Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2574/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 190, art. 134 par. 1, art. 185 par. 1, art. 168 par. 3, art. 133 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5, 6 i 8, art. 33, art. 91 par. 2, art. 271 pkt 12, art. 106 par. 3 i 5, art. 141 par. 4, art. 135, art. 53 par. 2, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 1986 nr 18 poz 97
law: Obwieszczenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 30 kwietnia 1986 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu.
article: par. 19 ust. 2, par. 13 ust. 2 pkt 3, par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 707/12 w sprawie ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 707/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi Z.S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 523,20 tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy w [...] (dalej Rada Gminy), na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z [7 czerwca] 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm. [Dz. U. z 2007 r. nr 147, poz. 1033, z 2009 r. nr 18, poz. 97] dalej uzzw, ustawa bądź ustawa o zaopatrzeniu w wodę), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) podjęła w dniu [...] listopada 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010 (dalej Uchwała).

Pismem z 24 lutego 2010 r. Z.S. (dalej skarżący) wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa Uchwałą wskazując, że jest ona sprzeczna z prawem zarówno w zakresie wyodrębnienia grup taryfowych, jak też w zakresie zatwierdzenia przypisanych do tych grup cen jednostkowych za 1 m3 i opłat abonamentowych. Uchwała narusza interesy szczególnie usługobiorców zaliczanych do I i II grupy taryfowej, do których zalicza się skarżący.

Rada Gminy uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Według uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków z [...] października 2009 r. [prezentata Urzędu Gminy w [...] 22 października 2009 r., k. 77-83 akt sądowych] (dalej wniosek spółki), jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średniorocznie 12-miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty, pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień, wrzesień), tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886, dalej rozporządzenie), wyboru struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie Gmin [...] i [...] występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków w skali roku przyjmowana jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei [...] obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Biorąc pod uwagę art. 5 pkt 1 uzzw, przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Pociąga to za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców, celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Z tych przyczyn Rada Gminy uznała wezwanie skarżącego za bezprzedmiotowe i bezzasadne. Jej zdaniem taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków spełniają warunki i wymagania określone przepisami wskazanej ustawy.

Dnia 7 maja 2010 r. Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę Uchwałę Rady Gminy w [...] z [...] listopada 2009 r. Skarżący podniósł, że Uchwała rażąco narusza prawo, w tym szczególnie:

1. art. 24 ust. 4 i 5, art. 2 pkt 13 w związku z art. 2 pkt 8, 9, 10 i 11 uzzw przez zatwierdzenie wyodrębnienia opracowanych przez Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" sp. z o.o. w [...] (dalej spółka) grup taryfowych odbiorców usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo w oparciu o kryterium, którego nie przewidują przywołane powyżej przepisy art. 2 uzzw;

2. § 13 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez zatwierdzenie wnioskowanych przez spółkę zróżnicowanych dla wyodrębnionych grup taryfowych cen jednostkowych za odprowadzenie 1 m3 ścieków oraz miesięcznych opłat abonamentowych, wprowadzających subsydiowanie skrośne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z 22 czerwca 2010 r. skarżący podniósł, że z faktu, że jest on odbiorcą usług publicznych świadczonych przez spółkę, dla którego Rada Gminy zatwierdziła kwestionowaną taryfę cen i opłat wynika, że Uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego, wpływa bowiem – w okresie jej stosowania – na wysokość zobowiązań finansowych skarżącego wobec spółki.

W piśmie Rady Gminy z 20 lipca 2010 r. wskazano, że jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średnioroczne 12-miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty, pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec-wrzesień), tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, wybor[u] struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie gminy [...] i [...] występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków w skali roku przyjmowane jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na Mierzei [...] obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny (art. 5 ust. 1 uzzw). Obowiązek ten pociąga za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Wyboru rodzaju i struktury taryf przedsiębiorstwo dokonało uwzględniając: eliminację subsydiowania skrośnego, uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa, minimalnego zysku na poziomie 2-3% i utrzymanie w gotowości urządzeń kanalizacyjnych.

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z 14 września 2010 r. ponowił zarzut, że zróżnicowania usługobiorców przedsiębiorstwa kanalizacyjnego [na] użytkownik[ów] całoroczny[ch] lub użytkownik[ów] pozostały[ch] w 2009 r. i odpowiednio odbiorc[ów] systematycznie lub niesystematycznie korzystający[ch] z urządzeń kanalizacyjnych w 2010 r., dokonano na podstawie niedopuszczalnego przepisami kryterium miejsca stałego zamieszkania. Wniosek spółki z 22 października 2009 r. o zatwierdzenie taryf i opłat nie został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia, a także nie został poddany przez Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) analizie i ocenie jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a mimo to został zarekomendowany Radzie Gminy do zatwierdzenia. Działanie to stanowi rażące naruszenie art. 24 ust. 4 uzzw.

W piśmie z 20 października 2010 r. pełnomocnik organu powtórzył dotychczasową argumentację i dodatkowo podniósł, że w świetle orzecznictwa uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać jej za akt o charakterze generalnym. Uchwała taka nie jest adresowana do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z wskazanymi przedsiębiorstwami z uwagi na ich umowne uregulowanie mają charakter cywilnoprawny (wyrok NSA z 24.5.2007 r., II OSK 256/07). Uchwała w ocenie pełnomocnika organu nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

W piśmie z 5 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, że na etapie opracowania przez wnioskujące przedsiębiorstwo komunalne wniosku o zatwierdzenie taryf i opłat, nieprawidłowości prowadzące do niezgodności opracowanego przez to przedsiębiorstwo wniosku wystąpiły [po] błędnym zaopiniowaniu i przyjęciu przez Radę Nadzorczą spółki taryf na 2010 r., które uwzględniają podziały i wysokości obciążeń zatwierdzonych w Uchwale. Opinia Rady Nadzorczej sprowadza się do wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców oraz ustalenia i przyporządkowania do tych grup cen za 1 m3 odprowadzonych ścieków, wysokości opłat abonamentowych, zobowiązania zarządu spółki do przygotowania wniosku taryfowego i przedłożenia go do weryfikacji wójtom gmin w nieprzekraczalnym terminie do 22 października 2009 r. Wyodrębnienia grup taryfowych odbiorców dokonano w oparciu o "algorytm matematyczny obowiązujący w 2009 r.", a więc kryterium, którego nie przewidują przepisy art. 2 pkt 13 uzzw. Kryterium nazwane przez Radę dnia 19 października 2009 r. "algorytmem matematycznym" Prezes Zarządu spółki w piśmie z 28 czerwca 2009 r. (kserokopia załączona do pisma procesowego z 14 września 2010 r.), jednoznacznie zdefiniował jako miejsce zamieszkania odbiorców usług. Przepisy § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowią, że przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat na rok obowiązywania taryf planuje się koszty wyszczególnione w § 6 pkt 1-5 na podstawie "kosztów w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów roku obowiązywania taryfy". Załączony do wniosku bilans oraz rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2008 r., mogły pod warunkiem ich zgodności ze stanem faktycznym, stanowić podstawę do ustalenia taryf na rok 2009. Bazę wyjściową do planowania kosztów i wyliczenia niezbędnych przychodów na rok 2010 zgodnie z tymi przepisami stanowić może ewidencja księgowa oraz sporządzone na jej podstawie bilans i rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2009 r. Przyjmując, że wprowadzone do tabel C, D i E dane wynikają ze stanowiącej podstawę sporządzenia taryf i opłat ewidencji księgowej (wątpliwości budzi brak wpisu w pkt 2.1 lit. b tabeli C) stwierdzić należy, że sporządzona w tabeli F kalkulacja cen i stawek sporządzona została z pominięciem tej ewidencji. W tabeli D nie występują wyodrębnione z kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych, koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych ani koszty odczytu urządzeń pomiarowych, zatem nie istnieją żadne przesłanki wprowadzenia do taryfy opłat abonamentowych, z których uzyskane przychody miałyby pokryć te nieistniejące koszty.

W piśmie z 15 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, że Uchwała statuowała subsydiowanie skrośne przez pokrycie brakujących kosztów grupy I przychodami od grupy II i III. Zróżnicowanie w zatwierdzonej Uchwałą cen i stawek dokonane zostało z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3 uzzw. Nie istnieją określone przepisami § 13 ust. 3 rozporządzenia kryteria wyboru innej taryfy niż zdefiniowana w § 14 pkt 2 lit. a rozporządzenia taryfa jednoczłonowa, której wysokość winna być ustalona przez podzielenie ustalonych niezbędnych do pokrycia planowanych na 2010 rok kosztów przez roczną ilości odprowadzonych ścieków. Skarżący zarzucił, że Wójt obowiązany był do sprawdzenia przedłożonego do zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 2010 rok. Tym samym oznaczało to obowiązek sprawdzenia czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy i weryfikację kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Obowiązku tego, w ocenie skarżącego, Wójt nie wypełnił, gdyż brak jest dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku.

