Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1608/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skarg B.P., I.M., M.P., M.S. i D.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., złożonego przez M.S., I.M., M.P. i B.P., działającą w imieniu własnym oraz w imieniu B.J. i R.P., oraz wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., złożonego przez D.K., odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]"[...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.S., I.M., M.P., D.K. i B.P., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu B.J. i R.P.

Wojewoda [...] rozpatrując sprawę wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]'' [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50 poz. 279).

Zgodnie z art. 1 powołanego wyżej dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r., na własność Skarbu Państwa.

Jak wynika ze świadectwa Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z dnia [...] sierpnia 1946 r. Nr [...], tytuł własności nieruchomości "[...]"[...], uregulowany był jawnym wpisem na imię A.P.

Następstwo prawne po dawnej właścicielce nieruchomości ustalono na podstawie:

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z dnia [...] lutego 1998 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po A.P. zmarłej dnia [...] października 1950 r. w [...] na podstawie ustawy nabyli: syn C.P., syn S.P., córka J.P., córka R.C., córka W.P. oraz wnuk M.P., po 1/6 części każde z nich;

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...], z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po W.P. zmarłej dnia [...] marca 1980 r. w [...] na podstawie ustawy nabyły siostry: J.P. i R.C., bracia: C.P. i S.P. oraz bratanek M.P., po 1/5 części każde z nich;

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...], z dnia [...] września 1994 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po J.P. zmarłej dnia [...] września 1983 r. w [...] na podstawie ustawy nabyli mąż J.P. i córka B.P. po 1/2 części spadku każde z nich;

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...], z dnia [...] marca 1998 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po J.P., zmarłym dnia [...] września 1996 r. w [...], na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] stycznia 1995 r. nabył wnuk D.K.;

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...], z dnia [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po C.P., zmarłym w dniu [...] sierpnia 1999 r. w [...], na podstawie ustawy nabyły córki M.P. i I.M., po 1/2 części spadku każda z nich;

- postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...], z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po M.P. zmarłym w dniu [...] lutego 2003 r. w [...], na mocy ustawy nabyli: córka B.J. i syn R.P., każde w 1/2 części spadku wprost;

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...][...] Wydział [...], z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po R.C. zmarłej dnia [...] grudnia 2008 r. w [...], na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] września 1999 r., nabyła w całości siostrzenica B.P.;

- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...][...] Wydział [...], z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po S.P. zmarłym dnia [...] grudnia 2009 r. w [...], na mocy testamentu sporządzonego w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nabyła w całości żona W.P.;

- umowy przeniesienia nieruchomości oraz praw i roszczeń w wykonaniu postanowień zapisu testamentowego z dnia [...] kwietnia 2004 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2010 r. rep. [...], zgodnie z którą W.P. przeniosła nieodpłatnie na M.S. m. in. prawa i roszczenia, przysługujące S.P., a wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], bądź też z innych aktów prawnych w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] "[...]" lub też prawa i roszczenia, w tym do słusznego i pełnego odszkodowania, przysługującego z innego tytułu w odniesieniu do tej nieruchomości (wynikające z innych odpowiednich, obowiązujących, jak i przyszłych przepisów prawa o zadośćuczynieniu) względnie odzyskanej własności nieruchomości (w wyniku jej zwrotu w naturze) lub prawa użytkowania wieczystego lub nieruchomości zamiennej. M.S. na powyższe wyraziła zgodę.

Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, objęty roszczeniem grunt hip. "[...]" o pow. ok. [...] m2 stanowi obecnie części działek ew. z obrębu [...] o nr:

- [...] - własność [...] w użytkowaniu wieczystym spółki [...] z o.o. - inne tereny zabudowane ul. [...],

- [...] - własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki [...] z o.o. - inne tereny zabudowane ul. [...], - [...] - własność [...] w użytkowaniu wieczystym spółki [...] z o.o. - inne tereny zabudowane ul. [...].

- [...] – własność [...] w użytkowaniu wieczystym spółki [...] z o.o. – inne tereny zabudowane ul. [...].

Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do w/wym. nieruchomości nie został złożony.

Kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. I mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego."

Wojewoda stwierdził, że przyznanie odszkodowania, w trybie art. 215 u.g.n. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie obie przewidziane w nim przesłanki.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek, czyli możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne organ II instancji ustalił, że w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., obowiązującym planem zabudowania był Ogólny plan zabudowania [...] - plan strefowy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z zapisem tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 5 kondygnacjach oraz 70% powierzchni zabudowania.

Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym niż wskazany dla danej strefy.

Wojewoda podniósł, że brak wymienienia w ww planie budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. W związku z powyższym uznał, że przedmiotowa nieruchomość, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n.

W kwestii spełnienia drugiej przesłanki, tj. możliwości władania, przez dawnego właściciela, nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., organ I instancji orzekł, iż przesłanka ta nie została spełniona, ponieważ utrata władztwa, dawnej właścicielki A.P., nad przedmiotową nieruchomością miała miejsce przed 5 kwietnia 1958 r.

Organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że w/w nieruchomość została objęta promesą Wiceprezydenta [...] z dnia [...] marca 1948 r. L. dz. [...], orzekającą, iż " Teren nieruchomości [...], położonych przy ul. [...],[...],[...][...] oznaczonych nazwą hipoteczną "[...]" rej. hip. [...], .. [...]" rej. hip. [...] i "[...]" rej. hip. [...], według załączonego szkicu sytuacyjnego w opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, został przeznaczony pod użyteczność publiczną - [...]. Celem umożliwienia wcześniejszego zagospodarowania tego terenu, w sposób zgodny z jego przyszłym przeznaczeniem, na zasadzie uchwały Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1947 r. przyrzeka przekazać Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" z siedzibą w [...] prawo własności czasowej do pomienionego gruntu i zezwala Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" na podjęcie budowy z zachowaniem praw osób trzecich."

Wydanie promesy poprzedzone było licznymi staraniami Państwowego Przedsiębiorstwa "[...]" o uzyskanie gruntu położonego przy ul. [...] i [...] oraz [...] i [...] pod budowę [...].

Wojewoda wskazał, że cala działka hipoteczna "[...]", znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę [...]. W oparciu o w/w promesę z dnia [...].03.1948 r. Urząd Miejski w [...] Wydział Inspekcji Budowlanej wydał w dniu [...].10.1948 r. L .dz. [...], pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z budową [...] przy ul. [...]. Termin rozpoczęcia prac wskazano za 2 tygodnie od daty w/wym. pozwolenia, a termin zakończenia budowy: do dnia 15 kwietnia 1949r.

Jak wynika z arkusza inwentaryzacyjnego dot. użytkowania terenów przez jednostki państwowe, sporządzonego w dniu [...].12.1968 r. przez [...], na realizację inwestycji (budowa [...]) został inwestorowi przekazany w użytkowanie, wyżej wspomnianą promesą, teren o pow. [...] m2. Przekazanie tego terenu [...] nastąpiło na podstawie protokołu Wydziału Inspekcji Budowlanej PRN [...] Dzielnica [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1950r.

[...] zostało oddane do użytku w dniu [...] lipca 1950 r. Potwierdzenie tego faktu można znaleźć na stronie Repozytorium Cyfrowego [...] Narodowej (http://www.repozytorium.fn.org.pl/?q=pl/node/6327 [...] z dnia [...].07.1950 r. [...] "[...]" otwarte).

W opinii organu odwoławczego wskazane przez Prezydenta [...] dokumenty stanowią wystarczające dowody na poparcie tezy postawionej przez niego tj. o utracie możliwości faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.

Wbrew twierdzeniom skarżących fakt użytkowania terenu, przez [...] bez tytułu prawnego, jest bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki utraty władztwa nad nieruchomością, gdyż przywołane wyżej dokumenty świadczą o tym, że przedmiotowa nieruchomość została faktycznie przekazana inwestorowi przed 5 kwietnia 1958 r., który zrealizował inwestycję, przed tym terminem, a ustawodawca nie zawarł w art. 215 u.g.n. dodatkowej przesłanki w postaci wymogu posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości.

Przywołane przez strony dokumenty, z których wynika, że budynek [...] powstał jedynie na gruncie o pow. [...] m2, nie mogą stanowić zdaniem organu dowodu na to, że pozostały teren nieruchomości, objętej roszczeniem odszkodowawczym, nie został faktycznie przejęty przez inwestora w związku z budową [...]. Jest oczywiste, że budowa obiektu [...] musiała zajmować większy teren, niż ten, na którym ostatecznie posadowiono budynek. Powyższy teren stanowił zaplecze budowy, co wykluczało możliwość władania nim przez byłą właścicielkę A.P.

