Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1711/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Maria Wiśniewska (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...]w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 302/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Chełmie na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w Chełmie na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Rada Miejska w Chełmie zaskarżoną uchwałą odrzuciła wniosek Stowarzyszenia [...] w Chełmie o przeprowadzenie referendum gminnego stwierdzając, że wniosek zmierzał do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem i nie odpowiadał też przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.; zwanej dalej – ustawą o referendum lokalnym). Referendum miało polegać na udzieleniu odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej na pytanie: "Czy chcesz zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma w rejonie ulic: [...] w celu lokalizacji i budowy wielkopowierzchniowego centrum handlowo – usługowego o powierzchni zabudowy kilkunastu tysięcy metrów kwadratowych, obejmującego różnorodne placówki handlowe i usługowe?"

Według Rady Miejskiej, tak sformułowane pytanie dotyczyłoby uprawnień władczych organów gminy i zmierzało do uzyskania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Rada nadto podniosła, że podpisy uzasadniające wniosek o przeprowadzenie referendum zostały złożone na kartach, które w nagłówku nie wymieniały w najmniejszym zakresie celu, dla którego wnioskowane referendum ma być przeprowadzone. Karty te jedynie informują, że referendum ma dotyczyć: "lokalizacji i budowy w Chełmie w rejonie ulic [...] wielkopowierzchniowego centrum handlowo – usługowego". Zdaniem Rady, na kartach nie ma poza tym informacji, że referendum ma dotyczyć wyłącznie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą uchwałę, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, inicjator referendum - Stowarzyszenie [...] w Chełmie domagał się jej uchylenia. Skarżący zarzucił między innymi naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przez przyjęcie, że sprawa objęta wnioskiem referendalnym nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji gminy. Wskazał, że jego zamiarem jest uzyskanie opinii mieszkańców w sprawie lokalizacji inwestycji wymagającej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że informacja o przedmiocie referendum podana na podpisanych kartach, będących wyrazem poparcia mieszkańców dla takiej inicjatywy, powinna w zasadzie zawierać pytanie, które będzie następnie powtórzone we wniosku o przeprowadzenie referendum. Sąd podkreślił, że obowiązek ten nie wynika wprost z ustawy, jednakże inicjator redagując pytanie mające być objęte wnioskiem o przeprowadzenie referendum, jest związany treścią informacji zawartej na kartach przedstawionych społeczności lokalnej do podpisu. W rozpatrywanej sprawie pytanie zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum różni się od przedmiotu określonego na kartach z podpisami mieszkańców. W pierwszej czynności wszczynającej procedurę przeprowadzenia referendum, tj. w pisemnym powiadomieniu z dnia 8 marca 2004 r. Stowarzyszenie [...] w Chełmie jako przedmiot referendum określiło sprawę dotyczącą lokalizacji i budowy centrum handlowo – usługowego w Chełmie w rejonie ulic: [...]. Natomiast pytanie proponowane jako pytanie referendum brzmiało: "Czy mieszkańcy chcą, aby w Chełmie w rejonie ulic: [...] powstało wielkopowierzchniowe centrum usługowo – handlowe?" Na kartach przeznaczonych do podpisania przez mieszkańców pytanie było zdaniem oznajmiającym i wskazywało, że referendum dotyczyć będzie lokalizacji i budowy w Chełmie w rejonie ulic [...] wielkopowierzchniowego centrum usługowo – handlowego. Natomiast obwieszczenia o zamiarze przeprowadzenia referendum określały już inny jego przedmiot.

Z ogłoszenia prasowego z dnia 30 marca 2004 r., ujętego w zdanie oznajmujące, wynikało, że przedmiotem planowanego referendum jest zmiana planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma w rejonie ulic [...]. Natomiast w kolejnym obwieszczeniu, które ukazało się w prasie lokalnej w dniu 17 kwietnia 2004 r., przedmiot planowanego referendum określono w pytaniu: "Czy chcesz zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma w rejonie ulic: [...] w celu lokalizacji i budowy wielkopowierzchniowego centrum handlowo – usługowego o powierzchni zabudowy kilkunastu tysięcy metrów kwadratowych, obejmującego różnorodne placówki handlowe i usługowe?", a inicjator nadto informował, że celem referendum jest uzyskanie opinii mieszkańców Miasta Chełma w sprawie lokalizacji i budowy centrum usługowo – handlowego, którego lokalizacja objęta przedmiotem referendum wymaga między innymi zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...]

