Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 19/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz. 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 58 - art. 60
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu /art. 58-60/.

TEZY

Do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu /art. 58-60/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Grudzieckiego w sprawie z odwołania Jacka S. i Teresy S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1996 r. w przedmiocie przywrócenia terminu złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu, po rozpoznaniu w dniu 14 października 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

Czy do terminu przewidzianego na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 58-60/, dotyczące możliwości przywrócenia terminu?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 stycznia 1996 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku Władysława i Teofila G. z dnia 11 listopada 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. N. nr 48 oraz wniosku z dnia 11 listopada 1948 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w powyższej sprawie, orzeczono o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu z jednoczesnym przejęciem na własność Gminy Warszawa - (...) budynku znajdującego się na gruncie z wyłączeniem 10 sprzedanych lokali. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że opisana nieruchomość jest objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/. Z dniem wejścia w życie dekretu /21 listopada 1945 r./ nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy. Następnie w 1950 r., wskutek likwidacji gmin, stała się własnością Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. grunt ten stał się własnością Dzielnicy-Gminy (...), co potwierdza decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 27 stycznia 1995 r. Obecnie z mocy przepisów ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195/ grunt stanowi własność Gminy Warszawa - (...). Sporna nieruchomość o powierzchni 1 042 m2 była uregulowana w księdze wieczystej hip. nr (...). Z zaświadczenia Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 19 października 1948 r. wynika, że jako właściciel nieruchomości wpisany był Wiktor F., następnie jednak nieruchomość nabyli dnia 12 czerwca 1948 r. /akt nr rep. .../ bracia Władysław i Teofil G. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło dnia 19 kwietnia 1948 r. (...)

Władysław i Teofil G. złożyli do Zarządu m.st. Warszawy - Wydział (...) w dniu 11 listopada 1948 r. wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. N. nr 48 i także w dniu 11 listopada 1948 r. - wniosek o przywrócenie terminu określonego w art. 7 cytowanego dekretu, motywując żądanie chorobą Władysława G. udokumentowaną zaświadczeniem lekarskim. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z dnia 29 stycznia 1951 r. odmówiło przywrócenia terminu złożenia wniosku przewidzianego w art. 7 dekretu i (...) przyznania własności czasowej, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Minister Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania Władysława i Teofila G. od orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej, decyzją z dnia 28 maja 1951 r. utrzymał je w mocy. Postanowieniem z dnia 26 września 1956 r. Sąd Powiatowy (...) orzekł o dokonaniu w księdze wieczystej wpisu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jacek S. jako pełnomocnik Teresy S., jednej z następczyń prawnych Teofila G., wystąpił dnia 11 października 1993 r. do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń i decyzji. Decyzją z dnia 19 września 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność zaskarżonych orzeczeń z dnia 29 stycznia 1951 r. i nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 maja 1951 r. W następstwie takiego rozstrzygnięcia aktualne stało się rozpoznanie wniosku Władysława i Teofila G. o przywrócenie terminu i przyznanie prawa własności czasowej. Za wydaniem decyzji odmownej przemawiają, zdaniem organu pierwszej instancji, następujące okoliczności: sześciomiesięczny termin przewidziany w art. 7 dekretu, biegnący od dnia 19 kwietnia do 19 października 1948 r., nie został zachowany, skoro wniosek złożono w dniu 11 listopada 1948 r. Termin ten jest terminem prekluzyjnym prawa materialnego i dotyczy realizacji uprawnień określonych w prawie materialnym, to jest w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. Jego przekroczenie wywołuje negatywne dla strony skutki w postaci wygaśnięcia roszczenia. Nie mają tu zastosowania przepisy prawa procesowego /Kpa lub Kpc/ o przywróceniu terminu ani przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych. Nie mają przeto znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnione zgłoszenie wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony.

Od tej decyzji złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Jacek S. Pełnomocnik podkreśla, że mimo braku wyraźnego stwierdzenia w zaskarżonej decyzji należy domniemywać, iż skoro został rozpoznany wniosek o przyznanie własności czasowej, to pozytywnie rozpoznano wniosek o przywrócenie terminu. Wniosek o przyznanie własności czasowej powinien być uwzględniony, gdyż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest zgodne z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie ustosunkowuje się do tej kwestii i wobec tego mogło dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia w zakresie przywrócenia terminu. Skarżący kwestionuje pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, (...) że termin określony w art. 7 cytowanego dekretu jest terminem prawa materialnego. Jest to, według pełnomocnika skarżącej, przepis procesowy, a określony w nim termin podlega przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powołuje się na literaturę, według której część wniosków o przywrócenie terminu złożenia wniosków o przyznanie własności czasowej była uwzględniona.

Rozpoznający odwołanie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrócił się w dniu 14 czerwca 1996 r. do pełnego składu tego organu o podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione na wstępie. Taką uchwałę pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjął w dniu 5 lipca 1996 r.

