Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 340/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 16 § 1, art. 35 § 5, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 1 i 3, art. 145 § 1, art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i § 2, art. 156 § 1 pkt 3, art. 161
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pk 6 lit. g, art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 9 , art. 25 ust. 1, art. 28, art. 31 ust. 1a, art. 36 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 6-11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. znak [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...]; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. kwotę 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "Minister T,BIG"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzje Ministra Infrastruktury:

- z dnia [...] marca 2011 r., którą odmówiono uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A [...] na odcinku od węzła P. do węzła K. zwanych dalej "decyzjami lokalizacyjnymi" odpowiednio z 2005 lub 2006 roku,

- z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą odmówiono uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, co do decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku - zwanej dalej "decyzją wznowieniową z 2009"

Wskazane orzeczenia zostały wydane wobec następujących - przywołanych w ich uzasadnieniach - uwarunkowań:

- wydając decyzję lokalizacyjną z 2005 roku organ administracji odnotował fakt, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu [...] grudnia 2004 r. negatywną opinię odnośnie inwestycji w części dotyczącej jej przejścia przez "Z." w związku z wpisaniem go do rejestru zabytków; Wojewoda [...] wskazał jednocześnie, iż ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. (utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2005 r.) Minister Kultury orzekł o uchyleniu decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu ogrodniczego (z dnia [...] stycznia 1992 r.), co do części działki (ówcześnie wskazując nr ew. [...]) - decyzje te określane będą dalej mianem "decyzji Ministra Kultury z 2005 roku",

- decyzją lokalizacyjną z 2006 roku utrzymano w mocy orzeczenie organu I. instancji wyrażając pogląd, iż ocena decyzji Ministra Kultury z 2005 roku leży poza zakresem postępowania w przedmiocie lokalizacji,

- prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 2328/05 - dostępny w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Kultury z 2005 roku,

- w związku ze stosownym wnioskiem, decyzją wznowieniową z 2009 roku odmówiono uchylenia decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku w związku z treścią art. 146 §2 K.p.a.; wskazano, iż wprawdzie decyzje Ministra Kultury z 2005 roku zostały uchylone, jednak organ ten orzekł ponownie o uchyleniu decyzji z 1992 o wpisaniu do rejestru zabytków, co do części działki, gdzie znajduje się zespół ogrodniczy - obecnie nr ew. [...] (decyzja Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] marca 2009 r., zwane dalej decyzjami Ministra Kultury z 2008 i 2009 roku); postępowanie wznowieniowe przed Ministrem Infrastruktury, z uwagi na toczące się przed Ministrem Kultury postępowanie w tym zakresie, było przez pewien czas zawieszone,

- prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 557/09 - dostępny w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Kultury z 2008 i 2009 roku,

- wnioskiem z 15 lutego 2010 r. Stowarzyszenie "Z. ", uczestniczące na prawach strony w postępowaniu lokalizacyjnym, wystąpiło o wznowienie postępowanie w sprawach zakończonych wydaniem decyzji lokalizacyjnych z 2005 i 2006 roku oraz decyzją wznowieniową z 2009 roku, powołując się na wyrok sygn. akt I SA/Wa 557/09 oraz treść art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a.

Uzasadniając w zaskarżonych decyzjach odmowę wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami lokalizacyjnymi z 2005 i 2006 roku oraz wznowieniową z 2009 roku organ administracji wskazał, iż fakt uchylenia decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 roku nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania. Decyzja w przedmiocie wpisania określonego obiektu do rejestru zabytków (w tym uchylenie decyzji o wpisie) nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji drogi. W postępowaniu tym było wymagane wyłącznie przedłożenie opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, która ze swej natury nie jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie. Z tych samych przyczyn decyzja w przedmiocie wpisu nie jest decyzją w oparciu, o która wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji.

Organ wskazał, iż mylnie uzasadniono decyzję wznowieniową z 2009 roku, wyrażając w niej pogląd, iż istotne znaczenie ma orzeczenie Ministra Kultury z 2008 i 2009 roku analogiczne do uchylonych jego decyzji z 2005 roku. Należało wówczas uznać, iż nie ma przesłanek wznowieniowych (jak to oceniono obecnie) i z tej przyczyny odmówić uchylenia kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej (przesłanki odmowy z art. 151 §. 1 pkt 1 K.p.a.) miast powoływać się na okoliczność, iż wydane orzeczenie byłoby tożsame (przesłanki z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 §. 2 K.p.a.).

