Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2256/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 61a, art. 126, art. 138 par. 1-2, art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania wyjaśniającego uchyla zaskarżone postanowienie w całości.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2256/15

Uzasadnienie

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa – także jako Krajowy Rzecznik - na podstawie art. 126 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., stwierdził nieważność postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. (także jako Okręgowy Rzecznik), odmawiającego wszczęcia postępowania wyjaśniającego, z wniosku Z. Z., w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie J. K..

Postanowienie wydano w następujących ustaleniach;

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (zatytułowanym "skarga") Z. Z. wystąpił do Okręgowego Rzecznika w sprawie sposobu postępowania w procesie inwestycyjno-budowlanym inspektora nadzoru inwestorskiego – J. K. – także jako inspektor nadzoru inwestorskiego.

Powołując się na załączoną dokumentację projektową, protokół kontroli, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 2010 r., na zawiadomienie tego organu o przestępstwie z dnia [...] sierpnia 2010 r. skierowane do Prokuratury Rejonowej w Z. i na protokoły zeznań świadków, zarzucił inspektorowi nadzoru inwestorskiego zaaprobowanie błędnej technologii kierownika budowy w zakresie rozbiórki dachu i zadaszenia balkonów bez obliczenia i dokumentacji projektowej oraz bez wpisów uzgodnień w tym zakresie do dziennika budowy. Zdaniem wnoszącego skargę takie zachowanie inspektora nadzoru inwestorskiego spowodowało zagrożenie życia i zdrowia pracowników wykonujących prace rozbiórkowe związane z nadbudową i rozbudową obiektu.

Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2015 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

Na terenie wykonywanej inwestycji związanej z rozbiórką oraz z nadbudową i rozbudową internatu sportowego "Z." w dniu [...] lipca 2010 r. miał miejsce wypadek (katastrofa budowlana|). Opisując przebieg zdarzenia Okręgowy Inspektor stwierdził, że w miejscu prowadzonych prac, strefa niebezpieczna nie została wyznaczona i wygrodzona.

Zgodnie z ustaleniami Państwowej Inspekcji Pracy, prace rozbiórkowe były prowadzone bez projektu rozbiórki. Sposób rozbiórki wieńca budynku był ustalony i skonsultowany z inspektorem nadzoru inwestorskiego. Ponadto na dachu budynku, w trakcie rozbiórki, był dwukrotnie obecny projektant konstrukcji, z którym przy ostatniej jego wizycie, po przeglądnięciu dachu, omówiono rozbiórkę. Projektant sporządził dokumentację fotograficzną dachu nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń ani zaleceń. Natomiast kierownik budowy miał zastrzeżenia do projektu budowlanego, w szczególności do inwentaryzacji obiektu, która nie była wykonana z natury, dlatego nie zgadzały się wymiary.

Postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał roboty budowlane wskazując mi.in., że inspektor nadzoru inwestorskiego, jak i pozostali uczestnicy procesu budowlanego, nie wypełnili należycie obowiązku współdziałania w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy.

W ocenie Okręgowego Rzecznika, zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), upłynął termin przedawnienia do wszczęcia postępowania przeciwko inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Organ nadzoru budowlanego powziął wiadomość o nieprawidłowościach w prowadzeniu robót budowlanych, w tym o nieprawidłowościach w wykonywaniu funkcji przez inspektora nadzoru inwestorskiego, w czasie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie zaistniałej katastrofy budowlanej ([...] lipca 2010 r.) składając wniosek w lutym 2011 r. o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej wyłącznie w stosunku do kierownika budowy. Okoliczność ta wynika z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 2010r., w którym stwierdza się, że inspektorzy nadzoru inwestorskiego nie wypełnili obowiązku współdziałania w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy w procesie przygotowania i realizacji inwestycji. W tych warunkach termin wszczęcia postępowania przeciwko inspektorowi nadzoru inwestorskiego upłynął z dniem 19 stycznia 2011 r.

W pouczeniu Okręgowy Rzecznik poinformował Z. Z. o prawie wniesienia w terminie 7 dni zażalenia na postanowienie.

Zgodnie z pouczeniem Z. Z. złożył zażalenie z dnia 3 kwietnia 2015r.

Zdaniem Z. Z. termin wskazany w art. 100 ustawy – Prawo budowlane, nie dotyczy osób fizycznych, lecz wyłącznie organy nadzoru budowlanego, gdyż to te organy uczestniczą w postępowaniu wyjaśniającym w sytuacji zaistnienia wypadku. Osoby fizyczne o wyniku takiego postępowania mogą dowiedzieć się, jak w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania karnego, które nie kończy się w ciągu sześciu miesięcy. Zatem osoby fizyczne nie mogłyby nigdy, z zachowanie terminu z wymienionego przepisu, złożyć skargi do organów samorządu budowlanego, na osoby wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie.

W ocenie Z. Z., już z treści postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wynika, że obowiązku współpracy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy nie dochowali m.in. inspektorzy nadzoru inwestorskiego, stąd jego zdziwienie budzi skierowanie wniosku o wszczęcie postępowania wyłącznie w stosunku do kierownika budowy.

W związku z powyższymi uwagami Z. Z. wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w stosunku do J. K..

Postanowieniem wymienionym na wstępie Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, omawiając przebieg postępowania i odnosząc się do argumentacji Z. Z., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem Krajowego Rzecznika, Rzecznik Okręgowy powinien zbadać z urzędu zarzuty stawiane przez wnoszącego skargę, dokonując ich oceny pod względem zakwalifikowania czynu do właściwego trybu odpowiedzialności zawodowej. Okręgowy Rzecznik wszczyna postępowanie z urzędu lub na wniosek organu nadzoru budowlanego, zatem postępowanie to wszczyna się w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy, wskazując na przepis art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1946 ze zm.) stwierdził, iż żądanie w sprawie indywidualnej, jeżeli wniesiono do właściwego organu, to organ ten z mocy prawa obowiązany jest podjąć czynności procesowe w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego Okręgowy Rzecznik błędnie zastosował przepis art. 61a k.p.a. Przepis ten ma funkcjonuje wyłącznie w sprawach wszczynanych na wniosek przez osobę, która ma legitymacje do wszczęcia takiego postępowania i w takiej sytuacji osoba ta uzyskuje status strony tego postępowania z możliwością złożenia zażalenia. Zatem w sytuacji, w której wszczęcie postępowania może nastąpić jedynie z urzędu lub na wniosek właściwego organu, niemożliwe staje się, wobec złożenia wniosku przez osobę trzecią, zastosowanie w sprawie art. 61a k.p.a.

Okręgowy Rzecznik, po wszczęciu postępowania i zbadaniu przesłanek z art. 100 ustawy – Prawo budowlane, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Z. Z. wnosząc zażalenie nie posiadał statusu strony postępowania, który to status Okręgowy Rzecznik przyznał tej osobie przez wadliwe zastosowanie art. 61a k.p.a. Wobec tego zaskarżone postanowienie spełniło przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wniesionej przez J. K. inspektora nadzoru inwestorskiego) skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymania jego wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 października 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisu art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a., przez przyjęcie, że Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. niezasadnie zastosował normę prawną z wymienionych przepisów.

Zdaniem skarżącego Okręgowy Rzecznik słusznie odmówił wszczęcia postępowania w powołaniu na przepis art. 61a § 1 k.p.a. Podmiot, który złożył wniosek (Z. Z.) nie był stroną postępowania oraz z innych przyczyn (wskazanych przez Okręgowego Rzecznika) postępowanie nie mogło być wszczęte.

Powołując się na art. 97 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, skarżący stwierdził, że uprawnionym do złożenia przedmiotowego wniosku był jedynie nadzór budowlany lub organ samorządu zawodowego, a Z. Z. nie był żadnym z tych podmiotów.

Zdaniem skarżącego także przepis art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa stwierdzający, że do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, upoważniał organ pierwszej instancji do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., już na etapie badania dopuszczalności wniosku złożonego przez Z. Z., gdyż nielogiczne byłoby wszczynanie postępowania celem wydania decyzji o jego umorzeniu.

W odpowiedzi na skargę Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wnosił o oddalenie skargi.

