Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 63/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono grzywnę z art. 149 ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skarg H. D. na bezczynność Wójta Gminy S. i przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy S. do wydania decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, 2. stwierdza, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wójtowi Gminy S. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącej H. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. została wywiedziona na tle następujących okoliczności:

Dnia [...] sierpnia 2012 r. H. D. wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z prawem odprowadzenia wody z posesji sąsiada. Wnioskodawczyni wskazała, że J. P. będący właścicielem posesji położonej ościennie, odprowadza wodę ze swojej działki rowkiem skierowanym w kierunku drogi powiatowej, natomiast w okresie intensywnych opadów oraz wiosennych roztopów, grunt jest nasycony wodą i przy naturalnym spadku terenu woda przedostaje się na jej posesję oraz do piwnicy jej domu mieszkalnego. Wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o wybudowanie szczelnego koryta odpływowego wzdłuż całej jego długości i zlikwidowanie pionowych kanałów odprowadzających do niego wodę z części siedliska między budynkami, wodę z ich dachów i wodę z połowy dachów domu. Do wniosku H. D. dołączyła opinię rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych. Wniosek niniejszy został ponadto uzupełniony dnia [...] sierpnia 2012 r. pismem, w którym wnioskodawczyni wskazała, że na skutek intensywnych opadów deszczu w ostatnich dniach, pojawiła się woda w piwnicy jej domu.

Dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy S. zawiadomił (pismem znak [...]) strony o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu dowodu z oględzin.

Dnia [...] września 2012 r. miały miejsce oględziny posesji J. P. dokonane przez pracowników Urzędu Gminy w S., które wykazały m.in., że kanał odprowadzający wody deszczowe z budynku obory J. P. na całej jego długości jest drożny i nie ma podłączeń do innych budynków. Do protokołu oględzin oświadczenia złożyli K. D. oraz K. T. (pełnomocnik wnioskodawczyni) wskazując, że nie mogą zgodzić się z jego ustaleniami, gdyż nie umożliwiono im uczestnictwa w oględzinach. Ponadto oświadczający zażądali przeprowadzenia oględzin w czasie pory deszczowej, a także przywrócenia stanu sprzed zaistniałego konfliktu, tj. sprzed wykopania rowów przez J. P..

W dniu [...] września 2012 r. Wójt Gminy S. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszenia żądań, po czym dnia [...] października 2012 r. wydał decyzję znak: [...] odmawiającą nałożenia na J. P., właściciela działek nr [...] i [...] w miejscowości J. P. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wskutek rozpoznania odwołania H. D. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy S. poinformował strony o przesunięciu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia [...] kwietnia 2013 r. z powodu skomplikowanego charakteru sprawy, panujących warunków pogodowych (okres zimowy) oraz potrzeby uzyskania specjalistycznej opinii.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. H. D. wniosła o przeprowadzanie oględzin w sprawie w taki sposób, aby mogła ona osobiście w nich uczestniczyć oraz o powołanie biegłego do oceny stanu wód na gruncie spoza województwa podlaskiego, albowiem nie ma ona zaufania do organu i jego bezstronności. Na niniejsze pismo Wójt odpowiedział dnia [...] stycznia 2013 r. wskazując na art. 79 k.p.a., w związku z którym strony są zawiadamiane o oględzinach oraz informując, że nie znajduje on podstawy prawnej do wyłączenia wszystkich biegłych z terenu województwa podlaskiego oraz powołania biegłego spoza województwa podlaskiego.

Dnia [...] kwietnia 2013 r. H. D. złożyła w Urzędzie Gminy wniosek o natychmiastową interwencję na swojej posesji, albowiem nastąpiło zalanie działki oraz piwnicy jej domu topniejącym śniegiem i gnojowicą. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie toczy się postępowanie wyjaśniające, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości natychmiastowego przeprowadzenia oględzin. Jednocześnie oddzielnym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt poinformował strony o kolejnym przedłużeniu terminu do dnia [...] lipca 2013 r., albowiem sprawa cechuje się skomplikowanym charakterem, a panujące warunki pogodowe (przedłużona pora zimowa) uniemożliwiają przeprowadzenie oględzin i uzyskanie specjalistycznej opinii. Wójt wyznaczył także termin oględzin na gruncie z udziałem specjalisty na dzień [...] maja 2013 r.

