Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1356/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 a pkt.2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Ewa Rynczak WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lutego 2012 r. nr 23/12 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki zatwierdził inwestorowi: A.K. projekt budowlany pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny w K. przy ul. [...] działki nr [...] i nr [...] obręb[...] " opracowany w grudniu 2009 r., uaktualniony w dniu 11.10.2010 r. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu budowlanego. Jako podstawę wydania decyzji powołano art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt l art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczął w dniu 10 września 2009 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działkach nr [...] , [...] przy ul. [...] w K. , bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, których inwestorem była A.K. Działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem dnia 20 stycznia 2010 r., wstrzymano roboty budowlane i nakazano zabezpieczyć teren przed dostępem osób trzecich oraz przedłożyć dokumenty, o których mowa w ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 5 marca 2010 r. A.K. przedłożyła określone dokumenty. Następnie, w dniu 20 lipca 2010 r. organ przeprowadził kontrolę robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] . Kontrola ta wykazała, że inwestor, pomimo wstrzymania robót budowlanych wykonał następujące prace: stan surowego parteru i I piętra w całości; nad I piętrem wykonano mury nośne oraz zabetonowano strop nad II piętrem; strop nad II piętrem przerwano na ścianie konstrukcyjnej 5 osi N jednocześnie wykonano zbrojenie przedłużając je (górne i dolne) w kierunku osi O". Ponadto stwierdzono "wykonanie slupów żelbetowych oraz zabetonowanie stropu nad przejazdem - ciągiem pieszo-jezdnym usytuowanym równolegle do osi l około 5 m na długości powstającej inwestycji (...). Strop na słupach do wysokości stropu nad I piętrem. Na pozostałej części budynku nad II piętrem wykonane zostały roboty szalunkowe stropu nad II piętrem (...)." Według oświadczenia inwestora "strop nad II piętrem został wylany około dwa tygodnie od dnia dzisiejszego". Co więcej, zgodnie z oświadczeniem inwestora dla prowadzonych robót nie ustanowiono kierownika budowy, ani nie prowadzono dziennika budowy. W dniu 23 sierpnia 2010 r. A.K. przedłożyła opinię konstrukcyjną sporządzoną przez mgr inż. A.T. z dnia 13 sierpnia 2010 r. oraz opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. A.G. dotyczącą "wykonania niezbędnego zakresu robót w celu zabezpieczenia wykonanej substancji przed zniszczeniem". Postanowienie z dnia 22 października 2010 r. organ ustalił dla przedmiotowej inwestycji opłatę legalizacyjną w wysokości 150 000 zł. Opłata ta została uiszczona w dniu 25 października 2010 r. Następnie w dniu 16 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...] z dnia 16 lutego 2011 r., którą zatwierdził inwestorowi projekt budowlany pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny w Krakowie przy ul. [...] działki nr [...] i nr [...] obręb [...] ", udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwolenie na użytkowanie w/w obiektu budowlanego. Decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa jest niekompletna, roboty budowlane wykonywane po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu mogą wykraczać poza zakres niezbędnych prac zabezpieczających, zaś przedłożone przez inwestora opracowania techniczne są niekompletne i nierzetelne. Organ wskazał też, że w sprawie należy rozważyć zastosowanie art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W dniu 7 czerwca 2011 r. przeprowadzono kolejną kontrolę przedmiotowych robót, natomiast w dniu 28 lipca 2011 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem stron postępowania. W zakresie zewnętrznej części budynku potwierdziły one ustalenia kontroli z dnia [...] czerwca 2011 r. Natomiast odnośnie wnętrza budynku stwierdzono m. in. "wykonanie ścianek działowych na poziomie parteru, I i II piętra, nie stwierdzono wykonania żadnych instalacji oprócz instalacji wentylacji mechanicznej, gazowej i przewodów kominowych spalinowych w kotłowni". Za pismem z dnia 26 września 2011 r. pełnomocnik inwestora przedłożył na dziennik podawczy opracowanie pn. "Opinia dotycząca merytorycznej i formalnej oceny realizowanych zabezpieczeń w strefie styku pomiędzy budynkami przy ul. [...] i dobudowanymi segmentami tego budynku", autorstwa dr inż. S.K. . W aktualnym stanie sprawy organ I instancji po ponownym jej rozpatrzeniu, wobec uzupełnienia przez inwestora brakujących dokumentów i przedłożeniu kompletnego projektu budowlanego, uznał, że materiał dowodowy do wydania niniejszej decyzji został zebrany wystarczająco i zgodnie z art. 10 k.p.a.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli J.K. , i L.K. oraz A.B. , reprezentowani przez adwokata J.S. . Odwołując podnieśli, że z treści decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 2 czerwca 2011 r., uchylającej decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji wynika wprost, iż organ I instancji powinien zwrócić szczególną uwagę na fakt, że inwestor prowadził i nadal prowadzi roboty budowlane, pomimo wydania w dniu 20 stycznia 2010 r. postanowienia nakazującego ich wstrzymanie oraz zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich. Zdaniem odwołujących należy zatem stwierdzić, że organ I Instancji wydając zaskarżona niniejszym odwołaniem decyzję nie wykonał należycie wskazania organu II Instancji, a całość działań organu I Instancji rodzi uzasadnione podejrzenia, co do obiektywności i rzetelności jego działania. Zgodnie z art. 50a ustawy Prawo budowlane w przypadku gdy inwestor nadal prowadzi prace, pomimo obowiązku ich wstrzymania stwierdzonego postanowieniem, organ wydający decyzję nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W związku z powyższym organ I Instancji miał obowiązek obligatoryjnego wydania nakazu rozbiórki, co najmniej do stanu z przed wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, tj. do stanu z dnia 20 stycznia 2010 r. Dalej odwołujący podnieśli, że organ I Instancji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że wykonane przez inwestora prace nie mają charakteru realizacji projektu budowlanego, ale stanowią rodzaj prac zabezpieczających. Nadto organ I Instancji uznał za w pełni wiarygodną opinię sporządzoną na zlecenie inwestora i przez niego też dostarczoną, nie dokonując w tym zakresie, wbrew intencji organu II instancji, jakichkolwiek własnych ustaleń. Dostarczona przez inwestora opinia dotycząca merytorycznej i formalnej oceny realizowanych zabezpieczeń, została sporządzona na jego zlecenie, w związku z czym, zdaniem odwołujących, bark jest racjonalnych podstaw do wydania decyzji organu I instancji w oparciu o tą właśnie, prywatną opinię. Organ I instancji powinien samodzielnie zbadać charakter i cel prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, które miały miejsce po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu. Odwołujący zwrócili uwagę, że organ I instancji dokonywał kilkukrotnie kontroli na terenie samowoli budowlanej, a zatem faktyczny postęp robót budowlanych oraz ich charakter powinien być osobom przeprowadzającym kontrolę znany i widoczny. W stosunku do stanu z dnia 14 stycznia 2010 r. wykonane prace polegające m.in. na wykonaniu trzech kondygnacji budynku oraz poddasza, czy też dachu z oknami połaciowymi i pokryciem blachowym nie sposób potraktować jako prace zabezpieczające. Odwołujący podnieśli także, że organ I Instancji wszczął z urzędu postępowanie w nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...] które w dniu 19 września 2011 roku zakończone zostało wydaniem w formie decyzji nakazu wykonania określonych robót, celem przywrócenia stanu niezgodnego z prawem. Z brzmienia wydanej decyzji (pod która podpisała się ta sama osoba, co pod decyzją zaskarżoną niniejszym odwołaniem) wynika wprost, iż m.in. istnieje konieczność podwyższenia kominów z uwagi na fakt, iż dobudowywana obecnie część jest wyższa od dotychczas istniejącego budynku. Takie działanie organu I Instancji prowadzi do skutku, że organ udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które jak wynika z innego rozstrzygnięcia tego samego Organu zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców istniejącego dotychczas budynku. Mając na uwadze powyższe, odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2011 r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nakazanie rozbiórki budynku do stanu z dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót wydanego w dniu 20 stycznia 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 23 lipca 2012 r. znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazał inwestorowi A.K. , rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na projekcie jako "segment III", dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w K. , na działkach nr [...] , [...] obr. [...] , którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 20 stycznia 2010 r., znak: [...] , wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623). W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadził w dniu 26 kwietnia 2012 r. oględziny przedmiotowego budynku. W ogólnym zakresie oględziny te potwierdziły ustalenia z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji z dnia 28 lipca 2011 r. Stwierdzono m. in., że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny jest w stanie surowym zamkniętym. Stwierdzono montaż stolarki okiennej i drzwiowej za wyjątkiem drzwi wejściowych do budynku od strony podcienia oraz okna na klatce schodowej, w poziomie parteru wykonano też rolety antywłamaniowe. Budynek nie jest otynkowany ani ocieplony. We wnętrzu budynku stwierdzono m. in. wykonanie biegów komunikacyjnych, kominów wentylacyjnych i spalinowych z elementów ceramicznych i silikatowych. Ponadto, stwierdzono wykonanie większości ścianek działowych na wszystkich kondygnacjach przedmiotowego budynku. W stosunku do projektu budowlanego stwierdzono nieznaczne" przesunięcia część ścianek działowych na poziomie II piętra, zaś na poziomie III piętra część ścianek działowych nie została wykonana, zaś część wykonano w innym miejscu niż przewidziany w projekcie. Organ zaznaczył, że w celu uzasadnienia prowadzonych prac budowlanych A.K. przedłożyła w dniu 23 sierpnia 2010 r. nieuwierzytelnione kserokopie "Opinii konstrukcyjnej" z dnia 13 sierpnia 2010 r., autorstwa mgr inż. A.T. oraz "Opinii technicznej" dotyczącej "wykonania niezbędnego zakresu robót w celu zabezpieczenia wykonanej substancji przed zniszczeniem" z dnia 9 sierpnia 2010 r., autorstwa mgr inż. A.G. Na opracowania te powołuje się dr inż. S.K. w swojej opinii pn. "Opinia dotycząca merytorycznej i formalnej oceny realizowanych zabezpieczeń w strefie styku pomiędzy budynkami przy ul. [...] i dobudowanymi segmentami tego budynku". S.K. wskazał mianowicie, że program robót zabezpieczających został opracowany w "Opinii technicznej", autorstwa mgr inż. A.G. , gdzie wskazano m. in. że dla zabezpieczenia dotychczas wykonanej części przedmiotowego budynku konieczne jest wykonanie zgodnie z projektem dylatacji pionowej pomiędzy budynkiem istniejącym a budowanym "wraz z wymurowaniem ściany szczytowej do wysokości budynku istniejącego oraz wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej i obróbek blacharskich obu ścian szczytowych" . Powyższe twierdzenie należy rozpatrywać w związku z "Opinią konstrukcyjną" mgr inż. A.T. z dnia 13 sierpnia 2010 r.: "w celu zapewnienia stateczności tej ściany szczytowej (o wysokości ok. 11 m) konieczne jest wykonanie jej usztywnień np. w postaci stropów i ścian budynku nowoprojektowanego". Ponadto inż. K. stwierdził, że "stropy mogą być okresowo poddane oddziaływaniom czynników atmosferycznych a w szczególności opadów i niskich temperatur bez powodowania nieodwracalnych uszkodzeń. W przypadku ceramicznych pustaków szczelinowych nie można dopuścić do zalania szczelin tych pustaków jeżeli przed wyschnięciem wody opadowej występują temperatury ujemne" oraz, że wykonanie niezależnego dachu nad całością budowy byłoby znacznie droższe "nawet gdyby w końcowym rozstrzygnięciu zaistniała konieczność rozbiórki tak zabezpieczonego budynku" . Organ odwoławczy podkreślił, że dla żadnego z przytoczonych wyżej twierdzeń nie przedstawiono jakichkolwiek obliczeń, czy też innych dających się zweryfikować danych. Zarzut ten można postawić wszystkim przedstawionym przez inwestora opracowaniom, co ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku opinii sporządzonej przez mgr inż. A.T. . Skoro bowiem nie opiera się ona na faktach i nie zawiera żadnych dowodów na uzasadnienie zawartych w niej zaleceń, to nie sposób przyjąć, że roboty budowlane wykonywane w oparciu o te zalecenia stanowią niezbędne roboty zabezpieczające już wybudowaną część budynku. Nawet przy założeniu, że pogląd wyrażony przez mgr inż. A.G. , iż dla zabezpieczenia dotychczas wykonanej części przedmiotowego budynku konieczne jest wykonanie zgodnie z projektem dylatacji pionowej pomiędzy budynkiem istniejącym a budowanym "wraz z wymurowaniem ściany szczytowej do wysokości budynku istniejącego (...)", to inwestor w sposób znaczący wykroczył poza te zalecenia. Zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowy budynek jest wyższy od budynku już istniejącego. Ponadto organ zaznaczył, że znana jest mu z urzędu treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 19 września 2011 r., którą - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1ustawy Prawo budowlanego nakazano " Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. (...) wykonanie (...) robót w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w zakresie pozwalającym na zapewnienie bezpiecznego użytkowania budynku przy ul. [...] w K. (...)". Z treści tej decyzji wynika zaś, że konieczne było podwyższenie pionów kominowych nr 1, 2 , 3, 4, 5, oraz "przy ścianie budynku wyższego nr nr [...] " z uwagi na fakt, że w wyniku różnicy wysokości pomiędzy przedmiotowym budynkiem, oznaczonym na projekcie jako "segment III", a budynkiem już istniejącym doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wysokości przewodów kominowych w stosunku do budynków sąsiednich. Skutkiem naruszenia tych przepisów było powstanie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, o którym mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o ustalenia poczynione zarówno na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, jak i własnych oględzin w terenie – organ odwoławczy stwierdził, że przedłożone przez inwestora opracowania autorstwa mgr inż. A.G. , mgr inż. A.T. oraz dr inż. S.K. nie stanowią dowodu na okoliczność, iż roboty budowlane, wykonywane przez inwestora po otrzymaniu przezeń postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2010 r., stanowią niezbędne roboty zabezpieczające. Co więcej, następstwem kontynuowania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010 r., było powstanie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego w sąsiednim, już istniejącym budynku i to w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1ustawy Prawo budowlane w związku z art. 108 k.p.a. Zdaniem organu nie można za "roboty zabezpieczające" uznać takie roboty budowlane, które prowadzą do powstania zagrożenia życia bądź zdrowia ludzkiego. Organ wskazał nadto, że oceniając roboty budowlane, wykonywane przez inwestora po otrzymaniu postanowienia z dnia 20 stycznia 2010 r. o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych nie można poprzestać na robotach budowlanych, które doprowadziły budynek do stanu surowego zamkniętego. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 7 czerwca 2011 r. wykazała "wykonanie ścianek działowych na poziomie parteru, I i II piętra, nie stwierdzono wykonania żadnych instalacji oprócz instalacji wentylacji mechanicznej, gazowej i przewodów kominowych spalinowych w kotłowni". Ustalenia te zostały następnie potwierdzone i rozszerzone przez organ odwoławczy w trakcie oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego przeprowadzone w dniu 26 kwietnia 2012 r. Ustalono bowiem, że pomiędzy kontrolą z dnia [...] czerwca 2011 r. a w/w oględzinami inwestor wykonał część ścianek działowych na III piętrze i wykonał rozbiórkę niektórych z nich. Dowodem na okoliczność rozbiórki niektórych ścianek działowych jest oświadczenie inwestora A.K. oraz sporządzona w trakcie oględzin dokumentacja fotograficzna, na której widoczne są fragmenty pustaków połączone zaprawą. Podsumowując organ stwierdził, że niespornym jest, że inwestor prowadził w budynku roboty budowlane polegające na budowie i rozbiórce ścianek działowych w zasadzie zgodnie z istniejącą dokumentacją projektową. Nie sposób jednak uznać teroboty budowlane, za roboty zabezpieczające, co pośrednio przyznał nawet dr inż. S.K. , który w swoim opracowaniu stwierdził, że "nie wykonano bowiem żadnych elementów które nie pełnią funkcji zabezpieczenia (nie wykonano ścian działowych, podbudowy posadzek, instalacji itp.)".Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa budowlanego pozwalają na przeprowadzenie niezbędnych robót budowlanych celem zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony już wybudowanej części obiektu budowlanego przed zniszczeniem. Ich zakres powinien być jednak określony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a jeśli nie miało to miejsca, inwestor powinien przedstawić do aprobaty PINB własny projekt niezbędnych robót zabezpieczających. Tymczasem w przedmiotowej sprawie opracowania mgr inż. A.T. oraz mgr inż. A.G. zostały sporządzone i przedstawione po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010 r. Zatem po otrzymaniu postanowienia z dnia 20 stycznia 2010 r., o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych, inwestor kontynuował roboty budowlane w oparciu o posiadaną dokumentację projektową, bez oceny zasadności takich robót i bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia. W późniejszym okresie doprowadził przedmiotowy budynek do stanu zaawansowania robót budowlanych, który można określić jako stan surowy zamknięty, co próbowano uzasadnić omówionymi wyżej opracowaniami. W wyniku doprowadzenia budynku do tego etapu, w związku z różnicą wysokości pomiędzy budynkami, w budynku sąsiednim doszło do powstania stanu zagrożenia życia bądź zdrowia ludzkiego, który uzasadnił zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1ustawy Prawo budowlane w związku z art. 108 k.p.a. Jednakże inwestor nie poprzestał na tym, wykonując roboty budowlane polegające na budowie ścianek działowych wewnątrz budynku, następnie rozbiórce niektórych z nich oraz wykonaniu bruzd w ścianach i przebić w stropach pod instalacje. Na żadnym etapie wykonywania robót inwestor nie prowadził dziennika budowy ani nie ustanowił kierownika budowy. Nie sposób uznać tak wykonywanych robót budowlanych za niezbędne roboty zabezpieczające. W szczególności nie ma dowodów, które pozwoliłyby na przyjęcie, że jedynym sposobem zabezpieczenia istniejącej w dacie wstrzymania robót budowlanych części powstającego budynku oraz budynku sąsiedniego, jest jego wybudowanie do stanu surowego zamkniętego a następnie wykonanie ścianek działowych wewnątrz budynku, rozbiórka niektórych z nich oraz wykonanie bruzd w ścianach i przebić w stropach pod instalacje. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że skarżona decyzja organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu wznowienie robót budowlanych jest w sposób oczywisty nieprawidłowa. Okoliczności faktyczne sprawy, dotyczące faktu kontynuowania budowy pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010 r., nie budzą wątpliwości i nie wymagają dodatkowych ustaleń. Wobec powyższego organ odwoławczy zobowiązany jest do uchylenia skarżonej decyzji i zastosowania w niniejszej sprawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.k. zarzucając art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niejasne, a miejscami wzajemnie sprzeczne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy braki materiału dowodowego wymagały uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że odnosząc się do oceny opinii dr inż. S.K. , organ odwoławczy zarzucił mu powoływanie się na - w ocenie organu niekompletne - opinie A.G. i A.T. oraz brak jakichkolwiek obliczeń. Organ odwoławczy stwierdził również, że dr inż. S.K. oparł się w swojej opinii na dokumentach, których niezgodność ze stanem faktycznym została stwierdzona ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - organ nie wskazał jednakże, jakie dokumenty ma na myśli. Jeśli to stwierdzenie tyczy się opracowań, wykonanych przez A.T. i A.G. , to - jak podniosła skarżąca - [...] Okręgowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nigdy nie stwierdził niezgodności tych dokumentów ze stanem faktycznym. Organ zarzucił im brak obliczeń oraz odnoszenie się do prac już zrealizowanych, jednak nie niezgodność ze stanem faktycznym. To inwestor decyduje o zakresie wykonanych robót zabezpieczających. Takiej kompetencji nie posiadają organy nadzoru budowlanego. Przepisy prawa w żadnym wypadku nie przewidują przy tym, że inwestor ma w pierwszej kolejności uzyskać pisemne zalecenia bądź pisemną ekspertyzę, co do zakresu tych robót zabezpieczających. W przypadku robót prowadzonych samowolnie brak jest z oczywistych względów dziennika budowy, w którym osoby odpowiedzialne za prowadzenie budowy wpisały swoje zalecenia. Zadaniem inwestora jest takie zabezpieczenie inwestycji, aby nikt niepowołany nie mógł się na nią dostać, aby w trakcie wstrzymania prac budowa nie zagrażała życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, a także, aby wykonany zakres robót nie uległ zniszczeniu do czasu ich zalegalizowania. Opinia co do zakresu i niezbędności zabezpieczeń nie jest zatem elementem koniecznym dla przeprowadzenia zabezpieczeń, służy ona natomiast organowi nadzoru budowlanego do oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem tego, czy są to roboty zabezpieczające. Brak jest zatem jakichkolwiek przeszkód prawnych czy logicznych dla przyjęcia, że dokument opinii o konieczności wykonania danych robót budowlanych jako robót zabezpieczających może powstać już po częściowym wykonaniu tych robót. Takie roboty inwestor może bowiem dokonać po ustnych konsultacjach z osobami o wymaganej wiedzy technicznej, a w pisemnej opinii osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdzają jedynie zasadność i konieczność wykonania tych robót. Skarżąca zaznaczyła, że ocena zasadności wykonania robót zabezpieczających wymaga wiedzy specjalistycznej, a w zakresie budownictwa, potwierdzonych odpowiednimi dokumentami uprawnień budowlanych, z tego też powodu przedłożyła do akt postępowania trzy opinie techniczne - wszystkie opracowane przez osoby, legitymujące się zarówno uprawnieniami budowlanymi, jak i znacznym doświadczeniem zawodowym. Zakwestionowanie opinii ekspertów z uwagi na brak obliczeń czy okoliczność w opinii nieuwzględnioną - bez wezwania ich o uzupełnienie lub wyjaśnienia oraz bez jakiejkolwiek kontropinii, należy uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, regulujących sposób zbierania i oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ administracji powziął wątpliwości, co do prawdziwości bądź kompletności przedłożonych opinii, miał możliwość powołania w sprawie biegłego. Tymczasem na niekompletność i nieścisłość przedłożonych opinii technicznej, organ nie zwracał uwagi w trakcie prowadzonego postępowania. Skarżąca podniosła także, że organ zwrócił uwagę na okoliczność, iż wybudowanie III segmentu do stanu surowego zamkniętego spowodowało zaistnienie stanu zagrożenia dla mieszkańców budynku już istniejącego, z powodu konieczności wyprowadzenia kominów tego budynku ponad wysokość dobudowanego segmentu. Odnosząc się do powyższego podkreśliła, że wszelkie zagrożenie w tym zakresie zostało wyeliminowane, o czym organ został powiadomiony w dniu 19 czerwca 2012 r. Zaznaczyła przy tym, że przerwanie realizacji III segmentu nie tylko naraziło budynek istniejący, ale spowodowało realne, znaczne szkody w postaci zalań mieszkań przyległych do styku budynku istniejącego do budynku dobudowanego. Ponadto podniosła, że fundamenty segmentu III nie zostały zrealizowane w sposób samowolny, a stanowią one element budynku istniejącego. Pod zrealizowanym segmentem znajduje się przy tym kotłownia i garaż podziemny, obsługujące budynek istniejący. Nakazując zatem rozbiórkę całości budynku, organ zobowiązał inwestorkę do wyburzenia podpiwniczenia i fundamentów budynku zrealizowanego w pełni legalnie i przyjętego do użytkowania (w tym w zakresie fundamentów i podpiwniczenia, na których został posadowiony "III segment"). W ocenie skarżącej stanowi to nie tylko naruszenie art. 50a ustawy Prawo budowlane, ale także zasad określonych w art. 8 i 16 k.p.a. Fundamenty i podpiwniczenie "III segmentu" mogą być bowiem legalnie użytkowane.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem postępowania w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej reformacyjnie o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej, zakres prac budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010 r. należało traktować jako prace zabezpieczające. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż nakaz rozbiórki kierowany jest także do kondygnacji podziemnej – garażu, który został zrealizowany legalnie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: ustawa) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 48 tej ustawy stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." (ust. 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 3).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 5).

Z kolei przepis art. 50a pkt 2 przesądza, iż właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Analiza tych przepisów musi prowadzić do wniosku, iż jeżeli inwestor realizuje obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę bez tego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie tych robót i wszczyna procedurę zmierzająca do legalizacji samowoli budowlanej. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Jeżeli inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych, w dalszym ciągu roboty te realizuje, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Pokreślić przy tym należy, iż decyzja o nakazie rozbiórki wydawana w oparciu a przepis art. 50a pkt 2 ustawy ma charakter decyzji związanej. Przepis ten posługuje się bowiem określeniem "organ nakazuje", co nie pozwala na przyjęcie, iż organ nadzoru budowlanego decyzję tą może wydać w oparciu o uznanie administracyjne, poprzedzone oceną czy charakter i zakres prac wykonanych po ich wstrzymaniu uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy i nieobjętych określonymi w tej decyzji wymaganiami dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (mogą one wskazywać także na konieczność wykonania określonych w tym postanowieniu robót budowlanych) jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki, bez możliwości oceny czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalność prowadzonych prac np. w zakresie zabezpieczeń obiektu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Wszelkie tego typu prace zmierzające do zabezpieczenia obiektu muszą wynikać z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy. Wykonywanie innych robót budowlanych w obiekcie budowlanym wznoszonym w ramach samowoli budowlanej, którego to budowę wstrzymano, bezwzględnie uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do całego nielegalnie realizowanego obiektu. Jest to rodzaj sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana realizowana w dalszym ciągu pomimo wstrzymania robót postanowieniem uprawnionego organu. Żadne przepisy nie dają podstaw do uznania, że roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej mogą być przez inwestora kontynuowane (pomimo ich wstrzymania) jeżeli np. wynika to z ekspertyz czy opinii wykonanych na zlecenie inwestora a mających na celu wykazanie, że prace te niezbędne są do zabezpieczenia obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych podstaw by takie ekspertyzy uwzględniać. Zbędna była zatem ich ocena jaką w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał. Zwalnia to także sąd od przeprowadzenia ich oceny. Nie mogły one bowiem stanowić podstawy do kontynuowania robót budowlanych.

Wadliwy jest pogląd wyrażony przez skarżącą, iż to nie organ ale inwestor decyduje o sposobie zabezpieczenia obiektu (realizowanego w ramach samowoli budowlanej), zakresie i charakterze prac zabezpieczających. Kompetencja ta w zakresie niezbędnych do wykonania robót budowlanych, należy wyłącznie do organów nadzoru budowlanego i jest określona przepisem art. 48 ust 2 ustawy. Żaden przepis prawa materialnego nie daje takiego uprawnienia sprawcy samowoli budowlanej, a jak była o tym mowa wyżej, związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy, obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie stwierdzenia okoliczności o których mowa w tym przepisie, niezależnie od woli i opinii sprawcy samowoli budowlanej i przedłożonych przez niego ekspertyz a także wagi użytych w nich argumentów.

Jeżeli nawet orzeczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy zakres prac zabezpieczających jest zdaniem sprawcy samowoli budowlanej niewystarczający do prawidłowego zabezpieczenia obiektu np. przed warunkami atmosferycznymi, to brak podstaw prawnych by uznać, że daje mu to podstawę do dalszego wykonywania prac mających charakter robót budowlanych. Prowadzi to do konkluzji, iż jakiekolwiek prace zabezpieczające na objecie, którego budowa została wstrzymana na podstawie art. 48 ust 2 ustawy, a które nie są wskazane w tym postanowieniu, mogą mieć jedynie charakter doraźny, tak by nie można by zakwalifikować do robót budowlanych tj. prac o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż sprawca samowoli budowlanej musi się liczyć z konsekwencjami swego bezprawnego działania - w tym także tej, że być może realizowany przez niego samowolnie obiekt, którego budowę organ nadzoru budowlanego wstrzymał, przez pewien okres czasu (do wydania postanowienia o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) może być nienależycie zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi. Jedyną gwarancją takiego zabezpieczenia (zgodnego z wolą i zamierzeniem inwestora) jest realizowanie budowy legalnie – na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę. Komfortu tego nie może mieć sprawca samowoli budowlanej. Przyjęcie poglądu wyrażonego przez skarżącą prowadziłby do zupełnego do konstatacji, że praktycznie przepis art. 50a pkt 2 ustawy nie ma zastosowania. Zawsze bowiem sprawca samowoli budowlanej mógłby wykazywać, wykonaną na jego zlecenie opinią, iż jedynie doprowadzenie obiektu do stanu zamkniętego należycie zabezpiecza obiekt. Taki pogląd jest całkowicie nieuprawniony.

Jednakże jeżeli by nawet przyjąć pogląd przeciwny (prezentowany przez skarżącą) nakaz rozbiórki jaki wydał organ w zaskarżonej decyzji byłby i tak całkowicie prawidłowy. Pracami zabezpieczającymi obiekt nie mogą być bowiem uznane roboty budowlane polegające na realizacji ścian działowych i częściowej instalacji wewnętrznej. Z całą pewnością robót tych można uznać za "zabezpieczenie obiektu".

Także zarzut skarżącej, iż nakaz rozbiórki kierowany jest także kondygnacji podziemnej – garażu który został zrealizowany legalnie jest bezpodstawny. Niespornym jest (czemu wyraz dały strony na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r.) że podziemna kondygnacja pod budynkiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany legalnie tj. nastawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja opisuje natomiast obiekt objęty nakazem rozbiórki jako obiekt samowolnie wybudowany: budynkek mieszkalny wielorodzinny, oznaczonego na projekcie jako "segment III", dobudowany do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w K. , na działkach nr [...] , [...] . Opis ten w połączeniu z projektem budowlanych przedłożonym przez skarżącą jest wystarczający do uznania, że nakaz rozbiórki do legalnie zrealizowanego garażu podziemnego kierowany nie jest. Wskazać bowiem należy, iż po pierwsze nakaz rozbiórki jest wydany w stosunku do obiektu samowolnie wybudowanego (podziemny garaż to obiekt wzniesiony legalnie), po drugie obiektu oznaczonego w projekcie jako "segment III (w projekcie budowlanym jako segment III – na rzutach - oznaczono tylko kondygnacje naziemne a podziemny garaż oznaczeniem nie był oznaczony) po trzecie decyzja mówi o obiekcie dobudowanym do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 31a a nie realizowanym razem z tym budynkiem. W tej sytuacji przyjąć należy, iż z całą pewnością nakaz rozbiórki do części podziemnej kierowany nie jest

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.