Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2954/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6,7, 8 art. 106 par. 3 i par. 5, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 48 ust. 2 i 3, art 50 i 51, art. 73 ust. 1 w zw z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 433/13 w sprawie ze skargi B.C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz B.C. kwotę 1.100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 433/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) ustalił wobec B.C. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie o taras o powierzchni zabudowy ok. 14 m² budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na nieruchomości przy ul. P. w Poznaniu (dz. nr 1, ark. 26, obręb Łazarz).

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora dnia 13 stycznia 2013 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...]. Organ wskazał, iż w wyniku kontroli budowy tarasu 28 marca 2011 r. PINB ustalił, że prowadzone roboty budowlane przy wyżej opisanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na nieruchomości przy ul. P. w Poznaniu (dz. nr 1, ark. 26, obręb Łazarz) – wybudowano taras na 6 słupach posadowionych na betonowych fundamentach, o żelbetowej płycie o grubości 15 cm i wymiarach 4,74 m x 2,90 m, z żelbetowymi schodami (nie wykonano jeszcze balustrady i poręczy), w odległości 1,5 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. P. oraz 3,8 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. P. Następnie w toku dalszych czynności organ ustalił, że przedmiotowy taras powstał nie wcześniej niż w 2010 r. i nie uzyskano na wykonanie tych robót pozwolenia na budowę, ani nie zgłoszono zamiaru wykonania tarasu. Po wszczęciu postępowania legalizacyjnego – uznając, że wykonanie opisanych robót stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (rozbudowę obiektu budowlanego), która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 tej ustawy) – PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył obowiązek dostarczenia w określonym terminie projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu. Następnie postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś po przedstawieniu przez inwestora żądanych dokumentów podjęte na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., po czym PINB wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionych dokumentach. Po usunięciu wskazanych nieprawidłowości PINB określił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, jako iloczyn: 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0, tj. 50 stawek opłaty (s) x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k = 2,0) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w + 1,0). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka podlega 50-krotnegmu podwyższeniu; stawkę opłaty określa art. 59f ust. 2, zaś kategorię obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3); inwestycję organ zakwalifikował do I kategorii obiektów budowlanych, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 2,0 (k), zaś współczynnik wielkości obiektu 1,0 (w).

W zażaleniu B.C. podniosła, że nie ma środków finansowych pozwalających na uiszczenie opłaty w tak dotkliwej wysokości i wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia.

WWINB w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 k.p.a., podzielił ustalenia faktyczne i rozstrzygnięcie prawne organu pierwszej instancji co do robót budowlanych, w wyniku których doszło do rozbudowy budynku o taras, która miała mieć miejsce w 2011 r., uznając, że w sprawie zaszły podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a wobec spełnienia przez inwestora wszystkich nakazów określonych przez PINB musiało wiązać się z ustaleniem, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej. Ustalenie wysokości tej opłaty WWINB uznał za prawidłowe, zaznaczając, że z uwagi na art. 49 ust. 1 in fine Prawa budowlanego odstąpienie od ustalenia lub próba obniżenia wysokości opłaty stanowiłaby rażące naruszenie prawa. Co do wniosku inwestora o wstrzymanie wykonania postanowienia na podstawie art. 143 k.p.a., organ wyjaśnił, że przekazał go do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto, działając na podstawie art. 9 k.p.a. i powołując się na art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że organem właściwym do ewentualnego rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty bądź jej umorzenia w całości lub w części jest Wojewoda Wielkopolski.

Skargę na powyższe postanowienie WWINB, uzupełnioną pismem procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. wniosła B.C., zarzucając wydanym w obydwu instancjach postanowieniom w przedmiocie opłaty legalizacyjnej naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej oraz skutków wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i groźby katastrofy budowlanej w razie wykonania nakazu rozbiórki będącego skutkiem niemożności zapłacenia opłaty legalizacyjnej;

2. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 22 prawa budowlanego poprzez nieustalenie, czy tzw. "dobudówka" w postaci tarasu wykonana przez inwestora spełnia warunki obiektu małej architektury, a który nie wymagają pozwolenia na budowę;

3. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez niewzięcie pod uwagę, że wykonanie nakazu rozbiórki tarasu grozi katastrofą budowlaną.

Przy tak sformułowanych zarzutach inwestor domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto podniósł, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) wstrzymał z urzędu wykonanie w całości postanowienia zaskarżonego do tutejszego Sądu.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony, przedstawił opinię rzeczoznawcy z dnia 20 lipca 2013 r. dotyczącą pobudowania tarasu przez skarżącą. Podkreślił, że poprzednio w miejscu tarasu znajdował się balkon i skarżąca dokonała modernizacji balkonu na taras, wobec tego nie musiała uzyskiwać pozwolenia na budowę. Pełnomocnik oświadczył, że za pomocą złożonej opinii chce wykazać, że taras jest inwestycją bezpieczną, posadowioną w granicy działki inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. oddalił skargę. Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji wskazując, iż nie budzi wątpliwości fakt dokonania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segmentu prawego) o parametrach i lokalizacji bliżej opisanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia, co miało miejsce w okresie pomiędzy 2010 r. a 14 października 2011 r. (data przeprowadzenia kontroli), na którą to rozbudowę inwestor nie posiadał zaś wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązujące wówczas i aktualnie przepisy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowiły, że roboty budowlane, w tym polegające na rozbudowie uznawanej w myśl art. 3 pkt 6 tej ustawy za budowę, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie przewidywały zaś wyjątku od zasady uzyskania pozwolenia na budowę na tego rodzaju budowę, jaką jest wykonanie rozbudowy budynku o taras na słupach. Trafnie zatem organy nadzoru budowlanego zastosowały procedurę legalizacji przedmiotowego obiektu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie powstały tego rodzaju istotne wątpliwości uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, których wyjaśnienie wymagałoby zastosowania przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie przeprowadził dowodu z przedłożonej na rozprawie opinii biegłego, bowiem nie dotyczy ona takich okoliczności w sprawie, których wyjaśnienie byłoby niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Stan techniczny wykonanych robót budowlanych nie stanowi przedmiotu sporu, zaś ocena prawna przeprowadzonego postępowania nie wymaga prowadzenia dowodów w myśl zasady iura novit curia. Innymi słowy przeprowadzenie dowodu wskazanego przez stronę, przy założeniu, że przedmiotową opinię należy uznać za dokument prywatny (przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalne), przekracza cele i granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Co do podniesionej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej okoliczności, że w sprawie doszło jedynie do modernizacji balkonu poprzednio istniejącego w miejscu wykonania tarasu, Sąd zauważył, że tego rodzaju twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach postępowania. W żadnym momencie postępowania prowadzonego przez organy obydwu instancji skarżąca nie podniosła takiej okoliczności nie wskazuje też na nią protokół kontroli obiektu budowlanego. Również pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. nie powołał się na tego rodzaju brak w ustaleniach faktycznych organów nadzoru budowlanego, kwestionując jedynie brak rozważenia możliwości kwalifikacji przedmiotowych robót jako wykonania obiektu małej architektury, co nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąca konsekwentnie pozyskała i przedstawiła organowi dokumenty niezbędne do legalizacji wykonanych robót budowlanych, a z dokumentów tych nie wynika, że przedmiotowy taras miał zostać wykonany w miejscu uprzednio pobudowanego balkonu. W projekcie budowlanym tarasu z dnia 5 grudnia 2012 r. w części I pkt 5 ("Posadowienie i układ konstrukcyjny budynku") stwierdzono, że taras posadowiono bezpośrednio na stopach fundamentowych na jednym poziomie -0,80 m w stosunku do poziomu gruntu. Natychmiast po odsłonięciu gruntu na projektowanym poziomie pod spodem fundamentów ułożono warstwę wyrównawczą z chudego betonu.". Ponadto organ I instancji, powołując się na zdjęcia lotnicze, określił przybliżony czas wykonania przedmiotowego tarasu, tym samym potwierdzając, że wcześniej, przed 2010 r., w miejscu tarasu nie było innego elementu konstrukcyjnego budynku. Sąd wyjaśnił, iż nawet jednak gdyby domniemany balkon został wykonany około 2010 r., a następnie przekonstruowany na taras, to działanie takie również w swym całokształcie stanowiłoby rozbudowę budynku, skoro wskutek budowy balkonu czy tarasu dochodzi do zwiększenia wymiarów i kubatury budynku. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisu § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym, do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę: przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Sąd uznał za całkowicie bezzasadny zarzut nierozważenia możliwości zakwalifikowania wykonanych robót jako realizacji obiektu małej architektury. Z uwagi na brak definicji ustawowej "taras" Sąd podał, że według Uniwersalnego słownika języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (tom IV str. 24, Warszawa 2008r., PWN) taras to m.in. odkryta, płaska część budynku otoczona balustradą umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu. Z uwagi na przedmiot sprawy Sąd przyjął, że pojęcie taras oznacza pewną część budynku. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: po pierwsze budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, po drugie budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, po trzecie obiekt małej architektury. Prawo budowlane definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2), natomiast przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności obiekty kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne, figury), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej wreszcie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, czy śmietnik (art. 3 pkt 4). Budowlą jest z kolei każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Skoro przedmiotowy taras jest częścią budynku, to zarazem nie może być kwalifikowany jako obiekt małej architektury, którego wykonanie nie wymaga zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, którego legalizacja nie podlega rygorom z art. 48 i art. 49 powołanej ustawy. Co oczywiste, przedmiotowy taras jako część budynku mieszkalnego, nie może być zakwalifikowany do kategorii obiektów wymienionych w powołanym przez pełnomocnika art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, skoro przepis ten dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Sąd stwierdził, że w myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. W myśl przepisów Prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej w rozpoznawanej sprawie brak. Sąd wskazał, iż analiza przepisów prawa jednoznacznie wskazuje, że trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że realizacja przedmiotowego tarasu, jako części obiektu budowlanego, stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Wykonane roboty doprowadziły bowiem do zwiększenia jego długości oraz powierzchni zabudowy. W rozpoznawanej sprawie budynek został powiększony o taras. Wykonanie takiego rodzaju robót budowlanych, jaki stanowi budowa (rozbudowa), wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd przytaczając treść art. 48 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, iż warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, a więc zaświadczenia organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami. Natomiast tryb określony w przepisach art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b. Zatem zaistniały stan faktyczny przesądza o tym, że wybudowany przez skarżących taras nie mógł być zaliczony do tzw. "innych przypadków" z art. 51 ustawy, a pośrednio na taki stan rzeczy próbował powołać się pełnomocnik skarżącej, kwestionując prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych. W ocenie Sądu stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organy, nie wskazywał na to, że w sprawie doszło do remontu czy modernizacji wcześniej istniejącego, legalnie pobudowanego balkonu. Cechą charakterystyczną remontu, wynikającą z jego legalnej definicji, jest odtworzenie stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Nie mogą zatem być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Prace, które zmierzają zaś do unowocześnienia obiektu, powiązane z przystosowaniem do nowej funkcji, której dotychczas nie pełnił, nie są kwalifikowane do remontu, a do modernizacji (adaptacji). Za odbudowę z kolei, a nie remont, uznaje się roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Sąd stwierdził, iż wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane były rozbudową obiektu budowlanego i nie stanowiły, jak to już wykazano, odbudowy, remontu ani modernizacji (adaptacji) uprzednio istniejącego obiektu (jego części). Skoro bezsporną okolicznością jest, że skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na rozbudowę budynku o taras, to procedura naprawcza dokonanej samowoli budowlanej ma swoje oparcie w przepisach art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. A zatem prawidłowo zastosowały przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd przytaczając treść art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż skoro skarżąca wykonała roboty budowlane w niespornym i ustalonym przez organy zakresie, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, to zarazem zaszły warunki do legalizacji przedmiotowej budowy, to należało w przedmiotowej sprawie przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Stąd też organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 48 i art. 49 powołanej ustawy, regulujące procedurę legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. W ramach postępowania legalizacyjnego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nałożył na inwestora obowiązki polegające na dostarczeniu zaświadczeń i dokumentów technicznych (art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) oraz postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym tarasu. Wobec wywiązania się przez inwestora z nałożonych obowiązków i pozytywnego zweryfikowaniu przedłożonej dokumentacji, kolejnym etapem legalizacji było nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji, organ zgodnie z art. 49 ust. 1 tejże ustawy ustalił w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Dodać należy, że dopiero spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika z art. 49 ust. 3 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu wysokość tej opłaty (50 000 zł) została ustalona właściwie, zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 powołanej ustawy.

