Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 705/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: kpa), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] kwietnia 2021 r., nr [...]o odmowie przyznania W. N. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką S. N..

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

[...] listopada 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. matką S. N. ur. [...] września 1938 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Wójt Gminy M. odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że niepełnosprawność S. N. datuje się od [...] lutego 2012 r., gdy osoba wymagająca opieki miała [...] lata. Tak więc niepełnosprawność nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. nie później niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia.

W odwołaniu skarżący zarzucił m. in., że organ naruszył cyt. wyżej przepis przez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/14, a jego decyzja o rezygnacji z pracy była głęboko przemyślana, podyktowana troską o zdrowie i bezpieczeństwo matki, która całe życie mieszkała z nim, zatem to on musiał podjąć decyzje o sprawowaniu nad nią opieki.

Utrzymując w mocy w/w decyzję SKO wskazało, że S. N. – wdowa jak wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej KRUS Placówka Terenowa w R. z [...].05.2012 r. została uznana za trwale, całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od [...].07.2011 r. oraz trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od [...].02.2012 r.

Podniosło, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest po raz drugi przez SKO. Decyzją z [...].02.2021 r. [...] Kolegium uchyliło bowiem decyzję organu I instancji z [...].12.2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając wówczas, że niezasadna była odmowa przyznania świadczenia tylko dlatego, że niepełnosprawność powstała później niż to wskazuje art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia utraciło przymiot konstytucyjności. Jednocześnie SKO zaleciło ustalenie przez organ I instancji zakresu opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, a w związku z tym czy zakres tej opieki uniemożliwia aktywność zawodową skarżącego, nadto ustalenie kto zamieszkuje z niepełnosprawną S. N., czy te osoby sprawują nad nią opiekę i ewentualnie w jakim zakresie.

Utrzymując w mocy decyzję z [...].04.2021r. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia może stanowić art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to z uwagi na treść w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazało, że skarżący mieszka w jednym domu z żoną E. N. i matką. Skarżący był rolnikiem, przekazał gospodarstwo synowi. Stwierdziło, że skarżący w swym oświadczeniu z [...].12.2020 r. podał, że wykonuje czynności w formie usług opiekuńczych nad matką w zakresie: dokonywania zakupów, umawiania wizyt lekarskich i towarzyszeniu w nich, realizacji recept, sprzątania, wykonywania prania, przygotowywania posiłków. W oświadczeniu z [...].03.2021 r. podał zaś, że mama potrzebuje jego pomocy w zakresie poruszania się, utrzymania higieny osobistej, ubierania się, przygotowania posiłków (spożywanych samodzielnie), dawkowania i przyjmowania lekarstw (przypilnowania), przynoszenia zakupów, prania, sprzątania. Kolegium wskazało, że w dokumencie ,,czynności wykonywane podczas opieki nad matką z [...].03.2021r. Skarżący wymienił czynności w ramach tej opieki, tj.: pobudka 3 razy dziennie, czynności higieniczne - doprowadzanie do łazienki i pomoc w kąpieli - 2 razy dziennie, obcinanie paznokci - raz w tygodniu, strzyżenie włosów - raz w miesiącu, wieczorne moczenie nóg, mycie zębów - 2 razy dziennie, prowadzenie do toalety - 2 razy dziennie, wymiana pieluchomajtek - 2 razy dziennie, przygotowywanie ubrań - 2 razy dziennie, pomoc przy zasłaniu łózka, poprawa pościeli - 2 razy dziennie, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru - 1 raz dziennie, podawanie leków - 3 razy dziennie, przygotowywanie posiłków 3-4 razy dziennie, sprzątanie - raz dziennie, pranie i prasowanie wg potrzeb, robienie zakupów, realizacja recept - wg potrzeb, wyjścia na spacery - raz dziennie, przygotowanie i przynoszenie opału, palenie w piecu, odśnieżanie drogi w zimie, czynności ogrodnicze - wg potrzeb, codzienna rodzinna rozmowa - wg potrzeb, czytanie korespondencji wg potrzeb, układanie do snu 3-4 razy dziennie, masaże, oklepywanie - wg zaleceń i potrzeb, czuwanie podczas snu wg zaistniałej sytuacji. Zakres w/w opieki powtórzył pracownik socjalny w ustaleniach wywiadu środowiskowego z [...] marca 2021 r.

W ocenie Kolegium, sprawowana opieka nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia, a S. N., pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności, jest częściowo samodzielna w funkcjonowaniu w domu. Wymaga pomocy innych osób np. przy kąpieli, wyjściach na spacery, przygotowaniu posiłków. Nie ma przeszkód by sama spożywała posiłki. Sprawowanie opieki nad nią wymaga wysiłku ze strony syna, niemniej jednak przy prawidłowej organizacji dnia możliwe jest uzyskanie takiego stanu, który pozwoliłby mu na podjęcie zatrudnienia, czy też pracy w gospodarstwie rolnym. Podkreśliło, że część z w/w czynności związanych jest z szeroko rozumianym prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Sprzątanie, pranie, robienie zakupów, czy przygotowywanie posiłków, opiekę nad ogrodem, odśnieżanie, palenie w piecu Skarżący wykonywałby bez względu na stan zdrowia matki. Kolejna grupa czynności to takie, które można wykonać w ciągu dnia i nie jest związana ściśle z konkretnymi godzinami np.: czytanie korespondencji, strzyżenie włosów, obcinanie paznokci, przygotowywanie posiłków.

Organ II instancji zwrócił uwagę na przedstawiony przez W. N. w trakcie wywiadu środowiskowego niezwykle szczegółowy opis czynności wykonywanych podczas opieki nad matką, który w zestawieniu z oświadczeniem z [...] grudnia 2020 r. stał się mało wiarygodny, bowiem przedstawiony wówczas opis usług opiekuńczych wyglądał inaczej. Podniosło, że początkowo Wnioskodawca wskazał, że robi zakupy, umawia wizyty lekarskie i towarzyszy w nich, realizuje recepty, sprząta, pierze, przygotowuje posiłki. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny potwierdził sprawowanie opieki syna oraz jej zakres przedstawiony w oświadczeniu strony. Dodał przy tym, że Wnioskodawca wykonuje także wszystkie czynności związane z codziennym funkcjonowaniem, nie uzasadniając szerzej tego sformułowania. Kolegium już w decyzji z [...] lutego 2021 r. zwróciło uwagę na lakoniczny opis czynności opiekuńczych wskazując, że zakres niezbędnej opieki nad osoba niepełnosprawną musi być na tyle obszerny, że opiekun nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, kontynuowania pracy. Zauważyło, w kontrolowanej decyzji, że w oparciu o te wskazówki przy kolejnym wywiadzie stworzono szczegółowy opis czynności, które znacząco wykraczają poza zakres opieki przedstawiony w pierwotnym oświadczeniu z grudnia 2020 r., czemu SKO nie dało wiary. Nie bez znaczenia jest też fakt, że skarżący mieszka z żoną (emerytką) i matką prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, przy czym żona nie pomaga w opiece nad matką, nieodpłatnie pracuje w gospodarstwie przekazanym synowi. Tak przedstawiony obraz rodziny prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe jest też, zdaniem SKO, niewiarygodny. Skarżący zajmuje się prowadzeniem domu i opieką nad matką, a jego żona swój czas poświęca własnym potrzebom i nieodpłatnej pomocy synowi w gospodarstwie przejętym od skarżącego (brak dokumentów potwierdzających przejęcie). Kolegium stwierdziło, że zakres niezbędnej do zabezpieczenia opieki nad S. N. nie uniemożliwia Skarżącemu podjęcia zatrudnienia, czy prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie dając wiary ustaleniom pracownika socjalnego z dnia [...] marca 2021 r., jakoby niezbędna opieka nad matką wyłączała możliwość pracy we własnym gospodarstwie rolnym a nawet zarządzanie nim. W konsekwencji stwierdziło, że nie wystąpiła przesłanka określona w art.17 ust. 1 ustawy, a mianowicie konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania tej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazał, że spełnił wszystkie warunki do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Odpowiadając na wątpliwości SKO, co do przekazania gospodarstwa rolnego synowi, wskazał na akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...].08.2020 sporządzony w Kancelarii Notarialnej w K. (do okazania na życzenie Sądu). Stwierdził, że nie powinno być trudnym do uwierzenia, że osoba, która w wieku 73 lat jest niezdolna do samodzielnej egzystencji mogła raptem w wieku [...] lat ozdrowieć i jej stan mógł się na tyle poprawić, aby mogła samodzielnie funkcjonować, a stan mamy nie polepsza się, jest coraz gorszy. Wskazał, że w przeprowadzanych wywiadach przez pracowników GOPS odpowiadał na zadawane pytania i nie miał świadomości, że można szerzej opisać stan chorobowy mamy. Stwierdził, że mama ma bardzo słabe serce, w zeszłym roku straciła przytomność i jedynie fakt bycia przy niej uratował jej życie. Po złamaniu nogi w kolanie i zabiegu operacyjnym zarażono ją [...]. Następne mimo [...] zabiegów operacyjnych ([...], przeszczepy [...] w szpitalu w O.) noga nie jest sprawna, przy poruszaniu wymaga wsparcia i podtrzymania przez osobę drugą. Ponieważ miała znieczulenia zewnątrzoponowe bardzo boli ją [...], a od ok. pół roku otworzyła się ,, [...]" na nodze, są wysięki i potrzeba stałej zmiany opatrunków. W związku z taką sytuacją skarżący podjął decyzję o rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym i objęcie mamy stałą, ciągłą opieką ponieważ nie dawał rady prowadzić gospodarstwa i opiekować się mamą. Grunty jego gospodarstwa nie są położone w tzw. zasięgu ręki, a wyjazd na pole oznaczał zamknięcie mamy w domu i pozostawienie bez opieki na kilka godzin. Podniósł, że coraz głębsza [...] matki ([...],[...],[...], [...], [...], [...], [...]) i w dzień i w nocy wymagają stałego jej pilnowania, ponieważ podnoszenie się stwarza jej trudność, myli kierunki, nie może trafić do łazienki, często kończy się to upadkiem - trzeba doprowadzać i pampersować. Wskazał, że sytuacja ta przerasta jego żonę, która nie może pampersować, myć, przewijać ran na nodze itp., w związku z tym to on sprawuje stałą, całodobową opiekę nad matką, a opieka ta jest niezbędna.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku TK z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten w części stanowiącej podstawę orzeczenia organu I instancji utracił walor konstytucyjności, a zatem nie może być stosowany.

W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że wobec matki skarżącego wydane zostało orzeczenie o znacznych stopniu niepełnosprawności. Kwestię sporną stanowi, czy skarżący sprawuje opiekę nad matką i czy zakres tej opieki uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, a nadto czy strona w związku ze sprawowaną opieką faktycznie przekazała gospodarstwo wobec braku dokumentów potwierdzających przejęcie gospodarstwa rolnego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zatem świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka wobec matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Wskazać trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje.

Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż część szczegółowo wymienionych przez skarżącego czynności związana jest z szeroko rozumianym prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Do czynności tych słusznie Kolegium zalicza np.: sprzątanie, pranie, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, odśnieżanie, palenie w piecu, prace w ogrodzie, zabezpieczanie opału, które to prace skarżący wykonywałby bez względu na stan zdrowia matki. Zasadnie też Kolegium wskazało, że istnieje grupa czynności, którą można wykonywać w ciągu dnia i nie jest ona ściśle związana z konkretnymi godzinami np.: czytanie korespondencji, obcinanie paznokci czy włosów. Budzi natomiast wątpliwości Sądu zaprezentowana przez organ odwoławczy ocena wiarygodności oświadczeń skarżącego i pracownika GOPS-u odnośnie zakresu sprawowanej opieki nad matką. I tak umknęło uwadze SKO, iż aczkolwiek oświadczenie skarżącego z [...].12.2020 r. jest istotnie bardzo lakoniczne, to zaczyna od sformułowania o sprawowaniu całodobowej, osobistej opieki nad matką. Okoliczność tą w trakcie wywiadu środowiskowego potwierdziła i matka skarżącego i przeprowadzający wywiad pracownik. SKO nie odniosło się do twierdzeń matki skarżącego w tym zakresie. Odmawiając wiary skarżącemu SKO nie odniosło się też do twierdzeń skarżącego zawartych w jego odwołaniu (pismo z [...].04.2021 r.). W piśmie tym skarżący podnosi m. in., że matka jest osobą po [...] zabiegach operacyjnych, nie może pozostać sama bez opieki ani w dzień czy też w nocy ze względu na zaniki pamięci oraz brak samodzielności w codziennej egzystencji.

Reasumując, co najmniej przedwczesne jest stanowisko SKO zawarte w zaskarżonej decyzji, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez uczestnika postępowania, a sprawowaną przez niego opieką nad matką.

Rozpoznając sprawę ponownie organy odniosą się do wszystkich twierdzeń i oświadczeń skarżącego i S. N., a także zobowiążą stronę do przedłożenie aktu notarialnego przekazania gospodarstwa rolnego i w oparciu o całokształt materiału dowodowego poczynią ustalenia faktyczne i ocenią materiał dowodowy zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Wskazane uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniały wyeliminowanie przez sąd z obrotu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Organy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględnią powyższe, dokonają ewentualnych brakujących ustaleń faktycznych i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przesłanek w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, odniosą się do twierdzeń zgłaszanych przez stronę postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.