Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 27/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg A. T. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz na rzecz skarżącej J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lipca 2012 r., znak: [....] Burmistrz Miasta i Gminy [....] ustalił na wniosek Gminy [....] środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie [....] – budowa zachodniego obejścia [....] i [....] ".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.T. , D.K. , P.K. oraz osoby określające się jako mieszkańcy terenów objętych planowaną inwestycją pismami z dnia d 31 lipca 2012 r. (dziennik podawczy Urzędu Miasta i Gminy [....] 14 sierpnia 2012). Odwołująca się A.T. a nie zgadza się z przyjętym w zaskarżonej decyzji przebiegiem łącznika pierwszego wschodniego 4KDL/WŚ przy włączeniu go do ul. [....] . W jej ocenie na potrzeby budowy tego łącznika należało wykorzystać działki niezabudowane [....] i [....] , uprzednio rezerwowane pod budowę drogi. Tymczasem przebieg łącznika przez teren działki [....] spowoduje dla odwołującej się szereg trudności. Podniosła, że już w trakcie postępowania stwierdzono, że w tym rejonie będzie miało miejsce ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie oddziaływania hałasu w porze zarówno dziennej, jak i nocnej, przy jednoczesnym braku technicznych możliwości założenia ekranów akustycznych. Ponadto obawy odwołującej się budzi budowa kanału wodnego, który ma przechodzić po działce nr [....] , gdzie znajdują się wykonane przez odwołującą się urządzenia wodnokanalizacyjne, a w granicy przebiegu potoku rośnie 80-letnia lipa, która wymaga ochrony. Budowa potężnego kanału wodnego oraz wjazd do budynku z łącznika nr 4 KDL/WS pozbawi odwołującą się optymalnej i bezpośredniej drogi dojazdowej do budynku od strony ul. [....] . Odwołująca się podtrzymała prezentowane w toku postępowania stanowisko, że nie wyraża zgody na wywłaszczenie jej z części działki nr [....] ok. 6a na całej długości przebiegu łącznika 4KDL/WS oraz na budowę kanału wodnego, który pozbawi ją bezpośredniej drogi dojazdowej do budynku od strony ul. [....] .

Odwołujący się D.K. i P.K. podnieśli, że nie zgadzają się z przebiegiem łącznika wschodniego realizowanego w ramach budowy zachodniego obejścia [....] i [....] przebiegającego przez ich działkę nr [....] . Wskazali, że taki przebieg niszczy walory ich działki, na której w przyszłości planują budowę domu mieszkalnego. Zwrócili się o wyprostowanie i przesunięcie łącznika wschodniego planowanej inwestycji w kierunku południowym. Podnieśli też, że zgłaszane przez nich w toku postępowania uwagi nie zostały uwzględnione.

Odwołujący się mieszkańcy terenów objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym podpisani według wykazu znajdującego się w aktach sprawy podnieśli kwestię zignorowania zgody mieszkańców - wyrażonej w piśmie z dnia 7 marca 2011 r. - na umorzenie postępowania oraz sprzeczność istotnych ustaleń decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Odwołujący się nie zgadzają się z brakiem konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przy jednoczesnym stwierdzeniu w raporcie występowania miejsc z przekroczeniem wartości dopuszczalnego poziomu hałasu na terenach chronionych akustycznie i zaleceniu sporządzenia analizy porealizacyjnej. Odwołujący się podnieśli ponadto, że inwentaryzacja przyrodnicza została sporządzona bez należytego udokumentowania. Zarzucili także dokonanie błędnej diagnozy konfliktów społecznych i wpływu inwestycji na dobra materialne. Wskazali, że brak jest technicznej możliwości zamontowania ekranów akustycznych w miejscach, w których ma dojść do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Ponadto wskazano, że kategoria drogi jest sprzeczna z opisem rodzaju przedsięwzięcia. W ocenie odwołujących się organ l instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i naruszył art. 37 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż nie odniósł się w pełni do wszystkich wniosków składanych przez mieszkańców. Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 108 k.p.a. przez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku przesłanek ku temu. Wskazali, że w zaskarżonej decyzji nie nałożono żadnych obowiązków związanych z eksploatacyjnym utrzymaniem nawierzchni cichej, co będzie skutkowało zmianami i utratą lub zmniejszeniem jej skuteczności w ograniczeniu hałasu bowiem zanieczyszczony cichy asfalt traci swoje właściwości wyciszające. W rozwinięciu postawionych zarzutów odwołujący się podnieśli, że samo rozszerzenie zakresu przedsięwzięcia nie stanowi trwałej i nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Ponadto w świetle art. 94 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku może się okazać, że konieczne będzie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Do momentu zakończenia zbierania dowodów w sprawie nie udostępniono społeczeństwu dokumentacji z przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej, co świadczy o braku jej przeprowadzenia. Organ nie prowadził także poza minimum wynikającym z obowiązujących przepisów zakrojonych na szerszą skalę konsultacji społecznych i zaniechał debaty publicznej. Wskazano, że analizę wpływu inwestycji na dobra materialne odniesiono wyłącznie do budynków pomijając nieruchomości gruntowe. Organ l instancji nie odniósł się do dowodu w postaci zdjęcia obrazującego ukształtowanie terenu, a materiał ten poddaje w wątpliwość to, czy możliwe jest z punktu widzenia technicznego zamontowanie ekranów akustycznych. Odwołujący się zarzucają, że organ l instancji nie przeanalizował proponowanego przez mieszkańców wariantu budowy drogi. Przyjęcie jako daty wszczęcia postępowania daty 17 lutego 2011 r. uniemożliwiło rozpatrzenie uwag i wniosków składanych przed tą datą. Analiza kumulacji oddziaływań ma charakter ograniczony i nie uwzględnia funkcjonującej i zwalczanej przez lokalną społeczność otaczarni. Odwołujący się zwracają także uwagę na to, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi jedynie pewien wycinek większego przedsięwzięcia, a co za tym idzie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należałoby uzyskać dla całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 31 października 2012 r., znak: [....] działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 79, art. 80 oraz art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, Nr 199, poz. 1227 z późniejszymi zmianami), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 23010, nr 213, poz. 1397) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [....] ustalono na wniosek Inwestora Gminy [....] , reprezentowanej przez K.P. , Pracownia Inżynierska [....] środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie [....] - budowa zachodniego obejścia [....] i [....] ". W zaskarżonej decyzji określono zgodnie z wymogami prawa: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto organ l instancji zobowiązał Inwestora, aby po upływie 12 miesięcy od dnia oddania przedmiotowej inwestycji do użytkowania wykonano pomiary poziomów hałasu w rejonie zabudowy mieszkaniowej i przedłożenia ich wyników Staroście [....] . W przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu zobowiązano inwestora do sporządzenia analizy porealizacyjnej, określającej rzeczywiste oddziaływanie inwestycji na zabudowę mieszkaniową i w terminie sześciu miesięcy od dnia wykonania pomiarów do przedstawienia Staroście [....] harmonogramu koniecznych działań. Stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz brak potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Ponadto stwierdzono brak konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych. Organ l instancji stwierdził ponadto konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa inwestycja ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszego w rejonie zurbanizowanej części miasta [....] , która jako układ urbanistyczny miasta jest wpisana do rejestru zabytków. W toku postępowania uzyskano opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , który stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (opinia z dnia 23 marca 2011 r.) oraz opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [....] , który stwierdził, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (opinia z 22 marca 2011 r.). W związku ze zmianą zakresu wniosku przez Inwestora dokonano ponownych uzgodnień z właściwymi organami. Tym razem oba organy uzgadniające wskazały na konieczność przeprowadzenia oceny o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i sporządzenia raportu. Wobec czego na Inwestora nałożono obowiązek sporządzenia stosownej oceny oraz raportu. Raport przedłożony przez Inwestora został poddany ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organy uzgadniające pozytywnie zaopiniowały planowane przedsięwzięcie. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ l instancji dokonał szczegółowej charakterystyki planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ l instancji ustosunkował się także do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów. Załącznik do zaskarżonej decyzji zawiera charakterystykę przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. omówiło obowiązujący stan prawny mający zastosowanie w sprawie, a konkretnie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, odniosło się do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uznając go za spójny i czytelny. Badało czy zaskarżona decyzja czyni zadość wskazaniom wynikającym z opinii organów opiniujących tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Następnie Kolegium sprawdziło czy zaskarżona decyzja czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uznając że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom formalnym określonym przez przepisy prawa, zaś pod względem merytorycznym opiera się na ustaleniach wyspecjalizowanych organów oraz opracowaniach osób posiadających wiedzę specjalistyczną.

Podkreślono, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. W szczególności w drodze obwieszczenia z dnia 5 marca 2011 r. strony zostały powiadomione o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 333-340).

Kolegium ustosunkowując się do zarzutów wyjaśniło że w ramach postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań, inwestycja jest badana pod kątem jej wpływu na środowisko oraz konieczności stwierdzenia zabezpieczeń minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko. Kolegium stwierdziło, że nie jest władne rozpatrzyć zarzutów dotyczących wpływu inwestycji na sposób realizowania prawa własności - w ramach postępowania, którego celem jest zapewnienie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zasadami ochrony środowiska.

Kolegium odniosło się do zarzutów, zgodnie z którymi łącznik powodować będzie zmianę klimatu akustycznego i narazi mieszkańców domów jednorodzinnych na ponadnormatywne działanie hałasu związanego z ruchem pojazdów. SKO nie zakwestionowało że do przekroczenia norm hałasu dojdzie. W zaskarżonej decyzji nakazano inwestorowi wykonanie nawierzchni jezdni z materiału, który ograniczy ponadnormatywne oddziaływanie, jednak jak wynika z raportu i zaskarżonej decyzji nie wyeliminuje go całkowicie. Jednocześnie nakazano wykonanie oceny porealizacyjnej przedsięwzięcia w tym aspekcie, aby ustalić rzeczywisty klimat akustyczny i na tej podstawie podjąć dalsze działania.

Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych przez D.K. oraz P.K. Kolegium stwierdziło, że pozostają one poza zakresem jego kognicji bowiem celem decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest ochrona środowiska.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez mieszkańców terenów objętych planowaną inwestycją drogową, Kolegium stwierdziło, że inwestor dnia 17 lutego 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W toku postępowania, t.j. dnia 30 marca 2011 r. pełnomocnik Inwestora złożył pismo o zmianę zakresu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji dnia 31 marca 2011 r. wydano zawiadomienie w sprawie zmiany zakresu wniosku i podano do publicznej wiadomości informację o tej zmianie, a także dokonano aktualizacji opinii organów uzgadniających. Z akt sprawy wynika zatem, że postępowanie w tej sprawie było kontynuowane z zachowaniem odpowiednich gwarancji proceduralnych. Z przedłożonej przez odwołujących się dokumentacji wynika, że nie zachodzi tożsamość wniosków złożonych odpowiednio 10 sierpnia 2008 r. oraz 17 lutego 2011 r. W charakterystyce przedsięwzięć zachodzą istotne różnice dotyczące zajętości terenu pod inwestycję (we wniosku z 10 sierpnia 2010 r. łączna długość planowanej inwestycji została określona na 4882 m, długość łącznikowi 365 m o łącznej powierzchni 168 835 m.kw, we wniosku z dnia 17 lutego 2011 r. łączna długość inwestycji wynosi 4850 m, długość łączników ok. 2205 m oraz łączna powierzchnia 238 798 m.kw). Wobec braku tożsamości obu wniosków postępowanie organu l instancji polegające na prowadzeniu dwóch postępowań było zasadne, a rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie prowadzi do rozstrzygnięcia w tożsamej sprawie zakończonej już ostateczną decyzją. Uwagi i wnioski złożone przed datą 17 lutego 2011 r. powinny zostać rozpatrzone w ramach drugiego toczącego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2010 r.

W kwestii utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy, w tym z raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika, że obecnie nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania bowiem konieczne jest wykonanie analizy porealizacyjnej w celu ustalenia rzeczywistego zakresu występowania ponadnormatywnego hałasu. Jeżeli analiza porealizacyjna nadal wykaże takie ponadnormatywne oddziaływanie, to wówczas, zgodnie z art. 94 ust. 2 możliwe będzie utworzenie takiego obszaru. Z powołanego przepisu nie wynika, że przesądzenie kwestii utworzenia takiego obszaru ma nastąpić już na etapie określania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Ponadto z akt sprawy wynika, że inwentaryzacja przyrodnicza była przeprowadzona (s. 27-48 raportu, uzupełniona na żądanie RDOŚ w K. 5 stycznia 2012 r, karta 281). Dnia 17 stycznia dodatkowo powiadomiono strony w drodze obwieszczenia o przedłożeniu aneksu do raportu, w którym zawarto dalsze wyjaśnienia dotyczące inwentaryzacji przyrodniczej (karta 285).

SKO w dalszym rozważaniach doszło do następujących wniosków:

1) organ l instancji dopełnił ustawowych obowiązków związanych z udziałem społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu (zawiadomienie o wszczęciu z dnia 21 lutego 2012 r. karta nr 50, o wydaniu postanowienia o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu, karta nr 145, o przedłożeniu raportu, karta nr 201, o przedłożeniu aneksu do raportu, karta nr 285, o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ w K. oraz o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, karta 333),

2) konflikty społeczne w przypadku realizacji tego typu inwestycji są nieuniknione. W ocenie Kolegium poprawnie zdiagnozowano je w raporcie. Mieszkańcy pozytywnie opiniują samą ideę budowy obwodnicy, jednak tłem konfliktu jest jej lokalizacja bowiem niechęć mieszkańców budzi posiadanie trasy komunikacyjnej w sąsiedztwie (s. 107 raportu). Dodać należy, że zaskarżona decyzja bada jedynie wpływ realizowanej inwestycji na środowisko, nie zaś na dobra materialne. Kwestie stopnia ingerencji w prawo własności i jego ograniczanie są związane z kolejnym etapem procesu inwestycyjnego w ramach postępowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

3) w kwestii niekorzystnego klimatu akustycznego stwierdzić należy, że na inwestora nałożono obowiązek wykonania w tym zakresie analizy porealizacyjnej i na tej podstawie podjęte zostaną odpowiednie kroki mające na celu wyeliminowanie ponadnormatywnego oddziaływania i zastosowanie możliwych w danym terenie rozwiązań,

4) z punktu widzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia kategoria drogi nie ma istotnego znaczenia. Istotna jest, czy jest to droga o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km, bo tylko takie przedsięwzięcia mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

5) w kwestii wyboru wariantu realizacji inwestycji - wybór ten został uzasadniony w zaskarżonej decyzji, raporcie, a organ l instancji odniósł się do tego zagadnienia na s. 12 i nast. zaskarżonej decyzji. Istotnym argumentem decydującym o wyborze określonego wariantu było dążenie do maksymalnego wykorzystania naturalnego ukształtowania terenu w realizacji inwestycji, unikanie przekraczania cieków wodnych i minimalizacją robót ziemnych,

6) w kwestii kumulowania się zanieczyszczeń organ l instancji zajął stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Wskazano, że jedynym miejscem kumulowania hałasu do środowiska będzie połączenie drogi powiatowej 1935K z projektowaną obwodnicą, zatem stwierdzono w tym jednym aspekcie możliwość kumulacji. W raporcie wskazano również na możliwość kumulacji zanieczyszczeń w powietrzu, wodach i glebach, gdzie zachodzić będą reakcje między różnymi substancjami zanieczyszczającymi (s. 85). Ponadto w art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. mowa jest o znaczących skumulowanych oddziaływaniach, których w tej sprawie nie stwierdzono. Podkreślić należy, że otaczania (wytwórnia mas bitumicznych) znajdująca się na działce nr [....] jest poza wyznaczonym na załącznikach graficznych zakresem oddziaływania inwestycji drogowej, a co za tym idzie zjawisko kumulacji w tym wypadku jest wykluczone,

7) bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można upatrywać w braku możliwości wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i z tego względu należy je ocenić jako w pełni uzasadnione (wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r. II OSK 2169/11).

8) w kwestii obowiązku czyszczenia tzw. cichego asfaltu podkreślić należy, że utrzymanie odpowiedniego stanu dróg należy do zarządcy drogi.

9) odnosząc się do zarzutu, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest częścią większego przedsięwzięcia stwierdzić należy, że przepisy prawa z zakresu ochrony środowiska nie stoją na przeszkodzie etapowemu realizowaniu dużych inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 października 2012 r., znak: [....] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.T. oraz J.S. Skargi powyższych osób zostały przez Sąd połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca A.T. podtrzymując opisane wyżej stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji, ponowne rozpatrzenie uwag skarżącej zgłaszanych w toku postępowania przed organem I i II instancji, sprecyzowanie określenia rodzaju przedsięwzięcia, uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca J.S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego;

1) art. 37 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak wytknięcia organowi I instancji nierozpatrzenia wszystkich uwag i wniosków mieszkańców (m.in.: brak ustosunkowania się do wariantu społecznego, brak odpowiedzi na kluczowe pytanie o możliwość i sposób wykorzystania terenów położonych pomiędzy planowaną drogą a lasem, brak ustosunkowania się do uwag zawartych we wnioskach z dnia 7 września 2010 r., 14 września 2010 r., 27 października 2010 r. jako obowiązujących również w postępowaniu wszczętym z wniosku z dnia 17 luetgo 2011 r., brak ustosunkowania się do wykazania możliwości zastosowania ekranów akustycznych w sąsiedztwie łącznika zachodniego,

2) art. 82 ust. 1 w/w ustawy poprzez uznanie za wystarczające określenie rodzaju planowanego przedsięwzięcia pomimo braku ustalenia kategorii planowanej drogi.

Skarżąca zarzuciła również naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do obowiązku wykonania inwentaryzacji przyrodniczej, występowania kumulacji oddziaływań w związku z funkcjonującą wytwórnią mas bitumicznych, obowiązku sporządzenia prognozy stanu ruchu samochodów na lata 2005-2030 wynikającego z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 23 marca 2011 r., kwestii wyboru wariantu inwestycji, diagnozy konfliktów społecznych,

2) art. 108 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzji środowiskowej, która ze swej istoty nie posiada cech wykonalności można nadać rygor natychmiastowej wykonalności pomimo braku przesłanek zawartych w tym przepisie.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność skarżącej.

W odpowiedzi na skargi Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia 31 października 2012 r., znak: [....] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się istotnych wad postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji mogących mieć wpływ na wynik sprawy, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżących.

Należy podkreślić, że jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu.

Krąg stron postępowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest określenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Podkreślić należy, że to przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w tej sprawie. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09, LEX nr 595606, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649). Podkreślenia zatem wymaga okoliczność, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony.

Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, jak i uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiotowej sprawie organy nie przeprowadziły. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu – poza tzw. rozdzielnikiem zaskarżonej decyzji – z którego wynikałby ustalony przez organy katalog stron, brakuje zwłaszcza wykazów stron postępowania oraz wypisów z ewidencji gruntów pozwalających ustalić katalog osób mających tytuły prawne do nieruchomości, których dotyczy inwestycja. Nie można stwierdzić na jakiej podstawie organ odwoławczy skonstruował katalog stron postępowania przedstawiony w tzw. rozdzielniku zaskarżonej decyzji. Analiza tego rozdzielnika wykazuje, że obejmuje on wyłącznie osoby składające odwołanie, a jest rzeczą oczywistą, że katalog ten nie musi być wskazaniem wszystkich stron postępowania, a jedynie tych osób, które zdecydowały się złożyć odwołanie.

Jedynymi dokumentami, w których znajdują się niektóre informacje w powyższym zakresie są składane w toku postępowania pisma pochodzące od osób, które czują się naruszone w swoim prawie własności. Ustalanie wyłącznie na tej podstawie katalogu stron jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w jaskrawej sprzeczności z obowiązkami wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W aktach sprawy brakuje też jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego stwierdzić, że organ odwoławczy weryfikował aktualność danych zawartych w skonstruowanym przez niego rozdzielniku zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji w ogóle takiego katalogu nie sporządził ograniczając się do stwierdzenia "strony zawiadamiane przez obwieszczenie zgodnie z art. 49 k.p.a.". Ponadto organy administracji były zobowiązane wskazać – mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji.

Uchybienie to jest tym bardziej istotne, gdy uwzględni się okoliczność, że przepisy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie tylko przewidują uproszczony tryb doręczania pism procesowych, w tym decyzji administracyjnych lecz również uzależniają zastosowanie tego uproszczonego trybu od wcześniejszego ustalenia katalogu stron postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 74 ust. 3 tej ustawy, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (znajdujący się wśród przepisów k.p.a. o doręczeniach). Organ obowiązany jest zatem bezspornie ustalić i wykazać liczbę stron postępowania również po to, aby móc zastosować uproszczony tryb doręczeń. Sporządzenie wyłącznie rozdzielnika decyzji nie stanowi wykonania tego obowiązku (a tym bardziej nie można mówić o wykonaniu tego obowiązku, gdy brak jakiegokolwiek dokumentu w tym zakresie – jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszo instancyjnym). Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że wykaz osób uznanych za strony podany przez Kolegium w rozdzielniku decyzji był nieaktualny co najmniej w zakresie danych adresowych niektórych osób. Z adnotacji poczty na przesyłkach adresowanych do M.N. i M.G. na adresy wskazane przez Kolegium wynika, że "adresat nie jest znany pod wskazanym adresem". Również w stosunku do adresata A.M. poczta zwróciła przesyłkę z adnotacją "pod wskazanym adresem adresat nieznany". Analiza akt sprawy wykazuje przy tym, że osobami podpisanymi pod odwołaniem są m.in.: A.M. (a nie.....) zamieszkały w [....] przy ul. [....] oraz M.G. zamieszkały w [....] przy ul. [....] oraz .zamieszkały w [....] przy ul. [....] . Oznacza to, że nawet gdyby istniały podstawy do zweryfikowania trafności ustalenia, że A.M. , M.G. i M.G. są stronami postępowania, to A.M. i M.G. decyzja nie została skutecznie doręczona w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego.

Z kolei przesyłka adresowana przez Kolegium do S.Z. powróciła z adnotacją poczty "adresat zmarł". Akta sprawy nie pozwalają na ustalenie, czy rzeczywiście i w jakiej ewentualnie dacie zmarła S.Z. Organ odwoławczy tej okoliczności nie badał, gdyż nie ustalał katalogu stron postępowania.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "treść art. 74 ust. 3 cyt. ustawy nie zwalnia on z obowiązku precyzyjnego ustalenia, kto posiada przymioty strony w konkretnym postępowania (...). Pozwala to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona. Korespondencja pochodząca od innych podmiotów automatycznie powinna więc być traktowana jako uwagi lub wnioski zgłoszone przez społeczeństwo, jeżeli jego udział w konkretnej sprawie został dopuszczony. Pozwoli to również ustalić, czy zostały one zgłoszone w terminie. Sporządzenie listy stron postępowania ma również ten praktyczny walor, że reguły wynikające z art. 49 k.p.a. znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, ale już nie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które powinny wiedzieć, kto w sprawie jest stroną postępowania i do kogo kierować korespondencję. (...) Mówiąc o regułach wynikających z art. 74 ust. 3 ustawy w związku z art. 49 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że mogą one znajdować zastosowanie tylko w stosunku do stron postępowania. W związku z tym, że rozwiązania zawarte w tych przepisach stanowią wyjątek od reguły, jaką jest doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 38-48 k.p.a., nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający" (zob. K. Gruszecki: Komentarz do art.74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2009).

Nieustalenie przez organy katalogu stron postępowania skutkuje również niemożliwością skontrolowania przez Sąd zasadności zastosowania uproszczonego trybu zawiadamiania stron o wydanych w sprawie decyzjach. Zgodnie z art. 49 k.p.a. "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Zastosowanie tego trybu uzależnione jest od wcześniejszego ustalenia katalogu stron postępowania, a zwłaszcza nie byłoby dopuszczalne przyjęcie, że zastosowanie sposobu publicznego ogłaszania odnosi się do nieograniczonego kręgu osób, a zatem również do ewentualnych nieznanych organom następców prawnych zmarłych stron. Przyjęcie takiego poglądu zwalniałoby organy od ustalania katalogu stron postępowania, co nie tylko było sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a., lecz także pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania oznacza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie. Tym samym organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Uchyleniu podlega również decyzja organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie w niniejszej sprawie nie może być konwalidowana w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym przy jednoczesnym przyjęciu, że związek pomiędzy interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie musi być bezpośredni, konkretny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się właśnie taki charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną innego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieustalenie katalogu stron postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło na rozważenie wszystkich interesów prawnych, których dotyczyło postępowanie w sprawie, co mogło wpłynąć na merytoryczną treść decyzji. Udział stron w postępowaniu ma bowiem z założenia służyć poprawności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż w przeciwnym wypadku nie znajdowałby żadnego uzasadnienia. Niezależnie od tego należy zauważyć, że brak weryfikacji przez organy aktualnego katalogu stron postępowania może prowadzić do istotnej wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy strony tego postępowania bez własnej winy nie mogą brać w nim udziału.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.