W załączniku do protokołu rozprawy z 13 stycznia 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy wskazał w szczególności, że kompetentnym do ustalenia taryf na 2010 r. był Zarząd Spółki, który na podstawie planowanych niezbędnych kosztów, tj. 2.651.870 zł zaproponował przyjęcie taryfy z podziałem na trzy grupy taryfowe. Planowana ilość ścieków w skali roku wynosiła 412.000 m3. Zarząd z propozycją zmian cen zapoznał Radę Nadzorczą na posiedzeniu dnia 19 października 2009 r. Rada Nadzorcza pozytywnie zaopiniowała propozycję zmiany taryf. Kryteria przypisania do grup taryfowych w oparciu o algorytm matematyczny były przez spółkę stosowane w taryfach na rok 2009 i 2010. Pełnomocnik podniósł, że użytkownicy grup taryfowych zostali przypisani nie według miejsca zamieszkania, lecz według okresu, przez jaki dostarczają ścieki urządzeniami kanalizacyjnymi na oczyszczalnię wg powyższego algorytmu (systematyczność). Taryfy na rok 2009 zostały zatwierdzone w oparciu o wniosek taryfowy z 20 października 2008 r. [przedłożony] Przewodniczącemu Zgromadzenia Związku Komunalnego "[...]" w [...] celem weryfikacji, ponieważ Związek Komunalny posiadał kompetencje do zatwierdzania taryf. Uchwała nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Zgromadzenia Zawiązku Komunalnego "[...] " w [...] podjęta została na złożony wniosek taryfowy. Wniosek ten uwzględniał podział na dwie grupy taryfowe grupę taryfową I "użytkownicy całoroczni" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku systematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki do oczyszczalni ścieków w [...] oraz grupę taryfową II "pozostali użytkownicy" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku niesystematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki do oczyszczalni ścieków w [...].

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących pisma spółki z 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik stwierdził, że w piśmie tym wskazane jest, że skarżący posiada domek letniskowy w miejscowości J. czynny sezonowo i na podstawie powyższych kryteriów został zakwalifikowany do grupy taryfowej "pozostali użytkownicy", a więc podstawą nie było miejsce zamieszkania. Według Rady Gminy taryfy na 2010 r. zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i przepisami wykonawczymi do tej ustawy, tj. rozporządzeniem. Dnia 22 października 2009 r. Zarząd spółki przedłożył Wójtowi Gminy [...] wniosek taryfowy, 70 dni przed planowanym wejściem w życie taryf w celu jego zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, że w dniu 30 listopada 2009 r. Rada zatwierdziła taryfę na 2010 r. z datą obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H). Odnośnie uwag skarżącego do danych zawartych w tabeli B, błędnym jest twierdzenie, że dane w niej zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ w roku 2009 występowały dwie grupy taryfowe, a w roku 2010 trzy grupy taryfowe. W roku 2010, z uwagi na liczne interwencje ze strony podmiotów, które posiadają niewielkie domki kempingowe, domy letniskowe czynne w większości w sezonie letnim pod kątem własnego wypoczynku (niezarobkowego) odprowadzające niewielkie ilości ścieków, zapadła decyzja o wyłączeniu tych podmiotów ze wspólnej grupy z dużymi ośrodkami i pensjonatami działającymi sezonowo zarobkowo, wprowadzając dodatkową III grupę taryfową. Między tymi grupami użytkowników znacznie zróżnicowano opłatę abonamentową. Użytkownicy grupy II w 2009 r. są tymi samymi użytkownikami, co w grupie II i III roku 2010, jedynie wyselekcjonowani w oparciu o wielkość zrzutu ścieków i charakter użytkowania obiektu. Odnośnie tabeli C uwzględnia się planowane koszty ogółem, które zostały ujęte prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów stawianych w pozostałych kwestiach tabelarycznych wniosku taryfowego wskazano, że taryfa opłat za ścieki konstruowana jest na podstawie wykonania kosztów i przychodów z roku obrachunkowego obejmującego 12 miesięcy, 2 miesiące przed złożeniem wniosku o zmianę taryf. Rok obrachunkowy brany pod uwagę do ustalania taryf nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (obrotowym) będącym okresem, za który sporządza się bilans i rachunek zysków i strat. Zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia rokiem obrachunkowym jest "rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf - 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku". Rok obrachunkowy brany do ustaleń taryf na 2010 rok obejmuje okres od września 2008 do sierpnia 2009. Koszty poniesione w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa ustalane są na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian, warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Nie ma możliwości technicznych wydzielenia kosztów na poszczególne grupy odbiorców usług. Zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia, podział kosztów może być dokonany szacunkowo biorąc pod uwagę ilość odprowadzanych ścieków, ilość odbiorców w poszczególnych grupach. Do przedsiębiorstwa należy dokonanie wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. W tabeli E ustalając współczynnik alokacji kosztów uwzględniono tylko współczynnik według ilości planowanych ścieków. Konieczność wprowadzenia alokacji kosztów, tj. zróżnicowania cen i wprowadzenie abonamentu między grupami wynika stąd, że stawki taryfowe winny zapobiegać subsydiowaniu skrośnemu oraz zawierać opłatę pokrywającą koszty stałe związane z utrzymaniem w gotowości oczyszczalni ścieków i infrastruktury kanalizacyjnej przez okres 12 miesięcy. Brak zróżnicowania powodowałby, że osoby, które systematycznie przez okres całego roku korzystają z odprowadzania ścieków ponosiłyby nadmierny ciężar kosztów utrzymania, podczas gdy podmioty niesystematycznie sezonowo korzystające z urządzeń kanalizacyjnych ponosiłyby wyłącznie koszty w okresie faktycznego zrzutu ścieków, podczas gdy pozostałe miesiące nie podlegałyby opłacie. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących danych w tabeli D pełnomocnik wskazał, że w załączniku do rozporządzenia zawierającym wzór tabeli D, nie ma pozycji, w której wyodrębnia się pomniejszone koszty eksploatacji i utrzymania, kosztów gotowości do świadczenia usług. Wartość ta została wymieniona w części opisowej wniosku taryfowego w punkcie 6 "założenia do kalkulacji ceny jednostkowej 1 m3 odprowadzonych ścieków i stawki miesięcznej opłaty abonamentowej" ppkt e strona 4. Z zapisu tego wynika, że koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych kształtują się na poziomie 3% ogólnych kosztów prowadzonej działalności, tj. w kwocie 79.554 zł. Wysokość opłaty abonamentowej skalkulowano na kwotę 146.990 zł stanowiącą w odniesieniu do ogólnych całkowitych kosztów eksploatacji 5,55%, z czego wynika bezzasadność zarzutu, że koszty gotowości do świadczenia usług przekraczają wartość 15 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 stycznia 2011 r. II SA/Gd 377/10 (dalej wyrok II SA/Gd 377/10) stwierdził, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że Uchwałą odbiorcy zostali podzieleni na trzy grupy, gdzie jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto, zgodnie z treścią uzasadnienia Uchwały, zasadę przyporządkowania użytkowników "w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków". Zgodnie z art. 2 pkt 13 uzzw, wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców następuje na podstawie charakterystyki odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego odprowadzania ścieków, a także sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Wykorzystanie algorytmu matematycznego jest niczym innym jak uzależnieniem wysokości stawki za odprowadzanie ścieków od ilości zrzutu tych ścieków przez poszczególnych odbiorców. Zdaniem Sądu, na podstawie art. 2 pkt 13 ustawy, taka przesłanka została wyeliminowana jako decydująca o podziale na grupy taryfowe. W ten sposób przyjęte przez spółkę i zaaprobowane w Uchwale wyodrębnienie grup taryfowych nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, a to oznacza, że Uchwała jest niezgodna z prawem w całości, gdyż konsekwencje wadliwego podziału na grupy taryfowe rozciągają się na niezgodne z prawem obciążenie poszczególnych odbiorców stosownymi opłatami. W ocenie Sądu przyjęte stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego, gdyż takie ich ukształtowanie (z podziałem na odbiorców taryfowych) doprowadziło do sytuacji, że większe opłaty, a tym samym obciążenie większymi kosztami funkcjonowania instalacji i obiektów służących odprowadzaniu ścieków, pokrywają podmioty dokonujące zrzutu ścieków okresowo (w okresie letnim, opisanym w uzasadnieniu uchwały jako trzymiesięczny). Podmioty korzystające z instalacji w okresie całego roku w dużo mniejszym stopniu przyczyniają się do pokrywania kosztów utrzymania i eksploatacji instalacji oczyszczania i odprowadzania ścieków. Sąd zauważył, że wskazywane przez Radę Gminy (z odwołaniem się do § 13 ust. 1 rozporządzenia), jako istotne dla przyjętego podziału taryfowego, lokalne uwarunkowania miejscowości [...] , polegające na sezonowości wykorzystania posiadanej instalacji do odprowadzania ścieków, znajdują odzwierciedlenie w § 14 pkt 3 lit. a rozporządzenia, w którym przewiduje się dla przedsiębiorstwa wodociągowo–kanalizacyjnego dokonującego wyboru struktury i rodzaju taryfy wprowadzenie taryfy sezonowej, charakteryzującej się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo-kanalizacyjne i niższymi cenami poza sezonem. Tymczasem zarówno wniosek spółki, jak i w konsekwencji Uchwała pomija ten aspekt wyboru i struktury taryfy, koncentrując się na uzasadnieniu pozaustawowego kryterium przyporządkowania odbiorców do taryf, z pominięciem zasad określonych w § 14 rozporządzenia.

W ocenie Sądu uzasadniony był zarzut naruszenia trybu podejmowania Uchwały przez brak sprawdzenia przez Wójta, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzw pod względem celowości ich ponoszenia. Zważywszy na brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku Sąd przyjął, że dokument taki nie istnieje. Nie podzielił stanowiska pełnomocnika Rady Gminy wywodzącego weryfikację z faktu przekazania przez Wójta wniosku do Rady Gminy i podjęcia Uchwały. Ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa [się] sprawdzenie i weryfikacja. Zdaniem Sądu weryfikacja winna się odbyć w taki sposób, by organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, dla celów dowodowych na piśmie, dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). Wystarczające byłoby, gdyby Wójt dokonał weryfikacji i akceptacji (o ile nastąpiłaby ona bez zastrzeżeń) przez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w tym przypadku spółkę. Formuły takiej zabrakło na przedłożonym Sądowi dokumencie w postaci potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku spółki skierowanego do Urzędu Gminy [...], a następnie przekazanego Radzie Gminy. Z tych względów Sąd przyjął, że wniosek spółki przesłany Wójtowi, został skierowany przez Wójta do Rady Gminy bez sprawdzenia i weryfikacji, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy.

Sąd podał, że poza jego uprawnieniami jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na organie zarządzającym gminą przed ich uchwaleniem jak i kontrola merytorycznej oceny i działania rady gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę. Sąd nie ma uprawnienia ani obowiązku przeprowadzania własnej analizy materiału dowodowego, co do prawidłowości ustalenia wysokości taryf, a więc sposobu ich wyliczenia i kalkulacji kosztów przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 ppsa). W niniejszej sprawie zaistniała taka konieczność, gdyż przedstawione wraz ze skargą akta administracyjne nie zawierały istotnego dokumentu, jakim był wniosek spółki. Przedstawiony w toku postępowania przed sądem dokument (wniosek spółki) pozwolił wykazać istotne uchybienie procedury przez brak sprawdzenia przez Wójta, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzw pod względem celowości ich ponoszenia. Jako naganne Sąd ocenił postępowanie Rady Gminy, która przedstawiła akta administracyjne dotyczące Uchwały w sposób wybiórczy, utrudniając w ten sposób kontrolę sądowi administracyjnemu.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Gd 377/10 wniosła Rada Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1080/11 (dalej wyrok II OSK 1080/11) uchylił wyrok II SA/Gd 377/10 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 4 uzzw. Procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania:

1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta; dalej wójt) wniosku o ich zatwierdzenie; 2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy; 3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ustawy; 4) ogłoszenie taryf.

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 uzzw). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 11.4. 2005 r., II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/5/87; Prok. i Pr. wkł. 2005/10/39, Wspólnota 2005/11/52), użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia.

Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf.

Wcześniej podejmowane są czynności sprawdzające przez wójta. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy wójt sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Powyższy obowiązek wójta został sformułowany nieprecyzyjnie. A mianowicie, tak w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jak i przepisach innych ustaw, nie przewidziano formy w jakiej wójt winien odzwierciedlić przeprowadzenie czynności nakazanej mu przez art. 24 ust. 4 ustawy. W tym stanie prawnym przyjąć należy, że skoro ustawodawca nie ustanowił dla sprawdzenia, o jakim mowa w formy art. 24 ust. 4 ustawy określonej formy działania, to tym samym brak jest podstaw prawnych do przyjmowania formy działania organu wykonawczego gminy w drodze "domniemania" i łączenia z brakiem zachowania takiej formy skutku w postaci nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie zatwierdzenia taryf (art. 24 ust. 1 ustawy).

Gdyby ustawodawca zamierzał nadać tej czynności organu wykonawczego gminy określoną formę prawną, to zamieściłby w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odpowiednie uregulowania prawne. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przyjmowania w drodze "domniemania" formy działania organu wykonawczego gminy w trybie art. 24 ust. 4 ustawy. Organ gminy winien przeprowadzić czynności na tyle szybko, by rada gminy mogła podjąć uchwałę z zachowaniem terminu 45 dni od dnia złożeniu wniosku.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dostrzegając, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa [się] sprawdzenie i weryfikacja taryf, przyjął że organ winien dać wyraz na piśmie (dla celów dowodowych), że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty) np. przez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne. Prezentując taki pogląd Sąd I instancji uznał, że Wójt nie dopełnił wynikającego art. 24 ust. 4 uzzw obowiązku tj. wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi został skierowany przez Wójta do Rady Gminy bez jego sprawdzenia i weryfikacji. Z tego domniemania o braku sprawdzenia i weryfikacji wniosku Wojewódzki Sąd wyprowadził tezę o istotnych uchybieniach procedury dających podstawę do stwierdzenia, że Uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to wniosek pochopny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100, dalej wyrok P 9/02). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok NSA z 11.2.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, dalej wyrok II SA/Wr 1459/97).

Wprawdzie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wskazuje sposobu postępowania w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy - w wyniku sprawdzenia zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia - dokona negatywnej oceny przedstawionych taryf, to zważywszy, że organ wykonawczy nie może wprowadzać korekt do taryfy złożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne, należy uznać, że wójt po przeprowadzeniu czynności w trybie art. 24 ust. 4 ustawy, przedstawia radzie gminy wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo–kanalizacyjnego i w razie negatywnej oceny przedstawionych taryf może wnioskować o podjęcie uchwały o odmowie ich zatwierdzenia.

Jeśli w aktach sprawy nie ma takiego stanowiska organu wykonawczego gminy może to oznaczać, że wójt dokonał pozytywnej oceny przedstawionych taryf. Brak w aktach sprawy pisemnego stanowiska wójta nie oznacza automatycznie, że organ ten nie dokonał czynności nakazanych przepisem art. 24 ust. 4 ustawy. By stwierdzić nieważność uchwały zatwierdzającej taryfy lub jej wydanie z naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego. Takiego rozstrzygnięcia sąd administracyjny nie może podejmować opierając się na domniemaniach. Jak stanowi art. 106 § 3 ppsa, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Kwestia sprawdzenia przez Wójta zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia mogła być poruszana na sesji Rady, na której podjęto uchwałę w sprawie taryf i do jej wyjaśnienia być może wystarczyłby np. protokół z tego posiedzenia. Brak w aktach pisma Wójta odnośnie wyników oceny i weryfikacji taryf może oznaczać, że Wójt ocenił pozytywnie przedłożone taryfy, gdyż w przypadku negatywnej oceny przedstawiłby określone wnioski Radzie Gminy. Może to także oznaczać, że nie sporządził pisemnego stanowiska, ale swoją ocenę (pozytywną bądź negatywną) przedstawił na sesji Rady Gminy bądź w innej formie.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 4 uzzw.

Zasadny był również zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 2 pkt 13 ustawy. Rację ma skarżąca, że sąd administracyjny nie może "nakazywać" zastosowania określonej taryfy. To przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, o czym jednoznacznie stanowią przepisy §§ 13 i 14 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając: w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - taryfę jednolitą lub taryfę niejednolitą (pkt 1); w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową lub taryfę wieloczłonową (pkt 2); w zależności od zróżnicowania cen wody w różnych przedziałach jej zużycia lub ścieków w różnych przedziałach ich wprowadzania - taryfę sezonową lub taryfę progresywną (pkt 3). Powyższego wyboru przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a więc uwzględniając m.in. lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 13 ust. 1). Taryfowe ceny i stawki opłat winny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, by zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 ust. 2). Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za wodę lub ścieki (§ 13 ust. 4 rozporządzenia).

Różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych.

Skoro przepisy przewidują, że przy różnicowaniu cen i stawek opłat uwzględnia się zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest dopuszczalne określenie wyższych cen i stawek opłat w odniesieniu [do] odbiorców, w przypadku których przedsiębiorstwo ponosi wyższe koszty utrzymania urządzeń w gotowości i eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku.

To, że część odbiorców korzysta z urządzeń kanalizacyjnych systematycznie, a część niesystematycznie, nie oznacza, że przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne obowiązane jest zastosować taryfę sezonową. Uwzględnienie lokalnych uwarunkowań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o jakich mowa w § 13 ust. 1, pozwala przedsiębiorstwu na dokonanie wyboru struktury i rodzaju taryfy adekwatnej do ponoszonych kosztów i uzasadnionego zysku z zachowaniem należytej ochrony odbiorców świadczonych usług. Włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych znajduje uzasadnienie prawne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z obowiązkiem tym łączą się koszty utrzymania urządzeń w gotowości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czym innym są kryteria wyboru struktury i rodzaju taryfy, a czym innym kryteria przypisania podmiotów do odpowiedniej grupy taryfowej. Według art. 2 pkt 13 uzzw określenie taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Z brzmienia powołanego wyżej przepisu nie można wysnuć wniosku do jakiego doszedł Sąd I instancji. Spółka dokonała podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej na trzy grupy: grupa I - użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych (w skali roku), grupa II - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych i spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych (podmioty niewynajmujący zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp.), grupa III - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali np. pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, sklepy sezonowe itp.

Taki podział - wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Podział ten uwzględnia kryteria, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a także lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 13 ust. 1 rozporządzenia), w tym charakter miejscowości i znaczny przyrost ludności w okresie wakacyjnym, koszty utrzymania urządzeń w gotowości i koszty eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku, koszty inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Spółka jedynie dla sprawdzenia sposobu korzystania z sieci kanalizacyjnej (systematycznie/niesystematycznie) użyło algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Spółka nie dokonała podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej – wbrew stanowisku Z.S. - zależnie od tego, czy użytkownicy są zameldowani czy też nie na terenie Gminy [...].

Stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat winny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, by zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (§ 2 pkt 2 rozporządzenia).

