Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 43/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 174, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138, art. 135, art. 130
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 331/08 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 331/08 oddalił skargę W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Legnica decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. - dalej Prawo o ruchu drogowym), orzekł o zatrzymaniu W. T. R. prawa jazdy kategorii B, C, D, B+E, C+E, D+E, T, podając, iż w okresie od dnia 6 marca 2006 r. do dnia 22 września 2006 r. uzyskał on ponad 24 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpoznaniu odwołania W. R., decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] powyższe rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przekroczenie przez kierowcę tego limitu, stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowi również podstawę do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Punkty te podlegają wpisaniu do ewidencji kierowców niezależnie od kategorii pojazdu, którym dopuszczono się naruszenia zasad ruchu drogowego. W myśl art. 130 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym po upływie roku od dnia danego naruszenia punkty odpowiadające temu naruszeniu usuwane są z ewidencji, chyba że wcześniej kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisano mu ponad 24 punkty. Ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ewidencjonowanej, który w przypadku przekroczenia przez kierowcę w okresie roku 24 punktów zobowiązany jest do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie danej osoby na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). W rozpoznawanej sprawie z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wynika, iż odwołujący się w okresie od 6 marca 2006 r. do dnia 22 września 2006 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, otrzymując łącznie 26 punktów za: naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa (6 marca - 2 punkty); przekroczenie prędkości od 41 do 50 km/h (5 czerwca - 8 punktów); przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h (19 sierpnia - 10 punktów); spowodowanie kolizji drogowej (22 września - 6 punktów). Skoro W. R. przekroczył liczbę 24 punktów przed upływem roku, licząc od dnia pierwszego naruszenia, to nie mogły one podlegać sukcesywnemu usunięciu z ewidencji kierowców, lecz musiały skutkować konsekwencjami uregulowanymi między innymi w art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tymi przepisami na obowiązek oraz zakres przedmiotowy zatrzymania prawa jazdy do kierowania pojazdami nie ma wpływu kategoria pojazdu, którym kierowca poruszał się w chwili dopuszczenia się naruszeń przepisów ruchu drogowego ani też status zawodowy i rodzinny kierowcy. Przedmiotowe naruszenia i przypisane za te naruszenia punkty karne, zwłaszcza gdy ich liczba w ciągu roku przekroczy 24, wskazują, że kierowca nie daje gwarancji bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym, niezależnie od kategorii kierowanego pojazdu. Uznanie to może być obalone dopiero poprzez uzyskanie przez kierowcę pozytywnego wyniku z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 z późn. zm. - dalej rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2002 r.), organ prowadzący ewidencję usuwa z niej punkty karne w razie otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Zatem dopiero wówczas strona może odzyskać zatrzymane prawo jazdy.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy W. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie lub zmianę poprzez pozbawienie go uprawnień do prowadzenia pojazdów tylko kategorii B przy pozostawieniu mu uprawnień kategorii C, D, E, T.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138, art. 135 i art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez nieuwzględnienie rozwiązań systemowych, tj. regulacji zawartej w art. 42 § 2 k.k., a ponadto przez przyjęcie, że po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów karnych za wykroczenia w ruchu drogowym następuje zatrzymanie prawa jazdy we wszystkich posiadanych przez kierowcę kategoriach, niezależnie od typu pojazdu, którym popełniono dane wykroczenia. Nadto zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nieustalenie z prowadzeniem jakiego typu pojazdu przez skarżącego należy wiązać popełnione przez niego wykroczenia oraz art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego, że wykroczenia drogowe popełnił prowadząc samochód osobowy oraz że zatrzymanie prawa jazdy także kategorii C,D,E,T uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 331/08 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) skargę W. R. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO w Legnicy stanowiły art.138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt.1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie tymi przepisami starosta wydaje decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W sprawie niesporne jest, że skarżący w okresie 1 roku taki limit punktów przekroczył. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez stronę, a ponadto została w sposób należyty wyjaśniona oraz udokumentowana. Sporną natomiast kwestią jest to, czy decyzja, o której mowa w powołanych przepisach, dotyczy prawa jazdy wszystkich kategorii posiadanych przez osobę naruszającą zasady ruchu drogowego, czy też zatrzymanie prawa jazdy powinno ograniczać się jedynie do tej kategorii, która uprawnia do kierowania pojazdem, którym dopuszczono się naruszenia zasad ruchu drogowego.

Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym, przy czym do kierowania danym rodzajem pojazdu wymagane jest prawo jazdy określonej kategorii. Wyliczenie kategorii prawa jazdy i przyporządkowanych im rodzajów pojazdów do kierowania, którymi uprawnia dana kategoria, zawiera art. 88 ust. 2 ustawy. Przedmiotowe uprawnienia, nawet jeżeli uzyskiwane są w różnym czasie, potwierdzane są jednym dokumentem.

Przepis art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym stanowi o zatrzymaniu prawa jazdy, a nie określonej jego kategorii. Z treści tego przepisu jasno więc wynika, że starosta, wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, orzeka o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym we wszystkich uzyskanych kategoriach, a nie tylko tej kategorii, która uprawnia do kierowania tym pojazdem, którym dopuszczono się naruszenia przepisów ruchu drogowego. Takiego ograniczenia nie zawarto również w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g, do którego odsyła art. 138 ust. 1 ustawy. Ponadto sugerowana przez skarżącego wykładnia omawianych przepisów wiązałaby się z koniecznością zatrzymania dokumentu w pewnym jego zakresie, co wymagałoby wprowadzenia konkretnych, dodatkowych rozwiązań normujących taką sytuację. Efektem zatrzymania prawa jazdy jest fizyczne (gdy dokonuje tego policjant - art. 135 ustawy) i prawne (gdy zatrzymanie następuje przez wydanie postanowienia lub decyzji - art. 137 i art. 138 ustawy) pozbawienie kierującego dokumentu, który kompleksowo potwierdza kategorie, w jakich dana osoba jest uprawniona do prowadzenia pojazdów silnikowych.

W ocenie Sądu I Instancji trafnie Kolegium wskazało, że ten sam stan faktyczny, którego zaistnienie obliguje starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 138 ust.1, a więc przekroczenie przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nakłada na właściwego komendanta wojewódzkiego Policji obowiązek wystąpienia do starosty z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji takiego kierowcy (§ 7 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r.), zaś na starostę, po uzyskaniu tego wniosku, obowiązek wydania decyzji kierującej wskazaną osobę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy). Zarówno decyzja wydawana na podstawie art. 138 ust. 1, jak i wydawana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, mają charakter decyzji związanej. Jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy obowiązany jest wydać przewidziane tymi przepisami rozstrzygnięcia. Między przywołanymi regulacjami istnieje oczywisty związek. Przekroczenie w ciągu roku przez kierującego limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, skutkuje: po pierwsze zatrzymaniem prawa jazdy; a po drugie skierowaniem go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zatrzymanie prawa jazdy stanowi chwilowe zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 138 ust. 2 ustawy, do czasu ustania przyczyny tego zatrzymania. W przypadku zatem, gdy zatrzymanie nastąpiło z powodu przekroczenia limitu 24 punktów, przyczyna zatrzymania ustanie w chwili wykreślenia tych punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w przypadku, gdy kierujący przekroczy 24 punkty z powodu naruszenia zasad ruchu drogowego, organ prowadzący ewidencję usuwa punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie otrzymania informacji o pozytywnym wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Ponadto według § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 z późn. zm.), osobie która była skierowana na sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia 24 punktów (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy) zwraca się zatrzymane prawo jazdy, jeżeli uzyskała pozytywny wynik egzaminu państwowego. W świetle przywołanych regulacji istotnego znaczenia nabiera więc zapis § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym komendant wojewódzki Policji wnioskuje o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w zakresie wszystkich posiadanych przez kierującego kategorii praw jazdy. W literaturze wskazuje się, że skierowanie kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji w przypadku uzyskania ponad 24 punktów z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego zawiera w sobie domniemanie, że z tego względu nasuwają się wątpliwości, czy kierowca zna przepisy ruchu drogowego lub potrafi bezpiecznie prowadzić pojazd (por. R. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Domniemanie to jest niezależne od posiadanej kategorii prawa jazdy, bowiem zasady ruchu drogowego, niezależnie od tego jaką kategorię prawa jazdy posiada użytkownik drogi, są jednakowe dla wszystkich i w takim samym stopniu winny być przestrzegane. Naruszanie tych zasad może powodować zagrożenie bezpieczeństwa osób korzystających z dróg. Dopóki zatem nie zostanie sprawdzone, czy kierujący posiada wiedzę i umiejętności w stopniu pozwalającym na kierowanie pojazdami w sposób zapewniający bezpieczne korzystanie z ruchu drogowego, zasadne jest zawieszenie jego uprawnień do kierowania pojazdami, które realizuje właśnie instytucja zatrzymania prawa jazdy. W świetle wykładni systemowej i celowościowej pozbawione byłoby więc racji zatrzymanie prawa jazdy tylko określonej kategorii. Zatrzymanie to - pozostające w bezpośrednim związku ze skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych kategorii praw jazdy - ma charakter prewencyjny i zabezpieczający. Zmierza ono do faktycznego wyeliminowania z ruchu drogowego tych kierowców, którzy stwarzają dla niego zagrożenie, dlatego winno odnosić się do wszystkich posiadanych przez kierującego kategorii praw jazdy. Żadnego znaczenia nie ma zatem to, jakim pojazdem poruszał się kierujący, naruszając przepisy ruchu drogowego. Cel zatrzymania nie zostanie osiągnięty, gdyby przyjąć - tak jak zakłada to skarżący - że zatrzymanie powinno dotyczyć tylko jednej z posiadanych kategorii, a z pozostałych kierowca nadal mógłby korzystać, poruszając się po drodze innym pojazdem. Jeżeli tak jak w niniejszej sprawie kierowca wielokrotnie łamie przepisy w zakresie zachowania właściwej prędkości, powoduje kolizje drogowe, to podważa swoje kwalifikacje do prowadzenia każdego pojazdu mechanicznego, a nie tylko samochodu osobowego. Ustawodawca uznał, że naruszenie zasad ruchu drogowego, którego odzwierciedlaniem jest liczbą przyznawanych punktów wpisywanych do ewidencji kierowców, w przypadku przekroczenia ustawowo określonego limitu, stwarza już na tyle poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa komunikacji, że wiedza i umiejętności w zakresie prowadzenia pojazdów mechanicznych danego kierowcy, winny być poddane sprawdzeniu w pełnym zakresie i do tego czasu konieczne jest zawieszenie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.

Dodać również trzeba, że z treści art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. wynika, że punkty przyznane za dany rodzaj naruszenia, podlegają łącznemu zliczeniu, niezależnie od tego jakiego rodzaju pojazdem w chwili popełnienia tych naruszeń kierowała dana osoba. Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym mają charakter powszechnie obowiązujący i obowiązują każdego kierowcę prowadzącego pojazd mechaniczny, niezależnie od tego czy jest to samochód osobowy, ciężarowy, motor, czy też inny pojazd. Kategoria posiadanego prawa jazdy, uprawniająca do prowadzenia pojazdu danego rodzaju nie ma wiec znaczenia, jeżeli kierowca naruszy przepisy ruchu drogowego. Ustawodawca nie wprowadza odpowiedniej wartości punktowej dla naruszeń przepisów ruchu drogowego w zależności od tego, jakiego rodzaju pojazdem naruszenia te popełniono. Obowiązuje jeden wspólny, wiążący wszystkich katalog.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia regulacji zawartej w art. 42 § 2 k.k., WSA we Wrocławiu zauważył, że wprawdzie przepis ten stanowi o możliwości orzeczenia przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, jednakże norma ta zawiera sankcję sprowadzającą się do pozbawienia uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznym (w zależności od orzeczenia sądu) wszystkimi lub danego rodzaju. Nie można więc odnosić jej wprost do zatrzymania prawa jazdy, gdyż instytucja ta ma jedynie charakter czasowy i stanowi w istocie środek zabezpieczający późniejsze rozwiązanie prawne (cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem mechanicznym w przypadku negatywnego wyniku egzaminu). Dodatkowo podnieść należy, że według art. 137 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w przypadku stwierdzenia, że dana osoba kieruje pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu alkoholu lub środka podobnego do alkoholu, prokurator lub sąd wydają postanowienie o zatrzymaniu prawa jazdy. Przywołana norma również nie rozróżnia rodzaju pojazdu, jakim kierowano w chwili popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Zdaniem Sądu I Instancji w niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do uznania, iż organ odwoławczy dokonał wadliwej interpretacji art. 138, art. 135 oraz art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie "art. 174 pkt 41 i 2" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1. naruszenie przepisów art. 138, art.135 i 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż z treści przywołanych przepisów wynika zasada, że przekroczenie przez kierowcę 24 punktów karnych za wykroczenia w ruchu drogowym, stanowi podstawę do zatrzymania prawa jazdy wszelkich posiadanych przez kierowcę kategorii niezależnie od tego, jakiego typu pojazdem popełnił wykroczenie, która to wykładnia legła u podstaw wydania zarówno decyzji SKO w Legnicy jak i zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

2. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze był wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji oraz dokonania ich prawidłowej kontroli sądowej, w stopniu wystarczającym na oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor omówił przede wszystkim stan faktyczny sprawy. Stwierdził również, że wykładnia przepisów Praw o ruchu drogowym dokonana przez Sąd I instancji jest niewłaściwa i nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

Zdaniem skarżącego w szczególności Prawo o ruchu drogowym w sposób wyraźny określa kategorie pojazdów mechanicznych w zakresie, którym przypisuje uprawnienia do ich prowadzenia i nie stanowi, iż zatrzymanie tych uprawnień dotyczyć ma wszystkich kategorii, niezależnie od tego, jakiego typu pojazdem kierował sprawca wykroczeń. Wykładnia, iż zatrzymanie prawa jazdy dotyczy wszystkich kategorii pojazdów objętych uprawnieniem do prowadzenia pojazdów mechanicznych bez możliwości ich zróżnicowania jest zatem wykładnią rozszerzającą, nieznajdującą uzasadnienia w przepisach omawianej ustawy, a także nieuwzględniająca rozwiązań systemowych związanych z uprawnieniami do prowadzenia pojazdów mechanicznych.

Kasator wskazał, że skarżący w skardze do WSA powołał w szczególności regulację zawartą w przepisie art. 42 § 2 k.k. Zgodnie z tą normą Sąd (nawet w przypadku prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwym, a więc popełnienia przestępstwa, a nie wykroczenia drogowego) może orzec zakaz prowadzenia wszystkich pojazdów mechanicznych lub pojazdów określonego rodzaju.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA słusznie co prawda stwierdza, iż wg art. 137 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w przypadku stwierdzenia, iż dana osoba kieruje pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu alkoholu, prokurator lub sąd wydają postanowienie o zatrzymaniu prawa jazdy, jednak pomija fakt, iż w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów jedynie określonego rodzaju sąd nakazuje zwrot prawa jazdy i od tego momentu, osoba taka nadal jest uprawniona do prowadzenia innego typu pojazdów mechanicznych (nieobjętych zakazem).

W ocenie kasatora, trudno się zatem zgodzić, aby sam fakt przypisania tzw. punktów karnych za wykroczenia w ruchu drogowym popełnione określonego rodzaju pojazdem i ich przekroczenie przy prowadzeniu określonego typu pojazdu (np. brak zabezpieczonych pasów bezpieczeństwa w samochodzie osobowym) automatycznie mogłoby decydować o konieczności zatrzymania uprawnień np. do prowadzenia ciągnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnych przepisów złamanych zaskarżonym wyrokiem. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym- dodatkowo trzeba wykazać, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.

Rozpatrywana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Powołanie przez kasatora art. 174 "pkt 41" P.p.s.a., uznać zatem należy za oczywistą omyłkę, gdyż artykuł ten dzieli się tylko na dwa punkty i wskazana jednostka redakcyjna ( pkt 41) w ogóle w nim nie występuje.

W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie kasator wytknął Sądowi I instancji złamanie "w szczególności art. 145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a.". Zauważyć w związku z tym należy, że taka konstrukcja podstaw kasacyjnych, niestety dość często spotykana w praktyce adwokacko-radcowskiej, jest wadliwa. Podstawy kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie. Należy w nich wskazać wszystkie przepisy, które, zdaniem kasatora, miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem. Niedopuszczalna jest bowiem wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może opierać się na domysłach i przypuszczeniach, oraz samodzielnie ustalać złamanie, jakich przepisów - poza przykładowo wymienionymi - profesjonalny pełnomocnik zamierzał zarzucić Sądowi I instancji. Dlatego, rozpoznając skargę kasacyjną, NSA może oceniać tylko te przepisy, które w skardze kasacyjnej wyraźnie zostały wymienione.

W rozpoznawanej sprawie należałoby zatem ograniczyć się tylko do przepisu art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a., jednakże zarzut złamania nawet tej normy został sformułowany wadliwie. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej Przepis ten określa tylko jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sadowoadministracyjnej, a nie proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie (w całości lub części), jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie tego zarzutu wymaga zatem wyraźnego wskazania takich przepisów postępowania, które organ administracji naruszył, a czego to nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Tymczasem kasator takich przepisów nie wskazał. W podstawie kasacyjnej ograniczył się tylko do zakwestionowania stanowiska, iż "materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji i dokonania ich prawidłowej kontroli w stopniu wystarczającym na oddalenie skargi", natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawarł żadnych wywodów. Błędnie sformułowany i pozbawiony uzasadnienia zarzut nie mógł zatem polegać merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego.

