Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 948/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
658
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 3, 141 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 174, art. 176, art. 183, art. 185, art. 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej inicjatora referendum – P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B., T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 112/14 w sprawie ze skargi inicjatora referendum – P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B., T. M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Podlaskiego na rzecz inicjatora referendum solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył w pkt 1 postępowanie w sprawie ze skargi P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego, a w pkt 2 stwierdził, że bezczynność Sejmiku Województwa Podlaskiego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 6 listopada 2014r. inicjator referendum - grupa obywateli składająca się z: P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., . M., S. B., S. C., S. B. i T. M., reprezentowana przez pełnomocnika P. M., złożyła do Marszałka Województwa Podlaskiego wniosek o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. W tym samym dniu Sejmik Województwa Podlaskiego podjął uchwałę nr XLV/539/14 w sprawie powołania komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w sprawie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. W dniu 6 listopada 2014r. oraz w dniu 12 listopada 2014r. odbyło się posiedzenie w/w Komisji. Następnie w/w Komisja w piśmie z dnia 19.11.2014r. nr BSW.603.7.2014 stwierdziła brak dokumentu pełnomocnictwa P. M. do reprezentowania grupy inicjatywnej do sprawy przeprowadzenia w/w referendum oraz zaleciła zwrot wniosku grupie inicjatywnej, wyznaczając 14-dniowy termin, tj. do dnia 3 grudnia 2014r. do usunięcia stwierdzonego uchybienia. W dniu 21 listopada 2014r. P. M. przedłożył pełnomocnictwo z dnia 24 września 2014r.

Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2014r. pełnomocnik inicjatora referendum wystąpił do Marszałka Województwa Podlaskiego oraz Przewodniczącego Sejmiku Województwa Podlaskiego o wydanie odpisu uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego nad wnioskiem o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w sprawie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

Pismem z dnia 9 grudnia 2014r. nr BSW.603.10.2014 poinformowano pełnomocnika inicjatora referendum, że w dniu 8 grudnia 2014r. Sejmik Województwa Podlaskiego uchwałą nr I/5/14 powołał Komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w sprawie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym.

W dniu 16 grudnia 2014r. odbyło się posiedzenie w/w Komisji.

W dniu 18 grudnia 2014r. inicjator referendum reprezentowany przez radcę prawnego B. W., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, o którym mowa we wniosku z dnia 6 listopada 2014r. Skarżący wniósł o uwzględnienie przez Sąd powyższej skargi, tj. o wydanie wyroku zastępującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum, zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy władz publicznych nie podjęły właściwej uchwały, nie odpowiedziały na wnioski o informacje ani nie zwróciły wniosku z dnia 6.11.2014r. z załącznikami, tj. w szczególności z podpisami obywateli popierających wniosek referendalny. Strona skarżąca oświadczyła również, że wniosek z dnia 6.11.2014r. spełnia wszystkie warunki formalne przewidziane prawem.

W dniu 22 grudnia 2014r. Sejmik Województwa Podlaskiego podjął uchwałę nr II/9/14 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 30 grudnia 2014r. pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z powodu braku zaistnienia przesłanki uprawniającej do zgłoszenia zarzutu niedotrzymania terminu referendum, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, ewentualnie o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Ponadto wskazano, że wybory samorządowe przeprowadzone w dniu 16 listopada 2014r. spowodowały utratę mandatów przez dotychczasowych radnych – członków uprzednio powołanej przez Sejmik komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada wymogom ustawy, jak też utratę mandatów przez innych radnych wchodzących w skład tego organu. Powyższe wymagało powtórzenia przez nowo wyłoniony Sejmik stosownej procedury związanej z dokonaniem oceny zgłoszonego wniosku z dnia 6 listopada 2014r., co nastąpiło z dotrzymaniem wymaganego terminu. Jednocześnie podniesiono, że w dniu 22 grudnia 2014r. została podjęta uchwała Sejmiku odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

Pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2015r. strona skarżąca poinformowała m.in., że komplet dokumentów posiadanych przez nią różni się z zestawem dokumentów przekazanych przez organ do sądu. W aktach sprawy brak jest wniosku referendalnego z dnia 7 listopada 2014r. oraz pełnomocnictwa P. M., które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego w dniu 24 września 2014r.