W świetle powyższego oraz powołanych dokumentów, które potwierdzają, iż cały teren działki hipotecznej "[...]" został objęty we władanie przez [...] przed 5 kwietnia 1958 r., przywołana, przez skarżących, decyzja nr [...] z dnia [...].12.1962 r. o lokalizacji szczegółowej dla otoczenia [...], zgodnie z którą na pozostałym gruncie o pow. [...] m2 ustalono lokalizację sieci cieplnej, przejazdu do planowanego parkingu, zieleni i ciągu pieszego, z czego posadzono jedynie drzewa, nie stanowią w ocenie Wojewody dowodu na to, że była właścicielka miała możliwość władania przedmiotowym terenem po 5 kwietnia 1958 r.

Organ stwierdził, że późniejsze zmiany własnościowe, jak i zmiany zagospodarowania terenu, objętego roszczeniem odszkodowawczym, nie należą do przesłanek, które organ, prowadzący postępowanie, w trybie art. 215 u.g.n., jest zobowiązany badać.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku decyzji wywłaszczeniowej i przyjmowaniu daty wpisu w księdze wieczystej, Skarbu Państwa, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, za dzień wywłaszczenia, organ wyjaśnił, iż w/w nieruchomość przeszła, z mocy prawa, na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. z dniem ogłoszenia dekretu na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r., również z mocy prawa, jej właścicielem stał się Skarb Państwa. Wpis Skarbu Państwa, jako właściciela, do księgi wieczystej miał jedynie charakter deklaratoryjny.

Ponadto, wbrew przekonaniu skarżących, powołane przez nich przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania - w kwestii dotyczącej wywłaszczenia, z uwagi na podleganie przepisom dekretu [...], jako przepisom szczególnym.

Wojewoda wyjaśnił również, że działania Wojewody [...], przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej nr [...] z dnia [...].06.1991 r., działania Urzędu Gminy [...], przy rozpatrywaniu oświadczenia C.P., złożonego w związku ze spisem inwentaryzacyjnym, a także działania Państwowego Biura Notarialnego przy dokonaniu wpisu Skarbu Państwa, w księdze wieczystej, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, które zdaniem skarżących były nieprawidłowe, nie są przedmiotem niniejszego postępowania i organ nie jest uprawniony do badania ich prawidłowości. Kontrola prawidłowości wpisów dokonywanych w księgach wieczystych nie należy do właściwości organów administracji. Właściwym w tych sprawach jest sąd powszechny.

Odpowiadając na argument stron, że "skoro odpadł cel, dla którego nieruchomość odebrano prawowitej właścicielce i teren nieruchomości obecnie nie jest w żaden sposób wykorzystywany na cele publiczne, to nie ma uzasadnienia, aby przesłanka pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością przez prawowitą właścicielkę lub jej następców prawnych przed 5 kwietnia 1958 r. była dalej utrzymywana", organ wyjaśnił, że przesłanka ta ma charakter bezwzględny i organ, prowadzący postępowanie w trybie art. 215 u.g.n., jest obowiązany badać, czy taka przesłanka została spełniona. Jedynie ustawodawca jest władny do zmiany przepisów ustawy, natomiast organ administracji musi się do nich stosować, skoro zostały ustanowione.

Kwestia rozbieżności, między powierzchnią nieruchomości, wynikającą ze świadectwa Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. Nr [...], a powierzchnią nieruchomości podaną w decyzji organu I instancji, na które wskazują skarżący, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem z mapy wykonanej przez Biuro Odbudowy Stolicy Pracownię Programowo Realizacyjną Dyrekcji Planowania Przestrzennego (znak [...]) wskazującą graficznie teren przeznaczony pod budowę [...] wynika, iż cała działka hipoteczna "[...]", znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod budowę [...]. Podana, przez Prezydenta [...] powierzchnia nieruchomości wynika z mapy wykonanej w [...] Przedsiębiorstwie Geodezyjnym w dniu [...].1 1.1970 r.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji słusznie orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]"[...], z uwagi na niespełnienie przesłanki wymienionej w art. 215 ust. 2 u.g.n. tj. utraty faktycznego władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.

Skargi na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: I.M. i M.P. oraz D.K., B.P. i M.S.

