Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 899/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 16,  art. 17  ust. 5  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151,  art. 119  pkt 2,  art. 120
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania T. R. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] stycznia 2021 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 września 2020 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B. R.

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], organ I instancji odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że B. R. jest osobą o orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym. Jednakże, zdaniem organu I instancji, niepełnosprawność u B. R. jest datowana od [...] marca 2012 r., czyli po ukończeniu przez ww. osobę [...] roku życia, a dokładnej daty jej powstania nie da się ustalić, jak wymaga tego przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji podniósł również, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że Skarżącą ma ustalone bezterminowo prawo do emerytury. Powyższa okoliczność, zdaniem Prezydenta, również wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Końcowo organ I instancji wskazał, że fakt pozostawania przez B. R. w związku z małżeńskim stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezydent wywiódł, że niezależnie od obowiązku wzajemnego wspierania się przez współmałżonków, o którym mowa w art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w świetle powyższego przepisu ustawy świadczenie pielęgnacyjne małżonkowi nie przysługuje. Powyższe ustalenia skłoniły organ I instancji do uznania, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca, reprezentowana przez adwokata M. Z.

Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z [...] października 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zaprezentowana w tej sprawie przez organ I instancji wykładnia przepisu w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnia stanowiska przedstawionego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt K 2/17. Organ podniósł, że skutkiem ww. orzeczenia Trybunału jest konieczność takiej wykładni ww. przepisu ustawy, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Organ przypomniał zatem, że obowiązkiem organu I instancji jest umożliwienie stronie dokonania wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Organ wskazał także, że w światle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych odmowa przyznaniem Skarżącej wnioskowanego świadczenia z powodu tylko tego, że jest współmałżonkiem B. R. jest nieuzasadniona, ponieważ Skarżąca jest jedyną osobą, która może zapewnić opiekę współmałżonkowi, a ponadto z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego wynikający z obowiązku wzajemnej troski, wsparcia i pieczy małżonków, i wyprzeda on obowiązek alimentacyjny krewnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Prezydent odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał, że pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to skutkiem wejścia jego w życie nie jest, zdaniem Prezydenta, uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu I instancji, zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne podejmowanych rozstrzygnięć, powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Organ I instancji uznał zatem, że ze względu na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw do wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Prezydenta, Skarżącej świadczenie nie przysługuje również dlatego, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury. W ocenie organu I instancji, ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. Jego istotą jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Prezydenta, nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym. Organ I instancji uwzględnił przy tym okoliczność, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i emerytura jest jej wypłacana. Ponadto, Prezydent podniósł, że fakt pozostawania B. R. w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną do przyznania ww. świadczenia. Na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które zacytował Prezydent, stwierdził następnie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane współmałżonkowi osoby wymagającej opieki, bowiem na małżonkach nie ciąży obowiązek alimentacyjny, a jedynie obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy.

Z takim rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodziła się Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, która wniosła od ww. decyzji Prezydenta odwołanie.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2021 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że zagadnienie wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozwala to na przyjęcie wniosku, zdaniem organu, że w tym zakresie ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Prezydenta oznaczałoby, zdaniem organu, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Kolegium podniosło więc, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uwzględniając powyższe, Kolegium uznało za niezasadnie stanowisko organu I instancji, które odmówiło przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy.

Niezależnie jednak od powyższego, Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji dotyczącego przeszkody w przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na ustalone prawo do emerytury. W tym zakresie organ podniósł, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie. Treść art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, zdaniem organu, że nie każde niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (tj. niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia), po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zatem częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponosi osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny, na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Kolegium zauważyło, że Skarżącą jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy (urodziła się bowiem w 1949 r.). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia istnienia bezpośredniego związku między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a podjęciem opieki nad mężem. W ocenie organu, Skarżąca jako osoba wyłączona jest z rynku pracy nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzucając tej decyzji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższy zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak też zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowe omówienie argumentów na poparcie postawionych zarzutów. Skarżąca wskazała w szczególności, że poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może prowadzić do wniosku, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Skarżącej, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Wskazując m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt IOSK 1546/19, Skarżąca podniosła, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wniosło także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I Instancji, że po pierwsze – brak możliwości ustalenia dokładnej daty powstania niepełnosprawności u B. R. przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, po drugie – Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który określa przypadki gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. w sytuacji gdy osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do emerytury, oraz po trzecie – osoba wymagająca opieki, tj. B. R. pozostaje w związku z małżeńskim ze Skarżącą, co stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Kolegium skorygowało powyższy pogląd organu I instancji – w zakresie oceny momentu powstania niepełnosprawności u B. R. jako nie mający znaczenia dla przyznania świadczenia oraz w zakresie oceny sytuacji Skarżącej jako osoby pozostającej w związku małżeńskim z B. R. wskazując, że odmowa przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia z powodu tylko tego, że jest współmałżonkiem B. R. jest nieuzasadniona. Kolegium przychyliło się jednak do stanowiska Prezydenta, że fakt posiadania przez Skarżącą uprawnień emerytalnych w powiązaniu z okolicznościami niniejszej sprawy dotyczącymi braku bezpośredniego związku między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a podjęciem opieki nad mężem, przesądza o tym, że Skarżąca jako osoba wyłączona jest z rynku pracy nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z takim stanowiskiem organu nie zgodziła się z kolei Skarżąca podnosząc, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Odnosząc się do tak nakreślonego kręgu zasadniczych zagadnień w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, poza sporem pozostaje kwestia stanowiska zaprezentowanego przez Prezydenta w zakresie rozumienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. – jako całkowicie błędnego. W tym miejscu Sąd orzekający jedynie dla porządku wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Mówiąc innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z jego wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ugruntowała się natomiast linia orzecznicza sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w pełni aprobuje, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/18; z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 309/18). Słusznie więc Kolegium uznało, że wobec przedstawionego przez Trybunał sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., data powstania niepełnosprawności u B. R., nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu.

