Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 238/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10a, art. 10b, art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 19 marca 2019 r., Nr VI/40/2019 w przedmiocie organizacji wspólnej obsługi przez urząd gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Rudniki na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 19 marca 2019 r. Rada Gminy Rudniki podjęła - na podstawie art. 10a i art. 10b ust. 1 w zw. z ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. - uchwałę Nr VI/40/2019 w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy. W § 1 uchwały Rada postanowiła o zorganizowaniu z dniem 1 maja 2019 r. wspólnej obsługi w ramach Urzędu Gminy Rudniki - zwanego dalej jednostką obsługującą. Rada ustaliła, że wspólna obsługa prowadzona będzie dla następujących jednostek:

a) Publiczna Szkoła Podstawowa im. Tadeusza Kościuszki w Cieciułowie

b) Publiczna Szkoła Podstawowa im. Jana Pawia II w Dalachowie

c) Publiczna Szkoła Podstawowa im. Mikołaja Kopernika w Jaworznie

d) Publiczna Szkoła Podstawowa im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach

e) Publiczna Szkoła Podstawowa im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Żytniowie

f) Publiczne Przedszkole w Rudnikach

- zwanych dalej jednostkami obsługiwanymi (§ 2).

Rada zadecydowała również, że w ramach wspólnej obsługi prowadzonej przez Urząd Gminy będzie znajdowało się prowadzenie spraw jednostek gminy wskazanych w § 2 w zakresie:

a) obsługi administracyjnej - polegającej na scentralizowanej obsłudze biurowej działalności jednostek,

b) obsługi prawnej - polegającej na konsultacji oraz weryfikacji zgodności z prawem całokształtu działalności jednostek obsługiwanych,

c) obsługi finansowej - polegającej na prowadzeniu scentralizowanej obsługi finansowo-księgowej i płacowej jednostek obsługiwanych (§ 3).

Wykonanie uchwały Rada powierzyła Wójtowi Gminy Rudniki, który w szczególności został upoważniony do zawarcia z kierownikami jednostek obsługiwanych porozumień określających zakres i formę wspólnej obsługi (§ 4). W § 5 uchwały Rada postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 5).

W dniu 20 marca 2019 r. uchwała została przekazana do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru wraz z wnioskiem o ogłoszenie tego aktu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Pismem z dnia 22 maja 2019 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie, brak jest podstaw do jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego oraz ustalenia vacatio legis w odniesieniu do terminu takiej publikacji, o czym Rada postanowiła w § 5 uchwały. Zdaniem Wojewody, organ stanowiący Gminy Rudniki naruszył zatem w sposób istotny art. 10a i b oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a także art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z poźn. zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez błędne uznanie, że akt podjęty na tej podstawie stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego i jako taki wymaga publikacji w oficjalnym urzędowym publikatorze. Dalej organ nadzoru argumentował, że uchwała podjęta na podstawie art. 10a i 10b u.s.g. jest aktem kierownictwa wewnętrznego, którym wskazuje się jednostkom organizacyjnym gminy, podmiot obsługujący je oraz zakres tej obsługi. Uchwała taka nie stanowi o organizacji poszczególnych jednostek obsługiwanych ani też jednostki obsługującej. Wadliwie więc Rada zastosowała odniesienie do art. 40 u.s.g. Zaskarżony akt nie jest bowiem aktem, który tworzy prawa i obowiązki mieszkańców, co jest elementem niezbędnym do zakwalifikowania danego aktu do aktów prawa miejscowego. Z kolei powyższe oznacza, że brak jest również podstaw od publikacji uchwały w urzędowym publikatorze. Ponadto Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała nie może zostać zakwalifikowana do żadnego z aktów podlegających publikacji, o których mowa w art. 13 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rudniki uznała skargę za zasadną i wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Gmina podniosła, że podziela pogląd Wojewody, iż zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a tym samym nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie ma potrzeby jej publikacji w Dzienniku Urzędowym. Wskazała również, że postępowanie zainicjowane skargą stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w dniu 21 czerwca 2019 r. Rada Gminy Rudniki podjęła uchwałę Nr IX/65/2019, którą uchylono zaskarżony akt oraz podjęła nową uchwałę w tym zakresie Nr IX/66/2019, która weszła w życie z dniem podjęcia.

Na wezwanie Sądu, Gmina Rudniki w piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. oświadczyła, że zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano trafny pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Rudniki z dnia 19 marca 2019 r. nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., dlatego skargę trzeba uznać za skuteczną.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy Rudniki z dnia 21 czerwca 2019 r., Nr IX/65/2019. W związku z tym rozważenia wymagała kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę", stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła, w ocenie Gminy Rudniki, okoliczność podjęcia przez Radę w dniu 21 czerwca 2019 r. uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę oraz nowej uchwały Nr IX/66/2019 w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy.

Zdaniem Sądu, pomimo podjęcia uchwał z dnia 21 czerwca 2019 r. postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wynika z oświadczenia Gminy Rudniki, zawartego w piśmie z dnia 11 lipca 2019 r., uchwała objęta skargą wywołała w okresie jej obowiązywania skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, może być nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. Odnośnie do uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę", oraz w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7), w którym Trybunał trafnie wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazany podgląd jest powszechnie uznawany w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, w którym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego też uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostrzec też przyjdzie, że radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i podjęcia uchwały, która wywierałaby skutek prawny ex tunc. Nadto uchylenie zaskarżonej uchwały nie stanowi uwzględnienia tej skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. W skardze wniesiono bowiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu, a nie o jego uchylenie.

Powiedziane dotychczas przesądza zatem o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie.

Przystępując już do oceny legalności kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, podkreślenia wymaga, że podstawą wymogów prawnych ustanowionych dla kategorii źródeł prawa, zwanych aktami prawa miejscowego, jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w przypadku rad gmin jest ustawa o samorządzie gminnym. Ustawodawca, precyzując w art. 40 ust. 1 u.s.g. pojęcie aktu prawa miejscowego określił, że obowiązują one na obszarze danej gminy i stanowione są przez właściwą radę gminy na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, zawartych w ustawach. Określił przy tym, że upoważnienie musi wynikać z ustaw szczególnych bądź ustawy o samorządzie gminnym, przy czym akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wydawane na podstawie tejże ustawy mogą dotyczyć - stosownie do art. 40 ust. 2 u.s.g. - wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1); organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2); zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3); zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4).

Powołany przepis wymaga zatem wyraźnego określenia kompetencji (delegacji) do stanowienia przepisów gminnych poprzez określenie właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie. Oznacza to, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze pochodnym, muszą być stanowione na zasadzie upoważnienia zawartego w ustawie (ustawach) i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, nie każda uchwała ma walor prawa miejscowego, natomiast art. 40 ust. 1 u.s.g. nie można interpretować w oderwaniu od art. 41 ust. 1 tej ustawy, według którego akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie daje podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy. Tylko, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję, organ wykonawczy jest właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego (por. P. Dobosz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010 r., s. 481-482 i powołane tam orzecznictwo).

Natomiast cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138). W przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, uchwały rady skierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnie jej podporządkowanych lub podległych nie posiadają cech aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, skierowanego do nieograniczonego kręgu podmiotów. Nieprzypadkowo zatem przyjmuje się ich nazwę jako "akty kierownictwa wewnętrznego" w stosunkach na płaszczyźnie rada gminy - podporządkowane jej jednostki organizacyjne, które tylko określają kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy.

W świetle powyżej powiedzianego, dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, a także Gminy Rudniki zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że uchwała w sprawie organizacji wspólnej obsługi prawnej przez Urząd Gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawą zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Rudniki z dnia 19 marca 2019 r. był art. 10a i art. 10b u.s.g. Zgodnie z pierwszą z powołanych regulacji, gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) gminnym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego - zwanym dalej "jednostkami obsługiwanymi". Natomiast wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej "jednostkami obsługującymi" (art. 10b ust. 1 u.s.g.). Z kolei w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, rada gminy określa, w drodze uchwały, w szczególności:

1) jednostki obsługujące;

2) jednostki obsługiwane;

3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi (art. 10b ust. 2 u.s.g.).

Z przytoczonych przepisów wynika, że rada gminy w odniesieniu do obsługiwanych własnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych określa w drodze uchwały, w szczególności jednostki obsługujące, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Niewątpliwie zatem - podjęta na podstawie omawianych regulacji - uchwała kontrolowana w niniejszej sprawie nie odnosi się do organizacji Urzędu Gminy, a jej postanowienia nie należą do materii statutowej. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma jedynie charakter zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie wspólnej obsługi przez Urząd Gminy podmiotów w niej wskazanych. Uchwała ta jest więc wyrazem woli Rady Gminy co do uregulowania kwestii związanych z prowadzeniem spraw jednostek gminy wymienionych w jej § 2 w zakresie obsługi administracyjnej, prawnej oraz finansowej. Wszystkie te argumenty przemawiają za tym, że uchwała rady gminy w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Urząd Gminy nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., ale jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Dlatego zgodzić się należy z organem nadzoru, że przepis art. 10a i art. 10b u.s.g. nie może stanowić podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego, gdyż w jego granicach nie mieści upoważnienie do podjęcia przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki i prawa. W tym miejscu warto odnotować, że w orzecznictwie na tle uchwał regulujących organizację wspólnej obsługi przez urząd gminy również wyrażany jest pogląd, iż tego rodzaju uchwały nie są aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 245/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 134/19).

Resumując stwierdzić przyjdzie, że oceniana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie podlegał publikacji w organie promulgacyjnym, i który - co do zasady - wchodzi w życie z dniem podjęcia. Rada Gminy Rudniki, zaliczając zatem zaskarżoną uchwałę do aktów prawa miejscowego, naruszyła w sposób istotny art. 10a i 10b ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a w konsekwencji art. 4 ustawy, zgodnie z którym w dziennikach urzędowych ogłaszane są akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące oraz art. 13 pkt 2 ustawy, nakazujący publikację w dzienniku urzędowym jedynie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy.

Końcowo raz jeszcze wskazać trzeba, że będąca organem uchwałodawczym Rada Gminy Rudniki, podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa. Natomiast fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Natomiast omówione wyżej wady zaskarżonej uchwały niewątpliwie świadczą o istotnym naruszeniu prawa przez Radę, ponieważ § 5 uchwały został podjęty bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów ustawowych. Konsekwencją powyższego ustalenia jest natomiast konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem tylko § 5 uchwały, stanowiącego o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego spowodowałoby, że kontrolowany akt nie zawierałby wymaganego elementu dotyczącego jego wejścia w życie. Poza tym stwierdzenie nieważności tylko tego zapisu doprowadziłoby do zmiany charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, niezamierzonego przez Radę, która poprzez ustanowienie przepisów mówiących o publikacji w Dzienniku Urzędowym uznała podjęty akt za akt prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).