Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 282/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: § 137 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 3, art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 lutego 2003 r., nr 31/4/V/03 w sprawie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1, 2 oraz 3, § 3 ust. 1, 2 oraz 3 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska dnia [...] lutego 2003 roku podjęła uchwałę nr 31/4/V/03

w sprawie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust, 1 ustawy O samorządzie gminnym ( Dz.U, z 2001 roku, Nr 142 oraz z 2002 roku, Nr 23, poz. 220, nr 52, poz. 558, Nr 984, nr 153, poz. 1271, nr 214, poz. 1806) i art. 12 ust. 2 ustawy z dni a 25 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst Dz.U, z 2002 roku, nr 147, poz. 1231 i nr 167, poz.1372),

Prokurator Rejonowy, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia

20 czerwca 1985 roku O prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011 roku, nr 270 poz. 1599 ze zm.) zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej § 2 ust. 2 i 3 oraz § 3 ust. 1

i 3, domagając się stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W szczególności Prokurator podniósł zarzuty:

- ustalenia w § 2 ust. 3, iż sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona: a) w punktach zlokalizowanych w zabudowie nietrwałej takich jak przenośne stoiska sprzedaży detalicznej, stragany, barakowozy, przyczepy kempingowe lub inne zabudowania na których postawienie nie uzyskano pozwolenia na budowę. Zakaz ten nie dotyczy sprzedaży napojów alkoholowych dokonywanej na podstawie jednorazowych zezwoleń, b) w handlu okrężnym, c) na targowiskach, podczas gdy przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - stanowiący podstawę podjęcia przez Radę Miejską kwestionowanej uchwały - nie przewiduje kompetencji do ustanawiania miejsc, w których zabroniona jest sprzedaż, napojów alkoholowych, zaś innej podstawy prawnej do uregulowania tych kwestii w uchwale nie wskazano,

- ustalenia w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2003 roku warunków technicznych jakie winien spełniać ogródek gastronomiczny w którym odbywa się spożywanie alkoholu w miejscu sprzedaży, podczas gdy delegacja ustawowa będąca podstawą wydania kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej nie przyznaje kompetencji Radzie Miejskiej do uregulowania tych kwestii.

- naruszenia § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej"

(Dz. U. z 2002 roku, nr 100 poz. 908) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 3 ust. 1, iż sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być wyłącznie prowadzona w: sklepach branżowych ze sprzedażą napojów alkoholowych; wydzielonych stoiskach w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2 ; pozostałych placówkach samoobsługowych oraz innych placówkach handlowych, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych, co stanowi powtórzenie normy określonej w art. 96 ust. 1 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej

i może wpływać na błędną wykładnię przepisów w niej zawartych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że treść delegacji ustawowej wynikającej z przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie budzi wątpliwości i wynika z niej, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia po pierwsze - liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) zaś po drugie - zasad usytuowania ich na terenie gminy. Przepisy komentowanego artykułu ustawy nie przyznają radzie gminy kompetencji do określania miejsc, w których nie jest dopuszczalne prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, warunków prowadzenia sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych, w tym warunków technicznych.

Prokurator stwierdził nadto, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają "zasady techniki prawodawczej", a także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Odnosząc się do kwestionowanego zapisu zawartego w § 3 ust. 3,

a dotyczącego warunków jakie ma spełniać "ogródek gastronomiczny" przeznaczony do spożywania alkoholu w miejscu sprzedaży poprzez wskazanie, iż winien być ogrodzony trwałymi elementami spełniającymi wymogi estetyki, Prokurator wskazał, iż nałożenie takich warunków na poszczególnych przedsiębiorców prowadzących działalność związaną ze sprzedażą czy podawaniem napojów alkoholowych, nie znajduje jakichkolwiek podstaw w delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 1 czy 2 ustawy ani w innych przepisach tejże ustawy. Uprawnienie Rady Miejskiej do ustalenia zasad sytuowania miejsc sprzedaży czy podawania tych napojów obejmuje bowiem zasady sytuowania tych punktów w terenie i nie może być utożsamiane z uprawnieniem do określania warunków technicznych prowadzenia sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych. Takie jednak uregulowanie znalazło się w § 3 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej, w których to dopuszczono możliwość prowadzenia sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych w ogródkach gastronomicznych spełnieniem wymogów estetyki - ogrodzenie trwałymi elementami.

Treść delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jednoznacznie stanowi, iż radzie gminy przyznano kompetencję do określenia wyłącznie warunków sytuowania punktów sprzedaży czy podawania tego rodzaju napojów, nigdy natomiast warunków, które nie byłyby związane z tym sytuowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia podnosząc, iż zarzuty w niej zawarte są całkowicie niezasadne. Organ nie zgodził się z twierdzeniami, jakoby przepisy art. 12 ustawy nie przyznawały radzie gminy kompetencji do określania miejsc, w których nie jest dopuszczalne prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, warunków prowadzenia sprzedaży czy podawania napojów alkoholowych.

Zgodnie z tym przepisem w uchwale wskazano wprost liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Organ wskazał, że zasady takie określone zostały w sposób pozytywny w § 2 ust. 1 uchwały. Dalsza cześć skarżonego § 2 ti. ust. 2 i 3 – sformułowana została w sposób negatywny - jedynie doprecyzowując pozytywny zakres regulacji z § 2 ust. 1 uchwały. W ocenie Organu, art. 12 ustawy nie wyłącza regulacji negatywnych.

Zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej, ti. § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa RM w/s "zasad techniki prawodawczej" oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP jest nietrafny, skoro treść skarżonej uchwały nie wpływa w żaden negatywny sposób na wykładnię przepisów ustawy, a przeciwnie - działa w sposób jak najbardziej pozytywny na świadomość prawną mieszkańców. Podniósł, że regulacje zawarte w skarżonej uchwale - zgodnie z treścią ustawy o wychowaniu

w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - służą dobru społeczności lokalnej, służą dobru mieszkańców gminy, ugruntowując w tei społeczności zasady życia

w rzeźwości. W tym zakresie Organ miał na uwadze nade wszystko preambułę do ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiącą, iż "uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się co następuje:(...).

W ocenie organu pierwszeństwo przed technikami redagowania tekstu prawnego, winno mieć w niniejszej sprawie zaspokajanie potrzeb społeczności gminy, dbanie przez organ o jakość i bezpieczeństwo życia codziennego mieszkańców. Zdaniem organu częściowe powtórzenie regulacji ustawowych nie może stanowić zarzutu wobec organu, jako że przeciętny mieszkaniec gminy nie zna przepisów obowiązujących ustaw. Tym samym, powołanie w uchwale w § 3 ust. 1 regulacji zawartych w art. 9(6) ust. 1 ust. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jako że nie wpływa w żaden negatywny sposób na wykładnię przepisów ustawy, działa w sposób jak najbardziej pozytywny na świadomość prawna mieszkańców i służy wyłącznie zabezpieczeniu ich dobra. Powtórzenie niektórych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wpływało przez okres 10 lat obowiązywania uchwały i nadal nie wpływa na błędną wykładnie przepisów ustawy. Organ podnosi, że przeciętny mieszkaniec gminy nie zna prawa, a treść uchwały może jedynie przybliżyć mu problematykę ustawową, a więc działać wyłącznie na korzyść przeciętnego mieszkańca.

