Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 404/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.33 34
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L.M. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lutego 2016 r, znak: [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutu niedopuszczalności środka egzekucyjnego oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu [...] postanowieniem nr [...] z dnia 14 października 2015 r., znak: [...] nie uwzględnił zgłoszonych przez zobowiązanego L.M. zarzutów niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) w sprawie prowadzonej egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 30 lipca 2015 r.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 34 § 1 w związku z art. 33 § 1 pkt 6 i 8 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej "u.p.e.a.".

L.M. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, przedstawiając argumenty zmierzające do kwestionowania ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, z której wynika egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek. Zarzucił również nieprawidłowe określenie wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] . Decyzją tą MWINB nakazał inwestorowi L.M. "rozbiórkę odbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości Łącko o wymiarach w rzucie poziomym 5,70 m x 10,00 m i wysokości

2,80 m (liczonej od poziomu istniejącej płyty do kalenicy - wymiar zewnętrzny) do

1,85 m (liczonej od poziomu stropu do okapu dachu - wymiar zewnętrzny) z wyłączeniem stropu żelbetowego o wymiarach 2,95 m x 1,76 m (nad częścią gospodarczą) i 5,28 m x 6,57 m (nad częścią sklepową)".

Decyzja ta została zaskarżona przez L.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1182/13, skargę oddalił.

W dniu 26 marca 2014 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których stwierdzono, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. PINB, działając jako wierzyciel, upomnieniem z dnia 31 marca 2014 r. znak: [...] wezwał L.M. do wykonania ww. obowiązku, zastrzegając jednocześnie, że w razie jego niewykonania sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 czerwca 2014 r. PINB ponownie przeprowadził kontrolę w terenie, która wykazała, że obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji MWINB nr [...] nie został wykonany. W dniu 30 lipca 2015r. PINB, działając jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny, wystawił tytuł wykonawczy nr [...] , wszczynając tym samym wobec L.M. postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku rozbiórki.

Następnie PINB wydał postanowienie nr [...] z dnia 29 września 2015 r., znak: [...] , którym nałożył na zobowiązanego - L.M. grzywnę w wysokości 46.352,40 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 30 lipca 2015 r..

Pismem z dnia 5 października 2015 r. zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz równocześnie zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując jako ich podstawy: niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał art. 33 § 1 u.p.e.a.. Wskazał, że opierając zarzut na którejś z podstaw wymienionych w tym przepisie zobowiązany określa, w czym upatruje wadliwości postępowania egzekucyjnego, a tym samym wyznacza "granice", w jakich organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów. Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się zatem w ramach nakreślonych przez zobowiązanego, zgłaszającego konkretne zarzuty. Wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów, niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych opiera swój zarzut.

Organ odwoławczy podzielił wyrażone w postanowieniu I instancji twierdzenie organu egzekucyjnego, iż zgłoszony przez zobowiązanego zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że środek egzekucyjny można uznać za niedopuszczalny, jeżeli nie został przewidziany w ustawie, a ponadto, gdy wprawdzie został przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórka części budynku). Z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a. wynika, że środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Zasady i tryb stosowania tego środka egzekucyjnego przewidziane zostały w Rozdziale 2 u.p.e.a. (art. 119-126 u.p.e.a.) zatytułowanym Grzywna w celu przymuszenia. Rozdział ten z kolei zawiera się w Dziale III Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Skoro więc w przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, to zastosowaną przez PINB grzywnę w celu przymuszenia organ odwoławczy uznał za dopuszczalny środek egzekucyjny.

Odnosząc się do drugiego ze zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, organ wskazał, że w doktrynie podnosi się, że podstawą zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) jest naruszenie ogólnej zasady postępowania egzekucyjnego wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą należy stosować najłagodniejsze (najmniej uciążliwe) środki egzekucyjne.

Katalog środków egzekucyjnych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym został wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.. W przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego stosowane mogą być dwa z ww. środków egzekucyjnych, tj. grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze.

Wprawdzie grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny z istoty swej nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, jest to bowiem środek o charakterze przymuszającym, jednak przymuszający charakter grzywny nie jest przeszkodą w jej stosowaniu w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Zdaniem MWINB organ egzekucyjny słusznie orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zastosowana bowiem wobec zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia, w ocenie organu odwoławczego, jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym dla wyżej wymienionego w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że zasada stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wiąże się z zasadą celowości. Celem postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest doprowadzenie do uiszczenia przez zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, ale skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową, jaką jest grzywna, do realizacji przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. W porównaniu z wykonaniem zastępczym grzywna co do zasady jest środkiem mniej uciążliwym, a to ze względu na przewidzianą w art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwość umorzenia grzywny.

W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne u.p.e.a.). Organ stwierdził, że jeżeli zobowiązany wykona obowiązek we własnym zakresie i wniesie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nie będzie musiał uiszczać grzywny, ani nie będzie ona ściągana w toku postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych. Zatem jedyne koszty, jakie będzie musiał ponieść, będą to koszty dokonanej rozbiórki.

Organ wskazał również, że w myśl art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia). Zatem dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego - grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, zasadnicze znaczenie ma, niezależnie od okoliczności każdej indywidualnej sprawy, możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) i możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej (art. 126 u.p.e.a.).

Zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego, jako środka mniej uciążliwego niż grzywna w celu przymuszenia, może mieć miejsce wyjątkowo, gdy z okoliczności sprawy wynika, że grzywna z jakichś oczywistych względów, związanych np. z osobą zobowiązanego, nie może doprowadzić do zrealizowania przez niego obowiązku we własnym zakresie. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, zobowiązany w piśmie z dnia 5 października 2015 r. zawierającym zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka, nie wykazał, że zachodzą po jego stronie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby uznać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego za mniej uciążliwy, niż grzywna w celu przymuszenia.

Organ zaznaczył, że w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazanych robót budowlanych. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany, pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień, ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów realizacji robót budowlanych, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania tych robót lub ich wykonania we własnym zakresie. Dodatkowo nadmienił, że zastosowanie wykonania zastępczego generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót.

Porównując regulację prawną dotyczącą obu środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organ doszedł do wniosku, że grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Najważniejszą cechą tego środka egzekucyjnego jest przymuszający charakter, który winien skłonić zobowiązanego do samodzielnego wykonania spoczywającego na nim obowiązku, a tym samym ograniczenia do minimum kosztów związanych z przeprowadzeniem tej czynności przez osoby trzecie na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Niezależnie od kwestii merytorycznej poprawności skarżonego postanowienia, organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę prawną do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów stanowi art. 34 § 4 u.p.e.a., tymczasem w nagłówku skarżonego postanowienia jako jego podstawę prawną wskazano art. 34 § 1 u.p.e.a., tj. przepis obligujący wierzyciela do zajęcia stanowiska w zakresie zarzutów zgłoszonych do organu egzekucyjnego w sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest podmiot inny, niż wierzyciel.

Organ odwoławczy wziął pod uwagę, że skarżonym postanowieniem, mimo wskazania błędnej podstawy, PINB orzekł o nieuwzględnieniu zarzutów, a zatem wydał postanowienie w sprawie zarzutów, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a. Mimo błędnie powołanej w skarżonym postanowieniu podstawy prawnej, podstawa do wydania postanowienia w sprawie zarzutów (art. 34 § 4 u.p.e.a.) realnie istnieje, nie ma o niej jedynie prawidłowej informacji w skarżonym postanowieniu. Wobec powyższego przywołanie w nagłówku skarżonego postanowienia art. 34 § 1 u.p.e.a., zamiast znajdującego w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 34 § 4 u.p.e.a., nie stanowi wady powodującej konieczność uchylenia skarżonego postanowienia.

Organ wskazał, że w jego ocenie podniesione w zażaleniu kwestie pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami u.p.e.a., nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Zgodnie bowiem z zasadami przyjętymi w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kwestie dotyczące zasadności egzekwowanego obowiązku nie mogą stanowić przedmiotu toczącego się postępowania egzekucyjnego. Z art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W tym postępowaniu zażaleniowym MWINB, działając jako organ odwoławczy, badał wyłącznie legalność i poprawność postanowienia PINB nr [...] z dnia 14 października 2015 r., znak: [...] . Poza zakresem kontroli pozostawała natomiast kwestia zasadności decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika.

Organ stwierdził, że weryfikacja ostatecznej decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym, ale ewentualnie w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wygaszenia decyzji).

Decyzja MWINB nr [...] z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] , z której wynika egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki, została poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/13, oddalił skargę na tę decyzję. Ww. decyzja pozostaje zatem w obrocie prawnym, wiążąc tym samym PINB i obligując go do podejmowania działań celem doprowadzenia do jej wykonania.

Podniesiona w zażaleniu kwestia wysokości nałożonej na zobowiązanego postanowieniem PINB nr [...] grzywny w celu przymuszenia nie może być rozstrzygnięta w ramach niniejszego postępowania, bowiem wykracza poza jego przedmiot. Kwestia wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może być rozpatrywana w kontekście zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem badanie uciążliwości sprowadza się do oceny samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu dostępnych środków egzekucyjnych.

Niezależnie od powyższego organ zbadał ww. kwestię w ramach postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] , z zażalenia zobowiązanego na postanowienie PINB nr [...] .

L.M. wniósł na ww. postanowienie MWINB nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że decyzja rozbiórkowa dotyczy odbudowanej po pożarze części budynku mieszkalnego. W obliczu tragedii, jaką jest pożar, organy państwa powinny pomagać obywatelowi, a tymczasem w niniejszej sprawie nakazano skarżącemu rozebrać wyremontowaną część spalonego budynku.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z 4 maja 2016 r. skarżący opisał swoją trudną sytuację życiową, materialną i osobistą. Wskazał na problemy w swoich kontaktach z organami nadzoru budowlanego oraz załączył dokumentację fotograficzną samowoli budowlanej i korespondencję z Prokuraturą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Na wstępie należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela (w niniejszej sprawie jest nim PINB w N.) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji nr [...] w K. , z dnia 19 lipca 2013 r., znak: [...] . Decyzja ta została poddana kontroli WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1182/13, oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej zakwestionowania. Na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd, nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości tej decyzji. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest zasadna. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu wszelkie podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące niewłaściwego - jego zdaniem - nakazania rozbiórki pozostają poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, co oznacza, że nie jest dopuszczalne i celowe odnoszenie się do tych zarzutów.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia.

Podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a., a to:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Postępowanie administracyjne toczy się tylko w ramach zgłoszonych zarzutów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. III SA/Wa 1151/07, Lex nr 441253, wyrok NSA z dnia 14 września 2007 r. sygn. I OSK 522/07, Lex nr 374393).

W kontekście powołanych przez skarżącego zarzutów oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że zasadnym było nieuwzględnienie przez organy administracji zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Skarżący zgłosił w piśmie z 5 października 2015 r. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w związku z nałożeniem na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Jako podstawy zarzutów wskazał niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, przywołując art. 33 § 1 pkt 6 oraz pkt 8 u.p.e.a. Nie ma zatem żadnej wątpliwości do rozpatrzenia jakich zarzutów zobowiązany był organ egzekucyjny.

Jako że oba zarzuty dotyczą środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należy wskazać, że nakładające ową grzywnę postanowienie PINB nr [...] z dnia 29 września 2015 r. znak: [...] było następnie kontrolowane przez MWINB, który wydał postanowienie nr [...] z dnia 3 lutego 2016 r., znak [...] . Z kolei to postanowienie, w wyniku wniesienia skargi przez L.M. , zostało uznane za prawidłowe przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z 30 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr 403/16, oddalił skargę.

Odnośnie pierwszego ze wskazanych zarzutów słusznie wskazał organ odwoławczy, że środek egzekucyjny można uznać za niedopuszczalny, jeżeli nie został przewidziany w ustawie, a ponadto gdy wprawdzie został przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórka części budynku). Z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a. wprost wynika, że środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Zasady i tryb stosowania tego środka egzekucyjnego przewidziane zostały w Rozdziale 2 u.p.e.a. (art. 119-126 u.p.e.a.). Skoro zatem w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, to zastosowana przez organ I instancji grzywna w celu przymuszenia jest dopuszczalnym środkiem egzekucyjnym. Zastosowana w sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona prawidłowo, zgodnie z art. 119 § 1 i § 2, a także art. 15 i art. 122 u.p.e.a.

Odnośnie drugiego ze zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, trafnie organ wskazał, że podstawą zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest naruszenie ogólnej zasady postępowania egzekucyjnego, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą należy stosować najłagodniejsze (najmniej uciążliwe) środki egzekucyjne.

Katalog środków egzekucyjnych, stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, został wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. W przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego mogą być stosowane dwa z ww. środków egzekucyjnych, tj. grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1387/10, Lex nr 1151859).

Zasadnie organ uznał, że zastosowana wobec zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym z dwóch ww. dostępnych w sprawie środków egzekucyjnych. Zasada stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wiąże się z zasadą celowości. Celem postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest doprowadzenie do uiszczenia przez zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, ale skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową, jaką jest grzywna, do realizacji przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. W porównaniu z wykonaniem zastępczym grzywna jest, co do zasady, środkiem mniej uciążliwym, a to ze względu na przewidzianą w art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwość umorzenia grzywny (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. II OSK 733/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne u.p.e.a.). W związku z powyższym prawidłowo organ wskazał, że jeżeli zobowiązany wykona we własnym zakresie obowiązek rozbiórki i wniesie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nie będzie musiał uiszczać grzywny, ani nie będzie ona ściągana w toku postępowania egzekucyjnego. Zatem jedyne koszty, jakie zobowiązany będzie musiał ponieść, to będą koszty dokonanej rozbiórki.

Dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego - grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego - zasadnicze znaczenie ma, niezależnie od okoliczności każdej indywidualnej sprawy, możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) i możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej (art. 126 u.p.e.a.) (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. II OSK 767/08, Lex nr 503474).

Trafnie organ dostrzegł, że zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego, jako środka mniej uciążliwego niż grzywna w celu przymuszenia, może mieć miejsce wyjątkowo, gdy z okoliczności sprawy wynika, że grzywna z jakichś oczywistych względów, związanych np. z osobą zobowiązanego, nie może doprowadzić do zrealizowania przez niego obowiązku we własnym zakresie. W przedmiotowej sprawie zobowiązany w piśmie z dnia 5 października 2015 r. zawierającym zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka nie wykazał, że zachodzą po jego stronie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby uznać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego za mniej uciążliwy, niż grzywna w celu przymuszenia. Takie okoliczności nie wynikają również z akt sprawy.

Słusznie organ wskazał, że w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazanych robót budowlanych. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany, pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień, ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów realizacji robót budowlanych, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania tych robót lub ich wykonania we własnym zakresie. Dodatkowo, zastosowanie wykonania zastępczego generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót.

Podsumowując należy wskazać, że trafna jest konkluzja organu, iż porównanie całej regulacji prawnej dotyczącej obu środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym prowadzi do wniosku, że grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Tak jest też w niniejszej sprawie. Najważniejszą bowiem cechą tego środka egzekucyjnego jest przymuszający charakter, który winien skłonić zobowiązanego do samodzielnego wykonania spoczywającego na nim obowiązku, a tym samym ograniczenia do minimum kosztów związanych z przeprowadzeniem rozbiórki przez osoby trzecie na koszt zobowiązanego.

Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wymierzona grzywna nie ma charakteru kary za "przestępstwo", nie jest również przejawem dowolnego działania osób pracujących w organach nadzoru budowlanego.

Trafnie również organ odwoławczy wytknął uchybienie organowi I instancji, polegające na naruszeniu art. 124 § 1 K.p.a. przez wskazanie błędnej podstawy prawnej wydanego postanowienia, a to art. 34 § 1 u.p.e.a., zamiast prawidłowego art. 34 § 4 u.p.e.a.. Jednakże to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności obowiązku rozbiórki określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.

Dopóki decyzja MWINB nr [...] z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] , z której wynika egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki, pozostaje w obrocie prawnym, wiąże tym samym PINB i obliguje go do podejmowania działań celem doprowadzenia do jej wykonania.

Podniesiona przez skarżącego kwestia wysokości nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia nie może być rozstrzygana w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem wykracza poza jego przedmiot. Nie może być rozpatrywana w kontekście zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem badanie uciążliwości sprowadza się do oceny samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu dostępnych środków egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. IV SA 4122/02, Lex nr 148919). Niezależnie od powyższego, jak już wskazano wyżej, prawidłowość, a w tym i wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia została skontrolowana przez MWINB, a następnie przez WSA w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 403/16. Mimo, iż decyzja rozbiórkowa dotycząca odbudowanej po pożarze części budynku jest niewątpliwie dotkliwa dla skarżącego, to weryfikacja tej ostatecznej decyzji nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym, ale ewentualnie w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, o czym wskazał organ w swym uzasadnieniu.

Należy stwierdzić, że organy rzetelnie i wnikliwie przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, z poszanowaniem zasad ogólnych stanowionych przez K.p.a. oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny odniósł się do każdego z podniesionych przez skarżącego zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a.. Organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia stosowne przepisy prawa wraz z ich wyczerpujących wyjaśnieniem, a skarga w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna.

W konsekwencji, wobec braku postaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ją, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..