W dniu 31 marca 2004 r. inicjator skierował do Prezydenta Miasta wniosek o przeprowadzenie referendum, zawierający pytanie o treści: "Czy chcesz zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma w rejonie ulic: [...] w celu lokalizacji i budowy wielkopowierzchniowego centrum handlowo – usługowego o powierzchni zabudowy kilkunastu tysięcy metrów kwadratowych, obejmującego różnorodne placówki handlowe i usługowe?" Pytanie to jest zatem tożsame z pytaniem z drugiego ogłoszenia prasowego, ale różni się od przedmiotu referendum wskazanego w kartach przedstawionych mieszkańcom do podpisania, jak i od treści pierwszego ogłoszenia prasowego.

Zdaniem Sądu, pytanie zawarte we wniosku zawiera nowe zwroty, które nie zostały użyte w określeniu przedmiotu referendum na kartach podpisanych przez mieszkańców. Przedmiot referendum określony na tych kartach jest zagadnieniem węższym od wskazanego w pytaniu referendalnym. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można dokonać "lokalizacji", a więc umiejscowić obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 , jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego nie zostało to specjalnie określone i wskazane. Oznacza to, że pytanie referendalne nie dotyczy umiejscowienia centrum handlowego w obrębie ulic [...] lecz zmiany planu zagospodarowania w obrębie tych ulic. Dopiero następstwem tej zmiany będzie umiejscowienie tam centrum handlowego.

W ocenie Sądu, odmienne określenia przedmiotu referendum sugerują jego zmianę w toku postępowania poprzedzającego przeprowadzenie referendum i mogło wprowadzić społeczność lokalną w błąd przy podpisywaniu kart w celu poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum. Tego rodzaju wadliwość nie mogła zaś zostać usunięta w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez komisję i przez Radę w zakresie zgodności wniosku z ustawą o referendum lokalnym, gdyż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku o przeprowadzenie referendum (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym), pytanie referendum jest zaś koniecznym elementem wniosku (art. 15 ust. 2 tejże ustawy). Prawidłowo zatem Rada Miasta Chełma przyjęła, że mieszkańcy miasta Chełma udzielili poparcia inicjatywie referendum odmiennej od tej, która została określona we wniosku o jego przeprowadzenie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Rady Miasta Chełma, że sprawa określona w pytaniu jako przedmiot referendum (lokalizacja i budowa wielkopowierzchniowego centrum handlowo – usługowego o powierzchni zabudowy kilkunastu tysięcy metrów kwadratowych, obejmującego różnorodne placówki handlowe i usługowe) nie mieści się w zakresie zadań i kompetencjach gminy. Organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę jest bowiem organ administracji architektoniczno – budowlanej stopnia powiatowego, a więc starosta (art. 80 w zw. z art. 82 prawa budowlanego). Starosta zaś, zgodnie z art. 82a prawa budowlanego nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno – budowlanej. Gdyby nawet uznać, że referendum miałoby charakter tylko opiniodawczy, to jednak wynik jego obliguje organy władzy publicznej do określonego zachowania. Rada Miasta Chełma byłaby więc zobowiązana do podjęcia czynności wspierających indywidualny podmiot w staraniach o uzyskanie pozwolenia na budowę, a to nie mieści się w zakresie działania gminy. Niedopuszczalne jest, by Gmina współuczestniczyła w promowaniu określonego zindywidualizowanego podmiotu gospodarczego z pominięciem innych takich samych podmiotów.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżące Stowarzyszenie [...] w Chełmie powołało się obie podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej - ppsa).

W ramach pierwszej z tych podstaw (art. 174 pkt 1 ppsa), a zatem dotyczącej naruszenia prawa materialnego, skarżąca zarzuciła błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: art. 62 ust. 1 i art. 170 Konstytucji przez pozbawienie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego konstytucyjnego prawa decydowania o sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej w drodze referendum przez błędną (zawężającą) wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów o referendum lokalnym oraz przepisów o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym Dz.U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie, że sprawa lokalizacji wielkopowierzchniowego centrum handlowo - usługowego, wymagająca zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta, nie jest sprawą dotyczącą wspólnoty samorządowej oraz że nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów Gminy Miejskiej Chełm, a także przez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskiem referendalnym objęto sprawę budowy centrum handlowo-usługowego, chociaż w pytaniu referendum wyraźnie wyartykułowano, iż referendum dotyczy lokalizacji poprzedzonej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w celu m.in. budowy inwestycji, art. 12 ust. 2 pkt 3, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym przez błędne przyjęcie, że wyrażenia ustawowe: sprawa referendum, przedmiot referendum oraz pytanie referendum są pojęciami tożsamymi, tj., że wszystkie te pojęcia oznaczają pytanie referendalne, które powinno być podawane przez inicjatora na każdym etapie postępowania referendalnego, aczkolwiek z wykładni gramatycznej, logicznej i celowościowej jednoznacznie wynika, iż pytanie referendum jest, następującym w miarę postępu procedury referendalnej, uszczegółowieniem sprawy i przedmiotu referendum oraz art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przez odmowę uchylenia uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum, mimo że spełniał on wymogi ustawy o referendum lokalnym oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

W ramach natomiast drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 i art. 150 ppsa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na odmowie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w Chełmie m.in. w oparciu o sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie w zakresie okoliczności, że referendum miało zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii niemieszczącej się w kompetencjach organów gminy.

