Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 815/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 127 par. 1, art 145 art. 1 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 151 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg i Zieleni w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu, a nadto obejmującej przesunięcie słupa oświetleniowego w [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zakres inwestycji określony został w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. T. K., prowadząca przy [...] działalność gospodarczą pod firmą "[...]", wniosła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) postępowania w sprawie przebudowy ulicy. Wyjaśniła, że od 23 lat jest właścicielką działki nr [...] przylegającej do [...]. Działkę kupiła z dostępem do drogi publicznej i nieprzerwanie prowadzi na niej działalność gospodarczą. We wszystkich mapach geodezyjnych zaznaczony był wjazd na jej działkę, tymczasem w trakcie przebudowy ulicy okazało się, że nie przewiduje się zjazdu na jej działkę. Jej nieruchomość została tym samym odcięta od drogi publicznej.

W rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania Starosta [...] dwukrotnie wydał decyzje, które następnie uchylone zostały przez Wojewodę (decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]; decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]; decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody z dnia [...] września 2016 r., nr [...]).

W dalszej kolejności Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., powołując się na art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 k.p.a., uznał T. K. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], [...] (dotyczącego pozwolenia na budowę), jednakże zarazem odmówił jej uchylenia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na ustalenia Starosty i podkreślił, że zjazd na działkę [...] nie został ujęty we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla budynku T. K., nie przewidywał go również projekt zagospodarowania terenu. Ponadto z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach nie wynika, aby zjazd był zaprojektowany, a tym bardziej wybudowany. Znakiem kartograficznym zaznaczona jest jedynie istniejąca brama wjazdowa, która służyła do obsługi byłego zakładu.

Wojewoda podkreślił też, że zarządca drogi w dniu [...] sierpnia 2015 r. zgłosił do Starostwa Powiatowego w [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni pasa drogowego [...] w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Wykonanie tych robót budowlanych zapewni T. K. dostęp do drogi publicznej. Nadto zarządca zobowiązał się do postawienia odpowiedniego oznakowania ciągu pieszo-rowerowego w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób korzystających z chodnika, jak i wyjeżdżających samochodów z posesji skarżącej.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. II SA/Po 617/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2017 r.

Sąd zauważył, że wyjściowe zasady budowy dróg i ich eksploatacji reguluje ustawa o drogach publicznych. Podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (w skrócie: "u.d.p.") wynika obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej dla nieruchomościami, które do tej pory miały taki dostęp. W ocenie Sądu w istocie bezspornym jest, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. dla działki [...] istniał zjazd z [...] w rozumieniu art. 4 ust. 8 u.d.p. Nie ulega więc wątpliwości, że w stosunku do drogi stanowiącej [...] obowiązkiem zarządcy drogi w trakcie przygotowywania projektu było uwzględnienie i zaprojektowanie zjazdu do zabudowanej działki skarżącej. Odnosząc się do zarzutów organu Sąd wskazał, że istotne jest, że nieruchomość skarżącej, legalnie zabudowana, obsługiwana była komunikacyjnie bezpośrednio z ulicy. Techniczno – budowlana definicja zjazdu nie podważa i nie może zmieniać definicji ustawowej zjazdu z art. 4 pkt 8 u.d.p., która oznacza miejsca połączeń drogi z przylegającymi nieruchomościami. Zgodnie z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi ( w miejscach gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi (względnie przez uczynienie tego później odrębną inwestycją). W przedmiotowej sprawie dla działki [...] w ogóle nie zaprojektowano zjazdu - projekt przebudowy [...] zjazdu do działki [...] w ogóle nie przewiduje. Sąd uchylając decyzje podał, że należy rozważyć, czy w świetle art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 8 u.d.p. dopuszczalne było zatwierdzenie dla drogi projektu budowlanego, który nie przewidywał realizacji zjazdu dla legalnie zabudowanej nieruchomości, dotychczas obsługiwanej z tej drogi. Sąd podał, że na ocenę zgodności z prawem decyzji nie wpływają zdarzenia, które miały miejsce po wydaniu decyzji z 2013r. Sąd wskazał, że nie jest tak, że obowiązkiem zarządcy drogi jest zrealizowanie zjazdu publicznego do każdej nieruchomości, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Starosta [...] uznał T. K.- właścicielkę firmy [...], za stronę postępowania oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] Nr [...] i zarazem odmówił jej uchylenia.

