Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 209/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 611/18 w sprawie ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 611/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], obręb [...] w miejscowości W..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia kwalifikacji przedsięwzięcia o przedstawienie sumarycznej analizy mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie oraz przedłożenia kopii mapy zasadniczej przedstawiającej widok poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, ze wskazaniem na warunki zabudowy na działkach gruntu, nad którymi wyżej wymienione osie przechodzą z określeniem: czy przy maksymalnym nachyleniu wiązek promieniowania anten jest możliwa zabudowa na działkach, nad którymi zostały przedstawione ww. osie przy uwzględnieniu warunków zabudowy na sąsiednich nieruchomościach. W odpowiedzi inwestor stwierdził, że organ może żądać uzupełnienia tylko takiej dokumentacji, która jest wymagana przepisami odrębnymi. Żądanie sformułowane przez organ odwoławczy jest w świetle obowiązujących przepisów nieuzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość, której dotyczy wniosek objęta jest ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], ustalającą na rzecz inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży kratowej posadowionej na fundamentach wraz z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi (16 anten sektorowych, anteny paraboliczne) oraz linii energetycznej zasilającej przewidzianej do realizacji na działce nr [...] W., gm. S.. Zapisy ust. II pkt 2 ppkt b ww. decyzji lokalizacyjnej wskazują, iż oddziaływanie stacji nie może powodować zagrożenia dla zdrowia ludzi i środowiska.

Zdaniem Wojewody, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

Jak wskazał Wojewoda, w opisie technicznym obiektu wskazano, iż na wieży zostaną zawieszone: 4 anteny sektorowe AS25 2 pracujące w paśmie 800 MHz, 4 anteny sektorowe AS25_1 pracujące w paśmie 900 MHz, 4 anteny sektorowe AS19_1 pracujące w paśmie 1800 MHz i 4 anteny sektorowe AS 191 pracujące w paśmie 2100 MHz oraz 6 anten RL o średnicy 0,6 m. Łącznie będzie zawieszonych 16 anten sektorowych (po 4 anteny sektorowe na azymucie 80°, 170°, 270° oraz 350°) i 20 urządzeń RRU. Jak wynika z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" moc EIRP dla poszczególnych anten wynosi: na częstotliwości 2100 podano 1149 (W), na częstotliwości 900 podano 871 (W); na częstotliwości 1800 podano 1048 (W), na częstotliwości 800 podano 742 (W). W wyniku przeprowadzonych obliczeń i wykonanych rysunków (zasięg głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych, analizy maksymalnego dopuszczalnego pochylenia wiązek głównych promieniowania anten rozsiewczych) mieści się w przedziale EIRP<2000 oraz zasięgu w osi głównej wiązki promieniowania 70 m oraz maksymalnym dopuszczalnym nachyleniu 10°. Wojewoda zauważył, iż "Kwalifikacja przedsięwzięcia", mimo że obejmuje 16 anten sektorowych, po cztery na każdym z azymutów, to zawiera odpowiednie obliczenia dla każdej z anten oddzielnie. Dokument ten nie pozwalał organowi rzetelnie odnieść się do ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania.

Zdaniem organu odwoławczego, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest wiec dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Kwalifikacja przedsięwzięcia powinna zatem uwzględnić sumaryczną analizę mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. W ocenie Wojewody z danych przedstawionych w kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż sumaryczna moc EIRP/anten na każdym azymucie wynosi 3810 W, co świadczy o niespełnieniu progów wynikających z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia. Z tego powodu Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o załączenie kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawiającej sumaryczną analizę mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. Inwestor nie uzupełnił wskazanych braków, co zdaniem Wojewody, stanowi podstawę, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego; § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 611/18, uwzględniając skargę, wskazał, że dokonując oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", jest on związany treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z przywołanego we wstępnej części tego uzasadnia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie tych warunków w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ architektoniczno-budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2639/15).

Zgodnie z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), zwanej dalej "ustawą środowiskową", właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W sytuacji braku planu miejscowego inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (patrz: art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 111/15, w przypadku kiedy na określonym terenie obowiązuje plan miejscowy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach sprawdzająca postanowienia prawa miejscowego wydawana jest przed podjęciem rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Natomiast w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu i sposób zagospodarowania określa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, to wówczas przed wydaniem takiej decyzji podejmuje się rozstrzygnięcie o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej).

W rozpoznawanej sprawie inwestor dysponował ostateczną decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Na stronie trzeciej decyzji Wójta stwierdzono, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ rozważał, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub tez mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zgodnie z art. 55 u.p.z.p. Wojewoda stanowiskiem tym był związany. Oznacza to, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Wojewoda nie był uprawniony do ponownej oceny czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także do formułowania tez, odmiennych niż w przywołanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli natomiast Wojewoda w jakikolwiek sposób chciałby podważyć ocenę dokonaną na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to mógł zawiadomić właściwy organ o zasadności wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 3 grudnia 2015 r., IV SA/Po 760/15; oraz z 6 października 2016 r., IV SA/Po 596/16; J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 35 Nb 1).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, ignorując treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonał własnej oceny w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, Wojewoda nie miał podstaw do żądania od inwestora dokumentacji niezbędnej organowi do dokonania oceny, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takiej oceny w rozpoznawanej sprawie dokonał już bowiem Wójt w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a Wojewoda na mocy art. 55 u.p.z.p., oceną tą był związany.

Z powyżej przwołanych powodów Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

We wskazaniach dla organu Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda raz jeszcze dokona oceny przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego w oparciu o kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji gdyby Wojewoda uznał, iż wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszała prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, powinien on zwrócić się do właściwego organu o rozważenie wszczęcia stosownego postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" poprzez jej oddalenie; ewentualnie – jeżeli NSA uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w Poznaniu do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że zapisy decyzji lokalizacyjnej w sposób kategoryczny wiążą organ architektoniczno-budowlany pozbawiając go tym samym możliwości oceny w toku postępowania administracyjnego czy dane przedsięwzięcie znacząco oddziałuje na środowisko,

- § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z W. wniosła o jej oddalenie.

W związku z zarządzeniem z dnia 28 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

To, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 55 u.p.z.p., nie wyklucza możliwości dokonania własnej oceny przez organ architektoniczno-budowlany, w ramach zakresu kontroli sprawowanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czy dana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, co ewentualnie wymagałoby poprzedzenia pozwolenia na budowę uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej celem ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Odmienna wykładnia art. 55 u.p.z.p. mogłaby zaś prowadzić do obejścia prawa, tj. stwarzać możliwość realizacji inwestycji bez odpowiedniej kontroli w zakresie tego czy mamy do czynienia z inwestycją znacząco oddziałującą na środowisko. Co istotne, związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p. polega na tym, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany jest związany również przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia omawianych decyzji. Ponadto związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Wynika z tego, że omawiane związanie dotyczy zasadniczo kwestii planistycznych. Natomiast jeżeli istnieją w danej sprawie podstawy do dokonania przez organ architektoniczno-budowlany odmiennej oceny w zakresie oddziaływania przedmiotowej instancji na środowisko niż tej, którą w tym zakresie wypowiedział organ planistyczny, to nie można wykluczyć, że w ramach posiadanej kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany będzie uprawniony do wypowiedzenia własnej oceny w tym zakresie. Tym bardziej takie stanowisko jest uprawnione, w sytuacji gdy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w zasadzie w jej uzasadnieniu organ lakonicznie jedynie powtórzył wyniki przedstawionej mu "Kwalifikacji przedsięwzięcia", a na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany (tu: odwoławczy) dostrzegł, że przedstawiona przez inwestora "Kwalifikacja" nie obejmuje analizy nakładania się wiązek promieniowania poszczególnych anten i ich skumulowanego oddziaływania. W takiej sytuacji istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że bezkrytycznie przyjmując wnioski zawarte w dokumentacji przedstawionej przez inwestora, organ planistyczny nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja, jako całość oddziałuje na środowisko w stopniu, który może stwarzać konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W takich okolicznościach sprawy uprawnionym jest ocena, zgodnie z którą zawarte w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które skutkowało barkiem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji o lokalizacji, nie może oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też powinien uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która będzie dla niego wiążąca, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z 26 maja 2021 r., Ii OSK 2490/18; z 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18; z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/15). Dlatego ma rację Wojewoda Wielkopolski, stwierdzając, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu I instancji w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia kwalifikacji przedsięwzięcia o przedstawienie sumarycznej analizy mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie oraz przedłożenia kopii mapy zasadniczej przedstawiającej widok poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, ze wskazaniem na warunki zabudowy na działkach gruntu, nad którymi wyżej wymienione osie przechodzą z określeniem: czy przy maksymalnym nachyleniu wiązek promieniowania anten jest możliwa zabudowa na działkach, nad którymi zostały przedstawione ww. osie przy uwzględnieniu warunków zabudowy na sąsiednich nieruchomościach. Skoro inwestor nie uzupełnił "Kwalifikacji przedsięwzięcia" o żądane parametry, tym samym zasadnie organ odwoławczy odmówił pozwolenia na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawiera usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. należy wskazać, że istotą podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia było nie tyle przesądzenie, że mamy do czynienia z inwestycją znacząco oddziałującą na środowisko, co stwierdzenie braku stosownej dokumentacji, która mogłaby wyjaśnić nasuwające się w tej sprawie wątpliwości organu odwoławczego. W tej konkretnej sprawie stosowna kwalifikacja przedsięwzięcia przez organ architektoniczno-budowlany zależała bowiem od przedstawienia stosownej dokumentacji, czego końcowo inwestor nie dokonał. Dlatego okoliczność, że w konsekwencji błędnej wykładni i zastosowania art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Sąd I instancji nie zastosował § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. miało znaczenie dla wyniku sprawy. Wynika to z tego, że m.in. i ten przepis rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które – jako takie – mogą zawsze znacząco lub mogą potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że rolą organów administracji stosujących przepisy rozporządzenia jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja jako całość (a nie poszczególne jej elementy – np. anteny) wpłynie na środowisko. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptuje pogląd prawny, zgodnie z którym przepisy ww. rozporządzenia z 2010 r., w tym § 3 ust. 2 pkt 3, potwierdzają zasadności wniosku o konieczności sumowania parametrów danego przedsięwzięcia, w tym także mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej. Skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Paragraf 3 ust. 2 pkt 3 ma więc charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten), niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (por. wyroki NSA: z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16; z 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18). Przy czym, uwagi te należy też odnieść do kwestii możliwego maksymalnego pochylenia wiązek promieniowania. W konsekwencji powyższego, zawiera usprawiedliwione podstawy także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.