Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 150/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 771/14 w sprawie ze skargi R.L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [..] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.L. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014r. oddalił skargę R. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący 14 maja 2012 r., złożył wniosek do Biura Powiatowego ARiMR w W. m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. wraz z załącznikiem graficznym. We wniosku zadeklarował działki rolne o powierzchni wynoszącej 92,91 ha do pakietu 4 "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000", Wariant 4.1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków". Przed złożeniem wniosku skarżący 11 maja 2012 r. złożył podanie do Kierownika BP ARIMR o ustalenie rozbieżności gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 55/12. Do podania dołączył kopię mapy ewidencyjnej dotyczącej tej działki.

W odpowiedzi na wezwanie organu dotyczące nieścisłości odnośnie powierzchni działki rolnej A oraz brak określenia przez rolnika położenia powierzchni nieskoszonej w dniu 20 września 2012 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 do powierzchni wynoszącej 87,93 ha.

Pismem z 21 stycznia 2013 r., skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie, w którym wskazał, iż nie zgadza się z przyjętym rozstrzygnięciem. Do odwołania załączył wykaz (podpisany przez geodetę) użytków na działce 55/12.

W dniu 11 lutego 2013 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona weryfikacja terenowa powierzchni PEG polegająca na zweryfikowaniu sposobu użytkowania działek rolnych zadeklarowanych do płatności, w celu wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), o którym mowa w przepisie z § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U., Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Z przeprowadzonych czynności sporządzono raport, z którego wynika, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki referencyjnej Nr 55/12 dla płatności rolnośrodowiskowej wynosi 50,87 ha. Ponadto w ramach prowadzonej weryfikacji w terenie sporządzono dokumentację fotograficzną oraz szkice ze wskazaniem kierunków wykonania poszczególnych zdjęć.

Decyzja z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 25 kwietnia 2013 r. Kierownik Biura ARiMR poinformował rolnika, że maksymalny obszar kwalifikowany (PEG) dla zadeklarowanej we wniosku o płatność rolnośrodowiskową działki Nr 55/12 wynosi 50,87 ha.

Pismem z 13 maja 2013 r. skarżący wniósł zastrzeżenia odnośnie ustaleń z weryfikacji terenowej przeprowadzonej w jego gospodarstwie dniu 11 lutego 2013 r. Do pisma załączył decyzję Starosty S. z [...] lutego 2013r. m.in. zatwierdzającą ponowną klasyfikację użytków gruntowych dotyczącą działki Nr 55/12 oraz plan rolnośrodowiskowy.

Pismem z 27 czerwca 2013 r. wykonawca weryfikacji terenowej, tj. Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował skarżącego o podtrzymaniu swoich ustaleń.

Decyzją z [..] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013, mocą której z uwzględnieniem pomniejszeń przyznał skarżącemu płatność w ramach wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do łącznej powierzchni 80,59 ha (działka rolna A - 29,72 ha, działka rolna B - 50,87 ha), a nie jak deklarowano - 92,91 ha.

W wyniku złożonego odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] sierpnia 2013r. W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że w myśl obowiązujących przepisów systemem pomocy mogą zostać objęte jedynie te powierzchnie gruntów rolnych, które spełniają określone w przepisach warunki. Stwierdził, że inspektorzy terenowi w ramach przeprowadzonej kontroli dokonali pomiaru powierzchni PEG na deklarowanych do płatności gruntach (działka rolna B). W wyniku powyższych czynności sporządzona została dokumentacja fotograficzna oraz sporządzone zostały szkice przedstawiające granice pomiaru na obrazie ortofotomapy wraz z określeniem kierunków wykonania fotografii z terenu.

Organ odwoławczy podał, że w przypadku działki rolnej A (działka referencyjna 37/31) Kierownik Biura ARiMR dokonał pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności na obrazie ortofotomapy, wykluczając jedynie powierzchnie nieużytkowane rolniczo, na których to znajdują się trwałe i zwarte zadrzewienia. Dlatego też powierzchnia zakwalifikowana do płatności dla działki rolnej stanowi 29,72 ha, a nie jak deklarowano 29,76 ha.

Odnośnie natomiast działki rolnej o oznaczeniu B wskazał, że była ona przedmiotem kontroli w dniu 11 lutego 2013 r., która miała na celu zweryfikowanie sposobu użytkowania gruntów na tej działce. Podkreślił, że weryfikacja terenowa nie jest przeprowadzana w trybie kontroli na miejscu (metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO) i stanowi uzupełnienie kontroli administracyjnej, która polega m.in. na weryfikacji obrazu ortofotomapy w systemie informacji geograficznej. Weryfikacja terenowa pozwala na prawidłowe zinterpretowanie obrazu ortofotomapy i ostatecznie skutkuje ustaleniem powierzchni PEG na działce referencyjnej deklarowanej do płatności.

Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że w wyniku tej kontroli inspektorzy prawidłowo zakwalifikowali do PEG jedynie te powierzchnie, na których jest prowadzona uprawa. Wykluczono natomiast z tej powierzchni tereny nieużytkowane rolniczo, między innymi trwale zadrzewione, zakrzewione oraz rowy o szerokości powyżej dwóch metrów.

Organ II instancji dokonując analizy dokumentacji z kontroli wskazał, że jak wynika z wyniesienia Nr 1, z powierzchni PEG zostały wykluczone powierzchnie, na których znajdują się zakrzewienia, zadrzewienia oraz powierzchnie, na których widoczny jest brak całkowitego wykarczowania lasu wraz z odrostami, co obrazują zdjęcia o Nr 42, 43, 44, 45 i 46. Ponadto wyłączeniom podlegały również rowy o szerokości przekraczającej dwa metry (fotografie o Nr 38, 46, 51 i 52). Natomiast do PEG zakwalifikowano powierzchnie utrzymane w dobrej kulturze rolnej, na których widoczne jest użytkowanie, co obrazują zdjęcia o Nr 48 i 49, a także powierzchnie na których występują rowy o szerokości do dwóch metrów (fotografie o Nr 47 i 53). Ponadto powierzchnie zadrzewione, jednakże zarazem takie, pod którymi znajduje się powierzchnia wykoszona zostały włączone do powierzchni PEG (fot. Nr 39).

W odniesieniu do wyniesienia o Nr 2, 3, 4 i 5 wykluczono z PEG powierzchnie, na których występują zadrzewienia, zakrzewienia, a także powierzchnie pozostające w stanie karczowania lasu lub pokryte roślinnością segetalną (fotografie o Nr 10, 11, 12, 17, 18, 19, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 37, 42, 43, 60, 61, 62, 63, 64 i 65). Wyłączeniom podlegały również rowy o szerokości przekraczającej dwa metry (fot. 14, 15 i 16).

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wprawdzie inspektorzy kontroli stwierdzili na działce o Nr 55/12 występowanie przepustów, co (świadczy o spójności dużej części deklarowanych do płatności obszarów, jednakże powierzchnie rowów o szerokości powyżej dwóch metrów nie kwalifikują się do objęcia płatnością, z tego też powodu zostały wykluczone z pomocy, co obrazują fotografie o Nr 3, 6, 7, 8 i 9. Natomiast powierzchnie rowów o szerokości do dwóch metrów zostały objęte PEG (fot. 5, 13, 53 i 54).

Organ odwoławczy podkreślił, że nie miał obowiązku powiadamiania beneficjenta o planowanej w jego gospodarstwie kontroli, a jedynie ma taką możliwość. Odnosząc się natomiast do zarzutu wskazującego, że nie przesłał rolnikowi raportu z weryfikacji terenowej, w wyniku czego skarżący nie miał możliwości złożenia zastrzeżeń do wyników weryfikacji, organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona w gospodarstwie producenta weryfikacja terenowa w dniu 11 lutego 2013 r. była uzupełnieniem kontroli administracyjnej i stanowiła jedynie podstawę do właściwego zakwalifikowania gruntów w kontekście powierzchni PEG, która jest wyznaczana w systemie informacji geograficznej w oparciu o obraz ortofotomapy. Tym samym wyniki weryfikacji terenowej stanowią materiał dowodowy służący jedynie do określenia sposobu zagospodarowania gruntów zgłoszonych do płatności. Raport nie określa powierzchni działek rolnych jak ma to miejsce w przypadku kontroli na miejscu. Wobec powyższego, na podstawie materiału dowodowego zgromadzony podczas weryfikacji terenowej (fotografie z terenu oraz szkice ze wskazaniem miejsc i kierunków wykonania zdjęć) Kierownik Biura ARiMR określił sposób zagospodarowania gruntów rolnych i na tej podstawie na obrazie ortofotomapy w ramach kontroli administracyjnej dokonał pomiaru powierzchni, które faktycznie kwalifikują się do objęcia wnioskowanym rodzajem pomocy.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że w ramach wariantu 4.1 rolnik był zobowiązany pozostawić od 5 % do 10 % powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni, organ zauważył, że rolnik dołączył materiał graficzny, na którym dla roku 2012 wskazał granice obszaru powierzchni nieskoszonej (część północno-wschodnia działki referencyjnej o Nr 55/1). Jednakże obszar ten w części, na której występują trwałe nieużytki w postaci zakrzewień, zadrzewień oraz powierzchni, na których widoczny jest brak całkowitego wykarczowania lasu wraz z odrostami (opisane dla wyniesienia Nr 1) został wykluczony z przyznania pomocy. Podkreślił, że aby grunty deklarowane do płatności mogły zostać objęte wnioskowanym wsparciem, muszą spełniać określone w przepisach warunki, tj. musi być na nich prowadzona działalność rolnicza. Podał, że należy wyraźnie odróżnić obszary, które nie są w danym roku wykaszane ze względu na obowiązek pozostawienia od 5% do 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, do której jest przyznawana płatność od obszarów trwale wyłączonych z przyznania pomocy (obszary poza PEG). Dlatego też organ nie mógł zakwalifikować do pomocy obszarów trwale wyłączonych, bowiem takie działanie stanowiłoby wyraźne naruszenie przepisu z § 13 ust. 2a "rozporządzenia rolnośrodowiskowego", nawet jeśli na obszarach tych występują siedliska ptaków lęgowych.

Organ odwoławczy, wyjaśnił również, że powierzchnia określona przez rolnika jako nieskoszona na rok 2012, została w części objęta wnioskowaną płatnością. Co prawda część takiego obszaru (0,80 ha) nie została objęta pomiarem przez kontrolujących w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (fot. 21 i 22), jednak organ administracji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił w płatności rolnośrodowiskowej ten obszar, bowiem jak potwierdza materiał fotograficzny na obszarze tym w istocie znajdują się tereny użytkowane rolniczo, na których nie została w roku 2012 skoszona trawa, natomiast brak jest trwałych nieużytków.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie, a zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy na podstawie zebranego materiału dowodowego organy miały podstawy do ustalenia, że wskazany we wniosku obszar PEG był nieprawidłowy, gdyż część powierzchni działek rolnych nie spełnia określonych w przepisach warunków.

W ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału ARiMR dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego zasadnie wyjaśnił, że w sprawie zgromadzone zostały dowody, według których na części powierzchni działek rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza (część powierzchni działki była: zadrzewiona, zakrzaczona, całkowicie nie wykarczowano lasu wraz z odrostami, objęta rowami o szerokości ponad dwóch metrów, pozostająca w stanie karczowania lasu lub pokryta roślinnością segetalną). Organ II instancji oparł ustalenia będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności na materiale dowodowym, tj. raporcie z weryfikacji w terenie powierzchni PEG oraz dołączonym do tego raportu szkicach i zdjęciach obrazujących stan faktyczny działek.

Co do zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej dokumentującej stan działek Sąd stwierdził, że zawiera ona zarówno zdjęcia przedstawiające tereny nieużytkowane rolniczo, jak i zdjęcia na podstawie, których można było stwierdzić powierzchnie użytkowane rolniczo oraz powierzchnie na których występują rowy do dwóch metrów szerokości i powierzchnie zadrzewione jednakże zarazem takie, pod którymi znajduje się powierzchnia wykoszona. W aktach administracyjnych znajduje się jeden ogólny szkic dotyczący całej działki rolnej nr 55/12 oraz ze względu na dużą powierzchnię tego obszaru sporządzono 6 szkiców szczegółowych przedstawiających fragmentarycznie kontrolowaną działkę z podziałem na tzw. wyniesienia. Wyniesienia zawierają dokładne określenie miejsca robienia konkretnego zdjęcia.

Zatem zgromadzona dokumentacja była wystarczająca do stwierdzenia, że część zadeklarowanego obszaru niekwalifikuje się do przyznania pomocy, gdyż przekracza maksymalny obszar kwalifikowany.

Strona skarżąca na dowód prawidłowości zadeklarowanej powierzchni na działce 55/12 załączyła wykaz użytków z 21 stycznia 2013r. sporządzony przez geodetę uprawnionego. Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnił, że uprawnienia nadawane geodetom uprawniają do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Geodeta uprawniony, co najwyżej może określić rodzaje użytków na potrzeby powołanej wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże definicja użytków, w tym użytków rolnych nie pokrywa się z powierzchnią do której może być przyzna określona płatność. W taki sam sposób należy odnieść się do załączonej decyzji, która to jedynie wskazuje na rodzaj użytków i klasę gleboznawczą. Ponadto z załączonych przez skarżącą dowodów (wykaz, decyzja) nie wynika - oprócz powierzchni gruntów - jaki był ich stan, na datę badania. W przeciwieństwie do załączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej wskazującej na ten stan. Dodatkowo trzeba także zwrócić uwagę, że skarżący wskazał, iż geodeta precyzyjnie oznakował punkty geodezyjne, a z notatki służbowej z 26 czerwca 2013r. wynika, że przeprowadzający kontrolę uwzględnili punkty graniczne, zamarkowane palami drewnianymi, które również zostały uwidocznione na szkicach. Zatem pomiar działki dokonany był w tych granicach i tylko nieuwzględnienie powierzchni nieużytkowanej rolniczo spowodowało wykluczenie tej powierzchni z płatności. Załączony wykaz należy tylko traktować jako wypowiedź strony skarżącej, a nie dokument potwierdzający maksymalny kwalifikowany obszar. Zasadnie organ wskazał, że ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Zatem twierdzenia skarżącego o pagórkowatości terenu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Ortofotomapa danej działki ewidencyjnej znajdującej się w systemie informacji geograficznej stanowi dowód, na podstawie którego należy, dokonać weryfikacji powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej. Wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez użytki orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu polegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody, oczka wodne o łącznej powierzchni do 100 m2 oraz rowy o szerokości do 2 m, zatem wszelkie obszary, których nie obejmuje powyższa definicja uznaje się za niekwalifikujące się do przyznanie płatności. Maksymalny obszar kwalifikowany (PEG) wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.).

Odnosząc się do zarzutu niepoinformowania o kontroli oraz braku doręczenia raportu z tej kontroli Sąd uznał, że przeprowadzona w gospodarstwie producenta weryfikacja terenowa w dniu 11 lutego 2013 r. polegała na zweryfikowaniu sposobu użytkowania działek rolnych zadeklarowanych do płatności, w celu wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tzw. PEG), o którym mowa w przepisie z § 13 ust. 2a rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Stanowiła jedynie podstawę do właściwego zakwalifikowania gruntów w kontekście powierzchni PEG, która jest wyznaczana w systemie informacji geograficznej w oparciu o obraz ortofotomapy. Weryfikacja terenowa nie jest przeprowadzana w trybie kontroli na miejscu (metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO) i stanowi uzupełnienie kontroli administracyjnej, która polega m.in. na weryfikacji obrazu ortofotomapy w systemie informacji geograficznej. Weryfikacja terenowa pozwala na prawidłowe zinterpretowanie obrazu ortofotomapy dostępnej we wspomnianym systemie informacji geograficznej i ostatecznie skutkuje ustaleniem powierzchni PEG na działce referencyjnej deklarowanej do płatności. Tym samym organ administracji nie jest zobowiązany, jak to ma miejsce w przypadku przeprowadzania kontroli na miejscu, do przesyłania skarżącemu wyników takiej weryfikacji, bowiem jej wyniki nie służą ustaleniu, jak to ma miejsce w przypadku kontroli na miejscu powierzchni działki rolnej. Ustalenie powierzchni PEG jest obowiązkiem Agencji. Ma ona bowiem obowiązek przekazać informację o tej powierzchni PEG beneficjentowi (art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009). Należy także zauważyć, że zgodnie z treścią art. 26 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Ponadto w myśl art. 28 kontrola administracyjna przeprowadzana jest w systemie informatycznym ARiMR, a jej zadaniem jest zgodnie z art. 28 ust.1 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wykrycie nieprawidłowości, w szczególności ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Zgodnie z przywołanym przepisem kontrole administracyjne m.in.: " (...) d) dotyczą zgodności między uprawnieniami do płatności a obszarem zatwierdzonym i w celu sprawdzenia, czy uprawnieniom towarzyszy odpowiednia liczba kwalifikowalnych hektarów, zgodnie z definicją w art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009; (...)".

Sąd uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania wyników kontroli administracyjnej z uwagi na niedoręczenie raportu z tej kontroli. Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący został poinformowany o wielkości maksymalnego kwalifikowanego obszaru oraz wniósł zastrzeżenia, co do tych ustaleń. Jednakże pismem z 27 czerwca 2013r. dokonane ustalenia zostały w całości podtrzymane. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust.2 pkt 1, 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut braku powiadomienia o kontroli, gdyż w myśl art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów art. 20 ust. 4 niniejszego rozporządzenia i pod warunkiem, że nie zagraża to celowi kontroli, kontrole na miejscu można zapowiadać. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nieprzekraczającym 14 dni. W związku z powyższym organ nie miał obowiązku powiadomienia.

Sąd za bezzasadny uznał zarzut wskazujący, że skarżący zgodnie z wymogami dla wariantu 4.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków określonymi w Załączniku Nr 3 do "rozporządzenia rolnośrodowiskowego", był zobowiązany pozostawić od 5 % do 10 % powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił powody nieuwzględnienia tego obszaru, który to obszar w części, na której występują trwałe nieużytki w postaci zakrzewień, zadrzewień oraz powierzchni, na których widoczne jest brak całkowitego wykarczowania lasu wraz z odrostami (opisane dla wyniesienia Nr 1) został wykluczony z przyznania pomocy. Zasadnie organ wskazał, że aby grunty deklarowane do płatności mogły zostać objęte wnioskowanym wsparciem, muszą spełniać określone w przepisach warunki, tj. musi być na nich prowadzona działalność rolnicza. Wyraźnie należy odróżnić obszary, które nie są w danym roku wykaszane ze względu na obowiązek pozostawienia od 5% do 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, do której jest przyznawana płatność od obszarów trwale wyłączonych z przyznania pomocy (obszary poza PEG). Słusznie organy ARiMR nie zakwalifikowały do pomocy obszarów trwale wyłączonych, gdyż takie działanie stanowiłoby naruszenie cytowanego § 13 ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nawet jeśli na obszarach tych występują siedliska ptaków lęgowych. Czym innym jest natomiast kwalifikowanie do płatności obszarów użytkowanych rolniczo w ramach programu rolnośrodowiskowego, a niekoszonych tylko w danym roku, na których występują siedliska ptaków lęgowych.

Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 4 oraz art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, gdyż przeprowadzona kontrola administracyjna uzupełniona stosownym raportem wraz z dokumentacją fotograficzną niezbicie wykazała, że powierzchnia PEG jest mniejsza od zadeklarowanej. Obecna próba podważenia tych ustaleń jest niezasadna. W sprawie bowiem zgromadzono dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan gruntu. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a organ prowadzący postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 21 ustawy nie nakłada na organ obowiązku zebrania materiału dowodowego, ograniczając tym samym wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Udział strony w postępowaniu dowodowym ograniczył się, o czym była mowa wyżej, do nadesłania zestawienia użytków i kserokopii decyzji. Sąd stwierdził, że wobec treści art. 21 ust.2 pkt 2 i ust.3 ustawy o wspieraniu rozwoju strona nie przedstawiając własnych dowodów, a jedynie zgłaszając zastrzeżenia do zgromadzonego materiału dowodowego w postaci raportu i co więcej nie kwestionując konkretnych jego ustaleń opartych na szkicach i zdjęciach nie podważyła skutecznie ustaleń organu co do powierzchni działek w konsekwencji wyłączonych z płatności.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zdjęcia wykonane przez pracowników Agencji mogą stanowić dowód w sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji za powierzchnie niekwalifikujące się do przyznania płatności uznano te powierzchnie, których według znajdujących się w aktach sprawy fotografii nie kwalifikowały się do płatności, a stwierdzenie to nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącego.

Wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, dokonania wszechstronnego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz wydania decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za nieuzasadnione Sąd uznał odniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 8, 11 k.p.a.

Powyższy wyrok skargą kasacyjną zaskarżył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika R. L., zarzucając mu w trybie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju) oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że w trakcie rozpoznawania sprawy organ nie rozpatrzył w sposób rzetelny i wyczerpujący całości materiału dowodowego, jaki został zebrany w przedmiotowym postępowaniu, a w szczególności dokumentacji fotograficznej wykonanej przez kontrolerów ARiMR podczas weryfikacji terenowej przeprowadzonej w dniu 11 lutego 2013 roku na działce 55/12 bez udziału rolnika, a także załączonego przez skarżącego wykazu użytków rolnych na ww. działce sporządzonego przez uprawnionego geodetę, czego efektem było oparcie ustaleń faktycznych w sprawie na niepełnym i wybiórczym materiale dowodowym, a czego nie zakwestionował WSA, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności administracji powinna skutkować zastosowaniem środka określonego w ustawie i uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec uwzględnienia przez organ przy dokonywaniu interpretacji ww. dowodów jedynie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 8 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. aprobując sytuację, w której organ - mimo wniosku rolnika o przeprowadzenie kontroli na miejscu z jego udziałem (polegającej na dokonaniu w terenie pomiarów powierzchni działki wnioskodawcy uprawnionych do płatności) - nie przychylił się do ww. wniosku, czym odebrał skarżącemu możliwość przedstawienia w sprawie dowodu bardziej wiarygodnego niż zdjęcia i szkice, na podstawie których dokonano interpretacji sposobu użytkowania działek zgłoszonych przez rolnika do płatności rolnośrodowiskowej, przy jednoczesnym uniemożliwieniu mu wypowiedzenia się w kwestii gromadzenia tych dowodów oraz ich oceny, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności administracji powinna skutkować zastosowaniem środka określonego w ustawie i uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c ppsa, w związku z nielojalną postawą organu zaprezentowaną wobec rolnika w toku postępowania;

3. art, 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 4 oraz art.15 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku w zw. z art. 34 ust. 4 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku polegające na tym, że WSA w wyniku wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo oparcia się przez organ, przy weryfikacji deklarowanej przez rolnika powierzchni działek rolnych, jedynie na wynikach przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego weryfikacji w terenie bez udziału rolnika, mimo że jego obecność była uzasadniona dla prawidłowej weryfikacji kwalifikowalności gruntów do pomocy i o zapewnienie mu takiej możliwości wnosił, co skutkowało nierzetelnym i błędnym obliczeniem powierzchni gruntów uprawnionych do płatności rolnośrodowiskowej, gdyż wybór wskazanej metody kontroli nie uwzględniał specyficznego ukształtowania terenu na przedmiotowych działkach, ich charakteru oraz podejmowania w tym okresie przez rolnika czasowej konserwacji tych gruntów, co mogło mieć istotny wpływ na interpretację dokumentacji fotograficznej uzyskanej w wyniku tej kontroli.

Składając powyższe zarzuty R. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w związku z tym podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ponadto należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym wysoce sformalizowanym, co oznacza, że aby mogła być rozpoznana, musi dopowiadać wymogom prawnym określonym art. 176 p.p.s.a., tj. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczeniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przez wskazanie podstaw kasacyjnych należy rozumieć określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku sądu I instancji, które prowadzić mają do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku. Mogą one dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd pierwszej instancji wskazał, jako przepisy mające zastosowanie w toku rozpatrywania sprawy, jak i tych, które zdaniem strony powinny mieć w toku postępowania zastosowanie, mimo że zostały przez sąd pominięte. Z treści art. 174 p.p.s.a. wynikają dwie odrębne podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenę zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucono, mają charakter przepisów prawa procesowego, a autor skargi kasacyjnej zakwestionował przede wszystkim ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Przepisy wskazane jako naruszone regulują zasady prowadzenia postępowania oraz sposób prowadzenia kontroli administracyjnej wniosku.

Podniesione w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń, że w toku kontroli administracyjnej ustalono powierzchnię inną niż deklarowana, co skutkowało przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 r.

Przystępując do ich oceny na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, według art. 21 ustawy dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11,publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl).

Zatem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków, mającej na celu weryfikację ich prawidłowości.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju , obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skonkretyzował zarzut dotyczący naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju powiązał go z zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a.

Wbrew tym zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza wskazany wyżej art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez orzekające organy. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny przeprowadzonej przez organy kontroli wniosku.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., z których wynika, że na części zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej działki nr 55/12 nie była prowadzona działalność rolnicza. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie raportu z weryfikacji w terenie powierzchni PEG oraz dołączonym do niego szkicach i zdjęciach obrazujących stan faktyczny działki. Ustalenia te w całości podzielił Sąd I instancji słusznie stwierdzając, że wskazana wyżej dokumentacja jest wystarczająca do przyjęcia, że cześć działki nr 55/12 nie kwalifikuje się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, gdyż znajdują się na niej drzewa, krzaki, występują na niej rowy o szerokości ponad dwóch metrów, jest w stanie karczowania lasu i pokryta roślinnością segetalną.

Ustalenia te, udokumentowane raportem z dokonanych czynności wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważone, a wnioski z nich płynące są logiczne i spójne. Argumentem służącym podważeniu wyżej wymienionych ustaleń nie może być bowiem fakt sporządzenia dnia 21 stycznia 2013r. przez geodetę uprawnionego wykazu użytków. Kwestionowanie przedmiotowych ustaleń nie może polegać na odwoływaniu się do danych zawartych w ewidencji gruntów, gdyż ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek (art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - Dz.Urz.UE.L.2009.30.16 z późn. zm.). Słusznie też wywiódł Sąd I instancji, że definicje użytków, w tym użytków rolnych, określone przepisami ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie pokrywają się z powierzchnią, do której może być przyznana określona płatność.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, że powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 i art. 5 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 86 z późn. zm.), system składa się z: ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, ewidencji wniosków o przyznanie płatności, systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 Dz.U.UE.L z 31 stycznia 2009 r.), dokumentacji związanej ewidencji i systemu, w pkt 1-3a. System wykorzystuje się w zakresie:

1) przyznawania i wypłaty płatności;

2) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję;

3) postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności;

4) postępowania w sprawie wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji;

5) identyfikacji producentów.

W tym miejscu przywołać należy art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) - ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych. Ten system bowiem umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Oznacza to, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1069/08).

Niewątpliwie rację ma Sąd I instancji stwierdzając, ze ortofotomapa to najlepsze źródło dokonywania pomiarów powierzchni działek rolnych oraz interpretacji w zakresie gospodarowania i użytkowania gruntów. Wszystkie pomiary dokonuje się w tzw. rzucie ortogonalnym ( prostopadłym), wobec czego argumenty skarżącego kasacyjnie dotyczące pagórkowatości terenu nie mogą mieć wpływu na dokonane obliczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru.

Dodać też należy, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, ma charakter obligatoryjny, niemniej jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie wbrew zasadom wynikającym z przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju nie przedstawił w postępowaniu o przyznanie płatności dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów ARiMR stanowiące podstawę faktyczną wydanej w sprawie decyzji.

Nie zasługują na uwzględnienie dwa kolejne zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Zmierzają one do uznania, że niewyznaczenie kontroli na miejscu i oparcie się przez organ jedynie na wynikach przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego weryfikacji w terenie dokonanej bez udziału rolnika doprowadziło do odebrania mu możliwości przedstawienia bardziej wiarygodnego dowodu w sprawie i wypowiedzenia się w kwestii gromadzenia i ich oceny dowodów.

Do wskazanych wyżej wywodów prawnych dotyczących charakteru ortofotomapy i jej znaczenia dla rozpoznawanej sprawy dodać należy, że – wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej – przeprowadzona przez pracowników organu weryfikacja terenowa stanowi uzupełnienie kontroli administracyjnej i polega na zinterpretowaniu obrazu ortofotomapy dostępnej we wspomnianym wyżej systemie informacji w celu wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru ( tzw. PEG ). Kontrola ta nie jest przeprowadzona w trybie kontroli na miejscu, stąd też nie ma obowiązku powiadamiania rolnika o terminie dokonania tej czynności kontrolnej przez pracowników organu. Obowiązkiem ARiMR jest jedynie przekazanie rolnikowi informacji o PEG, jaki został ustalony w wyniku ww. czynności kontrolnych, który to obowiązek organ I instancji wypełnił przesyłając skarżącemu kasacyjnie stosowną informację.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że przeprowadzenie weryfikacji w terenie bez udziału rolnika doprowadziło do błędnego i nierzetelnego obliczenia powierzchni gruntów uprawnionych do płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji w swoich obszernych wywodach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie stwierdził, że raport wraz ze szkicami i zdjęciami fotograficznymi obrazuje w sposób pełny rzeczywisty stan zadeklarowanej do płatności działki nr 55/12. Z tych dokumentów wynika, jakie części i z jakich przyczyn ww. działki nie kwalifikują się do przyznania płatności. Skarżący kasacyjnie, pomimo wniesionych zastrzeżeń do ustaleń organu odnośnie PEG, skutecznie nie podważył tych ustaleń, wobec czego należy je uznać za gołosłowne.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej określona w tym przepisie nakłada na te organy obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy oraz rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszenia przez organy wskazanym wyżej obowiązków to brak jest uzasadnionych podstaw, aby przyjąć naruszenie przez ARiMR art. 8 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.