Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 32/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 171 poz 1399
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 i art. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia

[...] lipca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego

nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca

2005 r. w pkt. 4.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej z dniem [...] lipca 2005 r. przyjął do służby w Straży Granicznej A. S. Ww. rozkazem personalnym A. S. został mianowany na stanowisko referenta zespołu służby granicznej Granicznej Placówki Kontrolnej SG w [...] oraz na stopień szeregowego Straży Granicznej. Ponadto wymienionemu przyznano dodatek służbowy w III kategorii z mnożnikiem 0,08 kwoty bazowej oraz ustalono łączną wysługę lat dla celów uposażeniowych wynoszącą: 0 lat, 2 miesiące i 27 dni (obejmującą okres służby w Siłach Zbrojnych RP) - na dzień [...] lipca 2005 r. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. Przedmiotowy rozkaz personalny A. S. doręczono w dniu 29 lipca 2005 roku.

W dniu 4 czerwca 2018 roku do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął wniosek A. S. z dnia [...] maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego w pkt. 4 na podstawie art. 157 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Komendant Główny Straży Granicznej odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2005 r. w pkt. 4 stwierdzając, że rozstrzygnięcie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w odniesieniu do wysokości wzrostu uposażenia z tytułu posiadanej przez ww. wysługi lat jest prawidłowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w aktach osobowych brak jest dokumentów potwierdzających, aby A. S. przed przyjęciem do służby w Straży Granicznej wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, a co za tym idzie na dzień [...] lipca 2005 r. okres ten nie mógł być wliczony do wysługi lat. Uznano, że kwestionowany przez A. S. pkt 4 rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nie został wydany bez podstawy prawnej toteż brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2018 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło odwołanie A. S. od decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2018 r., które zostało przekazane zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W dniu [...] października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał sprawę według właściwości Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, uznając, że sprawa dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu A. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Według skarżącego organ I instancji niewłaściwie ocenił zapis z pkt. 4 rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. uznając, że jest to rozstrzygnięcie w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat. Zdaniem A. S. organ nie dostrzegł, że jest to odrębne rozstrzygnięcie kwestii wysługi w ramach tego samego rozkazu, o czym świadczy odrębna jednostka redakcyjna rozkazu (pkt 4) oraz zapis: "ustalam łączną wysługę". Natomiast prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi zostało w ocenie ww. ustalone w zdaniu następnym - też z użyciem zwrotu: "ustalam". Skarżący stwierdził również, że interpretacja tego zapisu przedstawiona przez organ I instancji jest sprzeczna z orzecznictwem sądowym, w tym z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt II SA 1920/03. Ponadto według strony organ I instancji dokonał błędnej interpretacji materiału dowodowego oraz niewłaściwie przeprowadził postępowanie, gdyż nie zbadał, czy przedmiotowy rozkaz nie jest obarczony inną niż wskazana we wniosku wadą kwalifikującą stwierdzenia jego nieważności, w tym

z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż został podpisany przez Zastępcę Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej.

Komendant Główny Straży Granicznej utrzymując decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. własną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. wskazał, że we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. A. S. jako podstawę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego

nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w pkt. 4 wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał m.in., że z "rażącym naruszeniem prawa", zgodnie

z przyjętym orzecznictwem i poglądami doktryny, mamy do czynienia wówczas, gdy treść ocenianego aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego został wydany. O tej wadzie aktu możemy mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa.

Organ stwierdził, na gruncie omawianej sprawy, że pkt 4 ww. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że podstawę prawną pkt. 4 stanowią przepisy prawa obowiązujące na dzień wydania powołanego rozkazu personalnego, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 814 ze zm.) oraz § 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 99, poz. 902).

Organ nadzoru wskazał, że z powołanych powyżej przepisów wynika,

że uposażenie zasadnicze funkcjonariuszy wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o dalszy 1% za każdy następny rok, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się, m. in. okresy służby w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej. Zaliczenia okresów i ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej. Na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza, wysługa lat podlega weryfikacji w przypadku przedłożenia przez niego w późniejszym terminie nowych dokumentów potwierdzających niezaliczone wcześniej do wysługi lat okresy.

W ocenie organu nadzoru z powyższego wynika, że funkcjonariusz nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W sytuacji, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą dla wzrostu uposażenia wysługą lat, to już z tym dniem uzyskuje przedmiotowe uprawnienie. Uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa z uwagi na spełnienie określonych przesłanek. Złożenie przez funkcjonariusza wymaganych dokumentów i wykazanie tych przesłanek prowadzi do realizacji uprawnienia poprzez wydanie decyzji (rozkazu personalnego). Jednak po stronie organu obowiązek realizacji uprawnienia następuje na skutek działań funkcjonariusza - poprzez złożenie wniosku. Organ wskazał, że w przypadku A. S. na dzień przyjęcia do służby do wysługi lat został zaliczony mu okres służby w Siłach Zbrojnych RP, co pozwoliło na ustalenie łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych wynoszącej: 0 lat, 2 miesiące i 27 dni. To z kolei skutkowało tym, że na dzień przyjęcia do służby w Straży Granicznej, tj. [...] lipca 2005 r., ww. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. Ponieważ w aktach osobowych skarżącego brak jest dokumentów potwierdzających, że przed przyjęciem do służby w Straży Granicznej wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tym samym organ nie miał podstaw do wliczenia tego okresu do wysługi lat. Organ wskazał, że A. S. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej w dniu [...] sierpnia 2006 r.

Komendant Główny SG stwierdził, że w sprawie nie zachodzi podnoszona przez stronę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 4 rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2005 r. jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym w dacie jego wydania porządkiem prawnym. Zostało oparte na aktach wykonawczych, które zostały wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie upoważnienia ustawowego.

Organ stwierdził, że również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na fakt podpisania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. przez Zastępcę Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] E. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że do zakresu obowiązków Zastępcy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie określenia szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień dla zastępców komendanta oddziału, głównego księgowego budżetu, naczelników wydziałów, kierownika samodzielnej sekcji nadzoru i kontroli, dowódców kompanii, komendantów strażnic i granicznych placówek kontrolnych, należało m. in. zastępowanie komendanta oddziału w czasie jego nieobecności. Z rozkazu dziennego nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wynika, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w okresie od [...] do [...] lipca 2005 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, a w tym czasie obowiązki Komendanta Oddziału pełnił [...] E. G. Zatem Zastępca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] E. G. był uprawniony do tego, aby w dniu [...] lipca 2005 r. podpisać rozkaz personalny nr [...] w zastępstwie za Komendanta Oddziału. Tym samym należy uznać, że ww. rozkaz personalny nie został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna inna przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowany rozkaz personalny nie rozstrzyga bowiem sprawy, która wcześniej została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną ani sprawy, którą załatwiono milcząco, został skierowany do osoby będącej stroną w sprawie, był wykonalny w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą oraz nie jest obarczony wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., jako naruszających w sposób rażący prawo, stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania. Stwierdził,

że zaskarżona decyzja narusza art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej czym wypełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organem właściwym do rozpatrzenia jego odwołania od decyzji KGSG nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Skarżący podniósł, że Minister uchylił się od rozpatrzenia jego odwołania w dniu [...].11.2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na jego bezczynność. Podał, że sprawa nie ma jeszcze nadanej sygnatury.

Skarżący wskazał, że organy rozpatrujące jego sprawę nie dostrzegły,

że zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] jak i odwołanie od decyzji KGSG nr [...] dotyczą stwierdzenia nieważności całego rozkazu nr [...] jako wydanego bez podstawy prawnej i dodatkowo wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż został podpisany przez Zastępcę [...], który nie ma przymiotu organu. Podał, że na żadnym etapie postępowania nie wnosił o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] tylko w pkt 4. Zaznaczył, że przywołane we wniosku

i w odwołaniu podstawy nieważności rozkazu jednoznacznie wskazują, że miał na myśli nieważność całego rozkazu nr [...] a tym samym właściwym organem do rozpatrzenia odwołania - zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej - jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji a nie KGSG, który decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. naruszył właściwość instancyjną.

Skarżący wskazał nadto, że KGSG bezzasadnie uznał, że Zastępca [...] był uprawniony do podpisania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., gdyż w tym dniu zastępował [...] zgodnie z rozkazem dziennym i decyzją nr [...]

z dnia [...] listopada 2001 r. W ocenie skarżącego takie stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które jednoznacznie wskazuje, że w takim przypadku - zgodnie z art. 268 a k.p.a. - Zastępca powinien posiadać imienne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Samo zastępowanie piastuna funkcji organu pod jego nieobecność polega tylko na kierowaniu bieżącą działalnością organu (jednostki) i wydawaniu poleceń wewnątrz, natomiast do wydawania poleceń na zewnątrz - jakimi są decyzje administracyjne a w tym rozkazy personalne - dla ich ważności niezbędne jest jeszcze imienne upoważnienie o jakim mowa w art. 268 a k.p.a. Skarżący dla przykładu powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1325/10. Podniósł, że KGSG w decyzji nr [...]

z dnia [...] listopada 2018 r. nie wykazał, że Zastępca [...] [...] E. G. posiadał takie upoważnienie, więc podpisany przez niego rozkaz nr [...] jest dotknięty nie tylko wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego pierwotnie dotyczył wniosek z dnia [...] maja 2018 r., ale również z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przytoczył nadto treść wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. wszczynającego postępowanie nieważnościowe i stwierdził, że w świetle stwierdzeń zawartych w tym wniosku niezrozumiałe jest aktualne twierdzenie skarżącego, że jego wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności całego ww. rozkazu personalnego. Organ podkreślił, że jedynie pkt 4 przedmiotowego rozkazu personalnego w podstawie prawnej wymienia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej, na które powołuje się skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie. Nadto skarżący we wniosku datowanym na dzień [...] maja 2018 r. wskazał, że ww. rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej, gdyż wzmiankowane rozporządzenie przekroczyło delegację ustawową zawarta w art. 106 ustawy pragmatycznej. Zdaniem organu w świetle treści wniosku o stwierdzenie nieważności nie budzi wątpliwości, że prośba skarżącego odnosi się wyłącznie do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w zakresie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Na marginesie organ wskazał, że stwierdzenie nieważności całego rozkazu personalnego, tak jak w skardze wskazuje skarżący, będzie niekorzystne dla skarżącego. W przypadku uznania nieważności przedmiotowego rozkazu nie będzie wywoływał on skutków prawnych od daty jego wydania, tj. w zakresie przyjęcia skarżącego do służby w Straży Granicznej. Innymi słowy stwierdzenie nieważności całego ww. rozkazu personalnego, tak jak podnosi skarżący w skardze, oznaczać będzie de facto, że skarżący nie posiadał statusu funkcjonariusza Straży Granicznej. Co będzie powodowało, że skarżącemu nie powinny przysługiwać uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego.

Organ podtrzymał ustalenia decyzji w zakresie uprawnienia [...] E. G. do podpisania w dniu [...] lipca 2005 r. rozkazu personalnego nr [...] w zastępstwie za Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Podniósł, że w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że zastępca nie musi posiadać specjalnego upoważnienia, może takie upoważnienie wynikać z regulaminu organizacyjnego. Wynika ono bowiem z istoty zastępstwa. W judykaturze oraz w doktrynie wskazuje się, że dla zakwestionowania prawa zastępcy do podpisania decyzji organu należałoby wykazać, że regulamin organizacyjny organu wyłączył z jego kompetencji podpisywanie decyzji (por. wyrok z dnia 11 marca 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt III SA 1395/95, LEX nr 29073; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 1998 r., sygn. akt III SA 548/97, LEX nr 35194; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 954/10; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el., rok 2018).

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, iż zaskarżona decyzja narusza art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, gdyż w ocenie skarżącego odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. powinien rozpatrzeć Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji organ wskazał, że wzmiankowane odwołanie skarżącego od ww. decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2018 r. przekazał zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Straży Granicznej. W przedmiotowym piśmie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania.

Sądowi z urzędu wiadome jest, że wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 760/18 WSA w Warszawie oddalił skargę A. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej odpowiadają prawu i wydane zostały przez właściwy organ. Nie zaszła podstawa do stwierdzenia ich nieważności. W sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego,

w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego

i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej

w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu Komendant Główny Straży Granicznej prawidłowo stwierdził,

że w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki określone w tych przepisach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przepisów art. 19 i art. 20 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w miejsce Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazać należy, że zarzut ten nie jest zasadny.

W ocenie Sądu, w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący we wniosku z dnia

[...] maja 2018 r. skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej żądał stwierdzenia nieważności wyłącznie punktu 4 rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca

2005 r. Wskazuje na to jednoznacznie treść wniosku. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skargi, że skarżący żądał stwierdzenia nieważności całego rozkazu personalnego nr [...]. W powołanym punkcie 4 rozkazu personalnego nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej ustalił łączną wysługę lat dla celów uposażeniowych.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2002 r., poz. 1399 ze zm.), do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi

są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Od decyzji,

o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, oraz dochodzenia roszczeń w drodze sądowej (art. 36 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Straży Granicznej, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Zatem Minister Spraw Wewnętrznych właściwy jest do rozpatrzenia odwołania jedynie w przypadku tych trzech rodzajów decyzji, które wymienione zostały w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

Sprawa niniejsza nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Jak wskazano już wyżej skarżący domagał się od organu stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie jego punktu 4 dotyczącego ustalenia łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest zatem organem drugiej instancji od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności punktu 4 rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Kwestie dotyczące ustalenia uposażenia nie należą do spraw, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zarzut skargi jest zatem niezasadny.

Prawidłowo Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym rozkaz personalny (punkt 4) wydany został przez właściwy organ. Trafnie też stwierdził, że ten rozkaz personalny (punkt 4) nie został wydany bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie wskazał, że nie zaszła też żadna z pozostałych przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się,

iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa

(v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Organ nadzoru wskazał przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanego rozkazu personalnego (punktu 4). Podał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2005 r. (punkt 4) dotyczący ustalenia łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych wydany został na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz § 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Zgodnie z powołanym § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r., zaliczenia okresów, o których mowa w § 2, i ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej. Stosownie do § 4 rozporządzenia, podmiotami właściwymi do zaliczania do wysługi lat okresów,

o których mowa w § 2, są przełożeni określeni w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych nastąpiło w tej sprawie w związku z przyjęciem skarżącego do służby w Straży Granicznej. Nietrafny jest tym samym zarzut, że kwestionowany

w postępowaniu nieważnościowym rozkaz personalny nr [...] (punkt 4) wydany został bez podstawy prawnej.

Prawidłowo przy tym Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził,

że wymieniony rozkaz personalny nr [...] (punkt 4) nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Powołana przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej dwukrotnie odmówił wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia z uwzględnieniem wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat o okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, nie stanowi o wydaniu kwestionowanego rozkazu personalnego (punktu 4) z rażącym naruszeniem prawa.

Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się, m. in. okresy służby w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej. Trafnie też stwierdził, że zaliczenia okresów i ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej. Na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza, wysługa lat podlega weryfikacji w przypadku przedłożenia przez niego w późniejszym terminie nowych dokumentów potwierdzających niezaliczone wcześniej do wysługi lat okresy. Organ nadzoru podniósł w decyzji, że funkcjonariusz nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W sytuacji, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą dla wzrostu uposażenia wysługą lat, to już z tym dniem uzyskuje przedmiotowe uprawnienie. Organ nadzoru wskazał, że w przypadku A. S. na dzień przyjęcia do służby do wysługi lat został zaliczony mu okres służby w Siłach Zbrojnych RP, co pozwoliło na ustalenie łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych wynoszącej: 0 lat, 2 miesiące

i 27 dni. To z kolei skutkowało tym, że na dzień przyjęcia do służby w Straży Granicznej, tj. [...] lipca 2005 r., ww. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. Organ nadzoru podniósł przy tym, że w aktach osobowych skarżącego brak jest dokumentów potwierdzających, że przed przyjęciem do służby w Straży Granicznej wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tym samym organ nie miał podstaw do wliczenia tego okresu do wysługi lat.

W świetle powyższego w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia,

że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, okoliczność ustalenia przez organ w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. (punkt 4) łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych w innej wysokości niż w ocenie skarżącego winna być ustalona, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, że gdy mowa o rażącym naruszeniu prawa, nie chodzi o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie.

Prawidłowo także Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził w zaskarżonej decyzji, że Zastępca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] E. G. był uprawniony do podpisania kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2005 r. (punkt 4).

W aktach postępowania administracyjnego znajduje się decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie określenia szczegółowego zakresu obowiązków

i uprawnień dla zastępców komendanta oddziału, głównego księgowego budżetu, naczelników wydziałów, kierownika samodzielnej sekcji nadzoru i kontroli, dowódców kompanii, komendantów strażnic i granicznych placówek kontrolnych, jak również rozkaz dzienny nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Z decyzji nr [...] wynika, co wskazał organ, że do zakresu obowiązków [...] E. G. należało zastępowanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w czasie jego nieobecności.

Wprawdzie sama ta decyzja w istocie nie stanowi upoważnienia w rozumieniu art. 268a k.p.a., jednakże upoważnienie takie stanowi w ocenie Sądu rozkaz dzienny nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej [...] M. D. wskazał, że w związku z jego urlopem wypoczynkowym, obowiązki Komendanta Oddziału w dniach [...]-[...].07.2005 roku pełni [...] E. G. W świetle powyższego nie ma wątpliwości co do tego, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej upoważnił w formie pisemnej [...] E. G. do załatwiania spraw w jego imieniu. Zastępca Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] E. G. był zatem osobą uprawnioną do podpisania z upoważnienia Komendanta Oddziału kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym rozkazu personalnego (pkt 4) z dnia [...] lipca 2005 r. Powołane przez skarżącego w skardze wyroki NSA dotyczące upoważnienia wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym.

Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Organ nadzoru w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których organ nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły podnoszone przez stronę kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie rozkazu personalnego nr [...]

z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie punktu 4 z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jak też nie zaszła w tym zakresie żadna z pozostałych przesłanek nieważności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.