Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 1a,
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 77 par. 1,  art. 80, art. 84 par. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P.W. i U.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., Burmistrz Miasta [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich ustalił U. W. i P. W. (dalej: strona, skarżący), właścicielom nieruchomości - działki nr [...], położonej w W. , opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości, będącej wynikiem jej podziału na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w wysokości [...] zł (słownie: [...] i 00/100).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] lutego 2019 r. U. W. i P. W. wnieśli o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w W. obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "O. " w W. na [...] działek: nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha). Projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., która stała się ostateczna w dniu [...] marca 2019 r.

Stosownie do obowiązku pobierania opłaty adiacenckiej, w dniu [...] września 2019 r. Burmistrz Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym pisemnie zawiadomił stronę. W celu stwierdzenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, organ zlecił sporządzenie opinii, w formie operatu szacunkowego, rzeczoznawcy majątkowemu mgr D. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria [...] D. N.. Wspomnianą wyżej opinię, organ uzyskał w dniu [...] listopada 2019 r.

Następnie organ dokonał analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. jego zgodności z § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 r. W ocenie organu operat spełnia określone rozporządzeniem kryteria ponieważ: określa przedmiot i zakres wyceny (str. [...]); określa cel wyceny (str. [...]); określa podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości (str. [...]); ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości (str. [...]), zawiera opis stanu nieruchomości (str. [...]-[...]), wskazuje przeznaczenie wycenianej nieruchomości (str. [...]), analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (str. [...]-[...]; [...][...] [...]-[...]), wskazuje rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania (str. [...] - [...]), przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem (str. [...]-[...];[...]-[...]; [...]-[...]). Ponadto, organ orzekający stwierdził, że operat zawiera dokumentację fotograficzną z przeprowadzonej przez rzeczoznawcę wizji lokalnej (str.[...]-[...]), polisę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawodowej nr [...] rzeczoznawcy (str. [...]) oraz decyzję [...] zatwierdzającą wnioskowany przez stronę podział nieruchomości oraz pismo U. W. i P. W. z dnia [...] października 2019 r. wraz z załącznikami (wniosek o uwzględnienie uwag co do stanów nieruchomości, kserokopia - [...] kart). Wobec powyższego organ uznał, że sporządzony operat, spełnia wymogi formalne.

Organ dokonał też analizy ustaleń sporządzonego operatu szacunkowego, uznając słuszność zawartych w nim założeń, w szczególności związanych z analizą cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Organ wskazał, że zdefiniowany w operacie szacunkowym rynek nieruchomości stanowił przesłankę do przeprowadzenia przez rzeczoznawcę analizy pod kątem wyboru cech nieruchomości, które w sposób zasadniczy miały wpływ na ich wartość rynkową. Rzeczoznawca dla oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a także metodę porównywania parami określając wartość rynkową poszczególnych działek gruntu. Na podstawie uwarunkowań na rynku lokalnym nieruchomości i analizy rynku oraz dokonanych przez rzeczoznawcę obliczeń, organ orzekający przyjął, że wartość nieruchomości została określona prawidłowo i jest ich najbardziej prawdopodobną wartością na dzień wyceny. Stosownie do powyższego organ orzekający uznał sporządzony operat szacunkowy za spójny, logiczny i kompletny tj. wystarczający pod względem dowodowym do wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy określił, że w wyniku dokonanego przez stronę podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych i 00/100).

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. U. W. i P. W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:

- niewłaściwe ustalenie stron postępowania, ponieważ nieruchomość została wniesiona przez nich do spółki cywilnej i wobec tego stronami postępowania nie są U. i P. W.,

- nie powiadomienie ich przez Burmistrza o wizji lokalnej, w której winni uczestniczyć, czym naruszono art. 79 k.p.a. (do akt załączyli własne protokoły z wizji lokalnej),

- nieuwzględnienie w wycenie oddania w najem nieruchomości, co w ocenie odwołujących obniża wartość nieruchomości, a wręcz może być zbliżone do zera,

- brak dostępu do ulicy [...] działek od nr [...] do [...].

Poza tym pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. odwołujący uzupełnili odwołanie, w którym podtrzymali powyższe zarzuty, negując prawo rzeczoznawcy majątkowego do dokonania wyceny i jakiegokolwiek działania w sprawie.

Do tych zarzutów ustosunkował się D. N. rzeczoznawca majątkowy i organ I instancji. D. N. podał, ż w operacie szacunkowym uwzględnił brak dostępu do drogi publicznej co znalazło odzwierciedlenie w wartości działek. Poza tym wskazał, że właściciele działek zostali powiadomieni o terminie wizji, doręczając im skutecznie trzy powiadomienia. Organ I instancji ustosunkował się w szczególności do zarzutu niewłaściwego ustalenia stron postępowania wskazując, że spółka cywilna nie jest osobą prawną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie są uzasadnione i odwołania nie można uwzględnić. W pierwszej kolejności SKO odniosło się do zarzutu niewłaściwego ustalenia stron postępowania. Powołując się na art. 28 i art. 29 k.p.a., organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stronami są osoby fizyczne, współwłaściciele nieruchomości, a nie spółka cywilna. Spółka cywilna nie posiada bowiem osobowości prawnej. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu nie powiadomienia odwołujących przez Burmistrza o wizji lokalnej. Wskazał przy tym, że z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy D. N. trzykrotnie powiadamiał strony o terminie wizji lokalnej. W postępowaniu został też zapewniony czynny udział stron. Zostały one zawiadomione o wszczęciu postępowania (pismo z [...] września 2019 r.) i o zakończeniu postępowania (pismo z dnia [...] listopada 2019 r.). Kolegium nie uznało też zarzutu braku uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonego w sprawie do dokonania wyceny i podejmowania w związku z tym koniecznych działań. Organ wskazał, że D. N. jest rzeczoznawcą majątkowym o uprawnieniach państwowych nr [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium uznało, że Burmistrz Miasta [...] w przedmiotowej sprawie orzekł zgodnie z obowiązującymi przepisami. W decyzji dokonano oceny operatu szacunkowego, który w zasadzie przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jest jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy u.g.n. i dotyczy naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek współwłaścicieli.

SKO uznało, że zostały spełnione wszystkie przesłanki dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzja zatwierdzająca, na wniosek właściciela, podział nieruchomości nr [...] jest ostateczna od [...] marca 2019 r. W dniu kiedy decyzja stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 164, poz. 2794), ustalająca opłatę adiacencką w związku z podziałem i wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale. Ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnioną osobę rzeczoznawcę majątkowego D. N..

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sporządzony w niniejszym postępowaniu operat spełnia ustawowe wymagania, został sporządzony rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi standardami i stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. " uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] przeznaczenie wycenianych działek oznaczone symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] ha, tereny dróg wewnętrznych [...] ha). Nieruchomość została wyceniona według stanu przed podziałem, jako nieruchomość jednodziałkowa (działka nr [...], o powierzchni [...] ha) i ustalono jej wartość na kwotę [...]zł. Po podziale wycenie poddano działki: nr [...] , dz. nr [...], dz. nr [...], nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...] ustalając ich łączną wartość na kwotę [...]zł. Celem wyceny było ustalenie wartości rynkowej prawa własności. Przy wycenie nie uwzględnia się wartości części składowych i obciążenia nieruchomości umowami cywilnymi, w tym umowami najmu. Rzeczoznawca przy wycenie brał pod uwagę wady nieruchomości (wskazane przez stronę), mające wpływ na jej wartość, uznając je za "utrudnienia" tj. wysoki poziom wód gruntowych, brak możliwości budowy piwnicy, odór, pył, brak możliwości dojścia do nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym ustalił średnią wartość rynkową 1 m2 [...] zł. Następnie uwzględniając cechy nieruchomości ustalił wartość ich 1 m2.

W skardze z dnia [...] marca 2020 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili przy tym naruszenie następujących przepisów postępowania:

a) art. 79 k.p.a., zasad procedury administracyjnej, określonych w art. art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a.

b) podjęcie czynności przez rzeczoznawcę majątkowego D. N. przed dokonaniem przez organ pierwszej instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania (zawiadomienie nastąpiło dopiero w dniu [...] września 2020 r.)

c) oparcie decyzji na operacie nie zawierającym wszelkich elementów koniecznych dla operatu szacunkowego, nieprawidłowo określającego wartość nieruchomości powstałych po podziale, bez uwzględnia różnic w wartości nieruchomości o mniejszej powierzchni - takich jak działka nr [...] i [...], nieuwzględnienie braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, nieprawidłowe przyjęcie dla wszystkich działek tej samej ceny za 1 metr kwadratowy bez uwzględnienia różnic w przeznaczeniu i powierzchni działek, nieuwzględnienie przy sporządzaniu operatu konieczności przyjęcia dla porównania transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy uwzględnieniu powyższych okoliczności cena nieruchomości powstałych po podziale nie powinna stanowić podstawy do uznania, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie skarżących doszło do naruszenia ich podstawowych praw do udziału w postępowaniu – zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło dopiero w trakcie lub nawet po podjęciu czynności przez biegłego rzeczoznawcę D. N.. Rzeczoznawca podejmował czynności już w sierpniu 2019 r. (rozmowy telefoniczne, powiadomienie o zleceniu [...] sierpniu [...] września, następnie spotkanie i planowana wizja lokalna odbywały się w dniach [...] i [...] września 2019, tymczasem do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego doszło dopiero na podstawie pisma z dnia [...] września 2019 r.

