Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2640/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 102 ust. 1c
journal: Dz.U. 2020 poz 1268
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 42 poz 364
law: Prokotół Nr 7 sporządzony dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
article: art. 14 ust. 7
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 81a par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: par. 19, par. 21 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1081
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości  pojazdów w kontroli ruchu drogowego, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej  tych przyrządów pomiarowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 249/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

(...) wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ba 249/21. Wyrokiem tym oddalona została skarga (...) (dalej: Skarżący lub Strona) na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: Organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z (...)r. znak (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z (...)r., którą zatrzymano Skarżącemu na okres trzech miesięcy prawo jazdy kat. B.

Sąd I instancji wydał wyrok w następującym stanie sprawy:

Postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy zostało wszczęte na skutek informacji Komendanta Miejskiego Policji w (...) z (...) r., w której wskazano na przekroczenie przez Skarżącego prędkości dopuszczalnej o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 70 km/h. Po przeprowadzeniu postępowania, w którym (...)w piśmie z (...)r. złożył pisemne wyjaśnienie zarzucając że przekroczenie prędkości nastąpiło w granicach błędu pomiarowego urządzenia mierzącego prędkość, decyzją z (...)r. Prezydent Miasta orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm., dalej: ukp), oraz art. 7 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r., poz. 541 ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej: prd).

W odwołaniu od tej decyzji (...) zarzucał naruszenie przepisów postępowania i przepisów praw materialnego. Kwestionował ustalenia dotyczące przekroczenia prędkości oraz możliwość karania za ten sam czyn mandatem i zatrzymaniem prawa jazdy.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ odwoławczy wskazał, że fakt ustalenia przekroczenia prędkości wynika z zawiadomienia właściwego organu Policji. Do zawiadomienia dołączono notatkę urzędową sporządzoną (...)r. przez funkcjonariusza Policji, który ujawnił delikt. Wynika z niej przyjęcie przez kierującego mandatu karnego w wysokości 500 zł oraz zatrzymanie kierującemu prawa jazdy. Do zawiadomienia dołączono zatrzymany dokument prawa jazdy oraz kopię świadectwa legalizacji urządzenia do pomiaru prędkości.

Kolegium wyjaśniło podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wymieniając art. 25 i art. 22 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1517), treść Komunikatu Ministra Cyfryzacji z 4 września 2020 r. (Dz.U. poz. 1533), a także art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i 1e ukp, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 ze zm.). Wywiodło, że rozwiązania techniczne wskazane w Komunikacie miały zostać wdrożone 5 grudnia 2020 r., jednak postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed tą datą, zatem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, czyli art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp. Zdaniem Kolegium, przepis ten jest podstawą wydania decyzji związanej o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy, warunkowanej wyłącznie otrzymaniem informacji o przekroczeniu przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Kolegium wyjaśniło, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości (dzieje się to w postępowaniu wykroczeniowym), ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości w obszarze zabudowanym o ponad 50km/h. Postępowanie wykroczeniowe, choć dotyczy tego samego zdarzenia ma jednak inny cel niż postępowanie dotyczące zatrzymania prawa jazdy. Celem tego ostatniego jest jak najszybsze wyeliminowanie z ruchu drogowego osoby zagrażającej bezpieczeństwu innych użytkowników dróg. Kolegium wyjaśniło, że informacja o przekroczeniu prędkości jest dokumentem urzędowym, za którego treść odpowiedzialność ponosi jego autor, dlatego nie jest zasadne zastosowanie przepisu art. 81a kpa. Za bezzasadny uznało również zarzut o podwójnym ukaraniu, bowiem odpowiedzialność administracyjna ma charakter prewencyjny, nie jest oparta na zasadzie winy w odróżnieniu od odpowiedzialności jak za wykroczenie, która stanowi rodzaj represji.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (...) zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji tj.:

a) art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. "a" prd w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ukp zakresie w jakim dopuszczono stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie - art. 2 Konstytucji RP i art. 4 protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ;

b) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ukp w związku z art. 35 kpa przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu dokumentu przez Policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 prd a nie rzeczywiste przekroczenie prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym oraz w zakresie braku adekwatnych gwarancji procesowych w sytuacji wydania przez organ decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy;

c) art. 6 kpa przez zastosowanie normy sankcyjnej w sytuacji wieloznacznych okoliczności faktycznych niewyjaśnionych przez organ;

d) art. 81a § 1 kpa przez jego niezastosowanie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy;

e) art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, gdyż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego;

f) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie, gdyż wydanie decyzji było uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego – wyjaśnienia czy strona postępowania przekroczyła dozwoloną prędkość o 50 km/h;

g) art. 10 kpa przez wydanie decyzji bez uprzedniego wyznaczenia stronie właściwego terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, co pozbawiło stronę procesowej gwarancji realizacji uprawnień w zakresie pełnego udziału w postępowaniu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 19 w związku z § 21 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp - przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy błąd pomiaru wykonanego przyrządem w warunkach znamionowych użytkowania nie powinien przekraczać wartości błędów granicznych dopuszczalnych określonych w § 21 pkt 2 rozporządzenia, tj. 3 % wartości mierzonej - dla prędkości powyżej 100 km/h, co w realiach niniejszej sprawy skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej: ppsa"). Uzasadniając wyrok na wstępie wskazał na mające w sprawie zastosowanie przepisy, w szczególności: art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca). Wskazał, że z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej wynika, że informacja o popełnieniu wykroczenia jest podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającym termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z Komunikatem Ministra Cyfryzacji z 4 września 2020 r. w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających weryfikację danych o kierującym pojazdem w centralnej ewidencji kierowców i wprowadzanie do centralnej ewidencji kierowców informacji o zatrzymaniu wydanego w kraju prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem oraz o ich zwrocie (Dz.U. z 2020 r., poz. 1533), termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających weryfikację danych o kierującym pojazdem w centralnej ewidencji kierowców i wprowadzanie do centralnej ewidencji kierowców informacji o zatrzymaniu wydanego w kraju prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem oraz o ich zwrocie ustanowiony został na dzień 5 grudnia 2020 r. W myśl jednak art. 25 ustawy zmieniającej z 14 sierpnia 2020 r., do postępowań dotyczących zatrzymanych praw jazdy lub pozwoleń na kierowanie tramwajem wszczętych a niezakończonych przed dniem wskazanym w komunikacie, o którym mowa w art. 22 ust. 1, stosuje się dotychczasowe przepisy. Wszczęcie przedmiotowego postępowania prowadzonego na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp nastąpiło przed 5 grudnia 2020 r., co oznacza że w sprawie miały zastosowanie "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 25 ustawy zmieniającej.

WSA uznał, że w świetle treści przywołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości, że informacja uzyskana od właściwego podmiotu, który ujawnił fakt kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, stanowi podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Co więcej, uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ decydujący o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym, gdyż do tego uprawniony jest sąd powszechny prowadzący postępowanie w sprawie o wykroczenie. Informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił rażące przekroczenie prędkości na obszarze zabudowanym jest sformalizowanym źródłem wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Celem postępowania o zatrzymanie prawa jazdy jest bowiem szybkie, administracyjne i o znaczeniu prewencyjnym wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców stwarzających zagrożenie. Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tych kwestii, w szczególności uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z1 lipca 2019 r. o sygnaturze I OPS 3/18, obszernie cytując uchwałę i jej uzasadnienie. WSA uznał, że informacja z (...)r. przekazana przez Komendanta Miejskiego Policji w (...) Prezydentowi Miasta (...) o popełnieniu przez Skarżącego (...) r. w (...) przy ulicy (...) o godz. (...) czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. "a" prd polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h stanowiła wystarczającą i wyłączną podstawę do wszczęcia postępowania, a następnie zobowiązującą do wydania przez Prezydenta Miasta (...) decyzji z (...)r. orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1c ukp.

Z przyczyn wskazanych wyżej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym WSA uznał, że z tych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego przez Skarżącego skutku zarzuty i argumenty dotyczące wadliwości pomiaru prędkości (w granicach błędu pomiarowego). WSA zauważył, że zarówno przepis art. 135 ust. 1a lit. "a" prd jak i art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp stanowią o informacji o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h, nie wprowadzając wymagania wskazania w tej informacji przez ujawniający przekroczenie podmiot, o ile dokładnie ta wartość została przekroczona. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że informacja, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z 20 marca 2015 r. jest dokumentem urzędowym i tylko ten jej walor jest weryfikowany w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach sprawy informacja stanowiąca podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego zawierała wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Natomiast odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (vide uchwała I OPS 3/18, a także np. wyrok w sprawie I OSK 1244/19). Dlatego też, wbrew zarzutom skarżącego, organ administracji nie był zobligowany do merytorycznego zweryfikowania informacji Policji. Odnosząc się do zarzutu podwójnego karania, WSA wskazał, że w przywołanym przez Skarżącego wyroku z 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym: a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167), natomiast b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jednak Skarżący w toku postępowania nie powoływał się na kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym ze względu na stan wyższej konieczności. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w sprawie wyżej wskazanej K 24/15 poza zakresem wymienionym w punkcie b) sentencji wyroku, nie zakwestionował konstytucyjności przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp, który pozostał w obrocie prawnym i stanowi podstawę rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji. Trybunał zaakceptował też dualizm trybów postępowania w odniesieniu do kwestii związanych z przekroczeniem prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h, tj. tryb postępowania administracyjnego i przed sądem powszechnym (postępowanie w sprawie o wykroczenie). Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje także na podzielenie zarzut naruszenia przepisu art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. sporządzony dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu. WSA wskazał, że zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albo wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. WSA zauważył, że odnośnie czynu skarżącego z (...)r. nie zostało nawet wszczęte postępowanie sądowe w sprawie o wykroczenie, bowiem przyjął on mandat na miejscu. Mandat zawierał informacje o wielkości przekroczenia przypisanej Skarżącemu w momencie kontroli. W ocenie Sadu I instancji nie miało znaczenia w niniejszym postępowaniu, czy przekroczenie pozostawało w granicach błędu pomiarowego w rozumieniu § 21 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp, a organ nie miał obowiązku w kontrolowanym postępowaniu tego rozporządzenia stosować. Zwłaszcza że do informacji z 8 listopada 2020 r. zostało załączone świadectwo legalizacji przyrządu pomiarowego, którym dokonano pomiaru prędkości, zaś przepisy prawa – jak już wyżej wywiedziono - nie wprowadzają rozróżnienia przy formułowaniu obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp przyczyn i okoliczności jej wydania w zależności od tego, czy przekroczenie mieści się w granicach błędu pomiarowego czy też nie. Jeśli Skarżący wykazałby nieprawidłowe działanie takiego urządzenia, mogłoby to stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji uznał, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zostało przeprowadzone w sposób zgodny z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego, bez naruszenia przepisów wskazanych w skardze.

(...) zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ppsa poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja SKO w Białymstoku z (...) r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. "a" prd w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ukp w zakresie w jakim dopuszczono stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie - art. 2 Konstytucji RP i art. 4 protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności;

b) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ukp w związku z art. 35 kpa przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja o zatrzymaniu dokumentu przez policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 prd a nie rzeczywiste przekroczenie prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym oraz w zakresie braku adekwatnych gwarancji procesowych w sytuacji wydania przez organ decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy;

c) art. 6 kpa przez zastosowanie normy sankcyjnej w sytuacji wieloznacznych okoliczności faktycznych niewyjaśnionych przez organ;

d) art. 81a § 1 kpa przez jego niezastosowanie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy;

e) art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, gdyż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego;

f) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie, gdyż wydanie decyzji było uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego – wyjaśnienia czy strona postępowania przekroczyła dozwoloną prędkość o 50 km/h;

g) art. 10 kpa przez wydanie decyzji bez uprzedniego wyznaczenia stronie właściwego terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, co pozbawiło stronę procesowej gwarancji realizacji uprawnień w zakresie pełnego udziału w postępowaniu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, tj.: § 19 w związku z § 21 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 lutego 2014 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać przyrządy do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy błąd pomiaru wykonanego przyrządem w warunkach znamionowych użytkowania nie powinien przekraczać wartości błędów granicznych dopuszczalnych określonych w § 21 pkt 2 rozporządzenia, tj. 3 % wartości mierzonej - dla prędkości powyżej 100 km/h, co w realiach niniejszej sprawy skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji.

Podnosząc te zarzuty, (...) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie wniosło też o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna również o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie wniosła.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji, w sposób określony w podstawach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że postępowanie kasacyjne podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tych względów konieczne jest prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej. Niezbędnym warunkiem uznania, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 ppsa, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią niemal dokładne powtórzenie zarzutów skargi wniesionej do WSA. Dotyczą one w istocie dwóch kwestii:

1. Skarżący kwestionuje stanowisko Organu i Sądu I instancji co do tego, że podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ukp w związku z art. 35 kpa jest informacja policji o przekroczeniu prędkości o 50 km/h w terenie zabudowanym wydana na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 prd;

2. Skarżący uważa za naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 4 protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ukaranie za ten sam czyn mandatem w ramach odpowiedzialności za wykroczenia i zatrzymaniem prawa jazdy.

Obie te kwestie – jak trafnie zauważył Sąd I instancji, a wcześniej Organ - doczekały się wyjaśnienia ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18. W uchwale tej wskazano, iż podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za powyższe przekroczenie dopuszczalnej prędkości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną pozostaje związany powyższą uchwałą zgodnie z art. 269 § 1 ppsa, podzielając stanowisko w niej zajęte. Należy zauważyć, iż sankcja administracyjna jaką jest zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp. ma charakter prewencyjny i stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym. Jej istotą jest przymuszenie do respektowania określonych nakazów i zakazów (vide: wyrok TK z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15, OTK-A 2016/77; wyrok TK z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy realizuje w tym wypadku cel prewencyjno – ochronny i zabezpieczający, stanowiąc instrument służący zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniający się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna) (vide: R.A.Stefański, Kodeks karny. Komentarz, s. 428 – 429, Warszawa 2018). Przy czym skuteczność realizowania powyższego celu sankcji czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił przez natychmiastowość jej zastosowania, tak aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcać ich do podejmowania niebezpiecznych zachowań wynikających z nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Wniosek taki wypływa zarówno z gramatycznej, systemowej, jak i z celowościowej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela w tym zakresie poglądy wielokrotnie już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 802/17, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 3924/18 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, iż projekt ustawy zmieniającej, rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, wyraźnie wskazywał na konieczność większego dyscyplinowania kierujących pojazdami w przestrzeganiu przepisów ruchu drogowego, chociażby przez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami w sytuacji nagminnego przekraczania przez kierowców prędkości na obszarze zabudowanym. (vide: druk nr 2586 Sejmu RP VII kadencji; uchwała NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotną konsekwencją procesową powyższego stanowiska jest to, że przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, jako normy materialnoprawne, wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazują one, iż podstawą wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp jest wyłącznie informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmieniającej, przekazana staroście jako organowi właściwemu w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (vide: vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu ewentualne wątpliwości co do prawidłowości pomiaru prędkości, w tym także te podnoszone przez autora skargi kasacyjnej nie mogą stanąć na przeszkodzie wydania przez starostę decyzji w powyższym trybie. Oznacza to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących okoliczności przekroczenia prędkości, poza tymi wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz.U. poz. 2197), wskazującymi na sprzeczność art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczącymi stanu wyższej konieczności. Na stan wyższej konieczności Skarżący się jednak nie powoływał. W tej sytuacji trafnie wskazał Sąd I instancji, że zasadnicza okoliczność – przekroczenie dozwolonej prędkości - winny podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu wykroczeniowym. Organ administracji opiera zatem swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez organ Policji informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) prd uzupełnionym dokumentem certyfikacji urządzenia pomiarowego, i nie miał podstaw do weryfikowania tych ustaleń na podstawie innych dowodów. Jest poza sporem, że pochodząca od Policji informacja o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy w związku z przekroczeniem dozwolonej prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym została przekazana Prezydentowi Białegostoku jako organowi właściwemu na gruncie art. 102 ust. 1 ukp. Tym samym wypełniona została norma art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż dokonywanie ustaleń w powyższym zakresie i analiza ich wyników nie przynależy do postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczonej treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. W tym postępowaniu nie występuje także zagadnienie wstępne w postaci konieczności przesądzenia o odpowiedzialności skarżącego za wykroczenie drogowe. Tym samym Sąd I instancji trafnie nie uczynił organom administracji zarzutu z pominięcia powyższych okoliczności podczas kontroli zaskarżonej decyzji, w tym także w zakresie nieuwzględnienia w toku tegoż postępowania wartości błędów granicznych przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w kontroli ruchu drogowego, wskazanych w § 19 i § 21 pkt 2 rozporządzenia. Na marginesie powyższych uwag NSA dostrzega, iż zarzut naruszenia ww. przepisów rozporządzenia został zaklasyfikowany w skardze kasacyjnej jako naruszenie prawa materialnego, podczas gdy normy te są przepisami postępowania. Nie określają one bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia mierzonej prędkości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowiła jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazany prawidłowo przez organy i Sąd I instancji zakres ustaleń faktycznych opartych na informacji Policji i ukaraniu Skarżącego mandatem za przekroczenie prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h przesądza o niezasadności zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Ustalenia te były jednoznaczne, niebudzące wątpliwości, oparte na wystarczająco zebranym i rozważonym materialne dowodowym zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Nie zachodziła więc sytuacja istnienia niedających się usunąć wątpliwości, która prowadzić mogłaby do zastosowania art. 81 a§ 1 kpa. Decyzje objęte kontrolą sądowoadministracyjne zastały wydane w wyniku stosowania przepisów prawa, a więc nie naruszały art. 6 kpa. Skarżący wskazał na zarzut naruszenia art. 10 kps poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego. Nie wskazał jednak, jaki istotny wpływ to uchybienie mogłoby mieć na wynik sprawy, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym. W zarzutach skargi kasacyjnej Skarżący powołał jeszcze art. 35 kpa, nie wymieniając żadnej z jednostek redakcyjnych (paragrafów) o różnej treści normatywnej, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z rozpatrywania tego zarzutu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 2 protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka należy na wstępie zauważyć, iż posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest prawem podstawowym o konstytucyjnym umocowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei istotą sankcji administracyjnej czasowego zatrzymania prawa jazdy, w jej kształcie wynikającym z omawianych przepisów, jest zapewnienie skutecznej realizacji celu prewencyjno – ochronnego i zabezpieczającego dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczynienie się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Temu celowi – w zamyśle ustawodawcy – ma służyć sankcja administracyjna w postaci czasowego wykluczenia z ruchu drogowego tych kierujących, którzy w sposób drastyczny przekraczają dozwoloną prędkość na obszarze zabudowanym. Skuteczność realizacji tego celu ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość zastosowania omawianej sankcji, aby w ten sposób oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i dodatkowo zniechęcić do nadmiernego przekraczania prędkości. Realizacji powyższego celu służy orzekanie o czasowym zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w dokumencie urzędowym, którym jest informacja, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prd. W tym zakresie trafnie Sąd I instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. w sprawie K 24/15, w którym orzeczono, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167). Zatem zarzut podniesiony w pkt 1 b) petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się w tej sytuacji z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w związku z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i § 2 ppsa przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego przez akceptację wydania zaskarżonej decyzji. Przepisy art. 3 § 1 i art. 134 § 1 i § 2 ppsa wskazują, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym w szczególności w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, oraz stosują środki określone w ustawie. Wynik tej kontroli (tu: zaskarżony wyrok), nawet gdy zawiera wady pozwalające na jego uchylenie, nie stanowi o naruszeniu tych przepisów. Niewątpliwie taka kontrola została dokonana przez rozpoznanie skargi na decyzje SKO i wydanie wyroku oddalającego skargę wobec jej niezasadności na podstawie art. 151 ppsa. Tym samym, wobec uznania decyzji za zgodną z prawem, Sąd I instancji nie mógł jej uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) ppsa.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie i dlatego skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ppsa.