Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 135/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134, art.145 par.1 pkt 1 lit.c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.15, art. 16 par.1,art. 107 par.3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Wójt Gminy P. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.p.z.p.), ustalił na rzecz "[...]" sp. z o.o. w W. (dalej jako: Spółka lub inwestor) warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr "[...]" w obrębie L., gmina P. W wydanej decyzji organ I instancji określił warunki i szczegółowe zasady lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w tym warunki wynikające z przepisów szczególnych, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej, warunki obsługi komunikacyjnej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, warunki wynikające z ochrony środowiska oraz dziedzictwa kulturowego. Wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik nr 1 do decyzji. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.g.n.) przedmiotowe zamierzenie budowlane należy do inwestycji celu publicznego, zaś działka, na której ma zostać wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej, nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., należało ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego w drodze decyzji. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz motywy wydanego rozstrzygnięcia. Wskazano, że we wniosku, który został złożony przez inwestora 11 lipca 2017 r. określono, że projektowana jest budowa wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących u podstawy wieży. Wysokość całkowita konstrukcji ma wynosić maksymalnie 62 m, zaś na wieży ma zostać zainstalowanych łącznie 12 anten (po 4 na każdym z azymutów). Inwestor wskazał także, że przy planowanej konfiguracji anten sektorowych stacja bazowa nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (dalej jako: RDOŚ w O.) stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000: P. P. ("[...]") i O. P. ("[...]") przed realizacją planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z "[...]" organ I instancji ustalił warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Na skutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie "[...]" "S." z siedzibą w K. (dalej jako: Stowarzyszenie lub skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z "[...]" uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego działki, na której ma zostać wybudowana projektowana inwestycja oraz gruntów sąsiednich, a także warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Kolegium nakazało przeanalizowanie oddziaływania związanego z kumulacją PEM powstałą w wyniku nałożenia się wiązek z 4 anten, a także rozważenie powołania biegłego do oceny prawidłowości wskazanych we wniosku danych. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie konfiguracji instalacji i przedłożył aneks do kwalifikacji przedstawiający kumulację mocy anten. Podano łączną skumulowaną moc anten dla 4 anten pojedynczych w jednym sektorze (na jednym kierunku) wskazując, że odległość w osi głównej wiązki promieniowania przyjęto na 200 m. Podano także minimalne wysokości do osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy oraz terenu. Decyzją z "[...]" organ I instancji ponownie ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia. Od decyzji tej odwołanie wniósł sołtys wsi L., powołując się na działanie w imieniu mieszkańców L., a także Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego. Decyzją z "[...]" Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wobec "[...]" Parku Krajobrazowego oraz sołtysa wsi L. i mieszkańców L., którzy złożyli podpisy na liście stanowiącej załącznik do odwołania, z wyjątkiem S. P., B. P., A. B. oraz R. Z. P. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że z uwagi na modyfikację wniosku inwestora przyjęto obszar oddziaływania planowanej inwestycji na 200 m od miejsca lokalizacji anteny i w związku z tym wskazane w sentencji decyzji osoby zostały uznane za strony postępowania. Ponadto Kolegium wskazało, że dalszym ciągu organ I instancji nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego wskazanego terenu, a także nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do kwestii spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Podniosło także, że organ I instancji nie uwzględnił w pełni modyfikacji wniosku dokonanej przez inwestora. Zarzucono niejednoznaczne określenie w decyzji maksymalnej mocy anten przy braku określenia ilości anten oraz doprecyzowania, czy chodzi o moc pojedynczej anteny czy też o skumulowaną moc dla 4 anten na danym kierunku, co powoduje, że inwestor może dowolnie kształtować te parametry zamierzenia. Kolegium nakazało zweryfikowanie przyjętych we wniosku założeń inwestycji w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.i.o.