Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3172/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2455/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2455/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą

w [...] (dalej określanej jako Skarżąca) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako GINB) z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] "oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Pismem z dnia 29 sierpnia 2007 r., które wpłynęło do Prezydenta m.st. Warszawy dnia [...] sierpnia 2007 r., Skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru zamontowania na dachu pawilonu handlowego "[...]" przy ul. [...] w [...] urządzenia reklamowego – ekranu ledowego o stałej częstotliwości zmian informacji reklamowej. W załączonym projekcie budowlanym z lipca 2007 r. dotyczącym "Konstrukcji nośnej pod kaseton diodowy i znak graficzny <<[...] >> ul. [...] w [...]" przewidziano kaseton diodowy urządzenia o rozmiarach 11,30 x 7,30 m oraz umieszczenie znaku graficznego z logo "[...]" pod kasetonem o rozmiarach 11,30 x 2,00 m. Według projektu bezpieczne postawienie urządzenia wymaga wykorzystania istniejącego rusztu stalowego opartego na 4 słupach nośnych szkieletu budynku, na którym należy ustawić zespół dwóch belek nośnych połączonych sztywnymi ramami poziomymi. Na tak przygotowanej ramie nośnej planowano ustawienie słupków z dwuspornikowym ryglem pod oparcie konstrukcji wsporczej pod kaseton diodowy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej wezwał Skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia o jednoznaczną opinię projektanta, że zamontowanie konstrukcji urządzenia reklamowego na dachu nie spowoduje uszkodzenia budynku, a także o informacje dotyczące poboru mocy i zabezpieczenia odgromowego.

Skarżąca nie uzupełniła zgłoszenia, wobec czego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2007 r. wniósł od niego sprzeciw. Skarżąca odmówiła przyjęcia przesyłki zawierającej tę decyzję (1 października 2007 r.).

W dniu 8 listopada 2007 r. pracownicy tego organu dokonali oględzin, w trakcie których stwierdzili, że wspomniane urządzenie reklamowe pomimo sprzeciwu zostało zamontowane i przekazali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej określanego jako PINB) wniosek w sprawie wszczęcia postępowania w jego przedmiocie, podnoszący względy związane z bezpieczeństwem oraz estetyką (jaskrawość).

Wniosek ten wpłynął w dniu 20 listopada 2007 r. do PINB, który decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał rozbiórkę urządzenia.

Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako MWINB), który uchylił ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. MWINB uznał, że organ ten wadliwie wszczął postępowanie, gdyż powinien rozważyć, czy montaż urządzenia był poprzedzony zgłoszeniem, wskazując na konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej

w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).

PINB w dniu 31 maja 2011 r. dokonał oględzin, w trakcie których ustalił, że urządzenie nadal jest użytkowane, i postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy wstrzymał roboty budowlane i nakazał Skarżącej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych.

Skarżąca złożyła od tego postanowienia zażalenie, wskutek którego MWINB uchylił je postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. MWINB zwrócił uwagę na możliwość wydania postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy.

Powołując się na ten przepis PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. zobowiązał Skarżącą do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

Skarżąca zaskarżyła także to postanowienie, a MWINB uchylił je postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając, że organ ten dokonał rozszerzającej wykładni art. 81c ust. 2 ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. PINB ponownie nałożył na Skarżącą obowiązek sporządzenia oceny technicznej, ale MWINB uwzględniając jej zażalenie uchylił to postanowienie (postanowieniem z dnia [...] września 2012 r.), przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tym razem po raz kolejny nakazując prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 ustawy.

PINB w dniu 18 lipca 2013 r. przeprowadził oględziny urządzenia i decyzją

z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] nakazał jego całkowity demontaż, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zaznaczył, że montażu urządzenia dokonano w warunkach samowoli budowlanej, i powołał się na pisma właściwych jednostek gminnych, w świetle których poważnie zagraża ono bezpieczeństwu w ruchu drogowym oraz narusza zasady ładu przestrzennego, powodując degradację estetyczną centrum miasta będącego przestrzenią o charakterze reprezentacyjnym.

Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie do MWINB, który decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił ją w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu zauważył, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia dotyczącego rozpatrywanego urządzenia i że decyzja wydana w tym przedmiocie została doręczona zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) i stała się ostateczna. Skonstatował, że negatywna ocena w zakresie wymogów ładu przestrzennego odnosi się do obiektów, a nie urządzeń reklamowych montowanych na takich obiektach oraz że oględziny przeprowadzone dnia 18 lipca 2013 r. nie potwierdziły, by urządzenie reklamowe zagrażało bezpieczeństwu i by zachodziły wątpliwości co do prawidłowości wykonania robót budowlanych. W konsekwencji jego zdaniem brak jest podstaw do nałożenia na Skarżącą obowiązków określonych art. 51 ustawy.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. PINB zwrócił się do GINB o rozważenie stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB stwierdził tę nieważność decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyraził pogląd, że organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie przyjęły, że Skarżąca w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołał się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, o którym mowa w tym przepisie, oznacza montaż takich urządzeń lub tablic w nowym miejscu, nie zaś budowę urządzenia budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 6 ustawy. W związku

z tym wskazał na rozmiary urządzenia reklamowego zamontowanego w niniejszej sprawie oraz na fakt, że zostało ono umieszczone na uprzednio przygotowanej konstrukcji, nie bezpośrednio na budynku. Jego zdaniem z okoliczności tych jednoznacznie wynika, że w sprawie doszło do budowy urządzenia reklamowego stanowiącego budowlę. W efekcie decyzja MWINB z dnia [...] maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ustawy, gdyż tryb określony w art. 50-51 ustawy w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Naruszenie to jest oczywiste

i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale GINB przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., zarzucając jej naruszenie m.in. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Podkreśliła, że GINB próbując udowodnić fakt rażącego naruszenia prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odwoływał się nie do jednoznacznej treści przepisów, lecz do złożonej wykładni prawa i tym samym ponownie rozpatrzył sprawę co do meritum zamiast skontrolować tę decyzję ostateczną pod kątem kwalifikowanych wad mogących uzasadniać stwierdzenie jej nieważności.

GINB w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, mającym na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym czy wydano ją z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przywołał orzecznictwo, według którego do tego rodzaju naruszenia prawa dochodzi, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą ze względu nie na błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tymczasem stwierdzenie nieważności

w niniejszej sprawie wymagało złożonego procesu wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, który budził wątpliwości interpretacyjne. Sąd uznał, że już z tej przyczyny nie wystąpiło rażące naruszenia prawa, zwłaszcza że GINB sięgnął do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w celu dokonania tej wykładni. Nie uzasadnia wszak stwierdzenia nieważności decyzji odmienna ocena stanu faktycznego sprawy i różnice pomiędzy orzecznictwem a interpretacją art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy przeprowadzoną przez organ w postępowaniu zwykłym. Wyklucza to bowiem wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów na daną sprawę kształtuje orzecznictwo sądowe.

Sąd skonkludował, że treść decyzji, której nieważność stwierdzono, nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy przez proste ich zestawienie ze sobą. Wytknął zarazem GINB, że nie wskazał, jakie skutki społeczno–gospodarcze ta decyzja wywołuje.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją, która ją poprzedzała, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

GINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 września 2017 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut określony jako procesowy, podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że GINB nie wykazał, iż decyzja MWINB z dnia [...] maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

w szczególności oczywistości naruszenia prawa i skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez tę decyzję.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji, konstatując, że nie może się z nim zgodzić. Stwierdził, że ze względu na wymiary spornego urządzenia reklamowego, jego masę i zamontowanie go na dachu na uprzednio wzniesionej konstrukcji nie ulega wątpliwości, iż jego wykonanie nie stanowiło jego instalowania w rozumianym art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy

i nie było w myśl tego przepisu zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten nie wymaga zatem złożonej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, nie budzi też wątpliwości interpretacyjnych pozwalających na jego odczytanie w różny sposób. Rozwijając tę myśl pełnomocnik przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy nie dotyczy robót budowlanych będących budową w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 6 ustawy, wznoszeniem nowego obiektu budowlanego. Chodzi w nim bowiem o roboty wykonane na istniejących obiektach budowlanych służących za nośnik dla instalacji urządzeń reklamowych. Jeżeli więc zamierzenie budowlane – jak w niniejszej sprawie – polega na wykonaniu tego rodzaju nośnika i umieszczeniu na nim urządzenia reklamowego, to wymaga pozwolenia na budowę.

Pełnomocnik stwierdził nadto, że w zaskarżonej decyzji przywołano wspomniane orzecznictwo jedynie celem wzmocnienia prezentowanego w niej stanowiska, nie zaś aby wyeksponować niejednoznaczność stosowanych przepisów

i różne sposoby ich wykładni. Odwołał się do judykatury wskazującej cechy rażącego naruszenia prawa i podniósł, że rozstrzygnięcie podjęte decyzją, której nieważność stwierdzono, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Jego zdaniem wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji GINB zwrócił uwagę na społeczno-gospodarcze skutki tej decyzji sprowadzające się do sięgnięcia po tryb naprawczy w stosunku do samowoli budowlanej, które nie daje się pogodzić

z porządkiem prawnym.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym,

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik wyraził pogląd, że sam fakt, iż GINB opiera swoją argumentację na uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych dotyczących interpretacji pewnego pojęcia, świadczy

o problemach z jego wykładnią, które wykluczają stwierdzenie nieważności decyzji

z powodu rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zawiera ona tylko jeden zarzut, który wbrew sposobowi, w jaki go oznaczono, ma charakter nie procesowy, lecz materialnoprawny. Odniesiony został bowiem do przepisów określających przesłanki rozstrzygnięć, nie zaś reguły postępowania,

w których te rozstrzygnięcia są podejmowane. Są to więc przepisy prawa materialnego stosowane przez organy administracji publicznej, a następnie przez sądy administracyjne dokonujące kontroli działalności tych organów. Niemniej rozpatrywany zarzut precyzyjnie i przede wszystkim trafnie wyodrębnia istotę stanowiska Sądu pierwszej instancji i zarazem wskazuje na błąd, który spowodował, że stanowisko to jest nieprawidłowe i musi być uznane za naruszenie przepisów objętych zarzutem, zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji zakwestionował pogląd GINB, że ta przyczyna stwierdzenia nieważności zachodzi

w stosunku do decyzji MWINB z dnia [...] maja 2014 r., którą uchylono decyzję PINB nakładającą na Skarżącą obowiązek demontażu urządzenia reklamowego i umorzono postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Sąd uchylił przy tym zarówno zaskarżoną decyzję GINB, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak można wnosić, mając na myśli decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2016 r., którą stwierdzono nieważność. Zaskarżona decyzja została wszak wydana przez GINB wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej przywołaną decyzją tego organu, nie zaś rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Bezsprzecznie jednak Sąd nie zgodził się z GINB co do oceny stopnia naruszenia prawa przez MWINB, podkreślając w pierwszej kolejności, że nie mógł on być rażący, skoro jego ustalenie wymagało wykładni i odwołania się do orzecznictwa. Tezę taką jeszcze mocniej postawił pełnomocnik Skarżącej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc, że konieczność sięgnięcia do orzeczeń sądów dowodzi problemów interpretacyjnych i tym samym wyklucza oczywistość pojęć zawartych w przepisach, które nie mogą być przez to naruszone w sposób rażący.

Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że oczywistość naruszenia prawa rzeczywiście postrzegana jest jako wyznacznik czy cecha tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Jednolicie wskazuje się w omawianym zakresie w orzecznictwie sytuacje, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, będące wynikiem ewidentnego naruszenia normy niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, co oznacza, że nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa w przypadkach, gdy przepis może być odmiennie wykładany, choćby nawet wykładnia przyjęta przez organ była mniej przekonująca lub wręcz okazała się błędna (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1309/17, LEX nr 2453510). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym odrzuca jednak koncepcję, która z góry zakłada, że sama potrzeba dokonania wykładni

w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zastosowanego w tej decyzji przepisu prawa materialnego nie pozwala wyeliminować tej decyzji z obrotu jako rażąco naruszającej prawo. Otóż wykładnia przepisu, polegająca na ustaleniu znaczenia zawartej w nim normy prawnej, stanowi element każdego procesu stosowania prawa i zawsze powinna poprzedzać odniesienie tak wyinterpretowanej normy prawnej do okoliczności rozstrzyganego stanu faktycznego. Z tej przyczyny również orzecznictwo, w którym taką wykładnię przeprowadzono, nie może być powoływane jako argument przemawiający każdorazowo przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nierzadko jest ono przecież rezultatem nie tyle trudności w wykładni danego przepisu, ile tego, że przepis ten znajduje częste zastosowanie w praktyce, szczególnie wtedy, gdy w orzecznictwie nie wyodrębniły się odmienne stanowiska lub nie eksponuje się nadmiernych trudności interpretacyjnych. Skądinąd na okoliczność tę zwracał uwagę pełnomocnik GINB

w skardze kasacyjnej, podkreślając, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, który jego zdaniem został rażąco naruszony przez MWINB, nie budzi wątpliwości i jest jednolicie wykładany w orzecznictwie, powołanym przez niego jedynie celem wzmocnienia tego spostrzeżenia, wsparcia go przykładami konkretnych wyroków. Wreszcie nie można tracić z pola widzenia, że w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mowa o rażącym naruszeniu prawa, nie zaś o rażąco błędnej wykładni. Analizowana przesłanka stwierdzenia nieważności nie ogranicza się zatem do tego pierwszego etapu stosowania prawa, nie koncentrując się na poprawności logicznej interpretacji przepisu dokonanej niejako abstrakcyjnie, w oderwaniu o stanu faktycznego konkretnej sprawy. Przeciwnie, wymaga ona uwzględnienia realiów tej sprawy, które w procesie subsumpcji przyporządkowuje się hipotezie przepisu poddanego wcześniej wykładni. Decyzja kontrolowana w trakcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności stanowi wszak akt stosowania prawa polegający na konkretyzacji jego norm

w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, która została tą decyzją załatwiona. Zastosowanie tego samego przepisu, które może budzić wątpliwości w określonej sprawie, w innym stanie faktycznym może przecież być oczywiste. Innymi słowy, ocena, czy zachodzi rażące naruszenie prawa, musi być dokonywana indywidualnie, na gruncie danej sprawy administracyjnej.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji poprzestał na odwołaniu się do orzecznictwa dotyczącego rażącego naruszenia prawa i całkowicie pominął aspekty faktyczne sprawy, w szczególności rodzaj urządzenia reklamowego będącego przedmiotem interwencji organów nadzoru budowlanego, sposób, w jaki je ustawiono, oraz wcześniejszy przebieg postępowania. Podzielić zaś wypada przekonanie GINB, że aspekty te przesądzają, iż decyzja MWINB z dnia [...] maja 2014 r. została wydana

z rażącym naruszeniem prawa.

W tym kontekście trzeba zgodzić się z GINB, że z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy jednoznacznie wynika, iż sporne urządzenie reklamowe wymagało pozwolenia na budowę, co potwierdza jednolite orzecznictwo. Przepisem tym zwolniono z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Odpowiedź na pytanie, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, zależy od jego wielkości, cech konstrukcyjnych oraz zakresu robót budowlanych koniecznych do jego montażu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1034/09, LEX nr 597106). Bezsprzecznie z tego względu jej udzielenie w niektórych przypadkach nie jest zadaniem łatwym. Urządzenie reklamowe wzniesione w niniejszej sprawie z pewnością jednak do takich przypadków nie należy. Trafnie GINB zwrócił uwagę na jego znaczne rozmiary, dużą masę i montaż nie bezpośrednio na budynku, ale na specjalnie wzniesionej w tym celu konstrukcji posadowionej na jego dachu. Te cechy przesądzają, że urządzenie to jest budowlą

w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, a jego ustawienie – robotami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 6 ustawy, wymagającymi pozwolenia na budowę. Instalowanie urządzeń reklamowych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy zwolnione od obowiązku uzyskania tego pozwolenia, nie może polegać na wykonaniu nowego obiektu budowlanego i sprowadza się do prac związanych z obiektem już istniejącym,

tj. przymocowania do tego obiektu urządzenia reklamowego. Wówczas obiekt ten służy za nośnik dla urządzenia. Zamierzenie budowlane, na które składa się zarówno wykonanie takiego nośnika, jak i osadzenie na nim urządzenia reklamowego nie może zatem być uznane za instalowanie tego urządzenia. Wykładnia ta, co zasadnie odnotował GINB, jest jednomyślnie przyjmowana w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi żadnych wątpliwości (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3037/14, LEX nr 2167541 oraz z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 724/13, LEX nr 1598451 – tym ostatnim wyrokiem oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 564/12, LEX nr 1248827, w którego uzasadnieniu wyliczono przykłady licznych wcześniejszych wyroków reprezentujących tę linię orzeczniczą). Nie pozostawia ona pola do wyciągnięcia odmiennych konkluzji, które stałyby się przyczyną do jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał jakiejkolwiek kwalifikacji urządzenia reklamowego, w stosunku do którego prowadzono postępowanie w niniejszej sprawie. Przeszedł do porządku na tym, że już w projekcie budowlanym określono je jako konstrukcję nośną pod kaseton diodowy i znak graficzny, chociaż sama ta nazwa wskazuje, iż roboty budowlane zmierzające do jego ustawienia nie polegają na instalowaniu urządzenia reklamowego, a ich przedmiotem nie jest samo urządzenie, ale cała struktura, w której urządzenie czy urządzenia reklamowe są jedynie elementem, i to wymagającym mniejszego nakładu pracy i środków niż wykonanie pozostałej części.

Sąd nie dostrzegł również, że projekt ten był załączony do zgłoszenia dokonanego przez Spółkę, w stosunku do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej skutecznie wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] września 2007 r. Fakt, że urządzenie to wzniesiono mimo sprzeciwu, stanowi zaś podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] maja 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy tzw. postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy, a w przepisach tych mowa w szczególności o wzniesieniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1) oraz pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 49b ust. 1). Sąd nie mógł więc uchylić się od zbadania tego, na jakiej podstawie wykonano urządzenie budowlane oraz uwzględnienia, że w sprawie zachodziła sytuacja przewidziana w art. 49b ust. 1 ustawy, wykluczająca zastosowanie art. 50-51 ustawy. W efekcie przeoczył błąd leżący u podstaw działania MWINB w trakcie całego postępowania przed tym organem, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., której nieważność GINB zasadnie stwierdził. MWINB prowadził przecież postępowanie w taki sposób, który przez wiele lat uniemożliwiał podjęcie w rozsądnym terminie odpowiednich środków nadzorczych wobec samowolnie wzniesionego urządzenia reklamowego. Najpierw z niezrozumiałych wręcz powodów decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił decyzję orzekającą taki środek po raz pierwszy, nakazując organowi pierwszej instancji rozważenie, czy montaż urządzenia był poprzedzony zgłoszeniem,

i bezpodstawnie ukierunkowując postępowanie poprzez zobowiązanie do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 50 - 51 ustawy. Następnie uchylał wielokrotnie kolejne postanowienia tego organu nakładające na Skarżącą stosowne obowiązki, formułując wytyczne co do dalszego postępowania, które wzajemnie się wykluczały. Wreszcie w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. uznał, że Skarżąca te obowiązki wykonała,

i uchylając decyzję, w której wyrażono odmienne stanowisko, umorzył postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, całkowicie ignorując argumenty podniesione

w tej decyzji odwołujące się do względów estetyki, ładu przestrzennego

i bezpieczeństwa. W konsekwencji nieważność decyzji z dnia [...] maja 2014 r. należało stwierdzić także z uwagi na jej następstwa, których niepodobna akceptować

w praworządnym państwie.

W takim stanie rzeczy zachodzą podstawy do zastosowania w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jak dowiedziono wyżej, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uchylił zaskarżoną decyzję GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności wraz z decyzją, która ją poprzedzała. Nie było bowiem żadnych podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ niewątpliwie należało stwierdzić nieważność decyzji MWINB.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę tę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.