Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.4, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]"r. M M (zwany dalej: inwestorem, skarżącym) zwrócił się do Prezydenta Miasta E (dalej: organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej, przy ul. K w E, na działce nr. "[...]", w obrębie "[...]". We wniosku dokonano charakterystyki inwestycji, wskazując m.in., że teren działki nr. "[...]" jest niezagospodarowany, funkcjonuje tam "dziki parking", dojazd do działki istnieje od strony ul. K i taki też dojazd jest planowany dla inwestycji. Powierzchnia terenu podlegającego przekształceniu wynosić będzie około "[...]" m², zaś powierzchnia planowanej zabudowy to "[...]" m². Zaplanowano 2 miejsca parkingowe. Do wniosku załączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, przedstawiającej zasięg inwestycji oraz sąsiednie działki, wjazd i wyjazd z działki nr. "[...]", a także stanowiska planowanej myjni.

Na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie warunków zabudowy organ I instancji dokonał ustalenia, iż nie jest wymagane uzyskanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś wnioskowany teren nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzono o konieczności uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi, w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073) dalej: u.p.z.p.

Pismem z dnia "[...]"r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej na działce nr. "[...]" w obrębie "[...]", położonej w E przy ul. K, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania uwag oraz wniosków dowodowych odnośnie planowanej inwestycji. Nadto pismem z dnia "[...]"r. dyrektor Departamentu Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w E wystąpił do Departamentu Zarządu Dróg tego Urzędu o zajęcie stanowiska w sprawie planowanego zamierzenia w zakresie merytorycznej właściwości zarządcy drogi, wynikającej z przepisów drogowych.

W toku postępowania do organu wpłynęło negatywne stanowisko dotyczące planowanej budowy myjni samochodowej p. J Ż, strony postępowania, a jednocześnie współwłaściciela działki nr. "[...]" leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora. Podniósł on m.in., że budowa myjni spowoduje chaos w ruchu pojazdów, poruszających się w sąsiedztwie budynku, na działkach nr. "[...]", "[...]" i "[...]". Wskazał, że wyjazd z ul. K ma bardzo małą przepustowość, a budowa myjni i zwiększenie liczby pojazdów spowoduje korki i problemy z drożnością ruchu pojazdów.

Pismem z dnia "[...]"r. Wiceprezydent E, działający w imieniu zarządcy drogi, poinformował Departament Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w E o negatywnym zaopiniowaniu możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji wyrażając obawy, że wymiary działki nr. "[...]" nie są w stanie zagwarantować odpowiedniej ilości miejsc użytkownikom oczekującym na skorzystanie z myjni. Organ I instancji uznał to stanowisko za niepełne i zwrócił się do Departamentu Dróg o uzupełnienie przedstawionej opinii, wskazując na potrzebę oparcia decyzji o normy powszechnie obowiązującego prawa.

Wiceprezydent E, pismem z "[...]"r. podtrzymał negatywne stanowisko i odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej na działce nr. "[...]" obr. "[...]" przy ul. K w E. Wskazał, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p. daje zarządcy drogi kompetencje do uzgodnienia inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Odnosząc się do ruchu drogowego w obszarze planowanej inwestycji, zarządca drogi uznał, że na skutek powstania myjni zostanie on zakłócony. W dalszej kolejności, opierając się na brzmieniu art. 19 ust.1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 2222) dalej: u.d.p., podał, że zarządca drogi jest organem do którego właściwości należą sprawy z zakresu ochrony dróg. Jako ochronę drogi, zgodnie z art. 4 pkt. 21 ww. ustawy rozumie się zaś działania mające na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Mając to na uwadze wywiódł, iż brak zapewnienia wystarczającej liczby miejsc postojowych stanowi istotny problem, mogący doprowadzić do zakłóceń w ruchu drogowym, bowiem jeśli myjnia nie zapewnia dostatecznej ilości miejsc postojowych ruch na przyległej ulicy jest utrudniony. Obciążony parking na stanowiącej prywatną własność działce nr. "[...]" nie jest w stanie zapewnić dodatkowego miejsca pojazdom oczekującym na skorzystanie z myjni.

Decyzją z dnia "[...]"r. organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterostanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej, na części działki nr. "[...]", w obrębie "[...]", położonej w E przy ul. K.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ wskazał na poczynione ustalenia. Zaznaczył, że niewielka część działki nr. "[...]" położona jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ulic K i M w E, natomiast większa część działki nie jest objęta ustalaniami tego planu miejscowego. Zwrócono uwagę, że w sprawie zaistniała tożsamość Prezydenta Miasta E, jako organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, oraz organu uzgadniającego inwestycję w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz do warunków komunikacyjnych. Prezydent miasta w gminie na prawach powiatu jest bowiem zarządcą dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - art. 19 ust. 5 u.d.p. W przypadku tego rodzaju zbiegu kompetencji uzgodnienie, przewidziane w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., nie przybiera formy postanowienia, lecz stanowi część rozstrzygnięcia głównego i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne uzgodnienie przez zarządcę drogi inwestycji będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, co sprawia, że zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez zarządcę drogi określonych w u.d.p. Przytaczając treść art. 35 ust.3 u.d.p. oraz art. 19 ust.1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p., wyjaśniono, że w tej sprawie Departament Zarządu Dróg UM w E, jako jednostka organizacyjna upoważniona do załatwienia spraw w imieniu zarządcy drogi, zajął negatywne stanowisko w kwestii budowy myjni samochodowej wskazując na podnoszone przez zarządcę drogi przeciwwskazania do realizacji inwestycji, tj:

- zakłócenie ruchu drogowego w sąsiedztwie planowanej inwestycji generującej znaczny ruch samochodowy i potrzebę parkowania pojazdów oczekujących na usługę;

- brak możliwości zapewnienia przez inwestora wystarczającej ilości miejsc postojowych użytkownikom myjni, co skutkować będzie oczekiwaniem kierowców pojazdów na usługę w sąsiedztwie myjni i w dalszej kolejności spowoduje utrudnienie ruchu drogowego na przyległej ulicy oraz wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- niemożność pogodzenia wzrostu natężenia ruchu samochodów oraz potrzeby parkowania, które powstałyby w wyniku realizacji inwestycji z już istniejącym w obszarze inwestycji układem komunikacyjnym, który jest już znacznie obciążony ruchem;

- brak zorganizowanego układu komunikacyjnego w obszarze planowanej myjni - pozostający w ścisłym związku z prawdopodobieństwem pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu w sytuacji niemożności zapewnienia przez Inwestora miejsc parkingowych dla pojazdów oczekujących na usługę.

Z tego powodu wywiedziono brak możliwości realizacji inwestycji, gdyż powstanie jej spowodowało by pogorszenie i tak mocno ograniczonych warunków komunikacyjnych w obszarze jej oddziaływania. Podkreślono, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uwarunkowane wymogiem uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi, który w tej sprawie wyraził negatywne stanowisko, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji inwestorowi.

Od tej decyzji odwołanie wniósł M M, wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu. Zwrócił uwagę na ponowne przeanalizowanie stanowiska zarządcy drogi, jako kluczowego w sprawie wydania decyzji odmownej. Zarzucił zarządcy drogi brak zrozumienia istoty sprawy, gdyż projektowana myjnia posiada tylko 4 stanowiska myjące, nie jest to więc obiekt na tyle duży, aby spowodował zakłócenie ruchu drogowego w obrębie ul. K i negatywnie wpłynął na bezpieczeństwo pojazdów i osób korzystających z tej ulicy. Omówił także cykl mycia pojazdu, którego czas określił na 10 - 15 min. Wobec tego podał z jednego stanowiska myjni w ciągu godziny skorzystać może maksymalnie 5 pojazdów, co pozwala określić iż cała myjnia będzie generować ruch maksymalnie 20 pojazdów na godzinę. W ocenie odwołującego, cykl korzystania z myjni oraz liczba pojazdów jakie mogą z niej skorzystać nie stanowią wielkości na tyle dużej by negatywnie oddziaływały na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie planowanej inwestycji. Jak zaznaczał odwołujący się, większość klientów myjni stanowić będą klienci okolicznych sklepów i punktów usługowych. Podkreślono, że dołączony do wniosku projekt zagospodarowania terenu przewiduje ruch jednokierunkowy na terenie myjni, tzn. wjazd i wyjazd zlokalizowane są w różnych miejscach, rozwiązanie to upłynni ruch na terenie myjni. Teren myjni jest na tyle duży, by pomieścił w kolejce co najmniej 4 samochody. Ponadto ruch w myjni odbywać będzie się płynnie, a pojazdy będą wjeżdżały i wyjeżdżały z jej terenu sukcesywnie, nie powiększając znacząco ruchu w okolicy. Zarzucił, iż w decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy powinny być zawarte wytyczne pozwalające na realizację inwestycji, organ nie powinien natomiast szukać powodów które mogłyby uniemożliwić jej realizację. Stwierdził również, że dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, powstanie osiedla mieszkaniowego, punktów usługowych, uzasadnia zlokalizowanie tam myjni samochodowej, jako uzupełnienie dotychczasowej oferty dostępnych w okolicy usług. Wskazał odwołujący, że wcześniejszy właściciel gruntu, otrzymał dotyczącą tej samej nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy dla budynku handlowo - usługowego, co oznacza, że realizacja takiej inwestycji stanowić może o wiele większe obciążenie dla ruchu drogowego, niż myjnia samochodowa. Do odwołania dołączono kopie map obrazujących teren przewidziany pod inwestycję oraz tereny sąsiadujący, a także kopie decyzji Prezydenta Miasta E z "[...]"r. nr. "[...]" ustalającej warunki zabudowy na części działki nr. "[...]" dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu handlowo - usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu).

Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia potwierdzono, że w sprawie tej zachodziła tożsamość Prezydenta Miasta E jako organu właściwego zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak też, jako zarządcy drogi, do obligatoryjnego uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia w zakresie warunków komunikacyjnych. Podkreślono, że stanowisko organu "uzgadniającego" należy traktować jako wiążące dla organu wydającego decyzję w sprawie warunków zabudowy. Zaznaczono, iż w sprawie nie doszło do ścisłe rozumianego uzgodnienia projektu decyzji przez organ współdziałający w rozumieniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p., lecz właśnie do wyrażenia opinii przez jednostkę organizacyjną podległą Prezydentowi Miasta E, jako zarządcy drogi. Gdy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji właściwy jest ten sam organ, albo gdy do uzgodnienia decyzji właściwa jest jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji, brak jest obowiązku formalnego uzgadniania decyzji w drodze postanowienia. Ustalenia organu pozostające w związku z obowiązującym prawem, także dotyczące kwestii odnoszących się do zakresu uzgodnienia decyzji, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie. Kolegium uznało, że pismo z dnia "[...]"r. jako stanowisko jednostki organizacyjnie podporządkowanej Prezydentowi Miasta E jest opinią w sprawie, mającą charakter dowodowy. Potwierdzono, że kryterium jakie uwzględniać musi zarządca drogi przy ocenie wniosku o realizację myjni samochodowej jest zapewnienie szeroko rozumianego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Słusznie wskazano, iż z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynikają konkretne przesłanki, których spełnienie skutkowało by uzyskaniem pozytywnego uzgodnienia ze strony zarządcy drogi. Zakres opinii zarządcy drogi powiązany winien być z przepisami ustawy o drogach publicznych, która określa m.in. zadania wykonywane przez zarządcę drogi. Przytoczono brzmienie art. 35 ust.3 u.d.p. wywodząc, że oceniając możliwości realizacji inwestycji oraz uwzględniając negatywne stanowisko zarządcy drogi organ I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, iż nie jest możliwe pogodzenie realizacji myjni samochodowej z możliwością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w zakresie utrzymania jego płynności w najbliższej okolicy myjni. Negatywne przesłanki ustalone zostały w oparciu o okoliczności jak: relatywnie niewielka powierzchnia działki objętej inwestycją, która nie pozwala na zabezpieczenie wystarczającej ilości miejsc postojowych, istniejące już silne natężenie ruchu w obszarze graniczącym z terenem planowanej inwestycji, a także brak zorganizowanego układu komunikacyjnego, który pozwalałby na bezpieczną obsługę przyszłej inwestycji. Zauważono, że organ I instancji wydając decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy oparł się nie tylko na treści art. 35 ust. 3 u.d.p. lecz także powiązał odmowę z leżącym po stronie zarządcy drogi obowiązkiem ochrony drogi publicznej wynikającym z art. 19 ust. 1 u.d.p. z art. 4 pkt.21 u.d.p. W świetle tych norm w zakresie ochrony dogi publicznej znajdują się działania zapobiegające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uznając, iż powstanie myjni doprowadzi do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu uznał, iż nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie takiej inwestycji.

Kolegium dokonując oceny decyzji organu I instancji stwierdziło, iż ten dochował należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy, zaś ocena zebranego materiału dowodowego znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wskazano, iż zarzuty zawarte w odwołaniu nie są uzasadnione. Uznano, że podnoszony przez stronę argument, iż w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji funkcjonują już obiekty handlowo - usługowe za nietrafny, gdyż działanie tych obiektów generuje już duże natężenie ruchu, skutkujące potrzebą zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych. Dodatkowo stan techniczny dróg znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji pozostawia wiele do życzenia. Powstanie myjni doprowadziło by do zwiększenia dużego już, natężenia ruchu, to z kolei prowadziło by do konieczności zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych w okolicy działki "[...]" oraz działek sąsiednich. Nagromadzenie znacznej ilości pojazdów na terenie o ograniczonej płynności ruchu prowadzi zaś do wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Za niewystarczające uznano zawarte w odwołaniu stwierdzenie jakoby usprawnienie komunikacji na terenie myjni i w jej okolicach mogło nastąpić w oparciu o odpowiednie ustawienie znaków informacyjnych. Także argument wskazujący, iż w okolicy planowanej inwestycji brak jest myjni samochodowej, nie stanowił w opinii organu okoliczności istotnej w sprawie. Pierwszoplanowe znaczenie należy przypisać nie dostępności określonych usług lecz bezpieczeństwu ruchu drogowego. Kolegium nie uznało za konieczne odnieść się do podnoszonego przez skarżącego argumentu, iż z treści decyzji z dnia "[...]"r. ustalającej warunki zabudowy dla części działki nr. "[...]" wcześniejszemu jej właścicielowi wynikała możliwość usytuowania tam obiektu handlowo- usługowego wraz zagospodarowaniem terenu. Przedmiotowa sprawa nie daje bowiem podstaw do rozważań o okolicznościach które legły u podstaw wydania wcześniejszej decyzji - zwłaszcza jeśli zważy się, iż każda planowana inwestycja- niezalenie od rodzaju planowanego obiektu cechuje się odmiennymi okolicznościami faktycznymi towarzyszącymi jej powstaniu. Nie jest zatem możliwe "automatyczne" przesądzenie o konieczności wydania na rzecz M M pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla myjni samochodowej tylko i wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, iż 5 lat wcześniej poprzedni właściciel działki "[...]" uzyskał pozytywną decyzję dla zupełnie innej inwestycji na tej działce.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł M M zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego - art. 4 pkt. 21 w zw. z art. 35 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe ich zastosowanie i wykładnię tj. mylne przyjęcie, iż w związku z planowaną inwestycją ruch drogowy w obszarze tej inwestycji zostanie zakłócony i na skutek realizacji inwestycji nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wadliwe przyjęcie, że pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego będzie wynikało z braku dostatecznej liczby miejsc parkingowych na obszarze planowanej inwestycji, mimo braku sprzeczności inwestycji z rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124) oraz nie zastosowanie tegoż rozporządzenia i nie odwołanie się do przesłanek tam wskazanych, które definiują sytuacje zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. W konsekwencji zarzut obejmuje także przyjęcie przez organ a priori bez jakichkolwiek czynności dowodowych, oględzin, ekspertyz, że planowana inwestycja zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 60 ust.1, art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust.1 oraz art. 54 pkt.2 lit.c) u.p.z.p., poprzez wadliwą ich wykładnię i oddalenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spowoduje zakłócenie ruchu drogowego w obszarze inwestycji oraz, że w decyzji o warunkach zabudowy organ ustala i analizuje liczbę miejsc postojowych wymaganych prawem dla danej inwestycji, podczas gdy zgodnie z art. 54 pkt.2 lit.c) u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, nie zaś wymaganą liczbę miejsc postojowych wymaganych prawem dla danej inwestycji, gdyż to należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy inwestycja zabezpiecza wymaganą liczbę miejsc na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę.

- naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 80 k.p.a poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do błędnych wniosków i ustaleń w przedmiocie tego, czy planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie czterostanowiskowej myjni bezdotykowej na działce "[...]" przy ul. K w E, będzie powodowała pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym w obszarze planowanej inwestycji, mimo braku ku temu jakichkolwiek dowodów w aktach postępowania, a także oparcie dokonanych w sprawie ustaleń jedynie na gołosłownych przypuszczeniach w oderwaniu od dotychczas planowanych na tym terenie inwestycji tj. pominięcie wydanej w "[...]"r. decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki na wniosek poprzedniego jej właściciela dotyczącej inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, gdzie na stronie drugiej w pkt. 8 wskazano jedynie, że w ramach projektu zagospodarowania terenu należy przewidzieć m.in. niezbędną ilość miejsc postojowych, podobnie jak elementów zieleni czy małej architektury, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję.

- naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, a jedynie lakoniczne zajęcie stanowiska w piśmie z dnia "[...]"r. w którym znajduje się negatywna opinia dotycząca możliwości realizacji inwestycji planowanej przez Skarżącego zawierającą stwierdzenie, iż wymiary działki nie są w stanie zapewnić właściwej komunikacji użytkownikom myjni, w sytuacji, gdy myjnie bezdotykowe na terenie E są zlokalizowane także na mniejszych działkach lub podobnej wielkości i kształcie jak skarżącego np. myjnia przy ul. P od strony dawnej G, zaniechanie wykonania oględzin miejsca planowanej inwestycji, analizy wariantów komunikacji przedstawianych przez stronę, a w szczególności wariantu zakładającego wjazd na teren myjni od strony ul. L, a nie ul. K. Zarzut ten obejmuje także brak wykonania badań, pomiarów natężenia ruchu w okolicy ul. L i planowanego wjazdu do myjni.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przed organami administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący określił decyzję organu odwoławczego jako niejasną, sprzeczną z prawem oraz naruszającą w sposób oczywisty prawa i wolności jednostki zagwarantowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez merytorycznych podstaw, w oparciu o subiektywne przekonania pracowników uzgadniających wniosek. Zakwestionował ustalenia dotyczące możliwości pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek realizacji planowanej inwestycji, gdyż błędnie przyjęto, że pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wynikać będzie z braku dostatecznej liczby miejsc postojowych na terenie planowanej inwestycji. Tymczasem organ winien wykazać choćby częściową sprzeczność inwestycji w zakresie zjazdów z rozporządzeniem z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, skoro w tym akcie definiuje się sytuacje zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a przyjęcie a priori, przez organ, iż planowana inwestycja zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym jest gołosłowna i sprzeczna z prawem.

Skarżący wskazał również, że Kolegium wadliwie interpretuje przepisy u.p.z.p. w zakresie dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest bowiem rolą organu ustalanie liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Organ winien był jedynie zobowiązać inwestora do zapewnienia w ramach zagospodarowania terenu wymaganych elementów zagospodarowania w tym miejsc postojowych, elementów małej architektury, zieleni itd. Zgodnie z art. 60 ust.1 , art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 pkt.2 lit.c) u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, nie zaś wymaganą liczbę miejsc parkingowych, gdyż to należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena czy inwestycja zabezpiecza wymaganą liczbę tych miejsc, na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący odwołał się do stanowiska NSA w wyroku z 12 maja 2015r. (sygn. akt II OSK 2435/13), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wskazuje, czy zgodnie z prawem na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju. Istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla inwestycji liczby miejsc postojowych i parkingowych, lecz wskazanie, czy inwestycja o podanych parametrach może powstać na danym terenie. Określenie konkretnej ilości miejsc postojowych należy zaś do organów administracji architektoniczno - budowlanej, podobnie jak ocena czy inwestycja zabezpiecza wymaganą liczbę tych miejsc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r. oraz decyzja Prezydenta Miasta E z dnia "[...]"r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane przedwcześnie tzn. z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje swoje uszczegółowienie w treści art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci myjni bezobsługowej podając jako powód rozstrzygnięć brak zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych oraz związane z tym zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, z powołaniem się na negatywną opinię Departamentu Zarządu Dróg UM w E.

Na gruncie rzeczonej sprawy należy podnieść, że wśród organów uzgadniających art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w pkt 9 wymienia właściwego zarządcę drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Planowana inwestycja przylega do drogi, której zarządcą jest Zarządu Dróg UM w E - jednostka podległa Prezydentowi E, organowi właściwemu do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak klasycznego współdziałania organów, którego istotą jest wyrażenie stanowiska przez inny organ z punktu widzenia określonego problemu, wiązał się z koniecznością dokonania przez organ I instancji pogłębionej analizy, tym bardziej że dokonana w tym względzie ocena mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak stosownej analizy przy braku innych dowodów, czyni oparcie części podstawy faktycznej decyzji jedynie na stanowisku zarządcy drogi, nieuprawnionym. Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko zarządcy drogi sformułowane zostało w sposób lakoniczny i opierało się jedynie na powierzchownej ocenie sytuacji. Co istotne zarządca drogi dokonał przy tym zaopiniowania samego wniosku inwestora na wstępnym etapie jego rozpatrywania, nie uzgadniał natomiast samej decyzji administracyjnej. Z akt sprawy nie wynika przy tym, by zarządca drogi prowadził jakiekolwiek czynności dowodowe zmierzające do ustalenia istotnych okoliczności w sprawie. Zajął on zatem stanowisko odnośnie wnioski inwestora, bez pogłębionej analizy sprawy, które następnie w istotny sposób wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Jak zaznaczał organ I instancji, traktował on stanowisko zarządcy drogi jako wiążące.

Mając na uwadze powyższe, tj. tryb wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że z omawianych regulacji nie wynika wprost, jaka powinna być kolejność działań organu planistycznego w tym zakresie. Pomocne w tym względzie okazują się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), które pozwalają na przyjęcie, że dopiero wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być podstawą do wystąpienia do organów współdziałających o dokonanie stosownych uzgodnień w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy implikuje odpowiednie działania organu zmierzające w pierwszej kolejności do dokonania analizy architektoniczno-budowlanej, a następnie - w oparciu o tę analizę - do uzyskania stosownych uzgodnień (tak w wyroku NSA z 4 września 2014r. sygn. akt. II OSK 601/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Odnosząc się do trybu dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy przywołać należy również poglądy doktryny. Jak wskazuje A. Despot-Mładanowicz "użyty w komentowanym przepisie zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć, w taki sam sposób jak w przepisie art. 53 ust. 4, tj. że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego." (A.Despot-Mładanowicz, Art. 60. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. (red.) Plucińska-Filipowicz Alicja, M.Wierzbowski System Informacji Prawnej LEX, 2018.). Podobny pogląd prezentuje I. Zachariasz (H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz) wskazując, że "uzgodnieniu, o którym mowa w art. 60 ust. 1, powinien podlegać projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami". W przedmiotowej sprawie podmiot wykonujący funkcję zarządy drogi nie uzgadniał zaś projektu decyzji, lecz odnosił się do wniosku inwestora, na początkowym etapie prowadzonego postępowania. De facto nie uzgadniał on projektu decyzji powstałego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, lecz opiniował wniosek inwestora, co stanowi istotną różnicę. Powyższe uchybienia uznać należy za mające istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie tylko nie zdołał w sposób wszechstronny wyjaśnić wszystkich istotnych okoliczności sprawy, lecz również występując w roli zarządcy drogi de facto ustalił treść rozstrzygnięcia negatywnie opiniując wniosek o wydanie warunków zabudowy, opierając się jedynie na nie popartych wystarczającym materiałem dowodowym twierdzeniach o wpływie inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W tym zakresie nie dokonano jednak żadnych istotnych badań lub analiz, opierając się jedynie na stwierdzeniu, że zwiększenie intensywności ruchu wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Konstatacja ta jest tyleż oczywista co nie wytaczająca. Zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły analiz w tym zakresie lub próby oszacowania, na ile planowana inwestycja zwiększy intensywność ruchu i czy będzie to miało zauważalny wpływ na jego intensywność oraz bezpieczeństwo. Nie można uznać za wystarczające stwierdzenia, że zwiększenie ruchu pojazdów, o nie określonej skali, w negatywny sposób wpłynie na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie stanowisko pozwało by wykluczyć możliwość dokonania jakichkolwiek inwestycji w obrębie pasa drogowego. Każda najdrobniejsza nawet zmiana, może prowadzić bowiem do zakłóceń ruchu drogowego. Organy odwołując się do ustawy o drogach publicznych i wskazując, że zgodnie art. 19 ust.1 u.d.p. zarządca drogi jest organem do którego właściwości należą sprawy z zakresu ochrony dróg. Jako ochronę drogi, zgodnie z art. 4 pkt. 21 ww. ustawy rozumie się zaś działania mające na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu określiły tylko zadania zarządcy drogi. Nie wykazano natomiast w wyczerpujący sposób, na jakiej podstawie organ uznaje, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Samo wskazanie na możliwość zwiększenia intensywności ruchu nie może być uznane za wystarczające.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przesłanki ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy określa przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywoływany zarówno przez organ I jak i II instancji. W świetle tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła wobec braku możliwości realizacji inwestycji jako takiej, której powstanie spowodowało by pogorszenie i tak mocno ograniczonych warunków komunikacyjnych w obszarze jej oddziaływania. Podkreślono, iż wydanie, pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uwarunkowane wymogiem uzyskania uzgodnienia ze strony zarządcy drogi. Zarządca drogi wyraził w przedmiotowej sprawie negatywne stanowisko, co do możliwości powstania tej inwestycji, co powoduje brak możliwości wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Prezydent Miasta E odmawiając warunków zabudowy dla przedsięwzięcia powołał się na opinię Departamentu Zarządu Dróg UM w E - stanowiącego podległą mu jednostką organizacyjną - wydaną m.in. w oparciu o art. 35 ust.3 u.d.p. oraz art. 19 ust.1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowej inwestycji, ale zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa przyjmuje się, że zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/ Kr 573/12; wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07, dostępne CBOSA).

Należy zważyć, że zarządca drogi wskazał jako przesłankę swojej negatywnej opinii, iż zbyt mała ilość miejsc postojowych i zwiększony ruch drogowy spowodowany uruchomieniem myjni spowoduje zmniejszenie płynności ruchu i pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Argumenty te podtrzymane zostały przez organ I instancji i przyjęte jako własne. W ocenie Sądu tak podane motywy decyzji odmownej w zakresie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy nie są wystarczające tym bardziej, że zarządca drogi poinformował tylko, że w oparciu o przepis art. 4 pkt 21 u.d.p. jest zobowiązany do ochrony drogi przez co należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Jednocześnie w stanowisku podmiotu zarządzającego drogą nie dokonano interpretacji lub wyjaśnienia jaki zakres obowiązków nakłada ta norma.

Należy podkreślić, że decyzja odmowna została wydana bez przeprowadzenia przez organ l instancji analizy architektoniczne - urbanistycznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), a zatem uzgodnieniu podlegał jedynie sam wniosek inwestora. Nie można zatem przyjąć, że zarządca drogi, a zatem także organ l instancji a następnie organ odwoławczy - miały dokładne rozeznanie co do natężenia ruchu samochodowego generowanego przez planowane przedsięwzięcie inwestycyjne.

Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż organy w żaden sposób nie odniosły się do argumentu skarżącego który stwierdzał, iż z treści decyzji z dnia "[...]"r. ustalającej warunki zabudowy dla części przedmiotowej działki nr. "[...]" wcześniejszemu jej właścicielowi wynikała możliwość usytuowania tam obiektu handlowo - usługowego wraz zagospodarowaniem terenu. Kolegium słusznie wprawdzie wskazało, że przedmiotowa indywidualnie sprawa nie daje podstaw do rozważań o okolicznościach które legły u podstaw wydania wcześniejszej decyzji w innej sprawie administracyjnej, lecz zauważyć należy, że organy winny odnieść się do zarzutu zawartego w odwołaniu. Wydaje się także zasadne wyjaśnienie przyczyn jakie legły u podstaw zmiany stanowiska względem możliwości lokalizacji dwóch inwestycji mogących powodować zwiększenie intensywności ruchu drogowego. Podnieść należy przy tym, iż zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jeśli zatem strona w sposób wyraźny podnosi, iż uznaje działania organu za naruszające zasadę równego traktowania, ten w staranny sposób wyjaśnić winien przyczyny wydania decyzji odmownej. Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Co prawda norma ta nie może być stosowana wprost w niniejszej sprawie, jednak, jako zasada ogólna k.p.a. wprowadza ona do postępowania określony system i hierarchie wartości jaka winna być respektowana przez organy. W tym przypadku wartością akcentowaną przywoływanej normie jest konsekwencja w działaniach organów administracji. Organ winien zatem wyjaśnić chociaż w ogólny sposób, czemu wobec istnienia szeregu punktów usługowych oraz wcześniejszych zgód na powstanie kolejnych tym razem uznał wydanie zgody na inwestycję za nie uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd, rozstrzygnął jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.