Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 592/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Anna Łuczaj Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. akt VI SAB/Wa 24/05 w sprawie ze skargi M. J. bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na międzynarodowy transport drogowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 rudnia 2005 r. VI SAB/Wa 24/05 uwzględnił skargę M. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na międzynarodowy transport drogowy i zobowiązał Ministra Transportu i Budownictwa do rozpoznania wniosku ww. o wydanie rumuńskich zezwoleń zagranicznych na przewóz rzeczy z dnia z dnia 9 lutego 2005 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2005 r. M. J. zwrócił się do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego o przydzielenie puli zezwoleń rumuńskich w roku 2005, wskazując, że z uwagi na zmianę zapotrzebowań klientów zamierza w tym roku wykonać około 20 przewozów do Rumunii.

Wnosił o przydzielenie limitu zezwoleń w formie decyzji administracyjnej, wydanej w terminie wskazanym w art. 35 kpa, jak również wskazał na problemy, z jakimi spotyka się na granicy przy wjeździe do Rumunii.

Z akt przesłanych przez Ministra Infrastruktury wynika, iż powyższy wniosek został rozpatrzony negatywnie przez Komisję ds. współpracy z Biurem Obsługi Transportu Międzynarodowego i M. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą – Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej T. z siedzibą w [...] – nie przydzielono żadnego zezwolenia.

W dniu 26 kwietnia 2005 r. M. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie wydania decyzji w zakresie przydziału zezwoleń na międzynarodowy transport drogowy, wskazując, że pomimo złożenia wniosku organ nie wydał decyzji, a to uniemożliwia mu odebranie zezwoleń, a w konsekwencji wykonywanie przewozów międzynarodowych.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, iż z treści art. 30 ustawy o transporcie drogowym nie wynika, że sprawa wydawania zezwoleń zagranicznych jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Czynność ta ma charakter materialno-techniczny.

Udzielanie zezwolenia zagranicznego polega nie na wydaniu decyzji administracyjnej przez organ krajowy, lecz na "prostym" przekazaniu tego zezwolenia przedsiębiorcy krajowemu przez ten urząd. Upoważnionym do wydawania, jak również do odmowy wydawania zezwoleń, jest Dyrektor Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego.

Odmowa wydania zezwolenia zagranicznego następuje m.in. w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń. BOTM informuje przedsiębiorców o wyniku podziału zezwoleń publikując listę wniosków o naliczenie dodatkowych limitów zezwoleń na dany miesiąc wraz z rozstrzygnięciami na stronie internetowej.

Następnie organ podał, że wniosek firmy T. o naliczenie dodatkowego limitu zezwoleń rumuńskich został rozpatrzony negatywnie i nie przydzielono żadnego zezwolenia.

Nastąpiło to z uwagi na niespełnienie warunków do wydania zezwolenia dla danych pojazdów, a dla pojazdu, który spełniał warunki uzyskania zezwolenia, o nieprzyznaniu zezwolenia przesądziła niewystarczająca liczba zezwoleń rumuńskich.

W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2005 r. skarżący M. J. wskazał, iż wniósł on o wydanie przydziału w formie decyzji administracyjnej, albowiem kryteria jej wydania są oczywiste i wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a sama decyzja podlega zarówno uzasadnieniu jak i zaskarżeniu. W ocenie skarżącego proces podziału posiadanej puli zezwoleń pomiędzy poszczególne przedsiębiorstwa winien być jawny, o obiektywnych i oczywistych kryteriach oraz powinno się umożliwić zgodne z prawem zaskarżenie czynności i decyzji organu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wniosek skarżącego o przydzielenie zezwoleń rumuńskich nie został rozpoznany w formie przewidzianej prawem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie zezwoleń zagranicznych ma charakter czynności materialno-technicznej. Konsekwencją tego jest uznanie, że organ administracji publicznej dokonując odmowy wydania zezwolenia zagranicznego, a więc odmowy dokonania czynności materialno-technicznej zobowiązany jest zastosować jako prawną formę swego działania w tym przypadku formę decyzji administracyjnej.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 14). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak [w:] Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81, OSPiKA 1982, nr 5).

Mając powyższe względy na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury pozostaje w bezczynności, albowiem skoro nie nastąpiło wydanie skarżącemu wnioskowanych przez niego zezwoleń zagranicznych, to organ miał obowiązek dokonać odmowy ich wydania w formie prawem przewidzianej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Ppsa", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu i Budownictwa i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, że odmowa wydania zezwoleń zagranicznych wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższą podstawę wniósł o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji albo

– uchylenie wyroku i oddalenie skargi w całości,

– w każdym wypadku orzeczenie o koszach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że żaden przepis prawa nie wskazuje expresis verbis, ażeby odmowa wydawania zezwoleń zagranicznych przybierała postać decyzji administracyjnych. Zezwolenie zagraniczne jest instytucją właściwą transportowi międzynarodowemu.

