Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2014/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 13 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 493
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
article: art 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2012 roku, sygn. akt III SA/Wr 85/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 4 ustęp 2 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 listopada 2011 roku nr XVIII/362/11 w przedmiocie nadania statutu Filharmonii im. Witolda Lutosławskiego we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 85/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na § 4 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie nadania statutu [...] we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 4 ust. 2, we fragmencie: "w szczególności", załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie nadania statutu [...] we Wrocławiu, z powodu istotnego naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem do obligatoryjnych elementów statutu należy określenie zakresu działalności instytucji kultury, tymczasem Rada Miejska określając zakres działania Filharmonii w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały posłużyła się sformułowaniem "w szczególności". Oznacza to, że zakres działania określono jedynie w sposób przykładowy, niepełny. Tym samym Rada nie wypełniła w pełni kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Każde poszerzenie zakresu działania Filharmonii ponad ten określony w punktach 1 - 5 paragrafu 4 ust. 2 załącznika do uchwały wymagać będzie zmiany statutu zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy. Każdorazowo niewypełnienie kompetencji oceniane musi być jako istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o oddalenie skargi. Jej zdaniem analiza pozostałych przepisów statutu, tzn. § 4 ust. 1 wskazuje, że zakres działalności został określony wyczerpująco a kwestionowany ustęp 2 stanowi rozwinięcie jedynie zadania opisanego w ustępie 1. Dla ułatwienia redakcji posłużono się stosowanym w praktyce wyrażeniem "w szczególności". Nie oznacza to jednak, że zakres działalności nie został wyraźnie określony, gdyż nie zawiera sformułowań nieprecyzyjnych jak np. "inne, itp." Zapis ten znajduje się w innych statutach wielu instytucji kultury, w tym nadawanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i nie był dotychczas kwestionowany. Ostateczna wersja statutu jest wynikiem uzgodnień z wymienionym Ministrem.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Dolnośląski - w uzupełnieniu argumentacji na poparcie skargi – podniósł, że w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały posłużono się pojęciem podstawowego zadania Filharmonii, a nie zakresu działalności, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przy tym w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały określono "zakres działania Filharmonii", które to pojęcie odpowiada użytemu przez ustawodawcę pojęciu "zakresu działalności". Rada Miejska w treści § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały sama dokonuje rozróżnienia pomiędzy zadaniami a zakresem działania Filharmonii, co świadczy o odmiennym rozumieniu tych pojęć przez samą Radę Miejską.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie można uznać by przez brzmienie § 4 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" przekroczono normę kompetencyjną z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

O zakresie działania Filharmonii jest mowa w rozdziale 2 statutu zatytułowanym "Cele i zakres działania". W § 4 ust. 1 uchwalono, że podstawowym zadaniem Filharmonii jest prowadzenie działalności kulturalnej w celu upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspakajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą. Z kolei kwestionowany przez organ nadzoru w statucie przepis § 4 ust. 2 stanowi, że: "Zakres działania Filharmonii obejmuje w szczególności:

1) prezentację i upowszechnianie muzycznego dorobku polskiej kultury narodowej, a także najbardziej wartościowych dzieł światowej literatury muzycznej;

2) promocję młodych artystów muzyków, tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi twórczości i muzycznych talentów;

3) edukację muzyczną dzieci i młodzieży poprzez popularyzowanie muzyki wśród dzieci i młodzieży;

4) współpracę ze środowiskiem artystycznym, naukowym i społecznym ruchem kulturalnym - realizowaną m.in. poprzez organizowanie wspólnie z towarzystwami muzycznymi koncertów, spotkań, odczytów itp.;

5) uczestniczenie we współpracy i wymianie artystycznej krajowej i zagranicznej."

W ocenie Sądu zakres działalności, o jakim mowa w treści art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej został niewadliwie określony, czym wypełniono dyspozycję zawartej w nim normy prawnej. W przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy chodzi o ramy działalności kulturalnej - polegającej według art. 1 ust. 1 ustawy na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została powołana. Innymi słowy, omawiany zakres oznacza przedmiot jej działalności (por. art. 19 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, § 2 ust.1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury; Dz. U. z 1992 r. Nr 20, poz. 80).

Z przepisu. 13 ust. 2 pkt 2 nie wynika jednak nakaz daleko idącego, kazuistycznego unormowania omawianego zakresu. Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona, czyli dotyczyć działalności stricte kulturalnej i jasno przedstawiać w jakich formach i czym konkretnie instytucja kulturalna będzie się zajmować. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter, a nie nadmiernie ogólny, i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Nie ma jednak wymogu sformułowania owego zakresu wyłącznie w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie daną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, stanów faktycznych, etc., zwłaszcza gdy mogą pojawić się incydentalnie, mieć naturę nagłą i wyjątkową, aczkolwiek związaną z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na generalną dopuszczalność tego rodzaju zabiegu technicznego, jakim jest skonstruowanie przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), na co wskazuje przepis § 153 ust. 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu § 153, definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Stosownie do ust. 2 - jeżeli wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanego pojęcia w jednym przepisie prawnym nie jest możliwe, w definicji wyraźnie zaznacza się, że tekst tej samej lub innej ustawy zawiera nadto elementy uzupełniające tę definicję, w szczególności przez użycie zwrotu: "..... i inne wskazane w przepisach .....". Po myśli natomiast wskazanego wyżej ust. 3 - jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami: "w szczególności" albo "zwłaszcza".

Tym samym należy przyjąć, że dla określenia zakresu działalności instytucji kultury, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "w szczególności".

Sąd wskazał, że brzmienie zaskarżonego § 4 ust. 2 statutu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jest zrozumiałe i jego unormowanie w wystarczającym stopniu stanowi odzwierciedlenie ustawowego wymogu określenia zakresu działalności. Sama zaś okoliczność, iż w przyszłości może zaistnieć potrzeba zmiany stanu prawnego w omawianej materii, poprzez zmianę statutu, nie oznacza naruszenia prawa skoro nowelizacje aktów prawnych, w tym i aktów prawa miejscowego, są dozwolone i pozostaje to w zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm. - zwana dalej ustawą) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie zakresu działalności [...] we Wrocławiu w formie katalogu otwartego wypełnia dyspozycję art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, a tym samym przyjęcie, że dopuszczalnym jest określenie przedmiotu działalności instytucji kultury w formie katalogu otwartego, kiedy to prawidłowa wykładania ww. regulacji prowadzi do stwierdzenia, że zakres działalności instytucji kultury powinien zostać ściśle i kompleksowo wyznaczony w jego statucie, bez możliwości uzupełnienia go w inny sposób jak tylko poprzez zmianę statutu tej jednostki;

2) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brzmienie § 4 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Nr [...] nie narusza normy kompetencyjnej z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania tego aktu prawa miejscowego, a tym samym uznanie, że ten akt prawa miejscowego wydany został na podstawie i w granicach tego upoważnienia, podczas gdy, przepis ustawy zasadniczej został naruszony, bowiem Rada Miejska nieprecyzyjnie zrealizowała normę kompetencyjną nie wskazując w sposób kompleksowy, niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych zakres zadań powierzonych do wykonania przez Filharmonię;

3) § 153 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na dopuszczalność otwartego katalogu zakresu działalności instytucji kultury wskazuje ust. 3 § 153 załącznika do tego rozporządzenia odnoszący się do pojęcia definicji zakresowej, kiedy to hipoteza tej normy prawnej nie ma zastosowania do elementu statutu instytucji kultury - zakresu działalności instytucji kultury.

Mając na względzie powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. W przypadku nieuwzględnienia wniosku w zakresie rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Wojewody Dolnośląskiego w przedmiotowej sprawie dokonał błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dopuszczenie możliwości (poprzez użycie wyrażenia: w szczególności) prowadzenia przez instytucję kultury innej działalności, niż ta wymieniona w statucie i w innym trybie niż zmiana statutu jest działaniem naruszającym obowiązujący porządek prawny. Użycie sformułowania "w szczególności" w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały wymieniającej zakres działalności Filharmonii świadczy o niekompletnym wskazaniu zadań tej jednostki, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Zdaniem skarżącego nadając statut instytucji kultury stanowiący akt prawa miejscowego Rada Miejska zobligowana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia przedmiotu działalności instytucji kultury w sposób kompleksowy, niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast w zaskarżonej w części uchwale zakres działania instytucji kultury określono w sposób przykładowy, niepełny.

W ocenie kasatora zaskarżony wyrok narusza § 153 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zabieg techniczny, jakim jest skonstruowanie przepisu w postaci przykładowego wyliczenia uzasadnia przepis § 153 ust. 1 według którego, jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji zakresowej można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami: "w szczególności" albo "zwłaszcza". Zdaniem skarżącego wspomniany przepis rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie znajduje zastosowania do ustalania w statucie instytucji kultury zakresu jej działalności. Przepis rozporządzenia odnosi się bowiem do definicji zakresowej, a więc do zakresu znaczeniowego definiowanego pojęcia, tymczasem wymóg wskazania w statucie instytucji kultury zakresu jej działalności nie polega na definiowaniu "zakresu działalności" instytucji kultury, a na wyczerpującym, kompleksowym przedstawieniu zadań, które organizator powierza do wykonywania tej jednostce kulturalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.).

W ocenie skarżącego kasacyjnie dopuszczenie możliwości użycia w postanowieniach § 4 ust. 2 załącznika do uchwały określającej zakres działalności [...], wyrażenia w "szczególności", świadczy o niekompletnym wskazaniu zadań tej jednostki, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Według art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Niewątpliwie uchwała rady gminy regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury, w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, LEX nr 533194).

Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim "ścisłych wytycznych" dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury "działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora". W ust. 2 art. 13 ustawodawca wymienił, w stylizacji enumeracji pozytywnej, obligatoryjne elementy treści statutu, wśród nich: "zakres działania".

Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonych regulacji uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], zasadnie uznał, że jest ona zgodna z prawem. Przyjęcie w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, zwrotu: "w szczególności" nie narusza bowiem normy kompetencyjnej art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy. Niewątpliwie o zakresie działania Filharmonii jest mowa w rozdziale 2 statutu zatytułowanym: "Cel i zakres działania". W § 4 ust. 1 uchwalono, że podstawowym zadaniem Filharmonii jest prowadzenie działalności kulturalnej w celu upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspakajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą, zaś w § 4 ust. 2 pkt 1-5 ustalono, co w szczególności obejmuje zakres działania Filharmonii.

Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. W tym przypadku przyjęta konstrukcja normatywna § 4 ust. 2 statutu wskazuje na uszczegółowienie egzemplifikacyjne, określonego w § 4 ust. 1, zakresu działania instytucji kultury, czyli prowadzenia działalności kulturalnej w celu upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspakajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z przepisu 13 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są aktami podstawowymi, stanowionymi w oparciu o stosunkowo szeroko określoną klauzulę konstytucyjną umożliwiającą działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1721/99, [w:] CBOSA). Upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń, chyba że przepis upoważniający określa wyraźnie zakres spraw przekazanych do regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Upoważnienie, stanowiące podstawę wydania aktu prawa miejscowego, wymusza takie formułowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. W przedmiotowej sprawie więź formalna niewątpliwie została zachowana, albowiem przepis art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej upoważnia do wydania aktu prawa miejscowego. Także między regulacją § 4 ust. 1 i 2 statutu a wskazanym przepisem ustawy istnieje więź materialna (treściowa). Przepis statutu jest bowiem zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany. Zakres działalności, o jakim mowa w treści art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy został w statucie niewadliwie określony, czym wypełniono dyspozycję zawartej w nim normy prawnej. W przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy chodzi przecież o ramy działalności kulturalnej - polegającej według art. 1 ust. 1 ustawy na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Określenie zakresu działalności instytucji kultury stanowi konkretyzację celu, dla którego została powołana. W § 4 ust. 1 statutu uchwalono, że podstawowym zadaniem Filharmonii jest prowadzenie działalności kulturalnej w celu upowszechniania muzyki, rozwoju kultury muzycznej, zaspakajania potrzeb i aspiracji muzycznych społeczeństwa oraz reprezentowanie kultury polskiej w kraju i za granicą, zaś w § 4 ust. 2 ustalono, co w szczególności obejmuje zakres działania Filharmonii.

Pozbawiony jest również doniosłości prawnej zarzut naruszenia § 153 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na dopuszczalność otwartego katalogu zakresu działalności instytucji kultury wskazuje ust. 3 § 153 załącznika do tego rozporządzenia odnoszący się do pojęcia definicji zakresowej, kiedy to hipoteza tej normy prawnej nie ma zastosowania do elementu statutu instytucji kultury - zakresu działalności instytucji kultury.

Określone w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o Radzie Ministrów, zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski, "Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", Wrocław 2010, s. 85). Zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek - zaleceń i w takim właśnie charakterze zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji, uzasadniając argumentacyjnie przyjęte stanowisko prawidłowo stwierdził, że dla określenia zakresu działalności instytucji kultury, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "w szczególności", stanowiącego konkretyzację podstawowego przedmiotu działania Filharmonii. Zwrócono tym samym uwagę na generalną dopuszczalność tego rodzaju zabiegu legislacyjnego na gruncie postanowień § 153 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.