Organ odnotował w uzasadnieniu fakt wydania decyzji Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie wykreślenia z rejestru zabytków części zespołu ogrodniczego w Z. obejmującej działkę nr [...] (przesłana przez wnioskodawcę pismem z dnia 2 marca 2011). Wskazał również, iż zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz.U. Nr 248, poz. 1494) wykonuje w danym zakresie zadania należące uprzednio do Ministra Infrastruktury. Odnotował, iż legalność decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku była badana przez sąd administracyjny, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę.

Uzasadniając w zaskarżonej decyzji odmowę uchylenia decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku organ przywołał treść art. 151 §. 1 pkt 1, zaś gdy chodzi o decyzje wznowieniową z 2009 roku art. 151 § 1 w zw. z art. 146 §. 2 K.p.a.

W analogicznych skargach na decyzje MT,BiGM Stowarzyszenia "Z.", reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata - sformułowano zarzuty naruszenia art. 145 §. 1 pkt 7 i 8 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż decyzje lokalizacyjne z 2005 i 2006 roku nie były wydane w oparciu o decyzje Ministra Kultury z 2005 roku a kwestia wpisu do rejestru zabytków nie stanowiła zagadnienia wstępnego w powyższej sprawie.

W skargach zwrócono uwagę, na treść uzasadnień decyzji lokalizacyjnych, jak i decyzji wznowieniowej, z których zdaniem Strony wynikało wprost, iż decyzje Ministra Kultury stanowiły istotną przesłankę dla określonych rozstrzygnięć. Gdyby nie wydanie orzeczeń Ministra Kultury z 2005 oraz 2008 i 2009 roku decyzja byłaby inna. Podniesiono, iż w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), podlegają ochronie określone dobra materialne, przy czym jedną z form ochrony jest wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków (art. 4, 6 i 7 pkt 1 wskazanej ustawy). Oparcie się przy wydaniu orzeczeń lokalizacyjnych na wadliwych rozstrzygnięciach Ministra Kultury prowadziło do zniweczenia ochrony obiektu mającego zabytkową wartość.

Przywołano orzeczenie sądu administracyjnego (NSA sygn. akt II GSK 156/06 - dostępne w CBOSA), w którym wyrażono pogląd, iż pojęcie "w oparciu" użyte w art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. należy wykładać szeroko, jako "związek" pomiędzy decyzjami a taki niewątpliwie występuje.

Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Minister T,BiG wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach.

W trakcie rozprawy Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż niedopuszczalne było w zaskarżonej decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją wznowieniową z 2009 roku prostowanie oceny prawnej wyrażonej w uprzednim orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w nich podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przyczyną uchylenia obu decyzji w przedmiocie wznowienia, co do decyzji lokalizacyjnej z 2006 było naruszanie przepisów postępowania w zakresie ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), co wobec uwarunkowań procesowych niniejszej sprawy mogło prowadzić do wydania dwu orzeczeń w tym samym przedmiocie, a więc jednej decyzji obarczonej wadą nieważności, w myśl art. 156 §. 1 pkt 3 K.p.a.

Wynika to z następujących uwarunkowań faktycznych sprawy. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wznowienie postępowań zakończonych dwoma ostatecznymi decyzjami - lokalizacyjną z 2006 roku oraz wznowieniową z 2009 roku, przywołując okoliczności mogące w jego ocenie stanowić podstawę wznowienia.

Ocena, czy przesłanki wznowienia istotnie występują jest dokonywana już po

wznowieniu postępowania (art. 149 §2 i 151 §1 pkt 1 K.p.a.). Należy mieć na uwadze, iż w rozpatrywanym przypadku, o ile wniosek o wznowienie postępowania byłby zasadny gdy chodzi o obie decyzje, przedmiotem orzekania byłaby ta sama kwestia. Wobec podnoszonych okoliczności, problem sprowadza się do zagadnienia, czy istnieją przesłanki do wyeliminowania z obrotu decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku (jej uchylenia). Konstatując bowiem, iż istnieją przesłanki do uchylenia decyzji wznowieniowej z 2009 roku, organ administracji obowiązany byłby do orzeczenia w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku. Analogiczne orzeczenie w tym samym przedmiocie musiałoby zostać podjęte, o ile ocenionoby, iż istnieją przesłanki wznowieniowe w postępowaniu dotyczących bezpośrednio decyzji lokalizacyjnej. Wprawdzie w toku postępowania wznowieniowego wstępnie są oceniane także inne okoliczności np. wystąpienie samych przesłanek wznowieniowych (art. 149 §. 2 K.p.a.) a więc zbieżność przedmiotu orzekania nie była przesądzona na etapie wszczęcia postępowania. Ponieważ jednak na tym etapie nie sposób przewidzieć jego wyniku, organ administracji już wówczas był obowiązany do oceny, co do dopuszczalności prowadzenia dwu równoległych postępowań, które jak wskazano, w danym przypadku mogły ostatecznie skutkować potrzebą orzeczenia w tym samym przedmiocie.

W tej sytuacji, mając na uwadze uwarunkowania danej sprawy (podnoszone przesłanki wznowienia), organ administracji był obowiązany ocenić, które postępowanie powinno być prowadzone najpierw - informując Stronę o przyczynach zwłoki, co do załatwienia drugiego wniosku. Zwłoka w załatwieniu tej sprawy nie wynika z winy organu, w myśl art. 35 § 5 in fine K.p.a. z w sprawie nie zachodzą z kolei przesłanki zawieszenia postępowania, skoro właściwym w nich jest tan sam organ - a contrario art. 97 §. 1 pkt 4 K.p.a.

Wobec konkretnych uwarunkowań właściwym było załatwienie w pierwszej kolejności wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wznowieniową z 2009 roku. O ile bowiem najpierw stwierdzonoby przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku oraz jej uchylenia, nie zasadne byłoby pozostanie w obrocie decyzji wznowieniowej z 2009 roku, w której wskazano brak istnienia przesłanki do uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Zasadne byłoby natomiast uprzednie orzekanie w przedmiocie wznowienia, co do decyzji z 2009 roku. Ewentualne bowiem uchylenie tej decyzji, w razie wystąpienia przesłanek wznowieniowych (i braku przesłanek negatywnych), skutkowałoby potrzebą rozważenia w ramach toczonego postępowania wznowieniowego istnienia przesłanek wznowieniowych, co do decyzji z 2006 roku. W przypadku ujawnienia przesłanek wznowieniowych, niezależnie czy doszłoby do uchylenia decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku, czy też odmówionoby tego, po wydaniu ostatecznego orzeczenia w przedmiocie decyzji z 2009 roku ponowne orzekanie w sprawie wniosku dotyczącego bezpośrednio decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku byłoby bezzasadne i przy tym niedopuszczalne (art. 156 §. 1 pkt 3 K.p.a.).

Przez wzgląd na wskazana wcześniej zasadę ekonomii postępowania, orzekanie w przedmiocie wniosku o wznowienie w sprawie zakończonej decyzją lokalizacyjną z 2006 roku było przedwczesne a więc uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zbyteczne ostateczne orzeczenie w przedmiocie wznowienia.

W tej sytuacji stwierdzenie naruszania przepisów postępowania obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na analogiczną wadliwość - wyeliminowano z obrotu także decyzję ją poprzedzającą (z [...] marca 2011 r.).

Oceniając legalność decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji wznowieniowej z 2009 roku Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania sprawy.

Prowadząc na wniosek strony postępowanie w przedmiocie wznowienia organ administracji jest obowiązany do rozważenia w pierwszym rzędzie, czy istnieją faktycznie przesłanki wznowieniowe. Ocena ich występowania powinna być dokonana z uwzględnieniem całej argumentacji strony. W polskim procesie administracyjnym nie obowiązuje zasada formalizmu, tak więc organ administracji nie jest związany wnioskiem strony w zakresie, w jakim przywołano w nim podstawy prawne wznowienia - w rozpoznawanym przypadku art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. W sprawie trafnie wprawdzie oceniono, iż uchylenia prawomocnym wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 557/09 decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 roku nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania wskazanej w wymienionych przez Stronę przepisach K.p.a., o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Pominięto jednak inną istotną kwestię podniesioną przez Stronę, a mianowicie potrzebę oceny określonych okoliczności, które legły u podstaw wydania przedłożonej organowi decyzji Ministra Kultury z 2011 roku. Nie rozważno, czy wynikające z niej informacje nie powinny stanowić przesłanki wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wyjaśnienie tej kwestii może mieć istotne znaczenie z uwagi na następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy.

Wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady organ administracji był obowiązany rozważyć, czy przyjęte rozwiązania nie skutkują naruszeniem przepisów odrębnych, a więc także zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wynika a contrario z treści art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu na dzień orzekania o lokalizacji. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zakreśla z jednej strony, jakiego rodzaju zabytki nieruchome podlegają ochronie (art. 6 ust. 1 pkt 1) oraz na czym polega ta ochrona - np. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 2). Jednocześnie w celu realizacji celów ustawy - realnej ochrony, ustanowiono szereg rozwiązań instytucjonalnych, które mają temu służyć. Jednym z nich jest wpis w drodze decyzji określonych zabytków do rejestru (art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1). Trzeba odnotować, iż sam fakt wpisu nie skutkuje poszerzeniem materialnego zakresu ochrony, który wynika z zasad ogólnych ustawy (art. 4 i 5) - np. wprowadzeniem dodatkowych zakazów, acz jego następstwem jest nałożenie dodatkowych obowiązków mających jej służyć (np. art. 28, 31 ust. 1 - aktualnie ust. 1a,). W jego następstwie także pewne kategorie działań, które mogą mieć wpływ na realną ochronę dobra, podlegają pewnego rodzaju reglamentacji - realizowanej w ramach procedur administracyjnych. Dotyczy to zarówno - w myśl ustaw odrębnych - czynności z zakresu wykonywania szeroko rozumianej administracji, co do legalizacji działań związanych z gospodarowaniem terenem (uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanie pozwolenia na budowę) jak i - w myśl samej ustawy - katalogu czynności faktycznych (art. 25 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 6-11). Ta sui Genesis reglamentacja jest realizowana poprzez ustanowienie obowiązku uzyskiwania odpowiednich zgód lub dokonywania uzgodnień z wyspecjalizowanym organ (z reguły wojewódzkim konserwatorem zabytków). Zasada zamieszczania w rejestrze zabytków informacji m.in. o obiektach ma także istotną funkcję informacyjną., co potwierdza zasada upowszechniania w określonych formach informacji o wpisie (art. 9 ust. 4-6 ustawy). Skoro wpis do rejestru jest dokonywany na podstawie ostatecznej decyzji, jest uzasadnione uznanie ich obiekt tam zamieszczony ma istotną wartość zabytkową i jest konieczne wówczas, co do zasady rozważenie, czy w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 4 i 5 ustawy. Wpis do rejestru ma szczególnie istotne znaczenie informacyjne, gdy wykonywanie danej czynności np. wydanie orzeczenia władzy, nie jest objęta wskazaną wcześniej specyficzną reglamentacją, w postaci potrzeby uzyskania zgody bądź uzgodnienia od organu ochrony zabytków.

W przypadku rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ustawodawca nie ustanowił zasady uzależnienia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji od stosownego uzgodnienia z organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków, poprzestając na wymaganiu uzyskania przez inwestora wstępnej opinii (art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. g). Nie oznacza to jednak, iż kwestia ochrony zabytków i poszukiwania rozwiązań racjonalnie godzących potrzeby społeczno-ekonomiczne budowy dróg z ochroną zabytków nie mają istotnego znaczenia. Obowiązek uzyskania opinii potwierdza, iż organ orzekając w przedmiocie lokalizacji winien dysponować pełną informacją o uwarunkowaniach i ewentualnej kolizji zamierzeń z realizacją celów w zakresie ochrony zabytków.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne - wynika z treści uzasadnienia decyzji z 2009 roku, iż organ administracji miał na względzie fakt wydania decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 roku, w których orzeczono analogicznie do orzeczeń z 2005 roku. W ich świetle planowana autostrada w liniach rozgraniczających nie kolidowała z obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Organ wskazał w decyzji z 2009 roku, iż okoliczności orzekania są analogiczne do tych, gdy wydano decyzję lokalizacyjną.

