Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 655/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność par. 11 ust. 1 pkt 3 i par. 57 pkt 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] stanowiącej własność skarżącego; 2. stwierdza nieważność graficznego załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] stanowiącej własność skarżącego; 3. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. (złożonym w Biurze Rady miasta W. w dniu [...] stycznia 2011 r.) J. B. wezwał Radę miasta W. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. , jednakże Rada miasta W. nie ustosunkowała się do tego wezwania, dlatego J. B., w ustawowo określonym do tego terminie, złożył na powołaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) polegającego na przeznaczeniu w planie miejscowym działki wnoszącego wezwanie pod zieleń urządzoną, podczas gdy w Studium teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie określenie wszystkich wymaganych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

- art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w sposób niedopuszczalny stawki renty planistycznej w wysokości 0% dla obszarów oznaczonych w tekście Uchwały Nr [...] symbolami: 38.ZP, 43.UO, l.KD-Z, 2.KD-L, 3.KD-L, 4.KD-D, 5.1.KD-D, 5.2.KD-D, 6.KD-D, 7.1.KD-D, 7.2.KD-D, 7.3.KD-D, 7.4.KD-D, 8.KD-D, 9.KD-D, 10.1.KD-D, 10.2.KD-D, 11.KD-D, 12.1.KD-D, 12.2.KD-D, 13.1.KD-D, 13.2.KD-D, 13.3.KD-D, 14.KD-D, 15.1.KD-D, 15.2.KD-D, 16.KD-D, 17.KD-D, 18.KD-D, 19.KD-D, l.KP, 2.KP, 3.KP, 4.KP, 5.KP,

