Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 712/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] stycznia 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] wymierzającą A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy suplementu diety pn. "T.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że faktem bezspornym jest nieprzestrzeganie przez Stronę wymagań w zakresie prezentacji i reklamy suplementu diety pn. "T.". Użyte w reklamach suplementu diety pn. "T." sformułowania przypisują produktowi właściwości zapobiegania chorobom i ich leczenia.

PWIS w Ł. stwierdził, że w reklamie telewizyjnej użyto słów: ,,Działanie wynika ze składników produktu. Wyciąg z ziela rdestu ptasiego korzystnie wpływa na florą bakteryjną dróg moczowych. Wyciąg z korzenia mniszka lekarskiego wspomaga utrzymanie prawidłowego przepływu moczu" z równoczesnym zastosowaniem komunikatu: "T. wpływa korzystnie na florę bakteryjną dróg moczowych oraz wspomaga prawidłowy przepływ moczu", "T. pomaga utrzymać zdrowy układ moczowy ".

W reklamie nadesłanej przez Kancelarię Radców Prawnych przy użytych oświadczeniach zdrowotnych, tj. "T. wpływa korzystnie na florę bakteryjną pęcherza oraz wspomaga prawidłowy przepływ moczu", " T. pomaga utrzymać zdrowy układ moczowy i uwolnić się od częstych wizyt w toalecie" pojawia się jedynie informacja, iż: "Działanie wynika ze składników produktu" bez podania do jakiego składnika produktu odnosi się dane oświadczenie zdrowotne, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006.

PWIS w Ł. powołując się na PPIS w P. stwierdził także, iż naruszenie przepisów prawa ma miejsce również w reklamie radiowej nadesłanej przez Kancelarię, z uwagi na zastosowanie stwierdzeń: "Po pierwsze, składniki T. wpływają korzystnie na florę bakteryjną dróg moczowych. Po drugie, wspomagają prawidłowy przepływ moczu".

Kolejno zatem organ odwoławczy, powołując się na art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oraz art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.) wyjaśnił, że definicja w nich zawarta w sposób zasadniczy odróżnia ogólne właściwości i przeznaczenie suplementu diety od produktu leczniczego. W szczególności dotyczy to "innego efektu fizjologicznego'", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacja funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

Ponadto w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może:

1) wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności:

a) co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji,

b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada.

2) przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane.

Znajduje to potwierdzenie w przepisie art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), który jednoznacznie określa, iż "etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumenta w błąd".

Słuszne jest zatem twierdzenie organu I instancji, iż Strona naruszyła przepisy ustawy w zakresie prezentacji i reklamy suplementu diety pn.: "T." prowadzonej za pośrednictwem reklamy telewizyjnej i radiowej z zastosowaniem efektów wizualnych i sygnałów dźwiękowych, które wskazują na problemy z układem moczowym i mogą sugerować odbiorcom, że osoba z reklamy cierpi na infekcje dróg moczowych. Okoliczności te wskazują, że stopień szkodliwości należy uznać za znaczny zwłaszcza, że reklama radiowa i telewizyjna ma szeroki zasięg dostępności.

Podkreślenia wymaga fakt, iż prezentacja i reklama suplementu diety, winna podawać konsumentom rzetelną informację zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu, mając na uwadze również to, że suplementy diety są przeznaczone dla osób zdrowych i mają na celu utrzymać, bądź zachować podstawowe funkcje fizjologiczne organizmu, a nie zapobiegać chorobom bądź też ich leczyć. Zaś w celu przywrócenia, bądź odzyskania właściwego stanu zdrowia stosuje się produkty lecznicze.

W odniesieniu do zarzutów Strony dotyczących stosowania oświadczeń zdrowotnych podkreślić należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia 1924/2006, "oświadczenie" oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie są obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 5 wskazanego aktu, "oświadczenie zdrowotne" oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. W niniejszej sprawie zastosowane przez Stronę sformułowania wypełniają definicję oświadczenia zdrowotnego, zawartą w rozporządzeniu 1924/2006. Zwroty użyte w oznakowaniu suplementu diety pn.: Tavurin" dają bowiem wyraźnie do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy tym produktem a zdrowiem.

Analizując treść art. 5 rozporządzenia 1924/2006 należy podkreślić, iż wyraźnie odnosi się on jedynie do składnika odżywczego lub innej substancji i wskazuje, że przedmiotem oświadczenia zdrowotnego może być tylko składnik odżywczy lub inna substancja (a nie cały produkt).

Jak to już zostało powyżej wskazane stosownie do treści art. 10 ust. 3 rozporządzenia 1924/2006 odniesienie do ogólnych nieswoistych korzyści jakie przynosi dany składnik odżywczy może być zamieszczane jedynie w przypadku gdy towarzyszy mu autoryzowane oświadczenie zdrowotne z art. 13 (oświadczenia zdrowotne inne niż dotyczące zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci) lub art. 14 (oświadczenia o zmniejszaniu ryzyka choroby oraz oświadczenia odnoszące się do rozwoju i zdrowia dzieci). Natomiast przepis art. 13 wyraźnie dotyczy jedynie oświadczeń zdrowotnych opisujących lub powołujących się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji (a nie cały produktu).

W dokumencie z dnia 19 czerwca 2012 r. "GENERAL PRINCIPLES ON FLEXIBILITY OF WORDING FOR HEALTH CLAIMS", który wskazuje ogólne zasady elastyczności treści oświadczeń zdrowotnych, wskazano, że klauzula zamieszczona w Unijnym Rejestrze oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności stwierdza, że oświadczenia zdrowotne powinny odnosić się wyłącznie do składnika odżywczego, substancji, żywności lub kategorii żywności, dla których uzyskały autoryzację, nie zaś do produktu, który je zawiera. Wynika to z zasady, że autoryzowane oświadczenie opisuje określony związek przyczynowo-skutkowy ze zdrowiem, który Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) poprzez naukową ocenę uznał za uzasadniony.

W dokumencie tym wskazano, iż nie można stosować oświadczeń zastosowanych w sprawie przez Stronę, tj.: "Y przyczynia się do prawidłowego funkcjonowania układu odpornościowego" lub "przyczynia się do prawidłowego funkcjonowania układu odpornościowego. Y zawiera X", gdyż nie ma jasnego powiązania pomiędzy składnikiem odżywczym X a deklarowanym efektem.

Potwierdzenie powyższego znalazło odzwierciedlenie również w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych.

W związku z powyższym słusznie organ I instancji uznał, iż zastosowane przez Stronę oświadczenia są niezgodne z przepisami rozporządzenia 1924/2006, oraz że Strona naruszyła art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy (w związku z nowelizacją ustawy obecnie art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011), który stanowił, że oznakowanie środka spożywczego nie może również przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości (...) oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

W związku z powyższym należy uznać zarzuty Strony dotyczące naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także art. 5 rozporządzenia 1924/2006 za nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 103 ust. 1. pkt 1 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy organ wskazał, iż organ I instancji przy wymierzaniu kary wziął pod uwagę stopień zawinienia, stopień szkodliwości czynu i zakres naruszenia.

Wskazać ponadto należy, iż w zakresie stopnia zawinienia decydujące znaczenie ma fakt, iż Strona jest podmiotem z wieloletnią praktyką w branży farmaceutycznej i produkcji suplementów diety, a we wcześniejszej swojej działalności Strona również nie przestrzegała obowiązujących przepisów prawnych w zakresie prezentacji, reklamy i znakowania środków spożywczych. Na tej podstawie organ I instancji mógł nie tylko przyjąć, iż Strona działała świadomie naruszając przepisy prawa żywnościowego, ale też - że wysokość tej kary musi być na tyle dotkliwa, aby spełniała swój cel prewencyjno - wychowawczy.

Powołując się na art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 178/2002 organ wskazał, że kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zatem nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, to jest stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu ustawy, a także prewencyjną, dyscyplinującą, to jest powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości.

Natomiast stopień szkodliwości organ I instancji słusznie uznał za znaczny, gdyż prezentacja i reklama (radiowa i telewizyjna) ma szeroki zasięg dostępności.

Granice kary pieniężnej wyznacza art. 103 ust. 1 - powinna być wymierzana do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 roku wynagrodzenie to wyniosło 3 650,06 zł (słownie: trzy tysiące sześćset pięćdziesiąt złotych i sześć groszy). Tym samym za przypisany Stronie czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy możliwe było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości do 109.501,80 zł (słownie: sto dziewięć tysięcy pięćset jeden złotych i osiemdziesiąt groszy). Zatem wymierzona w rozpoznawanej sprawie kara w wysokości 10 000 zł stanowi jedynie 9,13 % maksymalnego ustawowego zagrożenia, a zatem została ona wymierzona w dolnej granicy ustawowego zagrożenia.

Organ nie zgodził się także z zarzutami Strony dotyczącymi naruszenia art. 8, 9, 10 § 1, 77 oraz art. 80 kpa w związku z art. 140 kpa. Postępowanie wszczęte zostało w tej sprawie, bowiem celem prawa żywnościowego jest szeroko rozumiana ochrona interesów konsumentów. Art. 8 rozporządzenia 178/2002 precyzuje, że celem tego prawa jest ochrona interesów konsumentów i umożliwienie im świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Prawo żywnościowe ma przeciwdziałać oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd. Takie stanowisko zostało również wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wartością chronioną jest tutaj interes konsumenta, a w szczególności jego prawo do dokonywania świadomego wyboru.

Ponadto działając zgodnie z przepisami art. 8, 9, 10, 77 i 80 kpa - postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie prowadzono w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 kpa - z akt sprawy wynika, że zawiadomienie Strony w trybie art. 10 § 1 kpa zostało dokonane przez organ I instancji. Zatem mając na uwadze fakt zawiadomienia Strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (pismo z dnia 2 września 2013 r.), a także wystosowania przez Stronę pisma z dnia 12 listopada 2013 r. zawierającego stanowisko w sprawie reklamy i prezentacji suplementu diety pn.: "T." - zarzut Strony należy uznać za bezzasadny. Ponadto nie można stwierdzić, że decyzja wydana przez organ I instancji zapadła w oparciu o nieznany Stronie materiał dowodowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.03.2015 r., sygn. akt: II OSK 1489/13).

W tym miejscu dodatkowo trzeba wskazać, iż stosownie do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 2359/12, składając odwołanie Strona korzysta z możliwości wypowiedzenia się oraz przedstawienia własnego stanowiska w sprawie.

Na koniec organ zauważył - co było już wskazywane Stronie w innych sprawach - że obecność na rynku innych produktów oznakowanych również w nieprawidłowy sposób, nie jest i nie może stanowić okoliczności zobowiązującej organ do zmiany stanowiska w rozpoznawanej sprawie.

Natomiast powzięcie przez organy inspekcji sanitarnej informacji o niewłaściwym znakowaniu, prezentacji czy reklamie środków spożywczych, każdorazowo pociąga za sobą wszczęcie stosownego postępowania, mającego na celu - po pierwsze wyeliminowanie niezgodnego z prawem zachowania, a po drugie - nałożenie kary zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W związku z powyższym należy uznać zarzuty Strony dotyczące naruszenia art. 8, 9, 10 § 1, 77 i art. 80 kpa w związku z art. 140 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, a także przepisów prawa materialnego za nieuzasadnione.

Rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej z dnia 28 stycznia 2002 r. określające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego w art. 8 precyzuje, że celem tego prawa jest ochrona interesów konsumentów i umożliwienie im świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Prawo żywnościowe jednoznacznie określa, że "etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumenta w błąd". Zatem obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i nie wzbudzający wątpliwości konsumenta.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] stycznia 2016 r. wniosła A. Sp. z o.o. dochodząc jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 46 ust 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej ubżż) poprzez:

a) nieuzasadnione zaakceptowanie stanowiska Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. (dalej PWIS) i przyjęcie, że użyte w reklamie produktu T. sformułowania przypisują produktowi właściwości zapobiegania chorobom i ich leczenia, w sytuacji gdy:

i) w reklamie nie pada nazwa jakiejkolwiek jednostki chorobowej, co wyłącza możliwość uznania, że reklama ukazuje produkt jako przeznaczony do zapobiegania czy leczenia chorobom;

ii) reklama zarówno w warstwie słownej, jak i wizualnej nie sugeruje, by kobieta w niej występująca cierpiała na infekcję dróg moczowych;

iii) reklama nie zawiera jakiejkolwiek sugestii, by produkt przeznaczony był dla osób chorych - wręcz przeciwnie, wszelkie informacje o działaniu produktu przekazywane w reklamie wskazują, że przeznaczony jest dla osób zdrowych i powinien być spożywany w celu utrzymania prawidłowych funkcji fizjologicznych organizmu;

iv) użyte w reklamie sformułowania odwołują się do wspomagającego funkcje fizjologiczne działania produktu, w żaden sposób nie wskazując na jego działanie lecznicze i informują jedynie rzetelnie o tym, że brak właściwej suplementacji może zaburzyć właściwe funkcjonowanie układu moczowego;

b) jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenia zdrowotne zastosowane w reklamie odnoszą się do produktu a nie do jego składników, w sytuacji gdy w reklamie pojawiają się komunikaty w postaci napisów, w których konsument otrzymuje informację o składzie produktu a także informowany jest, że przypisywane produktowi działanie dotyczy jego składników;

c) jego błędną interpretację i przyjęcie w ślad za PWIS, że:

i) oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane wyłącznie w stosunku do składnika produktu, a nie do produktu jako całości, w sytuacji gdy wniosek taki nie wynika z analizy przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, a jednocześnie oczywistym jest, że skoro produkt zawiera składnik, który posiada określone właściwości, to będzie je też posiadał ten produkt - wobec czego stosowanie oświadczeń zdrowotnych do całego produktu nie narusza prawa, oraz zaakceptowanie braku wskazania przez PWIS właściwej podstawy prawnej dla powyższej interpretacji;

ii) stosowanie oświadczeń zdrowotnych w stosunku do całego produktu a nie jego składników wprowadza konsumenta w błąd co do właściwości produktu, w sytuacji gdy produkt posiada deklarowane właściwości, dzięki zawartości składników, których działanie zostało potwierdzone i co do których uprawnione są użyte w znakowaniu produktów oświadczenia zdrowotne;

2) art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. i definicji oświadczenia zdrowotnego zawartej w tym akcie prawnym poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że oświadczenie zdrowotne może odnosić się tylko do składnika odżywczego, podczas gdy z przepisów tych taki wniosek nie wynika, gdyż przepisy te regulując warunki stosowania oświadczeń żywieniowych nie wskazują w żadnym miejscu, by mogły być one stosowane wyłącznie do składnika żywności, a nie do żywności jako takiej;

3) postanowień załącznika do rozporządzenia Komisji UE nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. poprzez niezastosowanie zawartych w tym załączniku zapisów, z których wprost wynika, że wskazane w tymże załączniku oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane do żywności;

4) art. 103 ust. 1 pkt 1 ubżż w zw. z art. 104 ust. 2 ubżż poprzez zaakceptowanie wysokości kary wymierzonej przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przesłanek, które winny zostać uwzględnione przy określaniu tej wysokości;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na jego wynik - to jest:

1) art. 8, 9, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

a) błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione uznanie, że oznaczenie produktu jest niezgodne z obowiązującym prawem poprzez przepisywanie produktowi właściwości leczniczych, w sytuacji gdy przedstawione przez stronę wyjaśnienia i argumentacja podniesiona w odwołaniu, a także przyjęta w obrocie praktyka, potwierdzają iż oznaczenie produktu jest prawidłowe;

b) pomięcie przy dokonywaniu oceny reklamy audiowizualnej faktu, że zanim przekazywane są komunikaty słowne dotyczące właściwości i sposobu działania produktu na ekranie pojawia się informacja o składnikach, które on zawiera, a następnie - w chwili gdy przekazywany jest komunikat: "T. wpływa korzystnie na florę bakteryjną pęcherza oraz wspomaga prawidłowy przepływ moczu" w dole ekranu wyświetlany jest przekaz: "działanie wynika ze składników produktu";

2) art. 8 k.p.a. poprzez naruszające ten przepis przyjęcie, że stosowana przez innych uczestników rynku suplementów diety, niekwestionowana przez organy inspekcji sanitarnej praktyka stosowania oświadczeń zdrowotnych wobec produktu a nie jego składników nie ma wpływu na ocenę prawną niniejszej sprawy, w sytuacji gdy podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej winny być traktowane w ten sam sposób i skoro aprobowane są takie zachowania innych producentów suplementów diety to kwestionowanie reklamy skarżącego jest naruszeniem zasady równouprawnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada jednak zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), zastosowany w związku z obowiązującym w dniu wydania decyzji art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym. Stosownie natomiast do art. 46 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami stosownego rozporządzenia. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ww. ustawy suplement diety oznacza środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Przytoczone regulacje prawne stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej z powodu naruszenia przepisów prawa żywnościowego w zakresie prezentacji i reklamy suplementu diety pn.: "T. ".

Zdaniem organu sformułowania użyte w reklamie telewizyjnej suplementu diety: "T." tj.: "Działanie wynika ze składników produktu. Wyciąg z ziela rdestu ptasiego korzystnie wpływa na florą bakteryjną dróg moczowych. Wyciąg z korzenia mniszka lekarskiego wspomaga utrzymanie prawidłowego przepływu moczu" z równoczesnym zastosowaniem komunikatu: "T. wpływa korzystnie na florę bakteryjną dróg moczowych oraz wspomaga prawidłowy przepływ moczu", "T. pomaga utrzymać zdrowy układ moczowy", "T. wpływa korzystnie na florę bakteryjną pęcherza oraz wspomaga prawidłowy przepływ moczu", "T. pomaga utrzymać zdrowy układ moczowy i uwolnić się od częstych wizyt w toalecie" przypisują omawianym produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne jest zastrzeżone dla preparatów leczniczych i narusza art. 46 ust. 1 pkt. 2 ubżż.

Podanie informacji: "Działanie wynika ze składników produktu" bez podania do jakiego składnika produktu odnosi się dane oświadczenie zdrowotne, stanowi o naruszeniu przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006.

Do naruszeń tej samej kategorii doszło również w reklamie radiowej, z uwagi na zastosowanie stwierdzeń: "[...] składniki T. wpływają korzystnie na florę bakteryjną dróg moczowych. [...] wspomagają prawidłowy przepływ moczu".

Należy się godzić z orzekającymi w sprawie organami, że sformułowania i treści użyte w reklamie telewizyjnej i radiowej suplementu diety pn.: "T." przypisując omawianemu produktowi wpływ na układ moczowy oraz że osoba z reklamy cierpi na infekcję dróg moczowych. Okoliczności te zaś, jak słusznie zauważył organ mogą mieć znaczny stopień szkodliwości, co uznać należy za niedopuszczalne w świetle powołanych przepisów.

Jak słusznie zauważył organ, dla odbiorcy reklamy telewizyjnej znaczenie ma nie tylko dźwięk (wypowiadany przez lektora tekst), ale również obraz. Zatem zastosowanie w reklamie ruchomego obrazu - w postaci kobiety biegnącej do toalety, zielonego sznura ciągnącego z powrotem do toalety oraz obracających się żółto - różowych strzałek wokół jej pęcherza moczowego wskazujących miejsce, w którym pojawia się określony problem - ma szczególne znaczenie w odbiorze reklamy. W konsekwencji wywołuje on wrażenie, że u osoby z reklamy występują zaburzenia zdrowotne w funkcjonowaniu układu moczowego i T. posiada właściwości przywracające układ moczowy do zdrowia a nie tak jak to przedstawiła Strona w swoich wyjaśnieniach, iż w tym przypadku chodzi o dostarczenie składników takich, by nie doprowadzić do zaburzenia zdrowego układu moczowego.

Szkodliwość niezgodnego z prawem żywnościowym reklamowania suplementów diety przejawia się przede wszystkim w tym, iż godzi w zasadniczy cel prawa żywnościowego jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta.

Zasadnie zatem organy sanitarne przyjęły, iż w sprawie należało wymierzyć karę w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, skoro skarżąca potraktowała reklamę telewizyjną i radiową jako środek przekazu nierzetelnej i mogącej mieć znaczny stopień szkodliwości, sposób przekazu informacji, czyli postąpiła w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Wymierzona kara we wskazane w zaskarżonej decyzji wysokości winna spełnić zamierzony skutek prewencyjno-wychowawczy.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko przedstawione w sprawie przez organy obu instancji.

W ocenie Sądu, zwroty i sformułowania użyte w reklamie - zarówno telewizyjnej, jak i radiowej - omawianego suplementu diety - zostały użyte w sposób, który może sugerować właściwości modyfikujące funkcje fizjologiczne organizmu. Przy czym należy pamiętać, że reklama wprowadzająca w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne.

W konsekwencji za organami stwierdzić należy, iż poprzez ww. charakterystykę suplementu diety skarżąca Spółka naruszyła przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. To zaś obligowało organ wojewódzki do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wymierzenia na jego podstawie i z uwzględnieniem art. 104 ust. 2- kary pieniężnej.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, ani wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Na odmienną ocenę sprawy nie mogła bowiem wpłynąć argumentacja podnoszona przez skarżącą Spółkę. Bezsporne jest, że opisane w decyzjach określenia znalazły się w reklamie telewizyjnej i radiowej omawianego suplementu diety, i zgodzić się trzeba z organami obu instancji, że ich wydźwięk dla konsumenta nie mającego pogłębionej wiedzy medycznej może być niejednoznaczny, tj. sugerujący właściwości zapobiegawcze, czy wręcz lecznicze tego produktu.

"Przypomnieć należy, środek spożywczy, w tym suplement diety różni się od produktu leczniczego. Różnica ta w szczególności dotyczy "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diet; należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacji funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

Zgodnie z definicją "produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób (...) lub podawana w celu (...) przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiem lub metaboliczne".

W myśl zaś art. 46 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006." (por. wyrok WSA w Warszawie z 25.10.2013 r., VII SA/Wa 1135/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdza, iż nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości w tej materii. W ocenie Sądu, sprawa została w sposób wszechstronny wyjaśniona, a skarżącej Spółce zapewniono czynny udział w toku postępowania.

Organy orzekające w sprawie dysponowały pełnym materiałem dowodowym koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd nie dopatrzył się w sprawie także zarzucanego naruszenia art. 8 i 10 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem na to, iż skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie, była także informowana w toku postępowania o podejmowanych przez organ działaniach. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji miała również możliwość wypowiedzenia się raz jeszcze w sprawie. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 1 .02.2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, lex nr 786594 oraz wyrok WSA w Warszawie z 25.10.2013 r., VII SA/Wa 1135/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podniesiony w skardze zarzut w tej kwestii, nie został powiązany z żadnymi konkretnymi czynnościami, których uniemożliwiono dokonać skarżącej tak przed organem I instancji, jak i odwoławczym. Dlatego też, w ocenie Sądu, również i z tego powodu należało uznać, że wskazany zarzut jest nieuzasadniony. Wskazany wyżej sposób prowadzenia postępowania nie nasuwa żadnych zastrzeżeń w kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Za zupełnie bezpodstawny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 9 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wymierzając karę organ wojewódzki wskazał dokładnie jakie elementy, o których mowa w przytoczonym przepisie wziął pod uwagę ustalając wymiar kary, a to świadczy o jego działaniu w ramach przyznanego uznania administracyjnego. Uwzględnił przy tym zarówno aspekty działające na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącej. Decydujące jednak znaczenie musiał mieć fakt, iż we wcześniejszej działalności skarżąca Spółka również nie przestrzegała obowiązujących przepisów prawa żywnościowego. Na tej podstawie organ I instancji, a za nim organ odwoławczy mógł nie tylko przyjąć, iż Spółka działała świadomie naruszając po raz kolejny przepisy dotyczące suplementu diety, ale też - że wysokość tej kary musi być na tyle dotkliwa, aby spełniała swój cel prewencyjno – wychowawczy.

Dokonana w sprawie przez organy analiza nie pozostawia żadnych wątpliwości co do prawidłowości kwalifikacji naruszenia przepisów w zakresie reklamy i prezentacji suplementu diety, a w konsekwencji zasadności i wysokości wymierzonej kary.

Jeszcze raz wskazać zatem należy, że Sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procesowych. W ocenie Sądu kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, iż nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.