Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1510/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 8
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: § 3 pkt 61
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Dnia 6 października 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J.S. oraz Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2009 roku sygn. akt IV SA/Wa 1777/08 w sprawie ze skargi Towarzystwa A. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania prac oraz wydania nakazu czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania prac oraz wydania nakazu czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r., a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nakazu natychmiastowego wstrzymania prac oraz wydania nakazu podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków w odniesieniu do specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Bagno Całowanie" PLH140001 oraz potencjalnego obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bagno Całowanie".

W uzasadnieniu decyzji podano, że Wojewoda Mazowiecki po otrzymaniu pism A. i E.W. oraz pisma B., informujących o pogłębianiu rowów melioracyjnych na terenie i w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 "Bagno Całowanie" na wschodnich krańcach gminy Sobienie Jeziory, wszczął z urzędu postępowanie w celu przywrócenia poprzedniego stanu przedmiotowego obszaru.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda nakazał podjęcie czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu Natura 2000 "Bagno Całowanie" ze względu na przeprowadzone prace konserwatorskie na Kanale Warszawickim (odcinek 0+000-4+060) oraz kanale Wilga – Wisła I (odcinek 0+000-4+000) w gminie Sobienie Jeziory.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2006 r., po rozpatrzeniu odwołań Wójta Gminy Sobienie – Jeziory, Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że należało ustalić czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy o ochronie przyrody przemawiające za wstrzymaniem prac prowadzonych przez firmę C.

Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczął postępowanie w sprawie wydania na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu projektowanego obszaru Natura 2000 "Bagno Całowanie" w związku z pracami konserwatorskimi na Kanałach w gminie Sobienie Jeziory. Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzji o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że przeprowadzono wizję w terenie w dniu 15 listopada 2007 r. z udziałem przedstawicieli zainteresowanych stron, w wyniku której stwierdzono, że odmulanie i wykaszanie na Kanale Wilga – Wisła I zarówno w miejscowości Sobienie Szlacheckie, jak i w miejscowości Sobienie Biskupie było przeprowadzone w 2004 r. i od tego czasu żadne działania nie miały miejsca. W miejscowości Warszawice ujście Kanału Wilga – Wisła I do Kanału Warszawiackiego stwierdzono, że konieczne są działania konserwatorskie ze względu na zagrożenie podtopieniami.

Na terenie rowu szczegółowego obrębu Sobienie Biskupie, będącego własnością J.S. stwierdzono, że przed miesiącem przeprowadzono odmulanie i wykaszanie rowu. Woda w rowie jest stojąca, a zatem jest zatrzymana do czasu oczyszczenia Kanału Wilga – Wisła I. Przedstawiciel Stowarzyszenia zwrócił uwagę, że rów ten odwadnia teren obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bagno Całowanie" i znajduje się w miejscu najliczniejszego przebywania derkacza (crex crex). Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że na pogłębionym odcinku rowu oraz na odcinku niepogłębionym zostały założone piezometry i badania przeprowadzono w okresie od stycznia do kwietnia 2005 r. Przedstawiciel firmy C. podał, że usunięcia porostów z dna rowu dokonano w IV kwartale 2004 r. W tym samym czasie do pogłębienia rowu doszło na odcinku stanowiącym własność M. W. Wojewoda przytoczył treść opinii P.P. z dnia 14 listopada 2006 r. przedłożonej przez D., według której działania polegające na odmulaniu rowów melioracyjnych są remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i powinny podlegać zgłoszeniu, a to oznacza, że powinno być przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Jeżeli odmulanie rowów może wpływać na obszar Natura 2000 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji środowiskowej. Autor opinii stwierdza, że jeżeli odmulanie nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska to nadal jest "działaniem" w rozumieniu art. 33 ustawy o ochronie przyrody i jeżeli może wpływać negatywnie na obszar Natura 2000, to wymagane jest zezwolenie wojewody na podstawie art. 34 tej ustawy oraz uzyskanie decyzji w trybie art. 118 cyt. ustawy.

