Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 748/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 lipca 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami O. i M. oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście 1. odrzuca skargę, 2. zwraca skarżącej R. K. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

R.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XVII/312/2020 z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami [..] oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście S. (symbol planu M-2/01) w zakresie ustaleń pisemnych zawartych w Rozdziale 2 § 4 punkt 21 i oznaczeń graficznych karty terenu nr 49.KDX.

Skarżąca zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem uprawnienia skarżącej wynikających ze służebności gruntowej ustanowionej na działce [..], wpisanej w dziale III KW [..], polegającej na prawie przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki [..] (KW [..]) przez całą długość działki nr [..] oraz naruszenie art. 145 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego poprzez uchwalenie prawa bez uwzględnienia potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej, tj. działki nr [..]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń pisemnych zawartych w Rozdziale 2 § 4 punkt 21 i oznaczeń graficznych karty terenu nr 49.KDX i o wprowadzenie jednoznacznego zapisu gwarantującego, że na działce nr [..] możliwe będzie wykonanie jezdni z chodnikiem, a na załączniku rysunkowym zastąpienie oznaczenia KDX oznaczeniem KDD odnoszącym się do dróg publicznych klasy dojazdowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką działki nr [..]. Aktem notarialnym z dnia 7 listopada 1995 r. (Rep. A Nr [..]). na działce nr [..] przez całą jej długość została ustanowiona nieodpłatna, na czas nieokreślony, na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..], służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu. Część działki nr [..], która bezpośrednio graniczy z działką nr [..], została objęta projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami O. i M. oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście S. (M-2/01), z przeznaczeniem określonym w karcie terenu nr 49.KDX w brzmieniu: "przeznaczenie: KDX - tereny wydzielonych ogólnodostępnych ciągów pieszych i pieszo-jezdnych". W dniu 29 maja 2020 r. skarżąca złożyła zastrzeżenia dotyczące karty terenu nr 49.KDX z zachowaniem wskazanego terminu przesuniętego z powodu ogłoszonego na terenie całego kraju stanu epidemii. W treści pisma wskazano na brak zabezpieczenia uprawnień skarżącej związanych z ustanowionym na jej rzecz prawem przejazdu i przechodu przez działkę nr [..]. Działka ta, na odcinku o długości około 35 m prowadzącym do działki nr [..], ma szerokość od około 3,8 m do 4,9 m. Pomimo zapisu dającego możliwość urządzenia na części działki [..] ciągu pieszo-jezdnego, niewystarczające parametry tej działki uniemożliwiają realizację ustaleń. Skarżąca przywołała § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m. Skoro nie jest możliwe wykonanie na działce nr [..] ciągu pieszo-jezdnego o parametrach zgodnych z powołanym przepisem, to ustalenie miejscowego planu jest niewykonalne.

Skarżąca przypomniała, że przedstawione przez nią uwagi zostały częściowo uwzględnione i w ostatecznej wersji planu dopisano, że m.in. dla terenu 49.KDX dopuszcza się możliwość dojazdu do przylegających nieruchomości. W ocenie skarżącej, zaproponowane i ostatecznie przyjęte ustalenie, które jedynie dopuszcza możliwość wykonania dojazdu, nie realizuje w pełni uprawnienia wynikającego ze służebności gruntowej, ponieważ tak sformułowany zapis nie wskazuje jednoznacznie, że na działce [..] został zagwarantowany dojazd i dojście piesze do działki [..], co narusza art. 145 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego oraz prawo wynikającego z wpisu w dziale III księgi wieczystej.

Ponadto, skarżąca zauważyła, że ta część działki nr [..] znajdująca się poza obszarem zaskarżonego miejscowego planu została objęta planem zagospodarowania przestrzennego "rejonu ulicy M. w mieście S." o symbolu M-2/03 zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr XX/259/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r. i zgodnie z rysunkiem będącym załącznikiem do tej uchwały znajduje się ona na karcie terenu oznaczonym symbolem 14.KDD - droga dojazdowa KDD ½ ul. M. Zatem część tej samej działki nr [..] ma przeznaczenie pod drogę publiczną - drogę dojazdową z możliwością przejścia pieszego.

