Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3283/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 lit. a, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 68 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 867/18 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 867/18 oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej również: "Spółka", "wnosząca skargę kasacyjną", "strona") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej (w wysokości 150.000,00 zł) z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części budynku hotelu "B." w Z. powstałej w ramach przebudowy i rozbudowy tego budynku.

Przebudowa i rozbudowa prowadzona była na postawie decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę hotelu B. (w tym budowę dwóch dźwigów osobowych, przebudowę istniejącej klatki schodowej i dobudowę sali konferencyjnej wraz z zapleczem).

T. sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego, w odniesieniu do którego organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 P.b.;

b. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 P.b. w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przez to przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia kary, oraz przyjęcia, że doszło do przerwania biegu przedawnienia;

c. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. poprzez rozdzielenie postępowań dotyczących "dwóch" części tego samego obiektu budowlanego do dwóch sygnatur ([...] - obecnie II SA/Kr 868/18) i [...] - obecnie II SA/Kr 867/18) i przez to wymierzenie nadmiernych kar (112.500 zł i 150.000 zł = 262.500 zł), podczas gdy prowadząc jedno postępowanie co do jednego obiektu budowlanego, kara nie mogłaby przekroczyć kwoty 187.500 zł.;

2. istotne naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

d. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia;

e. art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej i faktycznej, co do sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji przyjął moment, w którym faktycznie doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu, jak również ustalenia, kto faktycznie użytkował obiekt budowlany, a zatem adresata postanowienia, a także co do przyjęcia przez Sąd przerwania biegu przedawnienia i braku możliwości połączenia dwóch spraw dotyczących kar pieniężnych za samowolne przystąpienie do użytkowania dwóch części tego samego obiektu, co doprowadziło także naruszenia zasady prawdy obiektywnej;

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego jednocześnie ustalił, że obiekt, do którego samowolnego użytkowania przystąpiono, był zrealizowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę;

g. art. 145 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek do umorzenia postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia;

h. art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wyrażających się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszeniu granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej (sprzecznej z zasadami logicznego myślenia) oceny materiału dowodowego, przy czym powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych wyżej błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w konsekwencji uchylenie kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2017 r. oraz umorzenie postępowania;

2. względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 3 września 2019 r. wnosząca skargę kasacyjna oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ administracji, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b.").

Przepis art. 57 ust. 7 P.b. stanowił materialnoprawną podstawę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z nim w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Art. 55 składa się z dwóch ustępów. W ramach pierwszego z nich wyodrębniono trzy punkty, z których pierwszy zawiera litery od a) do h). W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, w stosunku do której jednostki redakcyjnej art. 55 Spółka zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię. Wziąwszy jednak pod uwagę, że przedmiotowy budynek hotelowy, zgodnie z załącznikiem do P.b., zalicza się do kategorii XIV obiektów budowlanych, można stwierdzić, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI.

Wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że jeśli w stosunku do tego samego obiektu budowlanego prowadzone jest tzw. postępowania naprawcze, w trybie art. 50 i art. 51 P.b., to niedopuszczalne jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowanego.

Stanowisko to jest błędne. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2242/08, z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 960/17, z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 124/14, z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2476/12, z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1907/12 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku realizacji obiektu na podstawie pozwolenia na budowę możliwe jest wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania, niezależnie od postępowania naprawczego wszczętego w związku ze stwierdzeniem wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Należy w pełni podzielić to stanowisko, zauważając, że przyjęcie koncepcji odmiennej – wykluczającej taką możliwość – prowadziłoby do niedopuszczalnego uprzywilejowania podmiotów, które nie dość, że dopuściły się samowoli budowlanej lub prowadziły roboty budowalne w warunkach określonych w art. 50 i 51 P.b., to jeszcze nielegalnie przystąpiły do użytkowania obiektu zrealizowanego w ten sposób, względem podmiotów, które zrealizowały obiekt na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z nim, a nielegalnie wyłącznie przystąpiły do jego użytkowania.

