Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1789/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 660/17 w sprawie ze skargi E. K. i F. K. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 660/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. K. i F. K. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] stycznia 2017 r., nr [..] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M.z dnia [..] października 2016 r., nr [..].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek firmy [..] Spółki z o.o. w sprawie wydania na podstawie art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji zobowiązującej E. i F. F. K. do udostępnienia nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości K., gm, K., oznaczonej jako działki: nr [..] o pow. 0,3300 ha, nr [..] o pow. 0,3500 ha, nr [..] o pow. 0,5100 ha, nr [..] o pow. 1,0700 ha, nr [..] o pow. 0,6500 ha oraz nr [..] o pow. 0,5400 ha, stanowiącej własność E. i F.F.K. (K.W Nr [..]), w celu wykonania czynności służących do konserwacji urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej w zakresie przycięcia drzew i krzewów w sposób zapewniający swobodną przestrzeń w promieniu co najmniej 1,5 m od sieci

przesyłowej na pełnej długości jej przebiegu przez ww. działki (zawiadomienie Starosty M. z dnia [..] stycznia 2016 roku, Nr [..]). Do wniosku załączono umowę nr [..] zawartą w dniu [..].07.2015 pomiędzy [..] S.A z siedzibą w L. a firmą [..] Sp. z o.o. na dokonanie wycinki i podcinki drzew i krzewów, podrostów przy liniach napowietrznych 15 kV, na terenie Rejonu Energetycznego w O. Wskazano, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości, w celu wykonania prac polegających na przycięciu drzew i krzewów przy linii energetycznej zlokalizowanej na ich nieruchomości, co wynika ze stanowiska pełnomocnika E.

i F. F. K. adw. M. D., przedstawionego w trakcie prowadzonego postępowania, m.in. na rozprawach administracyjnych przeprowadzonych w dniu 17 lutego 2016 roku i w dniu 25 lutego 2016, jak również w piśmie z dnia 18 lutego 2016 roku. Starosta M. wezwał pełnomocników firmy [..] Spółka z o. o. [..] oraz M. G. o przedłożenie do akt postępowania pełnomocnictw, udzielonych przez [..] S.A z siedzibą

w L., jako właściciela urządzeń infrastruktury technicznej podlegających pracom konserwacyjnym, gdyż uznał, że załączona do akt sprawy umowa nr [..] z dnia [..].07.2015 r. zawarta pomiędzy [..] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. a [..] Sp. z o.o. nie może być

traktowana jako pełnomocnictwo udzielone przez [..] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. do jej reprezentowania w niniejszym postępowaniu. Pismem z dnia 25.05.2016 roku adw. M. G. sprecyzował wniosek, wskazując, iż wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu jest [..] S.A załączając pełnomocnictwo Nr [..] z dnia [..] maja 2016 roku udzielone mu przez [..] S.A do zastępowania spółki w postępowaniach administracyjnych w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 02.06.2016 roku Starosta M. ponownie zawiadomił uczestników postępowania na podstawie art. 89 § 1 i 2 K.p.a. o rozprawie administracyjnej wraz z wizją lokalną w dniu [..].06.2016 roku na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr [..]« nr [..], nr [..], [..] oraz [..] położonej obrębie K., będącej własnością E. i F. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż na działkach nr

[..], nr [..], nr [..] i nr [..] zarówno pod linią elektroenergetyczną, jak i w bezpośrednim jej sąsiedztwie brak jest drzew. Na działce nr [..] rosną sosny sięgające konarami na odległość około 2 m od najbliższego przewodu linii, których wiek

określono na około 8 lat, zaś na działce nr [..] rosną brzozy sięgające konarami na odległość około 3 m od Sini i, których wiek określono na około 5 lat. Pismem z dnia 02.08.2016 roku [..] S.A. zmodyfikowało wniosek., zwracając się z

prośbą o zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [.] oraz nr [..] w celu wykonania ww. prac zwianych z wycinka drzew i krzewów pod linia energetyczną.

