Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2737/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105, art, 157 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 119/13 w sprawie ze skargi E. S.A. w P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 119/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S.A. w P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] i umarzającą postępowanie przed organem I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w S. (zmienioną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1991 r.), przekazano w użytkowanie Akademii Rolniczej w S. nieruchomość położoną w S., przy ul. [...], składającą się z parceli nr [...] o pow. 27611 m², zabudowaną budynkiem oraz pięcioma pawilonami o charakterze użytkowym (obiektami Wydziału Rybactwa Morskiego).

Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2003 r. G. S.A. w S. wystąpiła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2( ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako Kpa) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Z uzasadnienia wniosku wynika, że na działce nr [...] (aktualnie [...]) usytuowana jest stacja transformatorowa, która wchodzi w skład przedsiębiorstwa oraz, że teren o pow. 41,3 m² został przekazany w zarząd Zakładowi Energetycznemu S. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r., nr [...]. Wnioskodawczyni podniosła również, iż wysokość opłat za zarząd była aktualizowana na podstawie kolejnej decyzji Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r., nr [...] i do dnia dzisiejszego wnosi ona stosowne opłaty.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1976 r., zmienionej za zgodą stron decyzją z dnia [...] listopada1991 r. oceniając, że nie sposób wskazać przepisu rażąco naruszonego przez zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z dniem wejścia w życie ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, natomiast budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością. W związku z tym działka nr [...] o pow. 2 7251 m², położona w obrębie ewidencyjnym [...], przy ul. [...], z mocy prawa, z dniem 27 września 1990 r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego i wpisana została w Księdze Wieczystej nr [...] na rzecz Akademii Rolniczej w S.. Ponadto podkreślił, że G. S.A. w S. swą legitymację prawną do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie wywodzi wyłącznie z faktu usytuowania na terenie działki aktualnie nr [...] stacji transformatorowej na części terenu o pow. 41,3 m² , przy ul. [...] - co do którego nie legitymuje się tytułem prawnym uzyskanym w formie prawem przewidzianej. Przedłożone do akt sprawy decyzje o ustanowieniu opłat za użytkowanie nie stanowią wystarczającego dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym. W tej sytuacji stwierdził, że G. S.A. w S. nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, zaś faktyczny zarząd nie może świadczyć o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości.

Od decyzji tej G. S.A. w S. złożyła odwołanie.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i zobowiązał go do zbadania prawidłowości decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1971 r., o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r., o ustaleniu wysokości opłat rocznych dla Zakładu Energetycznego S. z tytułu zarządu gruntem położonym w S. przy ul. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1971 r. oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2004 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1813/04 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1971 r. oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r., ustalającej dla Zakładu Energetycznego w S. opłatę roczną z tytułu zarządu nad terenem położonym w S. przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania G. S.A. w S. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r., i umorzył postępowanie przed organem I Instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi pochodzić od strony postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynikać musi z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W związku z powyższym organ pismem z dnia 30 lipca 2012 r. zwrócił się do skarżącego o wykazanie interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi E. Sp. z o.o. wskazała na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1971 r. oraz decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r., ustalające dla Zakładu Energetycznego w S. opłatę roczną z tytułu zarządu nad terenem położonym w S. przy ul. [...] - jako swój tytuł prawny do spornej nieruchomości. W tej sytuacji organ podniósł, że już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1813/04 wskazał, iż ww. decyzje nie stanowią dowodu istnienia tytułu prawnego użytkowania czy też odpowiednio zarządu dla Zakładu Energetycznego w S. (poprzednika skarżącego) do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie zostało zatem wykazane żadnym dokumentem, że wnioskodawca uzyskał tytuł prawny do spornej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał zatem, iż G. S.A. w S. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 Kpa. Z tej przyczyny za zasadne uznał uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. G. S.A. w S. zarzuciła naruszenie:

- art. 200 ust. 1 w związku z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.. Nr 261, poz. 2603 dalej: u.g.n.) poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia istnienia prawa zarządu nieruchomości na podstawie dokumentów dotyczących ustalenia opłat za zarząd czy też odpowiednio użytkowania nieruchomości,

- § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 dalej: rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r.) w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez przyjęcie, iż dokumenty w postaci decyzji dotyczących ustalenia opłat za zarząd nieruchomością nie spełniają wymogów wskazanych w tych przepisach, oraz

- art. 28 Kpa poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, z uwagi na brak powiązania z konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego będącym podstawa interesu prawnego,

- art. 6 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności,

- art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa poprzez nie wykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego,

- art. 9 Kpa poprzez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podzielił stanowisko i argumentację Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podlega umorzeniu, gdyż skarżąca G. S.A. w S. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Sąd podkreślił, że skarżąca swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z faktu wydania decyzji przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1971 r. o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu wysokości opłat rocznych dla Zakładu Energetycznego S. z tytułu zarządem gruntem położonym w S. przy ul. [...]. Tymczasem - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych -decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zdaniem Sądu zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Sąd odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 14 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1813/04 , w którym wskazano, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1971 r. o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu oraz decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu wysokości opłat rocznych dla Zakładu Energetycznego S. z tytułu zarządem gruntem położonym w S. przy ul. [...] nie stanowią dowodu istnienia tytułu prawnego użytkowania czy też odpowiednio zarządu dla Zakładu Energetycznego w S. (poprzednika skarżącego) do przedmiotowej nieruchomości. Nie zostało zatem wykazane żadnym dokumentem, iż skarżąca G. S.A. w S. uzyskała tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie ma zatem interesu prawnego, a tym samym nie uzyskała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, aby mogła skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1976 r., zmienionej za zgodą stron decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada1991 r., przekazującej w użytkowanie Akademii Rolniczej w S. nieruchomość położoną w S. przy ul. [...], obręb [...], stanowiącą działkę nr [...] (aktualnie [...]) o pow. 2 7251 m².

W skardze kasacyjnej od tego E. S.A. w P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach wszystkich zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, a w szczególności nie wzięcie pod uwagę naruszenia przez organ administracyjny art. 200 ust. 1 w związku z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez ich niezastosowanie,

2) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, art. 6 Kpa, art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa, poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie, że organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia:

- art. 157 § 2 Kpa w zw. z art. 28 Kpa poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, z uwagi na brak powiązania z konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego będącym podstawą interesu prawnego, i w konsekwencji nie jest stroną tegoż postępowania, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżącej w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony przysługuje,

- art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności,

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 Kpa poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia wszystkich wymaganych elementów, a w szczególności nieustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przez organ art. 6 Kpa, art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa, art. 9 Kpa, art. 200 ust. 1 w związku z art. 206 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż posiada interes prawny w sprawie, czego organ, a następnie Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, przejawiający się tym, że wynik przedmiotowego postępowania będzie dotyczył skarżącej, a w tym jej sfery praw, po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1976 r., zmienionej za zgodą stron decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1991 r., przekazującej w użytkowanie Akademii Rolniczej w S. nieruchomość położoną w S. przy ul. [...], obręb [...], stanowiąca działkę nr [...]. Rezultat niniejszego postępowania niewątpliwie będzie miał wpływ na sytuację prawną skarżącej, gdyż korzystne rozstrzygnięcie otwiera jej drogę do rozpatrzenia przez właściwy organ (Wojewodę [...]) wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej dotychczasowe prawo użytkowania (zarządu) skarżącej do spornego gruntu, a następnie pozwoli na podjęcie przez skarżącą odpowiednich kroków prawnych w zakresie uzgodnienia pod względem formalnym tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu. W takim bowiem przypadku przysługujące skarżącej prawo użytkowania (zarządu) do części spornego gruntu z mocy samego prawa, w oparciu o treść regulacji art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U Nr 79, poz. 464) o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej, a więc w istocie stanowiące tytuł prawny dla skarżącej do części spornego gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Warunkiem dochodzenia powyższych roszczeń jest zatem wynik rzeczonego postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Ustalenia dokonane przez organ administracyjny powinny mieć miejsce po wnikliwej i całościowej analizie stanu faktycznego opartego na odpowiednich rzetelnych dowodach, a nadto winno zostać precyzyjnie uzasadnione. Tymczasem organ administracyjny bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego całkowicie bezpodstawnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, aby skarżąca uzyskała tytuł prawny do spornej nieruchomości, że nie ma ona interesu prawnego, a tym samym nie uzyskała przymiotu strony, by skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem zdaniem skarżącej kasacyjnie z materiału dowodowego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika w sposób niewątpliwy, iż w stosunku do spornego gruntu, zostały wydane decyzje, dające prawo do władania przedmiotowym gruntem na rzecz różnych podmiotów, w tym skarżącej. Dysponowanie zatem przez skarżącą zgodną z prawem decyzją administracyjna, w oparciu o której treść w sposób zgodny z przepisami prawa korzysta ona z gruntu, na którym posadowiona jest będąca jej własnością stacja transformatorowa w żadnej mierze nie może niweczyć argumentacji skarżącej oraz w konsekwencji odbieraniu jej statusu strony postępowania z tej tylko przyczyny, że inna strona (Akademia Rolnicza) dysponuje decyzją tożsamą. Co więcej skarżąca nie może i nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji z uwagi na istniejący stan rzeczy, w którym ten sam grunt na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych przekazany został na rzecz różnych podmiotów. Nadto wszczęcie przez skarżącą niniejszego postępowania stanowi próbę uporządkowania rzeczonej kwestii pod względem prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Uniwersytet Technologiczny w S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art.174 P.p.s.a., zgłoszonymi zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania ( art.183 §2 P.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Z treści skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że została ona oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. I tak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wszystkich wymaganych elementów nie mógł być uwzględniony. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że oddalenie skargi nastąpiło dlatego, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w przedmiotowej sprawie G. S.A. nie ma interesu prawnego w zakresie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1976 r. zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. przekazującej w użytkowanie Akademii Rolniczej w S. nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], obręb [...] stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2 7251 m², tj. nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że artykuł 28 Kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (por. wyrok z dnia 29 maja 2005 r., sygn. akt I OSK 826/07 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z normą art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ale tylko i wyłącznie ze względu na swój interes prawny. Tylko zatem przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiąc podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W rzeczy samej, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i nie może być mylony z interesem faktycznym. W wyroku NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. II SA 1104/98 (Lex nr 41301) trafnie wywiedziono, że pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Z kolei w wyroku NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. IV SA 1132/00 (Lex nr 81670) zwrócono uwagę na to, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Druga szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Podkreślić należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie powyższe elementy. Został w nim bowiem przedstawiony stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do twierdzeń strony skarżącej oraz odnosząc się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, nakładając na ten Sąd obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi w granicach sprawy administracyjnej. Granice sprawy wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Zauważyć jednak należy, że o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić wtedy, gdyby Sąd wykroczył poza grancie sprawy, w której wniesiona została skarga.

Zaskarżona w sprawie decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a jej przedmiotem było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Ustalono bowiem, że występująca o stwierdzenie nieważności decyzji E. S.A. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Sądowa kontrola legalności tej decyzji polegała zatem na sprawdzeniu zgodności jej prawem tj. zgodności z prawem umorzonego postępowania przed organem I instancji.

Uzasadnienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 wskazuje, że strona skarżąca uważa, iż w tej sprawie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę naruszenia przez organy art. 200 ust. 1 w zw. z art. 206 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. oraz nie uwzględnił, że przedstawione przez skarżącą dokumenty (decyzje ustalające dla jej poprzednika prawnego – Zakładu Energetycznego w S. opłatę roczną z tytułu zarządu nad terenem położonym w S. przy ul. [...]) stanowią dostateczne dowody do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, a tym samym uznania, że skarżąca posiada interes prawny w sprawie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że prawo zarządu właściwy organ stwierdza na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stoi na stanowisku, że w sytuacji natomiast, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie – tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącej, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że w każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, to jest, czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

W niniejszej sprawie, jak słusznie ustaliły organy administracyjne, a za nimi Sąd I instancji, skarżąca spółka nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości, nie wykazała bowiem, że jej poprzednik prawny – Zakład Energetyczny w S. – legitymował się w stosunku do gruntu przy ul. [...], obejmującego obecnie działkę nr [...] dokumentem, o którym mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Stwierdzić zatem należy, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] marca 1971 r. oraz potwierdzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu wysokości opłat rocznych mogłaby być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdyby była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn.. akt I OSK 651/11, LEX nr 1264891).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie spółki, że powyższe decyzje o ustaleniu opłat są dowodem przesądzającym o istnieniu po jej stronie prawa zarządu. To z kolei oznacza, że wyrok Sądu I instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa w zakresie uznania, że skarżąca nie ma interesu prawnego, aby skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1976 r.

Skoro niezasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. to tym samym brak podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie kognicji wyznaczonej sądom administracyjnym.

Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.