Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1294/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel – Ziaja (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. N. i J. N. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia 29 maja 2008 r. znak [....] na skutek wszczęcia postępowania z urzędu Prezydent Miasta K. orzekł o zezwoleniu właścicielom tj. B.N. i J.N. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 226 m2 w klasie bonitacyjnej R. z części działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] o łącznej pow. 565 m2, położonego przy ul. [....] w K. pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto stwierdzono, iż decyzją z dnia 28.08.2000 r. znak [....] Prezydent Miasta K. zezwolił na wyłączenie gruntu o pow. 549 m2 z części działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w klasie bonitacyjnej R. (działka ..... powstała z podziału działki .....). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 3, 4, 6, 7, 8, 13, 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 21 poz. 1266 ze zmianami), art. 104 k.p.a. oraz upoważnień Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia [....] .01.2003 r. oraz nr [....] /2004 z dnia [....] .01.2004 r.

W dalszej części decyzji z 29 maja 2008 r. Prezydent Miasta K. zobowiązał właścicieli wyżej wymienionego gruntu do uiszczenia należności stanowiącej równoważność ceny 12,43 ton ziarna żyta za wyłączenie z produkcji rolnej owego gruntu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność tę podwyższono o 10%. Na podstawie art. 12 ust. 6 powołanej ustawy właściciele zostali zwolnieni z obowiązku zapłaty należności jednorazowej z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej działki o pow. 226 m2, gdyż wartość wolnorynkowa wyłączonego gruntu z produkcji rolnej była wyższa od wartości należności stanowiącej 12,43 ton ziarna żyta. Podwyższoną należność tj. równowartość 13,673 ton ziarna żyta rozłożono na okres 10 kolejnych lat począwszy od 2008 r., gdzie ustalona opłata roczna wynosiła równowartość ceny 1,3673 ton ziarna żyta. Pierwsza opłata roczna za rok 2008 r. została wyliczona na kwotę [....] zł i płatna była w terminie do 30 czerwca tegoż roku. Kolejne opłaty roczne miały być wyliczane na podstawie równowartości ceny tony ziarna żyta stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze danego roku, ogłaszanego przez Główny Urząd Statystyczny w Monitorze Polskim i płatne przez właścicieli w terminie do 30 czerwca każdego roku.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. znak [....] z 29.08.2000 r. o pozwoleniu na budowę oraz z dnia 19.12.2000 r. nr [....] o przeniesieniu pozwolenia na budowę grunty, na których została zrealizowana inwestycja przewidziane były na cele produkcji rolnej, a zostały faktycznie wyłączone z tejże produkcji.

Art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakłada na organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych obowiązek wydania z urzędu decyzji zezwalającej wyłączenie gruntów z produkcji w przypadku stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez tej decyzji. Lokalizacja inwestycji pn. budynek mieszkalny jednorodzinny była zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. K. , w związku z czym grunty były przeznaczone na cele nierolnicze. Art. 28 ust 2 reguluje skutki niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów w sytuacji, gdy grunty te były przeznaczone na cele inne niż rolne i leśne. Sankcją w powyższej sytuacji jest podwyższenie wysokości należności o 10%.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.N. , opisując dotychczasowy sposób użytkowania działki nr [....] (wyodrębnionej z działki nr ......). Stwierdziła, że decyzja z dnia 28.08.2000 r. znak [....] zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 549 m2 potrzebna była do przebudowy istniejącego budynku gospodarczego, natomiast nie doszło do wyłączenia pozostałych 226 m2 gruntu. Decyzją z dnia 29.08.2000 r. znak [....] udzielono pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego w celu utworzenia pomieszczeń mieszkalnych. W 2006 r., po wykonaniu prac budowlanych, ale przed ukończeniem budowy, uprawniony geodeta przeprowadził geodezyjną inwentaryzację powykonawczą. W dniu [....] .05.2008 r. po zakończeniu budowy właścicielka zgłosiła zakończenie budowy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżąca wskazała, że na objętej decyzją I instancji części działki nr [....] żadne prace nie były prowadzone, a jej zagospodarowanie pozostało bez zmian. W uzupełnieniu odwołania B.N. wskazała, że z informacji jakie uzyskała z Wydziału Geodezji UMK wynikało, że wyłączenie działki o pow. 226 m2 z produkcji rolnej nastąpiło w wyniku wykazu zmian gruntowych, sporządzonych zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji tym samym zastosował przepis wydany po ostatecznej decyzji w jej sprawie z roku 2000. Według odwołującej doszło do naruszenia przepisów prawa, ponieważ decyzja znak [....] z dnia 29 maja 2008 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzja ostateczną znak [....] z dnia 28.08.2000 r. Decyzja z 28.08.2000 r. nie zawierała należytej i wyczerpującej informacji dla stron iż w przyszłości może dojść do powtórnej oceny prawidłowości dokonanego wyłączenia z produkcji rolnej w 2000 r. Ponadto przy opracowywaniu dokumentów geodezyjnych posługiwano się instrukcją nieformalną G-5.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21.10.2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji na podstawie art. 11, art. 12 ust. 6-10, 13, 14, art. 12a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest poprawna, a odwołanie B.N. nie zasługuje na uwzględnienie. Do organu I instancji wpłynął operat pomiarowy nr [....] z dnia 25.08.2006 r., będący inwentaryzacją powykonawczą zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z którego wynika, że B.N. i J.N. są właścicielami działki nr [....] obr. [....] stanowiącej w całości użytek B – wyłączone o pow. 565 m2. Natomiast z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż są oni właścicielami działki nr [....] obr [....] o pow. 565 m2 stanowiącej użytki: Bi, o pow. 339 m2 i R klasy R. o pow. 226 m2. Dlatego też decyzja Prezydenta Miasta K. o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest zgodna z przepisami, a w szczególności z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który upoważnia organy administracji do działania z urzędu. Również sposób ustalenia należności oraz wysokość nałożonej na właścicieli opłaty zdaniem SKO jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B.N. i J.N. podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. – przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego. Zarzucono również naruszenie art. 107 k.p.a. – przez niezrozumiale wyjaśnienie podstawy prawnej wydanych decyzji, przede wszystkim przez powoływanie się organów na operat pomiarowy nr [....] z dnia [....] .08.2006 r. sporządzony na potrzeby innej sprawy. Operat ten wprowadził oznaczenie B dla całej działki nr [....] , przez co nieobjęta wcześniej decyzją o odrolnieniu część tej działki o pow. 226 m2 została uznana za wyłączoną z produkcji rolnej, pomimo, że faktyczny sposób użytkowania tej części działki nie zmienił się. Ponadto skarżący powtórzyli zarzut odwołania, że wskazana wyżej inwentaryzacja powykonawcza została sporządzona w oparciu o nieformalną instrukcję G-5. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na skutek realizacji przez skarżących - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą na działce nr [....] , cała ta nieruchomość utraciła status użytku rolnego i została wyłączona z produkcji rolnej bez wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W ten sposób spełniona została hipoteza art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co zobowiązywało organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Obie te decyzje zostały bowiem wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. przez co naruszono art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8 k.p.a.

Do określenia, które okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a więc do ustalenia granic postępowania dowodowego koniecznego w niniejszej sprawie, niezbędna jest analiza art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem przesłankami do wydania na jego podstawie decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz o nałożeniu opłaty podwyższonej jest stwierdzenie następujących okoliczności:

a) doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej,

b) wyłączenie to nastąpiło bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy,

c) wyłączenie to dotyczy gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne.

Organy prowadzące postępowanie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości jedynie fakt, że w odniesieniu do części działki [....] o powierzchni 226 m2 nie została wydana decyzja o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej. Pozostałe okoliczności wymienione w art. 28 ust. 2, a w szczególności fakt wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej oraz jego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostały wykazane w sposób wystarczający.

Co do zasady wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych m. in. do klasy IIIa - a do takich należy grunt będący przedmiotem postępowania - przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zgodnie z art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej jest w szczególności przeznaczenie go pod zabudowę, bowiem zgodnie z art. 11 ust. 4 cytowanej ustawy wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Poprzednicy prawni skarżących tj. K.C. i J.C. , dysponując decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 maja 2000 r. nr [....] , otrzymali decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2000 r. znak: [....] o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 549 m2 z działki nr [....] o łącznej powierzchni 775 m2 położonej przy ul. [....] w K. pod przebudowę istniejącego budynku gospodarczego (k. 3 akt administracyjnych). W decyzji tej zaznaczono, że w dotychczasowym użytkowaniu pozostaje 226 m2. W późniejszym okresie działka nr [....] podzieliła się na działki nr [....] o pow. 210 m2 i nr [....] o pow. 565 m2, czy czym cały fragment działki nr [....] który na podstawie decyzji z 28 sierpnia 2000 r. pozostał w dotychczasowym użytkowaniu, wszedł w skład działki nr [....].

W tym miejscu należy przywołać uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96, gdzie stwierdzono: "Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu".

Z powyższych okoliczności wynika, że dopuszczalne było wyłączenie z produkcji rolnej nie całej działki nr [....] , lecz jedynie tego jej fragmentu, który faktycznie miał zostać zabudowany. Taka decyzja okazała się wystarczająca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej tj. Prezydenta Miasta K. , który decyzją z dnia 29 sierpnia 2000 r. znak: [....] udzielił K.C. i J.C. pozwolenia na budowę. Ten sam organ decyzją z dnia 19 grudnia 2000 r. znak: [....] przeniósł udzielone wcześniej pozwolenie na budowę na B.N. i J.N. Jak wynika z oświadczenia B.N. obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Żadne roboty budowlane nie były wykonywane na tej części nieruchomości, która pozostała w dotychczasowym użytkowaniu.

Po upływie ośmiu lat od wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz decyzji o pozwoleniu na budowę i o przeniesieniu tego pozwolenia na skarżących Prezydent Miasta K. z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie samowolnego wyłączenia z produkcji rolnej tej części nieruchomości, która zgodnie z decyzją z 28 sierpnia 2000 r. pozostała w dotychczasowym użytkowaniu. Takie postępowanie narusza art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Skarżący dochowali należytej staranności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, ich zachowanie było zgodne z obowiązującymi przepisami, otrzymali stosowne pozwolenia i prowadzili budowę zgodnie z nimi. Należy wnioskować, że w przypadku stwierdzenia konieczności wyłączenia z produkcji rolnej całego obszaru działki objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, pozwolenie takie nie zostałoby wydane na podstawie decyzji z dnia 28 sierpnia 2000 r. o wyłączeniu jedynie fragmentu działki. Skoro w roku 2000 organy administracji publicznej takie wyłączenie uznały za wystarczające, budowa prowadzona była zgodnie z wydanym pozwoleniem, a zagospodarowanie gruntu nieobjętego decyzją z 28 sierpnia 2000 r. jak twierdzą skarżący nie zmieniło się, to nakładanie na nich osiem lat później opłaty podwyższonej za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niewątpliwie narusza art. 8 k.p.a.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie powołał się na żaden dowód wskazujący na zmianę sposobu użytkowania tego terenu. Przekazując akta organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że "zakres wyłączenia działki nr [....] z produkcji rolnej wynika z wykazu zmian gruntowych sporządzonego zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), w którym do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B zalicza się grunty nie wykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw), a także ogródki przydomowe, co stanowi podstawę do zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków" (akta administracyjne k. 18).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako dowód na okoliczność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego gruntu przywołało "operat pomiarowy nr [....] z dnia 25.08.2006 r., będący inwentaryzacją powykonawczą zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z którego wynika, że B.N. i J.N. są właścicielami działki nr [....] obr. [....] stanowiącej w całości użytek B – wyłączone o pow. 565 m2".

Inwentaryzacja powykonawcza nr [....] z dnia 25 sierpnia 2006 r. znajduje się w aktach administracyjnych na k. 6 i 8, natomiast na k. 22 - 23 znajduje się mapa inwentaryzacji powykonawczej nr [....] z tej samej daty. Z map znajdujących się na k. 6 i 22 nie wynika w jaki sposób zagospodarowana jest część nieruchomości nieobjęta decyzją o wyłączeniu z 2000 r. Z kolei odręczny szkic na k. 21 - na którym brak jest wyjaśnienia przez kogo i w jakim celu został sporządzony - wskazuje, że na nie wyłączonym z produkcji rolnej fragmencie działki [....] brak jest jakichkolwiek obiektów budowlanych, urządzeń infrastruktury, ścieżek czy dojazdów. Jedynym dokumentem wskazującym na zmianę sposobu użytkowania tego terenu jest wykaz zmian gruntowych z 19 sierpnia 2006 r. (k. 7 akt administracyjnych), gdzie uprawniony geodeta mgr inż. M.W. stwierdził, że według stanu dotychczasowego w skład działki nr [....] wchodziło 0,0226 ha gruntu o klasie R. oraz 0,039 ha gruntu o klasie BI, natomiast według stanu nowego cała ta działka o powierzchni 0,565 ha stanowi użytek klasy "B wył".

Taki dowód nie jest wystarczający do stwierdzenia wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Trzeba podkreślić, że organ orzekający w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej rozstrzyga we własnym zakresie, na podstawie zgromadzonych w aktach dowodów, czy do takiego wyłączenia doszło. Wykaz zmian gruntowych sporządzony przez geodetę uprawnionego nie jest dowodem wiążącym w tym postępowaniu, tym bardziej, że nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie geodeta dokonał takiej właśnie oceny. Wszczynając z urzędu postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy organ administracji publicznej powinien ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów, czy na przedmiotowym gruncie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na dowodzie z dokumentu, o którym powyżej, organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Trzeba podkreślić, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania, iż zarówno budynek, jak i wszystkie dojścia, dojazdy, miejsca postojowe dla 2 samochodów, studnia oraz przyłącza infrastruktury technicznej - zostały zlokalizowane na terenie wyłączonym z produkcji rolnej, a sposób użytkowania pozostałej części działki nie został zmieniony. Twierdzenia te winny być zweryfikowane w toku postępowania dowodowego. Gdyby omawiane zarzuty się potwierdziły, to argumentacja organu I instancji z powołaniem się na załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) zostałaby podważona. Pominięcie zarzutów dotyczących niezmiennego od lat sposobu użytkowania spornego gruntu powoduje naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje, by uzasadnienie decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dowodów na okoliczność przeznaczenia przedmiotowego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania. Organy administracji posłużyły się swego rodzaju domniemaniem: skoro udzielono pozwolenia na budowę, to znaczy, że w miejscowym planie nieruchomość była przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne. W trakcie postępowania nie tylko nie stwierdzono, jakie konkretnie było przeznaczenie przedmiotowego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nawet nie powołano daty i numeru uchwały wprowadzającej plan miejscowy czy też numeru dziennika urzędowego, w którym ten plan został opublikowany. Dodatkowo w żadnej z wydanych w sprawie decyzji nie ustalono daty wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w tej dacie obowiązywał jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ze wspomnianego wcześniej domniemania zdaje się wynikać, że zdaniem organów administracji do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło w dacie wydania pozwolenia na budowę. Taki "domyślny" sposób argumentacji nie może zostać uznany za wystarczający.

W ponownym postępowaniu organy administracji powinny uzupełnić postępowanie we wskazany wyżej sposób. Decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych będzie w niniejszej sprawie dopuszczalna wyłącznie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że po 28 sierpnia 2000 r. wbrew kategorycznemu stwierdzeniu zawartemu w tej decyzji: "w dotychczasowym użytkowaniu pozostaje 226 m2" B.N. i J.N. zmienili sposób użytkowania tego właśnie terenu. Wyjaśnienia wiec będzie wymagała także okoliczność, czy przedmiotowa część działki nie stanowi ogrodu przydomowego w rozumieniu załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), bowiem nie zostało zweryfikowane w toku postępowania twierdzenie skarżących, że ogród przydomowy jest zlokalizowany i urządzony w innej części działki. Dopiero w razie stwierdzenia naruszenia warunków ostatecznej decyzji administracyjnej odnośnie pozostawienia części nieruchomości w dotychczasowym użytkowaniu uzasadniałoby nałożenie na skarżących opłaty podwyższonej. W razie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego gruntu należy również ustalić datę takiej zmiany oraz przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tej dacie. Jeżeli postępowaniu wyjaśniającym dojdzie do ustalenia, że sposób użytkowania przedmiotowego gruntu nie zmienił się, postępowanie winno zostać umorzone.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.