Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 545/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2, art. 17 ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. K. (dalej: strona, skarżąca) decyzją z [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej również jako: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu, odwołania strony od decyzji Burmistrza B. (dalej również jako: Burmistrz) z [...] nr [...], odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na jej siostrę – A. Ś – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że strona wnioskiem złożonym 1 czerwca 2021 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną siostrą – A. Ś., będącą wdową. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 13 maja 2021 r., nr [...] o zaliczeniu siostry strony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2021 r., niepełnosprawność istnieje od 21 roku życia, a orzeczenie wydano do 31 maja 2022 r.; oświadczenie własne, z którego wynika, że jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad siostrą, której syn A. P. nie jest w stanie opiekować się matką, oraz odpis skrócony aktu zgonu małżonka A. Ś. – R. K.

Przytoczoną na wstępie decyzją z [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na jej siostrę. Organ pierwszej instancji wskazał, iż nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą jednak – jak podniósł – istnieją również inne osoby spokrewnione w linii prostej z nią mogące sprawować opiekę, tj. pełnoletni syn A. P., który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie Burmistrza, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, strona nie może uzyskać uprawnienia do świadczenia opiekuńczego, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako: ustawa lub u.ś.r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w odwołaniu wywiedzionym w ustawowym terminie wskazała, że jej siostra ma problemy zdrowotne od dzieciństwa, natomiast od lutego 2021 r. jej stan znacznie się pogorszył i dlatego podjęła się stałej opieki nad nią. Z tego względu zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej, ponieważ zobowiązuje ją do deklaracji gotowości podjęcia zatrudnienia w każdej chwili, a ze względu na opiekę nad niepełnosprawną siostrą nie może dopełnić tego obowiązku. Potwierdziła, że syn jej siostry jest pełnoletni, ale – jak zaznaczyła strona – kształci się i pracuje równocześnie, a jego praca wymaga częstych wyjazdów. Do tego, na co zwróciła uwagę, jest jedynym żywicielem rodziny, a rezygnacja z pracy w znaczący sposób "odbiłaby się na budżecie domowym". W dalszej części podniosła strona, iż w orzecznictwie sądowo administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż przy wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy organ nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, konieczny w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową. Przytoczyła również m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 (wszystkie przytoczone orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA), w którym stwierdzono, że wykładnia językowa powołanych regulacji narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społeczne, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. W konkluzjach swojego odwołania wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, uwzględniając faktyczne sprawowanie opieki nad siostrą.

Po prezentacji przebiegu postępowania do wniesienia przez stronę odwołania, Kolegium przytoczyło warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia, podnosząc, że zostały one uregulowane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, po czym zacytowało treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, i 1b oraz art. 17 ust. 5 tej ustawy. Jednocześnie podkreśliło, że w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), dalej jako: k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zaznaczyło następnie kolegium, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Dalej organ drugiej instancji wymienił dokumenty, w oparciu o które organ pierwszej instancji dokonał subsumcji wyżej wymienionych przepisów i wydał rozstrzygnięcie w sprawie wniosku strony. Przechodząc w dalszej kolejności do zważań organ odwoławczy wskazał, że prawo ubiegania się o świadczenie opiekuńcze wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o, który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Przypomniał, że uprawnienie do otrzymania świadczenia opiekuńczego, dalsza osoba uzyska dopiero wtedy, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie, albo gdy nie będzie ona w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. W ocenie Kolegium opisane zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego obowiązujące na gruncie prawa rodzinnego zostały przyjęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj.: matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszej kolejności. Natomiast dalszym krewnym świadczenie to przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku – są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że skarżąca nie jest osobą spokrewnioną z w pierwszym stopniu. Kontynuując organ odwoławczy instancji przytoczył ponownie treść art. 17 ust. 1a ustawy po czym stwierdził, że osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z siostrą strony jest jej pełnoletni syn, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższego – jak znaczył organ drugoinstancyjny – wynika, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności wynikające z przywoływanego powyżej przepisu, umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszym stopniu (siostrze), gdyż jest osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu i osoba ta nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że nie wystąpiły obiektywne okoliczności uniemożliwiające synowi spełnienie ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki.

Konkludując organ odwoławczy przyjął, że skoro obowiązek alimentacyjny względem siostry strony ciąży na jej dziecku, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 k.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten –wymagany w świetle art. 17 ustawy – ciążyłby na stronie jako siostrze zobowiązanej do alimentacji względem jej siostry, dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine k.r.o.). W ocenie Kolegium ta okoliczność ma wpływ na kwestię odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na ziszczenie się pozostałych przesłanek.

