Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 404/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą odmówiono spółce R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, Spółka), wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim sezonowego ogródka gastronomicznego.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka w dniu [...] maja 2013 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) z wnioskiem dotyczącym lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego w pasie drogowym [...] w rej. ul. [...]. Lokalizacja sezonowego ogródka gastronomicznego została zaprojektowana w świetle wejścia do sąsiedniego lokalu, innego najemcy. W dniu [...] listopada 2012 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przekazał pisemną informację uzyskaną od najemcy sąsiedniego lokalu restauracyjnego (restauracja [...]) przy ul. [...] (róg [...]) o uciążliwości związanej z usytuowaniem sezonowego ogródka gastronomicznego, który zasłania wejście do jego restauracji. Najemca ww. lokalu wskazał, że usytuowanie sezonowego ogródka gastronomicznego w świetle wejścia do jego restauracji koliduje ze swobodnym korzystaniem z jego lokalu przez potencjalnych gości. Zdaniem najemcy, takie usytuowanie ogródka przyczynia się do zmniejszenia liczby klientów odwiedzających jego restaurację, a tym samym naraża go na wymierne straty. Z notatki sporządzonej przez pracownika ZDM wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. z inicjatywy M. M. - Prezesa Zarządu Spółki odbyło się spotkanie z Zastępcą Dyrektora ZDM, na którym został poinformowany o zaistniałej sytuacji. Na spotkaniu zaproponowano usytuowanie sezonowego ogródka gastronomicznego w pasie drogowym [...] w rej. ul. [...] w lokalizacji, która zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu przez Inżyniera Ruchu [...] nie zasłania wejścia do restauracji [...]. Prezes  Spółki przystał na usytuowanie sezonowego ogródka gastronomicznego w lokalizacji, która nie będzie kolidowała z wejściem do restauracji [...].

Jak wynika z treści decyzji organu I instancji, ZDM wydał decyzję dla Spółki na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] pod sezonowy ogródek gastronomiczny, którego lokalizacja nie zasłania wejścia do restauracji [...], od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] września 2013 r., tj. zgodnie z wnioskiem Spółki. Przy restauracji Spółki w ww. pasie drogowym funkcjonuje sezonowy ogródek gastronomiczny. Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej udp.) lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W świetle przedstawionych okoliczności, w ocenie organu, brak uzasadnienia dla lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego kolidującego z wejściem do restauracji innego podmiotu. Nadto organ I instancji w swojej decyzji wyjaśnił, że ZDM poinformował Spółkę pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., że przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 Kpa. może zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił Spółce wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim sezonowego ogródka gastronomicznego.

Od powyższej decyzji Spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które to decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i wskazania błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nieistniejącego przepisu art. 39 ust. 3 pkt 3 udp. Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie można uznać przypadku lokalizacji obiektu budowlanego, objętego wnioskiem Spółki, w pasie drogowym, za szczególnie uzasadniony przypadek.

W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało treść art. 39 ust. 1 oraz ust. 1a udp. Stwierdziło, że przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

SKO podało, że na podstawie art. 39 ust. 3 udp., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 39 ust. 7 udp., wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jak wskazało SKO, z przywołanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził zakaz umieszczania w nim przedmiotowego urządzenia. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie SKO, w niniejszej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje, ponadto zajęcie pasa przez ogródek może utrudniać ruch pieszych w świetle wejścia do innego lokalu gastronomicznego. Jednocześnie SKO podkreśliło, że ZDM wydał decyzję dla Spółki na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] pod sezonowy ogródek gastronomiczny, którego lokalizacja nie zasłania wejścia do restauracji innego najemcy ([...]) od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] września 2013 r., zgodnie z wnioskiem Spółki.

W skardze na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, stwierdzenie wydania obu decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie można uznać przypadku lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym, objętego wnioskiem skarżącej, za szczególnie uzasadniony przypadek. Nadto postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia, zdaniem skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej Kpa.), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji.

Skarżąca przypomniała, że powodem odmowy wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu ww. pasa drogowego, była okoliczność zaprojektowania ogródka sezonowego Spółki w świetle wejścia do sąsiedniego lokalu, tj. restauracji [...] przy ul. [...]. Właściciel tego lokalu wskazał na "uciążliwości" związane z takim usytuowaniem ogródka, który "koliduje ze swobodnym korzystaniem z jego lokalu przez potencjalnych gości" i wyraził przekonanie, że taka lokalizacja "przyczynia się do zmniejszenia liczby klientów odwiedzających jego restaurację, a tym samym naraża go na wymierne straty". Jak podała skarżąca, organ dodatkowo powołał się na fakt, że w pasie drogowym [...] funkcjonuje już jeden ogródek gastronomiczny Spółki, zgodnie z zezwoleniem wydanym przez organ na okres od [...] maja do [...] września 2013 r., na którego usytuowanie przystał Prezes Zarządu Spółki. Z tych względów organ uznał, że nie "widzi uzasadnienia dla lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego kolidującego z wejściem do restauracji innego podmiotu".

Skarżąca stwierdziła, że decyzja SKO nie spełnia wymogów określonych powołanymi wyżej przepisami Kpa. W ocenie skarżącej, SKO dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia przywołało jedynie, znajdujące zastosowanie w sprawie, przepisy ustawy o drogach publicznych oraz powtórzyło, w kilku zdaniach, stanowisko organu I instancji, że w sprawie "nie występuje szczególny przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp.", oraz to, że "zajęcie pasa przez ogródek może utrudniać ruch pieszych w świetle wejścia do innego lokalu gastronomicznego". W opinii skarżącej, SKO nie odniosło się w żaden sposób do zarzutów zawartych w odwołaniu, co świadczy o tym, że ich nie rozpoznawało i nie zbadało ponownie sprawy.

Zdaniem skarżącej, decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" leży w sferze uznania administracyjnego. Organ administracji zanim podejmie w takiej sytuacji rozstrzygnięcie i zadecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, aby uniknąć zarzutu dowolności, obowiązany jest wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy w kontekście zastosowanego przepisu prawa, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Szczególna istota decyzji uznaniowych polega bowiem na starannym przedstawieniu branych pod uwagę przesłanek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r., VI SA/Wa 592/08).

Jak podkreśliła skarżąca, organ nie przeprowadził wnikliwie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w szczególności nie zebrał wystarczających dowodów, przez co w sposób dowolny uznał, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp. Jak podała skarżąca, organ nie zwrócił uwagi, że projektowany ogródek gastronomiczny jest oddalony o 2,5 metra od wejścia do restauracji [...], co zasadniczo wpływa na ocenę, czy rzeczywiście jego usytuowanie wpływa na "zmniejszenie liczby klientów odwiedzających restaurację". Organ nie wziął również pod uwagę, w ocenie skarżącej, że ogródek gastronomiczny Spółki funkcjonował w tym samym miejscu, na podstawie zezwolenia, w poprzednich trzech latach, a więc wydając poprzednio decyzje w tym przedmiocie organ uznał, że istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" do wydania takiego zezwolenia, czemu na przeszkodzie nie stała lokalizacja ogródka w świetle wejścia do innego lokalu. Skarżąca dodała, że właściciel restauracji [...] zaadaptował na potrzeby swojego lokalu dawne przejście pod filarami budynku przy ul. [...] (przejście od strony [...]) i tylko z tego względu usytuowanie przedmiotowego ogródka sezonowego koliduje z wejściem do jego lokalu, które zostało urządzone nie "od czoła" budynku, ale z boku, przy wejściu do dawnego przejścia pod filarami budynku.

Nadto skarżąca podniosła, że zarówno organ I instancji, jak i SKO, nie wyjaśniły jakie znaczenie nadały kwestii funkcjonowania w ww. pasie drogowym ogródka Spółki w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] września 2013 r. Zdaniem skarżącej, fakt ten nie miał i nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o zajęcie pasa drogowego pod lokalizację drugiego ogródka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. W konsekwencji nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji.

W tym miejscu warto również podkreślić, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zezwolenia jak już wyżej podkreślono mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy.

Sąd stoi na stanowisku, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna.

Zdaniem Sądu trzeba stanowczo podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to - jak stwierdził Sąd Najwyższy - że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Reasumując należy wskazać, że każda decyzja wydana w przedmiocie zajęcia pasa drogowego musi być prawidłowo uzasadniona.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Zgodnie zaś z treścią art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. oraz z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Jak wyżej wskazano obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest główną treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji/postanowienia warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem powody będące podstawą rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśni dlaczego zaistniałe fakty stanowią w jego ocenie realizację przypisu będącego podstawą rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 11 k.p.a. stanowi również nie odniesienie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawienie w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organ zobligowany jest do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie nie może posiadać jakichkolwiek cech dowolności. Pamiętać należy również o czym była mowa powyżej, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji/postanowienia. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W ocenie Sądu w tak podstawowej kwestii nie mogą zachodzić żadne niejasności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest co najmniej skromne. Na blisko jednej stronie organ przytacza regulacje prawne mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu, z których wynika, że organ wydaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane potrzebami zarządcy drogi tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a następnie w ostatnim akapicie stwierdza autorytarnie, że w niniejszej sprawie taki przypadek w niniejszej sprawie nie występuje.

Uzasadnienie powyższej decyzji w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie spełnia wymagań stawianych mu przez art. 107 § 3 k.p.a., organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie wniosek skarżącej spółki nie zasługuje na uwzględnienie, ani sam fakt posiadania przez skarżącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod inny ogródek, ani kolizja ogródka z wejściem do restauracji innego podmiotu nie przesądza jeszcze w ocenie Sądu o nadrzędności interesu publicznego nad indywidualnym w niniejszej sprawie. W celu sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ winien w sposób przekonujący wyjaśnić swój tok rozumowania oraz motywy, które skłoniły go do wydania rozstrzygnięcia o powyższej treści.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Konkretnie w ocenie Sądu wobec naruszenia zasad przekonywania (art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w znacznym stopniu wadliwe i nie poddaje się we wskazanym powyżej zakresie kontroli Sądu.

Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wyżej wskazane okoliczności i wyjaśni szczegółowe przyczyny swego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. 2013 p. 490) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.