Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 137/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50, 51, 71, 71a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 125  par. 1,  art. 133  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Sąd Wojewódzki mógłby przyjąć jako podstawę orzeczenia art. 145 par. 1 pkt1 lit.b p.p.s.a.,gdy związek obu spraw wyczerpuje podstawę wznowieniową określoną w art. 145 par. 1 pkt 8 kpa,przejawiającą się w tym, że prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru wydanej w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostaje bez wpływu na moc obowiązującą decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt.1 Prawa budowlanego

TEZY

Sąd Wojewódzki mógłby przyjąć jako podstawę orzeczenia art. 145 par. 1 pkt1 lit.b p.p.s.a.,gdy związek obu spraw wyczerpuje podstawę wznowieniową określoną w art. 145 par. 1 pkt 8 kpa,przejawiającą się w tym, że prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru wydanej w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostaje bez wpływu na moc obowiązującą decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt.1 Prawa budowlanego


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. i Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 29/06 w sprawie ze skargi B. R.-L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 listopada 2005 r., nr WINB-WOA-7144/4/12/5/05 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. R.-L. solidarnie na rzecz B. D. i Z. D. kwotę 385 ( słownie : trzysta osiemdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Kielcach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania B. R.-L. utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], stwierdzającą wykonanie obowiązków koniecznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki, znajdującej się w budynku usług handlowych usytuowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. M..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nakładającą na B. i Z. D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki znajdującej się w budynku usług handlowych, usytuowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. M. Czynności te polegały na przedłożeniu projektu budowlanego wykonanej przebudowy, ze wskazaniem zakresu wykonanych w ramach przebudowy robót budowlanych oraz oceną prawidłowości ich wykonania, a także ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i zasadami wiedzy technicznej oraz opinii, uzgodnień i zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stwierdził wykonanie obowiązków określonych tą decyzją.

Organ odwoławczy uznał, że skoro inwestorzy wykonali roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia na budowę, to organ l instancji prawidłowo podjął działania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 71 i art. 71 a, które to przepisy odnoszą

się jedynie do zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła B. R.-L., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez uznanie, że wykonanie określonych przez organ czynności legalizuje zmianę sposobu użytkowania lokalu oraz że inwestorzy wykonali obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także

- art. 97 § kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji pomimo, że dla jej wydania istotne znaczenie ma wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie II SA/Ke 978/05, tj. mimo istnienia podstaw do zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, gdyż przedstawili dokumenty sporządzone dla innego obiektu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że wydanie decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki do stanu zgodnego z prawem stanowi obejście przepisów prawa i zalegalizowanie samowoli budowlanej w postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, niezgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 30, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 71 i art. 71 a Prawa budowlanego. Inwestorzy nie zgłosili właściwemu organowi zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu, ale zmiany tej dokonali samowolnie. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zamiast zastosować odpowiednio przepisy Prawa budowlanego, m.in. art. 71 i 71 a zalegalizował tę samowolę, wzywając inwestorów jedynie do doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki do stanu zgodnego z prawem. Sprawa ta jest przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach sygn. II SA/Ke 978/05. Organ winien był zatem zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia Sądu w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że według akt sprawy decyzją z [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. R.-L. i B. D. pozwolenia na budowę Zakładu Usług [...] z przeznaczeniem na usługi handlowe – aptekę, zaś decyzją z dnia [...] udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, przy czym opisując jego funkcję wskazano lokal apteki i lokal sklepowy.

Za bezsporne w sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie B. D. dokonała przebudowy lokalu określanego jako lokal sklepowy w celu zmiany sposobu jego użytkowania - na aptekę. Sąd nie podzielił stanowiska organu, według którego, ponieważ inwestorzy wykonali roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia na budowę, to należało podjąć działania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 71 i art. 71 a, które to przepisy odnoszą się jedynie do zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

Sąd stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), która zmieniła m.in. treść art. 71 oraz wprowadziła z dniem 31 maja 2004 r. przepis art. 71a. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 uznać należy m.in. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, które było budowane w innym celu oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zatem nie jest zgodne z tym przepisem stwierdzenie organu odwoławczego, że przepisy art. 71 i art. 71 a odnoszą się jedynie do zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

Dalej Sąd wskazał, iż B. D. dokonała dnia [...] w Starostwie Powiatowym w K. "zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę", polegających na "robotach remontowych polegających na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych", podczas gdy faktycznie dokonała przebudowy obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 7, zaś wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosował przepis art. 51 Prawa budowlanego, zamiast przepis art. 71 a, który określa działania związane z legalizacją stwierdzonej i samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Mając to na uwadze sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nakładającą na inwestora obowiązek wykonanie określonych czynności. Podlegającą zatem badaniu w niniejszej sprawie – pod względem legalności – decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], którą stwierdzono wykonanie nałożonych obowiązków, również należało uchylić, jako naruszającą przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i wydaną bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie naruszony został przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli Z. i B. D. oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego skarga została jednak odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2006 r.

Z. D. i B. D. w skardze kasacyjnej zaskarżyli wyrok w całości i zarzucili naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, natomiast zastosowanie art. 71a w wyniku uznania, że w przypadku określonym w przepisie art. 71 ust. 6 pkt 1, a więc gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, w razie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, stosuje się przepis art. 71a, a nie stosuje się przepisu art. 51 cyt. ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jeśli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie następuje w związku z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, wówczas do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma zastosowanie przepis art. 71a Prawa budowlanego, jeśli jednak zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego następuje w związku z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, wówczas samowolne wykonanie robót budowlanych podlega pod przepis art. 51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona przez stronę oparta została na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 ppsa.

Po stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, należało przystąpić do oceny zarzutu przedstawionego w skardze kasacyjnej.

Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że w świetle stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki, zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 6 pkt 1, art. 71a oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2004, Nr 93, poz. 888 – zwanej dalej Prawo budowlane) wskutek czego Sąd niewłaściwie uznał, że w sprawie powinna być przeprowadzona procedura właściwa dla legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – według art. 71a Prawa budowlanego, zamiast legalizacji podjętej przez organy nadzoru w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Z treści art. 71 Prawa budowlanego należy wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) – uruchamia postępowanie administracyjne, które zasadniczo kończy się w dwojaki sposób, tj. organ milcząco przyzwala właścicielowi na wnioskowaną zmianę lub wydaje decyzję zawierającą sprzeciw.

Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jednocześnie trzeba zastrzec, że gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to właściwy organ w myśl ust. 5 pkt 1 cyt. przepisu obligatoryjnie wniósłby sprzeciw.

W konsekwencji trzeba przyjąć, że dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która w myśl przepisu art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi.

Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca wiąże dalej idące konsekwencje prawne z planowanymi przez inwestora robotami budowlanymi niż z wynikającą z nich zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Inwestor nie dokonuje więc samego zgłoszenia przewidzianego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz zobowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym to wniosku powinien zarazem wskazać na okoliczność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Organ architektoniczno – budowlany po przeprowadzeniu właściwego postępowania orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaznaczyć trzeba, że procedura w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę umożliwia dokładniejsze i pełniejsze zbadanie planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, spełnienia warunków technicznych i zapewnienia bezpieczeństwa realizacji inwestycji.

Nie bez znaczenia jest też to, że rozstrzyganie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się według przepisów rozdziału 4 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałych przypadkach legalna zmiana sposobu użytkowania obiektu odbywa się według regulacji rozdziału 6 Prawa budowlanego.

Konsekwentnie więc, również procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora czy właściciela obiektu.