Sąd dodał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane organ ten ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej od sytuacji osobistej czy materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut co do domniemanej niewykonalności przyszłej decyzji o nakazie rozbiórki, z uwagi na groźbę katastrofy budowlanej w razie wykonania nakazu rozbiórki będącego skutkiem niemożności zapłacenia opłaty legalizacyjnej. Po pierwsze, zarzut taki może być stawiany dopiero w tej fazie postępowania, której przedmiotem byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki. Po drugie, w świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może obejmować cały obiekt lub jego część, o ile wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu wykonanej zgodnie z prawem. Okoliczności sprawy nie wskazują także, aby organy nadzoru budowlanego naruszyły obowiązek, o którym mowa w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, skoro dokumentacja dotycząca wykonanego tarasu nie wskazuje na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.C. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 6 pkt 8 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3, a w konsekwencji także naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wykonane przez skarżącą roboty stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, chociaż faktycznie był to jego remont, nie zaistniał wymóg uzyskiwania pozwolenia na budowę, a tylko wymóg zgłoszenia wykonywania robót;

- art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 49 b ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 59 f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie za prawidłowe wymierzenia skarżącej opłaty legalizacyjnej pomimo braku ku temu przesłanek prawnych;

- art. 73 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego przez niewzięcie pod uwagę tego, że w razie niemożności uiszczenia przez skarżącą opłaty legalizacyjnej, czego skutkiem będzie nakaz rozbiórki - nastąpi zagrożenie zaistnienia katastrofy budowlanej na skutek naruszenia konstrukcji budynku skarżącej przez rozebranie tarasu;

oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku, tj.:

- art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez zaakceptowanie - w świetle treści zaskarżonego wyroku -faktu, że organy administracyjne obydwu instancji nie tylko naruszyły przepisy prawa budowlanego przytoczone ad 1) lit. a) do c), ale także nie wzięły pod uwagę słusznego interesu skarżącej, a poprzez pominięcie kwestii sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej - organy te prowadziły postępowanie w sposób podważający zaufanie skarżącej do władzy publicznej,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie przy wyrokowaniu opinii rzeczoznawcy złożonej przez skarżącą, chociaż wzięcie jej pod rozwagę nie spowodowałoby zwłoki w postępowaniu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. przez utrzymanie w obrocie prawnym postanowień organów obydwu instancji, pomimo że były dotknięte wadami natury materialnoprawnej i proceduralnej;

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. art. 227 i 233 § 1 k.p.c. przez niedopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy złożonej przez skarżącą, której treść miałaby wpływ na ustalenie i ocenę prawną stanu faktycznego.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w tym rozstrzygnięcia o kosztach procesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem organy nadzoru budowlanego ustaliły wysokość opłaty legalizacyjnej i nałożyły na skarżącą kasacyjnie obowiązek jej uiszczenia wskazując sposób i termin zapłaty tak ustalonej kwoty. Postanowienie określające ww. obowiązek jest kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego "w związku z samowolnym wykonywaniem robót budowlanych polegających na wykonaniu tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się przy ul. P. w Poznaniu", przy czym nie jest sporne, że skarżąca wykonywała nałożone na nią obowiązki określone w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 tego prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co wskazała skarżąca zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji jak i znalazło to wyraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ma ustalenie charakteru wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego, a także Sąd wojewódzki uznali, że skarżąca wykonując taras rozbudowała budynek mieszkalny, a ponieważ przed wykonaniem tych robót nie uzyskała pozwolenia na budowę, to ich legalizacja winna odbywać się w oparciu o art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623).

Tymczasem trafnie autor skargi kasacyjnej wskazał, iż postępowanie wyjaśniające nie dawało podstaw do tak jednoznacznego, jak przedstawiły to organy administracji oraz co zaakceptował Sąd pierwszej instancji stanowiska w ww. zakresie. Zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji ustalając ww. okoliczności oparły się na materiale zdjęciowym, w tym przede wszystkim zdjęciu lotniczym wykonanym w 2010 roku i stwierdziły, że zdjęcie to wskazuje, że w dacie jego wykonywania nie było innego elementu konstrukcyjnego budynku. Z takim odczytaniem zdjęcia nie można się zgodzić. Wprawdzie zdjęcie jest niewyraźne (k. 30 akt administracyjnych) jednakże widoczne są na nim elementy "wystające", podwieszone co mogłoby wskazywać, iż rację ma skarżąca twierdząc, że przed realizacją tarasu w tym miejscu istniał balkon.

Na powyższe wskazywać mogłyby również inne okoliczności. Po pierwsze, budynek objęty niniejszym postępowaniem jest obiektem w zabudowie bliźniaczej. To obligowało organ administracji, przy powstaniu wątpliwości co do istnienia balkonu, do ustalenia wyglądu drugiej części budynku, położonej przy ul. P. Analiza omawianego zdjęcia lotniczego wskazuje natomiast, co uszło uwadze zarówno organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji, że takie balkony znajdują się na części budynku przynależnej do ul. P., co sugerowałoby także ich istnienie w części objętej niniejszym postępowaniem.

Nie może także zejść z pola widzenia, że również materiał zdjęciowy sporządzony podczas kontroli obiektu dnia 14 października 2011 r. nie pozwala wykluczyć, iż przedmiotowy balkon przed wykonaniem tarasu istniał. O powyższym może świadczyć uwidocznione na zdjęciach okno balkonowe ("tarasowe"), przy czym nie było sporne, iż roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie obejmowały wymiany okna na okno tarasowe. Doświadczenie życiowe wskazywałoby, że taki rozkład okien w budynku na parterze (I kondygnacja) musiał przewidywać wyjście na balkon.

Również zapis zawarty w pkt I.5 projektu budowlanego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie przemawia jednoznacznie za tym, że w miejscu obecnego tarasu nie był wcześniej posadowiony balkon. Nie przeczy temu wprost wskazany przez ten Sąd zapis, że taras posadowiony został bezpośrednio na stopach fundamentowych. Skoro wcześniej, jak twierdzi skarżąca w miejscu obecnego tarasu miałby być balkon to oczywistym jest, że realizacja takiej inwestycji wymagałaby sporządzenia fundamentów skoro balkon jest nadwieszonym elementem architektonicznym budynku, a zatem takich fundamentów niewymagającym.

W tym stanie rzeczy trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że sprawa została należycie wyjaśniona w części dotyczącej zakresu zrealizowanych robót.

Usprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia przez organy administracji art. 6, 7, i 8 k.p.a., które to naruszenie nie zostało stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym trafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a.

W konsekwencji przedwcześnie Sąd wojewódzki uznał, że przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie obiektu budowlanego. Bez uprzedniego ustalenia czy w miejscu obecnego tarasu podwieszony był balkon, a jeśli tak to, jakie były jego wymiary, nie można jednoznacznie zakwalifikować zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej robót. Nie można bowiem wykluczyć, że roboty te stanowiły przebudowę części obiektu, która wprawdzie również wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę jednakże do jej legalizacji właściwy byłby tryb określony w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowane. Okoliczności te winny być zatem szczegółowo wyjaśnione przez organy administracji, a Sąd pierwszej instancji wadliwie kwestii tej nie wziął pod uwagę.

Nie ma natomiast racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że Sąd wadliwie nie stwierdził, iż organy prowadziły postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa skoro nałożyły na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie biorąc przy tym pod uwagę sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej. Powyższe okoliczności zostały zarówno przez organy administracji jak i przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnione w sposób prawidłowy. W postępowaniu administracyjnym, w tym również dotyczącym samowoli budowlanej nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego, a zastosowania takich skarżąca de facto żąda. Należy bowiem przypomnieć, iż legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora (właściciela ) obiektu. A zatem nie może mieć znaczenia, że sytuacja finansowa nie pozwala na uiszczenie ustalonej w sposób prawidłowy, co do wysokości, opłaty legalizacyjnej.

Prawidłowo także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie przeprowadził dowodu z przełożonej na rozprawie opinii biegłego. Okoliczności, które miały być tą opinią (dowodem z dokumentu prywatnego) udowodnione pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem Sąd wojewódzki przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie był stan techniczny wykonanych robót. Co więcej prawidłowości wykonania tych robót nikt nie kwestionował. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

Prawidłowo również, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji ocenił, że wykonanie postanowienia żadną miarąaanie postanowienia żadnaja azek . nie będzie prowadzić do katastrofy budowlanej. Nie został zatem naruszony art. 73 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że przedmiotem kontroli było postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej i nakładające obowiązek jej uiszczenia, nie zaś decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki obiektu. Prawidłowe jest także stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że dokumentacja dotycząca wykonania tarasu nie uzasadnia nawet obawy, że ewentualna rozbiórka doprowadzi do katastrofy budowlanej bądź innego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie można także skutecznie, z tych samych powodów zarzucić rozstrzygnięciu organów administracji niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności uwzględni, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie. Określi również środki dowodowe, które pozwolą na wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności (zeznania świadków, projekt budowlany budynku przy ul. P. 14 i 14a itp.).

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 p.p.s.a.