Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 908/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 934/18 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje oczywistą omyłkę w sygnaturze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 934/18 w ten sposób, że w jego sygnaturze zamiast oznaczenia "II SA/Go 934/19" wpisuje oznaczenie "II SA/Go 934/18"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. oddalił skargę A. C. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania A. C., Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2018 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą dwa budynki mieszkalne wielorodzinne A i B - II etap budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze K. - na terenie działek nr [...] położonych w obrębie [...] przy ul. O. w Z.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego A. C. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji w całości. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; dalej "rozporządzenie") dotyczące wymogów miejsc postojowych oraz § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.

Sąd podniósł, że inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2017 r., która obejmowała pozwolenie na budowę I etapu inwestycji, to jest budynków wielorodzinnych C i D wraz z garażami. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezydent Miasta Z. zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu dla całej inwestycji. Etap II inwestycji, to jest pozwolenie na budowę budynków A i B, było przedmiotem odrębnego postępowania, w którym doszło do stwierdzenia wykonywania robót na podstawie decyzji nieostatecznej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2018 r. Ostatecznie pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona a postępowanie legalizacyjne zakończone umorzeniem wobec usunięcia przez inwestora samowoli budowlanej (decyzja PINB w Z. z [...] czerwca 2018 r.). Decyzje te są ostateczne. Niniejsze postępowanie dotyczy zatem ponownego wniosku o pozwolenie na budowę II etapu inwestycji. Istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, w tym oceny zasadności zarzutów stawianych w skardze, było - zdaniem Sądu - to, że etap I inwestycji, dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą dwa budynki mieszkalne wielorodzinne A i B - II etap budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze K. - na terenie działek nr [...], położonych w obrębie [...] przy ul. O. w Z., nie obejmuje budowy miejsc parkingowych (miejsc postojowych) dla tych budynków. Budowa miejsc parkingowych ma być przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w etapie III inwestycji. Zaskarżone decyzje nie dotyczą też zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji. Odnosząc się do kwestii etapowania Sąd wskazał, że co do zasady przepis art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli zatem pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. dla całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, co wynika z akt administracyjnych oraz decyzji organu I instancji, w której rozważono całość oddziaływania inwestycji oraz uwzględniono decyzje zatwierdzające projekt zagospodarowania całego terenu (decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 2017 r. oraz zmianę z [...] października 2017 r.). W ocenie Sądu, przedmiot inwestycji, czyli budynki A i B, mogą funkcjonować samodzielnie. Przez samodzielność należy rozumieć sytuację, w której oba budynki będą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości, a nie to, że będą gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu ich budowy. Jak trafnie, zdaniem Sądu, wskazują organ I instancji oraz uczestnik, realizacja urządzeń budowlanych oraz odpowiednie zagospodarowanie terenów przyległych ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, zgodnie z art. 57 ust. 1 p.b. Kwestia budowy miejsc postojowych będzie natomiast przedmiotem kolejnego etapu inwestycji i tam też skarżąca może podnosić zarzuty dotyczące miejsc postojowych. Zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami prawa budowlanego i innymi wymogami wskazanymi w art. 32 i 35 p.b. jest w sprawie zachowana. Tym kwestiom poświęcona jest przede wszystkim decyzja organu I instancji, który przeanalizował spełnienie przez inwestora przesłanek wskazanych w przepisach prawa materialnego. Dotyczy to zarówno kwestii formalnych (dokumenty, mapy, kompletność dokumentacji projektowej, opinie i uzgodnienia, uprawnienia itd.), jak i merytorycznych (zgodność z planem, projektem zagospodarowania przestrzennego, analiza obszaru oddziaływania, odległości od granic działek, wysokości budynków, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, nasłonecznienie itd.). Podkreślono i wykazano, że inwestycja nie ma wpływu na użytkowanie działek będących własnością skarżącej. Nadto organ I instancji odniósł się do kwestii miejsc postojowych wskazując, że plan nie zawiera ilości i lokalizacji miejsc postojowych, które zostały zbilansowane dla całego zamierzenia budowlanego i określone w projekcie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzając, że organ odwoławczy miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji może być uznane za zbyt lakoniczne i tak napisane, jakby jego autor przyjmował założenie, że kognicja organu odwoławczego ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów odwołania, Sąd I instancji ocenił, że uchybienie to w niniejszej sprawie nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż wszystkie kwestie istotne dla przedmiotu sprawy zostały prawidłowo rozważone w uzasadnieniu organu I instancji i wynikają z akt administracyjnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167; dalej p.u.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie w niniejszej sprawie nieważności decyzji Wojewody Lubuskiego w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Lubuskiego nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, tj. nie zawiera własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, a w sprawie został sporządzony jedynie projekt decyzji administracyjnej;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 2 k.p.a. w zw. art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39¹ k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubuskiego w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Lubuskiego została wydana w formie dokumentu elektronicznego mimo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w formie dokumentu elektronicznego, mimo, że "decyzja Wojewody" została doręczona stronie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579);

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie w niniejszej sprawie nieważności decyzji Wojewody Lubuskiego w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji;

d) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 "ust" 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu przez organ zasadności wszystkich przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę, w tym sporządzeniu wadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, poprzez brak należytego wyjaśnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz poprzez brak wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, na których oparł się organ przy jej wydawaniu, w szczególności w zakresie przytoczenia przepisów prawa budowlanego i szczegółowej oceny projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami architektoniczno -budowlanymi,

- art. 7 oraz 77 §1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 6 i 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niedokonaniu z urzędu przez organy należytych oględzin działek, objętych zaskarżoną decyzją oraz działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie i oparcie rozstrzygnięcia prawdopodobnie wyłącznie na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy (ponieważ nie wynika z uzasadnienia decyzji na jakich dokumentach organ oparł swoje rozstrzygnięcie),

- art. 14 § 2 w zw. art. 63 § 1 w zw. z art. 39¹ k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy (tj. rozpatrzenia odwołania skarżącej) w formie dokumentu elektronicznego, podczas gdy odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione przez skarżącą w formie pisemnej, a więc nie zostały spełnione przesłanki do sporządzenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego mimo, że "decyzja Wojewody" została doręczona stronie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe,

- art. 14 § 2 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy (tj. rozpatrzenia odwołania skarżącej) w formie dokumentu elektronicznego podczas gdy nie przemawiał za tym interes strony, jak również polegające na nieutrwaleniu przez organ w aktach treści oraz istotnych motywów takiego załatwienia odwołania w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji;

e) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 34 ust. 3 pkt 5 oraz art. 35 ust. 4 p.b. w ten sposób, że WSA oddalił skargę pomimo, że w niniejszej sprawie błędnie zaakceptowano projekt budowlany, którego analiza obszaru oddziaływania została ograniczona wyłącznie do II etapu budowy, podczas gdy analiza oddziaływania powinna odnosić się do całego zamierzenia budowlanego, tj. I, II i III etapu budowy;

f) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. w ten sposób, że oddalił skargę, pomimo, że w niniejszej spranie błędnie zaakceptowano projekt budowlany, który nie spełniał wymagań określonych w obowiązujących przepisach, a mianowicie:

- art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nie zachowanie wymaganej odległości wydzielonych miejsc postojowych na działkach [...],[...] od okien pomieszczeń usytuowanych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na działce [...] (w przyszłości również na działce budowlanej nr [...]) oraz niezachowanie wymaganej odległości miejsc postojowych od działki nr [...],

- art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez zaprojektowanie i urządzenie miejsc parkingowych na terenie nienależącym do inwestora (na terenie należącym do Miasta Z.);

g) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewody, w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

II. prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 p.b., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest etapowanie przedmiotowej inwestycji, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 33 ust. 1 p.b. niedopuszczalne było etapowanie inwestycji z uwagi na fakt, że objęte wnioskiem zamierzenie budowlane nie stanowi całości mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem;

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania B. sp. z o.o., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 14 § 2 w zw. z art. 63 § 1 w zw. z art. 39¹ i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a także dołączonej do skargi kasacyjnej kserokopii zaskarżonej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2018 r., decyzja ta została wydana w formie elektronicznej i została opatrzona podpisem elektronicznym. Na doręczonym skarżącej kasacyjnie egzemplarzu widnieje napis: "Z up. WOJEWODY LUBUSKIEGO K. K. Dyrektor Wydziału Infrastruktury /podpisano podpisem elektronicznym/". Egzemplarz ten zawiera zatem informację o imieniu, nazwisku i stanowisku służbowym pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji oraz że decyzję tę podpisano podpisem elektronicznym.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny.

W myśl art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użycie spójnika "lub" w przepisie art. 14 § 1 k.p.a., powoduje, że dokument może być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach: dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego. Treść dokumentów w obu tych formach musi być identyczna, a ponadto dokumenty muszą być podpisane w tej samej dacie (wyrok NSA z 18.04.2018 r., I OSK 2174/17, LEX nr 2522147).

Stosownie zaś do art. 14 § 2 k.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2019 r. poz. 123 i 730) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Zgodnie z powyższymi przepisami Wojewoda Lubuski miał prawo wydać decyzję w formie dokumentu elektronicznego, podpisaną podpisem elektronicznym. Decyzja tak wydana nie musiała zawierać własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, a jej wydruk nie stanowił projektu decyzji, lecz stanowił jej egzemplarz sporządzony w formie zwykłej, na papierowym nośniku.

Fakt, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie składała wniosku o doręczanie jej pism drogą elektroniczną, ani nie wyraziła zgody na takie doręczanie i swoje odwołanie złożyła w tradycyjnej formie papierowej spowodował, że organ zobligowany był do doręczenia jej decyzji w formie papierowej, co też uczynił. Jak już wyżej wskazano, tak sporządzony egzemplarz decyzji nie musiał zawierać własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, a umieszczona na nim informacja o jej podpisaniu podpisem elektronicznym wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, zastępowała własnoręczny podpis osoby podejmującej decyzję.

W odniesieniu zaś do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w formie dokumentu elektronicznego, co miało stanowić naruszenie art. 14 § 2 w zw. z art. 63 § 1 w zw. z art. 39¹ k.p.a. – i to rażące – skoro powiązano ten zarzut z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zauważyć należy, że art. 14 § 2 k.p.a. wprowadza odstępstwa od zasady ogólnej wprowadzonej w art. 14 § 1 k.p.a. Wydanie zaś samej decyzji w formie dokumentu elektronicznego (a nie załatwienie całej sprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej) nie stanowi odstępstwa od unormowania zawartego w art. 14 § 1 k.p.a., który wyraźnie taką formę przewiduje. Przepis art. 14 § 2 k.p.a. nie został więc naruszony.

W myśl zaś art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zaskarżona decyzja, sporządzona w formie dokumentu elektronicznego, a doręczona skarżącej kasacyjnie w tradycyjnej formie papierowej, w żaden sposób nie narusza tego unormowania, dotyczącego sposobu wnoszenia podania.

Zarzut naruszenia art. 39¹ k.p.a. został wadliwie sformułowany. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5.07.2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013). Zarzucając naruszenie art. 39¹ k.p.a. skarżąca kasacyjnie nie wskazała, która konkretnie jednostka redakcyjna tego artykułu została naruszona. Tymczasem art. 39¹ k.p.a. składa się z pięciu paragrafów (§ 1, 1a, 1b, 1c i 1d), przy czym jego § 1 zawiera trzy punkty.

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 2 w zw. z art. 63 § 1 w zw. z art. 39¹ i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, organ odwoławczy miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji może być uznane za zbyt lakoniczne i tak napisane, jakby jego autor przyjmował założenie, że kognicja organu odwoławczego ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów odwołania. Słusznie jednak Sąd Wojewódzki ocenił, że uchybienie to w niniejszej sprawie nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż wszystkie kwestie istotne dla przedmiotu sprawy zostały prawidłowo rozważone w uzasadnieniu organu I instancji i wynikają z akt administracyjnych. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 "ust." 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 i 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., art. 14 § 2 w zw. z art. 63 § 1 w zw. z art. 39¹ k.p.a. oraz art. 14 § 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przed podjęciem zaskarżonej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę, w sposób pozwalający na kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przedstawił motywy, którymi kierował się wydając decyzję, a uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ podjął czynności niezbędne do ustalenia istotnych okoliczności sprawy i nie miał potrzeby dokonywania oględzin działek objętych zaskarżoną decyzją. Zauważyć przy tym wypada, że czynności, których organ – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nie podjął i okoliczności, których w jej opinii nie wyjaśnił, dotyczyły przede wszystkim ustaleń będących przedmiotem kolejnego, tj. III etapu budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze K. Z tego względu kontrolowany projekt budowlany nie mógł naruszać art. 35 ust. 1 p.b. powiązanego zarówno z § 19 ust. 1 i 2, jak i z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Problematyka etapowania przedmiotowej inwestycji zostanie omówiona szerzej przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, natomiast kwestia naruszenia art. 14 § 2, art. 63 § 1 i art. 39¹ k.p.a. został już wyżej przedstawiona.

Również III etapu budowy dotyczy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Etap III nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a więc kwestie z nim związane, w tym związane z miejscami postojowymi, nie podlegały rozważaniom na etapie II.

Z tego samego względu na etapie II nie było potrzeby rozważania oddziaływania inwestycji obejmującej wszystkie jej etapy. Dlatego też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 34 ust. 3 pkt 5 oraz art. 35 ust. 4 p.b. nie podlegał uwzględnieniu. Nadmienić jedynie wypada, że już na I etapie zatwierdzany był projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 p.b., przez jego błędną wykładnię, mającą polegać na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie dopuszczalne jest etapowanie przedmiotowej inwestycji, uznać należy go za bezzasadny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, natomiast tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego (por. np. wyrok NSA z 11.09.2018 r., II OSK 2010/17, LEX nr 2563797).

W rozpatrywanej sprawie inwestycja została podzielona na trzy etapy. I etap obejmował budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych C i D oraz projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, II etap – dwa budynki mieszkalne A i B, a III etap – wykonanie drogi wewnętrznej wraz z przyległymi miejscami postojowymi, budowę hali garażowej oraz przebudowę przyległego odcinka drogi – ul. P. w celu wykonania miejsc postojowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał za prawidłowe stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, że przedmiotowa inwestycja mogła być podzielona na przedstawione wyżej etapy, ponieważ obejmowała więcej niż jeden obiekt, a objęte każdym z tych etapów zamierzenie mogło samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Nie jest bowiem trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie, że objęte etapem II budynki mieszkalne nie stanowią całości mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Budynek mieszkalny nie przestaje być takim budynkiem nawet jeżeli nie jest podłączony do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przykładowo wskazać wypada, że tak jak awaria sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej nie pozbawia budynku mieszkalnego samodzielności w funkcjonowaniu zgodnie z jego przeznaczeniem, tak i późniejsze przyłączenie budynku do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej, nie sprawia, że przed przyłączeniem obiekt ten nie jest obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować jako budynek mieszkalny. Podobnie brak miejsc postojowych, czy nawet drogi dojazdowej, nie powoduje, że budynek mieszkalny ich pozbawiony przestaje być samodzielnym budynkiem mieszkalnym. Możliwość samodzielnego funkcjonowania obiektu zgodnie ze swoim przeznaczeniem nie oznacza gotowości do jego eksploatowania i to w pełnym zakresie.

W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.

Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.

W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. oczywistą omyłkę w sygnaturze zaskarżonego wyroku. Prawidłowa sygnatura tego wyroku to "II SA/Go 934/18", natomiast w zaskarżonym wyroku wpisano błędnie "II SA/Go 934/19". Nie budzi jednak najmniejszych wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, gdyż zarówno na protokole rozprawy, jak i na aktach sądowych widnieje prawidłowa sygnatura II SA/Go 934/18.