Wadliwie skonstruowany jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. "art. 138, art. 135 i art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym". Zauważyć bowiem należy, że każdy z powołanych w przepisów ma złożoną strukturę wewnętrzną. Art.138 Prawa o ruchu drogowym dzieli się na dwa ustępy. Podobnie dwa ustępy występują w art. 135 tej ustawy, przy czym pierwszy z nich dzieli się dodatkowo na dwa punkty, a punkt 1 na 8 podpunktów. Złożoną konstrukcję ma również art.130 ustawy składający się z 6 ustępów. Dla profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni oznacza konieczność podania konkretnego przepisu, a zatem wskazania oprócz podstawowej jednostki także niższych, tych złamanych zaskarżonym wyrokiem. Niezbędne jest sprecyzowanie na czym polegała błędna wykładnia Sądu i jak dokładnie konkretna norma powinna być interpretowana. Tych wymogów powołana skarga bezspornie nie zawiera. Ogranicza się bowiem ogólnie do powołania całych artykułów, chociaż w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może ulegać wątpliwości, że powołane artykuły w całości nie miały w sprawie zastosowania, a zatem Sąd I instancji nie interpretował w całości art. 138, 130 i art. 135 Prawa o ruchu drogowym, a zatem w całości nie mógł ich naruszyć przez błędną wykładnię.

Niezależnie od oczywiście błędnie sformułowanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, ze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu nie można zarzucić błędnej interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, a zatem między innymi w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przepis ten oraz inne przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, czego zdaje się nie dostrzegać kasator, nie zawierają odesłania w tym zakresie do norm kodeksu karnego, a zatem żadne przepisy tego kodeksu, w tym art. 42 § 1 - § 4 nie mogą mieć tu zastosowania. Ponadto zatrzymanie prawa jazdy jest zupełnie odrębną instytucją od środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdu. Szersze wywody w tym zakresie są zbędne. Należy jedynie zauważyć, że dopuszczalność orzeczenia tego ostatniego zakazu w ogóle nie zależy od posiadania uprawnień stwierdzonych dokumentem wydanym przez upoważniony organ. Ponadto zakaz prowadzenia pojazdów jest dodatkową, ale bezpośrednią sankcją za popełnienie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Natomiast naruszenie innych przepisów o ruchu drogowym skutkuje innego zupełnie rodzaju dolegliwością, a mianowicie wpisaniem określonej liczby punktów do ewidencji kierowców, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy. Dopiero przekroczenie dopuszczalnego limitu takich punktów obliguje właściwy organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Podkreślić również trzeba, że porównanie obu wskazanych regulacji prowadzi do odmiennych wniosków niż zakłada to autor skargi kasacyjnej. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli racjonalny ustawodawca zamierza dane sankcje powiązać z określonym rodzajem pojazdu, to czyni to wprost, tak jak w art. 42 § 1 k.k. Brak takiego związku w innej regulacji dowodzi, że zamysł ustawodawcy w tym przypadku był inny.

Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym rozróżniają pojęcie prawo jazdy od terminu "prawo jazdy określonej kategorii". Skoro w art. 138 ust. 1 ustawy jest mowa o zatrzymaniu prawa jazdy, to przewidzianej tam kompetencji starosty nie można sprowadzać do "zawieszania" uprawnień do kierowania poszczególnymi kategoriami pojazdów. Wprowadzenie różnych kategorii praw jazdy związane jest z tym, że prowadzenie pojazdu określonego rodzaju wymaga oprócz znajomość ogólnie obowiązujących zasad ruchu także specjalnych kwalifikacji w zakresie techniki jazdy daną kategorią pojazdu. W przypadku ewidencji kierowców, skierowania kierowcy na sprawdzenia kwalifikacji czy orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy chodzi jednak przede wszystkim o znajomość przepisów ruchu drogowego i zagrożenia, jakie dana osoba stwarza dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nie umiejętności techniki jazdy określoną kategorią pojazdu. Z tego punktu widzenia obojętne jest, jaki pojazd prowadził kierowca, naruszając przepisy o ruchu drogowym. Do ewidencji, o której mowa w art.130 ust. 1 ustawy, wpisuje się odpowiednią liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przyjęta w tym zakresie punktacja nie ma zatem żadnego związku z kategorią pojazdu. Skoro punkty wpisuje się za naruszenie przepisów, to oczywistym jest, że sposób punktowania i liczba punktów zależy jedynie od tego, jakie przepisy ruchu drogowego zostały przez kierowcę złamane. Przekroczenie ustalonego limitu takich punktów wskazuje na nagminne lekceważenie obowiązujących przepisów i zasad, co podważa zaufanie do danej osoby jako bezpiecznego uczestnika ruchu drogowego i nasuwa uzasadnione zastrzeżenia co do jej umiejętności jako kierowcy. W takim przypadku sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie obowiązujących zasad ruchu drogowego jest niezbędne, a do tego czasu zatrzymanie prawa jazdy obligatoryjne ( art. 138 ust. 1 ustawy).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.