Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3297/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B., E. K., G. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: "Minister", "organ") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej: zaskarżona decyzja), odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [...] ,o pow. 3724 m2 (z ogólnej pow. 5106 m2), zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom [...], karta [...].

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Orzeczeniem z dnia z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [...], o pow. 3724 m2 (z ogólnej pow. 5106 m2), zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom [...], karta [...], stanowiącej własność J.B. (dalej: "orzeczenie wywłaszczeniowe"). Celem przedmiotowego wywłaszczenia była budowa szkoły podstawowej 15 – to izbowej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa szkoła została zbudowana na wywłaszczonej nieruchomości. Teren ten, aktualnie będący własnością Miasta [...], jest zajęty pod budynki oświaty (zob. wypis z rejestru gruntów oraz z kartoteki budynków oraz pismo Referatu Katastru Nieruchomości Urzędu Miasta [...] z 26 czerwca 2017 r. – w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy I OSK 2823/18).

II.2. Pismem z 20 lipca 2015 r. M.B., E.K., G.C., reprezentowani przez adw. Ł.L., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności (formalnie określając go wnioskiem o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) m.in. ww. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...]. Wniosek ten dotyczył również decyzji orzekającej o odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1961 r. (sprawa ta została rozstrzygnięta nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2268/17; postępowanie kasacyjne w tej sprawie toczy się pod sygn. akt I OSK 2823/18). Wywłaszczona nieruchomość obecnie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], [...], jedn. ewid. [...]. . Nieruchomość ta jest własnością Gminy Miasta [...].

II.3. Minister uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego wskazał, że zostało ono wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70; dalej: "Ustawa z 1958 r.") oraz przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31; dalej: "Dekret z 1949 r."). Zgodnie z art. 47 ust. 1 Ustawy z 1958 r,. postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Tym samym należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazły przepisy z dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., albowiem postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 11 lipca 1957 r. Zdaniem Ministra, rażące naruszenie prawa stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Dekret z 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu). Z akt archiwalnych wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydało opinię z dnia 14 maja 1957 r., w której wskazano, iż m.in. przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ponadto do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia 24 kwietnia 1957 r. oraz zezwolenie Ministra Oświaty z dnia 20 maja 1957 r. nr [...] na zgłoszenie ww. wniosku. W oparciu zaś o ww. opinię oraz pozostałe dokumenty Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie na nabycie nieruchomości z dnia 7 czerwca 1957 r. nr [...]. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych wyciągu z księgi wieczystej [...] wykaz. [...] z dnia [...] lipca 1957 r. wynika, że właścicielem tabularnym przedmiotowej nieruchomości był J.B.. Inwestor - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] - skierował wezwanie z dnia 18 czerwca 1957 r. nr [...] do M.B. - spadkobierczyni nieżyjącego już wówczas właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez M.B. (posługującą się również imieniem "B."). Minister zauważył, że brak było możliwości zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości na Skarb Państwa, gdyż:

1) z akt archiwalnych nie wynika, aby M.B. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości,

2) brak było wówczas orzeczenia sądu o nabyciu spadku po J.B. (gdyż zostało ono wydane dopiero w 1990 r.), a tym samym spadkobiercy nie legitymowali się dowodem na nabycie spadku po J.B..

Wobec powyższego jedyną możliwością nabycia ww. nieruchomości, niezbędnej pod budowę szkoły podstawowej było wywłaszczenie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 8 ust. 1 Dekretu z 1949 r.

Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu):

1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,

2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8,

3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,

4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu,

5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.

W przedmiotowej sprawie inwestor - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] do wniosku o wywłaszczenie z dnia 11 lipca 1957 r. nr [...] załączył zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, odpis dowodu wezwania właściciela, plan sytuacyjny, odpisy z ksiąg wieczystych. Nie budzi zatem wątpliwości, iż nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 Dekretu z 1949 r. Stosownie do art. 18 ust. 1 Dekretu z 1949 r., prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu). Z zachowanych akt archiwalnych wynika, że pismem z lipca 1957 r. (dzień nieczytelny) nr SWS ll.w.1/24/57 organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym zawiadomieniem z dnia 22 września 1957 r., organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu ani art. 20 ust. 1 dekretu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Dekretu z 1949 r., po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 Dekretu z 1949 r.):

1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...] zawiera wszystkie ww. wymienione elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Orzeczenie zapadło po przeprowadzeniu w dniu 3 października 1959 r. rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej z udziałem M.B. (posługującej się również imieniem B.) - żony zmarłego J.B. (właściciela tabularnego), a zarazem jego spadkobiercy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, iż przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane do zmarłego J.B., należy wskazać, że w sentencji orzeczenia wymieniono J.B. - jako właściciela tabularnego nieruchomości, gdyż w księdze wieczystej nie ujawniono wówczas jego spadkobierców (orzeczenie o nabyciu spadku zapadło dopiero w 1990 r.). Orzeczenie doręczono jednak żyjącej wówczas żonie zmarłego J.B. – M.B, (posługującej się również imieniem "B."), która była zarazem jednym z jego spadkobierców. M.B. zmarła w dniu 20 października 1961 r., a więc już po wydaniu przedmiotowego orzeczenia. Tym samym nie można uznać, aby przedmiotowe orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej. Ewentualne zaś pominięcie niektórych spadkobierców J.B. (których organ nie mógł znać skoro brak było wówczas orzeczenia o nabyciu spadku) może zaś stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu), nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Ponadto, M.B. (posługująca się również imieniem "B.") była zawiadamiana o poszczególnych etapach postępowania. W rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej udział wziął również syn zmarłego J.B. – H.B.. Tym samym należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w myśl przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

III.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. r. wnieśli M.B. , E.K. oraz G.C., reprezentowani przez adwokata, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości pomimo tego, że orzeczenie to skierowano do zmarłego w dniu 12 listopada 1954 r. J.B., co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że J.B. nie żył ani w chwili wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ani w chwili złożenia wniosku wywłaszczeniowego. Fakt, że zmarły J.B. był nadal wpisany do księgi wieczystej nie może prowadzić do wniosku, że wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej było dopuszczalne.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra.

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego w warunkach nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważanie te, akcentującą wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt k.p.a., ale i do wskazanej również w skardze przesłanki skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednio roszczenia o wydanie nieruchomości lub roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego może pozbawiać ją bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych), zaś wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o ocenę skutków prawnych (w aspekcie art. 156 § 1 k.p.a.) faktu, że w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (11 lipca 1957 r.) oraz wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ([...] sierpnia 1961 r.) J.B., ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, nie żył (z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1990 r. o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że zmarł on 12 listopada 1954 r., a spadek po nim nabyli żona M.B. oraz dzieci H.B., I.C., J.B.). Skarżący, reprezentowani przez adwokata, w skardze zarzucili zarówno naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie przeprowadzając jednak wywodu uzasadniającego powołanie równocześnie tych dwóch przepisów w realiach niniejszej sprawy. Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że skarżący wskazali te dwie podstawy stwierdzenia nieważności mając na uwadze, że w orzecznictwie wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej niekiedy kwalifikuje się jako skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), przeważa jednak rozważanie skutków wydania decyzji wobec osoby nieżyjącej przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej może być, w realiach danej sprawy, traktowane jako rażące naruszenie prawa. Przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną dotyczy bowiem sytuacji, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07, CBOSA; wyrok NSA w Warszawie z 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996/1, poz. 34).

IV.4.1. Zdaniem Sądu, prowadzona w postępowaniu nadzwyczajnym ocena skutków wydania decyzji administracyjnej wobec osoby nieżyjącej nie może być przeprowadzona m. in. w oderwaniu od: (i) rodzaju sprawy administracyjnej, w jakiej wydano kwestionowaną decyzję, (ii) rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa); (iii) realiów konkretnej sprawy, w tym występowania w postępowaniu następców prawnych zmarłego. Poczynienie szerszych analiz niż tylko ustalenie, że w chwili orzekania osoba wskazana jako strona nie żyła, jest uzasadnione już tym, że w art. 156 § 1 k.p.a. nie wskazano wprost jako przesłanki stwierdzenia nieważności śmierci strony (czy szerzej: braku zdolności prawnej strony). Odwołać się tu należy do poczynionych wyżej ogólnych rozważań o wyjątkowości instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz związek tej instytucji z zagadnieniami natury prawnomaterialnej (kwalifikowane wady procesowe, w tym pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu, usuwane są bowiem w trybie wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

IV.4.2. Przechodząc do kwestii charakteru sprawy administracyjnej (w aspekcie oceny skutków śmierci strony) należy stwierdzić, że wiele praw lub obowiązków administracyjnych polega na ukształtowaniu osobistej sytuacji podmiotu administrowanego. Przykładowo, chodzi tu o takie sprawy jak zmiana nazwiska, nadanie określonych uprawnień zawodowych lub przyznanie innych uprawnień o charakterze osobistym, nakazanie określonych działań, nakładanie kar administracyjnych. Wówczas nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe określenie sytuacji prawoadministracyjnej osoby, która nie ma zdolności prawnej. Wydanie decyzji wobec takiej osoby stanowi oczywiste naruszenie prawa (m. in. art. 30 § 1 k.p.a.). Postępowanie w takim przypadku winno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Równocześnie należy zauważyć, że są sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy. W sprawach tych, jako dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony jest zjawiskiem o naturze prawnoprocesowej, związanym z prawem strony do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie dostrzeżono tę różnorodność spraw administracyjnych w aspekcie skutków śmierci strony, wyodrębniając m. in. kategorię aktów rzeczowych, czyli regulujących sytuację prawną rzeczy (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2275/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). W takim sprawach wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona (np. właściciel nieruchomości, której dotyczyło postępowanie) nie żył, nie determinuje per se uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia właśnie z tego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze rzeczowym (tj. kształtującym sytuację prawną rzeczy). Istotę rozstrzygnięcia zapadającego na gruncie Dekretu z 1949 r. oddaje art. 39 ust. 1 Dekretu z 1949 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego). Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Co więcej, skutek ten następował z datą wsteczną (a nie z chwilą, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna), co zbliża orzeczenie wywłaszczeniowe wydawane na gruncie Dekretu z 1949 r. do orzeczeń wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Zgodnie z art. 1 ust. 3 tego dekretu, wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. W orzecznictwie zwrócono uwagę na tle tego przepisu, że orzeczenie o wywłaszczeniu miało w istocie charakter deklaratoryjny (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1565/16, CBOSA). O rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na podstawie Dekretu z 1949 r. świadczy również art. 23 ust. 2 tego aktu prawnego, gdzie nie wskazano, jako elementu obligatoryjnego orzeczenia o wywłaszczeniu, osoby aktualnego właściciela nieruchomości (przewidziano natomiast obowiązek ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło). Warto dodać, że rzeczowy charakter decyzji wywłaszczeniowej wskazują również współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń. Przepisy te przewidują bowiem możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego (zob. art. 113 ust. 5 – 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: "u.g.n."). Nawet zatem w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Na znaczenie powołanych wyżej rozwiązań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa w aspekcie decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przed kilkudziesięcioma laty wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Reasumując, na gruncie Dekretu z 1949 r. wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, w której właściciel ujawniony w księdze wieczystej nie żył, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza per se, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy osnowa decyzji wywłaszczeniowej zawiera elementy konstytutywne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. określa przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazuje, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Wskazanie w tej decyzji, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności J.B., ma tylko takie znaczenie, że informuje o właścicielu nieruchomości według stanu księgi wieczystej (czyli tzw. właścicielu tabularnym). Na takie znaczenie ujęcia w osnowie decyzji wywłaszczeniowej nieżyjącego właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa, zwrócił uwagę NSA m.in. w wyroku z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA. Konkluzję tę potwierdza analiza zachowanych akt wywłaszczeniowych. Z akt tych wynika, że organ miał wiedzę o śmierci właściciela ujawnionego w księdze wieczystej (zob. m. in. protokół z rozprawy z 3 października 1959 r., w której uczestniczyła żona J.B. oraz jego syn H.B. w charakterze "spadkobierców po J.B."). Równocześnie należy przypomnieć, że postępowanie spadkowe po J.B. zostało przeprowadzone dopiero w 1990 r., a zatem organ wywłaszczeniowy nie mógł wskazać w osnowie decyzji aktualnego właściciela wywłaszczanej nieruchomości.

IV.4.3. Zdaniem Sądu, ocena zarzutu wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy m. in. do wyżej już wskazach art. 39 ust. 1 i art. 23 ust. 2 Dekretu z 1949 r., z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 13 ust. 3 pkt 5 Dekretu z 1949 r., który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów. W Dekrecie z 1949 r. nie przewidziano co prawda wprost takiej regulacji, jak powołane wyżej art. 113 ust. 5 – 7 u.g.n., ale w świetle powołanych wyżej przepisów Dekretu nie może budzić wątpliwości, że śmierć właściciela ujawnionego dotychczas w księdze wieczystej oraz nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego nie stanowiły przeszkody do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności wniosku, że Dekret z 1949 r. przewidywał zdecydowanie wyższy poziom ochrony prawa własności kosztem interesu publicznego, niż ma to miejsce w stanie prawnym przyjętym przez organy ustawodawcze demokratycznego państwa prawnego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że Dekret z 1949 r., obok wspomnianego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., stanowił podstawowy akt prawny dotyczący wywłaszczenia nieruchomości aż do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. art. 56 tej ustawy oraz art. 2 z ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952, Nr 4, poz. 25). Przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Należy tu w szczególności mieć na uwadze wielomilionowe straty ludzkie, ogromne zniszczenia m. in. co do ksiąg wieczystych, zmiany granic oraz bezprecedensowe migracje ludności. W takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby Dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej. Raz jeszcze w tym miejscu należy przypomnieć o powoływanym wyżej art. 113 ust. 5-7 u.g.n., a także tzw. specustawach (m. in. drogowej, kolejowej), gdzie nie budzi wątpliwości, że w omawianej sytuacji śmierci właściciela i nieustalenia spadkobierców w postepowaniu spadkowym wywłaszczenie nie tylko, że nie narusza rażąco prawa, ale i jest z tym z prawem w pełni zgodne. Należy również odwołać się do obowiązujących w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego aktów prawnych regulujących ustrój ksiąg wieczystych oraz postępowanie spadkowe (wykładnia systemowa zewnętrzna). Na znaczenie tych regulacji w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych odpisu księgi wieczystej [...] wykaz [...] z dnia [...] lipca 1957 r. (tom [...] akt administracyjnych dołączonych do sprawy I OSK 2823/18) wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J.B., co do którego 9 lipca 1931 r. wdrożono postępowanie upadłościowe. Dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe. Po pierwsze, wypis z księgi wieczystej winien być dołączony do wniosku (art. 13 ust. 3 pkt 4 Dekretu z 1949 r.). Po drugie, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Po trzecie, w chwili wydania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328). Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do osób trzecich, nie roszczących sobie praw do spadku w charakterze spadkobierców, spadkobierca może powołać się na następstwo prawne po spadkodawcy tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku. W świetle tych regulacji, odpowiadającym zresztą co do istoty rozwiązaniom przyjętym w kodeksie cywilnym oraz ustawie o księgach wieczystych i hipotece, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta. Ponadto, wobec tego organu osoby uznające się za spadkobierców J.B. mogły udowodnić następstwo prawne wyłącznie prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy spadkobiercy właściciela tabularnego zaniechali przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku (uczynili to dopiero w 1990 r.), podobnie jak nie zadbali o aktualność wpisów w księdze wieczystej (pomimo prawnego obowiązku ujawnienia swojego prawa w tej księdze). W takim przypadku to spadkobiercy J.B. , zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powołana zasada prawa znajduje bowiem zastosowanie również na gruncie prawa administracyjnego – zob. np. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1016/16 oraz wyrok NSA z 21 października 2015 r., I OSK 2535/14 - CBOSA; wyrok TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, OTK 2000, Nr 1, poz. 5; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 25 wyd., Leglis 2018, teza 3 do art. 6). Co więcej, przyjęcie, że zaniechanie przez spadkobierców J.B. przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz ujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej uniemożliwiało, jak twierdzą skarżący, dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, godziłoby również w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Otóż, gdyby podzielić pogląd skarżących, to w lepszej sytuacji z punktu widzenia dopuszczalności wywłaszczenia byłby właściciel, który wbrew nakazowi płynącemu z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych zaniechał ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, niż właściciel, który działał zgodnie z tym obowiązkiem prawnym. Tego rodzaju sytuacja jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Reasumując, również w świetle wykładni systemowej dokonanie na gruncie Dekretu z 1949 r. wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postepowania spadkowego, nie może być zakwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). w tym jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

IV.4.4. Na zakończenie należy dodać, że w realiach niniejszej sprawy, niezależnie od poczynionych wyżej ustaleń co do rzeczowego charakteru decyzji wywłaszczeniowej oraz uwarunkowań systemowych Dekretu z 1949 r., trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa również z tego powodu, że w postępowaniu brała udział m. in. żona skarżącego M. (B.) B., która była jednym ze spadkobierców J.B. (doręczono jej też orzeczenie wywłaszczeniowe). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał (zob. np. wyroki z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 383/12 oraz z 17 listopada 2010 r. I OSK 129/10 - CBOSA), że w przypadku praw dziedzicznych (a takim jest prawo własności) przy ocenie zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na śmierć strony należy brać również pod uwagę, czy w postępowaniu brali faktycznie udział spadkobiercy zmarłego właściciela. Jednak raz jeszcze zaznaczyć należy, że udział w postępowaniu wszystkich stron to zagadnienie, które ma charakter procesowy i ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być sanowane w ramach instytucji wznowienia postępowania (podkreślił to NSA m. in. w wyroku z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA).

IV.5. Sąd nie stwierdził innych uchybień niż te wskazane w skardze, a które mógłby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra. W skardze nie sformułowano w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia przesłanek prawnomaterialnych wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z 7 sierpnia 1961 r. W tym aspekcie należy tylko zauważyć, że wywłaszczenia dokonano niewątpliwe na cel publiczny (tj. budowę szkoły), a zachowane akta archiwalne nie dają podstaw do przyjęcia, aby w ramach procedury wywłaszczeniowej dopuszczono się tego rodzaju uchybień, że gdyby ich nie popełniono, do wywłaszczenia by nie doszło. W szczególności zachowało się zezwolenie Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 7 czerwca 1957 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości, uprzednie zezwolenie Ministra Oświaty z 20 maja 1957 r. na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 14 maja 1957 r. o niezbędności nabycia z uwagi na brak odpowiednich terenów pod budowę budynku szkolnego należących do Skarbu Państwa (na brak tej opinii powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności). Do M. (B.) B. wystosowano również w dniu 18 czerwca 1957 r. wezwanie do dobrowolnego nabycia nieruchomości w trybie art. 7 Dekretu z 1949 r. (w brzmieniu po nowelizacji). Uzupełniająco należy dodać, że w realiach niniejszej sprawy, w świetle nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po J.B. oraz treści powołanego wyżej art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe, kierowanie tego wezwania było w istocie bezprzedmiotowe. Brak było bowiem podmiotów legitymujących się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem podmiotów mogących wykazać się przed notariuszem (zob. art. 46 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe) tytułem prawnym do nieruchomości wynikającym ze spadkobrania po J.B., który to z kolei warunkował zawarcie umowy przeniesienia własności.

IV.6.Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.