Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 826/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 226 ust. 1 pkt 6 w zw z art. 72,
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Op 46/13 w sprawie ze skargi Powiatu K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowa w O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. na rzecz Powiatu K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 6 lutego 2013r. sygn. akt: I SA/Op 46/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględnił skargę Powiatu [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z [...] października 2012r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej i uchylił zaskarżoną uchwałę, określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana i zasądził od Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. na rzecz strony skarżącej kwotę 257,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji referując stan sprawy podał, że uchwałą z [...] października 2012r. nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm. dalej- u.r.i.o.), art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. dalej-u.s.p.), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. - orzekło nieważność uchwał:

-nr [...] Rady Powiatu w K. z [...] września 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej,

-nr [...] Zarządu Powiatu w K. z [...] września 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej,

-nr [...] Zarządu Powiatu w K. z [...] października 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej,

w częściach dotyczących określenia kwoty długu w latach 2012-2027, z powodu naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej-u.f.p.) oraz §3 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298. poz. 1767). Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie nadzorcze rozstrzygnięcie Kolegium RIO wskazało, że w ramach powyższych uchwał, wprowadzających zmiany w wieloletniej prognozie finansowej, nieuwzględniono w tej prognozie, w kolumnie dług spłacany wydatkami (zobowiązania wymagalne, umowy zaliczane do kredytów i pożyczek), zobowiązań wynikających z umowy inwestycyjnej zawartej w dniu 25 listopada 2010r. ze Spółką z o.o. S. w W. pod nazwą "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu K. ".

Przedmiotem powyższej umowy było uzyskanie zagwarantowanych oszczędności poprzez wykonanie kompleksowych robót budowlanych polegających na termomodernizacji budynków oraz modernizacji oświetlenia w budynkach oświatowych oraz refundacja poniesionych wydatków za wykonane roboty budowlane wraz z rozłożeniem płatności w czasie na okres 9 lat. Wynagrodzenie wykonawcy wynikające z tej umowy wynosiło 19.688.532,53 zł. Przedstawiciel Powiatu K. podniósł m.in., że umowa inwestycyjna zawarta z firmą S. nie powinna być zaliczana do tytułów dłużnych z tytułu pożyczek i kredytów, wyszczególnionych w § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Kolegium RIO wskazało, iż zgodnie z treścią art. 226 ust. 1 u.f.p wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia; 2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; 5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; 6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243 oraz sposób sfinansowania spłaty długu; 7) objaśnienia przyjętych wartości.

Odwołało się także do zapisów art. 72 ust. 1 u.p.f., określający tytuły zobowiązań sektora finansów publicznych, składające się na państwowy dług publiczny oraz na wydane, w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 72 ust. 2 u.f.p., rozporządzenie z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, a zwłaszcza treść § 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia, dzielą się na:

1) papiery wartościowe, inne niż akcje, z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, z uwzględnieniem podziału na:

a) krótkoterminowe papiery wartościowe - o pierwotnym terminie wykupu nie dłuższym niż rok (bony skarbowe, obligacje, bony komercyjne, pozostałe papiery wartościowe),

b) długoterminowe papiery wartościowe - o pierwotnym terminie wykupu dłuższym niż rok (obligacje, obligacje skarbowe, pozostałe papiery wartościowe);

2) kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na:

a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie,

b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.

Stwierdzone wady dotyczące nieuwzględnienia w wieloletniej prognozie finansowej, w kolumnie dług spłacany wydatkami, zobowiązań wynikających z umowy inwestycyjnej zawartej ze Spółką z o.o. S. w W. pod nazwą "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu K. " , które winny być zaliczone do państwowego długu publicznego, jako wynikające z umowy nienazwanej , o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanej z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, która wywołała skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, stały się już powodem stwierdzenia uchwałą Kolegium RIO nr [...] z [...] września 2012r. nieważność wcześniejszej uchwały nr [...] Rady Powiatu w K. z [...] sierpnia 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, jako naruszającej art.226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w związku z art. 72 u.f.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. Kolegium RIO doszło do przekonania, że ponieważ zobowiązanie Powiatu K., powstałe w wyniku zawarcia wskazanej umowy stanowi tytuł dłużny zaliczany do państwowego długu publicznego, pominięcie go w kolejnych uchwałach Rady Powiatu w K. z [...] września 2012r. i Zarządu Powiatu w K. z [...] września 2012r i [...] października 2012r. , stanowiło w tym zakresie ponowne naruszenie przepisów art. 226 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 72 u.f.p. oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r.

II.

Powiat K., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 79 ust 5 u.s.p. w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm. dalej- k.p.a.), poprzez uwzględnienie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy skutków wynikających z nieprawomocnej wcześniejszej uchwały Kolegium RIO z [...] lutego 2012r., uchylającej uchwałę Rady Powiatu K. z [...] sierpnia 2012r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. W ocenie pełnomocnika, takie działanie organu nadzoru naruszało obowiązujący porządek prawny, poprzez wadliwe uznanie, że zaskarżona do sądu uprzednia uchwała Kolegium RIO legitymuje się walorem prawomocności formalnej i materialnej (naruszenie art. 16§2 k.p.a.) , a tym samym wynikające z niej skutki prawne stanowią podstawę do uchylenia dalszych uchwał organów stanowiących powiatu, dotyczących zmian dokonywanych w wieloletniej prognozie finansowej. Podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 226 ust. 1 pkt 6 u.p.f. w związku z art. 72 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. i w związku z §3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, polegające na błędnym zakwalifikowaniu umowy zawartej ze spółką S. do kategorii tytułów dłużnych, określonych jako umowy nienazwane, o terminie dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu i w konsekwencji orzeczenie nieważności uchwały. Pełnomocnik skarżącej poddał pod rozwagę Sądu zwrócenie się na podstawie art. 193 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. w związku z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w kwestii zgodności rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego z treścią art. 72 u.f.p. w świetle brzmienia art. 92 i art. 216 Konstytucji RP . Pełnomocnik wniósł także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124§1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej- p.p.s.a.) w przypadku zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślono, że przedmiotem skargi jest de facto spór prawny dotyczący wykładni przepisów rozporządzenia MF, w szczególności zapisu §3 ust 2 oraz zgodności przepisów prawa niższego rzędu (w tym przypadku rozporządzenia) z przepisami prawa rzędu wyższego (ustawa, Konstytucja RP). Wykładnia mających zastosowanie przepisów prawa powinna być dokonana w zgodzie z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) i w taki sposób, aby wyinterpretowana z tych przepisów norma prawa, nie stała w sprzeczności z normami wyższego rzędu. W przeciwnym przypadku konieczne byłoby pominięcie normy zawartej w rozporządzeniu lub ewentualnie wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze stosownym pytaniem prawnym. Jednocześnie autor skargi, odwołując się do orzecznictwa, zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, co umożliwia Sądowi odmowę zastosowania sprzecznych z ustawą lub Konstytucją RP przepisów aktu wykonawczego. Odnosząc te uwagi do realiów niniejszej sprawy, pełnomocnik wskazał przepisy prawa, na podstawie których można dokonać zaliczenia określonego zobowiązania do kategorii długu publicznego, w tym art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. i art. 72 u.f.p. oraz stosowne przepisy rozporządzenia wykonawczego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że skarga była zasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje analizy treści, objętych nią uchwał organów stanowiących powiatu, a dotyczących określonych zmian wprowadzonych w wieloletniej prognozie finansowej. Wbrew bowiem samej nazwie poszczególnych uchwał nie dokonują one zmiany samej wieloletniej prognozy finansowej, ale jedynie wprowadzają w niej zmiany w poszczególnych elementach, opierając się na dyspozycji art. 230 i 231 u.f.p. I tak, zgodnie z zapisami uchwały nr [.] Rady Powiatu w K. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, wprowadzono zmiany w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2011-2028, zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały, a zmiany te ujęte w załączniku, jak wynika z samej jego treści oraz załączonych do niego objaśnień, dokonane zostały w celu zapewnienia zgodności budżetu powiatu z wieloletnią prognozą finansową i dotyczyły roku 2012 i lat kolejnych w zakresie pozycji :

- " Dochody ogółem z tego" - zwiększenia planu dochodów o kwotę 5.829.238 zł.

- "Dochody bieżące"- zwiększenia planu o kwotę 5.796.385 zł.

- "Dochody majątkowe"- zwiększenia planu o kwotę 32.898 zł.

- "Wydatki bieżące (bez odsetek i prowizji od kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych w tym " - zwiększenia planu o kwotę 5.795.707 zł.

- " Wydatki majątkowe" - zwiększenia planu o kwotę 33.576 zł.

W załączniku nr 2 -wykaz przedsięwzięć do wieloletniej prognozy finansowej wprowadzono zadanie pod nazwą "Indywidualizacja procesu nauczania i wychowania uczniów w ramach projektu klas I-II" który będzie realizowany w latach 2012- 2013. W ramach kolejnej zakwestionowanej uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w K. z dnia [...] września 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, zostały dokonane zmiany w celu zapewnienia zgodności budżetu powiatu z wieloletnią prognozą finansową i dotyczyły roku 2012 w zakresie pozycji :

-"Dochody ogółem z tego" - zwiększenia planu dochodów o kwotę 10.526 zł.; -"Dochody bieżące"- zwiększenia planu o kwotę 10.526 zł.; "Wydatki bieżące (bez odsetek i prowizji od kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych w tym "- zwiększenia planu o kwotę 10.526 zł. W ramach uchwały Zarządu Powiatu w K. nr [...] z [...] października 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, dokonane zmiany dotyczyły roku 2012 i pozycji : Dochody ogółem z tego" - zwiększenia planu dochodów o kwotę 1.320 zł.; "Dochody bieżące"- zwiększenia planu o kwotę 1.320 zł.; "Wydatki bieżące (bez odsetek i prowizji od kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych w tym " - zwiększenia planu o kwotę 1.320 zł;

Jak wynika z treści przywołanych poszczególnych uchwał organów stanowiących powiatu, a zakwestionowanych przez Kolegium RIO w ramach zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwały te wprowadzały jedynie określone zmiany w wieloletniej prognozie finansowej, wynikające z konieczności dostosowania jej zapisów do aktualnego budżetu powiatu. Żadna z nich nie obejmowała jednakże pozycji dług spłacany wydatkami (zobowiązania wymagalne, umowy zaliczane do kredytów i pożyczek), jak i nie dotyczyła zobowiązań wynikających z umowy inwestycyjnej zawartej w dniu 25 listopada 2010r. ze Spółką z o.o. S. w W. pod nazwą "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu K. ". Ta zresztą kwestia nie mogła być już na tym etapie wprowadzania kolejnych zmian w wieloletniej prognozie finansowej przedmiotem zmian, skoro już uprzednio podjętą przez Radę Powiatu w K. w dniu [...] sierpnia 2012r. uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej doszło do wyeliminowania z tej prognozy zobowiązań wynikających z umowy nr FP/29/2010, zawartej w 25 listopada 2010r. przez Powiat K. z S. spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu K.". Wówczas też w objaśnieniach do tej uchwały uznano, że tego rodzaju umowy, jako umowy inwestycyjne nie są umowami nienazwanymi i nie stanowią tytułów zaliczających się do kategorii długu publicznego w rozumieniu art. 72 u.f.p., a w konsekwencji nie są tytułami dłużnymi w rozumieniu rozporządzenia i nie wpływają na wysokość wskaźnika zadłużenia powiatu.

