Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2370/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: art. 1 pkt. 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Daria Sachanbińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14 w sprawie ze skarg I. S. i B. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżony wyrok w zaskarżonej części (punkt 2) i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz I. S. i B. W. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1766/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg I.S. i B.W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] oraz oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na pisemny wniosek rodziców: I. S. i B.W. (dalej jako skarżący), ich małoletni syn W.W. ur. [...] października 2012 r. - w dniu [...] listopada 2012 r. został umieszczony w Domu Dziecka Nr [...] w W. przy ul. [...]. Wniosek skarżących o umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej został złożony niezwłocznie po tym jak otrzymali oni wyniki badań potwierdzające wystąpienie u niego Zespołu Downa.

Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] małoletni W.W. został umieszczony w trybie natychmiastowym w instytucjonalnej pieczy zastępczej, na czas toczącego się z urzędu postępowania o pozbawienie skarżących władzy rodzicielskiej. To ostatnie postępowanie zostało następnie umorzone postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] z uwagi na zrzeczenie się przez małżonków W. praw do syna W.W. (sygn. akt [...]).

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie wszczął z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka W.W. w Domu Dziecka Nr [...] przy ul. [...] w W. od dnia [...] listopada 2012 r.

Pismami z dnia [...] listopada oraz z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wystąpili o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt syna w domu dziecka (dalej jako opłata), wskazując na zawiłość sprawy oraz emocje, jakie towarzyszyły im przy podejmowaniu decyzji o oddaniu dziecka. Ponadto wskazali, że nałożenie obowiązku zapłaty należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości ponad 7500,00 zł pozbawi ich czteroosobową rodzinę środków do życia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], skierowaną do [...], Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie – działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 6, ust. 7, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm. – zwanej dalej: "u.w.r.p.z."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej: "k.p.a."), § 6 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 1a i 2 uchwały z dnia 17 maja 2012 r. Nr XXXVI/915/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie określenia warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 4447 ze zm.) – 1) odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W.W. w pieczy zastępczej; oraz ustalił od małżonków W. solidarnie: 2) od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] marca 2013 r. opłatę za pobyt syna W.W. w Domu Dziecka nr [...] w W. w wysokości 6.536,35 zł miesięcznie wraz z odsetkami w przypadku opóźnienia w spłacie, 3) od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia faktycznego opuszczenia placówki nie dłużej jednak niż do osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości tj. do dnia [...] października 2030 r. opłatę za pobyt syna W.W. w uprzednio wymienionym Domu Dziecka w wysokości 7.630,20 zł miesięcznie.

Osobną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], skierowaną do B.W., Dyrektor [...] Centrum Pomocy Rodzinie orzekł tak samo, jak wyżej.

W wyniku złożonych przez skarżących odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] – w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchyliło w pkt 2 i pkt 3 decyzję organu I instancji nr [...] i w tym zakresie ustaliło od I.S. i B.W. solidarnie opłatę za pobyt ich syna W.W. w Domu Dziecka Nr [...] w W. w wysokości 7630,20 zł miesięcznie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję (vide postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r.).

Osobną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w pkt 2 i pkt 3 decyzję organu I instancji nr [...] i w tym zakresie ustaliło od I.S. i B.W. solidarnie opłatę za pobyt syna W.W. w Domu Dziecka Nr [...] w W. w wysokości 7630,20 zł miesięcznie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję (vide postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r.).