W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zgodnie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż zrealizowana inwestycja ogranicza prawa do korzystania z nieruchomości, tj. działki nr [...]. W związku z tym uznać ją należało za stronę postępowania. Organ podał, że badając projekt budowlany ocenia jego zgodność z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Nie ma wpływu na zakres inwestycji, gdyż to sam inwestor określa w projekcie budowlanym, co będzie przedmiotem realizacji. Organ uznał, że przed przebudową drogi użytkownik działki [...] wyjeżdżając z niej bezpośrednio wjeżdżał na chodnik, zagrażając bezpieczeństwu pieszych i rowerzystów. Po ukończeniu inwestycji droga rowerowa została oddalona od działki nr [...], jednocześnie zwiększając pole widoczności kierowcy samochodu.

Dalej Starosta wskazał, że w toku postępowania w trybie wznowieniowym organ musi przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym obowiązany jest wyeliminować wszystkie wady wcześniejszego postępowania – w tym przypadku poprawnie określić obszar oddziaływania obiektu na działki sąsiednie. Wskutek wznowionego postępowania w przedmiotowej sprawie Starosta stwierdził, że musiałby wydać decyzję identyczną w swej istocie do decyzji z dnia [...] maja 2013r. Zatem w ocenie Starosty [...] przedmiotowa decyzja, mimo braku jej doręczenia skarżącej, nie narusza jej interesu prawnego, bowiem została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami oraz planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie ogranicza, czy też nie umożliwia zabudowy działki o nr [...]. Z powyższego w ocenie Starosty wynika, że nawet gdyby skarżąca uczestniczyła w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji. Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma wad materialnych, lecz postępowanie, w wyniku którego została ona wydana, było przeprowadzone bez udziału właściciela działki [...] Jednakże nawet gdyby postępowanie było prowadzone z udziałem właściciela działki [...] w charakterze strony, to wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie zmierzające do wydania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę z uwagi na pominięcie strony postępowania dotknięte było jedynie wadą, która nie miała wpływu na zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Organ podał, że pominięcie skarżącej to kwestia zastosowania odpowiedniego rozwiązania technicznego przy realizacji inwestycji, niewymagająca szczegółowego projektu. Zarząd Dróg i Zieleni w [...] [...] sierpnia 2015r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] ze zgłoszeniem budowy, robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, dot. remontu zjazdu i nawierzchni na działce nr [...] przy [...] w [...], które zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Zarząd Dróg w piśmie z dnia [...] maja 2016r. podał, że z uwagi na interwencję skarżącej podczas przebudowy [...], podjął działania zmierzające do jego remontu.

Odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 617/17 organ podał, że zgodnie iż z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie wynika obowiązek wybudowania zjazdu publicznego do każdej nieruchomości, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. W świetle art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek wybudowania zjazdu istniałby w sytuacji, w której T. K. utraciłaby istniejący zjazd w następstwie przebudowy [...]. Wówczas bowiem zarządca drogi winien dokonać jego odtworzenia lub wykonać inny zjazd na drogę publiczną. W niniejszej sprawie zarządca drogi w związku z przebudową [...] wykonał do właściciela działki [...] zjazd z [...], ale z uwagi na to, że wykonanie inwestycji według skarżącej jest niebezpieczne, zarządca drogi po interwencji z dnia [...] maj 2016r. zadeklarował postawienie celem bezpieczeństwa dodatkowego oznakowania ciągu pieszo-rowerowego w pobliżu zjazdu z posesji nr [...]. Starosta uznał, iż zjazd zapewnia T. K. dostęp do [...]. Organ dodał, że Zarząd Dróg i Zieleni w [...] otrzymał decyzję nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] Do zakończenia budowy inwestorowi pozostała przebudowa [...] i wykonanie oświetlenia drogowego w km od 0+840 do km 1+776. Działka nr [...], której właścicielem jest skarżąca, znajduje się zgodnie z projektem budowlanym (stanowiącym załącznik nr [...] do w/w decyzji) na odcinku km od 0+340 do km 0+370, dla którego PINB w [...] odebrał inwestycje i wydał pozwolenie na użytkowanie tym samym potwierdzając wykonanie tej części inwestycji zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od udzielonego pozwolenia na budowę. Reasumując Starosta wskazał, że - jakkolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa - to naruszenie to nie mogło doprowadzić do wydania innej co do istoty decyzji. Naruszenie to polegało na przeprowadzeniu postępowania bez udziału T. K., jako osoby zainteresowanej i tak zostało opisane w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Starosta podał, że do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, który wyłącza udział organów architektoniczno – budowlanych w postępowaniu naprawczym, mającym za cel doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Od ww. rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. T. K. złożyła odwołanie.

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]:

- uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w części dotyczącej podstawy prawnej przywołanej w rozstrzygnięciu, tj. w miejscu art. 146 § 2 k.p.a. przywołał art. 146 § 1 k.p.a.,

- orzekł w tej części jako okoliczność z powodu, której nie uchyla decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz słupa oświetleniowego w [...], upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji,

- w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...]

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko to, czy istniały przyczyny wznowienia, ale również to, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Wystąpienie przesłanek, o których stanowi art. 146 § 1 i 2 k.p.a., nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość rozstrzygania przez organ we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.

Zauważono, iż decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy, strony postępowania miały możliwość odebrania najpóźniej do dnia [...] maja 2013 r. (zwrot listu - nie podjęto w terminie). Zatem skoro termin, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie, pięć lat przesądzających o przedawnieniu uchylenia decyzji minęło w dniu [...] maja 2018 r. Natomiast upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Mając zatem na uwadze upływ terminu o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał, że nie jest możliwe uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz słupa oświetleniowego w [...].

Po rozpoznaniu skargi T. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 889/18, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd zauważył, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Taka ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przedmiotowej sprawie po wydaniu wyroku z 9 listopada 2017r. w sprawie o sygn. II SA/Po 617/17 i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, jak wskazał Wojewoda, pojawiła się nowa przesłanka, w postaci upływu pięcioletniego terminu przedawnienia wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., co spowodowało utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyroku w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Dalej Sąd podzielił twierdzenia Wojewody, iż termin pięcioletni, określony w art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje ten skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociaż została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Jednakże Sąd zauważył, iż nieprawidłowością, jaka skutkowała koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu, było nierozpoznanie jej w zakresie koniecznym i fakt, że w uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie wznowieniowej i to zarówno w zakresie uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym jak i w zakresie odmowy jej uchylenia. W ocenie Sądu z decyzji Wojewody w sposób czytelny nie wynika, w jakim zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty, czy dotyczyło to również odmowy uchylenia decyzji. Nie wynikało również z jakich przyczyn organ uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. narusza prawo.

W ocenie Sądu w przypadku upływu pięcioletniego okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., wyłączona zostaje możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, co wynika wprost z treści tego przepisu. Nie stoi to jednak na przeszkodzie wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania po upływie terminu wskazanego w tym przepisie. Kolejność postępowania wznowieniowego po jego wszczęciu jest bowiem taka, że organ najpierw ustala czy zaszły przesłanki wznowieniowe, a dopiero w sytuacji gdy stwierdzi, że wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji, może w razie stwierdzenia upływu terminu z art. 146 § k.p.a na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po wszczęciu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, winien odmówić jej uchylenia, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Żaden przepis k.p.a. nie sprzeciwia się wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej po upływie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a. co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, mimo prawidłowej konstatacji organu odnośnie wpływu terminu 5 lat na uchylenie decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.), nie zawiera żadnych rozważań, czy decyzja Starosty [...] z [...] maja 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), tj. czy w ogóle w sprawie można było uznać, że zaszły przesłanki wznowieniowe uzasadniające uchylenie decyzji, a tym samym czy decyzja z 2013r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ w uzasadnieniu ograniczył się bowiem jedynie do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji, nie wyjaśniając, czy były podstawy wznowieniowe do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., a nadto pozostawiając niejasne rozstrzygnięcie dotyczące zakresu utrzymania w mocy "w pozostałej części decyzji Starosty [...]", tj. czy pozostawił w mocy rozstrzygniecie organu I instancji w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji. Sąd zaznaczył, iż po upływie terminu z art. 146 § 1 k.p.a. ustalenia takie nie mogą dotyczyć meritum decyzji z 2013r. Tym samym wbrew zarzutom skargi nie można uznać, że organy winny odnieść się do oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie II SA/Po 617/17 dotyczącej zjazdu.

Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody nie zawiera rozważań w zakresie istnienia lub nie podstaw wznowieniowych oraz stwierdzenia naruszenia prawa i nie spełnia tym samym wymogów zakreślonych art. 107 § 3 k.p.a. oraz narusza zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a.

Stwierdzono, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien zastosować się do wskazanych w niniejszym wyroku zaleceń Sądu, w szczególności wyjaśnić, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wznowieniowe, pozwalające na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz po pozytywnym ustaleniu tych okoliczności wyjaśnić, z jakich powodów nie mógł decyzji uchylić. Powyższym rozważaniom organ da wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do wymogów zawartych w art. 107 k.p.a. kierując się zasadą przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i formułując w sposób czytelny rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Wojewoda: - uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], w części dotyczącej podstawy prawnej przywołanej w rozstrzygnięciu tj. w miejscu art. 146 § 2 k.p.a. przywołał art. 146 § 1 k.p.a.;

- utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w części dotyczącej uznania T. K. za stronę postępowania, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji,

- jako okoliczność z powodu, której nie uchylono decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz słupa oświetleniowego w [...], Wojewoda podał upływ 5 lat od daty doręczenia ww. decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nieruchomość należąca do T. K. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż realizowana inwestycja ogranicza prawa do korzystania z nieruchomości skarżącej, tj. działki nr [...]. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że Starosta [...] naruszył ogólną zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a., statuującą nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz nie uczynił zadość wymogowi zawiadomienia. Naruszenie prawa w ww. zakresie stanowi uzasadnioną przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej zauważono, iż decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], strony postępowania miały możliwość odebrania najpóźniej do dnia [...] maja 2013 r. (zwrot listu - nie podjęto w terminie). Zatem skoro termin, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a., biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie, pięć lat przesądzających o przedawnieniu możliwości uchylenia decyzji ostatecznej minęło w dniu [...] maja 2018 r. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Organ wyjaśnił następnie, że nie odnosi się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 617/17, ponieważ po upływie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., ustalenia prowadzące do rozstrzygnięcia sprawy nie mogą dotyczyć meritum decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] W przedmiotowej sprawie, już po wydaniu wyroku z dnia [...] listopada 2017 r. i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, pojawiła się nowa przesłanka, w postaci upływu pięcioletniego terminu przedawnienia wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., co spowodowało utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyroku z dnia [...] listopada 2017 r. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r, znak: [...], udzielająca pozwolenia na przebudowę [...], budowę kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu oraz przesunięcia słupa oświetleniowego w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], została wydana z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie - T. K., czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie prawa w ww. zakresie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz do naprawnienia postępowania poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Jednak ze względu na upływ czasu, tj. okresu pięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ nie może uchylić zaskarżonej decyzji, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T. K. podnosząc, iż od 4 lat walczy o odzyskanie zjazdu na swoją działkę nr [...] przy [...]. Wykonany w późniejszym okresie zjazd jest niebezpieczny (przecina chodnik i ścieżkę rowerową), pozbawiony jest stosownych spadków. Zajad ten nie spełnia parametrów zjazdu publicznego. Podniosła, iż ignorowane są jej wnioski dowodowe. W jej ocenie została pozbawiona możliwości swobodnego korzystania ze swojej nieruchomości, co wpłynęło negatywnie na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą. Cała ta sytuacja źle odbiła się także na jej zdrowiu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 k.p.a. przez Starostę, który załatwił jej wniosek o wznowienie opieszale. Działania organów były pozorowane, uzasadnienia decyzji są niezrozumiałe i wskazują na bliżej nieokreślone ustalenia faktyczne. Skarżąca podniosła, iż termin przedawnienia, o jakim wspomniano w zaskarżonej decyzji Wojewody, wynikał z działań organów administracji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę, dodatkowo wyjaśniając, że na skutek braku zjazdu utraciła klientów i zmuszona była zamknąć firmę. Teraz tylko tam mieszka i musi ponosić koszty utrzymania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Trzeba jednak zauważyć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej, wobec czego granice jej rozpoznania wyznacza art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępny w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Z tych względów przyjąć zatem należy, że "związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekał już dwukrotnie - wyrokiem z 9 listopada 2017 r (o sygn. akt II SA/Po 617/17) oraz z 07 lutego 2019 r. (o sygn. akt II SA/Po 889/18).

