Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 28/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1243/15 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1243/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., zezwalającej Przedsiębiorstwu E. z siedzibą w P. na wejście na teren w celu budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych, w części dotyczącej obecnej działki nr [...] , obr. [...] w [...]. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z 14 października 1974 r. Przedsiębiorstwo E. z siedzibą w P. zwróciło się do Urzędu Dzielnicowego [...] o wydanie zezwolenia na wejście na teren w rejonie ulicy W., A. i E., celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych. We wniosku wskazano, iż przedmiotowa inwestycja realizowana jest w ramach Narodowego Planu Gospodarczego, w związku z uchwałą Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1974 r. oraz w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r., wydanej w trybie tajnym. Jako załącznik do wniosku z [...] października 1974r. przedłożony został wykaz rolników, przez których nieruchomości przebiegać miała przedmiotowa inwestycja.

Decyzją z [...] października 1974 r. nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] zezwolił ww. Przedsiębiorstwu na wejście na teren w rejonie ulicy W., A. i E., celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych.

Pismem z 3 września 2010 r. B. F. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. wskazując, iż powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa z powodu naruszenia: 1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), w zw. z art. 23 ustawy, polegającym na niewskazaniu w decyzji nieruchomości objętych jej działaniem; 2) art. 35 ust. 1 ww. ustawy polegającym na wydaniu decyzji bez zapoznania się z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] lipca 1974 r. oraz niewskazaniu jej w samej decyzji; 3) art. 71 § 1 K.p.a. w brzmieniu nadanym w pierwotnej wersji K.p.a., której to jednostce redakcyjnej obecnie odpowiada art. 77 ust. 1 K.p.a.); 4) art. 15 K.p.a., w zw. z art. 17 § 1 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu nadanym w pierwotnej wersji K.p.a., którym to jednostkom redakcyjnym obecnie odpowiadają art. 19 K.p.a. i art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.; 5) art. 4 K.p.a. w zw. z art. 5 K.p.a. oraz w zw. z art. 6 K.p.a. w brzmieniu nadanym w pierwotnej wersji, którym to jednostkom redakcyjnym obecnie odpowiadają art. 6, 7 i 8 K.p.a.).

Pismem z 31 stycznia 2011 r. B. F. doprecyzowała wniosek o stwierdzenie nieważności wskazując, że dotyczy on stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1974 r., nr [...], Naczelnika Dzielnicy [...] w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych oznaczonych jako działki nr [...] i [...], obr [...], położonych w [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], w części dotyczącej obecnych działek o nr [...] i [...] uzasadniając, iż nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Pismem z 8 lipca 2011 r. B. F. wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], kwestionując ustalenia poczynione przez organ wojewódzki oraz podnosząc, że nie zgromadzono materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że ze względu na brak interesu prawnego B. F. organ wojewódzki bezpodstawnie wszczął i rozpatrzył wniosek w zakresie działki nr [...] oraz zwrócił uwagę na konieczność pozyskania uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1974 r. oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], znak [...], umorzył postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...], w części dotyczącej obecnej działki nr [...], obr. [...], położonej w [...], a decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...], obr. [...], położonej w [...].

Pismem z 9 sierpnia 2013 r. B. F. wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], kwestionując ustalenia poczynione przez organ wojewódzki oraz podnosząc, że naruszył przepisy K.p.a. dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego, w tym nie zgromadził właściwego materiału dowodowego oraz naruszył przepis materialnoprawny, stanowiący podstawę wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., nr [...].

Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2015 r. stwierdził, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Organ zauważył, że z akt sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na wejście w teren w związku z budową rurociągu do przetłaczania produktów naftowych, w tym z wykazu rolników, stanowiącego załącznik do wniosku z [...] października 1974 r. wynika, że postępowanie , w którym wydana została kwestionowana decyzja z [...] października 1974 r. dotyczyło m.in. nieruchomości K. A., stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...].

Z aktu notarialnego z [...] października 1992 r. Rep. [...] umowy częściowego działu spadku wynika, że działka nr [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiła własność K. i M. A., zaś na mocy powyższej umowy stała się przedmiotem współwłasności B. F., E. A. i I. A. w odpowiednich udziałach. Z kolei z aktu notarialnego z [...] czerwca 1996 r. Rep. [...] nr [...] umowy zniesienia współwłasności oraz z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność B. F. i E. A. w udziałach wynoszących 1/2 części każda.

Kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja wydana w tym trybie musiała być zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową.

