Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 563/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 marca 1999r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. G. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 18 września 1995r., znak [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na mocy porozumienia z dnia 20 grudnia 1993r. zawartego między Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta K. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy K. ( Dz. u. Woj. [...] nr 2, poz. 5 ze zm. z dnia 31 grudnia 1994r. ), nałożył na P. P. - właściciel budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr "1", obr.[...], przy ul. [...] w K. - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i w tym celu przedłożenia :

- inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej,

- inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej;

- dziennika budowy,

- protokołów sprawdzeń instalacji,

-orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych,

- oświadczenie kierownika budowy,

- opinii określającej wpływ istniejącej zabudowy działek nr "1" i nr "2" - obr.[...], na przewidywaną zabudowę działki nr "3" budynkiem dwurodzinnym, z uwzględnieniem wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K..

Takie rozstrzygnięcia wydał w sprawie organ pierwszej instancji uwzględniając stan zaawansowania robót budowlanych przy opisanym w osnowie budynku , po uchyleniu przez NSA wyrokiem z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94 decyzji znak [...] z dnia 5 sierpnia 1995r. i utrzymującą ją w mocy decyzji Wojewody [...] znak [...] z dnia 4 listopada 1993r., na podstawie których był on wnoszony.

W związku z odwołaniami A. P. i P. P. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia 6 grudnia 1995r., znak [...], na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 138 §2 k.p.a., jako wydana przedwcześnie, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie niniejszej wydanie rozstrzygnięcia warunkowane było uprzednim wydaniem decyzji z art. 40 Prawa budowlanego w związku z art. 103 albo na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, z uwzględnieniem obowiązku uprzedniego zebrania zebrany materiału dowodowy w oparciu o art. 77 i 123 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 19 października 1998r., znak [...], na podstawie art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692), nałożył na P. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr "1", obr.[...], przy ul. [...] w K..

Orzekając o powyższym uznał, że zgodnie z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane należało traktować przedmiotowy budynek, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed wejściem w życie ustawy, w trybie przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji. W takiej zaś sytuacji organ może na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 grudnia 1998r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania P. G., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 87 ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy jako prawidłową zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 19 października 1998r., znak [...]. Za bezzasadne uznał przy tym zarzuty, że pokrywa się ona z wcześniejszą, uchyloną decyzją z dnia 18 września 1995r., oraz że w sprawie niniejszej należy wydać najpierw decyzje w trybie art. art. 40 Prawa budowlanego w związku z art. 103 lub też na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jak wyjaśnił, z treści art.42 ust . 2 Prawa budowlanego z 1974r. wynika, że jego zastosowanie jest uzasadnione w przypadku, gdy nie wydano decyzji przewidzianej art. 40 tej ustawy. Natomiast w niniejszym przypadku, kiedy do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, czyli niewymagające zezwolenia budowlanego zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. nie ma uzasadnienia. W ocenie Wojewody [...] pozostałe zarzuty odwołania, dotyczące zgodności spornego obiektu z przepisami technicznymi, na obecnym etapie postępowania nie były zasadne, gdyż przyjęcie budynku do użytkowania będzie możliwe tylko w przypadku braku takich niezgodności w obiekcie.

Następnie Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 31 grudnia 1998r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 5, w związku z art. 57 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr.89, poz. 414 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141 poz. 692), po rozpatrzeniu wniosku P. P. z dnia 30 grudnia 1998r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce "1", obr.[...], przy ul. [...] w K., podając w rozstrzygnięciu, że w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie należy wykonać roboty wykończeniowe oraz instalacje wewnętrzne w terminie do końca grudnia 1999r., a po zakończeniu robót do wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy dołączyć: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, protokół odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej podpisany przez Zakład Energetyczny lub osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej podpisany przez Zakład Gazowniczy lub osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji bądź sieci gazowej, oświadczenie uprawnionej osoby o prawidłowości wykonania wewnętrznej instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, aktualną opinię kominiarską.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ostateczna decyzja Wojewody [...] nałożyła na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce "1" obr.[...] przy ul. [...] w K.. Z uwagi na fakt, że realizacja obiektu nie została całkowicie zakończona i budynek w tym stanie nie nadaje się do zamieszkania, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie było możliwe. W tej sytuacji uznano za uzasadnione nałożenie obowiązku wykonania robót wykończeniowych oraz niezbędnych instalacji wewnętrznych. Po zakończeniu tych prac inwestor winien wystąpić o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, załączając wymagane przepisami dokumenty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. G. podnosząc, że w dniu 9 lutego 1999 r. otrzymał pismo, które zostało nadane w Urzędzie Pocztowym K. [...] w dniu 3 lutego 1999r. Koperta sygnowana jest przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K., [...]. Przesyłka urzędowa zawierała pismo NB. [...] z dnia 31 grudnia 1998r. z decyzją [...]. Odwołujący się wskazał, że z dniem 1 stycznia 1999r. weszła w życie reforma ustrojowa państwa i dlatego z dniem 31 grudnia 1998r. winny opuścić wszystkie urzędy wydane przez nie decyzje i postanowienia wynikające z ich właściwości kompetencyjnych, zmieniających się po 1 stycznia 1999r. Zdaniem odwołującego się decyzja [...] została wydana w sposób budzący wątpliwości, w ostatnich godzinach 1998r., z uchybieniem powinności wysyłki do zainteresowanych stron. Zostało to dopełnione po dwóch miesiącach, co jest niedopuszczalne i budzi uzasadnienie podejrzenie o antydatowanie terminu.

Skarżący zarzucał dalej, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że decyzja o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie z 18 października 1998 r., utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inwestor bowiem wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku wystawionego do tej pory w stanie surowym nielegalnie, a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pozwolenie na budowę. Zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenia inwestora, co ma zrobić i jakie ma przygotować dokumenty, aby otrzymał on pozwolenie na użytkowanie budynku, nasuwa wątpliwości co do bezstronności organu. Ponadto, sprawa kontynuacji robót przez inwestora po wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995r. wróciła do prokuratury, która ponownie podjęła postępowanie przygotowawcze o naruszenie prawa art. 90 Prawa budowlanego z 1994r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 24 marca 1999r. znak [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo Budowlane (Dz.U. Nr.89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane prawidłowo, gdyż inwestor wystąpił przedwcześnie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, nie wypełniając obowiązków określonych w art. 57 Prawa budowlanego.

W dniu 31 grudnia 1998r. Prezydent Miasta K. był organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji. Strona otrzymała tę decyzję (wg własnego oświadczenia, gdyż w aktach sprawy brak potwierdzenia odbioru) po 39 dniach, co jest nagannie długim okresem, jednakże nie może skutkować stwierdzeniem o naruszeniu właściwości organów.

Zastrzeżenia zgłoszone do rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu odwoławczym toczącym się w sprawie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Po wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995r. organ pierwszej instancji dokonał w dniu 11 lipca 1995r.oględzin budowy budynku realizowanego na podstawie uchylonej decyzji. Zarzut odwołania odnoszący się do ówczesnego zaawansowania budowy i określający je jako stan surowy był w ocenie Wojewody nietrafny, gdyż z protokołu oględzin wynika, że do wykonania pozostały jedynie roboty wykończeniowe.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 marca 1999r. znak [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł S. G..

Skarżący zarzucał, że kwestionowana decyzja nakłada obowiązek wykonania robót wykończeniowych bezzasadnie, gdyż nie można zatwierdzić bryły budynku, która nie odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. Zostało to również wyrażone w wyroku NSA dotyczącym tej budowy, z dnia 24 lutego 1995r. Bryła przedmiotowego budynku wymaga przebudowy, a nie jedynie wykonania robót wykończeniowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania P. P. wnosił o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego.

Podnosił, że przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. , przy czym istotne znaczenie ma fakt, że jeszcze przed wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym ( 15 sierpnia 1994r.) W związku z powyższym niemożliwa była już zmiana usytuowania budynku, jego bryły . Nie zachodziły podstawy do zarządzenia rozbiórki budynku i nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 40 Prawa budowlanego, gdyż wymaganego przepisami szczególnymi stanu nie można było uzyskać w wyniku zmian i przeróbek przewidzianych tym przepisem. W tej sytuacji właściwym było zastosowanie art. 42 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem ustaleń wynikających z opinii biegłego na okoliczność stopnia naruszenia interesów osoby trzeciej.

Uczestnik wskazywał też, że jako inwestor postępuje zgodnie ze wskazaniami kierowanymi do niego przez organy administracji oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Następnie podnosił także, że na działce sąsiedniej, z zabudową której związanych jest spór, powstał już budynek mieszkalny.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego S. G. podał w piśmie z dnia 20 listopada 2008r. , że w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. ( działka nr "3", obr. [...] ), a jego następcą prawnym jest uczestnik R. G.. S. G. podtrzymał skargę w niniejszej sprawie, co potwierdził dodatkowo w piśmie z dnia 16 grudnia 2008r.

Uczestnik R. G., który w sprawie brał udział już uprzednio będąc stroną strona postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia 26 listopada 2009r. akcentował obowiązek organów prowadzenie niniejszego postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów art. 37- 42 Prawa budowlanego z 1974r., przy respektowaniu wiążącej oceny prawnej zawartej wyroku NSA 24 lutego 1995r., co winno skutkować wydaniem nakazu na podstawie art. 40 w celu dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem przez dokonanie niezbędnych zmian i przeróbek, tj. obniżenia dachu budynku o 3,5m. Zarzucał, że działania organów administracji publicznej miały na względzie wyłączenie interes inwestora i wbrew jednoznacznym wskazaniom wynikającym z powyższego wyroku oraz z naruszeniem prawa właścicieli działki nr "3" ograniczyły się do stworzenia dokumentacji sankcjonującej samowolę budowlaną. Uzasadnieniem dla powyższego nie mogą być koszty poniesione przez inwestora, zwłaszcza wobec faktu, że jego działania były świadome i zamierzone. W celu jak najszybszego przeprowadzenia inwestycji rozpoczął on budowę z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przed uprawomocnieniem się decyzji, na własne ryzyko kontynuował ją pomimo toczącego się postępowania odwoławczego, a potem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Do daty wyrokowania stanowiska stron i uczestników nie uległy zmianie, przy czym rozprawie dnia 21 czerwca 2011r. S. G. oświadczył dodatkowo, że faktycznie zabudował swoją działkę, ale musiał dostosować się do zabudowy istniejącej już na działce P. P..

W sprawie niniejszej po wniesieniu skargi wydano następujące orzeczenia w kwestiach incydentalnych.

W dniu 30 sierpnia 1999r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie orzekł postanowieniem do sygn. akt II SA/Kr 907/99 o umorzeniu postępowania z wniosku S. G. dotyczącego wstrzymani wykonania zaskarżonej decyzji, jako bezprzedmiotowego z uwagi na wystąpienie takiego skutku już z mocy prawa na podstawie art. 40 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ).

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2002r. , sygn. akt II SA/Kr 907/99 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestniczki A. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2009r. podjął z urzędu postępowanie , zaś sprawę prowadzono do sygn. akt. II SA/ Kr 1258/09.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone ponowie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010r. , sygn. akt. II SA/ Kr 1258/09, z uwagi na śmierć w jego toku uczestnika W. P., z przyczyn podanych szczegółowo w tym orzeczeniu, które nie zostało zaskarżone.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1258/09 , po uzyskaniu w celach dowodowych akt Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie sygn. [...] oraz złożeniu przez M. P. dodatkowych wyjaśnień w piśmie z daty 28 lutego 2011r.

I tak, z odpisu skróconego aktu zgonu W. P. ( k. 58), jak również z takiego dokumentu ze znajdującego się w aktach [...] wynika, że wyżej wymieniony zmarł [...] sierpnia 2003r., zaś jego małżonką jest M. P.. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt [...] wydanym w sprawie z wniosku R. G. przy uczestnictwie A. G., M. P., P. C. P. i D. P. o stwierdzenie nabycia spadku po W. P. wniosek został oddalony. Apelacja od tego postanowienia złożona przez A. G. i R. G. została odrzucona postanowieniem z dnia 22 marca 2004r., sygn. sygn. akt [...], jako wniesiona po upływie ustawowego terminu, zaś zażalenie wnioskodawcy i uczestniczki na to postanowienie oddalono prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2004r., sygn. akt. [...]. Nie są znane motywy oddalenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W. P., albowiem nie sporządzono uzasadnienia postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt [...]. Wszelkie zgromadzone w aktach [...] dokumenty dotyczące kręgu spadkobierców po W. P., nie wskazują by zmarły pozostawił testament lub spadkobierców ustawowych innych niż żona M. P. oraz dzieci P. P. i D. P. ( np. oświadczenia w protokole rozprawy dnia 18 listopada 2003r. w sprawie [...] – k. 23 , pisma M. P. i P. P. z daty 28 października 2003r. k. 13-14). Stan powyższy pokrywa się z faktami podawanymi w pismach , w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, M. P. wyjaśniła w piśmie z dnia 28 luty 2011r., że spadek po W. P. został objęty przez spadkobierców – w tym uczestniczkę, nie wskazując innych niż wyżej wymienieni , uprzednio ujawnieni synowie spadkodawcy.

Po podjęciu zawieszonego postępowania niniejsza sprawa została zarejestrowania do sygn. akt II SA/Kr 563/11, przy czym także po tej dacie do chwili wyrokowania nie ujawniono odmiennego niż dotąd wskazywany kręgu spadkobierców zmarłego W. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym wnioskami i zarzutami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydanie z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ).

Nadto, powinnością organów administracji publicznej jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania , którym należy zapewnić czynny udział na każdym jego etapie ( art. 10 k.p.a. ), zaś uchybienie w tym zakresie skutkują wystąpieniem wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będącej przesłanką wznowienie postępowania.

Z powołanych na wstępie decyzji oraz przedstawionych akt administracyjnych wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, piętrowego, z mieszkalnym poddaszem, realizowanego przez P. P. na działce nr "1", obr.[...], przy ul. [...] w K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 1993r., nr [...], znak [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę , którą utrzymano w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 4 listopada 1993r., znak [...]. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r. , sygn. akt SA/Kr 108/94 jako wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia w sposób niewątpliwy , czy realizacja budynku o wysokości 11,35 ograniczy zamierzenia budowlane skarżącego S. G. i innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. W wyroku tym wskazano na istotne w stanie faktycznym sprawy przepisy prawa, dokonano ich wykładni oraz zawarto zalecenia co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r. , sygn. akt SA/Kr 108/94 w sprawie niniejszej - odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co nawet przy braku innych, wcześniejszych powodów dla działań organów nadzoru budowlanego otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych. Zwraca też uwagę na istotne przepisy służące ochronie praw osób trzecich z uwagi na wysokość projektowanego budynku, która przy określonym jego usytuowaniu może mieć wpływ na niedopuszczalne ograniczenie prawa do zabudowy sąsiednich nieruchomości.

Zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 31 grudnia 1998r., znak [...] zostały wydane w następstwie rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 grudnia 1998r., znak [...], utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 19 października 1998r., znak [...], którą nałożono na P. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wady kontrolowanych w niniejszym postępowaniu aktów administracyjnych można podzielić na dwie kategorie, tj. takie, które nie są zależne od poprzednich rozstrzygnięć, oraz takie które są pochodną wad powyższych decyzji wyeliminowanych z obrotu prawnego wcześniej wydanym w dniu 21 czerwca 2011r., nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 526/11.

Analizując pierwszą z kategorii wad należy wskazać na treść przepisów powołanych przez organ pierwszej instancji w podstawie rozstrzygnięcia, normujących kwestię udzielenia pozwolenia na użytkowania w dacie wydania kontrolowanych decyzji.

I tak ówcześnie obowiązujący art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo Budowlane (Dz.U. Nr.89, poz. 414 ze zm.) stanowił, że

1. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy,

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu,

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania,

4) protokoły badań i sprawdzeń,

5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

2. W razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

3. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56.

4. Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

5. Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, w terminie 14 dni od dnia ich zakończenia.

Artykuł 59 powyższej ustawy przewidywał, że :

1. Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2) uporządkowania terenu budowy.

2. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.

3. Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.

4a. Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie.

5. Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

6. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ przesyła niezwłocznie organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym kontekście należy wytknąć lakoniczność decyzji organu pierwszej instancji, w której nie podano jaką konkretnie decyzją Wojewody [...] nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, czy i jakie dokumenty inwestor przedłożył do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, oraz na jakiej podstawie stwierdzono, że realizacja obiektu nie została całkowicie zakończona.

W decyzji nie zawarto żadnych wyjaśnień dotyczących przyjmowanych podstaw prawnych rozstrzygania. W szczególności, nie są znane przyczyny, dla których stosuje się w sprawie przepisy o pozwoleniu na użytkowanie zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, a nie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane , jak wynika z decyzji wydanych w toku instancji z zakresu nadzoru budowlanego, poprzedzających bezpośrednio niniejszą. Tak wydana decyzja nie odpowiada zasadniczym wymogom dotyczącym podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Treść wydanego rozstrzygnięcia wskazuje dalej, że do osnowy decyzji wprowadzono elementy, które mogłyby ewentualnie stanowić część uzasadnienia ( obowiązek przedstawienia licznych dokumentów ).

Nadto, samo rozstrzygnięcie, które pomimo odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie nakłada na inwestora obowiązek wykonania w terminie do końca grudnia 1999r. robót wykończeniowych oraz instalacji wewnętrznych nie znajduje podstawy w przepisach. Zważyć należy bowiem, że w świetle cytowanych uprzednio regulacji oraz uwzględniając treść art. 107 § 1 - 2 k.p.a., jedynie wydając pozytywną decyzję pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - nie zaś decyzję odmowną - właściwy organ mógł określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych, względnie jeżeli w stwierdził, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie mógł określić termin wykonania tych robót. Powyższe stanowi zatem o naruszeniu tak przepisów prawa materialnego, jak i art. 107 § 1 - 2 k.p.a.

Tych wszystkich uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, wydał decyzję obarczoną analogicznymi wadami, naruszając dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od już sygnalizowanych uchybień w postawie faktycznej rozstrzygnięcia, których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kolejną przesłanką do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r., znak [...] jest brak ustaleń w decyzjach co do kręgu stron, czemu towarzyszy brak dokumentów urzędowych dotyczących własności umożliwiających ich prawidłowe określenie.

Kwestia stron nie była przedmiotem zarzutów w toku postępowania administracyjnego. Z przedstawionych akt administracyjnych – w tym rozdzielników kontrolowanych decyzji – wynika , że krąg stron był tożsamy z występującym w sprawie o zatwierdzenie projektu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Za stronę niniejszego postępowania administracyjnego była uznawana między innymi A. W., jako właścicielka działki nr "4", sąsiadującej bezpośrednio ze stanowiącą teren inwestycji działką nr "1", obr.[...], przy ul. [...] w K.. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z czynnościami mającymi na celu ustalenie spadkobierców tej uczestniczki, która jak się wydawało pierwotnie ( tj. bez powiązania ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 1118/99, oznaczano kolejno II SA/Kr 1259/09 i II SA/ KR 564/11 ) zmarła po wniesieniu skargi, uzyskano odpis skrócony A. W. ( k. 103 akt II SA/Kr 562/11 i notatka urzędowa w aktach niniejszych – k. 48 ). Z dokumentu tego wynika jednak, że A. W. zmarła w dniu [...] lutego 1997r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta K. nr [...] z dnia 31 grudnia 1998r., znak [...]. Strony i uczestnicy niniejszego postępowania nie twierdzili, by byli następcami prawnymi wyżej wymienionej pod jakimkolwiek tytułem Z informacji uzyskanych w toku czynności podejmowanych w postępowaniu sądowym od S. G. oraz od niezgłaszających udziału w sprawie M. K. i G. W. wynika ( k. 37, 48, 54, 62 akt II SA/Kr 562/11), że jeszcze przed śmiercią A. W. zbyła powyższą nieruchomość S. J., zaś tenże sprzedał ją M. K. i G. W. aktem notarialnym z dnia [...] września 1999r., Rep. [...].

Powołane okoliczności wskazują, że stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r., znak [...], nie mogła być nieżyjąca A. W..

Nadto naprowadzają one, że stroną jako właściciel działki nr "4" winien być S. J., który nie został jednak zawiadomiony o postępowanie i w sprawie nie uczestniczył.

Fakty ujawnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym korespondują ze znanymi stronom i uczestnikom oraz Sądowi z urzędu materiałami zgromadzonymi w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt II SA/Kr 564/11. W aktach tych znajduje się oświadczenie P. P. z dnia 2 lipca 1999r., który podał, że według posiadanych przez niego informacji właścicielem działki nr "4", obr. [...] jest obecnie S. J., a poprzedni właściciel A. W. nie żyje.

Wady zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r., znak [...], które mogą być uznane za pochodną poprzednio wydanych w przedmiotowej sprawie z naruszeniem prawa decyzji Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 19 października 1998r., znak [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 1998r., znak [...] - co do których wyrok wydano wcześniej w dniu 21 czerwca 2011r., sporządzając z urzędu uzasadnienie - przejawiają się w niespójności wydawanych aktów administracyjnych, zaś skutkują niewyjaśnieniem w na jakimkolwiek etapie zgodności z przepisami zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych oraz nieokreśleniem prawidłowo podstaw prawnych rozstrzygania.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 19 października 1998r., znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzając pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa.

W związku z sygnalizowaną przez skarżącego zmianą stanu prawnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek której S. G. w dacie orzekania nie był już współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr "3" należy wskazać, że powyższe nie pozbawia go przymiotu strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skierowane do S. G. decyzje, "zaskarżył funkcjonowały bowiem w obrocie prawnym, rodząc określone konsekwencje jeszcze przed zmianą stanu prawnego, co powoduje, że także aktualnie skarżący ma interes prawny w żądaniu dokonania kontroli ich legalności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień .

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika P. P. o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania nie znajduje podstaw prawnych.