Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1323/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 23, art. 3 pkt 22, art. 5 ust 4
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 188/07 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. rzecz J. T. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 188/07 oddalił skargę J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta B., powołując się na art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 i art. 20 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), decyzją z dnia [...] odmówił przyznania J. T. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko. Powodem odmowy przyznania świadczenia było przekroczenie przez rodzinę wnioskodawczyni - w przeliczeniu na osobę - kwoty ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń (795,82 złotych przy kryterium dochodowym 504,00 złotych). Zaznaczył, że w sprawie nie znajduje zastosowania także przepis art. 5 ust. 3 w/w ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł mąż wnioskodawczyni - P. T. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego o dochodach za 2005 r. Wówczas żona pracowała w wymiarze pełnego etatu, on zaś w wymiarze dwóch etatów. Obecnie J. T. nie pracuje, zaś odwołujący się pracuje w wymiarze jednego etatu z dochodem w wysokości około 1.350 zł netto. Powyższa kwota jest jedynym źródeł utrzymania całej rodziny, żona nie pobiera żadnych zasiłków dla osób bezrobotnych.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdziło, że należało uwzględnić dochód rodziny osiągnięty w 2005 r. Z przedłożonych przez stronę zaświadczeń wynika, że dochód rodziny w 2005 r. wyniósł 40.887,97 zł, czyli miesięcznie 3.407,33 zł. Traktując dochód uzyskany przez J. T., jako dochód utracony, miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.387,45 zł, tj. 795,82 zł miesięcznie na osobę. Organ podkreślił, iż nie można mówić o utracie dochodu przez P. T. w związku z wykonywaniem aktualnie pracy tylko na jednym etacie. Odwołujący się nie utracił zatrudnienia jako źródła dochodu, a jedynie część dochodu uzyskiwanego z dodatkowych źródeł. Organ dodał, iż zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, nawet wówczas, gdyby nastąpiła przerwa w uzyskiwaniu dochodów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. T. stwierdziła, że ze zgromadzonych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż mąż w 2005 r. posiadał dwa różne źródła dochodu opodatkowanego podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Z dniem 17 stycznia 2006 r. utracił jeden dochód z tytułu zatrudnienia w Państwowej Szkole Muzycznej I i II stopnia w S. P. T. nie mógł pogodzić obowiązków związanych z pracą i dojazdami do S. oraz osobistą opieką sprawowaną nad nią, ponieważ ciąża przebiegała z dużymi komplikacjami i związana była z pobytem w szpitalu. Zdaniem skarżącej utrata przez męża zatrudnienia w S. była utraceniem dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie nie ma zastosowania § 17 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w 2006 r., kiedy doszło do utraty dochodu, nie doszło do uzyskania przez męża dochodu w rozumieniu art. 3 pkt. 24 ustawy.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji przypomniał, że badał jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 504 zł (bądź 583,00 zł, gdy dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności). W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód - art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie zaś do art. 3 pkt 2 tej ustawy za dochód rodziny, uważa się przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowych, co oznacza, że w sprawie uwzględnieniu podlegał dochód rodziny za 2005 r. Przy ustaleniu wysokości dochodu, którego podstawę stanowiły przychody podlegające opodatkowaniu, organy przyznające świadczenia rodzinne opierały się na treści zaświadczeń właściwego urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny strony ubiegającej się o świadczenia. Powyższe wynika z § 2 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem organy za dochód trzyosobowej rodziny skarżącej w 2005 r. przyjęły (po odliczeniu kosztów uzyskania dochodu i składek ubezpieczeniowych) kwotę 40.887,97 zł, uzyskaną przez skarżącą i jej męża.

Stosując się zaś do dyspozycji art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych organy obu instancji nie brały pod uwagę dochodu skarżącej uzyskanego w 2005 r., z uwagi na jego utratę. J. T. z dniem 6 grudnia 2006 r. utraciła dochody z tytułu zatrudnienia w PPUP "Poczta Polska".

Te okoliczności są w zasadzie bezsporne i nie kwestionowane przez skarżącą. Spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy utratę przez jej męża pracy w Państwowej Szkole Muzycznej, mimo dalszego zatrudnienia u innego pracodawcy, należało uznać za utratę dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że utrata dochodu przejawia się: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem o utracie dochodu można mówić jedynie wówczas, gdy nastąpiła utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej a nie jego części, obniżenia wynagrodzenia, czy też utarty jednego ze źródeł tegoż dochodu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można przez pojęcie utraty dochodu rozumieć także utraty części dochodów, czy też utraty dochodów z jednego stosunku pracy, w sytuacji gdy określona osoba pozostaje w kilku stosunkach pracy. Literalne brzmienie art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na inną interpretację. Gdyby wolą ustawodawcy było objęcie pojęciem utarty dochodu również jego obniżenie, czy też jego utratę w części, taki zapis powinien znaleźć się w analizowanej ustawie.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż P. T. nie utracił dochodu w rozumieniu art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądów zaprezentowanych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 241/06 (nie publ.), w którym dokonana została odmienna wykładnia pojęcia "utraconego dochodu".

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd podkreślił, że nie kwestionuje tego, iż sposób liczenia dochodów rodziny wynikający z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie w pełni odzwierciedla rzeczywiste dochody rodziny ubiegającej się o świadczenia rodzinne w chwili składania wniosku. Tym niemniej zasady jego wyliczania precyzyjnie wynikają z tych aktów prawnych i nie jest dopuszczalny inny sposób jego wyliczenia. Trudna sytuacja materialna skarżącej wskazana w skardze może ewentualnie stanowić podstawę składania ponownego wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, o ile w chwili obecnej spełnia ustawowe wymogi do przyznania tych świadczeń.

Reasumując w sprawie nie zachodzi okoliczność uzasadniająca zastosowanie przepisów o utracie dochodu, tj. art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do dochodów P. T.

Wyrok został wydany w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.

J. T., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego zmiany i zasądzenia na swoją rzecz należności z tytułu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przy uwzględnieniu kosztów postępowania według norm przepisanych; jak również uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 3 pkt 23 lit.c) w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku jest sprzeczne z podstawowymi regułami interpretacyjnymi przepisów prawa. Wskazała przy tym, że:

1. Nie można opierać uzasadnienia prawnego wyroku jedynie na jednym zapisie prawnym z art.3 pkt. 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten jest jedynie słownikiem przedmiotowej ustawy i nie normuje całości zagadnień związanych z przyznaniem świadczeń rodzinnych.

2. Z przepisu art.3 pkt. 23 lit. c) nie należy wyprowadzać wniosku, iż przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej a nie jego części.

3. W sprawie należało zastosować art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wynika z całego brzmienia art. 5 tej ustawy.

Skarżąca podniosła, że przepis art. 5 ust. 4 powyższej ustawy obowiązywał w poprzednim stanie prawnym i był powszechnie stosowany, gdy zasiłki rodzinne były naliczane i wypłacane przez zakłady pracy, został więc utrzymany w mocy w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku się do przepisów normujących zasady przyznawania zasiłków rodzinnych i powinien być stosowany w pierwszej kolejności.

Zdaniem skarżącej chybiony jest wywód Sądu, że przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do powyższej interpretacji utraty zatrudnienia i dochodów. Jest to interpretacja dowolna.

Wskutek błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego odwołująca się została pozbawiona należnych jej świadczeń rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionym zarzucie błędnej wykładni art. 3 pkt 23 lit. c) w związku z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się /.../, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Pojęcie utraty dochodu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 23 cytowanej ustawy i rozumie się przez nie utratę dochodu spowodowaną między innymi utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit. c).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 3 pkt 23 lit. c) cytowanej ustawy prowadzącą do uznania, że przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów, a nie ich części, czy też utratę jednego ze źródeł dochodu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie można podzielić postawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezy o konieczności zastosowania art. 5 ust. 4 omawianej ustawy i braku podstaw do oparcia rozstrzygnięcia na jej zapisie z art. 3 pkt 23 lit. c). Skoro bowiem ustawodawca definiuje znaczenie określonych pojęć używanych w tekście ustawy, to oznacza, że w ramach danej regulacji ustawowej dane pojęcie ma określone przez ustawodawcę znaczenie. Zatem skoro pojęcie utraty dochodu zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy w art. 3 pkt 23, to w takim a nie innym znaczeniu ustawodawca używa go w treści art. 5 ust. 4. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie istotna jest wykładnia pojęcia utraty dochodu zawarta w art. 3 pkt 23 ustawy i nie można zastosować art. 5 ust.4 z pominięciem treści art. 3 pkt 23. Autor skargi kasacyjnej tą kwestię dostrzega, wskazując na błędną wykładnię art. 3 pkt 23 lit. c) cytowanej ustawy, co pozwala na merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu.

Przechodząc do oceny prawidłowości wykładni art. 3 pkt 23 lit. c) omawianej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że przez utratę zatrudnienia należy rozumieć całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 22 ustawy, jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Osoba świadcząca pracę bądź usługi na podstawie jednego z wymienionych wyżej stosunków prawnych uzyskuje z tego tytułu określone przychody, które stanowią dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy. W sytuacji zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w ramach kilku stosunków prawnych każdy z nich stanowi odrębne źródło dochodu. Rozwiązanie jednego ze stosunków prawnych, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy stanowi utratę tego konkretnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którym związany był określony dochód.

Przepis art. 23 pkt 23 lit. c) ustawy przez utratę dochodu rozumie utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z jego treści nie wynika, aby chodziło o utratę zatrudnienia w ogóle, czyli o całkowite zaprzestanie wykonywana pracy na podstawie stosunków prawnych wskazanych w pkt 22 art. 3 ustawy. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest finansowe wsparcie rodzin uzyskujących dochody w określonej wysokości, a nie wyłącznie osób, które nie uzyskują żadnych dochodów. Wobec tego brak jest podstaw, aby - tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - utratę zatrudnienia utożsamiać z całkowitą utratą dochodów. Utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego. Zatem utrata tak rozumianego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpi w sytuacji, kiedy jednostka zaprzestanie wykonywania pracy dotychczas świadczonej na podstawie jednej z form prawnych określonych w pkt 22 art. 3 ustawy. Wobec tego osoba, która utraciła jedno ze źródeł dochodu wskutek rozwiązania umowy o pracę i nadal wykonuje pracę dotychczas równolegle świadczoną w ramach jednego ze stosunków prawnych, określonych w pkt 22 art. 3 ustawy, jest osobą, która utraciła zatrudnienie. W konsekwencji bowiem dochodzi do utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy. Wymaganie całkowitej utraty dochodów prowadziłoby do sytuacji, że art. 5 ust. 4 ustawy miałby zastosowanie wyłącznie do osób, które stały się bezrobotne.

Należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji, ustalając zakres znaczeniowy pojęcia "utraty dochodu", dokonał wykładni pojęcia "utraty zatrudnienia" uznając, że oznacza ono całkowitą utratę dochodów pochodzących ze stosunku pracy lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem to nie utrata zatrudnienia ma polegać na utracie dochodu, lecz ustawodawca definiuje, że pod pojęciem utraty dochodu między innymi należy rozumieć utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem również z tego względu wykładnia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji nie mogła zostać uznana za prawidłową.

W rozpoznawanej sprawie mąż skarżącej rozwiązał jeden ze stosunków pracy, w których pozostawał. Zatem zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią dochód uzyskiwany z tytułu pracy w Państwowej Szkole Muzycznej I i II stopnia w S. należało uznać za utracony i ustalić czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe przewidziane ustawą do uzyskania żądanych świadczeń.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego, skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając decyzje organów administracji obu instancji, jako oparte na błędnej wykładni prawa materialnego.

Rzeczą organów administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie uwzględnienie wszystkich utraconych dochodów rodziny skarżącej i rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczeń objętych wnioskiem skarżącej z dnia 11 grudnia 2006 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.