Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1080/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. P., B. L., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1200/12 w sprawie ze skarg J.P., B. L., K. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1200/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. P., B. L. i K. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 29 lipca 2011 r. M. D. wystąpiła do Starosty Piaseczyńskiego o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. K. w P.

Następnie Starosta Piaseczyński postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia wniosku w określonym zakresie, a po uzupełnieniu wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projektowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odwołania od powyższej decyzji z dnia [...] r. wnieśli J. P., M. O., E. i A. O., B. L. oraz K. K.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami J. P., M. O., E. i A. O., a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] r.

Wojewoda stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto, inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie Nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a ewentualne uchybienia nie uzasadniają uchylenia decyzji. Starosta Piaseczyński prawidłowo określił krąg stron postępowania. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że obszar oddziaływania planowanego obiektu obejmuje nieruchomości o nr ew. [...] (działka na której umiejscowiona jest inwestycja) oraz nieruchomości nr ew. [...] oraz [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, iż strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a ponadto jak wynika z akt sprawy miały zapewniony dostęp do dokumentacji przez cały okres trwania postępowania.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że inwestor wraz z projektem budowlanym przedłożył wszystkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tzn. oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw wody oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej (warunki techniczne nr [...] z dnia [...] r.). Ponadto w dokumentacji znajduje się pismo przedsiębiorstwa technicznego [...] (eksploatatora systemów wodociągowych Gminy P.), z którego wynika, że projektowana inwestycja otrzymała nielimitowaną ilość wody, w niezbędnej ilości, również na cele przeciwpożarowe. Przedłożony projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor dysponuje warunkami technicznymi nr [...] z dnia [...] r., w których właściwa jednostka organizacyjna wyraziła zgodę na odprowadzanie ścieków sanitarnych. Przedłożony projekt budowlany pozostaje w zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż odległość ścian budynku (bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi od 3,05 m do 3,10 m, zaś otwory okienne i drzwiowe zaprojektowane są w ścianie oddalonej od granicy z tą działką o ponad 20 m. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego zaprojektowania budynku w sposób prowadzący do zmiany naturalnego spływu wód opadowych i kierowania ich na teren sąsiedni, organ odwoławczy wskazał, że z załączonego do projektu budowlanego bilansu wód deszczowych, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wynika, że zrealizowanie inwestycji nie będzie powodowało zalewania działek sąsiednich. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie przeprowadzenia żądanego dowodu z oględzin oraz opinii biegłego z zakresu budownictwa i hydrologii organ wyjaśnił, iż nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu wnioskowanego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. L., K. K. i J. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1200/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym inwestor dołączył kompletny projekt architektoniczno-budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Do projektu dołączono wymagane uzgodnienia i opinie. W szczególności inwestor dołączył oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw wody oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, zapewnieniu odbioru ścieków, warunkach przyłączenia obiektu do sieci kanalizacyjnej, zapewnieniu odbioru wód opadowych i roztopowych, warunkach przyłączenia obiektu do sieci kanalizacji deszczowej, a także o możliwości połączenia działki z drogą publiczną – ul. K. Przedłożony projekt budowlany podlegał, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany.

W ocenie Sądu organ administracji analizując przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową niewadliwie uznał, że jest ona zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piaseczna, a projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zbliżenie się do granicy działki ścianą z otworami. Zgodnie z wskazanym przepisem odległość budynku od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić nie mniej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m – gdy jest zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ścian budynku (bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy z działką o nr ew. [...] wynosi od 3,05 m do 3,10 m. natomiast otwory okienne i drzwiowe zaprojektowane są w ścianie oddalonej od granicy z tą działką o ponad 20 m. Odpowiada on też ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. Rady Miejskiej w Piasecznie. Plan przewiduje, że na działce nr [...] obręb [...] znajdującej się w granicach obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] [...], [...] – przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, dopuszcza się mieszkalnictwo we wszystkich formach. Projektowana inwestycja nie przekracza ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokości, a budynek został usytuowany w wymaganej odległości od innych budynków, zapewniającej ochronę przeciwpożarową. Spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego powoduje, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Oznacza to, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter związany.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest wskazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa.

