Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 891/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 153, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 5, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. N. i L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 891/16

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą M. i L. N. dokonanie rozbiórki kondygnacji poddasza budynku garażowego będącego w budowie na działce nr [...] w m. P., gm. M. oraz po dokonaniu rozbiórki zabezpieczenie budynku przed stratami materialnymi poprzez przykrycie stropu nad I kondygnacją plandeką lub folią budowlaną oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce, w części dotyczącej obowiązków zabezpieczenia budynku przed stratami materialnymi poprzez przykrycie stropu nad I kondygnacją plandeką lub folią budowlaną oraz uporządkowania terenu po rozbiórce, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w czasie kontroli dokonanej przez pracowników organu I instancji w dniu 17.08.2009r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] w m. [..] gm. M. realizowana jest budowa budynku garażowego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji Starosty z dnia [...]o pozwoleniu na jego budowę. Odstępstwa od pozwolenia na budowę polegały na zmianie charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. wymiarów, powierzchni zabudowy, kubatury, powierzchni użytkowej oraz funkcji realizowanego obiektu. Odstępstwa te polegały w szczególności na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 11,05 x 7,92m na 10,37 x 7,65m, zmianie usytuowania budynku w odniesieniu do granicy południowej i wschodniej, zmianie wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy spowodowanego wykonaniem ścianek kolankowych na poddaszu, których nie przewidywał projekt budowlany, co wskazuje na zamiar zmiany funkcji z poddasza nieużytkowego na użytkowo - mieszkalne, czego nie przewidywał projekt budowlany.

W związku z takimi ustaleniami organ I instancji postanowieniem z dnia 19.08.2009r. podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do organu wyższego stopnia.

Następnie w terminie ważności powyższego postanowienia decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB nałożył na M. i L. N.ch obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30.01.2010r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna w organie I instancji, ponieważ żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania.

W związku z powyższym Starosta decyzją z dnia [...], uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...]o pozwoleniu na budowę. W dniu 02.02.2010r. po usunięciu stwierdzonych przez organ nieprawidłowości, inwestorzy przedłożyli "poprawiony i uzupełniony" projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z częścią garażową, co poskutkowało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z częścią garażową realizowanego na działce nr ewid. [...] w m. P., gm. M. i udzielającą M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do tej decyzji i nakładającej na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. planowany budynek mieszkalny z częścią garażową nie może być usytuowany w tylnej części działki, z uwagi na fakt, iż nie dopuszczają takiej możliwości ustalenia m.p.z.p.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na M. i L. N. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30.07.2010 r. nieprawidłowości w projekcie zamiennym budynku mieszkalnego z częścią garażową poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

W dniu 26.07.2010r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Z uwagi na fakt, iż w przedłożonym projekcie znajdowały się nieścisłości, organ I instancji przy piśmie z dnia 15.09.2010r. zwrócił M. i L. N. przedłożony projekt celem usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do dnia 27.09.2010r.

W dniu 27.09.2010r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji trzy egzemplarze po raz kolejny poprawionego projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ewid. [...] w m. P., gm. M. i udzielającej M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakładającej na M. i L. N.ch obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Na skutek odwołania J. F. i W. F., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, a także nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W konsekwencji skargi J. F. i W. F. na powyższą decyzję, WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 10.03.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 62/11 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia WSA w Kielcach wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny obrazujący przedmiotowy budynek, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M..

Na skutek skargi kasacyjnej inwestorów M. N. i L. N. od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27.11.2012r., sygn. akt: II OSK 1346/11 oddalił skargę kasacyjną podtrzymując ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Kielcach w zaskarżonym wyroku.

