Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 318/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 października 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję A sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia 17 czerwca 2020 r. nr 2/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od A sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz skarżącego K. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5 maja 2020 r. K. N. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne sp. z o.o., adresat wniosku, organ, spółka) o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, następującej informacji publicznej:

1) skanów rachunków wystawionych przez FUNDACJĘ A z siedzibą w C., REGON: [...], NIP: [...] na rzecz/dla Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w C., od 1 października 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

2) skanów umów zawartych przez FUNDACJĘ A z siedzibą w C., REGON: [...], NIP: [...] na rzecz/dla Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w C., od 1 października 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;

3) skanów faktur wystawionych przez FUNDACJĘ A z siedzibą w C., REGON: [...], NIP: [...] na rzecz/dla Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w C., od 1 października 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną.

Wnioskodawca wyraził pogląd, że żądane dokumenty stanowią informację prostą, nie wymagającą skomplikowanych analiz, ani innych czasochłonnych czynności i nie wymagają wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zawnioskował o udostępnienie żądanych informacji w formie elektronicznej, na podany we wniosku adres elektroniczny.

Pismem z dnia 18 maja 2020 r. adresat wniosku poinformował wnioskodawcę o tym, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów do załatwienia sprawy nie rozpoczyna się, jeżeli wniosek wpłynął w czasie stanu epidemii związanego z wirusem COVID-19.

Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. Przedsiębiorstwo Wodno-Kanalizacyjnego sp. z o.o. wezwało wnioskodawcę do wykazania – w terminie 14 dni – w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego by dokonać przetworzenia żądanych informacji, pod rygorem pozostawienia wniosku bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca podniósł, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną prostą, której dysponentem jest adresat wniosku i która nie wymaga przetworzenia. Wyraził przy tym pogląd, że informację publiczną przetworzoną, dla której uzyskania wymagane jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego, stanowi informacja, której organ wprost nie posiada i która musi być dopiero wytworzona.

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie at. 3 ust. 1 pkt 1 oraz na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne sp. z o.o. odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji adresat wniosku odwołał się do treści art. 5 ust. 2 ustawy, w myśl którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. W nawiązaniu do powyższego organ podniósł, że fundacja, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach może prowadzić działalność gospodarczą, a zatem, określone informacje jej dotyczące, mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W motywach decyzji w dalszej kolejności podniesiono, że "zdaniem Spółki - osoba zawierająca umowę, w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej (Fundacji – przypis Sądu) działalnością. Dlatego też Spółka nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, naruszenie tego obowiązku wiązałoby się z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po stronie Spółki." Niezależnie od powyższego wskazano również, że przekazanie skanów żądanych dokumentów może naruszyć ochronę danych osobowych i prywatność np. pracowników spółki. W tym zakresie odwołano się do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2016/679 z dni 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE.L z 2016 r. nr 119, poz. 1; dalej: ogólne rozporządzenie o ochronie danych.).

Następnie podniesiono także, że analiza przepisów i stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonych (ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych), a zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.

Końcowo wskazano na zasadę nadużycia prawa wskazując, że w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie to polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej.

Decyzję z dnia [...] wnioskodawca zaskarżył w drodze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w sytuacji, gdy nie został spełniony aspekt formalny, ani materialny tajemnicy przedsiębiorcy;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w sytuacji, gdy udostępnienie wnioskowanej informacji nie narusza prywatności osoby fizycznej;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji;

- art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez błędne pouczenie;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. "poprzez powielenie argumentacji, zastosowanej w innej decyzji dotyczącej innej sprawy, co wskazuje na nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz tym samym niedokonanie oceny, czy w istocie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego".

W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że adresat wniosku popada w sprzeczność uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji z jednej strony tajemnicą przedsiębiorstwa, z drugiej, powołując się na konieczność przetworzenia informacji publicznej. W ramach tej argumentacji skarżący wskazał, że z podanej przez spółkę definicji informacji przetworzonej wynika, że jest to informacja, która nie istnieje w takiej formie, jakiej domaga się wnioskodawca. Akcentując stanowisko spółki w tym zakresie skarżący podniósł, że skoro żądana przez niego informacja nie została jeszcze "wydobyta" z dostępnych spółce informacji prostych (czyli, że nie doszło do jej przetworzenia), to nie sposób stwierdzić, by wystąpiła podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli bowiem spółka jest w stanie ocenić, że wnioskowane informacje dotyczą informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy, to najwidoczniej wnioskowana informacja istnieje, i jest w dyspozycji spółki. Tym samym spółka popada w sprzeczność powołując się jednocześnie na konieczność przetworzenia żądanej informacji, jak i na tajemnicę przedsiębiorcy. Niezależenie od tej argumentacji, skarżący zakwestionował również zasadność stanowiska spółki co do tego, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. W nawiązaniu do powyższego wyraził przekonanie, że informacja publiczna przetworzona charakteryzuje się tym, że jest przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Zdaniem skarżącego, objęte wnioskiem informacje nie mają cech tak rozumianej informacji przetworzonej, albowiem dotyczą dokumentów źródłowych znajdujących się już w posiadaniu spółki. Wydobycie żądanych informacji nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez spółkę, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i anonimizacji, tak jak to ma miejsce w przypadku każdej innej informacji prostej. W ocenie strony, niezasadne jest rozszerzanie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych. Wskazując na powyższe skarżący za bezzasadne ocenił żądanie od niego wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. W treści skargi skarżący podniósł również brak podstaw do uznania, że objęte wnioskiem informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W rozwinięciu tej argumentacji skarżący wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że tajemnica przedsiębiorcy ma dwa aspekty, tj. materialny i formalny. Aspekt materialny odnosi się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Aspekt formalny jest natomiast spełniony wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych.

Wskazując na wymienione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi.

W dniu 29 września 2020 r. Prezes Fundacji A z siedzibą w C. złożył pisemne oświadczenie, w którym stwierdził, że co prawda przed dniem złożenia tego oświadczenia (datowanego na dzień 29 września 2020 r.) "nie wyraził on woli objęcia zapisów umownych (umowa/zamówienie z PWK sp. z o.o.) stosowną tajemnicą przedsiębiorstwa (Fundacja prowadzi działalność gospodarczą) w formie pisemnej (w formie dokumentu, do dnia dzisiejszego nie było takiego dokumentu) – jednakże – wielokrotnie, w sposób jednoznaczny – taką wolę komunikował (słownie wskazywał, że przedmiotowa umowa/zamówienie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa) przedstawicielom (w tym Zarządowi) PWK sp. z o.o. w C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sądowej kontroli w sprawie stanowi, wydana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. w C. nr [...] z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, sformułowanej przez skarżącego we wniosku z dnia 5 maja 2020 r.

Na wstępie należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Prawo do uzyskania informacji obejmuje między innymi dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W kontekście unormowań prawnych u.d.i.p. należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej i czy ewentualnie była to informacja o przetworzonym charakterze a wnioskodawca wykazał ze swej strony istnienie przesłanki szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tzn. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W sprawie niespornym jest to, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w C. jest spółką komunalną ze 100% udziałem Gminy C., co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, a także, danych umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej spółki (http://[...]).

Stwierdzić również należy, że objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dokumenty mieszczą się w normatywnych granicach informacji publicznej albowiem dotyczą stosunków umownych oraz rozliczeń księgowych pomiędzy spółką komunalną a fundacją.

Przechodząc do istoty sporu w sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, że powołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z zaskarżonej decyzji, a także, z treści akt administracyjnych wynika, że objęte wnioskiem informacje, adresat tego wniosku zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną, a wobec stanowiska strony wyrażonego w treści pisma z dnia 3 czerwca 2020 r., adresat wniosku uznał, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnego interesu publicznego w dostępie do żądanych informacji, co stanowi jedną z podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej mu udostępnienia żądanych informacji.

Odnosząc się do tej części sporu należy na wstępie stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną. Informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 334/19). Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 488/18).

Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2951/16).

Wskazuje się przy tym, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 309/20).

Należy również wskazać, iż oceny pod kątem ustalenia czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony można dokonać na podstawie konkretnego przypadku i ustaleń poczynionych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 334/19).

Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 518/19).

Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii w sprawie wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).

Konfrontując poczynione uwagi z treścią zaskarżonej decyzji należy wyrazić przekonanie, że charakter żądanych przez stronę informacji (skanów umów, skanów rachunków, skanów faktur) wskazuje na to, że żądanie wniosku dotyczyło informacji prostych, które ze względu na ich potencjalną obszerność, zwłaszcza, że żądanie wniosku dotyczyło udostępnienia wspomnianych dokumentów za okres od 1 października 2018 r. "do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną", mogły zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna przetworzona. Potwierdzenie tego faktu wymagało jednak wykazania przez spółkę okoliczności potwierdzających to założenie, czemu, w ocenie Sądu, adresat wniosku nie sprostał. Należy w tym miejscu zauważyć, że w treści pisma z dnia 3 czerwca 2020 r. spółka powołała się na sposób rozumienia informacji przetworzonej w ogólności (bez wykazania konkretnych okoliczności dla których w ten właśnie sposób kwalifikuje informacje objęte żądaniem wniosku), a w decyzji z dnia [...] wzmiankowo jedynie wskazała, że udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji "wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji, dokonania anonimizacji danych osobowych, jak również, dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych". Wobec ogólnikowości uzasadnienia stanowiska spółki w zakresie przesłanek zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem jako informacji przetworzonej, niewiadomą pozostaje zakres ilościowy żądanych przez stronę nośników informacji, a co za tym idzie, zakres zaangażowania pracowników spółki w udostępnieniu informacji, kwalifikowanej przez adresata wniosku jako informacja publiczna przetworzona.

W ocenie Sądu, sama tylko okoliczność związana z faktem, że żądanie objęte wnioskiem dotyczyło udostępnienia dokumentacji datowanej od października 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na informację publiczną nie przesądza samoistnie o tym, że istotnie objęte wnioskiem dokumenty stanowiły informację publiczną przetworzoną, skoro niewiadomą pozostaje ilość umów zawartych w tym czasie pomiędzy Fundacją A z Przedsiębiorstwem Wodociągowo-Kanalizacyjnym sp. z o.o. w C., jak również, ilość rachunków i faktur wystawionych przez tę fundację na rzecz adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej w sprawie w okresie objętym żądaniem wniosku. Z tych powodów, powołanie się przez organ na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 u.d.i.p. jako jedną z podstaw odmowy udostępnienia stronie żądanych przez nią informacji uznać należało za naruszające przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem jego zastosowanie oparto na dowolnej ocenie materiału dowodowego sprawy. Uchybienie to skutkowało również tym, że Sąd nie może odnieść się do prawidłowości zastosowanego przez spółkę kryterium informacji przetworzonej w odniesieniu do dokumentów objętych żądaniem strony o ich udostępnienie.

Zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym pomimo powołania się w podstawie prawnej jej wydania na drugą, obok przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a mianowicie, w powołaniu na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Także i w tym przypadku Sąd uznał bowiem, że Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. nie wykazało spełnienia przesłanek uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o powołaną przez adresata wniosku podstawę prawną.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Legalną definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010) wskazując, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 570/20). Ustawodawca pozostawił również uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności.

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym poglądy, że jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w konkretnym przypadku polega. Innymi słowy, do czego się odnosi. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu).

Dalej należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Wobec powyższego wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów.

Zdaniem Sądu, spółka nie wykazała spełnienia żadnej z tych przesłanek.

W ocenie Sądu, nie wystarczy – jak to ma miejsce w sprawie - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3922/18, w myśl którego, nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Takiej argumentacji w zaskarżonej decyzji zabrakło. Ta część decyzji która odnosi się do powodów odmowy udostępnienia żądanej informacji w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera się w stwierdzeniu, że "zdaniem Spółki – osoba zawierająca umowę, w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością. Dlatego też Spółka nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, naruszenie tego obowiązku wiązałoby się z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po stronie spółki".

W istocie, spółka nie sprecyzowała przyczyn dla których można istotnie uznać, że objęte wnioskiem informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, co oznacza, że w takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

W ocenie Sądu, w treści decyzji nie wykazano również, że by na dzień odmowy udostępnienia żądanej informacji przedsiębiorca (Fundacja) zamanifestował wolę utajnienia danych informacji. Użyty w treści decyzji na zwrot "zdaniem Spółki - osoba zawierająca umowę w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością" należy traktować nie inaczej niż jako jedynie przekonanie adresata wniosku co do tego, że dane dotyczące Fundacji nie powinny zostać udostępniane tzw. osobom trzecim. Wskazanej okoliczności, bazującej jedynie na przekonaniu spółki co do obowiązywania takiej tajemnicy, nawet jeśli jest ono wywodzone z ustnego zastrzeżenia przy zawieraniu umowy, nie można utożsamiać ze zmaterializowaniem się wymogu zamanifestowania przez Fundację woli utajnienia informacji związanych z umową oraz tych wynikających z innych dokumentów związanych z jej działalnością. "Zamanifestować" to inaczej – "wyartykułować’, "uwidocznić", "ujawnić". Nie wystarczy zatem samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. Niewątpliwie, do tak rozumianego zamanifestowania woli przez Fundację doszło dopiero w pisemnym oświadczeniu Fundacji, sporządzonym już po wniesieniu skargi w sprawie (oświadczenie z dnia 29 września 2020 r., k. 38 akt sądowych).

Dopuszczalność powoływania się przez spółkę jedynie na ustne zastrzeżenie obowiązywania omawianej tajemnicy czyniłaby kontrolę sądową w sprawie iluzoryczną, albowiem Sąd pozbawiony byłby w takim przypadku przesłanek oceny, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej powołaniu na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie nosi cech dowolności.

W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, a także, to że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy traktować jako odstępstwo od powszechnego prawa dostępu do informacji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 684/17).

W nawiązaniu do podniesionego przez spółkę zarzutu nadużycia prawa należy podnieść, że spółka jako adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może kierować się celowością załatwienia wniosku, a w żaden sposób nie może od tego uzależniać sposobu załatwienia tegoż wniosku (wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2020 r. II SAB/Kr 30/20).

W nawiązaniu do treści zaskarżonej decyzji stwierdzić również należy, że wzgląd na ochronę danych osobowych nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy udzielenia objętej wnioskiem informacji publicznej. Anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. Zdaniem Sądu, trafnie skarżący dostrzega sprzeczność w argumentacji organu który z jednej strony powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych, z drugiej, na brak wykazania przez stronę przesłanki szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu mu informacji przetworzonej. Sąd nie podziela również argumentacji spółki, że podstawą odmowy udzielenia żądanej informacji może stanowić ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Należy wskazać, że przepisy tego rozporządzenia dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępnienia w ramach dostępu do informacji publicznej. Dodatkowo należy wskazać, że w świetle art. 86 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych, podmiot ujawniający informacje publiczne zawierające dane osobowe, czy to w trybie określonym w prawie UE, czy w trybie określonym w przepisach krajowych, nie narusza w ten sposób przepisów RODO. Powołany przepis określa relacje między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do dokumentów urzędowych (prawem dostępu do informacji publicznej). Prawodawca unijny potwierdza możliwość ujawniania (udostępniania) danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w oparciu o przepisy unijne lub przepisy obowiązujące w krajach członkowskich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 574/20, CBOSA). Można dodać, że w literaturze przyjmuje się również, że ustawodawca unijny wprowadził przepis art. 86 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych, aby zapobiec nieuzasadnionej a limine odmowie dostępu do dokumentów urzędowych z uwagi na ochronę danych. Przepis ten ma wyraźnie na celu zrównoważenie uprawnienia dostępu do informacji publicznej z ochroną danych osobowych (por. Paweł Złamańczuk /w:/ Dostęp do informacji publicznej, pod red. P. Szustakiewicza, 3 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2019, s. 384 i powołana tam literatura.)

Końcowo już tylko należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. także z tego powodu, że nie zawiera ona opisu stanu faktycznego, zaś zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

W nawiązaniu do podniesionego w skardze zarzutu błędnego pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji z dnia [...] należy stwierdzić, że jakkolwiek pouczenie jakie strona otrzymała wraz z decyzją nie było wyczerpujące, albowiem nie zawierało pouczenia o treści art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), to jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w punkcie I wyroku.

Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie w przedmiocie zwrotów kosztów postępowania znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. o.o. na rzecz strony skarżącej kwota 200 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.

W ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. o.o. będzie ponowne rozpoznanie złożonego przez stronę wniosku, przy uwzględnieniu przedstawionych w pisemnym uzasadnieniu wyroku uwag Sądu.