Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 288/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019 r. Nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] 2018r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku Komendy Wojewódzkiej Policji w P. o czasowe odebranie w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 poz. 856 ze zm., dalej u.o.z.) M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą M. ." z siedzibą w N. , zwierząt zatrzymanych w dniu 29 czerwca 2017 r. w miejscowości P., wymienionych w spisie i opisie rzeczy protokołu zatrzymania rzeczy z 29 czerwca 2017 r., odmówił czasowego odebrania skarżącemu zwierząt wymienionych w tabeli nr [...] zawartej w zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie administracyjne względem padłych zwierząt, wymienionych w tabeli nr [...] decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz podał, że na podstawie zawiadomienia Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z dnia 13 lipca 2017 r. zawierającego spis i opis rzeczy z protokołu zatrzymania rzeczy z dnia 29 czerwca 2017 r., w dniu 19 lipca 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o czasowym odebraniu w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. zwierząt zatrzymanych na terenie A. w miejscowości P., gmina Ś.. Spis ten zawierał łącznie nie mniej niż 270 osobników zwierząt, należących do ponad 80 gatunków, w tym szereg gatunków ptaków, ssaków oraz 1 gatunek gada. W dniu 29 czerwca 2017r. policjanci wraz z osobami przybranymi, bez uczestnictwa przedstawicieli gminy, weszli na teren A. i zatrzymali ok. 270 sztuk zwierząt wymienionych w spisie i opisie rzeczy zatwierdzonych postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Ś. z dnia 30 czerwca 2017r.

Burmistrz zauważył, iż lekarze weterynarii obecni w tym dniu na terenie [...] zwrócili uwagę na zły stan sanitarny pomieszczeń dla zwierząt, jednakże żaden z nich nie wyraził opinii, iż jedyną możliwością poprawy ich warunków bytowania jest ich natychmiastowy odbiór, a dalsze ich przebywanie u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża ich życiu lub zdrowiu. Co więcej, w opiniach dot. stanu zdrowotnego zwierząt powtarza się stwierdzenie o ogólnej dobrej kondycji zwierząt i braku oznak wygłodzenia. Innego zdania byli nie wymieni w protokołach, a występujący w mediach, aktywiści organizacji ekologicznych. Następnie organ podał, że dobry stan zwierząt w chwili ich przyjęcia z P. potwierdzili dyrektorzy ogrodów zoologicznych, do których trafiły – w W., C. i B..

W ocenie Burmistrza w postępowaniu dotyczącym odebrania zwierząt opiniami wiarygodnymi są opinie lekarzy weterynarii obecnych w [...] w dniu 29 czerwca 2017r. i sporządzona na zlecenie tego organu opinia biegłego dr Ś. . Począwszy od dnia 29 czerwca 2017 r. do dnia 5 kwietnia 2018 r. nieruchomość, na której prowadzona była ww. działalność gospodarcza znajdowała się pod stałym, całodobowym nadzorem policyjnym, a zatrzymane zwierzęta były stopniowo relokowane do innych ośrodków i ogrodów zoologicznych. Równolegle, w ramach postępowania administracyjnego, prowadzono korespondencję z organami (Starosta Ś., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ś., Komenda Wojewódzka Policji w P., Prokuratura Okręgowa w P., Ministerstwo Środowiska i instytucjami (Ogród Zoologiczny w [...]) mogącymi być w posiadaniu informacji i materiałów mogących stanowić dowody w sprawie. Ponadto, z uwagi na fakt, iż po upływnie ponad miesiąca od dnia interwencji na terenie P. przebywało nadal 20 zwierząt (w tym 7 kotowatych, 9 małp oraz 4 kopytne), skierowano zapytanie do dwunastu ogrodów zoologicznych z terenu całej Polski o możliwość czasowej opieki nad ww. zwierzętami. Od dnia interwencji, aż do zakończenia relokacji (czyli do 5 kwietnia 2018 r.), gmina Ś. organizowała i finansowała opiekę i żywienie zwierząt pozostających w P. pod całodobowym nadzorem funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w P. i Komendy Powiatowej Policji w Ś..

Organ wskazał, że w zebranym materiale dostrzegł wiele nieścisłości i błędów powstałych na etapie przekazywania zwierząt na przechowanie poszczególnym podmiotom, co daje obraz chaosu jaki towarzyszył odbieraniu zwierząt. Jednakże w żadnym z protokołów oddania zwierząt na przechowanie nie odnotowano jakichkolwiek uwag wskazujących, iż przejmowane zwierzęta były w złej kondycji, czy też wykazywały jakiekolwiek objawy chorobowe.

W sprawie Burmistrz zapoznał się również z dowodami z opinii biegłych sporządzone kolejno przez dr A. S. (na zlecenie Komendy Wojewódzkiej Policji w P.) i następnie przez powołanego przez Burmistrza dr J. Ś.. Z opinii dr S. wynikało szereg zastrzeżeń co do stanu zdrowotnego jak i warunków bytowych zapewnionych w [...] Burmistrz w uzasadnieniu decyzji zakwestionował szereg wniosków wynikających z pierwszej z ww. opinii. Zakwestionował także wiarygodność protokołów kontroli przeprowadzonych przez członków Fundacji [...], stanowiących załącznik do zawiadomienia Fundacji [...] z 24 lipca 2017 r. Zdaniem Burmistrza autorka opinii - dr A. S., nie posiadła też fachowej i pełnej wiedzy na temat różnorakich gatunków zwierząt występujących na terenie [...]. W ocenie Burmistrza okoliczność znęcania się nad ptakami przebywającymi na ww. terenie nie wynika także z opinii sporządzonej przez mgr inż. P. W. z [...] Towarzystwa [...].

Następnie Burmistrz zauważył, iż w opinii z dnia 30 kwietnia 2018 r. dr J. Ś. ocenił, iż stwierdzone w dniu 29 czerwca 2017 r. przez funkcjonariuszy policji i opisane w protokołach okoliczności, jak i przedstawione w dokumentacji fotograficznej [...], nie zagrażały w żaden sposób życiu lub zdrowiu znajdujących się tam zwierząt. Stan zdrowia wszystkich zwierząt był dobry, nie były wychudzone i zaniedbane, żadne ze zwierząt nie wykazywało oznak znęcania się przez świadome zadawanie bólu lub cierpień - brak stwierdzenia jakichkolwiek ran czy okaleczeń, uszkodzeń ciała czy nieprawidłowości w naturalnym poruszaniu. Kondycja zwierząt była prawidłowa - sierść wszystkich ssaków i pióra ptaków nie wykazywały ubytków, nagich miejsc w wyniku np. grzybiczych wyłysień, czy wychudzenia w wyniku niewłaściwego karmienia i braku odrobaczania. Zachowanie ich było prawidłowe - zwierzęta były ufne do ludzi, nie wykazywały nadmiernej płochliwości w wyniku złego traktowania czy cierpienia. W ocenie dr. S., spowodowana zaplanowaną interwencją i kontrolą w dniu 29 czerwca 2017 r., obecność dużej grupy osób, nie będących codzienną obsługą zwierząt, było nieprawdopodobnie wielkim czynnikiem - bodźcem stresowym dla wszystkich zwierząt w zamkniętym ośrodku hodowli dzikich zwierząt [...], do których dostęp od samego początku był zawsze bardzo ograniczony.

Organ zauważył, że w opinii dr. Ś. , z protokołu zatrzymania rzeczy, a de facto spisu inwentarzowego gatunków i osobników zwierząt, sporządzonego przez funkcjonariusza policji w obecności właściciela zwierząt oraz czterech innych osób uczestniczących w czynnościach, a podpisanego przez tylko dwie osoby spośród wspomnianych czterech osób, nie wynika nic poza 82 pozycjami - gatunkami, w wielu wypadkach identyfikowanych przez właściciela, zwłaszcza przy rozpoznawaniu gatunków ptaków. Dokument ten nie zawiera żadnych informacji w odniesieniu dla zagrożenia życia czy zdrowia poszczególnych zwierząt. W ocenie biegłego prowadzone postępowanie w przedmiocie odebrania zwierząt zawiera wiele nieprawidłowości. Biegły uznał, iż zastane w dniu 29 czerwca 2017 w ośrodku hodowlanym [...] zwierzęta były w dobrym stanie fizycznym i psychicznym, nie były zagłodzone, prawidłowo się poruszały i zachowywały się, nie były chore, nie zalegiwały w pozycjach wycieńczenia lub agonii w wyniku niewłaściwej obsługi czy braku opieki weterynaryjnej, na sierści czy piórach nie było ran i przyklejonych własnych odchodów. Na wybiegach czy w klatach miały różne miejsca do wyboru, z dostępem do światła słonecznego na wybiegach zewnętrznych, w tym podłożem piaszczystym dla gatunków pustynnych czy stepowych. Pomieszczenia lub klatki umożliwiały zachowanie naturalnych pozycji wszystkim znajdującym się tu zwierzętom. Dodatkowo wybiegi od strony zewnętrznej obsadzone były krzewami i inną roślinnością, co dawało zwierzętom dodatkowo komfort spokoju. W wolierach ptaków, gdzie odbywały się lęgi - wysiadywanie jaj lub karmienie piskląt - ograniczano się tylko do codziennego ich karmienia i wymiany wody przez wyznaczoną jedną osobę - bez usuwania odchodów ze ściółki, aby zminimalizować jakiekolwiek płoszenie ptaków.

Reasumując Burmistrz uznał, że decyzja o odebraniu zwierząt była przedwczesna. Zaingerowano bowiem w sposób nadmierny, nie dano możliwości podjęcia jakichkolwiek działań i poprawy zastanych warunków bytowania zwierząt (posprzątania klatek, rozbudowy pomieszczeń, czy zakończenie rozpoczętych inwestycji, m.in. woliery dla ptaków). Całkowicie nie uwzględniono faktu przeprowadzenia interwencji w dniu następującym po bardzo intensywnych opadach deszczu, które spowodowały olbrzymie kałuże i miejscowe podtopienia w wielu miejscach w rejonie W.. Co więcej, w pierwszych dniach z P. wyjechały zwierzęta, co do których nie wniesiono żadnych zastrzeżeń (np. żółwie pustynne oddane na przechowanie w dniu 30 czerwca 2018r.), a ostatnie z kotowatych, co do których w przekazach medialnych osób uczestniczących w interwencji wnoszono najwięcej zastrzeżeń - dopiero w pierwszych dniach kwietnia 2018 r., czyli ponad 9 miesięcy od interwencji.

Organ podniósł, że czasowe odebranie zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. umożliwia odebranie zwierząt w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Organ podkreślił, że jest to tryb "awaryjny" i umożliwia odebranie zwierząt w sytuacji szczególnej, w przypadkach, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. W rozpatrywanej sprawie nie można oprzeć się wrażeniu, iż podjęte działania były przedwczesne i pochopne, naraziły zwierzęta na dodatkowe stresy i cierpienia, a zaangażowane w sprawę organy i instytucje na dodatkowe zobowiązania i niebagatelne koszty. Zdaniem Burmistrza gdyby interwencja w [...] nie miała charakteru sensacji medialnej, lecz merytorycznej kontroli z udziałem przedstawicieli właściwych służb i organów, można by uniknąć chaosu i pomyłek, a ewentualne uchybienia i zastrzeżenia co do stanu pomieszczeń można by naprawić bez konieczności wywozu zwierząt.

Mając to na uwadze Burmistrz odmówił czasowego odebrania skarżącemu zwierząt wymienionych w tabeli nr 1. Organ wskazał, że spośród wszystkich zwierząt zatrzymanych podczas interwencji na podstawie pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z dnia 08 lutego 2018 r. oraz informacji posiadanych z urzędu ,potwierdzono padnięcie 19 sztuk, wymienionych w tabeli w osnowie decyzji. Fakt padnięcia zwierzęcia powoduje, że postępowanie w stosunku to tego konkretnego osobnika jest bezprzedmiotowe, w związku z czym burmistrz umorzył postępowanie co do zwierząt wskazanych w tabeli nr 2 decyzji.

Odwołanie od decyzji złożył Prokurator Okręgowy w P., Komenda Wojewódzka Policji w P. oraz Fundacja [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] 2018r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Okręgowego w P. oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w P. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia 14 września 2018 r. w sprawie odmowy czasowego odebrania zwierząt, w pkt 1) stwierdziło niedopuszczalność odwołania w odniesieniu do Komendy Wojewódzkiej Policji w P.; w pkt 2 uwzględniło odwołanie Prokuratora Okręgowego w P. i uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sprzeciw od pkt 2 powyższej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie Burmistrza Ś., zakończone wydaniem decyzji I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny i zgromadzony w sprawie bogaty materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji zarówno Burmistrzowi Ś. jak i organowi II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz ze sprzeciwem i aktami administracyjnymi załączyło nierozpatrzone odwołanie Fundacji [...], przekazane przez Burmistrza Ś. do siedziby Kolegium 25 października 2018r. (data wpływu), już po wydaniu decyzji z dnia 15 października 2018r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 1045/18 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 15 października 2018r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż z uwagi na treść art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) przedmiotem rozpoznania było jedynie rozstrzygnięcie kasacyjne zawarte pkt 2 decyzji. Pkt 1 decyzji zawierał bowiem rozstrzygnięcie Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Komendę Wojewódzką Policji w P., wydane na podstawie art. 134 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to miało charakter formalny, bez rozpoznania merytorycznego odwołania Komendy i nastąpiło wyłącznie z powodów związanych wyłącznie ze statusem tego podmiotu w prowadzonym postępowaniu. Nie było rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie mogło tym samym być przedmiotem wniesionego sprzeciwu, a tym samym nie podlegało rozpoznaniu przez sąd w ramach przedmiotowego postępowania.

Dalej Sąd zauważył, iż podstawą uchylenia punktu 2. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było nierozpoznanie wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Burmistrza Ś. z [...] 2018r. Organ odwoławczy nie rozpoznał bowiem odwołania Fundacji [...] z dnia 17 października 2018r. Sąd zaznaczył, że skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Nie może bowiem w jednej sprawie być wydanych kilka decyzji ostatecznych. Uznano, że nierozpatrzenie wszystkich odwołań złożonych od decyzji Burmistrza Ś. stanowi naruszenie przepisów postępowania mieszczące się w kategorii "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.", które sąd powinien brać pod uwagę w granicach określonych w art. 64e p.p.s.a". i w konsekwencji skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego z powodów formalnych bez konieczności badania czy ziściły się warunki wprost zapisane w art. 138 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 kpa - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., w pkt. 1. stwierdziło niedopuszczalność odwołania w odniesieniu do odwołania Komendy Wojewódzkiej Policji w P., w pkt. 2 uwzględniło odwołanie Prokuratora Okręgowego w P. i Fundacji [...] i uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do odwołania Komendy Wojewódzkiej Policji w P. SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 127 kpa od decyzji wydanej w I instancji można złożyć odwołanie. Odwołanie służy tylko stronie postępowania. W niniejszej sprawie stroną postępowania nie była Komenda Wojewódzka Policji w P. i z tego względu stwierdzono niedopuszczalność odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, iż odwołania Prokuratora Okręgowego w P. i Fundacji [...] powinny zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś Kolegium uniemożliwiło ocenę przedmiotu sprawy w postępowaniu instancyjnym.

Następnie organ przytoczył przepisy art. 6 i 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm. – dalej: "u.o.z.") stanowiące podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia, wyjaśniając, iż istnieją dwa tryby postępowania. W pierwszym organ najpierw wydaje decyzję, gdy zachodzi przesłanka o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ustawy i dopiero ona stanowi podstawę prawną do odbioru zwierzęcia. W drugim natomiast, o jakim mowa w art. 7 ust. 3 tej ustawy, decyzja niejako zatwierdza uprzednio dokonany odbiór zwierzęcia. W tym przypadku decyzja sankcjonuje działania podjęte przez właściwe służby. Zaznaczono, iż przesłanki wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia w sytuacji, o jakiej mowa w art. 7 ust. 3 u.o.z., są szersze, niż określone w art.7 ust.1 ustawy. Dla zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy nie wystarczy bowiem spełnienie przesłanek z art. 6 ust. 2 ustawy, ale konieczne jest spełnienie dodatkowej przesłanki, polegającej na wystąpieniu przypadku niecierpiącego zwłoki, co sprowadza się do przyjęcia oceny, że dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu.

W ocenie SKO stan faktyczny nie został przez organ i instancji prawidłowo ustalony, a ocena materiału dowodowego nie jest pełna. Organ mimo, że prowadził postępowanie wyjaśniające w tym kierunku i dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, jak chociażby zeznaniami świadków, nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii, czy w rozpatrywanym przypadku dochodziło ze strony właściciela do zaniedbań w zakresie opieki na zwierzętami wyczerpującym znamiona zachowań wskazanych w art. 6 ust 2 u.o.z., mogących stanowić podstawę ich odebrania. Przeprowadzone postępowanie w niniejszym przypadku nie wyjaśniło w sposób niebudzący wątpliwości, czy zaistniały podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia jak w decyzji. Kolegium wskazało, że z analizy zaskarżonej decyzji wynika, iż materiał dowodowy w oparciu o który została ona wydana nie został zebrany, a następnie rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zaznaczono, że wszelkie okoliczności faktyczne, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, powinny zostać potwierdzone w protokole, który w niniejszej sprawie nie został sporządzony. Wskazano, że obowiązek sporządzenia protokołu z czynności postępowania spoczywa na organie prowadzącym postępowanie wówczas gdy, tak jak w niniejszej sprawie, ingeruje on władczo w sferę praw i obowiązków uczestników postępowania i wywołuje skutki prawne przez ustalone fakty. Protokół taki umożliwia też kontrolę instancyjną postępowania, musi być również sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału. Ponadto stwierdzono, iż w sprawach o czasowe odebranie zwierząt, zasadnicze znaczenie ma dowód z zeznań świadków. Zauważono przy tym, iż w tego rodzaju sprawach na organie orzekającym spoczywa niezwykle trudne zadanie ustalenia i właściwej oceny stanu faktycznego. Istnieje bowiem zarówno niebezpieczeństwo lekceważenia ciężkich uchybień w opiece nad zwierzętami, jaki i pochopnego wyolbrzymiania pojedynczych nieprawidłowości. Samo użycie przez ustawodawcę wyrażenia "utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania" zdaje się wskazywać na permanentny charakter takiego stanu. Dlatego okoliczności takich zachowań czy zaniedbań muszą być w szczególnie wnikliwy sposób wykazane za pomocą wszelkich dostępnych, przewidzianych przepisami, zasad postępowania dowodowego. Według Kolegium te wszystkie wymogi w niniejszej sprawie nie zostały należycie wypełnione. Co prawda organ I instancji wysłuchał zeznań świadków, ale nie dokonał ich niezbędnej weryfikacji pod kątem wiarygodności, ani też nie skonfrontował wyjaśnień właściciela zwierzęcia z zarzutami podniesionymi przez innych uczestników postępowania. Wobec tych wszystkich nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego, zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie odmowy odebrania zwierzęcia, przedstawione w zaskarżonej decyzji, brzmi zbyt gołosłownie.

SKO zgodziło się też z odwołującym się Prokuratorem, że niewłaściwie dokonano oceny opinii lekarzy weterynarii. Burmistrz bowiem w sposób nieprzekonujący uznał, że wprawdzie lekarze ci zgodnie stwierdzili zły stan sanitarny zwierząt pomieszczeń dla zwierząt, ale żaden z nich nie sformułował stanowiska, jakoby jedyną możliwością poprawy warunków bytowania zwierząt jest ich natychmiastowy odbiór właścicielowi. SKO stwierdziło, że rolą organu prowadzącego postępowanie jest ocena materiału dowodowego jakim są opinie lekarzy i na tej podstawie w sposób maksymalnie obiektywny orzeczenie w przedmiocie sprawy. Według organu odwoławczego w niniejszym przypadku w trakcie postępowania ani okoliczności przemawiające za odebraniem zwierzęcia ani temu się sprzeciwiające nie zostały w należyty, nie budzący zastrzeżeń sposób, wykazane. Organ I instancji ograniczył się bowiem do przeciwstawienia, nawet nie racji, a jedynie oświadczeń stron w kwestii zaniedbań w opiece nad zwierzętami, sam nie przedstawiając jednoznacznego, udokumentowanego stanowiska.

Sprzeciw od pkt 2 powyższej decyzji wniósł M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W uzasadnieniu podniesiono, iż ustawodawca jedynie wyjątkowo zezwala organom II instancji na wydanie tzw. decyzji kasacyjnej, w wypadkach wystąpienia tak istotnych naruszeń postępowania toczącego się przed organem I instancji, że - nawet przy zastosowaniu norm z art. 136 k.p.a. - niemożliwym albo niezwykle utrudnionym byłoby wyjaśnienie zakresu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga stanowczego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczna przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem strony skarżącej Burmistrz Ś. prawidłowo zgromadził oraz ocenił materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie, czy przesłanki w powyższej normy zostały spełnione w okolicznościach niniejszej sprawy, czy też nie. Wskazano, że Burmistrz Ś. zgromadził bardzo bogaty materiał dowodowy na okoliczności mogące świadczyć o występowaniu ewentualnego znęcania się nad zwierzętami. Z uwagi na fakt, iż przedstawiciele Urzędu Gminy nie byli uczestnikami interwencji z dnia 29 czerwca 2017 roku, Organ musiał bazować na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy ścigania (KWP w P. oraz Prokuraturę Okręgową w P.), do których zwracał się wielokrotnie o ujawnienie zgromadzonych dowodów w sprawie, które mogłyby świadczyć o ewentualnym znęcaniu się nad zwierzętami przez M. M.. Burmistrz uzyskał i przeanalizował zarówno protokoły zeznań świadków, zdjęcia i nagrania dotyczące zatrzymanych zwierząt, jak i opinie sporządzone na rzecz postępowania karnego, a w przypadku wątpliwości, zwracał się do organów ścigania oraz osób sporządzających opinie o wyjaśnienia. Burmistrz powołał również biegłego z uwagi na fakt, iż prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wymagała wiedzy specjalistycznej. Zdaniem autora sprzeciwu powyższe działania, podjęte w ramach postępowania, doprowadziły do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego - iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki pozwalające na zatwierdzenie zatrzymania zwierząt.

Zauważono dalej, że niezrozumiały jest zarzut organu II instancji odnoszący się do niesporządzenia przez Burmistrza Ś. protokołu. SKO w żadnym miejscu nie wskazuje, jakie czynności postępowania winien taki protokół objąć. Zdaniem strony organ I Instancji przeprowadził dowód z protokołów zeznań świadków i ocenił je w sposób prawidłowy, a SKO nie wskazało żadnych skonkretyzowanych naruszeń przepisów postępowania, których naruszenie mogłyby zostać uznane za posiadające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzucono, że organ odwoławczy nie wskazał, które dowody uznaje za niewiarygodne, jak winny zostać skonfrontowane, jakie zarzuty której strony zostały niewyjaśnione - co również wskazuje, iż zarzut ten jest treściowo pusty. Zaznaczono, że SKO ma zarówno prawo, jak i obowiązek dokonać samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu wydania decyzji merytorycznej. Ponadto Kolegium nie wskazało, jakie dowody winny zostać przez organ I instancji przeprowadzone. Dalej strona skarżąca stwierdziła, iż ustalenia dokonane przez organ I instancji ją pełne, a w wnioski i rozstrzygnięcie prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. po. 2096, dalej "K.p.a.") uchyliło decyzję Burmistrza Ś., który odmówił czasowego odebrania skarżącemu zwierząt przebywających do dnia 29 czerwca 2017 r. na terenie A. w P. .

Sprzeciw ten, wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., okazał się zasadny. Zgodnie z tym przepisem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w świetle treści wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1045/18, niedopuszczalne było ponowne rozstrzygnięcie Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Komendę Wojewódzką Policji w P., o czym stanowi pkt 1 zaskarżonej decyzji. Ponieważ rozstrzygnięcie to ma charakter formalny i nie jest wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to nie podlegało rozpoznaniu przez sąd w ramach postępowania o sygn. akt II SA/Po 1045/18. Zatem ponownie procedując w tym zakresie Kolegium postanowiło co do rozstrzygnięcia, które jest ostateczne i prawomocne.

Dalej zaznaczyć należy, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art, 138 § 2 K.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 151 a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W specyfice niniejszej sprawy, która jak wyżej wskazano odnosi się to do rozstrzygnięcia kasacyjnego, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.).

Zgodnie za art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Jak zaznaczono powyżej, zadaniem organu odwoławczego jest jednoznaczne wykazanie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Trzeba także zaznaczyć, iż badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzję na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd nie może zaś rozpoznając sprzeciw weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018r., II SA/Po 1152/17 -dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje on na uwzględnienie

W ocenie Sądu w badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Równocześnie organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosował trybu z art. 136 K.p.a.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż decyzja Burmistrza Ś. zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., niemniej należy podzielić zarzuty strony skarżącej, iż Kolegium lakonicznie wyjaśniło na czym naruszenie ww. przepisów postępowania polegało.

SKO wskazało bardzo ogólnie, iż wszelkie okoliczności faktyczne, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, powinny zostać sporządzone w protokole. Powyższe stwierdzenie koresponduje z brzmieniem art. 67 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W art. 67 § 2 K.p.a. ustawodawca zawarł otwarty katalog sytuacji, które wymagają sporządzenia protokołu ( 1) przyjęcia wniesionego ustnie podania; 2) przesłuchanie strony, świadka i biegłego; 3) oględziny i ekspertyzy dokonywane przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; 4) rozprawa; 5) ustne ogłoszenia decyzji i postanowienia. Kolegium nie wskazało jednak, jakie to istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności winny zostać sporządzone w tej formie. Nie sprecyzowano, czy dotyczy to już czynności postępowania przeprowadzonych, a nie utrwalonych w formie protokołu, czy też innych czynności, które winny zostać jeszcze przeprowadzone w niniejszym postępowaniu, a nie mogą być dokonane przez SKO w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto wskazanie na konieczność sporządzenia protokołu jest nieracjonalne w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy postępowanie toczy się w odniesieniu do działań, które miały miejsce ponad dwa lata temu i co do których materiał dowodowy został zgromadzony i oceniony przez organ I instancji.

Kolegium zarzuciło nadto, iż Burmistrz Ś. nie dokonał właściwej weryfikacji zeznań świadków oraz nie skonfrontował wyjaśnień właściciela zwierząt z zarzutami podnoszonymi przez innych uczestników postępowania. I znowu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, które zeznania wymagają weryfikacji i w jakim zakresie, jak też czyje konkretnie i jakie zarzuty winny być skonfrontowane z wyjaśnieniami właściciela zwierząt i dlaczego przeprowadzenie tych czynności nie może zostać wykonane lub zlecone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.

W tym miejscu ponownie zauważyć należy, iż organ I instancji, przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia z 14 września 2018 r., zgromadził materiał dowodowy posiłkując się przy tym materiałami uzyskanymi i udostępnionymi przez organy ścigania. Materiał ten obejmuje protokoły oględzin dokonywanych na terenie A. w miejscowości P., protokoły zatrzymania zwierząt, opinie biegłych powoływanych przez organy ścigania, jak i organ I instancji, a także zeznań świadków i pisemne stanowiska prezentowane przez strony postępowania. W tej sytuacji zarzuty organu II instancji dotyczące nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego winny być szczególnie skonkretyzowane i uzasadnione. SKO winno wyjaśnić dlaczego zgromadzony przez organ I instancji, dość obszerny, materiał dowodowy posiada braki uniemożliwiające organowi odwoławczemu merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por m.in. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. o sygn. akt I OSK 509/19 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi odmienna ocena prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego dokonywana przez organ odwoławczy. Kolegium podniosło zastrzeżenia dotyczące wniosków wyciągniętych przez Burmistrza Ś. z opinii lekarzy weterynarii. SKO zarzuciło Burmistrzowi brak obiektywizmu przy ocenie tych dowodów, co jednak nie stanowi okoliczności do zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji Burmistrza zawarto ocenę całego materiału dowodowego, wskazano z uwagi na jakie okoliczności oceniono stan zwierząt w P. jako nie uzasadniający ich zajęcie w trybie pilnym, wskazano na podstawie jakich dowodów oparto rozstrzygnięcie oraz z jakich przyczyn nie uwzględniono pozostałych. Uznając opinię dr. J. Ś. za mogącą stanowić podstawę do oceny warunków, w jakich zwierzęta były utrzymywane w P., Burmistrz wypowiedział się dlaczego nie uwzględnił opinii dr A. S..

Reasumując, organ odwoławczy zbyt lakonicznie wskazał na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji i jakie konkretnie czynności organ ten winien wykonać ponownie rozpoznając sprawę. Nie wykazano też, aby Kolegium nie mogło uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków w postępowaniu dowodowym, w toku postępowania odwoławczego. Jak wyżej wskazano, akta sprawy zawierają obszerny materiał dowodowy, który organ I instancji ocenił, a jeżeli Kolegium oceny tej nie podziela, to winno wskazać z jakich przyczyn, co wiąże się z koniecznością weryfikacji tego materiału oraz jego merytoryczną oceną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, że na etapie postępowania odwoławczego taką ocenę i weryfikację przeprowadzono.

Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., nie mogła ostać się w obiegu prawnym.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien ponownie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wydać rozstrzygniecie co do meritum lub rozważyć ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego mając na uwadze, iż wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonej sytuacji i wymaga wpierw rzetelnego rozważenia możliwości zastosowania art. 136 K.p.a.

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. §14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018.265), zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- zł na które składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (pkt 2 wyroku).