Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1504/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7,77,16,138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. i A. M., reprezentowanych przez adwokata D. G., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], znak: [...], umarzającej wszczęte na wniosek A. M., A. M., M. K. i K. K. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. K. na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...],[...], obręb [...], przy ul. K. [...] w W.(sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], znak: [...]) - uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję, GINB wskazał na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek ww. osób postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. K. na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. K. [...] w W. (sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], znak: [...]).

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...] odmówił wstrzymania, na wniosek A. i A. M., reprezentowanych przez adwokata D. G., wykonania ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], znak: [...].

A. i A. M., pismem dnia 2 grudnia 2015 r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. w terminie.

Jednocześnie, w odwołaniu od ww. decyzji Wojewody [...] zaskarżyli postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stosownie do treści art. 159 § 2 k.p.a. na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.

W związku z powyższym GINB, mając na uwadze treść art. 142 k.p.a., poddał ocenie prawidłowość ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., Nr [...].

Organ stwierdził, co następuje. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

GINB wyjaśnił, że kontrolowaną decyzją z dnia [...] października 2015 r., Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek A.M., A. M. oraz M. i K. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], wskazując że K. i M. K. nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania spornej decyzji, albowiem nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podobnie, w ocenie organu wojewódzkiego nie sposób przypisać A. i A. M. charakteru strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...], z uwagi na fakt, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...], stanowiącej własność A. i A. M.

Z analizy akt sprawy wynika, że A. i A.M. oraz K. i M. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta [...]. Dlatego też, pismem z dnia 26 lutego 2016 r., GUNB wezwał K. K. i M. K., do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., ale nie odpowiedzieli oni na to wezwanie. Nie wykazali więc istnienia swojego interesu prawnego do kwestionowania ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Wobec powyższego GINB uznał, że organ wojewódzki zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie nieważnościowe w zakresie, w jakim dotyczy ono wniosku K. i M. K.

Natomiast – w ocenie GINB - A. i A. M. wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego z tytułu przysługującego im prawa własności działki nr ewid. [...] (co potwierdza treść księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych).

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany w odległości ok. 16 m od działki nr ewid. [...] (należącej do skarżących). Wysokość projektowanego budynku wynosi 22, 13 m (Projekt budowlany, Opis techniczny, s. 33).

Mając na uwadze powyższe, GINB zwrócił uwagę na treść § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli wystąpią przesłanki w tym paragrafie opisane.

Mając na uwadze fakt, że odległość między granicą działki nr ewid. [...] a projektowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym jest mniejsza niż wysokość spornego budynku, należało w ocenie GINB stwierdzić, że działka nr ewid. [...] (należąca do skarżących) znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepis § 13 ww. rozporządzenia.

GINB uznał więc, że realizacja przedmiotowej inwestycji niewątpliwie może ograniczać możliwość zagospodarowania działki o numerze ew. [...]. Skarżący, chcąc zrealizować na niej budynek z otworami okiennymi, skierowanymi w stronę spornego przedsięwzięcia, w taki sposób, aby mieć zapewnione naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, musieliby odsunąć projektowany obiekt od granicy działki na odległość większą niż odległość od granicy działki dopuszczalna przez przepisy prawa. Tym samym A. M. i A. M. są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Dla oceny, czy posiadają oni przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie ma (w ocenie GINB) znaczenia wynik analizy nasłonecznienia i przesłaniania znajdujący się w projekcie budowlanym. Powyższa analiza dotyczy bowiem wpływu spornego przedsięwzięcia na istniejącą zabudowę, a nie na możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Wobec powyższego - w ocenie GINB - organ wojewódzki umarzając postępowanie nieważnościowe, w zakresie w jakim dotyczy ono wniosku A. i A.M., uchybił przepisom art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Stąd też zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak uznał GINB, pomimo ww. ustaleń odnośnie legitymacji materialno-prawnej A. i A. M. do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym, nie jest on uprawniony do wydania decyzji merytorycznej albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania pod kątem merytorycznym (przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w każdym jej aspekcie.

