Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1450/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. T. – K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych) tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł. (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

VIISA/Wa 1450/11

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazującej R. S. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi drewnianego obiektu budowlanego (wiaty) usytuowanego na działce ew. nr [...] przy ul. S. w Ł.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. R. S. na podstawie art. 49 "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz 1118 ze zm.), został zobligowany do rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Przy czym organ drugoinstancyjny w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wybudowany bez wymaganego zgłoszenia obiekt budowlany znajduje się na działce pozostającej w zarządzie Zespołu Szkół w Ł., zaś R. S. jest też Dyrektorem tegoż Zespołu Szkół.

Decyzja ta była kontrolowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie , który w dniu 16 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 748/07 oddalił skargę Dyrektora Zespołu Szkół w Ł.

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2011 r. R. S. osobiście i jako Dyrektor Zespołu Szkół w Ł. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r.. W wyniku rozpoznania wniosku została wydana przez wymieniony organ decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną na skutek odwołania R. S. - Dyrektora Zespołu Szkół w Ł. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ wskazywał na ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. IISA/Lu 748/07 oraz obowiązujące orzecznictwo niedopuszczające odmiennej oceny materiału dowodowego skontrolowanego prawomocnym wyrokiem Sądu.

Powyższa decyzja administracyjna z dnia [...] lipca 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. S. i Zespół Szkół w Ł. Wymieniony Sąd wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. w sprawie o sygn. VIISA/Wa 1658/08 skargę oddalił.

Wnioskami z dnia 20 stycznia 2011 r., tej samej treści, R. S. działając w imieniu własnym oraz jako Dyrektor Zespołu Szkół w Ł. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, tj decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. Wskazał na rażące naruszenie prawa, brak jednoznacznego stwierdzenia czy przedmiot sporu jest drewnianym obiektem, brak stwierdzenia czy jest stale powiązany z gruntem, brak stwierdzenia czy wiata jest obiektem budowlanym, brak powołania biegłego w sprawie, błędny opis dowodów w sprawie, prowadzenie sprawy wobec osoby prywatnej , mimo, że działka była w trwałym zarządzie Zespołu Szkół, brak uwzględnienia, że działka nr ew. [...] była podzielona już na 6 działek, odrzucenie dowodów przedstawionych przez zarządcę działki, przez co nie mógł on podjąć ochrony trwałego zarządu, brak badania aktu notarialnego z zapisami o przeznaczeniu działki, co naruszyło zasadę praworządności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ wskazał, że ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie nakazania rozbiórki jest decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zatem żądanie, iż stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji stopnia podstawowego ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Byt decyzji pierwszej instancji jest uzależniony w całości od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania, w warunkach ewentualnego stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej stwarzałoby stan niepewności prawnej i prowadziłoby do niewykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje rozstrzygać taki wniosek w odniesieniu do orzeczenia drugiej instancji.

Rozpoznając zaś wniosek w odniesieniu do decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ stwierdził jego niedopuszczalność ze względów przedmiotowych. Wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 §1 kpa i organ odmówił stwierdzenia jej nieważności. Odmowa ta została skontrolowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. VIISA/Wa 1658/08 oddalającym skargę. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia na skutek tego wniosku byłoby obarczone wadą z art. 156 §1 pkt 3 kpa, który to przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do trwałości decyzji administracyjnej, ostatecznej, wyrażonej w art. 16 kpa.

Rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez R. S. osobiście oraz jako Dyrektora Zespołu Szkół – organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r. Ponownie przywołał w/w przyczyny niedopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ponownie wywiódł, iż skargą już raz wszczęto postępowania nadzorcze w trybie art. 156 §1 kpa i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, to nie można domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Wskazał, podobnie jak w poprzedniej decyzji, na przyczyny, dla których rozpoznawany był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w odniesieniu do decyzji drugoinstancyjnej, tj z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] czerwca 2007 r.

Powyższa decyzja została zaskarżona skargą wniesioną przez R. S. jako Dyrektora Zespołu Szkół w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie rozbiórki wiaty. Stwierdził że wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. kierując się wskazaniami Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie w uzasadnieniu wyroków z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt IISA/Lu 512/10 i 513/10 wydanych w przedmiocie zarzutów wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Skarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. zarzucił, że nie uwzględniła faktu, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie podjęto działań zmierzających do zastosowania prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Organ nadzoru nie zweryfikował przedmiotu sporu, wiaty, w kontekście definicji z Prawa budowlanego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. nie uwzględnia instytucji trwałego zarządu terenu, na którym jest posadowiona wiata, błędnie określa stroną zobowiązaną jako osobę prywatną oraz błędnie wskazuje miejsce, na którym znajduje się ta wiata. Nie uwzględnia faktu podziału nieruchomości na inne działki i częściowej sprzedaży – jednej z wydzielonych działek.

Skarżący wnosił o uwzględnienie przy orzekaniu przez Sąd treści art. 7,28,29,30,145,154,156,157,158 i 159 kpa.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2011 r. (data nadania pocztowego) skarżący wnosił o uwzględnienie przez Sąd faktu nie zbadania przez organ okoliczności przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 kpa i 156 kpa, braku należytego uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa, naruszenia art. 127 § 3 kpa przez brak rozpatrzenia zarzutu nie zastosowaniu przepisów prawa materialnego, tj Prawa budowlanego w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Wskazywał, że brak było kontroli organu w zakresie przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa, trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził tego typu uchybień.

Kontrolowane przez Sad rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie tegoż organu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wydane zostało w sprawie dotyczącej zastosowania szczególnego trybu postępowania administracyjnego, tj stwierdzenia nieważności decyzji w warunkach art. 156 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne toczyło się z wniosku skarżącego definiującego wprost zakres tego postępowania, tj właśnie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie w tym trybie umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięcia organu administracji publicznej posiadającego przymiot trwałości. Tryb ten może być uruchomiony tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Zanim uruchomi się to postępowanie organ jest zobowiązany do sprawdzenia tzw. przesłanek formalnoprawnych warunkujących zastosowanie tego postępowania. Organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podstawą dla działania organu w ramach pierwszej instancji był art. 157 § 3 kpa. Przepis ten został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. ( Dz. U. nr 6 z 2011 poz. 18). Wymieniony § 3 art. 157 kpa stanowił o formie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, tj formie decyzji. Po uchyleniu tego zapisu prawnego odmowa wszczęcia postępowania przewidziana jest w formie postanowienia w myśl art. 61 a kpa, na które to postanowienie przysługuje zażalenie.

Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniająca kodeks postępowania administracyjnego w art. 3, w przepisach przejściowych, przewidziała, że w przypadku wydania decyzji, jak w przedmiotowej sprawie z art. 157 § 3 kpa przed wejściem w życie nowelizacji rozstrzyganie w postępowaniu drugoinstancyjnym, czy tez z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również będzie miało formę orzeczenia w postaci decyzji.

Zatem forma rozstrzygania przez organ została zachowana. Właściwa podstawa prawna działania została wskazana zarówno w decyzji ponownie rozstrzygającej sprawę, jak i w decyzji ją poprzedzającej.

Odnośnie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania należy wskazać, że mogą nimi być tzw. przyczyny przedmiotowe. Będzie nią m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która już była uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Z taką sytuacja mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Organ prawidłowo uznał, że podmiotem kontroli w tym postępowaniu może być decyzja drugoinstancyjna kończąca postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, tj decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ słusznie wywiódł, że byt prawny decyzji pierwszoinstancyjnej jest uzależniony od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Słusznie wskazał, że badanie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej bez kontroli decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitego usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Rozważania organu słusznie przywiodły go do sprecyzowania żądania skarżącego o skontrolowanie w ramach tego trybu szczególnego decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r.

Określając zatem prawidłowo przedmiot postępowania organ ustalił, że w/w decyzja była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzjami administracyjnymi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i poprzedzającej ją z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. podlegała kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. o sygn. VIISA/Wa 1658/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zespołu Szkół w Ł.

Zatem prawidłowo organ uznał, że gdyby ponownie kontrolował przedmiotową decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, tj orzekałby w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzić wątpliwości fakt, iż z zasadą res iudicate mamy do czynienia w przypadku stwierdzenia tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko miedzy tymi samymi stronami. Z treści dołączonych do akt administracyjnych decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że organ odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji uznając niemożność ponownej oceny postępowania oraz oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji z [...] sierpnia 2007 r. i decyzji ją poprzedzającej . Powoływał się na kontrolę merytoryczną tej decyzji dokonaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn II SA/Lu 748/07. Zatem przedmiot tamtego postępowania i zakres żądania skarżącego w niniejszym postępowaniu są tożsame. Istnieje też tożsamość podmiotowa. Z treści wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 1658/08 wynika, że skarżący był stroną tamtego postępowania w sprawie nieważności decyzji.

W ocenie Sądu organ administracyjny prawidłowo dokonał ustaleń w przedmiotowej sprawie. Słuszne też są jego wnioski końcowe wypływające z tych ustaleń. W sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 kpa. W sprawie nie ma naruszeń art. 7,77 § 1, art. 80 kpa.

Zarzuty skargi co do braku zbadania sprawy w zakresie zaistnienia przesłanek co do wznowienia postępowania lub uchylenia decyzji ostatecznej bądź jej zmiany są niezasadne. Przedmiotem niniejszego postępowania był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie wniosek z zakresu innych szczególnych postępowań administracyjnych.

Sądowi z urzędu znany jest fakt, iż toczyły się postępowania w przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. kontrolowane wyrokami tutejszego Sądu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VIISA/Wa 1059/10 (decyzja z trybu art. 155 kpa) i z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VIISA/Wa 1060/10 (decyzja z trybu 154 kpa).

Zatem skarżący w sposób nieuprawniony podnosi zarzuty nieodnoszące się do trybu stosowanego w przedmiotowej sprawie.

Ponadto podkreślić należy, że organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie nie mógł odnieść się do kwestii, które w ocenie skarżącego przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r., gdyż odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Również Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie mógł odnieść się do kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. z uwagi na fakt, iż to nie ona była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Bez znaczenia dla rozstrzygania w niniejszej sprawie są zarzuty skarżącego odnoszące się do decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r.

Skarga nie jest zasadna. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących uchyleniem decyzji w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.)

Z tych względów Sąd orzekł zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sad orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.