Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3108/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i S. S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18, § 20 pkt 2 i § 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolami 3R, 4R i 5R w zakresie działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości L., gmina M. oraz w odniesieniu do terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolami 12R, 13R, 1RE i 2RE w zakresie działki ewidencyjnej o numerze [...] położonej w miejscowości M., gmina M.; II. zasądza od Gminy M. solidarnie na rzecz skarżących M. S. i S. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E M. S. i S. S. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy w części miejscowości G., L., S., M. N., M., M. S., Z., Z., M. P., S. B., B., C., Ł. w gminie M. (dalej: "plan", "uchwała"). Skarżący przedmiotową uchwałę zaskarżyli w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolami [...],[...],[...],[...],[...] w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...],[...],[...] w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...], w szczególności co do § 6, § 11, § 16, § 18, § 19 pkt 2, § 20 pkt 2 i § 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenów. Radzie Gminy M. skarżący zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniami wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 9 ust. 4. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") - przez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. M. (dalej: "studium"), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Zgodnie z treścią § 6 zaskarżonej uchwały na całym obszarze objętym planem (w tym na działkach stanowiących własność skarżących) zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią studium. Zgodnie bowiem z pkt 2.l.XV załącznika nr 2 do studium ("Kierunki i polityka przestrzenna"): - na terenach oznaczonych w części graficznej studium symbolem R (tereny rolne) dopuszcza się - z zachowaniem ograniczeń, o których mowa w pkt 2.3 - lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury technicznej, - na terenach oznaczonych w części graficznej studium symbolem RE (tereny obniżeń dolinnych) dopuszcza się m. in. lokalizację obiektów liniowych, urządzeń budowlanych, sieci, instalacji i dróg związanych z budową, funkcjonowaniem i demontażem elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej im infrastruktury, - na terenach oznaczonych w części graficznej studium symbolem ZL (tereny lasów) dopuszcza się - z zachowaniem ograniczeń, o których mowa w pkt 2.3 - m. in. lokalizację budynków i budowli związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że treść planu w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2, a nadto art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy M. granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. W kontekście przedmiotowej sprawy nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących. Działki te są co prawda w przeważającej części działkami rolnymi, niemniej jednak - mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie - w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa. Wprowadzony w planie przez Radę Gminy M. zakaz jakiejkolwiek zabudowy wyklucza tym samym możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Zaznaczyć bowiem należy, że działki rolne, to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną; 3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym zasad rozpatrywania uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie uwagi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zostać rozpatrzone odrębnie od uchwalenia planu i powinny to uchwalenie poprzedzać. Przegłosowanie uwag do planu łączne z planem, przedstawionych dopiero na sesji, na której głosowano nad uchwałą (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak NSA w wyroku z 3 lipca 2014 r., II OSK 240/13); 4) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały, której postanowienia pozostają w sprzeczności w przepisami odrębnymi oraz, której postanowienia są wzajemnie sprzeczne. Z jednej strony, zgodnie z treścią § 6 planu Rada Gminy M. wprowadziła zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Z drugiej jednak strony § 7 ust. 2 plan stanowi, iż na Obszarze Chronionego Krajobrazu P. S. P. zagospodarowanie terenu musi uwzględniać uwarunkowania (nakazy, zakazy, ograniczenia i dopuszczenia) wynikające z obowiązujących przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi, o których mowa powyżej, są m. in. przepisy rozporządzenia Wojewody M. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. S. P.. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia, na całym Obszarze Chronionego K. P. S. P. zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska. W § 3 ust. 2 rozporządzenia zastrzeżono jednak, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2), nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Skoro Wojewoda M. ustalając sposób zagospodarowania terenu objętego Obszarem Chronionego K. P. S. P. dopuścił możliwość lokowania przedsięwzięć mogących co prawda znacząco oddziaływać na środowisko, ale bezpośrednio związanych z rolnictwem, to brak było podstaw ku temu, aby Rada Gminy M. pomijała przedmiotowy wyjątek, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody M., zakazując jakiejkolwiek zabudowy na terenie objętym planem. Wyjaśnić przy tym należy, że cały obszar planu znajduje się w Obszarze Chronionego K. P. S. P. W powyższym zakresie treść § 6 planu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią rozporządzenia Wojewody M. i - w konsekwencji tego - z treścią § 7 ust. 2 planu. Podnoszone w treści skargi zarzuty mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżących, bowiem gdyby postanowienia planu nie naruszały przytoczonych powyżej, powszechnie obowiązujących przepisów prawa, to skarżący byliby uprawnieni do wykorzystywania stanowiących ich własność działek gruntu oznaczonych nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] (m. L.), [...] (m. M. N.) w sposób odpowiadający ich naturalnemu przeznaczeniu. Wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy w odniesieniu do powyższego obszaru w sposób istotny narusza prawa skarżących. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolami [...],[...],[...],[...],[...] (w zakresie dotyczącym działek gruntu o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]) oraz [...],[...],[...],[...],[...] (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...]).

Rada Gminy M. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. Skarżący w piśmie z [...] stycznia 2019 r. sprecyzowali, że wniesioną skargą zaskarżają uchwałę w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolami [...],[...],[...] w zakresie dotyczącym działek gruntu o numerach ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości L. oraz [...],[...],[...],[...] w zakresie dotyczącym działki gruntu o numerze ew. [...] – położonej w miejscowości M. N., tj. co do § 6, § 11, § 14 ust. 2, § 16, § 18, § 20 pkt 2 i § 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenów i w tym zakresie wnieśli o stwierdzenie nieważności tejże uchwały. Jednocześnie cofnęli sformułowany w punkcie 3 petitum skargi zarzut, dotyczący wadliwego rozpatrzenia przez Radę uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pozostałym zakresie podtrzymali stanowisko prezentowane w treści wniesionej skargi. Pełnomocnik skarżących na rozprawie, która odbyła się [...] stycznia 2019 r., oświadczył że zakres przedmiotu zaskarżenia został określony w piśmie z [...] stycznia 2019 r. Zamiarem skarżących na terenach oznaczonych symbolem RE jest ewentualna budowa urządzeń infrastruktury technicznej, co pozostaje w zgodzie z dotychczasowym sposobem korzystania z przedmiotowych gruntów, a na terenach oznaczonych symbolem R zamiarem jest rozwój gospodarstwa rolnego. Z treści planu, w tym z uzasadnienia, nie wynika dlaczego Gmina w sposób tak szeroki postanowiła ingerować w konstytucyjne prawo własności skarżących. Gmina nie wykazała w sposób racjonalny zasad objęcia ustaleniami planu akurat przedmiotowych terenów, choć pozostałe tereny wokół nich również mają przeznaczenie rolne. Nadto, pełnomocnik złożył do akt sprawy wydruk z Geoportalu obrazujący teren działki nr [...]. Na części tej działki wyłączonej z obszaru planu skarżący posiadają siedlisko wraz z zabudowaniami rolnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zakazu zabudowy w części miejscowości G., L., S., M. N., M., M. S., Z., Z., M. P., S. B., B., C., L. w gminie M..

Po pierwsze, Sąd stwierdził, że skarżący posiadają interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy, w tym z przedłożonego przez skarżących wydruku ksiąg wieczystych wynika, że skarżący są właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości L. oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. N. Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego.

Po drugie, uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżących ustalenia planu obejmujące swoim zakresem działki skarżących ukształtowały na przyszłość na nowo sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżących prawa własności wprowadziła przeznaczenie rolne, wyłącznie ograniczone do możliwości rolniczego zagospodarowania (użytkowania) terenu, albowiem z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. W efekcie zmianę powodującą pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiących własność skarżących, co warunkowało przyznanie im legitymacji w niniejszej sprawie. W tym sensie, plan miejscowy narusza interes prawny skarżących - jako właścicieli ww. działek.

Po trzecie, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy. Przechodząc do rozważań we wskazanym wyżej zakresie Sąd wskazuje, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.) za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.pz.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (II OSK 590/15) podkreślił, że pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zdaniem sądownictwa administracyjnego, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy.

Przywołane uprawnienie planistyczne gminy, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których dochodzi do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Inaczej ujmując, można też stwierdzić, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., że władztwo planistyczne pozwala na dowolność przy ustalaniu planu miejscowego, a każde istotne ograniczenie prawa własności, np. zakaz budowy, musi mieć odpowiednie uzasadnienie (II SA/Gd21/12).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081).

Mając powyższe regulacje prawne i rozważania na uwadze należy przejść do oceny zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanym przez skarżących. Zaskarżony plan został uchwalony dla terenów zlokalizowanych w Gminie M. m. in. w rejonie miejscowości L. i M. N. Z kwestionowanych ustaleń planu, w tym ustaleń ogólnych, wynika, że na całym terenie objętym planem, ustala się (wprowadza się) zakaz zabudowy (§ 6 i § 16), zakaz zabudowy infrastruktury technicznej (§ 14 ust. 2), zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§ 18), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla wszystkich obszarów objętych planem określa się na 100 % (§ 11). Następnie zakaz ten znajduje potwierdzenie w ustaleniach szczegółowych obejmujących tereny o symbolach od [...] do [...] (zakaz zabudowy, w tym zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa - § 20 pkt 2) i od [...]do [...] (zakaz zabudowy - § 21 pkt 2). Innymi słowy w zaskarżonej uchwale – w § 5 – ustalono tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wyznaczone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami, zwanymi terenami funkcjonalnymi, zgodnie z rysunkiem planu: 1) R- tereny rolnicze; 2) RE – tereny rolnicze, obniżeń dolinnych i bezodpływowych; 3) ZL – tereny lasów. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami:

1) [...],[...],[...],[...] i [...]ustalono:

- przeznaczenie terenu – tereny rolnicze,

- zakaz zabudowy, w tym zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa (§ 20 planu);

2) [...] i [...] ustalono:

- przeznaczenie terenu – tereny rolnicze obniżeń dolinnych i bezodpływowych,

- zakaz zabudowy (§ 21 planu).

Oznacza to, że działkom o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] i [...] zlokalizowanych na terenie miejscowości L. w planie objętych symbolami [...],[...] i [...] oraz działce o numerze ewidencyjnym [...] zlokalizowanej na terenie miejscowości M. N. - ustalono przeznaczenie rolnicze, z zakazem zabudowy. Zaskarżona uchwała wprowadziła w odniesieniu do obszarów oznaczonych ww. symbolami, w ramach których usytuowane są działki stanowiące własność skarżących przeznaczenie rolne, ograniczone wyłącznie do możliwości rolniczego zagospodarowania terenu jednak związanego tylko z uprawą roślinną oraz z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Choć przeznaczenie tego obszaru nie zostało zmienione w stosunku do dotychczasowego faktycznego przeznaczenia, to wyłączono możliwość lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy nawet tej związanej z gospodarką rolną.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się zarówno do kwestii naruszenia przez Gminę obowiązujących przepisów prawa, jak też nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności skarżących. W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działek skarżących naruszają ich interes prawny z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, jak też dowolność w działaniu Gminy. Należy podkreślić, że odpowiedź na skargę została ograniczona do sformułowania przez organ wniosku o oddalenie skargi. Oznacza to, że w toku postępowania sądowego nie przedstawiono żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą istotnego ograniczenia prawa własności skarżących. Jedynie, w oparciu o lakoniczne uzasadnienie do projektu planu, można wnioskować, że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 6 września 2017 r. (II OSK 1156/17), "ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska". Niemniej musi zostać wyjaśnione dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działek skarżących w części przeznaczonej pod tereny rolnicze zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. I to, po pierwsze przez ustalenie na działkach skarżących zakazu zabudowy zagrodowej oraz związanej z produkcją i obsługą rolnictwa i po drugie przez wyłączenie wyżej określonego terenu spod zabudowy wszelkiego rodzaju, co wyklucza sytuowanie na tym gruncie nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.), a także możliwość "rolniczego" rozwoju, z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wszystko to dlatego, że nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które - w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań, w tym poglądów sądów administracyjnych wynikających z orzecznictwa - w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) jest bezwzględnie wymagane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2016 r. (II OSK 2593/14) podkreślił, że ograniczenie prawa własności [...] wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Zasadne zatem było wykazanie, że stawiany przez Gminę cel, a więc zachowanie przeważającego sposobu wykorzystania terenów o przeznaczeniu rolniczym, tj. upraw, wymagał wprowadzenia tak rygorystycznych zakazów, utrudniających, a nawet uniemożliwiających realizację racjonalnej produkcji rolnej (sprzeczność z zasadą proporcjonalności). Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Kwestionowane ustalenia uchwały przeczą temu, by taka analiza została przeprowadzona. Obowiązkiem Rady było także wykazanie przyczyn, z powodu których objęło planem sporne działki i taki właśnie fragment terenu Gminy, a nie także tereny sąsiadujące i według rysunku planu również niezagospodarowane, o przeznaczeniu rolniczym, czy nawet zagospodarowane, np. zabudową, lecz poza ustaleniami planu, albowiem takie dopuszczenie, bez racjonalnego uzasadnienia, stanowi o dowolności działań Gminy, prawdopodobnym naruszeniu zasady równości. W szczególności niezrozumiałe jest w zestawieniu z rzekomo przyjętą polityką rozwoju Gminy wprowadzenie tylko dla terenów objętych planem zakazu jakiejkolwiek zabudowy, a więc także takiej, która nie wiąże się z obiektami związanymi z hodowlą zwierząt. W istocie Rada nie wykazała, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia lokalizowania ferm hodowli zwierząt na terenie Gminy M. wymaga tak daleko idącego ograniczenia prawa własności. Organ nie wykazał, że wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W konsekwencji Sąd uznał, że uchwała w omówionej części została podjęta z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". Wiadomym jest, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych obowiązującym prawem. Sąd nie zanegował zatem uprawnienia gminy do kształtowania polityki rozwoju, niemniej każdy przejaw jej realizacji, zwłaszcza w zakresie władztwa planistycznego, musi mieć jasne założenia i dać się racjonalnie uzasadnić. Racje społeczne wskazywane przez jej mieszkańców muszą być brane pod uwagę w toku prac planistycznych. Jednakże racje te muszą być wyważone, tak aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało - w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko Rady Gminy - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie dało się obronić i to zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Według Sądu ustalenia uchwały dotyczące działek stanowiących własność skarżących zostały wydane także z naruszeniem ustaleń studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Obowiązujące studium nie przewiduje rozwiązania polegającego na całkowitym zakazie zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolne) i RE (tereny obniżeń dolinnych). W studium zmienionym uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. dopuszczono na obszarach stanowiących tereny rolne lokalizowanie budowli rolniczych, siedlisk rolnych z zabudową zagrodową oraz urządzeń infrastruktury, a na terenach obniżeń dolinnych lokalizację obiektów liniowych, urządzeń budowlanych, sieci, instalacji i dróg związanych z budową, funkcjonowaniem i demontażem elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej im infrastruktury. Oznacza to, że Gmina uchwalając niedawną zmianę studium, zaledwie 6 miesięcy przed uchwaleniem planu, nie dostrzegała jeszcze konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania. Uchwalając plan miejscowy uznała za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy hodowlanej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Nie może być zatem wątpliwości, że rygorystyczne ustalenia zaskarżonej uchwały nie stanowią jedynie racjonalnie uzasadnionego doprecyzowania ustaleń studium, a zaprzeczenie wiążących Gminę kierunków zagospodarowania, mimo tego, że nie prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu dozwolone uszczegółowienie stanowić mogłyby ustalenia wprowadzające ograniczenia w zakresie lokalizowania zabudowy według ściśle określonych, racjonalnie uzasadnionych kryteriów, nie zaś wprowadzające całkowity zakaz zabudowy związanej przecież z gospodarką rolną. Skarżący nie mają natomiast racji wskazując na sprzeczność ustaleń planu z przepisami odrębnymi, tj. przepisami rozporządzenia Wojewody M. nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy m. in. przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. To jednak, że organ właściwy do określenia obowiązujących na terenie obszaru chronionego zasad ustala odstępstwa od zakazu zabudowy oceniając dopuszczalność zabudowy wyłącznie z punktu widzenia potrzeb ochrony tej formy ochrony przyrody, nie oznacza braku możliwości wprowadzenia ograniczeń lub zakazów przez gminę w ramach jej uprawnień. Naruszeniem przepisów odrębnych byłoby wprowadzenie ustaleń zezwalających na lokalizowanie zabudowy na terenie tej formy przyrody, znajdującej się w obszarze objętym planem, gdyby rozporządzenie Wojewody nie przewidywało żadnych odstępstw od zakazów zabudowy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Podkreślić należy, że rolą Sądu była kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś przekonanie skarżących do kwestionowanych ustaleń planistycznych. To Rada - jako korzystająca z uprawnień planistycznych, w tym władztwa planistycznego, ograniczyła jedno z podstawowych praw jednostki, korzystające z największej ochrony, bo ochrony konstytucyjnej – i to Rada powinna uzasadnić, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia ferm drobiu czy trzody chlewnej na terenie Gminy M. wymaga przedmiotowego ograniczenia prawa własności. Sąd nie zanegował zatem uprawnienia Gminy do kształtowania polityki rozwoju, niemniej jej realizacja w zakresie władztwa planistycznego, musi opierać się na przejrzystych i racjonalnych założeniach. Przyjęty zakaz zabudowy prowadzi do ograniczenia możliwości prowadzenia racjonalnej działalności rolniczej, każdej, a więc również tej zgodnej z aktualnie przyjętą polityką gminy. Wyeliminowano możliwość rolniczego rozwoju przez absolutny zakaz zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.