W drugim z tych orzeczeń Sąd podzielił ustalenia Wojewody, iż po wydaniu wyroku z 9 listopada 2017 r doszło w przedmiotowej sprawie do istotnej zmiany okoliczności faktycznych – upłynął bowiem okres o którym mowa w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2096 – w skrócie: "k.p.a.") – co ma istotne konwencje na sposób załatwienia sprawy – zakres orzekania przez organ administracji w ramach wznowionego postępowania administracyjnego. Wystąpienie przesłanki z ar 146 § 1 k.p.a. spowodowało utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyroku z 9 listopada 2017 r. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W wyroku z [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko Wojewody, iż przez doręczenie, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie.

Sąd ten podzielił też stanowisko Wojewody, że termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje ten skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociaż została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.

Niemniej w wyroku z [...] lutego 2018 r. Sąd stwierdził, iż jakkolwiek upływ pięcioletniego okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. wyłącza możliwość uchylenia decyzji, to nie stoi to jednak na przeszkodzie wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Żaden przepis k.p.a. nie sprzeciwia się wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej po upływie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 889/18 doszedł do wniosku, iż decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r., pomimo prawidłowej konstatacji organu odnośnie wpływu terminu 5 lat na uchylenie decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.), nie zawiera żadnych rozważań, czy decyzja zaskarżona została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), tj. czy w ogóle w sprawie można było uznać, że zaszły przesłanki wznowieniowe uzasadniające uchylenie decyzji, a tym samym, czy decyzja z 2013r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ w uzasadnieniu ograniczył się bowiem jedynie do wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji, nie wyjaśniając, czy były podstawy wznowieniowe do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Kontrolując zaskarżoną obecnie decyzję Wojewody z [...] lipca 2019 r., Sąd orzekający w niniejszym składzie doszedł do wniosku, iż organ ten zastosował się do wyżej zaprezentowanej oceny prawnej zawartej w wyroku z [...] lutego 2019 r. (sygn. II SA/Po [...]). Wojewoda uznał bowiem, iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – T. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] (znak [...]), mimo, iż nieruchomość, której jest właścicielem, znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na przebudowie [...], budowie kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, parkingu, a nadto obejmującej przesunięcie słupa oświetleniowego w [...], na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...]. Przedmiotowa inwestycja wpływała bowiem na możliwość korzystania przez T. K. z należącej do niej działki nr [...], która posiada dostęp do ww. [...]. Wojewoda zauważył, iż pominiecie T. K. świadczy o naruszeniu przez Starostę przepisów art. 10 k.p.a., jak też art. 61 § 4 k.p.a.

Wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi zastrzeżeń Sądu w składzie aktualnie orzekającym. Sąd podziela w całości twierdzenia Wojewody, iż nieruchomość należąca do skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym T. K. winna być uznana za stronę w postępowania zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. Powyższe skutkowało naruszeniem prawa T. K. do udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), w tym wyrażenia stanowiska, przedstawiania dowodów, jak też korzystania z przysługujących stronie środków odwoławczych ( art. 127 § 1 k.p.a.).

Wojewoda prawidłowo również zauważył, iż w świetle brzmienia art. 151 § 1 k.p.a., mimo zaistnienia podstaw wznowienia postępowania (tj. przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie mógł uchylić decyzji ostatecznej (tj. decyzji Starosty z [...] maja 2013 r.) na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy od dnia ostatniego doręczenia decyzji z [...] maja 2013 r. stronom biorącym udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, do dnia wydania decyzji Wojewody we wznowieniem postępowaniu (tj. dnia [...] lipca 2019 r ) minęło bowiem 5 lat. Sąd w ww. wyroku II SA/Po 889/18 zauważył, iż upływ tego terminu uniemożliwia uchylenie decyzji ostatecznej, chociaż została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie zwalnia organu z obowiązku wypowiedzenia się, czy decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że w wyroku z [...] lutego 2019 r. Sąd wyraźnie stwierdził, iż "naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy jedynie zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Nie dotyczy ono zatem innych wad decyzji ostatecznej, które w zwykłym trybie skutkowałyby jej uchyleniem. Z tych też przyczyn Sąd ten uznał, iż nie jest już wiążąca ocena prawna wyrażona w wyroku w sprawie II SA/Po 617/17, dotycząca obowiązku realizacji zjazdu. Jak wskazano wcześniej, powyższa ocena zawarta w wyroku z 19 lutego 2019 r. jest wiążąca zarówno dla organu, jak i Sądu orzekającego w niniejszym składzie.

Zatem uznać należy, że Wojewoda w decyzji z [...] lipca 2019 r. wywiązał się z wskazówek zawartych w ww. wyroku II SA/Po 889/18. Organ ten wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie zaszły przesłanki wznowieniowe, pozwalające na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz po pozytywnym ustaleniu tych okoliczności wyjaśnił, iż z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie mógł decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r. uchylić.

Z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Wojewody wynika nadto, w jakim zakresie uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r (w zakresie podstawy prawnej), w jakim zakresie utrzymał powyższą decyzję Starosty i z jakich przyczyn, mimo wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania, nie uchylono ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnić należy, iż zaskarżona decyzja dotyczy wznowienia postępowania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Badaniu podlegają więc wyłącznie przesłanki z art. 151 i art. 146 k.p.a. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje zatem kwestia faktycznej realizacji przedmiotowej drogi, w tym zjazdu na nieruchomość skarżącej, jak też podejmowanych w tym zakresie, po dacie wydania decyzji z [...] maja 2013 r., działań organów.

Z kolei zarzuty dotyczące bezczynności organów lub przewlekłego prowadzonego postępowania wznowieniowego, co zdaniem skarżącej skutkowało upływem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wykraczają poza granice przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. Stronie postępowania administracyjnego przysługuje odrębna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – art 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., której wniesienie winno być poprzedzone wykorzystaniem środków zaskarżenia o których mowa w art. 37 k.p.a. – patrz. art. 52 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze uwag dotyczących szkód poniesionych przez skarżącą w wyniku wydania decyzji Starosty [...] z [...] maja 2013 r, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r Kodeks cywilny (DZ.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Zatem stwierdzenie we wznowionym postępowaniu, iż ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), otwiera stronie możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym stosownego odszkodowania za ewentualne szkody wyrządzone wskutek tej ostatecznej decyzji.

W tych okolicznościach Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.