Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2793/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] (dalej jako Inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] wraz z wjazdem na teren ww. nieruchomości.

II.

Wnioskiem z dnia 5 września 2014 r., sąsiad Inwestora - [...] (dalej jako Skarżący), wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty [...]. Wskazał, iż stwierdzenie nieważności jest niezbędne z uwagi na wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj.:

▪ art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.),

▪ art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - u.p.z.p.)

▪ § 28 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie ws. warunków technicznych).

We wniosku główny nacisk położono na niezgodność inwestycji i decyzji budowlanej z ustaleniami § 20 pkt 4 tiret 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 25 listopada 1997 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., nr [...], poz. [...] - str. 380 i n. wskazanego dziennika dalej jako plan miejscowy).

III.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] uznając, iż Skarżący nie ma przymiotu strony w tej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko Wojewody [...] , co do braku statusu strony jaki przysługiwałby [...].

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1726/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody.

Stwierdził, że organy błędnie uznały, iż nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę i tym samym nie przysługuje mu przymiot strony. Organ odwoławczy, przy ocenie interesu prawnego Skarżącego, pominął przepis § 20 pkt 4 planu miejscowego, z którego wynika, iż na tym terenie ustanowiono zakaz realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Wnioskować należy - jak wskazał Sąd - że tak daleko idące ograniczenie możliwości inwestycyjnych i prawa własności niewątpliwie musiało mieć związek z negatywnym oddziaływaniem zabudowy kubaturowej w zakresie gospodarki wodnej na sąsiednie działki, przy czym stopień tego oddziaływania jest na tyle znaczny, iż w planie miejscowym zakazano jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej bez uprzedniego spełnienia określonych warunków. Powyższych zapisów planu nie można odczytywać w oderwaniu od przepisu § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Przepis ten reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych. Niewątpliwie przy każdej zabudowie kubaturowej dochodzi do zmiany stosunków wodnych na danym terenie. Jest to oczywisty skutek zaburzenia dotychczasowego spływu wód opadowych, przez przeszkodę jaką jest obiekt budowlany.

IV.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] , decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] , działając na podstawie art. 156 § 2, art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia

[...] października 2007 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do art. 35 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego.

W ocenie Wojewody decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Działki nr [...] i [...] położone w [...] przy ul. [...] , objęte są planem miejscowym, zgodnie z którym leżą na teranie oznaczonym symbolem 98 MR, MN, U - tereny zabudowy zagrodowej, zabudowy jednorodzinnej usług, o przeznaczeniu podstawowym związanym z utrzymaniem, adaptacją i modernizacją oraz uzupełnieniem na wolnych terenach zabudowy mieszkaniowej o charakterze ekstensywnym, oraz przeznaczeniu uzupełniającym - zabudowa gospodarcza, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, urządzenia komunikacyjne (dojazdy, miejsca postojowe, dojścia piesze) usługi komercyjne i inne.

Projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego z garażem jest zgodna z ww. przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym.

Projektowany budynek spełnia ponadto wymogi planu miejscowego wymienione w § 20 pkt 3 "Zasady zabudowy" w zakresie: wysokości zabudowy, formy dachu i kąta nachylenia połaci, wielkości działki, maksymalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej.

Projektowany budynek położony pomiędzy budynkami przy ul. [...] zaliczonymi w planie miejscowym do obiektów o wartościach kulturowych, spełnia także wymogi planu miejscowego określone w § 19 w zakresie zachowania układu urbanistycznego dzielnicy, w tym linii zabudowy, obowiązujące w obrębie strefy B, E K oraz całego układu urbanistycznego dzielnicy.

W dalszej części Wojewoda wskazał, iż w § 20 pkt 4 planu miejscowego ustalono zakaz "realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej". Jednocześnie w § 20 pkt 3 określającym zasady zabudowy i zagospodarowania terenu przyjęto, że "do czasu realizacji oczyszczalni grupowej, lub jako alternatywne stosowanie sprawnych lokalnych rozwiązań dla odprowadzania i oczyszczania ścieków".

Zapisy planu miejscowego nie narzucają sposobu realizacji uzbrojenia terenu w zakresie gospodarki wodnościekowej, co powoduje, że realizację tego obowiązku oceniać należy w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych.

