Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 475/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2, art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. i W. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), w związku z art. 48, art. 49b ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), decyzją z dnia [...] r. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa realizacji obiektu budowlanego – wiaty, na nieruchomości nr ewid. 1, położonej w K. przy ul. [...] nr [...], gm. K., stanowiącej własność A. K. i W. K.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie to zostało zainicjonowane wnioskiem właścicieli sąsiedniej nieruchomości Z. i E. M. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został przy granicy z nieruchomością sąsiednią o nr ewid. 2, stanowiącą drogę publiczną /ulica bez nazwy w K./ oraz przy granicy z działką sąsiednią o nr ewid. 3, stanowiącą drogę publiczną /ulica [...] w K./. Obiekt ten został dobudowany do istniejącego na tej samej działce budynku gospodarczego inwestorów i zarazem właścicieli posesji – A. i W. K. Zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu z oględzin przez stronę postępowania –W. K., roboty budowlane związane z realizacją tego obiektu zostały wykonane w latach [...]-[...]. Obiekt ten został następnie w miesiącu [...]r. poddany przebudowie oraz rozbudowie.

Dokonując charakterystyki ww. obiektu budowlanego przed jego przebudową oraz rozbudową organ ustalił, że obiekt ten posiadał pierwotnie wymiary na rzucie poziomym 2,85m x 4,30m i wysokość w kalenicy wynoszącą - 2,90m. Został on zrealizowany w konstrukcji mieszanej. Konstrukcję nośną stanowią profile stalowe o przekroju kwadratowym o wym. 30x30mm. Z profili tych zostały wykonane słupy podtrzymujące z jednej strony więźbę dachową. Z drugiej natomiast strony więźba dachowa wsparta jest na podłużnej belce stalowej o profilu ceowym 100mm x 50mm, przytwierdzonym do murowanej ściany zewnętrznej /szczytowej/ istniejącego na tej samej działce budynku gospodarczego inwestorów.

Dach obiektu wykonano wówczas jako dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku ulicy [...] w K. Wypełnienie ścian osłonowych tego obiektu z trzech stron stanowiła blacha trapezowa, zamocowana za pomocą wkrętów do słupków stalowych /pionowych/ oraz do zamontowanych w połowie wysokości ścian osłonowych - stalowych profili podłużnych. Od strony podwórka obiekt ten nie posiada pełnej ściany osłonowej. Opisana wyżej konstrukcja nośna tej części obiektu budowlanego nie zmieniła się do chwili obecnej.

Następnie w m-cu [...] r. inwestorzy dokonali przebudowy obiektu. Przebudowa ta objęła wówczas wzmocnienie drewnianej konstrukcji dachu /dołożono dwie krokwie drewniane o przekroju 7 x 14cm/ oraz wymianę pokrycia dachu na dachówkę. Obiekt wyposażony jest jedynie w instalację elektryczną - oświeceniową. Ponadto, co ustalono podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., omawiany obiekt w [...]r. został poddany również rozbudowie o część o wymiarach na rzucie poziomym 4,20m x 9,80m i wysokości w kalenicy wynoszącej 2,75m, natomiast przy okapie - 2,40m. Nad częścią rozbudowaną wykonany został dach dwuspadowy ze spadkiem jednej połaci /większej/ w kierunku własnej działki oraz drugiej połaci /mniejszej/ ze spadkiem ze spadkiem w kierunku ulicy [...] w K. Woda opadowa z połaci dachowej ze spadkiem w kierunku własnej nieruchomości jest odprowadzona za pomocą rynny i rury spustowej na własny nieutwardzony teren. Pokrycie dachu wykonano z dachówki ceramicznej. Konstrukcję nośną części zrealizowanej w ramach rozbudowy obiektu stanowią dwa rzędy słupów drewnianych. Słupy usytuowane w rzędzie od strony podwórka mają przekrój poprzeczny kwadratowy o wymiarach 150mm x 150mm. Ustawione one zostały na utwierdzonych w gruncie siodłach stalowych. Pozostałe słupy drewniane, usytuowane w drugim rzędzie, przymocowane zostały do ściany podłużnej - murowanej istniejącego na tej samej działce budynku gospodarczego inwestorów. Słupy te nie zostały utwierdzone w gruncie, co potwierdza sporządzona na okoliczność oględzin PINB w K. dokumentacja fotograficzna. Zamocowane do ściany istniejącego budynku gospodarczego słupy nie stykają się bowiem z podłożem. Z kolei pomiędzy słupkami stalowymi, usytuowanymi od strony drogi gminnej /ul. [...] w K./, zamontowane zostały: brama jednoskrzydłowa uchylna oraz skrzydło drzwiowe. Zarówno brama jak i drzwi otwierają się w kierunku wnętrza obiektu budowlanego. W m-cu [...]r. inwestorzy wykonali dodatkowo roboty budowlane polegające na częściowym wypełnieniu deskami przestrzeni pomiędzy słupami konstrukcyjnymi. Deskowanie zaczyna się, licząc od poziomu terenu, dopiero na wysokości 0,60m. W rezultacie powyższego powstały niepełniące roli konstrukcyjnej - ścianki osłonowe /lekka obudowa/. W ściance osłonowej zlokalizowanej od strony podwórka pozostawiono niewypełnioną deskami wolną przestrzeń o wym. 1,45m x 2,50m, która służy jako otwór wejściowy do obiektu. Oględziny obiektu wykazały, że obiekt ten nie jest przeznaczony na cele magazynowe czy też na cele produkcyjne. W obiekcie tym przechowywane były niewielkie ilości desek oraz tzw. "kobyłki" stalowe. Fakt ten potwierdza dokumentacja zdjęciowa.

Dokonując kwalifikacji zrealizowanego obiektu w świetle poczynionych ustaleń, organ stwierdził, że posiada on cechy charakterystyczne dla wiaty. Główną konstrukcją nośną tego obiektu są bowiem utwierdzone w gruncie słupy, na których wsparty jest dach.

Przepisy Prawa budowlanego nie definiują jednoznacznie pojęcia wiaty. Zawierają natomiast definicję legalną budynku. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje powyższych pojęć zawarte zostały odpowiednio w art. 3 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 powołanej ustawy. W celu ustalenia z jakim obiektem mamy do czynienia, należałoby te przepisy rozpatrywać łącznie. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest taki obiekt, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Po spełnieniu powyższych trzech warunków obiekt może być zdefiniowany jako budynek, jednak w przypadku gdy dany obiekt nie posiada przegród zewnętrznych, fundamentów bądź dachu lub nie jest trwale związany z gruntem nie może być uznany za budynek. W rozpatrywanym przypadku stwierdzić należy, że omawiany obiekt budowlany w chwili obecnej posiada dwie ściany osłonowe nie pełniące funkcji konstrukcyjnej tj. jedną ze ścian - podłużną częściowo wypełnioną deskami oraz drugą - poprzeczną również częściowo wypełnioną deskami. Taki stan rzeczy stanowi, że obiekt ten nie spełnia kryteriów właściwych dla takich obiektów jak budynki.

Z kolei art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, definiuje obiekty małej architektury jako niewielkie obiekty, a w szczególności obiekty: kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki czy drabinki itp. Stanowisko, z którego wynika, że wiata nie jest obiektem małej architektury poparte zostało wyrokiem NSA z dnia 22 sierpnia 2000r., sygn. Akt IV SA 1020/98. Zatem przedmiotowy obiekt budowlany, z uwagi na swoje parametry techniczne, nie może zostać również zakwalifikowany jako obiekt małej architektury.

Analizując natomiast art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W świetle wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt lI SA/GI 265/13, bez zakwestionowania racjonalności ustawodawcy i reguł wykładni systemowej nie można przyjąć, że wymieniając wiaty o określonych cechach jako obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ustawodawca jednocześnie pozostawia wiaty poza zakresem przedmiotowym Prawa budowlanego i nie ma podstaw do przyjęcia istnienia takiej kategorii budowli, jak wiata. Wiaty są budowlami w rozumieniu Prawa budowlanego. To, jakimi cechami charakteryzują się wiaty nie zostało przez ustawodawcę określone poprzez definicję legalną, w tej sytuacji należy kierować się więc regułami znaczeniowymi języka naturalnego. Uznanie przez organy, że wiata oznacza lekką, zadaszoną konstrukcję, częściowo lub zupełnie zadaszoną pozbawioną ścian, nie jest naruszeniem reguł znaczeniowych języka polskiego i brak podstaw do kwestionowania, że takie rozumienie wiaty odbiega od zamiarów ustawodawcy.

Z uwagi na powyższe oraz z racji, że w przepisach brak jest legalnej definicji wiaty można się posiłkować Słownikiem Języka Polskiego, zgodnie z którym wiata jest to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Nie wyklucza to możliwości posiadania przez wiatę ściany czy kilku ścian, o ile powstała konstrukcja nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie spełniać choćby jednego z następujących warunków: nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych czy posiadać fundamentów bądź dachu.

Stanowisko takie zostało również ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzają: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008r., II SA/Wa 800/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010r., II SA/Kr 973/10. Z treści ww. wyroków wynika, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wiata składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie budynkiem, czy obiektem małej architektury. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem.

W omawianym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, że konstrukcja dachu wiaty oparta jest zarówno na słupach jak i na ścianie istniejącego budynku gospodarczego. Taki stan rzeczy nie przesądza jednak o niemożliwości zakwalifikowania omawianego obiektu jako wiaty. Stanowisko to poparte jest wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011r. II OSK 794/10 "Powiązanie z budynkiem poprzez wspólną więźbę dachową oraz pobycie dachowe nie przesądza o niemożliwości zakwalifikowania tego obiektu, jako wiaty. Wiata może bowiem przylegać do budynku, jak również w takim przypadku może mieć wspólny dach z budynkiem, gdyż jest to rozwiązanie racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia". W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013r. II SA/Gd 175/13 podano, że

"Z dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można wywieść wniosku, że po pierwsze wiaty dotyczy wymóg obiektu wolno stojącego, a po drugie, że funkcja wiaty ma znaczenie dla skorzystania z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego wyjątku interpretowanego w sposób ścisły, jak tego wymagają zasady wykładni w przypadku wyjątków, warunkiem skorzystania przez budowlę jaką jest wiata ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyłącznie powierzchnia, która nie może przekraczać 50 m2. Odrębne przepisy prawa mogą przewidywać, że ze względu na funkcję obiektu, wyłączone będzie w odniesieniu do wiaty zastosowanie wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego".

Badając następnie w świetle przepisów prawa kwestię legalności powstania przedmiotowej wiaty, organ nadzoru budowlanego zobligowany był w tym przypadku do przeprowadzenia analizy tej kwestii na bazie przepisów obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm./.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c powołanej wyżej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000m2 powierzchni działki. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust 1 ustawy, budowa przedmiotowego obiektu nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Odnosząc się do sposobu mierzenia powierzchni zabudowy wiaty należy przyjąć sposób obliczania powierzchni zabudowy jak dla budynku. Zasady obliczania tej powierzchni określa Polska Norma PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Powierzchnię zabudowy należałoby liczyć jako powierzchnię rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Jednak do powierzchni zabudowy nie wlicza się elementów drugorzędnych np. występów dachowych. Powierzchnię zabudowy wiaty należy więc obliczać po zewnętrznym obrysie słupów. Stanowisko takie podzielił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 19 września 2012r., II SA/Po 479/12 podtrzymał stanowisko PINB w K., dotyczące obliczenia powierzchni zabudowy wiaty ustalonej zgodnie z normą budowlaną PN-ISO 9836 - po zewnętrznym obrysie ścian (słupów).

Przenosząc powyższe rozważania i unormowania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że realizacja omawianej wiaty, nie wymagała pozwolenia na budowę, jak też nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Powierzchnia zabudowy wiaty, biorąc pod uwagę jej nieregularny kształt i wymiary zewnętrzne, określone w załącznikach nr 2 i nr 3 do protokołu z oględzin z dnia

[...]r., stanowiących rzuty poziome wiaty wraz z wymiarami poszczególnych jej boków, wynosi bowiem - 49.63m2. Obliczona powierzchnia wiaty nie przekracza zatem określonej w ustawie Prawo budowlane wartości granicznej wynoszącej 50m2. Pomiarów parametrów technicznych wiaty dokonano w sposób określony wyżej tj. po zewnętrznym obrysie słupów i przy użyciu sprzętu specjalistycznego typu dalmierz laserowy. Powyższe pomiary miały na celu uniknięcie nieścisłości, które mogły wyniknąć w trakcie pomiarów parametrów technicznych przedmiotowej wiaty, wykonanych przy użyciu taśmy mierniczej.

Rozpatrując z kolei kwestię usytuowania wiaty tj. w granicy z sąsiednią działką nr ewid. 2 oraz z działką o nr ewid. 3, organ uznał, że skoro wiata nie jest budynkiem, gdyż nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, brak jest podstaw do zastosowania przepisów §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm./. Potwierdza to treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11 marca 2014r., II OSK 2468/12, w której wyraźnie stwierdzono, że "Ponieważ wiata nie jest budynkiem, do jej usytuowania nie mają zastosowania przepisy dotyczące odległości budynków na działce budowlanej w stosunku do granicy z sąsiednią nieruchomością określone w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W związku z tym, że powołany przepis odnosi się jednoznacznie i bezpośrednio do budynków, to nie będzie on miał zastosowania do wiaty, która stanowi budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Mając na względzie stan faktyczny w sprawie, przytoczone orzecznictwo sądowoadministracyjne należało uznać, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany - wiata o powierzchni zabudowy - 49,63m2 nie wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia do właściwego organu.

W związku z powyższym jako, że nie ma podstaw prawnych i faktycznych do ingerencji organu nadzoru budowlanego, co przesądza o niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, postanowiono o umorzeniu postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. M. i E. M., zarzucając:

1) błędne ustalenie, że powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 49,63 m2, bez uwzględnienia wykonanego obicia obiektu deskami,

2) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa i rozbudowa wiaty nie wymagała pozwolenia na budowę,

3) naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), poprzez brak uprzedniej zgody zarządcy drogi na usytuowanie wiaty w terenie zabudowanym w odległości mniejszej niż 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (ul. [...]).

Na tej podstawie odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do odwołania dołączono zdjęcie obrazujące wygląd przedmiotowego obiektu.

Zaskarżoną decyzją uwzględniając odwołanie, organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiata". W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu przyjmuje się zgodnie, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 18.07.2013 r., sygn. akt II SA/GL 265/13; czy wyrok WSA w Warszawie z 26.08.2008 r,. sygn. akt II SA/Wa 800/08, oba dostępne w CBOSA). Ponadto przyjmuje się, że częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany (por. wyroki: NSA z 16.02.2016 r., II OSK 1481/14 oraz z 7.11. 2013 r., II OSK 1260/12; dostępne w CBOSA). Posiłkowo należy także przywołać definicję pojęcia "wiata" zawartą w punkcie 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. 1999, Nr 112, poz. 1316), wedle którego została ona określona jako pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Ponadto w budownictwie przyjmuje się, że wiata to dach wsparty na słupach, wolno stojący, czasem uzupełniony fragmentami ścian pomiędzy słupami, np. daszek na przystankach autobusowych i tramwajowych, przykrycie peronu kolejowego (red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 376) (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 517/17).

Z kolei w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ww. przepisu. Aby ustalić z jakim rodzajem obiektu budowlanego mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który spełnia łącznie następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, że (a contrario) obiekt budowlany nie posiadający przegród zewnętrznych (ścian), fundamentów bądź dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada ww. definicji i w związku z tym, nie może zostać uznany za budynek (zob. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1123/07).

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że budynek w odróżnieniu od wiaty stanowi obszar zamknięty z każdej strony przegrodami (zob. wyrok z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1740/06).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że wbrew stanowisku PINB w K., przedmiotowy obiekt budowlany posiada wszystkie cechy, które w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalają uznać go za budynek. Przede wszystkim opis i zdjęcia obiektu znajdujące się w aktach administracyjnych, pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że posiada on dach i fundament wiążący go trwale z gruntem, a jego ściany - wypełnione blachą i deskami - tworzą zespoloną z dachem konstrukcję (zawierającą otwory drzwiowe), co z kolei przesądza o wydzieleniu obiektu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Jest to zatem niewątpliwie budynek o konstrukcji mieszanej o gospodarczej funkcji użytkowej.

Organ odwoławczy podkreślił, że posadowienie budynku na drewnianych belkach umiejscowionych w wspornikach stalowych wkopanych w grunt zagęszczony tłuczniem, w żadnym wypadku nie uniemożliwia uznania, że konstrukcja ta nie jest fundamentem. Pod pojęciem fundamentów należy rozumieć bowiem każdy ich rodzaj (fundamentem jest także betonowa posadzka). Pojęcie "trwałego związania z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (tj. wkopane w grunt) i zapewniają stabilność konstrukcji opierającej się warunkom atmosferycznym, jak i trwałego związania fundamentów z obiektem budowlanym, uniemożliwiającego łatwe jego przemieszczenie. Fundamentem jest element konstrukcji budowlanej w jej najniższej części, mający za zadanie przekazanie ciężaru budowli na grunt (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 534/12 i wyrok WSA w Poznaniu z 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 580/17).

Następnie jak wyjaśnił WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt I SA/Go 447/13 cechą, która rozróżnia budynki od budowli lub obiektów małej architektury jest m.in. wydzielenie z pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane. Przegroda budowlana musi spełniać funkcję wydzielenia z przestrzeni. "Wydzielenie" wskazuje na oddzielenie trójwymiarowej bryły obiektu budowlanego (budynku) od otaczającej go, również trójwymiarowej, przestrzeni. Nie jest to tylko "oddzielenie" jednej części od drugiej. Powyższe powoduje, że wprawdzie przegroda (ściana) nie musi mieć charakteru jednolitego (np. może być z otworami okiennymi, otworami wentylacyjnymi), jednak brakujące elementy przegrody nie mogą zaburzać w obrysie zewnętrznym charakteru wydzielenia bryły budynku z przestrzeni. Organ w pełni podzielił zaprezentowane wyżej stanowisko co do wydzielenia obiektu z przestrzeni przez istniejące przegrody budowlane, albowiem przedmiotowy obiekt budowlany posiada dwie murowane ściany (oparty jest o istniejący budynek gospodarczy), jedną wypełnioną deskami, trzy blachą trapezową, oraz furtką i bramą wjazdową, które wydzielają go z przestrzeni, zaś znajdujące się w nich otwory w żaden sposób nie zaburzają charakteru tego wydzielenia. Zatem uznać należy, że ściany te stanowią trwałe przegrody budowlane.

W związku z powyższym, należy uznać, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, niewątpliwie będącego budynkiem, powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę, w myśl art 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro więc inwestorzy nie legitymują się takim pozwoleniem (czego też nie kwestionują), to zasadnym byłoby wszcząć postępowanie w trybie art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a następnie zobowiązać inwestorów do przedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie wybudowanego obiektu.

W ten sposób organ pierwszej instancji uchybił art. 7 i 77 k.p.a.

Wspomnianych wątpliwości nie sposób usunąć w drodze postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby to ustalenie istotnych kwestii dowodowych dopiero na etapie odwoławczym stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w związku z tym, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wnieśli A. K. i W. K., domagając się uchylenia decyzji tego organu i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie i przeprowadzenia dowodu z dołączonych zdjęć obiektu.

Skarżący zarzucili:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2 i art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i błędną wykładnię art. 48 ust. 1-4 tej ustawy,

2) naruszenie art. 107 § 3, art. 15, art. 7, 77, 80 i art. 136 oraz 138 § 2 kpa, a także art. 12 i 105 kpa.

Ich zdaniem, przedmiotowy obiekt jest wiatą i nie stanowi budynku zgodnie z Prawem budowlanym. Stąd też zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Obiekt posiada bowiem duże ściany osłonowe, nie pełniące funkcji konstrukcyjnej, tj. jedną ścianę przedłużoną, częściowo wypełnioną deskami oraz drugą poprzeczną, również częściowo wypełnioną deskami. Obiekt nie posiada zatem wszystkich przegród budowlanych, niezbędnych do zakwalifikowania do kategorii budynku, gdyż odeskowanie rozpoczyna się na wysokości 0,60 m od poziomu terenu. Słupy nie zostały też utwierdzone w gruncie, co budzi wątpliwości co do trwałego związania z gruntem. Nie można zakładać, że niezapełnione deskami przestrzenie to okna i drzwi. Budowa wiaty nie wymagała zatem pozwolenia na budowę z uwagi na powierzchnię zabudowy.

Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie poinformował też organu I instancji i stron o właściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, której treść zacytowano w motywach decyzji organu odwoławczego.

Trafnie organ II instancji zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), którego realizacja podlegała rygorom prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że obiekt posiada dach. Sporne jest natomiast, czy posiada fundamenty i jest wydzielony przegrodami z przestrzeni. Jego wygląd został obiektywnie utrwalony na materialne fotograficznym, sporządzonym w toku oględzin, których wyniku nie podważają zdjęcia dołączone do skargi.

Skarżący nie podważają też ustaleń organu odwoławczego, że obiekt posadowiony jest na drewnianych belkach osadzonych w stalowych wspornikach, wkopanych w grunt, zagęszczony tłuczniem. Zdaniem sądu, dla zakwalifikowania tego rodzaju posadowienia do kategorii fundamentów, nie ma znaczenia fakt, że elementy konstrukcyjne nie są zabetonowane. Na dołączonych do skargi zdjęciach widoczny jest też fragment obiektu z wkopanymi betonowymi elementami (krawężnikami – bloczkami). Jest zatem oczywiste, że wszystkie te elementy mają na celu trwałe osadzenie konstrukcji w gruncie, powyżej jego powierzchni. Rodzaj użytych w tym celu materiałów jest bez znaczenia.

Nie można się również zgodzić z argumentacją skarżących, że z uwagi na istnienie otworów w drewnianych ścianach, obiekt stanowi wiatę. Fakt, że otwory te mają szerokość typowego wejścia i bramy, zaś ściany boczne nie dochodzą do podłoża, nie oznacza brak istnienia przegród z wszystkich stron i wydzielenia z przestrzeni. Jak zasadnie uznał organ odwoławczy, otwory te spełniają funkcję wentylacyjną oraz służą wejściu i wjazdowi do wnętrza obiektu.

Istotne jest też, że skarżący oświadczyli w dniu [...] r. (k. 40 akt adm.), że wiata służy do składania opału i garażowania auta. Przeznaczona została zatem na cele gospodarcze i garażowe. Pełni zatem funkcję budynku. Brak pełnych ścian i zamontowanych drzwi oraz pełnej bramy, nie może zatem pozbawiać obiektu cech budynku. Rozumowanie takie prowadziłoby do łatwego obejścia rygorów prawa budowlanego. Obiekt, w którym nie zamontowano drzwi i okien, byłby wiatą, a nie budynkiem. Podobnie, szczeliny pomiędzy deskami, tworzącymi ściany, pozbawiałby obiekt cech budynku. Stąd też realizacja przedmiotowego obiektu jako budynku wymagała pozwolenia na budowę. Jest poza sporem, że skarżący nie dopełnili powyższych wymogów. Zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał na konieczność wdrożenia trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie takiego postępowania nie było możliwe przed organem II instancji, gdyż stanowiłoby naruszenie art. 15 kpa. Nie jest bowiem uzupełniające postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 136 kpa. W konsekwencji chybione są zarzuty naruszenia art. 7, 12, 77 § 1 kpa.

Wbrew zarzutom podniesionym w sprzeciwie, zaskarżona decyzja została też obszernie i wnikliwie uzasadniona zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa. Fakt, że skarżący negują pogląd prawny organu odwoławczego co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, nie oznacza bowiem naruszenia wymogów prawa w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, nie było też wynikiem konieczności poczynienia dalszych ustaleń co do wyglądu i konstrukcji przedmiotowego obiektu, lecz wdrożenia postępowania w celu likwidacji samowoli budowlanej.

Wreszcie, zdaniem sądu administracyjnego nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt stanowi wiatę o powierzchni do 50m2, brak przesłanek do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Organy obydwu instancji ustaliły bowiem, że przedmiotowy obiekt usytuowano przy granicy działek, stanowiących drogę publiczną. Tymczasem z mocy art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Nie budzi wątpliwości, że obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu jest także wiata.

Błędnie uznał zatem organ odwoławczy, że odległości obiektu od działki, stanowiącej drogę publiczną, regulują przepisy § 12 rozp. w sprawie warunków technicznych..., wyżej powołanego.

Zatem niezależnie od faktu, czy przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od wymogów, określonych w przepisach, a mianowicie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (vide: uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, ONSA i WSA 2017/1/2).

Zatem o ile obiekt należałoby potraktować jako wiatę, wówczas zasadne byłoby wdrożenie trybu z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego. W takim wypadku również zachodziłyby przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, umarzającej postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Stąd też w każdym przypadku spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa.

Tymczasem z mocy art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani uchybienia regułom procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw jako nieuzasadniony na podstawie art. 151 a § 2 cyt. ustawy.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 64d § 1 tej ustawy. Wniosek skarżących o wyznaczenie rozprawy, nie mógł odnieść skutku, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenie rozprawy nie było niezbędne.