Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]INB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia M. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] lutego 2019 r. ([...]) w kwestii wysokości opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżone postanowienie [...]INB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej "PINB" lub "organ I instancji") w dniu [...] maja 2017 r. przeprowadził na nieruchomości w miejscowości [...], [...] czynności kontrolne, podczas których ustalił, że inwestor realizuje budowę budynku hotelowo-mieszkalnego z przebudową instalacji gazowej wewnętrznej na podstawie projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją PINB z [...] maja 2017 r. ([...]). W trakcie budowy inwestor dokonał rozbudowy o budynek gospodarczo-garażowy z zadaszeniem, pomiędzy budynkiem hotelowym a budynkiem gospodarczo-garażowym, której nie przewidywał projekt budowlany zamienny. W dniu [...] sierpnia 2017 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie ww. rozbudowy, na terenie działek nr [...], [...] i [...], w toku której ustalono m.in., że dobudowana część jest parterowa w całości podpiwniczona z przeznaczeniem: piwnica na cele gospodarcze, parter na cele rekreacyjne (zadaszony taras dla gości hotelowych), połączony funkcyjnie z częścią hotelową. Realizację dobudowy rozpoczęto w kwietniu 2017 r. Stan zaawansowania – surowy, otwarty, do zakończenia pozostają roboty wykończeniowe wewnątrz i na zewnątrz budynku.

Wobec tego pismem z [...] sierpnia 2017 r. ([...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbudowy budynku hotelowo-mieszkalnego z usługami gastronomicznymi o budynek gospodarczo-rekreacyjny, położony na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] przy [...] w [...], gm. [...].

Postanowieniem z [...] września 2017 r. PINB nakazał właścicielowi, M. P. (zwanemu też dalej "Właścicielem" lub "Skarżącym") wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić: ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. PINB nakazał Właścicielowi usunąć określone nieprawidłowości w projekcie budowlanym przedłożonym przezeń w dniu [...] listopada 2017 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. PINB zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne, które następnie podjął – po dostarczeniu przez Właściciela decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2018 r. – postanowieniem z [...] czerwca 2018 r.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. – wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") – PINB ustalił Właścicielowi wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł za samowolną rozbudowę budynku hotelowo-mieszkalnego z usługami gastronomicznymi budynek gospodarczo-rekreacyjny (kategoria XIV) położony na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy [...] w [...], gm. [...].

Zażalenie na to postanowienie złożył Właściciel, wskazując, że dokonano błędnej kwalifikacji obiektu do kategorii XIV załącznika do ustawy - Prawo budowlane (zwanego dalej "Załącznikiem"), oraz wnosząc o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia.

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. PINB wstrzymał wykonanie postanowienia własnego z [...] lutego 2019 r.

W toku postępowania odwoławczego [...]INB m.in. zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie materiałów i dowodów w sprawie przez przeprowadzenie kontroli na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], aby jednoznacznie ustalić, czy budynek gospodarczo-rekreacyjny, stanowiący rozbudowę budynku hotelowo-mieszkalnego, jest konstrukcyjnie powiązany z ww. budynkiem hotelowo-mieszkalnym, a w sytuacji stwierdzenia takiego powiązania, wskazanie jego sposobu i w jakich miejscach ono występuje.

