Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1788/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 1, art. 16 ust. 1, 2 i 9
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w D. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

F. S.A. z siedzibą w D. (dalej "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie skargę na - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282 ze zm.) - decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2017, nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania oraz zmieniającej go decyzji Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr [...] do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania.

Postawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] października 1998 r. udzielono spółce zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej "[...]SSE"). W punkcie I zezwolenia wskazano, że udziela się go do dnia 8 sierpnia 2016 r. W dalszej części zezwolenia wskazano warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie KSSE. Zezwolenie zostało wydane m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, 7 i 8 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123 poz. 600 ze zm.), dalej "ustawa o sse".

Następnie Minister Gospodarki i Pracy, decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] (dalej także jako "decyzja zmieniająca"), wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 4 ustawy o sse w związku z art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej "ustawa z 2003 r. zmieniająca ustawę o sse"), po rozpatrzeniu wniosku strony, zmienił przedmiotowe zezwolenie poprzez dokonanie zmiany danych adresowych w oznaczeniu przedsiębiorcy, rozszerzenie przedmiotu jego działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu, obniżenie wielkości zatrudnienia i wydłużenie terminu na jego osiągnięcie, zwiększenie nakładów inwestycyjnych, wykreślenie punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy oraz dokonanie zmian w uzasadnieniu zezwolenia.

W decyzji z dnia [...] maja 2005 r. organ wskazał, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony zawarte we wniosku o zmianę przedmiotowego zezwolenia.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. strona zwróciła się na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. skonwertowanego decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w części dotyczącej punktu I zezwolenia, w którym stwierdzono, że "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r.", oraz decyzji Ministra Gospodarki i Pracy nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr [...] do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania.

Argumentując zasadność ww. wniosku strona wskazała, że utrzymanie w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania - określonego w pkt I zezwolenia - nastąpiło bez podstawy prawnej i jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 ustawy o sse w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse.

Skarżąca wskazała także, że w związku ze staraniami Rzeczypospolitej Polskiej o przyjęcie do Unii Europejskiej zaistniała konieczność dostosowania przepisów prawa polskiego do wymagań prawa unijnego. Wynikiem przedmiotowego dostosowania było wejście w życie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm., dalej "ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o sse") oraz ww. ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse.

Zdaniem skarżącej w świetle przepisów ww. ustaw nowelizujących do przedsiębiorców, którzy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej uzyskali przed dniem 1 stycznia 2001 r. miały być stosowane nowe zasady prowadzenia działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Jedna z tych zasad stanowiła, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa (w związku z nowelizacją art. 19 ust. 1 ustawy o sse).

Procedura zmiany (konwersji) zezwoleń uregulowana w art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse była przewidzianym przez ustawodawcę sposobem na uzyskanie przez podmioty działające w specjalnych strefach ekonomicznych urzędowego potwierdzenia zastosowania do nich ex lege nowych zasad udzielania pomocy publicznej.

Minister dokonując konwersji zezwolenia Nr [...] potwierdził zatem obowiązywanie wobec spółki nowych przepisów w ww. zakresie, co jednocześnie oznacza niemożność stosowania wobec spółki przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2001 r.

Skarżąca powołała się na wyroki NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 136/13, z dnia 5 września 2014 r., II GSK 1095/13 oraz z dnia 9 września 2014 r., II GSK 939/13, które w jej ocenie potwierdzają, że do sytuacji skarżącej zastosowanie mają nowe reguły udzielania pomocy publicznej wynikające z ww. ustaw nowelizujących ustawę o sse, a tym samym uprawniona jest ona do prowadzenia działalności gospodarczej i do korzystania z pomocy publicznej do upływu okresu, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna.

W dniu 21 listopada 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów wydał decyzję Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. zmienionego decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., w części dotyczącej terminu jego obowiązywania oraz decyzji zmieniającej w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr [...] do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania.

Organ stwierdził, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, ponieważ w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na dzień wydania zezwolenia, tj. [...] października 1998 r., istniała bowiem podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania.

Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., a więc w dacie wydania zezwolenia Nr [...] przewidywał udzielanie zezwoleń na czas oznaczony. Termin określony w pkt I zezwolenia Nr [...] pozostaje zaś w związku z § 1 ust. 4 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w województwie [...] (Dz. U. Nr 88, poz. 397, z późn. zm.), zgodnie z którym KSSE miała zakończyć działalność w dniu 8 sierpnia 2016 r.

Skoro zezwolenie Nr [...] zostało wydane na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o sse, to - w ocenie organu - nie można zarzucać, że zostało wydane bez podstawy prawnej.

Istniała także podstawa prawna pozwalająca na wydanie decyzji zmieniającej.

Takim przepisem był art. 6 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm. Na jego podstawie przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. Przedsiębiorca mógł także wnioskować o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do dnia 31 grudnia 2007 r.

Skarżąca skorzystała z możliwości złożenia w ww. trybie wniosku o zmianę warunków udzielonego jej zezwolenia.

W dniu 11 maja 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy wydał decyzję Nr [...], którą zmienił zezwolenie skarżącej we wnioskowanym przez nią zakresie.

W decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Minister podniósł także, że brak jest przepisu, który nakazywałby organowi, aby decyzje - wydawane na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse - "dostosowywały" już wydane zezwolenia do nowych zasad funkcjonowania stref, w tym w zakresie terminów ich obowiązywania.

Stwierdził ponadto, że postępowanie w trybie art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zmieniającej było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy.

Organ, przywołując treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2013 r., I SA/Gl 1057/12, oraz wyroku NSA z dnia 10 października 2015 r., II FSK 2206/13, podniósł, że zmiany przedmiotowego zezwolenia - które mogły mieć różny zakres zależnie od treści złożonego wniosku - były dokonywane w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Treść tej decyzji przesądzała o zakresie zmian. Ustawodawca zdecydował, że zmiany w ww. zakresie nie dokonywały się automatycznie.

Organ ponadto podkreślił, że zmiana zezwolenia miała na celu rekompensatę utraconych korzyści w związku z wprowadzeniem nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania pomocy w strefach. Przepis art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse z jednej strony oznaczał zgodę na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, a z drugiej strony pozwalał na ukształtowanie nowych obowiązków w zezwoleniu na zasadach korzystniejszych dla przedsiębiorcy.

Skarżąca zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do Ministra Gospodarki i Pracy ze stosownym wnioskiem. Decyzją zmieniającą Minister Gospodarki i Pracy dokonał zmiany zezwolenia w żądanym zakresie. Powyższe nie oznacza jednak, że skarżącą przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. termin jego ważności wpisany obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

Przedsiębiorca - nie zgadzając się z decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. - zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, w związku z art. 6 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych z 2000 r. i z 2003 r. wprowadzonych do ustawy o sse, do spółki mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych ukształtowane po dniu 1 maja 2004 r., czego skutkiem było bezpodstawne przyjęcie, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku spółki o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej okresu.

Minister Rozwoju i Finansów, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., podtrzymując dotychczasową argumentację.

W skardze złożonej do WSA w Warszawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez Ministra nieważności konwersji zezwolenia (w części, w jakiej pozostawiła ona bez zmian punkt I Zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania), która została wydana z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy o sse w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse z uwagi na utrzymanie w mocy - bez podstawy prawnej - pkt I zezwolenia, wyznaczającego okres obowiązywania zezwolenia krótszy niż okres, na jaki została ustanowiona KSSE;

- art. 8 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia zasady równości podmiotów strefowych oraz wprowadzenia ich w błąd co do możliwości ubiegania się o zmianę daty obowiązywania ich zezwoleń;

- art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- nieuwzględnieniu przez Ministra okoliczności, że wskutek zmian legislacyjnych (wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2000 r. i ustawą nowelizującą z 2003 r. oraz w związku z konwersją zezwolenia) do sytuacji skarżącej mają w pełni zastosowanie zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r.;

- uznaniu, że wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych w ustawach nowelizujących ustawę o sse, brzmienie art. 19 ust. 1 ustawy o sse obowiązujące w dacie wydania konwersji zezwolenia (tj. w dniu 11 maja 2005 r.) nie znajdzie zastosowania do skarżącej;

- uznaniu, że zmiana warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania wymagała wyraźnego wskazania żądania takiej zmiany we wniosku o konwersję zezwolenia;

- art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2003 r. poprzez jego nieusprawiedliwione niezastosowanie w niniejszej sprawie, wynikające z błędnego uznania, że w niniejszej sprawie należy stosować stan prawny obowiązujący w dacie wydania zezwolenia, tj. na dzień [...] października 1998 r.

Skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 135 ww. ustawy,

- zobowiązanie Ministra Rozwoju i Finansów do wydania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. decyzji stwierdzającej nieważność konwersji zezwolenia w części, w jakiej niedokonana została zmiana pkt I zezwolenia,

- zasądzenie na rzecz skarżącej, na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym podtrzymała stanowisko, że z uwagi na dostosowanie przepisów ustawy o sse do unijnych regulacji w zakresie m.in. terminu obowiązywania zezwoleń strefowych, w następstwie konwersji - zawarta w ustawie o sse w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2001 r. - regulacja o wydawaniu zezwoleń strefowych na czas określony przestała się odnosić do jej sytuacji prawnej.

Do spółki znajdują już bowiem zastosowanie zasady obowiązujące od dnia 1 stycznia 2001 r., w tym ta wynikająca z art. 19 ust. 1 ustawy o sse, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Tak więc przy konwersji jej zezwolenia przez Ministra w dniu [...] maja 2005 r. koniecznym było wykreślenie pkt I zezwolenia (wydanego jeszcze przed 1 stycznia 2001 r., a więc wydanego na czas oznaczony).

Ponadto skarżąca wyjaśniła, że we wniosku nie wskazywała, że zezwolenie jako takie zostało wydane bez podstawy prawnej, lecz wniosła o stwierdzenie nieważności zezwolenia zmienionego konwersją w części, w jakiej konwersja pozostawiła bez zmian pkt I zezwolenia, tj. zakres obowiązywania zezwolenia.

Konwersja zezwolenia (w wyniku której nie zmieniono pkt I zezwolenia) spowodowała, że do skarżącej znalazły zastosowanie dwa reżimy prawne jednocześnie, tj.:

• w zakresie terminu ważności zezwolenia - przepisy ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2001 r. - przewidujące czasowe ograniczenie jego ważności;

• w zakresie pozostałych warunków - przepisy ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2004 r.

Skarżąca nie kwestionuje zatem samego faktu konwersji zezwolenia, lecz jedynie zakres przeprowadzonej konwersji, który nie dokonuje w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. zrównania sytuacji skarżącej z innymi podmiotami działającymi na terenie stref, których zezwolenia były - po 1 stycznia 2001 r. - wydawane na okres obowiązywania strefy, a nie jak w przypadku skarżącej ze wskazaniem daty dziennej obowiązywania zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2016 r., nie naruszają prawa.

Istota problemu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zezwolenie Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. - także w związku ze skonwertowaniem go (czyli jego zmianą) decyzją z dnia [...] maja 2005 r. - które jest zezwoleniem czasowym, dotknięte jest wadą nieważności w postaci braku podstawy prawnej w zakresie określenia terminu, do którego skarżąca może w strefie prowadzić działalność gospodarczą, a to skutkiem zmiany - już po wydaniu tego zezwolenia - przepisów ustawy, które wskazując, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa (art. 19 ust. 1 sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r.) nie dają już organowi upoważnienia do określenia terminu obowiązywania zezwolenia.

Na tak postawione pytanie należy - w ocenie Sądu - odpowiedzieć negatywnie, tj. zmiana przepisów ustawy o sse w podanym wyżej zakresie nie mogła skutkować pozbawieniem podstawy prawnej zezwolenia Nr [...] wydanego przed tą zmianą i w konsekwencji doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w tej części.

Podkreślenia wymaga, że decyzja Ministra Rozwoju i Finansów, stanowiąca przedmiot kontroli Sądu, wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny trafności oraz skuteczności podnoszonych przez stronę zarzutów.

Z tego mianowicie powodu, że - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu tym organ nie może więc przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej.

Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie dokonuje się - tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13).

Skoro zatem przedmiot kontroli Sądu stanowi wydana w nadzwyczajnym trybie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. skonwertowanego decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] maja 2005 r. w części dotyczącej pkt I tego zezwolenia, zawierającego rozstrzygnięcie o jego wydaniu na czas oznaczony, o wzruszenie którego to rozstrzygnięcia wnosiła strona skarżąca we wniosku z dnia 5 sierpnia 2016 r., to kontrola legalności tej decyzji nie może nie uwzględniać trybu, w jakim została ona wydana oraz wszystkich wiążących się z tym konsekwencji istotnych z punktu widzenia rekonstrukcji przedmiotu sprawy oraz jej granic.

Powyższe zaś oznacza obowiązek Sądu uwzględnienia, że określone przepisem art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać ścisłej interpretacji, a ustalenie ich zaistnienia powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter.

Przenosząc powyższe na okoliczności faktyczne sprawy wskazać należy, że skoro przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., a więc w dacie wydania zezwolenia Nr [...], przewidywał udzielanie zezwoleń na czas oznaczony, to nie można zasadnie zarzucać, że we wskazanym zakresie zezwolenie to zostało wydane bez podstawy prawnej.

Nieuzasadnione jest zatem stanowisko strony upatrującej w tej części spornego zezwolenia braku podstawy prawnej, skoro w dacie jego wydania taka podstawa była, a późniejsze zmiany ustawy o sse (w tym ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o sse, która z dniem 31 grudnia 2000 r. zniosła ust. 9 art. 16 sse, a w art. 19 ust. 1 tej ustawy wprowadziła zmianę, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa) nie unieważniły tej podstawy względem zezwoleń udzielonych podmiotom gospodarczym przed dniem 1 stycznia 2001 r.

Tak więc w dacie wydania kwestionowanego zezwolenia istniał przepis prawa powszechnie obowiązującego stanowiący podstawę do jego wydania na czas oznaczony, a zatem za uzasadnione i uprawnione należy uznać stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów, z którego wynika, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa stwierdził brak zaistnienia przesłanki nieważności rozstrzygnięcia zawartego w pkt I tego zezwolenia, o której mowa w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro dla oceny zaistnienia wymienionej przesłanki miarodajny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania "inkryminowanego" aktu, to późniejsza zmiana tego stanu prawnego nie może uzasadniać twierdzenia o zaistnieniu wymienionej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym, argumentacja strony skarżącej zmierzająca do wykazania potrzeby uwzględniania stanu prawnego wynikającego w spornym w sprawie zakresie z przepisów ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, nie może być uznana za trafną (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., II GSK 2279/17).

Także okoliczność zmiany przywołanego zezwolenia, wbrew stanowisku skarżącej, nie ma w rozpatrywanej żadnego prawnie doniosłego znaczenia.

Decyzja organu z dnia [...] maja 2005 r. - zmieniająca zezwolenie Nr [...] - nie odnosiła się bowiem do terminu, na jaki zezwolenie to zostało udzielone, tylko do kwestii przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse.

W tym kontekście nie sposób - jak czyni to strona skarżąca - twierdzić, że decyzja zmieniająca pierwotnie udzielone spółce zezwolenie utrzymywała w mocy pkt I tegoż zezwolenia. Nic takiego nie miało bowiem miejsca, zważywszy na treść żądania wniosku strony o zmianę tego zezwolenia i wynikające z tego konsekwencje. We wskazywanym przez stronę skarżącą zakresie nie doszło, ani też nie mogło dojść, do formułowania przez organ administracji jakiejkolwiek autorytatywnej wypowiedzi kształtującej prawa adresata decyzji zmieniającej w sposób odmienny, niż w pierwotnie udzielonym zezwoleniu albowiem zmiany tych praw w zakresie odnoszącym się do czasu trwania udzielonego zezwolenia wnioskodawca się nie domagał, a organ administracji nie był uprawniony, ani też zobowiązany, aby o prawach tych we wskazanym zakresie rozstrzygać wobec braku wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II FSK 2206/13).

Zmiany zezwolenia Nr [...] w zakresie odnoszącym się do rozstrzygnięcia zawartego w jego pkt I, w świetle dotychczas przedstawionych argumentów nie sposób było również dokonać - a tak właśnie należałoby odczytać intencje i motywy działania strony skarżącej - w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już bowiem podkreślono na wstępie, celem wymienionego postępowania - ograniczonego wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej - nie jest merytoryczne rozpoznanie oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej i orzekanie o prawach lub obowiązkach strony (tak w powoływanym już wyroku NSA z dnia 15 listopada 2017 r., II GSK 2279/17).

W tym też kontekście wskazać należy, że judykaty, na które w sprawie powołuje się strona, nie mogą stanowić argumentu podważającego prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia organu. Z tego mianowicie powodu, że wydane zostały na gruncie innych sytuacji, niż ta w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenia w sprawach II GSK 3851/16 oraz II GSK 3905/16 odnosiły się do decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia wydanych w postępowaniu zwyczajnym. Natomiast orzeczenie w sprawie II GSK 939/13 wydane zastało na gruncie stanu faktycznego istotnie różniącego się od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co jasno i wyraźnie przecież wynika z uzasadnienia tego orzeczenia. W tamtej sprawie organ wadliwie wywiódł z treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o sse (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, tj. 6 kwietnia 2006 r.) że przepis ten stanowił wystarczającą podstawę do określenia przez ministra udzielającego zezwolenia daty, do której zezwolenia udzielono. W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że w relacji do rozpatrywanej sprawy przywołane orzeczenia mają swoistego rodzaju wspólny mianownik. Tak bowiem nie jest.

Biorąc powyższe pod uwagę skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.