Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 951/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], nakładającej na inwestora C. B. obowiązek przedstawienia, w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się decyzji, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego W. projektu zamiennego budynku biurowego na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. R. [...] w W., umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 24 października 2007 r. na nieruchomości położonej przy ul. R. [...] ustalono, że inwestor C. B. przystąpił do wykonywania robót nie dysponując ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowego na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. R. [...] w W.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, nakazał zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych.

W toku dalszego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora C. B. obowiązek przedstawienia, w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się decyzji projektu zamiennego budynku biurowego na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. R. [...] w W.

W międzyczasie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] i umorzył postępowanie I instancji.

Odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. złożyła J. S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia.

Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł odwołanie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podniósł, iż w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak, więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. pismem z dnia 12 listopada 2007r. wezwał J. S. do udokumentowania, że jest stroną w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni od otrzymania pisma. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w dniu 5 grudnia 2007 r. wpłynęło pismo J. S., w którym uzasadnia ona swój udział jako strona w niniejszym postępowaniu tym, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. R. [...] w W.

Organ odwoławczy podniósł, iż wskutek złożenia odwołania, był zobligowany do oceny czy J. S. legitymuje się interesem prawnym w sprawie dotyczącej inwestycji przy ul R. [...]. Analizując materiał dowodowy sprawy w tym zakresie, a zwłaszcza pisma złożone przez skarżącą organ stwierdził, iż nie uprawdopodobniła ona istnienia interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Pomimo wezwania organu I instancji do przedłożenia dokumentów dowodzących, iż J. S. faktycznie posiada prawo współwłasności nieruchomości przy ul. R. [...] skarżąca nie przedstawiła w/w dokumentacji.

W świetle powyższego, organ uznał, iż nie istnieją podstawy do uznania J. S. za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co powoduje, iż nie mogła on skutecznie wnieść odwołania, to zaś stało się podstawą umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponadto wskazała na naruszenie interesu prawnego poprzez niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków i zasad zabudowy nieruchomości sąsiadującej ustalonych w sposób i na zasadzie odstępstw od obowiązujących przepisów prawa.

Strona skarżąca wskazała, iż nie wiadomo na podstawie jakiego dokumentu organ administracji II instancji wnioskował, iż została wezwana przez organ I instancji do przedłożenia dokumentów dowodzących, iż posiada faktycznie prawo współwłasności nieruchomości przy ul. R. [...]. Jedynym bowiem dokumentem jaki otrzymała od organu I instancji jest pismo z dnia 12 listopada 2007 r., znak [...], z którego wynika jedynie, iż organ wezwał ją do udokumentowania, że jest stroną w przedmiotowej sprawie. Natomiast na pewno z treści tego pisma nie wynikał obowiązek złożenia jakichkolwiek dokumentów, a w szczególności potwierdzających, iż jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. R. [...], z treści tego pisma wynikał jedynie obowiązek uzasadnienia, iż posiada interes prawny, a co za tym idzie może być stroną w niniejszym postępowaniu.

Skarżąca podniosła, iż powyższy obowiązek został przez nią wykonany pismem z dnia 27 listopada 2007 r., w którym wykazała posiadanie interesu prawnego i statusu strony., jednocześnie wskazała, iż organ nie kwestionował w dalszym toku postępowania jej interesu i doręczał jej wydawane w toku sprawy postanowienia i decyzje.

Zdaniem skarżącej, w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponował jej oświadczeniem, z którego wynikało, iż wywodzi swój interes prawny w sprawie z tytułu współwłasności nieruchomości graniczącej ze sporną inwestycją, to nie mógł uchylić się od oceny wiarygodności tego dowodu, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) .

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], nakładającej na inwestora C. B. obowiązek przedstawienia, w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się decyzji, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego W. projektu zamiennego budynku biurowego na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. R. [...] w W, z uwagi na brak po stronie odwołującej się przymiotu strony.

Wskazać należy, że prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza taka

powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ jest "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r, V SA 948/00 LEX nr 50114).

Wskazać należy, iż organ I instancji pismem z dnia 12 listopada 2007 r, znak: [...], wezwał J. S. do udokumentowania, że jest ona stroną w sprawie postępowania mającego na celu zbadanie zgodności z prawem prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. R. [...]. Organ powołał przy tym przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na przedmiotowe pismo skarżąca wskazała, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją, tj. współwłaścicielką nieruchomości przy ul. R. [...]. Ponadto strona wskazała, iż w dniu 8 października 2007 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowego na terenie działek [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, iż skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia po jej stronie interesu prawnego do bycia stroną w sprawie. Wskazał jedynie, iż pomimo wezwania organu I instancji do przedłożenia dokumentów dowodzących, iż J. S. faktycznie posiada prawo własności nieruchomości przy ul. R. [...], skarżąca nie przedstawiła w/w dokumentacji.

Zwrócić uwagę jednakże należy na to, iż w sytuacji, gdy strona postępowania powołuje się na określone okoliczności faktyczne, bez wskazania dowodów na te okoliczności, to organ na podstawie powołanych przepisów ma obowiązek przeprowadzić dowody z urzędu, jeżeli znane mu są środki dowodowe pozwalające na ustalenie tych okoliczności lub w sytuacji, gdy środki te nie są znane organowi, zwrócić się do strony o dostarczenie dowodów lub przynajmniej ich wskazanie, gdy strona nie może sama ich dostarczyć (tak też wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r, sygn. akt III SA/Wa 435/06.).

Zgodnie bowiem z przepisem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przyjęcie przez organ odwoławczy poglądu, iż J. S., nie wykazała interesu prawnego do bycia stroną przedmiotowego postępowania, należy uznać za przedwczesne.

Organ mając na uwadze treść wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia 27 listopada 2007 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., z których wynikało, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją, tj. współwłaścicielką nieruchomości przy ul. R. [...], w przypadku powstania wątpliwości, co do interesu prawnego skarżącej, winien był ją wezwać do wykazania tytułu własności lub zwrócić się do właściwego urzędu o udzielenie stosownych informacji. Powyższe nie przekraczałoby poza ramy postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Wskazać należy, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] wyeliminował z obrotu prawnego nieostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] i umorzył postępowanie I instancji, z uwagi na fakt przystąpienia przez inwestora do wykonywania robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji, bez legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Prowadzone następnie przez organ postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest postępowaniem, które zmierza do legalizacji robót budowlanych, które powinny być wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę. Z tego względu skoro postępowanie to niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę (które w przypadku tej konkretnej sprawy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostało umorzone) w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 94/06).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym.

W przypadku kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu stanowi przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który ogranicza krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Należy zauważyć, iż inwestor pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w trakcie trwania inwestycji, tuż po jej rozpoczęciu nabył dodatkowo dwie sąsiednie działki, tj. działkę nr [...] i część działki nr [...]. Jednocześnie w wykonaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] inwestor przedstawił inwentaryzację robót budowlanych wykonanych do dnia 3 grudnia 2007 r. na budowie budynku biurowego na działkach ew. [...] położonych przy ul. R. [...] w W., jak również poinformował organ, że projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany, wynikłe z nabycia działki nr [...] i części działki nr [...] został złożony do zatwierdzenia w Delegaturze Biura Architektury i Planowania Przestrzennego - [...] dnia [...] października 2007 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] nałożyła na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku biurowego na działkach nr ew. [...], zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], zatwierdzała projekt budowlany zamienny budynku biurowo-handlowego przy ul. R. [...] w W. na działkach nr ew. [...].

W świetle powyższych rozważań organ ocenę przymiotu strony skarżącej w postępowaniu toczącym się w trybie art. 51 Prawa budowlanego winien badać według aktualnego stanu sprawy przy uwzględnieniu kryteriów z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ wezwie skarżącą do złożenia dowodów potwierdzających współwłasność działki nr [...] i do wykazania jej interesu prawnego z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. do wykazania, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Ujawnione naruszenie w/w przepisów postępowania administracyjnego powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w przepisie art. 200 wskazanej ustawy.