Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1092/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Stosownie do regulacji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane temu i wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to zatem przepis bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ pozwolenia na budowę wydanego bez wykazanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli w myśl art. 3 pkt 11 ww. ustawy- prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Prawa te należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Nie mogą one być ani domniemane, ani wykazywane warunkowo.

TEZY

Stosownie do regulacji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane temu i wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to zatem przepis bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ pozwolenia na budowę wydanego bez wykazanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli w myśl art. 3 pkt 11 ww. ustawy- prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Prawa te należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Nie mogą one być ani domniemane, ani wykazywane warunkowo.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Korporacji Elektrycznej - Spółka Akcyjna na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na modernizację sieci elektroenergetycznych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 listopada 1999 r. Marianna P., Sylwester K. i Cecylia K. wystąpili do Wojewody L. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia 2 kwietnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę i modernizację sieci elektroenergetycznych dla (...) Korporacji Energetycznej S.A. Rejonowy Zakład Energetyczny we W. W uzasadnieniu wniosku strony podniosły, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jako że poprzedni właściciele działek - Cecylia i Tadeusz małżonkowie K. - nie wyrazili zgody na przeprowadzenie przez ich nieruchomość sieci elektrycznej, ani na wejście pracowników (...) Korporacji Energetycznej S.A. na teren ich nieruchomości. Zgody nie udzielili również obecni właściciele działek - Marianna P. i Sylwester K. Nadto oświadczenia Cecylii K. w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac modernizacyjnych zostało - zdaniem wnioskodawców - sfałszowane i na tej podstawie Starosta W. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację przedsięwzięcia. Na dowód tego przedłożono opinię biegłego z Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego Centrum Badawczo-Szkoleniowego w Warszawie, co do autentyczności podpisu Cecylii K.

Decyzją z dnia 23 grudnia 1999 r., Wojewoda L., odmówił stwierdzenia nieważności przywołanej powyżej decyzji Starosty W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż Dyrektor Rejonowy Zakładu Energetycznego we W. poinformował strony, pismem z dnia 4 października 1999 r., że (...) Korporacja Energetyczna S.A. zaproponowała zawarcie umowy przyłączeniowej bez ponoszenia kosztów budowy. Tym samym dopełnione zostały - zdaniem organu - warunki zgody wyrażonej przez Cecylię K. w oświadczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r. Mimo to strony nie kontaktowały się z Rejonowym Zakładem Energetycznym we W., jak również nie złożyły stosownych wniosków o wydanie warunków przyłączenia.

Od ww. decyzji Wojewody L. odwołali się Marianna P. i Sylwester K. stwierdzają, iż niedopuszczalne jest prowadzenie robót budowlanych bez wyraźnej zgody właścicieli, a tym bardziej bez umowy dotyczącej prowadzenia prac związanych z budową sieci elektroenergetycznej. Faktem jest, - stwierdzają skarżący - iż (...) Korporacja Energetyczna S.A. pismem z dnia 4 października 1999 r. poinformowała o możliwości wykonania i sfinansowania przyłącza na działkach stron, jednakże prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości trwały od końca sierpnia 1999 r., podczas gdy nie zostały do tego czasu załatwione formalności w postaci uzyskania warunków przyłączenia, zawarcia umowy przyłączeniowej bez ponoszenia kosztów budowy. W konkluzji zarzucili organowi orzekającemu w sprawie rażące naruszenie prawa, do czego zdaniem skarżących zdaje się poczuwać sam organ, przyznając że Starosta W. dopuścił się szerszych uchybień prawnych, zwłaszcza nie wyegzekwował od inwestora "oryginalnej" zgody poprzednich właścicieli działek 343/12 i 345 tj. Cecylii i Tadeusza małżonków K. Oprócz tego skarżący podniósł, iż Starosta W. wydał decyzję w oparciu o sfałszowane oświadczenie zawierające zgodę wyłącznie Cecylii K., a winien dysponować zgodą obojga małżonków. W rezultacie decyzja o pozwoleniu na modernizację przedmiotowych sieci stanowi zdaniem skarżących "(...) negację przepisów dotyczących postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych zawartych w rozdziale IV ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./" i dlatego należy stwierdzić jej nieważność.

Decyzją z dnia 24 marca 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z dnia 2 kwietnia 1999 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do działek nr 343/12 i 345. W uzasadnieniu podniósł, że w przedmiotowej sprawie zgoda poprzednich właścicieli działek nr 343/12 i 345 Cecylii i Tadeusza K. na przejście linii energetycznej przez te działki oraz na wejście na teren, celem dokonania czynności związanych z inwentaryzacją wykonanych sieci warunkowała istnienie prawa do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Nie można podzielić zarzutów skarżących - stwierdza organ - że oświadczenie o wyrażeniu zgody zostało sfałszowane (...), bowiem postanowieniem Prokuratury Rejonowej we W. z dnia 30 listopada 1999 r. umorzono dochodzenie w sprawie podrobienia podpisu Cecylii K. złożonego na oświadczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r. w O. powiat W. tj. o czyn z art. 270 par. 1 Kk - wobec braku danych dostatecznych uzasadniających podejrzenie jego popełnienia /art. 17 par. 1 pkt 1 Kpk/.

W świetle powyższego należy stwierdzić - podkreśla organ - że istotne znaczenie w sprawie ma treść samej zgody, która według kserokopii znajdującej się w aktach /zastrzeżenie na odwrocie/ brzmi: "Wyrażam zgodę pod warunkiem, że wykonawca robót elektrycznych zawrze ze mną umowę na wykonanie nieodpłatne przyłącza na naszej działce".

Jedynym zaś przejawem woli zawarcia przedmiotowej "umowy przyłączeniowej" jest, w opinii organu, pismo (...) Korporacji Energetycznej S.A. (...) z 4 października 1999 r., które jednak nie jest umową, jaka powinna być zawarta przed uzyskaniem pozwolenia na budowę sieci energetycznej tj. przed 2 kwietnia 1999 r., w celu wykazania przez inwestora prawa do nieruchomości /do działek nr 343/12 i 345/.

Tak więc - konkluduje organ nadzoru - wydanie pozwolenia na budowę dla (...) Korporacji energetycznej S.A. Rejonowy Zakład Energetyczny we W. polegającą na modernizacji sieci elektroenergetycznych w części dotyczącej działek o nr 343/12 i 345, należących w chwili wydawania kwestionowanej decyzji do Cecylii i Tadeusza K., bez zgody właścicieli działek spowodowanej niedopełnieniem warunku przez nich ustanowionego o którym mowa wyżej, stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła (...) Korporacja Energetyczna S.A., zarzucając iż organ nadzoru, orzekając w sprawie "oparł się na błędnej podstawie prawnej, przy jednoczesnej niewłaściwej ocenie stanu faktycznego", bowiem z akt sprawy "jednoznacznie wynika dobra wola zawarcia umowy ze strony Korporacji", tak aby został spełniony warunek właścicieli działek 343/12 i 345, jaki postawiony został przez ich poprzedników prawnych, wyrażających zgodę na dysponowanie gruntem na cele modernizacji sieci elektroenergetycznych. W rezultacie, zdaniem skarżącej Korporacji, brak było podstaw do przyjęcia że wydane pozwolenie na budowę - modernizację sieci rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane temu i wyłącznie temu kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to zatem przepis bezwzględnie obowiązujący, a niedotrzymanie warunku w nim określonego niewątpliwie jest rażącym naruszeniem prawa i skutkuje, w myśl regulacji art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego /Kpa/, stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę wydanego bez wykazanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli w myśl art. 3 pkt 11 ww. ustawy - Prawo budowlane prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Prawa te należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Nie mogą one być ani domniemane, ani wykazywane warunkowo.

Jeżeli tak i jeżeli w świetle materiałów rozpoznawanej przez Sąd sprawy niewątpliwie jest, że zgoda o której mowa została w niniejszej sprawie wyrażona warunkowo (...) i co równie w sprawie niewątpliwe i bezsporne, warunek ten /zawarcie umowy "przyłączeniowej"/ nie został spełniony, to trzeba podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pozwolenie na modernizację przedmiotowych sieci elektroenergetycznych zostało wydane w odniesieniu do ww. działek bez wykazania wymaganego art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To zaś, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Powoduje bowiem skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i konstytucyjnie chronionego prawa własności.

W tej sytuacji prawnej i faktycznej nie mogły odnieść zamierzonego skutku te wszystkie twierdzenia strony skarżącej, które związane są z wykazywaniem dobrej woli Zamojskiej Korporacji Energetycznej do spełnienia warunku postawionego przez właścicieli przedmiotowych działek i przeszkód przez nich stawianych. Z kolei zabezpieczenie interesu ogółu winno i może następować w granicach prawem określonych i przy użyciu środków tam przewidzianych.

W rezultacie orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, eliminujące z obrotu prawnego zakwestionowane pozwolenie na modernizację przedmiotowych sieci elektroenergetycznych w części dotyczącej działek 343/12 i 345 odpowiada - w ocenie Sądu - prawu i dlatego należało orzec jak w sentencji, z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.