Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 538/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, 4, art. 37 pkt 1,4, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 125 pkt 1-3, art. 126, art. 127 ust. 1,2, art. 128 ust. 1 i 3, art. 131 ust. 1 pkt 1,2,3, art. 132 ust. 2 pkt 4,7, ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 152, art. 190, art. 200, art. 205 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. solidarnie na rzecz skarżących J. P. i M. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 1 i 2, art. 128 ust. 1 – 3, art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Starosta [...] udzielił Gminie P. pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie sztucznego zbiornika wodnego B. na rzece W. w P. obejmującego szczególne korzystanie z wód, polegające między innymi na piętrzeniu i retencjonowaniu wód rzeki W. w sztucznym zbiorniku B., piętrzeniu i retencjonowaniu wód rzeki W. w zbiorniku kąpieliska w P., poborze wody na utrzymanie wskazanych zalewów.

W odwołaniu od tej decyzji M.P. i J.P. wnieśli o jej uchylenie z uwagi na to, że wskutek piętrzenia wody w zbiorniku zalewane są działki nr [...] i [...], stanowiące ich własność. Ponadto wnieśli o realizację postanowień wskazanej decyzji, zawartych w pkt 10 – 11 rozdział III, poprzez naprawienie wszelkich szkód powstałych w trakcie wykonywania robót i piętrzenia wody oraz uregulowanie stanu prawnego terenów zbiornika.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołujący się uznani zostali przez organ pierwszej instancji za stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia Gminie P. pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na fakt, iż są właścicielami działki nr 18/4 położonej w zasięgu oddziaływania zbiornika B.. Natomiast działki [...] i [...] stanowią część zbiornika wodnego B. i w taki sposób są oznaczone w ewidencji gruntów, tj. "wp", czyli jako grunty pod wodami płynącymi.

W myśl przepisów ustawy Prawo wodne Skarb Państwa, jako właściciel wody, jest również właścicielem gruntu znajdującego się pod nią i ma skuteczne uprawnienia do władania nim. Wskutek objęcia gruntów wodami płynącymi prawo własności odwołujących wygasło. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004r., sygn. akt II CK 146/04, oddalający kasację w sprawie z powództwa M.P. i J.P. przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta P. o wydanie wskazanych nieruchomości.

Operat wodnoprawny, wykonany przez J.T., spełnia wszystkie wymagania stawiane w art. 132 ustawy Prawo wodne, a postępowanie wodnoprawne zostało przeprowadzone z zachowaniem wszelkich procedur określonych w K.p.a. Mając zaś na uwadze fakt pozytywnego oddziaływania zbiornika B. na tereny przyległe, a także względy gospodarcze i ekologiczne, uzasadnionym jest utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] w sprawie udzielenia Gminie P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. do piętrzenia i poboru wody w zbiorniku B. przy pomocy zapory czołowej przegradzającej koryto rzeki w km O + 815 do rzędnej normalnego poziomu piętrzenia 186 m npm równej krawędzi przelewu i wysokości piętrzenia H = 3,80 m.

W skardze na powyższą decyzję M.P. i J.P. podnieśli, że są właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul. A opisanej w Kw nr [...], składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 10730 m2, z czego działki [...],[...]zostały zalane w 1987r. na skutek spiętrzenia wód rzeki W.. Zdaniem skarżących treść art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne oznacza, że przyjęcie własności gruntu przez Skarb Państwa jest możliwe wyłącznie przy zajęciu naturalnym. W innych przypadkach zajęcie na własność gruntu przez właściciela wody nie jest dopuszczalne. Zalanie działek nr [...] i [...] wynikło z wybudowania tamy, a zatem bezspornie miała tu miejsce ingerencja człowieka.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skarżących nie są związane z treścią udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Zalanie działek skarżących nr [...] i [...] pod zbiornik B. stworzyło taki stan prawny, że uprawnienia do władania spornymi gruntami przysługują Skarbowi Państwa.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Łd 989/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.P. i J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], uznając, iż organ nie naruszył prawa materialnego ani procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za pozostające bez wpływu na wynik sprawy uznał uchybienie polegające na błędnym powołaniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 K.p.a. Za niezasadne uznał stanowisko skarżących, iż nadal pozostają właścicielami działek nr [...] i [...]. O własności gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi decyduje bowiem to, czyją własnością są wody pokrywające te grunty (art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Ustawodawca przyjął zasadę prawną, że własność wody płynącej rozciąga się na własność gruntu pod wodą. Oznacza to, że zalanie w 1987r. nieruchomości skarżących wodami płynącymi rzeki W. spowodowało utratę przez nich prawa własności działek nr [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa. Pozwolenie wodnoprawne nie narusza prawa własności skarżących do działek nr [...] oraz [...], bowiem prawo to wygasło w 1987r. na skutek zalania tych gruntów wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgodził się ze stwierdzeniem skarżących, iż tworzenie sztucznego zalewu powinno być poprzedzone pozyskaniem od nich gruntu w drodze czynności prawnej (umowy) lub wywłaszczenia, a nie poprzez wybudowanie tamy, zalanie terenu i w ten sposób wejście w prawa właściciela. Sąd zaznaczył, że z tytułu utraty prawa własności przysługuje skarżącym odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W ustawie Prawo wodne nie ma regulacji dotyczącej skutków sztucznego spiętrzenia wody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.P. i J.P..

Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 2 ust. 3 i 4, art. 131 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 132 ust. 2 pkt 4, 7 i ust. 7 ustawy Prawo wodne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 2 ust. 3 i 4, art. 131 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 132 ust. 2 pkt 4, 7 i ust. 7 ustawy Prawo wodne oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji w procesie wydawania decyzji w/w przepisów Prawa wodnego i K.p.a., polegającego na wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, mimo braku bezwzględnie wymaganych powołanymi przepisami dokumentów, sporządzenia dokumentacji hydrologicznej przez osobę, której kwalifikacje zawodowe nie zostały potwierdzone, kontynuowaniu postępowania, pomimo nie usunięcia braków formalnych wniosku przez podmiot występujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz uznaniu, że takie rozstrzygnięcie nie narusza słusznego interesu strony oraz nieuwzględnieniu, że podważa to zaufanie obywateli do organów państwa i ujemnie wpływa na ich świadomość prawną.

Uznając, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1626/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji wypowiedział się wyłącznie w kwestii własności gruntów pokrytych wodami płynącymi, a więc wyłącznie w kwestii nie objętej przepisami regulującymi wydawanie pozwoleń wodnoprawnych. Wprawdzie naruszenie prawa własności stanowiło zarzut podniesiony w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, lecz sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona.

Za trafny Naczelny Sad Administracyjny uznał zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do przepisów regulujących udzielanie pozwoleń wodnoprawnych, w szczególności do art. 2 ust. 3 i 4, art. 131 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 132 ust. 2 pkt 4, 7 i ust. 7 ustawy Prawo wodne. Podkreślił, że przepis art. 131 ust. 2 powołanej wyżej ustawy określa dokumenty, jakie strona winna dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenie wodnoprawnego, art. 132 ustawy określa wymagania operatu wodnoprawnego, zaś art. 2 ust. 3 i rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 2 ust. 4 tej ustawy, nakłada wymóg sporządzania dokumentacji hydrologicznych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje.

Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i nie ocenił zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo wodne, jak i postępowania administracyjnego w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Poza art. 14 ust. 1 - sąd nie odniósł się do żadnego innego przepisu ustawy Prawo wodne. A zatem, sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów prawa normujących przesłanki prawne udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do oceny naruszenia prawa własności skarżących, lecz winien ocenić zgodność pozwolenia wodnoprawnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Po przekazaniu akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga została wpisana do repertorium pod nowy numer II SA/Łd 173/08.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Łd 173/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć uczestników postępowania Z.Ś. i W.D.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Łd 173/08 sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłych uczestników postępowania Z.Ś. – T.P., Z.Ś. i D.S. oraz W.D. – M.Ś. i M.D.

