Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2689/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił G. G. zgody na prowadzenie na terenie wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego (pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.), układzie urbanistycznym tzw. "nowego miasta" wraz z historycznymi przedmieściami[...]. S, [...] oraz [...] przy ul. św. [...], robót budowlanych w zakresie mającym wpływ na wygląd tego układu urbanistycznego (dot. bryły, elewacji, dachu oraz zagospodarowania działki), polegających na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego (10 lokali mieszkalnych), z garażami i miejscami postojowymi w parterze, wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., en. elektr., c.o., gazu oraz zewnętrznymi instalacjami wody: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej od budynku do zzp, gazu, budowa dojścia i dojazdu na działkach nr [...] (warstwa dociepleniowa) obr. [...] (w granicy z dz. nr [...]) przy ul. [...] wraz z nadbudową komina w budynku sąsiednim - dz. nr [...] w oparciu o dołączoną dokumentację.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] oraz K. A., Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpatrywanego orzeczenia stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 840 - dalej jako u.o.z.).

Konieczne w sprawie było zbadanie, czy Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] oraz K. A., mają przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie.

Przy określaniu kręgu stron należy wziąć pod uwagę, że postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego przed wojewódzkim konserwatorem zabytków jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym w stosunku do innych aktów administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym np. pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy.

Określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zasadnicze znaczenie ma wskazany zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwa jest realizacja inwestycji budowlanej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ustawa nie zawiera, odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36, szczegółowego unormowania. W związku z powyższym, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., jako norma ogólna, w myśl którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przyznanie statusu strony jest obwarowane przesłanką posiadania interesu prawnego, który jest uprawnieniem wynikającym z przepisu prawa materialnego, które daje jednostce prawo do domagania się ochrony na drodze prawnej. Z tytułu prawa własności przysługuje prawo do ochrony, gdy dochodzi do ingerencji w część wspólną lub stanowiącą własność danego podmiotu.

Wprawdzie w sprawie z Projektu budowlanego i Ekspertyzy, dołączonych do wniosku inwestora wynika, że w zasięgu oddziaływania omawianej inwestycji znajdują się sąsiednie budynki, w tym budynek przy ul. [...] zlokalizowany na działce nr [...]. Dokumentacja projektowa zawiera ekspertyzę obejmującą wpływ istniejącej konstrukcji na budynki sąsiednie, a w konsekwencji tych ustaleń sformułowano zalecenia projektowe. W materiale dowodowym sprawy znajduje się również Budowlano-Prawna Ekspertyza w zakresie nasłonecznienia dla istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...], dz. nr ew. [...] pod kątem oddziaływania budowlanych inwestycji na działkach sąsiadujących o nr ewid. [...] przy ul. [...], opracowana na zlecenie ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, a także Analiza nasłonecznienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...], opracowana przez arch. Wojciecha [...] w marcu 2013 r.

Minister stwierdził jednak, że wnioskowane roboty budowlane w istocie ograniczają się do działki nr [...] oraz części działki nr [...], a tym samym wnioskowana inwestycja nie wkracza w obszar działek sąsiadujących, zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, w tym w obiekt pozostający we własności Skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Zakres planowanej inwestycji nie wpływa na nieruchomość sąsiednią, wymuszając - chociażby potencjalnie - działania powodujące ingerencję w substancję lub wygląd budynku. Ten stan rzeczy potwierdza analiza projektu budowlanego, dołączonego do wniosku.

W konsekwencji Minister stwierdził, że wnioskowane roboty budowlane nie ingerują w prawo własności odwołującej się Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na odwołującą się Wspólnotę żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę jej interesu prawnego. Nie ma ona indywidualnego, własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Celem pozwoleń konserwatorskich jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymanie ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z., opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. W przypadku zabytków obejmujących szereg nieruchomości, stanowiących przedmiot własności lub posiadania różnych podmiotów (np. układy urbanistyczne, historyczne zespoły budowlane), każdy z właścicieli lub posiadaczy nieruchomości położonych na terenie wpisanym do rejestru zabytków, wykonuje obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem obszarowym w takim zakresie, w jakim posiada on tytuł prawny do danej nieruchomości. Jednocześnie osoby takie nie są obarczone tymi obowiązkami w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem własności lub posiadania innych osób.

