Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 437/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 568/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej W. na rzecz Wojewody D. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 568/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 7, § 1 ust. 2, § 1 ust. 3, § 1 ust. 4, § 2 ust.1, § 3, § 4 ust. 1 we fragmencie "oraz terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiska, skejtparku)", § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 7 uchwały Rady Miejskiej W. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 7 oraz § 2 ust. 1 we fragmencie "barach mlecznych i", a w pozostałej części oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność: § 1 ust. 1 pkt 7, § 1 ust. 2, § 1 ust. 3, § 1 ust. 4, § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1 we fragmencie: "oraz terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiska, skejtparki)", § 4 ust. 2 pkt 1,2, 5, 6 i 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda stwierdził podjęcie zakwestionowanych przepisów uchwały:

- § 1 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., zwanej także: u.w.t.),

- § 1 ust. 1 pkt 7, § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 we fragmencie: "oraz terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiska, skejtparki), § 4 ust. 2 pkt 1, 5 i 6 z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 6 u.w.t. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),

- § 3 z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 6 u.w.t. oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- § 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 6 u.w.t.

Wojewoda odnosząc się do postanowień § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały wskazał, że zgodnie z tą regulacją: "Nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy następujących obiektów i miejsc: 7) przystanków początkowych i końcowych (tzw. pętli) tramwajowych i autobusowych komunikacji miejskiej." Na mocy § 2 ust. 1: "Wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w barach mlecznych i jadłodajniach." Według § 4 ust. 1 uchwały: "Wprowadza się zakaz spożywania napojów alkoholowych na ogólnodostępnych placach zabaw dla dzieci oraz terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiska, skejtparki)." W § 4 ust. 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały wprowadzono zakaz spożywania, poza miejscami do tego wyznaczonymi, napojów alkoholowych na obszarze nadrzecznych traktów spacerowych (pkt 1), na podwórkach i we wnętrzach międzyblokowych (pkt 5), na ogólnodostępnych częściach wspólnych budynków mieszkalnych (pkt 6).

Powyższym fragmentom uchwały wojewoda zarzucił naruszenie zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji. Uchwała jest bowiem w tym przedmiocie nieprecyzyjna i stwarza problemy interpretacyjne. W ocenie wojewody normy stanowione przez prawodawcę powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Taki wymóg stawiany powinien być w szczególności aktom prawa miejscowego, gdyż stanowią prawo powszechnie obowiązujące na terenie działania organów, które je ustanowiły. Organ nadzoru podniósł, że w piśmie z dnia 19 lipca 2001 r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej wskazał na wątpliwości interpretacyjne na tle powołanych przepisów § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 i § 4 ust. 2 pkt 1,5 i 6 uchwały. W odpowiedzi przesłano pismo z dnia 26 lipca 2011 r., gdzie odniesiono się jedynie do znaczenia pojęcia barów mlecznych i jadłodajni. Wskazano tam, że podobna regulacja w uchwale Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r. nie budziła trudności interpretacyjnych, także w odniesieniu do potocznego określenia "jadłodajnia". Wyjaśniono, że jadłodajnie są placówkami korzystającymi dla zapewnienia swego funkcjonowania z różnorodnych form dofinansowania publicznego i prywatnego, przeznaczone dla ludzi ubogich i bezdomnych, nie pobierają opłat za wydawane posiłki. W odniesieniu do barów mlecznych Wiceprezydent podniósł, że ich tradycyjnym celem jest zaspokajanie potrzeb żywieniowych na podstawowym poziomie i przy minimalnych cenach. Dominującą klientelę stanowi młodzież i studenci oraz osoby o niższych dochodach. Organ nadzoru zarzucił, że definicji barów mlecznych i jadłodajni nie zamieszczono w uchwale. Znaczenie użytych pojęć doprecyzowywane będzie dopiero na etapie stosowania prawa.

Rada Miejska nie udzieliła wyjaśnień co do znaczenia pojęć terenów rekreacyjnych dla młodzieży, obszaru nadrzecznych traktów spacerowych, podwórek i wnętrz międzyblokowych, ogólnodostępnych części wspólnych budynków mieszkalnych. Stanowiąc o zakazie spożywania napojów alkoholowych na terenach rekreacyjnych dla młodzieży Rada Miejska w § 4 ust. 1 uchwały wskazała jedynie przykładowo, co należy zaliczyć do takich terenów – tzn. boiska i skejtparki. Organ nadzoru podkreślił, że nie definiując pojęcia terenów rekreacyjnych dla młodzieży stworzono niebezpieczeństwo interpretacji tego pojęcia, jako każdego terenu zwyczajowo wykorzystywanego przez młodzież w celach rekreacyjnych. Budzi to wątpliwości co do uznania, że każdy taki teren posiada specjalny charakter uzasadniający wprowadzenie zakazów spożywania alkoholu na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.

Co do § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały, wojewoda stwierdził, że Rada Miejska utożsamia pojęcie przystanków początkowych i końcowych komunikacji miejskiej z pojęciem tzw. "pętli". Tymczasem w realiach Miasta W. pojęcia te niejednokrotnie nie są tożsame. Organ wskazał przykład przystanku końcowego niezlokalizowanego na tym samym terenie, co pętla tramwajowa. W związku z tym rodzą się wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania wskazanego przepisu uchwały - czy chodzi tu tylko o przystanki końcowe i początkowe, które jednocześnie są pętlami, czy też o wszystkie przystanki początkowe i końcowe niezależnie od umiejscowienia pętli.

Wobec tego wojewoda stwierdził, że Rada Miejska wprowadzając we wskazanych przepisach uchwały zakaz spożywania napojów alkoholowych w bliżej niesprecyzowanych miejscach wykroczyła poza kompetencje z art. 14 ust. 6 u.w.t. naruszając jednocześnie art. 2 Konstytucji obligujący do stanowienia prawa w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości. Dla poparcia tej konkluzji organ powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 11/97 (OSNP 1997/20/393), według którego: "Przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) w celu wskazania innych aniżeli wymienione wart. 14 ust. 1 - ust. 5 tej ustawy miejsc, obiektów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowo lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, powinny posługiwać się takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów i pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy."

Organ nadzoru powołał również przepisy § 4 ust. 2 uchwały, którymi wprowadzono zakaz spożywania, poza miejscami do tego wyznaczonymi, napojów alkoholowych m.in. na wałach przeciwpowodziowych (pkt 2), na podwórkach i we wnętrzach międzyblokowych (pkt 5), na ogólnodostępnych częściach wspólnych budynków mieszkalnych (pkt 6), w przejściach podziemnych (pkt 7). Według organu, norma zawarta w art. 14 ust. 6 u.w.t. upoważnia organ stanowiący gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych ze względu na charakter miejsca, obiektu lub obszaru. Na uzasadnienie wprowadzenia takiego zakazu na terenie przejść podziemnych (pkt 7) gmina wskazała, że celem zakazu jest eliminowanie zagrożeń dla przechodniów ze strony osób spożywających alkohol. Celem zakazu spożywania alkoholu na ogólnodostępnych częściach wspólnych budynków mieszkalnych (pkt 6) jest zwiększenie bezpieczeństwa mieszkańców w takich miejscach jak klatki schodowe, wejścia do budynków, strychy, piwnice budynków, a zakazu spożywania alkoholu na podwórkach i wnętrzach międzyblokowych (pkt 5) - podniesienie poczucia bezpieczeństwa W. w miejscu zamieszkania, ograniczenie aktów wandalizmu i zakłóceń porządku publicznego, zapewnienie spokoju i godnego wypoczynku. Zakaz spożywania alkoholu na wałach przeciwpowodziowych (pkt 2) uzasadniono natomiast ochroną tych obiektów, roślinności, urządzeń. Według organu nadzoru, podejmując takie zapisy uchwały, przekroczono kompetencję z art. 14 ust. 6 u.w.t. Brak jest bowiem uzasadnienia dla uznania, że miejsca te posiadają specyficzny charakter. Wprowadzając ogólny zakaz spożywania alkoholu w takich miejscach bez ich skonkretyzowania, a tym samym uznając, że każde takie miejsce posiada charakter specjalny, Rada Miejska wkroczyła w uprawnienia ustawodawcy.

Według organu, stanowisko to ma również odniesienie do zakazów określonych w § 4 ust. 2 pkt 2, 5, 6 i 7 uchwały. Organ nadzoru dodał, że nieważność podobnego przepisu § 3 pkt 2 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. dotyczącego zakazu usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wewnętrznych dziedzińców i podwórek wielorodzinnych budynków mieszkalnych została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]października 2003 r. znak [...].

Organ stwierdził, że sądy administracyjne krytycznie wypowiadały się na temat zakazu spożywania alkoholu uzasadnianego celem zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie stwierdzającym nieważność: § 1 ust. 1 pkt. 7 uchwały, § 2 ust. 1 uchwały, § 3 uchwały, § 4 ust. 1 uchwały od słów "oraz na terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiskach, skejtparkach), § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 uchwały, Rada Miejska zarzuciła temu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w zakresie stwierdzonej nieważności:

1) § 1 ust. 1 pkt. 7, § 2 ust. 1, § 3, § 4 ust. 1 od słów "oraz na terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiskach, skejtparkach), § 4 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 uchwały, niezastosowanie art. 1 ust. 1 u.w.t., tj. pominięcia przy interpretacji dalszych przepisów ustawy jej celów,

2) § 1 ust. 1 pkt 7, poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 6 u.w.t. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż skarżący powinien wprowadzić definicje użytych w uchwale pojęć na podstawie wskazanych przepisów ustawy, oraz przyjęcie, iż kwestionowany zapis jest niejednoznaczny,

3) § 2 ust. 1 uchwały, poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 6 u.w.t. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niesporządzenie uzasadnienia prawnego w rozstrzygnięciu we fragmencie dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały w tej części,

4) § 3 uchwały, poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 6 u.w.t., jak również niewłaściwe zastosowanie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. z 2010 r. Nr 220. poz. 1447 ze zm.) i niewłaściwe zastosowanie art. 20 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

5) § 4 ust. 1 uchwały od słów "oraz na terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiskach, skejtparkach)", oraz § 4 ust. 2 pkt. 1,2, 5, 6, 7, poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 6 u.w.t. przez przyjęcie, iż skarżący powinien wprowadzić definicje użytych w uchwale pojęć na podstawie wskazanych przepisów ustawy oraz przyjęcie, iż kwestionowany zapis jest niejednoznaczny i do którego nie ma podstawy prawnej w brzmieniu wyżej wskazanego przepisu.

Wskazując na te uchybienia, Rada Miejska W. wniosła o uchylenie w zaskarżonej części aktu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wskazał, że kompetencje prawotwórcze organów samorządu terytorialnego uregulowane są konstytucyjnie. Według art. 87 ust. 2 konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W rozpatrywanej sprawie ustawowy przepis upoważniający radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego jest zawarty w art. 12 ust. 2 oraz w art. 14 ust. 6 u.w.t. Artykuł 12 ust. 2 ustawy stanowi: "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Artykuł 14 ust. 6 stanowi: "W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych".

Sąd podkreślił, że rada gminy stanowiąc akt prawa miejscowego jest związana regulacją tych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiących upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, pozostałymi przepisami tej ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w przedmiocie regulacji.

WSA we W. zauważył, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także aktów prawa miejscowego, będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły. Obywatele i inni adresaci norm prawnych w demokratycznym państwie prawnym nie powinni ponosić konsekwencji wadliwych działań prawodawcy, w szczególności wynikających z nieprecyzyjnego znaczenia przepisów prawnych.

Według Sądu pierwszej instancji Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w jego granicach. Nie jest natomiast upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Sąd stwierdził, podzielając w tym zakresie stanowisko wojewody, że następujące zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym przepisy uchwały są sformułowane nieprecyzyjnie. Ich stosowanie stwarzałoby problemy interpretacyjne. W konsekwencji naruszałoby to zasadę pewności prawa, wynikającą z art. 2 konstytucji. Chodzi o następujące przepisy:

- § 2 ust. 1, który wprowadza zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w jadłodajniach,

- § 4 ust. 1, który wprowadza zakaz spożywania napojów alkoholowych na ogólnodostępnych placach zabaw dla dzieci oraz terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiska, skejtparki),

- § 4 ust. 2 pkt 1, 5 i 6, którymi wprowadzono zakaz spożywania, poza miejscami do tego wyznaczonymi, napojów alkoholowych na obszarze nadrzecznych traktów spacerowych (pkt 1), na podwórkach i we wnętrzach międzyblokowych (pkt 5), na ogólnodostępnych częściach wspólnych budynków mieszkalnych (pkt 6).

Sąd podkreślił, że równie istotne znacznie ma objęcie powołanymi przepisami wszystkich wymienionych wyżej miejsc, położonych na obszarze gminy. Artykuł 14 ust. 6 u.w.t. upoważnia organ stanowiący gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, ale ze względu na charakter określonych miejsc, obiektów lub obszarów. Sąd stwierdził, że w tym zakresie uchwała nie spełnia takiego wymogu. Uzasadniając wprowadzenie zakazu na terenie przejść podziemnych (pkt 7) gmina wskazała, że celem zakazu jest eliminowanie zagrożeń dla przechodniów ze strony osób spożywających alkohol. Jeśli idzie o zakaz spożywania alkoholu na ogólnodostępnych częściach wspólnych budynków mieszkalnych (pkt 6) wskazano, że celem jest zwiększenie bezpieczeństwa mieszkańców w takich miejscach jak klatki schodowe, wejścia do budynków, strychy, piwnice budynków. Zakaz spożywania alkoholu na podwórkach i wnętrzach międzyblokowych (pkt 5) wprowadzono w celu podniesienia poczucia bezpieczeństwa W. w miejscu zamieszkania, ograniczenie aktów wandalizmu i zakłóceń porządku publicznego, zapewnienie spokoju i godnego wypoczynku. Wprowadzenie zakazu obejmującego wały przeciwpowodziowe (pkt 2) uzasadniono ochroną tych obiektów, roślinności, urządzeń. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wprowadzając taką regulację Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia z art. 14 ust. 6 u.w.t. Nie uzasadniono szczególnego charakteru tych miejsc. W ocenie Sądu wojewoda trafnie wskazał, że wszystkie wymienione w § 4 ust. 2 pkt 2, 5, 6 i 7 uchwały miejsca są miejscami publicznymi, ogólnie dostępnymi. Jak wynika z ustalonego orzecznictwa sądowego, powołanego przez wojewodę, kompetencję objęcia całej kategorii miejsc publicznych szczególną ochroną uzasadniającą wprowadzenie zakazu spożywania w tych miejscach alkoholu ma wyłącznie ustawodawca, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t.