W ocenie skarżących operat szacunkowy nie zawierał uzasadnienia i logicznego wskazania podstaw na jakich dokonano wyceny nieruchomości. Brak było bowiem uwzględnienia różnic w wycenie poszczególnych nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny, bowiem inne ceny powinny charakteryzować nieruchomości o powierzchni takiej jak 700 metrów i większe, a inne nieruchomości poniżej 300 m2, nadto stanowiące nieruchomości przez które odbywa się przejazd. Brak było również uwzględnienia przez rzeczoznawcę uwarunkowań obniżających wartość nieruchomości - brak dostępu do drogi publicznej, nadto uwarunkowania występującego w terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie widzi podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i podtrzymało stanowisko w niej wyrażone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.g.n. Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 u.g.n., stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawki procentowe opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z powyższego wynika, że pozytywnymi przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, są: 1) zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną; 2) wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości; 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Burmistrz Miasta [...] na wniosek U. W. i P. W. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, w wyniku dokonania jej podziału powstały działki: nr [...] 1 (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha), nr [...] (o pow. [...] ha) oraz nr [...] (o pow. [...] ha). Rozstrzygnięcie to korzysta z przymiotu ostateczności. Jednocześnie w dacie, w której decyzja z dnia [...] marca 2019 r. stała się ostateczna, obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 164, poz. 2794), ustalająca opłatę adiacencką w związku z podziałem i wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale. Wymienione okoliczności należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., I OSK 3075/14, LEX nr 2168075, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Wzrost wartości nieruchomości podzielonej przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15, CBOSA). Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15, CBOSA). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod tzw. względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.

W orzecznictwie podkreśla się, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14, CBOSA). Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może bowiem wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2023/17, CBOSA). Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., II SA/Sz 1294/17, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 12 grudnia 2017 r., (II OSK 746/17, CBOSA) stwierdził, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, CBOSA).

Sąd podzielił stanowisko organów, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca określił wagę poszczególnych cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale, jak i określił zakres współczynników korygujących. Operat zawiera reprezentatywną grupę transakcji porównawczych.

Wbrew zarzutom skargi rzeczoznawca uwzględnił różnice w wielkości działek, wysoki poziom wód gruntowych, brak możliwości budowy piwnicy, odór, pył, brak możliwości dojścia do nieruchomości. Na podstawie zebranych informacji, przeprowadzonych analiz, i dokonanych wyliczeń wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została określona na poziomie [...] zł ([...] zł za m2). Natomiast wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości po podziale została określona na poziomie [...] zł. Przy czym rzeczoznawca nie przyjął dla wszystkich wydzielonych działek tej samej ceny za m2, została ona wyliczona dla każdej działki osobno. Następnie po zliczeniu wartości wszystkich działek rzeczoznawca określił ich łączną wartość na poziomie [...] zł. Uzyskana wartość rynkowa nieruchomości (gruntu) w przeliczeniu na m2 powierzchni gruntu zawiera się wewnątrz przedziału cen jakie uzyskiwane były na przyjętym do analiz rynku za podobne grunty budowlane. Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości (gruntu) odpowiada też stawkom ofertowym za nieruchomości o podobnej funkcji na przyjętym do analiz rynku (k. [...] Operatu szacunkowego).

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w u.g.n. i rozporządzeniu, a skarżący nie przedstawili przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę poddawałby w wątpliwość. W ocenie Sądu treść operatu jest logiczna i kompletna, a wycena została należycie uzasadniona.

W tym miejscu wskazać trzeba, że zarzuty skargi dotyczące zbierania przez rzeczoznawcę dowodów przed wszczęciem postępowania, należy uznać za niezasadne. W orzecznictwie wskazuje się, że sporządzenie operatu szacunkowego (w całości) nawet przed formalnym wszczęciem postępowania jest uzasadnione względami ekonomiki procesowej. Gdyby bowiem ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie postępowania w sprawie. Przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie wymagają w toku wyceny udziału właścicieli szacowanych nieruchomości, czy też innych osób posiadających interes prawny. Opinia rzeczoznawcy sporządzana jest przez niego samodzielnie, zasadniczo na podstawie posiadanych dokumentów urzędowych, ewidencji i innych rejestrów oraz wizji lokalnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 581/09, wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 948/12).

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem albowiem nie narusza prawa materialnego ani wskazanych w skardze przepisów postępowania.

W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.