Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1265/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1969 r.

Ostatnio wymienioną decyzją z [...] maja 1969 r. o nr [...] udzielono pozwolenia na budowę typowego budynku gospodarczego na nieruchomości stanowiącej własność Z. L., w L. przy ul. M. Skarżący pismem z 22 lutego 2010 r. wniósł o unieważnienie ww. aktu administracyjnego powołując się w swoim podaniu na art. 28 k.p.a. Wojewoda [...], po zapoznaniu się z tym żądaniem oraz po wezwaniu skarżącego do wykazania interesu prawnego w sprawie (mając wątpliwości w tym zakresie), ustalił, iż budynek objęty sporną decyzją z [...] maja 1969 r. obecnie znajduje się na działce nr ewid. [...] powstałej na skutek podziału. Skarżący dysponuje natomiast tytułem prawnym do działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] w [...], które graniczą bezpośrednio z ww. terenem. Sporny obiekt znajduje się w odległości 6 m od granicy zabudowanej działki nr ewid. [...] i w odległości 13 m od granicy działki nr ewid. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny stanowiący współwłasność skarżącego i obecnych właścicieli spornej zabudowy. W konsekwencji Wojewoda [...] kierując się treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 216 ze zm., dalej: Prawo budowlanego) oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy i innymi przepisami szczególnymi, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego stwierdził, że skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego. Nieruchomości, do których posiada tytuł prawny nie doznają bowiem żadnych ograniczeń z uwagi na zabudowę na działce nr ewid. [...]. Stroną w sprawie może być zaś tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda [...] przyjął tym samym, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony i nie mógł uruchomić postępowania nieważnościowego oraz, że w okolicznościach sprawy należało zastosować art. 157 § 3 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na żądanie skarżącego.

R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko przedstawione w sprawie przez Wojewodę [...]. Uznał, iż w okolicznościach faktycznych sprawy i w stanie prawnym, który znajdował w tym przypadku zastosowanie, R. B. nie ma statusu strony i nie może z tego powodu uruchomić postępowania nieważnościowego, a zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozwijając powyższe przede wszystkim wskazał na to, że regułą jest, iż badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stany faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Interes prawny musi być bowiem aktualny. Zauważył też, że skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy pozwolenia na budowę, to przymiot strony w takiej sprawie ustalić należy w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który -zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych- znajduje zastosowanie także w postępowaniach nadzwyczajnych. Zaznaczył, przywołując wyroki sądów administracyjnych, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06, zgodnie z którym przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania przy określaniu katalogu stron postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed wejściem w życie wskazanego unormowania (tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.). W takiej sytuacji należy dokonać oceny legitymacji procesowej danego podmiotu w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania danego pozwolenia. I dalej, organ odwoławczy podniósł, iż zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje jednak zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy. Zwrócił uwagę, że nieruchomości, do których aktualnie uprawniony jest R. B., nie istniały w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przyjęcie koncepcji zaprezentowanej wyżej wynika z potrzeby ochrony praw nabytych. Koncepcja ta odnosi się więc wyłącznie do podmiotów będących stronami postępowania w dacie wydania danej decyzji, względnie do ich następców prawnych. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku legitymacja procesowa R. B. winna być oceniana według przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja 1969 r., nie zaś według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Legitymacja procesowa R. B. do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja 1969 r. powinna być więc oceniania w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W kontekście przywołanych przepisów prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył następnie, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazał zaś, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożył R. B., który jak wynika z akt sprawy, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja 1969 r., a który obecnie jest właścicielem działki nr ewid. [...] oraz współwłaścicielem działki nr ewid. [...], położonych przy ul. M., obręb [...] w L. w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę wskazane nieruchomości nie istniały. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie typowego budynku gospodarczego typ WB-3397/1 parterowego o wysokości 3,60 m licząc od poziomu terenu (przekrój "I-I" obora płytka; przekrój "II-II" obora zagłębiona) oraz o wymiarach 5,02 m na 7,72 m (plan sytuacyjno-wysokościowy; rzut fundamentów). Projektowany obiekt został usytuowany na działce o nr ewid. [...] i jest położony w odległości ok. 13 m od działki nr ewid. [...] (stanowiącej współwłasność wnioskodawcy) oraz w odległości ok. 6 m od działki nr ewid. [...] (stanowiącej własność Pana R. B.). W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe odległości - podane w przybliżeniu - wynikają z pomiarów dokonanych w oparciu o posiadaną kopię mapy ewidencyjnej (sporządzonej w skali 1:1000) wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...], poświadczonej w dniu 16 grudnia 2010 r. za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...]. Powyższa mapa - przedstawiająca aktualne usytuowanie obiektów istniejących m. in. na działkach o numerach ewid. [...], [...] oraz [...], jak również granice ww. nieruchomości jest dokumentem urzędowym, a to oznacza, że stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustalenie powyższych odległości nie było możliwe w oparciu o dokumentację projektową spornej inwestycji - w dacie jej zatwierdzenia przez organ stopnia podstawowego, albowiem działki o numerach ewid. [...],[...] oraz [...] wówczas nie istniały. W konsekwencji, organ odwoławczy -mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie projektowanego budynku, jak również jego gabaryty (zwłaszcza wysokość - 3,60 m) oraz przeznaczenie (budynek gospodarczy)- stwierdził, że nieruchomości należące do R. B. z nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerze ewid. [...] i [...]. R. B. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Niezależnie od powyższego, czyniąc zadość zasadzie przekonywania stron (art. 11 k.p.a.), jak również mając na uwadze spotykane rozbieżności dotyczące stanu prawnego, w oparciu o który należy ustalać krąg stron postępowania nadzwyczajnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził dodatkowo, że również z przepisów obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wynika, aby Pan R. B. był legitymowany do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Organ analizując sprawę w tym zakresie wskazał na stan prawny obowiązujący na dzień [...] maja 1969 r., w tym na przepis art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.).

W końcu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że skarżący nie wykazał -pomimo stworzonych ku temu możliwości procesowych (wezwanie [...] Urzędu Wojewódzkiego z 29 grudnia 2010 r., znak: [...])- istnienia okoliczności uzasadniających stwierdzenie po jego stronie prawnie chronionego interesu. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt. II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on ku temu legitymację materialnoprawną.

Konkludując, organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] maja złożył podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania administracyjnego. W związku z tym należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. Wyjaśnił jednocześnie, że bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja odwołania dotycząca służebności przejazdu i przechodu ustanowionej w dniu 16 grudnia 2010 r. przez działkę o numerze ewid. [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki o numerze ewid. [...]. Powyższa służebność nie rodzi jakichkolwiek praw do nieruchomości inwestycyjnej, w najmniejszym nawet stopniu nie jest też związana z realizacją spornego obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. skarżący – R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego. Wskazał na niewyjaśnienie w sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz na wadliwe ustosunkowane się przez organ do zgłoszonych przez niego w toku postępowania zarzutów. Wskazał też, że w całym toczącym się od 2 lat postępowaniu administracyjnym począwszy od PINB do GINB był uznany za stronę postępowania, podobnie jak inne osoby, do których kierowano korespondencję urzędową.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Została wydana w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne (niezbędne do oceny kwestii formalnej, jaka w sprawie wystąpiła, związanej z przymiotem strony wnioskodawcy tego postępowania) oraz w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Uzasadnienie tej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

-Przypomnieć trzeba, że Sąd kontrolował -pod względem zgodności z przepisami prawa- decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności.

Z żądaniem przeprowadzenia postępowania w tym trybie wystąpił skarżący domagając się unieważnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1969 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę typowego budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. M. w [...]. Zauważyć w tym miejscu należy, że pierwotny wniosek zawarty w piśmie z 22 lutego 2010 r., skarżący na wezwanie organu sprecyzował pismem z 10 marca 2010 r., w którym to wyraźnie wskazał, że domaga się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Skarżący powołał przy tym art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Zatem, nie budzi wątpliwości charakter wystąpienia skarżącego i tryb w jakim wymagało ono załatwienia.

Dalej, zaznaczyć trzeba, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym spornym orzeczeniem z [...] maja 1969 r. Organ obwiązany był zatem ustalić, czy skarżący ma przymiot strony w sprawie i, czy wobec tego może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje bowiem tylko stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany był (w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie, i obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r.) zareagować decyzją o odmowie wszczęcia postepowania, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.

-Skoro kwestionowana przez skarżącego decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawcy w sprawie decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego zawęża krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08), i taki też pogląd wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, wyjaśniając dodatkowo przyczyny, dla których wskazaną normę prawną należało zastosować w stosunku do skarżącego w sytuacji, gdy w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę norma ta (bezspornie) nie obowiązywała. Ocena, jaką organ odwoławczy w tej kwestii przedstawił jest zdaniem Sądu prawidłowa.

Organ ten słusznie dostrzegł, że ustalanie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może mieć miejsca na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Kwestia ta nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że to, czy podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zależy przede wszystkim od tego, czy mógł on zostać uznany za stronę postępowania zwykłego na etapie projektowania inwestycji, a nie od późniejszych skutków oddziaływania tejże inwestycji po jej realizacji (v wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 132/10). GINB zwrócił jednak słusznie uwagę na to, że nieruchomości, do których aktualnie uprawniony jest skarżący, nie istniały w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji (albowiem powstały na skutek podziału działki po wydaniu tej decyzji), a przyjęcie koncepcji zaprezentowanej wyżej wynika z potrzeby ochrony praw nabytych. Koncepcja ta odnosi się więc wyłącznie do podmiotów będących stronami postępowania w dacie wydania kwestionowanej decyzji, względnie do ich następców prawnych. Tymczasem, skarżący wnosząc o unieważnienie aktu administracyjnego powołał się na sytuację obecną istniejącą na gruncie i aktualną sytuację prawną, powstałą po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę (z tego też wywodząc swój interes prawny), a jednocześnie nie wskazał na żadnym etapie postępowania, aby w dacie wydania spornej decyzji legitymował się przymiotem strony w postępowaniu zwykłym. Co więcej - podnosił, że zgodnie z orzecznictwem stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że GINB prawidłowo przyjął, iż dla oceny legitymacji procesowej skarżącego znaczenie ma aktualny stan faktyczny i prawny, tj. z daty wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego (a nie z daty wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia z 1969 r.).

Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o unieważnienie decyzji) za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

-GINB orzekając w niniejszej sprawie uwzględnił -w ocenie Sądu- przywołane powyżej przepisy stosując przy tym prawidłową ich wykładnię.

Organ ten słusznie przyjął, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Słusznie bowiem zauważył, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, iż jego nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. GINB prawidłowo też dostrzegł, że fakt, iż dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycyjnym nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

-W ocenie Sądu, GINB orzekając w sprawie przeprowadził również właściwą analizę celem ustalenia, czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia z [...] maja 1969 r.

Organ odwoławczy uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności i przepisy prawa, które dla tej oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę w szczególności położenie działek należących do skarżącego w stosunku do spornej zabudowy (odległość budynku od granic działek nr ewid. [...] i [...] wynosi odpowiednio, zgodnie z mapą ewidencyjną, 13 i 6 m), charakter planowanej zabudowy (budynek gospodarczy), i jej parametry, w tym wysokość (budynek parterowy, o wysokości 3,60 m), i prawidłowo -w ocenie Sądu- przyjął, iż sporne przedsięwzięcie nie ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości, do których skarżący posiada tytuł prawny.

Dokonując takiej oceny GINB wskazał na konkretne przepisy, z których mogłyby ewentualnie wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego w związku z planowaną inwestycją, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), wykazując, iż sporna inwestycja nie wpływa w żaden sposób na działki skarżącego (w kontekście przepisów przywołanych aktów prawnych).

-Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zgodne z przepisami prawa rozstrzygnięcie. W okolicznościach sprawy organ ten prawidłowo bowiem uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby planowana zabudowa w jakikolwiek sposób ograniczała zagospodarowanie nieruchomości skarżącego.

Dokonując takiej oceny organ prawidłowo wskazał, że obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają m.in. uregulowania odnoszące się do odległości obiektów od innych obiektów i granic nieruchomości. I dalej słusznie wskazał, że jeśli z tych przepisów wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości), przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego jasno wynika, w jakim kierunku organ prowadził wstępne postępowanie, celem ustalenia interesu prawnego skarżącego.

Jednocześnie, wyjaśnić trzeba, iż organ ten ustalając w sprawie przymiot strony skarżącego zasadnie wykorzystał mapę ewidencyjną wydaną przez Starostwo Powiatowe w [...], a przedstawiającą stan obecny na gruncie (działki [...],[...] i [...]), albowiem stan ten nie istniał w dacie projektowania inwestycji objętej sporną decyzją. Nie istniały także działki, do których skarżący posiada tytuł prawny. Z tego też powodu ustalenie interesu prawnego skarżącego w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i ww. art. 3 pkt 20 tej ustawy musiało odbyć się z wykorzystaniem wskazanego dokumentu urzędowego (a nie tylko w oparciu o projekt inwestycji). Tylko w ten sposób możliwe było ustalenie, czy sporna zabudowa może oddziaływać na nieruchomości skarżącego (nie istniejące w dacie projektowania inwestycji).

-Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia przepisów procesowych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które we wstępnej fazie postępowania -sprowadzającej się do ustalenia przymiotu strony- mogłyby mieć znaczenie. Dodatkowo, w kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, iż w sprawie nie miał zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Sąd wyjaśnia także, iż organ nie naruszył w sprawie art. 28 k.p.a. Legitymację skarżącego należało w sprawie ustalić w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym dostrzec też trzeba, iż GINB badał interes prawny skarżącego także w kontekście art. 25 k.p.a. obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a stanowiącego odpowiednik obecnie obowiązującego art. 28 Kodeksu. W ocenie Sądu, analiza przeprowadzona w sprawie przez organ co do interesu prawnego skarżącego miała wymiar gruntowny. Odbyła się z uwzględnieniem dwóch reżimów prawnym, co Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję także miał na względzie. Nadto, wskazać też trzeba (na co zasadnie zwrócił uwagę w wydanej decyzji Wojewoda [...]), że przyznanie statusu strony w innym postępowaniu, prowadzonym przez inne organy (tj. organy nadzoru budowlanego), nie mogło w żaden sposób wpłynąć na ocenę interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. Skarżący podał w skardze, że był traktowany jako strona w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Akta administracyjne (v. wymiana korespondencji -odnośnie akt- pomiędzy organami, m.in. k. 22 akt organu wojewódzkiego) wskazują na to, że w stosunku do spornej zabudowy, objętej kwestionowaną decyzją toczyło się (ewentualnie toczy) postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, w którym skarżący uczestniczył jako strona. Nawet jednak przy założeniu, że sytuacja ta ma (czy też miała) miejsce, nie może ona stanowić o statusie strony skarżącego w tym postępowaniu, prowadzonym przed organami architektoniczno-budowlanego, w którym interes prawny skarżącego należało badać w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dodatkowo, wskazać raz jeszcze trzeba, iż zaskarżone orzeczenie spowodowane było brakiem przymiotu strony osoby żądającej stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Tym samym w uzasadnieniu takiego orzeczenia organ zobligowany był, na podstawie art. 107 § 3 k.p.a, wyjaśnić motywy jakimi się kierował, ale tylko w kontekście interesu prawnego wnoszącego ww. żądanie. Nie mógł zaś w takiej sytuacji (tj. stwierdzając brak przymiotu strony u żądającego stwierdzenia nieważności), dokonać merytorycznej oceny sprawy i zbadać kwestionowane orzeczenie w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych też względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 3 k.p.a. Sąd uznał za zgodne z prawem.

Jednocześnie Sąd raz jeszcze w tym miejscu zauważa, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego konkretnym przepisem prawa materialnego, który uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący interesem prawnym w sprawie się legitymował. Zaznaczyć przy tym należy, iż pismem z 29 grudnia 2010 r. organ wojewódzki wezwał skarżącego do wykazania w sprawie interesu prawnego wskazując na istniejącą wątpliwość w tym zakresie, a także wyjaśniając zainteresowanemu okoliczności faktyczne i prawne z tym związane. W reakcji na wezwanie organu, skarżący złożył pismo z 3 stycznia 2011 r., w którym zawarł polemikę z organem (co do zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), podnosząc przy tym, iż jego interes prawny w sprawie jest niewątpliwy i nie był kwestionowany przez organy nadzoru budowlanego. W piśmie tym skarżący podniósł także, że dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z 1969 r. jest niepełna, nie zawiera pozwolenia na użytkowanie wskutek braku odbioru technicznego, z tej przyczyny, że na podstawie tego pozwolenia w latach 1969-1975 nic nie zostało wybudowane. Argumentację taką należało uznać jednak za niewystarczającą do wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę z 1969 r., na wniosek skarżącego, z przyczyn powyżej już przedstawionych. Dodatkowo warto zaznaczyć, iż kwestia realizacji inwestycji zgodnie z decyzją z 1969 r. i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, nie mogła być w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania i nie mogła mieć znaczenia w kontekście interesu prawnego skarżącego. Do oceny inwestycji w ww. zakresie właściwe są bowiem organy nadzoru budowlanego (a nie organy architektoniczno-budowlane) i nie temu służy tryb nieważnościowy uregulowany w art. 156 i nast. Kodeksu.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.