Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1892/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 92 ust. 1 i 2, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 170/10 w sprawie ze skargi M. S. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 170/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. M. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Gliwice o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Gliwice w dniu [...] września 2005 r. Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekający o niezgodności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i z Konstytucją RP. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Gliwice decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] dokonał rejestracji należącego do skarżącego pojazdu i wydał kartę pojazdu [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta odmówiła zwrotu żądanej kwoty. Poinformowała stronę, że opłata w kwocie 500 zł była pobierana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które obowiązywało do 14 kwietnia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekł, że przepis § 1 tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W związku z wyrokiem zostały podjęte prace nad zmianą rozporządzenia. W nowej wysokości 75 zł opłata za kartę pojazdu obowiązuje od 15 kwietnia 2006 r. W ocenie organu, skoro Trybunał ustalił datę utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia na dzień 1 maja 2006 r., to do utraty mocy obowiązującej przepis ten był ważny i mógł stanowić podstawę pobierania opłaty. Opłaty pobrane na jego podstawie nie są nienależne i nie podlegają zwrotowi.

Pismem z [...] grudnia 2009 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta Gliwice do usunięcia naruszenia prawa i wypłaty żądanej kwoty.

W odpowiedzi pismem z [...] stycznia 2010 r. poinformowano skarżącego, że organ podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i odmawia zwrotu opłaty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] grudnia 2009 r. złożył M. S., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. oraz podniósł zarzuty i argumenty zawarte uprzednio we wniosku o zwrot opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając zarzuty skargi M. S., uchylił zaskarżony akt.

W pierwszej kolejności Sąd podniósł, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07 (publ. ONSAiWSA 2008/2/21) skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] grudnia 2009 r. należy zatem zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, co czyni dopuszczalną wniesioną na niego skargę. Obowiązek, o jakim mowa, nie dotyczy przy tym obowiązku zwrotu dochodzonej części opłaty przez organ, lecz obowiązku strony uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu.

Sąd wskazał, że w przypadku wystąpienia przez właściciela pojazdu już po jego zarejestrowaniu z żądaniem zwrotu opłaty w części niezasadnie pobranej, żądanie strony dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że podstawą do pobrania od skarżącego opłaty w wysokości 500 zł za kartę rejestrowanego pojazdu był przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., obowiązujący od 21 sierpnia 2003 r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia był niezgodny z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym. Sąd wywiódł, że skoro od daty uchwalenia przedmiotowego rozporządzenia nie uległ zmianie stan prawny kreowany przepisami ustawy i Konstytucji, to należy uznać, że niezgodność stwierdzona przez Trybunał miała miejsce począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego.

Sąd powołał się na motywy wyroku Trybunału i wskazał, że przepis rozporządzenia wykonawczego, ustalający wysokość opłaty za kartę w wysokości 500 zł został wydany z naruszeniem upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym a konsekwencji z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten, ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, kreuje nową daninę publiczną o charakterze podatkowym. Nałożenie takiej daniny w drodze aktu wykonawczego narusza przepis art. 217 Konstytucji. Orzekając o niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją Trybunał jednocześnie odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż traci on moc z dniem 1 maja 2006 r. Sąd podkreślił, że faktyczna utrata mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. nastąpiła jednak wcześniej, zostało ono bowiem z dniem 15 kwietnia 2006 r. uchylone przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421). Zatem w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006 r. obowiązywał przepis ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału.

Powołując się na treść art. 173 Konstytucji, Sąd podniósł, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jest jednak ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom z tym, że podległość ta jest ograniczona do ustaw i Konstytucji. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym, stwierdzenie przez sąd orzekający w sprawie indywidualnej, że akt wykonawczy jest niezgodny z aktami rangi ustawowej jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Odmowa zwrotu części opłaty na etapie kontroli sądowej wiąże się zatem z koniecznością ustalenia przez Sąd treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 77 ust. 3 przewiduje, że kartę pojazdu wydaje się po uiszczeniu opłaty. Zgodnie z art. 77 ust 4 pkt 2 w związku z art. 77 ust. 5 ustawy, wysokość opłaty winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyżej powołanym wyroku Trybunału, że kwota 500 zł ustalona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. została określona z przekroczeniem delegacji ustawowej a w konsekwencji, w części przekraczającej wysokość wynikającą z kosztów druku i dystrybucji kart, stanowi daninę publiczną nałożoną w akcie podustawowym, co narusza art. 217 Konstytucji.

Mając możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i wobec stwierdzenia, że będący podstawą pobierania opłaty w kwocie 500 zł przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i Konstytucją, Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku uznania prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sądu. Ochrona skutków wynikających z tej zasady nie jest przy tym - zdaniem Sądu - przywilejem, lecz obowiązkiem sądu, zobligowanego do kontroli zgodności działań władzy publicznej z przepisami prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była kwotą nienależnie uiszczoną. Dla ustalenia kosztów, o jakich mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie wydania zaskarżonego do sądu aktu odmawiającego zwrotu, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) - w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, jako adekwatną do zapisanych w ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym kosztów druku i dystrybucji kart pojazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gliwice reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości autor skargi kasacyjnej – na zasadzie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 173 i art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04;

- poprzez niezastosowanie przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r. oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty;

- poprzez niezastosowanie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 i art. 146 p.p.s.a.;

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie w razie ustalenia, iż brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu Prezydenta Miasta Gliwice zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia do dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności i legalności przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokosci opłat za kartę pojadu, które wywiódł z regulacji zawartej w art. 173 Konstytucji RP. Sąd pominął bowiem dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji przesądzającą o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstucyjnego, w tym zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. W skardze kasacyjnej wywodzono, że z treści art. 190 ust. 1 Konstytucji wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstutucyjnego wiążą w sposób bezwględny wszystkich adresatów, w tym sądy. Jak stanowi art.190 ust. 3 Konstytucji , orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Orzeczenie w tym przedmiocie jest jednym z elementów orzeczenia mającego moc powszechnie obowiązującą. Również więc i to orzeczenie wiąże sądy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonując w sposób nieuprawniony samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., naruszył tym samym art. 173 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i ust.3 Konstytucji RP. Rozporządzenie to utraciło swoją moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r., a to na mocy § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, zaś do tej daty wskazany przepis korzystał z atrybutów obowiązującego prawa, którego wykonanie winno być respektowane tak przez organy administracji, jak i przez obywateli. Według autora skargi kasacyjnej organ administracji, działając zgodnie z zasadą legalizmu, na podstawie obowiązującego prawa, słusznie orzekł w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres badania zaskarżonego wyroku wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 powołanej ustawy i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 § 2 wymienionej ustawy), które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Na wstępie wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów, Trybunału Konstytucyjnego, jak i w doktrynie jednolite jest stanowisko przyznające sądowi rozpoznającemu sprawę uprawnienie do badania i oceny, czy określone przepisy rozporządzenia zgodne są z ustawą i Konstytucyjną RP.

Za przyjęciem istnienia takich uprawnień każdego sądu rozpoznającego sprawę przemawia bowiem treść przepisów Konstytucji RP stanowiących bezpośrednie źródło tych kompetencji. W przypadku sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej (aktu z zakresu administracji publicznej) takie uprawnienia należy przede wszystkim wywieść z art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co poza kontrolą stosowania prawa oznacza także kontrolę stanowienia prawa. Kontrola ta w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa, które mają zastosowanie w danej sprawie. Wskazane przepisy należy odczytywać łącznie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co a contrario oznacza, że nie podlegają innym aktom prawnym rangi podustawowej np. rozporządzeniom wykonawczym do ustawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej przepisy stosuje się bezpośrednio, przy czym nakaz bezpośredniego stosowania Konstytucji jest skierowany przede wszystkim do sądów. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem oraz mając na uwadze wskazane wyżej normy konstytucyjne, sąd administracyjny jest zobowiązany do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów podustawowych mających zastosowanie w danej sprawie. Taka wykładnia, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną nie pozostaje w kolizji z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. Należy bowiem zauważyć, że przepisy Konstytucji pozwalają sądowi rozstrzygającemu daną sprawę tylko na odmowę zastosowania danego przepisu aktu wykonawczego w razie stwierdzenia jego niekonstytucyjności, co powoduje, że formalnie przepis ten nadal pozostaje w systemie prawnym. Rola Trybunału Konstytucyjnego jest zaś zasadniczo inna. Zgodnie z treścią art. 188 Konstytucji Trybunał jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku zaś stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Czym innym jest więc utrata mocy obowiązującej rozporządzenia na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czym innym zaś dokonana przez sąd kontrola legalności aktu (czynności) organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1623/10, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w obowiązującym stanie prawnym sąd administracyjny może odmówić zastosowania w rozpatrywanej indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności, w sytuacji gdy przepis ten został wcześniej uznany za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, który odroczył utratę jego mocy obowiązującej do określonego terminu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, takie działanie sądu jest nieuprawnione i stanowi konsekwencję błędnej wykładni art. 173 i 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na akt odmawiający zwrotu opłaty pobranej w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 niezgodności będącego podstawą pobrania tej opłaty przepisu §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu (czyli po 1 maja 2006 r.). Powołując się na odrębność i niezależność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji) oraz samodzielność sądu w ocenie konstytucyjności przepisy rangi podustawowej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia, będącego podstawą pobrania opłaty, był nielegalny od dnia jego wydania, co uzasadniania odmowę zastosowania takiego przepisu. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że dla uchylenia mocy obowiązującej takiego przepisu konieczne jest wskazanie przez Trybunał konkretnej daty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Jak podniósł bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III PK 96/06 (publ. OSNP z 2008 r., nr 5-6, poz. 61) odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją albo od wskazanego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Odmiennie w tej kwestii wypowiadał się co prawda Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu oznacza, iż pomimo obalenia w stosunku do niego domniemania konstytucyjności, winien on być stosowany przez wymiar sprawiedliwości do nadejścia wskazanego terminu, jednak podkreślić należy, że orzeczenia ta dotyczyły stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu ustawy, nie zaś rozporządzenia (zob. np. wyroki TK z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01, publ. OTK-A z 2003 r. , nr 6, poz. 60; z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, publ. OTK -A z 2004 r. ).

W powołanym wyżej wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. SK 1/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednocześnie, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W takich przypadkach należy więc brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Orzekając w sprawie niezgodności zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy Prawo o ruchu drogowym, Trybunał wyjaśnił, że przepis ten określa opłatę w zawyżonej wysokości, co wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustala opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Odraczając zaś termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Trybunał wskazał na ogólny cel, jakim jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia ma również znaczenie dla oceny jego konstytucyjności dokonanej przez sąd rozpoznający sprawę i pozwala na odmowę jego zastosowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że rozpoznanie przez sąd przedmiotowej skargi nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności tego przepisu, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej.

Należy ponadto podnieść, że w dacie wydania zaskarżanego aktu obowiązywało już nowe rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określające wysokość opłaty w kwocie 75 zł, co - jak słusznie podniósł w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji - również miało wpływ na wynik sprawy.

Z wskazanych wyżej przyczyn za pozbawione podstaw należy uznać zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był bowiem uprawniony w toku rozpoznawania skargi M. S. do dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., będących podstawą pobrania tej opłaty, zaś po stwierdzeniu, że zakwestionowany przepis był niezgodny z Konstytucją i ustawą w dacie wydania, był uprawniony do odmowy jego zastosowania, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia aktu Prezydenta Miasta Gliwice o odmowie zwrotu części przedmiotowej opłaty. Takie działanie sądu, jak wywiedziono wyżej, nie pozostaje w kolizji z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, określającym inny, późniejszy termin utraty mocy obowiązującej przepisu powołanego rozporządzenia.

Wobec uznania zasadności stwierdzenia przez sąd administracyjny niezgodności §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją w ramach przysługujących kompetencji, skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej nie mogą odnieść także zarzuty naruszenia art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że w analogicznych stanach faktycznych i prawnych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż akt (czynność), w którym odmówiono zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydany bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przez sądy, że przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną pobrania opłaty w wysokości 500 zł był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że strona miała obowiązek uiszczenia kwoty wynikającej bezpośrednio z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przysługuje jej uprawnienie do żądania zwrotu kwoty przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu (zob. np. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 727/10, z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1623/10, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.