Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1091/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO.415/218/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.F. (dalej w skrócie: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej "SKO", "Kolegium") z 24 czerwca 2022 r. nr SKO.415/218/2022 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. M.S. i J.S. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy" na działce nr [...] obr. [...]przy ul. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 30 marca 2022 r. nr AR.6730.52.69.2021.GR52 Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zostały łącznie spełnione obligatoryjne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, zwanej dalej: "u.p.z.p."). Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i uzgodniony z właściwymi organami. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) oraz w wyniku analizy przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji planowanej inwestycji.

Odrębne odwołania od powyższej decyzji złożyli J.F. oraz D.P.

J.F. kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy, w szczególności dotyczących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz ładu przestrzennego. Podkreślił, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Sporządzona analiza jest niepełna i niegodna z wymogami przewidzianymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem odwołującego organ błędnie uznał, że uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego jest wystarczające, podczas gdy teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. Sama ewentualna możliwość poprowadzenia takiej drogi poprzez inną działkę nie jest wystarczające. Wobec powyższych zarzutów zawnioskował o uchylenie w całości decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Natomiast D.P. zarzuciła brak określenia w decyzji kierunku dachu oraz sposobu odprowadzania wód. Jej zdaniem utwardzenie terenu przy planowanych budynkach od strony jej działki spowoduje brak należytego spływu wód opadowych na teren własnej działki.

Wskazaną na wstępie decyzją z 24 czerwca 2022 r. SKO w Rzeszowie, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie wskazano, że w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. oraz stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

SKO podało, że jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W ocenie organu warunek ten został spełniony. Z treści zaskarżonej decyzji oraz analizy urbanistycznej wynika, że teren inwestycji jest dostępny z ulicy [...] poprzez drogę serwisową równoległą do tej ulicy. Zjazd z ulicy na warunkach i w uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg w [...]. Ponadto jak wynika z akt sprawy (wypis z ewidencji gruntów) działka o nr [...] sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji oznaczona jest jako "dr", stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. SKO podało, że projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. z Miejskim Zarządem Dróg w [...]. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Kolegium nie uwzględniło także zarzutów D.P. i podało, że w warunkach zaskarżonej decyzji wskazano sposób odprowadzenia wód opadowych - pkt 2f decyzji. Ponadto wskazany w zaskarżonej decyzji parametr geometria dachu - dachy o kącie nachylenia połaci do 45 stopni, układ kalenic i połaci optymalnie do odprowadzenia wód opadowych jest wystarczający dla planowanej inwestycji. SKO stwierdziło, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

J.F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyżej opisaną decyzję domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zawnioskował także o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2022 r. w zakresie w jakim SKO bezrefleksyjnie i arbitralnie powieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie utrzymało w mocy rażąco naruszającą prawo decyzje organu I instancji;

2. art. 136 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na błędnych i niekompletnych ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez SKO w Rzeszowie dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia prawdy materialnej w sprawie we własnym zakresie.

W konsekwencji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. a to poprzez niewykonanie przez SKO w Rzeszowie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez błędne powielenie błędnych twierdzeń organu I instancji, że przeprowadzona w toku postępowania analiza urbanistyczna obszaru objętego wnioskiem została wykonana w sposób prawidłowy oraz, że badany obszar jest bezpośrednio dostępny z drogi publicznej (krajowej), podczas gdy z analizy terenu w sposób oczywisty wynika, iż działka nr [...] takiego dostępu obecnie nie posiada;

2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie przez SKO w Rzeszowie w mocy decyzji organu I instancji, mimo ewidentnego braku spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w szczególności dotyczących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz ładu przestrzennego;

3. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wskutek nieprawidłowego uznania, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej podczas gdy działka nr [...] wbrew zapewnieniom organu nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. Sama ewentualna możliwość poprowadzenia takiej drogi przez inna działkę nie jest wystarczająca (jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego). Zagwarantowanie prawnego dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Przedmiotowa analiza urbanistyczna jest niepełna i nie dotyczy całego wymaganego przepisami obszaru, a tym samym niezgodna z wymogami przewidzianymi przez art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;

4. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy w której organ I instancji błędnie uznał, że uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego jest wystarczające, podczas gdy teren, który dotyczy planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej;

5. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p., poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego;

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 24 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek J.S. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. w tekście jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, w tekście jako rozporządzenie MI) – wszystkie te przepisy w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r. W tym miejscu należy odnotować, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 10 grudnia 2021 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.. Z tym dniem uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia, jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w razie braku obowiązującego m.p.z.p., przeznacza tylko określony teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy musi więc skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

W oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. opisanym już wyżej, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Organ może zatem wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli spełnia ono kryteria o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i zachowane są parametry o których mowa w w/w rozporządzeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji.

