Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2545/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D.i Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 582/18 w sprawie ze skargi B.D. i Z.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2019 r., II SA/Gd 582/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę B. D. i Z. J. (dalej jako skarżące) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z[...]czerwca 2008 r. nr [...]orzekł o udzieleniu B. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]

W dniu 18 lipca 2008 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek B. D. o wznowienie postępowania w sprawie wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz.1071 dalej: k.p.a.).

Starosta [...] postanowieniem z 31 lipca 2008 r. wznowił ww. postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W trakcie prowadzonego postępowania Starosta [...] dwukrotnie (decyzje z [...] stycznia 2010 r. i [...] stycznia 2011 r.) odmawiał uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Dwukrotnie też Wojewoda [...] (decyzje z [...] listopada 2010 r. i [...] października 2011 r.) uchylał wyżej wymienione decyzje organu pierwszej instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania Z. J., wniosła o zawieszenie wznowionego postępowania wobec wszczęcia przez Wojewodę [...] z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Starosta [...], postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r., zawiesił postępowanie w trybie art. 98 § 1 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda [...], decyzją z [...] października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej budowy budynku garażowego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. VII SA/Wa 1092/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. i Z. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. Również skarga kasacyjna w tej sprawie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona - wyrokiem z dnia 2[...] czerwca 2016 r., II OSK 2607/15.

Pismem z 22 września 2016 r. B. D. i Z. J., zwróciły się do Starosty [...] o podjęcie zawieszonego postanowieniem z 27 marca 2012 r., postępowania wznowieniowego. Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji z [...] czerwca 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ okresu 5 lat od dnia doręczenia decyzji stronom.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła Z. J. i B. D..

Rozpoznając środek zaskarżenia Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. orzekł w pkt 1 sentencji o uchyleniu decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r., w pkt 2. stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu, oraz w pkt 3. nie uchylił decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Organ wskazał, iż podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia postępowania jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Z. J. i B. D. są współwłaścicielkami działki nr [...], która graniczy z nieruchomością objętą sporną inwestycją, a rozbudowywany budynek na działce nr [...] usytuowany jest ścianą bezpośrednio na granicy działki nr [...], wobec czego skarżące winny posiadać przymiot strony w prowadzonym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę budynku garażowego na działce nr [...]. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., lecz także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Przedmiotowe postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okres, po upłynięciu którego nie można uchylić decyzji, wynosi 5 lat, wobec czego nie było możliwym uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r., z uwagi na upływ okresu przedawnienia. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż nie stwierdził ażeby decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] naruszała przepisy prawa budowalnego w stopniu mogącym spowodować jej uchylenie, gdyby taka możliwość na ten dzień istniała. Z załączonego projektu budowlanego wynika, że wszystkie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, a inwestor złożył kompletny projekt budowlany, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Skarżące wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy w szczególności wdrożenie postępowania bez podstawy prawnej wobec osób, które w chwili wszczęcia postępowania nie były właścicielami nieruchomości położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], niewłaściwe ustalenie przez organ oraz zatajenie przez inwestora, że osoby wobec których wszczęto i prowadzono postępowanie tj. J. i Z. D. już nie żyją od 1996 i 2006 r., nieprawidłowe doręczanie zawiadomień, decyzji, brak prawidłowo wysyłanej korespondencji pocztą - naruszenie przepisów art. 39, 40, art. 61 § 4 k.p.a. i innych; niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie; naruszenie prawa materialnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły skarżące o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyeliminowanie z obiegu decyzji nr [...] z [...] czerwca 2008 r. wydanej przez Starostę [...] w [...], ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę.

Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego organ podjął czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego - zbadał czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawczynie powołały jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Po ustaleniu, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego, Starosta [...] wznowił postępowanie postanowieniem, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania, odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Sąd zwrócił także uwagę na wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, tj. upływ czasu (art. 146 § 1) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2).

Dalej Sąd podniósł, iż brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), jak i stanowi przesłankę do wznowienia postepowania, tym samym przyznał skarżącym rację. Niemniej Wojewoda [...] po dokonaniu oceny dowodów zgromadzonych w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] doszedł do wniosku, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji, bowiem od wydania decyzji upłynęło pięć lat. Sąd takie stanowisko organu zaaprobował, gdyż bieg terminu pięcioletniego należy liczyć od dnia doręczenia decyzji z [...] czerwca 2008 r. inwestorowi. Brak natomiast doręczenia decyzji rodzicom skarżących doprowadził do wznowienia postępowania. Sąd zaznaczył również, iż organ zrealizował także obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z zastosowaniem przepisów prawa materialnego w celu ustalenia, czy rozstrzygniecie sprawy decyzją ostateczną jest zgodne z przepisami prawa materialnego.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że w przedmiotowej sprawie nie mogą zostać ocenione zarzuty skarżących sprowadzające się do uznania rażącego naruszenia przez organy przepisów w toku wydawania ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2008 r., bowiem ten aspekt był badany w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2008 r. W kwestii tej zapadł wyrok NSA z 2[...] czerwca 2016 r., akt II OSK 2607/15, gdzie zawarto wiążącą w tym zakresie ocenę.