Zdaniem organu pierwszej instancji, prowadzone działania nie wymagają uzyskania jednej z decyzji określonej w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 Prawo ochrony środowiska oraz nie podlegają zgłoszeniu, o którym mowa w ust. 4a tego przepisu. Na poparcie swojego stanowiska, wskazał na pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2005r., z którego wynika, że przeprowadzone prace nie podlegają przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stanowią bowiem bieżąca konserwację, a to oznacza, że nie istniały i nie istnieją przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy o ochronie przyrody.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] podniosło, że prowadzone działania wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda nie ustosunkował się do opinii P.P., według której przy tego typu pracach ma zastosowanie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto odstąpiono od wizji lokalnej na odcinku pogłębionego rowu położonego na gruncie stanowiącym własność E.W.. Odmulenie rowów melioracyjnych zdaniem Stowarzyszenia spowodowało obniżenie poziomu wód gruntowych na okolicznych terenach zalewowych, podtapianych okresowo z niekonserwowanych w przeszłości rowów. Ze względu na walory przyrodnicze, w tym z uwagi na miejsca lęgowe rzadkich gatunków ptaków wymienionych w zał. 1 dyrektywy ptasiej, prace tego typu wymagają na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wydania decyzji o warunkach prowadzenia robót, przy czym uprzednio stosownie do art. 46 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zachodzi wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Minister Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4 Prawo ochrony środowiska lub przed dokonaniem zgłoszenia określonego w ust. 4a tego artykułu – dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie zaliczanych do tej kategorii, ale które mogą oddziaływać na obszar Natura 2000. Z kolei art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazuje, że przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanych przedsięwzięć mogących mieć znaczący negatywny wpływ na obszar Natura 2000, odbywa się na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 37 tej ustawy wojewoda nakazuje wstrzymanie działań podjętych na obszarze Natura 2000 bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru czy też jego części lub chronionych na nich gatunków. Przepis odsyła do art. 33 ust. 3 odnośnie postępowania w sprawie oceny na środowisko. Oznacza to, że powołany art. 37 może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy ustawa Prawo ochrony środowiska nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że przeprowadzone działania związane są z pracami konserwatorskimi na Kanale Warszawiackim oraz Kanale Wilga - Wisła I w gminie Sobienie Jeziory i wobec tego nie wymagają wydania jednej z decyzji określonej w art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również nie podlegają zgłoszeniu robót budowlanych w świetle ust. 4a tejże ustawy, a zatem nie istnieją przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem Ministra Środowiska, organ pierwszej instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy, rozpatrzył i dokonał oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, przeprowadził dwie wizje w terenie, w tym w sprawie oczyszczenia rowu melioracyjnego (szczegółowego), którego część jest własnością E.W. i M.W. Konserwację kanałów, którą realizowano na terenie będącym własnością J.S. prowadzono pod nadzorem przyrodniczym zgodnie z zaleceniami wojewódzkiego konserwatora przyrody, co wynika z notatki z dnia 21 października 2006 r., sporządzonej lustracji terenowej robót konserwatorskich na Kanale Warszawickim. Dlatego też, stwierdził Minister Środowiska, planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na możliwość oddziaływania na obszar Natura 2000. Jednocześnie, Minister Środowiska orzekł, że wydanie decyzji o warunkach prowadzenia robót na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, następuje zgodnie z art. 118 ust. 2 przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na podstawie ustawy Prawo budowlane. Z materiału dowodowego wynika, że prowadzone prace stanowiły bieżącą konserwację rowów, co nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Minister Środowiska podniósł, że nie zgadza się z opinią P.P., że prowadzone działania powinny podlegać zgłoszeniu, gdyż ich celem było przywrócenie pierwotnej funkcjonalności kanałów, co jest remontem w rozumieniu art.3 pkt 8 Prawa Budowlanego. W ramach prowadzonych prac o charakterze bieżącej konserwacji nie doszło do zmiany parametrów kanałów oraz nie naruszono ich struktury. Prace te wynikają z obowiązku określonego w art. 26 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i ze względu na brak środków finansowych przed 2004 rokiem konserwowane były sporadycznie.

