Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 562/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A z/s w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do rzeki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 2165 zł (słownie: dwa tysiące sto sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. (znak: (...) Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - po rozpatrzeniu reklamacji P. S.A. ( dalej jako P. S.A.) z siedzibą w B. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T. od ustalonej opłaty stałej w informacji rocznej nr (...)z (...) maja 2019 r. określił P. S.A. z siedzibą w B. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T., za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 9125,00 zł za wprowadzanie ścieków do rzeki N. Ł..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 31 maja 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Z.") na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego ustaliło dla P. S.A. z siedzibą w B. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T., na podstawie decyzji Marszałka Województwa D. z dnia (...) grudnia 2016 r. (znak (...)) w formie informacji rocznej, za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 9125,00 zł za wprowadzanie ścieków do rzeki N..

W dniu 13 czerwca 2019 r. - z zachowaniem 14 dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego – P. SA z siedzibą w B. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T., złożyła reklamację, w której na podstawie art. 279 pkt 3 w zw. z art. 270 pkt 8 Prawa wodnego wniosła o zastosowanie zwolnienia z opłaty stałej za wprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi. Zastosowanie zwolnienia z art. 279 pkt 3 Spółka uzasadniała twierdzeniem, że w przypadku kiedy wartość sumy chlorków i siarczanów (CL+SO4) w wodach zasolonych nie przekracza 500 mg/l zwolnienie obejmuje zarówno opłatę stałą jak i zmienną.

Organ orzekający wyjaśnił, że nie uznał powyższej reklamacji, gdyż nie zgadza się z argumentacją Spółki. Zdaniem organu, z treści art. 279 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że zwolnienie z opłaty za usługi wodne za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi następuje, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Dla organu niejasne jest stanowisko przedstawione w przedmiotowej reklamacji, gdyż informacja roczna ustalająca wysokości opłaty stałej za usługi wodne (znak (...) ) z (...) maja 2019 r. zawiera podstawę prawną ustalenia opłaty, wysokości opłaty oraz sposób wyliczenia z podaniem terminów zapłaty poszczególnych rat. W przedmiotowej informacji PGW Wody Polskie nie prezentowały stanowiska dotyczącego ewentualnych zwolnień z opłat za usługi wodne.

Kolejno organ wskazał, że P. S.A. z siedzibą w B. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr (...), na szczególne korzystanie z wód, w zakresie wprowadzania do rzeki N. Ł. istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 188+590 jej biegu, wód z odwodnienia, za pomocą grupy 5 studni drenażowych HSN-II, HSN-III bis, HSN-IV, HSN-V, HSN-VI, filara ochronnego odkrywki P. S.A. – Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T. w B..

Wyjaśniono także, że określenie wysokości opłaty stałej dokonane zostało w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 PLN na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków wprowadzanych do wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, w ilości 0,10 m3/s. Opłata stała odnosi się do maksymalnej presji na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi w jednostce czasu, określanych w pozwoleniu wodnoprawnym i jest rekompensatą za korzystanie ze środowiska wodnego. Zwolnienie z opłat na podstawie art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne, za wprowadzanie do wód lub do ziemi – ścieków będących wodami zasolonymi, następuje w przypadku jeśli wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód nie przekracza 500 mg/l. Z pozwolenia wodnoprawnego znak (...), na podstawie którego była obliczana opłata stała za usługi wodne wynika, że podmiot może wprowadzić ścieki do rzeki N. Ł. o sumie chlorów i siarczanów większej niż 500 mg/l, a więc nie może podlegać zwolnieniu na podstawie obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Skoro zatem opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ściśle związana z pozwoleniem wodnoprawnym lub pozwoleniem zintegrowanym i jej wysokość nie zależy od ustalonego w pozwoleniu zakresu korzystania z wód, to dokonując jej obliczenia należy kierować się treścią tego aktu administracyjnego, a nie danymi pochodzącymi z innych źródeł. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przyjęta w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego określona została na 1500 mg/l, a zatem w sposób oczywisty przekracza wartość, o której mowa w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co oznacza, że wnoszący reklamację nie jest objęty zwolnieniem z obowiązku poniesienia opłaty stałej za wprowadzenie do wód ścieków będących wodami zasolonymi, pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego.

Następnie organ wyjaśnił, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Opłata ma charakter "abonamentu" za korzystanie z usług wodnych, wymienionych w art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W zakończeniu uzasadnienia decyzji, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2019 r., która wynosi 9125,00 PLN, za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi albowiem reklamacja P. S.A. z siedzibą w B., Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T. nie została uznana.

W skardze na powyższą decyzję P.SA z siedzibą w B., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że w przypadku określenia wysokości opłaty stałej organ nie może ustalić, jaka jest rzeczywista ilość i jakość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi i dlatego musi opierać się na dopuszczalnej wielkości emisji wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego.

2. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

• art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistej emisji chlorków i siarczanów w ściekach wprowadzonych przez skarżącą do wód;

• art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na stronę obowiązku;

• art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób, który nie wskazuje na zrealizowanie przy wydaniu decyzji obowiązków określonych w wymienionych przepisach, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci wykazów zawierających informacje o ilości, stanie, składzie i rodzajach ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi oraz informacje o wysokości dotyczących należnych opłat, które odnoszą się do lat 2017, 2018 oraz I kwartału 2019 roku na okoliczność wykazania, że rzeczywista emisja sumy chlorków i siarczanów znajdujących się w ściekach wprowadzonych do wód z Kopalni Węgla Brunatnego "T." wynosiła poniżej 500 mg/l, tj. poniżej dopuszczalnej wielkości emisji wskazanej w treści pozwolenia wodnoprawnego. Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił niniejszego wniosku, strona skarżąca wniosła o potraktowanie przedłożonych dokumentów jako uzupełnienie argumentacji P.S.A. zawartej w skardze.

W uzasadnieniu skargi, Spółka przedstawiła szeroką argumentację na poparcie przedstawionych w niej zarzutów. Odnośnie naruszenia art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, strona skarżąca wskazała na nieuzasadnione uznanie, że w przypadku określenia wysokości opłaty stałej organ nie może ustalić, jaka jest rzeczywista ilość i jakość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi i dlatego musi opierać się na dopuszczalnej wielkości emisji wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie strony skarżącej powyższe stanowisko jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania, ponieważ skoro organ mógł wymierzyć P.S.A. opłatę zmienną, przyjmując określoną ilość i jakość ścieków, to również nie było żadnych przeszkód ku temu, aby powyższe ustalenie wykorzystać przy badaniu istnienia podstaw do stosowania zwolnienia z opłaty stałej.

Strona skarżąca nie akceptuje również poglądu Dyrektora Zarządu Zlewni P., że o spełnieniu warunków do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, przewidzianego w przepisie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, decyduje sposób obliczania opłaty. Zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego zwolnione z opłat za usługi wodnie jest wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg (dalej również "emisja"), a zatem odnosi się do emisji rzeczywistej, nie zaś dopuszczalnej wynikającej z treści decyzji administracyjnej.

Kolejno strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie organ ustalił opłatę stałą w taki sposób, że uwzględnił wartość wynikającą z maksymalnego dopuszczalnego godzinowego zrzutu ścieków, wyrażonym w m3/h, a następnie przeliczył ją na m3/s – czyli najmniej korzystną dla strony. Organ w swojej decyzji nie przedstawił przy tym szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni przepisów, a opłatę obliczył w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a., nie może być uznane za prawidłowe.

Zdaniem skarżącego nieprzekonywujące są również argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, że o przyjęciu maksymalnych godzinowych limitów ilości wprowadzanych ścieków decyduje reguła odnosząca się do sposobu obliczenia opłaty nakazująca uwzględnienie określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Skarżący podkreślił, że prawo wodne nie precyzuje, w jaki sposób ustalić ową maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, a zastosowanie każdego z tych limitów prowadzi do odmiennych rezultatów, tj. ustalenia wysokości opłaty stałej w sposób najbardziej i najmniej korzystny dla strony.

W dalszej części skargi, strona skarżąca odniosła się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła, że Dyrektor Zlewni PGWP w zaskarżonej decyzji sam przyznał, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdyż "przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w tym przypadku nie doprowadziłoby do wyjaśnienia wątpliwości, gdyż żadna ze stron nie jest w stanie tego ustalić na etapie ustalania opłaty stałej’. Kolejno strona skarżąca wyjaśniła, że skoro Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP mógł wymierzyć P. S.A. opłatę zmienną, przyjmując określoną ilość i jakość ścieków, to również nie było żadnych przeszkód ku temu, aby powyższe ustalenie wykorzystać przy badaniu istnienia podstaw do stosowania zwolnienia z opłaty stałej. Zdaniem strony skarżącej już tylko z tej przyczyny należy w całości zanegować argumentację Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP. Istotna jest ponadto wykładnia celowościowa, związana z przedmiotem w przypadku szkodliwych substancji, czemu służyć może zwolnienie od obu opłat. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami. Wbrew argumentacji organu istotna jest tutaj rzeczywista suma chlorków i siarczanów wprowadzana ze ściekami przez Skarżącą, nie zaś maksymalna wartość określana w pozwoleniu. W ocenie skarżącej, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie było nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne w celu ustalenia rzeczywistej sumy chlorków i siarczanów wprowadzanej ze ściekami przez Skarżącą, co w konsekwencji pozwoliłoby na zastosowanie przewidzianego w Prawie wodnym zwolnienia.

Następnie w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że w reklamacji od ustalonej w informacji rocznej opłaty stałej, P.S.A podnosiła, że w sprawie występuje odmienna wykładnia przepisu art. 279 Prawa wodnego od tej przedstawionej przez organ. Co więcej, jak wskazano, rozumienie treści ww. przepisu przedstawione przez Spółkę jest zgodne z wykładnią dominującą w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewątpliwie zatem można uznać, z uwagi na dualizm interpretacyjny normy prawnej, dokonywanej w sposób różny z jednej strony przez organ administracyjny, a z drugiej przez Skarżącą – że w sprawie której przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony.

W dalszej części uzasadnienia, strona skarżąca uzasadniła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób, który nie wskazuje na zrealizowanie przy wydaniu decyzji obowiązków określonych w wymienionych przepisach, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ administracji bez zachowania wymagań z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, w szczególności – nie zbadał on tak istotnej okoliczności, jaką jest fakt, że w latach ubiegłych emisja sumy chlorków i siarczanów znajdujących się w ściekach wprowadzonych do wód z Kopalni Węgla Brunatnego "T." nie przekraczała 500 mg/l i że P. S.A. korzystała ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne, a także nie rozważył należycie argumentów przedstawionych w stanowisku strony, co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Następnie strona skarżąca w skardze przedstawiła uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów oraz rozważania dotyczące wykładni art. 279 pkt 3 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażone w m3/s. Funkcją opłaty stałej jest powiązanie jej wysokości z maksymalną presją na środowisko wodne, związaną z maksymalną ilością możliwych do wprowadzenia w jednostce czasu ścieków do wód lub do ziemi. W odniesieniu do zarzutu ustalenia opłaty stałej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, w którym określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe wprowadzonych ścieków według różnych wielkości: jako maksymalne, godzinowe, dobowe i roczne. Organ wyjaśnia, że do obliczenia opłaty stałej przyjął maksymalny zrzut wynikający z zapisów decyzji Marszałka Województwa D. z dnia (...) grudnia 2016 roku. Tym samym organ nie dokonał, jak zarzuca skarżący, przeliczenia maksymalnego dopuszczalnego godzinowego zrzutu ścieków w sposób najmniej korzystny dla strony, jedynie zastosował parametry wynikające ze wskazanej wyżej decyzji Marszałka Województwa. Ustalając opłatę stałą za rok 2019 Organ przyjął wskaźnik maksymalnego zrzutu ścieków wg przelicznika sekundowego zawartego w/w pozwoleniu wodnoprawnym, w ilości 0,1 m3/s, bo takowa ilość maksymalna sekundowa wynika z posiadanego przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego. Posiadanie pozwolenia wodnoprawnego stwarza więc możliwość korzystania z analizowanej usługi wodnej w zakresie określonym w pozwoleniu, w tym przypadku na maksymalny zrzut ścieków w ilości 0,1 m3/s

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1302) z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 uchwały – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio w całości lub w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zaskarżoną decyzją organ ustalił dla P.SA z siedzibą w B. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T., opłatę stałą w wysokości 9 125,00 zł za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków do rzeki N. Ł..

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U z 2018, poz. 2268 ze zm. dalej także jako "u.p.w." lub Prawo wodne). Z art. 267 ww. ustawy wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Przepis art. 268 (a także 269) formułuje regułę w myśl której, do usług wodnych za które pobiera się opłaty zalicza się, między innymi, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 1 pkt 2 art. 268).

Przepis art. 270 ust. 8 u.p.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jednocześnie ustawodawca przewiduje zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym od obowiązku ponoszenia opłat, które umieszczone są w różnych przepisach.

W niniejszej sprawie istotne jest zwolnienie zawarte w art. 279 pkt 3 u.p.w. według którego, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl + S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Strona skarżąca wywodzi bowiem - zarówno w skardze jak i wcześniej, w złożonej reklamacji - że powyższe zwolnienie znajduje zastosowanie także w odniesieniu do opłaty stałej za wprowadzanie ścieków a nie tylko - tak jak przyjmuje organ - do opłaty zmiennej. Z tego też względu wprowadzanie ścieków objętych zaskarżoną decyzją korzysta, zdaniem Spółki, ze zwolnienia wynikającego z przywołanego wyżej przepisu co czyni nieuzasadnione obciążenie jej opłatą za korzystanie z tej usługi wodnej.

Istota sporu jaka powstała między stronami wymaga zatem w pierwszym rzędzie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do naliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód, w sytuacji gdy Spółka korzysta z pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki N. Ł. istniejącym wylotem zlokalizowanym w km 188+590 jej biegu, wód z odwodnienia, za pomocą grupy 5 studni drenażowych HSN-II,HSN-III bis, HSN IV, HSN V, HSN-VI, filara ochronnego odkrywki P.S.A. – Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego T. w B., w łącznej ilości Qśr = 0,06 m3/s, Qmax krótk. = 0,1 m3/s, a suma chlorków i siarczanów na wylocie będzie mniejsza / równa 1500 mg/dm3.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącej o zastosowaniu w niniejszym przypadku zwolnienia z art. 279 pkt 3 do opłaty stałej, interpretację swoją opiera na przepisie art. 271 ust. 5 u.p.w., w którym określono sposób wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Zdaniem organu, jeżeli z przepisu tego nie wynika aby wysokość opłaty stałej była zależna od ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - w tym, między innymi od ilości sumy chlorów i siarczanych, to nie można zasadnie twierdzić, że przy wyliczeniu tej opłaty zastosowanie znajduje zwolnienie z art. 279 pkt 3 u.p.w. dotyczące ścieków o określonym składzie i ilości zawartych w nich substancji. Organ zaznaczył, że opłata stała, stanowi rekompensatę za korzystanie ze środowiska wodnego w określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków i nie zależy od ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód. Ilość i jakość ścieków (w tym suma chlorków i siarczanów) odnosi się bezpośrednio do opłaty zmiennej, co ma swoje przełożenie w sposobie obliczania tej opłaty.

Z powyższych wywodów wynika zatem, że organ brak możliwości zastosowania zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego wywodzi ze sposobu obliczania opłaty stałej i opłaty zmiennej.

Z taką argumentacją nie można jednak się zgodzić, gdyż pomija ona wykładnię gramatyczną, systemową i funkcjonalną przepisu art. 279 Prawa wodnego, który ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem art. 271 ust. 5 u.p.w. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w procesie ustalania opłat za usługi wodne, w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat, co obejmuje także zastosowanie przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi wskazany w ustawie wyjątek od ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia. W tym względzie należy zgodzić się z argumentacją skargi, że nie można interpretować zakresu zwolnienia z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, wyłącznie w oparciu o przepisy określające sposób wyliczenia opłaty stałej i opłaty zmiennej. Rolą organu jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy w danej sprawie występują okoliczności stanowiące przesłankę do zastosowania obligatoryjnego zwolnienia, które ustawodawca wprost określił w art. 279 pkt 3. Mając na uwadze, że zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne o charakterze przedmiotowym i podmiotowym mają charakter wyjątków od zasady jaką jest odpłatność za usługi wodne, przepisy je określające winny podlegać wykładni ścieśniającej.

Z treści art. 279 Prawa wodnego wynika natomiast, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 omawianego aktu. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 u.p.w. wynika, że opłata stała i opłata zmienna jest częścią składową opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Trafnie w tym względzie argumentuje skarżący, że posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne", powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 u.p.w. a więc opłaty za usługi wodne składającej się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 omawianej ustawy, w którym to przepisie jest mowa o zwolnieniu z opłaty stałej.

Interpretując przepis art. 279 należy mieć także na uwadze, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 u.p.w. zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodnej zastosowanie znajdują przepisy działku III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Sąd podziela stanowisko, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W niniejszej sprawie należy przytoczyć treść art. 7a § 1 k.p.a. z którego wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W myśl § 2 przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada przyjaznej interpretacji znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć, więcej niż jeden wynik wykładni a z taką sytuacją w niniejszej sprawie organ miał do czynienia. Zasada ta wymagała zatem, rozważania postulowanego przez stronę sposobu wykładni przepisu, czemu organ w sposób ewidentny uchybił, naruszając w ten sposób omawiany przepis.

W procesie analizy art. 279 pkt 3 Prawa wodnego prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód, można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami.

W ocenie Sądu, organ błędnie przyjął przy wyliczeniu opłaty stałej maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określoną w pozwoleniu wodnoprawnym. Do wyliczenia opłaty stałej należy przyjąć rzeczywistą sumę chlorków i siarczanów wprowadzaną ze ściekami do wód.

Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który przyjmując wadliwą i niekorzystną dla strony interpretację art. 279 pkt 3 u.p.w. nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorów i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co w świetle art. 7, art. 77 § k.p.a stanowi także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto w niniejszej spawie należy podkreślić, że Sąd nie uznał zarzutu zastosowania niewłaściwego przelicznika przy ustalaniu opłaty rocznej, akceptując wyjaśnienie organu przedstawione w odniesieniu do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę.

Reasumując, Sąd uwzględniając skargę, uznał w szczególności zasadność zarzutu naruszenia art. 273 pkt 3 Prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit.c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

Wobec uchylenia decyzji będącej przedmiotem niniejszej kontroli sądowej, zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).