Odnosząc się do odwołania K. A., właścicielki lokalu w budynku przy ul. [...], organ stwierdził brak uprawnień strony w tym postępowaniu - z tych samych przyczyn co w odniesieniu do Wspólnoty.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. W przypadku dokonania wyboru zarządu, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, w myśl art. 20 ww. ustawy. W konsekwencji podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości, jest wspólnota mieszkaniowa. Zasadą jest, że członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wydaniem w sprawie wadliwego rozstrzygnięcia, w tym naruszenie:

1. art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b., art. 3 pkt 1 i 12, art. 5 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 7, art. 25 i art. 36 u.o.z., art. 140 i art. 154 § 1 k.c. oraz § 3 pkt 4, 8 i 9, § 6 pkt 2 lit b), § 11 ust. 3 pkt 1 lit. d) i e) obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy uchwalony w dniu 24 stycznia 2018 r. uchwała Rady Miasta [...] nr [...]) poprzez błędne przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją i w następstwie takiego ustalenia wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Organ II instancji winien był, w ślad za organem I instancji ustalić, ż Skarżąca ma status strony w postępowaniu administracyjnym, a następnie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę administracyjną (w tym rozpoznać przedstawione w odwołaniu zarzuty);

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. poprzez oparcie się przez Organ II instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwej podstawie prawnej tj. na art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., podczas gdy podstawą wydania decyzji I instancji był art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a w konsekwencji wszelkie rozważania Organu II instancji, co do braku statusu strony z uwagi na charakter sprawy administracyjnej wyznaczonej normą art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. są nieadekwatne, nie dotyczą sprawy, która była przedmiotem rozpoznania, tym samym Organ w ogóle nie rozpoznał czy w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, której zakres wyznacza art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Skarżąca winna mieć status strony;

3. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 25 u.o.z. poprzez:

a) niewłaściwe, nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, a konsekwencji błędne ustalenie, że postępowanie administracyjne zakończone pozwoleniem nie dotyczy interesu prawnego i obowiązków Skarżącej;

b) rozstrzyganie co do statusu strony na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej, a w konsekwencji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wymagającego ustalenia czy z uwagi na sprawę administracyjną wyznaczoną normą z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Skarżąca ma status strony postępowania administracyjnego;

c) odmowę przyznania Skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym, przy jednoczesnym kwalifikowaniu nadal jako strony Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], przy jednoczesnym braku wyjaśnienia podstaw dla takiego nierównego traktowania podmiotów;

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z uwagi na niżej wskazane uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego oraz posiadanie przez Skarżącą przymiotu strony postępowania administracyjnego, Organ II instancji winien był uchylić pozwolenie w całości i w całości orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem - pozwolenie bowiem zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa, co jednak zostało pominięte:

a) art. 1, art. 6, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

b) art. 36 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 1 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 9, § 13 i § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. polegające na:

▪ wydaniu rozstrzygnięcia z obowiązkiem wykonania dodatkowych czynności błędnie kwalifikowanych jako "warunki" (pkt 1 do pkt 3 str. 2 pozwolenia) oraz mimo braku podstawy prawnej w ustawie oraz rozporządzeniu do określenia tego rodzaju warunków w pozwoleniu;

▪ rozstrzygnięciu o wniosku wyłącznie w części, tj. wskazaniu, że konieczne jest uzyskanie odrębnego pozwolenia na zagospodarowanie podwórka i nasadzenia, mimo że Wnioskodawca wnosił o wydanie pozwolenia dla całego zamierzenia (obejmującego zarówno obiekt kubaturowy jak i zagospodarowanie terenu), a z uwagi na przedmiot ochrony pozwolenie winno obejmować także zagospodarowanie podwórka;

c) art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 art. 123 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 89 i art. 91 u.o.z. poprzez wydanie pozwolenia pomimo niewykonania przez Wnioskodawcę obowiązku nałożonego postanowieniem z 22 stycznia 2021 r.

d) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ I instancji na przedłożonej przez Wnioskodawcę ekspertyzie mimo, iż:

▪ ekspertyza me zawiera odpowiedzi na postawioną przez organ I instancji tezę dowodową (w tym nie określa podłoża gruntowego, brak opisu stanu elementów zewnętrznych),

▪ nie zawiera opisu stanu nieruchomości sąsiednich, została przeprowadzona bez zbadania nieruchomości sąsiednich, a tym samym brak jest podstaw dla uznania ekspertyzy za miarodajną dla oceny wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie,

▪ ekspertyza została sporządzona jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia o obowiązku jej przedłożenia, z tych też względów nie zawiera odpowiedzi na postawioną przez organ I instancji tezę dowodową jak również nie określa stanu nieruchomości z daty wydania postanowienia (styczeń 2021r.), a stan z września 2020 r.,

▪ z ekspertyzy wynika, że w dacie jej prowadzenia w rzeczywistości nie dokonano oględzin fundamentów z uwagi na znaczną warstwę kurzu i nieporządek, a dopiero we wnioskach wskazano na konieczność oceny wizualnej płyty fundamentowej;

▪ inwestorem w postępowaniu administracyjnym (Wnioskodawcą) jest wyłącznie Grzegorz Galos, ekspertyza wskazuje na inne osoby aniżeli Wnioskodawca w niniejszym postępowaniu;

e) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 3 w zw. z art. 36 u.o.z., § 13 i § 17 rozporządzenia, poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zweryfikowania, czy Wnioskodawca wykonał wskazania dotyczące planowanej inwestycji określone w piśmie z 06.12.2019 znak [...], jak również brak w uzasadnieniu skarżonego pozwolenia wyjaśnienia czy Wnioskodawca zastosował się do wytycznych dotyczących ryzalitów określonych ww. uzgodnieniem;

f) art. 36 ust. 5 u.o.z. i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia albowiem zarówno w dacie złożenia wniosku jak i w dacie orzekania w sprawie przez organ I instancji, Wnioskodawca nie wylegitymował się prawem do dysponowania całą nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowlane, w tym na cele prowadzenia prac objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego;

g) art. 36 ust. 5 u.o.z. i § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez niezastosowanie - we wniosku nie zostały wskazane numery ksiąg wieczystych objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia;

h) art. 36 ust. 5 u.o.z. i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez niezastosowanie i wydanie pozwolenia mimo nieprzedłożenia przez Wnioskodawcę określonej we wniosku o wydanie pozwolenia dokumentacji mającej stanowić podstawę wydania pozwolenia (wskazywanej we wniosku z 12 czerwca 2020 r. jako podstawa ubiegania się o pozwolenie), a jedynie fragmentarycznych i niekompletnych opisów i rysunków niestanowiących dokumentacji projektowej, bez wymaganych prawem dat, podpisów i pieczęci (w tym sprawdzających), nadto wskazującej jako inwestora także inną osobę aniżeli wnioskującą o wydanie pozwolenia;

Z ostrożności Skarżąca wskazała, że w oparciu o przywołane w odwołaniu jak i powtórzone powyżej naruszenia dotyczące zarówno postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia jak i przepisów prawa materialnego stosowanych przy jego wydaniu można stwierdzić, że Organ II instancji nie dysponował wystarczającym do rozstrzygania w sprawie materiałem dowodowym w zasadniczej części, a tym samym nie dysponował materiałem dowodowym potrzebnym do oceny czy Skarżąca winna być traktowana jako strona postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekając co najmniej przedwcześnie w sprawie, a to w sytuacji, gdy zgromadzony w niej materiał dowodowy nie był kompletny i wymagał uzupełnienia.

Strona Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ww. decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zawnioskowano o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj.

a) dokumentacji projektowej dotyczącej inwestycji pn. "Rozbudowa i przebudowa budynku usługowego na mieszkalny wielorodzinny z garażem w parterze i poddaszem użytkowym" zalegającej w archiwum Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] pod nr [...], stanowiącej podstawę wydania pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., w tym zalegającego w aktach projektu budowlanego - zdjęcie str. 13 stanowi załącznik do skargi na okoliczność posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym;

b) operat pomiarowy z 6 marca 2013 r. na okoliczność położenia murowanego ogrodzenia na działce Skarżącej oraz na terenie Inwestycji, pomiaru wysokościowego elementów zagospodarowania terenu, interesu prawnego Skarżącej w postępowaniu administracyjnym.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna, a podnoszone w niej zarzuty jedynie pozornie odnoszą się do kwestii interesu prawnego Skarżącej, w istocie stanowiąc szerokie rozważania, artykułujące obawy Strony, jakie można byłoby sformułować w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś w sprawie o wydanie przez organ konserwatorski zgody na ingerencję w chroniony zabytek, jakim w tym przypadku jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego układ urbanistyczny tzw. "nowego miasta" (patrz decyzja z [...] lipca 2011 r. nr rej. [...]).

Sąd w całości podziela argumentację Ministra, w której zwrócono uwagę na zagadnienie przymiotu strony, który z kolei immanentnie łączy się z pojęciem interesu prawnego.

Organ odwoławczy słusznie wskazuje, co umknęło [...] WKZ, że przy ocenie interesu prawnego należy uwzględnić normę wynikającą z art. 28 k.p.a., zaś w braku tej koniecznej przesłanki należy podjąć właściwe działania (pominąć podmiot nie mający interesu prawnego). Dotyczy to także postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem podmiotu nie mającego przymiotu strony. To więc, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze należy umorzyć w przypadku uznania, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, wynika wprost z uchwały siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, w myśl której "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.".

Podstawowe znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie, czy Skarżącej Wspólnocie przysługiwał status strony w sprawie o wyrażenie zgody na jedno z działań określonych w art. 36 ust. 1 u.o.z.

Przypomnieć więc trzeba, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Posiadanie interesu prawnego w załatwieniu danej sprawy jest zatem kluczowym elementem uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Interes prawny, jak wynika zarówno z wypowiedzi przedstawicieli doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, powinien być: 1) indywidualny, 2) konkretny, 3) aktualny, 4) obiektywnie sprawdzalny. Jedynie tak postrzegany interes prawny (wypełniający wskazane kryteria) pozwala przyjąć, że istnieje związek pomiędzy przedmiotem sprawy a udziałem w niej danego podmiotu.

Decyzja [...] WKZ, od której Wspólnota wraz z K. A. wywiodły odwołania, została wydana z powołaniem podstawy prawnej z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., pomimo tego, że prawidłową podstawą prawną w tym przypadku winien być wskazywany przez Ministra art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W sprawie chodzi bowiem o wyrażenie zgody na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, a więc wpisanym do rejestru układzie urbanistycznym, a nie o wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, które notabene również powinno być wpisane do rejestru zabytków - por. art. 9 ust. 2 u.o.z. Jest zatem oczywiste i Strona Skarżąca to niewątpliwie sobie uzmysławia, że teren na którym zlokalizowana jest inwestycja znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków obszarowo, a nie na obszarze wpisanego do rejestru zabytków otoczenia innego zabytku nieruchomego, którego brak.

W okolicznościach sprawy nie może być więc żadnej wątpliwości, że chodzi w niej o zgodę na roboty budowlane jakie mają być wykonywane przy zabytku (układzie urbanistycznym), a nie w jego otoczeniu. Organ I instancji wadliwie zatem wskazał art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., który w ogóle nie miał w niej zastosowania (brak wpisu otoczenia zabytku). Co jednak istotne, pomyłka WKZ w tym zakresie, wbrew twierdzeniom skargi, nie miała jakiegokolwiek wpływu zarówno na merytoryczną sferę rozstrzygnięcia, jak również na kwestie formalne, dotyczące w szczególności oceny interesu prawnego Wspólnoty i K. A. Podstawy prawej rozstrzygnięcia administracyjnego nie można bowiem widzieć jako przesądzonej, a przez to związanej, samym tylko wskazaniem w decyzji organu, jednostki redakcyjnej (konkretnego przepisu) aktu prawnego. Należy ją widzieć jako realnie istniejącą podstawę prawną orzeczenia, nawet jeżeli została błędnie podana w sentencji decyzji, ale w rzeczywistości istnieje. Jakkolwiek zatem Skarżąca Wspólnota jednoznacznie podkreśla powołanie w sentencji decyzji [...] WKZ art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z., budując na tej właśnie podstawie całe spektrum zarzutów dotyczących wadliwego orzekania w I i II instancji (na innych podstawach prawnych i w innej sprawie), to jednak w ogóle nie dostrzega, bądź nie chce dostrzec, że organ I instancji, pomimo takiego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w żadnym miejscu uzasadnienia w najmniejszym nawet stopniu nie nawiązuje do kwestii "otoczenia zabytku", a wyraźnie i wprost odnosi się do zabytku obszarowego jakim jest układ urbanistyczny. Powyższe uchybienie nie miało i nie mogło mieć zatem jakiegokolwiek wpływu na ocenę przymiotu strony Wspólnoty, w szczególności zaś nie świadczy o tym, że organy rozstrzygały dwie różne sprawy, jak niezasadnie argumentuje skarga. Korekta podstawy rozstrzygnięcia nie może być w tym przypadku widziana jako zupełnie nowe rozstrzygnięcie, w zupełnie nowej sprawie, o odmiennym charakterze. Co do zasady, o zakresie sprawy nie decyduje podana w I i II instancji podstawa prawna, a przedmiot sprawy, określony granicami żądania i wynikiem postępowania przeprowadzonego przez organy. Ten zaś był i pozostaje niesporny.

Kontynuując merytoryczne rozważania Sąd wskazuje, że podziel racje Ministra co do tego, że określając krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., podstawowe znaczenie ma jego zakres i przede wszystkim sens udzielonej ochrony zabytku. Istotą postępowania konserwatorskiego jest więc zbadanie przez właściwe organy, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w ramach zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych i czy w ich wyniku ów zabytek nie dozna uszczerbku.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera jasnej regulacji dotyczącej kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 u.o.z., co w konsekwencji świadczy o tym, że w sprawach tego rodzaju należy stosować art. 28 k.p.a., jako swoistą metanormę (przepis ogólny).

Już wcześniej wskazano na konieczne elementy interesu prawnego, odróżniające go od interesu faktycznego, a więc rzeczywistego zainteresowania danego pomiotu rozstrzygnięciem określonego rodzaju. Przypomnieć ponownie należy, że pojęcie interesu prawnego immanentnie wiąże się z normami prawa materialnego, albowiem w ramach jego badania należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny materializuje się zatem zawsze tam, gdzie ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).

Przesłanki interesu prawnego, zwłaszcza jego aktualność, wskazują, że błędne uznanie przez organ I instancji jego występowania, nie świadczy o jego swoistej kontynuacji (perpetutio). Dlatego też na każdym etapie sprawy organy mają nie tylko prawo ale i obowiązek badania, czy ów interes realnie występuje. Nie jest on bowiem dany "raz na zawsze" i w związku z tym może podlegać zmianom w czasie. Skoro tak, to błędne uznanie jakiegoś podmiotu za stronę przez organ I instancji nie wiąże organu odwoławczego, wadliwość ta nie jest bowiem źródłem interesu prawnego jednostki.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że planowane prace budowlane dotyczą w istocie dokończenia rozpoczętej niegdyś budowy na działkach inwestycyjnych, które znajdują się obecnie w układzie urbanistycznym.

