Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 726/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano adwokatowi wynagrodzenie
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Ol 260/04 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przyznaje adw. A. R. wynagrodzenie od Skarbu Państwa wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 292,80zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; 3. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adw. A. R. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 146,40zł (sto czterdzieści sześć złoty i 40/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 260/04, uchylił zaskarżoną przez J. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, wydane w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2004 r. J. W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o udzielenie pomocy w opłaceniu rachunku za leki w kwocie 12,87 zł. Do wniosku dołączył fakturę wystawioną przez aptekę na kwotę 12,87 zł.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 12 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż J. W. spełnia przesłanki do objęcia taką formą pomocy. Organ wskazał, iż pomimo zrozumienia dla trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy, ograniczone środki jakimi dysponuje na realizację zadań własnych, wystarczają jedynie na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych osób ubiegających się o pomoc i że z jednej strony dokonano oceny sytuacji materialnej J. W., zaś z drugiej wielkość udzielonej pomocy dostosowano do posiadanych środków.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. W. zakwestionował wysokość przyznanego świadczenia argumentując, że zasiłek powinien być mu przyznany w wysokości 12,87 zł, czyli zgodnie z rachunkiem jakim udokumentował wydatek na lek. Zarzucając organowi pomocy lekceważenie sytuacji w jakiej znajduje się podkreślił, iż kwota 87 groszy jest dla niego o tyle znacząca, że umożliwi mu zakup jednej bułki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano treść art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazując, że przepis ten stwarza możliwość przyznania pomocy celowej co oznacza, że pomoc może być przyznana, lecz nie musi, czyli nie jest to świadczenie obligatoryjne. Podkreślono, że organ pomocy społecznej działa w granicach prawem dozwolonego uznania administracyjnego może zatem przyznać zasiłek celowy, jeśli rodzina kwalifikuje się do objęcia pomocą np. na zakup leków, oraz jeżeli posiada środki na ten cel. Wydanie decyzji w ramach uznania, nie oznacza jednak, że o jego przyznaniu lub odmowie przyznania, organ może decydować w sposób całkowicie dowolny, ponieważ każda decyzja musi być poprzedzona przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Kolegium w sprawie niniejszej powyższy wymóg został spełniony. Wskazano, iż organ I instancji, po wyjaśnieniu sytuacji materialnej J. W. i uznaniu jej jako trudnej, udzielił wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 12 zł stosownie do posiadanych środków. Argumentowano dalej, że według powołanego art. 32 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie jedynie części kosztów leczenia, co miało miejsce w analizowanej sprawie.

Ponadto Kolegium wskazało, że organ pomocy w miarę swoich skromnych możliwości finansowych stara się pomóc J. W. w przezwyciężeniu Jego trudnej sytuacji życiowej, przyznając w styczniu 2004 r. zasiłki celowe na łączną kwotę 100 zł oraz dwa zasiłki celowe na łączną kwotę 70 zł do realizacji w lutym 2004 r.

Na powyższą decyzję J. W. wniósł skargę kwestionując jej zasadność i argumentując, że nie z własnej winy pozostaje bez pracy i jakichkolwiek środków do życia, w tym do leczenia. Zdaniem skarżącego koszty jakie poniósł na zakup leków powinny być pokryte przez organ pomocy społecznej w całości, ponieważ leki przepisane zostały przez lekarza, a ustawa stanowi, że wydatek na taki cel może być pokryty w całości. W sytuacji gdy spór dotyczy 87 groszy, nieprzekonująca jest argumentacja, że zgodnie z ustawą poniesiony wydatek można pokryć w części. Podkreślił, iż przeprowadzony w niniejszej sprawie wywiad potwierdził, że jego sytuacja jest trudna i że nie posiada żadnych dochodów.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu, co do zasady prawidłowy jest pogląd prawny wyrażony w motywach zaskarżonej decyzji, że art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej pozostawiał sposób rozstrzygnięcia sprawy do uznania organu administracyjnego. Jednak i w takim przypadku na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Przy czym obowiązek ten dotyczył nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie pozostałych okoliczności, decydujących o przyznaniu zasiłku w określonej wysokości. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r. sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Obowiązek ten wymaga od organów orzekających szczególnej staranności i skrupulatności w przekazywaniu motywów rozstrzygnięcia w sytuacji, zwłaszcza gdy osoba wnioskująca o przyznanie pomocy na pokrycie kosztu leku, nie posiada żadnego źródła dochodu. Może się bowiem okazać, że na skutek przyznania takiej osobie pomocy w wysokości niższej od poniesionego kosztu leku, niemożliwe będzie zrealizowanie celu na jaki zasiłek został przyznany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1682/97 (LEX nr 45811) wskazał, że wydając decyzję uznaniową organ ma obowiązek w szczególności wykazać jakie w istocie miał środki do dyspozycji na pomoc w zakresie zasiłków, (...) jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o te zasiłki i jakie kryteria zostały wypracowane przy ich przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku w pełnej wysokości. Zaniechanie wykazania danych w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Odnosząc powyższe wskazania do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 12 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leku, nie przedstawiły w swych rozstrzygnięciach żadnych przekonujących dowodów, z których wynikałoby bezspornie, że środki jakimi dysponował organ I instancji w dacie orzekania, były do tego stopnia ograniczone, że niemożliwe było pokrycie wnioskowanego kosztu leku w całości, czyli w wysokości wyższej zaledwie o 87 groszy. W tej sytuacji uznaniowość przerodziła się w dowolność.

W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia decyzji obu instancji Sąd nie jest w stanie ocenić ich legalności, a w szczególności, czy orzeczenia zostały wydane po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału i po dokonaniu jego właściwej oceny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że wydana decyzja narusza przepisy art. 7, 8 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego podczas, gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego,

– art. 153 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania,

– art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że adwokatowi Arturowi Rusa z uwagi na uwzględnienie skargi przysługuje zwrot kosztów postępowania podczas, gdy przysługuje on jedynie skarżącemu,

– art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztami nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu J. W. podczas, gdy kosztami nieopłaconej pomocy prawnej powinien zostać obciążony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organ pierwszej instancji w sposób wszechstronny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a zatem zarzut naruszenia art. 7, 8 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezzasadny. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem zarówno zakres żądania J. Wi. jak i jego sytuację ekonomiczną, zdrowotną i rodzinną. Uznając zaś sytuację skarżącego za wymagającą wsparcia udzielił pomocy. Przychylenie się do wniosku i przyznanie pomocy świadczy o tym, iż sytuacja skarżącego została wyjaśniona w sposób prawidłowy, czego skarżący nie kwestionuje.

Ponadto Sąd I instancji uchylając decyzje obu instancji z uwagi na naruszenie art. 7, 8 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazał, na czym to naruszenie miało polegać, jakie dodatkowo czynności mają być przeprowadzone i jakie okoliczności powinny zostać wyjaśnione, do czego zobowiązuje przepis art. 141 § 4 oraz art. 153 ppsa. Uzasadnienie wyroku ogranicza się jedynie do wskazania wad uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji (brak danych dotyczących sytuacji ekonomicznej ośrodka pomocy), a tym samym uznać należy, że tylko z tego powodu decyzje zostały uchylone.

Co się zaś tyczy zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz adwokata A. R. kwoty 293 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu J. W. podnieść należy, iż Sąd dokonał tego bez podstawy prawnej. Nie kwestionując bowiem samej zasadności przyznania "prawa pomocy" wskazać należy, iż Sąd ł instancji nie mógł kosztów z tym związanych przerzucić na Kolegium. Kwestie dotyczące "prawa pomocy" uregulowane zostały w art. 243-263 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 244 § 1 tej ustawy prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, natomiast w myśl § 2 tegoż artykułu ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego stanowi uprawnienie strony do udzielenia pełnomocnictwa wyznaczonemu adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu bez ponoszenia przez nią wynagrodzenia i wydatków adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w zakresie dotyczącym ustalenia i obciążenia kosztami postępowania przed Sądem I instancji jest zasadna, natomiast w pozostałej części zarzuty nie są usprawiedliwione.

Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wskazują żadnych konkretnych dowodów, na których organy oparły tezę o braku wystarczających środków na przyznanie zasiłku celowego w żądanej wysokości, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę kwotę, o którą ten zasiłek został zmniejszony w stosunku do żądanego.

Jeżeli organy uznały już, że pomimo zrealizowania przez J. W. celu na jaki zasiłek ma być przyznany, zasiłek ten mu przysługuje, to winny wskazać, dlaczego nie mogą go przyznać w pełnej wysokości. Samo bowiem odniesienie się do przepisu, który kwestię przyznania zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu, nie jest wystarczające. Fakt, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu administracyjnemu, nie zwalnia samo przez się organu od obowiązku wyczerpującego uzasadnienia decyzji, które nie może jedynie opierać się na ogólnych stwierdzeniach. A bezsporne jest, iż organy w żaden sposób nie wskazały dlaczego nie mogły przyznać zasiłku w pełnej wysokości.

W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zostały naruszone przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał bowiem w sposób jednoznaczny, iż organy nie przeprowadziły i nie wskazały żadnego dowodu na okoliczność możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, chociaż ich brakiem została uzasadniona wysokość przyznanego zasiłku. Tak więc Sąd I instancji wskazał co winno być przedmiotem wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Konsekwencją dokonanych ustaleń, co również wskazał Sąd I instancji, będzie ocena możliwości przyznania zasiłku celowego w określonej wysokości.

Natomiast - jak wskazano wyżej – zasadny jest zarzut nieprawidłowego ustalenia i obciążenia kosztami postępowania przed Sądem I instancji.

Zgodnie z art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Co zaś zalicza się do niezbędnych kosztów – określa art. 205 ppsa.

W niniejszej sprawie skarżący był reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, a więc ma tu zastosowanie § 2 powyższego przepisu. Niezbędnymi kosztami postępowania jest więc wynagrodzenie adwokata, ale ponieważ skarżący kosztów tych nie poniósł, bowiem koszty te opłaca Skarb Państwa, to nie mogłyby być one zaliczone na poczet niezbędnych kosztów postępowania, poniesionych przez stronę.

Do tych kosztów nie mógł również być zaliczony koszt dojazdu skarżącego do Sądu, bowiem zgodnie z powołanym przepisem zalicza się jedynie koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Natomiast jak wynika z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie niniejszej sprawy, sygn. II SA/OL/260/04 – skarżący nie był wzywany do osobistego stawiennictwa (por. zarządzenie z dnia 16 stycznia 2006 r. nr akt 125), a więc nie przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu do Sądu.

W związku z tym Sąd I instancji błędnie zastosował art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w tym zakresie wyrok jako naruszający przepisy winien ulec uchyleniu. Przepisy dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego są przepisami postępowania, ale mają charakter materialnoprawny, bowiem stanowią podstawę rozstrzygania przez Sąd. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż może mieć tu zastosowanie przepis art. 188 ppsa i uchylając wyrok Sądu I instancji w pkt II, orzekł o przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia od Skarbu Państwa tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Jednocześnie Sąd orzekł o przyznaniu takiego wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi za udział w postępowaniu kasacyjnym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa, art. 188 ppsa oraz art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. c i § 19 pkt 1 oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.