Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1185/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 71 a  ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R.P. i M.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R.P. i M.P. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania ubojni drobiu dobudowanej do budynku hodowlanego na działkach nr [...] i [...] w B. - nakazał właścicielom obiektu R.P. i M.P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ubojni drobiu poprzez dostosowanie wielkości uboju do prowadzonej hodowli drobiu w ilości 73,5 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych). Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 71a ust. 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa ubojnia drobiu użytkowana jest niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji Starosty G. z dnia 16 grudnia 2004 r., zmieniającej ostateczną decyzję Starosty G. z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej R.P. i M.P. pozwolenia na budowę obejmującą m.in. rozbudowę istniejącego kurnika na działkach nr [...] i [...] w B. Zatwierdzony w/w decyzją z dnia 16 grudnia 2004 r. projekt budowlany przewidywał m.in. rozbudowę kurnika o wielkości hodowli 73,5 DJP o dodatkowe pomieszczenia technologiczne o powierzchni użytkowej 136,9 m2 dla ubojni drobiu. Samowolna zmiana sposobu użytkowania ubojni polega na prowadzeniu uboju indyków od dostawców zewnętrznych w ilości znacznie przekraczającej ilość indyków wyhodowanych na terenie gospodarstwa drobiarskiego w B. 61. Z informacji przekazanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. w piśmie z dnia 12 listopada 2009 r. wynika, że w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 października 2009 r. ubito 80.660 sztuk indyków, w tym od dostawców zewnętrznych 75.060 sztuk. Z powyższych danych wynika, że w ubojni prowadzony jest ubój na skalę przemysłową, znacznie przekraczającą wielkość wynikającą z decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwiększenie ilości ubijanego drobiu w stosunku do ilości wynikającej z decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało natomiast zmianę warunków ochrony środowiska, a więc nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ubojni znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w S. Organ wskazał także, że z pisma projektanta obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. II wieś B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia 26 lutego 2004 r. oraz pisma Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2009 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., wynika, że działki nr [...] i nr [...] położone są na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla obiektów i urządzeń produkcji rolniczej i zwierzęcej, w tym dla hodowli drobiu pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic wydzielonego terenu. Teren nie jest natomiast przeznaczony na inną działalność produkcyjną, w tym na ubojnię drobiu prowadzoną na skalę przemysłową, t.j. w ilości większej niż drób wyhodowany w ramach prowadzonej hodowli. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009 r. organ nadzoru budowlanego nakazał właścicielom obiektu wstrzymać użytkowanie ubojni drobiu dobudowanej do budynku hodowlanego, z dopuszczeniem możliwości uboju drobiu wyhodowanego w cyklu produkcyjnym rozpoczętym w dniu 28 września 2009 r. i przedłożyć, w terminie do 30 czerwca 2010 r. określone dokumenty. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował, że zakończenie bieżącego cyklu jest planowane do 31 marca 2010 r., zaś pismem z dnia [...] 2010 r. poinformował, że według posiadanych informacji po dniu 5 stycznia 2010 r. w rzeźni drobiu w B. był prowadzony ubój indyków, które nie były odchowane na terenie tej fermy. Organ stwierdził, że dla ustalonej wielkości hodowli 73,5 DJP ilość hodowanych indyków wynosi 3.063 sztuki jednorazowo. W ciągu roku przypadają trzy cykle hodowlane. Wielkość hodowli w ciągu roku wynosi 9.189 sztuk indyków i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę na taką wielkość przerobu dopuszczona jest przedmiotowa ubojnia. Mając na uwadze fakt, że w decyzji Starosty G. z dnia z dnia 16 grudnia 2004 r. określono sposób użytkowania ubojni, nie jest konieczne ustalenie wcześniejszego sposobu jej użytkowania. Badanie zgodności użytkowania obiektu odnosi się do stanu określonego w tej decyzji, a nie do stanu przed rozbudową. Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 71 ust. 2. Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tego obowiązku właściciele przedmiotowego budynku nie dopełnili. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że prowadzona działalność spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska, gdyż zwiększyła się ilość ścieków, odpadów poubojowych oraz wielkość emisji zanieczyszczeń do powietrza (z procesów spalania w urządzeniach grzewczych, ze zwiększonego ruchu pojazdów samochodowych). Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że dokonywanie uboju drobiu w wielkości przekraczającej wyhodowaną w tym gospodarstwie, a więc od dostawców zewnętrznych, powoduje zmianę sposobu użytkowania ubojni - zmianę warunków ochrony środowiska. Bezspornym jest również fakt, że właściciel nie zastosował się do wydanego przez organ postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu, zatem w takiej sytuacji organ zobligowany jest do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.P. zarzucając naruszenie, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego bez udziału strony jeszcze przed wszczęciem postępowania z urzędu, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również poprzez oparcie się na dowodach zgromadzonych bez udziału strony jeszcze przed wszczęciem postępowania z urzędu, przy równoczesnym odrzuceniu wniosków dowodowych strony zgłoszonych w toku postępowania. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 7 i art. 10 oraz art. 67 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do materiału zgromadzonego w sprawie, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy przed innym organem toczy się postępowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto podniesiono, iz brak jest stanowiska innego organu od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu na skutek prowadzenia uboju indyków w ilościach większych niż 73,5 DJP. Skarżący zaznaczył, że po zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ bez jakiegokolwiek zawiadamiania stron, bez ich udziału, a także bez możliwości zapoznania się i ustosunkowania do zgromadzonego materiału, organ wszczął postępowanie. Ponieważ skarżącemu uniemożliwiono zgłoszenie wniosków dowodowych i zastrzeżeń, co do zgromadzonego w sprawie materiału, skarżący w tym samym dniu zgłosił pisemnie wniosek o powtórne przeprowadzenie czynności udostępnienia akt sprawy i jednocześnie zgłosiła dodatkowe wnioski. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii urbanistycznej dotyczącej zgodności prowadzonego sposobu użytkowania terenu i obiektów z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oraz zasięgnięcie opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii na okoliczność czy prowadzona ubojnia drobiu spełnia warunki higieniczno-sanitarne dla uboju drobiu przewidziane przez obowiązujące przepisy. Dodatkowym pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 3 października 2006 r., na okoliczność jakiej wielkości ubój dopuszczalny jest w ubojni drobiu. Podkreślił, że dopuszczalna ilość do uboju nie wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak to mylnie przyjmuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. , lecz z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii. Zmiana ilości dopuszczalnej do uboju może nastąpić tylko w trybie zmiany decyzji lub uchylenia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii. Skarżący wskazał, że wszystkie wnioski dowodowe, złożone przez niego zgodnie z obowiązującymi przepisami w toku postępowania, organ odrzucił. Organ odrzucił również wniosek strony o zawieszenie postępowania. Skarżący podniósł, że organ wydający decyzję nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. nie wyjaśnił, jakie w istocie rzeczy jest dopuszczalne obciążenie dla ubojni będącej przedmiotem niniejszego postępowania i nie odniósł się do ustaleń decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 3 października 2006 r. w której postanowiono "określić wielkość produkcji ubój indyków do 2000 szt. tygodniowo, rozbiór tuszek indyków do 20 ton tygodniowo". Skarżący podkreślił, że jest to decyzja, w której sentencji wyraźnie określono wielkość produkcji ubojni. Decyzja ta rodzi dla strony prawa i zobowiązania i dopóki nie zostanie uchylona i zmieniona, to strona ma prawo ją realizować, a wszystkie organy państwa winny ją respektować. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu na skutek prowadzenia uboju indyków w ilościach większych niż 73,5 DJP. Skarżący podniósł, że wskazany przepis może być stosowany tylko gdy stwierdzi się podjęcie działalności zmieniającej warunki uzytkowania. W niniejszej sprawie nie można mówić o podjęciu takiej działalności. Warunki dotyczące użytkowania ubojni jako obiektu budowlanego zostały określone decyzjami o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie ubojni, a w zakresie wielkości uboju w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 3 października 2006 r. Wiążące dla organu stron są ustalenia zawarte w sentencjach tych decyzji, a żadna z tych decyzji nie określa wielkości przerobu ubojni w przeliczeniu na DJP czy w odniesieniu do wielkości hodowli.

Decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 71a ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzje organu i instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zatwierdzony decyzją Starosty G. z dnia 16 grudnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany przewidywał m. in. rozbudowę kurnika o wielkości hodowli 73,5 DJP o dodatkowe pomieszczenia technologiczne dla ubojni o powierzchni użytkowej 136,9 m2. Zgodnie z w/w decyzją ubojnia drobiu przystosowana jest wielkością do prowadzonej hodowli drobiu w ilości 73,5 DJP, w której ubój gospodarczy odbywać się będzie 1-2 razy w tygodniu. Dla ustalonej wielkości hodowli 73,5 DJP ilość hodowanych indyków w jednym cyklu wynosi 3 063 sztuki, przy czym w ciągu roku przypadają trzy cykle hodowlane, zatem zgodnie z decyzją z dnia 16 grudnia 2004r. na taką wielkość przerobu dopuszczona jest przedmiotowa ubojnia. Natomiast z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. wynika, że w okresie od 1 stycznia 2009r. do 31 października 2009 r. ubito 80 660 sztuk indyków, w tym od dostawców zewnętrznych 75 060 sztuk. Taka ilość ubijanego drobiu w stosunku do ilości wynikającej z decyzji z dnia 16 grudnia 2004 r. powoduje zmianę warunków ochrony środowiska, co równocześnie wskazuje, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ubojni. Z akt sprawy wynika, że właściciele przedmiotowego budynku nie dopełnili obowiązku zgłoszenia organowi zmiany sposobu użytkowania, a samowolna zmiana użytkowania polegająca na prowadzeniu uboju indyków od dostawców zewnętrznych w ilości znacznie przekraczającej ilość indyków wyhodowanych we własnych obiektach na terenie gospodarstwa drobiarskiego, spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska, gdyż zwiększyła się ilość ścieków, odpadów poubojowych, jak również zmieniła się wielkość emisji zanieczyszczeń do powietrza.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli R.P. i M.P. , zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 10, art. 67 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. O Inspekcji Weterynaryjnej i przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. O produktach pochodzenia zwierzęcego. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazali, że posiadają ważne pozwolenie na użytkowanie ubojni drobiu z dnia 8 lutego 2006 r. oraz dopuszczenie do produkcji wydane decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia 3 października 2006 r., która to decyzja określa dopuszczalną wielkość uboju. Wstrzymując użytkowanie ubojni organ oparł się tylko na materiale zgromadzonym w sposób dowolny, bez udziału stron. Skarżący wskazali, ze organ pismem z dnia [...] lutego 2010r. wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii o podanie czy w ubojni ubijane są indyki pochodzące z zewnątrz i w jakich ilościach, informacji takich jednak nie uzyskał. Pomimo tego organ uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ponadto skarżący zgłosili wnioski dowodowe o przeprowadzanie dowodu z opinii urbanistycznej dotyczącej zgodności prowadzonego sposobu użytkowania terenu i obiektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także o zasięgnięcie opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii na okoliczność czy prowadzona ubojnia drobiu spełnia warunki higieniczno-sanitarne dla uboju drobiu przewidziane przez obowiązujące przepisy, oraz o przeprowadzenie dowodu z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 3 października 2006 r., na okoliczność jakiej wielkości ubój dopuszczalny jest w ubojni drobiu. Wnioski dowodowe były w ocenie skarżących powołane na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z opinii urbanistycznej wynika bowiem, że prowadzona przez strony działalność jest zgodna z plan zagospodarowania przestrzennego, a z decyzji, że strona może dokonywać uboju indyków w ilości do 2000 sztuk tygodniowo. Skarżący wskazali, że w dniu 28 kwietnia 2010 r. organ I instancji wydał decyzję w której nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ubojni drobiu, poprzez dostosowanie wielkości uboju do prowadzonej hodowli drobiu w ilości 73,5 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych). Zdaniem skarżących organ I instancji błędnie przyjął, że strony posiadały pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie ubojni drobiu w ilości nie większej niż 73.5 DJP a także, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu na skutek prowadzenia uboju indyków w ilościach większych niż 73,5 DJP. Do takich wniosków organ I instancji doszedł posługując się wyrwanymi z kontekstu fragmentami uzasadnienia do decyzji z dnia 16 dnia 2004 r. Organ w swoich ustaleniach zupełnie pominął decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 3 października 2006r. Tym samym organy administracji naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu, a cały materiał dowodowy został zgromadzony bez udziału stron. Ponadto organ pomimo wyraźnego żądania strony odmówił sporządzenia protokołu z przeprowadzonej czynności oraz przyjęcia do protokołu wniosków i zastrzeżeń strony. W postępowaniu organy odwołały się do pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2009 r. oraz pisma Wójta Gminy Gorlice z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2009 r., pominięto natomiast wnioski stron o przeprowadzenie dowodów z opinii urbanistycznej, czy też z akt postępowania toczącego się przez Wójtem Gminy w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności prowadzonej działalności z planem zagospodarowania przestrzennego czy z decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii. W uzasadnieniu decyzji nie podano ponadto dlaczego odmawia się wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżących, a niektóre dowody pominięto. Skarżący ponieśli, że stwierdzając zmianę sposobu użytkowania organ powinien najpierw w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, jaki jest rzeczywiście dopuszczalny sposób użytkowania obiektu, po to by później móc stwierdzić czy nastąpiła jego zmiana. W niniejszej sprawie nie ustalono, jaki jest dopuszczalny sposób użytkowania. Skarżący wskazali, że organ nie przeprowadził żadnych dowodów na to, że przekroczenie ilości uboju indyków oznacza zmianę warunków ochrony środowiska