Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 132/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie drogi do pałacu wraz ze stworzeniem kompleksu rekreacyjnego, wymianą nawierzchni i budową parkingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności i prawidłowości rozpoczętych robót budowlanych na budowie p.n. prabudowa grogi od pałacu do budynku nr ... wraz ze stworzeniem kompleksu rekreacyjnego na działce nr ... w B. w zakresie zagospodarowania terenu wraz z elementami małej architektury i gospodarką istniejącego drzewostanu, wymianą nawierzchni i budową parkingu, zielenią.

W toku tego postępowania organ pierwszej instancji wydawał decyzje o jego umorzeniu, uchylane na skutek odwołań skarżącej. W decyzji z dnia 17 lutego 2012 r. organ stwierdził, że inwestor wykonał na własnej działce prace przygotowawcze (art. 41 ust. 2 prawa budowlanego) na podstawie pozwolenia na budowę. Prace polegające na wycięciu drzew, zrównaniu terenu i jego uporządkowaniu nie stanowiły robót budowlanych i były legalne. Jednak umorzenie postępowania było przedwczesne, gdyż organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń i oceny dotyczących robót przy skarpie od strony muru kamiennego otaczającego zamek należący do skarżącej. Należało wyjaśnić, czy roboty te doprowadziły do wykonania budowli lub zagrożenia bezpieczeństwa muru oraz co konkretnie składało się na roboty określone jako przygotowawcze.

W decyzji z dnia 25 września 2012 r. organ stwierdził, że roboty przygotowawcze prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę stanowią część robót budowlanych objętych tym pozwoleniem. Wprawdzie roboty te nie doprowadziły do powstania budowli ziemnej, to jednak nie było podstaw do umorzenia postępowania naprawczego przed wyjaśnieniem, czy ich wykonanie nastąpiło w sposób mogący spowodować zagrożenie murom kamiennym ogrodzenia pałacu należącego do skarżącej. Organ podkreślił, że nie ma miejsca samowola budowlana, skoro wykonane zostały przez inwestora roboty przewidziane w projekcie budowlanym. Należało dodatkowo sprawdzić, czy wykonanie to było zgodne z projektem. W ocenie organu nie były istotne zarzuty odwołania dotyczące prowadzenia robót bez zgody skarżącej, zaś do kompetencji nadzoru budowlanego nie należą spory cywilnoprawne dotyczące korzystania z przyłącza kanalizacyjno – deszczowego lub niedozwolonego wycięcia drzew. Decyzją z dnia 16 maja 2013 r. organ uchylił po raz kolejny decyzję umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, tym razem stwierdzając niewykonanie wskazań zawartych w poprzedniej decyzji odwoławczej na temat konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku ustaleń istotnych dla stosowania art. 51 p.b. Organ ponownie wyjaśnił, że roboty nie są wykonywane w warunkach samowoli budowlanej, dopóki w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia 20 maja 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek odwołania skarżącej uchylił decyzję Wojewody D. z dnia .... r. odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia ... r., w części, w jakiej odmawia tego stwierdzenia w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ... (własność skarżącej) i w tym zakresie stwierdził nieważność tego pozwolenia. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę odnosiła się do działki nr ...własność inwestora), to jednak część spornego zamierzenia inwestycyjnego tj. fragment dojścia do bocznej bramy zespołu pałacowego oraz alejki zaprojektowane zostały na działce nr .... co do której inwestor nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1 – k. 59). Oznaczało to ponadto niezgodność tego zamierzenia w części dotyczącej działki nr 43/7 z decyzją lokalizacyjną, nakładającą na inwestora obowiązek projektowania przedsięwzięcia w sposób nie naruszający uzasadnionego interesu osób trzecich. Nastąpiło więc oczywiste naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W nawiązaniu do zarzutów skarżącej organ ten wskazał, że naniesienie ciągu kanalizacji deszczowej kd 150 na mapę dopiero w 2011 r. mogłoby ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania, zaś zniszczenie tego elementu infrastruktury (znajdującej się na działce inwestora) pozostaje bez znaczenia dla oceny pozwolenia na budowę. Z inwentaryzacji dendrologicznej wraz z gospodarką drzewostanem (k. 58) i projektu zagospodarowania terenu (k. 59) nie wynika, aby pozwolenia na budowę obejmowało wykonywanie robót ziemnych oraz wycinkę drzew na działce nr .... Projekt przewiduje ingerencję w skarpę znajdującą się na granicy działek nr ...., ale wyłącznie od strony działki inwestora. W pozostałym zakresie zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z decyzją lokalizacyjną z dnia 16 lutego 2009 r., zaś inwestor uzyskał wymagane decyzje WKZ dot. prowadzenia robót przy zabytku i zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów. Projekt budowlany obejmuje realizację parkingu w odległości około 8,5 m od drogi do pałacu i 11 m od niezabudowanej części działki nr ..., co nie narusza przepisów. Natomiast organ ten nie oceniał legalności decyzji lokalizacyjnej, do czego nie był właściwy. Inwestor uzyskał ponadto decyzję uzgadniającą zjazd z drogi gminnej i uzgodnienie rozwiązań projektowych w zakresie prowadzenia robót w rejonie istniejących drzew. Odprowadzanie wód opadowych zaprojektowane zostało jako powierzchniowe. Nie było więc potrzeby uzyskania innych uzgodnień, pozwoleń lub opinii. Podkreślono, że organ architektoniczno – budowlany był związany zezwoleniem na wycinkę drzew poza granicami działki inwestycyjnej i adresatem zarzutu w tym zakresie powinien być organ ochrony środowiska, który udzielił zezwolenia.

Decyzją z dnia 18 października 2013 r. organ pierwszej instancji ponownie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Według tego organu częściowe wybranie ziemi przy murze, a następnie podsypanie muru na działce nr ... nie stworzyło zagrożenia dla tej części muru. Nie potwierdziły się zarzuty o istnieniu tego zagrożenia, wyrażone w opinii technicznej Jerzego Wiśniowskiego. Skarga do częściowej niwelacji, wskazana w projekcie zagospodarowania terenu znajduje się na działce nr ... przy granicy z działką .... Prace polegające na rozplantowaniu skarpy miały charakter porządkowy i nie były to prace budowlane. Z kolei roboty budowlane były prowadzone legalnie i w sposób nie odbiegający istotnie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Roboty nie są obecnie realizowane i według inwestora zostaną wznowione po uzyskaniu pozwolenia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła brak oznaczenia stron, brak przesłanek do umorzenia postępowania, wadliwe uzasadnienie, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niedopuszczenie wnioskowanego dowodu, błędną ocenę zebranego materiału i niewyjaśnienie przyczyny umorzenia, co naruszało art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 7 i art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a. Zarzuciła również naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 b i c, art. 83 i art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 c ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Wniosła o dołączenie akt postępowania nieważnościowego i dopuszczenie dowodu z dołączonej dokumentacji fotograficznej na okoliczność wybrania ziemi przy murze oraz ewentualnie dowodu z biegłego z zakresu geodezji na okoliczność zmiany poziomu terenu działek, biegłego z zakresu hydrogeologii stosowanej dot. instalacji wodno – kanalizacyjnej, biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność prawidłowości robót i biegłego w zakresie przebudowy i remontu dróg. Skarżąca nadal twierdziła, że roboty zagrażają mieniu. Organ pominął kwestię zniszczenia kanalizacji. Opinia techniczna J. W. nie dotyczy robót wykonywanych przez inwestora, lecz przez skarżącą. Robót inwestora dotyczy inna niż powołana opinia J. W., pominięta przez organ. Organ nie uwzględnił tego, że inwestor przystąpił do robót bez zawiadomienia o terminie ich rozpoczęcia, bez wyznaczenia kierownika budowy i przed odebraniem dziennika budowy. Roboty rozpoczęto wiosną 2011 r., zaś zawiadomienie nastąpiło w dniu 12 lipca 2011 r. Roboty przeprowadzone przed dniem 19 lipca 2011 r. były nielegalne. Skarżąca opisała szereg nieprawidłowości rozpoczętych robót. Roboty były przewidziane w części na działce nr ... i na niej przeprowadzone.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według przytoczonych ustaleń organ pierwszej instancji w dniu 30 maja 2011 r. przeprowadził kontrolę budowy na działce nr .... Stwierdzono prowadzenie prac ziemnych w sąsiedztwie kamiennego muru ogrodzeniowego, które nie doprowadziły do jego uszkodzenia. Były to roboty porządkowe polegające na wyrównaniu terenu i wycince drzew. Zawiadomienie o rozpoczęciu robót zostało złożone w dniu ... r. Ostatni wpis do dziennika budowy nastąpił w dniu ... r. i potwierdza wykonanie placu zabaw. W ocenie organu inwestor przeprowadził prace przygotowawcze (art. 41 ust. 2 p.b.) związane z pozwoleniem na budowę z dnia ... r. Roboty te stanowiły część robót objętych tym pozwoleniem. Organ omówił przesłanki postępowania naprawczego (art. 51 p.b.). Jak wynika z projektu przebudowy drogi (w ramach pozwolenia na budowę) przewidziana była częściowa niwelacja skarpy w celu odsłonięcia fragmentu muru. W nawiązaniu do przedmiotu postępowania organ wskazał, że roboty prowadzone były legalnie, skoro inwestor posiadał pozwolenie na budowę. Stwierdzenie nieważności pozwolenia w części nastąpiło dopiero w dniu 20.05.2013 r., zatem inwestor nie wykonał robót w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z dowodu z oględzin i dokumentacji budowlanej, częściowe wybranie ziemi przy murze, a następnie podsypanie muru na działce nr 43/7 nie stwarza zagrożenia dla części muru okalającego zamek. Zarzuty odwołania były bezzasadne. Nie było potrzeby powołania czterech biegłych. Obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu nie zmienia zasady ciężaru dowodu (wyroki II SA/Sz 315/10, II OSK 1933/08, II OSK 1131/10). Dotychczas przeprowadzone dowody nie potwierdziły wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami tochniczno – budowlanymi lub w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Nie było więc podstaw do wydania decyzji merytorycznej i należało umorzyć postępowanie zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok VII SA/Wa 493/04).

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty, zatem naruszenia art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 7 i 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a. oraz dodatkowo art. 10 § 1 k.p.a., a ponadto art. 81 ust. 1 pkt 1 b i c, art. 83, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. Wniosła o dopuszczenie dowodów z dołączonej do skargi opinii biegłego sądowego Z.K. i dziennika budowy oraz zlecenie opinii biegłym z zakresu geodezji i hydrogeologii stosowanej. Podkreśliła, że oczekuje stosowania przez sąd przepisu art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu nadal przekonywała, że istotne znaczenie w sprawie ma stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego w dniu 30.05.2011 r. uszkodzenie studzienki i przyłącza wodno-kanalizacyjnego na działce nr ... (inwestora) i związane z tym stwierdzenie zawarte w postanowieniu nr .. z dnia ... r., że uszkodzone przyłącze może spowodować zagrożenia dla zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Znalazło to potwierdzenie w opinii J. W. z dnia ... r., który dodatkowo ustalił, że roboty na działce nr ... (skarżącej) zagrażały bezpieczeństwu muru kamiennego. W skardze zawarto obszerny wywód na temat uchybień procesowych organu pierwszej instancji. Należało wydać decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Niedrożność uszkodzonej kanalizacji wywołała dalsze szkody na terenie nieruchomości skarżącej. Na mocy prawa służebności skarżąca mogła korzystać z kanalizacji usytuowanej na działce nr .... Organ nie rozważył dowodów przedstawionych przez skarżącą, dowodzących powodzenia robót w sposób powodujący zagrożenia dla zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska oraz w sposób odbiegający od ustalenia i warunków określonych w dokumentacji projektowej z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych. Skarżąca nie zgodziła się z przyjętą przez organ relacją między art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a ciężarem dowodu. Wbrew wskazaniom organu materiał dowodowy sprawy nie został uzupełniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

W obszernym piśmie procesowym skarżąca powtórzyła dotychczasowe zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy dookreślić sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania w nin. sprawie i objaśnić jej istotę, gdyż skarżąca pominęła te zagadnienia przy formułowaniu własnego stanowiska w sprawie. Wstępne określenie tego przedmiotu było ogólnikowe i nie nawiązujące w sposób wyraźny do elementu prawnomaterialnego sprawy administracyjnej. Przedmiot ten doprecyzował organ w decyzjach odwoławczych przez wskazanie powinności wyjaśnienia "czy roboty są wykonywany w sposób zagrażający mieniu lub zgodnie z pozwoleniem na budowę" oraz dokonanie oceny, że "roboty nie są wykonywane w sposób nieprawidłowy pod względem techniczo – budowlanym" lub "w sposób samowolny czy też niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi lub w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia". Należy przyznać, że organ umarzając postępowanie w sprawie nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego uzasadniającego powinność wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z przytoczonych sformułowań wynikło jednak niewątpliwie, że była to sprawa stosowania art. 51 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Było to więc postępowanie naprawcze unormowane w art. 50 – 51 tej ustawy. Istotą tego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem bądź ich przerwanie lub odwrócenie ich skutków w obrębie działki inwestora, gdy osiągnięcie w inny sposób stanu zgodnego z prawem okazało się niedopuszczalne. Te sposoby doprowadzenia robót do wymaganego stanu polegają na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) lub ponadto sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.). Wydanie przez organ nakazów w tym zakresie następuje po ustaleniu, że roboty budowlane w szczególności są prowadzone "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" lub "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b.). Poczynając od ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), od dnia 11 lipca 2003 r. nie jest istotne naruszenie przez inwestora (lub sprawcę samowoli budowlanej) formalnych warunków przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Istotne jest, aby rezultat tych robót nie naruszał prawa budowlanego (administracyjnego). Naruszenie przesłanek formalnych uzasadnia samo wszczęcie postępowania, podobnie jak sposób prowadzenia robót wywołujący określone zagrożenia. O sposobie jego zakończenia decyduje jednak ustalenie, czy prowadzone w jakimś stopniu lub zakresie w sposób nielegalny roboty doprowadziły do stanu uzasadniającego wydanie odpowiednich nakazów (np. ich poprawienia, usunięcia nadal utrzymujących się zagrożeń itd.), czy też potrzeby takiej nie ma. W tym ostatnim przypadku według tradycyjnej wykładni następuje bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jako skutek niemożności wydania decyzji merytorycznej (nakazu), uzasadniająca umorzenie postępowania, chociaż ostatnio według niektórych wyrazem tej bezprzedmiotowości powinna być decyzja o odstąpieniu od wydania nakazu. Ostatnio wymieniona forma decyzji wprowadza pozaustawowy rodzaj bezprzedmiotowości postępowania. Sprawa bowiem, o której mowa nie jest, jak zaznaczono sprawą naruszenia przesłanek formalnych prowadzenia robót lub zaistnienia pewnych stanów uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego, lecz sprawą końcowego ustalenia po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, czy nadal utrzymują się te stany w stopniu uzasadniającym wydanie nakazu lub nakazów wymienionych w art. 51 p.b. Odpadnięcie potrzeby wydania nakazu (nakazów) prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania, gdyż sprawy nie było lub już nie ma, co właśnie uzasadnia jego umorzenie. Tym bardziej nie ma miejsca na decyzję o odmowie wydania nakazu, gdyż organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze z urzędu nie ma komu i czego odmawiać. Można przypomnieć na marginesie, że jak wielokrotnie podkreślał tut. Sąd organ policji budowlanej zawsze prowadzi postępowanie z urzędu, gdyż w taki sposób sformułowane są jego kompetencje dot. omawianych spraw w prawie budowlanym, zaś absurdalne byłoby stosowanie skutków procesowych postępowania wnioskowego (związanie organu podstawą faktyczną wniosku, zawieszenie lub umorzenie postępowania na żądanie wnioskodawcy itp.) wobec organu nadzoru budowlanego. Nic innego nie wynika z art. 61 k.p.a., zaś art. 61 a lub art. 233 k.p.a. niewątpliwie dotyczą postępowań wnioskowych, nie mogą też przekreślić prymatu prawa materialnego przy rozstrzyganiu o sposobie wszczęcia postępowania. Zwolennicy postępowań wnioskowych nadzoru budowlanego powinni raczej rozwiązać casus inwestora, który nielegalnie wybudował fabrykę i doniósł o samowoli ograniczonego do budki strażniczej (organ związany tym zakresem wniosku), a następnie wniósł o zawieszenie postępowania.

Powracając do rozważań istotnych w nim sprawie powołać należy ustabilizowany pogląd prawny orzecznictwa, że inwestor posiadający w trakcie prowadzenia robót budowlanych ostateczne pozwolenie na budowę, nie dopuszcza się samowoli budowlanej również wtedy, gdy po ich wykonaniu pozwolenie to utracił (por. art. 37 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 12 p.b., wyrok II SA/Wr 533/12). Nie ma powodów, aby odstąpić w nin. Sprawie od tego poglądu, zaś skarżąca żadnego nie zaproponowała do rozważenia. Rozważenie różnych sensów pozaustawowego pojęcia "samowola budowlana" nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niewątpliwie jeden z kierunków prowadzonego postępowania, czy zatem roboty były legalne, uległ wyjaśnieniu na korzyść inwestora.

Inwestor nie tylko rozpoczął wykonywanie robót na podstawie pozwolenia na budowę, ale także zgodnie z jego warunkami. W przypadku robót na działce skarżącej, o ile były prowadzone, przekonuje o tym decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia w tej części. W przypadku zaś robót wykonanych wadliwie, lecz mieszczących się w ramach robót opisanych w projekcie budowlanym, zła jakość techniczna wykonania lub wyrządzenia szkody w majątku skarżącej wskutek ich wykonania nie pod przesłanką wszczęcia postępowania naprawczego określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Pozostało jedynie rozważyć, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykonywane były lub zostały wykonane roboty budowlane "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska", a jednocześnie, czy w tej dacie istniał stan faktyczny uzasadniający wydanie nakazu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie Sąd podziela ustalenia i oceny organu. Jak wynika z materiału sprawy, pełnomocnicy skarżącej w dniu 28 maja 2011 r. zauważyli, że roboty prowadzone na sąsiedniej działce należącej do inwestora, ale w pobliżu działki skarżącej, wywołały uszkodzenie studzienek rewizyjnych ciągów odwadniających położonych na działce inwestora oraz poprzez niwelację terenu przy murze otaczającym pałac skarżącej wywołały zagrożenie bezpieczeństwa tego muru, o czym powiadomili nadzór budowlany. W dniu 30 maja 2011 r. organ dokonał oględzin miejsca prowadzenia robót ziemnych, stwierdzając w protokole prowadzenie robót ziemnych w pobliżu muru oraz zniszczenie studzienki. W dniu następnym skarżąca zawiadomiła organy ochrony zabytków o powstałych zagrożeniach, domagając się wstrzymania robót i przywrócenia stanu poprzedniego. Z dołączonej mapy wynikało, że działka inwestora otacza z dwóch boków nieruchomość skarżącej, zaś granica działek przebiega w bezpośredniej bliskości murów. Roboty wykonano przy użyciu koparko – ładowarki. Według inwestora niwelacja obejmowała m. in. skarpę usypaną w latach 80 – tych, oddalony od muru, zaś instalacja odwadniająca była już uprzednio zdewastowana. Według protokołu z oględzin w dniu ... r. skarżąca wykonała prace ziemne zabezpieczające mur i obecnie nie ma zagrożenia dla tego muru. Odnośnie sieci kanalizacji ustalono, że przez działkę inwestora przebiega kanalizacja sanitarna wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 2004 r. oraz inne kanalizacje (w tym z działki skarżącej) ujawnione na mapach geodezyjnych dopiero w lipcu 2011 r. (pismo Starosty z dnia ... r.), były to kanalizacje deszczowe i kanalizacja sanitarna od studni do skarpy rzeki Bóbr, będące poniemieckimi sieciami uzbrojenia terenu (decyzja nr ... r.). Postanowienie nr ....z dnia ... r. o którym pisze skarżąca wydane zostało w związku z wnioskiem skarżącej o wszczęcie przez nadzór budowlany postępowania z art. 66 p.b. odnośnie stanu sieci kanalizacyjnych. Postanowieniem tym organ pierwszej instancji na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. zobowiązał Gminę (właściciela działki nr ...) do przedstawienia ekspertyzy wskazującej sposób doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego przyłącza wodno – kanalizacyjnego na tej działce. Zaznaczyć należy, że dołączone przez organ akta administracyjne zawierają oprócz akt postępowania naprawczego ponadto akta postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z 2009 r., akta postępowania w sprawie samowolnej budowy sieci kanalizacyjnych, akta postępowania nieważnościowego, akta postępowania z art. 66 p.b. i akta postępowania przed WKZ a ponadto incydentalnego postępowania z zażalenia skarżącej na bezczynność w postępowaniu naprawczym. Niewątpliwy związek tych spraw nie oznacza, że obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu naprawczym jest stwierdzenie wyłączenia sprawy stanu kanalizacji do odrębnego postępowania administracyjnego. Zapewne do tego innego postępowania nawiązują zarzuty i wnioski skarżącej w kwestii stosowania art. 66 p.b., które jednak nie mogły mieć znaczenia w sprawie stosowania art. 51 p.b. Można zaznaczyć ubocznie, że skarżąca nie posiada pozwolenia wodno – prawnego na korzystanie z kanalizacji (pismo Starosty z ... r.). Uzyskała natomiast pozwolenie WKZ na naprawę rurociągu i studni rewizyjnych na działce nr 43/6 (decyzja nr ... r.).

Przedstawienie omówionego tutaj materiału sprawy (kilku spraw administracyjnych) nie miało oczywiście na celu poczynienie ustaleń faktycznych, do czego sąd administracyjny nie jest powołany, lecz wykazanie, że pominięte przez organ fragmenty materiału, o czym pisze się w skardze, nie miały istotnego znaczenia, zaś sprawa została przez organ należycie wyjaśniona w postępowaniu naprawczym. Przyjęte przez organ ustalenia faktyczne i ich ocena prawna nie powinny budzić zastrzeżeń.

W szczególności trafne były ustalenia i ocena, że prace przygotowawcze na terenie budowy (art. 41 p.b.) prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę i bez naruszenia warunków tego pozwolenia. Inwestor w ogóle nie przystąpił do robót objętych nieważnym w części pozwoleniem na budowę. Istotnie rozpoczęte roboty wykonane zostały bez zawiadomienia właściwego organu i bez wymaganych zaświadczeń pisemnych (art. 41 ust. 4 p.b.), jednak były to naruszenia formalne nieistotne w nin. Sprawie, skoro wykonanie to nastąpiło w ramach pozwolenia na budowę. Skoro nastąpiło rozpoczęcie budowy, to wykonane prace miały charakter robót budowlanych (art. 3 pkt 7, 10 i 12 p.b., na temat jakości legislacyjnej słowniczka por wyrok TK sygn.. P 33/09), wbrew początkowym wzmiankom Organów. Można zauważyć, że organy prowadząc postępowanie naprawcze względem robót w toku, nie wyszły poza fazę wstępną tego postępowania, poświęconą rozważaniu zaistnienia przesłanek wydania postanowienia z art. 50 p.b. Nie stwierdziły bowiem przesłanek jego wydania. Było to stanowisko nie naruszające zastrzeżeń.

Można powtórzyć, że roboty prowadzone przy murze nie stanowiły zagrożenia, a jeżeli nawet stanowiły, to ich skutki zostały usunięte przez wykonanie robót zabezpieczających przez skarżącą. Odnośnie kanalizacji należy zauważyć, że właściwie różnice w stanowiskach stron nie dotyczą ustaleń, lecz ich oceny. Organ ustalił, że wiosną 2011 r. w trakcie prac przygotowawczych nastąpiło uszkodzenie elementów sieci odwadniającej położonej na działce inwestora i służącej m. in. odprowadzaniu wód opadowych z działki skarżącej. Organ przesunął usunięcie tych skutków przygotowawczych do sfery stosowania prawa cywilnego, gdyż oznaczały one naruszenie przez inwestora prawa służebności przysługującego skarżącej. Sąd dodatkowo dostrzegł, że sprawa stanu technicznego kanalizacji została objęta osobnym postępowaniem administracyjnym. Dodatkowo trzeba wskazać, że w toku prac przygotowawczych doszło do jednostkowego zdarzenia, awarii czy uszkodzenia sieci. Nie oznaczało to prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący zagrażać mieniu. Nie chodziło o właściwość robót budowlanych, lecz eksces, jakiego dopuścił się jednorazowo pracownik na terenie budowy. Postępowanie naprawcze nie służy do nakazania inwestorowi naprawienia takiej szkody.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie naruszała prawa, zaś zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

Oznaczenie stron nastąpiło w treści i tzw. Rozdzielniku decyzji pierwszej instancji oraz w treści i rozdzielniku decyzji odwoławczej. Strony te to inwestor (Gmina) i skarżąca. Umorzenie postępowania naprawczego w stosunku do inwestora wskazywało na adresata decyzji. Oczywiście nie był to sposób oznaczenia spełniający ścisle wymogi z art. 107 § 1 k.p.a. lecz związane z tym, możliwe uchybienie procesowe organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd omówił już naruszenie art. 80 k.p.a. jako również w nin. sprawie nieistotne. Wskazano, że organ w sposób dostateczny wyjaśnił okoliczności sprawy. Obowiązek działania przez organ z urzędu w postępowaniu wyjaśniającym oraz ciężar dowodzenia obciążający stronę w zakresie okoliczności tylko jej znanych i dla niej istotnych, to dwa różne zagadnienia. Wnioski dowodowe skarżącej w postępowaniu administracyjnym były zbędne wobec wyjaśnienia sprawy i poczynienia przez organ ustaleń zgodnych z tezami dowodowymi skarżącej, bądź były nieprzydatne wobec ustalenia obecnego stanu zagrożeń (czyli odpadnięcia zagrożeń). W postępowaniu zaś sądowym wnioski te były niedopuszczalne (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Jak zaznaczono, skarżąca nadal może domagać się wydania decyzji na podstawie art. 66 p.b., ale nie w nin. sprawie. Nie było zrozumiałe powołanie przepisów regulujących zadania lub kompetencje nadzoru budowlanego. Organy niewątpliwie przestrzegały właściwości rzeczowej.

Każde uzasadnienie rozstrzygnięcia mogłoby budzić większe zaufanie (art. 8 k.p.a.), ale uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wystarczające.

Organ nie przeprowadził uzupełniających dowodów i nie miał potrzeby stosowania art. 10 § 1 k.p.a., zaś dotychczasowy materiał był skarżącej doskonale znany.

Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

A.Sz. 26.05.2014 r.