Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 118/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6609
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda~Inne
Treść wyniku: Odrzucono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.
Teza: Do sprawy rozpatrzenia reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców uregulowanej w art. 22 uKw nie stosuje się przepisów K.p.a., a przeto brak jest podstaw do wyprowadzania wniosku o sporze kompetencyjnym między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą, w związku z przekonaniem o zaistnieniu przesłanek do wyłączenia wójta gminy, posiadającego kompetencję do podjęcia decyzji w sprawie rozpatrzenia reklamacji.

TEZY

Do sprawy rozpatrzenia reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców uregulowanej w art. 22 uKw nie stosuje się przepisów K.p.a., a przeto brak jest podstaw do wyprowadzania wniosku o sporze kompetencyjnym między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą, w związku z przekonaniem o zaistnieniu przesłanek do wyłączenia wójta gminy, posiadającego kompetencję do podjęcia decyzji w sprawie rozpatrzenia reklamacji.


SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborczym postanawia: odrzucić wniosek.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) w Szczecinie wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu określonego mianem "negatywnego sporu o właściwość" zaistniałego pomiędzy tym organem a Wojewodą Zachodniopomorskim oraz Krajowym Biurem Wyborczym Delegaturą w Szczecinie. Spór ten miał zaistnieć w sprawie rozpatrzenia reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborczym, we wniosku sformułowano postulat wskazania Wojewody Zachodniopomorskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu wniosku wyłuszczono, że pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. grupa mieszkańców wsi [...] wystąpiła do Wójta Gminy Bielice o wykreślenie czterech osób, w tym Wójta tej Gminy – Zdzisława Lecha Twardowskiego – z rejestru wyborców, z uwagi na wywodzone jego zamieszkiwanie poza obszarem gminy.

Wójt Gminy Bielice wystąpił pismem z 18 czerwca 2018 r. o załatwienie sprawy lub wyznaczenie innego organu do Wojewody Zachodniopomorskiego, stwierdzając w nim, że skoro osoba wskazana w reklamacji pełni funkcję wójta gminy, a więc organu powołanego do rozpatrywania reklamacji, ulega on wyłączeniu w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda nie dostrzegłszy w sprawie swojej właściwości, powołując się na art. 160 § 1 pkt 2 w zw. z art. 165 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 754 z późn. zm., uKw) przekazał dalej sprawę Dyrektorowi Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Szczecinie.

Następnie Dyrektor Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Szczecinie przekazał sprawę reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców SKO w Szczecinie jako organowi właściwemu w sprawie, powołując się na uzyskane przez siebie stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej (PKW). W stanowisku PKW (pismo Przewodniczącego PKW z dnia 11 lipca 2018 r.) wyrażono pogląd, że przez analogię do art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – w sytuacji, gdy dotyczy ona bezpośrednio organu, który wydaje decyzję – reklamację rozpatruje organ wyższego stopnia, którym jest SKO.

W ocenie SKO w Szczecinie wobec braku podstaw do przyjęcia właściwości w sprawie przez ten organ w toku stosowania przepisów uKw zaistniał tym samym negatywny spór kompetencyjny pomiędzy trzema wskazanymi powyżej podmiotami. Zdaniem wnioskującego organu nie jest jasne czym kierował się Wojewoda Zachodniopomorski nie dopatrując się swojej właściwości w sprawie, albowiem nie zawarł w tej kwestii uzasadnienia w piśmie przekazującym sprawę. Jeśli chodzi natomiast o stanowisko Delegatury w Szczecinie Krajowego Biura Wyborczego, to jak wynika z jego uzasadnienia i załącznika, przypisanie właściwości SKO w Szczecinie wywiedziono z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej K.p.a.). Kolegium nie podzieliło argumentacji przedstawionej przez ten podmiot i wywiodło, że w dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, iż w art. 20 § 4 oraz 22 § 1 uKw brak jest odwołania do stosowania przepisów K.p.a. i jakkolwiek organami wyższego stopnia w rozumieniu tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, to kluczowe w sprawie ma być to, że przewiduje się także właściwość innych organów niż SKO, o ile wynika to z ustaw szczególnych.

Zdaniem Kolegium trafnie i przekonująco dostrzeżono też w dotychczasowym orzecznictwie, że w warstwie merytorycznej rozpatrywanie spraw reklamacji, o których mowa w art. 22 § 1 uKw, łączy się z badaniem danych osobowych lub miejsca zamieszkania osób umieszczonych w rejestrze wyborców. Mieści się więc w szeroko rozumianej problematyce ewidencji ludności. Problematyka ta jest zaś uregulowana m. in. ustawą z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657). Podobnie w ustawie z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1464, z późn. zm.) w art. 8 ust. 2 określono, że wydawanie, wymiana i unieważnienie dowodów osobistych są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, z mocy art. 9 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy właściwi miejscowo wojewodowie są organami odwoławczymi od decyzji wydawanych przez organy gmin. W ocenie Kolegium oznacza to, że w instancyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym w tego typu sprawach wyłączona została właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, powołano się przy tym na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2017 r., I OW 80/17 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., I OW 202/17. W tym ostatnim trafnie – zdaniem Kolegium – dostrzeżono, iż w aktualnym stanie prawnym, sprawa reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców jest sprawą z zakresu administracji rządowej, przekazaną do realizacji gminie w ramach zadań zleconych dotyczących prowadzenia rejestru wyborców, o których mowa w art. 18 § 11 uKw.

W ocenie Kolegium w przywołanym wyżej orzecznictwie jednoznacznie przesądzono, iż z uwagi na szczególne regulacje odnośnie określenia właściwości organu II instancji, to właściwego miejscowo wojewodę należy uznawać za organ wyższego stopnia w toku rozpatrywania reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców. Zatem ten właśnie organ powinien być właściwym do weryfikacji czy istnieją podstawy do stwierdzenia wyłączenia wójta w sprawie dotyczącej reklamacji wyborczej, szczególnie, że dalszą konsekwencją stwierdzenia przez organ wyższego stopnia wyłączenia organu pierwszej instancji jest jego prawo do załatwienia sprawy w zastępstwie organu wyłączonego.

Naczelny Sąd Administracyjny wezwał SKO w Szczecinie do jednoznacznego wskazania, z którym z podmiotów wymienionych we wniosku organ ten pozostaje w sporze, a ponieważ Kolegium nie udzieliło odpowiedzi w zakreślonym terminie, przyjęto za ustaloną – a sygnalizowaną w wezwaniu Sądu – okoliczność, wedle której wnioskodawca pozostaje w sporze z Wojewodą Zachodniopomorskim.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Kolegium Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że działał w oparciu o art. 160 § 1 pkt 2 uKw, zgodnie z którym do zadań PKW w sprawach związanych z przeprowadzeniem wyborów należy sprawowanie nadzoru nad prowadzeniem i aktualizowaniem rejestru wyborców oraz sporządzeniem spisów wyborców. W związku z tym Wojewoda przekazał reklamację do PKW jako do organu właściwego do rozpatrzenia reklamacji w zakresie związanym ze sprawowaniem nadzoru i aktualizowaniem rejestru wyborców. Przekazanie przez Delegaturę w Szczecinie Krajowego Biura Wyborczego sprawy reklamacji do SKO w Szczecinie pozostało niejako poza wolą organu administracji rządowej. Zdaniem Wojewody, biorąc pod uwagę obowiązujące regulacje prawne nie sposób dopatrzeć się jego właściwości w tym zakresie. Mając na względzie powyższe – w ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego – właściwym do rozpatrzenia reklamacji w przedmiotowej sprawie winna być PKW lub też SKO w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wbrew określeniu nazwy sporu przez wnioskujące SKO w Szczecinie, spór tego organu z Wojewodą Zachodniopomorskim to spór kompetencyjny, nie zaś spór o właściwość. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej, w art. 166 ust. 3 Konstytucji RP powierzono sądom administracyjnym. Prima facie kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaje się obejmować sytuację, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, albowiem spór zaistniał pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym (traktowanym na gruncie K.p.a. jako organ jednostki samorządu terytorialnego – por. art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), a organem administracji rządowej, odnosi się do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za niewłaściwe (spór negatywny).

Stosownie do art. 15 § 2 Ppsa do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem sporu jest kompetencja do załatwienia sprawy dotyczącej reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców. Reguły rozpoznawania takiej reklamacji określają przepisy art. 22 uKw. Wynika z nich, że:

"§ 1. Każdy może wnieść do wójta reklamację na nieprawidłowości w rejestrze wyborców, w szczególności w sprawie: 1) pominięcia wyborcy w rejestrze wyborców; 2) wpisania do rejestru wyborców osoby, która nie ma prawa wybierania; 3) niewłaściwych danych o osobach wpisanych do rejestru wyborców; 4) ujęcia w rejestrze wyborców osoby, która nie zamieszkuje stale na obszarze gminy; § 2. Reklamację wnosi się pisemnie lub ustnie do protokołu; § 3. Wójt obowiązany jest rozpatrzyć reklamację, w terminie 3 dni od dnia jej wniesienia, i wydać decyzję w sprawie; § 4. Decyzję, wraz z uzasadnieniem, doręcza się niezwłocznie wnoszącemu reklamację, a gdy dotyczy ona innych osób - również tym osobom; § 5. Na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodującą skreślenie z rejestru wyborców wnoszący reklamację bądź osoba skreślona z rejestru wyborców może wnieść, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Przepisy art. 20 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio".

Z kolei z przepisów art. 20 § 4 i 5 uKw wynika odpowiednio, że:

"§ 4. Od decyzji w sprawie odmowy wpisania do rejestru wyborców przysługuje prawo wniesienia skargi do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Skargę wnosi się za pośrednictwem wójta, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji. Wójt przekazuje sądowi niezwłocznie skargę wraz z decyzją i aktami sprawy. Wójt może też niezwłocznie zmienić albo uchylić swoją decyzję, jeżeli uzna skargę w całości za zasadną; § 5. Sąd rozpoznaje skargę, o której mowa w § 4, w postępowaniu nieprocesowym, w terminie 3 dni od dnia jej doręczenia. Odpis postanowienia sądu doręcza się osobie, która wniosła skargę, oraz wójtowi. Od postanowienia sądu nie przysługuje środek prawny".

Wójt Gminy Bielice uznając, że podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców dotyczącej jego osoby, zwrócił się do Wojewody Zachodniopomorskiego o załatwienie sprawy lub wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia reklamacji. Na tle takiego stanu faktycznego zaistniała sytuacja traktowana jako negatywny spór kompetencyjny pomiędzy SKO w Szczecinie, a Wojewodą Zachodniopomorskim.

W piśmiennictwie wskazuje się, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 Ppsa należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. K. Defecińska-Tomczak w aprobującej glosie do postanowienia NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, (ONSAiwsa 2006/4, poz. 97) trafnie zauważa, że: "Jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a." (K. Defecińska-Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, OSP 2007/7–8, s. 488 i n.). W przedmiotowej sprawie przekonanie SKO w Szczecinie o możliwości rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikłego sporu kompetencyjnego wiąże się z dopuszczeniem myśli, wedle której zadania gmin związane z rozpoznawaniem reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców łączą się z badaniem danych osobowych, mieszcząc się w szeroko rozumianej problematyce ewidencji ludności. Dodatkowo Wojewoda miałby stwierdzić, że jest organem wyższego stopnia w odniesieniu do spraw załatwianych w oparciu o przepisy uKw.

Co do tego ostatniego stwierdzenia zawartego we wniosku SKO w Szczecinie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie sposób go podzielić, bowiem w żadnym z pism sygnowanych w imieniu Wojewody Zachodniopomorskiego, a znajdujących się w aktach przekazanych Sądowi, nie zawarto podobnego stanowiska.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrzenie wniosku Kolegium wymaga uprzednio ustalenia charakteru prawnego aktu podejmowanego przez wójta gminy na podstawie art. 22 § 3 uKw i dopuszczalnej procedury jego weryfikacji. W piśmiennictwie sformułowano osąd, że rozstrzygnięcie wójta gminy podejmowane na podstawie art. 22 § 3 uKw ma postać decyzji administracyjnej (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 22 Kodeksu wyborczego, LEX 2014), przeto formułowany jest chociażby ostrożny pogląd dopuszczający stosowanie przepisów K.p.a. odnośnie załatwiania spraw (art. 35-38), a także skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (art. 8 § 2 pkt 8 Ppsa).

W dotychczasowym orzecznictwie, przywoływanym zresztą przez SKO w Szczecinie, opowiadano się za tym, że zadania związane z reklamacją odnośnie nieprawidłowości w spisie wyborców mają charakter zadań rządowych zleconych gminie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., I OW 202/17), są zbliżone do innych zadań organów gminy dotyczących ewidencji ludności, w których organem wyższego stopnia jest wojewoda, a w konsekwencji przyjmowano, że mają zastosowanie przepisy K.p.a. także dotyczące organów wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., I OW 80/17). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela tych stanowisk.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, akt podejmowany przez wójta na podstawie przepisów art. 22 uKw stanowiący rozpatrzenie wniesionej reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców nie jest decyzją administracyjną, którą organ ten rozstrzygać miałby indywidualną sprawę, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. i do której ten Kodeks miałby zastosowanie. Nie ma także podstaw do tego, aby kompetencje wójta gminy ujęte w art. 22 uKw per analogiam traktować jako zadania z zakresu administracji rządowej, z racji ich podobieństwa chociażby do zadań dotyczących prowadzenia ewidencji ludności czy wydawania dowodów osobistych.

Powyższe przekonanie Sądu wynika z kilku powodów. Po pierwsze ustawodawca nie zawarł w przepisach uKw odesłania, aby do procedury związanej z rozpoznawaniem reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców stosować przepisy K.p.a. Po drugie w samym uKw formę aktu, którym wójt rozstrzyga w terminie 3 dni od wniesienia reklamacji jej zasadność, określono mianem "decyzji" bez bliższego kwantyfikatora. W samym uKw natomiast ustawodawca posługuje się frazą "decyzja administracyjna" w przepisie art. 344 § 1 pkt 2. Zakładając racjonalność prawodawcy taka dystynkcja nie jest przypadkowa, skoro ustawodawca rozróżnia na gruncie tej samej ustawy kwantyfikowanie aktu woli tego samego organu w jednym przypadku używając określenia "decyzja administracyjna" w innym przypadku pomijając ten kwantyfikator, takiego działania legislacyjnego nie sposób zbagatelizować. Po trzecie, z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) wynika, że ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Wyraźnie z cyt. przepisu wynika, że zadania zlecone gminie w zakresie organizacji przygotowań i przeprowadzania wyborów powszechnych oraz referendów nie mają charakteru zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Nie są to oczywiście także zadania własne gminy. Są to zadania zlecone gminie, choć nie mają charakteru zadań z zakresu administracji rządowej. Potwierdzeniem odrębności tego typu zadań gminy jest chociażby treść art. 18 § 11 uKw w odniesieniu do charakteru zadania polegającego na prowadzeniu rejestru wyborców. Po czwarte, chybionym zdaje się być taki kierunek upatrywania kompetencji wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do wójta gminy, któremu przyznano kompetencję do rozpatrywania reklamacji w spisie wyborców, w którym wnioskowanie powyższe posługuje się doszukiwaniem analogii w innych ustawach prawa administracyjnego, np. ustawy o ewidencji ludności, czy ustawy o dowodach osobistych, na gruncie których organy gminy wykonują zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, zaś rozpatrywanie reklamacji w spisie wyborców ma przypominać tego typu zadania, realizowane w trybie cyt. ustaw. Zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest kontrowersyjne, biorąc pod uwagę, że przepisy tego prawa mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), nie powinno budzić wątpliwości, że analogię powinno się co do reguły uznać za niedopuszczalną w tym obszarze. Takie stanowisko wyraźnie jest prezentowane zwłaszcza w odniesieniu do stosowanie prawa administracyjnego w drodze analogii na niekorzyść jednostki i innych osób prawnych, co wynikać ma z przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152, op. cit.). Regułą powyższą należało odnieść także w odniesieniu do próby poszukiwania kompetencji organu, w teorii prawa rozumianą jako sytuacją prawną podmiotu oznaczonego przez regułę kompetencyjną jako ten, który, dokonując określonego ciągu czynności psychofizycznych lub konwencjonalnych niższego rzędu, wykonuje czynność konwencjonalną doniosłą prawnie, a przez to ustanawia, zmienia lub uchyla normę (regułę), aktualizuje cudzy obowiązek lub realizuje element proceduralny w procedurach ustanawiania, zmieniania lub uchylania norm (reguł) czy procedurze aktualizowania cudzego obowiązku (por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, LEX wersja el.). Jak wskazano w motywach uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04 (ONSAiwsa z 2005 r., nr 1, poz. 1), że normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob. J.Trzciński w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r. III ZP 12/01, Rzeczpospolita 2001/12/5). Nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym, względzie milczą. Konstrukcja domniemania kompetencji jako niekonstytucyjna została zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 OTK 1986, nr 1, poz. 2). Z kolei w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r. U 2/03 OTK-A 2004/6, poz. 54 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa.

Podzielić wypadnie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. Sąd w tym składzie podziela ponadto pogląd zaprezentowany w wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 834/13 (CBOSA.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest dopuszczalność stosowania analogii. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady nie mającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 392/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 559/08, LexPoIonica nr 2263969).

Specyfikę kompetencji wójta do wydania decyzji w przedmiocie reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców potwierdza szczególny tryb zaskarżenia takiej decyzji – skargą do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Wyłączność kompetencji sądu powszechnego i brak kognicji sądu administracyjnego do kontroli decyzji podejmowanych na podstawie art. 22 § 3 uKw skutkuje tym, że do tego typu spraw nie będzie miał zastosowania K.p.a. Oznacza to, że żaden z organów pozostających w zaistniałym sporze nie może zostać wskazany przez Sąd jako właściwy w sprawie. Brak jest przeto podstaw do wyprowadzania wniosku o sporze kompetencyjnym, który mógłby być merytorycznie rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez wskazanie jako właściwego jednego z organów pozostających w sporze. Zaznaczyć wypadnie, iż podobne stanowisko w tym ostatnim aspekcie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12.12.2014 r., I OW 214/14 (CBOSA.nsa.gov.pl).

Uogólniając, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego do sprawy rozpatrzenia reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców uregulowanej w art. 22 uKw nie stosuje się przepisów K.p.a., przeto brak jest podstaw do wyprowadzania wniosku o sporze kompetencyjnym między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą, w związku z przekonaniem o zaistnieniu przesłanek do wyłączenia wójta gminy, posiadającego kompetencję do podjęcia decyzji w sprawie rozpatrzenia reklamacji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.