Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1327/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 i 128 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 6 oraz art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Gl 1381/10 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Sosnowca zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w postaci przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Inwestycja została przewidziana do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w S. W podstawie prawnej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kpa.

W odwołaniu od tej decyzji przedstawiciel ustawowy K. i M. S., ich ojciec Henryk A. S., domagał się jej uchylenia w całości. Zarzucił jej wydanie z naruszeniem art. 3 pkt 2a, pkt 6 i pkt 7a, art. 20, art. 34, art. 35, art.36 ust. 1 pkt 5, art. 54 i art. 47 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 140 i art. 144 k.c., a także z naruszeniem § 4, 13, 57, 60 i 72 rozporządzenia MI. W uzasadnieniu podał, że z uwagi na usytuowanie przebudowywanego budynku w granicy działki pozwolenie na budowę winno zostać poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości celem sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wskazał jednocześnie, że wydanie pozytywnej decyzji dotyczącej budynku usytuowanego w granicy działek jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach. W ocenie odwołującego się, zaskarżona decyzja nie jest zgodna również z decyzją o warunkach zabudowy, ta bowiem dotyczyła zmiany sposobu użytkowania budynku, a zatwierdzony projekt budowlany udziela pozwolenia na budowę, a nie na przebudowę obiektu (wg odwołującego się po wykonaniu robót budowlanych zmianie ulegną parametry istniejącego budynku wskazane w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zmiana sposobu użytkowania związana z wykonywaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wymagała rozstrzygnięcia w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie należy bowiem wykonać roboty budowlane mające na celu dostosowanie parametrów budynku do wymogów związanych z projektowaną funkcją mieszkalną. Roboty te polegać będą na wykonaniu nowych ścian działowych, nadproży okiennych i drzwiowych, naprawy dachu oraz wymiany jego pokrycia wraz z wykonaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wykonane zostaną również wewnętrzne roboty instalacyjne i wykończeniowe. W ocenie Wojewody przedłożony przez inwestora projekt budowlany pozostaje w zgodzie z decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca ustalającą warunki zabudowy. Przewidziane w projekcie roboty budowlane nie będą też, wbrew stanowisku odwołujących się, budową lecz przebudową obiektu rozumianą jako zmiana jego parametrów użytkowych i technicznych bez zmiany jego charakterystycznych parametrów. Podkreślił, że wykonanie ocieplenia budynku nie pociąga za sobą zmiany jego charakterystycznych parametrów. W tej kwestii Wojewoda powołał się na § 9 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tymi przepisami dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Ten ostatni warunek został uwzględniony przez inwestora, który zrezygnował (w projekcie uzupełniającym) z zewnętrznego ocieplenia ściany znajdującej się w granicy działki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących możliwości naruszenia granicy między działkami Wojewoda wskazał, że na etapie udzielonego pozwolenia na budowę wystarczającym i w pełni miarodajnym jest przebieg granicy pokazany na projekcie zagospodarowania działki sporządzony na mapie potwierdzonej przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt zagospodarowania działki, stanowiący część projektu budowlanego, nie zawiera jednak charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych lub ich części oraz istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Uznał to jednakże za dopuszczalne, bowiem projektowane roboty budowlane związane są z przebudową ścian wewnętrznych i nową funkcją obiektu, a zatem podstawowe parametry techniczne istniejącego obiektu budowlanego nie ulegną zmianie. Z tego też względu mimo, że art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje sporządzenie projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie, to posłużenie się przy opracowaniu projektu mapą nie opatrzoną klauzulą, iż nadaje się ona do celów projektowych stanowi co prawda uchybienie, ale nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Wojewody na treść decyzji nie mogły mieć wpływu także zawarte w odwołaniu uwagi dotyczące m.in. nierzetelnej inwentaryzacji budynku oraz innych uchybień (brak spójności między częścią opisową a rysunkami, nieprecyzyjne określenie grubości stropu, brak właściwego oświetlenia pomieszczeń, czy kwestii wysokości podłóg). Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazuje bowiem organowi architektoniczno-budowlanemu badanie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi tylko w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki, a zatem przepis ten nie obejmuje badania rozwiązań szczegółowych zawartych w pozostałej części projektu budowlanego, za które odpowiedzialność ponosi projektant.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania zawartego w piśmie z dnia 3 grudnia 2009 r. organ odwoławczy wskazał, że decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ma charakter ostateczny. Wniesienie zaś skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. Tym samym brak było podstaw do ponownego zawieszenia postępowania zwłaszcza, że postanowienie o podjęciu postępowania nie było wcześniej kwestionowane.

Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wniósł małoletni K. S., reprezentowany przez ojca H. A. S. Domagał się w niej uchylenia tego orzeczenia wraz z poprzedzającą go decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisany został przebieg postępowania toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, ze szczególnym uwzględnieniem treści zarzutów formułowanych przez strony postępowania pod adresem przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w tym zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Następnie przedstawiciel ustawowy skarżącego zakwestionował pogląd Wojewody Śląskiego, że błędy i nieścisłości zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają wpływu na prawa jego syna, gdyż jego zdaniem winny skutkować decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego, a nie rozważaniami dotyczącymi naruszenia praw strony postępowania tym wadliwym projektem. W ocenie skarżącego stanowisko takie narusza zasady postępowania administracyjnego sformułowane w art. 6 i art. 7 Kpa.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego. Inwestor rozpoczął bowiem roboty budowlane w trakcie trwania postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę, a zatem doszło do naruszenia art. 28 tej ustawy. Umorzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu postępowania w sprawie prowadzonych robót oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymagało – zdaniem skarżącego - dokonania własnej oceny zgromadzonych w tej sprawie materiałów przez Wojewodę Śląskiego. Organy nadzoru budowlanego zbadały bowiem sprawę jedynie w kontekście naruszenia art. 48, art. 49b, czy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego uznając się za niewłaściwe do oceny naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym doszło jego zdaniem do naruszenia przez Wojewodę Śląskiego art. 97 ust. 1 pkt 4 Kpa. Organ ten nie zawiesił bowiem postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na wskazaną wyżej decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto Wojewoda Śląski nie wydał postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, a złożony w tej sprawie wniosek rozstrzygnął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący zwrócił wreszcie uwagę na nieprawidłowe posługiwanie się przez organy obu instancji oraz inwestora określeniami dotyczącymi usytuowania spornego obiektu. W sprawie raz bowiem używane były określenia "stoi w granicy działki", a w innym miejscu "stoi przy granicy działki". Tymczasem "pojęcia te mają różne znaczenie i należy w pierwszym rzędzie ustalić położenie budynku, aby móc stwierdzić, czy wydana decyzja nie narusza interesów osób trzecich".

W skardze zamieszczony został także wniosek o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia przez WSA w Gliwicach skargi na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania, bowiem w sytuacji konfliktu interesów niemożliwe byłoby uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania.

Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. przedstawiciel ustawowy skarżącego H. S. ponownie wniósł o zawieszenie postępowania sądowego podając, że wystapił do SKO w Katowicach o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dnia [...] lipca 2008 r., nr [...].

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w pierwszym rzędzie wskazać należy, że w ocenie Sądu brak było podstaw do kolejnego zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na złożony przez skarżących wniosek do SKO w Katowicach, w którym domagali się oni stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Uzasadniając ten wniosek skarżący wskazali, że działka przewidziana do zainwestowania znajduje się na terenie górniczym, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 19747 ze zm.). Wyjaśnić tutaj przyjdzie skarżącym, że w przypadku stwierdzenia przez SKO w Katowicach nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, skarżący oraz jego brat będą mogli wystąpić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 Kpa o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Na marginesie zauważyć jednak przyjdzie, że z dołączonej do projektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż teren inwestycji został objęty uchwałą Rady Miasta Sosnowca z dnia [...] lutego 2005r., Nr [...], o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia planu.

Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi Wojewoda Śląski nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6 i art. 7 Kpa.

W szczególności w uzasadnieniu swojej decyzji organ ten szczegółowo odniósł się do argumentacji podniesionej przez odwołujące się strony postępowania. Stosownie do art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa wyjaśnił odwołującym się, że zakres kontroli projektu budowlanego wyznaczają przepisy zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd podniósł, że na mocy art. 1 pkt 28 lit b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) uchylony został, z dniem 11 lipca 2003 r., art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, który zezwalał organowi zatwierdzającemu projekt na badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Tym samym w aktualnym stanie prawnym organy administracji budowlanej mogą odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego jedynie w przypadkach określonych w art. 35 ust. 3 i ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec powyższego zasadnie Wojewoda Śląski uznał, że zarzuty zawarte w treści odwołania dotyczące zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi nie mogły mieć wpływu na jego rozstrzygnięcie.

Wbrew odmiennym wywodom skarżącego organ odwoławczy przeprowadził także prawidłową ocenę zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Sosnowca projekt budowlany zmienia bowiem jedynie parametry użytkowe istniejącego budynku gospodarczego nie powodując zmiany jego charakterystycznych parametrów, a w szczególności jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości, a także liczby kondygnacji. Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił również odwołującym się, że stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia MI dokonując pomiaru odległości między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi dopuszcza się przyjmowanie wymiarów bez uwzględnienia tynków i wykładzin wewnętrznych. W związku z tym nie można zaakceptować poglądu skarżącego, że projektowane roboty budowlane nie mieściły się w pojęciu przebudowy, o jakim jest mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Mając na uwadze charakter projektowanej inwestycji zgodzić się przyjdzie z Wojewodą Śląskim, że dopuszczalne było pominięcie w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki elementów wymaganych przepisem § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 – dalej rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego). Po zrealizowaniu inwestycji nie ulegną bowiem zmianie rzędne, wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich.

Skarżącemu przyznać należy rację, że stanowiący część projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na właściwej mapie wskazanej w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu projekt ten bowiem winien zostać sporządzony na aktualnej mapie. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego winna to być w szczególności kopia aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem mapa, na której została sporządzona część rysunkowa projektu zagospodarowania działki została opatrzona adnotacją, że nie może służyć ona do celów projektowych. Z adnotacji tej wynika także, że przedmiotowa kopia mapy zasadniczej jest jednak zgodna z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane ani też rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem kopii aktualnej mapy zasadniczej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ilekroć w tej ustawie jest mowa o mapie zasadniczej - rozumie się przez to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Z przywołanej definicji ustawowej wnosić należy, że wydawane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopie mapy zasadniczej winny zawierać aktualne informacje. W przypadku zatem gdy inwestor przedłożył projekt zagospodarowania działki sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie można skutecznie postawiać mu zarzutu, że kopia tej mapy nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa tylko w oparciu o zamieszoną na tej kopii informację, iż "nie może ona służyć do celów projektowych. Informacja taka stanowi bowiem jedynie ostrzeżenie, że po sporządzeniu oryginału mapy zasadniczej mogło dojść do zmiany stanu na gruncie. W przypadku postępowania związanego z przebudową istniejącego budynku posadowionego w granicy nieruchomości, istotną zmianą uniemożliwiającą sporządzenie projektu zagospodarowania działki na kopii mapy opatrzonej takim ostrzeżeniem byłaby zmiana przebiegu granic działki inwestora, natomiast praktycznie pozbawione znaczenia byłyby ewentualne zmiany sieci uzbrojenia terenu, czy też zmiany zabudowy sąsiednich działek. W sprawie tymczasem bezsporne jest, że w trakcie kontrolowanego postępowania nie zostało wszczęte - co przyznał wprost przedstawiciel ustawowy skarżącego - postępowanie mające na celu rozgraniczenie nieruchomości inwestora z nieruchomością stanowiącą współwłasność skarżącego i jego brata. Nie miało też miejsca wznowienie znaków granicznych między działką inwestora, a działką, w granicy której jest posadowiony stanowiący przedmiot postępowania budynek gospodarczy. Mając na uwadze przywołane okoliczności należy zgodzić się z Wojewodą Śląskim, że sporządzenie projektu zagospodarowania działki na mapie opatrzonej klauzulą nie może służyć do celów projektowych, co prawda stanowi uchybienie, ale w tej konkretnej sprawie nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Na poparcie tego twierdzenia przywołać należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczony w wyroku z dnia 16 marca 2009 r., sygn. II OSK 1719/07, [w:] LEX nr 530046. Zgodnie z tym poglądem "art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie".

Pozbawiony podstawy prawnej był też zarzut dotyczący braku nałożenia na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanego obiektu. Stosownie do art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Jednocześnie wskazać należy, że realizacja robót budowlanych objętych kontrolowanym pozwoleniem nie mieści się w przypadkach wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego. Zasadnie tym samym Wojewoda wskazał, że do użytkowania obiektu inwestor może przystąpić bez pozwolenia na użytkowanie. Zaaprobować należy także pogląd organu, że w sprawie nie będzie także wymagane zgłoszenie o jakim mowa w przywołanym przepisie, bowiem przebudowa obiektu budowlanego nie jest budową, co wynika wprost z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Niezasadny jest wreszcie zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewodę Śląskiego przepisów postępowania poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie wniosku stron powołujących się na przesłankę wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że zgodnie z powszechnie podzielanym w doktrynie, jak i orzecznictwie poglądem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję innego organu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej trwały charakter posiada już decyzja ostateczna, co wynika z art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 14 lutego 2001 r., III SA 3226/99, niepubl.). Tym samym pozbawiony podstaw był zgłoszony do Wojewody Śląskiego wniosek aktualnego skarżącego i jego brata, w którym domagali się zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozpatrzenia przez WSA w Gliwicach skargi na ostateczną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Wojewoda Śląski wcześniej prawidłowo uznał, że wynik toczącego się przed organami nadzoru budowanego postępowania w sprawie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o udzielenie temu inwestorowi pozwolenia na budowę. Mając zatem na uwadze unormowanie wynikające z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego organ ten postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie jednak w związku z ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą umorzono postępowanie w sprawie, podjął postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. zawieszone postępowanie. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, a tym samym stosownie do art. 126 w zw. z art. 110 k.p.a. wiązało ono organ, który je wydał. Wskazać też trzeba, że skarga K. i M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. wpłynęła do WSA w Gliwicach w dniu 28 września 2009 r., a zatem blisko miesiąc przed podjęciem przez Wojewodę postępowania w sprawie.

Inna kwestia to nierozpatrzenie we właściwej formie ponowionego wniosku o zawieszenie postępowania. Podzielając pogląd, że co do zasady wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie administracyjnej winien zostać rozstrzygnięty przez organ w formie postanowienia należy uznać, że w opisanych okolicznościach rozstrzygnięcie tego wniosku w ramach decyzji administracyjnej nie stanowiło naruszenia prawa pozwalającego Sądowi na wzruszenie tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł małoletni K. S. reprezentowany przez ojca H. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 174 Ppsa wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) przepisu art. 34 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż sporządzenie projektu zagospodarowania działki na mapie opatrzonej klauzulą "nie może służyć do celów projektowych" stanowi uchybienie nie mające wpływu na rozstrzygnięcie istoty sprawy, podczas gdy sporządzenie projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie, uniemożliwia ocenę odległości położonych na działce obiektów od granic działek sąsiednich, a co za tym idzie uniemożliwia zapewnienie ochrony interesów osób trzecich, w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości;

b) przepisu art. 3 pkt. 7 a prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prace prowadzone w budynku nr [...] przy ul. [...] w S. stanowiły jego przebudowę podczas gdy, zgodnie z założeniami projektu budowlanego prowadziły one do zmiany charakterystycznych parametrów budynku takich jak długość, szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy i kubatura.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) przepisu art. 125 § 1 pkt. 1 Ppsa poprzez niezastosowanie i oddalenie wniosku skarżącego o zawieszenie przedmiotowego postępowania, podczas gdy wniosek ten był uzasadniony, gdyż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczego w Katowicach toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowiące zagadnienie wstępne w stosunku do przedmiotowego postępowania;

b) przepisu art. 128 § 1 pkt. 4 Ppsa poprzez błędne zastosowanie i podjęcie z urzędu przedmiotowego postępowania pomimo toczącego się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania w przedmiocie potwierdzenia zarzutu naruszenia art. 28 ust 1 Prawa budowlanego podczas gdy, postępowanie to ma charakter prejudycjalny do przedmiotowego, z uwagi na treść przepisu art. art. 32 ust 4a ustawy Prawo budowlane.

Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie przepisu art. 191 Ppsa wniósł o:

3) rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w toku postępowania na które nie służyło zażalenie, to jest postanowienia z dnia 22 grudnia 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania [art. 128 w zw. z art. 194 § 1 pkt 3 a contrario)., które miało wpływ na wynik postępowania.

4) rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w toku postępowania na które nie służyło zażalenie (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 149/08) to jest postanowienia wydanego na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony z naruszeniem przepisu art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 34 § 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wskazać należy, iż wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie ma decydujące znaczenie dla poprawności takiego projektu. Brak dokładnej informacji na temat przestrzennego rozmieszczenia obiektów na działce uniemożliwia bowiem ocenę ich odległości od granic działki. Co za tym idzie, w sytuacji gdy obiekt znajduje się w granicy działki - jak w niniejszej sprawie - niemożliwą staje się ocena czy nie doszło do naruszenia prawa własności właściciela sąsiadującej nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę powinien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - w tym w szczególności właściciela sąsiadującej nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 794/05 organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego powinien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany zatem powinien rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 k. c.

W świetle powyższego, za błędną uznać należy ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z którą sporządzenie projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie stanowi w przedmiotowej sprawie jedynie uchybienie.

Skarżący podniósł także, iż Sąd dokonał błędnej oceny zakresu projektowanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego przez przebudowę – należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z projektu budowlanego, na podstawie którego wydano decyzję go zatwierdzającą (w aktach sprawy) wynika, iż doszło do zmiany parametrów długości, szerokości, wysokości, powierzchni zabudowy i kubatury oraz funkcji, a zatem do zmiany charakterystycznych parametrów budynku nr [...] przy ul. [...] w S. W doktrynie wskazuje się, iż roboty budowlane obejmują prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego. W tym sensie przebudowa należy do kategorii robót budowlanych. Bez znaczenia dla tej kwalifikacji pozostaje przy tym fakt, czy zmiany układu funkcjonalnego obiektu odnoszą się wyłącznie do elementów wypełniających, czy również konstrukcyjnych [J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 78}. W przedmiotowej sprawie prowadzone prace polegały na zmianie funkcji obiektu na mieszkalny i prowadziły do zmiany parametrów o których mowa w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Zmiana układu funkcjonalnego pomieszczenia gospodarczego mogłaby by zostać uznana za przebudowę, natomiast zamiana takiego budynku na mieszkalny powodująca zmiany w jego wysokości (budowa komina), kubaturze, szerokości, nie stanowi przebudowy w rozumieniu prawa budowlanego. Wskazując w zaskarżonym orzeczeniu, iż nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku gospodarczego Sąd naruszył przepis art. 3 pkt. 7 a prawa budowlanego.

Sąd I Instancji z naruszeniem przepisu art. 125. § 1. pkt. 1 Ppsa oddalił złożony na rozprawie wniosek skarżącego o zawieszenie przedmiotowego postępowania z powodu wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Skarżący przedłożył Sądowi pismo Sądowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2010 r. z którego wynika, iż prowadzone jest przed nim postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zgodnie z przepisem 125. § 1. pkt. 1 Ppsa Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Pomiędzy prawidłowością decyzji o warunkach zabudowy i w przedmiocie pozwolenia na budowę istnieje bezpośrednia zależność. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi dla pozwolenia na budowę warunek konieczny, zarówno na etapie wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane), jak i pozostawania w tym obrocie. W konsekwencji uchylenie decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do sytuacji, w której oparte na niej pozwolenie na budowę narusza prawo w tym sensie, że nie znajduje wymaganego przez prawo materialne oparcia w akcie ustalającym warunki

zabudowy (art. 34 i art. 35 ustawy - Prawo budowlane). Uchylenie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi okoliczność uzasadniającą uchylenie zaskarżonego pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 766/08, LEX nr 527271).

Skarżący podkreślił, że Sąd słusznie wskazał, iż w razie uchylenia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zrealizowane zostają przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa ).

Skarżący wskazał także, iż Sąd podjął zawieszone postępowanie z naruszeniem przepisu art. 128 § 1 pkt. 4 Ppsa. Sąd słusznie wskazał, iż wynik toczącego się postępowania w sprawie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o udzielenie temu inwestorowi pozwolenia na budowę. Prejudycjalność takiego postępowania w stosunku do postępowania w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wynika bowiem wprost z art. 32 ust 4a ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na wniesienie przez skarżącego skargi do WSA w Gliwicach, a następnie skargi do NSA w Warszawie postępowanie w przedmiocie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie potwierdzenia zarzutu naruszenia art. 28 ust 1 Prawa budowlanego pozostaje w biegu.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 Ppsa, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Skarżący naruszenia przepisów postępowania upatruje w niezastosowaniu art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa oraz w błędnym zastosowaniu art. 128 § pkt 4 Ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dla interpretacji tej przesłanki zawieszenia postępowania kluczowe znaczenie ma rozumienie słowa "zależy" od wyniku innego toczącego się postępowania . To słowo "zależy" nie oznacza jakiegokolwiek wpływu, ale wpływ przewidziany prawem. Chodzi więc w nim o sytuację, w której sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania sądowego. Tylko wówczas zawieszenie postępowania może okazać się konieczne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07 zależność w ten sposób wykazana musi być bezpośrednia. Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego.

Skarżący konieczność zawieszenia postępowania upatrywał w okoliczności, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę. Postępowanie to toczy się w oparciu o decyzję ostateczną, korzystającą z domniemania prawidłowości oraz mocy obowiązującej, czyli trwałości (stabilności). Zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałość. Decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Decyzja ostateczna jest zatem objęta szczególną ochroną prawną. Innymi słowy dopóki decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego zawarte w niej rozstrzygnięcie i stanowisko w niej zaprezentowane jest wiążące.

Odmienne stanowisko nie byłoby do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu (art. 7 Ppsa). Zasada ta obowiązuje w całym systemie prawa. W sposób najogólniejszy ujęta jest w art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy te stanowią, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Natomiast zawieszenie postępowania jest instytucją powodującą przeciągnięcie uzyskania stosownego rozstrzygnięcia w czasie i dlatego powinna być stosowana ze szczególną ostrożnością. Uznając zasadnym pogląd, iż wszczęcie postępowania nadzwyczajnego mającego na celu eliminacje decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy jest prejudykatem w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę uznać by należało, iż możliwym jest blokowanie tego postępowania bez granic czasowych, ponieważ strona mogłaby niezależnie od wyniku postępowania nadzwyczajnego składać kolejne wnioski o wszczęcie takiego postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 128 §1 pkt 4 Ppsa wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania - od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie.

Oceniając powyższy zarzut w pierwszej kolejności wskazać należy, że przyczyną zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Sądem I instancji było, co wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia 24 czerwca 2010 r., toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 987/08 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z uwagi na okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1643/09, oddalił wskazaną skargę kasacyjną Sąd I instancji prawidłowo postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. II SA/Gl 140/10 podjął zawieszone postępowanie.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 128 §1 pkt 4 Ppsa jest niezasadny, a postanowienie z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Gl 140/10 podejmujące zawieszone postępowanie uznać należy za prawidłowe.

Za okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowanie nie można również uznać faktu, że przed tym samym Sądem toczy się postępowanie w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wykonania wewnątrz obiektu robót takich jak odkucie odpadających tynków, wykucie otworu pod drzwi w ścianie działowej budynku, rozebraniu pieca kaflowego oraz zdemontowaniu szczątkowego sufitu podwieszanego.

Co prawda wynik toczącego się przed organami nadzoru budowanego postępowania w sprawie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o udzielenie temu inwestorowi pozwolenia na budowę, to jednak należy mieć na uwadze, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało zakończone decyzją o umorzeniu tego postępowania. Decyzja ta ma charakter ostateczny i korzysta z domniemania prawidłowości oraz trwałości, o czym była mowa również wyżej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową.

Definicja przebudowy zakreślona w tym przepisie wprowadzona została ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Podkreślić należy, że przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK, Warszawa 2007, s. 57-58).

Również zdaniem innych komentatorów przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Wykonywanie tych robót budowlanych nie może natomiast prowadzić do zmiany tzw. parametrów charakterystycznych, enumeratywnie określonych w art. 3 pkt 7 lit. a): kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego podejmowane czynności należy zakwalifikować jako inny rodzaj robót budowlanych. (por. S. Szuster, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Lex/el.2005).

Trudno zatem uznać, że planowane prace polegające na dostosowaniu parametrów budynku do wymogów związanych z projektowaną funkcją mieszkalną poprzez wykonanie nowych ścian działowych, nadproży okiennych i drzwiowych, naprawę dachu oraz wymiany jego pokrycia wraz w wykonaniem ściany oddzielenia pożarowego nie stanowiły przebudowy.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych nie prowadzi do zmiany parametrów charakterystycznych obiektu.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego okazał się niezasadny. Jako niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wobec powyższego zgodzić należy się ze skarżącym, że winna to być aktualna mapa. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego winna to być w szczególności kopia aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy mapa, na której została sporządzona część rysunkowa projektu zagospodarowania działki została opatrzona adnotacją, że nie może służyć ona do celów projektowych. Z adnotacji tej wynika także, że przedmiotowa kopia mapy zasadniczej jest jednak zgodna z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przepisy ustawy Prawo budowlane ani też rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem kopii aktualnej mapy zasadniczej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ilekroć w tej ustawie jest mowa o mapie zasadniczej - rozumie się przez to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Z przywołanej definicji ustawowej wnosić należy, że wydawane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopie mapy zasadniczej winny zawierać aktualne informacje.

Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że w przypadku zatem gdy inwestor przedłożył projekt zagospodarowania działki sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie można skutecznie postawiać mu zarzutu, że kopia tej mapy nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa tylko w oparciu o zamieszoną na tej kopii informację iż "nie może ona służyć do celów projektowych". Informacja taka stanowi bowiem jedynie ostrzeżenie, że po sporządzeniu oryginału mapy zasadniczej mogło dojść do zmiany stanu na gruncie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do projektu budowlanego winna być załączona aktualna mapa, to jednakże powyższe nie oznacza, że dołączenia do projektu budowlanego nieaktualnej mapy winno każdorazowo automatycznie prowadzić do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego czy tez uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z nieaktualną mapą. W ocenie składu orzekającego kwestia aktualności mapy winna być przestrzegana przede wszystkim przy projektach budowlanych zakładających wybudowanie nowego obiektu. Natomiast w przypadku gdy nie mamy do czynienia z powstaniem nowego obiektu, a jedynie z przebudową obiektu wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie nie musi być tak rygorystycznie traktowany.

Oczywistym jest, że przedłożenie projektu zagospodarowania na nieaktualnej mapie stanowi naruszenie art. art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednakże w niniejszej sprawie gdzie mamy do czynienia z przebudową obiektu, powyższe uchybienie nie ma żadnego wpływu na jej wynik. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że zagospodarowanie działki w wyniku wykonania zakładanych robót nie ulegnie zmianie. Zatem kwestia aktualności mapy z uwagi na brak zmian w zagospodarowaniu działki sama w sobie nie może przesądzać o nieprawidłowości wydanego w sprawie wyroku i decyzji administracyjnych.

W wyroku z dnia dnia 16 marca 2009 r.( sygn. II OSK 1719/07, LEX nr 530046) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podgląd, który niniejszy skład podziela, że art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.