Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1011/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 387/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu korzystania z terenów publicznych pokrytych zielenią oraz umorzenia postępowania w zakresie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 387/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś.Ś. z dnia [...] maja 2020 r, nr [...] w zakresie wymierzenia kary pieniężnej i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy: art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 16 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 10 kwietnia 2020 r.), art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 5, art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 18 ust. 1 pkt 2 i § 18 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś.Ś. wymierzył J.W. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie zakazu korzystania do dnia 19 kwietnia 2020 r. z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż, polegające na tym, że strona w dniu 17 kwietnia 2020 r. korzystała z Parku Miejskiego w L.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 17 kwietnia 2020 r. J.W. przebywał w parku miejskim w L., gdzie siedział na ławce, nie mając zakrytych ust i nosa. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zakazujące w § 16 ust. 1 pkt 1 korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności parków, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Organ I instancji powołując się na ten przepis, stwierdził, że korzystanie z Parku Miejskiego w L. w dniu 17 kwietnia 2020 r. było zakazane, jako że miejsce to jest parkiem o charakterze publicznym. W tych okolicznościach organ, że strona naruszyła zakaz korzystania z parku sformułowany powołanym rozporządzeniu, co na mocy art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest obwarowane karą pieniężną. W tym zakresie wskazał, że zakaz korzystania z parków zalicza się do zakazów ustanowionych na podstawie art. 46b pkt 8 tej ustawy, jako że przepis ten przewiduje możliwość ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. Naruszony zakaz wynikający z § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia znalazł się w rozdziale tego aktu wykonawczego, powtarzającym w swoim tytule treść upoważnienia ustawowego "Czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia" i wyraża wynikający z art. 46b pkt 8 ustawy zakaz czasowego korzystania terenu, a więc m.in. parku do dnia 19 kwietnia 2020 r.

Kierując się przesłankami wskazanymi w 189d k.p.a. organ I instancji uznał, że kara pieniężna powinna być wymierzona w wysokości odpowiadającej dolnemu zagrożeniu, jednocześnie nie przyjął, by można było mówić w niniejszej sprawie o znikomej wadze naruszenia prawa, co uprawniałoby organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.).

Rozpoznając odwołanie wniesione przez J.W. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania wobec skarżącego art. 189c k.p.a. uznając, że wygaśnięcie określonego zakazu czy nakazu czasowego następuje zgodnie z wolą samego prawodawcy i nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. Zatem skoro zakaz korzystania z parków jako zakaz czasowy obowiązywał do dnia 19 kwietnia 2020 r., to należało uznać, że w dniu zdarzenia, tj. 17 kwietnia 2020 r. obowiązujące przepisy zostały naruszone, wobec czego skarżący podlegał karze.

Rozpoznając skargę złożoną przez J.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje wydane przez organy. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi represyjny charakter kary pieniężnej przy jej orzekaniu należy uwzględnić wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu, który obowiązywał w momencie orzekania, nie zaś popełnienia czynu. Zatem zdaniem Sądu I instancji należało zbadać czy czasie orzekania o karze określony czyn nadal stanowi naruszenie prawa prowadzącego do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej.

Sąd wskazał, iż nie budziło wątpliwości, że skarżący w dniu 17 kwietnia 2020 r. naruszył przepis § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. Wskazany przepis normował zakaz korzystania z terenów zielonych, w tym z parków. Powyższe rozporządzenie obowiązywało do 19 kwietnia 2020 r., kiedy to zostało derogowane § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697, dalej rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r.). Przepisy obowiązujące zarówno w dacie wydawania obu decyzji nie przewidywały zakazu korzystania z parków.

Sąd wskazał, iż art. 189c k.p.a. wprowadził zasadę lex mitior retro agit, stanowiąc, że jeżeli w czasie wydania decyzji wymierzającej karę administracyjną obowiązuje inna ustawa niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego kara została nałożona, stosuje się nową ustawę, o ile jest korzystniejsza dla strony. Oznacza to, że art. 189c k.p.a. wprowadza dopuszczalność odejścia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej od stosowania przepisu prawa materialnego, który obowiązywał w dniu naruszenia obowiązku. Wprawdzie organ II instancji słusznie wywodził, że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia zakazów i nakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy, zaś wygaśnięcie określnego zakazu lub nakazu czasowego, następujące z woli prawodawcy, nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. To jednak pozbawione doniosłości prawnej jest powoływanie się przez organ odwoławczy na niezmieniony - zarówno w dacie zdarzenia, jaki w dacie orzekania - przepis art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiący podstawę wprowadzenia zakazu i będący podstawą wymierzenia kary. Powołany przepis przewiduje co prawda możliwość ustanowienia czasowego ograniczenia korzystania z terenów, jednak w żaden sposób nie wskazuje i nie precyzuje jakich terenów może to dotyczyć. Nie można zatem uznać, jak usiłuje tego dowieść organ, że zakaz korzystania z ogólnodostępnej przestrzeni publicznej, jaką stanowią parki miejskie, wynika wprost z tej ustawy.

W dalszej części Sąd I instancji wskazał, że pobieżna i nie uwzględniająca kontekstu faktycznego sprawy była dokonana przez organ ocena zaistnienia, przewidzianej w art. 189 f § 1pkt 1 k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że decyzje wydane przez organy obarczone są wadami, wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania oraz zasad nakładania pieniężnych kar administracyjnych, co obligowało do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie naruszyły przepisy postępowania w ten sposób, iż w warunkach, gdy nie znajdował zastosowania art. 189c k.p.a., zastosowały do oceny zachowania skarżącego stan prawny z daty popełnienia deliktu administracyjnego, a nie z daty wydawania decyzji, podczas gdy deklaratoryjny charakter spraw o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej przemawiał właśnie za stosowaniem stanu prawnego z daty popełnienia deliktu administracyjnego, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych;

b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy administracji publicznej były zobowiązane do rozważenia czy skarżący "korzystał" z parku czy też tylko w nim "przebywał lub przemieszczał się po nim", w sytuacji, gdy w języku potocznym oraz dotychczasowej praktyce prawniczej jednolicie uznaje się "przebywanie" w obrębie nieruchomości za postać korzystania z tej nieruchomości oraz gdy z niekwestionowanych przez skarżącego okoliczności sprawy wynika, iż skarżący nie tylko w Parku Miejskim w L. przebywał, ale także korzystał z infrastruktury tego parku w postaci ścieżek do przemieszczania się rowerem, a tym samym nie sposób uznać, aby zaniechanie analizy wskazanego przez Sąd I instancji elementu sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż organy administracji publicznej nie przeanalizowały w wystarczający sposób przyczyn, dla których w odniesieniu do skarżącego nie zastosowano art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie wzięły pod uwagę sposobu zachowania sprawcy oraz nie ustaliły czy i jakie następstwa wywołał popełniony przez skarżącego delikt administracyjny, w sytuacji gdy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że warunkiem sine qua non odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie tego przepisu jest "znikoma waga naruszenia prawa" , a art. 189d pkt 1 k.p.a. precyzuje pojęcie "wagi naruszenia prawa" poprzez odniesienie go do wagi interesu, którego ochronie służyły naruszone przepisy, wobec czego rozważania organów administracji publicznej w kwestii braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. były wystarczające;

d) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie naruszony został art. 86 k.p.a. w sytuacji, gdy w sprawie nie występowały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś strona na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym nie sposób uznać, aby zaniechanie przesłuchania strony stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uznanie, że jedną z przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, w sytuacji, gdy sam Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie nie stwierdził, aby to ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ II instancji wykonał wobec skarżącego obowiązek z art. 10 § 1 k.p.a. i strona miała możliwość skorzystania z prawa czynnego udziału w postępowaniu, a skarżący na żadnym etapie sprawy nie powołał się na taką konkretną czynność procesową, której dokonanie miałoby wpływ na wynik sprawy, a nadto jak wskazuje przebieg postępowania administracyjnego skarżący miał wiedzę o toczącym się wobec niego postępowaniu jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i podejmował w tym postępowaniu czynności procesowe;

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie przy uznaniu, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona wniesiono o uchylenie wyroku i oddalenie skargi; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu w wysokości przepisanej prawem, 3. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy bez wyznaczania terminu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu sentencja nie uległaby zmianie (por. np. wyroki NSA z 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08, 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12, 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13, 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie czasowego zakazu korzystania z parków stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś.Ś. powinny być uchylone albowiem zakaz korzystania z parków ustanowiony w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. nie obowiązywał w dacie wydawania tych decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do kwestii czy naruszenie zakazu ustanowionego w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 kwietnia 2020 r. w związku z wystąpieniem stanu epidemii w ogóle mogło stanowić (współstanowić) podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów zakazu korzystania do dnia 19 kwietnia 2020 r. z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż, stanowiło wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost postanowieniami art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Należy w związku z tym zauważyć, że kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP wolności poruszania się) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. Można stwierdzić, że istnieje już ustalona i jednolita linia orzecznicza w tej kwestii, odwołująca się do stabilnego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji RP mogą być ustanowione tylko w ustawie, a brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności prowadzić musi do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego znaczenie prawne art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polega na ustanowieniu dodatkowego nakazu szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Wskazuje się, że "w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97, a także np. wyroki TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99, 7 listopada 2000 r., K 16/00, 19 lipca 2011 r., P 9/09). "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności"( wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97).

Znaczenie przedstawionych uwag odnośnie do obowiązywania zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w sferze unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, nie może pomijać tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jednostki, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacwah szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej w związku z COVID-19 spowodowało jednak, że prawodawca, ustanawiając ograniczenia praw i wolności jednostki, związany był zakazem naruszania ich istoty wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej zauważyć zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Niewątpliwie oprócz sfery wolności i praw człowieka, o czym była mowa wyżej, należy do nich również dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Podkreślając zatem, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Jak wynika z współstanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W art. 46a tej ustawy wskazano, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b pkt 8 wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia. Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło w § 16 ust. 1 pkt 1, że do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z: pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania ustanowionego w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. zakazu korzystania z określonych terenów, trzeba uznać, że jest to przepis sankcjonowany w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego ograniczenia przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w punktach 1-5, przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w punktach od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 8 art. 46b mowa jest o" czasowym ograniczeniu korzystania z lokali lub terenów", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Tym samym, również z przedstawionego powodu, a jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy – przepis § 16 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie opisanego w nim zakazu.

W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

W tym stanie rzeczy, skoro decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm procesowych uznać trzeba za niemogące wywołać zamierzonego skutku i pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz.U.2018. 265 ze zm.).