Skargę na powyższą decyzję wniosło [...].

Skarżący wskazał, że przeprowadzona tzw. "konserwacja" rowów melioracyjnych polegająca m.in. na gruntownym pogłębianiu, spowodowała przyśpieszony odpływ wody z kanałów, spadek wód gruntowych, co potwierdzają wskazania na piezometrach. Wiarygodności tych wyników nie zakwestionował Minister Środowiska oraz strony postępowania. Skutkiem tych działań jest zmiana stosunków wodnych na podmokłych terenach o znacznych walorach przyrodniczych – obszaru Natura 2000 "Bagno Całowanie" PLH 140001 i obszar specjalnej ochrony ptaków. Ponadto administrator kanałów melioracyjnych jak i wykonawca robót nie wystąpili do Wojewody o ustalenie warunków prowadzenia "konserwacji" cieków, nie przeprowadzono także przed wydaniem tej decyzji oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego, błędna jest interpretacja art. 118 ust. 2 o ochronie przyrody, że decyzję o warunkach prowadzenia robót wydaje się przed udzieleniem pozwolenia na budowę, a w przypadku gdy prace nie wymagają pozwolenia na mocy ustawy – Prawo budowlane nie wydaje powyższego się decyzji o warunkach prowadzenia robót, zmieniających stosunki wodne na obszarach podmokłych i zalewowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie się spór sprowadza się do kwestii czy w świetle art. 118 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 dochodzi tylko wtedy, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę.

Przepis art. 118 ust. 1 ustawy stanowi o obowiązku uzyskania decyzji w każdym przypadku prowadzenia wymienionych w nim tego rodzaju robót na wskazanych w nim terenach. Ponadto, z literalnego brzmienia przepisu art. 118 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody, dla podmiotu prowadzącego roboty polegające na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne, wynika obowiązek uzyskania decyzji ustalającej warunki prowadzenia tych robót, a dla wojewody nakaz wydania tego rodzaju decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, trafne jest również stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, że art. 118 ust. 2 cyt. ustawy ma w stosunku do ust. 1 charakter porządkujący, co oznacza, że decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót jest wydawana przed wydaniem pozwolenia na budowę, jeżeli roboty te w świetle ustawy – Prawo budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania decyzji o warunkach prowadzenia robót ma na celu ochronę terenów podlegających szczególnej ochronie ze względów ochrony środowiska przed negatywnymi skutkami jakie mogą spowodować wykonywane na tych terenach roboty. Trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody określił cele ochrony przyrody, wśród których m.in. wymienia się w pkt 4 "zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony", w pkt 6 "utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody".

W ocenie Sądu I instancji, w świetle wykładni celowościowej nie do zaakceptowania jest stanowisko Ministra Środowiska, że decyzję ustalającą warunki prowadzenia robót, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wydaje się tylko wtedy, gdy prowadzenie robót melioracyjnych na terenach w nim wymienionych, wymaga wydania pozwolenia na budowę, o którym mowa w ust. 2.

W przedmiotowej sprawie spornym jest, czy roboty przeprowadzone w rowach melioracyjnych i kanałach melioracyjnych stanowiły bieżącą konserwację, czy też miały charakter robót remontowych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

W myśl art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby ułatwienia jej uprawy oraz o ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (ust. 2). Do podstawowych należą m.in. kanały (art. 71 ust. 1 pkt 3), do szczegółowych zalicza się rowy (art. 73 ust. 1 pkt 1).

Ustawodawca w art. 70 ust. 4 Prawa wodnego nakazuje przy planowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń melioracji wodnych, podstawowych i szczegółowych, kierować się potrzebą zachowania miejscowych warunków przyrodniczych, z uwzględnieniem zróżnicowanych biocenoz polnych i łąkowych, ponieważ symbioza organizmów żywych na obszarach polnych i obszarach łąkowych ma różny skład biologiczny i charakter. Prowadzenie robót melioracyjnych nie powinno pogarszać stanu środowiska. Treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca zgodnie z celami ochrony przyrody określonymi w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, nakazał prowadzić roboty polegające na utrzymaniu urządzeń melioracji wodnych (podstawowych i szczegółowych) w sposób niepowodujący negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym.

Utrzymywanie urządzeń wodnych, do których ustawa – Prawo wodne zalicza również urządzenia melioracji wodnych, polega – w myśl art. 64 ust. 1 tej ustawy – na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji.

Ustawa – Prawo wodne nie definiuje pojęcia "konserwacja" jak też pojęcia "remont". Legalna definicja pojęcia "remont" zawarta jest w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane – w myśl której przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Prawo budowlane nie zawiera definicja pojęcia "konserwacja" ani pojęcia "bieżąca konserwacja". Jednak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 704/05, zdefiniował pojęcie "bieżącej konserwacji", przyjmując, że przez to pojęcie należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako "remont".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przeprowadzone prace polegały na wykoszeniu skarp oraz dna rowów i kanałów, a także na odmuleniu rowów melioracyjnych poprzez usunięcie z ich dna mułu o gr. 20 cm, który nagromadził się, jak wskazał Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, z powodu braku bieżącej konserwacji, która nie była przeprowadzana ze względu na brak środków finansowych. Prace te, jak utrzymuje strona skarżąca, spowodowały zmianę stosunków wodnych na terenie chronionym Natura 2000 "Bagno Całowanie", co ma negatywny wpływ na występujące na tym obszarze chronione gatunki roślin i zwierząt. Organ nie przeczy temu, że w wyniku tych prac doszło do zmiany stosunków wodnych na terenie chronionym – "Bagno Całowanie".

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przytoczonej wyżej definicji "bieżącej konserwacji" uznanej w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że przeprowadzone prace stanowiły bieżącą konserwację, skoro nie ulega wątpliwości, że prace konserwacyjne przedmiotowych rowów i kanałów nie były wykonywane na bieżąco, ale w znacznych odstępach czasowych. Brak bieżącej konserwacji spowodował zamulenie tych urządzeń melioracyjnych w takim stopniu, który w konsekwencji miał korzystny wpływ na występujące gatunki roślin i zwierząt na obszarze chronionym Natura 2000 "Bagno Całowanie". Odmulenie dna urządzeń melioracyjnych, jak też usunięcie roślinności z dna i skarp tych urządzeń, spowodowało więc niewątpliwie negatywne skutki dla tego obszaru chronionego i występujących na nim roślin i zwierząt. Skoro, jak wynika z akt sprawy, w wyniku przeprowadzonych robót melioracyjnych doszło do istotnej zmiany stosunków wodnych na obszarze chronionym Natura 2000, to należy przyjąć, że w tych okolicznościach podmiot prowadzący te prace obowiązany był uzyskać od wojewody decyzję ustalającą warunki prowadzenia tychże prac.

Zgodnie z treścią art. 46 ust. 4 pkt 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót melioracyjnych, a więc decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że podmiot prowadzący przedmiotowe roboty melioracyjne powinien najpierw uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach a następnie decyzję ustalającą warunki prowadzenia tych robót.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J.S. oraz Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie.

J.S. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "art. 118 Ustawy Prawo o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 roku", w sytuacji gdy przeprowadzone prace w rowach melioracyjnych nie było "robotami melioracyjnymi" określonymi w tym przepisie. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 46 ust. 1, art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz art. 22 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie prac konserwacyjnych za roboty budowlane. Natomiast zdaniem skarżącego nie wymagają one wydania decyzji środowiskowej oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającej warunki prowadzenia robót, w związku z tym, że roboty konserwacyjne polegające na wykaszaniu brzegów i odmulaniu dna urządzeń melioracji wodnych na terenie obszaru "Bagno Całowanie" mają charakter bieżącej konserwacji i nie wymagają uzyskania decyzji ani zgłoszenia do właściwego organu.