Jest to instrument, w drodze którego administracje państw regulują liczbę przewozów przez ich terytorium. Zezwolenie zagraniczne jest dokumentem, który upoważnia polskiego przewoźnika, w świetle przepisów administracyjnych państw obcych, do dokonywania transportu drogowego przez ich terytorium. Pozyskiwanie zezwoleń zagranicznych przez polską administrację następuje w sposób wskazany w art. 4 pkt 19 ustawy, na mocy porozumień międzyresortowych oraz protokołów do tych porozumień. W tych ostatnich szczegółowo określa się liczbę zezwoleń zagranicznych wymienianych pomiędzy stroną polską, a obcą. Zezwolenia te nie kształtują jednak sytuacji prawnej przedsiębiorców w zakresie możliwości wykonywania przewozów, bowiem uprawnienie do wykonywania tej działalności wynika z licencji przewozowej, a nie z zezwoleń zagranicznych. Posiadanie tych ostatnich nie wpływa zatem na sytuację prawną podmiotów prawa, rozumiane tu jako prawo do wykonywania przewozów, ale wyłącznie na ich sytuację faktyczną. Od posiadania zezwoleń zagranicznych uzależnione jest bowiem wykonanie konkretnego przewozu i to na obszar objęty limitacją zezwoleniową, a nie wykonywania przewozów jako takich, prawo których kształtuje licencja. Wydanie lub odmowa wydania zezwoleń zagranicznych nie kształtuje zatem prawa podmiotowego, cechującego się trwałością, lecz tylko stwarza faktyczną możliwość wykonania danego przewozu. Prawo do uzyskania zezwolenia zagranicznego ma zatem akcesoryjny charakter względem licencji. Z tego powodu ustawodawca nie przewidział, ażeby tej natury wnioski były załatwiane w sposób właściwy dla aktów przyznających prawa podmiotowe. Wynika to także z faktu, iż pula zezwoleń zagranicznych jest przyznawana stronie polskiej w ramach rocznego kontyngentu, a ich wydanie powoduje wyczerpanie oznaczonej z góry puli zezwoleń na rzecz innych podmiotów. Zatem wyczerpanie długotrwałego toku instancji administracyjnej i sądowej powodować będzie konieczność, w najkorzystniejszym dla strony wariancie, umorzenie postępowania z powodu wygaśnięcia ważności zezwoleń objętych pierwotnym wnioskiem. Ta praktyczna okoliczność też nie może pozostawać bez wpływu na ocenę omawianej regulacji.

W niniejszej sprawie żaden przepis prawa materialnego, ani natura załatwianej sprawy, nie wskazuje na formę decyzji administracyjnej. Należy zatem uznać, że kwestie wydania zezwolenia lub odmowy jego wydania załatwia się w formie wydania żądanego dokumentu lub powiadomienia o niemożności jego wydania.

Zawarty w art. 25 ust. 2 pkt 1 zwrot "odmawia wydania" należy rozumieć nie jako kompetencję właściwego organu do wydania decyzji rozstrzygającej negatywnie złożony przez przewoźnika wniosek, ale jako określenie ustawowej reguły dystrybucji zezwoleń. W takiej sytuacji odmowa wydania zezwolenia będzie miała charakter informacji przekazanej wnioskodawcy o braku możliwości przekazania mu zezwoleń, bądź o ich redukcji w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej ich liczby. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie administracyjne, czy dokonywanie jakichkolwiek wartościujących ocen. Po stwierdzeniu okoliczności całkowicie obiektywnej – braku zezwoleń – informuje się o tym stronę i z tego powodu następuje odmowa ich wydania.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że w art. 30 ust. 2 nakazano stosować przepis art. 25 ust. 2 w zakresie odmowy wydania zezwoleń na przewóz rzeczy odpowiednio, a nie wprost. Regulacja taka uwzględnia naturę ww. zezwoleń i przepis ten stanowi tylko dyrektywę dystrybucyjną, a nie nakaz załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej. Podkreślił również, że od 21 października 2005 r. obowiązuje znowelizowany art. 30 ustawy o transporcie drogowym, w którym wprowadzono do ustawy instytucję komisji społecznej. Przedmiotem jej działalności ma być "podział zezwoleń zagranicznych" pomiędzy przewoźników drogowych. Podział oznacza tu wydanie lub odmowę wydania zezwolenia i ustawodawca nie zdecydował się tu na kontrolę instancyjną takich uchwał. Zgodnie z konstytucyjną zasadą subsydiarności przekazano kompetencję do podziału zezwoleń komisji społecznej i trudno sobie wyobrazić, ażeby od decyzji (uchwały) tej komisji przysługiwało odwołanie w administracyjnym toku instancji. Natomiast ochrona przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa wypełnia prawo strony do sądu, co więcej droga ta jest faktycznie szybsza od "tradycyjnej" i bardziej adekwatna do charakteru terminowych zezwoleń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że będąc związany wymienionymi w skardze kasacyjnej podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w skardze kasacyjnej i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu wydaje przewoźnikowi drogowemu zezwolenie zagraniczne na przewóz rzeczy pod warunkiem posiadania przez niego odpowiedniej licencji. Przepis art. 25 stosuje się odpowiednio. Z art. 25 ust. 2 wynika, że minister właściwy do spraw transportu:

1) odmawia wydania zezwolenia zagranicznego w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń,

2) odmawia wydania zezwolenia zagranicznego w przypadkach, o których mowa w art. 15 ust. 1,

3) może odmówić wydania zezwolenia zagranicznego w przypadkach, o których mowa w art. 15 ust. 3.

W myśl art. 174 pkt. 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd.

Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje, iż powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis nie był przez Sąd w tej sprawie zastosowany. Ograniczono się bowiem do stwierdzenia, że udzielanie zezwolenia zagranicznego jest czynnością materialno-techniczną, a odmowa jej dokonania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był w sprawie przez Sąd zastosowany, czyni zarzut jego błędnej wykładni nieskutecznym. Z tych też względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.