Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2229/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 768
law: Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych.
article: § 26 i § 27
journal: Dz.U. 2006 nr 83 poz 578
law: Rozporządzenie MInistra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie
article: § 17
journal: Dz.U. 2014 poz 1278
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2210/16 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania specjalizacji techniczno-budowlanej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2210/16, oddalił skargę R. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania specjalizacji techniczno-budowlanej.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.

I

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. R.S.(dalej: skarżący, strona) wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej śródlądowe budowle hydrotechniczne. Do wniosku dołączył decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. o nadaniu uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Okręgowa Komisja) – działając na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej: ustawa - Prawo budowlane) oraz § 17 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2014 r. poz. 1278 – dalej: rozporządzenie z 2014 r.) - odmówiła skarżącemu wnioskowanych uprawnień.

Zdaniem Okręgowej Komisji w obecnym stanie prawnym - stosownie do § 16 w zw. z załącznikem nr 4 do rozporządzenia z 2014 r. - nie jest możliwe uzyskanie specjalizacji w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych, o ile nie posiada się uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. Wnioskodawca posiada natomiast uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowalnej, a zatem nie jest spełniony podstawowy warunek dla uzyskania wnioskowanej specjalizacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Krajowa Komisja, organ odwoławczy) utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji z dnia [...] maja 2016 r.

Krajowa Komisja na wstępie przypomniała, że skarżący złożył wniosek o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2014 r. Zgodnie z § 16 tego rozporządzenia wykaz specjalizacji techniczno- budowlanych wyodrębnionych w specjalnościach budowlanych określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Stosowanie zaś do § 17 powołanego rozporządzenia, osoba ubiegająca się o uzyskanie specjalizacji techniczno-budowlanej potwierdza: 1) posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację, 2) odbycie po uzyskaniu uprawnień budowlanych, pięcioletniej praktyki w zawodzie w ramach posiadanych uprawnień budowlanych, o których mowa w pkt 1 w zakresie specjalizacji, o którą się ubiega, przy sporządzaniu projektów, w przypadku specjalizacji do projektowania lub na budowie, w przypadku specjalizacji do kierowania robotami budowlanymi.

Dopuszczalność nadania specjalizacji techniczno-budowlanej uzależniona jest zatem od wyodrębnienia jej w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach określonej specjalności budowlanej. Ponadto osoba ubiegająca się o nadanie specjalizacji musi legitymować się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację.

Zgodnie zaś z treścią załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2014 r., w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono następujące specjalizacje techniczno-budowlane: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne.

Mając na uwadze treść ww. załącznika organ odwoławczy stwierdził, że w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie wyodrębniono specjalizacji techniczno-budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne". Specjalizacja ta została natomiast wyodrębniona w ramach specjalności hydrotechnicznej.

Następnie Krajowa Komisja wyjaśniła, że skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przed wejściem w życie rozporządzenia z 2014 r. W dacie nadania tych uprawnień obowiązywało zaś rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 ze zm. – dalej: rozporządzenie z 2006 r.). Przy czym zgodnie z treścią załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono specjalizację techniczno-budowlaną "budowle hydrotechniczne".

Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia nadawania specjalizacji techniczno-budowlanej osobom, które uzyskały uprawnienia budowlane przed dniem wejściem w życie rozporządzenia z 2014 r. i do tego dnia zakończyły lub rozpoczęły praktykę wymaganą na podstawie przepisów dotychczasowych do uzyskania specjalizacji - powinna być uregulowana w przepisach przejściowych ww. rozporządzenia. Jednakże w rozporządzeniu z 2014 r. brak jest takich przepisów. Natomiast bezpośrednie zastosowanie do wniosku strony przepisów rozporządzenia z 2014 r., tj. nadanie osobie posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej specjalizacji "śródlądowe budowle hydrotechniczne" - stanowiłoby zdaniem Krajowej Komisji - oczywiste, a przez to rażące naruszenie § 16 i 17 ww. rozporządzenia.

Według organu odwoławczego nie może również uzasadniać stosowania do wniosku strony przepisów rozporządzenia z 2014 r. brzmienie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 768 – dalej: ustawa o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych), albowiem powyższym przepisem rozstrzygnięto jedynie kwestie ważności i zakresu decyzji administracyjnych o nadaniu uprawnień budowlanych wydanych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Artykuł 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nakazuje stosować do oceny zakresu uprawnień przepisy dotychczasowe, a pojęcie specjalności inżynieryjnej hydrologicznej na gruncie tych przepisów w ogóle nie występuje.

