Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1690/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 169, art. 168, art. 151, art. 150
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą we [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą we [...] (dalej jako: "skarżąca", "beneficjent", "Fundacja" lub "strona") jest decyzja Ministra Finansów (dalej jako: "organ II instancji" lub ,,Minister’’) z [...] lipca 2020 r. nr [...] , którą uchylono decyzję Wojewody [...] (dalej jako: ,,Wojewoda’’ lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w części dotyczącej określenia podstawy prawnej jej wydania i orzekając ponownie co do istoty w tym zakresie stwierdzono, że podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] stanowią przepisy: art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 oraz w związku z art. 151 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 61 ust. 1 pkt 1 (Dz.U. 2019 r. poz. 869, ze zm.) w związku z § 3 ust. 9 i 10 umowy z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) oraz utrzymano w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewody tj. w zakresie określającym przypadającą do zwrotu część dotacji celowej w kwocie [...] zł oraz terminy, od których należy liczyć odsetki.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie umowy z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] , przekazał Fundacji, w ramach "Programu integracji społeczności [...] w Polsce na lata 2014-2020", dotację celową na realizację zadania pn. "Stypendium motywacyjne dla uczniów pochodzenia [...] z [...] za wyniki w nauce" w kwocie [...] zł. Zgodnie ze "Szczegółowym kosztorysem realizacji zadania" (zał. nr 2 do umowy) dotacja była przeznaczona na dofinansowanie:

1) wypłaty stypendiów motywacyjnych dla uczniów szkół podstawowych klas IV-VI (20 uczniów x [...] zł) w łącznej kwocie [...] zł;

2) wypłaty stypendiów motywacyjnych dla uczniów gimnazjum (7 uczniów x [...] zł) w łącznej kwocie [...] zł;

3) kosztów administracyjnych - projekt w łącznej kwocie [...] zł ze środków dotacji (oraz [...] zł ze środków własnych);

4) koordynatora - projekt w łącznej kwocie [...] zł;

5) księgowej - projekt w łącznej kwocie [...] zł.

W sprawozdaniu końcowym beneficjent przedstawił do rozliczenia wydatki ze środków dotacji na łączną kwotę [...] zł, tj. w wysokości niższej od kwoty przekazanej dotacji.

Po weryfikacji sprawozdania, załączonych dokumentów, wyjaśnień oraz uzupełnień, Wojewoda uznał ujęte w nim wydatki w kwocie [...] zł, w tym kwotę dotacji [...] zł, a z kwoty wydatków przedstawionych do rozliczenia zostały wykluczone wydatki w wysokości [...] zł, uznane na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. jako środki dotacji celowej budżetu państwa wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto, na podstawie art. 168 ust. 1 u.f.p., środki w kwocie [...] zł zostały uznane jako niewykorzystana dotacja.

Niewykorzystane środki w wysokości [...] zł zostały zwrócone przez Fundację na rachunek urzędu wojewódzkiego [...] marca 2019 r.

Wobec braku zwrotu w terminie przez Fundację środków dotacji niewykorzystanych w wysokości [...] zł oraz wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł, Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu tych środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 104 § 1 Kpa, w związku z art. 168 ust. 1 i 3, art. 169 ust. 1 pkt 1 i art. 169 ust. 5 pkt 1 oraz art. 60 pkt 1 i art. 67 ufp, określił Fundacji kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł oraz określił terminy, od których należy liczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, tj.:

• od kwoty [...] zł, stanowiącej część dotacji niewykorzystanej - od [...] stycznia 2019 r., tj. od pierwszego dnia po upływie terminu wskazanego w § 3 ust. 9 umowy, z uwzględnieniem części kwoty wynikającej z wpłaty dokonanej przez Fundację;

