Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 554/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono wyrok Sądu
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i pkt 23, art.40 ust. 1, ust. 6, ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 179a, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 554/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz A. M. 1073 (słownie tysiąc siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 lutego 2014 r. (nr [...]), którą organ wymierzył A. M. karę pieniężną w wysokości 3.750 zł za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", wymierzył A. M. (dalej: "strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 3.750 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. za zajęcie fragmentu pasa drogowego ul. N. w Ł. - zatoka autobusowa, słup przystankowy przy Ośrodku Wczasowym [...] - w celu usytuowania na nim jednostronnego urządzenia reklamowego; tablicy reklamowej [...] o pow. 0,16 m2 (wymiary 0,60 m x 0,26proflyp m) w terminie od dnia 19.07.2013 r. do dnia 20.11.2013 r., tj. 125 dni (pkt 1). Organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 lipca 2013 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] w Ł., zatoka autobusowa, słup przystankowy z umieszczonym na nim znakiem przystankowym, poprzez umieszczenie na nim urządzenia reklamowego o łącznej powierzchni 0,16 m2 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kolejnej kontroli w dniu 20 listopada 2013 r. stwierdzono, iż reklama nadal jest umieszczona na słupie przystankowym. Zgodnie z notatką służbową z dnia 22 listopada 2013 r. reklama została zdjęta ze słupa w tym dniu i zdeponowana w siedzibie Urzędu Miejskiego.

W toku postępowania uzyskano informację ze Starostwa Powiatowego w L., że strona - właściciel Parku Rekreacyjno-Edukacyjnego w S. [...] nie posiada linii autobusowej na terenie miasta Ł.

W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Stosownie do ust. 4 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXII/284/2013 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł., opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń reklamowych wynosi 3,00 [1zł/ m2 x dzień].

Kara za umieszczenie wskazanej tablicy reklamowej od dnia 19 lipca 2013 r. do dnia 20 listopada 2013 r. została wyliczona na kwotę 3.750 zł (3 zł/m2/dziennie x 1 m2 x 125 dni x 10).

Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że tablica została wykonana i zawieszona na przystanku linii autobusowej E. K. i stanowi informację o prowadzonej przez niego linii autobusowej do [...] w S. Tabliczka informacyjna nie ma charakteru reklamy i została wykonana na prośbę E. K.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]), na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 tej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Przepis art. 40 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która ustalana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4). Natomiast art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zarządzeniu zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Kolegium przedmiotowa tablica stanowiła reklamę. Stosownie bowiem do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Napisy umieszczone na tablicy, tj. opis atrakcji w [...] wraz z wskazaniem "linia autobusowa do [...]" nie są znakami w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach ani znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Ponadto wykonanie tablicy na prośbę właściciela linii autobusowej oraz zawieszenie jej we wskazanym miejscu, nie wpływa na fakt, że reklamuje ona park należący do strony i została zawieszona na słupie przystankowym znajdującym się w pasie drogowym. Niewątpliwie reklama ta zajmuje pas drogowy i mogła być w nim umieszczona jedynie za zezwoleniem zarządcy drogi a nie właściciela linii autobusowej.

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ustalono okres zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Ł. W oparciu o reguły domniemania faktycznego należało uznać, że pas drogowy zajęty był w okresie od dnia 19 lipca 2013 r. do dnia 20 listopada 2013 r. Organ niższej instancji udowodnił również inne okoliczności, które pozwalały na nałożenie kary pieniężnej i dokonał właściwych obliczeń.

A. M. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ul. [...] w Ł. we wskazanym terminie;

2) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że tablica z napisem [...] stanowi reklamę,

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem zasady bezpośredniości - w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących osoby będącej właścicielem tablicy, jej lokalizacji w pasie drogowym, okresu i obszaru zajęcia pasa drogowego;

4) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem zasady bezpośredniości, na podstawie dowodów w postaci protokołów kontroli zajęcia pasa drogowego, pomimo że możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na te okoliczności;

5) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy bez zapewnienia stronie możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

6) art. 67 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ administracji publicznej na protokołach kontroli zajęcia pasa drogowego pomimo wadliwego sporządzenie przedmiotowych dokumentów bez wskazania organu, który dokonuje danej czynności oraz opatrzenia ich stosownymi pieczęciami;

7) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

8) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

9) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy nie wykazały, jakie są granice pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] w Ł., a ma to decydujące znaczenie dla stwierdzenia ewentualnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z orzecznictwa sądowego jednoznacznie wynika, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi przebiegu pasa drogowego, dokonywanymi z urzędu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 roku, II GSK 316/10, LEX nr 1080103). To na organie ciąży obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Co więcej spoczywa na organie także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organy prowadzące postępowanie, pomimo ciążącego na nich obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zupełnie pominęły konieczność stosownego udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego, okresu tego zajęcia, powierzchni zajęcia, a przede wszystkim kto dokonał zajęcia. Tymczasem sporna tablica została zamontowana na zlecenie E. K., który prowadzi działalność gospodarczą z zakresu przewozu osób i jest jej właścicielem. W tych okolicznościach skarżący nie powinien być adresatem rozstrzygnięć.

Skarżący zakwestionował wartość dowodową dokumentacji fotograficznej oraz protokołu kontroli zajęcia pasa drogowego. Zarzucił, że osoba mająca istotne informacje dla rozstrzygnięcia sprawy nie została nawet przesłuchana w charakterze świadka, a jeżeli do przeprowadzenia takiego dowodu doszło to skarżący, wbrew wymogom art. 79 § 1 k.p.a., nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Protokół nie został opatrzony jakąkolwiek pieczęcią urzędową, z której wynikałoby kim jest. Także na dokumentacji fotograficznej brak jest jakiejkolwiek informacji (pieczęci, podpisu) wskazującej na to, kto w istocie tę dokumentację sporządził oraz przeprowadził kontrolę. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika kto, kiedy i w jaki sposób dokonał obmiaru tablicy.

W ocenie skarżącego opisana tablica nie może być traktowana jako reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W żaden sposób nie wpływa ona na kształtowanie popytu, a stanowi jedynie informacje o prowadzonej działalności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 554/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę w niniejszej sprawie.

Sąd uznał, że przedmiotowa tablica stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a nie ma charakteru informacyjnego. Stanowi umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, nie będąc jednocześnie znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Ponadto jest nośnikiem informacji o atrakcjach, kierunku i o odległości do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej.

Czynności kontrolne dokonane w dniach 19 lipca 2013 r. oraz 22 listopada 2013 r. potwierdziły zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] w Ł., zatoka autobusowa, słup przystankowy z umieszczonym na nim znakiem przystankowym, poprzez umieszczenie na nim reklamy: tablicy [...] o pow. 0,16 m2 (wymiary 0,60 m x 0,26 m) w terminie od dnia 19 lipca 2013 r. do dnia 20 listopada 2013 r., tj. przez 125 dni. Zajęcie pasa drogowego potwierdza znajdująca się w materiale dowodowym sprawy dokumentacja fotograficzna oraz protokoły z kontroli i zajęcia pasa drogowego z dnia 19 lipca 2013 r. oraz z dnia 20 listopada 2013 r., dotyczące zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Ł. – przystanku autobusowego przy O.W. [...], sporządzone przez pracowników organu pierwszej instancji.

Sąd podzielił przekonanie organów, że w trakcie postępowania udowodniono fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie przedmiotowej reklamy we wskazanym miejscu i w czasie, bez zgody zarządcy drogi. Reklama została umieszczona na słupie autobusowym, stanowiącym słup przystankowy zlokalizowany w zatoce autobusowej przy ul. [...], a zatem niewątpliwie w pasie drogowym, co wynika z treści protokołów kontroli i załączonej dokumentacji fotograficznej.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie określiły jako adresata decyzji - A. M., a karę pieniężną obliczono respektując treść przywołanej uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr XXXII/284/2013.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustalenie, że A. M. dokonał bez zezwolenia zarządcy drogi zajęcia pasa drogowego i zajęcie to miało miejsce w terminie od dnia 19 lipca 2013 r. do dnia 20 listopada 2013 r.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skarg mimo naruszenia przez organ administracji publicznej następujących przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności na okoliczność granic pasa drogowego ul. [...] w Ł., okresu dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego (właściciela tablic) - co skutkowało ustaleniami jak w pkt 1) zarzutów,

b) art. 67 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ administracji publicznej na protokołach kontroli zajęcia pasa drogowego pomimo wadliwego sporządzenia przedmiotowych dokumentów bez wskazania organu, który dokonuje danej czynności oraz bez opatrzenia ich stosownymi pieczęciami;

c) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw z naruszeniem zasady bezpośredniości, na podstawie dowodów w postaci protokołów kontroli zajęcia pasa drogowego pomimo że możliwe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i strony na te okoliczności;

d) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spraw bez zapewnienia stronie możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

e) art. 8 k.p.a. poprzez brak działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tj. wszczęcie postępowań po upływie ponad 5 miesięcy od daty stwierdzonego przez organ zajęcia pasa drogowego;

f) art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że za zajęcie pasa drogowego odpowiada podmiot, którego dotyczy reklama, a nie ten podmiot, na którego zlecenie dokonano montażu reklamy i który faktycznie dokonał zajęcia, co w efekcie skutkowało zastosowaniem tego przepisu w sprawie;

4) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że tabliczka z napisem [...], wskazówkami dotyczącymi dojazdu do parku tematycznego oraz informację o linii autobusowej przedsiębiorcy prowadzącej do parku stanowi reklamę, a nie informację o działalności gospodarczej przedsiębiorcy co w efekcie skutkowało zastosowaniem tego przepisu w sprawie.

W związku z możliwością zastosowania art. 179a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę skierowano na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 718), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpatruje sprawę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podstawy skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 25 września 2014 r., zapadłego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 554/14, są oczywiście usprawiedliwione, a w konsekwencji skargę A. M. należy uznać za zasadną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 lutego 2014 r. (nr [...]), którą organ wymierzył A. M. karę pieniężną w wysokości 3.750 zł za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2121).

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustawy). Zgodnie z treścią przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy).

Przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest zatem stwierdzenie, że 1/ w pasie drogowym została umieszczona reklama i 2/ nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Reklamę zaś stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę (art. 4 pkt 23 ustawy).

W orzecznictwie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik, jak najszerszemu kręgowi odbiorców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, LEX nr 489101 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12, LEX nr 1324062).

Przedmiotowa tablica zawiera logo parku i opis atrakcji w [...] ([...] - największe w Polsce, oceanarium prehistoryczne 3D, park zwierząt morskich, muzeum marynistyczne). Ponadto tablica wskazywała adres mailowy [...] oraz lokalizację parku: [...], z krótkim tylko zaznaczeniem "linia autobusowa do [...]".

Zatem jest oczywiste, że tablica ta stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy (jak też prawidłowo wywiódł organ odwoławczy).

Wbrew twierdzeniu strony, nie jest to tablica o charakterze informacyjnym, bowiem odpowiada wyżej wskazanej ustawowej definicji reklamy - stanowiąc umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, nie będąc jednocześnie znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Ponadto jest nośnikiem informacji o atrakcjach, kierunku i o odległości do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu, zajęcie pasa drogowego potwierdza znajdująca się w materiale dowodowym sprawy dokumentacja fotograficzna oraz protokoły z kontroli i zajęcia pasa drogowego z dnia 19 lipca 2013 r. oraz z dnia 20 listopada 2013 r., dotyczące zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Ł. – przystanku autobusowego przy O.W. [...], sporządzone przez pracowników organu pierwszej instancji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, ze w dniu 19 lipca 2013 r. podczas wykonywania czynności kontrolnych odnotowano umieszczenie w zatoczce autobusowej przy O.W. [...] na słupie przystankowym tablicy reklamowej [...], dokonano obmiaru i sporządzono dokumentację fotograficzną. Podczas kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w dniu 20 listopada 2013 r. stwierdzono, że w dalszym ciągu, pozostaje umieszczona bez zezwolenia jednostronna tablica reklamowa [...] na słupie przystanku autobusowego należącego do Gminy Miejskiej Ł. W tym dniu zostały ponownie wykonane zdjęcia fotograficzne i ponownie dokonano obmiaru tablicy ustalając jej powierzchnię na 0,16 m² (0,60 m x 0,26 m = 0,16 m²). Zgodnie z notatką służbową z dnia 22 listopada 2013 r. reklama została zdjęta ze słupa w tym dniu i zdeponowana w siedzibie Urzędu Miejskiego.

W konsekwencji podzielić należy przekonanie organów, że w trakcie postępowania udowodniono fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy w zobrazowanym w aktach sprawy miejscu i w czasie, bez zgody zarządcy drogi. Reklama została umieszczona na słupie autobusowym - stanowiącym słup przystankowy, w zatoce autobusowej, która niewątpliwie znajdowała się w pasie drogowym, co wynika z treści protokołów kontroli i załączonej dokumentacji fotograficznej.

Przepisy ustawy o drogach publicznych nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzania dowodów w sposób przewidziany przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym – w sposób i w formie określonej w art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza usytuowanie reklamy w konkretnym miejscu. Fotografie zostały zrobione przez pracowników organu I instancji w trakcie rutynowych czynności polegających na monitorowaniu stanu dróg, do czego zarządcę dróg zobowiązują przepisy prawa.

W uzasadnieniu do decyzji organy prawidłowo wykazały, w jaki sposób obliczyły ilość dni, według których ustalono wysokość kary - od pierwszego dnia, w którym udokumentowano umieszczenie reklamy do dnia, w którym tablica reklamowa została zdjęta, tj.: od dnia 19 lipca 2013 r. do dnia 20 listopada 2013 r. (125 dni).

Karę pieniężną obliczono respektując treść przywołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł.

Bezspornym było w sprawie, że A. M. jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą o nazwie [...] w S.

Udokumentowana zdjęciami fotograficznymi tablica reklamowa zawiera informacje o atrakcjach turystycznych [...], logo parku, jego adres mailowy i wskazuje odległość od Ł. (od przystanku, na którym została umieszczona). Zatem wbrew stanowisku skarżącego jej treść jednoznacznie dowodzi, że stanowi ona reklamę [...], a jedynie marginalnie odnosi się do linii autobusowej. Uwzględniając kierowane na zewnątrz treści umieszczone na tablicy, nie sposób zgodzić się zatem ze skarżącym, że stanowi ona tylko informację o prowadzonej przez E. K. linii autobusowej. Tablica zawiera reklamę prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego i uprawnione jest stwierdzenie, że pas drogowy był zajęty przez reklamę jego firmy.

Niemniej, skarżący w toku postępowania (w tym w skardze kasacyjnej) stanowczo podnosił, że tablica została umieszczona w pasie drogowym - przez inny podmiot - a mianowicie E. K. (który miał zlecić ich wykonanie i zawiesił ją na przystanku linii autobusowej). Przedmiotowe twierdzenie skarżącego nie zostało w toku postępowania zweryfikowane.

Podmiot ten, jak wywodziła strona skarżąca, był zainteresowany montażem przedmiotowej tablicy, gdyż informacje o atrakcji turystycznej, którą stanowi [...] w S. jest ważna dla turystów, a możliwość dojazdu do niej liną autobusową obsługiwaną przez wskazany podmiot ma znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej.

Jednak organy obu instancji nie poczyniły w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń w sprawie (mimo, że dysponowały danymi E. K. nie doszło do jego przesłuchania). Sporządzenie w zaistniałej sytuacji notatki urzędowej z przeprowadzonej z nim w dniu 2 grudnia 2013 r. rozmowy telefonicznej jest niewystarczające. Wyrażone zaś przez organ odwoławczy stanowisko, że tablica jest własnością odwołującego – A. M., nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Wyprowadzenie takiego wniosku m.in. w oparciu o treść reklamy umieszczonej w pasie drogowym, wobec braku postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, jest przedwczesne.

W tym kontekście należy wskazać dodatkowo, że na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 30 czerwca 2016 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył pisemne oświadczenie B. K. - żony E. K., z którego wynika, że "sporne tablice" stanowią jej własność i zostały przez nią umieszczone na przystankach linii autobusowej bez udziału innych osób. W tym miejscu należy też zauważyć, że z załączonych akt administracyjnych wynika, iż to B. K. (a nie E. K.) ubiegała się o zezwolenie na korzystanie z przystanków autobusowych w Ł. i otrzymała uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej [...] (vide: postanowienie z dnia 25 czerwca 2013 r. w aktach sprawy).

Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu - należało podzielić zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego (poprzez montaż i umieszczenie tablicy reklamowej [...]). Oczywistość wniesionej skargi kasacyjnej w tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu i w konsekwencji musiała skutkować uchyleniem wydanego w dniu 25 września 2014 r. wyroku (sygn. akt III SA/Gd 554/14). Przedmiotowa okoliczność ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak podnosi się w orzecznictwie pas drogowy zajmuje ten, kto faktycznie posiada określenie urządzenia w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 23/12, Lex 13331840).

Należy podkreślić, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organy wydały decyzje bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności mającej zasadnicze znaczenie w sprawie, czym naruszyły ww. przepisy postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 179a p.p.s.a. rozstrzygnął, jak w punkcie 1. sentencji wyroku, uchylając zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie, a w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2. sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z art. 179a p.p.s.a. Sąd nie zastosował obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1084), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., gdyż zgodnie z § 21 tego rozporządzenia do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić dokonane rozważania i przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie podmiotu, który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Organy powinny przede wszystkim przesłuchać skarżącego, E. K. oraz jego żonę w związku z treścią złożonego przez nią oświadczenia. W zależności zaś od wyników postępowania podjąć inne niezbędne czynności wyjaśniające. Pomimo, że sporna reklama została umieszczona na słupie stanowiącym słup przystankowy (w zatokach autobusowych) - do akt sprawy należy załączyć mapy geodezyjne przedstawiające jednoznacznie przebieg pasa drogowego. Zgodnie przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.