Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 91/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 4, art. 6, art. 13, art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie do rozpoznania wniosku Fundacji [...] w L. z 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41), w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Dyrektora Muzeum Narodowego w L. na rzecz Fundacji [...] w L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Fundację W. (dalej: "fundacja" lub "skarżąca"), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie (dalej: "dyrektor muzeum" lub "organ") polegająca na nierozpoznaniu wniosku z 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41) o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga ta została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 10 maja 2022 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej (godz. 13:41), fundacja zwróciła się do dyrektor muzeum o przekazanie na adres poczty elektronicznej informacji o rejestrach umów, zarządzeń, pełnomocnictw i upoważnień, skarg i wniosków oraz rejestru kontroli, poprzez wskazanie informacji publicznej w zakresie:

- na jakiej podstawie prowadzono ww. rejestry,

- na jakiej podstawie przestano je prowadzić,

- gdzie się podziały ów dane?

- informacji jakie aktualnie prowadzone są rejestry, ewidencje i archiwa oraz informacji o sposobie i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

- czy zarządzenie nie są prowadzone w formie ogólnodostępnego dla pracowników repozytorium?

- czy jest prowadzony rejestr, umów o powierzenie przetwarzania danych osobowych?

- w jaki sposób ewidencjonowane są umowy, zarządzenia, pełnomocnictwa i upoważnienia, skargi i wnioski, kontrole?

Ponadto, zwróciła się o udostępnienie instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości.

Pismem z 24 maja 2022 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi podnosząc, że wniosek z 10 maja 2021 r. jest kolejnym jaki złożyła skarżąca do organu. Na dwa pierwsze wnioski, tj. wniosek z 28 marca 2022 r. oraz z 6 kwietnia 2022 r. skarżąca, otrzymała odpowiedź. W odniesieniu do pozostałych czterech wniosków, tj. dwóch wniosków z 10 maja 2022 r., 11 maja 2022 r. oraz 23 maja 2022 r. organ uznał, że nie mogą one zostać uwzględnione z uwagi na nadużywanie przez skarżącą prawa do informacji publicznej, co ma miejsce kiedy podejmowane są prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu.

Zdaniem organu nadużycie prawa definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów.

W kontekście nadużycia prawa do informacji należy wskazać trzy główne motywy działania wnioskodawcy kwalifikujące jego zachowanie jako nadużycie prawa do informacji, tj. działanie mające na celu zakłócenie funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, działanie mające na celu pozyskanie informacji dla celów gospodarczych, zawodowych oraz związanych z prowadzeniem własnych spraw indywidualnych i wreszcie działanie mając na celu szykanowanie osób pełniących funkcje publiczne.

Z treści złożonych wniosków wynika natomiast, że zakres żądanych informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania muzeum nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który zweryfikować chce wnioskodawca. Świadczy o tym nieograniczony zakres żądanej informacji (wszelkie umowy, zarządzenia, pełnomocnictwa, upoważnienia skargi i wnioski). Ponadto wnioskodawca nie wskazuje na żadne ramy czasowe w zakresie żądanych informacji co oznacza żądanie informacji publicznej właściwie co do całości działalności muzeum.

Ilość, seryjność oraz szeroki, niesprecyzowany jednoznacznie, zakres żądanej informacji prowadzą do oceny, iż przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania muzeum i ma na celu sprawienie dolegliwości adresatowi wniosku.

W dniu 31 lipca 2022 r. wpłynęła do dyrektora muzeum skarga na jego bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z żądanym przez skarżącą zakresem wskazanym we wniosku z 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41).

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów (w tym informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych) oraz treść dokumentów urzędowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podczas gdy przedmiot wniosku obejmował bezpośrednio informacje o prowadzonych rejestrach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych oraz dokumentów urzędowych (instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości),

2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te gwarantują prawo do informacji publicznej oraz określają przesłanki jego ograniczania, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanką do ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie jest nadużycie prawa do informacji publicznej przez fundację, choć u.d.i.p. nie wprowadza przesłanki nadużycia prawa, zaś od osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a na dodatek okoliczności sprawy wskazują w sposób jasny, że fundacja nie tylko nie nadużyła przysługującego jej prawa, ale nadto korzystała z niego w sposób prawnie dozwolony i realizujący interes publiczny.

Wskazując na powyższe wniosła o:

1) orzeczenie, że dyrektor muzeum dopuścił się bezczynności,

2) orzeczenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku,

4) wymierzenie organowi grzywny,

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 150 zł,

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że błędne jest stanowisko organu wyrażone w piśmie z 24 maja 2022 r., że wniosek o informację publiczną stanowi nadużycie prawa. Podniosła, że wniosek z 10 maja 2022 r. stanowił nawiązanie do otrzymanych wcześniej od dyrektora muzeum pism i wyjaśnień. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że żądane informacje są - stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP - informacjami o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz są informacjami o sprawach publicznych (zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Są to informacje o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania każdego podmiotu publicznego, a nadto możliwości sprawowania kontroli społecznej przez społeczeństwo obywatelskie, w tym przez organizacje pozarządowe wykonujące funkcję kontrolną. Co więcej, wskazane informacje są wprost ujęte w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną podlegającą udostępnieniu są w szczególności informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym m.in. informacje o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Z kolei informacje w zakresie instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości są dokumentami urzędowymi, wymienionymi expressis verbis w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

Odnośnie do nadużycia prawa skarżąca podkreśliła, że w istocie złożyła tylko dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej (informacje dotyczące rejestrów, wskazanych przez muzeum w BIP, oraz informacje dot. aranżacji wystawy Tamary Łempickiej). Pozostałe wnioski o udostępnienie informacji publicznej, są konsekwencja lekceważącego realizowania obowiązków informacyjnych przez muzeum, polegającego na udzielaniu zdawkowych odpowiedzi, nieodnoszących się do meritum żądania informacyjnego, stanowiących jedynie pozorną realizację obowiązków informacyjnych.

Zdaniem skarżącej nie jest przy tym prawdą, że zakres żądanych informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania muzeum nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który zweryfikować chce skarżąca. Każdy ze złożonych wniosków w sposób skonkretyzowany odnosił się bowiem do określonych informacji publicznej, obejmujących tylko określone aspekty działalności muzeum.

Bezpodstawne jest równie stanowisko organu, że ilość oraz zakres żądanej informacji prowadzą do zakłócenia funkcjonowania muzeum. Udostępnienie informacji o prowadzonych rejestrach nie dość, że stanowi udostępnienie informacji wskazanych wprost w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., to stanowią one tak zasadniczą informację dla funkcjonowania podmiotu publicznego, że nie powinny wiązać się z żadną (tym bardziej nadzwyczajną) trudnością dla podmiotu publicznego.

Zdaniem skarżącej myli się również organ wskazując że z treści przesyłanych wniosków istnieje możliwość oceny zachowania skarżącej w kontekście korzystania z prawa do informacji publicznej zgodnie z jego celem i funkcją. Przebieg korespondencji z muzeum jasno wskazuje, że fundacja, korzystając z prawa do informacji publicznej, wykonuje funkcję kontrolną.

Ponadto, fundacja podniosła, że prowadzi gazetę "Jawny L." , zatem wykorzystuje prawo do informacji publicznej na potrzeby kontroli działalności władz publicznych. Ponadto, muzeum nie powinno mieć jakichkolwiek wątpliwości co do motywacji fundacji po lekturze pisma fundacji z 24 maja 2022 r. Przedmiot składanych wniosków jasno wskazuje, że są one motywowane troską o dobro publiczne, zdobyciem wiedzy o funkcjonowaniu podmiotu publicznego i sprawowaniu społecznej kontroli.

Końcowo podniosła, że złożyła tylko 5 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z czego trzy z nich były podyktowane udzielaniem zdawkowych i wymijających odpowiedzi przez organ. Nie sposób więc uznać, że skala czynienia z prawa do informacji publicznej jest nadzwyczajna, lub że jest ona motywowana złą wolą.

W odniesieniu do złożonych wniosków skarżąca z kolei podniosła, że postawa organu jasno wskazuje na negatywne nastawienie względem realizacji ciążących na nim obowiązków informacyjnych. Argument o rzekomym nadużywaniu prawa do informacji należy traktować jedynie jako element taktyki procesowej, co podkreśla naganną postawę organu. Powyższe uzasadnia wnioski procesowe, wyrażone w petitum skargi, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W realiach sprawy konieczne jest wypełnienie przez te instrumenty funkcji prewencyjnej, zmierzającej do tego, że w przyszłej działalności muzeum nie dojdzie do podobnej sytuacji i naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

Ponadto, działanie organu spowodowało powstanie po stronie fundacji kosztów, do których by nie doszło, gdyby organ podejmował działania zgodne z prawem, tj. udostępnił żądane informacje. Postawa muzeum wiązała się z poświęceniem dodatkowych godzin pracy w celu przygotowania pisma z 24 maja 2022 r., w tym prowadzenie korespondencji w tych sprawach, przygotowanie treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w związku ze wcześniejszymi wymijającymi odpowiedziami), jak również na poszukiwanie danych ogólnie dostępnych (z powodu braku adekwatnej odpowiedzi na wniosek). Ponadto, skarżąca była zmuszona poświęcić kolejne godziny pracy na zebranie dokumentacji na potrzeby oceny prawnej zasadności kwestionowania bezczynności muzeum w drodze sądowoadministracyjnej. Mnożąc czas pracy, zaangażowany przez fundację (15 h) przez średnią płacę w przeliczeniu na godzinę (ok. 38,97 zł) powstaje kwota ok. 584 zł. Zważywszy na to, że muzeum pozostaje w bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na cztery wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w każdej ze spraw fundacja wnosi o zasądzenie kwoty pieniężnej w wysokości 150 zł.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że jest ona całkowicie bezzasadna, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

W odniesieniu do podniesionych zarzutów organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z 24 maja 2022 r., w którym wskazał na możliwość zastosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, z którą mamy do czynienia kiedy podejmowane są prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 3259), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez skarżącą mają charakter informacji publicznej, a dyrektor muzeum jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kwestie te w gruncie rzeczy nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Przesądzenie, powyższych kwestii powoduje, iż w sprawie organ zobowiązany był do załatwienia przedmiotowego wniosku strony w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji;

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności;

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

W rozpatrywanej sprawie, jak wskazano wyżej dyrektor muzeum nie kwestionował, że jako podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Nie miał również wątpliwości, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Stanął jednak na stanowisku, że informacja objęta wnioskiem skarżącej z 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41), nie może zostać udzielona z uwagi na zaistniałe po stronie skarżącej nadużycie prawa do informacji publicznej.

O powyższym zdaniem organu świadczy, że wniosek ten jest mało precyzyjny i jako taki nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zakres żądanych informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania muzeum nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który zweryfikować chce wnioskodawca, który dodatkowo nie wskazuje na żadne ramy czasowe w zakresie żądanych informacji, a przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania muzeum i ma na celu sprawienie dolegliwości adresatowi wniosku.

Z powyższą oceną organu nie można jednak się zgodzić.

Tytułem wstępu i jedynie dla porządku stwierdzić należy, że informacją publiczną jest informacja o faktach i danych publicznych, a więc o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 3 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), danych publicznych w tym dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe.

W kontekście natomiast już samej przyczyny odmowy udzielenia przedmiotowej informacji publicznej, sąd podkreśla, że podziela wyrażany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok TK z 19 czerwca 2002 r., K 11/02). Podkreśla się jednak, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że może dochodzić do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z u.d.i.p. oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości.

Nadużycie prawa najczęściej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (v. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej; wyroki NSA z: 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15 i z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16).

Trafnie przy tym wyjaśnił organ, że w oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Celnie również podniósł, że wprawdzie podmiot korzystający z prawa do informacji nie jest zobowiązany wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny jego zachowania pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast.).

W kwestii nadużycia prawa do informacji należy dodatkowo wyjaśnić, że takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna analizowana ustawa. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 marca 2021 r., III OSK 86/21).

Reasumując, co do zasady sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji przez wnioskodawcę. Jednakże zdaniem sądu okoliczności rozpatrywanej sprawy stoją na przeszkodzie przyjęciu, że wnioskiem z 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41) skarżąca nadużyła prawa do informacji publicznej.

W kontekście powyższego zauważenia wymaga, że skarżąca we wniosku z 10 maja 2022 r. zawarł proste i zrozumiałe w treści żądania dotyczące informacji o rejestrach umów, zarządzeń, pełnomocnictw i upoważnień, skarg i wniosków oraz rejestru kontroli. Ponadto we wniosku tym zwróciła się o udostepnienie instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości. Bezspornym jest, że wszystkie żądane informacje są wymienione w art. 6 u.d.i.p. Co więcej wniosek ten w znacznej części był konsekwencją udzielenia przez organ wymijającej odpowiedzi na wcześniej złożone wnioski. W związku z tym nie można mówić, że skarżąca nadużyła prawa do informacji publicznej poprzez ilość składanych wniosków, skoro było to konsekwencją wcześniejszego działania organu. Nie można również zgodzić się z organem, że wniosek dotyczył niemal całości funkcjonowania organu, nie odnosząc się do żadnej konkretnej informacji. Nawet gdyby początkowo przyjąć brak precyzji przedmiotowego wniosku, to rzeczą organu było wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania i skonkretyzowania o jakie umowy, zarządzenia, skargi i wniosku mu chodzi. Organ takiego działania nie podjął, co wskazywałoby na jego wole niezałatwienia wniosku. Sama natomiast obszerność wniosku o udzielenie informacji publicznej nie czyni go ogólnikowym. Co więcej organ nawet nie dokonał oceny charakteru żądanej informacji (prosta lub przetworzona), a limine przyjmując nadużycie prawa. Ponadto, organ nie odniósł się w żaden sposób do treści pisma fundacji z 24 maja 2022 r., które w swej treści zawierało szereg wskazówek dotyczących w istocie przedmiotu żądania skarżącej.

W tych okolicznościach brak podstaw do uznania, że powoływane przez organ okoliczności stanowiły o nadużyciu prawa przez stronę skarżącą.

Podsumowując, sąd nie podziela stanowiska organu, że wniosek z 10 maja 2022 r. (z godz. 13:41) o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na podniesione przez organ kwestie stanowił nadużycie prawa, co oznacza, że organ winien go rozpatrzyć.

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych wniosków skargi, sąd uznał, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek opierająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do skarżącej skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, gdyż przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. daje sądowi jedynie możliwość jej wymierzenia. Sąd powinien przy tym przede wszystkim mieć na uwadze funkcję jaką środek ten pełni. Grzywna, o jakiej mowa, ma natomiast charakter przede wszystkim prewencyjny, a tok postępowanie nie wskazuje, że w sprawie zachodzi granicząca z pewnością możliwość dalszej bezczynności organu.

Sąd oddalił skargę również w zakresie odnoszącym się do żądania przyznania fundacji sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie sądu nie ma bowiem racjonalnych powodów, aby uznać, że dodatkowy nakład pracy skarżącej związany z dążeniem do uzyskania przedmiotowej informacji publicznej uzasadniał przyznanie jej sumy pieniężnej zgodnie z przedstawionym wyliczeniem. Przede wszystkim podnieść należy, że skarżąca jest organizacją której celem działania jest m.in. zwiększenie przejrzystości i jawności w życiu publicznym oraz kontrola obywatelska instytucji publicznych oraz korzystających ze środków publicznych, które to cele realizuje między innymi poprzez wszczynanie oraz przystępowanie do postępowań przed organami administracji publicznej oraz organami wymiaru sprawiedliwości (sądami). Wydatkowanie kwot na wszczynane postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne nie jest niczym nadzwyczajnym w działalności fundacji, na które to cele powinna zabezpieczyć stosowne środki. Tym bardziej jeśli uwzględnić wykonywaną przez skarżącą działalność w postaci prowadzenia gazety "Jawny L.", co z istoty wiąże się z pozyskiwaniem różnego typu informacji w tym informacji publicznej, co w oczywisty sposób wiąże się z określonym nakładem pracy. Innymi słowy koszty związane w istocie z funkcjonowaniem fundacji nie mogą być traktowane jako wydatki dodatkowe. Fundacja musi mieć świadomość, że przystępując do aktywnej realizacji zamierzonych celów i z powołaniem się na nie, powinna się liczyć z obowiązkiem ponoszenia określonych kosztów, w tym kosztów prowadzonych spraw sądowych i zabezpieczyć odpowiednie środki na ich pokrycie. Również szczytny cel, dla realizacji którego fundacja została ustanowiona, nie może stanowić sam w sobie uzasadnienia dla pokrywania kosztów jej funkcjonowania przez organy z którymi pozostaje w sporze.

Jednocześnie sąd w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o należnych skarżącej kosztach postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł).