Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 985/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 i 22 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1103/10 w sprawie ze skargi M. P. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1103/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie.

Wskazany wyżej wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 14 sierpnia 1973 r. ubiegający się o wywłaszczenie Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni zwrócił się do M. P. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną przez biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej opinią z dnia 14 sierpnia 1973 r. Taka sama cena została również ustalona przez innego rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

W dniu 17 sierpnia 1973 r. M. P. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na warunkach zaproponowanych w ofercie z dnia 14 sierpnia 1973 r.

Pismem z dnia 22 września 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska zwrócił się z wnioskiem do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż M. P. - żona zmarłego właściciela nieruchomości - mimo, iż wyraziła zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości za wskazaną cenę, nie posiada prawomocnego postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po L. P., zmarłym w dniu 22 czerwca 1969 r.

Zawiadomieniem z dnia 19 października 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku poinformowało M. P. o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień 17 listopada 1973 r.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1973 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Gdyni, o powierzchni 12.653m2 z całej nieruchomości o powierzchni 43.361m2, stanowiącej własność L. P. Jednocześnie przyznało nieustalonym spadkobiercom po zmarłym L P. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2005 r., sprecyzowanym następnie w dniu 4 września 2007 r. M. P. i M. P. (spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości) wystąpiły o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] listopada 1973 r., nr [...] - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Pismem z dnia 26 lutego 2008 r. M. P. i M. P., wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, m. in. na brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jak również sporządzenie opinii biegłych rzeczoznawców na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co stanowiło rażące naruszenie prawa.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] argumentując, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ, który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w granicach określonych orzeczoną decyzją. Organ dodał, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "ustawa" lub "ustawa wywłaszczeniowa"), nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek wystąpienia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela wnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę ustaloną w oparciu o opinię biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wywłaszczenia zwrócił się do M. P., jako potencjalnej następczyni prawnej po zmarłym L. P., z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości za cenę ustaloną przez biegłych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej E. M. i J. K. - sporządzonych na zlecenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Zarządu Gospodarki Terenami w Gdyni. M. P. wyraziła zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę zaproponowaną w ofercie. Jednakże w związku z niemożliwością potwierdzenia przez nią jej praw do spadku po zmarłym mężu, Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zwrócił się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Zgodnie za art. 16 ust. 1 ww. ustawy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku poinformowało M. P. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Zawiadomienie zostało odebrane przez nią w dniu 20 października 1973 r. Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż biegli rzeczoznawcy - którzy sporządzili opinie szacunkowe na zlecenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Zarządu Gospodarki Terenami w Gdyni - nie uczestniczyli w rozprawie odszkodowawczej. Przeprowadzenie takiej rozprawy miało na celu wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia celowości i zasadności wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. Brak biegłego pozbawiał stronę możliwości wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących zaoferowanej ceny, bądź nieruchomości zamiennej. Natomiast w przedmiotowej sprawie strona miała możliwość zapoznania się z opiniami sporządzonymi przez biegłych i wyraziła zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na warunkach zaproponowanych jej w ofercie z dnia 14 sierpnia 1973 r. Skarżąca znała i zgadzała się na przedstawione jej warunki. O braku konieczności wyjaśniania przez biegłego na rozprawie dodatkowych niejasności świadczy również fakt, iż strona, która otrzymała informację o miejscu i terminie rozprawy, nie wzięła w niej udziału. Minister zauważył także, iż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, szacowanie nieruchomości obejmującej wyłącznie grunt, miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. Zatem brak udziału biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, przy braku zastrzeżeń strony co do zaoferowanych jej warunków sprzedaży nieruchomości, nie można uznać za rażące naruszenie prawa, powodujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Minister dodał ponadto, że pozostałe zarzuty nie były przedmiotem oceny – dotyczyły bowiem postępowania wywłaszczeniowego, zaś wnioskodawczynie ograniczyły wniosek jedynie do części odszkodowawczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. i M. M. wniosły o uchylenie wydanych w sprawie decyzji podnosząc, że już w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury wskazywały, iż wykonujący operaty szacunkowe E. M. i J. K. nie zostali powołani przez organ wywłaszczający, lecz sporządzili swoje opinie na zlecenie organu ubiegającego się o wywłaszczenie nieruchomości - jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto, nie uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowym, w szczególności nie wzięli udziału w rozprawie przeprowadzonej w dniu 17 listopada 1973 r., co wyczerpywało znamiona rażącego naruszenia przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Zdaniem skarżących organ rażąco naruszył przepisy k.p.a. (w brzmieniu tych przepisów w dacie ich stosowania), a w szczególności:

- wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 71 § 1 k.p.a. organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie albowiem nie powołał biegłych, zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, a ustalenia dotyczące odszkodowania oparł na opiniach szacunkowych, które wykonane zostały przez osoby niepowołane przez organ wywłaszczeniowy;

- odstąpił od zwrócenia się do biegłych z zakresu szacowania nieruchomości o sporządzenie opinii szacunkowych oraz nie wezwał ich na zarządzoną przez siebie rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, czym naruszył rażąco przede wszystkim, przepis art. 83 § 2 pkt 2 k.p.a.;

- wbrew obowiązkowi określonemu w art. 8 § 1 k.p.a. organ uniemożliwił Małgorzacie P. i pozostałym spadkobiercom po L. P. wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem przez organ decyzji. Dodatkowo strony zarzuciły, że ubiegający się o wywłaszczenie rażąco uchybił przepisowi art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem z propozycją odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpił wyłącznie w stosunku do M. P., nie składając tej propozycji pozostałym współwłaścicielom nieruchomości, tj. R. P., U. P., H. P. i M. P. reprezentowanej przez matkę M. P. Zamieszkiwali oni wspólnie w jednym gospodarstwie domowym z matką M. P. Brak prawomocnego postanowienia potwierdzającego prawa do spadku nie stanowił bowiem przeszkody do prowadzenia rokowań i nie zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przedstawienia oferty wszystkim spadkobiercom po L. P. Organ wywłaszczający rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 i 3 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem dokonał wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do parceli nr 36/10, pomimo tego, iż we wniosku o wywłaszczenie tejże parceli nie wskazano wszystkich współwłaścicieli (współposiadaczy) nieruchomości i nie przedstawiono wyników rokowań z wszystkimi spadkobiercami po zmarłym L. P., przez co dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Postępowanie wywłaszczeniowe nie powinno być w ogóle wszczęte. Stwierdzenie organu: "Ponieważ właściciel nieruchomości Ob. L. P. nie żyje, a jego żona - Ob. M. P. nie posiada uporządkowanego stanu prawnego, w związku z tym wnioskowanie o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo -odszkodowawczego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jest w pełni uzasadnione..." nie spełnia wymagania określonego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż odnosi się wyłącznie do wdowy po L. P.. Nadto organ rażąco naruszył przepis art. 20 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem nie oddalił wniosku o wywłaszczenie parceli nr 36/10 pomimo tego, iż wniosek o wywłaszczenie tejże parceli nie wskazywał wszystkich współwłaścicieli (posiadaczy) nieruchomości. Skarżące zarzuciły również, że wskazane przez nie uchybienia nie znalazły pełnego odniesienia się do nich przez Ministra Infrastruktury, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ich zdaniem, bezpodstawny jest także wywód Ministra, iż M. P. wyraziła zgodę na oferowaną jej cenę, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a także iż nie wzięła udziału w rozprawie w dniu 17 listopada 1973 r., z uwagi na co nie było konieczne złożenie wyjaśnień przez biegłego na tej rozprawie. Organ administracji pominął fakt, że nie w każdym przypadku oferowana cena musi być identyczna co do wysokości z wysokością odszkodowania, a także, iż nie wzięcie udziału w rozprawie oznacza zgodę na wysokość odszkodowania. W niniejszej sprawie przed Ministrem Infrastruktury winno toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] listopada 1973 r., w części dotyczącej wywłaszczenia tejże parceli.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów skargi, uznając iż wydane w sprawie decyzje odpowiadają przepisom prawa materialnego i formalnego, wobec czego w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.") oddalił skargę M. P. i M. M..

Wyjaśniając motywy podjętego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił w pierwszej kolejności, że postępowanie nadzorcze prowadzone było na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych, tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd I instancji, M. P. i M. P. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1973 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w Gdyni, o powierzchni 12.653m2 z całej nieruchomości o powierzchni 43.361m2, stanowiącej własność L. P., a następnie zmodyfikowały swoje żądanie do części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zarzuty skarżących dotyczące ustalenia ceny za wywłaszczaną nieruchomość oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, poprzez nieprawidłowe jego wszczęcie i przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych Sąd uznał za chybione z następujących powodów. Po pierwsze, bezspornym jest, że żona zmarłego została powiadomiona o toczącym się postępowaniu administracyjnym, o proponowanej cenie za odstąpienie nieruchomości, a także o wartości odszkodowania, które stanowiło wartość identyczną z zaproponowaną ceną. Została ona zawiadomiona o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, na którą nie stawiła się. Ponadto wówczas zamieszkiwała wspólnie z dziećmi, przy czym jedno z nich nie było jeszcze pełnoletnie. Po drugie, Sąd nie uznał za rażące naruszenie prawa nieobecności biegłych na rozprawie, podzielając tym samym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, w którym stwierdzono, że stosownie do art. 22 odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem z przepisu ww. art. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy natomiast, jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania, wynikające z opinii nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Według Sądu I instancji, organ administracyjny prawidłowo uznał, że nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Rozprawa administracyjna została przeprowadzona, ale żona zmarłego właściciela nieruchomości nie skorzystała z prawa udziału w niej. Miała zatem zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Opinie biegłych zawierające uzasadnienie były jej znane. Nie bez znaczenia jest także fakt, że w dniu 17 sierpnia 1973 r. złożyła jednoznaczne, nie budzące wątpliwości oświadczenie o wyrażeniu zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na zaproponowanych warunkach. Kwota odszkodowania była identyczna z zaproponowaną ceną za nieruchomość – o czym też skarżąca została powiadomiona. Biorąc powyższe pod uwagę oraz bierność w kontrolowanym postępowaniu M. P., trudno – w przekonaniu Sądu I instancji - uznać powyższe uchybienia za rażące naruszenie prawa.

Sąd odnosząc się następnie do zarzutu skarżących, że organ rozstrzygający sprawę przyjął do wyceny opinię rzeczoznawców powołanych przez podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie, uznał, że osoby te były uprawnione do sporządzania takich opinii i sporządziły je prawidłowo. Skoro skarżąca nie kwestionowała ich w postępowaniu wywłaszczeniowym (a wręcz przeciwnie, jeszcze przed jego wszczęciem aprobowała), to nie naruszają one prawa, zwłaszcza, że zostały wykonane przez uprawnione osoby. Zatem okoliczność ich sporządzenia jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także fakt, że zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08).

Także zarzut dotyczący pominięcia dzieci M. P., Sąd I instancji uznał za chybiony, ponieważ skarżąca zamieszkiwała wówczas wspólnie ze swoimi dziećmi, co oznacza, że także ci potencjalni spadkobiercy wiedzieli o prowadzonym postępowaniu. Mimo to wiedząc, że są spadkobiercami, nie przystąpili do postępowania. Ponadto organ występujący o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości zwrócił się do skarżącej o przedłożenie postanowienia sądowego o stwierdzenie praw do spadku po L. P. i poinformował ją, że jest ono niezbędne do zawarcia notarialnej umowy sprzedaży. Zatem także z tej okoliczności wynika, iż M. P. posiadała wiedzę o konieczności udokumentowania własnych praw do spadku po mężu. Z uwagi na fakt, iż nie było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu następstwo prawne po ww. zmarłym, to potraktowanie jedynie żony zmarłego jako potencjalnego spadkobiercy i pominięcie jej dzieci, przy ich bierności jako potencjalnych spadkobierców, nie może – w przekonaniu Sądu I instancji - stanowić rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zaznaczył dodatkowo, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane "nieustalonym spadkobiercom po zmarłym L. P.", co dowodzi, że prawa wszystkich spadkobierców nie zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. i M. M. reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzuciły:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.

1. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na przyjęciu - wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu - że organ prowadzący postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości mógł posłużyć się opinią szacunkową sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz mógł ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie na podstawie wyników rozprawy, lecz po przeprowadzeniu rozprawy, podczas której sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem, a także nie wysłuchano na niej opinii szacunkowych sporządzonych w toku postępowania wywłaszczeniowego przez biegłych powołanych przez organ do spraw wywłaszczeń;

2. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na przyjęciu jako dopuszczalne użycie w tekście decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej określenia o przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zmarłym właścicielu nieruchomości [w niniejszej sprawie po L. P.], mimo iż przepis ten nakazywał określenie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania z imienia, nazwiska i adresu,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury nie naruszają przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na posłużeniu się na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opiniami szacunkowymi zleconymi przez wnioskodawcę wywłaszczenia i sporządzonymi jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, podczas której nie tylko nie wysłuchano opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych powołanych przez organ do spraw wywłaszczeń, lecz przede wszystkim odszkodowanie w ogóle nie było przedmiotem tej rozprawy - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo tego, iż Minister Infrastruktury naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 1 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu swoich decyzji nie zawarł oceny bezspornego faktu, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, w części dotyczącej wywłaszczenia pozbawiała prawa własności nieżyjącego właściciela nieruchomości (tj. L. P.), a w części dotyczącej odszkodowania naruszała art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż nie wymieniała osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania poprzez określenie ich z imienia, nazwiska i adresu, ograniczając się do ogólnikowego zapisu "nieustaleni spadkobiercy po zmarłym L. P.", które to uchybienia winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, także w jej części dotyczącej odszkodowania.

Wobec powyższych zarzutów autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, a nadto o rozważenie możliwości przedstawienia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA następującego zagadnienia prawnego: "Czy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wprawdzie po przeprowadzeniu rozprawy, na której odszkodowanie nie było w ogóle jej przedmiotem, lecz na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (lub wywłaszczanego właściciela nieruchomości), jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego względnie już po rozprawie, to jest w sposób odmienny niż określony przepisem art. 21 (22) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej ?"

Uzasadniając podniesione wyżej zarzuty Kasator nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu w zakresie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wywodząc, że z przywołanego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Odszkodowanie ustala się na podstawie "wyników rozprawy", a nie po przeprowadzeniu rozprawy; zatem ważniejsze - według ustawodawcy - było nie to, ażeby rozprawa w ogóle się odbyła, lecz to, co było jej przedmiotem. O takim rozumieniu tego przepisu świadczy stwierdzenie "wynik rozprawy", którego znaczeniowa treść odnosi się wyraźnie do tego, co było jej przedmiotem. To zaś, co winno być jej przedmiotem, określa dalsza treść wskazanego art. 21, a mianowicie odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość, gdyż o tym elemencie rozprawy przesądza wskazany w przepisie obowiązek wysłuchania na niej opinii biegłych. Opinie biegłych dotyczyły wysokości odszkodowania i jeśli z przywołanego przepisu wynikał obowiązek ich wysłuchania, tylko i wyłącznie na rozprawie, to właśnie ta okoliczność przesądzała o tym, iż rozprawa miała charakter także "odszkodowawczy", po przeprowadzeniu której, i na podstawie wyników której, organ mógł ustalić odszkodowanie. Na taką wykładnię tego przepisu wskazuje też komentarz do ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. autorstwa Walentego Ramusa ("Prawo wywłaszczeniowe"; Wydawnictwo Prawnicze; Warszawa; 1970, str.132-134).

Według strony wnoszącej kasację nie znajduje też potwierdzenia w treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, wyrażony przez Sąd pogląd odnoszący się do zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, albowiem w sposób jasny w przepisie tym, jako powołujący biegłych wskazany został wyłącznie organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, o czym przesądza użyte w ustawie stwierdzenie: "biegli powołani przez organ do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium wojewódzkiej rady narodowej". Powołanie zaś, zgodnie ze słownikiem Wydawnictwa Naukowego PWN oznacza, przede wszystkim, "wyznaczenie kogoś do pełnienia jakiejś funkcji lub do objęcia stanowiska". Zatem opinie, do wysłuchania których winno dojść na rozprawie, powinny pochodzić od osób, które zostały wyznaczone przez właściwy organ do spraw wywłaszczeń do pełnienia funkcji biegłego w danej sprawie, a nie od osób, które w ramach umowy zlecenia sporządziły je na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia bądź nawet wywłaszczanego właściciela nieruchomości.

W niniejszej sprawie jak zaznaczył Kasator, organ wywłaszczający wykorzystał do ustalenia wysokości odszkodowania opinie szacunkowe sporządzone nie przez biegłych powołanych przez organ wywłaszczający, jak nakazywała ustawa, lecz przez osoby (posiadające stosowne uprawnienia), które działały na zlecenie jednej ze stron postępowania, tj. wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze przed wszczęciem postępowania. To uchybienie, wskazujące jednoznacznie na działanie organu wywłaszczającego całkowicie sprzeczne w wymogiem ustawowym, zostało ocenione przez Ministra infrastruktury jako prawidłowe, zaś zdaniem Sądu I instancji - nie mogło mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Wyrażony przez Sąd pogląd nie został poparty przekonywującą argumentacją prawną, szczególnie w odniesieniu do prawidłowości sporządzenia opinii. Szczególnie nie jest taką argumentacją, pogląd iż "osoby te (tj. autorzy opinii szacunkowych) były uprawnione do sporządzenia takich opinii i sporządziły je prawidłowo", a także "skoro skarżąca nie kwestionowała ich (tj. tych opinii) w postępowaniu wywłaszczeniowym (a wręcz przeciwnie, jeszcze przed jego wszczęciem aprobowała), to nie naruszają one prawa". Skarżące podkreśliły, że na żadnym etapie postępowania nadzorczego nie kwestionowały uprawnień autorów opinii do ich sporządzenia, nigdy też nie kwestionowały merytorycznej poprawności sporządzonych przez nich opinii. Podnosiły natomiast, że ustalenie odszkodowania dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą, albowiem m.in. nie sporządzono w ogóle wymaganych opinii w toku postępowania wywłaszczeniowego, a organ wywłaszczający posłużył się opiniami "prywatnymi" sporządzonymi przed wszczęciem tego postępowania i wykonanymi na zlecenie jednej ze stron, a nie organu.

Żadna z tych kwestii nie tylko nie znalazła wyrazu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, lecz ponadto Sąd zawarł w nim niezrozumiałą pod względem prawnym konkluzję, iż o zgodności z prawem sporządzonych opinii decyduje to, że skarżąca w toku postępowania wywłaszczeniowego nie kwestionowała tych opinii. Wydaje się, iż o tym, czy dane opinie szacunkowe nie naruszają prawa świadczy, przede wszystkim, ich zgodność z prawem, a nie to, czy strona nie kwestionuje ich prawidłowości.

Następnie wnoszący kasację podniósł, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [...] listopada 1973 r. rozstrzyga zarówno o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i o odszkodowaniu za tę nieruchomość. Okoliczność ta, w sposób oczywisty, przesądzała o tym, iż ustalenie odszkodowania możliwe było dopiero po skutecznym pod względem prawnym wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem jeśli skarżące, w toku postępowania nadzorczego, ponownie wystąpiły (np. pismem z 16 marca 2009 r. uzupełniającym złożony wcześniej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2008 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1973 r., także w części dotyczącej wywłaszczenia, to obowiązkiem organu nadzoru było nie tylko postępowanie takie prowadzić, lecz nade wszystko, jak o to wnosiły skarżące, zbadać wpływ skutków ewentualnej nieważności samego wywłaszczenia nieruchomości przede wszystkim na możliwość ustalenia odszkodowania za nieruchomość, do prawidłowego wywłaszczenia której, w gruncie rzeczy, nie doszło. W złożonej skardze skarżące wskazały konkretne uchybienia wnioskodawcy wywłaszczenia i organu wywłaszczającego dotyczące procedury poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak i dotyczące samego wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sądu jednakże, przede wszystkim zabrakło oceny, czy Minister Infrastruktury, pomimo wyraźnego żądania skarżących zbadania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w aspekcie zgodności z prawem samego wywłaszczenia (wniosły wszak o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia, w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania - co miało miejsce), mógł uchylić się od zbadania prawidłowości wywłaszczenia nieruchomości, za wywłaszczenie której, w tejże samej decyzji, ustalono odszkodowanie.

Według autora kasacji Sąd uchylił się ponadto od oceny, czy wnioskodawca wywłaszczenia uchybił przepisowi art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, nie kierując wezwania do odstąpienia nieruchomości do wszystkich spadkobierców zmarłego właściciela, a także czy organ wywłaszczający rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 i 3 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy dokonując wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego pomimo tego, iż we wniosku wywłaszczeniowym nie wskazano wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz nie przeprowadzono z nimi wymaganych rokowań (tj. nie skierowano do wszystkich z nich wezwań). Wnioskować można, iż wskazane zarzuty były przedmiotem analizy Sądu, jednakże analiza ta nie znalazła pełnego prawnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Sąd bowiem ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "zarzut dotyczący pominięcia dzieci M. P. (tj. wdowy po zmarłym właścicielu nieruchomości) nie jest trafny" i dalej ,,..z uwagi na fakt, iż nie było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu następstwo prawne po ww. zmarłym, to potraktowanie jedynie żony zmarłego jako potencjalnego spadkobiercy i pominięcie jej dzieci, przy ich bierności jako potencjalnych spadkobierców, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Uwadze Sądu umknął fakt, że w dniu 17 sierpnia 1973 r. wdowa po zmarłym właścicielu przewidzianej do wywłaszczenia nieruchomości poinformowała późniejszego wnioskodawcę wywłaszczenia, iż właściciel zmarł i pozostawił także czworo dzieci (których dane podała), a także iż potencjalni spadkobiercy byli znani organowi wywłaszczającemu. Zatem, nie było żadnych przeszkód prawnych, by wymagane "rokowania przedwywłaszczeniowe" przeprowadzić nie tylko z wdową po zmarłym, lecz także z jego dziećmi, z których troje było pełnoletnimi i mieszkało wraz z wdową.

Pominięcie zatem oceny tej kwestii świadczy, iż Sąd uchylił się od pełnej oceny prawnej wskazanych w skardze zarzutów.

Kasator podniósł następnie, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia 19 listopada 1973 r. rozstrzyga o odjęciu prawa własności "wpisanemu w księdze wieczystej L. P. ", a także orzeka o przyznaniu odszkodowania "nieustalonym spadkobiercom po zmarłym L. P.". Jednakże w dacie wydania powyższej decyzji, spadkobiercy po L. P. byli już ustaleni, co potwierdził Sąd Powiatowy w Gdyni prawomocnym postanowieniem z dnia 8 listopada 1973 r., sygn. akt II Ns [...]. Jeśli zatem spadkobiercy właściciela nieruchomości byli ustaleni, to organ wywłaszczający nie mógł pozbawić prawa własności do nieruchomości osobę zmarłą, zaś w decyzji winien jako osoby uprawnione do odszkodowania wskazać konkretnie oznaczonych z imienia, nazwiska i adresu ustalonych spadkobierców zmarłego. Na uchybienie to, mające cechy rażącego naruszenia prawa (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 839/09) nie zwrócił w ogóle uwagi Minister Infrastruktury, zaś Sąd nie dokonał jego pełnej i właściwej oceny prawnej, poprzestając na stwierdzeniu, iż "odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane "nieustalonym spadkobiercom po zmarłym L. P. - a wiec prawa wszystkich spadkobierców nie zostały naruszone", błędnie zresztą konstatując, iż "nie było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu następstwo prawne po zmarłym właścicielu nieruchomości". Pogląd wyrażony przez Sąd nosi znamiona naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na błędnym przyjęciu, iż dopuszczalne było użycie w tekście decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1973 r. określenia o przyznaniu odszkodowania nieustalonym spadkobiercom po zmarłym właścicielu nieruchomości, tj. po L. P., mimo iż przepis ten nakazywał precyzyjne określenie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania: z imienia, nazwiska i adresu. Żadną miarą nie uzasadnia poglądu Sądu stwierdzenie, iż przyznanie odszkodowania tak ogólnikowo określonym podmiotom, nie narusza praw wszystkich spadkobierców po L. P.

Fundamentalną kwestią, która pojawiła się w mniejszej sprawie, jest zasadniczo odmienna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji w odniesieniu do przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie, Sąd stanął na stanowisku, przywołując pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, iż nie można uznać za rażące naruszenie prawa nieobecności biegłych na rozprawie, gdyż z przepisu art. 21 (22) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast, jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania, wynikające z opinii, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Okoliczność sporządzenia opinii szacunkowych dotyczących określenia wartości nieruchomości jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a także fakt, że zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, nie mogły mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa.

Powyższy pogląd, jak zaznaczył Kasator nie jest odosobniony i znajduje potwierdzenie w licznych rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednakże nie mniej liczne są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące całkowicie odmienne poglądy w tej materii, np. wyrok z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08, wyrok z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08, wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 159/09, wyrok z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 663/09. Generalnie, w wyrokach tych prezentowany jest m.in. pogląd, iż decyzja w części dotyczącej ustalenia odszkodowania dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Rozbieżność w wykładni tego samego przepisu, znajdująca swój wyraz w odmiennych orzeczeniach sądów, częstokroć dotyczących spraw o podobnym stanie faktycznym z terenu tego samego miasta (np. Gdyni), powoduje zachwianie pewności co słuszności tych rozstrzygnięć oraz generalnie, zaufania do wymiaru sprawiedliwości. Z tego też powodu skarżące wnioskują o rozważenie możliwości przedstawienia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA przytoczonego na wstępie skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego, bowiem odpowiedź na postawione pytanie ma zasadnicze znaczenie nie tylko w niniejszej sprawie, lecz również wytyczy jednolitą linię orzeczniczą Sądów w rozlicznych sprawach zawisłych przed sądami administracyjnymi, a także w sprawach rozpatrywanych przez Ministra Infrastruktury.

Wyjaśniając zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy autor kasacji wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmując, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza w części dotyczącej odszkodowania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, poprzez błędne uznanie,

iż nie zostało naruszone prawo materialne w sposób wpływający na wynik sprawy oraz poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji mimo tego, iż Minister Infrastruktury naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach, NSA stwierdził, iż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Wobec tego, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów kwestionujących prawidłowość procedowania przez Sąd pierwszej instancji.

Sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 k.p.a., odnosił się w istocie do, błędnej subsumcji norm prawa materialnego, art. 21 i art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, do poczynionych ustaleń, których strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała. Błędna subsumcja stanu faktycznego do normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia nie może być podnoszona w ramach uchybienia proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz ewentualnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stąd zarzut ten nie mógł być uwzględniony.

Ponadto samo sformułowanie tego zarzutu nie jest prawidłowe, bowiem w jego ramach autor skargi kasacyjnej zakwestionował prawidłowość uzasadnienia sporządzonego przez organ administracyjny powołując się na regulację art. 107 § 1 k.p.a. Owa norma prawna reguluje zaś elementy konstytutywne każdej decyzji administracyjnej, wskazując iż jednym z takich elementów jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Lecz dopiero przepis art. 107 § 3 k.p.a. uszczegóławia, co konkretnie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i jakie elementy winny być zamieszczone w uzasadnieniu prawnym. Zatem wydaje, się, że podstawą rzeczonego zarzutu winien być właśnie art. 107 § 3 k.p.a., a nie art. 107 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor stara się zakwestionować prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, chociaż nie formułuje wprost zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji ocenił prawidłowo, iż naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające na braku udziału biegłych w rozprawie i sporządzeniu przez nich opinii na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji kiedy skarżąca nie kwestionowała wysokości odszkodowania ustalonego na ich podstawie nie może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. M. P. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zadeklarowała dobrowolne odstąpienie nieruchomości i zawarcie stosownej umowy z ubiegającym się o wywłaszczenie, akceptując ustaloną przez biegłych cenę. Do zawarcia umowy sprzedaży nie doszło, gdyż M. P. nie legitymowała się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Ale na żadnym etapie postępowania nie zgłaszała uwag, ani zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznała, że na żadnym etapie postępowania nadzorczego nie kwestionowała uprawnień autorów opinii do ich sporządzenia, nigdy też nie negowała merytorycznej poprawności sporządzonych opinii. Podnosiła natomiast, że ustalenie odszkodowania dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą, albowiem m.in. nie sporządzono w ogóle wymaganych opinii w toku postępowania wywłaszczeniowego, a organ wywłaszczający posłużył się opiniami "prywatnymi" sporządzonymi przed wszczęciem tego postępowania i wykonanymi na zlecenie jednej ze stron, a nie organu. Słusznie, Sąd Wojewódzki uznał, iż powyższe uchybienia, mimo iż stanowią naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej to nie w stopniu, który można by kwalifikować jako rażący. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), lecz w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). A w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy strona znała treść operatu szacunkowego i godziła się na zawartą w nim wycenę stanowiącą podstawę odszkodowania, ustalonego decyzją, to nie sposób oceniać występujących w tym postępowaniu wad jako istotnych i godzących w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego. Zwłaszcza, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, opierała się bowiem na obowiązującym w tym zakresie zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 39, poz. 217), wydanym na podstawie art. 5 i 8 ustawy wywłaszczeniowej, a z opinii wynikały zastosowane stawki i sposób wyliczenia, który był prostym działaniem matematycznym, nie wymagającym szczegółowego uzasadnienia przeprowadzonych działań.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej. Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie dokonywał wykładni zawartej w tym przepisie normy, podobnie jak nie dokonywał interpretacji art. 21 tej ustawy, a więc nie mógł popełnić błędu w tym zakresie, co zarzuca skarga kasacyjna. Sąd Wojewódzki oceniał prawidłowość kontroli Ministra Infrastruktury w zakresie występowania w toku postępowania wywłaszczeniowego wadliwości kwalifikowanych jako rażące naruszenie art. 21 i 22 ust. 1 pkt 4 ustawy i podzielił stanowisko organu o ich braku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę ocenę za uzasadnioną, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.

Fakt, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym, sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty obrazy art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (wobec nie skierowania wezwania do odstąpienia nieruchomości do wszystkich spadkobierców zmarłego właściciela), a także rażącego naruszenia przepisu art. 16 ust. 1 i 3 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy (poprzez dokonanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego pomimo tego, iż we wniosku wywłaszczeniowym nie wskazano wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz nie przeprowadzono z nimi wymaganych rokowań) nie mają usprawiedliwionych podstaw, zwłaszcza że dotyczą postępowania administracyjnego, które nie podlega badaniu przez sąd odwoławczy, dopóki wyrok sądu pierwszej instancji nie został wyeliminowany, w trybie art. 188 p.p.s.a. Pominięcie stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi zaś przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Zważywszy na przedstawione okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. Nie znalazł również podstaw do skorzystania z trybu przewidzianego przepisem art. 187 § 1 p.p.s.a. i przedstawienia do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA sformułowanego przez autora skargi kasacyjnej zagadnienia prawnego, bowiem nie wzbudziło ono poważnych wątpliwości Składu orzekającego, a ponadto Sąd nie stwierdził, by na tym tle występowały rozbieżności w orzecznictwie NSA. Wyroki, które zapadły w tym przedmiocie jakkolwiek wydane zostały w tożsamym stanie prawnym, to jednak brak było tożsamości jeśli chodzi o stan faktyczny tych spraw, co wykluczało ocenę występującej rozbieżności interpretacyjnej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.