Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 807/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 76 par. 1, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del.WSA Grzegorz Czerwiński(spr) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/11 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mieście Radomiu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz R. J. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej.

Powyższy wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 11 października 2011 r. R. J. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działce sąsiedniej o nr ew. [...]przy ul. K. w R. wskazując, iż powstaje na niej obiekt budowlany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego tj. z naruszeniem przepisów budowlano-technicznych określających granice dopuszczalnej linii zabudowy. Wskazał on, iż nie został zawiadomiony o prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W piśmie z dnia 28 października 2010 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy prowadzonej na działce Nr [...] przy ul. K. w R.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2010 r. czynności kontrolnych na wskazanej nieruchomości stwierdzono m.in. usytuowanie w odległości 0,15 m. od istniejącego ogrodzenia z bloczków betonowych stalowej wiaty o wymiarach: 4,8 m x 5,02 m. Spadek dachu wiaty skierowany był na teren działki sąsiedniej. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających legalność usytuowania przedmiotowego obiektu. Jednocześnie ustalono, że w budynku garażowo-gospodarczym, objętym pozwoleniem na użytkowanie (decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r.), prowadzone są roboty budowlane kanałów naprawczych oraz wymiana pokrycia dachowego i ocieplenie budynku. Jednocześnie obecny w trakcie czynności H. K. zeznał do protokołu, iż nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej robót w budynku.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku gospodarczo-garażowym usytuowanym na posesji przy ul. K. [...] w R. jako wykonywanych bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego całego obiektu.

Pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. H. K. (bratanek właściciela działki N. K.) poinformował organ I instancji, iż rozebrał wiatę stalową wykonaną na posesji przy ulicy K. [...] bez pozwolenia. Powyższa okoliczność została potwierdzona w protokole czynności kontrolnych z dnia 11 stycznia 2011 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowyj budowy wiaty o konstrukcji stalowej na terenie działki nr ew. [...] przy ul. K. w R.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. J., w którym wnosił o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez określenie przedmiotu postępowania w sposób sprzeczny z żądaniem, pozbawienie strony możliwości obrony i błędną wykładnię przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 3 pkt 2 i art. 29 ustęp 1 pkt 2.

Rozpoznając niniejszą sprawę na skutek odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 200 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest w pełni prawidłowa zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie organu II instancji z materiału dowodowego wynika, iż stalowa wiata usytuowana na nieruchomości przy ul. K. w R. została usunięta. Powyższe potwierdza również sporządzona dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. A zatem skoro przedmiot sporu nie istnieje, to brak jest przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał zatem, że zaistniała sytuacja obligowała organ I instancji do wydania decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżona decyzja dotyczy tylko wiaty stalowej, natomiast kwestia robót budowlanych, tj. wykonania dwóch kanałów naprawczych, ocieplenia oraz wymiany pokrycia dachu, prowadzonych w budynku gospodarczo-garażowym, usytuowanym na przedmiotowej działce, zostanie zakończona przez wydanie odrębnej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. J. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako naruszających prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego;

2) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez określenie przedmiotu postępowania w sposób sprzeczny z żądaniem strony;

3) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak zawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez lakoniczne ustalenia, co do stanu faktycznego;

5) art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zamiarze dokonania oględzin po rozebraniu wiaty.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż jego celem było zainicjowanie postępowania administracyjnego dotyczącego obiektu budowlanego usytuowanego przy ul. K. wybudowanego w granicy działek [...],[...],[...],[...], który będąc zamkniętym murowanymi ścianami z 4 stron i przykryty dachem, nie może być nazwany wiatą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, w szczególności przepisów art. 3 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316). Skarżący podniósł, że organ I instancji, pomimo wyraźnego określenia przedmiotu postępowania, ograniczył się do orzeczenia o wiacie nie zauważając, pomimo przeprowadzenia oględzin, budynku murowanego wybudowanego w granicy z jego nieruchomością. W ocenie skarżącego, organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów Prawa budowlanego poprzez konsekwentne nazywanie obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy większej niż 25 m2 mianem wiaty. Nadto skarżący wskazał, że w przypadku uznania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że budynek będący przedmiotem postępowania, to ten, wobec którego toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, to należy uznać, iż doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów obu instancji, iż postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, zaś ustalenia poczynione przez organy administracji ocenił jako prawidłowe. Zdaniem Sądu I instancji okolicznością obligującą organy do wydania takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wiata o konstrukcji stalowej, zlokalizowana na terenie działki o nr ew. [...], postawiona przed 2007 r., została dobrowolnie rozebrana przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co czyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Potwierdzeniem powyższego był w ocenie Sądu I instancji protokół z czynności kontrolnych z dnia 11 stycznia 2011 r., jak i dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. W zakresie robót budowlanych prowadzonych w budynku garażowo-usługowym Sąd I instancji wskazał, iż prowadzone jest oddzielne postępowanie administracyjne i zostanie wydana przez organy orzekające odrębna decyzja. Tym samym w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak i decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe, a wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności nie miały, ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie zachodzą również kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarżący wnosił bowiem o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działce numer [...] przy ulicy K. w R., zaś zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć nie tylko budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, ale i wiatę stalową, dobudowaną do istniejącego budynku garażowo-gospodarczego. Sąd I instancji wskazał, że w budynek garażowo-gospodarczy usytuowany na przedmiotowej działce, zgodnie z ustaleniami organu I instancji, jest objęty decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu numer [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie i ewentualne podważenie tej decyzji może nastąpić, tylko w trybie postępowania nadzwyczajnego (np. o wznowienie postępowania, czy stwierdzenie nieważności decyzji).

Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dopatrzył się przy tym braku potwierdzenia zawiadomienia skarżącego o terminie czynności kontrolnych na gruncie po rozebraniu wiaty w dniu 11 stycznia 2011 r. (art.10 § 1 i art. 79 k.p.a.), jednak w ocenie Sądu to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

R. J. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie:

1. art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób sprzeczny z żądaniem stron, tj. umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość wydania merytorycznej decyzji wobec rozebrania wiaty stalowej przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, mimo iż we wniosku o wszczęcie postępowania i w dalszych pismach skarżący wskazał, że jego wniosek nie dotyczy wiat o konstrukcji stalowej lecz budynku murowanego;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie całości stanu faktycznego, tj. ustalenie, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się wiata stalowa, która następnie została przez właściciela usunięta, zaś niedokonanie żadnych ustaleń w przedmiocie budynku murowanego znajdującego się na ww. działce;

3. art. 10 w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wnoszącego skargę kasacyjną o zamiarze dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości po rozebraniu wiaty.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że inicjując postępowanie administracyjne domagał się interwencji właściwych organów związanej z samowolną realizacją obiektu budowlanego – budynku murowanego, nie zaś wiaty. Tym samym w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną za niezrozumiały należy uznać fakt określenia przedmiotu postępowania, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sposób odmienny niż określiła to strona tych postępowań. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł nadto, iż nie posiada wiedzy, by wszczęto inne postępowanie administracyjne co do budynku garażowo-usługowego, zaś w przypadku jego prowadzenia bez zawiadomienia go jako strony postępowania może dojść do pozbawienia go prawa do występowania przed organami administracji i uniemożliwieniem mu ochrony swych praw. Podniósł przy tym, że nie zasługuje na aprobatę pogląd, iż w wyniku skonkretyzowanego wniosku konkretnego podmiotu odnośnie konkretnej budowli właściwe organy administracyjne kierują postępowanie odnośnie zupełnie innego obiektu budowlanego, a następnie umarzają to postępowanie twierdząc przy tym, iż intencją inicjującego postępowanie była kontrola właśnie zupełnie tego innego budynku. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że powyższe działanie organów stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, w tym poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez zbadanie okoliczności podanych przez stronę we wniosku, jak i dalszych pismach. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał też, że w jego ocenie doszło do naruszenia art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., albowiem nie był powiadomiony o czynnościach oględzin w dniu 11 stycznia 2011 r., zaś decyzja organu I Instancji została wydana w dniu [...] stycznia 2011 r., a zatem przed upływem 7 dniowego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych materiałów i dowodów i zgłoszenia dodatkowych żądań. W ocenie inicjującego postępowanie kasacyjne, powyższe uchybienia winny skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, a także decyzji jej poprzedzającej, zaś pominięcie wskazanych naruszeń przez Sąd I instancji stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez R. J. ma usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie wydania prze organy administracji decyzji z naruszeniem "art. 104 § 2 k.p.a.". Tak wskazany przepis jest oczywiście wadliwie określony, gdyż dotyczy on zakresu rozstrzygnięcia decyzji administracyjnych, nie zaś umorzenia postępowania wynikającego z art. 105 § 1 k.p.a. Takie wadliwe wskazanie ww. przepisu, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest jednak tylko oczywistą omyłką pisarską, bowiem w uzasadnieniu samego zarzutu, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wadliwość jakiej zarzut dotyczy wynika z umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której nie wyjaśniono okoliczności sprawy.

Odnosząc się zatem do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, iż za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez sąd I instancji pomimo istnienia naruszenia przez właściwe organy nadzoru budowlanego art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje ugruntowany pogląd, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. (sygn. Akt III ARN 55/94, OSNAPiU 1995/7/83) "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpoznanym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zebranego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)" (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11; z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1169/11 czy z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 129/11). Przytoczony wyżej pogląd należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy nadzoru budowlanego, które zostały przyjęte przez Sąd I instancji za własne, powyższemu obowiązkowi nie czynią zadość. Jeżeli w ocenie organów administracji wniosek inicjujący postępowanie budził wątpliwości co do przedmiotu postępowania, rolą organów było podjęcie działań mających na celu ustalenie rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodził, to jest od wnoszącego skargę kasacyjną. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje bowiem również ustalenie treści żądania strony i wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości co do jej rzeczywistej woli. Za pozostające w sprzeczności z prawem, na co słusznie wskazał wnoszący skargę kasacyjną, należy zatem uznać działanie polegające na podjęciu przez organy I i II instancji arbitralnej decyzji dotyczącej przedmiotu postępowania administracyjnego poprzez określenie go ostatecznie jako "wiaty". Co więcej, wniesione w niniejszej sprawie odwołanie do organu II instancji, jak i poprzedzające je pismo z dnia 8 lutego 2011 r. wskazuje wolę inicjującego postępowanie poprzez określenie obiektu budowlanego, o jaki chodziło wnoszącemu skargę kasacyjną. W obu pismach wyraźnie wskazuje on bowiem na "budynek murowany". Tym samym jeżeli na etapie postępowania przed organem I instancji mogłyby istnieć wątpliwości co do zakresu postępowania przed organem nadzoru, to już na etapie postępowania przed organem II instancji takich wątpliwości być nie powinno. Decyzja merytoryczna organu II instancji winna zatem odnosić się do ustaleń poczynionych na podstawie materiału dowodowego obejmującego swym zakresem przede wszystkim wolę strony, której wniosek wszczął postępowanie, a jeżeli organ ten stwierdziłby naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy winien skorzystać z uprawnienia wynikającego z treści art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów podniesiony zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. należy uznać za trafny, a wydanie decyzji o umorzeniu postępowania za przedwczesne. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a., tak jak i każda decyzja administracyjna, nie może zapaść bez przeprowadzenia całościowego, wnikliwego i rzetelnego postępowania administracyjnego. Z tych samych względów za zasadny również uznać należy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności i wadliwości argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny obejmując kontrolą wyrok Sądu I instancji, a wobec przyjęcia za własne ustaleń wynikających z całej zaskarżonej decyzji – a więc obejmujących zarówno jej rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie – nie mógł przy stwierdzonych wadach, pozostawić w obrocie prawnym wyroku sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane motywy nie były wystarczające do wydania decyzji. Nie jest też rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji w rozstrzyganiu sprawy, a zwłaszcza w poszukiwaniu w jej całokształcie okoliczności nie dostrzeżonych przez organy, a mogących uzasadniać wydane przez nie rozstrzygnięcie. Ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych. Tak więc jeżeli postępowanie administracyjne dotyczące budynku wskazanego przez skarżącego kasacyjnie jest bezprzedmiotowe z tego powodu, że budynek ten został zalegalizowany, to powinno to wynikać z decyzji organu administracji, nie zaś dopiero z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej tj. naruszenia art. 10 w zw. z art. 76 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezawiadomienie wnoszącego skargę kasacyjną o zamiarze dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości po rozebraniu wiaty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że naruszenie to, mimo jego zaistnienia, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną, chociaż nie został wbrew przepisom prawa zawiadomiony o przeprowadzeniu powyższej czynności, w toku postępowania przed organem I instancji wypowiedział się co do niej w odwołaniu wniesionym do organu II instancji, a także w skardze do sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie posiadał zatem wiedzę co do okoliczności objętych tą czynnością umożliwiającą mu należytą obronę swoich praw.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym będzie przeprowadzenie postępowania zgodnie z regułami zawartymi w treści art. 7, 77 i 80 k.p.a. z uwzględnieniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a w przypadku zamieszkania strony poza granicami kraju dopełnienie obowiązków wynikających z treści art. 40 § 5 w zw. z art. 40 § 4 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego winny ustalić, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji budynku wskazanego przez skarżącego kasacyjnie, a jeżeli nie ma takich podstaw to wskazać w uzasadnieniu orzeczenia powody takiego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.