Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 343/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako SKO w P.) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 198 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO w P. podniosło, iż wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A.K. zwrócił się do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii umów związanych z organizacją "Dni B." i "Jarmarku N." w 2012 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy B. odmówił udzielenia informacji w podanym zakresie wskazując w jej uzasadnieniu, iż w związku z organizacją "Dni B." i "Jarmarku N." zostały zawarte umowy z Agencją Eventową "M.", P. w C. i Biurem Ochrony "R.".

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy tj. po uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r. przez SKO w P., decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji wystąpił ponownie do wymienionych podmiotów o wykazanie, że informacje zawarte w przedmiotowych umowach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Właściciel firmy Agencja Eventowa "M." podał, że informacje zawarte w umowie stanowią tajemnicę organizacyjną jego przedsiębiorstwa i mają wartość gospodarczą. W tym celu zawarł w umowie klauzulę poufności, na którą organizator imprezy wyraził zgodę. Właściciel kategorycznie nie wyraził zgody na udostępnienie kopii umowy stwierdzając, że ujawnienie tej tajemnicy może bardzo negatywnie wpłynąć na działalność i wizerunek jego firmy. Właściciel firmy "R." również nie wyraził zgody na ujawnienie treści umowy uznając, że może to negatywnie wpłynąć na konkurencyjność jego firmy. Również Dyrektor Oddziału Banku Spółdzielczego w B. podał, że ujawnienie do wiadomości publicznej kopii zawartej umowy stanowiłoby brak zachowania poufności pomiędzy stronami. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Banku wyraził jedynie zgodę na udostępnienie wysokości kwoty, bez treści umowy.

Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji uznał, że odpowiedzi przekazane przez podmioty biorące udział w postępowaniu wskazują na to, że informacje zawarte w treści przedmiotowych umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i strony nie godzą się na ujawnienie ich zapisów. Ujawnienie treści umów może negatywnie wpłynąć na wiarygodność, na konkurencyjność, na działalność i wizerunek firm.

Wójt Gminy B. przyznał, że w roku ubiegłym przekazał wnioskodawcy umowę koncertową wraz z kosztorysem imprezy z 2011 r. i podał, że wówczas nie zwracał się do przedsiębiorcy o wskazanie, czy treść umowy stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa natomiast, obecnie już w trakcie prowadzonych negocjacji, przed podpisaniem umowy przedsiębiorca zastrzegł, że nie wyraża zgody na ujawnienie treści umowy.

Organ I instancji wyjaśnił nadto, że przekazał wnioskodawcy wydruki z kartotek budżetowych, które dają obraz pełnych wydatków poniesionych na organizację imprez, natomiast harmonogram poszczególnych wydatków stanowi załącznik do umowy z Agencją Eventową M. i stanowi tak jak umowa tajemnicę firmy.

A.K. wniósł od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2013 r. odwołanie podnosząc, iż jego pytanie w trybie dostępu do informacji publicznej zmierzało do uzyskania odpowiedzi, czy Wójt Gminy B. nie marnotrawi publicznych środków finansowych w odniesieniu i w porównaniu do poprzednich lat. Wnioskodawca jako mieszkaniec gminy B. ma pełne prawo poznać, na co wydatkowane zostało prawie 60 tys. zł z budżetu Gminy w szczegółowym harmonogramie. Odwołujący się podkreślił, iż w roku ubiegłym uzyskał odpowiedź na analogiczne pytanie.

SKO w P. nie znalazło podstaw do uwzględnia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej wyznacza granice prawa do informacji tj. zgodnie z art. 5 ust. 2 tego aktu prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W toku postępowania dowodowego organ I instancji ocenił, że ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć na konkurencyjność, na działalność i wizerunek firm. Właściciel Agencji Eventowej "M.", z którą Wójt Gminy zawarł umowę, w przedmiocie organizacji imprezy jednoznacznie podał, że ujawnienie umowy negatywnie wpłynie na działalność jego firmy i jeszcze przed podpisaniem umowy zastrzegł, że treść umowy nie może być przekazana osobom trzecim. Właściciel firmy "R." stwierdził, że ujawnienie informacji publicznych może negatywnie wpłynąć na konkurencyjność jego przedsiębiorstwa.

Tajemnicę przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, a także inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorcy którzy zawarli umowy z Wójtem Gminy B. określili zakres jakim objęli umowy klauzulą poufności i przejawili wolę zachowania tych informacji jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Wobec tego należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

Decyzja SKO w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i w uzasadnieniu skargi wskazał, iż wobec jawności wydatkowania środków publicznych odmowa udzielenia w niniejszej sprawie informacji publicznej, z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, jest niezgodna z przepisami prawa. Skarżący podkreślił, iż jego żądanie dotyczy wydatkowani środków publicznych i w roku ubiegłym odpowiedź na takie same zapytanie uzyskał. Ponadto Wójt Gminy B. nie udzielił wnioskodawcy informacji na temat szczegółowego kosztorysu imprezy "Dni B." i "Jarmark N.".

