Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1339/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg M. N., A. W., A. W., D. Ł., D. S., E. W., J. B., J. Ł., J. S., M. W.-S., M. F., M. F., Zgromadzenia Sióstr [...], M. de la C. K. i S. L. A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] odmawiającego przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu położonego [...].

Decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Nieruchomość [...] stanowiąca współwłasność M.K., E.J., A.W., J.K., E.K., J.H., E.K. i F. H., położona [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., dz. [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do ww. gruntu. Następnie, decyzją z dnia [...] października 1972 r., nr [...] organ ten zmienił orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1954 r.

Wnioskiem z dnia 18 lipca 2000 r. M. K. i A. K. – spadkobiercy L. K. (następcy prawnego E. K.) zwrócili się o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1954 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października. W konsekwencji tego wniosku organ nadzoru wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1954 r. w części dotyczącej działki nr [...] z wyłączeniem [...] lokali mieszkalnych i związanych z nimi ułamkowych części gruntu, odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...] w części dotyczącej sprzedanych lokali oraz gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie i w tym zakresie stwierdziło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, oraz umorzyło postępowanie w zakresie działki ew. nr [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie [...].

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2012 r. następcy prawni dawnych współwłaścicieli wyżej opisanej nieruchomości [...], tj.: A.K. A. W., M. W., A. W., E. W. i J. B. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]. We wniosku podnieśli, iż ww. decyzja Kolegium została doręczona tylko W. S., działającemu w imieniu M. K. i A. K., organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia wszystkich stron postępowania, pomimo iż był w posiadaniu postanowień sądów stwierdzających prawa do spadków po byłych właścicielach. Tym samym, zdaniem wnioskodawców, organ rażąco naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a wobec czego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...].

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2013 r. wystąpili, pismem z dnia 3 czerwca 2013 r., A. W., M. W., A.W., J. B., [...], D. i J. S., J. i D. L. oraz M. i M. F., zaś pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. M. N.

A. W., M. W., A. W., J. B., [...], D.i J.S., J. i D. L. oraz M. i M. F. ponowili zarzuty podniesione we wniosku z dnia 8 sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast, M. N. zarzucił rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., w związku z art. 8 k.p.a.

W dniu 26 listopada 2013 r. udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], zgłosili M. K. i S. K. Z załączonego odpisu postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1995 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po A. K. nabyli z mocy ustawy M. K. i S. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu wskazało, że wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] są w szczególności podmioty wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu, inne zaś tylko wtedy jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez zapewnienia udziału wszystkim stronom stanowi kwalifikowaną wadą procesową stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej Kolegium podniosło, że z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika, iż z określonej przyczyny może być prowadzone postępowanie tylko w jednym z trybów. Kwestia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn., akt I OSK 148/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/WA 2074/10 organ wskazał, że (...) trzeba odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym - co trzeba podkreślić - Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 k.p.a.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (...)". "(...) Fakt pozbawienia udziału w postępowaniu dekretowym wszystkich stron tego postępowania można rozpatrywać tylko w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ponieważ tego rodzaju przesłankę przewiduje przepis art. 145 § 1 k.p.a., a nie przepis art. 156 § 1 k.pa. (odnoszący się do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji). Przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Dzieje się tak dlatego, że oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. W ramach wznowienia postępowania eliminuje się decyzję, ponieważ procedura poprzedzająca jej wydanie zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Skoro zatem strona uważa, że orzeczenie dekretowe winno być wzruszone w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), winna domagać się wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że wskazana przez wnioskodawców wada prawna decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...]nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. N. (sygn. akt I SA/Wa 1339/14), A. W., M. W., A.W., E. W., J. B., [...], D. S., J. S., J. L., D. L., M. F. i M. F. (sygn. akt I SA/Wa 1340/14) oraz M. K. i S.K. (sygn. akt I SA/Wa 1341/14).

Powyższe skargi zostały przez Sąd połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia pod wspólną sygn. akt I SA/Wa 1339/14.

M. N. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., tj. czy A. (A.) przysługiwały w dacie rozpoznania decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1954 r. roszczenia wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z uwagi na uzyskanie przez A. (K.) wypłaty dotyczącej nieruchomości [...] w ramach układu z dnia 16 lipca 1960 r., zawartego między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Rzeczpospolitej dotyczących roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a w konsekwencji brak wydania rozstrzygnięcia przez pryzmat zbadania przesłanek art. 158 § 2 k.p.a. w zw. 156 § 2 k.p.a. o nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1972 r., zmieniającą orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1954 r., z uwagi na brak możliwości ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. co do części prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, co stanowi istotne ograniczenie prawa strony do domagania się odszkodowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 160 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.c.

A. W., M. W., A. W., E. W., J. B., [...], D. S., J.S., J. L., D. L., M. F. i M. F. zaskarżonej zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów skarżących. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazali, że Kolegium nie ustaliło wszystkich stron postępowania nadzorczego.

M. K. i S.K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. organ zaniechał w całości ustalenia, kto jest stroną postępowania, co doprowadziło organ do naruszenia licznych przepisów postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej - polegające na tym, że:

a) przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej organ dopuścił się naruszenia licznych przepisów prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, w efekcie czego organ odmówił stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. [...] w sytuacji, gdy decyzja organu z [...] grudnia 2002 r. sygn. [...] rażąco naruszała prawo, albowiem przy jej wydaniu organ w ogóle zaniechał ustalenia komu przypada przymiot strony postępowania (a decyzję doręczył tylko wnioskodawcy, Prezydentowi [...], Wojewodzie [...] oraz [...] Sp. z o. o.), co godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ z urzędu powinien ustalić kto jest stroną postępowania, a następnie powinien zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu;

b) przy wydaniu decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzji organ nie uwzględnił słusznego interesu stron postępowania oraz interesu społecznego, albowiem prowadząc postępowanie bez udziału wszystkich stron postępowania oraz bez ustalenia kto jest stroną postępowania organ pozbawia strony wiedzy o tym, że toczy się postępowanie dotyczące ich praw, przez co pozbawia strony możliwości podejmowania działań mających na celu ochronę ich interesów, pozbawia strony wszelkich gwarancji procesowych, które zapewnia obywatelom ustawodawca, czym organ czyni owe gwarancje procesowe iluzorycznymi. Skarżący stoją na stanowisku, że nie leży w interesie społecznym takie prowadzenie przez organ postępowania, które powoduje, że strony mają podstawy do skarżenia decyzji administracyjnych w którymś z trybów nadzwyczajnych zwłaszcza, że uchybień proceduralnych pracownicy organu dopuszczają się w sposób świadomy, nie sposób bowiem przyjąć w demokratycznym państwa prawie, by pracownicy takiego organu, jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z niewiedzy, czy też z przeoczenia odstąpili od ustalenia komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym;

- art. 8 k.p.a. - zasadę wzbudzania zaufania - polegające na tym, że organ przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, albowiem po wpłynięciu do organu wniosku o stwierdzenie na nieważności decyzji organu z [...] grudnia 2002 r., sygn. [...] organ zaniechał samodzielnego ustalenia komu przysługuje w sprawie przymiot strony, w efekcie czego decyzja poprzedzająca wydanie zaskarżonej decyzji nie została skierowana do wszystkich stron postępowania. Taki sposób procedowania, w ramach którego organ z całą świadomością odstępuje od realizacji swoich podstawowych obowiązków spoczywających na organie w postępowaniu administracyjnym nie. wzbudza zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 9 k.p.a. - zasadę udzielania informacji - polegające na tym, że organ, odstępując od ustalenia komu przysługuje w postępowaniu przymiot strony nie wziął pod uwagę faktu, że taki sposób procedowania może mieć negatywne skutki dla stron postępowania, które nie wiedząc o tym, że toczy się postępowanie dotyczące ich praw do nieruchomości, nie są w stanie zadbać o swoje prawa;

- art. 10 § 1 k.a. - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu - polegające na tym, że organ nie umożliwił stronom czynnego udziału w postępowaniu, albowiem organ najpierw zaniechał ustalenia komu przysługuje przymiot strony, następnie, kiedy jesienią 2013 r. stawił się w organie R. O., upoważniony do przeglądu akt przez pełnomocnika Skarżących, organ uniemożliwił mu w owym czasie wgląd do akt postępowania bez jakiegokolwiek uzasadnienia, następnie zaś chcąc konwalidować tę ostatnią wadliwość poinformował pełnomocnika Skarżących w lutym 2014 r. o prawie wglądu do akt postępowania na 14 dni przed wydaniem skarżonej decyzji, której treść jednoznacznie wskazuje na to, że organ w ogóle nie rozważał stanowiska Skarżących w sprawie, albowiem nie odniósł się do niego w uzasadnieniu skarżonej decyzji;

- art. 61 § 4 k.p.a. - polegające na tym, że o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. [...] organ nie zawiadomił wszystkich stron postępowania, czym pozbawił je prawa czynnego udziału w postępowaniu, w następstwie zaś naruszenia wskazanego przepisu organ nie skierował decyzji z [...] maja 2013 r. do wszystkich stron postępowania, naruszając art. 107 § 1 k.p.a. oraz 109 § 1 k.p.a., czym pozbawił Skarżących prawa czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, w tym pozbawił Skarżących możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy znajdował on zastosowanie w sprawie, albowiem decyzja organu z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego: art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., albowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] organ odstąpił od ustalenia komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w następstwie czego pozbawił gwarancji procesowych i ochrony prawnej spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości [...], w tym pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu (tzw. przesłanka wznowieniowa), uznał za udowodnione okoliczności faktyczne pomimo tego, że strony nie mogły się co do nich wypowiedzieć (naruszenie przez organ art. 81 k.p.a.), a ostatecznie w decyzji nie wskazał w sposób wyczerpujący, choć jest do tego zobowiązany, stron postępowania i nie doręczył decyzji wszystkim stronom postępowania, czym uniemożliwił stronom skorzystanie przez nie z przysługujących im gwarancji procesowych. Tym samym Organ winien stwierdzić nieważność swej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], podczas gdy organ odmówił stwierdzenia jej nieważności decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymaną w mocy skarżoną decyzją. Faktem również jest, że okoliczność, iż skarżona decyzja została doręczona Skarżącym, Skarżący zawdzięczają wyłącznie własnej zapobiegliwości, bo kiedy dowiedzieli się o tym, że toczą się jakieś postępowania administracyjne przed rożnymi organami administracji publicznej dotyczące dawnej nieruchomości [...], przy pomocy pełnomocnika we wszystkich rzeczowo właściwych organach, w tym Samorządowymi Kolegium Odwoławczym [...], złożyli swe zgłoszenia udziału w postępowaniach. Tymczasem to organ z urzędu winien ustalić kto jest stroną postępowania, a w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron, zawiadomić o postępowaniu wszystkie strony i zapewnić im czynny udział w postępowaniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego bezzasadnym zastosowaniu, w sytuacji gdy zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest organ winien uchylić swą wcześniejszą decyzję z [...] maja 2013 r. i stwierdzić nieważność swej decyzji z [...] grudnia 2002 r., nr [...] albowiem ostatnia ze wskazanych decyzji jest obarczona wadą powodującą jej nieważność: została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego – organ zaniechał ustalenia kto ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...].

W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli ocenia czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. Z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargi za nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] została wydana w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności - i dotyczyła oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] wydanej także w postępowaniu nieważnościowym. Mocą tej ostatniej decyzji Kolegium: 1) stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. w przedmiocie odmowy przyznania byłym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - w części dotyczącej działki nr [...] z wyłączeniem [...] lokali mieszkalnych i związanych z nimi ułamkowych części gruntu; 2) odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...] w części dotyczącej sprzedanych lokali i oddanego gruntu w użytkowanie wieczyste i w tym zakresie stwierdziło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa; oraz 3) umorzyło postępowanie w zakresie działki ew. nr [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie [...].

Pierwsze z powyższych postępowań nadzorczych (zakończone decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2002 r.) zostało zainicjowane wnioskiem M. K. i A. K. – następców prawnych E. K.

Z kolei, drugie postępowanie nadzorcze dotyczące oceny ww. decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2002 r. zakończone decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. wszczęte zostało na wniosek A.K. i pozostałych następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości [...], tj. A.W., M. W., A. W., E. W. i J. B.

Fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. I tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W niniejszej sprawie skarżący upatrują kwalifikowaną wadę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w rażącym naruszeniu przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się w zaniechaniu przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wszystkich stron postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy Kolegium było w posiadaniu części postanowień spadkowych po dawnych współwłaścicielach gruntu [...]. Tym samym, zdaniem skarżących, organ pozbawił strony możliwości działań mających na celu ochronę ich interesów, naruszając jednocześnie m.in. art. 28 k.p.a. oraz art. 6 do art. 10 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu, iż zarzut skarżących, że wszystkie strony nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie może zostać uznany za skuteczny. Ewentualne zaistnienie tej wady postępowania nie może być bowiem rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji.

Jednocześnie należy podkreślić, że organ nadzoru w pierwszej kolejności skontrolował czy w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. i w konsekwencji stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] została wydana przez organ właściwy, była pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do wnioskodawców – strony postępowania, nie była niewykonalna i nie zawierała też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Powyższą ocenę Sąd aprobuje.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi podniesionego przez pełnomocnika skarżącego T. N., sprowadzającego się do upatrywania wady decyzji Kolegium z dnia [...]grudnia 2002 r. w braku zbadania przez organ w trybie nadzorczym skutków prawnych jakie wywołało uzyskanie wypłaty przez A. K. za nieruchomość [...] w ramach umowy indemnizacyjnej z dnia [...] lipca 1960 r.

Wskazać bowiem należy, że z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który stanowił podstawę prawną kontrolowanego w pierwszym postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1954 r. o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] zmienionego decyzją z dnia [...] października 1972 r. wynika, iż jedyną przesłanka odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości (jego następcom prawnym) prawa własności czasowej gruntu był brak możliwości korzystania przez niego z gruntu ze względu na jego przeznaczenie przewidziane w planie zabudowy (obecnie planie zagospodarowania przestrzennego). Skoro zatem art. 7 ust. 2 dekretu nie uzależniał wydania decyzji w przedmiocie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntu od okoliczności związanych z wypłatą odszkodowania za utraconą własność, tym samym wypłacenie takiego odszkodowania jednemu z następców prawnych byłego właściciela w ramach realizacji umowy indemnizacyjnej z [...] lipca 1960 r., nie mogło mieć istotnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności wydanego w tym trybie orzeczenia administracyjnego z 1954 r. (decyzja nr [...]), zmienionego decyzją z 1972 r., która także została poddana kontroli w trybie nadzorczym (decyzja nr [...]). Okoliczności związane z wypłatą odszkodowania nie mogły bowiem obalić ustaleń organu nadzoru odnoszących się do braku przeciwwskazań do uwzględnienia wniosku dekretowego, co uzasadniało ocenę, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. i decyzja zmieniająca z dnia [...] października 1972 r. rażąco naruszają art. 7 ust. 2 dekretu, czego konsekwencją było stwierdzenie ich nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz odmówienie stwierdzenia nieważności orzeczeń w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych i oddanego gruntu w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali jak również w użytkowanie wieczyste spółce z o.o. [...].

Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławczego [...] oceniało jedynie decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2002 r. pod kątem czy w dacie jej wydania była ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.

-----------------------

10