Co więcej, uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, należy zwrócić uwagę, że przy założeniu niedopuszczalności nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. na podmiot, który zrealizował obiekt budowlany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (z związku z czym wszczęto postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a następnie nielegalnie przystąpił do jego użytkowania, z uwagi na brak opłaty legalizacyjnej, nie ponosiłby on jakichkolwiek konsekwencji finansowych "podwójnie" nielegalnego działania.

Jeżeli zatem określony podmiot popełnił samowolę budowlaną, albo prowadzi roboty budowlane w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b., nie oznacza to, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązków określonych w art. 54 lub art. 55 P.d. Naruszenie jednych przepisów P.b. nie może stanowić "premii" w postaci braku możliwości egzekwowania przez organy innych przepisów tej ustawy, w tym przypadku przepisów o przystąpieniu do legalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 P.b. w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. – dalej powoływana jako "O.p.; stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji).

Zgodnie z art. 59g ust. 5 P.b. do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 1 P.b., do którego odsyła art. 59g ust. 1 P.b., kary te są nakładane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2.

Już choćby z tego względu, że materialnoprawną podstawę kary nałożonej na wnoszącą skargę kasacyjną stanowiły art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., a nie art. 59g ust. 1 P.b. w zw. z art. 59f ust. 1, zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 P.b. w zw. z art. 68 § 1 P.b., nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną. Niemniej, wziąwszy pod uwagę, że stosownie do treści art. 57 ust. 7 zd. 2 P.b. do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do stanowiska Spółki, zgodnie z którym doszło do przedawnienia kary.

Należy więc zauważyć, że zgodnie z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Stosownie natomiast do treści art. 68 § 2 O.p. Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wymaga rozróżnienia trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, przewidzianych w powołanych wyżej art. 68 § 1 i § 2 O.p. Pierwszy z nich znajduje zastosowanie, gdy inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i wówczas data dokonania tych czynności stanowi początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Drugi termin ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor nie złożył zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W takim przypadku pięcioletni termin do wymierzenia kary biegnie od stwierdzenia naruszenia prawa, tj. faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, a jego przerwanie nastąpi wraz z doręczeniem postanowienia wymierzającego karę (zob. np. wzroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 463/16, z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1023/09 i sygn. akt II OSK 1110/09, z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1853/09, z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1039/10, z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1121/10, z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 631/14, z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2886/14, z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2078/15 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podzielić to stanowisko. Odnosząc je do realiów przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że po zakończeniu robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2013 r., w dniu 23 grudnia 2014 r. wnosząca skargę kasacyjną złożyła wniosek u udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Niemniej jednak, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji dołączonej do wniosku. Ponadto, jak sama wnosząca skargę kasacyjną wskazała, równolegle z postępowaniem w przedmiocie wymierzenia kary toczyło się tzw. postępowanie naprawcze (w trybie art. 50 i art. 51 P.b.) w związku z wykonaniem robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W tych okolicznościach należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji. Załatwienie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie odmowną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. skutkowało przerwaniem biegu przedawnienia, a przystąpienie do użytkowania wbrew decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Do przedawnienia doszłoby tylko wówczas, jeśli wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie zostałby załatwiony w terminie przedawnienia.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. poprzez rozdzielenie postępowań dotyczących "dwóch" części tego samego obiektu budowlanego. Treść art. 57 ust. 7 została przywołana powyżej. Przepis art. 3 pkt 1 P.b. zawiera natomiast definicję legalną obiektu budowlanego przez który należy rozumieć m.in. budynek.

Posługując się wyłącznie dyrektywami wykładni językowej można by uznać, że art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których obiekt budowlany zostaje na podstawie pozwolenia na budowę wzniesiony od podstaw. Rozumienie analizowanego przepisu, kiedy posługiwał się on jeszcze sformułowaniem "na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę" (ówcześnie art. 55 pkt 1), było już jednak przedmiotem rozważań w judykaturze, a także w literaturze przedmiotu, gdzie wskazywano, że przy literalnym rozumieniu, poza zakresem jego zastosowania pozostawałyby obiekty budowlane, które na podstawie pozwolenia na budowę zostały wyremontowane, odbudowane, nadbudowane, czy przebudowane. Rozważano więc, czy regulacja ta może być stosowana do remontu lub przebudowy obiektu, gdy dla ich przeprowadzenia z technologicznego punktu widzenia nie jest niekiedy konieczne zaprzestanie dotychczasowego użytkowania obiektu. Podkreślano przy tym m.in., że organy nadzoru budowlanego powinny mieć możliwość skontrolowania zachowania warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym przyjęto, że mimo sformułowania, w którym mówi się "o wzniesieniu obiektu budowlanego", art. 55 pkt 1 P.b. ma zastosowanie także do innych robót budowlanych, nie tylko takich, które polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego od podstaw i nie odnosi się tylko do "budowy", ale również do innych robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 7 P.b. (zob. szerzej na ten temat wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 285/14

– niepublikowany; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem skonstatować, że skoro przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., rozumie się nie tylko wykonanie obiektu budowalnego (np. budynku) w określonym miejscu, ale także m.in. jego rozbudowę, zaś art. 55 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie także do innych robót budowlanych, wymienionych w art. 3 pkt 7 P.b., w tym do przebudowy, to hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie z pewnością jest objęta również taka sytuacja, w której następuje rozbudowa i przebudowa istniejącego obiektu budowlanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem inwestora jest wtedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tej części obiektu budowlanego (budynku), która objęta była pozwoleniem na rozbudowę i przebudowę, a obowiązkiem organu nadzoru budowlanego skontrolowanie zachowania warunków określonych w tym pozwoleniu. Ustalenie, że doszło do rozpoczęcia korzystania z części budynku powstałej w wyniku rozbudowy i przebudowy - czy to w całości, czy w części - przed uzyskaniem pozwalającej na to decyzji, musiało więc skutkować wszczęciem postępowania na podstawie art. 57 ust. 7 P.b.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną nie zachodziły przesłanki przemawiające za połączeniem sprawy dotyczącej przystąpienia do nielegalnego użytkowania części kondygnacji IV (poddasza) oraz części dachu po pożarze budynku Hotelu B. odbudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę T. w dniu [...] stycznia 2015 r. ze przedmiotową sprawą - dotyczącą przystąpienia do nielegalnego użytkowania części tego samego budynku hotelowego powstałej w ramach jego przebudowy i rozbudowy, na które pozwolenia udzielono decyzją Starosty T. z dnia [...] grudnia 2013 r. Zarówno na odbudowę zniszczonej w wyniku pożaru części budynku hotelowego, jak i na jego przebudowę i rozbudowę, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Na drugą z wyżej wymienionych inwestycji udzielono pozwolenia decyzją Starosty T. z dnia [...] grudnia 2013 r., zaś na pierwszą decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Przystąpienie do użytkowania każdej obu wymienionych części budynku hotelowego wymagało więc uzyskania odrębnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego zachowania warunków określonych w każdym z wyżej wymienionych pozwoleń na budowę. Co za tym idzie, przystąpienie do użytkowania, tak odbudowanej części budynku hotelowego (pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2015 r.), jak części powstałej w wyniku przebudowy i rozbudowy tego budynku (pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r.) skutkowało po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązkiem wszczęcia dwóch osobnych postępowań administracyjnych zakończonych dwoma odrębnymi postanowieniami, wydanymi na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Jakkolwiek podstawa prawna obu tych postanowień była ta sama, to odmienny był stan faktyczny, stanowiący podstawę niedopełnionych obowiązków inwestora.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ oba wymienione przepisy zawierają tzw. normy wynikowe. Wskazują mianowicie, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać Sąd, jeżeli nie uwzględnia skargi (art. 151) lub uwzględnia ją z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Ich naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uchyli zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdziwszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jeżeli zaś strona postępowania chce podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę legalności zaskarżonego aktu, powinna powiązać naruszenie wskazanych przepisów z właściwymi przepisami postępowania lub prawa materialnego.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] jest zgodne z prawem.

