Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1070/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy Bogoria z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXX/252/2013 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz pkt 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Bogoria na rzecz M. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2013 r. Rada Gminy Bogoria, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.), dalej jako u.s.g., oraz art. 15 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 z późn. zm.), dalej jako u.p.t.z., podjęła uchwałę nr XXX/252/2013 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Bogoria, warunków korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie. W § 4 ust. 1 uchwały ustalono stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Bogoria. W § 4 ust. 2 stwierdzono, że odpłatność miesięczna za korzystanie z przystanków jest wynikiem pomnożenia kwoty podanej w pkt 1 przez dzienną sumę wjazdów na udostępnione przystanki oraz ilość dni korzystania z przystanków w ciągu miesiąca. Z pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały wynika ponadto, że korzystanie z przystanków jest odpłatne, a stawka opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu wynosi 0,05 zł.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę B. B. zarzucił jej naruszenie:

- przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, które w tej konkretnej sytuacji upoważniały Radę Gminy do podęcia uchwały z poszanowaniem "niedyskryminujących zasad", czego zaskarżony akt prawa miejscowego nie uwzględnia przy określeniu opłaty, a przez to z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym; dlatego nie sposób ustalić, czy Rada Gminy Bogoria kierowała się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje;

- przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje; dlatego brak wskazania motywów podjęcia uchwały przez Radę Gminy Bogoria wpływa zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych; skoro granice samodzielności działania Rady Gminy Bogoria wyznacza legalność działania, a wykonywanie uchwałodawczej działalności Rady powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie ww. norm prawa.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego, Rada Gminy Bogoria naruszyła w/w przepisy poprzez niezróżnicowanie opłaty (stawka stała 0,05 zł za zatrzymanie) ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy, co doprowadziło do dyskryminacji mniejszych przewoźników i ustalenia stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1. przyjęcie w poczet dowodów dokumentów załączonych do skargi na okoliczność interesu prawnego oraz nieważności zaskarżonej uchwały,

2. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bogoria oraz

3. zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Bogoria z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podnosił, iż zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym dlatego, że ustala stawkę opłaty na jednym poziomie oraz że wynosi ona maksymalną w ustawie podaną stawkę 0,05 zł. W odpowiedzi skarżący uzyskał informację, iż Rada Gminy na mocy Uchwały nr XII/85/209 nie uwzględniła jego wezwania.

Dalej skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów

i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora". W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób, a czasami autobusy zabierające po kilkudziesięciu pasażerów. Opłatę określono za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 groszy. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada tego kryterium nie wzięła pod uwagę, tym bardziej, że ustaliła na jednym, maksymalnym poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Stała opłata jest bowiem dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.

W konsekwencji zdaniem skarżącego za naruszającą przepisy prawa uznać należy zaskarżoną uchwałę, co do której nie sposób ustalić, czy ustanawiający ją organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych.

Ponadto Rada Gminy Bogoria wydała akt wadliwy także z punktu widzenia obowiązku rzeczowego uzasadnienia, który idzie w parze z obowiązkiem działania na podstawie prawa, a w połączeniu z zasadą zaufania stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek wskazania wyraźnych motywów rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwal rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bogoria wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwalę i ustalając w niej stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, działał na podstawie art. 16 ustawy z 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym i miał na uwadze zasady niedyskryminacji przewoźników. Zarówno przy konstruowaniu jak i podejmowaniu przedmiotowej uchwały znana była wszystkim, a także została przeanalizowana sytuacja ilości osób korzystających z danych środków transportu. Kierowano się tu przede wszystkim ilością osób, która korzystała zarówno z dużych jak i małych pojazdów. Jak wynika z doświadczenia, obserwacji i analizy przeróżnego rodzaju, ilość osób korzystających z większych pojazdów jest często mniejsza niż korzystających z pojazdów mniejszych. Pojazdy o większych gabarytach, mimo posiadanych miejsc, nie wyróżniają się tym aby przewoziły więcej osób niż pojazdy mniejsze posiadające do 30 miejsc. Organ uważał zatem, że podejmując uchwałę ze zróżnicowaną stawką opłat (większą dla pojazdów mających więcej miejsc dla pasażerów) naruszyłby zasady niedyskryminacji. Wszystkie wspomniane argumenty organ miał na uwadze przy podejmowaniu uchwały. Zdaniem organu nie zasługuje na aprobatę argument jakoby pasażerowie czekający na autobus zanieczyszczali bardziej przystanek niż ci czekający na środek transportu jakim jest bus. Art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie zbiorowym nie różnicuje środków transportu przy ustalaniu stawki opłaty za zatrzymywanie się środka transportu, zatem nieprawidłowe jest zarzucanie przez skarżącego, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Intencją zapisu § 4 pkt. 1 uchwały było ustalenie jednej stawki opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie się środka transportu na przystanku z uwagi na to, że na danym terenie transport zbiorowy wykonywany jest przede wszystkim przez przewoźników pojazdami (busami), które przewożą do ok. 30 osób. Natomiast częstotliwość kursów wykonywanych przez autobusy jest znikoma w porównaniu z częstotliwością kursów wykonywanych przez busy. Przyjęcie jednolitej stawki opłat było zatem spowodowane specyfiką lokalną. W rzeczywistości, przystanki są bardziej eksploatowane w zakresie ich kosztów utrzymania przez przewoźników wykonujących przewozy busami. Ponadto, zdaniem organu, z treści skargi nie wynika jakoby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego. Ustalona opłata za zatrzymanie środka transportu nie jest wyższa niż przewidziana w art. 16 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Specyfika lokalna może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych, natomiast podejmowaniu uchwały z całą stanowczością towarzyszyły rozmowy, których przedmiotem była wysokość opłaty.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego B.B., wywołanego zaskarżoną uchwałą, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 stycznia 2020 r. wskazał, że interes prawny B.B. wynika z faktu, że jest on adresatem zaskarżonej uchwały. Prowadzi on działalność w ramach jednoosobowego przedsiębiorstwa, a przedmiotem tej działalności jest m.in. transport lądowy pasażerski. W ramach tej działalności był on zobowiązany uiszczać opłaty za zatrzymywanie się na przystankach – w konsekwencji zapłacił daninę w latach 2015-2019. Jako dowód skarżący dołączył wydruki z rachunku bankowego oraz wydruk z bazy CEiDG.

Na rozprawie sądowej w dniu 13 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego ograniczyła zakres skargi tylko do postanowień uchwały, które dotyczą ustalenia wysokości opłaty.

Obecna na rozprawie Prokurator, która zgłosiła swój udział w sprawie, przyłączyła się do skargi w zmienionym zakresie, tj. co do § 4 ust. 1 i 2 oraz pkt 5 załącznika nr 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 listopada 2013 roku. Z tych powodów skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował (k. 14-17). W odpowiedzi poinformowano skarżącego, że trwają prace legislacyjne nad zmianą uchwały.

Poza tym w ocenie Sądu skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy, o czym świadczy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jak również w czasie obowiązywania uchwały (która pozostaje w obrocie prawnym – przy niezmienionej wysokości opłaty – do dnia dzisiejszego) uiszczał na rzecz Gminy Bogoria opłaty za korzystanie z przystanków, co wykazał na etapie postępowania sądowego stosownymi potwierdzeniami przelewu (lata 2015-2019). W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącego, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 u.p.t.z., został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, bowiem wielkość opłat w zależności od rodzaju/gabarytu pojazdów, które obsługują pasażerów na terenie Gminy Bogoria bezpośrednio przekłada się na wysokość finansowego obciążenia skarżącego jako przewoźnika opłatami określonymi w kwestionowanej uchwale. Jak wynika przy tym z oświadczenia pełnomocnika skarżącego (k. 59), według jej wiedzy skarżący korzysta z mniejszych pojazdów.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi należy podnieść, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Jak to już niejednokrotnie podkreślał tut. Sąd (por. m.in. wyroki z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18 czy z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 880/19) obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 w/w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym (co do zasady) większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Bogoria ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

W niniejszym przypadku organ nadesłał wraz z zaskarżoną uchwałą także jej uzasadnienie, jednak nie przedstawiono w nim żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Z pozostałych dokumentów nadesłanych przez organ, tj. protokołu sesji Rady Gminy w Bogorii, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, jak i protokołów posiedzeń poszczególnych komisji z dn. 25-27 listopada 2013 r. także nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Nie można uznać za wystarczającą argumentacji organu dotyczącej rozważenia zasad niedyskryminacji na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały, przedstawionej dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź taka jest pismem procesowym strony, które powinno zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, nie może zaś ani uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania – w sytuacji gdy argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zostały w żaden sposób wyartykułowane w dokumentach pochodzących z czasu jej uchwalenia.

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego (w zakresie ustalenia wysokości opłaty), co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi również istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej (po sprecyzowaniu na rozprawie) części.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.