GINB wskazał, że rolą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, będzie uwzględnienie faktu, że należąca do A. i A.M. działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornego zamierzenia, jak również okoliczności niewykazania przez K. i M. K. interesu prawnego w kwestionowaniu Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Z tą decyzją GINB nie zgodziła się skarżąca M. sp. z o.o., w której imieniu pełnomocnik r. pr. K. W., pismem datowanym na 2 czerwca 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości ww. decyzję GINB. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

a) uchylenie decyzji oraz postanowienia Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy organ I instancji w sposób kompletny i prawidłowy ustalił zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

b) uchylenie decyzji oraz postanowienia Wojewody [...] w całości, tj. zarówno w zakresie wniosku A. i A. M. oraz w zakresie wniosku K. i M. K., podczas gdy w treści uzasadnienia decyzji organ sam przyznał, że umorzenie przez, organ wojewódzki postępowania nieważnościowego w zakresie, w jakim dotyczyło ono wniosku K. i M. K. było zasadne, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w zw. z § 13 z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że "A. i A. M. znajdują się w sferze oddziaływania, gdyż realizowana przez Spółkę inwestycja może ograniczać możliwość zagospodarowania działki ewid. nr [...], a tym samym posiadają oni przymiot strony w niniejszym postępowaniu podczas gdy:

a) przepisy rozporządzenia nie przewidują konieczności badania przez organ kwestii zacienienia i przesłaniania działek sąsiednich oraz pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach, które, w ogóle nie istnieją na nieruchomości i mogą być jedynie potencjalnie realizowane w nieokreślonej przyszłości na działkach sąsiednich;

b) działki ewid. nr [...] i [...] mogą zostać w przyszłości zagospodarowane budynkiem wielorodzinnym o parametrach analogicznych jak inwestycja Spółki;

c) to nie realizowana przez Spółkę inwestycja, ale przepisy inne niż przepisy Rozporządzenia wymagałby odsunięcia hipotetycznej inwestycji na działce ewid. nr [...] na odległość większą niż 4 metry od granicy nieruchomości."

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że organ I instancji w sposób wyczerpujący i kompletny przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, uzasadniając szczegółowo motywy swojego rozstrzygnięcia zawarte w decyzji z dnia [...] października 2015 roku, uwzględniając przy tym wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę słusznego interesu obywatela i słusznie odmawiając wnioskodawcom przymiotu strony w niniejszej sprawie. Pozwolenie na budowę zostało wydane z poszanowaniem ww. zasad i nie narusza interesów wnioskodawców, a z treści analiz załączonych do projektu, określających obszar oddziaływania obiektu nie wynika, aby państwo M. mogli być stroną postępowania:

Nieruchomość wnioskodawców, tj. działka ewid. nr [...], jest już nieruchomością zagospodarowaną, tzn. jest zabudowana, nowym domem jednorodzinnym i w stosunku do tej zabudowy, istniejącej w chwili wydania pozwolenia na budowę należy ocenić obszar oddziaływania inwestycji Spółki.

Analiza nasłonecznienia jest wykonywana w stosunku do istniejącej zabudowy, czyli w przedmiotowym stanie faktycznym do zabudowy jednorodzinnej. Oczywistym jest zatem, że nie jest możliwym wykonanie takiej analizy do bliżej nieokreślonego, nieistniejącego budynku, który mógłby powstać w przyszłości na działce wnioskodawców.

Skarżąca wyjaśniła, że zacienie i przesłanianie, o którym mowa jest w § 13 ww. rozporządzenia, dotyczy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku projektowanym oraz w istniejących budynkach na działkach sąsiednich. Rozporządzenie nie reguluje natomiast kwestii zacieniania i przesłaniania działek sąsiednich oraz pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w nowych budynkach, które mają dopiero być hipotetycznie realizowane w nieokreślonej przyszłości na działkach sąsiednich.

W stosunku do nowego zamierzenia inwestycyjnego, które mogłoby powstać w przyszłości na działce ewid. nr [...] wnioskodawcy nie uzyskali nawet decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani też decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a zatem na chwilę obecną brak jest możliwości ocen/ warunków zabudowy. Zgodnie z przepisami dotyczącymi zacieniania i przesłaniania, na których rzekome naruszenie wskazali wnioskodawcy, obowiązkiem projektanta budynku planowanego przez Spółkę było przeprowadzenie analizy oddziaływania projektowanego budynku na istniejące budynki. Powyższa analiza została wykonana i wykazała, że planowany przez Spółkę budynek spełnia wymagania rozporządzenia.

Zarzuty wnioskodawców nie dotyczą istniejącej na ich nieruchomości zabudowy, ale rzekomej niemożliwości realizacji potencjalnych nowych zabudowań. Wobec tego wszelkie, mające ogólny charakter, twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazujące na możliwość utrudnienia przez inwestycję, dla której wydane pozwolenie na budowę, rzekomych planów inwestycyjnych wnioskodawców, są chybione.

Żaden przepis prawa nie nakłada na podmiot wnioskujący o wydanie decyzji udzielające) pozwolenia na budowę, obowiązku przewidywania, czy i jakie plany inwestycyjne może mieć właściciel nieruchomości sąsiedniej.

Skarżąca wykonała po raz kolejny analizę architektoniczną w zakresie potencjalnej możliwości zabudowy działki wnioskodawców oraz działki [...]. Z analizy tej wynika, że na działkach ewid. nr [...] i [...] jest możliwa realizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego budynku wielorodzinnego o parametrach i wskaźnikach analogicznych jak budynek skarżącej przy ul. K. [...], którego realizacja została objęta pozwoleniem na budowę. Właściciele sąsiednich nieruchomości mają w przyszłości możliwość zabudowy swoich nieruchomości budynkami wielorodzinnymi o takim samym procencie zabudowy, procencie powierzchni biologicznie czynnej, o takim samym wskaźniku intensywności zabudowy oraz o tej samej wysokości.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, niezasadne są wnioski organu jakoby realizacja inwestycji skarżącej mogła ograniczać możliwość zagospodarowania działek ewid. nr [...] oraz [...].

Budynek wybudowany przez skarżącą w części znajdującej się naprzeciwko nieruchomości wnioskodawców usytuowany jest w odległości 7,14 m od granicy działki skarżącej oraz w odległości 9,06 m od krawędzi jezdni ul. M. Wskazuje to na fakt, iż budowa została zrealizowana w sposób prawidłowy, a ponadto odległości te są większe od odległości przepisowych o 3,14 m względem granicy działki oraz o 3,06 m względem krawędzi jezdni ulicy M.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 15 marca 1985 roku o drogach publicznych, Dz.U. 2015 poz. 460, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni - drogi gminnej w terenie zabudowanym. W świetle powyższego, potencjalna inwestycja na działce ewid. nr [...] nie mogłaby zostać posadowiona, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 metry, gdyż w takim przypadku niezachowana byłaby odległość 6 metrów od krawędzi jezdni ul. M. - co byłoby sprzeczne z art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższego zatem wynika w ocenie skarżącej, że potencjalna przyszła inwestycja wnioskodawców może zostać zrealizowana w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. M., a więc bliżej krawędzi jezdni oraz bliżej granicy nieruchomości wnioskodawców aniżeli wybudowany przez skarżącą budynek - w stosunku do krawędzi jezdni ul. M. oraz granicy swojej nieruchomości.

Powyższe zatem dowodzi w ocenie skarżącej, że to nie jej inwestycja powoduje konieczność określonego posadowienia ewentualnych, hipotetycznych inwestycji na działce ewid. nr [...], ale ww. przepisy ustawy o drogach.

Jak podnosiła skarżąca, ustalenie GINB, że wobec braku wykazania przez K. i M. K. interesu prawnego, organ wojewódzki zasadnie umorzył postępowanie nieważnościowe powinno uniemożliwić GINB uchylenie decyzji Wojewody [...] także i w tym zakresie. Skoro GINB podzielił zapatrywanie organu I instancji w tym zakresie to nie powinien był uchylić decyzji oraz postanowienia Wojewody [...] w całości (tj. w zakresie zarówno pp. M. jak i pp. K.), a jedynie w odniesieniu do pp. M.

Skarżąca wyjaśniła także, że w dniu 1 kwietnia 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję nr - [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. K. na terenie działek ewid. nr [...], [...]; [...], [...], [...], z obrębu [...], położonych przy ul. K. [...] w W., która to decyzja stała się ostateczna w dniu 19 kwietnia 2016 roku.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GINB narusza prawo w sposób wskazany poniżej, skarga zaś jest zasadna, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych i choć nie wszystkie zarzuty były słuszne.

Istotą sprawy rozpoznawanej przez Sąd jest kontrola prawidłowości ustalenia przez organ II instancji, że A. i A. M. powinni być uznani za stronę powstępowania przed organem I instancji, a w konsekwencji kontrola prawidłowości zastosowania przez GINB dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GINB nie dokonał takich ustaleń faktycznych, odmiennych od ustaleń organu I instancji, które pozwoliłyby mu na stanowczą ocenę, że A. i A. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem. W zasadzie, ustalenia organu II instancji – na co wskazuje skarżąca – opierają się na hipotezie, iż pp. M. "chcąc zrealizować na niej budynek z otworami okiennymi, skierowanymi w stronę spornego przedsięwzięcia, w taki sposób, aby mieć zapewnione naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, musieliby odsunąć projektowany obiekt od granicy działki na odległość większą niż odległość od granicy działki dopuszczalna przez przepisy prawa. Tym samym Pani A. M. i Pan A. M. są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.".

Taki wniosek wysnuwa GINB z analizy § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

Z tych przyczyn GINB – uznając, że odległość między granicą działki nr ewid. [...] a projektowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym jest mniejsza niż wysokość spornego budynku - stwierdza, że działka nr ewid. [...] (należąca do pp. M.) znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepis § 13 ww. rozporządzenia, a realizacja przedmiotowej inwestycji niewątpliwie może ograniczać możliwość zagospodarowania działki o numerze ew. [...]. Rację natomiast ma skarżąca, która podnosi, że ww. odległości muszą być zachowane, ale w wypadku obiektów już istniejących, zaś organ nie uwzględnił faktu, że na ww. działce [...] stoi budynek mieszkalny pp. M. Jak wynika z akt sprawy, odległość istniejącego budynku na działce [...] od budynku skarżącej wynosi zaś 20 m.

Ponadto, GINB w sposób nieuzasadniony treścią podnoszonych w uzasadnieniu swej decyzji argumentów, odmawia waloru ocennego istniejącej analizie nasłonecznienia i przesłaniania, znajdującej się w aktach sprawy. Nie uprawdopodabniając tezy o ewentualnej możliwości budowy przez pp. M. jakiegokolwiek kolejnego budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działce Nr [...] (brak jest bowiem jakiejkolwiek analizy, pozwalającej na ustalenie, czy taka budowa byłaby w ogóle możliwa), GINB w rzeczywistości uniemożliwia sądową kontrolę zasadności swego stwierdzenia. Takie zaniechanie ze strony organu II instancji stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez brak podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy również wskazać, że oceniając słuszny interes obywateli nie można tej oceny ograniczyć tylko do niektórych stron postępowania.

Ponadto, w ocenie tut. Sądu, GINB nie dokonał należytego rozpatrzenia dowodów zebranych przez organ I instancji, poprzestając na lakonicznym i nie zawierającym prawidłowego uzasadnienia odmówieniu waloru dowodowego istniejącej w aktach analizie nasłonecznienia i przesłaniania. To zaś stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a.

Skoro organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to ten materiał musi być w sposób wystarczający zebrany i przeanalizowany. Wykazanie przymiotu strony powinno być niewątpliwe, bo wymaga tego nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc postępowania, stanowiącego wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.).

Analiza akt sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że GINB w żaden sposób nie przeanalizował sposobu i treści wykazywania przymiotu strony, wynikającego z wniosku pp. M. o wszczęcie postępowania z dnia 16 stycznia 2016 r. Z tego pisma wynika, że jako interes uzasadniający ich udział w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazywali oni utrudnienia związane z budową, lokalizację wysokiego dźwigu na placu budowy. Z kolei, z pisma ich pełnomocnika, z 19 maja 2015 r., wynika, że interes pp. M. związany był z faktem budowy przez skarżącą przyłączy, wodociągów i kanalizacji oraz organizacji ruchu nieujętych w pozwoleniu na budowę i tego, że w projekcie budowlanym ujęte są ww. przyłącza, wodociąg i kanalizacja, a brak tego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z pisma pełnomocnika pp. M. z dnia 2 czerwca 2015 r. wynika natomiast, że uzasadnieniem ich udziału w sprawie ma być to, że są właścicielami działki nr [...], a analiza nasłonecznienia i przesłaniania dokonana została bez ich udziału. Dodatkowo, profesjonalny pełnomocnik wskazał w tym piśmie, że interes prawny pp. M. wynika wprost z art. 28 ust. 2 Pr. bud., choć zamiast uzasadnienia na czym ten interes ma polegać, ograniczył się on do zacytowania szeregu orzeczeń sądów administracyjnych.

Pomimo, że obowiązkiem podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie administracyjnej – a nie organu - jest wykazanie własnego interesu prawnego, GINB w żaden sposób nie ocenił ww. okoliczności, mających w przekonaniu pp. M., a następnie ich profesjonalnego pełnomocnika, świadczyć o przymiocie strony w postępowaniu nieważnościowym i określać ich interes prawny. Ocena organu powinna natomiast uwzględniać fakt, że osoba, która domaga się określonego działania powinna wykazać istnienie przesłanki podmiotowej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego.

