Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 555/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art.93 ust. 4 i 5 , art.96, art.97, art.100
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.145 par.1 pkt.1 lit.a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Jerzy Drwal asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...].


UZASADNIENIE

II SA/Lu 555/03

U z a s a d n i e n i e

Decyzją ([...]) wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta w dniu [...] grudnia 2002 r., działając z urzędu, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie K., nr ewid. [...] o powierzchni 0,3197 ha, stanowiącej własność L.H. na dwie działki: nr [...] o pow. 0,0192 oraz nr [...] o pow. 0,3005 ha, na podstawie projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez Okręgowe przedsiębiorstwo [...] oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. (zatwierdzonego uchwałą nr II/15/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 29 kwietnia 1980 r., ogłoszoną w Dz.Urz.WRN z dnia 20 sierpnia 1980 r., nr 6, poz. 23 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż celem podziału jest wydzielenie gruntu niezbędnego do realizacji inwestycji związanej z budową drogi 0 7 KG. Decyzja powoływała jako swą podstawę prawna przepisy art. 93 ust. 1-4, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. nr 46 z 2000 r., poz. 543) oraz par. 2 ust. 2, par. 3, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. nr 25, poz. 130)

Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. ([...]) z urzędu sprostował oczywiste omyłki w powyższej decyzji, wskazując, iż w podstawie prawnej powinny się znaleźć przepisy art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust.1 i 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia.

Od decyzji powyższej odwołała się L. H., podnosząc, iż w załączniku do decyzji, wyrys zawiera błędy (m. in. nie uwzględnia rzeki P.K., przebieg ulicy sytuuje w innym miejscu niż ona ma faktycznie przebiegać, nie zawiera budynków), a ponadto wskazuje, iż podział jest przedwczesny i ma na celu zmiany w księdze wieczystej, uniemożliwiające zmiany w przyszłości.

L.H. złożyła też zażalenie na postanowienie z dnia [...]lutego 2003 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, decyzją z dnia [...] marca 2003 r.[...]) utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy, powołując się na przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując na zgodność zaskarżonej decyzji z prawem oraz podnosząc publiczny cel podziału oraz zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami prawa. Kolegium wskazało także, iż zarzuty odwołania sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń planu.

Kolegium, postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. ([...]) utrzymało w mocy także zaskarżone postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki.

L.H. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie przedstawiła argumenty dotyczące zarówno decyzji jak i postanowienia. Powołała argumenty merytoryczne wskazane już w odwołaniu, wyrażając także swoje zarzuty co do kolejności rozpatrywania odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienie.

Kolegium w odpowiedzi na skargę dotyczącą decyzji utrzymującej decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wniosło o jej oddalenie, wskazując na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i podtrzymując swoje stanowisko w niej wyrażone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność w ocenie sądu nie jest bezpośrednio związana z zarzutami podniesionymi w tekście skargi.

Przedmiotem sądowej kontroli decyzji administracyjnych jest zgodność tych decyzji z przepisami prawnymi, przy czym sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i ma obowiązek dokonywać oceny prawnej uwzględniając wszystkie aspekty prawne zaskarżonych aktów. Teza powyższa legła u podstaw zakresu kontroli w sprawie wywołanej niniejszą skargą.

Głównym powodem szczegółowej oceny prawnej sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu niniejszej skargi stał się, dostrzeżony w toku sądowej kontroli, chociaż nie podnoszony w skardze ani nie poruszony w uzasadnieniu żadnej z decyzji administracyjnych, brak w postępowaniu podziałowym opinii organu odnośnie do zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi. Brak ten wywołał konieczność odpowiednich ustaleń interpretacyjnych, dotyczących kwestii rekonstrukcji norm prawnych z określonych przepisów, ustaleń kolizyjnych w ramach relacji pomiędzy zrekonstruowanymi normami, oraz ustaleń walidacyjnych, dotyczących stosowalności określonych przepisów rozporządzenia jako aktu wykonawczego

Zasadniczym elementem sądowej oceny prawnej staje się po pierwsze, interpretacja art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 96 oraz art. 97 tej ustawy, po drugie, relacja pomiędzy argumentami językowo-systemowymi a argumentami funkcjonalnymi, w tym także z argumentem płynącym z uchwały Pięciu Sędziów NSA (OPK 1/99)), po trzecie, relacja pomiędzy regułą zrekonstruowaną w oparciu o powyższe źródła a regułą wyrażoną w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. nr 25, poz. 130), po czwarte, wynikająca z tej relacji kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o zgodności reguły rozporządzenia z regułą ustawową, oraz po piąte, ustalenie konsekwencji prawnej w stosunku do zaskarżonej decyzji, sprowadzające się do jej uchylenia a nie stwierdzenia jej nieważności.

Ad. 1. Podstawowym przepisem prawnym, znajdującym zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. nr 46 z 2000 r., poz. 543). Ust 1 tego przepisu określa generalny warunek dokonania podziału nieruchomości, polegający na zgodności tego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. Ów generalny warunek stosuje się w całej rozciągłości do postępowania będącego przedmiotem zarzutów niniejszej skargi. Generalność warunku oznacza także, iż powyższa zgodność decyzji podziałowej z planem i przepisami szczególnymi wymagana jest niezależnie od rodzaju postępowania podziałowego.

Art. 93 powoływanej ustawy w ust. 4 uzależnia poprawność postępowania podziałowego od zaopiniowania proponowanego podziału przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, pod kątem zgodności tego projektu z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, przy czym w ust. 5 wskazana jest jednoznacznie forma tej opinii – postanowienie, na które przysługuje zażalenie.

Ani ust. 1 ani ust. 4 i ust. 5 (podobnie zresztą jak ust. 2 i 3 tego przepisu) nie różnicują powyższych warunków w zależności od tego, czy podział dokonywany jest na wniosek czy z urzędu. Brak zróżnicowania oznacza, iż opinia, o której mowa w ust. 4 i ust. 5 dotyczy obu rodzajów postępowania podziałowego.

Jedyne zróżnicowanie, nie odnoszące się do postępowania prowadzonego w sprawie wywołanej niniejszą skargą, dotyczy zastrzeżenia określonego w art. 94 i art. 95 ustawy, które to przepisy dotyczą bądź sytuacji braku planu miejscowego (art. 94) oraz szczególnych sytuacji odstąpienia od ustaleń planu miejscowego (art. 95).

W pewnym sensie sytuacja szczególna występuje także w tekście art. 93 w jego ust. 6, w którym unormowana jest sytuacja związana z koniecznością wydzielenia poprzez podział gruntu pod drogi publiczne wówczas, gdy ustalenia planu miejscowego nie ustalają zasad podziału nieruchomości, a postępowanie odbywa się na wniosek. Mimo, iż zaskarżona decyzja miała za przedmiot wydzielenie gruntu pod drogę publiczną, to jednak przepis ten nie znajduje zastosowania z powodu innego charakteru postępowania podziałowego oraz określenia zasad podziału w planie miejscowym. Przepis ten nie stanowił zresztą podstawy wydania ani decyzji pierwszoinstancyjnej ani decyzji odwoławczej.

Prosta rekonstrukcja reguły z całości art. 93 ustawy wskazuje zatem na obowiązek zaopiniowania projektu podziału nieruchomości na gruncie ust. 4 i w formie określonej w ust. 5 tego przepisu.

Wykładnia systemowa, dookreślająca powyższą regułę, wyprowadzona z konfrontacji jej treści z postanowieniami art. 96 oraz art. 97 ustawy, nie zmienia dyspozycji wyprowadzonej z art. 93 ustawy. Art. 96 dotyczy bowiem dokonywania podziału nieruchomości poprzez decyzje zatwierdzającą projekt podziału, a więc następnego etapu po zaopiniowaniu projektu. Występujące w ust. 2 tego przepisu odwołanie się do opinii wójta, burmistrza lub prezydenta dotyczy jeszcze innego trybu podziału (orzekania o podziale przez sąd), w związku z czym nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej skargi.