W odpowiedzi na skargę, SKO w P. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. umów zawartych pomiędzy Wójtem Gminy B. a podmiotami gospodarczymi na realizację imprezy plenerowej w 2012 r. "Dni B." i "Jarmark N." w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Oznacza to, iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne – patrz wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12 (publik. – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C6D9486A).

W rozpoznawanej sprawie organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie przedsiębiorców (Agencji Eventowej "M." oraz Spółki "R.") w istocie nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji mimo, iż to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.

W badanej sprawie organy orzekające, argumentując odmowę udostępnienia informacji publicznej, posłużyły się ogólnikami: ujawnienie tajemnicy może negatywnie wpłynąć na działalność i wizerunek, konkurencyjność firmy, informacja stanowi tajemnicę organizacyjną i ma wartość gospodarczą. Tego typu umotywowanie, bez podania konkretnych negatywnych następstw, choćby wskazania, na czym owa wartość gospodarcza miałaby w tej konkretnej sprawie polegać, nie poddaje się kontroli sądowej. W doktrynie przyjmuje się, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne knou-hou, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i knou-hou handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Przykładowo, jeżeli żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną, którą należy chronić, to wówczas należałoby uprawdopodobnić, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Wykazanie potrzeby ochrony tego typu informacji jest o tyle istotne, iż sam fakt zawarcia przez podmiot gospodarczy umowy o wykonanie usługi z jednostką sektora publicznego nie może stanowić sam w sobie podstawy do wyłączenia jawności podpisanego porozumienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Należy stwierdzić, że tajemnica przedsiębiorstwa, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Podkreślenia zatem wymaga, iż warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Na istnienie informacji spełniających warunki określone w powołanym przepisie organy orzekając w sprawie się nie powołały. Bez podjęcia wymaganej oceny organ I i II instancji bezkrytycznie przyjął za pewnik oświadczenie firmy Agencja Eventowa "M." oraz "R.". Swe przekonanie o istnemu tajemnicy przedsiębiorstwa oparły na zawartej w umowach klauzuli poufności oraz stwierdzeniu wymienionych podmiotów, iż ujawnienie treści przedmiotowych umów będzie wpływać na działalność, konkurencyjność i wizerunek tych firm. Na poparcie tej tezy nie przedstawiono dającej się zweryfikować argumentacji.

W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegający na wadliwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Nie sposób także nie dostrzec, iż w sprawie nie respektowano reguł procesowych zawartych w przepisie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Należy także wskazać, iż Agencja Eventowa "M.", P. w C. Oddział w B. i Biuro Ochrony "R.", z którymi Gmina zawarła umowy o realizacje przedsięwzięcia "Dni B." i "Jarmark N.", nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia sygn. akt I OSK 2718/12 wskazał, że w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy treści umowy koncesyjnej wraz z załącznikami i aneksami, w szczególności gdy strona zawarła wniosek o utajnienie tej informacji, organ nie może w postępowaniu pominąć spółki jako strony postępowania, gdyż może to oznaczać, brak jej udziału w postępowaniu bez własnej winy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędny jest zatem udział spółki, która ma interes prawny w toczącym się postępowaniu, którego źródło stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W świetle przywołanego stanowiska, udział firm: Agencja Eventowa "M." i Biuro Ochrony "R." w postępowaniu administracyjnym jest niezbędny w charakterze strony postępowania (art. 28 k.p.a.).

Odmiennie rzecz się ma z umową zawartą z Dyrektorem Oddziału Banku Spółdzielczego w B., w ramach której wymieniony Bank zobowiązał się do sponsorowania imprezy "Dni B." i "Jarmark N.". W tym przypadku nie mamy do czynienia z wydatkowaniem środków publicznych, lecz dofinansowania imprezy lokalnej. Wobec tego treść umowy dofinansowującej Gminę B., nie stanowi informacji publicznej. Wysokość dofinansowania, za zgodą zainteresowanego podmiotu, została ujawniona. Skoro darczyńca zastrzega sobie niejawność treści umowy sponsoringu, a informacja tam zawarta nie posiada waloru informacji publicznej, to w zakreślonym obszarze nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wystarczy o tym fakcie poinformować wnioskodawcę na piśmie.

Reasumując, powyżej wykazane naruszenia prawa skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. To z kolei powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącego i udzielenia żądanej informacji w takim zakresie, w jakim nie ogranicza jej przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź wydania decyzji odmownej z powołaniem się na ten przepis, przy jednoczesnym wyczerpującym uzasadnieniu zaistnienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zaznaczyć przy tym należy, iż w tym drugim przypadku, stronami postępowania administracyjnego powinny być podmioty, z którymi Gmina B.w zawarła umowy o odpłatną organizację imprezy plenerowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.