Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 281/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 roku [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: Inwestor) zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej: Burmistrz lub organ I instancji) o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej przebudowę istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej, jednotorowej linii 110kV [...]-[...] na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...] (zwanej dalej: Inwestycja).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W. (zwany dalej: skarżącym), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie art. 54 ust. 2 pkt. b i pkt. d i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust 2 pkt. 11, art. 3 pkt. 6, 7 a i 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 305 w zw. z art. 288 ustawy Kodeks Cywilny; art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych z dnia 3 lutego 1995 r., oraz art. 7, 77, 145, 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zarzutów skarżący powielił następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, opisanej poniżej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2012 r., Nr 647 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium lub organ II instancji) uchylił zaskarżoną decyzję w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje. W ocenie kolegium decyzja zaskarżona jest zgodna z przepisami i jako taka podlega utrzymaniu w mocy. Podlega uchyleniu jedynie co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ wskazał, że związany jest treścią wniosku co do rodzaju planowanej inwestycji i nie może ingerować w jego zakres ani badać celowości realizacji planowanej inwestycji. Zadaniem organu jest ustalenie lokalizacji inwestycji i warunków tej realizacji, zgodnie z art. 54 ustawy planistycznej.

Podkreślono, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może dotyczyć wyłącznie przedsięwzięcia, które odnosi się do realizacji celów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, za takim zaś charakterem Inwestycji przemawiają art. 2 pkt. 5 ustawy planistycznej w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

Kolejno organ wskazał, że decyzja lokalizacyjna ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy planistycznej), co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ za chybione uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 29 ust 2 pkt. 11, art. 3 pkt. 6, 7 a i 11 Prawa budowlanego i art. 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego, ponieważ ani Kodeks cywilny, ani przepisy Prawa Budowlanego nie stanowią, w ocenie organu, przepisów odrębnych w niniejszej sprawie. Przepisy prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem skutecznego zarzutu w postępowaniu w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, dotyczą bowiem innego postępowania administracyjnego, prowadzonego dopiero po zakończeniu niniejszego postępowania. Podobnie też roszczenia cywilnoprawne i ich podstawa nie mogą stanowić skutecznego zarzutu odwoławczego w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium inwestycja dotyczy przebudowy istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej, jednotorowej linii 110kV [...] - [...], nie zaś budowy nowej linii. W tej sytuacji trudno, zdaniem Kolegium, mówić o naruszeniu prawa własności tym bardziej, że wykonywanie prawa własności podlega jednak ograniczeniom ustawowym, w tym również wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy planistycznej projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządziła uprawniona osoba, został on uzgodniony z W. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.) oraz W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] i Starostą Powiatowym we W. w trybie art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej. Do wniosku załączona została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2013 roku.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w stopniu wynikającym z zakresu postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego i zakresu wniosku w niniejszej sprawie. W ocenie SKO organ ten zgromadził całokształt materiału dowodowego, właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody oraz zasadnie stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja zawiera także elementy przewidziane w art. 54 ustawy planistycznej, Burmistrz zawiadomił ustalone prawidłowo strony postępowania o jego wszczęciu (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.) oraz poprzez obwieszczenia umieszczone na tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa Połczyn. Decyzja został również doręczona stronom zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy planistycznej.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 54 ust. 2 pkt. b i pkt. d i art. 56 ustawy planistycznej w zw. z art. 6 i 7 Ustawy o ochronie gruntów rolnych z dnia 3 lutego 1995 r., uznając go za niezasadny, gdyż w ocenie Kolegium z akt sprawy nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, że zajęty zostanie większy obszar gruntów klasy III. Z treści wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że chodzi o "przebudowę", a więc wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których charakterystyczne parametry, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość lub długość nie ulegają zmianie. Długość linii w związku z przebudową nie ulegnie zmianie. Z wniosku wynika także, że zagospodarowanie terenu nie zmieni się w stosunku do stanu dotychczasowego. Ilość i lokalizacja słupów na działkach nr [...] i [...] nie ulegnie zmianie. Odnosząc się do naruszenia punktu b art. 54 ust. 2 Kolegium wskazało zaś, że jest on nieuzasadniony bowiem projekt decyzji został uzgodniony z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] (w trybie art. 53 ust. 5 ustawy) oraz do wniosku załączona została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2013 r. Zdaniem SKO nie ulega również wątpliwości, że ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt. 11 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Ponieważ w toku postępowania skarżący dokonał uzupełnienia odwołania, organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. a dotyczącego załączonej do uzupełnienia odwołania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazując, że decyzja ta została wydana dla inwestycji o innym zasięgu i przez inny podmiot. Nie wiąże ona w sprawie, a ponadto z jej uzasadnienia wynika, że wniosek w tamtej sprawie dotyczył między innymi lokowania nowych słupów na gruntach klas I-III.