Należało więc, w ocenie Sądu, odnieść się do poczynionego przez pp. M. i ich pełnomocnika w ww. pismach, wykazania przymiotu strony i interesu prawnego. Nie przesądzając o wyniku oceny, należy wskazać, że organ I instancji odniósł się do tej kwestii w sposób nieporównywalnie pełniejszy od GINB. Tym samym GINB nie wykonał w sposób należyty dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie jego decyzji zawiera wysoce ograniczone (w kontekście ww. stanowiska samych pp. M. i ich pełnomocnika) wskazanie faktów, które organ uznał za podstawę do przyznania pp. M. przymiotu strony, a także dowodów, na których się oparł i nie zawiera żadnego wyjaśnienia, czemu organ nie wziął pod uwagę i nie ocenił interesu prawnego w takiej postaci, w jakiej wykazywali go uczestnicy M. i ich pełnomocnik.

W żaden sposób, ustalając hipotetyczne możliwości inwestycji na nieruchomości pp. M. – co, w ocenie GINB przesądzało o ich interesie prawnym w postępowaniu nieważnościowym - GINB nie dokonał analizy prawa w postaci art. 43 ustawy z dnia 15 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być w terenie zabudowanym usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni - drogi gminnej zaś w wypadku gdy droga ma charakter powiatowej lub wojewódzkiej – 8 m. Słusznie zwracała na ten fakt uwagę skarżąca, gdyż obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że przy dokonywaniu oceny stanu faktycznego i wysnuwaniu istotnych dla sprawy wniosków organ ma obowiązek uwzględniać prawo powszechnie obowiązujące.

Wyżej wymienione uchybienia w żadnej mierze nie pozwalały – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – organowi II instancji na podjęcie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Nie pozwalał na to ani nieustalony przez ten organ stan faktyczny istotny dla oceny legitymacji i interesu prawnego pp. M., ani pominięty przez GINB ww. stan prawny. Organ nie mógł powołać się – czego zresztą nie uczynił, choć powinien – na wykazany przez A. i A. M. (lub ich profesjonalnego pełnomocnika) interes prawny, uzasadniający ich udział w postępowaniu nieważnościowym, gdyż sam za stronę – i wbrew treści ww. pism uczestników – dokonał wykazania tego interesu prawnego.

Ze wskazanych powyżej względów zasadny był zarzut skargi w zakresie naruszenia przez GINB art. 138 § 2 k.p.a.

W związku jednakże z tym, że sentencja decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. umarzała w całości postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że błędne jest stanowisko skarżącej, że GINB powinien był utrzymać ww. decyzję w mocy w części umarzającej postępowanie z wniosku pp. K. Takie rozstrzygnięcie nie było możliwe, a to z uwagi na fakt, że postępowanie prowadzone było wprawdzie na wniosek tak pp. K., jak i pp. M., ale było to jedno postępowanie administracyjne, a nie dwa oddzielne. Zasadnie natomiast organ II instancji uznał w uzasadnieniu swej decyzji (podobnie, jak Wojewoda [...]), że K. i M. K. nie przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], gdyż nie wykazali oni swego interesu prawnego. W tym aspekcie GINB nie dokonał już samodzielnego ustalenia interesu prawnego, jak miało to miejsce w wypadku uczestników M.

Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, weźmie pod uwagę wyżej wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności.

W szczególności, organ dokona należytej i uzasadnionej poprawnie analizy tego, czy A. i A. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem, a także, jaki interes prawny uczestnicy ci wykazali.

Dokonując takiej analizy, GINB weźmie pod uwagę niekwestionowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pogląd, że obowiązkiem podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne (a nie organu) jest wykazanie interesu prawnego, zaś obowiązkiem organu jest należyte zbadanie stanowiska podmiotu w tej kwestii i wydanie uzasadnionego rozstrzygnięcia.

Orzekając ponownie, GINB rozważy więc wskazane w ww. pismach pp. M. i ich pełnomocnika argumenty dotyczące przysługiwania im interesu prawnego i jego wykazania, przy czym dokona ich oceny również w kontekście stwierdzeń skarżącej, podniesionych w skardze to tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2016 r., jak również w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak PINB [...], udzielającą skarżącej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Z wyżej wymienionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804), ujmując w zasądzonej kwocie zwrot wpisu 200 zł, kwotę wynagrodzenia radcowskiego 480 zł. i zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.