Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2617/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.3 ust.1, art.4, art.15 ust 2 pkt 10 art.17 pkt 6 lit.b tiret 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Inowrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 693/11 w sprawie ze skargi Miasta Inowrocławia na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 marca 2011 r. nr GDDKiA-O/BY-P5/439P/006/2011 w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta Inowrocławia na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2011 r., IV SA/Wa 693/11 oddalił skargę Miasta Inowrocław na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 1 marca 2011 r., nr GDDKiA-O/BY-P5/439P/006/2011 w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymujące w mocy wcześniej wydane przez ten organ postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił nie uzgodnić przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia w rejonie ulic: Staropoznańskiej, Bagiennej, Poznańskiej oraz zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: Poznańskiej, Bagiennej i Mikorzyńskiej oraz Poznańskiej i rzeki Noteć.

Decydujące znaczenie ma fakt, iż w sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 10 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1798/10 uchylił postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowego projektu planu. Poza naruszeniem przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest także innymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W ocenie zawartej w tym wyroku organ uzgadniający nie wskazał w sposób dostateczny, które konkretnie przepisy przyjęte w miejscowym planie pozostają, w jego ocenie, w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie odniósł swych zastrzeżeń do konkretnych norm projektu planu. Ponadto w uzasadnieniu obu postanowień organ odwoływał się do części graficznej miejscowego planu, kwestionując już istniejące rozwiązania komunikacyjne. Sąd podkreślił, iż część graficzna stanowi załącznik planu, jednakże główne założenia planu są przedstawione w jego części tekstowej, a część graficzne jedynie je ilustruje. Służy lepszemu zobrazowaniu przyjmowanych założeń. Wobec tego, skoro wyspecjalizowany organ uznaje, iż planowany projektowany układ rozwiązań komunikacyjnych jest niezgodny z obowiązującym prawem musi wskazać, które konkretnie normy projektu planu miejscowego naruszają prawo. Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna taka sytuacja, w której organ uzgadniający zapoznaje się z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie ogólnie wskazuje, iż jest on niezgodny z obowiązującym prawem, nie odnosząc swych zarzutów do konkretnych przepisów zawartych w części tekstowej tego projektu planu. Organ winien był zatem wskazać, które konkretnie paragrafy projektu planu miejscowego nie mogą zostać przez niego pozytywnie uzgodnione i z jakich przyczyn. Takich wywodów zabrakło w zaskarżonym postanowieniu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył także, iż GDDKiA uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddaje ocenie rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie, których realizację plan zakłada, a nie rozwiązania komunikacyjne już istniejące. Organ uzgadniający nie mógł zatem kwestionować miejsca lokalizacji na rysunku projektu planu już istniejących skrzyżowań ulic, zarzucając brak ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i z tej przyczyny odmawiać uzgodnienia. Także kwestia tzw. "prawoskrętów" nie stanowiła ustaleń projektu planu, a stanowiła jedynie wskazanie możliwego sposobu organizacji ruchu na tym obszarze.

Mając na uwadze zawartą w powołanym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania oraz wydane ponownie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia uzgodnieniowe, Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż organ nie naruszył prawa odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia w rejonie ulic: Staropoznańskiej, Bagiennej, Poznańskiej oraz zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: Poznańskiej, Bagiennej i Mikorzyńskiej oraz Poznańskiej i rzeki Noteć.

Po pierwsze, organ uzgadniający wskazał w sposób dostateczny, które konkretnie przepisy przyjęte w miejscowym planie pozostają, w jego ocenie, w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, odnosząc swoje zastrzeżenia do konkretnych norm projektu planu. Zarzuty organu uzgadniającego, które Sąd w pełni podziela dotyczące poszczególnych zapisów projektu planu oraz ich uzasadnienie zostały szczegółowo przedstawione w zaskarżonych postanowieniach, a zatem Sąd uznał za bezcelowe ich powtarzanie.

Sąd podzielił również stanowisko organu uzgadniającego dotyczące kwestii układu i odległości skrzyżowań w przedłożonym projekcie planu. Zaproponowany układ skrzyżowań obejmujący ul. Poznańską nie obejmuje bowiem wyłącznie istniejącej sieci skrzyżowań, ale zakłada również ich przebudowę i rozbudowę. Trzeba więc zgodzić się z organem uzgodnieniowym, iż docelowy układ komunikacyjny powinien zostać zaproponowany właśnie w momencie opracowywania mpzp, a do jednostki samorządu terytorialnego, należy wskazanie właściwego układu - takiego, który docelowo pozwoli rozwiązać problemy komunikacyjne i jednocześnie spełniał będzie obowiązujące przepisy.

Sąd uznał również za zasadne stanowisko organu, iż argument o planowanej obwodnicy miasta i zmianie kategorii drogi, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organu, albowiem jest to inwestycja przyszła i niepewna, a zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinki dróg, zostaną pozbawione aktualnej kategorii i zaliczone do kategorii dróg gminnych, dopiero z chwilą oddania planowanej obwodnicy do eksploatacji. Do momentu przekazania ww. drogi, odcinki w "starym" przebiegu pozostają w zarządzie GDDKiA. To na ich zarządcy spoczywa obowiązek egzekwowania obowiązujących wymagań w odniesieniu do tych odcinków i nadanej im klasy technicznej.

Powyższy wyrok w całości zaskarżył w drodze skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Inowrocławia, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a., wskutek nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1798/10 w zakresie nie posiadania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia w przedmiocie uzgadniania układu i odległości już istniejących skrzyżowań ulic, co doprowadziło w konsekwencji Sąd I instancji do konkluzji, iż "docelowy układ komunikacyjny powinien zostać zaproponowany właśnie w momencie opracowywania mpzp, a do jednostki samorządu terytorialnego, należy wskazanie właściwego układu - takiego, który docelowo pozwoli rozwiązać problemy komunikacyjne i jednocześnie spełniał będzie obowiązujące przepisy".

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek mylnego przyjęcia, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w rejonie ulic: Staropoznańskiej, Bagiennej, Poznańskiej oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: Poznańskiej, Bagiennej i Mikorzyńskiej oraz Poznańskiej i rzeki Noteć - w zakresie układu i odległości już istniejących skrzyżowań ulic - działał w granicach przysługujących mu jako organowi uzgadniającemu kompetencji, gdyż "zaproponowany układ skrzyżowań obejmujący ul. Poznańską nie obejmuje wyłącznie istniejącej sieci skrzyżowań, ale zakłada również ich przebudowę i rozbudowę", które to błędne założenie stanowi konsekwencję nieuwzględnienia przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1798/10 w zakresie nieposiadania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia w przedmiocie uzgadniania układu i odległości już istniejących skrzyżowań ulic,

2. art. 163, art. 164 ust. 3, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a dokładnie jego niezastosowanie, w rezultacie przyjęcia, iż na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina powinna uwzględniać normy zawarte w techniczno-budowlanych przepisach prawa budowlanego, a w szczególności w § 9 ust. l pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), co w efekcie prowadzi do uniemożliwienia Miastu Inowrocław wykonywania zadania własnego w przedmiocie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jego obszarze,

3. art. 39 ust. l pkt 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia możliwości realizacji dodatkowych jezdni w pasie drogi krajowej Nr 15, może skutkować lokalizacją w tym pasie obiektu budowlanego w postaci dodatkowej drogi gminnej, które to założenie jest z gruntu sprzeczne z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych.

W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawy kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 1 marca 2011 r., znak GDDKiA-O/BY-P5/439P/006/2011 utrzymującego w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 28 stycznia 2011 r., znak GDDKiA-O/BY-P5/439P/070/2010 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż zarzut nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1798/10 jest zasadny, ponieważ w tym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, iż: "Ponadto należy mieć na względzie, iż GDDKiA uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddaje ocenie rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie, których realizację plan zakłada, a nie rozwiązania komunikacyjne już istniejące. Organ uzgadniający nie mógł zatem kwestionować miejsca lokalizacji na rysunku projektu planu już istniejących skrzyżowań ulic, zarzucając brak ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (...) i z tej przyczyny odmawiać uzgodnienia. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż skrzyżowania oznaczone na załączniku graficznym do projektu planu już istnieją, nie są więc skrzyżowaniami projektowanymi. Ich naniesienie nie prowadzi więc do realizacji z naruszeniem obowiązujących przepisów nowych skrzyżowań".

Zatem, wobec faktu, iż pełnomocnik organu tj., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rozprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 10 grudnia 2010 r. przyznał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w rejonie ulic: Staropoznańskiej, Bagiennej, Poznańskiej oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: Poznańskiej, Bagiennej i Mikorzyńskiej oraz Poznańskiej i rzeki Noteć, nie zakładają realizacji nowych skrzyżowań (w rejonie ulicy Poznańskiej), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, iż organ uzgadniający nie może kwestionować lokalizacji już istniejących skrzyżowań.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, z glosą B. Adamiak, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA, wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". NSA w uchwale z 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118, nawiązując do powołanego wyroku SN uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.

Ponadto, zgodnie z wyrokiem NSA z 16 listopada 2010 r., I GSK 468/09, Lex Nr 744798: "Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, sąd I instancji nie może pominąć kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i których strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą. W kontekście przedstawionych powyżej ustaleń WSA w Warszawie zawartych w wyroku z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 oraz zacytowanych powyżej poglądów judykatury, należy więc stwierdzić, iż czynności Sądu I instancji polegające na ponownej ocenie układu i odległości już istniejących skrzyżowań ulic, pozbawione są zarówno podstaw faktycznych jak i prawnych.

Nawet w przypadku założenia dopuszczalności ponownej oceny przez Sąd I instancji faktów i stanów prawnych będących już przedmiotem oceny i wskazań tegoż Sądu co do dalszego postępowania, nie sposób się zgodzić z dokonaną przez niego w zaskarżonym wyroku oceną zaproponowanego układu skrzyżowań obejmującego ul. Poznańską. Bowiem, ani przebudowa ani też rozbudowa istniejącego skrzyżowania nie skutkuje tym, iż przestaje ono istnieć w miejscu dotychczasowej lokalizacji. Zaproponowany przez Prezydenta Miasta Inowrocławia układ skrzyżowań obejmujący ul. Poznańską obejmuje wyłącznie istniejącą sieć skrzyżowań. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu miejscowego nie wyznaczono żadnych nowoprojektowanych skrzyżowań z drogą krajową.

Kierując się powyższą argumentacją skarżący kasacyjnie podnosi, iż Sąd I instancji podzielając stanowisko organu uzgadniającego w kwestii układu i odległości istniejących skrzyżowań w przedłożonym do uzgodnienia przez Prezydenta Miasta Inowrocławia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszył art. 153 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji zaś powyższego naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji, na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poczynił błędne założenie, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w rejonie ulic: Staropoznańskiej, Bagiennej, Poznańskiej oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dwóch terenach w rejonie ulic: Poznańskiej, Bagiennej i Mikorzyńskiej oraz Poznańskiej i rzeki Noteć - w zakresie układu i odległości już istniejących skrzyżowań ulic - działał w granicach przysługujących mu jako organowi uzgadniającemu kompetencji, gdyż "zaproponowany układ skrzyżowań obejmujący ul. Poznańską nie obejmuje wyłącznie istniejącej sieci skrzyżowań, ale zakłada również ich przebudowę i rozbudowę". Zapatrywanie Sądu I instancji w powyższej materii jest błędne. Skoro bowiem, w przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu miejscowego nie wyznaczono żadnych nowoprojektowanych skrzyżowań z drogą krajową Nr 15, gdyż ani przebudowa, ani też rozbudowa istniejącego skrzyżowania nie skutkuje tym, iż przestaje ono istnieć w miejscu dotychczasowej lokalizacji, tym samym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był uprawniony do uzgadniania wskazanych w tym projekcie, ale istniejących już skrzyżowań nie będących nowymi założeniami planu. Takiego uprawnienia organu uzgadniającego nie da się wywieść z przepisu art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zresztą znajduje potwierdzenie w wyroku z 10 grudnia 2010 r. IV SA/Wa 1798/10, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował w całości pogląd Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jakoby organ ten był uprawniony do uzgadniania wszystkich rodzajów skrzyżowań (w tym istniejących wskazanych w projekcie planu).

Skarżący kasacyjnie zarzuca ponadto zaskarżonemu wyrokowi, iż został on wydany z naruszeniem art. 163, art. 164 ust. 3, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. "Przysługujące gminie konstytucyjne domniemanie w zakresie realizacji zadań publicznych wynika z zestawienia art. 163 oraz art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. Artykuł 163 Konstytucji RP formułuje domniemanie realizacji zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego. Natomiast art. 164 ust. 3 Konstytucji RP statuuje, iż gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. (...) Dodatkowo należy zwrócić uwagę na regulację art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, który statuuje, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jak już wspomniano, przysługujące gminie domniemanie kompetencji w realizacji zadań publicznych rozciąga się również na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Poza wykładnią przepisów konstytucyjnych należy zauważyć, że do zadań własnych gminy sprawy ładu przestrzennego zalicza expressis verbis ustawa o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Należy podkreślić, że Konstytucja wprowadza również w art. 165 ust. 2 pojęcie samodzielności gwarantując, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Pojęcie to odnaleźć możemy również w ustawie o samorządzie gminnym. Art. 2 Sam Gmin U zawiera regulacje, umożliwiające skonstruowanie definicji samodzielności gminy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. (...) Te dwie, wyprowadzone z regulacji konstytucyjnych, konstrukcje - przysługującego gminie konstytucyjnego domniemania kompetencji w realizacji zadań publicznych oraz gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności w realizacji tych zadań - tworzą ramy systemowe analizy uprawnień gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Są systemowymi dyrektywami wykładni przepisów prawnych dotyczących pozycji gminy w systemie planowania przestrzennego. Jest więc oczywiste, że regulacje zawarte w ZagospPrzestrzU należy interpretować, zakładając zarówno domniemanie właściwości gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i samodzielności gminy w realizacji przedmiotowych zadań. Z powyższych względów nie jest możliwa wykładnia art. 3 ZagospPrzestrzU bez odniesienia do treści art. 4." - "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009 r., s. 28-30.

W wyroku z 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, Lex 48261, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził zaś pogląd, iż: "Przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne budynków i ich usytuowania, gdyż plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych posadowienia przyszłych obiektów."

W świetle przedstawionych powyżej poglądów nie może budzić wątpliwości wniosek, że Prezydent Miasta Inowrocławia opracowując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany obowiązującego planu nie miał obowiązku stosowania przepisów, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 3. Rozporządzenie to, jak wynika z art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego, zawiera wyłącznie normy o charakterze techniczno-budowlanym, które zgodnie z § 2 stosuje się dopiero na etapie projektowania, wykonywania dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowy, rozbudowy, przebudowy oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SA/Ol 473/08, Lex 515344. Zatem przepisy tegoż rozporządzenia nie tylko, że nie wiążą organu gminy przy opracowywaniu projektu planu miejscowego, ale też nie mogą być stosowane w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmian.

Natomiast zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia funkcjonalna, kładąca nacisk na cechy obiektu drogowego, ujętego w planie miejscowym, określone poprzez jego parametry techniczne, w tym dotyczące lokalizacji, i prowadząca w efekcie do wniosku, iż: "docelowy układ komunikacyjny powinien zostać zaproponowany właśnie w momencie opracowywania mpzp, a do jednostki samorządu terytorialnego, należy wskazanie właściwego układu – takiego, który docelowo pozwoli rozwiązać problemy komunikacyjne i jednocześnie spełniał będzie obowiązujące przepisy", skutkuje uniemożliwieniem Miastu Inowrocław wykonywania zadania własnego w przedmiocie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jego obszarze, czyli realizacji tzw. władztwa planistycznego gminy zagwarantowanego w art. 163, art. 164 ust. 3, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g, a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedstawione przez Prezydenta Miasta Inowrocławia organowi uzgadniającemu rozwiązania planistyczne zostały podyktowane przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, którą to okoliczność dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1798/10, zauważając choćby propozycję dotyczącą tzw. "prawoskrętów", natomiast Sąd I instancji, z oczywistym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., całkowicie pominął. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie podnosi, iż za wystarczające należy również uznać zapisy w projekcie planu miejscowego w zakresie skomunikowania poszczególnych terenów z drogami, w tym ul. Poznańską oraz zapis § 8 dla jednostki 01 KD (ul. Poznańska) w pkt 1, lit. a: "zakaz lokalizacji nowych zjazdów i skrzyżowań oraz zmiany charakteru istniejących zjazdów indywidualnych na zjazdy publiczne". Zapisy te bowiem wyczerpują stopień szczegółowości narzucony dla omawianej materii przepisami ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Przyjęcie zaś punktu widzenia organu uzgadniającego i zaaprobowanego przez Sąd I instancji - co do obowiązku stosowania na etapie opracowywania projektu planu zasad lokalizacji zjazdów z drogi krajowej na obszary bezpośrednio do niej przylegające wynikających z ww. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej - rodziłoby poważne wątpliwości co do zasadności przepisów art. 29 i art. 29a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) w odniesieniu do dróg krajowych. Bowiem wydawanie zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi krajowej w oparciu o te przepisy stałoby się zbędne.

Skarżący kasacyjnie podnosi również, iż zapis § 7 pkt 10 lit. a dotyczący możliwości realizacji dodatkowych jezdni w pasie drogowym, wzdłuż linii rozgraniczających, obsługujących przyległe tereny, nie jest ustaleniem obowiązującym projektu planu miejscowego, a jedynie dopuszczeniem możliwości realizacji takiej jezdni. Zapis ten został wprowadzony w celu stworzenia możliwości zwiększenia odległości pomiędzy skrzyżowaniami oraz zjazdami w pasie ul. Poznańskiej i jest w pełni zasadny. Bowiem, zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planach miejscowych ustala się sposób zagospodarowania terenów poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Z uwagi zaś na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, należy stwierdzić, iż jedyną prawną i faktyczną możliwością założenia w projekcie planu w obrębie ul. Poznańskiej dodatkowej jezdni, która miałaby uzyskać kategorię drogi gminnej, jest wyodrębnienie dla tej jezdni dodatkowej jednostki planistycznej z jednostki planistycznej obejmującej pas drogi krajowej nr 15. Sąd I instancji niesłusznie podzielił zarzut organu uzgadniającego, że w przedłożonym projekcie planu przewidziano wprowadzenie w pas drogi krajowej dróg innych zarządców. Prawidłowe zaś odczytanie intencji Prezydenta Miasta Inowrocławia w zakresie przewidzenia możliwości realizacji dodatkowych jezdni mającej na celu zwiększenie odległości pomiędzy skrzyżowaniami oraz zjazdami w pasie ul. Poznańskiej, prowadzi do wniosku, iż w sprawie w ogóle nie znajdują zastosowania przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie jest związany oceną prawną, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1798/10. Użyty w ustawie zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyr. SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (wyr. NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica). Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna jest wiążąca nie tylko dla organu administracji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dla organu zobowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie określonym w art. 106 k.p.a. (wyrok NSA z 8 stycznia 2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002, nr 1, poz. 38).

Ocena prawna wiążąca w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania została wyrażona w słowach: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia omawianej zmiany, powołując się na art. 35 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...). Jednak (...), organ uzgadniający nie wskazał w sposób dostateczny, które konkretnie przepisy przyjęte w miejscowym planie pozostają, w jego ocenie, w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie odniósł swych zastrzeżeń do konkretnych norm projektu planu. (...) skoro wyspecjalizowany organ uznaje, iż planowany projektowany układ rozwiązań komunikacyjnych jest niezgodny z obowiązującym prawem musi wskazać, które konkretnie normy projektu planu miejscowego naruszają prawo. (...) nie jest dopuszczalna taka sytuacja, w której organ uzgadniający zapoznaje się projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie ogólnie wskazuje, iż jest on niezgodny z obowiązującym prawem, nie odnosząc swych zarzutów do konkretnych przepisów zawartych w części tekstowej tego projektu planu. Organ winien był zatem wskazać, które konkretnie paragrafy projektu planu miejscowego nie mogą zostać przez niego pozytywnie uzgodnione i z jakich przyczyn.

Ponadto należy mieć na względzie, iż GDDKiA uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddaje ocenie rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie, których realizację plan zakłada, a nie rozwiązania komunikacyjne już istniejące. Organ uzgadniający nie mógł zatem kwestionować miejsca lokalizacji na rysunku projektu planu już istniejących skrzyżowań ulic, zarzucając brak ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (...) i z tej przyczyny odmawiać uzgodnienia".

Trafnie więc ocenił Sąd I instancji, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zastosował się do tej oceny. Organ uzgadniający wskazał w sposób dostatecznie precyzyjny, które konkretnie przepisy przyjęte w projekcie miejscowego planu pozostają, w jego ocenie, w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Odniósł zatem swe zastrzeżenia do konkretnych norm projektu planu (§ 7 ust. 5, § 7 ust. 10 pkt a, § 8). Po drugie, organ uzgadniający zakwestionował projektowany "układ drogowy", ponieważ układ skrzyżowań obejmujący ul. Poznańską obejmuje nie tylko istniejącą sieć skrzyżowań, ale zakłada również ich przebudowę i rozbudowę (m.in. potwierdza to zdanie zawarte w skardze do WSA z 21 marca 2011 r., s. 3 o treści: "Przy czym drugie z wymienionych skrzyżowań tworzą trzy ulice: 01KD, 02KD, 06KD oraz teren 023KD, na którym w przyszłości możliwa będzie realizacja węzła komunikacyjnego"), co powoduje bezwzględną konieczność uwzględnienia przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 marca 1999 r.

Tym samym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek mylnego przyjęcia, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia działał w granicach przysługujących mu jako organowi uzgadniającemu kompetencji. Co prawda, ani przebudowa, ani też rozbudowa istniejącego skrzyżowania nie powoduje, że przestaje ono istnieć w miejscu dotychczasowej lokalizacji, ale zmienia dotychczas istniejący "układ" drogowy. Zaś każda zmiana wprowadzona do istniejącego "układu" drogowego musi być zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności uwzględniać klasę techniczną drogi.

Zarzut naruszenia art. 163, art. 164 ust. 3, art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. l Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. u.s.g., a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do ograniczenia władztwa planistycznego gminy, nie jest zasadny i to z dwóch powodów. Po pierwsze, przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Po drugie zaś, władztwo planistyczne gminy nie jest równoznaczne z całkowitą swobodą w podejmowaniu regulacji planistycznych, a ponieważ jej władztwo planistyczne znajduje swoje źródło w przepisach ustaw i Konstytucji RP. Gmina ma zatem obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne nie tylko były uchwalane w zgodzie z prawem, ale także, aby pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09 (LEX nr 597979), czy też wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2009 r., IV SA/Wa 539/09 (LEX nr 553479).

Wreszcie, należało uznać zarzut naruszenia art. 39 ust. l pkt 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za niemający usprawiedliwionych podstaw, ponieważ również w odczuciu składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, analiza treści § 7 ust. 10 pkt a projektu planu świadczy o intencji Prezydenta Miasta Inowrocławia wprowadzenia w pas drogi krajowej drogi gminnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.