Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 682/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, , Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2174/02 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w Poznaniu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu postanawia odrzucić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2174/02 uchylił decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w Poznaniu z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w części, w której nie orzeczono o prawie J. P. do świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu za czas począwszy od 1 lutego 2002 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z dnia 14 IX 2001 r. przyznał J. P. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego w wysokości 1290 zł miesięcznie od 1 VII 2001 r. do dnia 30 XI 2001 r. Decyzja ta była odpowiedzią na wniosek strony złożony 9 VIII 2001 r., w załączeniu którego przedstawiono kserokopię umowy najmu zawartej 1 VIII 2001 r. na czas nieokreślony, dotyczącej lokalu położonego w [...] przy ul. [...]. Data początkowa przyznanego świadczenia pokrywała się z datą wejścia w życie umowy najmu, zaś data końcowa wiązała się z faktem, iż w dniu 4 IX 2001 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Terenowy pozyskała kwaterę w [...] "która mogła zostać przydzielona stronie jako kwatera zastępcza". W odwołaniu J. P. domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania świadczenia na okres jednego roku tj. do 31.VII.2002 r. z uwagi na to, że płatność za najem zobowiązał się uiścić za cały rok z góry.

Dyrektor WAM Oddział Rejonowy w Poznaniu decyzją z 31 X 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji zbadać sprawę pod kątem możliwości przyznania zainteresowanemu kwatery stałej. Znalazło to urzeczywistnienie w decyzji przydziału J. P. osobnej kwatery stałej nr 24/2002 wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] w dniu 22 I 2002 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] decyzją z dnia [...] przyznał stronie ww. świadczenie na okres od 1 XI 2001 r. do 30 I 2002 r. tj. do czasu przydzielenia kwatery stałej. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 22 VI 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 8b, poz. 433 z późn. zm.) oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 X. 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 121, poz. 1320). Organ wskazał, że data początkowa świadczenia wiąże się z faktem, iż dopiero 27 X 2001 r. J. P. "rozliczył się" z zajmowanego pokoju w internacie garnizonowym "[...]", przy czym koszty bezpłatnego zakwaterowania go w pokoju ponosił OT WAM. Datę końcową przedmiotowego uprawnienia wyznacza przydział kwatery stałej. W odwołaniu od tej decyzji J. P. kwestionował zarówno termin początkowy jak i końcowy przyznanego świadczenia powołując się na art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem odwołującego się żądane świadczenie przysługuje mu od dnia powstania stosunku najmu tj. od 1 VIII 2001 r. do końca lutego 2002 r. Podstawą wyznaczenia daty końcowej nie może być bowiem data wydania decyzji o przydziale kwatery stałej, tylko należy uwzględnić okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w Poznaniu decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując się na przepisy art. 49, art. 24 ust. 2 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 VI, 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucając organom obu instancji błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że zajmował on pokój w internacie garnizonowym w okresie od sierpnia do października 2001 r. oraz nieprawidłową interpretację art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, z której wynika, że "prawo do kwatery skarżącego zostało zaspokojone dnia 22 I 2002 r." tj. w dniu wydania decyzji o przydziale kwatery stałej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż bezspornym jest w spawie fakt, iż J. P. żołnierzowi Sił Zbrojnych RP przysługiwało prawo do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu w sytuacji, kiedy Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie mogła mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Prawo to normował w obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych decyzji stanie prawnym art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 22 VI 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sporny w niniejszej sprawie jest okres w jakim żołnierzowi owe prawo przysługuje. Skarżący uważa, iż przedmiotowe świadczenie finansowe powinien otrzymać od 1 VIII 2001 r. do 28 II 2002 r., tj. od wejścia w życie umowy najmu, wskazując również termin końcowy, którym było objęcie kwatery stałej. To zdarzenie zaś miało miejsce 18 II 2002 r. w tym dniu bowiem otrzymał klucze i fakt ten zaznaczył w protokole przyjęcia kwatery. Natomiast organ stoi na stanowisku, iż świadczenie to przysługuje skarżącemu w okresie od 1 XI 2001 r. ponieważ w dniu 27 X 2002 r. zwolnił pokój w internacie garnizonowym do 31 I 2002 r. z uwagi na wydaną w dniu 22 I 2002 r. decyzję o przydziale kwatery stałej. Sąd podkreślił, że ustawa nie określa wprost okresu, w jakim ww. świadczenie przysługuje żołnierzowi. Zagadnienia tego nie normuje też wydane na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy rozporządzenie Ministra Obron Narodowej z 20 II 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 223, poz. 107 z późn. zm.) znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 X 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 121, poz. 1302).

Zdaniem Sądu przepisy ustawy pozwalają jednak wyinterpretować normę prawną, wskazującą termin początkowy i termin końcowy okresu, w jakim uprawnienie do świadczenia finansowego, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, żołnierzowi przysługuje. I tak podstawą ustalenia terminu początkowego jest art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy, zaś podstawą ustalenia terminu końcowego jest art. 24 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu z treści art. 49 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że świadczenie finansowe może być przyznane w sytuacji, gdy żołnierz zwolnił dotychczas zajmowaną kwaterę, a więc od dnia zwolnienia kwatery. Sąd uważa, że organy obu instancji słusznie przyjęły, iż J. P. kwaterę zwolnił w dniu 27 X 2001 r. Dowodami na tę okoliczność są: Wykazy dotacji budżetowych dla Zespołu Hotelowo-Internatowego "[...]" w [...] w miesiącach sierpień, wrzesień, październik 2001 r. oraz "karta obiegowa" podpisana przez skarżącego, na której w rubryce "data ubycia" wymieniony jest dzień 27 X 2001 r. Skarżący nie kwestionuje faktu, że kartę tę podpisał, nie podnosił też żadnych zarzutów w związku z okolicznościami podpisania karty w odwołaniu. Dopiero w skardze przedstawia skarżący swoją wersję "rozliczenia" zajmowanego pokoju w internacie garnizonowym nie przedstawiając jednak argumentów jednoznacznie podważających znaczenie dowodu "karty obiegowej" ze wskazaną datą 27 X 2001 r. Odnoście zaś terminu końcowego okresu w jakim żołnierzowi zawodowemu przysługuje ww. świadczenie, Sąd upatrywał przyczynę sporu między skarżącym a organem w odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy. W myśl tego przepisu żołnierz otrzymuje świadczenie finansowe na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego "do czasu realizacji prawa do kwatery". Według skarżącego chodzi tu o "przyjęcie lokalu", natomiast wg organu chodzi o "przydział kwatery stałej" i tu organ wskazuje dzień wydania decyzji w tej sprawie. Różnice zdań wynikają zatem z poszukiwania znaczenia zwrotu "realizacja prawa" na różnych płaszczyznach. Skarżący w sferze faktów, natomiast organ – w obszarze konstrukcji prawnych. Sąd opowiedział się za kierunkiem rozumowania organu. Zdaniem Sądu ustawodawca w art. 24 odwołuje się do instytucji prawnych. Zgodnie z wprost wyrażonym w pkt 1 ust. 1 art. 24 stanowiskiem "Prawo do kwatery realizuje się (...) przez przydział kwatery (...)". Przydział kwatery nie jest czynnością faktyczną ale czynnością konwencjonalną, wywołującą określone skutki prawne. Czynność ta przybiera postać decyzji i stanowi warunek konieczny uzyskania faktycznego władztwa nad rzeczą. Odróżniając porządek prawny w znaczeniu przedmiotowym od prawa podmiotowego należy uznać, iż w art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy jest mowa o prawie podmiotowym. W myśl ust. 1 "prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego....". Organ podejmując decyzję w danej sprawie aktualizuje prawo do kwatery stałej w odniesieniu do danego podmiotu.

W zakresie dalszych wniosków co do pojmowania zwrotu "realizuje prawo do kwatery" Sąd prezentuje odmienny pogląd niż organ. Zdaniem Sądu "realizacja prawa do kwatery" nie następuje z momentem wydania decyzji lecz z chwilą gdy nie może być ona w toku administracyjnym instancji wzruszona, a zatem od momentu gdy stała się ostateczna,. Taka decyzja korzysta z ochrony przyznania jej cech trwałości (art. 16 § 1 kpa). Decyzja ostateczna stabilizuje oparte na decyzji skutki prawne w rozważanym przypadku w postaci prawa nabytego – przydziału kwatery stałej. Jak wynika z akt administracyjnych, od decyzji o przydziale kwatery stałej dla J. P. nie zostało wniesione odwołanie, zatem z upływem terminu do wniesienia odwołania stała się ona ostateczna.

Uwzględniając powyższe Sąd zajął stanowisko, że do uzyskania przez decyzję o przydziale lokalu przymiotu decyzji ostatecznej J. P. przysługiwało prawo do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu. W odniesieniu do ww. kwestii nie znajduje natomiast zdaniem Sądu, zastosowania art. 51 ust. 3 ustawy. Sąd przychylił się do poglądów organów orzekających w tej sprawie, że ww. przepis normuje inne sytuacje, niż w rozpatrywanym przypadku. Stąd też z podanych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu za czas począwszy od 1 II 2002 r. W pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł J. P. zaskarżając wyrok ten w części, w której Sąd nie uznał roszczenia skarżącego do zwrotu należności jakie poniósł on za najem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] za okres od sierpnia do października 2001 r. w kwocie 3 x 1290 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji, a także pominięcie dowodów takich jak oświadczenie M. L. i dokumentów przesłanych 12 I 2005 r. do Sądu I instancji tj. korespondencji z kierownikiem internatu [...] oraz tzw. rozliczenia pokoju.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W związku z pozyskaniem w drodze umowy najmu z osobą fizyczną mieszkania na ul. [...] w [...], skarżący opuścił internat garnizonowy z początkiem sierpnia 2001 r. W tym czasie nie obowiązywały żadne procedury odnośnie przyjmowania jak też zdawania miejsca w internacie garnizonowym. Istniała tylko konieczność zgłoszenia faktu opuszczenia pokoju w recepcji hotelu [...] (rozp. MON w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych). Skarżący po złożeniu oświadczenia woli w recepcji, po zabraniu swoich rzeczy osobistych opuścił internat. Około 15 X 2001 r. osoba zarządzająca internatem telefonicznie zaproponowała wskutek planów remontowych 8 piętra, zmianę miejsca zakwaterowania na miejsce na piętrze 9. Wskutek złożonego oświadczenia skarżącego, iż w internacie nie mieszka, uzgodniono, iż "formalne" zdanie miejsca nastąpi 27 X 2001 r. Procedury przyjmowania – zdawania miejsca internatowego pojawiły się w 2005 r. (rozp. MON z 19 XII 2004 r. ). W okresie od stycznia 1996 r. do 25 I 2005 r. reguły te były dowolnie ustalane przez poszczególne WAM OT, skarżący dostosował się do zaleceń jakie były upowszechnione na terenie internatu zgłaszając opuszczenie pokoju w recepcji hotelu-internatu [...]. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, który pominął w swych rozważaniach przepis art. 51 ust. 3 ustawy ponieważ w stanie faktycznym sprawy miał on zastosowanie. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że skarżący mógł zajmować miejsce w internacie i władać lokalem zajętym przez okres 30 dni w okresie od 1 VIII 2001 r. do 31 VIII 2001 r. licząc termin na zasadzie prawa cywilnego. Przepis ust. 3 art. 51 ustawy stanowi bowiem także o "innym lokalu" w tym i lokalu najętym. Przyjęcie zatem przez Sąd tezy, iż skarżącemu nie należy się zwrot kosztów najmu za okres sierpnia 2001 r. należy uznać jako naruszenie prawa materialnego, a to powołanego wyżej przepisu. Sąd wyrokując nie uznał dowodów, jakie złożył skarżący w toku postępowania oraz 12.I.2005 r. do akt sprawy. M. L. złożył na ręce skarżącego oświadczenie na temat zamieszkiwania skarżącego w pokoju internatowym, wskazując że skarżący nie zamieszkiwał po 1 sierpnia 2001 r. w spornym internacie. Sąd w ogóle nie wypowiedział się na temat tego dowodu ani go nie odrzucił. Faktem jest, iż skarżący podpisał tzw. kartę obiegową "in blanco" w dniu wolnym od pracy tj. 27 X 2001 r. po zgłoszeniu się na życzenie osoby zarządzającej internatem. Było to niefrasobliwe zachowanie z jego strony – został bowiem wprowadzony w błąd.

Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 51 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP co stanowi przesłankę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreślił, że nie zaskarża wyroku w części "zasądzającej" mu świadczenie za luty 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] przyznającą J. P. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego w okresie od 1 XI 2001 r. do 31 I 2002 r.

W skardze sądowoadministracyjnej J. P. zaskarżył decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości. Domagał się w niej m.in. uznania, że prawo do przedmiotowego świadczenia przysługiwało mu również za okres od 1 sierpnia do 31 października 2001 r. a także za okres po wydaniu decyzji z 22 I 2002 r. przydzielającej mu kwaterę stałą do czasu faktycznego protokolarnego przejęcia tej kwatery. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprawę w wyniku wniesionej skargi stwierdził, że skarga ta w części – dotyczącej świadczenia za okres do czasu uzyskania przez decyzję o przydziale kwatery przymiotu ostateczności – zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. uchylił powołane wyżej decyzje organów obu instancji w części określonej w sentencji wyroku. Nie rozstrzygnął natomiast Sąd I instancji o losach omawianej skargi w pozostałym zakresie. Sentencja wyroku nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (dotyczy to żądania świadczenia za okres od 1 VIII – 31 X 2001 r. ).

Założeniem środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna jest istnienie wyroku – postanowienia. Zatem wyrok Sądu I instancji może być zaskarżony skargą kasacyjną tylko w takiej części w jakiej istnieje czy to w postaci pozytywnej (uwzględniającej skargę) czy negatywnej (oddalającej skargę). Jak podano w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - opracowanym pod redakcją Tadeusza Wosia (Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis" W-wa 2005) do art. 173 (str. 535) "skarga kasacyjna może przysługiwać jedynie od orzeczenia sądu pierwszej instancji istniejącego w znaczeniu faktycznym i prawnym. Nie można wnieść skargi kasacyjnej, jeśli zachodzi brak orzeczenia sądowego w ogóle, lub sąd – jak w niniejszej sprawie – nie wydał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co do którego strona wnosi środek zaskarżenia". Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 11 września 2002 r. (sygn. akt V CKN 1165/00 niepub.) stwierdzając "zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie i doktrynie kasacja nie przysługuje w stosunku do orzeczenia nieistniejącego tzw. "sententia non existens". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te podziela. To zaś oznacza, że J. P. nie mógł wnieść prawnie skutecznie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 I 2005 r. w podanym w niej zakresie. Sentencja wzmiankowanego wyroku nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, który zamierzał skarżyć J. P. w skardze kasacyjnej. Jeżeli Sąd uznał, że skarga w pozostałej (nieuwzględnionej) części nie zasługiwała na uwzględnienie to winien dać temu wyraz w sentencji wyroku orzekając o oddaleniu skargi w tej (pozostałej) części. Brak takiego rozstrzygnięcia w wyroku powoduje niedopuszczalność skargi kasacyjnej ponieważ nie można skierować skargi przeciwko rozstrzygnięciu, którego w wyroku nie ma, choć powinno być.

Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 i § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną, wniesioną przez J. P., należało odrzucić.