Z tych względów należy dojść do wniosku, że w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że na taki kierunek interpretacji omawianych przepisów wskazują poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. wyroku NSA w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1111/01 i wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2004 r. IV SA 1233/03.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienne stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji sprawiło, że w konsekwencji doszło do naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć bowiem trzeba, że Sąd Wojewódzki merytoryczną wadliwość zaskarżonej decyzji wyprowadził z wcześniejszych rozstrzygnięć organów nadzoru, które uznały, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych i decyzjami z dnia 12 maja 2005 r. (organ I instancji) oraz dnia 8 lipca 2005 r. (organ II instancji) podjęły rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki.

W szczególności Sąd stwierdził, że objęta kontrolą decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], którą stwierdzono wykonanie nałożonych obowiązków, podlega uchyleniu jako naruszająca przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i wydana bez podstawy prawnej. Brak jest jednak w uzasadnieniu wyroku argumentacji konkretyzującej na czym polegało naruszenie przez organy nadzoru przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz jak należy rozumieć, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co w świetle art. 145 § 1 pkt 2 ppsa powinno doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie uchylenia, jak to zostało przez Sąd Wojewódzki orzeczone.

Niezależnie od tego co zostało powiedziane powyżej, naruszenie objętego zarzutem art. 51 Prawa budowlanego, a konkretnie art. 51 ust. 3 pkt 1 polegało na tym, że Sąd Wojewódzki w istocie pominął treść tego przepisu przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Skargą do Sądu objęta została decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków koniecznych w celu doprowadzenia określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem co oznacza, że powinna być ona oceniana na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1, a nie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w trybie którego wydano decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności.

Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Niekonsekwentne jest zatem stanowisko Sądu, który z jednej strony nie kwestionuje ustaleń organów obu instancji co do terminowości i prawidłowości wykonania obowiązków nałożonych na inwestora, a z drugiej strony podjęte rozstrzygnięcia uznaje za niezgodne z prawem.

Zaznaczyć trzeba, że z przepisów art. 133 § 1 ppsa i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika zasada, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie, w chwili gdy organy obu instancji stwierdziły wykonanie określonych obowiązków, istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja organu odwoławczego, orzekająca w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania stosownych czynności.

Ustanowiona przepisem art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że taka decyzja będąc wykonalna wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne erga omnes tj. wobec organów administracji, stron i pozostałych uczestników postępowania oraz innych podmiotów obrotu prawnego.

Działanie tej zasady na gruncie rozpatrywanej sprawy skutkowało tym, że organy nadzoru były związane treścią decyzji ostatecznej z dnia [...] i mogły badać tylko przesłanki warunkujące stwierdzenie wykonania obowiązków, a nie zasadność nałożenia tych obowiązków na inwestorów. Takiego stanu nie zmienia również fakt skierowania do sądu skargi na decyzję z dnia [...], albowiem w myśl art. 61 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero w wyroku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 978/05 Sąd Wojewódzki orzekając o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji – stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Powyższa okoliczność niewątpliwie mogła być rozważana w niniejszej sprawie jako przesłanka do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa.

Sąd Wojewódzki mógłby przyjąć jako podstawę orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, gdyż związek obu spraw wyczerpuje podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, przejawiającą się w tym, że prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostaje bez wpływu na moc obowiązującą decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Akceptując takie rozwiązanie należałoby uczynić zastrzeżenie, że w orzecznictwie i doktrynie kwestia ta jest przedstawiana niejednolicie (por. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97 oraz Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek Wyd. Wolters Kluwer Wyd. II 2006, str. 315, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Jan Paweł Tarno Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2008, Wyd. 3 str. 360).

Przekonywujący jest jednak pogląd, że ogólna zasada orzekania przez sąd administracyjny na podstawie stanu istniejącego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie może stanowić przeszkody do uchylenia decyzji ze względu na podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego powstałe później, ale oczywiście przed momentem wyrokowania przez sąd, jeżeli przed tym dniem zostały ujawnione i stały się sądowi znane (Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Krysiak – Malczyk, M. Romańska Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2008, wyd. 2, str. 525).

Z tych wszystkich względów należało uwzględnić skargę kasacyjną i orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ppsa.