We wniosku z 14 października 1974 r. Przedsiębiorstwo E. wystąpiło o wydanie zezwolenia na wejście w teren i budowę rurociągu [...], budowę urządzeń związanych z rurociągiem oraz późniejszą konserwację w czasie eksploatacji, powołując się na uchwałę Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych z M. do E. i decyzję lokalizacyjną Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Nr [...] z [...] lipca 1974 r., a Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] października 1974 r. wniosek ten uwzględnił. Wydanie decyzji z [...] października 1974 r. było konieczne zarówno dla wykonania zadań narodowego Planu Gospodarczego, jak i ze względu na ważny interes społeczny. Z treści pozyskanej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych z M. do E. wynika, iż przy budowie rurociągu zapewnione miało być sukcesywne opracowanie uproszczonej dokumentacji uzgodnionej między inwestorem i generalnym wykonawcą robót w okresie od 1 sierpnia 1974 r. do 31 grudnia 1974 r., natomiast z kopii decyzji Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1974 r., nr [...], dotyczącej lokalizacji rurociągu produktów naftowych z M., pow. P. do E., pow. W., woj. [...] o długości trasy ok. 40 km. wynika, iż początkowo objęta klauzulą tajności "tajne" przedmiotowa decyzja została odtajniona protokołem z [...] maja 2003 r. nr [...]. Wobec powyższego Minister przyjął, że kwestionowana decyzja z [...] października 1974 r. wydana została po decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r., a więc zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia art. 35 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 23 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Minister wskazał, że postępowanie na podstawie art. 35 tej ustawy było prowadzone w odrębnym trybie, uregulowanym w tym przepisie i nie miały do niego zastosowania przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, zaś kwestie odszkodowania reguluje art. 36 ww. ustawy.

Także fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania organ wojewódzki nie dysponował pełną dokumentacją, nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, bowiem niemożność odszukania przez organ prowadzący postępowanie określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone wtoku postępowania. Na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. organ pozyskał kopię decyzji Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...], dotyczącą lokalizacji rurociągu. Na decyzji tej znajdują się dwie adnotacje: o nadaniu klauzuli tajności oraz o zniesieniu klauzuli tajności na podstawie protokołu z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]. Z nadania cechy tajności przedmiotowemu dokumentowi Minister wywiódł, że taka decyzja nie mogła wejść w skład akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na wejście w teren (gdyż jej odtajnienie wykonane zostało dopiero na podstawie protokołu z [...] maja 2003 r. nr [...]), a ponadto - informacje dotyczące lokalizacji przedmiotowego rurociągu do przetłaczania produktów naftowych na poszczególnych nieruchomościach lub ich częściach, obejmujące oznaczenie według ewidencji gruntów, oznaczenie księgi wieczystej, imię i nazwisko właściciela lub posiadacza, nie mogły znaleźć odzwierciedlenia w samej decyzji wydanej w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż odnosiłyby się do danych lokalizacyjnych, które objęte zostały klauzulą tajności w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1974 r.

Ponadto Minister wskazał, że w uchwale Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych z M. do E. przewidziano dla tej inwestycji opracowanie uproszczonej dokumentacji uzgodnionej między inwestorem a generalnym wykonawcą robót w okresie od 1 sierpnia 1974 r. do dnia 31 grudnia 1974 r. Z powyższego – w ocenie Ministra - wynika, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. została prawidłowo wydana w oparciu o decyzję Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1974 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Uwagi Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] lipca 2013 r. dotyczące odszkodowania wynikającego z zajęcia nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w niższej sprawie nie stanowią podstawy do uchylenia powyższej decyzji, bowiem kwestia odszkodowania za straty wynikłe z działań objętych zezwoleniem wydanym w trybie ww. art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest zagadnieniem odrębnym i nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] września 2010 r. oraz w odwołaniu z [...] sierpnia 2013 r., dotyczącego odszkodowania związanego z posadowieniem na nieruchomości instalacji liniowej, Minister wskazał, iż odszkodowanie m.in. za trwałe ograniczenie korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przysługuje jedynie w przypadku wydania decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto Minister podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych dla wywłaszczenia nieruchomości. Taka decyzja stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania przewidzianego w art. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, tj. nie jest ona decyzją wywłaszczeniową sensu stricte, bowiem nie przenosiła tytułu prawnego do nieruchomości. Stosownie do art. 36 ust. 2 tej ustawy właściciel nieruchomości, w stosunku do której wydana została decyzja na podstawie art. 35 ust. 1 tego aktu, może domagać się odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Odszkodowanie to zostało wypłacone.

W skardze do sądu administracyjnego B. F. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie: 1) art. 9 K.p.a., w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez brak udziału strony w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji, gdy E. A. jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości; 2) art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w konsekwencji niezebrania oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 15 K.p.a. w zw. z 17 § 1 pkt 1 K.p.a. w pierwotnej wersji K.p.a. (odpowiadają obecnie jednostce redakcyjnej art. 19 K.p.a. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a.) poprzez błędne określenie właściwości organu, tj. Naczelnika Dzielnicy [...] do wydania decyzji; 4) art. 4 K.p.a. w zw. z art. 5 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w pierwotnej wersji K.p.a. (odpowiadające obecnie jednostce redakcyjnej art. 6, 7 i 8 K.p.a.), poprzez niezbadanie całokształtu sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 5) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w zw. z art. 23 powyższej ustawy poprzez niewskazanie w decyzji nieruchomości objętej jej działaniem; 6) art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez wydanie decyzji bez zapoznania się z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1974 r. nr [...] oraz niewskazaniu jej w samej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja z [...] października 1974 r. zezwalająca na wejście na teren celem budowy rurociągu została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą, za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 35 ust. 1); osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 2); jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3). Decyzja wydana w trybie ww. art. 35 tej ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową.

Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z [...] października 1974 r. nie stanowi decyzji samodzielnie rozstrzygającej o budowie rurociągu czy jego lokalizacji, jest aktem pochodnym, powiązanym z innymi aktami, których założenia realizuje i musi być z nimi zgodna, jako rozstrzygnięcie wobec nich następcze i wykonawcze. Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o wydanie kwestionowanej decyzji z [...] października 1974 r. powołano się na uchwałę Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych i decyzję lokalizacyjną Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Nr [...] z [...] lipca 1974 r., wydaną w trybie tajnym, akty te stanowią podstawę wydanej decyzji. Z treści uchwały Rady Ministrów nr [...] z [...] czerwca 1974 r. w sprawie budowy rurociągu produktów naftowych z M. do E. wynika, iż upoważnia się Ministra Przemysłu Chemicznego do wprowadzenia do planu inwestycyjnego na 1974 r. budowy rurociągu dla transportu produktów naftowych (§ 1), Minister Przemysłu Chemicznego przedłoży Komisji Planowania przy Radzie Ministrów wniosek o ustalenie lokalizacji zadania inwestycyjnego, w terminie umożliwiającym podjęcie decyzji lokalizacyjnej do 30 czerwca 1974 r. (§ 5), przy budowie rurociągu zapewnione miało być sukcesywne opracowanie uproszczonej dokumentacji uzgodnionej między inwestorem i generalnym wykonawcą robót w okresie od 1 sierpnia 1974 r. do dnia 31 grudnia 1974 r. (§ 3). Uchwała determinowała zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej. Decyzją Komisji Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1974 r. ustalono lokalizację inwestycji, dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Wskazano w niej, że na podstawie § 12 uchwały Rady Ministrów nr [...] Komisja ustala lokalizację rurociągu produktów naftowych z M., pow. P. do E., pow. W., woj. w. Z kolei ten akt zdeterminował rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] października 1974 r., nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...]. Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została po dacie wydania decyzji w sprawie lokalizacji nr [...], a więc zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie przewiduje innego przebiegu trasy niż decyzja Komisji Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1974 r., która wskazuje jedynie ogólną lokalizację i długość rurociągu, precyzując, że przejście przez Wisłę nastąpi w km. [...], a Ministerstwo Przemysłu Chemicznego uzgodni szczegółowy przebieg trasy rurociągu z Urzędem Miasta [...] i Urzędem Wojewódzkim w [...].

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie realizuje wskazań wynikających z wymienionych aktów, np. poprzez inny przedmiot budowy, odmiennie przyjętą trasę przebiegu, czy też brak elementów, pozwalających na wykonanie przesądzonej już wcześniejszymi aktami budowy rurociągu (np. poprzez brak zgody na wejście na teren nieruchomości w celu jego realizacji). Wbrew twierdzeniom skarżącej, powołanym w trakcie rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja umożliwia realizację przywołanych aktów. Stanowisko, że decyzja lokalizacyjna nie wymienia [...] jest zarzutem wobec innej decyzji, niż objęta postępowaniem nieważnościowym, zatem nie może rzutować na rozstrzygnięcie wynikające z oceny przedmiotowego aktu administracyjnego.

Z kolei brak załącznika graficznego czy dokładnego przebiegu trasu również nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, skoro Ministerstwo Przemysłu Chemicznego miało uzgodnić szczegółowy przebieg trasy rurociągu z Urzędem Miasta [...] i Urzędem Wojewódzkim w [...].

W ocenie Sądu I instancji słusznie organ uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżąca nie powołała przesłanek świadczących o naruszeniu właściwości przez organ, zawierając w skardze jedynie ogólne twierdzenia dotyczące właściwości organu.

Niezasadne są również podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych. Z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r., zezwalającej na wejście na teren celem budowy rurociągu, Sąd uznał, że organ właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające (w tym pozyskał dokumentację świadczącą o prawidłowości ocenianej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w postaci uprzednio wydanych aktów). W sprawie nie naruszono zarzucanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania, organ nie naruszył art. 8 K.p.a., działał zgodnie z zasadą praworządności, a zarzut lakoniczności decyzji nie został zestawiony z żadnym przepisem materialnoprawnym, który przesądzałby o wadach decyzji w tym zakresie.

Ponadto w ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę zarzut braku udziału stron w postępowaniu. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. strony postępowania zostały powiadomione w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym.

Z akt sprawy dotyczącej wydania zezwolenia wynika, że postępowanie, w którym wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1974 r. dotyczyło m.in. nieruchomości K. A., stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...], obręb [...], położoną w [...]. Z aktu notarialnego z [...] października 1992 r. Rep. [...] umowy częściowego działu spadku wynika, że działka nr [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiła własność K. i M. A., zaś na mocy powyższej umowy stała się przedmiotem współwłasności B. F., E. A. i I. A. w odpowiednich udziałach. Z aktu notarialnego z [...] czerwca 1996 r. Rep. [...] nr [...] umowy zniesienia współwłasności oraz z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność B. F. i E. A. w udziałach wynoszących 1/2 części każdy. Zarzut pominięcia strony postępowania - E. A. jest niezasadny, bowiem została wskazana jako strona decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., a decyzja została jej doręczona 4 marca 2015 r. - co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru.

W ocenie Sądu I instancji Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody działał zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a., podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania oraz organ właściwy do wydania decyzji o wyrażeniu zgody na wejście na teren w rejonie ulicy W., A. i E., celem budowy rurociągu do przetłaczania produktów naftowych.

Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko skarżącej, że organ wydał decyzję bez zapoznania się z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. oraz nie określił jej w samej decyzji, co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak bowiem słusznie zauważył organ fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania organ wojewódzki nie dysponował pełną dokumentacją nie może być uznany za rażące naruszenie prawa bowiem niemożność odszukania przez organ prowadzący postępowanie określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody z [...] lipca 2013 r. Minister pozyskał kopię decyzji Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...], dotyczącą lokalizacji rurociągu produktów naftowych z M., pow. P. do E., pow. W., o długości trasy ok. 40 km. Na decyzji tej znajdują się dwie adnotacje o nadaniu klauzuli tajności oraz o zniesieniu klauzuli tajności na podstawie protokołu z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]. Z nadania cechy tajności przedmiotowemu dokumentowi Minister zasadnie wnioskował, że taka decyzja nie mogła wejść w skład akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na wejście w teren (gdyż jej odtajnienie wykonane zostało dopiero na podstawie protokołu z [...] maja 2003 r. nr [...]).

Na aprobatę zasługuje również pogląd Ministra w przedmiocie braku podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 23 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Postępowanie na podstawie art. 35 tej ustawy było prowadzone w odrębnym trybie, uregulowanym w tym przepisie i nie miały do niego zastosowania przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, zaś kwestie odszkodowania reguluje art. 36 ww. ustawy, na podstawie którego wydane zostały odrębne decyzje odszkodowawcze (karty 79-119 tomu 3/5 akt administracyjnych sprawy). Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

W ocenie Sądu I instancji również brak przywołania podstawy prawnej nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, powodującym potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej tym błędem, o ile – tak jak w rozpatrywanej sprawie – objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja obiektywnie odpowiada przepisom prawa, a podstawa prawna do jej wydania istniała. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy powinna być zastosowana inna podstawa prawna, bądź doszło do całkowicie sprzecznej z normą prawną jej subsumcji czy interpretacji. W niniejszej sprawie taka sytuacja również miejsca nie miała.

B. F. złożyła skargę kasacyjną w formie dwóch pism procesowych, sporządzonych odrębnie przez profesjonalnych pełnomocników. Zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm., dalej ustawa z 1958 r.) poprzez:

1/ niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1974 roku nr [...] bez zapoznania się z decyzją Dyrektora Zespołu Planowania Terenowego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] lipca 1974 roku, nr [...] oraz niewskazanie w samej Decyzji Naczelnika przebiegu trasy rurociągu i przez to uniemożliwienie jakiejkolwiek kontroli prawidłowości wyznaczenia trasy przebiegu rurociągu zarówno przez organ wydający Decyzję Naczelnika jak i przez właścicieli nieruchomości, których prawo własności zostało ograniczone, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

2/ uznanie, że oczywista wadliwość decyzji o lokalizacji szczegółowej była okolicznością pozbawioną wpływu na zaistnienie przesłanek do wydania decyzji z dnia [...] października 1974 r., nr [...];

3/ błędną wykładnię skutkującą oceną, iż brak udziału strony w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie ma wpływu na ważność decyzji o udzieleniu zezwolenia, podczas gdy brak dysponowania przez organ zatwierdzoną lokalizacją szczegółową oznacza niedysponowanie prawem do terenu inwestycji, co może w konsekwencji prowadzić do obarczenia decyzji z dnia [...] października 1974 roku wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego;

4/ uznanie, iż niewskazanie w decyzji z dnia [...] października 1974 roku nr [...] nieruchomości objętej jej działaniem, nie ma wpływu na ważność tej decyzji;

5/ przyjęcie, iż brak określenia w decyzji z dnia [...] października 1974 roku nr [...] konkretnych nieruchomości, co do których prawo własności zostało tą decyzją ograniczone, jak i niewskazanie w decyzji, jako jej adresatów K. i M. A., oraz niedoręczenie im tej decyzji, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja wydana na tej podstawie prawnej mogła wywołać skutki określone w ustawie polegające na trwałym ograniczeniu prawa własności w stosunku do nieruchomości, która nie została wskazana w treści decyzji oraz nie wymieniała właściciela aktualnego w chwili jej wydania, a co najmniej nieprawidłowego uznania, iż niedoręczenie decyzji skarżącej ani jej poprzednikowi prawnemu z uwagi na klauzulę tajności, usprawiedliwia i powoduje skuteczne ograniczenie prawa własności, zwłaszcza w sytuacji odtajnienia decyzji w późniejszym okresie, przy jednoczesnym braku sanacji jej niedoręczenia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wyrokowi Sądu I instancji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym przede wszystkim zarzutów stanowiących uzupełnienie skargi Skarżącej z dnia 31 marca 2015 roku, zawartych w drugiej, uzupełniającej skardze z dnia 17 kwietnia 2015 roku, które to zarzuty znajdywały oparcie w stanie faktycznym błędnie ocenionym przez organ, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym sporządzenie niepełnego uzasadnienia;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98 poz. 1071), dalej k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie polegało na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji w sytuacji, w której organ nie zapewnił wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w szczególności nierozważenia zarzutu braku właściwości organu tj. Naczelnika Dzielnicy [...] do wydania decyzji z dnia [...] października 1974 r.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepodanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną. Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał wykazywane przez skarżącą uchybienia w procedurze planistycznej za nieistotne i nie wyjaśnił swojego stanowiska.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno w decyzji, jak i w wyroku zostało wskazane, że została ustalona szczegółowa lokalizacja inwestycji, przez co możliwe było wydanie decyzji Naczelnika, jednak organ wydający decyzję, ani także Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnieśli się do kwestii czy w odpowiedni sposób ustalona została jakakolwiek lokalizacja inwestycji, a jeśli tak, to czy ta lokalizacja była w istocie lokalizacją szczegółową w rozumieniu art. 35 ustawy z 1958 r. Podniesiono, że w przypadku inwestycji, której dotyczyła decyzja Naczelnika i objętej wnioskiem z dnia 14 października 1974 roku, brak było ustalenia lokalizacji szczegółowej. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie bezsprzecznie wynika, iż organ wydając decyzję Naczelnika nie zapoznał się, a tym bardziej nie odwołał się w żaden sposób, do decyzji lokalizacyjnej. Pomimo tych rażących braków wydał jednak decyzję, czym rażąco naruszył ten art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Wskazano także, że niedoręczenie właścicielom nieruchomości decyzji o lokalizacji szczegółowej przedmiotowej inwestycji i tym samym brak udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stanowi naruszenie prawa. Nadto wydanie w przedmiotowej sprawie kwestionowanej decyzji zezwalającej na przeprowadzenie urządzenia przesyłowego nie było w żaden sposób uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, który nie mógł skutecznie kwestionować przebiegu inwestycji, jednakże okoliczność powyższa może mieć w sprawie istotne znaczenie, gdyż brak dysponowania przez organ zatwierdzoną lokalizacją szczegółową oznacza niedysponowanie prawem do terenu inwestycji, co może w konsekwencji prowadzić do obarczenia decyzji z dnia [...] października 1974 roku wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarżąca podniosła, że ani ona, ani jej poprzednicy prawni nie brali udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji w charakterze strony, co więcej, nie mieli oni wiedzy ani o przebiegu tego postępowania, ani o jego wynikach.

Skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku Sądu, z wykazu rolników załączonego do wniosku Przedsiębiorstwa E. z dnia [...] października 1974 roku nie wynika, aby postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] dotyczyło również nieruchomości stanowiącej własność poprzednika prawnego skarżącej, K. A. Wskazana lista rolników nie zawiera nazwiska ani skarżącej, ani jej rodziców K. i M. A. Nie byli oni adresatami decyzji wydanej na podstawie powyższego wniosku, nie doręczono im też tej decyzji.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r., uzupełniającym uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. wskazano, że decyzja lokalizacyjna ustalała jedynie ogólną lokalizację inwestycji, której przedmiotem była budowa rurociągu produktów naftowych. Lokalizacja szczegółowa inwestycji powinna była więc zostać ustalona, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku oraz przepisami prawa, przez odpowiednie organy na szczeblu województwa oraz miasta. Szczegółowy przebieg trasy powinien był zostać uzgodniony z Urzędem Miasta [...] oraz Urzędem Wojewódzkim w [...]. Zarówno organ II instancji - Minister Infrastruktury i Rozwoju - zajmujący się sprawą, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący skargę na decyzję organu II instancji, nie odnieśli się w żaden sposób do ustaleń poczynionych przez ww. urzędy w zakresie lokalizacji szczegółowej inwestycji, w tym nie dokonali zbadania kwestii, czy jakiekolwiek ustalenia przez ww. organy zostały dokonane oraz jaka była, ewentualnie, ich treść.

Wskazania co do przygotowania lokalizacji szczegółowej inwestycji, oraz jej zakresu, w drodze odpowiednich ustaleń poczynionych między organami, o których mowa wyżej, zawierają przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 roku w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. 1966 Nr 25 poz. 129), dalej zarządzenie. Przepisami tego zarządzania przewidziane zostały szczegółowe wymogi, jakie spełniać powinna decyzja ustalająca lokalizację szczegółową.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Warunkiem ich skuteczności jest wykazanie, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że nie mogły odnieść skutku wszelkie zarzuty odnoszące się do prawidłowości decyzji o lokalizacji rurociągu z [...] lipca 1974 r. Nie była ona przedmiotem ani kontroli organów, ani Sądu I instancji, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Stanowisko, że Sąd I instancji powinien zbadać jej legalność nie znajduje wobec tego uzasadnienia. W konsekwencji również w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie był zobowiązany do analizy podstaw prawnych jej wydania.

Nie są uzasadnione zarzuty skarg kasacyjnej dotyczące uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Zawiera ono wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i pozwala na kontrolę stanowiska Sądu I instancji. Nie jest w szczególności trafny zarzut, że Sąd I instancji zaniechał odniesienia się do wszystkich argumentów skargi. Obowiązek ten istnieje w stosunku do zarzutów prawnie relewantnych dla sprawy, wystarczające zatem jest, aby stanowisko Sądu I instancji dotyczyło przesłanek, na podstawie których organy administracji powinny rozpoznać sprawę. W tym kontekście znaczenie ma fakt, że postępowanie prowadzone było w trybie nieważności decyzji, zatem organy administracji nie miały za zadanie ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 35 ustawy z 1958r. i badania, czy spełnione zostały określone w nim przesłanki, w tym wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej. Kwestionowana decyzja dotychczasowa podlegała weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności, zatem pod względem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Badając te przesłanki Sąd I instancji zasadnie ograniczył się do oceny zebranego materiału dowodowego i rozważenia, czy w jego świetle, w tym wobec wydania tajnej decyzji o lokalizacji, można mówić o rażącym naruszeniu art. 35 ustawy z 1958 r. i wydaniu zezwolenia na założenie obiektu bez związku z realizacją legalnej inwestycji.

Nie ma także znaczenia dla sprawy zarzut dotyczący pominięcia stron w postępowaniu, czy to dotyczącym wydania decyzji lokalizacyjnej, czy też decyzji zezwalającej na założenie rurociągu. Wydanie decyzji z pominięciem strony bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłankę nieważności, wobec czego w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważności nie ma ona merytorycznego znaczenia. Są to dwa odrębne nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji, a ich przesłanki mają charakter zamknięty i rozłączny. Nadto przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może być podnoszona tylko przez stronę pominiętą w postępowaniu.

Tezie, że postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Dzielnicy nie dotyczyło poprzedników skarżącej przeczą akta archiwalne i zachowane dokumenty dotyczące odszkodowania za szkody wywołane budową rurociągu, wymieniające wśród uprawnionych do odszkodowania K. A. Także dołączony do wniosku o wydanie zezwolenia wykaz rolników pod poz. 3 wymienia K. A.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wyrok Sądu I instancji zbył wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które nadto mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zostały uznane za uzasadnione także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, o niezrozumieniu charakteru decyzji zezwalającej na wejście w teren świadczą te argumenty skargi kasacyjnej, które wskazują, że zarzucany brak wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej skutkuje niedysponowaniem prawem do terenu inwestycji, rzutującym na prawidłowość decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy z 1958 r. To właśnie ta ostatnia decyzja stanowi źródło prawa inwestora do dysponowania terenem i założenia ciągów i przewodów. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Jak zatem wyżej już wskazano, zadaniem organów nie było stwierdzenie przesłanek z art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. i ponowne rozpoznanie sprawy zgody na przeprowadzenie rurociągu, ale weryfikacja przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu nie mogły odnieść skutku te zarzuty naruszenia prawa materialnego, które ograniczają się do wskazania naruszenia wyłącznie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., bez powiązania z przesłankami nieważności.

Zarzut naruszenia prawa materialnego został w skardze ograniczony do art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez pryzmat zatem rażącego naruszenia prawa należy zbadać, czy decyzja z [...] października 1974 r. powinna podlegać uchyleniu ze względu na wskazywane jej cechy. Kryterium rażącego naruszenia prawa wielokrotnie poddawane było typizacji w orzecznictwie, poprzez wskazanie na cechy tego naruszenia takie, jak: oczywistość naruszenia, nie dające się zaakceptować skutki naruszenia, brak realizacji wartości chronionych prawem, charakter naruszonego przepisu (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 790-794). Nie budzi przy tym wątpliwości, że ze względu na sposób ustawowego wyrażenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca posłużył się w nim zwrotem o charakterze klauzuli generalnej, nakazując w poszczególnych przypadkach dokonywać oceny i ważenia ewentualnych uchybień przez pryzmat kryterium ich wagi (rażącego charakteru). Wskazywane w orzecznictwie i dogmatyce prawa postępowania administracyjnego przykłady (typy) rażącego naruszenia prawa są zatem niewyczerpującym zespołem kryteriów, które są uznawane za mogące służyć do uzasadnienia stanowiska, dlaczego określone naruszenie powinno uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji, skutkujące usunięciem jej z obrotu prawego od chwili wydania (ex tunc).

Skoro ocena stopnia i charakteru naruszenia odbywa się ad casum w nawiązaniu do realiów danej sprawy, to w rozpoznawanym przypadku ważące znaczenie ma fakt, że lokalizacja rurociągu została objęta poufnością, decyzji o ustaleniu lokalizacji nadano klauzulę tajności. Jest to okoliczność, która nadto nie podlega kontroli pod względem zasadności i prawidłowości zastosowania takiej klauzuli. Chybione są w związku z tym te argumenty skargi kasacyjnej, które bazują na kwestionowaniu prawidłowości decyzji lokalizacyjnej. Ani Sąd I instancji, ani organy nie miały podstaw, by weryfikować prawidłowość zastosowania klauzuli. Jednocześnie przy ocenie legalności decyzji wydanej w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. za konieczny element stanu faktycznego należy uznać fakt wydania decyzji o lokalizacji inwestycji, zaś za element stanu prawnego, objęcie jej klauzulą tajności. W dacie wydania decyzji w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958r. obowiązywały przepisy art. 120 § 15 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 13, poz. 94), zawierający definicję legalną tajemnicy państwowej, oraz art. XV ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. - Przepisy wprowadzające kodeks karny (Dz. U. nr 13, poz. 95), który przewidywał możliwość dla Rady Ministrów szczegółowego określenia w drodze uchwały wiadomości, dokumentów lub innych przedmiotów stanowiących tajemnicę państwową. Przepis art. VI pkt 9 Przepisów wprowadzających (...) uchylił dekret Rady Ministrów z 26 października 1949 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej (Dz. U. z 1949 r., nr 55, poz. 437). Kodeks karny penalizował nadto zachowania skutkujące ujawnieniem tajemnicy państwowej. W tych okolicznościach należy zgodzić się ze stanowiskiem organów i Sądu I instancji, że decyzja dotycząca zezwolenia na wejście w teren i założenie rurociągu nie mogła w jakikolwiek sposób prowadzić do ujawnienia danych objętych tajnością, były zaś nimi dane dotyczące lokalizacji. Zakaz ten wykluczał zarówno opisanie w decyzji trasy przebiegu z identyfikacją działek, jak i wskazanie właścicieli poszczególnych działek. Wszelkie dane ujawniające informację tajną muszą być uznane za wykluczone, jeżeli chodzi o treść decyzji wydanej w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z 1958 r. W tych okolicznościach ich brak w jej treści nie może zostać zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa, nawet jeśli przepis co do zasady wymagał zindywidualizowania takich danych w decyzji.

Z tych samych względów nie można stawiać zarzutu nieważności z powołaniem się na tezę, że ustalenia dotyczące lokalizacji nie odpowiadały reżimowi przewidzianemu dla ustalania lokalizacji szczegółowych w trybie zwykłym. Nie wykazano, aby realizacja rurociągu była samowolą budowlaną, a zatem jego faktyczny przebieg musi zostać uznany za odpowiadający wydanej lokalizacji. Nie mają znaczenia dla sprawy zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do regulacji przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. z 1966 r., nr 25, poz. 129). Przepisy te zostały bowiem uchylone z dniem 10 listopad 1969 r. przez zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie w sprawie planów realizacyjnych (M.P. z 1969 r., nr 48, poz. 373). Przepisy te nie mogły zatem zostać naruszone zarówno przez organ administracji jak i przez Sąd I instancji, skoro nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji objętej postępowaniem nadzorczym.

Trzeba też zauważyć, że wraz ze zmianą stanu prawnego, zmianie ulegała terminologia, jaką posługiwały się kolejne akty wykonawcze, regulujące sprawy lokalizacji inwestycji. Przepisy te były wydawane na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., nr 7, poz. 47 ze zm.). Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] października 1969 r., które zastąpiło zarządzenie z [...] maja 1966 r., dotyczyło planów realizacyjnych i w przepisie § 4 stanowiło, że zatwierdzenie planu realizacyjnego obejmuje równocześnie ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie strefy ochronnej. Także kolejne rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 stycznia 1973r. w sprawie ustalenia miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r., nr 4, poz. 29), które uchyliło zarządzenie z [...] października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych, w § 6 ust. 2 pkt 1 analogicznie stanowiło, że zatwierdzenie planu realizacyjnego obejmuje równocześnie ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz ustalenie stref ochronnych, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zatwierdzenie planu realizacyjnego, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 1973 r. skutkowało wyznaczeniem miejsca realizacji inwestycji i stanowiło etap poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie na etapie poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę dochodziło do uregulowania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wydanie decyzji wywłaszczającej lub zezwalającej na założenie ciągów czy przewodów. Jest faktem powszechnie znanym, że rurociąg "[...]" był realizowany jako inwestycja państwowa i legalność jego budowy nie została zakwestionowana, w szczególności w sprawie nie wskazano na żadne okoliczności choćby uprawdopodobniające fakt wykonanie tego rurociągu w warunkach samowoli budowlanej. W tych okolicznościach stawianie zarzutu, po ponad 40 latach od wydania decyzji, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., albowiem nie ma pewności, czy przebieg rurociągu jest zgodny z decyzjami regulującymi jego lokalizację i przepisami regulującymi wydawanie takich decyzji, nie może zostać uznane za skuteczne. Rurociąg do przesyłania produktów naftowych o takiej skali, jaka został zrealizowana, nie jest inwestycją, co do której można w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. wskazywać, że jego faktyczny przebieg być może nie odpowiada przebiegowi zaplanowanemu. W rozpoznawanym przypadku przeczą temu także rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowania za straty, które były wydawane po wyrażeniu zgody na założenie rurociągu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy w żadnym zakresie nie pozwala na przyjęcie radykalnej w swych skutkach tezy, że udzielenie zgody na założenie rurociągu na działce skarżącej kasacyjnie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bez ustalenia jego lokalizacji lub wbrew ustalonemu przebiegowi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tezę, że kryterium rażącego naruszenia prawa musi być zrelatywizowane do okoliczności przypadku, inne standardy należy przykładać do decyzji wydawanych współcześnie, gdy organ nadzoru i sąd administracyjny dysponują wglądem w pełną dokumentację postępowania, a inne w stosunku do decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty, nadto gdy postępowanie dotyczyło kwestii częściowo objętych klauzulą tajności. Klauzulę tę nadano ówcześnie decyzji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, wydanej na podstawie § 12 uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. nr 31, poz. 198). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały, ustalenie lokalizacji gazociągów o znaczeniu ogólnokrajowym i międzyregionalnym należało do Komisji Planowania przy Radzie Ministrów.

W tych okolicznościach podstawę do kwestionowania zgody na założenie rurociągu na działce skarżącej mogłaby stanowić jedynie uprzednie wykazanie, że rurociąg w swym istniejącym przebiegu nie jest inwestycją legalną, stanowi samowolę budowlaną. Natomiast podważanie w trybie nadzwyczajnym podstaw do jego założenia na działce poprzez twierdzenie, że nie została we właściwym trybie przeprowadzona procedura ustalenia lokalizacji, wobec upływu czasu i ograniczonego materiału dowodowego, nie jest możliwe.

Nie podziela także Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu, że decyzja o zezwoleniu na założenie rurociągu nie została wydana przez organ właściwy, o właściwości tej przesądza faktyczna lokalizacja, a nie zgłaszane wątpliwości, czy tak właśnie rurociąg miał zostać poprowadzony.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.