Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 33/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 139
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Teza: Założeniem funkcjonowania administracji w demokratycznym i praworządnym państwie jest oparcie jej działań na zasadzie praworządności. Gdyby zaś jej rygory miały zostać rozluźnione i zastąpione prawem do stosowania zasad komercjalizmu i fiskalizmu będzie to prowadzić wprost do zagrożenia podstawowych praw i wolności obywatelskich, narażonych na stykanie się ze skomercjalizowaną administracją.

Oczywiste byłoby w takim wypadku, że "myślący ekonomicznie" urzędnik działałby wówczas tak, by uzyskiwać dla administracyjnej kasy największą z możliwych korzyść ekonomiczną, nawet wówczas gdy wiązałoby się to z naruszeniem prawa.

Pojęcie interesu społecznego nie może być jednak wprost identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym".

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię /zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych/, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji.

TEZY

Założeniem funkcjonowania administracji w demokratycznym i praworządnym państwie jest oparcie jej działań na zasadzie praworządności. Gdyby zaś jej rygory miały zostać rozluźnione i zastąpione prawem do stosowania zasad komercjalizmu i fiskalizmu będzie to prowadzić wprost do zagrożenia podstawowych praw i wolności obywatelskich, narażonych na stykanie się ze skomercjalizowaną administracją.

Oczywiste byłoby w takim wypadku, że "myślący ekonomicznie" urzędnik działałby wówczas tak, by uzyskiwać dla administracyjnej kasy największą z możliwych korzyść ekonomiczną, nawet wówczas gdy wiązałoby się to z naruszeniem prawa.

Pojęcie interesu społecznego nie może być jednak wprost identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym".

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię /zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych/, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 1992 r. SA/Gd 232/92

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA OZ w Gdańsku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Sąd Najwyższy /wyrok z dnia 25 stycznia 1984 r. III ARN 23/83 - OSN 1984 z. 9 poz. 163/ stwierdził jednak wyraźnie, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje ścisły zakaz reformationis in peius. W ten sposób potwierdzono, iż między postępowaniem administracyjnym a sądowym zachodzi w tym zakresie zasadnicza różnica, a ponadto, że - w wypadku interpretacyjnych wątpliwości - Sąd Najwyższy wypowiadać się powinien za rozszerzeniem, nie zaś ograniczeniem zakazu informationis in peius. Tendencję tę także i dziś należy uznać za prawidłową.

W każdym bowiem postępowaniu, toczącym się przed organami państwa, jeśli państwo to ma być rzeczywiście państwem prawa, dążyć należy do gwarantowania stronie możliwie najszerszych uprawnień w sferze procedury bez wiązania z korzystaniem z nich ryzyka pogorszenia jego procesowej pozycji. Można tu zresztą powołać się nawet na sformułowane w "Digestach" słynne zasady rzymskiego prawa procesowego, brzmiące "Agendo nemo causam suam facit deteriorem" /Dig. 50, 17, 86/ a więc "nikt nie może osłabić swej pozycji, korzystając ze środków prawnych" a także bardziej konkretnie "reformatio in peius iudici apellato non licet" /Dig. 49, 1, 1/ a więc stwierdzenia wyraźnego reformationis in peius. Nie ma żadnego powodu, by tylko z uwagi na dążenie do ułatwienia administracji jej - utylitarnych celów - osłabić działania zasad przyjmowanych od tysięcy lat w systemach prawa procesowego państw cywilizowanych.

Od 1980 roku, kiedy przyjęto obecną formę art. 139 Kpa nastąpiły w polskim systemie prawa ważne i znaczące zmiany.

Do polskiej konstytucji wprowadzono w art. 1 zasadę, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa; ratyfikowano także europejską konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Jednym z fundamentalnych przepisów tego międzynarodowego aktu jest art. 6, ustanawiający prawo każdego człowieka do niezawisłego i bezstronnego sądu; orzecznictwo Trybunału Europejskiego na tym tle jest niezwykle różnorodne i bogate.

Wskazuje się w nim m.in. /sprawa Direy z dnia 9 października 1979 r./ na to, że przepis ten ma na celu "ochronę praw nie teoretycznych i pozornych, ale konkretnych i rzeczywistych" i że w tym celu państwa mają na celu "obowiązek stosowania środków pozytywnych".

W orzecznictwie tym podkreśla się też znaczenie "równości broni" stron występujących przed sądem.

Otóż na tle wspomnianych /i innych/ zmian w polskim systemie prawa nietrafne byłoby - zdaniem Sądu Najwyższego - wypowiadanie się za taką właśnie interpretacją przepisów procedury administracyjnej, która w istocie rzeczy zniechęcałaby strony do swobodnego korzystania z przyznanych im przez prawo proceduralne środków obrony swych praw, łącząc je w praktyce ze szczególnym ryzykiem istotnego pogorszenia ich sytuacji prawnej.

W niniejszej sprawie wywłaszczenie zostało dokonane nie na cele publiczne /na przejętym gruncie stoją dziś luksusowe domy osób prywatnych, co wynika z akt sprawy/, a w sprawie dotyczącej wysokości odszkodowania /trwającej zresztą niezwykle długo/ organ administracji rządowej sięgnął w ostatnim stadium do wyjątkowej instytucji reformationis in peius w celu zasadniczego jego zmniejszenia, przyjmując - jak wynika z ustaleń dokonanych w sprawie - możliwie najniższą jego wysokość.

Metoda interpretacji przepisów, przyjęta przez organ II instancji i aprobowana w istocie rzeczy przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprowadza się do kierunku, iż zgodne z prawem i interesem społecznym jest to, by za przejętą nieruchomość zapłacić jak najmniej; dlatego też spośród opinii biegłych, znajdujących się w aktach sprawy, administracja wybrała te, które wywłaszczoną nieruchomość oceniały najniżej, inne zaś uznała za "zawyżone".

Takie też rozumowanie wystarczyło zupełnie jako argument, by zapadłą w sprawie decyzję organu I instancji - od której odwołał się skarżący, uznając ją za krzywdzącą - zmienić w trybie art. 139 Kpa na jeszcze bardziej dlań niekorzystną.

W świetle art. 6 konwencji europejskiej o ochronie praw człowieka (...) i kształtującego się na podstawie tego przepisu orzecznictwa Trybunału Europejskiego nadmierna długość toczącego się w sprawie postępowania może być /i często bywa/ kwalifikowana jako naruszenie służącego każdemu prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy "w rozsądnym terminie" przez niezawisły sąd.

Może to szczególnie dotyczyć sytuacji, gdy - wobec stale zmieniającej się wartości pieniądza i związanych z tym zmian cen nieruchomości - sam upływ czasu może /tak, jak to ma miejsce w tej sprawie/ prowadzić wprost do dodatkowej utraty wartości przyznawanego skarżącemu odszkodowania.

Również zatem i tę okoliczność orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny winien uwzględnić w całej rozciągłości, zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.