Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 131/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody z dnia 7 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

K.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 7 grudnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 31 maja 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz K. D. za pozbawienie prawa do działek nr [...] i [..], wydzielonych pod drogę, których własność przeszła na Gminę L.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

K. D. wystąpił do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości K., Gmina L., działek o nr [...], o powierzchni 5.117 m2 oraz nr [...] o powierzchni 786 m2, które ostateczną decyzją Wójta Gminy z 22 czerwca 1998 r., nr GG-6011/26/98, z mocy prawa przeszły na własność Gminy.

Starosta Wejherowski decyzją z 26 lutego 2020 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, wobec ustalenia, że sprawa odszkodowania została już uzgodniona pomiędzy byłym właścicielem a Gminą.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Wojewoda Pomorski decyzją z 31 sierpnia 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w uzasadnieniu wskazując na potrzebę ustalenia, czy doszło do przejścia prawa własności do nieruchomości na rzecz Gminy na mocy decyzji podziałowej oraz wyjaśnienia braku podpisu ze strony Zarządu Gminy na protokole z negocjacji odszkodowania z 30 czerwca 1998 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Wejherowski, na podstawie art. 105 k.p.a., art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), w dniu 31 maja 2021 r. wydał decyzję, nr GN.683.4.3.dg.2019.IP, o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz K. D. za pozbawienie prawa własności działek nr [...] i [...], które zostały wydzielone pod drogę na podstawie decyzji Wójta Gminy z 22 czerwca 1998 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i przeszły na własność Gminy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują dwa tryby ustalania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. Jednoznacznie wynika z nich, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w trybie analogicznym jak przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie podział nastąpił na wniosek K. D., który był właścicielem nieruchomości. Decyzja podziałowa, zgodnie z widniejącą na niej pieczęcią, stała się ostateczna 30 czerwca 1998 r. Z zaświadczenia Wójta Gminy z 6 kwietnia 2021 r. wynika, że w dniu wydania decyzji o podziale działki objęte były miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Luzino nr XXXVII/237/94 z 22 kwietnia 1994 r., zgodnie z którym położone były w terenie oznaczonym symbolem 4.(21)MN — projektowane mieszkalnictwo. Plan został uchwalony zanim powstał obowiązek sporządzania planów dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych, zatem przedmiotowa działka nie musiała być przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Musiała natomiast spełniać kryterium przeznaczenia jej pod budowę ulicy. Z projektu podziału wynika, że wydzielone działki wchodzą w skład sieci ulic tworzących układ komunikacyjny wsi. Wobec powyższego z dniem 30 czerwca 1998 r. przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy.

Nadto, w dniu 30 czerwca 1998 r. doszło do negocjacji pomiędzy Zarządem Gminy a stroną, w wyniku których został sporządzony protokół. W treści protokołu znajduje się zapis "Pan/i K. D. oświadcza, że rezygnuje z ustalenia i wypłacenia mu odszkodowania za przejętą drogę, w zamian za to zarząd Gminy, w imieniu którego podpisuje niniejszy protokół w/w pracownik Gminy, rezygnuje z ustalenia opłaty adiacenckiej Panu/i K. D.". Niniejszy protokół zawiera podpis K. D., brakuje natomiast podpisu działającej w imieniu Zarządu Gminy geodety Z. K. W odpowiedzi na wystąpienia organu strona poinformowała, że nie posiada egzemplarza protokołu, natomiast Wójt Gminy wyjaśnił, że brak podpisu na protokole z negocjacji jest przeoczeniem pracownika zajmującego się w tym czasie sprawą. Protokół został wypełniony przez pracownika Urzędu Gminy– Z. K., co wynika z charakteru pisma. Wójt dodał, że Gmina wywiązała się z postanowień zawartych w protokole i odstąpiła od naliczania opłaty adiacenckiej. Starosta uznał wyjaśnienia Wójta Gminy za wiarygodne. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ przyjął, że kwestia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] została rozstrzygnięta w trybie cywilnoprawnym. Nie ziściła się zatem przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania przez Starostę.