gdyż zwiększa się ilość ścieków, odpadów poubojowych, czy emisji zanieczyszczeń. Skarżący podnieśli także, że organ błędnie odwołał się do tzw. Dużych Jednostek Przeliczeniowych (DJP), gdyż DJP należy stosować tylko dla celów wpływu hodowli zwierząt na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zdaniem skarżących nieuprawnione jest zatem używanie przelicznika, który jest stosowany tylko dla określenia wielkości "chowu i hodowli zwierząt" dla określenia wielkości czy wpływu na środowisko innych przedsięwzięć np. instalacji dla uboju zwierząt. Nieuzasadnione są również wyliczenia zawarte w decyzji, ustalające wielkość dopuszczalnej hodowli poprzez mnożenie DJP przez przeliczniku wskazane w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. oraz ustalenie trzech cykli hodowlanych w ciągu roku. Organ nie wyjaśnił dlaczego stosuje przeliczniki tylko i wyłącznie dla celów planowania przestrzennego i dlaczego przyjmuje akurat trzy cykle produkcyjne. Zdaniem skarżących decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii, która w osnowie określa wielkość dopuszczalnej produkcji ubojni jest przesądzająca, co do kwestii dopuszczalnej produkcji dla ubojni. Ponadto decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2006r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie dobudowanej ubojni drobiu nie zawiera stwierdzenia, że zezwala się stronom na budowę czy na użytkowanie ubojni w ilości nie większej nie 73,5 DJP. Decyzja to nie zawiera żadnych ograniczeń co do wielkości produkcji ubojni.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie nakazania właścicielom obiektu budowlanego R.P. i M.P. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ubojni drobiu poprzez dostosowanie wielkości uboju do prowadzonej hodowli drobiu w ilości 73,5 DJP, przy czym decyzję tą wydał organ nadzoru budowlanego, a jako podstawę prawną wskazał on przepisy art. 71a ust. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zdaniem organu, przedmiotowa ubojnia użytkowana jest niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu poległa na prowadzeniu uboju indyków od dostawców zewnętrznych w ilości znacznie przekraczającej ilość indyków wyhodowanych na terenie gospodarstwa drobiowego, co spowodowało zmianę warunków ochrony środowiska. Przy czym decyzję o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ubojni organ wydał w związku z naruszeniem przez właścicieli obiektu wprowadzonego postanowieniem z 30.12.2009 r. nakazu wstrzymania użytkowania ubojni z dopuszczeniem uboju drobiu wyhodowanego w cyklu produkcyjnym 28.09.2009 r. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, który w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Zdaniem sądu przedstawione wyżej stanowisko organów jest wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Zgodnie z dyspozycją 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi z kolei, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką do stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji organów administracji, w oparciu o wyżej przytoczony przepis jest wydania przez te organy decyzji bez podstawy prawnej (sytuacja, kiedy to organy orzekały nie opierając się na żadnym przepisie prawnym lub też orzekały jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując wprawdzie przepis, który jednak nie mógł stanowić dla tego organu upoważnienia do rozstrzygnięcia w prawnej formie decyzji administracyjnej) lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest w definiowane jako naruszenie wyraźnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji PiP 1986 r. Nr 1) lub też - mając na uwadze skutek dokonanych przez organ administracji naruszeń prawa - jako naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński: O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 KPA Pip 1986 Nr 2). W literaturze i orzecznictwie wyrażany jest też pogląd, niejako łączący dwa wyżej prezentowane stanowiska, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa stanowi koniunkcję takich elementów jak oczywistość naruszenia prawa oraz skutki ekonomiczne i gospodarcze jaka decyzja wywołuje a które nie mogą być zaakceptowane jako wynikające z aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r. V SA 86/92). To ostatnie stanowisko podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zdaniem którego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji godzi w porządek prawny, gdyż w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy dopatrując się w przepisie prawa, podstawy nakazu skierowanego do skarżących w sytuacji, kiedy przepis ten podstaw takich nie mógł dawać, oraz wywołuje skutki gospodarcze (kształtuje sytuację gospodarczą skarżących) nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. Decyzje te obarczone są zatem wadami w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

Zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – ubojni drobiu organ nadzoru budowlanego dopatruje się w ilości uboju zwierząt (indyków) jaki w ubojni tej jest dokonywany, a który zdaniem tego organu, jest niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wykładni przepisów prawa budowlanego. W żaden sposób bowiem nie sposób z decyzji o pozwoleniu na budowę wywieść, jaka ilość produkcji (w tym wypadku uboju zwierząt) może być wykonywana w obiekcie którego pozwolenie na budowę dotyczy. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie określa bowiem (ani też określać nie może) dopuszczalnego przeznaczenia obiektu budowlanego. W przepisie art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane zawarta jest definicja pojęcia pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o pozwoleniu na budowę - należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Organ administracji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie może w żaden sposób wykraczać poza ustawowe ramy jakie zakreśla mu przepis art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane tj. poza zezwolenie na prowadzenie budowy lub wykonywania robót budowlanych. W szczególności decyzja ta nie może określać nie tylko wielkości produkcji w obiektach typu produkcyjnego, ale nawet sposobu użytkowania obiektu po jego wzniesieniu, gdyż brak podstaw prawnych by takie postanowienie w niej zawrzeć.