Sprawę wpisano do repertorium pod nowy numer II SA/Łd 155/10

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 155/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania H.W.

Postanowieniem z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II SA/Łd 155/10, sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania H.W. – R.W., T.W. i P.W. i wpisał sprawę pod nowy numer II SA/Łd 538/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z treści art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Łd 989/050, skargę tę oddalił. Jednakże w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1626/06 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi.

Rozpatrując zatem ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny musi mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191).

Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3345/05 – Lex nr 204758 oraz z dnia 28 lipca 2010r., sygn. akt VIII SAB/Wa 29/10 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymagania praworządności wynikające, m.in. z celów i istoty kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym determinują zatem ścisłe i pełne respektowanie ustaleń, ocen oraz wskazań sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Orzekając ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi został zatem związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1626/06.

Wskazania, przedstawione w jego uzasadnieniu, wyznaczyły więc w istocie kierunek postępowania w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły bowiem wskazane wyżej okoliczności czyniące dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę nieaktualną.

Jak już wyżej wskazano w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania administracyjnego w szczególności z art. 2 ust. 3 i 4, art. 131 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 132 ust. 2 pkt 4, 7 i ust. 7 ustawy Prawo wodne.

W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne zasadą jest, że na szczególne korzystanie z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych, piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych (art. 37 pkt 1 i 4 ustawy Prawo wodne). Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony, nie krótszy niż 10 lat (art. 127 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne).

W myśl art. 131 ust. 1 pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Wniosek ten oprócz wymogów określonych w K.p.a., winien odpowiadać wymogom szczególnym określonym w ustawie Prawo wodne.

Stosownie do art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne do wniosku dołącza się operat wodnoprawny (pkt 1), decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest ona wymagana; jeżeli decyzja ta nie jest wymagana – wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został sporządzony (pkt 2) oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym (pkt 3).

Z dyspozycji tej normy prawa wynika zatem, że aby wszcząć postępowanie o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, oprócz operatu wodnoprawnego, należy dołączyć do wniosku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest ona wymagana; jeżeli decyzja ta nie jest wymagana – wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został sporządzony oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym.

W wyroku z dnia 9 maja 2007r., sygn. akt II OSK 706/06 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opis prowadzonej działalności powinien wyjaśniać charakter działalności (produkcyjnej, usługowej), rozmiary, użyte środki, stosowane technologie oraz wyjaśnienie, jaki wpływ na środowisko może mieć zamierzona działalność. Omawiany przepis Prawa wodnego wymaga, by opis był sporządzony w języku powszechnie zrozumiałym, tj. nietechnicznym, gdyż działalność związana z pozwoleniem wodnoprawnym nie może naruszać interesów osób trzecich, zaś opis w języku nietechnicznym daje im podstawę do oceny, czy ten interes może być zagrożony i czy podjąć czynności zmierzające do ochrony tych praw. Przedmiotowy opis w każdym przypadku stanowi niezbędny warunek wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W art. 132 ustawy Prawo wodne określono z kolei wymogi, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny. Stosownie do ust. 2 pkt 4 i 7 tego przepisu część opisowa operatu powinna zawierać ustalenia wynikające z warunków korzystania w wód regionu wodnego oraz informację o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, występujących w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W myśl art. 132 ust. 7 ustawy Prawo wodne operat, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód powierzchniowych - a taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - oprócz odpowiednich danych, o których mowa w ust. 2 i 3, powinien zawierać projekt instrukcji gospodarowania wodą.

Nie może budzić wątpliwości, że operat wodnoprawny to specjalistyczne opracowanie, określające wpływ projektowanego obiektu na środowisko, zasoby wodne oraz gospodarowanie wodą. Dokument ten stanowi podstawę decyzji w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

W myśl art. 2 ust. 3 ustawy Prawo wodne dokumentacje hydrologiczne, stanowiące podstawę projektowania i planowania w zakresie budownictwa wodnego, ochrony przed powodzią i zapobiegania skutkom suszy oraz zarządzania zasobami śródlądowych wód powierzchniowych, w tym wydawania decyzji administracyjnych, mogą być wykonywane tylko przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje.

Operat wodnoprawny, jako dokument stanowiący podstawę decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jest więc dokumentacją hydrologiczną w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy Prawo wodne i może być wykonany wyłącznie przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. W wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 2 ust. 4 ustawy Prawo wodne, rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz.U. nr 43, poz. 406) określono kwalifikacje ogólne i zawodowe wymagane od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne oraz sposób postępowania w sprawach stwierdzenia kwalifikacji do wykonywania dokumentacji hydrologicznych, zwanego dalej "postępowaniem sprawdzającym" (§ 1 pkt 1 i 2). Stwierdzenia kwalifikacji dokonuje się przez wydanie świadectwa (art. 2 pkt 5 ustawy Prawo wodne).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku - pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia - poprzez uzupełnienie operatu o informację o formach ochrony przyrody utworzonych lub ustanowionych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym, poświadczoną kserokopię dokumentu stwierdzającego kwalifikacje ogólne i zawodowe projektanta do wykonywania dokumentacji hydrologicznych.

Z pisma wnioskodawcy z dnia 28 stycznia 2004r. wynika, że miał on złożyć informację o formach ochrony przyrody, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, opis prowadzenia zamierzonej działalności i pismo wyjaśniające autora operatu wodnego. Dodatkowo miano przekazać wypisy z rejestru gruntów terenów przylegających do zbiornika i rzeki W..

W aktach sprawy brak jest jednakże dokumentów w postaci informacji o formach ochrony przyrody, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opisu prowadzenia zamierzonej działalności w języku nietechnicznym. Na podstawie akt administracyjnych nie można stwierdzić, czy dokumenty te zostały przez wnioskodawcę w ogóle złożone.

Akta administracyjne nie zawierają również kserokopii dokumentu stwierdzającego kwalifikacje ogólne i zawodowe projektanta do wykonania dokumentacji hydrologicznych. Z treści samego operatu wodnoprawnego z maja 2004r. sporządzonego przez J.T. (str. 3) wynika natomiast, że w dacie jego sporządzania miasto P. nie miało aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 24 stycznia 2005r. autor operatu – J.T. - oświadczył, że posiada kwalifikacje i uprawnienia biegłego z zakresie postępowania wodnoprawnego, potwierdzone świadectwem nr 063 Wojewody [...], a dane hydrologiczne, podane w operacie, zostały przytoczone z wcześniejszych opracowań i decyzji wodnoprawnych, stanowiących podstawę projektu, wykonania i dotychczasowego użytkowania zbiornika wodnego B., wymienionych w pkt 1.5 operatu i nie stanowią wykonania dokumentacji hydrologicznej w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

W tej sytuacji należy podnieść, iż na podstawie akt administracyjnych nie jest możliwym stwierdzenie, czy i w jakim zakresie wnioskodawca w ogóle usunął braki formalne wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Załączenie samego oświadczenia projektanta o przytoczonej wyżej treści, zamiast stosownego świadectwa potwierdzającego uprawnienia do sporządzenia dokumentacji hydrologicznej, nie można uznać za wystarczające. Jak już bowiem wyżej wskazano, operat wodnoprawny, jako podstawowy dokument stanowiący podstawę wydania decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, jest dokumentacją hydrologiczną w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy Prawo wodne i może być wykonany wyłącznie przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

Z tego też względu osoba sporządzająca tego rodzaju dokument powinna móc się wylegitymować odpowiednimi kwalifikacjami, potwierdzonymi stosownym świadectwem. Samo powołanie się na posiadanie kwalifikacji i uprawnień biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego jest w tej sytuacji niewystarczające.

Z powołanego wyżej rozporządzenia wynika zresztą, że postępowanie sprawdzające tego rodzaju szczególne kwalifikacje następuje na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o ich stwierdzenie, skierowany do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej (§ 3 ust. 1). Z załączonego do akt sprawy operatu z maja 2004r. natomiast wynika, iż jako jego autor podpisał się wyłącznie J.T., który nie wylegitymował się posiadaniem kwalifikacji, o jakich stanowi art. 2 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Zauważyć także trzeba, że przepis art. 125 pkt 1 - 3 ustawy Prawo wodne w sposób wyraźny stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wynikających z odrębnych przepisów.

W art. 126 omawianej ustawy określono podstawy odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Stosownie do art. 126 w związku z art. 125 ustawy Prawo wodne wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia warunków korzystania z wód regionu lub warunków korzystania z wód zlewni, bądź też narusza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z odrębnych przepisów; 2) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.

Wobec braku w aktach sprawy dokumentów w postaci informacji o formach ochrony przyrody, utworzonych lub ustanowionych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można w tym stanie rzeczy nawet stwierdzić, czy decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z odrębnych przepisów.

Na podstawie samego operatu, co do którego nie wykazano, że sporządziła go osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje, nie można z kolei stwierdzić, jakie są ustalenia wynikające z warunków korzystania z wód regionu wodnego.

W konsekwencji tego nie jest możliwe skontrolowanie, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła podstawa do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, określona w art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Nadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód. W pojęciu "zakres", użytym w tym przepisie, mieści się niewątpliwie ścisłe oznaczenie terenu, jakiego dotyczy zamierzony szczególny sposób korzystania z wód.

Decyzja, zawierająca pozwolenie wodnoprawne, winna zatem wskazywać na konkretną nieruchomość (nieruchomości), jako ewidencyjnie oznaczoną działkę (działki), której dotyczy pozwolenie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2006r., sygn. akt II SA/Ke 163/05 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] tego elementu nie zawiera. Na podstawie tej decyzji nie można w ogóle stwierdzić, jakie nieruchomości (działki) obejmuje jej zakres. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie to wywołuje daleko idące skutki prawne.

Dopiero lektura operatu szacunkowego z maja 2004r. pozwala wysnuć jedynie przypuszczenie, co do tego zakresu. W rezultacie uznać należy, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, wydana w rozpatrywanej sprawie, jest wadliwa również z tego względu.

Konsekwencją braku dokładnego określenia w sentencji decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nieruchomości, których pozwolenie to dotyczy, jest poza tym brak możliwości weryfikacji tego, czy krąg uczestników postępowania został przez organy administracji w sposób prawidłowy ustalony i czy zapewniono im czynny udział w tym postępowaniu. Na podstawie akt sprawy nie można ustalić, co i komu doręczano. Brak jest bowiem "wykazów stron" według, których miano dokonywać doręczeń. Jedynie w wypadku zaskarżonej decyzji można chyba przyjąć, że skrócony wypis ze skorowidza działek stanowił wykaz stron, co jest jednak niewystarczające i nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości tych ustaleń.

Poza tym zwrócić też trzeba uwagę, że zgodnie z art. 128 ust. 3 ustawy Prawo wodne integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia, jest również instrukcja gospodarowania wodą, zatwierdzona w tym pozwoleniu lub odrębnej decyzji.

Choć w punkcie II-im decyzji z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził "instrukcję gospodarki wodnej zbiornika", przedstawioną w pkt operatu wodnoprawnego zbiornika "B.", mającego stanowić "integralną cześć niniejszego pozwolenia", to załączony do akt administracyjnych operat wodnoprawny, jak również stanowiąca jego część sama instrukcja gospodarki wodnej zbiornika, nie zostały nawet oznaczone jako załącznik do tejże decyzji.

Wskazane wyżej braki i wadliwości uzasadniają konieczność uwzględnienia skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnił okoliczność, że w związku z nowelizacją art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo wodne dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) zgodnie z art. 146 pkt 1 lit. c i art. 174 od dnia 15 listopada 2008r. funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego pełni właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Wskazania, co dalszego postępowania, wynikają z przedstawionych wyżej rozważań.

lf