Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 292/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 144, art. 145, art. 146, art. 147, art. 148, art. 156
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność A. B. i G. B., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...] (pkt 1 decyzji); zobowiązał do uiszczenia powyższej opłaty A. B. i G. B. (pkt 2 decyzji) oraz rozłożył ustaloną opłatę na [...] rat rocznych (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], znak [...], Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy [...] (II etap inwestycji) dokonano w dniu [...] lipca 2007 r. Urządzenia infrastruktury technicznej w całości wybudowane zostały ze środków Miasta P. Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2006 r. z udziałem środków Miasta P. lub Skarbu Państwa, przed realizacją inwestycji ul. [...] posiadała nawierzchnię gruntową.

Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. na ulicy [...] ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono skarżącym jako właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] w dniu [...] lipca 2007 r. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd łączący nieruchomość z ul. [...], wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji.

W dalszej części uzasadnianie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona doprowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na ul. [...] stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Dalej organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] ustalono opłatę adiacencką, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], a stanowiącą własność A. B. i G. B.. Strony wniosły odwołanie od wydanej decyzji, na skutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że jednoznacznie nie wyjaśnił charakteru prac na ul. [...]. Organ II instancji wyraził przypuszczenie, że na ul. [...] istniała wcześniej droga, ale o nieutwardzonej nawierzchni. Ponadto przedstawił swoje rozważania co do terminu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej.

Rozpatrując sprawę ponownie organ przeanalizował dokumenty dotyczące inwestycji. Na ich podstawie stwierdził, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., na ul. [...], przy której położona jest nieruchomość stanowiąca w dniu [...] lipca 2007 r. własność stron, wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta nie była zabudowana drogą. Świadczyły o tym decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz decyzja z dnia [...] maja 2005 r., informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, mapa zasadnicza - inwentaryzacja powykonawcza budowli oraz wizja przeprowadzona przez organ w dniu [...] marca 2009 r. Organ wyjaśnił, że istniejąca przed realizacją inwestycji nawierzchnia stanowiła grunt fragmentarycznie utwardzony, nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, a więc nie miała ona charakteru obiektu budowlanego. Nawierzchnia ulicy była miejscowo wzmocniona materiałem pofrezowym oraz żużlem. Miejscowe utwardzenia ulicy wykonane były bez dokumentacji i decyzji administracyjnych.

Z uwagi na fakt, że rzeczoznawca majątkowy J. W. odmówił potwierdzenia aktualności sporządzonego uprzednio operatu szacunkowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., organ powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C. jako biegłego w postępowaniu.

W dalszej części uzasadniania organ I instancji scharakteryzował przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lutego 2012 r. operat szacunkowy (którego aktualność została potwierdzona w dniach [...] marca 2013 r. oraz [...] marca 2014 r.), konkludując, że uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanych dróg, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku, a rzeczoznawca, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości należącej do nich nieruchomości.

Odnosząc się do stawianego w toku postępowania zarzutu, dotyczącego niemożności ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ 3 letniego terminu, organ I instancji podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.

Podobnie za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia terminu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych podniesiono, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy prawo budowlane, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Ponieważ droga wybudowana na ul. [...] nie została zgłoszona do użytkowania organ zmuszony był przyjąć termin wynikający z innego oficjalnego dokumentu potwierdzającego zakończenie inwestycji, którym był według niego dzień dokonania odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic na osiedlu K. w P. - etap II (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]), a więc dzień [...] lipca 2007 r. Protokół powyższy został sporządzony i podpisany przez Komisję złożoną z przedstawicieli inwestora (Zarząd Dróg Miejskich), wykonawcy (Zakład Robót Drogowych i Melioracyjnych [...]), inspektora nadzoru i kierownika budowy. Komisja orzekła, że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. Czynności podjęte przez Komisję stanowią formę nadzoru budowlanego, a protokół odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania jest dokumentem potwierdzającym, że obiekt został wykonany prawidłowo pod względem technicznym, jakości wykonania, użytych materiałów, badań laboratoryjnych oraz pomiarów kontrolnych i stanowi gwarancję, że wybudowana droga spełnia wszelkiego rodzaju normy przewidziane dla danego typu obiektów i może być użytkowana. Organ I instancji podkreślił, że odbiór końcowy inwestycji i przekazanie nowo wybudowanego obiektu do użytkowania nastąpić może dopiero po przekazaniu inwestorowi przez wykonawcę pełnej dokumentacji dotyczącej zrealizowanej inwestycji (m.in.: dokumentacji powykonawczej, geodezyjnej, atestów i świadectw jakości materiałów, protokołów pomiarów i badań), która stanowi załączniki do protokołu odbioru, oraz po jej weryfikacji i zatwierdzeniu przez inwestora. Przed dokonaniem kontroli stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli, a więc w tym przypadku przed dniem odbioru końcowego robót i oddania drogi do użytkowania brak było możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi.

Reasumując organ I instancji stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ul. [...] wybudowano drogę. Skarżącym jako właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy [...] stworzono warunki do korzystania z tej drogi. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu [...] lipca 2007 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W powołanej uchwale Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. B. i G. B. reprezentowani przez radcę prawnego S. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz naruszenie art. 144 § 1 w zw. z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez obciążenie strony opłatą za stworzenie warunków do korzystania z drogi ul. [...], chociaż droga powyższa była wcześniej droga asfaltową utwardzoną, zniszczoną w znacznej części podczas budowy kanalizacji sanitarnej. Dodatkowo poniesiono zarzut naruszenia art. 146 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak przyjęcia przez organ wniosków dowodowych składanych przez skarzących oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów. Skarżący podnieśli wreszcie zarzut naruszenia art. 146 § 1a w zw. z art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) kwestionując ustalenia poczynione w przedłożonym operacie szacunkowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, natomiast poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Za prawidłowe uznano ustalenia, że na ul. [...] doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium zasadnym, w okolicznościach sprawy, było również przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, to jest z dniem [...] lipca 2007 r. Nie budziło też wątpliwości organu odwoławczego, że w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy dokonał również oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego, wskazując, że stanowił on opracowanie rzetelne, sporządzone zgodnie z przepisami oraz z zasadami sztuki. Za bezzasadne uznano przy tym zarzuty dotyczące jego prawidłowości.

Odnosząc się z kolei do podniesionych zarzutów dotyczący niemożności ustalenia opłaty Kolegium powołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09 i podkreśliło, że w świetle art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym trzyletni termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ dodał też, że stosownie do treści art. 145 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Zdaniem Kolegium warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ który dokonuje uchylenia. W niniejszej sprawie pierwsza decyzja została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. w dniu [...] czerwca 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień [...] lipca 2010 r.

Skargę na powyższa decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. A. B. i G. B. reprezentowani przez radcę prawnego S. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką pomimo upływu ustawowego terminu oraz zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego polegające na braku jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie istotnie spełnione zostały przesłanki obciążenia skarżących opłatą za stworzenie warunków do korzystania z drogi ulicy [...]. Dodatkowo zakwestiowano ustalenia poczynione w przedłożonym operacie szacunkowym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi.

Istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem zweryfikowania stanowiska organów jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie. Stosownie do treści powołanego powyżej przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Sąd orzekający w tym składzie podziela w pełni poglądy wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 oraz z dnia 04 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 664/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafna jest także zawarta w ich uzasadnieniach obszerna argumentacja, która może odnosić się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dlatego argumentacja ta zostanie wykorzystana w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r. został zaakceptowany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 07 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/PO 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). oraz w doktrynie (A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 § 1 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu, który – co należy dodać na marginesie sprawy – działał w oparciu o kompetencję delegowaną przez Radę Miasta P. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] - na datę wydania decyzji ostatni raz zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2006 r., Dz. Urz. [...] – uchwały te dostępne są publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta P. – [...]).

Natomiast w myśl art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi" Art. 148b ust. 1 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 05 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 05 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 07 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 07 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest [...] lipca 2007 r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego, między innymi, drogę na ul. [...] w P. W ocenie Sądu z ustaleniem takim należy się w pełni zgodzić.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu [...] lipca 2007 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem [...] lipca 2010 r. Wobec tego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] października 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd dokonując wskazanej oceny miał na względzie, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących wydał już raz – w dniu [...] czerwca 2010 r. – decyzję określającą wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., [...].

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że nie podziela stanowiska przedstawionego przez Kolegium – wyrażonego także w orzecznictwie sądów administracyjnych – jakoby z punktu widzenia wymogu zachowania terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne było jedynie wydanie i doręczenie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką oraz, że bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaprezentowana w niniejszej sprawie przez Kolegium (z powołaniem m.in., na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08) prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do innych ustaw, przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu (por. np. treść art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)". Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego – aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy – to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdy pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie [...] października 2014 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc ponad siedem lat od oddania drogi na ul. [...] w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta – w ocenie Sądu – ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Ponieważ decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym wskazanym w skardze zakresie obejmującym naruszenia przepisów postępowania jako nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 powołanej powyżej ustawy uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.