Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 254/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8  ust. 1  art. 17  ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134  par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta P. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Wojskowego Zarządu Infrastruktury w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzjąz [...] czerwca 2009 r. nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] listopada 1953 i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1954 r. w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] oraz stwierdzającą wydanie ww. rozstrzygnięć z naruszeniem prawa w odniesieniu do obecnych działek nr [...] i nr [...], uchylił swoją decyzję w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] i umorzył postępowanie nadzorcze w zakresie dotyczącym działki nr [...], a w zakresie dotyczącym działki nr [...] stwierdził wydanie decyzji z [...] listopada 1953 r. oraz z [...] kwietnia 1954 r. z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2009 r.

Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2010 r. wydana została w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. – o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów narodowych planów gospodarczych (Dz.U z 1952 r. Nr 4, poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej wówczas własność F. D. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1954 r. nr [...]. Następnie decyzją z [...] sierpnia 1959 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P., na zgodny wniosek stron, uchyliło orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] listopada 1953 r. w części dotyczącej powierzchni [...] m2, która to część została zwrócona dawnej właścicielce.

Ww. nieruchomości stanowią obecnie działki ewidencyjne nr [...] (obejmującą zwróconą właścicielce nieruchomość o pow. [...] m2), nr [...] (położoną w liniach rozgraniczających drogi powiatowej - ulicy [...]) oraz nr [...] (oddaną w trwały zarząd Wojskowemu Zarządowi Infrastruktury w P.).

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. P. D. – następca prawny F. D., wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] listopada 1953 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 1954 r.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] listopada 2003 r., stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] listopada 1953 r. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 76/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymaną w mocy z [...] stycznia 2007 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń wywłaszczeniowych. Również te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 548/07.

W tym stanie rzeczy sprawa legalności wywłaszczenia nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) stanowiła przedmiot ponownej oceny w prowadzonym przez Ministra Infrastruktury postępowaniu nadzorczym. Po przeprowadzeniu tego postępowania Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] listopada 1953 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1954 r. w stosunku do działki oznaczonej obecnie nr [...], a w stosunku do działek oznaczonych obecnie nr [...] i nr [...] stwierdził, że ww. orzeczenie z [...] listopada 1953 r. i decyzja z [...] kwietnia 1954 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ podniósł, iż rozstrzygnięcia te wydane zostały w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. – o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów narodowych planów gospodarczych, a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tego aktu oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania o wywłaszczeniu należy oceniać kwestionowane rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie zaś z przepisami tego dekretu postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości następowało na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych (art. 17 ust. 1), dysponującego zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości przewidzianym w art. 5 dekretu, po uprzednim wezwaniu właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z cenę określona na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art.8 ust. 1).

W ocenie Ministra badane rozstrzygnięcia rażąco naruszały, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisy tego dekretu, tj. art. 17 oraz art. 21, gdyż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie nastąpiło na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, a ponadto objęto nim większą powierzchnię niż wynikało to z zezwolenia udzielonego wykonawcy tych planów przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

W oparciu o zgromadzone akta archiwalne, organ ustalił bowiem, że wykonawcą narodowych planów gospodarczych, który wystąpił w dniu [...] sierpnia 1958 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości – na potrzeby wojska – było Ministerstwo Obrony Narodowej. Zezwolenie takie udzielone zostało Ministerstwu pismem z [...] września 1952 r. nr [...]. Wyrażono w nim zgodę na nabycie położonej w P. przy ul [...] nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 , w granicach oznaczonych na załączonym do zezwolenia planie sytuacyjnym linią czerwoną oraz literami ABCDA. Tak oznaczony teren obejmował należącą wówczas do F. D. działkę oznaczoną nr [...]. Tymczasem wywłaszczeniem objętą również nieujętą w zezwoleniu, przylegającą do tej nieruchomości, działkę nr [...] o pow. [...] m2 (wchodzącą w pas ul. [...]) - stanowiącą także własność F. D. Samo zaś postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wszczęte na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych (Ministerstwa Obrony Narodowej), ale na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. (wniosek z [...] czerwca 1953 r. nr [...]), a więc komórki organizacyjnej organu, który o wywłaszczeniu orzekał. To natomiast stanowiło, zdaniem Ministra, rażące naruszenie ww. przepisów dekretu.

Jednocześnie Minister Infrastruktury ocenił, że badane w trybie nadzoru decyzje w części odnoszącej się do obecnych działek nr [...] i [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie ich nieważności w tej części. Działka nr [...] stanowi bowiem drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 147 ze zm.) i organ nadzoru w zakresie swojej ustawowej właściwości nie posiada kompetencji, aby zniweczyć skutki wybudowania na terenie wywłaszczonej nieruchomości drogi. Natomiast działka nr [...] została zbyta na rzecz osoby trzeciej, którą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Nieodwracalne skutki prawne nie występują natomiast, w ocenie organu, w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości, która stanowi obecnie działkę nr [...], będącą własnością Skarbu Państwa. Z tego też względu Minister Infrastruktury w części dotyczącej tej działki stwierdził nieważność orzeczenia z [...] listopada 1953 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 1954, natomiast w części dotyczącej działek nr [...] i [...] ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że orzeczenia wywłaszczeniowe wydane zostały z naruszeniem prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, Wojskowy Zarząd Infrastruktury w P. oraz P. D.

Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] uchylił swoją decyzję w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń wywłaszczeniowych w zakresie dotyczącym działki nr [...], natomiast w zakresie dotyczącym działki nr [...] stwierdził, że orzeczenie z [...] listopada 1953 r. oraz decyzja z [...] kwietnia 1954, wydane zostały z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej działki nr [...] utrzymał on w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

Uchylając swoją decyzję i umarzając postępowanie w części dotyczącej działki nr [...], Minister podniósł, że działka ta stanowi nieruchomość o pow. [...] m2, która na skutek decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] sierpnia 1959 r. nr [...], uchylającej częściowo orzeczenie z [...] listopada 1953 r., została zwrócona F. D. Tym samym faktycznemu wywłaszczeniu uległa jedynie nieruchomość obejmująca powierzchnię [...] m2. Zatem bezprzedmiotowe jest dokonywanie oceny legalności orzeczeń w wywłaszczeniowych w części dotyczącej zwróconej nieruchomości, która aktualnie jest własnością jej spadkobiercy – P. D.

Minister podtrzymał przy tym swoją ocenę, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w badanej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 dekretu z 1949 r., jako że zainicjowane ono zostało wnioskiem jednostki organizacyjnej organu orzekającego o wywłaszczeniu, który to organ nie uzyskał odpowiedniego zezwolenia. Zezwolenie na nabycie nieruchomości udzielone bowiem zostało Ministerstwu Obrony Narodowej. Wprawdzie organ nie wykluczył, że być może wnioskodawca wywłaszczenia działał na podstawie porozumienia z wykonawcą narodowych planów gospodarczych - który uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jednakże brak możliwości wyjaśnienia tego zarówno na podstawie akt jak i uzasadnienia kwestionowanej decyzji uniemożliwia uznanie organu nadzoru, że o wywłaszczenie wystąpił właściwy podmiot. Minister przedstawił ponadto w uzasadnieniu przebieg prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, wskazując m.in. na bezskuteczne wezwanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, w trybie art. 8 dekretu, właścicielki nieruchomości do jej odstąpienia za cenę ustaloną zgodnie z art. 28 dekretu oraz odbytą rozprawę wywłaszczeniową.

Konkludując stwierdził on, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało przeprowadzone zgodnie ze wszystkimi przepisami dekretu z 26 kwietnia 1949 r., a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpatrzenia sprawy, gdyż nawet ewentualne jego uzupełnienia nie ma wpływu na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez orzeczenia wywłaszczeniowe, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie Minister ocenił, iż w części dotyczącej obecnych działek nr [...] oraz [...] orzeczenia powyższe wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie ich nieważności. Działka [...] znajduje się bowiem w liniach rozgraniczających ulicy [...], która jest droga publiczną w rozumieniu stawy z 21 marca 1985 r. (posiada ona kategorię drogi powiatowej), a tego typu drogi nie mogą być w myśl powołanej ustawy przedmiotem obrotu i stanowić własności prywatnej. Natomiast obszar obejmujący działkę nr [...] jest terenem zamkniętym, niezbędnym dla obronności państwa i został on oddany odpłatnie, decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] maja 2009 r. nr [...], w trwały Zarząd Ministerstwu Obrony Narodowej – Wojskowemu Zarządowi Infrastruktury w P. ze względu na wykorzystywanie tej nieruchomości na cele sztabowe, administracyjne, magazyny oraz obiekty szkoleniowe Sił Zbrojnych RP. Obszar ten został ustanowiony trenem zamkniętym decyzją Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2000 r. Nr [...] oraz decyzją uzupełniająca z [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Ustanowienie zaś terenu zamkniętego powoduje w ocenie organu wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, w związku z czym należało w tym zakresie zmienić uprzednio podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Prezydent Miasta P. wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej oraz Wojskowy Zarząd Infrastruktury w P.

Prezydent Miasta P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W uzasadnieniu tych zarzutów wskazywała on na lakoniczność uzasadnienia decyzji i niesprecyzowanie przez Ministra jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przy wydawaniu orzeczeń wywłaszczeniowych.

Wojskowy Zarząd Infrastruktury w P. zarzucił z kolei Ministrowi niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. Skarżący podniósł, że w toku postępowania nie zostało wyjaśnione, czy w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości były zawierane pomiędzy MON i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. porozumienia uprawniające do występowania w imieniu MON o wywłaszczenie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. w całości, zaś Woskowy Zarząd Infrastruktury wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury w części w jakiej stwierdza ona, że decyzje z [...] listopada 1953 r i [...] kwietnia 1954 r., w zakresie dotyczącym działki nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 111 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 254/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozpoznając skargę nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba ze stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skargi nie są uzasadnione.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1954 r. nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] listopada 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność F. D., uchylone w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości o pow. [...] m2 , decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] sierpnia 1959 r. nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury uznał, że ww. rozstrzygnięcia z [...] listopada 1953 r. i [...] kwietnia 1954 r., w części w jakiej dotyczą one obecnych działek nr [...] i [...] rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż wydane one zostały w następstwie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek podmiotu do tego nieuprawnionego, tj. podmiotu niebędącego wykonawcą narodowych planów gospodarczych. Ponadto część wywłaszczonej w tym postępowaniu nieruchomości (stanowiącej obecną działkę nr [...]) nie była objęta zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielonej faktycznemu wykonawcy narodowych planów gospodarczych (Ministerstwu Obrony Narodowej). To zaś oznacza rażące naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 oraz art. 21 w zw. z art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. – o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów narodowych planów gospodarczych (Dz.U z 1952 r. Nr 4, poz. 31), stanowiących materialnoprawna podstawę rozstrzygnięć wywłaszczeniowych. Jednakże, ze względu na wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.), Minister ograniczył swoje rozstrzygnięcie (po częściowym uchyleniu swojej decyzji z [...] czerwca 2009 r.) do stwierdzenia, że ww. orzeczenia w zakresie w jakim dotyczą obecnych działek nr [...] i [...] wydane zostały z naruszeniem prawa.

Jednocześnie Minister umorzył prowadzone postępowanie nieważnościowe w stosunku do nieruchomości obejmującej obecną działkę nr [...], która to nieruchomość na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] sierpnia 1959 r. nr (częściowo uchylającej orzeczenie z [...] listopada 1953 r.) została zwrócona dawnej właścicielce, co oznaczało, że w stosunku do tej części nieruchomości orzeczenie wywłaszczeniowe utraciło swój byt prawny. W obrocie prawnym pozostawała jedynie ta część orzeczenia wywłaszczeniowego, która obejmowała [...] m2 z nieruchomości o pow. całkowitej określonej pierwotnie na [...] m2 .

Ocenę Ministra Infrastruktury co do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1949 r. przez organy orzekające o wywłaszczeniu, jak też zasadności częściowego umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie ww. orzeczeń, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Za częściowym umorzeniem postępowania w sprawie niewątpliwie przemawiała jego bezprzedmiotowość. Bezsporne jest bowiem, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] listopada 1953 r. zostało na skutek decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] sierpnia 1959 r. częściowo uchylone, czego konsekwencją było zwrócenie części objętej nim nieruchomości jej pierwotnej właścicielce. Zwrócona nieruchomość (o pow. [...] m2) obejmuje obecną działkę ewidencyjną nr [...], uregulowaną w KW nr [...], której własność przypisana jest spadkobiercy F. D. – P. D. To zaś oznacza, że ta część orzeczenia wywłaszczeniowego, która została uchylona nie istnieje w obrocie prawnym, co wykluczało możliwość prowadzenia w tym zakresie postępowania nadzorczego, z uwagi na brak jego przedmiotu, a więc podstawowego elementu konstytutywnego sprawy administracyjnej.

Trafnie również Minister Infrastruktury ocenił, że orzeczenia wywłaszczeniowe z [...] listopada 1953 r. i [...] kwietnia 1954 r. (w tej części w jakiej pozostawały one w obrocie prawnym) wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 1, 2, 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1, 2, 4 ww. dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przez wykonawców narodowych planów gospodarczych przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane wyłącznie w zgodzie z przepisami tego dekretu. Wykonawcą narodowych planów gospodarczych były zaś m.in. władza i urzędy państwowe (art. 2 pkt 1). Jeżeli wykonawca planów nie mógł uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3 dekretu (tj. poprzez przekazanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujących się w ich zarządzie bądź użytkowaniu), wówczas uprawniony był do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany, od osób fizycznych i prawnych nie wymienionych w art. 2. Postępowanie prowadzone w trybie dekretu odbywało się przy tym w kilku etapach i obejmowało ono: uzyskanie zezwolenia na nabycie, wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, wystąpienie o wywłaszczenie i samo wywłaszczenie. Zezwolenia na nabycie nieruchomości, po spełnieniu warunków określonych w dekrecie, udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 1). W myśl art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie obowiązany był następnie wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania (lub w określonych w dekrecie przypadkach dokonania obwieszczenia) nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć taką nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 8 ust. 4). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, który składał wniosek do prezydium wojewódzkiej rady narodowej, będącego w myśl dekretu organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie (art. 10 ust. 1 i art. 17 ust. 1).

Wykonawcą narodowych planów gospodarczych w badanej sprawie było Ministerstwo Obrony Narodowej. Ono też zwróciło do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zezwolenia na nabycie na potrzeby wojska nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2. W uzyskanym przez to Ministerstwo zezwoleniu (nr [...] z [...] września 1952 r.) wskazano, że przedmiotem nabycia ma być nieruchomość przy ul. [...], oznaczona na załączonym planie sytuacyjnym czerwoną linią oraz literami ABCDA o łącznej powierzchni [...] m 2. Z planu tego wynikało, że jest to przylegająca do ww. ulicy działka ewidencyjna nr [...] , na której zlokalizowane były zabudowania mieszkalne i budynek warsztatu. W uzasadnieniu zezwolenia podkreślono, że przy wydawaniu decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nastąpi szczegółowe oznaczenie wielkości przejmowanej nieruchomości z ewentualnym ograniczeniem powierzchni określonej tym zezwoleniem stosownie do rzeczywistych potrzeb inwestora.

Z dokumentów tych jednoznacznie zatem wynikało, że Ministerstwo Obrony Narodowej, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, miało prawo do nabycia ww. działki nr [...], w granicach nieprzekraczających obszaru oznaczonego na planie sytuacyjnym czerwoną linią oraz oznaczeniami literowymi. Sąsiadująca z tą nieruchomością działka nr [...] będąca także własnością F. D., o powierzchni [...] m2 (odpowiadająca dzisiejszej działce nr [...]) nie była objęta ani treścią złożonego wniosku, ani uzyskanego zezwolenia. Nie mogła więc ona być przedmiotem wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu. Tymczasem z treści orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1953 r. wynika, że wywłaszczeniem na rzecz Państwa została objęta nieruchomość o powierzchni [...] m2, czyli zarówno działka ewidencyjna nr [...], jak też działka ewidencyjna nr [...]. To zaś oznacza, że wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] listopada 1953 r. oraz utrzymująca to orzeczenie w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1954 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 w zw. z art. 1 dekretu. Skoro bowiem wykonawca narodowych planów gospodarczych nie dysponował zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego uprawniającym go do nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], to tym samym organy orzekające w sprawie nie mogły w zgodzie z przepisami ww. dekretu orzec o jej wywłaszczeniu.

W sprawie istotne jest również to, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 17 ust. 1 dekretu z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości nie wystąpiło Ministerstwo Obrony Narodowej (wykonawca narodowych planów gospodarczych), ale komórka organizacyjna organu rozstrzygającego o wywłaszczeniu - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. (vide wniosek z [...] czerwca 1953 r. nr [...]). Przy czym to właśnie ten organ, a nie wykonawca narodowych planów gospodarczych wezwał przed wszczęciem postępowania właścicielkę do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu (wezwanie z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...]), co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 8 ust. 1 dekretu, zobowiązującym wykonawcę narodowych planów gospodarczych (posiadającego zezwolenie o którym mowa w art. 5 ust. 1), a nie organ orzekający, do wystąpienia z tym wnioskiem.

Zważyć przy tym należy, że z treści powyższego wezwania jak też treści wniosku o wywłaszczenie nie wynika, by ww. organ działał w imieniu faktycznego wykonawcy narodowych planów gospodarczych. W tym stanie rzeczy powoływanie się przez skarżącego na możliwość istnienia porozumienia pomiędzy MON i Prezydium WRN na mocy, którego organ ten dokonywał czynności prawnych w postępowaniu w imieniu Ministerstwa, jest niczym nieuzasadnioną spekulacją. Tym samym zarzut naruszenie przez organ nadzoru przepisów postepowania administracyjnego, poprzez niezbadanie możliwości istnienia tego typu porozumienia, czy też istniejącej w latach pięćdziesiątych ub. wieku w tym względzie praktyki, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skarżących, w toku postepowania nadzorczego Minister Infrastruktury wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla oceny legalności badanych orzeczeń wywłaszczeniowych, a ustalenia te znajdują oparcie w prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Właściwie również organ ocenił charakter naruszeń prawa do jakich doszło w toku postępowania wywłaszczeniowego, kwalifikując je jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów dekretu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych (art. 17 ust. 1), legitymującego się stosownym zezwoleniem, to wszczęcie takiego postępowania na wniosek pochodzący od innego podmiotu (w niniejszej sprawie komórki organizacyjnej organu orzekającego o wywłaszczeniu), w sposób oczywisty sprzeczne jest z ww. przepisem, którego treść jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Konsekwencją wadliwości wszczęcia postępowania jest również wadliwość wydanego w tym postępowaniu orzeczenia. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie mogło bowiem, nie dysponując wnioskiem pochodzącym od wykonawcy narodowych planów gospodarczych, wydać w trybie art. 21 ust. 1 dekretu orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie rozstrzygnięcie Prezydium rażąco naruszyło ww. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 1 dekretu. Tym samym rażąco narusza również prawo, utrzymująca to orzeczenie w mocy, decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1954 r.

Sąd nie podziela natomiast oceny Ministra infrastruktury, że sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ,w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności badanych orzeczeń wywłaszczeniowych.

Zważyć bowiem należy, że nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w tym przepisie, rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (vide wyrok NSA z 13.12.2005 sygn. akt I OSK 444/05, LEX nr 188819). Skutek prawny decyzji wywłaszczeniowej będzie więc nieodwracalny jedynie wówczas, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych zaistniałych na objętej wywłaszczeniem nieruchomości wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Przy czym dokonując oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Za tak rozumiany nieodwracalny skutek prawny orzeczeń wywłaszczeniowych nie można, w ocenie Sądu, uznać faktu usytuowania na wywłaszczonej nieruchomości drogi, która uzyskała status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), czy też ustalenia części obszaru wywłaszczonej nieruchomości terenem zamkniętym w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zważyć bowiem należy, że ustanowienie części wywłaszczonej nieruchomości "terenem zamknięty" (dot. dz. nr [...]) nastąpiło w oparciu o decyzje administracyjne Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2000 r. Nr [...], z [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Decyzje te mogą być zaś wzruszone w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, a tym samym organ administracji publicznej, który je wydał ma kompetencję do ich, zmiany lub uchylenia. Nie mogą one zatem stanowić przeszkody dla stwierdzenia nieważności wywłaszczenia.

Wybudowanie natomiast na nieruchomości drogi (dot. obecnej działki nr [...]), można jedynie kwalifikować do kategorii zdarzeń faktycznych, a nie prawnych. Przy czym w realiach niniejszej sprawy, wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji wywłaszczeniowych obejmujących nieruchomość, na której posadowiona zastała droga publiczna nie rodzi skutków, które - jak błędnie zakłada Minister - sprzeczne byłyby z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym. Ze względu bowiem na stan prawny jaki w stosunku do takich nieruchomości ukształtowany został wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), stałaby się ona z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, co wykluczałoby jej zwrot osobie prywatnej, a tym samym możliwość obrotu tą nieruchomością. Stwierdzenie nieważności wywłaszczenia oznaczałoby w tej sytuacji jedynie, że do dnia 31 grudnia 1998 r. nieruchomością drogową Skarb Państwa władał bez tytułu prawnego.

Z tych też względów, nie było w ocenie Sądu podstaw do zastosowania w sprawie art. 158 § 2 k.p.a. i ograniczenia przez Ministra Infrastruktury rozstrzygnięcia do stwierdzenia wydania orzeczeń wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa. To zaś oznacza, że decyzja Ministra wydana zastała z naruszeniem ww. przepisu, mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie mógł jednak z tego powodu uchylić zaskarżonej decyzji z uwagi na ustanowiony w art. 134 § 2 p.p.s.a., zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej (zakaz reformationis in peius). Bezsporne jest zaś, że skarżący nie tylko sprzeciwiają się wydaniu orzeczenia o treści zdeterminowanej art. 158 § 2 k.p.a., ale również stwierdzeniu, stosownie do art. 156 § k.p.a., nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych. Uchylenie natomiast przez Sąd, zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury, skutkowałoby tym, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ związany oceną prawną sądu i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), musiałby stwierdzić nieważność badanych rozstrzygnięć, a więc wydać decyzję pogarszającą sytuację skarżących w stosunku do sytuacji ukształtowanej obecnie zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2011 r. W sprawie nie zaistniały zaś przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, które pozwoliłyby przełamać przy wyrokowaniu zakaz pogarszania sytuacji strony skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 134 § 2 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.