Należy podkreślić wskazane wyżej informacyjne znaczenie faktu wpisania zabytku do rejestru odnośną decyzją. Wobec usunięcia danego obiektu (jego części) z rejestru (co następowało w wyniku stosownych ostatecznych decyzji Ministra Kultury) uprawnione mogło być domniemanie, iż ewentualna kolizja pasa autostrady z terenem uznawanym wczesnej za cenny nie narusza zasad ochrony zabytków. Bez znaczenia jest kwestia w następstwie zastosowania, jakiego trybu doszło do usunięcia określonego terenu z rejestru (tu tryb nadzwyczajny z art. 161 K.p.a.). Nie sposób wykluczyć aby organy administracji uznały, iż jest dopuszczalna lokalizacja autostrady (w roku 2005 i 2006) - a następnie ustalić brak przesłanek do wznowienia postępowania (w 2009 roku) - wyłącznie wobec ustalenia przez inny wyspecjalizowany organ (tu Ministra Kultury), iż z określonych powodów obiekt może być z rejestru usunięty. Nie ma jednocześnie przesadzającego znaczenia okoliczność, iż orzeczenia Ministra Kultury zostały uchylone prawomocnymi wyrokami. W kwestii ujawnienia nowych okoliczności nie wyrażono bowiem w uzasadnieniach tych wyroków żadnych zasadniczych kluczowych ocen w istotnym kontekście - faktycznej potrzeby utrzymania ochrony części terenu ujętego wcześniej w rejestrze zabytków.

Orzekając natomiast obecnie w sprawie organ nie wziął pod uwagę, czy istotną nową okolicznością nie są informacje wynikające z decyzji wydanej przez Ministra Kultury z 2011 roku. W uzasadnieniu tej decyzji - przedłożonej przez Stronę organowi prowadzącemu postępowanie - został wyrażony pogląd, iż nie ma przesłanek wykreślenia spornego terenu z rejestru ze względu na jego wartość, jako fragmentu obiektu zabytkowego.

Ta okoliczność faktyczna jest niewątpliwie istotna, skoro organy orzekające w sprawie ustalenia lokalizacji (także na etapie wznowienia postępowania) musiały mieć także na względzie ochronę zabytków. Rozważenia w kontekście wystąpienia przesłanki wznowieniowej wymaga, w świetle materiału dowodowego sprawy, czy wartość zabytku może być oceniona, jako znana na etapie orzekania w 2009 roku czy też już w 2006 roku, wobec jego ówczesnego usunięcia z rejestru ostatecznymi decyzjami. Z samego uzasadnienia decyzji lokalizacyjnych z 2005 i 2006 roku jak i wznowieniowej z 2009 roku wynika, iż organ orzekając wówczas miał niewątpliwie na uwadze konkretne uwarunkowanie - potwierdzone późniejszymi orzeczeniami decyzje skutkujące usunięciem zabytku z rejestru. Nie odnoszono się w nich natomiast do kwestii faktycznej wartości obiektu. Orzekając obecnie organ administracji nie rozważył (co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu - art. 107 § 3 K.p.a.), jakimi informacjami w świetle akt dysponowały organy administracji orzekając ówcześnie.

Należy przy tym odnotować, iż wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia decyzja Ministra Kultury z 2011 roku, która może być źródłem informacji, jest orzeczeniem, co, do którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znaczenie może więc mieć kwestia, czy jest to decyzja ostateczna, w myśl art. 16 §. 1 zd. 1 K.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 §. 1 K.p.a.) - ustalenia, czy informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury z 2011 roku mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania - obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia jak i - mając na uwadze zasadę instancyjności (art. 15 K.p.a.), zastąpioną instytucją ponownego rozpatrywania sprawy - je poprzedzającego, z dnia [...] kwietnia 2011 roku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony w danym przypadku do oceny, czy wskazane naruszanie przepisów postępowania (w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co znajdowałoby odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia w myśl art. 107 § 3 K.p.a.) miało pływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wznowienie postępowania. Wymagałoby to bowiem przesądzenia na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia zasadności wniosku, co do meritum (tu - czy ujawniono nowe istotne okoliczności nieznane uprzednio organowi orzekającemu).

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 §3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10 i II OSK 1717/10 dostępne w CBOSA).

O ile organ administracji doszedłby do przekonania, iż zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania i jest konieczne ponowne orzeczenie w sprawie, co do meritum a zasadne byłoby wydanie innego orzeczenia niż uprzednio, rozważy wówczas, czy nie zachodzą przeszkody dla uchylenia decyzji lokalizacyjnej z uwagi na zakreślone przepisami terminy. W takim przypadku orzeknie uwzględniając treść art. 151 §2 K.p.a.