Podczas rozprawy w dniu 13 stycznia 2014r. pełnomocnik organu złożył do akt następujące dokumenty: pismo z dnia 01.10.2014r. i z dnia 2.10.2014r. kierowane do pełnomocnika inicjatora referendum – P. M. oraz z dnia 7.11.2014r. Pismem procesowym z dnia 15 stycznia 2015r. pełnomocnik skarżącego inicjatora referendum ustosunkował się do przebiegu rozprawy z dnia 13 stycznia 2015r.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że skarga na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie portu lotniczego wpłynęła do Sądu w dniu 18 grudnia 2014r., a w dniu 22 grudnia 2014r. Sejmik Województwa Podlaskiego podjął uchwałę nr II/9/14 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Sąd I instancji stwierdził zatem, że bezprzedmiotowe w sprawie stało się zobowiązanie organu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy portu lotniczego, skoro po wniesieniu skargi Sejmik Województwa Podlaskiego podjął w/w uchwałę nr II/9/14. W tym zakresie Sąd I instancji, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania sądowego. WSA w Białymstoku wyjaśnił, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Podjęcie zatem przez organ uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców powinno było nastąpić nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi. Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt, iż inicjatorowi referendum przysługuje skarga na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym oznacza, że termin ten należy traktować jako ostateczny. Niepodjęcie zatem przez Sejmik Województwa Podlaskiego stosownej uchwały we wskazanym wyżej terminie wskazuje na bezczynność organu. Wniosek z dnia 6 listopada 2014r. o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego został bowiem załatwiony dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tj. w dniu 22 grudnia 2014r., w momencie podjęcia przez Sejmik Województwa Podlaskiego uchwały nr II/9/14 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

Oceniając natomiast charakter bezczynności Sąd I instancji uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Sąd I instancji stwierdził, że należy mieć również na względzie, że wniosek o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego wpłynął do organu w dniu 6 listopada 2014r., zaś w dniu 16 listopada 2014r. odbyły się wybory samorządowe. Powyższa okoliczność mogła mieć wpływ na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku inicjator referendum: A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w zakresie pkt 1 i 2 oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Białymstoku skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 3, art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosku skarżących kasacyjnie, przy jednoczesnym szerokim uzasadnieniu zwalniającym Sejmik Województwa Podlaskiego z odpowiedzialności za bezczynność w procedowaniu wniosku o referendum lokalne. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 i art. 18 ustawy o referendum lokalnym przez ich błędną wykładnię.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd I instancji nie wykonał funkcji kontrolnej, o jakiej mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym i nie zastosował środka podanego w tym przepisie, tj. nie wydał orzeczenia zastępującego uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego i orzekł w jakimś innym przedmiocie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegało na umorzeniu postępowania, mimo że nie było ono bezprzedmiotowe, gdyż upłynął termin z art. 18 ustawy o referendum lokalnym i rola Sejmiku w procedowaniu wniosku referendalnego skończyła się i wygasła, a wobec skargi inicjatorów referendum wyłącznie Sąd mógł dalej procedować. W opinii inicjatora referendum żadne działanie Sejmiku podejmowane po upływie terminu z art. 18 ustawy o referendum lokalnym nie miało doniosłości prawnej i nie było potrzebne. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie mógł umorzyć postępowania, tylko winien był wydać wyrok merytoryczny zgodnie z kompetencjami z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Sąd I instancji nie mógł również zastosować art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie mógł bowiem zobowiązać Sejmiku do wydania w określonym terminie uchwały, gdyż organ ten pozbawił się prawa decydowania o wniosku referendalnym, zaniedbując działania w terminie z art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Sąd I instancji nie mógł więc wydać orzeczenia sprzecznego z kompetencjami, jakie daje mu art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym i delegować swojej wyłącznej kompetencji na Sejmik. Skarżący kasacyjnie uważa, że pozbawione znaczenia w sprawie i dla modelu działania sądu administracyjnego w warunkach z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym jest podjęcie przez Sejmik spóźnionej uchwały. Skarżący kasacyjnie uznał, że wywody Sądu I instancji o przewlekłym prowadzeniu postępowania albo nieprzekroczeniu terminu z art. 18 w/w ustawy o referendum lokalnym także nie mają znaczenia w sprawie. Z kolei naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji nie podał prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyjaśnienia motywów wyrokowania. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotyczy innej sprawy niż ta, w której składał skargę.

Uzasadniając natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji naruszył art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym przez jego błędną wykładnię, tj. nie wydał orzeczenia zastępującego uchwałę Sejmiku w sprawie wniosku referendalnego. Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał rolę i zadanie sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, tj. orzekał w innym zakresie, niż przewiduje ustawa o referendum lokalnym w jej art. 20 ust. 3 i o co wnioskowali w skardze obywatele. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że to Sąd I instancji stał się bezczynny w wykonaniu obowiązku i prerogatywy nałożonej nań w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Sąd I instancji niewłaściwie zastosował bowiem art. 20 ust. 3 w/w ustawy, rozumiejąc go jako kompetencję do przymuszenia Sejmiku do podjęcia określonej uchwały, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że rola Sejmiku po upływie 30-dniowego terminu zawitego z art. 18 tej ustawy w decydowaniu o przeprowadzeniu referendum lokalnego skończyła się, a stała się wyłączną kompetencją sądu administracyjnego, której nie można na nikogo delegować. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się w związku z tym również naruszenia art. 18 ustawy o referendum lokalnym przez jego błędną wykładnię. Określony w tym przepisie termin jest terminem najpóźniejszym i ostatecznym na podjęcie uchwały z wniosku referendalnego, a żaden przepis ustawy o referendum lokalnym ani żadnej innej ustawy nie pozwala na jego dowolne, nieograniczone wydłużanie. Skarżący kasacyjnie uważa, iż pobłażliwość Sądu I instancji wobec Sejmiku i błędna wykładnia art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym jest sprzeczna z treścią art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd I instancji nie powinien był uchylać się od wykorzystania prerogatywy i obowiązku nałożonego w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym i winien był wydać wyrok zgodnie z żądaniem skargi obywateli z dnia 18 grudnia 2014r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. uznano, że odnosi się on do ustrojowej pozycji sądów administracyjnych oraz podstaw sprawowania przez nie kontroli administracji publicznej. Nie jest tym samym przepisem procesowym, a do jego naruszenia może dojść wtedy na przykład, gdy w sprawie opartej o szczególne przepisy prawa materialnego przepisy te zostaną przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania sprawy pominięte. A zatem ten przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Również zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie może być uznany za zasadny, albowiem postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku podjęcia przez organ administracji aktu (uchwały) po wniesieniu skargi na bezczynność organu, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd. Organ powołał się na treść uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r., sygn.. akt I OPS 6/08 i stwierdził, że nie można zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został termin przewidziany do jej dokonania. Decydującym jest bowiem stan z chwili orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tej chwili czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Skoro więc Sejmik podjął w dniu 22 grudnia 2014r. uchwałę o odrzuceniu wniosku w przedmiocie przeprowadzenia referendum wojewódzkiego, to postępowanie w sprawie skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. Niezrozumiały jest natomiast dla Sejmiku Województwa Podlaskiego zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a, gdyż zarzucany w skardze stan bezczynności Sejmiku ustał w toku postępowania. Za nieuprawniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera zarzucanych uchybień. Zdaniem organu niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 i art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, oparte są one bowiem o własną, dowolną interpretację powołanych przepisów i wyrażają w istocie niezadowolenie skarżących kasacyjnie z zapadłego w sprawie orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że oparta została na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie inicjator referendum lokalnego powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie uzasadniony jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 3 oraz art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym w rozpoznawanej sprawie był art. 20 ust. 1-4 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 706 ze zm.). Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Ten przepis stanowił podstawę wniesionej w rozpoznawanej sprawie skargi. Wbrew zatem poglądowi Sądu I instancji, przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie była skarga na bezczynność, do której miałby zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. przewidujący, że "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Skarga na niedotrzymanie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego terminu na podjęcie uchwały w sprawie złożonego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłość w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. Dotyczy ona specyficznej bezczynności organu samorządowego, polegającej na niepodjęciu uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum, a zatem nie została objęta zakresem art. 3 §3 pkt 8 p.p.s.a., albowiem przepis ten dotyczy jedynie bezczynności administracji w podejmowaniu form działania przewidzianych w art. 3 §2 pkt 1-4a, podczas gdy uchwały organów samorządowych objęte są pkt 5-6 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a., gdyż wniesiona skarga nie była skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. Zasadnie zatem zarzucił skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji orzekał w innym przedmiocie niż wniesiona skarga na niedotrzymanie terminu, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 18 ustawy o referendum lokalnym.

Zasadny okazał się zatem również kolejny z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji nie podał w uzasadnieniu wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i prawidłowego wyjaśnienia jego motywów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odwołujące się do przesłanek bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym i warunków zastosowania poszczególnych elementów sankcji normy przewidzianej w art. 149 p.p.s.a., nie odpowiada stanowi faktycznemu tej sprawy i nie rozstrzyga sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną przez inicjatora referendum lokalnego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Chybione są argumenty Sądu I instancji dotyczące istnienia bezczynności organu w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. i jej oceny z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie ustosunkował się do twierdzeń, zarzutów i wniosku skarżących kasacyjnie o podjęcie wyroku zastępującego uchwałę Sejmiku. Sąd orzekał w zupełnie innym przedmiocie, błędnie kwalifikując wniesioną skargę jako skargę na bezczynność w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a.

W konsekwencji trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie także naruszenie przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, albowiem pomimo podjęcia przez Sejmik Województwa Podlaskiego w dniu 22 grudnia 2014r. uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum, nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania.

Błędnie Sąd I instancji uznał termin przewidziany w art. 18 ustawy o referendum lokalnym za termin instrukcyjny. W przepisie tym przewidziano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum został przekazany Marszałkowi Województwa Podlaskiego w dniu 6 listopada 2011r. Od tego zatem momentu rozpoczął bieg 30-dniowy termin do podjęcia uchwały przez Sejmik, po którego upływie Sejmik utracił kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Na bieg powyższego terminu nie ma wpływu okoliczność nowych wyborów w danej jednostce samorządu terytorialnego.

Podjęcie przez Sejmik uchwały po terminie określonym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym pozbawione jest doniosłości prawnej, nie może bowiem wywołać skutków prawnych w odniesieniu wnioskowanego referendum. Po upływie tego terminu skutki takie wywołać może jedynie wyrok Sądu wydany na skutek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Podjęta zatem w dniu 22 grudnia 2014r. uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014r. nr II/9/14 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego nie spowodowała bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, albowiem została ona podjęta po upływie 30-dniowego terminu z art. 18 ustawy o referendum lokalnym. W rozpoznawanej sprawie zainicjowanej skargą inicjatora referendum lokalnego na niedotrzymanie terminu podjęcia uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum uchwała ta nie miała zatem doniosłości prawnej. Nieprawidłowo uznał więc Sąd I instancji, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Trafny okazał się zatem zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ustawy o referendum lokalnym polegający na błędnej jego wykładni. Sąd nie mógł zobowiązać Sejmiku do wydania w określonym terminie uchwały, gdyż organ ten pozbawił się prawa decydowania o wniosku referendalnym, uchybiając terminowi z art. 18 ustawy o referendum lokalnym.

Sąd I instancji, wbrew wynikającemu z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, nie rozstrzygnął w sposób prawidłowy skargi wniesionej na podstawie tego przepisu. Trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że Sąd winien był wydać wyrok merytoryczny w tej sprawie. Art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym przewiduje, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, natomiast z ust. 4 wynika, że na podstawie takiego wyroku komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2. Ze względu na szybkość postępowania niezbędną w tego rodzaju sprawach, ustawa o referendum lokalnym wprowadza istotny wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny.

W rozpatrywanej sprawie należy zatem uznać, że Sąd I instancji nieprawidłowo potraktował wniesioną skargę jako skargę na bezczynność w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 p.p,s,a i zastosował tryb przewidziany dla tego rodzaju skarg, zamiast dokonać kontroli na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym i ocenić wniosek o przeprowadzenie referendum z punktu widzenia wskazanych w tej ustawie kryteriów.

Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego oraz prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, na podstawie art. 185 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę inicjatora referendum na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu podjęcia uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum, Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, że sądowa kontrola w takiej sprawie winna polegać na dokonaniu przez Sąd oceny zaistnienia przesłanki niedotrzymania terminu przewidzianego w art. 18 ustawy o referendum loklanym, a następnie na przeprowadzeniu oceny wniosku o przeprowadzenie referendum w kontekście spełniania przez ten wniosek wymogów ustawowych. Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym Sąd winien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a zatem w przypadku skargi na uchwałę organu stanowiącego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że wniosek mieszkańców nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, natomiast w przypadku skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum Sąd zobowiązany jest samodzielnie te przesłanki ocenić. Niedotrzymanie terminu określonego w art.18 ustawy o referendum lokalnym nie jest bowiem równoznaczne z osiągnięciem przez inicjatorów referendum ich zasadniczego celu, który sprowadza się do uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest spełnienie wymogów przewidzianych w ustawie o referendum lokalnym, spełnienie zaś tych wymogów skontrolować musi Sąd rozpoznający skargę na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.