Dlatego też w ocenie Krajowej Komisji z treści art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nie da się wyprowadzić reguły, że do wniosku strony o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej w uprawnieniach budowlanych nadanych pod rządami dotychczasowych przepisów będzie miało zastosowanie rozporządzenie z 2014 r. Wręcz odwrotnie, na podstawie brzmienia art. 22 ust. 3 ww. ustawy można wykluczyć stosowanie tego rozporządzenia do wniosku strony. Trzeba bowiem zauważyć, że art. 22 ust. 3 tej ustawy odwołuje się (co prawda tylko w zakresie zachowania ważności i oceny zakresu uprawnień budowlanych) do przepisów dotychczasowych, a z całą pewnością rozporządzenie z 2014 r. nie może być zaliczone do tej kategorii. W tym kontekście Komisja Krajowa uznała, że zastosowanie do wniosku strony nieobowiązującego już rozporządzenia z 2006 r. - stanowiłoby naruszenie art. 7 oraz przepisów rozdziału III Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 marca 2017 oddalił skargę strony.

WSA wskazał, że jak wynika z § 16 i § 17 rozporządzenia z 2014 r. możliwość nadania specjalizacji techniczno-budowlanej uzależniona jest od wyodrębnienia jej w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach określonej specjalności budowlanej. Ponadto osoba ubiegająca się o nadanie specjalizacji musi legitymować się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację. W załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono takie specjalizacje techniczno- budowlane jak: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Natomiast specjalizacja techniczno–budowlana "śródlądowe budowle hydrotechniczne" wyodrębniona została w ramach specjalności hydrotechnicznej.

Następnie WSA przypomniał, że skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przed wejściem w życie rozporządzenia z 2014 r. W tym kontekście wyjaśnił, że w obowiązującym wówczas rozporządzeniu z 2006 r. w załączniku nr 2 w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono specjalizację techniczno-budowlaną "budowle hydrotechniczne". Natomiast w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z 2014 r. brak jest przepisów przejściowych. W konsekwencji z dniem derogacji uprzednio obowiązującego rozporządzenia, wobec braku przepisów przejściowych, nie stanowi ono prawa obowiązującego i nie może być podstawą rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Krajowej Komisji, że zastosowanie do wniosku skarżącego przepisów rozporządzenia z 2014 r. stanowiłoby naruszenie § 16 i 17 tego rozporządzenia.

Zdaniem WSA art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nie daje również podstaw do nadawania po dniu wejścia w życie ww. ustawy nowych uprawnień na podstawie przepisów dotychczasowych, gdyż dotyczy on jedynie kwestii ważności i zakresu decyzji administracyjnych o nadaniu uprawnień budowlanych wydanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ponadto nakazuje on stosować do oceny zakresu uprawnień przepisy dotychczasowe, przy czym jak podkreślił Sąd I instancji - rozporządzenie z 2014 r. takim przepisem nie jest, a pojęcie specjalności inżynieryjnej hydrologicznej na gruncie tych przepisów nie występuje. Skoro zaś ustawa - Prawo budowlane posługuje się pojęciem specjalności konstrukcyjno-budowlanej i specjalności inżynieryjnej hydrologicznej, to uzasadniony jest wniosek organu, że specjalności te nie są tożsame.

Reasumując, WSA w całości zgodził się z przeprowadzoną przez Krajową Komisję wykładnią przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie, podkreślając przy tym, że orzekając w ramach swej kognicji może kontrolować zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności). Nie może natomiast dokonywać kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie może rozpatrywać sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zasady współżycia społecznego mają zastosowanie w prawie administracyjnym jedynie wówczas gdy znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Ani organy, ani Sąd nie mają instrumentów do zmiany prawa. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie może także dokonywać oceny obowiązującego porządku prawnego, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne wykroczenie poza meritum sprawy.

