Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1645/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 957/12 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 10 maja 2012 r. nr 15/2012 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 957/12, po rozpatrzeniu skargi G.K. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 maja 2012 r. nr 15/2012 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wnioskodawca pełni służbę w Policji od dnia 20 maja 1996 r. Na podstawie decyzji z dnia 6 września 1999 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 29 września 2007 r. zawarł związek małżeński. Żona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w [...] o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 16,54 m2. W związku z tym Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r. nr 11/2012 cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem zawarcia związku małżeńskiego (29 września 2007 r.). Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. nr 8/2012 utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 11 stycznia 2012 r. Od tej decyzji nie została wniesiona skarga.

W związku z urodzeniem się córki i zwiększeniem się do 3 ilości przysługujących G.K. norm zaludnienia, wnioskiem z dnia 13 marca 2012 r. wystąpił on o ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz ustalenia jego wysokości. Po rozpatrzeniu tego wniosku Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 23 marca 2012 r. nr 134/2012 odmówił skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę wydania decyzji organ I instancji przyjął przepis § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918, ze zm.), dalej zwanego rozporządzeniem.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem G.K. wniósł odwołanie do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. W ocenie skarżącego spełnia on warunki do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odwołujący się powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Stwierdził, że ilość i wielkość norm zaludnienia, przysługujących policjantom i członkom ich rodzin reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884, ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.). Tym samym przysługuje mu lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 3 normom zaludnienia (czyli od 21 do 30 m2 powierzchni mieszkalnej). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować, co do zasady, jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu mieszkalnego jest obecnie niezgodna z przysługującymi G.K. trzema normami zaludnienia, ale nie ma to żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ uznał za nietrafne zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który w swej treści jest jasny i oczywisty. Bezsporne jest, że G.K. posiada lokal mieszkalny. Powołany przepis natomiast nie zawiera odniesienia, z którego wynikałaby konieczność rozpatrywania, czy lokal spełnia przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Rozwiązanie takie jest racjonalne z punktu widzenia celu, jaki ma realizować równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jest nim pokrycie kosztów wynajmu lokalu (lub używanie cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy) przez otrzymującego ten równoważnik policjanta. Celem, jaki ma spełnić to świadczenie, nie jest natomiast uzyskanie rekompensaty za zamieszkiwanie w lokalu o powierzchni mniejszej od przysługujących norm. W ocenie organu odwoławczego zarówno wykładnia gramatyczna, jak i celowościowa przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje w przypadku posiadania przez policjanta lokalu, nawet jeżeli nie spełnia on przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Poparciem dla takiej argumentacji jest zdaniem organu II instancji § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przedmiotowy równoważnik przysługuje m.in. w przypadku gdy funkcjonariusz nie posiada spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Przepis ten nie zawiera odniesienia do przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Takie uregulowanie skutkuje m.in. tym, że posiadanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przez policjanta lub członka jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji wyklucza policjanta z kręgu uprawnionych do równoważnika za brak lokalu. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone przez stronę wyroki sądów administracyjnych dotyczą indywidualnych spraw i nie stanowią wykładni prawa. Orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianej sprawie nie jest jednolite, organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 715/06. Mając na uwadze powyższe Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył G.K..

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. Na poparcie zasadności postawionego zarzutu skarżący przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1014/09, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1396/08 oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09. W świetle przywołanej interpretacji przepisów przez Sądy skarżący uznał, że z uwagi na dziecko urodzone w dniu [...] 2010 r. i tym samym zwiększenie przysługujących mu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. norm zaludnienia tj. od 21 m2 do 30 m2, posiadany lokal nie spełnia przysługujących norm określonych w przepisach resortowych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto zwrócił uwagę, że skarżący posiada jeszcze dom i że łączna powierzchnia mieszkalna lokalu w [...] i domu w [...] (37 m2) przekracza powierzchnię przysługujących skarżącemu norm zaludnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 957/12 uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wyjaśnił, że uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 rozstrzygnęła wątpliwości w kwestii spornej w rozpoznawanej sprawie. Uchwała wprawdzie wydana została na bazie przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.), ale dotyczy tego samego przedmiotu, co rozpoznawany w niniejszej sprawie. W myśl tej uchwały równoważnik pieniężny przysługuje, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi, który (lub jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898, ze zm.). Sąd I instancji przywołał także treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08 (publ. LEX nr 536818), zgodnie z którym, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Sąd I instancji rozpoznający sprawę podzielił te stanowiska.

Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, że przepisy art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia istotnie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Jednak zdaniem Sądu orzekającego ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Sąd zauważył, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Istotne znaczenie w ocenie Sądu mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 powołanej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone (na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy) w drodze odrębnego rozporządzenia. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, wbrew stanowisku organów, nie tylko przydział lokalu (art. 88 i art. 90), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on charakter zastępczy w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, o wielkości co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Reasumując powyższe wywody Sąd doszedł do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia.

Sąd odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdził, że skoro organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez G.K. i jego rodzinę jest obecnie niezgodna z przysługującymi mu trzema normami zaludnienia, to decyzja w świetle wyżej wskazanych rozważań prawnych jest niezgodna z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności posiadania przez skarżącego domu, którego to powierzchnia mieszkalna po zsumowaniu z powierzchnią mieszkalną mieszkania spółdzielczego przekracza powierzchnię przysługującą skarżącemu z norm zaludnienia wynikających z wyżej powołanych przepisów, Sąd stwierdził, że jest to okoliczność nowa, nie rozważana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie może być również przedmiotem dodatkowych ustaleń faktycznych poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy nie rozważał przecież okoliczności, czy ten budynek nadaje się do zamieszkania, a w tym zakresie są wątpliwości, co podnosił skarżący.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi oraz ustalić, czy nieruchomość skarżącego i jego małżonki położona w [...] spełnia kryteria budynku nadającego się do zamieszkania, a w konsekwencji do zsumowania powierzchni mieszkalnej z posiadanym mieszkaniem spółdzielczym. Sąd uznał zatem, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Małopolski Komendant Wojewódzki Policji.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia, podczas gdy zdaniem organu sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego niezależnie od tego, czy spełnia on przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, uniemożliwia przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji, że wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 287, poz.1687, ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię. Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884, ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Podobnie w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada mieszkanie o powierzchni mniejszej od przysługującej, niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy jego prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego przyznanego w drodze decyzji).

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przepisu art. 92 ust.1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań powołanej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy. Wykładnia literalna art. 92 ust.1 ustawy o Policji powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Oznacza to, że zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, dotyczące norm zaludnienia.

Podsumowując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to Policjantowi nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.

Jakkolwiek początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne orzecznictwo w tego rodzaju sprawach, to jednak w chwili obecnej za jednolity i dominujący należy uznać ten kierunek orzeczniczy, który Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08, a następnie potwierdził w wyrokach m.in.: z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1806/06, z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 998/08, z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1123/08, z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1973/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2130/10 i z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/11 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że posiadania przez funkcjonariusza mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99 i z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98, pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie (a także organów orzekających w rozpatrywanej sprawie), że równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.