Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1079/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 58 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. sp.k. z siedzibą w W. oraz F. z siedzibą w Warszawie na uchwałę nr XXIV/676/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

T. sp.k. z siedzibą w W. (dalej również "T.") i F. z siedzibą w W. (dalej również jako "F."), łącznie zwane "Skarżącymi", wniosły skargę na uchwałę opisaną w komparycji niniejszego postanowienia, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżące wskazały, że ww. uchwała narusza:

– art. 6k ust. 2 pkt 1-4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej również "u.c.p.g."), poprzez określenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez uwzględnienia wskazanych w naruszonym przepisie przesłanek, w szczególności nieuwzględnienie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi;

– art. 6j ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6j ust. 5 u.c.p.g., poprzez ustalenie sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jedynie w oparciu o kryterium powierzchni użytkowej lokalu, w sytuacji gdy wyjątkowo duże zróżnicowanie nieruchomości na terenie W., w szczególności z uwagi na ich wielkość oraz charakter prowadzonej działalności, uzasadnia przyjęcie bardziej zróżnicowanego kryterium.

W uzasadnieniu wskazano, że T. sp.k. z siedzibą w W. jest właścicielem lokalu niemieszkalnego nr [...] położonego w obrębie nieruchomości przy [...]. Skarżąca ta dodatkowo wynajmuje od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] powierzchnie piwnic w budynku przy [...], uiszczając z tego tytułu czynsz najmu. Tymczasem F. z siedzibą w W. zawarła 20 maja 2020 r. umowę najmu 5 lokali użytkowych o powierzchni ogólnej 1 282,56 m2 pod adresem [...], w której prowadzi działalność [...]. Skarżąca F. jako najemca lokalu swój obowiązek utrzymania porządku i czystości w rozumieniu art. 5 i 6 u.c.p.g. wywodzi z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. F. wskazała, że dotychczas miała zawartą indywidualną umowę na wywóz odpadów komunalnych z W.B. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą B. Koszt wywozu opadów nieselekcjonowanych z nieruchomości przy [...] zajmowanej przez F. wynosił przeciętnie 900-1 000 zł miesięcznie. W związku z podjęciem m.in. zaskarżonej uchwały m. st. Warszawa podniosło w sposób radykalny wysokość opłat z tytułu wywozu odpadów komunalnych. Skarżąca F. zmuszona została do uiszczania opłaty za odbiór selekcjonowanych odpadów w wysokości 2 151,44 zł, bądź też dwukrotnie wyższej (4 302,88 zł) w przypadku nieselekcjonowanych odpadów. Opłaty, którymi obciążona została F., nie uwzględniają odbioru odpadów wielkogabarytowych, elektrośmieci oraz innego rodzaju specyficznych odpadów, które powstają w związku z prowadzoną przez skarżącą F. działalnością [...]. Specyfika tej działalności sprawia, że ilość tych specyficznych odpadów jest zdecydowanie większa niż odpadów objętych pięcioma frakcjami, których odbioru dotyczą zawiadomienia z 20 i 24 lutego 2020 r. otrzymane przez F. od wynajmującego W., w ramach którego działa Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], informujące o podniesieniu opłat za wywóz odpadów komunalnych. W rzeczywistości zatem F. generuje bardzo niewielką ilość odpadów, których odbiór przez W. został zapewniony w ramach naliczonej opłaty.

Skarżące swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały opisanej w komparycji niniejszego postanowienia wywodzą z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej również "u.s.g."), zgodnie z którym uprawionym do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". W przekonaniu Skarżących ww. uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza ich interes prawny, przez co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. T. jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], jest zobowiązany z mocy prawa do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Do uiszczania takich opłat zobowiązana jest również F., która jest najemcą lokali użytkowych w budynku przy [...]. Zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza zatem interes prawny Skarżących jako obciążonych obowiązkiem uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W piśmie z 7 września 2020 r. F. podniosła, że przy ocenie interesu prawnego F. żadnego znaczenia nie powinien mieć fakt, w jaki technicznie sposób dokonywany był odbiór odpadów z nieruchomości F. oraz na rzecz jakiego podmiotu F. uiszczała opłaty z tym związane. F. została przez W. obciążona obowiązkiem uiszczania opłat z tytułu wywozu odpadów w związku z wynajmowanym lokalem, według zasad obowiązujących od 1 marca 2020 r. w wysokości 2 151,44 zł, bądź też dwukrotnie wyższej (4 302,88 zł) w przypadku nieselekcjonowanych odpadów. Dodatkowo F. zauważyła, że na podstawie umowy z 25 czerwca 2020 r. nabyła udział 1/2 w prawie odrębnej własności lokalu nr [...] położonym w budynku przy [...]. Tym samym F. posiada dodatkowo interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu jako współwłaściciel nieruchomości położonej na terenie W. Oczywiste jest, zdaniem F., że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.c.p.g. F. zobowiązana jest do udokumentowania faktu korzystania z usług gminy lub innego uprawnionego podmiotu w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Tym samym jakakolwiek uchwała rady gminy określająca koszty oraz zasady odbioru tych odpadów w sposób bezpośredni wpływa na interes prawny (oraz dodatkowo ekonomiczny) skarżącej F. Ma to miejsce zwłaszcza w sprawie niniejszej, kiedy gmina ukształtowała wysokość opłat w sposób rażąco zawyżony bez przeprowadzenia w tym zakresie kalkulacji ekonomicznej. Ten fakt w oczywisty sposób wpływał będzie na wzrost kosztów usług świadczonych nie tylko przez gminę, ale również przez innych przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, aby odmówić istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podmiotowi, który przed wejściem jej w życie miał zawartą umowę na odbiór odpadów z podmiotem innym niż jednostka komunalna. Takie rozumienie interesu prawnego prowadziłoby do nieuzasadnionego naruszenia prawa skarżącej F. jako członka wspólnoty samorządowej, najemcy lokalu oraz współwłaściciela lokalu.

W piśmie F. z 14 września 2020 r. przedstawiono zaświadczenie z 13 września 2020 r. wystawione przez zarządcę przymusowego Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Z.B., zgodnie z którym wysokość opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi w związku z lokalem [...] wynosi 40,11 zł miesięcznie oraz notę księgową nr [...] z 1 września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 u.s.g. Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje nawet ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego i uprawnienia skarżącego.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 84/08).

W rozpoznawanej sprawie Skarżące swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały opisanej w komparycji niniejszego postanowienia wywodzą z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W przekonaniu Skarżących ww. uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza ich interes prawny, przez co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. T., jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], jest zobowiązany z mocy prawa do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Do uiszczania takich opłat zobowiązana jest również F., która jest najemcą lokali użytkowych w budynku przy [...]. Zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza zdaniem Skarżących ich interes prawny jako obciążonych obowiązkiem uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W piśmie z 7 września 2020 r. F. podniosła również, że na podstawie umowy z 25 czerwca 2020 r. nabyła udział 1/2 w prawie odrębnej własności lokalu nr [...] położonym w budynku przy [...]. Tym samym F. posiada dodatkowo interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu jako współwłaściciel nieruchomości położonej na terenie W. Oczywiste jest, zdaniem F., że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.c.p.g. F. zobowiązana jest do udokumentowania faktu korzystania z usług gminy lub innego uprawnionego podmiotu w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Tym samym jakakolwiek uchwała rady gminy określająca koszty oraz zasady odbioru tych odpadów w sposób bezpośredni wpływa na interes prawny (oraz dodatkowo ekonomiczny) skarżącej F. Ma to miejsce zwłaszcza w sprawie niniejszej, kiedy gmina ukształtowała wysokość opłat w sposób rażąco zawyżony bez przeprowadzenia w tym zakresie kalkulacji ekonomicznej. Ten fakt w oczywisty sposób wpływał będzie na wzrost kosztów usług świadczonych nie tylko przez gminę, ale również przez innych przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. W przekonaniu F., brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, aby odmówić istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały podmiotowi, który przed wejściem jej w życie miał zawartą umowę na odbiór odpadów z podmiotem innym niż jednostka komunalna. Takie rozumienie interesu prawnego prowadziłoby do nieuzasadnionego naruszenia prawa skarżącej F. jako członka wspólnoty samorządowej, najemcy lokalu oraz współwłaściciela lokalu.

W ocenie Sądu należy wskazać, że z treści skargi oraz z przedłożonych przez F. dokumentów (umowa sprzedaży z 25 czerwca 2020 r. udziału 1/2 części lokalu niemieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, oznaczonego numerem [...], położonego w budynku przy ul. [...], zaświadczenie z 13 września 2020 r. wystawione przez zarządcę przymusowego Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Z.B., nota księgowa nr [...] z 1 września 2020 r.) wynika, że T. jest właścicielem lokalu niemieszkalnego nr [...] położonego w obrębie nieruchomości przy [...]. Skarżąca ta dodatkowo wynajmuje od Wspólnoty powierzchnie piwnic w budynku przy [...], uiszczając z tego tytułu czynsz najmu. Tymczasem F. z siedzibą w W. zawarła 20 maja 2020 r. umowę najmu 5 lokali użytkowych pod adresem [...], w której prowadzi działalność [...]. Tych lokali dotyczą złożone wraz ze skargą poświadczone za zgodność z oryginałem zawiadomienia z 20 i 24 lutego 2020 r. otrzymane przez F. od wynajmującego W., w ramach którego działa Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], o wysokości opłat za czynsz, media i odpady. Na podstawie umowy sprzedaży z 25 czerwca 2020 r. udziału 1/2 części lokalu niemieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, oznaczonego numerem [...], położonego w budynku przy ul. [...], F. stała się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości lokalowej. Lokal niemieszkalny numer [...] położony jest w budynku wielomieszkaniowym przy [...] i znajduje się pod zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej [...], której ustanowiono zarząd przymusowy sprawowany przez Z.B.

Należy wskazać, że pojęcie właścicieli nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a rozumie się przez nie także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Przez to ostatnie określenie należy rozumieć posiadaczy nieruchomości, a nawet tylko ich dzierżycieli; według art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej również "k.c.") posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą nieruchomością (posiadacz zależny), natomiast dzierżycielem według art. 338 k.c. jest ten, kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. Zgodnie zaś z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według tych powyższych przepisów, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brzmieniem art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Zgodnie natomiast z obowiązującym przed 1 lutego 2015 r. brzmieniem art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej "u.w.l.") lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W praktyce więc powołany przepis oznacza, że zarówno przed 1 lutego 2015 r., jak i po tej dacie w przypadku wyodrębnienia lokali w budynkach wielolokalowych, to wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele odrębnych lokali czy też współwłaściciele części wspólnych, składają deklaracje zgodnie z art. 6m u.c.p.g. oraz są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W obowiązującej od 1 lutego 2015 r. treści ww. art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie można doszukać się wątpliwości co do rozkładu obowiązków podatkowych, tzn. w zakresie składania deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nowelizacja ustawy, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (druk nr 2404 oraz nr 2902 Sejmu VII kadencji), była bowiem skutkiem, m.in. tego typu wątpliwości istniejących przed 1 lutego 2015 r. Zmiana art. 2 ust. 3, jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), poprzez wyraźne wymienienie osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, była, jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną. Wyrok i pogląd ten wprawdzie dotyczył spółdzielni mieszkaniowych, ale to samo można powiedzieć o wspólnotach mieszkaniowych (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II FSK 3271/17). Wniosek ten można wyprowadzić z treści art. 6 u.w.l. Stosownie do tego przepisu ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową i wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana.

Przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r. rozwiewa wątpliwość co do adresata obowiązków w sytuacji, kiedy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali. Wówczas wykonywanie obowiązków właściciela nieruchomości przypada w udziale:

1) osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, jeżeli taki zarząd został wybrany, albo

2) właścicielom lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2729/18).

Powyższa norma wynika z przepisów ustawy o własności lokali (art. 3 oraz art. 18-21, art. 27). Otóż właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali w przypadku wyodrębnienia własności lokali. Nieruchomością wspólną natomiast są: grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 18 ust. 2a u.w.l.). Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (od 1 stycznia 2020 r. nie jest większa niż trzy), do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego (art. 195–221) i kodeksu postępowania cywilnego (art. 617–625) o współwłasności (art. 19 u.w.l.). Jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem (od 1 stycznia 2020 r. jest więcej niż trzy), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (art. 20 ust. 1 u.w.l.). Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). Jeśli zarząd został wybrany, obciążają go obowiązki właścicieli nieruchomości wskazane w rozdziale 3 u.c.p.g., a jeśli nie został wybrany, obowiązki te obciążają właścicieli lokali. Zgodnie z art. 27 u.w.l. każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.w.l. Ograniczenie, o którym mowa w zdaniu 2 tego przepisu, należy rozumieć w ten sposób, że wybrany zarząd nie może być pominięty jako właściwa reprezentacja wspólnoty i jest jej reprezentantem na zewnątrz. Jeżeli chodzi o zachowanie wspólnego prawa (nieruchomości wspólnej), właściciel lokalu może podejmować wszelkie czynności faktyczne, które nie uchybiają prawom zarządu lub zarządcy, natomiast czynności prawne tylko wówczas, gdy wspólnota mieszkaniowa nie ma organu – zarządu lub osoby zarządcy (umownego, sądowego) – uprawnionego do jej reprezentowania albo gdy zarząd nie występuje z wnioskiem w trybie art. 24 u.w.l. Tam, gdzie wspólnota nie ma wybranej reprezentacji, każdy właściciel może samodzielnie występować do sądu w obronie jej zagrożonych interesów, w szczególności działaniami osób trzecich. Działa wówczas w podwójnym charakterze: jako właściciel lokalu (i współwłaściciel wspólnej nieruchomości) i reprezentant wspólnoty mieszkaniowej uprawniony do udziału w jej zarządzaniu (art. 27 u.w.l. i art. 200 k.c., art. 209 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 u.w.l.).

Przewidziany w art. 20 ust. 1 u.w.l. obowiązek powołania zarządu aktualizuje się dopiero w przypadku, kiedy w odniesieniu do danej wspólnoty liczącej więcej niż siedem (trzy od 1 stycznia 2020 r.) lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi, obowiązuje reżim ustawowy zarządu nieruchomością wspólną. Nie powstaje on zatem w sytuacji, kiedy w danej wspólnocie kwestia zarządu została już uregulowana w sposób szczególny – np. gdy został on określony w umowie, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., gdy został powierzony zarządcy (art. 18 ust. 1 u.w.l.), gdy został określony w uchwale, o której mowa w art. 18 ust. 2a u.w.l., a także jeżeli został ustanowiony zarząd sądowy na podstawie art. 26 u.w.l.