Argumentując swoje stanowisko, SKO przytoczyło następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18, w którym stwierdzono, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. W wyroku tym wskazano, iż stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności. Akceptując tą interpretację SKO wskazało, że przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W powołanym orzeczeniu NSA wskazał, że treść przytaczanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. W konsekwencji czego Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, prawidłowo bowiem ustalono, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka, określona w art. 17 ust. 1a ustawy umożliwiająca stronie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą.

Na marginesie zważań Kolegium podniosło, że nie kwestionuje twierdzeń strony, jednakże ustawodawca nie pozostawił po stronie organów orzekających w sprawach z zakresu świadczenia pielęgnacyjnego możliwości uznaniowego przyznania tego świadczenia w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe. Dalej podkreślił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom uprawnionym spełniającym wyznaczone w ustawie przesłanki, które są wiążące dla organów właściwych w sprawach z tego zakresu. Niezależnie od wskazanego stanowiska, organ odwoławczy podkreślił również, że sytuacja osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności nie została pominięta w systemie wsparcia rodziny. Podejmując się opieki nad wymagającymi tego krewnymi mogą oni bowiem liczyć na innego rodzaju świadczenia pomocowe. W szczególności są oni adresatem specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego zasady przyznawania uregulowano w art. 16a ust. 1 ustawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to:

I. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy polegającego na:

a) "pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż A. Ś. ma syna, na którym jako spokrewnionych w pierwszym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny",

b) "uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny syna względem wymagającego opieki matki, bez względu na szczególne okoliczności, wyprzedza obowiązek alimentacyjny siostry, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w jej sytuacji nie zaktualizował się wynikający z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny względem siostry, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego",

c) "nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego, ma przesądzające znaczenie dla negatywnej oceny wniosku o przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".

II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 Kpa przez "nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki przez A. P. nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".

Podnosząc te zarzuty wniosła strona skarżąca o uwzględnienie jej skargi.

W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że jej siostra ma problemy zdrowotne od dzieciństwa, jest leczona z powodu zaburzeń [...] ([...]), zaś 23 lutego 2021 r. na skutek [...] nastąpiło gwałtowne i znaczne pogorszenie jej stanu zdrowia. Obecnie jest po dwóch operacjach [...] i [...]. Skarżąca podkreśliła, że jest bardzo emocjonalnie związana z siostrą, a zatem "naturalnym było podjęcie się stałej opieki" nad nią. Oświadczyła przy tym, że w związku z zaistniałą sytuacją strona zrezygnowała ze statusu osoby bezrobotnej, który zobowiązywał ją do gotowości podjęcia zatrudnienia w każdej chwili, bowiem ze względu na stałą, systematyczną i długoterminową opiekę nad siostrą jest to niemożliwe. W konsekwencji musiała wystąpić o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto stwierdziła skarżąca, że organy obu instancji pominęły, iż jej siostrzeniec nie może podjąć się opieki nad matką, bowiem godzi pracę z nauką i często wyjeżdża poza miejsce zamieszkania. Podkreśliła, że na dzień składania skargi był poza granicami kraju. Kontynuując swoją argumentację skarżąca wyjaśniła, że w takich okolicznościach musiała podjąć się opieki nad siostrą, a z uwagi na koszty jej leczenia siostrzeniec jest "jedynym żywicielem rodziny" i nie może zrezygnować z pracy zarobkowej. Zaznaczyła także, że od 19 marca 2021 r., tj. od momentu opuszczenia szpitala przez jej siostrę podjęła się stałej, ciągłej i długoterminowej opieki nad nią. Opisała jakie czynności należy codziennie wykonywanych przy chorej i zaznaczyła, że ze względu na schorzenia neurologiczne siostra ma niedowład lewej strony, przez co ciężko jest jej bezpiecznie się poruszać, miewa zaburzenia równowagi i widzenia. Zaakcentowała również istotny element, który ma pozytywny wpływ na stan jej zdrowia to jest kwestia wsparcia psychicznego, jaki daje swojej siostrze. Zdaniem skarżącej młody dwudziestojednoletni mężczyzna nie byłby w stanie zapewnić jej siostrze opieki w takim zakresie, w jakim sprawuje ją ona.

Nadto zdaniem skarżącej przedstawione przez nią okoliczności stanowią obiektywną przeszkodę sprawowania stałej, systematycznej i długotrwałej opieki syna nad matką.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazała, że podstawą jej wydania było założenie, że nie spełniła przesłanek art.17 ust 1 oraz 1a ustawy. Zaznaczyła przy tym skarżąca, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym prezentowany jest pogląd, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, który przyjmuje, że nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem strony konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy, co poparła stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (strona 4 i 5 skargi).

Podkreśliła również, że w orzecznictwie tym stwierdza się, że formalistyczna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że powody dla których utrzymano w mocy orzeczenie wydane przez organ pierwszej instancji, zostały szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty podniesione w skardze powielają stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą w odwołaniu, co do którego szczegółowo odniesiono się w uzasadnieniu objętej skargą decyzji i pozostają one bez wpływu na ocenę prawną skarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.

W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły, jak wskazano powyżej, przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie mając na uwadze zarysowany w sprawie spór, tożsamy z innymi występującymi w postępowaniach o identycznym bądź zbliżonym przedmiocie, jawi się potrzeba wskazania jego oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, zwłaszcza w ostatnim okresie. I tak, w orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający w sprawie, zwraca się także uwagę, że skoro w art. 17 ust. 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy, to nie można zatem pominąć treści art. 132 tego aktu. Zgodnie z nim, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W ocenie sądów administracyjnych, którą podziela w pełni skład orzekający, mając na uwadze treść art. 132 k.r.o., należy wyprowadzić wniosek, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji tylko osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice:

a) nie żyją,

b) zostali pozbawieni praw rodzicielskich,

c) są małoletni lub

d) legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

– narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną – art. 18 Konstytucji RP (tak np. wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 657/19, CBOSA).

Tym samym, wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego – do których zaliczyć trzeba: wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne – nie jest w stanie opieki sprawować.

Przyjęcie takiego poglądu wymaga poczynienia ustaleń co do takiej obiektywnej niemożności wykonywania czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej. Tych zaś, w ocenie Sądu, zabrakło w niniejszej sprawie. SKO stwierdzając bowiem, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony oparło się na oświadczeniach, w oparciu o które podniosło, że sytuacja syna nie pozbawia go tak prawnej, jak i moralnej zdolności do sprawowania opieki i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Zauważenia wymaga jednak, że przedmiotowe oświadczenia są bardzo lakoniczne i trudno na samej tylko ich podstawie wyciągać rzetelne wnioski co do realnej możliwości wykonywania czynności opiekuńczych względem siostry strony przez jej syna. Nie dokonano żadnych ustaleń tj. nie ustalono czy codziennie wraca do domu czy też okresy jego nieobecności są znacznie dłuższe. Nie ustalono również, jak jest sytuacja materialna jego, a zatem czy jest możliwość jeśli nie faktycznej opieki przez niego, to ewentualnego odpłatnego skorzystania z pomocy osoby trzeciej w sprawowaniu opieki (nawet odpłatnej pomocy przez skarżącego pokrywanej przez dzieci uprawnionej do opieki). Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.

Uwagi te są o tyle istotne albowiem formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje siostra osoby niepełnosprawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16).

Okoliczności związane z faktyczną (nie)możliwością sprawowania opieki przez matkę osoby niepełnosprawnej powinny były być jednoznacznie ustalone i zweryfikowane przez organy.

Nadto zauważenia wymaga, że w uchwale 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 wskazano, że przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy

o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna wskazywanych przepisów, zdaniem NSA, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. W przedmiotowej sprawie gdyby organ pierwszoinstancyjny przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe, czego zdaniem Sądu nie uczynił, to ustaliłby okoliczności mające fundamentalne znaczenia dla określanie prawnej sytuacji strony skarżącej jako podmiotu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z jej opieką nad siostrą. Gdyby zaś okazało się, że wymienione osoby z obiektywnych względów nie są w stanie zapewnić opieki niepełnosprawnej, to organ winien rozważyć sprawowania przez skarżącą opieki nad jej siostrą, którą jak wynika ze sprawy faktycznie ona sprawuje. Zaniechanie wyjaśnień w wyżej wymienionym zakresie spowodowało, że wydane w sprawie decyzje są przedwczesne i jako takie nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej stanowiącej podstawę orzekania.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń wyjaśnić też trzeba, że w art. 7 Kpa ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 Kpa wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast ustanowiona w art. 80 Kpa zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach – wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia – i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 Kpa. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 Kpa organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwsze instancji, o czym orzekł w sentencji.