Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 429/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje I i II instancji w części co do jednego ze skarżących, co do drugiego oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: par. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 23 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skarg D. B. oraz Przedsiębiorstwa G. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] nr [...] w odniesieniu do działki nr [...], a nadto uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] nr [...] w odniesieniu do działki nr [...], 2. skargę D. B. oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Przedsiębiorstwa G. w I. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta I. na podstawie art. 2 ust. 1 - 3 i 9 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz § 3 i 4 ust. 1 pkt 1,5,6 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo G. w I. z dniem [...] na okres 99 lat prawa użytkowania wieczystego 17 działek gruntu położonych przy ulicach [...] w I.

W dniu [...] wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., oznaczony datą [...] wniosek D. B. o stwierdzenie nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powyższej decyzji w części dotyczącej nieruchomości położonych w I. przy ul. [...] stanowiących obecnie działki nr [...] o powierzchni 0, 7658 ha, Kw [...], nr 1[...] o powierzchni 3,3156 ha, KW [...] i nr [...] o powierzchni 3,5757 ha, KW [...].

Wnioskodawczyni podniosła, że w prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym nie uwzględniono interesu byłych właścicieli nieruchomości, których wraz z wymienionymi przez nią sześcioma osobami jest spadkobierczynią, bowiem nie zbadano czy działki zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, zaś według niej wobec niewykorzystania ich na ten cel (w większości stanowią one obecnie pola uprawne) istniał obowiązek ich zwrotu byłemu właścicielowi. Jak zaznaczyła, o rażącym naruszeniu prawa świadczy również okoliczność, że poprzedni właściciele nie byli uczestnikami postępowania uwłaszczeniowego. Jako naruszone przepisy wskazała art. 69 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) - w związku z przepisami kpa.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., powołując się na art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...]w części dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa G. działką nr [...], a nadto stwierdziło, iż w pozostałej części decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, lecz nie stwierdza się jej nieważności w tejże części z uwagi na upływ 10 lat od doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), zgodnie z którym stają się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w tym dniu w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, a nadto - wskazując na decyzje i inne dokumenty, mogące w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) być podstawą stwierdzenia prawa wymienionych osób prawnych do zarządu nieruchomościami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że działki poprzedników prawnych wnioskodawczyni o numerach [...], wchodzące w skład obecnych działek [...] (obok włączonych do działek [...] działek o nr [...]) przekazane zostały w użytkowanie uwłaszczonemu przedsiębiorstwu decyzją Wiceprezydenta Miasta I. z dnia [...] nr [...], wobec czego w odniesieniu do tych działek spełniony został wymóg określony w pkt 2 ust. 1 § 4 cyt. rozporządzenia warunkujący uwłaszczenie. Natomiast, jeżeli chodzi o działkę nr [...], to stwierdzenie prawa do zarządu nią na dzień [...] nastąpiło na podstawie dopuszczalnych w § 8 ust. 2 rozporządzenia, w razie niezachowania dokumentów wyszczególnionych w ust. 1, oświadczeń dyrektora i głównej księgowej tego przedsiębiorstwa, które - w ocenie SKO - potwierdzały, że wybudowanie na tej działce obiektów ze środków przedsiębiorstwa, a nie przekazanie mu tejże nieruchomości w użytkowanie. W związku z tym SKO uznało, że stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od tego, według SKO, decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] wydana została przez organ niewłaściwy, bo Prezydenta Miasta I. zamiast przez uprawniony w myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zarząd gminy. Jednak mimo zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, przeszkodą do zastosowania tego przepisu jest upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji, wobec czego, należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji w odniesieniu do działek nr [...] z naruszeniem prawa, stosownie do art. 157 § 2 kpa.

Z uzasadnienia decyzji dodatkowo wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym organ nie bada podstawy nabycia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub gminy (w tym wykorzystania jej na cele wywłaszczenia), a nadto nie może być mowy o pominięciu w tym postępowaniu praw byłych wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, skoro ani przed wszczęciem tego postępowania, ani w jego trakcie nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości i osoby te nie były organowi znane. Dlatego uwłaszczając przedsiębiorstwo na działkach nr [...] nie dopuszczono się rażącego naruszenia prawa.

Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w I. oraz D. B. wystąpili do SKO w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta I. w części dotyczącej uwłaszczenia działką nr [...] i oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Przedsiębiorstwo G. podniosło, że brak jest w świetle vide § 4 ust. 2 rozporządzenia podstaw do odmówienia mocy dowodowej oświadczeniom dyrektora i głównej księgowej zawartym w piśmie z dnia [...], bowiem skoro wynika z nich, że budynki zakładu dystrybucji gazu były przejęte w [...] od inwestora zastępczego - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich, to logiczne jest, że bez prawa zarządu nieruchomością nie byłoby możliwe zrealizowanie przez PG inwestycji z własnych środków w [...] - pobudowanie wiaty do butli gazowych. Nadto przedsiębiorstwo zwróciło uwagę, że zawarte w pkt II pisma z dnia [...] oświadczenie dyrektora o braku dokumentów dot. przekazania terenu w użytkowanie nie daje podstaw do stwierdzenia, że dokumenty takie nie istniały, lecz tylko, że się nie zachowały. Zdaniem wnioskodawcy SKO winno również uwzględnić okoliczność, że w momencie wydawania przez Prezydenta I. decyzji działka nr [..] była we władaniu PG, co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Istnieje też możliwość potwierdzenia treści zawartych w oświadczeniach dyrektora i głównej księgowej z dnia [...] w drodze przesłuchania trzech wskazanych imiennie świadków.

Jednocześnie przedsiębiorstwo wniosło o przeprowadzenie przez SKO dowodu z zeznań tychże świadków.

Z kolei D. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w części rozstrzygnięcia SKO odnoszącego się do działek nr [...] i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta I. w zakresie uwłaszczenia PG tymi działkami.

Według wyżej wymienionej decyzja Prezydenta I. wydana została z rażącym naruszeniem art. 77 § 1, 80 i 107 kpa oraz art. 69 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, bowiem przed jej wydaniem nie ustalono sposobu zagospodarowania działek, a w szczególności czy zostały wykorzystane na realizację celu wywłaszczenia i czy byli właściciele są zainteresowani ich zwrotem, jak również nie zapewniono im udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym w charakterze jego uczestników. Na uzasadnienie swego stanowiska D. B. powołała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r. wydany w sprawie IV CSK 187/09.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało w dniu [...] decyzję sygn. [...] utrzymującą w mocy jego poprzednią decyzję z dnia [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z twierdzeniem przedsiębiorstwa, że oświadczenie dyrektora i głównej księgowej PG z dnia [...] odpowiada wymogom z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowania, w związku z czym przesłanka legitymowania się prawem zarządu do działki nr [...] w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej nie była spełniona. Z treści wymienionego oświadczenia, według SKO jedynie wynika, że czyni ono zadość wymogowi zawartemu w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Poza tym w postępowaniu nieważnościowym nie rozpatruje się sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzję, lecz jedynie ocenia się legalność jej wydania, wobec czego wnioskowane dowody z zeznań świadków nie mogą być przeprowadzone. SKO nie podzieliło również poglądu, że bez prawa zarządu nieruchomością nie byłoby możliwe zrealizowane na niej z własnych środków inwestycji w postaci wiaty do butli gazowych, bowiem w latach 80- tych powszechna była praktyka stawiania obiektów na gruntach do których przedsiębiorstwa nie miały tytułu prawnego, czemu służył art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Ustosunkowując się do wniosku D. B. SKO podtrzymało stanowisko, że w postępowaniu uwłaszczeniowym organ bada wyłącznie przesłanki stanowiące podstawę wydania decyzji. Poza tym kwestia wykorzystania nieruchomości na cel określony w umowie nabycia nie może być przedmiotem postępowania przed organem gminy, gdyż należy to do właściwości Skarbu Państwa. W sytuacji natomiast gdyby toczyło się w 1997 r. postępowanie o zwrot nieruchomości, obowiązkiem Prezydenta I. byłoby zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia dot. zwrotu nieruchomości, lecz sytuacja taka nie miała miejsca. Powołany zaś we wniosku wyrok Sądu Najwyższego sygn. IV CSK 187/09 dotyczył odmiennego stanu faktycznego i prawnego, bowiem zapadł w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy publicznych, którzy uniemożliwili zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W niniejszym przypadku natomiast nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia wynikający z umowy, a byli właściciele nie wystąpili o jej zwrot w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] w części dotyczącej działek nr [...] (obecnie działki [...]).

Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w I. oraz D. B. zaskarżyli odrębnymi skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

Przedsiębiorstwo G. Spółka z o.o. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji w części stwierdzającej nieważność uwłaszczenia go działką nr [...] oraz o oddalenie wniosku D. B. o stwierdzenie nieważności decyzji w pozostałej części podniosło zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest

- § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 97) poprzez przyjęcie, że oświadczenie dyrektora i głównego księgowego znak [...] z dnia [...], że nie spełnia wymogów potwierdzających przekazanie nieruchomości poprzednikowi skarżącej,

- art. 2 ust. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 wyżej wym. rozporządzenia poprzez odmowę przyjęcia cyt. oświadczenia złożonego w związku z postępowaniem o stwierdzenie własności budynków znajdujących się na uwłaszczonych gruntach jako dowodu potwierdzającego zarząd (użytkowanie) gruntami działki nr [...]

2) naruszenia przepisów art. 80 i 107 § 3 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, że jej poprzednik prawny miał prawo zarządu działką nr [...], na której wybudował ze środków własnych obiekty i nie wskazanie wyczerpująco przyczyny odmówienia mocy wskazywanym przez nią dowodom.

Skarżąca spółka ponowiła argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że prowadząca inwestycję na działce nr [...] Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich została zlikwidowana i nie zachowały się dokumenty z tego okresu, w związku z czym oświadczenie dyrektora dotyczące braku dokumentów przekazania przedsiębiorstwu terenu w użytkowanie nie daje podstaw do stwierdzenia, że dokumenty takie nie istniały. Skarżąca nadto zaznaczyła, że zgodnie z wynikającą z art. 7 i 75 kpa zasadą oficjalności organ orzekający o uwłaszczeniu, wiedząc o fakcie likwidacji inwestora zastępczego dopuścił jako dowody oświadczenia uzyskane przy wyjaśnianiu kwestii wybudowania na działce nr [...] obiektów ze środków własnych przedsiębiorstwa oraz uwzględnił sposób użytkowania na cele dystrybucji gazu płynnego działki. Fakt takiego użytkowania potwierdza wypis z rejestru gruntów (kw. [...]). W świetle oświadczenia dyrektora i głównej księgowej PG, z których wynika przejęcie w [...] od inwestora zastępczego – [...] budynków Zakładu Dystrybucji Gazu, Prezydent Miasta I. miał wystarczające dowody do uznania, iż przedsiębiorstwo posiadało prawa zarządu ww. działką, bo bez tego prawa nie byłoby możliwości zrealizowania tamże w [...] z własnych środków wiaty do butli gazowych.

D. B. w skardze swojej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia stwierdzającego, iż w części dotyczącej działek oznaczonych aktualnie nr [...] decyzja Prezydenta Miasta I. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, lecz z uwagi na upływ 10 lat nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności w tejże części, bowiem według skarżącej istniały podstawy także do stwierdzenia wydania wskazanej decyzji w odniesieniu do wymienionych działek z rażącym naruszenie prawa, to jest art. 77 § 1, 80 i 107 kpa oraz art. 69 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Wskazując, iż SKO w decyzji z [...] błędnie zinterpretowało wyrok Sądu Najwyższego sygn. IV CSK z dnia 12 sierpnia 2009 r. skarżąca powtórzyła argumentację zamieszczoną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż przed wydaniem decyzji o uwłaszczeniu Prezydent Miasta I. miał obowiązek ustalić, czy działki zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia i zawiadomić następców prawnych byłych właścicieli o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym zagrażającym realizacji ich roszczenia o zwrot nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia [...] ustosunkowującym się do skargi D. B. Przedsiębiorstwo G. Spółka z o.o. w I. wnosząc o jej oddalenie i przeprowadzenie dowodu z akt zawisłej przed Wojewodą K. sprawy z jej wniosku o zwrot nieruchomości na okoliczność, iż nikt z właścicieli działek [...] w okresie uwłaszczania nie żądał ich zwrotu oraz, iż cel wywłaszczenia na dzień [...] był zrealizowany (działki nie były zbędnie dla realizacji celu wywłaszczenia).

Spółka podkreśliła, że badanie wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczania należy do kompetencji Skarbu Państwa, który nie uznał w niniejszym przypadku zbędności nieruchomości skoro wydano wcześniej decyzję komunalizacyjną- stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto I. z mocy prawa nieruchomości - działek nr [...] (w tym działek poprzednich właścicieli). Skarżąca powołała się też na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym ewentualna zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia nie stanowi podstawy do zwrotu tej nieruchomości, wskazując jednocześnie, że działki nr [...] zostały zakupione, zgodnie z decyzją z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę bazy zakładów Miejskiego Przedsiębiorstwa G. oraz iż powstały na nich przy ul. [...] zakłady oczyszczania miasta, zieleni, i kamieniarski, co potwierdzają dokumenty OT, faktury, daty wpisów do ewidencji środków trwałych przypisanych do tych zakładów, a także struktura organizacyjna i regulamin PG z lat [...].

Skoro zatem nieruchomość nie stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, zarzut D. B. dot. obowiązku informowania właścicieli o zbędności nieruchomości jest nieuzasadniony. Skarżąca spółka wskazała także na okoliczność, że powstała na działce nr [....] stacja dystrybucji gazu funkcjonowała co najmniej do [...], po czym z uwagi na nieopłacalność świadczenia usług została zlikwidowana i jej obiekty przeznaczono m.in. na schronisko dla zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że bada czy kwestionowana decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej podjęcia. Podstawy orzekania przez sąd stanowi przy tym materiał zawarty w aktach sprawy. Uwzględniając skargę sąd wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie sprawy. Nie może więc orzekać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, jak również stwierdzić nieważności decyzji lub oddalić wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o co wystąpiła skarżąca spółka.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność wydanej na podstawie art. 2 ust. 1- 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (DZ. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta Miasta I. w części dotyczącej działki nr [...] oraz stwierdzająca wydanie z naruszeniem pisma tej decyzji w części dotyczącej działek o numeracji [...], położonych w I.

Postępowanie nieważnościowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych regulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydawania, to jest czy podjęta została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, względnie przy zaistnieniu innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie ocena pod kątem jakiegokolwiek naruszenia prawa. Organ ten nie jest właściwy, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, czyli tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. III ARN 70/95 - Lex 24948). Orzeka on jako organ kasacyjny, w związku z czym władny jest rozstrzygać wyłącznie co do nieważności decyzji albo o jej niezgodności z prawem, a nie o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest orzekanie w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 kpa i tylko w tym zakresie możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nie można więc przeprowadzić nowych dowodów co do meritum sprawy.

W konsekwencji SKO w B. obligowane było przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyłącznie do przeanalizowania, czy decyzja uwłaszczeniowa Prezydenta Miasta I. nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi, wyszczególnionymi w omawianym artykule.

Zaznaczyć należy, że wady kwalifikowane mogą tkwić w treści samej decyzji lub może być nimi dotknięte poprzedzające wydanie decyzji postępowanie.

W przypadku przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), do wykazania braku której zmierza skarga Przedsiębiorstwa G., a której istnienie, stara się udowodnić w skardze D. B., co do zasady ma ona wymiar materialny.

Za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie przepisów prawa materialnego, które powoduje, że w wyniku decyzji powstaje albo stosunek prawny nieprawidłowo ukształtowany, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady dotyczą wówczas samego rozstrzygnięcia - podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego albo jego podstawy prawnej.

Usuwaniu zaś wad o charakterze proceduralnym służą przepisy o wznowieniu postępowania, w związku z czym stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego jest czymś wyjątkowym. Zastosowanie trybu nieważnościowego w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy dotyczy ono szczególnie istotnych przepisów postępowania i pozostaje w bezpośrednim związku z takim a nie innym rozstrzygnięciem sprawy. Musi powodować zatem wadliwość samej decyzji (przekładać się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialne wydanej decyzji), co oznacza, że gdyby rażącego naruszenia prawa nie było, to diametralnie inne zapadło - by rozstrzygnięcie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy ustawodawca jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, a jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym (np. pominięcie ustawowego wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wydanie przez organ odwoławczy decyzji mimo wniesienia odwołania po terminie).

Materialnoprawną podstawę decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta I. objętej postępowaniem nieważnościowym stanowił art. 2 ust. 1 -3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. do tej ustawy (Dz. U. Nr 23, poz. 97).

W myśl art. 2 ust. 1 cyt. ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (...), będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich (...). Z kolei z ust. 3 art. 2 wynika, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W świetle treści art. 2 ust. 1 ustawy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe był obowiązany do ustalenia przede wszystkim w jego trakcie, czy przedmiotowe grunty stanowią własność Skarbu Państwa lub gminy oraz czy w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały one w zarządzie wymienionej osoby prawnej. Nadto uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Powodem stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji Prezydenta Miasta I. w zakresie uwłaszczenia PG działką nr [...] było nie udokumentowanie w formie określonej w § 4 ust. 1 lub ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) faktu przekazania przedsiębiorstwu wskazanej działki w zarząd lub użytkowanie. Warunek władania tą nieruchomością przez Gminę Miasto I. był spełniony, co wynika z załączonej do akt decyzji komunalizacyjnej Wojewody B. nr [...] z dnia [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa jej własności (według ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dz. U. Nr 1990, Nr 32, poz. 191 - z dniem [...]).

Natomiast sprawowanie przez przedsiębiorstwo zarządu działkami nr [...] (aktualnie w ramach działek [...]) zostało potwierdzone przedłożoną do akt decyzją Wiceprezydenta Miasta I. z dnia [...].

W świetle powyższego sąd obligowany był ocenić, czy stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w zaskarżonej przez PG - Sp. z o.o. części.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO że oświadczenie dyrektora i głównej księgowej PG zawarte w piśmie z dnia [...], odnoszące się do wybudowania na działce nr [...] z własnych środków w [...] wiaty do butli gazowych, po przejęciu w [...] budynków zakładu dystrybucji gazu od inwestora zastępczego i złożone, jak wynika z końcowej części pisma, z uwagi na brak dokumentów na okoliczność pobudowania tejże wiaty z własnych środków, spełnia wymogi określone w § 8 ust. 2 a nie § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., lecz wydanie w sytuacji braku oświadczenia, o którym mowa w § 4 ust. 2 i nieprzedłożenia przez przedsiębiorstwo jakiegokolwiek z dokumentów wyszczególnionych w § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia mogło być, zdaniem Sądu, rozpatrywane w okolicznościach niniejszej sprawy nie w kategoriach rażącego naruszenia prawa, lecz tylko w aspekcie naruszenia art. 7 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest wydania przez Prezydenta I. decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa omawianą działką nie wbrew wymaganej przesłance posiadania jej w formalnym użytkowaniu - zarządzie, lecz mimo dysponowania materiałem dowodowym wystarczającym do przyjęcia, że przesłanka ta została spełniona, czyli z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Przedmiotem postępowania nie był bowiem przecież dokument będący tylko dowodem podlegającym w postępowaniu ocenie, lecz akt stosowania prawa, jakim jest decyzja administracyjna pod kątem ustawowej przesłanki do jej wydania.

Jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca spółka, w aktach sprawy w piśmie dyrektora PG z dnia [...] do Zarządu Miasta I. (pkt II) zawarte jest stwierdzenie "brak dokumentów przekazania terenu w użytkowanie przedsiębiorstwa." Stwierdzenie to jest niejednoznaczne i może być interpretowane dwojako: że takiego przekazania nie było albo, też że dokumentami takimi dyrekcja nie dysponuje, gdyż się nie zachowały, co jest możliwe do przyjęcia, skoro inwestor zastępczy – [...] prowadząca inwestycje m.in. na działce nr [...] została zlikwidowana. Mimo tej niejednoznaczności, organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe kwestii przejęcia przez PG w użytkowanie omawianego terenu dalej nie wyjaśniał i wbrew obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością zaniechał przynajmniej wezwania dyrektora do złożenia istotnego dla rozstrzygnięcia oświadczenia pozytywnego lub negatywnego odpowiadającego wymogowi przewidzianemu w § 4 ust. 2 rozporządzenia. Podstawą do uznania, że działka nr [...] znajduje się w zarządzie przedsiębiorstwa i w konsekwencji objęcia jej uwłaszczeniem był zatem niewystarczający w sposób oczywisty materiał dowodowy w postaci wspomnianego już oświadczenia złożonego w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, wykazania faktu władania tą działką (rejestr gruntów) oraz zebrane dokumenty potwierdzające zagospodarowanie działki na grudzień 1990 r. zgodnie z celem wywłaszczenia (zabudowa na cele dystrybucji gazu płynnego).

Przepisy art. 7, 80 kpa, a także 77 § 1 kpa regulują przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego. Z przepisów tych można byłoby wyprowadzić rażące naruszenie prawa tylko poprzez ustalenie, że organ zastosował art. 2 ust .1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. mimo stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy prawnej, to jest w sytuacji bezspornego wykazania, że niezaistniała przesłanka posiadania działki nr [...] w zarządzie (użytkowaniu) PG. Natomiast za niedopuszczalne uznać należy wyprowadzenie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jedynie z różnicy w ocenie przez organ wydający decyzję i organ prowadzący dotyczące tej decyzji postępowanie nieważnościowe zebranego przed wydaniem decyzji materiału dowodowego, która to ocena oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a zatem zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę organ ma obowiązek wykazać. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne był stabilne i aby można było je wzruszać tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Za taki powód nie może być uznany brak w aktach dokumentu określonego w § 4 ust. 1 lub nieodebrania oświadczenia przewidzianego w § 4 ust. 2 rozporządzenia, skoro nie zostało przesądzone, że dokument potwierdzający sprawowanie przez PG zarządu działkę nr [..] nigdy nie istniał. Ponieważ w postępowaniu nieważńościowym nie udowodniono, że wymieniona działka nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa, to brak było w ocenie sądu podstaw do podważenia decyzji Prezydenta Miasta I. opartej na odmiennej ocenie stanu faktycznego.

Rażąca wadliwość decyzji ostatecznej nie może być domniemana. Wszelkie wątpliwości co do ustalenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa winny być rozstrzygane na korzyść jej legalności. Reasumując w ocenie sądu, domniemanie legalności decyzji Prezydenta Miasta I. w części dotyczącej działki nr [...] przy braku jednoznacznych dowodów wydania jej mimo niespełnienia wymaganej ustawowej przesłanki w postaci sprawowania zarządu wykluczało stwierdzenie jej nieważności w tejże części.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w pozostałej części nie narusza prawa.

W świetle treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie może naruszać prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądowym i doktrynie od wielu lat ugruntowany jest pogląd, że zawarta w wymienionym przepisie klauzula "nie narusza praw osób trzecich" obejmuje również roszczenia podmiotu wywłaszczonego lub jego następców prawnych o zwrot nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości.

Wobec braku w ustawie jakichkolwiek wskazówek pozwalających na odkodowanie znaczenia cyt. klauzuli, jej wykładnia w rozpatrywanej sprawie musi być dokonana w kontekście wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Z niekwestionowanego ustalonego stanu faktycznego wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak wcześniej wskazano, działki nr [...] (obecnie [...]) pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa G. w I. Decyzja stwierdzająca nabycie z tym dniem przez przedsiębiorstwo (przekształcone aktem notarialnym, z dnia [...] w jednoosobową spółkę Skarbu Gminy) prawa wieczystego użytkowania wymienionych działek, a więc decyzja o charakterze deklaratoryjnym, wydana została w dniu [...].

Zgodnie z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., poz. 127 ze zm.) zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (czyli nie wykorzystana na ten cel) nieruchomość podlegała zwrotowi byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie z urzędu lecz wyłącznie na ich wniosek, czyli w razie wystąpienia z odpowiednim roszczeniem.

Służące realizacji prawa podmiotowego (mającego pierwszeństwo w świetle art. 2 ust. 1 ustawy przed uwłaszczeniem) roszczenie o zwrot nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Tymczasem skarżąca do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie zgłosiła swoich praw do działek nr [...] - o zwrot ich wystąpiła do właściwego organu - Starosty I. dopiero w [...].

Niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyby nawet rzeczywiście miało miejsce, samo przez nią nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia o ile były właściciel lub jego następca prawny przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie zgłosili roszczenia o zwrot nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., że organ orzekający w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nie ma prawnego obowiązku badania, czy będący własnością uwłaszczanego podmiotu wywłaszczony wcześniej grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, to jest badania sposobu wykorzystania tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia.

Czynności te są bowiem wykonywane w odrębnym postępowaniu - o zwrot nieruchomości. Organ uwłaszczający musi jedynie ustalić, czy spełnione zostały wymogi określone w art. 2 ust. 1- zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Reasumując, nie można mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej - skarżącej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonych działek, skoro do dnia [...] nie wystąpiła z wnioskiem do kompetentnego organu o ich zwrot. Zakaz naruszenia praw osób trzecich - skarżącej do nieruchomości będących przedmiotem uwłaszczenia byłby złamany wówczas, gdyby przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej zgłosiła żądanie ich zwrotu, a mimo to organ - Prezydent I. - będąc o tym poinformowany, orzekłby o uwłaszczeniu zamiast zawiesić postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić ostatecznie należy, że w ocenie orzekającego składu sądu zamieszczone w art. 2 ust. 1 ustawy zastrzeżenie dotyczące nienaruszania praw osób trzecich winno być odnoszone do tych osób trzecich, które o swe prawa wystąpiły zanim doszło do uwłaszczenia (vide też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r. I OSK v1268/08 - lex 595012, z dnia 31 sierpnia 2010 r. I OSK 14291/09 - Lex 737493, z dn. 22 kwietnia 2009 r. I OSK 630/08 - lex 635254, z dnia 28 maja 2010 r. I OSK 1067/09 - lex 594869).

Ze względu na to, iż skarżąca D. B. nie może być zaliczona do kręgu tych osób, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, iż w zakresie objętym jej skargą decyzja Prezydenta Miasta I. z dnia [...] nie jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W kwestii zarzutu dotyczącego niepowiadomienia przez Prezydenta Miasta I. ówczesnych właścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym i w konsekwencji ich nieuczestniczenia w tymże postępowaniu stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być skutecznie podnoszony na gruncie postępowania nieważnościowego, bowiem stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a mieszanie trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne.

Odnosząc się zaś do powoływanego przez skarżącą wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. IV CSK 187/09, Sąd podziela pogląd SKO, że wyrok ten dotyczy odmiennego niż w rozpatrywanej sprawie, stanu faktycznego - roszczenia cywilnego o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną zbyciem nieruchomości (wcześniej wywłaszczonej) mimo uprzedniego złożenia przez uprawnione osoby wniosku o jej zwrot w związku z niewykorzystaniem jej na cele wywłaszczenia.

Niemniej teza zamieszona w pkt 2 tego wyroku ma pełne odniesienie do sprawy niniejszej.

Zgodnie z ust. 3 art. 2 ustawy zamieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organem uprawnionym do stwierdzenia w drodze decyzji nabycia użytkowania wieczystego gruntów stanowiących, tak jak w niniejszej sprawie, własność gminy, był zarząd gminy.

Tymczasem, jak trafnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzja z dnia [...] wydana została przez organ niewłaściwy - Prezydenta Miasta I. zamiast przez Zarząd Gminy Miasta I., na co wskazuje zarówno widniejąca na niej pieczęć nagłówkowa, jak i podpis wraz z pieczęcią pod uzasadnieniem.

Co do zasady decyzja organu kolegialnego, poza odpowiednią pieczęcią nagłówkową, winna zawierać podpisy wszystkich jego członków, lecz zgodnie ze znowelizowanym ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 124, poz. 601) przepisem art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74) decyzje wydane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej , począwszy od dnia 18 listopada 1995 r. (data wejścia w życie noweli) podpisuje tylko wójt lub burmistrz, a nadto , w takiej decyzji należy wymienić imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w jej wydawaniu. Tego wymogu wymieniona decyzja nie spełnia oraz, jak już zaznaczono, nie ma na niej pieczęci nagłówkowej Zarządu Miasta I.

Decyzja ta dotknięta jest zatem kwalifikowaną wadą określoną w art. .156 § 1 pkt 1 kpa, która jednak nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności z uwagi na zakaz wynikający z art. 156 § 2 kpa (upływ ponad 10 lat od doręczenia decyzji), czego konsekwencją było ograniczenie się przez SKO do stwierdzania wydania decyzji w omawianej kwestionowanej przez skarżącą części z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd uwzględniając skargę Przedsiębiorstwa G. Spółka z o.o. w I. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a skargę wniesioną przez D. B. oddalił.

Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie dotyczącym działki nr [...] organ winien mieć na uwadze, że również i w tym zakresie decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem przepisów o własności.