W kontekście badania legalności zaskarżonych aktów wypada także odnotować, iż w orzeczeniu dotyczącym decyzji wznowieniowej z 2009 roku, uchybiono wymaganiu prawidłowego uzasadnienia oraz wskazania podstawy prawnej (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Z treści jej uzasadnienia wynika bowiem iż organ uznał (w tym zakresie trafnie), iż brak jest przesłanek do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. W takim przypadku podstawę odmowy uchylenia decyzji wznowieniowej z 2009 roku powinien stanowić art. 151 § 1 pkt 1 nie zaś przywołany w uzasadnieniu art. 151 §2 w zw. z art. 146 §.2 K.p.a. Ta ostatnia podstawa orzekania może znaleźć zastosowanie wyłącznie, gdy w sprawie zostaną ujawnione przesłanki do wznowienia postępowania. Wskazane uchybienie (błędne przytoczenie podstawy prawnej orzekania) nie mogło mieć jednak w danym przypadku wpływu na wynik sprawy,

Należy też wskazać, iż dla oceny czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, bez znaczenia jest badanie legalności decyzji lokalizacyjnej przez sąd administracyjny i oddalenie skargi, o ile domniemane ujawnienie okoliczności skutkujących wznowieniem miało miejsce po dniu wyrokowania.

Nie zasadne są natomiast zarzuty skargi, poza zawartym w nich ogólnym wskazaniem, iż sposób załatwienia sprawy (faktyczne uznanie braku przesłanek do wznowienia postępowania) skutkuje odstąpieniem od oceny w stosownym trybie, czy orzeczenie lokalizacyjne z 2006 roku zostało wydane z uchybieniem stosownym przepisom a konkluzja - co do braku przesłanek do takiej oceny - jak wskazano wcześniej w uzasadnieniu, jest przedwczesna. Sąd podziela natomiast w pełni stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonych orzeczeń w kwestii braku przesłanek do wznowienia wskazanych w art. 145 §. 1 pkt 7 i 8 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nie stanowiło w niniejszym postępowaniu lokalizacyjnym zagadnienia wstępnego (w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 7 K.p.a.). Na gruncie bowiem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania orzeczeń z 2005, 2006 i 2009 roku wpis do rejestru, ewentualnie jego brak, nie był powiązany materialnie ze swobodą orzekania organu w sprawie ustalenia lokalizacji. Wprawdzie formalnie z okolicznością, czy lokalizowana autostrady koliduje z obiektami chronionymi był powiązany obowiązek zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, wobec jednak uzyskania w danym przypadku stosownej opinii (z dnia 16 grudnia 2004 r.) kwestia, czy dany obiekt był wpisany nie miała kluczowego znaczenia z punktu widzenia zachowania wymagań procesowych. Uchylenia wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 557/09 decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 roku nie można również uznać za stan wypełniający dyspozycję art. 145 §. 1 pkt 8. Pojęcie wydania decyzji w oparciu o inną decyzję nie może być interpretowane rozszerzająco. Musi być to związanie orzeczeń wynikające z treści konkretnych regulacji materialnoprawnych, które wskazują bezpośrednio ich zależność, lub bezpośredni związek procesowy określonych orzeczeń - wynikający wprost z następstw w procedurze administracyjne (np. związek decyzji kasacyjnej z orzeczeniem wydanym w jego następstwie itp.). Tego ostatniego przypadku dotyczył cytowany w skardze wyrok.

Należy też wskazać, iż w kontekście oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 §. 7 i 8 K.p.a. (w tym zakresie ocena trafna) organ administracji uprawniony był do odstąpienia od poglądów prawnych wyrażonych w uprzednim orzeczeniu (z 2009 roku). Jest on związany wyłącznie jego sentencją (w zw. z art. 156 §. 1 pkt 3 K.p.a.). W procedurze administracyjnej brak jest bowiem regulacji analogicznej do zawartej w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzekając w pkt. 3 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz Skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpisy sądowe od dwu skarg - 400 zł, opłata skarbowa od dwu pełnomocnictw w kwocie 34 zł oraz wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego Skarżącego w dwu sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i orzekania - 480 zł. Wysokość tego wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).