Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 518/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 150 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. M. B., C. B. i T. B. zwrócił się do Burmistrza Gminy T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 kwietnia 2008 r. Nr [...] ustalającą - na rzecz L. M. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM - 18, obręb T..

W uzasadnieniu żądania wnioskodawcy, jako podstawę prawną wniosku powołali art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w którym wydano na rzecz L. M. decyzję, pomimo iż w ich ocenie byli stronami w tym postępowaniu. Wnioskodawcy podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr [...], AM -18 położonej T. przy ul. L., która bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja. Zauważyli także, że organ lokalizacyjny przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy powinien uwzględnić możliwości i interes należącej do nich działki, a także sposób jej użytkowania obecnie jak i w przyszłości. Podnieśli, że obecnie na działce wykonywane są opryski środkami ochrony roślin. W przyszłości zaś będzie to działka budowlana. Wskazali też, że skutki wykonania kwestionowanej decyzji uniemożliwią im wypełnienie w przyszłości obowiązków wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Zarzucili także, że planowana inwestycja uniemożliwia im wykonywanie uprawnień właścicielskich przysługujących na podstawie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Rozpatrując wniosek Burmistrz Gminy T. decyzją z dnia 6 lutego 2009 r. (nr [...]) podjętą na podstawie art. 149 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 25 kwietnia 2008 r. Odmawiając wznowienia postępowania organ administracyjny wskazał, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu, w którym ustalono na rzecz L. M. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM - 18, obręb T..

Zauważono, że interes prawny w prowadzonym postępowaniu ma podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości objętej inwestycją, inwestor oraz podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej, ale tylko w sytuacjach, gdy inwestycja będzie oddziaływać na tę nieruchomość, np. poprzez emisje spalin, hałasu. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy podkreślił, że działka, na której planowana jest inwestycja, jest już zagospodarowana. Mianowicie na działce tej dotychczas także zlokalizowany był kompleks wypoczynkowy (restauracja, boiska, korty, domki). Zdaniem organu I instancji przebudowa i rozbudowa kompleksu nie zmieni charakteru dotychczasowego zagospodarowania (funkcji) terenu. Ponadto gabaryty planowanych budynków od strony sąsiadującej z działką wnioskodawców nie będą powodowały żadnych utrudnień, w szczególności wysokość budynków nie będzie powodowała przysłonienia działki sąsiedniej. Przebudowa kompleksu wypoczynkowego nie będzie też powodowała ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że brak jest w przepisach prawa materialnego podstawy do wywodzenia interesu prawnego wnioskodawców.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. B., który zarzucił decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Zdaniem odwołującego się właściwym organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Tak jak w żądaniu wznowienia postępowania odwołujący się podniósł, że planowana inwestycja prowadziłaby do działalności szczególnie uciążliwej, bowiem oddziaływałaby poprzez nadmierne emisje hałasu i spalin na jego nieruchomość. Zdaniem M. B. planowana inwestycja spowoduje zarówno duże nasilenie ruchu, a tym samym hałas, drgania i zanieczyszczenie powietrza, jak również naruszy warunki spokojnego i zdrowego użytkowania jego działki, które to dobra osobiste człowieka podlegają ochronie przewidzianej w art. 23 Kodeksu cywilnego. Zdaniem odwołującego się, podstawę do wywodzenia interesu prawnego stanowi przepis art. 23 Kodeksu cywilnego. Odwołujący się zauważył ponadto, że planowana hala "nie przystaje" do charakteru terenu sąsiedniego, a także przysłoni w niedopuszczalny sposób jego działkę, co uniemożliwi mu realizowanie jego właścicielskich uprawnień wynikających z prawa cywilnego i budowlanego. Planowana inwestycja będzie też kolidować z planowaną przez współwłaścicieli nieruchomości zabudową i zagospodarowaniem terenu. Odwołujący zwrócił uwagę na fakt braku spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie współwłaściciela działki nr [...] gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie mogą być ustalane z pominięciem współwłaścicieli tej nieruchomości, bowiem znajduje się ona w obszarze analizowanym. Odwołujący się podniósł także, że planowana inwestycja uniemożliwia mu wykonywanie uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W dniu 16 kwietnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło pismo L. M., w którym odniósł się on do zarzutów zawartych w odwołaniu M. B. wobec decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. (nr [...]). L. M. wniósł o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z powodu złożenia go przez osobę "mylnie uznaną przez organ decyzyjny I instancji za stronę postępowania" bądź umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na nieskuteczność środka odwoławczego -z powodu wniesienia przez osobą nie będącą stroną w sprawie. Zdaniem L. M. żądający wznowienia postępowania nie posiada interesu prawnego w sprawie.

Decyzją z dnia 7 maja 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy ustalenia, czy M. B., C. B. i T. B. (będący współwłaścicielami działki nr [...], AM - 18 położonej w T. przy ul. L., sąsiadującej z działką, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja) mają status strony w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym działki nr [...], AM - 18, obręb T.. Rozstrzygnięcie tego problemu organ odwoławczy poprzedził szczegółowymi wywodami na temat legitymacji procesowej strony postępowania. Organ II instancji przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie zainteresowanego, lecz treść obowiązującego prawa w kontekście okoliczności danej sprawy. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ochronę interesów (uprawnień, obowiązków) właścicieli nieruchomości zapewnia przepis art. 54 pkt 2 lit. d), w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Interes ten zależy od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oznacza to, że stroną tego postępowania będą - co do zasady - właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, ale także w określonych sytuacjach również właściciele nieruchomości znajdujących się w dalszej odległości, jednakże pod warunkiem, że dana inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja lokalizacyjna nie przesądza o konkretnym usytuowaniu obiektów budowlanych. Z tego też względu potencjalne usytuowanie budynków jest możliwe w każdym miejscu na terenie inwestycji. Już to, samo w sobie, jest wystarczające dla uznania interesu prawnego właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji wskazał, że inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami zaplanowana została do realizacji na działce nr [...], AM - 18, obręb T.. Organ odwoławczy wskazał, że z mapy stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji z dnia 25 kwietnia 2008 r., wynika, iż działka nr 7 bezpośrednio graniczy z działką potencjalnego zainwestowania. Na tej podstawie, biorąc pod uwagę, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wykazanie zainteresowania w randze interesu (obowiązku) prawnego polega na wskazaniu wpływu zamierzenia budowlanego na możliwość korzystania z rzeczy, organ odwoławczy uznał, że niewątpliwie status strony będzie przysługiwał w tym postępowaniu inwestorowi oraz właścicielom, a także użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na charakter prawny informacji przedstawianych przez wnioskodawcę na podstawie art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1: 1.000. Organ II instancji wskazał, że inwestor nie określił na mapie zasadniczej załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - zgodnie z wymienionymi wyżej wymogami - granic oddziaływania inwestycji, jednak w ocenie tego organu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwala przyjąć, że obszar oddziaływania obejmuje działkę nr [...]. Ponadto, z przedłożonych przez inwestora dokumentów, w tym koncepcji architektonicznej wynika, zdaniem organu II instancji, że inwestor planuje wyburzyć istniejące budynki usytuowane na obszarze całej działki nr [...]. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja będzie na tyle znaczna - powierzchnia zabudowy po rozbudowie do 3.000 m2, kubatura po rozbudowie do 25.000 m3, część hotelowa - do 4 kondygnacji, restauracja i pomieszczenia towarzyszące - do 2 kondygnacji, drogi i dojazdy oraz parking na około 60 samochodów, że trudno było przyjąć, iż nie będzie ona oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy podkreślił także, że kryterium oceny przymiotu strony w postępowaniu lokalizacyjnym jest oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie inwestycji planowanej, nie zaś dotychczasowego stanu zagospodarowania terenu potencjalnego zainwestowania. Na tej podstawie, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., M. B., C. B. i T. B. będący współwłaścicielami działki nr [...], winni być uznani za strony w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc także w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Organ stwierdził, że planowana inwestycja może oddziaływać zarówno na zakres ich uprawnień jako współwłaścicieli tej nieruchomości, jak również może wpływać na ich obowiązki.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego organu właściwego do wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, organ odwoławczy przyjął, że w myśl art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc w tym przypadku Burmistrz Gminy T.. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia, jako wyjątek od reguły określonej wart. 150 § 1 k.p.a. następuje tylko wtedy, gdy podstawą wznowienia jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Zdaniem organu odwoławczego pojęcie "działalności organu" nie można ujmować jako załatwienie sprawy ale jako taką działalność, która doprowadziła do wydania decyzji, przy wiedzy organu, że decyzja jest dotkniętą jedną z wad wymienionych w art. 145 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie przyczyną wznowienia postępowania podaną we wniosku jest brak czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu rozpatrującego odwołanie, z akt sprawy nie wynika, że wnioskodawcy zostali celowo niezawiadomieni o wszczęciu postępowania. W tym układzie trudno mówić, aby pominięcie w postępowaniu lokalizacyjnym wynikało z celowego działania organu, zmierzającego do pozbawienia czynnego udziału współwłaścicieli działki nr [...] w postępowaniu. W ocenie Kolegium, w sprawie nie wykazano aby pominięcie w postępowaniu stron było celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu. Z tego też powodu dewolucja kompetencji nie może mieć w sprawie zastosowania.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została zaskarżona odrębnymi skargami autorstwa T. B. oraz L. M..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. B. zarzucił organowi II instancji wydanie decyzji z dnia 7 maja 2009 r. naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem autora skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego, że Burmistrz Gminy T. nie jest właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Skarżący podkreślił, że przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu, polegająca na pozbawieniu go jako strony postępowania prawa udziału, bez własnej winy, w postępowaniu w którym ustalono na rzecz L. M. warunki zabudowy. Skarżący podniósł, że w efekcie tego naruszenia prawa przez organ odwoławczy - po uchyleniu zaskarżonej decyzji - sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi niewłaściwemu w sprawie - Burmistrzowi Miasta i Gminy T..

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kolegium wywodziło, że na podstawie akt sprawy nie mogło uznać, że pominięcie strony w postępowaniu lokalizacyjnym wynikało z działalności organu pierwszej instancji. W tych okolicznościach dewolucja kompetencji nie mogła mieć zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako u.p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Mając na względzie przedstawione wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 maja 2009r. nr [...], którą organ uchylił w całości decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 25 kwietnia 2008 r. ustalającą na rzecz L. M. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] AM-18, obręb [...], uzupełnioną decyzją z dnia 4 kwietnia 2009r. (nr [...]).

W ocenie Sądu decyzja wydana przez organ odwoławczy nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie bowiem Kolegium przyjęło, że decyzja organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania z tego względu, że żądanie wznowienia nie pochodzi od stron postępowania, jest decyzją podjętą z istotnym naruszeniem przepisu art. 149 § 3 k.p.a. jako, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Szerokie argumenty w tym zakresie zawarte zostały w decyzji organu odwoławczego i argumentacji tej skarżący nie kwestionuje.

Istota skargi wniesionej przez T. B. sprowadza się natomiast do zarzutu wadliwego - w jego ocenie - niezastosowania przez Kolegium przy rozstrzyganiu sprawy przepisu art. 150 § 2 k.p.a.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z zasadą określoną przez art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a., to jest w przedmiocie wznowienia postępowania, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Od zasady tej istnieje jednak wyjątek przewidziany przez art. 150 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art. 150 § 1 k.p.a., to znaczy wydającego decyzję w ostatniej instancji, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy.

Analiza powyższych przepisów wskazuje na to, że przeniesienie kompetencji na organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Choć wykładnia gramatyczna art. 150 § 2 k.p.a. nie wskazuje na to, że działalność organu będącego przyczyną wznowienia postępowania ma być zamierzona, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, przy interpretacji omawianej normy, należy kierować się głównie wykładnią celowościową. Celem przepisu art. 150 § 2 k.p.a. jest zaś wyeliminowanie od rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania organu, który celowo, świadomie pomija stronę, np. świadomie niezawiadamia jej o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania. Zasadność takiej wykładni art. 150 § 2 k.p.a. potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 17 stycznia 1986 r. (sygn.akt II SA 1782/85, niepubl.) sąd wyraził pogląd, że analiza przyczyn wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wznowienia postępowania jest - stosownie do art. 150 k.p.a. - organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 410/06, LEX 219369 oraz z dnia 22 czerwca 2005r., IV SA/Wa 388/05, LEX 179210 i powołane tam orzecznictwo).

Jeżeli strona żądała wznowienia z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu (vide wyrok NSA z dnia 3 października 1988 r. II SA 165/88). Orzekanie zatem przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji (tu: Burmistrza Gminy T.) z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania (por. "Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego", B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, 7. wydanie, str. 674-675). Inaczej mówiąc dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia nad organem, który orzekał w ostatniej instancji winna mieć miejsce, gdy wykazane zostanie, że organ ten w sposób świadomy – zamierzony - dopuścił się wydania swojej decyzji z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. Chodzi tu przykładowo o sytuacje w których nie zastosowano przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadomie dopuszczono sfałszowany dowód, świadomie i celowo nie zawiadomiono strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub o jego czynnościach itp. Powyższe okoliczności, zgodnie z art. 19 k.p.a., powinny zostać ustalone przed wydaniem postanowienia o wznowieniu lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (R. Kędziora. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck Warszawa 2005, s. 398).

Z przedstawionych Sądowi akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby przyczyną wznowienia była celowa i zamierzona działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, polegająca na pominięciu w nim skarżącego i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] jako stron postępowania. Również skarżący ani w toku postępowania ani w skardze nie wykazał aby zachowanie organu pierwszej instancji nosiło takie znamiona. Podnoszona przez skarżącego przesłanka wznowienia postępowania w postaci pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynikała – zdaniem Sądu - z zamierzonego i celowego działania organu gminy. Zaistniała sytuacja była następstwem zastosowania przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o które ustalono obszar oddziaływania inwestycji (art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz wadliwego rozumienia i w konsekwencji wadliwego zastosowania przepisu art. 28 k.p.a. Nie można jednak czynić organowi I instancji zarzutu, że przez błędne rozumienie przepisu - co zostało w sposób jednoznaczny wykazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2009 r.- zamierzał celowo uniemożliwić stronie wzięcie udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z pominięciem współwłaścicieli działki nr [...], a następnie wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy może być kwalifikowane jako istotne naruszenie przepisów ale wynikające z błędnego ich rozumienia. Takie działanie oparte na błędnym (zawężającym) kwalifikowaniu stron postępowania wynikające z wadliwego rozumienia przepisu art. 28 k.p.a., nie nosi cech świadomego i celowego pomijania w postępowaniu współwłaścicieli działki nr [...]. Tym samym nie może być, tak jak oczekuje tego skarżący, uznane za jako okoliczność o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd nie dopatrzył się dostatecznych podstaw uzasadniających w świetle art. 145 § 1 u.p.p.s.a uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium prawidłowo zastosowało rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ pierwszej instancji wadliwie ocenił, że osobom występującym z żądaniem wznowienia postępowania nie przysługuje przymiot stron postępowania, konieczne jest ponowne rozpatrzenie ich wniosku – co wymaga przeprowadzenia postępowania w całości – przy braku podstaw do dewolucji kompetencji – przez organ pierwszej instancji.

Z przedstawionych wyżej względów, stosowanie do postanowień art. 151 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji