Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2577/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 91/17 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2577/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 91/17 zobowiązał Wójta Gminy B. do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji [...] z/s w W. z dnia [...] marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny; oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Fundacja [...] z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego A. Z., wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Zarzuciła w niej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej: u.d.i.p., poprzez nieudzielenie w pełnym zakresie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego,

2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku,

3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł,

5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż w dniu [...] marca 2017 r. za pośrednictwem faksu zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej proszę o udostępnienie:

1. z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci;

2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku;

3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od [...] stycznia 2016 roku do dnia [...] lipca 2016 roku;

4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku;

5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród − w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Przekazania ww. informacji proszę dokonać drogą elektroniczną, na następujący adres poczty elektronicznej: [...]. Informację o jakiej mowa w pkt 2,3,4 proszę przekazać poprzez przesłanie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści). Jedna wiadomość nie powinna mieć więcej niż 20 MB. W przypadku większego rozmiaru pliku proszę o wysłanie kilku wiadomości. Również wszelką inną korespondencję proszę prowadzić za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wykorzystaniem ww. adresu e-mail."

Skarżąca podała, że organ nie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek. Na dowód doręczenia wniosku przedstawiła wydruk potwierdzenia "transmisji faksu".

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. Organ zaprzeczył, jakoby w dniu [...] marca 2017 r. do organu wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w skardze na bezczynność organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., za pośrednictwem dokumentu przesłanego za pomocą faksu albo w jakiejkolwiek innej formie. Po doręczeniu skargi z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ zweryfikował dziennik korespondencyjny, w którym rejestrowane są wszelkie pisma wpływające do Urzędu Gminy B., w tym także te, które wpływają za pomocą poczty elektronicznej oraz faksu, w którym nie odnotowano wpływu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Na dowód powyższego organ przedłożył potwierdzenie rejestru korespondencji przychodzącej z dnia [...] marca 2017r. i jednocześnie wskazał, że informację o wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej organ powziął dopiero po doręczeniu mu skargi na bezczynność z dnia [...] kwietnia 2017 r. Przed dniem doręczenia skargi, skarżący nie kontaktował się z tut. organem celem potwierdzenia doręczenia przedmiotowego wniosku. Żądanie skarżącego nie zostało również — według wiedzy organu — ponowione. Nadto, wskazał, że załączone przez skarżącego potwierdzenie wydruku faksu zawiera jedynie informację o jego wysłaniu, a nie doręczeniu adresatowi. Tym samym skarżący nie dysponuje i - w świetle powyższych okoliczności - nie może dysponować jakimkolwiek dowodem doręczenia organowi przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na marginesie wskazano, że również w interesie skarżącego jest chociażby telefoniczne potwierdzenie otrzymania przez adresata wniosku przesłanego za pomocą faksu, aby uniknąć bezprzedmiotowego składania skargi na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Brak podjęcia przez skarżącego czynności, zmierzających do potwierdzenia otrzymania przez organ wniosku przesłanego rzekomo w dniu [...] marca 2017 r., jest przejawem niedołożenia przez skarżącego należytej staranności w jego złożeniu. Organ zaś nie może ponosić konsekwencji związanych z brakiem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznych, w sytuacji gdy zapoznanie się z jego treścią nie było możliwe z uwagi na brak jego skutecznego doręczenia. Wbrew stanowisku skarżącego, w ocenie organu, to jego obowiązkiem było i w jego interesie leżało skuteczne doręczenie przedmiotowych zapytań organowi. Tymczasem skarżący świadomie wybrał najprostszy (wymagający najmniej wysiłku i kosztów), a jednocześnie najbardziej ryzykowny (trudności w wykazaniu doręczenia korespondencji) sposób doręczenia. W tej sytuacji, to nie organ ponosi konsekwencje wyboru skarżącego, lecz strona skarżąca. Jednocześnie organ wyjaśnił, że skarżący mógł skorzystać z doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej, w odniesieniu do których możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 k.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Organ stwierdził, że z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną.

W ocenie Sądu I instancji spełnione zostały przesłanki, podmiotowa i przedmiotowa statuujące uprawnienie skarżącej Fundacji do wystąpieniom z wnioskiem do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie w orzeczeniu stwierdzono, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Sąd wskazał, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy w ogóle doszło do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca fundacja dla wykazania faktu doręczenia wniosku przedstawiła wydruk potwierdzenia transmisji telefaksu, twierdząc, że jego treść stanowi miarodajny dowód świadczący o tym, iż wniosek skutecznie złożyła. Organ natomiast utrzymywał, że pismo zawierające żądanie nie wpłynęło do urzędu gminy, a sam wydruk potwierdzenia transmisji nie jest dowodem, z którego wynika iż wniosek złożono.

Sąd uznał, że doręczenie przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej było skuteczne.

Wyjaśnił, że z przepisów u.d.i.p. nie wynika by złożenie wniosku wymagało zachowania szczególnej formy. Przeciwnie: ustawa minimalizuje formalizm w zakresie procedury wnioskowej. Regułą jest bowiem, że informacja publiczna winna funkcjonować w obiegu publicznym i dostęp do niej, poza wyraźnie wskazanymi ustawowo wyjątkami, nie może być ograniczany. W sytuacji braku określonej informacji w publicznie dostępnych źródłach, jej udostępnienie - stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - następuje na wniosek, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej. Ustawa dla wniosków w formie pisemnej nie zastrzega szczególnych warunków, stąd dopuszczalne jest złożenie wniosku w formie pisemnej dowolnym środkiem komunikowania na odległość, w tym: pocztą elektroniczną czy telefaksem. Taka możliwość nakłada na organy władzy publicznej oraz inne organy (obowiązane, z racji wykonywanych zadań, do udostępniania informacji publicznej), obowiązek dbałości o sprawność urządzeń służących do komunikacji w sprawach publicznych. Wskazywano nań również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na który trafnie wskazała strona skarżąca w swym piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego była kwestia doręczenia wniosku o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną. W orzeczeniach konsekwentnie przyjmowano, że do obowiązków organu administracji należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, które zapewnią bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, a to wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdzał, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążać musi ten organ, a nie wnioskodawcę. Uprawniony jest zatem wniosek o istnieniu domniemania, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, takie zapatrywania podzielił. Jednocześnie uznał, że obowiązek dbałości o sprawność działania systemów komunikacji należy odnosić do wszystkich urządzeń służących do komunikacji z organem administracyjnym. Jeżeli zatem organ ustanowił telefaks, jako dostępny publicznie środek komunikowania, to ma obowiązek dbałości by urządzenie to działało w sposób umożliwiający odczytywanie nadesłanych za jego pośrednictwem pism.

Z drugiej strony, zdaniem WSA we Wrocławiu, jest oczywiste, że rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej uzależnione jest od jego skutecznego złożenia. Dopóki bowiem wniosek nie zostanie złożony nie można zarzucić organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej jakichkolwiek nieprawidłowości dotyczących udostępnienia, a przede wszystkim zarzucić, że jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku, ponieważ postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte (wyr. NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1187/16, opubl. w CBOSA). Nie budzi również wątpliwości, że to wnioskodawcę obarcza ciężar wykazania, iż wniosek został doręczony podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji. Dlatego, w przypadku kwestionowania przez organ tego, iż wniosek został mu doręczony, wnioskodawca dla udowodnienia skuteczności doręczenia winien przedstawić dowód świadczący o tym, że jego żądanie dotarło do podmiotu, od którego domaga się udzielenia informacji).

W sprawie Skarżąca, na dowód doręczenia Wójtowi Gminy B. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przedstawiła potwierdzenie transmisji telefaksu "potwierdzenie faksu" (k. 8 akt sądowych). Z treści tego wydruku wynika, że dnia [...] marca 2017 r. o godz. [...] przesłano na numer [...] pismo zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści przytoczonej we wcześniejszej części uzasadnienia. Wydruk zawiera również informacje, że wygenerowało go urządzenie "[...]" oraz że transmisja trwała 55 sekund, a w rubryce "wynik" widniała informacja "OK".

Zdaniem Sądu, wydruk ten potwierdzał fakt skutecznego wysłania pisma, ponieważ wynikają z niego wszystkie dane identyfikujące transmisję – data, godzina, treść pisma oraz wynik transmisji. Brak jest jednocześnie podstaw do kwestionowania oświadczenia pełnomocnika Skarżącej, że wynik transmisji "OK" uzależniony jest od otrzymania przez urządzenie wysyłające telefaks sygnału zwrotnego z urządzenia odbiorczego. Nie budzi również wątpliwości, że numer adresata widniejący na potwierdzeniu transmisji był w dniu [...] marca 2017 r. numerem wskazanym na stronie internetowej Gminy B., jako numer telefaksu.

Okoliczności te, w ocenie Sądu, uprawniały przyjęcie domniemania, iż doszło do doręczenia wniosku. Domniemania tego nie podważa oświadczenie Wójta Gminy B. o fizycznym nieotrzymaniu faksu oraz przedstawienie "Rejestru korespondencji przychodzącej" z dnia [...] marca 2017 r., gdyż zaprzecza temu dowód przedstawiony przez skarżącą z informacją z numeru faksu, należącego (bezsprzecznie) do Gminy B., dotyczące wysłania wniosku (Wynik: OK). Takie ogólnikowe oświadczenie oraz rejestr korespondencji przychodzącej nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie doszło po stronie organu do zaniedbania w dbałości o sprawność urządzeń służących do komunikacji w sprawach publicznych. Należy też przypomnieć, że konsekwencje zaniedbania w utrzymywaniu sprawności urządzeń służących do komunikacji obciążać muszą organ, nie zaś wnioskodawcę. Nie można również uwzględnić stanowiska Wójta Gminy B. o niedochowaniu przez Skarżącą staranności w doręczeniu wniosku, gdyż czynności przez nią podjęte, w szczególności zachowanie wydruku potwierdzenia transmisji faksu zawierającego wskazanie, że była ona skuteczna, świadczą o wyczerpaniu obowiązków wnioskodawcy w zakresie skutecznego wysłania wniosku oraz należytego udokumentowania tej czynności.

Sąd stwierdził, że Skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyła dnia [...] marca 2017 r. a w konsekwencji, że od dnia [...] marca 2017 r. rozpoczął bieg czternastodniowy termin na rozpoznanie wniosku, wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Po tej dacie, co oczywiste z uwagi na przytoczone wyżej okoliczności, organ nie powiadomił Fundacji, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Termin udzielenia żądanej informacji publicznej upłynął w dniu [...] marca 2017 r. Do tego dnia Wójt Gminy B. nie udzielił informacji na wniosek ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Wójt Gminy B., wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. w całości,

3. nadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił on WSA we Wrocławiu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, w sytuacji, gdy skarżący nie złożył wniosku o udzielenie informacji publicznej;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez zastosowanie norm tych przepisów, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona, stosownie do normy art. 151 P.p.s.a.;

3) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, w wyniku wadliwego uznania, że w odniesieniu do treści pisma z dnia [...] marca 2017 r. znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, gdyż skarżący wykazał, że wniosek z dnia [...] marca 2017 r. został złożony Wójtowi Gminy B., w sytuacji gdy skarżący przedłożył wyłącznie potwierdzenie wysłania, a nie doręczenia, wniosku z dnia [...] marca 2017 r., któremu to doręczeniu zaprzecza przedstawiony przez organ Rejestr korespondencji przychodzącej z dnia [...] marca 2017 r.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie i wywiedzenie, że przez dzień złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej należy rozumieć dzień, w którym wnioskodawca otrzymał potwierdzenie wysłania wniosku o udzielenie informacji publicznej, a nie dzień jego skutecznego doręczenia organowi administracyjnemu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy podnieść, że w skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii związanej z oceną skuteczności doręczenia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pomocą faksu, gdy organ nie odnotował wpływu pisma, a wnioskodawca dysponuje jedynie potwierdzeniem nadania faksu z informacją, że został on doręczony prawidłowo.

Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten, określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, posiada elementy materialnoprawne, ale jednocześnie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Przypomnieć bowiem należy, że u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Podkreślić również należy, że na tle spraw związanych z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną wykształcił się pogląd, wedle którego istnieje "w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej – art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana. Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Taka wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach" (wyroki NSA: z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2292/15, z dnia 8 czerwca 2017, sygn. akt I OSK 613/1). Orzecznictwo przyjęło więc, że na podmiocie, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spoczywa ryzyko nieodebrania wysłanego na jego oficjalny (podany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej) adres poczty elektronicznej – wniosku. Oznacza to, że do zadań organu należy takie skonfigurowanie skrzynki odbiorczej oraz organizacja pracy osób odpowiedzialnych za odbiór i przegląd poczty elektronicznej w taki sposób, aby skutecznie odbierać wnioski o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2113/15, podobnie P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Warszawa 2016, s. 63-64).

Powyższy pogląd można również przyjąć w przypadku spraw, w których wniosek o udzielnie informacji publicznej jest doręczany za pomocą faksu. Jeżeli zatem - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wnioskodawca wysłał faks z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na numer podany w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez podmiot zobowiązany, dysponuje dowodem doręczenia faksu w postaci wydruku transmisji z potwierdzeniem odbioru, generowanym automatycznie przez urządzenie przesyłowe - wówczas należy uznać, że wniosek został prawidłowo doręczony podmiotowi zobowiązanemu, a zatem od chwili doręczenia wniosku zaczyna upływać termin do udzielenia odpowiedzi określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tylko w sytuacji, gdyby podmiot, do którego wpłynął wniosek, wykazał, że wniosek nie mógł być skutecznie doręczony wnioskodawcy z przyczyn od niego niezależnych (np. wnioskodawca popełnił błąd w wyborze numeru, pod który wysłał faks) – wówczas należałoby uznać, iż wniosek nie został prawidłowo doręczony, a zatem nie można byłoby mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Natomiast braki organizacyjne lub problemy techniczne nie są w żaden sposób okolicznościami pozwalającymi uznać, że wobec ich wystąpienia podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie pozostaje w bezczynności.

Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że skoro w sprawie wnioskodawca przedstawił dowód skutecznego doręczenia faksu, z którego wynika, że na numer faksu Gminy B. został złożony wniosek – to należy uznać, że wobec braku dowodu, który wskazywałby, że faks nie został skutecznie doręczony, termin do złożenia odpowiedzi na wniosek Fundacji [...] z siedzibą w W. zaczynał biec od dnia [...] marca 2017 r., a wobec braku odpowiedzi – Wójt Gminy B. pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.