Zdaniem Starosty M., wniosek Przedsiębiorstwa [..] S.A. był uzasadniony w świetle art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzono, że wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia części nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [.]. oraz [..] położonych w gminie K., obręb [..], będących współwłasnością Pana K. F. F. oraz żony Pani K. E. podyktowane jest interesem społecznym wyrażającym się koniecznością zapewnienia ciągłego dostępu do energii elektrycznej mieszkańcom regionu, poprzez wykonanie prac związanych z konserwacją linii energetycznej, tj. prac związanych z przycięciem drzew i krzewów w sposób zapewniający swobodną przestrzeń w promieniu co najmniej 1,5 m od sieci przesyłowej na pełnej długości jej przebiegu przez ww. działki oraz uzyskanie wymaganych odległości konarów drzew od linii zgodnie z normą [..] Linie napowietrzne. Bezpośredni kontakt roślinności z

linią energetyczną może powodować iskrzenie, a w konsekwencji także pożar,

skutkiem czego może być zarówno bezpośrednie zagrożenie mienia i osób znajdujący cli się w pobliżu, jak również przerwa w dostawie prądu dla odbiorców obsługiwanych przez przedmiotową sieć przesyłową. Stwierdzono również, że w związku z

modyfikacją wniosku przez [..] S.A., postępowanie dotyczące działek nr [..], nr [..], nr [..] oraz nr [.] położonych w gminie K., obręb [..], będących współwłasnością E. i F. F.K., odrębną decyzją zostało umorzone jako bezprzedmiotowe zgodnie art. 105 § 1 K.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały spełnione łącznie

wymienione wyżej przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 124b u.g.n. W ocenie organu, obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności konserwacyjnych i usuwania awarii wynika wprost z ustawy i ma charakter publicznoprawny, podlegający wymuszeniu środkami administracyjnoprawnymi. Zatem mając na względzie specyfikę uprawnień inwestora

w zakresie dostępu do nieruchomości z racji wzniesionych na tej nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej, organ stwierdził, że właściciel nieruchomości doznaje w takim przypadku ograniczeń w zakresie dysponowania swoją własnością. Ograniczeniem takim jest prawo wstępu podmiotu zobowiązanego do wykonania konserwacji urządzeń przesyłających energię elektryczną, w celu konserwacji oraz zapobieżenia awarii tych urządzeń. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób negować poczynań [..] S.A. jako podmiotu zobowiązanego do

wykonania wymienionych czynności, w sytuacji gdy wrastające w linię elektryczną drzewa mogą doprowadzić do zagrożenia życia, awarii sieci, jak również do przerwy

w dostawach prądu. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew zarzutom odwołania,

organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie konieczności dokonania wycinki i podcinki drzew i krzewów na nieruchomości. Konsekwencją czego [..] S.A. zmodyfikowała wniosek w zakresie zobowiązania E. i F. F.K. do udostępnienia działek nr [..], nr [..], nr [..] oraz

nr [..] w celu dokonania czynności związanych z wymienionym pracami i w tym zakresie postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy uznał jednak, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej pkt 1 decyzji, bowiem organ nie wskazał podmiotu, któremu nieruchomość ma być udostępniona, jak również pkt 2 decyzji w zakresie przysługiwania odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe wskutek czynności, o których mowa w pkt 1 decyzji. Organ odwoławczy nie miał

bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego i nie zachodziła potrzeba

przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania ww. prac związanych z konserwacją linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n. za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe wskutek czynności, o których mowa w pkt 1 decyzji przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem nieruchomości a [..] S.A. z siedzibą w L. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, zostanie wszczęte przez starostę postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i F. K.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zachodzą okoliczności, wynikające

z zastosowanej podstawy prawnej, do tego, aby zobowiązać właściciela

nieruchomości do jej udostępnienia. Nie ziściła się bowiem przesłanka dotycząca celu udostępnienia nieruchomości. [..] S.A. nie wykazała, aby konieczne było przeprowadzenie konserwacji, remontu czy usunięcie awarii urządzeń infrastruktury technicznej czy sieciowej jej przedsiębiorstwa. Jedynymi działaniami, które zostały wskazane we wniosku oraz w obu zaskarżonych decyzjach, są przycięcie drzew i krzewów, a to nie są przecież działania polegające na konserwacji, remoncie lub usunięciu awarii urządzeń stanowiących cześć przedsiębiorstwa. Zatem należy wskazać, że stanowisko organu I i II Instancji stanowi jawną, bezprawną ingerencję w prawo własności strony skarżącej, która to ingerencja nie wynika z ustawy.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego brak jest podstaw do twierdzenia, że właściciele nieruchomości w sposób jednoznaczny wyrazili stanowisko w sprawie braku zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że właściciele nieruchomości kwestionowali od początku postępowania zasadność wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, a więc ograniczenia ich prawa własności. Nie oznacza

