Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2218/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łobez od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 284/15 w sprawie ze skargi H. sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Łobzie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Łobez na rzecz H. sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w Ś. kwotę 140 zł (sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 284/15 w sprawie ze skargi spółki [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez, w punkcie I stwierdził nieważność § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w punkcie II stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w pkt I wyroku, w punkcie III zasądził od Gminy Łobez na rzecz skarżącej [...] kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą nr [...] z dnia 5 marca 2014 r. Rada Miejska w Łobzie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez (Dz.Urz. Woj. Zachod. z 2014 r., poz. 978) określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez oraz zasady gromadzenia, usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W § 13 ust. 4 powołanej uchwały, ustalono ilość odpadów podobnych do komunalnych, w oparciu o średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia, które przedstawiono w tabeli określającej rodzaj lokalu lub prowadzonej działalności z zestawieniem ich nagromadzania tygodniowego w litrach.

W dniu 3 grudnia 2014 r. wpłynęło do Rady Gminy Łobez, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w § 13 ust. 4 opisanej uchwały, wystosowane przez [...], reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Według skarżącej, powołane postanowienie uchwały było sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP oraz ustawową delegacją dla wydania Regulaminu, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Spółka podała, że w art. 4 ust. 2 ww. ustawy określono zakres regulaminu wskazując m.in., że może on określać rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego i innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Natomiast w kwestionowanym § 13 ust. 4 uchwały ustalono ilość odpadów podobnych do komunalnych w oparciu o średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia przedstawione w tabeli, co zdaniem skarżącej, należało uznać za sprzeczne z powołanymi delegacjami, ponieważ ustalały one normatywy ilości odpadów dla odpadów podobnych do komunalnych, czyli kategorii odpadów, która nie może zostać objęta ww. regulacjami odnoszącymi się jedynie do odpadów komunalnych. Dalej skarżąca wywiodła, że opłata za gospodarowanie odpadami ma szczególny charakter – daniny publicznej, a skuteczne nałożenie takiego zobowiązania na obywateli wymaga zachowania zasad określonych w art. 217 Konstytucji RP. Tym samym, w jej ocenie, wykroczenie poza upoważnienie ustawowe oraz nałożenie opłaty za odpady nieprzewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości, tj. nałożenie jej według kryteriów sprzecznych z art. 6j ww. ustawy, uznać należało za niedopuszczalne. Spółka zaznaczyła, że w ustawie oraz Regulaminie pojęcie odpadów podobnych do komunalnych nie zostało zdefiniowane, natomiast ustawa pozwalała objąć systemem jedynie odpady komunalne wytwarzane na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 2 ww. ustawy) oraz ustalać opłaty jedynie za odbiór odpadów komunalnych (art. 6j ww. ustawy). W konsekwencji, w ocenie spółki, ustawa o utrzymaniu czystości nie zawiera podstaw prawnych dla objęcia przymusowym systemem innych kategorii odpadów, niż komunalne, oraz ponoszenia z tego tytułu opłat na rzecz gminy, co powodowało, że rzeczone postanowienie uchwały należało uznać za sprzeczne z ustawą oraz uchwałą Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 31 października 2012 r., która dotyczy jedynie odpadów komunalnych. Ponadto spółka podała, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie upoważniała do ustalania normatywu odpadów (tzn. minimalnych ilości produkowanych odpadów), za które ma być uiszczana obowiązkowa opłata. Na uzasadnienie powyższego wskazała, że pogląd taki reprezentują sądy administracyjne wywodząc w licznych orzeczeniach, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, rada powinna jedynie uwzględnić przy ustalaniu minimalnej wielkości pojemników takie parametry jak: średnia ilość odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych lub innych źródłach, nie zaś ustalać minimalną ilość produkowanych odpadów i nakładać obowiązek rozliczenia się za taką ich ilość. Dlatego też według spółki, kwestionowany zapis należało uznać za sprzeczny również z art. 6j ust. 3 ww. ustawy, ponieważ w przypadku nieruchomości niezamieszkałych nie można uzależniać opłaty od innych czynników takich jak np. powierzchnia handlowa. Zdaniem skarżącej, interes prawny w podważeniu kwestionowanej uchwały wynikał z faktu wezwania jej przez Burmistrza Łobza do złożenia na podstawie § 13 ust. 4 powołanej uchwały korekty deklaracji za odbiór odpadów, pod rygorem jej ustalenia w myśl art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości.

Rada Miasta w Łobzie uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uzasadniając, że wskazanie sposobu ustalenia ilości odpadów poprzez odniesienie się do średniotygodniowego wskaźnika nagromadzenia odpadów w litrach miało na celu uszczegółowienie i uzasadnienie przyjętych w rozdziale 5 Regulaminu minimalnych częstotliwości odbioru odpadów komunalnych oraz ustalenie minimalnego pojemnika na odpady komunalne. Ponadto, odnosząc się do powoływanego przez skarżącą orzecznictwa sądów administracyjnych, Rada wskazała, że istnieją również orzeczenia sądów administracyjnych reprezentujące zupełnie odmienny pogląd. Podkreśliła również, że uchwała nr [...] z dnia 5 lutego 2014 r. podlegała badaniu w trybie nadzoru przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, który w jej zapisach, także w § 13 ust. 4 nie dopatrzył się naruszenia prawa. Odnosząc się w dalszej kolejności do braku definicji odpadu komunalnego, organ podniósł, że Regulamin nie zawiera definicji odpadu, nie zawiera jej również ustawa o utrzymaniu czystości, natomiast zawarta jest ona w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn.zm. – dalej jako: u.o.). Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącej, regulamin nie zawierał zapisów dotyczących zagospodarowania innych odpadów niż odpady komunalne, co wynikało chociażby z tytułu rozdziału 5, a sformułowanie "odpad podobny do komunalnego" dotyczył odpadów komunalnych, natomiast sposób sformułowania wskazywać ma jedynie na inne źródło wytworzenia odpadu komunalnego niż gospodarstwo domowe. Chybiony był, w ocenie organu, także zarzut, uzależnienia przez Regulamin wniesienia opłaty nie od ilości pojemników, a od innych czynników, tj. powierzchni handlowej, ponieważ zgodnie z uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik określonej pojemności, stawki opłat dla nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, ustala się za pojemnik – zgodnie z art. 6k ww. ustawy.

Skargę na powyższą uchwałę z dnia 5 lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca [...] domagając się stwierdzenia nieważności postanowień zawartych w § 13 ust. 4.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez objęcie odpadów podobnych do komunalnych, a więc kategorii odpadów, która nie jest objęta regulacjami ww. ustawy, a tym samym Regulamin nie może ustalać obowiązków dotyczących zbierania ww. odpadów, a tym bardziej ustalać normatywu ich ilości,

- przekroczenie umocowania w delegacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości przez ustalenie minimalnego tygodniowego wskaźnika nagromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych przez mieszkańców wskazanych w ww. ustępie, w sytuacji, gdy delegacja przewidziana w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy upoważniała organ do określenia nie ilości wytworzonych odpadów, ale wielkości pojemników przeznaczonych na nie,

- naruszenie art. 217 Konstytucji RP poprzez nałożenie na podmiot obowiązku ponoszenia opłaty nie znajdującej podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w zakresie nie wskazanym przepisami, tj. w zakresie odpadów podobnych do komunalnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła merytoryczne argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dotyczące przepisu § 13 ust. 4 uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestionowanego przepisu § 13 ust. 4 uchwały organ wyjaśnił, że wskazanie sposobu ustalenia ilości odpadów poprzez odniesienie się do średnio tygodniowego wskaźnika nagromadzenia odpadów w litrach miało na celu uszczegółowienie i uzasadnienie przyjętych w rozdziale 5 Regulaminu minimalnych częstotliwości odbioru odpadów komunalnych oraz ustalenia minimalnego pojemnika na odpady komunalne. Tym samym, w ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżącej uchwała nie ustalała żadnego normatywu, a kwestionowany przepis mieścił się w delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. ustawy, ponieważ wskaźniki średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach są niezbędne nie tylko do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, lecz również warunków rozmieszczenia pojemników na drogach publicznych oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących kwestionowanego przepisu, organ podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w jego ocenie wniesiona skarga okazała się zasadna. Sąd I instancji przytoczył treść art. 101 ust. 1 u.s.g., a następnie podał, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi, a nadto strona skarżąca posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, strona skarżąca wykazała, że Rada Miejska w Łobzie podejmując zaskarżoną uchwałę w części obejmującej § 13 ust. 4 naruszyła jej interes prawny, rozumiany jako naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącą jej interesu, które obiektywnie polegało na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Sąd I instancji odnosząc się do argumentów przytoczonych przez Radę Miejską w Łobzie dotyczących dokonanej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego oceny legalności uchwały nadmienił, że okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli organu nadzoru, jakim jest wojewoda, nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do uchwały, a zatem możliwe jest skuteczne zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia, zakreślonego w ust. 2 ww. przepisu. Sąd I instancji przytaczając treść § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazał, że w kwestii odpadów regulamin dotyczy wyłącznie odpadów komunalnych, zaś definicja legalna tych odpadów została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., zgodnie z którym przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w skardze, że użyte w uchwale pojęcie "odpady podobne do komunalnych" należy uznać za pojęcie niezdefiniowane ani w ustawie, na podstawie której została podjęta uchwała, ani też w ustawie o odpadach. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, § 13 ust. 4 dotyczy zatem bądź to odpadów komunalnych, bądź też innych, co do których ustawodawca nie przewidział, że zasady gospodarowania nimi zostaną określone w regulaminie. Według Sądu I instancji, akt prawa miejscowego jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może zawierać w odniesieniu do odpadów pojęć ustawowo niezdefiniowanych, wprowadzonych do tego aktu z przyczyn znanych wyłącznie lokalnemu prawodawcy, a nadto wymagających wyjaśnienia ich znaczenia w procesie stosowania prawa. Takie zabiegi legislacyjne – w ocenie Sądu I instancji – są niedopuszczalne, albowiem co do istoty wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd I instancji podkreślił bowiem, że ustawodawca w żaden sposób nie upoważnił rady gminy do wprowadzania nowych kategorii odpadów, a tym bardziej ustalania wskaźników ich nagromadzenia, od których następnie uzależnił wysokość pobieranych opłat. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w regulaminie, którego zakres regulacji stanowi katalog zamknięty i dotyczy wyłącznie odpadów komunalnych, ustawodawca zezwolił wyłącznie na unormowanie zagadnień dotyczących ich zbierania w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Dodał przy tym, że kwestia m.in. średniej ilości odpadów (ustalanej w innym akcie na podstawie odrębnego upoważnienia ustawowego) w tym przepisie stanowi jedynie wskazanie do ustalenia rodzaju, pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie jest ona natomiast w ocenie Sądu I instancji, upoważnieniem do ustalania przez radę gminy – tak jak to miało miejsce w § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały – nowych wskaźników wytwarzania odpadów w miejscach wskazanych w tym przepisie. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, było to kolejne przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy oraz niezrozumienie brzmienia tego przepisu w procesie tworzenia lokalnego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Gmina Łobez.

Strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozważań Sądu, co do drugiego zarzutu skargi, uwzględnionego przez Sąd, odnoszącego się do przekroczenia umocowania w delegacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez i ograniczenie się w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia do ogólnikowego stwierdzenia: "nie jest natomiast upoważnieniem do ustalania przez radę gminy – tak jak to ma miejsce w § 13 ust. 4 uchwały – nowych wskaźników wytwarzania odpadów w miejscach wskazanych w tym przepisie", co powoduje, że nie można poznać powodów zajęcia takiego stanowiska przez Sąd, zbadania prawidłowości operacji myślowej, a także uniemożliwia wykrycie ewentualnych błędów w dokonanym przez sąd procesie wnioskowania i ostatecznie powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dokonał analizy trzeciego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 217 Konstytucji RP ograniczając się jedynie do przywołania go w treści uzasadnienia.

Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o., przez przyjęcie, że użycie sformułowania "odpady podobne do komunalnych" wykracza poza definicję odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. i tym samym, że zastosowanie takiego sformułowania w Regulaminie powoduje wykroczenie poza delegację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości do podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r.;

art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez przyjęcie, że określenie w § 13 ust. 4 Regulaminu sposobu ustalenia ilości odpadów poprzez średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się do rozważań dotyczących jednego zarzutu dotyczącego użycia pojęcia "odpady podobne do komunalnych", a przy tym bardzo ogólnikowo potraktował drugi z zarzutów dotyczący zawartego w uchwale sposobu ustalenia ilości odpadów poprzez wskazanie ich średniotygodniowego nagromadzenia w podziale na rodzaje działalności, a już zupełnie nie odniósł się do trzeciego z zarzutów, czym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Według strony skarżącej kasacyjnie, nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi czyni zaś niemożliwym zweryfikowanie sposobu rozumowania przyjętego przez Sąd, które doprowadziło do rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości uznając, że Rada Miejska w Łobzie użyła w Regulaminie pojęcia niezdefiniowanego w ustawie, na podstawie której uchwalony został Regulamin, jak też w ustawie o odpadach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nietrafna konkluzja jest konsekwencją niedokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni definicji zawartej w powołanym art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Mając na uwadze zawartą w ww. przepisie definicję odpadów, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że odpadami komunalnymi są z jednej strony odpady powstające w gospodarstwach domowych, z drugiej zaś odpady pochodzące od innych wytwórców, podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że Regulamin zawiera normy dotyczące odpadów powstający na nieruchomościach zamieszkałych, tj. odpadów z gospodarstw domowych oraz normy dotyczące odpadów powstających na nieruchomościach niezamieszkałych, tj. odpadów podobnych do powstających w gospodarstwach domowych, a w związku z tym zastosowanie w Regulaminie pojęcia "odpadu podobnego do komunalnego" miało na celu jedynie wskazanie, że te odpady komunalne powstają na nieruchomościach niezamieszkałych. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Regulamin nie tworzył nowego pojęcia, które byłoby sprzeczne z definicją odpadu komunalnego, a określenie "podobny" miało tylko podkreślić źródło pochodzenia odpadu jakim jest nieruchomość niezamieszkała. Według skarżącej kasacyjnie Regulamin nie zawiera zapisów, które dotyczyłyby zagospodarowania innych odpadów niż odpady komunalne, na co wskazuje choćby tytuł rozdziału 5 Regulaminu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wykładnia systemowa tego sformułowania daje jasną odpowiedź, że dotyczy ono odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach niezamieszkałych. Ponadto, odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji przyjął błędną interpretację, iż sposób ustalenia ilości odpadów przez średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Dodała przy tym, że Regulamin zgodnie z delegacją zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, określa minimalną pojemność pojemnika w § 10 uchwały wskazując, że jest to pojemnik o objętości 60 litrów, a dodatkowo w § 13 ust. 4 uchwały określa ryczałtowe objętości odpadów powstające na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności, które to ryczałtowe objętości korelują z określeniem pojemnika o minimalnej pojemności oraz ustaloną częstotliwością usuwania odpadów z nieruchomości. Tym samym, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że regulacja § 13 ust. 4 uchwały nie zastępuje obligatoryjnego ustalenia w Regulaminie pojemnika o minimalnej pojemności, a jedynie uzupełnia treść § 10 uchwały określającej pojemnik o minimalnej pojemości oraz postanowienia zawarte w § 13 ust. 1 uchwały określające częstotliwość odbioru odpadów komunalnych, stanowiąc element warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Na uzasadnienie powyższego skarżąca kasacyjnie przytoczyła liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, delegacja ustawowa do podjęcia uchwały zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie wykluczała możliwości określenia w uchwale sposobu ustalenia ilości odpadów podobnych do komunalnych o średniotygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia, gdyż regulacja ta służyła uzasadnieniu ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników jak też stanowiła element warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu administracji – Rady Miejskiej w Łobzie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka podała, że wbrew stanowisku organu, przedstawionemu w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. wyjaśnił, z jakich względów uznał, iż § 13 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Łobzie Nr [....] z dnia 5 lutego 2014 r. narusza prawo, a nadto wskazał przepis, który został naruszony przez organ, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, dokonał wykładni tego przepisu oraz wyjaśnił, na czym polegało jego naruszenie. Spółka podkreśliła, że nie można w jej ocenie zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż rozważania Sądu w przedmiocie drugiego z uwzględnionych zarzutów (określenia w uchwale normatywu ilości wytwarzanych odpadów) były ogólnikowe. Ponadto zdaniem spółki, Sąd I instancji trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż akt prawa miejscowego nie może zawierać w odniesieniu do odpadów pojęć ustawowo niezdefiniowanych, wprowadzonych do tego aktu z przyczyn znanych wyłącznie lokalnemu prawodawcy, a nadto wymagających ich wyjaśnienia w procesie stosowania prawa, wobec czego według spółki za całkowicie nietrafny należy uznać podniesiony przez organ zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. Dodatkowo, zdaniem skarżącej spółki, wbrew stanowisku organu przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia wskaźnika ilości wytwarzanych odpadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącej spółki, przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby w istocie, że rada gminy może w sposób całkowicie dowolny ustalać ilość odpadów wytwarzanych na nieruchomościach danego rodzaju na potrzeby ustalania wielkości pojemników, a tym samym wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Takie zaś rozwiązanie, według spółki, w istocie umożliwiałoby radzie gminy eliminację np. podmiotów prowadzących określoną działalność, poprzez nałożenie na nie obowiązku ponoszenia wygórowanych opłat, będących pochodną normatywu odpadów ustalonego w uchwale, gdyby rada uznała, iż działalność taka, z pewnych względów jest niepożądana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

W pierwszej kolejności, Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, mający zdaniem kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań Sądu, co do drugiego zarzutu skargi, uwzględnionego przez Sąd, odnoszącego się do przekroczenia umocowania w delegacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez - Sąd II instancji stwierdza, że nie podziela prawnej i faktycznej argumentacji tego zarzutu, w związku z czym uznaje go za nieuzasadniony. Sąd II instancji zauważa, że co prawda znaczna część uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku dotyczy jednego z zarzutów skargi, uwzględnionego przez Sąd a podnoszącego wprowadzenia w uchwale kategorii odpadów nieznanej ustawie, niemniej jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, iż rozważania Sądu I instancji w przedmiocie drugiego z uwzględnionych zarzutów, dot. określenia w uchwale normatywu ilości wytwarzanych odpadów były ogólnikowe i w związku z tym nie poddające się kontroli Sądu II instancji. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż średnia ilość odpadów, o jakiej mowa w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ww. ustawy o utrzymaniu czystości, stanowi jedynie wskazanie do ustalenia rodzaju i pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zaś posłużenie się przez ustawodawcę w wymienionym przepisie zwrotem "średniej ilości odpadów" nie upoważniało rady gminy do ustalania nowych wskaźników wytwarzania odpadów. Sąd I instancji wyraźnie prezentuje swoją ocenę w przedmiocie wykładni prawa i stwierdza, że "w regulaminie, którego zakres regulacji stanowi katalog zamknięty i dotyczy wyłącznie odpadów komunalnych, ustawodawca zezwolił wyłącznie na unormowanie następujących zagadnień dotyczących ich zbierania ( art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy): 2) rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Kwestia m.in. średniej ilości odpadów (ustalanej w innym akcie na podstawie odrębnego upoważnienia ustawowego) w tym przepisie stanowi jedynie wskazanie do ustalenia rodzaju, pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie jest natomiast upoważnieniem do ustalania przez radę gminy – tak jak to ma miejsce w § 13 ust. 4 uchwały - nowych wskaźników wytwarzania odpadów w miejscach wskazanych w tym przepisie. W ocenie Sądu I instancji, jest to kolejne przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy oraz niezrozumienie brzmienia tego przepisu w procesie tworzenia lokalnego prawa". Wskazany fragment uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wyraźnie obrazuje - w przekonaniu Sądu II instancji - niespójność pomiędzy treścią upoważnienia ustawowego a treścią wydanych na jego podstawie norm prawnych, która wskazuje na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Powyższe stanowisko i ocena Sądu I instancji pozwalają, zdaniem Sądu II instancji, na zbadanie prawidłowości operacji myślowej i poddają kwestionowany wyrok kontroli instancyjnej. Kolejny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dokonał analizy trzeciego zarzutu skargi, tj. naruszenia przez uchwałę art. 217 Konstytucji RP ograniczając się jedynie do przywołania go w treści uzasadnienia nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż uwzględniając pozostałe zarzuty, Sąd I instancji wyeliminował z obiegu kwestionowane normy, także pośrednio, jako stanowiące podstawę do nałożenia nieuzasadnionego prawem obowiązku ponoszenia opłaty.

W tym miejscu Sąd II instancji przechodzi do ustosunkowania się względem zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. W odniesieniu do tej grupy zarzutów, Sąd II instancji stwierdza, że podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie gminy, że posłużenie się w § 13 ust. 4 kwestionowanej uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez terminem "odpadów podobnych do komunalnych" nie stanowi istotnego naruszenia prawa kwalifikującego stwierdzenie nieważności § 13 ust. 4 tego Regulaminu. Sąd II instancji stwierdza, że prawodawca lokalny nie ma obowiązku posługiwania się jedynie pojęciami zdefiniowanymi w ustawie, gdyż jest to za daleko idący wniosek. Prawodawca lokalny powinien, jeżeli tworzy na podstawie odpowiednich upoważnień ustawowych, normy prawa lokalnego posługiwać się aparaturą pojęciową/ustawową adekwatną dla regulowanej materii, czyli pojęciami prawnymi, których treść można odkodować z systemu prawa upoważniającego organ do tworzenia aktu prawa miejscowego. Jest przy tym bezsprzeczne, że mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 pkt 7) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz.U.2013.21 z dnia 2013.01.08 – pojęcie "odpadów podobnych do komunalnych" ma swoją treść w systemie prawa i organ prawodawczy mógł się posłużyć ew. tym terminem, bez narażenia się na zarzut istotnego naruszenia prawa, dla określenia odpadów pochodzących z innego źródła. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 7) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, " ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach komunalnych - rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości". Z powyższego wynika, że odpady podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych to "odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych".

Niezależnie jednak od tej konstatacji Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że treść § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały przekracza granice upoważnienia ustawowego i ten wniosek Sądu II instancji powoduje nieskuteczność skargi kasacyjnej, gdyż zasadnicza ocena Sądu I instancji powodująca stwierdzenie przedmiotowej nieważności, objęta kontrolą w ramach omawianego zarzutu jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (Dz. U. 2013, 1399 t.j.):

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (....)

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Z powyższego wynika, że przy uchwalaniu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości rada gminy ma uwzględniać: a) średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach; b) liczbę osób korzystających z tych pojemników; przy czym chodzi tutaj o deklaratoryjne uwzględnianie tych danych, a nie o konstytutywne wprowadzanie w tekście normatywnym kryteriów uzasadniających wielkość tych pojemników. W świetle powyżej przytoczonego stanu prawnego, zawierającego upoważnienie ustawowe do określania rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników – nie można uwzględnić argumentacji skarżącej kasacyjnie gminy, że treść zakwestionowanego przez Sąd § 13 ust. 4 Regulaminu nie zastępuje obligatoryjnego ustalenia w Regulaminie pojemnika o minimalnej pojemności, a jedynie uzupełnia treść § 10 uchwały określającej pojemnik o minimalnej pojemości oraz postanowienia zawarte w § 13 ust. 1 uchwały określające częstotliwość odbioru odpadów komunalnych, i stanowi element warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Regulamin zgodnie z delegacją zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określa minimalną pojemność pojemnika w § 10 uchwały wskazując, że jest to pojemnik o objętości 60 litrów. Jednak, w przekonaniu Sądu II instancji, przywołane i analizowane upoważnienie ustawowe, w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do dodatkowo określonych w § 13 ust. 4 uchwały ryczałtowych objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Bez znaczenia prawnego jest, wobec jednoznacznej treści upoważnienia ustawowego, że te ryczałtowe objętości korelują z określeniem pojemnika o minimalnej pojemności oraz z ustaloną częstotliwością usuwania odpadów z nieruchomości. Obowiązujący stan prawny nie daje bowiem podstawy do zawarcia w przedmiotowym Regulaminie takiej regulacji jak treść § 13 ust. 4 uchwały, która w założeniu prawodawcy lokalnego, jednak nie opartym na prawie, co prawda nie zastępuje obligatoryjnego ustalenia w Regulaminie pojemnika o minimalnej pojemności - ale uzupełnia, bez podstawy prawnej co akcentuje Sąd II instancji - treść § 10 uchwały określającej pojemnik o minimalnej pojemości oraz postanowienia zawarte w § 13 ust. 1 uchwały określające częstotliwość odbioru odpadów komunalnych. Przez co ma stanowić, w nieuzasadnionym prawem przekonaniu gminy, element warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Podzielenie poglądu przedstawionego w skardze kasacyjnej oznaczałoby w istocie, że rada gminy może w sposób dowolny ustalać ilość odpadów wytwarzanych na nieruchomościach danego rodzaju na potrzeby ustalania wielkości pojemników, a tym samym wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Przywołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych nie przekładają się przy tym wprost na uwarunkowania prawnie i faktyczne kontrolowanej sprawy przez Sąd I i II instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd II instancji działając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Gminy Łobez na rzecz [...] kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.