Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 153/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę-


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia R. H. złożonego na postanowienie Wojewody [....] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. R. H., "zwrócił się o przyznanie odszkodowania lub rekompensaty w formie nieruchomości zamiennej z tytułu mienia pozostawionego przez moją rodzinę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z wysiedleniem w 1945 r. z miejscowości [...] (dzisiejsza gmina [...], powiat [...]), na obszarze której posiadali nieruchomość rolną i zabudowania mieszkalne". Wnioskodawca wskazał na umowę sprzedaży z [...] grudnia 1906 r., na mocy której jego pradziadek M. H. nabył prawo własności nieruchomości rolnej od S. K. R. H. załączył też kartę ewakuacyjną z dnia [...] lipca 1945 r.,stwierdzającą, że O. H., syn M. i A. H. (dziadkowie wnioskodawcy) oraz V., D., P. i T. H. (ojciec i stryjostwo wnioskodawcy) zostali wysiedleni ze wsi [...] do ZSRR (do [...][...]). Według wnioskodawcy, podczas przesiedlenia jego rodzina pozostawiła majątek, który składał się z budynku mieszkalnego (o pow. [...]m2), stodoły (liczącej [...] m2), a także [...] ha gruntów w tym [...] ha ziemi ornej. Zaznaczył, że do rodziny H. należała dawna działka nr [...], odzwierciedlona na mapie z [...] r. [...][...] in [...] P. K., lecz Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało o braku możliwości ustalenia takiej działki oraz jej stanu prawnego.

Na wezwanie Wojewody [...] o sprecyzowanie podania, R. H. wyraził wątpliwość, czy mienie jego rodziny było przejęte zgodnie z dekretem z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. 1947/59/318 - dekret), skoro żadne orzeczenie nie zostało doręczone rodzinie H.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr: [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania o odszkodowanie lub rekompensatę w formie nieruchomości zamiennej za gospodarstwo rolne, położone w [...] pozostawione przez rodzinę H. w związku z wysiedleniem z terytorium Polski do USRR. Organ I instancji podkreślił, że przejęcie nieruchomości po osobach przesiedlonych następowało z mocy prawa i bez odszkodowania, na podstawie dekretu z 5 września 1947 r., który stanowił realizację układu z 9 września 1944 r. pomiędzy PKWN a rządem USRR, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium USRR i ludności [...] z terytorium Polski. Zdaniem Wojewody [...], w prawie polskim nie ma przepisów, które umożliwiają zwrot nieruchomości przejętych od osób przesiedlonych do USRR albo przyznanie mienia zamiennego lub rekompensaty za takie nieruchomości. Wobec braku norm materialnego prawa administracyjnego, regulujących kwestie (żądania) podniesione we wniosku, organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. "Od badania, czy R. H. spełnia kryteria strony (art. 28 kpa), jak również zasadności roszczenia, organ I instancji odstąpił, biorąc pod uwagę, że wniosek i tak nie wszczyna postępowania administracyjnego." Ponadto, Wojewoda [...] wyjaśnił, że stosownie do dekretu z 5 września 1947 r. oraz rozporządzenia z 15 lipca 1948 r., wydanego przez Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. 1948/37/271 - rozporządzenie) orzeczenie o przejściu mienia nie musiało być doręczone, lecz skuteczne byłoby samo jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i w lokalu urzędu gminy.

R. H. złożył zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2016 r., o odmowie wszczęcia postępowania. Zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 61a kpa, polegające na przedwczesnym i nieuzasadnionym stwierdzeniu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie zostało potwierdzone, że przejęcie własności rodziny H. nastąpiło na zasadach dekretu z 5 września 1947 r. Wniósł o uchylenie postanowienia i wszczęcie postępowania we wnioskowanym zakresie. Wg wnoszącego zażalenie, nie można mówić o oczywistym braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, bo tryb odszkodowania oraz rekompensaty za pozbawienie prawa do nieruchomości regulują art. 128 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U.R.P.2016 poz. 2147 – ugn). R. H. eksponuje, że część rodziny H. pozostała w Polsce, zatem nie byłoby podstaw do przejęcia mienia jego rodziny w oparciu o dekret z 5 września 1947 r.

Pismem z [...] lutego 2017 r. Archiwum Państwowe w [...] stwierdziło, że w dokumentacji zespołu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], stanowiącej akta gospodarstw rolnych wsi [...] nie zostały odnalezione wpisy dotyczące rodziny H.

Pismem z [...] marca 2017 r. Archiwum Akt Nowych zawiadomiło, że nie dysponuje dokumentami dotyczącymi rodziny H.

Starostwo Powiatowe w [...] , pismami z dnia [...] czerwca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. poinformowało o braku dokumentacji, świadczącej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonych w [...]. Starostwo nadmieniło, że na skutek działań wojennych księgi gruntowe gminy katastralnej [...] zostały zniszczone, a w dokumentach, którymi dysponuje Starostwo nie są wymienieni jako członkowie rodziny H.

R. H. ostatecznie oświadczył, że nie może wskazać decyzji (orzeczenia), ani postępowania, które kwestionuje. Wykluczył aby wnioskowana nieruchomość była objęta dekretem PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j-t. Dz.U.R.P. 1945/3/13 - dekret rolny), bo nie spełniała kryterium obszarowego. Składający zażalenie wniósł o wszczęcie postępowania, w ramach którego możliwe będzie przeprowadzenie czynności procesowych w celu ustalenia, w jakim trybie nastąpiło pozbawienie prawa własności jego rodziny do nieruchomości w [...].

Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy podniósł, że zażalenie dotyczy wyłącznie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania "o odszkodowanie lub rekompensatę w formie nieruchomości zamiennej za gospodarstwo rolne położone w [...]". Natomiast wniosek R. H. o stwierdzenie nieważności karty ewakuacyjnej wystawionej [....] marca 1945 r. przez Przedstawiciela Rejonowego PKWN do spraw Ewakuacji w [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania zażaleniowego, które prowadzi Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Brak jest, zdaniem organu, podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania oraz do orzekania o zwrocie nieruchomości utraconej przez członków rodziny H., skoro nie ma przesłanek faktycznych do stwierdzenia, że wnioskowana nieruchomość została wywłaszczona lub odebrana na podstawie prawnej przewidującej odszkodowanie (ekwiwalent). Nie mógł też organ prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (i jakiegokolwiek innego nadzorczego trybu nadzwyczajnego) bez jednoznacznego wskazania jego przedmiotu tj. właśnie decyzji-orzeczenia, rozstrzygającego o prawach wnioskodawcy. R. H. wykluczył natomiast aby nieruchomość została przejęta w ramach reformy rolnej lub w podobnym trybie nacjonalizacyjnym (odebrania własności z mocy samego prawa), przy zastosowaniu którego nie były wydawane decyzje. Tymczasem, zdaniem organu, tylko w przypadku nacjonalizacji (przejęcia własności z mocy samego prawa) nieistnienie decyzji nie byłoby przeszkodą do prowadzenia postępowania.

Dlatego też bez wykazania przez wnioskodawcę, że jego spadkodawca utracił własność nieruchomości na podstawie takiego aktu prawnego, który przewidywał odszkodowanie, wnioskodawca nie uzyska obecnie zdaniem organu odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Po drugie, niedopuszczalne jest również, zdaniem organu, wszczęcie postępowania o zwrot nieruchomości ("rekompensatę na podstawie art. 137 ugn", jak to zostało określone na końcu zażalenia).

W pismach z dnia [...] października 2016 r., dnia [...] grudnia 2016 r., dnia [...] maja 2017 r. i dnia [...] października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił wnioskodawcy, że podstawą do ubiegania się o zwrot nieruchomości są art. 136-142 oraz art. 216 ugn. Jednak warunkiem wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości jest to, że władza uprzednio tę nieruchomość wywłaszczyła (tj. skierowała do właściciela indywidualno-konkretną decyzję wywłaszczeniową), przejęła (z mocy samego prawa) lub nabyła (skłoniła właściciela do zawarcia umowy na warunkach wywłaszczenia).

Tymczasem z niczego nie wynika, aby wnioskowana nieruchomość była objęta jakimkolwiek aktem (decyzją, orzeczeniem) wywłaszczeniowym. Co więcej, żaden ówczesny nacjonalizacyjny akt prawny (np. dekret z 5 września 1947 r., dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego - Dz.U.R.P. 1949/46/339) nie został wymieniony w art. 216 ust. 1 ugn, jako podstawa prawna przejęcia nieruchomości zrównana z decyzją wywłaszczeniową, uzasadniająca ubieganie się o zwrot nieruchomości.

Dlatego bez udokumentowania, że wnioskowana nieruchomość została wywłaszczona decyzją, nabyta na warunkach wywłaszczenia albo przejęta z mocy prawa na podstawie jednego z aktów normatywnych wyliczonych art. 216 ugn, niedopuszczalne jest postępowanie o zwrot nieruchomości.

Poza tym, nie ma żadnego prawnego potwierdzenia, aby mienie należące do rodziny H. zostało przejęte na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Co więcej, sam R. H. kwestionuje, że tryb nacjonalizacyjny przewidziany w tym dekrecie został zastosowany do wnioskowanej nieruchomości.

Artykuł 1 dekretu z 5 września 1947 r. stanowił, że wszelkie mienie ruchome i nieruchome osób przesiedlonych do ZSRR pozostałe na obszarze Państwa Polskiego przechodzi z mocy samego prawa z chwilą przesiedlenia tych osób na własność Państwa bez odszkodowania. Wprawdzie przepis ustanawiał tryb nacjonalizacji (przejęcia automatycznego, z mocy prawa), jednak przejście mienia na własność Państwa i datę tego przejścia ustalały w formie orzeczenia okręgowe urzędy likwidacyjne, w stosunku do nieruchomości ziemskich - powiatowe władze administracji ogólnej, a później odpowiednie rady narodowe (art. 3 ust. 1 dekretu z 5 września 1947 r., § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 15 lipca 1948 r., art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz.U.R.P. 1950/14/130). Odebranie prawa własności nieruchomości wiązało się zatem z wydaniem orzeczenia (decyzji), a orzeczenie takie nie zostało wydane dla spornej nieruchomości.

W zażaleniu zarzuca się Wojewodzie [...] bezzasadne założenie, że "przejęcie własności rodziny H. przez Państwo nastąpiło na zasadach dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR". Jako argument wykluczający ten tryb R. H. podnosi, że nie wszyscy członkowie rodziny zostali ewakuowani do USRR, lecz starsi bracia ojca pozostali w Polsce.

Co więcej, Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z [...] lutego 2017 r. poinformowało, że "w dokumentacji zespołu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], stanowiącej akta gospodarstw rolnych wsi [...] (sygn. [...-...]) nie odnaleziono wpisów, wskazujących na osoby podane przez R. H." Archiwum Akt Nowych też nie znalazło dokumentów dotyczących rodziny H. w materiałach Głównego Przedstawiciela Rządu RP ds Ewakuacji Ludności [...] z Polski w [...] oraz Rejonowych Przedstawicieli Rządu RP ds Ewakuacji Ludności [...] z Polski. Podobnie Starostwo Powiatowe w [...] zawiadomiło pismem z [...] sierpnia 2017 r. o przeanalizowaniu dokumentów ze scalenia gruntów z lat 70’ XX w. obejmujących [...] i, że nie są tam odnotowane imiona i nazwiska wskazane przez R. H.

Starostwo Powiatowe w [...] stwierdziło, że nie posiada dokumentacji, świadczącej o jakimkolwiek przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonych w miejscowości [...].

Skoro więc kwerenda archiwalna nie odnotowuje wydania decyzji (orzeczenia), stwierdzającej przejęcie nieruchomości, należących do rodziny H., położonych we wsi [...], natomiast sam R. H. też takiego orzeczenia nie odnalazł i wątpi nawet, że w ogóle zostało wydane, to nie sposób zdaniem organu przeprowadzić postepowanie o stwierdzenie nieważności nieokreślonego orzeczenia, które mogło w ogóle nie zaistnieć w obrocie prawnym. Przedmiotem sprawy nieważnościowej jest konkretna decyzja, gdyż postępowanie to polega na weryfikacji wad z art. 156 § 1 kpa, obciążających właśnie decyzję od chwili jej wydania. Skoro postępowanie stanowi nadzór, to musi dotyczyć konkretnej decyzji. Ponadto, zidentyfikowanie takiej decyzji jest konieczne do wyznaczenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie jej nieważności (art. 157 § 1 kpa).

Dlatego zdaniem organu, nie można zrealizować żądania R. H., wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., który "uściślając swoje żądanie dotyczące orzeczenia o pozbawieniu własności wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji w tym przedmiocie, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa." Wnioskodawca nie tylko nie konkretyzował kwestionowanej decyzji, ale jednocześnie zaznaczył, że przejęcie własności nieruchomości mogło nastąpić bez podstawy prawnej jako konsekwencja wysiedlenia, a dalszy status prawny tych nieruchomości jako nieruchomości opuszczonych lub nieużytków, uregulowano po przeprowadzeniu postępowań scaleniowych.

Przepisy art. 156-159 kpa nie dopuszczają prowadzenia przez organ postępowania o stwierdzenie nieważności nieokreślonej, nieznanej decyzji, w której istnienie wątpi sam wnioskodawca.

Jeżeli R. H. odnajdzie jednak orzeczenie (decyzję) stwierdzające przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa, to ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia (decyzji) nie jest ograniczony żadnym terminem, a aktualne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie będzie przeszkodą do przeprowadzenia postępowania nadzorczego odnalezionego, konkretnego orzeczenia (decyzji).

Także teza R. H., że mienie jego rodziny zostało przejęte bez podstawy prawnej wyklucza prowadzenie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, zmierzającego do odzyskania nieruchomości w naturze lub do uzyskania odszkodowania pieniężnego.

W piśmie z [...] października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił wnioskodawcy, że jeżeli nieruchomość została odebrana bezprawnie, w drodze czynności faktycznych (bez wydania jakiegokolwiek orzeczenia lub decyzji o wywłaszczeniu albo dekretu lub ustawy nacjonalizacyjnej), to odzyskanie nieruchomości może nastąpić tylko na drodze procesu cywilnego. To właśnie postępowanie cywilne przed sądem jest zasadniczym forum, przed którym są realizowane prawa cywilne, a tryb administracyjny stanowi zaledwie wyjątek, który musi być oparty na wyraźnej podstawie ustawowej (art. 1-2, a zwłaszcza art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks posłowania cywilnego - j.t. Dz.U.R.P. 2016 poz. 1822 - kpc). Jeżeli więc R. H. utwierdzi się w przekonaniu, że nieruchomość została odebrana jego rodzinie bezprawnie (nie zostanie odnaleziony żaden akt administracyjny, będący podstawą przejęcia lub wywłaszczenia nieruchomości), to może w sądzie, w trybie procesu cywilnego ubiegać się o rewindykację nieruchomości, o ustalenie prawa lub stosunku prawnego własności lub o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 222 § 1 kc, art. 189 kpc, art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U.R.P.2017 r. poz. 1007). Dopuszczalność drogi sądowej (właściwości sądu cywilnego) wyklucza zaś prowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Wymienione roszczenia cywilnoprawne i procesowe właściciela, dotyczące nieruchomości nie są ograniczone terminem (zob. zwłaszcza art. 223 § 1 kc).

Skoro więc postępowanie o ustalenie prawa lub stosunku prawnego może być prowadzone w procesie cywilnym z art. 189 kpc, to niedopuszczalne jest jednoczesne postępowanie ustalające w trybie administracyjnym. Co więcej, kpa i inne normy prawa administracyjnego nie znają trybu o ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Organ administracji publicznej może jedynie odnieść się do skonkretyzowanego żądania wnioskodawcy, który utracił nieruchomość (gdy została od niego przejęta, nabyta lub wywłaszczona) na podstawie prawnej wskazanej we wniosku, i ocenić, czy odebranie nieruchomości na danej podstawie prawnej było legalne (np. czy nieruchomość podlegała pod działanie dekretu rolnego, czy decyzja była ważna, czy postępowanie kwalifikuje się do wznowienia). Natomiast prawo administracyjne nie przewiduje trybu do ustalenia, czy wnioskodawca nadal jest właścicielem nieruchomości tj., czy i na jakiej ewentualnie podstawie utracił własność.

Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nie ma żadnych dowodów, że własność została w ogóle odebrana, wnioskodawca kwestionuje wszelkie możliwe podstawy przejęcia nieruchomości, a wszystkie archiwa i urzędy stwierdziły brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o przejęciu nieruchomości, czy choćby opiewających na nazwisko H.

Nie można więc, zdaniem organu, uwzględnić żądania R. H., zawartego w piśmie z [...] listopada 2017 r. "o wszczęcie postępowania, w ramach którego możliwe będzie przeprowadzenie czynności procesowych, w celu ustalenia w jakim trybie nastąpiło pozbawienie prawa własności do nieruchomości w miejscowości [...]", gdyż prawo administracyjne nie przewiduje takiego trybu. Ustalenie, czy członkowie Rodziny H. są albo nie są właścicielami konkretnej nieruchomości może być przeprowadzone wyłącznie przez sąd w procesie cywilnym np. na podstawie art. 189 kpc.

Końcowo organ dodał, że postępowanie w tej sprawie nie mogło być przeprowadzone nie tylko z powodu braku przesłanek przedmiotowych (podstawy prawnej, trybu i skonkretyzowania przedmiotu).

W takiej sytuacji wzywanie wnioskodawcy do wykazania legitymacji, gdy nie jest znany przedmiot, tryb sprawy i nie wiadomo w ogóle, czy nieruchomość została odebrana byłoby niecelowe i podważało zaufanie do Państwa (art. 8 § 1 kpa). Jednak z uwagi na to, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie będzie przeszkodą do ponowienia wniosku już sprecyzowanego, trzeba wskazać na konieczność udokumentowania legitymacji przez wnioskodawcę.

Załączniki wniosku R. H. są zwykłymi kolorowymi kserokopiami, które nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, więc nie stanowią dokumentów (mapa pt. [...][...] in [...][...][...] z 1854 r. i umowa nabycia nieruchomości przez M. H. od S. K. z 1906 r.). Są zatem bardzo odległe od momentu ewentualnego przejęcia nieruchomości rodziny H. (po 1945 r.) Być może odnalezienie innych dokumentów geodezyjnych lub własnościowych pozwoli potwierdzić w archiwach i urzędach, że opisana tam nieruchomość rzeczywiście została przejęta przez Państwo właśnie od rodziny H.

Po drugie, R. H. nie wykazał, że jest spadkobiercą M. H. tj. nabywcy nieruchomości z 1906 r. Nie przedłożył żadnego z dokumentów spadkowych, wykazujących jego dziedziczenie po poprzednim właścicielu nieruchomości. Dowodem takim nie jest kopia odpisu skróconego aktu zgonu po J. H., synu A. i A..

Względem osoby trzeciej spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko prawomocnym postanowieniem sądu stwierdzającym nabycie spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc). Domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (art. 1025 § 2 kc).

Akt poświadczenia może sporządzić notariusz, jeśli spadkodawca zmarł po [...] czerwca 1984 r. Jeśli zaś spadkobiercy M. H. zmarli na [...], to wnioskodawca może złożyć dokument, który wg prawa [...] stanowi dowód dziedziczenia, ponieważ taki dokument podlega uznaniu w Polsce (art. 1138, art. 1145, art. 1148, art. 11491 kpc) [wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r.-l OSK 1783/15, WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r.-I SA/Wa 3386/14]. W ostateczności może też próbować przeprowadzić postępowanie spadkowe w Polsce (art. 41 ust. 2 umowy między RP a Ukrainą o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych sporządzonej w Kijowie dnia 24 maja 1993 r. - Dz.U.R.P. 1994/96/465; art. 1108 § 2 kpc, art. 10991 kpc).

Bezspornie jednak legitymacja do złożenia wniosku dotyczącego nieruchomości przysługuje tylko poprzedniemu właścicielowi, albo jego spadkobiercom, których status prawny nie może opierać się na samym pokrewieństwie i na kopii aktu zgonu, lecz musi być wykazany stosownym dokumentem. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał swego dziedziczenia po M. H., ani po żadnym innym członku rodziny H. Dopóki te braki nie zostaną uzupełnione, to również z tej przyczyny nie będzie można przeprowadzić postępowania z wniosku R. H.

Prawo administracyjne nie przewiduje postępowania o ustalenie stosunku prawnego lub prawa (w tym o ustalenie stanu prawnego nieruchomości), a R. H. nie wybrał żadnego ze znanych trybów postępowania i nie wskazał jego przedmiotu (decyzji, orzeczenia), a ponadto brak jest dowodów, aby nieruchomość w C. została przejęta przez Państwo od rodziny H., dlatego zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania.

Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. H. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego art. 61a § 1 kpa polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, w wyniku czego niezasadnie zdaniem skarżącego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie kierowały względem jego wezwań do wykazania interesu prawnego, przedstawienia oryginałów dołączonych do akt sprawy dokumentów czy ich uwierzytelnionych odpisów, albo orzeczeń potwierdzających następstwo prawne względem przodków. Z tych względów, uzasadnianie wydanych w sprawie postanowień nieposiadaniem przez niego przymiotu strony, uważa za pozbawione mocy prawnej.

Natomiast jeśli sprawa podlega właściwości sądów powszechnych, to wykluczone jest orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż przepis art. 66 § 3 kpa zobowiązuje organ do zwrotu podania wnoszącemu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzupełniająco wyjaśniając, że wcale nie przesądził iż nieruchomość rodziny H. na pewno została odebrana bez podstawy prawnej, nie wiedział tego także skarżący, chociaż taka hipoteza była istotnym elementem wniosku i jego uzasadnienia i dlatego organ wyjaśniał ten aspekt. Jeśliby taka hipoteza skarżącego okazała się prawdziwa to prowadzenie postępowania byłoby tym bardziej wyłączone.

Organ podniósł, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i postanowienie o zwrocie wniosku są tak samo zaskarżalne i wywołują zbliżony skutek proceduralny, ponieważ oba wykluczają uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie naruszyło uprawnienia skarżącego. Dlatego organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nie narusza ono prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o odszkodowanie lub rekompensatę w formie nieruchomości zamiennej za gospodarstwo rolne położone w [...] pozostawione przez rodzinę H. w związku z wysiedleniem z terytorium Polski do USRR.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do jednoznacznego stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku.

Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 kpa powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14 uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być także oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie oraz powaga rzeczy osądzonej zaistniała w odniesieniu do żądania zgłoszonego przez stronę.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznał, że w obowiązującym obecnie prawie polskim brak jest przepisów, które dotyczyłyby spraw majątkowych i roszczeń byłych obywateli polskich przesiedlonych na tereny dawnych republik radzieckich w obrębie byłego ZSRR. Takiej regulacji nie zawiera także dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR.

Dlatego także właściwie organ stwierdził, że nie ma w takim przypadku konieczności badania czy skarżący R. H. spełnia kryteria strony tego postępowania oraz czy roszczenie jest zasadne, skoro złożony przez niego wniosek i tak nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Nie można także, co słusznie podnosi organ, prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji czy jakiegokolwiek trybu nadzorczego, nadzwyczajnego bez wskazania decyzji lub orzeczenia (czyli przedmiotu) rozstrzygającego o prawach skarżącego lub jego poprzedników prawnych.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko organu, że nie jest także możliwe wszczęcie postępowania i przyznanie skarżącemu odszkodowania na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 ugn oraz art. 137 tej ustawy bez uprzedniego wykazania, że jego poprzednik prawny utracił własność nieruchomości na podstawie aktu prawnego, które je przewidywał. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika bowiem, że sporna nieruchomość była objęta jakimkolwiek orzeczeniem wywłaszczeniowym.

Nie ma w aktach sprawy także żadnego dokumentu z którego wynikałoby, że mienie rodziny H. w ogóle zostało przejęte na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR.

Dlatego też słusznie organ przyjął, że nie można było także wszcząć i prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia, które nie istniało w obrocie prawnym, czego żądał skarżący w uzupełniającym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., ponieważ przedmiotem takiego postępowania musi być konkretna decyzja. Postępowanie powyższe ma zbadać taką decyzję (orzeczenie) pod kątem wad z art. 156 § 1 kpa, a więc decyzja ta musi realnie istnieć.

Natomiast, jeśli skarżący uważa, że mienie jego rodziny zostało przejęte bez żadnej podstawy prawnej, to odzyskanie go jest możliwe wyłącznie na drodze postepowania cywilnego, bo taka sytuacja wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, a także prowadzenie czynności ustalających w jakim trybie nastąpiło pozbawienie własności spornej nieruchomości, o co wnosił skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r.

Należy także zgodzić się z organem, ze skarżący nie wykazał bezspornie, że jest następcą prawnym M. H. ani żadnego innego członka rodziny H., właściciela spornej nieruchomości od 1906 r. Skarżący nie przedłożył bowiem żadnych dokumentów potwierdzających nabycie spadku (postanowienia sądu lub aktu potwierdzenia dziedziczenia), a dokumentem takim nie jest, co słusznie zauważa organ, kopia odpisu skróconego aktu zgonu po J. H., synu A. i A. Z tego powodu w chwili obecnej organ także nie mógł wszcząć i prowadzić postepowania administracyjnego z wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające słusznie uznały iż nie zaistniała przesłanka do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy prawa procesowego tj. art. 61a § 1 kpa Sąd uznał za nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu, organ rozpatrzył całokształt materiału dowodowego i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do spornej nieruchomości i osoby skarżącego oraz w sposób należyty uzasadnił swoje stanowisko. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ innych przepisów prawa procesowego i materialnego, co mogłoby spowodować konieczność eliminacji zaskarżonych postanowień z obiegu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.