Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 750/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 11, art. 145 ust. 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152. art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 roku sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2014 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 28 lutego 2014 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (powoływane dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego (dalej powoływanego jako "Dyrektor Zarządu") z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wydanie powyższych decyzji poprzedził następujący przebieg sprawy.

Decyzją z dnia (...) maja 2005 r., 173 (...) Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz na przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. (k. 3-5 akt administracyjnych). Decyzję tę dnia (...) lipca 2005 r. zmieniono w zakresie obszaru objętego inwestycją (decyzja z dnia (...) lipca 2005 r., [...]).

Decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r., (...) Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. (k. 10-12 akt administracyjnych).

Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy R. (III etap inwestycji) dokonano (...) sierpnia 2006 r. (k. 13-21 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r., (...), Dyrektor Zarządu ustalił opłatę adiacencką w wysokości (...) zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej (...) po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. R. i zobowiązał do jej wniesienia właściciela tej nieruchomości – A. C.

Decyzją z dnia (...) marca 2012 r., (...), Kolegium – na skutek odwołania A. C. – uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., (...),Dyrektor Zarządu ponownie ustalił opłatę adiacencką, tym razem w wysokości (...) zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości A. C. po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. R. i zobowiązał go do jej wniesienia. Decyzję tę wydano m.in. na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) (obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej "u.g.n."). Kwotę podlegającą zapłacie rozłożono na 10 rat płatnych rocznie.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg inwestycji. Następnie wskazał, że na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz wizji przeprowadzonej w dniu (...) marca 2009 r. na ulicy R. ustalono, że A. C., jako właścicielowi nieruchomości położonej w P. przy ulicy (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Nieruchomość ta położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ulicą R., wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji. Dalej Dyrektor Zarządu wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Zdaniem organu każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Z wydanych decyzji administracyjnych wynika, że inwestycja na ulicy R. stanowiła budowę drogi.

Dalej wskazano, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Dyrektor Zarządu wskazał, że pismem z dnia (...) czerwca 2009 r., (...) zawiadomiono A. C. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wskazując między innymi na treść uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (dalej powoływanej jako "uchwała w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej").

Dalej organ wyjaśnił, że w myśl art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z przepisem § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości.

Dyrektor Zarządu podkreślił, że na potrzeby sprawy ponownie powołał rzeczoznawcę w związku z faktem, iż pierwszą wydaną w sprawie decyzję z dnia (...) sierpnia 2009 r. uchylono z powodu odmowy dotychczasowych rzeczoznawców potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. W dniu (...) października 2012 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. operat szacunkowy. Organ operat ten szeroko opisał i przeanalizował przyjmując jego ustalenia.

Odnosząc się do kwestii terminu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi wyjaśnił, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według Prawa budowlanego, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, tj. procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo zgłoszenia zrealizowanej drogi do użytkowania. Organ ustalił, że droga wybudowana na ulicy R. nie została zgłoszona do użytkowania i wobec tego zmuszony był przyjąć termin wynikający z innego oficjalnego dokumentu potwierdzającego zakończenie inwestycji. Takim dokumentem jest protokół odbioru końcowego z (...) sierpnia 2006 r. Protokół ten podpisany został przez Komisję złożoną z przedstawicieli inwestora (Zarząd Dróg Miejskich), wykonawcy ("A" Sp. z o.o. z siedzibą we W.), inspektora nadzoru, kierownika budowy, kierownika robót, a także przedstawiciela "B" S.A. w P.

Odnosząc się do wysokości opłaty Dyrektor Zarządu wskazał, że w wyniku weryfikacji operatu szacunkowego stwierdzono, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ulicy (...) przed wybudowaniem drogi wynosiła (...) zł, a po wybudowaniu drogi wynosi (...). W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o (...) zł. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu (...) sierpnia 2006 r., obowiązywała uchwała, w której jej stawkę określono jako 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem 50 % kwoty (...) zł., czyli wynosi (...) zł.

Odwołanie od decyzji z dnia (...) lutego 2014 r. złożył A. C. Zarzucił naruszenie:

– art. 10 oraz art. 79 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – uw. WSA) poprzez brak zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez wydaniem decyzji;

– art. 145 ust. 2 u.g.n. przez błędne przyjęcia dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, od którego rozpoczyna bieg trzyletni termin na wydanie decyzji; zdaniem A. C. przepis ten naruszono także w związku z art. 105 ust. 1 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie trzyletniego terminu.

Wskazując na powyższe skarżący wystąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że jest ona zgodna z prawem, natomiast poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zacytował relewantne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, akcentując, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Kolegium stwierdziło, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Zdaniem Kolegium wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Bezspornym jest, iż na ulicy R. w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót tj. (...) grudnia 2006 r. Nie budziło też wątpliwości organu odwoławczego, że w tej dacie obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W ocenie Kolegium kluczowe stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Organ dokonał szerokiej analizy operatu szacunkowego i na jej podstawie stwierdził, że jest on opracowaniem sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budziły wątpliwości organu, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium powołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09 i podkreśliło, że w świetle art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym trzyletni termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ dodał też, że stosownie do treści art. 145 ust 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Zdaniem Kolegium warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ który dokonuje uchylenia (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 maja 2007 r., II SA/Gd161/07, ONSAiWSA nr 4 z 2008 r., poz. 68 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08, orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2010 r., II SA/Ol 351/10, orzeczenia.nsa.gov.pl. W niniejszej sprawie pierwsza decyzja została wydana przez Dyrektora Zarządu w dniu (...) sierpnia 2009 r. zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień (...) sierpnia 2009 r.

W skardze A. C. zarzucił naruszenie art. 6 K.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., oraz naruszenie art. 145 § 2 u.g.n. skutkujące błędnie przyjętym dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, od którego biegnie trzyletni termin na wydanie decyzji. Wskazał też na uchybienie art. 10 K.p.a. oraz 79 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie postępowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji,

Wskazując na powyższe zarzuty A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że błędne jest rozumowanie, jakoby wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3 letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Skarżący wskazał, że dnia (...) sierpnia 2006 r. dokonano protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy (...). Zatem termin 3 lat o którym mowa w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynął w dacie (...) sierpnia 2009 roku. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej w dacie (...) sierpnia 2009 r. W związku z wniesieniem odwołania organ drugiej instancji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z tego też względu należy uznać, że zaistniał stan w którym w obrocie prawnym nie było jakiejkolwiek decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej względem nieruchomości skarżącego.

A. C. podkreślił, że pogląd taki spotkał się już z akceptacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu między innymi w wyrokach z dnia 4 września 2013 r., II SA/Po 664/13 i z dnia 12 marca 2014 r., II SA Po 30/14.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący A. C. podniósł w skardze, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 § 2 u.g.n. oraz że postępowanie w związku z tym należało umorzyć. Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Sąd orzekający w tym składzie podziela stanowisko skarżącego, który w tym względzie powołuje się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd akceptuje w pełni zwłaszcza poglądy wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., IV SA/Po 183/12 oraz z dnia 4 września 2013 r., II SA/Po 664/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafna jest także zawarta w ich uzasadnieniach obszerna argumentacja, która może odnosić się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dlatego argumentacja ta zostanie wykorzystana w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r. został zaakceptowany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dani 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgonie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu, który – co należy dodać na marginesie sprawy – działał w oparciu o kompetencję delegowaną przez Radę Miasta P. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały.

Natomiast w myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ".

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest (...) sierpnia 2006 r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół nr (...) dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego, między innymi, drogę na ul. R. w P. W ocenie Sądu z ustaleniem takim należy się w pełni zgodzić.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu (...) sierpnia 2006 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem (...) sierpnia 2009 r.

Wobec tego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu (...) lutego 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n.

Sąd dokonując wskazanej oceny miał na względzie, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości A. C. wydał już raz - w dniu (...) sierpnia 2009 r. - decyzję określającą wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2012 r., (...), podjętą – co wymaga podkreślenia – po ponad dwa i pół roku od daty wniesienia odwołania.

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że nie podziela stanowiska przedstawionego przez Kolegium – wyrażonego także w orzecznictwie sądów administracyjnych – jakoby z punktu widzenia wymogu zachowania terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. istotne było jedynie wydanie i doręczenie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką oraz, że bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia art. 145 ust. 2 u.g.n. zaprezentowana w niniejszej sprawie przez Kolegium (z powołaniem m.in., na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08) prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.g.n. regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do innych ustaw, przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu (por. np. treść art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., 647 ze zm.).

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego – aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy – to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdy pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie (...) kwietnia 2014 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc ponad siedem i pół roku od oddania drogi na ul. R. w P. do użytku, A.C. nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Uzupełniająco należy też zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata. Jest to okres, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor Zarządu wydał dopiero w dniu (...) sierpnia 2009 r., a więc zaledwie kilka dni przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności. Z kolei decyzja kasacyjna Kolegium została wydana po ponad dwóch i pół roku od złożenia odwołania. Nie ulega zatem wątpliwości, że to spóźnione działanie Dyrektora Zarządu oraz opieszałe podejmowanie czynności przez Kolegium spowodowały, że ten pierwszy organ utracił kompetencję do ustalenia opłaty.

Na marginesie Sąd zauważa, że organ realizujący inwestycję ma wiedzę o jej zakończeniu, a co za tym idzie informację odnośnie początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.