Odnośnie definiowania pojęć zawartych w uchwale, Sąd stwierdził, że akty normatywne nie definiują wszystkich użytych w nich pojęć, nawiązując często do ich znaczenia przyjętego w innych aktach normatywnych bądź do ich potocznego znaczenia. Treść art. 14 ust. 6 u.w.t., nakazuje w akcie prawa miejscowego wymienić miejsca, obiekty lub określone obszary, a więc je zindywidualizować. Problemy interpretacyjne powstają w sytuacji, gdy uchwałą objęta jest cała kategoria pojęciowa odnoszona do takich miejsc, obiektów lub obszarów, a do takiej regulacji, jak wyżej wskazano, Rada Miejska nie była upoważniona. Sąd stwierdza zatem, że gdyby zakwestionowane przepisy uchwały były wydane w granicach upoważnienia ustawowego, nie byłoby spornych problemów definicyjnych.

Jak wskazał Sąd, jednym z istotnych zarzutów skargi było nieuwzględnienie przez wojewodę preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz jej art. 1. Biorąc jednak te przepisy pod uwagę, Sąd uznał, że brak jest tam wskazania jako celów ustawy zapewnienia bezpieczeństwa, ładu czy porządku publicznego. Według Sądu, gmina powołuje się bezzasadnie na takie cele ograniczeń wprowadzonych zakwestionowanymi przepisami uchwały.

Odnośnie zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały o treści: "Nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy następujących obiektów i miejsc: 7) przystanków początkowych i końcowych (tzw. pętli) tramwajowych i autobusowych komunikacji miejskiej.", Sąd nie podzielił stanowiska wojewody co do braku precyzji w określeniu miejsc, gdzie obowiązuje zakaz. Pojęcie przystanku komunikacyjnego jest bowiem zdefiniowane w art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13). W uchwale uzupełniono ten termin poprzez dodanie "tzw. pętli", którym w języku potocznym określa się przystanek usytuowany na pętli w rozumieniu przepisów o drogach publicznych (zob. np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430). Sąd stwierdził, że wojewoda cofnął zastrzeżenia do § 2 ust. 1 odnośnie wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w barach mlecznych z uwagi na to, że pojęcie "bar mleczny" jest zdefiniowane w art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362). Biorąc te okoliczności pod uwagę, Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przepisów uchwały w tym zakresie.

Odnośnie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały, Sąd podkreślił, że wojewoda zarzucił w tym zakresie istotne naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). Uchwała nie powoływała się bowiem na ten przepis, a na art. 14 ust. 6 u.w.t. o wychowaniu w trzeźwości, który wyraźnie dopuszcza wprowadzenie ograniczeń podawania, wnoszenia oraz spożywania napojów alkoholowych, mających charakter czasowy.

Sąd wskazał, że z treści skargi oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że zakazy te wprowadzono na obszarze o szczególnym charakterze. Jest to niesporne, z tym że, jak trafnie zauważył wojewoda, ten szczególny charakter staromiejski obszar W. zachowuje przez całą dobę, a nie tylko w godz. od 21.00 do 6.00. Zakazy te zostały jednak wprowadzone w takim wymiarze czasowym, gdyż w godzinach tych ma miejsce zagrożenie bezpieczeństwa, ładu czy porządku publicznego. Sąd jednak ponownie wskazał, że gmina nie może realizować celów z tego zakresu w oparciu o przepisy o wychowaniu w trzeźwości.

Rozstrzygające dla Sądu są w tym zakresie zarzuty istotnego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 20 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Według art. 20 konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł 22 konstytucji stanowi natomiast, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Sąd podkreślił, że na wyznaczonym uchwałą terenie działalność gospodarczą, której przedmiotem jest sprzedaż napojów alkoholowych, prowadzą podmioty gospodarcze - placówki gastronomiczne oraz placówki handlu detalicznego, posiadające zezwolenia wymagane ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W świetle powołanych przepisów mają równe prawa, zagwarantowane konstytucyjnie oraz ustawowo, wykonywania działalności gospodarczej. Przepisem § 3 uchwały wprowadzono natomiast zróżnicowanie podmiotów prowadzących sprzedaż towaru tego samego rodzaju, to jest napojów alkoholowych, polegające na uniemożliwieniu ich sprzedaży w placówkach handlu detalicznego (sklepach), w godz. od 21.00 do 6.00. Sąd stwierdził, że jest to istotne naruszenie powołanych przepisów konstytucyjnych oraz ustawowych statuujących zasadę równości gospodarczej oraz równości podmiotów gospodarczych. Powołany przez gminę w skardze cel ustawy, czyli ograniczanie ujemnych skutków spożywania alkoholu nie może być uznany za podstawę wprowadzenia zakwestionowanej regulacji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz uchylenie w tej części rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

art. 14 ust. 6 u.w.t. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wadliwej konstrukcji prawnej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 uchwały co do "jadłodajni" z uwagi na brak jednoznaczności tego określenia;

art. 14 ust. 6 u.w.t. poprzez przyjęcie, iż skarżąca powinna wprowadzić definicje użytych w § 4 ust. 1 uchwały od słów "oraz na terenach rekreacyjnych dla młodzieży (np. boiskach, skejtparkach)" oraz § 4 ust. 2 pkt 1,2, 5, 6, 7 uchwały pojęć na podstawie wskazanych przepisów ustawy, oraz przyjęcie, iż kwestionowane przepisy są niejednoznaczne, do których nie ma podstaw prawnych w brzmieniu wyżej wskazanego przepisu, oraz przyjęcie, iż wprowadzenie szczególnej ochrony kategorii miejsc publicznych ochroną uzasadniającą wprowadzenie zakazu spożywania alkoholu w tych miejscach ma wyłącznie ustawodawca, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t.;

błędną wykładnię preambuły oraz art. 1 i art. 2 u.w.t. poprzez zawężenie znaczenia tych norm prawnych do kategorii braku przepisów odwołujących się do porządku publicznego i bezpieczeństwa w kontekście zakresu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody dolnośląskiego oraz argumentacji Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania bezzasadności powoływania się przez skarżącego na powyżej wskazane przepisy ustawy, gdy skarżący wykazywał szczególną potrzebę objęcia wskazanych miejsc szczególną ochroną nie tylko ze względu na zachowanie porządku publicznego ale również i inne potrzeby mieszkańców wspólnoty samorządowej.

Odnośnie pierwszego zarzutu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zauważyła, że w dotychczasowej regulacji prawnej uchwały obowiązującej od 2003 r. Nr [...] Rady Miejskiej W. zakaz ten obowiązywał, na co zwracał uwagę skarżący w wyjaśnieniu kierowanym w trakcie postępowania nadzorczego. Jej zdaniem delegacja art. 14 ust. 6 u.w.t. nie zawiera normy prawnej upoważniającej do tworzenia definicji normatywnych określonych miejsca, obiektów lub obszarów, jak zarzucał uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda. Skoro organ nadzoru uznał wcześniej wyjaśnienia Wiceprezydenta co do jadłodajni jako jednoznaczne to trudno zrozumieć dlaczego stwierdził nieważność uchwały w tej części.

Odnośnie zarzutu drugiego wskazano, że zakwestionowana regulacja wprowadza pojęcia odróżniające te miejsca od innych miejsc na terenie gminy, jak tereny rekreacyjne dla młodzieży, nadrzeczne trakty spacerowe, wały przeciwpowodziowe, podwórka i wnętrza międzyblokowe, ogólnodostępne części wspólne budynków mieszkalnych, jak również przejścia podziemne. Definiowanie na potrzeby tej uchwały nie wydaje się konieczne, ponieważ są to pojęcia o dobrym potocznym rozumieniu. Oczywiście wdrażając upoważnienie ustawowe do określenia miejsc, gdzie należy powstrzymać się od spożywania alkoholu gmina bierze pod uwagę swoje lokalne uwarunkowania i potrzeby ochrony tych miejsc. Taki jest charakter wielu przepisów upoważniających do uregulowania pewnych kwestii porządkowych aby każda gmina dostosowała te regulacje do własnych lokalnych dobrze znanych stosunków i potrzeb. Dlatego też z dużym prawdopodobieństwem należy stwierdzić, iż każdy z mieszkańców W. rozumie i zna pojęcie takie jak trakty spacerowe nadrzeczne czy wały przeciwpowodziowe, ponieważ miasto W. jest położone nad rzeką O. z jej kanałami oraz dopływami i stanowi w tych miejscach centrum aktywności rekreacyjnej polegającej na (np. jeździe na rowerach, spacerach rodzinnych, plażowaniu, szeroko rozumianego wypoczynku, obserwacji obiektów i zjawisk przyrodniczych, wędkowania ild.). Dobrze rozumianym też potocznie pojęciem jest przejście podziemne czy podwórka i wnętrza międzyblokowe. Są to pojęcia intuicyjnie odbierane, rozumiane i nie budzące w ocenie skarżącego większych problemów interpretacyjnych. Wdrożenie natomiast wniosków płynących z rozstrzygnięcia nadzorczego powodowałoby w ocenie skarżącego potrzebę kazuistycznego uregulowania każdego z tych przedmiotów regulacji wręcz z koniecznością wyszczególnienia położenia wałów powodziowych z mapką itd. Wprowadzanie więc regulacji ustawowej do tego typu regulacji aktu prawa miejscowego o jakiej stanowi uzasadnienie zaskarżonego wyroku wydaje się niecelowe w skali całego kraju. Gmina korzystając z danej delegacji ustawowej stara się daną regulacją aktu wykonawczego dostosować do występujących na jej terenie warunków i potrzeb związanych z wprowadzeniem danej regulacji. Co więcej władze gminy nie mogą pozostawać głuche i obojętne na apele, skargi i postulaty oraz własne spostrzeżenia w zakresie potrzeb wprowadzenia danej regulacji prawnej związanej z określeniem miejsc spożywania alkoholu. Wskazane w uchwale miejsca mają szczególny charakter w zakresie potrzeby ustanowienia na ich terenie ograniczenia w spożywaniu alkoholu oraz są łatwe do odróżnienia w stosunku do innych miejsc na terenie gminy.

Rada Miasta W. wskazała wreszcie, że działania gminy w zakresie określenia miejsc zakazu spożywania alkoholu wiążą się też z promocją zdrowego stylu życia, zmianą kultury spożywania napojów alkoholowych i szczególności ograniczenia spożywania alkoholu przez grupę szczególnie narażoną tj. młodzież oraz nawiązuje do celów ustawy określonych w art. 1 ust. 1. Jak wynika z art. 1 u.w.t. założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż zarzuty w niej podniesione nie okazały się zasadne.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które w swojej istocie sprowadzało się do błędnej interpretacji art. 14. ust. 6 u.w.t. Zgodnie z tym przepisem w innych nie wymienionych w art. 14 ust. 1-4 miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały.

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 18/94, wprowadzenie zakazów lokalnych [sprzedaży napojów alkoholowych] wynika z niemożliwości racjonalnego przewidywania przez centralnego ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Określenie w ten sposób ratio legis art. 14 ust. 6 u.w.t. zobowiązuje do postrzegania tego przepisu w kontekście całego art. 14, co znacznie ogranicza zakres dodatkowych zakazów, które mogą wprowadzić rady gmin.

Powyższy pogląd akceptuje również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z tym poglądem przepisy gminne wydane na podstawie upoważnienia zawartego w analizowanym przepisie nie mogą być formułowane w postaci ogólnych norm, bo wprowadzenie takich norm zostało zastrzeżone do kompetencji centralnego ustawodawcy.

Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 14 ust. 6 u.w.t. poprzez błędne przyjęcie, iż wprowadzenie szczególnej ochrony kategorii miejsc publicznych ochroną uzasadniającą wprowadzenie zakazu spożywania alkoholu w tych miejscach ma wyłącznie ustawodawca.

Skarżąca wskazała, że wdrażając upoważnienie ustawowe do określenia miejsc, gdzie należy powstrzymać się od spożywania alkoholu gmina bierze pod uwagę swoje lokalne uwarunkowania i potrzeby ochrony tych miejsc. Podkreśliła również, że ustawodawca wyraźnie udzielił radzie gminy kompetencji do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1 - 5 u.w.t. miejscach, nie przewidując ustawowych ograniczeń w tym zakresie, wskazując jedynie na przesłankę ocenną charakteru tych miejsc. Powołała się przy tym na pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w wyroku z 17 kwietnia 1997 r. sygn. akt III RN 11/97, zgodnie z którym przepisy gminne wskazujące miejsca, obiekty lub obszary gminne, w odniesieniu do których miałyby być wprowadzone dodatkowe zakazy wymienione w art. 14 ust. 6 u.w.t., powinny używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów.

Z powyższym poglądem Sądu Najwyższego wypada się zgodzić, jednak interpretacja tego poglądu zaprezentowana przez skarżącą jest błędna. Zakłada ona, że rada gminy wprowadzając dodatkowe zakazy sprzedawania napojów alkoholowych musi jedynie użyć pojęć odróżniających te miejsca od innych miejsc na terenie gminy; a więc – w jej ocenie – określenia "tereny rekreacyjne dla młodzieży, nadrzeczne trakty spacerowe, wały przeciwpowodziowe, podwórka i wnętrza międzyblokowe, ogólnodostępne części wspólne budynków mieszkalnych, jak również przejścia podziemne" spełniają to wymaganie, bowiem pozwalają na odróżnienie tych miejsc od innych, a dodatkowe definiowanie tych miejsc na potrzeby tej uchwały nie wydaje się konieczne, ponieważ są to pojęcia o potocznym rozumieniu. Ponadto skarżąca uważa, że wdrożenie wniosków płynących z rozstrzygnięcia nadzorczego powodowałoby potrzebę kazuistycznego uregulowania każdego z tych przedmiotów regulacji wręcz z koniecznością wyszczególnienia położenia wałów powodziowych z mapką itd. Należy jednak podkreślić, że o takie właśnie odróżnienie objętych zakazem miejsc chodzi. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, że dodatkowe zakazy powinny używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów. Oznacza to, że te miejsca lub obszary nie mogą być określone generalnie (np. place, parki, wały przeciwpowodziowe itp.), gdyż gmina nie ma kompetencji do rozszerzania generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na wszystkie obiekty danego typu. Może jedynie wskazać konkretne parki, place, czy trakty spacerowe, które ze względu na swój charakter wymagają wprowadzenia stałego lub czasowego zakazu sprzedaży, a to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, aby pozwoliło wyróżnić ten konkretny np. park, plac od podobnych innych parków, czy placów położonych na terenie gminy. Dlatego też słusznie w zaskarżonym wyroku WSA we W. uznał, że w uchwale należy wymienić konkretne miejsca, obiekty lub określone obszary, a więc je zindywidualizować. Słusznie też podniósł, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zatem prawodawca powinien stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także aktów prawa miejscowego będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły.

Na takie rozumienie art. 14. ust. 6 u.w.t. wskazuje również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06, w którym wyrażono pogląd, że kreując generalny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach paliw, rada gminy wykracza poza upoważnienie ustawowe wskazane w art. 14 ust. 6 u.w.t. Samo przyjęcie szczególnego charakteru stacji paliw mogłoby uzasadniać wprowadzenie bezwzględnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich bez wyjątku tego typu obiektach, w skali ogólnokrajowej, jedynie przez ustawodawcę, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że gdyby "tereny rekreacyjne dla młodzieży, nadrzeczne trakty spacerowe, wały przeciwpowodziowe, podwórka i wnętrza międzyblokowe, ogólnodostępne części wspólne budynków mieszkalnych, jak również przejścia podziemne" z zasady posiadały ów szczególny charakter, o którym mowa w art. 14. ust. 6 u.w.t., to ustawodawca wprowadziłby zakaz sprzedaży alkoholu w tych miejscach w całym kraju. Rada gminy nie ma zaś legitymacji do wprowadzenia takiego zakazu.

Skarżący podnosi, że delegacja art. 14 ust. 6 u.w.t. nie zawiera normy prawnej upoważniającej do tworzenia definicji normatywnych określonych miejsc, obiektów lub obszarów, jak zarzucał uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda, jednakże raz jeszcze należy podkreślić, że nie chodzi tutaj o generalne definiowanie pojęcia typu park, czy też teren rekreacyjny dla młodzieży, a o ich zindywidualizowanie w odniesieniu do innych, takich samych rodzajowo obiektów na terenie gminy.

Podkreślenia wymaga również, że wprowadzenie stałego lub czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy powinna mieć swoje uzasadnienie w ich szczególnym charakterze. Rada gminy powinna wskazać, na czym polega szczególny charakter miejsca, w którym wprowadza się zakaz sprzedaży napojów alkoholowych. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzenie choćby czasowego zakazu ogranicza gwarantowaną konstytucyjnie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie może więc być on wprowadzony bez ważnego powodu.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 ust. 6 u.w.t. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej Sąd dokonał błędnej wykładni tych przepisów polegającej na przyjęciu wadliwej konstrukcji prawnej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 uchwały co do "jadłodajni" z uwagi na brak jednoznaczności tego określenia. Wskazała ona, że zwrot "jadłodajnia" nie wymaga dookreślenia i jest jasny. Podkreślił, że ten sam zwrot znajdował się w analogicznej uchwale z 2003 r. i organ nadzoru nie kwestionował wówczas tego określenia, zaś pojęcie to ma nie tylko znaczenie potoczone ale również i znaczenie ustalone na potrzeby statystyki publicznej związanej z charakterem prowadzonej działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w zaskarżonym wyroku wskazał, że w języku potocznym przez jadłodajnię rozumie się także lokal, w którym za opłatą można spożyć posiłek (M. Szymczak, Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1992, t. 1, s. 816). Także zgodnie z internetowym Słownikiem Języka Polskiego wydanym przez Polskie Wydawnictwo Naukowe (www.sjp.pwn.pl), jadłodajnia jest to lokal, w którym można spożyć posiłek. W świetle tego nie można zgodzić się ze skarżącą, że pojęcie jadłodajni jest tożsame i bliskoznaczne lub wręcz ma znaczenie zamienne ze słowem "bar", charakteryzujące się tym, iż są to placówki samoobsługowe, szybkiej obsługi, uniwersalne, bowiem nie wynika to ani z definicji słownikowej tego określenia, ani ze znaczenia potocznego tego słowa. Wskazana w skardze kasacyjnej definicja słowa "bar", jako "placówki samoobsługowej jak jadłodajnia, bar: uniwersalny, szybkiej obsługi, przekąskowy (...)" nie może przesądzać o potocznym znaczeniu słowa "jadłodajnia", gdyż jak sama skarżąca podnosi, jest to definicja znaczenia słowa "bar" ustalona na potrzeby statystyki publicznej związanej z charakterem prowadzonej działalności gospodarczej. Słusznie zatem Sąd I instancji za decydującą o potocznym znaczeniu słowa "jadłodajnia" uznał jego definicję słownikową.

Dla oceny jednoznaczności tego określenia nie ma również znaczenia fakt, że w poprzednio obowiązującej uchwale Nr [...] Rady Miejskiej W. z 2003 r. także występował zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w jadłodajniach i nie był on zakwestionowany przez organ nadzoru. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest bowiem uchwała z 2003 r., zaś fakt wcześniejszego obowiązywania przepisu niespełniającego wymagań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może stanowić okoliczności uzasadniającej możliwość umieszczenia takiego przepisu w innej uchwale.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni preambuły oraz art. 1 i art. 2 u.w.t. poprzez zawężenie znaczenia tych norm prawnych do kategorii braku przepisów odwołujących się do porządku publicznego i bezpieczeństwa w kontekście zakresu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody [...] oraz argumentacji Sądu I instancji w zakresie uznania bezzasadności powoływania się przez skarżącego na powyżej wskazane przepisy ustawy.

Uzasadniając ten zarzut skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, że pogląd ten WSA w Lublinie wyraził w kontekście ustalenia przez radę gminy, na podstawie art. 12. ust. 2 u.w.t., zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które powodowały możliwość usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych zbyt blisko obiektów chronionych. Należy natomiast odróżnić niewłaściwe korzystanie lub brak korzystania w ogóle przez organy władzy publicznej (które powinny podejmować działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych) z instrumentów, w które wyposażył je ustawodawca, od wprowadzania w aktach prawa miejscowego dalszych zakazów sprzedaży alkoholu, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe, a dodatkowo godzą w wolność konstytucyjną, jaką jest swoboda działalności gospodarczej. Zasadnie wskazuje skarżąca, że działania gminy w zakresie określenia miejsc zakazu spożywania alkoholu wiążą się też z promocją zdrowego stylu życia, zmianą kultury spożywania napojów alkoholowych i szczególności ograniczenia spożywania alkoholu przez grupę szczególnie narażoną tj. młodzież oraz powinny nawiązywać do celów ustawy określonych w art. 1 ust. 1, jednak działanie te muszą przede wszystkim pozostawać w zgodzie z art. 14 ust. 6 u.w.t., o wymogach którego wspomniano wyżej.

Słusznie zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy, że brak jest w nich jako celów: zapewnienia bezpieczeństwa, ładu czy porządku publicznego. Z takim stwierdzeniem nie zgadza się skarżąca, uzasadniając potrzebę wprowadzenia zakazów spożywania alkoholu kierując się też innymi przesłankami wprowadzenia tych zakazów oprócz bezpieczeństwa takimi jak: przeciwdziałania negatywnym zjawiskom spożywania alkoholu w tych miejscach, przeciwdziałania dewastacji infrastruktury i roślinności, kreowania pozytywnego wizerunku rodzica, zapobieganiu demoralizacji dzieci i młodzież ze strony osób nietrzeźwych.

Należy jednak przywołać bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wielokrotnie wskazywano, że zakazy o których mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t. służyć mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 324/05). Wskazuje się również, że chęć przeciwdziałania alkoholizmowi czy też zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego nie może przeważać nad konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej, bowiem cel, który miałby być zrealizowany na podstawie uchwały może być osiągnięty innymi sposobami, i to sposobami przewidzianymi prawem. (prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 241/07). Nie można więc wyłącznie odwołując się do preambuły do ustawy i do klauzul generalnych nakazujących organom podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych uzasadniać dodatkowej, niewynikającej z ustawy, reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych w aktach prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z

§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).