Sposobu użytkowania obiektu budowlanego ani też dopuszczalnego poziomu produkcji, nie mogła też określać decyzja z 16 grudnia 2004 r. zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielająca R.P. i M.P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego kurnika o dodatkowe pomieszczenia technologiczne do uboju zwierząt, gdyż jak mowa wyżej, brak podstaw prawnych, by w decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczenia takie nakładać. Zresztą lektura tej decyzji, nie dawała żadnych podstaw by organ ograniczeń takich mógł się dopatrzeć. Zgodzić się tu należy ze skarżącymi, iż organ ustalił dopuszczalny sposób użytkowania ubojni na podstawie wyrwanych z kontekstu fragmentów uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji mowa bowiem jedynie o wielkości hodowli (nie uboju) zwierząt w kontekście zapisów planu miejscowego. Fragment uzasadnienia decyzji w którym mowa o ubojni, mówi jedynie o tym że jest ona przystosowana wielkością do prowadzonej hodowli, co nie stanowiło ani też, jak mowa o tym wyżej, nie mogło stanowić określenia dopuszczalnego sposobu użytkowania tego obiektu poprzez wprowadzenie limitu produkcji (uboju zwierząt). Prowadząc postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego zakończonego wydaniem decyzji nakazującej właścicielom tego obiektu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, organ opierał się zatem nie tylko na błędnym odczytaniu treści decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przedewszystkim na rażąco wadliwej wykładni przepisów prawa budowlanego przyjmującej, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może ograniczać wielkość produkcji prowadzonej w obiekcie i na tej podstawie dopuszczającej do uznania, iż prowadzona produkcja (ubój zwierząt) z uwagi na jej wielkość, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Decyzja o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu wywierała także nie do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego skutki gospodarcze w sferze uprawnień skarżących, gdyż tak znaczne ograniczenie produkcji, wiązało by się z koniecznością drastycznego ograniczenia samej działalności gospodarczej a zatem skutków nie tylko w sferze majątkowej skarżących ale też związanej z koniecznością ograniczenia zatrudnienia w przedsiębiorstwie a co za tym idzie z sytuacją zatrudnionych tam pracowników.

Wskazać tu należy, iż ograniczenia dotyczące sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego mógł wprowadzać jedynie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez oznaczenie warunków użytkowania obiektu. Zgodnie bowiem z art. 59 ust 2 Ustawy Prawo budowlane właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Jednak zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, określenie sposobu użytkowania obiektu o którym mowa w tym przepisie nie mogłoby odnosić się do wielkości produkcji jaka dokonywana jest w ubojni zwierząt, a jedynie do warunków użytkowania obiektu tj. w sposób generalny określać, iż obiekt ten może być użytkowany wyłącznie jako ubojnia a nie w inny sposób. Ograniczenia co do ilości produkcji – uboju zwierząt, wynikać mogą bowiem jedynie z przepisów weterynaryjnych i sanitarnych. Podstawa do nałożenia takich ograniczeń nie może natomiast leżeć w przepisach prawa budowlanego, a kompetencja do ich nakładania znajdować się po stronie organów nadzoru budowlanego. Niezależnie od tego, podnieść należy, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, żadnych ograniczeń do wielkości prowadzonego tam uboju, nie wprowadziła.

