Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 155/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność pkt 3.3.2. w załączniku nr 2 zask. uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 13b  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Krakowie Śródmieściu Zachód na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. nr XXXII/268/03 w przedmiocie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa w strefie płatnego parkowania I. stwierdza nieważność punktu 3.3.2. w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 26 listopada 2003 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 13b ust. 3, art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., poz. 1953) a także art. 4 ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718) podjęła uchwałę nr XXXII/268/03 w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania. W załączniku nr 1 ustaliła obszar charakteryzujący się znacznym deficytem miejsc postojowych ograniczony Alejami: Krasińskiego ... do mostu Dębnickiego". Natomiast w załączniku nr 2 do uchwały ustaliła stawki opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na obszarze określonym w załączniku nr 1 do uchwały nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r.

W paragrafie 2 przedmiotowej uchwały ustalono, że opłaty za parkowanie pobierane są we wszystkie dni robocze w godzinach 10.00-18.00.

Nadto w załączniku nr 2 do uchwały w pkt 3 ust. 3.2 zawarto postanowienie, że abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy) - stawka opłaty wynosi 150, 00 zł.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Krakowie Śródmieściu Zachód zaskarżając ją w części obejmującej § 2 uchwały we fragmencie "Opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godzinach 10.00-18.00 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały ustalającego stawki opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na obszarze określonym w załączniku nr 1 do uchwały nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w części pkt 3 pkt 3.1 we fragmencie "abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy)". Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi podano, że w ocenie skarżącego nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie w płatnej strefie w sobotę jako dzień roboczy poprzez stwierdzenie, że tygodniowy abonament obowiązuje na kolejne 6 dni roboczych, nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Sobota bowiem nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale w § 2 uchwalono, że opłaty za parkowanie są pobierane we wszystkie dni robocze i nie wskazano konkretnie soboty, to jednak stwierdzenie w załączniku nr 2 w pkt 3 ust. 3.1, że opłaty za parkowanie w formie abonamentu postojowego są pobierane za kolejne 6 dni roboczych przesądziło, że przedmiotową uchwałą nałożono w ten sposób obowiązek zapłaty za parkowanie także w soboty. Zatem bez wątpienia sobota została uznana w kwestionowanej uchwale jako dzień roboczy i obligowała parkujących w strefie płatnego parkowania do uiszczania stosownych opłat. W tej materii odpowiednie stanowisko zajęły sądy administracyjne. W szczególności przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 356/13. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 57 § 4 K.p.a. oraz uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSP 1/11 nakazującej traktowanie soboty na równi z innymi dniami ustawowo wolnymi od pracy zarówno na gruncie prawa administracyjnego, w tym też na gruncie ustawy o drogach publicznych. Sąd podkreślił przy tym konieczność stosowania zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa. Stąd też wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalności definicji "dni roboczych" powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewni tzw. bezpieczeństwo prawne. Ma to na celu zapobieżenie sytuacjom stosowania niejednolitej wykładni danego przepisu, zwłaszcza związanego z trudnościami interpretacyjnymi. Jak podkreślił Sąd, obowiązki nakładane na obywateli muszą wynikać z jednoznacznych przepisów prawa, tak by nie dochodziło do rozszerzającej ich interpretacji. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 143/15 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 98/16.

W tym stanie rzeczy zdaniem Prokuratora, Rada Miasta Krakowa będąc upoważnioną ustawowo do określenia wysokości stawek opłat pobieranych za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, nie miała kompetencji do ustalenia powyższej opłaty za parkowanie w soboty, bowiem użyte w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku pozbawione sensu byłoby wprowadzenie jako elementu zbędnego zawężonej kategorii "dnia roboczego" w tym przepisie.

Zatem mając na względzie powyższe argumenty stwierdzono, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXII/268/03 z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania i załącznik nr 2 do tejże uchwały zostały uchwalone w zaskarżonej części bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.

Organ na wstępie zwrócił uwagę na konieczność doprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, określonego przez Prokuratora w zakresie: § 2 uchwały - w części dotyczącej zwrotu "opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godzinach 1000 -1800; pkt 3.2 załącznika nr 2 uchwały - w części dotyczącej zwrotu "abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy)".

Tymczasem § 2 uchwały w brzmieniu obejmującym ww. fragment obowiązywał do dnia 1 października 2009 r., kiedy to weszła w życie uchwała nr LXXIX/1032/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIV/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2009 r. Nr 568, poz. 4218) nadająca kwestionowanej regulacji nową treść, zgodnie z którą opłata pobierana jest w dni od poniedziałku do piątku, w godz. 10.00 - 18.00 za pomocą kart postojowych (wydruk z parkomatu) i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności. Ponadto uwzględniwszy ad hoc argumentację zawartą w treści skargi, a odwołującą się do poglądów wyłączających sobotę z zakresu pojęcia dnia roboczego, przedmiot zaskarżenia powinien obejmować: § 2 uchwały nr XXXII/2687/03 Rady Miasta Krakowa w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2009 r.; pkt 3. 2. załącznika nr 2 ww. uchwały w zakresie dotyczącym liczebnika 6.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi podano, że z treści § 2 zaskarżonej uchwały w pierwotnym brzmieniu nie wynika, że dotyczy sobót, co zresztą przyznaje sam skarżący. Abstrahując w tym miejscu od trafności poglądu, że sobota nie jest dniem roboczym, nie ulega wątpliwości, że desygnatem pojęcia dnia roboczego są kolejne dni tygodnia od poniedziałku do piątku, a właśnie takim zwrotem posłużył się w § 2 lokalny prawodawca.

Dalej podniesiono, że za trafne należy uznać odczytanie przez Prokuratora § 2 w związku z pkt 3. 2. załącznika nr 2 uchwały, jako obejmującego również sobotę, to jednak żądany zakres stwierdzenia nieważności ingeruje w sposób radykalny i nieuprawniony w swobodę kompetencyjną rady gminy, skoro zmierza do całkowitego wyeliminowania z lokalnego systemu prawnego przepisu umożliwiającego pobieranie opłat za parkowanie, bez uwzględnienia zakresu normowania § 2 zaskarżonej uchwały, obejmującego wszak również okres tygodnia od poniedziałku do piątku. Innymi słowy przy przyjęciu, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakres ingerencji kontrolnej powinien ograniczyć się do fragmentu pkt 3. 2. załącznika nr 2 uchwały dotyczącego liczebnika "6".

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że stanowisko ilustrowane przytoczonymi skardze rozstrzygnięciami wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym sobota nie jest dniem roboczym, nie jest bezdyskusyjne. Przywołany pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 143/15, że zmiana § 2 uchwały nr (..) w ten sposób, że opłaty pobierane są dni robocze od poniedziałku do piątku miała na celu usunąć źródło wątpliwości interpretacyjnych, pozostaje w luźnym związku z niniejszą sprawą o tyle, o ile również Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXIX/1032/09 z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania. W takim też (identycznym) zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przytoczonym w skardze wyroku z dnia 24 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 356/13 dokonując wykładni zaskarżonej uchwały w ramach dokonanej pośredniej kontroli sprawy administracyjnej sensu largo.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 356/13 odwołano się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, zgodnie z którą sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. W ocenie organu mocno dyskusyjnym jest zabieg przetransponowania sposobu rozumienia pojęcia dnia roboczego ze sfery regulacji proceduralnych na grunt norm materialnoprawnych i przyjęcie, że skoro na gruncie art. 57 § 4 K.p.a. sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy, to w ten sam sposób należy rozumieć ten termin na gruncie ustawy o drogach publicznych.

Po drugie podnoszony w ww. uchwale argument, że w soboty nie są czynne urzędy organów administracji publicznej i większość placówek pocztowych operatora publicznego, nie może znaleźć zastosowania w niniejszym przypadku, skoro zostały stworzone techniczne możliwości uiszczenia opłaty za parkowanie również w sobotę.

Po trzecie, jakkolwiek trafnym jest spostrzeżenie, że z dniem 1 maja 2001 r., na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 28, poz. 301), został wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy w Polsce, to jednak nie można abstrahować od treści art. 129 § 1 in fine K.p., zgodnie z którym czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Jak wskazuje się w doktrynie prawa pracy, przeciętny charakter pięciodniowego tygodnia pracy oznacza, że w niektórych tygodniach okresu rozliczeniowego praca może być świadczona przez więcej niż pięć dni w tygodniu, lecz w innych tygodniach dni pracy musi być odpowiednio mniej niż pięć. Podstawowym dniem wolnym od pracy w ramach pięciodniowego tygodnia pracy jest niedziela jako dzień ustawowo wolny od pracy, a w przypadkach gdy praca w niedzielę lub święta jest dozwolona (por. art. 15110 K.p.), takim dniem wolnym od pracy jest zastępczy dzień wolny; udzielony w trybie art. 15111 § 1 pkt 1 i § 2 K.p. Drugi dzień wolny od pracy w ramach przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy może przypadać w dowolnym dniu tygodnia; wprawdzie dla większości pracowników jest to sobota, lecz nic nie stoi na przeszkodzie aby u danego pracodawcy był to np. poniedziałek, co więcej, nie musi to być ten sam dzień dla wszystkich pracowników; dla poszczególnych grup pracowników czy też wręcz dla poszczególnych pracowników mogą to być inne dni (K. Rączka [w:] M. Gersdorf, M. Raczkowski, K. Rączka, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. III, LexisNexis 2014). Tak więc o dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne od pracy przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności i nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, albowiem jakkolwiek dniami wolnymi są, to jednak nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów pracy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt V CZ 5/09).

Po piąte, zgodnie z definicją słownikową dzień roboczy utożsamiany jest z dniem powszednim. Pomimo braku definicji ustawowej pojęcia dnia roboczego, w polskim systemie prawnym istnieją regulacje odwołujące się do pojęcia dnia powszedniego - przykładowo w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie organizacji roku szkolnego w publicznych szkołach i placówkach artystycznych, obejmującego zakresem znaczeniowym również soboty.

Po szóste, uwzględniając ww. pogląd, że status soboty jako dnia wolnego od pracy zależy od regulacji obowiązujących u danego pracodawcy, należy wskazać na konieczność dokonania wykładni analizowanego zwrotu przez pryzmat funkcji art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji również zaskarżonej uchwały, polegającej na ograniczaniu ruchu samochodowego w śródmieściu Krakowa. Zgodnie bowiem z art. 13b ust. 2 stawy o drogach publicznych strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Rada Miasta Krakowa kierowała się ww. celem ustawowym, którego osiągnięciu miał służyć wprowadzony system opłat za parkowanie, a nade wszystko opierała się na przyjętych uchwałą nr LXX/468/93 z dnia 8 stycznia 1993 r. zasadach polityki transportowej dla Krakowa. Jedną z zasadniczych idei zawartych w przywołanych zasadach jest ograniczenie dostępności samochodów osobowych do śródmieścia, wyszczególnione wśród "Celów polityki transportowej w Krakowie", wyłączenie obszaru śródmieścia z ruchu samochodowego między dzielnicowego, zawarty w "Opcjach rozwojowych sieci drogowo – ulicznej" oraz obniżenie natężeń ruchu samochodów, wymienione w "Strategii postępowania", uzasadnionej deficytem miejsc parkingowych przede wszystkim w obszarze śródmieścia, wzmiankowanym w "Ogólnym opisie stanu systemu transportowego Krakowa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W tej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Krakowie Śródmieście Zachód na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 8 P.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, po doprecyzowaniu na rozprawie, Prokurator Rejonowy w Krakowie Śródmieście Zachód uczynił § 2 zaskarżonej uchwały oraz pkt 3.3.2. załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. nr XXXII/268/03 w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania. W załączniku nr 1 ustaliła obszar charakteryzujący się znacznym deficytem miejsc postojowych ograniczony Alejami: Krasińskiego ... do mostu Dębnickiego". Natomiast w załączniku nr 2 do uchwały ustaliła stawki opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na obszarze określonym w załączniku nr 1 do ww. uchwały.

Pkt 3.3.2 załącznika nr 2 do ww. uchwały stanowi, że abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy) stawka opłaty wynosi 150 zł.

Zakwestionowanemu przepisowi ww. uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie innym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), art. 13b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.).

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części (pkt 3.3.2. załącznika nr 2) zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zakwestionowana część uchwały jest sprzeczna z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uprawnione do stanowienia tych aktów organy samorządu nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.

Art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia do ustalenia zasad pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Analiza treści zakwestionowanego w skardze pkt 3.3.2. załącznika nr 2 uchwały o treści "abonament postojowy na 6 kolejnych dni roboczych (tygodniowy) stawka opłaty wynosi 150 zł" wprost wskazuje, że w strefie płatnego parkowania pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów przez sześć kolejnych dni wskazanych przez Radę Miasta jako dni robocze. Sześć kolejnych dni obejmuje okres od poniedziałku do soboty włącznie, ponieważ niedziela jest dniem świątecznym.

W ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono. W ocenie Sądu, stanowisko Prokuratora jest zasadne.

Rację ma Prokurator, w którego ocenie z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty.

W art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

W ocenie Sądu zwrot "6 kolejnych dni roboczych" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Określone dni robocze to dni sprecyzowane, wiadome i pewne.

Skoro ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni inne niż robocze). Za dzień roboczy w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być uznana sobota.

W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dzień roboczy" inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolne od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" jest określony w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1 K.p.). Skoro Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie jest kryterium wyróżniania "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami dozwolenia wynikającymi z art. 15110 Kodeksu pracy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione.

Upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi ustawodawca chciał powiązać skutek prawny.

Ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa o drogach publicznych wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15.

Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, Sąd w tej sprawie uznał, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze" powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.

W przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być charakterystyka miejscowości na obszarze której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić - tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Skoro tak wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana w oparciu o art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć soboty do dnia roboczego, to zakwestionowany punkt załącznika nr 2 do uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Tym samym celem zapewnienia zgodności uchwały z prawem Sąd uznał, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności pkt 3.3.2. załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały. Sąd przy tym nie ma kompetencji do zmiany tego punktu w ten sposób, że z zakresu jego treści pominie 5 kolejnych dni roboczych tygodnia i jedynie unieważni szósty dzień (sobotę). Skoro pkt 3.2.2 załącznika nr 2 swoim zakresem obejmuje także sobotę, to skutkiem tego jest konieczność unieważnienia całego tego punktu.

Natomiast skarga obejmująca żądanie unieważnienia § 2 zaskarżonej uchwały jest niezasadna. Treść tego paragrafu jest następująca: "Opłaty pobierane są we wszystkie dni robocze w godz. 10.00-18.00 za pomocą kart postojowych i abonamentów postojowych oraz innych elektronicznych form płatności". Trafnie w tym zakresie podnosi pełnomocnik strony przeciwnej do strony skarżącej, że z treści tego paragrafu nie wynika, aby poza dniami roboczymi pobierane były opłaty za parkowanie pojazdów. Tym samym należy stwierdzić, że skoro powołany w skardze § 2 uchwały obejmuje jedynie dni robocze, to nie znajduje uzasadnienia zarzut jakoby pod tym pojęciem mieściły się także soboty. W tym zakresie stanowisko Sądu przytoczone do uzasadnienia unieważnienia pkt 3.3.2. załącznika nr 2 tejże uchwały znajduje także w pełni uzasadnienie. Przepis powinien przede wszystkim być wykładany zgodnie z wykładnią gramatyczną (językową), obejmującą znaczenie użytych w danym przepisie słów i pojęć zawartych w języku powszechnym lub odrębnie zdefiniowane w językach specjalistycznych, w tym w języku prawniczym. Skoro pojęcie "dni robocze" obejmuje dni od poniedziałku do piątku włącznie, to samo posłużenie się przez Radę Miasta Krakowa w § 2 zaskarżonej uchwały pojęciem "wszystkie dni robocze" powinno być interpretowane jako dni od poniedziałku do piątku. Tym samym nie obejmuje ono soboty. Sąd dostrzega pewną niespójność § 2 tejże uchwały z pkt 3.3.2. załącznika nr 2 uchwały, gdzie posłużono się odmiennym pojęciem dni roboczych wskazując na sześć kolejnych dni roboczych. Brak spójności pomiędzy niektórymi fragmentami uchwały nie oznacza, że wszystkie te fragmenty naruszają w istotnym zakresie prawo. Tym samym skoro odrębnie określono dni robocze w pkt 3.3.2. załącznika nr 2 i odmiennie w § 2 tejże uchwały, a tylko w tym pierwszym przypadku takie określenie narusza w sposób istotny prawo, to nie ma podstaw do unieważniania § 2 samej uchwały. Pkt 3.3.2. załącznika nr 2 nie definiuje sposobu rozumienia § 2 uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę Prokuratora w zakresie unieważnienia § 2 zaskarżonej uchwały, co zostało objęte pkt II-gim sentencji wyroku.

W ocenie Sądu podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty częściowo nie są zasadne. Zasadne są tylko te argumenty, które wskazują na pozbawione dostatecznych p[odstaw żądanie unieważnienia § 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska rady Miasta Krakowa.

Natomiast argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i dotyczące braku podstaw do unieważnienia pkt 3.3.2. załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały nie są zasadne.

Fakt podjęcia przez Radę Miasta Krakowa kolejnych uchwał w późniejszym czasie nowelizujących zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że wyraźnie ograniczających pobieranie opłat za parkowanie od poniedziałku do piątku, nie stanowiło żadnej przeszkody przed rozpoznaniem skargi. Zaskarżona uchwała wywoływała bowiem skutki prawne wobec podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządu gminnego i tym samym nawet uchylenie takiej uchwały nie zniosło skutków jej obowiązywania przed datą nowelizacji. Unieważnienie zaś uchwały powoduje skutek ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia.

Sąd nie podziela także i tego stanowiska Rady Miasta Krakowa, zgodnie z którym nie było precyzyjnie określone w dacie podjęcia zaskarżonego fragmentu uchwały, czy sobota jest dniem roboczym, czy też dnie wolnym od pracy. Jak już to wykazano w uzasadnieniu, od dnia 1 maja 2001 r. nie powinno budzić wątpliwości, że sobota nie jest dniem roboczym.

Okoliczność, że także w soboty wykonywana jest praca nie ma znaczenia w tej sprawie. Także i w niedziele świadczona jest praca przez bardzo wielu pracowników a mimo to nikt nie twierdzi, ze niedziela nie jest dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.

Także fakt kierowania się przez Radę Miasta Krakowa potrzebą zapewnienia miejsc postojowych w soboty oraz celami polityki transportowej w Krakowie nie uzasadniały naruszenia art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł w pkcie I sentencji wyroku oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł w pkcie II sentencji wyroku.