• od kwoty [...] zł, stanowiącej część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem - od dnia przekazania dotacji na rachunek Fundacji, tj. od [...] sierpnia 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania Fundacji Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej określenia podstawy prawnej jej wydania i orzekając ponownie co do istoty w tym zakresie stwierdził, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowią przepisy: art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 oraz w związku z art. 151 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 61 ust. 1 pkt 1 (Dz.U. 2019 r. poz. 869, ze zm.) w związku z § 3 ust. 9 i 10 umowy z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] oraz art. 104 § 1 Kpa, oraz utrzymał w mocy w pozostałej części zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że Fundacja przedłożyła 26 potwierdzeń wypłaty stypendiów motywacyjnych, w kwotach [...] zł oraz [...] zł, na konta bankowe rodziców/opiekunów prawnych uczniów, którym przyznano stypendium motywacyjne. Na podstawie otrzymanych z placówek edukacyjnych informacji ustalono, że Fundacja, niezgodnie z przeznaczeniem określonym umową, wypłaciła 4 stypendia motywacyjne uczniom, którzy w roku szkolnym 2017/2018 uczęszczali do klas VII i VIII szkół podstawowych, nieujętych we wniosku na realizację zadania (zał. nr 1 do umowy) oraz w szczegółowym kosztorysie zadania (zał. nr 2 do umowy). W ramach kategorii kosztów wypłata stypendiów motywacyjnych dla uczniów szkół podstawowych klas IV-VI (20 uczniów x [...] zł) stypendium motywacyjne otrzymała M. N. - uczennica klasy VII szkoły podstawowej nr [...], w kwocie [...] zł. Z kolei w ramach kosztów wypłaty stypendiów motywacyjnych dla uczniów gimnazjum (7 uczniów x [...] zł) Fundacja bezpodstawnie wykorzystała część przyznanej dotacji na wypłatę stypendiów motywacyjnych, w kwocie [...] zł: J. J. - uczniowi klasy VIII szkoły podstawowej nr [...], J. M. - uczniowi klasy [...] nr [...] oraz D. Sz. - uczniowi klasy VII szkoły podstawowej nr [...]. W ocenie Ministra, w przypadku, gdy liczba uprawnionych uczniów do otrzymania stypendium była niniejsza niż zakładał szczegółowy kosztorys zadania, Fundacja nie mogła wykorzystać przyznanych na stypendia środków w jakikolwiek sposób. Zobowiązana była do zwrotu środków dotacji w terminie określonym w § 3 pkt 9 umowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Fundacja nie wnioskowała o przyznanie stypendiów dla uczniów klas VII i VIII szkół podstawowych, pomimo, że ustawa z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., zatem przed okresem realizacji zadania. Fundacja nie wystąpiła też o zmianę umowy. Pismem z 6 grudnia 2018 r. zwróciła się jedynie do organu z prośbą o zapoznanie się z dołączonym protokołem z [...] grudnia 2018 r. z obrad komisji przyznającej stypendia motywacyjne dla dzieci [...] z [...] w roku 2018 oraz akceptację zawartych w protokole ustaleń komisji. Strona została poinformowana, że umowa nie daje uprawnień Wojewodzie do akceptacji zawartych w protokole ustaleń komisji oraz, że to na Fundacji spoczywa obowiązek weryfikacji prawidłowości realizacji zadania, zaś w przypadku zidentyfikowania odstępstw, podjęcie kroków zgodnie z warunkami umowy, na podstawie której otrzymała wsparcie ze środków budżetu państwa. Organ zwtrócił uwagę, że Fundacja nie była uprawniona do zmiany przeznaczenia środków przyznanej dotacji. Minister wskazał, że zapisy umowy są jednoznaczne, w sposób precyzyjny określono w niej zasady zmiany umowy (§ 1 ust. 14 umowy) i w sprawie nie doszło do zmiany umowy. Fundacja nie zgłosiła zmian do Wojewody w formie pisemnej, nie przedłożyła zaktualizowanego wniosku na realizację zadania oraz szczegółowego kosztorysu, a także nie uzyskała pisemnej akceptacji Wojewody dla wprowadzonych zmian w formie aneksu do umowy. W ocenie organu Fundacja nie mogła dokonać wydatku ze środków dotacji na stypendia dla uczniów klas VII i VIII szkoły podstawowej, ponieważ uczniowie tych klas nie zostali wskazani we wniosku o przyznanie dotacji jako beneficjenci stypendium. Według Ministra w sposób prawidłowy zakresem decyzji Wojewody objęto także część dotacji niewykorzystanej w kwocie [...] zł, zwróconej po terminie określonym w umowie bez należnych odsetek i prawidłowo zostały określone terminy, od których należy liczyć odsetki w sprawie. Minister wyjaśnił, że podstawa prawna decyzji Wojewody została skorygowana w związku z błędnym powołaniem przepisów prawa w zakresie terminu, od którego należy liczyć odsetki od niewykorzystanej kwoty dotacji. Podstawę tę, a także podstawę określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, stanowi art. 169 ust. 6 w związku z art. art. 151 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.f.p., w związku z § 3 ust. 9 i 10 umowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości doręczeń Minister wskazał, że Fundacja złożyła pełnomocnictwo procesowe upoważniające r.pr. M.K. do reprezentowania jej w toczącym się postępowaniu i w oparciu o to pełnomocnictwo Wojewoda doręczył r.pr. M. K., jako pełnomocnikowi Fundacji, zawiadomienie z [...] października 2019 r. o wszczęciu z urzędu postępowania, a także zawiadomienie z [...] listopada 2019 r. o przysługującym stronie prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Minister zwrócił uwagę, że w toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą nie przekazano żadnej odpowiedzi, w tym nie sygnalizowano zastrzeżeń w kwestii udzielonego upoważnienia. Stąd podniesiony przez Fundację zarzut nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji Wojewody z obrotu prawnego. Zaś z uwagi na doręczenie r.pr. M.K. pism w toczącym się postępowaniu faktycznie nie pozbawiono Fundacji przysługujących jej praw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] lipca 2020 r., pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

• przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 7 i art. 8, art. 10 i art. 40 § 1 K.p.a. w zw. z art. z art. 32 i 33 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że strona działa przez pełnomocnika pomimo tego, że pełnomocnictwo zostało udzielone r. pr. M.K. dopiero po doręczeniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło stronie podjęcie działań w trakcie całego postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz uznanie za właściwe działanie organu I instancji, wprowadzającego skarżącą w błąd co do zasadności podejmowanych działań w związku z wykorzystaniem dotacji;

• prawa materialnego tj.: art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 168 ust. 4 i art. 150 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem pomimo braku przesłanek na to wskazujących, wynikających z ustawy i umowy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o udziale pełnomocnika w postępowaniu nie decyduje organ prowadzący to postępowanie, ale pełnomocnik oraz strona postępowania. Pełnomocnik zaczyna swoje działanie w postępowaniu dopiero od momentu przedłożenia do akt sprawy pełnomocnictwa, a nie od momentu, w którym organ uzna, że strona działa przez pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie to organ I instancji, co następnie zaaprobował organ II instancji, uznał zgłaszanego do innych spraw pełnomocnika, za pełnomocnika stron w tej sprawie. Tymczasem strona ustanowiła r. pr. M.K. pełnomocnikiem dopiero w momencie doręczenia mu decyzji i wniesienia odwołania. Według strony oznacza to, że wszystkie czynności, podejmowane przez organ I instancji w postępowaniu przed wydaniem decyzji, były prowadzone bez udziału strony. Żadnego z pism nie doręczono stronie czym pozbawiono ją możliwości udziału w postępowaniu. Strona nie mogła dostarczyć dowodów i składać wyjaśnień, które mogłyby wpłynąć na wynik postępowania. Skarżący podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę zmian w systemie oświaty w trakcie realizacji zadania, polegających na likwidacji gimnazjów i w ich miejsce wydłużenia etapu edukacyjnego w szkole podstawowej. Przesunięcie środków na stypendia uwzględniło te zmiany, bowiem stypendia z puli przeznaczonej dla gimnazjalistów wypłacono uczniom klas VII i VIII szkoły podstawowej. Gdyby nie wprowadzona reforma oświaty, uczniowie ci uczęszczaliby do gimnazjów. Stypendia z dotacji przeznaczono dla dzieci w wieku gimnazjalnym, które uczęszczały do szkoły podstawowej tylko ze względu na zmianę przepisów dotyczących systemu oświaty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, lub też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził w niej wad, które uzasadniałyby uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest określenie kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa (części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i części dotacji niewykorzystanej w terminie określonym w umowie dotacyjnej, która została zwrócona po terminie wynikającym z umowy) oraz terminów od których nalicza się odsetki.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.): art. 169 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 169 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 151 ust. 2 pkt 6.

Art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Powołany przepis reguluje tryb postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości związanych z dotacjami udzielonymi z budżetu państwa, a także tryb postępowania w przypadku, gdy podmiot dotowany nie dokonuje w wyznaczonym terminie zwrotu niewykorzystanej dotacji lub zwrotu dotacji w sytuacji, gdy taki obowiązek jest rezultatem stwierdzonych nieprawidłowości określonych w ust. 1-3 tegoż przepisu prawa.

Zgodnie z art. 168 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 181 ust. 3 podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do dnia 31 stycznia następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tych przepisach, z zastrzeżeniem art. 151 ust. 2 pkt 6 oraz terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 i 4a.

W myśl art. 151 ust. 2 pkt 6 u.f.p. umowa dotacyjna, zawarta pomiędzy dysponentem części budżetowej a organizacją pozarządową, której dysponent zlecił realizację swoich zadań, powinna określać m.in. termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Stosownie do treści art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, która została nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, - z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi.

Art. 169 ust. ust. 6 u.f.p. stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Stosownie do art. 168 ust. 4 ww. ustawy wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została przeznaczona.

Dotacja celowa jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie, co w kontekście źródła pochodzenia środków dotacyjnych, jako tzw. "środków znaczonych" oznacza, że granice upoważnienia do wykorzystania (wydatkowania) środków pochodzących z dotacji stanowi termin oraz cel, na który została ona przyznana i na który tym samym może być wykorzystana. Stosownie do treści art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania. Środki z dotacji przekazane beneficjentom na podstawie umowy nie tracą publicznego charakteru, bowiem beneficjent nie staje się ich właścicielem, a jedynie dysponentem środków publicznych przyznanych z budżetu państwa na realizację ściśle określonego zadania (celu).

Art. 150 u.f.p. określa dla dotacji celowych inny, niż wynikający z art. 168 u.f.p. termin wykorzystania dotacji. Zgodnie z art. 150 pkt 1 i 3 u.f.p., dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2 u.f.p., udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku, gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności (pkt 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania oraz (pkt 3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Jeżeli podstawą udzielenia dotacji jest umowa, to przez wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć wykorzystanie dotacji na realizację określonego w umowie celu i zgodnie z warunkami określonymi w umowie.

W ustawie o finansach publicznych brak jest legalnej definicji przeznaczenia dotacji, czy też ściślej wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Pojęcie to jednak zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na realizacji ze środków pochodzących z dotacji, innych zadań niż te, na które dotacja była udzielona. Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel i na realizację konkretnego zadania.

W uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r., sygn. I GPS 1/11 wskazano, że środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej i co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotacja budżetowa została udzielona Fundacji w oparciu o umowę dotacyjną, w której zawarto szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, wobec czego wyłącznie na podstawie treści tej umowy należy dokonywać ustaleń w zakresie zadań jakie miały być zrealizowane środkami pochodzącymi z dotacji. W § 1 ust. 4 umowy uzgodniono, że dotacja celowa jest udzielana wyłącznie na dofinansowanie wydatków określonych we wniosku na realizację zadania, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy oraz w szczegółowym kosztorysie stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, w wersji uwzględniającej korekty zaproponowane przez komisję do oceny wniosków złożonych w ramach "Programu integracji społeczności [...] w Polsce na lata 2014 – 2020". Wymienione załączniki do umowy przewidywały realizację zadania objętego dotacją poprzez wypłatę stypendiów motywacyjnych dla uczniów szkół podstawowych klas IV-VI i dla uczniów gimnazjów. Skoro umowa dotacyjna w sposób jednoznaczny i szczegółowy określała cele, na które mogły być wydatkowane środki z dotacji, nie można było, wychodząc poza literalną wykładnię treści umowy, rozszerzać w drodze interpretacji zakresu działań finansowanych z dotacji. Tym samym Fundacja nie mogła samodzielnie zdecydować o przeznaczeniu środków z dotacji celowej na wypłatę stypendiów uczniom innych kategorii niż szczegółowo wymienione w treści załącznika, stanowiącego integralną część umowy. Należy też zwrócić uwagę, że wdrażanie reformy oświaty, wprowadzonej ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, rozpoczęło się w roku szkolnym 2017/2018. Z dniem 1 września 2017 r. rozpoczął się proces wygaszania gimnazjów, szkoły podstawowe z sześcioletnich przekształciły się w ośmioletnie i absolwenci klas VI podjęli naukę w klasach VII, a gimnazja nie przeprowadziły naboru nowych uczniów. W dacie składania przez Fundację wniosku o przyznanie dotacji na 2018 r. było już więc wiadomo, że w szkołach podstawowych w roku szkolnym 2018/2019 będzie prowadzone nauczanie także w klasach VII i VIII. Przeoczenie tej okoliczności przez Fundację nie może usprawiedliwiać dokonania przez nią rozszerzającej wykładni treści umowy dotacyjnej w zakresie kategorii uczniów, dla których mogły być sfinansowane stypendia ze środków dotacji. Takie przesunięcie części środków z dotacji wymagało zmiany umowy dotacyjnej. W § 1 ust. 14 umowy uzgodniono, że zmiany w realizacji zadania dopuszczalne są, w formie aneksu do umowy, pod warunkiem ich zgłoszenia do Wojewody w formie pisemnej, przedłożenia zaktualizowanego wniosku o realizację zadania oraz szczegółowego kosztorysu i uzyskania pisemnej akceptacji Wojewody, w stosunku do wprowadzonych zmian. Zgłoszenie zmian musiało nastąpić w terminie umożliwiającym zawarcie aneksu do umowy, jednak nie później niż 7 dni kalendarzowych przed upływem terminu wskazanego w §2 ust. 3 umowy (tj. terminu końcowego wydatkowania dotacji określonego na [...].12.2018 r.). Pisma Fundacji z [...] grudnia 2018 r., w którym zwróciła się ona do organu, który udzielił dotacji, z prośbą o zapoznanie się z protokołem i ustaleniami komisji przyznającej stypendia motywacyjne oraz o akceptację ustaleń komisji, nie można traktować jako zgłoszenia, o którym mowa w § 1 ust. 14 umowy, ponieważ nie dołączono do niego zaktualizowanego wniosku o realizację zadania oraz szczegółowego kosztorysu i nie uzyskano też pisemnej akceptacji Wojewody w stosunku do wprowadzonych zmian. Ostatecznie w sprawie nie doszło do podpisania aneksu do umowy dotacyjnej, umożliwiającego wypłatę ze środków dotacji stypendiów dla uczniów klas VII i VIII szkoły podstawowej, właściwie zatem organy uznały część środków dotacji wydatkowaną przez Fundację na ten cel za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

W świetle brzmienia 169 ust. ust. 6 u.f.p. organy prawidłowo objęły też decyzją określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, niewykorzystaną część dotacji, wobec dokonania jej zwrotu po terminie, o którym w art. 151 ust. 2 pkt 6 u.f.p., tj. po terminie określonym w umowie dotacyjnej (zgodnie z § 3 ust. 9 umowy beneficjent w terminie nie dłuższym niż 15 dni od terminu wykorzystania przyznanej dotacji, określonego w §2 ust. 3 – tj. [...].12.2018 r. – był zobowiązany do zwrotu niewykorzystanej kwoty dotacji na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego we [...], natomiast Fundacja zwróciła niewykorzystaną kwotę [...] marca 2019 r.).

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez pozbawienie strony prawidłowego udziału w postępowaniu przed organem I instancji wobec dokonywania doręczeń pełnomocnikowi, który nie był prawidłowo umocowany na tym etapie postępowania. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym w postępowaniu administracyjnym pierwszoinstancyjnym, ponieważ organ I instancji dokonywał doręczeń pism pełnomocnikowi strony, który złożył pełnomocnictwo dopiero przy wniesieniu odwołania, a wcześniej organ opierał się tylko na pełnomocnictwach udzielonych przez stronę temu pełnomocnikowi w innych sprawach administracyjnych prowadzonych przed tym organem. Jednak ostatecznie to naruszenie mnie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem skarżący nie został pozbawiony możliwości realizowania prawa do obrony i w istocie prawo to zrealizował wnosząc odwołanie. W postępowaniu administracyjnym strona ma możliwość na każdym etapie postępowania składania wyjaśnień oraz powoływania dowodów i nic nie stało na przeszkodzie, by dokonać tego na etapie postępowania odwoławczego. Art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne i stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy mógł przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, gdy strona była już reprezentowana przez prawidłowo umocowanego profesjonalnego pełnomocnika, ani też w skardze wniesionej do sądu administracyjnego, strona nie wskazała żadnych nowych dowodów ani nie przedstawiła dodatkowych wyjaśnień, których brak uwzględnienia mógłby oddziaływać na treść decyzji. Tymczasem nie każde naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale tylko takie uchybienia, które charakteryzują się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.