Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 633/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: at. 151a par. 1, art. 64b par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. B.-W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia .. listopada 2017 r. J. B. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] obręb [...], gm. B.. Do wniosku załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: P.b., zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego poprzez doprowadzenie go do zgodności z wnioskiem w zakresie: uzupełnienia wniosku o żądanie rozbiórki, bowiem projektowany obiekt koliduje z istniejącym, przeznaczonym w części do rozbiórki a w pozostałej części (jedna ściana oznaczona na odcinku "a"-"b") do pozostawienia; wyrysowania elementów budynku do rozbiórki i elementów do pozostawienia; przedłożenia ekspertyzy technicznej ściany przeznaczonej do pozostawienia; uzupełnienia projektu o wskazanie konstrukcji wzmacniającej pozostawionej ściany i zadaszenia; doprowadzenia do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem inwestor postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. uzyskał odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w zakresie ściany po granicy o wymiarach 6,90mx8,00m a wymiary ściany z projektu nie zgadzają się z tymi wymiarami; sporządzenia projektu zagospodarowania na mapie zawierającej nieprzekraczalną linię zabudowy zgodną z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (5m od linii rozgraniczającej drogi, podczas gdy projekt zawiera linię zabudowy wyrysowaną na 4 m); przedstawienia w opisie do projektu architektoniczno – budowlanego pomieszczenia z funkcją garażową (wpisano ilość izb mieszkalnych); określenia obszaru oddziaływania obiektu; załączenia analizy przesłaniania i zacieniania w celu wykazania wpływu projektowanej zabudowy na hipotetyczną zabudowę działek sąsiednich; przedłożenia przekroju przez projektowany budynek od strony działki sąsiedniej nr [...]; przedłożenia opisu sposobu prowadzenia robót w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...]; wykazania spełnienia wymogu § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie zabezpieczenia przed zmianą kierunku naturalnego spływu wód, w tym w szczególności załączenia przekrojów terenu w miejscach charakterystycznych z pokazaniem terenu istniejącego i projektowanego; zweryfikowania spisu treści projektu po uzupełnieniu projektu. Wskazano, że nieuzupełnienie powyższych braków skutkować będzie odmową zatwierdzenia projektu budowlanego.

W dniu [...] czerwca 2018 r. inwestor przedłożył wyjaśnienie oraz cztery egzemplarze poprawionej dokumentacji. Wskazał, że realizacja części postanowienia stała się zbędna z uwagi na uzyskanie w dniu [...] kwietnia 2018 r. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego w miejscu przeznaczonym na realizację budowy budynku garażowego, zaś pozwolenie to jest prawomocne. W pozostałym zakresie inwestor wskazał, że uzupełnił projekt, w tym w szczególności przedłożył analizę przesłaniania i zacieniania oraz wskazał, że przedkładany projekt nie zmienia naturalnego spływu wód opadowych, zaś dodatkowo w linii ogrodzenia przewidziano do naprawy i wykonania murki pod przęsłami ogrodzeniowymi zabezpieczające przed spływem wód na działki sąsiednie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwertorowi pozwolenia na budowę budynku garażowego (o projektowanej powierzchni zabudowy – 53, 20 m2 i kubaturze – 116, 40 m3) na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. Organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie projekt zawierający pierwotnie nieprawidłowości został poprawiony w dniu [...] czerwca 2018 r. Dokonując oceny projektu organ wskazał na treść art. 35 ust. 1 i 3 P.b. i wyjaśnił, że w jego ocenie:

- projekt jest kompletny, zawiera aktualne na dzień jego sporządzenia zaświadczenia oraz oświadczenia projektantów, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

- na terenie inwestycji obowiązuje uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zmieniona uchwałą z dnia [...] października 2010 r. nr [...], która przeznacza teren inwestycji pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi (teren 3.2 MN). Spełnione są pozostałe ustalenia planu, w tym: maksymalnie jedna kondygnacja naziemna, symetryczny dach o kącie nachylenia połaci dachowych 30%, maksymalna powierzchnia zabudowy 27,4 % przy dopuszczalnej planem 40%, zapewnienie obsługi komunikacyjnej z drogi publicznej ulicy [...];

- projekt jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi, bowiem: inwestor uzyskał odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych tj. od warunków § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez umożliwienie realizacji garażu ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych po granicy z działkami budowlanymi nr [...] (postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2017 r.). Konieczność uzyskania odstępstwa wiązała się z niewielkimi gabarytami działki, usytuowaniem na nim budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez garażu, co ogranicza możliwość kształtowania przestrzeni na własnej działce, przy zadrzewieniu i utwardzeniu części powierzchni tej działki;

- projekt zawiera analizę przesłaniania sporządzoną przez uprawnionego projektanta. Z uwagi na niewielką szerokość działki sąsiedniej nr [...] do analizy wpływu inwestycji na hipotetyczną zabudowę na działkach sąsiednich pod kątem spełnienia warunków z § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych przyjęto działkę nr [...] będącą własnością tych samych osób co działki nr [...]. Z analizy wynika, że projektowany budynek garażowy może wpłynąć na zabudowę hipotetyczną na działce nr [...] ścianą z otworem okiennym zlokalizowanym na rzędnej terenu działki nr [...] (140, 60 m n.p.m.), w odległości 4 m od granicy działki; wysokość przesłaniania równa 455 cm (145,15-140,60) jest większa niż odległość miedzy krawędzią przesłaniającego budynku garażu a oknem pomieszczenia przesłanianego hipotetycznego budynku na działce nr [...] wynoszącą 400 cm. Dlatego, aby zapewnić prawidłowe nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mogącym powstać na działce nr [...] dolna krawędź okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi tego budynku nie będzie mogła znaleźć się na dowolnej wysokości, tj. poniżej zwyczajowo przyjętej wysokości na której lokalizuje się otwór okienny;

- obszar oddziaływania obiektu ustalono jako działki nr [...] (inwestycyjna) oraz działki nr [...] (ze względu na wskazaną możliwość przesłaniania przyszłej, hipotetycznej na niej zabudowy), nr [...] z uwagi na budowę po granicy z tymi działkami.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, w trakcie postępowania strony wypowiedziały się pisemnie zgłaszając zarzuty (właściciel działki m.in. nr [...] J. J.) oraz inwestor. Organ wyjaśnił, że zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem: dotyczyły budynku gospodarczego wcześniej istniejącego, na który uzyskano pozwolenie na rozbiórkę i w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki jego stroną był J. J., zaś decyzja ta jest prawomocna; zaprojektowana ściana budynku garażowego o klasie odporności ogniowej REI 240 zapewnia większe bezpieczeństwo niż ściana o klasie REI 120 wskazana w postanowieniu udzielającym zgody na odstępstwo; rysunki nr 2 i 3 projektu budowlanego nie wskazują, aby ławy fundamentowe i ściany budynku garażowego trwale zajęły działkę sąsiednią nr [...]. Podkreślono, że za projekt jest odpowiedzialny (w tym na zasadach prawa karnego) projektant. Także organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 232 ust. 4 i 5 warunków technicznych, dla budynków o klasie odporności ogniowej "D" wystarczająca jest ściana oddzielenia pożarowego REI 60. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zgłaszanych w toku postępowania wskazano, że: drzewo na działce nr [...] nie zostało ujawnione na mapie do celów projektowych na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, bowiem nie jest to drzewo owocowe będące pomnikiem przyrody (§ 37 ust. 1 pkt 7 rozdziału 5 załącznika nr 3 "Standardy techniczne tworzenia i aktualizacji BDOT500" do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. poz. 2028 ze zm.).

Nie stwierdzając uchybień dyskwalifikujących projekt budowlany, organ administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji przedłożony projekt budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] zatwierdził jako nienaruszający prawa i przepisów techniczno – budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. J., który sformułował zarzuty:

- rozbieżności między klasą odporności ogniowej ścian przewidzianą we wniosku o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych (REI 120) a klasą odporności ogniowej wskazaną w projekcie (REI 240), co wskazuje na wydanie zezwolenia na odstępstwo na inne warunki niż przewiduje projekt budowlany;

- nierzeczywistego opisu stanu zagospodarowania działki inwestora, w szczególności w zakresie braku utwardzenia;

- wskazania we wniosku o udzielenie odstępstwa ściany z kominem starego budynku gospodarczego, której obecnie nie ma, bowiem się zawaliła. Wskazał też, że nie zgadza się na pozostawienie rozpadającego się muru i nie zamierza uczestniczyć w jego konserwacji na warunkach prawa sąsiedzkiego;

- inwestor planuje budowę budynku garażowego dwustanowiskowego, podczas gdy plan wymaga zapewnienia minimum jednego miejsca parkingowego na jeden dom w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej;

- koncepcja lokalizacji budynku garażowego jest optymalna ale wyłącznie jednostronnie, tzn. wyłącznie dla inwestora, natomiast usytuowanie budynku nie po granicy ale w pewnej od niej odległości (niekoniecznie 3-4 m) zapewni normalne użytkowanie działki odwołującego się, w szczególności umożliwi swobodne kształtowanie zabudowy odnośnie nasłonecznienia;

- projekt powinien przedstawiać rozwiązania wykonania ścian (w formie graficznej czy opisowej) bez konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej (wskazał na przewidziane w projekcie wykończenie ścian zewnętrznych tynkiem zewnętrznym cienkowarstwowym a cokołu tynkiem kamyczkowym). Wywodził, że jako właściciel sąsiednich działek nie udziela zgody na wejście na ich teren (wskazał, że w projekcie znajduje się warunek uzyskania formalnej zgody na wejście na teren sąsiedni). Wyraził obawę przed przekroczeniem granic jego nieruchomości w trakcie budowy oraz w zakresie lokalizacji budynku garażowego;

- w projekcie nie wskazano na sposób wykonania ław fundamentowych od strony działek nr [...], w szczególności nie przedstawiono sposobu wykonania wykopu zabezpieczającego jego własność w sposób trwały;

- w projekcie przewidziano ogrodzenie zabezpieczające budowę na działce sąsiedniej, podczas gdy on nie wyraża zgody na wejście podczas budowy na teren własnej działki tak podczas budowy jak i dla konserwacji w przyszłości;

- we wniosku do Ministra o wyrażenie zgody na odstępstwo oraz w projekcie pominięto niezainwentaryzowaną budowlę częściowo wystającą ponad teren przykrytą kwadratowym włazem, której istnienia i wpływu na możliwość realizacji inwestycji nie oceniono.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Wojewoda P., orzekając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych (art. 7, 8, 77 i art. 80 K.p.a.) i materialnych (art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.) w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy,. Wskazał następujące naruszenia:

- brak w projekcie informacji o technologii wykonywania ław fundamentowych na granicy działki inwestora i działek nr [...] oraz informacji o sposobie zabezpieczenia ziemi przed osuwaniem się, w przypadku wykonania wykopów o głębokości 1,5 m, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.;

- wykonanie analizy przesłaniania (§ 13 warunków technicznych) odnośnie hipotetycznego obiektu na działce nr [...] budzi wątpliwości, skoro na działkach nr [...] i sąsiedniej nr [...] brak jest możliwości usytuowania obiektu zgodnie z przepisami prawa (4 m od granicy z działką inwestora). Łączna szerokość tych dwóch działek wynosi 5, 7 m. Zdaniem Wojewody, organ powinien rozszerzyć obszar oddziaływania o działki nr [...], tak aby hipotetyczny budynek był możliwy do zrealizowania, a także wezwać odwołującego się do przedstawienia jego zamiarów inwestycyjnych na tych działkach;

- projektant nie wykazał spełnienia warunku z § 60 rozporządzenia o warunkach technicznych (zapewnienie pokojom mieszkalnym czasu nasłonecznienia co najmniej 3 h w dniach równonocy w godzinach 7-17.00). Wojewoda wskazał na brak analizy rysunku zacieniania oraz brak na niej hipotetycznej zabudowy na działkach nr [...],;

- inwestor nie uzasadnił usytuowania budynku garażowego po granicy z działką sąsiednią w tej konkretnie lokalizacji, do czego organ pierwszej instancji się nie odniósł;

- nie wyjaśniono kwestii istnienia niezainwentaryzowanego obiektu budowlanego – przypuszczalnie szamba, na działce nr [...].

Zdaniem Wojewody, powyższe uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy wskazał, że:

- klasa odporności ogniowej przewidziana w projekcie jako REI 240 spełnia wymagania klasy odporności ogniowej REI 120;

- inwestor uzyskał prawomocne pozwolenie na rozbiórkę istniejącego na działce budynku gospodarczego w złym stanie technicznym;

- obowiązujący na terenie inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedno miejsce parkingowe na jeden dom w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, zatem zaprojektowanie dwóch miejsc parkingowych nie narusza tego warunku.

Sprzeciw od decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożył do sądu administracyjnego J. B., który zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków w celu załatwienia sprawy, w szczególności niezweryfikowanie istnienia szamba na działce inwestora, braku wezwania inwestora do wskazania sposobu zabezpieczenia ław fundamentowych i uzasadnienia usytuowania budynku gospodarczego oraz dokonanie błędnej analizy projektu budowlanego w zakresie przesłaniania oraz zacieniania, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji;

2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, mimo że pozostały do wyjaśnienia zakres postępowania nie wymagał przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części;

3. art. 15 w związku z art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego;

4. art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, mimo że materiał dowodowy umożliwiał wydanie decyzji merytorycznej odwoławczej;

5. art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez dowolność uzasadnienia wydanej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny umożliwia wydanie różnych decyzji w analogicznej sytuacji;

6. art. 8 K.p.a. poprzez niezasadne wydanie decyzji kasacyjnej mimo wielokrotnego uzupełniania projektu i żądanie wykazania lokalizacji obiektu w sytuacji uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków technicznych;

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ naruszył obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w sytuacji, gdy do takiego sprawdzenia doszło;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że projekt nie przewiduje poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na rysunkach nr 2 i 3 projektu znajduje się wskazany sposób wykonywania wykopów, zaś w zakresie wykazania sposobu prowadzenia prac przy ławach fundamentowych i ich zabezpieczenia organ powinien był wezwać inwestora do wyjaśnienia, czego nie uczynił. Niezasadne jest także, w ocenie skarżącego, rozszerzanie analizy przesłaniania na działki nr [...], bowiem obszar oddziaływania obiektu garażowego kończy się na działce nr [...], zaś uwzględnienie działek nr [...] powodowałoby, że hipotetyczny budynek znajdowałby się około 11 m od działki inwestora. Nadto działka nr [...] nie jest działką odwołującego się. Także w przypadku, gdy sąsiednia działka nie jest zabudowana, analiza przesłaniania z § 13 warunków technicznych nie powinna uwzględniać zabudowy jeszcze nieistniejącej. Zdaniem skarżącego, analiza zacieniania (§ 60 warunków technicznych) znajdująca się w projekcie budowlanym wskazuje, że zapewniony jest czas nasłonecznienia wszystkich sąsiednich działek nr [...] oraz nr [...] (wynosi on 4 h, zacienienie na godz. 11.00 oznaczone kolorem zielonym, zacienienie na godz. 14.00 oznaczone kolorem czerwonym). Z analizy tej wynika, że projektant wybrał opcję zacienienia najniekorzystniejszą dla sąsiednich działek. Jeśli organ miał w tym zakresie wątpliwości, powinien był wezwać inwestora do wyjaśnień. Z kolei motywy lokalizacji budynku garażowego po granicy zostały, w ocenie skarżącego, wyjaśnione w postępowaniu o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych. Nadto, w miejscu lokalizacji budynku garażowego przez wiele lat stał budynek gospodarczy o większych gabarytach niż projektowany garaż. Zarzut zaś istnienia szamba na działce inwestora oparty jest na domysłach odwołującego się, zwłaszcza że mapa do celów projektowych została sporządzona przez uprawnionego geodetę i nie wystąpiły okoliczności do podważenia jej treści. Nie wystąpiły zatem w sprawie, zdaniem skarżącego, okoliczności do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko o wystąpieniu okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano m.in., że wątpliwości organu w zakresie analizy przesłaniania budzi jej wykonanie dla fragmentu budynku na działce nr [...], podczas gdy analiza przesłaniania powinna uwzględniać zamierzenia projektowe realne i pasujące do sytuacji na gruncie. Odnośnie analizy zacieniania wskazał Wojewoda, że nie wskazano na rysunku zacieniania budynku na działkach nr [...], względem których powinna być ta analiza wykonana, jak również zabrakło opisu projektanta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw od decyzji podlegał uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów procesowych o zakresie postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 K.p.a.), a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

W zaskarżonej decyzji kasacyjnej Wojewody uchylono decyzję pierwszoinstancyjną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowego po granicy z działką sąsiednią.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy: organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, bowiem niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (vide np. wyrok z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że ostatnio wskazane sformułowanie ma charakter niejasny i powinno być wykładane w związku z art. 136 K.p.a. regulującym uprawnienia organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego oraz w związku z art. 15 i art. 127 K.p.a. regulującymi zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z przepisów tych wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to jednak również, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.

