Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1224/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 263 i 264  par. 1 w zw. z  art. 262  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1224/18

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ustalił na kwotę [...]zł. koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącej własność A. M. z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami działek: [...], w zł. Jednocześnie organ zobowiązał A. M., właścicielkę działki nr [...] do uiszczenia powyższych kosztów na rachunek bankowy Urzędu Gminy w [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] 2018 r. A. M. cofnęła wniosek o rozgraniczenie działki nr ewid.[...], stanowiącej jej własność, z nieruchomościami sąsiednimi. W związku z tym Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i zaskarżonym postanowieniem ustalił koszty tego postępowania, obejmujące wynagrodzenie geodety w kwocie [...]zł brutto, zgodnie z fakturą nr [...] z dnia [...] 2018 r. W ocenie organu skoro A. M. wniosła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a następnie cofnęła wniosek, to powinna ponieść całkowite koszty postępowania rozgraniczeniowego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. M. wskazując, że w sprawie powinien być uwzględniony przepis art. 153 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 Kodeksu cywilnego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Zdaniem skarżącej, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu i dlatego wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, kto żądał wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca zakwestionowała nadto wysokość przyznanego geodecie wynagrodzenia, które w jej ocenie jest nieadekwatne do nakładów jego pracy, a także zwróciła uwagę, że kwota ta nie poddaje się weryfikacji z powodu braku sprecyzowania czynności wykonanych przez geodetę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2018r. nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2018 r. znak: [...] postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek A. M. zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa wobec oświadczenia skarżącej o cofnięciu wniosku. W tym samym dniu Wójt Gminy [...] wydał postanowienie ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego, którymi w całości obciążył wnioskodawczynię.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podniósł, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, o którym mowa w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej także "p.g.k."), jest prowadzone w interesie właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości. Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX k.p.a., w tym art. 262 § 1 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy tę ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku rozliczenia kosztów rozgraniczenia należy uwzględniać także zasady zawarte w art. 152 Kodeksu cywilnego.

Organ odwoławczy przyjął za zasadne stanowisko Wójta Gminy [...], że skoro wszczęte na wniosek A. M. postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało jego umorzeniem w związku z cofnięciem wniosku przez skarżącą, a zatem nie doszło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, to właściciele sąsiadujących nieruchomości nie odnieśli żadnej korzyści z rozgraniczenia i nie można uznać, że postępowanie to zostało przeprowadzone także w ich interesie. Nie powinni oni zatem partycypować w kosztach, które powstały na żądanie wnioskodawcy, ale w wyniku jego działań nie doszło do merytorycznego zakończenia postępowania.

Za nieuzasadniony SKO uznało również zarzut błędnego ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Cena usług geodezyjnych w niniejszym postępowaniu została bowiem ustalona w wyniku zapytania ofertowego ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej. Z protokołu z dnia [...] 2018 r. wynika, że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe wpłynęła tylko jedna oferta od G. na kwotę [...]zł. Organ ustalił te koszty na podstawie faktury Nr [...] wystawionej w dniu [...] 2018 r. przez ustanowionego w sprawie geodetę na kwotę [...]zł, obejmującej koszty czynności rozgraniczeniowych geodety. W ocenie Kolegium kwota należności wynikająca z faktury nie jest wygórowana. Geodeta wykonał bowiem czynności rozgraniczeniowe, dwukrotnie był na gruncie i spisał protokół graniczny, a żądana kwota stanowi tylko połowę umówionej należności. Skarżąca nie wykazała, aby wynagrodzenie wynikające z zawartej umowy pomiędzy organem I instancji i wyznaczonym geodetą odbiegało od przeciętnej ceny usług dotyczących wykonania dokumentacji rozgraniczeniowej na tym terenie. W ocenie Kolegium tryb wyłonienia geodety w niniejszym postępowaniu tj. w drodze zaproszenia do składania ofert gwarantuje, iż wynagrodzenie zaproponowane przez geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca wyboru geodety świadczy o tym, że organ nie naruszył standardów w zakresie transparentności wyboru geodety. Wybrany geodeta był jedynym, który podjął się czynności rozgraniczenia, a wskazana przez składającego ofertę cena odpowiada stopniowi skomplikowania sprawy.

Powyższe postanowienie zaskarżyła A. M. domagając się uchylenia w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 77 i 264 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, a także przez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że zachodziły podstawy do obciążenia tylko skarżącej kosztami postępowania rozgraniczeniowego postępowania.

Powołując się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06 skarżąca podniosła, że już sam udział właścicieli nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym oznacza, że jest ono przeprowadzane w interesie wszystkich jego stron, co w konsekwencji uzasadnia obciążenie wszystkich stron kosztami tego postępowania.

W ocenie skarżącej, organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały rzetelnej kalkulacji kosztów związanych z przeprowadzonymi czynnościami rozgraniczeniowymi, a jednocześnie bezkrytycznie przyjęły kwotę wykazaną na fakturze przez geodetę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), Sąd uznał, iż wniesiona skarga zasłużyła na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej podniesione okazały się trafne.

Poddane kontroli postanowienie wydane zostało w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym dotyczącym graniczących ze sobą nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonych geodezyjnie numerami [...]. W toku tego postępowania zakończonego ostatecznie decyzją o jego umorzeniu z powodu cofnięcia przez skarżącą wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] 2018r., utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem Wójt Gminy [...] zobowiązał skarżącą do uiszczenia należności z tytułu kosztów postępowania związanych z wynagrodzeniem biegłego geodety, ustalonych na podstawie przedstawionej przezeń faktury opiewającej na sumę [...] zł. W niniejszej skardze A. M. zakwestionowała m.in. prawidłowość wyliczenia przez organy administracyjne kosztów związanych z umorzonym postępowaniem dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Koszty, do których uiszczenia zobowiązana została skarżąca obejmowały połowę kwoty ustalonej przez organ i geodetę jako wynagrodzenie za czynności podjęte w toku umorzonego postępowania rozgraniczeniowego. W sprawie zakwestionowano podstawy wyliczenia przedmiotowego wynagrodzenia, a w konsekwencji jego wysokość.

Przepisy określające składowe kosztów postępowania administracyjnego, podmioty podlegające obciążeniu tymi kosztami oraz sposoby obliczania ich wymiaru zawierają : ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2017r. poz.1257 ze zm.- dalej: "k.p.a") oraz - na zasadzie odesłań ustawowych - ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 623 ze zm. – dalej: "u.k.c.") i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 518 – dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych i koszty mediacji. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1370/16 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Przepis ten ma charakter otwarty, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty w nim nie wymienione, np. wynagrodzenie biegłego. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis art. 263 § 1 k.p.a. wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis - stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności - zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (...). Na podstawie art. 263 § 1 i art. 56 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia geodety, który dokonał czynności ustalania przebiegu granic, za wykonaną pracę oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych dla tych czynności, powinien przyznać i ustalić organ dokonujący rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 – na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Wynagrodzenie biegłego będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).

Niewątpliwie wynagrodzenie upoważnionego geodety za czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi koszty postępowania, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Organ administracji nie może więc bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że jak już wyżej wspomniano, wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej". Stanowisko to akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, vide: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3289/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3326/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obwarowana szczegółowymi w treści i ściśle powiązanymi ze sobą regulacjami procedura ustalania kosztów związanych z czynnościami biegłego oraz jego wynagrodzenia wskazuje, iż proces ten wymaga od organu skrupulatnej analizy poszczególnych czynności dokonanych w toku postępowania przez powołanego biegłego. Analiza ta winna zawierać wyszczególnienie charakteru czynności podjętych przez biegłego, ich znaczenia dla sprawy, stopnia skomplikowania, czasu potrzebnego na ich dokonanie, a ponadto uwzględniać wymagane kwalifikacje biegłego i nakład pracy przez niego dokonanej w trakcie wykonywania czynności. Kwota przysługującej za te czynności wynagrodzenia ustalona powinna być zaś na podstawie określonych przepisów szczegółowych, z uwzględnieniem określonych w nich stawek i taryf oraz z uzasadnieniem przyjętych wartości. Dokumentem stanowiącym dla organu podstawę obliczenia, obok wynagrodzenia, kosztów poniesionych przez biegłego i podlegających zwrotowi jest z kolei złożony rachunek. Kwota zawarta w rachunku nie wiąże jednak organu – stanowi ona odnośnik porównawczy co do dokonanych faktycznie czynności, a oczekiwaną przez biegłego zapłatą.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż w uzasadnieniach postanowień I i II instancji nie dokonano szczegółowej analizy dokonanej wedle określonych wyżej wytycznych. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, iż kwota wynagrodzenia, do której uiszczenia zobowiązane zostały strony, została wyliczona w sposób którego prawidłowości nie sposób zweryfikować.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, sporna kwota ustalona została na podstawie zawartej w tych aktach faktury z dnia [...] 2018r. wystawionej przez powołanego w postępowaniu rozgraniczeniowym biegłego geodetę. W aktach sprawy znajduje się ponadto protokół graniczny z dnia [...] 2018r. oraz umowa z dnia [...] 2018r. zawarta pomiędzy organem i geodetą, w której biegły zobowiązał się do wykonania rozgraniczenia przedmiotowych działek. Są to jedyne dokumenty zawarte w aktach sprawy określające w jakimkolwiek stopniu konkretności zakres prac dokonanych przez biegłego, przy czym faktura stanowi jedyny dokument sporządzony już po dokonaniu tych prac.

Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, iż powyższy materiał dowodowy nie stanowił wystarczającej podstawy do wyliczenia wynagrodzenia i kosztów geodety, tak jak uczynił to organ I instancji, i co zaakceptował organ odwoławczy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w uzasadnieniach organów obu instancji zabrakło szczegółowego wyliczenia przyjętych stawek na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r., którego zastosowanie wyraźnie nakazuje cytowany wcześniej art. 89 ust. 5 u.k.c. Organy pominęły przepisy powołanego rozporządzenia. Tym samym nie odniosły stwierdzonych kwalifikacji biegłego oraz złożoności problemu będącego przedmiotem opinii do możliwości modyfikacji stawki biegłego, jak i nie podporządkowały poszczególnych czynności wykonanych przez biegłego do właściwej im pozycji zawartej w załączniku do rozporządzenia. Tymczasem przepisy te stanowią szczegółową – skrupulatnie określoną wartościami procentowymi – podstawę wyliczenia stawek wynagrodzenia biegłych oraz taryf ryczałtowych za czynności przez nich podejmowane, w zależności od charakteru tych czynności, stopnia wykwalifikowania biegłego oraz dziedziny, w jakiej biegły działa.

W niniejszej sprawie ostatecznie wyliczona kwota należności przysługującej biegłemu została oparta, w ocenie Sądu, tylko i wyłącznie o przedstawioną w toku postępowania fakturę z dnia [...] 2018r. Zawartej tam kwoty organy nie tylko nie zakwestionowały, ale i zaniechały jakiejkolwiek jej weryfikacji. Rachunek, o którym mowa w art. 89 ust. 2 u.k.c. nie stanowi kategorycznej, wiążącej organ administracyjny podstawy wyliczenia całkowitego wynagrodzenia dla biegłego. Jest on bowiem jedynie jednym z dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego w postępowaniu o ustalenie wydatków biegłego, a którego doniosłość akcentuje art. 89 ust. 2 u.k.c., zobowiązując organ nie tylko do jego pozyskania, ale i analizy. Kwota wyszczególniona w rachunku za usługę nie zwalnia organu od zbadania, jakie czynności podjął biegły i jakie stawki za te czynności przyjąć należy za uzasadnione. To nie biegły, a organ ustala ostateczną kwotę przysługującą biegłemu za dokonane czynności, stąd też rachunek wystawiony przez biegłego uznać należy za element materiału dowodowego podlegający ocenie organu administracyjnego na ogólnych zasadach postępowania dowodowego określonych w k.p.a.. Słusznie zauważył WSA w Łodzi w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że stosunek między geodetą a organem udzielającym mu upoważnienia jest stosunkiem między organem władzy publicznej a osobą fizyczną. To oznacza, że skoro organ władzy publicznej wykonuje tu zadania z zakresu prawa publicznego, to źródłem upoważnienia nie jest i nie może być stosunek cywilnoprawny dwóch równorzędnych podmiotów (umowa), gdyż jest to stosunek zawiązany na podstawie norm prawa procesowego. Faktura mająca swoje źródło w umowie o dokonanie czynności związanych z rozgraniczeniem działek w trybie administracyjnym nie przesądza zatem o kosztach tych czynności dokonanych przez biegłego - koszty te obowiązany był ustalić organ, stosując art. 263 § 1 k.p.a.

Zauważyć dodatkowo należy, że podczas, gdy każda czynność biegłego stanowiąca podstawę do uwzględnienia jej kosztów przez organ w końcowym wynagrodzeniu winna być wyszczególniona na fakturze (rachunku), to w niniejszej sprawie biegły wystawił jedynie fakturę określającą końcową sumę należności za podjęte przez siebie czynności, bez wyszczególnienia, jakie to czynności złożyły się na kwotę żądanego wynagrodzenia. W postanowieniu rozstrzygającym kwestię kosztów postępowania niezbędne jest wskazanie wysokości kosztów i poszczególnych jej składników z rozbiciem na konkretne czynności wraz z podstawą ich ustalenia. Jedynie postanowienie spełniające powyższe wymogi będzie w pełni odpowiadało przepisom prawa. Tylko wtedy możliwe będzie dokonanie kontroli, czy koszty, do których zwrotu zobowiązano stronę postępowania, odpowiadają kosztom faktycznym, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 141/12 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma natomiast racji skarżąca kwestionując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie ociążenia jej w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca uznała, że kosztami tymi powinni zostać obciążony również właściciele nieruchomości graniczących z jej nieruchomością, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się również w ich interesie.

Ustosunkowując się do tego zarzutu przypomnieć należy, że podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Powstające rozbieżności na tle stosowaniu tego przepisu w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w tej uchwale, w której Sąd - odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej - przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 Kodeksu cywilnego i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne.

Powyższe nie oznacza jednak, że z tezy ww. uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a. a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy, albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie.

Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie dla kwestii ustalenia, kto winien zostać obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego miała okoliczność, iż postępowanie to zostało wszczęte przez organ na wniosek A. M., a zakończyło się prawomocną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2018r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. na skutek cofnięcia wniosku przez skarżącą, która nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, w sytuacji więc, gdy z woli strony skarżącej nie doszło do merytorycznego rozstrzygięcia sprawy, to koszty związane z wywołaniem tego postępowania powinna ponosić wyłącznie wnioskodawczyni, bo postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte tylko z jej inicjatywy i z jej woli stało się bezprzedmiotowe.Wynikające ze skargi stwierdzenie, że kosztami tymi powinni zostać obciążeni również właściciele nieruchomości graniczących z nieruchomością skarżącej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Dlatego za słuszne uznać należy stanowisko organów obu instancji, które w okolicznościach niniejszej sprawy uznały, że skoro na skutek cofnięcia wniosku przez skarżącą nie nastąpiło ustalenie prawidłowego przebiegu spornej granicy, to nie nastąpiła również konkretyzacja intereu prawnego pozostałych stron postępowania rozgraniczającego.

Reasumując wskazać należy, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Ich uzasadnienia nie wyjaśniają bowiem w sposób dostateczny powodów, dla których ustalona przez organy kwota wynagrodzenia biegłego jest kwotą prawidłową i wiarygodną. Doprowadziło to do naruszenia art. 262 §1 pkt 2 i art. 264 §1 k.p.a. w zw. z art. 89 u.k.c., a także art. 7, 77 §1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uchyleniu postanowień obu instancji.

Wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ uzupełni w szczególności materiał dowodowy o konieczną dokumentację z zakresu kosztów poniesionych przez biegłego, ustali poszczególne czynności dokonane przez biegłego w toku postępowania rozgraniczeniowego wraz z czasem, jaki poświęcił on na dokonanie tych czynności, a końcowe wynagrodzenie za wykonaną przez biegłego usługę wyliczy na podstawie powołanych w uzasadnieniu przepisów. Powody takiego, a nie innego ustalenia kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia przysługującego biegłemu organ szczegółowo wyjaśni w uzasadnieniu postanowienia.