Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 496/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 79 par. 1 i 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 67 ust. 1, art. 68 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oraz zakazania użytkowania części obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]; II. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Z. C., M. C. i J. C. wykonanie, w terminie do dnia [...] sierpnia 2013 r., wymienionych w tej decyzji robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. L. w I. oraz zakazał użytkowania części tego budynku, tj. pomieszczenia mieszkalnego na pierwszym piętrze, z natychmiastowym wykonaniem do czasu usunięcia nieprawidłowości wymienionych w pkt 1 i 2 decyzji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2012 r. ustalono, że na działce nr [...] w I. znajduje się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny, murowany, z cegły i kamienia wapiennego, posiadający drewniane stropy. Jest to budynek niepodpiwniczony, z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Obiekt ten posiada przyłącza: wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne. Budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Tynki zewnętrzne są popękane, z widocznymi śladami reperacji. Konstrukcja ścian wykazuje zarysowania. Wewnątrz belki stropowe są skorodowane, podparte stemplami z żerdzi. Widoczne są liczne ślady zacieków oraz uszkodzone nadproże pod belką stropową. Pokrycie dachowe z papy jest nieszczelne. Od strony podwórza dach jest odcięty, istnieją ubytki w pokryciu dachowym. Schody wewnętrzne są drewniane z licznymi ubytkami w podstopnicach. W związku z powyższym stwierdzono, że przedmiotowy budynek, usytuowany bezpośrednio przy chodniku ul. L., zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Ustalono również, że w budynku mieszkają dwie rodziny. Jedna zajmuje parter z wejściem od ulicy L., a druga - piętro z odrębnym wejściem od strony podwórza.

Współwłaścicielami przedmiotowego budynku są Z. C., M. C. i J. C., spadkobiercy po zmarłej w 2008 r. A. S. C.

Z akt sprawy wynika, że w latach 1961 -1994 przedmiotowy budynek był administrowany przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. W dniu [...] czerwca 1994 r. administrowanie omawianym budynkiem objęła Gmina I., a następnie, protokołem z dnia [...] lipca 1997 r., administrację budynkiem przejęła jego właścicielka A. S. C. Przejmująca administrację oświadczyła, że nie będzie zgłaszać z tego tytułu roszczeń do gminy. Po przejęciu administracji budynku jego właścicielka, a następnie współwłaściciele, kierowali do organów Gminy I. pisma o wykwaterowanie mieszkających w nim lokatorów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku mieszkalnego, w terminie do dnia [...] sierpnia 2012 r., przeprowadzenie okresowej kontroli stanu technicznego oraz przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem ścian, fundamentów, stropów, schodów, więźby dachowej wraz z pokryciem oraz instalacji wewnętrznych: wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej.

Zobowiązani przedłożyli nakazane dokumenty, tj. ekspertyzę techniczną i protokół kontroli dotyczące sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w I., opracowane przez inż. W. P. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

We wnioskach końcowych przedłożonej ekspertyzy oraz kontroli okresowej autor tych opracowań stwierdził bardzo zły stan techniczny wszystkich elementów konstrukcyjnych omawianego budynku. W jego ocenie, widoczne ugięcia belek, pęknięcia nadproży i zarysowania ścian grożą awarią konstrukcji i katastrofą budowlaną. Stwierdził również, że budynek zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie jest bezpieczny dla użytkowników. Jego zdaniem, ilość i zakres uszkodzeń elementów konstrukcyjnych budynku jest niemożliwa do usunięcia poprzez wykonanie robót remontowych. Konieczne jest wykonanie nowej konstrukcji budynku w oparciu o projekt budowlany. Według dokonanej przez W. P. analizy, budynek w obecnym stanie kwalifikuje się do rozbiórki i powinien być wyłączony z użytkowania.

W związku z dostarczeniem w dniu [...] września 2012 r. protokołu okresowej kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego inspektorzy PINB w K., w celu dokonania oceny zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania budynku, dokonali jego oględzin. Stwierdzili, że ściany zewnętrzne budynku o grubości 80 cm i wewnętrzne murowane są stabilne i nie wykazują pęknięć i odchyleń od pionu. Nie stwierdzili jakichkolwiek uszkodzeń fundamentów, nierównomiernego ich osiadania, a tym samym zagrożenia dla stabilności ścian budynku. Stwierdzili natomiast zniszczenia tynków, tj. widoczne pęknięcia, wybrzuszenia i miejscowe odpadanie tynku płatami.

Dokonali też oceny stanu technicznego czterospadowego dachu budynku mieszkalnego o konstrukcji więźby dachowej drewnianej z pełnym deskowaniem połaci i pokryciem z papy (od strony podwórza widoczne uszkodzenia dachu, spowodowane obcięciem połaci i pozostawieniem jej bez zabezpieczenia; w tej części dachu, na skutek widocznego uszkodzenia i opadów atmosferycznych następuje zalewanie budynku, co spowodowało przegnicie jednej krokwi i utworzenie się dziury w dachu; druga dziura widoczna jest w części środkowej dachu przy niezabezpieczonym włazie na dach; pozostała część dachu nie wykazuje złego stanu technicznego, deski i krokwie nadają się do użytku).

Stwierdzono ponadto uszkodzenie stropu drewnianego nad klatką schodową drewnianą na piętrze budynku. Uszkodzenie to spowodowały wody opadowe przedostające się przez dziurawy dach. Uszkodzony strop został podparty stemplami. Ustalono również, że mieszkanie na parterze jest suche i nie stwierdzono w nim uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu oraz że strop nad parterem nie wykazuje zagrożeń.

Podczas kolejnych oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, które odbyły się w dniu [...] grudnia 2012 r., ustalono, że omawiany budynek zamieszkuje rodzina, w skład której wchodzi matka mieszkająca na parterze oraz córka z dwojgiem dzieci, która zajmuje lokal na piętrze. Dokonano przeglądu stanu technicznego elementów budynku takich jak: dach (więźba dachowa i pokrycie), klatka schodowa, ściany zewnętrzne, oraz strop drewniany nad klatką schodową. Stwierdzono ubytki w części szczytowej dachu od strony północno - wschodniej, ubytki desek w szczycie dachu, ubytki w pokryciu dachowym z papy i deskowaniu w połaci. W miejscach ubytków w pokryciu dachowym stwierdzono przegnicie krokwi, belek stropowych nad krokwiami oraz desek połaci dachowej i desek stropowych. Stwierdzono przełamanie stropu nad lokalem mieszkalnym znajdującym się na piętrze oraz odpadanie płatami tynków z sufitu w tym lokalu. Na klatce schodowej załamana z powodu przegnicia belka stropowa została podparta dwoma stemplami. Klatka schodowa drewniana częściowo zniszczona może zagrażać bezpieczeństwu. Na zewnątrz ściany budynku wykazują duże zniszczenia: odpadanie tynków płatami, miejscowe pęknięcia murów, uszkodzenia gzymsów. Rynna dachowa od strony północnej odsunięta od połaci. Połać dachowa od strony północnej niezabezpieczona, bez obróbek blacharskich, z dziurą w szczycie. Rury spustowe są przerdzewiałe. Budynek posiada przyłącze energetyczne napowietrzne, przyłącze kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. Stolarka okienna drewniana jest w znacznym stopniu zużyta.

M. C. oświadczył do protokołu, że jego zdaniem, budynek nie nadaje się do eksploatacji. Uważa, że wykonana ekspertyza i ocena techniczna oddają rzeczywisty stan obiektu. Z. C. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Jego zdaniem, budynek nie nadaje się do użytku i powinien być rozebrany, gdyż zagraża zdrowiu i życiu zamieszkałych tam osób.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., organ pierwszej instancji nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego obowiązek uzupełnienia przedłożonego protokołu kontroli okresowej budynku o określenie zakresu robót remontowych i kolejności ich wykonania oraz doprowadzenia zawartości protokołu do zgodności z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 83).