Prokurator Okręgowego w związku ze skargą Prokuratora Rejonowego na powyższą uchwałę oświadczył, że modyfikuje skargę w ten sposób, że ponadto zaskarża § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 lit. a - e zaskarżonej uchwały

i wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały także w tej w części.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni. Usytuowanie miejsc sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych to nic innego jak rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, to jest objętych bezwzględnym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanym wprost w przepisach art. 14 ust. 1 do ust. 5 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada gminy może na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy uzupełnić zakazy ustawowe czasowo lub na stałe zakazami lokalnymi, wprowadzonymi na terenie gminy, w innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na obszarach gminy, ale gdy okaże się to uzasadnione ze względu na charakter tych miejsc, obiektów lub obszarów gminy. Rada Miejska w zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 2 lit. a - e wyszła ponad ustawowe upoważnienie bowiem nie określiła w tych przepisach zasad usytuowania, lecz warunki i miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, do czego ustawodawca jej nie upoważnił. Stąd modyfikacja skargi stała się konieczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), nazywana dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia

20 czerwca 1985 roku O prokuraturze ( Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia,

co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, przykładowo: w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego, uzupełniona następnie przez Prokuratora Okręgowego okazała się zasadna.

Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2003 roku nr 31/4/V/03, w zaskarżonej części stwierdzić należy, że została ona podjęta ze wskazaniem na umocowanie przepisem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym . W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium.

Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607,

z późn.zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327).

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Upoważnienie ustawowe dla rady gminy w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania tych miejsc oraz miejsc podawania napojów alkoholowych stwarza art. 12 ust. 1 i 2 ustawy i jak powiedziano przepis ten Rada Gminy wskazała jako podstawę dla podjęcia zaskarżonej uchwały. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Naruszenia, które stały się przyczyną wniesienia skargi należy podzielić na poszczególne grupy, poddając każdą kolejno analizie.

Pierwsza grupa naruszeń odnosi się do kwestii przekroczenia przez Radę Gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę umocowania zawartego w powołanym wyżej przepisie art. 12 ust. 1 oraz 2, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W zaskarżonej uchwale § 2 Rada ustaliła, że:

"2. Niedopuszczalne jest usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w obrębie klatek schodowych, w suterenach lub piwnicach budynków, w których znajdują się lokale mieszkalne oraz w garażach.

3. Sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona:

a) w punktach zlokalizowanych w zabudowie nietrwałej, takich jak przenośne stoiska sprzedaży detalicznej, stragany, barakowozy, przyczepy kempingowe lub inne zabudowania na których postawienie nie uzyskano pozwolenia na budowę. Zakaz ten nie dotyczy sprzedaży napojów alkoholowych dokonywanej na podstawie jednorazowych zezwoleń.

b) w handlu okrężnym (obwoźnym, obnośnym) .

c) na targowiskach".

Odnośnie zakresu delegacji wynikającej z omawianego przepisu art. 12 ust. 1 oraz 2, zdaniem Sądu, dla organu stanowiącego gminy pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zawarte w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak zatem, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007)" opubl. Systemie Informacji Prawniczej Lex nr 361571). Stanowisko to podziela Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę.

Zaakcentować trzeba, iż katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia. Rada gminy może z mocy art. 14 ust. 6 tej ustawy uzupełnić zakazy ustawowe czasowo lub na stałe zakazami lokalnymi, wprowadzonymi na terenie gminy, w innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na obszarach gminy, ale gdy okaże się to uzasadnione ze względu na charakter tych miejsc, obiektów lub obszarów gminy.

Wprowadzenie zakazów o jakich mowa w § 2 ust 2 oraz 3, nie zostało oparta na upoważnieniu zawartym w art. 14 ust. 6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz podstawą podjęcia uchwały, jak wskazano w jej treści, był przepis art. 12 ust. 1 oraz 2 tej ustawy. Należy podkreślić, że przepis art. 16 ust. 6 stwarza kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, dlatego materia taka nie może być regulowana w uchwale rady gminy na podstawie art. 12 ust 1 oraz 2 ustawy. Tym samym Rada, uzupełniając ustawowy katalog miejsc chronionych, wykroczyła poza ustawowe umocowanie.

W konsekwencji tego doszło do istotnego naruszenia obowiązującego prawa. Trafny jest zatem zarzut prokuratora, że zaskarżony przepis nie został oparty na upoważnieniu wynikającym z art. 14 ust. 6 ustawy O wychowaniu w trzeźwości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że Rada Miejska, podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego, wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

Powyższe uwagi i ocena dotyczy także § 4 uchwały stanowiący, że: ogródek gastronomiczny, o którym mowa w § ust, 2 lit "e" winien być ogrodzony trwałymi elementami spełniającymi wymogi estetyki. Jak powiedziano wyżej pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o czym mowa

w przywoływanym przepisie kompetencyjnym, należy rozumieć ich rozmieszczenie

w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w cytowanym unormowaniu uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej warunków budowy takich punktów (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2824/93 (niepublikowany), z dnia 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73). Również w innych przepisach ustawy brak umocowania dozwalającego radzie gminy do określania warunków o jakich mowa w kwestionowanym § 4 uchwały.

Kolejna grupa naruszeń dotyczy § 2 ust. 1 uchwały stanowiącej, że: "sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona wyłącznie w punktach handlowych zlokalizowanych w zabudowie trwałej z zastrzeżeniem ust, 2" oraz § 3 ust. 2 stanowiącego, że "sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży niezależnie od procentowej zawartości alkoholu może odbywać się w następujących punktach gastronomicznych; a) restauracjach, b) barach, c) kawiarniach, d) winiarniach i pijalniach piwa, e) w ogródkach zlokalizowanych przy w/w punktach gastronomicznych".

Przywołując wyżej opisany zakres umocowania dla rady gminy zawarty w art. 12 ust 1 oraz 2, Sad stwierdza, że uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może określać jakie placówki mogą prowadzić sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. Wskazanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie odnosi się do zasad usytuowania na terenie gminy takich miejsc, gdyż zasady usytuowania odnoszą się do ogólnych norm prawnych, pod jakimi mieszczą się regulacje dotyczące rozmieszczenia w terenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu oraz ich usytuowanie względem obiektów zasługujących na ochronę. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2011 roku, sygn. akt II GSK 1200/12).

W konsekwencji Sąd stwierdza, że zakwestionowane uregulowania zawarte

w § 2 ust. 1 oraz § 3ust. 2 zostały wydane z przekroczeniem kompetencji przyznanych w ustawie O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wykroczenia poza materię uregulowaną w art. 12 ust. 2 ustawy nie mogą usprawiedliwiać ogólne zasady i cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Kolejna grupa naruszeń dotyczy § 3 ust. 1 stanowiącego, że: "Sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być wyłącznie prowadzona w:  a) sklepach branżowych ze sprzedażą napojów alkoholowych,

b) wydzielonych stoiskach w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2, c) pozostałych placówkach samoobsługowych oraz innych placówkach handlowych, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych".

Sąd stwierdza, że przepis ten jest dosłownym powtórzeniem normy ustawowej ujętej w art. 9.6 ust.1 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tymczasem, według dyrektywy sformułowanej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku - W sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – którą stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego ( § 143 rozporządzenia ) – w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy

(prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co z kolei może wywołać

u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

W wyroku z dnia 14 października 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1179/98 Sąd stwierdził iż: "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (OSS 2000/1/17).

Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

11 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Istotne naruszenie prawa może obejmować także inne okoliczności przesądzające

o nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ czy też wydanie aktu w sytuacji res iudicata. W grę wchodzą także niektóre przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., w tym wydanie aktu w wyniku przestępstwa na podstawie fałszywych dowodów oraz bez uzyskania stanowiska innego organu ( por. A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Lex Omega, oraz M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny"

w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102 ).

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że wskazane w skardze przepisy w sposób istotny naruszają prawo, tym samym dotknięte wadą muszą zostać objęte sankcją nieważności.

Mając na uwadze przedstawione wyniki analizy przepisów uchwały wskazanej

w skardze, Sąd z powołaniem się na art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3, nadto § 3 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchwała w zakresie stwierdzającym jej nieważność nie podlega wykonaniu.