Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1191/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5c,  art. 36a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 3,  art. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 79,  art. 82
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 4,7,8,25,34
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej Zawiązku Zawodowego [...] przy [...] w T. na uchwałę Zarządu Powiatu w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora zespołu szkół oddala skargę.


UZASADNIENIE

U Z S A D N I E N I E

Zakładowa Organizacja A w T. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w T. z dnia [...] w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w T.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż do prac w komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w T. Zarząd Powiatu [...] zaprosił związki zawodowe działające w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat [...] za wyjątkiem Zakładowej Organizacji A w T. (dalej: Związek). Związek obejmuje zakresem swojego działania szkoły i placówki Powiatu[...], a ponadto w szkole są zatrudnieni członkowie naszego Związku

Wobec tego Związek Zawodowy pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Zarządu Powiatu [...] o usunięcie naruszenia prawa i unieważnienie przeprowadzonego konkursu, który nie został rozstrzygnięty.

Zarząd Powiatu nie tylko nie uwzględnił wniosku, ale powierzył funkcję dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w T. w dniu 31 sierpnia 2013 r. na okres 5-Iat wskazanemu przez Zarząd nauczycielowi, uczestnikowi postępowania konkursowego.

Związek Zawodowy jest organizacją zrzeszającą nauczycieli i pracowników niepedagogicznych zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych i zgodnie z regulacjami ustawy o systemie oświaty ma prawo do współdecydowania o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej, objętej działalnością statutową organizacji. Prawa tego został pozbawiony przez organizatora konkursu. Zarząd Powiatu w T., będący organem prowadzącym Wieloprofilowy Zespół Szkół w T., nie zwrócił się do Związku o wskazanie przedstawiciela do pracy w komisji konkursowej.

Skarżący przywołuje orzeczenia NSA, zgodnie z którymi związki zawodowe uczestnicząc w pracach komisji dają gwarancję bezstronności i czuwają nad przestrzeganiem ustalonych zasad prowadzenia postępowania konkursowego, reprezentują pracowników, bronią ich praw i godności oraz kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników.

Skarżący wskazuje także na naruszenie prawa polegające na powołaniu w skład komisji konkursowej, w charakterze przedstawicieli organu prowadzącego, członków Zarządu Powiatu: L. E. (Starostę Powiatu w T. - jako przewodniczącej Komisji) oraz M. S. (członka Zarządu Powiatu w T.). Zarząd Powiatu[...], w skład którego wchodzą trzy osoby, ze względu na nierozstrzygnięcie konkursu powierzył tę funkcję jednemu ze zgłoszonych do konkursu kandydatów. Wobec tego, w ocenie skarżącej, Zarząd Powiatu stał się "sędzią we własnej sprawie", mając dodatkowe kompetencje do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia doszło tym samym do naruszenia zasady bezstronności postępowania konkursowego, gdyż w pracach komisji uczestniczył bezpośredni zwierzchnik służbowy przyszłego dyrektora i szkoły (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach , samorządowych).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w T. wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na jej bezzasadność.

W uzasadnieniu wskazał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej jakoby została ona bezprawnie niedopuszczona do udziału w komisji konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w T.

W dniu 17 lipca 2013 r. została podjęta uchwała Zarządu Powiatu w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w T. Uchwałę wywieszono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w T. oraz umieszczona na stronie internetowej. Dodatkowo Zarząd Powiatu zwrócił się na piśmie o wyznaczenie kandydata na członka komisji do zakładowych organizacji związkowych, które zgodnie z oświadczeniem Dyrektora Zespołu Szkół, działały na terenie palcówki.

Skarżąca, do dnia 2 sierpnia 2013 r. tj. do dnia podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora, nie zgłosiła swojego przedstawiciela do udziału w komisji konkursowej.

Organ podkreśla, iż przepisy ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r.. Nr 60, poz. 373) nie określają trybu zawiadamiania zakładowych organizacji związkowych o planowanym konkursie. Zgodnie z § 1 pkt 4 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczną szkołę jest zobowiązany jedynie do zamieszczenia informacji o ogłoszeniu konkursu na swojej stronie internetowej i w miejscu ogólnodostępnym w swojej siedzibie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób. Organ prowadzący szkołę nie ma obowiązku bezpośredniego zawiadamiania zakładowych organizacji związkowych o planowanym konkursie. Zainteresowane udziałem w komisji konkursowej zakładowe organizacje związkowej powinny zgłosić odpowiedniego kandydata na członka komisji konkursowej w odpowiedzi na udostępnione publicznie ogłoszenie. Dla uzasadnienia swojego stanowiska organ przytacza tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Są Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt IOSK1205/08.

Zarząd Powiatu w sposób prawidłowy wykonał ciążące na nim obowiązki tj. zamieścił informację o konkursie na stronie internetowej oraz w swojej siedzibie. Nie miał obowiązku bezpośredniego informowania poszczególnych organizacji związkowych.

W odpowiedzi na skargę podniesiono także, iż Dyrektor Szkoły poinformował organ o działających na terenie placówki organizacjach związkowych, przy czym nie wymienił wśród nich skarżącego związku. Nie dopełnił on bowiem obowiązku wynikającego z art. 251 ustawy o związkach zawodowych, który obliguje zakładową organizację związkową do przedstawiania pracodawcy co kwartał, informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji. Zgodnie z art. 34 ustawy o związkach zawodowych przepis ten stosuje się do międzyzakładowej organizacji związkowej. W orzecznictwie wskazuje się, iż nieprzedstawienie przez zakładową organizację związkową takiej informacji powoduje, iż nie są wadliwe czynności podjęte przez pracodawcę bez wymaganego współdziałania z tą organizacją, aż do przedstawienia tej informacji (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. III PZP 7/12).

Analogicznie, w doktrynie podnosi się, że brak wypełnienia przez organizację związkową obowiązku sprawozdawczego zwalnia pracodawcę z obowiązku współdziałania z organizacją we wszelkich sprawach, zarówno indywidualnych, jak i zbiorowych, a organizacja taka nie może wykonywać u tego pracodawcy jakichkolwiek uprawnień przyznanych przepisami prawa zakładowej organizacji związkowej. (J. Wratny, G. Orłowski, Ustawa o związkach zawodowych. Komentarz)

W związku z tym brak uczestnictwa w pracach komisji członka zakładowej organizacji związkowej, która nie zgłosiła w odpowiednim terminie wyznaczonego do pracach w komisji reprezentanta, nie może być podstawą unieważnienia konkursu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby skład komisji konkursowej był nieprawidłowy ze względu na udział w jej pracach dwóch członków Zarządu Powiatu organ stwierdza, iż zarzut ten nie był podnoszony w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r Zarząd Powiatu nie został zatem, zgodnie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwany do usunięcia ewentualnego naruszenia prawa, zatem należy uznać ten zarzut za spóźniony. Ponadto skarżąca nie wykazała wpływu tego ewentualnego naruszenia prawa, na jej sytuację prawną.

W ocenie organu, powołanie konkretnych osób w skład komisji konkursowej nie narusza uprawnień skarżącej, co za tym idzie nie jest ona legitymowana do kwestionowania uchwały w sprawie jej powołania. W przypadku skargi na uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust 1 u.s.p., należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Musi on udowodnić, ze zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sfer ę materialnoprawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola uchwał podejmowanych przez organy powiatu przebiega w szczególnym (wobec p.p.s.a.) trybie, regulowanym przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz 595 ze zm., dalej: u.s.p.). W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż wniesienie skargi musi zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia (87 ust. 1 u.s.p.). Po wtóre, przesłanki kontroli sądowej nad uchwałami określa art. 79 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.p. ). Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Analiza postanowień art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu w T. z dnia [...] w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w T. (dalej: Szkoła) jako naruszającej prawo w sposób istotny.

Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia stosownie do art. 87 ust. 1 u.p.s. (wezwanie z dnia 23 sierpnia 2013 r.).

Podstawą wniesienia skargi, aczkolwiek nie zostało to wyraźnie sprecyzowane przez skarżącego, jest naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: u.s.o.) polegające na pominięciu w składzie komisji konkursowej przedstawiciela Zakładowej Organizacji A w T. oraz powołaniu w skład komisji, jako przedstawicieli Zarządu Powiatu w T., dwu osób ze składu tego organu.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2/ dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3/ po jednym przedstawicielu: a/ rady pedagogicznej, b/ rady rodziców, c/ zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty).

Jak wynika zatem z postanowień art. 36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o., w składzie komisji konkursowej powinno się znaleźć m.in. po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym, jak wyraźnie zastrzega ustawodawca, chodzi o przedstawicieli "zakładowych organizacji związkowych". Stosownie do art. 251 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. 2014, poz. 167, dalej: u.z.z.) uprawnienia zakładowej organizacji związkowej, przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji. Skarżąca, co w świetle akt sprawy jest bezsporne, nie ma statusu zakładowej organizacji związkowej.

Zakładowa Organizacja A w T. wywodzi swoje prawo do uczestniczenia jej przedstawiciela w składzie komisji konkursowej z faktu, iż obejmuje swoim działaniem szkoły i placówki Powiatu [...], jak również z tego, że w Szkole są zatrudnieni członkowie Związku. Ze względu na fakt, iż członkami jej pozostają osoby zatrudnione w różnych placówkach oświatowych działających na terenie Powiatu T. ma ona status międzyzakładowej organizacji związkowej. Po myśli art. 34 ust. 1 u.z.z. przepisy art. 251-331 tego aktu stosuje się do obejmującej swoim działaniem pracodawcę, a więc najkrócej rzecz ujmując tej ostatniej (tj. międzyzakładowej organizacji związkowej) przysługują takie uprawnienia jak organizacji związkowej (odesłanie do art. 251 u.z.z.), jednakowoż chodzi nie o wszystkie uprawnienia, wynikające z jakichkolwiek aktów prawnych, ale wyłącznie te, które zostały wskazane w przepisach od art. 26 do art. 331 u.z.z. Uprawnienia do delegowania przedstawiciela do komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na dyrektora placówki oświatowej, wynikającego z art. 36a ust. 6 pkt. 3 lit. c u.s.o. nie można wywodzić w szczególności z postanowień art. 26 u.z.z., który przyznaje kompetencję zakładowej organizacji związkowej ( a więc także międzyzakładowej organizacji związkowej) w postaci "zajmowania stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych", ale tylko w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy. Poza tym delegowanie przedstawicieli do komisji konkursowej nie jest sprawą pracowniczą.

Skoro legitymacja do delegowania przedstawiciela do komisji konkursowej wiąże się z zakładową organizacja związkową w przyjętym wyżej rozumieniu, to okoliczności wskazane przez Skarżącą nie mają znaczenia, bowiem członkowie Związku organizacji takiej nie tworzą, a sytuacja w której Związek obejmuje swoim zakresem działania Szkołę nie kształtuje po jego stronie uprawnienia o jakim mowa w art. 36a ust. 6 pk. 3c u.s.o.

Nie doszło również do naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 i pkt 5 u.s.o. ze względu na powierzenie dwu członkom Zarządu Powiatu w T. funkcji przedstawicieli organu prowadzącego szkołę (tj. Zarządu Powiatu) w komisji konkursowej, powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Wyjaśnić przyjdzie, iż ustawodawca w przepisach u.s.o., a w szczególności w art. 36a ust. 1 i 6 i art. 5c pkt 2, posługuje się pojęciem organu rozumianym w sposób abstrakcyjny, jako pewna konstrukcja strukturalno-organizacyjna. Od tej konstrukcji oddzielić trzeba obsadę personalną tego organu określaną w literaturze jako "piastuna funkcji (kompetencji) organu administracji". Osoby fizyczne faktycznie wykonują zadania i kompetencje organu administracji publicznej, ale przypisane nie im, tylko temu organowi. (por. J.Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s.42; M.Stahl, Zagadnienia ogólne w: Podmioty administrujące, System Prawa Administracyjnego pod red. R.Hausera, Z.Niewiadomskiego, A.Wróbla, Tom 6 Warszawa 2011, s. 64 ). Piastunem będzie osoba fizyczna, która wykorzystuje kompetencję organu, sama w sobie jednak organem nie jest. Wszelakie rozstrzygnięcia podejmuje zawsze organ, a nie jego piastun. Pozostawanie piastunem organu nie jest przypisane konkretnej osobie na stałe. Możliwa jest zmiana piastuna organu, która jednak nie przerywa ciągłości istnienia samego organu.

O naruszeniu prawa w tej sytuacji można byłoby mówić jedynie w przypadku, w którym zachodziłaby tożsamość przedstawiciela i piastuna funkcji organu oraz przedstawiciela i podmiotu, który reprezentuje. W przedmiotowej sprawie tożsamość taka nie ma miejsca. W pierwszym rzędzie z tej racji, że członek organu kolegialnego nie jest "piastunem" funkcji tego organu. Piastunem funkcji zarządu powiatu, jako organu kolegialnego, są wspólnie osoby konstytuujące ten organ. Po wtóre, jeśli tak to nie następuje wyraźne rozdzielenie przedstawiciela od organu, który reprezentuje. Członkowie zarządu wyznaczeni do składu komisji konkursowej działali jako przedstawiciele Zarządu Powiatu, a nie jako członkowie organu kolegialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro podnoszone przez Skarżącego zarzuty okazały się bezzasadne, bowiem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez Zarząd Powiatu w T. Nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w T. skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.