W dniu 25.02.2013r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny w przedmiotowej sprawie, w wyniku których ustalono, że po wydaniu przez WINB decyzji z dnia [...] - inwestorzy dokonali przykrycia dachu dachówką ceramiczną. Natomiast po wydaniu przez WSA w Kielcach wyroku z dnia 10.03.2011r., Sygn. akt: II SA/Ke 62/11 roboty budowlane nie były kontynuowane.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. i L. N. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31.07.2013r. nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym budynku garażowego realizowanego w m. P., gm. M., poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obowiązującego dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie wymienionych nieprawidłowości spowoduje wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W dniu 09.09.2013r. M. N. i L. N. przedłożyli projekt budowlany zamienny wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego przedłożenia.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji przywrócił wnioskodawcom termin do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ewid. [...] w m. P., gm. M. i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do decyzji i nałożył na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W trybie odwoławczym WINB decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia podniósł, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny przedstawia budynek, który narusza ustalenia m.p.z.p. Gminy M., przez co nie jest możliwe zatwierdzenie takiego projektu i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Na skutek skargi M. i L. N. od tej decyzji, WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Ke 154/14 oddalił skargę.

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że był związany wyrokami WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., Sygn. akt: II SA/Ke 62/11 i NSA z dnia 27.11.2012r., Sygn. akt: II OSK 1346/11 oraz wyrażoną w tych wyrokach oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, o czym stanowi przepis art. 153 p.p.s.a.

Organ stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 kpa, polegającym na doręczeniu tej decyzji stronom, zamiast ich pełnomocnikowi, ale uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ nie uniemożliwiło wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżących.

Organ II instancji wyjaśnił również, że w części dotyczącej obowiązków zabezpieczenia budynku przed stratami materialnymi poprzez przykrycie stropu nad I kondygnacją plandeką lub folią budowlaną oraz uporządkowania terenu po rozbiórce, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 51 ust. 5 i nast. Prawa budowlanego nie zawiera regulacji, która pozwala nakładać tego typu obowiązki w przypadku orzeczenia w tym trybie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego to rozstrzygnięcie należało wyeliminować.

Odnośnie zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony przez inwestorów do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny przedstawia budynek, który jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Przedmiotowy obiekt budowlany w takim kształcie, jaki wynika z tego projektu, narusza przepis § 48 pkt 5 lit. e. Przepis ten stanowi bowiem, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym MN2 ustala się dla wolnostojących budynków i garaży - wysokość obiektu - jedna kondygnacja naziemna, wysokość maksymalna 3,5m do okapu. W wyroku z dnia 10.03.2011r. WSA w Kielcach wskazał, że wykładnia powyższego zapisu planu prowadzi do wniosku, że Rada Gminy M., która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przewidziała możliwości zabudowy wolnostojących budynków i garaży z poddaszem użytkowym. Ocena prawna wyrażona w tym zakresie przez WSA w Kielcach oraz NSA jest dla organów nadzoru budowlanego wiążąca.

W związku z tym, oraz z uwagi na fakt, że pomimo nakazania skarżącym usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie, poprzez doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami planu, inwestorzy tego nie uczynili, zastosowanie miał w sprawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na gruncie niniejszej sprawy organ nie mógł przy tym orzec inaczej, niż o rozbiórce części przedmiotowego budynku. Orzeczenie zaniechania dalszych robót budowlanych skutkowałoby pozostawieniem obiektu, który swym kształtem naruszałby ustalenia obowiązującego m.p.z.p. gminy M., a nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie jest możliwe, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu budowlanego została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ poinformował również, że po dokonaniu rozbiórki kondygnacji poddasza, dokończenie budowy będzie możliwe po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie było podstaw do zawieszania postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż postępowanie w przedmiocie uchwalenia Zmiany nr 3 w m.p.z.p. gminy M., nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wskazana zmiana nie została bowiem uchwalona do daty decyzji organu II instancji, ani też nie wiadomo, czy w ogóle zostanie uchwalona. Nie było też podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 kpa, ponieważ postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte na żądanie strony, ale z urzędu.

W skardze na decyzję ŚWINB z dnia [...] M. N. i L. N. wnieśli o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ II instancji wadliwie ocenił zagadnienie wstępne, jakim w ocenie skarżących było dla sprawy procedowanie nad zmianą nr 3 m.p.z.p. gminy M.. Rzecz bowiem w tym, że projektowana zmiana dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi MN2, MN3, MN4, MN5 (przy czym MN2 dotyczy działki, na której znajduje się kwestionowany budynek garażowy), zawiera ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie wolnostojących garaży – wysokość obiektu – dwie kondygnacje nadziemne (wysokość max. 3,5 m do okapu). Zmiana nr 3 do planu uchwalona w takim kształcie spowoduje zmianę stanu prawnego mającego istotny wpływ na dalsze losy już stojącego garażu, przez co ziściła się w sprawie przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor przytoczył szereg poglądów doktryny oraz orzecznictwa, na temat charakteru zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela użyte w art. 7 kpa statuującym jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także na temat zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stwierdzono przy tym, że art. 7 kpa został naruszony zaskarżoną decyzją, ponieważ abstrahując od wynikającego z niej obowiązku uwzględniania słusznego interesu obywatela, organy uznały, że były zobowiązane do wydania decyzji rozbiórkowej niezależnie od sposobu zakończenia procedury uchwalania m.p.z.p. gminy M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 października 2014 r. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 154/14. Sąd uznał bowiem, że z uwagi na to iż zaskarżona w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 154/14 decyzja dotyczy wcześniejszego etapu postępowania legalizacyjnego (pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego), w stosunku do decyzji objętej niniejszym postępowaniem (nakaz rozbiórki określony w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) rozstrzygnięcie, które miało zapaść na skutek wywiedzionej już wówczas skargi kasacyjnej M. i L. N. wniesionej od wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Ke 154/14, miało wpływ na wynik sprawy objętej niniejszym postępowaniem. Gdyby bowiem NSA uchylił wspomniany wyrok WSA w Kielcach, a także decyzję WINB w Kielcach z dnia [...], w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wykluczające się wzajemnie decyzji dotyczące tego samego budynku garażowego.

Przedstawiona argumentacja została podzielona przez NSA w Warszawie, który postanowieniem z dnia 27 stycznia 2015 r. oddalił zażalenie M. N. i L. N. od postanowienia z 9 października 2014 r. zawieszającego postępowanie sądowoadministracyjne.

Również skarga kasacyjna wniesiona przez M. i L. N. od wyroku WSA w Kielcach z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Ke 154/14, została oddalona wyrokiem NSA z 20 września 2016 r. Oba wskazane sądy podzieliły wyrażony przez WINB pogląd, że przedłożony w dniu [...] projekt budowlany stanowi powtórzenie poprzedniego projektu, zdyskwalifikowanego przez WSA w Kielcach i NSA w Warszawie w części przesądzającej o uznaniu jego niezgodności z m.p.z.p. gminy M. Chodzi tu w szczególności o gabaryty przedmiotowego budynku; jego wysokość zdeterminowaną pozostawieniem ścian kolankowych z otworami okiennymi, które nie zostały w żaden sposób zmienione. Uznanie przez sądy administracyjne tego obiektu za naruszającego wiążące ustalenia planu, wynikało właśnie z jego wymiarów, a w szczególności z zaplanowania przez projektanta poddasza o charakterze użytkowym (o czym świadczy między innymi podwyższenie ścianek kolankowych) i naruszenia przez to wymogu jednokondygnacyjności takiego garażu. Sądy wyraziły też pogląd, że choć zlikwidowanie w ocenianym projekcie budowlanym zamiennym łazienki i klatki schodowej oraz zmiany dotyczące posadzki i ocieplenia dachu istotnie mogą powodować zmniejszenie użyteczności takiego poddasza dla pobytu ludzi i jego użytkowego charakteru, to nie wpływają w żaden sposób na ocenę pozostawionego poddasza jako osobnej kondygnacji. W konsekwencji sądy uznały, że trafnie WINB uznał przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r. poddasze, za drugą kondygnację – niedopuszczalną w takich budynkach w myśl obowiązującego na tamtym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Konsekwencją takiego ustalenia było prawidłowe przyjęcie, że organ I instancji zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego, rzeczywiście dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 kpa w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegającego na dokonaniu błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego, co było wynikiem niezastosowania się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że organy administracji miały obowiązek wziąć pod uwagę brzmienie przepisu prawa miejscowego obowiązujące w czasie wydawania rozstrzygnięcia, nie zaś pierwotne brzmienie tego przepisu.

Postanowieniem z 14 października 2016 r. WSA w Kielcach podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z 9 października 2014 r.

W piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. skarżący dołączyli do akt sprawy wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., z którego wynika, że zgodnie ze Zmianą nr 3 do tego planu zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy w M. z 30 września 2014 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2014 r, poz.3189, działka oznaczona numerem [...]położona w miejscowości P., gmina M., znajduje się na terenach oznaczonych na planie sytuacyjnym symbolem B.III-e.MN2 – przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- przeznaczenie uzupełniające – pomieszczenia o funkcji usługowej wbudowane w budynki mieszkalne, nie zakłócające funkcji mieszkaniowej terenu, urządzenia i obiekty towarzyszące, obiekty usługowe, handlowe, produkcyjne, drogi, dojścia, dojazdy, obiekty małej architektury, zieleń. Skarżący dołączyli też opinię dotyczącą wysokości budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. Stwierdzili przy tym, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym, obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest zgodny z m.p.z.p. gminy M., co uzasadnia stanowisko prezentowane w sprawie przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi była decyzja, która w kwestionowanej części nakazywała rozbiórkę kondygnacji poddasza budynku garażowego z uwagi na to, że pomimo nakazania skarżącym inwestorom usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, poprzez doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., inwestorzy tego nie uczynili. Organy nadzoru budowlanego rozstrzygające sprawę zastosowały przy tym art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, do którego zastosowany w sprawie przepis się odwołuje, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przytoczone przepisy stanowią część regulacji postępowania naprawczego, w toku którego może dojść do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w sposób naruszający przepisy, ale może również zapaść rozstrzygnięcie uniemożliwiające taką legalizację. W postępowaniu naprawczym mogą zapadać różne decyzje administracyjne determinujące jego dalszy przebieg. W szczególności prawomocne uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, do którego złożenia strona została zobowiązana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ze stwierdzeniem, że zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót nie jest możliwe powoduje, że projekt budowlany w takim kształcie nie może już zostać zatwierdzony. Nie wykonanie nałożonego obowiązku jego poprawienia powoduje w takiej sytuacji konieczność zastosowania jednej z przewidzianych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego negatywnych konsekwencji braku legalizacji.

W okolicznościach sprawy miała miejsce taka właśnie sytuacja.

W sierpniu 2009 r. doszło do wszczęcia postępowania naprawczego dotyczącego budynku garażowego będącego w budowie na działce nr [...] w m. P., gm. M. Przyczyną wszczęcia tego postępowania było stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego tego budynku. W jego toku doszło do złożenia przez inwestorów żądanego przez organy nadzoru projektu budowlanego zamiennego, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponieważ projekt ten okazał się być niezgodny z obowiązującym w toku postępowania naprawczego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., WINB decyzją z [...] uchylił decyzję PINB z [...] zatwierdzającą ten projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót.

Legalność wspomnianej decyzji organu II instancji z 13 grudnia 2013 r. została pozytywnie zweryfikowana przez sądy administracyjne obu instancji. Sądy te zaakceptowały przy tym również pogląd prawny leżący u podstaw decyzji uchylającej możliwość legalizacji przedmiotowego budynku garażowego. WSA w Kielcach w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. oraz NSA w Warszawie w wyroku z 20 września 2016 r. stwierdziły mianowicie, że przedłożony w dniu [...] projekt budowlany zamienny stanowi powtórzenie poprzedniego projektu, zdyskwalifikowanego wcześniejszymi wyrokami WSA w Kielcach i NSA w Warszawie (z 10 marca 2011 r. i 27 listopada 2012 r.), w części przesądzającej o uznaniu jego niezgodności z m.p.z.p. gminy M. Tym samym oba te sądy zaakceptowały pogląd, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny budynku garażowego, przez pozostawienie w nim rozwiązania konstrukcyjnego polegającego na podwyższeniu ścianek kolankowych powoduje, że pozostawione poddasze musi być traktowane jako osobna, druga kondygnacja, co jest niezgodne z zapisami obowiązującego w toku postępowania administracyjnego m.p.z.p. gminy M. Przy takiej wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenie prawnej, organ I instancji nie miał innej możliwości, niż zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ ten zasadnie przy tym ocenił, że spośród trzech możliwych rozwiązań przewidzianych w tym przepisie, jedynym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie było nakazanie rozbiórki kondygnacji poddasza przedmiotowego budynku garażowego. Orzeczenie zaniechania dalszych robót budowlanych skutkowałoby bowiem pozostawieniem obiektu, który swym kształtem naruszałby ustalenia obowiązującego m.p.z.p. gminy M., a nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie było możliwe, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu budowlanego została już wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zasadnie też organ II instancji uchylił tę część rozstrzygnięcia organu I instancji, która nie miała oparcia w obowiązujących przepisach, a zwłaszcza we wskazanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia artykule 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy zarzuty sformułowane w skardze, jak również przedstawione w toku postępowania w piśmie z 23 listopada 2016 r.

Zarzuty te sprowadzały się w istocie do jednego zagadnienia, tj. do nieuwzględnienia przez organy administracji konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na ujawnienie się zagadnienia wstępnego, jakim było procedowanie nad Zmianą nr 3 m.p.z.p. gminy M., mającą dopuścić na obszarze MN2 obejmującym działkę zabudowaną kwestionowanym budynkiem garażowym, możliwość lokalizowania na tym obszarze takich właśnie obiektów garażowych, które to przewidywanie spełniło się w wyniku uchwalenia wspomnianej Zmiany nr 3 powyższego planu.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze z.), kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Możliwość uwzględniania przez sąd administracyjny zmian stanu prawnego i faktycznego, jakie nastąpiły po dacie wydania zaskarżonej decyzji ograniczone są do sytuacji, które można zakwalifikować jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Nawet jednak przy podzieleniu reprezentowanego w orzecznictwie oraz doktrynie poglądu, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (patrz: Tadeusz Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, pkt 15 do art. 145; Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 564; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., I OSK 1760/14, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSA i WSA 2006/2/39), podnoszona przez skarżących zmiana stanu prawnego wynikająca z uchwalenia Zmiany nr 3 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., nie mogła być uwzględniona w niniejszym postępowaniu.

Po pierwsze dlatego, że przedmiotem postępowania nadzorczego kontrolowanego przez Sąd, nie była już ocena, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny jest zgodny z m.p.z.p. gminy M., (o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), ale stwierdzenie, czy w związku z niewykonanie w terminie obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zaistniały podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej opartej na treści art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Należy przy tym zauważyć, że decyzja WINB z dnia [...] uchylająca decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego i udzielającą M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a więc decyzja wydana w ramach postępowania, w którym podlegała ocenie zgodność przedłożonego projektu budowlanego z m.p.z.p. gminy M., była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny już po uchwaleniu wspomnianej Zmiany nr 3 do przywołanego planu miejscowego. Mimo tego podnoszona przez skarżących okoliczność, mająca wynikać ze wspomnianej zmiany planu miejscowego, nie została przez NSA uwzględniona. Sąd ten stwierdził wręcz nawet, że organy administracji miały obowiązek wziąć pod uwagę brzmienie przepisu prawa miejscowego obowiązujące w czasie wydawania rozstrzygnięcia, co oznacza, że również wspomniana Zzmiana nr 3 planu, jako uchwalona już po dacie wydania decyzji WINB z [...], nie mogła być uwzględniona w tamtym postępowaniu administracyjnym, ani w sądowoadministracyjnym. Przytoczone wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma, zdaniem Sądu znaczenie również w niniejszym postępowaniu.

Po drugie natomiast należy zauważyć, że wśród przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 kpa, których ewentualne zaistnienie mogłoby sądowi administracyjnemu, w ramach uprawnień kontrolnych, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. pozwolić na uwzględnienie okoliczności zaistniałych już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie ma zmiany stanu prawnego. Dlatego podnoszona przez skarżących Zmiana nr 3 do m.p.z.p. gminy M. uchwalona w dniu 30 września 2014 r., nie mogła być uwzględniona również przez WSA w Kielcach w ramach kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r.

Ponieważ powoływana przez skarżących Zmiana nr 3 do m.p.z.p. gminy M., jak to wyżej wyjaśniono, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, fakt procedowania nad nią nie mógł mieć charakteru zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie był zasadny.

Z tej samej przyczyny, tj. z powodu braku wpływu Zmiany nr 3 do m.p.z.p. gminy M., na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, niezasadne były sformułowane w skardze zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 kpa.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.