Wskazać również należy, że od dnia 1 czerwca 2017 r. do procedury sądowoadministracyjnej wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, przysługującego wyłącznie od decyzji odwoławczych kasacyjnych. Jednocześnie wprowadzono przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Kształtujące się na tle tego przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast organ nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma charakter formalny a nie materialny (vide np. wyroki z dnia 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18 oraz z dnia 27 lipca 2018 r., II SA/Gd 393/18, CBOSA). Uprawnia to do wniosku, że z uzasadnienia zakwestionowanej sprzeciwem decyzji kasacyjnej powinno wynikać, dlaczego organ uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz dlaczego uznał, że nie może uzupełnić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego bez przekroczenia granicy dwukrotnego merytorycznego orzekania w sprawie przez dwie instancje administracyjne.

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, powyższe warunki orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały spełnione w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy wskazał następujące powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku garażowego: brak rozwiązań projektowych dotyczących sposobu zabezpieczenia działek nr [...] graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji; przeprowadzenie analizy przesłaniania (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w zbyt zawężonym zakresie nieobejmującym działek nr [...]; nieuwzględnienie w analizie zacieniania (§ 60 ww. warunków technicznych) hipotetycznej zabudowy na działkach nr [...] graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji i brak opisu do rysunku analizy; brak uzasadnienia zlokalizowania projektowanego budynku garażowego po granicy; niewyjaśnienie kwestii niezainwentaryzowanego na działce inwestora obiektu budowlanego – prawdopodobnie szamba. Brak wyjaśnień w tym zakresie, w ocenie Wojewody, narusza przepisy art. 7, 77, i art. 80 K.p.a., jak też art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie w skardze zarzucono, że powyższe braki nie są – w kontekście już zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie – brakami istotnymi powodującymi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Przede wszystkim uzupełnienie projektu budowlanego o wskazanie sposobu wykonania i sposobu zabezpieczenia ław fundamentowych w przypadku wykonywania wykopów o głębokości 1,5 m nie jest uzupełnieniem materiału dowodowego w całości lub w znacznej części. Wojewoda dostrzegł brak w tym zakresie, faktycznie istniejący, jednakże niewłaściwie ocenił go w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Tymczasem sporny budynek garażowy ma zostać usytuowany po granicy z działkami niezabudowanymi, zatem nie zachodzi konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 204 ust. 5 i § 206 warunków technicznych, zaś projektant może we własnym zakresie, bez sięgania do dodatkowych opinii i pozostając odpowiedzialny za sposób tego wskazania, przedstawić sposób wykonania i zabezpieczenia ław. Uzupełnienie w tym zakresie może nastąpić, w ocenie sądu, w postępowaniu odwoławczym. Zwłaszcza, że sposób wskazania tego zabezpieczenia nie podlega kontroli organu administracji architektoniczno – budowlanej, bowiem jest za ten element projektu odpowiedzialny projektant.

Odnośnie sporządzonych analiz przesłaniania i zacieniania wskazać należy, że rysunki dotyczące okoliczności z § 13 i § 60 warunków technicznych znajdują się w projekcie budowlanym (rys. 9 i 10). Także organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej oceny tej części projektu budowlanego w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (s. 6 i 7 tego uzasadnienia). Wyprowadził konkretne wnioski i je umotywował. Wojewoda, z uwagi na szerokość działek nr [...] (łącznie 5, 7 m) uniemożliwiającą zabudowę zalecił poszerzenie analizy o kolejne działki nr [...]. Jak trafnie jednak wskazano w sprzeciwie, działka nr [...] nie należy do inwestora. Uwzględniając tę okoliczność, w odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wskazał, że analiza nie dotyczyła zamierzenia realnego (uwzględniono nie obiekt budowlany a jego fragment, tj. fragment boczny ściany), a powinna dotyczyć realnej sytuacji na gruncie, zaś skoro na działkach nr [...]. nie jest możliwe usytuowanie obiektu zgodnie z przepisami prawa, to analiza była błędna. Zdaniem sądu, po pierwsze Wojewoda miał wystarczający materiał dowodowy by już na etapie rozpoznawania odwołania sformułować wnioski jak w odpowiedzi na sprzeciw, tj. wnioski o niemożliwości usytuowania obiektu w tej części terenu na działkach inwestora zgodnie z przepisami prawa. Natomiast analiza przesłaniania tego nie podważa i nie prowadzi do odmiennych wniosków, a jedynie wskazuje, w jakiej odległości mógłby być ewentualnie usytuowany obiekt w sposób uwzględniający wymagania co do przesłaniania, gdyby taki obiekt można było na działkach jednego inwestora zrealizować. Dlatego, zdaniem sądu, po pierwsze wymaganie decyzji kasacyjnej poszerzenia obszaru dla analizy zacieniania było bezpodstawne (z uwagi na różne podmioty własności działek nr [...]), jak też Wojewoda był uprawniony rozpoznając odwołanie jedynie skorygować uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie, mając ku temu ustalone wszelkie przesłanki faktyczne. Modyfikacja oceny analizy przesłaniania, bez konieczności sporządzania nowej, a więc bez konieczności uzupełniania materiału dowodowego o istotny, brakujący element, nie uprawniała do wydania decyzji kasacyjnej. Jej wydanie w tym zakresie nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Podobne uwagi należy skierować odnośnie oceny Wojewody w zakresie analizy zacieniania (§ 60 warunków technicznych). Wymaganie przedstawienia hipotetycznej zabudowy na działkach nr [...] w sytuacji, gdy właściciel tych działek nie posiada sprecyzowanych zamiarów inwestycyjnych (jedynie deklaruje, że zamierza tę działkę zabudować w niedalekiej przyszłości) jest zbyt daleko idącym wymaganiem. Co prawda w procesie inwestycyjnym konieczne jest zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., ale ta ochrona nie ma charakteru absolutnego. Chodzi bowiem o ochronę interesów prawnych. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo zabudowy swojej działki przy braku jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiednich oraz przy braku konkretnych planów inwestycyjnych właściciela tych działek. Dlatego, w ocenie sądu, wymaganie dostosowania analizy zacieniania do hipotetycznej zabudowy na działkach sąsiednich, ogólnie sformułowane, bez nawiązania do konkretnych okoliczności sprawy (w tym wypadku np. wielkości działek sąsiednich, które – jak wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej, są działkami długimi, umożliwiającymi odsunięcie zamierzonej na nich zabudowy od projektowanego garażu), jest wymaganiem zbyt daleko idącym. W ocenie sądu, Wojewoda powinien był wezwać projektanta do wyjaśnień w tym zakresie i dopiero w zależności od ich treści zadecydować, czy analiza zacieniania w zakresie § 60 zawiera tak poważne braki, że nie podlegają one uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Przy ocenie tej okoliczności należy również uwzględnić zasadę proporcjonalności. W sprawie mamy do czynienia z budynkiem garażowym, parterowym, o wymiarach 8m-6,40m, który nadto ma zostać posadowiony w miejscu istnienia wcześniejszego budynku gospodarczego o większym rozmiarze. W tym kontekście Wojewoda nie zauważył, że w projekcie budowlanym (punkt 6 opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu) znajduje się wskazanie, iż "Przesłanianie ulegnie zmniejszeniu w stosunku do stanu związanego z funkcjonowaniem poprzedniego istniejącego budynku gospodarczego".

W ocenie sądu, nieuprawnione było wymaganie uzasadnienia lokalizacji projektowanego budynku gospodarczego po granicy z działkami sąsiednimi wobec uzyskania zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych i wobec motywów, jakie zadecydowały o udzieleniu tej zgody. Organ odwoławczy formułując powyższe wymaganie nie odniósł się do uzasadnienia zgody na odstępstwo powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. bez szerszego wyjaśnienia i z zarzutem naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 107 § 3 K.p.a., gdy tymczasem ten organ w tym akurat zakresie uzasadnienie sporządził.

Kwestia niezainwentaryzowanego obiektu budowlanego w postaci szamba również nie była okolicznością uzasadniającą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Trzeba mieć na uwadze, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie, której treści organ nie miał podstaw podważać. Nadto, wyjaśnienie o jaki obiekt chodzi uzyskane od inwestora nie przekracza granic uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym, a dopiero treść tego wyjaśnienia może zadecydować o dalszych czynnościach.

W ocenie sądu, z wyżej wskazanych powodów zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna Wojewody została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie tej decyzji.

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda uwzględni ocenę prawną i wskazania sądu oraz uzupełni postępowanie wyjaśniające na etapie odwoławczym oraz zakończy je w sposób prawem przewidziany mając na uwadze wynik tych wyjaśnień.

Z wyżej wskazanych powodów sąd sprzeciw uwzględnił na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od sprzeciwu (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącego (480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).