Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 719/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 273 ust. 1, art. 276 ust. 1, art. 292, art. 193 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 37, art. 138, art. 127 ust. 1, art. 135, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 61 par. 1, art. 162 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zweryfikowanej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za [...] rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] 810453128 Marszałek Województwa Z., na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 275, art. 276, art. 284 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 285, art. 286 ust. 3, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672) i obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M.P. z 2014 r., poz. 790) określił wysokość zweryfikowanej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2015 r. dla Spółki A. na kwotę [...]zł. W punkcie 2. decyzji organ stwierdził, że opłata z wykazu złożonego przez płatnika wynosi [...] zł, zaś w pkt 3. zobowiązał Spółkę do wpłaty kwoty [...]zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą zweryfikowaną a kwotą z wykazu, wraz z odsetkami za zwłokę, liczonymi jak dla zobowiązań podatkowych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że opłata z wykazu zadeklarowana przez stronę wynosi [...] zł, zaś różnica w wysokości naliczonej opłaty wynika z braku zastosowania przez stronę opłaty podwyższonej o 500 % zgodnie z art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska z tytułu braku pozwolenia na wprowadzanie ścieków opadowych. Strona posiadała pozwolenie wydane w 2005 r., którego termin ważności upłynął 29 kwietnia 2015 r. Od dnia 30 kwietnia 2015 r. podmiot wprowadzał wody opadowe bez ważnego pozwolenia. W złożonym wykazie podmiot zaznaczył, że został złożony wniosek o wydanie nowego pozwolenia jednakże pisma oraz rozmowy telefoniczne z prośbą o przekazanie tych dokumentów pozostały bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ uznał, że wniosek o wydanie nowego pozwolenia nie został złożony i ustalił opłatę podwyższoną z tytułu braku pozwolenia w okresie od [...] do [...] r.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) oraz z dnia 18 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1120/14), organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że nie jest zobowiązana do wnoszenia opłaty podwyższonej gdyż nie zostało stwierdzone wygaśnięcie pozwolenia. W ocenie organu, datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego – data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. W przypadku upływu terminu ważności decyzji - nie jest konieczne stwierdzenie jej wygaśnięcia ponieważ z samej jej treści wynika, że po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy prawa z upływem okresu, na który zostało udzielone, podczas gdy przepis ten wskazuje na konstytutywny charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie,

2. naruszenie art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki wymierzenia podwyższonej opłaty administracyjnej w wysokości 500 %, podczas gdy strona dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym,

3. naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1, art. 292 pkt 2 i art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. na odprowadzenie oczyszczonych ścieków deszczowych dla Spółki A. wydana została z terminem ważności na 10 lat od dnia podpisania tejże decyzji. Zdaniem Kolegium, należy tu pomocniczo zastosować art. 57 § 3 k.p.a., zgodnie z którym terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. W świetle tego przepisu, upływ ważności decyzji Starosty [...] nastąpił 29 kwietnia 2015 r. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) organ wskazał, że w odniesieniu do przyczyny wygaśnięcia decyzji – upływu terminu jej ważności – nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, że po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia w którym decyzja stałą się bezprzedmiotowa.

Organ zaznaczył, że z samej istoty udzielenia pozwolenia na czas określony wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Prawidłowe jest zatem ustalenie, że w czasie pomiędzy wygaśnięciem dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych w związku z upływem okresu, na jaki zostały wydane pozwolenia Spółka A. korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 w zw. z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy prawa z upływem okresu, na który zostało udzielone, podczas gdy przepis wskazuje na konstytutywny charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie,

2. art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki wymierzenia podwyższonej opłaty administracyjnej w wysokości 500 %, podczas gdy strona dysponowała ważnym pozwoleniem wodnoprawnym.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zgodnie z treścią art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Z kolei art. 138 tej ustawy stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Oznacza to, że potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji. Dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie twierdzić, że uprawnienia wynikające tego pozwolenia wygasły.

Zdaniem skarżącej, w doktrynie przyjmuje się, że czynność jaką jest stwierdzenie wygaśnięcia ma charakter konstytutywny, tworzy bowiem nowy stan prawny. Z poglądem tym należy się zgodzić bowiem z mocy art. 138 ust. 2 i art. 139 prawa wodnego, decyzją o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego można nałożyć określone obowiązki oraz orzec odnośnie urządzeń wodnych. Zatem treść takiej decyzji będzie szersza niż samo ograniczenie się do stwierdzenia faktu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r. (sygn. akt SA/Łd 422/11) skarżąca wskazała, że zakresem art. 138 prawa wodnego są objęte wszystkie przewidziane w art. 135 ustawy Prawo wodne przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a zatem również wygaśnięcie z uwagi na upływ okresu na jaki pozwolenie zostało wydane. Upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Natomiast samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 292 prawo ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia", a skoro zwrot ten swym znaczeniem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia) jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Użyte w przepisie art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Z., określającą skarżącej wysokość zweryfikowanej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2015 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), w związku z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121).

Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, które należy wykładać w zgodzie z definicją ustawową zawartą w art. 37 tej ustawy. Przepis art. 37 pkt 2 p.w. stanowi, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Skarżąca ze względu na profil prowadzonej działalności gospodarczej miała obowiązek uzyskać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne decyzją z dnia [...] r. na okres 10 lat od dnia podpisania decyzji. Bezspornym jest przy tym w sprawie, że Spółka przed upływem wspomnianego wyżej 10-letniego okresu nie złożyła do właściwego organu wniosku o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek taki Spółka złożyła dopiero pod koniec 2015 r., przy czym jego uzupełnienie nastąpiło dopiero w dniu 30 grudnia 2015 r. Decyzja o udzieleniu Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód (wprowadzanie ścieków – wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych) na dalszy okres została wydana w dniu [...] r.

W tych okolicznościach faktycznych Marszałek Województwa uznał, że w okresie od dnia 30 kwietnia do 31 grudnia 2015 r. Spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło. Organ przyjął bowiem, że bieg 10-letniego terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. rozpoczął się - zgodnie z zapisami zawartymi w tej decyzji - w dniu jej podpisania, tj. z dniem 29 kwietnia 2015 r. Zatem upływ tego terminu nastąpił z dniem 29 kwietnia 2015 r.

Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wynika z art. 273 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który w pkt 2 stanowi, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W myśl art. 276 ust. 1 ww. ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Określający wysokość tej opłaty art. 292 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, że w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500%.

W niniejszej sprawie, Marszałek Województwa, na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczął postępowanie celem wyegzekwowania niewniesionych opłat za wprowadzanie ścieków lub wód do ziemi za 2015 r., uznając, że w okresie od 30 kwietnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Spółka powinna (z uwagi na korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia) ponosić opłatę podwyższoną.

Okoliczność, że skarżąca Spółka w okresie od 29 kwietnia 2015 r. do 1 lutego 2016 r. nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie została przez stronę zakwestionowana, jednak w jej ocenie nie powinno to powodować obowiązku ponoszenia przez nią opłaty podwyższonej, a to z tego względu, że wbrew treści art. 138 ustawy Prawo wodne organ nie wydał decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie z upływem terminu na jaki została wydana.

Wobec tego rozważenia wymaga, czy dla ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska konieczne jest wydanie na podstawie art. 138 ustawy Prawo wodne decyzji potwierdzającej wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.

Należy wskazać, że orzecznictwo w tej mierze nie jest jednolite. Sąd podziela jednak przeważające w chwili obecnej stanowisko, zgodnie z którym pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i 292 ustawy prawo Ochrony Środowiska jest pozwolenie uprawniające, w świetle obowiązujących przepisów, do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1 tej ustawy) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 498/14).

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje z mocy samego prawa i stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 138 tej ustawy stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji.

Decyzje administracyjne mogą mieć charakter konstytutywny bądź deklaratoryjny. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza on o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Wskazać przy tym należy, że akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, od daty zmiany stanu prawnego.

Natomiast akt konstytutywny to akt prawnokształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany; wywołuje on skutki prawne ex nunc, w momencie jego wydania bądź uprawomocnienia się.

Norma art. 138 ustawy Prawo wodne przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć o różnym charakterze:

- stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego,

- cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego,

- ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzje o cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego mają charakter kształtujący sytuację prawną beneficjenta decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Zmieniają one bowiem zakres czasowy lub przedmiotowy wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i wywołują skutki na przyszłość, po dacie wydania takich decyzji.

Natomiast decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, nie kształtuje ona w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Decyzja ta stwierdza określony stan z datą wsteczną od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 135 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli:

1) upłynął okres, na który było wydane;

2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu;

3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne;

4) inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne.

Deklaratywna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego winna potwierdzać datę rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku określonym w art. 135 pkt ustawy Prawo wodne winna ona zatem wskazywać jako datę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym datę w jakiej upłynął okres, na który wydano pozwolenie. Decyzja ta nie wywoła skutków od daty jej wydania, lecz potwierdzi zaistniały przed jej wydaniem stan prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie, powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Natomiast samo wygaśnięcia uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia", zwrot ten swym znaczeniem obejmuje bowiem zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu) i ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest niewystarczające do nałożenia przez organ podwyższonych opłat. Wskazano, że użyte w przepisie art. 292 tej ustawy sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Podkreślić należy, że przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 422/11 (LEX nr 821574), w którym zaprezentowano powyższe stanowisko, dotyczył decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na gruncie ustawy Prawo wodne z 1974 r., wydanej na podstawie art. 205 ustawy Prawo wodne z 2001 r. W wyroku tym stwierdzono, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Przepis art. 205 wspomnianej ustawy stanowi, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda. Unormowanie to ma inny charakter niż unormowanie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Przewiduje ono bowiem wyjątkowe wygaśnięcie decyzji o pozwolenia wodnoprawnym, wprowadzone przez ustawodawcę w drodze aktu generalnego, który stanowił ingerencję w istniejący stosunek prawny.

W przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wskutek upływu czasu, wydanie takiej decyzji (stwierdzającej wygaśnięcie) może być uzasadnione okolicznościami danej sprawy, w tym zaistnieniem dyspozycji art. 138 ust. 2 ustawy, który stanowi, że decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Nie jest ono jednak niezbędne do zaistnienia skutków w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego i możliwości wymierzenia podwyższonej opłaty.

Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko zawarte m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 665/15) zgodnie z którym, rozróżnienie w przypadku utraty ważności pozwolenia skutków materialnych i procesowych dla potrzeb wymierzenia podwyższonej opłaty nie jest uzasadnione i doprowadzić może do zniweczenia celu ustawodawcy, jakim jest ochrona środowiska i wprowadzenie sankcji w przypadku naruszeń prawa w tym zakresie. Wskazać należy, że z reguły wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje po upływie pewnego czasu od daty wygaśnięcia pozwolenia, często w decyzji wydającej nowe pozwolenie. Nie powinno to mieć wpływu na zakres uprawnień beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności po upływie okresu na jaki udzielono pozwolenia nie może być on traktowany jako osoba uprawniona do korzystania z wód w zakresie określonym w pozwoleniu. Brak takiej decyzji nie wyłącza zatem możliwości wymierzenia podwyższonej opłaty.

Przeciwna interpretacja stawiałaby podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogłyby one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.

W ocenie Sądu, nie może odnieść spodziewanego skutku powoływanie się przez Spółkę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11). We wspomnianej uchwale Sąd ten jednoznacznie bowiem wskazał, że w myśl art. 162 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach: po pierwsze, wtedy, gdy upłynie termin jej ważności, po drugie, wtedy, gdy stanie się bezprzedmiotowa, po trzecie wtedy, gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku i nie został on dopełniony w wyznaczonym terminie. Tylko w drugim i trzecim przypadku, organ, który wydał decyzję w l instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji. W odniesieniu zaś do pierwszej przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, bowiem z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie to, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, (art. 162 k. p.a., PiP z1992 r., nr 7, s. 50). Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

Jak wynika z powyższych rozważań NSA, chodziło w tym wypadku o sytuację, gdy strona prawidłowo, przed upływem terminu ważności pozwolenia złożyła stosowny wniosek o wydanie nowego pozwolenia, jednak z przyczyn leżących po stronie organu decyzja nie została wydana przed upływem ważności tego pozwolenia.

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi jednak, bowiem – co nie ulega wątpliwości – strona nie złożyła wniosku o pozwolenie wodnoprawne na kolejny okres przez upływem ważności poprzedniego pozwolenia.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska ani przepisów postępowania administracyjnego, sprawa została wyjaśniona wszechstronnie i adekwatnie do jej okoliczności. Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne ani art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem w sytuacji braku wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego i korzystanie ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania wskazanych przypisów. Sam sposób wyliczenia opłaty podwyższonej o 500 %, nie został przy tym przez Spółkę zakwestionowany, Sąd nie dostrzegł również w tej kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.