Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3212/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Radców Prawnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 60 pkt 11 i art. 60 pkt 8 lit. d
journal: Dz.U. 2016 poz 233
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 573/15 w sprawie ze skargi M. na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 573/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. i Partnerzy Radcowie Prawni na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 grudnia 2014 r.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kancelaria K.K. i Partnerzy Radcowie Prawni z siedzibą w Warszawie zwróciła się do Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z opublikowaniem na stronie internetowej Krajowej Rady Radców Prawnych zapytania ofertowego na opracowanie dokumentacji ochrony danych osobowych, z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2014 r. o: 1) udzielenie informacji, czyja oferta została wybrana i na jaką kwotę zostanie podpisana umowa na opracowanie ww. dokumentacji; 2) przesłanie kserokopii oferty złożonej przez wybrany podmiot, 3) przesłanie kopii protokołu z wyboru ofert, 4) uzasadnienie wyboru danej oferty i nieuznaniu za wystarczającą oferty złożonej przez Kancelarię K.K. i Partnerzy Radcowie Prawni.

W odpowiedzi z dnia 7 stycznia 2015 r. Sekretarz Krajowej Rady Radców Prawnych poinformował Kancelarię, że uwzględniając charakter czynności podejmowanych w przedmiotowej kwestii przez samorząd radców prawnych oraz brak zastosowania Prawa zamówień publicznych w procesie wyboru ofert, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu.

W skardze na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych, Kancelaria K.K. i Partnerzy Radcowie Prawni zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez rażące przekroczenie 14 – dniowego terminu załatwienia sprawy i wniosła o zobowiązanie Krajowej Rady Radców Prawnych do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej akt, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem doktryny, uwzględnienie wniosku o udzielenie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno – technicznej, natomiast odmowa, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ samorządu, jakim jest Krajowa Rada Radców Prawnych, powinna wydać decyzję administracyjną, czego zaniechano. Pismo Krajowej Rady z dnia 7 stycznia 2015 r. nie zawierało niezbędnych elementów decyzji administracyjnej i miało wyłącznie charakter informacyjny.

Skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m. in. organy samorządów zawodowych. Krajowa Rada Radców Prawnych, będąca zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o radcach prawnych organem samorządu radców prawnych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej za jaką uznać należy informację żądaną przez skarżącą.

Wskazując na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo, skarżąca stwierdziła, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności dotycząca aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Rozstrzygnięcia samorządów zawodowych nie odnoszące się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, które służą realizacji zadań publicznych, muszą być udostępniane w związku z realizacją zadań publicznych dla osiągnięcia celów określonych w Konstytucji i ustawie.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko podała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Organ podkreślił, że forma decyzji jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeśli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem z zachowaniem przewidzianych terminów. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w świetle orzecznictwa, przepis art. 16 ust. 1 udip przewidujący obowiązek wydania decyzji ma zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy i podmiotowy. Brak któregokolwiek z nich powoduje, że wydana w takiej sytuacji decyzja administracyjna obarczona jest wadą nieważności na podstawie at. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Krajowa Rada podniosła także, że pochodząca od niepublicznego podmiotu, złożona w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i chroniona tajemnicą handlową oferta, stanowi dokument prywatny w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że trafia on do organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Natomiast pozostałe informacje i działania Krajowej Rady Radców Prawnych, podjęte w zakresie opracowania dokumentacji ochrony danych osobowych, nie mają charakteru publicznego, gdyż nie odnoszą się do publicznej sfery działalności. Działania te należą do sfery wewnętrzno – organizacyjnej, dotyczą wdrożenia do struktury technicznej Krajowej Rady obowiązków przewidzianych prawem. Samorząd zawodowy nie jest bowiem organem publicznym, organem państwa, którego niemal wszystkie działania w zasadzie mają charakter publiczny i związany z wydatkowaniem środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd ten podał, że bezczynność na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", może być oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Wobec tak nieprecyzyjnego zdefiniowania pojęcia informacji publicznej, ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 dokonał przykładowego wyliczenia, jakie informacje stanowią informację publiczną. Orzecznictwo oraz literatura wypracowały definicję pojęcia "informacji publicznej" stwierdzając, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z uwagi na powyższe nie ulega zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że Krajowa Rada Radców Prawnych, będąca organem samorządu zawodowego radców prawnych, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 udip. Okoliczność powyższa jest w sprawie bezsporna. Spór dotyczy natomiast charakteru informacji, których żądała skarżąca Kancelaria.

W ocenie Sądu I instancji, żądanie przesłania kopii oferty złożonej przez wybrany podmiot (pkt 2 wniosku) jest w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądaniem udostępnienia dokumentu prywatnego. Sąd ten w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13 stwierdził bowiem, że: "Wnioski o dofinansowanie projektu przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie udip. Informacją publiczną co do zasady są dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej."

Sąd I instancji powyższe stanowisko w pełni podzielił i stwierdził, że oferta złożona przez podmiot wybrany przez Krajową Radę Radców Prawnych na opracowanie dokumentacji ochrony danych osobowych ma charakter dokumentu prywatnego. Także pozostałe żądania skarżącej, określone w pkt 1, 3 i 4 wniosku, nie dotyczą informacji publicznej.

Do zadań samorządu radców prawnych, zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm.), należy w szczególności: 1. udział w zapewnieniu warunków do wykonywania ustawowych zadań radców prawnych, 2. reprezentowanie radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz ochrona ich interesów zawodowych, 3. współdziałanie w kształtowaniu i stosowaniu prawa, 4. przygotowywanie aplikantów radcowskich do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz doskonalenie zawodowe radców prawnych, 5. nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu przez radców prawnych i aplikantów radcowskich, 6. prowadzenie badań w zakresie funkcjonowania pomocy prawnej.

Zdaniem Sądu I instancji, wymienione wyżej zadania należy traktować jako zadania publiczne, zaś informacje ich dotyczące – jako informację publiczną. Natomiast żądania określone w pkt 1, 3 i 4 wniosku należą, jak zasadnie uznała Krajowa Rada Radców Prawnych, do sfery wewnętrzno – organizacyjnej, gdyż dotyczą obowiązku wdrożenia do struktury technicznej Krajowej Rady porozumień dotyczących ochrony danych osobowych, a więc wykazania innych niż wynikające z ustawy o radcach prawnych, obowiązków przewidzianych prawem. Żądania te nie mieszczą się również w katalogu informacji publicznej zawartym w art. 6 ust. 1 udip.

Sąd I instancji zaznaczył, że jak wynika z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Krajowej Rady na rozprawie, w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopiero trwały negocjacje, żądana umowa nie została jeszcze zawarta, nie istniał protokół z wyboru ofert i nie było uzasadnienia wyboru konkretnej oferty.

W związku z tym nie można zarzucić Krajowej Radzie Radców Prawnych, że pozostawała w bezczynności w dacie orzekania przez Sąd w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Kancelarii, bowiem pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. udzieliła informacji o braku przymiotu informacji publicznej żądanych informacji, zaś na rozprawie poinformowała o braku części żądanych informacji w okresie wniesienia żądania.

Sąd I instancji podał, że z bezczynnością organu na gruncie udip mamy do czynienia wtedy, gdy organ będący w posiadaniu wnioskowanej informacji milczy wobec złożonego wniosku, bądź też wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie nie udzielił żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 – miesięcznym terminie, lub nie wyda na zasadach przewidzianych w Kpa decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji bądź o umorzeniu postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 udip.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku strony skarżącej, jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz ww. umorzenie postępowania, jak stanowi art. 16 ust. 1 udip, następują w formie decyzji administracyjnej, przy czym, żądana informacja musi mieć przymiot informacji publicznej. Jeżeli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną lub organ nie posiada żądanej informacji, wystarczające jest pismo informacyjne w tej materii.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej, Kancelaria K.K. i Partnerzy Radcowie Prawni zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. 1269, ze zm.), dalej "PUSA" w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia kontroli postępowania organu pod kątem legalności, w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w oparciu o prawidłową oraz kompleksową ocenę zgromadzonych dowodów, zwłaszcza zaś ustalenia celu, dla którego organ poszukiwał wykonawcy usługi polegającej na opracowaniu dokumentacji spełniającej wymogi ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 100, poz. 1024), dalej "Usługa", a która to okoliczność pozostaje kluczową dla ustalenia, czy organ obowiązany był do udzielenia skarżącemu wnioskowanych informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), dalej "UDIP", w zw. z art. 40 ust. 2, art. 63 i 60 pkt 11, art. 29 pkt 4a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz.145, ze zm.), dalej "URP", w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 80, poz. 350, ze zm.) ewentualnie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 851, ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż okoliczności udzielenia przez organ zamówienia na usługę nie miały charakteru informacji publicznej (brak wypełnienia kryterium przedmiotowego), podczas gdy zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, przynależność radców prawnych do samorządu jest obowiązkowa, działalność samorządu jest finansowana m. in. ze składek radców prawnych, określanie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału należy do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych, same zaś składki stanowią koszt uzyskania przychodu w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ewentualnie o podatku dochodowym od osób prawnych - co prowadzi do wniosku, że działalność samorządu zawodowego radców prawnych w pewnej mierze pośrednio subsydiowana jest ze środków publicznych, wobec czego informacje dotyczące sposobu wydatkowania środków ze składek winny być kwalifikowane jako informacje publiczne;

2) art. 1 ust. 1 UDIP, w zw. z art. 60 pkt 11 i art. 60 pkt 8 lit. d) URP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż szczegółowe okoliczności udzielenia przez organ zamówienia na usługę nie miały charakteru informacji publicznej (brak wypełnienia kryterium przedmiotowego), to jest z pominięciem okoliczności, że organ finansuje swoją działalność w dominującym zakresie ze składek uiszczanych przez swoich członków oraz ustala wysokość takich składek, co sprawia, że członkowie samorządu mają interes prawny lub faktyczny w poznaniu sposobu ich wydatkowania;

3) art. 1 ust. 1 UDIP w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883, ze zm.), dalej "UODO" oraz w zw. z art. 60 URP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczegółowe okoliczności udzielenia przez organ zamówienia na usługę nie miały charakteru informacji publicznej (brak wypełnienia kryterium przedmiotowego), podczas gdy Krajowa Rada Radców Prawnych realizując powierzone jej ustawowo obowiązki o charakterze publicznym obowiązana jest do wykonywania takich czynności zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych, ponieważ jest podmiotem niepublicznym realizującym zadania publiczne w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 UODO.

Powołując się na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła:

1) w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu Krajowej Rady Radców Prawnych za rok 2014 wraz z załącznikiem w postaci Sprawozdania Skarbnika z wykonania budżetu KRRP za rok 2014, na okoliczność wykazania, iż budżet organu w przeważającej mierze realizowany jest z wpływów w postaci składek (tj. w 2014 roku planowane wpływy powinny być zrealizowanie w wysokości 12 871 537,00 zł, w tym z tytułu należnych składek w wysokości 11 413 637,00 zł, a więc składki te stanowiły wówczas około 0,89 całego budżetu, podobnie w roku 2013 odsetek ten stanowił 0,87 takiego budżetu), co nakazuje przyjąć, że niemalże wszystkie środki wydatkowane przez Krajową Radę Radców Prawnych pochodzą bezpośrednio od członków samorządu, tym samym sposób ich wydatkowania powinien być ujawniany na zasadach transparentności, z uwagi na konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy oraz przez wzgląd na okoliczność, że nie spowoduje to przedłużenia postępowania;

2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zgodnie z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.";

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., to jest za postępowanie w obu instancjach, uwzględniających koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu podniesiono, że pewien wycinek władzy publicznej został oddelegowany przez ustawodawcą na rzecz samorządu zawodowego, przyznając mu tym samym prawo oraz obowiązek podejmowania czynności niejako w zastępstwie organów prawa publicznego w zakresie chociażby działalności samorządu w postaci ewidencjowania członków czy nadzoru nad ich działalnością zawodową. Przedmiotowe kompetencje samorząd czerpie więc bezpośrednio z ustawy, co oznacza, że sam w sobie nie jest uprawniony do podejmowania czynności w tym zakresie, tym samym imperium, w które wyposażony został samorząd radcowski sprawia, że zadania przydzielone mocą wyżej wskazanej ustawy na rzecz samorządu związane są w sposób bezpośredni z pełnieniem funkcji publicznych.

W tym kontekście istotny pozostaje zakres usługi, o której wykonanie zabiegała Krajowa Rada Radców Prawnych w drodze ogłoszenia opublikowanego na stronie internetowej organu. Usługa związana była z zapewnieniem przez samorząd obowiązków wynikających z przepisów prawa odnoszących się do ochrony danych osobowych, a więc do realizacji obowiązków, które związane były z działalnością samorządu m. in. jako podmiotu prowadzącego ewidencję swoich członków, osób ubiegających się o uzyskanie wpisu na listę radców prawnych czy aplikantów, czy również innych osób, których dane pozostają w dyspozycji, przechowywane są czy jakkolwiek przetwarzane przez samorząd. Tym samym, zlecona usługa miała charakter konieczny dla wykonywania zadań ustawowo powierzonych samorządowi zawodowemu radców prawnych, zwłaszcza w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 URP, który nakazuje samorządowi działać w granicach prawa oraz z poszanowaniem przepisów w ramach wykonywania zadań przewidzianych w ustawie. Nadto, obowiązek ewidencjonowania członków samorządu pozostaje w ścisłej korelacji z obowiązkiem sprawowania nadzoru nad należytym wykonywaniem nadzoru, niejako w zastępstwie organów publicznych.

Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. 1269, ze zm.), dalej p.u.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Zauważyć należy, że przepis art. 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Wbrew także odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, bez znaczenia w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest ustalenie celu, dla którego organ poszukiwał wykonawcy usługi polegającej na opracowaniu dokumentacji spełniającej wymogi ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 100, poz. 1024). W sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej istotne jest bowiem, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), dalej u.d.i.p.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Za nieusprawiedliwione także uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 40 ust. 2, art. 63 i 60 pkt 11, art. 29 pkt 4a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz.145, ze zm.), dalej u.r.p., w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 80, poz. 350, ze zm.) ewentualnie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 851, ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności udzielenia przez organ zamówienia na usługę nie miały charakteru informacji publicznej; 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 60 pkt 11 i art. 60 pkt 8 lit. d) u.r.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczegółowe okoliczności udzielenia przez organ zamówienia na usługę nie miały charakteru informacji publicznej; 3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883, ze zm.), dalej u.o.d.o., oraz w zw. z art. 60 u.r.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szczegółowe okoliczności udzielenia przez organ zamówienia na usługę nie miały charakteru informacji publicznej.

Wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W sytuacji, w której skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ani przyjętej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów, ani ustaleń w zakresie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w ocenie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny przyjęte przez Sąd I instancji.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Krajowa Rada Radców Prawnych, będąca organem samorządu zawodowego radców prawnych, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 40 ust. 2, art. 63 i art. 60 pkt 11, art. 29 pkt 4a u.r.p., w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 80, poz. 350, ze zm.) ewentualnie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 851 ze zm.), art. 60 pkt 11 i art. 60 pkt 8 lit. d) u.r.p. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.d.o., oraz w zw. z art. 60 u.r.p., albowiem przepisów tych w ogóle w sprawie nie stosował.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.r.p., przynależność radców prawnych i aplikantów radcowskich do samorządu jest obowiązkowa. Przepis art. 63 u.r.p. stanowi, że działalność samorządu jest finansowana: 1) ze składek radców prawnych i aplikantów radcowskich, opłat związanych z postępowaniem w sprawie wpisu na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz kar pieniężnych; 2) z dochodów z innych źródeł, a w szczególności z dotacji i subwencji oraz darowizn i spadków. Zgodnie zaś z art. 60 pkt 11 u.r.p., do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy: 1) określanie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokości opłat związanych z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz opłat manipulacyjnych. Ustawa ta w art. 29 pkt 4a stanowi, że skreślenie z listy radców prawnych następuje w wypadku nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych w art. 22 ust. 1 stanowi: kosztami uzyskania przychodów są koszty poniesione w celu osiągnięcia przychodów lub zachowania albo zabezpieczenia źródła przychodów, z wyjątkiem kosztów wymienionych w art. 23. Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych w art. 12 ust. 4 stanowi: przychodami, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 oraz art. 14, są w szczególności: wartość zwróconych wierzytelności, które uprzednio, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 25 lub 43, zostały odpisane jako nieściągalne lub umorzone i zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. Przepis zaś art. 60 pkt 8 lit. d) u.r.p. stanowi, że do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy uchwalanie regulaminów prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich.

Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że co do zasady informacją publiczną są dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu organu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kluczowe dla oceny, czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną. Dokonując oceny pod tym kątem oferty złożonej przez podmiot wybrany przez Krajową Radę Radców Prawnych w odpowiedzi na zapytanie ofertowe na opracowanie dokumentacji ochrony danych osobowych, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że oferta złożona przez wybrany przez Krajową Radę Radców Prawnych podmiot nie ma charakteru dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz ma charakter dokumentu prywatnego, niezawierającego danych stanowiących informację publiczną. Skoro zatem Krajowa Rada Radców Prawnych w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej kasacyjnie z dnia 23 grudnia 2014 r. poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia 7 stycznia 2015 r., że oferta ta nie stanowi informacji publicznej, nie można przyjąć, że adresat ww. wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do żądania zawartego w punktach 1, 3 i 4 wniosku strony skarżącej kasacyjnie z dnia 23 grudnia 2014 r. zauważyć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, a nie o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Rozpatrując wniosek o udzielenie informacji publicznej należy ustalić, czy adresat wniosku jest w posiadaniu żądanej informacji. Jeśli żądana informacja nie istnieje, niemożliwa jest realizacja wniosku o jej udostępnienie. Ponadto, informacja powinna odnosić się do faktów, a nie do opinii, o które strona skarżąca kasacyjnie wniosła w punkcie 4 wniosku.

W punkcie 1 wniosku z dnia 23 grudnia 2014 r. strona skarżąca kasacyjnie domagała się udzielenia informacji, czyja oferta została wybrana i na jaką kwotę zostanie podpisana umowa na opracowanie dokumentacji. W punkcie 3 wniosku - przesłania kopii protokołu z wyboru ofert, zaś w punkcie 4 wnosiła o uzasadnienie wyboru danej oferty i nieuznania za wystarczającą oferty złożonej przez Kancelarię K.K. i Partnerzy Radcowie Prawni. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopiero trwały negocjacje, żądana umowa nie została jeszcze zawarta, nie istniał też protokół z wyboru ofert i nie było uzasadnienia wyboru konkretnej oferty.

Pomijając kwestię, czy informacje sprecyzowane w punkcie 1, 3 i 4 stanowią informację publiczną, stwierdzić należy, że gdyby nawet taką informację stanowiły, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, to skoro nie istniały w dacie udzielania informacji, nie można organowi zarzucić skutecznie bezczynności w zakresie ich udostępnienia.

W świetle powyższego zaskarżony wyrok należy uznać za prawidłowy, zaś skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W uzupełnieniu powyższych argumentów dodać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu Krajowej Rady Radców Prawnych za rok 2014 wraz z załącznikiem w postaci Sprawozdania Skarbnika z wykonania budżetu KRRP za rok 2014. Wskazać należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przepis ten w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma zastosowania w takim zakresie jak w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę przez pryzmat zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz czy nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.