Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 557/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 917/17 w sprawie ze skargi T.W. i B.W. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 917/17, wydanym po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżone przez T.W i B.W. postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [..] 2017 r. nr [..] i postanowienie Starosty N. z dnia [..] 2017 r. nr [..] wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

T.W i B.W. (dalej: wnioskodawcy; zainteresowani; skarżący) we wniosku z dnia [..] 2017 r. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty N. nr [..] z dnia [..] 2017 r. (data podana przez pełnomocnika reprezentującego skarżących) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wniosek ten został poprzedzony złożeniem w dniu [..] 2017 r. przez T.W. wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [..] położonej w W. T..

Następnie pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia [..] 2017 r. uzupełniająco podał, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji z dnia [..] 2016 r. nr [..], zaś żądanie to jest oparte na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4-6 k.p.a. Zarazem oświadczył, że wnioskodawcy o wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania i żądają też przeprowadzenia dowodów, o których mowa w pkt 4 pisma Starosty z dnia [..] 2017 r. nr [..].

Starosta N. (dalej również: Starosta; organ I instancji) w wezwaniu z dnia [..] 2017 r. wystąpił do pełnomocnika wnioskodawców o wskazanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych Staroście na etapie wydawania pozwolenia na budowę oraz wymaganego prawem stanowiska innego organu, które nie zostało uzyskane przy wydawaniu decyzji, a także określenia faktów, zdarzeń i dat, w których strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę żądania wznowienia postępowania.

W piśmie z dnia [..] 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców, podtrzymując wnioski dowodowe zawarte we wcześniejszych pismach procesowych, potwierdził, że o decyzji z dnia [..] 2016 r. zainteresowani dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Kwestionując merytoryczną zasadność wydania tej decyzji, zarzucił również, że organ wydający decyzję nie ustalił "stopnia, skali i obszaru oddziaływania inwestycji budowlanej na nieruchomości sąsiednie" oraz że pomimo wyraźnego wniosku w tym zakresie nie doręczono pełnomocnikowi wnioskodawców decyzji o pozwoleniu na budowę.

Starosta N. postanowieniem z dnia [..] 2017 r. odmówił wznowienia na wniosek zainteresowanych postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [..] 2016 r. nr [..] o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-produkcyjnego, położonego na działce nr ewid. [..], obr. [..] W. T., w ramach rozbudowy istniejącego zakładu drzewnego. Następnie Wojewoda Podkarpacki (dalej: Wojewoda; organ odwoławczy; organ II instancji) postanowieniem z dnia [..] 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie zaskarżone przez wnioskodawców.

Organy obydwu instancji uznały, że skarżący nie wykazali zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – dalej: k.p.a., tj. miesiąca liczonego od dnia, w którym dowiedzieli się o podstawie wznowienia postępowania. Organy zwróciły uwagę na to, że po wezwaniu do uzupełnienia informacji w tym zakresie skarżący podali, że o przyczynie wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w piśmie z dnia [..] 2017 r. zawarli żądanie przeprowadzenia dowodów z oględzin nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] oraz przesłuchanie wnioskodawców. Okoliczności tych organy nie uznały jednak za należyte wykazanie dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, Sąd I instancji; Sąd), zainteresowani – działający przez zawodowego pełnomocnika, który reprezentował ich również w postępowaniu administracyjnym – wnieśli o uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji.

WSA w Rzeszowie, motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, i to również ze względu na wady postępowania, które Sąd ten stwierdził z urzędu.

Odwołując się do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji wskazał również uzupełniająco m.in. na takie okoliczności jak: oświadczenie inwestora z dnia [..] 2017 r.; wyjaśnienie Burmistrza Gminy i Miasta w U. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., że na podstawie akt, które są w ich dyspozycji, nie można wskazać daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji przez Starostę N.; wyjaśnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [..] (należącej do wnioskodawców) rozpoczęta została [..] 2015 r. i zakończona [..] 2017 r.; zawiadomienie o zakończeniu budowy tego budynku zostało złożone w dniu [..] 2017 r.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności sprawy nie pozwalały na tym etapie postępowania administracyjnego na wydanie zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że miało to miejsce "z uwagi na nieprecyzyjnie ustalony stan faktyczny sprawy wyznaczony zakresem wniosku o wznowienie postępowania", co też "spowodowało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.". W tym zakresie stwierdził, że organy obydwu instancji co najmniej przedwcześnie zarzuciły skarżącym uchybienie wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a w konsekwencji odmówiły wznowienia postępowania.

Przybliżając treść art. 148 § 1 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że przywołany przepis wprost stanowi, iż strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Idąc dalej, wyjaśnił, że bieg terminu do wniesienia podania rozpoczyna się już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności, które strona uznaje za podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto dodał, że to, czy wymienione w podaniu przesłanki wznowieniowe w istocie mogą stanowić podstawę do uchylenia czy odmowy uchylenia decyzji ostatecznej (postanowienia) podlega badaniu w fazie rozpoznawczej wznowionego postępowania.

Za nieuprawnione Sąd uznał argumentację organów, że wobec braku jednoznacznego wskazania, jak i nieudokumentowania daty, w jakiej zainteresowani dowiedzieli się o wydaniu decyzji, nie spełnili oni obowiązku z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie wskazały przyczyn, dla których uznały, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z przekroczeniem terminu, poprzestając na stwierdzeniu, że wnioskodawcy nie wykazali zachowania terminu do wniesienia podania. W tym zakresie Sąd podniósł, że z pisma pełnomocnika skarżących z dnia [..] 2017 r. wynika, iż o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, skarżący dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku, czyli [..] 2017 r. W ocenie Sądu organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale nie została skutecznie zakwestionowana data dowiedzenia się przez skarżących o decyzji Starosty N. udzielającej B.K. pozwolenia na rozbudowę zakładu drzewnego w miejscowości W. T.. Sąd wskazał na to, że wprawdzie Starosta zwrócił się do B. K., M. K., Burmistrza Gminy i Miasta U., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o uzyskanie informacji o dacie dowiedzenia się przez skarżących o wydaniu decyzji, jednak udzielone wyjaśnienia nie doprowadziły do podważenia daty podanej we wniosku o wznowienie postępowania, w której skarżący mieli dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Idąc dalej, Sąd stwierdził, że treść uzasadnienia postanowienia organu I instancji świadczy o błędnym odczytaniu treści wniosku o wznowienie postępowania z dnia [..] 2017 r., w którym pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu pisma na okoliczności tam powołane, a w której to sytuacji "rolą organu będzie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów". Przyjęcie przez organy obu instancji, że wnioskodawcy nie podali okoliczności dowiedzenia się o decyzji Sąd uznał za nieuprawnione i naruszające art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wobec tego Sąd nie podzielił stanowiska organów co do tego, że niepodanie okoliczności dowiedzenia się przez stronę o decyzji skutkuje odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia, bowiem takie rozstrzygnięcie jest zasadne, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że data wskazana przez stronę nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło oceny spełnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. W tym względzie Sąd argumentował, że każda z przesłanek wznowieniowych wymaga odrębnej oceny w zakresie właściwej dla tej przesłanki, bowiem "nie wszystkie okażą się trafne zważywszy na zróżnicowane uwarunkowania liczenia terminu miesięcznego dla każdej z nich".

Końcowo Sąd wyjaśnił, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77, art. 80 oraz 107 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 oraz art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego uznał za konieczne uchylenie rozstrzygnięć wydanych przez organy w obydwu instancjach.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. K. (dalej: skarżący kasacyjnie; inwestor) , zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4-6 w zw. z art. 148 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że organy obydwu instancji, prowadząc postępowanie wznowieniowe, naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił okoliczności, które miały w jego ocenie świadczyć o braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców w przedmiotowej sprawie. Wskazał m.in. na to, że ich działka położona jest daleko od działki inwestora, gdyż dzieli je droga dojazdowa oraz działka o numerze [..] będąca w posiadaniu innej osoby i nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu przez przedsięwzięcie na dalszych sąsiadów względem działki, na której realizowane jest przedsięwzięcie. W tym zakresie odwołał się do dokumentacji sporządzonej na potrzeby postępowania o wydanie warunków zabudowy.

Ponadto inwestor podważał twierdzenia zainteresowanych co do tego, że terminem, w którym mieli się dowiedzieć o przyczynach wznowienia postępowania był dzień złożenia pisma w tej sprawie przez reprezentującego ich pełnomocnika. W tym względzie wskazał na takie argumenty jak:

- rozmiar i treść pisma w sprawie wznowienia postępowania, przekładające się na czasochłonność jego przygotowania, co mogło świadczyć o wcześniejszym powzięciu informacji o prowadzonej przez skarżącego inwestycji, "co zadaje kłam twierdzeniu, że termin miesięczny na złożenie wniosku o wznowienia postępowania powinien biec od dnia złożenia wniosku",

- niezwłoczne i odpowiednie oznakowanie terenu inwestycji po otrzymaniu przez skarżącego kasacyjnie decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpieniu do jej realizacji, wobec czego nie jest możliwe, aby "nawet dalsi sąsiedzi nie zorientowali się, że (...) została rozpoczęta inwestycja", tym bardziej, że "droga dojazdowa do ich działki przebiega wzdłuż działki skarżącego",

- brak skutecznego wykazania przez zainteresowanych, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg w dniu złożenia przez nich wniosku w tym przedmiocie.

Wobec tak przedstawionych okoliczności, wspartych odwołaniem się do stanowiska orzecznictwa, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji całkowicie błędne rozumowanie co do przypisanego organom naruszenia prawa procesowego. Podniósł, że to na stronie składającej wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w tym – na gruncie art. 148 § 2 k.p.a. – kiedy dowiedziała się o decyzji. Argumentował też, że skoro strona powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., rzeczą organu było w pierwszej kolejności zobowiązanie wnioskodawcy do skonkretyzowania, jaki dowód lub jaka okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji wyszła na jaw, a która stanowi podstawę do wznowienia postępowania, oraz w jakiej dacie wnioskodawcy powzięli wiadomość o tej przesłance. Przy tym zaznaczył, że tylko w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji stanowi początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Skarżący kasacyjnie dalej wywodził, że w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie wykazali skutecznie i przekonująco, mimo wezwań ze strony organu prowadzącego postępowanie, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg w dniu złożenia przez nich tegoż podania, niedopuszczalne było przeprowadzenie pozostałych stadiów tego nadzwyczajnego trybu postępowania. W tym względzie stwierdził, że Sąd I instancji nie podał, "w jakim wymiarze przeprowadzone postępowanie miałoby naruszyć" wskazane przez ten Sąd przepisy postępowania, skoro dochowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego. Inwestor argumentował, że niedopełnienie tego wymogu skutkuje odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wskazał na brak w takiej sytuacji podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto "na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a." oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia [..] 2018 r., złożonym już po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik procesowy zainteresowanych (skarżących), domagał się oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu pisma przedstawił argumentację mającą przemawiać za występowaniem po stronie wnioskodawców przymiotu stron postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, a także zwalczał argumentację skarżącego kasacyjnie co do możliwości wcześniejszego dowiedzenia się przez wnioskodawców o wydaniu decyzji, której dotyczyło złożone przez nich żądanie wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Granice te determinują kierunek postępowania kasacyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów sformułowanych w ramach powołanej podstawy kasacyjnej, w kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (procedury administracyjnej), a zatem oparto je na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, podkreślić trzeba, że sąd administracyjny bezpośrednio nie stosuje przepisów normujących procedurę administracyjną (niezależnie od tego, czy dany przepis ma charakter procesowy czy też materialny). Wobec tego uchybienie sądu wojewódzkiego w tym zakresie należy powiązać z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1012/07 – orzeczenie dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, stąd też przy konstruowaniu zarzutu zgłoszonego w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej, jak również w uzasadnieniu tej podstawy popełniono zasadniczy błąd metodologiczny. W istocie bowiem sąd administracyjny nie mógł w sprawie zastosować przepisów art. 145 § 1 pkt 4-6 w zw. z art. 148 k.p.a., jak i art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., lecz jedynie skontrolować ich stosowanie przez właściwe organy. W skardze kasacyjnej zabrakło zaś chociażby zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia, w powiązaniu z powołanymi przepisami procedury administracyjnej, zastosowanego końcowo w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Co więcej, zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 148 k.p.a. mieszczą się w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż art. 148 k.p.a. ma charakter materialnoprawny (por. wyroki NSA z dnia: 20 października 2005 r. sygn. akt I OSK 163/05, 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1044/10 – orzeczenia dostępne jw.). Przywołanie ich zatem w ramach procesowej podstawy kasacyjnej było kolejnym poważnym błędem skargi kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną mimo dostrzeżonych uchybień, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, uchwała dostępna jw.) oraz zasadę falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.), zastosowaną na korzyść strony wnoszącej skargę kasacyjną – w celu jak najdalszego zapewnienia możliwości realizacji prawa do sądu.

Rozpatrywane en bloc zarzuty (zawarte w przytoczonej podstawie kasacyjnej i rozwinięte w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego) okazały się chybione i z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wnioski Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku są prawidłowe i znajdują pełne oparcie w przepisach prawa. Przede wszystkim zaś nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w toku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania nie doszło po stronie organów do uchybień proceduralnych. Przeciwnie, uchybienia te miały miejsce – i co najistotniejsze – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu, w ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ze względu na stwierdzenie po stronie organów naruszenia przepisów postępowania (w istocie uczynił to, stosując również art. 135, którego jednak nie powołał w podstawie prawnej wyroku).

W świetle art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., czyli wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ powinien z urzędu zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania (zob. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09; 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 967/16 – dostępne jw.). W związku z tym ograniczeniem czasowym organ administracji obowiązany jest w tym zakresie do działania z urzędu, bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek w sytuacji uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2813/16, dostępny jw.). Stwierdzenie przez organ w fazie wstępnej postępowania faktu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji skutkować musi odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 976/05, dostępny jw.).

Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona powinna wykazać, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Powinno to nastąpić w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, względnie, w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – w terminie miesiąca od dowiedzenia się o decyzji.

Co do zasady należało zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do tego, że obowiązek wskazania podstawy wznowienia postępowania oraz daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności mogącej być podstawą do wniesienia podania o wznowienie postępowania, spoczywa na stronie występującej z żądaniem. Tego rodzaju powinność ciążąca na stronie nie oznacza jednak, że właściwy organ nie ma obowiązku podejmowania działań w celu zgodnego z prawem rozpoznania takiego wniosku. Przeciwnie, organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1661/17, dostępny jw.). Tym bardziej zaś jest to niezbędne w sytuacji, gdy organ nie uzyskał informacji pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy strona zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Jest też rzeczą oczywistą, że w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego ocena, czy wniosek złożony został z zachowaniem terminu (art. 148 k.p.a.) dokonywana jest w ścisłym związku (zależności) z daną przesłanką wznowienia. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Stąd też ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie może zostać dokonana dopiero wówczas, gdy wiadomo jest ze względu na jaką przesłankę strona żąda wznowienia i kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia lub odpowiednio, kiedy dowiedziała się o decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1050/09, dostępny jw.).

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Dla oceny zachowania terminu określonego w tym przepisie nie jest zatem ważne, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji. Niemniej jednak przywołany przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji – i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. W konsekwencji, aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji. Trzeba bowiem dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (zob. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 99/09; 21 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 522/06 – dostępne jw.).

Niepodanie terminu stanowi brak formalny podania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, dostępny jw.). Jeżeli też wnioskodawca pierwotnie nie wskazał, w jakim dniu (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności uzasadniającej złożenie wniosku o wznowienie postępowania (względnie o wydaniu decyzji), organ obowiązany był wezwać stronę do uzupełnienia tego braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Natomiast w razie podania przez wnioskodawcę takich okoliczności, które mają wskazywać na zachowanie terminu do wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania – co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce – organ powinien w sposób wnikliwy zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy.

W kontekście przedstawionych przez Sąd kasacyjny rozważań ogólnych, wnioski Sądu I instancji w rozpatrywanym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości. Wobec braku wyczerpujących ustaleń organów administracyjnych w omówiony powyżej zakresie, nieuprawnione (co najmniej przedwczesne) było stwierdzenie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został dochowany.

Teza organu I instancji, że wnioskodawcy już w lutym 2017 r. wiedzieli o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę została wywiedziona z prostego zestawienia (korelacji) dat wykonywania czynności związanych z prowadzeniem robót budowlanych na działce nr [..], wzdłuż której przebiega droga dojazdowa do działki nr [..], na której z kolei skarżący zrealizowali swoją inwestycję w lutym 2017 r. Taki wniosek – wobec twierdzeń podmiotów inicjujących wznowienie postępowania – nie był uprawniony, gdyż nie został należycie umotywowany.

Rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie (nawet ponawiane) przez inwestora tablicy informacyjnej tylko wtedy świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy strona nie kwestionuje faktu wywieszenia tablicy informującej o udzielonym pozwoleniu na budowę i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy. Powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. jest tylko takie, że skoro do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w niej pozwoleniu na budowę (niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja), to wykazanie faktu zaznajomienia się w określonym czasie z treścią tablicy informacyjnej może stanowić dowód na to, z jaką chwilą strona dowiedziała się o decyzji (por. wyroki NSA z dnia: 7 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1600/97; 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05; 30 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1845/08 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2071/10, dostępnym jw.). W szczególności nie ma podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy nie wyeliminował wad postępowania wyjaśniającego (wstępnego stadium) przeprowadzonego przez organ I instancji, dlatego też Sąd nie zaakceptował tego rodzaju niepełnych, niespójnych i naruszających art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ustaleń, z których nie wynikał jednoznaczny stan faktyczny. Myli się przy tym autor skargi kasacyjnej w tym względzie, w jakim sugeruje, że przepisy te nie znajdują zastosowania we wstępnym stadium postępowania poprzedzającym podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Ustalenia co do określonych, doniosłych prawnie okoliczności warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego powinno niewątpliwie odbywać się z poszanowaniem reguł prawdy obiektywnej i postępowania dowodowego. Istotą postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.) i z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Organ obowiązany jest przy tym do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasady te nie doznają wyłączenia w toku rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania, w jego wstępnym stadium (fazie wyjaśniającej). Również w tym stadium postępowania organ obowiązany jest stosować art. 9 k.p.a. Wymogów tych nie można ograniczać tylko do kolejnych stadiów – już wznowionego – postępowania, prowadzonego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Należy przyznać, że w zakresie przypisania organom naruszenia art. 107 i art. 9 k.p.a. Sąd I instancji rzeczywiście był mało precyzyjny. Mimo to nie ulega wątpliwości, że stanowisko Sądu odnosiło się do braków w uzasadnieniach postanowień wydanych przez organy obydwu instancji. Chodziło zatem o wymogi określone w art. 107 § 3 [w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a.] w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia wydawanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w tym wypadku o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do wniesienia wniosku w tym przedmiocie.

Odnosząc się do zastrzeżeń autora skargi kasacyjnej dotyczących statusu wnioskodawców jako stron postępowania, należy podkreślić, że to nie tego rodzaju okoliczność była podstawą odmowy wznowienia postępowania, gdyż stanowiło ją wyłącznie domniemane uchybienie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Zresztą powołana przesłanka musiałaby w sposób oczywisty, niejako a limine, wynikać z treści podania o wznowienie i pozostałych istotnych okoliczności sprawy, aby uzasadniać wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Zasadniczo krąg stron postępowania wznowieniowego powinien być taki sam jak postępowania zwykłego (przy założeniu, że w postępowaniu zwykłym został ustalony prawidłowo), jednak w sposób oczywisty dopuszczalne jest złożenie wniosku przez podmiot, który nie został uznany w postępowaniu zwykłym za stronę postępowania administracyjnego lub został w inny sposób pominięty. I tak też, niezależnie od ustalonego kręgu stron postępowania zwykłego, organ rozpatrujący wniosek o wznowienie, który dotyczy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązany jest niejako na nowo ustalić krąg postępowania wznowieniowego na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tylko w sytuacji, gdy z oczywistych względów wynika, że dany podmiot nie jest stroną postępowania wznowieniowego (oczywisty brak interesu prawnego) organ może odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego. Nie może być bowiem zaakceptowana taka wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania, która by zezwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego. W innych przypadkach postępowanie wznowieniowe dotyczące przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu (tak NSA w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 893/09, dostępnym jw.).

Ponadto warto zauważyć, że Sąd I instancji – być może mało fortunnie – podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło oceny spełnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Niemniej jednak uczynił to w celu zaznaczenia, że skarżący poza przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do której odnosi się termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., wskazali we wniosku o wznowienie postępowania także inne podstawy, w stosunku do których termin do złożenia wniosku liczony jest odmiennie, na zasadzie określonej w art. 148 § 1 k.p.a.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo pewnych niedoskonałości dostrzeżonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, żaden z wniosków Sądu I instancji nie okazał się nieuprawniony. W szczególności, skoro w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy nie został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniony i rozważony, Sąd I instancji trafnie w tym zakresie uznał, że doszło po stronie organów do istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nastąpiło to w zakresie związanym z tymi ustaleniami, które doniosłe są dla oceny spełnienia przez wnioskodawców wymogów określonych w art. 148 k.p.a. W konsekwencji, w sprawie niniejszej nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Co do żądania zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnioskodawców, należy stwierdzić, że wniesione pismo procesowe nie było odpowiedzią na skargę kasacyjną z uwagi na przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 179 P.p.s.a. Wobec tego, jakkolwiek stanowisko wyrażone w tym piśmie zostało wzięte pod uwagę przy ocenie zasadności skargi kasacyjnej, to jednak nie podlegało uwzględnieniu na płaszczyźnie przepisów art. 204 pkt 2 p.p.s.a.