Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1456/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Grzelak, Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA (del.) Anna Apollo (spr.), Protokolant Natalia Ciepielewska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4601/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2017 r, sygn. akt V SA/Wa 4601/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych". Nie można bowiem uznać, iż skarżąca osiągnęła cele określone w rozporządzeniu nr 1698/2005, w tym w szczególności cel w postaci wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży.

Odwołując się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija (LEX nr 1362597) i zawartych w nim wskazówek interpretacyjnych uznał, Grupa, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń związanych z produkcją (zawarcie umów trójstronnych, zawierających obowiązek rygorystycznego przestrzegania ich warunków przez członków Grupy) był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności warunku wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży. Zwłaszcza, że treść umów trójstronnych w porównaniu z umowami zawieranymi przez powstaniem grupy, zasadnicze postanowienia tych umów co do sposobu współpracy i wzajemnych uprawnień i obowiązków, jak i sposób zapłaty wskazuje na to, iż nie można mówić o realizacji celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, o których mowa wyżej. Nadto skarżąca nie wykazała także, aby Grupa swoim działaniem organizowała sprzedaż i prowadziła do jej koncentracji, tak aby odbywało się to w sposób zasadniczo odmienny od stosowanego w okresie sprzed powstania Grupy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka. zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1.a w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm., dalej określanej jako ustawa o wspieraniu), przejawiające się w tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował określonego w ustawie środka i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie wykazały w sposób należyty, iż:

1) Grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do otrzymania płatności,

2) jedyną korzyścią z utworzenia Grupy była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim,

3) uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych było wyłącznym zamiarem podmiotów tworzących Spółkę, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie nr 65/2011), na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce płatności;

powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, ponieważ gdyby sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a:

a. naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejski przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L Nr 277 poz. 1 ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1698/2005) i uznał, że treść zawartych umów trójstronnych ze Spółką B oznacza, że nie mogą zostać zrealizowane cele w postaci dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami grup oraz wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia nr 1693/2005 powinna prowadzić do wniosku, iż postanowienia ww. umów nie świadczą o niemożliwości zrealizowania celów, o których mowa w przepisie, a ich realizacja ma miejsce gdy dochodzi do sprzedaży przez grupę producentów rolnych produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy i uprzednio przez grupę zakupionych na rzecz odbiorcy niebędącego członkiem grupy;

b. naruszenie przez sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 8 rozporządzania nr 65/2011, podczas gdy Grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunków do uzyskania płatności, ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Argumenty na poparcie zasadności zarzutów przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Z uwagi na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, ze stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Nadto przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa procesowego , które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga bowiem nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący winien także wskazać formę tego naruszenia, a więc czy do naruszenia doszło na skutek błędnej wykładni przepisu czy błędnego jego zastosowania.

Wreszcie, z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zatem w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia przepisów procesowych.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów procesowych skarżąca zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (pkt 1. lit. a) petitum skargi kasacyjnej) przez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i przyjęcie, mimo niewykazania przez organy, że Grupa producentów powstała wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na akceptację.

Na wstępie należy zauważyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Zatem ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Jednak, biorąc pod uwagę treść art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może umykać z pola widzenia fakt, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W stanie sprawy organ ustalił, że Grupa producentów została utworzona przez 7 członków. Przed powstaniem Grupy, sześciu z siedmiu producentów w niej zrzeszonych miało zawarte umowy na dostawę produktów rolnych z tą sama spółką z o.o. Po utworzeniu Grupy zostały zawarte umowy trójstronne, na podstawie których Producenci zobowiązali się do przekazania tuczników rynkowych Grupie Producentów w celu dalszej odsprzedaży na rzecz tejże spółki. Jednocześnie Grupa Producentów zobowiązała się nabywać od Producenta wszystkie tuczniki rynkowe i następnie sprzedawać je wyłącznie na rzecz spółki z o.o., a przeniesienie własności choćby jednego tucznika na podmiot inny niż owa spółka prowadziło do rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym i do otrzymania od Grupy kary umownej (vide umowy trójstronne). Z nie kwestionowanych przez skarżącą, ustaleń wynika także, iż zapłata za trzodę chlewną następowała z konta kontrahenta bezpośrednio na konta Producentów z pominięciem Grupy. Zatem trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że utworzenie Grupy nie spowodowało, aby producenci uzyskali jakiekolwiek korzyści. Także w skardze kasacyjnej skarżąca, oprócz ogólnego stwierdzenia, ze organy, a w ślad za nimi sąd pierwszej instancji nie wykazali stworzenia przez nią sztucznych warunków nie przedstawiła spójnej argumentacji podważającej powyższe fakty i ustalenia organów, podzielone przez sąd pierwszej instancji. Nie wykazała także, aby swoim działaniem organizowała sprzedaż i prowadziła do jej koncentracji, np. w postaci przygotowania wytworzonych produktów do sprzedaży i ich dostawy odbiorcom. Odbiorcą produktów pozostał ten sam podmiot i zasadniczo na takich samych warunkach, przy jednoczesnym ograniczeniu kręgu do jednego odbiorcy. Jedyną korzyścią z utworzenia Grupy była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim.

Wskazane powyżej okoliczności potwierdzają więc prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji oraz zastosowanie właściwego środka prawnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dowodzi bowiem, że zasadniczym powodem utworzenia Grupy producentów było uzyskanie wsparcia finansowego, a nie realizacja celów, na jakie jest ono przyznawane. Należy przy tym zauważyć, że wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje w istocie nie tyle kompletność i wszechstronność zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, skoro sama odwołuje się do tych samych okoliczności, ale raczej jego ocenę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowana przez stronę ocena stanu faktycznego sprawy jest jednak nieprzekonująca, Zwłaszcza, że w istocie nie została poparta szczegółową argumentacją. Skarżąca nie przedstawiła dowodów przeciwstawiających się tezie podzielonej przez sąd pierwszej instancji, że celem jej utworzenia było uzyskanie korzyści finansowej.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Oceniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należy odnieść się do zawartego w punkcie 2 lit. a oraz b petitum skargi kasacyjnej zarzutu dotyczącego wykładni oraz zastosowania art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1698/2005 oraz błędnego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (pkt 2. lit. a) petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom określonym w art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustalone w sprawie okoliczności (powiązania osobowe między Grupą producentów, producentami i istniejące przed zawiązaniem grupy oraz te ukształtowane po powstaniu Grupy nie powinny świadczyć o braku zrealizowania celu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, co prowadzi do wniosku, że zamiarem skarżącej kasacyjnie było de facto zakwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego oceny. Rozważania te nie wchodzą jednak w zakres pojęcia błędnej wykładni prawa. Przez błędną wykładnię prawa materialnego przyjmuje się błąd w rozumowaniu i niewłaściwe odczytanie treści poddanej interpretacji normy materialnej. Tymczasem badanie okoliczności potwierdzających spełnienie (czy też nie) przesłanek do otrzymania wsparcia finansowego należy do elementów stanu faktycznego, a więc dokonane w tym zakresie ustalenia powinny podlegać kontroli sądu w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących procedurę administracyjną, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Innymi słowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być oparty na argumentacji stanowiącej próbę podważenia dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego należało uznać za nietrafny.

Dodatkowo można jedynie zauważyć, że wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grupy producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych (art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005). Wsparcie to jest ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego i dotyczy środków przejściowych dotyczących: wspierania tworzenia grup producentów (dla Bułgarii, Republiki Czeskiej, Cypru, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Rumunii, Słowenii, Słowacji i Węgier (art. 20 lit. d) ppkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005). Wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (pkt 2. lit. b) petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego rozumie się mylne przyporządkowanie określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Co oznacza, że podstawą kontroli instancyjnej, czy doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny sprawy, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości i który nie został skutecznie zakwestionowany. W sytuacji zatem, gdy zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, za podstawę oceny, czy w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należało przyjąć stan faktyczny będący podstawą orzekania przez sąd pierwszej instancji.

Dalej należy zaznaczyć, że zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem, zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest po pierwsze ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz, po drugie, wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmować działania mające na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela powyższe stanowisko. W konsekwencji należy podkreślić, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunki można uznać za stworzone sztucznie, w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi, niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa.

Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy wziąć pod uwagę także wykładnię tego przepisu dokonaną przez TSUE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12. Trybunał wskazał, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

W rozpatrywanej sprawie, odnosząc się do wskazanej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 , którego naruszenie skarżąca zarzuciła w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zatem dla zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 konieczne jest ustalenie przez organ trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazanie celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez skarżącą Grupę warunków do uzyskania płatności, możliwe jest dopiero w wyniku ustalenia i oceny faktów i okoliczności związanych z działaniami skarżącej ubiegającej się o płatność. W tym w szczególności działaniami nakierowanymi na osiągnięcie przez beneficjenta skutku w postaci uzyskania pomocy. Natomiast obowiązkiem sądu oceniającego zgodność z prawem decyzji w tym przedmiocie jest zbadanie, czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków formalnie wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca, a który zdefiniowany został w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17).

Podkreślić w tym miejscu należy, biorąc pod uwagę normy art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, że zasadniczym celem wsparcia dla grup producentów jest wzmocnienie konkurencyjności sektora rolnego przez umożliwienie stworzenia podstaw organizacyjnych do wspólnego wprowadzania do obrotu towarów, jakimi dysponują poszczególni członkowie grupy, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Stąd dla wykładni art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, wbrew temu co w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi skarżąca, nie tyle jest istotne to, czy towar został wprowadzony do obrotu, ale to, w jaki sposób i na jakich zasadach został on wprowadzony do obrotu, a więc czy można uznać, że sprzedaż i dostawa towaru do odbiorcy/odbiorców hurtowych była dokonana w warunkach centralizacji i konkurencyjności. W tym przypadku nie chodzi jednak o jakąkolwiek centralizację sprzedaży, ale taką, do której przyczyniło się utworzenie grupy producentów, a więc powstanie nowej jakości w obrocie produktami sprzedawanymi przez członków grupy.

Dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji uwzględnia powyższe poglądy, w szczególności wskazania wynikające z wyroku TSUE. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej prowadzenie przez członków Grupy producentów działalności rolniczej jak też wyodrębnienie organizacyjno-prawne Grupy nie jest wystarczające do uznania, że są realizowane cele wsparcia dla grupy producentów. I to mimo tego, ze podjęte przez podmioty ja tworzące czynności prawne i faktyczne nie były objęte zakazem prawnym. Jedna zmierzały one do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Zdaniem TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (wyrok TS (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05). Przepisy prawa unijnego przewidują generalne klauzule pozwalające organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

W ustalonym w sprawie stanie faktycznym utworzenie Grupy producentów miało na celu stworzenie sztucznych warunków dla otrzymania wsparcia finansowego dla grup producentów. I chociaż powstał nowy podmiot gospodarczy, to w rzeczywistości podmiotem wprowadzającym na rynek produkty byli producenci tworzący Grupę. W tym względzie dla członków Grupy nic się nie zmieniło.

Wskazać ponadto należy, że organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, w każdym kolejnym roku czy spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Sam fakt formalnego istnienia Grupy, nie może stanowić wystarczającego warunku do uzyskania płatności. W wypadku wystąpienia przesłanki wskazującej na stworzenie przez stronę sztucznych warunków brak jest podstaw do przyznania płatności (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Organy ARiMR wydając decyzje o płatności zobowiązane są sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie występują określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została zatem oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).