Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 351/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28,33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7,77 par. 1, art. 8,art. 80,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200,205,145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. solidarnie na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S. wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy –[...] i dobudowę schodów zewnętrznych w budynku położonym w D. przy ul. [...], w lokalu nr [...], na dz. nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. D. oraz T. M., występujący w imieniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w D.. Odwołujący wskazali między innymi, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym objętym pozwoleniem na budowę. Powołując się na uchwałę nr [...] z dnia [...] r., podjętą przez Wspólnotę Mieszkaniową, zarzucili, że inwestor nie posiada zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Z. zwrócił się do A. S. o przedłożenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającej zgodę na realizację planowanej inwestycji, podpisanej zgodnie z art. 23 ustawy o własności lokali przez członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D..

Odpowiadając na powyższe wezwanie A. S. wskazała, że uchwała na którą powołała się w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zapadła w trybie indywidualnego zbierania głosów. Wyjaśniła, że powiadomiła każdego właściciela o treści uchwały podjętej w trybie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.). Skoro żaden z właścicieli lokali nie zaskarżył tej uchwały w ustawowym terminie, to tym samym uchwała ta, zdaniem wnioskodawczyni, znajduje się w obiegu prawnym i nie wymaga podejmowania jakichkolwiek dodatkowych działań dla swojej skuteczności.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił A. S. udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego wynika, że przedmiotem planowanej inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w D. na lokal usługowy, tj. [...]. Zakres prac obejmuje m.in. wykonanie odrębnego wejścia do lokalu od strony ul. [...] poprzez wykonanie na terenie dz. nr [...] (stanowiącej pas drogi krajowej nr [...]) schodów zewnętrznych, wykonanie otworu drzwiowego w istniejącym otworze okiennym i montaż drzwi zewnętrznych od strony ul. [...], wykonanie otworów drzwiowych i montaż drzwi wewnątrz w lokalu, wykonanie przewodów i kratek wentylacyjnych w ścianach dla projektowanych pomieszczeń usługowych, montaż prefabrykowanego komina stalowego spalinowego przy ścianie elewacji południowej budynku.

Wojewoda podał, że w dniu [...] r. otrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie której PINB nakazał A. S. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: dokończenie montażu instalacji gazowej wraz z montażem kotła gazowego w pomieszczeniu gospodarczym oraz zewnętrznego przewodu kominowego odprowadzającego spaliny ponad dach budynku od strony podwórza oraz wykonanie wentylacji w pomieszczeniu gdzie zostanie zamontowany kocioł gazowy, a także zapewnienie wentylacji w pomieszczeniach na trasie przewodów gazowych. Z decyzji tej wynika również, że PINB decyzją z dnia [...] r., znak: [...] nakazał A. S. doprowadzenie obiektu (części wspólnych budynku) do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego z przedsionka do pokoju z odtworzeniem przewodów kominowych i ich ciągłości z pomieszczeń piwnicznych oraz odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego do pokoju przy klatce schodowej z pokoju przejściowego. Nakaz ten wykonano.

Organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że wobec prowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, brak jest podstaw prawnych, aby organ administracji budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w zakresie robót, w stosunku do których organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. na przedmiotową inwestycję, Wojewoda wskazał, że zakres inwestycji stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd (m.in. wykonanie zewnętrznych schodów, wykonanie zewnętrznych drzwi do lokalu, ingerujące w strukturę nieruchomości wspólnej w związku z chęcią dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego). Natomiast zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek złożenia takiego oświadczenia nie pozbawia właściwego organu możliwości badania kwestii prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej w sytuacji, kiedy do organu swoje zastrzeżenia złożył Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D., przedkładając między innymi pismo Zarządu z dnia [...] r., do którego załączono uchwałę Wspólnoty nr [...] z dnia [...] r., w sprawie wyrażenia zgody na zmianę charakteru użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i przekształcenia go na lokal użytkowy - [...], budowę schodów zewnętrznych i wejścia do lokalu, zamurowanie istniejących drzwi z klatki. Z uchwały tej wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa w udziałach 55,83% nie wyraziła zgody na powyższe roboty.

