Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 559/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. M. kwotę 500,- (pięćset złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lipca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1257) w skrócie k.p.a., oraz art. 51 ust.1 pkt 2, art.80 ust.2 pkt.2, art.83 ust.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz.1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2018r., nakazującej Gminie, inwestorowi zadania pod nazwą "Przebudowa odcinka drogi [..] wraz z budową kanalizacji deszczowej należących do XXV i XXVI kategorii obiektów budowlanych zaprojektowanych na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym K.", realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 28 września 2012r., wydanego przez Starostę, wykonanie na istniejącej sieci kanalizacji deszczowej ulicy L. w miejscowości K. (działka nr [..]) w terminie do dnia 30 marca 2019r.: studni rewizyjnej betonowej o średnicy 1200mm, naprzeciwko istniejącego wpustu ulicznego WP 11, tak by kąt podłączenia wpustu był powyżej 90°, następnie wykonać przepięcie WP 11 do ww. nowoprojektowanej studni, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja organu odwoławczego zapadła na tle następującego stanu faktycznego:

W dniu 17 czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek H. M. z dnia 2 czerwca 2016 r. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane z tego powodu, że roboty budowlane przy budowie "Przebudowa odcinka drogi [..] wraz z budową kanalizacji deszczowej należących do XXV i XXVI kategorii obiektów budowlanych zaprojektowanych na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym K." (pozwolenie na budowę nr [..] z dnia 28 września 2012 r. wydanego przez Starostę) były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie.

We wniosku podano, że inwestor zrezygnował z wykonania części inwestycji, w tym odcinka D-10 do D-12 i przewidywanych w nim wpustów ulicznych. Wpust WP13 przesunięto w dół o około 30 m i podłączono bezpośrednio do D1 istn. (w projekcie zamiennym WP12). Zrezygnowano również z budowy odcinka od D1 istn. do D8.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 28 października 2016 r. wszczął na żądanie H. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia 28 września 2012 r..

Następnie organ I instancji w decyzji z dnia 11 stycznia 2017 r. orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 50 ust.1 pkt 4 oraz art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budowy pod nazwą "Przebudowa odcinka drogi [..] wraz z budową kanalizacji deszczowej należących do XXV i XXVI kategorii obiektów budowlanych zaprojektowanych na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym K.", realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 28 września 2012r., wydanego przez Starostę, na obecnym etapie zaawansowania prac budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. M. organ II instancji decyzją z dnia 23 października 2017r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 11 stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy nie ma informacji, czy zmiany dokonane przez inwestora zostały prawidłowo zakwalifikowane jako nieistotne oraz czy zmiany te nie spowodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska. Ponadto oświadczenie projektanta o nieistotności zmian dokonanych przez inwestora winno być poparte obliczeniami i analizą, z której wynikałoby jednoznacznie, że kanalizacja wykonana ze zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie działała prawidłowo.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018r. nałożył na inwestora w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia w terminie do 20 marca 2018r. ekspertyzy technicznej, zawierającej obliczenia i analizę, określającą jednoznacznie, że zmiany wprowadzone w trakcie budowy kanalizacji deszczowej na terenie ul. L. w K. nie wpłynęły negatywnie na działanie kanalizacji deszczowej oraz nie spowodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska.

W dniu 20 marca 2018 r. inwestor przedłożył żądaną ww. postanowieniem dokumentację.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2018r. organ I instancji nakazał inwestorowi Gminie wykonanie na istniejącej sieci kanalizacji deszczowej ulicy L. w miejscowości K. (działka nr [..]) w terminie do dnia 30 marca 2019r.: studni rewizyjnej betonowej o średnicy 1200mm, naprzeciwko istniejącego wpustu ulicznego WP 11, tak by kąt podłączenia wpustu był powyżej 90°, następnie wykonać przepięcie WP 11 do ww. nowoprojektowanej studni.

Kwestionując ww. decyzję, H. M. pismem z dnia 8 maja 2018 r. wniosła odwołanie, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji na zgodną z ustawą Prawo budowlane.