Stanowisko to zostało wprawdzie zakwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która uchwałą Kolegium nr [...] z [...] września 2012r. stwierdziła nieważność tej uchwały Rady Powiatu w K., jako naruszającej art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w związku z art. 72 u.f.p. oraz §3 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011r., jednakże to rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z art. 80 ust 1 u.s.p., spowodowało wyłącznie wstrzymanie z mocy prawa wykonanie tej uchwały organu powiatu. Zgodnie bowiem z tym uregulowaniem, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie nie można nie zwrócić uwagi na kolejny zapis ustawy o samorządzie powiatowym, przewidujący w art. 85 ust 5, iż same rozstrzygnięcia nadzorcze również stają się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jeżeli skarga taka zostanie oczywiście wywiedziona. Dopiero zatem z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne. Skoro nadal w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr [...] Rady Powiatu w K. z [...] sierpnia 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, aczkolwiek objęta wstrzymaniem jej wykonania, w ramach której dokonano wyeliminowania z wieloletniej prognozy finansowej, zobowiązań wynikających z umowy nr FP/29/2010, zawartej w dniu 25 listopada 2010r. przez Powiat K. z S. spółką z o.o. pn. "Zwiększenie efektywności energetycznej w obiektach użyteczności publicznej Powiatu K.", to już z tego względu kolejne uchwały Rady i Zarządu Powiatu, nie mogły ponownie dotyczyć tej samej rozstrzygniętej już wcześniej kwestii. To zaś, że w treści kolejnych załączników Nr 1 do poszczególnych uchwał - w kolumnie dług spłacany wydatkami (zobowiązania wymagalne, umowy zaliczane do kredytów i pożyczek) - uwzględniono już w tej kolumnie skutki wynikające z uprzednio podjętej uchwały Rady Powiatu w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o usunięciu z tej pozycji długu z tytułu zobowiązań wynikających z umowy zawartej przez Powiat K. ze spółką S. w W., nie może być utożsamiane, jak czyni to Kolegium RIO w ramach zaskarżonej uchwały, z ponownym niezgodnym z prawem usunięciem tego samego długu, w ramach obecnie zakwestionowanych uchwał organów stanowiących powiatu. Nie można uznać, że poszczególne sporne uchwały, a to nr [...] Rady Powiatu w K. z [...] września 2012r.; nr [...] Zarządu Powiatu w K. z [...] września 2012r. oraz nr [...] Zarządu Powiatu w K. z [...] października 2012r., w ramach których doszło wyłącznie do ściśle określonych w nich zmian w wieloletniej prognozie finansowej, regulowały też sporną kwestię dotyczącą długu wynikającego ze zobowiązań z umowy zawartej przez Powiat K. ze spółką S. w W. Skoro brak było w tych uchwałach jakichkolwiek zmian dotyczących tej kategorii długu, pierwotnie ujętego w wieloletniej prognozie finansowej, a następnie wyeliminowanego z tej prognozy uchwałą z [...] sierpnia 2012r., stanowiącą przedmiot odrębnego postępowania nadzorczego (a także sądowoadministracyjnego), dokonane obecnie zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO stwierdzenie nieważności uchwał:

1. nr [...] Rady Powiatu w K. z [...] września 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej,

2. nr [...] Zarządu Powiatu w K. z [...] września 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej,

3. nr [...] Zarządu Powiatu w K. z [...] października 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w części dotyczącej określenia kwoty długu w latach 2012-2027, dotyczy nieistniejącego przedmiotu postępowania, co czyni wydane w tym zakresie rozstrzygniecie nadzorcze naruszającym prawo.

Wprawdzie można mieć wątpliwości, czy w sytuacji, gdy w wyniku wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] września 2012 r., w ramach którego Kolegium RIO orzekło nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w K. z [...] sierpnia 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, wskutek wstrzymania z mocy prawa jej wykonania dług wynikający z tytułu zobowiązań odnoszących się do umowy zawartej przez Powiat K. ze spółką S. w W., nie powinien być nadal ujmowany w wieloletniej prognozie finansowej (załącznik nr 1 do poszczególnych uchwał) na którą nanoszone są kolejne zmiany, w tym dokonane zakwestionowanymi obecnie uchwałami, ale jest to kwestia, której nie można utożsamiać, z jak czyni to Kolegium RIO, ze wskazywanymi naruszeniami prawa.

IV.

Regionalna Izba Obrachunkowa w O. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.):

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez uznanie, że organ nadzoru nie jest uprawniony do objęcia nadzorem uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej łącznie z całą treścią wieloletniej prognozy finansowej lecz jedynie w zakresie jej poszczególnych elementów zgodnie z załącznikiem do uchwały i objaśnieniami,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie tj. art. 226 ust. 1 pkt 6 w zw z art. 72 u.f.p. oraz w zw z §3 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 grudnia 2011r. polegająca na pominięciu przez WSA oceny realistycznego charakteru wieloletniej prognozy finansowej pomimo, że załącznikiem do uchwały organu Powiatu była wieloletnia prognoza finansowa obejmująca również zakwestionowaną przez Kolegium kwotę długu co do jej realności,

3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez uznanie , że można mieć wątpliwość czy w wyniku wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego skutkującego wstrzymaniem z mocy prawa wykonania uchwały której Kolegium orzekło nieważność, dług z tytułu zobowiązań odnoszących się do umowy zawartej przez Powiat K. z S. Sp. z o.o. nie powinien być nadal ujmowany w wieloletniej prognozie finansowej podczas gdy nie powinno budzić wątpliwości, że wstrzymanie z mocy prawa wykonania unieważnionej uchwały skutkuje koniecznością ujmowania w wieloletniej prognozie finansowej wykreślonego zobowiązania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik Powiatu K. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego (Regionalnej Izby Obrachunkowej w O.) kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 106§3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów: umowy zawartej 4 marca 2010r. przez Gminę R. a S. Sp. z o.o. w W., raportu NIK nr 1/2013/P/12/052/KGP z kontroli realizacji przedsięwzięć w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego, z Wystąpienia pokontrolnego z 10 października 2012r. i uchwały nr [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej w K.- na okoliczność, że umowa z 25 listopada 2010r. była umową o partnerstwie publiczno-prywatnym.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Odnosząc się do wniosku dowodowego sformułowanych w oparciu o art. 106§3 p.p.s.a. to należy przypomnieć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd II instancji. W związku z powyższą zasadą-wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego-jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Art. 106§3 p.p.s.a. nie może być również podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy administracji i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Dlatego też niedopuszczalne jest w postępowaniu ze skargi kasacyjnej dopuszczenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 14 lipca 2004r. sygn. akt: GSK 593/04 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosków zawartych w pismach procesowych o przeprowadzenie w trybie art. 106§3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, pomijając w związku z tym ocenę charakteru prawnego załączonych do skargi kasacyjnej dodatkowych pism zawierających owe wnioski dowodowe. Co istotne i co wymaga zaakcentowania, zgodnie z art. 106§3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na marginesie, należy zauważyć, że art. 106§3 p.p.s.a. wpisuje się w istotę sądowej kontroli działalności administracji publicznej wynikającą z art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z tym unormowaniem ustawy zasadniczej, co zostało rozwinięte w przepisach p.p.s.a., zadaniem sądów administracyjnych jest ocena zgodności z prawem aktów, kończących postępowanie przed organami administracji publicznej, a nie prowadzenie tego postępowania w zastępstwie organów. Dlatego też w art. 106§3 p.p.s.a., jako odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133§1 p.p.s.a., w myśl której Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, dopuszczono przed sądem administracyjnym jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Celem tego postępowania nie jest przy tym dokonywanie ustaleń na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ale dokonania kontroli takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z tych przyczyn przedstawione przez pełnomocnika Powiatu K. materiały mogły być jedynie uznane za załączniki do odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 79 i art. 80 u.s.p. Zarzuty te mają charakter komplementarny i odnoszą się do kompetencji nadzorczych Regionalnej Izby Obrachunkowej nad działalnością powiatu, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny łącznie rozpoznał zarzuty zawarte w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wedle art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ze względu na ukształtowaną przepisami ustawowymi konstrukcję prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymanie wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego jawi się jako swoista gwarancja skuteczności nadzoru. Chodzi o to, iż stan wstrzymania wykonania takiej uchwały trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez NSA. Jest bezdyskusyjne to, iż w pierwszej z tych sytuacji, usunięcie z obrotu prawnego uchwały z mocą ex tunc "konsumuje" akt jej wstrzymania przez organ nadzoru, w drugiej zaś - uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. (Zbigniew Kmieciak, Małgorzata Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w:] Samorząd Terytorialny 2001 Nr 1-2 s. 92 ). W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego przez włączenie do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, a tym samym jego moc jest niejako "zawieszona w czasie". Dopiero upływ terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. W zależności od rodzaju i treści rozstrzygnięcia nadzorczego, jego uprawomocnienie się sprawia, że z obrotu prawnego eliminowana jest, ze skutkiem ex tunc, zakwestionowana uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (instytucja stwierdzenia nieważności uchwały). Skutkiem prawnym wstrzymania mocy uchwały jest niedopuszczalność podejmowania na jej podstawie działań. (Barbara Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej [w:] Państwo i Prawo 2002 Nr 9 s.15).

Podnieść należy, że pojęcie prawomocności orzeczenia ukształtowało się na gruncie procedur sądowych. W sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. Gdy chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze, konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym.

Konstrukcja prawomocności i związanej z nią wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego jawi się jako zasadnicza gwarancja poszanowania zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, bowiem do czasu rozstrzygnięcia sporu przez Sąd lub bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi, rozstrzygnięcie nadzorcze jeszcze nic nie zmienia w obowiązującym stanie prawnym. Łatwo przy tym wyobrazić sobie komplikacje, do których doszłoby, gdyby nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze rodziło natychmiastowy skutek prawny. W tej sytuacji, w razie jego uchylenia przez Sąd przywrócony zostałby pierwotny stan zgodności z prawem. Zatem istniałyby dwa stany zgodności z prawem, przedzielone stanem niezgodności z prawem spowodowanym wydaniem wadliwego nieprawomocnego i natychmiast wykonalnego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze zauważyć należy, iż art. art. 85 ust. 5 u.s.p. (rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd) mówiący o przesłankach prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, daje powiatowi tymczasową ochronę prawną przed skutkami nieprawomocnych a kwestionowanych przez nią ingerencji organu nadzorczego. Nie podważa to oczywiście wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygniecie nadzorcze z mocą ex tunc. Nieprawomocne rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność określonej uchwały wywołuje skutki jak postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały organu powiatu. Stan taki trwa do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podstawowe pytanie jakie rodzi się w ramach przestawionego zarzutu skargi kasacyjnej to, czy skutki prawne prawomocności o jakich wyżej mowa wyłączają kompetencje nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w odniesieniu do innych aktów powiązanych z tym w odniesieniu, do którego wydano rozstrzygnięcie nadzorcze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym jego wykonalność, nie pozbawia organu nadzory możliwości podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w określonym terminie albowiem brak prawomocności rozstrzygnięcie nadzorczego w jednej sprawie nie wyklucza prowadzenia działalności nadzorczej w innej z nią powiązanej. Regionalna Izba Obrachunkowa w ramach nadzoru może orzec o nieważności uchwały w całości lub części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym inną kwestią jest prawomocność rozstrzygnięcia nadzorczego i skutki prawne z tym związane a inną kwestią jest możliwość podejmowania działania nadzorczego w odniesieniu do konkretnie oznaczonej uchwały tylko wyłącznie w terminie zakreślonym w art. 79 ust. 1 u.s.p. Brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego w jednej sprawie pozwala na podjęcie innego rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie z nią powiązanej a wydanej w tym samym czasie, co stanowi realizacje uprawnień nadzorczych organu administracji rządowej w trybie art. 79 u.s.p.

Tak też się stało w niniejszej sprawie i co ważne, skorzystanie z powyższych uprawnień nadzorczych Regionalnej Izby Obrachunkowej nie zostało podważone przez WSA w O. Przyczyna dla której uchylono zaskarżoną uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. tkwiła bowiem w czym innym.

Nietrafny był także zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 w zw z art. 72 u.f.p. oraz w zw z §3 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 grudnia 2011r. przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie a polegająca na pominięciu przez WSA oceny realistycznego charakteru wieloletniej prognozy finansowej pomimo, że załącznikiem do uchwały organu Powiatu była wieloletnia prognoza finansowa obejmująca również zakwestionowaną przez Kolegium kwotę długu co do jej realności.

Istota kontrowersji w sprawie ogniskowała się wokół tego, czy Powiat K. zasadnie czy też nie, nie ujął w Wieloletniej Prognozie Finansowej zobowiązań z tytułu umowy zawartej z S. Sp z o.o. w W.

Lektura uchwały Powiatu K. nr [...] z [...] września 2012r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej wskazuje, że dotyczyła ona wprowadzenia zmian w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2011-2028 zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały oraz wprowadziła zmiany w wykazie przedsięwzięć zgodnie z załącznikiem nr 2. W załącznikach opisano zmiany, które zwiększyły plan dochodów (dochody bieżące i dochody majątkowe) jak również zwiększyły wydatki bieżące i majątkowe (bez odsetek i prowizji od kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych). W ramach przedsięwzięć wprowadzono zadanie ,,Indywidualizacja procesu nauczania i wychowania uczniów w ramach projektu klas I-III." Wynika z tego, że zmiana wieloletniej prognozy finansowej nie dotyczyła jedynie zwiększenia wydatków, co mogło by być odczytane jako realizacja umowy z S. Sp. z o.o. W uchwale uwzględniono także planowane zwiększenie dochodów. Ponadto, w treści uchwały i jej załącznikach, nigdzie nie zamieszczono zapisów odnoszących się do umowy zawartej z S. Sp. z o.o. W świetle tak ukształtowanej treści uchwały nie można przyjąć, że zobowiązanie wynikające z umowy zawartej z S. Sp. z o.o. jako ,,nieujawnione" w uchwale może być przedmiotem kontroli. Godzi się przypomnieć, że Powiat K. konsekwentnie stał na stanowisku (także uchwalając wcześniejsze uchwały), że umowa z S. Sp. z o.o. nie jest tytułem dłużnym więc nie należy jej ujmować w wieloletniej prognozie finansowej).

Należy zaznaczyć, że wieloletnia prognoza finansowa nie jest i nie może być podstawą prawną realizacji dochodów i wydatków budżetowych, nawet w przypadku braku budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto jej charakter prawny jest jedynie prognostyczny, nie może więc stanowić podstawy dyspozycji środkami publicznymi. Kryterium badania aktów w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jest zgodność ich treści z prawem. Natomiast kryterium realności przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej wartości stosowane może być wyłącznie w ujęciu formalnym, tzn. ocena prawidłowości przewidywań może następować tylko w zakresie zgodności z:

- przyjętymi ustaleniami/wielkościami uchwały budżetowej na dany rok,

- danymi dotyczącymi wielkości już zaciągniętych zobowiązań dłużnych.

W pozostałym zakresie, tj. m.in. realności prognozowanych w następnych latach dochodów oraz wydatków (bieżących, majątkowych), a także będących ich wynikiem prognozowanych wielkości deficytów/nadwyżek, Regionalna Izba Obrachunkowa może jedynie zwrócić uwagę na prawdopodobieństwo ich niedoszacowania albo przeszacowania - ale tylko wówczas, gdy istnieją uzasadnione przesłanki takich twierdzeń a taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Szczegółowość i formuła objaśnień przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej zależy wyłącznie od konwencji przyjętej przez organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego, co nota bene nie było kwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w O.

W świetle powyższego, prawidłowym jest pogląd WSA w O., wedle którego podjęcie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w O. uchwały w dniu [...] października 2012r. nr [...] dotyczyło nieistniejącego przedmiotu postępowania co czyniło wydane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszającym prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów i żądań, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §18 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461). Na kwotę tę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 120,00 zł.