Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 494/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 12 i pkt 14, art. 21 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. sp. z o.o. sp. k. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1184/21 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. sp. k. w K. na akt Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2020 r. nr PR.622.642.2020-027 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wjazd samochodów ciężarowych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 28 września 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1184/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę S. sp. z o.o. sp. k. w K. (dalej: skarżąca, spółka) na akt Zarządu Dróg Miasta Krakowa (dalej: ZDM) z 18 marca 2020 r. nr PR.622.642.2020-027 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wjazd samochodów ciężarowych oraz orzekł o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu.

WSA wskazał, że spółka pismem z 19 lipca 2021 r., wniosła – za pośrednictwem organu – skargę, w której wskazała sześć sygnatur pism, którymi odmówiono jej wydania zezwolenia na wjazd samochodów ciężarowych na ul. K. i ul. N. w Krakowie, natomiast z uzasadnienia skargi wynika, że jej przedmiotem jest tylko jeden akt organu z 18 marca 2020 r. nr PR.622.642.2020-027, którym odmówiono skarżącej wydania przedmiotowego zezwolenia zgodnie z jej wnioskiem z 4 marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę ZDM wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie oraz z powodu cywilnoprawnego charakteru sprawy, wyłączającego kognicję sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.

Uzasadniając odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone pismo Dyrektora ZDM odmawiające wydania zezwolenia, mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zdaniem WSA, ponieważ ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a., trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca odebrała zaskarżone pismo organu z 18 marca 2020 r., zawierające odpowiedź na jej wniosek z 4 marca 2020 r., w dniu 26 marca 2020 r. Tak więc trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął 17 kwietnia 2020 r. (piątek). Tymczasem skarga została wniesiona 19 lipca 2021 r., a więc po terminie. W ocenie WSA, nawet gdyby przyjąć za początek biegu terminu do wniesienia skargi, ostatnie pismo organu (z sześciu wymienionych w skardze) datowane na 9 czerwca 2021 r., które zostało doręczone skarżącej 14 czerwca 2021 r., to trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał 14 lipca 2021 r. Wobec powyższego WSA był zobligowany odrzucić skargę zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz zwrócić uiszczony wpis od skargi stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik skarżącej zaskarżył je w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi spółki (datowanej na 15 lipca 2021 r.) wniesionej na akt Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa polegający na odmowie wydania skarżącej zezwolenia na wjazd na ulice K. i N. w Krakowie (przedłużenia udzielonego zezwolenia nr PR.622.111.2020- 105 z [...] stycznia 2020 r.) samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej 24 ton, tj. zgodnie z wnioskiem spółki z 4 marca 2020 r.; a także o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych zażaleniem, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; ewentualnie – na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 i § 2 i § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy i przyjęcie przez WSA w Krakowie, że zaskarżone pismo (akt) ma charakter aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez sąd, że skargę należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a w dalszej kolejności skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi na tej podstawie, że skarga została wniesiona po upływie ww. terminu;

2) art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2a p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy i nieprzyjęcie przez WSA w Krakowie, że zaskarżone pismo (akt) należy do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym skargę na ww. akt można wnieść w każdym czasie stosownie do art. 53 § 2a p.p.s.a., a zatem nie było podstaw do odrzucenia przez sąd skargi w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu pełnomocnik spółki wskazał, że powodem odrzucenia skargi było błędne nieuznanie przez sąd, że zaskarżony akt mieści się w opisanej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, do której to kategorii – w ocenie skarżącej – należy wydanie jak również odmowa wydania przez ZDM zezwolenia na wjazd pojazdów o podwyższonym tonażu na drogi będące w jego zarządzie. W ocenie spółki wniosek o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu powyżej określonej masy stanowi de facto wniosek o zmianę organizacji ruchu w ten sposób aby ustawiony na określonej ulicy, która prowadzi do określonej nieruchomości znak zakazu wjazdu samochodów ciężarowych powyżej określonej masy nie dotyczył skarżącego. Skoro zaś zarówno akty rozpatrywania projektów organizacji ruchu, jak również akty zatwierdzania organizacji ruchu kwalifikowane są jako działania związane z zarządzaniem ruchem, to w ocenie skarżącej należy stosować do nich jednakowy tryb ich zaskarżania (zgodnie z przywołanym przez spółkę orzecznictwem należy je traktować jako akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), kontrolowane postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, a oceny tej nie podważają zarzuty i twierdzenia podniesione w zażaleniu.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy skarga wniesiona przez spółkę na zaskarżony akt ZDM wpłynęła w terminie (jak twierdzi skarżąca), czy została wniesiona z uchybieniem terminu i dlatego podlegała odrzuceniu. W ocenie skarżącej termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem zaskarżone pismo mieści się w opisanej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publiczne. Natomiast zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżone pismo stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie spółka wniosła skargę po upływie terminu na jej zaskarżenie.

Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Ustalenie, czy zaskarżone pismo z 18 marca 2020 r. można zaliczyć do czynności lub aktów, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wymaga w pierwszej kolejności przeprowadzenia analizy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 4 marca 2020 r. spółka wniosła do ZDM o prolongatę zezwolenia nr PR.622.111.2020-105 z dnia [...] stycznia 2020 r. na wjazd pojazdów budowlanych ZIKIT -12, którego termin ważności upłynął 22 lutego 2020 r. W odpowiedzi zaskarżonym pismem z 18 marca 2020 r. ZDM poinformował – nie wskazując podstawy prawnej – że odmawia wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu umotywowano odmowę złym stanem technicznym ul. N. oraz niewystarczającymi parametrami tej ulicy tj. brakiem odpowiedniej konstrukcji jezdni umożliwiającej przeniesienie tak dużych obciążeń. Organ wskazał, że przedmiotowa ulica, na odcinku od ul. K. do miejsca realizowanej inwestycji ma szerokość do 3,5 m, nie posiada chodników i dopuszczenie ruchu technologicznego pojazdów stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla pieszych oraz innych użytkowników. Pismo podpisał Kierownik Działu Zajęcia Pasa Drogowego pod Rozkopy i Awarie.

W związku z treścią zażalenia oraz mając na uwadze, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; dalej jako: u.d.p.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta, w ocenie NSA niezbędne było wyjaśnienie w jakim trybie i w oparciu o jaką dokładnie podstawę prawną (z czyjego upoważnienia) został wydany zaskarżony akt. Dlatego sąd wezwał Dyrektora ZDM do nadesłania uchwały nr CVIII/2809/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r., nadanego tą uchwałą Statutu ZDM oraz uchwał zmieniających celem wykazania zakresu upoważnienia do działania Dyrektora ZDM w imieniu zarządcy dróg w mieście Krakowie tj. Prezydenta Miasta Krakowa. Pismem z 17 maja 2022 r. Dyrektor ZDM nadesłał: uchwałę nr CVIII/2809/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora ZDM Krakowa do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (dalej: uchwała nr CVIII/2809/18); uchwałę nr XXII/463/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr CVIII/2809/18; uchwałę nr XXIX/749/19 Rady Miasta Krakowa w sprawie zmiany uchwały nr CVIII/2809/18 oraz uchwałę nr XLVIII/1315/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr CVIII/2809/18 oraz uchwałę nr LXXXII/2325/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r. zmieniającej uchwałę nr CVIII/2809/18.

