Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 760/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn.. akt IV SA/Wr 760/15 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. po zbadaniu, z urzędu, zgodności z prawem, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia "[...] czerwca" 2010 r. ([...]), odmawiającej przyznania na rzecz R. Z. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r., na podstawie art. 158 § 1, w związku z 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność oznaczonej na wstępie decyzji.

W uzasadnieniu podało, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., po rozpatrzeniu żądania zawartego w podaniu z dnia 23 czerwca 2010 r., ostateczną decyzją o numerze [...], datowaną w jej treści na dzień "[...] czerwca 2010 r.", odmówił przyznania na rzecz R. Z. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r.

R. Z., podaniem z dnia 28 sierpnia 2014 r., wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że "decyzja została wydana w postępowaniu, w którym nie doszło do rozpoznania sprawy", bowiem protokół oszacowania strat został sporządzony dnia 30 czerwca 2010 r., a decyzję wydano dnia "[...] czerwca 2010 r." Nadto, jak zaznaczył, oparcie decyzji o protokół oszacowania strat z dnia 30 czerwca 2010 r. było niewystarczające. R. Z. podkreślił również, iż "organ administracji publicznej nie miał podstaw prawnych, aby na podstawie jednokrotnych oględzin uznać, że pod adresem w B. nie prowadziłem gospodarstwa domowego".

Wskazało dalej, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc - decyzji dotkniętych co najmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreśliło, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jakiekolwiek uchybienie popełnione przy jej wydawaniu, ale tylko takie, o którym mowa w przepisach wskazanych w zdaniu poprzednim. Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego wykładnia przesłanek zawartych w powołanych przepisach prawa winna mieć charakter ścieśniający. Organ wskazał na orzecznictwo odnoszące się do tej kwestii.

Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte na wniosek strony.

Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). W rozpatrywanym przypadku organem właściwym do stwierdzenia nieważności oznaczonej na wstępie decyzji z dnia "[...] czerwca" 2010 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.

Podkreślono, że w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nie może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "PiP" 2001, z. 8. s. 31). W niniejszym postępowaniu Kolegium nie może zatem rozstrzygać w sprawie przyznania R. Z. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r. Postępowanie nieważnościowe ogranicza się bowiem do zweryfikowania legalności danej decyzji (w tym przypadku datowanej na dzień "[...] czerwca 2010 r.").

Kolegium wskazało, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jego wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, "ONSA" 1998, Nr 3, poz. 101). W tym zakresie zauważyć należy, że w treści decyzji, o której stwierdzenie nieważności wniósł R. Z., wskazano, iż akt ten został wydany dnia "[...] czerwca" 2010 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika natomiast, że została ona doręczona dnia 2 sierpnia 2010 r., na adres: ul. [...],[...] Ś. Decyzję tę odebrał osobiście R. Z. Nadano ją w dniu 23 lipca 2010 r. (zob. pismo z dnia 29 grudnia 2014 r., [...]); na tę okoliczność p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. do ww. pisma z dnia 29 grudnia 2014 r. załączył kopię "nadania przesyłki pocztowej z dnia 23 lipca 2010 r." Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. decyzji - w miejscu opisanym jako "datownik placówki nadawczej" - widnieje pieczątka z datą 23 lipca 2010 r. Co istotne, w ww. piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. w zakresie dotyczącym daty wydania ww. decyzji wskazano, że "trudno jest w chwili obecnej jednoznacznie ustalić termin faktyczny [...] Datą sporządzenia decyzji [...] nie mógł być dzień [...] czerwca 2010 roku ponieważ protokół na okoliczność oszacowania strat był sporządzony w dniu 30 czerwca 2010 roku, ponadto data nadania przesyłki pocztowej także o tym świadczy, iż na pewno nie był to [...] czerwca 2010 roku. Należy stwierdzić, iż jest to zaistniała pomyłka pisarska, która na pewno nie powinna mieć miejsca". Tu wskazać trzeba, iż do dnia wydania niniejszej decyzji do Kolegium nie wpłynęła informacja o sprostowaniu owej "pomyłki pisarskiej". Co jednak w tym kontekście szczególnie istotne, w kontekście analizowanej w tym akapicie kwestii, brzmienie przepisów prawa, które stanowiły podstawę do wydania badanej decyzji w okresie od 23 czerwca 2010 r. do dnia 23 lipca 2010 r., nie uległo zmianie i dlatego prawidłowość badanej decyzji jest oceniana według stanu prawnego obowiązującego w tym okresie.

Zastosowanie powyższych uwarunkowań prowadzi zaś do następujących ustaleń.

Przeprowadzone - w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji - postępowanie wyjaśniające wskazuje na to, że badana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnienie dla takiej kwalifikacji przedstawia się następująco:

Wpierw wskazać należy, że w związku ze zdarzeniem losowym - powodzią, jaka dotknęła Polskę w maju i czerwcu 2010 r. - nie zostały wprowadzone do porządku prawnego żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które ustalałyby szczególne zasady przyznawania pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi (na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego) przez organy pomocy społecznej i które określałyby warunki nabywania prawa do tej pomocy oraz zasady jej ustalania, przyznawania i wypłacania. Co równie istotne, organy administracji orzekają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie wytycznych, czy zaleceń organów administracji rządowej, na które powołuje się R. Z. (pisma "MSWiA" nie mają znaczenia dla załatwienia niniejszej sprawy). Nie stanowią bowiem źródeł prawa w znaczeniu normatywnym, nie mogą więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Te można bowiem podejmować na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa, co jest kanonem demokratycznego państwa prawnego. Wobec tego przyznanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., odbywało się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i zresztą przepisy tej ustawy stanowiły podstawę prawną do wydania kontrolowanej decyzji. Organ, który wydał badaną decyzję, w jej podstawie prawnej i uzasadnieniu powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 40 ust. 1, 2 i 3, w związku z art. 106. Inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż ustawy o pomocy społecznej nie umocowywały zatem organu wykonawczego gminy (pomocy społecznej) do udzielania pomocy finansowej (w formie świadczenia z pomocy społecznej) osobom, które poniosły szkody spowodowane powodzią, jaka dotknęła Polskę w maju i czerwcu 2010 r. Także ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835, z późn. zm.), wbrew twierdzeniom strony wyrażanym w trakcie postępowania nieważnościowego, nie zawiera (odrębnej) podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego, w związku z powodzią z 2010 r. przez organ wykonawczy (pomocy społecznej).

Dalej wskazać trzeba, że - w świetle akt spraw - uzasadnionym jest stwierdzenie, iż badaną decyzję wydał organ niewłaściwy miejscowo, gdyż R. Z. - w dniu wydania badanej decyzji, ale także i w dniu złożenia wniosku, po rozpatrzeniu którego wydano ten akt administracyjny - nie zamieszkiwał na terenie gminy W. - w B., a wyłącznie przebywał tam nieregularnie, w związku z prowadzeniem w tej miejscowości gospodarstwa rolnego. Zamieszkiwał zaś na terenie gminy Ś., a zatem organem właściwym do rozpoznania i rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej R. Z. w dniu wydania badanej decyzji był organ wykonawczy Gminy Ś., a nie Wójt Gminy W. Z analizy uzasadnienia badanej decyzji wynika, że organ administracji publicznej, wydając decyzję z dnia "[...] czerwca" 2010 r., określał swoją właściwość miejscową poprzez pryzmat treści art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

O prawidłowości powyższej konstatacji świadczą następujące dowody, którym Kolegium daje wiarę, i okoliczności:

1) Protokół oszacowania strat w budynkach gospodarstw domowych sporządzony w związku z wystąpieniem zagrożenia powodziowego na terenie Gminy W. sporządzony na okoliczność przeprowadzenia - w dniu 30 czerwca 2010 r. - wizji lokalnej przez Komisję gminną ds. szacowania szkód, w związku z wystąpieniem zagrożenia powodziowego, podpisany przez R. Z., w którym wskazano: "Komisja przeprowadziła w dniu 30.06.2010 wizję lokalną i dokonała szacunku strat w środkach trwałych R. Z. zamieszkały Ś. ul. [...],[...] Ś. adres gospodarstwa B. gmina W. [...]". Adres "Ś. ul. [...],[...] Ś." został wpisany do ww. protokołu na podstawie podania z dnia 23 czerwca 2010 r. o przyznanie pomocy finansowej, w którym wskazano: "R. Z. B. [...] W. m. zam. ul. [...][...] Ś.". R. Z. nie wniósł zastrzeżeń do treści ww. protokołu, przed jego podpisaniem. Na adres w Ś. została zresztą doręczona badana decyzja, która została odebrana osobiście przez R. Z. Co znamienne, badana decyzja nie została zaskarżona poprzez wniesienie odwołania, choć w jej treści (w miejscu określenia strony i adresu) wskazano "R. Z. zam. [...] Ś., ul. [...] B. [...] W. - przebywa nieregularnie";

2) Protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, sporządzony - przez Komisję powołaną przez Wojewodę D. - na okoliczność przeprowadzenia lustracji, podpisany przez R. Z., w którego treści wskazano: "Komisja [...] przeprowadziła w dniu 6 lipca 2010 r. lustrację na miejscu w gospodarstwie Pana/i/ Z. R. Zamieszkały/a/ ul. [...] gmina Ś. Adres gospodarstwa B. gmina W. [...]". R. Z. nie wniósł zastrzeżeń do treści ww. protokołu, przed jego podpisaniem;

3) S. M. (Sołtys Wsi B.), świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, dnia 21 października 2014 r., oświadczyła "Pan R. Z. podczas powodzi w 2010 r. jak i przed powodzią nie mieszkał na stałe w B.";

4) S. M. (Sołtys Wsi B.), dnia 6 lutego 2015 r. (zob. znajdujący się w aktach sprawy protokół przesłuchania świadka), oświadczyła pod odpowiedzialnością karną wynikającą z art. 233 § 1 K.k.:

- w odpowiedzi na pytanie "Czy według Pana/i wiedzy, Pan R. Z. zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu w B. pod numerem [...]?" - "W 2010 roku na pewno nie mieszkał, co jest w tej chwili trudno mi powiedzieć",

- w odpowiedzi na pytanie "Czy według Pana/i wiedzy R. Z. zamieszkiwał w miejscowości B. pod numerem [...] przed powodzią, która miała miejsce w maju 2010r.?" - "Pokazywał się w tej miejscowości",

- w odpowiedzi na pytanie "Czy według Pana/i wiedzy Pan R. Z. był obecny w B., pod numerem [...], w domu, na posesji, w zabudowaniach gospodarczych w czasie powodzi w maju 2010r.? - "Pokazywał się, był krótki okres czasu i wracał do Ś.",

- w odpowiedzi na pytanie "Czy w okresie po powodzi, wg Pana/i wiedzy, R. Z. zamieszkiwał w B. pod numerem [...]?" - "Nie mieszkał, przyjeżdżał";

5) Kierownik Działu Postępowań Podatkowych, działając z upoważnienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w L., którego terytorialny zasięg działania obejmuje, m.in., gminę Ś., a nie obejmuje gminy W., w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r., [...], wskazał, że R. Z. "złożył w tut. Organie zeznanie podatkowe dotyczące podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2010". W tym miejscu przypomnieć trzeba, że organami podatkowymi właściwymi miejscowo w sprawach podatku dochodowego od osób fizycznych są - co do zasady - organy podatkowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania podatników podatku dochodowego od osób fizycznych;

6) pismo sporządzone przez Kierownika Działu Obsługi Bezpośredniej, działającego z upoważnienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia 17 kwietnia 2015 r., [...], z którego wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. nie był organem podatkowym właściwym miejscowo dla R. Z. w sprawach podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2010. Terytorialny zasięg działania Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. obejmuje gminę W.;

