Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 830/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: §5
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 39 ust. 1 i ust. 2, § 39, § 45 i § 56
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 10, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 28 ust. 1 i 3, art. 28a
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, ust. 3 - 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 1 i ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca),, sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolno środowiskowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa A z dnia "[...]", którą ustalono R.M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2008 – 2011.

Z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego B, decyzją z dnia "[...]" przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową na 2008 r. w łącznej wysokości 33.748,75 zł z tytułu realizacji:

- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 42,93 ha,

- pakietu 8 – Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 - międzyplon ścierniskowy do powierzchni 41 ha.

Na skutek zwiększenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, decyzją z dnia "[...]" strona otrzymała płatność z tego tytułu na rok 2009 w łącznej wysokości 93.269,35 zł, w związku z realizacją pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone dla wariantu 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania - do powierzchni 140,12 ha, a także wariantu 3.1 - dla obszaru 36,73 ha oraz wariantu 8.3 dla 106,12 ha.

Z kolei na mocy decyzji z dnia "[...]" przyznano producentowi płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. w łącznej kwocie 106.262,40 zł z tytułu realizacji: wariantu 1.1 - do powierzchni 140,10 ha, wariantu 3.1 - do 36,73 ha oraz wariantu 8.3 - dla 140,10 ha.

Przedmiotowe płatności zostały przekazane na rachunek bankowy rolnika odpowiednio w dniach 20 lutego 2009 r., 8 lutego 2010 r. i 29 kwietnia 2011 r.

Uwzględniając wynik przeprowadzonej u rolnika w dniach 28 i 29 marca 2011 r. kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego B postanowieniem z "[...]" wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wymienioną wyżej decyzją z dnia "[...]", po czym decyzją z "[...]" uchylił tę decyzję ostateczną i przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w wysokości 89.371,91 zł, w tym z tytułu realizacji wariantu 1.1 - do powierzchni 133,81·ha, wariantu 3.1 - powierzchni 32,98 ha oraz wariantu 8.3, dla 133,81 ha. Ponadto decyzjami z dnia "[...]" i "[...]" organ przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości za lata 2011 i 2012, przy czym rozstrzygnięcie kwestii płatności za rok 2012 oparł na wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli na miejscu w dniach 27 – 30 listopada 2012 r..

W związku ze zmianą przez producenta rolnego adresu zamieszkania na "[...]" i tym samym wpisu do ewidencji producentów, właściwym miejscowo w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności został Kierownik Biura Powiatowego A. Organ ten pismem z dnia "[...]" zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2008 – 2011 z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, po czym wydaną w wyniku tego postępowania decyzją ustalił ich wysokość na kwotę 27.809,30 zł.

Utrzymując powyższe rozstrzygnięcie w mocy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), ustanowiono zasadę, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, poza enumeratywnie wymienionymi w tym przepisie przypadkami, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Tymczasem w 2012 r., tj. 5-tym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego, beneficjent zmniejszył powierzchnię nim objętą z 42,93 ha na 31,47 ha w wariancie 3.1 i ze 140,12 ha, na 133,25 ha w wariancie 1.1.. W podstawie materialnoprawnej decyzji organ powołał § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.). Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 10 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011), przeprowadzono w gospodarstwie strony w dniach 27 – 30 listopada 2012 r. kontrolę na miejscu, w wyniku której ustalono, że producent rolny nie spełnił w zakresie realizacji wariantu 3.1 wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Na działkach rolnych B, G, P stwierdzono bowiem nieskoszoną powierzchnię działki rolnej większą niż 10% lecz mniejszą niż 50%, zaś na działce rolnej L – brak koszenia lub koszenie w nieprawidłowym terminie. Ponadto ustalono, że w przypadku realizacji wariantu 8.3 na działkach rolnych A, E, H, I, K, N, R, S producent rolny nie wykonał siewu roślin poplonowych lub dokonał tego po 30 września. Jak wskazał organ, wymogi te wynikały z § 4 ust. 2 i pkt 3 oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.. Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości w 2012 r. skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu płatności nienależnie pobranych za lata poprzednie, jednak jego ustalenie może dotyczyć nienależnie pobranej kwoty płatności tylko za 2011 r.. W tym bowiem roku wszedł w życie mający, zastosowanie w tym przypadku, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011.

Strona była tym samym zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranej płatności za lata 2008 – 2012 w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz nieprzestrzeganiem warunków i wymogów uczestnictwa w podjętym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w rozumieniu § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik sprawy. Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 i w latach poprzednich, beneficjent potwierdził własnoręcznym podpisem, iż znane są mu zasady związane z płatnościami rolnośrodowiskowymi, jak również wynikające z pięcioletniego okresu zobowiązania. Organ zwrócił uwagę, że w toku prowadzonych postępowań w przedmiocie płatności za lata 2010-2012 strona nie kwestionowała ustaleń dokonanych w wyniku kontroli na miejscu gospodarstwa w dniach 21 grudnia 2010 r., 28 i 29 marca 2011 r. oraz od 27 do 30 listopada 2012 r.. Formułowane zaś przez nią zarzuty co do przeprowadzonych kontroli, na obecnym etapie nie mogą być uwzględnione.

Wskazując podstawy prawne orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności, Dyrektor OR ARiMR powołał m.in. art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173. Podniósł ponadto, że przesłanki zwrotu nienależnie pobranych płatności zostały określone w:

- art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L z 2004 r., Nr 141, str. 18 ze zm.), mającego zastosowanie dla płatności w ramach kampanii w latach 2005 - 2009;

- art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z 2009 r., Nr 316, str. 65 ze zm.), mającego zastosowanie do płatności w ramach kampanii 2010 r.;

- art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2011 r., Nr 25, str. 8 ze zm.), mającego zastosowanie do płatności w ramach kampanii w 2011 r. i w latach następnych.

W ocenie Dyrektora ARiMR, z akt sprawy nie wynika aby w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiła siła wyższa. Nie wystąpiły ponadto przesłanki wykluczające zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określone w § 39, § 45 i § 56 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Ponadto, stosownie do art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, zasadę tę stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o przepis art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547). Stwierdził bowiem, że łączna kwota nadmiernie przyznanych płatności z tytułu renty strukturalnej przekroczyła równowartość kwoty 100 Euro.

Odwołując się natomiast do art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wskazano w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednak jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten ograniczony jest do czterech lat. W niniejszej sprawie datą pierwszego powiadomienia o pobraniu nienależnie przyznanych płatności był dzień doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, tj. 20 maja 2015 r.. Środki z tytułu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2008 i 2009 zostały zaś przekazane na rachunek bankowy strony w dniach 20 lutego 2009 i 8 lutego 2010 r.. Co do płatności na 2010 r. i lata następne, nieprawidłowości po stronie producenta nastąpiły z datą realizacji zobowiązania niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r., tj. z dniem 7 maja 2012 r., kiedy to złożono wniosek o przyznanie płatności na 2012 r.. Powołując art. 3 ust. 1 w rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r., Nr 312, str. 1 ze zm.), organ wskazał, że w odniesieniu do programów wieloletnich, okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W związku z powyższym, w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r., (do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (tj. termin przedstawienia Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.8.2005, str. 1 ze zm.). Sprawa nie uległa zatem przedawnieniu.

Organ dodał, że w niniejszej sprawie nastąpiło również przerwanie biegu przedawnienia poprzez doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji w całości, podniosła zarzut naruszenia:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do instytucji zwrotu płatności, w sytuacji gdy instytucję tę regulują normy § 39 tego rozporządzenia i to one wskazują przesłanki prawne zwrotu;

- art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez ich zastosowanie jako podstawy prawnej do nałożenia sankcji, która nie wynikała z tych ani jakichkolwiek innych norm;

- § 39 i § 40 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez ich niezastosowanie jako norm właściwych do ustalenia, czy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom zwrotu płatności otrzymanych w latach 2010 – 2012;

- art. 6, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które w części nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w normach wymienionych powyżej.

Wskazując, że okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, skarżący podniósł, iż przedmiotem sporu jest ocena prawidłowości zastosowania przez organ norm prawa materialnego powołanych jako podstawa prawna decyzji. Wskazał, że w związku z uprawomocnieniem decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, w obrocie prawnym znajduje się prawomocne rozstrzygnięcie, stwierdzające, że w roku tym skarżący zmniejszył powierzchnię gruntów rolnych objętych zobowiązaniem w stosunku do pierwszego roku realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz dopuścił się uchybienia w realizacji wariantu 8.3 wyrażonego kodem kontrolnym W18, a także uchybień w realizacji wariantu 3.1. oznaczonych kodami L7 i L17. Skarżący nie zakwestionował obowiązku zwrotu otrzymanej w latach 2008 – 2011 płatności w łącznej wysokości 9.205,25 zł w odniesieniu do działek, na których zaniechano w roku 2012 r. kontynuacji działalności rolniczej w ramach wariantów 1.1 oraz 3.1. Wskazał natomiast, że uchybienie w realizacji wariantu 8.3 skutkowało obniżeniem o 100% płatności za rok, w którym wystąpiły nieprawidłowości stosownie do § 38 ust. 2, w związku z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Jego wystąpienie nie oznaczało jednak, że strona zaprzestała realizacji działań rolnośrodowiskowych w ramach wariantu 8.3. W przypadku bowiem gdyby 2012 r. nie był ostatnim rokiem realizacji zobowiązania, strona byłaby uprawniona do ubiegania się o płatności w ramach tego wariantu na kolejne lata.

Skarżący podniósł, że jako bezpośrednią podstawę prawną zwrotu płatności z powodu niedochowania wymogów w realizacji wariantu 8.3, organ powołał art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jednak zastosowanie tego przepisu pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z normą § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Rozporządzenie to nie zawiera żadnej normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę żądania zwrotu pobranych płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono uchybienie w realizacji wymogów wariantu. Przesłanki faktyczne żądania przez organ zwrotu płatności od beneficjenta określone zostały wyczerpująco w § 39 tego rozporządzenia i nie ma wśród nich nieprzestrzegania przez rolnika poszczególnych wymogów w ramach realizowanego wariantu. A contrario norma § 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ustanawia obowiązek zwrotu w sytuacji, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu, co równoznaczne jest z zaprzestaniem realizacji programu w ramach wariantu, a nie zaś z niedochowaniem poszczególnych wymogów.

Zdaniem strony, normy prawa unijnego są formułowane w sposób ogólny i abstrahujący od konkretnych instytucji prawnych stosowanych w systemach prawa krajowego. Ze względu na zasadę legalizmu i racjonalności działania polskiego ustawodawcy przyjmuje się domniemanie, że szczegółowe regulacje wprowadzone w aktach prawa krajowego pozostają spójne z prawodawstwem unijnym, które implementują. Istotne z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do organów państwa jest, że obywatel będący stroną postępowania administracyjnego toczącego się przed polskim organem administracji publicznej ma obowiązek, ale i prawo kierować się treścią przepisów prawa polskiego. Nie jest zobowiązany samodzielnie poszukiwać wśród licznych i zawiłych regulacji unijnych norm, które mogłyby być potencjalnie interpretowane w taki sposób, że wynikałoby z nich dla praw i obowiązków strony coś innego niż z czytelnego brzmienia przepisów prawa krajowego. Bezpośrednie stosowanie w postępowaniu administracyjnym norm unijnych byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby w prawie krajowym w danym zakresie istniała wyraźna, niezamierzona przez ustawodawcę luka lub w przypadku stwierdzenia jawnej i niewątpliwej niezgodności norm krajowych z regulacją unijną. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w przypadku regulacji mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

W opinii strony, posłużenie się przez organ przepisem prawa unijnego, tj. art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jako samodzielną podstawą prawną rozstrzygnięcia, było nieprawidłowe, gdyż przepis ten ma charakter kompetencyjny i podlega implementacji do krajowego porządku prawnego (wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 280/15; WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt. III SA/Łd 14/15; WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1695/14, WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1157/14; WSA w Białymstoku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 625/14; WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 585/14; WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14; WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 761/14). Z treści zaś § 38 ust. 2 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jednoznacznie wynika, że określone w nim zmniejszenie płatności ma miejsce, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, przy czym dotyczy ono wyłącznie płatności za ten rok, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie przestrzeganiu przez rolnika wymogów. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, iż analiza unormowań art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie daje podstaw do twierdzenia jakoby implementacja zawarta w § 38 rozporządzenia była niezgodna z tym przepisem (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 761/14). Analogiczny pogląd na to zagadnienie przedstawił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn.. akt I SA/Rz 280/15, wskazując, że przepis art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać, czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach.

Odnosząc powyższe stanowisko do okoliczności faktycznych sprawy, strona podniosła, że nieprawidłowości wyrażone kodem W18 (brak wykonania siewu roślin poplonowych lub jego wykonanie po dniu 30 września) w odniesieniu do wariantów 8.3 oraz kodem L7 (pozostawiona powierzchnia nieskoszona większa niż 10% a mniejsza niż 50% działki) i L17 (brak koszenia lub koszenie niewłaściwym terminie) w odniesieniu do wariantu 3.1 powstały dopiero w 2012 r. i nie występowały w latach poprzednich, co uzasadniałoby procentowe zmniejszenie płatności za te lata wynikające z załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Nie można było zatem uznać, że do tych płatności zastosowanie mogły znajdować przepisy § 38 ust. 2 albo § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r..

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Badając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy jej wydaniu organy administracji publicznej zachowały reguły proceduralne i czy prawidłowo zastosowały normy prawa materialnego mające zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga ponadto, że począwszy od dnia 1 maja 2004 r. prawo unijne stało się częścią polskiego porządku prawnego, zatem dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że organy rozpoznające sprawę nie naruszyły prawa.

Na wstępie należy podnieść, że płatności rolnośrodowiskowe zostały skarżącemu przyznane na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Szczegółowe zasady i warunki udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania tej pomocy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262), dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.", zastąpionym następnie rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361), dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.", wydanym z upoważnienia zawartego w art. 29 ust. 1 ww. ustawy.

Z uwagi na przedmiot powstałego w niniejszej sprawie sporu, przypomnieć też należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnosząc o przyznanie płatności (wniosek z 12 maja 2008r.), producent zobowiązał się do realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do gruntów o powierzchni 42,93 ha dla wariantu 3.1, natomiast rozszerzając zobowiązanie w 2009r. zadeklarował wariant 1.1 dla powierzchni 140,12 ha. Tymczasem, jak ustalił organ na podstawie przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli na miejscu w dniach od 27 do 30 listopada 2012 r., w piątym roku zobowiązania beneficjent prowadził działalność rolnośrodowiskową na mniejszej powierzchni gruntów aniżeli zadeklarował do programu, tj. 31,47 ha w wariancie 3.1 i 133,25 ha w wariancie 1.1..

Organ ustalił także, iż producent rolny nie spełnił w zakresie realizacji wariantu 3.1 wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Na działkach rolnych B, G, P stwierdzono bowiem nieskoszoną powierzchnię działki rolnej większą niż 10% lecz mniejszą niż 50%, zaś na działce rolnej L – brak koszenia lub koszenie w nieprawidłowym terminie. Ponadto ustalono, że w przypadku realizacji wariantu 8.3 na działkach rolnych A, E, H, I, K, N, R, S producent rolny nie wykonał siewu roślin poplonowych lub dokonał tego po 30 września. Wymogi te wynikały zaś z treści § 4 ust. 2 i pkt 3 oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r...

Powyższe ustalenia, skutkowały zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, z zastosowaniem sankcji wieloletnich, na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR B z dnia "[...]".

Z akt sprawy wynika, że na rachunek bankowy rolnika przekazane zostały płatności za lata 2008 - 2011, czego konsekwencję stanowiło wszczęcie przez wymieniony organ, z urzędu, postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za ten okres.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, organy ARiMR dokonały prawidłowych ustaleń, niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Prawidłowo wskazały też mające zastosowanie w sprawie normy prawne.

Sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, określone zostały m.in. w § 39 ust. 2 pkt 2a i 2b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia , 13 marca 2013 r. odnoszącego się do sytuacji, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu oraz gdy zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego pakietu, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu.

Podkreślenia wymaga, że składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, rolnik zobowiązywał się do:

1) zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzenia na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej;

3) przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe oświadczył, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Zobowiązał się ponadto do m.in.:

1) realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego;

2) niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR:

- o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej,

- o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez producenta zobowiązań, w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego rolnika;

3) udostępniania osobom uprawnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów koniecznych do przeprowadzenia kontroli;

4) prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym

5) przechowywania dokumentów dotyczących przyznawanej pomocy finansowej (...) przez 5 lat od daty zakończenia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Treść powołanych powyżej zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, które skarżący każdorazowo podpisał a których wymogi zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878).

Skarżący był tym samym zobligowany do dochowania powinności związanych z realizacją zadeklarowanego w ramach płatności rolnośrodowiskowej wariantu. Uzyskał co prawda w kolejnych latach płatność rolnośrodowiskową w drodze decyzji administracyjnej, ale decyzja ta nie zamykała całego postępowania o płatności z tytułu realizacji programu, bowiem wniosek o przyznanie płatności jest składany corocznie i odpowiednio do tego organ jest zobowiązany wydać stosowną decyzję. Przy czym płatność może być przyznawana w pomniejszonej wysokości, ale może być też wstrzymywana, zmniejszana lub zwracana. Nie można również pominąć, że podjęcie przez rolnika zobowiązania rolnośrodowiskowego i pierwsza decyzja organu w przedmiocie udzielenia pomocy z tego tytułu, tworzy na określony czas relację pomiędzy organem, a realizującym zadeklarowane zobowiązanie rolnikiem i rozpoczyna dopiero możliwy ciąg działań o charakterze faktycznym i prawnym, w który zaangażowane są oba te podmioty. Usprawiedliwione w tym kontekście zatem jest oczekiwanie, aby w czasie trwania zobowiązania każdy z ww. podmiotów respektował reguły zachowań jemu przypisanych (p. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1319/11, opubl.: na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przywołanego wyżej przepisu § 39 ust. 2 pkt 2a i 2b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i dodatkowych zobowiązań przyjętych przez skarżącego w chwili złożenia pierwotnego wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2009 r., oczywiste jest, że zarówno w razie zmniejszenia obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak i nie spełnienia dla danego wariantu wymogu pozostawienia części powierzchni działki rolnej nieskoszonej bądź nie wykonania w terminie siewu roślin poplonowych - bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu - istnieje co do zasady, podstawa do wydania decyzji o zwrocie płatności rolnośrodowiskowej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której w wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu ustalono, że wbrew podjętemu zobowiązaniu rolnośrodowiskowemu w odniesieniu do gruntów o powierzchni, rolnik nie dochował koniecznych warunków.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wbrew wywodom skargi, podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze nie stanowił § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., lecz powołane w decyzji przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173 , dalej jako u.w.r.o.w. oraz § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r..

Artykuł 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określa właściwość organu rozstrzygającego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, stanowiąc, że jest nim organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust.1 (w tym pochodzących z funduszy Unii Europejskiej). Z kolei, art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy w.r.o.w. stanowi, że:

"1. Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem (....)".

Szczegółowe zasady i warunki udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania tej pomocy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262), dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.", zastąpionym następnie rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r.

W postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane w związku z rozpoznaniem wniosku o przyznanie pomocy na realizację wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Przedmiot kontroli zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie dotyczy więc prawomocnych - jak wynika z akt - decyzji organu o przyznaniu płatności, w tym z dnia "[...]", którą pomniejszono przyznaną wcześniej rolnikowi płatność rolnośrodowiskową za 2012 rok, czy z dnia "[...]" - przyznającej tę płatność za rok 2011. W sytuacji, gdy kwestia ta została rozstrzygnięta przez organy w sposób ostateczny, fakt zadeklarowania przez beneficjenta zawyżonej powierzchni części działek oraz nierespektowania warunków określonych programem rolnośrodowiskowym, nie budzi na obecnym etapie wątpliwości. Znaczna część zarzutów skargi - w tym odnośnie stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 38 ust. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., nie dotyczy zatem obecnego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, lecz kwestii prawomocnie rozstrzygniętej. W postępowaniu dotyczącym określenia nienależnie pobranej pomocy i kwoty do zwrotu, organy zasadnie przyjęły więc ustalenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR B z dnia "[...]", jako element stanu faktycznego uzasadniający przyjęcie, że warunki pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego nie były realizowane przez rolnika zgodnie z pięcioletnim zobowiązaniem. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Przyjęte w niej ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne zmniejszenia pomocy, dawały więc pełne podstawy do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie, że istniały przesłanki ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podlegających zwrotowi.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w latach 2008-2013 strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie deklarowanych pakietów oraz powierzchni, dla której przyznano płatność rolnośrodowiskową w kolejnych latach. Jednak w świetle treści ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego B z dnia "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2012, opisane wyżej ustalenia odnośnie pomniejszenia powierzchni działek w ramach wariantów 3.1 i 1.1, nie pozostawienia odpowiedniej części powierzchni nieskoszonej dla działek B, G, P, braku koszenia lub koszenie w nieprawidłowym terminie na działce rolnej L, czy nie wykonania w terminie siewu roślin poplonowych na działkach rolnych A, E, H, I, K, N, R, S przy realizacji wariantu 8.3 - skutkowały stwierdzeniem, iż nie zostały spełnione wymogi dla tych wariantów. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił m.in. § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w myśl którego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonego pakietu, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w odpowiednio zmniejszonej wysokości.

Wbrew wywodom skargi, decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, ustalająca rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności, prawidłowo wskazuje podstawę prawną, którą stanowią przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), a także art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.). Organy wykazały też okoliczności dotyczące stwierdzonego ostateczną decyzją faktu niewykonania przez skarżącego obowiązku dotrzymania podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, co skutkowało obowiązkiem określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze.

Podkreślenia wymaga, że do określenia obowiązku zwrotu płatności nie wystarcza wywiązanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wynika to z treści art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, stanowiącego, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Wbrew argumentacji skargi, zastosowanie przez organy tej normy w decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, przyznanych w ramach wsparcia ze środków Unii Europejskiej, było więc prawidłowe.

Na wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego, w ramach beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach, zwracano wielokrotnie uwagę w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podnosząc m.in., że wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (p. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14 - dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag, Sąd nie podziela wywodów skargi, w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez organy norm prawa materialnego, powołanych jako podstawa prawna decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutom strony skarżącej, podstawy tej nie stanowił § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia II instancji wyraźnie odwołano się natomiast do treści § 39 ust. 1 i ust. 2 tego aktu (k. 13/5 akt adm.), jak również do § 4 ust. 2 i pkt 3 wraz z załącznikiem nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. oraz innych uregulowań prawa krajowego (art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Wskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji na przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, jako podstawę rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek zwrotu płatności na skutek nie spełnienia wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, czy nie wykonania w terminie siewu roślin poplonowych, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego aktu, skoro zarówno z sentencji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, jak i całości wywodów zawartych w uzasadnieniach rozstrzygnięć obu instancji wyraźnie odwołano się, w zakresie obu rodzajów naruszeń w ramach realizowanych pakietów, zarówno do wyżej powołanych przepisów prawa krajowego, jak i unijnego.

Trafnie przy tym zaakcentowano odrębność i samodzielność postępowania, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którego przedmiotem jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie, a nie ponowna analiza kwestii dotyczących określenia kwot płatności.

Podkreślić należy, że przepis § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., (zastąpionego następnie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.), określając konieczne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - wskazuje na obowiązek realizacji przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.). Realizując to zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był prowadzić działalność rolniczą na zadeklarowanej powierzchni oraz przestrzegać wszystkich warunków i wymogów uczestnictwa w podjętym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w rozumieniu § 28 ust. 1 i i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. (zastąpionego przez § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z roku 2013). Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu słusznie oceniły organy jako niedotrzymanie zobowiązania powodujące obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

W tym stanie rzeczy, odwołująca się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych argumentacja skargi, zgodnie z którą, art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi samodzielnej podstawy orzeczenia organu o obowiązku zwrotu płatności, nie mogła zasługiwać na uwzględnienie.

Bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostają również wywody strony skarżącej, że w odniesieniu do wariantów 8.3 i 3.1 nieprawidłowości powstały dopiero w 2012 r.. Jak już bowiem wskazano, z treści przedstawionych powyżej przepisów prawa krajowego i unijnego wynika bezspornie, iż uchybienie warunkom realizacji przyjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. (poprzednio w identycznym brzmieniu § 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.), zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) N 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego (p. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015r. o sygn. akt :II SA/Op 387/15).

Organy prawidłowo przeanalizowały również kwestię wykładni przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wywodząc, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, a w sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze – jest dłuższy niż cztery lata. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że działań skarżącego nie można zakwalifikować jako dokonanych w dobrej wierze, z uwagi na brak staranności w deklarowaniu powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, w sytuacji gdy był on zobowiązany do informowania organu o każdym fakcie mającym wpływ na przyznanie wnioskowanej płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR słusznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, o których mowa art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, dotyczące sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie przepisy te nie znajdują zastosowania, gdyż płatności za kolejne lata zostały przyznane zgodnie z przepisami prawa i nie wynikały z pomyłki organu.

Słusznie organ ocenił, że stosownie do art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE, L 1995. 312/1), termin przedawnienia nieprawidłowości nie upłynie nie wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (tj. data, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż dnia 30 czerwca 2016 r. (tj. termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005, str. 1 ze zm.). Zasadnie też uznał, że z dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, tj. z dniem tj. 20 maja 2015 r., nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Reasumując należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Skarżący w 2012r. naruszył warunki przyjętego do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zaś przeprowadzone z respektowaniem przepisów prawa procesowego, postępowanie dowodowe nie wykazało, aby spełnione zostały przesłanki odstąpienia od obowiązku zwrotu należności za lata wcześniejsze, o których mowa w cyt. wyżej przepisach rozporządzeń Komisji (WE) oraz prawa krajowego. Rozpoznając sprawę, Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.