Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 477/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 151 w zw. z  art. 146 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto decyzję organu odwoławczego z dnia [...] nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2005r. Prezydent Miasta J. G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 i 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalił na rzecz P. S.A. w Warszawie lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. N. w J..., stanowiącej własność Z. K.. Decyzja doręczona została w dniu [...] właścicielowi działki. Według dołączonego raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, opracowanego przez M. S. w styczniu 2005r., działka nr [...]graniczy bezpośrednio z działkami nr[...], ponadto z ulicą N. i drogą nr 269/6. Według raportu (s. 37-42 i 50-51) pole elektromagnetyczne o wartości większej od dopuszczalnej będzie obejmowało oprócz działki nr [...] część ul. N., na wysokościach od 25,8 do 30,6 m nad poziomem terenu, na obszarach niedostępnych dla ludzi.

W dniu 13 lipca 2006r. H. R. i H. R. reprezentowani przez adwokata złożyli do tego organu wniosek o wznowienie postępowania, wskazując podstawy ustanowione w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że są właścicielami działki nr [...] powstałej z połączenia działek nr [...]i [...]. Właścicielami działki nr [...]są E. i J. R.. Jako właściciele nieruchomości sąsiednich osoby te były stronami postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji. Organy nie zapewniły tym osobom udziału w postępowaniu, w tym również w postępowaniach uzgodnieniowych. Ponadto organ z naruszeniem art. 51 POŚ i art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zaniechał zwrócenia się o sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedsięwzięcie to jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko powinno być poprzedzone zajęciem stanowiska przez właściwy organ. Pominięcie takiego stanowiska stanowi drugą podstawę do wznowienia postępowania, oprócz niezapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Po wznowieniu postępowania, skoro teren przyległy jest obszarem Natura 2000, uzasadnione będzie uchylenie zaskarżonej decyzji i odmówienie zgody na lokalizację inwestycji, również z uwagi na zakłócenie walorów krajobrazowych. Wnioskodawcy podali, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się w toku rozprawy administracyjnej w dniu 10.07.2006r.

Decyzją z dnia [...] Prezydent odmówił wznowienia postępowania, gdyż podanie zostało złożone z naruszeniem terminów ustanowionych w art. 148 k.p.a., skoro o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego zawiadomiono zainteresowanych poprzez obwieszczenia, w wykazie danych i na stronie internetowej, nie było zaś obowiązku osobnego zawiadamiania właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto organ dokonał oceny wskazanych przyczyn wznowieniowych, bez wyraźnego wskazania, czy w ocenie organu uzasadniało to odmowę wznowienia, chociaż raczej nie, gdyż jedynie "na marginesie wskazał na fakt, że w toku postępowania nie doszło do naruszeń przepisów wskazywanych we wniosku o jego wznowienie" (wobec prawidłowego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i dalszych czynnościach, dokonania wymaganych uzgodnień i stosowania po oświadczeniu inwestora z art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie POŚ oraz niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 113, poz. 954 przepisów dotychczasowych).

Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając ocenę na temat spóźnienia podania o wznowienie, skoro strony mogły się dowiedzieć o decyzji z obwieszczeń.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II SA/Wr 776/06 (obecnie według dok. 43 i 44 prawomocnym) tut. Sąd uchylił powyższe decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., wyrażając następujące oceny prawne i wskazania (art. 153 p.p.s.a.). Planowane przez inwestora zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego i dlatego organy zobowiązane były przestrzegać określonej w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. procedury zawiadomienia stron o czynnościach procesowych, szczególnej wobec przepisów k.p.a., w tym wobec powołanego przez organ art. 49 k.p.a. oraz niezależnej względem przepisów POŚ, ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji (Dz.U. Nr 109, poz. 1157) lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 20 lutego 2001r. (Dz.U. Nr 15, poz. 164). W nin. sprawie organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego w sposób zwyczajowo przyjęty, nie dokonał obwieszczeń i w sposób zwyczajowo przyjęty o uzyskanych uzgodnieniach, jak też nie dokonał takiego zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Z uwagi na planowanie inwestycji w J. należało, w interesie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, dokonać zawiadomień w pobliżu terenu inwestycji. Nastąpiło niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla oceny, czy skarżący dochowali terminu do złożenia podania o wznowienie, więc ocena ta była co najmniej przedwczesna, skoro organ naruszył art. 53 u.p.z.p.. Sąd wskazał ponadto, że przed wszczęciem postępowania organ bada jedynie, czy wniosek o wznowienie oparty jest na ustawowych przesłankach i czy został wniesiony z zachowaniem terminów.

Organ I instancji dołączył do akt sprawy pisma P. K. z [...] oraz P. K., J. R. i R. R. dotyczące postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2007r. Prezydent ponownie odmówił wznowienia w oparciu o dotychczasową argumentację, a ponadto dlatego, że organ ten dokonał prawidłowych zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w związku z czym skarżący pismem z dnia 15 maja 2006r. wyrazili protest, a w dniu 2 czerwca 2006r. zostali umieszczeni w rozdzielniku. Z akt tego postępowania skarżący przed dniem 15.05.2006r. mogli dowiedzieć się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W dalszych uwagach organ jak poprzednio omówił nieprawdziwość przytoczonych podstaw wznowieniowych oraz z powołaniem art. 146 § 2 k.p.a. i art. 53 ust. 8 u.p.z.p. przekonywał o bezcelowości wznowienia.

Decyzją z dnia 25 października 2007r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie Sąd w wyroku w sposób wiążący nakazał wznowienie postępowania. Uzasadnione będzie następnie stosowanie art. 151 k.p.a., o ile nawet zachodzą przesłanki z art. 53 ust. 8 u.p.z.p.

W dniu 26 listopada 2007r. organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na wniosek skarżących z dnia 13 lipca 2006r.. W postanowieniu organ nie podał podstaw wznowieniowych.

W dniu 13.12.2007r. udział w postępowaniu wznowieniowym zgłosił prokurator.

W dniu [...] udział w postępowaniu w charakterze strony zgłosili A. P. i P. P. jako "współwłaściciele domu jednorodzinnego znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie", powołując art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 5 prawa budowlanego przewidujące ochronę interesów osób trzecich.

Tego samego dnia wpłynął "protest" W. O., właściciela działki nr [...], który sprzeciwił się lokalizacji stacji bazowej ze względu na ochronę środowiska i krajobrazu. W dniu [...]wniosek o uznanie za strony złożyli P. K. i I. O., nie przytaczając uzasadnienia.

Pismem z dnia 9 stycznia 2008r. organ zwrócił się do Wojewody o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jak bowiem twierdził, prowadzi postępowanie wznowieniowe na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Organ powiadomił o tym wystąpieniu strony postępowania lokalizacyjnego, wnioskodawców oraz osoby, które zgłosiły swój udział w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2008r., które zostało doręczone tym wszystkim osobom, Wojewoda uzgodnił zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony [...]oraz projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony [...]gdyż inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których utworzono obszary Natura 2000. Podobne pismo wysłano do Marszałka Województwa D., który postanowieniem z dnia 19 maja 2008r. uzgodnił "warunki zabudowy" bez uwag, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p..

Według pisma organu z dnia 14 marca 2008r. działka nr [...]nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze lub zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 146 § 1 i 2 oraz 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. Prezydent stwierdził, że decyzja z dnia 3 sierpnia 2005r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże z uwagi na fakt, iż od dnia ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy nie jest możliwe uchylenie tej decyzji, jednocześnie organ stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. ustalił, iż w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ ten podał, że wnioskodawcy żądali wznowienia powołując podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Organ wznowił postępowanie w celu sprawdzenia prawidłowości dotychczasowego postępowania w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące. Organ uznał za strony wszystkie osoby, które o to wniosły. Obecnie nie prowadzi się w ramach nin. sprawy postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, więc organ pominął badanie dołączonego przez inwestora raportu. Dotychczasowe postępowanie przebiegło z uchybieniem w postaci braku możliwości dowiedzenia się o nim przez strony, jednak uchylenie decyzji nie jest możliwe wobec upływu terminu przewidzianego w art. 53 ust. 8 u.p.z.p. oraz z uwagi na nowe uzgodnienia.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2008r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu, w sprawie ma zastosowanie art. 53 ust. 8 u.p.z.p., jak też nie było przeszkód do stosowania art. 146 § 2 k.p.a. pomimo odmiennej tezy wyroku NSA (wyrok z 25.11.1988r. IV SA 540/88 ONSA 1988/2, poz. 90), gdyż żaden przepis nie wyłącza stosowania art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy przyczyną wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o czym też świadczą nowsze orzecznictwo (wyroki WSA w Poznaniu z 28.05.2008r. II SA/Po 65/08 lub WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 18/08) i komentarze (Komentarz do u.p.z.p. pod red. Z. Niewiadomskiego wyd. 2005r. s. 437), ponadto wyrok WSA w Warszawie z 6.02.2008r. IV SA/Wa 2007/07. Prawidłowa była również procedura uzgodnień. Pomimo to decyzję należało uchylić z uwagi na bezpodstawne uznanie za stronę wszystkich osób, które zgłosiły udział w postępowaniu, bez przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu. Organ zalecił wyjaśnienie zarzutu nieaktualności danych zawartych we wniosku, natomiast za zbędne uznał badanie prawidłowości raportu.

Decyzją z dnia [...] Prezydent, jak poprzednio, powołując art. 146 § 1 i 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak zgodnie z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. nie jest możliwe jej uchylenie, ponadto na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. organ ustalił, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ omówił dotychczasowy przebieg postępowania. Wykonując wskazania SKO organ ustalił, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr 419 przyległej do działki nr[...], natomiast działka nr [...]I. O. i P. K. nie graniczy z tą działką, lecz położona jest w bliskiej odległości. Państwo P. są właścicielami działki nr [...] oddalonej od działki nr [...]o 40 m, zaś W. O. jest właścicielem działki nr [...] oddalonej o 100 m. W ocenie organu osoby uznane za strony nie posiadają przymiotu strony, gdyż nie wskazały żadnego przepisu prawa materialnego, który mógłby być decyzją naruszony. Stronami są właściciel działki (K.) i inwestor. Postępowanie wznowieniowe należało ze względu na powyższe wszcząć z urzędu. Wnioskodawcy wskazali na art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 5 prawa budowlanego. Wymienione osoby nie wskazały jednak przepisu prawa materialnego, które mogłyby być podstawą do uznania, że powstająca inwestycja może wpłynąć na ich prawa lub na powstanie ich obowiązku. Inwestycja nie zalicza się do mogących pogorszyć stan środowiska, nie będzie oddziaływała na obszar natura 2000, nie miały znaczenia obawy obniżenia wartości pobliskich nieruchomości bądź okoliczności podlegające badaniu przez organ architektoniczno-budowlany. Decyzję doręczono wszystkim wymienionym powyżej osobom oraz stronom dotychczasowego postępowania.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący R. R. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. zdanie ostatnie, przez pominięcie potrzeby zweryfikowania określonego przez inwestora zakresu oddziaływania inwestycji i wyjaśnienia kwestii zarzutu nieaktualności danych zawartych we wniosku inwestora oraz naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 54 pkt 2 a, b i d u.p.z.p. przez przyjęcie wadliwej oceny wpływu inwestycji na środowisko, co zostało stwierdzone wyrokiem tut. Sądu z dnia 30 kwietnia 2009r. sygn. akt. II SA/Wr 704/08. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt tej sprawy lub zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się tego wyroku, podnosząc wszystkie zarzuty sformułowane w odwołaniu i skardze do sądu w tej sprawie, w zakresie postępowania tzw. "środowiskowego".

Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję w całości oraz na podstawie art. 58 ust. 8 u.p.z.p. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 i art. 53 ust. 8 u.p.z.p.. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W ocenie organu bezzasadny był wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt innej sprawy bądź zawieszenie postępowania. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym. Według art. 46 ust. 4 pkt 2 POŚ (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) postępowanie to poprzedza wydanie pozwolenia na budowę, zaś zgłoszone tam zarzuty i wydane rozstrzygnięcia nie mają znaczenia w nin. sprawie. Niezależnie od bezpodstawności zarzutów przytoczonych w odwołaniu, należało wydać odmienne orzeczenie co do istoty sprawy, z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 8 u.p.z.p.. Stosując ten przepis organ powinien orzec jedynie o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Nie był uprawniony do dokonywania ustaleń merytorycznych lub ponowienia uzgodnień. Zbędne i niedopuszczalne było stosowanie art. 146 § 2 k.p.a.. Niewątpliwie od dnia doręczenia decyzji dotychczasowej upłynęło 12 miesięcy. Z porównania art. 53 ust. 7 i ust. 8 u.p.z.p. wynika, że niedopuszczalne było ponadto stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Organ doręczył decyzję wnioskodawcom, inwestorowi i prokuratorowi.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 53 ust. 8 u.p.z.p. w sytuacji braku podstaw do określenia terminu z w/w przepisu i niewykonania zaleceń zawartych w wyroku WSA i decyzji odwoławczej oraz wobec toczącego się równoległe postępowania i niedopuszczenia dowodu z akt tego postępowania (po wyroku WSA z dnia 30 kwietnia 2009r.) bądź niezawieszenia postępowania, ponadto zarzucił wydanie orzeczenia co do istoty sprawy bez rozstrzygnięcia wniosków dowodowych strony i przeprowadzenia rozprawy oraz samo orzeczenie przez SKO o wniosku o wznowienie, podczas gdy właściwym do rozstrzygnięcia był organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Zarzucił w końcu nierozstrzygnięcie zarzutów odwołania dotyczących niewykonania dotychczasowych zaleceń. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał jedynie na fragment uzasadnienia tej decyzji, w którym organ ocenił, że dotychczasowa decyzja została skutecznie doręczona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację i podkreślił, że jak ustalił, dotychczasowa decyzja została doręczona stronom od 8 do 10.10.2005r., więc okres przewidziany w art. 53 ust. 8 ustawy upłynął w dniu [...].Organ odwoławczy był uprawniony do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy.

Na rozprawę stawił się adwokat – pełnomocnik skarżącego i uczestniczki postępowania H. R. Wniósł o dołączenie do akt sprawy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...]. stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji planowanej przez inwestora na obszar Natura 2000, z określeniem zakresu raportu ograniczonym do oddziaływania na ten obszar (siedliska przyrodnicze, chronione gatunki roślin i zwierząt).

Obecny na rozprawie prokurator wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Instytucje wznowienia postępowania w procedurach prawnych należą do najtrudniejszych dziedzin z zakresu ustaw regulujących dany rodzaj postępowania, a przy tym objaśnianych w piśmiennictwie prawniczym lub orzecznictwie sądowym w sposób niedoskonały, często kontrowersyjny, niejasny bądź rozbieżny. Dotyczy to również procedury wznowieniowej ustanowionej w kodeksie postępowania administracyjnego. Poglądy prawne wyrażone przez Sąd orzekający w nin. sprawie na ten temat, zapewne również będą mogły zostać ocenione w jakimś zakresie za dyskusyjne. W ocenie Sądu poddane kontroli rozstrzygnięcia organów niejednokrotnie naruszały jednak także niektóre podstawowe przepisy bądź normy prawne z zakresu procedury wznowieniowej, wyjaśniane czy głoszone w sposób jednolity i przejrzysty. Jak wiadomo, postępowanie wznawia się z określonych przyczyn (brzmienie art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 § 2, art. 150 § 2 k.p.a.). Trudności w wykładni pojawiają się już na tle brzmienia art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a., w których ustawa nie zawiera pojęcia określonej przyczyny wznowienia, czyli jednej z wymienionych w art. 145 k.p.a., lecz posługuje się pojęciem zbiorczym jak przyczyny wznowienia lub podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej. Gdyby interpretować przepis art. 149 § 2 k.p.a, osobno, w izolacji od pozostałych przepisów i według wykładni gramatycznej (przepis brzmi "Postanowienie (o wznowieniu) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy"), to po wznowieniu organ powinien dążyć do wyjaśnienia, czy istnieją wszystkie przyczyny wznowienia, niezależnie od treści żądania strony lub określenia w postanowieniu konkretnej przyczyny (przyczyn) wznowienia. Organ powinien też od razu przystąpić do czynności zmierzających do ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Sąd nie akceptuje takiej wykładni. Poglądy komentatorów na ten temat są rozbieżne bądź niejasne. Zdecydowanie wypowiada się B. Adamiak (KPA Komentarz 6. wyd. Beck s. 664), że postanowienie o wznowieniu nie wywołuje zawężenia granic postępowania rozpoznawczego do wymienionych w nim określonych przyczyn, lecz organ ma wyjaśnić istnienie wszelkich przyczyn wymienionych w art. 145 i art. 145a. k.p.a., z ograniczeniem dotyczącym przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 (przyczyny wnioskowej). Wykładnia taka pozbawia znaczenia wszystkie unormowania odwołujące się do istnienia określonej przyczyny wznowienia, jako przesłanki stosowania tych unormowań, jak przykładowo art. 53 ust. 8 u.p.z.p.. Przepisy te zatem nigdy nie miałyby znaczenia w jakimkolwiek postępowaniu wznowieniowym, czyli jest to wykładnia derogująca, posługiwanie się którą jest jak wiadomo zakazane. Na uwagę zasługuje tutaj podkreślenie, że jednak organ powinien w postanowieniu wymienić przyczynę (przyczyny) wznowienia. Tak też przyjmują wszyscy interpretatorzy ustawy. Jak wiadomo, w nin. sprawie organ nie wymienił w postanowieniu żadnej przyczyny, chociaż później za istotne uważał, jakoby wznowił postępowanie wyłącznie z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4. Niezbyt jasne stanowisko zajmuje Cz. Martysz (KPA Komentarz wyd. 2005 Tom II s. 331 i 339), który najpierw cytuje niedokładnie tezę prawną "wyroku" NSA z ONSA 2000 nr 2, poz. 45 głoszącą jakoby, że organ bada zawsze istnienie wszelkich przyczyn wznowienia, aby później stwierdzić stanowczo, że teza ta odnosi się jedynie do wznowienia z urzędu, a następnie autor przytacza pogląd prawny W. Chróścielewskiego w "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 182 o związaniu organu przyczyną wymienioną w żądaniu strony, aby w konkluzji zauważyć, że pogląd ten niemal nie różni się od poglądu B. Adamiak. Jest oczywiste, że poglądy te są sprzeczne między sobą. W ocenie Sądu organ prowadzi postępowanie wznowione na wniosek, wyłącznie z przyczyn wymienionych w żądaniu strony, o ile nie odmówił wznowienia na podstawie jednej z tych przyczyn, niezależnie od tego, czy przyczyny te przytoczył w postanowieniu. Pogląd ten wymaga jeszcze kilku uwag. Sąd nie spotkał się z wypowiedzią dopuszczającą możliwość jednoczesnego wznowienia postępowania z pewnej przyczyny i odmowy wznowienia z innej przyczyny. Jednak dla Sądu poszczególne przyczyny wznowienia, stanowią oddzielne podstawy dla wszczęcia postępowania wznowieniowego. W przypadku wznowienia na podstawie kilku przyczyn nie dostrzega się, że w rzeczywistości w jednym postępowaniu prowadzi się kilka spraw wznowieniowych, z których każda związana jest z inną podstawą faktyczną i procesowo-prawną. Brak tej jednolitości ujawnia się przykładowo wówczas, gdy strona w toku postępowania wznowieniowego zgłosi kolejną przyczynę wznowienia, gdyż wówczas organ powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania z tej nowej przyczyny, o ile stwierdzi przesłanki niedopuszczalności wznowienia. Występuje więc kilka spraw procesowych w ramach jednej sprawy materialnoprawnej i organ powinien oceniać dopuszczalność wznowienia w odniesieniu oddzielnie do każdej poszczególnej przyczyny wymienionej w żądaniu strony. Dotyczy to nie tylko wyraźnie wyodrębnionej różnicy pomiędzy przesłankami niedopuszczalności wznowienia w odniesieniu do różnych przyczyn, o czym stanowi art. 148 k.p.a., lecz również możliwego w danej sprawie zróżnicowania okoliczności, czy strona wymieniła w żądaniu ustawową przyczynę wznowienia. Wymaga wyjaśnienia, że strona nie powołuje ustawowej przyczyny wznowienia już wówczas, gdy wymieni (przepisze z kodeksu) jedną czy kilka ogólnie ustanowionych przyczyn kodeksowych, lecz wówczas, gdy co najmniej uprawdopodobni, że ustalenie powołanej przyczyny może wpłynąć na byt prawny decyzji zaskarżonej. Gdyby więc okazało się, że przyjęcie za prawdziwe przytoczeń strony uzasadniających istnienie ustawowej przyczyny wznowienia na etapie wstępnego badania żądania strony, w każdym przypadku w sposób oczywisty prowadziłoby do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, czyli w razie wstępnej oceny o oczywistej bezpodstawności prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, organ powinien odmówić wznowienia. Strona bowiem nie podała wówczas ustawowej przyczyny wznowienia, którą powinna przytoczyć nie w ujęciu teoretycznym, pozornie zgodnym z brzmieniem ustawy, lecz w ujęciu nawiązującym do materiału sprawy zakończonej decyzją dotychczasową i konkretyzowanymi okolicznościami tej sprawy. Przykładowo, gdy wznowienia żąda podmiot w oczywisty sposób nie będący stroną i nawet powołuje art. 145 § 1 pkt 4, będzie orzeczona odmowa wznowienia, tak samo w przypadku każdej kolejnej przyczyny, gdy strona powoła okoliczności dowodzące oczywistego braku związku pomiędzy twierdzoną przyczyną a okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym sensie wymaga skorygowania stereotypowo głoszona teza prawna, że organ na etapie wstępnym nie bada prawdziwości przyczyny wznowienia. Nie bada w sensie wyjaśnienia jej istnienia, ale ocenia w sensie prawnym, czy stanowi przyczynę ustawową. Należy zastrzec, że odmowa z tego powodu powinna być orzekana ostrożnie i w przypadkach oczywistych, gdyż co do zasady przyczyny bada się po wznowieniu.

W nin. sprawie wystąpił ponadto problem jednoczesnego stwierdzenia okoliczności przewidzianych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a.. Na ten temat też brakuje wyraźnych wypowiedzi w literaturze prawniczej. Zagadnienie to można rozstrzygać dwojako, bowiem z kolejności przeszkód do uchylenia decyzji dotychczasowej może wynikać, że po stwierdzeniu okoliczności z § 1 zbędne byłoby rozważanie okoliczności z § 2, ale z drugiej strony można twierdzić, że przepis art. 151 § 2 k.p.a. nie różnicuje tych okoliczności, zaś z art. 153 k.p.a. mogłoby wynikać istotne dla administracji znaczenie zawarcia w decyzji okoliczności wymienionej w art. 146 § 2 k.p.a.. W kwestii tej wypowiedziała się, w sposób niekoniecznie klarowny M. Jaśkowska (KPA Komentarz wyd. II s. 871 i 901) twierdząc, że art. 146 § 2 k.p.a. "może mieć zastosowanie zarówno wtedy, gdy wystąpiły już terminy przedawnienia z art. 146 § 1, jak i wcześniej". Można się domyślać, że skoro zdaniem autorki wystąpienie okoliczności z art. 146 § 1 nie sprzeciwia się stosowaniu art. 146 § 2, to zapewne dopuszczalna byłaby decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa połączona ze wskazaniem okoliczności zarówno z § 1 jak i § 2 art. 146. Rozwiązanie tego problem może mieć związek z ustaleniem przedmiotu czynności procesowych organu i ich podstawy materialnoprawnej w poszczególnych fazach postępowania wznowieniowego, czyli po wznowieniu postępowania.

Jak już zaznaczono, Sąd nie podziela poglądu prawnego wyrażonego przez organ I instancji i nie kwestionowanego w decyzjach odwoławczych, że po wznowieniu postępowania organ przystępuje do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej w oparciu o aktualny stan prawny. Jak wiadomo, w naszym systemie prawnym dosyć trudno jest twierdzić o istnieniu w danym momencie określonego stanu prawnego, a to z uwagi na wielokrotne, ciągłe zmiany ustaw i znane słabości przepisów intertemporalnych związane z ich brzmieniem lub wykładnią w świetle art. 2 konstytucji. Tym niemniej, gdy już organ stosujący prawo nabierze mimo wszystko pewności, że stan prawny sprawy istniejący po wznowieniu jest różny od stanu będącego podstawą decyzji dotychczasowej, to wcale nie przystępuje do stosowania nowych przepisów. Do tego jest jeszcze bardzo daleko. Najpierw bowiem organ musi ustalić istnienie (prawdziwość) badanych przyczyn wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, to wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej) organ wydaje dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), wówczas rzeczywiście w oparciu o aktualny stan prawny. Granicę pomiędzy możnością dokonywania ocen prawnomaterialnych istotnych w sprawie materialnej w oparciu o stan prawny z daty wydania decyzji dotychczasowej bądź stan prawny z daty decyzji wznowieniowej, będzie wytyczał moment uchylenia decyzji dotychczasowej. Oczywiście organ będzie wcześniej uwzględniał nowy stan prawny i przygotowywał materiał do wydania nowej decyzji co do istoty sprawy, ale już go nie wykorzysta, gdy nie uchyli decyzji dotychczasowej. Jedną z przeszkód do uchylenia jest zgodnie z art. 151 § 2 wystąpienie okoliczności przewidzianych w art. 146. Prowadzi to do wniosku, że przy stosowaniu art. 146 § 2 k.p.a. organ uwzględnia stan prawny sprawy z daty wydania decyzji dotychczasowej. Gdyby zatem organ wykazał istnienie przyczyny wznowienia i stwierdził wadę materialnoprawną decyzji dotychczasowej, to chyba powinien ją uchylić i wydać nową w oparciu o nowy stan prawny. W przeciwnym razie, gdyby po włączeniu do materiału sprawy materialnej okoliczności związanych z wykazaną przyczyną wznowienia okazało się, że w oparciu o dotychczasowy stan prawny należałoby wydać decyzję taką samą, to organ zastosuje art. 146 § 2. W tym zakresie Sąd w pełni podziela wywody NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.02.2006r. II OSK 503/05 Lex nr 196708. Być może zatem o sposobie stosowania art. 146 k.p.a. decyduje element celowości, związany z dążeniem do zrealizowania zasady szybkości postępowania. Po prostu, gdy organ ustali wystąpienie przeszkody do uchylenia decyzji, wynikającej z art. 146, przykładowo z § 1, zaś ustalenie kolejnej przeszkody z § 2 wymagałoby długotrwałego, żmudnego postępowania wyjaśniającego, to mógłby już w tym momencie stosować art. 151 § 2 w powiązaniu z art. 146 § 1, bez narażenia się na zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W nin. sprawie organ I instancji ustalił wystąpienie okoliczności zarówno z § 1 jak i § 2, zatem przypuszczalnie nie było uchybieniem procesowym wskazanie w decyzji z art. 151 § 2 k.p.a. obu tych okoliczności.

Nietrafny był natomiast pogląd prawny organu odwoławczego, zresztą głoszony niekonsekwentnie w poszczególnych decyzjach odwoławczych, jakoby zaistnienie okoliczności z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. wyłączało stosowanie przepisu art. 151 § 2 k.p.a.. Według wszelkich komentarzy i orzecznictwa sądowego przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. jedynie skraca okres przedawnienia ustanowiony w art. 146 k.p.a. i z tą zmianą okoliczność ta przenoszona jest do rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 2 k.p.a., czemu nie sprzeciwia się różnica w sformułowaniach ust. 7 i ust. 8 art. 53 u.p.z.p. (patrz znane przecież organowi wyroki WSA z 28.05.2008r. II SA/Gd 18/08 Lex nr 400689 z powołanym tam wyrokiem z 6.02.2008r. IV SA/Wa 2007/07 Lex nr 489078 oraz Komentarz do u.p.z.p. pod red. Z. Niewiadomskiego 4. wydanie s. 437). Skoro zaskarżona decyzja wydana została wyłącznie z uwagi na ten błędny pogląd prawny, to jako naruszająca w istotny sposób art. 151 § 2 k.p.a. podlegała na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c uchyleniu. Dodatkowo wskazać można, że skarżący w odwołaniu wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego. Rozstrzygnięcie o odmowie zawieszenia nie następuje w treści uzasadnienia decyzji, lecz w formie osobnego, zaskarżalnego postanowienia (art. 101 § 3 k.p.a.). Jego niewydanie oznaczało naruszenie prawa skarżącego do obrony i mogło uzasadniać ocenę o przedwczesności decyzji odwoławczej, co również byłoby istotnym uchybieniem procesowym organu.

Jednak w ocenie Sądu co najmniej wątpliwe było, czy w odniesieniu do decyzji dotychczasowej zachodziła podstawa do niemożności jej uchylenia w związku z treścią art. 53 ust. 8 u.p.z.p. (w decyzji odwoławczej z oczywistą omyłką podano inny przepis). Nie budził oczywiście wątpliwości upływ przewidzianego tam terminu rocznego, biegnącego od daty doręczenia decyzji dotychczasowej (a być może po upływie jeszcze 14 dni, tak w cyt. wyroku IV SA/Wa 2007/07 i Komentarzu s. 436-437), skoro w materiale sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez jedną ze stron. Jednakże decyzji nie uchyla się "w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." po upływie roku od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co z pewnością oznacza, że powinna to być jedyna przyczyna wznowienia podana w żądaniu lub postanowieniu o wznowienie postępowania. Tymczasem jak wiadomo w żądaniu wznowienia skarżący podał dwie przyczyny wznowienia, zaś organ I instancji nie odmówił wznowienia z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 6, lecz je wznowił, jak należało rozumieć, z obu podanych przyczyn. Oczywiście w obecnym stanie sprawy niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji odmawiającej wznowienia z danej przyczyny, skoro organ w oparciu o tę m.in. przyczynę już wznowił postępowanie.

Podobne wady prawne zawierała decyzja odwoławcza z dnia 31 grudnia 2008r., a ponadto organ z naruszeniem art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. w sposób zbędny wyraził oceny materialnoprawne, przecież formalnie niewiążące, błędnie przy tym aprobując stosowanie art. 53 ust. 8 u.p.z.p., ale też z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uznał wówczas, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ pominął zróżnicowanie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji w procedurze sądowej i administracyjnej.

W procedurze administracyjnej istotne jest również wskazanie prawidłowego adresata decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a ponadto objęcie postępowaniem wszystkich pozostałych stron (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W przypadku wciągnięcia przez organ do postępowania wśród tych pozostałych stron podmiotów nie będących w rzeczywistości stronami (art. 28 k.p.a.), nie ma procesowego instrumentu dla ich wyeliminowania, gdyż w procedurze administracyjnej, wyklucza się umorzenie postępowania w odniesieniu do danego podmiotu, chyba że wniesie środek zaskarżenia, a wówczas umarza się postępowanie odwoławcze (zażalenie) jako zainicjowane przez niestronę. Podmioty te będą więc nadal stronami postępowania w sensie formalnym, skoro już uznane zostały (błędnie) za stronę, co nie stanowi wcale istotnej wady, a tym bardziej uzasadniającej uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym. W kolejnej decyzji organ I instancji zawarł błędny wywód prawny na temat kręgu stron postępowania lokalizacyjnego. W postępowaniu tym przymiot strony posiada szerszy krąg podmiotów, niż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestie te zostały wyjaśnione w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi jeszcze na tle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wyjaśnienia te są nadal aktualne. Przymiot strony przysługuje więc nie tylko podmiotom uprawnionym do terenu objętego wnioskiem inwestora, ale ponadto właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości bezpośrednio z nim graniczących, jak też nieruchomości położonych w obrębie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, którego wyznaczenie stanowi element formalny (art. 64 § 2 k.p.a.). wniosku inwestora zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (patrz cyt. Komentarz s. 405, 416-417 oraz uchwały NSA VI SA 13/95 ONSA 1995/4/154 i OPS 1/01 ONSA 2001/4/146). Niezrozumiała była wzmianka, jakoby skarżący nie był stroną postępowania i dlatego należało wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu. Organ rozpatrując wniosek o wznowienie przyznał, że skarżący dowiedział się o decyzji lokalizacyjnej na rozprawie w kolejnym postępowaniu w dniu 10.07.2006r., a następnie organ nie wykazał pomimo podejmowanych prób, że nastąpiło to wcześniej. W wyroku z dnia 22.03.2007r. II SA/Wr 776/06 Sąd nie podejmował kwestii merytorycznych, to jednak organ odwoławczy trafnie ocenił znaczenie tego wyroku, jako zalecającego wznowienie postępowania. Organ I instancji postąpił więc prawidłowo, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, chociaż obarczone wadami procesowymi wyżej opisywanymi. Jednak decyzja z dnia 20.04.2009r. zawierała dalsze uchybienia procesowe organu, skoro bowiem organ uznał, że nie zachodziła przyczyna do uchylenia, to oczywiście powinien orzec na podstawie art. 151 § 1 pkt k.p.a., zamiast przyjąć istnienie przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 tylko po to, aby móc zastosować art. 53 ust. 8 u.p.z.p.. Z powyższych rozważań Sądu wynika w każdym razie, że obecnym zadaniem organów będzie dokonanie ocen z art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 k.p.a. według kryteriów wyżej podanych. Z tego względu nie zachodzi potrzeba prowadzenia szerszych rozważań materialnoprawnych, tym bardziej że Sąd nie powinien sugerować kierunku rozstrzygania sprawy przy jej ponownym rozpatrzeniu, skoro powołany jest do kontroli stosowania prawa przez organy. Potwierdzić jedynie należy znaczenie oświadczenia inwestora na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18.05.2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 952 oraz z 2006r. Nr 50, poz. 360 i z 2007r. Nr 88, poz. 587) z zastrzeżeniem, że organy powinny rozważyć znaczenie wszczęcia postępowania dotychczasowego po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, że art. 19 ust. 1 w/w ustawy nie odnosi się do postępowań prowadzonych w oparciu o ustawę o ochronie przyrody. W dacie wydania decyzji dotychczasowej (dnia 3.08.2005r.) obowiązywał art. 33 w brzmieniu nadanym w/w ustawą (Dz.U. 2005/113/954), co wymagało rozważenia (por. wyrok WSA z 23.11.2006r. IV SA/Wa 1491/06 Lex nr 348259). Kwestie te Sąd jedynie sygnalizuje, z już przytoczonych względów. Do tej kwestii nawiązał skarżący na rozprawie, dołączając postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] stwierdzające obowiązek inwestora przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W pozostałym zakresie Sąd ocenił zarzuty skarżącego za bezzasadne. Już podkreślono, że oceny prawne i zalecenia organu odwoławczego nie są zasadniczo wiążące dla organu I instancji, a tym bardziej dla organu w toku ponownego postępowania odwoławczego. Decyzje odwoławcze z mocy wyroku zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, zaś dalsze wiążące oceny prawne i wskazania wynikają z nin. uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.). Sąd wskazał w szczególności, że przed dostrzeżeniem wad materialnoprawnych decyzji dotychczasowej i potrzebą jej uchylenia, istotny dla organu jest stan prawny sprawy z daty jej wydania. Procedura nie zna dowodu z akt postępowania w innej sprawie, a jedynie ze znajdujących się w tych aktach konkretnych dokumentów. Gdy dowód ten powołuje strona tego innego postępowania, powinna sama dołączyć do akt istotne jej zdaniem dokumenty. Sąd wskazał również, że w następstwie wniosku o zawieszenie postępowania, o ile skarżący go złoży, powinno odbyć się odrębne postępowanie incydentalne, którego trwanie będzie miało znaczenie także z uwagi na brzmienie art. 146 § 1 k.p.a.. Sąd podziela argumentację organu dotyczącą braku ograniczeń w stosowaniu art. 138 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym.

Z wymienionych względów Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także pozostałe decyzje organów obarczone wymienionymi już wadami procesowymi oraz orzekł w pozostałym zakresie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 p.p.s.a.. Sąd zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. pominął orzeczenie o kosztach postępowania wobec braku wniosku skarżącego o ich przyznanie.

H.B. 18.01.2010r.