Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 525/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: M.P. 1988 nr 30 poz 267 art. 156 par. 1 pkt 2, art. 110
law: Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 972/13 w sprawie ze skargi D.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 972/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] lipca 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z [...] czerwca 2011r. nakładające na D. S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł za samowolne wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości S..

W dniu 1 marca 2012r. D. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. Jako okoliczności uzasadniające wniosek podał, że organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2011r. po przeprowadzeniu postępowania dodatkowego w kwestii daty powstania zbiornika, nie biorąc pod uwagę wskazań wynikających z wczesnej wydanego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., a ponadto podniósł, iż postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 68 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – bowiem organy nadzoru budowlanego ustaliły jako najpóźniejszą datę dokonanej samowoli rok 2004 – co powoduje, iż zgodnie z ww. przepisem zobowiązanie podatkowe wnioskującego uległo przedawnieniu z końcem 2009 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 125 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności objętego wnioskiem postanowienia. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ podał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że D. S. po 2002 r. w warunkach samowoli budowlanej wybudował na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S. zbiornik na nieczystości ciekłe o wymiarach 7,55 m x 7,55 m. W związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 159/08, wdrożono postępowanie mające na celu legalizację ww. obiektu. Konsekwencją budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki, z tym że zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Postępowanie legalizacyjne składa się z kilku etapów. Przede wszystkim warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej, przy czym ustalenie to może mieć miejsce dopiero po wykazaniu, że zaszły podstawy do badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie inwestor przedstawił m.in. 4 egzemplarze projektu budowlanego zbiornika na nieczystości płynne znajdującego się na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości S., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2009 r., stanowiące, że działki nr [...] i [...] położone w miejscowości S. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod działalność produkcyjną związaną z produkcją i przetwórstwem mięsa oraz działalność usługową, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska nie będą wykraczać poza obszar planu oznaczony na rysunku planu symbolem PP. Przedłożenie przez inwestora powyższych dokumentów stanowiło podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej zbiornika na nieczystości ciekłe. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy o wymierzaniu kary przewidzianej w art. 59f ustawy Prawo budowlane. Kary te w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie opłata legalizacyjna została naliczona w prawidłowej wysokości. Zbiornik na nieczystości ciekłe zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane należy do VIII kategorii obiektów budowlanych ("inne budowle"), przez co wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi: 50 x [(s) x (k) x (w)] = 50 x [500 zł. x 5,0 x 1,0] = 125.000,00 zł. Odnosząc się do zawartych w rozpoznawanym wniosku zarzutów odnośnie przedawnienia prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej organ zauważył, że opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie art. 49 ust. 3 ww. ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości – w razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Z powyższego powodu do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, a ponadto w ustawie Prawo budowlane brak jest takiego odesłania. Odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że o kwalifikowanej wadliwości postanowienia z [...] czerwca 2011 r. świadczy fakt, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., stwierdzającego nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przede wszystkim organ wskazał, że w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wykazał, że sporny obiekt powstał po 2002 r., przez co w sprawie nie ma zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). W ocenie organu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jego ważności.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. Odnosząc się do zarzutów wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego, nie rozpatruje sprawy co do jej istoty. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie czy objęte wnioskiem rozstrzygnięcie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego;

- art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż w stosunku do zobowiązania powstającego na podstawie art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 ustawy Prawo budowlane przepisów ustawy Ordynacja podatkowa nie stosuje się;

- art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie był związany treścią własnego postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że kontrolowane postanowienie zapadło w postępowaniu nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia jest jednym z trybów naruszenia decyzji lub postanowienia i stanowi wyjątek od zasady trwałości wyrażonej w art. 16 k.p.a. Sąd podkreślił, że kontrola rozstrzygnięcia organu prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w ww. przepisie. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samego rozstrzygnięcia i orzeka o stwierdzeniu jego nieważności, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie D. S. powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący przesłankę stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Określa się je jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia możliwe jest wtedy, gdy zostało ono wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwego rozstrzygnięcia i czynności je poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Sąd wyjaśnił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd zaznaczył, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami rzeczą organów w postępowaniu nieważnościowym było więc ustalenie, czy kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcie zapadło zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wydania, czy też przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] czerwca 2011 r. nakładające na inwestora D. S. opłatę legalizacyjną w kwocie 125.000 złotych za samowolne wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe – czyli rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu legalizacyjnym. Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Sąd podkreślił, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce.

W ocenie Sądu wojewódzkiego zarzuty skargi nie są zasadne, bowiem organy przeprowadziły analizę zebranego materiału w sprawie, na podstawie której zasadnie ustaliły, że przedmiotowy zbiornik powstał po 2002 r., a wobec tego nie ma zastosowania przepis art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. Słusznie przyjęły, że opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym nie ma charakteru kary administracyjnej, nie jest też podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Rozdziału 8 "Przedawnienie" ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r., nr 8 poz. 60 ze zm.) w tym przepis art. 68 § 2 tej ustawy. Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. S.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 68 § 2 ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż w stosunku do zobowiązania powstającego na podstawie art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 ustawy Prawo Budowlane przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie przedawnienia zobowiązań nie stosuje się;

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na częściowym rozpoznaniu i dokonaniu oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 110 k.p.a. oraz 68 § 2 ordynacji podatkowej - ustosunkowanie się wyłącznie częściowe przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skoro ustawodawca w przepisach ustawy Prawo budowlane nie przewidział okresu przedawnienia dla możliwości nałożenia opłaty legalizacyjnej, będącej zarówno elementem legalizacji samowoli budowlanej, jak również zobowiązaniem podatkowym w rozumieniu art. 21 Ordynacji podatkowej to zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 ustawy Prawo Budowlane stosując odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, należy je stosować w nieuregulowanym w Prawie budowlanym zakresie. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było wyłączenie instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych w stosunku do opłaty legalizacyjnej, takie wyłączenie niewątpliwie znalazłoby się w zapisach ustawy Prawo budowlane. Za takim rozumieniem odpowiedniego stosowania przepisu art. 68 § 2 ordynacji podatkowej przemawia również treść noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., zmieniająca zasady legalizacji samowoli budowlanej. Nowela ta w miejsce przepisów przewidujących abolicję dla samowoli budowlanej w przypadku, gdy pozostawała ona przez pięć lat poza prawem, wprowadziła możliwość legalizacji każdej samowoli niezależnie od okresu jej popełnienia. Nie można jednakże zgodzić się z twierdzeniem, iż niezależnie od okresu popełnienia samowoli budowlanej sytuacja każdego inwestora jest taka sama bowiem właśnie nowela ta wprowadziła zasadę odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w stosunku do opłat legalizacyjnych oraz kar za samowolne przystąpienie do użytkowania. Skoro zatem w miejsce przepisów o abolicji dla samowoli budowlanej wprowadzono zasadę odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w tym przepisów o przedawnieniu zobowiązań podatkowych, to właśnie wskazać należy, iż wyłączną intencją ustawodawcy było wprowadzenie możliwości legalizacji "świeżej" mniej niż pięcioletniej samowoli budowlanej, zaś dla samowoli starszych niż pięć lat, pozostała możliwość legalizacji z wyłączeniem nakładania opłaty legalizacyjnej ze względu na jej przedawnienie. Przede wszystkim nowelizacja ta regulowała, kwestie związane ze sposobem legalizacji oraz możliwością legalizacji ze względu na nienaruszanie przez samowolę przepisów w tym techniczno – budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Mając na uwadze tak określony przez ustawodawcę zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie organu nadzoru budowanego wydane w jednym z postępowań nadzwyczajnych – postępowaniu nieważnościowym. Słusznie przypomniał Sąd pierwszej instancji, a co – jak wynika z treści skargi kasacyjnej - uszło uwadze jej autora – że postępowanie to nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia co do istoty lecz ocenę czy rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli organu nie jest dotknięte którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest także w doktrynie i orzecznictwie (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN).

Organ administracji uznał, a stanowisko to zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną nie jest dotknięte takimi wadami.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół 2 problemów: po pierwsze czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. przy czym naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji. Po drugie autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy ordynacji podatkowej, zwłaszcza w części dotyczącej przedawnienia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę czy Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej subsumcji przepisów prawa wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie, a kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stoi w sprzeczności z zapisami zawartymi w tym przepisie. W szczególności uzasadnienie to zawiera odniesienie się do zarzutu dotyczącego konieczności zastosowania przepisów Rozdziału 8 Ordynacji podatkowej oraz co do zastosowania ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. Wprawdzie Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 110 k.p.a. jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy ta wada uzasadnienia pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że Sąd prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek oceny legalności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Trafnie ocenił, że postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną (tak m.in. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. w sprawie II GSK 56/14,opubl. W Lex 1666074 oraz z dnia 24 lutego 2015 r. w sprawie II OSK 1761/13 opubl. w Lex 1658196). W innym rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. w sprawę II GSK 271/14, Lex 1675942). Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej upatrując wadliwości rozstrzygnięcia organu administracji, a w konsekwencji również Sądu pierwszej instancji w związaniu organu swoim rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2010 r., którym organ stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. Nie negując, że zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. organy administracji związane są wydanymi przez siebie rozstrzygnięciami od chwili ich doręczenia lub ogłoszenia wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia tego przepisu. Omawianym postanowieniem organ nadzoru budowlanego stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. w uzasadnieniu wskazując, że organ administracji winien był orzekać z uwzględnieniem art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Związanie powyższym rozstrzygnięciem oznacza zatem, że zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. i stwierdzenie, że postanowienie to rażąco naruszało prawo. Powyższe oznacza, że rzeczą organu nadzoru budowlanego było kontynuowanie postępowania legalizacyjnego poprzez wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Wysokość tej opłaty powinna być ustalona wg przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ. W tej dacie natomiast nie mogły być stosowane przepisy omawianej Noweli z dnia 10 maja 2007 r. skoro ustawa ta straciła moc 31 grudnia 2007 r. Niezależnie od powyższego nie można organom administracji zarzucić rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie wadliwego ustalenia czy zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie skoro organ wskazał, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki powstał w roku 2002 r. i takie ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

I wreszcie nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kontrola zarzutów skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej, z naruszeniem art. 176 p.p.s.a., nie stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć wyrok kontrolował postanowienie podjęte w postępowaniu nieważnościowym.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wydaniu postanowienia stoją na przeszkodzie przepisy Rozdziału 8 Ordynacji podatkowej w części dotyczącej przedawnienia. Analiza przepisu Rozdziału 8 nie pozostawia wątpliwości, że przedawnieniu ulegają jedynie zobowiązania podatkowe. Tymczasem zgodnie z przyjętym i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r. II FSK 1264/15 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.go.pl). Wprawdzie orzeczenia te odnoszą się głównie do braku możliwości stosowania przepisów dotyczących ulg i umorzenia ww. opłaty, jednakże wywody w nich zawarte znajdują w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Nie można także zarzucić Sądowi, że błędnie ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji gdy weźmie się pod uwagę, że przepisy Ordynacji podatkowej w omawianym zakresie winny być stosowane "odpowiednio". Tymczasem w literaturze podkreśla się, że problem "odpowiedniego" stosowania przepisów ma charakter złożony. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Odpowiednie stosowanie zachodzić może gdy: a) przepisy prawa znajdują zastosowanie "wprost", b) przepisy, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu pewnych zmian tak, aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw, c) określone przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania do drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zawsze "odpowiednie stosowanie przepisów innej ustawy" rodzić będzie po stronie organu obowiązek dokonania wykładni tych ostatnich przepisów, by ostatecznie ustalić zakres, w jakim przepisy, do stosowania których odsyła ustawodawca będą miały zastosowanie wprost, a w jakim w ograniczonym zakresie lub w ogóle. Prowadzi zatem do konieczności dokonywania wykładni przepisów prawa.

Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wypadków naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie chodzi tu natomiast o sytuacje, w których uprawniona jest różna wykładnia przepisu prawnego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie ulega wszak wątpliwości, że po pierwsze przepisy Ordynacji podatkowej mają jedynie odpowiednie zastosowanie, a analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że stosowanie tych ostatnich również na przestrzeni czasu było różnie interpretowane przez ten Sąd. Powyższe wskazuje, że żadną miarą naruszenie przepisów prawa, nawet jeśli miałoby miejsce, to nie miałoby charakteru kwalifikowanego.

Z tych względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.