Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2478/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, 2, ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr. ) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 454/13 w sprawie ze skargi A. F. K. W. Spółki jawnej we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od A F. K. W. Spółki jawnej we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 454/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., po rozpoznaniu skargi [...] F. K. W. Sp. jawna we W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Spółka uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich nr [...] i [...] w miejscowości L., w celu umieszczenia łącznie 8 sztuk jednostronnych reklam o powierzchni łącznej 6,40 m2 od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2012r. (t.j. 92 dni).

W dniu [...] września 2012 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o "przedłużenie" powyższej decyzji na kolejny okres od dnia 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

W odpowiedzi na ten wniosek, organ I instancji powiadomił stronę, że nie jest przewidziane "przedłużenie" decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. i jednocześnie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Spółkę do sprostowania i uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. Ostatecznie, po przychyleniu się do wniosku Spółki o wyznaczenie dodatkowego terminu do uzupełnienia braków podania, organ wydał w dniu [...] listopada 2012 r. decyzję nr [...] zezwalającą stronie na zajęcie pasa drogowego w objętych wnioskiem lokalizacjach w celu umieszczenia ośmiu jednostronnych reklam o treści "Kierunek K. Najniższe ceny", o łącznej powierzchni 6,40 m2 (0,8 m x 1 m x 8 sztuk) w terminie od dnia 5 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Od tej decyzji Spółka nie składała odwołania.

Tego samego dnia, tj. 5 listopada 2012 r., organ I instancji wydał również decyzję nr [...] o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu i objętych ww. wnioskiem lokalizacjach w terminie od 1 października 2012 r. do 4 listopada 2012 r. W wyniku złożonego od tej decyzji odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję nr [...] w całości i umorzyło postępowanie I instancji. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Jednocześnie, pismem z 5 listopada 2012 r., organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia opisanego wyżej pasa drogowego przez umieszczenie w nim ww. reklam, w okresie od 1 października 2012 r. do 4 listopada 2012 r.

Następnie, decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...], organ I instancji nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1792 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego dróg wojewódzkich nr [...] i [...] w miejscowości L., w celu umieszczenia łącznie 8 sztuk jednostronnych reklam o powierzchni łącznej 6,40 m2 w okresie od 1 października 2012 r. do 4 listopada 2012 r.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: UDP) ma bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ani też zmiany sposobu jej ustalania. SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej. Uwzględniając łączną powierzchnię reklam, organ przyjął jako podstawę naliczenia kary powierzchnię 6,40 m2. Stawkę opłaty za umieszczenie reklam w pasie drogowym ustalił na podstawie § 2 ust. 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w wysokości 0,80 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego. Według SKO, prawidłowo został ustalony okres zajmowania pasa drogowego. Za początkowy dzień zajęcia organ przyjął dzień 1 października 2012 r. Data taka wynika z wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalającej Spółce na zajmowanie pasa drogowego od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. Z kolei za końcową datę zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi organ zasadnie przyjął dzień 4 listopada 2012 r., bowiem po tej dacie zostało wydane na rzecz Spółki zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, określone decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. Tym samym liczba dni, za które powinna być naliczona kara pieniężna, wynosi 35. W konsekwencji 10-krotności opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy powinna wynieść 1.792,00 zł i taką też kwotę wskazał organ pierwszej instancji w swojej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. (WSA, Sąd I instancji) Spółka zarzuciła, że organ I instancji błędnie wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w terminie od 5 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., gdyż pominął okres, na który był złożony wniosek z 17 września 2012 r. o udzielenie przedmiotowego zezwolenia. Według Skarżącej, Spółka powinna uzyskać zezwolenie zgodnie ze złożonym wnioskiem od dnia 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Według strony, z uwagi na to, że SKO uchyliło decyzję nr [...] odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie od 1 października 2012 r. do 4 listopada 2012 r. oraz umorzyło postępowanie w tej sprawie, organ I instancji winien był zmienić decyzję nr [...] w zakresie jej obowiązywania, co do terminu, zgodnie wnioskiem. Skarżąca zwróciła uwagę, że podobne postępowanie prowadzone było m.in. w sprawie zajęcia pasa drogowego w mieście Z. Tam organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości (decyzja [...]) i orzekając, co do istoty sprawy, zezwolił Skarżącej na zajęcie pasa drogowego w terminie od 1 października 2012 r. do 4 listopada 2012 r. Skarżąca podkreślała również, że praktyka organów w sprawach "wniosków o przedłużenie decyzji" od 2007 r. była niezmienna, Spółka nie była wzywana do uzupełnienia dokumentów i zawsze otrzymywała zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.

WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę, gdyż w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zdaniem WSA, organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię występowania przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, dla zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 UDP konieczne jest przesądzenie, że strona skarżąca podjęła działanie wymagające zezwolenia (wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy), ale uczyniła to bez jego uzyskania, ponieważ albo w ogóle nie występowała o zezwolenie, albo też występowała, ale go nie uzyskała. Sąd I instancji podniósł, że organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ocenia ponownie przesłanki negatywne lub pozytywne wydania zezwolenia. Tymczasem w dniu 17 września 2012 r., a więc przed upływem terminu zezwolenia udzielonego do dnia 30 września 2012 r., wpłynął do organu wniosek Skarżącej o przedłużenie terminu do dnia 31 grudnia 2012 r. Mimo że formalnie dotyczył przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego z określeniem terminu do 31 grudnia 2012 r. Według WSA, sprawę tę należało rozpatrzyć w przewidzianej prawem formie aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Dla Sądu I instancji nie jest zrozumiałe stanowisko organów obu instancji. WSA akcentuje, że pomimo wyraźnego wniosku strony, sformułowanego podobnie do uprzedniego wniosku rozpoznanego decyzją w dniu [...] czerwca 2012 r., organy nie orzekły o całości żądania wniosku. Nie rozstrzygnęły sprawy w tym zakresie, co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). W ocenie WSA, treść tego wniosku pozwalała na odczytanie intencji strony o wydanie zezwolenia od dnia 1 października do 31 grudnia 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji, zezwalając na zajęcie pasa drogowego od 5 listopada do 31 grudnia 2012 r., organy postawiły stronę w sytuacji zajmowania pasa drogowego od 1 października do 4 listopada 2012 r. bez zezwolenia, co powoduje dla Spółki niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd I instancji wskazuje, że co prawda nie można wydać decyzji wstecz, lecz w ocenie WSA, wydając decyzję w dniu 5 listopada 2012 r. na dalsze zajmowanie pasa drogowego nic nie stało na przeszkodzie, aby określić termin zajęcia pasa drogowego od dnia 1 października do 31 grudnia 2012 r. Według Sądu I instancji, określenie terminu zajęcia pasa drogowego wymaga od organu kierowania się słusznym interesem obywatela, podmiotu gospodarczego, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 k.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że powyższe stanowisko organu powinno być zawarte w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zajmowanie pasa w decyzji odmawiającej zezwolenia na żądany okres. Organy tymczasem nie poczyniły rozważań w tym zakresie i żaden z organów rozpoznających sprawę nie wyjaśnił tej kwestii. Zdaniem WSA, nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej o "przedłużenie zezwolenia" na zajęcie pasa drogowego po dniu 30 września 2012 r. złożony przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu, nie został prawidłowo rozpoznany przez organ administracyjny. Sąd I instancji wskazuje, że wprawdzie postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o "przedłużenie zezwolenia" były o tyle istotne, że gdyby nie zaistniały, to strona skarżąca mogłaby otrzymać w odpowiednim czasie "przedłużenie zezwolenia", lub też dostosować się do decyzji odmownej, co pozwoliłoby uniknąć jej zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40 ust.12 pkt 2 UDP. Podsumowując, WSA stwierdził m.in., że powołanie się na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa jest podejściem formalistycznym, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami, polegające na uczynieniu przedmiotem rozważania okoliczności związanych z postępowaniem w sprawie wydania na rzecz Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne i decyzja wydana w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa została rozpoznana wszechstronnie, w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 UDP przez ich błędną wykładnię, tj. niewłaściwe przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, powinno nastąpić z uwzględnieniem interesu strony postępowania i przesłanki słuszności.

Podnosząc powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., jednakże sposób sformułowania zarzutów oraz zakres ich zaskarżenia uzasadnia łączne odniesienie się do przedstawionych argumentów.

Należy podzielić stanowisko SKO, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy Sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jednocześnie rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 888/11, Lex nr 1415234 i powołane w nim orzecznictwo; z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1315/12, Lex nr 14814848; z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 886/12, Lex nr 1480822; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 593/12, Lex nr 1487727; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2068/12, Lex nr 1447208; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, 2012, s. 347, 353).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł uczynić przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie (dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego) decyzji wydanych w postępowaniu o udzielenie skarżącej Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tymczasem taką kontrolę w zaskarżonym wyroku WSA we W. przeprowadził. Wypada zauważyć, że WSA przeprowadził kontrolę decyzji z dnia 5 listopada 2012 r. nr [...] o udzieleniu Spółce zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego w terminie od dnia 5 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. pomimo zauważenia odrębności obu postępowań (s. 10 uzasadnienia). Należy przy tym dodać, że nieuprawniona kontrola dokonana przez Sąd I instancji dotyczyła decyzji ostatecznej, gdyż jak skarżąca Spółka sama wskazała w skardze do WSA, nie składała od tej decyzji (wydanej w I instancji) odwołania (v. skarga do WSA str. 4 akt sądowych). Uwzględniając powyższe a także fakt, że decyzja organu I instancji w sprawie nałożenia kary pieniężnej została wydana w dniu [...] lutego 2013 r., nieprawidłowy jest wniosek Sądu I instancji sformułowany na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogi wojewódzkiej od 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. było w toku.

Wobec powyższego, nieuzasadnione było stanowisko Sądu I instancji, że kontrola ww. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. mogła nastąpić w ramach postępowania o wymierzenie kary pieniężnej. Sprzeciwiał się temu art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skoro bez przekroczenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. nie można byłoby skontrolować zezwolenia dla Spółki na zajęcie pasa drogowego, to tym bardziej nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że podstawą zakwestionowania prawidłowości ustaleń decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ramach postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mogły być: art. 7 k.p.a. (zawierający zasadę praworządności i prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a.(zawierający dla organu nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego), art. 80 k.p.a. (nakazujący dokonywanie oceny całokształtu materiału dowodowego) oraz art. 8 k.p.a. (nakazujący prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) i art. 9 k.p.a. (nakazujący udzielanie informacji prawnej stronom w toku postępowania).

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 40 ust. 12 UDP należy w pierwszej kolejności podnieść, że przepisy ustawy o drogach publicznych w interesie publicznym regulują kwestie związane m.in. z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Dlatego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, co wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art. 39 ust. 3 UDP). Wspomnianemu interesowi publicznemu, chronionemu przepisami UDP, muszą być podporządkowane partykularne interesy jednostek. Z omawianych względów zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi jest przejawem deliktu administracyjnego. Jest to czyn zakazany przepisem prawa administracyjnego, a do takich należy zaliczyć przepisy UDP, i zagrożony karą pieniężną. Delikt administracyjny wchodzi w grę już za sam fakt dopuszczenia się takiego naruszenia prawa. Odpowiedzialność ta nie jest zresztą oparta na przesłance winy.

W realiach niniejszej sprawy sankcją administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 UDP. Decyzja zarządcy drogi, nakładająca wspomnianą karę pieniężną, ma charakter decyzji związanej. Decyzja jest określana jako związana, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Przepis art. 40 ust. 12 UDP w kwestii wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jest w swej treści jednoznaczny i stanowczy. Mianowicie, w świetle powołanego przepisu, w powyższych sytuacjach, zarządca drogi wymierza karę pieniężną, a nie, że może ją wymierzyć. Dlatego decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 UDP, nie jest przejawem uznania administracyjnego.

Podsumowując, brak jest jakichkolwiek podstaw do wyprowadzania dodatkowych przesłanek odpowiedzialności z art. 40 pkt 12 UDP aniżeli te w tym przepisie wskazane. Z przepisu art. 40 ust. 12 UDP wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11, Lex nr 1288446).

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 UDP wskutek błędnej wykładni Sądu I instancji, co do charakteru prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należało uznać za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).