Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 40/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 403 ust 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Stanisław Grzeszek WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Sącz na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 13 listopada 2019 r. nr KI-411/231/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały XIX/198/2019 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Nowego Sącza na dofinansowanie kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 10 września 2019r. Rada Miasta Nowego Sącza podjęła Uchwałę nr XIX/198/2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Nowego Sącza na dofinansowanie kosztów zakupu Paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych.

Wcześniej projekt powyższej uchwały został zgłoszony do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, celem oceny przejrzystości zasad udzielania pomocy de minimis w trybie określonym w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U.2018.362). Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie przedstawił istotnych zastrzeżeń w przedmiocie przejrzystości zasad udzielania pomocy w formie przewidzianej uchwałą. Projekt uchwały zgłoszono również do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uchwała została podjęta w celu aktywnego przeciwdziałania zanieczyszczeniu powietrza na terenie Miasta Nowego Sącza, a w konsekwencji, doprowadzenia do znacznego ograniczenia szkodliwego oddziaływania zjawiska, jakim jest niska emisja, na zdrowie ludności i lokalne środowisko. Regulamin stanowiący załącznik do uchwały, określał zasady udzielania, tryb postępowania i sposób rozliczania dotacji udzielanych z Budżetu Miasta Nowego Sącza.

Jako podstawę prawną Uchwały, wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1396 ze zm., dalej: "u.p.o.ś.") oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 362 ze zm.).

Uchwała Rady Miasta z 10 września 2019r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 19 września 2019r., pod pozycją 6704.

Na mocy uchwały nr KI-411/229/19 z 30 października 2019r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały nr XIX/198/2019 Rady Miasta Nowego Sącza, jednocześnie wstrzymując jej wykonanie.

W piśmie z dnia 7 listopada 2019r. Rada Miasta Nowego Sącza złożyła wyjaśnienia w przedmiocie kwestionowanej uchwały wskazując, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej. Do wyjaśnień załączono dodatkowo opinię profesora doktora habilitowanego z zakresu prawa ochrony środowiska, potwierdzającą stanowisko Rady Miasta.

Wyjaśnienia Rady Miasta Nowego Sącza nie zostały uwzględnione, wskutek czego w dniu 13 listopada 2019r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę nr KI-411/231/19 o stwierdzeniu nieważności uchwały z 10 września 2019r. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miasta Nowego Sącza w sposób nieuprawniony postanowiła o dofinansowaniu w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami. Stwierdzono, że choć pojęcie "inwestycja" nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo ochrony środowiska, to według Kolegium Izby, dotacja na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, o której mowa w art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś. musi być "dotacją inwestycyjną", czyli wsparciem finansowym, które po stronie beneficjenta w sposób bezpośredni, prowadzi do powstania rzeczy (dobra), stanowiącej środek trwały, bądź prowadzi do ulepszenia istniejącego środka trwałego - w rozumieniu art. 3 pkt 15, 16, 17 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości. Dalej zauważono, że z wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. akt. V SA/Wa 1112/12, wynika, iż dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (a nie na wydatki bieżące). Stąd zadanie, polegające na dofinansowaniu kosztów paliwa niskoemisyjnego nie jest inwestycją w obszarze przedsięwzięć ochrony środowiska wskazanych w art. 400a ust. 1 u.p.o.ś. Z powyższych względów, Kolegium RIO w Krakowie, wykluczyło możliwość udzielania z budżetu Miasta Nowego Sącza na podstawie 403 ust. 4 u.p.o.ś. dotacji na dofinansowanie kosztów paliwa niskoemisyjnego, gdyż przedsięwzięcie takie nie byłoby inwestycją w zakresie celów ochrony środowiska z art. 400a ust. 1 ustawy.

Rada Miasta Nowego Sącza wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze - Uchwałę nr KI-411/231/19 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 13 listopada 2019r., znak sprawy: KI-43-096/128/19, stwierdzającą nieważność Uchwały Rady Miasta Nowego Sącza nr XIX/198/2019 z 10 września 2019r. w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Nowego Sącza na dofinansowanie kosztów zakupu Paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych. Powyższą uchwałę Kolegium RIO zaskarżono w całości, zarzucając jej naruszenie:

- art. 403 ust. 4- 6 u.p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dofinansowanie w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska, nie stanowi inwestycji w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy ustawa ta nie definiuje pojęcia "inwestycji" i nie odsyła w tym zakresie do innych regulacji, co powinno skutkować dokonaniem wykładni językowej, uwzględniającej nadto cel u.p.o.ś., jak również cele wynikające z Konstytucji;

- art. 3 pkt 15,16,17 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości, poprzez jego zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na wynikającej z tego przepisu definicji "inwestycji", podczas gdy w tym zakresie u.p.o.ś. nie odsyła do ustawy o rachunkowości, a ustawa o rachunkowości nie należy do gałęzi prawa ochrony środowiska, co prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do stosowania wykładni per analogiam iuris;

- art. 400a ust. 1 u.p.o.ś., poprzez przyjęcie, że dofinansowanie kosztów paliwa niskoemisyjnego nie jest inwestycją - kosztem inwestycji w obszarze wskazanych w tym przepisie przedsięwzięć ochrony środowiska, podczas gdy dofinansowanie zakupu takiego paliwa, stanowi przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza;

- art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że Uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z 10 września 2019r., narusza prawo w sposób istotny, a w konsekwencji stwierdzeniu jej nieważności, w sytuacji, gdy postanowienia uchwały nie są sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska, pojęcie "inwestycji" należy definiować w sposób określony w ustawie o rachunkowości. Nie ulega wątpliwości, że ochrona środowiska i rachunkowość, to dwie zupełnie różne dziedziny prawa. Gdyby ustawodawca chciał, aby w odniesieniu do pojęcia "inwestycji", czy "kosztów inwestycji", czy też w ogóle do kwestii nieuregulowanych w ustawie Prawo ochrony środowiska, stosować odpowiednio przepisy ustawy o rachunkowości, powinien zawrzeć w tej pierwszej ustawie odpowiednie odesłanie. Tymczasem u.p.o.ś. odsyła do przepisów o rachunkowości tylko i wyłącznie w zakresie zasad prowadzenia rachunkowości Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i funduszy wojewódzkich (art. 400n). Powołując się na opinię prawną prof. dr hab. Bartosza Rakoczego załączoną do pisma z dnia 7 listopada 2019r., skierowanego do RIO w Krakowie wskazano, że pojęcia "inwestycja" i "koszty inwestycji" nie są pojęciami prawnymi, ale przynależą przede wszystkim do ekonomii oraz nauk technicznych. Z racji tego, że ustawodawca posługuje się tymi pojęciami, stanowią one jednak elementy języka prawnego. Pojęcie "inwestycja", używane jest w języku prawnym w różnych kontekstach. Czasami ustawa utożsamia pojęcie inwestycji z przedsięwzięciem, czasami z określonym obiektem budowlanym, czasami jest to synonim określonego zachowywania się (inwestowanie), czasami oznacza stronę (inwestor), a czasami wreszcie oznacza sekwencję określonych czynności (proces inwestycyjny). Stwierdzono jednak, że pojęcie "inwestycja" nie jest rozumiane w systemie prawnym jednolicie. W sytuacji, kiedy dane pojęcie występuje w akcie prawnym, w pierwszej kolejności podmiot stosujący prawo zobowiązany jest ustalić znaczenie tego terminu w danym akcie prawnym, który właśnie stosuje. Ustalając znaczenie określonego terminu, podmiot taki w pierwszej kolejności bada, czy dany termin jest definiowany w słowniczku ustawowym. Jeżeli tak nie jest, to w zależności od dziedziny prawa, podmiot może lub nie może dokonać wykładni prawa per analogium iuiris. Skoro, termin inwestycja jest przez ustawodawcę rozumiany niejednolicie, to w takiej sytuacji stosowanie wykładni per analogium iuris jest niemożliwe z uwagi na brak kryteriów doboru danego określonego sposobu definiowania pojęcia w innym akcie prawnym. W przypadku zaś, gdy nie jest możliwe ustalenie precyzyjnego znaczenia określonego terminu i zawodzi wykładnia per analogium iuris, podmiot może dokonać wykładni językowej, rozumiejąc dany termin w taki sposób, w jaki jest on rozumiany potocznie. W tym zakresie, strona skarżąca powołała się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiodła, że skoro w ustawie Prawo ochrony środowiska brak jest legalnej definicji pojęcia "inwestycja", to należy posługiwać się tym pojęciem w znaczeniu potocznym, powszechnie stosowanym, a znaczenie to powinno być ustalone na podstawie analizy słownikowej. Zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku języka polskiego PWN": "inwestycja" to: 1) przeznaczenie środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych; 2) część dóbr wytworzonych, która nie jest przeznaczona do bezpośredniej konsumpcji; 3) przedmiot będący efektem inwestowania; 4) przeznaczenie środków finansowych i czasu na (czyjeś) kształcenie z myślą o korzyściach w przyszłości. Zamiarem samorządu było i jest przeznaczenie środków na dofinansowanie dokonywanych przez mieszkańców gminy zakupów surowców energetycznych przyjaznych środowisku, a to ze względu na (właśnie zamierzoną) długofalową przyszłą korzyść w postaci zachowania powietrza atmosferycznego wolnego od substancji trujących, uwalnianych w efekcie spalania w tzw. niskiej emisji. Efekt ten jest możliwy do osiągnięcia tylko i wyłącznie w ramach procesu utrwalania świadomości środowiskowej, jak też kształtowania postaw i zachowań korzystnych dla zachowania dobrostanu środowiskowego, w ramach, którego funkcjonują wszyscy uczestnicy wspólnoty społecznej. W kontekście powyższego podkreślono, że przypisywanie znaczeń pojęciom niezdefiniowanym przez ustawodawcę nie może abstrahować od celu danej ustawy. Ponadto stosując wykładnię językową podmiot, który jej dokonuje, powinien nadać określonym terminom znaczenie pozwalające zachować spójność z Konstytucją (wykładnia zgodnie z Konstytucją). W tym zakresie strona skarżąca powołała się na zapisy Konstytucji RP i pogląd doktryny w zakresie konstytucyjnego ujęcia problematyki ochrony środowiska.

Zdaniem strony skarżącej, nie może budzić wątpliwości, że dofinansowanie zakupu paliwa niskoemisyjnego, służy właśnie osiągnięciu celów konstytucyjnie określonych. Z tego też względu, niezdefiniowane pojęcia "inwestycji", czy "kosztów inwestycji", powinny być wykładane w sposób jak najszerszy, aby umożliwić realizację tych celów, tym bardziej, że pojęcie "koszty inwestycji" zostało użyte właśnie w ustawie Prawo ochrony środowiska. Z zawartej w art. 3 pkt 13 tej ustawy definicji pojęcia "ochrona środowiska", wynika zaś jednoznacznie, że ochrona środowiska, polega m.in. na przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom. Bez wątpienia, finansowanie zakupu paliwa niskoemisyjnego, pozwoli osiągnąć ten skutek, który został przez prawodawcę normatywnie opisany.

Powyższe każe również brać pod uwagę cel, jakiemu ma służyć ustawa. Podstawową zasadą przy dokonywaniu interpretacji i wykładni znaczenia określeń i definicji zawartych w przepisach prawa jest, bowiem konieczność uwzględniania ich celu. Niewątpliwie cel ustawy Prawo ochrony środowiska jest różny od celu, jaki ustawodawca przyjął, tworząc ustawę o rachunkowości. Z tego też względu, inwestycja w rozumieniu potrzeb, dla których zaspokojenia przyjęto ustawę środowiskową, musi być rozumiana zupełnie inaczej, tj. swoiście ze względu na jej cel - systemową ochronę środowiska. Finansowanie systemu ochrony środowiska nie może ograniczać się jedynie do osiągnięcia celu w postaci "powstania po stronie beneficjenta rzeczy (dobra), stanowiącej środek trwały, bądź prowadzić do ulepszenia środka trwałego". Przedstawione wyżej stanowisko skarżącej znajduje oparcie w poglądach prezentowanych w literaturze, których RIO zdaje się nie dostrzegać. W tym zakresie powołano się na pozycję pt. "Dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego" (wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2017, str. 513-518) autorstwa Wojciecha Lachiewicza i Arkadiusza Talika, a także na stanowisko Ministra Środowiska, wyrażone w odpowiedzi z dnia 19 kwietnia 2011r. na interpelację nr 21939 w sprawie szczegółowego zdefiniowania w art. 403 ustawy o ochronie środowiska, "kosztów inwestycji", na których pokrywanie jednostki samorządu terytorialnego mogą przeznaczać dotacje celowe w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Treść ww. pozycji zacytowano szczegółowo w treści skargi.

W ocenie strony skarżącej, powołany przez RIO w Krakowie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. V SA/Wa 1112/12, nie może stanowić wiążącej definicji "inwestycji". Sam cytowany wywód dotyczy, bowiem podziału na wydatki bieżące i inwestycyjne, abstrahuje zaś od istoty zagadnienia, ściśle związanego z działaniami środowiskowymi.

Następnie strona skarżąca powołała się na treść art. 400a ust. 1 pkt 21 u.p.o.ś., który wskazuje, że finansowanie ochrony środowiska, obejmuje przedsięwzięcia związane z ochroną powietrza. W formie dotacji celowej dofinansowywane mogą być więc przedsięwzięcia inwestycyjne, służące ochronie powietrza, mające na celu zmniejszenie niskiej emisji zanieczyszczeń.

W ocenie strony skarżącej, inwestowanie w używanie paliw niskoemisyjnych, służy eliminacji smogu. Walka ze smogiem, czyli ograniczanie stężenia pyłów zawieszonych w powietrzu - a za te odpowiadają głównie złej jakości piece oraz złej jakości paliwo, (którego używanie najczęściej połączone jest z wysokim kosztem paliw niskoemisyjnych) - jest jednym z krajowych i unijnych priorytetów. Polityka klimatyczna, czyli ograniczanie emisji CO2, nie sprowadza się jedynie do wymiany pieca na np. gazowy.

Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowa Uchwała Rady Miasta Nowego Sącza, skierowana jest do lokalnej społeczności (wnioskodawcy i beneficjenci), a jej celem jest wspieranie i zachęcanie do myślenia i działania ekologicznego, poprzez używanie paliw niskoemisyjnych w walce ze smogiem i zanieczyszczeniami powietrza. Paliwa niskoemisyjne są jednym z wielu działań, realizowanych przez samorząd, a służących wprost poprawie powietrza takich, jak wymiana starych piecy oraz, a może przede wszystkim, edukacja ekologiczna. Bezspornym pomiędzy stronami jest, że używanie "błękitnego węgla" jest skutecznym sposobem na obniżenie smogu. Zatem przedmiotem, będącym efektem inwestowania, rozumianego, jako zespół działań o charakterze długofalowym, mającym swój wymiar także finansowy (właśnie dotacja celowa), będzie w tym przypadku czyste powietrze atmosferyczne, wolne od szkodliwych skutków spalania paliw o niskiej jakości, a więc mające jak najbardziej materialną postać. Samo zawężone rozumienie pojęcia "inwestycji" tylko, jako "przeznaczenia środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych", którego substratem materialnym ma być tylko i wyłącznie rzecz (postać materialna), wydaje się być niezgodne z powszechnie przyjmowanymi zasadami tworzenia oraz interpretacji prawa.

Według strony skarżącej, stanowisko Kolegium RIO wyrażone w Uchwale Nr KI-411/231/19, zgodnie, z którym inwestycja musi "po stronie beneficjenta w sposób bezpośredni prowadzić do powstania rzeczy (dobra), stanowiącej środek trwały, bądź prowadzi do ulepszenia istniejącego środka trwałego w rozumieniu art. 3 pkt 15,16,17 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości", wydaje się o tyle nieuprawnione, iż doszło do zaczerpnięcia pojęć definicyjnych z innej gałęzi prawa (ustawa z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości), bez nie tylko wyraźnego, ale choćby dorozumianego, odesłania w samej ustawie środowiskowej. Taką praktykę, należy uznać za nieuprawnioną, bowiem sprzeczną z podstawowymi zasadami interpretacji prawa. Brak jest, zatem prawnego jak i racjonalnego uzasadnienia dla zaprezentowanego przez RIO stanowiska, że dofinansowanie do paliwa niskoemisyjnego, nie jest dotacją inwestycyjną, bowiem po stronie beneficjenta nie powstaje z tego tytułu bezpośrednio rzecz, dobro stanowiące środek trwały. Co więcej, taka interpretacja wypacza całkowicie cel i znaczenie udzielania dotacji celowych na kulturę, wychowanie, edukację, badania naukowe, czy właśnie na ochronę środowiska. Powyższego stanowiska nie podważa fakt, że udzielenie dotacji celowej w postaci dopłat do paliwa niskoemisyjnego zostało wykazane w budżecie, jako "wydatek bieżący", gdyż sama klasyfikacja budżetowa nie stanowi o istocie rzeczy.

Na koniec strona skarżąca wskazała dodatkowo, że przedmiot uchwały tj. dopłaty do niskoemisyjnego paliwa jest częścią szerszej strategii i polityki w zakresie przedsięwzięć z zakresu poprawy powietrza, jaką przyjął samorząd Miasta Nowego Sącza. Częścią tej strategii poprzedzającą wprowadzenie dopłat był tzw. "Eksperyment Sądecki 2", prowadzony począwszy od roku 2016, a którego celem było zbadanie potencjału nowych paliw niskoemisyjnych dla ograniczenia niskiej emisji. Działania te prowadzone były we współpracy z Instytutem Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrzu, którego zadaniem było, m.in. opomiarowanie emisji z domowych pieców grzewczych do środowiska, przy jednoczesnym stwierdzeniu potencjału grzewczego badanych paliw. Uchylona przez RIO w Krakowie Uchwała Rady Miasta Nowego Sącza była poprzedzona szeroką akcją informacyjną. Ze względu na stale pogarszające się warunki zdrowotne mieszkańców Kotliny Sądeckiej, (w tym także samych mieszkańców Nowego Sącza), z uwagi na szczególnie niekorzystne położenie miasta oraz ze względu na efekt spalania w piecach grzewczych indywidualnych gospodarstw domowych paliw niskiej jakości, jak też wynikające stąd zanieczyszczenie tzw. niskiej emisji, samorząd gminy Nowego Sącza, jak też wiele innych samorządów oraz inne organizacje, podjął starania na rzecz zatrzymania procesu pogarszania się warunków środowiska. Jednym z takich działań jest działanie o charakterze edukacyjnym, które wielowarstwowo jest podejmowane już od kilku lat. W ramach tego działania, prowadzona była akcja informacyjna, skierowana do społeczności lokalnej, której celem było informowanie o negatywnych skutkach korzystania ze środowiska naturalnego, w dotychczasowej formule, jak też przedstawiano możliwe do podjęcia działania i środki zaradcze, które prowadzą do ograniczenia tych negatywnych skutków. Jedną z możliwości poprawy jakości powietrza i przy tym formą wsparcia ze strony samorządu było właśnie wprowadzenie uchwałą dopłat do zakupu paliwa niskoemisyjnego. Działania objęte uchwałą - dopłaty do błękitnego węgla, mają w istocie charakter długofalowy, zorientowany na efekt poprawy powietrza, którym oddychamy. Zdaniem strony, uchwała przewiduje refundację wydatków poniesionych na zakup paliwa.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, strona skarżąca stwierdziła, że Kolegium RIO w Krakowie całkowicie bezzasadnie przyjęło, że Uchwała Nr XIX/198/2019 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 10 września 2019r. narusza prawo w istotny sposób. Nie istniała, bowiem żadna podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Z tego też względu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako niezgodne z prawem, powinno podlegać uchyleniu.

W oparciu o powyższe zarzuty i argumentację skargi, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko, zawarte w treści zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności, odnosząc się do wskazania w treści skargi, jako "Skarżącego", "Rady Miasta Nowego Sącza", zauważono, że w osobowość prawną zostały wyposażone jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), nie zaś organy tych jednostek. W konsekwencji przyjąć należy, że zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mają poszczególne jednostki samorządu, nie zaś ich organy i powinno to znajdować odzwierciedlenie w sentencjach orzeczeń sądowych, także tych, które są wydawane w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu. Podkreślono też, że organem, podejmującym zaskarżoną uchwałę było Kolegium RIO w Krakowie, zatem to "Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie", a nie sam Izba, jak to wskazano w petitum skargi, powinno być "Organem", na którego rozstrzygnięcie skargę wniesiono.

Odnosząc się do meritum skargi, Kolegium Izby powołało się na treść art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. i wywiodło, że dotacja na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, o której mowa w art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś., musi być "dotacją inwestycyjną". Z tej racji, że pojęcie "inwestycja" nie zostało zdefiniowane w u.p.o.ś., Kolegium za zasadne uznało sięgnięcie w tym względzie do zapisów ustawy o rachunkowości (art. 3 pkt 15, 16, 17). W tym ujęciu przez "dotację inwestycyjną", należy rozumieć wsparcie finansowe, które po stronie beneficjenta w sposób bezpośredni, prowadzi do powstania rzeczy (dobra), stanowiącej środek trwały, bądź prowadzi do ulepszenia istniejącego środka trwałego. W kontekście powyższego, w ocenie Kolegium Izby "dofinansowanie kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych", które miałoby być realizowane w drodze dotacji celowej udzielanej ze środków budżetu Miasta Nowego Sącza, zgodnie z regulaminem przyjętym w uchwale nr XIX/198/2019 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 10 września 2019r. nie jest przedsięwzięciem inwestycyjnym, a tym samym wykracza poza ramy regulacji określonych w art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś. Wskazano, że zaprezentowany powyżej pogląd znalazł potwierdzenie, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. akt.: V SA/Wa 1112/12. Wbrew temu, co twierdziła strona skarżąca, powołany powyżej wyrok WSA w Warszawie odnosi się w sposób jednoznaczny do materii, będącej przedmiotem sprawy i trudno sprowadzać go jedynie do wywodu dotyczącego "podziału wydatków na bieżące i inwestycyjne". Zarzut, że wyrok ten abstrahuje od istoty zagadnienia ściśle związanego z działaniami środowiskowymi jest o tyle nietrafny, że w stanie faktycznym sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia WSA, "działania środowiskowe" się nie pojawiły. W kontekście powyższego, zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą, należało uznać za bezzasadne.

W ocenie organu, trudno zgodzić się z poglądem skarżącego, że definiowanie pojęcia "inwestycja" w oparciu o zapisy ustawy o rachunkowości, byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji, gdyby ustawodawca w treści u.p.o.ś., zawarł odpowiednie odesłanie do przepisów ustawy o rachunkowości. Jedynym argumentem strony skarżącej na poparcie swego stanowiska w tej kwestii, są twierdzenia na temat odrębności dziedzin prawa, do których przynależą analizowane ustawy, a także różnorodność znaczeń i kontekstów, w jakich ustawodawca posługuje się pojęciem "inwestycji". Owa różnorodność znaczeń i kontekstów pojęcia "inwestycja" na gruncie ww. ustaw, jest na tyle istotna, że skłania stronę skarżącą wręcz do założenia - zaczerpniętego z opinii prawnej prof. dr hab. Bartosza Rakoczego załączonej do pisma skarżącej z dnia 7 listopada 2019r. - że pojęcia "inwestycja" i "koszty inwestycji" nie są pojęciami prawnymi, ale przynależą przede wszystkim do ekonomii oraz nauk technicznych. Organ zauważył, że zdaniem skarżącego pojęcie "inwestycja", używane jest w języku prawnym w różnych kontekstach i: "(...) nie jest rozumiane w systemie prawnym jednolicie". Skarżąca nie wskazała jednak przykładów owego "niejednolitego" rozumienia wspomnianego pojęcia na gruncie konkretnych ustaw. Co więcej, w ogóle nie wskazała innych aktów prawnych, poza ustawą Prawo ochrony środowiska i ustawą o rachunkowości, w ramach których, wspomniane pojęcie by występowało. Mimo tego, bazując na niczym niepopartym poglądzie o "niejednolitość" pojęcia "inwestycja" w polskim systemie prawnym, skarżąca za nieuprawnioną uznała możliwość dokonywania wykładni tego pojęcia w drodze per analogiam iuris. W kontekście powyższego, twierdzenia skarżącej na temat zawodności wykładni pojęcia "inwestycja" przy zastosowaniu metody per analogiam iuris, a w konsekwencji sięganie w tym celu do reguł wykładni językowej (a co za tym idzie próbę nadania temu terminowi znaczenia potocznego), należało uznać za nieuprawnione. Przyjęcie rozwiązania proponowanego przez skarżącą powodowałoby, że mimo istnienia na gruncie prawa, legalnej definicji pojęcia "inwestycja" (w ustawie o rachunkowości), wspomniane znaczenie byłoby pomijane i niejako "zastępowane", znaczeniem wypracowanym na gruncie języka potocznego. Rozwiązanie prezentowane przez skarżącą w istocie wypacza przywoływane przez nią, stanowisko prof. Zygmunta Ziembińskiego, który jasno stwierdza, że dopiero w przypadku braku definicji legalnej pojęcia użytego w tekście prawnym, znaczenie tego zwrotu ustala się w jego znaczeniu potocznym, powszechnie obowiązującym, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Postulowany przez skarżącą zabieg, sprzeciwiałby się zasadzie racjonalnego ustawodawcy, a równocześnie, godziłby w reguły wykładni systemowej, w tym zwłaszcza w dyrektywę koherencji systemu prawa, nakazującą nadawanie interpretowanej normie prawnej takiego znaczenia, aby była ona jak najbardziej zgodna treściowo z zasadą prawa danego systemu prawa. Owszem, jak to podkreślała skarżąca: "(...) ochrona środowiska i rachunkowość to dwie zupełnie różne dziedziny prawa", jednak zdroworozsądkowe podejście do przedmiotowej kwestii wręcz nakazuje posiłkowanie się w pierwszej kolejności przy wykładni danego pojęcia, definicjami legalnymi, zawartymi w danym systemie prawa, nawet w sytuacji, gdy ustawodawca w danym akcie prawnym nie odsyła do odpowiedniego stosowania innego aktu prawego. Paradoksalnie, zgodzić należy się przy tym z przywoływanym przez skarżącą poglądem prof. Zygmunta Ziembińskiego, zgodnie z którym: "zwrotom interpretowanym nie można bez dostatecznych powodów przypisywać swoistego znaczenia prawnego", tyle że w przedmiotowej sprawie istnieją owe "dostateczne powody", które pozwalają na sięgnięcie do definicji pojęcia "inwestycji" zawartej w ustawie o rachunkowości i nadanie temu pojęciu znaczenia ustalonego na gruncie tej ustawy.

W kontekście powyższego cała argumentacja skarżącej, bazująca na przyjęciu przez nią błędnej i nieuprawnionej tezy o możliwości nadania pojęciu "inwestycja", znaczenia ustalonego w języku potocznym, jest bezzasadna, co w ocenie Kolegium Izby, czyni niecelowym odnoszenie się do niej. W tym stanie rzeczy zarzuty nr 1 i 2 były bezpodstawne.

Odnosząc się do zarzutu nr 3 stawianego uchwale Kolegium Izby i do tez opartych na stanowisku wyrażonym przez Wojciecha Lachiewicza i Arkadiusza Palika w publikacji pt. "Dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego" – organ podał, że skarżąca nie dostrzegła, że pogląd tam wyrażony, został zaprezentowany wyłącznie w odniesieniu do inwestycji, polegającej na: "usunięciu szkodliwych środowisku elementów zawierających azbest i ich zastąpienie innymi przyjaznymi temu środowisku". Pomijając już fakt, że inwestycja, polegająca na "usunięciu szkodliwych środowisku elementów zawierających azbest i ich zastąpienie innymi (elementami)", ma się nijak do działania, polegającego na: "dofinansowaniu kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych". Podkreślono, że zastąpienie elementów szkodliwych środowisku, elementami temu środowisku przyjaznymi, prowadzi jednak do ulepszenia istniejącego już środka trwałego, powiększając tym samym zasoby majątkowe danego podmiotu, co wpisuje się w definicję pojęcia "inwestycja", zawartą w ustawie o rachunkowości.

W ocenie organu, działanie nazywane przez skarżącą "inwestycją", do którego odnosi się przedmiotowa uchwała Rady Miasta Nowego Sącza, w istocie jest planem działania na rzecz ochrony środowiska, którego celem jest rozwijanie świadomości środowiskowej wśród mieszkańców lokalnej społeczności, nie zaś - wymaganym w treści art. 400 ust. 4-6 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z ustawy art. 3 pkt 15, 16, 17 o rachunkowości - przeznaczeniem środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie posiadanych zasobów majątkowych. Z kolei nawiązując do przywoływanego przez skarżącą, stanowiska Ministra Środowiska, udzielonego w odpowiedzi na interpelację nr 21939, Kolegium Izby zgadza się z wyrażonym tamże poglądem, że: "ustawa Prawo ochrony środowiska nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestycji", której koszty mogą być finansowane lub dofinansowane ze środków budżetów powiatów i gmin pochodzących z opłat i kar środowiskowych", nie przychyla się jednak - z przyczyn opisanych powyżej - do poglądu, zgodnie z którym: "ustalenie znaczenia tego określenia ("inwestycji" - przyp. autora) powinno nastąpić w kontekście przepisów tej ustawy, natomiast w żadnym razie nie powinno następować w oparciu o inne ustawy, w których rozumienie takiego pojęcia może mieć zupełnie inne znaczenie w różnych kontekstach prawnych". Odnosząc się natomiast do zarzutu nr 4 stawianego uchwale, Kolegium Izby niezmiennie utrzymuje, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Nowego Sącza, jako sprzeczna z prawem, powinna zostać uznana za nieważną. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy).

Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019r. poz. 2325 dalej: p.p.s.a.), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowo-administracyjną.

Badając legalność zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru, na wstępie należy wskazać, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru może być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialno-prawny lub procesowy charakter naruszonego prawa. W szczególności, naruszenie takie może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2009 Wyd. III.).

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, Sąd uznał, że nie narusza ono prawa.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy finansowanie przez gminę ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska obejmuje udzielanie mieszkańcom pomocy finansowej z budżetu gminy w formie dotacji celowych na dofinansowanie kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych a nie wyłącznie finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, rozumianych jako prowadzące do powstania rzeczy/dobra stanowiącej środek trwały bądź prowadzące do ulepszenia istniejącego środka trwałego..

Rozstrzygając sporną kwestię odnieść w pierwszej kolejności się należy do treści przepisów regulujących zasady udzielania dotacji celowych na cele ochrony środowiska.Wskazać należy, że zgodnie z art. 403 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska – do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy.

W myśl natomiast art. 403 ust. 3 omawianej ustawy – finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6.

Zgodnie z art. 403 ust. 4 ustawy – finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 (...), może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osób fizycznych,

b) wspólnot mieszkaniowych,

c) osób prawnych,

d) przedsiębiorców;

2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Zgodnie z ust. 5 art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska – zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

Analizując przywołane przepisy w kontekście stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO trafnie stwierdziło, że Rada Miasta Nowego Sącza w sposób nieuprawniony postanowiła o dofinansowaniu w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami.

Sąd podziela konstatacje wedle których, choć pojęcie "inwestycja" nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo ochrony środowiska, pojęcie "dotacja na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji", o której mowa w art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś. musi być rozumiane choćby w wyniku wykładni językowej jako typowa "dotacja inwestycyjna", czyli wsparcie finansowe, w oparciu o które i na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące nie zaś jako wsparcie finansowe służące pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te prowadzą finalnie do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska. Inwestycja nie może być utożsamiana z przeznaczaniem środków finansowych na zakup mediów czy produktów, które ulegają zużyciu w procesie normalnej eksploatacji. Potwierdził to w swym orzeczeniu także WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. akt. V SA/Wa 1112/12, stwierdził, iż dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (a nie na wydatki bieżące).

W powyższe wpisuje się także pogląd Kolegium RIO w Krakowie, które pojęcie dotacji na finansowanie inwestycji odnosi do przepisów art. 3 pkt 15, 16, 17 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości, skoro zabieg taki prowadzi do tożsamych z Sądem wniosków a w treści tego aktu normatywnego przedstawiona została legalna definicja interpretowanego pojęcia, zawarta w ustawie związanej z ekonomią, zasadami prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości.

Sąd równocześnie nie podziela postulatu strony skarżącej aby wobec braku w ustawie traktującej o ochronie środowiska legalnej definicji pojęcia inwestycja odnieść się wyłącznie do potocznego rozumienia tego pojęcia, jako wydatkowanie środków na określony cel. Takiego poglądu zaakceptować nie można gdyż oznaczałoby to przyjęcie wykładni oderwanej od dyspozycji przepisu art. 403 ust 4 u.p.o.ś. i abstrahującej od celu jaki określa jego dyspozycja; finansowanie inwestycji na rzecz ochrony środowiska nie zaś finansowanie za beneficjentów dotacji, bieżących kosztów w celu potencjalnego zachęcenia do stosowania produktów nie szkodzących środowisku naturalnemu, które jednak zużywają się w procesie normalnej eksploatacji.

W kontekście powyższego Sąd podziela konstatację RIO wedle której działanie nazywane przez skarżącą "inwestycją", do którego odnosi się przedmiotowa uchwała Rady Miasta Nowego Sącza, w istocie jest planem działania na rzecz ochrony środowiska, którego celem jest rozwijanie świadomości środowiskowej wśród mieszkańców lokalnej społeczności, nie zaś - wymaganym w treści art. 400 ust. 4-6 ustawy Prawo ochrony środowiska - przeznaczeniem środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie posiadanych zasobów majątkowych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.