Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 447/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta K na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [...] skargę oddala


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [...], Prezydent Miasta K odwołał z dniem 31 grudnia 2015 r. M. C. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w K (dalej w skrócie "ZSO") bez wypowiedzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Podstawą do odwołania ww. ze stanowiska Dyrektora ZSO były - jak to wynika z ww. zarządzenia - okoliczności uniemożliwiające dalsze prawidłowe, sprawne i sprzyjające rozwojowi placówki, które to okoliczności w ocenie organu stanowiły przesłankę do odwołania ww. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.).

W dniu 23 grudnia 2015 r. do Wojewody wpłynęła interwencja osób trzecich zawierająca wniosek o podjęcie przez Wojewodę działań nadzorczych w odniesieniu do aktu odwołania Dyrektora ZSO i podważająca zasadność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K w tym przedmiocie. W dniu 4 stycznia 2016 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo M. C. stanowiące odniesienie się do przyczyn leżących u podstaw odwołania jej przez Prezydenta Miasta K z zajmowanego stanowiska.

Do Wojewody wpłynęły także stanowiska innych podmiotów, między innymi Związku Nauczycielstwa Polskiego wskazujące w szczególności na prawidłowość funkcjonowania ZSO pod kierownictwem M. C., a tym samym na brak przesłanek uzasadniających odwołanie jej ze stanowiska Dyrektora ZSO.

Wojewoda przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO w K, występując o stanowisko Prezydenta Miasta w odniesieniu do zarzutów podnoszonych w interwencji, w tym także w odniesieniu do pisma M. C. z dnia 4 stycznia 2016 r. oraz występując również o przekazanie organowi nadzoru dokumentacji związanej z odwołaniem M. C., w szczególności opinii kuratora oświaty o której mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru wystąpił również o przesłanie mu dokumentu na mocy którego M. C. została odwołana ze stanowiska Dyrektora ZSO [...].

Odpis zarządzenia Prezydenta Miasta K z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [...] adresowanego do M. C. został doręczony Wojewodzie w dniu 19 stycznia 2016 r. za pismem przewodnim Dyrektora Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta K z dnia 15 stycznia 2016 r. znak: [...].

W dniu 3 lutego 2016 r. doręczona została organowi nadzoru przez Wydział Edukacji Urzędu Miasta K dokumentacja związana z odwołaniem M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO, zawierająca 211 ponumerowanych kartek przesłana za pismem Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta z dnia 2 lutego 2016 r. znak: [...].

W dniu 8 lutego 2016 r. Wojewoda zawiadomił Prezydenta Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 lutego 2016 r. nr: [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) stwierdził w całości nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [...] odwołującego z dniem 31 grudnia 2015 r. M. C. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...].

W ocenie organu nadzoru pismo Prezydenta Miasta K z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [...] odwołujące M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO stanowi w istocie zarządzenie wydane przez Prezydenta Miasta K. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty następuje w formie zarządzenia organu gminy.

Zdaniem organu nadzoru zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 22 grudnia 2015 r. odwołujące M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu przez Prezydenta Miasta upoważnienia ustawowego pozwalającego odwołać osobę ze stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Organ nadzoru podkreślił, że w jego ocenie przytoczone przez Prezydenta Miasta K w przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniające odwołanie M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO nie mogą zostać zakwalifikowane jako "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i które tym samym stanowiłyby dostateczne usprawiedliwienie dla odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie ostatnio przywołanego przepisu.

Podstawą materialnoprawną do wydania przez Prezydenta Miasta K przedmiotowego zarządzenia jest art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierowniczego w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Organ prowadzący jakim jest organ wykonawczy gminy przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły zobowiązany jest wystąpić o opinię kuratora oświaty, przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu niewydanie przez kuratora oświaty opinii w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu gminy jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Przesłankami uzasadniającymi odwołanie dyrektora szkoły w tym trybie jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych przypadków, które to przesłanki pozwalają odwołać dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. Odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty następuje zawsze bez zachowania terminu wypowiedzenia.

Zgodnie z ustaloną w sądownictwie administracyjnym linią orzeczniczą w pojęciu "przypadku szczególnie uzasadnionego" nie mieści się każde naruszenie prawa. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinna być traktowana wąsko jako sytuacja wyjątkowa wymagająca niezwłocznej ingerencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Sytuacja przewidziana powyższym przepisem dotyczy zatem działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza rutynowe działania) i nagłym, a ponadto mającym charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, a stwierdzone obiektywne uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interes publiczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 209/13).

Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę i musi ona być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora mające skutkować odwołaniem go w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym odwołanie, a w uzasadnieniu samego aktu odwołania winny zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winny zostać przekonująco umotywowane okoliczności wskazujące na zaistnienie szczególnie uzasadnionych przypadków i uzasadniające tym samym powody, dla których w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji.

W odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że akty te powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 88/15 i przywołane w nim orzecznictwo). Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły odpowiedniego uzasadnienia nie może być konwalidowane późniejszym dodatkowym wyjaśnieniem przyczyn odwołania; to bezpośrednio z aktu odwołania powinno wynikać, na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I PK 103/03).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanego zarządzenia Prezydenta Miasta K z dnia 22 grudnia 2015 r. organ nadzoru stwierdził, że jak wynika z treści zarządzenia Prezydenta Miasta K z dnia 22 grudnia 2015 r. okoliczności stanowiące podstawę odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO polegały w szczególności na:

1) nieprawidłowym prowadzeniu przez M. C. gospodarki finansowej, polegającym na wprowadzeniu w 2015 r. podwyżki wynagrodzenia oraz przyznaniu dodatków socjalnych dla pracowników administracji i obsługi w sytuacji braku zgody organu prowadzącego na taką decyzję oraz zabezpieczenia w planie finansowym, które to działania wygenerowały dodatkowe braki w planie finansowym jednostki oraz wymusiły na organie prowadzącym przedsięwzięcia zmierzające do modyfikacji planu finansowego jednostki po przyjęciu przez Radę Miasta uchwały budżetowej na 2015 r.;

2) nieprawidłowym realizowaniu uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 20 października 2010 r. w sprawie źródeł dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planów finansowych dla wydzielonych rachunków dochodów samorządowych jednostek budżetowych - ujawnionym w trakcie kontroli prowadzonej przez Biuro Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miasta i zawartym w zaleceniach pokontrolnych przedłożonych Dyrektorowi ZSO do wiadomości i zrealizowania;

3) nieprawidłowej organizacji pracy i funkcjonowania placówki oświatowej, polegającej między innymi na: a) ułomnej organizacji procesów edukacyjnych w części dotyczącej bezpośredniej pracy z uczniami, b) obniżeniu wyników kształcenia w ostatnim roku szkolnym, c) wadliwym wcielaniu w życie zasady indywidualizacji działania, co skutkuje niższym poziomem działań wspierających, d) unikaniu angażowania rodziców w działania szkoły, co w konsekwencji powoduje, że nie czują się oni równorzędnymi partnerami placówki i ma wpływ na obniżony poziom wyników edukacyjnych.

Dalej w zarządzeniu wskazano, że pełniąc funkcję Dyrektora placówki oświatowej M. C. nie przejawia woli oraz umiejętności rozwiązania problemów i konfliktów, o czym świadczą liczne skargi składane przez nauczycieli oraz rodziców uczniów uczęszczających do szkoły oraz pomimo sugestii organu prowadzącego nie podjęła działań naprawczych w celu przywrócenia właściwych relacji między pracownikami szkoły oraz stworzenia atmosfery sprzyjającej należytemu wypełnianiu obowiązków przez pracowników szkoły.

W zarządzeniu wskazano, że przytoczone wyżej okoliczności stanowią szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący niezbędną przesłankę egzekwowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przywołane wyżej okoliczności stanowią przesłanki uzasadniające w opinii Prezydenta Miasta odwołanie M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO. Organ nadzoru wskazuje, że w jego ocenie zawarte w treści zarządzenia uzasadnienie przyczyn odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO jest niewystarczające - zawiera ono wyłącznie szereg ogólnych sformułowań, bez wskazania konkretnych faktów i okoliczności ich wystąpienia. Zarządzenie nie zawiera wskazania żadnych konkretnych przyczyn odwołania, jak również – poza ogólnikowym stwierdzeniem, że przyczyny te traktować należy jako "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - w istocie nie wyjaśnia, dlaczego w ocenie organu prowadzącego - Prezydenta Miasta przyczyny te winny zostać tak właśnie zakwalifikowane.

Organ nadzoru przeanalizował zdarzenia, które stały u podstaw decyzji Prezydenta Miasta odwołującej M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO wskazane w zarządzeniu oraz w przekazanej organowi nadzoru przez Urząd Miasta dokumentacji związanej z odwołaniem, organ nadzoru i szczegółowo w treści uzasadnienia się do nich odniósł.

Rekapitulując organ nadzoru podkreślił, że przepisy w oparciu o które doszło do odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO, są nieostre i niedookreślone, niemniej jednak z tego właśnie powodu na organie administracji publicznej stosującym te przepisy i wykorzystującym te regulacje dla odwołania osoby kierującej szkołą z zajmowanego stanowiska dyrektora spoczywa powinność wykazania wszelkimi sposobami okoliczności, które prowadziły do wykazania zagrożenia dla dalszego bytu tej szkoły pod rządami odwoływanego dyrektora w rozumieniu tychże regulacji. Muszą to być okoliczności i zdarzenia nie budzące najmniejszych wątpliwości, które w efekcie doprowadziły do zastosowania w istocie nadzwyczajnego trybu odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Opis charakteru tych wadliwości, które dotykały szkołę w czasie funkcjonowania M. C. na stanowisku jej dyrektora wskazuje, że były one rozciągnięte w czasie, a ponadto miały charakter uchybień związanych raczej z normalnym procesem zarządzania szkołą. W ciągu tego okresu czasu organ prowadzący miał zapewne możliwość weryfikacji tychże nieprawidłowości, przy czym w dacie wydania zarządzenia (lub w okresie tuż przed jego wydaniem) nie nastąpiło żadne dodatkowe nadzwyczajne zdarzenie, które stanowiłoby wystarczające usprawiedliwienie dla skorzystania przez Prezydenta Miasta z nadzwyczajnego trybu odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO. W treści aktu odwołania nie wskazano, w jaki sposób odwołanie miałoby przyczynić się do usunięcia zagrożenia dla bieżącego dalszego funkcjonowania szkoły zarządzanej przez M. C.

Prezydent Miasta wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 156 z późn. zm.) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiły wystarczające przesłanki do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oraz, że decyzja o odwołaniu podjęta została bez wymaganej prawem opinii kuratora;

2) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ nadzoru stanu faktycznego sprawy i oparte na licznym materiale dowodowym przyjęcie, że brak było ustawowych podstaw do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły pomimo zaistnienia szeregu zdarzeń, nieprawidłowości i naruszeń prawa po stronie dyrektora, które miały wpływ na podjęcie decyzji o odwołaniu ze stanowiska.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Prezydent podał, że organ nie kwestionuje, że pismo z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie odwołania M. C. ze stanowiska dyrektora jest w istocie zarządzeniem. W kwestii merytorycznej podano, że w sytuacji z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a mianowicie: powtarzających się a nawet wręcz permanentnie zdarzających się po stronie dyrektora zaniedbań w wykonywaniu swojej kierowniczej funkcji, przekraczania uprawnień na zajmowanym stanowisku, generowania niezaplanowanych w planie finansowym jednostki wydatków wbrew zakresowi pełnomocnictwa i narażanie przez to budżetu gminy na dodatkowe koszty, doprowadzenia do obniżenia poziomu nauczania i osiąganych wyników sportowych w szkole, prowadzenia szkodliwej polityki kadrowej w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników, złej współpracy zarówno z nauczycielami jak i rodzicami uczniów popartej licznymi skargami, organ prowadzący szkołę nie może pozostać obojętny i zmuszony jest do podjęcia zdecydowanych działań polegających na odwołaniu ze stanowiska dyrektora celem natychmiastowego przywrócenia prawidłowego funkcjonowania jednostki gminnej jaką jest szkoła i zapobieżenia dalszym naruszeniom, szczególnie w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej szkoły.

Zdaniem skarżącego zamiarem ustawodawcy było pozostawienie organowi uprawnionemu do odwołania skorzystania z niniejszego przepisu właśnie w razie takich szczególnych przypadków w kierowaniu szkołą przez dyrektora jak powyżej wymieniono, nie wskazując przy tym w żaden sposób czy naruszeń ma być wiele czy wystarczy jedno, czy zdarzenia te mają być rozciągnięte w czasie czy też wystąpić nagle i jednorazowo. Przyznano podejmującemu decyzję w tej materii pełną swobodę i ocenę każdego z przypadków w sposób indywidualny wskazując przy tym aby były do "przypadki szczególnie uzasadnione". Każda próba zawężenia tak rozumianej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest nieuprawnionym ograniczeniem interpretacji i literalnego brzmienia przepisu.

Przyjmując powyższą wykładnię przepisu ustawy Prezydent Miasta jako organ, który powierzył stanowisko dyrektora szkoły M. C. i jako najlepiej orientujący się w sytuacji jaka pod rządami odwołanego dyrektora miała miejsce w szkole, po szczegółowym zapoznaniu się i analizie materiałów dotyczących naruszeń prawa i finansów publicznych przez kierującą miejską jednostka organizacyjną podjął jedyną słuszną decyzję - odwołania M. C. ze stanowiska.

Długa lista powodów do zastosowania ww. przepisu i ranga "uzasadnionych przypadków" skłoniła organ prowadzący do podjęcia zdecydowanych kroków prawnych, do czego uprawnia go ustawa o systemie oświaty. Zaniechanie tych działań zdaniem organu spowoduje eskalację konfliktów w szkole zarówno w gronie pedagogicznym jak i w relacjach między dyrektorem a rodzicami oraz dalsze przekraczanie kompetencji dyrektora w zakresie prawidłowego gospodarowania środkami finansowymi, grożące konsekwencjami w zakresie finansów publicznych.

Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. dyrektor ZSO została odwołana ze stanowiska z dniem 31 grudnia 2015 r. pozostając jednak w stosunku pracy ze szkołą jako nauczyciel. W odwołaniu powołano podstawę prawną oraz w punktach określono w sposób wyczerpujący przyczyny odwołania w formie poszczególnych zarzutów dotyczących: nieprawidłowości w zakresie prowadzonej gospodarki finansowej jednostki finansów publicznych, nieprzestrzeganiu i nieprawidłowym realizowaniu uchwały nr [...] Rady Miasta K z dnia 20 października 2010 r. w sprawie źródeł dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku [...], nieprawidłowej organizacji pracy i funkcjonowania szkoły a także braku dobrej woli i umiejętności rozwiązywania problemów i konfliktów związanych z kierowaną jednostką. Odwołanie dyrektora stosownie do przepisów prawa poprzedzone było wystąpieniem o opinię do Kuratora Oświaty, który pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. przesłał na ręce Prezydenta Miasta pozytywną opinię w przedmiocie zamiaru odwołania M. C. ze stanowiska dyrektora ZSO.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 17 lutego 2016 r. Wojewoda pomimo wyjaśnień złożonych przez organ odwołujący w pismach z dnia 4 stycznia 2016 r. oraz z dnia 29 stycznia 2016 r. analizując po kolei poszczególne przyczyny stanowiące podstawę odwołania dyrektora uznał je za niewystarczające i nie mieszczące się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i w związku z tym stwierdził, że odwołanie ze stanowiska M. C. dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem w ocenie organu prowadzącego uprawnionego do odwołania obszerny materiał dowodowy zebrany w sprawie M. C. i przesłany Wojewodzie ewidentnie wskazuje, że podejmując decyzję o odwołaniu nie zrobiono tego pochopnie, tylko w sposób przemyślany analizując każdy powód z osobna jako wyczerpujący znamiona zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jak i całokształt okoliczności składających się na kompleksową ocenę dyrektora szkoły.

Odnosząc się do analizy przyczyn odwołania przez organ nadzoru w świetle brzmienia powołanego przepisu ustawy o systemie oświaty jak i orzecznictwa sądowego w tych kwestiach skarżący podnosi, że już tylko naruszenia przez dyrektora planu finansowego jednostki przez przyznanie pracownikom szkoły dwukrotnie w ciągu 2015 r. (rok budżetowy) niezaplanowanych podwyżek, premii, nagród i innych składników w znacznej wysokości, nieprzewidzianych planem finansowym jednostki jest naruszeniem prawa przez dyrektora szkoły co kierownika jednostki finansów publicznych i stanowi niewątpliwie naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co wyczerpuje dyspozycje art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, oprócz tych naruszeń dyrektor dopuścił się wielu innych nieprawidłowości finansowych w prowadzonej w szkole dokumentacji księgowej co zostało stwierdzone przez Biuro Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miasta w 2015 r. i zawarte w zaleceniach pokontrolnych.

Wbrew twierdzeniem Wojewody takie naruszenia polityki finansowej szkoły to istotne obciążenie dla funkcjonowania i płynności finansowej jednostki, co istotne dyrektor szkoły mimo, że już raz na początku 2015 r. przekroczył możliwości finansowe budżetu szkoły, zamiast w kolejnych miesiącach podjąć działania celem pełnienia brakujących środków pieniężnych, ponownie na koniec roku podjął niedopuszczalne z punktu widzenia prawa i finansów publicznych decyzje finansowe nie mające pokrycia w planie finansowym szkoły na 2016 r. zobowiązania z powodu nieuzasadnionych podwyżek, wysokich premii, nagród i dodatków specjalnych.

Zdaniem Prezydenta zarzut Wojewody co do długotrwałych działań i nieprawidłowości finansowych po stronie dyrektora, nie zaś zdarzenia nagłego, jest zupełnie nieuzasadniony, gdyż z omawianego przepisu ustawowego nie wynika w żaden sposób, aby ten szczególnie uzasadniony przypadek odwołania miał być zdarzeniem nagłym. Nie sposób więc w tym zakresie czynić organowi prowadzącemu zarzutu, że dopiero po pewnym czasie dając dyrektorowi szansę na poprawę sięgnął po instrumenty prawne z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zastrzeżenia w stosunku do odwołanej dyrektor dotyczące zarządzania środkami finansowymi zdaniem skarżącego wpisują się w przykładowe orzecznictwo sądowe cytowane przez Wojewodę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/OL 209/13), jakkolwiek zapadło ono w konkretnej sprawie, w zakresie w jakim sąd podnosi, że działania dyrektora szkoły w tym zakresie mają charakter wyjątkowy (niespotykany w innych jednostkach) i polegają na niedopełnieniu swoich obowiązków a nawet ich przekroczeniu poprzez zaciągnięcie zobowiązań finansowych w 2015 r. przekraczającej plan finansowy jednostki. Dyrektor co nie budzi wątpliwości naruszył przepisy prawa finansowego - ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przekroczył zakres udzielonego pełnomocnictwa poprzez naruszenie zawartego w nim umocowania do zaciągania zobowiązań finansowych w zakresie planu finansowego jednostki na dany rok budżetowy. Takie zaniedbania i naruszenia w finansach szkołą zagrażają jej finansowej stabilizacji i tym samym uzasadniają natychmiastowe odsunięcie od dysponowania środkami finansowymi szkoły dotychczasowego dyrektora.

Również kolejne powody odwołania dyrektora nie znajdują uznania i akceptacji organu nadzoru, który określa je jako ogólne, gdy tymczasem nie jest to prawdą i nie potwierdza tego uzasadnienie odwołania, pisma Prezydenta Miasta do Wojewody wymienione na wstępie oraz zebrana w sprawie dokumentacja, a nawet samo uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego które wyczerpująco opisuje w punktach zarzuty stawiane odwoływanemu dyrektorowi, a to w zakresie:

- naruszenia uchwały nr [...] Rady Miasta,

- nieprawidłowe zarządzanie szkołą poprzez złą politykę kadrową, eskalowanie konfliktów wśród pracowników oraz pomiędzy dyrektorem a nauczycielami i rodzicami uczniów,

- obniżeniu poziomu szkoły poprzez spadek wyników w nauce i osiągnięć sportowych co obrazuje "Raport z Ewaluacji Całościowej" przeprowadzony przez Kuratora Oświaty we wrześniu 2015 r. w Szkole Podstawowej nr [...] wchodzącej w skład ZSO.

Naruszenie przez dyrektora szkoły powołanej powyżej uchwały Rady Miasta było przedmiotem przeprowadzonej w szkole w lipcu/sierpniu 2015 r. kontroli doraźnej przez Biuro Kontroli Urzędu Miasta, która to kontrola wykazała 10 nieprawidłowości w realizacji przedmiotowej uchwały, dyrektorowi wydano zalecenia pokontrolne i równocześnie przeprowadzający kontrole uznał zasadne skierowanie sprawy naruszeń do Rzecznika Dyscyplinarnego dla nauczycieli.

Prezydent nie zgodził się z Wojewodą, że brak tych konkretnych cyfr nie potwierdza faktu naruszenia gospodarki finansowej przez dyrektora i zwrócił uwagę, że fakty te potwierdza przekazana organowi nadzoru dokumentacja, a dodatkowo dyrektor w żadnym z licznych pism znajdujących się w aktach sprawy nie zaprzecza, że takie decyzje finansowe podjął.

Poza tym z żadnych przepisów prawa, w tym z artykułu 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ani z orzecznictwa sądowego nie wynika jak szczegółowe i obszerne ma być uzasadnienie odwołania. Trudno uznać za właściwe, aby w akcie odwołania zawierać szczegółowe matematyczno-księgowe wyliczenia dotyczące budżetu, jego naruszenia i podawać konkretne kwoty. Przepis ustawowy, jak to ma miejsce w Kodeksie pracy nie wymaga, aby wołanie zawierało w ogóle uzasadnienie, a wymóg taki stawia orzecznictwo sądowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IIISA/Kr 88/15) i w tym zakresie przedmiotowe odwołanie spełnia wszystkie formalne wymogi.

Zdaniem skarżącego całokształt powyżej przedstawionych okoliczności popartych obszernym materiałem dowodowych pozwala na przyjęcie stanowiska, że przesłanki wyznaczone orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt I SA 3293/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 525/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1854/09) pozwalające na zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zostały spełnione, gdyż doszło do sytuacji w której dalsze pełnienie przez M. C. funkcji kierowniczej nie jest możliwe i zaszła konieczność natychmiastowego z końcem 2015 r. (w trakcie roku szkolnego) przerwania czynności dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenia prawa, w szczególności w zakresie finansów publicznych są na tyle istotne, że nie pozwalają na dalsze wykonywanie obowiązków przez osobę dyrektora ZSO a stwierdzone uchybienia w pracy kierującego miejską jednostką mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, przede wszystkich w zakresie możliwości realizowania zobowiązań finansowych z uwagi na zachwianie płynności finansowej jednostki. Przy czym wszystkie te poważne i konkretne działania po stronie dyrektora, w tym przede wszystkim nieuzasadnione i naruszające plan finansowy jednostki podwyżki wynagrodzeń i innych dodatków do pensji wystąpiły z przyczyn zawinionych przez dyrektora, który z pewnością miał świadomość i wiedzę, że nie wolno mu wykraczać w wydatkach i zobowiązań poza ustalony plan finansowy szkoły. Tym bardziej obciążająca dyrektora jest okoliczność, że wydatki na wynagrodzenia pracowników nie miały uzasadnienia, nie były planowane w budżecie gminy i nie były również konieczne.

Podsumowując swoje stanowisko w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 17 lutego 2016 r. skarżący wskazał, że organ nadzoru nie wykazał, że pismo - zarządzenie o odwołaniu dyrektora ZSO jest niezgodne z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi i obowiązującymi przepisami prawa miejscowego. Poza tym odwołanie dyrektora z funkcji jest również aktem z zakresu prawa pracy, które to przepisy nie znają instytucji stwierdzenia nieważności odwołania, a jedyną formą weryfikacji decyzji w zakresie stosunków pracy jest sąd powszechny. W niniejszej sytuacji na gruncie prawa pracy doszło do modyfikacji stosunku pracy - dyrektor został odwołany ze stanowiska, ale pozostał w stosunku pracy jako nauczyciel. Przyjęcie nieważności odwołania M. C., a w konsekwencji nieważności powierzenia stanowiska innej osobie, prowadziłoby do uznania, że szkoła miała dwóch dyrektorów lub, że wszystkie czynności podjęte przez nowego dyrektora (cywilnoprawne, prawnopracownicze i inne) są nieważne. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt I PK 100/04 stwierdzenie nieważności odwołania dyrektora szkoły w rozstrzygnięciu nadzorczym, nie dotyczy stron stosunku pracy (nauczyciela i szkoły i nie prowadzi do nieważności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jako czynności modyfikującej stosunek pracy (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt SA/Go 186/15).

W odpowiedz na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze strona przeciwna do skarżącej Wojewoda podniosła, że w zakwestionowanym skargą rozstrzygnięciu nadzorczym wyraźnie wskazano, że odwołanie M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO dokonane zostało z rażącym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina, winno nastąpić w drodze aktu administracyjnego - w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy, który to pogląd prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie pismo odwołujące Dyrektora ZSO nie miało wprawdzie nazwy zarządzenia, niemniej jednak w ocenie organu nadzoru jest ono w istocie zarządzeniem podlegającym kontroli nadzorczej w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.). Skarżący nie kwestionuje powyższego w związku z czym strona przeciwna uznaje ten aspekt niniejszej sprawy za dostatecznie wyjaśniony. W dalszej części niniejszej odpowiedzi na skargę strona przeciwna posługiwać się będzie pojęciem zarządzenia.

W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego szczegółowo uargumentowano powody, dla których organ nadzoru - Wojewoda zdecydował o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawie odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO. W ocenie organu nadzoru przedmiotowe zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, które to naruszenie polegało na przekroczeniu przez Prezydenta Miasta upoważnienia ustawowego pozwalającego odwołać osobę ze stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru, przytoczone w zarządzeniu okoliczności uzasadniające odwołanie M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO nie mogą zostać zakwalifikowane jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, a tym samym nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w tym trybie.

W skardze zarzucono organowi nadzoru naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne zdaniem skarżącego uznanie przez organ nadzoru, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły wystarczające przesłanki uzasadniające odwołanie dyrektora ZSO jak również, że odwołanie nastąpiło bez wymaganej prawem opinii kuratora oświaty. Wojewoda wyjaśnił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego rzeczywiście mowa jest o braku opinii kuratora oświaty, niemniej jednak wyłącznie w kontekście dodatkowego osłabienia stanowiska organu gminy w kwestii odwołania. Wojewoda podniósł, że brak opinii dodatkowo podkreśla bezzasadność argumentów zawartych w zarządzeniu jednocześnie wskazując, że nieprzedłożenie tej opinii w określonym terminie nie wyłącza absolutnie możliwości odwołania osoby ze stanowiska dyrektora szkoły. Jak bowiem wynika wprost z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty brak zajęcia stanowiska przez kuratora w terminie 5 dni oznacza opinię pozytywną.

Strona przeciwna do skarżącej podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia sformułowany pod adresem organu nadzoru zarzut błędnego uznania przez Wojewodę, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły "szczególnie uzasadnione przypadki", a tym samym, że konieczne było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia o odwołaniu M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO. Organ nadzoru podejmując ingerencję nadzorczą względem podlegającego temu nadzorowi aktu prawnego organu jednostki samorządu terytorialnego działa w oparciu o przyznane mu ustawowo w tym zakresie kompetencje. Zgodnie z przepisem art. 89 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ocena poprawności przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta polegała na zbadaniu zgodności z prawem jego treści, w tym w szczególności na ocenie wskazanych w zarządzeniu przyczyn odwołania. W oparciu o tę ocenę oraz o wnioski z analizy dokumentacji organ nadzoru zdecydował o wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia ze względu na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu przez organ wykonawczy gminy upoważnienia ustawowego do odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w sytuacji braku istnienia obiektywnych przesłanek uzasadniających takie działanie organu prowadzącego.

Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, zawarte w treści zarządzenia uzasadnienie przyczyn odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO w ocenie organu nadzoru jest niewystarczające. Uzasadnienie zarządzenia zawiera wyłącznie ogólne sformułowania, bez jednoczesnego wskazania konkretnych faktów i okoliczności ich wystąpienia. Zarządzenie nie zawiera wskazania żadnych konkretnych przyczyn odwołania, jak również - poza ogólnikowym stwierdzeniem, że przyczyny te traktować należy jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - w istocie nie wyjaśnia, dlaczego w ocenie Prezydenta Miasta K przyczyny te winny zostać tak właśnie zakwalifikowane.

Abstrahując w tym miejscu od rodzaju zachowań czy zdarzeń, jakie uzasadniały odwołanie dyrektora szkoły w niniejszej sprawie, strona przeciwna do strony skarżącej podniosła, że rolą organu prowadzącego jest dokładne umotywowanie odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaniedbania dyrektora szkoły skutkujące odwołaniem go ze stanowiska powinny zostać wykazane w postępowaniu poprzedzającym odwołanie, jednakże w uzasadnieniu samego aktu odwołania winny zostać szczegółowo wskazane zarzucane dyrektorowi nieprawidłowości oraz winny zostać przekonująco umotywowane wszystkie okoliczności wskazujące na zaistnienie szczególnie uzasadnionych przypadków i uzasadniające tym samym powody, dla których w okolicznościach danej sprawy organ prowadzący skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji.

Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie w treści zarządzenia nie została zawarta szersza choćby analiza tych przesłanek, które stały u podstaw zarządzenia Prezydenta Miasta K o odwołaniu M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO. Późniejsze wyjaśnianie powyższego, czy to w pismach kierowanych do organu nadzoru, czy w korespondencji z bezpośrednio zainteresowaną, nie ma znaczenia dla prawnej oceny samego aktu odwołania. Zagadnienie to niejednokrotnie było przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1942/15 i przywołane w treści uzasadnienia wyroku orzecznictwo) - w orzecznictwie ugruntowany został pogląd o konieczności każdorazowego wyczerpującego uzasadniania administracyjnych aktów odwołania dyrektorów szkoły ze stanowiska bezpośrednio w treści tych aktów. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły odpowiedniego uzasadnienia nie może być konwalidowane późniejszym dodatkowym wyjaśnieniem przyczyn odwołania, ponieważ to bezpośrednio z aktu odwołania powinno wynikać, na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I PK 103/03).

Niezależnie od powyższego strona przeciwna wskazała, że w jej ocenie okoliczności przywołane jako szczególnie uzasadnione przypadki umożliwiające odwołanie M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia do takiego działania organu prowadzącego. Jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym okoliczności wskazywane przez Prezydenta Miasta K w uzasadnieniu jego zarządzenia nie mieszczą się w zakresie ustawowych "przypadków szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania M. C. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na wyjątkowość stosowania art. 38 ustawy o systemie oświaty jako przepisu stwarzającego gwarancję stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Podkreślenia wymaga okoliczność, że każdorazowo jeżeli nie zachodzą okoliczności wskazane w przepisie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a organ prowadzący przekonany jest o konieczności odwołania danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły, zawsze winien dokonać on wnikliwej analizy sytuacji i szczegółowo wyjaśnić, dlaczego w danej sprawie uznaje, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący odwołaniem danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego w ocenie strony przeciwnej wyczerpująco wskazano, dlaczego w niniejszej sprawie odwołanie M. C. zostało dokonane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Organ nadzoru wskazał, że uchybienia zarzucane M. C. nie mają charakteru uchybień, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora, a funkcjonowanie szkoły do czasu wydania zarządzenia wskazuje, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wskazane uchybienia same w sobie w ocenie strony przeciwnej nie mogą stanowić szczególnie uzasadnionych przypadków - brak roztropności w prowadzeniu gospodarki finansowej szkoły, fakt stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości pozostających w istocie bez większego wpływu na dalsze pełnienie funkcji dyrektora, wyniki badan ewaluacyjnych szkoły czy wreszcie zarzuty dotyczące złej atmosfery w pracy w ujęciu bardzo szerokim, oskarżenia o nepotyzm, mobbing czy zarzut złej organizacji pracy i funkcjonowania szkoły w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą zostać uznane za szczególnie uzasadnione przypadki. Okoliczności te nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają w ocenie strony przeciwnej odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co szczegółowo umotywowano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie podkreśla się także wymóg natychmiastowości działania organu prowadzącego wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie przywołanego ostatnio przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania.

W ocenie strony przeciwnej zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, jak i analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność odwołania M. C. ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie bez znaczenia dla tego aspektu niniejszej sprawy jest to, że uchybienia wzięte za podstawę odwołania M. C. ze stanowiska Dyrektora ZSO miały miejsce w dłuższym okresie czasu, a dla uzasadnienia decyzji o odwołaniu przywoływano wydarzenia sprzed roku (i wcześniejsze) aniżeli data wydania kwestionowanego zarządzenia.

Nie można zatem podzielić stanowiska, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane z zostało z naruszeniem przepisów art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i § 3 K.p.a. oraz 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (rozstrzygnięcia nadzorczego), organ nie naruszył prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Takim aktem nadzoru jest zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [...] w sprawie odwołania z dniem 31 grudnia 2015 r. M. C. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w K.

Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla go. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", zarządzenie organu wykonawczego gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Organ nadzoru tylko wtedy unieważnia zarządzenie, jeżeli obarczone jest ono istotnym naruszeniem prawa.

Unieważnione przez Wojewodę zarządzenie Prezydenta Miasta K z dnia 22 grudnia 2015 r. znak: [...] mocą którego odwołano z dniem 31 grudnia 2015 r. M. C. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w K bez wypowiedzenia, zwanego dalej w skrócie "zarządzeniem" zostało wydane, jak podał to Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...], z istotnym naruszeniem przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę prawną jego wydania, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Jak podał Prezydent Miasta, przesłankami uzasadniającymi wystąpienie okoliczności uniemożliwiających dalsze prawidłowe, sprawne i sprzyjające rozwojowi placówki oświatowej kierowanie tą placówka były:

b) nieprawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej, polegające na wprowadzeniu w 2015 r. podwyżki wynagrodzenia oraz przyznaniu dodatków socjalnych dla pracowników administracji i obsługi w sytuacji braku zgody organu prowadzącego na taką decyzję oraz zabezpieczenia w planie finansowym, które to działania wygenerowały dodatkowe braki w planie finansowym jednostki oraz wymusiły na organie prowadzącym przedsięwzięcia zmierzające do modyfikacji planu finansowego jednostki po przyjęciu przez Radę Miasta uchwały budżetowej na 2015 r.;

2) nieprawidłowe realizowanie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 20 października 2010 r. w sprawie źródeł dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planów finansowych dla wydzielonych rachunków dochodów samorządowych jednostek budżetowych - ujawnionym w trakcie kontroli prowadzonej przez Biuro Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miasta i zawartym w zaleceniach pokontrolnych przedłożonych M. C. jako Dyrektorowi Szkoły do wiadomości i zrealizowania;

3) nieprawidłowa organizacja pracy i funkcjonowania placówki oświatowej, polegającej, między innymi, na:

a) ułomnej organizacji procesów edukacyjnych w części dotyczącej bezpośredniej pracy z uczniami,

b) obniżeniu wyników kształcenia w ostatnim roku szkolnym,

c) wadliwym wcielaniu w życie zasady indywidualizacji działania, co skutkuje niższym poziomem działań wspierających,

d) unikaniu angażowania rodziców w działania szkoły, co w konsekwencji powoduje, że nie czują się oni równorzędnymi partnerami placówki i ma to wpływ na obniżony poziom wyników edukacyjnych.

4) pełniąc funkcję Dyrektora placówki oświatowej M. C. nie przejawia woli oraz umiejętności rozwiązania problemów i konfliktów, o czym świadczą liczne skargi składane przez nauczycieli oraz rodziców uczniów uczęszczających do szkoły oraz pomimo sugestii organu prowadzącego nie podjęła działań naprawczych w celu przywrócenia właściwych relacji między pracownikami szkoły oraz stworzenia atmosfery sprzyjającej należytemu wypełnianiu obowiązków przez pracowników szkoły.

Okoliczności te – w ocenie Prezydenta Miasta - mają stanowić "szczególnie uzasadniony przypadek", stanowiący niezbędną przesłankę egzekwowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Sąd takiego stanowiska w tej sprawie nie podziela. Rację ma Wojewoda, który unieważnił ww. zarządzenie jako dotknięte istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nadzór ten obejmuje także prawo do podejmowania środków władczych w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie ww. spraw, w tym także i odwołania dyrektora szkoły. Przepisem regulującym tryb odwoływania osób pełniących funkcje kierownicze w placówkach oświaty jest art. 38 ustawy o systemie oświaty. Uregulowanie przypadków i przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora szkoły z zajmowanej funkcji umożliwia dokonanie kontroli legalności odwołania takiej osoby z zajmowanego stanowiska, co także nosi znamiona pewnej gwarancji przed pochopnym lub nieuzasadnionym odwoływaniem. Zgodnie z powołaną regulacją organ powierzający nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadku rezygnacji nauczyciela z dalszego pełnienia funkcji kierowniczej oraz w przypadkach negatywnej oceny pracy takiego nauczyciela. W przypadku złożenia przez nauczyciela rezygnacji, organ prowadzący odwołuje nauczyciela za trzymiesięcznym wypowiedzeniem (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty).

Drugi przypadek odwołania nauczyciela i to bez wypowiedzenia w związku z jego negatywną oceną, który obejmuje następujące sytuacje:

1) do pierwszej zaliczyć należy ustalenie negatywnej oceny pracy nauczyciela lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Negatywna ocena zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty obejmuje w szczególności: a) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; b) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; c) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty);

2) do drugiej zalicza się wystąpienie przypadku szczególnie uzasadnionego, kiedy to po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o systemie oświaty, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może organ prowadzący odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty).

Trzeci przypadek obejmuje sytuację, w której organ sprawujący nadzór pedagogiczny złożył wniosek o odwołanie dyrektora szkoły w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce i braku prawidłowego opracowania lub wdrożenia prawidłowo opracowanego programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia i wychowania (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 34 ust. 2a ustawy o systemie oświaty).

W tej sprawie organ sprawujący nadzór nad szkołą zastosował tryb określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a więc w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki do zastosowania innego trybu odwołania nauczyciela, jak tylko trybu związanego z zaistnieniem przypadku szczególnie uzasadnionego.

Ocena, czy w danej sprawie zaistniała przesłanka określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Skutkiem tego w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu, a tym samym to w uzasadnieniu aktu odwołującego nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole (zarządzenia) powinny znaleźć się nie tylko szczegółowo wskazane zarzuty dotyczące nieprawidłowości, ale także tak postawione zarzuty powinny zostać przekonująco umotywowane jako "szczególnie uzasadnione" dla danej sytuacji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r sygn. akt I OSK 1972/11). Co istotne, unieważnione przez Wojewodę zarządzenie zostało podjęte nie w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i na to zarządzenie nie można było wnieść skutecznego odwołania. Zarządzenie to podlegało ocenie jego legalności na podstawie przepisów o nadzorze nad działalnością samorządową jednostki samorządu terytorialnego (rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym). Skutkiem tego uprawnienia nadzorcze posiadał Wojewoda jako organu nadzoru, który jedynie ocenił, czy poddane nadzorowi zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to miało istotny charakter lub nieistotne. Organ nadzoru po otrzymaniu zarządzenia do przeprowadzenia postępowania nadzorczego nie rozstrzygał sprawy na nowo, ani też nie mógł uzupełniać np. przesłanek, jakimi kierował się organ samorządu wydając dane zarządzenie. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdy organ samorządu błędnie wskazuje na okoliczności uzasadniające wydanie danego zarządzenia, mimo że w stanie faktycznym zaistniałyby inne okoliczności - to i tak organ nadzoru ocenia legalność wydanego zarządzenia w związku z okolicznościami (stanem faktycznym), jaki został zawarty w jego uzasadnieniu.

Kompetencje nadzorcze traci organ nadzoru z upływem 30-dniowego terminu od chwili otrzymania zarządzenia, co w tej sprawie nie miało miejsca, bowiem Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie przed upływem tego terminu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że trafnie uznał Wojewoda, że żadna z przesłanek zawartych w zarządzeniu z 22 grudnia 2015 r. nie została wykazana jako szczególnie uzasadniony przypadek. W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkół ze stanowiska wyraźnie wskazuje się, że takie zarządzenia powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 sierpnia 2011 r. sygn. IV SA/GI 986/10, opub. w LEX nr 896441; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 314/11; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r. III SA/Kr 1342/13; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1274/15).

Istota sporu jest ocena, czy w tej sprawie zaistniał "szczególne uzasadniony przypadek" pozwalający na skorzystanie z trybu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez Prezydenta Miasta K.

Użyte ww. przepisie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 933/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/10).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA/Wa 1854/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 525/10; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1274/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11 (a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 26 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Bk 924/11, opubl. LEX nr 1163108) wskazał na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty:

1) zdarzenie (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora (wicedyrektora) szkoły,

3) stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Sąd orzekający w tej sprawie aprobuje ww. stanowisko.

W orzecznictwie podkreśla się także, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00).

Przechodząc do dalszej oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy nie można uznać przesłanki opisanej w zarządzeniu jako "nieprawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej, polegające na wprowadzeniu w 2015 r. podwyżki wynagrodzenia oraz przyznaniu dodatków socjalnych dla pracowników administracji i obsługi w sytuacji braku zgody organu prowadzącego na taką decyzję oraz zabezpieczenia w planie finansowym, które to działania wygenerowały dodatkowe braki w planie finansowym jednostki oraz wymusiły na organie prowadzącym przedsięwzięcia zmierzające do modyfikacji planu finansowego jednostki po przyjęciu przez Radę Miasta K uchwały budżetowej na 2015 r." oraz przesłanki nr 2 opisanej w unieważnionym zarządzeniu, jako "nieprawidłowe realizowanie uchwały Nr [...] Rady Miasta K z dnia 20 października 2010 r. w sprawie źródeł dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planów finansowych dla wydzielonych rachunków dochodów samorządowych jednostek budżetowych - ujawnionym w trakcie kontroli prowadzonej przez Biuro Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miasta K i zawartym w zaleceniach pokontrolnych przedłożonych M. C. jako Dyrektorowi Szkoły do wiadomości i zrealizowania" – nie spełniają wymogów "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zaniedbania w zakresie rachunkowości, czy też zaniedbania w gospodarce finansowej nie mogą stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, o ile takie zaniedbania nie mają charakteru rażącego i nie narażają budżetu danej gminy na jego niewykonanie poprzez wydatkowanie przez dyrektora szkoły znacznych środków finansowych ponad plan finansowy i z pominięciem wewnętrznego trybu zaciągania zobowiązań (braku konstrasygnaty skarbnika gminy lub osoby przez nią upoważnionej). Niewątpliwie odwołany dyrektor nieprawidłowo prowadził gospodarkę finansową kierowanej przez siebie szkoły i dokumenty potwierdzające te nieprawidłowości zostały zgromadzone w aktach tej sprawy. Tym niemniej zakres tych nieprawidłowości (ich skala) w żadnej mierze nie zagrażały wykonaniu budżetu Gminy Miasto K. Nie można identycznie oceniać przypadku, gdy dysponent części budżetu gminy przekracza zakres wydatków objętych planem finansowym kierowanej przez siebie jednostki budżetowej o kilka procent jak i przypadku, gdy to przekroczenie wynosi kilkaset lub więcej procent. Wprawdzie w obu przypadkach takie działanie w żadnej mierze nie zasługuje na aprobatę, tym niemniej nie zawsze będzie to przypadek "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ prowadzący posiadał już znacznie wcześniej wiedzę na temat nieprawidłowości w realizacji planów finansowych szkoły i mimo to nie korzystał z adekwatnych środków zaradczych. Tym samym mogło to skutkować uznaniem przez odwołaną dyrektor ZSO, że naruszenia gospodarki finansowej nie stanowią istotniejszego naruszenia uzasadniającego np. skorzystanie z trybu nadzoru z art. 38 ust. 1 pkt b ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z powołanego przepisu organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora szkoły w razie ustalenia negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli, a jednym z tych zadań jest właśnie prawidłowe dysponowanie przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł.

Skoro ani z uzasadnienia zarządzania, ani też z akt sprawy nie wynika, aby naruszenie gospodarki finansowej Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] w K (dalej w skrócie ZSO) przez odwołaną dyrektor zagrażało czy to funkcjonowaniu samego ZSO, czy też możliwości wykonania budżetu gminy, to przy braku dodatkowego uzasadnienia wystąpienia owego "szczególnego przypadku", argumentacja zawarta w zarządzeniu nie spełniała przesłanki wynikającej z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Taki pogląd, wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest trafny i zgodny z prawem.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału, odwołana dyrektor także w 2011 r. naruszyła zasady dyscypliny finansów publicznych i za to została orzeczeniem Regionalnej Izby Obrachunkowej z 26 sierpnia 2014 r. uznana za odpowiedzialną za te naruszenia (akta sprawy, karty nr 125ZD-125ZJ). Mimo wydania tego orzeczenia w sierpniu 2014 r. organ prowadzący ZSO nie uznał tej okoliczności za jakąkolwiek okoliczność uzasadniającą wszczęcie procedury odwołania. Także z przeprowadzonej w okresie od 16 czerwca 2014 r. do 11 lipca 2014 r. kontroli finansowej SZO nie wynika, aby zarzucono odwołanej dyrektor istotniejszych uchybień w zakresie gospodarki finansowej (akta sprawy, karty nr 91A-91ZA). Także protokół kontroli przeprowadzonej w okresie od 21 lipca 2015 r. do 7 sierpnia 2015 r. z realizacji uchwały Rady Miasta z dnia 20 października 2010 r. Nr [...] nie wykazał istotnych uchybień. Zostały one szybko usunięte – pismo odwołanej dyrektor z 6 października 2015 r.

Kolejną przesłanką, jaką wskazał Prezydent Miasta K i jaka miałaby uzasadniać wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku to "nieprawidłowa organizacja pracy i funkcjonowania placówki oświatowej, polegającej, między innymi, na: a) ułomnej organizacji procesów edukacyjnych w części dotyczącej bezpośredniej pracy z uczniami, b) obniżeniu wyników kształcenia w ostatnim roku szkolnym, c) wadliwym wcielaniu w życie zasady indywidualizacji działania, co skutkuje niższym poziomem działań wspierających, d) unikaniu angażowania rodziców w działania szkoły, co w konsekwencji powoduje, że nie czują się oni równorzędnymi partnerami placówki i ma to wpływ na obniżony poziom wyników edukacyjnych". Tak sformułowane zarzuty trafnie zostały uznane przez organ nadzoru za niespełniające przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły lub placówki oświatowej, nie są traktowane jako szczególnie uzasadnione przypadki w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05). Sąd oceniając legalność stanowiska Wojewody w tym zakresie podnosi i to, że z akt zgromadzonych w sprawie i mających uzasadniać ww. zarzuty Prezydenta Miasta K, a w szczególności z "Raportów z ewaluacji całościowej" Szkoły Podstawowej nr [...] (wchodzącej w skład ZSO, akta sprawy, karty nr 159-198) nie wynika, aby działanie dyrektora było ocenione negatywnie, Np. na stronach 71-79 ww. ewaluacji wyraźnie stwierdza się pozytywną ocenę pracy dyrektora z zastrzeżeniem, że dyrektor podejmuje decyzje bez udziału rodziców (strona 71 ewaluacji). Raport z ewaluacji całościowej Szkoły Podstawowej nr [...] nie wskazuje na ułomność organizacji procesu nauczania, które skutkowałyby istotniejszym obniżeniem wyników nauczania. Także i z materiałów dołączonych do skargi (nieponumerowanych) nie wynika, aby efekty kształcenia w szkołach wchodzących w skład ZSO uległ jakiemuś istotniejszemu obniżeniu. Na kartach nr 200A-200B akt sprawy są wnioski końcowe z ewaluacji problemowej efektów zarządzania Liceum Ogólnokształcącym nr [...] (wchodzącego w skład ZSO), z których wynika, że ocena zarządzania ww. liceum jest dobra. Na kartach nr 200C-200D akt sprawy są także wnioski końcowe z ewaluacji problemowej efektów zarządzania Gimnazjum nr [...] (wchodzącego w skład ZSO), z których także wynika, że ocena zarządzania ww. gimnazjum jest dobra, a w tym wyraźnie wskazano w tej ewaluacji, że na skutek dokonywanych analiz osiągnięć uczniów oraz indywidualizacji procesu kształcenia ogólnego i sportowego, uczniowie osiągają wysokie wyniki, działania prowadzone przez szkołę przyczyniają się do zaangażowania uczniów w zajęcia obowiązkowe i pozalekcyjne i tworzone przez szkołę warunki sprzyjają uczeniu się, a organizacja, atmosfera, stosowane metody wspierania i motywowania uczniów wpływają na odniesienie sukcesu edukacyjnego i sportowego. Szereg znaczącym wyników sportowych krajowych i zagranicznych (w tym także mistrzostw świata) zawarte zostały w wykazie na kartach nr 200E-200M akt sprawy. Te dokumenty nie pozwalają na potwierdzenie zarzutu, że kierowanie szkołą przez odwołaną dyrektor świadczą o ułomnej organizacji procesów edukacyjnych w ZSO, w tym o jakimś istotniejszym czy to obniżeniu wyników kształcenia w ostatnim roku szkolnym, czy też o wadliwym wcielaniu w życie zasady indywidualizacji działania. Potwierdza to wyjaśnienie kuratora oświaty zawarte w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. (akta sprawy, karty nr 199-200).

Także kontrola doraźna przeprowadzona w dniu 19 listopada 2015 r. (akta sprawy, karty nr 153A-153D) w zakresie realizacji zaleceń wynikających z opinii i orzeczeń Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nie wykazała istotniejszych naruszeń w zakresie udzielanego uczniom w ZSO wsparcia i pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Zalecenia dotyczące zindywidualizowanego podejścia do uczniów potrzebujących kształcenia specjalnego zostały wdrożone, a jedynymi uchybieniami było niepoprawne posługiwanie się nazewnictwem w dokumentacji w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej (ale bez wskazania, na czym ma polegać posługiwanie się niepoprawnym nazewnictwem) oraz zbyt duża liczba uczestników zajęć dydaktyczno-wyrównawczych i korekcyjno-kompensacyjnych (także bez podania skali przekroczenia). Protokół z tej kontroli nie stwierdza, aby zachodziła jakakolwiek ułomność organizacji procesów edukacyjnych w części dotyczącej bezpośredniej pracy z uczniami wymagającymi dodatkowej pomocy. Tym samym trafnie w tym zakresie uznał Wojewoda, że nie stanowi to przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" mogącego skutkować odwołaniem dyrektor ZSO.

Także i zarzut dotyczący unikaniu angażowania rodziców w działania ZSO, co miałoby skutkować brakiem poczucia rodziców co do ich udziału jako równorzędnych partnerów w funkcjonowaniu szkoły nie został wykazany przez Prezydenta Miasta K. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma tak rodziców, którzy negatywnie oceniają pracę dyrektora szkoły (pismo z dnia 9 października 2015 r. karty nr 152-153; pismo z dnia 25 marca 2014 r, karty nr 86-90) jak i takie pisma, w których rodzice uczniów wyrażają poparcie dla organizacji pracy szkoły i dla dyrektora szkoły (karty nr 202A-202B; karty nr 202C-202D). Także kontrola organizacji pracy i zmian kadrowych z dnia 19 lutego 2014 r. wykazała tylko pewne uchybienia, ale wynik tej kontroli był pozytywny (akta sprawy, karty nr 42-54).

Kwestia przestrzegania obowiązku współpracy z rodzicami była przedmiot odrębnej kontroli przeprowadzonej w marcu 2015 r. i w ramach tej kontroli wskazano na prawidłowy sposób i organizowania współpracy z rodzicami, organizowania spotkań (tzw. wywiadówek), innych form kontaktu z rodzicami, prowadzenia zeszytów do korespondencji z rodzicami oraz e-dziennika, a także organizowania indywidualnych kontaktów nauczycieli z rodzicami. Z tej kontroli wynika, że po stronie niektórych rodziców brak było jakichkolwiek przejawów zainteresowania zachowaniem lub postępowania w nauce ich dziecka. Jako przykład podano rodziców A. W., którego rodzice ani razu nie zalogowali się w e-dzienniku w roku szkolnym 2014/2015 oraz ani razu nie byli na zebraniach szkolnych w tym roku, mimo konieczności takich spotkań (akta sprawy, karta nr 145 i następna). W protokole tym wskazano na szereg niepokojących zdarzeń dotyczących tego ucznia uzasadniających konieczność udziału poradni psychologiczno-pedagogicznej w rozwiązywaniu problemów celem zdiagnozowania przyczyn niepokojącego zachowania chłopca.

Podobna kontrola dotycząca kontaktów szkoły z rodzicami została przeprowadzona w październiku 2014 r. i także nie stwierdzono żadnych uchybień w kontaktowaniu się szkoły z rodzicami (akta sprawy, karty nr 143-144).

Sama kwestia zakresu zaangażowania rodziców, a zwłaszcza udziału w kierowaniu szkołą stanowi zagadnienie niezmiernie skomplikowane chociażby dlatego, że szkołą kieruje dyrektor i to dyrektor, a nie rodzice ponoszą odpowiedzialność za pracę szkoły. Sąd nie chce przez to powiedzieć, że rodzice nie mają prawa do angażowana się w pracę szkoły, ale w sytuacji, w której zarzut co do unikania przez dyrektora angażowania rodziców w prace szkoły nie jest wykazany w sposób nie budzący wątpliwości, nie można z tej przesłanki czynić sytuacji szczególnie uzasadnionej, która nakazywałaby natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły.

Także i ostatni z zarzutów zawartych w unieważnionym zarządzeniu, a dotyczący braku przejawiania przez dyrektora szkoły woli oraz umiejętności rozwiązania problemów i konfliktów, o czym miałyby świadczyć liczne skargi składane przez nauczycieli oraz rodziców uczniów uczęszczających do szkoły oraz pomimo sugestii organu prowadzącego brak podjęcia działań naprawczych w celu przywrócenia właściwych relacji między pracownikami szkoły oraz stworzenia atmosfery sprzyjającej należytemu wypełnianiu obowiązków przez pracowników szkoły – ani nie został w pełni wykazany, ani też nie może uzasadniać zaistnienia szczególnego przypadku o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Z akt sprawy wynika, że odwołana dyrektor ZSO zarówno cieszy się poparciem części nauczycieli (np. pisma na kartach nr 208-209 akt sprawy), jak i część nauczycieli wyraża się negatywnie (np. pismo z dnia 9 października 2015 r. karty nr 152-153 akt sprawy).

Niewątpliwie jakiś konflikt personalny pomiędzy dyrektor ZSO a częścią pracowników istniał, tym niemniej z akt sprawy nie wynika, aby konflikt ten uzasadniał zastosowanie trybu szczególnego odwołania dyrektora. W aktach znajduje się np. pismo z dnia 23 grudnia 2015 r. (już po dacie wydania zarządzenia) trzech wicedyrektorów popierających odwołaną dyrektor i wskazujących na jej prawidłowe zarządzanie szkołą i prawidłowe zarządzanie zespołem ludzkim w szkole (akta sprawy, karty nr [...]). Także związki sportowe (Polski Związek Kajakowy) bardzo pozytywnie ocenili prace dyrektor szkoły (akta sprawy, karty nr [...]).

Pisma jednego ze zwolnionych nauczycieli, który zarzuca dyrektor restrykcyjne stosowanie zasad i dokonanie takich zmian organizacyjnych, które uzasadniają zwolnienie tego pracownika (akta sprawy karta nr 117, nr 114), jak i kolejne pismo pracownika ZSO z 25 lutego 2014 r. do Państwowej Inspekcji Pracy dotyczące konieczności przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy (akta sprawy, karty nr 34-41) oraz do Prezydenta Miasta K (akta sprawy, karty nr 15-24), nie uzasadniają stanowiska, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek nakazujący natychmiastowe odwołanie dyrektora szkoły.

Niewątpliwie pomiędzy odwołaną dyrektor a byłym pracownikiem ZSO D. W. istniał konflikt, czego dowodem może być np. pismo pracownika z 26 marca 2014 r. dotyczące przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta kontroli w SZO (akta sprawy, karty nr 105-107) ale i ta okoliczność nie stanowi szczególnego przypadku. Postanowienie Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie z 20 listopada 2014 r. umorzono postępowanie przeciwko dyrektor ZSO dotyczące stosowania kar porządkowych wobec pracownika D. W. (akta sprawy, karty nr 97-99).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiły wystarczające przesłanki do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Niezasadny jest też naruszenia przez organ nadzoru art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ nadzoru stanu faktycznego sprawy i oparte na licznym materiale dowodowym przyjęcie, że brak było ustawowych podstaw do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły pomimo zaistnienia szeregu zdarzeń, nieprawidłowości i naruszeń prawa po stronie dyrektora, które miały wpływ na podjęcie decyzji o odwołaniu ze stanowiska. Wszystkie przesłanki zawarte w unieważnionym zarządzeniu zostały szczegółowo omówione przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Stan faktyczny niezbędny do oceny tych przesłanek został także prawidłowo ustalony przez organ nadzoru.

Nie ma racji strona skarżąca wskazując, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie ma charakteru szczególnego i wyjątkowego. Zawsze stosowanie tego przepisu wymaga szczegółowego uzasadnienia powodów, dla których w danej sprawie występuje szczególny przypadek, a pośrednio także wskazania, dlaczego organ prowadzący szkołę nie korzysta z innego trybu, np. opisanego w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę ma wiele możliwości odwołania dyrektora szkoły a art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy może być stosowany tylko wyjątkowo. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze z akt tej sprawy nie wynika żadna eskalacja konfliktu w SZO pomiędzy dyrektor a pracownikami SZO lub dyrektor a rodzicami. Kwestie te zostały już omówione powyżej. Naruszenie zasad wydatkowania środków pieniężnych (planu finansowego) miało miejsce, ale po pierwsze w żadnej mierze nie wykazano, aby to naruszenie mogło mieć istotne znaczenie dla zachwiania struktura wydatków, a po drugie organ prowadzący szkołę tą okoliczność już wcześniej znał i nie podjął działań które doprowadziłyby do radykalnej zmiany. Sąd jeszcze raz wskazuje na art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty i wskazane przepisy pozwalają na skorzystanie z trybu odwołania dyrektora szkoły naruszającego zasady dysponowania środkami zapisanymi w planie finansowym danej placówki. Ta sama przesłanka nie może uzasadniać stosowania dwóch odrębnych trybów odwołania dyrektora szkoły, skoro katalog zawarty w art. 38 ustawy o systemie oświaty ma charakter rozłączny. Sąd nie podziela i tego stanowiska, że nie było potrzeby zamieszczenia uzasadnienia unieważnionego zarządzenia, a tym bardziej podawania kwot przekroczeń wydatków budżetowych. To właśnie szczegółowe uzasadnienia zarządzenia wydawanego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pozwala na ocenę jego legalności. Gdyby unieważnione zarządzenie w ogóle nie miało uzasadnienia, to już ta okoliczność powinna uzasadniać jego unieważnienie. Zarządzenie organu wydawane w zakresie władzy dyskrecjonalnej musi zawierać uzasadnienie, w przeciwnym razie nadzór pełniony nad takim zarządzeniem byłby iluzoryczny.

Nie mają znaczenia dla kontroli sądowej i ta okoliczność, że w SZO został wyznaczony inny dyrektor i unieważnienie zarządzenia będzie wywierało konsekwencje związane z kierowaniem szkoły. Organ prowadzący szkołę musi w takiej sytuacji podjąć takie działania, aby taką sytuację prawidłowo rozwiązać.

Rekapitulując należy stwierdzić, że przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności nie mogły stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i tak zajęte stanowisko przez organ nadzoru jest prawidłowe. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 472/96, opub. w OwSS 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2001 r. sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1971/2011).

Tym samym skoro żadna z przesłanek podanych w unieważnionym przez Wojewodę zarządzeniu nie spełniła przesłanki "szczególnego przypadku" o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, to zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest prawidłowe. Wydanie w okolicznościach tej sprawy unieważnionego zarządzenia stanowiło istotne naruszenie prawa polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Sąd w tej sprawie nie mógł ocenić, czy zaistniały ewentualnie inne okoliczności, których wprawdzie Prezydent Miasta nie wskazał w zarządzeniu i na które nawet nie powoływał się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę, a które mogłyby jednak uzasadniać wydanie unieważnionego zarządzenia. Należy bowiem jeszcze raz podnieść, że kontrola sądu nad rozstrzygnięciami nadzorczymi organu nadzoru nie sprowadza się do oceny, czy inna treść unieważnionego zarządzenia mogłaby skutkować brakiem jego unieważnienia przez organ nadzoru. Kontrola sądu obejmuje badanie, czy takie a nie inne podane przez Prezydenta Miasta przesłanki uzasadniały zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania dowodowego z płyty CD zawierającej nagrany program telewizyjny z udziałem byłej pracownicy ZSO już choćby dlatego, ze art. 106 § 3 P.p.s.a. pozwala tylko wyjątkowo na przeprowadzanie dowodów przez sąd administracyjny z dokumentów, a okoliczności zawarte w tym programie (reportażu dziennikarskim) nie były objęte uzasadnieniem zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił.