Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2885/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 393/14 w sprawie ze skargi D.O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od D.O. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 393/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2014 r. nr 11 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji (pkt 1), stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2), zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D.O. kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.O. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...], którym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zwolniono D.O. ze służby w Policji z dniem 30 listopada 2013 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 31 stycznia 2014 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przy czym pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało przez ustawodawcę wyjaśnione. W praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnienia policjanta w sytuacji, gdy w ocenie przełożonych nie powinien on pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych. Zaistnienie przesłanki określonej w tym przepisie może być uzasadnione zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

Wskazał, że D.O. w latach 2011 – 2013 przebywał na zwolnieniu lekarskim łącznie 484 dni. Okresy przebywania na zwolnieniu lekarskim były przerywane urlopami lub podjęciem służby. W ocenie organu odwoławczego wyżej wymieniony podejmował świadome działania zmierzające do uniemożliwienia zastosowania przez organ, jako podstawy zwolnienia ze służby, przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] decyzją z dnia 17 października 2013 r. nr [...] nie wniosło zastrzeżeń co do trybu zwolnienia wyżej wymienionego policjanta na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W ocenie organu odwoławczego, policjant niepełniący służby z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Takie postępowanie wpływa negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań realizowanych przez Policję.

Komendant Główny Policji stwierdził, że fakt przebywania D.O. na zwolnieniu lekarskim przez 484 dni w okresie 3 ostatnich lat, nie pozostawał bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której pełnił on dotychczas służbę. Okoliczność ta, poza dezorganizacją, obciążeniem obowiązkami pozostałych policjantów i negatywnym wpływem na dyscyplinę służbową, nie pozostawała bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Policjant podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim pobiera uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym.

Za pozostawieniem policjanta w służbie nie przemawiają posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Posiada on wykształcenie średnie. W 1995 r. ukończył kurs podstawowy, a w 2006 r. złożył egzamin podoficerski i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi D.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że długotrwała choroba (jednak krótsza niż okres 12 miesięcy) uzasadnia zwolnienie skarżącego ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes,

2) art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie choroby, tj. przez okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby,

3) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w zakresie czasookresu niepełnienia służby z powodu choroby, a przez to nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji,

2) art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sytuacji, gdy organ ten zaniechał ustalenia pobudek i motywacji skarżącego, jak również nie poczynił ustaleń dotyczących przebiegu jego służby i posiadanych kwalifikacji,

3) art. 7 i art. 8 K.p.a., polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który stanowił materialnoprawną podstawę rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji oraz wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Wskazał, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARW 65/94 OSNP 1995/3/31 stwierdził, że przy zwalnianiu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. Określona w tym przepisie przesłanka zwolnienia ze względu na ważny interes służby ma charakter niedookreślony, wymagający konkretyzacji w odniesieniu do indywidualnego przypadku. Przepisy procedury administracyjnej (w tym przede wszystkim art. 7 K.p.a.), chroniąc słuszny interes strony, wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze specyfiki funkcjonowania Policji, jako instytucji powołanej do zapobiegania i zwalczania przestępczości. Sprawne działanie tej formacji opiera się na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy policjant. Są nimi w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "ważny interes służby", to jednak z wieloletniego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zwolnienie policjanta na powołanej podstawie prawnej może być następstwem różnych okoliczności i zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe, gdyż nie leży w interesie społecznym – interesie Policji. Ocena nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia przez niego obowiązków służbowych, za co może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną, ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ona wynikać również z innych zachowań nagannych policjanta w służbie lub poza nią. Jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem formacji, to stanowią one przeszkodę w pełnieniu przez niego dalszej służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wprawdzie organy w uzasadnieniach zaskarżonych rozkazów personalnych bardzo szczegółowo podały powody, na podstawie których uznały, że zaistniała przesłanka ważnego interesu służby uzasadniająca zwolnienie skarżącego ze służby, to jednak w ocenie Sądu są one niewystarczające. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, że faktycznie za zwolnieniem D.O. ze służby w Policji przemawia ważny interes.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący na przestrzeni 3 lat przebywał łącznie 484 dni na zwolnieniach lekarskich oraz że były one przerywane urlopami i powrotami do służby. Sytuacja ta powodowała, że organ nie mógł zwolnić skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ błędnie ocenił, że w takiej sytuacji można zwolnić skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy.

Ustawodawca w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zamieścił katalog fakultatywnych przesłanek zezwalających organowi na podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, każda z tych przesłanek ma samodzielny byt prawny, tzn. musi zaistnieć, aby można było wydać decyzję o zwolnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, że wprawdzie w orzecznictwie aprobowane było stanowisko organu, że długotrwałe przebywanie policjanta na zwolnieniach lekarskich, które powodowało dezorganizację pracy w jednostkach organizacyjnych Policji, uzasadniało podjęcie decyzji o zwolnieniu ze względu na ważny interes służby, to jednak następowało to w odmiennym niż w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji zostało wszczęte z urzędu w dniu 28 września 2013 r. (k. 2), natomiast orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. został on uznany za zdolnego do służby w Policji (k. 25). Z notatki służbowej z dnia 2 stycznia 2014 r. (k. 66) wynika, że skarżący od dnia 29 sierpnia 2013 r. nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji został wydany w dniu 6 listopada 2013 r., a organu odwoławczego w dniu 2 stycznia 2014 r. Analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, że w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby był on zdolny do jej pełnienia, a został z niej zwolniony, gdy służbę pełnił. Argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, a w szczególności odnosząca się do utrudnień (dezorganizacji) w pracy jednostce organizacyjnej, w której pełnił on służbę, jak również negatywny wpływ na innych policjantów, nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Z powyższych względów, Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż organ nie wykazał, że zaistniała przesłanka, o której mowa w tym przepisie, a uchybienie to było wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania, tj. z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji wydany z naruszeniem w/w przepisów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na skutek uznania, że organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia zasady prawdy obiektywnej bez dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, w jaki sposób doszło do naruszenia w/w zasady;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na skutek uznania, że organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia zasady pogłębiania zaufania bez dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji sposobu naruszenia i jego wpływu na prawidłowość uchylonych decyzji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na skutek uznania, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż organ pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy wnikliwie, bez dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji sposobu naruszenia w/w przepisu K.p.a. i jego wpływu na prawidłowość uchylonych decyzji;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na skutek uznania, że organ odwoławczy nie dostrzegł naruszenia zasad oceny dowodów, bez wyjaśnienia wpływu tego naruszania na treść uchylonych decyzji;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2014 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na skutek uznania, że organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności w zakresie wykazania, iż absencje skarżącego w służbie naruszały jej ważny interes, bez dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji wpływu tego naruszenia na treść uchylonych decyzji;

f) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez niewskazanie organowi w uzasadnieniu wytycznych co do sposobu procedowania oraz skonstruowanie uzasadnienia w sposób sugerujący, że w rzeczywistości główną przyczyną uchylenia wydanych w sprawie decyzji stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie dalej idących uchybień formalnych, co w rezultacie doprowadziło do sprzeczności w treści uzasadnienia.

g) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji, na skutek przyjęcia odmiennych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że absencja skarżącego w służbie nie miała wpływu na funkcjonowanie jednostki Policji oraz negatywnego wpływu na innych policjantów, a w konsekwencji uchylenie decyzji w oparciu o wady prawa materialnego w sytuacji, gdy zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. było niedopuszczalne.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję z przyczyn formalnych jest zobowiązany do rzetelnego uzasadnienia i wykazania sposobu naruszenia konkretnego przepisu prawa procesowego, rozmiaru tego naruszenia oraz jego wpływu na treść kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazanych warunków nie spełnia. Wywód dotyczący naruszenia przepisów postępowania ma charakter zdawkowy. W istocie dowodzi, że powodów uchylenia rozkazów personalnych organów obu instancji należy doszukiwać się na gruncie stosowania prawa materialnego. Przeważająca część uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczy wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Tymczasem prawidłowość stosowania prawa materialnego nie ma znaczenia w przypadku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji uchybień formalnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej sugeruje to tezę, że rzeczywistą przyczyną uchylenia rozkazów personalnych organów obu instancji nie stanowiły uchybienia proceduralne, lecz nieprawidłowe zastosowanie powołanego wyżej przepisu jako podstawy materialnoprawnej zwolnienia skarżącego ze służby Policji, poprzez niewłaściwą wykładnię.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędem Sądu pierwszej instancji było skupienie uwagi na kwestii związanej ze stosowaniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zminimalizowanie znaczenia stwierdzonych uchybień formalnych, które powinny mieć decydujące znaczenie. Stąd też można mówić o sprzeczności wewnętrznej motywów rozstrzygnięcia, która czyni wyrok niewykonalnym. Powyższe uchybienie miało niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd zakwestionował sposób zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w błędnym przekonaniu, że w/w uchybienie miało swoje źródło w niedochowaniu reguł Kodeksu postępowania administracyjnego i to właśnie – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – spowodowało uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny. Faktem jest, że skarżący przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i absencja ta spowodowała utrudnienia w pracy komórki organizacyjnej Policji oraz była negatywnie odbierana przez policjantów współpracujących ze skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew treści art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. ustalił, że w dacie zwolnienia skarżącego ze służby negatywne następstwa jego absencji ustąpiły. Tymczasem sam fakt podjęcia służby nie zniwelował ujemnych skutków długotrwałej nieobecności skarżącego w służbie, np. w postaci negatywnego odbioru takiej sytuacji przez innych funkcjonariuszy. Organy, wydając uchylone zaskarżonym wyrokiem rozkazy personalne, słusznie przyjęły, że skutki długotrwałej absencji skarżącego w służbie na dzień wydania decyzji nie ustały. Sąd pomiął w/w okoliczność, dochodząc do błędnego wniosku, że powrót skarżącego do służby zniósł podstawy zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

D.O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sprowadza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując jako podstawę uchylenia wydanych w sprawie rozkazów personalnych organów obu instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że organy Policji wydając rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto błędem Sądu pierwszej instancji było skupienie uwagi na kwestii związanej ze stosowaniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zminimalizowanie znaczenia stwierdzonych uchybień formalnych, które powinny mieć decydujące znaczenie. Stąd też można mówić o sprzeczności wewnętrznej motywów rozstrzygnięcia, która czyni wyrok niewykonalnym. Powyższe uchybienie miało niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd, pozostając w błędnym przekonaniu, że w/w uchybienia miały swoje źródło w naruszeniu wskazanych przepisów procesowych, zakwestionował sposób zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Autor skargi kasacyjnej wskazał również na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że powrót skarżącego do służby przed wydaniem decyzji o zwolnieniu go ze służby zniósł podstawę do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, iż w przypadku, gdy sąd administracyjny zamierza podważyć ustalenia faktyczne organu oraz ich ocenę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to winien w uzasadnieniu wyroku w sposób jasny i precyzyjny wskazać, które przepisy regulujące przebieg postępowania administracyjnego zostały naruszone oraz na czym ono polegało, a także określić prawdopodobieństwo oddziaływania tych naruszeń na wynik postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie w zakresie omawianego naruszenia prawa procesowego tego jednak nie uczyniono. Ponadto zauważyć należy, iż sąd administracyjny, zgodnie ze swoją funkcją sprowadzającą się do kontrolowania administracji, jest ograniczony w czynieniu ustaleń o faktach w ten sposób, że jedynie weryfikuje działania organu administracji mające realizować zasadę prawdy materialnej. Nie może natomiast nakazywać, jako wiążącej, własnej oceny dowodów, ani nakazywać powtórnej oceny dowodów tylko i wyłącznie w celu uzyskania kolejnego stanowiska organu, w sytuacji, gdy organ zebrał już i ocenił cały materiał dowodowy.

Z kolei uzasadnienie jest zasadniczym elementem wyroku, który pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (...). W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452-453). Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno także zawierać odniesienie się sądu do zarzutów i uwag zawartych w skardze pod adresem zaskarżonego aktu, o ile zarzuty te dotyczą istoty sprawy. Uwzględniając funkcje realizowane przez uzasadnienie wyroku, w tym zwłaszcza znaczenie jego funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności podjętego rozstrzygnięcia, za oczywiste uznać należy to, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby jednoznacznie wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego czy procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania przepisu prawnego bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia przedstawionych uwag uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie wyjaśnia w sposób, w jaki powinno to czynić, powodów, dla których uznano, że kontrolowane rozkazy personalne są niezgodne z prawem.

Komendant Główny Policji, podnosząc na zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zasadnie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się jedynie do wymienienia powołanych przepisów, lecz nie wyjaśnił, w czym upatruje ich naruszenia oraz nie określił prawdopodobieństwa ich oddziaływania na wynik postępowania administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej, podając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. trafnie uznał, że zamieszczone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na str. 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku dwa zdania: "Sąd uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż organ nie wykazał, że zaistniała przesłanka o której mowa w tym przepisie, a uchybienie to było wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania, tj. z naruszeniem zasad określonych w art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 Kpa. Natomiast organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 Kpa, bowiem utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji wydany z naruszeniem powyżej określonych przepisów", podobnie jak wyżej wskazane zarzuty, pozwala na stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wyjaśnia bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zamierzony przez Komendanta Głównego Policji skutek odniósł również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew wymogowi określonemu w zdaniu drugim art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera dla organu jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania, a sposób jego skonstruowania wskazuje, że rzeczywistą przyczyną uchylenia rozkazów personalnych organów obu instancji stanowiło nieprawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię, a nie uchybienia przepisów postępowania administracyjnego. Przy stwierdzeniu uchybień formalnych nie ma pewności, co do prawidłowości przyjętego sposobu wykładni określonego przepisu prawa. Oznacza to, że organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest w stanie ustalić, jakie zawiera ono wytyczne w zakresie kierunku dalszego postępowania.

W konsekwencji powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegała m.in. prawidłowość kwalifikacji prawnej zachowania skarżącego pod kątem przesłanek wynikających z zastosowanego przez organ przepisu prawa materialnego. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji rozkazów personalnych organów obu instancji nastąpiło na skutek przyjęcia odmiennych od organu ustaleń faktycznych. Uznał on bowiem, że powrót D.O. do służby zniósł podstawy do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nastąpiło w oparciu o wadę prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przedstawione powyżej uwagi oraz argumenty.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).