Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 879/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 12 lutego 2018 r., nr [..], ustalającą odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2014 r. M. K. i D. K., jako spadkobiercy S. K., byłego użytkownika wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. R. nr [..], obr. [..], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 0.0817 ha, wnieśli o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, polegającego na usytuowaniu na niej linii elektroenergetycznej 110 kV, którą wykonano na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Przestrzennej Terenowej, z dnia 8 grudnia 1975 r., nr [..].

W toku postępowania organ ustalił, że przysługujące S. K. prawo własności czasowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w W., na mocy § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu naprawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz.U. nr 15 poz. 67), stało się prawem użytkowania wieczystego. W związku z tym, na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj., na dzień 8 grudnia 1975 r., S. K. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Z kolei K. K. została dopisana na prawach współużytkowania w dniu 6 sierpnia 1979 r., zaś spadek po niej nabyli S. K., M. K. i D.K., każdy w 1/3 części spadku wprost. W związku z tym, że spadek po S. K. nabyli M. K. i D. K., każdy w ½ spadku wprost organ ustalił, że są oni podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa użytkowania wieczystego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. Starosta ustalił jednorazowe odszkodowanie za ograniczenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz M. K. i D. K. w wysokości 3.983,50 zł każdy, a do jego wypłaty organ zobowiązał A., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak stwierdził Starosta w uzasadnieniu, ustalenie odszkodowania było w niniejszej sprawie zasadne, gdyż od dnia ograniczenia prawa do chwili obecnej linia elektroenergetyczna 110 kV znajduje się na nieruchomości objętej postępowaniem, stan ograniczenia trwa nadal, a odszkodowanie nigdy wcześniej nie zostało wypłacone.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez A. Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie nie było przeszkód do wydania, w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., odrębnego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w W., W szczególności, podstawą takiego rozstrzygnięcia może być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie tej regulacji oznacza również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro więc odszkodowanie za ograniczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zajętej w 1975 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej 110 kV nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, a przepisy u.g.n. nakazują wypłatę takiego odszkodowania, to nie ma podstaw do odmowy ustalenia tego odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Jak bowiem podkreślił Wojewoda, przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przez wejściem w życie u.g.n., gdy odjęcie, przejęcie lub ograniczenie prawa własności nastąpiło bez ustalenia należnego odszkodowania. Z powyższych względów wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie może być potraktowane jako przekroczenie granic ustalonych prawem przy orzekaniu, jak domaga się tego strono odwołująca.

Ponadto, za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także art. 233 u.g.n. nakazujący sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. prowadzić na podstawie jej przepisów. W przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości dokonane w 1975 r. stanowi zaś zdarzenia prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia.

Organ wyjaśnił także, że prawidłowo jako podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania wskazano A., która jest następcą prawnym Z. E., na którego rzecz wydana została decyzja wywłaszczeniowa z dnia 8 grudnia 1975 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego organ odwoławczy wskazał, że instytucja ta w prawie administracyjnym występuje tylko, gdy przepis prawa tak stanowi, zaś w odniesieniu do przedmiotowego roszczenia regulacji takiej nie ma, co czyni zarzut w tym zakresie niezasadnym.

Dalej organ dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego z dnia 31 października 2017 r., ustalającego wartość rynkową poniesionej szkody oraz zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę 7.967,00 zł, która następnie została przyznana wnioskodawcom w częściach odpowiadających przysługującym im prawom.

W operacie tym biegła zbadała stan nieruchomości od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu do dnia zakończenia budowy na działce linii elektroenergetycznej uznając, że stan ten ulegał zmianie w zakresie posadowienia na terenie działki linii energetycznej 110 kV w miejsce istniejącej linii SN 15 kV, zawieszonej na słupach drewnianych. Jak ustaliła biegła, przedmiotowa nieruchomość w dniu wywłaszczenia była objęta Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonym uchwałą nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 18 listopada 1968 r., zgodnie z którym znajdowała się w jednostce bilansowej A, w której przewidziano 3 jednostki mieszkaniowe (po perspektywie 4), z zabudową jednorodzinną i budownictwem wysokim - nie niższym niż 5 kondygnacji, usługi podstawowe i wybrane ogólnomiejskie, przemysł - w ograniczonym zakresie, ogrody działkowe, tereny sportowe, tereny zieleni istniejącej i urządzonej. Zgodnie z opisem jednostki bilansowej A plan zakładał w perspektywie 60% terenu o pełnym uzbrojeniu.

Przystępując do wyceny prawa użytkowania wieczystego według stanu z dnia wywłaszczenia rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową obejmujący teren miasta, w okresie od stycznia 2016 r. do października 2017 r. Stosując następnie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi nieruchomości wycenianej współczynnik korygujący (0,979), ustaliła, że wartość prawa własności 1 m2 nieruchomości wynosi 231,00 zł. Następnie ustalono wartość prawa użytkowania wieczystego 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, przy czym wobec braku wystarczającej liczby transakcji prawem użytkowania wieczystego, przy oszacowaniu wartości prawa użytkowania wieczystego biegła posłużyła się metodą opisaną w § 29 ust. 3 Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny. Wskazaną wyżej wartość nieruchomości autorka wyceny pomnożyła więc przez uzyskany współczynnik korygujący (0,79), w wyniku czego ustaliła wartość szacowanego prawa na kwotę łączną kwotę 182,49 zł.

W celu określenia stanu nieruchomości po wybudowaniu linii biegła przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zieleń, obejmujący teren miasta W., gminy wiejskiej W. i gmin sąsiednich, w okresie od stycznia 2016 r. do października 2017 r., W tym zakresie zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami i uwzględniając poprawki kwotowe, ustaliła, że wartość prawa własności 1 m2 nieruchomości wynosi 83,57 zł. Szacując następnie wartość prawa użytkowania wieczystego 1 m2 nieruchomości ponownie zastosowała tryb z § 29 ust. 3 rozporządzenia, uzyskując wynik 66,02 zł.

W konsekwencji tych wyliczeń biegła na podstawie iloczynu różnicy wartości 1 m2 szacowanego prawa według stanu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej i wartości 1 m2 tego prawa na dzień po wybudowaniu linii elektroenergetycznej, ustaliła wartość trwałego zmniejszenia wartości nieruchomości związanego ze zmiana warunków korzystania z niej oraz zmianie przydatności gruntu, w wysokości 7.967 zł.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że tak sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n., a także art. 6 k.p.a. wskazując, że w niniejszej sprawie nie nastąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 120 i art. 124 – art. 126 u.g.n. i w tej sytuacji przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. Jak wskazała Spółka, inwestycja związana z budową linii napowietrznej 110 kV została wybudowana w oparciu o art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (t.j.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej ustawą z 1958 r., zatem nie doszło do typowego wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto, przepisy u.g.n. nie zawierają przepisu, który by umożliwiał ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości związane z realizacją inwestycji na podstawie ww. przepisu ustawy z 1958 r.

Ponadto, nie istnieją jakiekolwiek przepisy przejściowe, które pozwalałyby na ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ustawy z 1958 r. w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zaś sprawa niniejsza została wszczęta w chwili, kiedy ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., zostały formalnie derogowane i utraciły moc prawną. Skarżąca natomiast stanęła na stanowisku, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie wypowiada się jednoznacznie w kwestii przepisów intertemporalnych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, które jednak trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy.

Reasumując, podstawą zastosowania przepisów u.g.n. w niniejszej sprawie nie może być także art. 233 tej ustawy, bowiem sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 36 ustawy z 1958 r. została wszczęta i zakończona w pierwszej instancji w dacie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się zaś do możliwości zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 129 ust. 5 u.g.n. w sytuacji, gdy sposób korzystania z nieruchomości został ograniczony na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., skarżąca stanęła na stanowisku, że regulacja ta nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 ustawy – Kodeks cywilny oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. poprzez zobowiązanie Spółki do zapłaty ustalonego odszkodowania pomimo, iż podmiot ten może uchylić się od zaspokojenia roszczenia, bowiem uległo ono przedawnieniu. Zdaniem skarżącej przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, albowiem istnieje możliwość wyodrębnienia w nim dwóch stosunków materialnych: stosunku wywłaszczenia, mającego charakter administracyjnoprawny i opartego na braku równorzędności oraz stosunek odszkodowania, jako relacja między wywłaszczanym i uzyskującym korzyść majątkową, oparta na zasadzie równorzędności. Ponadto, o zasadności sięgania do reguł cywilistycznych w tym zakresie świadczy fakt, że w przepisach prawa administracyjnego nie ma kompleksowego uregulowania majątkowej odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów publicznych za szkody wywołane ich legalnymi działaniami. Subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych dziedzinach prawa jest związane z zasadą zupełności systemu prawnego.

Jak wskazała skarżąca, decyzja wywłaszczeniowa wywołuje skutki zarówno administracyjnoprawne, jak i cywilnoprawne i to na tych cywilnoprawnych skutkach należałoby się skupić, a nie na samej decyzji administracyjnej. Odszkodowanie nie należy się bowiem za decyzję wywłaszczeniową, lecz za prawo własności tą decyzją objęte, zatem stosunek odszkodowawczy powstaje ex lege, a jego podstawą prawną w poprzednio obowiązującym systemie prawnym był art. 7 ustawy z 1958 r. Nieprzekonujący jest także pogląd wyrażony przez NSA dotyczący wprowadzenia do porządku prawnego zasady nieprzedawniania się "roszczeń administracyjnoprawnych" z uwagi na brak wyraźnej regulacji w tej kwestii. Należy zaznaczyć, że zasada ta nie ma charakteru normatywnego, nie wynika z żadnych ogólnych przepisów prawa administracyjnego, a w doktrynie budzi uzasadnioną krytykę.

W konsekwencji, ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia odszkodowania w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. Przy czym termin, od którego rozpoczęło bieg przedawnienie, należy liczyć od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wprowadzającą ograniczenie prawa. Natomiast w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości w ogóle nie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zawracając się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 31 października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu na rzecz M. K. i D.K. odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w wysokości 3.983,50 każdy i o nakazaniu wypłaty tego odszkodowania skarżącej Spółce.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji wydanej w 1975 r. W wywiedzionej skardze Spółka podnosi natomiast zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego i kwestionuje zasadność zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów dla ustalenia odszkodowania.

W odniesieniu do tego zarzutu Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały prawidłowo wydane na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle bowiem wskazanej ustawy organy orzekające w sprawie oceniły wniosek następców prawnych byłego użytkownika wieczystego działki nr [..] w W. – S. K. o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości wskutek wydania przez Naczelnika Miasta w dniu 8 grudnia 1975 r. decyzji zezwalającej Z. E. na realizację inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej 110 kV.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja w sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1958 r.

Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowawcze regulował natomiast art. 36 ustawy z 1958 r., który w ust. 1 stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1958 r. strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Natomiast, stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3).

Wskazane przepisy ustawy z 1958 r. zostały zamieszczone w rozdziale piątym tego aktu, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z ich brzmienia wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1). Konfrontacja powołanych przepisów ustawy z 1958 r. oraz przepisów u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt

II CSK 394/08, LEX nr 491553). W takim wypadku bowiem przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i art. 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty (rzeczywiście poniesiony uszczerbek majątkowy), odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, które winno być ustalone w przeciągu 30 dni od zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody.

Z treści wniosku o ustalenie odszkodowania, który zainicjował niniejsze postępowanie wynika, że wolą wnioskodawców nie było uzyskanie rekompensaty za straty w zasiewach, uprawach i plonach, lecz za straty doraźne, powstałe w czasie budowy linii przesyłowej oraz za uszczerbek polegający na obniżeniu wartości nieruchomości i konieczności znoszenia samych urządzeń i aktywności przedsiębiorcy w zakresie konserwacji, remontów i usuwania awarii.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpoznały i załatwiły wniosek o odszkodowanie w świetle przepisów u.g.n. obowiązujących w dacie jego złożenia, a w szczególności przez pryzmat przesłanek z art. 128 ust. 4 u.g.n., który przewiduje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód (a więc w pełnym zakresie rzeczywistych strat i utraconych korzyści) oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości, powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. Poza sporem jest, że takiego odszkodowania wnioskodawcy nie otrzymali, ale też o nie wcześniej nie zabiegali.

Należy więc zgodzić się z organem, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zasadność takiego stanowiska potwierdza orzecznictwo, w szczególności należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 147/13, gdzie stwierdzono, że "przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124-126 tej ustawy, gdyż odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 tej ustawy. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i art. 124 - 126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), wszak nie kolidują one tu ze sobą, a sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego wyzucia z prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających zeń uprawnień" (dostępny na stronie https://orzeczena.nsa.gov.pl). Powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 590/12, oddalający skargę na decyzje organów administracji ostatecznie odmawiające ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości poprzez jej częściowe zajęcie na realizację magistrali ciepłowniczej, w trybie art. 35 ust. 1 ust. 2 ustawy z 1958 r., oraz uchylił decyzje organów obu instancji. Zwrócić należy uwagę, że podstawowe tezy wskazanego wyroku WSA w Lublinie, uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za błędne, stały się osią przewodnią uzasadnienia skargi.

Nie budzi więc wątpliwości, co trafnie zaakcentował organ, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ug.n., zawartego wszak w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości" tej ustawy, należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Także w poprzednim stanie prawnym wywodzono, że umieszczenie przepisu art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia" nakazywało uznanie go za przepis szczególny w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do zakresu zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy sytuacja występująca w niniejszej sprawie, kiedy to, mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego, nie miało to miejsca. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że "nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach przewidziano wydawanie odrębnej decyzji tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwolić miała na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwić w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129; Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421; por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15, LEX nr 2290841). Oznacza to, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna z celem ustawodawcy oraz realizuje zasady wynikające z art. 64 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, czyli zasadę ochrony własności oraz prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz innych form ograniczenia własności.

W świetle tego, jeżeli więc zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo użytkowania wieczystego wnioskodawców, jaką przywołać można z racji reguły nakazującej stosowanie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, którego dotyczą, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06, LEX nr 339717, chociaż dopuścił stosowanie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości objętych decyzją wydaną w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu – nie sposób skutecznie obronić poglądu prezentowanego przez skarżącą Spółkę o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania.

Wskazać też trzeba, że kwestię zastosowania art. 128 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych niejednokrotnie rozważał też Naczelny Sąd Administracyjny, który w wielu już orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed jej wejściem w życie. W szczególności należy przywołać stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08; z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13; z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13, z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko i opowiada się za dopuszczalnością zastosowania w niniejszej sprawie aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n. do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy. Objęte nią uprawnienie nie zostało bowiem skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nie jest zatem zasadne stanowisko o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia żądania wnioskodawców o odszkodowanie na gruncie przepisów u.g.n.

Wskazać też trzeba, że zasadności stanowiska zaakceptowanego przez Sąd nie podważa treść przepisu art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten odnosi się do postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym ukształtowanym pod rządami ustawy z 1958 r., którego skutki, wobec braku ich wcześniejszego zakończenia, trwają nadal i w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności (odpowiednio prawa użytkowania wieczystego) i prawa do odszkodowania za jej ograniczenie, powinny podlegać realizacji w trybie przepisów u.g.n.

Pobodnie, za zasadnością stanowiska skarżącej nie przemawia brak innych przepisów przejściowych, na mocy których można byłoby zastosować normę z art. 128 ust. 4 u.g.n. W szczególności, z uwagi na zakres regulacji dotyczącej wyłącznie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie sposób odwołać się do przepisu art. 216, pomijając nawet tę okoliczność, że w ust. 1 obejmuje on wyłącznie art. 6 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie. Wyjaśnić bowiem należy, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują, przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Brak jest podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy roszczenia przedawniającego się z mocy ustawy określonego w art. 36 ust. 2 ustawy 1958 r. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych, skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane. Pomimo tego, że ma charakter majątkowy, to podlega jego regułom (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 460/08, LEX nr 515984).

Jak wynika z treści art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r., przepis ten nie określał terminu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, nie przewidywał przedawnienia dochodzenia tych roszczeń. Zatem prawo żądania odszkodowania, wynikające z realizacji inwestycji przeprowadzonych na podstawie decyzji z 1975 r., z tytułu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, nie uległo przedawnieniu. Wniosek został złożony wprawdzie pod rządami aktualnie obowiązującej u.g.n., jednakże jest on następstwem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1958 r. i dotyczy nieprzedawnionych roszczeń, które mogły być obecnie rozpatrywane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd podzielił też stanowisko orzekających organów, że w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia odszkodowania, przewidziane w art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., zostały spełnione. Decyzją administracyjną z dnia 8 grudnia 1975 r. działka nr [..] została przeznaczona pod budowę napowietrznej linii energetycznej, czym ograniczono sposób korzystania z tej nieruchomości, albowiem na terenie pod linią wysokiego napięcia nie była możliwa budowa budynków, czy nasadzenia drzew.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K.K.-P. w dniu 31 października 2017 r., prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem. W szczególności organy orzekające działały w zgodzie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., albowiem prawidłowo wskazały przepisy u.g.n., które miały zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego w sprawie.

Ponadto, również ocena organów co do wartości dowodowej przedstawionego operatu szacunkowego była prawidłowa i w konsekwencji zasadnie przyjęto ten dokument za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działki ustalono w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zdaniem Sądu organy administracji miały podstawy do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako rzetelnego i kompletnego. Rzeczoznawca, w zgodzie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wycenił bowiem nieruchomość według jej stanu na dzień wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości pod inwestycję linii elektroenergetycznej. Ustalił, że wyceniana działka we wskazanym czasie objęta była postanowieniami Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m., zatwierdzonego uchwałą nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 18 listopada 1968 r., zgodnie z którymi znajdowała się w jednostce bilansowej "A", w której przewidziano 3 jednostki mieszkaniowe (po perspektywie 4), z zabudową mieszkalną jednorodzinną i budownictwem wysokim – nie niższym niż 5 kondygnacji, usługi podstawowe i wybrane, przemysł – w ograniczonym zakresie, ogrody działkowe, tereny sportowe, tereny zieleni istniejącej i urządzonej. Badając stan nieruchomości od dnia wydania decyzji z dnia 8 grudnia 1975 r. do dnia zakończenia budowy na działce nr [..] biegła ustaliła, że stan nieruchomości uległ zmianie w zakresie posadowienia na jej terenie linii przesyłowej 110 kV w miejsce istniejącej Sn 15 kV, zawieszonej na słupach drewnianych (w obrębie przedmiotowej działki nie były posadowione słupy).

W operacie szacunkowym przedstawiono także sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości. W odniesieniu do wartości nieruchomości według stanu w dniu 8 grudnia 1975 r. zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś w odniesieniu do stanu po wybudowaniu linii podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Sąd nie dostrzegł uchybień w wyborze nieruchomości podobnych oraz w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzował bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość. Przeanalizował lokalny rynek nieruchomości terenu miasta oraz, w odniesieniu do stanu po wybudowaniu linii, także gminy wiejskiej i gmin sąsiednich. Na tej podstawie dokonał wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określając ich cechy relewantne. Określił wagi poszczególnych cech będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości oraz współczynnik korygujący na poziomie 0,79. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczoznawca prawidłowo zastosował metodę określoną w § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Powyższe ustalenia, przy zastosowaniu wyliczonej wartości 1 m2 prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz uwzględnieniu, że w dacie ograniczenia prawa istniała już linia energetyczna zawieszona na słupach drewnianych posadowionych na działkach sąsiednich, dały zaś podstawę do określenia wysokości szkody trwałej rzeczywiście zajętego pasa ziemi.

W ocenie Sądu tak sporządzony operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, albowiem przeprowadzone przez organy postępowanie nie naruszało prawa, a poczynione ustalenia doprowadziły do zastosowania prawidłowej podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem ziściły się okoliczności wypełniające hipotezę art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.