W dniu [...] stycznia 2013 r. zobowiązani przedłożyli "Uzasadnienie do okresowej kontroli - sprawdzenie stanu technicznego i przydatności do użytkowania" dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w I.

Opracowanie to, sporządzone przez inż. W. P., zawiera obliczenie średnioważonego stopnia zużycia przedmiotowego obiektu, który, według obliczeń autora opracowania, wynosi 78,3%, oraz obliczenia, z których wynika, że remont budynku jest nieopłacalny. We wnioskach końcowych stwierdzono, że obiekt nie kwalifikuje się do remontu kapitalnego ze względu na rozległość uszkodzeń, zaawansowaną destrukcję materiałową oraz zużycie przekraczające 50% oraz, że budynek nie spełnia warunków technicznych w zakresie przydatności do użytkowania, a w szczególności w zakresie: bezpieczeństwa konstrukcji, stanu elementów wykończeniowych, stanu elementów instalacji, stanu izolacyjności termicznej, stanu izolacji przeciwwilgociowych i przeciwwodnych oraz warunków lokalizacji.

Z uwagi na to, że przedłożone przez współwłaścicieli przedmiotowego budynku dokumenty (ekspertyza i ocena techniczna) nie zawierały zakresu i sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a autor opracowań, zgodnie z intencjami współwłaścicieli, stwierdził, że budynek kwalifikuje się jedynie do rozbiórki i powinien być wyłączony z użytkowania, prowadzący postępowanie pracownicy nadzoru budowlanego, posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane, na podstawie trzykrotnie przeprowadzonych oględzin (dwukrotnie z udziałem stron) dokonali oceny stanu technicznego omawianego obiektu i określili zakres koniecznych do usunięcia nieprawidłowości.

Na tej podstawie organ pierwszej instancji nakazał współwłaścicielom przedmiotowego obiektu budowlanego wykonanie określonych na wstępie robót budowlanych, opierając swe rozstrzygnięcie na treści art. 66 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...].

Organ powołał się na treść art. 66 ust 1 Prawa budowlanego, który obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie w oznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku, gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, lub powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

W ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem wykazało przeprowadzone postępowanie administracyjne, budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. L. [...] w I. jest w bardzo złym stanie technicznym i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców, a także dla bezpieczeństwa mienia. W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było nakazanie, w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które powodują bezpośrednie zagrożenie dla mieszkańców przedmiotowego budynku. Nakaz skierowano prawidłowo do współwłaścicieli przedmiotowego obiektu.

Przytaczając treść art. 80 k.p.a., organ drugiej instancji podniósł, że dowód z opinii biegłego bądź oceny technicznej, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, gdyż to właśnie organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Ocena techniczna dostarcza organowi wiadomości specjalnych w celu należytej oceny zebranego materiału dowodowego, nie zaś w celu rozstrzygnięcia sprawy za organ administracji.

Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, na podstawie trzykrotnie przeprowadzonych oględzin budynku, dokonał prawidłowej oceny jego stanu technicznego i uznał - odmiennie niż autor nakazanych opracowań - że budynek może być dalej użytkowany, po usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy podkreślił, że główną przyczyną postępującej degradacji przedmiotowego budynku jest zniszczony i nieszczelny dach, co powoduje zalewanie wodami opadowymi drewnianej konstrukcji dachu i drewnianego stropu nad piętrem oraz niszczenie klatki schodowej. Obróbki blacharskie nie spełniają swojej roli, co powoduje niszczenie elewacji obiektu. Budynek nie posiada również opaski odwodnieniowej. Oględziny przeprowadzone przez inspektorów PINB wykazały, że ściany zewnętrzne i wewnętrzne budynku są zniszczone, ale stabilne (nie wykazują odchyleń od pionu). Nie stwierdzono zniszczenia, czy nierównomiernego osiadania fundamentów. W ocenie organu, usunięcie nieprawidłowości wymienionych w sentencji zaskarżonej decyzji wyeliminuje występujące zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Równocześnie organ wskazał, iż art. 66 Prawa budowlanego służy do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, a nie dokonywania remontu kapitalnego obiektu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, właściciel bądź zarządca jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt budowlany zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Organ drugiej instancji podkreślił, że przedmiotowy budynek został przejęty w 1997 r. od Gminy I. przez A. S. C., a obecni współwłaściciele dysponują nieruchomością od 2008 r. W protokole przekazania administracji budynku z dnia [...] lipca 1997 r. znajduje się adnotacja, iż występują jedynie ubytki tynku 10%. Strona przejmująca administrację budynku nie wniosła żadnych uwag i oświadczyła, że nie będzie zgłaszać żadnych roszczeń z tego tytułu do gminy. Przez kilkunastoletni okres administrowania budynkiem jego właściciele nie wykonywali obowiązków dotyczących utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym. Nie przeprowadzano kontroli okresowych wymaganych przepisami prawa budowlanego, nie dokonywano napraw i remontów. Organ podkreślił jednak, że dla wykonania ciążących na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązków wynikających z przepisów Rozdziału 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" bez znaczenia pozostaje fakt, kto przyczynił się do złego stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, argumenty odwołania dotyczące niezastosowania przez organ pierwszej instancji art. 67 lub art. 68 Prawa budowlanego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki do zastosowania tych przepisów. Art. 67 (nakaz rozbiórki) dotyczy obiektów budowlanych, które są nieużytkowane lub niewykończone. Przepis ten nie ma zastosowania do przedmiotowego budynku, gdyż jest on użytkowany. Z kolei art. 68 Prawa budowlanego (dotyczący opróżnienia budynku i wyłączenia go z użytkowania) ma zastosowanie do obiektów bezpośrednio grożącym zawaleniem, co powinno być potwierdzone protokolarnie przez organ nadzoru budowlanego. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie występuje.

Skargę na powyższą decyzje wniósł M. C., jeden ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego i żądając uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że:

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. organ pierwszej instancji nie wskazał dowodów, na podstawie których uznał za udowodnione okoliczności, na których oparł rozstrzygnięcie, a także nie wskazał powodów, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.); zdaniem skarżącego, trudno za wiarygodny i udowodniony uznać wywód organu pierwszej instancji, że ekspertyza i opinia techniczna została sporządzona na podstawie sugestii strony postępowania. Co więcej, organ w postępowaniu nie zgromadził żadnych dowodów poza dowodami przedstawionymi przez strony postępowania;

- organy obu instancji nie dokonały właściwej analizy stanu budynku i dokonanych w nim zmian, w tym przyczyn powstania zagrożenia dla osób zamieszkujących budynek. Mimo, że organ pierwszej instancji, wszczynając postępowanie, stwierdził, iż stan budynku zagraża bezpieczeństwu mieszkających w nim osób, nie wyłączył budynku z użytkowania oraz nie nakazał opróżnienia zajmowanych w nim lokali mieszkalnych, po czym, w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., potwierdził jednak, że budynek stwarza niebezpieczeństwo dla osób w nim zamieszkujących i nakazał opróżnienie znajdujących się w nim pomieszczeń w trybie niezwłocznym;

- organ zakazał także użytkowania części obiektu, tj. pomieszczeń mieszkalnych na pierwszym piętrze, nadając temu nakazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Niestety, lokatorzy zasiedlający pierwsze piętro nie zastosowali się do tego nakazu. Już [...] grudnia 2012 r. umowa najmu tego lokalu wygasła, a lokatorka odmówiła opuszczenia lokalu po rozwiązaniu z nią umowy najmu;

