Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 4/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 2, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipiec 2020 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej przez ten organ pod numerem [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 27 września 2002 r. B. D. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o interwencję w sprawie istniejącego na działce nr [..] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przez J. S. w sposób naruszający przepisy prawa dotyczące odległości budynków od granic z działką sąsiednią.

W następstwie powyższej sygnalizacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] w L. przy ul. P. W toku postepowania przeprowadzono w dniu 21 października 2002 r. oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas których ustalił, że: na działce istnieje budynek mieszkalny usytuowany w odległości 0,7 m od granicy działki; pierwotnie budynek ten był budynkiem gospodarczym wybudowanym na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 11 maja 1984 r.; w budynku tym w elewacji południowo - zachodniej były zaprojektowane 2 otwory okienne; na podstawie decyzji z dnia 24 lutego 1989 r. budynek rozbudowano z przeznaczeniem na budynek mieszkalny; projekt rozbudowy i nadbudowy przewidywał w elewacji południowo - zachodniej budynku 2 otwory okienne; budynek mieszkalny jest nieukończony; w dniu 6 sierpnia 2002 r. Wójt Gminy udzielił J. S. pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego obejmującej przyziemię i piętro (pokój i łazienkę); przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2003 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 lutego 1989 r. wydanej przez Wójta Gminy.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2004 r. Wojewoda, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r., nr [..] wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie J. S. od decyzji Wojewody z dnia 26 kwietnia 2004 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. T. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie sprawy pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [..] w L. oraz o wyjaśnienie sprawy umieszczenia otworów okiennych w tym budynku w ścianie zbliżonej do granicy działki. Na wezwanie organu skarżący doprecyzował, że jego wniosek dotyczy legalności wydania pozwolenia na budowę obiektu na działce nr [..]; odległości tego obiektu z otworami okiennymi do działki nr [..]; legalności umieszczenia otworów okiennych zgodnie z planem.

W odpowiedzi organ I instancji powiadomił skarżącego o podjęciu czynności procesowych zgodnie z właściwością oraz o tym, że sprawa z uwagi na jej skomplikowany charakter zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2016 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 lipca 2017 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał J. S. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] przy ul. P. w L., wybudowanego w sposób rażąco naruszający przepisy, w tym techniczno-budowlane oraz przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, ekspertyzę wykonanych robót budowlanych.

Po rozpoznaniu zażalenia T. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r., uchylił ww. postanowienie organu I instancji z dnia 14 lipca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę T. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej przez ten organ pod numerem [..] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 złotych. W ocenie Sądu skarga była zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem, do dnia wydania wyroku, tj. do 29 listopada 2017 r., dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu bezczynności organu. W uzasadnieniu Sąd z powołaniem się na konkretne zdarzenia i czynności procesowe oraz ich chronologię wykazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie zainicjowanej wnioskiem B. D. z dnia 27 września 2002 r. (data wpływu wniosku do PINB), do której przystąpił skarżący składając pismo z dnia 9 czerwca 2015 r. Sąd stwierdził, że postępowanie to - zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 57 § 3 k.p.a., powinno było zakończyć się najpóźniej w dniu 27 listopada 2002 r., co jednak nie nastąpiło do momentu orzekania przez Sąd, a zatem do dnia 29 listopada 2017 r. Mimo upływu tak długiego okresu, organ nie zakończył bowiem postępowania decyzyjnie. Sąd zauważył, że wprawdzie zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwiania spraw administracyjnych określonych w przepisach art. 35 § 1 i 4 k.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, które miało miejsce w sprawie, to jednak w dniu 9 czerwca 2015 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, które organ powinien był uznać za wniosek o podjęcie postępowania w sprawie. Mimo wpływu tego pisma organ formalnie postępowania nie podjął przez blisko dwa lata. W tym okresie natomiast podejmował czynności wyjaśniające, ale często w bardzo długich odstępach czasu, przykładowo od 22 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia sprawy.

W dniu 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił akta administracyjne sprawy wraz z odpisem wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17 ze stwierdzeniem jego prawomocności i z uzasadnieniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 marca 2018 r. nakazał inwestorowi – J. S. zamurować trzy otwory okienne w ścianie południowo-zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [..] w L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 2 stycznia 2019 r. przekazał akta administracyjne organowi I instancji.

W toku postępowania organ w dniu 6 lutego 2019 r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, a zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2019 r. poinformował skarżącego o treści art. 10 § 1 k.p.a. i o wynikających z niego uprawnieniach procesowych stron postepowania.

Decyzją z dnia 4 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi J. S. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] oraz na działce nr [..] w L. w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 maja 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę ponownie do rozpatrzenia temu organowi.

W dniu 24 czerwca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał organowi I instancji akta sprawy w celu jej ponownego rozpatrzenia.

W dniu 2 września 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z nierozpoznaniem przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

W piśmie z dnia 23 września 2019 r. skarżący zwrócił się do organu nadzoru I instancji o wyjaśnienie, czy nadano bieg jego ponagleniu.

W odpowiedzi organ wyjaśnił, że ponaglenie skarżącego, które wpłynęło do kancelarii w dniu 2 września 2019 r., zostało przez pracownika opatrzone omyłkowo pieczątką z datą "2.08.2019 r.". Rejestracja ponaglenia nastąpiła jednak z zgodnie z faktyczną datą wpływu, tj. 2 września 2019 r.

Pismem z dnia 4 października 2019 r. (data wpływu – 10 października 2019 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru, którą to skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał do organu I instancji zobowiązując go do złożenia wyjaśnień. Pismo to zostało doręczone również skarżącemu.

W piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o powiadomienie o losach wniesionej przez niego skargi.

Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. zatytułowanym "Monit" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponowił zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do niezwłocznego przedstawienia wyjaśnień w sprawie nr [..].

T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z dnia 16 października 2019 r. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 października 2019 r., natomiast wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 8 stycznia 2020 r. została przekazana do Sądu w dniu 13 stycznia 2020 r. Skarżący wniósł w skardze o:

1. zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie,

2. stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika winnego niezałatwienia sprawy,

4. wymierzenie organowi grzywny,

5. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł,

6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ I instancji do tej pory nie wydał orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 listopada 2017 r. Skarżący pismem z dnia 1 września 2019 r. wniósł ponaglenie, pozostało ono jednak bez odzewu i reakcji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że podejmował rozstrzygnięcia w sprawie, aczkolwiek były one eliminowane z obrotu prawnego decyzjami organu odwoławczego. Ponadto, chybiony jest zarzut bezczynności oraz przewlekłości trwającej 17 lat, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem o sygn. akt II SAB/Gd 72/17 rozstrzygnął już raz kwestię bezczynności organu. Tym samym rozpatrzeniu może podlegać jedynie część postępowania administracyjnego prowadzonego już po wyżej przytoczonym terminie. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmieniał się trzykrotnie, a obsada personalna inspektoratu liczy tylko 7 inspektorów, co powoduje, że zadania nie zawsze mogą być zrealizowane w wymiarze satysfakcjonującym strony postępowań administracyjnych.

Niezależnie od zarzutów skargi w piśmie z dnia 3 grudnia 2019 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Starosty, skarżący wskazał na brak przekazania skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Zawiadomieniem z dnia 5 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wyznaczonej na dzień 14 stycznia 2020 r. kontroli mającej na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [..] oraz częściowo na działce [..] w L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Merytoryczną ocenę zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania poprzedzić należy oceną spełnienia warunków formalnych tej skargi. Co do zasady bowiem warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ulega wątpliwości, że skarżący wyczerpał powyższy tryb, gdyż w dniu 2 września 2019 r. wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Okoliczność braku rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności skargi.

Skarga zarzucała jednocześnie bezczynność organu I instancji i przewlekłość postępowania przed tym organem. W art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zdefiniowano pojęcie bezczynności rozumianej jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wykładnia językowa i gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II SAB/Gd 72/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego I instancji dopuścił się bezczynności w sprawie legalności obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] i częściowo na działce nr [..] w L. Brak bowiem decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej najpierw wnioskiem B. D. z dnia 27 września 2002 r., do którego dołączył w 2015 r. T. D., do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie potwierdza wystąpienie stanu bezczynności organu.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności rozumianej jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w k.p.a. szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem a stronami postępowania. Wśród tych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Ponadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z także art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Przy czym ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).

Reasumując, organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.

W ocenie Sądu zwalczana przez skarżącego bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji winna być ocenia od momentu przekazania akt sprawy temu organu po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17, którym stwierdzając bezczynność zobowiązano organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przekazanie to nastąpiło w dniu 21 lutego 2018 r. Od tego momentu należy rozważać terminowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu zweryfikowania zasadności zarzutów skargi.

Z akt sprawy wynika, że zgodnie ze zobowiązaniem sformułowanym we wskazanym wyżej wyroku powiatowy organ nadzoru rozpoznał sprawę i wydał w dniu 21 marca 2018 r. decyzję merytoryczną na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W administracyjnym toku instancji decyzja ta, poddana kontroli przez organ odwoławczy, została w całości uchylona w dniu 8 listopada 2018 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania.

Po ponownym przekazaniu w dniu 2 stycznia 2019 r. akt sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 24 stycznia 2019 r. zawiadomił strony postępowania o planowanej na dzień 6 lutego 2019 r. kontroli nieruchomości, a po jej przeprowadzeniu, pismem z dnia 8 lutego 2019 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości skorzystania z uprawnień procesowych określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 4 marca 2019 r. organ I instancji zobowiązał inwestora J. S. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [..] w L. w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.

Uwzględniając odwołanie skarżącego wniesione od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Faktyczne przekazanie sprawy nastąpiło w dniu 24 czerwca 2019 r.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie prowadzi do wniosku, że po przekazaniu w dniu 24 czerwca 2019 r. akt sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji - zobowiązany do działania nie podejmował żadnych czynności procesowych, które zmierzałyby do załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie sposób rozważać przewlekłości postępowania skoro organ nie podejmował żadnych czynności.

Wniesienie ponaglenia w dniu 2 września 2019 r. przez skarżącego było pierwszą aktywnością procesową w sprawie od prawie trzech miesięcy od jej wpływu do organu nadzoru budowlanego, tj. od dnia 24 czerwca 2019 r. Ponadto, z korespondencji wymienianej pomiędzy organami nadzoru obu instancji w następstwie wniesienia bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi na bezczynność organu I instancji z dnia 4 października 2019 r. wynika, że organ I instancji nawet nie złożył organowi wyższego stopnia wyjaśnień w sprawie, do których został zobowiązany. Dopiero pismo skarżącego z dnia 4 grudnia 2019 r. dotyczące trwającej bezczynności organu nadzoru w przedmiotowej sprawie spowodowało wyznaczenie przez organ terminu kolejnej kontroli, którą zaplanowano na dzień 14 stycznia 2020 r., o czym zawiadomiono strony w dniu 5 grudnia 2019 r.

Z powyższego wynika, że o ile po przekazaniu sprawy organowi I instancji po wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17, organ ten procedował terminowo wydając decyzje merytoryczne, a przedłużenie postępowania było wynikiem uruchomienia administracyjnego toku instancji, w którym dwukrotnie organ odwoławczy wydawał decyzje kasacyjne skutkujące powrotem sprawy do I instancji, o tyle nie można powiedzieć tego o etapie postępowania zapoczątkowanego przekazaniem akt sprawy do organu I instancji w dniu 24 czerwca 2019 r. Od tego momentu bowiem organ ponownie zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a w razie przekroczenia tych terminów do zawiadomienia o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Powyższym obowiązkom organ nadzoru budowlanego I instancji uchybił, albowiem nie załatwił sprawy legalizacji zabudowy na działce nr [..] i częściowo na działce nr [..] w L. poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa w ustawowych terminach. Nie zawiadomił również stron o przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie wskazał przyczyn tego uchybienia i nie wyznaczył nowego terminu, pozostawiając stronę postępowania, której sygnalizacja stała się przyczynkiem do podjęcia przez uprawniony organ nadzoru kontroli legalności zabudowy, bez prawidłowej reakcji ze strony organu ustawowo powołanego do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej przez ten organ pod numerem [..] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że organ nadzoru budowlanego I instancji od dnia 24 czerwca 2019 r., gdy przekazano mu akta sprawy do ponownego jej rozpoznania, do dnia 5 grudnia 2019 r., gdy wyznaczył termin kolejnej kontroli w sprawie, co nastąpiło już po trzech miesiącach od wniesienia rozpoznawanej skargi, pozostawał w całkowitej bezczynności, nie wykonując nawet czynności informacyjnych względem skarżącego czy organu wyższego stopnia, o które zabiegano. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a., ale również w terminie tym nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Organ nie wywiązał się ponadto z obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a., a żądania skarżącego o podjęcie działań w sprawie ignorował. Okoliczności sprawy nie uzasadniają przy tym takiego działania. Brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności jest, w ocenie Sądu, całkowicie pozbawiony uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom organu, uzasadnieniem dla bezczynności organu nie mogą być zmiany i trudności organizacyjne czy zmiany kierownictwa w danej jednostce.

Z uwagi na powyższe, w pkt 3 sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 zł. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że zastosowanie środka w postaci grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego a wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzona przez Sąd kwota, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności oraz okoliczności noszących znamiona niedopuszczalnego unikania podjęcia decyzji w sprawie.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasądzenie organowi grzywny w tej wysokości będzie dostateczną i wystarczającą dolegliwości finansową zmierzającą do zmobilizowania organu do respektowania prawa i załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17, LEX nr 2434094).

Nie mogło zostać uwzględnione także żądanie skarżącego dotyczące zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, albowiem przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia.

O kosztach postępowania należnych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Sąd orzekł w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.