Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 190/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 174 pkt 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust 1,  art. 22, art. 22 ust 1 pkt 1 lit b, art. 22 ust 1 pkt 6, art. 22 ust 1 lit b w zw. z art. 19 ust 1 pkt 2, 3, 4, art. 22 ust 2 pkt 1, art. 22 ust 2 pkt 2, art. 22 ust 2 pkt 23 w zw. z art. 25 ust 2, art. 22 ust 2 pkt 3, art. 22 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz 740
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Grabowski Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. B. O. "T." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2352/05 w sprawie ze skargi Z. K. B. O. "T." na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2005 r. nr[...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2352/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz zabezpieczenia technicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...], Z. K. uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia realizowanej w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], zmieniono poprzednią decyzję w ten sposób, że w miejsce określające zakres dotychczasowej działalności gospodarczej prowadzonej przez Z. K. wpisano, iż zakres tej działalności obejmować będzie usługi ochrony osób i mienia realizowane w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego.

Pismem z dnia [...] listopada 2002 r. Komenda Wojewódzka Policji w K. poinformowała organ koncesyjny, że dwóch pracowników zatrudnionych przez Z. K. w B. O. "T." posłużyło się sfałszowanymi zaświadczeniami o zarobkach w celu uzyskania kredytu bankowego, które to zaświadczenia podpisane zostały przez właściciela firmy Z. K.. Poinformowano również, iż materiały zgromadzone w tej sprawie zostały przesłane do Prokuratury Rejonowej w J. Z. w celu wszczęcia i prowadzenia postępowania przygotowawczego.

Na skutek uzyskania powyższej informacji organ koncesyjny zlecił wyznaczonym funkcjonariuszom policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w K. przeprowadzenie kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez Z. K. w ramach posiadanej przez niego koncesji.

Kontrola przeprowadzona została w dniach [...] i [...] stycznia oraz [...] lutego 2003 r., w toku której stwierdzono liczne nieprawidłowości w działaniu B. O. "T.".

Nieprawidłowości dotyczyły między innymi niezgodności miejsca wykonywania działalności gospodarczej z faktycznym miejscem jej wykonywania, niepoinformowania organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej, braku dokumentacji związanej z trzema umowami, z czego dwie dotyczyły konwojowania, braku w wykazie pracowników trzech pracowników ochrony, nieprawidłowości związanych z wykonywaniem czynności ochrony obiektu bankowego, brakiem dokumentacji wymaganej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Wykryto również braki w posiadanej amunicji oraz w ilości magazynków do broni krótkiej.

Pismem z dnia [...] maja 2004 r. Prokurator Rejonowy w W. Ś. poinformował organ koncesyjny, iż prowadzone postępowanie przeciwko Z. K. zostało zawieszone z uwagi na niemożność wykonania czynności z udziałem podejrzanych, w tym ze Z. K. z powodu nieustalenia miejsca jego pobytu.

Komendant Wojewódzki Policji w K. pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. poinformował organ koncesyjny, iż Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzjami z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] i [...] zawiesił Z. K. prawa wynikające z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej. Poinformował jednocześnie, iż Komendant Główny Policji w W. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. organ koncesyjny zawiadomił Z. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji, pouczając go jednocześnie o prawie zapoznania się z aktami sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. zaopiniował pozytywnie cofnięcie koncesji Z. K..

Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Z. K. ustosunkował się do nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli przeprowadzonej w jego firmie.

Decyzją z dnia [....] kwietnia 2005 r., nr [....] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w oparciu o art. 16 oraz art. 22 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), cofnął koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] udzieloną Z. K. na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: B. O. "T." Z. K. w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] wydaną na skutek wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Z. K. w sposób oczywisty naruszył wiele przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz aktów wykonawczych do niej wydanych, na co wskazywał wynik kontroli przeprowadzonej w firmie "T.". Organ wskazał, że naruszenia te dotyczyły przede wszystkim podstawowych zasad wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

Organ koncesyjny podkreślił, że profesjonalny przedsiębiorca, współuczestniczący w realizacji funkcji państwa jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa oraz ochrona mienia i dóbr osobistych obywateli, bezwzględnie winien przestrzegać obowiązującego porządku prawnego, w tym podstawowych reguł prawnych określających zasady wykonywania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Od takiego przedsiębiorcy wymaga się więcej niż od przedsiębiorcy prowadzącego niereglamentowaną działalność gospodarczą.

Organ wskazał, że skala i oczywistość naruszeń przepisów prawa jakie stwierdzono w czasie kontroli działalności koncesjonowanej przez Z. K. uzasadnia w ocenie tego organu zakwalifikowanie tych naruszeń jako rażące. Organ podkreślił przy tym, że podstawę decyzji cofającej koncesję stanowiły jedynie nieprawidłowości stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w K.. Organ zaznaczył również, że dokonując oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie mógł pominąć faktu, że przeciwko przedsiębiorcy toczyło się postępowanie karne, nawet pomimo faktu, że jest ono obecnie zawieszone. Z tej przyczyny Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. zawiesił przedsiębiorcy prawa wynikające z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz prawa wynikające z posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej.

W ocenie organu koncesyjnego, w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że organ rozstrzygając sprawę oparł się na okolicznościach ustalonych w czasie kontroli i wynik postępowania karnego przeciwko Z. K. nie zmieniłby przyjętej prze organ koncesyjny kwalifikacji zachowania przedsiębiorcy, jako spełniającej przesłankę wydania decyzji cofającej koncesję, określoną w art. 22 ust 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia.

Organ za chybiony uznał zarzut skarżącego o braku kontradyktoryjności z tej przyczyny, że skarżący w czasie kontroli złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące części stwierdzonych nieprawidłowości, jak również w piśmie skierowanym do organu odniósł się do nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niedoręczenia upoważnień do dokonania kontroli organ wskazał, że taki obowiązek wprowadziła dopiero ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, która weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2004 r., a więc już po przeprowadzeniu kontroli.

Organ podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dlatego prowadząc postępowanie administracyjne organ zastosował przepisy ustawy o ochronie osób i mienia, a tylko w kwestiach nieuregulowanych w tym akcie stosował przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Z. K. zarzucił jej naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię przepisu art. 22 ust 2 ustawy o ochronie osób i mienia, polegającą na przyjęciu, że stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia miały charakter rażącego naruszenia warunków koncesji, naruszenie zasady domniemania niewinności poprzez przyjęcie jako jednej z podstaw wydania decyzji okoliczności stanowiących przedmiot zawieszonego postępowania karnego, naruszenie trybu prawidłowej kontroli w dnia [...] i [...] stycznia oraz [...] lutego 2003 r. poprzez uchybienie pełnej kontradyktoryjności czynności kontrolnych oraz naruszenie przepisu art. 97 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy prawidłowe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przedmiotu postępowania karnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z następujących powodów zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydane zostały zgodnie z prawem.

Z zgodnie z treścią art. 22 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, który obowiązywał w dacie orzekania przez organ i stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności, określone przepisami prawa. Przesłanką wydania przez organ koncesyjny decyzji cofającej koncesję były ustalenia zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej na zlecenie organu koncesyjnego przez funkcjonariuszy policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w K., zaś zlecenie przeprowadzenia kontroli nastąpiło po uzyskaniu przez organ koncesyjny informacji od policji o skierowaniu sprawy przeciwko Z. K. do prokuratury. W świetle ustaleń dokonanych w trakcie kontroli organ koncesyjny miał w pełni uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że Z. K. prowadząc działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego, rażąco naruszał warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonej przepisami prawa. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych przekonywujących argumentów, które podważałyby rzetelność i prawidłowość przeprowadzonej kontroli, a organ koncesyjny odniósł się w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy do wyjaśnień złożonych przez skarżącego w toku postępowania. Słuszny jest więc pogląd organu, iż działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia to działalność profesjonalna, wymagająca od trudniącego się nią przedsiębiorcy doskonałej znajomości przepisów regulujących tę działalność, zatem nieznajomość przepisów regulujących obowiązki przedsiębiorcy prowadzącego taką działalność gospodarczą w żaden sposób nie może być uznana za okoliczność przemawiającą na jego korzyść. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenia przez skarżącego zarówno przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, jak również przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113, poz. 730) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że naruszenia te dotyczyły podstawowych zasad wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia określających reguły prowadzenia dokumentacji w zakresie wykonywania tej działalności oraz zasad dokumentowania gospodarki bronią i amunicją wykorzystywaną w tej działalności. Prawidłowo prowadzona dokumentacja działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej, której pracownicy mają prawo stosowania w pewnych sytuacjach środków przymusu bezpośredniego oraz użycia broni palnej. Dokumentacja ta umożliwia bowiem odtworzenie zdarzeń i ich uczestników, w czasie których zastosowano przymus bezpośredni lub użyto broni palnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ koncesyjny miał w związku z tym obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji w sytuacji, gdy stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia przez skarżącego warunków wykonywania koncesjonowanej działalności, gdyż był w tym zakresie związany normą prawną określoną w art. 22 ust 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Organ koncesyjny nie miał jednocześnie obowiązku wzywać skarżącego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pod sankcją wydania decyzji o cofnięciu koncesji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że powodem cofnięcia koncesji były nieprawidłowości stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy policji, a więc wynik prowadzonego postępowania karnego przeciwko skarżącemu nie zmieniałby i tak przyjętej przez organ koncesyjny kwalifikacji zachowania przedsiębiorcy jako spełniającej przesłankę wydania decyzji cofającej koncesję. Nie miało też znaczenia przedstawione przez pełnomocnika skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego postanowienie Prokuratury Rejonowej w W. Ś. z dnia [...] listopada 2006 r. o umorzeniu śledztwa prowadzonego w stosunku do skarżącego. Nie zachodziły więc przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 k.p.a. do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko Z. K. postępowania karnego. Podniesione w skardze zarzuty nie podważają ustaleń, na jakich oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie organu w przedmiocie cofnięcia koncesji ani naruszenia przy rozpoznawaniu sprawy innych przepisów postępowania.

Skargą kasacyjną Z. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, opierając swą skargę na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 22 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, polegającą na przyjęciu, że do rozpoznania przedmiotu sprawy należy zastosować przepis, który obowiązywał w dacie orzekania przez organ i stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji z pominięciem przepisów z dnia przeprowadzenia czynności kontrolnych do oceny skutku wyników kontroli, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.

Wskazując na powyższe, skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie:

1) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego, w którym zachowanie skarżącego stanowiło rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie przez Sąd prawa materialnego art. 22 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 19 ustawy o ochronie osób i mienia w brzmieniu obowiązującym w dniach kontroli (21, 27 stycznia 2003 r. i w dniu 3 lutego 2003 r.) przez jego niezastosowanie, co miało decydujący wpływ na treść orzeczenia,

2) prawa materialnego, tj. art. 22 ust 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia przez

błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, iż skarżący naruszył

przepisy w sposób rażący, w sytuacji gdy organ nie zastosował wobec niego

nawet wskazania terminu do usunięcia stwierdzonych w toku kontroli uchybień,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanowiska, iż

nie jest on uprawniony do dokonania interpretacji normy prawnej zawartej w art.

22 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia według stanu z

dnia zdarzenia stanowiącego przedmiot zaskarżonych decyzji, a jedynie do

bezkrytycznego przyjęcia stanowiska organów w tym zakresie, a to w sytuacji

gdy zastosowanie tej normy prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik

sprawy i doprowadziłoby do uchylenia decyzji,

4) art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ

administracji nie naruszył zasad ogólnych postępowania wyrażonych przepisami

art. 7 - 11 k.p.a. w okolicznościach, gdy organ administracji nie podjął w toku

postępowania wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia

stanu faktycznego oraz załatwienia spraw, w sytuacji gdy stan faktyczny został

prawidłowo ustalony a istota sporu dotyczy wykładni i zastosowania przepisów

prawa. Zaniechanie przyjęcia przez Sąd własnych ustaleń doprowadziło w

konsekwencji do uznania, że wydana decyzja nie narusza przepisów

postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że

dla oceny wyników dokonanej kontroli przez organ koncesyjny brak udziału

strony w postępowaniu jest nieistotny, a domaganie się przez skarżącego

zaniechania przez organy administracji praktyki dokonywania kontroli bez

upoważnienia nie miało wpływu na zakres kontroli, co niewątpliwie zdaniem

skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy,

6) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż

organ koncesyjny zebrał cały materiał dowodowy i rozpoznał go, w

okolicznościach wskazanych przez skarżącego, iż organ ten naruszył podstawowe zasady oceny dowodów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy wystąpiło wskazane przez skarżącego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik rozstrzyganej sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy podnieść, że zarzuty zawarte w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej, mimo powołania w nich przepisów art. 141 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., z uwagi na ich treść są w istocie zarzutami z zakresu prawa materialnego, gdyż dotyczą naruszenia art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 19 ustawy o ochronie osób i mienia w brzmieniu obowiązującym w dniach kontroli przez ich niezastosowanie w tym brzmieniu oraz naruszenia art. 22 tej ustawy przez niedokonanie interpretacji zawartej w nim normy prawnej według stanu z dnia zdarzenia, stanowiącego przedmiot zaskarżonych decyzji.

Zarzuty zawarte w pkt 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej są zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia według skarżącego polegały na zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwego przeprowadzenia przez organ administracji postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonanie kontroli bez upoważnienia, niezapewnienie skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, niezebranie i nierozważnie całego materiału dowodowego, naruszenie zasad oceny dowodów, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty te podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ koncesyjny w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie oraz należycie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że skarżący został pozbawiony czynnego udziału w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że po przeprowadzonej kontroli organ koncesyjny zawiadomił na piśmie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, bardzo obszernie i szczegółowo wskazując, jakie uchybienia w prowadzeniu działalności przez skarżącego ustalone zostały w toku kontroli, na czym one polegały oraz że uzasadniają one wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Z akt sprawy administracyjnej wynika też, że skarżący podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń oraz że ustosunkował się na piśmie do zarzutów przedstawionych mu w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący miał więc zapewnioną możność czynnego udziału we wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia koncesji i z tej możliwości przed wydaniem decyzji skorzystał.

Z wyjaśnień skarżącego wynika, że przyznał on fakt, że nie powiadomił organu koncesyjnego o utworzeniu dodatkowych miejsc wykonywania działalności, że nie posiadał umowy Nr [...] i księgi jej realizacji dotyczącej świadczenia usług ochrony osób i mienia na rzecz Urzędu Gminy G., że brak było pełnych ksiąg realizacji umów Nr [...] dotyczących konwojowania i nie zostały one udostępnione kontrolującym, że trzech pracowników ochrony, faktycznie świadczących pracę, nie było wpisanych do wykazu zatrudnionych, że usługi ochrony dla Banku Spółdzielczego w G., będącego obiektem podlegającym obowiązkowej ochronie, realizowali pracownicy ochrony nie posiadający licencji pracownika ochrony pierwszego stopnia oraz że prowadzona przez niego dokumentacja gospodarki bronią i amunicją wykorzystywaną w działalności nie odpowiadała zasadom i wymogom określonym w przepisach powszechnie obowiązujących.

Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej o braku upoważnień do przeprowadzenia kontroli u skarżącego, gdyż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się upoważnienia dla funkcjonariuszy, którzy przeprowadzali kontrolę

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ koncesyjny przy rozpoznaniu sprawy nie naruszył przepisów postępowania - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to wprawdzie ma rację skarżący, że powinien być wzięty pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie przeprowadzenia kontroli a nie w dacie wydania decyzji, skoro podstawą faktyczną jej wydania były ustalenia tej kontroli, jednakże według art. 174 pkt 1 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, natomiast w rozpoznawanej sprawie powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść zaskarżonego wyroku o oddaleniu skargi. Podstawowe znaczenie w tej sprawie mają bowiem przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy w brzmieniu z daty kontroli, odsyłający do art. 19 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w brzmieniu z daty kontroli, odsyłający m.in. do przepisów art. 25 ust. 2 a poprzez ten przepis do m.in. art. 26 ust. 1, w tym do jego pkt 6.

Według powołanego art. 22 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 koncesja podlegała obligatoryjnemu cofnięciu, jeżeli przedsiębiorca nie wykonywał m.in. obowiązków prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczących zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, przedstawienia tej dokumentacji na żądanie kontrolujących, a także zachowywania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Jak to zaś wskazano wyżej przy omawianiu zarzutów dotyczących postępowania, w toku kontroli ujawnione zostało, że skarżący nie posiadał umowy pisemnej i księgi jej realizacji co do usług ochrony na rzecz Urzędu Gminy G., księgi realizacji dwóch umów konwojowania były niepełne i nie zostały one udostępnione kontrolującym, trzech pracowników ochrony nie było wpisanych do wykazu zatrudnionych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, cofnięcie koncesji z tych przyczyn, jako obligatoryjne, nie było uwarunkowane wzywaniem przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonych uchybień.

Według art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy (w brzmieniu z datą kontroli) w zw. z art. 25 ust. 2 i art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy, koncesję można było cofnąć, jeżeli czynności ochrony obiektów podlegających obowiązkowej ochronie wykonywali pracownicy nie posiadający licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. W toku przeprowadzonej kontroli u skarżącego stwierdzone zostało, że usługi ochrony dla Banku Spółdzielczego w G. wykonywali pracownicy nie mający takiej licencji.

Także i w tym przypadku, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, warunkiem cofnięcia koncesji nie było wcześniejsze wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonego uchybienia, co jest oczywiste z uwagi na istotę tego uchybienia oraz uchybienie to było samodzielną przesłanką (art. 22 ust. 2 pkt 2) - odrębną od przesłanki nieusunięcia uchybień mimo wezwania (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Podobna regulacja w tym zakresie była w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przesłanka cofnięcia koncesji z powodu rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa była samodzielną przesłanką (art. 22 ust. 2 pkt 2) - odrębną od przesłanki nieusunięcia stanu niezgodnego z przepisami mimo wezwania (art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Z powyższych względów, także na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonywania kontroli - stwierdzenia powyższych uchybień - istniały podstawy materialnoprawne do cofnięcia skarżącemu koncesji.

Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nawiązujące także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2003 r. II SA 612/01 (Lex nr 157639), wskazujące na wagę i znaczenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jako działalności profesjonalnej uczestniczącej w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i porządku publicznego, w wykonywaniu której dochodzić może do stosowania środków przymusu bezpośredniego i użycia broni palnej, co wymaga od takiego przedsiębiorcy dokładnej znajomości przepisów, zwłaszcza regulujących tę działalność oraz dokładnego i skrupulatnego prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej prowadzonej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie też podkreślił, że stwierdzone u skarżącego uchybienia dotyczyły podstawowych zasad wykonywania działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia, co zarówno uprawniało, jak i obligowało organ administracji do cofnięcia skarżącemu koncesji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.