K. D. odwołał się od decyzji organu I instancji kwestionując ustalenia poczynione w toku postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski decyzją z 7 grudnia 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.142.2021.IK, utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z 31 maja 2021 r. o umorzeniu postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o ustalenie odszkodowania prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Organ wskazał, że decyzją z 22 czerwca 1998 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi K., oznaczonej jako działka nr [...], Kw nr [...] m.in. na działki nr [...] i nr [....]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 czerwca 1998 r.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomości, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Zgodnie z zapisami zawartymi w zaświadczeniu Wójta z 6 kwietnia 2021 r. na dzień 22 czerwca 1998 r., obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy, który ustalał przeznaczenie działek, jako projektowane mieszkalnictwo - symbol 4.(21)MN. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego. Odnosząc się do powyższego zapisu podkreślił dalej, że plan został uchwalony w 1994 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z kolei pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). Mając to na uwadze organ zauważył, że w planie zatwierdzonym uchwalą nr XXXVII/237/94 Rady Gminy Luzino działki nr [...] i nr [...] nie musiały być przeznaczone pod drogi publiczne.

W ocenie Wojewody Pomorskiego, podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działek nr [...] i nr [...] pod ulice, które stanowią ogólnodostępny ciąg komunikacyjny wsi, a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działek na rzecz gminy. Organ wskazał, że działki zostały ujawnione w księdze wieczystej, w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina, a prawo to zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej. Odnośnie protokołu z 30 czerwca 1998 r. organ odwoławczy zauważył, że został on podpisany tylko przez stronę, brak zaś podpisu Z. K., jednak kwestia ta została wyjaśniona w toku postępowania przed organem I instancji.

Organ odwoławczy zgodził się ze Starostą, że sprawa odszkodowania za powyższe działki została rozstrzygnięta w trybie cywilnoprawnym. Skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia. Pomiędzy stronami porozumienia doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie odszkodowania może być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13). Ponieważ doszło do zrzeczenia się odszkodowania postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. D. wniósł o jej uchylenie zarzucając:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 15 oraz art. 140 k.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego wyrazem jest bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za działki zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, mimo że:

- w sprawie nie przeprowadzono dowodu wskazującego na skuteczne złożenie przez skarżącego jednostronnego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania,

- w sprawie nie wykazano faktu skutecznego zawarcia między skarżącym a Gminą umowy, której przedmiotem byłoby prawo do odszkodowania za działki nr [...] oraz nr [...],

- twierdzenie, iż protokół z negocjacji datowany na dzień 30 czerwca 1998 r. potwierdza fakt zawarcia między skarżącym a Gminą umowy, której przedmiotem byłoby prawo do odszkodowania za działki oparty jest na domysłach, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 15 oraz art. 140 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, czego wyrazem jest w szczególności:

- zaniechanie przesłuchania skarżącego, Wójta Gminy czy też pracownika Gminy, który rzekomo miał uczestniczyć w negocjacjach stwierdzonych protokołem z dnia 30 czerwca 1998 r.,

- nieustalenie, czy faktycznie wystąpił wzrost wartości należącej do skarżącego nieruchomości objętej podziałem na mocy decyzji z 22 czerwca 1998 r.,

- nieustalenie czy w dniu 22 czerwca 1998 r. w Gminie obowiązywała uchwała określająca stawkę rynkowa opłaty adiacenckiej,

- nieuwzględnienie faktu, iż nie wykazano, by Gmina zamierzała ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej decyzją podziałową z 22 czerwca 1998 r., podczas gdy obowiązujący w 1998 r. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał jedynie możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej przez zarząd gminy (nie zaś obowiązek), a co za tym idzie, fakt jej nieustalenia, nawet gdyby nastąpił wzrost wartości nieruchomości, nie oznaczał sam przez się poczynienia przez Gminę jakiegokolwiek ustępstwa na rzecz skarżącego;

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że kwestia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] została rozstrzygnięta w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza znajdujący się w aktach protokół z 30 czerwca 1998 r., mimo iż w toku rzekomych negocjacji Gmina nie była należycie reprezentowana, a także pomimo faktu, że protokół z 30 czerwca 1998 r. w ogóle nie został podpisany przez przedstawiciela Gminy, a nadto mimo tego, iż efektem takiej interpretacji było pozbawienie skarżącego prawa do należnego mu odszkodowania, bez żadnego ekwiwalentu, to zaś oznacza, że negocjacje te były sprzeczne z prawem albo miały na celu obejście prawa;

4. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że w dniu 30 czerwca 1998 r. wyłącznie Wójt Gminy był upoważniony z mocy samego prawa do reprezentowania Gminy przy zawieraniu umów z osobami trzecimi.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została po uchyleniu poprzedniej analogicznej decyzji Starosty Wejherowskiego z 26 lutego 2020 r. przez Wojewodę Pomorskiego. Zdaniem skarżącego, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie wykonał zaleceń organu odwoławczego i niezasadnie oparł się na wyjaśnieniach Wójta Gminy odnośnie protokołu z 30 czerwca 1998 r. Takie postępowanie zostało następnie zaakceptowane w zaskarżonej decyzji Wojewody.

Organy obu instancji nie zweryfikowały także innych przesłanek uzasadniających ustalenie opłaty adiacenckiej w 1998 r., a w szczególności tego czy na obszarze Gminy obowiązywała uchwała określająca stawkę procentową tej opłaty. Z opisanych względów twierdzenia jakoby skarżący zrezygnował z należnego mu odszkodowania w zamian za rezygnację Gminy z prawa do naliczenia opłaty adiacenckiej są gołosłowne. Skarżący wskazał, że łączna powierzchnia dróg wywłaszczonych na podstawie decyzji z 22 czerwca 1998 r. wyniosła 5.903 m2, a należne z tego tytułu odszkodowanie winno odpowiadać wartości rynkowej tych nieruchomości. Gdyby uznać, że protokół stanowi dowód porozumienia gwarantującego skarżącemu, w zamian za zrzeczenie się prawa do tego odszkodowania, rezygnację z opłat adiacenckich naliczanych przez Gminę, to i tak trudno uwierzyć w to, by świadczenia te mogły być ekwiwalentne.

Bezpodstawne były twierdzenia, że Gmina była należycie reprezentowana w trakcie ustalania wysokości odszkodowania, zaś oświadczenie złożone w treści protokołu jest ważne i świadczy o zrzeczeniu się przez skarżącego prawa do odszkodowania za działki. W szczególności oświadczenie skarżącego zawarte w protokole nie może zostać uznane za jednostronne oświadczenie woli skutkujące utratą prawa do odszkodowania. Treść tego dokumentu przesądza o tym, że miał on charakter dwustronnej umowy, w której strony wzajemnie obligowały się do pewnych ustępstw względem kontrahenta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Przeprowadzona we wskazanych wyżej granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego doprowadziła do jednoznacznej konstatacji, iż rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Gminę pod drogę publiczną, jest zgodne z prawem. Istotą niniejszego postępowania jest zweryfikowanie, czy organy I i II instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sposób prawidłowy stwierdziły, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., jest bezprzedmiotowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy, tj. dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, tj. dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, natomiast przesłanki przedmiotowe odnoszą się do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane w procesie konkretyzacji norm prawa administracyjnego. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów prawa materialnego, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Sąd po przeanalizowaniu okoliczności zachodzących w niniejszej sprawie uznał, że doszło do ziszczenia się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wyrażonej w przytoczonym powyżej przepisie, wobec czego zaskarżone decyzje uznać należało za prawidłowe.

Skarżący wniósł o ustalenie odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] przejęte na własność przez Gminę z mocy prawa pod drogę publiczną, z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. 30 czerwca 1998 r., stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie zatwierdzania podziału, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa.

Zmiana brzmienia wskazanego przepisu dokonana na przestrzeni od zatwierdzenia podziału do momentu zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ocenę ich zasadności. Źródłem uprawnień odszkodowawczych związanych ze zdarzeniami określonymi w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest bowiem przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., który aktualnie stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie podziału, również przewidywał odszkodowanie za działki gruntu, które przeszły na własność gminy, w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina. W istocie zatem zarówno w dacie zatwierdzenia podziału, jak i w dacie rozstrzygania o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną z mocy prawa przy podziale, obowiązywały tożsame regulacje określające sposób realizacji roszczeń odszkodowawczych wynikających z takiego wywłaszczenia.

Z powyższym uregulowaniem koresponduje treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowiącego, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Również przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania odrębną decyzją, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Analizując powyższe przepisy należy dojść do jednoznacznej konkluzji, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem.

Wskazać bowiem należy, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy na wstępie podkreślić należy, iż brak jest jakichkolwiek wątpliwości odnośnie tego, iż działki o nr [...] i nr [...] przeznaczone pod gminną drogę publiczną z mocy prawa przeszły na własność Gminy, zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 u.g.n. Ujawnione w sprawie okoliczności potwierdzają bowiem, że wydzielenie działek pod drogę publiczną nastąpiło na wniosek właściciela, a decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna i prawomocna dnia 30 czerwca 1998 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia odszkodowania została załatwiona pomiędzy właścicielem a organem na drodze wzajemnych uzgodnień, mających charakter cywilnoprawny, albowiem w oświadczeniu z 30 czerwca 1998 r., zawartym w protokole z negocjacji w sprawie odszkodowania za przejętą działkę pod drogę gminną, skarżący zrezygnował z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą drogę. Oświadczeniu skarżącego, pod którym w sposób niewątpliwy złożył on swój własnoręczny podpis jako właściciel gruntu, towarzyszyło oświadczenie złożone przez Zarząd Gminy, w imieniu którego protokół podpisać miał pracownik Gminy, o rezygnacji z ustalenia opłaty adiacenckiej dla K. D. Z protokołu wynika jednak, że pracownik Gminy nie podpisał oświadczenia złożonego w imieniu Zarządu Gminy. Brak tego podpisu nie czyni jednak bezskutecznym oświadczenia złożonego przez skarżącego o zrzeczeniu się odszkodowania, którego treść i sens nie budzi żadnych wątpliwości.

Zdaniem Sądu, w treści protokołu skarżący oświadczył wyraźną wolę rezygnacji z ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte pod drogę działki. W protokole zawarto również informacje identyfikujące kontekst tego oświadczenia w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z 22 czerwca 1998 r. oraz pouczenie o prawie do odszkodowania i możliwości naliczenia przez Gminę opłat adiacenckich m.in. za urządzenie drogi zgodnie z przepisami u.g.n. Oświadczenie skarżącego zawarte w protokole, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazuje na wolę uprawnionego do rezygnacji z ekwiwalentu za wskazane tam działki.

Ocena ważności i skuteczności powyższego porozumienia, w tym warunki, jakie ona winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki porozumienie to między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organy nie mogły zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia obejmowała inną treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy (tak wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 31/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozstrzygania spraw cywilnych, w tym dotyczących skuteczności i wadliwości oświadczeń woli. Wobec tego nie może kwestionować prawdziwości oświadczeń woli, które wywołały trwałe skutki prawne, podobnie jak nie może rozstrzygać kwestii ewentualnej wadliwości oświadczania z uwagi na szczególne okoliczności jego złożenia. Do kognicji sądów administracyjnych należy jednak ocena określonych oświadczeń woli o tyle, o ile jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej i realizacji funkcji kontroli legalności działania organów administracji publicznej.

Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że wskutek oświadczenia woli wyrażonego w treści protokołu z 30 czerwca 1998 r. doszło do zrzeczenia się przez właściciela prawa do odszkodowania za nieruchomości powstałe wskutek podziału - działki o nr [...] i [...], przeznaczone pod drogę publiczną, które z mocy prawa po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu podziału przeszły na własność Gminy. Przy tym, brak podpisu pod protokołem uzgodnień w sprawie odszkodowania pracownika działającego w imieniu Zarządu Gminy, którego zabrakło – jak wskazał organ – wskutek przeoczenia, nie podważa skuteczności złożenia oświadczenia przez skarżącego. Treść protokołu potwierdza bowiem, że sporządził go pracownik organu pouczając skarżącego o jego uprawnieniach oraz uprawnieniach organu przysługujących mu w związku z podziałem, a skarżący opatrzył protokół obejmujący również oświadczenie o rezygnacji z odszkodowania, swoim własnoręcznym podpisem, czego nie kwestionował i nie podważył w toku właściwej procedury. Przy tym organ nie kwestionował zapoznania się z treścią oświadczenia woli skarżącego, co stanowi warunek skuteczności jego złożenia. Organ wyjaśnił tylko, że wskutek przeoczenia pracownika oświadczenie złożone przez niego w imieniu organu nie zostało podpisane, co jest jednak irrelewantne dla skuteczności oświadczenia woli skarżącego. Za warunek skuteczności oświadczenia skarżącego nie można bowiem uznać deklaracji organu o odstąpieniu od ustalania opłaty adiacenckiej. Taką deklarację organu można ewentualnie rozważać w aspekcie motywacji skarżącego leżącej u podłoża jego decyzji o zrzeczeniu się odszkodowania, a jej niedoskonałości rozpatrywać pod kątem wpływu na oświadczenie woli właściciela. Kwestie te pozostają jednak poza kognicją sądu administracyjnego. Poza tym późniejsze konsekwentne działanie organu polegające na odstąpieniu od ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej potwierdza skuteczność działań organu i respektowanie wzajemnych uzgodnień zawartych w protokole z negocjacji z 30 czerwca 1998 r.

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że kwestia odszkodowania w niniejszej sprawie została uregulowana na drodze porozumienia o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy właścicielem a orzekającym o podziale organem. Należy wskazać, że w ocenie Sądu, taka wykładnia oświadczenia woli skarżącego z 30 czerwca 1998 r. znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa regulujących zasady wykładni oświadczeń woli składnych w cywilnym obrocie prawnym.

Zagadnienie wykładni oświadczeń woli jest przedmiotem regulacji art. 65 Kodeksu cywilnego, który w § 1 stanowi, że "Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje." Powyższe oznacza, że kontekstem badania znaczenia oświadczenia woli są okoliczności, w których je złożono. W okolicznościach sprawy kontekst ten stanowią okoliczności związane z postępowaniem administracyjnym toczącym się w roku 1998.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny oświadczenia woli skarżącego z 30 czerwca 1998 r. o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, które dotarło do adresata w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim.

Podsumowując, ustalenie przez organy administracji, że dokonane w 1998 r. czynności wskazują, iż doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania pomiędzy stroną postępowania podziałowego a uprawnionym organem jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Z kolei zgodność z prawem przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, jako załatwionej metodą cywilnoprawną. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Należy wskazać, że dokonanie oceny wskazanego oświadczenia należy do organów administracyjnych, ale tylko w zakresie, w jakim, było to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Tym samym poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań było zbędne.

W zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie stwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania i nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącego odszkodowania za prawo własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana na drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Nie potwierdziły się przy tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem skarżący upatrywał zaniedbań w ustaleniach okoliczności, które – zdaniem Sądu – nie miały istotnego znaczenia dla sprawy z przyczyn, które już wcześniej zostały wyjaśnione.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a.