Podzielając wątpliwości składu orzekającego co do charakteru terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, pełny skład podkreślił, że terminu tego nie określono w postaci daty pewnej, lecz jedynie ustalono niezbyt jasną zasadę oznaczania takiego terminu. Ponadto w przepisie tym uregulowano przewłaszczenia komunalizacyjne i jednocześnie ustalono zasady uniemożliwiające bądź to dalsze użytkowanie odebranej własności, bądź też uzyskanie odszkodowania. Skoro dekret pozostawił gminie ustalenie terminu objęcia przez nią w posiadanie poszczególnych gruntów, to składanie wniosków o ustanowienie własności czasowej było w istocie uzależnione od jej woli. Przyznanie takiemu rozwiązaniu cechy skutecznego ustanowienia terminu prekluzyjnego, od którego upływu zależą przynajmniej częściowo możliwości odzyskania utraconych praw, pozostawałoby w sprzeczności z zasadami praworządności. Przepisy dekretu mogą być pojmowane w ten sposób, że złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej wszczyna postępowanie administracyjne /czynność procesowa/, którego dalszym skutkiem mogłoby być dopiero powstanie uprawnienia. Powołując się na charakter własności czasowej, wskazano, że złożenie wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu należałoby uznać za czynność procesową także dlatego, iż miało ono na celu jedynie uruchomienie postępowania prowadzącego w istocie do przywrócenia prawa własności byłemu właścicielowi. Za procesowym charakterem art. 7 ust. 1 dekretu przemawia brzmienie art. 9 ust. 2, w którym również nie określono pewnych dat, ale ustalono, że prawo do odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę i wygasa po upływie 3 lat od tego terminu. Jednoznacznie więc mówi się o wygaśnięciu roszczenia, czego art. 7 ust. 1 nie reguluje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jest oczywiste, że upływ czasu powoduje daleko idące skutki w sferze stosunków prawnych regulowanych przez różne gałęzie prawa, w tym także przez prawo cywilne i prawo administracyjne. W zakresie stosunków cywilnoprawnych upływ czasu może spowodować utratę prawa podmiotowego lub roszczenia. Wszystko to wiąże się z niewykonaniem przez uprawnionego jego prawa w określonym czasie i na tym tle doktryna /np. A. Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej - zaktualizował J. Ignatowicz, Warszawa 1982, str. 323 i n./ rozróżnia /poza zasiedzeniem i przemilczeniem/ terminy przedawnienia i terminy zawite /prekluzyjne/. Według powszechnie przyjętego w doktrynie poglądu /System prawa cywilnego, t. I, część ogólna, 1985, str. 843/ terminem zawitym jest termin, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem lub inną realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Klasycznym przykładem terminu zawitego będzie roczny termin na dochodzenie roszczenia posesoryjnego, przewidziany w art. 344 kodeksu cywilnego. Z przepisu tego jednak wynika wprost, że wspomniane roszczenie wówczas wygasa.

Takiego stwierdzenia natomiast nie zawiera art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, choć zakreśla dotychczasowemu właścicielowi termin zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy gruntu /następnie prawa własności czasowej - art. XXXIX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - Dz.U. nr 57 poz. 321 - i w końcu prawa wieczystego użytkowania - art. 40 i 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - Dz.U. nr 32 poz. 159/.

Brak takiego stwierdzenia w przepisie nie przesądza jeszcze o tym, że określony w nim termin nie ma charakteru terminu zawitego ze skutkiem w postaci wygaśnięcia prawa. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie /A. Wolter: op. cit., str. 343/, że do terminów zawitych w tym rozumieniu należą terminy określone na przykład w art. 59, 901 par. 2 i art. 929 Kc. Żaden zaś z tych przepisów nie zawiera stwierdzenia o wygaśnięciu prawa lub roszczenia. Artykuły 59 i 901 par. 2 Kc zawierają stwierdzenia o braku możliwości wystąpienia z żądaniem po upływie oznaczonego czasu, natomiast art. 929 Kc stanowi, że z żądaniem /uznania spadkobiercy za niegodnego/ można wystąpić w ciągu roku od chwili powzięcia wiadomości o przyczynie niegodności. Niewątpliwe jest zakwalifikowanie określonego w tym przepisie terminu jako terminu zawitego i to, że jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania. Z powyższego wynika, że brak w art. 7 ust. 1 omawianego dekretu stwierdzenia o wygaśnięciu prawa do złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela nie pozbawia określonego w tym przepisie terminu charakteru terminu zawitego.

Charakter terminów zawitych mają również terminy procesowe w tym sensie, że ich bezskuteczny upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej /np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym/. Jest jednak generalna możliwość ich przywrócenia. Wśród przepisów kodeksu postępowania administracyjnego taką możliwość przewidują art. 58-60. Procesowe przepisy o przywróceniu terminu natomiast nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Tak np. przewidziany w art. 139 kodeksu karnego wykonawczego trzymiesięczny termin na wniesienie powództwa o obalenie domniemania, że do oskarżonego lub skazanego należą rzeczy znajdujące się w samoistnym posiadaniu osoby bliskiej, może być przywrócony, jeżeli niezachowanie terminu jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a opóźnienie nie przekracza 3 miesięcy. Nie ma w omawianym dekrecie przepisu zawierającego taką regulację.