to jednak, że nie wyraziliby dobrowolnie zgody na udostępnienie nieruchomości, gdyby właściwy podmiot podjął z nimi w tej sprawie negocjacje. Materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek nieuprawnionego podmiotu bez badania przesłanki czy została wyrażona zgoda przez właścicieli nieruchomości.

Organ oparł się na twierdzeniu wniosku, które zawierało informację o braku możliwości uzyskania zgody, jednak nie wezwał do uzupełnienia wniosku o dowody

dokumentujące podjęcie prób uzyskania zgody. Brak zgody właścicieli na

udostępnienie nieruchomości musi zostać ustalony przez organ w sposób niebudzący wątpliwości, bowiem od tej przesłanki zależy prawidłowość wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania. Wyjaśnienie tej kwestii należy do obowiązków organu i

jak słusznie zauważył organ odwoławczy, choć stanowisko to nie jest spójne z materiałem dowodowym, brak zgody nie może być domniemywany.

Zdaniem Sądu, przepis art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia rokowań przed wystąpieniem z wnioskiem

o wszczęcie postępowania, jednak wymóg braku zgody właścicieli na udostępnienie nieruchomości powoduje po stronie zainteresowanego udostępnieniem nieruchomości podmiotu obowiązek wystąpienia o jej udzielenie, a następnie dowiedzenia tej okoliczności przy inicjowaniu postępowania. Oznacza to w istocie wymóg co najmniej skontaktowania się z właścicielem nieruchomości, złożenia oferty i wymiany

stanowisk, a więc zrealizowania elementów rokowań. Twierdzenie zawarte we

wniosku o braku zgody właścicieli nie zostało poparte żadnymi dowodami, nawet w postaci pisma kierowanego do właścicieli nieruchomości. Co więcej podmiot, który złożył wniosek nie był upoważniony do jego złożenia, bowiem reprezentował wyłącznie podmiot będący zleceniobiorcą w zakresie usługi wycinki drzew i gałęzi zleconej przez [..] S.A. (właściciela przewodów), który to podmiot następnie podtrzymał wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji. Tak więc wnioskodawca z całą pewnością nie zadbał o to, by dochowane były standardy pozyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, skoro nie wystąpił do właścicieli nieruchomości z żadną informacją, ani ofertą, nie zadbał też o udzielenie przedstawicielowi swojego wykonawcy stosownego pełnomocnictwa do prowadzenia rozmów. Należy wskazać, że prawdziwość

twierdzenia wniosku o wystąpieniu z jakąkolwiek informacją do właścicieli przez przedstawiciela [..] sp. z o.o podważa okoliczność, iż autor wniosku wystąpił o wszczęcie postępowania w odniesieniu do działek na których nie rosły żadne drzewa. Oznacza to, że wniosek o udostępnienie nieruchomości składany był na zasadzie wygody z lekceważeniem wymogów ustawowych i uprawnienia właścicieli. Tymczasem wszczęcie tego rodzaju postępowania powinno stanowić ostateczność, a rolą organu jest zadbanie o to, by ograniczanie prawa własności znajdujące uzasadnienie ustawowe nie odbywało się z przekroczeniem wyznaczonych granic. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie organu odwoławczego o jednoznacznym braku zgody właścicieli, skoro z pisma pełnomocnika uczestników postępowania z dnia 18 lutego 2016 r. wynika, że jakiekolwiek rozmowy

w sprawie udostępnienia nieruchomości jak też w zakresie odszkodowania uczestnicy gotowi są prowadzić z prawidłowo umocowanymi pracownikami zakładu energetycznego. Protokół rozprawy z dnia 25 lutego 2016 r. wskazuje, iż uczestnicy wyrażają wolę rozmowy z właścicielami linii energetycznej, a także że wyznaczono termin do dnia 18 marca 2016 r. na przeprowadzenie dodatkowych negocjacji. Jednocześnie od marca 2016 r. do maja 2016 r. organ dopiero wyjaśniał kto powinien występować w postępowaniu jako wnioskodawca, co zapewne uniemożliwiało prowadzenie ewentualnych rozmów z właściwym podmiotem, który powinien uzyskać zgodę właścicieli. W zgromadzonym materiale brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że rozmowy były prowadzone i nie przyniosły rezultatu, a zatem organ nie zadbał o wyjaśnienie nawet w toku postępowania czy przesłanka braku

zgody właścicieli została spełniona. W ocenie Sądu nie może być wątpliwości co do tego, że właściciele nieruchomości nie mieli żadnego powodu, by prowadzić rozmowy dotyczące udostępnienia ich nieruchomości podmiotowi trzeciemu, który miał

realizować usługę na rzecz zainteresowanego dostępem do nieruchomości właściciela przewodów energetycznych. Nawet gdyby twierdzenie tego nieuprawnionego

podmiotu, choć w żaden sposób nieudokumentowane o próbie uzyskania zgody

okazało się prawdziwe, to wobec braku umocowania do działania w takim zakresie, należałoby uznać, że działania o uzyskanie zgody nie zostały podjęte. Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że przed wszczęciem postępowania wnioskodawca ([..] S.A.) nie podjęła działań w celu uzyskania zgody właścicieli na udostępnienie nieruchomości, a w toku postępowania także nie wykazała, że nie było możliwe uzyskanie tej zgody. Wszczęcie zatem przedmiotowego postępowania administracyjnego nastąpiło z naruszeniem art. 124 lit. b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie w trybie art. 124 lit. b powołanej ustawy decyzji musi bowiem zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa

rzeczowe do nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania określonych prac, a czynności te muszą zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji i wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu nie ma racji strona skarżąca kwestionując, że przepis art. 124b nie stanowi podstawy do nakazania udostępnienia nieruchomości w celu wycinki lub przycięcia gałęzi drzew jako czynności niezwiązanych z konserwacją istniejących na nieruchomości przewodów lub urządzeń. Skarżący stanowisko swoje opierają na tym, że określony w w/w przepisie tryb udostępniania nieruchomości dotyczy działań związanych bezpośrednio z samymi urządzeniami lub przewodami, które nie stanowią części składowych nieruchomości, a przecież decyzja w przedmiotowej sprawie

dotyczy działań, które mają objąć drzewa stanowiące część składową nieruchomości,

a nie same przewody energetyczne. Słusznie jednak zauważają skarżący, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do istoty zgłaszanych przez nich zastrzeżeń, stwierdzając, a nie wyjaśniając iż planowane czynności są czynnościami związanymi z konserwacją przewodów, skupiając uwagę na wyjaśnieniu powagi zadań przedsiębiorcy energetycznego i konieczności podejmowania czynności związanych z konserwacją. Oznacza to, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa, jednak uchybienie to nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, zarówno wykładnia językowa, jak też celowościowa przepisu art. 124b pozwala na stwierdzenie, że użyte w nim pojęcie czynności związanych z konserwacją przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości jest pojęciem szerszym, aniżeli pojęcie czynności konserwacji bezpośrednio samych urządzeń, na co wskazuje użyte sformułowanie czynności związane z konserwacją, nie zaś czynności konserwacji urządzeń i przewodów. Czynności konserwacyjne to działania, zabiegi podejmowane w celu utrzymania urządzeń i przewodów w dobrym stanie, a więc z natury rzeczy powinny

być podejmowane w trakcie eksploatacji urządzeń w sposób cykliczny, bo tylko wówczas możliwe jest zapobieżenie uszkodzeniu urządzeń i wywołanego tym uszkodzeniem przestoju lub awarii. Są to więc zabiegi poprzedzające czynności związane z remontem urządzeń czy usuwaniem awarii, polegające na podejmowaniu drobnych działań zapobiegawczych, definiowaniu zagrożeń i potrzeb remontowych. W sytuacji więc, gdy pod przewodami energetycznymi rosną drzewa, czynnościami związanymi z konserwacją tych przewodów, będą zabiegi dotyczące również tych

drzew i ich gałęzi, których nadmierny przyrost, może doprowadzić do uszkodzenia przewodów, a więc ich awarii. Ustawodawca uwzględnił we wskazanym przepisie między innymi taką sytuację, w której prowadzenie zabiegów związanych z

konserwacją urządzeń i przewodów nie stanowiących części składowych

nieruchomości może prowadzić do powstania szkody w składnikach majątku

właścicieli tej nieruchomości (art. 124b ust. 4 w/w ustawy). Za takim szerokim rozumieniem pojęcia czynności związanych z konserwacją przemawiają względy celowościowe, bowiem nie ma wątpliwości, że w sytuacji gdy nastąpi uszkodzenie przewodów przez gałęzie drzew, a więc dojdzie do awarii, udostępnienie

nieruchomości w tym trybie w celu jej usunięcia będzie możliwe, choć także będzie związane z zabiegami dotyczącymi m.in. drzew. Nie ma więc powodu, by wykluczyć zabiegi dotyczące drzew z zakresu czynności związanych z konserwacją, skoro mają zapobiec awarii przy której i tak będą konieczne, ale koszty jej usunięcia ekonomiczne

i społeczne znacznie większe.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących wystąpienia przesłanek z art. 124 lit. b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W tej sytuacji decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i

przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki określone w art. 124 lit. b ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkujące możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniała potrzebę wyeliminowania z obrotu także decyzji organu I instancji w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [..] S.A. z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. Przepisu art. 124b ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie wyrażające się w uchyleniu decyzji Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z dnia [..] października 2016 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [..] położone w miejscowości [.]., dla których prowadzona jest księga wieczysta KW [..] w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki, od których uzależnione jest

wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia

w celu wykonania określonych czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów,

pary, gazów i energii elektrycznej, w tym także zrealizowana została przesłanka braku zgody właścicieli nieruchomości na jej udostępnienie,

II. Mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym uchyleniu decyzji Wojewody M. z dnia [.]. stycznia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z dnia [..] października 2016 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [..], co było konsekwencją bezpodstawnego uznania, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane przez przepis art. 124b u.g.n. w sytuacji, gdy w rzeczywistości wszystkie przesłanki przewidziane przez ten przepis zostały w sprawie zrealizowane, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości – Państwo K. nigdy nie twierdzili, że wyrażali zgodę na udostępnienie swojej nieruchomości na cele związane z konserwacją lub

remontem przedmiotowej linii, w tym także na wycięcie/ przycięcie drzew i

krzewów znajdujących się w zbyt bliskiej odległości od przewodów linii,

b. Przepisu art. 113 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie zostało w sposób dostateczny wykazane, że małżonkowie K. nie wyrazili zgody na udostępnienie swojej nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z konserwacją przebiegającej przez nią napowietrznej linii elektroenergetycznej w sytuacji, gdy zgoda taka nie została przez nich wyrażona, co wynika z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie, w tym także z faktu, że jako podstawę skargi od decyzji Wojewody M. w ramach naruszenia art. 124b u.g.n./ wskazywali wyłącznie na brak przesłanki dotyczącej celu udostępnienia nieruchomości, stojąc na stanowisku, że wycinka/ podcinka drzew nie mieści się w zakresie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń elektroenergetycznych, nie kwestionując przy tym, że decyzja ta została wydana pomimo, że na udostępnienie nieruchomości wyrażali oni zgodę – przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję Wojewody M. nie miał żadnych podstaw, ażeby wyprowadzić z tego faktu inny wniosek,

- bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że z okoliczności niniejszej sprawy nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że właściciele przedmiotowej

nieruchomości nie wyrazili zgody na jej udostępnienie w celu podcięcia drzew i krzewów wrastających w linie, w sytuacji, gdy pracownicy firmy [...] sp. z o.o., a więc podmiotu, który na podstawie umowy z dnia

[..] lipca 2015 r. zawartej ze spółką [..] S.A. w L. miał dokonać wycinki lub podcinki drzew na nieruchomości Państwa K. w imieniu, której działał między innymi M.G. posiadający pełnomocnictwo udzielone mu przez [..] S.A. w L. w dniu 23 maja 2016 r., prowadzili z małżonkami K. rozmowy w tym przedmiocie, zaś oni od samego początku kwestionowali zasadność wydania decyzji w trybie art. 124b u.g.n., stawiali warunki,

a ponadto w składanych przez siebie środkach zaskarżenia nigdy nie podnosili, że zgodę taką wyrażali,

- pominięcie przez Sąd, że milczenie lub stawianie przez właścicieli nieruchomości warunków do spełnienia, od których uzależniają oni udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości, a których to nie będzie chciał spełnić właściciel infrastruktury przesyłowej, oznacza brak zgody w rozumieniu art. 124b u.g.n. – z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie,

- bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że rozmowy z właścicielami przedmiotowej nieruchomości w celu jej udostepnienia nie zostały przeprowadzone przez uprawniony podmiot, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że rozmowy z E. i F. F. K. prowadzone były przez pracowników firmy [..] sp. z o.o., a więc podmiotem, który na podstawie umowy z dnia [..] lipca

2015 r. zawartej ze spółką [..] S.A. w Lublinie miał dokonać wycinki

lub podcinki drzew na nieruchomościach Państwa K. w imieniu, której działał M.G. posiadający pełnomocnictwo udzielone mu przez

spółkę [..] S.A. w Lublinie w dniu 23 maja 2016 r. uprawniające do zastępowania spółki w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie,

zaś obowiązujące przepisy nie nakładają na właściciela infrastruktury przesyłowej wymienionej w art. 124b u.g.n. obowiązku prowadzenia rozmów osobiście,

- pominięciu przez Sąd okoliczności, że to zgoda właścicieli na udostępnienie ich nieruchomości, a nie odmowa jej udzielenia winna być udzielona w sposób jednoznaczny i wyraźny,

- nieuwzględnieniu przez Sąd okoliczności, że w sytuacji, gdyby spółka [..] S.A. w L. dysponowała zgodą udzieloną przez małżonków K. na udostępnienie ich nieruchomości w celu podcinki/ wycinki drzew, wówczas bezprzedmiotowym byłoby występowanie z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124b u.g.n.

Wobec powyższego, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, jak również zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że konieczne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, uwzględniające jej dopuszczalne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Sąd

bowiem nie ma możliwości, aby uzupełniać granice zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej czy domyślać się intencji strony.

Zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu przepisu

art. 124 b ust. 1 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1

pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Po drugie, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25

kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Spełnić

go bowiem nie mogła, gdyż wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przepis art. 124b ust.

1 u.g.n. został zastosowany przez Sąd I instancji, a wyrok był konsekwencją przyjęcia, iż nie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne przesłanki wynikające z tego przepisu. Warunkiem wydania decyzji pozytywnej jest m.in. wystąpienie do właścicieli

z wnioskiem odpowiedniej treści oraz brak ich zgody na udostępnienie nieruchomości. W procesie zastosowania tego przepisu uznano, iż nie doszło do realizacji tej przesłanki.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjna kwestionuje stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Nie zgadza się bowiem z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż skarżąca kasacyjnie uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 124 b ust. 1 u.g.n. zwrócenia się do właścicieli z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii urządzeń wchodzących

w skład przedsiębiorstwa skarżącej kasacyjnie. Jak już wskazano brak zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości jest jedną z przesłanek materialnych wydania decyzji pozytywnej w sprawie. Sąd I instancji przyjął, iż spółka [..] sp. z o.o. nie była podmiotem umocowanym do kierowania na podstawie powołanego wyżej przepisu wniosku do właścicieli w przedmiocie

wyrażenia zgody. Z umowy jaką zawarła z [..] S. A. w L. wynika,

że podmiot ten był uprawniony wyłącznie do wykonywania czynności faktycznych polegających na usuwaniu drzew, krzewów lub ich części, tj. wykonywania usługi w

tym zakresie. Skoro tym samym wniosek pochodził od podmiotu nieuprawnionego, to należało przyjąć, iż skarżąca kasacyjnie nie wystąpiła z wnioskiem do właścicieli i nie sposób tym samym przyjąć, aby wyrazili oni swój sprzeciw względem wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu. Zatem nie został spełniony jeden z warunków prawnych uzyskania decyzji pozytywnej o udostępnieniu nieruchomości

cele wykonania określonych prac. Istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania wiąże się tym samym z zakwestionowaniem przyjętej przez WSA oceny stanu faktycznego. Zarzuty te nie mogły okazać się skuteczne, gdyż zostały oparte na niewłaściwych podstawach prawnych oraz zostały źle sformułowane. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać,

czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia sporządzonym przez fachowego pełnomocnika. W skardze tej zatem

winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było

odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tego wymogu, z punktu widzenia celu, którym kieruje się kasator, nie spełniają powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Konsekwencją nieskuteczności

zarzutów kasacyjnych jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji za podstawę wydania wyroku. Ocena szczegółowych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej przedstawia się jak następuje.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym uchyleniu decyzji Wojewody M. z dnia [..] stycznia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty M. z dnia [..] października 2016 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [..], co było konsekwencją bezpodstawnego uznania, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane przez przepis art. 124b u.g.n. w sytuacji, gdy w rzeczywistości wszystkie przesłanki przewidziane przez ten przepis zostały w sprawie zrealizowane, jest bezpodstawny. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustalonym stanem faktycznym. Niezależnie jednak od tego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w

pełni ocenę stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Sąd I instancji. Spółka [..] sp. z o.o. nie była umocowana do występowania do właścicieli nieruchomości z wnioskami o wyrażenie zgody na dokonanie czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii. Słusznie tym samym przyjął Sąd I instancji, iż w rzeczywistości skarżąca kasacyjnie nie dopełniła obowiązku zwrócenia się z tym wnioskiem, bo za jego realizację nie można uznać wniosku pochodzącego od podmiotu nieuprawnionego. Brak realizacji wszystkich warunków udostępnienia nieruchomości, o których mowa w art. 124 b ust. 1 u.g.n. oznacza, iż

nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć należy także, iż o ile poprawne jest powoływanie w przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o tyle brak jest podstaw do powoływania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż dostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego uprawniało również do uchylenia decyzji Starosty M.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 113 § 1 p.p.s.a.

w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z przepisów reguluje jeden z elementów rozprawy, jakim jest jej zamknięcie, drugi – moment wyrokowania oraz podstawę wydania wyroku, a trzeci – wymogi formalne, jakim powinno

odpowiadać uzasadnienie. Z treści skargi kasacyjnej wynika zaś, iż przywołanie naruszenia tych przepisów służy zakwestionowaniu przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych.

Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. określa kompetencję przewodniczącego i ma charakter wyłącznie porządkowy (wyrok NSA z dnia 1.2.2006 r., I OSK 723/05), a jego

naruszenie nigdy nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów postępowania, którego uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż powołany przepis nie ma charakteru istotnego.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został naruszony w rozpoznawanej sprawie, gdyż

do wydania zaskarżonego wyroku doszło po zamknięciu rozprawy, a wyrok wydano

na podstaw akt sprawy, w skład których wchodziły akta sądowoadministracyjne oraz załączone akta administracyjne. Sąd I instancji rozpoznał sprawę na podstawie materiału dowodowego, który został zebrany przez organy administracyjne w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Dokonał on jednak odmiennej oceny przeprowadzonych wówczas dowodów, w konsekwencji czego za podstawę wyroku przyjął inny stan faktyczny. Był to jednakże stan faktyczny, który wynikał z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może zostać zaś naruszony, gdy sąd dokona samodzielnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane organowi odwoławczemu (wyrok NSA z 12.6.2014 r., I GSK 67/13, wyrok NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35).

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę

instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1807/11). I co najistotniejsze, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 01.08.2012 r., sygn. II OSK 2012/11). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko

co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość

przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czego jak wskazano wyżej, skutecznie uczynić nie może (por. też wyrok NSA z dnia 27.07.2012 r., sygn. I FSK 1467/11). To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu.

Wypada także zauważyć, iż zarzut z punktu 2 litera "b" został sformułowany z uchybieniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania, których naruszenie dawałoby dopiero

podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Pomimo niespełnienia tych wymogów konstrukcyjnych skarga kasacyjna została jednak rozpoznana z uwagi na treść

uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn.

akt I OPS 10/09.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.