Rozróżnienie trybów postępowania podziałowego (na wniosek i z urzędu) ma miejsce w art. 97 ustawy, przy czym w ust. 3 tego przepisu, regulującym podział nieruchomości z urzędu, określone są cele podziału (pkt 1) oraz sytuacja prawna nieruchomości (pkt 2). Brak natomiast odniesienia do opinii w stosunku do tej formy podziału, co na gruncie reguł wykładni systematycznej powoduje, że warunek ogólny, sformułowany w art. 93 ust. 4 i ust. 5 zachowuje swoją aktualność.

A zatem, wykładnia językowa art. 93 ust. 4 ustawy, potwierdzona przez rezultaty wykładni systemowej, polegającej na uwzględnieniu argumentów zawartych w innych fragmentach art. 93 (w szczególności w ust. 1 i w ust. 6) oraz w art. 96 i art. 97, przy posiłkowaniu się kryteriami art. 94 i art. 95 powołanej ustawy nie może prowadzić do zrekonstruowania reguły, zezwalającej na nie zasięganie opinii o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi.

Ad. 2. Powyższy wynik interpretacji zostaje w ocenie sądu potwierdzony przez zastosowanie reguł wykładni celowościowo-funkcjonalnej na gruncie argumentów płynących z art. 94 ust. 4 i ust. 5. Opinia o zgodności projektu podziału z planem, formułowana w postaci postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ma w istocie inny przedmiot niż decyzja zatwierdzająca podział, zwłaszcza gdy podział ten dokonywany jest na cele publiczne, w tym na wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne. Przedmiotem postanowienia jest bowiem zgodność projektu podziału z planem miejscowym. Brak takiej opinii funkcjonalnie utrudnia argumentowanie właścicielowi nieruchomości na etapie zatwierdzania projektu podziału nieruchomości. Decyzja nabiera w pewnym sensie cech arbitralności, bowiem na tym etapie argumenty dotyczące samego planu, a w szczególności niezgodności projektu podziału z planem, nie są przedmiotem takiego zainteresowania organu, jak by to miało miejsce na etapie opiniowania zgodności z planem.

W tym kontekście należy rozpatrywać sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż zarzuty skarżącej "sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń planu" (s. 3 decyzji). W ocenie sądu, zarzuty skarżącej, zawarte zarówno w odwołaniu, jak też częściowo powtórzone w skardze, dotyczą w istocie nieścisłości w załączniku do decyzji zatwierdzającej projekt podziału, i, mimo, że wyraźnie tego nie formułują, mają u swych podstaw także niezgodność projektu podziału z planem.

Niezależnie od trafności lub nietrafności tych zarzutów skargi, właśnie opinia przewidziana w art. 93 ust. 4 i ust. 5, zaskarżalna w drodze zażalenia, mogłaby te wątpliwości wyjaśnić. Funkcjonalnie zatem przyczyniłaby się do racjonalności i efektywności całego postępowania podziałowego, a ten argument należy rozumieć jako odpowiednie wzmocnienie argumentów płynących z przedstawionej wcześniej wykładni językowo-systemowej.

Konkluzji powyższej nie przeczy także teza uchwały Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (OPK 1/99), treścią której było jednoznaczne twierdzenie, iż "nie sposób znaleźć argumenty przemawiające za tym, że orzekanie o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego następuje poza postępowaniem o podział nieruchomości". Mieszczenie się bowiem w obrębie postępowania w pewnym sensie głównego nie oznacza w ocenie sądu, iż elementy składowe (z punktu widzenia teorii procesu decyzyjnego – decyzje cząstkowe) mogą być w dowolny sposób pomijane.

Ad. 3. Ocenie prawnej sądu, wobec argumentacji powyższej, powinien zostać poddany problem, czy podstawę rezygnacji z opinii o zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi może stanowić przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. nr 25, poz. 130). Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości znaczeniowych ("W przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1", przy czym w ust. 1 mowa o opinii określonej w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Z punktu widzenia relacji pomiędzy normą zrekonstruowaną z powołanych wcześniej przepisów ustawy a cytowaną regułą § 4 ust. 1 rozporządzenia, sytuacja nie budzi wątpliwości. Rozporządzenie wyłącza zastosowanie reguły ustawowej w ten sposób, że to co jest nakazane regułą ustawową, staje się nie-nakazane ("nie jest wymagane") na gruncie reguły rozporządzenia. Klasyczna z logice deontycznej modalność nakazu zostaje skonfrontowana z modalnością fakultatywności, formułując relację wykluczania się, czyli tzw. sprzeczności logicznej (por. Z. Ziembiński: Logika praktyczna, Wyd. Naukowe PWN,1994, s. 127-128).

Pozostaje do rozważania zagadnienie, jakie to wywołuje skutki w zakresie stosowalności przepisu rozporządzenia. Należy w związku z tym rozważyć najpierw relacje hierarchii w systemie przepisów, a następnie – zakres upoważnienia ustawowego, co dla relacji pomiędzy normami ustawowymi a normami rozporządzeniowymi ma zasadnicze znaczenie.

Na gruncie teorii prawa nie budzi wątpliwości znaczenie reguły lex superior derogat legi inferiori. Przy czym, w kontekście kompetencji sądów administracyjnych derogat nie może oznaczać utraty mocy obowiązującej lecz pierwszeństwo zastosowania. Doktryna zakłada jednoznacznie w związku z tą regułą kolizyjną (występującą w sytuacji kolizji, nie dającej się pogodzić poprzez ustalenie kompromisowego wzoru zachowania), iż zastosowaniu podlega norma zrekonstruowana z przepisów ustawy, a sprzecznej z nią normie rozporządzeniowej należy odmówić zastosowania. Nie jest bez znaczenia, iż jest to mocna reguła kolizyjna, niwelująca np. relację lex posterior – legi priori. Pogląd powyższy znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie NSA (np. I SA/Łd 1954/01)

Odnośnie do relacji pomiędzy normą ustawową a normą rozporządzenia wchodzi jednak jeszcze jeden czynnik, polegający na określeniu zakresu upoważnienia ustawowego, bez którego rozporządzenie nie może zostać w ogóle wydane (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Upoważnienie powinno posiadać odpowiedni stopień szczegółowości, sprowadzający się do określenia organu, zakresu spraw przekazanych oraz wytycznych dotyczących treści aktu. Szczegółowe warunki leżące po stronie samego upoważnienia jak też sposobu korzystania z niego sformułował Trybunał Konstytucyjny (co do ogólnych warunków - np. w orzeczeniach P 2/97, U 19/97, natomiast co do relacji o charakterze kolizyjnym – np. w orzeczeniach U 5/86, U 7/93, S 1/94, U 5/97, P 7/98,). Obecność upoważnienia powoduje, iż relacja sprzeczności, jeżeli się pojawi, staje się relacją kwalifikowaną co do skutków w zakresie nieprawidłowego prawodawstwa, zwłaszcza w kontekście formuły państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W sprawie rozpatrywanej na gruncie niniejszej skargi rozporządzenie znajduje swą podstawę w art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia Radę Ministrów do określenia "trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu". Przy dającej się racjonalnie uzasadnić interpretacji powyższej delegacji, nie można upoważnienia do określenia "rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu" traktować jako możliwości zniesienia przez normę rozporządzenia obowiązku włączenia do postępowania określonego dokumentu, jeżeli ten obowiązek został w ustawie wyraźnie przewidziany. Obowiązek ustawowy stawałby się wówczas zachowaniem normatywnie indyferentnym.

W ocenie sądu sformułowanie wyjątku od wymogu ustawowego w postaci nakazania przedstawienia opinii w jednym z dwóch trybów postępowania podziałowego nie mieści się w znaczeniu zwrotu "określenie rodzajów dokumentów wymaganych" w postępowaniu podziałowym, zwłaszcza, jeżeli efektem sformułowania przepisu w rozporządzeniu jest doprowadzenie do formalnego obowiązywania w systemie prawnym dwóch norm ze sobą sprzecznych.

Kwalifikacja sprzeczności pomiędzy wskazanymi normami znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniu Sąd Najwyższego, który, nie rozwijając argumentacji o charakterze teoretycznoprawnym, doszedł do tożsamego wniosku, wyrażającego się w stanowisku, iż "przepis ten – sprzeczny z wymienionym przepisem art. 93 ust. 4 i 5 jako przepisem ustawowym – nie mógł być zastosowany" (III RN 50/01). Pogląd takie znajduje także potwierdzenia w orzecznictwie NSA (por. np. wyrok SA/Rz 215/99), mimo, że na gruncie orzecznictwa tego Sądu, znaleźć można także inny pogląd (I SA 547/98).

Ad. 4. Na gruncie normy zawartej w art. 178 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu urzędu podlegają tylko konstytucji i ustawom. Konstytucyjnym obowiązkiem sądu jest zatem orzekanie na podstawie ustawy a nie przepisów wykonawczych. W przypadku zatem stwierdzenia sprzeczności pomiędzy normą ustawową a normą niższego rzędu, na gruncie reguły kolizyjnej lex superior, zwłaszcza, jeżeli towarzyszy temu przekonanie o przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego, sąd powinien odmówić zastosowania przepisu upoważnienia.

Powinien to uczynić zwłaszcza w przypadku, gdy relacja pomiędzy norma ustawową a normą rozporządzenia polega na wykluczaniu się tego rodzaju, że nie można treści obu norm pogodzić w dający się racjonalnie uzasadnić sposób. Relacja pomiędzy nakazem a fakultatywnością do takich mocnych kolizji należy, zwłaszcza, że zakres normowania i zakres zastosowania obu norm jest po części identyczny.

Sprzeczność w zakresie relacji hierarchicznych mogłaby ustąpić relacji lex specialis – lex generalis tylko wówczas, gdyby przepis hierarchicznie wyższy wyraźnie upoważnił organ tworzący przepis hierarchicznie niższy do odstępstwa od reguły o wyższej mocy prawnej. Nie ma wątpliwości, że mógłby to uczynić, gdyby wyraźnie i restrykcyjnie wskazał warunki, w jakich to byłoby dopuszczalne. Jednoznaczny jest brak takiej formuły w przypadku analizowanych przepisów.

W kontekście sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych ma to taki skutek, iż sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję administracyjną niezgodną z normą ustawową, niezależnie od faktu, że organ administracyjny nie może zastosowania takiej normy rozporządzenia odmówić, w konsekwencji czego, nie można z tego względu czynić organowi administracyjnemu zarzutu.

Także w tym kontekście teza z cytowanego wyroku SN (III RN 50/01) nie tylko nie budzi wątpliwości, ale zachowuje aktualność w niniejszej sprawie. "Organy administracji publicznej maja obowiązek stosować przepisy prawa, co obejmuje zarówno stosowanie przepisów ustaw, jak i przepisów aktów wykonawczych (...) wydanych na podstawie delegacji ustawowych. Organy administracji nie są natomiast uprawnione do kontroli i oceny zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności nie mogą oceniać, czy przepisy wykonawcze zostały wydane w ramach upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. W każdym razie, zarówno judykatura, jak i doktryna nie formułują pod adresem organów administracji takich wymagań, nie przypisują im takich obowiązków ani kompetencji. Z tej przyczyny organy orzekające w rozpoznawanej sprawie (...) nie mogły odmówić zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia (...). Mógł to uczynić dopiero sąd, odmawiając zastosowania przepisu aktu wykonawczego niższego rzędu niezgodnego z ustawą".

Ad. 5. Stwierdzenie powyższe powinno mieć skutek odnośnie do ustalenia konsekwencji wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z normą odtworzoną z przepisów ustawy. Z możliwych do orzeczenia w takim przypadku stwierdzenia niezgodności na gruncie kryteriów art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz uchylenia decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, należy wybrać drugą możliwość.

Przede wszystkim z tego powodu, że organ administracyjny, nie mogąc nie zastosować przepisu rozporządzenia nie popełnił błędu kwalifikującego się do stwierdzenia nieważności. Nie ma przy tym bezpośredniego znaczenia fakt, że organy w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonych decyzji nie powołały § 4 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, ograniczając się w kontekście powołania przepisów tego rozporządzenia, do ogólnego wskazania całego rozporządzenia (tak w zaskarżonej decyzji) lub też § 2 ust. 1 oraz § 3, § 7 oraz § 10. Dla oceny prawnej sądu nie ma także znaczenia fakt, iż na argument powyższy nie powołuje się również strona skarżąca.

Teza o zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji znalazła swój wyraz w cytowanym orzeczeniu Sądu Najwyższego (III RN 50/01), przychylającego się w tym zakresie do tezy rewizji nadzwyczajnej Prezesa NSA. Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, iż "Skoro organy administracji publicznej musiały zastosować § 4 ust. 2 rozporządzenia (...), ponieważ był to przepis istniejący w obowiązującym porządku prawnym, to zastosowanie tego przepisu – co było obowiązkiem tych organów – nie może wiązać się z zarzutem rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność wydanych decyzji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji było w takiej sytuacji rozstrzygnięciem idącym za daleko ze względu na jego konsekwencje, zwłaszcza co do obowiązków odszkodowawczych organu, który wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art. 160 kpa)".

Brak stwierdzenia nieważności powodowany jest także przekonaniem sądu, że problem braku obowiązku przedstawienia opinii o zgodności projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym i przepisami szczegółowymi jest wynikiem różnic w zastosowaniu określonych reguł wykładni przepisów prawnych. Niezależnie bowiem od akceptowanego powszechnie kanonu tych reguł, zawsze może się zdarzyć, że określona kolejność zastosowania tych reguł, różne preferencje przy wykorzystaniu rezultatów wykładni prowadzonej przy pomocy różnych reguł, różne połączenie wyników poszczególnych wykładni, powodować może różny rezultat finalny. Dotyczyć to może także relacji pomiędzy treścią reguły ustawowej i reguły zawartej w rozporządzeniu, co w ocenie sadu, mogło mieć miejsce w niniejszej sprawie.

SN w powyższym orzeczeniu określił także rolę wykładni jako argumentu przy ustalaniu konsekwencji wydania wadliwej decyzji w sposób następujący: "Nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji obydwu instancji – ze względu na rażące naruszenie prawa – również z tej przyczyny, że wykładnia przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogła nie być oczywista, skoro w rozporządzeniu wykonawczym Rada Ministrów zawarła przepis § 4 ust. 2 stanowiący swoistą wykładnię przepisów ustawowych".

W związku z powyższym, a także z wcześniejszymi argumentami, dotyczącymi wykładni przepisów dotyczących obowiązku opiniowania projektu podziału nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, biorąc pod uwagę wszystkie składniki oceny prawnej, nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W konsekwencji rozstrzygnięcia sądu organ administracyjny powinien ponownie przeprowadzić postępowanie podziałowe, stosując się do obowiązującej normy zawartej w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanawiającej obowiązek opiniowania w drodze postanowienia projektu podziału nieruchomości z punktu widzenia zgodności projektu z planem miejscowym oraz przepisami szczególnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.