Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 969/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 40 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1180/12 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 września 2012 r. nr [..] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie sfinansowania kosztów szkolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1180/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi S.K. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 września 2012 r., nr [..] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie sfinansowania kosztów szkolenia, w pkt 1) uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt 2) stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; oraz w pkt 3) zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 12 lipca 2012 r. S.K. złożył do Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie wniosek o indywidualne skierowanie na kurs obsługi wózków widłowych wysokiego składowania typu reach-truck-combi.

Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie pismem z dnia 24 lipca 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek został rozpatrzony odmownie. Organ wskazał na ograniczone limitem środki finansowe na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, w tym również na szkolenia, co nie pozwalało na objęcie szkoleniami wszystkich bezrobotnych zgłaszających swoje potrzeby. Mając na uwadze racjonalne gospodarowanie środkami finansowymi przeznaczonymi na aktywne formy i potrzebę aktywizowania jak największej liczby osób bezrobotnych, w pierwszej kolejności urząd kieruje na kursy osoby długotrwale bezrobotne. Wnioskodawca zarejestrowany jest zaś dopiero od dnia 4 czerwca 2012 r. i nie znajduje się w preferowanej grupie. Ponadto we wniosku nie wskazał potencjalnego pracodawcy, który uprawdopodobniłby zatrudnienie go po ukończeniu kursu, a szanse zatrudnienia za pośrednictwem urzędu po zakończeniu wnioskowanego szkolenia nie wzrosną. Organ dodał, że celem szkoleń jest podniesienie kwalifikacji uczestników, co ma skutkować podjęciem pracy, a tym samym utratą statusu bezrobotnego. W tym zaś przypadku ukończenie kursu takiej gwarancji nie daje.

W dniu 16 sierpnia 2012 r. wnioskodawca złożył do Wojewody Warmińsko – Mazurskiego odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonanie tej czynności procesowej.

We wniosku o przywrócenie terminu S.K. podał, że 27 lipca 2012 r. doręczono mu powyższe pismo, bez pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Wyjaśnił, że będąc bezrobotnym, nie miał środków na uzyskanie odpłatnie porady prawnej, z tego względu oczekiwał do dnia 11 sierpnia 2012 r. na powrót z urlopu znajomego prawnika, który stwierdził, że pismo jest decyzją administracyjną, a termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni od daty jego doręczenia. W ocenie wnioskodawcy, zwłoka nie jest znaczna, a ponadto była zawiniona przez organ pierwszej instancji, co uzasadnia uwzględnienie wniosku.

W odwołaniu S.K. wywiódł, że przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną, a sprawa skierowania na szkolenie osoby bezrobotnej jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, którą właściwy organ rozstrzyga kierując na wskazane przez bezrobotnego szkolenie albo wydając decyzję o odmowie skierowania. Organ administracji publicznej ukrył władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy załatwianej w drodze decyzji w postaci pisma, co narusza art. 7 Konstytucji oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Odnosząc się zaś do argumentacji organu stwierdził, że organ wspiera tylko niektóre osoby ubiegające się o dofinansowanie szkoleń, np. długotrwale bezrobotnych. Tymczasem z art. 40 ust. 6 u ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika prawo do równego dostępu do szkoleń i zakaz dyskryminacji z jakichkolwiek powodów. Za nielogiczne uznał żądanie wskazania pracodawcy, który zaświadczy, że po ukończeniu kursu zatrudni bezrobotnego.

Postanowieniem z dnia 4 września 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia. Organy administracji państwowej rozstrzygają sprawy w różny sposób, w tym w drodze czynności materialno-technicznych np. przez wydanie dokumentu lub przyznanie świadczenia, np. dofinansowanie nauki. Ustawodawca odchodzi od uznania każdej czynności w zakresie przyznania uprawnień lub obowiązków administracyjnych w formie decyzji administracyjnych. Akt lub czynność materialno - techniczna w sprawie indywidualnej charakteryzuje się tym, że: dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ma charakter publiczny, jest podejmowana w sprawie indywidualnej, nie ma charakteru decyzji lub postanowienia.

W ocenie Wojewody, z treści art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że rozstrzygnięcie wniosku o skierowanie bezrobotnego na szkolenie nie zapada w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten przewiduje, że starosta wydaje decyzje w sprawach: uznania lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego; przyznania, odmowie przyznania, wstrzymania lub wznowienia wypłaty oraz utracie lub pozbawienia prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów; obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy; odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty lub umorzenia części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa wart. 76 ust. 7a. Organ zaznaczył, że powyższy katalog ma charakter zamknięty, zatem w innych sprawach starosta nie wydaje decyzji.

W konsekwencji, o odmowie skierowania na szkolenie organ powiadamia wnioskodawcę pismem. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie to powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, gdyż organ nie ma w tym wypadku podstaw do działania na podstawie przepisów K.p.a. Wojewoda wskazał ponadto, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie wyłącza możliwości wniesienia skargi na działanie Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie, w sytuacji gdy naruszone zostały słuszne interesy strony przy rozpatrywaniu przez organ wniosku o skierowanie na szkolenie.

W złożonej do Sądu skardze S.K. zarzucił, że powyższe postanowienie narusza: art. 40 ust. 3 w związku z art. 9 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię i jego niezastosowanie, gdyż organ powinien był rozstrzygnąć sprawę skierowania lub odmowy skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie w formie decyzji administracyjnej oraz narusza art. 134 K.p.a. przez orzeczenie o niedopuszczalności odwołania, które było dopuszczalne i art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż odwołanie wniesione zostało od wadliwej decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 615/09, że załatwienie sprawy indywidualnego skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, taka bowiem forma musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Wobec powyższego, wniosek o skierowanie bezrobotnego na indywidualne szkolenie załatwiony winien być w formie czynności materialno-technicznej, bez względu na to czy jest to pozytywne, czy negatywne dla strony załatwienie jego podania.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż konsekwencją powyższego jest również to, że do załatwienia tej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.). Prezydent Miasta Olsztyna, podobnie jak działający z jego upoważnienia Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie nie mieli zatem, przewidzianego w przepisach tej ustawy, obowiązku pouczania skarżącego o środkach odwoławczych. Sąd podniósł jednocześnie, że forma czynności materialno – technicznych nie pozbawia podmiotu, którego sprawę załatwiono w tej formie, możliwości skorzystania z sądowej kontroli i ochrony jego praw. Rozstrzygnięcia organu podjęte w tej formie podlegają bowiem kontroli sądu administracyjnego, co zawarte jest wprost w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia skargi na inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie jednak z art. 52 § 3 tej ustawy, skargę taką można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji zauważył, że pismo Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy doręczono skarżącemu w dniu 27 lipca 2012 r., zatem termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa upływał z dniem 10 sierpnia 2012 r. Skarżący wystosował w dniu 13 sierpnia 2012 r. (data prezentaty Biura Obsługi Klienta Urzędu Miasta Olsztyna) pismo, zatytułowane "odwołanie" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Sąd zauważył, że w wyroku 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10, zawarto tezę, że czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest terminem prawa procesowego. W konsekwencji należy przyjąć, że w razie jego uchybienia może on zostać przywrócony na zasadach przewidzianych w art. 58 i art. 59 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie. Wojewoda, stojąc zasadnie na stanowisku, że wniosek o skierowanie osoby bezrobotnej na szkolenie załatwiany jest w formie czynności materialno- technicznej, z naruszeniem zasad zawartych w art. 8 i art. 9 K.p.a., nie wezwał skarżącego o sprecyzowanie czy jego pismo z dnia 13 sierpnia 2012 r. jest odwołaniem, na co wskazuje jego tytuł, czy też należy je traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że sprawa nie mogła być i nie została załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, udzielenie przez skarżącego odpowiedzi na takie pytanie pozwoliłoby właściwemu organowi na załatwienie w pierwszej kolejności sprawy z wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, na którą wskazałby w udzielonej odpowiedzi, a następnie pozwoliłoby organowi administracji na podjęcie dalszych działań prawnych, zgodnie z kierunkiem nakreślonym przez skarżącego w wyjaśnieniach na pytanie organu. Dopiero w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia przez skarżącego, że zamiarem jego było wniesienie odwołania od pisma przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie, zaistniałaby możliwość zastosowania przez Wojewodę art. 134 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 40 ust. 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy z dnia 20

kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U, z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.; dalej: u.p.z.i.r.p.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż sprawa skierowania bezrobotnego na szkolenie nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a przy jej załatwianiu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.), co skutkuje brakiem po stronie organu obowiązku pouczenia wnioskującego o skierowanie na szkolenie o środkach prawnych, przysługujących mu od odmownego rozstrzygnięcia.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd a quo będąc zobowiązany do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia popadł w zasadniczą sprzeczność wskazując wpierw, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej nie mają zastosowania przepisy K.p.a., by następnie oprzeć rozstrzygnięcie (wyrok) o naruszenie przez organ art. 8 i 9 K.p.a. Taka fundamentalna sprzeczność powoduje, że zaskarżony wyrok ostać się nie może. Jeśli bowiem przyjąć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, że przepisy K.p.a. w sprawie tej nie znajdowały zastosowania, to - wbrew dalszym twierdzeniom tego Sądu - organ nie mógł naruszyć art. 8 i 9 K.p.a. w ogóle, a co dopiero w stopniu znacznym, co znalazło wyraz w oparciu rozstrzygnięcia Sądu a quo o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponieważ nie sposób sprzeczności tej wyeliminować w postępowaniu kasacyjnym, dlatego konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi a quo do ponownego rozpoznania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, iż z treści uzasadnienia wyroku musi wynikać bez niedomówień, jasno, klarownie, a przede wszystkim - niesprzecznie, jaka w istocie jest podstawa prawna rozstrzygnięcia i jakimi motywami kierował się Sąd uchylając zaskarżony akt administracyjny. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ma kapitalne znaczenie przy kontroli wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne sprzeczności nie pozwalają bowiem na właściwą kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Tak jest w niniejszym przypadku. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji wywodzi, że w sprawie nie mają zastosowania w ogóle przepisy K.p.a., by następnie uchylić akt jedynie w oparciu o postawiony organowi zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 8 i 9 K.p.a., to bez wątpienia wyrok taki jest wadliwy i to w stopniu, który może mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo, iż sentencja zaskarżonego wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, wyrażonym w petitum skargi z dnia 24 września 2012 r., to jednak ocena prawna zawarta w uzasadnieniu orzeczenia nie odpowiada prawu, a skutki jej zastosowania przez organ administracji publicznej mogą być niekorzystne dla strony. Nieprawidłowe są również wskazania dla organu, dotyczące dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego doszedł do wniosku, że "załatwienie sprawy indywidualnego skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. (...) Konsekwencją powyższego jest również to, że do załatwienia tej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.)".

Z tak sformułowaną oceną prawną nie sposób się zgodzić. W świetle obowiązującego stanu prawnego kwestia skierowania na szkolenie osoby bezrobotnej jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, którą organ właściwy (starosta albo wykonujący jego kompetencje prezydent miasta na prawach powiatu -rozdział 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) rozstrzyga w oparciu o art. 40 ust. 3 u.p.z.i.r.p., który stanowi: "Starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia". Sprawę tę organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania. Świadczenie w postaci skierowania na szkolenie indywidualne jest więc świadczeniem finansowanym z Funduszu Pracy i nie wynika z zawartych przez ten Fundusz umów.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, pod pojęciem "innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów" należy rozumieć zarówno takie świadczenia dla osób bezrobotnych w postaci szkoleń, które organizuje we własnym zakresie powiatowy (miejski) urząd pracy (art. 9 ust. 1 pkt 8a u.p.z.i.r.p.), jak i szkolenia, które są realizowane po uprzednim zawarciu umowy, lecz jej stroną nie jest ubiegający się o świadczenie (umowę zawiera jedynie w imieniu starosty/prezydenta miasta urząd pracy z podmiotem organizującym szkolenie - vide § 78 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. Nr 177, poz. 1193 z późn. zm.) oraz załącznik do tego rozporządzenia, cz. VII, pkt 4.5). Z punktu widzenia osoby bezrobotnej nie ma żadnego znaczenia, czy wyspecjalizowana instytucja rynku pracy (urząd pracy) zorganizuje szkolenie dla bezrobotnych wykorzystując własne zasoby, czy też zleci realizację szkolenia zewnętrznej instytucji rynku pracy w postaci instytucji szkoleniowej, o której mowa w art. 6 ust. 5 u.p.z.i.r.p. Relacje cywilnoprawne pomiędzy instytucjami rynku pracy nie mogą mieć i nie mają wpływu na prawa i obowiązki obywateli w sferze administracyjnoprawnej. W niniejszej sprawie brak było też podstaw do zawarcia jakiejkolwiek umowy pomiędzy instytucją rynku pracy - publiczną służbą zatrudnienia, reprezentowaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie a osobą bezrobotną.

