Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1182/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1, art. 39
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę [...] (dalej: "Gmina", "skarżąca") postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. (nr: [...]) Minister Edukacji Narodowej (dalej: "organ", "Minister") utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator") nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2020r.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] z oddziałem przedszkolnym. W uchwale wyrażono zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w [...] (zwanej dalej również SP w [...]) o strukturze organizacyjnej klas l-VIII z oddziałem przedszkolnym w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III z oddziałem przedszkolnym. Rada Gminy wskazała, że obwód szkolny dla klas IV-VIII przekształcanej szkoły zostanie włączony do obwodu Szkoły Podstawowej w [...] (zwanej dalej również SP w [...]), co oznacza, że uczniowie tych klas, zamieszkali w miejscowościach [...] i [...], począwszy od [...] września 2020r., będą kontynuować naukę w SP w [...]. Jako przyczynę podjęcia uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] organ prowadzący wskazał niekorzystaną sytuację demograficzną, co przyczynia się do wysokich kosztów utrzymania szkoły. W Szkole Podstawowej w [....] o strukturze organizacyjnej klas I-VIII uczy się 46 uczniów, zaś 10 dzieci uczęszcza do oddziału przedszkolnego. Jak wynika z uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. organ prowadzący zaproponował następującą procedurę przekształcenia: Szkoła Podstawowa w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-VIII z oddziałem przedszkolnym zostanie przekształcona w szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej obejmującą klasy I-III z oddziałem przedszkolnym. Z dniem [...] września 2020 r. uczniowie klas IV-VIII z dotychczasowego obwodu Szkoły Podstawowej w [...] dalszą naukę będą realizowali w Szkole Podstawowej w [...], [...].

Wykonując przedmiotową uchwałę Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie zamiaru przekształcenia SP w [...] z dniem [...] sierpnia 2020r. Do wniosku dołączono uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły wraz z uzasadnieniem oraz informację dotyczącą zgodności działań podejmowanych w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...].

[...] Kurator Oświaty, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. (nr: [...]), negatywnie zaopiniował zamiar wyrażony przez Radę Gminy [...] w ww. uchwale. W uzasadnieniu wydanego postanowienia kurator wskazał, że w toku prowadzonego postępowania dokonano kontroli i stwierdzono, że baza lokalowo-dydaktyczna SP w [...] umożliwia realizację podstawy programowej ośmioletniej szkoły podstawowej. Jako argumenty przemawiające za utrzymaniem dotychczasowej struktury organizacyjnej szkoły kurator podał sukcesy, jakie odnoszą uczniowie szkoły w konkursach i olimpiadach oraz dobre wyniki egzaminu ósmoklasisty w roku szkolnym 2018/2019. Zdaniem kuratora, za utrzymaniem ośmioklasowej struktury szkoły przemawia również fakt, że obecnie uczniowie klas IV-VIII SP w [...] nie korzystają z dowozu, ponieważ nie zachodzi taka konieczność, natomiast po planowanym przekształceniu uczniowie będą musieli być dowożeni, co spowoduje, że ich sytuacja i sytuacja ich rodziców ulegnie pogorszeniu (wydłużenie czasu spędzonego poza domem). Organ zwrócił uwagę, że rodzice i mieszkańcy [...] zdecydowanie opowiadają się za pozostawieniem pełnej struktury organizacyjnej SP w [...], czego dowodem są liczne wnioski w tej sprawie skierowane do [...] Kuratora Oświaty. Kurator nie podzielił argumentacji strony, że mała szkoła nie jest w stanie realizować najważniejszego, określonego w podstawie programowej dla szkół podstawowych celu kształcenia, oraz że powyższe ma wpływ na kształtowanie postawy otwartej wobec świata i innych ludzi, aktywności w życiu społecznym oraz odpowiedzialności za zbiorowość. Kurator podkreślił, że przeniesienie uczniów do szkoły w [...] może wpłynąć na ich poczucie bezpieczeństwa w czasie dojazdów i w czasie przebywania w większej szkole. W ocenie kuratora korzystniejsze jest pozostawienie w sieci szkół prowadzonych przez Gminę [...] dotychczasowej, ośmioklasowej struktury organizacyjnej SP w [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy [....] skierował do Ministra Edukacji Narodowej, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, zażalenie na wyżej omówione postanowienie. Strona przedstawiła kontrargumenty do tych wyrażonych w zaskarżonym postanowieniu, zarzucając mu jednocześnie naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ocenę zebranego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania dowodowego w zakresie analizy treści zebranych dokumentów pod względem zasadności dokonania przekształcenia SP w [...], co niewątpliwie wpłynęło na wydanie negatywnej opinii;

2) art. 77 oraz 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wydania postanowień co do przeprowadzenia dowodów w toku postępowania oraz dokonywanie czynności dowodowych bez udziału strony postępowania, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie;

3) art. 80 k.p.a. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiałów dowodowych co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających min. na przyjęciu, że organ nie przeprowadził dialogu ze społecznością lokalną, że podstawową przyczyną przekształcenia były kwestie finansowe, jeżeli z zebranego materiału oraz treści uzasadnienia wskazane są inne przyczyny podjętej decyzji;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie;

5) art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez uznanie, że brak jest uzasadnienia dla przekształcenia SP w [...], co nie jest zgodne z przedłożoną przez Radę Gminy Uchwałą oraz jej uzasadnieniem a także zebranym materiałem dowodowym.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii co do zamiaru przekształcenia SP w [...], ewentualnie uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o dołączenie do materiału dowodowego dokumentów załączonych do niniejszego zażalenia, które, w ocenie strony, dodatkowo uzasadniają konieczność podjęcia przez Gminę decyzji o zmianach organizacji pracy SP w [...].

Minister Edukacji Narodowej po analizie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

Minister nie zgodził się z zarzutem, jakoby organ I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Ministra, kurator oświaty przedmiotowe postępowanie przeprowadził poprawnie. Jak wynika z materiału dowodowego (notatki z oględzin), w dniu [...] lutego 2020 r. pracownik Kuratorium Oświaty w [...] przeprowadził oględziny SP w [...] i SP w [...], podczas których obecni byli dyrektorzy tych szkół oraz przedstawiciel organu prowadzącego – Sekretarz Gminy p. T. D. Ponadto, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. [...] Kurator Oświaty zawiadomił Wójta Gminy [...] o zakończeniu postępowania dotyczącego wydawania przedmiotowej opinii i poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do istoty zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Sekretarza Gminy [...], p. T. D., z którego wynika, że, działając jako strona postępowania administracyjnego, w dniu [...] lutego 2020 r. zapoznała się z aktami sprawy dotyczącej przekształcenia SP w [...] w związku z zakończeniem postępowania wyjaśniającego. Minister podkreśla w tym miejscu, że kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy – Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Przy wydawaniu tej opinii kurator zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ww. ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z przekształceniem szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru przekształcenia szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim sam zamiar przekształcenia szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. W ocenie organu II instancji opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś zarzuty strony w tej kwestii są niezasadne. Zdaniem Ministra, kurator ustalił wszelkie okoliczności istotne dla wydania negatywnej opinii. Działając w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów, kurator miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że przekształcenie SP w [...] nie jest zasadne z punktu widzenia dostępności do edukacji zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia oraz realizacji potrzeb społeczności lokalnej. Skoro zaś zostały dostatecznie wyjaśnione istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wójt Gminy [...] złożył skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ocenę zebranego materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego i dokładnego postępowania dowodowego w zakresie analizy treści zebranych dokumentów pod względem zasadności dokonania przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], co zdaniem skarżącego niewątpliwie wpłynęło na utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii organu pierwszej instancji tj. [...] Kuratora Oświaty w szczególności poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. a dotyczących: funkcjonującego sposobu zapewnienia dowozu oraz jego organizacji dla dzieci zamieszkałych na terenie obwodu szkoły w [...] a uczęszczających do szkoły w [...], zmniejszającej się ilości uczniów w prognozowanym okresie, wpływu łączenia klas w związku z wynikającą sytuacją ilości roczników na sytuację uczniów, wpływu kontynuacji nauki w szkole o pełnym stanie na sposób kontynuacji nauki. Brak wyjaśnienie tych kwestii oraz podnoszonych w tym zakresie zarzutów przez żalącego w istotny sposób wpłynął na ocenę spełnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa w szczególności wskazanych w art.89 ust. 1 ustawy prawo oświatowe ale także art. 55 oraz 39 ust. 3 tej ustawy, organ jeżeli zbadałby dokładnie te kwestie podnoszone w zażaleniu musiałby w zupełnie inny sposób rozstrzygnąć postępowanie odwoławcze.

2) zasad postępowania k.p.a., których naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zażalenia skarżącego, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego co do istotnych okoliczności zapewnienia lepszego sposobu kontynuacji nauki przez uczniów oraz dowozu a także ocena łączenia klas i warunków demograficznych pozwoliłaby na szerszą ocenę podjętej przez Radę Gminy [...] uchwały, czym organ naruszył w sposób istotny w szczególności art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a (rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw), art. 9 (zasada informowania stron), art. 11 (zasada przekonywania) w kontekście prowadzonego postępowania w zakresie:

a. art. 7, art. 7a k.p.a. w związku z art. 89 ust. 1 u.p.o w zakresie zapewnienia kontynuacji nauki przez uczniów klas oraz art. 39 ust. 3 u.p.o. w zakresie zapewnienia dowozu uczniom w szczególności poprzez brak rozstrzygania wątpliwości na korzyść żalącego dotyczących chociażby sposobu dowozu uczniów oraz zapewnienia lepszych warunków nauki i rozwoju w nowej szkole, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie,

b. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 1 oraz 39 ust. 3 u.p.o. w związku z naruszeniem przez organ I i II instancji ustalonego sposobu podejmowania decyzji w takich samych stanach faktycznych i prawnych w zakresie wyrażania pozytywnej opinii odnośnie likwidacji szkoły, co za tym idzie organ powinien w takich samych okolicznościach pozytywnie opiniować nie propozycje likwidacji ale zmniejszenia stopnia organizacji szkoły. Sposób orzekania w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym powinien być znany z urzędu organowi pierwszej i drugiej instancji chociażby w przypadku pozytywnej opinii [...] Kuratora w odniesieniu do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie organ pierwszej i drugiej instancji nie uzasadnił dlaczego odstąpił od przyjętego sposobu orzekania, czym naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braków w sporządzonym uzasadnieniu elementów. Uzasadnienie faktycznie nie zawiera wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł oraz przyczyn z których odmówił wiarygodności dowodowym przedkładanym przez stronę, jednoczenie nie wskazał, dlaczego organy obu instancji odstąpiły od trwałej praktyki zakresu wyrażania zgody na likwidację (a wszak mniejszą ingerencją w funkcjonowanie szkoły jest obniżenie jej stanu organizacji).

c. art. 9 i 11 k.p.a. w związku z art. 89 ust. 1 oraz 39 ust. 3 u.p.o. z uwagi na brak informowania strony o przyczynach podejmowanych decyzji oraz o skutkach braku wyjaśnień, a także o kierunku w jakim skarżący powinien przedkładać ewentualne dowody,

3) naruszenie art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 55, art. 89 ust. 1 oraz 39 ust. 3 u.p.o., które miało istotny wpływ na postępowanie, poprzez brak informowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Należy wskazać, że to działania skarżącej poprzez podjęcie uchwały wywołały skutek w postaci wszczęcia postępowania o wyrażenie opinii przez właściwego Kuratora Oświaty. Jednak na żadnym etapie postępowania organ nie wykazał, że z uwagi na braki wyjaśnienia przez stronę określonych przesłanek braku dostarczenia dowodów i wyjaśnień opinia organu pierwszej instancji będzie negatywna.

4) naruszenie art. 80 k.pa. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiałów dowodowych co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających m.in. braku weryfikacji sposobu w jaki skarżąca zapewnia dowóz uczniów na swoim terenie, braku zebrania dowodów na okoliczność wpływu kontynuowania nauki przez uczniów klas IV-VIII, a także braku zebrania dowodów na wpływ łączenia klas w Szkole Podstawowej w [...] na sposób kontynuacji nauki, w szkole w [...] i szkole w [...], co miało istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie.

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, w szczegolności przyjmując za swoje stanowisko organu pierwszej instancji Minister nie wskazał, dlaczego odstąpił od części argumentacji podnoszonej w postanowieniu pierwszo instancyjnym.

6) przepisów prawa materialnego w szczególności art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt. 1 i ust. 9 ustawy Prawo Oświatowe, poprzez uznanie, że brak jest uzasadnienia dla przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], co nie jest zgodne z przedłożoną przez Radę Gminy Uchwałą oraz jej uzasadnieniem a także zebranym materiałem dowodowym, który nawet bez uzupełnienia nie pozwalał na przyjęcie przez organy obu instancji negatywnej opinii co do Uchwały Rady Gminy [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. co miało istotny wpływ na toczące się postępowanie zażaleniowe oraz postępowanie pierwszo instancyjne.

7) przepisów prawa materialnego w szczególności art. 39 ust. 1 prawa oświatowego poprzez uznanie, że sposób dowozu uczniów nie wypełnia ustawowych przesłanek i będzie wykonywany w sposób niewłaściwy, mimo że na te okoliczności nie został zebrany materiał dowodowy, co nie jest zgodne z przedłożoną przez Radę Gminy Uchwałą oraz jej uzasadnieniem, a także zebranym materiałem dowodowym, który nawet bez uzupełnienia nie pozwalał na przyjęcie przez organy obu instancji negatywnej opinii co do Uchwały Rady Gminy [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. co miało istotny wpływ na toczące się postępowanie zażaleniowe oraz postępowanie pierwszo instancyjne.

Skarżący wnosił o uchylenie w całości postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 roku utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2020r.

Skarżący przedstawił bardzo obszerne uzasadnienie, w którym wskazał, które elementy w zakresie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] nie zostały wzięte pod uwagę przez organy. Skarżący wskazał, iż przepisy ustawy z 2016 r. - Prawo oświatowe istotnie nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół, a w konsekwencji nie zawierają kryteriów opiniowania ich reorganizacji, jednak opinia wydawana w tych sprawach nie może być wydawana dowolnie przez organ. Opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, zaś swoją opinię oparł o nieznane stronie materiały i twierdzenia, które nie znajdowały potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Co więcej w wielu fragmentach uzasadnienia dochodzi do dysonansu pomiędzy argumentami pierwszej instancji oraz drugiej instancji, które jednak nie są wyjaśniane w uzasadnieniu.

Minister Edukacji Narodowej wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Oceniając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2020r. w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy było zbadanie zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty, w decyzje organu gminy prowadzącego szkołę, dotyczące jej przekształcenia.

Zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z art. 51 w związku z art. 55 ustawy – Prawo oświatowe, kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Zgodnie z art. 89 ust. 9 ustawy przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Organ podnosił, iż sprawowany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny polega min. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie przekształcenia czy likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). Przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych wart. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin przekształcenia (likwidacji) szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ww. ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale powinien również uwzględnić te wszystkie aspekty związane z przekształceniem (likwidacją) szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Argumentację tą w znacznej części należy podzielić. Nie można jednak zapominać o roli samorządu terytorialnego w procesie prawidłowego rozwoju regionalnego, co przekłada się również na równomierny i wyważony dostęp do edukacji. To w pierwszej kolejności właściwe jednostki samorządu terytorialnego mają bezpośrednią wiedzę o potrzebach w tym zakresie i sposobie optymalnej realizacji tych potrzeb. Kompetencje kuratora nie są w żaden sposób podważane, nie może on jednak jako organ nadzoru pedagogicznego działać arbitralnie czy też nieracjonalnie. Dobrem nadrzędnym jest tu bowiem zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnych w zakresie dostępu dzieci do edukacji na jak najlepszym poziomie i w optymalnych warunkach.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają ustrojową samodzielność, podlegającą ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). W ocenie Sądu, organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, subiektywna ocena wpływu przekształcenia szkoły na komfort uczniów czy ogólnie mieszkańców gminy, ani przeświadczenie, iż nauka w większej placówce może mieć negatywny wpływ na edukację uczęszczających do niej uczniów.

Z art. 89 ust. 1 p.o. wynika, nałożony na organ prowadzący szkołę w razie jej przekształcenia (likwidacji), ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły przekształcanej (likwidowanej) możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. Sąd przy tym uznał za przekonujące wyjaśnienia i analizy skarżącej Gminy, że warunki nauki w Szkole w [...] (klasy starsze) są lepsze niż w szkole w [...]. Gmina wskazała, iż swoim zamiarem likwidacji nie ma na celu obniżenia poziomu edukacji ale utrzymanie jak najwyższych standardów edukacji z wykorzystaniem nowoczesnej infrastruktury i odpowiednio przygotowanej kadry pedagogicznej. Skarżący słusznie podnosił, iż organy nie dokonały analizy technicznego aspekt pracy szkoły. Budynek ośmioklasowej szkoły w [...] posiada zaledwie 6 sal lekcyjnych oraz salkę do ćwiczeń gimnastycznych. Natomiast baza lokalowo-dydaktyczna SP w [...] jest znacznie bogatsza od bazy SP w [...]. Szkoła mieści się w najnowocześniejszym kompleksie w Gminie, oddanym do użytku kilkanaście lat temu, w którym swobodnie funkcjonował zespół szkół podstawowych oraz gimnazjum. Dzieci i młodzież mają do dyspozycji nowoczesną, pełnowymiarową halę sportową z galerią dla publiczności oraz przyszkolne boisko wielofunkcyjne, oddane do użytku w 2009 roku. Ponadto, mogą korzystać z różnorodnych zajęć pozalekcyjnych oraz wielu form pomocy psychologiczno-pedagogicznej.

W uzasadnieniu do uchwały skarżący przedstawił również argumentację dotyczącą racjonalizacji sieci szkolnej w oparciu o dane dotyczące ww. placówki oświatowej dotyczące liczby uczniów w poszczególnych oddziałach oraz prognozy demograficznej. Prognoza na rok szkolny 2020/2021 zakładała: 10 uczniów w Oddziałach przedszkolnych, brak uczniów w klasie I, 6 uczniów w klasie II, brak uczniów w klasie III, 6 uczniów w klasie IV, brak uczniów w klasie V, 8 uczniów w klasie VI, 9 uczniów w klasie VII i 5 uczniów w klasie VIII. Gmina poparła swoje stanowisko logiczną argumentacją i danymi demograficznymi. Organ natomiast odniósł się do wskazanych przesłanek jedynie ogólnikowo przytaczając m.in. opracowanie A. Maslowa, autora koncepcji "piramidy potrzeb ludzkich". Teoria wypracowana w latach 40-tych ubiegłego wieku, rozwijana była w latach 70-siątych i stanowi element nauczania w klasach starszych szkół podstawowych (wiedza o społeczeństwie). Nie może jednak zastąpić rzeczowych argumentów w odniesieniu do analizy przeprowadzonej przez Gminę.

Uzasadnienie do podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły zawiera bardzo szerokie spektrum spaw, którymi kierował się organ prowadzący podejmując taką decyzję. W szczególności zwrócono uwagę na zabezpieczenie bezpłatnego dowozu uczniów do innej placówki. Powyższe jest zgodne z treścią artykułu 39 p.o., który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do wskazuje w ust. 3 pkt 1 tego artykułu, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Gmina zobowiązała się zatem do wypełnienia tego warunku. Wskazano na stan techniczny pomieszczeń, w których uczą się uczniowie Szkoły w [...], jak również odniesiono się do struktury osobowej kadry pedagogicznej. Należy przyznać racje skarżącemu, iż w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie powołał żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazał też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w cyt. ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła Gmina, decydując się na przekształcenie Szkoły. W szczególności Minister nie wskazuje konkretnie na czym polegają potencjalne zagrożenia dla uczniów związane z przekształceniem tej konkretnej placówki oświatowej.

W przedmiotowej sprawie naruszenie art. 89 ust. 1 i art. 39 p.o., poprzez ich niezastosowanie i zupełne pominięcie konieczności oparcia opinii na przepisie prawa materialnego, stanowi podstawę do uchylenia wydanych postanowień oraz zobowiązania do wydania opinii opartej na możliwych do weryfikacji przez Sąd przesłankach. Kurator, wydając opinię negatywną, a następnie Minister utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, nie mogą bowiem opierać się wyłącznie na własnych przeświadczeniach, nie znajdujących oparcia w przepisach prawa materialnego i stanie faktycznym oraz dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów. Rolą Kuratora w procesie przekształcenia (likwidacji) szkoły nie jest dowolne wyrażenie opinii, że dana placówka nie może zostać przekształcona (zlikwidowana), takiej kompetencji nie przyznał mu bowiem ustawodawca. Podobnie, badając legalność wydanego postanowienia, Minister musi kierować się przesłankami, wynikającymi z prawa materialnego, przepisów postępowania i wskazanym przez siebie kryterium nie pogarszania warunków nauki dzieci. Rolą Kuratora oraz Ministra w procesie przekształcenia (likwidacji) szkoły jest, tylko i wyłącznie, zbadanie, czy potrzeby edukacyjne uczniów będą zapewnione na najwyższym poziomie oraz czy w razie zaistnienia ku temu przesłanek ustawowych Gmina zapewnia transport uczniów i opiekę w czasie transportu, zgodnych z przepisami prawa. Gmina nie ma obowiązku zapewniać edukacji w ramach niemalże indywidualnego toku nauczania. Przekształcając szkołę, Gmina zaoszczędzi na zbędnych kosztach administracyjnych, a jednocześnie nie ucierpi na tym w żadnym stopniu proces edukacyjny dzieci ani dobro społeczności lokalnej. Orzekające w sprawie organy nie wskazał żadnych zagrożeń związanych z zamiarem przekształcenia szkoły. Powołane zostały jedynie ogólnikowe określenia nie odnoszące się do racjonalnych i uzasadnionych przesłanek wskazanych przez Gminę.

Reasumując, w świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2020r. musiało zostać wyeliminowane z porządku prawnego jako noszące znamię dowolności i arbitralności. Organy, zamiast przeanalizować przepisy prawa w kontekście stanu faktycznego i realiów, w których Gmina realizuje obowiązek zapewnienia uczniom nauki, w rzeczywistości dokonały samodzielnej i dowolnej kreacji pożądanego, a nie realnego stanu faktycznego sprawy, posługując się przesłankami pozamerytorycznymi. Nie sposób zakładać, aby wolą prawodawcy był brak realnej kontroli sądowoadministracyjnej, możliwej do przeprowadzenia w oparci o zestawienie z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami występujących przesłanek. Określone rozstrzygnięcie – zawierające przesłanki negatywne w zakresie przekształcenia czy likwidacji szkoły przez gminę - nie byłoby możliwe wówczas do kwestionowania. Dopuszczalne w takim ujęciu systemowym byłoby de facto nieprzedstawienie żadnej argumentacji merytorycznej odnoszącej się do obiektywnych kryteriów a kontrola sądowoadministracyjna byłaby iluzoryczna

W ocenie Sądu nawet przy wydawaniu tzw. decyzji uznaniowych, konieczne jest odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze należy przytoczyć treść artykułu 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest postępowaniem uzupełniającym. Znajduje ono zastosowanie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie stosuje się tego postępowania w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego oraz poszerzenia przez ten organ tego materiału (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1254/20). Przesłanką przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów jest usunięcie istotnych wątpliwości dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd dysponował aktami organów i zgromadzonym w nim materiałem. Nie było przesłanek do uzupełniania materiału dowodowego, a zwłaszcza dokonywania oceny działania organów innej w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Sąd uznał zatem, iż nie ma potrzeby uzupełniania materiału dowodowego zgodnie z wnioskami skarżącego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.