7) P. M. (pracownik Urzędu Gminy W.), dnia 12 marca 2015 r., złożyła następujące oświadczenie pod odpowiedzialnością karną wynikającą z art. 233 § 1 K.k.: "Pan R. Z. był w Urzędzie Gminy w W. w II połowie sierpnia 2013 r. i oświadczył, że nie mieszka w B. i nie będzie składał deklaracji ponieważ mieszka w Ś. i tam płaci za «śmieci». Gdy poprosiłam, żeby wypełnił oświadczenie, że nie mieszka w B. dał mi ksero decyzji wydanej przez GOPS w W. i powiedział, że tam mam napisane, że on nie mieszka w B i żadnego oświadczenia nie będzie wypełniał. W/w decyzję wpięłam do segregatora". Decyzją przedłożoną pracownikowi Urzędu Gminy W. jest decyzja z dnia "[...] czerwca" 2010 r. ([...]);

8) Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska, działając z upoważnienia Wójta Gminy W., wskazał, że "Pan R. Z. będąc w Urzędzie Gminy złożył ustne oświadczenie w obecności pracownika Urzędu Pani P. M., że nie mieszka w B. i nie będzie składał deklaracji, ponieważ mieszka w Ś. i tam płaci za śmieci. Ponadto zostawił Decyzje nr [...] wydaną przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. jako potwierdzenie tego, że nie mieszka w B." (zob. pismo z dnia 12 lutego 2015 r., [...]);

9) R. Z. nie poniósł w roku 2010 opłat z tytułu poboru zimnej wody, a umowę na pobór wody zawarł dopiero w dniu 11 lutego 2015 r. - zob. pismo Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. z dnia 12 lutego 2015 r., [...];

10) R. Z. był (jest) zameldowany w Ś. i korespondencja kierowana do niego była kierowana na adres w Ś., który we wniosku z dnia 23 czerwca 2010 r. określono jako adres miejsca zamieszkania.

Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13, w którym stwierdzono: "[...] faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą ale również z rodziną [...] Rozpatrując drugą przesłankę decydującą o stałym miejscu zamieszkania, tj.: zamiaru przebywania należy mieć na uwadze, że składnik mentalny animus nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. Animus musi być więc wystarczająco uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych (administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinno-prawnych)".

W świetle opisanych powyżej dowodów i okoliczności Kolegium nie daje więc wiary oświadczeniom strony: z dnia 22 października 2014 r., z dnia 1 grudnia 2014 r. i z dnia 8 stycznia 2015 r., a także M. Z. (córki R. Z.) - z dnia 21 marca 205 r. (złożone z niezrozumiałym dla Kolegium zastrzeżeniem dotyczącym "ochrony prawnej zawartej w" art. 83 § 1 k.p.a.), iż R. Z. w dniu złożenia wniosku z dnia 23 czerwca 2010 r. oraz w dniu wydania badanej decyzji zamieszkiwał w B., zwłaszcza że R. Z. jest osobą bezpośrednio zainteresowaną otrzymaniem zasiłku celowego. Strona swoimi działaniami podejmowanymi w roku 2010 czy związanymi z rokiem 2010, pokazywała (uzewnętrzniała), że miejscem zamieszkania - w okresie istotnym z punktu widzenia poczynienia stwierdzenia dotyczącego wydania badanej decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo - nie była gmina W.

Tu wskazać należy, że Kolegium nie przesądza powyższymi stwierdzeniami tego, który organ administracji jest obecnie właściwy do rozpoznawania i rozpatrywania wniosków o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej R. Z. Powyższe zastrzeżenie, oczywiście, nie ma bezpośredniego znaczenia dla sposobu zakończenia niniejszego postępowania nieważnościowego. Należało je jednak poczynić, zważywszy na skutki, jakie wywoła podjęte w tym przypadku przez Kolegium rozstrzygnięcie. Dotyczy bowiem postępowania głównego, które będzie musiał odpowiednio zakończyć organ pierwszej instancji (na ten wątek wskazuje ostatnie zdanie niniejszego uzasadnienia).

Argumentacja dotycząca drugiej z przyczyn orzeczonego przez Kolegium w tym przypadku stwierdzenia nieważności, tj. z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. należy poprzedzić następującym zastrzeżeniem: w tym zakresie zarzuty Kolegium abstrahują od wykazanych już błędów względem reguł wyznaczających właściwość organów administracji publicznej i towarzyszących im skutków. Inaczej rzecz ujmując, argumentacja dotycząca uchybień w typie rażącego naruszenia prawa zostanie omówiona niezależnie od uprzedniego wykazania wady z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przechodząc więc do uzasadnienia stwierdzenia, iż badaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Organ w pierwszej kolejności wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wskazujący, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 roku, V SA 2998/99, LEX nr 51249, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 roku, III SA 1935/99, LEX nr 47008). Co warte zaznaczenia pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie jest zawężone tylko do naruszeń przepisów materialnych, obejmuje bowiem także naruszenia przepisów proceduralnych oraz kompetencyjnych (oczywiście, przy odpowiedniej delimitacji względem wad uznawanych za przyczyny wznowienia postępowania).

Zgodnie z powołanymi w podstawie prawnej badanej decyzji przepisami, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji powołano także treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. W sprawie przyznania zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego, w związku z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r., zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Z uzasadnienia badanej decyzji wynika, że jako powód odmowy udzielenia zasiłku celowego R. Z. wskazano: "Z protokołu gminnej komisji wynika, iż dokonanie oględzin na okoliczność powodzi okazało się nie możliwe, z powodu absencji zainteresowanego w budynku mieszkalnym, którego jest właścicielem. [...] mając na uwadze treść art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej należy uznać, iż w sytuacji braku uszkodzeń w budynku mieszkalnym w wyniku powodzi w maju 2010 r., brak jest podstaw do udzielania pomocy w formie zasiłku celowego na remont budynku". Zacytowany fragment decyzji stoi w rażącej sprzeczności z przesłanym Kolegium materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, bowiem w aktach sprawy znajduje się Protokół oszacowania strat w budynkach gospodarstw domowych sporządzony w związku z wystąpieniem zagrożenia powodziowego na terenie Gminy W. sporządzony na okoliczność przeprowadzenia - w dniu 30 czerwca 2010 r. - wizji lokalnej przez Komisję gminną ds. szacowania szkód, w związku z wystąpieniem zagrożenia powodziowego, podpisany przez R. Z., w którym wskazano: "wyszczególnienie szkód i opis zniszczeń piwnica o po w. 43 m2 woda sięgała l,2m obecnie bez wody". Zauważyć jednocześnie, że Komisja gminna nie określiła w protokole oszacowania strat łącznej wartości szacunkowej oszacowanych strat (poprzez wskazanie konkretnej kwoty).

