Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1890/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 pkt 2, art. 85 ust. 2, art. 92 ust. 2, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 412/13 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. D. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] sierpnia 2010 r. przydzielił płk K. D. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., o łącznej powierzchni użytkowej 69,46 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,78 m2 i określił, że do wspólnego zamieszkania ze skarżącym uprawnieni są córka D. D., syn D. S. oraz matka D. A. – inwalidka II grupy wymagająca stałej opieki. W dniu wydania decyzji, płk K. D. był współwłaścicielem, w ramach wspólności małżeńskiej, mieszkania w W., przy ul. [A] o powierzchni użytkowej 75,65 m2, na uzyskanie którego, decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] października 1996 r., udzielono mu pomocy finansowej, której nie zwrócił w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2010 r. o przydziale lokalu mieszkalnego.

Następnie postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Minister Sprawiedliwości wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2010 r., a następnie decyzją z [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. z 2002 r. Dz. U. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) [dalej: ustawa o służbie więziennej], stwierdził nieważność powyższej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na pomoc finansową, którą skarżący otrzymał w 1996 roku na uzyskanie lokalu mieszkalnego, istotne znaczenie w niniejszej sprawie miała regulacja określona w art. 92 ust. 2 ustawy o służbie więziennej. Przepis ten stanowił, że funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 90, lub odpowiedniej pomocy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, może być przydzielony lokal mieszkalny, jeżeli zwróci pomoc finansową.

Jak wskazał organ, wymogami formalnymi wynikającymi z art. 85, art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ust. 2 ustawy o służbie więziennej uprawniającymi do przyznania lokalu mieszkalnego były:

1. pozostawanie w służbie czynnej;

2. niezajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, lub domu; od której to zasady art. 91 ust. 2 ustawy przewidywał odstępstwo w trybie szczególnym;

3. nieposiadanie na zasadach własności lub współwłasności, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej;

4. małżonek funkcjonariusza również miał spełniać wymogi dotyczące braku zapewnienia warunków mieszkaniowych;

5. niedokonanie zbycia przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

6. zwrot pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w razie skorzystania z niej uprzednio.

Dalej organ stwierdził, że nie budziło wątpliwości, iż skarżący był współwłaścicielem mieszkania, które spełniało wymagania dotyczące norm powierzchni. Powierzchnia mieszkalna lokalu przy ul. [A], wynosiła 47 m2 i okoliczności te nie były w żaden sposób kwestionowane, co pozwala stwierdzić, iż decyzja o przydziale spornego lokalu została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy. ponadto zauważono, że skarżący korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o służbie więziennej. Fakt, iż jej nie zwrócił do czasu wydania decyzji, tj. do dnia [...] sierpnia 2010 r. stanowił, zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 powoływanej ustawy, negatywną przesłankę do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego.

Powyższe – zdaniem organów - w sposób jednoznaczny wskazywało, iż wobec skarżącego, który w chwili wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego był współwłaścicielem razem z żoną innego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby, nie można było stosować trybu określonego wart. 91 ust. 2 ustawy o służbie więziennej ze względu na przesłankę negatywną przydziału lokalu funkcjonariuszowi określoną w art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy, która nie została objęta dyspozycją art. 91 ust. 2 ustawy.

Kolejną istotną kwestią na którą wskazał organ administracji był fakt uzyskania pomocy finansowej, która dotyczyła nabytego uprzednio lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość w W. przy ul. [A]. W tej sytuacji, zdaniem organów, było oczywiste, że skoro płk K. D. na dzień [...] sierpnia 2010 r. nie zwrócił pomocy finansowej, z której skorzystał, to w tym dniu nie mógł mu być przydzielony lokal mieszkalny i w konsekwencji decyzja o przydziale lokalu została wydana z oczywistym i rażącym naruszeniem tego przepisu.

We wniosku z dnia 3 grudnia 2012 r. do Ministra Sprawiedliwości o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 2 ustawy o służbie więziennej funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa art. 90, lub odpowiedniej pomocy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, może być przydzielony lokal mieszkalny, jeżeli zwróci pomoc finansową. Podkreślono, iż w chwili wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu, tj. w dniu 10 listopada 2011 r., pomoc finansowa była zwrócona i niezastosowanie się do literalnego brzmienia przepisu nie będzie rażącym naruszeniem prawa o ile treść decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, zaś charakter tego naruszenia nie powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., mając za podstawę art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację z zaskarżonej decyzji – podał, że w dacie wydania spornej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, udzielona skarżącemu wcześniej pomoc finansowa nie była zwrócona, zaś przepisy prawa nie dopuszczały możliwości zastosowania trybu szczególnego z art. 91 ust. 2 ustawy o służbie więziennej, ponieważ przepis ten nie przewidywał odstępstwa od zakazu przewidzianego w art. 91 ust. 2 pkt 2 i w tej sytuacji zarzut o zastosowaniu w trybie analogii trybu szczególnego jest niezrozumiały, bowiem nie można stosować wykładni rozszerzającej. Zatem stwierdzone naruszenie prawa było na tyle poważne, że nie da się go pogodzić i zaakceptować, jako rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepianych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzającej nieważność w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. o przydziale lokalu, pomimo że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie została spełniona przesłanka stwierdzenia jej nieważności;

2. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, iż tryb określony w przepisie art. 91 ust. 2 ustawy o służbie więziennej był w sposób oczywisty i jednoznaczny wyłączony w stosunku do ustalonego w sprawie stanu faktycznego;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i ogólnikowe odesłanie do ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ pierwszej instancji;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 91 ust. 2 tej ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przydział lokalu" o którym mowa w art. 91 ust. 2 nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który dysponuje tytułem prawnym do lokalu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 pkt 2, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że o możliwości zastosowania "przydziału lokalu" w trybie wskazanym w art. 91 ust 2 decyduje przesłanka zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza realizowanych na podstawie tytułów prawnych określonych zarówno w punkcie 1 jak i w punkcie 2 art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

W uzasadnieniu – powołując się na zarzuty i ich argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że literalne odczytanie art. 91 ust 2 ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do sytuacji nieuzasadnionego rozróżnienia tytułów prawnych wymienionych w pkt 1 i pkt 2 art. 91 ust. 1 powoływanej ustawy, na podstawie których funkcjonariusz może zajmować lokal mieszkalny. Poprzestanie jedynie na językowej wykładni przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie zasługuje na aprobatę, bowiem prowadziłoby do innego traktowania funkcjonariusza, który zajmuje lokal na podstawie np. spółdzielczego prawa do lokalu (art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy) i funkcjonariusza, który jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy), choć trudno doszukać się różnic pomiędzy powyższymi tytułami prawnymi do nieruchomości rzutujących na stopień realizacji potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, którym tytuły te przysługiwałyby. Zaproponowane przez organ ograniczenie się do wykładni językowej analizowanego przepisu byłoby sprzeczne z celem, dla którego ustawodawca przewidział pomoc dla funkcjonariuszy SW i uniemożliwiałoby również uwzględnienie szczególnie uzasadnionych względów służbowych, o których mowa w art. 91 ust. 2 ustawy dotyczących funkcjonariusza, któremu przysługuje tytuł prawny do lokalu niewymieniony w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy. Taka wykładnia naruszałaby również zawartą w konstytucji zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP).

Uwzględniając powyższe stwierdził dalej, że mając na uwadze, iż racjonalny ustawodawca nie tworzy przepisów nielogicznych lub wprowadzających nieuzasadnione nierówne traktowanie podmiotów należy przyjąć, iż uregulowanie zawarte w art. 91 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej dotyczy zarówno funkcjonariuszy, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego wskazany w pkt 1 jak § w pkt 2 art. 91 ust. 1 tej ustawy, pod warunkiem, iż nastąpią "szczególnie uzasadnione względy służbowe", o których mowa w art. 91 ust. 2 ustawy.

Analizując dalej przepis ustawy o Służbie Więziennej skarżący odwołał się również do uchwały NSA z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Wskazał, iż mając na uwadze ustalony przez Ministra Sprawiedliwości stan faktyczny, zgodnie z którym w dacie wydawania spornej decyzji skarżący pozostawał w faktycznej separacji z małżonką, bowiem w sądzie toczyła się sprawa o rozwód i w celu uniknięcia sytuacji konfliktowych, a więc z przyczyn obiektywnych nie zamieszkiwał w lokalu, który stanowił współwłasność na zasadzie ustawowej małżeńskiej wspólnoty majątkowej, zatem najistotniejsze dla niniejszej sprawy jest końcowe stanowisko NSA zawarte w ww. uchwale. Mianowicie zgodnie z powyższym, wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, że w sytuacjach, gdy funkcjonariusz jest wprawdzie współwłaścicielem "odpowiedniej powierzchniowo części" lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, ale z przyczyn usprawiedliwionych obiektywnych nie zajmuje takiego lokalu (domu), nie mieszka w nim i w tym znaczeniu nie posiada lokalu lub domu mieszkalnego, a tym samym nie ma mieszkania w danej miejscowości, funkcjonariusz nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Mając na uwadze, że zdaniem NSA oba uprawnienia, zarówno do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej jak i pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust 1 ustawy powiązane są przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza mieście pełnienia służby lub pobliskiej miejscowości, właśnie w kontekście tej przesłanki należy prawidłowo interpretować przepisy art. 91 ust. 1 i 2 ustawy, mające kluczowe znaczenie w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się zaś do "rażącego naruszenia prawa" jako przesłanki stwierdzenia nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że utrzymując w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r., organ poprzestał jedynie na ogólnych stwierdzeniach dotyczących rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności nie wskazując jednakże konkretnie, jaki przepis został naruszony i dlaczego organ naruszenie to uznał za rażące. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż tryb określony w przepisie art. 91 ust. 2 ustawy był w sposób oczywisty i jednoznaczny wyłączony w stosunku do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Natomiast odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, iż organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył przepis art. 15 k.p.a., bowiem zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w uzasadnieniu decyzji zawarł jedynie ogólnikowe odesłanie do ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się z kolei do pomocy finansowej, która zdaniem Ministra nie została zwrócona stwierdzono, że pomoc finansowa została zwrócona w dniu 8 marca 2011 r., niezwłocznie po wezwaniu wystosowanym do niego przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Stąd też nieuzasadnione są twierdzenia organu o braku zwrotu pomocy finansowej.

Ponadto zdaniem skarżącego, z uwagi na powołanie się przez organ na tryb nadzwyczajny wynikający z treści art. 91 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej odwołującego się do przypadków szczególnie uzasadnionych względami służbowymi, nie można mówić o przekroczeniu prawa w sposób oczywisty. Tam bowiem, gdzie ustawodawca pozostawia organowi właściwemu pewien obszar uznania administracyjnego trudno, co do zasady formułować taki zarzut. Stąd też w danej sytuacji faktycznej i prawnej nie doszło w ogóle do naruszenia prawa, bowiem prawidłowa była celowościowa wykładnia przepisów dokonana w związku z zastosowaniem "trybu nadzwyczajnego" wynikającego z powołania się na przypadki szczególnie uzasadnione, które jak wskazuje orzecznictwo (uchwała NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08) nie muszą sprowadzać się do odstępstwa wyłącznie sensie wyznaczonym przez treść art. 91 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 tegoż artykułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2013 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący K. D. decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 1996 r. uzyskał pomoc finansową na kupno mieszkania w W. przy ul. [A] o powierzchni użytkowej 75,65 m2.

Dalej wyjaśnił, że na podstawie art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lub którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2 (pkt 3), a według art. 92 ust. 2 ustawy, funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 90, lub odpowiedniej pomocy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, może być przydzielony lokal mieszkalny, jeżeli zwróci pomoc finansową.

Tymczasem – jak skonstatował Sąd meriti - w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący był współwłaścicielem, w ramach wspólności małżeńskiej mieszkania w W. przy ul. [A] o powierzchni użytkowej 75,65 m2, kiedy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. przydzielił mu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. o łącznej powierzchni użytkowej 69,46 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,78 m2 określającej, że do wspólnego zamieszkania z nim uprawnieni są córka D. D., syn D. S. oraz matka D. A. – inwalida II grupy wymagająca stałej opieki. Nie budzącym sporu jest również fakt, że w chwili wydania tej ostatniej decyzji, skarżący nie zwrócił udzielonej mu wcześniej pomocy finansowej, bowiem uczynił to dopiero 8 marca 2011 r.

Analizując powyższe WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że przy wystąpieniu wskazanych powyżej negatywnych przesłanek do przyznania spornego lokalu, decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sposób rażący naruszyła prawo (art. 92 ust. 2 ustawy) poprzez swoją oczywistość w sprzeczności z obowiązującym prawem oraz przez skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.

Wprawdzie – jak dalej wskazał Sąd I instancji - w ramach wyjątku zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami służbowymi można przydzielić lokal mieszkalny funkcjonariuszowi, lecz jedynie temu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, a więc zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom. Wbrew stanowisku skarżącego zaprezentowanemu w skardze, przepis ten nie budzi – zdaniem Sądu meriti – żadnych wątpliwości interpretacyjnych, bowiem wykładnia leksykalna jest tu oczywista i nie ma potrzeby posiłkowania się innym formami wykładni. Stwierdzić bowiem należy, czego skarżący nie zauważa, że istnieje różnica pomiędzy właścicielem mieszkania, a osobą posiadającą lokal na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu, bądź spółdzielczego prawa do lokalu. Innymi słowy mówiąc, pozycja tego pierwszego jest zdecydowanie "silniejsza", aniżeli drugiego. A nawet już, abstrahując od powyższego i idąc tokiem rozumowania skarżącego przywołującego uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/2003, to końcowe jego wnioski w tym względzie byłyby w sposób oczywisty niesprawiedliwe, bowiem stosowanie rozstrzygnięcia z ust. 1 pkt 1 ustawy analogicznie do innych, pozostałych sytuacji, nosiłoby znamiona irracjonalności i daleko idącej niesprawiedliwości. Ponadto nie zmieniłoby to faktu, że nadal obowiązywałaby przesłanka przewidziana we wspomnianym już wyżej w art. 92 ust. 2 ustawy. Niezależnie od powyższego, niedopuszczalne jest porównywanie niezaspokojenia potrzeb do lokalu w mieszkaniu, który nie nadaje się do zamieszkania np. z powodów technicznych, z konfliktami małżeńskimi, bowiem jest to interpretacja całkowicie oderwana od zagadnienia prawnego przedstawionego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Niezależnie od powyższego WSA w Warszawie stwierdził, że organ – wbrew stanowisku skarżącego – w sposób jasny i wyczerpujący wskazał na przesłanki rażącego naruszenia prawa, powołując ponadto w tym względzie stosowne stanowisko judykatury, zaś samo uzasadnienie – w ocenie Sądu – jest pełne i przekonywające.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik K. D. i zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

* § 2 ust. 1 pkt 2) oraz § 2 ust. 2 pkt 1 i 2) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. U. z dnia 28 lutego 2003 r. Nr 35 poz. 304) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania Decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

* art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania Decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie,;

* art. 91 ust. 1 pkt 2) ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania Decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

* art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania Decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2010 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten wymaga zwrotu pomocy finansowej przed bądź w chwili wydania decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego

* art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w rzeczywistości jest ona zgodna z prawem i wyraża przysługujące Skarżącemu uprawnienia;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości, mimo że ustalony stan faktyczny wskazywał, iż Decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 pkt 2) i ust 2 oraz art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem nie było podstaw do jej unieważnienia i tym samym należało uchylić decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy Decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. stwierdzającą nieważność Decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2010 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.,

poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, że zaskarżona decyzja była kolejną decyzją Ministra Sprawiedliwości sprzeczną z decyzją pierwotną z [...] sierpnia 2010 r. przy niezmiennych w sprawie ustaleniach faktycznych i brakiem w sprawie nowych dowodów, co narusza zasadę zaufania obywatela do Państwa i skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.

W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu administracji – Ministra Sprawiedliwości – zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia przez Sąd I instancji skargi, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.

Taki właśnie charakter mają zarzuty naruszeń prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób uznać ich za uzasadnione. W szczególności zwrócić należy uwagę, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów: § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 35, poz.304); zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.) oraz zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej w praktyce – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowią nieskuteczną próbę zwalczenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czyli próbę zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Zaznaczyć należy, iż takie działanie autora skargi kasacyjnej jest niedopuszczalne już choćby z tego powodu, że dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę do zastosowania normy prawa materialnego (por. m.in. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009 r., str. 506). Także orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wskazywał, że jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis sąd powinien był zastosować. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być zatem skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 47/11; z 6 lipca r., sygn. akt FSK 192/04; z 16 września 2004 r., sygn. akt FSK 471/04; z 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04). W tym zakresie przypomnieć należy, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie był kwestionowany dotychczas w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Już zatem z tych względu powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Niemniej jednak, odnosząc się w dalszej części niniejszego uzasadnienia do poszczególnych postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać także na ich merytoryczną bezzasadność.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej próbując z treści przepisów § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia oraz art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wywieść wniosek - podważając stan faktyczny ustalony w decyzjach objętych przedmiotem rozpoznania przez Sąd oraz niekwestionowany przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego odwoławczego oraz postępowania przed Sądem pierwszej instancji - że skarżącemu przysługuje zwiększona liczba norm wynikająca z zsumowania pkt 1 i 2 ust. 2 § 2 rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w żadnym razie z powołanych przepisów rozporządzenia nie sposób wyprowadzić wniosku, że wymienione podstawy ustalenia liczby norm z katalogu z § 2 ust. 2 można sumować, celem uzyskania zwiększonej sumarycznej liczy norm zamieszkania. Przyjęcie przez skarżącego kasacyjnie, iż taka operacja jest możliwa na gruncie wskazanych przepisów i jako taka zgodna z duchem ustawy i przepisami rozporządzenia nie zasługuje na aprobatę. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał dopuścić do możliwości sumowania dodatkowych norm przewidzianych w § 2 ust. 2 rozporządzenia, jak chciałby tego skarżący kasacyjnie, to niewątpliwie uczyniłby to w sposób jasny i precyzyjny w tekście stosownych przepisów, inaczej formułując przedmiotowy przepis. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z konstrukcji przepisu § 2 ust. 2 powoływanego rozporządzenia wynika, iż nie sumuje się norm dodatkowych z pkt 1 i pkt 2 w przypadku, gdy funkcjonariusz spełnia jednocześnie obydwie tam przewidziane indywidualne przesłanki. Nie może zatem następować w przedmiotowej sprawie zsumowanie dla funkcjonariusza posiadającego stopień pułkownika będącego jednocześnie Dyrektorem Generalnym Służby Więziennej tych dodatkowych norm powierzchni mieszkalnej.

Nie można także takiego uprawnienia (do zsumowania dodatkowych norm zamieszkana) opierać na interpretacji przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Przepisy odrębne bowiem, do których odsyła art. 85 ust. 2 tej ustawy, w stosunku do ustawy o Służbie Więziennej, to zgodnie z zasadami tworzenia prawa, a w konsekwencji i wykładni prawa, takie przepisy, które określają inną materię aniżeli uregulowana w przedmiotowej ustawie i w aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Przykładowo przepisem odrębnym będzie przepis ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) czy też ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.), ponieważ ustawa o Służbie Więziennej nie reguluje spraw dotyczących policji czy wojska oraz zasad dotyczących zakwaterowania funkcjonariuszy policji czy żołnierzy zawodowych.

Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również te zarzuty nie mogą znaleźć uzasadnienia. Na podstawie art. 91 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lub którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2 (pkt 3), a według art. 92 ust. 2 ustawy, funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 90, lub odpowiedniej pomocy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, może być przydzielony lokal mieszkalny, jeżeli zwróci pomoc finansową.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – w świetle poczynionych powyżej ustaleń co do zasad zaliczenia dodatkowych norm mieszkaniowych dla skarżącego, co też trafnie skonstatował Sąd I instancji - nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący był współwłaścicielem, w ramach wspólności małżeńskiej mieszkania w W. przy ul. [A] o powierzchni użytkowej 75,65 m2 - powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosiła 47 m2 i okoliczności te nie były w żaden sposób przez skarżącego dotychczas kwestionowane. W tym też czasie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. przydzielił skarżącemu kasacyjnie lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. o łącznej powierzchni użytkowej 69,46 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,78 m2.

Zatem – co należy wyraźnie podkreślić - w dacie wydawania decyzji z [...] sierpnia 2010 r. skarżący niewątpliwie był współwłaścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, które spełniało zatem wymagania dotyczące norm powierzchni. Zgodnie bowiem z art. 85 ust 2 ustawy oraz § 2 ust 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, norma powierzchni mieszkalnej wahała się od 42 – 60 m2, zaś zgodnie z § 2 ust 4 rozporządzenia powierzchnią mieszkaniową była powierzchnia pokoi. Skoro zatem powierzchnia mieszkalna lokalu przy ul. [A], wynosiła 47 m2 i okoliczności te nie były w żaden sposób kwestionowane, to spełnione zostały negatywne przesłanki do przyznania skarżącemu lokalu.

Trafnie też zauważył Sąd meriti kolejną negatywną przesłankę przydzielenia skarżącemu kasacyjnie lokalu. A mianowicie fakt, że korzystał on uprzednio z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznanej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Fakt bowiem, iż nie zwrócił tej pomocy do czasu wydania decyzji, tj. do dnia [...] sierpnia 2010 r. stanowił, zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 powoływanej ustawy, negatywną przesłankę do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji w pełni zasadnie przyjął Sąd I instancji, że skoro K. D. na dzień [...] sierpnia 2010 r. nie zwrócił pomocy finansowej, z której skorzystał, to w tym dniu nie mógł mu być przydzielony lokal mieszkalny i w konsekwencji decyzja o przydziale lokalu została wydana z oczywistym i rażącym naruszeniem tego przepisu, który nie został uwzględniony przy wydawaniu przedmiotowej decyzji.

Przeprowadzona powyżej analiza przepisów w sposób jednoznaczny wskazuje, iż wobec skarżącego, który w chwili wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego był współwłaścicielem razem z żoną innego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby, nie można było stosować trybu określonego w art. 91 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej ze względu na przesłankę negatywną przydziału lokalu funkcjonariuszowi określoną w art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy, która nie została objęta dyspozycją art. 91 ust. 2 tej ustawy. Takie zaś naruszenie prawa – jak trafnie zauważyły organy i co zaakceptował Sąd meriti - prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Bez wątpienia w zakresie objętym kontrolowaną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, a naruszenie pozostawało w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią określonych przepisów prawa i było na tyle poważne, że nie dało się go zaakceptować jako praworządnego rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji państwa.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił błędną wykładnię wskazanych przepisów ustawy o Służbie Więziennej. W szczególności, mająca zasadnicze znaczenie w sprawie, wykładnia art. 92 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej jest prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, inna interpretacja prowadziłaby do powstania sytuacji, w której funkcjonariusz posiadałby jednocześnie lokal na zakup którego udzielono mu pomocy finansowej oraz lokal przydzielany w związku z brakiem posiadania lokalu, co prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności rozwiązań systemowych w ramach ustawy o Służbie Więziennej.

Jedynie na marginesie wskazać można, że ustawodawca polski podobny zabieg legislacyjny zastosował w innych przepisach dotyczących zbliżonej materii, tj. w przepisach dotyczących mieszkań służb mundurowych, np. w art. 96 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, gdzie ustawodawca również posługuje się tego rodzaju sformułowaniem.

Niewątpliwie zatem kierunek interpretacji wskazywany przez autora skargi kasacyjnej jest błędny. Zastosowanie bowiem w pierwszym członie dyspozycji ustawowej zwrotu "może być przydzielony" a więc językowo obejmując czas przyszły implikuje, że drugi człon zdania jest sformułowany również w czasie przyszłym. W tym zakresie odwołać się można do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., akt I OPS 7/08, w której NSA stwierdził: "Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu), jak to wynika z wyroku NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 874/06. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zaakcentował to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1574/04. Podobny wniosek wynika również z wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 849/07. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Należy bowiem uwzględnić, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania (§ 5 ust. 4 cytowanego rozporządzenia). Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych.".

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dotychczas przeprowadzonych rozważań nie mają one żadnego uzasadniania. Przede wszystkim całkowicie bezzasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, że w niezmienionym stanie faktycznym i w warunkach braku nowych dowodów organ wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności. Zauważyć bowiem należy, iż Minister Sprawiedliwości w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. i prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie mógł gromadzić nowego materiału dowodowego. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może przecież zastępować postępowania odwoławczego, organ zatem co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11). Oceny legalności decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Minister Sprawiedliwości mógł zatem dokonać wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Nowe dowody mogłyby być uzasadnieniem dla wznowienia postępowania, nie zaś prowadzenia postępowania nieważnościowego. Spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem uzależnione od wystąpienia innych okoliczności, jak to próbuje przedstawić autor skargi kasacyjnej.

Reasumując, nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej co do zasadności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11). W realiach niniejszej sprawy natomiast decyzję z [...] sierpnia 2010 roku charakteryzuje spełnienie wszystkich tych trzech przesłanek, co – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zostało szczegółowo i wszechstronnie wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się końcowo do zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. powiązanych z przepisami k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 i art. 8 oraz art. 11 k.p.a.) stwierdzić należy, iż zarzuty te są całkowicie bezzasadne.

Przepis art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W tych warunkach stwierdzić trzeba, że przepis art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszanie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem z wyroku wynika, że Sąd meriti nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. W związku z tym uznać należało, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powiązanych z wyżej wymienionymi przepisami ustawy p.p.s.a.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił (pkt 1 sentencji wyroku).

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 204 pkt 1 powoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.