Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 953/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: § 28
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.S. i J.S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej i geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] października 2021 r. znak [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących J.S. i J.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] października 2021 r. znak [...], którym nałożono na J. i J. S., właścicieli działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w B., obowiązek przedłożenia, w terminie do [...] lutego 2022 r.:

1. oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych utwardzenia terenu na nieruchomości nr [...], przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w B., w szczególności w zakresie prawidłowego wykonania spadków i przepuszczalności wykonanych warstw oraz odprowadzenia wód opadowych z terenu utwardzonego, sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane i przynależącą do właściwej izby samorządu zawodowego,

2. geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych zagospodarowania terenu nieruchomości nr [...] przy ulicy [...] w B., sporządzonych przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia geodezyjne.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Do PINB wpłynęło pismo E. i D. S. jako właścicieli działki nr [...], w którym poinformowali o nieodpowiednim sposobie odprowadzania wód opadowych z działek sąsiednich położonych przy ulicy [...] w B. i wynikającym z tego problemie zalewania (podczas opadów deszczu) należącej do nich nieruchomości.

Pracownicy PINB w dniu [...] września 2021 r. przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., w obecności właściciela działki J. S.. Ustalono, że znajdujący się na działce budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Powiatu B. o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] października 2004 r. (zmienionej decyzją z [...] grudnia 2004 r.). Inwestorzy J. i J. S. złożyli [...] września 2007 r. w PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy, zaś organ powiatowy wydał [...] września 2007 r. zaświadczenie o braku sprzeciwu do zawiadomienia. Z protokołu kontroli wynika, że teren przed wejściem do budynku mieszkalnego jest utwardzony kostką betonową ze spadkiem w kierunku bramy wjazdowej, działki sąsiedniej nr [...] oraz w kierunku własnej działki (zgodnie ze szkicem). Pozostała część terenu wokół budynku stanowi teren zielony. Do protokołu kontroli J. S. oświadczył, że od momentu zakończenia budowy nie dokonywał zmian rzędnych terenu wokół budynku. Sporządzono szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.

W piśmie z [...] września 2021 r. PINB poinformował E. i D. S. o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sposobu odprowadzenia wód opadowych z terenu nieruchomości nr [...] przy ulicy [...] w B.

W piśmie z [...] października 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sposobu odprowadzenia wód opadowych z działki [...].

Postanowieniem z [...] października 2021 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), sformułował wskazane na wstępie obowiązki. W uzasadnieniu orzeczenia, w części historycznej, powtórzył zapisy protokołu kontroli. Dodał, że wody opadowe z połaci dachowej odprowadzane są rurami spustowymi w ilości 8 sztuk, przy czym z 7 rur wody odprowadzane są na teren nieutwardzony własnej działki inwestorów nr [...], zaś z jednej - na teren utwardzony w narożniku budynku, przy bramie wjazdowej do garażu. Jak dalej wskazał PINB, z dokumentów będących w posiadaniu organu powiatowego, stanowiących załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy, wynika że na mapie poinwentaryzacyjnej nie zinwentaryzowano terenów utwardzonych przy budynku, co wskazuje na wykonanie utwardzenia po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. PINB ocenił, że teren działki nr [...] jest wyżej położony niż działki sąsiednie, a jego utwardzenie wpływa niekorzystnie na te działki. Woda opadowa z działki nr [...] spływa na będącą drogą dojazdową, niżej położoną działkę nr [...] i tworzy na niej zastoiny, a następnie spływa na działkę nr [...] należącą do Państwa S. Zdaniem PINB, wykonywanie utwardzenia terenu jako urządzenia związanego z obiektem budowlanym powinno spełniać wymogi art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 9 P.b. Dodatkowo ustawa P.b. w art. 5 ust. 2 stawia wymagania dotyczące prawidłowego odprowadzania wód opadowych także z obiektów już istniejących. Organ uznał, że wykonane zagospodarowanie działki nr [...] narusza § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: rozporządzenie WT. Przed podjęciem decyzji za niezbędne uznał wykonanie geodezyjnego pomiaru wysokościowego zagospodarowania terenu oraz sporządzenie oceny technicznej, która w sposób kompleksowy przeanalizuje wykonane utwardzenie działki nr [...] i jego wpływ na zalewanie nieruchomości sąsiednich, a także wskaże zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami sposobu odprowadzenia i zagospodarowania powierzchniowych wód opadowych z terenu działki oraz wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalnego. PINB wyjaśnił, że nie posiada specjalistycznych środków do oceny zagospodarowania terenu, w tym geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz nie przedłożono ich na zakończenie budowy. Na obecnym etapie nie można zaś jednoznacznie określić zakresu i sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (które można usunąć na różne sposoby). W oparciu o przedstawione pomiary geodezyjne i ocenę techniczną organ określi obowiązki służące wyeliminowaniu nieprawidłowości.

Zażalenie na postanowienie PINB złożyli inwestorzy J. i J. S.. Zarzucili naruszenie art. 81c ust. 2 P.b. przez jego zastosowanie, art. 7 i art. 77 K.p.a. przez wybiórcze i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, a także naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. PWINB utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślił, że postanowienie wydawane na podstawie art. 81c P.b. ma charakter dowodowy, jest podejmowane w ramach już toczącego się postępowania oraz ma dostarczyć materiału, który zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym. Następnie organ odwoławczy wskazał, że według stanu prawnego z daty uzyskiwania przez inwestorów w roku 2004 pozwolenia na budowę, na mapie w części rysunkowej projektu budowlanego powinny się znaleźć usytuowanie, obrys i układ istniejących obiektów budowlanych, charakterystyczne rzędne oraz układ dróg wewnętrznych, dojazdów, chodników, a w miarę potrzeby ich profile, rzędne i wymiary (§ 8 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz. U. nr 120 poz. 1133 ze zm.). Z analizy projektu zagospodarowania terenu i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (k. 48 i 50 akt PINB) wynika, że zaprojektowany ciąg komunikacyjny na działce (teren utwardzony) nie został wykonany w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy, a wykonany został później. Nie można więc jednoznacznie na tym etapie postępowania stwierdzić, że utwardzenie działki zostało wykonane w zgodzie z przepisami prawa i przepisami techniczno-budowlanymi. PWINB na marginesie wskazał, że z opisu technicznego projektu zagospodarowania działki (k. 54 akt PINB), zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wynika że "projektuje się powierzchniowe rozprowadzenie wód opadowych", a "ukształtowanie terenu projektuje się zgodnie z rzędnymi istniejącymi, nie przewiduje się dużych ruchów mas ziemnych a jedynie korytowania pod dojazdy, parkingi, chodniki." Natomiast po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ powiatowy stwierdził, że wykonane zagospodarowanie działki narusza przepis § 28 rozporządzenia WT.

Zdaniem organu drugiej instancji, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 P.b. Przepis ten ma charakter dowodowy, a zbieranie i ocena dowodów należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Organy nadzoru budowlanego są uprawnione do wykonywania zadań określonych przepisami prawa budowlanego, a kompetencje mogą realizować m.in. przez nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy, pod warunkiem że jest to podyktowane "uzasadnionymi wątpliwościami". Jak wskazał PWINB, pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego, a regulacja art. 81c ust. 2 P.b. powinna być stosowana wówczas, gdy ich wiedza nie jest wystarczająca. Sformułowania użyte w tym przepisie ("uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz"), wskazują że celem organu administracji nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Ekspertyza bądź ocena techniczna z art. 81c ust. 2 P.b. jest dowodem z opinii biegłego. Organ powiatowy nie posiada odpowiednich narzędzi i uprawnień do sporządzania tego typu opracowań. Odnośnie zarzutów dotyczących wskazanego w zażaleniu pracownika wskazał PWINB, że osoba ta nie jest zatrudniona w organie pierwszej ani drugiej instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie PWINB z [...] listopada 2021 r. złożyli J. i J. S.. Zarzucili naruszenie:

1. art. 81c ust. 2 P.b. przez jego zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny odpowiada określonej w naruszonym przepisie normie prawnej,

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, wybiórcze i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy,

3. art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej,

4. art. 15 K.p.a. przez niezbadanie sprawy przez organ wyższego stopnia od strony merytorycznej i wydanie postanowienia jedynie na podstawie postanowienia organu niższego stopnia, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

5. art. 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zaprojektowany ciąg komunikacyjny (teren utwardzony) nie został wykonany w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy, a co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Uzasadniając skargę podkreślono, że zastosowanie art. 81c ust. 2 P.b. wymaga powzięcia przez organ "uzasadnionych wątpliwości", a więc wątpliwości o charakterze kwalifikowanym, których w sprawie organy nie wykazały. Zdaniem skarżących, organ powinien był określić prawidłowy kierunek odprowadzenia wód opadowych. Faktycznie jest on taki, że woda spływa na własny teren nieutwardzony inwestorów oraz do dołów chłonnych, na co wskazywał skarżący podczas kontroli na miejscu. Organy również pominęły, że droga nieutwardzona na działce nr [...] pozostaje we współwłasności skarżących i kilku innych podmiotów, wobec czego nawet jeśli wody z ich nieruchomości na nią spływają, jest to zgodne z §28 rozporządzenia WT. Skarżący wywiedli, że faktycznie ich nieruchomość jest wyżej położona w stosunku do nieruchomości nr [...], ale nie graniczy z nią bezpośrednio. Poza tym, zabudowa działek położonych po drugiej stronie drogi wewnętrznej powstała 13 lat później niż zabudowa ich działek i teren, na którym powstała, nie został wystarczająco podniesiony w stosunku do innych, sąsiadujących nieruchomości. Skarżący nie mogą więc ponosić odpowiedzialności za to, że "wody opadowe spływające w kierunku niżej położonej nieruchomości [...] spływają w sposób naturalny z wyżej położonych nieruchomości w tym ulicy [...] oraz nieruchomości nowopowstających naprzeciwko nieruchomości drogi dojazdowej [...]". Nie ustalono też z jakich kierunków oraz w jakim stopniu spływające wody przyczyniają się do zalewania nieruchomości nr [...]. Nadto, PWINB nie odniósł się wyczerpująco do zgłaszanych wątpliwości odnośnie bezstronności osoby pełniącej funkcję organu powiatowego nadzoru budowlanego w powiecie ziemskim. Wskazali, że mapa poinwentaryzacyjna nie odzwierciedliła utwardzenia, mimo że na dzień jej sporządzania było już wykonane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obowiązujący w dacie sporządzania inwentaryzacji przepis art. 43 P.b. wymagał zainwentaryzowania obiektów po ich wykonaniu, co powinno było nastąpić na podstawie § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133 ze zm.). Zobowiązanie do przedłożenia wymienionych w zaskarżonych postanowieniach dokumentów przyczyni się zaś do "wskazania ewentualnych nieprawidłowości powodujących zalewanie wodami opadowymi z działki nr [...] nieruchomości sąsiednich", a także zakresu prac niezbędnych do wykonania celem naprawienia tej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej są postanowienia organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: P.b. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, lecz ma charakter dowodowy. Postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania; art. 81c P.b. nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. m.in. wyrok z 15 maja 2012 r. II OSK 353/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza (ocena techniczna) może być lub faktycznie zostanie wykorzystana (por. wyrok z 10 stycznia 2020 r., II OSK 439/18). Orzeczenie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty (nie kończy postępowania głównego), lecz służy wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną (por. wyrok z 3 marca 2021 r., VII SA/Wa 1791/20). W istocie więc, art. 81c ust. 2 P.b. stanowi regulację szczególną wobec art. 84 § 1 K.p.a., wedle którego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nakładając na stronę postępowania, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., obowiązek dostarczenia ekspertyzy (oceny technicznej), organ dopuszcza dowód z opinii biegłego przerzucając na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi na obciążenie finansowe dla strony, a także z uwagi na obwarowanie wydania takiego postanowienia istnieniem nie jakichkolwiek (zwykłych) ale "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu faktycznego, stosowanie tego przepisu powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. Argumentacja skargi w tym zakresie jest uzasadniona.

Co do zasady, organy wymienione w art. 81c ust. 2 P.b. - jako posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego (ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa) - powinny samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego oraz jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia wyrobów, robót lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tego też względu dyspozycja art. 81c ust. 2 P.b. umożliwia jego zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy organy uprawnione do jego zastosowania nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, albo stanu technicznego obiektu budowlanego) wykorzystując własną wiedzę i środki (por. wyrok z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 991/19; wyrok z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3886/19). Organ więc, sięgając po art. 81c ust. 2 P.b., powinien wykazać, że nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy (oceny technicznej) jest konieczne ze względu na skonkretyzowane i uzasadnione wątpliwości, które zaistniały w toku sprawy, zaś wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do ich wyjaśnienia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że nie chodzi o jakiekolwiek wątpliwości, lecz o wątpliwości uzasadnione, tj. kwalifikowane (por. m.in. wyrok z 9 maja 2019 r., II OSK 1234/18; wyrok z 13 września 2011 r., II OSK 1331/10), nadto znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyrok z 17 maja 2011 r., II SA/Rz 239/11). Co więcej, to organ ma precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (por. wyrok z 11 marca 2021 r., II SA/Bk 665/20). Użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" czy "odpowiednie ekspertyzy" wymaga określenia zakresu żądanej ekspertyzy (oceny technicznej), wyczerpującego uzasadnienia działań w trybie tego przepisu, opartego na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. wyrok z 12 maja 2011 r., II OSK 865/10).

Z powyższych względów zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej) powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Dopiero bowiem stwierdzenie, że mimo podjęcia wszelkich możliwych kroków wyspecjalizowany organ nie jest w stanie dokonać samodzielnie ustaleń w przedmiocie wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, uzasadnia skorzystanie z art. 81c ust. 2 P.b. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie powinny być najpierw rozstrzygane w ramach kompetencji organu, a dopiero gdy nie jest to możliwe, należy sięgać do pomocy rzeczoznawców (por. wyrok z 4 grudnia 2018 r., II SA/Rz 1015/18).

Zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienia nie uwzględniają należycie wszystkich ujawnionych okoliczności faktycznych, w tym wynikających z załączonego protokołu kontroli i stanowiska właścicieli działki nr [...] (wynikającego z ww. protokołu kontroli, a także sformułowanego w zażaleniu i powtórzonego w skardze). Istnieje też wątpliwość co do zakresu nałożonych obowiązków wynikająca z porównania postanowień PINB i PWINB oraz ich uzasadnień.

Zdaniem organów nadzoru budowlanego, przeprowadzenie dowodu z oceny technicznej oraz geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych zagospodarowania terenu służyć ma uzyskaniu kompleksowej oceny wykonania utwardzenia działki nr [...], w kontekście właściwego odprowadzenia i zagospodarowania powierzchniowych wód opadowych z terenu tej działki i z dachu budynku (jedna z ośmiu rur spustowych jest skierowana na to utwardzenie). PINB wszczął bowiem postępowanie w sprawie "sposobu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości nr [...]". Zgodnie zaś z § 28 ust. 1 i § 29 rozporządzenia WT, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych; dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Mając więc na uwadze treść art. 81c ust. 2 P.b. oraz wyżej przedstawione warunki zastosowania tego przepisu należałoby oczekiwać, że w zaskarżonych postanowieniach organy wskażą, na czym ich zdaniem polegają "uzasadnione wątpliwości" odnośnie sposobu odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] oraz z jakich względów nie są w stanie wyeliminować tych wątpliwości we własnym zakresie. To jednak w sprawie niniejszej, zdaniem sądu, nie nastąpiło.