Reasumując, część działki nr [..] ma przeznaczenie jako droga publiczna - droga dojazdowa z chodnikiem, a część tej działki objęta zaskarżoną uchwałą jest przeznaczona pod ciąg pieszo-jezdny. Ponadto, zdaniem skarżącej, dodany zapis "dopuszcza się możliwość dojazdu do przylegających nieruchomości" również nie gwarantuje realizacji jej uprawnienia, gdyż nie uwzględnia prawa przechodu do działki [..], a dodatkowo zwrot ten jest nieprecyzyjny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i nie jest obarczona żadną wadliwością, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności czy wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa a zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie. Według organu, ustalenia zawarte w § 4 ust. 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 49.KDX zachowują uprawnienia skarżącej wynikające ze służebności gruntowej na czas nieokreślony ustanowionej na działce nr [..]. Z zapisów planu jednoznacznie wynika, że na działce nr [..] przejazd i przejście do działki nr [..] zostały przewidziane i zapisane w ustaleniach planu. Zapis w postaci "dopuszcza się możliwość dojazdu", oznacza, że skarżąca oraz inne osoby, poza możliwością pieszego dotarcia do przylegających nieruchomości, mają możliwość dojazdu do nich, stąd żadne prawa skarżącej wynikające z ustanowionej służebności nie zostały w żadnej mierze naruszone. Organ wskazał, że zapis w księdze wieczystej o służebności gruntowej na czas nieokreślony nie gwarantuje wyposażenia działki nr [..] w jezdnię i chodnik oraz jej przeznaczenia na drogę publiczną klasy dojazdowej, o co wnosi skarżąca. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że aby prawo to mogło być realizowane konieczne jest urządzenie na części działki nr [..] drogi publicznej. Dodatkowo, wskazał, że istniejące zagospodarowanie i ukształtowanie terenu, jak również parametry tej działki, w szczególności jej szerokość, nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla drogi publicznej. W konsekwencji, organ sporządzający plan przyjął, że jedynym właściwym rozwiązaniem będzie przeznaczenie działek nr [..] i części działki nr [..] na cele ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego (49.KDX) a prawidłowość tego rozwiązania potwierdza również stanowisko ZDIZ w S. (zarządcę dróg) zawarte w piśmie z dnia 18 września 2020 r.

Organ przypomniał, że wyposażenie ciągu pieszo-jezdnego nie musi obejmować chodnika i jezdni, ruch pieszy i jezdny może odbywać się na drodze o przekroju jednoprzestrzennym (bez wydzielenia chodników i jezdni). Przypomniano, że od wielu lat istniejące i wykorzystywane przez mieszkańców przejście łączące ul. W. (drogę publiczną klasy lokalnej) i przystanek [..] z drogą klasy dojazdowej wyprowadzoną z ul. M. położoną w granicach planu miejscowego sąsiadującego z zaskarżonym planem uzyskało status ciągu pieszo-jezdnego (49.KDX) w celu zapewnienia dojazdu do przylegających nieruchomości, między innymi do działki nr [..].

W odniesieniu do zarzutu, że działka nr [..] nie spełnia wymogu szerokości by stanowić ciąg pieszo-jezdny organ wyjaśnił, że długość ciągu pieszo-jezdnego 49.KDX wynosi ok 150 m, na odcinku 35 m występuje przewężenie (3,8 m do 5,0 m), zaś pozostałe 115 m posiada szerokość przekraczającą 5 m. Ciąg 49.KDX posiada dwa połączenia z drogami sąsiadującymi. Przypomniano, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą nowych ciągów pieszo-jezdnych, natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją zastaną, gdyż działka posiada od lat ustalone granice. Organ sporządzający plan uznał, że poszerzenie ciągu 49.KDX do szerokości normatywnej kosztem sąsiadujących działek budowlanych (działka nr [..] sąsiaduje od strony wschodniej z terenem kolejowym) byłoby zabiegiem nieuzasadnionym ze względu na przewidywany znikomy ruch. Ponadto, organ stwierdził, że przytoczony przepis rozporządzenia nie jest skierowany do lokalnego ustawodawcy, lecz do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanych dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Organ przypomniał również, że ciąg 49.KDX jest tradycyjnym, uczęszczanym przejściem łączącym przystanek [..] z północną częścią [..], więc w planie miejscowym, zgodnie z powszechnie stosowaną praktyką w planowaniu przestrzennym, ze względu na potrzebę dojazdu do sąsiadujących posesji dopuszczono funkcję pieszo-jezdną.

Wskazano również, że w planie miejscowym z 2002 r. (uchwała nr XXXI/498/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r.), zmienionym uchwałą nr X/134/2007 z dnia 12 października 2007 r., sens treści ustaleń odnoszących się do przedmiotowej działki nr [..] w brzmieniu: "wymagane przejście piesze jak na rysunku planu, na terenie należącym do gminy przekształcone w pieszo-jezdne" jest tożsamy z sensem treści ustaleń zaskarżonego w niniejszej sprawie planu. Ustalenia zawarte w zaskarżonym planie nie odbiegają od ustaleń zawartych w planie z 2002 r., które nie były kwestionowane. Tym samym plan w zaskarżonej części nie jest obarczony żadną wadliwością, jak również zapisy w nim zawarte nie naruszają uprawnień i praw skarżącej wynikających z ustanowionej służebności przechodu i przejazdu.

Organ wskazał ponadto, że stosownie do art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego przeprowadzenie drogi koniecznej powinno nastąpić z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Wymogom tym odpowiada ustanowienie drogi koniecznej w pasie gruntu od lat już wyłącznie wykorzystywanym jako droga.

Dodatkowo, organ wskazał, że działka nr [..] w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr". Z układu działek i stanu własności wynika, że stanowi ona dojazd do działki nr [..]. Działka nr [..] wraz z przyległą działką [..] posiadają dojazd do drogi publicznej - ulicy K., oznaczonej w zaskarżonym planie symbolem 47.KDD – droga dojazdowa. Wynika z tego, że działka nr [..] ma dostęp do działki [..], będącą drogą publiczną.

Zdaniem organu, uwagi skarżącej odnoszące się do zapisów planu nr XX/259/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r. w zakresie dotyczącym części działki nr [..] pozostają poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Na marginesie organ wskazał jednak, że w zakresie części działki nr [..] objętej ustaleniami planu z 2012 r., jej położenie, kształt i pełnioną już wcześniej funkcję, umożliwiły przeznaczenie jej na ulicę dojazdową. Dodatkowym argumentem ustanowienia takiej funkcji był również fakt obsługi komunikacyjnej istniejącej już zabudowy.

W piśmie z dnia 17 listopada 2020 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź organu na skargę, w której podtrzymała swoje stanowisko oraz odniosła się do treści odpowiedzi na skargę. Po pierwsze, skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, że możliwe będzie realizowanie uprawnień do przechodu i przejazdu przez działkę nr [..] w sytuacji, gdy miejscowy plan przewiduje ciąg pieszo-jezdny. Zdaniem skarżącej, dopisana w karcie terenu 49.KDX "możliwość dojazdu do przylegających nieruchomości" wskazuje, że na zawężonym odcinku działki [..] będzie zastosowana opcjonalna funkcja przejazdu lub przechodu, gdyż przepisy nie pozwalają na urządzenie ciągu pieszego i jezdnego jednocześnie. Zastosowane słowo "możliwość" nie daje gwarancji wykonania dojazdu do działki [..]. Ponadto, w odniesieniu do braku możliwości wykonania drogi publicznej skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na zbyt małą szerokość działki [..], tj. 3,8 m, nie można zastosować ani przepisów do dróg publicznych, ani ciągu pieszo-jezdnego.

Skarżąca stwierdziła, że argument organu o zapewnieniu ciągłości ruchu w miejscowych przewężeniach dróg i ciągów pieszo-jezdnych nie został poparty żadnym przepisem prawa, aczkolwiek skarżąca zgadza się, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do sytuacji projektowanych. Jednakże obecnie na spornym odcinku działki [..] nie istnieje żadne urządzenie terenu, które umożliwiałoby dojazd poprzez bezpieczne poruszanie się pojazdów po utwardzonej nawierzchni, gdyż takim urządzeniem jest jedynie wąski chodnik, który wbrew stanowisku organu nie jest pasem gruntu od lat już wyłącznie wykorzystywanym jako droga. W ocenie skarżącej, rzeczywistość nie jest więc sytuacją zastaną, lecz stanem nowym, na którym opierać się będzie przyszły projekt wykonania dojazdu i dojścia. Zatem norma prawna jest skierowana nie tylko do przyszłych inwestorów, ale i do lokalnego ustawodawcy, który nie może stworzyć przepisu niemożliwego do realizacji.

Skarżąca wskazała, że miejscowy plan z 2002 r. również przewidywał ciąg pieszo-jezdny a zapis ten został wprowadzony na wniosek ówczesnego właściciela działki [..], tj. ojca skarżącej. Wniosek dotyczył również uwzględnienia w planie prawa służebności gruntowej, co jednak nie zostało w całości uwzględnione. Skarżąca wskazała, że na załączniku rysunkowym (wyrysie) oznaczenie graficzne wskazuje część działki [..] jako "wymagane przejście piesze/ścieżki rowerowe", a w części opisowej karty terenu 02 w punkcie 10.2 dodano "wymagane przejście piesze jak na rysunku planu, na terenie należącym do gminy przekształcone w pieszo-jezdne". W konsekwencji, niezasadne jest stwierdzenie, że ustalenia zaskarżonego planu, jak i poprzednio obowiązującego są tożsame.

Odnosząc się do przeprowadzonej przez organ analizy pośredniego dostępu działki [..] do drogi publicznej ul. K. poprzez działki [..] i [..] (których skarżąca jest współwłaścicielką) wskazano, że oprócz tego, że z uwagi na duży spadek terenu jest to technicznie niemożliwe, to wywód organu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie może stać się argumentem podważającym przysługujące skarżącej prawo.

Skarżąca podniosła ponadto, że w niedalekim sąsiedztwie działki [..] znajdują się dojazdy do budynków, które również nie spełniają przepisów technicznych dla dróg publicznych a w miejscowym planie nie zostały wskazane jako pieszo-jezdne, np. dojazd do 3 budynków na ul. M. objętych miejscowym planem z 29 czerwca 2012 r. M-2/03 oznaczony jako droga wewnętrzna 19.KDW. Obciążenie ruchem jest zaś niewspółmiernie większe niż na działce [..].

W odpowiedzi na replikę skarżącej pismem z 15 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta wskazał, że przeznaczeniem terenu 49.KDX, w tym zawężonego odcinka działki nr [..], jest ciąg pieszo-jezdny - § 4 ust. 21 pkt 2 zaskarżonej uchwały o treści: przeznaczenie: KDX - tereny wydzielonych ogólnodostępnych ciągów pieszych (teren 53.KDX) i pieszo-jezdnych (tereny 49.KDX, 50.KDX, 51.KDX, 52.KDX); dla terenów 49.KDX, 50.KDX, 51.KDX, 52.KDX dopuszcza się możliwość dojazdu do przylegających nieruchomości (...)". Takie przeznaczenie umożliwia wykonywanie obu uprawnień skarżącej. W odniesieniu do zarzutu, że słowo "możliwość" nie daje gwarancji wykonania dojazdu organ zauważył, że akty prawa miejscowego zawierają normy prawne, które realizują się dopiero w chwili podjęcia decyzji o inwestycji. Ustalenia planu mają często postać ogólną - ustalają, dopuszczają, zakazują, ale nie mogą nakazać wykonania dojazdu.

Organ zauważył, że z jednej strony skarżąca wskazuje, że teren 49.KDX nie może pełnić funkcji ciągu pieszo-jezdnego, ponieważ szerokość tego terenu na odcinku 35 m jest mniejsza niż 5,0 m, co zdaniem skarżącej jest niezgodne z przepisami rozporządzenia, lecz z drugiej strony domaga się budowy drogi publicznej klasy dojazdowej, której minimalna szerokość zgodnie z przepisami wynosi 10,0 m. Wnioskowana przez skarżącą zmiana przeznaczenia działki nr [..] na drogę publiczną wymagałaby poszerzenia terenu 49.KDX kosztem sąsiadujących działek budowlanych i działki nr [..] będącej współwłasnością skarżącej. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w sprawie występuje sytuacja zastana. Zespół zabudowy przy ul. M., w granicach którego znajduje się działka [..], istnieje od kilkudziesięciu lat. Pozostały jedynie nieliczne niezabudowane działki, a działka nr [..] mająca status drogi (dr) posiada od lat ustalone granice. Uznano, że w omawianej sytuacji poszerzenie ciągu 49.KDX do minimalnej szerokości normatywnej kosztem sąsiadujących działek budowlanych byłoby zabiegiem nieuzasadnionym ze względu na przewidywany znikomy ruch samochodów - dojazd do trzech działek, w tym praktycznie jednej możliwej do zabudowy.

Wyjaśniono, że samo ujęcie istniejącej drogi jako ciągu pieszo - jezdnego w miejscowym planie nie oznaczałoby, że istniejąca droga stałaby się drogą publiczną. Aby zyskać taki status musiałaby zostać zaliczona w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego (przez każdego) korzystania z niej.

Organ zaznaczył, że istnieje możliwość dojazdu do działki [..] poprzez działki

nr [..] i [..], co koniecznie należy uwzględnić w niniejszej sprawie, stąd wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalenia planistyczne nie naruszają jej uprawnień i prawa dojazd do działki, z której to własności skarżąca wywodzi interes prawny, gdyż dojazd jest zapewniony również poprzez ww. działki. Zaznaczono, że działka [..] stanowi część nieruchomości przy ul. K..

Ponownie wskazano, że uwagi skarżącej odnoszące się do zapisów planu z dnia 29 czerwca 2012 r. w zakresie dotyczącym części działki o nr [..] pozostają poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Jedynie na marginesie organ wskazał, że przeznaczenie części działki nr [..] w planie z 2012 r. pod drogę dojazdową możliwe było z uwagi na jej położenie, kształt i pełnioną już wcześniej funkcję. Dodatkowym argumentem za ustanowieniem takiej funkcji był również fakt obsługi komunikacyjnej istniejącej już zabudowy. Droga 19.KDW w planie M-2/03, jest osiedlową drogą wewnętrzną położoną na gruntach w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej.

Organ przypomniał, że klasyfikacja dróg w planie miejscowym jest wynikiem analiz dotyczących między innymi własności gruntu, ale także parametrów geometrycznych, intensywności ruchu i innych. Dla przykładu, z drogą 49.KDX sąsiaduje od północy droga 14.KDD ujęta w planie M-2/03 jako publiczna droga klasy dojazdowej. Jej pas drogowy ma kształt nieregularny, szerokość w najwęższym miejscu osiąga 5 m, w najszerszym 12 m. Ale ta droga (14.KDD) jest drogą już istniejącą i stanowi obecnie dojazd do ośmiu działek budowlanych, w części zabudowanych. Stąd jej przeznaczenie, tj. droga publiczna klasy dojazdowej. Natomiast droga 49.KDX w miejscowym planie M-2/01 pełni funkcję dojazdu do trzech działek (z których ze względu na kształt i wymiary praktycznie jedna jest możliwa do zabudowy) oraz tradycyjną funkcję przejścia pieszego do przystanku [..]. Stąd jej przeznaczenie, tj. ciąg pieszo-jezdny.

Ponadto, ponownie wskazano, że stosownie do art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego przeprowadzenie drogi koniecznej powinno nastąpić z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Wymogom tym odpowiada ustanowienie drogi koniecznej w pasie gruntu od lat już wyłącznie wykorzystywanym jako droga. Organ wskazał również, że ustalenia zawarte w zaskarżonym planie nie odbiegają od ustaleń zawartych w planie z 2002 r., które nie były kwestionowane, a fakt na który wskazuje skarżąca, że nie była właścicielem nieruchomości w dacie uchwalania planu z 2002 r., nie ma znaczenia, ponieważ plan z 2002 r. obowiązywał aż do dnia wejścia w życie planu z dnia 23 lipca 2020 r. Tym samym obowiązywał także w okresie od dnia nabycia udziału we współwłasności działki nr [..] przez skarżącą do dnia wejścia w życie planu z 23 lipca 2020 r. i w tym okresie zapisy planu w części odnoszącej się do działki nr [..] nie były kwestionowane przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest będąca aktem prawa miejscowego uchwała Nr XVII/312/2020 Rady Miasta z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami [..] w części odnoszącej się do postanowień rozdziału 2 § 4 pkt 21 i oznaczeń graficznych karty terenu 49.KDX.

Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej u.s.g.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.g.n., sąd zobowiązany jest zbadać, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, co konstytuuje jej legitymację procesową do wniesienia skargi i otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec tego Sąd musiał zweryfikować, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie zainicjowanej jej indywidulaną skargą w granicach wyznaczonych tym interesem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 101 u.s.g. określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (zob. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale również godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, czyli wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2239/15, LEX nr 2330613).

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawa legitymacji skargowej jest naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. To zaś oznacza, że prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w jego sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków a naruszenie to musi występować w chwili zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną wnoszącego skargę, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tym samym tę legitymację skargową wyznacza niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na stronie skarżącej.

Z wyjaśnień udzielonych przez skarżącą wynika, że jest ona współwłaścicielką działki nr [..] w S., przylegającej bezpośrednio do fragmentu działki drogowej nr [..], stanowiącej własność Miasta, którą w 1995 r. w całości obciążono, na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..], służebnością drogową przejazdu i przechodu. Powyższe potwierdza przedłożony w toku postępowania sądowego do akt sprawy odpis zwykły księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..]. Zdaniem skarżącej, przeznaczenie działki nr [..] w zaskarżonym planie pod ciąg pieszo–jezdny (49.KDX), z możliwością dojazdu do działek przylegających, uniemożliwi jej realizację uprawnień wynikających ze służebności drogowej przejazdu i przechodu. Ze względu na szerokość działki nr [..] nie jest możliwe zrealizowanie na niej dopuszczonego planem ciągu pieszo–jezdnego, albowiem zgodnie z wymaganiami wynikającymi z § 14 ust. 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem, dojścia i dojazdy do działek budowlanych w postaci ciągów pieszo-jezdnych winny mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Takiej szerokości działka nr [..] nie ma, co oznacza, że realizacja ciągu pieszo–jezdnego przewidzianego w planie nie będzie możliwa, a to czyni jego zapisy niewykonalnymi. Według skarżącej, tylko lokalizacja na działce nr [..] drogi dojazdowej, tak jak na jej dalszym odcinku, objętym sąsiednim planem zagospodarowania przestrzennego ulicy M. w mieście S., zatwierdzonym uchwałą nr XX/259/2012 Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2012 r., umożliwi jej prawidłową realizację uprawnień wynikających ze służebności przejazdu i przechodu. W związku z tym w treści postanowień § 4 pkt 21 zaskarżonego planu, w części odnoszącej się do karty terenu 49.KDX, skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego.

W świetle ujawnionych w niniejszej sprawie okoliczności nie ma wątpliwości, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [..] o przeznaczeniu drogowym (w księdze wieczystej oznaczenie – droga), oraz działek z nią bezpośrednio sąsiadujących o nr [..] i [..], zlokalizowanych na terenie objętym postanowieniami zaskarżonego planu. Działki te, od strony działki nr [..], mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dojazdowej – ul. K., oznaczonej w planie symbolem 46.KDD, a od strony działki nr [..] bezpośrednio przylegają do działki gminnej nr [..], przeznaczonej w planie pod ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny, oznaczony symbolem 49.KDX, gdzie dopuszczono możliwość dojazdu do przylegających nieruchomości (§ 4 ust. 21 pkt 2 planu).

Oprócz uprawnień właścicielskich do działek nr [.]-[..] skarżącej, jako właścicielce działki nr [.]., przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez całą długość działki nr [..].

Działki skarżącej położone są w strefie planistycznej objętej kartą terenu 12.MN, której przypisano przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 4 ust. 5 pkt 11 karty terenu 12.MN, określając zasady dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, przewidziano, że teren ten ma dostępność drogową: od ulic Ł. (45.KDD), K. (46.KDD), M. (48.KDD), od ciągu pieszo-jezdnego 49.KDX i od ulicy dojazdowej poza granicami planu.

Konfrontacja przysługujących skarżącej uprawnień rzeczowych do nieruchomości z postanowieniami planu, odnoszącymi się do nich, prowadzi do wniosku, że interes prawny skarżącej, wyznaczony przysługującym jej prawem własności i służebności gruntowej, nie został naruszony postanowieniami planu.

Sposób skomunikowania działek skarżącej z drogami, w tym drogami publicznymi, został w planie ukształtowany tak, że skarżąca po pierwsze, ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. K. oraz po drugie, ma nieograniczoną możliwość wykonywania przysługującej jej służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [..], na odcinku objętym zaskarżonym planem. Służebność drogowa przejazdu i przechodu uprawnia bowiem do przechodzenia i przejazdu przez cudzą nieruchomość (obciążoną), czego nie uniemożliwiają postanowienia § 4 ust. 21 pkt 2 zaskarżonego planu przeznaczając działkę nr [..] pod ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny z możliwością dojazdu do przyległych nieruchomości. Oznacza to, że zgodnie z planem działka nr [..] może być wykorzystywana jako szlak dla komunikacji pieszej i kołowej, co wyczerpuje uprawnienia skarżącej wynikające ze służebności drogowej przejazdu i przechodu przez działkę nr [..].

Organ uchwałodawczy gminy nie ma natomiast kompetencji do określania w planie konkretnych parametrów dróg publicznych czy ciągów pieszo-jezdnych. Jego uprawnienia w zakresie określenia w planie układu komunikacyjnego mają charakter urbanistyczny. Powoływany przez skarżącą § 14 rozporządzenia zawiera normy prawne skierowane, nie do lokalnego uchwałodawcy, ale do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Powyższy przepis nie może być więc traktowany jako norma rozstrzygająca urbanistyczne kwestie dotyczące organizacji i parametrów układu komunikacyjnego dróg na obszarze objętym planem miejscowym.

Podkreślić przy tym należy, że przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia, z którego dyspozycją skarżąca wiąże naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami planu, odnosi się do wymogów w zakresie dostępności komunikacyjnej działek budowlanych, przez które, zgodnie z § 3 pkt 1a rozporządzenia, rozumie się nieruchomości gruntowe lub działki gruntu, których wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem, działka nr [.] jest działką drogową, do której nie odnoszą się wymogi określone w § 14 rozporządzenia, w tym wymogi szerokości ciągów pieszo–jezdnych (5 m) zapewniających działce budowlanej, a nie drogowej, dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Dopuszczenie na terenie ciągu pieszo–jezdnego 49.KDX, zlokalizowanego na działce nr [..] dojazdu do przylegających nieruchomości, zdaniem Sądu, stwarza możliwości pełnego wykorzystywania przez skarżącą uprawnień przysługujących jej z tytułu służebności drogowej.

Postanowienia planu we wskazanym zakresie nie mogą zatem naruszać interesu prawnego skarżącej. Dodać przy tym należy, że zgodnie z postanowieniami poprzednio obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/498/2002 Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami O. i M. oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście S. - zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. (zmienionego uchwałą nr X/134/2007 Rady Miasta z dnia 12 października 2007 r.), teren oznaczony nr 02.M, obejmujący działki skarżącej, obsługiwany był poprzez dojazd od ul. M.(częściowo poza granicami planu), od ul. K. i ul. Ł., a rysunek planu potwierdzał skomunikowanie działki nr [..] z ul. M. poprzez przejścia piesze/ścieżki rowerowe. W ocenie Sądu, sytuacja dostępności komunikacyjnej działek skarżącej była taka sama jak obecnie pod rządami kwestionowanego planu, jeśli nie bardzo podobna, a to tylko z tego powodu, że w zaskarżonym planie w sposób wyraźny umożliwiono również dojazd (nieograniczony tylko do rowerów) do przylegających nieruchomości. Również i z tego punktu widzenia nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, o którym rozstrzygać musiałaby zmiana w jej sytuacji prawnej, z którą w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że postanowienia planu nie naruszają interesów prawnych skarżącej powodując negatywne konsekwencje w postaci ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji jej uprawnień.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego postanowieniami skarżonego planu. Chcąc doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej uchwały, w ślad za cytowanymi przepisami, skarżąca winna była wykazać bezpośredni, negatywny wpływ dostrzeżonych w planie nieprawidłowości na sferę jej uprawnień. Temu obowiązkowi natomiast skarżąca nie sprostała. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącą przesądził o niedopuszczalności analizy podniesionych zarzutów z perspektywy przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, wynikających z art. 28 u.p.z.p. Dopuszczalność kontroli planu miejscowego jest uzależniona od naruszenia interesu prawnego skarżącej i odbywa się w granicach naruszenia. Niezachowanie podstawowej relacji pomiędzy interesem prawnym, normą prawa materialnego oraz zaistnieniem uchybienia godzącego w sferę uprawnień skarżącego, przesądziło o niedopuszczalności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, brak wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego czyni niedopuszczalnym dalszą analizę przez Sąd skargi z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Dla kompletności wywodu wyjaśnić należy, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy M. w mieście S., której postanowieniami objęta jest pozostała część działki gminnej nr [..], nie mają wpływu na ocenę naruszenia interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie dotyczącej zaskarżonego planu. Przyjęte we wskazanym planie rozwiązania planistyczne dla części działki nr [..], których uwarunkowania są odmienne od tych, przewidzianych w zaskarżonym planie, pozostają poza zakresem kontroli i rozważań Sądu w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.

O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).