Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1076/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 9. 1 ust 2 pkt 11 i 12, 28 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 886/19 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M. M. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 886/19, oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji M. M. wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) – dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 144 k.c. poprzez uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem istotnego interesu skarżącej, związanego z możliwymi immisjami pochodzącymi z działki nr [...] oznaczonej na rysunku symbolem 1U w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia ładu przestrzennego i architektonicznego;

c) art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności brak ogłoszenia w miejscowości [...] oraz pominięcie ogłoszenia w prasie miejscowej o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także pominięcia ogłoszenia w prasie miejscowej o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu;

d) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez rozbieżność pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy, w zakresie przeznaczenia działki nr [...] oznaczonej jako 1U w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków pod nr [...]. Działka ta bezpośrednio przylega do nieruchomości [...] objętej spornym planem. W ocenie skarżącej podjęcie uchwały, w ramach której działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę handlowo-usługową (oznaczoną na rysunku symbolem 1U), spowodowało naruszenie jej prawa własności związanego z możliwymi immisjami, pogorszeniem walorów architektonicznych i urbanistycznych, a także zaburzenie ładu przestrzennego. Tym samym skarżąca, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętej planem posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Ponadto w jej ocenie wysokość i bliskość planowanej zabudowy spowoduje immisje w stosunku do jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uznając, że skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, Sąd meriti nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby doszło do istotnych naruszeń zasad czy trybu sporządzania planu, ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie był również uzasadniony zarzut skargi dotyczący uchwalenia planu bez uwzględnienia ładu przestrzennego i architektonicznego. Sam fakt, że prawodawca gminny przewidział sąsiedztwo terenu zabudowy usługowej z terenem zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej nie pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem określenia w planie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W prognozie oddziaływania na środowisko podano, że planowana zabudowa usługowa tworzyć będzie harmonijną całość, a jednocześnie znacząco podniesie walory estetyczne i krajobrazowe omawianego obszaru. Uwzględniono sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu meriti procedura planistyczna również została zachowana. Sąd ten nie dopatrzył się jej naruszenia, a w szczególności podawanego w skardze naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. W myśl art. 17 pkt 9 u.p.z.p wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W rozpoznawanej sprawie, ogłoszenia takie zostały dokonane w "[...]", a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i na stronie internetowej urzędu (BIP [...]). Trzeba mieć na uwadze, że celem powyższych przepisów jest zapewnienie czynnego udziału w procedurze planistycznej zainteresowanym podmiotom. W rozpoznawanej sprawie odbyła się dyskusja publiczna w dniu [...] sierpnia 2015 r., zgłoszono uwagi do planu, wprowadzono zmiany i ponownie ogłoszono w w/w publikatorach o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Druga dyskusja publiczna odbyła się w dniu [...] listopada 2015 r. Wskazuje to na zapewnienie zainteresowanym możliwości udziału w postępowaniu planistycznym Skarżąca nie brała czynnego udziału w tej procedurze, w datach jej podejmowania nie była bowiem właścicielką nieruchomości znajdującej się przy granicy planu, nabyła ją dopiero w dniu [...] lutego 2016 r. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała spełnia także wymogi określone w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W ocenie Sądu meriti przeznaczenie działki nr [...] na teren zabudowy usługowej nie stanowi nadmiernej, nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej. Należy też zwrócić uwagę na gwarancje prawne, wynikające z ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale, polegające na zakazie lokalizowania tam obiektów zamieszkania zbiorowego, hoteli, pensjonatów, domów opieki społecznej, szpitali, obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, w tym przedszkoli i placówek edukacyjnych (§ 15 ust. 1a planu), na zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 pkt 1 planu), nakazie zapewnienia właściwego klimatu akustycznego na granicy z terenami objętymi ochroną akustyczną, zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 5 pkt 6 planu), nakazie stosowania paliw charakteryzujących się najniższymi wskaźnikami emisyjnymi (§ 5 pkt 4 planu). Przeznaczenie działki nr ewid [...] pod zabudowę usługową nie uniemożliwi i nie ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej w dotychczasowy sposób. Kwestia potencjalnego przekroczenia norm hałasu, immisji, obniżenia wartości nieruchomości może być podnoszona ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do przyjęcia, że uchwalając plan miejscowy Rada Gminy [...] nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nieproporcjonalną bądź nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Nie są zatem zasadne zarzuty podnoszone w skardze, a tym samym podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie

1. przepisów prawa procesowego:

a) art. 233 § 1 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że skarżąca nie brała udziału w procedurze planistycznej z uwagi na datę nabycia nieruchomości, w sytuacji, gdy brak udziału w procedurze planistycznej wyniknął wyłącznie z powodu nieprawidłowego ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i pozbawienia jej możliwości zgłaszania do niego uwag, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na treść orzeczenia, jak i zaskarżonej uchwały, albowiem, gdyby organ prawidłowo dokonał ogłoszeń w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca mogłaby zgłosić swoje uwagi, które mogłyby zostać rozpoznane przez Radę Gminy pozytywnie i to nawet przed przeniesieniem własności nieruchomości;

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane w dalszych zarzutach;

b) art. 17 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak obwieszczenia w miejscowości, której dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, ograniczający ilość osób biorących udział w dyskusji publicznej, w tym udział skarżącej nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, podczas gdy takowe naruszenie jest istotne;

art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "[...]" jest gazetą lokalną w rozumieniu powyższych przepisów ustawy, podczas gdy "[...]" jest gazetą ogólnopolską;

c) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że parametry wskazane w § 15 miejscowego planu umożliwiające budowę budynku usługowego na działce sąsiedniej o wysokości 10 m (znacznie wyższej niż graniczące z działką nr [...] budynki mieszkalne), a także umożliwiające usytuowanie takowego budynku bezpośrednio w granicy działki nie stanowią nadmiernej, nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, w sytuacji, gdy postanowienia miejscowego planu takową nieuprawnioną ingerencję dopuszczają.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy; ewentualnie, w przypadku ziszczenia się przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie istoty sprawy, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, tj. umowy deweloperskiej z dnia [...] lipca 2015 r., repertorium A nr [...], potwierdzenia przelewu zadatku z dnia [...] czerwca 2015 r., deklaracji z dnia [...] czerwca 2015 r., a także projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na okoliczność istnienia interesu w zgłaszaniu uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze przed dniem przeniesienia własności nieruchomości, a także ekspektatywy uwzględnienia takowych uwag. Złożono również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane wyżej zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Autorka skargi kasacyjnej powołała zarówno przepisy proceduralne jak i przepisy prawa materialnego, jednakże istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania sposobu dokonania ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, co jej zdaniem, pozbawiło ją możliwości zgłaszania do niego uwag, a co za tym idzie uniemożliwiło skarżącej udziału w procedurze planistycznej. Uzasadnia to potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W taki sam sposób organ wykonawczy ogłasza także o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, z czym łączy się możność wnoszenia uwag dotyczących projektu planu (art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p.). Przepisy te stosuje się tak przy uchwalaniu planu miejscowego, jak i jego zmianie (art. 27 u.p.z.p.). Nie budzi zatem wątpliwości, że przy uchwalaniu planu miejscowego i jego zmianie obowiązkiem organu jest dokonanie ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (jego zmiany) i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w trojaki sposób, a mianowicie w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Niezależnie zatem od dokonania ogłoszeń w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, koniecznym jest także ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i o wyłożeniu projektu planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jak trafnie wskazuje się, w utrwalonym już w tej kwestii orzecznictwie sądowym, obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomień należy dokonać w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Nie jest wystarczające dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. II OSK 2578/12, ONSAiWSA 2015 r., nr 2, poz. 35). W sytuacji zatem, gdy zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] dotyczyła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...], to ogłoszeń o których mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. dokonać należało także w [...], w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości. Z twierdzeń skarżącej zwartych w uzasadnieniu skargi i skargi kasacyjnej wynika, że w [...] ogłoszeń takich nie dokonano, na co zresztą zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji podając, że ogłoszenia takie zostały dokonane w "[...]", a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i na stronie internetowej urzędu (BIP [...]). W takiej sytuacji stwierdzić należy, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dokonano ogłoszeń wymaganych art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w [...], w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości. Nie sposób również uznać, na co zwracano również uwagę w skardze, aby [...], znany skądinąd dziennik ogólnopolski, mieściła się w definicji: "prasy miejscowej" w miejscowości [...].