Treść wydanej przez organ I instancji decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej (spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów), która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, w tym zastosowane w ramach dopuszczonych przepisami w/w rozporządzenia odstępstwa. Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wyznaczenia dla planowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników, które trafnie oceniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, a które Sąd w całości podziela i uznaje za własne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniach zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu.

Zasadniczy dla skargi zarzut braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie jest zarzutem uzasadnionym, do czego przekonują następujące względy. Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. Innymi słowy, teren projektowanej inwestycji powinien być dostępny z drogi publicznej, aby w ten sposób zagwarantować zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych związanych z planowanym do realizacji przedsięwzięciem (zmianą sposobu zagospodarowania terenu). Niespełnienie tego warunku będzie oznaczać brak prawnych możliwości wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej, bowiem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga spełnienia wszystkich określonych w jego treści przesłanek.

W przepisach u.p.z.p. zawierających słownik dla tej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie dostępu do drogi publicznej. Nakazuje pod nim rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle regulacji art. 2 pkt 14 u.p.z.p., która wyraża tą definicję ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który skład orzekający podziela, iż dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest niezbędne aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 833/10, LEX nr 992642). Podkreśla się również, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., o sygn. IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444). Skoro ustawodawca takiego wymogu nie stawia, to tym bardziej nie mogą tego wymagać organy administracji stosujące przepisy u.p.z.p. Zdaniem WSA, na etapie dotyczącym planowania a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie. Spełnienie warunku dostępności w świetle przytoczonych przepisów nastąpi przede wszystkim wówczas gdy działki objęte wnioskiem bezpośrednio przylegają do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, tworząc w ten sposób potencjalną możliwość wykonania na te drogi zjazdu. Natomiast jeżeli teren nie przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, konieczne będzie wykazanie przez inwestora istnienia służebności drogowej (dostęp pośredni do drogi publicznej).

W przedmiotowej sprawie zebrane przez Organy dowody wykazują spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej terenu objętego wnioskiem inwestora.

Rację ma SKO stwierdzając, że z treści decyzji organu I instancji, jak i z analizy urbanistycznej wynika, iż "teren inwestycji jest dostępny z ulicy [...] poprzez drogę serwisową równoległą do tej ulicy. Zjazd z ulicy na warunkach i w uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg w [...]". Ponadto jak wynika z akt sprawy (wypis z ewidencji gruntów) działka o nr [...] sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji oznaczona jest jako "dr", stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]". Dodać także należy, iż projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Miejskim Zarządem Dróg w [...].

Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 października 2021 r., znak: TD.413.1.20.2021.KZK o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej ulicy [...] (leżącej na działkach nr [...] obr. [...], w ciągu drogi krajowej nr [...] i [....]) w [...] do działki nr [...] obr. [...] (celem skomunikowania planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego) na określonych w niej warunkach.

Podobną wykładnię przepisów u.p.z.p. w analogicznym stanie faktycznym sprawy zaakceptował NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r., II OSK 111/16.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 – dalej u.d.p.) wprowadzając zasady klasyfikowania dróg oraz korzystania z tych dróg i związane z tym różne formy działania organów administracji publicznej, ogranicza swoje zastosowanie do dróg publicznych w rozumieniu nadanym przez przepisy tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak słusznie podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny: "Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały." [por. wyrok NSA z dnia 20 października 2000 r., II SA 1432/99, LEX nr 47974], "Decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Istota zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem,, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." [por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2003 r., III CKN 1165/00, LEX nr 109442]. O zaliczeniu zatem danej drogi do kategorii dróg publicznych decydują względy techniczne i prawne. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje zaliczeniem drogi do dróg wewnętrznych. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym, skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych [por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., OPK 28/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 57; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88]. Do dróg nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie stosuje się więc przepisów tego aktu prawnego, poza tymi, które wyraźnie odnoszą się do dróg wewnętrznych, zaś wszelkie kompetencje zarządcy bądź właściciela drogi mają charakter cywilno-prawny.

Pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości [por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., VI SA/Wa 2075/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Ke 281/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r. IV SA/Wa 1680/08], Droga serwisowa nie jest więc drogą publiczną, chyba że zostanie zaliczona w odpowiednim trybie do takiej kategorii dróg. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony droga serwisowa pozostanie tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych, jeżeli w odpowiedniej decyzji jest mowa o projektowaniu jezdni obsługujących, to obowiązkiem organu jest wyjaśnić, z jakich względów jezdnia obsługująca, droga wyjazdowa (osiedlowa), bądź droga serwisowa ma być traktowana jako poszerzenie drogi publicznej oraz co przemawia za tym aby taka droga miała charakter drogi publicznej, a nie wewnętrznej [por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 r., II SA/Lu 790/06].

W kontrolowanych decyzjach nie wyjaśniono w sposób pewny czy dz. [...] i [...] obr. [...] (droga serwisowa) są częścią drogi publicznej, tj. ulicy [...] (nr [...], nr [...]) czy stanowią drogę wewnętrzną, własności Skarbu Państwa w zarządzie MZD w [...]. Zdaniem Sądu niezależnie od tego jaka będzie odpowiedź na powyższe pytanie konstatacja organów o spełnieniu w sprawie warunków dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest prawidłowa. Z przytoczonej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 października 2021 r. w sprawie zjazdu indywidualnego z dz. [...] (k. 5), z pisma MZD w [...] z dnia 1 lutego 2022 r. (k. 22) – passus "dz. [...] położona przy ul. [...]", oraz z wypisów z rejestru gruntów dla dz. [...] i [...] (k. 3 str. 3 – 4) – passus "położenie działki nr drogi [...],[....]" wynika, że najpewniej mają one status drogi publicznej – ulicy [...], co przesądzałoby o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej działki inwestycyjnej o numerze [...].

Brak statusu drogi publicznej dz. [...] i [...] oznaczałby, że mają one charakter drogi wewnętrznej łączącej teren inwestycji z ulicą [...], co prowadziłoby do wniosku o spełnieniu nakazu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tyle że w sposób pośredni.

Ustalenie to nie miało więc wpływu na prawidłowość ustalenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Bezpośredni dostęp do drogi publicznej czy dostęp pośredni do tej drogi pozwala mówić o tym, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Mając na uwadze te okoliczności faktyczne jak również przedstawioną już wyżej wykładnię przepisów u.p.z.p., nie można było uznać za uzasadnione tych zarzutów skargi, które podnosiły brak realnego dostępu do drogi publicznej. SKO w uzasadnieniu swej decyzji odniosło się w sposób pełny i logiczny do postawionych w odwołaniu zastrzeżeń stron skarżących. Należy jeszcze raz podkreślić, iż na etapie planowania inwestycji dostęp do drogi publicznej nie musi polegać na istnieniu urządzeń technicznych zapewniających ten dostęp. Na tym etapie chodzi bowiem o odpowiedź na pytanie czy istniejący stan prawny i faktyczny daje wystarczające gwarancje korzystania w przyszłości z właściwości komunikacyjnych dróg publicznych. Ponieważ w sprawie skontrolowanej przez Sąd takie gwarancje istnieją, to nie sposób zarzucać decyzji SKO naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa. Wobec tego nie można też mówić o naruszeniu publicznych praw podmiotowych stron skarżących.

Te przyczyny musiały zadecydować o oddaleniu wniesionej do WSA skargi. Organy podjęły wszelkie niezbędne kroki aby ustalić stan faktyczny sprawy. Dokonano właściwej dla tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa i określono odpowiednie konsekwencje stosowanych przepisów u.p.z.p. WSA działając z urzędu nie doszukał się w trakcie wykonywania swej kontroli takich nieprawidłowości, który mogłyby zadecydować o wykorzystaniu kompetencji kasacyjnych, polegających na uchyleniu bądź też stwierdzeniu nieważności przedmiotu skargi.

O oddaleniu skargi orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego nie orzekano ze względu na treść art. 200 P.p.s.a.