Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 246/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i ust., 3, art. 11 pkt 5 , pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta S. w dniu [...] . podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. ".

Pismem z dnia [...] r. skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, E. L. . Odniósł się do regulacji zawartej w punkcie 2.2.9 Studium - kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów dotyczącego trenerów zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej (PU1,PU2,PU3,PU4) zarzucając: istotne naruszanie trybu sporządzania Studium poprzez:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 w związku z art. 11 pkt 7 i pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z2018 r., poz. 1945 ze zm.) w związku z § 9 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233) poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu Studium pomimo dokonania istotnych merytorycznych zmian w treści Studium,

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy polegające na wadliwym sposobie uwzględnienia uwag oraz na dokonaniu zmian merytorycznych w treści Studium w zakresie niewynikającym z uwzględnionych uwag,

- naruszenie art. 11 pkt 5 i pkt 6 ustawy poprzez brak dokonania ponownych uzgodnień projektu studium z właściwymi organami pomimo wprowadzenia do treści studium zmian o charakterze merytorycznym,

- naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko polegające na uchwaleniu Studium w oparciu o niedostosowaną do uchwalonej treści Studium prognozę oddziaływania na środowisko, nieadekwatną w odniesieniu do merytorycznych zmian wprowadzonych do projektu Studium,

oraz istotne naruszenie zasad sporządzania Studium poprzez naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 5 w związku z art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ustawy polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego poprzez brak wyważenia w toku procedury uchwalania Studium interesu prywatnego oraz interesu publicznego, skutkujące uchwaleniem treści Studium dającej prymat interesowi przedsiębiorcy nad interesem publicznym,

- § 7 pkt 4 rozrządzenia polegające na braku odpowiedniego oznaczenia terenów, na których dopuszcza się gospodarowanie odpadami

- art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy poprzez ukształtowanie przeznaczenia terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością Skarżącego w taki sposób, że jeżeli zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w Studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to zagospodarowanie przedmiotowych terenów naruszać będzie chroniony prawem interes publiczny polegający na prawie do ochrony życia, zdrowia i środowiska oraz interes Skarżącego, polegający na uprawnieniu do wykonywania przysługujących mu praw do nieruchomości zgodnie z ich treścią oraz uniemożliwi to dalsze zagospodarowanie ruchomości Skarżącego w dotychczasowy sposób, godząc w jego interes prawny.

Uwzględniając powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. w części - tj. w zakresie punktu 2.2.9 Studium - Kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów dotyczących terenów zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej (PU1, PU2, PU3 i PU4) - czyli wydanie rozstrzygnięcia z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wywodzi legitymację skargową z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Dodał, że wobec związania ustaleniami Studium organów gminy, które uchwalając miejscowe plany związane są ustaleniami studium, co oznacza, że już na etapie tworzenia studium może dochodzić do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Według Skarżącego w jego przypadku do takiego naruszenia doszło, gdyż przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania działek objętych postanowieniami Studium. Nieruchomość skarżącego składająca się z działek nr 1, nr 2 i nr 3 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2.PU4 i sąsiaduje z terenami oznaczonymi symbolami 1.PU3, 2.PU4, 1.PU1 i 6.PU2. Nieruchomość jest zabudowana, a Skarżący od 2001 r. prowadzi tu działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej, przed wszystkim akcesoriów meblowych i wyrobów szklanych. Postanowienia Studium w zaskarżonej części rodzą negatywne skutki dla sfery prawnomaterialnej Skarżącego, polegające na ograniczeniu go w możliwości korzystania z nieruchomości, do której przysługuje mu prawo wieczystego użytkowania. Regulacja ta pozbawia Skarżącego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej bez zagrożenia dla życia i zdrowia. Uchwalenie na podstawie Studium w planie przeznaczenia terenów zgodnych z pkt 2.2.9 będzie bowiem równoznaczne z dalszą rozbudową i ekspansją na sąsiednie tereny działalności jednego przedsiębiorcy w zakresie gospodarki odpadami.

Zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieruchomości oznaczonych na załączniku graficznym do Studium symbolami 1.PU3 i 2.PU4 polega według Skarżącego na nieograniczonym dopuszczeniu na tych terenach, realizacji partykularnego interesu jednego przedsiębiorcy w zakresie gospodarowania odpadami. Skarżący podkreślił, że pierwotnie projekt Studium znacznie ograniczał możliwość prowadzenia tej działalności, nakazując jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy związanej z przetwarzaniem odpadów na terenie PU3 oraz zakazując realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także zakazując lokalizowania zakładów zwiększonego i dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Obecne zmiany wprowadzone zostały do Studium z pominięciem ponownego wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu, czyli z pozbawieniem podmiotów uprawnionych do zajęcia stanowiska. W ocenie Skarżącego wprowadzenie do Studium zmian częściowo w wyniku uwzględnienia uwag innych podmiotów, a częściowo w wyniku dokonania przez organ wykonawczy gminy tzw. "autopoprawek" merytorycznych godzi w zasadę zaufania do władzy i zasadę równego traktowania podmiotów uprawnionych.

Na potwierdzenie swych zarzutów Skarżący dołączył do skargi wyciągi z projektów Studium, podkreślając, że w jego ocenie organ uchwalający Studium dopuścił się istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a to wobec braku ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu po dokonaniu merytorycznych zmian w jego treści. Zdaniem Skarżącego projekt Studium wyłożony był dwukrotnie do publicznego wglądu, tj. w okresie od 24 maja do 26 czerwca 2018 r., a następnie po wprowadzeniu zmian merytorycznych w okresie od 27 grudnia 2018 r. do 28 stycznia 2019 r. Po tym wyłożeniu organ ponownie dokonał istotnych zmian merytorycznych, a mimo to nie powtórzył czynności (uzgodnień, prognozy oddziaływania czy wyłożenia). Taki sposób procedowania organu nie może być uznany za prawidłowy. Jest to w przypadku Skarżącego istotne, gdyż treść kwestionowanego punktu 2.2.9 Studium całkowicie odbiega od treści Studium wyłożonego do publicznego wglądu, zupełnie zmieniając możliwości i zasady zagospodarowania terenów zabudowy produkcyjnej, składowej, magazynowej i usługowej (PU1, PU2, PU3 i PU4).

Wersja poprawiona po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, ponownie wyłożona, przewidywała zakaz lokalizowania zakładów zwiększonego i dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i utrzymanie istniejącej zabudowy związanej z przetwarzaniem odpadów (PU3). Jednak treść Studium przyjętego uchwałą z dnia [...] r. odbiega od treści wyłożonej do publicznego wglądu, wykreślony został zakaz lokalizowania zakładów zwiększonego i dużego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, podobnie jak wykreślone zostało ograniczenie możliwości rozbudowy działalności regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych czyli "utrzymanie istniejącej zabudowy związanej z przetwarzaniem odpadów). Zmiany te przesądzają o istotnym naruszeniu art. 11 pkt 7 i pkt 8 ustawy w związku § 9 pkt 15 rozporządzenia.

W zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 11 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy Skarżący zarzucił wadliwy sposób uwzględniania uwag polegający na dokonaniu merytorycznych zmian w treści Studium w zakresie niewynikającym z uwzględnionych uwag. W jego ocenie rozpatrzenie złożonych uwag budzi wątpliwości. Organ posłużył się "klauzulą generalną" zakładającą ponowną analizę zagospodarowania określonych obszarów, co zdaniem skarżącego oznacza wadliwe ich uwzględnienie. Ostateczny zakres zmian wprowadzony do projektu Studium nie mieści się w zakresie uwzględnionym Zarządzeniem nr [...].

Podniósł też Skarżący, że kolejne naruszenie trybu sporządzania Studium wywodzi się z art. 11 pkt 5 i pkt 6 ustawy - wobec braku ponownych uzgodnień projketu Studium z właściwymi organami. W ocenie Skarżącego chociaż obowiązek taki nie wynika wprost z art. 11 ustawy, to jest on oczywisty z punktu widzenia wykładni celowościowej. Z kolei obowiązek ponowienia określonych czynności wynika wprost z § 9 pkt 15 rozporządzenia. Dodał, że o ile dokonanie uzgodnień miało miejsce zarówno przed pierwszym jak i drugim wyłożeniem projektu do publicznego wglądu, o tyle nie uczyniono tego przed kolejnym wyłożeniem. Tak więc brak powtórzenia czynności planistycznych dokonania uzgodnień i uzyskania opinii właściwych organów stanowi istotne naruszanie trybu sporządzania Studium.

Kolejnym naruszeniem było podjęcie uchwały w oparciu o niedostosowaną do ostatecznej treści Studium prognozę oddziaływania na środowisko, nieaktualną wobec wprowadzonych zmian do projektu Studium.

W zakresie zarzutów dotyczących istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium skarżący w pierwszej kolejności zarzucił przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Zarzucił organowi, że w toku procedury planistycznej nie nastąpiło wyważenie interesu prywatnego oraz interesu publicznego, a to doprowadziło do uchwalenia aktu służącego partykularnemu interesowej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie gospodarowania odpadami w sposób zagrażający życiu i zdrowiu Skarżącego i innych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położnych w sąsiedztwie obszaru przeznaczonego pod ten rodzaj działalności. Podkreślił uciążliwość tej działalności. Stąd też pierwotne zmiany w projekcie Studium zmierzały do eliminacji tych uciążliwości. Mimo to uchwalona treść Studium służy już tylko interesom partykularnym jednego przedsiębiorcy, ignorując jednocześnie konieczność uwzględnienia wprost regulowanych art. 10 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia a także uwarunkowań wynikających z zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia.

W ocenie Skarżącego ograniczenie możliwości rozbudowy działalności w zakresie gospodarki odpadami jest konieczne, słuszne i celowe, a brak takich postanowień w Studium przesądza o przekroczeniu granic władztwa planistycznego gminy. Zdaniem Skarżącego bowiem "planistyczne przyzwolenie" na rozbudowę działalności prowadzonej z naruszeniem regulujących tą działalność przepisów i stwarzającej zagrożenie dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia (powtarzające się pożary) stanowi naruszenie podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego’

Skarżący wskazał także na naruszenie w postaci braku odpowiedniego oznaczenia terenów, na których dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z przepisu § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy dostosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych sporządzanych na jego podstawie. Wskazał, że znaczna część obszarów oznaczonych symbolami PU3, PU4, PU1 i PU2 przeznaczona jest pod działalność z zakresu gospodarki odpadami. Powinno to, w jego ocenie, podlegać wyraźnemu odróżnieniu od trenerów o przeznaczeniu produkcyjno- usługowym. Działalność w zakresie gospodarki odpadami winna być oznaczona symbolem "O". Zdaniem Skarżącego brak odpowiedniego oznaczenia w Studium obszarów przeznaczonych na działalność w zakresie gospodarki odpadami, wyraźnie odróżnionych od trenerów produkcyjno- usługowych, uniemożliwia w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawidłowe ich oznaczenie.

Nadto Skarżący podkreślił, że rozwiązania planistyczne przyjęte w Studium, po ich inkorporacji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszać będą chroniony prawem interes indywidulany Skarżącego, a także interes lokalnej społeczności. Interes prawny Skarżącego naruszać będą bowiem zapisy nie tylko odnoszące się wprost do nieruchomości skarżącego, ale także te odnoszące się do nieruchomości sąsiednich. Wynika to bowiem z art. 6 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy. Naruszenie art. 6 ust. 2 polega zdaniem Skarżącego na dopuszczeniu do zagospodarowania na potrzeby gospodarowania odpadami, dotychczas w ten sposób niezagospodarowanych terenów, w szczególności tych oznaczonych symbolem 2.PU4. Takie zagospodarowanie naruszać będzie interes Skarżącego poprzez stwarzanie realnego zagrożenia zarówno dla zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sprowadzać się będzie do faktycznego wykluczenia możliwości zagospodarowania przez Skarżącego nieruchomości, do której przysługuje mu tytuł prawny, w dotychczasowy sposób.

W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględniania tego wniosku o jej oddalenie.

Na wstępie wyjaśnił, że strona przeciwna we wniesionej skardze nie wykazała posiadania interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jej własną indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją. Odwołując się od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13 podniósł, iż nie sposób wywodzić istotnego ograniczenia uprawnień Skarżącego postanowieniami Studium. Zapisy tego aktu dla terenów zabudowy produkcyjnej, magazynowej, składowej i usługowej (PU) w standardach zagospodarowania zabudowy i zagospodarowania terenów zawierają zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy wytyczne do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ich przeznaczenia. Ustalenia studium aby wywarły skutek muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych.

Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości czy prawa wieczystego użytkowania. Nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium wywodzić, że nieruchomość Skarżącego nie będzie nadawała się do dalszego prowadzenia działalności gospodarczej bez zagrożenia dla życia i zdrowia, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości.

Prezydent zaakcentował, iż ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnych - nie stanowią źródła prawa

Jednocześnie Prezydent podkreślił, że na obszarze objętym Studium dokumenty planistyczne dotychczas obowiązujące przewidywały możliwość prowadzenia działalności związanej z gospodarką odpadami. W świetle poprzednio obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. oraz obowiązującej uchwały nr [...] r. Rady Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej S. w S. istniała, jak i istnieje możliwość prowadzenia m.in. zakładów produkcyjnych, rzemieślniczych, baz, składów, magazynów, drobnej wytwórczości, składów hurtowych, przedsiębiorstw budowlanych, przedsiębiorstw gospodarki komunalnej, infrastruktury technicznej, innych baz i zapleczy. Trudno więc przyjąć, że obowiązujące zapisy przyjęte prze organ gminy pozbawiają Skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, zważywszy na fakt, że działalność związana z gospodarką odpadami jest w tym miejscu prowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy od dłuższego czasu. Przyjęte Studium nie zmienia przeznaczenia należących do Skarżącego nieruchomości, a przeznaczenie terenów sąsiednich wykazane zostało już w poprzednich planach miejscowych.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego pozbawienia go możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej poprzez znaczne uciążliwości i zagrożenie dla życia i zdrowia Skarżącego i jego pracowników, organ podkreślił, że realizacja zagospodarowania terenów następuje w oparciu o decyzje środowiskowe oraz pozwolenia na budowę wydawane zgodnie i w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W tych indywidulnych postępowaniach oceniany jest m.in. wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, a przedsięwzięcia muszą spełniać wszystkie obowiązujące w tym zakresie normy. W przeciwnym razie skutkować to będzie odmową wydania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nie sposób wywodzić bezpośredniego i realnego ograniczenia uprawnień Skarżącego postanowieniami kwestionowanej uchwały mając na uwadze z jednej strony wskazany charakter wymienionej uchwały, a z drugiej dotychczasowe uwarunkowania prawne dot. prowadzenia działalności na obszarze objętym studium. Kluczowy w sprawie jest fakt, iż w przyjętym studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości należących do Skarżącego i nie wprowadzono zmiany przeznaczenia nieruchomości. Uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie. Nadto kwestionowane zapisy studium dla nieruchomości sąsiednich w żaden sposób nie znajdują bezpośredniego przełożenia do planu miejscowego sporządzanego w oparciu o przedmiotową uchwałę, stanowiąc jedynie wytyczne do planu.

Odnosząc się merytorycznie do postawionych zarzutów Prezydent kolejno wskazał:

- w zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 w związku z art. 11 pkt 7 i pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. wyjaśnił, iż wprowadzone do studium zmiany nie miały charakteru istotnego. Regulacja podstawowych i dopuszczalnych kierunków przeznaczenia oraz wskaźników urbanistycznych pozostała identyczna, jak w projekcie przedstawionym w drugim wyłożeniu, dokonano jedynie zmian w standardach zagospodarowania zabudowy i zagospodarowania tych terenów wynikających z uwzględnienia przez Prezydenta uwag wniesionych do drugiego wyłożenia. Zmiany nie obejmowały zagadnień, które były przedmiotem opiniowania i uzgadniania projektu przez właściwe organy. Nie wymagały również wyłożenia do publicznego wglądu. Wprowadzone zmiany standardów w postaci ogólnych wytycznych posiadały charakter zmian nieistotnych nie powodujących konieczności ponowienia czynności procedury sporządzania zmiany studium. O naruszeniu zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ustawy można byłoby mówić w sytuacji wprowadzenia do Studium ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Wówczas wyłożenie do publicznego wglądu ma na celu umożliwienie przeprowadzenia dyskusji publicznej oraz wniesienia ewentualnych uwag przez podmioty, których zmiany dotyczą. Organ podkreślił, że w przypadku procedury przyjęcia studium nie przewidziano obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku dokonania zmian w przedstawianym projekcie, w tym także w wyniku uwzględniania uwag do projektu studium. Procedura przewidziana dla przyjęcia studium jest sformalizowana, koresponduje z charakterem prawnym studium. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, stąd procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie uzasadnione są w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Obowiązku takiego nie może też wyprowadzić z rozporządzenia wykonawczego. Z wymienionego przez Skarżącego § 9 pkt 15 nie może wynikać i nie wynika obowiązek powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag. Zarzucając wprowadzonym zmianom w studium możliwość dalszej rozbudowy instalacji przetwarzania odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę działającego w obszarze objętym zakresem skargi, Skarżący nie dostrzegł, iż także obowiązujące plany miejscowe nie wyłączają takiej możliwości. Nie sposób zatem twierdzić, że ustalenia Studium wprowadzają dla Skarżącego ograniczenia co do możliwości zagospodarowania jego nieruchomości

- w zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 11 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39, art. 40 w związku z art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko organ wyjaśnił, że w prasie lokalnej, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznego Urzędu Miasta oraz na tablicy ogłoszeń w dniu 18 kwietnia 2017 r. zamieszczone zostało ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu zmian studium. W dalszym etapie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium instytucje i organy wymienione w art. 11 pkt 5 tej ustawy oraz wewnętrzne komórki organizacyjne Urzędu Miasta i gestorów sieci. Wystąpiono też do właściwych instytucji i organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu studium, w tym strategicznej oceny na środowisko, po uzyskaniu których projekt został wyłożony do publicznego wglądu, o czym poinformowano ogłoszeniem w prasie oraz wpisem w Biuletynie i na tablicy ogłoszeń (w dniu 17 maja 2018 r.) Projekt studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 24 maja do 26 czerwca 2018 r., a publiczna dyskusja odbyła się w dniu 11 czerwca 2018 r. W terminie do 16 lipca 2018 r. można było wnosić uwagi do wyłożenia, które rozpatrzone zostały zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Uwzględnienie uwag doprowadziło do zmiany projektu studium, stąd został on ponownie przekazany do zaopiniowania i uzgodnienia a następnie ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 grudnia 2018 r. do dnia 29 stycznia 2019 r, a publiczna dyskusja miała miejsce w dniu 21 stycznia 2019 r. Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. rozpatrzono wniesione uwagi do wyłożonego projektu, uwzględniając je w zakresie, który wyznaczają obowiązujące przepisy oraz polityka przestrzenna miasta. Organ wyjaśnił, jaki był sposób rozpatrzenia złożonych uwag, a wprowadzone do Studium zmiany były wynikiem uwzględnienia uwag. Nie miały one jednak charakteru istotnego. Regulacja dotycząca podstawowych oraz dopuszczalnych kierunków przeznaczenia oraz wskaźników urbanistycznych jest identyczna jak w projekcie zmiany studium przedstawionym w drugim wyłożeniu. W uchwalonym studium dokonano zmian w standardach zagospodarowania zabudowy i zagospodarowania tych terenów. Dokonane zmiany obejmują swym zakresem wyłącznie elementy polityki przestrzennej miasta stanowiące formę zaleceń i wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie obejmowały zagadnień, które były przedmiotem opiniowania i uzgadniania projektu studium. Nie wymagały tym samym wyłożenia do publicznego wglądu, gdyż nie skutkowały ingerencją w prawnie chroniony interes właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości. Podsumowując organ stwierdził, że wprowadzone zmiany standardów w postaci ogólnych wytycznych posiadały charakter zmian nieistotnych, nie powodujących konieczności ponowienia czynności procedury sporządzania zmiany studium.

- w zakresie zarzutu trzeciego - tj. naruszenia art. 11 pkt 5 i pkt 6 ustawy poprzez brak dokonania ponownych uzgodnień projektu studium z właściwymi i organami, Prezydent zaakcentował, że ustawodawca w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu - nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Koresponduje to z charakterem prawnym studium, które jest aktem prawa wewnętrznego. Stąd też procedura jego uchwalenia nie wymaga wprowadzenia takich gwarancji, jakie uzasadnione są w procedurze uchwalenia aktu prawa miejscowego. Obowiązek takie nie wynika tez z rozporządzenia wykonawczego. Chociaż potrzeby ponownie czynności planistycznych nie można wykluczyć automatycznie, to jednak z całą pewnością braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy.

- odnosząc się do czwartego zarzutu skargi – tj. istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium poprzez naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko polegające na uchwaleniu Studium w oparciu o niedostosowaną do uchwalonej treści Studium prognozę oddziaływania na środowisko, nieaktualną w odniesieniu do merytorycznych zmian wprowadzonych do projektu Studium, organ wyjaśnił, iż prognoza oddziaływania na środowisko nie stanowi dokumentu autonomicznego w procedurze uchwalania studium. Z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika wymóg, aby dane zawarte w materiałach planistycznych były aktualne na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia. Dokumenty te był aktualne na dzień przekazania ich do podwójnego opiniowania i uzgadniania. Nadto wprowadzone zmiany nie miały istotnego wpływu na dokument prognozy oddziaływania na środowisko. Przygotowana w sprawie prognoza wykonana została w zakresie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu ... , w szczególności art. 51 ust. 2 z uwzględnieniem art. 52 ust. 1 i ust. 2, po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości prognozy przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. . W prognozie tej wbrew twierdzeniom skargi określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska, w tym m.in. na powietrze i klimat oraz oddziaływanie na ludzi.

- w zakresie kolejnego zarzutu -- tj. istotnego naruszenia zasad sporządzenia przez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 5 i pkt 9 w związku z art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ustawy polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego poprzez brak wyważenia w toku procedury uchwalania Studium interesu prywatnego oraz interesu publicznego, skutkującego uchwaleniem treści Studium dającej prymat partykularnemu interesowi przedsiębiorcy nad interesem publicznym Prezydent wyjaśnił, że posiadanie przez gminę tzw. "władztwa planistycznego" oznacza, że jednostka nie może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając określone ustalenia do planu miejscowego. Przepisy ustawy (art. 3 ust. 1, art. 9 do art. 14 ustawy o planowaniu oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 o samorządzie gminnym) nie pozostawiają wątpliwości, że uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego gminy odnieść trzeba do określenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, składających się na dokument - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prezydent podkreślił, że charakter uwzględnionych uwag nie spowodował zmian projektu skutkujących potrzebą ponownego jego opiniowania, uzgadniania czy wyłożenia do publicznego wglądu. Zmiany te bowiem w całości dotyczyły zagadnień pozostających we właściwości organów gminy i nie prowadziły do naruszenia interesu prawnego ani uprawnień osób trzecich. Z tekstu Studium wynika, że przy jego opracowaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego , potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy oraz stan prawny gruntów. Przeanalizowano ponownie uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, stąd nie można mówić o partykularnym interesie przedsiębiorcy. Prezydent Miasta tworząc dokument zmiany Studium musi rozważyć skutki finansowe, jakie mogą wystąpić na terenach objętych miejscowym planem. Podkreślił przy tym, że dokument zmiany Studium poprzez nowe zapisy odnoszące się do gospodarowania odpadami wprowadzają ograniczenia dla tej branży działalności gospodarczej, podczas gdy obowiązujący plan miejscowy dla dzielnicy S. (uchwała nr [...] Rady Miasta w S. z dnia [...] r.) żadnych ograniczeń odnoszących się do przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko nie zawiera. Gmina nie jest w stanie wdrożyć rozwiązań całkowicie zakazujących działalności gospodarką odpadami bez ryzyka zapłaty odszkodowań przedsiębiorstwom prowadzącym działalność. Nadto godziłoby to to też w zasadę wolności podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej, a zgodnie z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprowadzenie w studium, a następnie w planie zagospodarowania – zapisów oczekiwanych przez Skarżącego dotyczących eliminacji sektora branży odpadowej, niosłoby też dla gminy określone konsekwencje finansowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi określone roszczenia w przypadku, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia lub istotnie ogranicza kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości czy pozbawia możliwości potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem (art. 36 ust. 1 i ust. 2) Ryzyko wypłaty przez gminę odszkodowań z tytułu wprowadzenia ograniczeń w dokumentach planistycznych dla przedsiębiorcy branży odpadowej stwarza zagrożenie dla interesu publicznego (poważny uszczerbek ). Nie można więc twierdzić, że interes przedsiębiorcy jest przedkładany nad interes publiczny.

- w stosunku do zarzutu szóstego - tj. naruszenia przepisu § 7 pkt 4 rozrządzenia polegające na braku odpowiedniego oznaczenia terenów, na których dopuszcza się gospodarowanie odpadami, Prezydent przyznał, że w przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznczonych na gospodarowanie odpadami oznaczeniem jest symbol "O" i kolor ciemnoszary. Nie oznacza to jednak, że tylko na tych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na ternach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną.

- ustosunkowując się do ostatnich zarzutów - naruszenia zasad sporządzenia Studium organ wyjaśnił, że posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza, że może decydować samodzielnie o sposobie zagospodarowania terenu. Podkreślił, że tereny będące przedmiotem skargi objęte są obowiązującym od 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej S. , na podstawie którego wydane zostały prawomocne pozwolenia na budowę obiektów przetwarzania i składowania odpadów. Nieruchomość Skarżącego położona jest w granicach tego planu. Nie można więc mówić o naruszeniu interesu publicznego ze względu na ograniczenie wykonywania prawa do nieruchomości. Przyjęty dokument Studium stara się w sposób zrównoważony pogodzić interesy gminy oraz osób fizycznych i prawnych. Przeznaczenie terenów sąsiednich wykazane zostało już w planach miejscowych, stąd ustalenia studium nie mogą naruszać interesu Skarżącego. Podkreślono, że nieruchomości należące do Skarżącego położone są w obszarze stcicte przemysłowym, na którym działa określona infrastruktura związana z gospodarowaniem odpadami. Z jej istnieniem może wiązać się konieczność przeprowadzenia określonych inwestycji, na które organy administracji wydały już zgody i przyjęły akty prawne (m.in. Plan inwestycyjny stanowiący załącznik do Planu gospodarki odpadami województwa s. na lata 2016- 2022 przyjęty uchwałą Nr [...] województwa s. z dnia [...] r.). Organ dodał, że skoro obowiązujący plan miejscowy dopuszcza możliwość rozbudowy, modernizacji obiektów przez podmioty prowadzące działalność w zakresie gospodarki odpadami na nieruchomościach stanowiących ich własność, to nie sposób twierdzić, że zmiana studium wprowadziła ograniczenia dla nieruchomości Skarżącego poprzez uniemożliwienie zagospodarowania ich w sposób dotychczasowy. .

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. pełnomocnik Skarżącego potrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśniła, że naruszenie interesu prawnego Skarżącego polega na dopuszczeniu na sąsiedniej działce nieograniczonej niczym działalności w zakresie gospodarowania odpadami, która to działalność w pierwotnym projekcie zmiany studium była znacznie ograniczona, a w zasadzie wykluczona. Podkreśliła, iż Skarżący został zaskoczony wprowadzonymi zmianami w treści projektu studium, w wyniku których usunięto wszelkie ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Pomimo tej zmiany nie przeprowadzono ponownych uzgodnień i konsultacji. Pełnomocnik podkreśliła, że działka Skarżącego bezpośrednio graniczy z terenami na których prowadzona jest działalność związana z gromadzeniem i przetwarzaniem odpadów, stąd duża uciążliwość zapachowa oraz obawa, iż działalność ta ciągle będzie rozwijana.

Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi. Podkreślił, że nie zostało zmienione przeznaczenie przedmiotowych terenów, gdyż zgodnie z obowiązującymi planami były to tereny przeznaczone na działalność produkcyjną i poprodukcyjną, dopuszczające działalność związaną z gospodarowaniem odpadami. Podkreślił, że zapisy studium nie wpływają bezpośrednio na uprawnienia Skarżącego, a zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium powinno uwzględniać istniejące uwarunkowania, a na tym terenie działają podmioty w oparciu o wydane pozwolenia i zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 tej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. ". Akt ten niewątpliwie mieści się w pojęciu "aktu organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej" innego, niż akt prawa miejscowego.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020, poz. 713 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie powyżej przytoczonego przepisu. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego uchwałą.

W orzecznictwie należy odnotować rozbieżność poglądów w przedmiocie zaskarżania uchwał dotyczących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oś problemu stanowi wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według jednego nurtu, naruszenie interesu prawnego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady, tryb bądź właściwość organu przy sporządzaniu studium (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 302/12 Lex nr 1219131, z dnia 6 marca 2012 r. , sygn. akt II OSK 2678/11, Lex nr 1138193). Odmienne stanowisko wskazuje, iż naruszenie interesu prawnego może wynikać z istotnej zmiany przeznaczenia nieruchomości, której właścicielem jest skarżący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2515/1, Lex nr 1123131).

W ocenie składu sądzącego przyjąć należy, że Skarżący, posiadając nieruchomość z obszarze objętym regulacją przedmiotowej uchwały, oraz wskazując w swej skardze na naruszenia zasad i trybu sporządzania sporządzenia studium ma interes prawny w sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia - tj. w przedmiocie zmiany Studium i tym samym mogło dojść do naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami tego aktu. Pamiętać jednak trzeba, że orzecznictwo jest zgodne co do tego, iż naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne.

Jednocześnie dokonując merytorycznej oceny zarzutów skarżącego należy uznać je za niezasadne i stwierdzić, że naruszenie interesu prawnego skarżącego mieściło się w granicach "władztwa planistycznego" przysługującego Gminie na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślić trzeba, że zaskarżone Studium zmienione kwestionowaną uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. nie zmienia sposobu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są działki Skarżącego. Tak przed przyjęciem zmiany Studium, jak i po jego uchwaleniu nie nastąpiła zmiana ich statusu prawnego. Nie sposób zatem podzielić twierdzenia Skarżącego istotnego ograniczenia jego uprawnień postanowieniami Studium.

Działki skarżącego w stosunku do których posiada on prawo wieczystego użytkowania znajdowały się i znajdują na terenie oznaczonym symbolem PU - tereny zabudowy produkcyjnej, magazynowej, składowej i usługowej. Na obszarze objętym Studium dokumenty planistyczne dotychczas obowiązujące przewidywały możliwość prowadzenia działalności związanej z gospodarką odpadami. W świetle poprzednio obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. oraz obowiązującej uchwały nr [...] r. Rady Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej S. w S. istniała, jak i istnieje możliwość prowadzenia m.in. zakładów produkcyjnych, rzemieślniczych, baz, składów, magazynów, drobnej wytwórczości, składów hurtowych, przedsiębiorstw budowlanych, przedsiębiorstw gospodarki komunalnej, infrastruktury technicznej, innych baz i zapleczy. Nie sposób zatem przyjąć, że obowiązujące zapisy przyjęte przez organ gminy pozbawiają Skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W przyjętym studium uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości należących do Skarżącego i nie wprowadzono zmiany przeznaczenia nieruchomości. Nadto kwestionowane zapisy studium dla nieruchomości sąsiednich w żaden sposób nie znajdują bezpośredniego przełożenia do planu miejscowego sporządzanego w oparciu o przedmiotową uchwałę, stanowiąc jedynie wytyczne do planu.

Odnosząc się kolejno do zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się naruszeń zasad i trybu sporządzania studium:

1/ W zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 – zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium oraz zapewnienia jawności i przejrzystości procedur planistycznych w związku z art. 11 pkt 7 i pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – prezydent wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje publiczną dyskusję na przyjętymi w studium rozwiązaniami (co najmniej jedną) w związku z § 9 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. – wykonanie czynności dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji plac planistycznych, dowodów potwierdzających czynności ponawiane należy stwierdzić, że w ocenie Sądu nie doszło do ich naruszenia. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu zmian studium pojawiło się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznego Urzędu Miasta oraz na tablicy ogłoszeń w dniu [...] r. Przygotowany projekt został wyłożony do publicznego wglądu, o czym poinformowano ogłoszeniem w prasie oraz wpisem w Biuletynie i na tablicy ogłoszeń (w dniu [...] r.) Projekt studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] r., a publiczna dyskusja odbyła się w dniu [...] r., a do [...] r. można było wnosić uwagi do wyłożenia, rozpatrzone następnie zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Wobec zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienie uwag nowy projektu studium został ponownie przekazany do zaopiniowania i uzgodnienia a następnie ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] r. do dnia [...]r, a publiczna dyskusja miała miejsce w dniu [...] r. Z kolei uwagi rozpoznano zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. rozpatrzono wniesione uwagi do wyłożonego projektu, uwzględniając je w zakresie, który wyznaczają obowiązujące przepisy oraz polityka przestrzenna miasta. Z wyjaśnień organu wynika, że zmiany będące wynikiem uwzględnienia uwag nie miały jednak charakteru istotnego. Regulacja podstawowych i dopuszczalnych kierunków przeznaczenia oraz wskaźników urbanistycznych pozostała identyczna, jak w projekcie przedstawionym w drugim wyłożeniu, a dokonano jedynie zmian w standardach zagospodarowania zabudowy i zagospodarowania tych terenów. Nadto zmiany te nie obejmowały zagadnień, które były przedmiotem opiniowania i uzgadniania projektu przez właściwe organy, stąd też nie wymagały ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Wprowadzone zmiany standardów w postaci ogólnych wytycznych posiadały charakter zmian nieistotnych nie powodujących konieczności ponowienia czynności procedury sporządzania zmiany studium.

Należy podkreślić, że procedura przyjęcia studium nie przewiduje obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku dokonania zmian w przedstawianym projekcie, w tym także w wyniku uwzględniania uwag do projektu studium. Ustawodawca w przeciwieństwie od procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności w przypadku stwierdzenia przez radę konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Opolu z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Op 546/18 czy w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 934/10, Lex nr 753701) W tym ostatnim wyroku Sąd "Ze względu na wewnętrzny charakter studium, wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składnia wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych". Dalej Sąd ten stwierdził, że choć nie można definitywnie wykluczyć potrzeby ponowienia czynności planistycznej, jednak braku ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w światle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej jako istotnego naruszenia trybu postępowania. Jest to bowiem akt kierownictwa wewnętrznego, stąd procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie uzasadnione są w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/11. Obowiązku takiego nie może z wymienionego przez Skarżącego § 9 pkt 15 rozporządzenia wykonawczego.

2/ W zakresie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 – zapewnianie jawności i przejrzystości procedur w związku z art. 11 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wyznaczeniu w ogłoszeniu terminu do wnoszenia uwag do projektu studium oraz art. 39, art. 40 w związku z art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dot. informacji podawanych do publicznej wiadomości, formy uwag i wniosków oraz projektów wymagających przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania) także w ocenie Sądu nie dopuszczono się naruszeń prawa wymienionych przepisów.

Jak wskazano powyżej ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia projektu zmiany studium, o jego wyłożeniu do publicznego wglądu były podane do publicznej wiadomości. W taki sam sposób poinformowano także o możliwości składania uwag do wyłożonego projektu. Wystąpiono też do właściwych instytucji i organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu studium, w tym przedłożenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, po uzyskaniu których projekt został wyłożony do publicznego wglądu. jak stwierdzono już powyżej rozpatrzył wniesione uwagi do wyłożonego projektu, uwzględniając je w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące przepisy oraz przy uwzględnianiu polityki przestrzennej miasta. Organ wyjaśnił, jaki był sposób rozpatrzenia złożonych uwag, a wprowadzone do Studium zmiany były wynikiem uwzględnienia uwag. Nie miały one jednak charakteru istotnego.

3/ Odnosząc się do zarzutu trzeciego - tj. naruszenia art. 11 pkt 5 i pkt 6 ustawy poprzez brak dokonania ponownych uzgodnień projektu studium z właściwymi i organami i wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień powtórzyć należy, że ustawodawca w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu - nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Nadto do projektu zmiany studium nie wprowadzono żadnych takich zmian o charakterze merytorycznym, które mogłyby wpłynąć na właściwość rzeczową organów i instytucji uzgadniających i opiniujących wymienionych w art. 11 pkt 5 ustawy. Dokonano jedynie zmian w standardach zagospodarowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

4/ Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium poprzez naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wymienione przepisy regulują kwestie związane z formą i treścią prognozy oddziaływania na środowisko. W ocenie Skarżącego do uchwalenia zmiany Studium doszło w oparciu o niedostosowaną do uchwalonej treści Studium prognozę oddziaływania na środowisko, nieaktualną w odniesieniu do merytorycznych zmian wprowadzonych do projektu Studium. Zarzut ten nie znajduje jednak potwierdzenia w przedstawionych w sprawie materiałach planistycznych. Zgodnie § 3 rozporządzenia wykonawczego dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzone na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Dokumenty te, przygotowane w zakresie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (w szczególności z jej art. 51 ust. 2 i art. 52 ust. 1 i ust. 2) oraz po uzgodnieniu zakresu i stopnia szczegółowości prognozy przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., były aktualne na ten dzień. Trudno wyobrażać sobie, że prognoza taka miałaby być przygotowywana po każdym wprowadzeniu zmian do procedowanego projektu, tym bardziej gdy wprowadzone zmiany nie miały istotnego wpływu na dokument prognozy oddziaływania na środowisko.

5/ w zakresie kolejnego zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzenia Studium przez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 (wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych), pkt 5 (wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia ...) i pkt 9 (potrzeby interesu publicznego) w związku z art. 1 ust. 3 (ważenie interesu publicznego i prywatnego przy ustaleniu przeznaczenia ternu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu) w związku z art. 3 ust. 1 (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalenia studium ... należy do zadań gminy) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 (uwzględnianie w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowani i uzbrojenia terenu) i ust. 6 (uwzględnieniu stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony) ustawy polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego poprzez brak wyważenia w toku procedury uchwalania Studium interesu prywatnego oraz interesu publicznego Sąd nie podziela twierdzenia Skarżącego i nie dopatruje się naruszenia wskazanych przepisów. Uchwalając kwestionowaną zmianę Studium uwarunkowań gminny prawodawca uwzględnił wymagania ochrony środowiska oraz miał na uwadze zdrowie oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia uwzględniając przy tym nie tylko interes prywatny (w tym także prywatny interes skarżącego) ale przede wszystkim interes publiczny. Podkreślenia kolejny raz wymaga fakt, że w uchwalonym studium nie doszło do zmiany sposobu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są działki Skarżącego. Tereny te oznaczone symbolem PU - tereny zabudowy produkcyjnej, magazynowej, składowej i usługowej dopuszczają możliwość prowadzenia m.in. zakładów produkcyjnych, rzemieślniczych, baz, składów, magazynów, drobnej wytwórczości, składów hurtowych, przedsiębiorstw budowlanych, przedsiębiorstw gospodarki komunalnej, infrastruktury technicznej, innych baz i zapleczy. Nie sposób zatem przyjąć, że obowiązujące zapisy wprowadziły organicznie możliwości w działalności Skarżącego.

Podnieść też trzeba, że posiadanie przez gminę tzw. "władztwa planistycznego" oznacza, że to gmina przy uwzględnieniu powyżej wskazanych wymagań posiada możliwość samodzielnego decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania określonego trenu, podczas gdy nie posiada takich uprawnień jednostka. Tak przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zresztą podniesione przez samego Skarżącego ( m.in. art. 3 ust. 1, art. 9 do art. 14 ) ale także art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają wątpliwości, że uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego gminy odnieść trzeba do określenia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, składających się na dokument - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z tekstu Studium wynika, że przy jego opracowaniu uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, stan ładu przestrzennego a także potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy oraz stan prawny gruntów. Nie można więc mówić o partykularnym interesie przedsiębiorcy. Nie można jednak pominąć faktu, że tworząc dokumenty planistyczne, w tym zmianę Studium organy gminy muszą rozważyć wszystkie skutki z tym związane, także skutki finansowe. Nie jest kwestionowane przez Skarżącego, że na terenie oznaczonym symbolem PU dotychczas prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami. Możliwość taka wynikała z obowiązujących na tym terenie miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego, w tym z obowiązującego planu miejscowego dla dzielnicy S. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta w S. z dnia [...] r.. Nie jest zatem możliwe w takich okolicznościach, bez ponoszenia ogromnych kosztów związanych z odszkodowaniami dla osób prowadzących w tym zakresie działalność gospodarczą na podstawie udzielonych zgód i pozwoleń, wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia takiej działalności. Zasadnie podkreśla też Gmina, że oprócz dotkliwości finansowej godziłoby to też w zasadę wolności podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej. Stąd też regulacja wprowadzona w kwestionowanym punkcie 2.2.9 Studium, wbrew stanowisku Skarżącego wprowadza pewne ograniczenia w zakresie gospodarowania odpadami.

6/ W stosunku do kolejnego zarzutu naruszenia przepisu § 7 pkt 4 rozrządzenia polegające na braku odpowiedniego oznaczenia terenów, na których dopuszcza się gospodarowanie odpadami, przyznać należy, że jak stwierdził sam Prezydent w odpowiedzi na skargę, w przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami oznaczeniem jest symbol "O" i kolor ciemnoszary. Oznaczenie dla trenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt. 7.1 załącznika do rozporządzenia). Wprawdzie § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdza, że barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium z ustaleniami miejscowego planu, ale nie oznacza to, że tylko na takich terenach (tak oznaczonych) dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1553/16 tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy jak i swobody działalności gospodarczej .

7/ W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1 (ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonania prawa własności nieruchomości) w związku z ust. 2 (każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie ...) w związku z art. 9 ust. 4 (ustalenie studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych) Sąd nie dopatrzył się naruszenia wyrażonych tam zasad przez organ gminy. W ramach posiadanego przez gminę tzw. władztwa planistycznego może ona decydować samodzielnie o sposobie zagospodarowania terenu. Jak wskazuje jednak organ przedmiotowe tereny objęte są obowiązującym od 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej S. . Na jego podstawie wydane zostały prawomocne pozwolenia na budowę obiektów przetwarzania i składowania odpadów. Nie można zaprzeczyć, że sąsiedztwo to jest dla Skarżącego uciążliwe. Jednak uciążliwości te nie mogą obecnie być zwalczone zmianą Studium według oczekiwań Skarżącego. Nieruchomość Skarżącego położona jest w granicach obowiązującego planu, przewidującego ten rodzaj działalności, i trudno podzielić stanowisko Skarżącego, że przyjęta kwestionowaną uchwałą zmiana Studium ogranicza go w wykonywaniu prawa do nieruchomości. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi preferowania interesu indywidulanego przedsiębiorcy gospodarującego odpadami, z pominięciem interesów pozostałej społeczności gminnej. Przyjęty dokument Studium stara się w sposób zrównoważony pogodzić interesy gminy oraz osób fizycznych i prawnych. Podkreślenia też wymaga, że nieruchomości należące do Skarżącego położone są w obszarze stcicte przemysłowym. Na obszarze tym działa infrastruktura związana z gospodarowaniem odpadami. Stąd też, wobec uwzględnienia tego obszaru i tej działalności m.in. w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do Planu gospodarki odpadami województwa s. na lata 2016- 2022 przyjętego uchwałą Nr [...] województwa s. z dnia [...] r. nie sposób tego faktu pomijać i nie zauważać. Jednak mając na uwadze wymienione plany oraz interes prawny mieszkańców gminy, zauważone także w skardze przez Skarżącego (ochrona życia i zdrowia mieszkańców, a także zagwarantowania bezpieczeństwa ludności i jej mienia) wbrew jego twierdzeniom w treści kwestionowanego punktu 2.29 Studium znalazły się zapisy mające na celu wprowadzenie pewnych standardów prowadzenia tej działalności. m.in. odgrodzenie zabudowy związanej z gospodarowaniem odpadami za zielenią osłonową lub ogrodzeniami zapewniającymi odseparowanie tych terenów, wprowadzono nakaz prowadzenia działalności w hermetycznie zamkniętych budynkach a także przewidziano i dopuszczono wprowadzenie dodatkowych zasad i regulacji w zakresie gospodarki odpadami w planach miejscowych.

Jak stwierdził pełnomocnik Gminy w trakcie rozprawy zapisy studium nie wpływają bezpośrednio na uprawnienia Skarżącego, a zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium powinno i musi uwzględniać istniejące uwarunkowania. Skoro na tym terenie działają podmioty w oparciu o wydane pozwolenia i zezwolenia, to zagospodarowanie to musi być uwzględnione. Zdaniem pełnomocnika kwestionowane zapisy studium zmierzają do regulacji działalności nieregulowanej dotychczas w żadnym zakresie. Eliminacja kwestionowanego fragmentu doprowadzi do ich eliminacji i dalszego pozostawienie tej sfery działalności gospodarczej bez żadnych ograniczeń.

Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie potwierdziły także inne zarzuty zgłaszane w skardze. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.