Jak wynika z powyższych rozważań, istotne znaczenie ma to, czy termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, czy też terminem procesowym. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy /orzeczenie z dnia 5 listopada 1976 r., OSN 1977 poz. 186/, przy rozstrzyganiu tej wątpliwości należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny.

Podobne poglądy zostały wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczonym w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego /wyrok z dnia 22 marca 1993 r. SA/Ka 1230/94, nie publ./, według którego termin przewidziany w art. 48 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym /Dz.U. nr 11 poz. 50 ze zm./ jest terminem prawa materialnego i tym samym nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i 59 Kpa. W wyroku z dnia 3 lutego 1995 r. /IV SA 832/93 - nie publ./ NSA wprost stwierdził, że określony w art. 7 omawianego dekretu termin złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest terminem prawa materialnego. Złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po terminie określonym w art. 7 stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej.

Z reguły data końcowa terminu zawitego prawa materialnego jest oznaczona przez podanie czasu trwania danego terminu /w latach, miesiącach itp./. Takie określenie zawiera art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu, przewidując sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku przez dotychczasowego właściciela. Inną regulację, również dotyczącą tzw. gruntów warszawskich, zawiera art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Przepis ten wskazuje konkretną datę, to jest 31 grudnia 1988 r., do której osoby zainteresowane mogły skutecznie złożyć wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i o zwrot budynków. Takie regulacje nie są odosobnione. Tytułem przykładu można wskazać art. 15 ust. 2 nie obowiązującego już dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich /Dz.U. nr 13 poz. 87 ze zm./, według którego wnioski o przywrócenie posiadania w trybie przepisów tego dekretu można było składać do 31 grudnia 1947 r. Takie terminy orzecznictwo /por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 1961 r. I CR 196/60 - OSN 1962 poz. 58/ określa jako szczególne rodzaje terminów zawitych, to jest terminy kalendarzowe, charakteryzujące się najdalej idącym rygoryzmem. Okoliczność jednak, że termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu nie ma cech terminu kalendarzowego, nie pozbawia go charakteru terminu zawitego prawa materialnego, skoro z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w szczególnym trybie prawa wieczystego użytkowania. Zawarta w art. 7 ust. 1 dekretu regulacja dotycząca biegu terminu sześciomiesięcznego, jak słusznie podkreśla uzasadnienie uchwały pełnego składu Kolegium, powodowała, że termin ten dla poszczególnych dotychczasowych właścicieli mógł upływać /i w praktyce upływał/ w różnym czasie. Można mieć zastrzeżenia do takiej regulacji, ale ten fakt nie jest argumentem przemawiającym za odrzuceniem tezy o charakterze tego terminu, skoro poza tym odpowiada on cechom terminu zawitego prawnomaterialnego.

Wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, jak każdy wniosek skierowany do organu administracji, zawierający żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne. Podobnie na tle prawa cywilnego na przykład żądanie uznania umowy za bezskuteczną /art. 59 Kc/, zawarte w pozwie, powoduje wszczęcie postępowania cywilnego. Wniosek czy też pozew jest w tych wypadkach czynnością procesową, ale to zupełnie nie przesądza o tym, że termin, w którym czynności te mają być dokonane, ma charakter terminu procesowego. Nie można więc w tym zakresie podzielić twierdzenia zawartego w uchwale pełnego składu Kolegium.

Wszystko to daje podstawę do udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne jak w sentencji uchwały.

Ponadto należy zauważyć, że unormowanie dotyczące tzw. gruntów warszawskich, w tym także dotyczące terminu składania wniosków o przyznanie dotychczasowym właścicielom /ich następcom prawnym/ prawa wieczystego użytkowania, budziło i budzi nadal istotne zastrzeżenia. Jest to jednak kwestia, która nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd może jedynie stwierdzić, że obecnie umożliwienie tym osobom realizacji ich praw wymaga zabiegu legislacyjnego. Takie próby były zresztą w przeszłości podejmowane. W par. 1 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie /M.P. nr 6 poz. 18/ przewidziano możliwość uzyskania przez osoby, które nie złożyły wniosków w terminie określonym w dekrecie, użytkowania wieczystego jednej działki przeznaczonej na określone cele. W par. 3 tej uchwały przewidziano kolejny sześciomiesięczny termin na składanie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Dalszym przepisem jest omawiany już art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Termin złożenia wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został na podstawie tego przepisu przedłużony do 31 grudnia 1988 r.

Przytoczone regulacje, świadczące o możliwości rozwiązania problemów gruntów warszawskich jedynie w drodze aktu normatywnego, stanowią również argument przemawiający za stanowiskiem, że przywrócenie dotychczasowym właścicielom tych gruntów /lub ich następcom prawnym/, którzy nie złożyli wniosków w terminie, ich praw nie może nastąpić w drodze uruchomienia procesowej instytucji przywrócenia terminu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ postanowił udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.