Co także ważne, organ wykonawczy Gminy W. nie przeprowadził również wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji, a nawet nie zawiadomił o przeprowadzeniu wywiadu strony, choć przeprowadzenie takowego wywiadu jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Powyższe świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, które miały istotny wpływ na załatwienie sprawy przyznania stronie zasiłku celowego.

Kolegium zaznaczyło, że stwierdzenie poczynione w poprzednim akapicie, nie przesądza tego, że - w ponownym postępowaniu zwyczajnym (otwartym po ostatecznym stwierdzeniu nieważności) - należy przyznać stronie zasiłek celowy. Zresztą tego rodzaju uwagi wykraczałyby poza przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Podkreśliło też, że nie zachodzą w niniejszej sprawie nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a.

Kolegium zauważyło, że skutkiem ostatecznego stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia do postępowania głównego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. Z. Wskazał, że zaskarża decyzję co do uzasadnienia w zakresie, w jakim Kolegium stwierdziło nieważność na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., tj. naruszenie przepisów o właściwości i rażące naruszeniem prawa, zamiast stwierdzić nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. "tylko i wyłącznie w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa)", oraz że zaskarża decyzję "co do istoty w zakresie jakim SKO stwierdziło nieważność oznaczonej decyzji zamiast ograniczyć się do stwierdzenia, iż oznaczona decyzja została wydana z naruszeniem prawa - ze wskazaniem na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 p. 2 in fine KPA oraz na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych". Ponadto, zdaniem skarżącego, Kolegium dokonało błędnej oceny zebranego W sprawie materiału dowodowego, niezasadnie odmawiając wiary oświadczeniem wnioskującego i jego córki. Zarzucił "pominięcia ustawy z 24.06.2010 r. dot. powodzi oraz pisma MSWiA", jednocześnie oświadczając, że "rozpatrywanie sprawy tylko na podstawie przepisów ustawy o »pomocy społecznej« zdaniem strony jest błędem". Stwierdził ponadto, że "skoro we wniosku zarzucono jedynie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 p. 2 in fine KPA", to Kolegium "nie miało kompetencji do badania wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 p. 1 KPA (naruszenie przepisów o właściwości)". W zakończeniu uzasadnienia swego podania Wnioskujący stwierdził, że "z uwagi na nieodwracalne skutki prawne wnosi o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie oznaczonej decyzji z naruszeniem prawa - rażącym w rozumieniu art.456 § 1 p. 2 in fine KPA". Wśród podstaw prawnych wniosku powołano też art. 139 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Uzasadniając decyzję podało, że orzekając w tej samej sprawie - w ramach rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Kolegium uznało wyjaśnienia zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. za prawidłowe i kompletne, nie znajdując jednocześnie podstaw do zmiany wcześniej zajętego stanowiska. Również obecny skład Kolegium stwierdza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawę do przyjęcia, że badaną decyzję wydał organ niewłaściwy miejscowo. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 163; wymieniony przepis nie uległ zmianie od czerwca 2010 r.), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tymczasem, zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i wydania badanej decyzji, R. Z. nie zamieszkiwał w B. na terenie gminy W. (bywał tam nieregularnie, w związku z prowadzeniem w tej wsi gospodarstwa rolnego). Zebrany na okoliczność ustalenia miejsca zamieszkania strony materiał dowodowy jest na tyle obszerny, że pozwala na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania R. Z. Wnioski płynące z zebranych dowodów (dokumenty i pisma urzędowe, zeznania świadków) są na tyle spójne, logiczne i przekonujące, że w ich świetle brak było podstaw do uznania za wiarygodne oświadczeń R. Z. i jego córki – M. Z., że w dniu złożenia wniosku, tj. 23 czerwca 2010 r. oraz w dniu wydania badanej decyzji zamieszkiwał w B. W sytuacji, gdy z oceny zebranych w sprawie dowodów wynikało jednoznacznie, iż Wnioskujący mieszka na terenie gminy Ś., to zasadnym było twierdzenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku R. Z. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej był Burmistrz Ś., co przesądziło o wykazaniu w tym przypadku wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a..

W okolicznościach sprawy nie może się też ostać twierdzenie strony, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Kolegium powinno "ograniczyć się do stwierdzenia nieważności decyzji" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wskazało, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie jest związany żądaniem strony – przywołał również orzecznictwo potwierdzające ten pogląd (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Nie ma także racji wnioskujący twierdząc, że sprawa nie powinna być rozpatrywana "tylko" na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale również na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 z późn. zm.) oraz "pisma MSWiA".

Odnosząc się do powyższego zarzutu Kolegium stwierdziło, że przyznawanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. (o co wnioskował R. Z. w podaniu z 23 czerwca 2010 r.), odbywało się na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Inne niż ta ustawa przepisy prawa, nie stanowiły podstaw prawnych do udzielania pomocy. Również przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. - wbrew opinii strony - nie stanowią dla organów pomocy społecznej samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego. Co równie istotne, organy te orzekają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie wytycznych, czy zaleceń organów administracji rządowej, przywołanych przez R. Z. Z tych przyczyn "pisma MSWiA", jako niebędące źródłami prawa w ww. znaczeniu, nie mogą stanowić podstawy orzekania w przedmiotowej sprawie,

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Z. wskazuje również na "nieodwracalne skutki prawne", wywołane decyzją wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. i wnosi o wydanie decyzji stwierdzającej wydanie oznaczonej decyzji z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku Kolegium wskazało na przepis art. 156 § 2 k.p.a. Stanowi on, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tego przepisu Wnioskujący zdaje się wywodzić twierdzenie, że niezasadnym było stwierdzenie nieważności na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. naruszenie przepisów o właściwości. Kolegium w tym miejscu wskazuje, że nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Odnosząc wskazaną tezę do sprawy należy uznać, że nawet gdyby niemożliwe było przywrócenie stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji, to nie znaczy, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odmowa przyznania zasiłku celowego mogła wywołać co najwyżej skutki faktyczne, nie spowodowała natomiast żadnych skutków prawnych.

Jeżeli więc przy weryfikowaniu odwracalności skutków prawnych (w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.) w szczególności chodzi o sprawdzenie prawnych możliwości (na forum administracji publicznej) przywrócenie poprzedniego stanu prawnego - w zakresie ograniczonym do skutków prawnych wywołanych przez dana decyzję administracyjną - to trzeba zauważyć, że w przypadku decyzji negatywnej bardzo trudno o wykazanie już samej zasadności tego rodzaju rozważań. A to dlatego, że przy decyzjach odmownych analizowanie kwestii dopuszczalności odwracalności skutków prawnych natrafia - już na wstępie - na istotne pytanie o przedmiotowość prowadzenia takich rozważań w stosunku do decyzji, która nie wywołała skutków prawnych "nadających się" do "odwracania". Bezspornie tak bowiem należy zakwalifikować specyfikę skutków prawnych właściwych decyzjom negatywnym.

Ponadto podkreślono, że orzeczone przez Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji organu gminy wywoła "powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia do postępowania głównego". Nie dość, że tak należy zakwalifikować intencje wniosku pierwotnie w tym przypadku złożonego przez stronę, to jeszcze bezsporna prawna możliwość kontynuowania postępowania w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku celowego dodatkowo potwierdza brak uzasadnienia dla powoływania się w tym przypadku na przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, wskazaną w art. 156 § 2 in fine k.p.a. Powoływanie się przez R. Z. w tym kontekście na "bezcelowość z uwagi na brak środków pomocowych na usuwanie skutków powodzi z 2010 r." należy przy tym uznać za argumentację prawnie irrelewantną. Jak bowiem wykazano, ww. przepis odwołuje się do uwarunkowań prawnych a nie faktycznych.

Należy zatem stwierdzić, że w sprawie nie było przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Niezasadny jest w tej sytuacji wniosek strony, że Kolegium powinno było ograniczyć się stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa (jak wskazuje art. 158 § 2 k.p.a.).

W tych okolicznościach Kolegium orzekło jak w osnowie. Podkreśliło też, że przepis art. 139 k.p.a. nie nadaje się do kwestionowania decyzji Kolegium podjętej w pierwszej instancji. Przewidziany został bowiem do wykorzystania w postępowaniu odwoławczym i służy ograniczeniu kompetencji organu odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję złożył R. Z. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że "organ przeprowadzając procedurę rozpatrywania wniosku skarżącego naruszając przepisy prawa art. 75 § 1 k.p.a. w rozumieniu art. 78 § 1 k.p.a. nie uwzględnił wniosków i uwag skarżącego, niezwykle istotnych dowodów dla wyjaśnienia sprawy, opartych na przepisach prawa oraz faktów zgodnych z przedłożonymi materiałami dowodowymi, wydając niekorzystną decyzję – utrzymując w mocy, jako ostateczną, w całości opierając się na materiałach i pismach oraz zeznaniach organu gminy, w większości wątpliwych niedotyczących problemu merytorycznego (szkód budowlanych)".

W uzasadnieniu podał:

Na wydaną decyzję znak [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżający tą decyzję w oparciu o art. 139 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. co do uzasadnienia, w którym organ stwierdza nieważność decyzji wg przyjętej tezy zasiłku celowego w oparciu o przesłanki wynikające z art. 156 § 1 p. 1 k.p.a. (naruszenia przepisu o właściwości), gdy sprawa dotyczy szkód popowodziowych dotyczących nieruchomości — budynków, które reguluje art. 21 § 1 p. 1 ("właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: p. 1. "w sprawach dotyczących nieruchomości - wg miejsca położenia nieruchomości...") dotyczy gminy W., więc naruszono art. 21 § 1 p. 1 k.p.a., wskazując organ właściwy — miejsce zameldowania, w tym postępowaniu po 5-ciu latach, gdy wydając decyzję SKO [...] a dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującą w mocy odmowę Postanowienia odmowy uchylenia i wznowienia postępowania organu pierwszej instancji tej "wady" prawnej nie dostrzeżono.

Organ stwierdzeniem nieważności decyzji z przyczyn art. 156 § 1 p. 2 ograniczył się tylko do braku wywiadu środowiskowego, który w świetle szkód w nieruchomościach w wyniku powodzi zgodnie z obowiązującym prawem - ustawę "o szacowaniu nieruchomości" mogła zweryfikować uprawniona osoba - rzeczoznawca a nie pracownik socjalny posiadający kompetencje wynikające z ustawy "o pomocy społecznej".

Powyższe stanowisko organu wynikło z mylnie przyjętej tezy, iż powódź jest zdarzeniem losowym, ujętym w zadania pomocy społecznej zgodnie z art. 7 p. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. "o pomocy społecznej" w sytuacji, gdy art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. "o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu" /Dz. U. Nr 84 poz. 906/, który to został zawarty w ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. /Dz. U. Nr 123 poz. 835/ dot. usuwania skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r., którą to ustawę organ nie uwzględnił w procedurze naruszenia przepisów prawa oznaczonej decyzji, tak jak i pisma MSW i A [...] z dnia [...] maja 2010 r. organu państwa, któremu podlegają organy administracyjne do najniższego szczebla - gminy odpowiedzialnych za zabezpieczenie przeciwpowodziowe zgodne z zapisami przynależnych ustaw.

By udowodnić przyjętą tezę organu - rozpatrywania sprawy wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy "o pomocy społecznej" musiałby właściwy Minister na wniosek Wojewody ogłosić stan klęski żywiołowej dla danego regionu - gminy zgodnie z art. 228 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, by Sejm dokonał zmian w ustawie budżetowej przenosząc rezerwę celową na ten cel z MSW i A (obecnie Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji) do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, któremu podlega pomoc społeczna, wypłacając pomoc z własnych środków jako zadanie własne tego organu.

W związku z tym, iż procedurę od początku prowadzono o przepisy ustawy "o pomocy społecznej" bez uwzględnienia bardzo licznych uwag i wniosków skarżącego zawartych w zastrzeżeniach oświadczeń i wnioskach z dnia 9 listopada 2014 r., 1 grudnia 2014 r., 8 lutego 2015 r. - (o braku w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisów ustawy "o usuwaniu skutków powodzi z 2010 r.") ustosunkowując się do oświadczenia - wniosków z dnia 8 lutego 2015 r. w sprawie przeprowadzenia dowodu organ wezwaniem z dnia 5 marca 2015 r. oświadcza w zob. art. 78 k.p.a. "Co ważne o przeprowadzenie określonego dowodu rozstrzyga organ prowadzący postępowanie, czyli w tym przypadku Kolegium, w drodze niezaskarżalnego postanowienia ", więc starania o wyjaśnienie daty wydania decyzji zgodnie z art. 75 § 1 w rozumieniu tego art. 78 § 1 stały się oczywiste, czego dowodem mogą być 3 kolejne zawiadomienia organu gminy przedłużając terminy odpowiedzi na wnioski z dnia 8 lutego 2015 r., a szczególnie daty wydania decyzji, z wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 10 czerwca 2015 r. (zbieżność z datą wydanej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2015 r.) by załącznikiem do pisma z dnia 1 lipca 2015 r. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiesić z urzędu to postępowanie. Szczególnemu wyjaśnieniu wymaga treść odpowiedzi w sprawie zawarta w tym piśmie a mianowicie pkt. 1 jego fragmentu do niewyjaśnionej faktycznej daty wydanej decyzji "Ośrodek nie jest obowiązany do prowadzenia takiej księgi (rejestru decyzji) na podstawie przepisów prawa", a który jest niezgodny z art. 207 k.p.a.

Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. (wysłanej dnia 10 września 2015 r. po 30 dniach - na wniosek z dnia 18 lipca 2015 r. może naruszać art. 35 § 2 k.p.a.), na wyrok NSA z dnia 21 marca 2010 r. I OSK 1053/09 LEK nr 594859.

Z powyższych wyroków wynika nie tylko prawo, ale także obowiązek organu administracji do oceny decyzji pod względem wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odpowiadając na zarzut strony dotyczący pkt. 1 tego artykułu — naruszenia przepisów o właściwości co koliduje z art. 21 § 1 pkt. 1, dotyczącym nieruchomości cytowanej na wstępie uzasadnienia.

Nie zrozumiałe jest powołanie się na wyrok NSA w ocenie decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. obarczonej nie tylko wadami prawnymi, lecz sprzecznymi z protokołem i niezgodnymi z faktami w treści jej uzasadnienia (nie wyjaśnionych) m.in.

1. Daty wydania decyzji z datą wysłania faxem w tym samym dniu [...].06.2010 r. o godz. 14:42 do Urzędu Gminy, protokołu (podstawy wydania decyzji) z datą sporządzenia 30 czerwca 2010 r., podpisanego przez stronę skarżącego, udostępniając piwnice budynku (data niewyjaśniona).

2. Nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie (brak jakiegokolwiek dowodu), z brakiem zaskarżalnego aktu prawnego z tego postępowania (fakt stwierdzony w Postanowieniu [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.).

W treści uzasadnienia posłużono się nieprawdą, iż przeprowadzono postępowanie dowodowe.

3. Stwierdzono nieprawdziwy fakt o nieobecności skarżącego w trakcie prac Komisji (jej części) - jako dowód udostępnienie pomieszczeń piwnic, gdzie wykonano pomiary i fotografie - obecność potwierdzona podpisem protokołu.

4. Protokół sołtysa (na wniosek skarżącego) z datą sporządzenia dnia 2 lipca 2010 r. wysłano również w dniu [...] czerwca 2010 r. o godz. 14:42 (nadruk faxu) do Urzędu Gminy, również Zarządzenie Wójta - skład komisji 6-osobowy (w aktach SKO).

Dostarczenie protokołów miało na celu sporządzenie zbiorowej listy poszkodowanych - jako zapotrzebowanie finansowe na usuwanie skutków powodzi, kierowany do Wojewody zgodnie z procedurą - pismem MSW i A zakwestionowanego przez Kolegium w uzasadnieniu Decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] "Pisma MSW i A nie mają znaczenia dla załatwienia niniejszej sprawy", mogącym również podważyć podstawę prawną Ministra, Wojewody i Wójta przekazania środków pomocowych by Uchwałą Rady Gminy lub Zarządzeniem Wójta do budżetu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jako zadanie zlecone, dowód - pieczęć "z upoważnienia Wójta" w podpisie decyzji.

Przytoczony przypadek wydania decyzji odmownej z tak rażącym naruszeniem prawa, wykorzystując protokół, by pozyskać środki pomocowe na nieruchomość, na rzecz której nie będą przeznaczone, podważa zaufanie do państwa i jego organu przywołującego w uzasadnieniu do "demokratycznego państwa prawa".

Zważywszy na rażące naruszenie prawa przy rozpatrywaniu zaskarżonej oznaczonej decyzji podtrzymał skargę w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprowadza się do badania aktów decyzji, postanowień, lub czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Kontrola nie jest dokonywana z punktu widzenia słuszności. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana we wskazanym zakresie ocena daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą to utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzającą nieważność, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W., decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]).

Materialnoprawną przesłankę rozpoznania skargi stanowi ustawa z dnia 14 czerwca 1964 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267). Art. 156 § 1 tejże ustawy stanowi: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

§ 2 mówi zaś, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które wydało zaskarżoną decyzję i decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. była decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiająca przyznania R. Z. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią mającą miejsce w miesiącu maju 2010 r.

Opisana wyżej decyzja GOPS w W., jej treść – data wydania – dają podstawę do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w § 2 art. 156 k.p.a. wyłączający rozpoznanie wniosku skarżącego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Brak też jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z [...] czerwca 2010 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący w odwołaniu wskazuje na skutki faktyczne jakie może wywołać ewentualne ponowne rozpoznanie wniosku w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Tak bowiem należy ocenić twierdzenie zainteresowanego o braku środków na wypłatę świadczenia.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji MOPS w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. zainicjował skarżący wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji wskazując na jej wadliwość określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Twierdził bowiem, że decyzja ta jako dowód na którym oparto rozstrzygnięcie wymienia jedynie protokół z dnia 30 czerwca 2010 r. Zauważył, że dowód ten został przeprowadzony dzień po wydaniu decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o nieistniejący dowód.

Ponadto zarzucił, że gdyby nawet uznać, iż decyzja zapadła w oparciu o wskazany protokół, to dowód ten nie był dowodem wystarczającym. Komisja gminna bowiem w wymienionym protokole wskazała wyraźnie, że na skutek powodzi nastąpiły w budynku pewne zniszczenia, lecz z niewiadomych przyczyn, nie zostały oszacowane.

Organy obu instancji uznały, że wystąpiła przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, naruszono art. 156 § 1 pkt 2 in fine. Dodatkowo stwierdziły, iż wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. organ wydał ją z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzję wydał organ niewłaściwy.

Skarżący opiera skargę przede wszystkim na dwóch zarzutach. Twierdzi, że zaskarżone decyzje naruszają prawo albowiem wyszły poza żądanie wniosku i stwierdziły nieważność również w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. o co wnioskodawca nie wnosił. Ponadto zarzuca, że organ dokonał w tym zakresie naruszenia prawa, gdyż niewłaściwie ocenił stan faktyczny, który nie wskazuje iż decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. podjął niewłaściwy organ.

W pierwszej kolejności rozważania muszą dotyczyć zarzutu niedopuszczalności rozszerzenia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Trafność tego zarzutu musiałaby spowodować, że organ wydający decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. byłby organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy.

Przedmiotowy zarzut jest niezasadny. Na poparcie powyższego stwierdzenia należy przywołać treść art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zatem o ile organ stwierdzi, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. winien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazuje orzecznictwo powołane przez organy złożenie wniosku przez stronę nie powoduje utraty prawa do orzekania w tym zakresie również z urzędu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 163) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Zgodnie z art. 25 k.c. – miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Według Sądu organ I instancji w tym zakresie zebrał obszerny materiał dowodowy oraz dokonał jego prawidłowej oceny.

Przede wszystkim w tym miejscu należy wskazać, że sam skarżący we wniosku z dnia 23 czerwca 2010 r. kierowanym do Urzędu Gminy w W. o wypłatę odszkodowania w związku ze szkodą powstałą na skutek zalania wodą powodziową budynku określił swoje miejsce zamieszkania ul. [...],[...] Ś. Wpis na wniosku jest następujący: "R. Z. B. [...],[...] W., m. zam. ul. [...][...],[...] Ś.". Z powyższego wpisu wynika jednoznacznie, że wnioskodawca wyraźnie rozróżnił miejsce powstania szkody B. [...] oraz miejsce zamieszkania.

Jednoznaczne są również dokumenty sporządzone przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. i Urząd Gminy w W. z dnia 12 lutego 2015 r. Wynika z nich, że w 2010 r. skarżący nie ponosił opłat z tytułu poboru zimnej wody i wywozu odpadków komunalnych z gospodarstwa domowego B. Umowę na pobór wody zawarł w dniu 11 lutego 2015 r. a w poprzednich latach dostarczano wodę w oparciu o umowę, którą zawarł ojciec skarżącego – dokument dostarczony przez stronę. Urząd Skarbowy w L., którego zasięg terytorialny obejmuje gminę Ś. – w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. wskazał, że skarżący w tamtejszym Urzędzie złożył zeznanie podatkowe dotyczące podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2010 r. Natomiast z pisma Urzędu Skarbowego w W. z dnia 17 kwietnia 2015 r., wynika, że Urząd ten nie był właściwym miejscowo dla wnioskodawcy w sprawach podatku dochodowego, od osób fizycznych za rok 2010; Urząd Skarbowy w W. obejmuje gminę W.

Dokumenty te wskazują, że miejscem zamieszkania skarżącego nie są B. W ocenie Sądu pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 20 marca 2015 r., złożone przez skarżącego potwierdza powyższe stwierdzenia. Potwierdza ono że w 2010 r. zużycie wody było "0" natomiast w innych latach (2009-2014) symboliczne. Przez okres 6 lat (2009-2014) wynosiło 64 m3.

Doświadczenie życiowe daje podstawę do powiedzenia, że zużycie 6 letnie wody w gospodarstwie domowym skarżącego w B. odpowiada niskiemu rocznemu zużyciu wody dla dwuosobowej rodziny.

Gdyby przyjąć wyjaśnienia skarżącego zawarte w jego piśmie z dnia 21 czerwca 2015 r. (nie poparte zresztą żadnymi dokumentami), z których ostatecznie wynika, że zużycie wody w lutym 2015 r., za okres 6 lat wynosiło 81 m3 – należałoby ponownie powiedzieć, że jest to zużycie 1 roczne dla dwuosobowej rodziny.

Dodatkowo na potwierdzenie dokonanego ustalenia co do miejsca zamieszkania skarżącego należy wskazać, że również w zeznaniach o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2010 zainteresowany wskazał, że zamieszkuje w Ś. przy ul. [...].

Powtórzyć za organem należy również, że nie kwestionował wpisu, co do miejsca zamieszkania w decyzji, jak i protokołach z oględzin powstałej szkody.

Fakt nie zamieszkiwania skarżącego w B. potwierdziła sołtys S. M. oraz P. M., A. K. – sąsiad mieszkający obok skarżącego w B.

Należy zgodzić się oceną organu, że we wskazanych okolicznościach trudno dać wiarę oświadczeniu córki strony M. Z. z dnia 21 marca 2015 r., że od wczesnej wiosny do późnej jesieni od 2008 r. strona i jego żona mieszkali w B. Trudno to sobie wyobrazić aby przy "0" zużyciu wody w 2010 r. mógłby w nieruchomości zamieszkiwać skarżący, jego żona oraz syn córki strony w czasie wakacji. Dodać należy, że z dołączonych przez skarżącego dokumentów – rozliczenia wody za okres VII-IX 2014 r. w mieszkaniu przy ul. [...] w Ś. wynika, że w tym okresie zużycie zimnej wody wynosiło 20m3 (czyli 7m3 za 1 miesiąc).

Ocenić też należy, że w świetle przedstawionych wyżej dowodów niewiarygodne są oświadczenia J., E. i S. B., sąsiadów zamieszkujących w B. Nr [...], że skarżący w roku 2010 r. zamieszkiwał w B.

Podkreślić należy, że zupełnie inne w tej materii oświadczenie złożył sąsiad mieszkający obok A. K. Jak również dodać, że decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. przesłano skarżącemu na adres w Ś.; przesyłkę odebrał i potwierdził osobiście skarżący.

Odnosząc się do pism skarżącego, na które powołuje się w skardze należy powiedzieć: w piśmie z dnia 10 lutego 2015 r. skarżący wyjaśnia w sprawie odbioru odpadów komunalnych oraz ścieków, iż mimo niewielkich poborów wody nie były odbierane przez służby gminy W. i odprowadzane do osadnika, a w piśmie z dnia 22 października 2014 r. twierdzi, że w B. mieszkał w maju i czerwcu 2010 r. Prowadził tam gospodarstwo rolne oraz przebywał większość czasu. Podany adres w Ś. był i jest ciągle adresem zameldowania, adresem czasowego pobytu oraz adresem do korespondencji. Pod tym adresem przebywa z uwagi na to, że zamieszkuje tam jego córka. W maju i czerwcu 2010 r. w B. koncentrowała się jego aktywność życiowa "co też nie zmieniło się do dnia dzisiejszego".

Podsumowując te wypowiedzi Sąd zauważa, że nie ma znaczenia dla oceny zużycia wody kto odbiera ścieki i odpady komunalne.

Licznik wody obrazuje zużycie wody, niezależnie od tego w jakim celu jest ona pobierana i finalnie gdzie jest odprowadzana. Jak wiadomo woda jest pobierana do celów kuchennych i sanitarnych. Skoro skarżący twierdzi, że hodował zwierzęta również dla nich musiałby pobierać wodę. Jak powszechnie wiadomo nie można prowadzić remontu bez korzystania z wody. W piśmie z dnia 22 października 2014 r. skarżący twierdzi, że w okresie czerwca i maja 2010 r. był na etapie końcowym remontu nieruchomości w B. Według Sądu nie można mieszkać, czy "przebywać większość czasu" pod wskazanym adresem, prowadzić również gospodarstwo rolne, hodowlę, nie korzystając z wody lub korzystając z niej symbolicznie. Niewątpliwie zużycie wody jest czynnikiem podstawowym do określenia aktywności życiowej w danym miejscu.

Jeśli idzie o pismo z dnia 22 października 2014 r. to skarżący nie wypowiada się w nim jednoznacznie co do miejsca zamieszkania. Stwierdza, że jego miejscem zamieszkania w rozumieniu przedstawionym w wezwaniu z dnia 10 października 2014 r. były B. (pytanie brzmiało gdzie mieszkał w maju i czerwcu 2010 r. – jednocześnie wyjaśniono co należy rozumieć przez miejsce zamieszkania – art. 25 k.c.). Podaje też, że czasowo przebywa w Ś. Niezrozumiałe jest jak skarżący może prowadzić hodowlę zwierząt i czasowo przebywać w Ś. Zwłaszcza, że córka skarżącego stwierdziła, że czasowo zamieszkuje w B, od wczesnej wiosny do późnej jesieni.

Wyjaśnienia skarżącego nie korespondują również z zeznaniami świadków B., którzy twierdzą, że skarżący na stałe mieszka w B.

Wyjaśnienia te niespójne, niejednoznaczne nie dają podstaw – w świetle dokumentów urzędowych – do uznania, że skarżący mieszkał w okresie maj, czerwiec 2010 r. – jak również wcześniej w B. i tam koncentrował swoje życie. Niewątpliwie przyjeżdżał tam co jakiś czas – w związku z uprawą roli.

Nie jest również trafny zarzut skarżącego, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. została oparta na wadliwych przepisach prawa – co również stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Istotnie, w związku ze zdarzeniem losowym – powodzią jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. nie zostały uchwalone przepisy prawa powszechnie obowiązujące, które określałyby szczególne zasady przyznawania przez organy pomocy społecznej pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi i które określałyby warunki nabywania prawa do takiej pomocy oraz zasady jej ustalania, przyznawania i wypłacania.

W tej sytuacji prawem powszechnie obowiązującym, na podstawie którego można było przyznać pomoc finansową były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123 poz. 835 ze zm.) nie zawiera żadnych regulacji dotyczących wypłaty środków finansowych na usunięcie skutków powodzi. Wskazuje w jaki sposób organy mogą wesprzeć i zabezpieczyć potrzeby osób dotkniętych powodzią.

Zauważyć należy, że wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia 27 maja 2010 r., na które powołuje się skarżący, na stronie drugiej mówią, że pomoc finansowa związana z kosztami remontu lub odbudowy po powodzi następuje w formie zasiłku celowego, przyznanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Sąd podziela stanowisko organów i stwierdza, że wskazane wyżej wytyczne nie są przepisami normatywnymi w oparciu, o które działają organy. Są to instrukcje, wskazówki, które miały pomóc organom w organizacji i usuwaniu skutków powodzi.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości – wg miejsca położenia nieruchomości. Przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego mają charakter przepisów ogólnych i mają zastosowanie wówczas, gdy nie ma przepisów szczegółowych. Gdy takie istnieją wyłączają stosowanie przepisów k.p.a. Ustawą o charakterze szczególnym jest ustawa o pomocy społecznej. Jej przepisy, art. 101, inaczej reguluje właściwość organów (o czym była mowa wyżej). Skoro wniosek skarżącego z dnia 23 czerwca 2010 r. musiał być rozpoznawany w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zastosowanie ma również art. 101 tej ustawy.

Natomiast nie mogą być przedmiotem oceny zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trybie nadzwyczajnym – dotyczy ustalenia, czy wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności. Oparte, jest na przepisach art. 156-159 k.p.a.; w postępowaniu tym organy nie prowadzą ustaleń i rozważań dotyczących merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 23 czerwca 2010 r.

Ostatecznie należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Tym samym skargę w oparciu o art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił.