Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 946/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52.53 i 61  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7,77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2019r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej także "SKO"), na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. znak: [...] z [...] marca 2008r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym branży ogólnoprzemysłowej na branżę ogólnospożywczą oraz ogólnoprzemysłową na terenie działek nr ew. [...] w R. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym branży ogólnoprzemysłowej na branżę ogólnospożywczą oraz ogólnoprzemysłową na terenie działek nr ew. [...] w R. przy ul. [...].

Pismem z [...] lipca 2019r. G. R., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniosła do SKO we [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrz Miasta R. z [...] marca 2008r. ustalającą warunki zabudowy oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie przepisów § 9 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz.1588), poprzez niezgodność tytułu zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym, brak załącznika tekstowego zaskarżonej decyzji i błędnie sporządzony załącznik graficzny. Zakwestionowała także określenie w pkt 2.4.2b i 2.6.1 decyzji warunków niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa, co w sposób rażący stanowi przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniła, że jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej będzie odczuwać skutki prowadzonej przez sąsiada uciążliwej działalności. Inwestor świadomie nazwał swój budynek "pawilonem handlowym branży ogólnoprzemysłowej", a de facto był to budynek magazynowo - produkcyjny, do którego dobudował (na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]) magazyn wyrobów gotowych, obiekt kategorii XVIII. Jak wynika bowiem z pisma Starosty [...] z [...] czerwca 2019r. znak; [...] i pisma Burmistrza R. [...] z [...] czerwca 2019r. nigdy nie przeprowadzono procedury zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków z magazynowo- produkcyjnych na pawilon handlowy branży ogólnoprzemysłowej. Kwestionowana decyzja jest zatem bezprzedmiotowa i winna być wycofana z obrotu prawnego. Ponadto decyzja ta nie zawiera obligatoryjnej części, czyli załącznika tekstowego, co stanowi o rażącej wadliwości decyzji. Załącznik graficzny przedstawia natomiast nieistniejący w dacie wydania decyzji budynek gospodarczy (posadowiony na granicy z działką nr [...]), mający ulec w efekcie jej wydania przekształceniu z garażu na pawilon handlowy.

Na potwierdzenie zarzutów strona dołączyła do wniosku kopię mapy ewidencyjnej, dołączonego do wniosku przez inwestora planu zagospodarowania działki, wskazując na wynikające z nich różnice co do zagospodarowania działki.

Wnioskująca podkreślił, że decyzja winna wskazywać w sposób jednoznaczny i osytry parametry zabudowy dla planowanej inwestycji, a organ w pkt 2.6.1. decyzji wskazał warunek "jeżeli powierzchnia sprzedaży przekroczy" - takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja nie może dotyczyć tzw. wielkopowierzchniowych obiektów sprzedaży. W pkt. 2.4.2 ppkt b odniesiono się do ustalenia miejsc parkingowych: "razem z istniejącymi" co może wprowadzać w błąd organ zatwierdzający zmianę sposobu użytkowania w zw. z tym, że istniejące miejsca postojowe częściowo są urządzone na działce poza obszarem inwestycji objętym wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z [...] września 2019r., po odniesieniu się do charakteru postępowania nieważnościowego i katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.), podkreśliło różnice w zakresie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy toczącej się w trybie zwykłym (na skutek odwołania od decyzji) oraz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym drugim postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia jest to, czy autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego w kontrolowanej decyzji nie została dokonana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa.

Stwierdzając swą właściwość oraz okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od osoby legitymowanej, stwierdziło, że zakwestionowana decyzja Burmistrza Miasta R. nie jest dotknięta żadną z wad skutkujących jej nieważnością – określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

SKO nie dopatrzyło się w szczególności zaistnienia w sprawie określonej we wniosku przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co obszernie uzasadniło. Organ przywołał wykładnię tego przepisu podkreślając, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, niebudzącym wątpliwości przepisem decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie, jako obrażająca prawo.

Decyzja Burmistrza Miasta R. z [...] marca 2008r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Projekt decyzji ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji został sporządzony przez osobę do tego upoważnioną w świetle w art. 60 ust. 4 ustawy (osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wobec łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków.

Wydanie decyzji nastąpiło na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), który spełniał wymogi zawarte w art. 52 ust. 2 ustawy. Decyzja zawiera elementy, o których mowa w art. 54 ustawy, tj. określa rodzaj inwestycji (pkt 1 str. 1 decyzji), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2 str. 1 decyzji) a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2.1 decyzji), b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 2.2 i 2.3 str. 2 decyzji), c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 2.4 str. 2 decyzji), d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 2.5 str. 2 decyzji), 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (wyznaczone na mapie w skali 1:500, stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji). Decyzja nie wymagała dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W sytuacji stwierdzenia przez organ łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, Burmistrza Miasta R. wydał decyzję pozytywną.

W ocenie Kolegium, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia przepisów § 9 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz.1588), poprzez niezgodność tytułu zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym, brak załącznika tekstowego zaskarżonej decyzji i błędnie sporządzony załącznik graficzny.

W aspekcie spełnienia pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zdaniem organu sporna decyzja również nie posiada takich wad, które uzasadniałyby stwierdzenie, iż rażąco narusza ona przepisy prawa. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby organ wydał warunki zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem gdyby nie dokonał ustalenia, czy funkcja planowanej inwestycji kolidowałaby wyraźnie z funkcją dominującą, bądź też jej parametry zostałyby ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy; zarzut rażącego naruszenia prawa - przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. byłby uzasadniony jedynie w sytuacji, w której nie zostały spełnione określone w nim wymogi prawne, gdyż w takiej sytuacji organ powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy. W judykaturę przyjmuje się natomiast, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Zdaniem SKO kontrolowana decyzja została bowiem oparta na właściwej analizie, zgodnej z § 3 rozporządzenia, bowiem z jej treści wynika, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczący kontynuacji funkcji handlowej zabudowy, został zweryfikowany i zachowany. Organ wywiódł jednocześnie, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego jedynie na wnioskowanej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zakres koniecznej analizy jest odpowiednio ograniczony.

Organ stwierdził dalej, że nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zarzut, iż jej załącznik graficzny przedstawia nieistniejący w dacie wydania decyzji budynek gospodarczy (posadowiony na granicy z działką nr [...]), mający ulec w efekcie jej wydania przekształceniu z garażu na pawilon handlowy. Zdaniem Kolegium decyzja z [...] marca 2008r. została wydana na podstawie oryginału mapy przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. z [...] lipca 2007r. Na mapie budynek zlokalizowany przy granicy z działką nr [...] posiada funkcję oznaczoną symbolem "i". Tożsame oznaczenie tego budynku posiada również mapa stanowiąca załącznik do wniosku inwestorskiego z [...] listopada 2007r. Natomiast przedłożone przez skarżącą kserokopie map nie zaprzeczają istnieniu - w dniu wydania decyzji - budynku o takim przeznaczeniu.

SKO podkreśliło, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe.

G. R., reprezentowana przez radcę prawnego M. K., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Analogicznie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - § 9 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez brak załącznika tekstowego zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej stanowi to oczywistą przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] marca 2008r. (I[...]) - wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację tego stanowiska tożsamą do wniosku o stwierdzenie nieważności, podkreślając, że brak przedmiotowego załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spełnia wszystkie przesłanki dla uznania takiej decyzji za dotkniętą wadą nieważności - wydaną z oczywistym i rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej brak załączników, jako obligatoryjnego elementu decyzji, nie wymaga dla jego stwierdzenia rozbudowanego procesu myślowego i jest widoczny na pierwszy rzut oka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot sądowoadministracyjnej oceny legalności w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2019r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] marca 2008r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym branży ogólnoprzemysłowej na branżę ogólnospożywczą oraz ogólnoprzemysłową na terenie działek nr ew. [...] w R. przy ul. [...].

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 16 § 2 k.p.a. decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) wprowadzono możliwość zrezygnowania przez stronę postępowania administracyjnego z prawa do złożenia do organu, który wydał decyzję, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie postępowania administracyjnego, celem skrócenia postępowania. Otwarto jednocześnie drogę do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. I tak w myśl art. 52 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem G. R. nie wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2019r. o odmowie stwierdzenia nieważności, lecz zaskarżyła tę decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Nie wynika z akt sprawy aby zaistniały okoliczności określone w art. 54a p.p.s.a., skarga jest zatem dopuszczalna.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – w postępowaniu nieważnościom, regulowanym przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Postępowanie to stanowi jeden z określonych przez ustawodawcę wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, iż do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] marca 2008r., zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. właściwe było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia. Niesporna w sprawie pozostaje także okoliczność, że skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO prawidłowo wywiodło, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iżby kwestionowana decyzja Burmistrza dotknięta była jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a., a stanowisko to i jego uzasadnienie sąd w całości podziela. Niesporne było również to, że ww. decyzja została wydana na prawidłowo wskazanej podstawie prawnej, którą stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi to czy kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta R. z [...] marca 2008r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą "rażącego", czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdy rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Jednocześnie naruszenie to następuje przy niebudzącym wątpliwości stanie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 9 marca 1999r., sygn. V SA 1970/98 Lex nr 50195, z 11 maja 2010r., II FSK 644/09, z 5 maja 2011r., sygn. I FSK 761/10, z 12 stycznia 2016r., sygn. II OSK 1098/14, CBOSA). Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. I OSK 675/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Zasadnie Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014r., sygn. I OSK 11/13, CBOSA). Istotne zatem pozostaje, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest prawnie dopuszczalna.

Kontrolowaną przez SKO decyzją z [...] marca 2008r. Burmistrz Miasta R., uwzględniając wniosek inwestora, ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym branży ogólnoprzemysłowej na branżę ogólnospożywczą oraz ogólnoprzemysłową na terenie działek nr ew. [...] w R. przy ul. [...]. We wniosku z [...] lipca 2019r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżąca zarzuciła wydanie jej z naruszeniem § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzanie"), poprzez niezgodność tytułu zaskarżonej decyzji ze stanem faktycznym, brak załącznika tekstowego decyzji, błędnie sporządzony załącznik graficzny. Przesłankę rażącego naruszenia prawa skarżąca upatruje również w określeniu warunków ujętych w pkt 2.4.2b i 2.6.1. decyzji niezgodnie z obowiązującymi przepisami i charakterem planowanego zamierzenia - w zakresie dotyczącym ustalenia rzeczywistej powierzchni sprzedaży obiektu o funkcji handlowej oraz ilości miejsc postojowych wyłącznie na terenie objętym wnioskiem.

Wobec powyższego sąd zwraca uwagę, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przepis art. 59 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień k.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają, w swoim zakresie stosowania, przepisy k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400). Podobnie istotne w sprawie rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy (§ 4 do 8 rozporządzenia), jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9).

Zgodnie z przepisem art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z kolei po myśli art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nie wymagały wydania takiej decyzji roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Przepisy u.p.z.p. regulują wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64), który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Nadto, w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży.

W myśl art. 53 ust. 3 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem przedmiotowej decyzji dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 u.p.z.p., i są to:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wymaganym warunkiem formalnym jest także to, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 2).

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa ww. rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bez prawidłowego zastosowania przez organ przepisów tego rozporządzenia, nie jest możliwe przeprowadzenie analizy spełnienia przesłanek, o jakich mowa w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3).

Mapa, o jakiej mowa w zacytowanych wyżej § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia, na której organ przeprowadza analizę pozwalającą na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a stanowiąca część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Przeprowadzenie analizy na mapie opisanej w art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w określonej przez ustawodawcę skali, ma na celu przedstawienie parametrów zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze w sposób, który umożliwia porównanie wyników części tekstowej analizy z jej częścią graficzną. Zabieg ten jest konieczny, gdyż wyniki analizy urbanistycznej w obu tych zakresach (tekstowym i graficznym) muszą być ze sobą zgodne. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest zestawienie części tekstowej i części graficznej analizy oraz ocena wzajemnej spójności tych dokumentów. Odczytanie części graficznej analizy umożliwia określona przez ustawodawcę skala, w jakiej sporządzana jest mapa, na której przeprowadza się analizę urbanistyczną. Z kolei wymóg, aby analiza została sporządzona na kopii mapy zasadniczej zapewnia uwzględnienie przy dokonywaniu analizy takiego zagospodarowania terenu, które odpowiada rzeczywistej i aktualnej zabudowie danego obszaru.

Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia analizy urbanistycznej umożliwiającej stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy dla planowanej inwestycji, należy wskazać, że zgodnie z dominującym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołanym także w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ewentualne wadliwości analizy i błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić w przypadku, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Jednakże w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, dopuszczający stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy w aktach administracyjnych brak jest w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. A taka sytuacja, w ocenie sądu, zachodzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza architektoniczno – urbanistyczna) jest sporządzana zgodnie z wymogiem określonym w § 3 rozporządzenia. Stanowi ona instrument służący stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie powinna wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej, opartej na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Stosownie do wskazanych przepisów rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy (jej część tekstowa) powinna zawierać dwa załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - oraz drugi, w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna - o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Po rozpoznaniu niniejszej sprawy w trybie nieważnościowym SKO stwierdziło niezasadność zarzutów skarżącej wraz z argumentacją zmierzająca do wykazania, że kontrolowana decyzja z [...] marca 2008r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Cech kwalifikowanego naruszenia prawa organ kontrolny nie dopatrzy się w szczególności w aspekcie zarzucanej niezgodności "tytułu" decyzji ze stanem faktycznym, braku załącznika tekstowego (analizy) oraz wadliwości załącznika graficznego.

SKO wskazało, że w sentencji przedmiotowa decyzja zawiera zapis, iż "ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym branży ogólnoprzemysłowej na branżę ogólnospożywczą oraz ogólnoprzemysłową na terenie działek nr ew. [...] w R. przy ul. [...]", co jest zgodne z żądaniem wniosku inwestora z [...] listopada 2007r. oraz odpowiada zakresowi planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Organ jest związany zakresem żądania inwestora, jako gestora tej procedury, i bada zgodność planowanego zamierzania z przepisami odrębnymi. W odniesieniu do zarzutu, iż inwestor wskazał niewłaściwą funkcję istniejącego budynku (jako "pawilon handlowy branży ogólnospożywczej") zamiast "budynku magazynowo - produkcyjnego" - do którego dobudował magazyn wyrobów gotowych na podstawie wskazanego pozwolenia na budowę organ stwierdził, że ze znajdujących się w aktach sprawy pisemnych informacji z rejestru gruntów z [...] września 2007r. wynika, że nieruchomości inwestorskie stanowiły tereny zabudowane, tj. działki nr ew. [...] i nr [...] - oznaczone symbolem "B", działka nr [...] oznaczona symbolem "dr". Oznaczenie to miało charakter ogólny, nie precyzowało funkcji poszczególnych znajdujących się na niech budynków. Ponadto, na załączniku do wniosku w postaci mapy sytuacyjno - wysokościowej sporządzonej w skali 1:500, istniejący budynek przeznaczony do zmiany funkcji oznaczony jest symbolami "h" oraz "i", co wskazywać mogło na fakt posiadania handlowego przeznaczenia tego budynku, w którym była prowadzona działalność o takim charakterze. Kwestionowanie istniejącego w dacie wydania decyzji przeznaczenia budynku inwestorskiego w oparciu o wskazane pisma Starosty [...] z [...] czerwca 2019r. znak: [...] i pisma Burmistrza R. [...] z [...] czerwca 2019r. pozostaje bez wpływu na ważność skarżonej decyzji; organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie posiadał kompetencji do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektów budowlanych na wskazanych działkach inwestorskich - zadania w tym zakresie należały do właściwych organów nadzoru budowlanego i to ich ostateczne rozstrzygniecie mogły być podstawą kwestionowania przeznaczenia budynku. Na etapie ustalania warunków zabudowy wiążący jest zaś wniosek inwestora. Nie można domniemywać, że w budynku podjęta zostanie inna działalność.

Kolegium uznało słuszność zarzutu, że kontrolowana decyzja nie zawiera obligatoryjnego wyodrębnionego załącznika (tekstowego i graficznego), o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem tego organu nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. została przeprowadzona przez Burmistrza Miasta R., a jej wnioski i ustalenia zawarto w treści skarżonej decyzji. Decyzja z [...] marca 2008r. zawiera w swej treści ustalenia i ocenę spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, stanowiące de facto analizę, o której mowa wyżej.

I tak: w pkt 1.2 str. 1 decyzji Burmistrz dokonał oceny zachowania spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, przedstawił w nim stan faktyczno - prawny terenu sąsiedniego w stosunku do działek inwestorskich, wymienił funkcję, przeznaczenie tych terenów z jednoczesnym wskazaniem na zgodność nowoplanowanej funkcji z zastanym już porządkiem architektonicznym. W przypadku, gdy przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, czyli zmiana jego funkcji w rozumieniu przepisów ustawy, analiza urbanistyczna powinna ograniczyć się do analizy funkcji zabudowy celem ustalenia, czy możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania z istniejącą już funkcją zabudowy sąsiedniej. Pozostałe cechy i parametry zabudowy nie ulegają zmianie, zatem są wyłączone z analizy. W wyniku tej oceny organ ustalił, iż nieruchomości inwestorskie objęte wnioskiem są zabudowane budynkiem mieszkalnym i usługowym, tak jak sąsiednie tereny, które posiadały zabudowę o funkcji mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej. W takim przypadku ustalenie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy było uzasadnione. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji str. 3 Burmistrz wskazał, że z uwagi za zakres planowanej inwestycji, a więc jedynie zmianę przeznaczenia istniejącego budynku, odstąpiono od badania i ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy określonych rozporządzeniem. Kolegium podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa, w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów, polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

W dalszej części (str. 12) uzasadnienia decyzji SKO wywiodło, że nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza zarzut, zgodnie z którym załącznik graficzny przedstawia nieistniejący w dacie wydania decyzji budynek gospodarczy (posadowiony na granicy z działką nr [...]), mający ulec w efekcie jej wydania przekształceniu z garażu na pawilon handlowy. Kolegium stwierdziło, że decyzja z Burmistrza została wydana na podstawie oryginału mapy przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. z [...] lipca 2007r. Budynek zlokalizowany przy granicy z działką nr [...] posiada funkcję oznaczoną symbolem "i". Tożsame oznaczenie budynku posiada również mapa stanowiąca załącznik do wniosku inwestorskiego z [...] listopada 2007r. SKO stwierdziło, że przedłożone przez skarżącą kserokopie map nie zaprzeczają istnieniu - w dniu wydania decyzji - budynku o takim przeznaczeniu. Kserokopia mapy (nie potwierdzona za zgodność z oryginałem) inwentaryzacji budynku wykonana w skali 1:500 uwidacznia również istnienie budynku o funkcji "i" przy granicy z działką nr [...]. Natomiast druga mapa sporządzona w skali 1:1000 uwidacznia ten budynek przy granicy z działką nr [...] o funkcji "g" - jednak z pieczęci PODGiK w R. wynika, iż stanowi ona poświadczenie stanu istniejącego w 2005r., a zatem przedstawia stan nieaktualny na dzień wydania decyzji Burmistrza. Kolegium stwierdziło, że brak jest zatem dowodów dających podstawę do uznania, iż w obiegu prawnym istnieje decyzja niezgodna z wnioskiem inwestora i stanem faktyczno-prawnym.

W ocenie sądu, wbrew stanowisku Kolegium, wnikliwa analiza nawet zgromadzonego przed wydaniem decyzji Burmistrza materiału dowodowego, wobec całkowitego zaniechania przez SKO przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku zweryfikowania stanu faktycznego i prawnego zabudowy i zagospodarowania na spornych działkach w dniu wydania decyzji oraz rzeczywistego charakteru i rozmiaru zamierzenia inwestycyjnego, czyni wnioski organu nadzorczego co najmniej przedwczesnymi. Wobec konkretnych zarzutów wniosku obowiązkiem organu nadzorczego było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodne z regułami postępowania administracyjnego, i zgromadzenie takiego materiału dowodowego, który pozwoli ocenić czy sporna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i w jakim stopniu, a w dalszej kolejności ocena czy owe naruszenia w okolicznościach sprawy mają charakter rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem jak wynika to z akt sprawy i treści uzasadnienia skarżonej decyzji, SKO poprzestało na dowolnej i dość pobieżnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy zakończonej sporną decyzją, jej treści oraz treści wniosku o stwierdzenie nieważności z załącznikami. Takie działanie nie stanowi realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów). Reguły te mają zastosowanie także w nadzwyczajnych postępowania administracyjnych, doznając jedynie pewnego ograniczenia uwzględniającego charakter każdego z trybów nadzwyczajnych.

Po pierwsze, na obecnym etapie postępowania nieważnościowego, nie można bowiem uznać za pozbawione zasadności zarzutów skargi kwestionujących w istocie zgodność oznaczenia przedmiotu i charakteru zamierzenia inwestycyjnego dla jakiego warunki zabudowy określono w decyzji Burmistrza z [...] marca 2008r. z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (legalnej zabudowy) panującym wówczas na przedmiotowych działkach ewidencyjnych i planowanym zamiarem inwestycyjnym. Podkreślić przyjdzie, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się jedynie dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie już samowolnie dokonanych. Odstępstwo od tej reguły, możliwe jest wyłącznie w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Nadto słuszną tezę, że to inwestor inicjując postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy określa jego przedmiot, łączyć trzeba z określonym przez ustawodawcę szczegółowo zakresem i treścią tego wniosku. Wnioskodawca jest bowiem obowiązany precyzyjnie określić planowane na danym terenie zamierzenie, opisuje cechy, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, parametry, gabaryty obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej, wskazuje na stosowanej mapie granice terenu objętego wnioskiem (art. 52 u.p.z.p.). W konsekwencji organ administracji orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany jedynie zakresem wniosku spełniającego wymogi ustawowe zakresem wniosku, ale każdorazowo po weryfikacji danych we wniosku określonych – o czym stanowi art. 53 ust. 3 ustawy. Organ administracji jest zobligowany do szczegółowej analizy zarówno stanu faktycznego jak i prawnego na gruncie, a w sytuacji gdyby opis zamierzenia dokonany we wniosku nie odpowiada rzeczywistej sytuacji lub istniałyby w tym zakresie uzasadnione wątpliwości co do zakresu i charakteru wnioskowanego sposobu zabudowy i zagospodarowania ternu, w tym także zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, winien je bezwzględnie wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Nadto nie budzi wątpliwości, iż w sytuacji istniejącej już zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji obejmującego kilka działek ewidencyjnych, gdy jedna ze stron postępowania kwestionuje wskazane funkcje i legalność niektórych z tych budynków oraz w istocie pozorność wskazanego przez wnioskodawcę przedmiotu inwestycji – powyższe obowiązki mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty Niedopuszczalne bowiem jest wydanie decyzji jedynie pozornie mającej realizować określoną w niej wprost charakterystykę inwestycji, dla ewentualnej "ukrytej" próby legalizacji uprzednio samowolnie dokonanych innych robót budowlanych lub innej zmiany sposobu użytkowania poszczególnych obiektów budowlanych.

W tym zakresie sąd zawraca uwagę, że już tylko charakter inwestycji określony we wniosku inwestora i powielony w osnowie decyzji z [...] marca 2008r. oraz dalszych jej wywodach budzi zasadnicze wątpliwości co do jego adekwatności do zamiaru inwestora okoliczności sprawy, rzeczywistego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w dacie wydania decyzji. Burmistrza ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla: "zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym branży ogólnoprzemysłowej na branżę ogólnospożywczą oraz ogólnoprzemysłową na terenie działek nr ewid.[...] w R. przy ul. [...]". Zgodnie z tak określonym zamierzeniem, polegać ono zatem ma wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania niewskazanych jakkolwiek pomieszczeń w istniejącym już "pawilonie handlowym" przy czym zmiana ta polega jedynie na rozszerzeniu dotychczasowej branży czyli dodaniu do dotychczasowej branży ogólnoprzemysłowej, branży ogólnospożywczej. Próżno przy tym w treści wniosku lub decyzji szukać jakiegokolwiek doprecyzowania, z jakimi robotami budowlanymi czy to wewnątrz obiektu budowlanego, np. przebudową lub innymi owa zmiana miałaby się wiązać, nie przewidziano żadnych zmian w sposobie zagospodarowania terenu inwestycji. Nie ustalono nigdzie jaka dotąd była powierzchnia sprzedaży, jakie konkretnie "pomieszczenia" o jakiej powierzchni miałyby ulec zmianie, jaki był ich dotychczasowy prawny sposób użytkowania. Podkreślenia wymaga przy tym, że nie pozostaje spójny z tak określonym zamierzeniem chociażby zapis pkt 1.1 decyzji określający rodzaj inwestycji – zabudowa usługowa, pkt 1.2 tiret drugie określający funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu: "działki nr ewid.[...] są zabudowane budynkiem mieszkalnym i usługowym", (...). Burmistrz stwierdził zatem, że teren inwestycji jest zabudowany dwoma budynkami – mieszkalnym i usługowym, nie ma mowy o żadnym budynku handlowym, ani "pawilonie handlowym". Na pozorność tego określenia przedmiotu decyzji ustalającej warunki zabudowy i faktyczne "ukrycie" innego zamiaru inwestycyjnego (niż wyłącznie zmiana sposobu użytkowania nieokreślonych pomieszczeń) wskazywać może chociażby pominięta całkowicie przez Kolegium treść pkt. 2.5.4 i 2.5.5., 2.6.1., 5 decyzji gdzie organ odnosi się już alternatywnie nie tylko do zmiany sposobu użytkowania lecz pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego, projektu budowlanego ewentualnej przebudowy i.t.p.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla tak określonego zamierzenia, nie określono ani powierzchni zabudowy podlegających zmianie obiektów budowlanych/obiektu budowlanego, ani nawet powierzchni i charakterystyki pomieszczeń, które miałyby podlegać zmianie sposobu użytkowania. Nie wynika z wniosku czy w wyniku tego zamierzenia dotychczasowa powierzchnia sprzedaży ulegnie zmianie, zwiększeniu i o ile. Nie sposób zatem ocenić wielkości oddziaływania i faktycznego rozmiaru wnioskowanego przedsięwzięcia, na skutek opisanej we wniosku "zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń". W tym kontekście, co zasadnie zarzuciła wnioskodawczyni, nie jest także możliwe zweryfikowanie czy i o ile istniała potrzeba zwiększenia ilości miejsc postojowych na terenie objętym wnioskiem, wniosek ani decyzja nie wskazuje ile tych miejsc prawnie było już urządzonych, i jakie potrzeby w tym zakresie powoduje planowana zmiana sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu inwestycji. Ani wniosek, ani decyzja nie odnosi się do tego, w jaki sposób nastąpi, właściwe dla planowanej zmiany sposobu użytkowania na obiekt handlowy branży również ogólnospożywczej dostosowanie zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie gromadzenia odpadów i dostaw towarów, w sposób uwzględniający specyfikę znacznych rozmiarów sklepu branży spożywczej. Na te kwestie SKO w ogóle nie zwróciło jednak uwagi.

Przede wszystkim jednak, zdaniem sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie na jego podstawie ustalenia, że w dacie wniosku i wydania decyzji przedmiotowe działki były zabudowane "pawilonem handlowym", czyli budynkiem lub obiektem budowlanym o prawnie określonej funkcji użytkowania pawilonu handlowego i gabarytach podanych we wniosku inwestora i załącznikach.

Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wbrew stwierdzeniu Kolegium, inwestor nie dołączył wymaganego zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenia granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, (...), w skali 1:500. Do wniosku dołączono bowiem jedynie kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych, której charakter, cechy są inne niż mapy zasadniczej. Zgodnie z potwierdzeniem na tej mapie należy ją używać do tych celów dla jakich został sporządzona. Marginalnie należy podkreślić, iż kierując się metodyką oznaczania rodzajów obiektów budowlanych, w tym budynków na mapie zasadniczej, oznaczenie lit. "h", nie oznacza, jak twierdzi SKO, budynku handlowego, lecz budynek hotelowy. A właściwym oznaczeniem dla innych budynków niż mieszkalne była lit. "i". Nie można zatem wykluczyć, że przedłożona mapa dla celów projektowych posiada oznaczenia naniesione przez projektanta dla celów przyszłych lub wcześniejszych robót budowlanych, a nie stan faktyczny i prawny zabudowy istniejący na działce nr [...]. Nadto z tej mapy wynika, że na działkach nr [...] posadowione są, oprócz budynku mieszkalnego, także 4 inne budynki, a nie jeden budynek i to usługowy, jak wskazano w decyzji Burmistrza. Z kolei z przywołanych przez Kolegium, znajdujących się w aktach sprawy, informacji z rejestru gruntów i budynków, nie wynika funkcja żadnego z budynków. Działki nr [...] są oznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej, a działka nr [...] jako dr. Z dokumentów tych wynika, że na działce nr ewid.[...] posadowiony był 1 budynek 2 kondygnacyjny o pow. zabudowy 145,00 m2, oraz dwa budynki 1 kondygnacyjne (o odrębnych identyfikatorach) o powierzchni zabudowy odpowiednio 312,00 i 29,00 m2. Z kolei na działce nr [...] wskazano dwa budynki o pow. odpowiednio 98,00 i 21,00 m2.

Uważna analiza zalegających w aktach sprawy kopii fragmentów dokumentów (noszących cechy nanoszenia zmian) (str. 262 akt adm.) takich jak mapa do celów projektowych stanowiąca projekt zagospodarowania dla decyzji o pozwoleniu na dobudowę magazynu z [...] kwietnia 2004r. [...] na działce nr [...] (dopisano [...]) wskazuje pośrednio, aczkolwiek nieprzesądzająco, że na przedmiotowym terenie mógł istnieć uprzednio jakiś budynek o funkcji handlowej. WW. decyzją zatwierdzono jednak projekt budowlany i udzielono pozwolenia na dobudowę magazynu wyrobów gotowych (kat. obiektu XVIII). Istniał także garaż sąsiadujący z budynkiem gospodarczym na działce skarżącej. Prawdopodobnie zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją powierzchnia dobudowy wynosiła 264 m2 (12,00 m × 22,00m). Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajdują się kopie dwóch zawiadomień inwestora Z. W. o zakończeniu budowy tego obiektu ale różnią się one treścią tj. na kopii dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności zawiadomienia z [...].11.2004r. powierzchnia zabudowy określona została na 264,00 m2, powierzchnia użytkowa – 254,14m2, a na kopii znajdującej się w aktach adm. postęp. o ustalenie warunków zabudowy (k. 260) zalega zgłoszenie zakończenia budowy tego samego budynku datowane na [...].11.2004r. (z prezentatą Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. z [...].11.2004r.), na którym analogiczne wielkości danych przekreślono i nadpisano odpowiednio 271,20 m2 i 250,89 m2. Przy skreśleniach tych brak podpisu lub parafy, nie wiadomo więc kto i kiedy ich dokonał.

Tym samym, uwzględniając zarzuty skarżącej składane jeszcze w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (pismo z [...].11.2007r. k. 245 akt adm.) i dokumenty dotyczące prawnej funkcji co najmniej jednego z kilku obiektów budowlanych, trudno zaakceptować jako zgodne z rzeczywistym stanem prawnym nawet takie stanowisko, że wszystkie 4 budynki miały jedną funkcję handlową (skoro nazwano je we wniosku i decyzji "pawilonem handlowym"), a zmiana sposobu użytkowania polegała jedynie na zmianie branży handlowej w niektórych "pomieszczeniach". Brak tożsamości pomiędzy pojęciem zdefiniowanym prawnie jakim jest "budynek", oraz ewentualne pomieszczenie w budynku, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Tymczasem we wniosku inwestor wskazał: "wymiary budynku: 32.5 ×22,5 m" (co daje zatem powierzchnię 731,25m2), brak takiego budynku na załączonej dokumentacji. Inwestor wskazał we wniosku powierzchnię sprzedaży produktów branży ogólnospożywczej "do 550 m2", co nie wskazuje konkretnie tej powierzchni dla planowanej zmiany sposobu użytkowania. Nie wiadomo czy taki sposób wskazania powierzchni sprzedaży był zabiegiem celowym, bowiem budzi wątpliwości takie wyszczególnienie i odróżnienie od branży ogólnoprzemysłowej. Ponadto takie określenie zawiera w sobie dowolny przedział od 0 do 550, co przy uwzględnieniu sąsiedniej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej może mieć istotne znaczenie.

Potwierdzać celowość takiego zabiegu inwestora może analiza załączonego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy planu zagospodarowania działki gdzie kolorem pomarańczowym zakreślono jako istniejący pawilon ogólnoprzemysłowy – do zmiany sposobu użytkowania ogólnie bryłę 3 kilku budynków. Przy czym z możliwego do odczytania wymiaru długości tak zaznaczonej bryły wynika, że wynosi ona 15,86m i znajduje się w odległości 5 m od granicy działki [...] z działką skarżącej nr ewid.[...] Pomarańczowy obrys nie objął zatem widocznego budynku w granicy z działką sąsiednią.

W ocenie sądu, z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium oceniło również kwestię wydania przez Burmistrza Miasta R. kwestionowanej decyzji, na podstawie przeprowadzenia wymaganej przepisami ww. rozporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednoznacznie zaprzeczył temu już organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w treści jej uzasadnienia.

I tak na str. 2 i 3 decyzji z [...] marca 2008r. w ostatnim akapicie Burmistrz stwierdził, że z uwagi na fakt, że postępowanie nie dotyczy nowej zabudowy, a wyłącznie zmiany sposobu użytkowania już istniejącego obiektu (bez rozbudowy) odstąpiono od badania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której istota polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, zatem nie obejmuje robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony. W konsekwencji tylko dla nowej zabudowy, zdaniem Burmistrza, przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (otoczenia inwestycji) w zakresie wskazanym rozporządzeniem. Organ uznał, że w rozpoznawanym przypadku wnioskowane zamierzenie nie stanowi nowej zabudowy, zatem odstąpiono od wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stwierdzić należy, że w wyraźnej opozycji do powyższego pozostaje zatem stanowczo wyrażone przekonanie Kolegium, że analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przeprowadzona przez Burmistrza Miasta R., a jej wnioski i ustalenia zawarto w treści zaskarżonej decyzji (str. 8 akapit 2 uzasadnienia skarżonej decyzji). W szczególności SKO nie wyjaśniało na jakiej podstawie uznało, że wskazane treści decyzji Burmistrza (pkt 1.2 str. 1) mają odpowiadać realizacji wymogów zasady dobrego sąsiedztwa w odniesienia do ustalenia cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym analizie dokonanej na wyznaczonym zgodnie z prawem obszarze. Samo stwierdzenie ogólne w treści decyzji Burmistrza, który jednocześnie zaprzeczył stosowaniu dla wnioskowanego zamierzenia zasady kontynuacji funkcji i cech zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że: "sąsiednie tereny są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, usługowymi i gospodarczymi" z pewnością nie jest wystarczające. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek konkretnych ustaleń, dowodów, czy też wskazania chociażby na konkretne nr analizowanych działek w uzasadnieniu decyzji. Tym samym zapis w uzasadnieniu decyzji Burmistrza (str. 4 akapit 4), że "spełniony jest w sposób oczywisty warunek kontynuacji funkcji, bowiem przedmiotowy obiekt jest już w większości przeznaczony pod handel a w najbliższej okolicy znajdują się już obiekty o tej funkcji" (m.in. budynki mieszkalno-handlowe, pawilon handlowy o powierzchni sprzedaży ok. 1000m2), nie jest wystarczający dla stwierdzenia czy w dacie wydania decyzji dla spornego zamierzenia, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Brak w aktach sprawy bowiem dokumentu analizy przeprowadzonej zgodnie z wymogami rozporządzenia, lub innych dokumentów opisujących dostatecznie funkcję i cechy zabudowy na nieruchomościach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej

W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu miała być dowodem najistotniejszym i rozstrzygającym, na podstawie którego organ administracji ma prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i sprawę tę rozstrzygnąć.

Naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących przeprowadzenia analizy urbanistycznej, podobnie jak konieczności recypowania do decyzji jej wyniku, powoduje sytuację, gdy organ zastosował przepis prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i merytorycznie rozstrzygnął sprawę, nie przeprowadzając w istocie adekwatnego dowodu na poparcie twierdzenia o kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. Jeżeli Burmistrz nie dokonał ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, uwzględniając jego wielkość zależną od szerokości frontu terenu inwestycji, a następnie czy wskazywany np. obiekt handlowy o pow. sprzedaży ok. 1000m2 znajduje się w tak określonym obszarze i jest dostępny z tej same drogi publicznej, wobec braku sporządzonego dokumentu analizy w jakiejkolwiek formie, nie sposób ocenić, czy zamierzona inwestycja, czyli zmiana sposobu użytkowania tak znacznych rozmiarów obiektu budowlanego, uwzględniając jej wielkość i charakter pozwala na przyjęcie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wobec sąsiedniej zabudowy, sposobów i form zagospodarowania.

Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ może dopiero przeprowadzić prawidłowo analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji jeżeli uwzględni się, że dokonanie przez Burmistrza tak określonej analizy budzi uzasadnione wątpliwości - to nie można przyjąć, że Kolegium dokonało rzetelnej oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tego rodzaju wadliwość postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy dla określonego zamierzenia w konkretnie zabudowanym terenie, w ocenie sądu, wymaga w okolicznościach tej sprawy podjęcia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego. Niedostateczne jest poprzestanie na nieznajdujących potwierdzenia w aktach administracyjnych, a dodatkowo negowanych przez stronę skarżąca twierdzeniach w decyzji. W tej sytuacji rozważenia wymaga możliwość postawienia organowi zarzutu braku przeprowadzenia analizy zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich - co mogłoby wskazywać na rażącą sprzeczność z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzone braki nie mają jedynie charakteru formalnego, ale dotyczą kwestii decydujących dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, względnie odmowy ich ustalenia. Skoro podstawowym celem decyzji o warunkach zabudowy jest realizowanie zabudowy w zgodzie z zastanym ładem architektoniczno-urbanistycznym i kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, to w sytuacji, gdy analizowany obszar stanowi w większości zabudowę jednorodzinną z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, czy też uzupełniającą zabudową handlową, istotna jest okoliczność, w jakiej relacji architektoniczno-przestrzennej pozostają budynki mieszkalne jednorodzinne oraz ewentualne inne funkcje towarzyszące. Oczywiście gdyby w istocie okazało się, że przedmiotowe działki w dacie wydania decyzji zabudowane tak jak to wskazano we wniosku, tak znacznych gabarytów obiektem budowlanym prawnie przeznaczonym właśnie na funkcję handlową, to sama tylko zmiana branży nie wymagałaby poszukiwania kontynuacji już realizowanej zgodnie z prawem funkcji obiektu budowlanego. Taki jednak stan faktyczny ani prawny, nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Ustalenia w tym zakresie, winien organ dokonać w niniejszej sprawie na podstawie dokumentów urzędowych czyli wszelkich ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących kolejno wzniesienia na przedmiotowych działkach obiektów budowlanych i ewentualnie dalszej zmiany sposobu ich użytkowania, które należy pozyskać z właściwych urzędów, zbiorów archiwalnych ewentualnie od stron postępowania, o ile takie dokumenty źródłowe posiadają. Pozwoli to na zweryfikowanie i ustalenie jaki był faktyczny stan zagospodarowania i zabudowy terenu objętego wnioskiem, i czy odpowiada to treści wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, a jeśli nie to z jakich przyczyn i czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia przepisów regulujących zasady zagospodarowania terenu, kształtowania ładu przestrzennego i ustalania warunków zabudowy w tym przeznaczenia poszczególnych obiektów budowlanych. Analiza dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności korespondencji skarżącej z organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, jak również pisma Burmistrza Miasta R. z [...].11.2019r. kierowanego do PINB w R. przedłożonego w postępowaniu sądowym wynika, iż przed wydaniem decyzji z [...] marca 2008r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w pawilonie handlowym" było wydanych co najmniej kilka decyzji lub innych aktów związanych z budową, dobudową, zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działkach objętych wnioskiem, lub podano tam numery spraw związanych z charakterem zabudowy na tych działkach (np. zgłoszenie zamiaru wykonania remontu budynku produkcyjno - handlowo – usługowego z [...].12.2001r. na działce [...], decyzja z [...].10.2002r. Urzędu Miejskiego w R. [...] wyrażająca zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowo - produkcyjnego na lokal handlowo-usługowy na terenie działek [...] Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie pozwoli ustalić rzeczywisty stan prawny i faktyczny na terenie wnioskowanej inwestycji w dacie wydania decyzji Burmistrza.

W tym miejscu przywołać należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015r. sygn. II OSK 1531/13, dostępne w CBOSA), który wskazał że w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przyjęto, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu miejscowego wnioskodawca powinien uzyskać wcześniej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne NSA stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuprawnionego zawężenia przypadków, w których pomimo dokonywanej zmiany warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organy architektoniczno-budowlane nie byłyby zobowiązane do oceny tego zamierzenia w zakresie kontynuacji cech i funkcji, jakie faktycznie panują na analizowanym obszarze. Niejednokrotnie zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu będzie silnie oddziaływać w istniejący ład przestrzenny, który obok zrównoważonego rozwoju jest podstawową wartością podlegającą ochronie w kształtowaniu przestrzeni.

W ocenie sądu dokonana przez SKO ocena charakteru i treści jedynego załącznika graficznego do decyzji Burmistrza również nie odpowiada wymogom określonym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Szczególne zastrzeżenia budzi fakt niedostrzeżenia przez organ nadzorczy niezgodności formy i treści tego załącznika z przepisami u.p.z.p. oraz innymi materiałami w aktach sprawmy, w tym nawet z treścią decyzji Burmistrza nr [...] z [...].03.2008r.

Kolegium nie dostrzegło, że załącznik graficzny nr 1 (na stronie 229 akt adm.) nie został sporządzony na mapie, o jakiej mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p., co w sposób oczywisty narusza te przepisy. Nie jest to bowiem mapa zasadnicza ani katastralna, nadto już wizualna jej forma budzi wątpliwości co do autentyczności, a z metryki mapy sytuacyjno-wysokościowej (do celów projektowych) wynika, że aktualizowana była dla działki nr [...], czego nie zmienia ręczny dopisek dz. nr [...]. Nadto wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 54 pkt 3 określającej obligatoryjne elementy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie oznaczono na tym załączniku w ogóle linii rozgraniczających teren inwestycji. Wygląd tego załącznika (kopia mapy nosząca ślady ingerencji w jej treść), również budzi wątpliwości co do oryginalności tego dokumentu. Podkreślenia wymaga, iż treść tego załącznika graficznego pozostaje w całkowitej sprzeczności z istotą załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy , jak również merytoryczną treścią decyzji. Oznaczono bowiem na niej poprzez zakreślenie wiele obiektów budowlanych na różnych działkach, nie tylko objętych treścią wniosku i decyzji, ale także sąsiednich. Nadto sposób oznaczania nawet zabudowy na działkach nr [...] i [...] nie jest tożsamy chociażby z zakresem zabudowy i oznaczenia sposobu zagospodarowania w planie zagospodarowania dołączonym do wniosku. Zwraca uwagę między innymi właśnie objęcie zakreśleniem większego terenu niż przy wniosku – w szczególności jeśli chodzi o sporny obiekt budowalny posadowiony przy granicy z działką skarżącej. Kolegium ponownie zweryfikuje zatem całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto w związku z poważnymi wątpliwościami co do wiarygodności załącznika graficznego nr [...] do decyzji , jak również pozostałych dokumentów mapowych przedłożonych przez inwestora, uzupełni postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia tej kwestii, jak również pozyskania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wiarygodnych kopii mapy zasadniczej lub katastralnej dla terenu objętego wnioskiem w stanie na dzień wydania kontrolowanej decyzji.

Zważyć należy, że niezgodność załącznika z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji można rozważać pod kątem analizowania załącznika, jako nie tylko formalnej, lecz również materialnej części decyzji (traktując go jako integralną część decyzji). W tym ujęciu podmiot administrowany (zarówno skarżący jak również inne strony postępowania) mógłby z uzasadnienia decyzji wywodzić swój status prawny, co dodatkowo przemawia za obowiązkiem zachowania jednolitości prawnej obu części decyzji administracyjnej, tj. rozstrzygnięcia i załącznika. Strona z treści decyzji (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie oraz załączniki) winna uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków, nie może być zdana na domyślanie się intencji organu lub poszukiwanie uzasadnienia w zawartości akt administracyjnych.

Nie dostrzegając opisanych okoliczności, SKO nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia wskazanych okoliczności i na tej podstawie ponownie przeprowadzi kontrolę decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] marca 2008r. pod kątem zaistnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy uwzględnieniu stanowiska prawnego zaprezentowanego wyżej.

W odniesieniu do zarzutu skargi podkreślenia ponownie wymaga, że nie w każdej sprawie formalny brak załącznika tekstowego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – czyli naruszeniu § 9 rozporządzenia – będzie oznaczał niejako automatycznie wypełnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Organ zaprezentował bowiem prawidłową wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i warunków, które w okolicznościach konkretnej sprawy decydują o uznaniu, że nawet oczywiste naruszenie prawa, nosi cechy kwalifikowanego – czyli rażącego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji.

Nienależnie zatem od dokonanej w sprawie, na podstawie art. 134 p.p.s.a., oceny legalności skarżonej decyzji i wytkniętych w powyższym uzasadnieniu uchybień SKO we wszechstronnej ocenie czy kwestionowana decyzja uwzględniając wszystkie powyższe przesłanki, winna być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem konkretnych przepisów prawa, sąd zwraca uwagę na wewnętrzną i oczywistą sprzeczność zarzutu i motywów skargi. Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem spornej decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] marca 2008r. o ustaleniu warunkach zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Skoro zatem zarzucane w skardze naruszenie prawa, w tym brak załącznika tekstowego analizy, i wadliwie oznaczenie zabudowy na załączniku graficznym, jak stwierdzono w skardze "są widoczne na pierwszy rzut oka", widoczne były także dla skarżącej. Mogła ona wszakże odwołać się od decyzji w administracyjnym toku instancji, a następnie ewentualnie poddać rozstrzygnięcie kontroli sądowoadministracyjnej. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała jednak, zatem decyzja jako ostateczna korzysta z zasady ochrony jej trwałości. Dopiero po ponad 10 latach skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wykazując przy tym jakie to w okolicznościach tej konkretnej sprawy szczególne względy gospodarcze, społeczne powodują konieczność wyeliminowania po takim czasie decyzji z obrotu prawnego z uwagi na "rażące naruszenie prawa".

Ze wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową – 17 zł.