Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 675/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2, art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. L.-P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie budowy zjazdu z drogi publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 26 marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.)", dalej powoływanej także jako ustawa lub u.d.p., dotyczącego budowy lub przebudowy dotychczas istniejącego zjazdu z drogi publicznej, oznaczonej jako działka nr [...], obręb B., na działkę nr [...], obręb B., gmina K.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. L.-P. i M. P. pismem z 14 czerwca 2018 r. złożyli wniosek o prowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu istniejącego przed przebudową ulicy S., dawnej ul. S., na działkę nr [...].

W toku postępowania, m.in. w pismach z 20 lipca 2018 r. z 27 listopada 2018 r. J. L.-P. wskazywała, że nie wnioskowała o warunki lokalizacji zjazdu, ale o przywrócenie możliwości zjazdu z działki [...] na ul. S. na koszt Gminy, wskazując, że Wójt Gminy K. bezprawnie, bez wywłaszczenia, zajął stanowiącą jej własność działkę nr [...] na drogę, uniemożliwiając jej tym samym wjazd na działkę nr [...], ponieważ na bezprawnie poszerzonej ul. S. wybudowano wysepki uniemożliwiające lewoskręt.

Wójt Gminy K. decyzją z 26 marca 2019 r. umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", oraz art. 29 ust. 2 u.d.p.

Przyczyną wydania przedmiotowej decyzji było stwierdzenie przez Wójta, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że zjazd na działki nr [...] i [...] w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. nigdy nie istniał. Brak jest zatem "przedmiotu postępowania", który mógłby zostać na nowo wybudowany przez zarządcę drogi w związku z przebudową w roku 2007 drogi publicznej. Organ znaczył, że zjazdem w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy nie jest możliwość "zwyczajowego" wjazdu na działkę na całej jej długości lub w wielu miejscach. Zjazd musi spełniać wymogi prawne, a jego umiejscowienie musi mieć związek z budową (przebudową) drogi lub z uzyskaniem zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że istnienie faktycznego dostępu do działki nr [...] i [...] na całej długości tej działki pomiędzy drzewami, które nie miały charakteru legalnego i nie daje podstawy do przywrócenia tego dostępu na podstawie przepisu prawa. Powyższe prowadziłoby bowiem do usankcjonowania bezprawnej praktyki, mającej miejsce w przeszłości bez zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Niezależnie od powyższego Wójt Gminy K. wskazał, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest zasadne także z uwagi na fakt, iż na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy niejednoznaczna jest możliwość prowadzenia postępowania i wydania decyzji odmawiającej odtworzenia zjazdu. W tym względzie przywołał treść wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12, a w piśmie z 24 kwietnia 2019 r. także wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16. We wspomnianym piśmie Wójt Gminy K. zaprzeczył nadto, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że w związku z działaniami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która przebudowała obecna drogę gminną, odwołujący się zostali pozbawieni władztwa nad działką nr [...].

Od powyższej decyzji odwołali się J. L.-P. oraz M. P., zarzucając jej naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 ustawy, polegającą na przyjęciu, że brak legalnego zjazdu z nieruchomości definitywnie wyłącza możliwość jego przywrócenia w trybie tego przepisu, a także przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, powołaną na wstępie decyzją z 2 lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 29 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dla zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie dwóch okoliczności. Mianowicie, pierwszej - że doszło do przebudowy drogi publicznej oraz drugiej - że przed przebudową drogi istniał zjazd. Pierwsza z powyższych okoliczności jest bezsporna, gdyż niewątpliwie obecnie publiczna droga gminna ul. S. została przebudowana. W kwestii zaś ustaleń co do istnienia zjazdu w 2005 r., bezpośrednio przed budową drogi, organ wskazał, że podziela stanowisko co do zdefiniowania pojęcia "istniejący zjazd", przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Aby przyjąć istnienie zjazdu z drogi publicznej w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy drogach publicznych, konieczne jest jego wybudowanie przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uprzednim uzyskaniu stosownych decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zarządca drogi zobligowany jest do wykonania zjazdu tylko w sytuacji, gdy zjazd ten istniał przed przebudową drogi nie tylko w sensie faktycznym ale i prawnym.

Organ zwrócił uwagę na sprzeczne stanowiska wnioskodawców i organu co do tego czy działka nr [...] została włączona na poszerzenie ul. S., czy też nie.

Wnioskodawcy, będąc w przekonaniu, że działka nr [...] została im bezprawnie odebrana na poszerzenie ul. S. domagają się przywrócenia im dostępu do drogi, jaki ich działka nr [...] miała poprzez działkę [...] przed przebudowę ul. S., z zaznaczeniem, że żądanie to jest skutkiem przebudowy drogi i bezprawnego zaboru działki [...] na poszerzenie tej drogi. Dostęp ten nie jest obecnie przez działkę nr [...] możliwy, gdyż działka ta nie pozostaje pod ich władaniem, gdyż stała się częścią drogi publicznej. Z kolei organ I instancji w odpowiedzi na odwołanie kwestionował fakt pozbawienia władztwa odwołujących nad działką [...] na cele poszerzenia ul. S. i wyjaśnił, że kwestia ta jest obecnie przedmiotem oceny w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w S.

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia przesądzenie co do faktu wykorzystania działki [...] na poszerzenie ul. S., nie ma charakteru prejudykatu. Brak ostatecznego ustalenia tego faktu nie stoi bowiem na przeszkodzie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Przed przebudową drogi publicznej, tj. w 2005 r. działka nr [...] niewątpliwie bezpośrednio przylegała do drogi publicznej. Istotne pozostaje natomiast ustalenie co do istnienia w tamtym okresie zjazdu z drogi publicznej na działkę [...] i [...].

Dodatkowo organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie podlega badaniu czy doszło do pozbawienia odwołujących się posiadania działki nr [...] na skutek przebudowy drogi, lecz czy przed przebudową drogi istniał legalny zjazd, który podlega odtworzeniu. W toku przedmiotowego postępowania nie jest możliwie rozstrzyganie sporu cywilnoprawnego między inwestorem a odwołującymi się co do pozbawienia ich posiadania działki [...] lub pozbawienia dostępu do drogi publicznej na skutek procesu inwestycyjnego. Organ stwierdził, że występujący w sprawie Prokurator słusznie powołał się na normę art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186), zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Kwestia ta podlegaj jednakże ocenie przy analizie działalności inwestycyjnej zarządcy drogi jak budowa, przebudowa lub remonty dróg. Nie jest to natomiast element władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołujący w toku postępowania przyznali, że przed przebudową ul. S., nie istniał dostęp do drogi publicznej z działki nr [...], gdyż dostęp ten (niezależnie czy legalny, czy też faktyczny) odbywał się do drogi publicznej z działki nr [...]. Nie było zatem zjazdu z działki [...] na drogę publiczną. Powyższa okoliczność jest niesporna i potwierdzana przez samych odwołujących. W tym kontekście, organ stwierdził, że nie ma możliwości odtworzenia zjazdu z działki [...], który przed przebudową ul. S. nigdy nie istniał i postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Nie można bowiem żądać odtworzenia czegoś, co wcześniej nie istniało ani w sensie faktycznym, ani w sensie prawnym.

Zdaniem organu, odrębne oceny wymagał stan faktyczny, w którym działka nr [...] nie została wykorzystana na cele poszerzenia ul. S. i na działce tej obecnie, jak twierdzi organ I instancji, nie znajduje się ani droga, ani chodnik. Uwzględnienie wniosku wymagało oceny spełnienia przesłanki z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i stwierdzenia czy w 2005 r. na działce nr [...] istniał zjazd zarówno w ujęciu faktycznym, jak i prawnym.

W tej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do ustaleń organu I instancji, wskazując że analiza zeznań świadków, w tym także poprzedniej właścicielki nieruchomości – J. W. (która wskazała, że zjazd z ul. S. na działki nr [...] i [...] był jedynie zjazdem polnym, zjazdem zwyczajowym), pozwala na konkluzję, iż jakkolwiek działka nr [...] miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, to jednak dostęp ten miał jedynie charakter faktyczny. Nie istniał natomiast zjazd w znaczeniu prawnym, co potwierdzają sami odwołujący, przyznając iż nie posiadają oni dokumentów potwierdzających legalność zjazdu.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że czym innym jest możliwość dostępu z działki do drogi publicznej przez legalny zjazd (urządzony i wybudowany), a czy innym jest faktyczne wjeżdżanie na drogę publiczną ze swojej działki w dowolnie wybranym przez siebie miejscu, bez uprzedniego uzgodnienia tego z zarządcą drogi. Legalna definicja pojęcia "zjazd" wyrażona w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, iż zjazd - oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo natomiast bezpośrednie graniczenie działki na całej jej długości z drogą publiczną nie skutkuje możliwością nieograniczonego wjeżdżania na drogę publiczną z uwagi na konieczność zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ustalenie nieistnienia legalnie urządzonego zjazdu z drogi publicznej na działkę [...], zdaniem organu, skutkowało koniecznością umorzenia postępowania z uwagi na brak przesłanki z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. L.-P. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że brak "legalnego" zjazdu z nieruchomości skarżących definitywnie wyłącza możliwość jego przywrócenia w trybie tego przepisu;

2. przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji, tj.:

- art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy wszystkie elementy niezbędne do wydania decyzji merytorycznej lub uwzględnienia wniosku skarżących były spełnione,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do sprzecznych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym poprzez błędną ocenę zeznań świadków i stron postępowania, a w szczególności: pominięcie zeznań świadków M. T. i J. W., nadanie zeznaniom świądów P. W. i M. W. znaczenia odmiennego niż z nich wynikało,

- art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie lub niewystarczającą analizę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. zeznań świadków,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w całym postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do ustaleń organu II instancji przed wydaniem decyzji,

- art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są od 11 lutego 1997 r. współwłaścicielami działek oznaczonych numerami [...] oraz [...], obręb B. Z dokumentów, które zostały wówczas wydane przez Gminę K. wynika, że działka numer [...] stanowiła rezerwę pod poszerzenie drogi krajowej nr [...], zaś działka nr [...] (która została wydzielona z działki nr [...]) przeznaczona była na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z możliwością lokalizacji usług. Po zmianach planu miejscowego, które miały miejsce w roku 2002 obie nieruchomości były położone w pasie usługowo-przemysłowym, na uprzywilejowanym obszarze gospodarczym. Ostatecznie, na potrzeby przeprowadzenia inwestycji drogowej, w 2007 roku, zmieniono przeznaczenie tych terenów w ten sposób, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] została określona jako teren pasa drogi głównej a działka nr [...] jako teren pasa drogi dojazdowej (częściowo). Na nieruchomości stanowiącej własność Gminy K., tj. działce nr [...], obręb [...] B., przeprowadzona została inwestycja drogowa, której przedmiotem była przebudowa drogi gminnej (od 2000 roku) oraz wybudowanie chodnika i barierek (od 2005 roku). Inwestycja została zlokalizowana także na należącej do skarżących działce nr [...]. Stało się to bez wiedzy i zgody skarżących. O fakcie tym dowiedzieli się oni się w 2009 roku, kiedy to Wójt Gminy K. wystąpił z prośbą o umożliwienie położenia sieci kanalizacji deszczowej na należącej do skarżących działce [...], w odległości 3 m od drogi. Gdyby stan posiadania nie został naruszony, a droga i chodnik zostały wzniesione na nieruchomości należącej do gminy, to kanalizacja deszczowa winna się znaleźć na działce nr [...], gdyż to ta nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. W związku jednak z faktem, że na działce nr [...] znalazła się droga oraz chodnik, kanalizacja deszczowa musiała zostać zlokalizowana na działce nr [...] i od tego momentu to ta działka graniczy bezpośrednio z drogą oraz położonym wzdłuż niej chodnikiem. Skarżący wskazało, że od momentu gdy dowiedzieli się o bezprawnym zajęciu ich nieruchomości czynią starania o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W toku toczących się już wiele lat sporów i licznych postępowań Wójt Gminy K. zapewnił skarżących, że do 2011 roku wykona zjazd z działki [...] na drogę.