Od powyższego wyroku skarżące wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 146 § 1 k.p.a., tj. przyjęcie, że bieg terminu 5-letniego należy liczyć od dnia doręczenia decyzji [...]z dnia [...].06.2008 r. inwestorowi,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 oraz art. 134 p.p.s.a. tj. uznanie, że nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a nadto WSA niewłaściwie skontrolował orzeczenia organów, jak również nie dokonał właściwej oceny zarzutów podniesionych przez skarżące w skardze, a ograniczył się do zaakceptowania stanowiska organu i nie odniósł się do wszystkich zarzutów.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę powołanego orzeczenia przez uwzględnienie skargi, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego.

W motywach wniesionego środka odwoławczego przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. W szczególności zaznaczono, iż w przeprowadzonych postępowaniach doszło do naruszenia przepisów w toku postępowania, a Sąd nie dokonał właściwej kontroli legalności decyzji. W konsekwencji skarżące nie mogły skutecznie dochodzić swoich praw przed upływem terminu pięcioletniego, o którym mowa w uzasadnieniu orzeczenia. Dodano, iż w sprawie organ wydał decyzję bez podstawy prawnej (art. 156 §1 k.p.a.) bowiem strony były osobami nieżyjącymi w dniu prowadzenia postępowania, jak i w chwili wydania decyzji. Powołano się również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na przepis art. 32 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 20119 r. pełnomocnik skarżących wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 19 maja 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do formy i strony redakcyjnej skargi kasacyjnej, gdyż to pozostawia w tym przypadku wiele do życzenia. Skarga kasacyjna jest pismem o szczególnym charakterze dlatego też powinna być sporządzona zgodnie z art. 175 p.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i właściwą formę. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepisy prawa, które się wskazuje jako naruszone zaskarżonym wyrokiem, zostały nieprecyzyjnie określone bez podania ich pełnych jednostek redakcyjnych (paragrafy, punkty). W szczególności podniesiono zarzut naruszenia "art. 145 § 1 p.p.s.a." zaś przepis ten zawiera trzy punkty a pkt 1 dodatkowo oznaczony jest literami a, b i c. zaś każdy z nich dotyczy innej sytuacji prawnej, podobnie jak i zarzut naruszenia "art. 134 p.p.s.a." – przepis ten ma dwa paragrafy dotyczące innej sytuacji prawnej, w uzasadnieniu skargi powołano "art. 156 § 1" choć ta norma ma aż 7 punktów dotyczących bardzo różnych sytuacji prawnych, zaś art. 32 Konstytucji RP zawiera dwa ustępy. Taki sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej niewątpliwie utrudnia bądź czasami uniemożliwia sądowi ich rozpoznanie. Skoro Sąd odwoławczy związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, to Sąd ten nie może domyślać się, którego paragrafu lub ustępu danego przepisu dotyczy zarzut. Od autora skargi kasacyjnej jako profesjonalnego pełnomocnika można oczekiwać, że wskaże precyzyjnie, o który przepis mu chodzi i właściwie uzasadni swoje stanowisko.

Niemniej jednak podniesione w takiej formie zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku gdyż ten odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydana we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. tj. w pkt. 1. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. [...] w [...] przy ul. [...]), w pkt. 2. stwierdzająca wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron oraz w pkt. 3. nie uchylająca ww. decyzji z uwagi na upływ czasu –pięciu lat od dnia jej doręczenia.

Niesporną jest okoliczność, iż postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na dz. [...] w [...] przy ul. [...] (z urzędu Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w części dotyczącej budowy budynku garażowego oraz odmówił stwierdzenia nieważności w pozostałej części ww. decyzji Starosty [...]), zostało wznowione postanowieniem z 31 lipca 2008 r. na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zaskarżona decyzja z [...] lipca 2018 r. została zatem wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania właściwy organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po tym kroku organ dokonuje oceny czy w sprawie upłynął termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zatem zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję zarówno do uchylenia jak i do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Taka decyzja jak zaskarżona w tej sprawie z dnia [...] lipca 2018 r. wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. nie eliminuje decyzji dotychczasowej. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym.

Termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, a co za tym idzie, nie podlega ani wydłużeniu ani przywróceniu. Wniosek taki płynie nie tylko z samego brzmienia powołanego przepisu, lecz również z faktu, że postępowanie nadzwyczajne, którym niewątpliwe jest postępowanie w sprawie wznowienia, ma charakter wyjątku od zasady pewności obrotu prawnego. Ustawodawca, decydując się na wskazanie, expressis verbis, ram czasowych umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, zagwarantował tym samym stabilność prawną uprawnień uzyskiwanych na jej podstawie. Ich istnienie wyklucza możliwość dokonywania oceny poprawności ostatecznej decyzji administracyjnej poza nimi. Upływ wspomnianego terminu ma charakter bezwarunkowy i zamyka drogę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, bez względu na dostrzeżone przez organ w trakcie postępowania wznowieniowego jej uchybienia i wady.

W tej sprawie wbrew wywodom skargi kasacyjnej prawidłowo zastosowano art. 146 § 1 k.p.a. Słusznie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że na etapie wydawania przezeń decyzji ziściła się negatywna przesłanka uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r., opisana w art. 146 § 1 k.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, uchylenie decyzji z przyczyn określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a taka zaistniała w sprawie - co jest okolicznością niesporną) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Rozpoczęcie biegu tego terminu następuje od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony. Tak też konsekwentnie określa początek biegu pięcioletniego terminu dla stron pominiętych w postępowaniu judykatura, zwracając uwagę, że posługując się w redakcji omawianego przepisu zwrotem "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" ustawodawca nie wskazał cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2017 r. II OSK 687/16; 8 września 2016 r. II OSK 2903/14; 12 stycznia 2009 r. II OSK 1776/07).

Błędne jest stanowisko skarżących przedstawione w motywach skargi kasacyjnej, iż skoro ich rodzice byli stronami postępowania i nie żyją to prawa te przysługują następcom prawnym i im należało prawidłowo doręczyć decyzję nr [...] i od tego doręczenia liczyć termin 5 letni.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia. Sąd odwoławczy podziela stanowisko organu zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że bieg terminu pięcioletniego należy liczyć od dnia doręczenia decyzji z [...] czerwca 2008 r. inwestorowi. Brak doręczenia decyzji rodzicom skarżących przyniósł efekt w postaci wznowienia postępowania.

Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej zarzutom, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to czy rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2008r. zostało skutecznie doręczone wszystkim stronom postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą kasację, że przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji (tak w wyroku NSA z dnia 20 marca 2009 r., I OSK 433/08). Brak doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania nie oznacza, że omawiany termin nie rozpoczyna biegu. Taka sytuacja powoduje jedynie, że podmiot, któremu decyzji nie doręczono, może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- co w tej sprawie przecież nastąpiło. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że w przypadku niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania, decyzja taka nie stałaby się ostateczną do czasu doręczenia decyzji, a w konsekwencji nie mogłaby podlegać wznowieniu, bowiem ten tryb postępowania zastrzeżony jest jedynie do decyzji ostatecznych, przez żaden z podmiotów pominiętych w postępowaniu. A zatem nie mają racji skarżące, że termin 5 letni winien być liczony od daty doręczenia im decyzji z [...] czerwca 2008 r. nr [...].

Tym samym, w świetle powyższych rozważań, w skardze kasacyjnej nie wskazano uzasadnionych podstaw, które pozwalałyby na uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji złożonej skargi i w konsekwencji zastosowanie przez ten Sąd którejkolwiek podstawy z przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. powołanego w skardze kasacyjnej. W sprawie tej, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Raz jeszcze należy przypomnieć, iż analiza zaskarżonego wyroku w pełni potwierdza tezę, że w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami prawa. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Normę z art. 134 p.p.s.a. można więc naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć. W realiach tej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny skargi zgodnie z powyższymi zasadami rozpoznając wszystkie zarzuty istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Nie można w realiach tej sprawy powoływać się na zaistnienia przesłanek nieważności postepowania. W motywach skargi kasacyjnej powołano się na zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., wyjaśniając, że organ musi zbadać z urzędu czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności według ww. przepisu. Zaznaczono, iż w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję bez podstawy prawnej, bowiem strony były osobami nieżyjącymi w dniu prowadzenia postępowania jak i w chwili wydania decyzji.

Ten zarzut świadczy o tym, iż skarżące odnoszą go do decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie postępowania wznowieniowego, nie ujawniono bowiem osób nieżyjących, którym doręczano by decyzje wydane w ramach tego postępowania wznowieniowego. Zarzuty te dotyczą postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Natomiast, co do wskazanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł w zaskarżonym wyroku, że nie mogą zostać ocenione w niniejszej sprawie zarzuty sprowadzające się do uznania przez skarżące rażącego naruszenia przez organy przepisów w toku wydawania ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2008 r. bowiem ten aspekt był badany w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2008 r. W kwestii tej zapadł wyrok NSA z 2[...] czerwca 2016 r., ll OSK 2607/15, gdzie zawarto wiążącą w tym zakresie ocenę. Te rozważania należy odnieść również do braku podstawy prawnej wydania ww. decyzji nr [...]. Zatem poza zakresem oceny organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji pozostaje kwestia wydania, jak wskazują skarżące decyzji z [...] czerwca 2008 r. bez podstawy prawnej, gdyż to było objęte postępowaniem nieważnościowym, o którym była mowa wyżej a zakończonej prawomocnym wyrokiem NSA z 2[...] czerwca 2016 r., ll OSK 2607/15.

Również nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości, objęta ww. normą ustawy zasadniczej, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W tej sprawie zarówno organ administracji wydając zaskarżoną decyzję w ramach postępowania wznowieniowego jak i Sąd pierwszej dokonując jej kontroli legalności w żadnym wypadku nie wprowadzili odstępstwo od zasady równości. Poza tym skarga kasacyjna nie wyjaśnia w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia ww. normy. Samo powoływanie się na taki przepis w kasacji nie jest realizacją wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia bez właściwego wyjaśnienia tego zarzutu.

Reasumując, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, to oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.