Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 34/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par 1, art. 36 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 4b i 4g
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Starosty w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w obrębie, gmina, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Starosta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta decyzją dnia 17 października 2019 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego w R. wraz z otoczeniem dla P. K. M." na terenie obejmującym m.in. działkę nr [...] (powstałą z działki nr [...]), położoną w obrębie R., gmina Ż., należącą do skarżącego. Decyzją z dnia 22 maja 2020 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy.

Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. Starosta poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w R., gmina Ż., która na podstawie decyzji ostatecznej Starosty z dnia 17 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie węzła integracyjnego w R. wraz z otoczeniem dla P. K. M. – trasy rowerowe wzdłuż dróg gminnych – ETAP IV oraz decyzji Wojewody z dnia 22 maja 2020 r., przeszła na własność Gminy Ż. Jednocześnie, Starosta wskazał, że termin zakończenia postępowania uległ przesunięciu do dnia 31 października 2020 r. z powodu konieczności zgromadzenia niezbędnej dokumentacji.

W piśmie z dnia 20 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego poinformował Starostę o przystąpieniu do sprawy, zwrócił się o kierowanie do niego korespondencji, w tym o przesłanie mu protokołu inwentaryzacji nieruchomości i operatu dotyczącego wyceny działki.

Starosta w piśmie z dnia 30 października 2020 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, iż w sprawie nie został jeszcze sporządzony operat szacunkowy, wyjaśniając, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła dużej ilości działek a ich wyceny dokonuje jeden rzeczoznawca majątkowy. Z kolei, protokół stanu zagospodarowania działki skarżącego na dzień 17 października 2019 r. sporządzony zostanie podczas wizji lokalnej i będzie stanowił integralną część operatu szacunkowego.

Jednocześnie, pismem z dnia 30 października 2020 r. Starosta poinformował pełnomocnika skarżącego, że termin rozpatrzenia sprawy w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania został przesunięty do dnia 31 stycznia 2021 r. z powodu dużej ilości działek objętych decyzją Starosty z dnia 17 października 2019 r. oraz z uwagi na to, że koniecznych wycen dokonuje jeden rzeczoznawca majątkowy, a organ oczekuje na dodatkowe środki finansowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Innym pismem z dnia 30 października 2020 r. Starosta zwrócił się do pełnomocnika skarżącego z zapytaniem, czy przedmiotowa działka została wydana zarządcy drogi, tj. Burmistrzowi Gminy Ż., w jakim terminie i czy czynność została udokumentowana protokołem.

W piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący udostępnił nieruchomość do dyspozycji zarządcy od chwili dowiedzenia się o zamiarze realizacji inwestycji drogowej. Fakt ten nie został formalnie potwierdzony z winy zarządcy. Jednakże, okoliczność tę potwierdza niewykonywanie przez skarżącego żadnych prac na nieruchomości a także okoliczności, iż wobec skarżącego nie zostało wystosowane wezwanie do wydania nieruchomości ani żądanie podpisania protokołu wydania nieruchomości.

Pełnomocnik skarżącego w ponagleniu z dnia 3 grudnia 2020 r. skierowanym do Wojewody wniósł m.in. o stwierdzenie bezczynności Starosty w rozpoznaniu sprawy.

Wojewoda postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione, wskazując, że Starosta przeprowadza na bieżąco czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy, a termin zakończenia postępowania zakreślony w piśmie z dnia 30 października 2020 r. nie minął.

Starosta postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę i wyznaczył termin jej oględzin na dzień 26 stycznia 2021 r., o czym pełnomocnik skarżącego został powiadomiony. Oględziny odbyły się w wyznaczonym dniu.

Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. Starosta poinformował o zmianie terminu rozpatrzenia sprawy i przesunięciu go do dnia 31 maja 2021 r., z uwagi na niezbędność weryfikacji operatu szacunkowego, którego wykonanie zlecono biegłemu postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021 r.

W dniu 15 lutego 2021 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy a pismem z dnia 23 lutego 2021 r. Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z jego treścią i o możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń do jego treści.

W dniu 15 lutego 2021 skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – działkę nr [...] obręb R., gmina Ż., wnosząc o:

1. zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Gminę Ż. własności działki, w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku w sprawie;

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie Wojewodzie grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania powinno zostać wszczęte przez Starostę z urzędu, bowiem w myśl art. 12 ust. 4g specustawy drogowej organ jest związany 60 - dniowym terminem na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania biegnącym od daty nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Z kolei, jak podkreślił skarżący, jakiekolwiek działania Starosty w kwestii wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania podjęte zostały dopiero po ponad roku od nadania decyzji z dnia 17 października 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadto, działania te ograniczyły się do wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżący zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 30 października 2020 r. Starosta poinformował, iż nie został jeszcze sporządzony protokół zagospodarowania działki na dzień jej wydania. Zdaniem skarżącego sporządzenie wiarygodnego operatu będzie właściwie niemożliwe, albowiem rzeczoznawca będzie zobligowany uwzględnić w nim stan wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a do dnia sporządzenia skargi stanu tego nie udokumentowano, przy czym prace związane z realizacją inwestycji są już bardzo zaawansowane.

W ocenie skarżącego, wyjaśnienia Starosty nie usprawiedliwiają przy tym rocznego opóźnienia w podejmowaniu jakichkolwiek czynności w sprawie oraz kolejnych kilku miesięcy oczekiwania na niezbędny operat. Nie stanowi usprawiedliwienia takiego stanu rzeczy ilość podmiotów biorących udział w postępowaniu bądź ilość zaangażowanych biegłych. Tym bardziej, że absolutnym standardem przy tego typu sprawach odszkodowawczych jest zlecenie niezależnemu biegłemu sporządzenia operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia kwoty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że prowadzi szereg odrębnych postępowań odszkodowawczych, w których również konieczne jest zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatów szacunkowych. Wszystkie postępowania administracyjne wszczynane są na bieżąco, a o kolejności ich wszczęcia i rozpatrzenia decyduje data wpływu sprawy do organu. Obecnie Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. prowadzi około 390 postępowań odszkodowawczych, przy czym do dnia 22 lutego 2021 r. współpracował tylko z jednym biegłym w zakresie wyceny nieruchomości z powodu braku chętnych rzeczoznawców majątkowych, którzy mogliby się wpisać na listę rzeczoznawców majątkowych prowadzoną przez Starostę. Pomimo regularnego wysyłania rzeczoznawcom majątkowym zaproszeń do współpracy, oferty takie nie były składane. Dopiero w lutym 2021 r. do Starostwa Powiatowego w K. zgłosiło się dwóch chętnych rzeczoznawców majątkowych, którzy spełnili wymagania wskazane w zarządzeniu z dnia 1 lutego 2019 r.

Ponadto, organ wyjaśnił, że oczekiwał na przyznanie środków finansowych z budżetu Państwa przeznaczonych na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej na wycenę nieruchomości. Organ wskazał też, że decyzja z dnia 17 października 2019 r. została przekazana przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w dniu 5 czerwca 2020 r. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę numer [...] zostało wszczęte niezwłocznie, tj. zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. Okoliczność ta uniemożliwiła wszczęcie postępowania przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami w terminie wskazanym w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.

Pismem z dnia 11 maja 2021 r. Starosta zawiadomił tutejszy Sąd, iż w dniu 5 maja 2021 r. została wydana decyzja nr [...], w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] należącą do skarżącego.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Starosty w rozpoznaniu sprawy odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która z chwilą uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy Ż. Tłem materialnoprawnym niniejszej skargi są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363), zwanej dalej specustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie tym właściwym organem jest Starosta K., który miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie odszkodowania z urzędu, co wynika z imperatywnego sformułowania o wydaniu decyzji, użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy.

Na wstępie wskazać należy, że wymogi formalne skargi na bezczynność organu, określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., zostały spełnione, albowiem, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie z dnia 3 grudnia 2020 r., które Wojewoda postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. uznał za nieuzasadnione.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zarzucanej w skardze bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać należy, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

Bezczynność, w świetle wskazanej regulacji, jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której formalne wszczęcie postępowania nastąpiło już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy.

Rozpoznanie przez Sąd skargi na bezczynność wiąże się z badaniem naruszenia terminowości działania organów administracyjnych, czyli niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

W niniejszej sprawie natomiast Starostę obowiązywały terminy załatwienia sprawy odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości określone w przepisach szczególnych, tj. w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast, w myśl art. 12 ust. 4g specustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przewidziane w art. 12 ust. 4g specustawy rozwiązanie służyć miało ustalaniu odszkodowania równolegle z pozbawieniem osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością (art. 17 ust. 3 pkt 2 i 3 specustawy).

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 12 ust. 4b i 4g specustawy określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi lex specialis wobec art. 12 ust. 4b specustawy, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3091/15, LEX nr 2444450).

Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy przedstawiają się w ten sposób, że decyzji Starosty z dnia 17 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej, w pkt IX nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Taka decyzja opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności podlega wykonaniu przed upływem terminu wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje jej wykonania (art. 130 § 1 pkt 3 k.p.a.). W takiej sytuacji ustalenie odszkodowania może nastąpić zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Z przepisu art. 12 ust. 4g specustawy nie wynika bowiem, ażeby określony tam termin ulegał jakimkolwiek zmianom (przedłużeniu) w sytuacji wniesienia odwołania i przejścia sprawy do rozpoznania w wyższej instancji.

Oznacza to, że Starosta zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli od dnia jej wydania nawet, gdy wniesiono od niej odwołanie. Ostatni dzień tego terminu przypadał na 16 grudnia 2019 r. Do tego dnia Starosta nie wydał jednakże decyzji ustalającej odszkodowanie. W terminie tym, Starosta nie skorzystał również z możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy, nadanej mu mocą art. 36 § 1 k.p.a. Z możliwości tej Starosta skorzystał pierwszy raz dopiero w dniu 18 czerwca 2020 r. Wydane przez Starostę w tym trybie postanowienia przedłużające termin załatwienia sprawy kolejno do dnia 30 października 2020 r., 31 stycznia 2021 r. oraz 31 maja 2021 r., jako wydane po terminie przewidzianym do załatwienia sprawy, nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Samo informowanie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisie szczególnym i wyznaczeniu kolejnego terminu do załatwienia sprawy nie świadczy o braku bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (zob. wyrok WSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 106/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Starosta nie wydał tej decyzji również do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę w związku z realizacją inwestycji drogowej. Sąd podziela przy tym reprezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie Starosta uwolnił się jednak w dniu 5 maja 2021 r., kiedy to wydał decyzję, mocą której ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie za prawo własności działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], położonej w R., gmina Ż. Decyzja ta wydana została już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie.

Powyższe, uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z przepisu tego wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli do daty orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687).

Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowanie za prawo własności działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], położonej w R., gmina Ż.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd miał przy tym na uwadze, że przesłanki stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa.

Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

W niniejszej sprawie nie bez znaczenia i wpływu na ocenę charakteru bezczynności organu jest specyfika inwestycji objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, w tym jej zasięg. Inwestycja ta pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego w R. wraz z otoczeniem dla P. K. M." obejmuje nie tylko rozbudowę i przebudowę dróg gminnych i powiatowych, ale również drogi krajowej, w związku z zaplanowaną budową wzdłuż niej tras rowerowych. Czyni to z niej inwestycję regionalną, której skutki dotykają wielu miejscowości. Rozmiar tej inwestycji wiąże się natomiast z potrzebą nadzwyczajnego zaangażowania aparatu urzędniczego Starostwa w rozpoznanie spraw administracyjnych będących następstwem realizacji inwestycji drogowej, w tym ustalenia odszkodowań za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. Pomimo tego, że trud organizacyjny związany z obowiązkiem rozpoznania jednocześnie wielu spraw o odszkodowania za nieruchomości położone w różnych lokalizacjach obciąża organ, a wielość spraw sama w sobie nie jest usprawiedliwieniem niesprawności w podejmowaniu czynności procesowych, to nie można przy ocenie tych działań z pola widzenia stracić okoliczności, które pozostają poza wpływem organu. Z wyjaśnień Starosty wynika, że podjęcie czynności wyjaśniających, w tym zlecenie sporządzenia operatów szacunkowych w każdej ze spraw, uzależnione było od przekazania środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa przeznaczonych na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Koszty niezbędnych wycen nieruchomości miały być pokryte ze środków centralnych, na które organ oczekiwał. Natomiast przedłożone do akt sprawy dokumenty potwierdzają, że w związku z koniecznością sporządzenia dużej liczby operatów szacunkowych dla nieruchomości o zróżnicowanych uwarunkowaniach, Starosta od początku 2020 r. podejmował starania celem pozyskania do współpracy większej ilości rzeczoznawców majątkowych, co zakończyło się sukcesem dopiero w lutym 2021 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy zakres przedmiotowej inwestycji drogowej oraz okoliczności niezależne od organu spowodowały, jak wynika z wyjaśnień organu, konieczność rozpoznawania spraw o odszkodowania etapami.

W sytuacji, w której organ stanął przed ponadstandardowym obowiązkiem jednoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach o odszkodowania, sprowadzenie oceny charakteru bezczynności organu wyłącznie do prostego obliczenia skali przekroczenia terminów byłoby zbyt daleko idącym uproszczeniem. Ocena stopnia bezczynności musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym jej skutków. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu przejawów zachowań wywołujących dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

W konsekwencji Sąd uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy pomimo tego, że jest oczywiste, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Z tych samych powodów Sąd nie dostrzegł podstaw do tego, by wymierzyć organowi grzywnę. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje podstawę wyłącznie do wymierzenia grzywny organowi, który jest bezczynny bądź który prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Z tego powodu zadośćuczynienie żądaniu skargi o wymierzenie grzywny Wojewodzie byłoby bezpodstawne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi, opłat skarbowych od pełnomocnictwa, składa się również wynagrodzenie adwokata ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.