Zarzucił także naruszenie prawa procesowego poprzez nieustalenie stanu prawnego na podstawie art. 133 § 1 i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 46 ust. 1 i 4 i art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez nieuwzględnienie w zebranym materiale dowodowym sprawy zastosowania wydanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., z których to przepisów wynika, że prace konserwacyjne wyłączone są z obowiązku wydania decyzji i nie stanowią prac remontowych.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne skarżące stowarzyszenie wniosło o ich oddalenie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne D. wniosło o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionych dwóch skarg kasacyjnych w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie są zasadne.

Po pierwsze, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów ze skargi kasacyjnej J.S. należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 118 ustawy – Prawo o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r." Wynika to z tego, że z jeden strony, co jest oczywiste, nie może wystąpić jednocześnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tego samego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony należy także podkreślić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, iż stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji. W tym ostatnim przypadku oznacza to, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego. Ponadto w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Powyższych przesłanek nie spełnia jednak uzasadnienie tej skargi kasacyjnej, ponieważ ogranicza się w istocie tylko do polemiki z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji odnośnie braku podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie art. 118 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody, ponieważ przedmiotowe prace konserwacyjne przeprowadzone w ramach melioracyjnych miały tylko charakter zachowawczy (konserwacyjny).

W odniesieniu do drugiej skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie pierwszy zarzut kasacyjny dotyczy także naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 118 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 46 ust. 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska i w związku z § 3 pkt 61 cyt. rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. oraz art. 22 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1223 ze zm.). Zdaniem strony skarżącej niewłaściwa interpretacja art. 118 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody miała polegać na błędnym uznaniu prac konserwacyjnych za roboty budowlane, które wymagają wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającej warunki prowadzenia robót. Natomiast, zdaniem strony skarżącej, są to wyłącznie roboty konserwacyjne polegające na wykaszaniu brzegów i odmulaniu dna urządzeń melioracyjnych wodnych na terenie obszaru Natura 2000 "Bagno Całowanie" mające charakter bieżącej konserwacji i stąd nie wymagają uzyskania decyzji ani zgłoszenia do właściwego organu.

