Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 541/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Zwoleniu (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej: ustawa), podjęła w dniu 14 grudnia 2012 roku uchwałę Nr XXXIV/222/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zwoleń.

Zgodnie z §1 uchwały szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zwoleń określone są w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zwoleń stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.

Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Zwoleniu wnosząc

o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy

poprzez:

- pominięcie uchwałodawcze w Rozdziale VIII dotyczące obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia;

- nałożenie w § 2 ust. 4 na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania

i gromadzenia odpadów w "terminie niezwłocznym";

- nałożenie w § 3 ust. 1, 2, 3 regulaminu obowiązku mycia zabrudzonych opakowań, trwałego ich zgniatania przed włożeniem do pojemnika oraz określonego sposobu postępowania z opakowaniami wyposażonymi w nakrętki;

- nałożenie w § 3 ust. 4 sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej tj. ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

- ograniczenie w § 13 ust. 7 możliwości dostarczenia do odpadów budowlanych

i rozbiórkowych do punków selektywnej zbiórki wyłączenie do takich, które powstały

w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty;

- wskazanie w § 2 ust. 6 regulaminu, iż odpady nadające się do odzysku, których zbieranie może przynieść zysk posiadaczowi takie jak: odpady złomu metali, makulatura, szkło, tworzywa sztuczne itp., właściciele mogą dostarczać na własny koszt do punktów skupu zorganizowanych przez podmioty gospodarcze;

- określenie w § 13 ust. 5 regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

- zamieszczenie w § 7 ust. 2 pkt 1-5, § 7 ust. 3 pkt 1-4, § 7 ust. 4 pkt 1-3, § 7 ust. 5 pkt 1-3 regulaminu cech i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki, kontenery i worki przeznaczone do zbierania odpadów;

- wskazanie w § 11 ust. 4 i w § 12 regulaminu obowiązków w zakresie warunków i charakterystyki miejsca ustawienia pojemników na odpady;

- nałożenie na właścicieli psów w § 20 ust. 1 pkt. 1 lit b, c, d oraz § 20 ust.1 pkt. 2 lit. b, c, i e regulaminu obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, corocznego szczepienia przeciwko wściekliźnie, uzyskiwania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, możliwości zwolnienia psa ze smyczy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej tj. ustawie o ochronie zwierząt i ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, oraz wprowadzenie zakazów wprowadzania zwierząt domowych do określonych obiektów i na określone tereny;

- nałożenie w § 21 ust. 5 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji, utrzymywania pszczół w ulach;

- naruszenie §118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej poprzez powtórzenie oraz powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 1, § 4, § 19 oraz w § 26 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2, art. 5 ust.1 pkt. 4, art. 4 ust. 2 pkt. 6 i art. 5 ust. 6 ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U z 2013 r., poz.1399 z późn. zm.)

W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna

z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w Zwoleniu stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając że zaskarżona uchwała posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy, który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem,

w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości

i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r.,

II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; wyrok WSA

w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., II SA/Op 229/12, CBOSA).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, CBOSA).

Słusznie zatem Prokurator podniósł, iż uchwała nie objęła ona swoim zakresem obowiązku wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 13 września 1996 roku

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Materii tej poświęcony został Rozdział 8 Regulaminu i w § 22 zobowiązano właścicieli nieruchomości do przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości przy czym obowiązek ten,

w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko

w miarę potrzeby. Sformułowania takie nie oznaczają ani wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji ani wyznaczenia terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji i nie tak jak uczyniono, określenia częstotliwości jej dokonywania.

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wyrażony w § 2 ust. 4 załącznika obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów w "terminie niezwłocznym" jako zarzut Prokuratora był zasadny. Przywołana ustawa upoważniała organ jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postepowania

z nimi po ich powstaniu. Poza tym termin niezwłoczny jest określeniem nieostrym (por. wyroki VIII SA/Wa 640/18, VIII SA/Wa 14/18, VIII SA/Wa 876/18).

W § 3 ust. 1, 2, 3 regulaminu nałożono obowiązek mycia zabrudzonych opakowań, trwałego ich zgniatania przed włożeniem do pojemnika, oraz określonego sposobu postępowania z opakowaniami wyposażonymi w zakrętki. Za przekroczenie upoważnienia ustawowego należy uznać wprowadzenie obowiązku zbierania czystych odpadów selektywnych i opakowań całkowicie pozbawionych zawartości (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 746/14). Z kolei

w wyroku z dnia 19 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Go 445/17 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że obowiązek odkręcania butelek, czy też zgniatania opakowań nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt la ustawy, a jego nałożenie nastąpiło z przekroczeniem kompetencji ustawowych organu. Ponadto należy stwierdzić, iż budzi wątpliwości wprowadzenie do regulaminu unormowań mających charakter nakazów lub zakazów, tym bardziej, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kto nie wykonuje obowiązków nałożonych w regulaminie podlega karze grzywny. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, co może prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe.

W § 3 ust. 4 regulaminu określono sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi. Powyższa materia została uregulowana już w akcie wyższego rzędu (rozdział IV ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach Dz. U. Dz.U.2018.992 t.j). Zamieszczenie zagadnienia uregulowanego już w przepisach rangi ustawowej nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Za zasadny należy uznać zarzut odnoszący się do § 13 ust. 7 regulaminu,

a mianowicie możliwości dostarczenia do odpadów budowlanych i rozbiórkowych do punktów selektywnej zbiórki wyłącznie do takich, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty. Uzależnienie odbioru w/w odpadów od stwierdzenia ich powstania

w ramach drobnych robót, niewymagających zezwolenia na budowę lub zgłoszenia nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika kompetencja organu uchwałodawczego do uregulowania kwestii dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak m.in. odpady budowlane i remontowe. Brak było podstaw do ograniczenia obowiązku odbierania odpadów budowlanych

i rozbiórkowych, tylko do odpadów niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2015 roku, sygn. akt IV SA/Po 593/15, również wyrok VIII SA/Wa 876/18).

Sąd podziela również argumentację Prokuratora w kwestii zarzutu odnoszącego się do uregulowania zawartego w § ust. 6 regulaminu.

Słusznie wywiódł Prokuratora zarzut dotyczący § 13 ust. 5 regulaminu,

w zakresie uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości, w sytuacji gdy powyższe uprawnienie wynika z przepisów ustawy o odpadach. Nie wynika także z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości, aby regulamin zawierał cechy i właściwości jakim powinny odpowiadać pojemniki, kontenery i worki przeznaczone do zbierania odpadów.

W § 11 ust. 4 i w § 12 regulaminu nałożono obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia pojemników na odpady. Tymczasem Rada Gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku co do posadowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. Istotne jest aby właściciel nieruchomości wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych

w taki sposób, by z kolei podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów.

W § 20 regulaminu Rada nałożyła obowiązki dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, m.in. w regulaminie zawarto odniesienie co do wyposażenia psa

w obrożę lub kaganiec, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w kaganiec. Ponadto nałożono obowiązek prowadzenia psa na uwięzi. Trzeba tu zauważyć, że jest to materia niezwykle delikatna ze względu na różne rasy i wielkości czworonogów. Ponadto niektóre kwestie dotyczące wyprowadzania psów zostały uregulowane

w ustawie o ochronie zwierząt . W wyroku II SA/Gd 122/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie zwrócił uwagę, iż regulacja wprowadzająca generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Podobnie wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12. Należałoby zatem rozważyć wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych.

Prokurator zasadnie zwrócił uwagę, iż kwestia corocznych szczepień przeciwko wściekliźnie czy uzyskania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną uregulowana jest w aktach prawnych rangi wyżej i zbędne było zawieranie nakazów w regulaminie.

Kwestię obowiązkowego poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. 2014 r. poz. 1539 ze zm.).

Wreszcie w § 21 regulaminu wprowadzono nakazy i zakazy, do czego Rada nie była uprawniona, ponadto w sposób nieuprawniony odwołano się do przepisów Prawa budowlanego. Również wkroczono w materię ustawową objęta regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich (regulacja dotycząca pszczół).

Ponadto zgodzić należy się ze skarżącym, że określenie wprost w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej

i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany

niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, że nie sposób z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą regulacji w tym zakresie winno być więc określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, CBOSA). Z tych względów zasadny był zarzut Prokuratora nieprawidłowego sformułowania § 23 ust. 2 pkt b i c regulaminu.

Słusznie Prokurator zauważył, że w zaskarżonej uchwale dokonano także częściowego powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 1, § 4, § 19 oraz 26 regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 15 marca 2013 roku, nr XXXIV/222/2012 narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.