ś.), jak również doprecyzowanie parametrów technicznych inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do kwestii konieczności dokonania analizy oddziaływania zamierzenia na obszary Natura 2000 wskazując, że postanowienie RDOŚ w O. z "[...]" o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 zostało wydane dla pierwotnej konfiguracji zamierzenia. W toku ponownego rozpatrywania organ I instancji postanowieniem z "[...]" nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia RDOŚ w O. wniosku z 11 lipca 2017 r. oraz zmodyfikowanego wniosku z 14 czerwca 2018 r. Po ponownym przeanalizowaniu stanu prawnego i faktycznego sprawy organ I instancji wskazał, że teren objęty wnioskiem dotyczy terenu użytkowanego rolniczo w formie gruntów ornych. Wskazano, że w najbliższym sąsiedztwie występuje rozproszona zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych oraz zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana wzdłuż dróg. Przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Podano, jakie elementy składają się na przedmiotową inwestycję. Wskazano, że teren planowanej inwestycji jest położony na obszarze "[...]" Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują zapisy rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody "[...]" z dnia "[...]" w sprawie "[...]" Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. "[...]"), a także na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P. P." (kod obszaru: "[...]") oraz na obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 O.P. (kod obszaru: "[...]"). Wskazano, że postanowieniem z "[...]" RDOŚ w O. stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000: P.P. "[...]" i O.P. "[...]" przed realizacją planowanego przedsięwzięcia. Podano, że projektowana inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Organ I instancji wskazał również, że oddziaływanie planowanej inwestycji powyżej 0,1W/m² kończy się na poziomie min. 49,6 m n.p.t. Tym samym projektowana inwestycja nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy otoczenia. Podano, że z zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że na otaczającym terenie nie może powstać zabudowa odbiegająca od tej już istniejącej, a zatem nie będzie ona wyższa niż wysokość 12 m. Podano, że w przedmiotowej sprawie ani przepisy prawa miejscowego, ani ostateczne decyzje organów administracji publicznej dotyczące warunków zabudowy, ani też aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się na tym terenie nie dają podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania będzie obejmował inne nieruchomości oprócz działki, na której planuje się zrealizować przedmiotową inwestycję. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że dokonano niezbędnych uzgodnień stosownie do art. 64, ust. 1 i art. 53, ust. 4 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub orzeczenia we własnym zakresie. Podniesiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 106 § 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Podniesiono, że organ I instancji nie zebrał w pełni materiału dowodowego w sprawie, a dodatkowo scedował swoje obowiązki na inwestora, wzywając go do przedłożenia wyjaśnień. Zatem to inwestor, a nie organ, dokonał analizy uwarunkowań przestrzennych oraz oceny wpływu inwestycji na ludzi. Zarzucono ponadto, że organ nie dokonał analizy skumulowanego oddziaływania na środowisko i tym samym nie przesądził o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie dokonano także analizy planowanej inwestycji w aspekcie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej. Wskazano, że posadowienie wieży wolnostojącej o maksymalnej wysokości do 62 m n.p.t. na terenie form ochrony przyrody może nie komponować się z krajobrazem, zwłaszcza, gdy jest ona planowana do lokalizacji na terenie parku krajobrazowego utworzonego do ochrony walorów krajobrazowych tego terenu, a ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne i jest wartością chronioną przez przepisy u.p.z.p. Stowarzyszenie podniosło również, że jest w posiadaniu opracowania - wstępnej oceny (screening) wpływu na awifaunę planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej w rejonie wsi L., z którego wynika, że istnieje możliwość wystąpienia znacznego negatywnego oddziaływania stacji bazowej na ptaki, bowiem teren ten charakteryzuje się ponad przeciętnymi walorami ornitologicznymi, zwłaszcza w przypadku ptaków szponiastych. Wskazano również, że nie przeprowadzono badań wpływu przedmiotowej inwestycji na lokalną populację pachnicy dębowej, występującej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Podniesiono, że należy także wziąć pod uwagę prawdopodobne oddziaływanie inwestycji na inne owady chronione. Podano, że planowana inwestycja będzie miała również istotny wpływ na zachowanie walorów "[...]" Parku Krajobrazowego, dla którego głównymi celami ekologicznymi są m.in. zachowanie swoistych cech krajobrazu pojeziernego, czy tworzenie właściwych warunków życia stałym mieszkańcom parku.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł również sołtys wsi L. – A. B. wraz z innymi mieszkańcami wsi, w tym z S. P., B. P. i R. P., których w decyzji Kolegium z "[...]" uznano za strony postępowania. Podnieśli oni, że nie zgadzają się na planowaną inwestycję, wskazując, że w niedalekiej odległości od tego miejsca wybudowana jest inna stacja telefonii komórkowej, a wybudowanie projektowanej inwestycji zburzy piękno krajobrazu wsi. Do odwołania dołączyli opracowanie, na które powołało się Stowarzyszenie.

Decyzją z "[...]" Kolegium, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Stowarzyszenie oraz A. B., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja został prawidłowo zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Podkreślono, że stosownie do treści art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu ani tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości, na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich i musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym konkretne ograniczenia. Niedopuszczalne jest zatem wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny. Podano, że wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Zaznaczono, że RDOŚ w O. postanowieniem z "[...]" stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000: P. P. ("[...]") i O.P. ("[...]") oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na obszary Natura 2000 przed realizacją planowanego przedsięwzięcia. Wskazano, że decyzja zawiera wszystkie wymienione w art. 54 u.p.z.p. elementy; na załączniku nr 1 zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji, a także określono konfigurację anten stacji bazowej. W związku z tym brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia.

Na powyższą decyzję skargę wniosło Stowarzyszenie zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 87 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całości danego aktu normatywnego;

- art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora sporządzonej dla wielokrotnie zaniżonych mocy anten, co nie znajduje akceptacji w doktrynie, a potwierdza to również najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje na konieczność ustalenia maksymalnych mocy oraz pochyleń anten wskazując, że należy to do obowiązków organów prowadzących postępowanie administracyjne;

- § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 8 pkt rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności;

- art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnej mocy EIRP anten sektorowych radioliniowych;

- art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycją celu publicznego jest budowa stacji bazowej bez anten radioliniowych, co w istocie powoduje, że nie wiadomo w jaki sposób inwestycja zostanie włączona do sieci;

- niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

- brak określenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

- niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 106 § 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymał zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji wraz z przedstawioną w nim argumentacją. Podniesiono, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym przy ustalaniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowania się wiązek antenowych. Wskazano, że analiza środowiskowa nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., a w związku z tym zawarte w niej stwierdzenia odnośnie do faktów i analiza ich znaczenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie. Przy czym zakres weryfikacji informacji zawartych w analizie przez organ prowadzący postępowanie musi być adekwatny do okoliczności sprawy takich, jak np. jego szczegółowość, stopień skomplikowania sprawy oraz zakres kwestionowania przez uczestników postępowania przedłożonych danych. Skarżący zarzucił, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie są możliwości eksploatacyjne anten oraz ich maksymalne pochylenia, a ponadto nie wiadomo, w jaki sposób organ zweryfikował dokumentację inwestora. Wskazał, jakie w jego ocenie kwestie winny być wyjaśnione, aby dokonać prawidłowej kwalifikacji i ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. W ocenie strony skarżącej organy nie zweryfikowały przedłożonej dokumentacji, z której wynika wprost, że anteny są, już na tym etapie, przystosowane do pracy o kilkakrotnie wyższej mocy. Skarżący zwrócił również uwagę na konieczność przeprowadzenia analizy planowanej lokalizacji pod względem form ochrony przyrody wskazując, że badany obszar charakteryzuje się ponadprzeciętnymi walorami ornitologicznymi i tym samym istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania stacji bazowej na ptaki, w tym wystąpienia szkody przyrodniczej w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że stacje bazowe telefonii komórkowej należą do kategorii inwestycji celu publicznego, które lokalizowane są w tzw. trybie uproszczonym. Wskazano, że stosownie do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w ocenie organu odwoławczego brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na przedmiotowej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17; dostępne w Internecie).

W niniejszej sprawie Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącego w zasadzie ograniczyło się do przytoczenia przepisów, które mają zastosowanie, orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie do rozumienia pojęcia inwestycji celu publicznego oraz zasad wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy jedynie lakonicznie stwierdził, że organ I instancji przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego terenu objętego wnioskiem, inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, a organ ochrony środowiska nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania i sporządzenia raportu odziaływania na obszar Natura 2000, pomimo modyfikacji wniosku przez inwestora. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że nie można było odmówić ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Nie sposób uznać, że takie postępowanie organu odwoławczego czyni zadość wymogowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie wskazał bowiem - tak jak nakazuje to art. 107 § 3 k.p.a. - faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podnieść także należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w tym zarzut braku dokonania prawidłowej analizy wniosku inwestora i przedłożonej przez niego dokumentacji. Brak odniesienia się do tych kwestii jest o tyle niezrozumiały, że poprzednie decyzje organu I instancji były uchylane właśnie z powodu braku takiej analizy. O ile zaś organ odwoławczy uznał, że kwestie te zostały dostatecznie wyjaśnione, to winien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto do odwołania skarżący dołączył opracowanie dotyczące wpływu przedmiotowej inwestycji na awifaunę. Wprawdzie słusznie twierdzi Kolegium, że oceny oddziaływania na środowisko dokonuje organ ochrony środowiska, ale w postępowaniu przed tym organem stroną jest wyłącznie inwestor. W związku z tym inne strony postępowania mogą podnosić wszelkie argumenty dotyczące kwestii ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko tylko w przedmiotowym postępowaniu. Przy czym podniesienie takiej argumentacji obliguje organ do rozważenia jej zasadności i odniesienia się do niej w uzasadnieniu decyzji. Brak bowiem odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP z 1989 r. z. 8). Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto podnieść należy, że z akt sprawy wnika, ze oprócz skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła grupa mieszkańców (k. 336 akt administracyjnych), w tym A.B., S. P., B. P. i R. Z. P., których samo Kolegium uznało za strony przedmiotowego postępowania w decyzji z "[...]". Z sentencji decyzji Kolegium będącej przedmiotem skargi wynika, że przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, oprócz odwołania skarżącego, było wyłącznie odwołanie wniesione przez A.B. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 9 lipca 2020 r. pełnomocnik Kolegium wyjaśniła, że organ potraktował A.B. pełniącego funkcję sołtysa wsi L. jako osobę reprezentującą mieszkańców wsi. Zważyć jednak należy, że wprawdzie w piśmie zawierającym odwołanie, w miejscu w którym zwykle podaje się dane osoby, od której pismo pochodzi, wskazano nazwisko A. B., ale pod pismem podpisało się szereg osób (w tym osoby uznane za strony postępowania), a z jego treści wynika, że odwołanie składają mieszkańcy sąsiadujący z działką, na której planowana jest inwestycja. W związku z tym brak było podstaw, aby uznać, że odwołanie pochodzi wyłącznie od jednej osoby. Nawet gdyby jednak uznać – tak jak twierdzi Kolegium - że sołtys działał także w imieniu pozostałych osób, to brak jest stosownych pełnomocnictw. Ponadto nawet w takim wypadku pełnomocnik nie eliminuje osób, które reprezentuje, z postępowania, a w związku z tym organ odwoławczy rozpatruje odwołanie stron i to one, a nie wyłącznie ich pełnomocnik, winny być wskazane w sentencji decyzji. Natomiast nierozpatrzenie wszystkich odwołań wniesionych przez strony postępowania powoduje, że w stosunku do tych stron wydana decyzja nie może zostać uznana za ostateczną, stosownie do zasady określonej w art. 16 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.