Stanowisko Sądu I instancji, że przyjęte w niniejszej sprawie stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego jest gołosłowne, nie poparte żadnymi argumentami. Sąd I instancji nie rozważył należycie sprawy, skupiając się na zastosowaniu algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne należy ocenić całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 13 ustawy tak przez błędną wykładnię jak i błędne zastosowanie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik Rady w piśmie z dnia 23 grudnia 2011 r. wyjaśnił, że Zarząd Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" sp. z o.o. przedłożył Wójtowi wniosek taryfowy w dniu 22 października 2009 r., tj. 70 dni przed planowanym wejściem w życie taryf w celu jego zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, że w dniu 30 listopada 2009 r. Rada zatwierdziła taryfę na 2010 r. z datą obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 uzzw dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H). Wniosek wraz z jego uzasadnieniem i załącznikami złożono w Urzędzie Gminy w [...] dnia 22 października 2009 r. Następnie przedmiotowy wniosek został poddany weryfikacji przez Wójta, był przedmiotem pracy połączonych Komisji Rady, a następnie został przyjęty w wyniku podjęcia przez Radę Gminy Uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf. Gdyby Wójt nie dokonał weryfikacji taryf albo w wyniku jej dokonania stwierdzone zostałby błędy, proponowane przez spółkę taryfy zostałyby przez Wójta zwrócone w celu dokonania ich poprawienia. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, a przedstawione taryfy po ich pozytywnej weryfikacji przez Wójta zostały przedstawione Radzie do zatwierdzenia. Uchwała o zatwierdzeniu taryf została przygotowana przez Wójta, który wnioskował o podjęcie uchwały, jak również podpisał się pod jej uzasadnieniem.

Organ wskazał, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa się sprawdzenie i weryfikacja, a więc kwestia ta jest kwestią otwartą i jako taka winna być oceniana przez pryzmat przebiegu procedury, poszczególnych jej elementów od momentu wpływu wniosku do momentu podjęcia przez Radę w tej materii stosownej uchwały. W ocenie organu biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, weryfikacja taryf odbyła się w taki sposób, że organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). W ocenie organu za całkowicie wystarczające należy uznać, że Wójt dokonał stosownej weryfikacji przez to, że wnioskodawcą uchwały był Wójt dokonując weryfikacji i akceptacji (co nastąpiło bez zastrzeżeń), jak również to, że pod uzasadnieniem uchwały podpisał się także Wójt. Złożenie podpisu pod uzasadnieniem w sposób najbardziej dobitny przesądza o fakcie dokonania przez Wójta aktu weryfikacji taryf przedstawionych przez spółkę. W treści uzasadnienia Uchwały czytamy wprost, jakich czynności sprawdzających, w jakim zakresie dokonał Wójt, rekomendując Radzie do zatwierdzenia rzeczone taryfy.

Wskazano, że warunki finansowania Gminy i prowadzenia działalności komunalnej nie dopuszczają sytuacji, w której organ Gminy nie przeanalizowałby kosztów zawartych w taryfie opłat. Z jednej strony ustalenie opłat zbyt niskich naraziłoby przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne będące w przedmiotowej sprawie spółką prawa handlowego na groźbę niewypłacalności, a w dalszej konsekwencji upadłości. Następstwem tego byłyby zakłócenia w gospodarce wodno-ściekowej. Z drugiej strony na terenie Gminy obowiązują jedne z najwyższych opłat za ścieki w kraju i każda kolejna podwyżka znajduje istotny oddźwięk społeczny.

Skarżący pismem z 5 stycznia 2012 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 24 stycznia 2012 r., II SA/Gd 881/11 (dalej wyrok II SA/Gd 881/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę.

Sąd wskazał, że z przedłożonych, w toku ponownego rozpoznania sprawy, przez Radę dokumentów wynika, że wniosek taryfowy spółki przedłożono Wójtowi dnia 22 października 2009 r. Wniosek ten był przedmiotem posiedzenia wspólnych Komisji Rady Gminy w [...], które odbyło się dnia 25 listopada 2009 r. Projekt uchwały o zatwierdzeniu taryf przygotował i podpisał Wójt. W uzasadnieniu projektu i zaskarżonej Uchwały, szczegółowo opisano czynności podjęte przez Wójta w trakcie postępowania sprawdzającego. W szczególności Wójt analizował sposób ustalenia i zróżnicowania cen za odprowadzanie ścieków i dokonania podziału odbiorców na poszczególne grupy taryfowe. Sprawdzona została kalkulacja cen opracowana przez spółkę na podstawie przychodów oraz prognozowanego wzrostu kosztów, która uwzględniała między innymi koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych. W konsekwencji Wójt stwierdził, że zasadne jest podjęcie uchwały zatwierdzającej proponowane przez spółkę taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Sąd stwierdził, że Wójt dokonał czynności nakazanych art. 24 ust. 4 ustawy.

Zdaniem Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok II SA/Gd 377/10, przesądził, że zaskarżona Uchwała jest zgodna z prawem materialnym, jako że nie narusza ani art. 2 pkt 13 ustawy, ani § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Sąd wskazał, że przy podejmowaniu Uchwały zachowano wymogi proceduralne, a w szczególności wynikające z art. 2 i art. 24 ust. 4 ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Gd 881/11 złożył Z.S., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając mu:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 8, 9, 10, 11 i 14 uzzw polegające na niezgodnym ze stanem faktycznym i prawnym przyjęciu, że teoretyczny, nieznajdujący w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, algorytm matematyczny może stanowić zdefiniowane przepisami art. 2 pkt 13 tej ustawy, kryterium wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług oraz, że dokonany przez spółkę w oparciu o takie kryterium, podział odbiorców świadczonych przez to przedsiębiorstwo usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na:

a. użytkowników systematycznie korzystających z urządzeń kanalizacyjnych przez cały rok. Użytkownikami takimi wg dokonującego tego podziału przedsiębiorstwa kanalizacyjnego są gospodarstwa domowe, jednostki użyteczności publicznej, urzędy i firmy, określonych dla celów kalkulowania i różnicowania ceny i stawki, oraz wyboru rodzaju i struktury taryfy I taryfową grupą odbiorców usług;

b. użytkowników niesystematycznie korzystających urządzeń kanalizacyjnych. użytkownikami takimi wg dokonującego tego podziału przedsiębiorstwa kanalizacyjnego są: użytkownicy spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych, podmioty wynajmujący zarobkowo pokoje, domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp., określonych dla celów kalkulowania i różnicowania ceny i stawki, oraz wyboru rodzaju i struktury taryfy II taryfową grupą odbiorców usług, oraz użytkownicy pozostali, którymi zdaniem tego przedsiębiorstwa są; pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie itp., określonych dla celów kalkulowania i różnicowania ceny i stawki, oraz wyboru rodzaju i struktury taryf III taryfową grupą odbiorców usług;

2. błędną wykładnię i zastosowanie § 13 ust. 1 rozporządzenia przez pominięcie i niezastosowanie przy jego wykładni, przepisów § 11 ust. 1, 4, 5 i 6 oraz § 12 rozporządzenia, oraz przyjęcie, że kryteria wyszczególnione w tych przepisach nie stanowią lokalnych uwarunkowań, na podstawie których przedsiębiorstwo kanalizacyjne może dokonać wskazanego w § 13 ust. 1 rozporządzenia, wyboru rodzaju i struktury taryfy;

3. niezastosowanie § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy, przez przyjęcie, że zgodna z prawem jest zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] zatwierdzająca ceny jednostkowe usług oraz stawki opłaty abonamentowej skalkulowane w Tabeli F dla każdej z trzech taryfowych grup odbiorców usług w ten sposób, że ceny jednostkowe świadczonych usług wyliczone zostały w oparciu o przyjętą dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych wartość niezbędnych przychodów dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych – wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych za ilość odprowadzanych ścieków zł/rok rozliczanych za ilość odprowadzanych ścieków. Wartość tych przychodów jest inna od wartości wyliczonych w tabeli D przez ich alokację metodą podziału kosztów uwzględniającą wyliczone w tabeli E na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości odebranych ścieków, w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług dla tych grup współczynniki alokacji kosztów (§ 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań wyszczególnionych w § 11 ust. 4 pkt 1 do 6 rozporządzenia. Stawki opłaty abonamentowej wyliczone zostały w oparciu o przyjętą dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych stawką opłaty abonamentowej, przy czym przychody te miałyby pokrywać wyszczególnionych w § 13 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia koszty, które w ewidencji wnioskującego zatwierdzenie tych stawek przedsiębiorstwie kanalizacyjnym nie występują;

4. błędną wykładnię i zastosowanie § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez przyjęcie, że zamieszczenie w tabeli F dla potrzeb kalkulacji cen i stawek opłat abonamentowych dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług, niezbędnych przychodów w zł/rok, ustalonych dla każdej z tych taryfowych grup usług, ustaloną na podstawie nieznajdujących potwierdzenia w ewidencji księgowej, a więc niedostępnych danych wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych za ilość odprowadzanych ścieków, oraz wartość niezbędnych przychodów w zł/rok rozliczanych stawką opłaty abonamentowej, mających pokryć koszty, które w ewidencji wnioskującego zatwierdzenie tych stawek przedsiębiorstwie kanalizacyjnym nie występują zgodne z przepisami ustawy i rozporządzenia, nie stanowi zatwierdzenia niedopuszczalnego prawem subsydiowania skrośnego;

5. błędne zastosowanie art. 2 i art. 24 ust. 4 ustawy i przyjęcie, że przy podejmowaniu Uchwały zachowano wymogi proceduralne z przepisów tych wynikające.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2012 r., II OSK 1557/12 (dalej wyrok II OSK 1557/12) uchylił wyrok II SA/Gd 881/11 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasadnie powołał art. 190 ppsa i wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie braku naruszenia art. 2 i art. 20 ust. 4 ustawy przez Uchwałę uznając, że procedura podjęcia Uchwały była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że według art. 2 pkt 13 ustawy określenie taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Spółka dokonała podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej na trzy grupy: grupa I - użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych (w skali roku), grupa II - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych i spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych (podmioty niewynajmujące zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp.."), grupa III - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali np. pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, sklepy sezonowe itp. Taki podział nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Podział ten uwzględnia kryteria, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a także lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 13 ust. 1 rozporządzenia), w tym charakter miejscowości i znaczny przyrost ludności w okresie wakacyjnym, koszty utrzymania urządzeń w gotowości i koszty eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku, koszty inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Spółka jedynie dla sprawdzenia sposobu korzystania z sieci kanalizacyjnej (systematycznie/ niesystematycznie) użyła algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Spółka nie dokonała podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej zależnie o tego, czy użytkownicy są zameldowani czy też nie na terenie Gminy [...].

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia w/w przepisów, mając na uwadze art. 190 zdanie 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuprawnione.

W uzasadnieniu wyroku II OSK 1080/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, taryfowe ceny i stawki opłat winny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, by zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Polecił Sądowi I instancji, by przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne, uwzględnił całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać koszty świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wykonując powyższe Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził: "To mając na uwadze stwierdzić należy, że NSA uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem materialnym, jako że nie narusza ani art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani też § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka odpowiedź na zalecenia Sądu kasacyjnego nie pozwala na kontrolę zaskarżonego orzeczenia w zakresie zarzutu dotyczącego takiego skalkulowania i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat, by zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego. Zarzuty w tym zakresie przedstawione w skardze kasacyjnej i podnoszone w trakcie postępowania sądowego są bardzo konkretne i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ich zweryfikować. Rada Gminy również w tym zakresie nie zajęła stanowiska, gdyż nie można za takie uznać stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a dotyczące w/w zarzutów, że "twierdzenia skarżącego są błędne".

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie był zmuszony uwzględnić podniesiony zarzut i uchylić zaskarżony wyrok oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na podstawie art. 185 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykona zalecenia określone w uzasadnieniu wyroku II OSK 1080/11 i przeprowadzi prawidłową ocenę, czy w przedmiotowej sprawie taryfowe ceny i stawki opłat zostały skalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, że zapewniają eliminację subsydiowania skrośnego. W jaki sposób należy taką ocenę przeprowadzić Naczelny Sąd Administracyjny wykazał szczegółowo w ww. orzeczeniu.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Z.S. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 usg. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (postanowienie Sądu Najwyższego z 24.9.1997 r., III RN 41/97, OSNAPiUS 1998/6/171).

Z powołanych przepisów wynika, że Uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dnia 20 października 2009 r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa; odpowiedzi na to wezwanie otrzymał w dniach 30 listopada i 9 grudnia 2009 r., a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł dnia 23 grudnia 2009 r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 2.4.2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącego z zachowaniem terminu ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ppsa, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając zarzuty sformułowane w skardze należało mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 uzzw taryfy, rozumiane jako zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i warunków ich stosowania, zatwierdzane są w drodze uchwały rady. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na rok na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorów usług. Ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa, umożliwiając przez to faktyczną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za świadczone usługi.

Uwzględnić należało, że zgodnie z art. 190 ppsa, wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mieć należało na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II OSK 1080/11 i II OSK 1557/12, dokonał wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, którą to wykładnią Sąd rozpoznający sprawę był związany.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy podejmowaniu uchwały nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 20 ust. 4 ustawy uznając, że procedura podjęcia Uchwały była prawidłowa.

Sąd I instancji ponownie przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń, prowadzących do wniosku, że Wójt dokonał czynności nakazanych art. 24 ust. 4 ustawy (s. 19, 26 uzasadnienia II SA/Gd 707/12) i powtórnie - szczegółowo -zrelacjonował stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku II OSK 1080/11 w zakresie zagadnień prawnych (s. 11, 14-15, 16, 17, 27-28, 29, 30 uzasadnienia II SA/Gd 707/12).

Sąd I instancji, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że zarzut skargi, w którym skarżący kwestionował zatwierdzenie wyodrębnienia grup taryfowych odbiorców usług w oparciu o kryterium, którego nie przewidują przepisy art. 2 ustawy, jest bezzasadny. Przy ocenie zasadności tego zarzutu Sąd był bowiem związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał za zgodne z prawem wyodrębnienie grup taryfowych odbiorców usług, jakiego dokonano w Uchwale.

Wojewódzki Sąd podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyroku II OSK 1080/11 miał na uwadze, że stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, taryfowe ceny i stawki opłat winny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, by zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Polecił Sądowi I instancji, by przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne, uwzględnił całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III.

Z uwagi na prawny wymóg kalkulowania i różnicowania cen i stawek opłat, w sposób zapewniający eliminację subsydiowania skrośnego, ocena Uchwały w tym zakresie polega na badaniu jej zapisów z przepisami obowiązującego prawa. Kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi, jak to wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1080/11, jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok P 9/02). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok II SA/Wr 1459/97).

Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy, mieć należy na uwadze, że kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie sprowadza się wyłącznie do prostego odniesienia zapisów zaskarżonej uchwały do obowiązujących przepisów prawa. Wykazanie zgodności uchwały z prawem wymaga nadto analizy okoliczności faktycznych będących podstawą podjęcia uchwały w określonym kształcie. Sąd administracyjny, jeżeli ma dokonać prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały, winien dysponować wszystkimi niezbędnymi danymi, które uzasadniały podjęcie uchwały i które mogą stanowić podstawę do weryfikacji treści uchwały pod kątem spełnienia wymogów prawa.

Odnosi się to w szczególności do uchwał z zakresu taryf za usługi komunalne, bowiem stanowią one bezpośrednią i władczą ingerencję w sytuację prawną mieszkańców gminy przez określenie wysokości ich zobowiązań wobec gminy z tytułu realizacji usług. Uzasadnienie wprowadzenia tego rodzaju regulacji winno być jasne, czytelne, zrozumiałe dla przeciętnego mieszkańca. Określenie cen i stawek opłat na danym poziomie winno być odzwierciedleniem procesu wyliczenia kosztów realizacji usług przez gminę (czy też przez przedsiębiorstwo). Proces ten winien być w pełni weryfikowalny dla każdego podmiotu potencjalnie korzystającego z usług komunalnych.

W przypadku zasad zatwierdzania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, ocena zgodności z prawem treści przyszłej uchwały w tym zakresie odbywa się w kilku etapach. W pierwszej kolejności przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest związane prawnym wymogiem określenia taryfy na podstawie niezbędnych przychodów, przy czym ceny i stawki opłat określone taryfie mogą zostać zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług, lecz wyłącznie wówczas, gdy wynika to z udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 2 i 3 uzzw). Już w momencie określenia taryfy przez przedsiębiorstwo, ustawodawca wymaga dokonania uwzględnienia niezbędnych przychodów oraz udokumentowania różnic kosztów usługi w stosunku do każdej z grup taryfowych. Niezbędne przychody odpowiadają kosztom zbiorowego odprowadzania ścieków i mogą stanowić uzasadnienie dla określenia taryfy, gdy dotyczą: 1) kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, 3) kosztów planowanych wydatków inwestycyjnych. Wszystkie te elementy winny być elementem wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe odprowadzania ścieków, a wniosek ten winien zawierać szczegółową kalkulację cen i stawek opłat. W ocenie Sądu I instancji, kalkulacja ta winna zawierać wszelkie dane niezbędne do weryfikacji zgodności taryfy określonej przez przedsiębiorstwo z prawem, w szczególności zaś winna wskazywać na sposób, w jaki przedsiębiorstwo zapewniło warunki dla wyeliminowania subsydiowania skrośnego. W sytuacji, gdy taryfa różnicuje ceny i stawki opłat dla wyodrębnionych taryfowych grup odbiorców winno to polegać na szczegółowym wykazaniu i uzasadnieniu kosztów odprowadzania ścieków generowanych przez każdą z tych grup oraz uzasadnieniu różnic w wysokości cen i stawek opłat między każdą z grup. Wniosek winien zawierać weryfikowalną analizę kosztów realizacji usługi odprowadzania ścieków z uwzględnieniem różnic tych kosztów ponoszonych w procesie odbierania ścieków od każdej z grup odbiorców, a tak wykazane koszty winny odpowiadać różnicy cen za odprowadzone ścieki, a w szczególności różnicy w wysokości stawek opłaty abonamentowej dla każdej z grup taryfowych.

Dopiero tak uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego może być podstawą prawidłowej realizacji obowiązków organów gminy w zakresie zatwierdzenia przedłożonej we wniosku taryfy. Obowiązki te spoczywają w pierwszej kolejności na organie wykonawczym gminy, który sprawdza, czy taryfa została opracowana zgodnie z przepisami prawa, a więc także w zakresie spełnienia wymogu eliminowania subsydiowania skrośnego. Organ wykonawczy nie może prawidłowo sprawdzić zgodności taryfy z przepisami prawa jeżeli wniosek przedsiębiorstwa nie zawiera szczegółowych danych, pozwalających na stwierdzenie, czy taryfa oparta jest na subsydiowaniu skrośnym, czy też nie. W drugiej kolejności badania zgodności taryfy z przepisami dokonuje rada gminy. Mieć przy tym należy na uwadze, że zarówno organ wykonawczy, jak i rada gminy, nie posiadają upoważnienia ustawowego do modyfikacji taryfy przedłożonej we wniosku przedsiębiorstwa. Organy gminy przeprowadzają procedurę zatwierdzenia taryfy w oparciu o treść wniosku złożonego przez przedsiębiorstwo. W przepisach ustawy brak przepisu uzasadniającego gromadzenie przez organy gminy dodatkowych materiałów, czy dokumentacji uzasadniających zatwierdzenie taryfy w kształcie przedłożonym przedsiębiorstwo lub też uzasadniających odmowę zatwierdzenia takiej taryfy. Wszystkie dane i wyliczenia, w tym kalkulacja cen i stawek opłaty, w szczególności w zakresie eliminowania subsydiowania skrośnego, muszą wynikać z wniosku przedsiębiorstwa i stanowić weryfikowalne, zarówno przez organy gminy, a przede wszystkim przez odbiorów usług, uzasadnienie proponowanej do zatwierdzenia taryfy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu brak tak rozumianego, szczegółowego i konkretnego uzasadnienia powoduje, że Uchwała zatwierdzająca taryfę za zbiorowe odprowadzanie ścieków narusza w sposób istotny przepis art. 24 ust. 5 uzzw. Ten przepis ustawy może bowiem stanowić podstawę prawną zatwierdzenia taryfy wyłącznie wówczas, gdy rada gminy stwierdzi, że taryfa sporządzona została zgodnie z prawem. Przeprowadzenie takiej analizy musi być oparte na prawidłowo uzasadnionym wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bowiem musi polegać na weryfikacji kosztów świadczenia usług w odniesieniu do wysokości cen i stawek opłat określonych dla każdej z grup taryfowych.

Wymóg uzasadnienia wniosku wynika jednoznacznie z regulacji § 19 rozporządzenia, zgodnie z którym do wniosku o zatwierdzenie taryfy dołącza się taryfę lub taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz uzasadnienie wniosku (ust. 1). W uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf (ust. 2);

Do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się: 1) ostatnie sprawozdanie finansowe za rok obrotowy; 2) wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy; 3) informację o ilości i cenie za zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub informację o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa; 4) tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające: a. porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, b. porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków, c. ustalenie poziomu niezbędnych przychodów, d. alokację niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług w roku obowiązywania nowych taryf, e. współczynniki alokacji w roku obowiązywania nowych taryf, f. kalkulację cen i stawek opłat za wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, g. zestawienie przychodów według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia oraz cen i stawek opłat w roku obowiązywania nowych taryf w złotych, h. skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (ust. 3).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju uzasadnienia nie zawierał wniosek spółki. Ocena zgodności z prawem taryfy określonej we wniosku, przeprowadzona zarówno przez Wójta, jak również przez Radę Gminy, ma charakter oceny iluzorycznej, bowiem zarówno Wójt, jak i radni nie dysponowali niezbędnymi danymi do stwierdzenia, czy taryfa prowadzi do subsydiowania skrośnego, czy też pozwala na jego wyeliminowanie. Zdaniem Sądu I instancji, procedura zatwierdzenia taryfy za odprowadzanie ścieków została ukształtowana w sposób, który winien zapewniać przedłożenie radzie gminy kompletnego, wyczerpująco uzasadnionego oraz prawidłowo zweryfikowanego wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryfy. Wniosek taki winien zawierać dane pozwalające każdemu z radnych uczestniczących w podjęciu uchwały dokonanie własnej, świadomej oceny zgodności taryfy z przepisami prawa, w tym w zakresie eliminowania subsydiowania skrośnego.

Wniosek spółki zawiera założenie, że systematyczne korzystanie z obiektów kanalizacyjnych wiąże się ze znacznie niższymi kosztami, niż korzystanie czasowe. Różnicy tej jednak spółka nie wykazała w żaden weryfikowalny sposób. Brak bowiem wyliczenia lub chociażby danych umożliwiających wyliczenie, jakie koszty są ponoszone w związku z odprowadzaniem ścieków pochodzących od każdej z taryfowych grup odbiorców. Nie określono jakie koszty generuje odprowadzanie ścieków od użytkowników systematycznie korzystających z urządzeń kanalizacyjnych przez cały rok (I grupa); nie wskazano w jakiej wysokości koszty te zwiększają się w przypadku odprowadzania ścieków od użytkowników niesystematycznie korzystających z urządzeń, a spełniających uwarunkowania gospodarstw domowych (II grupa), a także od pozostałych użytkowników niesystematycznie korzystających z urządzeń kanalizacyjnych (III grupa). Konieczność szczegółowego wykazania tych kosztów dotyczy w szczególności kosztów utrzymywania w gotowości do świadczenia usług urządzeń kanalizacyjnych, bowiem różnice w tej kategorii kosztów winny stanowić podstawę do zróżnicowania stawki opłaty abonamentowej, która została w sposób znaczny zróżnicowana w Uchwale w stosunku do każdej grupy taryfowej.

W konsekwencji uzasadnienie Uchwały nie znajduje podstaw w motywach uzasadnienia wniosku przedłożonego przez spółkę. Nie sposób stwierdzić, na jakiej podstawie Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że grupy taryfowe zostały wyszczególnione "na podstawie rzeczywistych kosztów eliminując subsydiowanie skrośne", skoro wniosek nie zawierał, mimo wymogu prawnego, szczegółowej kalkulacji stawek opłat, która winna zawierać rzeczywiste koszty utrzymywania urządzeń w gotowości w odniesieniu do każdej z grup taryfowych.

Z wniosku nie wynika, co było podstawą zróżnicowania ceny jednostkowej za odprowadzane ścieki między grupą I odbiorców, a grupami II i III odbiorców, w szczególności, że wnioskująca spółka stwierdziła, że ścieki wytwarzane przez wszystkich użytkowników są jednorodne typu komunalnego. Ma to istotne znaczenie wobec treści uzasadnienia Uchwały, w którym stwierdzono, że podstawą zróżnicowania cen i stawek opłaty abonamentowej między grupami jest brak pełnego wykorzystania mocy przerobowych urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczalni w okresie poza sezonem letnim, co powoduje zwiększone koszty związane z utrzymaniem całej infrastruktury przez okres 10 miesięcy. Brak w uzasadnieniu wniosku spółki wskazania, jaka jest wartość opisanego zwiększenia kosztów utrzymania urządzeń w gotowości, i czy zwiększenie to jest na poziomie odpowiadającym zwiększeniu stawki opłaty abonamentowej należnej od grup II i III w stosunku do grupy I odbiorców usług. We wniosku nie wykazano, jakie są koszty związane z zapychania się pomp sieci i innych urządzeń występujących w momencie zaczynania korzystania z systemu kanalizacyjnego po dłuższym czasie nieobecności.

Brak jest danych, które potwierdzałyby stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu Uchwały, że czynnikiem zróżnicowania taryf jest jakość dostarczanych ścieków, co należałoby rozumieć tak, że ścieki pochodzące od grup II i III odbiorców, charakteryzują się obniżoną jakością w stosunku do ścieków pochodzących od grupy I. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w treści wniosku spółki. Wniosek ten nie zawiera uzasadnienia, dla podnoszonej w uzasadnieniu Uchwały kwestii kosztów dodatkowych rozruchów technologicznych oczyszczalni ścieków.

W ocenie Sądu dopiero wykazanie wszystkich tych czynników we wniosku spółki może pozwolić na dokonanie przez Wójta i Radę Gminy prawidłowej oceny zgodności z prawem proponowanej do zatwierdzenia taryfy, w szczególności w zakresie eliminowania subsydiowania skrośnego. Brak określenia wszystkich niezbędnych danych i szczegółowych wyliczeń uniemożliwia taką ocenę, czyniąc ją iluzoryczną. Ilustracją takiego stanu rzeczy są w szczególności uzyskane przez Sąd protokoły posiedzeń Rady Gminy i wspólnych Komisji Rady. Sąd zwrócił się o nadesłanie tych protokołów w celu ustalenia, czy kwestia subsydiowania skrośnego była rozpatrywana przez Radę w toku zatwierdzenia taryfy przedłożonej przez spółkę. Jednak z nadesłanych protokołów z sesji Rady Gminy z [...] listopada 2009 r. wynikało, że kwestia ta nie była rozpatrywana przez Radę. Z protokołu posiedzenia wspólnych Komisji Rady Gminy dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że prezes spółki nie wykazywał, by proponowana do zatwierdzenia taryfa eliminowała subsydiowanie skrośne. W toku posiedzenia zaistniała wśród radnych (wypowiedzi radnej J. K.) wątpliwość, co do zasadności tak dużej różnicy w wysokości opłat abonamentowych między poszczególnymi grupami odbiorców, a w szczególności w odniesieniu do właścicieli ośrodków i pensjonatów, czyli III taryfowej grupy odbiorców usług. Radna zasugerowała podwyższenie stawki opłaty dla grupy I w celu zniwelowania tak dużej dysproporcji w stosunku do grupy III odbiorców usług. Wątpliwości te zostały w sposób ogólny wyjaśnione przez prezesa spółki. Ukazuje to rzeczywisty sposób procedowania Rady Gminy nad projektem Uchwały, w toku którego w zasadzie nie została przeprowadzona wyczerpująca i merytoryczna dyskusja nad zagadnieniem eliminowania subsydiowania skrośnego w zatwierdzonej taryfie za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Prowadzi to do naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy. Jednocześnie uniemożliwia dokonanie przez Sąd administracyjny kontroli podjęcia Uchwały pod kątem zgodności z prawem, w tym zwłaszcza w zakresie zachowania wymogu eliminowania subsydiowania skrośnego. Z jednej strony, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy uznać za zgodne z prawem wyodrębnienie w zaskarżonej uchwale trzech grup odbiorców usług. W konsekwencji zgodnym z prawem jest zróżnicowanie taryf dla każdej z trzech grup. Jednakże stopień zróżnicowania taryfy, a w szczególności składające się na tę taryfę, stawki opłaty abonamentowej, stanowi element podlegający kontroli sądu administracyjnego w zakresie badania zachowania wymogu eliminowania subsydiowania skrośnego. Winien zatem być w sposób weryfikowalny uzasadniony przez Radę Gminy, co oznacza w istocie wymóg przedłożenia Radzie tak umotywowanego wniosku spółki, by Rada mogła samodzielnie, w sposób świadomy, dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia taryfy. Uzasadnienie wniosku spółki, a tym bardziej uzasadnienie Uchwały, wyłącza możliwość dokonania pełnej merytorycznej kontroli legalności proponowanej taryfy i zatwierdzającej ją Uchwały, to jest w zakresie, w jakim kontrola ta winna wykazać, czy taryfa wprowadza, czy też eliminuje subsydiowanie skrośne. W konsekwencji tak podjęta Uchwała nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości jej podjęcia w zakresie wysokości nałożonych na poszczególne grupy odbiorców opłat za odprowadzanie ścieków.

Przedmiotowa Uchwała jako prawo miejscowe powszechnie obowiązujące na terenie gminy, winna w sposób jasny, czytelny i możliwy do zweryfikowania stanowić o prawach i obowiązkach jej adresatów.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, uznając że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.

Skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy [...] reprezentowana przez radcę prawnego M. Ł., zarzucając wyrokowi II SA/Gd 707/12 naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. błędną wykładnię § 19 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosków o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 28 czerwca 2006 r., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że uzasadnienie wniosku o zatwierdzenie taryfy winno zawierać kalkulację cen i stawek opłat zawierającą wszelkie dane niezbędne do weryfikacji zgodności taryfy określonej przez przedsiębiorstwo z prawem, w szczególności zaś winn[o] wskazywać na sposób, w jaki przedsiębiorstwo zapewniło warunki dla wyeliminowania subsydiowania skrośnego, podczas gdy z treści § 19 ust. 2 rozporządzenia taki obowiązek nie wynika;

2. naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez błędne przyjęcie, że kalkulacja cen i stawek opłat dołączona do wniosku o zatwierdzenie taryfy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, bez szczegółowego uzasadnienia w jaki przedsiębiorstwo zapewniło warunki dla wyeliminowania subsydiowania skrośnego, wyklucza możliwość sprawdzenia czy taryfa została opracowana zgodnie z przepisami ustawy, a więc także w zakresie spełnienia wymogu eliminowania subsydiowania skrośnego, podczas gdy żaden z przepisów prawa nie zabrania gromadzenia przez organy gminy dodatkowych materiałów, czy dokumentów uzasadniających zatwierdzenie taryfy, a wójt mógł osobiście zlecić przeprowadzenie stosownych analiz a następnie wysłuchać ich zreferowania i przedstawienia na komisji przed sesją Rady Gminy;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, przez naruszenie:

3. art. 133 ppsa przez błędną ocenę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w szczególności nie uwzględnienie znajdującej się w tych aktach kalkulacji, z której wynika zasadność zróżnicowania taryf za odprowadzane ścieki w poszczególnych grupach odbiorców, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że ocena zgodności z prawem taryfy określonej we wniosku, przeprowadzona zarówno przez Wójta Gminy [...], jak również przez Radę Gminy [...] ma charakter oceny iluzorycznej, bowiem zarówno Wójt, jak i radni w ocenie Sądu nie dysponowali niezbędnymi danymi do stwierdzenia czy taryfa prowadzi do subsydiowania skrośnego, czy też do jego wyeliminowania;

4. art. 33 w zw. z art. 91 § 2, a także art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 ppsa przez pozbawienie możliwości występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w charakterze uczestnika na prawach strony - Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" sp. z o.o. w [...], przez niezawiadomienie Spółki o toczącym się postępowaniu.

Wskazując na powyższe naruszenia Rada Gminy wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Najistotniejsze w kontrolowanej sprawie jest to, że zapadły w niej już dwa prawomocne wyroki: II OSK 1080/11 i II OSK 1557/12, przy czym każdy Sąd, orzekając po wyroku II OSK 1080/11, orzekał już w warunkach określonych dyspozycją art. 190 ppsa (na co trafnie zwróciły uwagę: Sąd I instancji w wyroku II SA/Gd 881/11 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1557/12). Dyspozycję art. 190 ppsa przywołał także Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu (s. 24-26) wyroku II SA/Gd 707/12, lecz wyprowadził z niej w części nietrafne wnioski.

Wskazując na zakres kontroli sądu na podstawie art. 134 § 1 ppsa, Sąd I instancji nie zastosował ograniczenia wynikającego z art. 190 ppsa. Zbędnie Wojewódzki Sąd ponownie odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi z art. 101 usg, dochowania terminu z art. 53 § 2 ppsa (s. 24-25 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 707/12), skoro prawidłowo zbadał to Wojewódzki Sąd, dając temu wyraz w uzasadnieniu w wyroku II SA/Gd 377/10, aprobowanym w tej części wyrokiem II OSK 1080/11.

Zgodnie z art. 190 zd. 1 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie art. 190 ppsa oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, przekazaną mu przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 ppsa. W skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony po ponownym jej rozpoznaniu uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan sprawy. Kolejnej skargi kasacyjnej nie można oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej (wyrok NSA z 20.9.2006 r., II OSK 1117/05, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego i R. Stankiewicza; wyrok NSA z 10.9.2008 r., I OSK 1290/07; 30.11.2007 r., II FSK 1124/06, akceptowane przez J. Drachala, M. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015 s. 572, nb 8; s. 719, nb 7).

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, pojęcie "wykładni prawa" o którym stanowi art. 190 ppsa należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (wyrok NSA z 12.10.2010 r., II GSK 808/09, Lex 746244; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.7.2010 r., I SA/Wr 610/10, Lex 673710). W szczególności, z określenia "związany jest wykładnią prawa" wyprowadzany jest wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1130/11, Lex 1068371). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądowym wykładni prawa dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego po wyroku WSA albo wydania przez NSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 519, uw. 4-5; wyrok NSA z 22.3.2012 r., I OSK 2487/11, cbosa).

W niniejszej sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku II OSK 1080/11, w szczególności z zakresie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny nakazał dokonać oceny, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne, a przy tej ocenie nakazał ocenić całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru (a nie wyłącznie treść wniosku spółki jego uzasadnienie, jak to błędnie przyjął Sąd I instancji w wyroku II SA/Gd 707/12). W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III. Jednoznacznie w wyroku II OSK 1557/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na obowiązek, podczas ponownego rozpoznania sprawy, wykonania zalecenia określonego w uzasadnieniu II OSK 1080/11 i przeprowadzenia prawidłowej oceny, czy w przedmiotowej sprawie taryfowe ceny i stawki opłat zostały skalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, że zapewniają eliminację subsydiowania skrośnego. W jaki sposób należy taką ocenę przeprowadzić Naczelny Sąd Administracyjny wykazał szczegółowo w uzasadnieniu wyroku II OSK 1080/11. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że po przeprowadzeniu w/w oceny Sąd I instancji obowiązany będzie sporządzić uzasadnienie zgodnie z wymogami art. 141 § 4 ppsa.

W świetle obu wyroków: II OSK 1080/11 i II OSK 1557/12, jedynym zagadnieniem które wymagało poczynienia przez Sąd I instancji ustaleń i dokonania przez ten Sąd oceny, była kwestia czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne, na podstawie całości uregulowań przyjętych w taryfach i w oparciu o argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego Sąd I instancji winien był mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III. Temu obowiązkowi zaskarżony wyrok II SA/Gd 707/12 nie sprostał. Wojewódzki Sąd błędnie zawęził ocenę do treści wniosku z 21 września 2009 r. i jego uzasadnienia, miast dokonać konicznych ustaleń w zakresie wyraźnie wskazanym w uzasadnieniu wyroków II OSK 1080/11 i II OSK 1557/12.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Obowiązkiem Sądu I instancji było oparcie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy - zarówno sądowych, jak i administracyjnych (wyrok NSA z 9.9.2005 r., FSK 1924/04; w kontrolowanej sprawie bardzo ograniczonych), po starannym uzupełnieniu dowodów przez Sąd I instancji (wyrok NSA z 8.12.2006 r., II FSK 1113/05, aprobowane przez J. P. Tarno – op. cit., s. 344, uw. 3) w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczonych relewantnymi normami materialnoprawnymi i procesowymi, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniach wyroków II OSK 1080/11 i II OSK 1557/12 (art. 190 ppsa). W aktach sądowych znajduje się odpis wniosku spółki z uzasadnieniem, a nade wszystko z załącznikami, wymaganymi na podstawie rozporządzenia (k. 77-83, 102-113=237-255 akt sądowych), których Sąd I instancji nie ocenił, z naruszeniem art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 245 i 233 § 1 kpc). Słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że do dokumentów, które winny być podstawą ustaleń i winny podlegać ocenie, należy w szczególności zaliczyć kalkulację, w oparciu o którą dokonano zróżnicowania: cen za 1 m3 odprowadzanych ścieków (dla grupy I – 5,71 zł netto; w stosunku do wspólnej ceny dla grup II i III – 6,94 zł netto) i opłat abonamentowych za każdy miesiąc (odpowiednio dla grup I, II i III: 1, 50 zł; 12,92 zł i 31,50 zł netto; załącznik nr 1 do Uchwały), a której Sąd I instancji nie ocenił. Prócz dokumentów zebranych w dotychczasowym postępowaniu, koniecznym było zgromadzenie przez Sąd I instancji dalszych dowodów, dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie istotnym dla realizacji wskazań, zawartych w wyrokach II OSK 1080/11 i II OSK 1557/12. Na konieczność zbadania konkretnych zagadnień, istotnych dla rozstrzygnięci sprawy, trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (s. 31-37 uzasadnienia II SA/Gd 707/12), lecz błędnie uznał, że nie ma obowiązku przeprowadzić dowodów z dokumentów, którymi owe fakty mogą być dowiedzione.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że w przypadku kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz samodzielnie dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno – op. cit. s. 292-293, uw. 7). Obowiązki Sądu administracyjnego w tych postępowaniach są zdecydowanie szersze, niż w postępowaniach, w których Sąd administracyjny kontroluje co do zasady ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej w postępowaniu rozpoznawczym, zakończonym decyzją bądź postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1, 2 ppsa). Postępowanie Sądu I instancji było w tej materii zdecydowanie za bardzo pasywne i nie doprowadziło do zgromadzenia wystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 245 i 233 § 1 kpc). Mimo trafnego spostrzeżenia, że "kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie sprowadza się wyłącznie do prostego odniesienia zapisów zaskarżonej uchwały do obowiązujących przepisów prawa. Wykazanie zgodności uchwały z prawem wymaga nadto analizy okoliczności faktycznych będących podstawą podjęcia uchwały w określonym kształcie... sąd administracyjny, jeżeli ma dokonać prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały, winien dysponować wszystkimi niezbędnymi danymi, które uzasadniały podjęcie uchwały oraz które mogą stanowić podstawę do weryfikacji treści uchwały pod kątem spełnienia wymogów prawa", Sąd I instancji wyprowadził zeń błędny wniosek, że nie może prowadzić w postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowania dowodowego z dokumentów, dla ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że w postępowaniu o zatwierdzenie taryf, przeprowadza się weryfikację, oznaczającą badanie przez wójta, czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. Jeśli na podstawie dokumentów przedstawionych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne organ gminy ma wątpliwości co do celowości podniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę [in casu – ścieki], może domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. Tylko w ten sposób wójt ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z art. 24 ust. 4 uzzw (B. Dziadkiewicz, Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Komentarz do przepisów. Umowy, taryfy, regulaminy, orzecznictwo, Municipium SA 2011, s. 160; K. Ubysz, w: B. Brynczak, K. Ubysz, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 150). Kontrola przeprowadzana przez wójta ma charakter uprzedniej. Sąd administracyjny (podobnie jak organ nadzoru), dokonuje kontroli następczej, w której ma nie mniejsze prawa i obowiązki, w zakresie ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu (s. 34) wyroku II SA/Gd 707/12 stwierdził, że "tego rodzaju uzasadnienia nie zawierał wniosek Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...] " Spółki z o.o. w [...]. Ocena zgodności z prawem taryfy określonej we wniosku, przeprowadzona zarówno przez Wójta Gminy [...], jak również przez Radę Gminy [...] ma charakter oceny iluzorycznej, albowiem zarówno Wójt, jak i radni nie dysponowali niezbędnymi danymi do stwierdzenia, czy taryfa prowadzi do subsydiowania skrośnego, czy też pozwala na jego wyeliminowanie". Tego typy wniosek może dotyczyć wyłącznie kontroli uprzedniej, choć Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że "W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ ten [Wójt], dokonał czynności nakazanych przepisem art. 24 ust. 4" uzzw (s. 26 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 707/12). Ewentualne wady kontroli uprzedniej nie zwalniały w żadnym stopniu Sądu I instancji dla dokonania kontroli następczej, nakazanej wyrokami II OSK 1080/11 i II OSK 1557/12). Stwierdzenie, że "Uzasadnienie wniosku Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...] " Spółki z o.o. w [...], a tym bardziej uzasadnienie zaskarżonej uchwały, wyłącza możliwość dokonania pełnej merytorycznej kontroli legalności proponowanej taryfy i zatwierdzającej ją uchwały, to jest w zakresie, w jakim kontrola ta winna wykazać, czy taryfa wprowadza, czy też eliminuje subsydiowanie skrośne. W konsekwencji tak podjęta uchwała nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości jej podjęcia w zakresie wysokości nałożonych na poszczególne grupy odbiorców opłat za odprowadzanie ścieków", pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 190 ppsa i powołanymi przepisami materialnoprawnymi i procesowymi. Jest to błąd podobny w swej istocie do błędu popełnionego wyrokiem II SA/Gd 377/10, gdzie Sąd I instancji, miast następczo badać zgodność z prawem Uchwały, skoncentrował się na braku dokumentów potwierdzających dokonanie kontroli przez Wójta i na zastosowaniu algorytmu matematycznego zrzutu ścieków, co skutecznie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II OSK 1080/11 (s. 21 uzasadnienia).

Zarzut naruszenia art. 33 w zw. z art. 91 § 2, a także art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 ppsa mógł być skutecznie odniesiony jedynie przez uczestnika, który uważa, że nie został przez Sąd zawiadomiony o toczącym się postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że uczestnik ma prawo brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 33 § 1 i 2 ppsa).

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 uzzw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo uznał, głównie na podstawie wniosku spółki, że brak szczegółowego i konkretnego uzasadnienia wniosku powodował, że Uchwała zatwierdzająca taryfę za zbiorowe odprowadzanie ścieków narusza w sposób istotny art. 24 ust. 5 uzzw. Mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ocenić całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru, to Sąd I instancji uchylił się od dokonania ustaleń koniecznych dla dokonania takiej oceny i od dokonania samej oceny. Nie ulega wątpliwości, że nawet niekompletność wniosku i jego uzasadnienia nie przemawia sama w sobie za przyjęciem, że rozwiązania przyjęte w Uchwale są wadliwe i że niemożliwym jest dokonanie przez Wojewódzki Sąd kontroli następczej, w zakresie wskazanym wyrokiem II OSK 1080/11.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 19 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię. Normodawca w ust. 2 § 19 rozporządzenia jedynie przykładowo (używszy zwrotu "zamieszcza się w szczególności") wymienił informacje, które winny być zamieszczone w uzasadnieniu wniosku. Uzasadnienie wniosku jest wytworem ludzkiej działalności i może się zdarzyć, że jako takie narusza któryś z wymogów ustawy bądź rozporządzenia. Jeśli nie doszło do dostrzeżenia niekompletności informacji na etapie kontroli uprzedniej (w trybie art. 24 ust. 4 bądź 5 uzzw), to nie wyklucza to kontroli następczej (przez Sąd administracyjny w trybie badania skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 usg). Z taką sytuacją mamy do czynie w kontrolowanej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd kierować się będzie przede wszystkim art. 190 ppsa, mając na uwadze wykładnię prawa zaprezentowaną w wyrokach II OSK 1080/11, II OSK 1557/12 i II OSK 2574/13, i zawężoną tymi wyrokami materię kontroli następczej (jedynie do badania, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne; dokonania oceny całości uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru; szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego Sąd weźmie pod uwagę zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III). Sąd I instancji szybko i sprawnie (art. 7 ppsa), wyda postanowienia dowodowe i przeprowadzi postępowanie dowodowe. Ustawodawca nie wyklucza, by informacje istotne dla rozstrzygnięcia czy taryfa lub taryfy zgodne są z prawem – w tym w zakresie eliminacji subsydiowania skrośnego (§ 13 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia), można było uzyskać od przedsiębiorstwa bądź Wójta, zobowiązując postanowieniem (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 236 kpc) osoby reprezentujące aktualnie spółkę i piastuna organu wykonawczego gminy, do złożenia w wyznaczonym terminie, konkretnych dokumentów. Pozwala to Sądowi na ewentualne sięganie do środków dyscyplinujących konkretne (z imienia i nazwiska określone postanowieniem osoby) przewidzianych w postępowaniu regulowanym ustawą, jak do stosowania sprawdzonych w kulturze prawnej regulacji (np. art. 248 § 1, art. 249 § 1 i 2, art. 251, art. 233 § 2 kpc). Ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania dokumentów w oparciu o ustawę o rachunkowości, właściwych dla prowadzenia ewidencji księgowej (art. 20 ust. 4 pkt 1, ust. 5 uzzw), zatem obawa pełnomocnika skarżącego, że dokumenty te "nie podlegają ewidencji-archiwizacji" (s. 17 skargi kasacyjnej), nie może stanowić przeszkody dla uzyskania właściwych dokumentów, z uwagi na wymóg prawidłowego prowadzenia ewidencji księgowej (w tym danych zawartych w komputerach spółki i Gminy). Zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były przedmiotem rozważań Sądów obu instancji (wymaga to starannego przeczytania uzasadnień wyroków tych Sądów) i były podnoszone w konkretnych kwestiach, w pismach stron (na co zwróciły uwagę Sądy kasacyjne; k. 210, 375 akt sądowych). Wynik szczegółowych ustaleń (z powołaniem kart akt, na których znajdują się dowody podlegające ocenie) i akt subsumcji, znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Sąd w postępowaniu zapewni właściwy udział uczestnika postępowania (art. 33 § 1 i 2 ppsa; k. 406-410, 443 akt sądowych).

Na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.