Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 584/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w I. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w I. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3-5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., dalej: u.z.z.w.z.o.ś.), podjęła uchwałę nr VII/56/19 z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy I. (dalej: Regulamin, uchwała).

Pismem z 28 maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: Prokurator, skarżący), sprecyzowanym na rozprawie 30 września 2021 r., wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez:

1) brak określenia w § 2 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym m.in. minimalnej ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody;

2) wskazanie w § 3 i § 4 Regulaminu okoliczności warunkujących świadczenie usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, mimo obowiązywania we wskazanym zakresie uregulowania zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś.;

3) powtórzenie w § 5 ust. 2 pkt 1, 3, 4 Regulaminu unormowań

w zakresie minimalnej treści umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków określonych w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.;

4) powtórzenie w § 7 Regulaminu zagadnienia dotyczącego rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, uregulowanego

w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 26 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś.;

5) wyprowadzenie w § 10 Regulaminu reguły (normy prawnej), że faktura,

o której mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U z 2018 r. poz. 472, dalej: rozporządzenie

z 2018 r. w sprawie określenia taryf), jest podstawą dokonywania rozliczeń za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne;

6) przekroczenie w § 11 ust. 2 Regulaminu poza delegację ustawową poprzez określenie co do treści i formy wniosku o zawarcie umowy;

7) ustalenie w § 12 Regulaminu, że osoba ubiegająca się

o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana przedstawić zakładowi plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapę jednostkową przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz oświadczenie o tytule prawnym do nieruchomości, bądź korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

8) nałożenie w § 14 ust. 1 Regulaminu obowiązku uzgodnienia

z zakładem dokumentacji budowlanej przyłącza, gdy na podstawie powołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji;

9) wskazanie w § 15 Regulaminu okoliczności, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada uprawnienie odmówienia przyłączenia do sieci w sposób pozostający w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś.;

10) powtórzenie w § 22 Regulaminu unormowania zawartego w § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. w sprawie określenia taryf;

11) przyznanie w § 23 Regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, gdy na podstawie powołanych przepisów organ uchwałodawczy nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji;

12) określenie w § 25 ust. 2 Regulaminu formy wniesienia reklamacji, jej niezbędnej treści oraz terminu, w jakim reklamacja powinna zostać zgłoszona, gdy na podstawie powołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji;

13) ustalenie w § 28 Regulaminu, że zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą

a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, gdy wskazane kwestie powinny zostać uregulowane w Regulaminie;

14) przekroczenie w § 31 Regulaminu poza delegację ustawową poprzez odesłanie do innych regulacji podobnych spoza Regulaminu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta uznała zarzuty Prokuratora

w odniesieniu do § 15, § 23, § 25 ust. 2 i § 28 Regulaminu, w pozostałym zakresie wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy

z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 cyt. ustawy), a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem skargę wniesioną przez Prokuratora za dopuszczalną, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody

i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego

w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19, publ. Lex nr 2697393).

Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA

w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 5 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego

(w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

W przedmiotowym Regulaminie Rada Miasta nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w uchwale znajduje się Rozdział 2, obejmujący w § 2 regulację wynikającą z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., jednak organ uregulował tylko minimalne i maksymalne ciśnienie wody na wylocie zaworu głównego za wodomierzem głównym (§ 2 pkt 2), natomiast nie spełniono wymogu uszczegółowienia zagadnień w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody oraz odprowadzanych ścieków. Brak zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak: co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. (por. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20, publ. cbosa, wyrok WSA w Białymstoku z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 299/21, publ. Lex nr 3208760).

Dlatego należy uznać, że Rada Miasta w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła w sposób prawidłowy koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, wyrok WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17, wszystkie publ. cbosa).

Ponadto nie jest właściwym wypełnieniem delegacji ustawowej dla określenia jakości wody odwołanie się w § 2 pkt 3 Regulaminu do parametrów, które określają "odpowiednie przepisy prawa".

W ocenie Sądu Prokurator zasadnie zakwestionował przepisy § 3 i § 4 Regulaminu, w których Rada Miasta dokonała powtórzeń unormowań zawartych

w akcie wyższego rzędu, tj. w art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., wskazując przesłanki świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków (w oparciu

o pisemną umowę, zawieraną z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o jej zawarcie).

W tym miejscu dla porównania warto przypomnieć, że z treści art. 6 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Natomiast przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. statuuje obowiązek dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została podłączona do sieci

i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.

W § 5 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu dokonano unormowań w zakresie treści umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (liczba świadczonych usług, sposób wzajemnych rozliczeń, okres obowiązywania umowy), pomimo że ta materia uregulowana jest w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., który stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw

i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w Regulaminie.

Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. określenie "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do Regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa

o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257//18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, wszystkie publ. cbosa).

Kolejne powtórzenie wprost przepisu rangi ustawy – art. 26 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. znalazło się w § 7 Regulaminu, który wskazuje, że rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług, na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody lub odprowadzonych ścieków.

Podobnie organ postąpił w § 22 Regulaminu, gdzie dokonano powtórzenia unormowania zawartego w § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. w sprawie określenia taryf. Natomiast w § 10 Regulaminu stwierdzono, że podstawą obciążenia odbiorcy usług należnościami za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest faktura. Taki zapis stanowi wyprowadzenie normy prawnej

z przepisu § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia, że faktura jest podstawą dokonywania rozliczeń za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Powyższe powtórzenia i modyfikacje przepisów rangi ustawy lub rozporządzenia zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają porządek prawny

w stopniu istotnym. Zdaniem Sądu uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już wcześniej zostało przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy czy rozporządzenia będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. cbosa, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, publ. Lex nr 446997, wyroki WSA: w Warszawie z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 320/21, w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, wszystkie publ. cbosa). Względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządowych postanowień ustaw i rozporządzeń.

Ponadto zgodnie z § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 t.j., dalej: Z.t.p.) w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 Z.t.p.).

Za uzasadniony uznać należało również zarzut co do istotnego naruszenia prawa poprzez określenie w § 11 ust. 2 Regulaminu elementów koniecznych wniosku o warunki przyłączenia do sieci. W ocenie Sądu art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. nie obejmuje swym zakresem uprawnienia organu stanowiącego gminy do określenia

w regulaminie treści i elementów wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 932/19, wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 279/21, wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, wszystkie wyroki publ. cbosa).

W § 12 Regulaminu wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci jest zobowiązana przedstawić zakładowi plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapę jednostkową przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz oświadczenie o tytule prawnym do korzystania z nieruchomości, bądź korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że brak jest podstaw do żądania wskazanych dokumentów w oparciu o unormowania Regulaminu. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2018 r. poz. 1202 t.j., dalej: p.b.) właściwemu organowi do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak np. wyrok WSA w Lublinie z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 174/14, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 23/19).

W § 14 ust. 1 Regulaminu nałożono obowiązek uzgodnienia

z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej

i sposobu prowadzenia prac przed przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych. Takie uregulowanie narusza przepisy art. 29a i art. 30 p.b. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz

z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora

z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji

z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej (tak wyrok WSA w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. cbosa).

Regulacja zawarta w § 14 ust. 1 Regulaminu przekracza więc upoważnienie

z art. 19 ust. 3 w związku z ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. Organ nie może modyfikować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych przyłącza (por. również wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 254/21, publ. Lex nr 3181656).

W § 15 Regulaminu opisano okoliczności, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada uprawnienie do odmowy przyłączenia do sieci. W tym zakresie rację ma Prokurator, że wskazana regulacja pozostaje

w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. Przyjęty przez organ Regulamin winien określać warunki przyłączania nieruchomości do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ww. ustawy). Ich spełnienie oraz techniczne możliwości świadczenia usług, zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś., są jedynymi

i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa). Gmina nie ma zatem kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. przesłanek odmowy przyłączania nieruchomości do sieci (zob. wyrok WSA

w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, wyrok WSA

w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20, oba publ. cbosa).

W § 23 Regulaminu przyznano przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu uprawnienie do ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług ze wskazanych w nim przyczyn. Taki charakter regulacji wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 578/19, publ. cbosa).

W § 25 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu określono formę wniesienia reklamacji i jej niezbędną treść oraz termin, w jakim reklamacja powinna zostać zgłoszona, wskazując, że reklamacja powinna zostać złożona niezwłocznie po ujawnieniu okoliczności stanowiącej jej podstawę. Należy jednak zauważyć, że prawodawca

w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.z.o.ś., kształtując konstrukcje sposobów załatwiania reklamacji, nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Przyjęty w Regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19, publ. cbosa).

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 319/15 wynika

z kolei, że regulamin ma charakter generalny, a więc może dotyczyć kilku przedsiębiorstw. W związku z tym określanie szczegółów reklamacji może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób, w zależności od tego,

z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają.

Ponadto za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej uznać należy § 28 Regulaminu, w którym ustalono, że zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą

a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych

w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś., stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w Regulaminie konieczności zawarcia umowy cywilnej pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zadaniem gminy jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa na jej terenie, w tym ochrony przeciwpożarowej. Gmina ponosi koszty realizacji tego zadania, co wynika wprost

z w.cyt. przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma zaś skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku pod względem technicznym, faktycznym, a nie formalnym, wskazać: kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać z wody na takie cele. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa gminy

z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Należało zatem przyjąć, że przepis § 28 kontrolowanej uchwały został statuowany bez upoważnienia ustawowego, a więc z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 374/21, wyroki WSA:

w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 158/19, w Warszawie z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 320/21, w Opolu z 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 339/19, wszystkie publ. cbosa).

Analizując kontrolowany Regulamin należy zgodzić się ze skarżącym również

i w tym zakresie, że w § 31 Rada Miasta przekroczyła poza delegację ustawową poprzez odesłanie do innych regulacji podobnych spoza Regulaminu, jeśli którekolwiek z postanowień uchwały stanie się nieważne lub zostanie uchylone.

Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w szczególności pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.