Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 713/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie: WSA: Jolanta Rosińska, Asesor: Ewa Alberciak, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [....] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 713/04

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 12 marca 2002 roku L. Ł. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce nr 125 w miejscowości K. gmina O. Do wniosku zainteresowana dołączyła projekt budowlany wraz z uzgodnieniami, opiniami i pozwoleniami, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Ł. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce, z zachowaniem warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

W dniu 25 listopada 2002 roku L. Ł. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce, zgodnie z projektem budowlanym zamiennym.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zmienił decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zgodnie z projektem zamiennym.

W dniu 23 grudnia 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomił L. Ł., iż w dniu 8 grudnia 2003 roku zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości K .

W wyniku przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2004 roku na działce skarżącej wizji lokalnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, iż roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków ww. pozwolenia na budowę. Odstępstwa od pozwolenia na budowę polegają na wyniesieniu poddasza budynku z wykonaniem dodatkowych otworów okiennych, zmianie konstrukcji połaci dachowej, dodatkowym wykonaniu schodów zewnętrznych i płyty balkonowej obiektu, zmianie usytuowania i wymiarów otworów okiennych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem Nr [....] z dnia [...] wstrzymał prowadzone roboty budowlane zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Następnie decyzją z dnia [..] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał L. Ł.:

- sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości K.,

- przedłożenie ww. dokumentów w inspektoracie wraz z oceną techniczna wykonanych robót oraz z projektem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami, uwzględniającym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 31 maja 2004 roku.

Decyzją z dnia [...] Nr [....] Starosta [...] uchylił decyzję własną Nr [...] z dnia [...] oraz decyzję zamienną Nr [...] z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia L. Ł. na budowę budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, iż w orzeczeniu z dnia [...] wskazano, że zrealizowany został stan surowy budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji odwołała się L. Ł. Odwołująca się nie kwestionowała, iż stan surowy budynku został zrealizowany w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Wskazała, iż nie uważa, aby przy realizacji inwestycji nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Jednocześnie L. Ł. wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał skarżącej sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych przy budowie budynku gospodarczego oraz przedłożenie ww. dokumentów wraz z oceną techniczną wykonanych robót oraz projektem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami w terminie do dnia 31 maja 2004 roku. Odwołująca się podkreśliła, iż jest dopiero na etapie sporządzania inwentaryzacji i przygotowywania żądanych przez inspektora dokumentów, które zostaną dostarczone do inspektoratu w terminie określonym w decyzji nakładającej obowiązki. L. Ł. wskazała, iż dopiero po wykonaniu przez skarżącą ww. obowiązku właściwy organ może wydać na podstawie art. 51 ust. 1 a prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a termin do ich wykonania jeszcze nie upłynął. Niedopuszczalnym jest, aby w jednej sprawie wydano dwie sprzeczne ze sobą decyzje.

Odwołująca się wskazała ponadto, iż odstępstwa od dokumentacji projektowej przy realizacji inwestycji były znikome, polegające jedynie na podwyższeniu o 1 m poddasza, zmianie dachu z kopertowego na dwuspadowy, wybudowaniu dodatkowego balkonu o wymiarach 0,6 x 2,5 m oraz wybudowaniu schodów z tyłu budynku.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podniósł, iż w sprawie niewątpliwym jest, iż roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego na działce stanowiącej własność L. Ł. prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 36 a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stwierdzenie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wiąże się z obowiązkiem uchylenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wznowienie robót budowlanych w takiej sytuacji może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, którą zgodnie z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, po wykonaniu nakazanych czynności decyzją z dnia [..] Nr [...] wydaje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Sądu L. Ł., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, iż Starosta [...] decyzję z dnia [...] mocą której uchylił pozwolenie na budowę, wydał co najmniej przedwcześnie. Podkreśliła, iż w jej ocenie opisana powyżej decyzja koliduje z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Niedopuszczalnym jest aby w jednej sprawie wydano dwie niejako sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne. Wydanie decyzji przez Starostę W. nie pozwala bowiem na wydanie decyzji inspektorowi w oparciu o art. 51 ustawy prawo budowlane o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, ponieważ byłaby ona bezprzedmiotowa (nie można przecież prowadzić robót budowlanych bez ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę). Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego wydaje po wykonaniu nakazanych czynności decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Termin do wykonania tych czynności jeszcze nie upłynął, a Starosta [...] już wydał decyzję uchylającą pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała, iż zgadza się z uzasadnieniem decyzji Wojewody [..] , że stwierdzenie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wiąże się z obowiązkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis powyższy nie obliguje jednak organu administracji architektoniczno-budowlanej do natychmiastowego wydania takiej decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, że przy realizacji inwestycji w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego. W jej ocenie odstąpienie było niewielkie, z zachowaniem dopuszczalnych tolerancji obowiązujących w obliczeniach konstrukcyjnych, na pewno nie uzasadniające uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego w zakresie budownictwa, który na podstawie porównania projektu zatwierdzonego na podstawie, którego wydano pozwolenie oraz zamiennego po inwentaryzacji dokona stosownej oceny rozbieżności. Skarżąca wskazała ponadto, iż wykonała wszystkie nałożone przez inspektora obowiązki i na tej podstawie decyzją z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany zamienny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda Ł. wskazał ponadto, iż skarżąca nie kwestionowała istotnego odstępstwa, o którym mowa w decyzji z dnia [...] , wykonała w terminie czynności nakazane tą decyzją, a po przedłożeniu inwentaryzacji powykonawczej i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych decyzją z dnia [...] zatwierdzono zamienny projekt budowlany. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, ze roboty budowlane zostały zakończone, a przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku inwestor winien uzyskać pozwolenie na jego użytkowanie.

W piśmie z 10 maja 2005 roku złożonym przed rozprawą skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka i własnej osoby na okoliczność, iż odstępstwa od pierwotnego pozwolenia na budowę są nieistotne, oraz o droczenie rozprawy argumentując swój wniosek chorobą potwierdzoną zwolnieniem lekarskim.

Ostatecznie jednak skarżąca stwierdziła, że gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odroczenie to nadal podtrzymuje swoje żądania i wywody zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Oznacza to, ze Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie przejmuje jej do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 134 § 1 cytowanej powyżej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, ze może badać zaskarżoną decyzję nie tylko pod kątem naruszeń prawa wskazanych w skardze, ale także pod kątem wystąpienia w niej wszelkich ewentualnych naruszeń prawa.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Starosty [...] uchylająca decyzję własną oraz decyzję zamienną o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.

Zgodnie z przepisem art. 36 a dodanym do ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub od innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust.1). W przypadku naruszenia zasady wyrażonej w art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany został do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. (ust. 2)

Stosownie do stanowiska utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę może być wyłącznie stan faktyczny istniejący w dacie wydania takiej decyzji. Jeżeli więc odstępstwa od projektu zostały usunięte przez inwestora (zgodnie zresztą z wydanym przez organ nadzoru nakazem) to brak jest podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania przepisu art. 36 a ust. 2 prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego odstępstwa od projektu budowlanego muszą mieć charakter istotny, zaś odstępstwa nie mające takiego charakteru nie mogą stanowić podstawy do ingerencji organu budowlanego. Pojęcie ,,istotnego odstępstwa" nie zostało w sposób jasny i precyzyjny zdefiniowane na gruncie ustawy prawo budowlane. Niezależnie jednak od stopnia niejasności lub wątpliwości rodzących się na tle treści powyższego przepisu, podlega on stosowaniu i staje się źródłem niepewności sytuacji prawnej adresata orzeczenia.

W niniejszej sprawie wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia ,,istotnego odstępstwa" nie mają znaczenia. Organ wydający decyzję w I instancji w wyniku przeprowadzonej na działce skarżącej w dniu 8 stycznia 2004 roku wizji lokalnej stwierdził, iż roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Ustalone istotne odstępstwa polegają na wyniesieniu poddasza budynku z wykonaniem dodatkowych otworów okiennych, zmianie konstrukcji połaci dachowej, dodatkowym wykonaniu schodów zewnętrznych i płyty balkonowej obiektu, zmianie usytuowania i wymiaru otworów okiennych. Faktu wykonania odstępstw od dokumentacji projektowej nie kwestionuje również sama skarżąca jednak wskazuje, że odstępstwa powyższe były znikome i polegały na podwyższeniu o 1 m poddasza, zmianie dachu z kopertowego na dwuspadowy, wybudowaniu dodatkowego balkonu o wymiarach 0,6 x 2,5 m oraz wybudowaniu schodów z tyłu budynku.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 (czyli w odniesieniu do obiektów, które nie są objęte przymusowym nakazem rozbiórki) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych min. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Powyższe wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych ma na celu wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń porządku prawnego obowiązującego w budownictwie i jest ważne jedynie na okres dwóch miesięcy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie traci ważności po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwestorowi, jeżeli w terminie jego ważności zostały wydane decyzje, o których mowa w art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z brzmieniem art. 36 a ust. 2 prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przedwczesne było wydanie decyzji administracyjnej przez Starostę [...] w trybie art. 36 a ust. 2 prawa budowlanego w dacie 28 kwietnia 2004 roku. Skarżącej bowiem w owym czasie przysługiwał termin do 31 maja 2004 roku na :

- sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr 125 w miejscowości K.,

- przedłożenie ww. dokumentów w inspektoracie wraz z oceną techniczna wykonanych robót oraz z projektem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami, uwzględniającym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie było wobec tego żadnych podstaw prawnych wypływających z prawa materialnego (prawa budowlanego), ale i proceduralnych do wydania decyzji uchylającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wydana decyzja naruszyła również z całą pewnością zaufanie skarżącej - obywatela do organów administracji wydających wzajemnie się wykluczające decyzje administracyjne i co ważniejsze zmieniające zupełnie sytuację prawną skarżącej na bardziej niekorzystną.

Takie postępowanie organów administracji stanowi naruszenie zasad wyrażonych w art. art. 7 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej o przeprowadzenie dowodów z opinii rzeczoznawcy do spraw budownictwa, który miałby ocenić zakres rozbieżności między wybudowanym obiektem a pierwotnym projektem przedłożonym w ramach postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę oraz z projektem zamiennym, na nadto z przesłuchanie jej osoby i zgłoszonego świadka z uwagi na treść przepisu art. 106 § 3 u.p.s.a. , który to przepis dopuszcza jedynie prowadzenie przed sądem administracyjnym dowodu z dokumentu.

Sąd również oddalił wniosek skarżącej o droczenie posiedzenia sądu w dniu 11 maja 2005 roku.

Zgodnie z treścią art. 107 u.p.s.a nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Rozprawa zaś, zgodnie z treścią art. 109 u.p.s.a. ulega odroczeniu między innymi jeżeli nieobecność strony jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona wniosła o rozpoznanie sprawy pod swoją nieobecność.

W sprawie niniejszej sąd poczytał wypowiedź skarżącej zawartą w drugiej części pisma z dnia 10 maja 2005 roku jako jednak zgodę na przeprowadzenie rozprawy, tym bardziej, że zgłoszone wnioski dowodowe nie nadawały się do realizacji w postępowaniu sądowym, a zgromadzony materiał dowody w sprawie był kompletny.

Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 ustawy o u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.)

O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.