Dnia 22 kwietnia 2013 r. H. D. wniosła zażalenie na bezczynność Wójta Gminy S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], uznało powyższe zażalenie za uzasadnione i zobowiązało Wójta Gminy S. do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do dnia [...] czerwca 2013 r. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa.

Dnia [...] maja 2013 r. H. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłość i bezczynność Wójta Gminy S. w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w której wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości i bezczynności Wójta Gminy S. w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom przez J. P.,

2. zobowiązanie Wójta do podjęcia natychmiastowych działań w celu wydania finalnej decyzji,

3. ukaranie Wójta za rażące naruszenie prawa w postaci niezałatwienia sprawy w terminie,

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że problem zalewania jej posesji wodą i gnojowicą z działki sąsiedniej trwa od 2002 r. do chwili obecnej. Pomimo informowania o powyższym Wójta Gminy S., nie przedsięwziął on żadnych czynności w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił chronologicznie czynności podejmowane w niniejszej sprawie. Jego zdaniem, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowane do rzeczoznawcy – J. I., z którego wynika, że zlecenie do opracowania opinii w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2013 r., zaś termin jej sporządzenia określono do dnia [...] maja 2013 r. Jednakże, jak wynika z pisma, do dnia [...] czerwca 2013 r. opinia niniejsza nie została przedłożona pomimo wielokrotnych prób nawiązania kontaktu z rzeczoznawcą. Ponadto organ poinformował rzeczoznawcę, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie upływa w dniu [...] czerwca 2013 r.

Z akt sprawy wynika także, że opinia rzeczoznawcy o specjalności wodno-melioracyjnej została sporządzona dnia [...] czerwca 2013 r., zaś pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy S. wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2013 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [..] lipca 2013 r., wskutek oświadczenia skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r., skargi dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania zostały rozdzielone. Sprawa tocząca się pod sygn. akt II SAB/Bk 63/13 dotyczy bezczynności Wójta Gminy S., zaś sprawa przewlekłości postępowania zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Bk 67/13.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ poinformował Sąd, że dnia [...] lipca 2013 r. została wydana decyzja o odmowie nałożenia na J. P. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Do pisma załączono kserokopię niniejszej decyzji (k. [...]).

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę na bezczynność Wójta Gminy S.

W dniu [...] października 2013 r. organ złożył pismo, do którego załączono kserokopie decyzji SKO w Ł.: z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2005 r. zobowiązującej J. P. do wykonania określonych czynności budowlanych na gruncie.

Na rozprawie w dniu [...] października 2013 r. połączono sprawy i objęto jednym rozstrzygnięciem sprawę o sygn. akt II SAB/Bk 63/13 ze skargi H. D. na bezczynność Wójta Gminy S. ze sprawą o sygn. akt II SAB/Bk 67/13 ze skargi H. D. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy S. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, albowiem obie sprawy były objęte jedna skargą i pozostają ze sobą w ścisłym związku. Połączone sprawy postanowiono prowadzić pod sygn. akt II SAB/Bk 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (vide analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12) podkreśla się z kolei, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Wójt Gminy S. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. doręczone organowi dnia [...] kwietnia 2013 r.).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że skarżąca w jednym piśmie wniosła skargę, w której zarzuciła Wójtowi Gminy S. zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powyższą skargę należało zatem zarejestrować i rozpoznać pod jedną sygnaturą (II SAB/Bk 63/13) z uwagi na fakt, że zarzucana przez skarżącą organowi bezczynność i przewlekłość dotyczyły jednego postępowania administracyjnego. Skoro więc sprawy z obu skarg zostały rozdzielone (zarządzenie z dnia [...] lipca 2013 r.), zachodziła potrzeba połączenia tych spraw na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, co też uczyniono postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 34/13). Zauważenia bowiem wymaga, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4). Zarzucenie zatem w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie mus stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13).

