Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 694/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Sp. z.o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 767/14 w sprawie ze skargi K. Sp.z.o.o. z siedzibą w [...] na decyzję E.Sp. z.o.o. w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od E. Sp. z.o.o. w [...] na rzecz K. Sp.z.o.o. z siedzibą w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 listopada 2014 r., II SA/Po 767/14 uchylił decyzję E. Sp. z o.o. w [...] z [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy E. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane informacje są informacją publiczną.

Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 września 2007 r., IV SAB/Gl 28/07). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Jest nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez podmioty te wytworzonych jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Żądane przez stronę skarżącą informacje obejmujące decyzje administracyjne, umowy, oświadczenia właścicieli nieruchomości, protokoły odbioru technicznego oraz protokoły załączenia pod napięcie dotyczące lokalizacji, budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznych na działce nr [...] położonej w B.(gm. M.), działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M. (gm. M.); działki nr [...] położonej w S. (gm. S.); działki nr [...] położonej w N.; działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w R. (gm. S.), działki nr [...] położonej w S. (gm. C.), działek nr [...], [...], [...] położonych w G., działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w P.; działek nr [...], [...] i [...] położonych w G. (gm. P.); działek nr [...], [...] położonych w Z. (gm. P.) oraz działek nr [...], [...], [...] położonych w N. (gm. N.), jak również załączniki do tych decyzji umów i protokołów, w tym mapy obrazujące przebieg przedmiotowych urządzeń przesyłowych i wykazy właścicieli nieruchomości tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie (tak też, na tle analogicznych stanów faktycznych, inne wyroki WSA w Poznaniu, np: z 20.12.2012r., IV SAB/Po 87/12; z 10.01.2013r., II SAB/Po 66/12, z 15.01.2013 r., II SAB/Po 65/12). Analogicznie informacją publiczną jest informacja dotyczącą planów operatora energetycznego związanych z modernizacją lub likwidacją urządzeń na wskazanych nieruchomościach oraz informacja czy w przeszłości dokonywana była na tychże nieruchomościach modernizacja, albo przebudowa urządzeń przesyłowych, a jeśli tak, to czy zachowany został pierwotny ich przebieg, czy też nastąpiła zmiana ich trasy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców (nr KRS [...]) E. Sp. z o.o. jest podmiotem którego jedynym udziałowcem jest Spółka Akcyjna E. (nr KRS [...]). Jednocześnie jak wynika z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Spółki Akcyjnej E. Skarb Państwa posiada 51,5 % udziału w kapitale zakładowym tej Spółki. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest zatem spółką prawa handlowego, której jedynym akcjonariuszem jest inna Spółka, w której Skarb Państwa posiada 51,5 % akcji. Powyższe oznacza, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio ilością akcji E. Sp. z o.o. przekraczającą wartość graniczną przesądzającą o posiadaniu pozycji dominującej wynoszącą - zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - 40%.

Ponadto, kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Podsumowując nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o. jest podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany nastąpiła ze względu na to, że żądana informacja należy do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżąca kasacyjnie powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z 16 kwietnia 1993 r. stwierdziła, iż spółka E. Sp. z o.o. podjęła kroki mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz że zgodnie z tym wykazem informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią m.in. dokumentacja budowy linii elektroenergetycznej oraz dokumentacja eksploatacyjna takich linii, umowy handlowe, oferty złożone w toku postępowania regulaminowego oraz informacje sensytywne. Informacje te nie podlegają upublicznianiu i stanowią dla przedsiębiorstwa szczególną wartość gospodarczą.

Tak sporządzone uzasadnienie Sąd uznał za obarczone dwojakiego rodzaju wadami, sprowadzającymi się do naruszenia przepisu prawa materialnego – to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenia przepisów postępowania, to jest i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niekompletne uzasadnienie zajętego stanowiska.

Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśniając, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jak wynika z powyższego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny – sprowadzający się posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Podmiot zobowiązany dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego przez przyjęcie, iż samo podjęcie przez E. Spółkę z o.o. w [...] kroków mających na celu zachowanie poufności informacji, poprzez umieszczenie ich w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, było wystarczające dla uznania, że dane informacje faktycznie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może być skuteczne dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, przy czym jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi faktycznej tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie musi zostać uznane za bezskuteczne.

Nie sposób przy tym podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę jakoby o szczególnej wartości dla przedsiębiorcy określonych informacji świadczy wystarczająco to, że przedsiębiorca podjął decyzję o ich szczególnej ochronie i podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przyjęcie takiego stanowiska za uprawnione czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, albowiem dla pozbawienia go dostępu do szerokiego katalogu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę, iż określone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Niebezpieczeństwo to jest szczególnie wyraźnie widoczne właśnie w realiach niniejszej, gdyż "Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E.Sp. z o.o.", na który powołuje się podmiot zobowiązany zakres rzekomej tajemnicy przedsiębiorcy zakreślił ekstremalnie szeroko, obejmując nią praktycznie wszystkie informacje, których udostępnienia mógłby domagać się obywatel, w tym także treść wydanych przez organy administracji publicznej decyzji. Powyższa błędna wykładnia prawa materialnego skutkowała tym, iż organ działający za podmiot zobowiązany pominął zupełnie aspekt materialnoprawny uznania danych informacji za tajemnice przedsiębiorstwa, nie podejmując próby wykazania jaką wartość posiadają dla niego wnioskowane informacje i czy w związku z tym zachodzą przesłanki dla uznania ich za tajemnice przedsiębiorstwa.

Powoduje to, że zaskarżona decyzja wymyka się w tym zakresie kontroli sądowej, albowiem w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, przy czym sąd nie może w tym zakresie zastępować podmiotu zobowiązanego, który danej okoliczności w ogóle nie zbadał, albowiem uprawnienia sądów administracyjnych obejmują jedynie sprawowanie kontroli działania organów, a nie ich zastępowanie.

W ocenie Sądu sporządzenie kopii konkretnych decyzji administracyjnych ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej nieprzetworzonej.

Kolejnym uchybieniem orzekającego w sprawie organu było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego. Inicjujący postępowanie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał charakter złożony i w zakresie objętym rozpatrywana skargą nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia szeregu różnego rodzaju informacji i ich nośników (dokumentów). Już z treści samego wniosku jednoznacznie wynika, iż dotyczy on szeregu różnych dokumentów, w tym zarówno wytworzonych przez organy administracji publicznej, jak i dokumentów prywatnych, w tym pochodzących zarówno od podmiotu zobowiązanego, jak i od jego kontrahentów, jak informacji dotyczących zamierzeń inwestycyjnych podmiotu zobowiązanego i jego działalności w przeszłości. Informacje, jakich udostępnienia się żąda, mają zatem charakter zróżnicowany i każda z nich winna być odrębnie oceniona pod kątem tego czy stanowi informację publiczną, a jeśli tak to czy jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dopiero udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania upoważniało do dokonania oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia informacji ma bowiem charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem.

Również ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłani przemawiają za odmową jej udzielenia. Bez znajomości treści dokumentów o udostępnienie, których wnioskodawca się zwraca nie można ocenić, czy faktycznie ich zachowanie w tajemnicy jest uzasadnione, co oznacza, iż podmiot rozpoznający wniosek winien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, że dysponuje dokumentami źródłowymi, których udostępnienia domaga się osoba inicjująca postępowanie. Oczywistym bowiem jawi się, iż inny charakter i walor z punktu widzenia interesów podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji ma informacja zawarta w dokumencie urzędowym w postaci decyzji administracyjnej, inny w kierowanym do operatora energetycznego wniosku odbiorcy energii (który sam także może być przedsiębiorcą), a jeszcze inny np. informacja co do jego zamierzeń inwestycyjnych.

Wymogom tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało, albowiem ograniczyło się ono do generalnego wskazania, iż całość informacji wnioskowanych przez stronę objęta jest tajemnica przedsiębiorstwa, bez próby wykazania jakie przesłanki przemawiają za uznaniem za objęte tajemnica przedsiębiorstwa poszczególnych informacji o udzielenie, których zawnioskowała strona, w tym na przykład decyzji organów administracji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E. sp. z o.o. w [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegającą na nietrafnym przyjęciu, że udostępnienie decyzji administracyjnych, umów i innych dokumentów dotyczących lokalizacji budowy oraz eksploatacji linii energetycznych nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, to jest że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Z brzmienia ww. przepisu nie wynika, żeby pomimo podjęcia tych środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśniania swojej decyzji w każdej decyzji indywidualnej,

2. poprzez błędną wykładnię z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z 16 kwietnia 1993 r., tekst jedn. z 26 czerwca 2003 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1503) polegającą na nietrafnym przyjęciu, że udostępnienie decyzji administracyjnych, umów i innych dokumentów dotyczących lokalizacji budowy oraz eksploatacji linii energetycznych nie stanowi chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dla przyznania oznaczonym, nieujawnionym do wiadomości publicznej, informacjom ochrony wystarczające jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania oznaczonych informacji w poufności. Z jego brzmienia nie wynika, żeby mimo podjęcia w stosunku do oznaczonych informacji środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśniania swojej decyzji,

3. art. 12 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że E. w przedmiotowej sprawie miała obowiązek przeprowadzenia analizy i uzasadnienia okoliczności wskazujących, iż dokonała oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wbrew zasadom gospodarności oraz ekonomiki postępowania byłoby żądanie dokonywania przez E. analizy posiadanych w każdej jednostkowej sprawie informacji skoro E. już raz podjęła ogólną decyzję generalnego objęcia poufnością wszystkich informacji określonej kategorii (np. kategoria "Protokoły badań odbiorczych", "Protokoły odbiorów częściowych", kategoria "dokumentacja powykonawcza", kategoria "Dziennik budowy", kategoria "Dokumentacja rozliczeniowa" i in). Skoro żądane informacje co do zasady należały do kategorii informacji, w stosunku do których przedsiębiorca podjął wymagane środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, nieuzasadnione ze względu na ekonomikę postępowania byłoby żądanie powtórnego przeprowadzania analizy w każdym kolejnym przypadku.

4. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że E. wydała decyzję wymagającą uzupełnienia, to jest naruszyła art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma podstaw, aby od E., jako spółki prawa handlowego, wymagać stosowania wszystkich przepisów k.p.a. wprost i żądać formułowania decyzji, których wymogi reguluje k.p.a. Wydane w sprawie decyzje E. spełniały wymogi art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy E. sp. z o.o. podjęła kroki, o których mowa w tym przepisie, to jest mające na celu zachowanie poufności informacji, umieszczając je w wykazie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa obowiązującej w przedsiębiorstwie od [...] maja 2011 r. "Instrukcji bezpieczeństwa informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w E. sp. z o.o.". Instrukcja ta określa wykaz informacji stanowiących tajemnicę Przedsiębiorstwa oraz sposób postępowania z nimi. Zgodnie z nią tajemnicą jego są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą wymienione w wykazie, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Informacje, o których mowa w ww. Instrukcji nie podlegają upublicznianiu i stanowią dla przedsiębiorstwa energetycznego szczególną wartość gospodarczą. Jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2003 r., IV CKN 211/01, Lex nr 585877, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Objęcie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Powyższe warunki E. spełniła w związku z czym uznać należy, miała prawo odmówić udzielenia informacji. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy wykładać w ten sposób, że w przypadku, gdy informacje związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, to jest że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich, bo z ww. przepisu nie wynika, żeby mimo podjęcia w stosunku do oznaczonych informacji środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał obowiązek szczegółowego wyjaśniania swojej decyzji w każdej decyzji indywidualnej.

Drugi zarzut kasacyjny koresponduje z pierwszym. Otóż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przyjmując, że decyzje administracyjne, umowy i inne dokumenty dotyczące lokalizacji budowy oraz eksploatacji linii energetycznych nie stanowią chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tak więc zgodnie z art. 11 ust. 4 tej dla przyznania oznaczonym, nieujawnionym do wiadomości publicznej, informacjom ochrony wystarczające jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania oznaczonych informacji w poufności. Sąd I instancji błędnie przyjął, że pomimo podjęcia tych środków ochrony w celu zachowania poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśniania swojej decyzji. Oczywistym jest, iż aby podjąć decyzję o objęciu oznaczonych informacji poufnością i wyspecyfikować Wykaz tych informacji i dokumentów przedsiębiorca musiał przeprowadzić stosowne badania i dokonać odpowiednich analiz i dopiero na ich podstawie mógł "pozytywnie przesądzić", że zastrzeżone informacje mają charakter poufny. Wbrew twierdzeniu Sądu przedsiębiorca takie badania i analizy przeprowadził, bo w przeciwnym razie Wykaz by nie powstał. Skoro E. odmówiła udostępnienia tylko o części informacji, a inne udostępniła, to oczywistym jest, że dokonała analizy posiadanych informacji. Błędnie Sąd uznał, że nie można zweryfikować zasadności wyłączenia, a decyzja E. winna być uzupełniona.

Sąd I instancji naruszył art. 12 k.p.a. przyjmując, że E. w przedmiotowej sprawie miała obowiązek przeprowadzenia analizy i uzasadnienia okoliczności wskazujących, iż dokonała oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W tej sytuacji wbrew ekonomice postępowania byłoby przeprowadzanie przez E. analizy posiadanych w każdej jednostkowej sprawie informacji skoro E. już raz podjęła ogólną decyzję generalnego objęcia poufnością wszystkich informacji określonej kategorii (np. kategoria "Protokoły badań odbiorczych", "Protokoły odbiorów częściowych", kategoria "dokumentacja powykonawcza", kategoria "Dziennik budowy", kategoria "Dokumentacja rozliczeniowa" i In.). Skoro żądane informacje co do zasady należały do kategorii informacji, w stosunku do których przedsiębiorca podjął wymagane i wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, nieuzasadnione byłoby żądanie powtórnego przeprowadzania szczegółowej analizy w każdym kolejnym szczegółowym przypadku, bo prowadziłoby to do przewlekania postępowania. Ponadto E., jako przedsiębiorstwo dystrybucyjne i spółka prawa handlowego, ma obowiązek racjonalizowania swoich czynności z jednej strony i równoważenia interesów przedsiębiorstwa oraz użytkowników systemów energetycznych, to jest zgodnie z ustawą z 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne. Każdy nieuzasadniony wydatek/koszt obciąża w sposób nieuzasadniony ceny usług operatorskich i powoduje nieuzasadniony wzrost taryfy za te usługi, a w efekcie - wzrost obciążeń po stronie wszystkich osób fizycznych i podmiotów korzystających z energii elektrycznej. Dlatego nieuzasadnione byłoby mnożenie przez E. niepotrzebnych, kosztotwórczych i czasochłonnych czynności. Wobec konieczności ich dokonania, przedsiębiorca byłby zobowiązany do czasochłonnego zebrania, przeanalizowania, wyselekcjonowania na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości oraz do wytworzenia informacji przez selekcję dokumentów zawierających informacje proste, jednakże wymagających określonych działań organizatorskich, zaangażowania dużego potencjału osobowego zakłócających normalny tok pracy podmiotu zobowiązanego i utrudniających wykonywanie przypisanych temu podmiotowi zadań. Zadaniem E. winno być wyszukanie i udostępnienie tylko takich informacji, które wykraczają poza Wykaz, natomiast jako nieuzasadnione marnotrawstwo czasu i środków należy uznać analizowanie po wielokroć objętych Wykazem informacji.

Sąd I instancji naruszył art. 16 ust. 2 u.d.i.p., bo błędnie uznał, iż E. naruszyła art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma podstaw, aby od E., jako spółki prawa handlowego wymagać stosowania wszystkich przepisów k.p.a. wprost i żądać formułowania takich decyzji, jakich wymogi regulują przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz "uzasadnienie faktyczne i prawne", przepis nie wymaga jednak wykazania swojego stanowiska i uznać należy, iż decyzje E. w tym zakresie nie uchybiają przepisom. Żaden przepis prawa nie wymaga także od organu uprawdopodobnienia swoich decyzji, a w szczególności, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa mają dla niego szczególną wartość. O szczególnej wartości dla przedsiębiorcy określonych informacji świadczy wystarczająco to, że przedsiębiorca podjął decyzję o ich szczególnej ochronie i podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W przypadku przedsiębiorstw energetycznych dopiero od niedawna za ugruntowane można uznać orzecznictwo kwalifikujące przedsiębiorstwa energetyczne jako podmioty zobowiązane do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązek stosowania przepisów postępowania administracyjnego sprawia przedsiębiorstwom energetycznym wciąż jeszcze szereg problemów interpretacyjnych i praktycznych. Do paraliżu organizacyjnego nie może prowadzić praktyka odszukiwania, kompletowania, analizowania, kserowania wszystkich żądanych dokumentów. Spółki prawa handlowego nie są organizacyjnie przygotowane do tego typu zadań. W szczególności nie posiadają wykształconej administracyjnie kadry przygotowanej do sporządzania decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne.

Zaproponowaną przez skarżącego kasacyjnie wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich należy uznać za nieuzasadnioną. Powołany przepis określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne – por. w szczególności wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2012 r., II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013 r., II SA/Gd 321/13, czy wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2014 r., II SAB/Łd 50/14.

Zarzut błędnej wykładni z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polegającej na nietrafnym przyjęciu, że udostępnienie decyzji administracyjnych, umów i innych dokumentów dotyczących lokalizacji budowy oraz eksploatacji linii energetycznych nie stanowi chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa jest bezzasadny. Przede wszystkim dlatego, że przepis ten posługuje się pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa", które różni się jednak znaczeniowo od określenia "tajemnica przedsiębiorcy". Z tego powodu i wobec braku w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stosownego odesłania do stosowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy przyjąć, że przepis art. 11 ust. 4 nie ma zastosowania w kwestii ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Nie mają również usprawiedliwionych podstaw sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów postępowania. Zgodnie z art.17 ust.1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (a więc i do skarżącego kasacyjnie), o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Ten ostatni zaś przepis stanowi w szczególności, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1) i, że do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego uregulowania jednoznacznie, że podmioty obowiązane do udostępnienia informacji, a niebędące organami władzy publicznej orzekają o odmowie udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji podejmowanej w postępowaniu, w którym odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a.

W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić jego charakteru, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane – por. Por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w o dostępie do informacji publicznej regulację czynności postępowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, właściwych w sprawie.

Z drugiej zaś strony, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. muszą być stosowane w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia wnioskującemu o informację publiczną minimum gwarancji procesowych. Wynika to z faktu, że ustawodawca celowa rozróżnił prawną formę udzielenia informacji, od prawnej formy, w której następuje odmowa udostępnienia informacji publicznej. To pierwsze następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji wymaga formy decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca zdecydował, aby wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej miał status strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji, a więc również o tym, aby przysługiwały mu w tym postępowaniu gwarancje procesowe wynikające z przepisów k.p.a., w szczególności te, które mają na celu umożliwienie mu spowodowanie kontroli instancyjnej lub sądowej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno art. 12 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji, a niebędącym organem władzy publicznej, poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z jednej strony bowiem, zastosowanie tych przepisów nie zmienia charakteru postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, z drugiej zaś jest niezbędne dla zapewnienia wnioskującemu o udostępnienie informacji publicznej minimum gwarancji procesowych, niezbędnych do umożliwienia kontroli legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji jawi się oczywistym, że adresat takiej decyzji musi znać przyczyny (art. 107 § 3 k.p.a.), które zdecydowały o odmowie udzielenia mu żądanej informacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.