Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 928/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 475/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 475/15 oddalił skargę A.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Komendant Główny Policji (dalej również jako "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako "K.p.a", w związku z wnioskiem A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym z [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] stycznia 1996 r., oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13 uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że A.K. raportem z dnia [...] maja 2012 r. zwróciła się o wliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym matki A.K. w okresie od [...] lipca 1990 r. do [...] stycznia 1996 r.

Rozkazem personalnym z [...] lipca 2012 r. nr [...] organ odmówił A.K. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. Następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że rozkazem personalnym z [...] czerwca 2012 r. nr [...] A.K. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] września 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (Dz. U. z 2017r. poz. 2067). Wobec czego nie wiąże jej z organem stosunek służbowy, a zatem brak było podstaw do orzekania w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy we wskazanym gospodarstwie rolnym, bowiem decyzja merytoryczna w tej kwestii może dotyczyć tylko osoby aktualnie uprawnionej do uposażenia z tytułu pełnionej służby.

Na powyższą decyzję A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2022/12 oddalił skargę. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 2 tej ustawy policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis ten dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 omawianej ustawy wynika jednak, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z organem, że stan taki zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia skarżącej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jej stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. A.K. została bowiem z dniem [...] września 2012 r. zwolniona ze służby w Policji.

Dalej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, iż ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko Komendanta Głównego Policji, który uznał, iż na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym A.K. postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a.

Jednocześnie wskazał, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż w sprawie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która uzasadniałaby jego umorzenie. Nie doszło bowiem do skutecznego cofnięcia odwołania czy też uznania, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania, a organ wcześniej tej okoliczności nie zweryfikował. Tylko bowiem te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ winien był uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instalacji.

Rozpatrując powtórnie wniosek A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym z [...] lipca 2012 r. Komendant Główny Policji wskazał na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako "P.p.s.a.") oraz przywołał treść uzasadnienia wyżej wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1317/13. Mając na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym wyroku, Komendant Główny Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

Odnosząc się do żądania pełnomocnika skarżącej zawartego w wystąpieniu z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie ,,wypłaty wyrównania uposażenia za okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia zapłaty" wskazał, że wobec przytoczonej treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać je za bezzasadne.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. W motywach skargi podniosła, że wniosek o zwrot uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców złożyła w trakcie pełnienia służby. Fakt nierozpoznania go do czasu jej zwolnienia ze służby nie może stanowić o bezprzedmiotowości postępowania tym bardziej, że postępowanie to prowadzone było z naruszeniem terminów procedury administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że prawidłowo uznał Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji, iż rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września r., sygn. akt I OSK 1317/13. Sąd wskazał na treść art. 153 P.p.s.a oraz przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Podkreślił, że tylko policjantowi przysługuje uposażenie określone w art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia w ogóle. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. W sprawie niniejszej natomiast na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stanowiskiem służbowym A.K. postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a.

Wobec powyższego w ocenie Sądu pierwszej instancji orzeczenie organu nie narusza prawa i skarga jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.K. Wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o Policji i art. 105 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszenie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 153 P.p.s.a. poprzez rozszerzającą wykładnię uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że literalna wykładnia art. 106 ust. 3 ustawy o Policji dokonana przez Sąd Wojewódzki jest niezasadna. Przepis ten określa bowiem ogólną zasadę dotyczącą momentu powstania i wygaśnięcia prawa policjanta do uposażenia zasadniczego. Nie określa natomiast innych uprawnień wynikających z tego prawa m.in. roszczeń finansowych związanych z wysokością pobieranego uposażenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie niniejszej tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły, w postępowaniu kasacyjnym sprawa mogła być rozpoznana wyłącznie w granicach zakreślonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści tego przepisu wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Związanie organu oceną prawną zawartą w uprzednio wydanym wyroku, nie może być jednak nieograniczona. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie wskazuje się, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą w czterech przypadkach: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu orzeczenia, w którym zostały sformułowane, w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn. I FPS 1/08).

W przypadku wystąpienia którejś z wymienionych wyżej okoliczności organ administracyjny, rozpatrując sprawę powtórnie, powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego (m.in. wyroki NSA z 24 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 500/13, z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1276/12 – pub. CBOSA).

Związanie samego wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 506/05 – pub. CBOSA).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2015 r. nr [...] nie przekroczył granic związania art. 153 P.p.s.a. W wydanym wcześniej w tej sprawie wyroku z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Wskazał jednocześnie, że na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym A.K. (zwolnienie ze służby) postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu a zatem organ winien był podjąć rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.

Rozpoznając zatem sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał za zadanie skontrolować czy organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu odwołania prawidłowo wykonał wskazania co do dalszego postępowania i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie – co też uczynił i zasadnie oddalił skargę.

Nie można zgodzić z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał rozszerzającej wykładni uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., a tym samym naruszył art. 153 P.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dokonywał bowiem nowej analizy przepisów ani nie formułował nowych ocen prawnych, a jedynie przywołał stanowisko wyrażone w wydanym uprzednio orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i ocenił zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania się organu do wytycznych tego Sądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 106 ust. 3 ustawy o Policji również uznać go należy za chybiony. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 24 września 2014 r. wprost przesądził, że stan o jakim mowa w tym przepisie zaistniał w niniejszej sprawie. Przepis ten wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są funkcjonariuszami policji. A.K. została natomiast zwolniona ze służby na mocy rozkazu personalnego z dniem 4 września 2012 r., nie jest ona zatem już funkcjonariuszem policji.

Skoro okoliczność ta została przesądzona prawomocnym wyrokiem NSA, to mocą art. 153 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę złożoną w niniejszej sprawie był takim stanowiskiem związany. Sąd wojewódzki nie mógł naruszyć wskazanego przepisu jeśli prawidłowość jego zastosowania w tej sprawie stwierdzona została prawomocnym wyrokiem.

Uznając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za prawidłowy nie sposób również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się na gruncie niniejszej sprawy pogwałcenia prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego. Podnoszone natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty odnoszące się do opieszałego działania organu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku mogły znaleźć uzasadnienie jedynie w sprawie na bezczynność. W niniejszej sprawie natomiast pozostają one bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.