Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1554/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej Kpa, oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.), dalej "Poś", w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz w związku z art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r, poz. 310 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2017 r. ścieków pochodzących z komunalnej oczyszczalni w [...] do wód powierzchniowych rzeki [...] z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], zmienioną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o., ul. [...],[...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 224 410,00 zł za przekroczenie w 2017 r. warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2018 r. wymierzono administracyjną karę pieniężną w wysokości 233 409,00 zł za wprowadzanie w 2017 r. do rzeki [...] ścieków z oczyszczalni w miejscowości [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie stwierdził, że Starosta [...], działając w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.) udzielił decyzją z [...] stycznia 2010 r. skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...]. W pozwoleniu określił dopuszczalne stężenia wskaźników zanieczyszczeń (BZT5, ChZTCr, zawiesina ogólna) oraz ilość ścieków, jaka może być wprowadzona do odbiornika. Obowiązek zmiany decyzji zaistniał w związku z art 9 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 850) oraz wejściem w życie nowego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), dalej "rozporządzenie z 2014 r.", wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe, Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. zmienił ww. pozwolenie wodnoprawne, w którym ustalił obowiązek wykonywania od dnia 1 stycznia 2016 r. pomiarów w zakresie azotu i fosforu ogólnego. Pozostałe warunki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym z 2010 roku pozostawił bez zmian. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. nie wniosło od tej decyzji odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna z dniem 13 stycznia 2016 r.

Starosta [...], na wniosek skarżącej, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r, znak: [...] wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] zobowiązane zostało do pobierania 12 próbek w ciągu roku ścieków odpływających z oczyszczalni w zakresie wskaźników zanieczyszczeń wymienionych w pozwoleniu, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, że dokonana w 2015 r. zmiana pozwolenia była zmianą istotną i obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r., zmieniły się w tej sprawie okresy oceny biegu pozwolenia, które należało liczyć od dnia 1 stycznia 2016 r. W związku z tym okres oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego w 2017 r. biegł od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Z akt sprawy wynika, że ścieki w poprzednim okresie oceny, tj. od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., nie spełniały wymagań ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, dlatego w 2017 r. Zakład miał w obowiązku wykonanie ponownie 12 pomiarów jakości ścieków.

Po analizie stanu faktycznego i wyników badań, na podstawie których została wyznaczona wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ odwoławczy stwierdził, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w wyznaczonym okresie oceny wykonało 12 wymaganych pomiarów, ale na podstawie § 8 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z 2006 r. w wykonanych pomiarach stwierdzono przekroczenia wartości azotu ogólnego (śr. roczna = 29,7333 mg N/l) i fosforu ogólnego (śr. roczna = 2,1375 mg P/l) w średnich rocznych próbkach. Z uwagi na błędnie wyznaczone okresy oceny, wojewódzki inspektor ochrony środowiska przyjął do ustalenia wysokości kary wielkości przekroczeń ustalone w tych okresach, przez co wymiar kary ustalono na 233 409,00 zł. Przy uwzględnieniu ilości ścieków odprowadzonych w nowo wyznaczonym roku oceny oraz przeprowadzeniu korekty obliczeń ustalono, że średnia roczna wartość azotu ogólnego została przekroczona o 14,7333 mg/l W związku z tym, obliczono:

wielkość przekroczenia:

29,7333 mg N/l- 15 mg N/l = 14,7333 kg N

wielkość naruszenia w 2017 r. wynosi:

14,7333 kg N • 578 924 m3 = 8 529,4609692 kg

wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi:

8 529,4609692 kg • 26,31 zł/kg = 224 410,12 zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych 224 410,00 zł.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i wskazał, że w ustawie Prawo ochrony środowiska nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f Kpa.

Organ odwoławczy poddając analizie powyższy przepis stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przede wszystkim administracyjne kary pieniężne za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany.

Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną ochrony środowiska jako dobra wspólnego, oraz fakt, że w tej sprawie przekroczenie warunków pozwolenia polega na zanieczyszczeniu środowiska wodnego związkami substancji biogennych, które w sposób znaczący przyczyniają się do degradacji wód poprzez ich eutrofizację, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa.

Z kolei w odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 Kpa, organ odwoławczy stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby Strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym organ odwoławczy nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 Kpa.

W sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 Kpa, dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna. Celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, jest realizacja zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w art, 7 Poś, która ma moc zasady konstytucyjnej (art. 86 Konstytucji RP). Cele pośrednie zawarte w powyższych przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych.

Cele te, ukierunkowane na ochronę zasobów wodnych, pozostają zbieżne z ratio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. ustawy - Prawo ochrony środowiska, której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja).

Istotne znaczenie dla skuteczności zawartej w powyższych przepisach Poś kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska, których niezrealizowanie może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem ww. przepisów jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości, np. poprzez podjęcie trwałych i skutecznych działań prośrodowiskowych, np. budowy nowej oczyszczalni lub jej znaczącej modernizacji, która usunie przyczyny ponoszenia kar.

Wymierzenie kary w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).

Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawartej art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś oraz art. 7 Poś, brak jest podstaw w ocenie organu odwoławczego do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 Kpa, ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona, tym bardziej, że dla takich sytuacji prawodawca przewidział instrumenty prawne umożliwiające docelowo zaliczenie kwoty kary na poczet realizowanej inwestycji usuwającej przyczynę ponoszenia kar, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w art. 317 -321 Poś.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2020 r. wniosło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.7 Kpa w związku z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pierwotnie decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. udzielająca Stronie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód rzeki [...] ścieków oczyszczonych z oczyszczalni [...] nie zawierała w odniesieniu do składu ścieków wskaźników azot ogólny i fosfor ogólny. Zapis taki rozszerzający dotychczasowe wymogi co do składu ścieków o stosowne wartości obejmujące azot ogólny i fosfor ogólny wprowadzony został dopiero decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. zmieniające decyzję z [...] stycznia 2010 r., która została doręczona do PGK Sp. z o.o. w dniu 29 grudnia 2015 r. a tym samym zmieniła ona dotychczasową decyzję w ww. zakresie z dniem 1 stycznia 2016 r. jednocześnie określając termin dostosowania się do nowych warunków do dnia 31 grudnia 2015 r. Tym samym skarżąca została zobowiązana do nowych wymogów decyzji w ciągu jednego dnia następującego po dniu doręczenia przedmiotowej decyzji. Jest rzeczą całkowicie niemożliwą i nie istnieją żadne techniczne możliwości aby przystosować oczyszczalnie ścieków do takich wymogów w ciągu takiego czasu. W tym stanie rzeczy nakładanie na PGK Sp. z o.o. kary oznacza, że podstawą zastosowania przedmiotowej sankcji był stan faktyczny, na który Strona nie miała żadnego wpływu, co do którego pierwotnie pozbawiona została możliwości ukształtowania go w pożądanym kierunku.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że podejmuje szereg działań naprawczych zmierzających do dostosowania oczyszczalni ścieków [...] do wymogów prawa.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja z [...] maja 2020 r. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2017 r. ścieków pochodzących z komunalnej oczyszczalni w [...] do wód powierzchniowych rzeki [...] z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. znak: [...], zmienioną decyzją własną z [...] grudnia 2015 r. znak: [...].

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, zgodnie z którym administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

Z kolei przepis art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

Zgodnie z art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli, podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147aPoś. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą.

Natomiast zgodnie z art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r.

W powyższym stanie prawnym, przy bezspornym wykazaniu przez organ, że w 2017 r. w wykonanych przez skarżącą badaniach stwierdzono przekroczenia wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego w średnich rocznych próbkach. Świadczy to o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do powierzchniowych wód płynących rzeki [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w miejscowości [...], udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. W tym stanie zasadne było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej aby chronić środowisko i wpływać na podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań naprawczych.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że wymóg badania ścieków o wskaźnik azot ogólny i fosfor ogólny faktycznie został wprowadzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zmieniającą pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2010 r. z dniem 1 stycznia 2016 r. Decyzja z [...] grudnia 2015 r. nie została zaskarżona przez skarżącą Spółkę, weszła do obrotu prawnego i obowiązuje stronę. Organy orzekające w sprawie zobowiązane są egzekwować zapisy tej decyzji.

W ocenie Sądu, okoliczności na jakie powołuje się skarżąca w skardze mogą mieć znaczenie na etapie wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Zasadnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżąca może skorzystać z instrumentów prawnych w postaci odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 317 Poś.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.