Ponadto podniesiony został drugi zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 46 ust. 1 i 4 oraz art. 51 ust. 8 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem strony skarżącej wynikało to z braku uwzględnienia przez Sąd I instancji w zebranym materiale dowodowym zastosowania cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), z których to przepisów wynika, że dane prace konserwacyjne wyłączone są z obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i nie stanowią prac remontowych, czyli materiał dowodowy przez Sąd I instancji nie został uwzględniony w tym zakresie, że jest to pojęcie prawne inne niż remont. Oznacza to, że w istocie powyższe zarzuty kasacyjne oparte są na kwestionowaniu stanu faktycznego, który przyjął Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Dlatego też wbrew pierwszemu powyższemu zarzutowi kasacyjnemu nie chodzi tu o zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię ("interpretację") czyli, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa, tylko jest to w istocie zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania tego przepisu prawa materialnego. W tym ostatnim przypadku Sąd I instancji musiałby bowiem popełnić błąd podczas kontroli subsumcji, a więc błędnie uznać, że stan faktyczny przyjęty w tej sprawie odpowiada stanowi faktycznemu, który zawarty jest w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 118 ust. 1 tejże ustawy oraz jak powinien być prawidłowo zastosowany ten przepis prawa w stanie faktycznym danej sprawy. Ponadto, należy przypomnieć, że w świetle dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. przepis ten stanowi podstawę prawną do realizacji tylko ustaleń w zakresie zadań sądu administracyjnego, czyli kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Dlatego też nie może stanowić podstawy prawnej dla rozpatrzenia wniosków dowodowych, dotyczących ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie, których rozpoznanie należy do właściwego organu administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego lecz tylko wyjątkowo przeprowadzić dowody uzupełniające na wniosek strony lub z urzędu i to tylko z dokumentów jeśli jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, biorąc także pod uwagę wskazania piezometrów czyli urządzeń pomiarowych stanu wód w gruncie, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 118 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Ponadto Sąd I instancji zasadnie orzekł, że "prace konserwacyjne przedmiotowych rowów i kanałów nie były wykonywane na bieżąco, ale w znacznych odstępach czasowych. Brak bieżącej konserwacji spowodował zamulenie tych urządzeń melioracyjnych, który w konsekwencji miał korzystny wpływ na występujące gatunki roślin i zwierząt na obszarze chronionym Natura 2000 "Bagno Całowanie". Odmulenie dna urządzeń melioracyjnych, jak również usunięcie roślinności z dna i skarp tych urządzeń, spowodowało więc niewątpliwie określone naruszenie równowagi przyrodniczej dotyczące występujących na tym obszarze Natura 2000 chronionych ptaków. Skoro, jak wynika z akt sprawy, w wyniku przeprowadzonych robót melioracyjnych doszło do istotnej zmiany stosunków wodnych na obszarze chronionym Natura 2000, to należy przyjąć, że w tych okolicznościach podmiot prowadzący te prace obowiązany był uzyskać od wojewody decyzję ustalającą warunki prowadzenia tychże robów". Dlatego też w tym stanie faktycznym jest to także związane z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 5 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, biorąc pod uwagę, że jest to obszar Natura 2000 "Bagno Całowanie" związany z siecią specjalnej ochrony ptaków czyli nie należy do przedsięwzięć wymienionych w cyt. rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2004 r. Ponadto przedmiotowe prace konserwacyjne, które spowodowały naruszenie stosunków wodnych na danym obszarze Natura 2000 zdaniem skarżącego nie miały charakteru "pogłębienia rowu" czyli nie były robotami ziemnymi, a więc można je z tej przyczyny przyrównać do uprzątania ulic przez zarządcę drogi, co jest wnioskiem całkowicie chybionym, biorąc choćby pod uwagę ujemne skutki dla zachowania równowagi przyrodniczej obszaru Natura 2000 "Bagno Całowanie". Natomiast dyspozycja art. 118 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie stanowi, że każde prowadzenie robót, które polegają "na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne – na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót". Ponadto wydanie powyższej decyzji jest konieczne przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Odrębną kwestią są skutki prawne i faktyczne tego rodzaju robót w świetle dyspozycji art. 33 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Powyższe unormowanie wprowadza zakaz podejmowania działań, które w znaczący sposób mogą pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, czy też w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 zgodnie z celami ochrony obszaru Natura 2000. Natomiast wyjątki od powyższego zakazu reguluje art. 34 tejże ustawy, stanowiący, że wojewoda – w określonych sytuacjach biorąc pod uwagę wymogi nadrzędnego interesu publicznego może wydać zezwolenie na realizację takich działań. Z kolei w świetle dyspozycji art. 35a tejże ustawy o ochronie przyrody, w odniesieniu do działań, które przewidziane są do realizacji w ramach planowanych przedsięwzięć, powyższe zezwolenie zastępuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zgody na realizację danego przedsięwzięcia wydaną w trybie określonym w obowiązującej wówczas ustawie Prawo ochrony środowiska. Dlatego też zasadnie w tej sprawie Sąd I instancji orzekł, że prowadzenie tego rodzaju robót melioracyjnych nie może pogarszać stanu środowiska. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. cyt. ustawy o ochronie przyrody, biorąc pod uwagę cele ochrony przyrody, ustawodawca wprowadza nakaz prowadzenia wszelkich robót, a więc także mających utrzymać urządzenia melioracji wodnych w stanie, który nie wywołuje negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym. Z tych względów także realizacja przedmiotowych robót melioracyjnych w danym obszarze Natura 2000 musi to uwzględniać biorąc pod uwagę specjalny reżim prawny obowiązujący w jego obrębie w zakresie specjalnej ochrony siedlisk ptaków. Jest to zgodne z art. 6 ust. 3 tzw. dyrektywy siedliskowej Rady nr 92/43 EWG z dnia 21 maja 1992 r. w przedmiocie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory jak i orzecznictwem ETS, np. wyrok ETS z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie C-418/04.

Kolejna kwestia podnoszona w zarzutach kasacyjnych dotyczy rzekomo błędnej interpretacji art. 22 ust. 1 i art. 64 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Jednak, co słusznie stwierdził Sąd I instancji ratio legis art. 64 ust. 1 cyt. ustawy Prawo wodne stanowi utrzymywanie urządzeń wodnych mające na celu zachowanie ich funkcji, zatem nie sprowadza się jedynie do odtworzenia ich pierwotnych parametrów. Natomiast jak stwierdziła sama strona skarżąca, celem odmulenia rowów na torfowisku "Bagno Całowanie" była "zmiana stosunków wodnych w stosunku do stanu istniejącego (zapobieżenie zalewaniu parku, zmniejszenie stanu wód gruntowych na łąkach)", biorąc pod uwagę pierwotne parametry odmulanych rowów. Jednak w tym zakresie brak było analizy dotyczącej ochrony siedliskowej w obrębie tego obszaru Natura 2000 "Bagno Całowanie".

Z kolei nie miał tu także zastosowania przepis art. 34 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przyrody w zakresie kompensacji przyrodniczej. Dyspozycja tego przepisu stanowi bowiem, że jeżeli wymaga tego nadrzędny interes publiczny, w tym wymagania o charakterze społecznym lub gospodarczym jak i wobec braku rozwiązań alternatywnych właściwy miejscowo wojewoda może wydać zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, w rozumieniu art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając jednocześnie wykonanie kompensacji przyrodniczej, która jest konieczna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

Natomiast dyspozycja art. 34 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że jeżeli znaczące ujemne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, to zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone tylko w celach ustawowo dozwolonych, tj.:

1) ochrony zdrowia i życia ludzi,

2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego,

3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego,

4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego lecz po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.

Należy podkreślić, że w istocie w tej sprawie brak bieżącej konserwacji przedmiotowych rowów na tym obszarze Natura 2000 miał także istotny i korzystny wpływ na ukształtowanie się ochrony siedliskowej chronionych gatunków roślin i zwierząt. Dlatego też wszystkie powyższe okoliczności prawne i faktyczne świadczą, wbrew zarzutom kasacyjnym, że stan faktyczny w tej sprawie wypełnia hipotezę i dyspozycję normy prawnej z art. 37 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Z powyższego unormowania wynika bowiem, że jeśli przedmiotowe działania mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a są podjęte bez uzyskania zezwolenia w rozumieniu art. 34 ust. 1 tejże ustawy lub decyzji, o której stanowi art. 35a cyt. ustawy o ochronie przyrody, to wojewoda wydaje nakaz ich natychmiastowego wstrzymania i podjęcia w określonym terminie koniecznych czynności pod kątem restytucji poprzedniego stanu czyli danego obszaru Natura 2000 "Bagno Całowanie", jego części lub chronionych w jego obrębie gatunków. Dlatego też podnoszona w skardze kasacyjnej błędna "interpretacja" art. 118 ust. 1 tejże ustawy rzekomo dokonana przez Sąd I instancji, a w istocie jego zastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy, była prawidłowa.

Ubocznie należy podnieść, że jeżeli decyzja organu I jak i II instancji była "skierowana" do podmiotów niebędących stronami w sprawie, tj. Wójta Gminy Sobienie – Jeziory i Starosty Otwockiego to nie oznacza, że wystąpiła z tej przyczyny przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stwierdzenia ich nieważności. Wynika to z tego, że samo przesłanie tych decyzji do powyższych organów, będące czynnością materialno-techniczną, nie oznacza jeszcze, że nałożono na te organy określone obowiązki jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił obie skargi kasacyjne.