W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Granice te wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy skonkretyzowane zarzutami, ich uzasadnianiem oraz jej wnioskami.

Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do oceny zagadnienia prawidłowości zastosowania i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) oraz rozważenia zgłoszonego przez stronę skarżącą zarzutu związanego z drugą podstawą kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 62 ust. 1, gwarantującego obywatelom polskim prawo udziału w referendum, i art. 170, według którego, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego ma określać ustawa. W Konstytucji wyrażono zatem ogólną regułę, że członkowie każdej wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum między innymi o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Oznacza to dopuszczalność referendum lokalnego w jednostkach samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, jeżeli tylko istnieją w nich wyodrębnione prawnie wspólnoty samorządowe. Przepisy konstytucyjne nie regulują jednak, z jednym wyjątkiem, samego przedmiotu referendum lokalnego. Wyjątek dotyczy odwołania pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego, a więc kwestii nie podlegającej w niniejszej sprawie rozważaniom.

Postanowienia Konstytucji w przedmiocie referendum w jednostkach samorządu terytorialnego zostały uszczegółowione w powoływanej już ustawie o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, określono w niej zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego, z tym że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się do niego odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zwrócić należy też uwagę, że istotą referendum jest osobiste głosowanie mieszkańców danej jednostki samorządu, które polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie określonym w ust. 1 ustawy albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami (art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym).

Wbrew zarzutom skarżącego, przytoczone przepisy Konstytucji nie stanowią o zakresie przedmiotowym referendów lokalnych, a w konsekwencji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy uzasadniającej ich przeprowadzenie. Tym samym nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały, naruszył art. 62 ust 1 i art. 170 i Konstytucji. Przepisu art. 62 ust. 1, chociażby z tego względu, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło jeszcze do realizacji procesu wyborczego. W konsekwencji nie mogło także dojść do ograniczenia praw publicznych mieszkańców Miasta Chełma w zakresie ich uprawnień w udziale w referendum.

Uregulowanie konstytucyjne zawarte w art. 170 znajduje swoje rozwinięcie w art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, który stanowi, że: "W referendum lokalnym, (....), mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta)." Przepis ten określa więc precyzyjnie przedmiot referendum lokalnego, co stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców lub ugrupowań politycznych czy też organizacji społecznej, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym. Rozróżnić przy tym trzeba kwestię związaną z obowiązkiem skorzystania z kompetencji do samego rozpatrzenia wniosku odpowiadającego warunkom formalnym, od kwestii wiążącej się z zakazem przeprowadzania referendum w sprawach, które ze względu na przepisy prawa materialnego w ogóle nie należą do danego samorządu.

W niniejszej sprawie chodziłoby zwłaszcza o uwzględnienie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzuca bowiem błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ze względu na takie właśnie ukierunkowanie zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni to nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega ono na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia danego przepisu lub też tylko określonego terminu występującego w jego treści.

Zarzut ten nie jest jednak trafny. Sprawa referendum lokalnego podjęta z inicjatywy Stowarzyszenia [...] w Chełmie ma dwa aspekty. Pierwszy dotyczy lokalizacji centrum handlowego, drugi natomiast zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Oba te aspekty są co prawda ze sobą powiązane, niemniej jednak procedury związane z lokalizacją inwestycji oraz czynności faktyczno - prawne kształtujące politykę przestrzenną gminy należą do zadań i kompetencji różnych organów.

Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom stwierdzając, że tylko uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do zadań własnych gminy, natomiast procedury dotyczące lokalizacji inwestycji wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno – budowlanej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno – budowlanej jest zasadniczo starosta. Z tego tytułu jest on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie – Prawo budowlane, między innymi pozwoleń na budowę, przy czym, co istotne, w myśl art. 82a tej ustawy, starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Przedstawiony stan prawny wyraźnie świadczy, że skarżące Stowarzyszenie pragnie, aby w referendum lokalnym mieszkańcy Miasta Chełma wyrazili swoją wolę, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, ujętej w pytaniu, którego przedmiot nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rzekomo błędnej wykładni art. 12 ust. 2 pkt 3, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Sąd pierwszej instancji przepisów tych bezpośrednio nie stosował, bowiem dotyczą one postępowania poprzedzającego przeprowadzenie referendum i dokonał jedynie, w ramach przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceny prawidłowości ich zastosowania przez inicjatora referendum, jak i organ stanowiący. Jednakowoż wobec faktu, że w skardze kasacyjnej jako jedną z jej podstaw wskazano także naruszenie art. 174 pkt 2 ppsa, Sąd drugiej instancji w ramach zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej władny jest ustosunkować się także do stanowiska Sądu Wojewódzkiego zajętego w tej materii.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że inicjator referendum zobowiązany jest do podjęcia szeregu czynności przewidzianych w ustawie o referendum lokalnym (art. 11-15), a prowadzących do sformułowania pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum oraz uzyskania wymaganej liczby podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców, popierających inicjatywę w sprawie referendum. Należy zwrócić szczególną uwagę, co też uczynił Sąd Wojewódzki, na daleko idące wymogi formalne odnoszące się do wstępnej procedury związanej z przeprowadzeniem referendum, w szczególności odnoszących się do powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, sposobu zbierania podpisów mieszkańców i innych wymaganych czynności.

Z tego punktu widzenia istotnym elementem pisemnego powiadomienia Prezydenta Miasta Chełma o zamiarze wystąpienia przez skarżące Stowarzyszenie [...] w Chełmie z inicjatywą przeprowadzenia referendum było niewątpliwie określenie sprawy, w której referendum miało zostać przeprowadzone. Stowarzyszenie jako przedmiot referendum określiło "sprawę dotyczącą lokalizacji i budowy centrum handlowo – usługowego w Chełmie w rejonie ulic: [...]. Zwrócić więc należy uwagę, że - ogólnie rzecz ujmując - określenie sprawy powinno spełniać przesłanki przewidziane art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a zatem wyznaczać zakres przedmiotowy przyszłego referendum. Prawidłowe wskazanie przez inicjatora referendum jego przedmiotu stanowi warunek sine qua non przeprowadzenia zgodnie z prawem postępowania w sprawie referendum.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika też, że Stowarzyszenie [...] w Chełmie w ciągu 60 dni zebrało podpisy mieszkańców. Na kartach z podpisami umieszczono informację, że referendum będzie dotyczyć "lokalizacji i budowy w Chełmie w rejonie ulic [...] wielkopowierzchniowego centrum handlowo – usługowego". Treść tej informacji - której zamieszczenie na każdej karcie było obligatoryjne (art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym) – wskazywała na określony przedmiot zamierzonego referendum Po zebraniu podpisów, stosownie do wymaganego toku czynności, inicjator przekazał Prezydentowi Miasta Chełma pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum.

W związku z taką właśnie realizacją inicjatywy przeprowadzenia referendum, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (...). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wniosek zawierał pytanie o treści: "Czy chcesz zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma w rejonie ulic: [...] w celu lokalizacji i budowy wielkopowierzchniowego centrum handlowo – usługowego o powierzchni zabudowy kilkunastu tysięcy metrów kwadratowych, obejmującego różnorodne placówki handlowe i usługowe?". Jest więc dość oczywiste, że tak sformułowane pytanie nie odpowiadało swoim zakresem ani przedmiotowi sprawy, określonemu w powiadomieniu o zamiarze wystąpienia z inicjatywą referendum, ani też przedmiotowi zamierzonego referendum, określonemu na kartach przeznaczonych do podpisów. Zaistniałą wadliwość należało potraktować jako uchybienie wniosku, którego nie można usunąć (art. 15 i 16 ust. 4 i 5 ustawy o referendum). Uchybienie miało taki charakter, z tego względu, że jego ewentualna sanacja łączyłaby się koniecznością przeprowadzenia w całości postępowania poprzedzającego wystąpienie z właściwą inicjatywą referendalną, a więc jego ponowienia. Powtórzone postępowanie musiałoby uwzględniać społeczną potrzebę rozstrzygnięcia sprawy, o której była mowa w pytaniu ujętym w omawianym wniosku referendalnym.

Sąd pierwszej instancji trafnie więc uznał, że Rada Miejska w Chełmie, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, nie mogła podjąć uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, albowiem zgodność z prawem wniosku o przeprowadzenie referendum oznacza nie tylko brak kolizji z art. 15 tejże ustawy, lecz również z innymi jej przepisami ustawy, przede wszystkim zaś z art. 2 ust. 1 tej ustawy.

Natomiast co się tyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, to i w tym zakresie zarzuty są nietrafne. Sąd pierwszej instancji nie uchybił bowiem przewidzianym w art. 141 § 4 ppsa wymaganiom, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera obszerne przedstawienie stanu sprawy, a także zwięzłe opisanie zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie można też mówić o jakimkolwiek naruszeniu art. 150 ppsa, skoro, stosownie do wyników postępowania sądowoadministracyjnego, skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmie z dnia 29 kwietnia 2004 r. została uwzględniona, nie zaś oddalona.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.