PINB przeprowadził zleconą kontrolę w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Utrzymując w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2019 r. – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2019 r. – [...]INB wskazał, że rozpatrując sprawę dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych należy w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. W związku z tym stwierdził, że PINB zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako rozbudowę budynku hotelowo-mieszkalnego z usługami gastronomicznymi o budynek gospodarczo-rekreacyjny. Ponieważ zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie przewidywał takiej rozbudowy, koniecznym było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wątpliwości [...]INB wzbudziła jednak prawidłowość dokonanej przez PINB kwalifikacji przedmiotowych robót. Dlatego [...]INB – jak wyjaśnił – zlecił PINB szczegółowe ustalenie, czy ww. rozbudowa jest konstrukcyjnie powiązana z budynkiem hotelowo-mieszkalnym i w jakich miejscach to powiązanie występuje. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że budynek gospodarczo-rekreacyjny stanowiący rozbudowę budynku hotelowo-mieszkalnego z usługami gastronomicznymi, na poziomie piwnicy posiada odrębną ścianę przy istniejącej piwnicy budynku hotelowo-mieszkalnego wykonaną z bloczków betonowych M-6, co stanowi odrębną konstrukcję na poziomie piwnic, lecz na parterze część słupów nośnych zrealizowanego budynku gospodarczo-rekreacyjnego została ustawiona na płycie stropowej nad istniejącą piwnicą budynku hotelowo-mieszkalnego, co stanowi połączenie konstrukcyjne obu budynków. Ponadto organ I instancji stwierdził, że dach zrealizowanego budynku gospodarczo-rekreacyjnego przylega do budynku hotelowo-mieszkalnego, a na poziomie parteru oba budynki powiązane są funkcją rekreacyjną. Na podstawie tych ustaleń [...]INB stwierdził, że prawidłowo organ I instancji zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako rozbudowę budynku hotelowo-mieszkalnego o budynek gospodarczo-rekreacyjny, gdyż oba obiekty są ze sobą konstrukcyjnie powiązane. A skoro doszło do rozbudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – która to rozbudowa stanowi także "budowę" obiektu budowlanego w rozumieniu pr.bud. – to zastosowanie w takiej sytuacji znajduje procedura, o której stanowi art. 48 pr.bud., kończąca się (w przypadku możliwości dokonania legalizacji) ustaleniem opłaty legalizacyjnej.

Odnosząc się do kwestii związanej z prawidłowością ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przez organ I instancji, [...]INB wskazał, że PINB zakwalifikował budynek gospodarczo-rekreacyjny, stanowiący rozbudowę budynku hotelowego, do kategorii XIV obejmującej budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne (wg Załącznika). W ocenie [...]INB, organ I instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji ww. rozbudowy jako obiektu zawartego w kategorii XIV, gdyż niewątpliwie przedmiotowy budynek gospodarczo-rekreacyjny, powstały w związku z samowolną rozbudową budynku hotelowo-mieszkalnego, będzie użytkowany jako dodatkowe pomieszczenie całości obiektu, jak i jest konstrukcyjnie oraz funkcjonalnie powiązany z tym obiektem. Następnie organ II instancji wskazał, że kubatura przedmiotowego budynku gospodarczo-rekreacyjnego wynosi 705, 2m3, a więc współczynnik wielkości obiektu (w), zgodnie z Załącznikiem, wynosi 1,0. W myśl art. 59f ust. 2 pr.bud. stawka opłaty (s), która brana jest pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty legalizacyjnej, wynosi [...] zł, lecz jak ustawodawca wskazał w art. 49 ust. 2 pr.bud., stawkę tę należy pięćdziesięciokrotnie podwyższyć. A więc w niniejszej sprawie, dokonując obliczenia powyższych wskaźników, tj. [...] zł ([...] x [...] zł) x [...] (k) x [...] (w), wartość opłaty legalizacyjnej wynosi [...] zł. W związku z tym – zdaniem [...]INB – organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w stosunku do dokonanej rozbudowy budynku hotelowo- mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] w [...] przy [...], o budynek gospodarczo-rekreacyjny.

Skargę na opisane postanowienie [...]INB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. P., reprezentowany przez adw. A. A. – który zarzuciwszy "zaskarżonej decyzji" naruszenie:

1. art. 3 pkt 2 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że budynek gospodarczo-rekreacyjny jest powiązany, a więc i zależny konstrukcyjnie od budynku hotelowo-mieszkalnego, a przez to uznanie, że nie jest on budynkiem samodzielnym konstrukcyjnie,

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu przez organ nienależytej oceny stanu faktycznego sprawy, objawiające się w przyjęciu, że wybudowany budynek stanowi rozbudowę budynku hotelowo-mieszkalnego, a więc jest powiązany zarówno konstrukcyjnie, jak i funkcjonalnie z budynkiem hotelowo-mieszkalnym znajdującym się uprzednio na nieruchomości i dlatego należy go zakwalifikować jako budynek z kategorii XIV Załącznika, co przełożyło się na wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej

– wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zgodnie z art. 3 "ust. 2" pr.bud., budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ustawa nie wskazuje natomiast definicji budynku samodzielnego pod względem konstrukcyjnym, jednak na gruncie przywołanej ustawy i orzecznictwa odrębny budynek jest obiektem stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu prawa budowlanego, bez względu na usytuowanie budynku względem innych budynków. Wybudowany budynek gospodarczo-rekreacyjny posiada wszystkie elementy konstrukcyjne określone w ustawowej definicji budynku, a więc jest budynkiem samodzielnym konstrukcyjnie. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że okoliczność określonego usytuowania tak rozumianego budynku względem innych budynków znajdujących się na nieruchomości nie ma znaczenia dla określenia jego samodzielności konstrukcyjnej. Zdaniem Skarżącego połączenie dachu zrealizowanego budynku z budynkiem hotelowo-mieszkalnym nie ma wpływu na jego samodzielność konstrukcyjną, nie można więc uznać, że jest on konstrukcyjnie powiązany z kompleksem hotelowym. Skarżący zwrócił uwagę na rozróżnienie pomiędzy pojęciem niezależności budynku, w znaczeniu "budynku wolnostojącego", a pojęciem niezależności konstrukcyjnej budynku. Fizyczna styczność budynków nie stanowi o ich powiązaniu konstrukcyjnym i konstrukcyjnej zależności. Dlatego autor skargi jako nietrafne uznał stanowisko organu, że przyleganie do siebie budynków jest powiązaniem konstrukcyjnym.

W ocenie Skarżącego jako niezasadne jawi się także przyjęcie przez organ, że sąsiadujące budynki są powiązane konstrukcyjnie na poziomie piwnicy. Mimo ustalenia przez organ, że na parterze część słupów nośnych zrealizowanego budynku gospodarczo-rekreacyjnego została ustawiona na płycie stropowej nad istniejącą piwnicą budynku hotelowo-mieszkalnego, to te elementy konstrukcyjne nie przylegają do siebie. Każdy z tych budynków stanowi odrębny, samodzielny konstrukcyjnie obiekt budowlany i nie sposób uznać ich za powiązane. Fundamenty obu budynków nie są połączone ze sobą, nie można więc stwierdzić, że wskazana okoliczność pozostawania stropów budynku wybudowanego samowolnie nad piwnicą hotelu stanowi o połączeniu konstrukcyjnym tych budynków.

Odnosząc się zaś do wskazywanego przez organ II instancji powiązania funkcjonalnego – mającego polegać na tym, że przedmiotowy budynek, powstały w związku z samowolną rozbudową budynku hotelowo-mieszkalnego, będzie użytkowany jako dodatkowe pomieszczenie całości obiektu oraz jest powiązany z budynkiem hotelowo-mieszkalnym funkcja rekreacyjną – Skarżący zarzucił, że organ pominął jednak fakt, iż budynek hotelu już od dłuższego czasu nie spełnia swojej funkcji mieszkalnej, ani rekreacyjnej. Powstały budynek nie jest przeznaczony dla gości hotelowych. Ponadto oba te obiekty nie są i nie będą wspólnie wykorzystywane. Budynek gospodarczo-rekreacyjny powstał bowiem na potrzeby osobiste Skarżącego i jako taki będzie użytkowany. Zdaniem autora skargi jedynym powiązaniem łączącym oba budynki jest powiązanie ciągami komunikacyjnymi, koniecznymi przy niepełnosprawności Skarżącego.

W kwestii klasyfikacji obiektu do odpowiedniej kategorii, autor skargi stwierdził, że zaliczenie przez organ przedmiotowego budynku do kategorii XIV jawi się jako błędne, gdyż z uwagi na ww. brak powiązań konstrukcyjnych i funkcjonalnych zrealizowanego budynku z budynkiem hotelowo-mieszkalnym, nie można uznać go za część hotelu. W ocenie Skarżącego zrealizowany obiekt jest budynkiem gospodarczo-rekreacyjnym i z tego względu może być zakwalifikowany do kategorii III Załącznika jako inne niewielkie budynki, jak m.in.: domy letniskowe, budynki gospodarcze czy garaże do dwóch stanowisk włącznie. Prawidłowe określenie kategorii budynku wpłynie na wysokość opłaty legalizacyjnej, która przy zakwalifikowaniu budynku do wskazanej kategorii wynosiłaby [...] zł.

W odpowiedzi na skargę, [...]INB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2020 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do tego pisma dokumentu w postaci opracowania biegłego sądowego z dziedziny budownictwa M. G., na okoliczność stwierdzenia czy budynek hotelowo-mieszkalny i budynek gospodarczo-rekreacyjny są ze sobą powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie – podkreślając, że opinia ta jednoznacznie wskazuje na brak powiązań konstrukcyjnych i funkcjonalnych obu budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej – art. 49 ust. 1 zd. 2 pr.bud.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które stanowi z kolei integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."). Procedura ta jest wielofazowa. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego dokonuje wstępnej oceny możliwości legalizacji danego obiektu budowlanego. Jeżeli, w ocenie organu, budowa jawi się jako zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego odstępuje od nakazania rozbiórki na rzecz wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (zob. art. 48 ust. 1 i 2 pr.bud.) i zobowiązującego do przedstawienia niezbędnej dokumentacji (zob. art. 48 ust. 3 pr.bud.). Druga faza legalizacji następuje, gdy inwestor wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków. Faza ta ma charakter bardziej analityczny, gdyż na tym etapie organ nadzoru budowlanego dysponuje już dokumentacją projektową, która powinna należycie odzwierciedlać realizowane zamierzenie budowlane. Pozwala to, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (jeśli budowa nie została jeszcze zakończona) zbadać zgodność inwestycji i jej dokumentacji projektowej z przepisami prawa (zob. art. 49 ust. 1 pkt 1–3 pr.bud.). Na tym też etapie – tj. przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany – aktualizuje się kompetencja organu do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (zob. art. 49 ust. 1 zd. 1 in fine pr.bud.). Ustalenie to następuje w odrębnym postanowieniu, którego wykonanie ma dla inwestora niebagatelne znaczenie – zasadniczo bowiem nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej prowadzi do bezwarunkowego wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. (zob. art. 49 ust. 3 zd. 2 pr.bud.). Natomiast w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 49 ust. 1, właściwy organ wydaje – na podstawie art. 49 ust. 4 pr.bud. – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i, jeżeli budowa nie została zakończona, o pozwoleniu na wznowienie robót. Pozytywnym zakończeniem procesu legalizacyjnego jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jak wynika z przedstawionego na wstępie przebiegu postępowania legalizacyjnego w kontrolowanej sprawie, organ I instancji prawidłowo doprowadził je do etapu ustalenia opłaty legalizacyjnej, właściwie stosując przepisy proceduralne oraz prawo materialne – co nie jest kwestionowane przez Skarżącego. W szczególności jest poza sporem, że inkryminowane roboty zostały wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej.

Przedmiotem sporu jest natomiast dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja wykonanych robót budowlanych oraz związane z tym zaszeregowanie powstałego obiektu budowlanego do jednej z kategorii obiektów wymienionych w załączniku do Prawa budowlanego (zwanego też dalej "Załącznikiem"), a w konsekwencji – także wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku hotelowo-mieszkalnego z usługami gastronomicznymi o budynek gospodarczo-rekreacyjny. W szczególności Sąd podzielił stanowisko organów, że oba budynki są – wbrew twierdzeniom Skarżącego – powiązane konstrukcyjnie i funkcjonalnie.

Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, należycie uzupełnionymi w toku postępowania odwoławczego, ów budynek gospodarczo-rekreacyjny na poziomie piwnicy posiada odrębną ścianę przy istniejącej piwnicy budynku hotelowo-mieszkalnego, wykonaną z bloczków betonowych M-6, co stanowi odrębną konstrukcję na poziomie piwnic, lecz na parterze część słupów nośnych zrealizowanego budynku gospodarczo-rekreacyjnego została ustawiona na płycie stropowej nad istniejącą piwnicą budynku hotelowo-mieszkalnego. Ponadto organy ustaliły, że dach zrealizowanego budynku gospodarczo-rekreacyjnego przylega do budynku hotelowo-mieszkalnego. Powyższe okoliczności nie są kwestionowane przez stronę skarżącą, która w skardze jedynie wskazała, że okoliczność pozostawania stropów budynku wybudowanego samowolnie nad piwnicą hotelu nie stanowi o połączeniu konstrukcyjnym tych budynków.

W ocenie Sądu argumentacja skargi w tym zakresie jest nietrafna, a wręcz nielogiczna. Skoro bowiem na poziomie parteru część słupów nośnych budynku gospodarczo-rekreacyjnego została posadowiona na płycie stropowej piwnicy budynku hotelowo-mieszkalnego – co zostało jednoznacznie stwierdzone w toku uzupełniającej kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB na zlecenie [...]INB w dniu [...] sierpnia 2019 r. i ocenione jako "połączenie konstrukcyjne obu budynków" (k. 76 akt adm. I inst.), a czego nie zakwestionował obecny w trakcie tej kontroli pełnomocnik Właściciela, M. S., będący zarazem autorem projektu budowlanego złożonego do akt sprawy w związku z prowadzoną legalizacją – to jest jasne, że usunięcie tej płyty spowodowałoby obsunięcie się spoczywających na niej słupów nośnych, co z kolei doprowadziłoby do zawalenia się budynku gospodarczo-rekreacyjnego (w części bądź nawet w całości). Innymi słowy, budynek gospodarczo-rekreacyjny, tak jak on został wzniesiony – w części na stropie piwnicy budynku hotelowo-mieszkalnego – nie jest, jak twierdzi Skarżący, całkowicie odrębny konstrukcyjnie od tego ostatniego budynku. Przeciwnie, budynek gospodarczo-rekreacyjny, dla trwałości swej konstrukcji i niezakłóconej eksploatacji, wymaga istniejącego oparcia na budynku hotelowo-mieszkalnym. Konstrukcyjnie nie stanowi więc "samodzielnej całości" ani nie jest "całkowicie odrębny".

Już z tych względów należało uznać, że w spornym zakresie doszło do rozbudowy istniejącego budynku hotelowego o część gospodarczo-rekreacyjną. Dodatkowo przemawiają za tym także ustalenia organów dotyczące powiązania funkcjonalnego obu tych części (budynków), a mianowicie łączącej te budynki na poziomie parteru funkcji rekreacyjnej.

Odmienne twierdzenia strony skarżącej są w tym zakresie gołosłowne, niekonsekwentne, zmienne, wyraźnie determinowane względami przyjęte taktyki procesowej – i już z tych powodów niewiarygodne. Oto bowiem w skardze jej autor stwierdził, że budynek gospodarczo rekreacyjny nie jest przeznaczony dla gości hotelowych, lecz powstał na potrzeby osobiste Skarżącego, i jako taki będzie użytkowany. To stwierdzenie nie znajduje jednak oparcia w dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, a nawet w załączonym do pisma procesowego Skarżącego z [...] lutego 2020 r. "Opracowaniu na okoliczność stwierdzenia czy dwa stojące obok siebie budynki hotelowo-mieszkalny i gospodarczo-rekreacyjny położone w [...] (gm. [...]) przy [...] są powiązane ze sobą konstrukcyjnie i funkcjonalnie" z [...] lutego 2020 r., autorstwa dra inż. M. G. (zwanym dalej "Opracowaniem"), zgodnie z którym (s. 7): "w trakcie oględzin [budynku gospodarczo-rekreacyjnego – uw. Sądu] stwierdzono, iż na poziomie parteru przedmiotowego budynku realizowana jest funkcja ekspozycyjna (wystawiennicza)". Co w tym przypadku jednak najistotniejsze, twierdzenia skargi nie znajdują potwierdzenia, a wręcz są sprzeczne, także z ustaleniami zawartymi w przedłożonym przez Właściciela, na potrzeby legalizacji, projekcie budowlanym z października 2017 r. (autorstwa M. S. – architektura). Oto bowiem w tym projekcie, w części stanowiącej projekt architektoniczny, czytamy, że (s. 6): "Przedmiotem opracowania jest podpiwniczony budynek o funkcji magazynowo-gospodarczej na kondygnacji piwnicznej. Nad budynkiem magazynowo-gospodarczym oraz pomiędzy nim a istniejącym budynkiem hotelowym zaprojektowany został żelbetowy dach z dwoma świetlikami. Pod dachem stworzona zostanie p r z e s t r z e ń r e k r e a c y j n a [podkr. Sądu] dla osób korzystających z hotelowej restauracji". I dalej, według opisu funkcji (pkt 1.1., s. 6): "Część piwniczna stanowić będzie magazyn dla potrzeb części mieszkalnej budynku mieszkalno-hotelowego. [...] Część nadziemna w całości stanowić będzie t a r a s r e k r e a c y j n y d l a g o ś c i h o t e l o w y c h [podkr. Sądu]."

W świetle dotychczasowych uwag, w tym zacytowanych wyżej fragmentów projektu budowlanego, a także wyników oględzin przeprowadzonych przez PINB (również na zlecenie [...]INB), organy obu instancji w pełni zasadnie przyjęły, że inkryminowana samowola budowlana polegała na rozbudowie istniejącego budynku hotelowo-mieszkalnego o część rekreacyjno-gospodarczą oraz że pomiędzy obu częściami (wcześniej istniejącą i nowo powstałą) zachodzą powiązania nie tylko konstrukcyjne, ale i funkcjonalne – funkcją rekreacyjną na poziomie parteru.

Nie bez znaczenia w analizowanym kontekście jest także okoliczność, że zarówno projekt budowlany przedłożony przez Właściciela na potrzeby legalizacji, jak i dostarczona przezeń w tym samym celu decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. o warunkach zabudowy (znak: [...]; dalej jako "Decyzja WZ") dotyczyły expressis verbis "rozbudowy" budynku hotelowo-mieszkalnego (w Decyzji WZ: mieszkalno-hotelowego).

Odmienne twierdzenia Skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie, jako nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Zarazem na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek Skarżącego zawarty w piśmie procesowym z [...] lutego 2020 r. o przeprowadzenie dowodu z, jak to określił autor wniosku, "dokumentu w postaci opracowania biegłego sądowego z dziedziny budownictwa M. G." – tj. z ww. Opracowania – a to już z uwagi na jego spóźniony charakter i niedopuszczalność w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Należy bowiem zauważyć, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone orzeczenie. Od tej zasady istnieje wyjątek, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w cytowanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 12.06.2019 r., I OSK 2131/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego sprawy. Przy tym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd, badając przesłanki procesowe dopuszczalności dowodu uzupełniającego, powinien dokonać wstępnej kwalifikacji, czy dany dokument, będący środkiem dowodowym lub źródłem dowodu, pozwoli na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu faktów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu (zarówno urzędowego, jak i prywatnego). Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje przy tym wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z 25.09.2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 1; a także wyroki NSA: z 04.10.2006 r., II OSK 1221/05; z 06.02.2008 r., II OSK 1932/06; z 24.04.2013 r., I OSK 106/13; z 04.03.2015 r., II OSK 1879/13; z 26.10.2017 r., I OSK 3128/15 – CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że Skarżący, przedkładając Opracowanie, zaoferował Sądowi dokument mający w istocie charakter opinii biegłego i że takiego właśnie środka dowodowego jego wniosek z [...] lutego 2020 r. dotyczył. Przemawia za tym, po pierwsze, akcentowanie w ww. wniosku kwalifikacji autora Opracowania jako "biegłego sądowego z dziedziny budownictwa" tudzież "specjalisty w dziedzinie budownictwa". Po drugie, podobnie w samym Opracowaniu akcentuje się (na s. 3), iż przyjęte za punkt wyjścia definicje "powiązania konstrukcyjnego" oraz "powiązania funkcjonalnego" dwóch budynków nie mają umocowania w aktach prawnych, ale wynikają z zasad wiedzy i sztuki budowlanej, w szczególności z zagadnień projektowania architektonicznego i konstrukcyjnego oraz że "autor wykorzystuje te definicje opiniując w podobnych sprawach jako biegły sadowy".

Już z tych względów, a także z uwagi na fakt, że przy rozpoznawaniu kontrolowanej sprawy nie wystąpiły wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że dopuszczenie wnioskowanego dowodu z Opracowania nie jest możliwe a jego przeprowadzenie w sprawie nie jest potrzebne.

W konsekwencji Sąd potraktował Opracowanie jako własny pogląd strony skarżącej i uzupełnienie jej dotychczasowej argumentacji. Odnosząc się w tym kontekście, ubocznie, do twierdzeń zawartych w Opracowaniu – i pomijając nawet całkowitą arbitralność przedstawionych w nim definicji "powiązania konstrukcyjnego" oraz "powiązania funkcjonalnego" dwóch budynków (arbitralność wynikającą nie tylko z przyznanego w Opracowaniu braku ich umocowania w aktach prawnych, ale także braku np. odwołania się do jakiejkolwiek literatury fachowej) – należy stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej w kwestii (rzekomego) braku powiązania konstrukcyjnego pomiędzy budynkiem hotelowo-mieszkalnym i gospodarczo-rekreacyjnym nadal dotknięte jest, zdaniem Sądu, wskazaną wcześniej wadliwością. Oto bowiem w Opracowaniu wyraźnie nie zakwestionowano, a wręcz, jak się wydaje, przyznano (acz nieco innymi słowy) to, co wcześniej stwierdziły organy i co zostało przyznane w skardze (na s. 4) – że mianowicie na parterze część słupów nośnych zrealizowanego budynku gospodarczo-rekreacyjnego została ustawiona na płycie stropowej nad istniejącą piwnicą budynku hotelowo-mieszkalnego (por. s. 4 Opracowania: "Przekrycie kondygnacji parterowej stanowiące stropodach wsparte jest na słupach żelbetowych, które zlokalizowane są osiowo nad słupami kondygnacji piwnicznej oraz nad ścianami murowanymi z bloczków betonowych kondygnacji piwnicznej"). Mimo to uznano, że oba ww. budynki "nie są ze sobą powiązane konstrukcyjnie – wg brzmienia i interpretacji przyjętej w opracowaniu definicji" (s. 4) – choć zgodnie z tą definicją (s. 3): "Przez powiązanie konstrukcyjne dwóch budynków rozumie się zależność bez której co najmniej jeden z tych budynków nie spełnia warunków nośności konstrukcji, tzn. nie może być w sposób bezpieczny użytkowany. Zależność taka wyraża się m.in. we wspólnych dla tych obiektów elementach konstrukcji [...]".

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Skarżącego nie można bowiem uznać, że w przypadku samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-rekreacyjnego mamy do czynienia z obiektem całkowicie samodzielnym, niestanowiącym rozbudowy budynku hotelowo-mieszkalnego.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wybudowany bez wymaganego pozwolenia budynek gospodarczo-rekreacyjny, stanowiący rozbudowę ww. budynku hotelowo-mieszkalnego, do kategorii XIV obiektów budowlanych, obejmującej budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne (zob. Załącznik). Zgodzić należy się z organem II instancji, że zgromadzona w sprawie dokumentacja pokazuje, iż budynek ten będzie użytkowany jako dodatkowe pomieszczenie całości obiektu hotelowego oraz jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązany z tym obiektem. Jeżeli natomiast inkryminowany budynek ma być użytkowany – jak deklaruje się w skardze – na osobiste potrzeby Skarżącego, to oznacza, że planowana jest zmiana sposobu użytkowania tego budynku w stosunku do stanu wynikającego z dokumentacji przedłożonej przez Właściciela oraz zebranej przez organy w toku kontrolowanego postępowania. Wypada zauważyć, że dokonanie takiej zmiany może również podlegać reglamentacji prawnobudowlanej, jednak kwestia ta wykracza poza ramy niniejszego postępowania i pozostaje bez wpływu na jego wynik.

Wobec prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, Sąd zweryfikował również wysokość ustalonej przez nie opłaty legalizacyjnej i uznał, że jest ona zgodna z przepisami prawa.

W myśl art. 49 ust. 2 pr.bud. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 pr.bud., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z przywołanym art. 59f ust. 1 pr.bud., w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, kubatura spornego budynku gospodarczo-rekreacyjnego wynosi 705,2 m3, a więc – zgodnie z Załącznikiem – współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi w tym przypadku 1,0. Z kolei współczynnik kategorii obiektu (k) dla obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii XIV wynosi zgodnie z Załącznikiem: 15,0. Natomiast stawka opłaty (s), która jest brana pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty legalizacyjnej, wynosi [...] zł (art. 59f ust. 2 pr.bud.), ale, jak to już wyżej wskazano, ustawodawca nakazał w art. 49 ust. 2 in fine pr.bud. stawkę tę pięćdziesięciokrotnie podwyższyć. W rezultacie w kontrolowanej sprawie – dokonawszy odpowiedniego podstawienia wskazanych wartości w miejsce odpowiednich wskaźników – otrzymuje się następujące równanie obrazujące wartość opłaty legalizacyjnej: [...] x [...] zł (s) x [...],0 (k) [...],0 (w) = [...] zł.

W związku z powyższym ustalona przez organ wysokość opłaty legalizacyjnej jest prawidłowa, a zarzuty skargi uznać należało za niezasadne. W szczególności, wbrew tym zarzutom, organy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego należycie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozstrzygnięcia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.