Zdaniem Krajowego Rzecznika, podjęcie przez Okręgowego Rzecznika czynności, na skutek złożenia wniosku przez Z. Z., spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, które organ ten powinien umorzyć skutkiem spełnienie przesłanki z art. 100 ustawy – Prawo budowlane, właściwie ocenionej przez Okręgowego Rzecznika.

Odwołując się do przepisów ustawy – Prawo budowlane i do ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa oraz odnosząc pojęcie strony postępowania określone w art. 28 k.p.a. do statusu składającego wniosek (Z. Z.), organ administracji stwierdził, że wnioskodawca ten nie miał przymiotu strony, natomiast organ pierwszej instancji, stosując przepis art. 61a § 1 k.p.a., w sposób niewłaściwy, uznał wnioskodawcę za stronę w sytuacji, w której przepis ten dotyczy wyłącznie wszczynania postępowań na wniosek. W związku z tym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania) zamykało drogę podmiotom uprawnionym do wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego.

Te rażące błędy organu pierwszej instancji upoważniały Krajowego Rzecznika do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Okręgowego Rzecznika i do wydania zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem Krajowego Rzecznika zaskarżone postanowienie nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego, gdyż w końcowym efekcie postępowanie powinno zostać umorzone przez Okręgowego Rzecznika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 126 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. wskazując, że procedował na skutek zażalenia wniesionego w terminie przez Z. Z..

Zażalenie Z. Z. (inicjujące postępowania przed organem drugiej instancji) i wniesione w terminie dla tego środka zaskarżenia, określało żądanie składającego to zażalenie – wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej – J. K..

W treści zażalenia nie można dostrzec żądania stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Zatem Krajowy Rzecznik, wskazując w zaskarżonym postanowieniu podstawę prawną i na tej podstawie stwierdzając nieważność postanowienia Okręgowego Rzecznika, ograniczył prawo składającego zażalenie przez zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania.

W sytuacji, w której w toku instancji wniesiono odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (odpowiednio zażalenie na postanowienie), ten środek zaskarżenia powinien zostać załatwiony w trybie odwoławczym, gdyż ten tryb ma w k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. tryb nadzwyczajny - stwierdzenie nieważności. Tok instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu spraw zgodnie z zasadą, iż do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności (B. Adamiak /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7. zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005r. s. 269 – powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1984 r. w sprawie II SA 225/85).

W postępowaniu zażaleniowym organ drugiej instancji ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne przewidziane przez przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak j.w. s. 619), jednakże nie kompetencje określone w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie (odpowiednio – zażalenie), w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań, jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Nie ma natomiast przeszkód do stwierdzenia nieważności nawet decyzji (postanowienia) nieostatecznego, jednakże wniosek w tym zakresie musi wyraźnie wskazywać na taki wybór trybu nadzwyczajnego postępowania (por. J. Borkowski /w/ j.w. s. 717 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie II GSK 798/09).

Zarówno więc w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd o braku tożsamości pomiędzy postępowaniem "zwykłym" i postępowaniem "nadzwyczajnym", co prowadzić musi do wniosku, iż Krajowy Rzecznik w postępowaniu wszczętym zażaleniem Z. Z. na postanowienie Okręgowego Rzecznika, a więc w postępowaniu "zwykłym", z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wydał zaskarżone postanowienie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z tych względów, że organ drugiej instancji nie odniósł się merytorycznie do treści żądania wskazanego w zażaleniu Z. Z., oceniając wyłącznie legalność postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, ograniczając (o czym nadmieniono wcześniej) prawo składającego zażalenie przez zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania. Zatem przedmiotem postępowania organu drugiej instancji nie było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, wymagane na skutek wniesionego zażalenia, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., jak i nie było to rozstrzygnięcie procesowe określone § 2 tego przepisu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa będzie miał na względzie powyższe uwagi, w tym także kwestionowany przez ten organ administracji przepis art. 61a k.p.a., zastosowany przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się także w przypadku złożenia żądania (wniosku) przez osobę niebędąca stroną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak cech rażącego naruszenia prawa postanowieniem wydanym przez Krajowego Rzecznika. Organ ten dokonał, bowiem błędnej wykładni prawa w zakresie przepisu art. 61a k.p.a., co nie daje podstaw do stwierdzenia, iż wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r. wydany w sprawie I OSK 1806/13).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.