Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1889/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek E. W. (dalej "Skarżącej") sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej "MIiB") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności (w części dotyczącej odszkodowania) decyzji Wojewody S. z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 1981 r. nr [...], wydanych w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania - utrzymał decyzję MIiB w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., przedstawia się następująco:

1. W kwestionowanym przez Skarżącą postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym organy I i II instancji orzekały dwukrotnie. Stosownie do powyższego:

(i) Decyzją z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz.64 z 1974 r. z późn.zm.), dalej "ustawy wywłaszczeniowej", "ustawy z 1958 r.", albo "ustawy", Prezydent Miasta S. (dalej "Prezydent") orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem – na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. (dalej "wnioskodawca wywłaszczenia") - nieruchomości położonej przy ul. Ż. nr [...] w S. o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność T. B. i E. B. (dalej odpowiednio: "pierwsza decyzja Prezydenta", "wywłaszczona/przedmiotowa nieruchomość", "(byli) właściciele").

W części odszkodowawczej w/w decyzji ustalono na rzecz właścicieli nieruchomości odszkodowanie m.in. za ziemię inspektową.

(ii) Decyzją odwoławczą z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] Wojewoda S. (dalej odpowiednio "Wojewoda" oraz "decyzja kasatoryjna Wojewody/pierwsza decyzja odwoławcza Wojewody"), po rozpatrzeniu odwołania właściciela od pierwszej decyzji Prezydenta uchylił tę decyzję w całości, stwierdzając konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na niewłaściwe ustalenie odszkodowania. Wojewoda wskazał w szczególności, iż w świetle art.8 ust.12 ustawy wywłaszczeniowej właścicielom nieruchomości nie przysługuje odszkodowanie za ziemię inspektową w skrzyniach i na stosie albowiem przedmiot ten nie stanowi nieruchomości czy też jej części składowej a rzecz ruchomą, za którą w/w przepis nie przewiduje odszkodowania.

(iii) Decyzją z dnia [...] stycznia 1981 r. nr [...] (dalej "druga decyzja Prezydenta") Prezydent ponownie orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu należnego odszkodowania, nie obejmującego wartości ziemi inspektowej.

(iv) Pismem z dnia [...] stycznia 1981 r. pełnomocnik właściciela wniósł do Wojewody odwołanie od drugiej decyzji Prezydenta, wskazując że właściciel " w zasadzie nie kwestionuje wysokości odszkodowania za poszczególne grunty, budynki i części składowe oraz trwałe urządzenia, z wyjątkiem: 1) urządzeń nawodniających, 2) utwardzenia placu, 3) ziemi inspektowej – zniszczonej i nadającej się do wykorzystania w ogrodnictwie czy warzywnictwie, 4) a nadto domaga się odszkodowania za korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono". Pełnomocnik wyjaśnił dalej, że główne zarzuty odwołania odnoszą się do wadliwego zdaniem pełnomocnika zakwalifikowania przez organ I instancji ziemi inspektowej jako ruchomości nie stanowiącej części składowej wywłaszczonej nieruchomości, w oparciu o którą to ocenę Prezydent nie uwzględnił w/w ziemi inspektowej przy ustalaniu odszkodowania (w odwołaniu zawarto na tę okoliczność wywód prawny, odwołujący się do przepisów kodeksu cywilnego). W odwołaniu zawarto również argumentację, mającą uzasadniać żądanie ustalenia odszkodowania z tytułu utraconych korzyści.

(v) Decyzją z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...] (dalej "druga decyzja Wojewody) Wojewoda: 1) zmienił drugą decyzję Prezydenta w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu (podwyższając kwotę tego odszkodowania a w efekcie łączną kwotę odszkodowania ustalonego w sprawie), 2) w pozostałej części odwołania nie uwzględnił.

2. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Skarżąca, będąca następcą prawnym byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości wniosła o stwierdzenie nieważności drugiej decyzji Wojewody oraz drugiej decyzji Prezydenta, wydanych w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia z tego tytułu odszkodowania (dalej łącznie: "decyzje wywłaszczeniowe"), zarzucając tym decyzjom rażące naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., regulujących tryb i zasady ustalania odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

3. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania.

4. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją MIiB.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister rozpatrzył ponownie, na wniosek Skarżącej, sprawę rozstrzygniętą decyzją MIiB, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem legalność wydanego w tym zakresie orzeczenia należy oceniać w kontekście jego zgodności z przepisami tej ustawy.

2. W sprawie nie doszło, wbrew twierdzeniom Skarżącej, do rażącego naruszenia art.22 ustawy wywłaszczeniowej, w myśl którego to przepisu odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która winna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Stosownie do powyższego:

2.1. Wymagana w/w przepisem rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została w sprawie przeprowadzona. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] Prezydent zawiadomił strony o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] stycznia 1981 r., w którym to dniu rozprawa ta istotnie odbyła się. Z protokołu rozprawy wynika, iż brali w niej udział właściciele przedmiotowej nieruchomości, którzy w jej toku wystąpili o zgodę na dalsze prowadzenie produkcji ogrodniczej w I półroczu 1981 r. oraz przyznanie odszkodowania za znajdującą się na zawnioskowanym do wywłaszczenia gruncie ziemię inspektową.

2.2. W rozprawie nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Co do zasady nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże wagę takiego naruszenia należy rozważyć w kontekście przebiegu całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Najistotniejsza kwestią do wyjaśnienia jest bowiem to, czy w/w uchybienie wpłynęło na wysokość ustalonego odszkodowania. Oznacza to, iż sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie, któremu nie towarzyszy wykazanie, że miał on wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Skarżąca nie wykazała, że brak biegłego na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Pomimo tego, że biegły nie brał udziału w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Tym samym zarzut w tym zakresie należy uznać za bezzasadny. W aktach sprawy znajdują się operaty szacunkowe biegłych z listy Wojewody S.: rzeczoznawcy wojewódzkiego ds. budowlanych mgr inż. E. W. - w części dotyczącej odszkodowania za grunt, rzeczoznawcy wojewódzkiego ds. budowlanych inż. J. B. oraz rzeczoznawcy wojewódzkiego ds. szacowania nieruchomości i ich części składowych mgr inż. Ł. G. - w części dotyczącej odszkodowania za składniki budowlane i roślinne posadowione na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnych biegłych.

Trzeba także nadmienić, iż w przedmiotowej sprawie w związku z rozbieżnościami w zakresie ustalenia wysokości należnego odszkodowania za części składowe przedmiotowej nieruchomości, sporządzony został protokół uzgodnienia opinii szacunkowej z sierpnia 1979 r. pomiędzy biegłymi mgr inż. Ł. G. oraz inż. J. B., z którego wynika, iż biegli uzgodnili wartość odszkodowania za części składowe w wysokości [...] zł.

Nietrafnie podnosi Skarżąca, iż ustalenie odszkodowania w oparciu o ww. protokół z uzgodnienia opinii szacunkowej było niezgodne z prawem, bowiem protokół ten stanowił realną wycenę części składowych nieruchomości, natomiast powołani biegli dysponowali fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzili wycenę, byli uprawnieni do jej sporządzenia i nie ma podstaw do uznania, że sporządzili ją nieprawidłowo.

Nie sposób się także zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej, iż organ orzekający o wywłaszczeniu był zobowiązany w zaistniałej sytuacji do ustalenia, którą z opinii przyjąć za rozstrzygającą w zakresie ustalenia odszkodowania, gdyż jedynie biegli rzeczoznawcy byli właściwi w zakresie szacowania gruntów oraz posadowionych na nich składników majątkowych, a nie organ wywłaszczeniowy, bowiem nie posiadał on w tym zakresie niezbędnych kompetencji.

2.3. Nie przesądza o rażącym naruszeniu art.22 ustawy z 1958 r. ta okoliczność, że opinia szacunkowa, ustalająca wysokość odszkodowania została sporządzona nie na zlecenie organu a na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Wprawdzie z treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej istotnie wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, niemniej powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych, działających na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. O ile tego rodzaju praktyka stała w sprzeczności z treścią samego przepisu, to w świetle orzecznictwa sądowego uchybienie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, a wycena gruntu, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała na wyliczeniu w oparciu o "sztywne stawki". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2. Tym samym błędne jest przyjęcie, iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy, stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wartość gruntu określoną w opinii szacunkowej.

2.4. Ocena, czy decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., powinna obejmować wyjaśnienie, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu.

Co do zasady organ nadzorczy nie jest uprawniony do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie biegły mgr inż. E. W. prawidłowo wyliczył odszkodowanie za grunt na podstawie przepisów art. 8 ustawy z 1958 r. oraz w oparciu o zarządzenie Naczelnika Miasta S. z dnia [...] stycznia 1974 r. Stosownie do powyższego:

Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Dla pozostałego obszaru odszkodowanie obliczano jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

W myśl art. 8 ust. 9 ustawy z 1958 r. wysokość stawki odszkodowania za obszar ponad działkę normatywną ustalał naczelnik powiatu (lub naczelnik miasta), na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej ¡do 10 - krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami.

W przedmiotowej sprawie biegły rzeczoznawca w opinii z kwietnia 1980 r., uzupełnionej aneksem z dnia [...].02.1981 r. ustalił, iż za część nieruchomości odpowiadającej działce normatywnej, tj. stanowiącej 400 m2 gruntu z ogólnej powierzchni [...] m2 przysługiwać winno odszkodowanie w wysokości 7% wartości domu jednorodzinnego, którego koszt wybudowania wynosił [...] zł ([...] zł x 0,07 = [...] zł). Natomiast za pozostałą część nieruchomości o pow. [...] m2 gruntu ([...] m2 - 400 mz = [...] m2), zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Miasta S. z dnia [...] stycznia 1974 r. ustalającym stawkę odszkodowania w kwocie 12,60 zł za 1 m2, przysługiwać winno odszkodowanie w wysokości [...]zł ([...] m2x 12,60 zł = [...] zł).

Zatem odszkodowanie za wywłaszczony grunt o powierzchni [...] m2 wyniosło łącznie [...]zł ([...]zł + [...]zł = [...]zł) i taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...].02.1981 r. nr [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzją Prezydenta z dnia [...].01.1981 r. nr [...].

Ponadto biegli ustalili odszkodowanie za posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny, którego wyceny dokonali w oparciu o art. 8 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który stanowił, że odszkodowanie za dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim rzemiosła i za budynek mieszkalno-pensjonatowy, powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynku zmniejszonym stosunkowo do stopnia jego zużycia.

Szczegółowej wyceny budynku mieszkalnego biegli dokonali w oparciu o obowiązujący wówczas cennik [...] do szacowania budynków systemem szczegółowym - wydanie IV z 1972 r. oraz przy zastosowaniu zarządzenia nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z [...].06.1977 r., wyceniając budynek na kwotę [...]zł.

Ponadto w przedmiotowej sprawie oszacowaniu podlegały również pozostałe składniki majątkowe posadowione na przedmiotowej nieruchomości, tj. piwnica, garaż, szopa, studnia, instalacja wodociągowa i inne, których wyceny dokonano w oparciu o przepis art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za inne części składowe nieruchomości, nie wymienione w ust. 4, 5, 7, 10 i 11, niezależnie od ich przydatności dla wnioskodawcy, powinno było odpowiadać kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia i nie mogło przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości; zastrzeżenie to nie miało zastosowania do wysokości odszkodowania za obiekty kultu religijnego uznanych przez Państwo wyznań.

Wobec powyższego, biegli dokonali wyceny poszczególnych składników majątkowych w następujących kwotach: budynek mieszkalny - [...]zł, stodoła - [...]zł, fundament pod budynek - [...]zł, inspekty i prowizoryczne szklarnie - [...] zł, piwnica murowana - [...] zł, garaż i komórki - [...]zł, instalacja wodociągowa - [...]zł, utwardzenie posesji - [...]zł, ogrodzenie - [...]zł, studnia - [...]zł, pozostałe naniesienia budowlane - [...]zł, drzewa owocowe, krzewy i inne uprawy - [...]zł.

Kwota odszkodowania przypadająca za stodołę, piwnicę, studnię, ogrodzenie, ustęp oraz garaż została podwyższona (zastosowano mnożnik 1,40), zgodnie z interpretacją Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska zarządzenia Dyrektora [...] z dnia [...].06.1977 r., zawartą w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...].10.1980 r. nr [...].

A zatem łączne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wyniosło [...]zł i w takiej wysokości zostało przyznane zaskarżoną decyzją Wojewody S. z dnia [...].02.1981 r. nr [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...].01.1981 r. nr [...].

2.5. Brak było podstaw do uwzględnienia w postępowaniu odszkodowawczym żądania właściciela nieruchomości o ustalenia odszkodowania za ziemię inspektową oraz utracone korzyści. Stosownie do powyższego:

Pismem z dnia [...].01.1981 r. właściciel, reprezentowany przez adw. S. R. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 1981 r. nr [...], zarzucając organowi orzekającemu brak przyznania odszkodowania należnego za ziemię inspektową oraz utracone korzyści, które właściciel mógłby osiągnąć, gdyby mu opisanej szkody nie wyrządzono.

Decyzją z dnia [...].02.1981 r. nr [...]. Wojewoda S. zmienił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...].01.1981 r. poprzez podwyższenie odszkodowania za wywłaszczony grunt z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...].02.1981 r., zmiana wysokości odszkodowania za grunt nastąpiła wskutek skorygowania opinii biegłego mgr inż. E. W. (aneks do opinii szacunkowej z dnia [...].02.1981 r.) i była podyktowana aktualnymi wytycznymi Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...].01.1981 r. [...].

Ponadto w uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji ocenił, iż żądanie odwołującego się odnośnie przyznania odszkodowania za ziemię inspektową oraz utracone korzyści nie może być uwzględnione z braku podstaw prawnych.

Rozwijające tę kwestię, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie należało się tylko za części składowe nieruchomości.

Natomiast zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 47 § 2 K.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego.

A zatem za wystarczające dla uznania, że mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z częścią składową, jest ustalenie, że odłączenie takiej części spowoduje istotną zmianę całości lub przedmiotu odłączonego.

Warunek ten nie został w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełniony, bowiem ziemię inspektową można było przenieść w inne miejsce bez jej uszkodzenia.

Tym samym skoro brak było podstaw do odszkodowania za ziemię inspektową oraz utracone korzyści, prawidłowo Wojewoda S. w decyzji z dnia [...].02.1981 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].01.1981 r., w żądanym przez odwołującego! się zakresie.

Konkludując, stwierdzić należy, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Odszkodowanie za znajdującą się na przedmiotowym gruncie ziemię inspektową oraz utracone korzyści nie przysługiwało, bowiem jak prawidłowo wskazał Wojewoda S. w decyzji z dnia [...].02.1981 r. nr [...], brak było podstaw prawnych do przyznania odszkodowania w tym zakresie.

3. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby oceniane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organ: właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowych decyzji.

IV. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2018 r., podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji MIiB z dnia [...] lipca 2017 r.

2) błędnej interpretacji art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez:

- uznanie, że dopuszczalne było ustalenie odszkodowania na podstawie "Protokołu uzgodnień" zamiast na podstawie sporządzonych przez uprawnione osoby elaboratu wyceny nieruchomości i że takie działanie organów nie naruszało rażąco prawa.

- uznanie, że nie naruszało rażąco prawa uznanie za dowód wartości nieruchomości w postępowaniu odszkodowawczym wycen sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

3) Uznanie, że nie naruszało rażąco prawa odstąpienie organów orzekających w sprawie ustalenia odszkodowania od zajęcia stanowiska wobec rozbieżnych wycen złożonych przez wnioskodawcę wywłaszczenia.

4) Uznanie, że nie naruszało rażąco prawa odstąpienie przez organy orzekające w sprawie odszkodowania od wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczych powodów, dla jakich organy te odrzuciły dowody w postaci wycen nieruchomości złożonych przez wnioskodawcę wywłaszczenia i przyjęły jako dowód wartości nieruchomości "Protokół uzgodnień" mimo tego, iż ówczesne przepisy o ustalaniu odszkodowań za wywłaszczenie nie znały takiego pojęcia nakazując ustalenie odszkodowania w oparciu o opinie biegłych.

Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

(i) Orzekając w sprawie ponownie, Prezydent nie ustalił odszkodowania za ziemię inspektową oraz murowaną budę dla psa, ograniczając się w tym zakresie do wyjaśnienia, że: (-) w odniesieniu do ziemi kompostowej - takie jest stanowisko organu odwoławczego, (-) w odniesieniu do budy - iż nie jest ona składnikiem nieruchomości.

(ii) Gdyby nawet uznać umocowanie organu wywłaszczeniowego do ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o wyceny sporządzone poza postępowaniem wywłaszczeniowym, to i tak ustalenie w niniejszej sprawie odszkodowania na podstawie "Protokołu uzgodnienia opinii szacunkowej" stanowi naruszenie prawa. Protokół ten w istocie nie był żadnym protokołem uzgodnienia - nie zawierał bowiem analizy obu operatów ani wyjaśnień co do przyczyn powstałych różnic. "Protokół" był jedynie wyliczeniem średnich dla poszczególnych pozycji wycen i za opinię rzeczoznawcy w żadnym razie nie mógł być uznany.

Niedopuszczalne więc było uznanie, iż w przypadku gdy dwóch biegłych miało inne zdanie co do wartości poszczególnych składników majątkowych podlegających wycenie, to należało przyjąć średnią cenę tychże składników. Oczywiste jest przecież, że przynajmniej jedna z wycen musiała zawierać błędy, a być może błędne były obie.

Obowiązkiem organu wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego było w tej sytuacji dokonanie analizy obu operatów, zażądanie od rzeczoznawców szczegółowych wyjaśnień i na tej podstawie ustalenie, czy operaty te mogą być dowodami w postępowaniu i w jakim zakresie. Niewywiązanie się organu pierwszej instancji z tego obowiązku oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

(iii) Oceny i wskazania organu odwoławczego, zawarte w pierwszej decyzji odwoławczej, wiązały organ I instancji wyłącznie w zakresie wskazania braków postępowania, wymagających uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zaś w zakresie późniejszego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Tym samym organ powinien był uwzględnić fakt, że niektóre składniki nieruchomości wykorzystywanych w gospodarstwie rolnym, w tym także ogrodniczym, przejmowane razem z gruntem na własność Państwa tracą swą funkcjonalność, jeżeli pozbawić je elementów, które technicznie mogą być odłączone od tego składnika lecz ich odłączenie pozbawia składnik funkcjonalności i wartości ekonomicznej. Takimi składnikami niewątpliwie były inspekty oraz szklarnie. Stanowią one urządzenie, w skład którego oprócz obudowy wchodzi ziemia inspektowa. Obudowa bez ziemi inspektowej staje się nieprzydatna, traci swój sens gospodarczy. Ziemia inspektowa jest konieczna do korzystania z inspektu. W świetle kodeksu cywilnego stanowi więc przynależność inspektu. A ponieważ inspekt stanowi część składową wywłaszczanej nieruchomości ziemia inspektowa stanowi przynależność tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 52 Kodeksu cywilnego czynność prawna mająca za przedmiot rzecz główną odnosi skutek także względem przynależności, chyba że co innego wynika z treści czynności albo z przepisów szczególnych. Oznacza to, że wywłaszczenie objęło także ziemię inspektową znajdującą się w inspektach i szklarniach i za tę ziemię powinno być ustalone odszkodowanie.

Ostateczne odszkodowanie było o około 10% niższe niż mogłoby być przy przyjęciu wyceny korzystniejszej. Ówcześnie była to kwota prawie równa rocznym przeciętnym zarobkom, co wg obecnych wartości oznacza stratę około 60000 zł - a więc nie symboliczną. Z niczego natomiast nie wynika, że ta korzystniejsza wycena była sprzeczna z ówcześnie obowiązującym prawem.

(v) W świetle orzecznictwa NSA aby uznać, iż wymagana ustawą rozprawa odszkodowawcza została prawidłowo przeprowadzona konieczne było, by jej przedmiotem było rozważenie kwestii ustalenia odszkodowania (wysłuchanie opinii biegłych powołanych przez organ).

Z akt sprawy nie wynika, że wywłaszczani właściciele zostali zapoznani z operatami. Gdyby bowiem znali treść obu operatów niewątpliwie zarówno w czasie rozprawy jak i w odwołaniu od decyzji podnieśliby kwestię tak dużej rozbieżności między ostatecznymi kwotami ustalonymi przez obu biegłych.

W tamtym okresie wycena nie była dokonywana na podstawie analizy obrotu rynkowego lecz w oparciu o obowiązujące powszechnie, wprowadzone stosownymi przepisami, cenniki. W przypadku wyceny składników budowlanych były to cenniki [...] oraz Katalogi Cen Kosztorysowych wraz z odpowiednimi mnożnikami. Oznacza to, że co do zasady obie wyceny powinny dać taki sam wynik. Jeżeli wyceny się różniły oznaczało to, że któryś z wyceniających (a niekiedy obydwaj) popełnili błąd bądź przy opisie szacowanych nieruchomości bądź też przy stosowaniu cenników, poprzez zastosowanie niewłaściwych pozycji cenników. Uzgodnienie wyceny powinno więc polegać na dokonaniu szczegółowej analizy obu operatów, ustaleniu przyczyn rozbieżności i usunięciu tych przyczyn. W zupełnie wyjątkowych przypadkach mogło dojść do sytuacji, że obaj wyceniający podtrzymali swoje stanowiska - i wtedy decyzja co do tego, który pogląd jest właściwy powinna należeć do organu ustalającego odszkodowanie.

Jak wskazuje Wincenty Ramus w komentarzu do art. 22 ustawy wywłaszeczeniowej z 1958 r. (Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1975, str. 187) powołani przez organ biegli "mogą złożyć opinię szacunkową na piśmie lub ustnie do protokołu rozprawy. Jeżeli w sprawie występuje dwóch lub więcej biegłych, mogą oni złożyć opinię łączną lub opinie oddzielne. W wypadku gdy opinie biegłych dotyczące tej samej nieruchomości lub poszczególnych jej części składowych różnią się między sobą, organ orzekający o wywłaszczeniu i odszkodowaniu ocenia według własnego uznania, którą z opinii przyjąć za rozstrzygającą do wydania decyzji."

Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1978/00 publ. Legalis, w którym stwierdził, że "Opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ - nie zaś biegły - rozstrzyga sprawę". Stanowisko Sądu, mimo że zajęte w sprawie prowadzonej na podstawie późniejszych przepisów, ma w pełni zastosowanie także do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

W wyroku NSA z dnia 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 2, natomiast przyjęto, że: "zaniedbanie organu administracji państwowej w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie, zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy".

Jak wynika z operatów największa różnica w wycenie wystąpiła w pozycji "inspekty". Różnica ta wynosi [...]zł. Ówcześnie kwota ta odpowiadała 17 średnim wynagrodzeniom, co z kolei obecnie odpowiada kwocie ca 72000 zł. Z niczego nie wynika, by wycena biegłego B., który ustalił wyższą kwotę za inspekty była nieprawidłowa. Jeżeli zresztą byłaby nieprawidłowa to organ miał obowiązek taką wycenę odrzucić. Nie uczynił tego ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy. Należy więc uznać, że wycena ta w pojęciu zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego była zgodna z prawem i zasadami sporządzania wycen.

V. W odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy orzeczenia Wojewody i Prezydenta, wydane na podstawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, są obciążone - w części ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do poprzedników prawnych Skarżącej - którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Zaskarżoną obecnie decyzją Minister podzielił stanowisko zajęte przez [...] w pierwszej decyzji nadzorczej, że kwestionowana przez Skarżącą część odszkodowawcza w/w decyzji Wojewody i Prezydenta nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, co jest przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Prawne uwarunkowania stosowania instrumentów nadzorczych, przewidzianych w art.156 i nast. k.p.a. przedstawiają się następująco:

Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując [...] - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowe jest wolne od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenia te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, zawarte w kwestionowanych przez Skarżącą decyzjach wywłaszczeniowych Prezydenta i Wojewody, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności z rażącym naruszeniem przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Szczegółowe materialnoprawne zasady ustalania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarto w rozdziale 2 ustawy wywłaszczeniowej (art.7 – 14). Z kolei istotne uregulowania o charakterze procesowym zawarto w art.22 ustawy, który to przepis stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu (ust.1) a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie (ust.2).

Skarżąca konsekwentnie podnosi, że rażąca wadliwość kwestionowanych rozstrzygnięć odszkodowawczych w całości wynika:

1) już samego, bezspornego w sprawie faktu niedochowania przez organ wywłaszczeniowy pierwszej instancji wymogów ustalonych w art.22 ustawy, tj.: a) z racji niepowołania biegłych na okoliczność ustalenia wartości wywłaszczonych składników majątkowych (i oparcia się w to miejsce na opiniach sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), b) niezapewnienia uczestnictwa biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, co uniemożliwiło ich wysłuchanie i uzyskanie przez strony niezbędnych wyjaśnień (co do zasady zaniechanie to odnosić należy zarówno do biegłych, którzy powinni być powołani przez sam organ, do czego w ogóle nie doszło, jak i do biegłych, których opinie zostały wykorzystane przy ustalaniu odszkodowania;

2) dokonania przez organy wywłaszczeniowe rażącą wadliwej oceny dowodów w postaci w/w wyżej dwóch opinii szacujących wartość budowli i urządzeń posadowionych na wywłaszczonym gruncie (sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i formułujących odmienne wnioski co do wartości poszczególnych składników majątkowych), mającej polegać na odstąpieniu przez organy od dokonania szczegółowej oceny wiarygodności każdej z tych opinii (w celu ustalenia, która z nich ustala wartość wycenianych składników majątkowych w sposób prawidłowy) i oparciu się w to miejsce na protokole uzgadniającym wnioski w/w opinii w drodze automatycznego uśrednienia ustalonych w tych opiniach wartości.

W kontekście drugiego ze w/w zarzutów Skarżąca podniosła, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie wykazano w żaden sposób, w oparciu o analizę stosownych zasad wyceny, iż ustalenie odszkodowania za poszczególne składniki majątkowe winno następować właśnie według średniej wartości tych składników (tj. średniej arytmetycznej wartości danego składnika, wyliczonej na podstawie wartości przyjętych w poszczególnych opiniach), nie zaś według przyjętych w tych opiniach wartości przekraczających w/w średnią arytmetyczną. W skardze zwraca się np. uwagę na fakt, iż rozpiętość szacunków pomiędzy obiema w/w opiniami, odnosząca się do inspektów, osiągnęła znaczne rozmiary albowiem stanowiła równowartość ówczesnych 17 średnich wynagrodzeń. Oznacza to, iż automatyczne uśrednienie tych szacunków (któremu nie towarzyszyło szczegółowe uzasadnienie przesłanek jego zastosowania), bez wykazania wadliwości szacunku o wartości najwyższej, mogło prowadzić do istotnego zaniżenia odszkodowania.

Niezależnie od powyższego Skarżąca wskazała na rażącą wadliwość kwestionowanych rozstrzygnięć odszkodowawczych w zakresie nieprzyznania odszkodowania za: 1) ziemię inspektową (co było równoznaczne z zaniżeniem łącznej kwoty odszkodowania o około 10%), 2) murowaną budę dla psa.

W/w zarzutów podzielić nie można.

4. W pierwszej kolejności należy przychylić się do stanowiska organu, iż sam fakt naruszenia przez organ wywłaszczeniowy wymogów wynikających z art.22 ustawy wywłaszczeniowej (tj. niepowołanie przez organ własnych biegłych, nieuczestniczenie przez biegłych w rozprawie) nie przesądza automatycznie o konieczności kwalifikowania tego naruszenia jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie zostanie wykazane, iż sytuacja ta bezspornie wpłynęła na wynik postępowania (tj. spowodowała zaniżenie przyznanego odszkodowania).

Jak wskazano np. w wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2084/14, publ. LEX: "1. Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. 2. Brak biegłych na rozprawie nie ma wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.".

W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się również, że nawet brak rozprawy nie zawsze przesądza per se o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2915/16, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie ten pogląd podziela.

Za utrwalony zatem należy uznać pogląd, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia poważnych uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA).

W ocenie Sądu powyższa zasada znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji, w której przedmiotem wywłaszczenia był sam grunt (tj. w sytuacji, w której występowało klasycznie "sztywne", tj. w najdalej idący sposób zobiektywizowane i łatwe do zweryfikowania przez sam organ wywłaszczeniowy kryterium ustalania wartości przedmiotu wywłaszczenia), ale również w sytuacji, w której (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) wycena wartości wywłaszczanych składników majątkowych obejmowała również wycenę wartości części składowych gruntu, takich jak budowle czy urządzenia (w ramach której rzeczoznawca majątkowy dysponował pewnym zakresem uznaniowości).

5. Sąd nie podziela stanowiska skargi, iż w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym w szczególności do rażącego naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej poprzez ustalenie odszkodowania za posadowione na wywłaszczonym gruncie zabudowania i urządzenia budowlane w oparciu o protokół uzgodnienia opinii szacunkowej, sporządzony w sierpniu 1979 r. przez rzeczoznawców Ł. G. i J. B..

W postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym zgromadzono dwie odrębne opinie rzeczoznawców (obie sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem w/w postępowania), oszacowujące wartość zabudowań i urządzeń budowlanych, posadowionych na wywłaszczonym gruncie, tj. opnie rzeczoznawców J. B. oraz Ł. G.. Do opinii tych załączono dokument oznaczony jako "Protokół uzgodnienia opinii szacunkowej nieruchomości znajdującej się na terenie nieruchomości położonej w S., ul. Ż. [...] – stanowiącej własność Obywatela T. B.", podpisany przez w/w rzeczoznawców. W dokumencie tym rzeczoznawcy oświadczyli, że: (-) w sporządzonych przez nich opiniach wystąpiły różnice w cenie poszczególnych pozycji kosztorysowych lub przyjęcie odmiennych procentów zużycia naturalnego, (-) z tej racji, jako ostatecznie obowiązujące przyjęto średnie arytmetyczne wartości obu opracowań (protokół wyszczególnia następnie 17 pozycji składników majątkowych, dla których ustala się w/w średnią arytmetyczną). W oparciu o tak oszacowaną wartość części składowych wywłaszczonej nieruchomości ustalono następnie należne za nie odszkodowanie.

Skarżąca podnosi, że potraktowanie przez organy wywłaszczeniowe w/w protokołu uzgadniającego jako prawidłowej podstawy do oszacowania wartości wymienionych tam składników majątkowych i w efekcie podstawy do ustalenia odszkodowania było wadliwe albowiem obowiązkiem organów było pominięcie przedmiotowego protokołu i w to miejsce dokonanie samodzielnej oceny wiarygodności dowodowej obu opinii rzeczoznawców (które protokół miał uzgadniać). W ocenie skargi to na organach wywłaszczeniowych ciążył obowiązek przesądzenia, w ramach obligatoryjnej oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów, która z opinii sporządzonych przez rzeczoznawców rzetelniej oszacowuje wartość poszczególnych wywłaszczanych zabudowań i urządzeń i co za tym idzie, która z nich winna być uwzględniona przy ustalaniu odszkodowania.

W/w zastrzeżeń skargi Sąd nie podziela. Okolicznością bezsporną jest to, iż w toku postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego ujawnione zostały dwie, różniące się w pewnym zakresie co do konkluzji, specjalistyczne opinie, szacujące wartość przejmowanych wraz z nieruchomością budynków i urządzeń (różnice dotyczyły kwestii, w odniesieniu do oceny których rzeczoznawcy majątkowemu przysługiwał wówczas pewien margines swobody). Co do zasady (zarówno współcześnie, jak i w dacie orzekania w niniejszej sprawie o odszkodowaniu) sytuacja tego rodzaju niewątpliwie komplikuje postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia przez organ odszkodowawczy konkretnej wartości przejmowanego składnika majątkowego i o ile nie zachodzą oczywiste podstawy do zdyskredytowania wiarygodności dowodowej jednej z konkurencyjnych opinii (przy uwzględnieniu faktu, iż zarówno obecnie, jak i w dacie orzekania o odszkodowaniu, kompetencje organu prowadzącego postępowanie są w tym zakresie znacznie ograniczone z racji nieposiadania wiedzy specjalistycznej) niewątpliwie zachodzi konieczność usunięcia powstałych wątpliwości w oparciu o kolejny dowód (tj. np. w oparciu o kolejną opinię, w tym w szczególności sporządzoną przez kolejnego rzeczoznawcę). Co istotne jednak, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której w materiale dowodowym znalazły się wyłącznie konkurencyjne wobec siebie opinie dwóch rzeczoznawców albowiem rzeczoznawcy ci uzgodnili następnie swoje stanowisko w sprawie, sporządzając na tę okoliczność stosowny protokół. W świetle powyższego organy wywłaszczeniowe miały podstawy do uznania, iż sporządzone w sprawie opinie i protokół uzgodnieniowy stanowią ostatecznie łącznie wspólne, jednolite stanowisko obu rzeczoznawców w przedmiocie wartości wycenianych budynków i urządzeń (de facto wspólną opinię obu rzeczoznawców), wyznaczające tę wartość precyzyjnie. W/w łączna opinia mogła być zatem podstawą do ustalenia kwoty odszkodowania w sprawie.

Bezspornie trafnie podnosi Skarżąca, iż ostateczne uśrednienie przez obu rzeczoznawców wartości poszczególnych, podlegających wycenie składników majątkowych, działało na niekorzyść byłych właścicieli nieruchomości w tym sensie, że doszło w ten sposób do obniżenia tych kwot, które we wcześniejszych opiniach ustalono na poziomie przekraczającym wartości średnie, niemniej stwierdzić należy, iż przedmiotowe wartości średnie zostały ustalone przez rzeczoznawców w następstwie zgodnej weryfikacji szacunków, które w tychże opiniach zostały dokonane. Oznacza to zatem, iż szacunki, o których mowa powyżej, rzeczoznawcy uznali ostatecznie za nieprawidłowe.

Jakkolwiek słusznie podnosi Skarżąca, iż w/w protokół nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia (w odniesieniu do poszczególnych uzgadnianych szacunków cząstkowych) przesłanek uśredniania tychże szacunków, co niewątpliwie należy odczytywać jako przyjęcie przez rzeczoznawców pewnego generalizującego kryterium uzgadniania opinii, niemniej nie można w ocenie Sądu przyjąć, iż oparcie się przez organy wywłaszczeniowe na takim dokumencie (który, co już podkreślono, należy łącznie z opiniami rzeczoznawców odczytywać jako ich stanowisko wspólne) stanowiło rażące naruszenie prawa.

Na marginesie podkreślić należy, iż w odwołaniu od drugiej decyzji Prezydenta (pismo z dnia [...] stycznia 1981 r.) pełnomocnik byłego właściciela nieruchomości wskazał, że właściciel " w zasadzie nie kwestionuje wysokości odszkodowania za poszczególne grunty, budynki i części składowe oraz trwałe urządzenia, z wyjątkiem: 1) urządzeń nawodniających, 2) utwardzenia placu, 3) ziemi inspektowej – zniszczonej i nadającej się do wykorzystania w ogrodnictwie czy warzywnictwie, 4) a nadto domaga się odszkodowania za korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono". Pełnomocnik wyjaśnił dalej, że główne zarzuty odwołania odnoszą się do wadliwego zdaniem pełnomocnika zakwalifikowania przez organ I instancji ziemi inspektowej jako ruchomości nie stanowiącej części składowej wywłaszczonej nieruchomości, w oparciu o którą to ocenę Prezydent nie uwzględnił w/w ziemi inspektowej przy ustalaniu odszkodowania (w odwołaniu zawarto na tę okoliczność wywód prawny, odwołujący się do przepisów kodeksu cywilnego). W odwołaniu zawarto również argumentację, mającą uzasadniać żądanie ustalenia odszkodowania z tytułu utraconych korzyści.

Jakkolwiek co do zasady sama okoliczność niekwestionowania przez stronę postępowania odszkodowawczego kwoty odszkodowania przyznanego jej z tytułu utraty prawa własności wywłaszczonej nieruchomości nie zwalnia organu odszkodowawczego od obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na rzetelnym oszacowaniu wartości w/w nieruchomości, o tyle przy rozstrzyganiu w prowadzonym wiele lat później postępowaniu nadzorczym, wyjaśniającym czy przy ustalaniu w/w odszkodowania mogło dojść do rażącego naruszenia prawa (polegającego na rażącym zaniżeniu wartości składników majątkowych, których utratę odszkodowanie miało rekompensować) nie jest obojętne to, czy w toku postępowania odszkodowawczego zainteresowana strona formułowała (mając ku temu sposobność) tego rodzaju zarzuty. Jak wynika z cytowanego odwołania były właściciel wywłaszczonej nieruchomości wprawdzie formalnie zgłosił zastrzeżenia do wyceny dwóch składników majątkowych (spośród 17 wymienionych w protokole uzgodnieniowym), tj. urządzeń nawodniających oraz utwardzenia placu (a zatem nie w odniesieniu do wymienionych w skardze inspektów oraz budy dla psa), niemniej zarzutów tych w żaden sposób nie skonkretyzował, jednoznacznie zaznaczając, iż głównie domaga się przyznania odszkodowania za ziemię inspektową (której organy nie uznały za część składową przejętej nieruchomości) oraz odszkodowania z tytułu utraconych korzyści (które to zarzuty zostały w odwołanie obszernie uzasadnione).

Powyższe uprawnia do przyjęcia, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości (pomimo niekwestionowanego posiadania ku temu odpowiedniej sposobności) nie zgłaszał zastrzeżeń co do sposobu weryfikacji stanowiska biegłych, dokonanej w protokole uzgodnieniowym, nie uznając iż weryfikacja ta prowadzi do rażącego zaniżenia należnego mu odszkodowania.

6. Nie można przyjąć, iż w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia art.8 pkt 12 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez nieprzyznanie odszkodowania za część składową wywłaszczonej nieruchomości w postaci ziemi inspektowej. O uchybieniu tego rodzaju można by mówić wyłącznie w tej sytuacji, w której posiadanie przez w/w ziemię inspektową charakteru części składowej nieruchomości byłoby bezsporne. Tymczasem podzielić należy ocenę organów wywłaszczeniowych oraz nadzorczych, że w/w składnik majątkowy nie stanowił takiej części składowej nieruchomości. Nie można bowiem uznać, nawiązując do kryterium ustanowionego w art.47 § 2 kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, iż przedmiotowa ziemia inspektowa nie mogła być odłączona o nieruchomości bez uszkodzenia lub istotnej zmiany bądź to tej nieruchomości bądź to samej ziemi inspektowej. Nawiązując z kolei do kryterium szczegółowego, odnoszącego się wprost do części składowych gruntu (art.48), stwierdzić należy, że ziemia inspektowa nie należy do kategorii takich rzeczy, jak: budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

Sąd nie podziela również argumentacji skargi co do zasadności uwzględnienia w kwocie ustalonego odszkodowania wartości ziemi inspektowej jako przynależności wywłaszczonej nieruchomości (status ten miałby być pochodną posiadania przez tę ziemię charakteru przynależności części składowych wywłaszczonej nieruchomości w postaci inspektów). Podzielić należy bowiem zdanie organów, iż ziemia inspektowa mogła być odłączona od inspektów bez szkody dla ich wartości i przeniesiona w inne miejsce, co wykluczało konieczność przejęcia własności tej rzeczy przez Państwo.

7. Co do zasady hipotetyczne nieujęcie w kwocie odszkodowania wartości składnika majątkowego, który w zestawieniu z tą kwotą mógł reprezentować wartość wyłącznie znikomą (vide wspomniana w skardze murowana buda dla psa), nie daje podstaw do przyjęcia, iż ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (zasada ta zwalnia Sąd z obowiązku ustalenia, czy roszczenia odszkodowawcze, związane ze w/w budą dla psa, były w ogóle zasadne).

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.