Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 696/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2017r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

Wnioskiem z dnia 10 marca 2016 r. A. S.A. z siedzibą w K. wystąpiła do Starosty P. żądając wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem w P. na działce nr 169. W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 23 marca 2016 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie zakreślonej wnioskiem inwestora. Na skutek zawiadomienia do organu wpłynęły pisma uczestników postępowania zawierające stanowczy sprzeciw wobec planowanej inwestycji. W dniu [...] r. Starosta P. wydał decyzję nr [...], którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem w P. przy skrzyżowaniu ul. A. oraz ul. C. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntu 169, obręb 0004, jednostka ewidencyjna [...]. - miasto. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Starosta P. wystąpił do zarządcy drogi Gminy P. o opinię dotyczącą możliwości połączenia działki z drogą publiczną poprzez ulicę A. (działka nr 166 i 161), a także aktualności pisma Urzędu Gminy P. nr [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r. dotyczącego uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi oraz uzgodnienia projektu budowlanego z dnia 7 grudnia 2015 r.. W odpowiedzi Burmistrz P. poinformował, iż działka 169 posiada możliwość połączenia z drogą publiczną tj. drogą wojewódzką nr 331 poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. A. zlokalizowaną na działkach nr 166, 161, 220/6, 171, 172 oraz że pismo Urzędu Gminy P. nr [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r. dotyczące uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi jest aktualne. Natomiast strony postępowania podnosiły w swoich uwagach i zastrzeżeniach kierowanych do organu kwestię: braku analizy ruchu i wielkości obciążeń pojazdami ulicy A. oraz rozwiązań logistycznych w przedłożonym projekcie budowlanym, braku opinii lub oceny D. Zarządu Dróg i Kolei, nieodpowiedniego połączenia z drogą stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa oraz utrudnienia komunikacyjne, zwiększenia natężenia hałasu i drgań mechanicznych poprzez projektowane wentylatory i klimatyzatory, obniżenie wartości przyległych nieruchomości, ograniczenie możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowy obiektów gospodarczego i rekreacyjnego na działce nr 168, a także rozszerzenia kręgu stron postępowania o wszystkich mieszkańców nieruchomości zlokalizowanych przy ul. A. w P..

Starosta P. w ramach rozważań związanych z rozszerzeniem kręgu stron postępowania dokonał analizy przepisów prawa materialnego i prawa procesowego związanych z interesem prawnym jako przesłanką skutkującą uzyskaniem przymiotu strony postępowania. W tym kontekście wykluczył możliwość uwzględnienia subiektywnego odczucia określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość jako przesłanki do uznania, iż ta nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Według organu dokonującego analizy planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana z zachowaniem odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r., nr [...]. Ponadto inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie powoduje negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Pogląd taki uzasadniono tym, że jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa, to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Według organu w żaden sposób nie wykazano konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości mieszkańców całej ulicy A. pod kątem oddziaływania projektowanego obiektu. Posiłkując się wyrokiem sądu administracyjnego organ przyjął, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż mieszkańcom nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy A. przysługuje przymiot strony, gdyż okoliczności nieodpowiedniego połączenia z drogą oraz utrudnienia komunikacyjne mogą być uznane jedynie za naruszenia interesu faktycznego, zaś stronami postępowania mogą być tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu. Jako kwestię cywilistyczną uznano natomiast sprawę obniżenia wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zagadnienia zjazdu, organ I instancji wyjaśnił, że projekt zjazdu opracowano w oparciu o warunki określone i uzgodnione z zarządcą Gminą P.. Ze względu na wątpliwości pojawiające w tym względzie w toku postępowania Starosta P. zwrócił się do zarządcy drogi o zajęcie stanowiska w sprawie, zaś z udzielonej odpowiedzi wynika, że lokalizacja zjazdu w projektowanej lokalizacji jest możliwa. Problem negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko ze względu na podnoszone zwiększenie ruchu ciężkich samochodów powodujących spaliny i hałas, wentylatorów i klimatyzatorów powodujących hałas został przez organ oceniony przez pryzmat przedłożonego projektu, z którego według organu wynika, że emitowany hałas nie będzie przekraczał norm dopuszczalnych dla terenów zabudowy jednorodzinnej, ujętych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Jako kolejny argument w tym względzie podano, iż projektowany budynek nie został zakwalifikowany do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a przedłożony projekt budowlany został uzgodniony pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych, przez właściwych rzeczoznawców.

Poruszając problem zaprojektowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego RI60 organ wywiódł, że nie ma zastosowania § 271 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r., ponieważ dotyczy on ścian budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a tym samym nie wyznacza się minimalnej odległości tj. 8 metrów w lokalizacji projektowanej sąsiedniej zabudowy, w związku z bezpieczeństwem pożarowym. Działka nr 168 według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zlokalizowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 58 MN, U, UR z przeznaczeniem (w całości) pod zabudowę mieszkaniową. Zatem zdaniem organu istnieje możliwość zabudowy tej działki zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Na koniec Starosta P. rozważał zagadnienie ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich na skutek udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z przedłożonego projektu organ wyprowadził, że na rysunku projektu określono obszar oddziaływania obiektu w odniesieniu do projektowanej zabudowy na działce nr 169, który obejmuje pas o szerokości 7 metrów w kierunku południowym od projektowanego budynku. Po wskazaniu na normy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia organ podał, że inwestor planuje posadowić obiekt ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 metrów od granicy nieruchomości. Z kolei na sąsiedniej nieruchomości jej właściciel planuje realizację budynku handlowo-usługowego, w którym planowana jest wyrzutnia powietrza w ścianie od granicy działki 169 w odległości 4 metrów. W takiej sytuacji mimo, że istnieje możliwość posadowienia takiej wyrzutni w odległości 8 metrów od ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych, ze względu na wyrażenie zgody na budowę objętej postępowaniem inwestycji odległość ta będzie wynosić zaledwie 7 metrów. Wobec tego budowa budynku handlowego na działce nr 169 w znacznym stopniu ograniczy możliwość rozbudowy sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem Starosty P. z dokumentacji wynika, że inwestor lokalizuje budynek w odległości 3 metrów od granicy działki ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, czyli zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi lecz projektowany budynek wygeneruje ograniczenie w zagospodarowaniu i zabudowie działki sąsiedniej. Po wskazaniu na wyrok sądu administracyjnego, przepisy kodeksu cywilnego i Konstytucji organ I instancji uznał za słuszne wydanie odmowy pozwolenia na budowę i zatwierdzenia dokumentacji projektowej motywując to ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu.

Nie godząc się z wydaną decyzją A. S.A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła od niej odwołanie żądając zmiany zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Na poparcie żądań odwołania zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Twierdzenia odwołania sprowadzają się do wykazania, że inwestor przedłożył wniosek kompletny i potwierdzający możliwość jego zatwierdzenia i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Autor odwołania wskazuje na dostrzeżenie przez sam organ, że spełnione zostały przesłanki w zakresie braku emisji hałasu, uciążliwości i innych parametrów wskazanych w obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych, jednak odmówił on wydania pozwolenia na budowę. Stanowisko organu zostało uznane za dowolne, gdyż każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, co w sprawie zostało spełnione. Zdaniem odwołującej się strony skoro wnioskodawca przedłożył kompletny projekt organ winien wydać pozwolenie na budowę, a pogląd ten popierano cytatami z orzeczeń sądowoadministracyjnych. Dodatkowo, skoro istnieje możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, to brak jest podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę, a więc wydana decyzja określona została jako niesłuszna.

Odwołujący się zarzucił również organowi niekonsekwencję, gdyż z jednej strony potwierdza on, że istnieje możliwość zabudowy działki zgodnie z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz brak jest jakiekolwiek przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości, a z drugiej strony odmówił on udzielenia pozwolenia na budowę nie podając żadnych przesłanek czy ustaleń przemawiających za odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Argumentacja odwołania dotyczyła także dostrzeżonego przez organ naruszenia interesu osób trzecich. Według odwołującej się Spółki przedłożono kompletny i zgodny z przepisami wniosek uprawniający do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast nie złożono żadnego wniosku związanego z inwestycją na nieruchomości sąsiedniej.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej – k.p.a.), wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania oraz wskazaniu istotnych elementów oprotestowanej odwołaniem decyzji, organ odwoławczy przytoczył regulacje prawa materialnego dotyczące pozwolenia na budowę oraz zakresu i rodzaju dokumentów jakie winien przedłożyć wnioskodawca. Przystępując do własnych rozważań Wojewoda D. odniósł się do powodu odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w ten sposób, że zaakceptował wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż co do zasady organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie ma obowiązku odnoszenia się do przyszłych budynków, których usytuowanie na sąsiednich działkach nie jest jeszcze znane. Ponadto w celu zapewnienia sobie możliwości realizacji przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, niedopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane. Według Starosty P. w zakresie sytuowania budynku w określonym w projekcie budowlanym miejscu naruszony został przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei Wojewoda uznał, iż przywołany przez organ I instancji § 152 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, jeśli zostaną spełnione wskazane w nim warunki, co oznacza, że sytuowanie wyrzutni w ścianie budynku jest rozwiązaniem wymagającym szczególnego uzasadnienia, a nie zasadą.

Według organu II instancji przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji stała się konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w znacznych rozmiarach. Wojewoda D. wskazał na konieczność uwzględnienia obowiązujących przepisów w zakresie projektu budowlanego, który w jego ocenie nie spełnia wynikających z nich warunków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt winien być sporządzony na mapie do celów projektowych i obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m. Przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, która od strony południowej inwestycji, tj. działki nr 168 obejmuje obszar w pasie o szerokości ok. 24 m od działki nr 169, która to działka stanowi teren inwestycji. Ponadto treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać m.in. opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na mapie spełniającej wymagania tego przepisu. W związku z powyższym inwestor powinien przedłożyć projekt zagospodarowania terenu sporządzonej na nowej, spełniającej powyższe wymagania, mapie do celów projektowych.

Jako mankament dokumentacji przedłożonej do zatwierdzenia organ odwoławczy uznał brak analizy przedstawiającej oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie emitowanego hałasu. Wychodząc z regulacji dotyczących zakresu i formy projektu budowlanego, które obligują do zawarcia informacji o istniejących i przewidywanych zagrożeniach dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi, a także uwzględnienia rodzaju i zasięgu uciążliwości Wojewoda dokonał analizy przedłożonego projektu. Według niego, mimo zawarcia w projekcie informacji o tym, że projektowany budynek handlowo-usługowy spełnia wymogi w zakresie emisji hałasu nie zamieszczono analizy oddziaływania inwestycji w tym zakresie. Brak określenia granic uciążliwości powodowanych przez inwestycję nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości ustalenia stron postępowania przez organ I instancji. Wskazując na zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zaznaczono, iż określa ono dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych pod różnego rodzaju zabudowę. W badanej sprawie przewidziana pod zabudowę działka jak i inne działki otaczające teren inwestycji, oznaczona jest w uchwale Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D. symbolem 58 MN, U, UR, a zatem dopuszczona jest na niej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ze wskazanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji rozporządzenia wynikają ograniczenia w dopuszczalnych poziomach hałasu w porze dziennej i nocnej, czego nie uwzględnił organ I instancji.

Na koniec organ II instancji zakwestionował możliwość uznania za strony postępowania osób wymienionych w uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy organ I instancji nie dysponował wypisem i wyrysem z rejestru gruntów, który pozwalał by na ustalenie czy osoby te są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jako wytyczne względem ponownie prowadzonego postępowania uznano wezwanie inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. W szczegółowych motywach skargi skarżący kwestionował w szczególności uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w jego ocenie kwestie oddziaływania inwestycji na możliwość zabudowy zostały przeanalizowane w sposób należyty, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Przez uchylenie decyzji Starosty P. doszło do naruszenia uzasadnionych interesów inwestora, podczas gdy w wydanej decyzji organ I instancji w sposób wyczerpujący wskazał na istnienie interesu właścicieli działek sąsiednich, polegającego na braku możliwości dokonania planowanej rozbudowy budynku. Względem przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania wysnuto zarzuty związane z niewyczerpującym rozpatrzeniem zgromadzonego materiału dowodowego, błędną jego oceną, nierozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, przytoczeniem niereprezentatywnego orzeczenia sądu, niedokonaniem wyważenia interesów uczestników postępowania oraz wskazaniem w decyzji, że planowana przez skarżącego budowa na jego działce nie może być uwzględniana przy wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, podczas gdy świadczy ona o istnieniu jego realnego interesu odmiennego od interesu inwestora.

W szczegółowych motywach skargi skarżący zwrócił uwagę, że inwestor planuje posadowienie na działce o nr 169 budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, zaś on jako współwłaściciel działki sąsiedniej nr 168 nie zgadza się z posadowieniem budynku w odległości zaledwie 3 m od granicy działki, gdyż wymusza to zmianę planów rozbudowy posadowionego już na jego działce budynku, a nawet uniemożliwia rozbudowę. Nie godząc się z decyzją Wojewody D. skarżący zwrócił uwagę na konieczność wyważenia interesów wszystkich uczestników postępowania oraz interesu społecznego. Według skarżącego planowana inwestycja owych interesów nie uwzględnia, zaś sama inwestycja negowana jest przez większość okolicznych mieszkańców przeciwstawiających się planowanemu sposobowi zabudowy, w sytuacji gdy inwestycja ma być realizowana na osiedlu domków jednorodzinnych. Objęte wnioskiem zamierzenie, co wykazywał skarżący, wpłynie na wzmożenie ruchu i obniży komfort życia. Poza interesem społecznym budowa przedmiotowego obiektu naruszać będzie interes skarżącego, który przez organ II instancji nie został rozważony, a dodatkowo organ nie podał wyjaśnień i przyczyn zajętego stanowiska.

Na tle przepisów prawa materialnego i Konstytucji skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody D. dotyczące zanegowania istnienia interesu prawnego skarżącego, w sytuacji gdy nie wystąpił on jeszcze z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Według skarżącego skoro posiada on już plan budowy czy rozbudowy, nie jest konieczne wdrożenie stosownego postępowania do uznania, że jego interes został naruszony przez wydanie pozwolenia na inną inwestycję ograniczającą sposób zabudowy jego nieruchomości. Posiłkując się orzeczeniem sądu administracyjnego podkreślono, że organ winien zastosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów prowadzącą do przyjęcia, że ochronie podlega także prawo własności sąsiedniej nieruchomości nawet w sytuacji, gdy jego plany zabudowy nie zostały nawet sprecyzowane. W trakcie uzasadniania stanowiska o nieuwzględnieniu przez organ II instancji interesu skarżącego stwierdzono, że organ z urzędu powinien zbadać, czy posadowienie budynku na działce nr 169 w planowany sposób nie będzie stało w sprzeczności z interesami właścicieli działek sąsiednich. Skoro skarżący wskazuje na występowanie sprzeczności, należy wykluczyć możliwość skorzystania przez inwestora ze szczególnego sposobu zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 30 grudnia 2016 r. ustanowiony przez A. S.A. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi w całości. Z kolei w reakcji na odpowiedź na skargę Wojewody D. i pismo A. S.A. pełnomocnik skarżącego pismami z dnia 19 grudnia 2016 r. i 1 lutego 2017 r. ustosunkował się do stanowisk organu i uczestnika postępowania załączając przy tym informacje medialne będące wyrazem sprzeciwu społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji.

Na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do charakteru oprotestowanej skargą decyzji. Otóż rozpoznając wniosek dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji doszedł do przekonania, że istnieją wynikające z obowiązujących przepisów przesłanki negatywne do uwzględnienia złożonego wniosku. Stanął mianowicie Starosta P. na stanowisku, że planowana przez A. S.A. inwestycja w sposób niedopuszczalny oddziałuje na prawem chronione interesy osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania planowanego do realizacji obiektu. Wojewoda D. zgodnie z obowiązującymi zasadami procesowymi nie dokonał tylko kontroli oprotestowanej odwołaniem decyzji lecz dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach posiadanych kompetencji i doszedł do przekonania, że decyzja pierwszoinstancyjna jest wadliwa. Stosując normę prawną wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda D. nie miał bynajmniej na uwadze wyłącznie odmiennego stanowiska co do naruszenia interesów osób trzecich przez planowaną inwestycją, aczkolwiek wyraził w tym zakresie inny niż organ I instancji pogląd, lecz wskazał na poważne mankamenty procesowe na etapie postępowania przed organem I instancji, które sprowadzały się do niezebrania dostatecznego materiału dowodowego umożliwiającego obiektywne rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadniczymi wymogami procedury administracyjnej.

Już w tym miejscu należy mieć na względzie, że ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być prowadzona z uwzględnieniem wypracowanej przez orzecznictwo zasady, w myśl której wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. W świetle tej zasady trzeba dostrzec, że Wojewoda D. zakwestionował przedłożony przez wnioskodawcę projekt zagospodarowania terenu, który nie spełnia wymogów wynikających z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, gdyż objęty nim obszar od strony południowej to pas o szerokości 24 m, w sytuacji gdy winien mieć on 30 m. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie należało linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu sporządzić na mapie spełniającej określone wymagania, co nie zostało dopełnione.

Kolejnym mankamentem przedłożonej dokumentacji, gdyż naruszającym regulacje wynikające z § 8 ust. 2 pkt 7 i § 8 ust. 3 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia było nieokreślenie zasięgu emisji hałasu planowanej inwestycji, co jak zauważył organ II instancji nie pozwalało nawet na precyzyjne ustalenie stron postępowania. Podobnie w wątpliwość poddał Wojewoda D. uznanie za strony postępowania konkretnych osób, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie wskazywał na źródło ich uprawnień do nieruchomości znajdujących się w strefie odziaływania obiektu, zresztą jak już była wcześniej mowa, ustalonej w sposób kontrowersyjny bo nieuwzględniającej obowiązujących przepisów.

Oczywiste jawi się więc pytanie czy nieprawidłowości jakie w zebranym materialne dowodowym stwierdził organ II instancji dawały podstawy do uchylenia decyzji Starosty P., czy też Wojewoda D. winien w ramach własnego postępowania, mając na uwadze art. 136 k.p.a., uzupełnić materiał dowody i orzec w sprawie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany zawierał nieprawidłowości w bardzo szerokim zakresie. Niemożliwe bowiem okazywało się prawidłowe ustalenie w oparciu o zebrany materiał dowodowy kwestii zasadniczych takich jak chociażby strefa oddziaływania obiektu budowlanego czy krąg stron postępowania. O ile więc organ odwoławczy uzupełniłby materiał sprawy i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, z całą pewnością doszło by do sytuacji, że sprawa była by faktycznie badana tylko przez ten organ, a więc tylko przez jedną instancję. Tego typu działanie w sposób oczywisty prowadziło by do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Słusznie więc organ II instancji zastosował uprawnienie wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.. Działanie to mieści się w jednolitym zasadniczo nurcie orzeczniczym prezentowanym chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 285/16), gdzie podano, że ,,Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.", - LEX nr 2136876.

W tych okolicznościach trudno uznać za trafne zarzuty skargi, głównie dotyczące procedury administracyjnej. Skarżący za prawidłową uznaje decyzję Starosty P., nie dopuszczając przy tym innej możliwości rozstrzygnięcia sprawy jak tylko odmowa wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie sam zdaje się mocno akcentować to, że planowany obiekt handlowo-usługowy narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Logicznym jest wszakże, że dla oceny naruszenia czy braku naruszeń interesu prawnego należy jednoznacznie ustalić strony postępowania i obszar oddziaływania obiektu. Bez względu na rodzaj rozstrzygnięcia pozytywny czy negatywny dla wnioskodawcy sprawa musi być zbadana przez organ oczywiście obiektywnie i bezstronnie, ale także wnikliwie, wszechstronnie i w oparciu o materiał dowodowy, który można uznać za kompletny. Skoro zatem wskazując na mankamenty materiału dowodowego i postępowania wyjaśniającego Wojewoda D. uchylił decyzję organu I instancji, nie może być mowy o tym aby tego rodzaju rozstrzygnięcie godziło w zasadę legalności. Skutkiem uchylenia decyzji jest przecież ponowne rozpoznanie sprawy, gdzie niejako na nowo strony postępowania, (tym razem ustalone w sposób niewątpliwy) będą mogły przedstawiać swoje racje i bronić swojego interesu prawnego, (wykreowanego przez ocenę oddziaływania inwestycji na nieruchomości znajdujące się w prawidłowo wyznaczonej strefie oddziaływania).

Na koniec trzeba zwrócić uwagę na rozbieżność stanowisk organów I i II instancji co do uwzględniania przy zatwierdzaniu projektu budowlanego planowanych zamierzeń na sąsiedniej nieruchomości. Sprawa ta wydaje się o tyle istotna, że twierdzenia skargi w znakomitej większości oscylują wokół konieczności wyważania interesów wszystkich uczestników postępowania i poszanowania interesów osób trzecich wynikających z przepisów prawa. Podkreślić trzeba, że skarżący niejako na przyszłość pragnie zanegować pogląd Wojewody D., obawiając się przejęcia go przez Starostę P. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zdaniem Sądu kwestia oceny ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie musi się stać przedmiotem gruntownej analizy organu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu wniosku. Znamienne jest jednak to, że ocena taka musi zostać poprzedzona ustaleniem stron postępowania i strefy oddziaływania obiektu. Tak więc organ I instancji samodzielnie oceni tę sprawę, oczywiście uwzględniając przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej. Nie może być jednak mowy o tym, aby już w chwili wydania przez organ II instancji decyzji z dnia [...] doszło do związania organu I instancji wyrażonym poglądem prawnym. Bardzo czytelnie w sprawie związania organu I instancji decyzją kasatoryjną organu odwoławczego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyrok z dnia 19 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 1237/15) podając, że ,,Organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jest natomiast związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania", - LEX nr 2197235.

Za niemożliwe uznać należy zajmowanie stanowiska odnośnie dostrzeżonej rozbieżności przez Sąd w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a to z tej przyczyny, że w postępowaniu odwoławczym zapadła decyzja kasacyjna. W tej sytuacji aktualne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., (sygn. akt III SA/Łd 540/16), gdzie podano, że ,,Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę" patrz - LEX nr 2197582.

W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.