Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1397/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 190 i 191
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "Z" Spółka z o.o. w M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 15 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 20 grudnia 2013 roku, znak: [...] odmówił zmiany decyzji Starosty [...] z dnia 25 października 2006 r., znak: [...], udzielającej Zakładowi [...] R. H., Zakład Pracy Chronionej, w miejscowości M., gmina [...], pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu Zakładu do odbiornika - ziemi (rów melioracyjny), w zakresie zmiany adresata decyzji na Z [...] H. Sp. z o.o.

Od powyższej decyzji, odwołała się Spółka Z[...] H. Spółka z o.o., zarzucając naruszenie:

- art. 64 ust. 1 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP,

- art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa,

- art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 15 lipca 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w zakresie podmiotu na podstawie art. 155 k.p.a.

Następstwo prawne w zakresie pozwoleń wodnoprawnych uregulowano w art. 134 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 z późn. zm.), który stanowi, iż: "1.Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. 3. Do przejęcia praw i obowiązków, wynikających z pozwolenia na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, przepisy ust. 2 stosuje się odpowiednio."

W niniejszej sprawie zachodzi przypadek z art. 134 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy wprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu Zakładu do ziemi, za pomocą instalacji. Są to więc ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "c" ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 181 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 1232 z późn. zm.): "Do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio art. 187, 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 190, 191, 193 ust. 2 i art. 198. "

W związku z powyższym w niniejszej sprawie należy stosować art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przepisy art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią, iż: "1. Zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji. 2. Przeniesienie praw i obowiązków jest możliwe tylko wtedy, gdy nabywca daje rękojmię prawidłowego wykonania tych obowiązków. 3. Przeniesienie lub odmowa przeniesienia praw i obowiązków następuje w drodze decyzji. 4. Nabywca, o którym mowa w ust. 1, przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy oraz ustawy - Prawo wodne i przepisów ustawy o odpadach. 5. W razie podjęcia decyzji, o której mowa w ust. 3, organ właściwy do wydania pozwolenia może w tej decyzji orzec o obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń lub zmienić uprzednio określone warunki zabezpieczenia roszczeń; przepisy art. 187 stosuje się odpowiednio."

Nadto zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska: "Decyzje, o których mowa w art. 189 i 190 ust. 3 wywołują skutki prawne po uzyskaniu tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części".

Z powyższego wynika, że wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego może złożyć podmiot, który jest zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do instalacji, a więc podmiot, który nie posiada jeszcze tego tytułu. Co więcej, potwierdza to regulacja, iż decyzja o przeniesieniu, wywołuje skutek prawny w momencie nabycia tytułu prawnego do instalacji. Zatem decyzja tej treści winna być wydawana przed nabyciem tytułu prawnego do instalacji. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. OSK 1449/11, stanowiący, iż: "Z treści art. 190 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 134 ust. 2 p.w. wynika, że aby podmiot zainteresowany nabyciem tytułu prawnego całej instalacji, w tym spółka przejmująca inną spółką, nabyła prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących instalacji, związanych z ochroną środowiska, a także pozwoleń wodnoprawnych dotyczących eksploatacji instalacji, winna wcześniej wnieść o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń, o których mowa".

Z uwagi na okoliczność, iż nie dopełniono w/w procedury, wnioskująca Spółka nie może legitymować się przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym R. H.. Nie ma również możliwości zastąpienia w/w procedury, poprzez zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa - co wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP, organ odwoławczy podniósł, iż nie stwierdził naruszenia tych przepisów. Ponadto odwołująca się Spółka nie wyjaśniła na czym miało polegać to naruszenie. Tak więc, zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przez organ I Instancji przepisów postępowania poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Niemniej jednak naruszenie to nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Nawet gdyby wszystkie strony brały czynny udział w postępowaniu, ich ewentualne wnioski dowodowe nie mogłyby doprowadzić do wnioskowanej zmiany decyzji. Wobec tego organ II Instancji nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ustalił krąg stron postępowania i doręczył im decyzję.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka Z [...] H. sp. z o.o. w M., zarzucając jej naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 9; art. 10 § 1, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa i brak umożliwienia skarżącemu przeniesienie decyzji [...] na podmiot zawiązany przez spadkobierców zmarłego przedsiębiorcy, na którego przywołane pozwolenie zostało wydane. Organowi odwoławczemu zarzucono ponadto naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z nieuchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względu na wydanie decyzji w I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 190 ustawy Prawo Ochrony Środowiska (dalej: POŚ) w związku z art. 180 POŚ.

Uzasadniając skargę podniesiono, że Dyrektor RZGW w K. w zaskarżonej decyzji przyjął, że pozwolenie wodnoprawne jest związane z prowadzeniem instalacji i może być przeniesione tylko w trybie art. 190 POŚ. Z argumentacją organu odwoławczego nie można się zgodzić, gdyż przedmiotowe pozwolenie na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego nie jest związane z prowadzeniem instalacji w rozumieniu art. 3 POŚ, gdyż każdy podmiot nawet nie prowadzący działalności gospodarczej chcący odprowadzić wody z powierzchni utwardzonej do odbiornika, zgodnie z ustawą Prawo wodne winien takie pozwolenie uzyskać.

Przedmiotowa decyzja winna być przeniesiona analogicznie jak przeniesiona na skarżącego decyzja na pobór wody ze studni głębinowej. Spadkobiercy nabyli w drodze spadku między innymi zakład wytwórczy prowadzony pod firmą Z [...] H. R. H. (przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego).

Niewątpliwym jest fakt, że z chwilą śmierci przedsiębiorcy ustaje jego byt prawny (podatnik traci status podmiotu prawa). W wyniku takich okoliczności następuje przejście określonych praw i obowiązków (z podmiotu, którego byt prawny ustał) na inny podmiot. Formą prawną dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa, jaką wybrali spadkobiercy jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, do której weszły wszystkie składniki materialne i niematerialne przedsiębiorstwa spadkodawcy. Decyzja ta była podyktowana tym, że w świetle obowiązującego prawa brak jest możliwości prawnych łącznego prowadzenia przedsiębiorstwa przez osoby fizyczne, które w dacie otwarcia spadku było przedsiębiorstwem funkcjonującym na zasadzie jednoosobowej działalności gospodarczej osoby fizycznej. Utworzona przez spadkobierców spółka działa na bazie majątku wykorzystywanego dotąd w działalności prowadzonej przez zmarłego - jest zatem następcą prawnym w ramach sukcesji uniwersalnej. W tym stanie rzeczy Spółka zasadnie wniosła o przeniesienie przywołanych wyżej decyzji.

Przytoczona przez organ II instancji argumentacja o braku możliwości przeniesienia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego jest nietrafiona, z tej prostej przyczyny, że pozwolenie wodnoprawne objęte sukcesją nie było wydane na podstawie art. 180 Prawa ochrony środowiska, dlatego też art. 190 POŚ nie może mieć tutaj zastosowania. Art. 180 POŚ nie znalazł się w podstawie prawnej decyzji. Ponadto przywołany art. 134 ust. 1 Prawa wodnego w sposób niebudzący wątpliwości przewiduje możliwość następstwa prawnego tj. przeniesienia decyzji [...] zgodnie z interesem strony skarżącej i wykładnią złożonego wniosku do organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Nie budzi wątpliwości ustalony w sprawie stan faktyczny.

R. H. prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą legitymował się decyzją Starosty [...] z dnia 25 października 2006 r., znak: [...], udzielającą Zakładowi [...] R. H., Zakład Pracy Chronionej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu Zakładu do odbiornika - ziemi (rów melioracyjny). Po jego śmierci spadkobiercy (którzy odziedziczyli między innymi powyższe przedsiębiorstwo) wnieśli aportem do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością udziały w odziedziczonym przedsiębiorstwie celem dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka wniosła o zmianę pozwolenia wodnoprawnego poprzez wpisanie jej w miejsce dotychczasowego adresata tego pozwolenia.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9; art. 10 § 1, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego są całkowicie chybione, bowiem okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone prawidłowo, a postępowanie dowodowe nie budzi zastrzeżeń. Spór pomiędzy organami administracji a stroną skarżącą dotyczy wyłącznie wykładni przepisów ustawy Prawo wodne oraz Prawo ochrony środowiska, nie zaś błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że wniosek ten należy rozpoznać na podstawie art. 134 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym "Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2".

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Spółka Z [...] H. sp. z o.o. w M. nie jest następcą prawnym zmarłego R. H., ani też prowadzonego przez niego Zakładu [...] R. H., Zakład Pracy Chronionej. Następcami prawnymi zmarłego byli jego spadkobiercy. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest nowym podmiotem prawa powołanym w celu prowadzenia tego przedsiębiorstwa, jednakże nie mieści się w zakresie pojęcia "następca prawny". W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 poz. 1030) przewiduje procedurę przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową - którą zresztą R. H. miał przed śmiercią rozpocząć. W myśl art. 5842 § 1 tej ustawy spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, zaś § 2 stanowi, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Warunki przekształcenia wymienia się w art. 5845 k.s.h. Ponieważ w niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione, nie doszło do przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę kapitałową przed śmiercią R. H., a tym samym zawiązana przez jego spadkobierców spółka Z [...] H. Spółka z o.o. nie jest następcą prawnym zmarłego.

Istotne jest również zastrzeżenie zawarte w końcowej części art. 134 ust. 1 Prawa wodnego, w którym ustawodawca odwołuje się do ust. 2 omawianego przepisu. Ten z kolei stanowi: "Jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska".

Pozwolenie wodnoprawne, którego przeniesienia domaga się skarżąca spółka tj. decyzja Starosty [...] z dnia 25 października 2006 r., znak: [...] dotyczyła wprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu Zakładu do odbiornika - ziemi (rów melioracyjny). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przytoczył definicję ścieków zawartą w 9 ust. 1 pkt 14 lit. "c" ustawy Prawo wodne i słusznie doszedł do wniosku, że "wody opadowe i roztopowe", o których mowa w pozwoleniu wodnoprawnym mieszczą się w zakresie tej definicji. Innymi słowy było to pozwolenie na wprowadzanie ścieków do ziemi.

W tej sytuacji prawidłowe było odwołanie się do art. 181 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, które z kolei odsyła między innymi do art. 190 i 191 tej samej ustawy. Treść tych przepisów w brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji została już wyżej przytoczona. Organ odwoławczy słusznie uznał, że wnioskująca Spółka nie może legitymować się przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym R. H. ponieważ nie dopełniła procedury opisanej w tych przepisach. Z tego też względu nie było możliwe wydanie decyzji, o jaką wnioskowała strona skarżąca.

Na marginesie należy wskazać, że po wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie obejmującym podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) uchylono art. 190 i art. 191 ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.). W art. 1 pkt 39 zmieniono brzmienie art. 189 ustawy Prawo ochrony środowiska, który przed zmianą stanowił: "Pozwolenie może być wydane na wniosek zainteresowanego uzyskaniem tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części", natomiast w nowym brzmieniu posiada dwa ustępy: "1. Podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację". W trybie nowych przepisów skarżąca spółka będzie mogła wystąpić ponownie o zmianę pozwolenia wodnoprawnego, bowiem fakt wydania ostatecznej decyzji odmownej na podstawie przepisów w ich poprzednim brzmieniu nie stoi na przeszkodzie ponownemu złożeniu wniosku i rozpoznaniu go przez organ na podstawie przepisów znowelizowanych.

Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej wyrażonej na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. okoliczność ta nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już wcześniej wspomniano sąd administracyjny dokonując kontroli działalności administracji publicznej bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.