Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 855/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2893/15 w sprawie ze skargi Powiatu Kamiennogórskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Powiatu Kamiennogórskiego na rzecz Ministra Finansów 6400 (sześć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2893/15 po rozpoznaniu skargi Powiatu Kamiennogórskiego na decyzję Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty oświatowej subwencji ogólnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że na podstawie postanowienia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z dnia [..] kwietnia 2014 r. u skarżącego Powiatu Kamiennogórskiego przeprowadzono kontrolę w zakresie realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2010.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z [...] października 2014 r. poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez stronę nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 126.303 zł. Ministerstwo wyjaśniło, że kontrola Urzędu Kontroli Skarbowej we W. w szkołach prowadzonych przez Powiat Kamiennogórski w związku z błędami popełnionymi przez dyrektorów szkół w zakresie danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na [...] września 2009 r. doprowadziła do stwierdzenia zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 28,9395 co spowodowało zawyżenie części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 r.

Minister Finansów pismem z [...] października 2014 r. powiadomił skarżący Powiat o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 104 kpa zobowiązał ją do zwrotu kwoty 126.303 zł.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister Finansów wskazał, że Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 na podstawie algorytmu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756, dalej). W ramach wspomnianego podziału Powiat Kamiennogórski uzyskał część oświatową subwencji ogólnej w kwocie 10.084.001 zł. Algorytm na podstawie, którego dokonano podziału części oświatowej na rok 2010 przewidywał m. in. odrębne wagi:

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanym społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy,

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabo słyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym i znacznym,

P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem.

Wskazane wagi mogły zostać zastosowane w odniesieniu do uczniów wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2009 r., posiadających orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.), tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag, a w przypadku wagi P5 również dzieci i młodzież z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizującą obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, jeżeli posiadały orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

W wyniku błędnych danych, wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień [...] września 2009 r., przez Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w K. , w skład którego wchodzą: Szkoła Specjalna nr [...], Gimnazjum Specjalne nr [...], Szkoła Specjalna Przysposabiająca do pracy w odniesieniu do :

- Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] doszło do zawyżenia o 7 uczniów przeliczonych wagą P4 oraz zaniżenia o 3 uczniów przeliczonych wagą P5 oraz o 3 uczniów przeliczonych wagą P2,

- Gimnazjum Specjalnego nr [...] doszło do zawyżenia liczby uczniów o 1 ucznia przeliczanego wagą P2 i 1 ucznia przeliczanego wagą P4 – co doprowadziło w konsekwencji do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 28,9395.

W związku z powyższym faktem kwota części oświatowej subwencji ogólnej należna Powiatowi Kamiennogórskiemu powinna wynosić zamiast przyznanej kwoty 10.084.001 zł, kwotę 9.957,698 zł. Tym samym kwotę 126.303 zł, o którą zawyżono należną Skarżącej część oświatową subwencji ogólnej należało uznać za nienależną i wydać decyzję o jej zwrocie zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że w myśl art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o dochodach jednostki samorządu terytorialnego, kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej, podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

Minister podkreślił, że podstawą objęcia dziecka kształceniem specjalnym, jest posiadanie aktualnego orzeczenia, wydanego przez zespół orzekający, działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o której mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wykazanie uczniów w systemie informacji oświatowej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdania szkoła lub placówka posiada ww. dokument, który określa zarówno rodzaj niepełnosprawności oraz termin jego obowiązywania. Biorąc pod uwagę powyższe Minister uznał, że orzeczenia Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w Kamiennej Górze, dotyczące dwojga uczniów ( z Gimnazjum Specjalnym nr [...]) dotyczyło wyłącznie zakwalifikowania ich do kształcenia specjalnego w roku szkolnym 2000/2001. Tak więc uczniowie ci na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a okoliczności tej nie zmienia fakt wydania tym uczniom orzeczeń w dniach [...] grudnia 2009 r. i [...] stycznia 2010 r.

Odnosząc się do możliwości "kompensowania" poszczególnych części subwencji ogólnej Minister wskazał, że ze względu na treść art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach j.s.t., nie jest to możliwe. Przepisy te nakazują wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za lata ubiegłe jeśli została ona zawyżona i nie przewidują zwiększenia subwencji ogólnej jeśli na skutek przekazania do systemu informacji oświatowej, jednostka samorządu terytorialnego otrzymała zaniżoną kwotę subwencji ogólnej.

Powiat Kamiennogórski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 stycznia 2016 r. uchylił zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy. Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego (art. 71b ust. 3 ww. ustawy), nie stwierdza natomiast ucznia niepełnosprawności. Orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności wydawane są przez Powiatowe Zespoły ds. Orzekania o Niepełnosprawności i Stopniu Niepełnosprawności na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Przepisy ustawy o systemie oświaty uzależniają zatem objęcie ucznia, wymagającego stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, kształceniem specjalnym, od posiadania przez niego orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Przepis art. 71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje Starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Sąd wskazał, że należy przypomnieć, że w myśl art. 3 pkt 1a lit.a ustawy o systemie oświaty przez szkołę specjalną rozumie się szkołę dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowaną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 7 pkt 2 tej ustawy.

Uczniami szkół specjalnych mogą być więc uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Sąd nie podzielił zarzutu skargi i podziela stanowisko organu w odniesieniu do dwojga uczniów, którzy posiadali orzeczenia dotyczące roku szkolnego 2000/2001. Stanowisko to było prawidłowe, ponieważ przedmiotowe orzeczenia zostały wydane na konkretny, określony czas. W związku z tym faktem dzieci te powinny dysponować na [...] września 2009 r. aktualnymi orzeczeniami.

Sąd wskazał również, że w okresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz.463 ze zm.; dalej: ustawa o SIO). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h) ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień [...] marca i [...] września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o SIO).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu Kamiennogórskiego, została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej. Nadto przypomnienia wymaga, że zgodnie z § 6 pkt 1 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, ze zm.), w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były również dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa wart. 71b ust. 3-3b u.s.o. Sąd zwrócił uwagę, iż nie jest w przedmiotowej sprawie sporne, że dane wynikające z systemu informacji oświatowej (za prawidłowość ich przedstawiania odpowiada dyrektor placówki oświatowej), nie odpowiadały rzeczywistości, ponieważ na skutek błędu dyrektorów szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Specjalnych w Kamiennej Górze, doszło do zawyżenia lub do zaniżenia liczby dzieci, które należało uwzględnić w ramach poszczególnych wag w oparciu, o które obliczana była pomoc znajdująca odzwierciedlenie w postaci części oświatowej subwencji ogólnej. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z treścią załącznika do rozporządzenia MEN z 22 listopada 2009 r. część oświatowa (SO) składa się z kwoty bazowej (SOA), kwoty uzupełniającej (SOB) i kwoty na zadania pozaszkolne (SOC).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty – wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Sąd wskazał, iż biorąc pod uwagę zapisy art. 37 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i nie negując obowiązku Ministra Finansów do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych kwot należy wskazać jednak, że istotnie kwota taka musi być nienależna czyli taka, którą wypłacono mimo, że nie miało to oparcia w istniejącym, prawidłowo ustalonym stanie rzeczy. Może to więc mieć np. miejsce w sytuacji, gdy w istocie dane dotyczące uczniów kwalifikujących się do ich uwzględnienia przy wyliczaniu wag określonych w załączniku do rozporządzenia z 22 listopada 2009 r. wykazane w SIO, oparte były na posiadaniu przez nich niewłaściwych orzeczeń, lub przy braku orzeczeń, bądź w sytuacji gdy uczniowie posiadający w rzeczywistości prawidłowe orzeczenia o jakich mowa w art. 71b u.s.o. mimo zapisania ich do szkoły specjalnej, nie podjęli nauki.

Sąd wskazał, że w sprawie co wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. przyjętej w poczet materiału dowodowego, doszło zarazem do zaniżenia i zawyżenia liczby uczniów, którzy podlegali wykazaniu w SIO, w związku z czym doszło do zafałszowania danych we wspomnianym systemie w zakresie liczby przeliczeniowej uczniów. Podkreślenia wymaga, że wielkość części oświatowej subwencji ogólnej wyliczanej w oparciu o dane zawarte w SIO według stanu na dzień [...] września w tym wypadku [...] września 2009 r., dokonywana jest przez Ministra Edukacji Narodowej według określonego algorytmu z uwzględnieniem różnych danych, w tym liczby uczniów przeliczeniowych określonej na podstawie liczby uczniów posiadających orzeczenia o kwalifikowaniu się do nauczania specjalnego i wagi odnoszącej się głównie do rodzaju (choroby) upośledzenia umysłowego czy też fizycznego ucznia i ich stopnia. Tak więc wyliczenie dokonywane przez Ministra Edukacji Narodowej według określonego algorytmu, części oświatowej subwencji ogólnej, należnej jednostce samorządu terytorialnego dotyczy liczby uczniów przeliczeniowych, traktowanych jako określona wielkość i jest przeznaczana dla j.s.t. do dalszego rozdysponowania zgodnie ze zgłaszanymi potrzebami szkół w zakresie kształcenia specjalnego. Zatem część oświatowa subwencji ogólnej wyliczonej przez MEN, nie stanowi kwoty przeznaczonej imiennie dla konkretnych uczniów. Oczywiste jest przy tym, że zapisy w SIO dokonywane na podstawie danych statystycznych szkół powinny mieć oparcie w posiadanej przez szkoły dokumentacji i na tym etapie zapisy te dotyczą konkretnych uczniów, którzy dysponują zgodnymi z prawem orzeczeniami.

W ocenie Sądu okoliczności ustalone w zaskarżonej decyzji, wskazują że istnieli uczniowie – chodzi o Szkołę Podstawową Specjalną nr [...], którzy posiadali w okresie statystycznym tj. na 30 września 2009 r. aktualne orzeczenia o niepełnosprawności sprzężonej, których dotyczyła waga P5 (3 uczniów) i uczniowie, którzy posiadali aktualne orzeczenia o upośledzeniu umysłowym w stopniu lekkim, których dotyczyła waga P2 (3 uczniów), lecz nie zostali wykazani w SIO. Zatem należy uznać, że w istocie część oświatowa byłaby dla nich należna. Zamiast tych uczniów zostali tymczasem wykazani uczniowie, nie dysponujący aktualnymi orzeczeniami, w odniesieniu do których subwencja nie powinna zostać naliczona. Sąd wskazał, że należy uznać, że m.in. ta Szkoła, wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych świadczyła usługi oświatowe wspomnianym, potrzebującym i uprawnionym uczniom tak jak i pozostałym, którzy do niej uczęszczali. W takich okolicznościach kiedy doszło do nieprawidłowości w określeniu uczniów, wykazanych do SIO, to jakkolwiek nie ma sporu, że dane zawarte w SIO, służą m.in. za podstawę prawidłowych wyliczeń części oświatowej subwencji ogólnej dokonywanej przez MEN, to jednak z przyczyn wskazanych wyżej, tj. z powodu tego, że część oświatowa wspomnianej subwencji, nie posiadała charakteru subwencji przypisywanej do konkretnie oznaczonych osób, mając w pewnym sensie "anonimowy" charakter, nie można uważać, że w sytuacji istnienia uprawnionych do niej uczniów, była ona skarżącemu nienależna.

Zdaniem Sadu należy podkreślić, że celem udzielania części oświatowej subwencji ogólnej, jest pomoc udzielana j.s.t. w zakresie realizacji zadań związanych z zapewnieniem prawidłowego wywiązywania się przez szkoły z obowiązku oświatowego w postaci kształcenia dzieci. Należy przy tym podkreślić, że zapisy ustawy o systemie oświaty rozwijają zasadę wynikającą z treści art. 70 ust. 1 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do nauki, a nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa, zaś w art. 28 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przewidziano, że Państwa-Strony uznają prawo dziecka do nauki i w celu stopniowego realizowania tego prawa na zasadzie równych szans wskazano na sposób realizacji tego celu. Jest przy tym oczywiste, że standard nauczania zależy m.in. od ilości środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Z tego względu realizacja ciążącego na powiecie obowiązku zaspokojenia potrzeb edukacyjnych społeczności polega na dbałości o pozyskiwanie środków finansowych na ten cel we właściwym wymiarze i taka też dbałość powinna dotyczyć organu oceniającemu zasadność jej przyznania w określonej kwocie.

Sąd uznał, iż skoro organ dysponował materiałem dowodowym pozwalającym mu na właściwą ocenę okoliczności związanych z przyznaną częścią oświatową subwencji ogólnej jego zadaniem było ustalenie czy i w jakim zakresie powiat uzyskał wspomnianą subwencję przy rzeczywistym zawyżeniu liczby przeliczeniowej uczniów, bo jak wskazano wyżej to ta liczba wynikająca z zastosowania wag prowadzić może do takiej oceny. Zaznaczyć przy tym należy, że sytuacja w przedmiotowej sprawie, nie może być zrównana z sytuacją, w której doszło ewidentnie do wykazania nieprawdziwych danych poprzez wykazanie w SIO uczniów nieuprawnionych, czy też z sytuacją, w której Szkoła nie wykazała określonych uczniów we właściwym czasie w związku z czym uzyskała niższą kwotę części oświatowej subwencji ogólnej, w związku z czym, nie może domagać się jej wyrównania w późniejszym czasie – co wynika z art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach j.s.t.

Reasumując, Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia treści art. 80 k.p.c., ponieważ organ dysponując pełnią danych pozwalającą na wydanie prawidłowej decyzji ustalił, że doszło do zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wykazanej w decyzji, co miało skutek w postaci naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach j.s.t.. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach j.s.t. poprzez jego niezastosowanie ponieważ zdaniem Sądu okoliczności sprawy nie dawały ku temu podstaw.

Minister Finansów złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucam:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 513), poprzez uznanie, że przypadająca do zwrotu kwota części oświatowej subwencji ogólnej powinna stanowić dodatnią różnicę między kwotą subwencji uzyskanej przez Powiat Kamiennogórski nienależnie z powodu zawyżenia w systemie informacji oświatowej liczby uczniów niespełniających wymaganych kryteriów i kwotą subwencji nieuzyskanej z powodu niewykazania w systemie informacji oświatowej uczniów uprawnionych;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy w systemie informacji oświatowej nie wykazano określonych uczniów we właściwym czasie, co spowodowało uzyskanie przez jednostkę samorządu terytorialnego niższej od należnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej - wówczas nie jest możliwe domaganie się jej wyrównania w późniejszym czasie.

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), poprzez uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz po przejęciu do rozpoznania skargi jej oddaleniem.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie stwierdzić należy, że jest ona zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 roku wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że biorąc pod uwagę zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i dokonując wykładni przepisów art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 71b ustawy o systemie oświaty Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, gdy doszło do nieprawidłowości w wykazaniu uczniów w systemie informacji oświatowej(SIO) oraz w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, że dane zawarte w SIO służą za podstawę do prawidłowego wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dokonywanej przez MEN, to jednak, gdy byli uczniowie, którzy w okresie statystycznym, to jest do 30 września 2009 roku posiadali aktualne orzeczenia o niepełnosprawności sprzężonej, których dotyczyła waga P5 oraz uczniowie którzy na tę datę posiadali aktualne orzeczenia o upośledzeniu umysłowym w stopniu lekkim, których dotyczyła waga P2, i którzy nie zostali wykazani w SIO, a część oświatowa subwencji nie posiada charakteru subwencji przypisywanej do konkretnie oznaczonych osób, to wskazanie w SIO uczniów, którzy na wskazaną wyżej datę nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., nie może skutkować tym aby w opisanej wyżej sytuacji jednoznacznie wskazującej na istnienie uczniów uprawnionych, przyjmować, iż zaistniała okoliczność wskazująca na to, że subwencja w tej części w jakiej wskazano w SIO uczniów nieuprawnionych była nienależna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, które wskazuje na to, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Minister Finansów działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114, dalej uodjst) zobowiązał Powiat Kamiennogórski do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 rok w wysokości 126.303 złotych. Wydając wskazaną wyżej decyzję organ administracji publicznej oparł się na ustaleniach zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej we W. , z którego wynikało, że stwierdzono nieprawidłowości w danych zawartych w systemie informacji oświatowej. Liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona łącznie o 28,9395 uczniów. Z akt sprawy wynika, że na dzień [...] września 2009 roku dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych w Kamiennej Górze wykazał zawyżoną o 7 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P4 oraz o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P2. Poza sporem jest okoliczność, że orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej w Kamiennej Górze o potrzebie kształcenia specjalnego kwalifikują uczniów w roku szkolnym 2000/2001, a nadto orzeczenia wydane w dniach 2 grudnia 2009 i 6 stycznia 2010 zostały wydane po dniu 30 września 2009 r.

Podkreślić należy, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości to, że dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych w Kamiennej Górze w systemie informacji oświatowej zawyżył i zaniżył liczbę uczniów, którą należało uwzględniać w ramach poszczególnych wag w oparciu, o które obliczana była pomoc w postaci części oświatowej subwencji ogólnej.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że w odniesieniu do dwojga uczniów, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej dotyczące roku szkolnego 2000/2001 nie jest zasadne stanowisko skarżącej strony, że spełnili oni wymogi ustawowe, bowiem wskazane orzeczenia były wydane na określony czas i uczniowie ci nie dysponowali orzeczeniami wydanymi do dnia 30 września 2009 r. uprawniającymi do ujęcia ich w systemie informacji oświatowej.

Wobec powyższego podkreślić należy, że stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej Minister właściwy do spraw oświaty został zobligowany do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zapewniając organom administracji publicznej koordynującym i realizującym politykę edukacyjną państwa aktualnych informacji niezbędnych do realizowania zadań w tym zakresie, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania zadań oświatowych. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o systemie informacji oświatowej szkoły i placówki oświatowe zobowiązane są do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4 ustawy, w tym zbiory obejmujące dane o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Potwierdzeniem i uszczegółowieniem tego obowiązku jest treść § 6 pkt 1 lit. k/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych.

Przedstawione regulacje prawne wskazują na trzy okoliczności, istotne z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, to szkoły i placówki oświatowe są zobowiązane do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących określone zbiory danych i są odpowiedzialne za to, aby bazy danych (a tym samym zbiory danych) zawierały aktualne informacje niezbędne do realizowania zadań oświatowych, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania tych zadań. Po drugie, zbiory danych oświatowych zawierają dane dotyczące specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Po trzecie, to wskazane bazy danych i znajdujące się w nich zbiory danych oświatowych stanowią dla organów jedyne źródło informacji wykorzystywanych przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok.

Stosownie do treści art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami były wydawane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Jak już wyżej wspomniano, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

W doktrynie podkreśla się, że orzeczenie zespołu działającego w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, o których stanowi art. 71b ust. 3-3b u.s.o., podejmowane jest w sprawie indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym, na podstawie generalno-abstrakcyjnych norm administracyjnego prawa materialnego i w sposób władczy kształtuje uprawnienia jego adresata (podmiotu usytuowanego na zewnątrz zespołu orzekającego). Ustawodawca określa prawną formę działania zespołu mianem orzeczenia. W efekcie oznacza to, że orzeczenia zespołów są innymi niż decyzje – aktami administracyjnymi. Natomiast zespoły orzekające pełnią funkcję organów administracji publicznej w oparciu o przyznaną im przez ustawodawcę kompetencję szczególną do wykonywania administracji publicznej w drodze wydawania aktów administracyjnych. Ze względu na brak wyłączenia w przepisach ustawy o systemie oświaty stosowania norm procedury administracyjnej oraz charakter i rodzaj prawny istoty tych orzeczeń, zastosowanie przy ich wydaniu znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Chmielewski "Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 223/14, opubl. OSP 2016/4/36).

W związku z powyższym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 roku (załącznik do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2009 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010). Ponadto z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku. Również w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić wyłącznie do dnia 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny. Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazującego w sposób jednoznaczny, iż zostało ono wydane najpóźniej w dniu 30 września.

W związku z powyższym, skoro w rozpatrywanej sprawie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 roku Zespołu Szkół Specjalnych w Kamiennej Górze umieszczono uczniów, którzy na tę datę nie posiadali orzeczeń zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej, to tym samym zasadne jest stanowisko organu, iż Zespół Szkół zawyżył o 8 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P4 i P 2. W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty. W ocenie NSA nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji wskazujące na konieczność uwzględnienia przy ustalaniu obowiązku określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego liczby uczniów spełniających wymogi w zakresie posiadania orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, którzy do dnia 30 września 2009 roku nie zostali umieszczeni w systemie informacji oświatowej przez dyrektora placówki oświatowej zobowiązanego do prowadzenia baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4 ustawy, w tym zbiory obejmujące dane o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Wbrew stanowisku Sądu I instancji przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zawierają regulacji prawnej, która mogłaby stanowić podstawę do podjęcia przez organy takiego działania.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, podniesione w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko organów za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ. U. z 2015 r., poz. 1804).