Jakkolwiek Skarżąca Wspólnota jest bezpośrednim sąsiadem inwestycji i bez wątpienia może zyskać status strony w postępowaniu budowlanym, to jednak brak jest podstaw by uznać jej status jako strony w postępowaniu konserwatorskim, którego przedmiot jest zupełnie inny niż postępowania budowlanego.

Sąd podkreśla, że zakres orzekania organów konserwatorskich dotyczył zgody na prowadzenie robót budowlanych na terenie układu urbanistycznego "nowego miasta" wraz z historycznymi przedmieściami: [...] [...] [...], Podbrzeziem oraz [...][...]i przy ul. św. [...]. Roboty te były więc ocenianie przez organ wyłącznie w zakresie, w jakim mają wpływ na wygląd układu urbanistycznego (dotyczący bryły, elewacji, dachu oraz zagospodarowania działki).

Za słuszne należy uznać stanowisko Ministra, że w takiej sytuacji stroną postępowania jest wyłącznie inwestor, zgłaszający wniosek o udzielenie zgody konserwatorskiej. Stroną jest jednak również właściciel budynku sąsiedniego na działce nr [...], którego komin ma zostać nadbudowany wraz z realizacją inwestycji. Niewątpliwie taka bowiem nadbudowa, czego Skarżąca nie zauważa, wymusza objęcie właściciela tej nieruchomości postępowaniem z uwagi na planowaną ingerencję we własność nieruchomości stanowiącej element zabytkowego układu i prawo wypowiedzenia się w tym zakresie. Taka sytuacja w ogóle nie zachodzi natomiast w odniesieniu do Wspólnoty i K. A., których nieruchomości (wspólna i lokalowa) w ogóle nie są objęte ani wnioskiem, ani planowanymi robotami, ani też jakimkolwiek oddziaływaniem z punktu widzenia konserwatorskiego.

Sąd zwraca uwagę, że interes prawny w sprawach dotyczących zabytków objętych ochroną obszarową musi być widziany w kontekście granic ochrony oraz tego, jak dane zamierzenie narusza konkretny układ urbanistyczny (czy w ogóle to czyni). Strona Skarżąca nie ma jakichkolwiek uprawnień do pełnienia funkcji swoistego "rzecznika ochrony zabytków" i na tej podstawie budowania własnego uprawnienia do występowania w sprawie innego podmiotu, negowania przedstawianych propozycji czy też rozstrzygnięć organu specjalistycznego jakim jest konserwator zabytków. Strona może swoje zastrzeżenia podnosić wyłącznie w kontekście własnych, zagrożonych uprawnień, których w tym postępowaniu konserwatorskim ani nie wykazała, ani też w ocenie Sądu one nie występują. Należy przy tym zwrócić uwagę, że z art. 3 pkt 12 u.o.z. wynika, że historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny stanowi przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

W ramach układu urbanistycznego, ochronie konserwatorskiej podlega zatem historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1864/18). W żaden sposób planowana inwestycja, oceniona przez organ I instancji z punktu widzenia wartości chronionego układu urbanistycznego, nie ma i nie może mieć wpływu na chronioną, zewnętrzną substancję budynku należącego do Wspólnoty. Co również warte podkreślenia, zabudowa planowana do dokończenia na nieruchomości inwestycyjnej, znajduje się wewnątrz kwartału zamkniętego ulicami św. [...]i nie ma jakiegokolwiek wpływu na same walory ekspozycyjne układu urbanistycznego (jest w istocie niewidoczna z zewnątrz). To również wskazuje, że żaden inny podmiot, poza organami konserwatorskimi i podmiotami wprost objętymi zakresem inwestycji, nie ma prawa wynikającego z przepisów materialnych, do kontestowania planowanej zabudowy. Skarżąca Wspólnota w sposób w pełni świadomy przenosi zarzuty jakie winna podnosić w ewentualnym postępowaniu budowlanym na postępowanie konserwatorskie, poszukując w ten sposób nienależnej jej w tym przypadku ochrony i chcąc w istocie wywierać nienależny jej wpływ na działania inwestora oraz organów. Takie działanie nie podlega ochronie sądowej.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do K. A., która jest właścicielką jednego z lokali (nr [...] w budynku zarządzanym przez Wspólnotę. Z tożsamych względów co Wspólnota, ona również nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu konserwatorskim. Nadto, nawet gdyby przyjąć, że Wspólnota z jakichś względów miałaby interes prawny, to co do zasady w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela konkretnego, wydzielonego lokalu, jako członka tej wspólnoty jest chroniony przez wspólnotę, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (por. wyrok NSA z 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2772/13).

W sprawach dotyczących wyodrębnionych lokali konieczne jest więc wykazanie indywidualnego interesu prawnego ich właścicieli, czego w tej sprawie nie zrealizowano.

Analiza akt sprawy, w szczególności wskazany zakres planowanych prac, dają podstawy do stwierdzenia, że odwołujące się (Wspólnota i K. A.) nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa wart. 36 u.o.z. w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie przysługuje im prawo do wniesienia odwołania. Roboty budowlane przy zabytku obszarowym, nie ingerują w prawo własności odwołujących się, a decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków nie nakłada na nich żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień. Decyzja ta nie wkracza w sferę ich interesu prawnego.

Podmiot, odnośnie do którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd wskazał już, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który uprawniałby go do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (por. wyrok tutejszego Sądu z 6 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1883/15).

Tym samym błędne uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot ten uzyskuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem I instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 769/12).

W tym stanie rzeczy Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., kończąc postępowanie odwoławcze bez merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na stwierdzenie jego bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych. Umorzenie postępowania będące formalnym sposobem zakończeniem sprawy wykluczało zaś możliwość uwzględnienia przez organ zarzutów odwołania. Innych bowiem kwestii, niż związanych z dopuszczalnością wniesienia odwołania oraz z interesem prawnym podmiotu, który wniósł ten środek zaskarżenia, organ w tym postępowaniu nie badał.

W kontekście powyższego wszystkie zarzuty skargi Sąd uznaje za bezzasadne. Pełnomocniczka Skarżącej Wspólnoty, na co już zwrócono uwagę, podnosi zarzuty jakie powinna podnosić w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie są zasadne twierdzenia, że w postępowaniu konserwatorskim o źródle interesu Wspólnoty świadczy w istocie oddziaływanie planowanej budowy. Jak już wyjaśniono, zupełnie inne zagadnienie rozstrzygane jest w postępowaniu konserwatorskim, a zupełnie inne w postępowaniu budowlanym, pomimo że oba odnoszą się do nieruchomości.

Podobnie zarzuty dotyczące prawidłowości udzielonej zgody konserwatorskiej nie mogą być w tej sprawie analizowane. Nie świadczą one o nabyciu przez Skarżącą interesu prawnego.

Szeroki opis wadliwości, wskazywany przez Wspólnotę, odnosi się nie do kwestii konserwatorskich, a do kwestii budowlanych. Ochrony prawnej Wspólnota winna zatem poszukiwać w sprawie budowlanej a nie w sprawie, w której organy ochrony zabytków oceniają to, w jaki sposób układ urbanistyczny, chroniący z założenia walory zewnętrzne istniejącej zabudowy, może zostać potencjalnie naruszony.

Przyjęcie poglądu Wspólnoty, prowadziłoby do sytuacji, w której każdy podmiot władający nieruchomością wchodzącą w skład zabytkowego układu obszarowego, zyskiwałby status strony tylko dlatego, że inwestor planuje działania względem tego układu. Do ochrony zabytków, ich substancji, stanu zachowania, itp., są w Polsce powołani konserwatorzy zabytków. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu jeżeli są w stanie udokumentować swój interes prawny. Tymczasem Wspólnota, powołując się na kwestie budowlane, próbuje blokować jakąkolwiek poprzedzającą proces budowlany inicjatywę, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny. Takiego stanowiska Sąd nie podziela.

Z tych też przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Sąd orzekł jak w sentencji.

Augustyniak-Pęczkowska