I.M. i M.P. zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie stron do organów administracji obu instancji,

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom dostępu do akt sprawy i niepoinformowanie o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem ostatecznej decyzji co do dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia i wskazania pełnego zakresu norm prawnych, w tym norm konstytucyjnych, które powinny być zastosowane w sprawie,

art. 136 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie sprawy w zakresie w jakim nie została ona rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a koniecznym do wyjaśnienia ze względu na wpływ na wynik sprawy,

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i nierozpoznanie sprawy co do jej istoty,

prawa materialnego polegającego na przyjęciu, iż przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do stanu faktycznego gruntu powstałego przed dniem 5 kwietnia 1958r., a nie do istniejącego stanu faktycznego gruntu w dniu wydawania ostatecznej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy,

art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP odnoszących się do odszkodowania należnego w wypadku wywłaszczenia i ochrony prawa własności oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem organów władzy publicznej poprzez nie zastosowanie tych norm konstytucyjnych w sprawie przy istniejącym stanie faktycznym,

naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

D.K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy obecnym stanie faktycznym nieruchomości,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego pominiecie pomimo, że zakres objęty jego regulacją ma istotne znaczenie na gruncie Konstytucji RR czyli odnosi się do sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, polegającej na odjęciu prawa własności w przeszłości bez ustalenia należnego odszkodowania,

2. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie:

- - art. 7. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebranie pełnego materiału dowodowego i nie dokonanie oceny stanu sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

- art. 8 k.p.a. poprzez działania organów obydwu instancji podważające zaufanie do organów prowadzących postępowanie,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego, pomimo dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, możliwości dostępu do całości akt sprawy i złożenia po ich analizie dodatkowych uwag i wniosków dowodowych, co w sposób istotny naruszyło zasadę "czynnego udziału w każdym stadium postępowania".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

B.P. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego:

- art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- art. 2 Konstytucji RP.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

M.S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP.

W uzasadnieniach skarg skarżący rozwinęli zarzuty w nich podniesione.

Ogólnie rzecz ujmując skarżący podnieśli, że zajęcie części przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 nie było równoznaczne z pozbawieniem dawnej właścicielki możliwości władania nią w pozostałej części o pow. [...] m2, która została zagospodarowana pod zieleń dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1962r. o lokalizacji szczegółowej. Ponadto po likwidacji [...], w 1999r. w jego miejscu wybudowano biurowiec, nie uwzględniając zgłoszonego w 1990r. roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez C.P.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniami z dnia 23 października 2018r. skargi zostały połączone do łącznego rozpoznania i orzekania na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. i prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1608/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za niezasadne.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną w sprawie stanowił art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Zgodnie z ww. przepisem, w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Podkreślić zatem trzeba, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n., operuje konkretną datą 5 kwietnia 1958 r. a zatem należało w tym przypadku zbadać, czy organy prawidłowo uznały, że byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nią po ww. dniu., to znaczy, czy z treści dokumentów, na jakich oparł się organ, można było taki wniosek wyciągnąć.

Przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ugn muszą być spełnione łącznie. Faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 ugn odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. I SA/Wa 2138/05 LEX nr 219405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r. sygn. IV SA 311/96 LEX nr 45948).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu spełniona została pierwsza przesłanka wynikająca z art. 215 ust. 2 u.g.n., to jest, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] mogła być przeznaczona przed dniem wejścia w życie dekretu [...] pod budownictwo jednorodzinne.

Organy ustaliły natomiast, że nie została spełniona druga przesłanka wynikająca z przywołanego przepisu. Z ustaleń organów wynika bowiem, że była właścicielka utraciła możliwość faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Z tym stanowiskiem Sąd orzekający się zgadza.

W przedmiotowej sprawie sporna nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a jednocześnie jej właściciele nie zostali pozbawieni możliwości władania dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r., gdyż jak wynika z materiału dowodowego, objęta postępowaniem kontrolnym działka, została przeznaczona pod budowę [...] "[...]", które zostało oddane do użytku [...] lipca 1950r. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność czy cała działka została zajęta pod budynek [...], skoro korzystanie z niego bez odpowiedniego areału stanowiącego obszar niezbędny do prawidłowej eksploatacji oraz pod niezbędne ciągi komunikacyjne – nie byłoby możliwe. Zatem stan zagospodarowania działki wskazuje, że cała sporna nieruchomość już przed 1958r. została zajęta pod budowę [...]. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował ubogim materiałem dowodowym, gdyż nie udało się zgromadzić akt archiwalnych dotyczących inwestycji budowlanych prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, były: promesa z [...] marca 1948r. ustalająca przeznaczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną-[...], mapa wykonana przez Biuro Odbudowy Stolicy wskazująca graficznie teren przeznaczony pod budowę [...], pozwolenie z dnia [...] października 1948r. na wykonanie robót budowlanych związanych z budową [...], arkusz inwentaryzacyjny z [...] grudnia 1968r., z którego wynika, że na inwestycję polegającą na budowie [...] został przeznaczony teren o pow. [...] m2.. Organy dokonały zatem całościowej oceny materiałów dowodowych. Nie można też zarzucić, że dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, nosi cechy dowolności. Należy przypomnieć, że określona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zezwala organom na dokonanie własnej oceny wyników postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie ocena ta oparta została na prawidłowej analizie materiału dowodowego zmierzającej do ustalenia stanu faktycznego pod kątem subsumcji tego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego i jest zgodna z zasadami logiki. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą bowiem do wniosku, że prowadzenie inwestycji polegającej na budowie [...] wymagała zajęcia całej spornej nieruchomości pod jego budowę i zapewnienie do niego dostępu. Przeciwne twierdzenie, w tym sama okoliczność posiadania przez ówczesnego właściciela ww nieruchomości, choćby w części możliwości władania nią przed określoną w art. 215 ust. 2 ugn datą, winna podlegać inicjatywnie dowodowej stron skarżących na podstawie art. 7 k.p.a. , co nie miało miejsca w tej sprawie. Z pewnością nie można rozpatrywać zajętości działki jedynie po obrysie budynku, zważywszy również na okoliczność, że roboty budowlane, w wyniku których budynek zostaje wzniesiony, wymaga zajęcia dużo większej powierzchni. Z uwagi na powyższe organy obu instancji prawidłowo uznały, że wobec nie spełnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. skarżącym nie przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Sąd w pełni podziela ustalenia organów w tym zakresie. Potwierdzają je opisane w decyzji dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.

Na marginesie należy zauważyć, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znana jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09, zgodnie z którym art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [...] lub państwa na podstawie dekretu [...], innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak z punktu 8 uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. W świetle powyższych rozważań Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, że art. 215 ust. 2 u.g.n. mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Oznacza to również, że aczkolwiek brak uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomości [...] narusza przyjęte w Konstytucji standardy, jednak brak jest w obecnym stanie prawnym podstawy ustawowej do przyznania takiego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów skarg stwierdzić należy, że jedyną podstawę prawną do ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] w rozpoznawanej sprawie mógł stanowić wyłącznie art. 215 ugn, wobec niezłożenia przez właściciela wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r., ani też wniosku w trybie art. 214 ugn (termin upłynął w dniu 31 grudnia 1988r.). W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 129 ust. 5 ugn. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy brak jest szczególnego przepisu ustanawiającego obowiązek i regulującego zasady wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Bowiem wówczas, gdy taka norma istnieje, odszkodowanie jest ustalane na jej podstawie, a w niniejszej sprawie taką normę stanowi art. 215 ust. 2 ugn. Brak wystąpienia jednej z przesłanek w nim określonych nie może zaś stanowić podstawy do zastosowania art. 129 ust. 5 ugn.

Dodać należy, że art. 1 dekretu [...] stanowił podstawę do przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945r.) z mocy samego prawa. Dekret nie przewidywał wydawania przez jakikolwiek organ decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Nieistotne zatem jest w jakiej dacie Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Bez znaczenia są również zmiany dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w latach 90-tych XX wieku i zbycie jej na rzecz innego podmiotu, bowiem obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie czy wystąpiły przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ugn, co też uczyniły.

Natomiast przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuujące zasady demokratycznego państwa prawnego powoływane w skargach czy też Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Nie pozwalają one bowiem na odmienną interpretację przepisu art. 215 ugn, ponieważ w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie w nim określonym organ dokonuje oceny występowania przesłanek w nim wskazanych i w przypadku nie wystąpienia którejkolwiek z nich, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej, która nie jest decyzją uznaniową.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd uznał je również za niezasadne. Naruszenie tego przepisu mogłoby wywrzeć zamierzony skutek, prowadzący do uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżący wykazali, że poprzez pozbawienie ich możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranego materiału uniemożliwiono im zgłoszenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.