- art. 39 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), polegającej na braku rzetelnej informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków; sposobie, miejscu i terminie składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwagi i wniosków dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem działki gruntu nr ew. [...] z obrębu [...] położoną w W. przy ul. [...], którą nabył od G. w W. na mocy aktu notarialnego sporządzonego przed Notariuszem T. D. w W., Repert. A Nr [...] w dniu [...] lipca 2010 r. W dacie sprzedaży działka ta zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (przyjętym uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r.), znajdowała się na obszarze tzw. terenów miejskich o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kupując wskazaną działkę, skarżący zamierzał zrealizować na niej inwestycję budowlaną, na co pozwalały mu ustalenia Studium. Zaskarżona uchwała przekreśliła skarżącemu możliwość realizacji dopuszczalnego do daty jej podjęcia zamierzenia inwestycyjnego. Postanowienia uchwalonego planu miejscowego uniemożliwiają właścicielowi zabudowę opisanej działki w sposób zgodny z ustaleniami Studium i dopuszczalny do daty podjęcia uchwały zatwierdzającej plan. Zgodnie ze Studium obszar, w którym znajduje się przedmiotowa działka, oznaczony symbolem M2.12 - określony został, jako teren miejski "o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", dla którego ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej tj. usług oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, sportu powszechnego, a także innych usług podstawowych. Obszar, w którym znajduje się w całości przedmiotowa nieruchomość, zaliczony został do strefy miejskiej. Tym samym na terenie o symbolu M2, wskazanym w Studium jako teren zabudowy mieszkaniowej, wykluczone jest ustalanie innego sposobu zagospodarowania, w szczególności całkowicie wyłączającego jego podstawową funkcję określoną w Studium. Zaskarżona uchwała dla obszaru S. przeznacza przedmiotowy teren dla funkcji tzw. zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem 38.ZP. Tereny zieleni urządzonej w Studium oznaczone były symbolem ZP1, nie zaś symbolem M1. W §57 zaskarżonej uchwały wskazano ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania dla terenów zieleni urządzonej poprzez nakazanie zachowania oraz urządzenie ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej (publicznego parku miejskiego), zakazując jednocześnie realizacji obiektów kubaturowych z wyjątkiem przeznaczonych do obsługi parku, jako terenu rekreacyjno-wypoczynkowego, a w szczególności pawilonu sanitarno-magazynowego. Tym samym, dla terenu tego zaskarżona uchwała przewiduje funkcję niemieszkaniową i niezwiązaną bezpośrednio z obsługą zabudowy mieszkaniowej, to jest dla celów sprzecznych z istotnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego przyjętymi w Studium. Ustalenie takie wyłącza całkowicie możliwość zabudowy przedmiotowego terenu w sposób dotychczas dopuszczalny, zgodny ze Studium, zmieniając diametralnie jego przeznaczenie. Według Studium teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, miał pełnić funkcję mieszkaniową, a nie rekreacyjną - ustaloną z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed [...] października 2010 r. ustalał wymóg "zgodności" planu ze studium, podczas gdy od [...] października 2010 r. wymóg ten zastąpiony został koniecznością "nie naruszania ustaleń studium" przez plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zatwierdzająca plan miejscowy obszaru S. podjęta została przez Radę miasta W. po wejściu w życie znowelizowanego art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ratio legis zaproponowanej zmiany wskazuje, iż ustawodawcy chodziło o zapobieżenie sytuacji, w której brak rozstrzygnięć w studium uniemożliwiał uchwalenie planu. Tym samym, zmiana sformułowania zawartego w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miała na celu zniesienia wymogu związania organów gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Studium - przy działaniach związanych z realizacją polityki przestrzennej – wiąże organ wykonawczy gminy, m.in. przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, oraz radę gminy przy uchwalaniu planów. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium. Należy ściśle porównywać projekt planu z ustaleniami studium. W szczególności plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów niż przyjęto w Studium. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienia planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium mają inne przeznaczenie, są niedopuszczalne. Sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium polegająca na odmiennym przeznaczeniu terenów wedle każdego z tych dokumentów, należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli bowiem rada miejska w uchwalonym przez siebie Studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar pod zabudowę mieszkaniową, to takie samo powinno być przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Norma zawarta w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma charakteru uznaniowego – przeciwnie, rada gminy jest bezwzględnie związana przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniem studium. Choć Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak - z woli ustawodawcy - ma charakter wiążący dla organów gminy w procesie tworzenia i stanowienia prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego gminy. Przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym inne niż w Studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w Studium. Wskazane uchybienia w sposób oczywisty naruszają interes prawny skarżącego, który na podstawie sprzecznych z prawem ustaleń planu nie może dokonać zabudowy należącej do niego działki. Ponadto, w zaskarżonej uchwale nie ustalono obligatoryjnego wskaźnika zabudowy. Uchybienie to, dotykające całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S., powoduje, iż zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skutkując jej nieważnością w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, dlatego wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. W postępowaniu planistycznym doszło również do istotnego naruszenia procedury planistycznej, polegającego na braku ogłoszenia o możliwości wniesienia uwag do Prognozy oddziaływania na środowisko. Przepis art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w stosunku do projektu planu miejscowego nałożył na organy uczestniczące w procedurze planistycznej obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Ustawodawca zobowiązał zatem organy administracyjne do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmującego w szczególności uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W ogłoszeniu Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego obszaru S. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a także w kolejnym ogłoszeniu Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2010 r. o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, brak jest informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków, sposobie, miejscu i terminie składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko. Obwieszczenie to zawierało informacje o możliwości wnoszenia uwag wyłącznie w stosunku do projektu planu. Świadczy to niewątpliwie o naruszeniu trybu sporządzania planu, i skutkować winno nieważnością uchwały, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan uchwalany po wejściu w życie ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), powinien spełniać rygory wprowadzone tą ustawą. W dniu [...] października 2010 r. Rada miasta W. podjęła uchwałę o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. Zmiana Studium nastąpiła po przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obszaru S., po ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu jego projektu, a przed podjęciem skarżonej uchwały. Uchwała zatwierdzająca plan m miejscowy obszaru S. musiała zatem uwzględniać stan prawny i faktyczny zaistniały po zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. w dniu [...] października 2010 r. Po dniu [...] października 2010 r. nie nastąpiła jakakolwiek zmiana projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w związku ze zmianą Studium, pomimo przeprowadzenia większości dotychczasowych prac planistycznych w oparciu o Studium w treści obowiązującej przed dniem [...] października 2010 r. W jaki zatem sposób dostosowano projekt planu miejscowego obszaru S. do treści i ustaleń zmienionego Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada miasta W. wniosła o jej oddalenie wskazując, że podnoszone zarzuty w zakresie naruszeń prawa materialnego nie znajdują swojego uzasadnienia faktyczno-prawnego. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie została w ustawie wyrażona wprost w formie prawa materialnego, a wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Pojęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił do wyłącznego uznania rady gminy. Stąd też, rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego planu. W studium, dla obszaru objętego planem, ustalono przeznaczenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając lokalizacje funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Poza tym, w studium w zakresie standardów zagospodarowania, odnoszących się do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ustalone jest, iż przez rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej należy rozumieć oświatę, zdrowie i opiekę społeczną, kulturę, usługi podstawowe i tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego (które to przeznaczenie pominął skarżący w uzasadnieniu skargi). Oznacza to, że strefy funkcjonalno-przestrzenne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z przewagą zabudowy jednorodzinnej, zgodnie ze studium, mieszczą w sobie tereny zieleni. Poza tym, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (str. 97) w ustaleniach głównych kierunków zmian i przekształceń w strefie miejskiej, czyli w strefie, w której znajduje się działka skarżącego, dla obszarów zabudowy wymaga w realizacji zagospodarowania przestrzennego następujących ustaleń "ochrona i modernizacja istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej". Zaś na str. 103 Studium jest wskazanie, że "zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić". Przy czym, o ile na terenach zabudowy dopuszcza się wprowadzenie zieleni, o tyle zasięg terenów zieleni nie może być zmniejszany. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ze względu na dużą skalę jego sporządzania (1:20 000) wskazuje strefy funkcjonalne o minimalnej powierzchni [...] m2, co oznacza, że działki o mniejszych powierzchniach są włączone do innych stref z przeznaczeniem których nie kolidują. Przebieg stref w studium jest siłą rzeczy uproszczony tak, aby rysunek był jak najbardziej czytelny. Poza tym, z przyczyn czysto technicznych przedmiotowa działka w studium nie mogła być włączona w teren parku. W ten sam sposób w tereny zabudowy mieszkaniowej wyznaczonej w studium zostały "wciągnięte" istniejące drogi o znaczeniu lokalnym (czyli drogi dojazdowe i lokalne). trudno uznać, że sporządzony plan przeznaczając nowe tereny pod zieleń, jak to zaleca studium, czyni go niezgodnym z treścią Studium. Skarżący nabył działkę rolną w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na której zamierzał zrealizować zabudowę wielorodzinną, co ujawnił w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., a nie zabudowę jednorodzinną, o której jest mowa w Studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie daje samoistnych podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy ani podstawy do wydania decyzji pozwalających na zabudowę, a więc nie można wywodzić swojego prawa na podstawie Studium i trudno przyjąć, że już samo Studium daje prawo na realizację zabudowy przedmiotowej działki. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w tym zakresie, to czy działka ewidencyjna jest działką budowlaną decyduje fakt, czy spełnia ona "wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Fakt ten, po przeprowadzeniu analizy, jest określany w decyzji o warunkach zabudowy lub w planie miejscowym i są to jedyne instrumenty stwierdzające czy działka jest działką budowlaną warunkujące na wydanie pozwolenia na zabudowę. W przedmiotowej sprawie, przed nabyciem nieruchomości skarżący nie wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określenie przeznaczenia nastąpiło zatem w planie miejscowym i w tej sytuacji trudno mówić, że działka o nr [...] ma charakter budowlany. W odniesieniu do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z §4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Natomiast przez działkę należy rozumieć działkę budowlaną, dla której należy określić powierzchnię zabudowy i linie zabudowy. Obowiązujący plan dla terenów mieszkaniowych i usługowych (działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługową) określa linie zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki oraz wysokość zabudowy i geometrię dachu, powierzchnię nowotworzonej działki oraz ilość budynków na działce i stosunek do budynków gospodarczych i garaży, co w efekcie kształtuje gabaryt budynku lub ustala te parametry poprzez zachowanie parametrów istniejącej już zabudowy. Wobec powyższego zaskarżony miejscowy plan spełnia wymogi prawa co do szczegółowości ustaleń co czyni, że zarzut skarżącego w tym zakresie nie znajduje swojego potwierdzenia. Miejscowy plan nie określa parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów, na których wyklucza się możliwość realizacji zabudowy, tj. na terenach dróg czy parku (w tym na działce skarżącego). Zakaz zabudowy, w tym przypadku, jest wskaźnikiem kształtującym przyszły układ zagospodarowania terenu. Tak więc wprowadzenie jakichkolwiek zapisów i oznaczeń graficznych sugerujących możliwość zabudowy terenu byłoby mylące i sprzeczne z pozostałymi ustaleniami planu oraz założoną myślą urbanistyczną. Plan natomiast ustala zagospodarowanie terenu parku poprzez wyznaczenie terenu pod plac zabaw, ustalenie możliwości realizacji urządzeń sportowo-rekreacyjnych, pawilonu sanitarno-magazynowego do obsługi parku, obiektów małej architektury, miejsc postojowych dla rowerów, przebieg ścieżek rowerowych, nakaz utrzymywania oczek wodnych i zieleni. Ponadto plan ustala 90% powierzchni biologicznie czynnej, czyli powierzchnia możliwa do zabudowy obiektami budowlanymi stanowi 10% tego terenu. W planie miejscowym określa się obowiązkowo ustalenia wskazane w ust. 2 art. 15, o ile są one adekwatne dla terenu dla którego sporządzany jest plan. Zatem nie jest naruszeniem prawa brak ustaleń w planie wskazanych w pkt. 7 i 8 tego przepisu, w przypadku gdy w granicach planu takie tereny nie występują, podobnie jak kwestionowana stawka procentowa, na podstawie której ustala się opłatę w rozumieniu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania ustawowe w tym względzie następują pod pewnymi warunkami, a mianowicie gdy następuje wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, następuje sprzedaż nieruchomości w ciągu pięciu lat od uchwalenia planu. Natomiast w omawianym przypadku nie zachodzą tego rodzaju przesłanki, tym bardziej iż teren ten stanowi własność samorządu gminnego i nie będzie podlegał obrotowi sprzedaży czy też procesowi wykupu/wywłaszczenia, a i sama opłata z ustalonej stawki procentowej i tak stanowi dochód własny Miasta. Zważywszy na przeznaczenie terenu zaskarżony plan w istocie przyjął stawkę "0", co zawarto również w prognozie finansowej, bowiem dotyczy to ciągów pieszych i dróg, istniejących usług oświaty, terenu parku czyli terenów przeznaczonych na cel publiczny i nie ulega zmianie przeznaczenie tego terenu. Ustawa nie zakazuje zawarcia w planie informacji, z których wynika, że dla danego terenu nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości poprzez określenie stawki uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o naliczenie opłaty. Ocena wzrostu wartości nieruchomości wynika z przeprowadzonych analiz w tym zakresie i nie stanowi subiektywnej oceny samego organu stanowiącego. Wymóg ustalania stawki opłaty w wysokości przekraczającej 0% nie odnosi się do przypadku, w którym wskutek zachowania w nowym bądź zmienionym planie miejscowym dotychczasowych funkcji terenu wzrost wartości nieruchomości w istocie nie nastąpił. Jeżeli dokonana w trakcie procedury planistycznej analiza sposobu użytkowania konkretnych działek przed i po przyszłym uchwaleniu planu jest tak dokładna, że pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż w przypadku konkretnych nieruchomości wzrost ich wartości wskutek uchwalenia planu w ogóle nie nastąpi, wówczas ustalanie dla terenów tych stawki, o jakiej mowa w art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w istocie jest bezprzedmiotowy. W takiej sytuacji dopuszczalnym i celowym wydaje się wyliczenie w planie terenów tych z zaznaczeniem, iż z powodu zachowania dotychczasowych funkcji i sposobów użytkowania stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej nie ustala się, opłata ta bowiem w odniesieniu do terenów tych nie może być wymierzana. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie należy wziąć pod uwagę art. 54 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście powyższego oraz na tle dokumentacji planistycznej zarzut w tym zakresie jest całkowicie nieuprawniony, bowiem treść i forma ogłoszenia/obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i ogłoszenie/obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu sporządzania planu na etapie wniosków i wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Przed nabyciem nieruchomości skarżący nie wystąpił z wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym plan miejscowy nie wyznacza nowych terenów pod zabudowę wielorodzinną w okolicy parku w związku z faktem, że część planu, w tym przedmiotowa działka, objęta jest ustaleniami konserwatora zabytków, jako Założenia Miasta Ogród W. i konserwator wnioskował o ekspozycję parku z zakazem zabudowy wielorodzinnej na terenach innych niż bezpośrednio przyległe do dróg P. i K. Ponadto celem było ograniczenie ekspansywnej zabudowy wielorodzinnej na tym terenie. Projekt planu w pierwszym wyłożeniu dopuszczał niewielkie budynki wielorodzinne, lecz takie ustalenia spotkały się z dużym niezadowoleniem mieszkańców wyrażanym w złożonych uwagach. Zgłaszane uwagi dotyczyły w szczególności przeznaczenia terenów, wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną z możliwością zachowania istniejących budynków wielorodzinnych. Pozytywne rozpatrzenie tych uwag i uwag o obniżenie intensywności zabudowy i zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej - czyli zieleni - spowodowało konieczność ponowienia procedury planu, w tym ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu. Plan w tym rejonie ustala minimum [...] m2 powierzchni działki budowlanej pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i [...] m2 pod segment bliźniaczy, zaś przedmiotowa działka na powierzchnię [...] m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko w części, ponieważ zaskarżona uchwała w odniesieniu do nieruchomości skarżącego narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w sposób nie znajdujący uzasadnienia w powszechnie obowiązującym prawie.

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ w odpowiedzi na skargę, materialnoprawny obowiązek zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalenia planu miejscowego nie mogą więc wykraczać poza ustalenia studium. W art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano bowiem, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie naruszanie ustaleń studium oznacza zatem, że ustalenia planu miejscowego nie mogą pozostawać w kolizji ze studium, lecz muszą się w nich zawierać. O ile więc w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażono materialnoprawną regułę związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, o tyle zakres tego związania wynika z normy procesowej art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającej przedmiot oceny dokonywanej przez radę gminy projektowanych postanowień planu miejscowego w odniesieniu do ustaleń studium. Jakkolwiek więc plan miejscowy nie musi w całości realizować ustaleń studium, to jednak ustalenia planu nie mogą wykraczać poza ustalenia studium.

Nieruchomość skarżącego – oznaczona nr ew. [...] - położona jest w obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem 38.ZP opisanym w §57 tekstu uchwały, jako teren przeznaczony pod zieleń urządzoną – publiczny park miejski. Jednocześnie, w §11 ust. 1 pkt 3 tekstu zaskarżonej uchwały wskazano, że teren zieleni urządzonej oznaczony symbolem 38.ZP ustala się jako przestrzeń publiczną. Obszar ten w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały graniczy od zachodu z terenem przeznaczonym na ciąg ulic [...] i [...] oznaczonych symbolem 2KD-L oraz 3KD-L. W tym miejscu linie rozgraniczające obszar oznaczony symbolem 38.ZP pokrywają się z granicami nieruchomości skarżącego położonej pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolem 26.MN i 27.MW.

Tymczasem, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. (przyjętym uchwałą Rady miasta W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], z którym Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zapoznał się, jako dołączonym do sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 655/11, uchwała ta dostępna jest również na stronie internetowej Urzędu miasta W. pod adresem [...]), nieruchomość skarżącego położona jest w obszarze oznaczonym symbolem M2.12 opisanym na stronie 104 Studium oraz w załączniku graficznym rysunek nr 14, jako teren zabudowy mieszkaniowej, o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Omawiany teren oznaczony symbolem M2.12 zawierający się pomiędzy ulicami [...] i [...] od wschodu graniczy w Studium z obszarem oznaczonym symbolem ZP1, opisanym na stronie 105 Studium oraz w załączniku graficznym rysunek nr 14, jako teren zieleni urządzonej, na którym ustala się ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu oraz zachowanie min. 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej. Na powiększeniu rysunku nr 14 (dostępnym na podanej wyżej stronie internetowej Urzędu miasta W.), granica pomiędzy obszarem oznaczonym symbolem M2.12 a obszarem oznaczonym symbolem ZP1 przebiega linią łamaną z południa na północ równolegle do ul. [...] i ul. [...] w pewnym oddaleniu od tych ulic, wskutek czego obszar oznaczony symbolem ZP1 nie obejmuje nieruchomości przylegających do tych ulic, w tym także nieruchomości skarżącego, która w zaskarżonej uchwale znajduje się pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolem 26.MN i 27.MW przy ul. [...].

Linie rozgraniczające obszar oznaczony w zaskarżonej uchwale symbolem 38.ZP mają zatem od strony ul. [...] i ul. [...] inny przebieg, aniżeli przebieg linii rozgraniczających obszar oznaczony w Studium symbolem ZP1 od strony ul. [...] i ul. [...]. Wskutek tego konfiguracja terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem 38.ZP od strony ul. [...] i ul. [...] jest inna od konfiguracji terenu oznaczonego w Studium symbolem ZP1.

Jakkolwiek więc w odpowiedzi na skargę wskazano, że zasięgi wydzieleń terenowych w Studium należy traktować orientacyjnie, to jednak Studium sporządzane jest na mapie w stosownej skali, i chociaż skala ta jest kilkukrotnie mniejsza od skali mapy, na której sporządzany jest załącznik graficzny do planu miejscowego, to jednak różnica skali tych map może wpływać jedynie na zasięg danego przeznaczenia, a nie na terenową konfigurację tego przeznaczenia. Odmienność przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 38.ZP od przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony w Studium symbolem ZP1 nie jest wynikiem różnicy skali map obu dokumentów, lecz wynikiem odmiennego wyznaczenia przebiegu tych linii w obu dokumentach.

Oznacza to, że nieruchomość skarżącego w zaskarżonej uchwale objęta została przeznaczeniem oznaczonym symbolem 38.ZP, które nie mieści się w konfiguracji terenu oznaczonego w Studium symbolem ZP1, skoro teren obejmujący nieruchomość skarżącego zawiera się w obszarze oznaczonym w Studium symbolem M2.12. Również ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące obszaru oznaczonego symbolem 38.ZP nie zawierają się w ustaleniach studium dla obszaru oznaczonego symbolem M2.12. O ile bowiem rację ma organ, wskazując w odpowiedzi na skargę, że tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z przewagą zabudowy jednorodzinnej, zgodnie ze Studium mieszczą w sobie tereny zieleni, jak również dla obszarów zabudowy Studium wymaga w realizacji zagospodarowania przestrzennego ochrony i modernizacji istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, to jednak w zaskarżonej uchwale obszar oznaczony symbolem 38.ZP określono mianem obszaru przestrzeni publicznej, co nie znajduje źródła w ustaleniach Studium, wymaganego przepisem art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przepisu tego wynika bowiem, że obszar przestrzeni publicznej określany jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Studium miasta W. wskazano zaś (strona 17 w pkt 3 - Struktura Przestrzenna i Układ Przestrzeni Publicznych oraz strona 20 w analizie stanu zagospodarowania), że przestrzeniami publicznymi są ciągi uliczne i place miejskie, i należy opracować zasady zagospodarowania i urządzenia przestrzeni publicznej ulic i placów miejskich oraz dróg wjazdowych do miasta. Również z załącznika graficznego do Studium stanowiącego rysunek nr 14 nie wynika, aby obszar oznaczony symbolem M2.12, oraz obszar oznaczony symbolem ZP1, położone pomiędzy ulicami [...] i [...], stanowił obszar przestrzeni publicznej.

Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia dla terenu nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną - publiczny park miejski (teren oznaczony symbolem 38.ZP), jako obszar przestrzeni publicznej, nie mieści się w ustaleniach dla tego terenu wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. (teren oznaczony w Studium symbolem M2.12), dlatego w konsekwencji jest niezgodne z tymi ustaleniami. Ponadto, omawiane przeznaczenie w planie miejscowym, jako obszar przestrzeni publicznej, nie zawiera się w obszarach przestrzeni publicznej wyznaczonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.

Wskutek powyższego, omawiane przeznaczenie nieruchomości skarżącego w zaskarżonej uchwale, kształtując wykonywanie przez niego prawa własności tej nieruchomości w sferze dopuszczalnego sposobu jej zagospodarowywania, narusza interes prawny skarżącego niezgodnie z art. 9 ust. 4 oraz art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wypełnia przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), skutkując nieważnością zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wykazana powyżej niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. stanowi bowiem naruszenie ustawowej materialnoprawnej zasady związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego wyrażonej w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającej również z art. 2 pkt 6 powołanej ustawy.

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne, ponieważ ustalenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod zieleń urządzoną – jakkolwiek niezgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami prawa – wykluczało określenie dla tego terenu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Określenie w zaskarżonej uchwale zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis wyznacza granice oceny zaskarżonej uchwały ze skargi właściciela nieruchomości objętej uchwałą w sprawie planu miejscowego. Również zarzut skargi naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie jest zasadny, skoro z akt wynika, iż organy gminy umożliwiły składanie uwag i wniosków wobec projektów dokumentów które wyłożono do publicznego wglądu w procedurze planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.