Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 233/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Z. S., I. P.–S., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. S., I. P. - S., Ł. P. i A. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 24 marca 2006 roku Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. wystąpiły do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działki: nr 108/4, nr 108/2 i nr 40, o ogólnej powierzchni 4,2014 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.") – wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2, art. 229a oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") – orzekł o zwrocie działek: nr 40/3, nr 142/164, nr 142/166, nr 142/170 i rozliczeniach z tego tytułu oraz odmowie zwrotu działek: nr 40/4, nr 40/1, nr 108/13, nr 108/14, nr 143/65, nr 142/63, nr 142/129, nr 142/130, nr 142/131, nr 142/161, nr 142/160, nr 142/78, nr 145/30, nr 142/89. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] wyłączył do odrębnego postępowania działki: nr 107/10, nr 107/14, nr 143/72, nr 142/129. nr 142/130, nr 142/131, nr 142/161, nr 142/160, nr 142/162, nr 142/78.

Decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 oraz art. 96 ust. 1 b u.g.n. – [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działki: nr 40/4, nr 40/1, nr 108/13, części działki nr 142/63, części działki 145/30 i części działki nr 142/89. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 37/11 oddalił skargę Z. S., I. P. - S., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku skargi kasacyjnej pochodzącej od osób ww. wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 roku, sygn. akt I OSK 1832/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 372/13 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu części działki nr 142/89, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 roku, sygn. akt I OSK 2155/13 oddalił skargę kasacyjną.

Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1b u.g.n. – orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działki: nr 40/3, nr 142/164, nr 142/166 i nr 142/170. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 38/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. S., I. P. - S., Ł. P. i A. P., na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] wyłączył do odrębnego postępowania działki: nr 40/3, nr 142/86 (nr 142/164), nr 142/87 (nr 142/166), nr 142/91 (nr 142/170).

Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie działki nr 40/3 i rozliczeniach z tego tytułu. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2012 roku.

Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek: nr 142/86, 142/87 i 142/91. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu działek: nr 142/86, 142/87 i 142/91. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr 142/91 o powierzchni 13.129 m2 i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu działki nr 142/91 o powierzchni 13.129 m2, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 553/14, po rozpoznaniu skargi Z. S., I. P. - S., Ł. P. i A. P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] połączył do wspólnego rozpoznania wniosek w zakresie działek nr: 142/85, 142/86, 142/87, 142/89 i 142/91.

Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. – odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 142/85, 142/86, 142/87, 142/89 i 142/91.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie złożyła Z. S., I. P.-S., Ł. P., A. P. Autorki odwołania wskazały na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości pomimo zaistnienia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa, tj. przepisem art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a w konsekwencji naruszenie podstawowej zasady praworządności;

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo niezbadania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew obowiązującej naczelnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której organ pierwszej instancji nie wskazał faktów uznanych przez siebie za udowodnione oraz nie wskazał w ww. decyzji, dlaczego nie dał wiary innym dowodom, z których wynikało wprost, iż przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zatem winny być zwrócone ich poprzednim właścicielom.

Ponadto odwołujące wskazały na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że:

1) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z art. 137 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w art. 137 pkt 2 u.g.n.;

2) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż organ winien uznać powyższe nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia – zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją.

Opierając się wskazanych zarzutach odwołujące wniosły o zmianę kwestionowanej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie działek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] sporządzonym w dniu [...] nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa od Ł. P., Ł. P. i A. P. nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], zawierającej obszar 42.014 m2, oznaczonej jako działki: nr 108/4, nr 108/2, nr 40. Nabycia dokonano w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a potwierdzenie tego faktu można odnaleźć w aktach wywłaszczeniowych. Spadek po zmarłej w dniu [...] L. P., nabyły: I. P.-S., A. P., Z. S. i L. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydziału IX Cywilnego z dnia [...], sygn. akt: [...]).

W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opracowanie geodezyjno – prawne z dnia 15 kwietnia 2015 roku potwierdzają, że będące przedmiotem postępowania części działek: nr 142/85, 142/86, 142/87, 142/89 i nr 142/91, odpowiadają części dawnej działki nr 108/4 objętej aktem notarialnym z dnia [...]. Tytuł własności objętych roszczeniem zwrotowym działek przysługuje od dnia 27 maja 1990 roku Gminie Miastu Ł. w wyniku tzw. komunalizacji. Działki nr 142/85 i nr 142/86 uregulowane są w księdze wieczystej KW Nr [...] działki nr 142/87 i nr 142/89 w księdze wieczystej KW Nr [...], a działka nr 142/91 w księdze wieczystej KW Nr [...]. We wskazanych księgach wieczystych jednostka samorządu terytorialnego figuruje jako właściciel gruntu.

W dalszej kolejności organ przypomniał, że podstawowym elementem decyzji stanowiącej o zwrocie jest ustalenie, na jaki cel nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa, a następnie, czy cel ten zrealizowano. W treści aktu notarialnego nie podano na jaki cel grunt zostaje nabyty, dlatego – zdaniem Wojewody [...] – sięgnąć należy do akt wywłaszczeniowych, gdzie we wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich II stwierdzono, że w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. nieruchomość ta przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i pod budownictwo komunalne. Nadto decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...], nr [...] Wiceprezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację inwestycji dla osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego [...]. W ocenie organu odwoławczego, zbędność nieruchomości należy rozpatrywać pod kątem jej wykorzystania na cel publiczny określony jako budowa osiedla mieszkaniowego.

Jak dalej wyjaśnił Wojewoda [...], stosownie do uchwały Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa miejskiego [...] do 1990 roku sporny teren znajdował się w jednostce [...], o funkcji podstawowej określonej jako mieszkaniowa, a zgodnie z rysunkiem planu – na terenach mieszkaniowych o wysokiej intensywności. W treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji sprecyzowano, że inwestycja dotyczy osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego [...], jednostka 1 na terenie położonym pomiędzy ul. A, Bulwarem B, ulicą wewnątrzosiedlową – projektowaną i ulicą C w granicach określonych linią koloru czerwonego w załączniku graficznym nr 1. W punkcie drugim decyzji podano, że warunki techniczne realizacji inwestycji i wykorzystania terenów określa załącznik nr 3 i jednocześnie zobowiązano inwestora do opracowania planów realizacyjnych.

Wojewoda wskazał, że przez część działki nr 142/89 poprowadzono podziemne urządzenia infrastruktury technicznej w postaci: kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej i sieci gazowej. Wodociąg wybudowano w 1995 roku, kanał deszczowy i kanał sanitarny w latach 1995 – 1997. W latach dziewięćdziesiątych powstała również sieć gazowa. Wskazane przyłącza zostały poprowadzone na potrzeby osiedla [...] jednostka A, a zatem – w ocenie Wojewody – zgodnie z celem wywłaszczenia.

Następnie organ podkreślił, że zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia winna być oceniana przez pryzmat sposobu korzystania z nieruchomości. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak m.in.: urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Skoro powstał kompleks budynków to zabudowie tej musiała być zapewniona obsługa w postaci odpowiednich urządzeń technicznych. Infrastruktura techniczna, która powstała w związku z budową osiedla mieszkaniowego stoi na przeszkodzie do zwrotu nieruchomości, o ile stanowi część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie określone jako budowa osiedla mieszkaniowego, nie powstała u sposób przypadkowy, ale stanowi część przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego.

Jak dostrzegł Wojewoda, w protokole z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2007 roku zapisano, że działka nr 142/91 porośnięta jest lasem brzozowo-sosnowym, a działki 142/89, 142/87 i 142/86 krzewami, na działce 142/87 urządzony jest chodnik pokryty kostką i usytuowano latarnie przeprowadzając oświetlenie. W protokole z oględzin zaistniała omyłka, gdyż to przez działkę nr 142/89 poprowadzono chodnik i oświetlenie, ale w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego (np.: mapa sytuacyjna do celów prawnych z projektem podziału nr ewid. 4/5433 z dnia 25 lipca 2007 roku) i dostępne na stronach internetowych ortofotomapy, wspomniana pomyłka ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Znajduje to również potwierdzenie w protokole z oględzin z dnia 25 maja 2015 roku, gdzie ustalono, że działka nr 142/85 ma tożsame zagospodarowanie jak sąsiednia działka nr 142/86.

Teren będący przedmiotem postępowania stanowi część obszaru zieleni z ciągiem komunikacyjnym służącym mieszkańcom osiedla. Tymczasem, cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa samych bloków mieszkalnych, ale i nieodzownej infrastruktury towarzyszącej również w postaci terenów zieleni i chodników.

Organ odwoławczy wskazał, że prowadząc uzupełniające postępowanie wyjaśniające przyjął za dowód w sprawie zeznania świadków, tj. M. G. (która od maja 2003 roku jest kierownikiem Referatu Komunalnego w Delegaturze Ł. - W., czyli jednostce zajmującej się terenami zielonymi, które nie stanowiły parków oraz zieleńcami na terenie dzielnicy W.) oraz J. B. (Naczelnika Leśnictwa Miejskiego Zarządu Zieleni Miejskiej), którzy zeznali, że osobą odpowiedzialną i zajmująca się spornym terenem była A. S.-D. (pracownik Delegatury Ł.-W., obecnie na emeryturze). Prace związane z utrzymaniem spornego terenu Delegatura Ł.-W. sprawy prowadziła wspólnie z Nadleśnictwem. Obowiązkiem Delegatury było utrzymywanie porządku na tym terenie (sprzątano zaśmiecenia, opróżniano kosze na śmieci, ale też prowadzono prace dotyczące utrzymania zieleni w należytym porządku, typu: usuwanie zeschniętych, chorych, powalonych drzew, samosiejek, koszenie trawy). M. G. oświadczyła, że "teren był zadbany, dostępny dla mieszkańców osiedla, były to "płuca" osiedla". Jednocześnie J. B. zeznał, że gmina wykonywała prace związane z pielęgnacją drzewostanu i bieżącym utrzymywaniem terenu. Wytyczne w tym zakresie wydawało Leśnictwo Miejskie, które sprawowało nadzór administracyjny nad lasami nie stanowiącymi własności Skarbu Państwa. Działki nr 142/91, 142/85 od 1 stycznia 2002 roku objęte były inwentaryzacją stanu lasu. Ponadto, zeznający oświadczył, że w latach 2003 – 2005 dokonywano zalesień na spornym terenie, z wyjątkiem obszaru, przez który przebiega infrastruktura techniczna. Opierając się na przytoczonych zeznaniach świadków Wojewoda przyjął, iż urządzenie i utrzymywanie zieleni nie miało charakteru przypadkowego i niezorganizowanego. Dodatkowym wzmocnieniem i potwierdzeniem było objęcie od dnia 1 stycznia 2002 roku działek nr 142/91 i 142/85 inwentaryzacją stanu lasu i zakwalifikowanie w 2008 roku całości terenu zieleni, w skład którego wchodzi sporny teren, jako park pn. Park na J. (uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: D, E, F i G, Dz. Urzędowy Woj. [...] z 2008 roku Nr [...], poz. [...]). W ocenie Wojewody [...], zinwentaryzowanie stanu lasu i zakwalifikowanie jako park w żaden sposób nie niweczą celu wywłaszczenia. Po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa teren ten służył mieszkańcom jako zieleń osiedlowa. Nawet gdyby rozumieć utworzenie parku jako inny cel publiczny, to niewątpliwie należy to ocenić dopiero po roku 2009, a do tej daty bezspornym jest wykorzystanie terenu na cel wywłaszczenia, jako zieleń osiedlowa, służąca mieszkańcom osiedla.

Opierając się na powyższych ustaleniach Wojewoda podkreślił, iż konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu tejże nieruchomości. Nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości przy ustaleniu, że cel wywłaszczenia zrealizowano. Bez znaczenia jest zmiana zagospodarowania nieruchomości po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Organ przyznał jednak, że pomimo zakwalifikowania jako park, teren w niezmienionej formie nadal pełni swoją dotychczasową, pierwotną funkcję, a zatem trudno w tym przypadku mówić o zmianie sposobu wykorzystywania terenu, jako o zmianie celu wywłaszczenia.

Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowlę osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak m.in.: urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Zdaniem organu, skoro powstał kompleks budynków, a z całości materiału dowodowego wnosi się, że osiedle istnieje, to zabudowie tej musiała być zapewniona obsługa komunikacyjna w postaci chodników i ulic osiedlowych, analogiczna sytuacja dotyczy także istnienia odpowiednich urządzeń technicznych, a także zieleńców.

Wojewoda [...] podkreślił w dalszej kolejności, że teren działki nr 142/89 pełni ponadto funkcję łącznika dla pieszych pomiędzy ulicami D i F, stanowiąc jednocześnie ciąg pieszy będący przedłużeniem ulicy H i jako drogą osiedlowa dla pieszych funkcjonująca pod nazwą ul. H. Stanowi zatem element infrastruktury osiedlowej służącej mieszańcom, jest ściśle związany z budową osiedla, bez której funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego jako spójnej całości byłoby niemożliwe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dnia [...] wystawiono fakturę VAT za opracowanie dokumentacji projektowo – kosztowej na budowę chodnika i oświetlenia w ul. H na odcinku od F do ul. O. D. M. G. potwierdziła, iż na działce ławki i kosze na śmieci (opróżniane przez Delegaturę Ł-W.) były przed rokiem 2006, mieszkańcy osiedla domagali się na terenie ww. działki nie drogi służącej dla ruchu kołowego, ale alei spacerowej pomiędzy terenem zieleni.

Podsumowując Wojewoda napisał, iż sposób wykorzystywania terenu, po jego pozyskaniu przez podmiot publicznoprawny, jako terenu zieleni i terenu pod ciąg komunikacyjny, służący mieszkańcom osiedla dla zaspokajania potrzeb wypoczynkowych, mieści się w celu wywłaszczenia określonym jako osiedle mieszkaniowe. Sporny teren został wyposażony i zagospodarowany w sposób służący do wypoczynku mieszkańców osiedla. Powstało widoczne i trwałe zaplecze podporządkowane wypoczynkowej funkcji jaką ma spełniać zieleń osiedlowa i funkcji umożliwiającej poruszanie się po osiedlu poprzez wybudowanie ciągu komunikacyjnego. Powstał chodnik, ustawiono ławki, kosze na śmieci i przeprowadzono oświetlenie oraz wykazywano się dbałością o zieleń pielęgnując zieleń już porastającą działki, usuwając zbędną roślinność i zalesiając. Opisany stan faktyczny istniał przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, zatem jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję Z. S., I. P.-S., Ł. P. i A. P. wskazały na naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 136 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że nieruchomość wywłaszczona może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, mimo że spadkobiercy właścicieli złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości, co skutkowało odmową zwrotu działek, wywłaszczonych w 1987 roku, pomimo ich przeznaczenia w 2008 roku na tereny parku miejskiego w miejsce pierwotnego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i budownictwo komunalne;

art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. polegające na błędnej wykładni pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej przez przyjęcie, że ocena tego aspektu może być dokonana także na podstawie innych planów, koncepcji czy programów zagospodarowania, podczas gdy winna ona być dokonana w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej, nadto iż cel, dla którego nieruchomości zostały wywłaszczone (ustalony w oparciu o akta wywłaszczeniowe oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji tj. budowa osiedla mieszkaniowego A) został zrealizowany, pomimo tego, że działki nr 142/85, 142/86, 142/87 i 142/91 wykorzystywane są jako tereny parku miejskiego, a na wywłaszczonych działkach nie zostały wybudowane żadne budynki, a tym samym nie można ich zakwalifikować jako towarzyszącą osiedlu mieszkalnemu zieleń osiedlową, a przede wszystkim nie można zakwalifikować tych terenów, jako części niezbędnej infrastruktury osiedlowej.

Skarżące ponadto wskazały na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu nieruchomości pomimo zaistnienia przesłanek wskazujących na zbędność nieruchomości dla celów wywłaszczenia i tym samym wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a co za tym idzie naruszenie podstawowej zasady praworządności;

art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ pełnych ustaleń, w szczególności poprzez nieustalenie, że park miejski, który został utworzony na wywłaszczonej pod budownictwo mieszkaniowe nieruchomości, służy obecnie nie jako tzw. zieleń osiedlowa czy też infrastruktura osiedla, ale jest parkiem miejskim, utworzonym dopiero w 2008 roku, poprzez brak ustalenia w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w siedmioletnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., a także poprzez brak ustalenia w jakiej dacie cel ten został ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;

art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli i wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.;

art. 7 i art. 12 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nieruchomości w całości zostały wykorzystane zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że jak wynika z postępowania dowodowego, nieruchomości te zostały przeznaczone na park miejski, nie zaś pod budowę osiedla mieszkaniowego A.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorki skargi wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2017 roku uczestnik postępowania Gmina Miasto Ł. wniosła o oddalenie skargi, popierając argumentację zawartą w uzasadnieniu kontestowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, umową sprzedaży z dnia [...] L. P., Ł. P. i A. P. zbyły na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], zawierającą obszar 42.014 m2, oznaczoną jako działki nr ewid.: 108/4, 108/2 i 40. W akcie notarialnym cel wykupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie został określony.

Obowiązująca w dacie zawarcia aktu notarialnego ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 roku Nr 30, poz. 127 ze zm.) stwierdzała, że nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno – gospodarczych (art. 50 ust. 1). Cel ten winien być stwierdzony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

W ocenie składu orzekającego, zgromadzenie całości dokumentacji poprzedzającej decyzję o wywłaszczeniu daje odpowiedź na określenie, w sposób konkretny, celu wywłaszczenia. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie poszukiwano zatem celu wywłaszczenia w archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej. Dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A były prowadzone akta wywłaszczeniowe, w których znajduje się wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II z dnia 2 listopada 1987 roku o wywłaszczenie za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej na mapie sytuacyjnej dc. prawnych nr 4/1437 jako działki nr 108/4, 108/2 i 40, z uzasadnienia którego wynika, iż nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i budownictwo komunalne, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z 1986 roku, nr 3/86. Z powyższych okoliczności wynika zatem, iż celem wykupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była budowa osiedla mieszkaniowego. Analogiczne stanowisko w zakresie określenia celu wywłaszczenia, w przedmiotowej sprawie, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 marca 2013 roku (sygn. II SA/Łd 1096/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2015 roku (sygn. I OSK 1613/13). Z opisanego powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi sugerujący, że określenie celu wywłaszczenia nie powinien być ustalany na podstawie innych planów, koncepcji czy programów zagospodarowania, niż decyzja o wywłaszczeniu.

W dalszej kolejności wyjaśnić wypada, iż wniosek skarżących rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1422/10).

Wobec powyższego, podkreślenia wymaga, iż sporna nieruchomość objęta wnioskiem skarżących przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i budownictwo komunalne.

Biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie sposób zaprzeczyć wnioskom organów obu instancji, że na wywłaszczonych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia. Wywłaszczone działki – jak wskazano wcześniej – oznaczone były nr ewid. 108/4, 108/2 i 40. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania są aktualne działki nr ewid. 142/85, 142/86, 142/87, 142/89 i 142/91. Nie ulega wątpliwości, iż działka nr ewid. 142/91 porośnięta jest asem brzozowo – sosnowym, a działki nr ewid. 142/86, 142/87 i 142/89 krzewami. Na działce nr ewid. 142/89 urządzony jest chodnik pokryty kostką i usytuowano latarnie przeprowadzając oświetlenie. Działka nr ewid. 142/85 ma tożsame zagospodarowanie jak działka nr ewid. 142/86. Wynika z tego, że teren stanowiący przedmiot niniejszego postępowania stanowi część obszaru zieleni z ciągiem komunikacyjnym służącym mieszkańcom osiedla.

Ustalenia te przesądzają, iż wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu analizowanej regulacji i nie jest możliwy ich zwrot.

Odnosząc się do kwestii badania realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej Sąd zgodził się z argumentacją organów administracji obu instancji, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej) należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla – takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne – linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 roku, sygn. akt: IV SA 2033/96 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 roku, sygn. akt: II SA/Kr 958/13; w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Po 158/11 oraz z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt: III SA/Po 648/07; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 37/11 oraz z dnia 21 października 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 664/08 i inne).

Z opisanych powodów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał zasadność poglądu organów administracji, iż cel wywłaszczenia na wskazanych nieruchomościach został zrealizowany, co wyklucza możliwość zwrotu tychże nieruchomości na rzecz następców prawnych wywłaszczonych właścicieli.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż urządzenie i utrzymywanie zieleni na spornym terenie miało charakter zaplanowany, zorganizowany. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że działki nr ewid. 142/85 i 142/91, począwszy od dnia 1 stycznia 2002 roku, zostały objęte inwentaryzacją stanu lasu, na mocy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] zostały zakwalifikowane jako park. Opisane działania w żaden sposób nie kontestują poglądu, iż cel wywłaszczenia na działkach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, został zrealizowany. Po nabycie nieruchomości teren ten stanowił zieleń osiedlową, zatem stanowił infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Zakwalifikowanie terenu jako park miało miejsce na mocy przywołanej uchwały i nastąpiło począwszy od 2009 roku. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości po upływie terminów określonych w art. 137 u.g.n. pozostaje bez wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z opisanego powodu skład orzekający nie podziela zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomość może być użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia, po pierwotnym jego zrealizowaniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż przedstawione argumenty potwierdzają, że na wywłaszczonych działkach aktualnie objętych wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia, zatem nie można mówić o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontestowanej decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad, w tym w szczególności z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Jak wskazano wcześniej pierwotnie sporny grunt przeznaczony był pod zieleń osiedlową, co stanowi realizację celu wywłaszczenia, a późniejsze włączenie tego terenu do parku miejskiego, nie ma wpływu na ocenę w tym zakresie, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 12 K.p.a. Dokumenty załączone do akt potwierdzają, że na spornym terenie zorganizowana była zieleń osiedlowa, co miało miejsce w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Lektura akt administracyjnych również nie pozostawia wątpliwości, iż teren działek objętych wniosek o zwrot został zaliczony do parku, zatem Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 7, art. 77, czy też art. 80 K.p.a.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnić wypada, iż słuszny jest pogląd organów administracji, iż bieg terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7 – letniego od dnia 1 stycznia 1998 roku oraz 10 – letniego od dnia 22 września 2004 roku (por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 roku, sygn. akt: I OSK 2876/12). W sprawie – co wskazywano wcześniej – wywłaszczenia dokonano na mocy aktu notarialnego z dnia 28 września 1988 roku, a ustawa nowelizująca przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. wprowadzająca 10 – letni termin weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku. Niezależnie od tego i tak – zdaniem Sądu – nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Innymi słowy, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

ms