- organy obu instancji, obciążając współwłaścicieli tego budynku, w tym skarżącego, odpowiedzialnością za jego stan, nie wzięły pod uwagę, że do roku 2008 nie mieli oni wpływu na stan obiektu. Budynkiem zarządzała w tym czasie A. C., żona skarżącego, zmarła [...] maja 2008 r. W takiej sytuacji trudno akceptować fakt obarczania odpowiedzialnością za stan obiektu jego aktualnych współwłaścicieli;

- przyjętemu przez organy obu instancji stanowisku, że "ściany budynku murowane o grubości 70 - 80 cm są stabilne, nie stwierdzono osiadania fundamentów, również stropy nie grożą zawaleniem" przeczą zdjęcia budynku załączone do skargi (zał. nr 2), na których wyraźnie są widoczne pęknięcia pionowe ścian, gzymsów, walące się stropy, a przede wszystkim wnioski zawarte w protokole okresowej kontroli i ocenie stanu technicznego sporządzonej przez ekspertów, dostarczonej do akt postępowania administracyjnego przez strony tego postępowania;

- organ pierwszej instancji nie udostępnił skarżącemu wniosku, na podstawie którego wszczęte zostało postępowanie w sprawie;

- organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przekazania jednego egzemplarza protokołu zewnętrznych oględzin obiektu (żądanie sporządzenia protokołu w dwóch egzemplarzach, spotkało się z odmową ze strony urzędników nadzoru budowlanego, jednocześnie zasugerowano, że strony mogą przyjechać do K., żeby sporządzić odpis sporządzonego protokołu, co ze względu na podeszły wiek skarżącego nie jest możliwe);

- organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącego, przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i podjętymi w tej sprawie ustaleniami.

Dalej skarżący wyjaśnił, że wykonana na żądanie organu pierwszej instancji opinia o stanie technicznym wykazała, że budynek znajduje się w stanie zagrażającym bezpieczeństwu ludzi i mienia. W związku z powyższym, współwłaściciele budynku pozostawali w przekonaniu, że wykonana ekspertyza powinna skutkować decyzją organu o opróżnieniu przedmiotowego budynku z lokatorów z wyłączeniem go z użytkowania. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wykonanie jego remontu.

W ocenie skarżącego, jedynymi dowodami, niepodważonymi żadnymi innymi dowodami bezpośrednimi, ani też nie poddanymi krytycznej eksperckiej ocenie ich rzetelności, są ekspertyza techniczna dotycząca stanu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w I. na działce nr [...] oraz protokół nr [...] okresowej kontroli, które podpisane zostały przez rzeczoznawcę. Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał właściwej, wszechstronnej i obiektywnej oceny tych dowodów, co więcej, zanegował ich treść, nie przedstawiając żadnych innych dowodów, uzasadniających odmienny niż przedstawiony w tych ekspertyzach punkt widzenia.

W ocenie skarżącego, zarówno decyzja PINB w K., jak i decyzja WINB w L., zmierzają w praktyce do wybudowania przez strony postępowania nowego budynku socjalnego dla dwu rodzin - mieszkańców budynku przeznaczonego na sklep i piekarnię, a nie na budynek mieszkalny wielorodzinny.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, dającym podstawę do ich uchylenia.

Obowiązkiem organu administracji wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek usytuowany na działce nr [...] położonej w I. jest niewątpliwie w złym stanie technicznym. Aktualnie budynek ten jest zamieszkany przez kilka osób, które, po wypowiedzeniu umowy najmu, zajmują go bez tytułu prawnego.

Współwłaściciele nieruchomości: M. C., Z. C. i J. C. kwestionują zasadność nałożenia na nich obowiązku wykonania szeregu wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei organy obu instancji stoją na stanowisku, że stan budynku nie daje podstaw do nakazania jego rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, ani też do nakazania opróżnienia bądź wyłączenia całości lub części budynku z użytkowania w oparciu o dyspozycję art. 68 pkt 1 tej ustawy, gdyż nie zachodzą przesłanki określone w tych przepisach. Zdaniem organów, budynek może być nadal użytkowany, po usunięciu nieprawidłowości wymienionych w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że powyższa ocena organów była co najmniej przedwczesna.

Z protokołu nr [...] okresowej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania oraz z ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu przedmiotowego budynku, sporządzonych przez rzeczoznawcę z uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, przedłożonych przez skarżących w wykonaniu decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. jednoznacznie wynika, że stan wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku jest bardzo zły. Widoczne są ugięcia belek, pęknięcia nadproży i zarysowania ścian budynku grożące awarią konstrukcji i katastrofą budowlaną. Biegły uznał, że wobec takiego rozmiaru zniszczeń budynku, niezasadne jest dokonywanie jego remontu zarówno ze względów technicznych, jak i ekonomicznych. Stwierdził, że budynek nadaje się do rozbiórki i w obecnym stanie technicznym powinien być wyłączony z użytkowania (k. 46 i k. 69 akt organu pierwszej instancji).

Ocena powyższa została uzupełniona ekspertyzą sporządzoną w styczniu 2013 r. (k. 106 – 115 akt organu pierwszej instancji), w której rzeczoznawca określił średnioważony stopień zużycia technicznego budynku na 78,3 % - 82,8 %, dołączając wykazy przyjętych wskaźników obliczeń oraz wskazał dane, na podstawie których dokonał wyliczenia opłacalności remontu budynku i uznał go za nieopłacalny.

Opisane w protokole kontroli i ekspertyzie uszkodzenia budynku zostały uzupełnione dokumentacją zdjęciową (k. 52 – 67 akt organu pierwszej instancji).

W sprawie dokonano również dwukrotnie oględzin przedmiotowego budynku. Z protokołów oględzin, które miały miejsce w dniu [...] lipca 2012 r. oraz w dniu [...] grudnia 2012 r., oprócz charakterystyki skali zniszczeń i uszkodzeń budynku, jednoznacznie wynika, że budynek ten zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia (k. 7v oraz k. 91v – 92 akt organu pierwszej instancji).

Należy również nadmienić, że w aktach sprawy znajduje się korespondencja pomiędzy spadkodawczynią obecnych współwłaścicieli nieruchomości A. C. a Wójtem Gminy I. z roku 2006 i 2008, w której zwracała ona uwagę na zły stan techniczny przedmiotowego budynku, zagrażający, w jej ocenie, bezpieczeństwu ludzi i mienia i powodujący, że budynek nie nadaje się do użytkowania, i domagała się w związku z tym od wójta przeniesienia mieszkańców tego budynku do lokali socjalnych (k. 16 i k. 25 akt organu pierwszej instancji).

Tymczasem, organy obu instancji zakwestionowały opinię rzeczoznawcy, opierając się jedynie na treści protokołu kontroli z [...] września 2012 r. (k. 13 – 13v akt organu pierwszej instancji), sporządzonego przez dwóch inspektorów nadzoru budowlanego, w którym stwierdzono widoczne uszkodzenia dachu, przegnicie jednej z krokwi i dziury w dachu, wygięcia dachu, uszkodzenie stropu drewnianego nad klatką schodową drewnianą na parterze budynku, który został podparty stemplami, które to uszkodzenia – w ocenie organu – nie zagrażają bezpieczeństwu.

Wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji, powyższej kontroli nie można określić mianem oględzin (k. 29 akt organu drugiej instancji), gdyż została ona przeprowadzona pod nieobecność stron postępowania. Tymczasem, w myśl art. 79 § 1 i 2 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Organ drugiej instancji podniósł ponadto, że "organ pierwszej instancji słusznie, na podstawie trzykrotnie przeprowadzonych oględzin budynku i własnej oceny jego stanu technicznego, uznał odmiennie niż autor nakazanych opracowań, że budynek może być dalej użytkowany, po usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości".

Takie sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji cechuje się dowolnością.

Należy w tym miejscu podkreślić, że organ, rozpatrując materiał dowodowy sprawy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest przekonująco uzasadnić przyczynę odmowy. Dlatego też organ administracji, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony w sprawie dowód.

Tymczasem w niniejszej sprawie ani organ pierwszej, ani drugiej instancji, nie dokonały oceny dowodów z protokołu nr [...] okresowej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania oraz z ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu przedmiotowego budynku, sporządzonych przez biegłego, przedłożonych przez skarżących na żądanie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Stwierdziły jedynie arbitralnie, bez poparcia tej tezy żadnymi argumentami, że "autor opracowań, zgodnie z intencjami współwłaścicieli, twierdzi, że budynek kwalifikuje się jedynie do rozbiórki i powinien być wyłączony z użytkowania" (k. 116 akt organu pierwszej instancji i k. 31v akt organu drugiej instancji).

Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia kluczowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy – również naruszenia art. 136 k.p.a.

Skoro rzeczoznawca konsekwentnie twierdził, że przedmiotowy budynek nadaje się do rozbiórki i grozi katastrofą budowlaną, popierając to twierdzenie analizą stanu każdego z elementów konstrukcyjnych budynku, w tym określonymi wyliczeniami, to organy, chcąc podważyć to stanowisko, powinny były wykazać, dlaczego ocena ta jest wadliwa, czego jednak nie uczyniły.

Powyższe uchybienie stanowi również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania i przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów.

Organy, nie wyjaśniwszy w sposób wszechstronny i przekonujący, dlaczego z jednej strony uznały, że stan budynku zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, a z drugiej strony, wbrew opinii rzeczoznawcy, przyjęły, że budynek nadaje się do remontu i nie grozi bezpośrednio zawaleniem, przedwcześnie odmówiły zastosowania dyspozycji art. 68 Prawa budowlanego, czego konsekwentnie domagali się współwłaściciele budynku.

Jednocześnie należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do obiektów budowlanych nieużytkowanych lub niewykończonych.

W tym miejscu należy podnieść, że prawo własności jest najszerszym prawem do rzeczy. Prawo właściciela składa się z trzech elementów: prawa do korzystania z rzeczy, prawa do pobierania z niej pożytków i prawa do rozporządzania rzeczą (art. 140 k.c.). Istotą prawa do rozporządzania rzeczą jest przy tym uprawnienie do decydowania o bycie danej rzeczy czy jej części składowych. Właściciel może rzecz zbyć, w tym ją porzucić, albo ją obciążyć.

Jako rozporządzenie rzeczą zmierzające do zniesienia prawa jej własności należy również oceniać dokonane przez właściciela zniszczenie rzeczy. Niewątpliwie wygasa tu prawo własności wobec unicestwienia przedmiotu własności (tak E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Lex/el. nr 73489).

W świetle powyższego, uzasadnione wątpliwości budzi postawa organów nadzoru budowlanego, które nakazują zachować substancję rzeczy, tj. budynku, wbrew jego współwłaścicielom, którzy zgodnie wyrażają wolę wyłączenia go z użytkowania i dokonania jego rozbiórki.

Organy, rozstrzygając sprawę ponownie, powinny zatem wziąć pod uwagę pomijane dotychczas stanowisko skarżącego i pozostałych współwłaścicieli budynku negujące zasadność wykonywania nakazanych przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych.

Oceny tej nie zmienia fakt zamieszkiwania w przedmiotowym budynku kilku osób. Organy administracji nie mogą bowiem na współwłaścicieli budynku przenosić ciężaru zapewnienia osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, w tym mieszkaniowej, lokali socjalnych.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, których dopuściły się organy obu instancji, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe oceny i wnioski. W szczególności weźmie pod uwagę stanowisko sądu w przedmiocie oceny protokołu okresowej kontroli stanu technicznego oraz ekspertyzy stanu budynku sporządzonych przez rzeczoznawcę oraz stanowiska współwłaścicieli budynku.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.