Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 328/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], dalej "decyzja organu I instancji" orzekającej o stwierdzeniu nabycia przez Gminę G. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie U., jedn. ewid. G., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], dalej "przedmiotowe nieruchomości", zajętej pod drogę gminną nr [...] (obecny numer drogi [...]), stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998r. własność M. K.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wójt Gminy G. wnioskiem z dnia 3 stycznia 2013 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa reformująca", decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę G. własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. G., zajętej pod drogę gminną nr [...] (obecny nr drogi [...]).

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.-Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], orzekł o stwierdzeniu nabycia przez Gminę G. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] (obecny numer drogi [...]), stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. K.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. K. zarzucając nie wyjaśnienie stanu prawnego spornych działek, stanu faktycznego oraz podnosząc, że naruszono jej prawo do czynnego udziału w sprawie.

Rozpatrując odwołanie, mając na uwadze, iż na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1907 ze zm.) właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdzono, ustalono, co następuje.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

-nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

-nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

-nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną posiada charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki w dniu 1 stycznia 1999 r. Z uwagi na to, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uregulowania stanu prawnego istniejących dróg publicznych, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dochodzi do potwierdzenia zaistnienia skutku prawnego w postaci przejścia własności gruntów zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną na rzecz Skarbu Państwa (w przypadku dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) z dniem 1 stycznia 1999 r., to interes prawny w tym postępowaniu mają te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w nim stosunek administracyjnoprawny. Tym samym stronami takiego postępowania, są były właściciel (na dzień 31 grudnia 1998 r.) nieruchomości (jego następcy prawni), jak i właściciel na dzień wydania decyzji - jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjenci przewłaszczenia.

Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotowa działka stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność M. K. Oznacza to, iż w w tej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. W chwili obecnej prawo własności, co do przedmiotowego gruntu ujawnione jest na rzecz M. K., która nabyła nieruchomość na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1987 r. Rep. [...] Nr [...].

Kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 -4 tej ustawy. Na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. U. nr [...], poz. [...] z 1986 r.) droga relacji M. – U. o numerze [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 omawianej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Wobec powyższego droga relacji M. – U. o numerze [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych i obecnie oznaczona jest numerem [...].

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 34 tej ustawy, odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Wynika z tego, że pas drogowy to nie tylko jezdnia, ale także pobocza, rowy odwadniające i zatoki, pasy izolacyjne oraz pozostała infrastruktura techniczna.

Z oświadczenia Wójta Gminy G. z dnia 17 czerwca 2014 r, wynika, że nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...], nr [....], nr [...], nr [...], położona w obr. [...] jedn. ewid. G. była zajęta w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną gminną o przebiegu M. - U., która jest tożsama z drogą U. – Z. o nr [...]. Zajęcie potwierdza także operat pomiarowy wraz z mapą uzupełniającą podziału działek położonych wzdłuż poszerzonej drogi sporządzony przez geodetę J. P. przyjęty w dniu [...] lutego 1981r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. pod nr [...] oraz wyrys z mapy ewidencyjnej załączony do pisma starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] czerwca 2014 r. Z porównania powyższych dokumentów wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę gminną o numerze [...]. "

Z ortofotomapy dostępnej na stronie http://mapy.geoportal.gov.pl wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] zarówno obecnie, jak i według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w całości w pasie drogi gminnej o numerze [...]. Wypis z ewidencji gruntów z dnia 10 grudnia 2012r., z dnia 30 czerwca 2014 r., z dnia 2 lipca 2014 r. potwierdza, że działki o nr [...], [...], [...] oraz [...] zostały zakwalifikowane jako drogi.

Zajęcie ww. działek pod drogę gminną potwierdziła również właścicielka nieruchomości w piśmie z dnia 8 września 2015 r. wskazując, że "droga ta do roku 1998 była drogą bitą z kamienia, zostało położone tylko część asfaltu może szerokości około 3 m".

Następną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przesłanka władania publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci).

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet" wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia i 998 r. własności publicznej. Z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina G. wykonywała faktyczne władztwo publiczne nad nieruchomością. Powyższe potwierdzają faktury VAT z 1995 r. oraz m.in. dokumenty najmu pojazdu z dnia 14 stycznia 1995 r., który miał przewozić ładunek z G. do Z., z 16 stycznia 1995 r., który miał odśnieżać drogę do Z., z dnia 23 stycznia 1995 r. dokumentujący pracę pojazdu na trasie G. – Z. i Z. – G., z dnia 31 stycznia 1997 r., który potwierdza posypywanie dróg na trasie G. – Z. i Z. – G., z dnia 28 listopada 1997 r., z dnia 4 grudnia 1997 r., z dnia 5 grudnia 1997 r. i z dnia 22 grudnia 1997 r. potwierdzających użycie piaskarki na trasie G. – Z. i Z. - G. Fakt władania potwierdzają protokoły przesłuchania świadków z dnia 21 marca 2014 r. i z dnia 27 marca 2014r. – J. S., W. S., M. M. Ponadto M. K. w piśmie z dnia 8 września 2015 r. potwierdziła wykonywanie władania publicznoprawnego wskazując, że do 1 stycznia 1999 r. sporadycznie były odśnieżane drogi na interwencję mieszkańców. Złożyła również powództwo przeciwko Gminie G. o zapłatę za bezumowne korzystanie z działek nr [...], [...], [...] oraz [...]. Wobec powyższego można stwierdzić, że przed dniem 31 grudnia 1998 r. Gmina G. władała nieruchomością oznaczoną jako w/w działki.

Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister Infrastruktury -Budownictwa wyjaśnił, że zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnośnie zobowiązań podatkowych Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa informuje, że zobowiązania podatkowe stanowią przedmiot odrębnego postępowania. Kwestia zobowiązań podatkowych wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca w toku postępowania była informowana o czynnościach podejmowanych przez organ, a zawiadomieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r. wszystkie strony zostały poinformowane o zebraniu całości materiału dowodowego w toczącym się postępowaniu oraz uprawnieniu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do ich treści.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca M. K. wnosząc o uchylenie obu decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art, 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do realizacji zasady prawdy obiektywnej,

2. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego,

3. art, 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego,

4. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędne zastosowanie.

Skarżąca wskazał, że:

- istnieją dwie drogi relacji M. – U., które biegną równolegle. –

-skarżąca nie miała możliwości zweryfikowania twierdzeń organu, że uchwała o zaliczeniu opisywanej w decyzji drogi do dróg gminnych taka została faktycznie wydana (wątpliwości dotyczą np. odmiennego wskazania miejsca publikacji), gdyż organ z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., nie umożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- nie można wobec powyższe na podstawie treści decyzji stwierdzić, czy faktycznie działki skarżącej zostały zajęte pod drogę publiczną;

-z wiedzy skarżącej wynika, że uchwała zaliczająca drogę, która przebiega przez działki skarżącej, została wydana. Świadczy o tym pośrednio treść pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...]. Wynika z niego, że w uchwale nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1986r., nie figuruje droga o nazwie U.- Z., która zdaniem organu jest tożsama z drogą M. - U. Z pisma tego wynika jedynie, że zgodnie z operatem pomiarowym podziału działek nr [...] z [...] lutego 1981r. przedmiotowe działki były zajęte pod drogę o nazwie Z. - U. Sporządzony operat pomiarowy nie mógł spowodować skutku prawnego w postaci zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych;

-skarżąca zgadza się z twierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, koniecznym jest spełnienie łącznie trzech przesłanek:

-nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

-nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

-nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego; spełniona została jedynie pierwsza z wyżej wskazanych przesłanek, czyli właścicielem przedmiotowych działek nie była jednostka samorządu terytorialnego ani Skarb Państwa. Ich właścicielem pozostawała i pozostaje skarżąca;

- nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną gdyż powołana przez organ uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa [...] droga relacji M. – U. o numerze [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Organ wskazał, że została ona opublikowana w Dz.U. nr [...], poz. [...] z 1986r. Znamiennym jest, że organ I instancji powoływał się na uchwałę z tej samej daty i o takim samym numerze, niemniej jednak podał inne miejsce publikacji. Nie wiadomo wobec powyższego, czy na pewno chodzi o przedmiotową drogę, gdyż jak już skarżąca wskazywała w odwołaniu, istnieją dwie drogi relacji M. – U., które biegną równolegle;

- organ powołuje się na wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia 30 czerwca 2014r. oraz dane z ortofotomapy i dane zawarte w tych dokumentach mają jego zdaniem świadczyć, że na przedmiotowych działkach droga była urządzona w dniu 31 grudnia 1998r. Skarżąca nigdy nie negowała faktu, że droga przebiegała przez jej działki w tej dacie. Skarżąca kwestionowała i nadal kwestionuje, że droga ta zaliczona została do dróg publicznych. Organ nie ustalił wobec powyższego, czy w uchwale z 1986r. do dróg publicznych zaliczona została droga przebiegająca przez działki skarżącej, czy też droga równoległa;

-z pisma Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...], wynika, że przedmiotowe działki weszły w skład drogi oznaczonej numerem [...]. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji wskazuje, że działki te weszły w skład drogi gminnej nr [...]. Nie sposób wobec powyższego przyjąć, aby organ ustalił stan faktyczny odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej. W szczególności nie ustalił on, czy uchwała z [...] maja 1986r. odnosiła się do drogi, która przebiegała przez działki skarżącej, czy też do drogi równoległej. –- w ocenie skarżącej uchwała, jeżeli taka faktycznie została podjęta, odnosiła się do drogi równoległej na co wskazuje między innymi jej nazwa: M.-U., czyli z pominięciem miejscowości Z. Tymczasem droga przebiegająca przez działki skarżącej łączy miejscowości U.-Z. i tak droga opisana został w operacie pomiarowym. Uchwała z kolei odnosi się do drogi M.-U.;

-skarżąca kwestionuje również fakt władania przedmiotową drogą przez jednostkę samorządu terytorialnego, czyli Gminę G. Wynika to choćby z pisma Wójta Gminy G. z dnia 23 kwietnia 2012r.,w którym stwierdził on, że drogi, których właścicielką jest skarżąca w żaden sposób nie można zaliczyć do jakiejkolwiek wymienionej kategorii dróg. Oznacza to, że Gmina G. nie poczuwała się do zarządzania przedmiotową drogą, jako drogą publiczną;

- skarżąca nie kwestionuje przy tym, że droga ta była odśnieżana, lecz następowało to na interwencję mieszkańców, nie zaś z inicjatywy Gminy. Skoro odśnieżanie następowało na prośbę mieszkańców, to Gmina odśnieżała drogę nie z uwagi na władztwo w stosunku do niej, lecz realizując oczekiwania mieszkańców, którzy z drogi tej korzystali. Spełnianie prośby mieszkańców, nie można uznać za wykonywanie władztwa nad drogą;

- z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przeprowadził nowe dowody, których nie przeprowadzał organ I instancji, na okoliczność wykazywania, że Gmina G. władała przedmiotową drogą. Nie została jednak poinformowana o przeprowadzeniu tych dowodów, czym organ naruszył art. 81 k.p.a., który wprost przewiduje, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli | strona miała możność wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżąca tymczasem takiej możliwości została pozbawiona. To samo dotyczy przeprowadzonych dowodów z przesłuchania świadków, które na dodatek zostały przeprowadzone przez organ Gminy G., czyli de facto stronę postępowania. Zeznania te stały się podstawą do konstruowania stanu faktycznego przez organ. Przeprowadzenie tych dowodów bez zawiadomienia skarżącej, rażąco naruszyło przepis art. 79 § 1 k.p.a., który wprost przewiduje, że strona powinna być zawiadomiona o. miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

W ocenie Sądu skarga jest częściowo zasadna ponieważ organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 , 107 § 3, 79 § 1 i 81 K.p.a.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

-nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

-nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

-nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Niesporne było w tej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego lecz skarżącej.

W związku z tym organ powinien wykazać, że nieruchomość ta została zajęta pod drogę publiczną i pozostawała na datę 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy G.

W ocenie Sądu przeprowadzone w tym zakresie postępowanie nie było pełne tak aby pozwalały na nie budzące ustalenie, że zostały spełnione ww dwie z trzech przesłanek warunkujących uznanie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącej przeszły z mocy prawa na własność tej Gminy.

Organ nie ustalił czy rzeczywiście nieruchomość skarżącej została zajęta pod drogę publiczną tj. zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych i to wskazaną w decyzji a oznaczoną nr [...].

Co prawda nie trafny jest zarzut, że w aktach brak jest powołanej w decyzji uchwały nr [...], gdyż znajduje się ona na k 142 (kopia Dziennika Urzędowego Województwa [...] z [..] lipca 1989r., poz. [...],) to jednak z lektury tej uchwały wynika, że do dróg gminnych zostały zaliczone dwie drogi tj. droga M. – U., nr ew. [...] oraz droga Z. – M. o nr ew. [...].

Kolejną uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] grudnia 2014 r. drodze M. nadano nr [...] a drodze M. nadano nr [...] ( k 126 akt adm.). Oznacza to że, wbrew zapewnieniom organu nie była to jedna droga ale dwie i nadano im dwa numery. Potwierdza to także zestawienie dróg gminnych (k 155 akt adm.). Jak wynika zresztą z map znajdujących się w aktach administracyjnych działki nr [...] i [...] przylegają do 2 dróg a ponadto biorąc pod uwagę położenie tych miejscowości jedna droga prowadzi od wsi M. do U. a druga od miejscowości M. do Z. Przeczy to twierdzeniom organu, że droga o przebiegu M. –U. jest tożsama z drogą U.-Z. Biorąc pod uwagę wskazywany przez Gminę nr drogi [...] – to zgodnie z uchwałą [...] mowa jest prawdopodobnie o drodze M.-U., która nie przebiega przez miejscowość Z., choć istotnie są to 2 drogi o statusie gminnym. Ma to dla skarżącej pierwszorzędne znaczenie gdyż z decyzji organu nie wiadomo której z dróg dotyczył wniosek o stwierdzenia nabycia własności z mocy prawa skoro działki skarżącej przylegają do obu dróg a zdaniem organu drogi te są tożsame. Wątpliwości te potwierdzają wywody organu że droga nosi nr [...] podczas gdy z pisma Starosty Powiatowego w M. z [...] czerwca 2012 r. wynika, że nieruchomości skarżącej wchodzą w skład drogi o nr [...].

Konsekwencją tego jest nieustalenie w sposób prawidłowy przez organ czy została spełniona druga z przesłanek (władanie). Władanie odnosi się do określonej terytorialnie powierzchni gruntu a skoro ten zakres powierzchniowy nie został prawidłowo określony to nie można było w sposób prawidłowy ustalić czy rzeczywiście Gmina G. władała drogą w dniu 31 grudnia 1998 r.

Organ działając zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej ma obowiązek stać na straży praworządności i przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia podejmować wszystkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Musi także dbać o to aby strona mogła uczestniczyć w czynnościach procesowych, co gwarantuje jej m.in. art. 79 § 1 K.p.a. Organ tymczasem, wbrew temu przepisowi przesłuchał świadków, których zeznania uznał następnie za wiarygodne, nie zawiadamiając skarżącej o tych czynnościach. Uniemożliwił jej tym samym czynny udział w tych czynnościach. Ma to znaczenie o tyle, że skarżąca kwestionuje te dowody. Organ nie tylko że przesłuchał świadków z naruszeniem 79 § 1 K.p.a. ale i ich nawet nie ocenił w sposób prawidłowy. Nie są one bowiem ze sobą spójne co do przebiegu drogi – np. świadkowie W. S. (k 86) i M. M. (k 85) twierdzili, że istniała droga U. – Z. i G. – U. – Z. i były to te same drogi podczas gdy świadek J. S. wymieniał tylko drogę U. – Z. Z oświadczenia Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r. wynika natomiast, że działki skarżącej zostały zajęte pod drogę U.–Z. relacji U. – Z. – M., które to oświadczenie budzi wątpliwości co do przedmiotu zajęcia, jak to wcześniej wskazał Sąd.

Biorąc pod uwagę położenie tych 3 miejscowości (G., Z., U.) budzi także wątpliwości np. dokumenty z k. 88 v, 95, 96, 104, 109, dotyczące posypywania drogi G.-Z. gdyż nie ma bezpośredniej drogi Z. – G. – co wynika m.in. z mapy w Google. Poza tym część dokumentów znajdujących się w aktach a mających świadczyć o wykonywaniu władztwa w ogóle nie odnosi się do drogi prowadzącej od miejscowości U.– np. te na k 90, 91, 94, 100, 103, 105, 106, 110, 111, 112, 113.

Organ bezkrytycznie przyjął te dokumenty dając im w pełni wiarę podczas gdy ich treść budzi wątpliwości.

Ocena zebranych dowodów w postępowaniu administracyjnym polega na rzetelnej ich ocenie a taka nie została w tej sprawie przeprowadzona.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, że z uchwały nr [...] nie wynika status drogi Gminnej. Wprost przeciwnie z uchwały tej wynika, że drogami gminnymi są 2 drogi M.-U. i Z.–M. Kwestię publikatora tej uchwały rozstrzyga treść Dziennika Urzędowego Województwa [...] z [...] lipca 1989 r. ( k 142 akt adm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie wyżej wskazane uchybienia natury procesowej, przeprowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ponownie przesłucha świadków, po uprzednim zawiadomieniu o tych czynnościach stron postępowania, ustali której z dwu dróg gminnych dotyczy wniosek a następnie oceni wszystkie pozostałe dowody (w szczególności oświadczenie Wójta Gminy G. i dowody z pozostałych dokumentów – faktur). Rozważy także jakie znaczenie dla spełnienia przesłanki "władania" ma wystąpienie przez skarżącą do sądu z wnioskiem o zasądzenie odszkodowania za bezumowne korzystanie przez Gminę z działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Co prawda odszkodowanie dotyczy okresu od 2001 r. (k 80 i 83 akt adm.) ale pośrednio świadczy o tym, że skarżąca przyznaje, że Gmina władała tą nieruchomością w tym okresie. Także z odwołania skarżącej z dnia 2 lipca 2012 r (k 68) wynika, że przyznała ona, iż Gmina G. włada drogą gminną oznaczoną nr [...]. W związku z tym organ, po ustaleniu której z dróg dotyczy wniosek ustali następnie czy rzeczywiście Gmina G. na datę 31 grudnia 1998 r. władała przedmiotową częścią nieruchomości stanowiącej własność skarżącej jako drogą publiczną.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 135, 199 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Na koszty składa się uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości 200 zł oraz kwota 100 zł (po zaokrągleniu) jako zwrot kosztów dojazdu, zgodnie z okazanym na rozprawie biletem 2 x 37,80 zł – K. –W. i 12 x2 bilet autobusowy U.-K.