Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1484/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 95/13 w sprawie ze skargi J. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. S. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Bd 95/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. S. o na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 7 grudnia 2012 r., w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 98a ust 2 w zw. z art. 24 f ust 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1889 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113, ze zm) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Chodczu, - J. S. w związku z naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasta Chodecz.

W uzasadnieniu Wojewoda Kujawsko – Pomorski, jako organ nadzoru wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2012 r. otrzymał informację o naruszeniu przez ww. radnego art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z powyższym informację tą przekazał Radzie Miejskiej w Chodczu celem rozpoznania sytuacji faktycznej i prawnej radnego oraz zajęcia przez nią stanowiska. W odpowiedzi Rada Miejska wyjaśniła, iż zgodnie z poczynionymi ustaleniami żaden z radnych nie występował do organu nadzoru ze stosownym zawiadomieniem i w związku z podejrzeniem, iż ktoś wykorzystuje dane osobowe radnych Rady Miejskiej w Chodczu, nie podejmie uchwały do czasu wyjaśnienia tych wątpliwości. Rada Miejska nie zajęła więc stanowiska w przedmiotowej sprawie w formie stosownej uchwały, w związku z czym Wojewoda Kujawsko – Pomorski uznał, iż niezbędnym jest zbadanie przez niego sprawy. Organ ustalił, że J. S. od dnia [...] września 2002 r. wydzierżawia od Gminy Miasta Chodecz działkę o powierzchni 0,62 ha (część działki nr 33) w miejscowości Strzyżki oraz że umowa dzierżawy między J.S., a Gminą Miasta Chodecz reprezentowaną przez Burmistrza tego miasta zawarta została na okres 10 lat w dniu 2 września 2002 r. Ustalił również, iż dnia [...] grudnia 2010 r., a więc w trakcie trwania umowy dzierżawy, J. S. złożył ślubowanie radnego. Wskazał, też że przedmiotem działalności gospodarczej ww. jest uprawa gruntu rolnego o powierzchni 0,62 ha.

Jak wynika z dokumentacji przesłanej przez organ do Sądu pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. Wojewoda wezwał Radę Miejską w Chodczu do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. S. W odpowiedzi Rada Miejska w Chodczu wyjaśniła, że 25 września 2012 r. poddano pod głosowanie uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. S., jednak radni jednomyślnie zdecydowali o niepodjęciu stosownej uchwały

W ocenie organu nadzoru wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w Chodczu stosownej uchwały, zasadnym jest wydanie przedmiotowego zarządzenia zastępczego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat jest prowadzeniem działalności gospodarczej o której mowa w art. 24 f ust. 1 u stawy o samorządzie gminnym. Fakt podjęcia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego "swojej" gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w uwzględnieniem zastępstwa procesowego, w całości powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłankę wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Według art. 24f ust 1a ww. ustawy jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest on obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewywiązanie się z tego obowiązku stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 obowiązującej w dniu złożenia przez skarżącego ślubowania ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, powoływanej dalej jako ordynacja wyborcza). Artykuł ten stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, a więc i działalności o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli radny wykonujący przed dniem wyboru taką funkcję lub prowadzący taką działalność nie zrzecze się tej funkcji lub nie zaprzestanie tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5 i 6). W takiej sytuacji stosowanie do ust. 6 cytowanego artykułu rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej po upływie tego terminu. Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w czasie wyboru skarżącego na radnego) jeżeli właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 6 ordynacji wyborczej nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z powołanych powyżej przepisów wynika, iż do podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, bądź też ewentualnie wydania zarządzenia zastępczego w przypadku nie podjęcia takiej uchwały przez radę, może dojść wyłącznie w przypadku kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własnych rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystywania przy prowadzeniu tej działalności mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Stwierdzenie wystąpienia tych przesłanek, przy jednoczesnym ustaleniu niezaprzestania prowadzenia przez radnego tej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ordynacji wyborczej.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi sporu fakt, iż skarżący w dniu wyboru na radnego Gminy Miasta Chodecz dzierżawił od Gminy Miasta Chodecz działkę o powierzchni 0,62 ha (stanowiącą część działki nr 33) w miejscowości Strzyżki oraz że umowy tej nie rozwiązał w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W tej sytuacji, słuszne zdaniem Sadu było ustalenie organu nadzoru, iż skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wystąpiły obydwie przesłanki ujęte w tym przepisie, tj. radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasta Chodecz, jednocześnie nie zaprzestając prowadzenia tej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wyjaśnić należy, że w podjętej w dniu 2 kwietnia 2007 r. w składzie 7 sędziów uchwale (sygn. akt II OPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz.62) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. interpretacja przepisów prawa administracyjnego dokonana w formie uchwały w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wiążąca dla innych składów orzekających w podobnych sprawach w tym sensie, że składowi sądu orzekającego w podobnej sprawie nie wolno samodzielnie przyjąć wykładni przepisu odmiennej niż w podjętej uchwale. Jeżeli sąd w toku rozpoznawania sprawy, nie podziela stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonego w uchwale, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozpoznania odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Tutejszy Sąd jednak w pełni podziela stanowisko zawarte we wskazanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z ustaleniem wystąpienia obydwu przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bez znaczenia są argumenty skarżącego, że nigdy nie czynił tajemnicy z faktu dzierżawy tej działki, sumiennie wywiązywał się z obowiązków dzierżawcy czy, że działka ta stanowi ułamek posiadanych gruntów. Nie może również odnieść skutków podnoszony przez skarżącego argument potrzeby rekompensaty w związku z zajęciem części jego nieruchomości pod budowę drogi publicznej, gdyż nie to jest przedmiotem postępowania, a kwestia ewentualnej rekompensaty winna być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. W sprawie istotne jest iż radny Jerzy S. w dniu wyboru go na radnego prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której został wybrany oraz, że nie zaprzestał tej działalności w przewidzianym w ustawie terminie. Nie ulega wątpliwości, że skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej, w związku z czym istniały przesłanki do zastosowania trybu art. 190 ordynacji wyborczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że działalność prowadzona przez skarżącego na przedmiotowym gruncie w istocie nie ma charakteru zarobkowego, albowiem na skutek tego, iż nieruchomość ta wymagała znacznych nakładów "nigdy nie przyniósł jakichkolwiek dochodów".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opierała się na zarzucie błędnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku sygn. akt II OPS 1/07, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i nie znajduje podstaw do skorzystania z normy art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym użyte przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1714/10).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie dla oceny czy radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma znaczenia czy z działalności tej uzyskał on dochód. Co więcej dla oceny tego, czy działalność gospodarcza ma charakter zarobkowy nie ma znaczenia dochodowość tejże działalności, a tym bardziej, czy uzyskane dochody przewyższyły poniesione koszty. Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznając, że samo prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wobec niezaprzestania prowadzenia tejże działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województwa.

Wskazać jednocześnie należy, że przepisem art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Celem zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczenie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut skargi kasacyjnej za nieuzasadniony na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.