Odnośnie istnienia "uzasadnionych wątpliwości" to organy deklarują ich wystąpienie wskazując, że utwardzenie działki nr [...] wykonano po zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, nie wiadomo w związku z tym czy zostało wykonane zgodnie z przepisami, a jednocześnie wskazują, że teren działki nr [...] jest położony wyżej niż przyległe do niego działki, woda opadowa z tej działki spływa na działkę niżej położoną nr [...] i tworzy na niej zastoiny, co niekorzystnie wpływa zarówno na nią jak i na działki przyległe, w tym działkę nr [...]. Organy wskazują również na treść pozwolenia na budowę, w którym przyjęto rozwiązanie powierzchniowego rozprowadzania wód opadowych. Sąd z urzędu dodatkowo zaś stwierdza, iż pozwolenie na budowę zawiera zapis "Ukształtowanie terenu projektuje się zgodnie z rzędnymi istniejącymi", zaś w projekcie przewidziano utwardzenie o powierzchni 94 m2 jeśli chodzi o drogi i 31 m2 jeśli chodzi o chodniki. Dla pełnego obrazu sytuacji dodać należy, że już w protokole kontroli (do którego sporządzono szkic sytuacyjny) pracownicy PINB stwierdzają, iż utwardzony kostką betonową teren posiada spadek w kierunku bramy wjazdowej, działki nr [...] oraz własnej działki; protokół ten bez zastrzeżeń podpisał J. S., nadto skarżący nie kwestionują co do zasady istnienia naturalnego spadku z ich działki jako wyżej położonej w kierunku działki nr [...].

W tych okolicznościach powstaje pytanie, jakie faktycznie organ powziął "uzasadnione wątpliwości", czego one dotyczą i w jakim celu obciąża strony obowiązkiem poniesienia kosztów sporządzenia oceny technicznej i ekspertyz. Inaczej rzecz ujmując, budzi poważne zastrzeżenia wydanie w sprawie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. i przerzucanie na skarżących kosztów ustalenia stanu faktycznego w sytuacji, gdy: po pierwsze, w zasadzie organ ustalił, że wody opadowe z działki nr [...] nie są w całości zatrzymywane na terenie tej działki, gdyż istnieje spadek z nieruchomości skarżących w kierunku drogi wewnętrznej na działce nr [...], co jest widoczne na zdjęciach wykonanych podczas kontroli [...] września 2021 r. (skarżący jedynie zastrzegają, iż odprowadzanie wód z ich działki na wewnętrzną drogę stanowiącą ich współwłasność, o ile następuje, jest zgodne z prawem); po drugie, sami autorzy skargi wskazują między innymi, że "nie mogą ponosić odpowiedzialności za to, że zalewana nieruchomość E. i D. S. jest niżej położona i przez to mogą tam zbierać się wody opadowe" (nie zaprzeczają więc możliwości spływania wód z ich działki poza jej teren, co więcej – spływ wód z działki nr [...] w kierunku bramy wjazdowej stwierdzono podczas kontroli i nie zaprzeczył mu uczestniczący w czynnościach J. S.); po trzecie, w ocenie sądu, nie ma potrzeby oceny przepuszczalności utwardzenia znajdującego się na działce nr [...], bowiem faktem niewymagającym dowodzenia (i niezwiązanym zupełnie z istnieniem "uzasadnionych wątpliwości", zwłaszcza u organu dysponującego ponadprzeciętną wiedzą z zakresu prawa budowlanego) jest to, że utwardzenie w formie kostki brukowej (ze spadkiem w kierunku bramy wjazdowej jak uwidoczniono na zdjęciach z kontroli) znacznie ogranicza lub wręcz uniemożliwia wchłanianie wód opadowych do gruntu (z pewnością do takich ustaleń nie jest wymagane sporządzenie opinii technicznej, bowiem nawet na załączonych zdjęciach widoczne jest solidne wykonanie utwardzenia). Sąd zwraca też uwagę, że organy obydwu instancji nie sformułowały w istocie wątpliwości odnośnie technicznego sposobu (poprawności) wykonania utwardzenia, przy jednoczesnym przyznaniu istnienia spadku w kierunku bramy wjazdowej i drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Trudno więc zaakceptować tok rozumowania organów, iż dodatkowo oceną techniczną i geodezyjnymi pomiarami sytuacyjno-wysokościowymi należy potwierdzać to, co de facto organ już ustalił, a więc że spadek utwardzenia na działce nr [...] istnieje w kierunku bramy wjazdowej, a woda spływa i nie jest w całości zatrzymywana na działce skarżących.

Niezasadnie argumentują w tym kontekście skarżący, iż organ powinien ustalić "z jakich kierunków i jakich nieruchomości spływają wody opadowe oraz w jakim stopniu spływające wody przyczyniają się do zalewania nieruchomości [...]". Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do kompleksowego badania stosunków wodnych panujących na określonym terenie, bowiem takie badanie jest właściwe dla innego postępowania (o naruszenie stosunków wodnych) oraz przed innym organem (vide art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). W postępowaniu o ustalenie sposobu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości (§ 28-29 rozporządzenia WT) konieczne jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z ww. przepisów rozporządzenia WT i ustalenia tego dokonuje się dla konkretnej nieruchomości, w stosunku do której postępowanie zostało wszczęte. Materiał dowodowy sprawy niniejszej wskazuje zaś, że 7 rur spustowych z budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest skierowanych na teren nieutwardzony a jedna (od frontu, przy wjeździe do garażu) – na teren utwardzony (zdjęcie k. 41 akt PINB), nadto istnieje spadek utwardzenia w kierunku bramy wjazdowej (szkic k. 44), a skarżący nie kwestionują co do zasady istnienia spadku terenu w kierunku działek nr [...] i [...]. Skarżący J. S. podpisał też bez zastrzeżeń protokół kontroli z 7 września 2021 r., w którym znalazło się jednoznaczne twierdzenie o "spadku w kierunku bramy wjazdowej i działki sąsiedniej nr [...]". W tej sytuacji zbędne jest, dla potwierdzania spadku wody z działki nr [...], badanie całości stosunków wodnych na spornym obszarze, zaś to czy z innych działek wody są odprowadzane prawidłowo – może nastąpić w postępowaniu wszczętym w odniesieniu do tych innych działek przy zastosowaniu § 28 rozporządzenia WT.

Nawet jednak przyjmując, że przy scharakteryzowanym wyżej materiale dowodowym można mówić o istnieniu "uzasadnionych wątpliwości", to organy w żaden sposób nie wyjaśniły, z jakich względów nie są w stanie wyeliminować tych wątpliwości we własnym zakresie. W szczególności nie wskazano, dlaczego zgromadzony materiał dowodowy wywoływał sytuację braku wiedzy, narzędzi i środków u pracowników organu, a także by prace i czynności niezbędne do wykonania wykraczały poza uprawnienia i możliwości techniczne organu, bądź też ich stopień skomplikowania i czasochłonność uniemożliwiały wskazanie rozwiązania sytuacji przez organ nadzoru budowlanego. W decyzji PINB znalazło się stwierdzenie, iż organ nie posiada specjalistycznych środków do oceny zagospodarowania terenu (wykonania pomiarów sytuacyjno-wysokościowych a nie przedłożono ich na zakończenie budowy). Wobec jednak ustalonego stanu faktycznego, konieczność wykonania tych pomiarów nie przedstawia się jako niezbędna.

Okoliczności te przemawiają za konkluzją o co najmniej przedwczesnym zastosowaniu art. 81c ust. 2 P.b. Sąd nie znajduje żadnej przyczyny obciążenia skarżących obowiązkiem sporządzenia oceny technicznej i pomiarów sytuacyjno-wysokościowych w sytuacji, gdy organy ustaliły i odwzorowały na szkicu spadek, protokół kontroli podpisał osobiście uczestniczący w kontroli J. S., a skarżący przyznają istnienie na spornym terenie spadków w kierunku drogi wewnętrznej i dalej położonego terenu, w tym działki nr [...]. W konsekwencji więc, organy nie wykazały celowości nałożonego obowiązku w kontekście dostępnego materiału dowodowego i okoliczności sprawy, naruszając tym samym normy o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 P.b.).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż nie jest jasne na jakiej podstawie organy wyprowadzają w uzasadnieniach wydanych postanowień - obowiązek zamieszczenia, w ocenie technicznej i pomiarach do których przedłożenia zobowiązały, wskazania "zakresu robót budowlanych naprawczych niezbędnych do doprowadzenia do zgodności z przepisami o sposobie zagospodarowania wód opadowych powierzchniowych i wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalnego". Sentencja postanowienia PINB z 15 października 2021 r. nie zawiera obowiązku zamieszczenia w ocenie technicznej i pomiarach - wskazania sposobu naprawienia ewentualnych nieprawidłowości. Z kolei w sentencji zaskarżonego postanowienia PWINB, w części opisującej utrzymane w mocy rozstrzygnięcie PINB, również znalazło się stwierdzenie, jakoby PINB do wskazania sposobu usunięcia ewentualnych nieprawidłowości zobowiązał, co jest ewidentnie niezgodne z treścią postanowienia organu pierwszej instancji z [...] października 2021 r. Innymi słowy, występuje sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem postanowienia PINB oraz między sentencją tego postanowienia a wskazaniem orzeczenia, które utrzymał w mocy PWINB. Istnieje więc wątpliwość co do wykonalności wydanych postanowień (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), skoro zakres obowiązków został w nich tak niejednolicie i niejednoznacznie określony.

Sąd zwraca też uwagę, że budzi zastrzeżenia sposób sformułowania obowiązku wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, bowiem nie określono jakiego dokładnie terenu ma on dotyczyć (czy całej działki nr [...] czy wyłącznie utwardzenia, jak w punkcie 1 postanowienia). Obowiązek sformułowany w punkcie 2 postanowienia PINB uznać należy w tym zakresie za zbyt ogólny i nieprecyzyjny.

Zdaniem sądu, rozważenie całokształtu okoliczności sprawy uprawnia do wniosku, że wydanymi postanowieniami organy starały się w istocie uzyskać odpowiedź jak usunąć sytuację, w której część wód opadowych z działki nr [...] może spływać poza tę działkę w kierunku bramy wjazdowej i drogi wewnętrznej na działce nr [...]. W tym zakresie powinny jednak w pierwszej kolejności skorzystać z własnych kompetencji, a dopiero jeśli nie będzie to możliwe – sięgać po dowody specjalistyczne, co powinno być wyczerpująco uzasadnione.

Reasumując, nie wykazały organy, że istnieją uzasadnione wątpliwości o charakterze kwalifikowanym, wymagane do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Nadto wydane postanowienia są wewnętrznie sprzeczne co do zakresu nałożonych obowiązków. Wymagało to ich uchylenia. Ponownie prowadząc postępowanie organ rozważy, jak należy rozwiązać sytuację odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] tak, aby rozwiązanie to w całości odpowiadało przepisowi § 28 rozporządzenia WT, który wymaga ich odprowadzania na własny teren nieutwardzony, w przypadku braku kanalizacji deszczowej. Czy "własnym terenem nieutwardzonym" jest teren działki sąsiedniej stanowiącej drogę wewnętrzną dojazdową we współwłasności skarżących z innymi podmiotami – wypowie się organ wydając rozstrzygnięcie kończące postępowanie w jego głównym nurcie. Rozważy organ jakie rozwiązania należy przyjąć, aby całość wód opadowych (zwłaszcza z terenu utwardzonego działki nr [...], bowiem tu koncentruje się problem) zatrzymać na tej działce (doły chłonne, studzienki, zmniejszenie powierzchni terenu utwardzonego). Zdaniem sądu, pożądane jest aby i skarżącym umożliwić aktywne uczestnictwo w odnalezieniu niezbędnego rozwiązania. Sąd zwraca uwagę, że nie mogą się oni od tego uchylić, gdyż zapewnienie właściwego zrealizowania w terenie dyspozycji § 28 rozporządzenia WT wynika także z treści art. 5 ust. 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymóg właściwego projektowania i zapewnienia poszanowania interesów osób trzecich jest więc wymogiem ustawowym. Rozporządzenie WT zostało zaś wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., który zawiera normę kompetencyjną do wydania aktu wykonawczego dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Przepisy tego rozporządzenia należą do grupy tzw. przepisów techniczno-budowlanych, odnoszących się do procesu budowy i użytkowania obiektów budowlanych.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie, iż sporne utwardzenie zrealizowano przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy i wydaniem zaświadczenia z [...] września 2007 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Stanowisko skarżących nie koreluje z dokumentami, które znajdują się w aktach sprawy. Organy tymczasem właściwie odczytały mapę poinwentaryzacyjną stwierdzając brak wykonania na datę przyjęcia jej do zasobu ([...] września 2007 r.) utwardzenia przewidzianego w projekcie zagospodarowania terenu (sporządzonego na datę [...] sierpnia 2004 r., k. 50 akt PINB). Mapa poinwentaryzacyjna nie wykazuje żadnego wykonanego utwardzenia terenu, gdy tymczasem w projekcie zagospodarowania terenu wykazano zaprojektowane utwardzenie zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120 poz. 1133 ze zm.). Stosownie do treści art. 43 P.b., w brzmieniu obowiązującym na 7 września 2007 r., obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu – geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. Z kolei stosownie do treści § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133 ze zm.), po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. Sąd więc stwierdza, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie i znajdującego się w aktach materiału dowodowego nie sposób przyjąć, iż utwardzenie ujawnione podczas kontroli [...] września 2021 r. zostało wykonane przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy we wrześniu 2007 r. Co więcej, utwardzenie to ma inną (większą) powierzchnię niż wynika z projektu zagospodarowania terenu datowanego na [...] sierpnia 2004 r. Skarżący nie podważyli domniemania prawdziwości dokumentów urzędowych w tym zakresie.

Nie jest więc wykluczone prowadzenie w stosunku do tego utwardzenia postępowania mającego na celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakresie uzyskania wymaganego przepisami, i zgodnie z projektem budowlanym, odprowadzania wód opadowych (§ 28-29 rozporządzenia WT). Sąd natomiast kwestionuje ustaloną w tym postępowaniu konieczność sporządzania oceny technicznej i pomiarów sytuacyjno-wysokościowych wobec faktu niewykazania przez organy istnienia "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. w stanie faktycznym sprawy. Kontynuując postępowanie naprawcze, organ będzie też zobowiązany wszechstronnie uzasadnić wszystkie swoje decyzje procesowe, w nawiązaniu do podstaw prawnych ich wydania, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. W tym głównym nurcie postępowania (zaskarżone postanowienia są orzeczeniami wpadkowymi) wypowie się organ odnośnie dopuszczalności odprowadzania wód opadowych na teren nieutwardzonej drogi wewnętrznej pozostającej we współwłasności m.in. skarżących, a także wskaże sposoby doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, skoncentruje się organ na wskazaniu doprowadzenia stanu zastanego do zgodności z § 28 rozporządzenia WT. Będzie też pamiętał, że w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć sporne kwestie wykorzystując własną wiedzę i środki. Dopiero gdy wiedza pracowników okaże się niewystarczająca, wówczas będzie miał uprawnienie do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy, co jednak uzasadni.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż argumentacja skarżących o istnieniu na ich działce dołów chłonnych w świetle zebranego materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia. Jak wynika z protokołu kontroli z [...] września 2021 r., nie ustalono istnienia takich dołów a protokół ten został przecież podpisany przez J. S. bez zgłoszenia zastrzeżeń. Dodatkowo też sąd wskazuje, iż okoliczność niższego położenia działek po drugiej stronie wewnętrznej drogi dojazdowej pozostaje bez wpływu na fakt, iż skarżący wody opadowe z własnej działki w całości powinni zagospodarować zgodnie z przepisami zastosowanymi w sprawie niniejszej.

Wadliwe zastosowanie art. 81c ust. 2 P.b. w związku z art. 7 art. 77 § 1 K.p.a. skutkowało uchyleniem zaskarżonych postanowień. Jednocześnie sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 8 § 1 K.p.a., a skarżący nie sprecyzowali na czym miałoby polegać to naruszenie. Subiektywne zastrzeżenia odnośnie osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (powiatu ziemskiego) nie zostały przekonująco poparte, a PWINB odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienia. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżących w łącznej kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na kwotę tę składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. (przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie).