Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 434/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Bk 512/06 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...] w B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność państwa 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] w B. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 512/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Nadleśnictwa B. w B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie na art. 157 § 1, art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 5, 6, 7, 17 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w sprawie zmiany dekretu o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), zwanej dalej ustawą i § 1 i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), zwanego dalej rozporządzeniem, na żądanie stron M. L. i L. K. stwierdziło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...] października 1969 r. o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi C., gmina C., powiat H., o powierzchni ogólnej [...] ha, figurującego w rejestrze gruntów na P. L. oraz o umorzeniu zobowiązań podatkowych oraz innych zobowiązań wobec Skarbu Państwa, mających związek z przejmowaną nieruchomością rolną (znak: [...]), w części dotyczącej nieruchomości, obejmujących działki oznaczone w rejestrze gruntów na dzień podejmowania przedmiotowej decyzji nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...], odpowiadających częściom działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] oraz działce nr [...], wydana została z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz stwierdziło nieważność w/w decyzji w części dotyczącej nieruchomości, obejmujących działki oznaczone w rejestrze gruntów na dzień podejmowania przedmiotowej decyzji nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], odpowiadających częściom działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w decyzji przejmującej na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowe gospodarstwo rolne organ administracji stwierdził, że gospodarstwo to, nie jest uprawiane i leży w całości w odłogach oraz że brakuje na nim inwentarza oraz zabudowań. Nie wskazał przy tym żadnego dowodu mogącego potwierdzić powyższe okoliczności. Natomiast w toku postępowania prowadzonego przez Kolegium ustalono na podstawie zeznań świadka J. D., że P. L. zamieszkiwała w okresie poprzedzającym podjęcie decyzji o przejęciu gospodarstwa u córki L. K. w C. i pomagała w pracach domowych, podczas gdy córka z mężem zajęci byli pracami polowymi. Część gruntów przejętego gospodarstwa była uprawniona przez córkę jego właścicielki, część nie – z uwagi na to, że były to nieużytki. Jeden z fragmentów gospodarstwa stanowiły grunty leśne. Stąd też w ocenie Kolegium, w sytuacji, w której córka właścicielki gospodarstwa rolnego uprawia jego znaczną część, a sama właścicielka zamieszkuje w domu córki i pomaga jej w pracach domowych, należało uznać, że gospodarstwo rolne nie jest opuszczone, gdyż jego właścicielka w nim zamieszkuje i pracuje. Zaliczenie gospodarstwa P. L. do gospodarstw opuszczonych nastąpiło z naruszeniem przepisów § 1 rozporządzenia, a podjęta decyzja o przejęciu na własność Państwa winna być uznana za naruszającą art. 2 ustawy (gdyż nie było to gospodarstwo opuszczone). Dodatkowo organ zauważył, iż w decyzji objętej kontrolą zawarty jest jeszcze jeden zasadniczy błąd, polegający na uznaniu, iż w ustalonych okolicznościach należało wydać decyzję o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium wniosek ten jest całkowicie sprzeczny z brzmieniem art. 2 ustawy, która nie zawiera żadnych zwrotów pozwalających na uznanie, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego jako opuszczonego jest tzw. decyzją związaną i - po potwierdzeniu okoliczności faktycznych określonych tym przepisem (oraz przepisami § 1 rozporządzenia) - obowiązkiem właściwego Prezydium PRN jest podjęcie decyzji o przejęciu. Tymczasem przepis art. 2 ustawy zawiera zwrot wskazujący na uznaniowy charakter takiej decyzji ("gospodarstwa mogą być przejęte"). Tym samym podjęta decyzja wprowadzała w błąd jej adresatkę, co uznać należy za działanie sprzeczne z art. 6 i 7 K.p.a. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że ustalone naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji uznać należało za rażące, uzasadniające stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Z uwagi jednak na to, że decyzja ta, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości objętych we władanie i posiadanych w dobrej wierze wywołała skutki prawne, których nie da się odwrócić na drodze administracyjnej (bądź bezpośrednio na skutek orzeczenia nieważności, bądź to pośrednio - w drodze wznowienia postępowania administracyjnego), należało ją potraktować jako decyzję, która wywołała skutki nieodwracalne i odstąpić od orzekania nieważności w stosownej części niniejszego orzeczenia (pkt 1). W pozostałym zakresie Kolegium orzekło o nieważności przedmiotowej decyzji (pkt 2).

Decyzja odwoławcza zapadła po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez reprezentującego Skarb Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w B. P., który zakwestionował stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w H. z [...].10.1969 r. w części dotyczącej przejętych gruntów, które dziś wchodzą w skład działek o numerach [...], [...], [...] i [...], które Nadleśnictwo nabyło w dobrej wierze, ponosząc znaczne nakłady na ich zagospodarowanie. Przejęte od P. L. grunty stanowią jedynie część tychże nieruchomości, albowiem przejęte gospodarstwo rolne zostało później objęte procesem scalenia. Decyzja o przekazaniu części działek w zarząd Lasów Państwowych i wykonane w jej następstwie prace zalesieniowe i scaleniowe wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Niezależny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła też Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w O., Filia w S., podnosząc zarzut naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 7, 8, 9, 10 i 79 K.p.a. Zdaniem Agencji Kolegium dysponując jedynie kopią decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego i zeznaniem jednego świadka nie powinno korzystać z nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie jej nieważności. Takie działanie nie służy praworządności, interesowi społecznemu i podważa zaufanie obywateli do organów państwa. Dowód z zeznań świadków został przeprowadzony bez udziału strony, a przed wydaniem decyzji nie dano możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Kolegium nadto nie wykazało, iż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie nieruchomości wymienionych w decyzji. Z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że wniosek ten nie został rozpoznany.

Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Skarb Państwa - Nadleśnictwo B. w B. P. podtrzymało zarzuty sprecyzowane w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...] nie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji organ nadzoru zbyt powierzchownie rozpatrzył zarzut Nadleśnictwa nieodwracalności skutków prawnych decyzji o przejęciu nieruchomości P. L. również w odniesieniu do tych gruntów, które dziś stanowią własność Skarbu Państwa, (nieruchomości o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). W ocenie Sądu konkluzja, iż niewystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego jest tu następstwem ciągłego władania przejętymi gruntami przez Skarb Państwa a nie osoby trzecie, nabycie przez które części gruntów przejętych w 1969 r. chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, jest zbyt prosta i nie uwzględnia ani złożoności późniejszych przekształceń przedmiotowych przejętego gruntu ani zmiany stanu prawnego. Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86 i odnosząc pogląd w nim wyrażony do rozpoznawanej sprawy zauważył, iż na skutek procesów scaleniowych przejęte przez Skarb Państwa grunty P. L. stanowią na dzień dzisiejszy jedynie część innych nieruchomości. Nie ma zatem w odniesieniu do gruntów, którymi włada Skarb Państwa pełnej tożsamości przedmiotu z tym przedmiotem, o którym orzekała decyzja z 1969 r. Stwierdził, iż przejęte przez Skarb Państwa grunty w większości weszły w skład innych nieruchomości, stając się teraz ich częścią. Nadto wygasła już instytucja, która stanowiła dla Skarbu Państwa podstawę nabycia własności gruntu opuszczonego albowiem ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) została uchylona z dniem 1 lipca 1982 r. przez art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Z kolei ustawa z 1 lipca 1982 r. utraciła moc z dniem 25 marca 1995 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), zaś nowa ustawa nie przewidziała już możliwości przejęcia gruntów na rzecz Państwa z powodu ich opuszczenia, bądź wyłączenia z produkcji bez zezwolenia. Ponieważ konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest utrata jej mocy obowiązującej od dnia wydania (powstaje skutek prawny ex tunc), a sprawa, w której została wydana dotknięta nieważnością decyzja, wraca do stadium w jakim była przed wydaniem decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że aktualnie nie byłoby podstawy prawnej do jej rozpatrzenia, co wydaje się przesądzać o nieodwracalności skutków prawnych całości decyzji z 1969 r. Ponadto ze złożonego na rozprawie przed sądem oświadczenia inicjatora nadzwyczajnego postępowania - M. L. wynika, że nie było jego intencją odzyskanie gruntu w naturze ale uzyskanie możliwości ubiegania się o odszkodowanie z tytułu naruszenia przepisów regulujących możliwość przejęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego. Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, odnoszący się do ustalenia przez organ nadzoru, iż przejęcie gruntów nastąpiło z rażącym naruszeniem ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zdaniem Sądu SKO prawidłowo zwróciło uwagę na definicję "opuszczonego gospodarstwa rolnego" zawartą w § 1 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które za takie uznawała gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, czyli na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a także na zarzucie naruszenia przez Sąd przepisów o postępowaniu, polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że orzekając w pierwszej instancji o stwierdzeniu nieważności części decyzji o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego Kolegium - z naruszeniem nie wskazanych przez Sąd przepisów postępowania administracyjnego - nie rozważyło należycie kwestii nieodwracalności skutków prawnych całości tej decyzji, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz na podjęciu orzeczenia na podstawie stanu faktycznego zaistniałego po dniu wydania zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., czyli - na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż nie można zgodzić się z wykładnią Sądu, że fakt scalenia nieruchomości, odebranej z rażącym naruszeniem prawa, z innymi nieruchomościami, należy uznać za nieodwracalny skutek decyzji o ich przejęciu. Nie jest to bowiem ani skutek takiej decyzji, ani też nieodwracalny stan prawny. Do scalenia nieruchomości i nadania im nowego oznaczenia w ewidencji gruntów dochodzi bowiem w wyniku czynności organów administracji publicznej, dokonywanych z urzędu lub na wniosek podmiotów, które posiadają interes prawny w scaleniu. Podniesiono, iż w niniejszym przypadku scalenie było skutkiem nie decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa, lecz innych decyzji - o przekazaniu niektórych nieruchomości wchodzących w jego skład Lasom Państwowym. Stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości, objętej następnie scaleniem z innymi nieruchomościami, będzie wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kolejnych czynności procesowych oraz do wydania odpowiednich decyzji administracyjnych, w wyniku których przywrócona zostanie odrębność prawna nieruchomości przekazanej do zarządzania przez właściwą, państwową jednostkę organizacyjną. Decyzje o przekazaniu takiej nieruchomości w zarząd Lasów Państwowych podlegać będą ocenie z punktu widzenia ich prawnej skuteczności. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rodzi skutki od momentu jej podjęcia, to akty o przekazaniu w zarząd danych nieruchomości będą musiały być potraktowane jako dotyczące nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Wskazano, iż podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 268/05. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną fakt, iż nie obowiązuje już regulacja prawna stwarzająca podstawę prawną do przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntu opuszczonego nie oznacza, że jest to nieodwracalny skutek decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Ponadto brzmienie art. 156 § 1 K.p.a. jest definitywne i jednoznaczne: jeżeli decyzja zawiera wady wskazane tym przepisem, obowiązkiem organu właściwego jest stwierdzenie jej nieważności (czy to na żądanie strony, czy z urzędu). Podkreślono, że gdyby oświadczenie strony, żądającej stwierdzenia nieważności decyzji w toku obu instancji administracyjnych, złożone wobec Sądu na rozprawie, uznać za powód uchylenia przedmiotowych decyzji Kolegium, to takiemu rozstrzygnięciu można byłoby przypisać naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a, obligującego do orzekania na podstawie akt sprawy. Z akt tych nie wynika aby wola uzyskania jedynie odszkodowania była manifestowana przez strony organowi rozpatrującemu sprawę. Taka ocena prawna zawarta w zaskarżanym orzeczeniu, jako mająca wiązać organy administracji oraz sąd w tej sprawie (art. 153 P.p.s.a.), oparta została na błędnej interpretacji art. 156 § 2 K.p.a., i obliguje organ administracji publicznej do podjęcia decyzji w sprawie na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. (czyli o wydaniu całej w/w decyzji z 1969 r. z naruszeniem prawa). Wykorzystanie takiej interpretacji do wyrażenia oceny prawnej, mającej charakter wiążący, można uznać zatem również za naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. Podniesiono także, iż uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...], jako wydanej z istotnymi naruszeniami przepisów o postępowaniu administracyjnym, mimo że do naruszenia procedury administracyjnej przy podejmowaniu tej decyzji nie doszło, uznać można także za sprzeczne z postanowieniami art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a, bowiem przepis ten może być zastosowany przez sąd I instancji jedynie wówczas, gdy uchylana na jego podstawie decyzja wydana została z naruszeniem innych przepisów o postępowaniu administracyjnym, niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o ile mogło to mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skoro Sąd nie wykazał prawidłowo, aby do takiego naruszenia procedury administracyjnej doszło, a w istocie naruszenia takie nie miały miejsca - uchylenie w/w decyzji Kolegium uznać należy za dokonane z naruszeniem przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył też, że istotnie w administracyjnym postępowaniu odwoławczym doszło do błędu w postaci nie rozpoznania wniosku innej strony o ponowne rozpoznanie sprawy, ale błąd ten nie pozwalał na uchylenie decyzji podjętej przez organ w I instancji, jak to uczyniono w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśniczy Nadleśnictwa B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania sądowego. Podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym decyzja o przekazaniu części działek P. L. w zarząd Lasów Państwowych i wykonane w jej następstwie prace zalesieniowe i scaleniowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, a Kolegium winno odstąpić od orzekania nieważności decyzji administracyjnej także w stosunku do działek wymienionych w pkt 2 decyzji SKO.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak nie sposób uznać za wystarczających do podważenia zasadności zaskarżonego wyroku nawet częściowo trafnych i uzasadnionych przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych.

Podstawowy zarzut kasacyjny dotyczył bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż Kolegium nie rozważyło należycie kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji, w wyniku której doszło do przejęcia gospodarstwa rolnego P. L.. W tej mierze autor skargi kasacyjnej szeroko polemizuje ze stwierdzeniem Sądu, iż przeprowadzone w okresie po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej scalenie gruntów i geodezyjne włączenie przejętych działek do działek o innych oznaczeniach i konfiguracji stanowi o nieodwracalności skutków wywłaszczenia i stwarza przeszkodę do unieważnienia decyzji wywłaszczeniowej. W tej mierze – nie kwestionując interpretacji skarżącego – zauważyć należało, iż Sąd zwrócił uwagę na zbyt powierzchowne rozpatrzenie przez Kolegium kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w odniesieniu do tych gruntów, które stanowią własność Skarbu Państwa. Wątku tego wprawdzie szerzej nie rozwinięto, ale w istocie wywód decyzji SKO z dnia 8 lutego 2006, dotyczący tego zagadnienia sprowadzał się do zacytowania wyroku NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1796/00, w którym rozpatrywano jedynie aspekt możliwości odwrócenia skutków prawnych w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji podjętej po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zawarto żadnego wywodu w tej mierze, poprzestając na stwierdzeniu, że w stosunku do części działek decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz ogólnikowo odniesiono się do zarzutów Nadleśnictwa B. dotyczących nakładów poniesionych na zagospodarowanie działek leśnych. Tymczasem decyzje SKO dotyczyły szeregu różnych działek i w stosunku do niektórych z nich przyjęto konstrukcję stwierdzenia wydania decyzji stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego z naruszeniem prawa, a w stosunku do innych stwierdzono ich nieważność. Takie rozróżnienie wymagało szczegółowego uzasadnienia, a nie tylko szczątkowego ustosunkowania się do zarzutów jednego z uczestników postępowania. W tej mierze stanowisko Sądu I instancji, o ile wskazywało na konieczność ponownego, bardziej szczegółowego przeanalizowania całości materiału sprawy pod kątem przepisów statuujących przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 2 K.p.a.) było jak najbardziej uzasadnione. Zagadnienie to jest bowiem znacznie bardziej skomplikowane niż przyjęto w uzasadnieniach decyzji SKO. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie zwraca się m. in. uwagę na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., w której uzasadnieniu wyrażono szereg trafnych poglądów dotyczących kwestii związanych z możliwością dyferencjacji rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych ze względu na skutek nieodwracalności takich decyzji. M. in. stwierdzono, że skutki prawne wywołane nie przez decyzję nacjonalizacyjną, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Wywiedziono przy tym, że sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo.

Kwestie powyższe, dotyczące przesłanek stwierdzenia, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...] października 1969 r. w stosunku do części działek nie może być unieważniona nie były w ogóle przedmiotem rozważań w bardzo lakonicznym uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...], mimo obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie (art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.).

W takim stanie rzeczy nawet częściowo błędne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, dotyczące znaczenia prawnego wygaśnięcia przepisów, na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz częściowe uzasadnienie rozstrzygnięcia w oparciu o stwierdzenie strony na rozprawie, które w sposób zasadniczy zmieniało zakres żądania w postępowaniu administracyjnym, nie pozwala na skuteczne przyjęcie, że kasacja dotykająca tylko tego aspektu sprawy a nie odnosząca się do całości stanowiska Sądu, znajduje usprawiedliwione podstawy.

Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w kasacji, że pominięcie i w konsekwencji nie rozpoznanie przez organ administracyjny II instancji, w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednego z wniosków złożonych w trybie przepisu art. 127 § 3 K.p.a., wniesionego przez stronę postępowania, wykluczała samo przez się możliwość uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny również decyzji podjętej przez organ administracyjny w I instancji. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie zawiera w tej mierze żadnych ograniczeń, natomiast w doktrynie przyjmuje się, iż sąd administracyjny pierwszej instancji jest upoważniony i zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc do wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (zob. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 442).

Za przyjęciem, że w toku rozpoznania kasacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. winien mieć zastosowanie przepis art. 184 in fine przemawia jeszcze jedna okoliczność o podstawowym znaczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło się mianowicie kwestią swojej właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując wielokrotnie spory kompetencyjne pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a samorządowymi kolegiami odwoławczymi dotyczące wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) zajmował stanowisko, że organem rzeczowo właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przykładowo wymienić tu można postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. OW 98/04, z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. I OW 226/05 i I OW 236/05, z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. I OW 8/06, z dnia 30 października 2007 r., sygn. I OW 88/07 i I OW 87/07 (wszystkie nie publ.), w których trafnie wywiedziono, iż ze względu na to, że z przepisów reformujących administrację publiczną w 1990 r. nie można wywieść kompetencji samorządu terytorialnego oraz tak samo z przepisów dotyczących reformy z 1998 r., a ustawa kompetencyjna z dnia 24 lipca 1998 r. spraw tych nie uwzględniała w ogóle, jako już wcześniej wykreślonych z materii prawa administracyjnego, to w takiej sytuacji mając na względzie niemożność przypisania kompetencji samorządowi terytorialnemu i wobec braku przepisu szczególnego, który jako organ wyższego stopnia wskazywałby wojewodę, należało uznać, że organem wyższego stopnia jest właściwy minister.

Uwzględnienie skargi kasacyjnej wyłącznie z tej przyczyny, że uzasadnienie trafnego, w ostatecznym wyniku, zaskarżonego orzeczenia było częściowo błędne, byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. W razie uchylenia takiego orzeczenia wojewódzki sąd administracyjny i tak byłby związany poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie mógłby wydać odmiennego orzeczenia. Rola sądu pierwszej instancji sprowadzałaby się w takim wypadku jedynie do obowiązku poprawienia błędnego uzasadnienia przy jednoczesnym powtórzeniu swojego pierwotnego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie zajął m. in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 marca 1998 r., sygn. UKN 77/98 (OSNIAPiUS z 1999 r., nr 11, poz. 378) i spotkało się ono z aprobatą doktryny (H. Knysiak – Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 570 - 571).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "c" rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).