Decyzja z dnia 19 lipca 2018 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. art.50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 3, art. 36a ust.5.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w wyniku sprawdzenia inwentaryzacji powykonawczej dostarczonej przez inwestora w trakcie kontroli oraz projektu budowlanego stwierdził, że inwestor wybudował inwestycję na ul. L. w K., gm. D. z następującymi odstępstwami od projektu: wpust WP11 według rysunku zamiennego został podłączony do WPistn. i przesunięty o około 9m w kierunku zagłębienia jezdni, a w projekcie zatwierdzonym nosił symbol WP15 i był podłączony do studni na kanale głównym D-9, która nie została wykonana (była to studnia projektowana na istniejącym kanale); wpust WP13 przesunięto w dół o około 35 m i podłączono bezpośrednio do D1istn. (w rysunku zamiennym nazwano go WP12), czyli zrezygnowano z budowy kolektora w tym kierunku (D1 istn. do D8).

Organ I instancji wskazał, że ww. zmiany co prawda dotyczą projektu zagospodarowania działki, jednakże nie spowodowały zwiększenia zakresu inwestycji w żadnym z elementów, a jedynie zmniejszenie lub całkowitą rezygnację z wykonania niektórych elementów. Ponadto zgodnie z oświadczeniem projektanta znajdującym się na rysunku zamiennym dołączonym do protokołu spisanego w trakcie oględzin w dniach 3 i 11 czerwca 2014r., zmiany powyższe są zmianami nieistotnymi i spowodowały jedynie zmniejszenie zakresu robót i długości odcinków kanalizacji deszczowej objętych ww. pozwoleniem na budowę. Ponadto przedstawiciel Gminy w protokole z dnia 21 września 2016r. oświadczył, że wykonane prace były tylko jednym z etapów realizacji inwestycji i w kolejnych latach inwestycja będzie dalej realizowana.

Organ I instancji wskazał również, że wielu zarządców sieci określa własne wytyczne do projektowania sieci kanalizacyjnych, ale także i w tych wytycznych nie mówi się o odległości wpustów ulicznych od szamb lub odległości pomiędzy wpustami. Dane te są wynikiem wyliczenia przez projektanta ilości wody deszczowej, spadków sieci, przepływów i zachowania optymalnej prędkości przepływu. W wytycznych tych czasami jest mowa o sposobie podłączenia kanałów, gdzie stosuje się zasadę połączenia pod kątem w granicach 90-180 stopni podając jako optymalnie 150 stopni. Organ I instancji stwierdził, że warunku tego nie spełnia podłączenie wpustów ulicznych znajdujących się w pobliżu nieruchomości przy ul. L. (kąt podłączenia około 20 stopni), gdyż wpusty te (WPistn. i WP11) są podłączone w odwrotnym kierunku niż kierunek odprowadzenia wód deszczowych.

W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w omawianym przypadku nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a zatem procedura ujęta w art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania.

Zdaniem organu II instancji, organ I instancji winien jednak sprawdzić, czy przedmiotowa inwestycja nie została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu stanu poprzedniego nie mą charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ II instancji wskazał, że na skutek wskazań zawartych w decyzji z dnia 23 października 2017 r. organ I instancji postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 20 marca 2018r. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierającej obliczenia i analizę, określającą jednoznacznie, że zmiany wprowadzone w trakcie budowy kanalizacji deszczowej na terenie ul. L. w K. nie wpłynęły negatywnie na działanie kanalizacji deszczowej oraz nie spowodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska.

W dniu 20 marca 2018 r. inwestor przekazał żądaną ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W ekspertyzie autor opracowania stwierdził, że odprowadzanie wód opadowych przez wpust WP1J odbywa się prawidłowo, mimo włączenia do kanalizacji deszczowej pod kątem 20°, jednakże przy znacznych opadach deszczu, może mieć wpływ na nieodpowiedni odpływ wód deszczowych z drogi asfaltowej. Natomiast rezygnacja z budowy kolektora deszczowego między D1 a D8 nie ma wpływu na odprowadzenie wód opadowych z drogi asfaltowej. W pkt 5 autor opracowania przedstawił rozwiązanie poprawiające stan istniejący przedmiotowej kanalizacji, tj. rozwiązanie usprawniające odpływ wód opadowych z drogi asfaltowej (ulicy L.). Zalecenia autora ekspertyzy to: wykonanie studni betonowej DN1200mm na istniejącej kanalizacji deszczowej Dn300 na wysokości działki nr [..] i nr [..] i przepiąć wpust WP11-zgodnie z załącznikiem graficznym ekspertyzy. Ponadto we wnioskach końcowych autor ekspertyzy stwierdził, że obiekt funkcjonuje prawidłowo oraz nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych zgodnie z ekspertyzą.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji zauważył, że argumenty strony dotyczą nieprawidłowego wykorzystywania omawianej kanalizacji deszczowej, natomiast nie dotyczą samej kanalizacji i jej prawidłowego działania. Organ podkreślił, że nadzór budowlany nie ma kompetencji w zakresie czuwania nad prawidłowym wykorzystywaniem istniejącej kanalizacji deszczowej, kompetencje te należą jedynie do Urzędu Gminy. Ponadto fakt, iż do istniejącej kanalizacji deszczowej są odprowadzane (zdaniem odwołującej się) ścieki komunalne nie może być powodem likwidacji zaproponowanej przez autora ekspertyzy technicznej studni rewizyjnej oraz likwidacji istniejącego wpustu ulicznego WP11, które to elementy kanalizacji mają poprawić jej działanie. Dlatego argument, dotyczący likwidacji ww. elementów kanalizacji, jest niezasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. M. przeciwko decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sformułowała zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a., tj. brak uzasadnienia decyzji. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art.7, art.8, art.77 § 1, art.80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi H. M. podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił istotnych okoliczności, tj. wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 września 2017 r. oraz wyroku Sądu Okręgowego z dnia 24 listopada 2017 r., opinii biegłej Sądu Okręgowego z zakresu ochrony środowiska z dnia 10 sierpnia 2017 r., ekspertyzy dotyczącej jakości ścieków pobranych z wpustu kanalizacji deszczowej (ekspertyza z dnia 9 marca 2015 r. oraz dnia 10 maja 2017 r.) oraz badań wody pitnej z dnia 9 marca 2015 r. Wszystkie te dowody zostały zignorowane przez organy obu instancji.

Skarżąca wskazała także, że decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie dokumentu, zawierającego nieprawdziwe informacje, dostarczonego przez Gminę. Zdaniem skarżącej organ II instancji cytuje wyłącznie wypowiedzi organu I instancji, który zaś cytował wypowiedzi inwestora oraz projektanta. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Z powodu wykonania wpustu KD przy szambie ma zatrutą wodę pitną bakterią E.coli. Wyroki sądowe, i wykonane w tym postępowaniu ekspertyzy wskazują, że wpust kanalizacji deszczowej przy szambie służył wyłącznie do wlewania ścieków komunalnych. W ocenie skarżącej, ekspertyza techniczna sporządzona przez Gminę nie zawiera żadnej analizy ani obliczeń.

Zdaniem skarżącej, rezygnacja przez Gminę z wykonania urządzeń odwadniających ul. L. oraz wykonanie samowoli budowanej w postaci wpustu KD przy szambie jest zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jest również istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto w sprawie występuje zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu.

Skarżąca podkreśliła, że oprócz tego, że ma zatrutą wodę, zatruwane jest również środowisko, tj. rowy melioracyjne, rzeczka, jezioro w K. Co ważne, nie ma pozwolenia wodno- prawnego na wprowadzenie ścieków stężonych do rzeczki i do jeziora.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu.

Do skargi załączono: pismo Urzędu Gminy z dnia 7 czerwca 2013 r., skierowane do skarżącej; pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 15 września 2014 r., skierowane do skarżącej; mapę dotyczącą działki nr [..], poł. w D., powiat k. wraz z wyjaśnieniem; sprawozdanie z badań wody pitnej z dnia 13 marca 2015 r.; pismo Urzędu Gminy z dnia 9 marca 2015 r. oraz dnia 20 marca 2018 r., skierowane do organów nadzoru budowlanego; ekspertyzę techniczną nr [..] z marca 2018 r., sporządzoną przez mgr inż. P. G.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Podkreślić trzeba, że doniosłą rolę w kontekście realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, ujętej w art. 8 k.p.a., pełni właśnie uzasadnienie decyzji administracyjnej, które nie może być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, stwierdzenie, że przyczyną tego są istotne powody (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 721/11, LEX nr 1109030; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299). Zaznaczyć również należy, że obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, w pierwszym rządzie wymaga odnotowania, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2018r., nakazującą Gminie D., inwestorowi zadania pod nazwą "Przebudowa odcinka drogi [..] wraz z budową kanalizacji deszczowej należących do XXV i XXVI kategorii obiektów budowlanych zaprojektowanych na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym K.", realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 28 września 2012r. wydanego przez Starostę, wykonanie na istniejącej sieci kanalizacji deszczowej ulicy L. w miejscowości K. (działka nr [..]) w terminie do dnia 30 marca 2019r.: studni rewizyjnej betonowej o średnicy 1200mm, naprzeciwko istniejącego wpustu ulicznego WP 11, tak by kąt podłączenia wpustu był powyżej 90°, następnie wykonać przepięcie WP 11 do ww. nowoprojektowanej studni.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w wyniku sprawdzenia inwentaryzacji powykonawczej dostarczonej przez inwestora w trakcie kontroli oraz projektu budowlanego stwierdził, że inwestor wybudował inwestycję na ul. L. w K., gm. D. z następującymi odstępstwami od projektu: wpust WP11 według rysunku zamiennego został podłączony do WPistn. i przesunięty o około 9m w kierunku zagłębienia jezdni, a w projekcie zatwierdzonym nosił symbol WP15 i był podłączony do studni na kanale głównym D-9, która nie została wykonana (była to studnia projektowana na istniejącym kanale); wpust WP13 przesunięto w dół o około 35 m i podłączono bezpośrednio do D1istn. (w rysunku zamiennym nazwano go WP12), czyli zrezygnowano z budowy kolektora w tym kierunku (D1 istn. do D8).

