Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 324/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. J. S. wystąpiła do Burmistrza Miasta Z. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki o numerze [...], położonej przy ulicy [...] w Z. Wskazała, że wnioskowana część działki nr [...] jest wolna od zabudowy i zgodnie z wypisem ze zbioru danych ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi grunty orne (RIIIb) o powierzchni 0,7236 ha oraz grunty orne (RIVa) o powierzchni 0,6719 ha. Teren objęty wnioskiem nie obejmuje gruntów ornych.

Burmistrz Miasta Z. rozpoznając wniosek skarżącej decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki nr [...]. Załącznikiem decyzji została uczyniona mapa zasadnicza w skali 1:1000, na której kolorem zielonym wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Analiza architektoniczno – urbanistyczna została zawarta w treści uzasadnienia decyzji oraz wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji), a na mapie stanowiącej załącznik decyzji obok linii rozgraniczających teren inwestycji zostały nakreślone granice obszaru analizowanego (przerywane czarne linie) w odległości 50 metrów od granic terenu objętego wnioskiem, przyjmując, że frontem działki jest bok działki inwestycyjnej o numerze [...] o długości 112 metrów, przylegający do drogi publicznej, zaś granice terenu analizowanego określono na 336 metrów.

W uzasadnieniu decyzji odmownej organ opisał sąsiedztwo terenu inwestycji objęte wyznaczonymi granicami analizy i stwierdził, że w granicach terenu objętego analizą występuje w szczególności funkcja zabudowy zagrodowej i tereny rodzinnych ogródków działkowych, która pozostaje w wyraźnej sprzeczności z planowaną przez wnioskodawczynię funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która to funkcja nie może stanowić kontynuacji dotychczasowej dominującej funkcji zabudowy względem istniejącego ładu urbanistycznego. Organ powyższe stwierdzenie poprzedził ustaleniem, że zgodnie z ewidencją gruntów na działkach nr [...], [...] położonych w granicach planu (teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr 135/XXII/96 Rady Miejskiej w Z. z dnia 27 sierpnia 1996 r. – przeznaczenie podstawowe zostało określone na: usługi sportowo – rekreacyjne – ośrodek jeździecki – hodowlany, przeznaczenie dopuszczalne: funkcja mieszkaniowo – usługowa) zrealizowano budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek inwentarski. Teren ten jest użytkowany rolniczo. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że nie jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa tj. przesłanka pozytywnego ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od tej decyzji J. S. wskazała, że zapadła ona z naruszeniem obowiązujących przepisów. Funkcja zabudowy zagrodowej jak i jednorodzinnej służy celom mieszkaniowym, przy czym budownictwo jednorodzinne jest mniej uciążliwe dla otoczenia niż budownictwo zagrodowe. Nie można, więc interpretować przepisu rozszerzająco w sposób ograniczający prawa własności w sytuacji, gdy na terenie objętym analizą dopuszczalna jest bardziej uciążliwa forma zabudowy niż wskazana przez odwołującą się. Stanowisko organu I instancji jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym, które wskazuje, iż odmowa wydania warunków zabudowy może nastąpić jedynie w jawnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z istniejącym ładem przestrzennym, co w niniejszej sprawie w oczywisty sposób z przytoczonych względów nie występuje. Ponadto wskazała, że przeznaczenie funkcji parametrów zabudowy na nieruchomościach sąsiednich nie jest zachowane. Na terenie analizy posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek inwentarski, które to budynki nie stanowią zabudowy zagrodowej. Z tego względu przy prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przeciwskazań do uwzględnienia zamierzenia inwestycyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, że prawidłowe jest ustalenie organu pierwszej instancji, iż inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie kontynuacji funkcji na działkach sąsiednich, zasady dobrego sąsiedztwa określającej, czy w analizowanym obszarze istnieje zabudowa o charakterze pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania obiektów budowlanych, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo dokonano ustalenia obszaru analizowanego na podstawie trzykrotności szerokości frontu działki tj.120x3=336 metrów. Kolegium powołało się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu 4 zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) a w szczególności § 3 ust. 1 i 2 i § 9 ust. 1-4 wynika, że w każdej sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu. Wyniki zaś analizy, w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić integralną część. Podkreślono, że określenie cech, do których należy dostosować nową zabudowę, jest bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Jednakże w sprawie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd, objętych obszarem analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i tereny rodzinnych ogródków działkowych. Nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co pozwoliłoby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Istniejąca zabudowa zagrodowa uniemożliwia określenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji. Działka nr [...] jest wolna od zabudowy, użytkowana rolniczo. Zgodnie z wypisem ze zbioru danych ewidencji gruntów i budynków działka ta stanowi grunty orne (Rlllb) o pow. 0,7236 ha oraz grunty orne (RIVa) o pow. 0,6719 ha. Kolegium podniosło, że przedmiotowa działka leży w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz terenów rodzinnych ogrodów działkowych. Działka ta graniczy z obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na którym przewidziano przeznaczenie podstawowe - usługi sportowo-rekreacyjne, ośrodek jeździecko-hodowlany, przeznaczenie dopuszczalne: funkcja mieszkaniowo-usługowa. Na terenie tym wzniesiono budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek inwentarski, teren jest użytkowany rolniczo. Charakter zabudowy, intensywność zabudowy i sposób użytkowania tego terenu – w ocenie Kolegium - nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wnioskowanej działce nr [...]. W obszarze analizowanym nie występuje wnioskowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wyniki analizy wskazują na niedopuszczalność w tym terenie inwestycji określonej we wniosku. Kolegium podzieliło zatem trafność stanowiska organu I instancji.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczna wniosła J. S. – właściciel terenu inwestycji. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:

1. norm prawa materialnego polegającego błędnej wykładni art. 61ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) tj. polegającej na:

a. przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające ze wskazanego przepisu w zakresie kontynuacji funkcji na działkach sąsiednich, zasady dobrego sąsiedztwa określającego, czy w analizowanym obszarze istnieje zabudowa o charakterze pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania obiektów budowlanych, bowiem na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd występuje zabudowa zagrodowa i tereny rodzinnych ogródków działkowych, a nie występuje zabudowa jednorodzinna w sytuacji gdy:

- inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w sąsiedztwie inwestycji faktycznie występuje zabudowa mieszkaniowa, co stanowi kontynuację funkcji na działkach sąsiednich - na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą analizą nie ma zabudowy zagrodowej, a istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co potwierdza dokumentacja graficzna (zdjęcia),

- na terenie objętym analizą dopuszczalna jest bardziej uciążliwa forma zabudowy w postaci zabudowy zagrodowej, od wnioskowanej zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, co skutkować powinno uwzględnieniem wniosku z racji wystąpienie w tym przypadku kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej.

2. naruszenie norm przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż na terenie objętym analizą występuje zabudowa zagrodowa, gdy w istocie na nieruchomościach sąsiednich występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i nie ma tam zabudowanych gospodarstw rolnych.

Skarżąca wniosła także o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z 4 zdjęć obrazujących zabudową istniejącą w sąsiedztwie planowej inwestycji:

a) załącznik nr 1 - budynek sąsiadujący z nieruchomością wnioskodawczyni od strony zachodniej perspektywa bliższa,

b) załącznik nr 2 budynek sąsiadujący z nieruchomością wnioskodawczyni od strony zachodniej perspektywa dalsza,

c) załącznik nr 3 budynek sąsiadujący z nieruchomością Wnioskodawczyni od strony wschodniej perspektywa bliższa,

d) załącznik nr 4 budynek sąsiadujący z nieruchomością wnioskodawczyni od strony wschodniej perspektywa dalsza,

na fakt wykazania, iż na terenie analizy gruntów przyległych określonych dla szerokości frontu nieruchomości oznaczonej numerem [...] posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny, które to budynki nie stanowią zabudowy zagrodowej, a co za tym idzie wzniesienie kolejnego budynku mieszkalnego nie jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie narusza parametrów zabudowy na nieruchomościach sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę, podtrzymało swoją argumentację i wskazało, że w obszarze analizowanym nie występuje wnioskowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są niezasadne.

Na wstępie należy wskazać, że podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 grudnia 2020r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 15 grudnia 2020r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.). Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie, co podkreślała skarżącą. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji były zgodne co do tego, że skarżąca nie spełniła określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zdefiniowanej wyżej, zasady dobrego sąsiedztwa. Stwierdziły bowiem brak dostosowania rodzajowego (tj. co do funkcji) planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej wokół terenu inwestycji. Zdaniem Sądu, argumentacja organów jest prawidłowa, a przepis art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został w sprawie prawidłowo zinterpretowany i odmowa ustalenia warunków zabudowy nie naruszyła ww. przepisu.

Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którym co do określenia zamierzenia inwestycyjnego, organ jest bezwzględnie związany (vide: art. 52 w związku z art. 64 u.p.z.p.) wynikało, że zaplanowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] przy ul. Wądołowskiej w Z. ma być zrealizowany w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskodawczyni wskazała, że wnioskowana część działki nr [...] jest wolna od zabudowy i zgodnie z wypisem ze zbioru danych ewidencji gruntów i budynków ta część wchodzi w grunty orne (RIVa) o powierzchni 0,6719 ha. Pozostała część działki nr [...] stanowi grunty orne (RIIIb) o powierzchni 0,7236 ha, jednak teren objęty wnioskiem nie obejmuje gruntów ornych. Z ustaleń organów natomiast wynikało, że teren objęty wnioskiem znajduje się zabudowa zagrodowa i tereny rodzinnych ogródków działkowych.

Organ, mając na uwadze wniosek skarżącej musiał go ocenić poprzez pryzmat spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., włącznie z przesłanką "dobrego sąsiedztwa" opisaną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyłączenie bowiem badania tej przesłanki dotyczy wyłącznie wniosków o realizację zabudowy zagrodowej dla potrzeb gospodarstw rolnych, których powierzchnia przekracza średnią w danej gminie (vide: treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Na potrzeby ustalenia funkcji, charakteru i cech zabudowy nieruchomości sąsiednich względem terenu inwestycji (tj. nieruchomości otaczających działkę o numerze [...] położoną w Z.) organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganą przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588).

Granice obszaru analizowanego – jak wyjaśnił organ - zostały w sprawie wyznaczone zgodnie z w/w rozporządzeniem. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 112 metrów, co zobowiązywało do określenia granic terenu analizowanego w odległości min. 336 od jej granic. Organ podkreślił, że teren zabudowy jest położony na obszarze zabudowy zagrodowej i terenów rodzinnych ogrodów działkowych. Ustalono, że zgodnie z ewidencją gruntów na działkach nr [...], [...]położonych w granicach planu (teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr 135/XXII/96 Rady Miejskiej w Z. z dnia 27 sierpnia 1996 r. – przeznaczenie podstawowe zostało określone na: usługi sportowo – rekreacyjne – ośrodek jeździecki – hodowlany, przeznaczenie dopuszczalne: funkcja mieszkaniowo – usługowa) zrealizowano budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek inwentarski. Teren ten jest użytkowany rolniczo. Za front działki będącej terenem inwestycji przyjęty został bok działki przyległy do drogi publicznej (powiatowej) o długości 112 metrów (zgodnie ze wskazaniem wnioskodawczyni, która przedłożyła decyzją w sprawie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] (działka [...]) ulicy [...].

W wyniku dokonanej analizy organ I instancji stwierdził, że w obszarze objętym analizą istnieje następująca zabudowa:

1. dostępna z ul. [...] – zagrodowa: działki nr [...], w tym na:

- działkę nr [...] została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego w gospodarstwach rolnych hodowlanych lub ogrodniczych w zabudowie zagrodowej;

- na działkę nr [...] i część działki nr [...] została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych;

- na działki nr [...] została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej;

- rekreacji indywidualnej (Rodzinny Ogród Działkowy [...]) – działka nr [...];

- działki nr [...], [...], [...] objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr 135/XXII/96 Rady Miejskiej w Z. z dnia 27 sierpnia 1996 r. – przeznaczenie podstawowe zostało określone na: usługi sportowo – rekreacyjne – ośrodek jeździecki – hodowlany, przeznaczenie dopuszczalne: funkcja mieszkaniowo – usługowa), na działkach nr [...], [...] zrealizowano budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek inwentarski, teren jest użytkowany rolniczo.

2. dostępna z ul. [...]:

- zagrodowa – działki nr [...];

- rekreacji indywidualnej (Rodzinny Ogród Działkowy [...]).

Podsumowując ustalenia faktyczne organ wskazał, że w granicach terenu objętego analizą działek zabudowanych stanowi zabudowę zagrodową zaś działka skarżącej stanowi działkę rolną.

Skład orzekający sądu w pełni akceptuje ustalenia organu oraz wyprowadzony z tychże ustaleń wniosek końcowy, że żadna z działek sąsiednich względem terenu inwestycji, przy dość szeroko ujętych granicach sąsiedztwa (około 300 m) nie jest funkcjonalnie podobna do funkcji planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi bowiem rozproszona zabudowa zagrodowa i tereny ogrodów działkowych.

Trafnie organ I instancji podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji, że zabudowa zagrodowa jest przede wszystkim związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w związku z tym tworzą ją głównie budynki gospodarcze inwentarskie, którym budynek mieszkalny towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która w żaden sposób nie jest powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Tym samym argumenty skarżącej, że zabudowa zagrodowa jest bardziej uciążliwą formą zabudowy od zabudowy jednorodzinnej, co powinno skutkować uwzględnieniem wniosku, nie mogą zostać uwzględnione. Podkreślić bowiem należy, że wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze zabudowy zagrodowej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, może w ostatecznym rezultacie doprowadzić do ograniczenia tej zabudowy zagrodowej, jako bardziej uciążliwej i kolidującej z zabudową jednorodzinną mieszkaniową.

W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze zabudowy zagrodowej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z mieszkaniowego na rolniczy i odwrotnie. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). W konsekwencji, nie można przyjąć, by wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zarzuty skargi są nietrafne. Skarżąca dopatrując się podobieństwa cech architektonicznych planowanego budynku do budynków sąsiedzkich, pomija konieczność wzięcia pod uwagę – w ramach oceny spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" - podobieństwa funkcji planowanego budynku i budynków sąsiedzkich. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (vide: między innymi wyrok NSA z 4.07.2007r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295 oraz z dnia 8.08.2008r. sygn. II OSK 919/07, Lex nr 488144, czy z dnia 18.04.2007r. sygn. II OSK 657/06, Lex nr 322451, a także między innymi wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31.01.2013r. sygn. II SA/Go 860/12, Lex nr 1298538). W okolicznościach sprawy jednak zaistniała sytuacja wzajemnego wykluczenia i sprzeczności funkcji planowanego budynku z funkcją zabudowy sąsiedzkiej. Budynek mieszkaniowy jednorodzinny nie może stanowić uzupełnienia zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w pobliżu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje ośrodek jeździecko – hodowlany z dopuszczalną funkcją mieszkalno – usługową, a faktycznie znajduje się budynek mieszkalny i budynek inwentarski. Zabudowa mieszkaniowa zaspokaja wyłącznie potrzeby mieszkaniowe natomiast zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego (produkcji rolniczej) a budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej jedynie towarzyszy budynkom gospodarczym i inwentarskim tworząc siedlisko. Do takiej konkluzji prowadzi analiza orzecznictwa i przepisów prawnych definiujących "zabudowę zagrodową", "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "gospodarstwo rolne". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4 grudnia 2008r. sygn. II OSK 1536/07). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1655) przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Stosownie zaś do art. 55’3 K.c.za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako "zabudowę zagrodową" traktuje w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (vide: definicja z § 3 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 3 lutego 1995r. (Dz. U. z 2013r, poz.1205 ze zm.) stanowi w art. 2 ust. 1, że gruntami rolnymi są - między innymi - grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (...). Natomiast przez "budynek mieszkalny jednorodzinny", zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowalne, należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Wbrew zarzutom skarżącej organy orzekające w sprawie badały przesłankę kontynuacji funkcji poprzez porównanie funkcji i cech planowanego budynku do funkcji i cech zabudowy sąsiedzkiej, a przedstawione do skargi zdjęcia tych ustaleń nie podważają. Należy podkreślić, że jeśli chodzi o zabudowę na działkach o nr [...] to organ jednoznacznie wskazał, iż w tym zakresie została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie zagrodowej. Podobnie ma się sytuacja z dwoma pozostałymi zdjęciami dołączonymi do skargi, bowiem organy przeanalizowały każdą zabudowę znajdującą się w obszarze objętym analizą i w każdym przypadku była to zabudowa zagrodowa połączona z funkcją mieszkalną jednorodzinną, co potwierdzają wydane w tym zakresie decyzje.

Gdyby w sąsiedztwie terenu inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wystąpiłoby podobieństwo funkcji planowanej zabudowy do sposobu zagospodarowania sąsiednich gruntów. Ustalenia organu, niepodważone przez skarżącą, przeczą jednak wystąpieniu podobieństwa planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji i to sąsiedztwie zakreślonym dość szeroko wyznaczonymi w dużych odległościach od terenu inwestycji granicami obszaru analizowanego. Podkreślić przy tym należy, że nie można podzielić poglądu zawartego w skardze, że planowane zamierzenie można pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy (cytowane w skardze orzeczenie WSA w Warszawie). Niewątpliwie powstanie inwestycji tylko i wyłącznie o charakterze mieszkaniowym mogłoby prowadzić do zachwiana ładu przestrzennego oraz ograniczeniu ewentualnej zabudowy zagrodowej, często z uwagi na jej większą uciążliwość. Co oczywiście nie wyklucza możliwości zabudowy działki skarżącej, ale w nawiązaniu do zastanego ładu przestrzennego, a więc zabudowy zagrodowej.

W konsekwencji sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego bez naruszenia norm tego prawa a zarzuty skargi są niezasadne. Nie doszło w tym zakresie również do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a zatem sąd oddalił skargę (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).