Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1414/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a i lit. d
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 707/16 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 707/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W. B. zwrócił się do Starosty Nowotarskiego pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. oraz z dnia 11 sierpnia 2014 r. o aktualizację w zakresie działek ew. nr: [...] i [...] położonych w L., uzasadniając żądanie wydanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 o uchyleniu decyzji scaleniowej i koniecznością przywrócenia jego działek co do powierzchni i konfiguracji do stanu, jaki zaistniał przed zatwierdzeniem projektu scalenia gruntów. Dodał, że stanowiące jego własność grunty według stanu przed scaleniem nie są objęte posiadaniem przez inne osoby, ani nie były przedmiotem obrotu prawnego.

Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie aktualizacji z wniosku skarżącego informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jednostka ew. [...], przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w Nowym Targu w dniu 15 marca 2010 r. za nr [...], uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 o uchyleniu decyzji scaleniowej, polegającej na przywróceniu działek ew. nr [...] i [...] (oznaczenia według stanu sprzed scalenia gruntów).

Organ przyjął, że ze względu na uchylenie w całości decyzji scaleniowej nie jest możliwe wprowadzanie indywidualnie zmian dla poszczególnych podmiotów ewidencyjnych polegających na przywróceniu przebiegu granic, powierzchni i oznaczeń działek ewidencyjnych sprzed scalenia w zakresie ich właściwości. Prawomocny wyrok skutkował eliminacją z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej scalenie gruntów. Odpadła z tego względu podstawa prawna ujawnienia zmian w księgach wieczystych.

W odwołaniu od ww. decyzji W. B. stwierdził, że Starosta wprowadził nową ewidencję na podstawie nieprawomocnej decyzji scaleniowej, która następnie została uchylona prawomocnym wyrokiem sądowym. Starosta, odmawiając zaktualizowania operatu ewidencyjnego do stanu prawnego na gruncie wynikającego z uchylenia decyzji scaleniowej w istocie zdaniem skarżącego neguje prawomocny wyrok sądowy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że eliminacja decyzji scaleniowej z obrotu prawnego oznacza, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych oraz, że uchylone zostają skutki wynikające z decyzji scaleniowej. Skoro brak jest aktualnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia, wprowadzone na podstawie ww. decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej, ponieważ dokument stanowiący dotychczas podstawę wprowadzonych zmian, został wycofany z obrotu prawnego. Stan ewidencji ukształtowany uchyloną decyzją nie jest już wobec tego aktualny, co nie oznacza, że nie wiążący i nie powoduje to sytuacji, że nie jest ważna ewidencja założona wskutek uchylonej decyzji, czyli po zatwierdzeniu projektu scalenia. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają charakter deklaratoryjny, gdyż są wtórne do stanu prawnego, a ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie mają wpływu na treść oraz istnienie prawa własności.

Organ podkreślił, że stan po dokonanym scaleniu został ujawniony w nowo założonej księdze wieczystej nr [...]. Aktualnie w dziale pierwszym ww. księgi figurują działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...]ha, położone w L. W toku postępowania scaleniowego sporządzono wykaz zmian, który obrazuje stan (wykaz działek) jednostki rejestrowej nr [...] założonej dla skarżącego przed scaleniem gruntów oraz stan tej jednostki po scaleniu. Wynika z niego, że scaleniem objęto następujące działki nr: [...] o łącznej powierzchni wynoszącej [...]ha. Z wykazu zmian wynika, że skarżący w wyniku scalenia stał się właścicielem działek nr: [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...]ha, co ujawniono w ww. księdze wieczystej. Stan prawny powyższych działek w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny ze stanem wykazanym w księdze wieczystej.

Wskazano przy tym, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji prawo do nieruchomości w sposób niewątpliwy wynikający z dokumentów wskazanych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jest nim między innymi odpis księgi wieczystej, niemniej oznaczenia nieruchomości wykazuje się w dziale I księgi wieczystej na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Ponadto aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych. Funkcją ewidencji nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Bez dokonania powyższych regulacji wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków pozostawałby w sprzeczności ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Zwrócono także uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę w rozumieniu wymienionego przepisu do uwidocznienia zmian w zakresie prawa własności, gdy wprost przyznaje takie prawo określonej osobie. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia ma taki charakter.

W ocenie organu odwoławczego żaden przepis prawa nie stanowi wprost, jakie dokumenty winien zgromadzić oraz jakie podjąć czynności organ, który dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ostateczną decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz w oparciu o którą dokonano wpisów w księgach wieczystych, w sytuacji uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, a pozostawienia stanu wieczysto - księgowego ujawnionego na jej podstawie. Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Ponadto, żądana przez wnioskodawcę zmiana ma charakter przedmiotowo - podmiotowy, gdyż z jej istoty wynika konieczność określenia podmiotów, którym w świetle aktualnych tytułów prawnych przysługują prawa do nieruchomości.

W świetle przepisów art. 23 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja winna być dokonana na podstawie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych, określające, które dane uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Niemożliwe jest przywrócenie stanu sprzed scalenia wprost, z pominięciem sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Niemożliwe jest także sporządzenie takiej dokumentacji wybiórczo, dla wybranych działek np. objętych wnioskiem zainteresowanego, gdyż zmiana w zakresie jednej działki, wywołuje w okolicznościach scalenia gruntów zmianę w zakresie kolejnej itd. Sporządzenie dokumentacji winno być poprzedzone analizą aktualnego stanu prawnego nieruchomości, gdyż na obszarze objętym scaleniem, po dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia mogły mieć miejsce zdarzenia wywołujące nieodwracalne skutki prawne.

Organ zaznaczył, że nie jest możliwe dokonanie aktualizacji polegającej na przywróceniu stanu sprzed scalenia w odniesieniu do pojedynczych działek. W wyniku scalenia gruntów powstały bowiem zupełnie nowe działki ewidencyjne, o odmiennym od poprzedniego przebiegu granic i odmiennym obszarze. Wydzielono także działki pod ulice i drogi publiczne. W obszarze obrębu ewidencyjnego działka ewidencyjna wyróżniana jest przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznaczenia działek w operacie ewidencyjnym umożliwiają wyróżnienie każdej działki ewidencyjnej, przyjmowane są według określonych zasad, są niepowtarzalne. Niemożliwe jest wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działki o nieaktualnym (np. sprzed scalenia) oznaczeniu i nieaktualnych atrybutach. Sposób oznaczania działek w obrębie reguluje przepis § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto przywrócenie stanu sprzed scalenia wiąże się ze zmianą w zakresie prawa własności do danej działki. Tymczasem nowy stan prawny wykazany został w księdze wieczystej i do chwili obecnej brak nawet wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze z jej rzeczywistym stanem prawnym.

Przyczyną odmowy wprowadzenia żądanej zmiany jest również fakt, że z mającego stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić. W przypadku określenia podmiotów uprawnionych rodziłoby to po stronie organu ewidencyjnego konieczność władczego rozstrzygnięcia co do ww. praw (z uwagi na fakt założenia nowych ksiąg wieczystych), co wykracza poza techniczno - rejestracyjne kompetencje organu.

Obecnie niemożliwe jest zrealizowanie wniosku skarżącego bez sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz bez pełnej analizy stanu prawnego gruntów objętych scaleniem a ponadto nie jest celowe sporządzenie dokumentacji geodezyjnej tylko dla działek określonych indywidualnym wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśniono, że decyzja Wójta Gminy Nowy Targ zatwierdzająca projekt scalenia wsi L. utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Zatem aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] dokonana została w oparciu o ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Nowy Targ z dnia [...] września 2006 r., zatwierdzającą projekt scalenia wsi L.

Z kolei odnosząc się do zarzutu, że działki skarżącego w stanie przed scaleniowym nie były i nie są objęte obrotem prawnym wskazano, że ze względu na specyfikę postępowania scaleniowego, z którym wiąże się przykładowo wydzielenie i urządzenie gruntów pod drogi i ulice, wskazano, że nie ma możliwości przywrócenia stanu sprzed scalenia wyłącznie w odniesieniu do działek wykazanych w jednej jednostce rejestrowej, również w sytuacji, gdy w odniesieniu do tych działek nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przywrócenie bowiem stanu sprzed scalenia w zakresie danej działki pociąga za sobą konieczność zmiany w zakresie kolejnych działek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję W. B. powtórzył zarzuty odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542) i wskazał, że zasadnie organy nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącego "przywrócenia stanu przed scaleniem" na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09.

Zdaniem Sądu po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m.in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to, jak wynika z analizy akt administracyjnych, z procesowego punktu widzenia postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Zauważono przy tym, że argument, iż nie doszło do wszczęcia postępowania scaleniowego nie jest zasadny. W wyroku uchylającym decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów sąd administracyjny wskazał jedynie na wątpliwości w tym względzie, których jednakże nie był w stanie zweryfikować. Taki stan rzeczy determinował więc rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Nie mogły więc one wydać innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącego, jak tylko negatywne, gdyż podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów.

W ocenie Sądu rację więc mają organy podnosząc, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuacje prawną uczestników scalenia. Ze stwierdzenia organów, że wskutek tego stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny, nie można w żaden sposób, jak zdaje się to czynić skarżący, wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego uczynić, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącego. Z tą bowiem kwestią wiąże się drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącego. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), co uwypukliły organy.

Sąd podkreślił, że cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek. Nie są więc to czynności dotyczące tylko działek ewidencyjnych skarżącego, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Ponadto, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy obejmują, i w tej sprawie objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były, jak podnosi organ, także przedmiotem obrotu prawnego w 2010 r. Tak więc to, że jak podnosi skarżący, "Grunty stanowiące moją własność według stanu przed scaleniowego nie są objęte posiadaniem przez inne osoby, ani nie były przedmiotem obrotu prawnego" nic w tym względzie nie zmienia. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o niekatulanych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym.

Zdaniem Sądu nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżącego, bo musiałoby to się wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2 b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro w księgach wieczystych nie ma wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić, gdy niezgodność będzie, co podkreślić należy, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia, vide: art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r., poz. 790), a skarżący prócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie nr działek ewidencyjnych, nie poparł podania żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, na podstawie których organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne, to słusznie i zgodnie z prawem postąpiły organy odmawiając dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego. Zasadnie organ odwoławczy podnosi, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z pewnością są nimi między innymi odpisy z ksiąg wieczystych. W księgach tych wykazuje się także oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji, jak trafnie podnoszą organy, nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. W ocenie Sądu rację zatem mają orzekające organy, że póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (w zakresie punktu pierwszego) wniósł W. B., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a i d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego nieprawidłową wykładnie w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że nie można dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez Starostę Nowotarskiego, pomimo że przepisy te, przy zastosowaniu odpowiedniej wykładni pozwalają na zmianę wpisu m.in. na podstawie przepisów prawa (lit. a) lub ostatecznych decyzji administracyjnych (lit. d);

2) przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie wyroku z pominięciem ustaleń poczynionych w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09) oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13 skargę kasacyjną rozpoznawaną w związku z wydaną przez Wójta Gminy Nowy Targ decyzją scaleniową [...], zatwierdzającą projekt scalania wsi L., utrzymaną następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] maja 2008 r., który uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wójta Gminy Nowy Targ wskazując, że decyzja nie może być wykonywana.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi złożonej na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości poprzez jej uwzględnienie;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W razie nieuwzględnienia skargi kasacyjnej W. B. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz składającego skargę pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko organów administracji i Sądu I instancji oraz argumentację przedstawioną na jego poparcie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały ograniczone do dwóch zarzutów: zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a i lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie można dokonać zmiany w ewidencji gruntów na podstawie przepisów prawa (lit. a) lub ostatecznych decyzji administracyjnych (lit. d), oraz zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 170 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem ustaleń poczynionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09. Przed odniesieniem się do tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że tożsama sprawa dotycząca tych samych okoliczności faktycznych i prawnych była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/16 oddalił skargę kasacyjną A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1517/15, którym oddalona została skarga A. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] września 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/16. Równocześnie należy zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej w sprawie sygn. akt I OSK 2789/16 zostały sformułowane znacznie szerzej zarówno co do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, tym samym zawarte w uzasadnieniu wyroku rozważania Naczelnego Sadu Administracyjnego mają treść i zakres adekwatny do sformułowanych zarzutów.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że nie obejmują one przepisów postępowania dotyczących ustaleń i oceny okoliczności faktycznych sprawy, tym samym przyjęty stan faktyczny sprawy nie został podważony. Jeśli chodzi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a i lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to zarzut ten jest niezasadny. Powołany przepis stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: w drodze czynności materialni-technicznej na podstawie: przepisów prawa (lit. a), ostatecznych decyzji administracyjnych (lit. d), jest rzeczą bezsporną, że w okolicznościach niniejszej sprawy żadna z powyższych przesłanek nie została spełniona. Co prawda zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że aktualizacja informacji w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej może nastąpić na podstawie prawomocnych orzeczeń sądu, to niemniej jednak należy zauważyć, że do naruszenia tego przepisu również nie doszło. Przede wszystkim podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów mogą być tylko takie orzeczenia sądowe, których przedmiotem jest stwierdzenie, ustalenie lub ukształtowanie stanu prawnego nieruchomości, a powołany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 nie ma takiego charakteru. Jak bowiem wynika z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają z dokumentów o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Z kolei art. 23 w ust. 1 ustawy wskazuje jakie prawomocne orzeczenia sądu są podstawą do wprowadzenia zmian są to odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach o: a) własność nieruchomości lub jej części, w szczególności dotyczących: stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie, nabycia praw do spadku, działu spadku, zniesienia współwłasności, podziału majątku wspólnego, potwierdzenia nabycia prawa własności w wyniku uwłaszczenia, b) wydanie nieruchomości lub jej części, c) rozgraniczenie nieruchomości. Tym samym nie każde prawomocne orzeczenie sądu jest podstawą do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 170 p.p.s.a, który to przepis stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zrzut ten jest niezasadny. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. Nie budzi wątpliwości, że organy i Sąd I instancji w stanie faktycznym będącym podstawą wydania zaskarżonych orzeczeń uwzględniły wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, który wyeliminował z obrotu prawnego decyzje scaleniowe i odniosły się do tej kwestii. To, że organy i Sąd odmiennie niż skarżący interpretuje skutki tego wyroku dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie świadczy o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Należy bowiem mieć na uwadze specyfikę postępowania w sprawie scalenia gruntów. Scalenie gruntów wsi L. było postępowaniem (zabiegiem) zbiorowym obejmującym powierzchnię całego obrębu ewidencyjnego i skutkowało miedzy innymi wprowadzeniem zmian w operacie ewidencyjnym dla całego obrębu [...]. Zatem zmiana wynikająca z uchylenia przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. dotyczy całego obrębu ewidencyjnego, a nie tylko skarżącego (czy też kilku właścicieli), składających indywidualne wnioski o aktualizacje danych zawartych w operacie ewidencyjnym. Ponadto uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (a nie stwierdzenie jej nieważności) nie powoduje nieważności ewidencji założonej po zatwierdzeniu projektu scalenia. Jest ona wiążąca, ale nie posiada przymiotu aktualności. Należy zaznaczyć, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została uchylona w całości i nie jest możliwe wprowadzenie zmian indywidualnie dla poszczególnych podmiotów ewidencyjnych polegających na przywróceniu co do kilku działek stanu ewidencji sprzed decyzji scaleniowej. Ewidencja gruntów i budynków stanowi zsynchronizowaną całość i nie jest możliwym przywróceniu stanu co do kliku działek w sposób nie naruszający całości. Tym samym podnoszona przez skarżącego okoliczność, że działki będące przedmiotem jego wniosku nadal są we władaniu skarżącego i nie dokonywał żadnych zmian w stanie własnościowym nic w tej kwestii nie zmienia. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o nieaktualnych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości według oznaczenia sprzed scalenia zostały bowiem zamknięte, natomiast nowy stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. A nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 nie dotyczy spraw o jakich mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, a więc spraw których przedmiotem jest stwierdzenie, ustalenie lub ukształtowanie stanu prawnego nieruchomości, stąd też sam wyrok nie może być podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zasadnie zatem organy przyjęły, że w tych okolicznościach nie jest możliwe uwzględnienie żądania skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.