Wojewoda podał, że nieruchomość przy ulicy [...] w D. zabudowana budynkiem wielorodzinnym stanowi, w myśl ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.), tzw. dużą wspólnotę, z 8 wyodrębnionymi lokalami. Zatem do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. A. S. nie przedłożyła uchwały podpisanej przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w D.. Z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika możliwość zbierania indywidualnego głosów przez zarząd. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości podejmowania uchwały w drodze indywidualnego zbierania głosów przez członka Wspólnoty Mieszkaniowej.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku zgody właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...] w D. na przeprowadzenie planowanej inwestycji, a tym samym nie wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane należało decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. uchylić i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli A. S. i J. S..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., ponieważ organ zaniechał dokładnego i rzetelnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy, pomijając zupełnie fakt złożenia przez skarżącą uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy - [...] i wykonanie określonych prac budowlanych oraz okoliczność, że przedmiotowa uchwala nie została zaskarżona do sądu, co przesądza o jej ważności, istnieniu i obowiązywaniu, wskutek czego nieprawidłowo oceniono materiał dowodowy w zakresie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 23 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i uznanie, że uchwała właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia 14 lipca 2014 r. nie może stanowić przesłanki do przyjęcia, że inwestor rzeczywiście posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Wojewody Z. na ich rzecz zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżący wyjaśnili, że wszyscy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] otrzymali powiadomienie o treści spornej uchwały, podjętej w trybie indywidualnego zbierania głosów, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru. Od chwili powiadomienia dla każdego właściciela rozpoczął się 6 - tygodniowy bieg terminu do zaskarżenia uchwały. Żaden z właścicieli lokali nie zaskarżył przedmiotowej uchwały w terminie. Po tym terminie, skarżący zlecili prace projektowe i przystąpili do uzyskania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę.

Podnieśli, że uchwala wspólnoty mieszkaniowej podjęta przez właścicieli lokali staje się uchwałą już z chwilą oddania wystarczającej do jej podjęcia liczby głosów. Jedyną drogą do jej uchylenia jest wytoczenie powództwa na podstawie art. 25 ustawy o własności lokali. Skarżący podkreślili, że z art. 23 ustawy o własności lokali wynika, że również w trybie indywidualnego zbierania głosów uchwała zostaje podjęta z chwilą oddania głosów przez wymaganą większość. Z odwołania R. D. oraz T. M., występujących w imieniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej

[...] w D., nie wynika, że ww. uchwała została zaskarżona do sądu albo że straciła wymagane poparcie. Tym samym Wojewoda Z. nie miał podstaw do jej kwestionowania.

Podsumowując skarżący wskazali, że skoro wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodząc je z uchwały właścicieli lokali z dnia 14 lipca 2014 r. i uchwała ta nie została skutecznie podważona w przewidzianej prawem formie, to organ administracji nie miał żadnych podstaw by prawo to kwestionować.

Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody Z. z dnia [...] r., uchylającej w całości decyzję organu I instancji i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy - [...] i dobudowę schodów zewnętrznych w budynku położonym w D. przy ul. [...] w lokalu nr [...], na dz. nr [...].

W ocenie organu odwoławczego, wobec braku zgody właścicieli lokali nieruchomości przy ul. [...] w D. na przeprowadzenie planowanej inwestycji, skarżąca nie wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, tj. nie przedłożyła uchwały właścicieli wyrażającej zgodę na dokonanie ww. czynności. Zdaniem Wojewody, przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz.1982 ze zm.) nie przewiduje możliwości podejmowania uchwały w drodze indywidualnego zbierania głosów przez członka wspólnoty mieszkaniowej.

Istotę sporu w sprawie stanowi zatem kwestia czy skarżąca powołując uchwałę z dnia 14 lipca 2014 r. (podjętą w trybie indywidualnego zabierania głosów) i wnosząc o udzielenie pozwolenia na budowę, wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1 ww. ustawy), natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2 ww. ustawy). Wśród czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ustawa o własności lokali wymienia, między innymi udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 4), nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 5). Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 tej ustawy, uchwały właścicieli lokali podejmowane są na zebraniu, przy czym przepis ten przewiduje dwie formy głosowania - na zebraniu, bądź poprzez indywidualne zbieranie głosów przez zarząd. Nadto, uchwała może być wynikiem głosów oddanych częściowo na zebraniu, częściowo w drodze indywidualnego ich zbierania.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie m.in. Sądu Najwyższego zwraca się uwagę, że jest dopuszczalna możliwość obowiązywania uchwały podjętej w drodze indywidualnego zbierania głosów przez inne osoby niż członkowie zarządu wybranego przez właścicieli lokali lub zarządcę, któremu powierzono zarząd w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, mimo że przepis art. 23 ust. 1 tej ustawy wyraźnie wskazuje, że uchwała może zostać podjęta w wyniku indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Zbieranie głosów przez niewłaściwe osoby nie jest uznawane za wystarczającą przesłankę uchylenia uchwały (E. Bończak-Kucharczyk – Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa, komentarz z 2016 r. do art. 23 ustawy). Podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w trybie indywidualnego zbierania głosów, dokonanego przez osoby nieuprawnione, może stanowić podstawę jej uchylenia przez sąd, jeżeli uchybienie to miało lub mogło mieć wpływ na jej treść (por. wyroki: Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt ACa 73/14, Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I ACa 537/12). Jeśli właściciele lokali zbiorą głosy pod uchwałą i zostanie ona podjęta, gdyż oddali za nią głos właściciele, którzy w sumie mają większość udziałów we własności nieruchomości wspólnej, to uchwała będzie mogła zostać uchylona przez sąd wtedy, gdy wykazane zostanie, że zbieranie głosów przez osoby nieuprawnione miało wpływ na treść uchwały (wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I ACa 24/14).

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca składając wniosek z dnia [...] r. o pozwolenie na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się na dokument oznaczony jako uchwała. Został on podpisany przez sześciu z ośmiu właścicieli lokali (posiadających 0,6617% udziału w nieruchomości), co oznaczałoby, że większość głosów właścicieli wyraziła zgodę dla współwłaścicieli lokalu nr [...] położonego w nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w D. – państwa S. na zmianę charakteru użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i przekształcenia go na lokal użytkowy, w którym prowadzony będzie salon [...] oraz budowę schodów zewnętrznych i wejścia do lokalu oraz zamurowanie istniejących drzwi z klatki.

W ocenie Sądu, skarżąca w oparciu o powyższy dokument mogła złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyjaśnić należy, że kontrola uchwał wspólnot mieszkaniowych nie mieści się w kognicji zarówno organów administracji, jak też sądów administracyjnych. Kwestionować prawidłowość ich podjęcia można jedynie w drodze stosownego powództwa. To właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę wspólnoty do sądu powszechnego z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Powództwo w tym zakresie może być wytoczone przeciwko wspólnocie mieszkaniowej, w terminie zawitym 6 tygodni od dnia podjęcia uchwały na zebraniu ogółu właścicieli albo od dnia powiadomienia wytaczającego powództwo o treści uchwały podjętej w trybie indywidualnego zbierania głosów (art. 25 ustawy o własności lokali). Właściwym do rozpoznania takiej sprawy jest sąd powszechny.

Bezsporne pomiędzy stronami w sprawie jest, że uchwała z dnia 14 lipca 2014 r. nie została zaskarżona do sądu powszechnego. Organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne nie są natomiast właściwe do oceny legalności uchwał członków wspólnoty mieszkaniowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył prawo poprzez nieuwzględnienie przedłożonej przez skarżącą uchwały z 2014 r., która na dzień podejmowania rozstrzygnięcia była najnowszą z uchwał członków Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w D. w sprawie wyrażenia zgody na planowane zamierzenie inwestycyjne.

Sąd uznał również za chybiony argument organu odwoławczego, według którego na przeszkodzie pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej, było również prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do robót objętych projektem budowlanym i wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., nr [...], w którym organ ten stwierdził wykonanie decyzji z dnia [...] r. o ww. numerze informując, że tym samym zakończone zostało postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w z art. 205 § 2 ww. ustawy.

Prowadzący sprawę organ winien uwzględnić przedstawione wyżej rozważania przy ponownym orzekaniu w sprawie.