Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 444/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/19 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., I SA/Wa 1109/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...], w zakresie przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej jako parcela nr [...], dla której urządzona była księga wieczysta KW [...], o powierzchni 1.501 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 9.370 m2, stanowiącej współwłasność H. S. M. M.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez:

a) oddalenie skargi Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem nadzoru, iż skoro sporządzenie wyceny nieruchomości przez biegłego nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na etapie wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, to w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy w ogóle nie powołał biegłych, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego i niczym nieuzasadnionego wniosku, iż w związku z tym na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie mogło dojść do wysłuchania sporządzonej przez biegłych opinii,

b) oddalenie skargi Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem nadzoru, iż okoliczność wskazująca, że wysokość ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania nie była kwestionowana przez obecną na rozprawie administracyjnej M. M. nie miała żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Il. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961.18.94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji za organem nadzoru, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz ograniczeniu się jedynie do powtórzenia stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2333/16, podczas gdy stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia w sposób oczywisty sprzecznego z przepisem wyraźnym, niewymagającym wykładni, co nie zachodzi w przypadku przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., wykładnia którego ewaluowała na przestrzeni lat i wywoływała rozbieżności,

b) błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji za organem nadzoru, iż sporządzenie wyceny nieruchomości przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na etapie wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie, stanowi rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podczas gdy opinie szacunkowe sporządzane na etapie składania wniosku o wywłaszczenie, na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, nie są opiniami prywatnymi i w niniejszej sprawie sporządzone zostały przez biegłych rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. [...] C. J. oraz [...] S. K., zaś w dniu [...] kwietnia 1965 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, na której wartość ustalonego odszkodowania nie była kwestionowana przez strony.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić przypomnieniem, iż na skutek wniosku K. M., A. W. i J. M. z dnia [...] listopada 2002 r., w trybie stwierdzenia nieważności zakwestionowane zostało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] tyczące wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej jako parcela nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW 422, o powierzchni 1.501 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 9.370 m2, stanowiącej współwłasność H. S. i M. M. W związku z odmową stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tegoż Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., IV SA/Wa 3319/15 oddalił skargę. Wobec złożenia przez J. M. skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., I OSK 2333/16, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną wówczas decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. a także poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., w części dotyczącej odszkodowania. W pozostałym zakresie skargę kasacyjną J. M. oddalił. W motywach powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zarzuty badanej wówczas kasacji można podzielić na dwie grupy, pierwsze dotyczyły prawidłowości samego wywłaszczenia, drugie prawidłowości ustalenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł podstaw do podważenia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w konsekwencji także zaskarżonej wówczas decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w zakresie samego wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Składu [...] w G. przy ul. H. Natomiast w zakresie ustalenia odszkodowania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz obie decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zgodzić natomiast należy się z zarzutem dotyczącym prawidłowości ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy, a opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie – jak stanowił art. 21 ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno mieć za podstawę wynik rozprawy, na której muszą być wysłuchani biegli, powołani przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe, a opinie biegłych powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie. Powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, przedstawienie przez nich opinii ze szczegółowym uzasadnieniem, wysłuchanie ich na rozprawie dawało gwarancje stronom zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, składania uwag i zastrzeżeń. Zaniechanie przez organ wywłaszczeniowy obowiązków wynikających z art. 21 ustawy stanowi naruszenie prawa, które w okolicznościach konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej może być uznane za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, to jest rażącego naruszenia art. 21 ustawy. Z akt sprawy wynika, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie opinii szacunkowych, sporządzonych przez biegłych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskującego o przeprowadzenie tego postępowania. Obowiązkiem ubiegającego się o wywłaszczenie było, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Oferta o to odstąpienie powinna zawierać cenę nabycia, a wobec tego ubiegający się o wywłaszczenie mógł zlecić wycenę nieruchomości biegłemu. O ile sytuacja taka miała miejsce to nie zwalniało to organu wywłaszczeniowego z obowiązku powołania biegłych w trakcie tego postępowania i zawiadomienia ich o rozprawie. Tylko bowiem w wyniku rozprawy, na której miały być zaprezentowane opinie biegłych, szczegółowo uzasadnione, mogło być ustalone odszkodowanie, w zgodnie z art. 21 ustawy."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt aktualnie badanej skargi kasacyjnej trzeba wskazać, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Przywołane powyżej motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny wskazują, iż w badanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wywłaszczeniowy zaniechał wypełnienia obowiązków wynikających z powyższego przepisu, a w szczególności ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonał na podstawie opinii rzeczoznawców opracowanych jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w zakresie odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość, Minister Inwestycji i Rozwoju podjęte w sprawie rozstrzygniecie oparł na ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie Sąd I instancji, rozpoznając skargę Prezydenta Miasta G. uszanował powyższe związanie oceną prawną. Skarga kasacyjną ocenę tę natomiast podważa, zarzucając m.in. ograniczenie się w toku dotychczasowego postępowania do "powtórzenia stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2333/16".

Powyższa argumentacja kasacji abstrahuje od charakteru i zakresu związania oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania, wyrażonymi na gruncie art. 153 p.p.s.a. Powyższe związanie oznacza, że organy administracji i sądy administracyjne są zobowiązane rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach oraz w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (vide: wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 920/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odwołanie się do tej oceny stanowi prawną powinność organu i sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, przy jednoczesnym zakazie formułowania własnych ocen prawnych sprzecznych z tą oceną.

Mając zatem na uwadze treść oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., za niezasadne uznać należy zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jako sformułowane z pominięciem wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.