Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1407/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., znak: [...] - odmawiającą wstrzymania robót oraz wydania decyzji nakazującej K. K. oraz W. K., jako inwestorom wykonanych robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P. od strony działki nr [...] polegających na podcięciu istniejącego stoku wraz z niwelacją terenu, wykonanie w oznaczonym terminie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac ziemnych do stanu zgodnego z prawem – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie prowadzenia robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P. od strony działki nr [...] , polegających na podcięciu istniejącego stoku wraz z niwelacją terenu.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy podał, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane pismem z dnia 18 maja 2013 r., w którym J. M. , wskazał, iż w dniach 17 i 18 maja br. na terenie działki [...] obręb [...] właściciel W. K. prowadził roboty ziemne, z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i sztuki budowlanej, powodując podcięcie skarpy w granicy z jego działką nr [...] , stwarzając zagrożenie obsunięcia gruntu na tejże działce i zniszczenia drogi dojazdowej. Zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r., organ pierwszej instancji poinformował J. M., że jego skarga jest bezzasadna. Wskazał na przeprowadzoną kontrolę w terenie, w wyniku której ustalił, że na działce nr [...] w miejscowości P. wykonano roboty ziemne polegające na podcięciu istniejącego stoku oraz niwelacji terenu. W ten sposób uzyskano płaską półkę ziemną i stromą skarpę (od strony działki nr [...] ), którą wyłożono w części betonowymi płytami ażurowymi i posadzono krzewy ozdobne. Ponadto inwestor robót, K. K. poinformowała, że w miejscu niwelacji terenu nie zamierza wznosić żadnego obiektu budowlanego, teren ten ma stanowić część rekreacyjną działki.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. K. M. ustosunkował się do prowadzonego postępowania i przesłał kopie zdjęć przedmiotowych robót ziemnych.

Zawiadomieniem z dnia 21 października 2013 r. PINB dla Powiatu [...] poinformował, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P. , uznając skargę za bezzasadną w całości.

Po rozpatrzeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przedmiotem której jest prowadzenie robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 25 marca 2014 r., poinformował, iż skargę uznaje za bezzasadną.

Po rozpoznaniu skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał organ pierwszej instancji do "wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 20 listopada 2014 r. pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w P. Postanowieniem nr [...] z dnia 27 listopada 2014 r., znak: [...] , PINB dla Powiatu [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. M. w sprawie wstrzymania robót ziemnych na działce nr [...] w miejscowości P. Zażalenie od powyższego postanowienia złożył pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. pełnomocnik J. M. Postanowieniem nr [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...] , organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 19 sierpnia 2015 r., pracownicy PINB dla Powiatu [...] przeprowadzili oględziny na działce nr [...] i działce nr [...] w P. Po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia ewentualnych wniosków uwag lub zastrzeżeń organ pierwszej instancji w dniu 21 grudnia 2015 r. wydał zaskarżoną decyzję, którą wraz z aktami sprawy i odwołaniem J. M. przesłał do siedziby organu odwoławczego, informując o braku podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) zmieniono treść Prawa budowlanego, jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą zatem przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja, która wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., jest nieprawidłowa.

W dniu 19 sierpnia 2015 r. przeprowadzono oględziny na działce nr [...] i działce nr [...] w P. W protokole stwierdzono: " (..) od strony działki nr [...] (..) powyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony dziatki nr [...] wykonano roboty ziemne, polegające na niwelacji terenu w wyniku której powstała półka ziemna oraz skarpa wzmocniona płytami ażurowymi. (..)"

Zgodnie z art. 1 P.b., akt ten normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Działania inwestorów nie stanowiły wykonywania robót budowlanych, nie były prowadzone na obiekcie budowlanym oraz nie prowadziły do powstania obiektu budowlanego. Oznacza to, że w tym zakresie nie podlegają regulacjom określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane. Należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym roboty ziemne, jako takie nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu regulacji art. 3 pkt 7 P.b., jeżeli nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego. Niwelacja terenu sama w sobie nie stanowi robót budowlanych. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do zastosowania tzw. trybu naprawczego, określonego w przepisach 50 i 51 P.b. Tryb ten stosowany jest w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 P.b., czyli w sytuacjach innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez dokonania zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ponieważ w ustalonym stanie faktycznym w sprawie PINB dla Powiatu [...] nie posiada kompetencji do oceny zgodności z prawem robót zmiennych na działce nr [...] w P., w związku z tym należy umorzyć postępowanie w sprawie, zainicjowane wnioskiem z dnia 18 maja 2013 r. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zatem organ odwoławczy mając na uwadze art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji braku przedmiotu postępowania, był zobligowany do umorzenia postępowania odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z przepisami art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 7. Powyższe oznacza, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy przed wszystkim kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast rolą organów nadzoru budowlanego nie jest prowadzenie spraw związanych z naruszeniem stosunków wodnych na działce, bądź spraw związanych ze zmianą zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. W tych sprawach organem właściwym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, działający w oparciu o przepisy różnych ustaw: Prawo wodne, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo ochrony środowiska.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego oraz nie powziął wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy z uwagi na zebranie przez organ pierwszej instancji zgodnie z wymogami art. 7 i 77 k.p.a. materiału dowodowego wystarczającego do rozpatrzenia sprawy. Organ pierwszej instancji zapewnił wszystkim stronom gwarancje procesowe. Wobec powyższego organ odwoławczy skorzystał z przyznanych mu przez art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kompetencji reformacyjnych i uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., znak: [...] oraz ze względu na brak przedmiotu postępowania, był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania I instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. M., wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w pierwszej instancji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia , które miało istotny wpływ na wynik postępowania, skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

J. M. zarzucał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 5 października 2015 r, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Nadto jego zdaniem został popełniony błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że wykonane roboty polegały na niwelacji terenu bez szczegółowego opisu zakresu robót i cech powstałego obiektu, pominięto też pominięciu przy ocenie dotychczas zebranego materiału dowodowego opisu parametrów powstałego obiektu zamieszczonych na szkicach do protokołu oględzin jak uzyskana powierzchnia pozioma, kubatura, elementy konstrukcyjne.

Jak wyjaśniał kontrolujący w dniu 19 sierpnia 2015 r. nie zauważył, że na terenie powstałym w wyniku robót ziemnych wykonane zostały obiekty małej architektury, takie jak zjeżdżalnia oraz trampolina uwidocznione na wykonanej przez niego fotografii. W 2015 r. wykonane zostały dodatkowo piaskownica i huśtawka użytkowane do chwili obecnej. Te obiekty małej architektury są bezspornie obiektami budowlanymi. A więc wykonane roboty ziemne wbrew prowadziły do ukształtowania terenu w postaci poziomego placu w celu wykonania na nich obiektów małej architektury, tj. obiektów budowlanych w związku z czym były robotami budowlanymi. Wykonanie na uzyskanym w wyniku robót ziemnych terenie obiektów małej architektury spowodowało, że powstały obiekt należy uznać za plac zabaw. Pojęcie plac zabaw nie jest określone w prawie budowlanym, gdyż nie jest ono użyte w treści przepisów tej ustawy. Pojęcie to występuje w treści § 19 i 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wymaga ono dookreślenia w formie definicji, co oznacza ,że w przepisach uznano je za jednoznaczne. Plac zabaw jest budowlą, w skład której w zależności od programu użytkowego mogą wchodzić rożne elementy składowe jak np. obiekty budowlane małej architektury, do których można zaliczyć : piaskownice, huśtawki, zjeżdżalnie, trampoliny itp., rozmieszczone w sposób umożliwiający bezkolizyjne ich użytkowanie.

Z punktu widzenia skarżącego najbardziej istotnym jest zagrożenie powstałe w wyniku tych robót dla użytkowania znajdujących się na jego działce budynku mieszkalnego i pozostałych obiektów budowlanych - utwardzona droga dojazdowa, studnia, oczyszczalnia ścieków, przyłącza, gdyż wykonano je na terenie zagrożonym osuwaniem gruntu i wbrew zakazowi wykonywania takich robót zawartemu z planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , jak również niezgodnie z aktualnym stanem wiedzy technicznej i sztuki budowlanej.

Ze szkicu dołączonego do protokołu oględzin z dnia 19 sierpnia 2015r wynika, że w wyniku wykonanych robót powstał poziomy plac o powierzchni ok. 160,0m2 -25x(5,30+7,50)x 0,5=160 m2, od strony działki [...] powstała skarpa o wysokości 3,30m w najwyższym punkcie i szerokości (po skosie) 6,0m. Uwzględniając ukształtowanie terenu w przybliżeniu można wyszacować kubaturę powstałego obiektu w gruncie na ok. 200,0m3 - tyle gruntu usunięto w celu wykonania poziomej powierzchni. Powstałe skarpy od strony działki [...] jak i od strony działki [...] są elementami konstrukcyjnymi powstałego obiektu. Całość pełni funkcję rekreacyjną.

Zgodnie art. 3 pkt 1b P.b. przez obiekt budowlany rozumie się budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową. W art. 3 pkt 3 P.b. wśród budowli wymienia się budowle ziemne. Opisany obiekt wykonany został w gruncie i z gruntu, a więc jest budowla ziemną. Budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka wykonana jest w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał czy kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Wykonany obiekt posiada wszystkie te cechy w związku z czym należy uznać go za budowlę ziemną. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu. Należy przyjąć, iż wykonane roboty ziemne na działce [...] doprowadziły do powstania budowli ziemnej i podlegają przepisom prawa budowlanego.

Ponadto wykonane roboty ziemne miały na celu utworzenie terenu rekreacyjnego, a w szczególności placu zabaw, co jest faktem bezspornym. Zatem uznanie przez organ odwoławczy braku przedmiotu postępowania jest bezpodstawne.

Skarżący podkreślał, że wykonane roboty ziemne na działce [...] w granicy z działką [...] stanowią zagrożenie mienia i życia. Zagrożenie to występuje w sposób ciągły od maja 2013 r., a stopień zagrożenia zwiększa się z chwilą wystąpienia dłuższych i obfitych opadów deszczu, które mogą wywołać osunięcie podciętego stoku. Osunięcia gruntu występowały w odległości ok. 300 m od działki [...] w latach 1997 - 2010 w czasie obfitych i długotrwałych deszczy i spowodowały całkowite zniszczenia domów mieszkalnych oraz fundamentów słupów linii wysokiego napięcia, dlatego też tereny te zakwalifikowano jako zagrożone osunięciem gruntu. Z porównania treści protokołów oględzin z dnia 19 sierpnia 2015 r. i 4 czerwca 2013 r. wynika, że szerokość skarpy zwiększyła się o 1m, co jednoznacznie wskazuje, że u podstawy skarpy następuje samoistne przesuwanie gruntu tzw. pełzanie gruntu.

W końcowej części uzasadnienia skargi J. M. wskazywał, że oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym, błędnych ustaleniach faktycznych, pominięciu dokonanych dotychczas ustaleń przy ocenie materiału dowodowego, jak również wadliwej interpretacji przepisów prawa budowlanego stanowią istotną wadę przeprowadzonego postępowania i mają wpływ na treść wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że prace, opisane przez nie jako roboty ziemne na działce nr [...] w miejscowości P. od strony działki nr [...] , polegające na podcięciu istniejącego stoku wraz z niwelacją terenu nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, a w konsekwencji nie mogą być uznane za roboty budowlane. Organ pierwszej instancji uznał to za podstawę do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych i wydania nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych, natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne w tej sytuacji wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie (postępowanie przed organem pierwszej instancji). W ramach kontroli sądowej zaskarżonego orzeczenia nr [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak [...] niezbędne jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy sporne prace doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, a zatem czy były robotami budowlanymi.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1 P.b.). Stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny obiekt nie jest budynkiem. Nie stanowi on też sam w sobie obiektu małej architektury, chociaż – jak wynika z treści skargi – na spornym terenie powstały tego rodzaju obiekty. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy efekt prac wykonanych na działce nr [...] może być zaliczony do trzeciego z wymienionych w art. 3 pkt 1 P.b. rodzajów obiektów budowlanych, tj. do budowli.

W myśl art. 3 pkt 3 P.b. poprzez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak wskazuje się w literaturze (A. Plucińska-Filipowicz, A. Despot-Mładanowicz, Art. 3 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2016) definicja budowli zbudowana została na podstawie dwóch zaprzeczeń oraz przykładowego, a więc otwartego, wyliczenia obiektów stanowiących budowle. Oznacza to, że obiekt, mimo że nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, może stanowić budowlę, a tym samym zostać zakwalifikowany jako obiekt budowlany, co przesądza o tym, że podlega prawu budowlanemu. Zawarte w komentowanym przepisie wyliczenie wyznacza zakres znaczeniowy definiowanego pojęcia. Dlatego w przypadkach nastręczających trudności przy zakwalifikowaniu wytworu ludzkiej działalności oceny należy dokonać także na podstawie ustaleń, czy dany obiekt ma cechy wspólne z wymienionymi w przepisie przykładami, czy jest do nich podobny. Orzecznictwo wskazuje z kolei, że budowlą jest każdy inny obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, ale który jest podobny do wymienionych w art. 3 pkt 3 P.b. wytworów ludzkiej działalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/09, Lex Omega nr 597412).

W realiach niniejszej sprawy szczególnie warte podkreślenia jest, że ustawodawca, wyliczając przykładowe rodzaje budowli w otwartym katalogu art. 3 pkt 3 P.b. umieścił tam zarówno budowle ziemne, jak i konstrukcje oporowe.

Na temat możliwości uznania jakiegoś obiektu ziemnego za budowlę ziemną wielokrotnie wypowiadała się judykatura. Wskazywano m. in., że co prawda brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, tym niemniej mając na uwadze przykładowe wyliczenie rodzajów budowli należy dojść do wniosku, że musi ona stanowić pewną techniczno-użytkową całość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 377/15, Lex Omega nr 1926635). Aby prace uznać za roboty budowlane, musi wystąpić aspekt trwałego związania części składowych formowanego nasypu (utwardzenie) lub wykonane roboty ziemne muszą posiadać pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., w tym budowlą ziemną, jest bowiem wytwór ludzkiej działalności niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w przypadku budowli ziemnej - wykonany z ziemi lub podobnego materiału i posiadający określoną kubaturę. Musi więc obiektywnie istnieć - a więc tego rodzaju budowla musi być widoczna, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji (zob. wyrok Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2320/12, Lex Omega nr 1569045, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2438/15, Lex Omega nr 2113942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 95/13, Lex Omega nr 1301172). Zaznacza się też, że niemożliwym jest uznanie za "budowlę ziemną" każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalsze przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 731/07, Lex Omega nr 487256).

Na podstawie powyższych wypowiedzi doktryny i orzecznictwa można wyliczyć cechy niezbędne dla uznania danego obiektu za budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Niewątpliwie musi być to wytwór ludzkiej działalności, nie zaś obiekt powstały w sposób naturalny. Po wtóre musi być to wytwór obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiadający określoną kubaturę. Po trzecie zaś obiekt taki winien pełnić jakąś określoną funkcję, być całością techniczno-użytkową. Występowanie powyższych cech oznacza, że dany obiekt jest podobny do budowli, przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 P.b..

W art. 3 pkt 3 P.b. wprost wskazana została także konstrukcja oporowa. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia P.b. obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako inny obiekt, np. ogrodzenie (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/13, Lex Omega nr 1592144, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie, z dnia 18 maja 2010r., sygn. akt II SA/Rz 152/10, Lex Omega nr 674381; w Białymstoku, z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 54/10, Lex Omega nr 619895 oraz w Krakowie, z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1660/13, Lex Omega nr 1502371 i z dnia 8 października 2010r., sygn. akt II SA/Kr 704/08, Lex Omega nr 509909).

W ocenie Sądu stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym sporne prace ziemne nie stanowiły robót budowlanych i nie spowodowały powstania obiektu budowlanego – budowli – jest błędne. Z materiału dowodowego wynika, że na działce nr [...] dokonano podcięcia stoku, w wyniku czego doszło do uformowania stosunkowo stromej skarpy. Tych prac w żaden sposób nie można uznać za niwelację terenu, określenie to jest adekwatne co najwyżej do wyrównania powierzchni pozostałej części działki, ponad opisaną skarpą. Doszło zatem do wytworzenia w wyniku opisanych prac ziemnych obiektywnie istniejącej, wyodrębnionej z otoczenia konstrukcji. Została ona dodatkowo wzmocniona ażurowymi płytami. Konstrukcja ta – niezależnie od intencji inwestorów – siłą rzeczy musi spełniać rolę konstrukcji oporowej. Wobec różnicy poziomów działek [...] oraz [...] oczywistym jest, że na opisaną skarpę oddziaływać muszą siły, wytworzone przez masy ziemi na działce wyższej, a zatem funkcją tej konstrukcji jest (albo być powinno) zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu. Nawet jeżeli inwestor działał wyłącznie z zamiarem dokonania zmian w powierzchni działki, utworzenia swoistego tarasu, to z obiektywnych względów uformowana skarpa, wystawiona na nacisk mas ziemnych, musi pełnić funkcję konstrukcji oporowej.

Z powyższego wynika, że sporny obiekt jest budowlą, posiada bowiem cechy budowli ziemnej oraz konstrukcji oporowej. Prace, związane z jego wykonaniem były zatem robotami budowlanymi. Organy nadzoru budowlanego dokonały więc błędnej wykładni art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 P.b. Pominęły okoliczność, że z uwagi na ukształtowanie terenu powstała konstrukcja musi pełnić funkcję oporową. Nie odniosły się w ogóle do twierdzeń skarżącego w tym zakresie, w jakim wskazywał on na osuwiskowy charakter terenu, zagrożenie osunięciem ziemi czy nawet już toczące się procesy osuwiskowe. Nie było zatem podstaw do uznania, że sprawa nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, względnie iż brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia dalszych obowiązków. Sporny obiekt jak najbardziej podlega regulacjom P.b., a sprawdzenie, czy jego konstrukcja jest odpowiednia do pełnionej przez niego roli konstrukcji oporowej uznać należy za niezbędne.

Na marginesie należy zauważyć, że wskazane w skardze zainstalowanie obiektów małej architektury w pobliżu spornej konstrukcji nie ma znaczenia dla zakwalifikowania jej jako budowli. Obiekty małej architektury mogą być umieszczone na innym obiekcie budowlanym, np. na budowli (np. placu, wale ziemnym), ale również na terenie, który sam w sobie obiektem budowlanym nie jest (np. na łące, trawniku). Fakt umieszczenia na powstałym, poziomym placu nad skarpą obiektów małej architektury nie czyni sam w sobie z tegoż placu budowli. O tym, że sporna konstrukcja jest budowlą rozstrzygają inne cechy, omówione wyżej.

Rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przyjmą, że sporne prace miały charakter robót budowlanych, a w ich wyniku powstała budowla ziemna o charakterze oporowym. Przeprowadzą zatem postępowanie na podstawie stosownych przepisów, uwzględniając w szczególności oporowy charakter konstrukcji i zwracając uwagę na podnoszone przez skarżącego kwestie, związane z osuwaniem się ziemi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.