W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...], dokonanego zaskarżoną uchwałą, doszło do naruszenia trybu sporządzania planu przez zaniechanie ogłoszenia, w sposób zwyczajowo przyjęty w [...], o podjęciu ww. uchwały, tj. naruszono art. 17 pkt 1 i 9 w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazano wyżej podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o ile naruszenie procedury sporządzania planu jest istotne (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Z tego też względu rozważyć należało, czy zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...] o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, kwalifikować należy jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie ma charakteru oczywistego już z tego względu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano także poglądy co do tego, iż w sytuacji, gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu to można przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w danej miejscowości, nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08, LEX nr 448119). Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, oceny tego rodzaju kwestii zawsze należy dokonywać w odniesieniu do okoliczności danej sprawy, będącej przedmiotem osądu.

W przedmiotowej sprawie zaniechano dokonania ogłoszeń w [...], a więc niewielkiej miejscowości (wsi), w której nie mieści się siedziba organu gminy. Jest to okoliczność bardzo istotna, albowiem na terenach wiejskich poczytność prasy, w tym także prasy miejscowej, jest względnie nieduża. Na terenach takich nie jest również tak, aby wszyscy mieszkańcy wsi posiadali Internet i stale z niego korzystali. W takiej sytuacji również wywieszenie ogłoszenia w siedzibie organu gminy, czy też w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy, nie daje realnych szans na zapoznanie się z tak opublikowanym obwieszczeniem w terminach przewidzianych w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. z tej przyczyny, że mieszkańcy innych miejscowości nie w każdym miesiącu muszą bywać w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy.

W przypadku tego typu wiejskich miejscowości jak [...] największą rękojmię szybkiego i skutecznego poinformowania mieszkańców wsi o określonych wiadomościach urzędowych daje wywieszenie obwieszczenia w miejscach, w których zwyczajowo w danej miejscowości ogłoszenia takie się zamieszcza. Zaniechanie dokonania takich czynności sprawia, że określone informacje urzędowe faktycznie nie dotrą we właściwym czasie do większości mieszkańców danej miejscowości. W przypadku uchwalania planu miejscowego lub jego zmiany tego rodzaju zaniechanie jest szczególnie istotne, albowiem z dokonanymi ogłoszeniami o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ustawa wiąże kwestie zgłaszania wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu (art. 17 pkt 1 i 11 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości, że niewiedza mieszkańców wsi o prowadzeniu procedury planistycznej uniemożliwia im także wzięcie udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

O tym, że zastrzeżenia takie nie mają charakteru wyłącznie hipotetycznego świadczą twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi i skargi kasacyjnej, z których wynika, że skarżąca nie wzięła udziału w prowadzonej procedurze uchwalania miejscowego z uwagi na brak ogłoszeń i informacji opublikowanych na terenie [...], w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości, tym bardziej że charakter i istota zarzutów zgłaszanych przez skarżącą do planu jest tego rodzaju, że kwestie te mogły być przedmiotem wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu, jak też mogły zostać poruszone w publicznej dyskusji nad projektem planu, co w konsekwencji mogło także doprowadzić do zmian w projekcie planu.

Z tych też przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie należało uznać za usprawiedliwione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny związany będzie wykładnią prawa dokonaną w powyższym wyroku i oceni, czy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, i czy skutkuje ono stwierdzeniem nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. Tym samym NSA oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów. Podkreślenia bowiem wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.