Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2779/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2360/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2360/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], umarzającą wszczęte na wniosek M. S. (dalej "skarżący"), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z [...] kwietnia 1991 r. nr [...]. Decyzja Wojewody B. wydana była na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej zwanej "ustawą komunalizacyjną"). Na jej podstawie stwierdzono nabycie przez Gminę A. z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości ozn. nr [...], [...], [...] w obr. [...] obj. księgą wieczystą nr [...] wraz z budynkami - użytkowym, handlowym i mieszkalnym, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] (dalej "nieruchomość"), stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "organ") stwierdził, że w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. - Skarb Państwa figurował jako właściciel. Podstawą wpisu były postanowienia Sądu G. w A. z [...] lutego 1946 r. sygn. akt [...] i [...]. Natomiast skarżący na żadnym etapie postępowania nie przedstawił dowodu, który potwierdzałby jego tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Nie mógł wywodzić go z tytułu spadkobrania po jego poprzednikach prawnych, J. S. i R. S., byłych właścicieli tej nieruchomości, gdyż wobec nich orzeczono mocą ww. postanowień Sądu G. w A. z [...] lutego 1946 r. przepadek całego mienia. Zatem na dzień [...] maja 1990 r., nie przysługiwał im tytuł o charakterze prawnorzeczowym do nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Zdaniem organu, nie ma wpływu na ważność komunalizacji mienia dokonanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej fakt wznowienia postępowania karnego o sygn. akt [...] oraz [...] i w jego ramach uchylenie postanowienia zapadłego przed Sądem G. w A. [...] lutego 1946 r. o orzeczeniu o umieszczeniu J. S. i R. S. (poprzedników prawnych skarżącego) na czas nieograniczony w miejscu odosobnienia, o utracie na zawsze praw publicznych oraz obywatelskich praw honorowych i o poddaniu ich przymusowej pracy. Także, jako bez znaczenia dla ważności komunalizacji mienia uznał organ postanowienie Sądu Okręgowego w K. z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] w tej części, w której przekazywało do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w W. Wydział I Cywilny sprawę zwrotu mienia J. S. i R. S. objętego przepadkiem mienia mocą postanowienia Sądu G. z 1946 r. Organ uznał, że na podstawie ww. postanowienia Sądu Okręgowego w K. nie nastąpiła utrata tytułu prawnego przejętej uprzednio nieruchomości. Zauważono, że wyrok rehabilitacyjny stanowi podstawę do żądania zwrotu skonfiskowanej nieruchomości, gdy pozostaje ona własnością państwowej jednostki organizacyjnej. Wyrok rehabilitacyjny nie znosi więc automatycznie skutków w sferze własności, lecz stanowi on dopiero podstawę roszczenia dla uprawnionego. Tymczasem prawomocnym zarządzeniem Sąd Rejonowy w W. I Wydział Cywilny zwrócił pozew M. S. o zwrot utraconego mienia z powodu nieuzupełniania przez powoda braków formalnych pozwu. Zatem nie było prowadzone, ani nie zakończyło się prawomocnie żadne postępowanie sądowe, które swym zakresem obejmowałoby sprawę zwrotu mienia objętego przepadkiem.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący stwierdził, że jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości, miał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy, gdyż nieruchomość nie powinna zostać zakwalifikowana jako mienie ogólnonarodowe (państwowe), a tym samym brak było przesłanek do uznania, że nieruchomość ta stała się mieniem Gminy A. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu, by nie doszło do utraty przez Skarb Państwa tytułu własności do nieruchomości należącej do poprzedników prawnych skarżącego, gdyż jego zdaniem postanowienie rehabilitacyjne doprowadziło bezpośrednio do utraty tytułu prawnego Skarbu Państwa do majątku należącego do wstępnych skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także Gmina A. wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uznając skargę za niezasadną.

Na wstępie stwierdził, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego. Interes prawny ma podmiot, który wykaże, że [...] maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową. Taki podmiot może skutecznie żądać przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym mogą wziąć udział podmioty, o których mowa w art. 11 i art. 12 ustawy komunalizacyjnej (jeżeli były pominięte w postępowaniu komunalizacyjnym). Stroną może być też osoba, której dotykają skutki prawne, jakie wywołuje wydanie decyzji komunalizacyjnej (np. nabywca nieruchomości uprzednio skomunalizowanej, który nabył ją od gminy i który może powoływać się na to, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., ponieważ po jej wydaniu nastąpił obrót cywilnoprawny nieruchomością na rzecz tegoż nabywcy). Skarżący, w opinii Sądu, nie należy do żadnej kategorii wskazanych podmiotów. Nie wykazał, aby komunalizacja stwierdzona decyzją Wojewody B. z [...] kwietnia 1991 r. naruszała prawo własności poprzedników prawnych wnioskodawcy, jakie służyłoby im [...] maja 1990 r., a prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w K. z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...], wbrew twierdzeniom skarżącego, nie pozostaje w żadnej korelacji z decyzją komunalizacyjną. Nie jest bowiem jej następstwem, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Sąd zaprzeczył nadto, by pkt 2 postanowienia Sądu Okręgowego K. wywoływał skutek ex tunc powodujący, że podstawa materialnoprawna wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, jako właściciela, została wyeliminowana od momentu wydania postanowień z [...] lutego 1945 r.

Dokonując analizy prawnej postanowienia Sądu Okręgowego w K. z [...] marca 2016 r. Sąd wskazał, że zapadło ono w sprawie o wznowienie postępowania, w trybie art. 540 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 547 § 2 K.p.k. Orzeczenie wydane na podstawie art. 547 § 2 K.p.k. odnosi skutek ex nunc, gdyż z art. 538 § 1 w zw. z art. 545 § 1 K.p.k. wynika, że dopiero z chwilą uchylenia orzeczenia ustaje wykonanie kary, środka karnego, przepadku i środka kompensacyjnego. Orzeczenie wydane w postępowaniu wznowieniowym o uchyleniu orzeczenia o przepadku całego mienia nie wywiera skutku "nieważnościowego", tj. skutku ex tunc. Uchylenie orzeczenia w trybie art. 547 § 2 K.p.k., powoduje powrót sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd powszechny. Wobec tego, skutki prawomocnego postanowienia z [...] marca 2016 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2, nie sięgają do daty [...] maja 1990 r. (daty komunalizacji z mocy prawa) lub daty wcześniejszej. Tym samym postanowienie to nie może być dowodem potwierdzającym, że poprzednicy prawni skarżącego legitymowali się w dacie komunalizacji prawem własności do skomunalizowanego mienia.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Sąd I instancji wskazał, że adresatem zarzutów skarżącego powinien być sąd powszechny. Organy administracji nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie nieważnościowe, jako bezprzedmiotowe, gdyż skarżący nie wykazał w toku postępowania nadzorczego tytułu prawnego do skomunalizowanego mienia.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez skarżącego, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i w wyniku rozpoznania skargi uchylenie decyzji Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. oraz zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a. do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] kwietnia 1991 r., względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazał, jako naruszone:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dotychczas "ustawa komunalizacyjna) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

- organ administracji orzekający w sprawie komunalizacji miał obowiązek zbadania jedynie stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, podczas gdy organ - działając władczo w ramach imperium państwowego - zobowiązany był do zbadania sytuacji własnościowej nieruchomości w oparciu o dokumenty źródłowe, a nie wyłącznie treść księgi wieczystej;

- w chwili wydawania zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej mienie, które stanowiło majątek poprzedników prawnych wnioskodawcy nie powinno zostać zakwalifikowane jako mienie ogólnonarodowe, gdyż orzeczenie o przepadku miało charakter tymczasowy, a postanowienie Prokuratora Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] marca 1947 r. odnoszące się do J. S. i R. S., stwierdzające, że ich czyny określone w art. 1 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. nie podlegały ściganiu, świadczyło o wadliwości orzeczenia o przepadku, natomiast skutkiem postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] tytuł prawny Skarbu Państwa do skomunalizowanej nieruchomości został utracony ze skutkiem ex tunc;

2. błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej, wydający akt władczy w postaci decyzji administracyjnej, związany jest treścią wpisu w księdze wieczystej dotyczącego własności, podczas gdy przepis ten ustanawia jedynie domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistością co chronić ma potencjalnych nabywców w dobrej wierze; nie powinien natomiast stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bez pogłębionej analizy w zakresie istnienia i aktualności stanu prawnego nieruchomości,

W ramach zarzutów procesowych, które zdaniem skarżącego miały wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadziłoby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazano naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 105 K.p.a. oraz art. 192 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego (K.k.w.) poprzez uznanie, że skarżący - w celu wykazania swojej legitymacji procesowej - miał obowiązek przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem komunalizacji oraz uznanie, iż tytuł taki nie istnieje, podczas gdy:

skutkiem postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2016 r. [...] była utrata przez Skarb Państwa tytułu prawnego do spornej nieruchomości ex tunc, co oznacza powrót prawa własności do poprzedników prawnych wnioskodawcy;

- nawet jeżeli tytuł prawny mógł być sporny, istniał interes prawny wnioskodawcy do udziału w postępowaniu, gdyż fakt przejścia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę w trybie komunalizacji może doprowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości;

2. naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 538 § 1 w zw. z art. 545 § 1 w zw. z art. 547 § 2 K.p.k. poprzez przyjęcie, że postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2016 r. [...], uchylające postanowienia Sądu G. w A. z dnia [...] lutego 1946 r. w sprawach [...] i [...] wywołało skutki wyłącznie na przyszłość, podczas gdy uchylenie przedmiotowych postanowień doprowadziło do uchylenia przepadku ze skutkiem ex tunc;

3. naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania, pomimo że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Uzasadniając przedstawione zarzuty wskazano, że postanowienie Sądu Okręgowego w K. z 2016 r. pozwala uznać postanowienia o pozbawieniu majątku poprzedników prawnych skarżącego kasacyjnie, jako wadliwe już w chwili ich wydania. Świadczy o tym również postanowienie Prokuratora Sądu Okręgowego w W. z [....] marca 1947 r., w którym stwierdza się, że czyny spadkodawców skarżącego kasacyjnie nie podlegają ściganiu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął te kwestie, a nadto błędnie uznał, że przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej wystarczy oprzeć się na domniemaniu wynikającym z wpisu w księdze wieczystej nie dokonując własnych ustaleń w zakresie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. Takie ustalenia doprowadziłyby organ do konstatacji wynikającej z przywołanego postanowienia Prokuratora Sądu Okręgowego w W. z [...] marca 1947 r. i odmowie wydania decyzji komunalizacyjnej ze względu na brak tytułu własności Skarbu Pastwa.

Kwestionując przypisany skarżącemu kasacyjnie, na etapie postępowania administracyjnego, brak interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej podniesiono, że pojęcie "strona" jest pojęciem prawa procesowego a nie materialnego. Stroną powinien być zatem każdy, na którego prawa i obowiązki wpływać może postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie komunalizacyjne wpływa bezpośrednio na jego prawa, gdyż w jego wyniku przeniesiono na gminę tytuł własności nieruchomości, którego poprzednicy prawni skarżącego zostali pozbawieni z naruszeniem prawa.

Autor skargi kasacyjnej odwołał się do stanowiska orzecznictwa, w którym uznaje się interes prawny po stronie byłego właściciela nieruchomości, podejmującego starania o zwrot nieruchomości. Podkreślił, że kwestia braku tytułu Skarbu Państwa do tej nieruchomości została przesądzona ze skutkiem ex tunc postanowieniem Sądu Okręgowego w K. Zauważył, że będzie wszczynał postępowanie windykacyjne, jednak jest to odrębne postępowanie, które nie może mieć wpływu na rezultat inicjowanego przez niego postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej i ustaleń w zakresie istnienia podstawy przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa. Skarb Państwa, jego zdaniem, utracił tytuł własności do nieruchomości przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej, bowiem postanowienie Sądu Okręgowego nie było orzeczeniem rehabilitacyjnym lecz znoszącym podstawę przepadku mienia. Cytując pogląd Sądu Najwyższego zaprezentowany w wyroku z 28 maja 2015 r. sygn. akt III CSK 283/14 odnośnie skutków wyroku karnego uchylonego po wznowieniu postępowania karnego wskazał, że uchylenie wyroku powoduje uchylenie ex tunc skutków skazania.

Podsumowując oświadczył, że nieruchomość, w stosunku do której orzeczono przepadek, nie była przez kilkadziesiąt lat należycie remontowana, niszczeje i ulega dewastacji. Aktualnie budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, wymaga znacznych nakładów. Nic nie wskazuje na to, aby gmina A., która broni swojego tytułu prawnego, miała zamiar podjąć jakiekolwiek starania mające na celu przynajmniej zabezpieczenie nieruchomości przed jej niszczeniem, tym bardziej modernizacji. Odmowę skarżącemu kasacyjnie prawa do udziału w postępowaniu, pomimo że decyzja komunalizacyjna może stanowić przyczynek do braku możliwości zwrotu nieruchomości uznał za niezrozumiałe i krzywdzące dla niego, a także dla jego żyjącej matki, która jako wdowa po kombatancie ma szczególną legitymację, aby oczekiwać godnego jej traktowania przez państwo, a zamieszkuje w zdewastowanym budynku bez toalet. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, taki sposób zastosowania prawa przez organ stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa, co powinno było przesądzić o uchyleniu zaskarżonej decyzji w ramach kontroli sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami i w ich ramach wskazanymi zarzutami.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu rodzajów podstaw skargi kasacyjnej przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Zasadniczo wszystkie uchybienia zarzucone Sądowi, zarówno procesowe jak i materialnoprawne, zmierzają do wykazania, wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony i może skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Zagadnienie legitymacji skarżącego kasacyjnie do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest zatem kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do swojej sytuacji prawnej w postępowaniu nadzorczym, skarżący kasacyjnie powinien był przede wszystkim sformułować, w ramach zarzutów materialnoprawnych, zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w powiązaniu z tym przepisem prawa materialnego, z którego wywodził swoją legitymację prawną. Nie czyni zadość temu obowiązkowi przywołanie wraz z art. 28 K.p.a. art. 105 procedury administracyjnej i art. 192 § 1 K.k.w., gdyż nie są to przepisy, które mogłyby stanowić podstawę interesu prawnego strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje się jednak uprawniony do rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż w treści jej uzasadnienia wskazuje się na uprawnienia właścicielskie, co wprost pozwala na odczytanie art. 28 K.p.a. jako powiązanego z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie również w ramach zarzutów procesowych, podejmuje polemikę ze stanowiskiem Sądu w zakresie interesu prawnego skarżącego, natomiast nie dokonuje próby zakwestionowania przyjętego do orzekania przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne odnieść się en block do wszystkich przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku pozwala przyjąć, że wobec odrzucenia wniosku o rehabilitację złożonego przez poprzedników prawnych skarżącego kasacyjnie w trybie art. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz.U. z 1945 Nr 17 poz.96), Sąd G. w A., na podstawie art. 16 ust. 3.ww. ustawy orzekł m.in. o przepadku całego ich mienia. Postanowienia Sądu G. stanowiły podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa nieruchomości wchodzących w skład mienia objętego przepadkiem do księgi wieczystej.

Przepisy wymienionej ustawy uchylone zostały dekretem z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1946 Nr 41 poz.237), na podstawie którego (art. 17 § 1 ) wydane zostało wobec poprzedników prawnych skarżącego kasacyjnie postanowienie prokuratora stwierdzające, że przypisany im czyn nie podlegał ściganiu. Nie oznaczało to jednak pozbawienia mocy orzeczenia o przepadku majątku, gdyż art. 12 § 1 dekretu stanowił, iż prawomocne postanowienia lub zarządzenia, orzekające przepadek mienia na rzez Skarbu Państwa nie traciły mocy prawnej. Nadto, w § 6 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 21 dekretu zadecydowano, że pozostają w mocy orzeczenia o przepadku majątku, zapadłe do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 29, poz. 270).

Taki stan rzeczy trwał do chwili prawomocności postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] uchylającego postanowienia Sądu G. w A. zawierające orzeczenia o przepadku mienia obu spadkodawców skarżącego kasacyjnie. Zatem postanowienia o przepadku mienia przestały funkcjonować w obrocie prawnym dopiero wskutek ich wyeliminowania w trybie wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie art. 540 § 1 pkt 2 lit. a K.p.k. Jak wyjaśniono w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego wpisanej do księgi zasad prawnych z dnia 24 czerwca 1955 r. sygn. akt I CO 77/54, jeżeli przeciwko obywatelowi polskiemu wpisanemu w okresie okupacji na listę narodową niemiecką było prowadzone postępowanie karne o przestępstwo przewidziane w dekrecie z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237) lub toczyło się postępowanie określone w przepisach wymienionych w art. 9 powołanego dekretu - o zwolnieniu majątku spod zajęcia orzeka sąd karny. Sądy cywilne, rozpoznając sprawy o wydanie zajętego majątku osób, w stosunku do których toczyło się postępowanie wskazane w sentencji niniejszej uchwały, nie mogłyby uwzględnić powództwa windykacyjnego, dopóki nie zapadnie właściwe orzeczenie sądu karnego, prejudycjalne dla sprawy cywilnej.

Zgodzić się należy z przywoływanym przez skarżącego kasacyjnie stanowiskiem Sądu Najwyższego co do skutków wznowienia postępowania karnego. Istotnie, w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia prawomocnego wyroku, wyrok skazujący przestaje istnieć i to z mocą wsteczną aż do chwili wniesienia aktu oskarżenia, gdyż następuje powrót do stadium sprawy, w jakim była na początku, w chwili wniesienia aktu oskarżenia. Jeżeli po wznowieniu postępowania zapadnie wyrok uniewinniający, to skutek jest również taki, jakby w ogóle nie było wyroku skazującego. Zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko Sąd I instancji co do skutków postanowienia wydanego na podstawie art. 540 § 1 pkt 2 lit. a K.p.a. nie uwzględnia przedstawionego poglądu, jednak skarżący kasacyjnie nie wykazał, by to uchybienie miało jakikolwiek wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

W czasie pomiędzy uprawomocnieniem się obu postanowień Sądu G. w A., a wznowieniem postępowania w sprawie orzeczonych kar dodatkowych, zaszły bowiem zdarzenia o charakterze innym niż karne i one stanowią istotę sprawy. Kwestię tę rozstrzyga regulacja zawarta w art. 192 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego (K.k.w.). Przepis ten stanowi, że w razie uchylenia orzeczenia o przepadku mienia, składniki mienia przejęte w trakcie wykonania przepadku zwraca się uprawnionemu. W razie niemożności zwrotu Skarb Państwa odpowiada za szkodę, którą poniósł uprawniony. W § 3 wskazano natomiast, że w zakresie nieuregulowanym w K.k.w. do odpowiedzialności, o której mowa w § 1, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. V CSK 12/07 stwierdził, że art. 192 § 1 K.k.w. odnosi się do uchylenia nie tylko takiego orzeczenia o przepadku (pierwotnie: przepadku przedmiotów), które zostało wydane na podstawie obecnie obowiązującego Kodeksu karnego, ale również na podstawie dawniej obowiązujących przepisów przewidujących karę dodatkową przepadku albo konfiskaty majątku w różnych postaciach.

Zasadna zatem była uwaga Sądu I instancji przedstawiona w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku o tym, że adresatem zarzutów skarżącego, podniesionych w odpowiednim czasie, winien być sąd powszechny, a nie organ orzekający w sprawie o komunalizację mienia. W czasie pomiędzy wydanymi postanowieniami Sądu G. w A. a wydaniem postanowieniem przez Sąd Okręgowy w K., nastąpiły zdarzenia o charakterze cywilnoprawnym, których skutki nie mogą zostać zniesione ex tunc wyłącznie w postępowaniu karnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 538 § 1 w zw. z art. 545 § 1 2 zw. z art. 547 § 2 K.p.a., jak też art. 192 § 1 K.k.w. są więc chybione.

Reasumując, Naczelny Sąd uznaje, że przedstawione w aktach sprawy fakty, niezakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, bezspornie wskazują, że w dniu [..] maja 1990 r. tytuł o charakterze prawnorzeczowym do nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z [...] kwietnia 1991 r., przysługiwał Skarbowi Państwa. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (dotychczas – "ustawa komunalizacyjna") dochodzi natomiast do przeniesienia na rzecz właściwej gminy własności mienia, które przysługiwało Skarbowi Państwa w dacie wejścia w życie ustawy (co miało miejsce w dniu [...] maja 1990 r.) oraz w dacie wydawania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd co do tego, kto może być stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej i nie ma żadnych uzasadnionych powodów, by poglądu tego nie podzielać. Przyjmuje się, że poza daną gminą, za stronę postępowania komunalizacyjnego może być uznany tylko taki podmiot, który wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, a posiadany tytuł stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy, a więc jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy. Również w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym stroną postępowania może być podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym (por przykładowo wyroki NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17; z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11; z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14; z 14 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1796/18; z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1121/18; z 26 września 2019 r. I OSK 178/18; z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1181/15; z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 660/11; z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 511/11; z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1117/11 publ. CBOSA, z dnia 29 września 1998 r., I SA 57/98 LEX nr 45032 i z dnia 12 października 1998 r., I SA 352/98 LEX nr 45028, z dnia 16 stycznia 1995 r., I SA 81/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 149; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1407/97 i szereg innych).

Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, by w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał mu tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, gdyż jak zauważa się powyżej postanowienie Sądu Okręgowego w K. z [...] marca 2016 r. nie miało wpływu na tytuł własności Skarbu Państwa w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej. Akceptacja przez Sąd I instancji stanowiska organu była więc słuszna i nie pozostawała w sprzeczności ze wskazanymi w pkt 1 lit a petitum skargi kasacyjnej zarzutami.

Powtórzyć tu trzeba, że o komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dniu [...] maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w przepisie organów. Decyzja komunalizacyjna jedynie potwierdza, że gmina nabyła prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej ([...] maja 1990 r.), a więc odnosi się do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 501/06; wyrok NSA z 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 523/06, publ. CBOSA).

Zatem późniejsze zdarzenie prawne, jakim było postanowienie Sądu Okręgowego w K. z [...] marca 2016 r. nie mogło mieć wpływu na spełnienie się przesłanki wymaganej do skomunalizowania mienia Skarbu Państwa.

Postanowienie to co prawda wydano na podstawie art. 540 § 1 pkt 2a K.p.a., a więc w trybie wznowienia postępowania jednak postanowienie to nie istniało w chwili wydawania decyzji komunalizacyjnej wydanej 15 lat wcześniej, bazującej na ówczesnym stanie prawnym. Organy administracji, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, nie były uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, jaki był ujawniony w księdze wieczystej.

Jeżeli stan nieruchomości jest ujawniony i wpis nie został skutecznie podważony, to organ administracji wpisu takiego ignorować nie może, prowadząc własne ustalenia dotyczące prawa własności, co czyni zarzut zawarty w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej nieskuteczny.

Podkreślić trzeba, że orzecznictwo administracyjne wypracowało pogląd, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, zgodnie z którym organy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów o własność czy inne prawo rzeczowe.

Z ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego wynika wprawdzie, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, nakazujące traktować prawo jawne z księgi wieczystej jako wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest domniemaniem wzruszalnym. Obalenie tego domniemania może być przeprowadzone nie tylko w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy, ale także poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwnego w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (por. wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05, publ. LEX nr 30183, a także orzeczenie SN z dnia 17 czerwca 1960 r., sygn. akt III CR 328/60, publ. LEX nr 271657).

Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że domniemanie to nie może być wzruszone w sprawie administracyjnej. W żadnej mierze takiego domniemania nie może obalić organ administracyjny, który jest związany treścią wpisu niepodlegającego w jakiejkolwiek sprawie administracyjnej zakwestionowaniu. Wpis do księgi wieczystej, po myśli art. 6268 § 6 K.p.c. jest orzeczeniem, którego organ nie może podważać ani modyfikować. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny jedynej przesłanki komunalizacyjnej - przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności - oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Dlatego podkreśla się, że Sąd Najwyższy, mówiąc o możliwości wzruszenia przywołanego domniemania w każdej sprawie, miał na myśli sprawę cywilną, a nie administracyjną (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 746/15, CBOSAhttps://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W przedstawionym stanie prawnym stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że pozbawienie go prawa do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego uniemożliwi mu wykazanie przysługującego mu tytułu własności do skomunalizowanej nieruchomości, jest stanowiskiem błędnym. Brak legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie pozbawia go możliwości dochodzenia swoich racji w innych postępowaniach i nie przesądza o niepodważalności podstawy ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie nadzorcze, którego podjął się prowadzenia, ma tu charakter następczy.

W przedstawionej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze względu na zaakceptowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organów administracyjnych nie może zostać uznany za trafny. Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, musi być wykazanie przez wnioskodawcę, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej jemu, względnie jego poprzednikowi prawnemu, przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanego mienia.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak po stronie wnioskodawcy legitymacji prawnej stanowi o spełnieniu się tej właśnie przesłanki. Umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło wyłącznie z tego właśnie powodu - braku legitymacji skarżącego kasacyjnie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a. rozpoznając skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.