Kierując się powyższym, w ocenie Sadu, w sprawie niniejszej mamy do czynienia nie z bezczynnością organu, tylko z przewlekłością. Organ bowiem sukcesywnie podejmował czynności, chociaż nie czynił tego w ustawowych terminach, zaś część tych działań, o czym niżej, ze względu na ich opieszałe przeprowadzanie nosiła cechy bezcelowości lub małej przydatności dla wyjaśnienia sprawy.

W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach toczących się od roku 2002, które zostały pokończone decyzjami ostatecznymi. Na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że bezczynność trwała nie od sierpnia 2012 r., tylko od 2006 r., kiedy uprawomocniły się decyzje z 2005 r.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Sąd jest uprawniony do badania stanu bezczynności i przewlekłości postępowania jedynie w sprawie wszczętej wskutek wniosku skarżącej z dnia 7 sierpnia 2012 r., nie zaś w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami w 2005 roku i w 2009 roku. Z konstrukcji art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wynika bowiem, że sąd administracyjny jest władny badać, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wystąpiły w sprawie, która nie została zakończona przed dniem 11 kwietnia 2011 r., czyli datą wejścia w życie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustaw – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409).

Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w ww. przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy S. rozpoznał w dniu [...] lipca 2013 r. wniosek H. D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W sytuacji więc wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność i przewlekłość, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08).

W postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, zwrócono uwagę, że wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania, odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji, z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj., gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 dnia lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 71/11).

Zauważyć także należy, że jeśli postępowanie administracyjne jest w toku sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 422/13). Ocena więc, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa/trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że H. D. dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyła w Urzędzie Gminy w S. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z prawem odprowadzania wody z posesji J. P. - sąsiada wnioskodawczyni. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. H. D. poinformowała Wójta Gminy S. o zalaniu piwnicy jej domu oraz działki wodą wypływającą od strony działki sąsiada. Wniosła o przeprowadzenie jak najszybszej kontroli. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu dowodu, wyznaczając jednocześnie termin oględzin nieruchomości na dzień [...] września 2012 r.

Z załączonej do akt sprawy kopii akt administracyjnych wynika następujący dalszy obraz działań organu:

- dnia [...] września 2012 r. miały miejsce oględziny posesji J. P..; z protokołu oględzin wynika, że oględziny zostały przeprowadzone w pogodny dzień, stwierdzono drożność kanału odprowadzającego wodę,

- pismem z dnia [...] września 2012 r. organ zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów,

- dnia [...] października 2012 r. organ wydał decyzję odmawiającą nałożenia na J. P. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, która decyzją SKO w Ł. z dnia [...] listopada 2012 r. została, na skutek odwołania wnioskodawczyni, uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia,

- dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy S. wraz z pracownikiem Urzędu Gminy S., w obecności małżonki J. P., dokonali oględzin posesji, stwierdzając drożność rowu odprowadzającego wody deszczowe oraz brak zalegania wody w kanale, (w notatce służbowej sporządzonej z ww. oględzin wskazano, że zostały one przeprowadzone po intensywnych opadach deszczu, na prośbę H. D.),

- pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ poinformował, że sprawa niniejsza nie zostanie załatwiona w terminie z art. 35 k.p.a. z powodu jej skomplikowanego charakteru, panujących zimowych warunków pogodowych oraz konieczności uzyskania specjalistycznej opinii; termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] kwietnia 2013 r.

- pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ odpowiadając na wniosek H. D. z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazał na prawa strony wynikające z art. 79 k.p.a. oraz odmówił powołania biegłego spoza województwa podlaskiego,

- dnia [...] kwietnia 2013 r. organ odpowiedział na wezwanie H. D. doręczone osobiście do urzędu dnia [...] kwietnia 2013 r. (o natychmiastową interwencję w związku z zalaniem jej posesji i piwnicy domu roztopioną woda pośniegową wraz gnojowicą), wskazując, że przepisy nie przewidują natychmiastowego przeprowadzenia oględzin, a postępowanie dowodowe zostanie przeprowadzone w najbliższym czasie, o czym strony zostaną zawiadomione,

- także dnia [...] kwietnia 2013 r. organ poinformował o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy do dnia [...] lipca 2013 r., ze względu na wydłużony okres zimowy, który uniemożliwił przeprowadzenie oględzin i uzyskanie specjalistycznej opinii; jednocześnie Wójt wyznaczył termin oględzin z udziałem specjalisty na dzień [...] maja 2013 r.

Wskutek zażalenia wnioskodawczyni na bezczynność Wójta, SKO w Ł. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. zobowiązało Wójta Gminy S. do wydania decyzji w sprawie do dnia [...] czerwca 2013 r.

Kolejne czynności organu przedstawiały się następująco:

- dnia [...] maja 2013 r. miały miejsce oględziny posesji H. D., w których uczestniczył biegły J. I. i podczas których stwierdzono m.in. zawilgocenie ścian i posadzek w piwnicy domu skarżącej,

- dnia [...] maja 2013 r. dwóch pracowników Urzędu Gminy wraz z małżonką J. P. dokonało oględzin posesji po występujących poprzedniego dnia opadach deszczu; nie stwierdzono stagnacji wody w kanale i rowie, nie stwierdzono wycieku gnojówki,

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowanym do biegłego J. I., organ ponaglił biegłego do przedłożenia opinii, którą biegły miał sporządzić do dnia [...] maja 2013 r. (termin ten został ustalony ustnie),

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów,

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ wezwał biegłego do ustosunkowania się do uwag zgłoszonych przez H. D.,

- odrębnym pismem także z dnia [...] czerwca 2013 r. organ przedłużył termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia [...] lipca 2013 r.

- pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów,

- pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ poinformował, że dnia [...] lipca 2013 r. (a więc już po wniesieniu skargi) została wydana decyzja o odmowie nałożenia na J. P. obowiązku przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Opisany powyżej ciąg czynności i sposób ich podejmowania przez organ nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Wójt Gminy S. prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia wniosku strony. Świadczą o tym następujące okoliczności:

1. Pomimo, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z chwilą doręczenia do organu wniosku H. D. tj. [...] sierpnia 2012 r., organ pozostawał w bezczynności, aż do dnia [...].sierpnia 2012 r., kiedy to poinformował o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu oględzin na dzień [...] września 2012 r., który w ocenie Sądu, był terminem odległym biorąc pod uwagę fakt wszczęcia postępowania w dniu [...] sierpnia 2012 r.

2. Organ trzykrotnie dokonywał przedłużenia terminu załatwienia sprawy, każdorazowo wyznaczając terminy odległe, podczas gdy charakter sprawy wymaga podejmowania natychmiastowych, bezzwłocznych działań i sprawnego przeprowadzania czynności dowodowych. Organowi problem zalewania posesji H. D. jest znany od wielu lat. Mimo, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy jedynie badania okresu toczenia się postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., to nie pozostaje bez znaczenia fakt, że podobne postępowania toczyły się i były kończone na przestrzeni od 2002 r. Oznacza to, że organ znając dobrze podłoże konfliktu i badaną materię już od kilku lat, powinien działać w tym przypadku zdecydowanie, ze szczególną rozwagą i starannością oraz ukierunkować swoje działania na jak najszybsze i skuteczne załatwienie sprawy. W przypadku bowiem dokonywania oceny, czy działanie organu miało charakter rażącego, sąd administracyjny bierze pod uwagę nie tylko łączny czas trwania postępowania, ale także sposób i formę działania organu, a także celowość i konieczność podejmowanych przez organ czynności. W niniejszej sprawie problem trwa od 2002 r. i pomimo tego, H. D. nadal zgłasza zalewanie swojej nieruchomości wodą – w jej ocenie – pochodzącą z sąsiedniej nieruchomości. Przedmiotowa sprawa wymagała zatem od organu potraktowania jej ze szczególną uwagą i zobowiązywała zarazem do podjęcia w szybkim tempie wszelkich możliwych starań i działań celem jej wyjaśnienia i zakończenia. Przedmiotowe postępowanie było natomiast prowadzone w sposób rozwlekły, działania organu nie były skoncentrowane, dokonywanie oględzin w dużych odstępach czasu po zgłaszanych zalaniach było bezcelowe, zlecenie zaś dokonania opinii specjaliście nastąpiło dopiero po 8 miesiącach od wszczęcia postępowania. Istotnym jest ponadto, że do przedłużenia w dniu [...] czerwca 2013 r. terminu zakończenia sprawy, organ nie był uprawniony, albowiem ograniczony był terminem wskazanym w postanowieniu SKO w Łomży z dnia [...] maja 2013 r.

3. Skarżąca dwukrotnie (tj. [...] sierpnia 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r.) wnosiła o przeprowadzenie natychmiastowej kontroli na jej posesji w związku z zalaniem piwnicy budynku mieszkalnego. Organ mimo to, nie przedsięwziął żadnych działań, argumentując swoje zaniechanie tym, że k.p.a. nie przewiduje dowodu z natychmiastowych oględzin. W ocenie składu orzekającego takie stanowisko organu jest nieuzasadnione, albowiem wedle art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu drugim ww. przepisu został wymieniony przykładowy katalog środków dowodowych, jednakże nie ma on charakteru zamkniętego, co nie wyklucza np. dokonania zabezpieczenia dowodu, znanego procedurze cywilnej, jeśli w toku postępowania zachodzi obawa, że przeprowadzenie dowodu stanie się niewykonalne lub zbyt utrudnione, albo gdy z innych przyczyn zachodzi potrzeba stwierdzenia istniejącego stanu rzeczy (art. 310 k.p.c.). W przedmiotowej sprawie, zaś wnioskodawczyni dwukrotnie wskazywała, ze nastąpiło zalewanie wodą i gnojówką piwnicy jej domu mieszkalnego, jednakże nie zostało to przez organ w żaden sposób zweryfikowane ani utrwalone, pomimo okresowego i przejściowego występowania stanu zalania i przez to braku możliwości jego stwierdzenia w terminie wyznaczonym na dokonanie oględzin. Właśnie dokonanie zabezpieczenia dowodu (poprzez np. natychmiastowe oględziny połączone ze spisaniem stosownego protokołu oraz wykonaniem dokumentacji fotograficznej) umożliwiłoby przeprowadzenie dowodu w sytuacji powstania obawy, że dokonanie tych właśnie czynności we właściwym czasie będzie obiektywnie niemożliwe albo znacznie utrudnione, jak to miało miejsce w przypadku zalania piwnicy skarżącej. Na uwagę zasługuje ponadto fakt, że organ po otrzymaniu ww. zawiadomień od skarżącej wyznaczył dwukrotnie zbyt odległe terminy oględzin tj. za pierwszym razem 18-dniowy, za drugim razem zaś przekraczający miesiąc, co nie znajduje w sprawie żadnego logicznego uzasadnienia.

4. W ocenie składu orzekającego, wprawdzie niniejsze postępowanie sądowe dotyczy kwestii oceny, czy w sprawie administracyjnej wystąpiła przewlekłość i bezczynność, jednakże w celu zobrazowania skomplikowanego charakteru sprawy administracyjnej i wykazania niewystarczajacego zaangażowania organu w sprawnym jego przeprowadzeniu i wyjaśnieniu , godzi się wskazać na pewne kwestie merytoryczne pojawiające się w postępowaniu administracyjnym, które nie zostały przez organ zadowalająco wyjaśnione. Otóż z opinii uzupełniającej sporządzonej przez J. I. wynika, że poziom wód gruntowych w studni kopanej na posesji skarżącej jest o 9 cm wyższy niż poziom posadzki w piwnicy domu mieszkalnego i dlatego w okresie intensywnych opadów i roztopów woda znajduje się w piwnicy. Powyższy fakt, przy założeniu, że woda do piwnicy przedostaje się z gruntu a nie z budynku, winien powodować, że woda w piwnicy domu skarżącej winna występować nieustannie, a nie tylko pojawiać się okazjonalnie, co jednak nie zostało stwierdzone w sprawie. Nawet bowiem na datę stwierdzenia przez biegłego poziomu wód gruntowych powyżej 9 cm od poziomu posadzki piwnicy, piwnica ta nie była zalana wodą. Jednocześnie z opinii specjalistycznej przedłożonej przez skarżącą wynika inna przyczyna zalania, tzn. spływ wód rowem odprowadzającym wodę oraz zmiana kierunku spływu wód z działki J. P. Wobec powyższych wysoce sprzecznych ze sobą ustaleń, organ winien dochować należytej staranności w wyjaśnieniu przedmiotowej kwestii, tym bardziej, że regularne zalewanie pomieszczeń piwnicznych domu i budynków skarżącej jest stanem nie do zaakceptowania i wymagającym jednoznacznego wyjaśnienia odnośnie przyczyn i znalezienia skutecznego rozwiązania tego problemu. Z uwagi na fakt, że określenia uzasadnionych przyczyn zalewania piwnicy i gruntu skarżącej może dokonać jedynie osoba o wiedzy specjalistycznej, organ dysponując dwiema zupełnie sprzecznymi opiniami, winien pokierować postępowaniem dowodowym w taki sposób, ażeby ww. wątpliwości zostały należycie rozstrzygnięte, a sprawa załatwiona we względnie krótkim terminie. Z analizy sprawy administracyjnej jawi się jednak obraz zgoła odmienny. Nie jest jednak, jak to już zaznaczono powyżej, rzeczą niniejszego Sądu w przedmiotowym postępowaniu, ocena prawidłowości dokonanego przez organ ostatecznie rozstrzygnięcia.

Powyżej opisane czynności wskazują, że organ prowadził postępowanie opieszale i przedłużał je w sposób nieuzasadniony, nie podając przy tym przekonujących i uzasadnionych przyczyn tego stanu rzeczy. Dowody dopuszczał i przeprowadzał w terminach nieuzasadnionych, co powodowało, że czynności dowodowe w istocie nie mogły się przekładać na jak najszybsze i skuteczne wyjaśnienie i zakończenie sprawy. Działanie organu cechował przy tym brak koncentracji działań powodujący w efekcie dokonywanie czynności nieadekwatnych da zaistniałej sytuacji. Wszystkie powyżej opisane okoliczności uzasadniają, w ocenie Sądu, stwierdzenie, ze przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...] lipca 2013 decyzji kończącej postępowanie, albowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie.

Sąd uwzględnił także wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie, art. 149 § 2 p.p.s.a. (wniosek o "ukaranie Wójta"), określając wysokość przedmiotowej grzywny na 500 zł. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., o wysokości grzywny sąd rozstrzyga samodzielnie, który określenia kwoty grzywny dokonuje poprzez "miarkowanie" biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Ustawodawca oznaczył bowiem w art. 154 § 6 p.p.s.a. jedynie górną granicę kwoty grzywny – tj. dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W wyroku z dnia 26 października 2006 r. (sygn. akt III SAWa 1237/06) WSA w Warszawie stwierdził, że określenie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny możliwej do wymierzenia oznacza, że w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne aby kwota grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika.

Orzekając o wysokości grzywny w sprawie niniejszej w wymiarze 500 zł, sąd miał na uwadze fakt, że grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. nie ma wyłącznie charakteru represyjnego, albowiem jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. W ocenie składu orzekającego, cel powyższy został już wobec organu osiągnięty. Organ winien, zatem wziąć pod rozwagę powyżej opisane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy oraz dokonywać czynności bez zbędnej zwłoki, z poszanowaniem zasady koncentracji materiału dowodowego i sprawności postępowania.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie drugim uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania ze znamionami rażącego naruszenia prawa, zaś o grzywnie w punkcie trzecim orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania między stronami orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.