Warto szczególnie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 26 u.w.l., jeżeli zarząd nie wypełnia swoich obowiązków albo narusza zasady prawidłowej gospodarki, każdy właściciel może żądać ustanowienia zarządcy przymusowego przez sąd, który określi zakres jego uprawnień oraz należne mu wynagrodzenie. Rola zarządcy przymusowego sprowadza się do zastępowania zarządu wspólnoty mieszkaniowej w wykonywaniu obowiązków, a prawomocne postanowienie sądu o ustanowieniu takiego zarządcy pozbawia dotychczasowy zarząd jego praw. Innymi słowy, w okresie wyznaczonym przez sąd zarządca przymusowy pełni funkcję zarządu. Zarządca powołany w ten sposób również wykonuje obowiązki właścicieli nieruchomości wskazane w rozdziale 3 u.c.p.g.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], sprawuje zarządca przymusowy – Z.B. (niemniej w aktach sprawy znajdują dokumenty okoliczność tą potwierdzające – k. 82 i 83 akt sądowych). Ponadto bezsporne jest, że nieruchomość przy [...] zabudowana jest budynkiem wielolokalowym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej, a także zresztą spółdzielni mieszkaniowej w zakresie obowiązków dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest rozumiana jednolicie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 września 2016 r., sygn. akt III SA/Po 321/16; wyroki NSA: z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2729/18; z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1509/18; z 6 czerwca 2018 r., II FSK 3937/17; z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2722/14 oraz II FSK 936/15). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że sformułowanie "obciążają", użyte w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie czyni z osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną "płatnika" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ na gruncie tej ustawy konstrukcja płatnika nie ma zastosowania. O podmiocie zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w rozumieniu art. 6m u.c.p.g., posiadającym nieruchomość w zarządzie, orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 17 października 2019 r., sygn. akt II FSK 3271/17 i z 1 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3185/18.

W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja właścicieli nieruchomości jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym. Dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c., "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Artykuł art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wskazuje zatem, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem, na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego (powstałego na podstawie np. umowy najmu lub dzierżawy).

Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że w konkretnej sprawie (co do zasady) kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku dotyczącego opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi związanego z konkretną nieruchomością. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie statuuje także solidarnej odpowiedzialności tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, na jakim podmiocie ciążą obowiązki związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za zobowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali. Tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (siedmiu członków przed 1 stycznia 2020 r., trzech po tej dacie) lub Towarzystwem Budownictwa Społecznego, podmiotem zobowiązanym w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie zawsze podmiot posiadający nieruchomość w zarządzie, czyli innymi słowy podmiot zarządzający nieruchomością wspólną (w kwestii podmiotu obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2013, nr 3, s. 59).

W konsekwencji należy stwierdzić, że właściciel danego lokalu jest zobowiązany do wykonywania obowiązków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym do złożenia deklaracji tylko wówczas, gdy występuje samodzielnie (autonomicznie). Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z obligatoryjnym (bądź też i fakultatywnym) członkostwem we wspólnocie mieszkaniowej czy spółdzielni mieszkaniowej, podmiotem zobowiązanym w ww. zakresie będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną.

Powyższe uwagi uzasadnia zresztą zarysowana wcześniej konstrukcja prawna dotycząca ustroju wspólnot mieszkaniowych. W sprawach dotyczących wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, tylko zarząd (jeśli został powołany), który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. To, że zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, a więc również w postępowaniu przed organami władzy publicznej czy sądami, nie wyklucza możliwości przyznania równoległego uprawnienia dla członka wspólnoty mieszkaniowej do działania na zewnątrz, niemniej sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Prawo do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony, niezależnie od wspólnoty lokalowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Na status prawny właściciela lokalu położonego w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową wpływa przyznane zarządowi uprawnienie do zarządzania nieruchomością wspólną. W sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach niedotyczących nieruchomości wspólnej, indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się jednak, co należy podkreślić, do jego własnych spraw mieszkaniowych.

W niniejszej sprawie do złożenia skargi na uchwałę dotyczącą ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jest uprawniona wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali w rozumieniu u.w.l. czy najemcy. Sam fakt partycypowania w ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie daje Skarżącym uprawnienia do składania skarg na uchwały rady gminy w tym zakresie. Gdyby wspólnota mieszkaniowa nie miała zarządu, takie uprawnienie można by było skonstruować dla poszczególnego właściciela lokalu wyodrębnionego na podstawie art. 27 u.w.l. w zw. z art. 200 k.c., art. 209 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 u.w.l. Jednakże w niniejszej sprawie obowiązki związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykonuje zarządca przymusowy. Zdaniem Sądu to zatem wspólnota mieszkaniowa, w której zarządca przymusowy pełni funkcję zarządu, ma interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały. Natomiast właściciel lokalu mógłby skorzystać z takiej możliwości, gdyby występował autonomicznie, samodzielnie, w przypadku braku zarządu wspólnoty mieszkaniowej czy jak w niniejszej sprawie zarządcy przymusowego sprawującego zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z obligatoryjnym (bądź i fakultatywnym) członkostwem – w tym przypadku we wspólnocie mieszkaniowej, podmiotem wykonującym obowiązki związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w konsekwencji uprawnionym do zaskarżenia w tym zakresie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną. Innymi słowy, interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały przysługuje zatem Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...].

Skarżące mylą pojęcie interesu prawnego z interesem faktycznym. Sąd podkreśla raz jeszcze, że podmiot skarżąc uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13). Nie ulega też wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (por. wyrok NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1333/11).

Z poczynionych powyżej uwag wynika, że interes prawny będzie naruszony, gdy zaskarżony akt godzi w sferę prawną podmiotu poprzez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1077/13, LEX nr 1398357). Jednocześnie należy zaakcentować, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej tu normy, przeciwstawia się interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu taki właśnie interes faktyczny, a nie prawny, istnieje po stronie Skarżących. W kontekście uzasadnienia skargi nie budzi wątpliwości dostrzegany i eksponowany obie przez Skarżące wpływ uchwały na ich sytuację, jako współwłaścicieli wyodrębnionego lokalu niemieszkalnego nr [...], a dodatkowo jako najemców (T. wynajmuje powierzchnie piwnic w budynku przy [...], a F. wynajmuje 5 lokali użytkowych o powierzchni ogólnej 1 282,56 m2 pod adresem [...], w której prowadzi działalność [...]). Zdaniem Sądu oddziaływanie uchwały nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Oceny tej nie zmienia stanowisko prezentowane przez skarżącą F. jako członka Wspólnoty, zaprezentowane w piśmie z 7 września 2020 r., która argumentowała, że jakakolwiek uchwała rady gminy określająca koszty oraz zasady odbioru tych odpadów w sposób bezpośredni wpływa na interes prawny (oraz dodatkowo ekonomiczny) skarżącej F. Skarżąca F. podniosła, że powyższa kwestia ma miejsce zwłaszcza w sprawie niniejszej, kiedy gmina ukształtowała wysokość opłat w sposób rażąco zawyżony bez przeprowadzenia w tym zakresie kalkulacji ekonomicznej. Ten fakt, zdaniem F., w oczywisty sposób wpływał będzie na wzrost kosztów usług świadczonych nie tylko przez gminę, ale również przez innych przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. W ocenie Sądu, okoliczność, że zaskarżona uchwała będzie skutkowała podwyższeniem opłat z tytułu odbioru przez gminę odpadów komunalnych, a także doprowadzi do wzrostu kosztów usług świadczonych nie tylko przez gminę, ale również przez innych przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, stanowi kwestię, która nie może kreować samodzielnych uprawnień dla właściciela lokalu objętego zarządem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ma ona bowiem wymiar wyłącznie ekonomiczny, który może podlegać ocenie jako element stosunku członkostwa we wspólnocie jako stosunku o charakterze cywilnoprawnym. Kwestia ta dotyczy realizacji uprawnień kontrolnych, jakie członkowi wspólnoty przysługują względem zarządu (a konkretnie w niniejszej sprawie względem zarządcy przymusowego, sprawującego taki zarząd), co każe przyjąć, że nieegzekwowanie praw wspólnoty bądź ewentualne niepodzielenie przez nią stanowiska zajmowanego przez Skarżące, nie może stanowić podstawy do przyznania Skarżącym, jako członkom wspólnoty, legitymacji do występowania w postępowaniu zamiast wspólnoty.

Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że skoro Skarżące nie wykazały, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia, nie mogły skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej Skarżących, nie było możliwe rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę odrzucił, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.