Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 195/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi W. i J.Sz. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku boksu garażowego I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał Państwu W. i J.Sz. wstrzymanie w terminie natychmiastowym wykonywanie wszelkich robót budowlanych prowadzonych na budowie budynku boksu garażowego (środkowego) w zabudowie szeregowej w W. przy ul. [...] na działce nr 14/4 Am-30. Jednocześnie organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego postanowienia: oceny stanu technicznego oraz inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na wniosek Wojewody D. z dnia 15 listopada 2007r. przeprowadzona została kontrola, podczas której stwierdzono, że inwestorzy rozpoczęli budowę boksów garażowych z wyjątkiem garażu skrajnego od strony północnej i wykonali fundamenty, ściany, nadproże i dach z płyt korytkowych. W segmencie skrajnym, południowym wykonana została posadzka cementowa. W związku z powyższym inwestorzy wezwani zostali do złożenia w sprawie wyjaśnień i okazania dokumentów budowy. Przedstawiciel inwestorów, J.Sz., oświadczył, że usytuowanie boksów garażowych wytyczył L.K., któremu jednocześnie powierzono dopełnienie wszystkich zobowiązań formalnych. Jak stwierdził organ pierwszej i stancji, inwestor jednak nie zgłosił rozpoczęcia budowy, nie zarejestrował dziennika budowy i nie przedłożył deklaracji kierownika budowy. Zatem roboty zostały wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i prowadzone są bez kierownika budowy.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się inwestorzy i złożyli zażalenie, domagając się jego uchylenia. Pełnomocnik odwołujących, radca prawny D.S., podniósł w nim m.in., że organ w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia nie wskazał na czym polegają niezgodności przeprowadzonych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie zgodził się także z ustaleniem, że prace prowadzone są bez kierownika budowy, którym od początku był Pan L.K., będący również projektantem garaży. Zgodnie z jego oświadczeniem prace wykonywane były zgodnie z jego projektem, z pozwoleniem na budowę i pod jego nadzorem.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że PINB nie określił na czym polega "istotnie odbiegający" sposób prowadzenia robót od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, do czego był zobowiązany w świetle treści art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie pełnomocnik zarzucił organowi I instancji, że postanowienie doręczone zostało bezpośrednio stronom, mimo ustanowienia przez nich pełnomocnika.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w kwestionowanym postanowieniu tak merytorycznych, jak i w zakresie poprawnego zastosowania przepisów.

Stwierdził nadto, że w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane, w tym budowę obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 Prawa budowlanego zawiera jednak w tej materii katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przypadki te wyliczone zostały enumeratywnie stanowiąc zamknięty katalog zwolnień. Oznacza to zatem, że prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić będzie samowolę budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 pkt 4 stanowiący podstawę prawną wstrzymania robót, znajduje zastosowanie w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób samowolny. Organ odwoławczy wskazał, że ponieważ okoliczności faktyczne w sprawie zostały udowodnione w toku postępowania I instancji i nie budzą wątpliwości, to kwestionowane postanowienie powinno pozostać w obrocie prawnym. Jak wynika bowiem z akt inwestor przystąpił do wykonania robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli W. i J.Sz., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego D.S., domagając się jego uchylenia. W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżących podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu formalnego nie doręczenia przez organ I instancji postanowienia pełnomocnikowi inwestorów, a bezpośrednio samym inwestorom. Podobnie postąpił organ II instancji z wydanym przez siebie postanowieniem. Oznacza to zatem, iż nie doszło do wydania postanowienia organu I instancji, a oba postanowienia nie weszły praktycznie do obrotu prawnego, co stanowi naruszenie art. 109 k.p.a.. Stosownie do dyspozycji art. 40 §1 k.p.a. pisma (w tym postanowienia) doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Z kolei jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.).

Nadto zdaniem pełnomocnika strony skarżącej uzasadnienie wstrzymania robót było ogólnikowe, opierające się na stwierdzeniu cyt: "niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i są prowadzone bez kierownika budowy". Organ nie wskazał jednak na czym polegają te niezgodności. Nieprawdziwe jest nadto ustalenie, że prace prowadzone były bez kierownika budowy, którym był Pan L.K., składający stosowne oświadczenie w dzienniku budowy. Prace były wykonywane zgodnie z jego projektem i w zgodzie z istniejącym wówczas pozwoleniem na budowę. Strona złożyła w listopadzie 2007r. do rejestracji dziennik budowy. Starosta W. w piśmie z dnia 31 grudnia 2007r. poinformował, że nie może zarejestrować dziennika budowy złożonego dnia 22 listopada 2007r. w związku ze złożonym odwołaniem. W dniu wydania postanowienia organu I instancji dziennik budowy znajdował się w organie budowlanym.

Ponadto organy I i II instancji nie wskazały na czym polegać miały "istotne odbiegnięcia" od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a tylko w przypadku ich stwierdzenia może być dokonane wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, o czym jednoznacznie stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika skarżących, rozstrzygnięcie takie musi być sformułowane tak, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakich uchybień dopuścił się inwestor.

W odpowiedzi na skargę WINB we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Nadto stwierdził, że nie dostarczenie ustanowionemu pełnomocnikowi zaskarżonego postanowienia nie miało wpływu na wynik postępowania odwoławczego. Ponadto postanowienie organu I instancji, utrzymane w mocy obecnie zaskarżonym postanowieniem, nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, bowiem PINB nie wydał w terminie ważności wskazanego wyżej postanowienia decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że wygasło ono z mocy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowienia/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie postanowień, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], Nr [...] - naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje, iż postanowienia te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a./, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./, jak i naruszeniu przepisu art.10 § 1 k.p.a.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania opisanego wyżej postanowienia z dnia [...], Nr [...] w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".

Art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4).

Powyższa regulacja oznacza, że przesłankami do wydania względem W. i J.Sz. postanowienia w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego było ustalenie, że skarżący nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wykazanie, że przedmiotowe odstąpienie miało charakter istotnych odstępstw.

Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, który wyraża zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W myśl zaś art. 36a ust. 5 ustanawiającego katalog istotnych odstępstw, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma miejsce wówczas, gdy dotyczy:

– zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

– charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

– zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

– ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– jak również wtedy, gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że nie każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowić będzie przesłankę do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu wskazał jedynie, że inwestor nie zgłosił rozpoczęcia budowy, nie zarejestrował dziennika budowy i nie przedłożył deklaracji kierownika budowy, co oznaczało w ocenie organu, że roboty budowlane związane z budową garażu wykonywane były niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i prowadzone były bez kierownika budowy.

Podobnie uczynił organ odwoławczy, który poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób samowolny, a ponieważ okoliczności faktyczne w sprawie zostały udowodnione w toku postępowania I instancji i nie budzą wątpliwości, to kwestionowane postanowienie powinno pozostać w obrocie prawnym. Ponadto uznał, że ponieważ w niniejszej sprawie inwestor przystąpił do wykonania robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w skarżonym kształcie.

Lektura podjętych postanowień pozwala przyjąć, że w postanowieniu zarówno organu pierwszej jak i II instancji brak jest uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego. W konsekwencji tegoż stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie została wykazana przez organy przesłanka o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli nie wykazano, iż prowadzone roboty budowlane wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, co stanowi nie tylko naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, którymi winny kierować się organy administracji, ale i dodatkowo naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Jedną bowiem z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym.

Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Art. 81 k.p.a. stanowi zaś, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 działu II k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od rodzaju postępowania czy treści i wagi przeprowadzanego dowodu.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na przepis art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem, dołączając na piśmie:

1) oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi), a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

2) w przypadku ustanowienia nadzoru inwestorskiego - oświadczenie inspektora nadzoru inwestorskiego, stwierdzające przyjęcie obowiązku pełnienia nadzoru inwestorskiego nad danymi robotami budowlanymi, a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

3) informację zawierającą dane zamieszczone w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2.

Cyt. wyżej przepis art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego wprawdzie nakłada na inwestora obowiązek zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwy organ, jednakże niedopełnienie tego obowiązku w ogóle lub w terminie wyżej przewidzianym zagrożone jest jedynie sankcją karną, określoną w art. 93 Prawa budowlanego. Nie wywołuje natomiast bezpośrednio skutków prawnych w sferze oceny legalności rozpoczętej budowy. O tym przesądzać będzie spełnienie wymogu posiadania pozwolenia na budowę /zgłoszenia/ oraz prowadzenie robót zgodnie z tym pozwoleniem /zgłoszeniem/. Również brak wymaganych załączników zawiadomienia, wymienionych w ust. 4 art. 41, nie czyni zawiadomienia bezskutecznym. Zobowiązuje natomiast organ nadzoru budowlanego do żądania ich uzupełnienia i dopiero gdy inwestor, prawidłowo wezwany, tego nie uczyni, rodzi skutki, o których mowa w art. 93 Prawa budowlanego (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydanie 2, Warszawa 2007, s. 471, 472).

Również nie zarejestrowanie dziennika budowy czy też nie przedłożenie deklaracji kierownika budowy nie mogą stanowić przesłanki do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek, w ślad za złożonym oświadczeniem przez kierownika budowy, zapewnienia objęcia kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Z treści zaś art. 22 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że przejęcie budowy przez kierownika winno nastąpić stosownym protokołem, a określona w nim data przejęcia przesądza o odpowiedzialności kierownika budowy. Jeżeli inwestor nie wykona obowiązków, o których mowa wyżej, winien się liczyć jedynie z możliwością nałożenia kary na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 /zob. wyrok NSA niepubl. IV SA 1429/96 [w] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydanie 2, Warszawa 2007, s. 474/.

Przepis ust. 2 art. 42 określa niektóre obowiązki kierownika budowy /m.in. prowadzenie dziennika budowy/. Za realizację tych obowiązków odpowiedzialny jest kierownik budowy. Z datą objęcia budowy przez jej kierownika odpowiedzialność inwestora w tym zakresie ustaje.

W myśl art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego - dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym zostało powierzone kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Osoby te są obowiązane potwierdzić podpisem przyjęcie powierzonych im funkcji /ust. 2/.

Zgodnie zaś z przepisem § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia /Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm./, wydany na podstawie art. 45 ust. 4 Prawa budowlanego, na stronie tytułowej dziennika budowy organ, o którym mowa w § 4 ust. 1, zamieszcza m.in. pouczenie o sposobie prowadzenia dziennika i odpowiedzialności określonej w art. 93 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ponadto zarówno organ I jak i II instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, tj. art. 10 § 1 k.p.a., bowiem podjęte postanowienia nie zostały doręczone ustanowionemu przez skarżących pełnomocnikowi.

Stosownie natomiast do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma w tymże postępowaniu doręczane winny być temu pełnomocnikowi a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 1993 r. /sygn. akt III ARN 45/93, publ. OSNC z 1994, nr 5, poz. 112/ nie dopuszcza żadnych wyjątków i "zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego /zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2006r., sygn. akt V SA/Wa 725/06, publ. LEX nr 265549/.

W literaturze przedmiotu podkreśla się nadto, że doręczenie decyzji winno być dokonane zgodnie z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-40 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne i będzie wywoływało skutki prawne. Zatem, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika, decyzję doręcza się pełnomocnikowi i od dnia doręczenia tejże decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie, biegnie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. W orzeczeniu z dnia 9 września 1993r. /sygn. akt III ARN 45/93, publ. OSNC 1994/5/112/ Sąd Najwyższy zauważył, iż strona postępowania administracyjnego poprzez ustanowienie pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. W tej sytuacji - jak wywiedziono w wymienionym orzeczeniu - pominięcie przez organ administracji pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa.

W wyroku z dnia 10 lutego 1987r. /sygn. akt SA/Wr 875/86, publ. ONSA z 1987 r., nr 1, poz. 13/ Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zaś pogląd, że jeżeli strona powinna o czynnościach organu dowiadywać się przez pełnomocnika, albowiem inna forma przepisami k.p.a. nie jest przewidziana, "to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym musi być traktowane i jest równoznaczne z pominięciem strony", i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Jak wynika z akt niniejszej sprawy począwszy od 29 listopada 2007 r. skarżący działali w sprawie za pośrednictwem pełnomocnika. Skarżący w dniu 26 listopada 2007 r. ustanowili w sprawie pełnomocnika, przedkładając w dniu 29 listopada 2007r. w siedzibie organu /PINB/ stosowne umocowanie udzielone 26 listopada 2007 r. do reprezentowania w postępowaniu przed m.in. organami administracji, związanym z budową boksów garażowych przy ul. [...] w W.. Z treści tego umocowania wynika, iż miało ono charakter ogólny, dotyczący całego postępowania administracyjnego toczącego się w w/w sprawie, i nie było ograniczone do poszczególnych czynności.

Z akt sprawy wynika także bezsprzecznie, że postanowienie I jak i II instancji zostało wysłane jedynie do strony, natomiast nie zostały w ogóle doręczone pełnomocnikowi skarżących. Tym samym należy stwierdzić, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a. W konsekwencji zaniechania przez organy doręczenia na piśmie, ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony, postanowień doszło do pominięcia strony w postępowaniu, i nie ma tu znaczenia prawnego fakt, iż postanowienia do strony zostały wysłane, skoro nie mogła ona korzystać z pomocy swego pełnomocnika, co też ewentualnie mogło mieć wpływ na treść wniesionej do Sądu skargi.

Zgodnie zaś z orzecznictwem, doręczenia dokonane samej stronie a nie jej pełnomocnikowi są bezskuteczne. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga (art. 10 § 1 k.p.a.), aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.) /zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r., sygn. akt II OSK 810/05, publ. LEX nr 236469/.

Z przedstawionych powodów należało uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkującego pominięciem strony w postępowaniu, a to z kolei stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 152 tejże ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.