Organ I instancji uznał, że ww. zmiany co prawda dotyczą projektu zagospodarowania działki, jednakże nie spowodowały zwiększenia zakresu inwestycji w żadnym z elementów, a jedynie zmniejszenie lub całkowicie zrezygnowano z wykonania niektórych elementów. Ponadto zgodnie z oświadczeniem projektanta znajdującym się na rysunku zamiennym dołączonym do protokołu spisanego w trakcie oględzin w dniach 3 i 11 czerwca 2014r., zmiany powyższe są zmianami nieistotnymi i spowodowały jedynie zmniejszenie zakresu robót i długości odcinków kanalizacji deszczowej objętych ww. pozwoleniem na budowę. Ponadto przedstawiciel Gminy w protokole z dnia 21 września 2016r. oświadczył, że wykonane prace były tylko jednym z etapów realizacji inwestycji i w kolejnych latach inwestycja będzie realizowana.

Organ odwoławczy zatem podzielił stanowisko organu I instancji, że w omawianym przypadku nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a więc procedura istotnego odstępstwa ujęta w art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania, jednakże wydając zaskarżoną decyzję jako jej podstawę wskazał właśnie art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 36a ust.1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak stanowi art. 36a ust. 5 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1.projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2.charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3.zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4.zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5.ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6.wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a. budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b. przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Podkreśla się, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też w orzecznictwie, iż z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 ustawy Prawo budowlane, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1375/11, z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2527/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 535/11 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

W ocenie Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy zakwalifikowanie przez organy odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budowy kanalizacji deszczowej na terenie ul. L. w K., gm. D. jako nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane ocenić należy jako co najmniej przedwczesne. Zauważyć bowiem trzeba, że uzasadnienie decyzji sprowadza się w zasadzie powołania się na stanowisko projektanta, który przyjął, że dokonane odstępstwa mają charakter nieistotny w rozumieniu ww. przepisu, oraz na przyjęciu założenia, że wykonanie robót w mniejszym zakresie niż przewiduje to projekt budowlany nie może stanowić istotnego odstąpienia.

Tymczasem orzekając w przedmiocie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu, organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. O tym, jaki dane odstępstwo ma charakter winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 ww. ustawy. O zakwalifikowaniu przedstawionych przez inwestora zmian decyduje bowiem specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1375/11, CBOSA).

Warto przy tym zaznaczyć, że art. 36a ww. ustawy nie przewiduje swoistej gradacji, która umożliwia zmianę charakterystycznego parametru w części inwestycji. Nie wskazuje, iż określona zmiana o charakterze niewielkim (np. o kilkadziesiąt centymetrów) już taką zmianą nie jest. Poza tym dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań, a ewentualne szkody poniesione na skutek takiej nieprawidłowej kwalifikacji odstąpienia mogą stać się podstawą do ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych inwestora wobec projektanta.

Ponadto wskazać należy, że organ II instancji na gruncie rozpoznawanej sprawy uznał, że organ I instancji winien sprawdzić, czy przedmiotowa inwestycja nie została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W tym zakresie organ II instancji wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018r. w trybie art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 20 marca 2018r. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierającej obliczenia i analizę określającą jednoznacznie, że zmiany wprowadzone w trakcie budowy kanalizacji deszczowej na terenie ul. L. w K. nie wpłynęły negatywnie na działanie kanalizacji deszczowej oraz nie spowodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. W dniu 20 marca 2018 r. inwestor przekazał żądną ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych (zgodnie z ekspertyzą), tj. studni rewizyjnej betonowej o średnicy 1200mm, naprzeciwko istniejącego wpustu ulicznego WP 11, tak by kąt podłączenia wpustu był powyżej 90° i przepięcia WP 11 do ww. nowoprojektowanej studni.

Mając powyższe na uwadze, podnieść należy, że organy procedujące w niniejszej sprawie, nie stwierdzając istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, nie wykazały też innych okoliczności ujętych w art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowalne i w sposób niezrozumiały zastosowały art. 51 ust.1 pkt 2 ww. ustawy.

Wyjaśnić zatem trzeba, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 ww. ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy.

Postępowanie zaś w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane zakończone może zostać na trzy różne sposoby. W sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji, organ działając w oparciu o treść art. 81c ust. 2 ustawy, może zażądać od inwestora stosownego dokumentu, a w szczególności ekspertyzy wskazującej czy przeprowadzone roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo oraz określającej zakres ewentualnych robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po jej złożeniu i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli konieczność taka zachodzi. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego.

Ponadto stosownie do treści art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowalne organ administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą w drodze postanowienia nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W świetle powyższego podkreślić należy, że nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy powinno być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do stanu technicznego. Jeżeli ustalenia te spowodują u organu istotne wątpliwości, których ten organ sam nie będzie w stanie usunąć, jest on z mocy ustawy uprawniony do nałożenia ww. obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Oczywiście zasadą jest, że organ nadzoru budowlanego ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie i w ramach swoich kompetencji - gdyż posiada wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych.

Co ważne, dokumenty z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. ocena techniczna lub ekspertyza podlegają ocenie organu na takich samych zasadach, jak opinia biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Pomimo że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ww. ustawy ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923), to nie zmienia to faktu, iż obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających umiejętność fachowej oceny określonych zjawisk, w szczególności zjawisk technicznych dotyczących obiektów budowlanych. Z tego względu pomimo, że autorowi oceny lub ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to okoliczność, że osoba ta legitymuje się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych (posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień) nakazuje przyjąć, że przedstawiane przez tę osobę opracowanie powinno być traktowane na równi z opinią biegłego, a więc środkiem, który posiada szczególnego rodzaju moc dowodową. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedkładana ocena techniczna, jak każdy dowód z opinii biegłego, podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Organ nadzoru budowlanego może ją przyjąć i uznać za trafną, ale może również ją odrzucić, podzielając w tym zakresie stanowisko jednej ze stron.

Zauważyć zatem należy, że dokonana w ekspertyzie technicznej z marca 2018 r. ocena przez mgr inż. P. G., posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, nie wskazuje przesłanek z art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowalne, nie odnośni się w ogóle do dowodów oferowanych przez stronę skarżącą w toku postępowania przed organami, a które mogą świadczyć o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska w związku ze zmianami w trakcie budowy kanalizacji deszczowej na terenie ul. L. w K.

Powyższe uwagi świadczą więc, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął wnioski przedstawione przez autora w ekspertyzie technicznej. Co więcej, zdaniem Sądu, istnieją uzasadnione wątpliwości co do bezstronności autora tej ekspertyzy, który wcześniej był projektantem kanalizacji deszczowej, będącej przedmiotem postępowania.

Wymaga zatem podkreślenia, że w sytuacji tak ewidentnych powiązań z jedną ze stron postępowania organ winien rozważyć zastosowanie dyspozycji przepisu art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Otóż, zgodnie z tym przepisem, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią wskazane wyżej stanowisko Sądu, w szczególności dokonają wnikliwej oceny charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego, a także dokładnej analizy okoliczności niniejszej sprawy w świetle art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowalne i podejmą stosowne rozstrzygnięcie, spełniające wymagania, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ rozważy konieczność zastosowania art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowalne.

Podsumowując, nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności i sporządzając ogólnikowe uzasadnienie decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Kierując się treścią art. 135 p.p.s.a. oraz mając na uwadze, iż zakres stwierdzonych uchybień jest znaczny i powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji, uznając przy tym, iż również ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotnym wpływ na wynik sprawy

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji.