Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 470/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust.2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 4, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Sprzedaż nieruchomości przeznaczonej na  inwestycję celu publicznego, nawet za symboliczną cenę, nie stanowi nakładu w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.)

TEZY

Sprzedaż nieruchomości przeznaczonej na  inwestycję celu publicznego, nawet za symboliczną cenę, nie stanowi nakładu w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.)


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] obciążył U. K. – właścicielkę nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 2.908,00 m2 położonej w obrębie wsi S., Gmina J., opłatą adiacencką w wysokości 5.627,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego stworzeniem warunków technicznych do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej w ramach inwestycji: budowa drogi S. – H., obejmującą budowę nawierzchni utwardzonej, obustronnych chodników, kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i przyłączami do posesji, oświetlenia ulicznego, zjazdów na posesje prywatne w pasie drogi, przebudowie linii energetycznej NN i urządzeń telekomunikacyjnych na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...] oraz częściowo na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wobec milczenia organu nadzoru budowlanego, zawiadomionego w dniu 22 listopada 2012 r. o zakończeniu budowy drogi, możliwość korzystania z tej drogi powstała z dniem 14 grudnia 2012 r. i z tym dniem rozpoczął bieg termin, w którym mogła być naliczona opłata adiacencka. W wyniku wybudowania drogi nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, który został określony w operacie szacunkowym z lipca 2015 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się stosownymi uprawnieniami. W dniu 5 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów strony. Mając na uwadze fakt, że w wyniku wybudowania i stworzenia warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w stopniu wskazanym przez rzeczoznawcę w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, organ I instancji ustalił, przy zastosowaniu obowiązującej na terenie Gminy J. stawki procentowej (tj. 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu), określonej uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich obowiązującej na terenie Gminy J.

Od decyzji organu pierwszej instancji właścicielka nieruchomości złożyła odwołanie. Zarzuciła oparcie decyzji na błędnym operacie szacunkowym. Podniosła, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił jej udziału w budowie drogi w postaci przekazania nieruchomości pod realizację inwestycji, które to przekazanie było warunkiem koniecznym realizacji inwestycji. Zarzuciła również rzeczoznawcy błąd w postaci przyjęcia transakcji o maksymalnej wartości z obrębu K., która to miejscowość nie graniczy z obrębem S., czym rzeczoznawca naruszył zasadę porównywania nieruchomości na rynku lokalnym. Zdaniem odwołującej się rzeczoznawca naruszył powyższą zasadę także przez okoliczność, że przyjął podobną dostępność komunikacyjną nieruchomości w S. i K., podczas gdy droga powiatowa w Stanisławowie ma ograniczenia prędkości do 30 km/h z uwagi na stan jej nawierzchni i brak chodników. Podobnie, K. skomunikowane jest z miastem B. linią autobusową, podczas gdy S. nie. Zdaniem odwołującej się o błędności operatu szacunkowego świadczą również takie kwestie jak: wskazanie, że do sporządzenia operatu rzeczoznawca przyjął dane zgromadzone między innymi dla nieruchomości położonych także w miejscowości K., podczas gdy w tabeli zbiorczej takich transakcji nie ujawniono; brak dokładnego i wyczerpującego uzasadnienia podobieństwa działek przyjętych do porównywania parami, brak materiału porównawczego dla działki przez którą przebiega linia NN (zaledwie jedna działka z obrębu I.); nieprawdziwe twierdzenia rzeczoznawcy dotyczące rozwoju nowej zabudowy podmiejskiej, głównie mieszkaniowej jednorodzinnej. Nadto odwołująca się zarzuciła organowi brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego, a także brak odniesienia się do jej uwagi wniesionej do operatu w zakresie braku sprecyzowania "otoczenie gruntów leśnych" i wniosła o wyjaśnienie, w jakiej odległości od jej działki znajduje się las.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że Gmina J. zrealizowała inwestycję obejmującą budowę drogi gminnej S.-H., obustronnych chodników, kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i przyłączami do posesji, oświetlenia ulicznego, zjazdów na posesje prywatne w pasie drogi, przebudowie linii energetycznej NN i urządzeń telekomunikacyjnych. Wskazano, że organ pierwszej instancji uzyskał operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości wskutek realizacji przez Gminę w ramach opisanej wyżej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się stosownymi uprawnieniami, jak również stanowisko tego rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wątpliwości zgłoszonych przez odwołującą się w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że podobnie jak i organ pierwszej instancji, dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, szczególnie pod kątem zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. W wyniku przeprowadzonej analizy SKO stwierdziło, że zarzuty odwołania pokrywają się z zarzutami zgłoszonymi pisemnie przez stronę w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji i że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do tych zarzutów w piśmie z dnia 5 października 2015 r. Argumenty rzeczoznawcy, dotyczące poszczególnych zarzutów do ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym przedstawionym jako dowód w sprawie są, w ocenie Kolegium, argumentami przekonywującymi. A mianowicie przekonywujące są wyjaśnienia dotyczące zachowania zasady "porównywalności" przyjętych do porównania parami nieruchomości, wybranych ze zbioru 70 transakcji dokonanych na rynku lokalnym dwóch sąsiadujących ze sobą i z miastem B. obrębów geodezyjnych. Bardziej "lokalnego" rynku nie można sobie wyobrazić, szczególnie w stosunku do nieruchomości o średniej wielkości, zwartej powierzchni, zabudowanej bądź przeznaczonej do zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium pewne niuanse, które stara się wyeksponować odwołująca się, dotyczące kwestii jakości dróg komunikujących poszczególne obręby z miastem B., zasięgu linii komunikacji miejskiej, położenie konkretnej nieruchomości względem lasu - wszystko to są, jak uczy doświadczenie, kwestie mało istotne, nie wpływające w żaden sposób na wartość poszczególnych nieruchomości w zakresie, który nakazywałby uznać konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Kolegium wywiodło, że z akt sprawy nie wynika, by odwołująca się utraciła na rzecz gminy Juchnowiec Kościelny własność jakiegokolwiek gruntu bez podstawy prawnej, na którym to gruncie gmina zrealizowała przedmiot inwestycji skutkujący naliczeniem opłat adiacenckich - kiedy to można by ewentualnie rozważać możliwość rozliczenia wartości "darowizny" w kosztach inwestycji. W związku z powyższym Kolegium za niezasadny uznało zarzut, jakoby wartość gruntu "przekazanego" pod budowę drogi należało rozliczyć jako partycypację odwołującej się w kosztach inwestycji gminnej.

U. K. złożyła od tej decyzji skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, t.j.:

- art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w wydanej decyzji nakładów poczynionych przez skarżącą, t.j. - ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego Gminie z tytułu przejęcia nieruchomości, na podst. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za symboliczną kwotę w wys. 1 zł za m2, czyli 369 zł, która zdecydowanie nie odpowiada wartości rynkowej przekazanej nieruchomości i w zasadzie stanowi nieodpłatne przysporzenie na rzecz Gminy;

- art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 363 K.c., poprzez przyjęcie, że ustalona przez strony kwota odszkodowania stanowi wyrównanie uszczerbku na mieniu skarżącej i jest odpowiednią sumą pieniężną należną za przejętą przez Gminę nieruchomość, pomimo że celem skarżącej było przekazanie nieruchomości pod budowę drogi, co świadczy, że de facto jest to poniesiony nakład na inwestycję;

- art. 146 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ustalenie że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że jak wskazano w odwołaniu m.in. porównywane nieruchomości były nieruchomościami foremnymi, a należąca do skarżącej nieruchomość nie jest nieruchomością foremną ale jest nieruchomością wąską i wydłużoną, położoną na skraju skupiska zabudowy zagrodowej o powierzchni różniącej się kilkukrotnie od powierzchni nieruchomości porównywanych i z tej przyczyny nie powinna być wyceniana tak jak nieruchomości przyjęte do porównania;

- art. 146 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły, pomimo takiego obowiązku nie dokonał korekty cen uwzględniającej różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a porównywaną, a przyjęte do porównania działki nie były działkami podobnymi, ani pod względem kształtu, położenia, zagospodarowania lub dostępności do drogi;

- art. 143 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej nie tylko od budowy urządzeń infrastruktury technicznej lecz również od przebudowy linii NN i urządzeń telekomunikacyjnych, mimo że przepis takiej podstawy do naliczenia opłaty nie przewiduje;

2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik, t.j.:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności ustalenia jaką w rzeczywistości wartość miała przejęta przez Gminę J. działka nabyta na podst. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w jakiej wysokości dokonano wypłaty odszkodowania, celem oceny ekwiwalentności świadczeń obu stron oraz oceny, czy ze strony skarżącej nastąpiło przeniesienie majątku na rzecz Gminy, celem budowy drogi i urządzeń stanowiących podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej i czy skarżąca uzyskała stosowną rekompensatę za przejęcie na własność nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność Gminy;

- art. 7 i 77 § 1 i 84 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wartości nieruchomości przejętej na rzecz Gminy, celem oceny czynności pomiędzy stronami oraz oceny, czy uszczerbek w majątku skarżącej na majątek gminy w postaci przeniesienia nieruchomości na jej rzecz zyskał odpowiednią rekompensatę w postaci wypłaconego odszkodowania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że ustalenie w drodze porozumienia odszkodowania za przejętą na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na rzecz Gminy nieruchomość, nie ma wpływu na treść decyzji i nie jest to nakład na inwestycję w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że przepis ten nie precyzuje formy prawnej, w jakiej nakłady zostały poniesione, ani nie ogranicza jego uwzględnienia od bezprawności wykorzystania przez gminę nieruchomości. To oznacza, że organ powinien ocenić, uwzględniając całokształt materiału dowodowego, w tym protokół z rokowań i akt notarialny Rep. A nr [...] sporządzony w dniu [...] marca 2012 r., czy inwestycja, która jest podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej nie została w jakikolwiek sposób poczyniona kosztem majątku osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty adiacenckiej Wskazano, że pojęcie nakładu nie jest w ustawie w żaden sposób zdefiniowane i należy go rozumieć jako jakiekolwiek przysporzenie ze strony właściciela na majątek gminy, które nie zostało w żaden sposób zwrócone na zasadzie ekwiwalentności. W niniejszej sprawie właściciel nieruchomości wyraził zgodę na zawarcie porozumienia, którego treścią jest wypłata odszkodowania za przejętą na własność Gminy, działkę na podstawie 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, położoną w obrębie S., oznaczoną nr [...] pow. 0,0369 ha. Akt notarialny dokumentujący umowę sprzedaży określił wysokość odszkodowania na kwotę 369, t.j. 1 zł za m2 działki. Do oceny takiej transakcji nie potrzebne jest posiadanie wiadomości specjalnych, aby stwierdzić, że przeniesienie własności nieruchomości nie zostało w całości zrekompensowane ekwiwalentną sumą zapłaty, która właściwie była symboliczna. Ocena materiału dowodowego, a w szczególności data porozumienia oraz rozpoczęcia inwestycji wykazuje jednoznaczny związek przyczynowy pomiędzy zgodą na niemalże nieodpłatne przekazanie nieruchomości, a budową inwestycji, w której skład wchodzi przedmiotowa nieruchomości. Skarżąca podała, że powodem, wyrażenia zgody na niewysokie odszkodowanie, bez dokonania wyceny przez rzeczoznawcę, była jej wola na pomoc w realizacji tego przedsięwzięcia, t.j. wybudowania w pobliżu jej nieruchomości drogi wraz z mediami. Gmina skorzystała na tym porozumieniu, albowiem w przypadku, gdyby skarżąca nie wyraziła zgody na warunki umowy Gmina wykonałaby tę inwestycję drożej, gdyż musiałaby wykupić grunt pod inwestycję za o wiele wyższą cenę. Wykonałaby ją również z dużym opóźnieniem, z uwagi na wymagane w takiej sytuacji operaty szacunkowe rzeczoznawców majątkowych Takiego czasu Gmina nie posiadała, gdyż w określonej dacie musiała złożyć wniosek o udzielenie dotacji na budowę drogi. Zdaniem skarżącej okoliczności te powinny być uwzględnione przy naliczaniu opłaty adiacenckiej. Nieuprawnionym jest więc twierdzenie, że skarżąca nie poniosła żadnych nakładów na powstanie inwestycji. W tym aspekcie zaniechanie przez organ drugiej instancji uwzględnienia zarzutu lub chociażby wyceny właściwej wartości przekazanej nieruchomości, w celu ustalenia, że przysporzenie miało miejsce w tej sprawie, jest poważanym zaniechaniem, niezgodnym z zasadą wyrażoną w art. 7 i 77 K.p.a., mającym wpływ na wynik postępowania. Tym bardziej, że uzasadnienie organu jest w żaden sposób nieprzekonywujące i nie wyjaśniające w istocie motywów takiego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do treści operatu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest chybione a nawet sprzeczne z przepisami prawa. Zarzuciła, że sama treść tabeli sporządzona przez rzeczoznawcę wskazuje, iż kształt nieruchomości - foremny czy też nie, ma wpływ na jej wartość. Tylko jedna nieruchomość przyjęta do wyceny jest podobna do wycenianej, t.j nieruchomość pod poz. 1. Pozostałe są w zasadzie głównie foremne, a więc nie są podobne do wycenianej. Organ drugiej instancji przeoczył również, że wbrew treści uzasadnienia organu pierwszej instancji rzeczoznawca nie dokonał korekty ceny w tym zakresie, co ewidentnie jest wykazane w treści operatu w pozycjach tabeli, gdyż cena z m2 ustalona w akcie notarialnym jest taka sama, jak przyjęta przez biegłego do wyceny średniej transakcji. Podobnie należy ocenić brak uwzględnienia okoliczności, że przez działkę przebiega linia NN, co SKO bezprawnie uznało za "niuans" nie mający wpływu na jej cenę, pomimo że takie "niuanse" mają wpływ na sposób korzystania z działki, a nawet na treść decyzji o warunkach zabudowy lub pozwoleń budowlanych. Skarżąca podniosła również, że okoliczności, które organ nazwał "niuansami" mają istotne znaczenie na rynku nieruchomości: kształt nieruchomości, dość duża powierzchnia działki, jakość dojazdu do nieruchomości, w tym rodzaj nawierzchni dojazdu, bliskie sąsiedztwo z lasem. Dość istotnym zarzutem dotyczącym działek przyjętych do porównania jest ich wielkość, która znaczenie, nawet kilkukrotnie różni się od wielkości wycenianej działki i uwzględniając treść opinii rzeczoznawcy, wydanej również w innych sprawach powiązanych z tą sprawą, biegły tak samo szacuje działkę o wielkości ponad 6 tys. m2, jak i kilkadziesiąt m2, co w sposób zasadniczy uzasadnia wątpliwości dotyczące rzetelności wydanej opinii.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowią przepisy rozdziału 7, działu III – "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej powoływana jako ustawa).

W myśl art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wnoszenie takiej opłaty jest więc podstawową formą udziału właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ustawy). Przy ustaleniu opłaty adacenckiej – jak stanowi art. 148 ust. 4 ustawy – różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga oparta została przede wszystkim na zarzucie naruszenia cytowanego wyżej art. 148 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy drogi. Zarzut ten w ocenie Sądu jest niezasadny. W świetle treści art. 148 ust. 4 ustawy, nie może budzić wątpliwości, że różnica, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, o ile właściciel (bądź użytkownik wieczysty) nieruchomości poniósł nakłady na budowę drogi, wybudowanie przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zdaniem skarżącej, poniesionym przez nią nakładem, było ustalenie w akcie notarialnym z dnia [...] marca 2012 r., Rep. A nr [...], wysokości odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz gminy, własności nieruchomości nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), wchodzącej w skład inwestycji, za symboliczną kwotę w wysokości 1 zł za m2 czyli 369 zł. Skarżąca wywiodła, że przeniesienie własności nieruchomości za symboliczną kwotę miało być zrekompensowane nienaliczaniem opłaty adiacenckiej.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowym aktem notarialnym z dnia [...] marca 2012 r. U. W. (aktualnie K.) sprzedała Gminie J. prawo własności działki składającej się z niezabudowanej działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0.0369 ha, położonej w obrębie 34 S., gmina J. Sporządzona umowa była rezultatem rokowań przeprowadzonych pomiędzy Gminą a U. W., z których w dniu [...] marca 2012 r. sporządzono protokół. W protokole ustalono warunki nabycia przez Gminę przedmiotowej nieruchomości. Z jego treści wynika, że Gmina jest zainteresowana nabyciem przedmiotowej działki z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie drogi wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. Nabywca czyli Gmina wyraża gotowość nabycia ww. nieruchomości za cenę 369,00 zł a ponadto nabywca zwróci koszt podziału geodezyjnego w wysokości 1050,00 zł oraz poniesie koszty sporządzenia umowy i opłat sądowych.

Zdaniem skarżącej cena nieruchomości ustalona w akcie notarialnym stanowi odszkodowanie za przejętą przez Gminę działkę, na podstawie 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tą regulacją działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zd. 1). Przepis ust. 3 art. 98 ustawy stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. (...). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Regulacja zawarta w art. 98 ustawy dotyczy wydzielania działek pod drogi publiczne na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Jak wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydanej przez Wójta Gminy J., działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...]. Podziału tej działki dokonano w celu zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących (vide: akt notarialny z dnia [...] marca 2012 r., Rep. A nr [...]).

W sprawie niniejszej mamy do czynienia z nabyciem nieruchomości przez Gminę przeznaczonej na cel publiczny. W takim przypadku Gmina może nabyć nieruchomość m.in. poprzez wywłaszczenie lub w trybie ogólnych – cywilnoprawnych – zasad przenoszenia własności nieruchomości. Przy czym wywłaszczenie jest wyjątkiem o czym stanowi przepis art. 112 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie może być wykorzystane dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe nabycie nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży. W sprawie niniejszej została zawarta właśnie taka umowa sprzedaży nieruchomości. W przypadku zawierania umowy sprzedaży nieruchomości, w warunkach "zagrożenia" wywłaszczeniem zasada swobody kontraktowej, czyli wolność decydowania o zawarciu albo niezawarciu umowy jak i o jej treści, nie została ograniczona. Na brak szczególnego charakteru tej umowy zwraca się też uwagę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie wskazuje się m.in., że umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest taką samą umową kupna nieruchomości, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron (zob. wyrok SN z 20 września 2013 r., II CSK 703/12, Lexis.pl nr 8035130, oraz uchwała SN z 24 września 1992 r., III AZP 11/92, OSNCP 1993, nr 6, poz. 93). Na tle tych ogólnych uwag w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy niniejszej podać należy, że kwota 369, t.j. 1 zł za m2 działki nr 19/8 nie stanowi odszkodowania (bo działka ta nie została wydzielona pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ustawy ani też nie została wywłaszczona), a stanowi cenę ustaloną przez strony umowy sprzedaży nieruchomości, na zasadzie swobody kontraktowej. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w umowie sprzedaży brak jest oświadczenia wójta zgodnie z którym przeniesienie własności nieruchomości za symboliczną kwotę miałoby być zrekompensowane nienaliczaniem opłaty adiacenckiej. Jeżeli skarżąca została wprowadzona w błąd to na drodze postępowania cywilnego może powołać się na wadę oświadczenia woli. Natomiast formułowanie przed sądem administracyjnym zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 363 K.c. jest bezzasadne. Jak już bowiem wskazano powyżej przepis art. 98 ust. 3 ustawy nie miał w sprawie zastosowania. Natomiast art. 363 § 1 K.c. zgodnie z którym naprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo gdyby pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia w pieniądzu, dotyczy instytucji prawa cywilnego.

Przechodząc do odpowiedzi na zasadnicze pytanie dotyczące tego, czy sprzedaż nieruchomości, wchodzącej w skład inwestycji celu publicznego, za symboliczną cenę, stanowi nakład w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy, stwierdzić należy, że nakładu takiego nie stanowi. Zdaniem Sądu organ nie miał podstaw, w świetle normy prawnej wyrażonej w art. 148 ust. 4 ustawy, do uwzględnienia przy ustalaniu kwestionowanej opłaty adiacenckiej roszczeń skarżącej wynikających ze sprzedaży nieruchomości za symboliczną cenę. Tym samym bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia tego przepisu a także przepisów procesowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości sprzedanej gminie i uszczerbku w majątku skarżącej. W tym miejscu jeszcze raz nadmienić należy, że działka nr [...] została zbyta na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży. Umowy takie charakteryzują się swobodą kontraktową i jeżeli skarżąca uważa, że została wprowadzona w błąd w takim wypadku właściwa jest droga postępowania cywilnego.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Nie przedstawiła także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości. Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., I OSK 1250/08; wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, Sąd doszedł do przekonania, że spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz jest zgodny z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując treść operatu, Sąd nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Zdaniem Sądu operat sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia opłaty adiacenkiej. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie podważają legalności sporządzenia tego operatu. W tym miejscu nadmienić należy, że zarzuty te są właściwie zbieżne z uwagami do operatu zgłoszonymi w dniu 14 września 2015 r. Do uwag tych rzeczoznawca ustosunkował się w piśmie z dnia 5 października 2015 r. A mianowicie odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia wartości działki maksymalnej z obrębu geodezyjnego K., gdyż miejscowość ta w żaden sposób nie przylega do obrębu geodezyjnego S. wyjaśniono, iż K. jest obrębem tej samej jednostki ewidencyjnej (gminy J.). Miejscowość ta położona jest około 1 km na południowy zachód od granic administracyjnych B. i w odległości około 4 km mierząc w linii prostej od S. Oba obręby mają podobną dostępność komunikacyjną i czas dojazdu do śródmieścia B. W związku z tym na terenie obu obrębów notowane są zbliżone ceny na grunty. Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że jako podobne w metodzie porównywania parami przyjęto działki o różnej powierzchni i kształcie biegły podał, że podstawowym kryterium podobieństwa w pierwszym przypadku był brak dostępu do utwardzonej drogi i sieci kanalizacyjnej, a w drugim przypadku zapewniony bezpośredni dostęp do takiej drogi i sieci. Niektóre z porównywanych działek miały kształt foremny lub zwarty, ale nie posiadały drogi dojazdowej do drogi publicznej, lub też miały kształt nieforemny. Nieruchomości te miały również zróżnicowaną powierzchnię, to znaczy były mniejsze i większe od działek wycenianych. Biegły podał przy tym, że każdej z porównywanych nieruchomości przypisał stosownie do przyjętych w operacie kryteriów ocenę jej cechy "powierzchnia i kształt" oraz zastosował przy porównaniu z nieruchomością wycenianą w tabelach porównawczych odpowiednie poprawki, zgodne z wyliczeniami dokonanymi w efekcie przeprowadzonej analizy rynku. Na zarzut dotyczący wyjaśnienia odległości lasu od działek skarżącej, która wywiodła iż jest to istotne, gdyż znajdujący się w bliskiej odległości las zmniejsza linię zabudowy działki a w konsekwencji zmniejsza jej wartość, biegły podał, że przeznaczenie nieruchomości ustalił na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z zapisami studium nieruchomość jest położona na obszarze oznaczonym jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy dla nieruchomości, z której zostały wydzielone wyceniane działki, dotyczy inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. na nieruchomości, z której wydzielone zostały (zgodnie z postanowieniami decyzji) wyceniane działki. Takie przeznaczenie nieruchomości zostało uwzględnione przy oszacowaniu wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu drogi gminnej oraz sieci kanalizacyjnej. Biegły podał, że przeznaczenie konkretnych części wycenianej nieruchomości pod zabudowę oraz wyznaczenie linii zabudowy, uwzględniających między innymi położenie nieruchomości względem lasu dokonywane jest na terenie nie objętym obowiązującym planem miejscowym w decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie zarzutu braku zawarcia w tabeli transakcji z miejscowości K. podano, że rynek lokalny objął również obręb K., jednak w okresie porównawczym nie odnotowano na terenie tego obrębu transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych do wycenianej. Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia w wycenie innych działek przeciętych napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia wyjaśniono, że jako nieruchomość podobna przyjęta została przecięta w poprzek napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia działka położona w obrębie I. (poz.16 zestawienia transakcji rynkowych). W przypadku pozostałych porównywanych nieruchomości fakt przecięcia wycenianych działek linią średniego napięcia został uwzględniony odpowiednimi poprawkami z tytułu cechy "przeznaczenie w planie miejscowym", uwzględniającej między innymi ograniczenia ewentualnej zabudowy wynikające z przebiegu infrastruktury technicznej. Reasumując należy zauważyć, ze wzrost wartości wycenionych przez rzeczoznawcę działek, wyniósł za 1 m2 – 3,87 zł, co jest obiektywnie, wartością logiczną i umiarkowaną.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).