Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1974/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 194
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego K. C. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania pana K. C. (dalej "Skarżącego"), zamieszkałego w [...], przy ul. [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], wymierzającej Skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), uchylił decyzję WIOŚ w całości i orzekam wymierzyć panu K. C. zamieszkałemu w [...], przy ul. [...], na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 z późn. zm.), administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), za gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), WIOŚ wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 1 000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W/w decyzja został wydana w następujących okolicznościach:

W dniach 4 – 27 września 2013 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę na posesji przy ul. [...] w [...] (dalej "nieruchomość"), należącej do Skarżącego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 września 2013 r. na nieruchomości stwierdzono nowo wybudowany budynek warsztatowy. Na placu zbierane były odpady metali (złomu), w tym dwa tłumiki. Odpady magazynowane były w metalowych beczkach, w aluminiowym kontenerze na drewnianych paletach oraz luzem na utwardzonym podłożu. Kontrola wykazała, że Skarżący prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów o kodach [...] metale żelazne i [...] metale nieżelazne. Ustalono, że odpady z metali strona pozyskuje od znajomych, którzy pracują w warsztatach samochodowych, od małych przedsiębiorców, którzy wytwarzają odpady z metali oraz samodzielnie znajdzie z terenu [...]. Ponadto na posesji znajduje się złom, który strona przewiozła w 2005 r. z ulicy [...], gdzie wówczas prowadziła działalność gospodarczą w zakresie skupu złomu. Ustalono również, że Skarżący prowadzi działalność w zakresie transportu odpadów o kodach [...] metale żelazne i [...] metale nieżelazne. Dodatkowo ujawniono, że w I kwartale 2011 r. Skarżący zakupił pojazd [...], z którego następnie wymontował lampy, zderzak i silnik. Wymontowane części samochodowe sprzedał. Skarżący nie posiadał również uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie gospodarki odpadami. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...], sygnatura protokołu [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] września 2013 r.

W związku z ustaleniami w/w kontroli WIOŚ, pismem z dnia [...] 5 maja 2014 r., znak: [...], zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach.

W dniu 16 maja 2014 r. WIOŚ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem Skarżącego, który wyjaśnił, że: (-) posiada tytuł prawny do nieruchomości, (-) odpady złomu, zebrane od znajomych prowadzących warsztaty samochodowe wykorzystuje na własne potrzeby, (-) w listopadzie 2013 r. został okradziony z ok. 4 Mg złomu.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] WIOŚ zawiadomił Skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Jednocześnie WIOŚ poinformował stronę o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. Zawiadomienie zostało odebrane przez stronę w dniu 25 lutego 2015 r. Strona nie wniosła uwag i zastrzeżeń.

2. Pismem z 27 marca 2015 r. Skarżący wniósł do GIOŚ odwołanie od decyzji WIOŚ, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, wskazując, iż: (-) nie prowadził działalności gospodarczej jak to zostało jej zarzucone, a jedynie zbierał złom przez okres 9 lat nie zdając sobie sprawy z ilości nagromadzonego odpadu, (-) zbierał odpady na własne potrzeby zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach, na mocy którego osoba fizyczna wykorzystująca odpady na potrzeby własne jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie.

III. Jak już zaznaczono, decyzją zaskarżoną obecnie GIOŚ rozpoznał odwołanie Skarżącego od decyzji WIOŚ, reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Prawidłowo uznał WIOŚ, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do obligatoryjnego wymierzenia Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianej w art.194 ust.4 ustawy o odpadach, wymierzanej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Brzmienie art.194 ust.4 ustawy ma przy tym charakter jednoznaczny i nie przewiduje żadnych odstępstw od wymierzenia kary.

(ii) WIOŚ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego starannej oceny. Przedmiotowe naruszenie zostało stwierdzone i wyczerpująco udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygnatura protokołu [...], do którego Skarżący nie wniósł zastrzeżeń. Na przedmiotowej nieruchomości Skarżący zbierał zatem odpady o kodach [...] metale żelazne i [...] metale nieżelazne. Odpady pozyskiwał od znajomych, którzy pracują w warsztatach samochodowych, od małych przedsiębiorców, którzy wytwarzają odpady z metali oraz samodzielnie znajduje na terenie [...]. Ponadto na posesji znajduje się złom, który Skarżący przewiózł w 2005 r. z ulicy [...], gdzie wówczas prowadził skup złomu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pk 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie, nie prowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit.b. Podmiot prowadzący działalność w zakresie zbierania odpadów musi uzyskać zezwolenie, o którym mowa art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.

(iii) W art. 45 ust. 1 pkt 1 – 10 ustawy o odpadach wskazano katalog podmiotów zwolnionych z obowiązku uzyskania w/w zezwolenia, obejmujący m.in. (pkt 2) osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Zwolnieniem tym nie może jednakże objąć Skarżącego. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna, niebędące przedsiębiorcami mogą bowiem poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust.10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Rodzaje i ilości odpadów, które zostały zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbierane odpadów Minister Środowiska, w określił w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. 2006 nr 75 poz. 527). Rozporządzenie to na mocy art. 250 ustawy o odpadach obowiązywało w dniu orzekania przez [...] WIOŚ do dnia 23 stycznia 2016 r. i zostało uchylone przez Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. poz. 93). W żadnym z wymienionych powyżej aktów prawnych nie zostały wymienione odpady o kodach [...] metale żelazne i [...] metale nieżelazne. Nie można zatem zastosować art. 45 pkt 2 ustawy o odpadach w przedmiotowym przypadku. Oznacza to, że strona była zobowiązana do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Nietrafnie zatem podnosi Skarżący, że nie prowadzi działalności, a jedynie jako osoba fizyczna zbiera i prowadzi odzysk odpadów wykorzystując je na własne potrzeby. Strona spełnia definicję posiadacza odpadów, podaną w art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach, zgodnie z którą przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W związku z powyższym strona jest zobowiązania do realizacji wszystkich obowiązków wynikających z ustawy o odpadach, w tym obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpady. Zwolnienie przewidziane w art. 45 ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach, nie może być zastosowane w rozpatrywanym przypadku.

(iv) Zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami w wysokości nie mniej niż 1 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną określa się w szczególności:

1) rodzaj naruszenia i dzień stwierdzenia naruszenia;

2) wysokość administracyjnej kary pieniężnej.

Przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska kierując się przesłankami określonymi w art. 199 ustawy o odpadach uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Uwzględniwszy fakt, że Skarżący zbierał odpady inne niż niebezpieczne i obojętne i w ciągu 9 lat zebrała ok 10 Mg odpadów złomu, trafnie uznał WIOŚ, że zagrożenie dla środowiska było znikome. Dodatkowo, w trakcie oględzin nie stwierdzono wycieków i rozlewisk olejów, co świadczy, że zabezpieczenie zbieranych odpadów zapobiega zanieczyszczeniu środowiska gruntowo - wodnego. WIOŚ wziął pod uwagę, że odpady zbierane były na paletach, w kontenerach oraz utwardzonym podłożu i wymierzył karę w najniższym wymiarze.

(v) Pomimo co do zasady prawidłowego rozpatrzenia sprawy przez WIOŚ, to na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły istotne okoliczności, obligujące GIOŚ do zreformowania decyzji organu I Instancji, a to w związku z faktem, iż ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592), która weszła w życie w dniu 5 września 2018 r., znowelizowano przepisy ustawy o odpadach, zmieniając m.in. brzmienie art.194 ustawy. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art.194 ust.4 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Dodatkowo na podstawie art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992), wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Istotnym jest, iż nowelizując w powyższy sposób brzmienie art.194 ustawy, ustawodawca nie przewidział jednocześnie regulacji intertemporalnych. W doktrynie prawa przyjmuje się natomiast, że milczenie ustawodawcy w przedmiocie norm intertemporalnych jest równoznaczne z nakazem bezpośredniego stosowania nowego prawa (tzw. bezpośrednie działanie nowego prawa). Z tego względu należało wydać w niniejszej sprawie decyzję reformatoryjną i orzec na podstawie przepisów znowelizowanych.

(vi) W/w sytuacja, tj. podwyższenie przez ustawodawcę w toku postępowania odwoławczego (z 1000 zł na 10 000 zł) minimalnej wysokości administracyjnej kary pieniężnej za czyn, o którym mowa w art.194 ust.4 ustawy, bez jednoczesnego wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych, zwalniało GIOŚ, jako organ rozpatrujący odwołanie Skarżącego od decyzji organu I instancji, wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, z zakazu reformationis in peius, tj. z zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść Skarżącego. GIOŚ był w tej sytuacji upoważniony do wymierzenia Skarżącemu kary w wysokości przewidzianej w dacie orzekania w II instancji, wymierzając tę karę w obecnie przewidzianej wysokości minimalnej (10 000 zł).

(vii) Nie wpłynęła natomiast na wynik sprawy, mająca również miejsce w toku postępowania odwoławczego, nowelizacja k.p.a. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującym kpa. Na mocy art. 16 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "do postępowań administracyjnych wszczętych i nieskończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustany zmienianej w art.1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1", należało rozpatrzyć odwołanie strony w trybie przepisów dotychczasowych.

(viii) Wbrew stanowisku odwołania brak jest przesłanek do umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

IV. Pismem z dnia 11 lipca 2019 r. Skarżący, reprezentowany przez r.pr. P. P., wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą GIOŚ, zarzucając tej decyzji w szczególności naruszenie art. 139 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 17 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 159) oraz z art. 2 Konstytucji poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Nadto nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że wobec wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustaw o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 poz. 1592), która nie posiadała przepisów przejściowych dotyczących postępowań w toku, organ II instancji nie mógł orzec inaczej niż wymierzając wyższą karę na podstawie zmienionych przepisów. Wręcz przeciwnie w takiej bowiem sytuacji właśnie przepis art. 139 k.p.a. w pełni powinien znaleźć zastosowanie i organ mając na uwadze zakaz orzekania na niekorzyść wnoszącego odwołanie powinien w tej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia wzgląd na wyrażone w art. 8 k.p.a oraz art.2 Konstytucji zasady państwa prawnego, a zwłaszcza wynikające z nich zasady: zaufania obywatela do państwa, pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. Powyższe zasady nakazują, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej obywateli, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją powinna być poddana takim przepisom przejściowym, by mogły mieć one czas na dostosowanie się albo nie pogarszała ich sytuacji w toku postępowania. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nakazuje ustawodawcy należyte zabezpieczenie "interesów w toku", a zwłaszcza należytą realizację uprawnień nabytych na podstawie poprzednich przepisów (tak m.in. orzecz. TK z: 2.3.1993 r" K 9/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 6; 15.7.1996 r., K 5/96, OTK 1996, Nr 4, poz. 30 oraz wyr. TK z 24.10.2000 r., SK 7/00, OTK 2000, Nr 7, poz. 256; zob. też wyr. TK z: 15.2.2005 r., K 48/04, OTK-A 2005, Nr 2, poz. 15; 29.9.2014 r., K 49/12, OTK-A 2014, Nr 8, poz. 94).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję GIOŚ z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem:

- przepisów prawa materialnego, tj. art.194 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r., tj. dnia poprzedzającego wejście w życie art.9 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1479) w związku z art.2 Konstytucji RP, poprzez ich błędne niezastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

- przepisu postępowania administracyjnego, tj. art.139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tej racji zaskarżoną decyzję odwoławczą należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.194 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r. w związku z art.194 ust.3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r., było wymierzenie Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za delikt polegający na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. Wadliwie przyjął GIOŚ, rozpatrując odwołanie Skarżącego od decyzji organu I instancji, orzekającej na podstawie w/w przepisów, iż w związku z wejściem w życie w toku postępowania odwoławczego, tj. w dniu 5 września 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592) rozpatrzenie odwołania Skarżącego winno nastąpić z uwzględnieniem przepisów ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym w/w nowelizacją.

2. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga dokonania oceny skutków prawnych następujących zmian legislacyjnych, dotyczących ustawy o odpadach, które zaszły w postępowaniu odwoławczym:

(i) Zarówno w dacie orzekania w niniejszej sprawie w pierwszej instancji przez WIOŚ, jak i w dacie popełnienia przez Skarżącego deliktu, stwierdzonego w wyniku przeprowadzonych na nieruchomości Skarżącego oględzin, kwestia wymierzania kary administracyjnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia była uregulowana w ustawie o odpadach w ten sposób, iż:

(-) w art.194 ust.1 pkt 4 wskazano, iż administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41,

(-) w art.194 ust.3 zastrzeżono, iż administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.

(ii) W dniu 18 sierpnia 2018 r. wszedł w życie art.9 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1479), nowelizujący brzmienie art.194 ust.3 ustawy o odpadach w następujący sposób: "Administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 5000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.".

(iii) W dniu 5 września 2018 r. wszedł w życie art.1 pkt 15 -17 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592). Na mocy w/w nowelizacji dotychczasową treść art.194 ust.1 pkt 4 ustawy odpadach przeniesiono do nowej jednostki redakcyjnej, tj. do art.194 ust.4 ustawy, czemu towarzyszyło także podwyższenie dolnej granicy kary.

Stosownie zatem do art.194 ust.4 ustawy, obowiązującego od dnia 5 września 2018 r., administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Ponadto, w/w nowelizacją dodano art.194 ust.6 ustawy, stanowiący, iż wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy (który to załącznik do ustawy dodano).

Z zestawienia w/w przepisów wynika w szczególności, iż: (-) do dnia 17 sierpnia 2018 r. wymiar kary administracyjnej za popełnienie deliktu, polegającego na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, kształtował się w przedziale 1000 zł – 1000 000 zł, (-) w okresie 18 sierpnia – 4 września 2018 r. wymiar ten kształtował się w przedziale 5 000 zł – 1000 000 zł, (-) od dnia 5 września 2018 r. kształtuje się w przedziale 10 000 zł – 1000 000 zł. Dodatkowo od dnia 5 września 2018 r. przy wymiarze kary obowiązują kryteria, do których odsyła art.194 ust.6 ustawy.

We w/w dwóch kolejnych ustawach nowelizujących nie zamieszczono przepisów intertemporalnych, odnoszących się do postępowań w przedmiocie wymierzenia kar administracyjnych za zbieranie odpadów bez zezwolenia, wszczętych i niezakończonych przed ich wejściem w życie.

Stwierdzić należy, iż w/w dwie kolejne nowelizacje ustawy odpadach, obowiązujące odpowiednio od 18 sierpnia i 5 września 2018 r., nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, do której także na etapie odwoławczym należało stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym (sprzed wejścia w życie obu nowelizacji), tj. takim, jakie obowiązywało zarówno w dacie orzekania w niniejszej sprawie w pierwszej instancji przez WIOŚ, jak i w dacie popełnienia przez Skarżącego deliktu, będącego podstawą do wymierzenia kary (brzmienie obowiązujące przed 18 sierpnia 2018 r.).

3. W/w nakaz dalszego stosowania przepisów ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r. pomimo wejścia w życie: 1) najpierw ustawy z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 18 sierpnia 2018 r. a następnie 2) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 5 września 2018 r. - do tych postępowań administracyjnych w przedmiocie wymierzenia na podstawie art.194 ust.1 pkt 4 tej ustawy kar administracyjnych za gospodarowanie odpadami lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41, które zostały wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie obu w/w ustaw nowelizujących, należy wywodzić z generalnego zakazu retroaktywnego działania przepisów prawa o charakterze sankcyjnym, wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Formułując w/w wykładnię przepisów ustawy nowelizującej, Sąd odwołuje się do uniwersalnej, gruntownej analizy w/w zakazu, zawartej w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt OPS 1/06, publ. LEX, odnoszącej się do wymierzenia opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Trafnie wskazano tam w szczególności, co następuje:

(i) Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami /orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10/. Przepisy przejściowe /intertemporalne/ powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa /S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym /Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej/, Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast./.

(ii) W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie /uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40/. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa /nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości/; po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62/.

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych /zdarzeń/ mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą jednakże naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.

Zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. K 3/88 - OTK 1989 nr 1 poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96 - OTK 1996 nr 4 poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r. K 1/88 - OTK 1988 nr 1 poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r. SK 21/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 144/.

(iii) W orzecznictwie, jak i w doktrynie tego administracyjne kary pieniężne traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa /uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46; Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, pod red. J. Sommera, Wrocław 1999, t. II, str. 547 i nast.; Z. Leoński. O istocie tzw. kar administracyjnych [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod. red. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, str. 354-362/.

Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 - OTK 1994 nr 1 poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 nr 1 poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K 18/03 - OTK-A 2004 nr 10 poz. 103/. W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 /OTK-A 2003 nr 6 poz. 62/ Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami. W art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono szereg fundamentalnych zasad prawa represyjnego, które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym. Bez wątpienia zasadą taką jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit /wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01 - OTK-A 2002 nr 4 poz. 50; z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02 - OTK-A 2003 nr 9 poz. 97/.

Oznacza to, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa.

4. Jednocześnie Sąd w pełni podziela ocenę GIOŚ, akceptującą prawidłowe ustalenia WIOŚ, iż: (-) Skarżący dopuścił się deliktu polegającego na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41, (-) Skarżący nie spełnia warunków do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w art. 45 ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach. Wywody organów we w/w zakresie, szczegółowe zreferowane wcześniej, Sąd uznaje za w pełni prawidłowe.

5. W następstwie uprawomocnienia się w/w wyroku GIOŚ rozpozna ponownie odwołanie Skarżącego od decyzji WIOŚ, przyjmując jako wiążące przepisy ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art.200 p.p.s.a.