Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2324/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w W. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r., Nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] w W. "[...]" sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]", "organ I instancji") z dnia [...]marca 2021 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] grudnia 2020 r. Przedsiębiorstwo [...] w [...] "[...]" sp. z o.o. (dalej: "wnioskodawca") złożyło wniosek o wstrzymanie robót budowlanych związanych z realizacją dojścia do Domu Kultury "[...]", prowadzonych w rejonie skrzyżowania ul. O. i C. w W. W związku z powyższym wystąpieniem organ powiatowy pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o informację o udzielonej zgodzie na wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Ponadto w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...]stycznia 2021 r. przedstawiciel organu powiatowego ustalił, że inwestor wykonał na terenie działek nr ew. [...]z obrębu [...]w [...] roboty budowlane polegające na przebudowie skrzyżowania ul. O. i ul. C. w W. Powyższe roboty budowlane przeprowadzone zostały na podstawie wniesionego zgłoszenia wykonania robót budowlanych w dniu [...]września 2020 r., którego załącznik stanowił m. in. projekt stałej organizacji ruchu zatwierdzony [...]z [...]sierpnia 2019 r. i jego korekta. Ustalono, że na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...] w W. wykonano na części istniejących miejsc parkingowych (7 sztuk) nowe utwardzenie z płyt, montaż słupków oraz posiadającego krawężnik po obwodzie teren biologicznie czynny (w celu przesunięcia istniejącego przejścia dla pieszych). W ocenie organu w istniejącej formie 7 istniejących wcześniej miejsc parkingowych obsługujących sąsiadujący budynek biurowy nie może być użytkowanych. Równocześnie w dniu [...] stycznia 2021 r. do PINB dla [...] wpłynęło pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...]stycznia 2021 r., informujące, że wnioskodawca w dniu [...]września 1998 r. zawarł z Gminą [...] umowę dzierżawy zarejestrowaną pod numerem [...], która obowiązywała do dnia [...]września 2001 r. Po tym okresie wnioskodawca nie posiadał podpisanej kolejnej umowy dzierżawy terenu pasa drogowego ul. O.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2021 r. PINB dla [...] poinformował o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Następnie, w dniu [...]lutego 2021 r. do organu I instancji wpłynęła kopia zgłoszenia przez Prezydenta [...], reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...], z dnia [...]września 2020 r. remontu polegającego na dopłytowaniu chodników przy projektowanym przejściu dla pieszych po północnej stronie ul. C. oraz chodnika przy istniejącym przejściu dla pieszych po południowej stronie ul. C. na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. w W. Poinformowano również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji od powyższego zgłoszenia.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB dla [...] decyzją z [...] marca 2021 r. umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca, wskazując na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Po jego rozpoznaniu [...]WINB decyzją z [...]września 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB dla [...].

W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w rejonie skrzyżowania ul. O. i C. w W. zrealizowano roboty budowlane poprzedzone zgłoszeniem Prezydenta [...], reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...], z dnia [...] września 2020 r. Wyjaśnił, że według PINB dla [...] po wykonaniu obmiaru charakterystycznych wymiarów wykonanej przebudowy stwierdzono zgodność z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu. W czasie kontroli nie stwierdzono istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ powiatowy podniósł, że działki ewidencyjne na terenie których wykonano przedmiotowe roboty budowlane pozostają własnością [...]. Wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do żadnych z nich. W trakcie oględzin nie stwierdzono również nieprawidłowości przy wykonaniu robót budowlanych czy też istnienia jakiegokolwiek zagrożenia w skutek ich realizacji. Przeprowadzone roboty budowlane nie uchybiają zaś żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podzielił powyższe ustalenia PINB dla [...].

Organ II instancji podkreślił, że wnioskodawca decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., otrzymał pozwolenie na nadbudowę o dwie kondygnacje wraz ze zmianami elewacji budynku pawilonu handlowego oraz zmianami instalacji wewnętrznej mediów, wykonaniem szybu windowego wewnątrz budynku, wykonanie przyłącza energetycznego oraz parkingów na terenie własnym działki nr ew. [...]z obrębu [...] przy ul, [...]w W. Następnie, decyzją Starostwa Powiatu [...]Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r., wnioskodawca uzyskał pozwolenia na budowę parkingu ogólnodostępnego, linii kablowej nn i przebudowy oświetlenia ulicznego w liniach rozgraniczających ulicy O. i S. dla obsługi budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane w postaci aneksu nr [...] z dnia [...]września 1999 r. do umowy dzierżawy Nr [...] zawartej w dniu [...]września

1998 r. [...]WINB wskazał jednak, że przedmiotowej umowy dzierżawy zawartej między Gminą [...], a wnioskodawcą, wynika, że okres dzierżawy niezabudowanej nieruchomości położonej przy ul. O. w pobliżu ul. C. na tyłach budynku [...] (oznaczonej jako działki ew. nr [...] (część) i [...] (część) z obrębu [...]) ustala się od dnia 1 października 1998 r. do 30 września 2001 r., zaś dalsze przedłużenie umowy wymaga zgody wydzierżawiającego bądź w przypadku zmiany właściciela lub oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, zgody nowego właściciela lub użytkownika wieczystego. Z informacji uzyskanej od Burmistrza Dzielnicy [...] jednoznacznie wynika zaś, że wnioskodawca nie posiadał podpisanej kolejnej umowy dzierżawy omawianego terenu. Fakt wygaśnięcia umowy dzierżawy nie był zaś kwestionowany przez żadną ze stron postępowania.

W tym miejscu [...]WINB stwierdził, że relacja wiążąca strony umowy dzierżawy w żaden sposób nie wpływa na przysługujące wydzierżawiającemu prawo własności, a tym samym prawo do swobodnego dysponowania posiadaną nieruchomością. Z tego też względu - w ocenie [...]WINB - inwestor i jednocześnie właściciel, tj. Miasto [...] ma prawo do nieskrępowanego wykonywania przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...] z obrębu [...] w W. Informacja z rejestru gruntów wskazuje, że jej właścicielem jest Miasto [...], zaś wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych przysługuje Prezydentowi [...]. W ocenie organu odwoławczego w świetle Prawa budowlanego wnioskodawcę nie łączy żaden stosunek zobowiązaniowy, o którym mowa w art. 3 pkt 11, z którego może wywodzić naruszenie swoich interesów przed organem nadzoru budowlanego. Naruszenie warunków umowy dzierżawy pozostaje zaś nie tylko poza przedmiotem niniejszej sprawy, ale także poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, gdyż zagadnienia dotyczące prawa własności oraz stosunku dzierżawy nieruchomości regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przez przepisy Prawa budowlanego. Ewentualne roszczenia z tytułu szkód wyrządzonych poprzez naruszenie warunków umowy dzierżawy rozstrzygane są przez sądy powszechne, a nie przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym, zdaniem [...]WINB, podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności mogą być co najwyżej dowodzone i dochodzone przed sądem cywilnym.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo [...]w W. "[...]" sp. z o.o., domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że pomimo istnienia w obrocie prawnym, od ponad 20 lat, dwóch ostatecznych decyzji administracyjnych: Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] maja 1999 r. z załącznikiem nr 1 - projektem drogowym oraz decyzji Starostwa Powiatu [...]nr [...] z dnia [...]marca 2000 r. z załącznikiem - projektem drogowym, nakazujących skarżącemu wybudowanie 29 miejsc parkingowych w rejonie ulicy O., [...]WINB zaakceptował zniszczenie 7 miejsc parkingowych a tym samym zaakceptował pozbawienie skarżącego, jak również okolicznych mieszkańców i najemców biur w budynku skarżącego praw nabytych, związanych z możliwością wieloletniego korzystania z miejsc parkingowych, a także usankcjonowanie bezprawnego stanu faktycznego polegającego na posadzeniu trawnika na części gruntu, który stanowi wprawdzie własność [...], ale powoduje, że skarżący, okoliczni mieszkańcy i najemcy nie mogą korzystać z parkingów w dotychczasowy sposób, narzucony powyższymi decyzjami,

- art. 7, art. 77, art., 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie: błędne uznanie przez organ, że pomimo zbudowania przez skarżącego parkingu legalnie, na mocy decyzji administracyjnych, może on być rozebrany po 20 latach z uwagi na rzekomy brak prawa do części terenu; nieuwzględnienie zastrzeżeń skarżącego, że nowe przejście dla pieszych powoduje zagrożenie dla ich życia i zdrowia, ponieważ wchodząc na ogrodzone z dwóch boków przejście, pośrodku którego stoi latarnia, piesi upraszczają sobie drogę skręcając prosto na skrzyżowanie pod nadjeżdżające samochody; wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy - z pominięciem projektu drogowego, którego skarżący nie zdołał doręczyć w terminie, a przedłużenia terminu, o co wnosił, nie uzyskał.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]z dnia [...] marca 2021r. umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych w rejonie skrzyżowania ul. O. i C. w W., związanych z realizacją dojścia do Domu Kultury "[...]".

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa).

Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa.

Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy uznały, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego co do okoliczności wskazanych przez skarżącą spółkę.

Jak wynika z akt postępowania, inwestor roboty budowlane polegające na przebudowie skrzyżowania ul. O. i ul. C. na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] w W. wykonał na podstawie wniesionego zgłoszenia wykonania robót budowlanych z dnia [...]września 2020 r., którego załącznik stanowił m. in. projekt stałej organizacji ruchu zatwierdzony [...]z [...]sierpnia 2019 r. i jego korekta. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do powyższego zgłoszenia, przy czym bezspornym pozostaje, że milczenie organu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa.

Oględziny przeprowadzone przez organ powiatowy w dniu [...]stycznia 2021r. wykazały nadto, że na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...] w W. wykonano na części istniejących miejsc parkingowych (7 sztuk) nowe utwardzenie z płyt, montaż słupków oraz posiadającego krawężnik po obwodzie teren biologicznie czynny (w celu przesunięcia istniejącego przejścia dla pieszych). Inwestor w dniu [...] września 2020r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania remontu polegającego na dopłytowaniu chodników przy projektowanym przejściu dla pieszych po północnej stronie ul. C. oraz chodnika przy istniejącym przejściu dla pieszych po południowej stronie ul. C. na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. w W. Również w przypadku powyższego zgłoszenia, organ architektoniczno-budowlany w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu.

Nie ulega wątpliwości, że w wyniku wykonanych robót budowlanych uległo likwidacji 7 miejsc parkingowych obsługujących sąsiadujący budynek biurowy, jednak inwestor prace te wykonał legalnie na podstawie dokonanego zgłoszenia , co do którego organ nie wniósł sprzeciwu na działce stanowiącej własność inwestora- Miasta [...] . Na tym terenie zaprojektowano i wykonano chodnik oraz pas zieleni o szerokości 2,9 m. Niekwestionowana jest także okoliczność, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuka budowlaną i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie po wykonaniu obmiaru charakterystycznych wymiarów wykonanej przebudowy organ stwierdził zgodność z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu.

Wbrew zarzutom skargi, w tej sytuacji brak było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, co skutkować musiało umorzeniem postępowania.

Okolicznością bezsporną także pozostaje, że skarżący na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., otrzymał pozwolenie na nadbudowę o dwie kondygnacje wraz ze zmianami elewacji budynku pawilonu handlowego oraz zmianami instalacji wewnętrznej mediów, wykonaniem szybu windowego wewnątrz budynku, wykonanie przyłącza energetycznego oraz parkingów na terenie własnym działki nr ew. [...]z obrębu [...] przy ul, [...] w W.

Następnie Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]marca 2000r., udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę parkingu ogólnodostępnego, linii kablowej nn i przebudowy oświetlenia ulicznego w liniach rozgraniczających ulicy O. i S. dla obsługi budynku przy ul. [...] w W.

Jak wynika z treści decyzji inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane w postaci aneksu nr [...] z dnia [...]września 1999 r. do umowy dzierżawy Nr [...]zawartej w dniu [...]września

1998 r. Analiza powyższej umowy wskazuje, że zawarta została między Gminą [...], a wnioskodawcą na okres od dnia [...] października 1998 r. do [...]września 2001r., a jej przedmiotem była dzierżawa niezabudowanej nieruchomości położonej przy ul. O. w pobliżu ul. C. na tyłach budynku [...] (oznaczonej jako działki ew. nr [...] (część) i [...] (część) z obrębu [...]). Przedłużenie umowy wymagało zgody wydzierżawiającego i winno być zawarte w formie pisemnej. W toku postępowania organ ustalił, a skarżąca spółka temu nie zaprzeczyła, że do przedłużenia, ani zawarcia nowej umowy dzierżawy nie doszło.

Dzierżawa jest prawem obligacyjnym, uprawniającym do korzystania z cudzej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Zawarcie umowy dzierżawy nie pozbawia właściciela prawa własności - właścicielowi nadal przysługuje prawo własności, ograniczony jest jednak w zakresie korzystania z rzeczy na rzecz dzierżawcy. Po zakończeniu dzierżawy dzierżawca obowiązany jest zwrócić przedmiot dzierżawy w takim stanie, w jakim powinien się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu dzierżawy. W przypadku gdy dzierżawca ulepszy przedmiot dzierżawy - dokona nakładów, wybuduje budynki, urządzenia etc - a strony nie uregulują zasad zwrotu rzeczy, wydzierżawiający może według swego wyboru albo zatrzymać ulepszenia za zapłatą sumy odpowiadającej ich wartości w chwili zwrotu, albo żądać przywrócenia stanu poprzedniego. Kwestię te regulują więc postanowienia umowy oraz kodeks cywilny, a spory na tym tle rozpatrują sądy powszechne. Niewątpliwie jednak po wygaśnięciu umowy dzierżawy, właściciel ponownie może korzystać z nieruchomości w sposób nieograniczony.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że fakt utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest postawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 366/90; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1764/14). Wywodzono, że utrata przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych postrzegana niejako "automatycznie" jako skutkująca bezprzedmiotowością decyzji i stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Takiej konsekwencji nie przewidują bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 37 ust. 1.

Nawiązując do istniejącego w doktrynie prawa administracyjnego podziału aktów administracyjnych na rzeczowe (których treścią są uprawnienia i obowiązki związane z rzeczą) i osobiste (których treścią są uprawnienia i obowiązki związane wyłącznie z osobą ich adresata) należy stwierdzić, że pozwolenie na budowę nosi cechy aktu o charakterze i rzeczowym i osobistym. Odnosi się do rzeczy w tym sensie, że dotyczy korzystania z nieruchomości. Przyznaje jednak prawa i określa obowiązki konkretnego adresata (inwestora). Dodatkowo, wydanie decyzji jest uzależnione od oświadczenia inwestora w kwestii jego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym źródłem tego uprawnienia nie musi być tylko prawo własności nieruchomości (por. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). W omawianym stanie faktycznym, możliwość uzyskania pozwolenia na budowę wymagała wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pozwolenie na budowę daje uprawnienie do rozpoczęcia i kontynuowania robót budowlanych związanych z określoną inwestycją, nie stanowi jednak rzeczowego potwierdzenia uprawnień właścicielskich.

Jeżeli jednak właściciel cofnął inwestorowi udzieloną wcześniej zgodę na zabudowę, czy też z innych przyczyn nastąpiła utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podmiot nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością nie może nią dysponować, co wynika z przepisów prawa cywilnego. Również osoba, na rzecz której inwestor utracił tytuł prawny (np. właściciel), nie musi być w ogóle zainteresowana kontynuowaniem inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od stanu zaawansowania robót. Nowy właściciel może mieć zupełnie inne plany związane z zagospodarowaniem nieruchomości, nie musi też godzić się na taki projekt, jaki zatwierdza wydana dla nieruchomości decyzja o pozwoleniu na budowę. Może od niego odstąpić i uzyskać własną (wydaną na swoją rzecz) decyzję o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021r. oraz poprzedzająca ja decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2021r. o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego są prawidłowe i zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).