Prowadząc niniejsze postępowanie organ dopuścił się także naruszenia zasad postępowania o których mowa w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Mianowicie ustalenia co do istotnej z punktu widzenia organu okoliczności na podstawie której została wydana decyzja przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania ubojni, organ dokonał na podstawie pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] marca 2010 r. zgodnie z którym - według posiadanych informacji, po dniu 5 stycznia 2010 r. w rzeźni drobiu w B. był prowadzony ubój indyków, które nie były odhodowane na terenie fermy skarżących. Dalej w tym piśmie znajduje się stwierdzenie, że o dokładne dane odnośnie ilości ubitych ptaków należy zwrócić się do właściciela zakładu. Poza faktem, iż z pisma tego nie wynika w jakich rozmiarach prowadzony był ubój zwierząt po 5 stycznia 2010 r. (najprawdopodobniej z braku wiedzy Powiatowego Lekarza Weterynarii w tym zakresie) treść tego pisma nie jest stanowcza. Udzielający informacji Lekarza Weterynarii pisze w nim, że według posiadanych prze niego informacji w ubojni skarżących był prowadzony ubój indyków nie odhodowanych na terenie ich fermy. Nie wskazuje natomiast na źródła tej wiedzy. Organ natomiast nie dokonując żadnej weryfikacji tych informacji uznał, iż jest to materiał dowodowy wystarczający by wydać nakaz w trybie art. 71a ust. 4 Prawo budowlane. Organ nie wskazuje także na jakich to dowodach oparł się stwierdzając, iż prowadzona przez skarżących działalność spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska, gdyż zwiększyła się ilość ścieków, odpadów poubojowych oraz wielkość emisji zanieczyszczeń do powietrza (z procesów spalania w urządzeniach grzewczych, ze zwiększonego ruchu pojazdów samochodowych). Takie postępowanie także stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek z uwagi na uchybienia w zakresie wykładni prawa materialnego, które jak mowa o tym wyżej, stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, mają one znaczenie drugoplanowe.

Na koniec podnieść należy, iż oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji na przepisie art. 71a ust. 4 Prawo budowlane i fakcie, iż skarżący nie zastosowali się do wydanego przez ten organ na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane nakazu wstrzymania użytkowania obiektu (a z zasadzie ograniczeniu w prowadzeniu produkcji – do czego przepis ten podstaw nie daje) w ocenie sądu nie ma znaczenia dla przyjęcia, iż decyzja z dotknięta jest wadą nieważności postępowania. Od postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu nie przysługuje bowiem odrębny środek zaskarżenia a podlega on ocenie sądu który rozpatruje skargę na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie. Ocenie tej (badaniu legalności orzeczenia) podlega zatem także wydane przez organ I instancji postanowienie o nakazaniu wstrzymania użytkowania obiektu. Postanowienie to zostało jednak wydane (jak mowa o tym wyżej) w postępowaniu w którym interpretacji przepisów prawa materialnego dokonano z rażącym naruszeniem prawa i co ma mniejsze znaczenie, z naruszeniem przepisów postępowania. Przesłanką do wydania prawidłowego tj. rodzącego skutki o jakich mowa w art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie niezastosowania się do nakazu przez adresata postanowienia, jest bowiem stwierdzona przez organ w sposób prawidłowy, iż do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło. Postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu jako wydane o w oparciu o rażąco błędną interpretację przepisów obowiązującego prawa, oraz wadliwe (niepełne) ustalenia stanu faktycznego nie mogły zatem stanowić podstawy do stosowania sankcji przywrócenia stanu poprzedniego jaką w niniejszym postępowaniu organ zastosował w stosunku do skarżących w związku z niezastosowaniem się przez nich do nakazu ograniczenia produkcji. Zresztą w ocenie sądu taka treść postanowienia - dostosowanie wielkości uboju do prowadzonej hodowli – jest sprzeczna z sprzeczna z dyspozycja art. 71 a ust 1 pkt 1. Ograniczenie produkcji nie może być bowiem traktowanie jako wstrzymanie użytkowanie obiektu. Pojęcie wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego wiąże się jednoznacznie z czasowym wyłączeniem użytkowania (korzystania) z tego obiektu a nie wprowadzeniu ograniczenia w korzystaniu z obiektu poprzez zmniejszenie rozmiarów prowadzonej tam działalności. Niezastosowanie się przez skarżących do nakazów postanowienia z 30 grudnia 2009 r. – jako wydanego z naruszeniem obowiązujących przepisów - nie mogło zatem stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.