Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2242/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100, art 2, art 3, art 11 ust 2, art 106 ust 4, art 39
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 17/12 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 17/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z [...] listopada 2011 r., nr SK0.4000-1331/2011 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sulejówka z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego na łączną kwotę 5820 zł w sierpniu 2011 r., w tym na: artykuły piśmienne i kserowanie - 100 zł, utrzymanie telefonu komórkowego - 200 zł, świece - 100 zł, kostium kąpielowy i karnet na basen - 250 zł, kalosze - 100 zł, parasol duży - 150 zł, torbę na zakupy - 200 zł, ciśnieniomierz - 350 zł, obuwie skórzane - 300 zł, gaz w butlach - 270 zł, odzież - 500 zł (kurtka, spodnie, bielizna), wodę - 750 zł, leki i leczenie - 2000 zł, kołdrę z wełny merynosa i pościel - 400 zł, pralnię - 150 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że Burmistrz Miasta Sulejówka, po rozpoznaniu wniosków skarżącej z dnia 1 sierpnia 2011 r., w/w decyzją z [...] sierpnia 2011 r., odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na łączną kwotę 5820 zł na wyżej wskazane potrzeby.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, w związku z czym zaskarżoną decyzją utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ustalił, że odwołująca się prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie nr [...]. Orzeczenie wydano do dnia 30 maja 2012 r. Źródłem utrzymania strony jest zasiłek stały w kwocie 324,00 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. Ponadto organ podał, że w każdym miesiącu strona ubiega się o kilkunastotysięczne zasiłki na powtarzające się potrzeby. W sierpniu 2011 r. odwołująca się złożyła 14 wniosków z prośbą o udzielenie pomocy materialnej na łączną kwotę 5820 zł.

Organ odwoławczy podał, że podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego jest brak współpracy skarżącej z ośrodkiem pomocy społecznej i niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ ustalił, że ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzono w mieszkaniu skarżącej w kwietniu 2010 r. Pismem z 2 sierpnia 2011 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku poinformował skarżącą o terminie i miejscu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zaproponowano dzień 23 sierpnia 2011 r. Skarżąca odebrała zawiadomienie w dniu 22 sierpnia 2011 r. W tym dniu telefonicznie poinformowała Ośrodek, że termin wywiadu wyznaczony na 23 sierpnia 2011 r. jest nieaktualny i oczekuje pracowników opieki społecznej w dniu następnym o godz. 9.00. Jednak w dniu 24 sierpnia 2011 r. pracownicy socjalni nie zostali wpuszczeni do mieszkania skarżącej, czym uniemożliwiono im dokonanie analizy i oceny bieżącej sytuacji życiowej strony. Zdaniem organu odwoławczego, takie zachowanie osoby domagającej się świadczeń z pomocy społecznej wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkującej odmowę przyznania świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S.. W uzasadnieniu skargi wskazała na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja wydana została na podstawie kłamliwych stwierdzeń Kierownika MOPS oraz z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Podała, że od 22 lipca 2006 r. nie otrzymała żadnej pomocy społecznej. Od tego czasu jest systematycznie szykanowana, szkalowana oraz terroryzowana celem podpisywania niewypełnionych kwestionariuszy wywiadu środowiskowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu złożył pismo procesowe będące uzupełnieniem skargi, w którym zarzucił wydanym w sprawie decyzjom: 1) przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wbrew dyrektywom art. 2 i 3 tej ustawy; 2) naruszenie art. 75 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie z urzędu niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście zaistniał brak współpracy z pracownikiem pomocy społecznej, czy też sytuacja była niezawiniona przez wnioskodawczynię; 3) naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Ustawa ta w art. 2 ust. 1 zawiera definicję pomocy społecznej, z której wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Art. 39 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia.

Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brakiem aktywności jest brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji materialnobytowej wnioskodawcy jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie ocenie podlegała zasadnicza kwestia, czy organy orzekające miały podstawę by uznać, że zachodzi brak współpracy skarżącej z pracownikami socjalnymi w związku z ubieganiem się przez nią po raz kolejny o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i w związku z tym, czy zasadnie odmówiły jej świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza zebranych w sprawie dowodów wskazuje, że organy prawidłowo zastosowały powyższy przepis prawa i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostało w art. 100-109 ustawy o pomocy społecznej, szczególne zaś miejsce w tej procedurze zajmuje przepis art. 106 ust. 4 tej ustawy, ustanawiający wymóg przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji, rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z art. 107 ustawy i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138 ze zm.) wynika, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału, ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia.

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania aktualnej i rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, i choćby z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.

Działania strony utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają zatem odmowę przyznania świadczenia, co zdaniem Sądu pierwszej instancji miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest natomiast obowiązkiem organów ustalanie przyczyn takiego postępowania wnioskodawcy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego w łącznej kwocie 5820 zł, pracownicy organu dwukrotnie próbowali przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej, przy czym po raz drugi dostosowując się do dnia i godziny wskazanej przez skarżącą. Termin wywiadu środowiskowego organ wyznaczył na 23 sierpnia 2011 r. Skarżąca sms-em powiadomiła organ pomocy społecznej, że wyznacza nowy termin na 24 sierpnia 2011 r., na godz. 9.00. Jednakże i w tym dniu i o zaproponowanej godzinie przeprowadzenie wywiadu okazało się niemożliwe z uwagi na nie wpuszczenie przez skarżącą pracowników do domu oraz odmowę udzielenia rzeczowych odpowiedzi na pytania jej stawiane. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści notatki służbowej z 24 sierpnia 2011 r. sporządzonej przez pracownika socjalnego – E. C. wynika, że skarżąca w dniu 24 sierpnia 2011 r. wpuściła pracowników socjalnych na teren posesji przed domem, jednak jej zachowanie podczas próby przeprowadzenia wywiadu było niewłaściwe (zarzuty wobec pracowników, że to oni uniemożliwiają jej podjęcie pracy, że wszystkim grozi "kryminał", określanie pracowników jako "paszkwili zza biurka"). Odpowiadając na pytanie odnośnie współpracy w celu poprawy sytuacji życiowej skarżąca stwierdziła, że współpracować to E. C. - pracownik socjalny, mogła z SB. Zarzuciła, że udzielono jej pomocy w kwocie 5 zł. Stwierdziła, że pracownicy uniemożliwiają jej powrót do zdrowia, aby uniknąć odpowiedzialności finansowej i karnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji taki sposób udzielania informacji i prowadzenia rozmowy z pracownikiem socjalnym świadczy o całkowitym lekceważeniu przez skarżącą podejmowanej przez pracownika czynności i braku współdziałania w przedstawieniu swojej aktualnej sytuacji osobistej, majątkowej i życiowej. Postawa taka uniemożliwia organowi faktyczną ocenę sytuacji życiowej skarżącej, warunków mieszkaniowych i potrzeb, szczególnie w sytuacji, gdy skarżąca zgłasza wnioski o przyznanie pomocy w kwotach kilku tysięcy złotych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, również wcześniej (od kwietnia 2010 r.) nie udało się przeprowadzić ze skarżącą wywiadu środowiskowego dla potrzeb wcześniejszych wniosków przez nią składanych. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie wywiadu nie była obecna w domu, wskazywała inne terminy i godziny wywiadów, a następnie nie wpuszczała pracowników socjalnych do domu. Ostatni wywiad przeprowadzony był w dniu 16 kwietnia 2010 r. przez wybranego przez skarżącą pracownika socjalnego (drugi pracownik nie został wpuszczony do domu).

Sąd pierwszej instancji zważył, że pomimo iż skarżąca od wielu lat jest podopieczną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku, to jednak również w stosunku do niej, jak do każdego innego podopiecznego organ ma obowiązek stosować zasady wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowisko skarżącej, że jej sytuacja finansowa jest organowi znana, nie zwalnia organu od podejmowania czynności nałożonych ustawą, w tym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 4 ustawy, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację wywiadu sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Organ więc wypełniał swoje obowiązki ustawowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca posiada pełną zdolność do czynności prawnych i ponosi odpowiedzialność w sferze prawnej za swoje działania. Jest stroną licznych postępowań administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej. Np. w 2010 r. Ośrodek zarejestrował 408 pism dot. skarżącej. Skarżąca jest też stroną licznych postępowań przed sądami administracyjnymi, które osobiście inicjuje. Nie jest osobą ubezwłasnowolnioną. Jej aktywność, wielość składanych wniosków świadczy o tym, że dba o swoje interesy. Nie ma więc żadnych podstaw, aby skarżąca była traktowana przez organy pomocy społecznej i organy administracyjne w sposób szczególny, np. ze względu na nieporadność, bardzo zły stan zdrowia uniemożliwiający podjęcie konkretnych działań, czy czynności, jak np. napisanie pisma, zgłoszenie wniosku. Nie sposób więc przyjąć, że skarżąca nie rozumie konsekwencji braku współdziałania z organami pomocy społecznej. Nie może więc oczekiwać, że organy właśnie w stosunku do niej będą pomijać regulacje ustawowe i spełniać wszelkie jej żądania bez współdziałania z jej strony i bez podejmowania przez nią działań mogących poprawić jej sytuację materialną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie współpracowała z pracownikami socjalnymi w zakresie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu (uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego 23 i 24 sierpnia 2011 r., tj. w dniu wskazanym przez samą skarżącą), a także nie podejmuje konkretnych działań w celu poprawy swojej sytuacji życiowej, poprzestając na zgłaszaniu wygórowanych żądań finansowych i oczekując natychmiastowego ich spełnienia. Z pism skarżącej wynika jej roszczeniowa postawa wobec organów pomocy społecznej, a jednocześnie brak chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak współpracy z organem pomocy społecznej w celu zmiany swojego położenia nie może być aprobowany, gdyż pozostaje w sprzeczności z założeniami ustawy o pomocy społecznej. Taka postawa skarżącej nie może pozostawać bez wpływu na ocenę - w granicach uznania administracyjnego - wniosków o udzielenie pomocy i stanowić może podstawę wydania decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy w sytuacji, gdy beneficjent nie podejmuje współpracy z pracownikiem w celu przedstawienia aktualnej swojej sytuacji osobistej, życiowej, finansowej, a także nie współpracuje w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, uniemożliwiając chociażby przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że konieczna aktualizacja wywiadu środowiskowego wśród beneficjentów pomocy społecznej umożliwia racjonalne gospodarowanie środkami w sytuacji, jak powszechnie wiadomo, ograniczonych środków i znacznej liczby podopiecznych.

Mając powyższe na uwadze za bezpodstawne Sąd ten uznał zarzuty skargi dotyczące nieustalenia podstaw odmowy współpracy skarżącej z organami pomocy społecznej. Niewłaściwe zachowanie skarżącej, uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego (co wynika z powołanej wyżej notatki służbowej), z całą pewnością w ocenie tego Sądu nie świadczy o chęci współpracy skarżącej z organami celem poprawy swojej sytuacji życiowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona nie może poprzestawać na przyjęciu biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie przez organ świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu podsuwania skarżącej przez pracowników socjalnych do podpisania niewypełnionych formularzy aktualizacji wywiadu środowiskowego Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że tylko rubryka II formularza wypełniana jest przez wnioskodawcę. Pozostałe rubryki wypełnia pracownik socjalny na podstawie oceny m.in. żądań zgłoszonych w pkt II przez wnioskodawcę. Wobec tego oczekiwania skarżącej, że przed wypełnieniem rubryki z pkt II cały druk winien być wypełniony, pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także zasadami logiki, gdyż aby organ mógł określić zakres pomocy powinien najpierw ustalić żądania, ocenić sytuację wnioskodawcy, a następnie zaplanować rodzaj pomocy i jej zakres.

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że wbrew twierdzeniom skargi, skarżąca od wielu lat objęta jest stałą opieką ośrodka pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że w 2004 r. otrzymała świadczenia finansowe w łącznej kwocie 4346,20 zł, w 2005 r. - 7786 zł, w 2006 r. - 7800 zł, w 2007 r. - 9055,52 zł, w 2008 r. - 8600,72 zł, w 2009 r. - 7843,92 zł, w 2010 r. - 8027,92 zł. Miesięczna pomoc udzielana skarżącej bardzo często przekraczała wysokość średniej miesięcznej emerytury. Skarżąca także w 2011 r. otrzymywała comiesięczny zasiłek stały i pielęgnacyjny oraz zasiłki celowe na różne potrzeby. Organ opłaca skarżącej składki na ubezpieczenie zdrowotne. W tej sytuacji jako nieprawdziwy zdaniem Sądu pierwszej instancji trzeba uznać zarzut, że konieczne potrzeby skarżącej są przez organ lekceważone, a skarżąca pozostawiona jest bez pomocy od 2006 r.

Odnosząc się do zarzutów wobec pracowników MOPS w Sulejówku w kwestii szykanowania, szkalowania oraz terroryzowania skarżącej Sąd pierwszej instancji wskazał, że fakty te nie wynikają z akt sprawy oraz nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego, a ponadto zakres udzielanej pomocy skarżącej od wielu lat wskazuje, że organ pomocy społecznej z całą powagą odnosi się do sytuacji skarżącej.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej i prawidłowo zastosowały przepis art. 11 ust. 2 ustawy, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę oddalił i orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik z urzędu skarżącej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania przez niezastosowanie art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 1 - 5 rozporządzenia z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 27, poz. 138) i w efekcie niezasadne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji w ślad za organami administracji zastosował przepisy art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ustawy o pomocy społecznej, a także rozporządzenia z 25.01.2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego w sposób sprzeczny z celem tych przepisów, przedkładając biurokratyczną poprawność ponad istotę zaprojektowanych rozwiązań ustawowych i rzeczywistą potrzebę udzielenia pomocy społecznej.

Skoro jedyną przesłanką odmowy udzielenia pomocy społecznej był w ocenie Sądu administracyjnego i organów administracji brak współpracy z organami pomocy społecznej, to zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd winien zweryfikować, czy organy administracji prawidłowo zastosowały art. 9 i 11 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zarzucił, że z akt sprawy nie wynika, by którykolwiek z organów administracji wyjaśniał skarżącej znaczenie art. 4 lub art. 11 ustawy o pomocy społecznej, a Sąd pierwszej instancji nie badał tej kwestii. Podniósł, że żaden z organów, jak również Sąd administracyjny, nie wyjaśnił przyczyn zachowania skarżącej.

W efekcie zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odbyło się z całkowitym oderwaniem od celów ustawy jednoznacznie określonych w przepisach prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy są normami nadrzędnymi określającymi sposób stosowania rozwiązań wyjątkowych takich jak art. 11 ust. 2 tej ustawy. Oznacza to, że wyjątek zezwalający na nieudzielenie pomocy nie ma charakteru formalnego i abstrakcyjnego ale ma służyć nadużywaniu pomocy przez osobę nieuprawnioną i zapewnieniu efektywnej pomocy osobie potrzebującej.

Skoro Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca jest adresatem pomocy społecznej w wielu innych sprawach, to zarówno Sąd, jak i organy administracji nie miały przesłanek, by abstrakcyjnie odmówić pomocy w tej sprawie bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyn braku współpracy oraz zweryfikowania wersji skarżącej, wg której brak współpracy występował po stronie urzędników, i bez pouczenia w trybie art. 9 i 11 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Dyrektywa ta nie została zastosowana do skarżącej. Sąd administracyjny nie może, nie dysponując materiałem dowodowym konstatować, że skarżąca jest zaradna dlatego, że prowadzi liczne postępowania administracyjne i wyciągać z tego skutki niekorzystne dla skarżącej.

n

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z orzecznictwem NSA, powołanie się na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest możliwe przy wykazaniu złej woli osoby wnioskującej o udzielenie pomocy społecznej. Taka zła wola nie wynika z materiału dowodowego, który nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywacji skarżącej a w szczególności na przesądzenie, że z jej strony zaistniała zła wola.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym według strony skarżącej uchybił sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, dodatkowo wykazać, że wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, rygoryzm formalny w stosunku do tej skargi służyć ma ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez ten Sąd. Sąd nie powinien się domyślać intencji skarżącego i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Z drugiej jednak strony granice tego rygoryzmu wyznaczają standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowego, odnoszące się również do postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Obejmują one realny dostęp do środka odwoławczego (skargi kasacyjnej), rozumiany zarówno jako prawo do wniesienia takiej skargi, jak i prawo do merytorycznego jej rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał jako przepisy, które zostały naruszone wyrokiem tego Sądu, na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje sąd, prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowoadministracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował.

Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 maja 2004r., FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12, a także wyrok NSA z dnia 31 maja 2004r., FSK 103/04, POP 2005, nr 3 poz. 57). W wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2088/12 (lex nr 1291377) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na kompetencje sądów administracyjnych, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym."

Powyższy błąd autora skargi kasacyjnej nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż z kontekstu jej treści wynika, że zarzuca się w niej naruszenie art. 151 p.p.s.a, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy oddalić, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, a Sąd I instancji rozpoznając skargę naruszenia tego nie wziął pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę mimo, że winien był w tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylić wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów w wyżej rozumianym znaczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji w niczym bowiem nie naruszył zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego trafnie uznając, że wydane w sprawie przez organy administracji decyzje zaskarżonej do Sądu I instancji treści w niczym nie naruszają prawa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy art. 9 i art. 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Podnosząc ów zarzut w petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a., a w jej uzasadnieniu na naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. Naruszenie owych przepisów miałoby zdaniem autora skargi kasacyjnej polegać na ich niezastosowaniu. Uzasadniając ów zarzut skarżący kasacyjnie wskazał na powinności, jakie z mocy art. 9 i art. 11 k.p.a. spoczywają na organach administracji i podniósł, że sąd powinien zweryfikować, czy organy prawidłowo zastosowały art. 9 i art. 11 k.p.a. W żadnej jednak mierze, mimo podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., nie wykazał, na czym miałoby polegać jego naruszenie w sprawie. Skarżący zarzucił, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji nie miały przesłanek, by abstrakcyjnie odmówić skarżącej przyznania pomocy bez pouczenia w trybie art. 9 i art. 11 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał przy tym, by naruszenie w/w przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a. skarżący kasacyjnie za jego pomocą próbuje zwalczać prawidłowe ustalenia poczynione w sprawie przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, dotyczące okoliczności towarzyszących podejmowanej przez organ pomocy społecznej próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej. Wbrew jednak odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, ustalenia te dają w pełni podstawę do przyjęcia, że zachowanie zaprezentowane przez skarżącą w czasie podejmowanej przez pracownika organu pomocy społecznej próby przeprowadzenia wymaganego przepisami prawa wywiadu środowiskowego świadczy o całkowitym lekceważeniu przez skarżącą podejmowanych przez pracownika czynności i braku współdziałania w przedstawieniu swojej aktualnej sytuacji życiowej, skutkującym odmową przyznania pomocy.

Zauważyć należy, że obowiązek informowania stron, określony w art. 9 k.p.a., nie oznacza wymogu udzielania stronie porad prawnych o konsekwencjach zaistnienia wszelkich, hipotetycznych stanów prawnych w razie wystąpienia określonego zachowania strony postępowania. Obowiązek ten nie może też być utożsamiany z udzieleniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.

W żaden sposób także nie został naruszony w sprawie art. 11 k.p.a. ustanawiający zasadę przekonywania. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej powinność wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jako przejaw działania wypełniającego ujęty w art. 11 k.p.a. postulat wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, uważa się między innymi wytłumaczenie stronie, dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Powinności tej organ uczynił zadość w zaskarżonej decyzji, a Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny tego obowiązku.

Trafnie w świetle prawidłowych okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca od wielu lat jest objęta stałą opieką ośrodka pomocy społecznej i od wielu lat jest beneficjentem tej pomocy. Jest stroną licznych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w tych sprawach. Nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, ani nieporadną. Nie sposób więc przyjąć, że nie rozumie konsekwencji braku współdziałania z organami pomocy społecznej.

W wyroku z dnia 05.10.2012 r., sygn. akt I FSK 1913/11 (lex nr 1233622) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Skuteczne podniesienie zarzutu z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia." W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powyższego związku przyczynowego, zdaniem Sądu drugiej instancji, nie wykazano.

W tej sytuacji podniesiony w niej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej błędnie jako przepisy prawa materialnego wskazał przepisy § 1 - 5 rozporządzenia z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 27, poz. 138), które regulują postępowanie w sprawie przeprowadzania przez organ pomocy społecznej wywiadu środowiskowego. W żaden też sposób zarzutu tego nie uzasadnił i nie wykazał, na czym owo naruszenie polegało oraz, by naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, że rozpatrując skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Błędnie także jako przepis prawa materialnego skarżący powołał art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W wyroku z dnia 02.12.2011 r., sygn. akt I OSK 1294/11 (lex nr 1149150) Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 100 ust. 1 u.p.s. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem o charakterze procesowym. Zawiera on przewodnią zasadę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed organami pomocy społecznej w sprawie dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zarzut jego naruszenia przez sąd pierwszej instancji należy zatem powiązać z odpowiednim przepisem p.p.s.a. i wykazać, że powyższe uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy." Podnosząc zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skarżący nie wykazał, że jego naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialny. Stwierdził jedynie lakonicznie, że dyrektywa wynikająca z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie została do skarżącej zastosowana.

Błędnie także skarżący powiązał w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia w/w przepisów postępowania ze wskazanymi w nim przepisami prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W wyroku z dnia 20.07.2012 r. sygn. akt I OSK 2222/11 (lex nr 1213334) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. mają charakter odrębny i nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień."

Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie jest usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższych przepisów prawa wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny oraz powinna mieć charakter doraźny i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skarżący kasacyjnie podał, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji owych przepisów prawa miało polegać na ich niezastosowaniu. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, a tego rodzaju naruszenia w/w przepisów prawa autor skargi kasacyjnej w niej nie zarzuca. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r., sygn. akt I FSK 1326/11, lex nr 1217329). Wbrew powyższemu, żadnej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. form naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie wykazał w skardze kasacyjnej. Podał jedynie, że art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej są normami nadrzędnymi określającymi sposób stosowania rozwiązań wyjątkowych, takich jak art. 11 ust. 2 tej ustawy.

Za nieusprawiedliwiony także uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niezasadnego zastosowania w sprawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, niezakwestionowane przez niego skutecznie, a prawidłowo poczynione w sprawie przez organy administracji ustalenia faktyczne, trafnie następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, dawały w pełni podstawę do zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Z treści przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień i inne okoliczności w nim wskazane mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zatem przepis ten określa m. in. skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej. Skutkiem takim jest odmowa przyznania świadczenia. Zaś jedną z postaci braku takiej współpracy, co nie budzi wątpliwości w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. np. wyroki NSA z dnia 02.10.2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, z dnia 09.03.2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 17.11.2009 r., sygn. akt I OSK 554/09 i z dnia 19.04.2011 r., sygn. akt I OSK 59/11). Zwrócić bowiem należy uwagę, że rodzinny wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, oczywiście po spełnieniu innych niezbędnych ku temu warunków, lub odmowie przyznania tego świadczenia. Powyższe wynika z kategorycznego brzmienia przepisu art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o przyznaniu biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten jest istotnym elementem postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia, albowiem służy on ustaleniu rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o to świadczenie (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). A z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej wymaga on od strony szczególnej aktywności, której nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi. Zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zachowanie skarżącej kasacyjnie można było uznać za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pracownicy ośrodka pomocy społecznej podejmowali próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej kasacyjnie, w tym także w dniu 24 sierpnia 2011 r. o godz. 9.00 – tj. w dniu wyznaczonym przez samą skarżącą bez uprzedniego uzgodnienia z organem. Jednakże zarówno w dniu 23 sierpnia 2011 r. wyznaczonym na przeprowadzenie wywiadu przez organ, jak i w dniu 24 sierpnia 2011 r. wyznaczonym przez samą skarżącą, przeprowadzenie wywiadu okazało się niemożliwe z uwagi na niewpuszczenie przez skarżącą pracowników pomocy społecznej do domu oraz odmowę udzielenia rzeczowych odpowiedzi na stawiane jej pytania. Prawidłowo poczynione ustalenia, dotyczące okoliczności towarzyszących podjętej przez pracowników pomocy społecznej próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił jako świadczące o całkowitym lekceważeniu przez skarżącą kasacyjnie podejmowanej przez pracownika czynności i braku współdziałania w przedstawieniu swojej sytuacji życiowej. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął wystąpienie w sprawie określonej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przesłanki braku współdziałania skarżącej z organami pomocy społecznej w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić należy, że obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest umożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie czynności niezbędnych do oceny jej sytuacji, w tym przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z jej udziałem. Nadto przyznanie świadczeń z pomocy społecznej leży w interesie skarżącej kasacyjnie. Winna ona zatem umożliwić przeprowadzenie tego wywiadu i podjąć starania zmierzające do prawidłowego ustalenia jej sytuacji życiowej.

W wyroku z dnia 23.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1513/07 (lex nr 489092) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej." W tej sytuacji za nie mogące odnieść zamierzonego skutku uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przyczyn braku współpracy po stronie skarżącej kasacyjnie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że również zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie zasługuje na uwzględnienie.

Skoro zatem wskazane w skardze kasacyjnej podstawy okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.