Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 704/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 7, art. 8, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 września 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego – H. Z. i R. Z. – usunąć nieprawidłowości stanu technicznego budynku przez wykonanie wyszczególnionych w sentencji decyzji robót budowlanych, w terminie do końca września 2014 r. Decyzja ta doręczona została R. Z. w dniu 20 września 2013 r.

W dniu 17 lipca 2014 r. do PINB wpłynęło pismo R. Z. zatytułowane "Odwołanie od decyzji [...] z 17.09.2013" i dalej "Odwołanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego", w którym zawarta została prośba o przedłużenie terminu na wykonanie pokrycia dachowego i innych robót z tym związanych, ustalonego do końca września 2014 r., na okres dwóch lat, tzn. do 2016 r. Autor pisma wyjaśnił, że ze względu na pogorszenie stanu zdrowia jego i żony, prosi o "wydłużenie terminu wykonania dachu do 2016". Do pisma załączono dokumenty dotyczące sytuacji zdrowotnej strony.

PINB kwalifikując powyższe pismo jako odwołanie, przekazał je do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] podjętym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez R. Z.

Organ uznając ww. pismo za odwołanie od decyzji PINB z dnia 17 września 2013 r. wywiódł, że skoro decyzja ta doręczona została R. Z. w dniu 20 września 2013 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 14 października 2013 r. W tych okolicznościach – wobec treści art. 134 k.p.a – obowiązkiem organu odwoławczego było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem R. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zawarty również został wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji PINB z dnia 17 września 2013 r., który prawomocnie rozpoznany został przez Sąd postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r.

Kwestionując postanowienie DWINB skarżący zarzucił mu:

1/ naruszenie art. 9 i art. 8 k.p.a., przez brak pouczenia skarżącego co do faktu ostateczności decyzji nr [...] oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak też przez nie wezwanie skarżącego do sprecyzowania czy taki wniosek składa; brak stosownego pouczenia sprawił, że skarżący utracił termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania;

2/ naruszenie art.107 § 3 k.p.a., poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia;

3/ naruszenie art. 8 k.p.a., przez brak dogłębnego rozpoznania okoliczności sprawy i wydanie postanowienia tylko na podstawie nagłówka pisma określonego jako "odwołanie" podczas, gdy pismo miało charakter wniosku o wstrzymanie wykonania wymienionej decyzji.

Rozwijając postawione zarzuty, pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ kierując się jedynie nagłówkiem uznał pismo strony za odwołanie, podczas, gdy strona nie kwestionowała w nim prawidłowości wydanej decyzji, lecz w sposób jasny i rzeczowy wnosiła o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Pełnomocnik podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, to nie nagłówek lecz treść pisma determinuje jego charakter, co w sytuacji zaistnienia wątpliwości, powinno być przez organ wyjaśnione. W niniejszym przypadku, organ nie poinformował strony z jakich środków może skorzystać, jak też nie zadał sobie trudu wyjaśnienia czego strona dochodzi. Autor skargi zaznaczył, że strona będąc w podeszłym wieku i w złym stanie zdrowia, działała samodzielnie i nie posiadała znajomości przysługujących jej w tej sprawie środków prawnych. Wobec braku stosownego pouczenia od organu, skarżący nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pomimo, że istniały podstawy do przywrócenia terminu, gdyż: stan zdrowia skarżącego potwierdzony stosowną dokumentacją oraz śmierć żony wskazywały na niezawinione uchybienie terminu; brak jest opinii rzeczoznawcy co do zasadności wydanej decyzji i prawidłowości zakresu zleconych robót, które powodują niewspółmiernie wysokie koszty w porównaniu do wyznaczonego decyzją krótkiego czasu na remont, przy uwzględnieniu realnych możliwości finansowych skarżącego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona przy uwzględnieniu powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W myśl art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja PINB z dnia 17 września 2013r., w której został on pouczony o możliwości i trybie wniesienia odwołania, doręczona została skarżącemu w dniu 20 września 2013 r. zatem termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 14 października 2013 r.

Co do zasady należy zgodzić się z organem odwoławczym, który wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, że wniesienie odwołania od decyzji z uchybieniem terminu określonego w art. 129 k.p.a. jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a.(por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2011 r. I SA/Ol 724/10, LEX nr 795582). Zaistnienie takiej okoliczności nie daje zatem organowi innej możliwości niż wydanie orzeczenia we wskazanym trybie, pod jednym wszakże warunkiem - który należy wyeksponować - mianowicie przy bezspornym ustaleniu, że faktyczną wolą strony było wniesienie odwołania.

W niniejszej sprawie, jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne, stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania było, w rozpoznawanej sprawie, wynikiem zakwalifikowania przez organy obu instancji, pisma skarżącego złożonego w siedzibie PINB w Ś. w dniu 14 lipca 2014 r., jako odwołania.

W tym kontekście zaakcentować należy, że niewątpliwie istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 63 k.p.a. i art. 65 k.p.a. jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją i interesem strony. Nie można jednak przyjmować, że organ administracji uprawniony jest do samodzielnego sprecyzowania, czy też zmieniania treści wniesionego do niego żądania. Taka sytuacja jest niedopuszczalna chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. W myśl art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga ani nazwania go "odwołaniem", ani też szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z treści tego pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zasadniczym elementem świadczącym o zakwalifikowaniu pisma strony jako odwołanie, jest jej niezadowolenie z decyzji. Treść podania przesądza zatem o jego kwalifikacji. Natomiast jeżeli owa treść budzi wątpliwości, to organ jest zobowiązany wyjaśnić te wątpliwości.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ zamiast wyjaśnić, przy udziale skarżącego, przedmiot i zakres żądania zawartego w piśmie złożonym przez niego w dniu 14 lipca 2014 r. w siedzibie PINB, uznał treść tego pisma za jednoznaczną, traktując je bez dogłębnej i wszechstronnej analizy jako odwołanie, zamiast korzystając z dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. wezwać podmiot wnoszący pismo do jego sprecyzowania przez oświadczenie, czy składa odwołanie od decyzji, czy też - w związku z wnioskowaną zmianą terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją pierwszej instancji - w istocie domaga się zastosowania innego środka prawnego. Organ drugiej instancji nie podjął stosownych działań procesowych w kierunku wyjaśnienia istniejących wątpliwości zwłaszcza, że (jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia), nie miał wątpliwości co do ostateczności decyzji organu pierwszej instancji. Podnieść w tym miejscu należy, że organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, tj. z urzędu, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony. W myśl art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy mówiąc, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są też prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy. W tej sytuacji, organ jest zobowiązany treścią art. 64 § 2 k.p.a., w myśl którego "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania", do podjęcia czynności w zakresie ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ właściwy do załatwienia wniesionego podania do określonego i konkretnego, wskazanego w nim zachowania - tj. do działania wyrażającego się do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. (patrz szerzej : wyrok WSA w Lublinie Sygn. akt. II SA/Lu 1201/03 z 22.06.2004r. OŚP 2004/3/64).

W rozpatrywanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W. (dalej DWINB) naruszył wymienione wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, bowiem nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia żądania skarżącego i w konsekwencji wydał zaskarżone postanowienie przedwcześnie. Takie stanowisko uzasadniania treść pisma skarżącego złożonego w dniu 14 lipca 2014 r. Co prawda skarżący tytułuje je jako odwołanie, jednak z uzasadnienia nie wynika, aby był niezadowolony z treści decyzji, jak też nie kieruje pisma do DWINB za pośrednictwem PINB (o czym został pouczony w decyzji). Prosi natomiast PINB o zmianę – przedłużenie – terminu wykonania nałożonych obowiązków, ze względu na okoliczności które się pojawiły.

Analiza treści powyższego pisma musi poddawać w wątpliwość, ocenę organu odwoławczego, co do tego, że ma ono faktycznie charakter odwołania od decyzji. Trudno dopatrzeć się w jego treści intencji skarżącego, co do odwołania się od decyzji. Powyższe potwierdza jego pełnomocnik stwierdzając w uzasadnieniu skargi, że "strona nie kwestionuje prawidłowości decyzji, tylko w sposób jasny i rzeczowy wnosi o przedłużenie terminu wykonania obowiązku".

Nie jest rzeczą Sądu wyjaśnianie rzeczywistej woli skarżącego zawartej w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r., w szczególności, czy jest to odwołanie od decyzji (jak przyjęły organy), wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (jak podaje pełnomocnik w skardze), czy też mamy do czynienia np. z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu. Na tym etapie nie jest to zresztą w sposób jednoznaczny możliwe. Zbadane tej kwestii należało natomiast do podstawowych obowiązków organów administracji, które powinny dogłębnie wyjaśnić powyższe zastrzeżenia (a nie od razu formułować tezę o charakterze pisma, jako o odwołaniu), a następnie – w zależności od wyników własnej analizy – odnieść się do żądania skarżącego.

Z przedstawioną argumentacją należało zatem podzielić zarzuty pełnomocnika co do naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi wywodzącej naruszenie art. 9 k.p.a. z racji braku poinformowania skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto bowiem, że z przepisu tego nie można wyprowadzić istnienia takiego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy okolicznością bezsporną jest, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości i terminie wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. (sygn.akt II GSK 2289/11), sformułował pogląd, że nie ma żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Ponadto, obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie można uznać za niezbędny, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnienie o którym mowa w art. 9 k.p.a. (podobnie NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 2126/12, oba dostępne w CBOSA, nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd w przypadku uwzględnienia skargi, przepisu art. 152 ww. ustawy. O kosztach postanowiono zaś zgodnie z art. 200 u.p.p.s.a.