Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1392/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 1 par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 134 par. 1, art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 23, art. 27, art. 128, art. 129, art. 130
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/236/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją 8 lipca 2022 r. sygn. akt: SKO.NP/4115/236/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia 24 maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania D. M. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem G. M., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 12 stycznia 2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 42 roku, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od maja 2011 r. Przyczyną niepełnosprawności męża skarżącej są - zgodnie z treścią orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. - oznaczone symbolem 10-N 04-O choroby neurologiczne, w tym naczyniopochodny udar mózgu, guzy centralnego układu nerwowego, pourazowa cerebrastenia i encefalopatia, choroby zapalne ośrodkowego i obwodowego układu nerwowego, choroby układu pozapiramidowego, choroby rdzenia kręgowego oraz choroby narządu wzroku.

Decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. Burmistrz W. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 23 marca 2022 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że organ pomocy społecznej orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Ponadto, rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien ustalić, czy w okresie 2008 r.–2019 r. skarżąca prowadziła gospodarstwo rolne, wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym lub też, czy było ono wydzierżawione lub nieuprawiane. Organ pierwszej instancji powinien także ustalić w sposób szczegółowy, jakich czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych wymaga mąż skarżącej oraz czy koniecznym jest, aby opieka ta była sprawowana w sposób ciągły, uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia nawet w niewielkim rozmiarze.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia 24 maja 2022 r. odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ pomocowy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi co prawda związek przyczynowy pomiędzy utratą zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej, całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, jednakże, organ pierwszej instancji stwierdził, powielając stanowisko wyrażone w uprzednio wydanej decyzji z dnia 17 lutego 2022 r., że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., który uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Nadto organ stwierdził, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a wśród małżonków istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, który sprowadza się również do obowiązku opieki nad chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Jak ustalono, współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomimo zatem spełnienia od dnia 1 lutego 2022 r., tj. od dnia uchylenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należało, zdaniem organu l instancji, odmówić prawa do świadczenia.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji skarżąca wskazała na argumentację, którą przedstawiła we wcześniejszych pismach przesłanych do organu. Podniosła, że jej mąż wymaga całodobowej opieki. Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu i instancji.

Na wstępie Kolegium odniosło się do stanowiska organu l instancji dotyczącego negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowanego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność, i który sam wymaga opieki.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że decyzja organu l instancji jest w tym zakresie wadliwa.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W obecnej sytuacji prawnej, nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu l instancji, co do skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługuje na akceptację, ponieważ w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem z uwagi na brak dostatecznego wykazania, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ l instancji stosując się do zaleceń zawartych w decyzji kasatoryjnej, wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów, w tym oświadczeń potwierdzających rozmiar faktycznie sprawowanej opieki nad mężem.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca złożyła w dniu 12 kwietnia 2022 r. oświadczenie, w którym podała, że jest jedynym opiekunem prawnym męża. Nadto dodała, że mąż wymaga całodobowej opieki ponieważ jest niewidomy i ma uszkodzony mózg. Jego zachowanie jest nieprzewidywalne, nie ma pamięci kodującej, więc niczego nie można go nauczyć i niczego nie zapamiętuje. Jednocześnie wskazała, że "od rana do wieczora trzeba mu pomagać we wszystkich czynnościach tj. podawanie leków, karmienie, prowadzenie do toalety, golenie, kąpanie. Mężowi zdarza się "uciekanie z domu, bo rzekomo idzie do pracy, albo ucieka przez okno bo jest wojna". Nadto wymaga rehabilitacji i spacerów, co pochłania dużo czasu.

Kolegium podkreśliło, że w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego w dniu 12 kwietnia 2022 r. wskazano, że czynności opiekuńcze są przez skarżącą faktycznie wykonywane.

Nadto do akt sprawy załączono Kartę oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel sporządzoną w dniu 31 marca 2022 r. przez licencjonowaną pielęgniarkę [...] Centrum Medycznego. Badanie wykazało wynik na poziomie 25 pkt ze 100 pkt możliwych do uzyskania. Z opisanych w karcie wymagań pacjenta wynika, że przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem wymaga większej pomocy fizycznej, może siedzieć sam - 5 pkt, przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich wymaga w czasie spaceru pomocy jednej osoby - 10 pkt, występują przypadkowe zdarzenia fizjologiczne -2x5 pkt. W pozostałym zakresie badanego oceniono na 0 pkt, co sprawia, że nie jest w stanie samodzielnie jeść, potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czynności osobistych, jest zależny przy korzystaniu z toalety, jest zależny przy myciu i kąpaniu, nie jest samodzielny przy wchodzeniu i schodzeniu ze schodów, jest zależny przy ubieraniu się.

Do akt sprawy przedłożono także zaświadczenie lekarskie z dnia 29 marca 2022 r. wydane przez lekarza psychiatrę, w którym wskazał "pacjent z głębokim zespołem otępiennym, ślepotą korową, zaburzeniami psychotycznymi - wymaga całodobowej stałej opieki ze strony drugiej osoby, jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Nie rokuje poprawy".

Dodatkowo Kolegium nawiązało do znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego, w którym odnotowano, że mąż skarżącej wymaga stałej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego, tj. przygotowywanie i podawanie posiłków oraz karmienie, pomoc w higienie osobistej, towarzyszenie w wizytach lekarskich, utrzymywanie czystości w otoczeniu osoby niepełnosprawnej dawkowanie lekarstw. Nadto podano, że zdarza się, że żona musi czuwać w nocy aby mąż nie uciekł z domu gdyż pomimo przyjmowanych leków miewa stany lękowe. Jednocześnie wskazano, że niepełnosprawny wymaga rehabilitacji zarówno prowadzonej w ośrodku, jak i w domu na podstawie stosownych w tym względzie zaleceń.

Kolegium wskazało następnie na oświadczenie skarżącej z dnia 25 stycznia 2022 r., w którym podała, że jej mąż w 2011 roku uległ wypadkowi samochodowemu. W jego wyniku doznał urazu głowy i złamania kręgosłupa, czego skutkiem jest ślepota i upośledzenie umysłowe, w związku z czym nie rozpoznaje członków swojej rodziny i nie może wykonywać nawet najprostszych czynności takich jak kąpiel, ubieranie się, czynności fizjologiczne. Nadto ma problemy z porozumiewaniem się, zaś uraz kręgosłupa powoduje bóle pleców przez co konieczne jest podawanie silnych środków przeciwbólowych. Dodatkowo konieczna jest rehabilitacja, w celu utrzymania chociażby podstawowej sprawności. W rezultacie wskazała, że opieka nad mężem sprawowana jest całodobowo, co uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy nawet w niewielkim wymiarze.

W dalszej kolejności Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazało że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje to, czy wnioskodawca wykonuje czynności pielęgnacyjne ściśle związane z osobą chorego, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Czynności takie jak pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, umyciu, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście w poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer nie stanowią stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Rezygnacja z zatrudnienia musi być celowa, a zaprzestanie wykonywania pracy, czy niepodejmowanie zatrudnienia musi być intencjonalne. Rezygnacja z zatrudnienia na gruncie powołanego przepisu musi pozostawać w rzeczywistym związku przyczynowym z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium, badając materiał dowodowy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego pod kątem okoliczności związanych z ewentualną rezygnacją czy też niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, wskazało że we wniosku o przyznanie świadczenia skarżąca oświadczyła, że nie jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem rolnika, równocześnie wskazując, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego/wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 15 września 2008 r.

W oświadczeniu złożonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że w latach 2008-2019 r. nie zajmowała się rolnictwem. Nadto podała, że działka nr [...] o pow. 0,62 ha została wydzierżawiona od 15 września 2008 r. a następnie sprzedana w dniu 11 sierpnia 2015 r. Na podstawie informacji przekazanych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia 25 marca 2022 r., organ ustalił, że skarżąca nie figuruje w krajowym systemie ewidencji producentów. W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że skarżąca zgodnie z oświadczeniem zaprzestała prowadzenie gospodarstwa rolnego/wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, z dniem 15 września 2008 r.

Zestawiając te ustalenia z orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 12 stycznia 2017 r. uznającym G. M. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze stwierdzeniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od maja 2011 r., Kolegium stwierdziło, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego deklarowane przez skarżącą w dacie 15 września 2008 r. nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, który uległ wypadkowi w maju 2011 r.

Nadto Kolegium zwrócił o uwagę na dodatkowy aspekt, jakim jest udział w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, czwórki dzieci. Kolegium przywołało treść oświadczenia z dnia 25 stycznia 2022 r., w którym skarżąca wskazała, że trójka dzieci wyprowadziła się z domu i założyła swoje rodziny, przez co nie są w stanie udzielić pomocy w sprawowaniu opieki. Natomiast 16-letni syn, zamieszkuje w domu rodzinnym, jest uczniem technikum przez co obowiązki szkolne uniemożliwiają mu pomoc w opiece nad ojcem.

Organ l instancji realizując zalecenia Kolegium zebrał na tę okoliczność stosowne oświadczenia od dzieci skarżącej. I tak: syn R. oświadczył, że mieszka poza domem rodzinnym, nie jest w stanie pomagać w opiece, ani też wspomóc finansowo skarżącą. Jest jedynym żywicielem swojej rodziny, która składa się z żony i dwojga dzieci tj. 4 latka i ośmiomiesięcznego wcześniaka, który wymaga dodatkowej opieki. Nadto dodał, że jego rodzina mieszka w domu teściów i zajmuje jeden pokój w 4 osoby. Nie posiada wolnych środków, ponieważ w miarę możliwości inwestuje w rozpoczętą budowę domu dla swojej rodziny; syn K. oświadczył, że mieszka poza domem rodzinnym, nie jest w stanie pomagać w opiece, ani też finansowo wspierać. Jest jedynym żywicielem swojej rodziny, która składa się z żony i dwojga dzieci - 4 latka i 2 latka. Nadto dodał, że jego rodzina mieszka w domu teściów i zajmuje jeden pokój w 4 osoby. Nie posiada wolnych środków, ponieważ w miarę możliwości inwestuje w rozpoczętą budowę domu dla swojej rodziny; córka G. oświadczyła, że mieszka poza domem rodzinnym, nie jest w stanie pomagać w opiece, ani też wspomagać finansowo. Pracuje wspólnie z mężem, dojeżdża do pracy, a dziecko zawozi do żłobka. Nadto dodała, że mieszka z rodziną u teściów, zajmuje jeden pokój w 3 osoby. Nie posiada wolnych środków pieniężnych, ponieważ w miarę możliwości inwestuje w poprawę warunków mieszkaniowych; najmłodszy syn M. oświadczył, że jest uczniem 5-letniego technikum. Dojeżdża do szkoły. Nie jest w stanie pomóc mamie w opiece gdyż dojazdy do szkoły i przyjazdy zajmują mu czas do godziny 18, a po powrocie ze szkoły musi się uczyć.

Zdaniem Kolegium w przypadku kilku osób zobowiązanych do alimentacji możliwe jest takie podzielenie się obowiązkami, żeby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie. Co więcej, realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych, stosownie do indywidualnych możliwości. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy w postaci oświadczeń dzieci niepełnosprawnego, pozwala na uznanie, że w przedmiotowym wypadku ww. powinni wypełnić nałożony na nich obowiązek alimentacyjny, w wymiarze, dającym możliwość podjęcia skarżącej stosownego zatrudnienia.

Ponadto zdaniem Kolegium, skarżąca powinna rozważyć możliwość zwrócenia się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Taka pomoc mogłaby stanowić uzupełnienie opieki sprawowanej przez skarżącą, umożliwiając jej podjęcie zatrudnienia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. , art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie ustalenia, że odwołująca zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad mężem;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, tj. wyjaśnienie dlaczego Kolegium nie widzi związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem w sytuacji, gdy właściwa interpretacja przepisu wskazuje, iż prawo do świadczenia przysługuje osobie, która w sposób codzienny sprawuje opiekę, pozostaje w stałej dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotować do niesienia pomocy.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w momencie wypadku męża tj. w 2011 r. nie pracowała albowiem miała małe dziecko, które było w wieku przedszkolnym. Troje dzieci było w wieku szkolnym, dlatego z uwagi na liczne obowiązki rodzinne, niemożliwym było podjęcie zatrudnienia. W późniejszym okresie skarżąca podjęła pracę w wymiarze 1/2 etatu w T. w hotelu w charakterze osoby sprzątającej. Skarżąca pracowała w trybie popołudniowych zmian. W bardzo krótkim czasie okazało się, że nie jest w stanie pogodzić pracy z opieką nad mężem, który z uwagi na bardzo dotkliwe skutki wypadku drogowego, wymaga stałej opieki drugiej osoby. Skarżąca podkreśliła, że mąż, przez swój stan zdrowia, stwarza niebezpieczeństwo dla swojego życia i zdrowia, albowiem w sytuacji wyjścia z domu, nie byłby w stanie wrócić do niego. Nadto mąż nie rozpoznaje członków rodziny, żyje wspomnieniami z dzieciństwa, jest całkowicie ubezwłasnowolniony, bowiem nie jest w stanie kierować swoim postępowaniem i swoim sprawami. Pozostaje w stałym leczeniu u psychiatry i neurologa, przyjmuje na stałe lekarstwa. Wobec tego to na skarżącej spoczywa szereg czynności związanych z opieką nad mężem, której nie da się pogodzić z podjęciem zatrudnienia, nawet w niewielkim wymiarze czasu pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.

W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z trzech ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).

Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)" (por. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21).

Co więcej "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129), a zatem obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje, skoro skarżąca jest w stanie swój obowiązek wobec męża spełnić. Tym samym uwagi organu dotyczące możliwości sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem z pomocą dzieci, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dzieci skarżącej obowiązek alimentacyjny nie obciąża, a wypełnianie obowiązku moralnego przez dzieci, z samej jego natury, jest dobrowolne i w żadnej mierze nieegzekwowalne, nie może zatem stanowić uzasadnienia odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, zwłaszcza, gdy jest ona negatywna dla wnioskodawcy, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym dowodem, "stanowi on element postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń opiekuńczych. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1788 z późn. zm.) wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania strony umożliwia pracownikowi socjalnemu, uwzględnienie indywidualnych cech, sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy i członków jego rodziny, które mogą mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2020 r., sygn. II SA/Łd 583/20, publ. CBOSA).

Tymczasem w niniejszej sprawie, bez przeprowadzenia dowodów przeciwnych, organy uznały, że podstawy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą stanowić ustalenia i wnioski pracownika socjalnego, z których wynika, że opieka skarżącej nad mężem polega na przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz karmieniu, pomocy w higienie osobistej, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, utrzymywaniu czystości w otoczeniu osoby niepełnosprawnej, dawkowaniu lekarstw, zdarza się także, że skarżąca musi czuwać w nocy aby mąż nie uciekł z domu, gdyż pomimo przyjmowanych leków miewa stany lękowe, jednocześnie wskazano, że niepełnosprawny wymaga rehabilitacji zarówno prowadzonej w ośrodku, jak i w domu, na podstawie stosownych w tym względzie zaleceń.

Co więcej, w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 29 marca 2022 r. wydane przez lekarza psychiatrę, w którym wskazał "pacjent z głębokim zespołem otępiennym, ślepotą korową, zaburzeniami psychotycznymi - wymaga całodobowej stałej opieki ze strony drugiej osoby, jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Nie rokuje poprawy" oraz Karta oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel sporządzona w dniu 31 marca 2022 r. przez licencjonowaną pielęgniarkę [...] Centrum Medycznego. Badanie wykazało wynik na poziomie 25 pkt ze 100 pkt możliwych do uzyskania. Z opisanych w karcie wymagań pacjenta wynika, że przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło i z powrotem wymaga większej pomocy fizycznej, może siedzieć sam - 5 pkt, przy poruszaniu się po powierzchniach płaskich wymaga w czasie spaceru pomocy jednej osoby - 10 pkt, występują przypadkowe zdarzenia fizjologiczne -2x5 pkt. W pozostałym zakresie badanego oceniono na 0 pkt, co sprawia, że nie jest w stanie samodzielnie jeść, potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czynności osobistych, jest zależny przy korzystaniu z toalety, jest zależny przy myciu i kąpaniu, nie jest samodzielny przy wchodzeniu i schodzeniu ze schodów, jest zależny przy ubieraniu się.

Dokumenty te zostały wskazane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zostały jednak poddane analizie, Kolegium bowiem ograniczyło się do stwierdzenia, że "czynności Skarżącej związane z opieką nad mężem..., nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie pracy. Z poczynionych ustaleń wynika, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy. Konkluzja taka wynika z analizy czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem, opisanych w ramach wywiadów środowiskowych w dniu 12.04.2022r., zadeklarowanych przez odwołującą się w oświadczeniu z dnia 12.04.2022 r. jak również Karty oceny stanu pacjenta wg zmodyfikowanej skali Barthel z dnia 31.03.2022r. oraz przedłożonego do akt zaświadczenia lekarskiego z dnia 29.03.2022r.".

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego aktu prawnego, Sąd ocenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawnych, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych. Przy takiej ocenie Sąd nie może zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zatem podstawą każdej kontroli Sądu, zastosowania przez organ administracyjny właściwych przepisów prawnych, jest ustalenie przez ten organ stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawnych, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera prawidłowej analizy dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy na ich podstawie, narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji uznać należy za wydane także z istotnym, i mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 17 u.ś.r. w zw. z art. 23, art. 27, art. 128, art. 129, art. 130 k.r.o.

Prowadząc ponowne postępowanie organ dokona analizy dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy na ich podstawie, w zakresie niezbędnym do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych do nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.