Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1186/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 176, art. 184, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. d), art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 520/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1186/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę spółki A. SA w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił spółce B. sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku centrum handlowo - usługowego z częścią biurową i hotelem wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami infrastruktury technicznej, drogami dojazdowymi i parkingami" na działkach nr [...], obr. [...] K., przy ul R. w K.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego postępowanie przeprowadzone zostało w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powołano się na uzyskanie wymaganych uzgodnień oraz opinii organów i jednostek w zakresie wymaganym art. 53 ust. 4 ww. ustawy (Zarządu Dróg i Komunikacji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - postanowienie z dnia [...] października 2004 r.; Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie komunikacji - opinia z dnia 11 października 2004 r.; Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w odniesieniu do obszaru objętego ochroną konserwatorską z uwagi na nadzór archeologiczny - opinia z dnia 6 października 2004 r.) oraz uzyskano uchwałę Rady Dzielnicy VI Nr XXV/192/2004 z dnia 27 października 2004 r. i opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 22 października 2004 r.

W uzasadnieniu wskazano też, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne wraz ze sporządzonym raportem oddziaływania na środowisko zostało pozytywnie uzgodnione w zakresie ochrony środowiska przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie postanowieniem z dnia 14 października 2004 r. oraz przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa.

W odwołaniu od ww. decyzji spółka B. SA w K. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzuty:

1/ wydania decyzji z naruszeniem zasady respektowania przez wszystkie organy administracji publicznej, jak również organy sądowe, stanów prawnych wynikających z wydawanych przez te organy i sądy prawomocnych (ostatecznych) rozstrzygnięć, ponieważ ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie respektowało faktu ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomości objętej wnioskiem inwestora i stąd takie działanie naruszało art. 365 § 1 k.p.c. oraz art. 6 k.p.a.;

2/ naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że pomimo podniesienia przez stronę powyższej argumentacji, organ nie odniósł się do niej w treści rozstrzygnięcia;

3/ zaniechania przeprowadzenia pełnych i niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, poprzez nieustalenie istnienia służebności drogi koniecznej na terenie objętym wnioskiem;

4/ naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niedopełnienie szeregu czynności procesowych, w tym niezawiadomienie strony o wystąpieniu do innych organów opiniujących i uzgadniających, co naruszyło regulację art. 106 § 2 k.p.a.

W dalszej części odwołania spółka zarzuciła organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 1 i art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie orzeczenia naruszającego określony tymi przepisami obowiązek uwzględniania szeregu wymogów z zakresu kształtowania ładu przestrzennego (naruszenie walorów ekonomicznych przestrzeni, naruszenie kwestii ochrony zieleni, naruszenie interesu publicznego, spowodowanie paraliżu komunikacyjnego w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji).

W ocenie spółki w sprawie wadliwie zastosowano również art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy, które prowadzą do zniweczenia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na jej rzecz, czyli w konsekwencji do naruszenia regulacji Kodeksu cywilnego.

Organ naruszył również art. 61 ust. 1 ustawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy z przekroczeniem współczynników intensywności zabudowy obowiązujących na terenie objętym wnioskiem inwestora, naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz poprzez chybione ustalenie, iż planowana inwestycja wielkopowierzchniowa jest kontynuacją istniejącej zabudowy co do jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych.

Uchylając w dniu [...] lutego 2005 r. decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło m.in., że w sprawie nieprawidłowo sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną. Obszar analizy wyznaczono w sposób dowolny i z naruszeniem regulacji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienia w tym zakresie nie pozwoliły organowi II instancji na ocenę samej analizy, gdyż nie wiadomo ostatecznie, jaka zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. Spowodowało to również, że wadliwie wyznaczono linię zabudowy na działce objętej wnioskiem, zastrzeżenia budziło także ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz innych parametrów projektowanego budynku.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że prowadząc postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko organ I instancji nie dopełnił obowiązku zapewnienia stronom postępowania głównego czynnego w nim udziału. Strony postępowania nie zostały zawiadomione o wystąpieniu do właściwego organu - Starosty Powiatowego, a stanowisko tego organu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie nie zostało stronom doręczone. Ponadto postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie zostało w terminie zaskarżone zażaleniem spółki A. i do chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie posiadał on żadnych wiadomości o ewentualnym rozstrzygnięciu wydanym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Brak uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu z zakresu oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko uniemożliwiał organowi I instancji prawidłowe rozstrzygnięcie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się bowiem podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło również, że niektóre uzgodnienia w tej sprawie nie dochowują wymogów określonych w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności brak jest w nich wskazania stron biorących udział w owym postępowaniu, jak również, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zasługują na uwzględnienie argumenty o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienie w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu. Zasadny jest też zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu.

Ustosunkowując się jednak do zarzutu naruszenia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz spółki Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. W wydanej decyzji zawarty został warunek, zgodnie z którym realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej. Podniesiono, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia przesądzenia ostatecznego kształtu architektonicznego planowanej inwestycji, ani też ostateczne posadowienie inwestycji w terenie.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła spółka A. SA w K., domagając się jej uchylenia w części obejmującej uzasadnienie.

W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 365 § 1 k.p.c., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w ten sposób, że organy nie uwzględniły wydania przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie i Sąd Okręgowy w Krakowie orzeczeń o ustanowieniu na rzecz skarżącej spółki służebności drogi koniecznej, przebiegającej przez teren objęty wnioskiem inwestora. Naruszono również art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że pominięto okoliczność wcześniejszego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę hotelu Piast z określonymi rozwiązaniami komunikacyjnymi. W ocenie spółki naruszony został także rozdział 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w związku z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, poprzez pominięcie wynikających z tych przepisów obowiązków w zakresie zapewnienia prawidłowego dojazdu na wypadek pożaru.

W ocenie skarżącej spółki organ odwoławczy naruszył również art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniesiono też, że naruszony został art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 pkt d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organy administracji nie uwzględniły prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o ustanowieniu na rzecz skarżącej spółki służebności drogi koniecznej. Wydana przez organ I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy mogłaby doprowadzić do zniesienia ograniczonego prawa rzeczowego. Samo naruszenie służebności nie nastąpiłoby wprawdzie w drodze wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale w pozwoleniu na budowę opartym o treść tej decyzji. Podniesiono, że projektowana inwestycja mogłaby doprowadzić do likwidacji działalności hotelarskiej prowadzonej przez skarżącą spółkę. Organ I instancji błędnie przyjął ponadto, że adekwatną działką sąsiednią, umożliwiającą wyznaczenie parametrów przyszłej inwestycji, jest działka, na której znajduje się "budynek Opla". W ocenie spółki za "działkę sąsiednią" nie można uznać działki znajdującej się po drugiej strony czteropasmowej ulicy Radzikowskiego. Może nią być tylko działka granicząca bezpośrednio z obszarem zamierzenia inwestycyjnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie błędów, uzasadniających jej uchylenie.

Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy niezbędnym było, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej planowanej inwestycji w zakresie określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz geometrii dachu (kątu nachylenia dachu, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych). Obowiązek ten wynika wprost z art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że obszar tej analizy wyznaczony został niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd podniósł, że część tekstowa sporządzonej analizy jest niepełna. W szczególności nie wiadomo, jak ustalono zawarte tam parametry przyszłej inwestycji, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, czy wskaźnik wielkości zabudowy dla usług. Analiza nie zawierała też wielu innych parametrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał również zastrzeżenia do prawidłowości sporządzenia projektu decyzji, który nosi tę samą datę, co sama decyzja. Nie dochowano także wymogu uzgodnienia projektu decyzji z niektórymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto decyzję I-instancyjną wydano, choć od uzgadniającego ją postanowienia organu inspekcji sanitarnej wniesiono zażalenie, które zostało rozpatrzone dopiero po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie zgodził się z poglądem skarżącej spółki, że działka sąsiednia pozwalająca na wyznaczenie parametrów projektowanej inwestycji, to tylko działka bezpośrednio sąsiadująca z obszarem inwestycji. Poprzez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia istniejącej służebności drogi koniecznej na obszarze zamierzenia inwestycyjnego, Sąd wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest ani promesą pozwolenia na budowę, ani nie ingeruje w prawa do terenu. W żadnym zakresie decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może ograniczyć czy znieść istniejącą służebność. W postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę inwestor musi oświadczyć, że posiada prawo dysponowania terenem inwestycji, co oznacza, że powinien posiadać takie uprawnienia, które pozwolą mu na realizację danej inwestycji. Takie prawo lub prawa nigdy nie mogą wynikać z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Również pozwolenie na budowę nie tworzy prawa do terenu. Gdyby więc inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do terenu inwestycji nie posiadając go w rzeczywistości lub posiadając je w zakresie niewystarczającym do realizacji inwestycji, wówczas nie tylko naraża się na odpowiedzialność karną za złożenie fałszywego oświadczenia, ale w każdej chwili osoba, której prawo byłoby w ten sposób naruszone, mogłaby domagać się zaniechania jego naruszeń, czyli wstrzymania budowy. Brak prawa do terenu budowy mógłby skutkować wszczęciem postępowania nadzwyczajnego mającego na celu wyeliminowanie już udzielonego pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana niezależnie od dysponowania przez daną osobę prawem do terenu budowy. Dopuszczalnym jest nawet ustalenie warunków zabudowy na wniosek osoby trzeciej wbrew wiedzy lub woli właściciela terenu, co nie oznacza, że dysponując taką decyzją osoba ta będzie mogła bez przeszkód uzyskać pozwolenie na budowę. Nie byłoby więc przeszkód, by ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nawet wówczas, gdyby cały teren tej inwestycji był własnością skarżącej spółki. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę tylko w zakresie ustalonych tą decyzją parametrów. Kwestie prawa do terenu inwestycji w ogóle nie są przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Za nietrafne Sąd I instancji uznał także zarzuty skargi, jakoby przy wydawaniu decyzji I-instancyjnej nie dochowano wymogów wynikających z przepisów dotyczących warunków zaopatrzenia przeciwpożarowego oraz dróg pożarowych. Warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych są stosowane dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. To projekt budowlany winien uwzględniać te warunki, tak jak i inne warunki dotyczące bezpieczeństwa danej inwestycji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2007 r. skargę kasacyjną złożyła spółka A. SA w K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.):

1/ naruszenie prawa materialnego:

a) art. 365 § 1 k.p.c. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie faktu wydania przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy oraz Sąd Okręgowy w Krakowie postanowień o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz skarżącej spółki, przebiegającej przez działki objęte wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy oraz wynikającego z tego przepisu związania organów administracyjnych prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych; niezastosowanie wymienionych przepisów skutkuje naruszeniem zasady praworządności oraz uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi zawierać warunku sygnalizowanego przez organ II instancji, że inwestycja musi "uwzględnić zakres i treść istniejącej i wynikającej z orzeczeń sądu powszechnego służebności drogi koniecznej", chyba że uprawniony wyrazi zgodę na zmianę lub zaakceptuje satysfakcjonującą go propozycję inwestora;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

c) art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie w swojej ocenie wydanej we wcześniejszym okresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku hotelu Piast wraz z ustalonymi w tej decyzji - jedynymi możliwymi - rozwiązaniami komunikacyjnymi;

d) art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wskazania, w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomość będącą we władaniu skarżącej spółki;

2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze, w szczególności:

a) pominięcie faktu wcześniejszego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy hotelu Piast wraz z rozwiązaniami komunikacyjnymi (art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

b) niewyjaśnienie wewnętrznej sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskazania z jednej strony, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu innych osób do drogi publicznej, z drugiej zaś strony niewystarczającego ograniczenia szerokości elewacji frontowej;

c) niewystarczające określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności skarżącej spółki, brak ustalenia w zakresie jakich elementów występują sprzeczne interesy stron, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie analizy tych interesów oraz brak wskazania, jakie racje przemawiają za wyborem interesów jednej ze stron postępowania (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku z dnia 13 sierpnia 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że szereg zawartych w nim twierdzeń jest słusznych. Już na etapie wniesienia skargi do Sądu I instancji strona nie kwestionowała zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz większości ustaleń organu odwoławczego. W tej sytuacji dalsze uwagi skarżącej spółki ograniczą się jedynie do tej części uzasadnienia, która w jej ocenie zawiera błędne poglądy.

Przede wszystkim Wojewódzki Sad Administracyjny błędnie przyjął, iż fakt ustanowienia przez sąd powszechny szlaku służebnego i istnienia drogi na nieruchomości objętej wnioskiem, nie ma żadnego znaczenia na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem droga konieczna ustanowiona przez sąd powszechny jest jedynym możliwym dojazdem do nieruchomości, na której skarżąca spółka prowadzi 5-gwiazdkowy hotel. Dlatego niezwykle istotna jest okoliczność, iż nie jest możliwe wybudowanie obiektu wielkopowierzchniowego o gabarytach wskazanych we wniosku bez zabudowania szlaku służebnego.

Za nieprawidłowe autor skargi kasacyjnej uznał również ustalenie pojęcia działki sąsiedniej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie organ winien przede wszystkim określić działkę (bądź działki), które odpowiadają kryterium działki sąsiedniej, następnie ustalić funkcję zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, by wreszcie ustalić, czy określona we wniosku inwestycja gwarantuje kontynuację tej funkcji. Warunki te nie zostały spełnione. Trudno bowiem przyjąć, by w sytuacji, gdy graniczące z terenem inwestycji działki są zabudowane domami jednorodzinnymi oraz hotelem, kontynuacją może być obiekt wiekopowierzchniowy. Autor skargi kasacyjnej stanął przy tym na stanowisku, że działką sąsiednią może być wyłącznie działka granicząca bezpośrednio z działkami objętymi wnioskiem, a już z całą pewnością działka znajdująca się po tej samej stronie drogi. Podkreślił również, że istniejącą linię zabudowy tworzy wyłącznie działka, na której znajduje się budynek hotelu Piast. Z tej przyczyny hotel nie stanowi wyjątku w istniejącej linii zabudowy, co stanowiłoby ewentualne uzasadnienie odniesienia się do innych budynków, co miało miejsce w sprawie.

Kasator dodał również, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić jednoznaczne rozróżnienie pomiędzy ustaleniem pojęcia działki sąsiedniej (i która działka spełnia te kryteria), a wynikami analizy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Rozróżnienia tego brak w decyzji ustalającej warunki zabudowy, podlegającej ocenie Sądu I instancji. Wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej nie mogą ponadto prowadzić do wniosków sprzecznych z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, nie wypowiedzieli się, mimo obowiązku wynikającego z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomość będącą we władaniu skarżącej spółki.

Już na etapie warunków zabudowy wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę kwestie powinny zostać rozważone, gdyż decyzja w tym przedmiocie wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2008 r., będącym uzupełnieniem skargi kasacyjnej, spółka A. SA w K. podtrzymała argumenty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu handlowo-usługowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji, ustalająca warunki zabudowy, zawierała wady uniemożliwiające kontrolę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami regulującymi zagospodarowanie przestrzenne terenu inwestycji. Rozstrzygnięcie było zatem korzystne dla spółki składającej obecnie skargę kasacyjną, która zaznaczyła, iż nie zgadza się jedynie z częścią wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim postawione w skardze kasacyjnej zarzuty wymierzone są przeciwko poglądowi Sądu I instancji, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnienie służebności drogi koniecznej nie ma żadnego wpływu na treść tej decyzji. W ocenie skarżącej spółki już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy tę kwestię (służebności) rozstrzygnąć, bo jest to początek procesu inwestycyjnego, a decyzja w tym przedmiocie stanowi promesę udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie kwestii spornej służebności już na tym etapie stanowiłoby bowiem o urzeczywistnieniu zasady ochrony interesów osób trzecich, w tym przede wszystkim interesów skarżącej spółki, prowadzącej na sąsiednim terenie hotel.

W ocenie NSA pogląd wyrażony w wyroku Sądu I instancji jest w pełni uzasadniony. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uwzględnienia istniejących służebności nie może w żaden sposób naruszyć interesu prawnego podmiotu, któremu te ograniczone prawa rzeczowe przysługują. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, że nie bada się na tym etapie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także, że decyzja ta może zostać wydana na wniosek inwestora niebędącego właścicielem i nie wywołuje ona skutków w zakresie praw rzeczowych i obligacyjnych.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zobowiązany będzie do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podjęte zostaną stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Instrumentem ochrony interesów osób trzech w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (por. wyrok NSA z 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, nr 4).

Zaskarżonym wyrokiem, co istotne, oddalona została skarga na decyzję kasacyjną, uchylającą decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kontekście ustalenia zakresu ewentualnych naruszeń przepisów szczególnych, wskazanych zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i w zaskarżonym wyroku. Zobligowanym do zbadania domniemanych naruszeń i przeprowadzenia takich wyjaśnień jest organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podobnie jak organ II instancji, nie przesądził treści przyszłej decyzji. Wskazał jedynie na obowiązek wydania decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, jak to wyżej podniesiono, jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie może więc być mowy o naruszeniu art. 365 § 1 k.p.c., ani art. 7 Konstytucji RP. Jak już bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2009 r., II OSK 339/08, oddalającym skargę kasacyjną skarżącej spółki od wyroku Sądu I instancji oddalającego jej skargę w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, nikt nie kwestionuje ani nie podważa norm prawnych zawartych w tych przepisach. Przepis art. 7 Konstytucji RP ogranicza działanie organów do działania tylko "na podstawie i w granicach prawa", co w tym przypadku wyłącza możliwość kontrolowania na etapie ustalania warunków zabudowy, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy istnieją w tym zakresie jakieś ograniczenia wynikające np. z faktu ustanowienia służebności, gdyż to należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, wydających pozwolenie na budowę.

Ze wskazanych wyżej przyczyn za nieusprawiedliwiony należy uznać również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a informację tej treści zamieszcza się w decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za niezasadne uznać należy stanowisko strony, że działka sąsiednia, o jakiej mowa w tym przepisie, musi bezpośrednio graniczyć z terenem inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się na ten temat i obecnie jednolicie przyjmuje się, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007, II OSK 657/06, wyrok NSA z 23 kwietnia 2008, II OSK 467/07.

Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć zatem nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce.

Skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony, to przedwczesne obecnie są rozważania, którą działkę uznać należy za spełniającą kryterium dobrego sąsiedztwa.

Nie ma również znaczenia rozbieżność adresów działki sąsiedniej i działki do potencjalnego zainwestowania. Decydujący jest bowiem dostęp z tej samej drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (na trzy ustępy, z których pierwszy jeszcze na dwa punkty). W skardze kasacyjnej nie podano, którego z przepisów tego artykułu zarzut dotyczy. Po drugie - nie określono, czy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, czy niewłaściwie zastosował któryś z tych przepisów.

Podnieść również należy, że wskazując na naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można stawiać zarzutu, że nie określono, w jakim stopniu planowana inwestycja wpływać będzie na nieruchomość, na której posadowiony jest hotel skarżącej spółki. Przepis ten określa jedynie, w jakiej formie graficznej powinien zostać złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy – m.in. na mapie powinien zostać zakreślony obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Należy dodać, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nie wyeksponowanych wyraźnie w podstawach kasacyjnych, zarzutów dotyczących błędnego ustalenia linii zabudowy, gabarytów planowanego budynku, niewłaściwego usytuowania "działki sąsiedniej" i obszaru analizowanego, stwierdzić trzeba, że właśnie z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Błędne ustalenie obszaru analizowanego nie pozwoliło bowiem na określenie szczegółowych parametrów inwestycji. Sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. W konsekwencji ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami materialnymi, stwierdzić należy, iż jest to w rzeczywistości powielenie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z uzasadnienia tego zarzutu wywnioskować można, że strona wadliwość działania Sądu I instancji upatruje w tym, że nie odniósł się on do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze. Tymczasem literalne brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, że Sąd I instancji ma jedynie zawrzeć w uzasadnieniu zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił wszystkie zarzuty skargi. Nie jest jednak zobligowany, by odnieść się każdego z nich z osobna, nawiązując wprost do wskazanych w skardze przepisów. Sąd I instancji, oddalając skargę, uzasadnił w sposób wyczerpujący motywy takiego rozstrzygnięcia, wskazując i wyjaśniając obszernie, na jakiej podstawie oceny takiej dokonał. Wypełnił zatem wymagania stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.