Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2835/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1236/15 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia sposobu zagospodarowania odpadu o kodzie 16 01 04 w postaci uszkodzonego pojazdu marki Peugeot 3008 o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] przywiezionego przez skarżącego z Wielkiej Brytanii do Polski.

Postanowieniem z [...] września 2014 r. organ wezwał skarżącego do oddania odpadu w postaci spornego samochodu do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu pojazdów lub do przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 25 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U Nr 124, poz. 859 ze zm. – dalej jako "ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów") w związku z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm. – dalej jako "rozporządzenie (WE) Nr 1013/2016") oraz art. 18 ustawy z 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25 poz. 202 ze zm. – dalej jako "ustawa o recyklingu").

Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oceny technicznej oraz zdjęć pojazdu organ stwierdził, że pojazd w momencie przemieszczenia był uszkodzony. Dla tego pojazdu DVLA – Driver and Vehicle Licensing Agency w Wielkiej Brytanii wydał dokument, który po przetłumaczeniu na język polski oznacza: "Samochód z odzysku, zaświadczenie o eksporcie" ("United Kingdom UK Vehicle Salvage Certificate V963"). Dokument ten zawiera także ostrzeżenie, że nie może stanowić podstawy do ponownej rejestracji pojazdu. Dowodem rejestracyjnym uprawniającym do ponownej rejestracji pojazdu na terytorium RP jest dokument: V5, V5C oraz V561. Brak jest zatem możliwości dokonania rejestracji pojazdu, a tym samym jego dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organu, techniczna możliwość naprawienia pojazdu wykazana przez stronę w złożonej opinii technicznej pozostaje bez wpływu na zakwalifikowanie tego pojazdu jako odpadu.

W tej sytuacji organ uznał, że poprzedni właściciel ze względu na uszkodzenia, jak również brak możliwości rejestracji pojazdu, pozbył się go na rzecz skarżącego. Pojazd ten jest zatem odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach").

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2014 r. w części dotyczącej wezwania skarżącego do oddania odpadu nim objętego oraz wskazał nowy termin wykonania obowiązku.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że analiza całokształtu dokumentacji zgromadzonej w sprawie wskazuje, że pojazd stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie dowodowe zostało przez organ przeprowadzone prawidłowo, a organ trafnie przyjął, że nie zachodziła potrzeba powołania biegłego. Biegły bowiem posiada wiedzę specjalistyczną zgodnie z uzyskaną akredytacją, nie jest natomiast uprawniony do wydawania opinii z zakresu przepisów prawa. Do organu należy natomiast ustalenie w oparciu o całokształt materiału dowodowego czy dany pojazd stanowi odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.

Sąd I instancji podkreślił, że podobnie jak organ nie kwestionuje stopnia uszkodzeń pojazdu oraz możliwości jego naprawy bez uszczerbku dla jego funkcji. Stan techniczny pojazdu nie ma jednak przesądzającego znaczenia przy kwalifikowaniu danej rzeczy jako odpadu w świetle obowiązujących przepisów. Dla uznania danego przedmiotu jako odpadu decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wprowadzenia przedmiotu na terytorium Polski. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w dacie przekraczania granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może poruszać się po drogach. W postępowaniu w sprawie międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi tych cech, które umożliwiają mu poruszanie się po drogach zgodnie z zasadami ruchu drogowego. Fakt przywrócenia mu cech pierwotnych pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji przedmiotu jako odpadu w postępowaniu o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla kwalifikowania danego przedmiotu jako odpadu odgrywa przesłanka pozbycia się. Przesłankę te można stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru jaki był w dacie przekazania przedmiotu innemu podmiotowi.

W ocenie Sądu I instancji, z ustaleń faktycznych organu oraz prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dacie wprowadzenia spornego pojazdu na terytorium Polski stanowił on odpad. Nie mógł być wykorzystywany do poruszania się po drogach i wymagał naprawy, czego nie kwestionuje skarżący. Podjął on działania w celu przywrócenia pojazdu do pierwotnej funkcji i dopiero po tej czynności otrzymał dokumenty, które dopuściły pojazd do ruchu drogowego. Pojazd został zarejestrowany, ponieważ dokonano jego naprawy, przywracając mu pierwotne cechy użytkowe.

W ocenie Sądu I instancji, przy ocenie zdolności pojazdu do poruszania się po drogach istotne znaczenie ma, czy pojazd spełnia warunki pozwalające go zarejestrować, określone w ustawie z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.). Ponadto, żeby pojazd mógł zostać zarejestrowany wymagany jest dowód rejestracyjny, a takim dokumentem nie jest "United Kingdom UK Vehicle Salvage Certificate V963". Pojazd nie miał dowodu rejestracyjnego. W dacie przemieszczenia przez granicę RP nie był także restytuowany do pierwotnego przeznaczenia i nie zostało wydane zaświadczenie o jego sprawności technicznej. Dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia został naprawiony i przeszedł pozytywne badania stanu technicznego. Sąd I instancji podkreślił, że w dacie międzynarodowego przemieszczenia pojazd stanowił odpad, co znajduje potwierdzenie w prawidłowo przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, naruszenie tego przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy w kontekście zastosowanego prawa materialnego tj. art. 25 ust. 1 pkt. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 oraz art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie uznał, że analiza całokształtu dokumentacji zgromadzonej w sprawie wskazuje, że sporny pojazd stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącego, przyjęcie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy polegające na uznaniu, że przedmiotowy samochód nie był sprawny i bez naprawy nie mógł być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, spowodowało również naruszenie art. 134 § 1 p. p.s. a. ponieważ skarżący nie podnosił tego zarzutu w skardze, ale wojewódzki sąd administracyjny powinien go uwzględnić nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów w związku z art. 2 pkt. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz art. 72 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowy pojazd stanowił odpad i na podstawie treści dokumentu wydanego przez organ brytyjski wykluczona jest prawna możliwość ponownego dopuszczenia do ruchu przedmiotowego pojazdu. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie uznał, że zasadnicze znaczenie dla kwalifikowania samego przedmiotu jako odpadu odgrywa przesłanka pozbycia się, zaś dalszą kwestią jest zakwalifikowanie odpadu do poszczególnej kategorii. W ocenie skarżącego, błędna wykładnia przywołanego przepisu spowodowała jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie uznał, że w przypadku pojazdu występuje prawna przeszkoda uniemożliwiająca użytkowanie pojazdu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej, ma ocena czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy powinny były zakwalifikować przedmiotowy pojazd jako odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Oceny tej dotyczą zarzuty skarżącego, zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. powołanego w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 1 pkt. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 oraz art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie, co trafnie stwierdził Sąd I instancji. Właściwe w sprawie organy oraz Sąd I instancji nie zakwestionowały stanu technicznego pojazdu, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie kwestionował technicznej możliwości dokonania naprawy przedmiotowego pojazdu ani też stopnia jego uszkodzeń. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowy pojazd stanowi odpad w rozumieniu ustawy o odpadach.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, które jest działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów jakie miał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu o utratę kontroli nad przedmiotem, ale o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r., II OSK 2874/13). Pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu ustawy o odpadach będzie również jego przekazanie (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/12). Niekompletny, uszkodzony pojazd może stanowić zatem odpad (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 157/11). Oznacza to, że uznanie pojazdu za odpad zależy od tego, czy może on poruszać się po drogach, tj. być użyteczny zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.

Z tych względów Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że dokumenty, którymi dysponował posiadacz pojazdu nie pozwalały na jego zarejestrowanie. Z certyfikatu wydanego dla przedmiotowego pojazdu przez władze Wielkiej Brytanii wynika, że samochód ten nie podlega ponownej rejestracji. Okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zakwalifikowania pojazdu jako odpadu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.

W wyroku z 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 960/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "pozbycie się" oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie europejskim. W wyroku z 15 stycznia 2004 r. w sprawie C-235/02 (ECR 2004/1B/I-01005) Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Zdaniem Trybunału, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (por. wyroki ETS z 25 czerwca 1997 r. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94, C-224/95 - publ. ECR 1997/6/I-03561). Oznacza to, że do kategorii odpadów zalicza się także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku.

Z tych też względów na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów w związku z art. 2 pkt. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz art. 72 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przedmiotowy pojazd stanowił odpad i na podstawie treści dokumentu wydanego przez właściwy organ brytyjski wykluczona była możliwość jego ponownej rejestracji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stwierdzenie tego rodzaju wynika wprost z treści znajdującego się w aktach sprawy certyfikatu V963. Ponadto Sąd I instancji trafnie uznał, że zasadnicze znaczenie dla kwalifikowania samego przedmiotu jako odpadu ma przesłanka pozbycia się.

Wskazana wyżej i wynikająca z ustawodawstwa krajowego definicja odpadu jest zgodna ze znaczeniem pojęcia odpad przyjętym w art. 3 pkt 1 obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L. z 2008 r., nr 312, s. 3). Powołany przez skarżącego i nieobowiązujący już art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów posługiwał się pojęciem "usuwania" przedmiotu lub substancji, ale ponadto był treściowo zgodny z obecnie obowiązującą regulacją. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno regulacja krajowa, jak i unijna posługują się pojęciem "odpadów" w znaczeniu, w którym decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów ma intencja posiadacza pozbycia się tego przedmiotu lub substancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 257/15 oraz z 16 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1463/13). Ponadto rozporządzenie Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, odwołuje się do znaczenia pojęcia odpadu przyjętego w dyrektywie 2006/12/WE. Wobec jednak treściowej zgodności powołanych przepisów uznać należy, że zasadnicze znaczenie dla uznania przedmiotowego pojazdu za odpad miała przesłanka pozbycia się, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.

Ponadto Sąd I instancji trafnie zaaprobował ocenę organów odnośnie braku możliwości zarejestrowania pojazdu na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Późniejsze, konieczne dla rejestracji pojazdu, uzyskanie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu (art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym), nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska podlegało kontroli przez Sąd I instancji pod kątem legalności z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z daty jego wydania.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.