Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1930/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14,17
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1107/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 23 września 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1107/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Spółka z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Istotne w sprawie okoliczności faktyczne przedstawiają się następująco.

Skarżąca "[...]" Spółka z o.o. w W. (dalej zwana Spółką) złożyła 10 marca 2008 r. u Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także GIOŚ) podanie o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (zwanej dalej także ustawą o recyklingu pojazdów) za 2006 rok i określenie wysokości tej opłaty albo stwierdzenie, że na Spółce nie ciąży obowiązek jej uiszczenia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W podaniu tym Spółka twierdziła, że w 2006 roku stworzona przez Spółkę sieć zbierania pojazdów obejmowała cały obszar Polski, przy czym przyznawała, że były tereny, na których odległość od miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela pojazdu do najbliższego punktu zbierania lub demontażu pojazdów liczona w linii prostej była większa niż 50 km. Zdaniem Spółki, powołującej się w tym zakresie na wykładnię art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów w zgodzie z prawem wspólnotowym i Konstytucją RP, mimo tego należy uznać, że stworzona przez nią sieć zbierania pojazdów obejmowała obszar całego kraju, w związku z czym nie była zobowiązana do uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów przewidzianej w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów (zwanej dalej także opłatą za brak sieci lub opłatą recyklingową). Wskazując jednakże na odmienne stanowisko organów administracji publicznej co do uznania, kiedy sieć zbierania pojazdów obejmuje obszar całego kraju Spółka uznała za konieczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w celu wyjaśnienia wątpliwości mających znaczenie dla jej sytuacji prawnej i finansowej, przy czym twierdząc, że nie jest zobowiązana do uiszczenia wspomnianej opłaty, domagała się, po ustaleniu tego faktu, umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Żądanie wszczęcia postępowania Spółka opierała na treści art. 61 § 1 k.p.a., wywodząc, że przepis ten określa dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 roku, którą następnie decyzją z [...] maja 2008 r., wydaną na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy.

Organ administracji stwierdził, że w przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci ma zastosowanie samowymiar. Wprowadzający pojazd sam sobie ustala w rocznym sprawozdaniu wysokość należnej opłaty za brak sieci i nie może skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości tego zobowiązania, gdyż w ustawie o recyklingu pojazdów takiego postępowania nie przewiduje się. Nadto postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 powołanej ustawy, może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Wobec tego, skoro wniosek został złożony przez stronę postępowania, organ administracji wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Ponadto wskazano, że dopiero w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał jej w wysokości niższej niż należna, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje na podstawie art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Podkreślono też, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego następuje w dniu złożenia podania i wszczęte postępowanie musi być zakończone przez wydanie decyzji. Zatem, skoro w sprawach określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci nie wydaje się decyzji na wniosek strony postępowania, to postępowanie zainicjowane przez Spółkę należało umorzyć. Wskazano przy tym, że gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, to należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków albo ograniczenia lub cofnięcia uprawnień wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

Zaznaczono też, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej oraz że w przypadku zobowiązań podatkowych wszczęcie postępowania z urzędu następuje w trybie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej i nie przewiduje się wszczęcia postępowania przez stronę.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. przez uznanie, że nie mogła skutecznie wszcząć postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za brak sieci, art. 8 k.p.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, której rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wszystkich zarzutów odwołania.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska działał w niniejszej sprawie w ramach posiadanych uprawnień kontrolnych, o czym przesądza treść art. 2 ust. 1 pkt 15 a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, stanowiącego, iż do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m. in. kontrola przestrzegania przepisów o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ramach tych uprawnień Główny Inspektor Ochrony Środowiska może wszcząć z urzędu postępowanie, którego celem jest skontrolowanie czy zobowiązanie skonkretyzowane, ustalane w drodze samowymiaru przez podmiot wprowadzający pojazd, który był zobowiązany do posiadania sieci w danym roku podatkowym, zostało prawidłowo obliczone. Dopiero w razie ustalenia w ramach wszczętego z urzędu postępowania kontrolnego, iż wprowadzający pojazd nie dokonał opłaty za brak sieci za dany rok, do czego był zobowiązany, albo dokonał jej w wysokości niższej od należnej organ administracji w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. To organ wszczyna i prowadzi w tym zakresie postępowanie kontrolne, a więc takie, które ze swej natury nie może zostać zainicjowane w myśl art. 61 § 1 k.p.a. wnioskiem zobowiązanego, czyli na żądanie strony. Sam przepis procesowy art. 61 § 1 i 3 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do orzekania w przedmiocie żądania strony. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w judykaturze na gruncie zbliżonych do zamieszczonych w k.p.a. regulacji procesowych zawartych w ustawie - Ordynacja podatkowa tj. art. 165. Decydujące znaczenie ma treść regulacji norm prawa materialnego. Zarówno hipoteza normy art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów (wskazanie w jakich przypadkach wydaje orzeczenie organ - gdy stwierdzi określoną nieprawidłowość) jak i dyspozycja, którą jasno wyrażono, iż przedmiotem orzeczenia jest "określenie wysokości zobowiązania", nie pozwala przyjąć, aby prawodawca przyznał organowi administracji kompetencje do orzekania generalnie "w przedmiocie należnej opłaty", jak tego żąda Spółka. Z uwagi na zasadę legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i 6 k.p.a.) niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów określających kompetencje organów administracji publicznej do władczego załatwiania spraw (poprzez wydanie decyzji administracyjnej).

Ze wskazanych przyczyn bezprzedmiotowe staje się rozważanie argumentów podniesionych w skardze, przemawiających w ocenie Spółki za uznaniem, iż w 2006 roku nie ciążył na niej obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Stąd nieodniesienie się przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do tej argumentacji nie stanowi uchybienia. W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia proceduralna -dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek strony -kwestie te także muszą być pominięte.

Za trafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi wskazujący na brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2008 r. i pominięcie tego uchybienia w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zważywszy, iż organ wszczął postępowanie na wniosek strony i w jego trakcie uznał, że postępowanie to inicjowane może być jedynie z urzędu, zasadnie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył to postępowanie. Błędnie jednakże w sentencji decyzji z dnia 8 kwietnia 2008 r. orzekł, iż umarza postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 roku. Zapis taki wskazywałby bowiem, iż postępowanie w zakresie tego zobowiązania stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Intencja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska była natomiast zupełnie inna, jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji do tak sformułowanego uzasadnienia sentencja decyzji winna wskazywać, iż umorzeniu podlega postępowanie wszczęte określonym wnioskiem. Mając jednakże na uwadze, iż uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a z uzasadnienia utrzymanego w mocy orzeczenia jednoznacznie wynika treść rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd pierwszej instancji uznał, iż to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze iż intencją Spółki jest uniknięcie niepewności, czy ciążył na niej obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r., niepewności, która może trwać do pięciu lat z jednoczesnym, ewentualnym obowiązkiem uiszczenia odsetek za powstałe zobowiązanie, wskazał też na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, pozwalający przedsiębiorcy na złożenie do właściwego organu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jego indywidualnej sprawie.

W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła naruszenie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niewyeliminowaniu aktów administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 i 3, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie decyzji obarczonych błędem polegającym na rażącym naruszeniu art. 61 § 1 i 3, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Rozpoczynając uzasadnienie skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i stanowisko Sądu pierwszej instancji, przy czym wskazała, że podaniem z 5 marca 2008 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o określenie wysokości opłaty recyklingowej za rok 2006, bądź też stwierdzenie, że nie ciąży na niej obowiązek jej zapłaty i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Spółka stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z tego przepisu, gdyż nie usunął rażącego naruszenia prawa procesowego organu administracji państwowej, dotyczącego w szczególności art. 61 § 1 i 3, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Spółka wskazała, że przepis ten nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji administracyjnej, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o naruszenie art. 61 § 1 i 3, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Uzasadniając poszczególne zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji i nieuwzględnionych przez Sąd pierwszej instancji przedstawiono następującą argumentację:

Odnośnie do naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a.:

Spółka była uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty za brak sieci i złożenie wniosku spowodowało skuteczne wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten określa jedynie dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, co ma istotne znaczenie wówczas, gdy przepisy szczegółowe nie zastrzegają formy i sposobu jego wszczęcia. Jeżeli bowiem przepisy określają, iż w danej sprawie postępowanie wszczynane jest z urzędu lub też wyłącznie na wniosek strony, oznacza to, iż tylko dochowanie właściwej formy i określonych przepisami wymagań spowoduje skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie.

W przypadku postępowania w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu pojazdów nie regulują w ogóle w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty za brak sieci. Obowiązujące regulacje prawne (a w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów) mówią jedynie, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została ona uiszczona w kwocie niższej od należnej lub nie została uiszczona w ogóle, pomimo ciążącego na wprowadzającym pojazd obowiązku. Z przepisu tego nie wynika jednak, czy postępowanie to może być wszczęte jedynie z inicjatywy samego GIOŚ (tj. z urzędu). Przepis ten jest jedynie normą kompetencyjną upoważniającą GIOŚ do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Utożsamianie tego zapisu z regulacją przyznającą wyłączną kompetencję w zakresie inicjatywy dotyczącej wszczynania postępowania organowi administracji jest nadinterpretacją, a wręcz nadużyciem. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem żadnych warunków, które muszą być spełnione, aby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. Oznacza to więc, iż - o ile obostrzeń nie zawierają przepisy szczególne (np. w zakresie terminu do wniesienia żądania) - strona w każdym czasie może złożyć wniosek inicjujący działania organu administracji państwowej.

Należy rozróżnić kompetencję obejmującą inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania od kompetencji do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Kompetencja organu do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej to inaczej właściwość (rzeczowa) organu administracji publicznej. Tak rozumiane pojęcie kompetencji, nie może samodzielnie determinować (bez wyraźnego wskazania przepisu prawa) tego, czy dane postępowanie wszczynane jest z urzędu, czy też na wniosek strony. Pojęcie to odnosi się jedynie do określenia kto jest upoważniony (kompetentny i władny) do wydania decyzji administracyjnej. Kompetencja ta jest najważniejszą cechą wyróżniającą organ administracji publicznej - bez własnej kompetencji podmiot wyodrębniony organizacyjnie i działający w obrębie administracji publicznej nie może ani być nazwany organem, ani zaliczany do organów administracji publicznej.

Kompetencja do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej nie daje jednak samodzielnie podstaw organowi administracji publicznej do wszczęcia postępowania wyłącznie z jego własnej inicjatywy. Strona może bowiem zwrócić się do organu administracji państwowej z opartym na przepisie prawa materialnego żądaniem załatwienia sprawy (kompetencja w zakresie inicjatywy dotyczącej wszczęcia postępowania), a organ będący adresatem wniosku winien sprawę rozstrzygnąć w granicach swoich prerogatyw (kompetencja do wydania decyzji/rozstrzygnięcia sprawy). Można postawić tezę, że kompetencja do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej jest zawsze niezależna od tego, z czyjej inicjatywy może dojść do wszczęcia postępowania - postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Ponieważ zaś administracja publiczna charakteryzuje się władztwem administracyjnym zawsze to organ administracji publicznej (a nie strona) prowadzi postępowanie administracyjne i wydaje decyzję.

Przepisy prawa procesowego nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej dla organu administracji publicznej do orzekania w przedmiocie żądania strony. Kompetencja do rozstrzygania w danej sprawie zawarta jest bowiem zawsze w przepisach prawa materialnego. Faktem jest, iż to organ administracji publicznej ma wyłączną kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego (każdego, a nie tylko kontrolnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania) - wynika to bowiem z istoty władztwa administracyjnego. Charakteryzuje się ono tym, że administracja publiczna jednostronnie decyduje o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa lub obowiązki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazów i zakazów.

Fakt, że organ administracji publicznej posiada kompetencję do prowadzenia postępowania kontrolnego w żaden sposób nie przesądza jednak o tym, iż tenże organ może wszcząć takie postępowanie tylko i wyłącznie z własnej inicjatywy. Wskazane w art. 61 § 1 k.p.a. możliwe sposoby wszczęcia postępowania nie są wobec siebie konkurencyjne, zwłaszcza, gdy żaden przepis prawa nie określa wprost, z czyjej inicjatywy może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego. Oczywiste jest, że w takiej sytuacji art. 61 § 1 k.p.a. nie ma bezpośredniego zastosowania - wtedy bowiem decyduje sama norma szczególna. Jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.).

Art. 61 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie przede wszystkim (lub nawet jedynie) wtedy, gdy przepisy szczególne nie określają, kto jest władny do wszczęcia postępowania. Brak wyraźnej normy określającej kompetencje w zakresie tego, komu przysługuje inicjatywa dotycząca wszczęcia postępowania administracyjnego, pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego zarówno z inicjatywy strony (tj. na wniosek) jak i z inicjatywy organu administracji publicznej (tj. z urzędu). Stąd też art. 61 § 1 k.p.a. nie wskazuje na konkurencyjny charakter sposobu wszczęcia postępowania, a jedynie na uprawnienie w zakresie inicjatywy dotyczącej wszczęcia postępowania administracyjnego, w które wyposażony jest zarówno organ administracyjny, jak i sama strona.

Na takie rozumienie powyższego przepisu wskazuje także doktryna: W sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań. Na przykład art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Z kolei w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów stwierdza się, że postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję oraz w sprawach koncentracji, a także postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów wszczyna się na wniosek lub z urzędu. W tych zatem przypadkach, w których przepisy szczególne wyczerpująco regulują zagadnienia związane ze wszczęciem postępowania w określonych kategoriach spraw administracyjnych, praktyczne znaczenie przepisu art. 61 § 1 jest niewielkie. W przypadku gdy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni tych przepisów. Przyjęta w doktrynie reguła, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek, może mieć jedynie znaczenie pomocnicze w tym zakresie, tym bardziej, że z przepisów szczególnych wynika, iż postępowanie dotyczące przyznania uprawnień może być wszczęte również z urzędu, a nie tylko na wniosek osoby zainteresowanej (art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), a ponadto przepis art. 61 § 2 przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony.

Brak szczególnej normy co do tego, komu przysługuje inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, automatycznie powoduje, że wszczęcie postępowania administracyjnego możliwe jest zarówno przez samą stronę jak i organ administracji publicznej. Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Spółka zwróciła się o rozstrzygnięcie, czy ciążył na niej obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci za rok 2006. Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty za brak sieci, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej. Spółka miała więc interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia i spowodowaniu działania organu administracji państwowej.

Nie wyklucza to kompetencji GlOŚ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty lub uznającej, iż opłata nie jest należna i umorzenia postępowania w tym drugim przypadku. Właśnie ta kompetencja jest przyczyną i podstawą dla której Spółka złożyła wniosek. Będąc przekonana o braku obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej, czemu dała wyraz składając sprawozdanie za rok 2006 wraz z wyjaśnieniami, Spółka chciała jednak uzyskać potwierdzenie tego faktu od kompetentnego organu administracji państwowej.

Uprawnienie do zainicjowania wszczęcia postępowania nie jest tożsame z uprawnieniem do orzekania w sprawie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu uprawnienie do wydania decyzji w sprawie opłaty za brak sieci przysługuje GlOŚ. Nie oznacza to jednak, iż wprowadzającemu pojazd nie przysługuje prawo do skutecznego zainicjowania wszczęcia postępowania w sprawie opłaty za brak sieci należnej (lub nienależnej), zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Skoro bowiem żaden przepis prawa nie określił wprost, kto jest uprawniony do zainicjowania wszczęcia postępowania w sprawie opłaty recyklingowej, to Spółka była uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie tego postępowania i wniosek ten był skuteczny. Stąd też GIOŚ nie był uprawniony do umorzenia postępowania, które de facto, jeśli trzymać się literalnego brzmienia stanowiska GIOŚ, w ogóle nie zostało wszczęte.

Wskazane we wniosku żądanie nie wykraczało poza zakres kompetencji GIOŚ. To właśnie bowiem kompetencja GIOŚ do określenia wysokości zobowiązania, która wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów w połączeniu z prawem Spółki określonym w art. 61 § 1 k.p.a. była podstawą do złożenia przez nią wniosku. Spółka we wniosku nie posłużyła się sformułowaniem "w przedmiocie opłaty", które mogłoby oznaczać, iż wniosek ten w sposób "ogólny" odnosi się do opłaty za brak sieci. Treścią żądania wniosku było "określenie wysokości opłaty recyklingowej za rok 2006, bądź też stwierdzenie, iż na Spółce nie ciążył obowiązek jej uiszczenia za tenże rok i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego". Żądanie to w pełni pokrywa się z kompetencją GlOŚ do określenia wysokości zobowiązania. Użyte przez Spółkę pojęcie "wysokość opłaty recyklingowej" należy bowiem odczytywać jako "wysokość zobowiązania". Co więcej, nawet gdyby składając wniosek Spółka stwierdziła, iż wnosi go "w przedmiocie należnej opłaty" to i tak wniosek ten powinien zostać rozpatrzony w granicach kompetencji GIOŚ. Przy czym kompetencja GIOŚ nie ogranicza się jedynie do określenia wysokości opłaty recyklingowej, ale obejmuje także możliwość - czy wręcz obowiązek - umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stanie się ono bezprzedmiotowe. Ograniczenie kompetencji GIOŚ wyłącznie do określenia wysokości zobowiązania jest zatem nieuprawnione. Oznaczałoby bowiem, iż GIOŚ jest zobowiązany do określenia wysokości opłaty za brak sieci również wówczas, gdy w trakcie postępowania okazałoby się, iż opłata ta została uiszczona w prawidłowej wysokości, GIOŚ byłby zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość należnej opłaty. Działanie takie byłoby sprzeczne z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów, zgodnie z którym GIOŚ wydaje decyzję wówczas, gdy wprowadzający pojazd nie uiścił opłaty lub określił ją w wysokości niższej od należnej. Kompetencja GIOŚ obejmuje więc także uprawnienie do umorzenia postępowania. Umorzenia postępowania zaś nie można uznać za "decyzję określającą wysokość opłaty", lecz za "decyzję w przedmiocie opłaty", gdyż umarzając postępowanie GIOŚ uznaje tym samym, iż wysokość opłaty została przez wprowadzającego pojazd określona w prawidłowej wysokości.

Postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej za rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia GIOŚ wniosku i powinno zostać zakończone decyzją merytorycznie orzekającą w sprawie, tj. określającą wysokość zobowiązania w zakresie opłaty recyklingowej za 2006 rok lub też umarzającą wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, powinny były więc zostać wyeliminowane przez WSA z obrotu prawnego, a w następstwie tego zastąpione wydaną przez GIOŚ decyzją merytoryczną opartą na art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów.

Odnośnie do naruszenia art. 8 k.p.a.:

Sanowane wydaniem zaskarżonej decyzji uchybienie, jakiego dopuścił się GIOŚ, polegało na wydaniu decyzji, której sentencja pozostawała w rażącej sprzeczności z uzasadnieniem. Treść decyzji organu pierwszej instancji, to bowiem - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. - nie tylko rozstrzygnięcie, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać w szczególności, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ administracji państwowej przytacza podstawę prawną, przedstawia określone fakty, oraz dowody, które skłoniły go do wydania tego rozstrzygnięcia. Pomiędzy rozstrzygnięciem przedstawionym w samej sentencji decyzji a uzasadnieniem decyzji istnieje nierozerwalny związek. Uzasadnienie jest swoistym "przedłużeniem" rozstrzygnięcia. Ma ono bowiem wyjaśnić stronie przesłanki, jakimi kierował się organ administracji państwowej, załatwiając sprawę. Celem takiego ukształtowania treści decyzji jest, jak wynika z art. 11 k.p.a., doprowadzenie do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zatem elementy budujące decyzję (w tym uzasadnienie), stanowią jej nierozerwalną całość i nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Tymczasem w sentencji decyzji organu pierwszej instancji GIOŚ rozstrzygając w sprawie stwierdził, iż: "Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (...) orzekam umarzam postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r." Można więc stwierdzić, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z wnioskiem, którym Spółka zwróciła się do GIOŚ o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej za rok 2006, tj. bądź określenie wysokości ww. opłaty za rok 2006, bądź też stwierdzenie, iż na Spółce nie ciążył obowiązek jej uiszczenia za tenże rok i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Z brzmienia samego rozstrzygnięcia można więc wywieść wniosek, iż GIOŚ uznał, iż postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej zostało skutecznie wszczęte, a organ administracji - po rozpatrzeniu sprawy - stwierdził, iż Spółka wypełniła w 2006 r. wszystkie obowiązki nałożone na nią przepisami ustawy o recyklingu pojazdów. Tylko bowiem w takim przypadku GIOŚ był uprawniony do wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji jednak GIOŚ powinien był się powołać również na art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc sprawy administracyjnej, która powinna być załatwiona w drodze decyzji. Jeśli zatem decyzja ma dotyczyć określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty recyklingowej umorzenie wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego może nastąpić wtedy, gdy brak jest obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Sposób wszczęcia postępowania jest kwestią drugorzędną. Zarówno bowiem w przypadku, gdy wszczęcie nastąpiło na żądanie strony jak i wówczas, gdy wniosek został przez GIOŚ potraktowany jako wystąpienie sygnalizacyjne, w następstwie którego organ ten wszczął postępowanie z urzędu, efekt takiego działania jest identyczny - wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej za rok 2006.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za faktem, iż postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej zostało wszczęte, a więc za niespójnością stanowiska GIOŚ, jest zawiadomienie Spółki o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a. co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, które zostało Spółce doręczone przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji.

Z treści przywołanego powyżej przepisu wynika, że wniosek Spółki spowodował wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Przepis ten stanowi bowiem, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przez prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania należy rozumieć to, że strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowaniu postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes (art. 61 § 2) oraz prawo wypowiadania się co do treści żądania. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania co w pełni uzależnione jest od woli strony. Fakt, iż GIOŚ zawiadomił Spółkę o możliwości wypowiedzenia się przez nią co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, świadczy o tym, że postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej zostało wszczęte. Skoro więc w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji GIOŚ stwierdził, iż umarza postępowanie, a zawiadamiając Spółkę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. potwierdził, iż postępowanie zostało skutecznie wszczęte, to Spółka może uznać, iż GIOŚ - po przeanalizowaniu akt sprawy i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego pod przepisy ustawy o recyklingu - stwierdził, że Spółka wypełniła w 2006 r. wszystkie nałożone na nią przepisami ustawy o recyklingu obowiązki.

Umorzenie przez GIOŚ postępowania w sprawie opłaty recyklingowej za rok 2006 było najbardziej korzystnym z możliwych rozstrzygnięć dla Spółki, gdyż de facto oznacza zaakceptowanie przez organ administracji państwowej jej stanowiska - potwierdzenie braku obowiązku uiszczenia opłaty. Jednakże w świetle motywów decyzji organu pierwszej instancji, jakimi przy jej wydaniu kierował się GIOŚ, rozstrzygnięcie decyzji jest niespójne, wręcz sprzeczne z jej uzasadnieniem. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji można bowiem m.in. przeczytać, iż "wprowadzający pojazd nie może natomiast skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłat za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje. (...) W związku z tym postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu".

Rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji oraz zawiadomienie Spółki w trybie art. 10 § 1 k.p.a. wskazuje, że Spółka skutecznie wszczęła postępowanie, a GIOŚ uznał, iż wypełniła ona wszelkie obowiązki ciążące na niej na mocy ustawy o recyklingu pojazdów. Aby bowiem umorzyć postępowanie musi ono zostać uprzednio wszczęte. Nie można umorzyć postępowania, które się nie toczy. Postępowanie nie może się zaś toczyć, jeżeli nie zostało wszczęte.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało natomiast, iż zdaniem GIOŚ postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, gdyż Spółka nie miała uprawnień do jego skutecznego wszczęcia.

Powyższy fragment pokazuje, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie było spójne z jej rozstrzygnięciem. Ponieważ uzasadnienie jest immanentną częścią decyzji, jego treść jest de facto treścią decyzji. Stąd też oba te elementy powinny być spójne. Działanie odmienne oznacza, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, uregulowanej w art. 8 k.p.a., wprowadza bowiem Spółkę w stan niepewności co do jej sytuacji prawnej.

Odnośnie do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.:

Rozstrzygnięcie GIOŚ w decyzji organu pierwszej instancji stało w całkowitej sprzeczności z jego uzasadnieniem. Sama treść rozstrzygnięcia wskazywała bowiem na korzystne dla Spółki załatwienie sprawy. Analiza uzasadnienia prowadzi jednak do odmiennych wniosków. Taka zaś sytuacja, niezależnie od innych uchybień jest wyrazem naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sprowadzając sprawę ad absurdum można stwierdzić, że wszystko co zostało napisane po słowie "uzasadnienie" jest znacznie ważniejsze niż sama treść rozstrzygnięcia.

Stanowisko takie jest absurdalne. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia w sferze prawa - wskazać normę obowiązującą i jej znaczenie ustalone w drodze wykładni. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ administracji państwowej przytacza podstawę prawną, przedstawia określone fakty, oraz dowody, które skłoniły go do wydania tego rozstrzygnięcia. Pomiędzy rozstrzygnięciem przedstawionym w osnowie decyzji a uzasadnieniem decyzji istnieje nierozerwalny związek, gdyż w uzasadnieniu organ administracji państwowej wyjaśnia stronie przesłanki, jakimi kierował się, załatwiając sprawę. Celem takiego ukształtowania treści decyzji jest, jak wynika z art. 11 k.p.a., doprowadzenie do wykonania przez stronę decyzji bez stosowania środków przymusu. Nie ma wątpliwości, że elementy budujące decyzję (w tym uzasadnienie), stanowią jej nierozerwalną całość i nie mogą być ze sobą sprzeczne. Cechą dobrego uzasadnienia jest: 1) logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, 2) brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, 3) ścisłość i dokładność wywodów, 4) zwięzłość i prostota ujęcia oraz 5) kompletność motywów.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. treścią decyzji jest nie tylko rozstrzygnięcie, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać w szczególności, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa.

Celem powołanych przepisów jest ochrona strony przed sprzecznymi wewnętrznie wnioskami organu administracji publicznej, które burzyłyby zaufanie strony do administracji publicznej i pewność co do jednoznacznych skutków otrzymanego rozstrzygnięcia. Strona nie może domyślać się intencji organu administracji publicznej, co sugeruje Sąd pierwszej instancji, który stwierdza, że "Intencja Głównego Inspektora była natomiast zupełnie inna, jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienie tej decyzji". Sąd pierwszej instancji sam wskazuje, że trafny jest zarzut skargi wskazujący na brak spójności pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem decyzji i pomimo tego nie dostrzega, iż taka sytuacja jest przejawem wadliwości decyzji jako wydanej wbrew art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Sąd uznał, że nie jest ona zasadna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w istocie skarga kasacyjna mimo formalnie wyodrębnionych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawiera jeden zarzut. Spółka zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji w rzeczywistości wadliwą ocenę stosowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 8, art. 61 § 1 i 3 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przy czym powiązała to z naruszeniem art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powiązanie tego zarzutu z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest oczywiście niezasadne, gdyż inna jest funkcja tego przepisu niż przyjmuje się to w skardze kasacyjnej. Nie nakłada on ogólnego obowiązku eliminowania z obrotu prawnego wadliwych aktów organu administracji publicznej, lecz zezwala na eliminowanie aktów innych niż zaskarżone, o ile wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, i jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uchybienie to nie ma jednakże znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż powiązanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest prawidłowe i wystarcza do jednoznacznego określenia granic skargi kasacyjnej.

Zatem, poruszając się w tak określonych granicach skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istotnym w sprawie problemem nie jest to czy Spółka mogła żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz to czy istniała sprawa administracyjna, czyli uprawnienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji administracyjnej żądanej przez Spółkę.

Oceniając tę kwestię należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy ustalenie obowiązku publicznoprawnego, jakim jest opłata za brak sieci zbierania pojazdów, opiera się o metodę tak zwanego samowymiaru lub samoobliczenia. Polega to na tym, że zobowiązanie publicznoprawne powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże jego powstanie (w rozpoznawanej sprawie zdarzeniem tym jest brak, mimo istniejącego obowiązku, sieci zbierania pojazdów w każdym dniu roku - art. 14 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. - Dz.U. nr 25, poz. 202), zaś określenie jego wysokości należy do obowiązków zobowiązanego, który dokonuje tego w deklaracji przewidzianej przez prawo (w rozpoznawanej sprawie w rocznym sprawozdaniu o wysokości opłaty - art. 15 i 16 ustawy o recyklingu pojazdów).

Władcze uprawnienia organów administracji publicznej są w tej procedurze ograniczone do określonych przez prawo sytuacji. Jeżeli chodzi o opłatę za brak sieci zbierania pojazdów, przewidzianą w ustawie o recyklingu pojazdów, właściwy organ administracji publicznej (Główny Inspektor Ochrony Środowiska) jest władny do wydania decyzji na podstawie art. 17 powołanej ustawy, czyli określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej. Ponadto z uwagi na odesłanie do odpowiedniego stosowania do opłaty za brak sieci przepisów działu III Ordynacji podatkowej (art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów) organ ten posiada kompetencje do wydawania innych decyzji przewidzianych w tych przepisach. Przepisy te jednak nie przewidują możliwości wydania decyzji, w której, tak jak domagała się tego Spółka, wobec wątpliwości co do wysokości opłaty za brak sieci określonej w rocznym sprawozdaniu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska mógłby określić wysokość opłaty recyklingowej, bądź też stwierdzić, że na Spółce nie ciąży obowiązek jej zapłaty.

Regulacja taka nie jest, co należy przyznać, korzystna dla zobowiązanego do zapłaty opłaty za brak sieci. Jednakże taka jest istota regulacji opierającej się na samoobliczeniu, w której ryzyko błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego ponosi zobowiązany do zapłaty. Należy zauważyć, że prawo podatkowe, do którego w części odsyła się w przypadku opłaty za brak sieci, przewiduje instytucję mogącą służyć ograniczeniu tego ryzyka, gdy wynika ono, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z wątpliwości co do sposobu wykładni przepisów prawa będących podstawą powstania zobowiązania publicznoprawnego. Chodzi o instytucję indywidualnych interpretacji podatkowych, której odpowiednikiem w rozpoznawanej sprawie jest, wskazana przez Sąd pierwszej instancji, interpretacja przewidziana w art. 10 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 155 z 2007 r., poz. 1095 ze zm.). Zastosowanie tego przepisu przez organy administracji nie jest jednakże przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, zapewne z uwagi na brak skutku określonego w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej, na który, jako motyw domagania się wszczęcia postępowania, wskazywała Spółka.

Wyjaśniając zagadnienie kompetencji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji w sprawie, z którą zwróciła się do tego organu administracji Spółka, można wskazać na uregulowanie samoobliczania w dziale III Ordynacji podatkowej, do których to przepisów ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu. Art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej przewiduje, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. W ustawie o recyklingu pojazdów odpowiednikiem tego przepisu jest art. 17 ust. 1. W Ordynacji podatkowej przewidziano przy tym przepis, który pozwala w wyjątkowej sytuacji (gdy podatnik zamierza skorzystać z ulgi podatkowej, której warunkiem jest brak zaległości podatkowych) na wszczęcie postępowania podatkowego w celu wydania decyzji określającej brak zaległości podatkowej. Wówczas stosuje się odpowiednio art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej (art. 21a Ordynacji podatkowej). Potwierdza to tezę, że w przypadku samowymiaru organ administracji nie ma ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby rozstrzygnięcie o braku zaległości w zakresie zobowiązania publicznoprawnego. Gdyby bowiem taką kompetencję posiadał, to art. 21a Ordynacji podatkowej byłby zbędny. Zatem również w przypadku samoobliczenia opłaty za brak sieci organy administracji nie posiadają ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby rozstrzygnięcie o braku zaległości w zakresie tej opłaty.

W przypadku samoobliczania Ordynacja podatkowa przewiduje też możliwość obrony interesów zobowiązanego, który nadpłacił lub nienależnie zapłacił podatek. W takich sytuacjach prawo przewiduje wydanie decyzji administracyjnej (art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 74a oraz art. 75 § 2 pkt 1 lit. a Ordynacji podatkowej). Na podstawie tych regulacji można stwierdzić, że samoobliczenie nie tylko powoduje przesunięcie ryzyka błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego na zobowiązanego, ale także przenosi na niego aktywność w ustalania właściwej kwoty zobowiązania. Uwzględniając, że wskazane przepisy Ordynacji podatkowej mają na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów odpowiednie zastosowanie do opłaty za brak sieci, można wskazać, że Spółka powinna była zapłacić opłatę za brak sieci i następnie domagać się wydania decyzji określającej nadpłatę. Takie postępowanie w przypadku samoobliczania zobowiązania publicznoprawnego jest w praktyce stosowane, na co wskazuje chociażby Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 marca 2009 r. w sprawie P 80/08 (OTK-A nr 3 z 2009 r., poz. 26) stwierdzając, co następuje: "W wielu przypadkach podatnik, nie będąc pewnym określonego sposobu interpretacji przepisów prawa podatkowego, oblicza należny podatek i wypełnia deklarację podatkową w sposób dla siebie niekorzystny, a zgodny z interesami fiskalnymi Skarbu Państwa. Korekta deklaracji pełni wtedy rolę korelatu mechanizmu samoobliczania podatku, chroniąc go zarówno przed niekorzystnymi skutkami powstania zaległości podatkowej, jak i otwierając możliwość ewentualnego zwrotu nadpłaty."

To wszystko prowadzi do wniosku, że nie ma sprawy administracyjnej, polegającej na ustaleniu istnienia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości, co do wysokości tej opłaty. Takie rozumowanie odpowiada wskazanej przez Sąd pierwszej instancji zasadzie legalizmu, zgodnie z którą organ administracji może wydawać decyzje tylko wtedy, gdy jest to przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie można też wyprowadzać kompetencji organu administracji do wydawania decyzji administracyjnej z przepisów postępowania, jak próbuje czynić to Spółka w swojej argumentacji opartej na twierdzeniu, że skoro ustawa nie wskazuje czy postępowanie może być wszyte wyłącznie z urzędu, to zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. może być ono także wszczęte na wniosek. Jeszcze raz należy podkreślić - w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o to czy Spółka była władna spowodować wszczęcie postępowania, lecz o to, czy przepisy prawa przewidywały dla organu administracji kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czyli wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji kompetencji do załatwienia sprawy określonej podaniem Spółki nie posiadał, zatem skoro podanie Spółki, zgodnie z regułą art. 61 § 3 k.p.a. spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, to po stwierdzeniu, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu braku kompetencji organu administracji do wydania decyzji, należało je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.

Decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, którą umorzono postępowanie była zatem, mimo niepełnego uzasadnienia, zgodna z prawem, zaś zarzuty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, który skargę od tej decyzji oddalił, okazały się w tej sytuacji nietrafne.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.