Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 646/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Gminy Grodziec z dnia 10 marca 2022 r. nr XXXVII/299/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność § 10 i § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z 25 sierpnia 2022 r. (znak: 4229-0.Pa.214.2022) Prokurator Rejonowy w Koninie (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Grodziec z dnia 10 marca 2022 r. nr XXXVII/299/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 18 marca 2022 r. poz. 2199; dalej jako "Uchwała"). Zgodnie z § 1 Uchwały załącznik do niej stanowi gminny Program zapobiegania bezdomności oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Grodziec w 2022 roku (zwany dalej "Programem"). Zarzuciwszy istotne naruszenie art. 11a ust. 5 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej w skrócie "u.o.z.") – przez brak obligatoryjnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu w zakresie: poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor wytknął, że w Uchwale nie określono sposobu wydatkowania środków w zakresie:

- poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

- usypianie ślepych miotów,

- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku.

Zdaniem Skarżącego, Uchwała narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie, w jakim określa ona konkretną kwotę środków finansowych z budżetu gminy przeznaczonych na realizację Programu, ale nie określa sposobu wydatkowania tych środków, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. Zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przedmiotowa uchwała nie zawiera całości postanowień w tym zakresie, pomimo jednoznacznie określonego obowiązku. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w Uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Dlatego, zdaniem Prokuratora, skarga jest uzasadniona, a Uchwała powinna zostać uznana za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grodziec (dalej jako "Rada Gminy" lub "Rada"), reprezentowana przez Wójta Gminy Grodziec (zwanego dalej "Wójtem"), wniosła o: oddalenie skargi, przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela Rady Gminy oraz o zasądzenie na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi Wójt wytknął, że treść zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie koresponduje ze wskazanym przez Prokuratora zakresem naruszeń występujących w Uchwale. Następnie wyjaśnił, że § 10 Programu przewiduje, iż na realizację zadań wskazanych w Programie gmina Grodziec (zwana dalej "Gminą") przeznacza z budżetu, na 2022 rok, kwotę 58.500,00 zł. Środki finansowe, zabezpieczone w budżecie Gminy, według treści Programu zostaną przeznaczone m.in. na: pobyt zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, opiekę weterynaryjną, odławianie i transport, czipowanie, sterylizację i kastrację, eutanazję i utylizację zwłok, zakup karmy, usypianie ślepych miotów, opiekę wolno żyjącym kotom. Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. nie precyzuje, co należy rozumieć przez wskazanie sposobu wydatkowania środków. Rada Gmina zatem wywiązała się z obowiązku wynikającego z ustawy – podała wysokość środków oraz wskazała w Programie, że będą one zabezpieczone w budżecie Gminy i zostaną przeznaczone na realizację zadań wynikających z realizacji Programu, a wreszcie wskazała również i sposób wydatkowania tych środków. Regulacja wyczerpuje więc w pełni delegację ustawową z art. 11 ust. 2 pkt 5 u.o.z., który w swej treści wskazuje, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Za ujęcie w sposób wyczerpujący kwestii sposobu finansowania zadań przewidzianych w programie z pewnością uznać należy określenie wysokości kwoty łącznej dla zadań określonych w Programie. Natomiast żaden przepis u.o.z. nie wskazuje na konieczność określenia wysokości środków na realizację każdego z tych zadań opisanych w Programie. Wójt nadmienił przy tym, że zaskarżony projekt uchwały, zanim został przyjęty przez Radę Gminy, został pozytywnie zaopiniowany przez organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii w Koninie. Niezależnie od tego autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że wbrew odmiennemu stanowisku Prokuratora, ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie części zakwestionowanych zapisów Uchwały jest nie tylko jak najbardziej możliwe, ale i pożądane, chociażby ze względu na zasadę pewności obowiązującego prawa. Wystarczające bowiem byłoby – w razie stwierdzenia ewentualnego naruszenia polegającego na nieuregulowaniu w Programie sposobu wydatkowania środków na poszczególne zadania – stwierdzenie nieważności Uchwały tylko w zakresie sposobu rozdysponowania środków określonego w § 10 Programu. W efekcie w obrocie pozostałaby cała regulacja, zapewniająca m.in. schronienia zwierzętom bezdomnym, zwierzętom gospodarskim, aktywne poszukiwanie osób chętnych do adoptowania zwierząt bezdomnych i całodobową opiekę weterynaryjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 04 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 05 października 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Grodziec z dnia 10 marca 2022 r. nr XXXVII/299/2022 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 18 marca 2022 r. pod poz. 2199, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 3 Uchwały) oraz dotychczas nie był nowelizowana. Przyjęty zaskarżoną uchwałą "Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Grodziec" w 2022 roku stanowi załącznik do Uchwały – zgodnie z jej § 1.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, wskazaną w jej treści, stanowiły przepisy art. 11a ust. 1-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (podano: Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.; powinno być: Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "u.o.z.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (podano: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; powinno być: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g.").

Sąd w niniejszym składzie podziela, obecnie jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o jakim mowa w art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyroki NSA: z 28.04.2022 r., I OSK 45/21; z 01.04.2022 r., I OSK 215/22; z 16.04.2021 r., I OSK 249/21; z 14.10.2020 r., II OSK 2040/18; z 22.04.2020 r., II OSK 971/19; z 25.11.2019 r., II OSK 3136/17; z 17.04.2019 r., II OSK 1503/17; z 26.03.2019 r., II OSK 3758/18; z 06.02.2019 r., II OSK 661/17; z 04.07.2018 r., II OSK 1574/18; z 17.10.2017 r., II OSK 268/16; z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17; z 24.05.2017 r., II OSK 725/17; z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14; z 30.03.2016 r., II OSK 221/16; z 02.02.2016 r., II OSK 3051/15; z 13.03.2013 r., II OSK 37/13; dostępne w CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, ss. 221-222).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania – statuowany w art. 11 ust. 1 u.o.z. jako zadanie własne gmin – corocznie do dnia 31 marca ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl zaś art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Ponadto program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. – którego treść ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości kwestionowanych postanowień Uchwały – "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina." Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który następnie najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (art. 11a ust. 6 i 7 u.o.z.).

Użycie przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. zwrotu "program (...) zawiera" przesądza o tym, że zarówno wskazanie "wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu", jak i "sposobu wydatkowania tych środków" stanowią obligatoryjne elementy programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami.

Zmierzając do wypełnienia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., Rada Gminy zawarła w uchwalonym Programie, w jego rozdziale X (pt. "Postanowienia końcowe"), przepisy § 10 i § 11, w których ogólnie postanowiono, że:

"§ 10. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy na rok 2022 wynoszą 58 500,00 złotych (słownie: pięćdziesiąt osiem tysięcy pięćset złotych 00/100). Obejmują w szczególności wydatki na:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca i opieki w Schronisku,

2) odławianie bezdomnych zwierząt wraz z ich przewiezieniem do Schroniska,

3) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie,

4) sterylizację samic i kastrację samców psów i kotów oraz usypianie ślepych miotów psów i kotów,

5) inne wydatki związane z realizacją Programu.

§ 11. Wysokość środków finansowych, o których mowa w § 10 oraz sposób ich wydatkowania może ulec zmianie w zależności od potrzeb."

Zdaniem autora skargi Uchwała narusza art. 11a ust. 5 i 7 u.o.z. przez brak obligatoryjnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu w zakresie: poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypiania ślepych miotów, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku. Uchwała określa konkretną kwotę środków finansowych z budżetu gminy przeznaczonych na realizację Programu, ale nie określa sposobu wydatkowania tych środków, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy ich wydatkowaniu.

W ocenie Sądu, zarzut Prokuratora dotyczący braku określenia w Uchwale sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu jest, co do zasady, trafny. Niezrozumiałe pozostaje jedynie zawężenie w petitum skargi tego zarzutu tylko do zadań polegających na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianiu ślepych miotów oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku – skoro w Uchwale nie określono sposobu wydatkowania środków finansowych w odniesieniu do żadnego z zadań (celów) wyszczególnionych w § 10 Programu oraz w u.o.z.

Jest zasadą – wysłowioną w art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. – że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 133) – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 12.12.2006 r., P 15/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 171; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59; wyrok TK z 13.09.2011 r., P 33/09, OTK-A 2011, nr 7, poz. 77; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajmuje w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

W tym kontekście należy przywołać "kanon" wysłowiony w § 119 ust. 1 ZTP, zgodnie z którym: "Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu." Na mocy odesłania z § 143 ZTP stosuje się go odpowiednio do aktów prawa miejscowego (tak trafnie: G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 8 do § 119 ZTP, s. 667; Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, pod red. D. Szafrańskiego, Warszawa 2016, § 119 Nb 1, s. 312) – co w szczególności oznacza, że w konkretnym akcie prawa miejscowego należy wyczerpująco unormować wszystkie sprawy przekazane do uregulowania w danym upoważnieniu ustawowym.

W ocenie Sądu, Prokurator trafnie zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. przez pominięcie w jej treści – doprecyzujmy: w § 10 lub § 11 załącznika do Uchwały – określenia wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów (zadań) Programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel (zadanie) przeznaczono.

Taką ocenę Sąd w niniejszym składzie sformułował w oparciu o aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym doszło do wykrystalizowania się poglądu, zgodnie z którym istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki NSA: z 22.09.2020 r., II OSK 1087/20; z 29.07.2020 r., II OSK 997/20; z 06.07.2020 r., II OSK 703/20; z 24.09.2019 r., II OSK 2350/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18; por. też wyroki WSA: z 25.08.2022 r., IV SA/Po 458/22; z 25.02.2022r., IV SA/Po 40/22; dostępne w CBOSA).

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała ani załącznik do niej nie zawierają tak rozumianego określenia "sposobu wydatkowania środków finansowych", które polegałoby na przyporządkowaniu konkretnych kwot środków finansowych (choćby w wielkościach szacunkowych lub ujętych w "widełkach") do poszczególnych rodzajów zadań generujących wydatki.

W ocenie Sądu nie spełnia tego wymogu § 10 załącznika do Uchwały, gdyż podano w nim (w jego zdaniu pierwszym) jedynie łączną kwotę środków finansowych zapewnionych w budżecie Gminy na rok 2022 na realizację zadań wynikających z Programu oraz przykładowo wyliczono (w jego zdaniu drugim) zadania, na realizację których owa kwota zostanie wydatkowana. Tym bardziej analizowanego wymogu nie spełnia – ściśle powiązany z § 10 Programu – jego § 11, zawierający "otwartą" klauzulę, w myśl której: "Wysokość środków finansowych, o których mowa w § 10 oraz sposób ich wydatkowania może ulec zmianie w zależności od potrzeb".

Poza tym taka regulacja – w powiązaniu z generalnym powierzeniem wykonania zaskarżonej uchwały Wójtowi (zgodnie z jej § 2) – prowadzi do wniosku, że w ten sposób doszło do nieuprawnionego scedowania przez Radę Gminy jej kompetencji do określenia sposobu wydatkowania środków finansowych asygnowanych na realizację Programu, na organ wykonawczy Gminy, jakim jest Wójt. Może on, w świetle inkryminowanych postanowień Programu, gospodarować tymi środkami, a nawet zmieniać ich łączną wysokość, "w zależności od potrzeb" – czyli w istocie swobodnie, czy wręcz dowolnie – a więc także z pominięciem wymogu zaopiniowania przez podmioty "zewnętrzne" (spoza struktury administracji gminnej) wyszczególnione w art. 11a ust. 7 u.o.z. Tym sposobem doszło do naruszenia również tego przepisu u.o.z., co trafnie wytknięto w skardze.

W związku z powyższym należy, zdaniem Sądu, uznać, że pominięcie w Uchwale określenia konkretnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów (zadań) ujętych w Programie, a w efekcie brak wymaganego wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację Programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem opieki nad zwierzętami ma zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. W konsekwencji brak jest również gwarancji, czy każde z zadań wymienionych w Programie będzie rzeczywiście realizowane i w jakim stopniu finansowane (por. wyrok WSA z 23.08.2022 r., II SA/Ol 441/22, CBOSA).

A skoro odnośne postanowienia § 10 i § 11 Programu nie zawierają istotnych unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nich zamieścić – zgodnie z przepisami art. 11a ust. 5 u.o.z. oraz § 119 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP – to już to, samo w sobie, stanowi takie naruszenie ww. przepisów, które przesądza o wadliwości spornych unormowań, skutkującej koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Dalszej wadliwości inkryminowanych postanowień należy upatrywać we wspomnianym już wyżej, dorozumianym (w związku z dyspozycją § 2 Uchwały) a nieuprawnionym "subdelegowaniu" przez organ uchwałodawczy Gminy (Radę) kompetencji normodawczej w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację Programu, a nawet łącznej wysokości tych środków (vide: § 11 Programu), na organ wykonawczy Gminy (Wójta).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 i § 11 jej załącznika (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie – tj. co do wynikającego z petitum skargi (cyt.: "wnoszę o: stwierdzenie nieważności w/w uchwały z powodu...") oraz z jej uzasadnienia (cyt.: "...uchwała powinna zostać uznana za nieważną.") dalej idącego żądania stwierdzenia nieważności Uchwały w całości – Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

W tej mierze Sąd podzielił bowiem, co do zasady, stanowisko organów Gminy, że w razie stwierdzenia naruszenia polegającego na nieuregulowaniu w Programie sposobu wydatkowania środków na poszczególne zadania, wystarczające jest stwierdzenie nieważności Uchwały w odnośnej, "dedykowanej" tym zagadnieniom, części. Jest tak dlatego, że niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego – czyli nieuregulowanie w danym akcie wszystkich kwestii przewidzianych do uregulowania przez przepis upoważniający do wydania takiego aktu – stanowi postać tzw. zaniechania (pominięcia) prawodawczego. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś nieważność aktu w całości zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy (1) w wyniku niekompletnego unormowania zachodzi "niewykonalność" aktu, rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania, względnie gdy (2) niekompletne unormowanie będzie miało charakter dyskryminacyjny (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198-200).

Żadna z takich sytuacji nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. W szczególności nie można w tym przypadku mówić o "niewykonalności" Programu pozbawionego (wadliwych) postanowień § 10 i § 11 dotyczących jego finansowania, skoro – jak to już wynika z treści § 10 zd. pierwsze Programu oraz z wyjaśnień Wójta zawartych w odpowiedzi na skarg – środki finansowe na realizację Programu zostały określone i "zabezpieczone" wprost w uchwale budżetowej Gminy.