W związku tym do odmowy skierowania na szkolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 3 u.p.z.i.r.p., znajduje w pełni zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) tej ustawy, zgodnie z którym do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikaiacych z zawartych umów. W konsekwencji przepis ten w sposób wyraźny obliguje starostę (i prezydenta miasta na prawach powiatu) do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie odmowy skierowania na szkolenie indywidualne, niewynikające z zawartych umów i finansowane z Funduszu Pracy, a więc na szkolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 3 w/w ustawy.

Skutkiem błędnej wykładni, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym orzeczeniu jest uznanie, iż organ I instancji nie miał obowiązku nadania swemu władczemu i jednostronnemu rozstrzygnięciu o odmowie skierowania na szkolenie formy decyzji administracyjnej, co skutkowało m.in. niepowiadomieniem osoby bezrobotnej (niemającej w tym wypadku statusu strony postępowania administracyjnego) o przysługujących jej środkach prawnych.

Podkreślono również, iż sugerowane przez Sąd a quo wniesienie skargi do sądu administracyjnego na pismo z odmową skierowania na szkolenie, potraktowane jako tzw. "inny akt z zakresu administracji publicznej" (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jest możliwe - co dostrzegł również WSA w Olsztynie - "po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa" (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Przy czym żaden przepis prawa nie obliguje organu do poinformowania bezrobotnego o przywołanym wyżej trybie zaskarżenia. Osoby bezrobotne najczęściej nie skorzystają z tego trybu z różnych przyczyn, takich jak: niewiedza, nieporadność, brak środków na zasięgnięcie porady prawnej itp.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 .), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna, chociaż oparta na uzasadnionych zarzutach nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo jego błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej (art. 1 ust. 1).

W myśl art. 40 ust. 3 ustawy Starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia w jakiej formie następuje odmowa skierowania bezrobotnego na szkolenie na podstawie w/wym przepisu. W ocenie Sądu I instancji niezależnie od tego czy wniosek bezrobotnego zostanie załatwiony pozytywnie, czy odmownie, następuje to w drodze czynności materialno – technicznej. Sąd I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 615/09, w którym stwierdzono że załatwienie sprawy indywidualnego skierowania osoby bezrobotnej na szkolenie nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, taka bowiem forma musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie z brzmienia art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy skierowania na szkolenie na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej.

Złożenie przez osobę posiadającą status bezrobotnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powoduje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, którą organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania. Zarówno skierowanie jak i odmowa skierowania na wskazane przez bezrobotnego szkolenie rozstrzyga więc konkretną sprawę należącą do spraw z zakresu administracji publicznej i bez znaczenia jest przy tym fakt czy adresat tego prawa lub obowiązku otrzymuje świadczenie w formie materialnej ( por. postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2011r. I OSK 1298/11 LEX nr 864191 ).

Zagadnienia formy rozstrzygania wniosku bezrobotnego na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy nie budziło wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przykładowo w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r. I OSK 853/09 ( dostępny w Internecie ) Sąd uznał, że pismo Starosty odmawiające uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 29 października 2007 r., jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), spełnia bowiem minimum elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna, tzn. wskazuje organ administracji publicznej, adresata aktu, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ (art. 107 § 1 Kpa). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b ustawy do zadań samorządu powiatu należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Skierowanie bezrobotnego na szkolenie na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy jest równoznaczne z przyznaniem świadczenia finansowanego z Funduszu Pracy, mającego częściowo pokryć koszty szkolenia. O przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, nie wynikających z zawartych umów rozstrzyga Starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Z tych względów zaskarżony wyrok narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Trafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Twierdzenia Sądu I instancji wzajemnie się wykluczają. Nie można bowiem twierdzić, że przepisy Kpa nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, a następnie zarzucać organowi, że naruszył art. 8 i art. 9 Kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomimo, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach nie istniała potrzeba uchylenia zaskarżonego wyroku. Uchylenie przez Sąd I instancji postanowienia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, chociaż wynikło z nieprawidłowej oceny prawnej, było trafne. Pismo z dnia 24 lipca 2012r. podpisane z upoważnienia Prezydenta Olsztyna stanowi decyzję administracyjną od której S.K. wniósł odwołanie ( k. 23 ), do którego dołączył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu, a następnie w razie jego przywrócenia rozpoznanie odwołania. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania narusza prawo i dlatego zaskarżony wyrok, którym zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego jest prawidłowy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.