W uzasadnieniu obu opisanych wyżej decyzji SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. u.w.r.p.z. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wysokość tej opłaty nie jest ustalana w sposób dowolny lecz w konkretnym przypadku wyliczana jest w oparciu o wskazane przepisy. Opłatę tę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6). Według SKO podobnie, jak w przypadku rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej, ww. opłatę ponoszą także rodzice, którzy zrzekli się tej władzy rodzicielskiej. Organ wskazał, że wyjątkowo zasada ta nie dotyczy sytuacji, w której dziecko zostało pozostawione bezpośrednio po urodzeniu, o czym stanowi art. 193 ust. 7 ustawy. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem po urodzeniu syna w szpitalu małżonkowie W. zabrali go do domu i dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. oddali do państwowej placówki. Zrzeczenie się praw rodzicielskich przez małżonków W. nastąpiło zaś po upływie prawie trzech miesięcy od daty narodzin dziecka. A zatem nie można przyjąć, że dziecko zostało pozostawione w pieczy zastępczej "bezpośrednio po urodzeniu dziecka".

Zdaniem organu nie ma też podstaw do odstąpienia od ustalenia odpłatności rodziców za pobyt W.W. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w trybie art. 194 ust. 3 ww. ustawy. Z uwagi bowiem na wysokość dochodów rodziny W. nie ma zastosowania § 6 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...]. Przywołana uchwała określa, jako pozwalający na odstąpienie od ustalenia ww. opłaty, dochód na osobę w rodzinie – kwotę 456 zł, natomiast małżonkowie W. osiągają dochody w kwocie przekraczającej 13 000 zł netto miesięcznie (3297,30 zł netto na osobę w czteroosobowej rodzinie).

Jeśli chodzi o koszty utrzymania dziecka w opisanym wyżej domu dziecka – organ wskazał, że zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2013 r. w placówkach opiekuńczo - wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. 3566), średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Domu Dziecka Nr [...], przy ul. N. [...] w W. w 2013 r. wynoszą 7630,20 zł.

Odnosząc się do zarzutów obu odwołań - SKO uznało za zasadny zarzut braku podstaw prawnych do ustalenia przez organ I instancji opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej z mocą wsteczną, gdyż decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny i jako taka może działać jedynie od momentu jej wydania. Powyższe było przyczyną uchylenia pkt 2 i 3 obu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie opłaty od daty wydania decyzji.

Na obie decyzje SKO skarżący złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym I.S. złożyła skargę na decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], a B.W. na decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Skargi te zostały zarejestrowane pod sygn. akt I SA/Wa 1767/14 oraz I SA/Wa 1766/14 i postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Wa 1766/14. Zarzuty i uzasadnienie obu skarg małżonków W. były identyczne i wskazywały na:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r.p.z. poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w sytuacji gdy decyzja o której mowa w art. 194 ust. 1 ustawy jest decyzją ustalającą, zaś decyzja z art. 194 ust. 3 ustawy stanowi decyzję uznaniową, przy czym decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej winna być wydana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej,

2) art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt małoletniego W.W. w pieczy zastępczej po upływie roku od momentu umieszczenia dziecka w placówce, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisem decyzję o ustaleniu opłaty wydaje się przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej,

3) art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 maja 2012 r. nr XXXVI/915/2012 poprzez ustalenie opłaty za pobyt małoletniego W.W. w pieczy zastępczej, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż został on umieszczony w pieczy zastępczej bezpośrednio po urodzeniu, tj. w możliwie najkrótszym czasie od momentu potwierdzenia się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce.

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 8 k.p.a. poprzez zignorowanie istotnych dla sprawy okoliczności i tym samym nadwyrężenia zaufania do organu administracji poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego Wojciecha W. w pieczy zastępczej po upływie roku od momentu umieszczenia małoletniego w placówce, a nie stosownie do treści art. 194 ust 1 u.w.r.p.z. przed jego umieszczeniem w placówce,

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutu odwołującego się do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej po przekroczeniu terminu wskazanego w ustawie, zgodnie z którym decyzję administracyjną należy wydać przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej oraz poprzez całkowite pominięcie tego faktu w uzasadnieniu decyzji i niewskazanie stanowiska oraz oceny prawnej przez organ II instancji w tej materii, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem stanowi to obligatoryjny element decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie każdej zaskarżonej decyzji w części ustalającej opłatę za pobyt małoletniego W.W. w pieczy zastępczej w wysokości 7.630,20 zł miesięcznie oraz w zakresie odmowy odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt małoletniego w pieczy zastępczej i decyzji jej poprzedzającej w punktach 1 i 3; wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w całości; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], podniósł, że są one dotknięte nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ doszło do podwójnego orzekania w tym samym zakresie. Zarówno decyzja organu I i II instancji skierowana do skarżącej, jak i decyzja organu I i II instancji skierowana do skarżącego, orzekała o tym samym obowiązku uiszczania co miesiąc solidarnie przez oboje małżonków tej samej kwoty. W rezultacie w obrocie prawnym istniały dwie ostateczne decyzje SKO zobowiązujące oboje skarżących do ponoszenia co miesiąc określonych kosztów utrzymania dziecka. Każda z tych decyzji została doręczona każdemu z małżonków, i każda mogła stanowić tytuł wykonawczy w stosunku do obojga, a zatem w wyniku orzeczeń SKO z dnia [...] marca 2014 r. po stronie skarżących istniało zobowiązanie do solidarnej zapłaty ponad 15 000 zł miesięcznie. Natomiast ustalenie w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej należnej od rodziców opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej następuje w ramach rozpoznania jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której uregulowane zostają prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka.

Oddalając zaś skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest bezzasadna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r.p.z., Sąd stwierdził, że okoliczność, iż organ wydał jedną decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i jednocześnie w tej samej decyzji ustalił taką opłatę, nie wpływa na ocenę jej legalności. Rozstrzygnięcia te są niezależne, zostały zawarte w poszczególnych punktach decyzji, a każdy z tych punktów może być przedmiotem indywidualnego zaskarżenia. W sytuacji gdy przedmiotem badania organu w obu przypadkach jest stan finansowy rodziców dziecka oraz uchwała Rady Powiatu określająca warunki decyzji starosty brak jest podstaw do twierdzenia aby łączenie orzeczeń we wskazanym wyżej zakresie w jednej decyzji administracyjnej było niezgodne z prawem. Warunki zastosowania ulgi w opłacie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej określają przepisy uchwały właściwej rady powiatu zaś starosta może je zastosować bądź nie - gdyż uwzględnienie wniosku rodziców, nawet gdy spełniają oni kryteria z uchwały – jest fakultatywne. W kontrolowanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, i zresztą nie było to podnoszone w żadnej ze skarg jako zarzut, że dochód skarżących przekraczający 13 000 zł netto w żadnej mierze nie kwalifikuje ich do ulg, jakie w świetle przywołanej w decyzji uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXVI/915/2012 starosta (tu działający z upoważnienia prezydenta miasta na prawach powiatu dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie) mógłby zastosować. Sąd nie podzielił przy tym poglądu, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej winna być wydana dopiero po uprawomocnieniu się decyzji w przedmiocie odmowy odstąpienia od jej ustalenia.

Zdaniem Sądu nieuzasadnione jest także twierdzenie, że opłata może być ustalona tylko na przyszłość. Ustawodawca jednoznacznie wskazał w ustawie, że opłaty za pobyt dziecka rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w placówce, opłat tych rodzice nie ponoszą jedynie w sytuacji gdy pobyt dziecka w placówce jest krótszy niż 7 dni oraz rodzice dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu (art. 193 ust. 7 ustawy i § 7 uchwały). Sąd z urzędu, w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a. zwrócił na powyższe uwagę, choć ze względu na zasadę zakazu reformationis in peius (zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej) nie uznał za zasadne uchylenie zaskarżanej decyzji. W decyzji tej mianowicie SKO zweryfikowało decyzję organu I instancji na korzyść skarżących i ustaliło od nich solidarnie opłatę za pobyt dziecka w domu dziecka od daty tej decyzji, choć przepis zawarty w art. 193 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że ww. opłaty rodzice ponoszą "za pobyt dziecka" i "od dnia umieszczenia dziecka" w określonej placówce.

Wbrew temu co podnoszą skarżący, przepis art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. nie stanowi, że decyzję o ustaleniu opłaty wydaje się przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, lecz określa, że do wydania decyzji w tym zakresie jest uprawniony starosta właściwy wg miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w domu dziecka. W żadnym razie przepis ten nie stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w tego typu placówce należy ustalić zanim dziecko do niej trafi. Przepisy omawianej ustawy określają ogólne zasady odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w tym w przypadkach takich jak w niniejszej sprawie, jak i w szczególności w przypadkach nagłych. Nie do przyjęcia jest zatem argumentacja, że rodzice dziecka nie ponoszą odpłatności za jego pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jeżeli opłata nie zostanie ustalona (a tym bardziej ustalona ostatecznie) przed umieszczeniem dziecka w placówce. Nawet w kontrolowanej sprawie, choć nie dotyczyła ona zdarzenia nagłego, z przyczyn obiektywnych byłoby to niemożliwe. Koszty pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie mogą być bowiem określone przed skierowaniem dziecka w placówce gdyż dopiero rzeczywiste umieszczenie dziecka np. w konkretnym domu dziecka czy innej placówce, w której jest miejsce - skutkuje skonkretyzowaniem wysokości miesięcznych opłat za jego utrzymanie.

Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVI/915/2012 poprzez ustalenie opłaty za pobyt małoletniego W. W. w pieczy zastępczej, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż został on umieszczony w pieczy zastępczej bezpośrednio po urodzeniu. Wyczerpanie dyspozycji art. 193 ust. 7 ustawy wymaga aby dziecko zostało pozostawione przez rodziców "bezpośrednio po urodzeniu", a więc najwcześniej jak to było obiektywnie możliwe. Przesłanki tej nie spełnia termin, w jakim skarżący oddali syna do domu dziecka. Jak skarżący sami stwierdzili, ich dziecko nie zostało umieszczone w domu dziecka bezpośrednio po urodzeniu lecz bezpośrednio po "potwierdzeniu się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce" a przy tym 5 (pięć) tygodni po urodzeniu dziecka.

Sąd podniósł nadto, że faktu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej nie można utożsamiać z wyrażeniem zgody na przysposobienie w trybie art. 119 § 1 (art. 119¹) Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyż wyrażenie zgody jest oświadczeniem woli (czynnością prawną), a oddanie dziecka do domu dziecka jest czynnością faktyczną. Zresztą nie każde umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej wiąże się ze zrzeczeniem się praw rodzicielskich (wyrażeniem zgody na adopcję) czy ich odebraniem. Każdorazowo jednak koszty pobytu dziecka w pieczy zastępczej – ponoszą solidarnie rodzice dziecka. W konsekwencji należy przyjąć, że określony w art. 193 ust. 7 ustawy termin "bezpośrednio" nie może być utożsamiany z 6-tygodniowym określonym w art. 119² Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego terminem na wyrażenie zgody na przysposobienie dziecka.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie doszło też do naruszenia § 7 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy, który stanowi, że odstąpienie od ustalenia opłaty z urzędu następuje w przypadku: 1) interwencyjnego, trwającego nie dłużej niż 7 dni pobytu dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej na innej podstawie niż postanowienie sądu; 2) gdy dziecko zostało pozostawione bezpośrednio po urodzeniu na terenie m.st. Warszawy; 3) gdy organ wydający decyzję administracyjną jest w posiadaniu dokumentów zebranych podczas postępowania administracyjnego mającego na celu umorzenie w całości lub w części należności, które potwierdzają okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 lub ust. 2. Stan faktyczny sprawy nie wskazuje bowiem aby zaszły przesłanki któregokolwiek z enumeratywnie wymienionych przypadków.

Za częściowo zasadny uznano zarzut skargi co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty "po przekroczeniu terminu wskazanego w ustawie" ale okoliczność ta (brak szerokiego stanowiska w uzasadnieniu), jako nie mająca wpływu na wynik sprawy, nie stanowiła, zdaniem Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w części oddalającej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], I.S. i B.W. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnej wykładni art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r.p.z. polegającej na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej łącznie w jednym akcie, pomimo tego, iż decyzja o której mowa w art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. jest decyzją ustalającą, zaś decyzja z art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. stanowi decyzję uznaniową, która to może zostać wydana, dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnej wykładni art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z., polegającej na uznaniu, iż przepis ten nie reguluje terminu wydania decyzji, ustalającej opłatę za pobyt małoletniego dziecka w pieczy zastępczej, a jedynie przepis ten ma na celu wskazanie podmiotu, uprawnionego do wydania decyzji w tym przedmiocie,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnej wykładni art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 Uchwały nr XXXVI/915/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 maja 2012 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umieszczenie małoletniego dziecka w pieczy zastępczej niezwłocznie po potwierdzeniu się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce nie stanowi pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo iż decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania poprzez prowadzenie jednego postępowania administracyjnego oraz wydanie jednej decyzji administracyjnej, w dwóch różnych sprawach, opartych na różnych podstawach prawnych, a mianowicie w zakresie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - opartej na art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. oraz w zakresie odmowy odstąpienia od ustalania opłaty — opartej na art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z.,

2) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo iż decyzje zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj.: zasady legalności, określonej w art. 6 k.p.a., poprzez brak działania w granicach prawa, zasady praworządności określonej w art. 7 kpa - poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zaufania, wynikającej z art. 8 k.p.a. - poprzez zignorowanie istotnych dla sprawy okoliczności i tym samym nadwyrężenia zaufania do organu administracji, co zostało spowodowane wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego W.W. w pieczy zastępczej po upływie roku od momentu umieszczenia małoletniego w placówce, a nie stosownie do treści art. 194 ust 1 u.w.r.p.z. przed jego umieszczeniem w placówce;

3) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo iż obie decyzje nie zostały uzasadnione w zakresie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej po przekroczeniu terminu wskazanego w u.w.r.p.z., zgodnie z którym decyzję administracyjną należy wydać przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej oraz poprzez całkowite pominięcie tego faktu w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i niewskazania stanowiska oraz oceny prawnej przez organ II instancji w tej materii, w sytuacji gdy zgodnie z k.p.a., stanowi to obligatoryjny element decyzji administracyjnej.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w jego punkcie 2 (tj. dotyczącym oddalenia skargi na decyzję nr [...]) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stanowi art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm. – zwanej dalej: "u.w.r.p.z."), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast art. 194 ust. 3 ustawy dopuszcza - na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu - możliwość łagodzenia sytuacji rodziców zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty poprzez jej umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od jej ustalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazana wyżej decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty i w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Zatem obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że obie wskazane wyżej sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, ponieważ przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2171/16; z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 41/13; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty.

Kierując się powyższymi rozważaniami Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji, iż łączenie orzeczeń we wskazanym wyżej zakresie w jednej decyzji administracyjnej jest zgodne z prawem. W sytuacji gdy z uzasadnień decyzji organów orzekających w sprawie wynika, iż kwestia zastosowania ulgi w opłacie przez odstąpienie od ustalenia opłaty była rozważana przez Dyrektora [...] Centrum Pomocy Rodzinie – działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, jednakże podstaw do zastosowania takiej ulgi organ nie stwierdził, winien był w odrębnym postępowaniu wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Dopiero gdy decyzja ta stałaby się ostateczna, organ mógłby rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty. Odmienne postępowanie w tym zakresie czyniło zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.

Z uwagi na wskazane uchybienie procesowe Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki weźmie zatem pod uwagę powyższą wykładnię art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r.p.z.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.