Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 152/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1411
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości premii oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej Szef CBA), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez D. D. od decyzji personalnej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości premii, decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr 2759/17, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję personalną w części dotyczącej daty początkowej okresu ustalenia premii; ustalił datę początkową okresu ustalenia premii na dzień [...] lipca 2017 r.; w pozostałej części zaskarżoną decyzję personalną utrzymał w mocy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Delegatury CBA w G. wystąpił od Szefa CBA o obniżenie D. D. premii do wysokości 10 % od dnia [...] lipca 2017 r.

Szef CBA, działając na podstawie art. 89 ust. 4-4d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Z 2016 r. poz. 1310), dalej "ustawa o CBA", decyzją personalną z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] ustalił D. D. w okresie do [...] lipca 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. premię w wysokości 10 % uposażenia zasadniczego, tj. kwotę 773,50 zł. Na podstawie art. 108 § K.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 89 ust. 4, ust. 4a, ust. 4b oraz ust. 4d ustawy o CBA.

Podał, że D. D. posiada wykształcenie wyższe magisterskie i tym samym spełnia wymagania określone przez właściwe przepisy,

w zakresie wykształcenia dla zajmowanego stanowiska służbowego. Ponadto posiada ponad dziewięcioletnie doświadczenie kierunkowe nabyte podczas służby w CBA.

Szef CBA wskazał też, że ostatnia opinia służbowa D. D. sporządzona za okres służby od dnia [...] czerwca 2013 r. do dnia [...] września 2015 r. jest pozytywna, a średnia uzyskanych ocen wynosi 4,23 w pięciostopniowej skali. Tym samym funkcjonariusz posiada dobrą, ostatnią opinię służbową. Zdaniem organu opinia ta nie wartościuje jednak ostatniego okresu służby funkcjonariusza pełnionej na stanowisku: agent specjalny w Wydziale Zamiejscowym w B. Delegatury CBA w G.

Odnosząc się do stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań zleconych funkcjonariuszowi zgodnie z jego zakresem obowiązków, organ wskazał, że zadania przewidziane do realizacji przez stronę na stanowisku agenta specjalnego są zadaniami o podwyższonym stopniu trudności. Zaznaczył, że

z wniosku kierownika jednostki organizacyjnej z dnia [...] czerwca 2017 r, wynika, iż funkcjonariusz swoje zadania wykonuje na przeciętnym poziomie. Prowadzone przez niego czynności i sprawy charakteryzują się brakiem dynamiki, która spowodowana jest brakiem: inicjatywy własnej, właściwego planowania, wymaganej staranności, czy dokładności.

W ocenie Szefa CBA szczególne zastrzeżenia budzi brak należytego zaangażowania, kreatywności i inicjatywy w toku realizacji zadań służbowych. Ponadto, zastrzeżenia przełożonych budzi postawa służbowa funkcjonariusza, polegająca na niewykonywaniu lub uchylaniu się od wykonywania w całości poleceń przełożonych, wszczynaniu niepotrzebnych polemik z bezpośrednim przełożonym. Powyższe okoliczności mają, zdaniem organu, przełożenie na kolejną przesłankę, którą należy mieć na uwadze przy ustaleniu wysokości premii, a mianowicie na wyraźne zmniejszenie efektywności służby funkcjonariusza. Organ wskazał przy tym, że wysokość premii, z uwagi na motywacyjny charakter tego składnika uposażenia, powinna odzwierciedlać przebieg służby funkcjonariusza w ostatnim, sześciomiesięcznym okresie.

Reasumując organ stwierdził, że uwzględniając wszystkie, określone w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA kryteria, mające wpływ na wysokość premii w nowym okresie premiowym, wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA o ustalenie premii jest zasadny, a ustalona w niniejszej decyzji wysokość premii, jest adekwatna do sposobu realizacji obowiązków służbowych, a także efektywności służby.

Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Szef CBA podniósł, że przemawia za tym ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, przejawiający się potrzebą niezwłocznego wywołania skutku prawnego określonego w niniejszej decyzji z dniem [...] lipca 2017 r. tj. z początkiem nowego okresu premiowego.

Od powyższej D. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku podniósł, że zaskarżona decyzja zawiera oceny, bez wskazania podstaw ich wywiedzenia, co, jego zdaniem, jest sprzeczne z art. 89 ust. 4d ustawy o CBA. Zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie powołuje okoliczności poddanych ocenie z użyciem wskazanych kryteriów oraz ich wpływu na procentowe odzwierciedlenie w wymiarze ustalonej premii.

Wyjaśnił, że decyzją Szefa CBA z dnia [...] marca 2016 r. został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, tj. w Wydziale Zamiejscowym w B. Delegatury CBA w G. na stanowisku agenta specjalnego z ustaloną premią w wysokości 30%. W 2016 r. prowadził jedno postępowanie przygotowawcze [...], które przejął do prowadzenia po innym funkcjonariuszu Delegatury CBA w G. W kolejnych okresach premiowania tj. [...] czerwca 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r. utrzymywany był wymiar premii w wysokości 30%. Ocena realizowanych przez niego zadań i efektów pracy oceniana była przez kierownika jednostki w sposób wysoki, co odzwierciedliło się w najwyższej wysokości premii. Wymiar premii wskazany w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2017 r. opierał się na wniosku kierownika jednostki z [...] czerwca 2017 r., a zatem, mając na uwadze utrzymanie wysokiej oceny realizowanych zadań poprzez utrzymanie wysokości premii [...] grudnia 2016 r., jego uwagi odnoszą się do okresu od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r.

Odnosząc się do tego okresu wskazał, że jego zadania są zadaniami o podwyższonym stopniu trudności. Oprócz stopnia trudności, również stopień obciążenia w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. był wyższy niż w poprzednich okresach, a także wyższy niż obciążenie innych funkcjonariuszy prowadzących postępowania przygotowawcze w Wydziale Zamiejscowym w B. We wskazanym okresie prowadził trzy śledztwa: [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w T., [...] poci nadzorem Prokuratury Regionalnej w G., [...] pod nadzorem Prokuratury Rejonowej B. oraz czynności w ramach śledztwa własnego Prokuratury Okręgowej w B. ([...]). Opisał szczegółowo swoje działania podejmowane w tych śledztwach oraz wskazał, że Naczelnik Wydziału Zamiejscowego w B. zapoznawał się z planami czynności, proponowanymi terminami i zakresem merytorycznym oraz będącymi ich podstawą aktami sprawy.

Wyjaśnił, że w sprawie [...] każdorazowo przy przedłużaniu okresu śledztwa akta sprawy były przekazywane prokuratorowi, a treść i sposób realizowania czynności, z uwagi na czas trwania postępowania, był analizowany przez Prokuraturę Regionalną w G. Nie wykazano żadnych uchybień w realizowanych czynnościach. Prokurator nadzorujący śledztwo był na bieżąco informowany pisemnie i ustnie o stanie postępowania, wykonywanych czynnościach i ustaleniach co do poszczególnych wątków i jako gospodarz postępowania nie wnosił żadnych uwag co do zaangażowania, tempa czynności, ani ich merytorycznej treści. W sprawie RSD 2/17/BY śledztwo było natomiast przedłużane jeden raz, a aneks do planu śledztwa został zaakceptowany przez prokuratora nadzorującego postępowanie ze wskazaniem na konieczność przesłuchania w okresie przedłużenia dodatkowych świadków. Z kolei w sprawie RSD 3/17/BY, w związku z uwagami prokuratora nadzorującego postępowanie, a odnoszącymi się do zaplanowanych czynności w aneksie 1 do planu śledztwa Naczelnik Wydziału Zamiejscowego w B. dokonał wpisu w akta kontrolne. Uwagi prokuratora, co do zrealizowanych czynności, wynikały z niezałączenia do przesłanych do przedłużenia akt postępowania materiałów ze zrealizowanych przeszukań, dostarczonych po sporządzeniu aneksu do planu śledztwa.

D. D. wyjaśnił także, że w opiniowanym okresie prowadził czynności zlecone do postępowania [...] śledztwa własnego Prokuratury Okręgowej w B. Realizował także szereg innych czynności procesowych zleconych przez inne jednostki CBA.

Podniósł, że wpisy w akta kontrolne: [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. były reakcją na pisma prokuratorów nadzorujących postępowania. Wbrew treści wpisów pisma nie wskazywały na uchybienia w realizowanych czynnościach, lecz odnosiły się w głównej mierze do zakresu zaplanowanych czynności. Powyższe plany i wnioski zostały zaakceptowane wcześniej bez uwag przez bezpośredniego przełożonego. Późniejsze traktowanie ich jako uchybienie prowadzącego śledztwa jest, jego zdaniem, co najmniej nadużyciem.

W podsumowaniu D. D. stwierdził, że zakres zadań zleconych w okresie stanowiącym podstawę ustalenia wymiaru premii był większy niż w poprzednich okresach. Były to zadania o podwyższonym stopniu trudności, adekwatnie do posiadanych przez niego kwalifikacji, a każde z prowadzonych postępowań znajduje się na etapie pozwalającym na obiektywną, wysoką ocenę efektów pracy. Współpraca z prokuratorami nadzorującymi śledztwa układała się poprawnie, co stanowi podstawę oceny sposobu prowadzenia postępowań. We wskazanym okresie przeprowadził więcej przesłuchań świadków niż jakikolwiek inny funkcjonariusz Wydziału Zamiejscowego w B., a wszystkie czynności w sprawach realizował samodzielnie, nie korzystając, jak pozostali funkcjonariusze pionu śledczego, ze stałej pomocy innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do oceny poziomu dyscypliny służbowej, w tym niewykonywania bądź uchylania się od wykonania czynności służbowych, stwierdził, że z uwagi na niewskazanie w uzasadnieniu udokumentowanych przypadków takiego postępowania, utrudniona jest polemika w tym zakresie. Podkreślił, że dobro służby, właściwe jej reprezentowanie, postępowanie zgodne z zasadami dobrego wychowania oraz wypełnianie obowiązków służbowych ma dla niego szczególne znaczenie. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w dotychczasowym przebiegu służby oraz opiniach służbowych wydawanych w jej toku.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. Szef CBA uchylił zaskarżoną decyzję personalną z dnia [...] czerwca 2017 r. w części dotyczącej daty początkowej okresu ustalenia premii; ustalił datę początkową okresu ustalenia premii na dzień [...] lipca 2017 r.; w pozostałej części zaskarżoną decyzję personalną utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wyjaśnił, że naczelnik Wydziału Zamiejscowego w B. Delegatury CBA w G., odnosząc się do zarzutów strony w notatce służbowej przesłanej w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Biura Kadr i Szkolenia CBA wskazał, "iż na podstawie analizy całokształtu czynności związanych z przebiegiem służby Pana D. D. w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] czerwca 2017 r., a w szczególności w zakresie realizacji zadań związanych z prowadzeniem przez wymienionego postępowań przygotowawczych [...],[...] i [...] przełożony ocenił poziom wywiązywania się przez Pana D. D. ze związanych z tym obszarem obowiązków na poziomie przeciętnym. Zaznaczył, że ocena ta była wypadkową zarówno nadzoru realizowanego z pozycji naczelnika Wydziału Zamiejscowego w B. Delegatury CBA w G., jak i z ocen częściowych, w tym dokonywanej pod kątem formalnym przez zastępcę naczelnika Wydziału Operacyjno-Śledczego Delegatury CBA w G. Wskazał, iż kontrolujący enumeratywnie wymienił przypadki uchybień w sporządzonej przez referenta dokumentacji procesowej (protokołach z czynności procesowych), odniósł się do braków natury analitycznej, co istotne, oceniający wskazał na spadek intensywności (dynamiki) realizowanych czynności, przy jednoczesnym wzroście długotrwałości ich prowadzenia. Przełożony, w granicach sprawowanego nadzoru, wskazywał referentowi przewlekłość prowadzenia śledztwa, szczególnie w stosunku do zakresu czynności objętych przyjętym do prowadzenia śledztwa, szczególnie w stosunku do zakresu czynności objętych przyjętym do realizacji, jak i wynikających z wytycznych prokuratorów nadzorujących postępowania. Podstawą formułowanej oceny, były także stwierdzone uchybienia w wykonywaniu przez wymienionego czynności służbowych.

W szczególności brak zaangażowania w prowadzone postępowanie przygotowawcze, czego odzwierciedleniem był między innymi sposób przygotowania i przeprowadzenia w śledztwie realizacji procesowej, w tym brak sporządzenia dokumentacji związanej z realizowanymi czynnościami (np. planu realizacji, postanowień), w terminie umożliwiającym jej zatwierdzenie przez przełożonych oraz skuteczne przeprowadzenie odprawy przed realizacją. Jako prowadzący postępowania przygotowawcze D. D. nie wykazywał żadnej inicjatywy, a podejmowane przez niego czynności (np. analiza materiałów wraz ze sformułowanymi wnioskami odnośnie zasadności przedstawienia zarzutów osobom podejrzewanym w sprawie) wynikają ze wskazań przełożonych, którzy każdorazowo musieli określać nie tylko charakter prowadzenia. Wszystkie przedsiębrane czynności prowadzącego postępowanie (od wytypowania i rozpoznania rynku biegłych, poprzez rozmowy z poszczególnymi biegłymi, a kończąc na uzyskaniu środków finansowych na powołanie biegłego) wymagały zaangażowania przełożonego. Przełożony wskazał, iż jest to sytuacja niedopuszczalna zarówno przez pryzmat zajmowanego przez niego stanowiska, jak i doświadczenia zawodowego, którym niewątpliwie powinien na tym stanowisku dysponować. Uwagi w powyższym zakresie znajdowały kilkakrotnie swoje odzwierciedlenie w poleceniach i uwagach przełożonego wyrażonych w kartach nadzoru śledztwa oraz licznych dekretacjach (uwagach i zastrzeżeniach) umieszczanych na dokumentach służbowych. Abnegacja zaś wnioskodawcy wobec niniejszego, a w konsekwencji wobec kierownictwa wydziału tworzyła w jednostce klimat mający wpływy na jej funkcjonowanie, zwłaszcza w odniesieniu do wielu młodych funkcjonariuszy, którzy w ten sposób implementują niewłaściwe wzorce niewłaściwej postawy w służbie. Dlatego zdaniem przełożonego zasadnym jest uzależnienie wysokości premii Pana D. D. nie tylko od stopnia trudności, złożoności i kwalifikacji zawodowych tego funkcjonariusza, ale także od sposobu realizacji przez niego powierzonych zadań oraz efektów jego pracy".

Ponadto Szef CBA podniósł, że ustalając premię organ wziął pod uwagę wszystkie cztery kryteria wskazane w art. 89 ust. 4 ustawy. Kryterium opinii znajduje się na czwartym miejscu i nie jest to kryterium najważniejsze. Organ podkreślił, że opiniowanie funkcjonariuszy, w świetle art. 57 ustawy o CBA, odbywa się co do zasady raz na dwa lata, zaś premie ustalane są na okresy półroczne. Ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku sporządzania opinii służbowej przed każdym okresem premiowym. Nie oznacza to jednak, iż organ nie bierze pod uwagę opinii, która akurat nie obejmuje ostatniego okresu półrocznego tj. od dnia 1 czerwca

2013 r. do dnia 8 września 2015 r. Jest ona jednym z kilku kryteriów, i to nie najważniejszym. W ocenie organu najistotniejszym kryterium określonym w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, które organ winien brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości premii, jest stopień trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza.

Szef CBA wyjaśnił również, że premii nie należy traktować jako stałego dodatku za dotychczasową wieloletnią służbę, lecz jako ruchomy składnik uposażenia za aktualne należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Organ wskazał, że to przełożony jest najlepiej predysponowany do oceny sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza i efektów jego pracy. Z czterech przesłanek określonych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości premii, tylko jedna ma charakter stały, a mianowicie kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, pozostałe trzy są ściśle powiązane z efektami pracy. W przypadku funkcjonariusza D. D. nie są one oceniane wysoko.

Dodatkowo organ podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. została wydana opinia służbowa dotycząca strony za okres od [...] września 2015 r. do [...] czerwca 2017 r. W opinii tej wzięte zostały pod uwagę następujące kryteria: efektywność służby, w tym jakość i terminowość wykonywania zadań, podnoszenie kwalifikacji zawodowych, umiejętność oceny i reagowania w sytuacjach nietypowych, znajomość i umiejętność stosowania przepisów w zakresie pragmatyki służbowej, umiejętność samodzielnego wykonywania zadań, umiejętność pracy w zespole, planowanie i organizacja własnej pracy, podejmowanie nowych inicjatyw, kreatywność i wszechstronność, jakość i terminowość sporządzania dokumentów, dyscyplina, dyspozycyjność, zaangażowanie. Zastosowana została skala ocen od 1 do 5. D. D. został oceniony w tej opinii odpowiednio na 3, 4, 3, 4, 3, 3, 3, 3, 3, 3, 2, 3, 3. We wniosku końcowym dotyczącym opiniowanego przełożony wskazał zaś jako ocenę ogólną "opinia pozytywna". Opinia ta, na skutek wniesionego odwołania, została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego, dyrektora Delegatury CBA w G.

D. D. wniósł na decyzję Szefa CBA z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości premii, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 4d ustawy o CBA przez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i na których organ się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności dowodów wskazanych przez skarżącego;

art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes strony;

art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte informowanie o ustaleniach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego;

art. 77 § 1 K.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w ograniczony sposób.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji personalnej Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2017 r. i umorzenie postępowania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dodatkowo podniósł, że Szef CBA wprawdzie swobodnie ustala wysokość premii, jednak zobowiązany jest do oparcia się na ustalonym stanie faktycznym odnoszącym się do rzeczywistych osiągnięć funkcjonariusza. Ponownie wskazał, że

w ocenianym okresie pomiędzy [...] stycznia 2017 r., a [...] czerwca 2017 r. zarówno stopień trudności, złożoności i sposobu realizacji wykonywanych zadań oraz efekty pracy funkcjonariusza, nie tylko nie uległy obniżeniu ale wręcz w zakresie trudności

i złożoności uległy zwiększeniu.

Skarżący zarzucił ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ przywołał opinię służbową z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydaną za okres służby od dnia [...] września 2015 r. do [...] czerwca 2017 r. Zdaniem skarżącego przyjęcie treść tej opinii po doręczeniu decyzji personalnej z dnia [...] czerwca 2017 r. było bezpodstawne. Skarżący podniósł również, że wskazana wyżej opinia służbowa została sporządzona z naruszeniem przepisów i przytoczył argumentację, która jego zdaniem temu dowodzi. Wskazał, że dopiero w piśmie z dnia [...] października 2017 r. utrzymującym w mocy przedmiotową opinię, Dyrektor Delegatury CBA w G. wskazał przykłady uchybień, które jego zdaniem wpłynęły na oceny opinii służbowej. W ocenie skarżącego przykłady te nie odnoszą się w żaden sposób do kryteriów oceny opisanych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2014 r., co podważa możliwość uznania tej opinii za podstawę ustalenia wymiaru premii.

Skarżący zarzucił także, że przypisywane mu w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., uchybienia nie odnoszą się do konkretnych spraw. Jego zdaniem przyjąć zatem należy, że odnoszą się do wszystkich prowadzonych przez niego postępowań Skarżący, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, szczegółowo opisał poszczególne prowadzone przez niego śledztwa zaznaczając, że podejmowane przez niego czynności były akceptowane przez jego przełożonego, a ponadto był o nich informowany nadzorujący te śledztwa prokurator.

Zdaniem skarżącego ogólnikowe stwierdzenia, nieodnoszące się do konkretnych zdarzeń w sposób zasadniczy ograniczają prawa strony do odniesienia się merytorycznego i tworzą z uznania administracyjnego decyzję o cechach dowolności i arbitralności. Uznanie argumentacji organu zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącego, stawiałoby pod znakiem zapytania sens istnienia przesłanek wskazanych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA, gdyż organ mógłby każdorazowo, powołując się na nieweryfikowalne oceny, dowolnie i arbitralnie ustalać wysokość premii.

Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, z którego treści wynika, że funkcjonariusz CBA oprócz wynagrodzenia zasadniczego otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%.

Szczegółowe warunki przyznania premii dla funkcjonariuszy CBA zostały uregulowane ust. 4a-4f powołanego artykułu, i tak:

← ust. 4a. Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio.

← ust. 4b. Szef CBA ustala wysokość premii, na okres 6 miesięcy, w terminach: 1) od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku; 2) od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku.

← ust. 4c. Szef CBA ustala wysokość premii w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość premii nie ulega zmianie.

← ust. 4d. Wysokość premii jest uzależniona od: 1) stopnia trudności, złożoności i sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza; 2) kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza; 3) efektów pracy funkcjonariusza; 4) opinii służbowej poprzedzającej ustalenie wysokości premii.

← ust. 4e. Szef CBA, w uzasadnionych przypadkach, a w szczególności w przypadku: 1) popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa, przestępstwa skarbowego lub przewinienia dyscyplinarnego, 2) niewywiązywania się przez funkcjonariusza z realizacji zadań służbowych, 3) znacznego obniżenia efektywności pracy funkcjonariusza – może obniżyć wysokość premii przed upływem sześciomiesięcznego okresu, na który została ustalona.

← ust. 4f. Szef CBA może ustalić wyższą wysokość premii, przed upływem sześciomiesięcznego okresu, na który została ustalona, jeżeli jest to uzasadnione charakterem i efektami bieżąco realizowanych zadań lub wykonywaniem przez funkcjonariusza czynności wykraczających poza zakres jego obowiązków służbowych.

W świetle wskazanych wyżej przepisów, premia przyznawana funkcjonariuszowi CBA ma charakter obligatoryjnego dodatku do uposażenia, którego wysokość jest uzależniona od przesłanek wymienionych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA. W orzecznictwie przyjmuje się, iż nie ma ona charakteru premii znanej przepisom prawa pracy, wedle których premia jest swego rodzaju dodatkiem do wynagrodzenia przyznawanym za wykonaną pracę i efekty jakie ona przyniosła dla pracodawcy (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 597/10, publ. LEX nr 755362).

Konstrukcja premii z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA wskazuje, iż ustawodawca pozostawił Szefowi CBA prawo do kreowania wysokości przyznanej premii, w granicach od 1% do 30% uposażenia zasadniczego. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie kształtowania elastycznej polityki kadrowej przez organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie służby specjalnej jaką jest CBA, ale prawo do niej jest ograniczone. Szef CBA ustalając wysokość premii dla funkcjonariusza ma bowiem obowiązek kierować się przesłankami określonymi w ust. 4d art. 89 ustawy o CBA. Decyzja administracyjna ustalająca wysokość premii ma charakter uznaniowy, powinna jednak odnosić się do przesłanek wynikających z powyższego przepisu, z podaniem, jakie elementy organ wziął pod uwagę, przyznając funkcjonariuszowi premię w danej wysokości. Inaczej mówiąc, decyzja ta powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Na podkreślenie zasługuje, iż przedmiotowa premia jest obligatoryjnym składnikiem uposażenia należnego funkcjonariuszowi i ta cecha sprawia, iż jest to stały składnik uposażenia, ale tylko w znaczeniu przysługującego świadczenia. Wskazuje na to art. 89 ust. 3 ustawy o CBA stanowiąc, iż uposażenie składa się z uposażenia i premii (...) oraz kształtowanie jej wysokości w przedziale określonym przepisem art. 89 ust. 4 ustawy o CBA. Nie oznacza to jednak, iż określenie funkcjonariuszowi wysokości premii, przyznawanej w kolejnych po sobie następujących 6 miesięcznych okresach, jest wolne od oceny złożoności wykonywanych przez funkcjonariusza zadań służbowych i efektywności jego pracy. Skoro wysokość premii nie została przez ustawodawcę powiązana w sposób sztywny z wykonywaniem zadań na określonym stanowisku, to ma ona spełniać rolę motywacyjną, polegającą na ocenie kwalifikacji funkcjonariusza, jego postrzeganiu przez przełożonych oraz dokonań zawodowych w danym przedziale czasowym. Stąd też wysokość premii jest zmienna w czasie, co do zasady ustalana na okresy 6 miesięczne, z wyjątkami przewidzianymi ust. 4e-f, i ten element nie ma charakteru stałości.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o CBA, jak również prawidłowo je zastosował, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wysokość premii w wysokości niższej niż we wcześniejszym półroczu, organ zasadniczo opierał się na dokumentach zgromadzonych w aktach osobowych skarżącego, a wskazujących na posiadane przez skarżącego wykształcenie kwalifikacyjne oraz ostatnią sporządzoną opinię służbową za okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] września 2015 r., jak również na informacjach zawartych w uzasadnieniu wniosku personalnego z [...] czerwca 2017 r.

Nie wymaga szerszej analizy okoliczność, iż to bezpośredni przełożony jest najlepiej predysponowany do oceny sposobu realizacji zadań wykonywanych przez funkcjonariusza, jak i efektów jego pracy. Nie można przy tym wymagać, aby wszelkie spostrzeżenia dotyczące oceny wykonywanych przez skarżącego zadań i wypełnianych obowiązków przybierały zmaterializowaną postać. Oczywistym jest, że przełożony czyni na bieżąco spostrzeżenia, które w formie wniosków zostają zmaterializowane w stosownym czasie, nakazanym przepisami ustawy, czy też przepisów wykonawczych. Są to np. wnioski sporządzane na okoliczność przyznania premii, czy też opinie służbowe. Na nich opiera się Szef CBA podejmując decyzje kadrowe.

W rozpoznawanej sprawie taka ocena została zawarta we wskazanym wniosku personalnym. Sąd dostrzega, że we wniosku tym nie zostały podane konkretne okoliczności składające się na wyrażoną w nim ocenę. Zauważyć jednak należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2017 r. sporządzona przez naczelnika Wydziału Zamiejscowego w B. Delegatury CBA w G., sporządzona w związku ze złożonym przez D. D. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której przedstawiona została przez bezpośredniego przełożonego szczegółowa ocena sposobu realizacji zadań przez skarżącego w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. oraz efektów wykonywanej przez niego pracy. Pozwala to na wyprowadzenie wniosku, że ocena ujęta we wniosku personalnym nie była dowolna. W konsekwencji oznacza to, że również argumentacja decyzji odnosząca się do elementów ocennych była swobodna, lecz nie dowolna. Organ wskazał i przeanalizował w stopniu dostatecznym przesłanki z art. 89 ust. 4d ustawy o CBA. Skorzystał przy tym z przysługującego mu uprawnienia do kształtowania premii będącej stałym składnikiem uposażenia, nie wykraczając poza granice uznania administracyjnego. W oparciu o wniosek personalny przełożonego z [...] czerwca 2017 r. dokonał oceny tak efektywności pracy skarżącego, jak i sposobu realizacji przydzielonych mu zadań.

Należy w tym miejscu podkreślić, że premia z art. 89 ust. 4 ustawy o CBA jest przyznawana na czas określony 6 miesięcy (ust. 4b pkt 1 i 2). Oznacza to cykliczność przyznawania tego składnika uposażenia, przy każdorazowej ocenie przesłanek warunkujących ustalenie wysokości premii na dany okres.

W ocenie Sądu, nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego, że Szef CBA nie podjął działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ ustalił bowiem wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 89 ust. 4d ustawy o CBA. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ jest obowiązany ustalić w sprawie tylko te okoliczności faktyczne, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie.

Nieuzasadnione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a.

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W szczególności, decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś przywołana przez organ argumentacja jest wewnętrznie spójna, logiczna i nie zawiera sprzeczności. Motywując zaskarżoną decyzję organ odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając je jednak za nieuzasadnione.

Powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na opinię służbową o skarżącym wydaną w dniu [...] sierpnia 2017 r. miało natomiast na celu jedynie potwierdzenie zasadności wydanej wcześniej decyzji personalnej z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalającej wysokość premii. Opinia ta nie była jednak przesłanką ustalenia wysokości premii.

Reasumując, w analizowanej sprawie organ orzekający nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak też wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów należy uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.