Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1264/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi C. S., E. C. i L. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. S., L. W. i E. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia powołanego wyroku oraz akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1956 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G., w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...], zapisanej w Kw Osada G. lit. A Nr [...] o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2, stanowiącej własność J. S.

Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. C. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że w orzeczeniu z dnia [...] maja 1956 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4, 5, 6 i 7 kpa. Nadto kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu było bowiem, według art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, dalej: "dekret"), prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] maja 1951 r. w sprawie zmiany granic miasta stołecznego [...] (Dz. U. Nr 27, poz. 199) G. zostały włączone do [...], a tym samym organem właściwym do orzekania w sprawie wywłaszczenia było Prezydium Rady Narodowej [...]. Jak wynika z akt archiwalnych, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1953 r. Prezydium Rady Narodowej wydało orzeczenie nr [...], które następnie zostało uchylone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1956 r. nr [...]. Tym samym, skoro orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r. zostało uchylone, to orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie rozstrzygało sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem. Nie zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem Ministra w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] – [...] z dnia [...] stycznia 1953 r. W ocenie organu nadzoru rażące naruszenie prawa musi być zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Dekret regulował m.in. tryb wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Przepis ten stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił w dniu [...] grudnia 1951 r. zezwolenia dotyczącego inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu. Zezwolenie to nie zostało poprzedzone uzyskaniem opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, albowiem zostało wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej dekret z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), zaś zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej czynności dokonane przed nowelizacją pozostawały w mocy. Tym samym wydanie zezwolenia przed nowelizacją dekretu było skuteczne i potwierdzało niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych także na gruncie przepisów po nowelizacji. Ponadto do wniosku Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli z dnia [...] grudnia 1951 r. o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...], zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli na zgłoszenie ww. wniosku oraz plan sytuacyjny. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 5 dekretu.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). W przedmiotowej sprawie wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował za zgodą Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (pismo z dnia [...] grudnia 1951 r.) do właścicieli poszczególnych nieruchomości wezwanie zbiorowe z dnia [...] grudnia 1952 r., wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej od dnia [...] grudnia 1952 r. do dnia [...] grudnia 1952 r. Minister powołał również art. 13 ust. 1 dekretu przed nowelizacją, podnosząc, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora się nie zachował. Niemniej jednak, jak wynika z treści orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r., wniosek został złożony dnia [...] stycznia 1953 r. i zostały do niego załączone wymagane dokumenty, w tym m.in. zaświadczenie lokalizacyjne, wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz mapa sytuacyjna. Zdaniem organu nie można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia ww. przepisu. Odnosząc się do art. 18 ust. 1 dekretu organ ten wskazał, że wobec braku w zachowanych aktach archiwalnych zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie można było dokonać oceny jego prawidłowości w postępowaniu nadzorczym. Nadto z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia [...] maja 1953 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń od dnia [...] maja 1953 r. do dnia [...] czerwca 1953 r.) organ poinformował o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] maja 1953 r. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 ani art. 20 ust. 1 dekretu. Minister stwierdził również, że orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. zawiera wszystkie wymagane elementy (art. 21 ust. 1 i 2 dekretu). W jego ocenie nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli C. S., L. W. oraz E. C.. Zarzucili, że w orzeczeniu z dnia [...] maja 1956 r. podany został nieprawdziwy cel wywłaszczenia w postaci budowy przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] – [...] osiedla mieszkaniowego, który w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego był już zrealizowany. Decyzja ta była zatem niewykonalna już w momencie jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały oraz rażąco naruszała przepisy dekretu. Skarżący wskazali również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1956 r., pomimo że decyzja ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tzn. decyzją wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1953 r. nr [...], która została uchylona decyzją z dnia [...] maja 1956 r., co oznacza, że decyzja uchylająca wywoływała skutki najwcześniej w dniu [...] maja 1956 r., zaś co najmniej do tego dnia w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie z dnia [...] maja 1953 r. Nadto ich zdaniem okoliczności sprawy wskazują, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1956 r. nie doszło do wezwania właściciela do przekazania nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną lub też za cenę określoną według art. 28 dekretu. Brak jest bowiem przekonujących dowodów na to, że wezwanie to zostało w rzeczywistości wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej. Skarżący podali również, że organ nie odniósł się do faktu, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest obecnie księga wieczysta o nr [...], w której Dziale II skarżący wpisani są jako właściciele, zaś w Dziale III wpisana jest m.in. hipoteka umowna kaucyjna na podstawie umowy z dnia [...] października 1960 r. Treść księgi wieczystej wskazuje zatem, że Skarb Państwa nie dokonał nigdy wpisu na podstawie decyzji o wywłaszczeniu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/17 uchylił zaskarżoną decyzję organu nadzoru. W uzasadnieniu Sąd uznał, że skarżący trafnie wskazali, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r. w pkt 14 zostało uchylone orzeczeniem kasacyjnym z 1956 r. Uszło uwadze Ministra, że z dostępnego materiału dowodowego wynika, że orzeczenie kasacyjne wydane w trybie art. 100 r.p.a. (odpowiednik obecnego art. 155 kpa) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ([...] maja 1956 r.) nie zostało jeszcze wprowadzone do obrotu prawnego. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, że dnia [...] maja 1956 r. pkt 14 orzeczenia z 1953 r. został uchylony i że wobec tego nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. zostało wydane celem nabycia przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnej w dacie wydania tego orzeczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych, czy też wydanie tego orzeczenia nastąpiło tylko po to, aby aktem tym uregulować na rzecz Skarbu Państwa stan prawny przedmiotowego gruntu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostało zatem wyjaśnione, czy sporna nieruchomość w okresie od złożenia wniosku o wywłaszczenie do daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956 r. była cały ten czas niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego w postaci budowy osiedla pracowniczego dla budowniczych PKiN, czy też na spornej części nieruchomości J. S. już przed złożeniem wniosku wywłaszczeniowego lub przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956 r. to osiedle pracownicze zostało zrealizowane, a infrastruktura osiedlowa została przekazana na potrzeby szkolnictwa wyższego.

Minister w ramach postępowania odwoławczego nie wyjaśnił zatem w sposób dokładny i wszechstronny opisanych zagadnień, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wytycznych Sąd nakazał Ministrowi wyjaśnienie i ocenę, czy kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1956 r. w dacie jego wydania dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej orzeczeniem z dnia [...] maja 1953 r., a także czy, a jeżeli tak, to kiedy na przedmiotowej części nieruchomości zrealizowano osiedle pracownicze dla budowniczych PKiN, a następnie ocenić to zagadnienie w kontekście przesłanki "niezbędności" tej części nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ odwoławczy ocenić miał, czy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do wyjaśnienia wskazanych zagadnień. Jeżeli Minister uznałby, że zebrane dowody nie są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, to miał przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa. Odnosiło się to zwłaszcza do wyjaśnienia kwestii realizacji infrastruktury osiedla pracowniczego dla budowniczych PKiN, ponieważ dostępne dowody nie wskazują, w ocenie Sądu, czy sporny grunt rolny był zagospodarowany pod konkretne elementy tego osiedla, a jeżeli tak, to kiedy. Z akt administracyjnych nie wynika zwłaszcza to, czy zrealizowanie celu wywłaszczenia nastąpiło między grudniem 1951 r. a majem 1952 r., jak twierdzą skarżący.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz Prezydent [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Po rozpatrzeniu wniesionych skarg Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1190/18 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W zaleceniach Sąd II instancji nakazał, by rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji ocenił zgodność zaskarżonych decyzji z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wydanego wyroku.

Z nadesłanego Sądowi aktu zgonu oraz poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2020 r. Rep. A nr [...] wynika, że skarżąca L. W. zmarła w dniu [...] grudnia 2019 r., a spadek po niej odziedziczyła uczestniczka postępowania E. C. (k-253, k-290 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga nie jest zasadna.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 156 § 1 kpa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nie- ważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1190/18 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zgodnie zaś z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, związany jest, zgodnie z treścią powołanego art. 190, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku. Sąd ponownie rozpatrując sprawę, obowiązany jest zatem, niezależnie od własnych poglądów, zastosować się do zaleceń i wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego, które są wynikiem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego związanych w rozpatrywanej sprawie z wykładnią art. 156 § 1 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa oraz przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31 ze zm.). Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym jak przyjmuje się w judykaturze, z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2006 str. 421). Tym samym uznać należy, że Sąd rozpoznając sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, a okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w jej aktach nie mogą być na nowo rozpoznawane przez Sąd I instancji w granicach określonych w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jedynie jeżeli wykaże, że stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny sprawy. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z żadną z tych sytuacji, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny badał obecnie zasadność skargi, mając na uwadze konieczność zastosowania się do przywołanego wyżej art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Raz jeszcze podkreślić należy, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie.

Przypomnieć w tej sytuacji należy, że z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, zgłoszonego dnia [...] stycznia 1953 r., orzekło w pkt 14 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Osada G. lit. A Nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. S.. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego poprzez doręczenie w formie obwieszczenia wywieszonego w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej od dnia [...] czerwca do dnia [...] czerwca 1953 r., w trybie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej, na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z dnia [...] maja 1953 r. Orzeczenie kasacyjne przekazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w dniu [...] maja 1956 r. celem doręczenia go w trybie obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Dnia [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej ponownie orzekło w pkt 14 o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1190/18, kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy orzeczenie kasacyjne z dnia [...] maja 1956 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1956 r. można traktować jako jedno orzeczenie zmieniające, wydane na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej: r.p.a.), a w kon-sekwencji, czy orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] zostało skutecznie uchylone przez orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] oraz czy w niniejszej sprawie doszło do wystąpienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W kwestii tej wyjaśnić należy, że orzeczenie kasacyjne z dnia [...] maja 1956 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1956 r., jak wskazuje data ich podjęcia, zostały wydane w tym samym dniu. Orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1956 r. zostało podjęte na podstawie art. 100 r.p.a., który to przepis został powołany w jego podstawie prawnej. Zgodnie z jego treścią prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Przepis ten jest odpowiednikiem dzisiejszego art. 155 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, za prawidłowe uznać należy stanowisko, że w tej sytuacji przyjąć należy, że oba orzeczenia wydane w dniu [...] maja 1956 r. kasacyjne i wywłaszczeniowe w istocie stanowią jedno orzeczenie (decyzję) zmieniającą wydaną na podstawie art. 100 r.p.a. Z treści tych orzeczeń wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia w całości popierał swój pierwotny wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] stycznia 1953 r. (wniosek ten nie zachował się, ale został wskazany w uzasadnieniu orzeczeń z dnia [...] maja 1953 r. i z dnia [...] maja 1956 r.). Przedmiot wywłaszczenia i cel wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego) nie uległy zatem zmianie. Oznacza to, że w dniu [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej wydało dwa orzeczenia, jedno na podstawie art. 100 r.p.a., którym orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z dnia [...] maja 1953 r. nr [...], i drugie, o tej samej sygnaturze, którym w pkt 14 orzekło o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej sytuacji, że "Rozważając zatem kwestię istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G. stanowiącej własność J. S., należy mieć na względzie, że orzeczenie to zostało wydane po uchyleniu w tym samym dniu na podstawie art. 100 r.p.a. orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1953 r. dotyczącego tej samej nieruchomości". Ponieważ jednak "brak zwrotnych potwierdzeń odbioru w aktach archiwalnych nie pozwala na ustalenie dat doręczenia tych rozstrzygnięć inwestorowi", to "nie jest możliwe bezsporne ustalenie, czy obydwa ww. orzeczenia weszły do obrotu prawnego jednocześnie, czy też w różnych datach. Szczątkowy materiał dowodowy nie pozwala bezspornie ustalić powyższej kwestii, a niedopuszczalne jest domniemywanie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, albowiem zakazuje tego zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa)". Ponadto przepisy r.p.a. nie przewidywały w art. 101 rygoru nieważności z powodu, o którym mowa w obecnym art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, "nie można uznać, aby w przedmiotowej sprawie doszło do zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa".

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 1 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31) wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było dopuszczalne, jeżeli cel wywłaszczenia, rozumiany jako inwestycja budowlana, został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego oraz że celem wywłaszczenia mogła być nie tylko realizacja inwestycji budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "celem wywłaszczenia jest również późniejsze korzystanie z wywłaszczonej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań publicznych", ponieważ przywołany dekret nie zawierał definicji legalnej "nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych", a z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nieruchomością niezbędną w rozumieniu dekretu jest taka nieruchomość, która ma służyć wykonaniu planu, a więc musi istnieć funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1252/14). Oznacza to, że zarówno wykonanie zamierzenia budowlanego, jak i korzystanie z nieruchomości przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa w celu realizacji narodowych planów gospodarczych mogło stanowić cel wywłaszczenia. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego i zakwaterowania w nim pracowników zajmujących się budową PKiN. Przy czym bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że następnie osiedle to, w związku z podjęciem uchwały Prezydium Rządu nr [...] z dnia [...] maja 1955 r., zostało przekazane w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego wraz z urządzeniami i pełnym wyposażeniem. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, "wykonanie inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego nie powodowało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odpadła podstawa do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Przedmiotowa nieruchomość bowiem w dalszym ciągu była niezbędna jednostkom podległym Skarbowi Państwa na cele mieszkaniowe związane z realizacją ważnych zadań publicznych. Zachodził zatem w dalszym ciągu funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością."

Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywał możliwość zrealizowania inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Artykuł 6 ust. 1 i 2 dekretu upoważniał Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego do wydawania zezwoleń na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Na wniosek wykonawcy planu gospodarczego, który uzyskał zezwolenie na objęcie nieruchomości, prezydium powiatowej rady narodowej dokonywało w terminie 7 dni szczegółowego opisu nieruchomości niezbędnego do określenia odszkodowania. Objęcie nieruchomości następowało natychmiast po dokonaniu opisu. W aktach archiwalnych dotyczących zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1951 r. znajduje się opis m.in. nieruchomości stanowiącej własność J. S., sporządzony w dniach [...] stycznia 1952 r., którego istnienie w znacznym stopniu uprawdopodabnia, że zezwolenie na objęcie nieruchomości zostało wydane już na etapie postępowania prowadzonego przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zezwolenie takie nie zachowało się w niepełnych aktach archiwalnych, jednak inwestycja mająca zapewnić zakwaterowanie dla budowniczych PKiN była inwestycją kluczową z punku widzenia ówczesnych władz państwa polskiego, bowiem umożliwiała wybudowanie Pałacu Kultury i Nauki. Zezwolenie na objęcie nieruchomości pozwalało zaś inwestorowi na wykonanie zamierzenia budowlanego przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Było to zatem działanie przewidziane przepisami dekretu, które nie mogło skutkować odpadnięciem celu wywłaszczenia. Również art. 19 ust. 1 dekretu przewidywał możliwość wydania zezwolenia na objęcie nieruchomości przez inwestora w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed organem wojewódzkim. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "organ nadzoru w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wyjaśnił kwestię niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż zgromadził i ocenił materiał dowodowy możliwy do pozyskania po ok. 60 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia." Zgodnie z przepisami powołanego dekretu o niezbędności nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych rozstrzygał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydając stosowne zezwolenie (art. 5 dekretu). W niniejszej sprawie zostało wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie z dnia [...] grudnia 1951 r., w którym stwierdzono niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Mimo zatem, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowa inwestycja budowlana zakończona została przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, to fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ przepisy dekretu dopuszczały możliwość realizacji inwestycji przed wywłaszczeniem.

W związku z zakończeniem budowy Pałacu Kultury i Nauki, uchwałą Prezydium Rządu z [...] maja 1955 r. Nr [...], osiedle "[...]" zostało przekazane w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego. Zmiana sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości z osiedla robotniczego na osiedle studenckie nie ma znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. W dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego przedmiotowa nieruchomość była "niezbędna" i w dalszym ciągu była wykorzystywana na cel wywłaszczenia. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia potwierdza opinia geodezyjna z dnia [...] marca 2015 r.

Ze wskazanych wyżej powodów, biorąc pod uwagę wiążącą Sąd ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1190/18, ponownie rozpatrując złożoną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na obecnym etapie postępowania nie mogą odnieść oczekiwanego skutku zawarte w złożonej skardze zarzuty, a zatem nie znalazł obecnie podstaw do kwestionowania prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji organu nadzoru. Wydając swoje rozstrzygnięcie Sąd, wziął także pod uwagę fakt, że akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia na skutek upływu ponad 60 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie. Przy tym, zdaniem Sądu, z faktu braku w aktach historycznych sprawy części dokumentów nie można wyprowadzić istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub chociażby przyjąć domniemania jej nieważności. W sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić konkretnego faktu, to nie możemy też mówić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu lub jego wadliwość nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09 publik. CBOSA).

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nadzoru w sposób dostateczny wyjaśnił zarówno stan faktyczny, jak i prawny rozpatrywanej sprawy. Przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania Minister nie uchybił również przepisom postępowania administracyjnego (w tym i powołanym w złożonej skardze).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.