Skarżący wskazali, że wjazd na działkę nr [...] był możliwy poprzez działkę nr [...], która z drogą graniczyła. Gdy działka nr [...] została zajęta przez infrastrukturę drogową koniecznym stało się umożliwienie bezpośredniego wjazdu na działkę [...] z drogi gminnej. To jednak w chwili obecnej nie jest możliwe bo dostęp do działki został zagrodzony przez barierki ochronne. Stwierdzenie organów obu instancji, że działka nr [...] nie miała urządzonego (legalnego) zjazdu jest, zdaniem skarżących prawdziwe w tym sensie, że działka nr [...] bezpośrednio z drogą nigdy się nie stykała, tym samym nie mogło być mowy o tym aby na nią był zjazd. Zjazd na tą nieruchomość odbywał się poprzez działkę graniczącą z droga tj. działkę nr [...]. Gdyby działka nr [...] pozostawała nadal w posiadaniu skarżących to zjazd z drogi powinien odbywać się przez tą działkę (i na nią przywrócony). W związku z faktem, że działka [...] została zabudowana drogą oraz chodnikiem, wjazd na działkę nr [...] winien odbywać się bezpośrednio z drogi.

Odnosząc się do wykładni art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych skarżący wskazali, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 8 tej ustawy zjazd opisany został nie jako element drogi czy budowla, ale jako "bezpośrednie miejsce" dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z ), zjazd może obejmować miejsce dostępu bezpośredniego na działkę przylegającą do drogi, przez drogę wewnętrzną, albo przez inną nieruchomość na podstawie służebności drogowej. Mając to na uwadze, zdaniem skarżących, bez znaczenia dla sprawy pozostaje, czy przed frontem ich działki do momentu przeprowadzenia inwestycji drogowej istniał fizycznie wyodrębniony i wybudowany zjazd na ul. S. czy też nie. Istotne jest, że ich nieruchomość była od przez wiele lat wcześniej obsługiwana komunikacyjnie bezpośrednio z tej ulicy. Wskazali przy tym, że celem normy art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem (z czym mamy niewątpliwie do czynienia w przedmiotowej sytuacji). Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej, zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości. Skarżący wskazali, że działka nr [...] jest działką budowlaną o przeznaczeniu usługowym i planowali oni wybudować na niej lokale usługowe. W chwili obecnej jest to niemożliwe a sama nieruchomość straciła jakąkolwiek wartość. Brak zjazdu z drogi publicznej (i tym samym skomunikowania działki z drogą) powoduje, że jej wykorzystanie na jakikolwiek cel (poza rolniczym) jest niemożliwe.

Skarżący podkreślili, że przy interpretacji art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uzasadnione jest korzystanie z przepisów tejże ustawy oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędem, zdaniem skarżących, jest posługiwanie się pojęciem zjazdu w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 rr. poz. 124 ze zm.). Tam zjazd został zdefiniowany jako "część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem". Jest to definicja z zakresu prawa budowlanego (rozporządzenie wydano na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane), która konkretyzuje na potrzeby powołanego aktu wykonawczego, czym jest zjazd jako element drogi, aby następnie w wielu przepisach szczegółowych, a zwłaszcza w rozdziale 13, w detalach określić warunki techniczne dla tego rodzaju elementu. Techniczno-budowlana definicja zjazdu nie podważa i nie może zmieniać definicji ustawowej zjazdu z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, która oznacza miejsca połączeń drogi z przylegającymi nieruchomościami.

Skarżący podkreślili także, że zgodnie z art. 29 ust. 2 w związku z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi. Dostęp do drogi zapewnia się przez uwzględnienie go w projekcie drogi lub uczynienie tego później odrębną inwestycją (czego domagają się skarżący). Skarżący w toku postępowania wielokrotnie oświadczali, że interesuje ich działanie Gminy w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie zaś wydanie decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Skarżący wskazali, że utracili dostęp do drogi publicznej nie ze swojej winy zaś jego przywrócenie na koszt gminy deklarował wielokrotnie Wójt Gminy K., a gdyby teraz skarżący mieli we własnym zakresie taki zjazd wykonać, koszt takiej inwestycji znacznie przewyższyłby wartość samej działki.

Skarżący wskazali ponadto, że brak dokumentów potwierdzających formalną legalność tego zjazdu, nie może być w okolicznościach sprawy dowodem na jego nielegalność. Zeznania świadków potwierdziły, że działki skarżących były od wielu lat skomunikowane z drogą, nieruchomość, która przez wiele lat była wykorzystywana na cele rolne a zjazd powstał wiele lat temu, tj. w czasach kiedy wymogi formalnoprawne nie zawsze były ściśle przestrzegane. Skarżący stwierdzili, że w momencie zakupu działek po obu stronach ulicy nie było żadnej zabudowy ani zjazdów do nich, funkcjonowały wyłącznie zjazdy zwyczajowe, z których korzystali rolnicy. W chwili obecnej znajduje się tam wiele zabudowań, do których nie ma wybudowanych legalnych, zgłoszonych zjazdów (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego), natomiast są zjazdy zwyczajowe i właściciele tych nieruchomości mają w dalszym ciągu zapewniony dostęp do swoich działek. Jedynymi osobami w okolicy, które zostały takiego dostępu pozbawione są skarżący. Brak dokumentów potwierdzających formalną legalność zjazdu nie może być w tych okolicznościach sprawy dowodem na jego nielegalność bądź stwierdzenie, że zjazd w ogóle nie istniał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. Wnioskodawcy wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego precyzowali swoje żądanie w tym zakresie i jego podstawę prawną. Przepis art. 29 w ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Z unormowania tego wynika w sposób jednoznaczny, że co do zasady:

- realizacja zjazdu z drogi publicznej (jego budowa lub przebudowa) pozostaje w gestii właścicieli nieruchomości,

- zjazd taki może zostać zbudowany lub przebudowany po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

Właściciel nieruchomości gruntowej, w celu zapewnienia skomunikowania jego nieruchomości z drogą publiczną musi zatem uzyskać w drodze decyzji administracyjnej zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, zrealizować wymogi art. 29 ust. 3 ustawy a następnie zjazd taki na własny koszt wybudować.

Wyjątek od tej sytuacji wprowadza norma art. 29 ust. 2 ustawy w przypadku budowy lub przebudowy drogi. W sytuacji realizacji robót budowlanych polegających na budowie drogi przylegającej do nieruchomości, budowa lub przebudowa dotychczas istniejących zjazdów należy bowiem do zarządcy drogi. Stanowi ona w takim przypadku jego obowiązek wynikający z przepisu prawa.

Obowiązek ten jest realizowany w toku inwestycji drogowej. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych odbywa się na podstawie regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1484). Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów.

Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. W toku postępowania dotyczącego realizacji inwestycji drogowej ocenie podlega, czy istniejący zjazd z uwagi na jego położenie w układzie komunikacyjnym jest dopuszczalny i możliwy do zachowania (co może być z uwagi na przebieg drogi wykluczone przykładowo w strefie skrzyżowania). Z treści art. 11d ust. 5 specustawy wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja. Skarżący wskazywali, że inwestycja została zrealizowana częściowo na ich nieruchomości. W tej sytuacji, jako właściciele nieruchomości, winni oni brać udział w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej i w toku tego postępowania mogli zgłaszać swoje zastrzeżenia do projektu z prośbą o uwzględnienie istniejącego zjazdu z projektowanej drogi na ich nieruchomość i jego zachowanie lub w braku takiej możliwości, wybudowanie w innym miejscu, tak by ich interesy w stosunku do stanu istniejącego przed realizacją inwestycji drogowej nie doznały uszczerbku.

Z okoliczności sprawy nie wynika by skarżący skorzystali z takiej możliwości. Obecnie domagają się oni nałożenia na zarządcę drogi obowiązku realizacji zjazdu na nieruchomość, który istniał przed wybudowaniem drogi, a który w projekcje inwestycji drogowej nie został uwzględniony.

Organy dokonały prawidłowej oceny prawnej pojęcia dotychczas istniejącego zjazdu w rozumieniu art. 29 w ust. 2 ustawy. Zjazdem takim jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z unormowaniem art. 29 w ust. 1 u.d.p., a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Analizowany problem był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 426/17. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarty w tym orzeczeniu pogląd prawny, że "zjazd istniejący to zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, więc tylko zjazd zgodny z normami stanowi zjazd indywidualny "istniejący", a tym samym fakt jego istnienia obliguje przebudowującego drogę zarządcę do stosownej przebudowy zjazdu. Jak wskazano w uzasadnieniu cytowanego wyroku wprawdzie ustęp 2 art. 29 nie wskazuje jasno, że zjazd istniejący to zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, to zarówno usytuowanie ustępu w strukturze art. 29, jak też wykładnia systemowa i celowościowa prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny "istniejący", a niedopuszczalną jest interpretacja art. 29 ust. 2 ustawy wywodząca, iż przepis ten dotyczy każdego zjazdu de facto istniejącego, niezależnie od jego legalności bądź nielegalności, pomijająca tym samym ust. 1 tegoż przepisu, a także ust. 3 traktujący o udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu. Interpretacja ta prowadzi bowiem do "niedopuszczalnej sytuacji, w której nawet nielegalnie przez właściciela działki wybudowany wjazd i wyjazd, nie spełniający wymogów, o których mowa powyżej, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, miałby być respektowany jako "istniejący" przez zarządcę drogi i do jego "istnienia" miałyby zostać dostosowane roboty związane z przebudową drogi. Nastąpiłaby zatem tym samym swoista legalizacja zjazdu wykonanego bez zezwolenia, dokonana nie przez właściwy organ lecz przez innego inwestora, w trybie nadto nie przewidzianym w prawie". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko i argumentację przedstawioną na jego poparcie.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z okoliczności sprawy wynikało, że ewentualny zjazd z działki skarżących istniejący przed realizacją drogi nie był zjazdem legalnym, właściciele nieruchomości nie posiadali bowiem decyzji administracyjnej o zezwoleniu zarządcy drogi na lokalizację zjazdu ani decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu.

Okoliczność ta wykluczała możliwość zobowiązania zarządcy drogi do realizacji zjazdu w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dowolną ocenę materiału dowodowego, w tym błędną ocenę zeznań świadków i stron postępowania. Przedstawiona wyżej wykładnia unormowania art. 29 ust. 2 ustawy skutkuje bowiem uznaniem, że organ w toku postępowania nie był zobligowany do dokonywania ustaleń dotyczących faktu istnienia zjazdu, który nie był zjazdem legalnym. Ustalenie takiej okoliczności nie miało bowiem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogło bowiem skutkować odmienną oceną złożonego wniosku.

Stronom zapewniono udział w postępowaniu administracyjnym, co wyklucza ocenę by organy naruszyły normę art. 10 § 1 k.p.a., za niezasadny uznać także należało zarzut naruszenia normy art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa. Skarżący nie wykazali także by w toku postępowania organy naruszyły normę art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odrębnej oceny wymagał zarzut naruszenia normy art. 105 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowość należy rozumieć jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego, a więc sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to w szczególności brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. Komentarz do k.p.a. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str 422). Umorzenie postępowania to niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej, wynikający z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, co obliguje organ do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w sposób inny niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (vide: W Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r., P.M. Przybysz, komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, 2014 r.). Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe m.in. gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel w Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El 2016).

Organ stwierdzając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 29 ust. 2 ustawy winien, co do zasady, wydać rozstrzygnięcie merytoryczne oddalające wniosek. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni bowiem tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Organ umorzył postępowanie, uznając, że brak istnienia legalnego zjazdu uniemożliwia rozstrzygnięcie wniosku w oparciu o tę regulację. Wskazać należy, że stanowisko, iż w przypadku braku normy prawnej, w oparciu o którą można uwzględnić złożony przez stronę wniosek uzasadnione jest umorzenie postępowania, było w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowane (por. wyrok NSA oz w Białystoku sygn. SA/Bk 937/95).

Sąd zważył, że zarówno decyzja oddalająca wniosek jak i decyzja umarzająca postępowanie wywołują skutek w postaci nieuwzględnienia żądania strony. Zatem zaistniałe w tym zakresie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy oceniany na płaszczyźnie materialnych uprawnień wnioskodawcy. W związku z powyższym, Sąd uznał, że uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadnia uchylenia wydanej decyzji.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.