Ponadto, Sąd zauważa, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wskazany przez Prezydenta jako kolejna z podstaw normatywnych odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, odnosi się do sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż małżonek osoby wymagającej opieki. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jednoznacznie bowiem wynika, że w sytuacji pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., wyłącznie wówczas gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, na co trafnie wskazuje w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2391/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2623/12). Posiadanie przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie, pomimo że osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3044226 oraz). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w tym przepisie (z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła bowiem współmałżonek osoby wymagającej opieki, a nie inna uprawiona osoba), w związku z czym przepis ten mógł znaleźć zastosowania w sprawie.

Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd podzielił również stanowisko organu, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stoi jednak okoliczność pobierania przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wzmocniona dodatkowo, na co Sąd pragnie zwrócić szczególną uwagę – realiami faktycznymi niniejszej sprawy.

W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że z urzędu znane jest mu aktualnie kształtujące się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też wojewódzkich sądów administracyjnych, w kwestii wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna bowiem uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje zdaniem NSA, w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.

W niniejszej sprawie emerytura Skarżącej wynosi 1381,65 zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia 1830 zł.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe przemawiałoby za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. odnosi się do zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r. W przypadku zbiegu jedynie do ww. świadczeń, przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami (vide: przywołany w skardze wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, LEX nr 3009452). Sąd zauważa, że w realiach niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zbiegiem świadczeń, o których mowa w tym przepisie (Skarżąca pobiera świadczenie emerytalne), w związku z czym trudno mówić aby przepis ten znalazł zastosowania w sprawie.

Zważyć należy również, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Zgodnie bowiem z brzmienie tego przepisu - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem częściowo zrekompensowanie tym osobom straty finansowe, jakie ponoszą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Słusznie wskazało przy tym Kolegium, że istotą świadczenia opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (tj. niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia), po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad taką osobą.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając realia faktyczne niniejszej sprawy, Sądu doszedł do przekonania, że organ właściwie przyjął, że ze względu na pobieranie świadczenia emerytalnego Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. De facto Skarżąca od wielu lat jest nieaktywna zawodowo, wszak pobiera emeryturę. Skarżąca nie wykazała przy tym, że jest inaczej. W przypadku zatem Skarżącej, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a podjęciem opieki nad mężem – B. R.. Skoro tak, to sytuacja Skarżącej nie jest podobna do warunków osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub nie podejmują zatrudnienia. Osoby te, odmiennie od Skarżącej, nie posiadają żadnych dochodów, ponieważ nie mają możliwości zarobkowania z powodu sprawowanej opieki. Tak więc okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe aniżeli emerytura Skarżącej nie oznacza, że zostały naruszone w tym zakresie normy prawne. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w istocie wypaczyłoby ratio legis przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wsparciem, na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., ustawodawca objął bowiem osoby, które dobrowolnie z pracy rezygnują aby podjąć się opieki na osoba tej opieki wymagającej, a nie osoby, takie jak chociażby Skarżąca, które jedynie sprawują przedmiotową opiekę ale z pracy rezygnować nie muszą, ponieważ nie są zainteresowane dalszą aktywnością zarobkową z uwagi na zaawansowany wiek, stan zdrowia, czy pobieraną emeryturę.

Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Państwo w swojej polityce społecznej zapewnia osobom niepełnosprawnym pomoc w zabezpieczaniu egzystencji, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 67, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nie oznacza to jednak, że każda prośba o pomoc powinna być zaspokojona. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Tym bardziej jest to pogląd uzasadniony, gdy uwzględni się okoliczność, że środki przeznaczane na ten cel powinny być racjonalnie wydatkowe z uwagi na ich ograniczoną ilość – z reguły mniejszą niż zakres pomocy, o który zwracają się obywatele.

Zasadnie zatem Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydane na skutek prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają zatem prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.