Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 873/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 718
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32; art. 40 § 2; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie: WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca),, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW za rok 2015 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ) z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. (skarżący), utrzymana została w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 7 maja 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie na rok 2015 jednolitej płatności obszarowej i płatności ONW, w którym w tabeli VII w kolumnie 10 nie zadeklarowano powierzchni gruntów ornych ogółem, a w tabeli VIII nie zadeklarowano żadnej działki mogącej stanowić podstawę przyznania płatności. Z akt sprawy wynika, że do wniosku nie została dołączony materiał graficzny.

W ramach kontroli kryteriów kwalifikowalności wniosku stwierdzono, że nie zawierał on wszystkich koniecznych elementów wniosku, wobec czego pismem z dnia 2 lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] poinformował skarżącego o stwierdzonych brakach wzywając do ich usunięcia z pouczeniem, że nieusunięcie braków w terminie wskazanym w wezwaniu spowoduje rozpatrzenie wniosku w zakresie, w jakim został on prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów. Z treści pisma wynikało, że usunięcia braków we wniosku będzie można dokonać w terminie do dnia 10 lipca 2015 r. Wezwanie skierowano na adres pełnomocnika Pani A., jednak w dniu 22 lipca 2015 r. zostało ono zwrócone do nadawcy z adnotacją o nie podjęciu w terminie przez adresata.

Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] uprzedził skarżącego o zamiarze wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie uzupełnił brakujących elementów wniosku o płatność.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności z tytułu ONW, stwierdzając w uzasadnieniu, że nie został spełniony warunek minimalnej powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do płatności, wynoszącej jeden hektar.

Skarżący wniósł odwołanie zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 44 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o płatność do pełnomocnika, który nie był uprawniony do odbioru korespondencji.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor LOR ARiMR utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ omówił materialnoprawne przesłanki przyznawania płatności ONW wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r., poz. 364) oraz wskazał, że ze względu na wykryte nieprawidłowości skarżący został wezwany na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm., dalej jako "ustawa z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") do uzupełnienia wniosku. Wskazując następnie na przepisy art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48; zwanego dalej "rozporządzeniem delegowanym nr 640/2014"), organ stwierdził, że z powodu nie usunięcia braków wniosku w ostatecznym terminie, który upłynął w dniu 10 lipca 2015 r., zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2015.

Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących niewłaściwego skierowania wezwania do uzupełnienia braków wniosku na adres pełnomocnika. Stwierdził, że w dniu 10 stycznia 2013 r. w biurze powiatowym Agencji złożony został dokument pełnomocnictwa dla pana G., a następnie w dniu 14 listopada 2014 r. skarżący ustanowił pełnomocnikiem panią A.. Organ ustalił, że żadne z pełnomocnictw nie zostało odwołane, nie mniej jako pełnomocnik do doręczeń wskazany został Pan G., co oznaczało, iż ten pełnomocnik był właściwym adresatem wezwania. Niezależnie od stanowiska w kwestii pełnomocnictwa, organ stwierdził, że wobec nie usunięcia braków wniosku w ostatecznym terminie do 10 lipca 2015 r. wniosek nie mógł być rozpoznany pozytywnie, ponieważ wystąpienie z wnioskiem o płatności nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem rolnika, a odpowiedzialność za skuteczne złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku spoczywa na wnioskodawcy. W ocenie organu skarżący wysyłając do biura powiatowego Agencji wniosek bez wypełnienia danych wymaganych dla uzyskania płatności miał świadomość nieprawidłowego sporządzenia wniosku, dlatego odmowa przyznania płatności była uzasadniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie wezwania do usunięcia braków wniosku pełnomocnikowi ustanowionemu do doręczeń;

- art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie przyczyn nie uzupełnienia braków wniosku;

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo odmawiając przyznania płatności; oraz

- ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwagi na niedołożenie przez organ staranności w wysłaniu wezwania do uzupełnienia braków wniosku.

W warstwie argumentacyjnej skarżący podnosi, że postępowanie w przedmiocie płatności było prowadzone nieprawidłowo ponieważ wezwanie do usunięcia braków wniosku zostało skierowane do pełnomocnika, który nie był uprawniony do odbioru korespondencji, co stało się przyczyną wydania decyzji o odmowie przyznania płatności, a organ drugiej instancji obowiązany był ją uchylić wobec rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, skarga podlega oddaleniu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium zgodności z prawem, sąd stwierdził, że organy rozpoznające sprawę nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jak też nie uchybiły przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015.

Warunki przyznania pomocy dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami określa powołana wyżej ustawa z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zaś materialnoprawne przesłanki przyznawania płatności ONW określone zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r., poz. 364, dalej jako "rozporządzenie z 13 marca 2015 r.") wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Z treści art. 22 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności ONW, powinien zawierać między innymi: oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, sposobie wykorzystywania działek rolnych (pkt 3 lit. a i b); oświadczenia i zobowiązania rolnika związane z płatnością ONW (pkt 5); oraz informację o załącznikach dołączonych do wniosku (pkt 6). Z treści § 5 ust. 3 wynika, że do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał graficzny, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, udostępniony lub przesłany przez Agencję. Oznacza to, ze integralną część dokumentacji aplikacyjnej, obok formularza wniosku (który określa zakres żądania) stanowią załączniki graficzne.

Należy też wskazać, że z treści § 5 pkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia z 13 marca 2015 r. wynika, iż wniosek powinien dodatkowo zawierać oświadczenia i informacje, jakie powinny być zawarte we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 10 tej ustawy, odsyłając w ten sposób do treści § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352). Z przepisów tych wynika między innymi, że przedmiotowy wniosek powinien zawierać również oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych, z podaniem w szczególności: położenia działki ewidencyjnej, ze wskazaniem województwa, powiatu i gminy (a), danych z ewidencji gruntów i budynków: nazwy obrębu ewidencyjnego, numeru obrębu ewidencyjnego, numeru arkusza mapy i numeru działki ewidencyjnej (b), powierzchni, jaką na działce ewidencyjnej stanowią: kwalifikujący się hektar w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, ogółem, grunty orne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 1307/2013 ogółem, w tym grunty orne niezgłoszone do płatności, - grunty niezgłoszone do płatności (c), jak też inne wymienione tam dane.

Wniosek powinien zawierać także oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, z podaniem w szczególności: oznaczenia działki rolnej (a), grupy upraw lub obszaru, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną (b), uprawy w rozumieniu art. 44 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 - w przypadku obowiązku realizacji praktyki, o której mowa w art. 43 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 (c), i innych wskazanych tam elementów wyróżniających.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowane jest stanowisko, że rolnicy korzystający jako beneficjenci z różnych form pomocy w danym programie pomocowym, zobowiązani są dołożyć należytej staranności przy deklarowaniu we wniosku określonych działek rolnych oraz stanu upraw na tych działkach. Formy pomocy nie mają bowiem charakteru pomocy bezwarunkowej. Producent rolny powinien wskazać we wniosku dotyczącym określonego, obowiązującego go programu pomocowego stan faktyczny rzeczywiście istniejący na użytkowanych przez niego rolniczo działkach i to zarówno w zakresie ich powierzchni, oznaczenia, jak i rodzaju uprawy oraz stanu tej uprawy. Również organ rozpatrując wniosek zobowiązany jest do procedowania w granicach zakreślonych tymże wnioskiem. Stąd też treść wniosku wraz z kompletem dokumentów wyznacza zakres rozpoznania sprawy i co oczywiste – podlega następnie weryfikacji przez organ w zakresie danych w nim zawartych. Wniosek o przyznanie określonej płatności zawiera jednocześnie oświadczenie i zobowiązanie związane z daną płatnością, której dotyczy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2014r., sygn. akt I SA/Gd 570/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymaga też podkreślenia, że organ związany jest zakresem żądania strony określonym we wniosku i przyznając płatność wydaje decyzję, w której uwzględnia żądanie strony w oparciu o ustalony w trakcie postępowania stan faktyczny wynikający z treści wniosku oraz na podstawie obowiązujących przepisów.

Odnosząc powyższe uregulowania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy wskazać na wynikającą z nich istotność danych, które muszą znaleźć się we wniosku, w tym również podania informacji na temat powierzchni gruntów ornych ogółem jak i zadeklarowania działek mogących stanowić podstawę przyznania płatności. Nadto obowiązek oznaczenia działek rolnych znajduje podstawę normatywną w treści § 4 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r., który to przepis nakazuje wskazanie granic działek rolnych wraz z ich oznaczeniem na przesłanym lub udostępnionym przez Agencję materiale graficznym, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013. Z niebudzącej wątpliwości treści powyższych przepisów rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. jednoznacznie wynika, że wymienione w nich elementy stanowią obligatoryjne dane, jakie powinny być zawarte w samym wniosku, jaki i w załączonym do niego materiale graficznym.

Stosownie bowiem do treści art. 25 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich, w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8, w zakresie rocznej premii, o której mowa w art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, lub w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12, nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 25 ust.1). W przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1 w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, wniosek jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów (art. 25 ust. 2).

