Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 373/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P., dalej "skarżący", jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżącego, który pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o unieważnienie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...].

Kwestionowaną decyzją organ powiatowy, działając na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1738 ze zm.), po zapoznaniu się z wnioskiem H. P., zezwolił na ekshumację zwłok/szczątków J. P. pochowanego na cmentarzu w J. (stary cmentarz) celem przeniesienia i pochowania na cmentarzu w J. (nowy cmentarz), w dopuszczalnym okresie od 16 października do 15 kwietnia, na warunkach określonych w sentencji tej decyzji.

Wnosząc o unieważnienie ww. decyzji J. P. podniósł, że została ona wydana w oparciu o oświadczenie wnioskodawcy złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej co do osób uprawnionych z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ale nie było ono prawdziwe, nie obejmowało bowiem wszystkich znanych wnioskodawcy osób, o których mowa w ww. przepisie, a którym to przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wojewódzki stwierdził, iż badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

J. P. nie zgodził się z tą decyzją i w ustawowym terminie wniósł odwołania, a po jego rozpatrzeniu zapadła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego, wskazana na wstępie.

Mocą tej decyzji organ II instancji utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. r., znak: [...] (błędnie wskazując jako datę tej ostatniej: [...].09.2014 r.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Sanitarny, dalej "organ", podał, iż w trybie nadzwyczajnym organ orzeka wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w sytuacji braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dokonanie przez organ oceny decyzji ostatecznej w kontekście ewentualnego zaistnienia choćby jednej wady kwalifikowanej wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organ wojewódzki.

Stwierdził, iż badana decyzja organu powiatowego została skierowana do podmiotu, który wedle wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] września 1972 r., sygn. akt [...] (Lex nr 1519), jak również zgodnie z interpretacją treści przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687, ze zm.), dalej "ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych", bezsprzecznie jest stroną w sprawie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Katalog osób uprawnionych do pochowania zwłok jest katalogiem zamkniętym, wyrażonym w art. 10 ust. 1 ww. ustawy, na mocy którego prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie pozostały małżonek(ka), krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Organ podniósł, iż składając wniosek o ekshumację szczątków zmarłego H. P. oświadczyła, że z tytułu pokrewieństwa jest wnuczką zmarłego oraz wskazała członków rodziny uprawnionych do współdecydowania w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Oświadczenie zostało złożone po pisemnym pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Nie można więc zdaniem organu zgodzić się ze skarżącym, iż zaszła błędna wykładnia wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ zauważył także, iż skarżący nie ze swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu powiatowego, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego wstrzymania wykonania ekshumacji, organ wyjaśnił, iż decyzja organu powiatowego została wykonana w dniu 18 marca 2014 r. - szczątki zmarłego zostały ekshumowane i pochowane w innym miejscu. Te fakty powodują, że w ocenie organu wniosek skarżącego z dnia 3 czerwca 2014 r. skierowany do organu wojewódzkiego w sprawie wstrzymania przeprowadzenia ekshumacji należy uznać za spóźniony.

Organ stwierdził ponadto, iż w przedmiotowej sprawie stan faktyczny dotyczy sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji zwłok. Mając to na uwadze, zdaniem organu, rozstrzygnięcie zaistniałego sporu może nastąpić jedynie na drodze procesu cywilnego.

Organ zwrócił uwagę na niekwestionowany zwyczaj, że zwłoki (szczątki ludzkie) zasługują na najwyższy szacunek i poszanowanie. Oznacza to m. in. zakaz przenoszenia ich z miejsca na miejsce, o ile nie zachodzi przypadek przewidziany prawem. W opinii organu nie można ryzykować nieuzasadnionej ekshumacji i kolejnego pochówku zwłok (szczątków ludzkich) bowiem godziłoby to w przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka, której poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (art. 30 Konstytucji RP). Biorąc powyższe pod uwagę, jeśli po pochowaniu zwłok dochodzi do sporu co do miejsca pochówku pomiędzy najbliższymi członkami rodziny, to powinno się go rozstrzygać przede wszystkim na gruncie przepisów art. 23 i 24 Kodeksu postępowania cywilnego.

W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący – J. P. zarzucił naruszenie:

- art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i § 2 k.p.a., art. 158 § 2 k.p.a., art. 159 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 136 k.p.a., art. 140 k.p.a. przez niekierowanie się kryteriami zawartymi w wymienionych wyżej regulacjach z wyłączeniem ich indywidualizowania w ramach przedmiotowego postępowania, błędną wykładnię tych regulacji, jak i brak odniesienia się w zaskarżonych decyzjach do całości okoliczności niniejszej sprawy w związku z podstawami stwierdzenia nieważności wydanych decyzji, w efekcie brak stwierdzenia przez organy rozstrzygające nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. w sytuacji wystąpienia takich przesłanek (wadliwe przyjęcie ograniczonych przesłanek stwierdzenia nieważności wydanych decyzji w związku m. in. z kryteriami wznowienia postępowania, w tym nieuwzględnienie znaczenia niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w zakresie spełnienia wymogów wydania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczącej ekshumacji zmarłych na wniosek i według wadliwych oświadczeń wnioskodawcy jako strony) oraz brak wydania w toku postępowania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, na które przysługuje stronie zażalenie;

-art. 6, art. 7 do art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 1-3, art. 127 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1-2 k.p.a. w zw. z art. art. 140 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., art. 159 § 1 k.p.a. przez brak oparcia rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonym w sposób wyczerpujący i całościowy materiale dowodowym, sprzeczność dokonanych ustaleń organu wydającego zaskarżoną decyzję z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (m. in. wpływem oświadczeń wnioskodawcy na postępowanie przy jej udziale jako strony, jak i okolicznościami dot. toczącego się postępowania karnego), wyłączenie zbadania prawidłowości wyjaśnienia wszelkich niezbędnych okoliczności niniejszej sprawy mających na celu ustalenie podstaw i przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., przekroczenie granic uznania administracyjnego w skarżonym rozstrzygnięciu, w efekcie brak oparcia rozstrzygnięcia na materiale dowodowym umożliwiającym zbadanie prawidłowości postępowania organów postępowania, pominięcie wpływu wadliwych ustaleń tego organu dotyczących wnioskodawcy jako strony postępowania i podawanych przez nią okoliczności oraz brak zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem karnym w sprawie,

- art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3, art. 138 § 1 pkt 1-2 w zw. z art. 140 i art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., art. 159 § 1 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. przez ograniczenie uzasadnienia zaskarżanego rozstrzygnięcia oraz niezbadanie, nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do całości zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz pismach strony, nierozważenie wskazywanych przez stronę istotnych uchybień organów w tym postępowaniu, w efekcie dowolność sformułowanego rozstrzygnięcia bez wszechstronnego uzasadnienia skarżonej decyzji, niezapewnienie rozpatrzenia odwołania strony w sposób umożliwiający stronie pełne zapoznanie się ze stanowiskiem organu w zakresie zwłaszcza wady nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu wojewódzkiego, względnie - o stwierdzenie ich nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji dotkniętych wadą nieważności stanowi również rażące naruszenie prawa stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych okolicznościach wadliwość tego rozstrzygnięcia polega na błędnych ustaleniach stanu faktycznego niniejszego postępowania i nie wzięciu pod rozwagę argumentów szczegółowo przedstawionych przez skarżącego. W zaskarżonych decyzjach nie uwzględniono w szczególności okoliczności, że pominięcie w toczącym się postępowaniu administracyjnym znacznej części osób uprawnionych spowodowało w konsekwencji brak możliwości uzyskania ich zgody na ekshumację. Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności wydanego rozstrzygnięcia, tj. stanowi o rażącym naruszeniu prawa, zwłaszcza art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Skarżący zaznaczył przy tym, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie było zgody wszystkich uprawnionych członków rodziny zmarłego. Załączony do wniosku o ekshumację wykaz członków rodziny uprawnionych do współdecydowania w sprawie, nie był wiarygodny. Powyższe zostało albo pominięte, albo wadliwie przez organy orzekające ocenione. Skarżący w kontekście tego ostatniego zagadnienia wskazał na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który zwrócił się o unieważnienie ww. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. orzekającej o zezwoleniu na ekshumację zwłok/szczątków J. P. Kwestionując to orzeczenie podniósł, iż jest dotknięte wadą nieważności z tej przyczyny, że zostało wydane w oparciu oświadczenie co do osób uprawnionych do współdecydowania o ekshumacji zwłok, które to nie odpowiadało prawdzie, bo nie wymieniało wszystkich uprawnionych w świetle przepisów prawa. Badając w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzję zezwalającą na ekshumację zwłok, organy orzekające nie stwierdziły, aby dotknięta była którąkolwiek z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Sanitarny podtrzymując ocenę organu wojewódzkiego wskazał, iż badana decyzja zapadła z wniosku H. P., która złożyła oświadczenie po pisemnym pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, iż jest wnuczką zmarłego. H. P. wymieniła też, pod rygorem odpowiedzialności karnej, członków najbliższej rodziny. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że nie można w tej sytuacji przyjąć, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja wydana została na wniosek osoby uprawnionej i przy zgodzie pozostałych osób uprawnionych, zaś okoliczność związana z pominięciem innych bliskich zmarłego (mających także uprawnienie do współdecydowania o ekshumacji jego zwłok/szczątków), stanowić może o zaistnieniu przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

Przede wszystkim wskazać należy, iż Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie wyjaśniające w sprawie. Miał na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Stąd też prawidłowo Główny Inspektor Sanitarny orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że oceny legalności kwestionowanej decyzji należy dokonać jedynie na podstawie akt postępowania zwykłego. Charakter postępowania uniemożliwiał mu bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych. Zatem, Główny Inspektor Sanitarny (a przed nim organ wojewódzki) orzekając w sprawie z wniosku skarżącego miał ustalić, czy w okolicznościach sprawy nie popełniono kwalifikowanych wad zezwalając z wniosku H. P. na ekshumację zwłok/szczątków J. P. Dla tej oceny ważny był ten materiał dowodowy, którym dysponował organ powiatowy wydając decyzję w dniu [...] listopada 2013 r. Ten też materiał dowodowy posłużył Głównemu Inspektorowi przy weryfikacji kwestionowanej decyzji, o czym świadczy treść uzasadnienia orzeczenia tego organu. W ocenie Sądu, takie działanie Głównego Inspektora wskazuje zaś na to, iż organ ten przeprowadził właściwe dla trybu w jakim orzekał postępowanie wyjaśniające. Z tego też powodu nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi, które dotyczyły wadliwego przeprowadzenia postępowania w sprawie poprzez zaniechanie czynności dowodowych.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny dokonał również prawidłowej oceny sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zarzutów stawianych pod adresem badanej decyzji przez skarżącego.

Rozszerzając powyższe wskazać trzeba, iż podstawę materialnoprawną badanej decyzji stanowił przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.). Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu z daty wydania ww. decyzji) ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Stosownie zaś do przepisu art. 10 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu z tej samej daty, tj. z dnia 5 listopada 2013 r.), prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: pozostały małżonek(ka); krewni zstępni; krewni wstępni; krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Na gruncie tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prawo do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego, a z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (v. wyrok WSA w warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1201/09, Lex nr 551939).

Zawartość akt postępowania zwykłego wskazuje na to, iż taką interpretacją prawa kierował się organ powiatowy orzekając z wniosku H. P. Badana decyzja wydana została na wniosek tej osoby. We wniosku H. P. wskazała, że jest wnuczką zmarłego. Wniosek ten umotywowała tym, iż "większość grobów znajduje się na nowym cmentarzu i są usytuowane w jednej kwaterze, a ze względu na koszty ponoszone chciałaby aby wszyscy bliscy byli razem w jednym miejscu". Wniosek ten, złożony na urzędowym formularzu, zawiera wykaz członków uprawnionych do współdecydowania w sprawie będącej przedmiotem wniosku i został on w tym też zakresie przez H. P. wypełniony. Wnioskodawczyni wskazała oprócz siebie jeszcze dwie inne osoby. Poniżej druk wniosku zawiera oświadczenie co do tego, że złożony wniosek został uzgodniony ze wszystkimi członkami rodziny, wymienionymi w art. 10 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nadto, zawiera oświadczenie co do prawdziwości tych danych z pouczeniem o odpowiedzialności karnej grożącej za złożenie fałszywych zeznań. Pod tym oświadczeniem widnieje podpis H. P. Do tego wniosku H. P. załączyła oświadczenie wszystkich wskazanych przez nią uprawnionych do współdecydowania o ekshumacji zwłok, wyrażające zgodę na ekshumację zwłok J. P. Wiarygodność powyższego oświadczenia ww. osoby potwierdziły własnoręcznym podpisem pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 k.k. Biorąc pod uwagę zawartość akt postępowania zwykłego, prawidłowo Główny Inspektor Sanitarny stwierdził zatem (za organem wojewódzkim), iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności z przyczyn podnoszonych przez skarżącego. Akta postępowania zwykłego wskazywały bowiem na to, że z wnioskiem o ekshumację wystąpiła osoba uprawniona, posiadająca zgodę pozostałych osób uprawnionych, tj. tych, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach ustawy i chowaniu zmarłych, nadto – nie występowały na tym etapie żadne okoliczności świadczące o tym, iż ww. oświadczenia złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej są nieprawdziwe, a w konsekwencji, że wykaz "osób uprawnionych" nie jest pełny.

Z tych też przyczyn nie można było stwierdzić, aby badana decyzja została wydana sprzecznie z przepisami prawa. Materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania nie wskazywał na taką sprzeczność. Wręcz przeciwnie, w dacie wydania badanej decyzji stan faktyczny sprawy wskazywał na to, iż wniosek o ekshumację zwłok/szczątków został złożony za zgodą wszystkich współuprawnionych do decydowania w tym zakresie.

Dlatego też Sąd uznał, iż ocena dokonana w sprawie, zwłaszcza w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawidłowa.

Jednocześnie, mając na uwadze zarzuty skargi, dostrzec w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa (o którym mowa w ostatnio wymienionym przepisie) w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zauważyć też trzeba, że -jak wskazał w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny- rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Tym samym, kierując się powyższym wypada podkreślić wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności, jak i to, że nie wszystkie uchybienia (nawet jeśli wystąpiły) mogą z tej przyczyny stanowić o zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dostrzec też należy, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu weryfikację tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 612-613 i 702). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Z kolei wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 i nast. Kodeksu, jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Co istotne, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Z ww. zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika bowiem to, iż w zależności od charakteru wady, może być ona skutecznie podniesiona tylko w jednym z tych trybów. Tym samym, wada wypełniająca przesłankę wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego (i odwrotnie).

Powyższe wymagało zauważenia, a to z tej przyczyny, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego świadczą o ewentualnym wystąpieniu w sprawie przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z relacji skarżącego wynika bowiem, że osób uprawnionych do współdecydowania o ekshumacji zwłok jest więcej niż wskazują na to akta postępowania zwykłego oraz, że osoby te (w tym skarżący) nie brały udziału w tym postępowaniu. To zaś może być poddane ocenie w postępowaniu wznowieniowym. W niniejsze sprawie nie mogło natomiast odnieść zamierzonego skutku, wobec pozostających w aktach oświadczeń co do osób uprawnionych z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, złożonych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej grożącej za składanie fałszywych zeznań i braku dowodów na nieprawdziwość tych oświadczeń. Tak też ocenić trzeba wynik postępowania karnego odnoszącego się do złożenia fałszywego oświadczenia (w ww. zakresie) przez H. P. W aktach sprawy znajduje się odpis postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. [...]., o odmowie wszczęcia śledztwa w ww. sprawie. Wynik tego postępowania, czy okoliczności wynikające chociażby z ww. postanowienia, nie mogą mieć bowiem znaczenia w postępowaniu nieważnościowym (skoro nie były znane organowi orzekającemu w postępowaniu zwykłym w dniu 5 listopada 2013 r.), niemniej mogą stanowić o konieczności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Jak bowiem stanowi przepis art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1), a także, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5).

Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Sanitarnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.