Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 758/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy U. Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 222/18 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy U. Miasta W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 222/18 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy z dnia 12 lipca 2017 r. nr 1.151 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy uchwałą z dnia 12 lipca 2017 r. nr 1.151, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (t j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) oraz § 50 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy stanowiącego załącznik Nr 12 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t. j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420) oraz § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (t. j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) oraz § 4 pkt 1, § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 Ą poz. 6725 (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), odmówił zakwalifikowania i umieszczenia O. i S. P. na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

Ze złożonych dokumentów zdaniem organu wynika, iż nie są spełnione przesłanki wynikające z § 4 pkt 1 uchwały. Organ ustalił bowiem, że na jedną osobę przypada 7,97 m2, a zatem wnioskodawcy nie pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych.

Na skutek zaskarżenia ww. uchwały przez S. P. do WSA w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji uznał, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego był brak spełnienia przesłanki z § 4 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zgodnie z tym przepisem, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowaniem osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto (pkt 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Organ w tej sprawie ustalił, że na jedną osobę przypada 7,97 m2, a zatem wnioskodawca i jego rodzina nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych.

Przy czym Sąd I instancji zaakcentował dalej, iż zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., postanowień § 4 pkt 1 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności: a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, b) ciężką przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, c) istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Organ powołując się ogólnie na § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały stwierdził, że w tym przypadku nie ma miejsca taka sytuacja. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, organ nie dokonał pełnej analizy znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. i nie rozważył okoliczności w nim wskazanych. Orzeczeniem tym matka wnioskodawcy B. M. zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Poza tą jedną okolicznością, którą organ wskazał, z orzeczenia tego wynika, że B. M. wymaga okresowo stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a nadto, co istotne w niniejszej sprawie, że wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Tę okoliczność organ całkowicie pominął, czym naruszył przepis w § 4 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały. Podkreślono również, że organ także nie wziął pod uwagę, faktu, że matka wnioskodawcy jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, co w orzeczeniu z dnia 24 maja 2016 r. stwierdził lekarz orzecznik ZUS.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, albowiem okoliczności te nie zostały przez organ wzięte pod uwagę i rozważone przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a mogły mieć wpływ na treść uchwały. WSA w Warszawie nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem od dnia jej podjęcia upłynął rok. Z tego względu stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9.07.2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu, że w sytuacji orzeczenia niepełnosprawności terminowej do dnia 31.05.2017 r. matki wnioskodawcy tj. B. M. organ miał obowiązek zastosowania w/w § 5 ust.2 pkt 3 ww. uchwały - zwolnienia z kryterium powierzchniowego.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uznaniu, że uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa m.in. w następstwie naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonych dowodów i czynności przedsięwziętych przez organ w trakcie rozpoznania sprawy prowadzi do wniosku, że skarga powinna być oddalona albowiem nie zasługują na uwzględnienie zarzuty w niej sformułowane i powtórzone w uzasadnieniu skarżonego wyroku tj.:

a. Zarzut dotyczący nierozpatrzenia w sposób wnikliwy i wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie poddania analizie w sposób pełny i wszechstronny sytuacji zdrowotnej matki wnioskodawcy tj. B. M., podczas gdy z dokumentów sprawy w sposób niewątpliwy wynika, że organ dokonał szczegółowej analizy orzeczenia z dnia 24.05.2016r. lekarza orzecznika ZUS i orzeczenia z dnia 22.03.2017r. Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności

b. Zarzut Sądu I instancji, że organ nie wziął pod uwagę faktu, iż B. M. wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju jest całkowicie bezzasadny.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie od S. P. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że ocena Sądu I instancji jakoby organ nie wziął pod uwagę, że matka wnioskodawcy jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji (co w orzeczeniu z dnia 24 maja 2016 r. stwierdził lekarz orzecznik ZUS) jest nieprawidłowa, gdyż kwestia była przedmiotem analizy organu. Jak wskazano w przywołanym orzeczeniu lekarza ZUS - przedmiotowa niezdolność została orzeczona terminowo do dnia 31 maja 2017 r., podczas gdy Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w dniu 5 października 2018 r.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę na fakt, że w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia z Urzędu Pracy, z których wynika, iż S. P. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 10.12.2015 r. (zaświadczenie z dnia 21.11.2016 r. i z dnia 17.02.2017 r.). Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego z dnia 9.02.2017 r. w okresie od sierpnia 2016 r. do stycznia 2017 r. wnioskodawca z prac dorywczych osiągnął dochód w wysokości około 3000 zł.

Wnioskodawca nie wykazał powodów niepodjęcia zatrudnienia a tym bardziej nie wskazał na przesłankę opieki nad matką, która zgodnie z przytaczanym przez Sąd orzeczeniem - okresowo wymaga opieki.

Wskazano też, że "teściowa wnioskodawcy tj. matka O. P. - zamieszkująca w Polsce na podstawie karty stałego pobytu pozostaje na utrzymaniu córki i jest ubezpieczona w ZUS z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi na mocy uaktywniającej od dnia 12.04.2016r. - zgodnie z pismem ZUS z dnia 30.12.2016r., które znajduje się w aktach sprawy". Ponadto, umową uaktywniającą jest umowa o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, na podstawie której niania sprawuje opiekę nad dziećmi, niemniej w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z przedszkola z dnia 28.12.2016 r., z którego wynika, iż syn zainteresowanych uczęszcza do przedszkola. Umowa ta jest zawierana w formie pisemnej między nianią a rodzicami albo rodzicem samotnie wychowującym dziecko. Wnioskodawca nie załączył do akt sprawy przedmiotowej umowy, z której wynikałaby wysokość wynagrodzenia za przedmiotowe zlecenie. Zgodnie z ww. pismem ZUS, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne L. P. za okres od 04.2016 r. do 11.2016 r. stanowi kwota 11.450 zł. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z tego wynika, iż matka wnioskodawcy uzyskuje dochód, który nie został wykazany przez wnioskodawców.

Podsumowując stwierdzono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, iż wnioskodawcy nie znajdują się w wyjątkowo trudnej sytuacji, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały, a zatem nie zachodzą przesłanki do zwolnienia wnioskodawców z kryterium powierzchniowego. Wszystkie wykazane powyżej okoliczności pomimo tego, iż nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w sprawie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia S. i O. P. na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, były szczegółowo badane przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 3 listopada 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny. Prawidłowość sporządzenia skargi kasacyjnej wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, przez wymienienie przepisów, które autor skargi kasacyjnej uznał za naruszone, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. W przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podniesiono naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do istoty sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezasadne uchylenie zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia 12 lipca 2017r. nr 1.151 przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny co do braku poprawności zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Pozwala to na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia dotyczy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, tj. podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów w zakresie faktów i prawa. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego oraz do innych postępowań wskazanych w art. 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zaś akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym i na pierwszy ogląd na płaszczyźnie normatywnej może wydawać się, że przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. W pierwszym rzędzie zastrzec należy, że na płaszczyźnie normatywnej zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. są normami prawnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, tzn. że ich naruszenie winno być traktowane tak samo jak naruszenie każdej innej normy prawnej zawierającej skonkretyzowaną regułę postępowania. "Obowiązują one we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6.10.2010 r., II OSK 1488/09, CBOSA). Na przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. spojrzeć należy jednak także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (odmiennie wyrok NSA z 6.11.2007, I OSK 1512/06, CBOSA). Można przyjąć, że przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych, tak jak ma to miejsce w sytuacji wyjaśniania "sprawy materialnoprawnej objętej procedurą uchwałodawczą" występuje luka prawna, którą można uzupełnić w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne. Przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 k.p.a. odnieść należy do uchwały jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego. W swej istocie jest to akt bardzo podobny do decyzji administracyjnej, co przemawia za możliwością zastosowanie do oceny procesu jego wydawania przedmiotowych zasad k.p.a. Akceptację dla tego poglądu można odnaleźć w doktrynie. J. Zimmermann w odniesieniu do zasad ogólnych k.p.a. podnosi, że "ich związek z prawem materialnym polega przynajmniej na tym, że wątpliwości dotyczące treści lub zakresu stosowania unormowań materialnych powinny być rozstrzygane właśnie na podstawie tych zasad" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44). W innym miejscu wśród wszystkich zasad k.p.a. wyróżnia on zasady podstawowe, których treść wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami wspólnymi dla całego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174). Do zasad podstawowych zalicza zaś m.in. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego.

Tym samym zasady określone art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak: S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889), które w ten sposób znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a organ nie odniósł się w pełni do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wadę tę próbowano "naprawić" w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez wskazanie na dodatkowe okoliczności faktyczne uzasadniające podjęcie zaskarżonej uchwały. Powinny one jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie już w uzasadnieniu uchwały Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia 12 lipca 2017 r. nr 1.151, a nie dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nadto strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 24 maja 2016 r. stwierdzało niezdolność do pracy B. M. terminowo do dnia 31 maja 2017 r. Strona skarżąca kasacyjnie nie odniosła się natomiast do wskazanego przez Sąd I instancji niedokonania pełnej analizy znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. (a więc sprzed wydania zaskarżonej uchwały) i nierozważenia okoliczności w nim wskazanych. Orzeczeniem tym matka wnioskodawcy - B. M. zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji może to mieć istotne znaczenie w kontekście zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 w przedmiotowej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego § 4 pkt 1 w zw. z § 5 ust.2 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/l 751/2009 z dnia 9.07.2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię "polegającą na ustaleniu, że w sytuacji orzeczenia niepełnosprawności terminowej do dnia 31.05.2017r. matki wnioskodawcy tj. Pani B. M. organ miał obowiązek zastosowania w/w § 5 ust.2 pkt 3 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 - zwolnienia z kryterium powierzchniowego".

Po pierwsze zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów.

Po drugie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Tymczasem ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wykazał jak Sąd I instancji błędnie wyłożył wspomniane przepisy oraz jaka w jego ocenie powinna być ich prawidłowa wykładnia.

Po trzecie analiza tego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło raczej o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, który jednak nie został sformułowany.

Po czwarte nawet gdyby przyjąć, że autorowi chodziło o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W niniejszej sprawie skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogłyby odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nawet, jeżeli taki zarzut został postawiony.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.