Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2566/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1634/14 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1634/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpatrując sprawę Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...] odmówił, na wniosek A.P., ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budowa budynku handlowo-usługowego, miejsc parkingowych, pylonu reklamowego oraz zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości [...], gmina [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane także dalej "SKO"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję Wójt Gminy [...], opierając się na wnioskach analizy urbanistycznej, odmówił wyznaczenia obszaru analizowanego w większym zakresie niż minimalny. Stanowisko to szczegółowo uzasadnił wskazując, że przyjęty w postępowaniu obszar analizy jest wystarczający do rozpatrzenia wniosku inwestora. W szczególności wskazano, że obszar ten jest zróżnicowany i obejmuje nie tylko tereny o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-zagrodowej, ale także handlowej i usługowej, zgodnej z funkcją wskazaną we wniosku. Brak było zatem konieczności zwiększenia terenu analizowanego. Ponadto zaznaczono, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej inwestycją nie może mieć na celu "poszukiwania" zabudowy w bliższej lub dalszej odległości terenu inwestycji w celu "dopasowania" parametrów nowej zabudowy do oczekiwań inwestora.

Dalej SKO podniosło, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza spełnia wskazane powyżej wymagania. Pozwala ona na ustalenie charakteru i rodzaju zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenę zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji. Również kwestia ustalenia wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie budzi zastrzeżeń. Zauważono, że wskaźniki te nie są bezwzględnie wiążące, co wprost wynika z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r." . W każdym jednak wypadku ustalenie wskazanych wartości wymaga uzasadnienia i oparcia się o wyniki analizy urbanistycznej. Również i w tym zakresie organ pierwszej instancji właściwie uzasadnił brak możliwości zmiany wielkości wskaźników nowej zabudowy powołując się w tym zakresie na wyniki przeprowadzonej analizy. Analiza ta obejmuje również nieruchomości o charakterze handlowym i usługowym, tj. działki nr [...] i [...]. Wobec tego SKO wyjaśniło, że podziela opinię, iż znaczne zwiększenie wskaźników nie znajduje uzasadnienia w okolicznej zabudowie.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia wymagań nowej zabudowy w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w wyniku złożenia wniosku organ planistyczny zostaje zobowiązany do ustalenia możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z zamierzeniami inwestora. Nie jest zakresem kompetencji organu architektonicznego określenie maksymalnych, czy też minimalnych parametrów dla inwestycji. Takie działanie doprowadziłoby do kształtowania nowej zabudowy w sposób abstrakcyjny – oderwany od wniosku inwestora.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając temu orzeczeniu rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. A zatem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania powinna być wykonana w sposób wskazany w tym rozporządzeniu. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organa obu instancji prawidłowo przystąpiły do kontroli wypełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie właściwie wyznaczonego obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki, której dotyczy wniosek, a granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Taki też obszar analizowany został wyznaczony, co dokumentuje przeprowadzona analiza i dołączone załączniki graficzne. Nie jest również wadliwa konkluzja organu dotycząca niecelowości poszerzania obszaru analizowanego wobec stwierdzenia, że już istniejący sposób zagospodarowania na terenie wyznaczonym pozwala ocenić funkcję i parametry dla planowanej inwestycji (§ 2 pkt 4 ww. rozporządzenia). Wbrew zarzutom skargi organ w sposób prawidłowy uzasadnił stanowisko o braku zasadności i celowości wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalny. Nie budzi również wątpliwości wyjaśnienie organu, że obszar przyjęty do analizy jest zróżnicowany, obejmuje nie tylko tereny o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-zagrodowej, ale także i usługowej (działki nr [...] i [...]), a więc zgodnej z funkcją wskazaną we wniosku. Prawidłowo także, zdaniem Sądu, wyjaśnił organ odwoławczy, a skład orzekający stanowisko to popiera, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, czego domaga się skarżący nie może mieć na celu poszukiwania zabudowy w celu "dopasowania" parametrów nowej zabudowy do oczekiwań inwestora.

Dalej Sąd podniósł, że w okolicznościach sprawy, zalegająca w aktach administracyjnych analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została prawidłowo. Przy czym wskazano w niej jednoznacznie na niezgodność wniosku ze sporządzoną analizą w zakresie wnioskowanych wartości i wielkości, a mianowicie:

- wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej (ok. 35%) przekracza ponad dwukrotnie średnią wielkość najniższego wskaźnika występującego na analizowanym terenie oraz jest wyższy niż najwyższy występujący na analizowanym terenie (istniejący na analizowanym terenie wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek budowlanych wynosi od ok. 2,1% do ok. 25,7%, powierzchnia terenu biologicznie czynnego stanowi min. 30% powierzchni działek średni wskaźnik – 14,5%);

- średnia szerokość wszystkich elewacji frontowych istniejących budynków na analizowanym obszarze wynosi 11,25 m i przy dopuszczalnej przez ustawodawcę możliwości zwiększenia jej o 20%, tj. do 13,5 m nie osiągnie wnioskowanej wartości 15 m;

- wniosek dotyczy budowy budynku handlowo-usługowego o nachyleniu połaci dachowych od 5º do 25º, w analizowanym terenie dachy posiadają spadki połaci dachowych od 25º do 45º.

Zdaniem Sądu prawidłowo organy orzekające uznały, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji i odmówiły ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzona analiza zawiera rzetelne wyliczenia matematyczne niezbędne do określenia parametrów planowanej inwestycji. Opierając się na ww. analizie prawidłowo organ pierwszej instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazał na brak możliwości zmiany wielkości wskaźników nowej zabudowy, jednocześnie podkreślając, że znaczne zwiększenie wskaźników nie znajduje uzasadnienia w okolicznej zabudowie.

W ocenie Sądu, zrealizowanie wnioskowanej przez skarżącego inwestycji nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniałoby kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu i prowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy, w ocenie Sądu, wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 oraz w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, mimo że organ ten w sposób błędny – oparty na nienależytej i niepełnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego – ustalił, że w obszarze analizowanym nie ma możliwości dopuszczenia zabudowy usługowej o zaproponowanych parametrach;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do dyspozycji tegoż przepisu i wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego w drodze wyrażenia w zaskarżonym wyroku oceny prawnej przepisów prawa materialnego, która to ocena w porównaniu z dokonaną w tym przedmiocie oceną organu odwoławczego jest dla skarżącego z materialnoprawnego punktu widzenia oceną niekorzystną – bardziej restrykcyjną;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie niniejszej skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez SKO przywołanych przepisów prawa materialnego;

IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, a to: art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu przez Sąd zarzutów skargi:

1/ zarzutu naruszenia przez SKO art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 136 k.p.a. poprzez: dopuszczenie się błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie uznania analizy za wykonaną prawidłowo;

V. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na wykroczeniu przez Sąd poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego z inicjatywy skarżącego oraz poza swą funkcję w tym postępowaniu, w drodze dokonania próby sanowania wadliwości zaskarżonej decyzji SKO w zakresie wskazania powodów z jakich nastąpiło utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego z inicjatywy skarżącego polegać ma na kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO, a nie na sanowaniu (uzupełnieniu czy korygowaniu) jej treści;

VI. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie – mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty na poparcie przytoczonych podstaw.

Uczestnik postępowania W.G. pozostawił rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej do uznania Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności wymienionych enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu zobowiązany był do rozpoznania sprawy w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie I petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że norma art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z powyższego wynika zatem, że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Tymczasem stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w tym zarzucie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1) i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1), skarżący wskazuje jedynie na wadliwe jego zdaniem, bo oparte na nienależytej i niepełnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, decyzje organów administracji. Nie wskazał jednakże jaką, jego zdaniem, kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach obarczona jest zaskarżona decyzja. W tej sytuacji zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób sformułowany w pkt III petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić trzeba, że trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy którykolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. W niniejszej sprawie Sąd ten dokonał poprawnej oceny, że organy administracji nie naruszyły prawa stwierdzając niespełnienie przez zamierzoną inwestycję, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz nachylenia połaci dachu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpoznając sprawę, winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o minimalnej powierzchni było prawidłowe. Zasadniczo brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeżeli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zobacz: wyrok NSA z 16.12.2016 r. II OSK 774/15).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów co do tego, że w tej sprawie nie zachodziła potrzeba wyznaczenia obszaru analizowanego większego, zgodnie z postulatami skarżącego. Uznał bowiem, że brak zasadności co do powiększenia obszaru analizowanego został przez organy uzasadniony w sposób prawidłowy. Konkluzje tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Należy mieć bowiem na uwadze, że "sąsiedztwo" o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza pozostawanie działki podlegającej zagospodarowaniu w otoczeniu urbanistycznym charakteryzującym się atrybutami, z których można wyprowadzić ściśle określone cechy podobieństwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zobacz: wyrok NSA z 9.06.2010 r. II OSK 943/09).

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9) obszar przyjęty do analizy wokół działek przeznaczonych do zainwestowania obejmuje nie tylko tereny o funkcji mieszkaniowej, ale i mieszkaniowo-zagrodowej, handlowej i usługowej, zgodnej z funkcją wskazaną we wniosku. Przy czym zaaprobować należy stanowisko co do braku podstaw do takiego rozszerzania obszaru analizowanego, by ostatecznie możliwe było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z oczekiwaniami inwestora.

A zatem dokonaną przez organy analizę zabudowy na wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za odpowiadającą prawu, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Poprawnie bowiem wskazano, że planowane zamierzenie nie spełnia warunków co do wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz nachylenia połaci dachowej. Przy czym, co istotne, organy uzasadniły dlaczego w tej sprawie nie było dopuszczalne zastosowanie odstępstw o których mowa w § 5 ust. 2 dotyczącym wskaźnika powierzchni zabudowy i w § 6 ust. 2 dotyczącym szerokości elewacji frontowej. Oceny tej nie podważyła argumentacja skarżącego zawarta w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym nie było podstaw do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 136 k.p.a. poprzez dopuszczenie się błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie uznania analizy za prawidłowo wykonaną. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten odniósł się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej, wskazując, iż nie zasługują na uwzględnienie. Jednocześnie krótko wskazał, dlaczego jego zdaniem nie można zarzucić organowi naruszeń w tym zakresie. Natomiast skarżący nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Stosownie do normy art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi stanowi co prawda uchybienie, jednakże nie w każdej sytuacji skutkuje ono koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie zakwestionowany wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż z jego uzasadnienia wynika w sposób niebudzący wątpliwości jakie przesłanki legły u podstaw rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zarzucając Sądowi braki uzasadnienia w zakresie nieodniesienia się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów skargi strona winna wykazać, że brak wyczerpującej analizy Sądu w tym zakresie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego istotnego wpływu skarżący nie wykazał. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie przekonuje. Dlatego też omawiany zarzut nie mógł być uznany za skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w punkcie V petitum skargi kasacyjnej. Nie dopatrzył się bowiem by w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wykroczył poza zakres przedmiotowy sprawy. Wprost przeciwnie, przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, miejsc parkingowych, pylonu reklamowego oraz zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 988 na wskazanych w tej decyzji działkach. I ta decyzja była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Powyższe wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które w całości dotyczy tej właśnie decyzji.

Również i zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Co prawda skarżący nie wskazał wprost, która to ocena Sądu pierwszej instancji, jego zdaniem narusza ww. przepis, niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzut ten dotyczy wypowiedzi Sądu w kwestii niespełnienia przez planowaną inwestycję kontynuacji funkcji zabudowy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać trzeba, że podstawą oddalenia skargi strony nie była kwestia braku kontynuacji funkcji, ale niemożność ustalenia warunków zabudowy w związku z niespełnieniem przez inwestycję parametrów wynikających z analizy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i nachylenia połaci dachowych. Wypowiedź Sądu co do braku kontynuacji funkcji stanowi zatem ustalenie, którego organ nie poczynił. W związku z tym, że Sąd nie może dokonywać ustaleń we własnym zakresie, wskazać należy, że ta ocena Sądu w realiach tej sprawy jest zbyt daleko idąca i jako taka nie wiąże. Nie zmienia to jednak faktu, że w pozostałym zakresie ocena Sądu pierwszej instancji została dokonana prawidłowo, a rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Dotąd powiedziane pozwala na nieuwzględnienie także i ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, a to art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Prawidłowo bowiem Sąd ten oddalił skargę zamiast ją uwzględnić.

Z powyższych względów, wobec niepodzielenia żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.