Autor skargi kasacyjnej poprzez analizowany zarzut podważa w istocie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawną zaskarżonego postanowienia, podnosząc niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, które albo zostały prawidłowo ustalone w toku postępowania administracyjnego, jednakże ocenione w odmienny sposób od oczekiwanego przez Spółkę, albo takich okoliczności, które nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Trzeba więc zauważyć, że z uwagi na prawidłowe ustalenie pięcioletniego terminu przedawnienia, nie ulegało wątpliwości, że termin ten nie został przekroczony. Precyzyjne określenie momentu przystąpienia do użytkowania było zatem obojętne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei ustalenie Sądu, co do przerwania terminu trzyletniego poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało prawidłowo uzasadnione z powodów, co Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już powyżej.

Odnośnie do kwestii ustalenia podmiotu, który faktycznie użytkował obiekt budowlany, a co za tym idzie adresata postanowienia, należy zaś stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że karę na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co do zasady wymierza się inwestorowi (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2197/15 – niepublikowany; dostępny

- http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To inwestor bowiem jest z mocy prawa zobowiązany do skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Może się zdarzyć, że okoliczności konkretnej sprawy będą skutkować wymierzeniem kary nie inwestorowi, tylko podmiotowi, który faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego. Będzie tak, gdy do użytkowania obiektu budowlanego przystąpił inny podmiot wbrew woli inwestora, lub chociażby bez jego zgody. Do takiej też sytuacji odnosi się powołany w skardze kasacyjnej wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1168/09. Wnosząca skargę kasacyjną nie uprawdopodobniła natomiast, a nawet nie wskazała okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organy administracji prawidłowo ustaliły, na jaki podmiot należy nałożyć przedmiotową karę pieniężną, a Sąd pierwszej instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, by podważyć to ustalenie.

Z kolei podnoszona przez autora skargi kasacyjnej w ramach analizowanego zarzutu kwestia niewyjaśnienia możliwości połączenia dwóch spraw dotyczących wymierzenia kar pieniężnych za nielegalne przystąpienie do użytkowania dwóch części tego samego budynku zrealizowanych na podstawie dwóch pozwoleń na budowę w ogóle nie mieści się zakresie ustaleń faktycznych. Dotyczy bowiem tzw. błędu subsumpcji, to jest niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie, do ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b., wyjaśnił, dlaczego prawidłowe było przeprowadzenie przez organy administracji dwóch odrębnych postępowań i wydanie dwóch postanowień, którymi wymierzono Spółce kary pieniężne. Powtarzanie tej argumentacji jest niecelowe.

W ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. wnosząca skargę kasacyjną łączy uchybienie przepisowi procedury sądowoadministracyjnej wskazującemu, jakiej treści orzeczenie wydaje sąd, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy z naruszeniem przepisu P.b., który stanowił materialnoprawną podstawę postanowienia o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Taka konstrukcja zarzutu naruszenia przepisu postępowania jest wadliwa, ponieważ w istocie zmierza do zanegowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Niemniej, należy zwrócić uwagę, że analizując zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii dopuszczalności wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania, niezależnie od postępowania naprawczego wszczętego w związku ze stwierdzeniem wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 105 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Ponieważ - jak wyżej wywiedziono - Sąd pierwszej instancji doszedł do trafnego wniosku, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, to powołany przepis nie miał w sprawie zastosowania. Co za tym idzie Sąd nie miał podstaw do rozważania, czy istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

W ostatnim z postawionych zarzutów wnosząca skargę kasacyjną podnosi naruszenie art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia naruszeń wyżej wymienionych przepisów K.p.a. Organy administracji ustaliły bowiem prawidłowo wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zastosowania dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 59f ust. 1 P.b.), to jest fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania odbudowanej części budynku hotelowego, współczynnik kategorii obiektu budowlanego i współczynnik wielkości obiektu budowlanego, a także prawidłowo określiły adresata postanowienia. Lakoniczne stwierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, że doszło do naruszenia granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej (sprzecznej z zasadami logicznego myślenia) oceny materiału dowodowego, nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione i stanowi gołosłowną i subiektywną opinię strony.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.