Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 527/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1,  ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Głogów z dnia 2 czerwca 2006r. nr XXIX/218/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Głogów I. stwierdza nieważność § 2, § 3 pkt.2, pkt.3, pkt.4, pkt.5, pkt.8, pkt.9, pkt.10, pkt.11, § 5 ust.5, ust.6, ust.9, ust.10, § 19 ust.5, ust.6 i § 21 ust.3 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt.I wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 2 czerwca 2006 r., Nr XXIX/218/2006 Rada Gminy Głogów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach / Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz.2008/ w związku z art.10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw / Dz.U. Nr 175, poz.1458 /, uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Głogów.

W skardze na te uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 pkt.2, pkt.3, pkt.4, pkt.5, pkt.8, pkt.9, pkt.10, pkt.11, § 5 ust.5, ust.6, ust.9, ust.10, § 19 ust.5, ust.6 i § 21 ust.3 tej uchwały.

W uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie:

1. § 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2005 r. Nr 236 poz. 2008 z późn. zm.),

2. § 3 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) - oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) a także § 146 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908),

3. § 5 ust. 5 i ust. 6, ust. 9, ust. 10, § 19 ust. 5 i ust. 6, § 21 ust. 3 z istotnym naruszeniem art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Organ podkreślił, iż w § 2 przedmiotowej uchwały rada wyliczyła grupy osób, które obowiązane są stosować regulamin, zaliczając do tego kręgu: właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz inne osoby przebywające czasowo na terenie gminy, właścicieli punktów handlowych, parkingów, obiektów sportowych, wykonawców robót budowlanych, jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej, zarządców dróg, organizatorów imprez o charakterze publicznym, przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opóźniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Zdaniem organu nadzoru, takie podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, dotyczącego utrzymania czystości porządku w gminie jest zawężeniem dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy". Jest to istotne naruszenie prawa. Ustawodawca określił już zakres obowiązywania przedmiotowego regulaminu i nie ma potrzeby ponownie regulować tej kwestii od strony podmiotowej. Każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, gdyż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W § 3, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 przedmiotowej uchwały zamieszczono zaś definicje legalne lub odesłania do definicji takich pojęć jak:

- w pkt 2 - nieruchomość - pojęcie określone w art. 46 Kodeksu cywilnego,

- w pkt 3 - właściciele nieruchomości -pojęcie zdefiniowane w ustawie o czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1 pkt 4),

- w pkt 4 - odpady komunalne- pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.),

- w pkt 5 - odpady wielkogabarytowe - pojęcie używane w ustawie o odpadach (art. 49a ust. 1 pkt 1),

- w pkt 8 - zbiorniki bezodpływowe - pojęcie zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1 pkt 5),

- w pkt 9 - nieczystości ciekłe - pojęcie zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1 pkt 1),

- w pkt 10 - zwierzęta domowe - pojęcie zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt,

- w pkt 11 - zwierzęta gospodarskie - pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762 z późn. zm.).

Zdaniem organu nadzoru delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Nadto w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może być ani powtórzeniem, ani nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowaniu desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Dwa jednakowe zwroty, którymi posługuje się prawodawca w akcie upoważniającym oraz akcie wykonawczym, co do reguły nie mogą mieć odmiennego znaczenia (zasada wykładni homonimicznej). Podstawową regułą wykładni językowej jest reguła stosowania języka potocznego: jeżeli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w tekście prawnym należy się zasadniczo odwoływać do reguł języka potocznego. Inną sprawą jest poszukiwanie definicji pojęcia w aktach pokrewnych i jej stosowanie. W takim przypadku jeżeli ustawa odsyła do stosowania przepisów innej ustawy, gdzie to pojęcie jest zdefiniowane, to akt wykonawczy nie może wprowadzać odmiennej regulacji, gdyż zasada języka prawnego nakazuje rozumieć tak zwroty, jak to ustawodawca sformułował. Delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, gdyż nie stanowi o tym zamknięty katalog zagadnień wskazanych w ust. 2 art. 4 ustawy.

Organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie.

Dodatkowo organ nadzoru odwołał się do przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a to § 146 załącznika do rozporządzenia oraz § 147 ust. 1 oraz § 149. W świetle zaś § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W dalszej części uzasadnienia skargi, organ nadzoru wskazał, iż mocą § 5 ust. 5 i ust. 6 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Głogów uchwaliła, że nieruchomości zabudowane powinny być oznaczone w sposób trwały i widoczny numerami porządkowymi, zaś nieruchomości niezabudowane winny być utrzymywane w stanie wolnym od zachwaszczenia. Obowiązek umieszczenia numeru porządkowego nieruchomości nakłada już ustawa z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń /Dz.U. z 1971r. Nr 12 poz. 114 z późn. zm./ w art. 64. Odnośnie zaś obowiązku niezachwaszczania nieruchomości, brak podstaw prawnych do regulacji tego zapisu.

W § 5 ust. 9 uchwały rada uchwaliła: "Zabronione jest wypalanie roślinności na łąkach, pastwiskach, nieużytkach, rowach, pasach przydrożnych i szlakach kolejowych", a w ust. 10: "Zabrania się wywozu śmieci do lasu, a także zasypywania nimi rowów melioracyjnych". Zdaniem organu nadzoru, brak podstaw prawnych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dla rady gminy, do regulacji tych zagadnień w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy.

W § 19 ust. 5 i ust. 6 uchwały rada wymienia obowiązki właścicieli psów (opłacanie podatku od posiadania psa, uzyskanie zezwolenia wójta na utrzymanie psa rasy uznanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). Jednakże obowiązek opłacania podatku od posiadania psa wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 z późn. zm.). Natomiast obowiązek uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wynika z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.).

W § 21 uchwały rada wprowadziła zapis dotyczący kosztów deratyzacji, które mają obciążać właścicieli nieruchomości. Zapis taki mógłby się znaleźć jedynie w umowie, a nie w regulaminie utrzymania i czystości na terenie gminy G.

W konsekwencji powyższych ustaleń, organ nadzoru stwierdził, iż kwestionowane zapisy uchwały wykraczają poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ustawy. Działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązki, których nałożenie jest równoznaczne z przekroczeniem przez radę gminy zakresu kompetencji, o których mowa w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań i obowiązków określonych w pkt 1-8 tegoż przepisu. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty. Takie rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Dlatego też organ stanowiący gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony.

Mając na względzie powyższe, organ nadzoru stwierdził, że obowiązki, które nałożono w wymienionych wyżej zapisach przedmiotowej uchwały, wykraczają poza materię zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Rada Gminy G. nie miała uprawnienia do ich wprowadzenia, tym bardziej, że część obowiązków wynika wprost z innych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu nadzoru, Rada podkreśliła, iż z treści art. 4 w/w ustawy wynika, iż jest ustawowo upoważniona do wydawania regulaminu utrzymania czystości na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, iż ustawa określa terytorialny zasięg obowiązywania regulaminu, i daje mu moc obowiązywania na całym terytorium gminy. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie precyzuje jednak podmiotowego zakresu obowiązywania, nie wskazuje, że regulamin ma obowiązywać wszystkie podmioty określone generalnie i abstrakcyjnie, jakie potencjalnie znajdą się na terytorium gminy. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że ten pozostawił Radą Gmin dowolność w określaniu zakresu podmiotowego obowiązywania regulaminu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Gmina G. podniosła, że wbrew twierdzeniom Wojewody § 3 pkt 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11 jest wydany zgodnie z obowiązującym prawem. Gmina G. nie przeczy, że co do zasady Wojewoda ma rację iż art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia Rady Gminy do definiowania pojęć, jednakże Gmina odwołując się wprost w § 3 pkt 2, 3 4, 5, 8, 9, 10, 11 regulaminu do pojęć już zdefiniowanych przez ustawy nie definiowała na nowo żadnych pojęć. Działanie gminy polegające na odwołaniu się do definicji legalnych zawartych w aktach rangi ustawy nie jest definiowaniem pojęć. Nie można zatem zgodzić się z tezą, że takie działanie Gminy jest niezgodne z prawem i pogwałca zasadę niedefiniowania pojęć prawnych bez upoważnienia ustawowego.

Dodatkowo organ nadzoru zarzucił Gminie, że § 2 pkt 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11 narusza zasady techniki legislacyjnej, a to § 146, § 147 i § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Odnosząc się do tych zarzutów Gmina stwierdziła, że organ nadzoru nie wykazał, w jaki sposób Gmina naruszyła te przepisy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Gmina podniosła, że zapisy § 5 ust.5,6,9,10, § 19 ust. 5 i 6 i § 21 ust. 3 są wyłącznie przypomnieniem o ciążących na mieszkańcach obowiązkach i zakazach wynikających wprost z ustaw. Zawarcie tych zapisów w regulaminie było odzewem na głosy mieszkańców, policji i straży pożarnej. Przypomnienie obowiązku numeracji budynków został zawarty w regulaminie z tego względu, że organy porządkowe wykonując czynności służbowe nie mogły wielokrotnie ustalić miejsca zamieszkania osób i wielokrotnie informowały gminę o konieczności numeracji nieruchomości, czego gmina wymusić na właścicielach nie może. Zapis przypominający o obowiązku numeracji posesji zawarty w ogólnodostępnym regulaminie może dotrzeć do większej ilości mieszkańców, dzięki czemu zwiększana jest świadomość prawna mieszkańców gminy. Podobnie ma się sprawa z ustawowym zakazem wypalania pastwisk, łąk i nieużytków oraz; wywożenia odpadów do lasu i zasypywania rowów melioracyjnych.

Do wskazania mieszkańcom gminy ich obowiązku związanych z posiadaniem psa rasy niebezpiecznej upoważnia gminę art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że gmina może ustalić w regulaminie obowiązki dla osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem. Jeżeli natomiast chodzi o obowiązek deratyzacji, to ciąży on na właścicielach lub zarządcach nieruchomości. Skoro obowiązek taki obciąża mieszkańców, a nie gminę, to ci są obowiązani do ponoszenia jego kosztów. Dlatego też wskazanie ogólnego obowiązku, na kim spoczywa obowiązek uiszczenia zapłaty za usługi deratyzacyjne jest w pełni uzasadnione i można go wywnioskować z art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Przewidziana w art.93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm./ skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art.91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie.

Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w ocenie tegoż organu uchwały musi ją zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie zaś z art.147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka o nieważności tej uchwały, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy G. z dnia [...], Nr [...] podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach / Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz.2008 /.

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art.18 ust.2 pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to tyle, że rada gminy tylko wówczas uprawniona jest do skorzystanie z tegoż uprawnienie i podjęcie stosownej uchwały , gdy nadano jej ustawą określone kompetencje.

Niewątpliwe jest w sprawie, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały przepis 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach / Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz.2008 ze zm./, zwaną w dalszej części uzasadnienia ustawą , przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W świetle powyższej regulacji, podzielić należy podniesiony przez organ nadzoru zarzut co do naruszenia prawa poprzez taksatywne wyliczenie w § 2 uchwały podmiotów względem których ma zastosowanie uchwalony regulamin.

Uchwalone bowiem w § 2 skarżonej uchwały podmiotowe ograniczenie zakresu obowiązywania regulaminu, narusza w/wyżej art.4 ust.1 ustawy, skoro w przepisie tym, po pierwsze sam ustawodawca ustalił już zakres obowiązywania tegoż regulaminu używając sformułowania "teren gminy" , a po drugie nie udzielił w tym względzie radzie gminy innych kompetencji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej , organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są również wspólnoty samorządowe. Przekroczenie tych granic, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa.

Oceniając dalsze kwestionowane przez organ nadzoru postanowienia skarżonej uchwały, odwołać się należy do postanowień art.4 ust.2 ustawy, zgodnie z którym regulamin ów określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W świetle powyższej regulacji, stwierdzić należy, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym.

Tym samym zasadne są zarzuty oraz argumentacja Wojewody D., że przepisy § 5 ust.5, ust.6, ust.9, ust.10, § 19 ust.5, ust.6 i § 21 ust.3 zaskarżonej uchwały, podjęte zostały z istotnym naruszeniem cyt. art.4 ust.2 ustawy oraz art.7 Konstytucji.

Podzielić należy pogląd Wojewody, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to Rada Gminy G. mogła dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona, albowiem przepisy omawianej ustawy, stanowiące podstawę do stanowienia przepisów prawa miejscowego, zakreśliły granice dopuszczalnej regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że nałożone w/w przepisami uchwały obowiązki wykraczają poza granice ustawowe, czyli materię uregulowaną w art.4 ust.2 ustawy.

Trafne jest również żądanie Wojewody D. stwierdzenia nieważności § 3 pkt.2, pkt.3, pkt.4, pkt.5, pkt.8, pkt.9, pkt.10, pkt.11 zaskarżonej uchwały.

Zgodzić się należy z organem nadzoru, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art.4 ustawy nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć.

Porównując zaś określenia pojęć zawarte w kwestionowanych przez organ nadzoru poszczególnych punktach § 3 skarżonej uchwały, a to pkt.2,3,4,8,9,10,11 z ustawowymi definicjami tychże pojęć, należy stwierdzić , że Rada Gminy G. wprowadzając zmiany do określonych ustawowo pojęć, w rzeczywistości ustaliła - nie posiadając w tym względzie upoważnienia – nowe znaczenie poszczególnych pojęć, zaś w § 3 pkt.5 uchwały stworzyła samodzielnie taką definicję, nie będąc do tegoż również uprawniona.

Wbrew zatem stanowisku Rady, zawartym w odpowiedzi na skargę, kwestionowane przez Wojewodę D. zapisy § 3 zaskarżonej uchwały, ustalają w istocie definicje pojęć, choć Rada Gminy, tak jak to już wyżej Sąd zauważył nie była do tego upoważniona ustawowo.

Skoro zatem kwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego w/w punkty § 3 uchwały zostały podjęte bez upoważnienia ustawowego, Sąd winien był już z tej to tylko przyczyny stwierdzić ich nieważność, nie wdając się w dalsze rozważania, czy kwestionowane zapisy uchwały naruszają wymienione przez organ nadzoru w skardze postanowienia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". /Dz.U., Nr 100, poz.908/.

Podkreślić przy tym jednak należy, że trafne są spostrzeżenia Wojewody Dolnośląskiego, iż Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej". /Dz.U., Nr 100, poz.908/, a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.

W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Niemniej jednak skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, iż jeżeli przytoczenie w przedmiotowym akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być w ocenie Sądu dopuszczalny.

Podobny pogląd wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005r., sygn.akt II S.A./Wr 385/05 /niepublik./, gdzie Sąd powołując się na wyrok NSA z 6 czerwca 1996r., sygn.akt S.A./Gd 2949/94 /OSS 1996/3/91/, stwierdził m. innymi, iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art.147 § 1 i art.152 ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.