W niniejszej sprawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. wniósł także J. P., który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. J. P. mimo, iż nie został uznanym przez organ za stronę postępowania wniósł odwołanie od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając brak legitymacji do wniesienia odwołania.

Skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K. K., B. L. i J. P. zaskarżając wyrok w całości.

K. K. i B. L. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego:

1. tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do zabranego materiału dowodowego polegające na:

― nieudzieleniu przez Wojewodę stronie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło stronie możliwość powoływania dowodów, pomimo zgłaszanych w jego toku licznych wątpliwości co do planowanej inwestycji, a w szczególności do przedłożonego projektu budowalnego,

― nieudzieleniu przez Wojewodę stronie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się i wypowiedzenia, co do stanowiska strony postępowania M. D. wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie;

2. tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezgromadzanie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie, pomimo licznych wątpliwości zgłaszanych przez strony oraz nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do prawidłowych ustaleń, co przyczyniło się do niewyjaśnienia sprawy i w konsekwencji sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy polegające na:

― nieustaleniu prawidłowości/zgodności projektu budowlanego w zakresie dopuszczalnej w zaistniałych warunkach technicznych ilości wód deszczowych możliwych do odprowadzenia do kanału miejskiego, w sytuacji gdy ilość ta jest przekroczona niemal dwukrotnie,

― nieustaleniu czy zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem zapewniają wystarczającą ilości wymaganą do celów przeciwpożarowych,

― nieustaleniu zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów wskazujących na zgodność projektu z przepisami w zakresie ochrony środowiska,

― błędnym ustaleniu, iż projektowany budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działek sąsiednich znajduje się w odległości większej niż 4 metry od niej, oraz iż projektowany budynek zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działek sąsiednich znajduje się w odległości większej niż 3 metry od niej, w sytuacji gdy jest to odległość mniejsza,

― niedokonaniu analizy stanu faktycznego pod kątem ochrony przeciwpożarowej i niewyjaśnienie istniejących w tym zakresie wątpliwości pomimo załącżonego do akt sprawy protokołu badania przeglądu i konserwacji zewnętrznej przeciwpożarowej sieci wodociągowej,

― oddaleniu wniosku dowodowego strony w przedmiocie przeprowadzenia oględzin oraz opinii biegłego specjalisty z zakresu budownictwa i hydrologii na okoliczność stwierdzenia konsekwencji posadowienia budynku wskazanego w projekcie budowlanym ze szczególnym uwzględnieniem konsekwencji związanych z przepływem wód i zalewaniem działek sąsiednich, ustalenia, czy zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem zapewniają wystarczającą ilość wymaganą do celów przeciwpożarowych, ustalenia prawidłowości/zgodności projektu budowlanego w zakresie dopuszczalnej w zaistniałych warunkach technicznych ilości wód deszczowych możliwych do odprowadzenia do kanału miejskiego;

3. tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego strony w przedmiocie przeprowadzenia oględzin oraz opinii biegłego specjalisty z zakresu budownictwa i hydrologii na okoliczność stwierdzenia konsekwencji posadowienia budynku wskazanego w projekcie budowlanym ze szczególnym uwzględnieniem konsekwencji związanych z przepływem wód i zalewaniem działek sąsiednich, ustalenia, czy zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem zapewniają wystarczającą ilość wymaganą do celów przeciwpożarowych, ustalenia prawidłowości/zgodności projektu budowlanego w zakresie dopuszczalnej w zaistniałych warunkach technicznych ilości wód deszczowych możliwych do odprowadzenia do kanału miejskiego, który dotyczył okoliczności mających znaczenie dla sprawy;

4. tj. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprawdzenie przez organ administracyjny zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, może polegać wyłącznie na kontroli formalnej, bez możliwości prowadzenia przez organ administracyjny postępowania dowodowego in meritum, w sytuacji wniesienia zastrzeżeń merytorycznych do projektu budowlanego przez stronę postępowania administracyjnego;

5. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie zgodności projektu z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska;

6. tj. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 29 ustawy Prawo Wodne poprzez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowalnego oraz wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy jego realizacja doprowadzi do zmiany stanu wód na gruncie, co w konsekwencji spowoduje szkodliwe konsekwencje dla działek sąsiednich poprzez ich zalewanie;

7. tj. § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2-4 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie w projekcie konieczności wykonania dla obiektu budowlanego zbiornika przeciwpożarowego w sytuacji gdy zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem nie zapewniają ilości wymaganych do celów przeciwpożarowych;

8. tj. art. 34 ust. 3 pkt. 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieprzedłożenie oświadczenia w zakresie odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych;

9. tj. art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i zaprojektowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m w miejscach gdzie budynek jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działek sąsiednich oraz mniejszej niż 3 metry w miejscach gdzie projektowany budynek zwrócony jest ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działek sąsiednich;

10. tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i niewysunięcie o 30cm poza lico ściany zewnętrznej budynku względnie na całej wysokości ściany zewnętrznej nie zastosowanie pasu pionowego z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności EI60, ponadto poprzez zaprojektowanie otwieranego okna i drzwi balkonowych bez klasy odporności ogniowej;

11. tj. art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuzyskanie zgody zarządcy drogi na zajęcie drogi publicznej.

J. P. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego:

1. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie wpływu planowanej inwestycji na ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiednich w związku z możliwością ich zalewania, co ma bezpośredni związek z usytuowaniem planowanej inwestycji. Które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zabranego materiału dowodowego w sytuacji gdy Skarżący jako właściciel nieruchomości, numer działki ewidencyjnej [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania, co uzasadniania podniesienie zarzutu naruszenia przez Sąd art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego;

2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu: iż każdorazowe usytuowanie projektowanego budynku w odpowiedniej odległości od granicy działki sąsiedniej, tj. w odległości określonej w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwala na przyjęcie, że takowy budynek nie oddziałuje na sąsiednią działkę, a przez to. że właściciel działki sąsiedniej nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, iż możliwość zalewania działek sąsiednich wynikająca z charakteru planowanej inwestycji jak również ze zmiany (bądź jej potencjalnej możliwości) spływu wód opadowych, w kontekście § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawiewarunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wskazuje na pozostawanie działek sąsiednich w obszarze oddziaływanie planowanej inwestycji;

3. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprawdzenie przez organ administracyjny zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, może polegać wyłącznie na kontroli formalnej, bez możliwości prowadzenia przez organ administracyjny postępowania dowodowego in meritum, w sytuacji wniesienia zastrzeżeń merytorycznych do projektu budowlanego przez stronę postępowania administracyjnego;

4. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie zgodności projektu z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska;

5. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 29 ustawy Prawo Wodne poprzez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowalnego oraz wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy jego realizacja doprowadzi do zmiany stanu wód na gruncie, co w konsekwencji spowoduje szkodliwe konsekwencje dla działek sąsiednich poprzez ich zalewanie;

6. § 4 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w projekcie konieczności wykonania dla obiektu budowlanego zbiornika przeciwpożarowego, w sytuacji gdy zasoby wody przeznaczonej dla ludności dostarczanej wodociągiem nie zapewniają ilości wymaganych do celów przeciwpożarowych;

7. art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nieprzedłożenie oświadczenia w zakresie odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych;

8. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i zaprojektowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m w miejscach gdzie budynek jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działek sąsiednich oraz mniejszej niż 3 metry w miejscach gdzie projektowany budynek zwrócony jest ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działek sąsiednich;

9. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 235 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i niewysunięcie o 30 cm poza lico ściany zewnętrznej budynku względnie na całej wysokości ściany zewnętrznej nie zastosowanie pasu pionowego z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności EI60, ponadto poprzez zaprojektowanie otwieranego okna i drzwi balkonowych bez klasy odporności ogniowej;

10. art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuzyskanie zgody zarządcy drogi na zajęcie drogi publicznej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna J. P. została oddalona ponieważ skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...], a o braku interesu prawnego J. P. w niniejszej sprawie rozstrzygnięto prawomocnie w odrębnym postępowaniu.

J. P. wniósł co prawda odwołanie od decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] r., jednak Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z powodu braku przymiotu strony w tym postępowaniu.

Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego została zaskarżona przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1337/12 oddalił skargę. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., II OSK 901/13 oddalił skargę kasacyjną J. P. od ww. wyroku WSA z dnia 23 listopada 2012 r.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie Sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W związku z powyższym skargę kasacyjną J. P. należało oddalić.

Ponieważ skargi kasacyjne wniesione przez B. L. i K. K. są identyczne w swej treści, należało je rozpoznać łącznie.

Wszystkie zarzuty obu skarg kasacyjnych stanowią powtórzenie kwestii podnoszonych wcześniej w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zapadł zaskarżony wyrok. Wniesione skargi kasacyjne zawierają takie same zarzuty jak skargi wniesione do Sądu pierwszej instancji z wyjątkiem dodanych odpowiednich przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Załączona do skarg kasacyjnych "Opinia w sprawie zmian stanu wody na gruncie" była również przedstawiona wcześniej w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zamieszczonych w pkt 1-3 skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one nieuzasadnione. Jak wynika z akt sprawy osoby będące stronami postępowania miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z czego korzystały i z tego punktu widzenia nie ma więc podstaw do twierdzenia, że został naruszony art. 10 k.p.a. Nie ma natomiast w aktach administracyjnych zawiadomienia wysłanego do stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań o czym stanowi również art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie w tej części powyższego przepisu nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W ramach zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., organ powinien prawidłowo ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie i zawiadomić strony o wszczęciu postępowania. Zapewnić stronom prawo wglądu do akt, prawo zgłaszania środków dowodowych i zawiadomić strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów. Z akt sprawy nie wynika aby w tej sprawie miały miejsce naruszenia w powyższym zakresie.

Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż "strony zostały przez organ pozbawione możliwości udowodnienia swoich twierdzeń i argumentów", "wszelka inicjatywa dowodowa stron postępowania nie była uwzględniana" i że organ "nie uwzględniał żadnych merytorycznych argumentów", jest mocno przesadzona i pozbawiona konkretów. Poza tym powyższe stwierdzenia nie wskazują na naruszenie zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a czym innym to, czy strona w ocenie organu udowodniła swoje racje oraz czy argumenty strony były na tyle przekonywujące i wiarygodne. A do takiej oceny organ ma prawo. Czym innym jest też możliwość zgłaszania dowodów, a czym innym przydatność i wiarygodność dowodów w ocenie organu w danej sprawie. Tak samo jak stronie nie można zabraniać zgłaszania dowodów, nie można też organowi odmówić prawa oceny tych dowodów i przydatności na tle innych materiałów dowodowych w sprawie (art. 80 k.p.a.). Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne jest w zasadzie postępowaniem prowadzonym w formie pisemnej, czyli wszelkie pisma, oświadczenia, wnioski dowodowe, opinie, ekspertyzy i stanowiska stron znajdują się w aktach sprawy, które są dostępne dla stron. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich kopii lub odpisów i to są środki, które na bieżąco pozwalają kontrolować stronie bądź jej pełnomocnikowi prawidłowość przebiegu postępowania.

Czynny udział strony w każdym stadium postępowania jest jej prawem, a nie obowiązkiem i zależy to od strony na ile z tego prawa korzysta, nie można jednak tego wiązać z pomyślnym dla strony rozstrzygnięciem sprawy, gdyż za rozstrzygnięcie sprawy odpowiada organ. Rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z oczekiwaniami strony, nie musi oznaczać, że sprawa została załatwiona niezgodnie z prawem.

Nie można również podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że nie został wystarczająco zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, co w ocenie stron skarżących doprowadziło do "licznych wątpliwości" i do "niewyjaśnienia sprawy". Powyższe twierdzenia są niewątpliwie subiektywną oceną stron, co nie przekłada się automatycznie w ocenie Sądu na wiarygodność zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Oczywiście organy administracji publicznej powinny zgodnie z zasadą zamieszczoną w art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a., tak prowadzić postępowanie i zredagować osnowę decyzji i jej uzasadnienie, aby rozstrzygnięcie sprawy było jasne, jednoznaczne i nie pozostawiało wątpliwości co do słuszności i zgodności z prawem i aby wszystkie strony postępowania zostały przekonane o tym.

W praktyce jednak w naszej rodzimej rzeczywiści, a w szczególności w sprawach z zakresu prawa budowlanego, gdzie interesy inwestora i stron posiadających swoje nieruchomości położone w obszarze oddziaływania obiektu (a nawet dalej), są zazwyczaj sprzeczne, osiągnięcie takiego porozumienia, akceptacji decyzji administracyjnej, zaufania dla organu i zrozumienia racji drugiej strony, wynikającej z postanowień art. 4 pr.bud., są raczej niemożliwe jak wskazuje praktyka orzecznicza.

Przysłowiowe "spory o miedzę" z prawa cywilnego przeniosły się teraz do prawa budowlanego z równą zaciekłością i i determinacją procesową z wykorzystaniem wszystkich możliwych środków prawnych przewidzianych w procedurze administracyjnej (art. 127, 145, 154, 155 i 156 k.p.a.) i z wykorzystaniem możliwości kontroli aktów administracyjnych (decyzji i postanowień) przez sądy administracyjne. Każdy inwestor nowego obiektu budowlanego chce go wznieść w maksymalnych rozmiarach i z pełnym wykorzystaniem posiadanego prawa własności nieruchomości, natomiast wszyscy okoliczni sąsiedzi korzystający też z prawa wynikającego z art. 140 k.c. starają się termu zamiarowi przeszkodzić, bądź uniemożliwić całkowicie budowę nowego obiektu w ich pobliżu, nawet jeżeli jest to zgodne z obowiązującymi przepisami, korzystając z praw strony w postępowaniu oraz z możliwości jakie daje przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud.

Niezależnie jednak od realiów życia codziennego zasygnalizowanych powyżej, nie można uznać, że w sprawach wymienionych w pkt 2 na s. 2 skargi kasacyjnej, doszło do niewyjaśnienia sprawy i naruszenia tam wymienionych przepisów k.p.a.

Sprawa odprowadzania wód opadowych i zapewnianie wody do celów przeciwpożarowych – zostały wyjaśnione i potwierdzone odpowiednimi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, jednak strony skarżące nie przyjmują tego do wiadomości.

Należy przypomnieć, że w aktach sprawy są:

― warunki techniczne nr [...] [...] w P. z [...] r., warunki techniczne nr [...] z dnia [...] r.,

― warunki techniczne nr [...] z dnia [...] r. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych,

― na s. [...] jest bilans wód deszczowych i stwierdzenie mgr. inż. A. W. (upr. sanitarne), że zrealizowanie inwestycji nie będzie powodowało zalewania działek sąsiednich,

― warunki techniczne nr [...] z [...] r. dot. przyłączenia do sieci wodociągowej, pismo [...] z 20 grudnia 2011 r. zapewniające dostawę wody w tym również na cele przeciwpożarowe,

― na s. [...] i [...] projektu budowlanego rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. T. stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej,

― na s. [...] projektu budowlanego pieczęć, że projekt uzgodniono pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w dniu 14 lipca 2011 r.,

― na s. [...] projektu budowlanego znajduje się Dokumentacja geotechniczna opracowana przez rzeczoznawcę inż. M. D.

Powyższe dokumenty świadczą o braku zasadności zarzutów 2 i 3 naruszenia przepisów postępowania, jak i o tym, że projekt budowlany zgodny jest z art. 34 ust. 2 pkt 3 i 4 orz art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 pr.bud.

Podnoszone w pkt 2 skargi kasacyjnej (s. [...]) nieustalenie zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska trudno traktować jako zarzut, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie przepisy Prawa ochrony środowiska zostały jego zdaniem naruszone. Wskazania na art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie można traktować jako uzasadnienia. Pełnomocnik stron przed podniesieniem powyższej kwestii powinien przeanalizować, czy przedmiotowa inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć wymienionych w ust. 2 art. 71 ww. ustawy. Zdaniem organów, jak i autorów zatwierdzonego projektu budowlanego, budynek mieszkalny wielorodzinny będący przedmiotem niniejszego postępowania, nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w ust. 2 art. 71 ustawy, nie wymaga zatem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tylko w takim zakresie zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. projekt budowlany wymaga sprawdzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe rozważania i powołane tam materiały dowodowe, zaskarżanym wyrokiem nie naruszono art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a., co zarzuca się w pkt 1, 2 i 3 części I skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pr.bud. z brzmienia tego przepisu wynika, że różny jest zakres kontroli wykonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do projektu budowlanego i do projektu zagospodarowania działki lub terenu.

W stosunku do projektu budowlanego organ bada jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność z wymaganiami ochrony środowiska.

Natomiast zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu sprawdza organ z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Takiemu sprawdzeniu nie podlega projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań i dokonanych obliczeń ponosi projektant. Organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę nie ma kompetencji do weryfikacji i przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych służących odprowadzaniu wód opadowych (wyrok WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2011 r., II SA/Gl 1387/10, Lexis.pl nr 2575453). Poza tym projekt budowlany dotyczący większych i bardziej skomplikowanych inwestycji przygotowują osoby posiadające uprawnienia w różnych dziedzinach prawa budowlanego (art. 20 pr.bud.). Należy też zauważyć, że stosownie do art. 20 ust. 4 pr.bud. projektant składa oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Kompetencje kontrolne organu architektoniczno-budowlanego w zakresie sprawdzania projektu architektoniczno-budowlanego są znacznie ograniczone (patrz: A. Ostrowska, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 465-473).

Analizując treść uzasadnień decyzji organów I i II instancji oraz ich ocenę Sądu pierwszej instancji w stosunku do zrzutów naruszenia przepisów art. 35 oraz art. 34 ust. 3 pkt 3 pr.bud. należy stwierdzić, iż zaskarżane orzeczenie odpowiada prawu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo określono zakres kontroli wykonywanej przez organy architektoniczno-budowlane w oparciu o przepisy art. 35 ust. 1 pr.bud. Poza tym zarzuty skargi kasacyjnej nie biorą w ogóle pod uwagę postanowienia Starosty Piaseczyńskiego z [...] r. i zakresu, w jakim nałożono obowiązek dokonania uzupełnienia wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. na skutek tego postanowienia dokonano licznych zmian i poprawek w przedłożonym projekcie, np. błąd w projekcie dotyczący zmiany ukształtowania terenu został 28 października 2011 r. poprawiony zgodnie z czym realizacja budowy nie będzie wymagała niwelety terenu, w związku z czym nie zachodzi obawa naruszenia § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i zagrożenie, o którym mowa w art. 29 prawa wodnego.

Zarzuty zamieszczone w pkt 7 i 10 skargi kasacyjnej (s. [...]) nie zasługują na uwzględnienie skoro rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, a pismo [...] zapewnia o dostarczeniu wymaganej ilości wody w tym do celów przeciwpożarowych.

Przedstawione wcześniej dokumenty dotyczące przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej i odbioru ścieków, czynią zarzut nr 8 na s. 4 również bezzasadnym, nieopartym na materiałach sprawy.

Ze stwierdzeń projektanta zawartych na s. [...] Projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek będzie usytuowany zgodnie z § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), poza tym w trakcie postępowania inwestor dokonał zmian w projekcie między innymi takich, że zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje przyłączy.

W zaskarżanym wyroku oceniono również prawidłowo wykonanie obowiązków przez organy wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 pr.bud.

Reasumując, nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, nie ma też podstaw w oparciu o wniesione skargi kasacyjne do uchylenia zaskarżanego wyroku, którym oddalono skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.