II

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący – R. S. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 16 rozporządzenia z 2014 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa, w której sentencji wskazano na nieistniejącą w prawie specjalizację, co stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych w zw. z § 17 rozporządzenia z 2014 r. poprzez nieuzasadnione zawężenie granic rozpatrywanej sprawy do przyjęcia za organem, że w sprawie istnieje "luka prawna", która umożliwia organowi pozbawienie skarżącego prawa słusznie nabytego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym bez podjęcia próby rozstrzygnięcia sprawy w rzeczywistych jej granicach, z uwzględnieniem brzmienia przepisów uchylonych w związku z art. 22 ust. 3 ww. ustawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że art. 22 ust. 3 ww. ustawy nie ma w sprawie zastosowania, co jest sprzeczne z jego literalnym brzmieniem, doprowadzając do wydania i utrzymania decyzji odbierającej stronie skarżącej prawo słusznie nabyte;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. § 17 rozporządzenia z 2014 r. w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że w sprawie strona skarżąca "ubiega się o uzyskanie specjalizacji techniczno-budowlanej w oparciu o dotychczasowe rozporządzenie", podczas gdy w rzeczywistości, proces uzyskiwania ww. specjalizacji strona skarżąca rozpoczęła w czasie obowiązywania poprzedniego rozporządzenia z 2006 r. wypełniając wynikające z niego przesłanki i w zgodzie z systemową i celowościową wykładnią art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nabyła prawo do przyznania jej specjalizacji techniczno-budowlanej tj. śródlądowe budowle hydrotechniczne oraz morskie budowle hydrotechniczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 16 rozporządzenia z 2014 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa, w której sentencji wskazano na nieistniejącą w prawie specjalizację, co stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podniósł, że w sentencji decyzji organu I instancji użyto nieprawidłowego pojęcia "specjalizacji techniczno budowlanej w zakresie śródlądowych wód powierzchniowych", który to zakres nie został wymieniony w załączniku nr 4 do rozporządzenia z 2014 r., co zdaniem kasatora powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji przez organ II instancji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Zdaniem NSA - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - użycie w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2016 r. sformułowania specjalizacji techniczno-budowlanej "w zakresie śródlądowych wód powierzchniowych" zamiast "w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych" - stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Co istotne - i co zauważył również kasator - organ I instancji dopuścił się tej pomyłki jedynie w sentencji decyzji, gdyż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji używał kilkakrotnie prawidłowego sformułowania specjalizacji techniczno-budowlanej w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że popełnienie przez organ I instancji tego rodzaju omyłki, którą można uznać za oczywistą - nie może być uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

Ponadto organ II instancji - działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. - ponownie rozpoznając i merytorycznie rozstrzygając sprawę rozstrzygniętą już, decyzją organu I instancji, używał zarówno w sentencji wydanej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu prawidłowej terminologii wynikającej z załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2014 r.

Chybiony jest zarzut wskazany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że powołany przez kasatora zarzut naruszenia przepisów postępowania usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaką konkretną jednostkę redakcyjną tego przepisu miał na myśli formułując te zarzuty. Ogólnikowe powołanie się na liczbowe oznaczenie artykułu danego aktu normatywnego, podzielonego na paragrafy, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie w tym zakresie kontroli zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 395/07; LEX nr 466159). Takie sformułowanie zarzutu nie spełnia stawianych prawem wymogów i w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Prawidłowe powołanie przepisu wymaga bowiem podania konkretnej jednostki redakcyjnej, naruszenia której dopuścił się sąd oraz wykazania w nawiązaniu do realiów rozpoznawanej sprawy, na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może prowadzić w tym zakresie własnych poszukiwań ani też opierać się na domysłach.

Ponadto, generalnym mankamentem skargi kasacyjnej jest całkowity brak wykazania, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów, jak również brak wykazania, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W świetle utrwalonego orzecznictwa, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. m. in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 437/11; LEX nr 1233849).

Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 17 rozporządzenia z 2014 r. oraz w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do błędnej wykładni art. 22 ust. 3 cyt. ustawy poprzez uznanie, że ten przepis nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co doprowadziło – zdaniem autora skargi kasacyjnej – do wydania i utrzymania decyzji odbierającej skarżącemu prawo słusznie nabyte w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2006 r. w zakresie specjalności śródlądowe budowle hydrotechniczne, co w konsekwencji doprowadziło do wydania i utrzymania decyzji odbierającej stronie skarżącej prawo słusznie nabyte.

Na wstępie przypomnieć należy, że skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 r. do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej śródlądowe budowle hydrotechniczne, a więc w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2014 r., które weszło w życie dnia 25 września 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo zinterpretowali art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Przepis ten stanowi, że uprawnienia budowlane uzyskane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność w zakresie wynikającym z dotychczasowych przepisów. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. nie daje podstaw do nadawania, po dniu wejścia w życie ww. ustawy, uprawnień na podstawie przepisów dotychczasowych. Dotyczy on jedynie kwestii ważności i zakresu decyzji administracyjnych o nadaniu uprawnień budowlanych wydanych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.

Co istotne w rozpoznawanej sprawie skarżący legitymował się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, które uzyskał na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., natomiast ubiegał się – wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 r. – o nadanie specjalizacji "w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych", co wymaga spełnienia dwóch przesłanek kumulatywnie: posiadania uprawnień budowlanych oraz odbycia pięcioletniej praktyki w zawodzie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej prawa nabyte przez skarżącego w zakresie posiadanych przez niego uprawnień budowlanych – nie zostały mu odebrane. Bowiem art. 22 ust. 3 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych dotyczy ochrony praw nabytych uzyskanych przed wejściem w życie tej ustawy, ale wyłącznie w zakresie uprawnień budowlanych, nie zaś w zakresie nadania określonej specjalizacji, o co ubiega się skarżący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów co do stosowania do oceny wniosku skarżącego rozporządzenia z 2014 r.

Bowiem wobec braku przepisów przejściowych (międzyczasowych), należało zastosować do skarżącego nowe regulacje. Podkreślenia wymaga, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej uznawane jest za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. O zasadzie bezpośredniego stosowania nowego prawa wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny m.in. w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 26/09, oraz w wyroku z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08. Za stosowaniem nowego prawa przemawia ogólna zasada prawa intertemporalnego, dająca - w razie wątpliwości, czy należy stosować prawo dotychczasowe czy nowe - pierwszeństwo nowemu prawu.

Przyjmuje się przy tym, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", tj. zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która ma miejsce, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowej regulacji.

I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tj. wtedy, kiedy - zgodnie z treścią załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2006 r. - w ramach tej specjalności wyodrębniona była specjalizacja "budowle hydrotechniczne". W § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano jednak, że o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej może ubiegać się wyłącznie osoba posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono tę specjalizację (...) Zgodnie zaś z § 26 rozporządzenia z 2006 r. nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej wymagało odbycia, po uzyskaniu uprawnień budowlanych, pięcioletniej praktyki we właściwej specjalności, w zakresie specjalizacji, przy sporządzaniu projektów, w przypadku specjalizacji do projektowania, lub na budowie, w przypadku specjalizacji do kierowania robotami budowlanymi.

Skarżący uzyskał ww. uprawnienia budowlane - przed wejściem w życie nowych przepisów - na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o nadaniu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Nie odbył jednak pięcioletniej praktyki we właściwej specjalności. Bowiem - jak wynika ze złożonego przez skarżącego oświadczenia - praktykę rozpoczął dnia 1 marca 2010 r., a zakończył odbywanie praktyki w dniu 19 listopada 2015 r., a więc już pod rządami nowego rozporządzenia z 2014 r. Tak więc przed uchyleniem rozporządzenia z 2006 r. nie spełniał jeszcze warunków do ubiegania się o nadanie określonej specjalizacji techniczno-budowlanej. Podkreślenia bowiem wymaga, że zarówno na gruncie starego, jak i nowego rozporządzenia z 2014 r. niezbędne jest posiadanie uprawnień budowlanych oraz odbycie pięcioletniej praktyki we właściwej specjalności w zakresie określonej specjalizacji (§ 26 i § 27 rozporządzenia z 2006 r. oraz § 17 rozporządzenia z 2014 r.).

W związku z powyższym mają do niego zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, czyli już nowe prawo, tzn. rozporządzenie z 2014 r. A to prawo nie przewiduje specjalizacji "budowle hydrotechniczne" w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej – stosownie do postanowień załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2014 r. Tak więc takie uprawnienia nie mogły zostać skarżącemu nadane zgodnie z § 17 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r. Zatem organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu nadania wnioskowanej przez niego specjalizacji, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).