Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 558/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 28,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L.S. i J.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku handlowo-usługowego - przychodnia medyczna z częścią biurową oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. – podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 213 r., poz. 1409 ze zm.) – umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem L.S. i J.S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. F. – P. i P. P. (prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "C. s. c.") pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przychodnia medyczna z częścią biurową, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejących budynków przy al. [...] we W.. Według projektu inwestycja obejmuje budowę przychodni medycznej z gabinetami lekarskimi różnych specjalności i częścią biurową. W przyziemiu planowana jest apteka, lokal handlowy, część podziemna budynku przeznaczona jest na parking, pomieszczenia techniczne i salę konferencyjną. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję, opisaną w części wstępnej uzasadnienia.

Od tej decyzji odwołali się L.S. i J.S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono liczne naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia wojewoda podał, że wnioskiem z 1 lipca 2015 r. J. F.-P. i P. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "C. s.c.", wystąpili o pozwolenie na budowę inwestycji opisanej wcześniej. Organ wskazał na unormowania prawa w zakresie legitymacji do wniesienia odwołania (art. 127 kpa) i pojęcie strony w rozumieniu art. 28 kpa, a następnie stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego wprowadzają odrębną definicję pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, od pojęcia strony określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie odrębnej definicji strony w przepisie Prawa budowlanego oznacza, iż jest to regulacja szczególna, mająca pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi wynikającymi z przepisów k.p.a. O posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, decyduje zatem treść i zakres przepisu szczególnego, a nie ogólne przepisy k.p.a. Dlatego strony tegoż postępowania ustala się zgodnie z przepisami art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w sprawie pozwolenia na budową są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszarem oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma zatem decydujące znaczenie, dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego). Z projektu budowlanego wynika, że budowa budynku będzie obejmować działki nr 31, 32, 39 AM 6, obręb Z.. Natomiast działka skarżących, na której znajduje się ich dom jednorodzinny nosi nr 37. Działka ta usytułowana jest po stronie południowo-wschodniej w stosunku do działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja i nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Według organu odległość południowo-wschodnia narożnika projektowanego budynku od granic sąsiednich działek wynosi odpowiednio 4,22 i 6,03 m., a wysokość budynku w tej części wynosi 13 m. Usytuowanie i gabaryty budynku odpowiadają warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Badając wzajemne relacje między budynkiem istniejącym, a nowoprojektowanym wskazać należy, że narożnik planowanego budynku jest usytuowany w odległości ok. 21,5 m od narożnika budynku skarżących.

Ustalając obszar oddziaływania inwestycji organ wskazuje na regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) W pierwszej kolejności organ przywołuje regulacje § 13, 60 tego aktu, z których wynikają zasady zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i zapewnienia im czasu naturalnego nasłonecznienia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wojewoda zauważył, iż biorąc pod uwagę wysokość planowanego budynku (max. 13 m.) i odległość między planowanym obiektem i budynkiem skarżących, a także usytuowanie względem stron świata nie sposób przyjąć by planowana inwestycja mogła wprowadzać ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością skarżących, o których mowa w § 13 i 60. Organ podkreśla, że kwestię tę wspiera analiza przesłaniania i zacieniania, dołączona do projektu. Dokonując dalszej analizy przedsięwzięcia organ podaje, że planowana inwestycja nie zalicza si do przedsięwzięć określonych w art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ani nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie narusza także art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, bowiem jak wynika z dokumentacji inwestycja nie spowoduje ingerencji w stosunki wodne, nie wpłynie także na przekroczenie, dopuszczalnych normatywnie norm hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wnioskowane roboty budowlane będą zatem realizowane tylko w obszarze inwestycji tj. działek należących do inwestora. Obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku usługowego. Zatem jego budowa nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, co zostało potwierdzone powyżej. Organ odwoławczy, dokonując analizy zasięgu potencjonalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących uznał, że skoro zatem obszar oddziaływania przedmiotowych robót budowlanych zamyka się na terenie inwestora stwierdzić należy, że nie sposób wykazać, że jej realizacja ograniczać będzie możliwość korzystania z nieruchomości odwołujących się w sposób zgodny z przepisami. Skarżący nie posiadają zatem przymiotu strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W sprawach o pozwolenie na budowę, w każdym przypadku, obszar oddziaływania musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Odwołujący się (jak pisze organ), nie wskazali jaki przepis będzie naruszony, inaczej mówiąc, co w wyniku realizacji inwestycji spowoduje, że będzie oddziaływać na ich nieruchomość i w konsekwencji, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

W ocenie wojewody, położenie nieruchomości oraz charakter zamierzonych prac wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w możliwości korzystania z tej nieruchomości, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ I instancji uznając m. in. odwołującą za stronę postępowania nie wskazał takich przepisów.

Skoro zatem skarżący nie są stroną postępowania, nie posiadają prawa do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko stronie postępowania.

Nie godząc się ze stanowiskiem zawartym w decyzji wojewody skargę do sądu administracyjnego wnieśli L. i J. S.. Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 140 kpa, w zw. z art. 7 i 8 kpa polegającym na bezpodstawnym umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia czy rzeczywiście planowana inwestycja nie wpływa na nieruchomość skarżących. Nadto skarga dowodzi, że organ odwoławczy postąpił wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wskazując, że to odwołujący się nie wskazali jaki przepis prawa będzie naruszony, podczas gdy nie mieli takiego obowiązku, skoro organ pierwszej instancji uznał ich za stronę. Zdaniem skarżącej organ naruszył także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz art. 28 kpa, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji uznał skarżących za stronę postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Podkreślając naruszenie przez organ odwoławczy art. 8 kpa skarga podnosi, że kwestionowana inwestycja "w zakresie niemalże każdego wymogu objętego zakresem uzgodnień (...) dysponuje odstępstwem od norm podstawowych". W uzasadnieniu skargi podnosi się dalej, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał skarżących za stronę, bowiem ich interes prawny wynika z art. 144 kc, na co autor uzasadnienia powołuje wyroki sądów administracyjnych. Skarga przypomina też o treści art. 28 kpa. Zdaniem skarżących, wbrew wyliczeniom organu odległość ich nieruchomości od nieruchomości inwestorów wynosi nie 4,22, a 3,5 m. Wprawdzie nieruchomości nie graniczą, ale nieruchomość skarżących pozostaje w strefie wpływów planowanej inwestycji. Zdaniem skarżących planowana inwestycja będzie znacząco wpływać na nieruchomość skarżących w zakresie spadku jej wartości, warunki wypoczynku na nieruchomości, pomniejszenie ilości miejsc parkingowych w okolicy, etc.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na działkach 31,32, 39 AM -6 obręb Z..

Zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem nie było podstaw, by wyeliminować ją z obrotu prawnego. W szczególności prawidłowo zastosowano w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jednak to przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak dokonana wykładnia przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że kluczowe w niniejszej sprawie było dokonanie przez wojewodę ustalenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, na której budowę prezydnt wydał pozwolenie. Rozróżnić bowiem trzeba dwa pojęcia "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej powiedzieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano ponadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy sporna w niniejszej sprawie inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie, należało zbadać wszystkie możliwe aspekty tegoż oddziaływania. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji znalazły aprobatę sądu rozpoznającego skargę. Trzeba się bowiem zgodzić, że organ pierwszej instancji w swoiście mechaniczny sposób zakwalifikował właścicieli okolicznych, wobec działki inwestora, nieruchomości do katalogu stron postępowania. Jednak po wniesieniu odwołania przez skarżącą wojewoda dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych, czy rzeczywiście planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. W tym stanie rzeczy – zgadzając się ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – należy powiedzieć, że prawidłowo wojewoda ocenił w zaskarżonej decyzji, iż odległość planowanej zabudowy od działki skarżącej spełnia wymogi przepisów odrębnych. W sposób wyczerpujący organ odwoławczy omówił tak usytuowanie nowego budynku jak i budynku, a także działki skarżących, i doszedł do przekonania, że nie będzie on oddziaływać w sposób ponadnormatywny na nieruchomość skarżących.

Wobec tego należy powiedzieć, iż zdaniem sądu, wojewoda doszedł do uprawnionego wniosku, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość skarżących, to tym bardziej nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. To zaś oznacza, że skarżącym nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę.

Idąc dalej trzeba podkreślić, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie jest tak, jak chciałaby tego skarżąca, że osoba raz ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania pozostaje stroną tego postępowania na zawsze. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jeśli organ ustala określony stan faktyczny, to na jego podstawie ocenia również, czyjego interesu prawnego lub obowiązku tenże stan faktyczny może dotyczyć. Z wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji może (powinien) zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skarżącej, jakoby doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a już tym bardziej bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady nieorzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony. Nie jest również trafny argument skarżącej, że samo sprawdzanie przez organ tego, czy ktoś jest stroną, czyni z tej osoby stronę postępowania administracyjnego. Obrazowo można powiedzieć, że przecież fakt badania pacjenta przez lekarza nie powoduje, że staje się on chory. Sprzeczność logiczna tego argumentu widoczna jest bez głębszych analiz.

Następnie należy powiedzieć, że zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Możliwym przypadkiem takiego naruszenia prawa jest sytuacja, w której w postępowaniu wyjaśniającym w rażący sposób naruszono przepisy procesowe i na przykład stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pojawia się w tym kontekście pytanie, jak ocenić sytuację odwrotną, w której w postępowaniu przed organem pierwszej instancji "wykreowano" za dużo stron postępowania administracyjnego. Problem ten, zdaniem sądu, zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a ujawnił się w postępowaniu odwoławczym. W ocenie sądu wojewoda prawidłowo zareagował na odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można zgodzić się także z opinią, że badanie obszaru oddziaływania inwestycji było w istocie merytorycznym rozpoznaniem jej odwołania. Organ odwoławczy nie rozpoznaje samego "odwołania", ale rozpatruje sprawę administracyjną, o ile odwołanie wniesie podmiot będący stroną. Skoro organ ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony, nie mógł przejść do merytorycznego powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Właściwe było zatem umorzenie postępowania odwoławczego.

Przytoczyć bowiem należy wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym skargę stanowisko to podziela i przyjmuje jako własne, co znalazło wyraz w dokonanej przez sąd analizie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty skarżących wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. Dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie wojewody odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Dokonując jeszcze omówienia zarzutów skargi trzeba powiedzieć, że nie podziela sąd poglądu, zaprezentowanego w skardze, że skarżone orzeczenie narusza art. 144 kc. Interes prawny strony może (zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem) wynikać z przepisów prawa cywilnego, jednakże w niniejszym postępowaniu nie można mówić o tym by planowana inwestycja niosła za sobą nadmierne immisje na działki ani sąsiednie, ani działkę strony. Kwestie takie jak ilość miejsc parkingowych w okolicy nie są przedmiotem badania w rozpoznawanej sprawie. Organ ma obowiązek badać ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Nie dopatrzył się także sąd naruszenia przez wojewodę zasady zaufania obywateli do organu, zawartej w art. 8 kpa. Dodać jeszcze można, że w sytuacji takiej jak w tej sprawie sąd bada jedynie decyzję organu odwoławczego, a nie kontroluje decyzji organu pierwszej instancji, zatem zarzuty odnośnie do samej inwestycji nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.