Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 12/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 79 par. 1-2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia [...] r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. nakazuje ściągnąć od Wojewody W. na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w P.) kwotę 1680 zł (tysiąc sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego, 4. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego Miasta P. 3817 zł (trzy tysiące osiemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. (dalej Starosta albo organ I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r.) działając na podstawie art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa)., art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej ustawa drogowa) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), w pkt I ustalił na rzecz A. i J. T. (dalej wnioskodawcy) odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł obejmujące kwoty:

- [...] zł stanowiące wartość działki nr [...],

- [...] zł stanowiącą wartość nasadzeń na w/w działce,

- [...] zł stanowiącą wartość nakładów budowlanych

za nieruchomość położoną w P., obręb P. S., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], jako współwłasność wnioskodawców – zajętą pod drogę publiczną – drogę lokalną miejską.

W pkt II Starosta orzekł, że ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę P. na rzecz wnioskodawców jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] ustalił lokalizację drogi gminnej na rzecz Gminy P., polegającej na rozbudowie drogi gminnej na działkach nr [...],[...], obręb P. S. Decyzją tą został zatwierdzony projekt podziału w/w nieruchomości. W wyniku podziału powstała działka nr [...], która została przeznaczona do zajęcia pod realizację drogi.

Starosta podał, że przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z [...] listopada 2008 r. i decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł. Wskutek odwołań wnioskodawców i Gminy P. Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Starosta ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł. Na skutek ich odwołania Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że biegły nie uzasadnił, dlaczego nie zastosował §36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., nr 207, poz. 2109, rozporządzenie z 2004 r.). Dalej stwierdził, że w celu ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod budowę dróg powinno się w pierwszej kolejności uwzględnić transakcje dotyczące obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, a dopiero w przypadku ich braku stosować postanowienia §36 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.

Starosta zlecił sporządzenie nowego operatu. Rzeczoznawca majątkowy A. J. przedstawił operat z [...] maja 2010 r., w którym dokonał analizy transakcji gruntów z powiatu poznańskiego, przeznaczonych pod komunikacje z lat 2008-2010 pod kątem kryteriów określonych w ugn. Jego zdaniem kilka z tych transakcji spełnia wymóg podobieństwa, więc do określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne zastosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Starosta stwierdził, że zgodnie z przeprowadzoną przez biegłego analizą, poziom cen gruntów nabytych pod drogi jest zbieżny z cenami gruntów przyległych. Autor operatu zauważył, że obrót nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi jest sporadyczny, zatem ze względu na brak dostatecznej ilości danych transakcyjnych zanalizował rynek ponadlokalny w okresie trzech lat. Rynkowa wartość jednostkowa prawa własności gruntu wyniosła [...] zł/m2. Starosta nadmienił, że biegły dokonał także wyceny nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł oraz wartość nakładów budowlanych na kwotę [...] zł.

Mając na względzie powyższe Starosta uznał, że odszkodowanie, którego wartość została określona w operacie z [...] maja 2010 r. zgodnie z art. 151 ugn stanowi najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zdaniem organu słusznie rzeczoznawca zastosował §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., ponieważ kilka transakcji z 2009 r. spełnia warunki transakcji podobnych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Operat zgodny jest z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego sporządzenia. Rzeczoznawca wskazał i uzasadnił metodę zastosowaną w operacie, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnił ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Starosta podkreślił, ze również pełnomocnik Gminy w trakcie rozprawy nie wniósł merytorycznych uwag i zastrzeżeń do przedmiotowej wyceny, zaś kwestionowanie wysokości odszkodowania wynika wyłącznie z ograniczonych możliwości finansowych gminy.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniosła Gmina P. reprezentowana przez Burmistrza, zarzucając organowi I instancji przyjęcie wartości nieruchomości zbliżonej do cen wolnorynkowych działek budowlanych, a nie działek drogowych. Burmistrz wskazał, że ceny działek przeznaczonych pod drogi wahają się w granicach [...] zł/m2. Zdaniem odwołującej się Gminy, wprawdzie sporządzony w sprawie operat jest poprawny, to rzeczoznawca błędnie przyjął transakcje drogowe w powiecie p. i w P. Spowodowało to bowiem zawyżenie odszkodowania. Ponadto poziom cen wskazany w decyzji według analizy aktów notarialnych jest trudny do osiągnięcia w obrocie działkami budowlanymi w P. Jedynie sporadycznie ceny tych działek przekraczają kwotę [...] zł/m2. Gmina podkreśliła, że lipcu 2010 r. Starostwo Powiatowe w P. nabyło podobne działki w cenie [...] zł/m2. Dodatkowo odwołująca się zwróciła uwagę, że ceny transakcyjne przyjęte w operacie rzeczoznawcy A. J. znacznie odbiegają od cen transakcyjnych przyjętych w operacie M. S. ([...] zł/m2) Różnica ta wynosi 60% ceny, co budzi wątpliwości zważywszy na upływ jedynie roku w datach opracowania obu operatów.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego przepisu §36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. Wymaga to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Badając operat szacunkowy z [...] maja 2010 r. organ odwoławczy stwierdził, że na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Biegły badając cechy wycenianej nieruchomości posłużył się takimi atrybutami jak: lokalizacja, uzbrojenie, powierzchnia, kształt i możliwości zagospodarowania oraz sąsiedztwo. W kontekście tych cech wyceniana działka kwalifikuje się do nieruchomości o dobrej lokalizacji, uzbrojeniu i powierzchni, ma korzystny kształt i bardzo dobre sąsiedztwo. Rzeczoznawca do porównania przyjął grupę 3 transakcji gruntami pod drogi z powiatu poznańskiego z okresu 2007-2009. Wyceniając przedmiotową nieruchomość zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Wykazał istnienie rynku transakcjami drogowymi, co stanowiło przesłankę do zastosowania §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Zdaniem organu II instancji, operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, nie zawiera też żadnych niejasności ani pomyłek i ma wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca dokonał właściwej i należytej analizy rynku, zgodnie z §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., badając na podobnym obszarze ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie wartość za wywłaszczoną nieruchomość jest nieadekwatna do jej rzeczywistej wartości nie świadczy o wadliwości operatu. Zaznaczył, że nie można uwzględnić argumentu Gminy wyrażonego na rozprawie administracyjnej, że ze względu na ograniczone środki finansowe Gminy, może ona jedynie zaakceptować kwotę na poziomie 200 zł za m2 przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda nie podzielił też opinii, że różnice pomiędzy operatami szacunkowymi sporządzonymi w niniejszej sprawie przez rzeczoznawców A. J. i M. S. nasuwają wątpliwości co do prawidłowości opinii sporządzonej przez A. J. w dniu [...] maja 2010 r., ponieważ Wojewoda decyzjami z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2010 r. uznał operat biegłego M. S. za wadliwy i sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. Nie może więc stanowić on wiarygodnego i adekwatnego odniesienia do materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego A. J. Ponadto operat M. S. nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, ponieważ operat może być wykorzystywany do celu w jakim był sporządzony przez okres jedynie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ugn), zaś w przypadku powołanego operatu termin ten upłynął.

Miasto P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- §26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. przez przyjęcie, że na lokalnym rynku (w P.) nie są dokonywane, względnie nie są znane transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i w związku z tym uznanie, że rynek ten nie mógł stanowić przedmiotu analizy,

- art. 4 pkt 16 ugn przez przyjęcie, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne położone w P. i P. mają charakter podobny, podczas gdy chociażby na różny charakter obu miast i istnienie miast i gmin bardziej podobnych do P. niż P., nie można tym nieruchomościom przypisać takiego atrybutu.

Skarżące Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10, WSA w pkt I uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] października 2010 r., w pkt II zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w pkt III określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, przez nie dostateczne wyjaśnienie, czy istniały transakcje podobnymi nieruchomościami na lokalnym rynku nieruchomościami drogowymi. Przy czym za lokalny rynek nieruchomości zgodnie z §26 rozporządzenia z 2004 r. uznać należy obszar powiatu, co wynika z art. 6, 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że rzeczoznawca majątkowy wykazał istnienie rynku transakcjami drogowymi. Oparł się w tym względzie na zawartej w operacie tezie, że "obrót tym prawem na rynku lokalnym jest sporadyczny. Zatem ze względu na brak dostatecznej ilości danych transakcyjnych obrotu prawem własności gruntu dla przedmiotowej funkcji zanalizowano rynek w obejmujący powiat poznański w okresie trzech lat". Tymczasem analiza ta wykazała istnienie jedynie trzech najbardziej zbliżonych w swej charakterystyce nieruchomości do wycenianej, które położone są wprawdzie w obrębie tego samego powiatu (poznański), ale w innych gminach. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy transakcje nieruchomościami drogowymi miały miejsce także w miejscowości P. W istocie bowiem sięgając w poszukiwaniu nieruchomości podobnych do obszaru sąsiednich gmin należy uprzednio wykluczyć istnienie takich transakcji w obrębie tej samej miejscowości, czy gminy. Organ mimo wskazywanego przez rzeczoznawcę braku dostatecznej ilości transakcji nie wyjaśnił, czy przedmiotem poszukiwań objęta była także najbliższa względem nieruchomości wycenianej okolica.

Tymczasem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżące Miasto, celem wykazania, że w miejscowości P. dochodzi do wielu transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych, przedstawiło przykłady czterech aktów notarialnych z okresu od maja 2008 r. do lutego 2010 r. sprzedaży nieruchomości drogowych w gminie P.. Wskazało przy tym, że średnia cena 1 m2 nieruchomości przeznaczonej pod drogę w gminie P. wynikająca z tychże umów wynosi [...] zł.

Zważywszy na czas dokonania, powołanych przez skarżące Miasto transakcji (okres V 2008 – II 2010), WSA stwierdził, że zawarte zostały one przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze, że dotyczą one istotnej dla sprawy okoliczności – ustalenia cen transakcyjnych podobnych nieruchomości, wyjaśnienia wymaga, czy były one znane rzeczoznawcy, którego operat był podstawą zaskarżonej decyzji.

Formułując wskazania dla organu II instancji WSA podkreślił, że Wojewoda powinien zwrócić się do rzeczoznawcy A. J., by ten ustosunkował się do wskazanych transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku P., w szczególności by podał, czy fakt ich zawarcia był mu znany, jaki jest ich wpływ na przyjętą wielkość odszkodowania, czy nie mają one charakteru transakcji zawartych w warunkach szczególnych w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., a także by szczegółowo wyjaśnił w oparciu o jakie dane stwierdził on w sporządzonym w dniu [...] maja 2010 r. operacie, że tego rodzaju transakcje są sporadyczne na rynku lokalnym, czy badaniem objął miasto P..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r.) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do przedstawionych w powyższym wyroku zastrzeżeń odnośnie wyceny nieruchomości sporządzonej w przedmiotowej sprawie, wnosząc o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2010 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. biegły odniósł się do zastrzeżeń WSA, w szczególności podkreślając, że przedstawione przez pełnomocnika Gminy P. transakcje były jemu znane i znajdują się w bazach danych rzeczoznawcy. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że jedna z powyższych transakcji nie dotyczy nabycia prawa własności, natomiast pozostałe dotyczą nieruchomości nieporównywalnych w swej charakterystyce w stosunku do nieruchomości wycenianej i nie wpływają na użytkowanie działek w sposób tak niekorzystny, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy. Biegły dodał, że przedstawione przez pełnomocnika Gminy P. transakcje odnoszą się do przejętych pod drogi gruntów stanowiących tzw. "paski", które po utwardzeniu poprawiają warunki funkcjonalne użytkowanych działek, co, zdaniem biegłego, wpłynęło na niższe ceny jednostkowe zawartych transakcji. Natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], ze względu na specyfikę położenia w terenie, zmniejszyła powierzchnię ogrodu, pozbawiając tym samym pozostałą działkę jej głównego waloru kameralności. Powyższe argumenty, w ocenie biegłego, świadczą o nieporównywalności nieruchomości przedstawionych w transakcjach pełnomocnika Gminy P. do nieruchomości wycenianej. Biegły wskazał, że transakcje nieruchomościami odnotowane w najbliższych gminach, w tym w M. i K., także nie mogą zostać uznane za porównywalne z nieruchomością wycenianą, w związku z czym skorzystał z treści §26 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2004 r., poddając analizie regionalny rynek nieruchomości podobnych powiatu poznańskiego. Rzeczoznawca majątkowy dodatkowo przytoczył zestawienie transakcji zawartymi na terenie miasta P. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, dotyczących działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Biegły wyjaśnił, że z relacji nielicznych transakcji gruntów nabywanych pod drogi w okresie dwóch lat przed datą sporządzenia operatu szacunkowego wynika, że osiągają one 30% ceny gruntów działek budowlanych, z których zostały wydzielone. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że są to transakcje, w których zastosowanie ma treść przepisu §5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., co stanowi, że w powyższych przypadkach wystąpiły warunki szczególne zawarcia transakcji. Biegły dodał, że analiza tego segmentu rynku wskazuje na to, iż transakcje te w większości przypadków nie mają charakteru transakcji rynkowych, będąc "wręcz transakcjami wymuszonymi" przez gminy bądź Skarb Państwa. Wobec powyższego biegły w całości podtrzymał treść operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2010 r. oraz potwierdził jego aktualność.

Ponownie oceniając operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2010 r. Wojewoda stwierdził, że na potrzeby wyceny określono właściwy rynek nieruchomości, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Zdaniem Wojewody, operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności, a także posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia.

Zdaniem Wojewody, rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwej i należytej oceny rynku, zgodnie z §36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., badając na danym i podobnym obszarze ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewoda obdarzył przymiotem wiarygodności wyjaśnienia biegłego objęte pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie dotyczącym zastrzeżeń do operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2010 r., sformułowanych w wyroku WSA.

Skargę na powyższą decyzję do WSA pismem z dnia [...] września 2011 r. wniosło Miasto P. (dalej skarżący), zaskarżając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 10 i 79 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do uzupełniającej opinii biegłego stanowiącej nowy materiał dowodowy oraz niezawiadomienie skarżącego o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z biegłego i uniemożliwienie skarżącemu udziału w dowodzie,

2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) przez błędne wykonanie wskazań Sądu co do dalszego postępowania, które przybrało postać tylko zwrócenia się do biegłego rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10, zastrzeżeń odnośnie wyceny nieruchomości sporządzonej w przedmiotowej sprawie, podczas gdy Sąd w tym zakresie nakazał wystąpienie o uzupełniającą opinię biegłego,

3) § 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. przez błędne przyjęcie, że na lokalnym rynku, tj. w P., nie są dokonywane, względnie nie są znane transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, i w związku z tym rynek ten nie mógł stanowić przedmiotu analizy, podczas gdy mógł on go stanowić, albowiem istniała wystarczająca ilość transakcji mogących być punktem odniesienia,

4) art. 4 pkt 16 ugn przez przyjęcie, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne położone w gminach bezpośrednio sąsiadujących z P. i w P. mają charakter podobny, podczas gdy z uwagi na diametralnie różne otoczenie gmin przyjętych do porównania i odległość od centrum lokalnej aglomeracji należy stwierdzić istnienie miast i gmin bardziej podobnych do P. niż gminy przyjęte w operacie szacunkowym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego (k. 4-10 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie argumentując, że prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z kpa (k. 13-15 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. wnioskodawcy wnieśli o oddalenie skargi podkreślając, że operat szacunkowy będący podstawą wypłaty odszkodowania za przejętą część ich działki opracowany został zgodnie z przepisami Konstytucji RP i w oparciu o obowiązujące przepisy wykonawcze (k. 98 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, którego przedmiotem było ustalenie odszkodowania za nieruchomość wnioskodawców, przejętą pod drogę gminną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że była już ona przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10, WSA uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] października 2010 r., określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. WSA dokonując we wskazanym wyroku wykładni znajdujących zastosowanie przepisów ustawy drogowej, ugn, rozporządzenia z 2004 r. oraz kpa zauważył, że Wojewoda opierając się na przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym transakcjach nieruchomościami obejmującymi powiat poznański, nie wyjaśnił, czy transakcje nieruchomościami drogowymi miały miejsce także w P. Skarżący przedstawił w tym zakresie przykłady czterech takich transakcji. Z tego powodu WSA nakazał Wojewodzie wystąpienie o uzupełniającą opinię biegłego celem ustosunkowania się do wskazanych transakcji nieruchomościami drogowymi z rynku P., w szczególności o podanie, czy fakt ich zawarcia był Jemu znany, jaki jest ich wpływ na przyjętą wielkość odszkodowania, czy nie mają one charakteru transakcji zawartych w warunkach szczególnych w rozumieniu §5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., a także aby rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił w oparciu o jakie dane stwierdził w sporządzonym w dniu [...] maja 2010 r. operacie, że tego rodzaju transakcje są sporadyczne na rynku lokalnym oraz czy badaniem swoim objął miasto P. Przy czym wyjaśnienia w ocenie WSA wymagało istnienie rynku lokalnego takich nieruchomości, z uwzględnieniem Miasta P., obszaru powiatu poznańskiego.

Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 324, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 358). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, lex nr 526493, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, lex nr 594010, wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, lex nr 559604, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, lex nr 594756). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok WSA z dnia 21.04.2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewoda prowadząc postępowanie po prawomocnym wyroku WSA z dnia [...] lutego 2011 r. nie zastosował się do oceny prawnej i nie uwzględnił wskazań WSA, mających charakter wiążący. Niewystarczającym było w ocenie Sądu oparcie się na wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., l.dz. [...], bez dokonania ich krytycznej analizy. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2011 r. WSA wskazał wyraźnie, że poszukując nieruchomości podobnych na obszarze sąsiednich gmin należy uprzednio wykluczyć istnienie takich transakcji w tej samej miejscowości, czy gminie. Rzeczoznawca majątkowy potwierdzając w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. istnienie transakcji sprzedaży nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi w P. nie przedstawił przekonującej argumentacji ich pominięcia w sporządzonym operacie szacunkowym. Opierając się na ogólnie wskazanych warunkach użytkowych działek po podziale rzeczoznawca nie odwołał się do brzmienia art. 4 pkt 16 ugn w którym zdefiniowane zostało pojęcie nieruchomości podobnej. Innymi słowy, rzeczoznawca nie odniósł swoich wyjaśnień do takich kryteriów podobieństwa, jak położenie, stan prawny czy też przeznaczenie nieruchomości, skupiając się na niespotykanym kształcie nieruchomości stanowiących przedmiot transakcji oraz na specyfice położenia działek. W tym zakresie na aprobatę zasługiwał zarzut skarżącego, że "kameralność" nie może być jednym z czynników wpływających na ocenę wartości nieruchomości, szczególnie w odniesieniu do działki o powierzchni ponad [...] arów. Poza tym, rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazując na transakcje nieruchomościami w sąsiednich względem P. gminach w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego nieruchomości będące przedmiotem tych transakcji nie są porównywalne. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. bez zastrzeżeń zaaprobował udzielone przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia, nie dokonując ich krytycznej analizy. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2011 r. WSA wyraźnie stwierdził, że operat szacunkowy stanowi jedynie dowód w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Organ administracji publicznej nie jest związany ustaleniami zawartymi w operacie szacunkowym, który jako dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa) podlega ocenie organu tak jak każdy inny dowód. W niniejszym postępowaniu Wojewoda aprobując argumentację rzeczoznawcy nie dokonał pogłębionej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz wyjaśnień złożonych przez biegłego, nie weryfikując ich poprawności oraz spójności.

Wbrew deklaracji wyrażonej w operacie, dokonując analizy cen transakcyjnych biegły nie tyle poszerzył analizowany rynek o rynek regionalny (powiatu poznańskiego), lecz dokonał jego arbitralnej zmiany. Prawidłowe poszerzenie analizowanego obszaru, o ile rzeczywiście w danym przypadku konieczne – czego w niniejszej sprawie biegły przekonująco nie wykazał, powinno polegać na poddaniu analizie transakcji na szerszym rynku (tu: rynku powiatu poznańskiego) obok, a nie zamiast transakcji odnotowanych na danym rynku lokalnym (tu: na terenie P.). Tymczasem, jak można wnioskować z treści operatu i późniejszych wyjaśnień biegłego z [...] czerwca 2011 r., rzeczoznawca całkowicie pominął transakcje z rynku lokalnego, kwestionując ich wiarygodność. Zastrzeżenia budzi również brak wyszczególnienia w operacie wszystkich transakcji zbadanych przez rzeczoznawcę w ramach analizy rynku, a jedynie ograniczenie się do przedstawienia trzech nieruchomości przyjętych ostatecznie do porównania. W konsekwencji dokonany przez rzeczoznawcę dobór transakcji jawi się jako arbitralny, gdyż z uwagi na szczupłość danych operatu, nie poddaje się intersubiektywnej kontrolowalności. Podobnie na podstawie treści operatu nie sposób ustalić, czym kierował się rzeczoznawca dobierając do porównania transakcje akurat z gmin S. L. K., a nie z innych, bliżej położonych gmin, np. sąsiadujących z gminą P. (L., M., S., K.). Wojewoda nie wyjaśnił tego zagadnienia przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, po wydaniu wyroku z dnia [...] lutego 2011 r. W ocenie Sądu za trafne należało uznać twierdzenia skarżącego dotyczące braku podobieństwa pomiędzy nieruchomościami położonymi w Z. i S. L., a nieruchomościami znajdującymi się w P., z uwagi na odmienny charakter gospodarczy i przyrodniczy tych obszarów, a tym samym brak wystąpienia cechy podobieństwa położenia.

Na uwagę zasługiwał również zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 10 §1 w zw. z art. 79 §1-2 kpa przez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do uzupełniającej opinii biegłego stanowiącej nowy materiał dowodowy w sprawie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Wojewoda nie doręczył skarżącemu odpisu pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] czerwca 2011 r., nie powiadamiając skarżącego w jakikolwiek inny sposób o jego treści i nie zapewniając Jemu tym samym prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ostatecznej. Skarżący jako strona prowadzonego postępowania miał prawo zapoznania się z istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnieniami biegłego, które de facto przesądziły o treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz do wyrażenia własnego stanowiska w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił decyzję z dnia v sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji w dalszym ciągu pozostaje związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Po 855/10. Ubocznie należy w tym miejscu dopowiedzieć, że w związku z zaistniałą zmianą stanu prawnego – modyfikacją brzmienia §36 rozporządzenia z 2004 r., zgodnie z ogólną zasadą orzekania na bazie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie zobligowany zastosować ww. przepis w jego aktualnym, nowym brzmieniu, a więc z uwzględnieniem nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2011 r., nr 165, poz. 985).

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd na podstawie art. 223 §2 ppsa nakazał ściągnąć od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu) kwotę 1.680 zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.

W pkt 4 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 3.817 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

ja