W ostatniej części decyzji Kolegium odniosło się do zarzutów związanych z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Te zarzuty organ uznał za zasadne i w uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiada waloru wykonalności. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi skutków o charterze materialnym, nie daje też wnioskodawcy żadnych praw do rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia. Jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego i umożliwia wystąpienie z wnioskiem o następną decyzję, w tym przypadku o pozwoleniu na budowę. Jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wydana zanim decyzja lokalizacyjna nie stanie się ostateczna. Organ wskazał, że wykonalność decyzji, o której mowa w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego cechuje się tym, że możliwe jest zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach o egzekucji administracyjnej, nie może być zatem rozumiana jako uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie innej decyzji w procesie inwestycyjnym niezależnie od słuszności i celowości takiego postępowania organu.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza i wnosząc o ich uchylenie oraz wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla Inwestycji ewentualnie przekazanie i sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 53 ust. pkt 1, 2 i ust. 4 pkt 6, art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt d, art. 56 ustawy planistycznej; art. 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego; art. 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów prawa procesowego w szczególności art. 7, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wniosła również o przeprowadzenie dowodu z wniosku Inwestora z dnia [...].07.2013 r.; opinii biegłego sądowego z [...] stycznia 2015 r. oraz pisma projektanta linii z [...] lutego 2015 r. na okoliczność, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii lecz jej budowa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jest ona zasadna przede wszystkim dlatego, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii lecz jej budowa; jest to budowa fragmentu linii. W ocenie skarżącego potwierdza to prawomocna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., której fragmenty przytoczył. Fakt budowy linii potwierdza także, zdaniem skarżącego, Inwestor we wniosku o ustanowienie służebności przesyłu dla w/w linii 110 kV relacji [...]-[...], w którym domaga się, aby służebność przesyłu objęła m.in. "...przebudowę, w tym zmianę parametrów linii elektroenergetycznej."

Skarżący podtrzymał zarzuty dotyczące naruszenia norm prawnych zawartych w art. 305 w zw. z art. 288 ustawy Kodeks cywilny wskazując, ze od 2008 r. właściciele nieruchomości uzyskali prawo do ustanowienia służebności w sposób jak najmniej dla nich uciążliwy.

Kolejno skarżący wskazał, że organ I instancji ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego dla przebudowy linii popełnił dwa podstawowe błędy: wyszedł z błędnego założenia, że Inwestor posiada tytuł prawny do posadowienia linii po śladzie linii istniejącej oraz - nie respektując normy prawnej wyrażonej w art. 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego – błędnie założył, że długość linii, w tym również na rozważanym odcinku, nie ulegnie zmianie. Tymczasem w sprawie nie ulega wątpliwości, zdaniem skarżącego, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Inwestor nie posiadał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na których usytuowany jest fragment linii 110 kV [...]-[...], a których właścicielem jest Skarżący (co wynika z wniosku). Tytuł taki może Inwestor uzyskać w drodze sądowej albo administracyjnej, zawsze jednak z uwzględnieniem norm prawnych zawartych art. 305 i n. w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego, w szczególności z uwzględnieniem jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji. Powyższe stanowisko pozostaje, zdaniem skarżącego, w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust.3 Konstytucji. Według skarżącego powyższe oznacza, ze wraz z ustanowieniem służebności przesyłu i uwzględnieniem norm prawnych wyrażonych w art. 305 i n. Kodeksu cywilnego w zw. z art. 288 tej ustawy, długość linii może się zmienić w stosunku do istniejącej, posadowionej bez tytułu prawnego do nieruchomości. Podkreślono, że skarżący zarówno w postępowaniu sądowym jak i administracyjnym wnosił o przesunięcie słupów do granicy działek i na nieużytek wyrażając – co do zasady – zgodę na ich posadowienie, co spowoduje zmianę długości linii.

Ponadto, skarżący zarzucił, że przebudowa linii elektroenergetycznej nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z normą zawartą w art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej, tymczasem pomimo ustawowego zwolnienia organ I instancji wydał decyzję, ponieważ miał na uwadze fakt, że zamierzona inwestycja nie jest tożsama z istniejącą; posiada inne parametry, w tym długość, na co wskazuje, zdaniem skarżącego, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...], a także dlatego, że właściciel linii nie posiada tytułu prawnego do terenu, na którym wcześniej posadowił linię a obecnie ją likwiduje i buduje nową; nowe i większe są fundamenty i nowe są przewody. Skarżący argumentował, że na działkach wymienionych w zaskarżonej decyzji, stanowiących własność Skarżącego, istniejąca linia zostanie całkowicie zdemontowana; stare słupy wraz z przewodami zostaną usunięte z nieruchomości i zastąpione nowymi o większych gabarytach. W pozostałej części linii nowe słupy są już usytuowane. Wywodził również, ze obecne usytuowanie słupów na środku działek znacznie utrudnia prace rolne wykonywane dużymi maszynami rolniczymi i zmniejsza wartość nieruchomości. Stanowi też ono podstawę do wywłaszczenia części nieruchomości w trybie administracyjnym, w którym pomijane jest prawo właściciela wynikające z art. 305 i nast. k.c. w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego.

Skarżący wskazał, że słupy podpierające linię zajmą większą powierzchnię gruntów III klasy niż istniejące, albowiem wymiary nowych słupów według projektanta linii [...]-[...] wynoszą [...] m2 dla słupa nr [...] i [...] m2 dla słupa nr [...] podczas, gdy słupy istniejące posiadają wymiar [...] m2. Jednocześnie, ze względów wskazanych wcześniej przez skarżącego, w jego ocenie słup nr [...] może być przesunięty na nieużytek, t.j. na dz. o nr geod. [...]. Pozostawienie słupa nr [...] w miejscu obecnym na gruncie III klasy jest, według skarżącego, sprzeczne z art. 6 ust 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumenty skargi organ uznał za niezasadnie i wskazał, ze są one powtórzeniem zarzutów odwołania, do których organ odniósł się w zaskarżonej decyzji i stanowisko to podtrzymuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej, jednotorowej 110 kV [...] - [...] na działkach skarżącego oznaczonych nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...].

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizacja inwestycja celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może zostać zrealizowana po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Planowany przez inwestora zakres prac – wymiana słupów w linii napowietrznej 110 kV – mieści się w zakresie definicji robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem roboty budowlane obejmują zarówno budowę, jak i prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym budowlą są również sieci uzbrojenia terenu (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że realizacja zgłoszonych przez inwestora robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto definicję legalną "inwestycji celu publicznego", wyjaśniając, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, Baza NSA). Warunkiem przyporządkowania inwestycji, jako inwestycji celu publicznego jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że powinien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie dla ustalenia, czy zamierzenie budowlane, które ma zostać zrealizowana wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieistotnym jest, czy inwestorem jest podmiotem prywatny, czy też publiczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07, Baza NSA).

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio.

Zgodnie zaś art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z kolei zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

W świetle zacytowanej regulacji należy stwierdzić, iż wyłączenia spod obowiązku wnioskowania o decyzję o warunkach zabudowy znalazły się m.in. w art. 50 ust. 2 ustawy, który regulując sytuacje zwalniające od wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie ze sformułowaniem art. 59 ust. 1 zd. 3 ustawy, znajduje odpowiednie zastosowanie do ustalania warunków zabudowy. Ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1, wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na prowadzeniu robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu - całościowa lub częściowa - także polegająca na wykonaniu robót budowlanych (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2013 k.486). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominująca i powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych, a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy ( oraz decyzje lokalizacji celu publicznego) wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 226/10 publ. LEX nr 758454, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r.; sygn. akt II SA/GL 1000/07; opubl. Legalis oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r.; sygn. akt II SA/Wa 1841/06; opubl.: Lex nr 308033, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1802/08). W świetle nie budzącej wątpliwości regulacji art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy należy doprecyzować, iż decyzje o warunkach zabudowy ( także lokalizacyjne) wydaje się m.in. dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego nie uchyla fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też nie zmieniają formy architektonicznej obiektu budowlanego, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, więc niezbędne było uzyskanie przez niego decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego .

Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien odpowiadać wymogom określonym w ust. 2 art. 52 ustawy i tylko wniosek niedotknięty brakami formalnymi może uruchomić postępowanie administracyjne w tym sensie, iż powstaje obowiązek organu rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji w sprawie. W takim postępowaniu organ bada, jak już wyżej wspomniano, ustawodawstwo w celu stwierdzenia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest również ustalenie – wynikających z przepisów prawa – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wspomniany wniosek, tj. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą m.in., określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2c).

Wszystkie te parametry zostały tak we wniosku jak i w decyzji oznaczone.

W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu organu II instancji, iż prawo własności i jego poszanowanie jest jednym z obowiązków organu stosującego prawo. Własność jednak podlega ograniczeniom (zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji) tylko w drodze ustawy, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny był, zdaniem Sądu wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki z dnia [...].01.2015r. na okoliczność celowości lokalizacji linii energetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Przesłanką zmiany lokalizacji lub odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby jedynie wykazanie, że lokalizacja taka jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, o czym już była mowa. Ponadto przedmiotowa decyzja lokalizacyjna nie dotyczy budowy nowej linii energetycznej lecz przebudowy już istniejącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd odnosząc się do zarzutu skarżących opartego na naruszeniu przez Organy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. Nr 1205 ze zm.; zwana dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych), podkreśla iż w chwili wydawania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...] maja 2014r. właściwy dla tak sformułowanego zarzutu art. 7 ust. 2 pkt 1 brzmiał : "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Powołany przepis dla postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miał znaczenie z uwagi na treść art. 56 ustawy planistycznej., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto do postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z mocy art. 50 ust. 1 ustawy stosuje się odpowiednio warunek, o jakim mowa w art. 61 § 1 pkt 4 tej ustawy.

Powołane regulacje nie mogły zostać przez Burmistrza Gminy [...] naruszone z tej przyczyny, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie linii energetycznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym, nie sposób było ustalać jako warunku dopuszczenia lokalizacji inwestycji zgody właściwego z względu na klasę użytku organu na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób twierdzić, iż na terenach do których w myśl art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stosować jej przepisy, na skutek powstania inwestycji w postaci przebudowy napowietrznej linii energetycznej nastąpiłaby zmiana powodująca brak możliwości prowadzenia na tych gruntach działalności rolniczej. Działalność rolnicza może być bez przeszkód prowadzona także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej do jakich należy linia elektroenergetyczna. Taka linia nie uniemożliwia a nawet nie utrudnia czerpania pożytków z gruntu, dlatego nie można mówić o skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. W innym wypadku, inwestycja celu publicznego polegająca choćby na postawieniu słupa służącego jako wsparcie dla napowietrznej linii energetycznej na użytku rolnym klasy od I do III, wymagałaby w określonych przypadkach uchwalenia dla tego miejsca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej uzyskania zgody właściwego ministra.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, co spowodowało konieczność jej oddalenia.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.