Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 67/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r. poz. 256), zwanej k.p.a., i art. 1 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz.1429 ze zm.), zwanej u.d.i.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podkreśliło, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Kolegium, które decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą P. J. informacji publicznej dotyczącej udostępnienia kompletnej umowy o współpracy zawartej pomiędzy miastem Z. i Fundacją A i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Uchylając tę decyzję Kolegium wskazało, iż Prezydent Miasta Z. nie dokonał koniecznej analizy przesłanek, w wyniku których organ ten mógł skutecznie odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa).

Kolegium zaznaczyło, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia kompletnej umowy o współpracy. Powołując art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazało, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśniając termin "tajemnica przedsiębiorcy" Kolegium podniosło, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia można traktować jako synonimy. Definicja legalna pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W ocenie Kolegium analiza tego przepisu wskazuje, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy, tj.: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Doprowadziło to organ do przekonania, że dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie trzech przesłanek, a mianowicie wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą; przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności; oraz informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Odwołując się do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 1843 ze zm.), Kolegium wskazało, że nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Na art. 139 ust. 3 tej ustawy umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w u.d.i.p.

W konsekwencji Kolegium wskazało, że wnioskowana informacja stanowi inną niż techniczną, technologiczną, organizacyjną - informację posiadającą wartość gospodarczą bowiem niewątpliwie informacją, która stanowi najważniejszą dla Fundacji informację poufną, jest cena. Prezydent Miasta Z. wprost wskazał, iż "z uwagi na sytuację epidemiczną panującą w kraju, jak również wobec możliwości budżetowych Miasta, Fundacja zgodziła się na znaczne ustępstwo w zakresie ostatecznej ceny zorganizowania imprezy w Z. Uzasadniając stanowisko zachowania tych danych umownych w poufności należy zaznaczyć, że ujawnienie ceny za wykonanie organizacji imprezy w Z., ograniczy możliwości negocjacyjne Fundacji na rok 2021 w stosunku do innych miast, które dotychczas współpracowały lub będą współpracowały z Fundacją w przyszłości. Poznając obniżoną cenę, która znalazła się w umowie z Miastem Z., inne miasta nie będą zainteresowane utrzymaniem finansowania na dotychczasowym poziomie, a będą zainteresowane ceną, którą otrzymało Miasto Z. w tych wyjątkowych okolicznościach. Fundacja wobec swoich często wieloletnich partnerów zmuszona będzie tłumaczyć się z zaniżonej ceny w stosunku do innych miast. Nie bez znaczenie, w ocenie Kolegium, jest również i to, że ujawnienie przez Prezydenta Miasta Z. wnioskowanej informacji może narazić organ I instancji na odpowiedzialność odszkodowawczą na zasadach ogólnych kodeksu cywilnego. Kolegium wskazało nadto, że przedsiębiorca, tj. Fundacja A, podjęła niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, czego wyrazem są chociażby zapisy § 6 umowy o współpracy; a wnioskowana informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Za chybione i w konsekwencji pozostające bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz.869 ze zm.), zwanej u.f.p., a przedmiotowa norma podlega ograniczeniom na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę na tę decyzję złożył P. J., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 u.f.p. poprzez przyjęcie wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wbrew przepisom ustawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Uzasadniając tę skargę skarżący podniósł, iż Kolegium nie odniosło się do poniesionych w odwołaniu zarzutów. W ocenie skarżącego, z samego faktu, że przedsiębiorca wobec danej informacji podjął działania mające na celu zachowanie jej w poufności (spełnił formalny aspekt tajemnicy przedsiębiorcy), nie można wnioskować, że ta informacja faktycznie ma wartość gospodarczą (spełnia materialny aspekt tajemnicy przedsiębiorcy). Dopiero kiedy oba te warunki są spełnione, zasadne jest ograniczenie prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a spełnienie jednego warunku jest zaledwie warunkiem sine qua non. Nie jest jednak warunkiem wystarczającym. Skarżący dodał również, że nie neguje, iż organ I instancji argumentował, że cena jest informacją poufną, uważa jednak, że ta argumentacja była bezpodstawna. Samo powtórzenie – jego zdaniem - tej argumentacji nie rozwiewa wątpliwości, i trudno uznać to za merytoryczne odniesienie się do sprawy.

Skarżący wskazał nadto, że Urząd Miasta sam informował o zawarciu jej za pośrednictwem portalu społecznościowego, więc nawet kwestia spełnienia warunku formalnego tajemnicy przedsiębiorcy jest w jego ocenie wątpliwa.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność pilnego rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomił strony.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd stwierdza, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy udostępnienie informacji publicznej w postaci kompletnej umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą Z. na organizację imprezy jest – jak tego oczekuje skarżący – dopuszczalne z uwagi na finansowanie umowy ze środków publicznych; czy też może jest – jak wskazuje organ zobowiązany do jej udostępnienia – wyłączone z jej udostępnienia z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy Fundacji jako strony tej umowy.

Rozpoznając tak zarysowany spór – Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza zarówno prawo procesowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i prawo materialne, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organy obu instancji nie wykazały, aby udostępnienie wnioskowanej informacji – umowy na organizację imprezy przez Fundację było wyłączone z uwagi na tajemnicę tej Fundacji. Organy nie rozpoznały sprawy w sposób wszechstronny i kompleksowy, gdyż ograniczyły się wyłącznie do analizy stanowiska Fundacji. Nie przedstawiły też w uzasadnieniu decyzji przekonujących i racjonalnych argumentów przemawiających za odmową udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, jak też nie dokonały ważeniu dwu dóbr prawem chronionym, a mianowicie prawa skarżącego do informacji publicznej i prawa Fundacji do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Z tych względów nie sposób zweryfikować zasadności powodów odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak i prawidłowości dokonanej przez organy obu instancji oceny okoliczności tej odmowy.

Sąd zauważa, że na gruncie prawa polskiego ustawodawca przyjął jako zasadę udostępnienie informacji publicznej, a na zasadzie wyjątku od tej zasady dopuścił w ściśle określonych przypadkach, interpretowanych w sposób ścisły, możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organy zobowiązane do udzielenia informacji publicznej nie mogą ograniczyć się wyłącznie do zbadania i rozważenia jednego z pozostających w kolizji interesów, w tej sprawie interesu Fundacji, bez skonfrontowania go z racjami drugiego podmiotu – skarżącego. Prowadziłoby to bowiem do podjęcia arbitralnej i jednostronnej decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Takie zaś działanie organów nie jest akceptowalne w świetle standardów państwa prawnego. Kompleksowe rozpoznanie sprawy wymaga zatem zbadania racji leżących po obu stronach, tj. uprawnionego do uzyskania informacji publicznej i podmiotu powołującego się na prawem ochroną tajemnicę (tajemnicę przedsiębiorcy), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Oznacza to, że organ w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019r., II SA/Wa 926/19, Lex nr 3059420). Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może zatem ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie (tak wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., I OSK 2335/17, Lex nr 2733605, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2020r., II SA/Wa 179/20, Lex nr 3035763). Wysoki poziom skomplikowania materii dotyczącej tajemnicy przedsiębiorstwa, wymaga dołożenia należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tej tajemnicy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy (tak wyrok NSA z dnia 23 maja 2019r., I OSK 1861/17, lex nr 2699568). Tak ukształtowana konstrukcja dostępu do informacji publicznej wyznacza zatem zakres koniecznego badania, analizy i oceny okoliczności faktycznych dotyczących obu praw (prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy) i wykazania argumentów przemawiających za ochroną jednego z nich. W procesie tym organy obowiązane są mieć na uwadze fakt, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Celem dostępu do informacji publicznej jest umożliwienie społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi oraz wykonywania zadań publicznych przez uprawnione podmioty w tym również jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób można ocenić, w jaki sposób są realizowane zadania publiczne. Całkowita ocena realizacji przez organy administracji publicznej powierzonych im zadań wymaga pełnego dostępu do zebranej w związku z zadanym zadaniem dokumentacji także takich, które były sporządzane w związku z danym postępowaniem przez osoby prywatne (tak wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019r., I OSK 461/18). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. szeroko rozumiane z woli ustawodawcy pojęcie informacji publicznej obejmuje każdą "informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów" (tak wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., I OSK 1800/16, Lex 2177189, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2028r., II SA/Wa 1282/17, Lex nr 2497868). "Informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013r., I OPS 8/13). A zatem "informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Pamiętać przy tym należy, że zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog dokumentów stanowiących informację publiczną jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Zaś fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów" (wyrok NSA z dnia 14 października 2016r., I OSK 1800/16, Lex 2177189). Pamiętać jednakże trzeba, że "podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się podmiotami wewnętrznymi lub zewnętrznymi, które przygotowują różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np. o dochodzeniu odszkodowania, o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). (...) informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji" (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tak rozumianym pojęciu informacji publicznej mieści się – jak jednolicie przyjmuje judykatura – udostępnienie umów cywilnoprawnych zawieranych przez administrację publiczną z podmiotami zewnętrznymi w stosunku do tej administracji. "Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2020r., II SA/Wa 574/20, Lex nr 3056072, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019r., IV SA/Wr 167/19, Lex nr 2750655). Kontrahent administracji publicznej, decydując się na zawarcie umowy cywilnoprawnej, musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu zostaną upublicznione. Umowa cywilnoprawna podlega jednakże ujawnieniu wyłącznie ze względu na swój charakter, a mianowicie dlatego, że na jej podstawie osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (wyrok NSA z dnia 25 września 2019r., I OSK 613/19, Lex nr 2725487). Natomiast aby "dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa" (tak wyrok NSA z dnia 24 października 2029r., I OSK 910/18, Lex nr 2754968). "Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. (...) To na nim spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy" (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019r., IV SAB 204/19, Lex nr 2732061). Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019r., II SA/Wa 926/19, Lex nr 3059420). Nie jest natomiast możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020r., I OSK 3514/18, Lex nr 2777300).

Zważywszy na powyższą regulację prawną Sąd stwierdza, że w tej sprawie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do uzyskania stanowiska Fundacji (w wyniku rozmów) co do wniosku o udostępnienie umowy o organizację imprezy i w oparciu o to stanowisko odmówiły udostępnienia wnioskowanej informacji. Opierając się na woli Fundacji utajnienia ceny wskazanej w zawartej z Gminą umowy o przeprowadzenie imprezy oraz zawartej w tej umowie klauzuli organy uznały, iż w sprawie została spełniona przesłanka odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. Tymczasem w świetle orzecznictwa sądowego prezentowanego na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sama wola przedsiębiorstwa utajnienia informacji, jak i jej zamanifestowanie w umowie poprzez wprowadzenia klauzuli poufności nie jest wystarczająca dla odmowy upublicznienia umowy, jak i danych osoby zawierającej czy realizującej tę umowę z ramienia Fundacji. Podawane przez Fundację powody utajnienia ceny nie są obiektywnymi powodami zachowania poufności informacji w aspekcie straty gospodarczej. Nie można wszak zapominać o tym, że możliwości negocjacyjne ceny zorganizowania podobnej imprezy na rzecz innych gmin należy rozważać wyłącznie w kategoriach umiejętności negocjacyjnych, a Fundacja w razie nieuzyskania korzystnej ceny nie musi zawierać umowy z konkretną gminą, jak też wbrew temu co napisano w skarżonej decyzji tłumaczyć się z niższej ceny imprezy zorganizowanej na rzecz innej gminy. Nie można też zapominać, że w dobie pandemii środki publiczne są zasadniczo przekierowane na ochronę zdrowia i walkę ze skutkami pandemii. Te cele publiczne zaś mają priorytetowy charakter, są to bowiem wartości szczególnie chronione konstytucyjnie. W tak trudnych czasach postawa Fundacji, będącej przecież podmiotem realizującym cele charytatywne, musi budzić co najmniej zadziwienie. Fundacja w polskim systemie prawnym nie jest bowiem podmiotem nastawionym na osiąganie zysku z prowadzonej działalności gospodarczej a zasady logiki oraz racjonalności uzasadniają by dostosować warunki cenowe do zmieniających się na niekorzyść warunków działania Fundacji. Do Fundacji należy też wybór, czy w tak trudnych czasach w ogóle zorganizuje imprezę na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i uzyska z tego tytułu wynagrodzenie ze środków publicznych, które przeznaczy na swoją statutową działalność, czy zrezygnuje z mniejszego, ale jednak, wynagrodzenia i podejmie się organizacji imprez. Nie może też uzasadniać odmowy udostępnienia informacji podawany w kontrolowanej decyzji argument, że gmina poniesie konsekwencje odszkodowawcze naruszenia klauzuli poufności. Zawierając sporną umowę winna bowiem rozważnie ocenić konsekwencje zamieszczenia tak wątpliwej klauzuli umownej. Sam organ przyznaje też w końcowej części decyzji drugoinstancyjnej, że umowa i cena usługi zostanie upubliczniona po upływie 2 lat od realizacji imprezy, co będzie miało miejsce we wrześniu 2022r. W ocenie Sądu przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja nie uzasadniała zastosowania wyjątku od zasady udostępnienia informacji publicznej – umowy zawartej przez Gminę Z. z Fundacją. Tym samym Kolegium na obecnym etapie rozpoznawania sprawy nie uzasadniło w sposób przekonujący przyczyn odmowy udzielenia informacji. Ponadto Kolegium ograniczyło się, tak samo jak i organ pierwszej instancji, do analizy interesu Fundacji i ochrony jej dóbr, pomijając interes skarżącego i jego prawo do uzyskania informacji publicznej. Organy obu instancji nie rozważyły zatem kolidujących ze sobą interesów. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna są wadliwie formalnie i materialnie. Konsekwencją wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego jest również wadliwe zastosowanie prawa materialnego, które dodatkowo nie zostało prawidłowo przez organy odczytane, skoro ograniczyły się one wyłącznie do zbadania woli Fundacji w utajnieniu informacji o cenie przeprowadzenia imprezy bez rozważenia owej poufności w kategoriach obiektywnych, a sprowadzających się do tego, czy poprzez udostępnienie informacji o cenie usługi doszłoby do rzeczywistego zagrożenia interesu finansowego Fundacji. Z tych względów przedwczesna jest ocena zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji.

Nie sposób też odmówić racji skarżącemu, że Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych w odwołaniu argumentów. Bez jakiejkolwiek analizy pozostały twierdzenia skarżącego, że obowiązuje zasada jawności finansów publicznych, a organ nie wykazał, by informacja w zakresie ceny stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy, informację techniczną, technologiczną albo organizacyjną, a jej ujawnienie naraziło przedsiębiorcę na szkodę. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i sprowadza się do twierdzenia, że zarzuty odwołania są chybione i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zaś zasada jawności finansów publicznych doznaje ograniczenia na gruncie u.d.i.p. Tymczasem Kolegium obowiązane było szczegółowo ustosunkować się do argumentów odwołania, tylko bowiem wówczas strona mogła poznać motywy podjętego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, a sąd administracyjny mógł ocenić prawidłowość decyzji odmownej.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji obowiązane są zbadać obiektywne okoliczności zachowania informacji o cenie, stanowiącej esenciala negotii umowy, w poufności w kontekście realnego zagrożenia finansów Fundacji, a następnie rozważyć kolidujące ze sobą interesy skarżącego do uzyskania informacji publicznej oraz Fundacji do zachowania informacji o cenie i innych warunkach umowy w poufności. W procesie podejmowania decyzji organy uwzględnią fakt, iż zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, zaś jej odmowa wyjątkiem wymagających wykazania szczególnie ważkich powodów. Zwrócić również należy organom uwagę na konieczność zachowania standardów kodeksowych przy sporządzaniu uzasadnień decyzji, w szczególności zaś szczegółowego motywowania podjętego w sprawie ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

dc