Płatność o jaką w ramach wniosku ubiegał się skarżący, czyli płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), określona została w katalogu działań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, objętym zakresem hipotezy cytowanej wyżej normy prawnej z art. 25 ust. 1 tej ustawy, stąd też w sytuacji stwierdzonych przez organ braków wniosku, zastosowanie znajdowała dyspozycja tej normy określająca obowiązek organu poinformowania rolnika o brakach i skutkach ich nieusunięcia w terminie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że we wniosku o płatność na rok 2015 (dotyczącym łącznie JPO jak i płatności ONW) skarżący zgłosił do płatności działkę o numerze ewidencyjnym 107/1 na drugiej stronie wniosku w sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, jednakże nie uzupełnił kolumny 10 tabeli, tj. nie podał powierzchni gruntu ornego ogółem dla deklarowanej działki ewidencyjnej. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek, skarżący nie zadeklarował do płatności żadnej działki rolnej.

W takich okolicznościach faktycznych, prawidłowo organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków, jako że to na Agencji, jako organie przyjmującym wniosek rolnika o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach. W sprawie nie jest sporne, że braki określone w wystosowanym przez organ wezwaniu nie zostały usunięte, wobec czego rozpatrzenie wniosku w oparciu o zawarte w nim dane spowodowało odmowę przyznania płatności.

Skarżący zasadniczo nie kwestionuje ustaleń dotyczących nieprawidłowego wypełnienia wniosku o płatność. Podnosi jednak, że przyczyną takiego stanu rzeczy i rozpatrzenia wniosku wyłącznie na podstawie niezupełnych danych a w konsekwencji odmowy przyznania płatności, jest niedoręczenie wezwania do jego uzupełnienia. Skarżący utrzymuje, że zostało ono skierowania do pełnomocnika, który nie był uprawniony do odbioru korespondencji.

W ocenie sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Dla przypomnienia należy wskazać, iż w dacie wysłania przez organ pierwszej instancji wezwania do uzupełnienia wniosku, skarżący był reprezentowany przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez dwóch pełnomocników. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 9 stycznia 2013 r. skarżący ustanowił pełnomocnikiem Pana G., co zostało potwierdzone informacją organu o zmianie danych w ewidencji producentów rolnych (k. [...] i [...] akt adm.), natomiast w dniu 17 listopada 2014 r. Panią A. (k. [...] akt adm.), co również potwierdzone zostało stosowną informacją organu z dnia 18 listopada 2014 r. (k. [...] akt adm.). W takiej sytuacji powinności organu w toku postępowania administracyjnego regulują zasady wynikające z przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Na tle unormowania zawartego w trzecim zdaniu cytowanego przepisu, a mianowicie uprawnienia strony do wskazania pełnomocnika, któremu będą doręczane pisma, w rozpoznawanej sprawie zarysował się spór co do skuteczności doręczenia wezwania do uzupełnienia wniosku. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w skierowaniu przez organ korespondencji do Pani A., zamiast do Pana G., który zdaniem skarżącego uprawniony był do jej odbioru.

Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) oraz, że z takiego uprawnienia skarżący skorzystał. Przywołany przepis nie ogranicza jednak w swej treści zakresu pełnomocnictwa, a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika z uwagi na charakter czynności podejmowanych w postępowaniu (por. uwagi zawarte w: KPA Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, 13. wydanie, wyd. C.H Beck, s.230) co oznacza, że pełnomocnik może podejmować za stronę wszystkie czynności procesowe, za wyjątkiem tych, którym przypisuje się charakter osobisty. Na tle tego unormowania warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie II GSK 509/15, z którego wynika, że "Przepisy o pełnomocnictwie w postępowaniu administracyjnym nie różnicują pełnomocnictw na podstawie ich charakteru i właściwego każdemu z nich umocowania, jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej (art. 88 k.p.c. i art. 36 p.p.s.a.). Oznacza to, że od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Jeśli więc udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub szerzej - w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może imieniem mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy".

Powyższe tezy są w pełni adekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, jakoby skarżący skorzystał z uprawnienia do wskazania pełnomocnika do odbioru korespondencji, w rozumieniu przepisu art. 40 § 2 k.p.a., co skłoniło organ do przyjęcia konkluzji, iż adresatem wezwania z dnia 2 lipca 2015 r. do uzupełnienia braków wniosku powinien być Pan G..

Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, zakres pełnomocnictwa Pani A. nie był ograniczony w tym sensie, że wyłączał odbiór korespondencji. Z treści udzielonego jej pełnomocnictwa (k. [...] akt adm) wynika bowiem, że pełnomocnik jest uprawniony do "załatwiania wszystkich spraw w postępowaniach przed organami Agencji, a w szczególności do odbioru należnych płatności". Pełnomocnictwo to ma szeroki zakres i z definicji obejmuje także odbiór korespondencji, jako że sprawy z zakresu płatności rolnych są załatwiane w formie pisemnej. Analogiczny, szeroki zakres ma pełnomocnictwo udzielone w dniu 9 stycznia 2013 r. Panu G.. Z jego treści również wynika, że pełnomocnik jest upoważniony do reprezentowania skarżącego przed wszystkimi organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jedynie w katalogu przykładowym, co wynika z użycia formuły "w szczególności" wymienia się jako jedną z wielu czynności – odbiór korespondencji. Nie oznacza to jednak, jak przyjął organ odwoławczy, że pełnomocnik ten był wskazany przez skarżącego do odbioru korespondencji. W oparciu o udzielone pełnomocnictwo, stosownie do przepisu art. 32 k.p.a. każdy z pełnomocników był uprawniony do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zakres pełnomocnictw w żaden sposób nie był ograniczony, poza czynnościami które wymagałyby osobistego działania strony, co nie jest przedmiotem stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W świetle argumentów zawartych w przywołanym orzeczeniu NSA, upoważnienie do działania przed organami Agencji udzielone zarówno Pani A. jak i Panu G., należy odnosić do wszystkich czynności związanych z tokiem tego postępowania, przy czym z uwagi na formę załatwiania spraw, w ich zakresie, a więc w zakresie umocowania każdego z pełnomocników mieścił się również odbiór korespondencji.

W świetle przytoczonych argumentów, zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w wyniku błędnego skierowania wezwania do uzupełnienia wniosku, należy uznać za bezpodstawny. Niezasadne są również podniesione w uzasadnieniu skargi argumenty, jakoby brak wypełnienia rubryki 24 wniosku o zmianę danych w ewidencji producentów rolnych (k. [...] i [...] akt adm.) świadczył o nie wskazaniu adresu tego pełnomocnika. Należy bowiem wskazać, iż dane pełnomocnika określa sekcja VII i VIII wniosku, czyli rubryki od 36 do 55, a te zostały wypełnione poprzez wskazanie adresu pełnomocnika (Pani A.) do korespondencji.

Podsumowując ten wątek rozważań należy stwierdzić, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego prawidłowo przy zastosowaniu trybu doręczenia zastępczego, określonego w przepisach art. 44 k.p.a. Z adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru wynika bowiem, że przesyłka mimo awizowania nie została podjęta przez adresata w terminie, co skutkowało uznaniem jej za doręczoną stosownie do przepisu art. 44 § 4 k.p.a.

W kontekście przedstawionych konkluzji, jako chybione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące na ruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oparte na twierdzeniu o nie pouczeniu skarżącego przez organ o terminie usunięcia braków formalnych wniosku o płatność, skoro w wezwaniu uznanym za doręczone w trybie zastępczym zawarto co do zasady pouczenie, iż usunięcie braków powinno nastąpić w terminie do dnia 10 lipca 2015 r.

Jako nietrafny należy uznać też zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, albowiem organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która nie była dla skarżącego rozstrzygnięciem korzystnym, gdyż odmawiała przyznania płatności. Nie doszło zatem do naruszenia zakazu zmiany w toku instancji rozstrzygnięcia korzystnego dla strony.

Za oczywiście bezpodstawny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, iż na poziomie krajowym płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW zostały objęte działaniem w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2010, określonym w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w związku z czym zadania i właściwość organów w zakresie dotyczącym płatności ONW jest zasadniczo ta ustawa, a nie jak powołano w zarzutach skargi – ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatność o jaką w ramach wniosku ubiegał się skarżący, czyli płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, określona została bowiem w katalogu działań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, wymienionych w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, objętym również zakresem hipotezy cytowanej w decyzji normy prawnej z art. 25 ust. 1 tej ustawy, stąd też w sytuacji stwierdzonych przez organ braków wniosku, zastosowanie znajdowała dyspozycja tej normy określająca obowiązek organu poinformowania rolnika o brakach wniosku i skutkach ich nieusunięcia w terminie (art. 25 ust. 1).

Sąd dostrzega i traktuje jako pomyłkę organu odwoławczego przywołanie w ostatnim akapicie na piątej stronie zaskarżonej decyzji przepisu art. 25 ust. 2 "ustawy z dnia 5 lutego 2015 r." (bez przywołania tytułu choćby w wersji skróconej), podczas gdy w istocie chodzi o ustawę z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Na marginesie warto wyjaśnić, iż przepisy art. 25 omawianej ustawy jak i przepisy art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551) zawierają tożsame rozwiązania prawne w zakresie dotyczącym braków wniosku o płatności. Pomyłka organu odnośnie wskazania podstawy prawnej decyzji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem ostatecznie odmowa przyznania płatności w rozpoznawanej sprawie była następstwem nieprawidłowo wypełnionego wniosku i nie usunięcia braków w ustawowym terminie.

W tym miejscu należy odwołać się do argumentów przywołanych w pierwszej części uzasadnienia wyroku, wskazując na przepis art. 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w związku z przepisami § 5 rozporządzenia z 13 marca 2015 r., z których wynika, że warunkiem przyznania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i materiału graficznego. W ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy, który sąd uznaje za prawidłowy, złożony przez skarżącego wniosek o płatności nie został prawidłowo wypełniony. Nie zawierał on bowiem danych pozwalających przeprowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności. Trafnie w odniesieniu do tego argumentu zauważył organ odwoławczy, że wystąpienie o płatności nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem rolnika i to beneficjent tych środków winien dołożyć należytej staranności aby ubiegając się o środki publiczne, spełniać określone przepisami prawa przesłanki warunkujące ich przyznawanie. Wymaga też podkreślenia, iż skarżący składając wniosek, podpisał go, co jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Jednocześnie oświadczył we wniosku (sekcja IX. Oświadczenia i Zobowiązania), że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Podsumowując ten wątek rozważań należy stwierdzić, iż obowiązek wskazania powierzchni ogółem gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, jak też pozostałych danych warunkujących przyznanie płatności, obciąża wyłącznie rolnika. W przypadku zaś jakichkolwiek braków w tym zakresie, na organie spoczywa jedynie obowiązek poinformowania podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, co wynika wprost z przepisu art. 25 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jednocześnie w świetle wcześniejszych konkluzji dotyczących aspektu doręczenia wezwania ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi, nie można organowi zarzucić niewywiązania się z tego obowiązku. Za prawidłowe należy też uznać stanowisko organu odwołujące się do przepisu art. 25 ust. 2 wymienionej ustawy i wynikającej z niego nadrzędnej zasady, iż wniosek jest rozpatrywany w takim zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony.

Dodatkowo wskazać należy, że kwestie dotyczące opóźnionego złożenia wniosku o płatności i dokonywania poprawek wniosku uregulowane zostały w art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., zgodnie z którym: "Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie (...). Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia (ust. 1). (...) Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych. Poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie"(ust. 3).

Z uwagi na powyższe uregulowania zasadnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność określonego w ust. 1 akapit trzeci wymienionego artykułu, tj. 25 dni kalendarzowych liczonych od dnia ostatecznego terminu składania pojedynczego wniosku (przypadającego na dzień 15 czerwca), czyli w rozpoznawanej sprawie do dnia 10 lipca 2015 r. Stosownie bowiem do przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia z 13 marca 2015 r., wniosek o przyznanie płatności ONW, składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, "Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu". Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny, nie podlegający przywróceniu (por. wyroki NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09 i z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt 497/10; wyroki: WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13 i z 29 września 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 457/15 oraz WSA w Olsztynie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 616/15). Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje zatem skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13). Wynika to również z brzmienia przepisu art. 25 ust. 1 in fine ustawy z 20 lutego 2015 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w którym jednoznacznie stwierdzono, że jeżeli ostateczny termin do usunięcia braków wniosku upłynął, organ nie ma już obowiązku informowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia. Przyjęcie takiego rozwiązania oznacza zatem niedopuszczalność dokonywania poprawek po upływie nieprzekraczalnego terminu.

W świetle wskazanych unormowań, za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, iż brak we wniosku o płatność danych wymaganych zgodnie z § 5 rozporządzenia z 13 marca 2015 r. oraz upływ ostatecznego terminu do wnoszenia poprawek, ostatecznie uniemożliwiał przyznanie płatności ONW, o którą skarżący się ubiegał.

Mając powyższe na uwadze, sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów postępowania powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Brak też podstaw do przypisania organom naruszenia prawa materialnego. Organy obu instancji postępowały bowiem zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami. Z akt sprawy wynika, że organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym i wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne sprawy. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Decyzja organu odwoławczego spełnia kryteria określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż organ uzasadnił swoje stanowisko tak odnośnie podstawy prawnej jak i faktycznej rozstrzygnięcia.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz prawidłowo oceniły stan faktyczny w świetle treści norm prawnych, które przyjęły za podstawę decyzji, zaś podniesione w skardze zarzuty nie zdołały w ocenie sądu podważyć tej oceny.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.