W skład projektu budowlanego wchodzi pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...] maja 2007 r., w sprawie zapewnienia dostawy wody i wydania warunków technicznych podłączenia do sieci wodnokanalizacyjnej projektowanego budynku, w którym wskazano, że projektowany budynek będzie zaopatrywany w wodę z wodociągu w ul. [...] oraz będzie posiadał odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych do kanału sanitarnego w ulicy [...] . Jednocześnie stwierdzono, że nie ma możliwości odprowadzania do ww. sieci kanalizacyjnej wód opadowych i drenażowych.

Starosta [...] , w oparciu o analizę mapy do celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu ustalił, że w rejonie planowanej inwestycji nie została zrealizowana kanalizacja deszczowa.

W ocenie Wojewody, przewidziane w projekcie budowlanym odprowadzenie wód opadowych zgodnie z § 28 ust. 2 warunków technicznych na teren własny inwestora nie narusza ustaleń planu zawartych w § 20 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego, albowiem powyższy przepis nie nakłada konkretnych obowiązków co do sposobu odprowadzania wód opadowych (np. obowiązku wykonania drenażu odwadniającego). Okoliczność, iż w projekcie planowanego zamierzenia nie zostały przedstawione rozwiązania w zakresie odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji jest naruszeniem formalnym polegającym na sporządzeniu projektu zagospodarowania z naruszeniem przepisów określających zakres i formę projektu budowlanego, która nie przesądza o naruszeniu prawa materialnego w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podnoszone przez Skarżącego zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi z terenu działki nr [...], skutkujące wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz wykonaniem przez właściciela działki nr [...] drenażu i zainstalowaniem urządzeń rozsączających w celu zagospodarowania wód opadowych na nieruchomości, stanowi okoliczność faktyczną która wystąpiła na etapie realizacji i użytkowania inwestycji. Okoliczność powyższa nie może zatem mieć znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ prowadzący postępowanie dokonuje oceny inkryminowanej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania.

Zdaniem Wojewody decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., zachowane są w szczególności odległości od innych zabudowań. Projekt budowlany został też sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i złożono stosowne oświadczenia.

Wojewoda zwrócił także uwagę, iż nie wystąpiły w sprawie pozostałe przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.

V.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie ocenie podlega zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym. Inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń planu w szczególności w zakresie:

1) powierzchni zabudowy,

2) wielkości powierzchni biologicznie czynnej działki,

3) maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych,

4) geometrii dachu.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektowanej inwestycji z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu miejscowego GINB zauważył, iż zakaz realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, dotyczy realizacji (wykonania) obiektów kubaturowych. Tym samym brak jest podstaw, aby na etapie uzyskania pozwolenia na budowę wymagane było uzbrojenie terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Nie można zatem zarzucić, że sporna inwestycja jest niezgodna z ww. warunkiem.

Zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny, co nie jest sporne w sprawie, jest podłączony do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz gazowej. Z pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] ([...]) wynika, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę oraz w chwili obecnej nie istnieje sieć kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej umożliwiająca odprowadzanie do niej wód odpadowych z działki o nr ew. [...].

Tym samym, nawet przyjmując, że zakaz określony w § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu miejscowego dotyczy etapu uzyskania pozwolenia na budowę, to brak uzbrojenia szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, nie może być uznany za rażące naruszenie § 20 ust. 1 pkt 4 tritet drugie planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Brak jest bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.

Analizując decyzję budowlaną pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. GINB zauważył, iż nie narusza ona § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych (odległości). Nie uchybia także § 23 wskazanego rozporządzenia (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe) i nie narusza § 13 ust. 1 (przesłanianie i nasłonecznienie).

GINB wskazał, iż w projekcie budowlanym brak jest jakichkolwiek informacji odnośnie do odprowadzania wód opadowych. Tym samym wody opadowe z dachu projektowanego budynku będą odprowadzane na własny teren nieutwardzony. Z pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. wynika, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę oraz w chwili obecnej nie istnieje sieć kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej umożliwiająca odprowadzanie do niej wód odpadowych z działki.

W myśl zatem § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z projektu budowlanego nie wynika, aby przewidziane były zmiany sposobu spływu wód powierzchniowych na działkę odwołującego się. Należy również wskazać, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby miał być wykonywane roboty budowlane zmieniające ukształtowanie terenu na działce o nr ew. [...].

Tym samym inwestycja nie została zaprojektowana w sposób rażąco naruszający przepisy rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Nadto, zjazd nie został zaprojektowany w sposób rażąco naruszający § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 930 - na dzień wydania decyzji).

Co do braku w projekcie informacji odnośnie do odprowadzania wód opadowych stanowi naruszenie § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 - stan na dzień 3 października 2007 r.) część rysunkowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona na mapie zgodnie z § 7, powinna określać sposób odprowadzania wód opadowych.

Projekt budowlany jest niezgodny z ww. § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie jest to jednak wada rażąca. Wskazane naruszenie nie jest niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa, zaś stabilność decyzji ostatecznej Starosty [...]ma znacznie większą wagę niż fakt, że projekt budowlany nie zawiera sposobu odprowadzania wód opadowych.

VI.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł [...] , zaskarżając ją w całości.

Rozstrzygnięciu GINB zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 a contrario P.b. w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia

[...] października 2007 w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów, skutkującym wzniesieniem budynku na podstawie projektu budowlanego niezgodnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (wg stanu prawnego na dzień 3 października 2007 r.) w zw. z § 28 pkt 1 i 2 oraz § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów, to jest wobec niezgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz decyzji ją poprzedzającej, a także orzeczenie o należnych kosztach postępowania.

Organy bezzasadnie uznały, iż decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem zakazu ustanowionego w § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu miejscowego. GINB nie wskazał, czy konstatacja o braku naruszenia zakazu ustanowionego we wskazanym paragrafie planu wynika z uznania, że dom jednorodzinny wraz z garażem nie jest obiektem kubaturowym, czy też z założenia, iż weryfikacja wymogu uprzedniego uzbrojenia terenu w urządzenia gospodarki wodno-ściekowej powinna następować na etapie innym niż weryfikacja zgodności rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., bez wskazania przez organ jaki to ma być etap.

Strona wskazała także, iż GINB w uzasadnieniu decyzji na stronie 5 jednoznacznie wskazuje, iż zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany jest niezgodny z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Odnosząc się do przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące Strona przyjęła, iż z decyzji GINB wynika, że w sprawie na pewno wystąpiło oczywiste naruszenie prawa polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, jak również charakter naruszonego przepisu jest na tyle jasny, że nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Przesłanki te są w tej sprawie - zdaniem strony - oczywiste. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zawierał i zawiera normę prawną obejmującą jednoznaczny i niepodważalny nakaz zweryfikowania przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, który nie został zrealizowany, co skutkowało zatwierdzeniem wadliwego i niepełnego projektu budowlanego naruszającego równie jednoznaczny zakaz wynikający z przepisu § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu, jak również wymogi wynikające z przepisów § 8 ust. 2 pkt 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

GINB neguje skutki, które wywołała decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Ocena skutków naruszenia przez decyzję Starostę wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu nie może być dokonywana w oderwaniu od treści norm prawnych zawartych w przepisach art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wskazują na postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako na przepisy prawa miejscowego, które współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ocena wagi i znaczenia przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako kształtujących sposób korzystania z prawa własności nieruchomości, obejmującego prawo do jej zabudowy, a zwłaszcza skutków naruszenia tych przepisów nie może być ponadto dokonywana w oderwaniu od treści norm prawnych zawartych w art. 48 ust. 1 i 2 P.b.

Strona wskazała, iż z przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku naruszenia przez inwestora bezwzględnego obowiązku zachowania zgodności pomiędzy treścią projektu budowlanego, a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca, w dalszym ciągu niezmiennie i nieodwołalnie, utrzymuje obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych w sposób sprzeczny z ustaleniami planów miejscowych, w tym w oparciu o projekty budowlane wprowadzające rozwiązania niezgodne z treścią postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Takie stanowisko ustawodawcy jest niewątpliwie - jak twierdzi Skarżący - wyrazem przekonania, iż nie można uznać za akceptowalne społeczno-gospodarcze skutki zaprojektowania i wybudowania obiektu budowlanego w sposób sprzeczny z wymogami wynikającymi z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczałoby akceptację stanu polegającego na lekceważeniu zasady praworządności, na skutek naruszenia bezwzględnego wymogu wynikającego z przepisu § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu, a skutkującego nieusuwalnym brakiem legalności inwestycji budowlanej.

Wobec treści wskazanego przepisu planu miejscowego oraz w świetle brzmienia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. powoływanie się przez GINB na treść § 28 pkt 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych nie jest uzasadnione, albowiem przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z uprzednim wyrokiem tutejszego Sądu, uchylającym decyzję GINB i Wojewody [...] o umorzeniu postępowania. W wyroku tym (sygn. akt VII SA/Wa 1726/15), eliminującym z obrotu prawnego decyzje organów umarzające postępowanie z uwagi na błędne założenie, iż Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, słusznie wskazano, iż powodem takiego błędu było pominięcie przy analizie interesu prawnego Skarżącego treści § 20 pkt 4 planu miejscowego, z którego wynika "zakaz realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej". Sąd zasygnalizował więc, iż z tak daleko idącego zapisu planu zawierającego ograniczenie możliwości inwestycyjnych i prawa własności, wynika konieczność co najmniej rozważenia ewentualnego negatywnego oddziaływania na sąsiednie działki zabudowy kubaturowej w zakresie gospodarki wodnej. Sąd zaznaczył przy tym, iż wskazanego przepisu nie można odczytywać w oderwaniu od § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych, który obejmuje także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych. Przy każdej zabudowie kubaturowej dochodzi bowiem do zmiany stosunków wodnych na danym terenie, co jest oczywistym skutkiem zaburzenia dotychczasowego spływu wód opadowych, przez przeszkodę jaką jest obiekt budowlany.

Opisane przez Sąd wady postępowania obligowały zatem organy do zbadania, w kontekście przesądzonego interesu prawnego Skarżącego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] w trybie nieważnościowym, czy zapisy planu miejscowego należy w istocie rozumieć jako statuujące bezwzględny zakaz jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na danym terenie i jak ewentualnie wpływa on na wydaną decyzję. Organy miały zatem obowiązek szczegółowego przeanalizowania planu i oceny, czy inwestycja objęta kwestionowaną decyzją Starosty w ogóle mogła zostać na tej podstawie podjęta i zrealizowana.

W ocenie Sądu kontrolującego akty administracyjne wydane w ponownym postępowaniu administracyjnym, organy wywiązały się z nałożonego obowiązku, choć w pewnych kwestiach uczyniły to nieudolnie, co jednak nie ma wpływu na końcowy wynik sprawy.

IX.

Przechodząc dalej Sąd zauważa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nadzorczym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji, a także nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego lub dowodowego w klasycznym rozumieniu tych terminów. W postępowaniu tym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym.

Należy także zauważyć, iż o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w powoływanym przez Stronę Skarżącą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak słusznie akcentuje to skarga, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia żadnej głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa.

Autor skargi przyjmuje założenie, iż w sprawie dwie pierwsze przesłanki są oczywiste i niekwestionowane, tj. zachodzi oczywistość naruszenia prawa oraz naruszony przepis jest jasny i klarowny, zaś osią sporu są skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje decyzja.

Sąd nie podziela takiego zapatrywania Strony wskazując, iż przepisu § 20 ust. 1 pkt 4 tiret 2 planu miejscowego nie można wykładać i oceniać jednostkowo, w oderwaniu od innych jego postanowień, przez co nie można go traktować jako jasnego i jednoznacznego w swoim brzmieniu, choć na pozór może się tak wydawać.

Rozwijając tę myśl w pierwszym rzędzie należy jednak wskazać, iż GINB wadliwie zakłada, co po części wychwytuje skarga, że zakaz określony w § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie nie może zostać oceniony na etapie wydawania decyzji budowlanej, a dopiero na etapie jej realizacji. Jest to założenie błędne, choć nie w sposób oczywisty.

Wskazany przepis ma następujące brzmienie:

"Zakazy: (...)

- realizacja obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, (...)"

Choć brzmienie tego przepisu wskazuje na zakaz realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu (w myśl definicji z § 9 pkt 7 planu jest nim teren o określonym przeznaczeniu podstawowym, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi), co może być odczytywane jako przesunięcie badania spełnienia tego wymogu właśnie na etap realizacji obiektu, to jednak prawidłowa wykładnia tej normy, przy uwzględnieniu skutków wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji budowlanej wskazuje, iż badanie to winno następować już na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Rozumienie wskazywane przez organ nie jest zasadne (choć nie w sposób oczywisty) jeżeli uwzględni się skutki decyzji budowlanej, na podstawie której można legalnie rozpocząć proces budowlany. Rozumowanie to dodatkowo wzmacnia zakres sprawdzeń dokonywanych przez organ architektoniczno-budowlany na etapie oceny projektu, a także wymagania samego projektu, np. co do odpowiedniego uwidocznienia w nim rozwiązań dotyczących połączenia inwestycji z istniejącymi sieciami uzbrojenia terenu.

Pomimo sformułowania, wadliwej zdaniem Sądu, oceny wskazanego zapisu planu miejscowego, organ wskazał jednocześnie, iż nawet gdyby przyjąć, że badanie uzbrojenia terenu następuje na etapie zatwierdzania projektu, to i tak uchybienie w tym zakresie, z uwagi na społeczno-gospodarcze skutki decyzji, nie może zostać zakwalifikowane jako rażące. Prymat musi więc zyskać zasada stabilności decyzji administracyjnej i możliwość zabudowy.

Oceniając ten wątek rozważań organu należy wskazać, iż pomimo wadliwego uzasadnienia zajętego stanowiska, rozstrzygnięcie odpowiada prawu, co również nie uzasadnia jego wyeliminowania z obrotu.

Sąd przypomina, iż w myśl utartej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa (ta bowiem z reguły jest nieoczywista), lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do treści aktu prawnego (a ściślej jego jednostki redakcyjnej stanowiącej podstawę orzekania), która powoduje odmienne poglądy lub wymaga wykładni.

Strona w istocie postuluje takie rozumienie § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu, które definitywnie uniemożliwiaj jakąkolwiek działalność inwestycyjną, jeżeli dany teren nie jest w całości uzbrojony we wszystkie znane media, tj. nie znajdują się na nim prąd, woda, gaz, ścieki, itd.

Sąd zwraca zatem uwagę, iż już w decyzji Wojewody [...] , choć w sposób bardzo skrótowy, wskazano, iż zapis § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie pozostaje w swoistej opozycji do przepisu § 20 pkt 3 planu określającego zasady zabudowy i zagospodarowania spornego terenu, w którym przyjęto, że "do czasu realizacji oczyszczalni grupowej, lub jako alternatywne stosowanie sprawnych lokalnych rozwiązań dla odprowadzania i oczyszczania ścieków".

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca także uwagę na inne postanowienia planu. Mianowicie w Rozdziale 11 "Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" w § 42 ust. 2 lit. e) tiret 5 i 6 po pierwsze wskazuje się, iż sporny teren będzie obsługiwany w drodze jego skanalizowania poprzez budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej, po drugie, zaleca się stosowanie nowoczesnych technologii przyjaznych środowisku w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych w okresie przejściowym do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej w skali całej dzielnicy.

O ile wskazane przepisy odnoszą się do kanalizacji sanitarnej, o tyle ich treść nie pozostawia żadnych złudzeń, iż zapis § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie nie może być rozumiany tak skrajnie, jak chce tego strona (wprowadzając zakaz wszelkiej zabudowy kubaturowej, jeżeli brakuje na danym terenie infrastruktury chociażby jednego z powszechnie stosowanych mediów). Skoro bowiem przepis ten ustanawia zakaz realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, a więc również w media sanitarne, to całkowicie zbędny byłby zapis § 42 ust. 2 lit. e) tiret 6 dopuszczający możliwość stosowania a więc i realizacji, do czasu skanalizowania całego terenu, nowoczesnych rozwiązań w tym zakresie.

W kontekście powyższych uwag, zapis § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu miejscowego nie jest tak jasny, jak postuluje to strona, a zatem podlega ocenie i wykładni, zwłaszcza co do wskazania "w szczególności, w zakresie gospodarki wodno-ściekowej". Na jego tle można bowiem postulować pogląd taki jak prezentowany przez Skarżącego, jak również pogląd zgoła odmienny, wskazujący np. iż organowi planistycznemu chodziło o możliwość podłączenia do nowych obiektów kubaturowych mediów w postaci wody i kanalizacji sanitarnej, tak aby nie powstawały obiekty pozbawione tego rodzaju przyłączy, a przez to uciążliwe dla korzystających i niedostosowane do zmieniających się czasów XXI wieku.

Skoro tak, to powoływany przez Stronę przepis nie jest tak jasny i oczywisty, przez co wymaga wykładni. To z kolei nie może świadczyć o jego rażącym naruszeniu przez organ architektoniczno-budowlany. Z tej już przyczyny nie są zasadne twierdzenia o klarowności przepisu § 20 ust. 1 pkt 4 tiret drugie planu. Choć odczytywany w oderwaniu może sugerować ustanowienie zakazu jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, to jednak odniesienie go do innych przepisów planu wskazuje, iż nie należy go tak restrykcyjnie rozumieć.

Ponadto, nawet przyjęcie tak surowego założenia strony, nie pozwala na ocenę decyzji Starosty jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Wyważając bowiem ustanowiony zakaz zabudowy (którego zakres nie jest tak oczywisty jak się Stronie wydaje) z gwarantowanym konstytucyjnie prawem zabudowy wypływającym z prawa własności (art. 64 § 1 Konstytucji RP) nie przekonuje, że wydana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa i tylko wskazywany przez Skarżącego nakaz całkowitej rozbiórki, a więc bezwzględne wkroczenie w uprawnienia właścicielskie, jest w stanie przywrócić naruszony porządek prawny. Sąd podkreśla, iż wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do oceny równorzędnych wobec prawa podmiotów w sposób lepszy lub gorszy. W art. 64 § 2 Konstytucji RP statuowana jest zasada równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, a więc także prawa do zabudowy. Jest dla Sądu oczywiste, iż każda zabudowa może powodować konflikty społeczne, a taki istnieje właśnie w tej sprawie i nie jest to niestety wyjątek w skali kraju. Ocena skutków takiej zabudowy nie może jednak następować przez pryzmat lepszego, czy gorszego interesu jednej ze stron. Jeżeli bowiem ewentualne niedogodności wywołane decyzją możliwe są do wyeliminowania w innym trybie niż nieważność, to trudno mówić o tym, że wydana decyzja wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. W niniejszej sprawie prowadzone są równolegle postępowania, mające uregulować kwestię ewentualnie naruszonych stosunków wodnych w obrębie działek Skarżącego i uczestnika postępowania. W takim wypadku zastosowanie znajduje zatem § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych, zakazujący celowego kierowania wód na treny sąsiednie. Trudno przyjąć, iż decyzja Starosty na takie kierowanie wód zezwala.

Niezależnie od powyższego, od momentu uchwalenia planu, do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana na tym terenie kanalizacja deszczowa. Twierdzenie zatem, iż brak tej infrastruktury, której wykonanie obarcza władze samorządowe, powoduje zakaz wszelkiej zabudowy, jest chybiony. Wbrew twierdzeniom skargi, w takich przypadkach kwestię odprowadzania wód opadowych reguluje § 28 i § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Z tych też względów Sąd za niezasadny uznaje zarzut nr 1.

X.

Również podnoszone w piśmie Skarżącego z dnia 12 października 2017 r. (akta odwoławcze) zaprojektowanie budynku z innym ustawieniem dachu dwuspadowego jak większość obiektów na tym terenie nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Choć w tle tej wadliwości Skarżący umieszcza zmianę w ten sposób stosunków wodnych, to jednak Sąd zwraca uwagę, iż z § 20 ust. 1 pkt 3 tiret 5 planu miejscowego wynika, iż preferowane są formy dachów dwuspadowe symetryczne, jednakże z dopuszczeniem dachów naczółkowych i czterospadowych o kącie nachylenia połaci głównych od 30 do 45 stopni. Plan wprost przewiduje zatem możliwość sytuowania obiektów z dachami innymi niż dwuspadowe np. czterospadowe (widać to także w praktyce, na załączonych bowiem do pisma Skarżącego zdjęciach widoczny jest w oddali budynek z dachem czterospadowym). Kwestia odpowiedniego ustawienia dachu, w kontekście możliwości zastosowania dachów czterospadowych, nie miała więc w zamyśle organów planistycznych, zapewniać odpowiedniego odwadniania nieruchomości.

XI.

Chybiony jest także zarzut nr 2 skargi.

Po pierwsze, wskazać należy, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wynika, iż część opisowa powinna określać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, w tym określający parametry techniczne dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Z kolei § 8 ust. 3 pkt 6 wskazanego rozporządzenia precyzuje, iż część rysunkowa, sporządzona na mapie powinna określać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

Jest oczywiste, iż projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych we wskazanych przepisach, co niewątpliwie uszło uwadze organu architektoniczno-budowlanego. Uchybienie w zakresie określenia odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych, choć istniejące, nie ma jednak charakteru rażącego, który nakazywałby wyeliminowanie decyzji budowlanej z obrotu prawnego.

Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości nie można bowiem przyjąć, aby projekt budowlany zezwalał Inwestorowi na odprowadzenia wód na teren inny niż własny, czy też pozwalał mu na zmianę charakterystycznych rzędnych terenu, co również mogłoby wpływać na stosunki wodne. Tym samym słusznie wskazuje GINB, że wody opadowe z dachu muszą być odprowadzane na własny teren nieutwardzony i Inwestor ma bezwzględny obowiązek o to zadbać. Nie może w szczególności naruszać § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych, tj. dokonywać zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, pomimo istniejącego naruszenia, nie można go kwalifikować jako rażącego, nakazującego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Augustyniak-Pęczkowska