Z przesłanych przez organ aktów prawnych wynika, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 39 ust. 4 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, poz. 1000, poz. 1349 i poz. 1432), art. 12 pkt 8 lit. i, art. 40 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, poz. 1000, poz. 1349 i poz. 1432) z dniem 1 listopada 2018 r. zreorganizowano Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie oraz zmieniono nazwę tej jednostki na Zarząd Dróg Miasta Krakowa. Dla zreorganizowanej jednostki przyjęto statut określający zakres działania, organizację i zasady funkcjonowania, stanowiący załącznik do uchwały nr CVIII/2809/18.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały nr CVIII/2809/18 Dyrektor ZDM otrzymał upoważnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, włącznie z prawem wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje sprawy pozostające we właściwości ZDM, określone w statucie jednostki, z wyłączeniem spraw, do których załatwienia wymagane jest upoważnienie Prezydenta Miasta Krakowa (ust. 2). Upoważnienie zostało udzielone na czas nieokreślony.

Stosownie zaś do stanowiącego załącznik do uchwały nr CVIII/2809/18 Statutu, ZDM jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Kraków, nieposiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa (§ 1), nad której działaniem nadzór sprawuje Prezydent Miasta Krakowa (§ 2 ust. 2). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 4 Statutu ZDM wypełnia funkcje realizatora dla zadań powierzonych zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa.

Przytoczenie powyższych zapisów uchwały nr CVIII/2809/18 oraz Statutu pozwoliło na ustalenie, że Prezydent Miasta Krakowa będący – zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. – zarządcą dróg w mieście, działając zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 zd. 1 u.d.p., zgodnie z którym zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy upoważnił – stosownie do art. 21 ust. 1a u.d.p. – ZDM do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zadania te zostały określone w art. 20 u.d.p. i należą do nich m.in. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12) oraz wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (pkt 14).

Szczegółowo zadania te zostały również określone w Statucie ZDM. W § 3 ust. 2 Statutu wskazano, że przedmiotem działalności ZDMK jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, w ramach planu finansowego – w zakresie niepowierzonym do realizacji innym miejskim jednostkom organizacyjnym, komórkom organizacyjnym Urzędu Miasta Krakowa lub podmiotom, wszystkich spraw związanych z:

- pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych: krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich, powiatowych, gminnych, wynikających z ustawy o drogach publicznych oraz dróg wewnętrznych, położonych na terenach posiadających uregulowany stan prawny, stanowiących własność i pozostających we władaniu Gminy Miejskiej Kraków lub Skarbu Państwa (pkt 1);

- sprawowaniem zarządu gruntami w pasie drogowym dróg publicznych oraz prowadzeniem racjonalnej gospodarki tymi gruntami w granicach określonych ustawą o drogach publicznych, a także koordynowanie gospodarowania innymi nieruchomościami nabytymi na potrzeby zarządzania drogami (pkt 3);

- przeciwdziałaniem niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 10);

- podejmowaniem działań w zakresie ochrony przestrzeni pasa drogowego oraz nieruchomości pozostających we władaniu ZDMK (pkt 14).

Przenosząc powyższe rozważania na treść rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zaskarżony akt został wydany na mocy upoważnienia zarządcy drogi, w imieniu którego działała właściwa jednostka organizacyjna, wykonująca w imieniu zarządcy powierzone jej czynności z zakresu administracji publicznej polegające na załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej (§ 2 uchwały nr CVIII/2809/18). Do wykonania takiej czynności (w tym wypadku odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia) mógł zostać oddelegowany – zgodnie z wewnętrznym podziałem zadań – pracownik właściwej jednostki (organu), do właściwości którego należą te zadania. W rozpoznawanej sprawie w przypadku zaskarżonego pisma był to Kierownik Działu Zajęcia Pasa Drogowego pod Rozkopy i Awarie.

W ocenie NSA zaskarżone pismo ZDM należy uznać za akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że czynności faktyczne mają na celu wywołanie skutków faktycznych, chociaż mogą one wywoływać także skutki prawne (zob. K. Ziemski, Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania, s. 46 i n.; A. Błaś, Działania faktyczne administracji publicznej, [w:] A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K.M. Ziemski, Prawne formy działania administracji. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2013, t. 5, s. 298 i n.). Obowiązujące prawo nie określa wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form, w jakich są realizowane, ani też szczegółowych zasad ich stosowania. Wskazuje się jednak, że za czynność faktyczną przyjmującą postać prawnej formy działania administracji należałoby uznać nie każdą czynność, ale taką, której nadana została określona treść i znaczenie (zob. K. Kłosowska, Czynności faktyczne jako prawna forma działania administracji, Rzeszów 2009, s. 40. Najczęściej przybierają one jedną z form takich jak: działalność społeczno-organizatorska, czynności materialno-techniczne oraz poświadczenia (zaświadczenia). Jak wskazuje się w doktrynie, władcze formy działania administracji wiążą się przede wszystkim ze stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego oraz z wydawaniem aktów administracyjnych. Istnieją jednak inne formy działania niż akty administracyjne, charakteryzujące się określonym stopniem władczości. Działania te (także akty niebędące aktami administracyjnymi) wywołują po stronie adresatów, wobec których są kierowane, sytuacje przymusowe. Działania takie są zaliczane do katalogu czynności materialno-technicznych (por. D.R. Kijowski, Problematyka regulacji prawnej stosowania form alternatywnych wobec aktu administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 435; K.M. Ziemski, Próba rekonstrukcji typologii form prawnych działania administracji przyjmowanej w doktrynie, [w:] A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K.M. Ziemski, Prawne formy działania administracji. System Prawa Administracyjnego, op. cit., t. 5, s. 70 i n.). Jeśli idzie o kontrolę sądową form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to ich niedookreśloność oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (zob. K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharka, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). W doktrynie wskazuje się na rozszerzenie kontroli sądu na działania niebędące aktami lub czynnościami o charakterze władczym, które tylko pośrednio wiążą się z uprawnieniami lub obowiązkami zindywidualizowanego podmiotu, np. na akty zawierające wyjaśnienia, pisma informacyjne, akty wykładni prawa itp. ( M. Masternak, Kontrola czynności materialno-technicznych administracji publicznej przed sądami administracyjnymi, [w:] Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa-Dębe 23-25 września 2002, pod red. Z. Niewiadomskiego, Z. Cieślaka, Warszawa 2003, s. 141-142). Podsumowując, aby uznać, że dana czynność materialno-techniczna może zostać uznana za inny akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegający sądowej kontroli powinna spełniać trzy przesłanki, a mianowicie: powinna to być czynność inna niż akty określone w art. 3 § 2 pkt 1 -3 p.p.s.a., powinna należeć do zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), s. 9; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a.), [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005, s. 364). Czynności faktyczne, które podlegają sądowej kontroli administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to czynności podejmowane w sferze praw i wolności, które mogą wywoływać skutki faktyczne, a także skutki prawne, zarówno pośrednio jak też bezpośrednio (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 70 i n.). Czynność musi też odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednocześnie określa uprawnienia lub obowiązek (A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 23. i s. 25).

W tych okolicznościach należy zgodzić się z zaprezentowanym przez sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że zaskarżone pismo ZDM z 18 marca 2020 r. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Wpływa ono bowiem na prawa i obowiązki skarżącej, stanowiąc władczą konkretyzację materialnego prawa administracyjnego polegającą na odmowie przyznania spółce określonego uprawnienia. W związku z tym prawidłowo WSA uznał, że – zgodnie z art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. – trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca odebrała zaskarżone pismo 26 marca 2020 r., a zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął 17 kwietnia 2020 r. (piątek). Natomiast skarga została wniesiona 19 lipca 2021 r. (koperta w aktach sprawy – k. 62), a więc po terminie. Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że nawet gdyby przyjąć za początek biegu terminu do wniesienia skargi, ostatnie pismo organu z 9 czerwca 2021 r., które zostało doręczone stronie 14 czerwca 2021 r., to trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął 14 lipca 2021 r., a zatem równie sprzed data nadania skargi.

W tych okolicznościach prawidłowo sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę spółki oraz stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego.

Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., NSA orzekł o oddaleniu zażalenia.