Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2524/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIA

Minister Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. [...] po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...]w [...] (dalej Fundacja) na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...]kwietnia 2019 r., znak: [...]odmawiające dopuszczenia Fundacji do postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany pozwolenia zintegrowanego tj. decyzji Wojewody [...][...]z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], w sprawie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do wytwarzania energii i paliw - do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, zlokalizowanej na terenie Oddziału Elektrowni [...] (dalej Elektrownia) - utrzymał w mocy postanowienie Marszałka.

Z akt sprawy wynika, że Fundacja na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą Ooś" wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu, dotyczącym zmiany ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2007 r.

Organ I instancji odmawiając dopuszczenia wskazał, że przedmiotem wniosku nie jest wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji, jak również nie dotyczy wydania decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Z analizy wniosku Inwestora Marszałek wywiódł, że wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, nie dotyczy odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych, a ma na celu zmniejszenie oddziaływania na środowisko instalacji jako całości, nie ma więc podstawy faktycznej i prawnej, aby uznać ją za istotną zmianę instalacji. Nie należy więc do przypadków postępowań wymienionych w art. 185 ust. 2a ustawy POS, w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w art. 218 ustawy POS zawierającym analogiczne przepisy w odniesieniu do udziału społeczeństwa.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Fundacja zarzuciła naruszenie przez Organ:

1) art. 7, 11, 77, § 1, 80, 124 § 2 oraz 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego skarżonego postanowienia, arbitralne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania jako uczestnika na prawach strony oraz brak uwzględnienia okoliczności sprawy: pominięcie faktu, że wniosek o zmianę pozwolenia zawiera według Fundacji wniosek o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, a także że wnioskowana zmiana dotyczy istotnej zmiany instalacji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 218 pkt 2 i 3 ustawy Poś w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy Ooś poprzez odmowę udziału Fundacji w postępowaniu, mimo występowania przesłanek uzasadniających jej udział. Zarówno zażalenie na postanowienie, jak i wniosek zawierają pogląd, że jakakolwiek zmiana w funkcjonowaniu Elektrowni będzie istotna, co stowarzyszenie wiąże ze skalą działalności Elektrowni "największego w Europie emitenta dwutlenku węgla (..) jakakolwiek zmiana proponowana przez inwestora będzie miała istotne znaczenie dla instalacji oraz środowiska, na które instalacja ta wpływa. Treść pozwolenia zintegrowanego, skala emisji substancji z Elektrowni do środowiska oraz ich relacja do konkluzji BAT ma wobec tego niezwykłe istotne znaczenie dla społeczeństwa i środowiska naturalnego, przez co postępowanie prowadzące do wydania decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane wymaga udziału społeczeństwa."

Wobec powyższego Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Marszałkowi. Dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

a) opinii naukowej z dnia [...] maja 2019 r. dr hab. chemii L.P. pt. "Opinia naukowa odnośnie postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającego dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...]- w kontekście istotnej zmiany instalacji";

b) publikacji naukowej z kwietnia 2019 r. dr M.W. o, geologa i eksperta w dziedzinie paliw i energii pt. "Jaki węgiel dla Elektrowni [...]" (nie załączono do zażalenia);

c) artykułu naukowego dr inż. W. N. i dr inż. .M. W. z czasopisma Polityka Energetyczna - Energy Policy Journal pt. " Analiza parametrów złoża węgla brunatnego dla potrzeb projektowania elektrowni";

d) informacji udostępnionej drogą mailową przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami IOŚ-PIB (KOBIZE) w dniu 25 marca 2019 r.

Minister po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że postępowanie nie zalicza się do żadnego z przypadków postępowań wymienionych w art. 185 ust. 2a ustawy Poś, w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w art. 218 zawierającym analogiczne zapisy co do udziału społeczeństwa.

Minister wskazał, że wniosek Inwestora z dnia 12 lutego 2019 r., złożony na podstawie art. 215 ustawy Poś, stanowi żądanie zmian pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji Elektrowni do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, ale nie dotyczy odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji.

[...] S.A. Oddział Elektrownia [...] we wniosku odniosło się do spełniania wymagań konkluzji BAT i przedstawiło propozycję zmian pozwolenia w następującym zakresie:

1) dostosowania do wymagań określonych w konkluzjach BAT, zakresu i sposobu monitorowania wielkości emisji,

2) dostosowania funkcjonowania instalacji w celu dotrzymania poziomów emisji zanieczyszczeń do wartości określonych w Konkluzjach BAT, uwzględniając rodzaje zanieczyszczeń w nich wskazanych sformułowanych w wezwaniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...],

3) zmiany zapisów pozwolenia zintegrowanego w zakresie gospodarki wodno-ściekowej,

4) zmiany zapisów pozwolenia zintegrowanego w zakresie gospodarowania odpadami,

5) zmiany zapisów pozwolenia zintegrowanego w zakresie emisji hałasu,

6) aktualizacji ilości wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw,

7) ujęcia w pozwoleniu warunków korzystania ze środowiska w zakresie emisji do powietrza łącznie dla bloków 1-12 i bloku 14 jako jednej instalacji spalania.

Potrzeba dokonania w pozwoleniu zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Stosowanie zaawansowanych technik redukcji emisji do powietrza z instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego siłą rzeczy wiąże się z wytwarzaniem odpadów lub ścieków, a oczyszczanie ścieków - z powstawaniem odpadów, ale ochrona jednego elementu środowiska kosztem obciążenia w określonych ramach drugiego, nie stanowi znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Minister wskazał, że Fundacja zarzuca Marszałkowi pominięcie dwóch przesłanek uzasadniających jej udział w postępowaniu.

Analizując pierwszą z nich, wynikającą Minister zwrócił uwagę, Fundacja twierdzi, że "We wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego na str. 45-46 wskazano, że emisja SO2 będzie wyższa od górnego poziomu emisji w BAT 21 dla SO2 ze spalania węgla kamiennego lub brunatnego dla jednostek (kotły pyłowe) o mocy > 300 MW. Dlatego też właściciel elektrowni wnioskuje o umożliwienie Elektrowni do rozliczania się nie na podstawie granicznych wielkości emisyjnych wymienionych w tabeli 4 Konkluzji BAT, lecz na podstawie regulacji znajdującej się pod tą tabelą. Przewiduje ona szczególną postać odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, wynikających z najlepszych dostępnych technik, i w związku z tym uzasadnia dopuszczenie Fundacji do postępowania. Minister wyjaśnił, że regulacje znajdujące się pod przywołaną tabelą 4 konkluzji BAT stanowią nadal treść konkluzji. Jeżeli zatem wnioskodawca zwraca się o rozliczenie na podstawie wielkości określonych pod tabelą nie należy kwalifikować jego wniosku jako wniosku o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych wynikających z najlepszych dostępnych technik. Tym samym udział organizacji społecznej na podstawie art. 185 ust. 2a Poś w tym przypadku nie jest zasadny. W tej sytuacji szeroko rozwinięta w zażaleniu kwestia uznania eksploatowanego złoża za lokalne, będąca warunkiem odstępstwa od konkluzji, oparta na publikacji pt. "Jaki węgiel dla Elektrowni [...]autorstwa dr M. W., nie wymaga analizy.

Drugą przesłanką – jak podniósł Minister - stanowiącą według Fundacji powód dopuszczenia do udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu jest istotna zmiana instalacji. Rozwijając tę kwestię Fundacja zwraca uwagę w pierwszej kolejności na zwiększenie emisji amoniaku, wynikające z budowy instalacji selektywnej niekatalitycznej redukcji tlenków azotu (SNCR), które mają wykorzystywać 40% roztwór mocznika. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie SNCR wprawdzie wpływa na zwiększenie emisji amoniaku, jednak nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania. W tym miejscu dodatkowo organ przywołał art. 5 ustawy Poś odnoszący się do zasady kompleksowej ochrony środowiska, składającej się z różnych elementów powiązanych ze sobą i wzajemnie się warunkujących. Organ zaznaczył, iż użyte tu sformułowanie "z uwzględnieniem innych elementów" nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, ale obowiązek ważenia racji i potrzeby ochrony różnych elementów. Wprawdzie opisywany przypadek dotyczy wyłącznie emisji do powietrza (jeden element przyrodniczy) - redukcja emisji tlenków azotu kosztem zwiększenia emisji amoniaku (obie emisje mieszczące się w normach), jednakże poprzez analogię jest to nadal kompleksowe podejście do ochrony środowiska. Kompleksowość jest wymogiem wynikającym z wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, zapewnionego przez stosowanie najlepszych dostępnych technik.

Kolejno w kontekście ww. drugiej przesłanki, dotyczącej istotnej zmiany instalacji, Fundacja dotyka dwóch kwestii: jakości węgla brunatnego złoża Szczerców oraz wzrostu zanieczyszczeń. Ze względu na skład węgla w złożu [...] zwłaszcza jego wyższą zawartość siarki, rtęci oraz ołowiu Fundacja obawia się, że zastosowane środki redukcji emisji nie przyniosą spodziewanego rezultatu. Minister odnosząc się do tej kwestii wskazał, iż sytuacja, której obawia się Fundacja jest czysto hipotetyczna. W świetle narzuconych przez konkluzje standardów emisyjnych domniemane przekroczenia nie mają prawa zaistnieć, gdyby jednak tak się stało prawo przewiduje uruchomienie innych procedur administracyjnych jak cofnięcie pozwolenia zintegrowanego.

W opinii Ministra w analizowanym przypadku nie doszło także do naruszenia zasad postępowania, uzasadnienie faktyczne postanowienia wynika bowiem wprost z treści przepisów prawa i ich rozwinięcia.

Organ odwoławczy dodał także, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego poza zmianami związanymi z konkluzjami BAT obejmuje:

1) zmiany zapisów pozwolenia zintegrowanego w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (w związku z uzyskaniem nowych pozwoleń wodnoprawnych, we wniosku przedstawiono zaktualizowane warunki poboru wód powierzchniowych),

2) zmiany zapisów pozwolenia zintegrowanego w zakresie gospodarowania odpadami (wykreślenie z pozwolenia zintegrowanego odpadów dopuszczonych do odzysku metodą R1. W instalacji nie będą współspalane odpady),

3) zmiany zapisów pozwolenia zintegrowanego w zakresie emisji hałasu (wykreślenie szczegółowych lokalizacji punktów monitoringowych z dopisaniem zalecenia, aby pomiary wykonywane były raz na dwa lata w minimum trzech punktach pomiarowych charakteryzujących wszystkie tereny podlegające ochronie akustycznej),

4) aktualizację ilości wykorzystywanej energii, materiałów, surowców i paliw (zmiany obejmują wzrost ilości zużywanego kamienia wapiennego i kwasów organicznych przeznaczonego do redukcji emisji dwutlenku siarki w związku ze wzrostem zawartości siarki w węglu, wzrost ilości mocznika jako reagenta do redukcji tlenków azotu, co jest związane z dobudową instalacji SNCR dla kolejnych bloków, a także prognozowane ilości zużycia sorbentu do redukcji rtęci. Wzrost poboru energii elektrycznej i ciepła na potrzeby własne wynika m.in. z zabudowy i zwiększenia sprawności urządzeń oczyszczających spaliny),

5) ujęcie w pozwoleniu warunków korzystania ze środowiska w zakresie emisji do powietrza łącznie dla bloków 1-12 i bloku 14 jako jednej instalacji spalania (zmiana formalna wynikająca z art. 3 ust. 6 lit. b ustawy Poś, zgodnie z którym jako instalację rozumie się zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu).

Te zmiany pozwolenia – w ocenie Ministra - nie wiążą się z istotną zmianą w instalacji. W wyniku zmniejszenia skali działalności prowadzonej w instalacji jej oddziaływanie na środowisko zmniejszy się.

W świetle powyższych wyjaśnień organ odwoławczy uznał, że słusznie odmówiono stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego.

Fundacja "[...] siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r..

Fundacja zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 15 K.p.a, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody;

a) które nie posiadało uzasadnienia faktycznego pozwalającego zweryfikować, dlaczego organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej, lecz uzasadnienie ograniczono do przytoczenia przepisów prawa regulujących udział organizacji ekologicznych w sprawach dotyczących pozwolenia zintegrowanego oraz stwierdzenia, że żadna z przesłanek nie została spełniona,

b) świadczącego o tym, że nie dość rzetelnie przeanalizowano materiał dowodowy pod kątem występowania przesłanki umożliwiającej udział Fundacji w postępowaniu, a w szczególności w zakresie przesłanki "odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych", co do której w ogóle nie odniesiono się w uzasadnieniu w kontekście procedowanej zmiany pozwolenia zintegrowanego,

c) które dowodzi tego, że organ poprzestał na twierdzeniach inwestora, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy ani istotnej zmiany instalacji, ani odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, podczas gdy wnikliwa analiza dokumentu nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków;

d) które nie analizuje okoliczności zawartych we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, świadczących o tym, że zmiana dotyczy istotnej zmiany instalacji oraz odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych

- skutkiem powyższego było utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które arbitralnie nie dopuściło Fundacji do udziału w postępowaniu, nie było poprzedzone szczegółową analizą wniosku inwestora o zmianę pozwolenia zintegrowanego, a także właściwie umotywowane, przez co naruszyło ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a oraz zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 4 oraz art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że "przepisy prawa z interpretacją w odniesieniu do sprawy (...) stanowią (...) fakty powszechnie znane niewymagające dowodu", co doprowadziło do sanowania przez organ II instancji jaskrawię wadliwego uzasadnienia postanowienia I instancji, ograniczającego się niemal wyłącznie do przywołania podstawy prawnej i niepozwalającego poznać umotywowanego stanowiska organu co do odmowy dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, co w dalszej konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia nie poddającego się weryfikacji, dlaczego organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej kontroli instancyjnej, a tym samym - doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3) art. 133 w zw. z art. 144 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że Fundacja nie przedstawiła wraz z zażaleniem dowodu w postaci publikacji naukowej z kwietnia 2019 r. dra M.W., geologa i eksperta w dziedzinie paliw i energii, byłego Głównego Geologa Kraju, pt. "Jaki węgiel dla Elektrowni [...]", podczas gdy Fundacja dowód ten przesłała wraz z zażaleniem i dowód ten mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż służył wykazaniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym;

4) art. 15 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Ministra do kluczowego zarzutu podniesionego przez Skarżącą w zażaleniu, a mianowicie do zarzutu, iż Elektrownia nie jest uprawniona do stosowania mniej rygorystycznych, względem wymogów ogólnych, granicznych wielkości emisyjnych dla obiektów energetycznego spalania, które zostały specjalnie zaprojektowane do spalania węgla brunatnego z lokalnego złoża, a tym samym wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla tej elektrowni należy traktować jak wniosek o odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, co z kolei uprawnia Fundację do uczestnictwa w postępowaniu;

5) art. 84 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez samodzielne ustalenie przez Ministra, że choć zastosowanie instalacji SNCR wpływa na zwiększenie emisji amoniaku, jednak nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy takie ustalenia wymagały wiedzy specjalistycznej, a zatem powołania biegłego; szczególnie wobec faktu, że pozostają w sprzeczności z załączoną do zażalenia opinią dr hab. L. P. w zakresie oceny wpływu zwiększonej emisji amoniaku na środowisko;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 3 pkt 7 w zw. z 218 pkt 2 w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy Poś, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) istotną zmianą jest taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, która będzie powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy istotną zmianą jest taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko,

b) nie stanowi istotnej zmiany instalacji - tj. zmiany sposobu jej funkcjonowania, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko - taka zmiana, która chroni jeden element środowiska kosztem obciążenia drugiego elementu, a zatem taka zmiana której zwiększenie negatywnego oddziaływania na jeden komponent środowiska pociąga za sobą zmniejszenie oddziaływania na inny jego komponent;

- co skutkowało niedopuszczeniem Fundacji do udziału w postępowaniu, gdyż właściwa interpretacja wskazanych przepisów powinna skutkować przyjęciem, że przedmiotowe postępowanie dotyczy istotnej zmiany instalacji, gdyż nie można wykluczyć, że w jego wyniku nastąpi znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na jeden z komponentów środowiska;

2) art. 5 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z 218 pkt 2 w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy Poś poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasada kompleksowej ochrony środowiska wyrażona w art. 5 tej ustawy nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia powinna podkreślać inny aspekt tej zasady, polegający na tym, iż działania podejmowane w celu ochrony jednego lub kilku obiektów przyrodniczych powinny być prowadzone tak, aby ochrona jednego elementu nie była wykonywana kosztem innych czy też nie wywierała na nie nawet w sposób pośredni negatywnego wpływu

- co skutkowało odmową dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu wskutek niewłaściwego zrozumienia pojęcia "istotnej zmiany instalacji";

3) art. 185 ust. 2 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis wyłączający stosowanie art. 31 K.p.a. odnosi się również do zmiany pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy zarówno z literalnej, jak i systemowej wykładni wynika, że przepis ten dotyczy wyłącznie wydania nowego pozwolenia zintegrowanego, a nie zmiany istniejącego pozwolenia

- co w konsekwencji doprowadziło do nierozpatrzenia przez organ, czy zasadne było dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wobec powyższego Fundacja wniosła:

1) na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi tylko co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, o zobowiązanie organu przez Sąd do wydania postanowienia dopuszczającego Fundację do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego;

2) w przypadku braku stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, o uchylenie zaskarżonego postanowienia;

3) na podstawie art. 135 p.p.s.a., o rozważenie uchylenia postanowienia organu I instancji;

4) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) publikacji naukowej z kwietnia 2019 r. dr M. W., geologa i eksperta w dziedzinie paliw i energii, byłego Głównego Geologa Kraju, pt. "Jaki węgiel dla Elektrowni [...]b) potwierdzenia nadania przesyłki pocztowej z dnia 15.05.2019 r. - na okoliczność nadania publikacji dra M.W. wraz z zażaleniem;

5) na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

6) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Fundacja obszernie uzasadniła powyższe zarzuty, w znacznej części przytoczyła argumentację powołaną już w odwołaniu, jak i wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzających jej twierdzenia.

W ocenie Fundacji Marszałek całkowicie pominął przesłankę dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania z art. 218 pkt pkt 3 w zw. z art. 204 ust. 2 p.o.ś., jaką jest zmiana pozwolenia polegająca na udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, wynikających z najlepszych dostępnych technik (konkluzje BAT). Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, czy inwestor wnioskuje o takie odstępstwo, czy też nie. Należało zatem zweryfikować te informacje.

Strona podniosła także, że błędnie Minister stwierdził, że publikacja naukowa z kwietnia 2019 r. pt. "Jaki węgiel dla Elektrowni [...]", nie została załączona do zażalenia. Fundacja bowiem załączyła ww. opracowanie naukowe. Niezależnie od powyższego, Fundacja zauważyła, że w dniu 25 czerwca 2019 r. Minister wezwał Marszałka Województwa do uzupełnienia akt sprawy o 3 dokumenty. Wątpliwości Fundacji budzi, że wśród żądanych dokumentów nie ma przedmiotowego opracowania, co oznacza, że Minister zapomniał wezwać Marszałka do przesłania opracowania albo a priori uznał, że dokument ten nie ma znaczenia dla sprawy. Minister postąpił niewłaściwie, gdyż nie dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony kompletny materiał dowodowy. W opinii Fundacji przedmiotowy dowód mógł mieć bardzo doniosłe, korzystne znaczenie dla Fundacji, gdyż pomógłby jej uzasadnić spełnienie dwóch przesłanek dopuszczenia do postępowania.

Fundacja dodała także, że błędnie Minister uznał, że istotą problemu jest to czy zastosowanie regulacji znajdujących się pod tabelą 4 konkluzji BAT stanowi odstępstwo od granicznych wartości emisyjnych, choć Fundacja argumentowała w zażaleniu, że tak jest. Błędnie w efekcie uznano, że przesądzenie tej kwestii uzasadnia uchylenie się od analizy dalszej części wywodu. Tymczasem dalsza część wywodu dotycząca kwalifikacji Elektrowni jako specjalnie zaprojektowanej do spalania węgla brunatnego z lokalnego złoża ma fundamentalne znaczenie.

Po pierwsze, elektrownia [...] nie została specjalnie zaprojektowana do spalania węgla brunatnego ze złoża [...]lecz z lokalnego złoża [...]. Po drugie, Strona wskazała, że z uwagi na to, że obecnie pozwolenie zintegrowane wydawane jest co do zasady na czas nieoznaczony, udzielenie przedmiotowego odstępstwa od limitów emisji SO2 w sposób nieuprawniony objęłoby także okres, w którym spalany mógłby być węgiel z kolejnego złoża, do którego spalania Elektrownia [...] również nie została pierwotnie zaprojektowana (złoża [...]). Po trzecie, wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego nie wykazuje również, aby wartości BAT-AELs wymienionych w tabeli 4 nie można było osiągnąć z powodów technicznych i ekonomicznych. W ogóle nie zawiera on uzasadnienia w tym zakresie.

W związku z powyższym, Elektrownia nie jest upoważniona do zastosowania limitów przewidzianych pod tabelą 4, lecz powinna tak jak większość innych instalacji podlegać bardziej rygorystycznym limitom ogólnym przewidzianym w tabeli 4. Wniosek o niezastosowanie granicznych wielkości emisyjnych, jakkolwiek nie kwalifikowałby go wnioskodawca, należy traktować jako wniosek o przedmiotowe odstępstwo.

Strona nie zgodziła się z twierdzeniem Ministra, by zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko w tym zakresie, w którym jest hipotetyczne, tj. związane ze spadkiem jakości węgla oraz postępującym wzrostem zanieczyszczeń, nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji. Istotna zmiana w rozumieniu ustawy Poś, to także taka zmiana, która hipotetycznie może powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Ponadto zdaniem Fundacji Minister w sposób dowolny ocenił przedstawioną opinię dr hab. L. P. Po pierwsze, stwierdził odmiennie niż wynika to z opinii prywatnej, że choć zwiększenie emisji amoniaku nastąpi, to nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Po drugie, nie dokonał tego na podstawie jakichkolwiek danych podlegających weryfikacji, a przede wszystkim nie powołał w tym celu biegłego, mimo że w sposób oczywisty ocena oddziaływania na środowisko emisji amoniaku wymaga posiadania informacji specjalnych.

Fundacja ponadto wskazała na wzrost między 2017 a 2018 wszystkich raportowanych substancji (amoniaku, arsenu, chromu, cynku, miedzi, ołowiu i ich związków, jak i pyłu, tlenku węgla i in.). Był to również wzrost bardzo znaczący. W odniesieniu do okresu 2016-2018 wzrost ten w zakresie większości raportowanych substancji przekraczał 50 %.

Mając na uwadze skalę działalności całego kompleksu energetyczno-paliwowego, Fundacja stwierdziła, że pomimo modernizacji, mimo nawet pełnego dostosowania do konkluzji BAT jego stopień oddziaływania na środowisko będzie znaczący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Minister odnośnie zarzutu nie uwzględnienia przedstawionego wraz z zażaleniem dowodu w postaci publikacji naukowej z kwietnia 2019 r. dr M.W. pt. "Jaki węgiel dla Elektrowni [...]" - wyjaśnił, że pomimo, iż nie posiadał przedmiotowej publikacji w formie "papierowej", to miał dostęp do jej treści i się z nią zapoznawał, gdyż dokument ten jest ogólnodostępny w sieci internetowej. Zarzut pominięcia dowodu w sprawie jest chybiony tym bardziej, że w trzecim akapicie na stronie nr 4 skarżonego postanowienia Minister Środowiska wyjaśnia, dlaczego w analizowanym przypadku nie rozważał kwestii jakości węgla oraz nie odniósł się do treści wskazanej publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne wskazane zostały m.in. w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładani norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.)

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać należy, że z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że Fundacja wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazała art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) - dalej "ustawą o.o.ś.". Poza tym Fundacja konsekwentnie w całym postępowaniu administracyjnym podtrzymywała swoje stanowisko i powoływała się na ww. przepis, przedstawiając odpowiednio swoją argumentację w tym zakresie. Mając na uwadze takie działanie Strony zasadnie organ prowadził postępowanie i rozważał możliwości dopuszczenia Fundacji właśnie tylko w powyższym trybie, tj. zgodnie z żądaniem Strony, a nie w trybie k.p.a. Za niezasadny zatem należy uznać zarzut skargi w tym zakresie.

Podstawową kwestią, która okazała się w niniejszej sprawie sporna, a która ma przesądzające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy postępowanie administracyjne dotyczący zmiany pozwolenia zintegrowanego odnosi się do istotnej zmiany instalacji.

Otóż, jak stanowi art. 185 ust. 1 p.o.ś., co do zasady stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Niemniej jednak, art. 185 ust. 2a p.o.ś. przewiduje możliwość rozszerzenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia poprzez odesłanie do art. 44 ustawy o.o.ś. Przy czym norma ta wskazuje dokładnie rodzaj postępowań, w których może brać udział na prawach strony organizacja ekologiczna. Mianowicie w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy o.o.ś.. Jedynie w tych enumeratywnie wymienionych rodzajach postępowań możliwe będzie stosowanie art. 44 ustawy o.o.ś. i w konsekwencji udział organizacji ekologicznej w takim postępowaniu. Istota zatem sporu sprowadza się do oceny, czy prowadzone przez Marszałka postępowanie jest postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Od kwalifikacji tego postępowania uzależnione jest zastosowanie normy art. 185 ust. 2 a p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś. i dopuszczalność udziału w tym postępowaniu skarżącej Fundacji. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" bez rozbudowy to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko (tak komentarz do p.o.ś. pod redakcją M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J.Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J.Jendrośka, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 65-66).

Z powyższymi normami ściśle powiązany jest art. 218 p.o.ś., który stanowi, że organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i trybie określonych w ustawie o.o.ś, w postępowaniu, którego przedmiotem jest m.in. wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Tym samym, w razie zakwalifikowania postępowania jako dotyczącego istotnej zmiany instalacji, na organie ciąży obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa.

Wskazane przepisy przewidują zatem w przypadku zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany zarówno udział społeczeństwa, jak i udział organizacji ekologicznej na prawach strony.

Zdaniem Sądu poczynione w powyższym zakresie ustalenia organów administracji są prawidłowe i prowadzą do wniosku, że postępowanie, do którego swój udział zgłosiła Fundacja nie należy do kategorii dotyczących istotnej zmiany instalacji.

Fundacja przeciwną temu tezę uzasadnia wnioskami, w tym z załączonej przede wszystkim opinii sporządzonej przez dr. hab. L. P., w której oblicza - posługując się kilkukrotnie m.in. na str. 4, zwrotem "w przybliżeniu" - roczną maksymalną emisję amoniaku z planowanych instancji SNCR blokach, podkreślając że jest ona znaczącą. Zdaniem opiniującego wniosek o zmianę pozwolenia opisuje taką zmianę sposobu funkcjonowania Elektrowni, która może powodować (i spowoduje) znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, a tym samym mającą charakter "istotnej zmiany instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odniósł się do stanowiska Fundacji i wykazał, że tezy przedstawione przez Stronę skarżącą także w opinii nie przesądzają o tym, by zmiana instalacji miała charakter istotny.

Skarżąca wskazuje, że Inwestor wnioskuje o umożliwienie Elektrowni do rozliczania się nie na podstawie granicznych wielkości emisyjnych wymienionych w tabeli 4 Konkluzji BAT, lecz na podstawie regulacji znajdującej się pod tą tabelą. Przewiduje ona szczególną postać odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, wynikających z najlepszych dostępnych technik, i w związku z tym uzasadnia dopuszczenie Fundacji do postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że Minister zasadnie wyjaśnił, że regulacje znajdujące się pod przywołaną tabelą 4 konkluzji BAT stanowią nadal treść konkluzji. Jeżeli zatem wnioskodawca zwraca się o rozliczenie na podstawie wielkości określonych pod tabelą nie należy kwalifikować jego wniosku jako wniosku o udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych wynikających z najlepszych dostępnych technik. Tym samym udział organizacji społecznej na podstawie art. 185 ust. 2a p.o.ś. w tym przypadku nie jest zasadny. Dalej także odnosząc się Organ wyjaśnił, że mając na uwadze powyższe konkluzje, szeroko rozwinięta w zażaleniu kwestia uznania eksploatowanego złoża za lokalne, będąca warunkiem odstępstwa od konkluzji, oparta na publikacji pt. "Jaki węgiel dla Elektrowni [...]" autorstwa dr M.W., nie wymaga analizy.

Poza tym Minister wyjaśnił, odnosząc się do kwestię zwiększenie emisji amoniaku, wynikające z budowy instalacji selektywnej niekatalitycznej redukcji tlenków azotu (SNCR), które mają wykorzystywać 40% roztwór mocznika, że zastosowanie SNCR wprawdzie wpływa na zwiększenie emisji amoniaku, jednak nie w stopniu, który można uznać za mogący spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania. Minister w tym zakresie powołał się na zasadę kompleksowości i wskazał, że wprawdzie opisywany przypadek dotyczy wyłącznie emisji do powietrza (jeden element przyrodniczy) - redukcja emisji tlenków azotu kosztem zwiększenia emisji amoniaku (obie emisje mieszczące się w normach), jednakże poprzez analogię jest to nadal kompleksowe podejście do ochrony środowiska. Kompleksowość jest wymogiem wynikającym z wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, zapewnionego przez stosowanie najlepszych dostępnych technik. Ponadto Minister odnosząc się do kwestii - jakości węgla brunatnego złoża Szczerców oraz wzrostu zanieczyszczeń - wskazał, iż sytuacja, której obawia się Fundacja jest czysto hipotetyczna. W świetle bowiem narzuconych przez konkluzje standardów emisyjnych domniemane przekroczenia nie mają prawa zaistnieć, gdyby jednak tak się stało prawo przewiduje uruchomienie innych procedur administracyjnych jak cofnięcie pozwolenia zintegrowanego.

Wobec powyższego organ w sposób wystarczający odniósł się do kwestii mających stanowić powód nie uznania zmiany instalacji jako istotnej. Rację mają zatem orzekające w sprawie organy, że wnioskowana zmiana zapisów pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, wiąże się przede wszystkim ze zmniejszeniem oddziaływania na środowisko jako całości, wynikającym z dostosowania instalacji do nowych, niższych poziomów emisji, w związku z czym nie było prawnych i faktycznych podstaw do uznania przedmiotowej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 oraz art 214 ust. 3 ww. p.o.ś.

Ustalenia powyższe prowadzą do wnioski, że niemożliwe było również naruszenie art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 o.o.ś., poprzez niedopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu. Jakkolwiek bowiem przedmiotowe postępowanie, do którego swój udział zgłosiła Fundacja dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącego instalacji, to jednak przedmiot tej zmiany nie ma istotnego charakteru, a tylko w takim przypadku, w świetle powyższych przepisów ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej, w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym uzasadniać konieczność uchylenia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Organy w sposób wystarczający odniosły się do wszelkich okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniających brak podstaw do stwierdzenia, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji, w szczególności co ma wpływ na wynik sprawy organy wskazały i oceniły informacje wynikające z wniosku Spółki, stosowne konkluzje BAT oraz przepisy prawa krajowego, w tym odniósł się w wystarczającym stopniu do opinii przedłożonej w toku postępowania.

Wnioski te dowodzą, że postanowienie organu odwoławczego nie budzi tego rodzaju zastrzeżeń, które uzasadniałyby konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie podziela stanowisko strony skarżącej w zakresie nie odniesienia się Ministra do argumentacji strony skarżącej zawartej w opinii dr hab. L. P. załączonej do zażalenia wniesionego od postanowienia organu I instancji, w tym znaczeniu, iż miałoby to skutkować koniecznością usunięcia postanowienia Ministra z [...] sierpnia 2019 r. z obrotu prawnego. Podobna sytuacja zachodzi – w stosunku co do pozostałych wniosków dowodowych – do których organ odniósł się ogólnikowo. Należy wskazać, że co prawda takie działanie organu kwalifikuje się jako uchybienie procesowe, jednak nie oznacza to od razu potrzebę uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Sądu, w świetle całokształtu stanu kontrolowanej sprawy, naruszenia te nie miały jednak istotnego wpływu na jej końcowe rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu. Strona także w sposób przekonywujący nie wykazała, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że wniesiona przez stronę skarżącą opinia jest dokumentem prywatnym, który w pierwszej kolejności stanowi polemikę ze stanowiskiem organu I instancji, którego Fundacja nie podziela. Krytyczne podejście skarżącego do stanowiska organu nie świadczy jednak o tym, że to stanowisko jest błędne, zwłaszcza że wbrew twierdzeniom skarżącej zostało ono rzeczowo i przekonywująco zaskarżone. Oczywiście zgodzić należy się z ogólnym twierdzeniem, że organ wyższego stopnia powinien odnieść się do samego faktu złożenia w sprawie opinii, jak również do jej zawartości, nawet jeśli nie podziela zawartych w niej tez. Niemniej jednak brak takiego odniesienia, w sytuacji, gdy analiza całokształtu materiału dowodowego pozwala na ustalenie zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prowadzi do wniosku, że ujawnione w niniejszym przypadku uchybienie nie miało wpływu na końcowe rozstrzygnięcie.

Dodać przy tym trzeba, że opinia dołączona do akt sprawy ma w założeniu wykazać przede wszystkim możliwość zwiększenia emisji amoniaku do środowiska, czego wyrazem są użyte w niej sformułowania: nie można wykluczyć, że dojdzie do zwiększenia emisji amoniaku z bloków [...], co powodowałoby zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko całej Elektrowni.

W ocenie strony skarżącej dla wykazania istotnej zmiany instalacji wystarczająca jest sama potencjalna możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko (co zdaniem strony opinia dowiodła). Sąd jednak tego stanowiska nie podziela. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 55/18, iż: "Wykładnia art. 3 pkt 7 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska". Skoro zaś mowa jest tu o oddziaływaniu rzeczywistym, to w istocie nie mogą odnieść skutku zarzuty oparte na przeświadczeniach, czy przypuszczenia strony skarżącej o możliwym (potencjalnym) negatywnym zwiększeniu oddziaływania na środowisko, które jednak nie zostały poparte dowodem na wystąpienie takiego oddziaływania. Tymczasem przedłożona opinia dokonuje w istocie rzeczy spekulacji co do potencjalnego wystąpienia zwiększonego ryzyka zanieczyszczenia amoniakiem, nie operując jednak żadnymi dowodami na poparcie wskazywanych wątpliwości. Wobec tego nieodniesienie się szczegółowo przez organ odwoławczy do zawartości tak sporządzonej opinii nie uprawnia do oceny, że stan faktyczny sprawy został zbadany w sposób niepełny, a jedynie pozwala stwierdzić, iż organ nie dochował wszelkich wymogów formalnych przy sporządzaniu uzasadnienia rozstrzygnięcia, co jednak nie miało wpływu na załatwienie sprawy, gdyż jej stan faktyczny został wystarczająco ustalony na podstawie pozostałych materiałów w niej zgromadzonych. (takie też stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 19 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 1889/19, publ. CBOSA, odnosząc się do opinii tego samego doktora tylko wydanej stosunku do działalności innej Elektrowni).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi co do naruszenia w sprawie art. 5 p.o.ś. - poprzez bezzasadne uznanie, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że zgodnie z wykładnią tej normy ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet w sposób pośredni. Przepis ten stanowi, że ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Zdaniem strony skarżącej zasada kompleksowości nie tylko wiąże się z obowiązkiem podejmowania takich działań ochronnych, które będą chroniły środowisko jako całość, ale jednocześnie wiąże się z zakazem podejmowania takich działań, które chroniąc jeden element środowiska, mogłyby szkodzić innym elementom środowiska. Podmiot, którego ta zasada dotyczy, musi więc podejmować nie tylko takie działania, które wiążą się z ochroną jednego z elementów środowiska, ale także te, które nie szkodzą innym elementom środowiska.

W kontekście powyższej zasady stanowisko Fundacji w sprawie można sprowadzić do stwierdzenia, że okoliczność zmiany pozwolenia zintegrowanego, wynikająca z konieczności wdrożenia przez Inwestora konkluzji BAT skutkiem czego nastąpi zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko (redukcja emisji tlenków azotu), kosztem zwiększenia emisji amoniaku, a więc substancji negatywnych dla środowiska, podczas gdy ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy środowiska, nawet w sposób pośredni.

Z powyższym wnioskiem strony skarżącej nie można się jednak zgodzić. Najpełniej tę kwestię wyjaśnił NSA w powoływanym już wyroku z 2 sierpnia 2018 r., II OSK 55/18. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 5 p.o.ś "(...) określa sposób ochrony prawnej elementów przyrodniczych. Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne, stając się jedną z jego podstawowych cech. Mimo że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości". NSA przypomniał również, że "(...) zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. W piśmiennictwie podnosi się, że "Koncepcja zintegrowanego podejścia do problemów zanieczyszczenia środowiska zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko, zwłaszcza związane z emisją, chociaż nie tylko, jako na pewien kompleks zagadnień, wywołujących określone skutki także w pewnej całości jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych elementów ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących (zob. M Górski, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 623)".

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w piśmiennictwie wskazuje się również, że "(...) analizując definicję środowiska jako całość możemy zauważyć, że na pojęcie środowiska składają się trzy elementy: "podmiot środowiska" - obiekt - poddany działaniu pewnego "procesu" (oddziaływanie czynników) - i wreszcie "przedmiot środowiska", to jest zbiór czynników. W wyniku takiego pojmowania zbioru pojawiają się dwie tendencje pojmowania środowiska: 1) jako zbioru rzeczy materialnych (i energii), a także ich oddziaływania (wzajemnego na siebie i na podmiot), 2) jako zbioru samych oddziaływań (zob. T. Bartkowski, Kształtowanie i ochrona środowiska, Warszawa 1979, s. 47). Całościowość w prawie ochrony środowiska można też tłumaczyć istnieniem specjalnych norm, instrumentów oraz instytucji prawnych realizujących założenia zasady kompleksowej ochrony środowiska. (...) W piśmiennictwie podnosi się również, że "Obecnie uznać należy, iż kompleksowość jest wymogiem merytorycznym wynikającym nieuchronnie z «wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego», o którym mowa w art. 191 ust. 2 TFUE (poziom ochrony środowiska naturalnego nie mógłby być wysoki, gdyby dopuścić niekompleksowe podejście)" (zob. M. Pchałek, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 95)".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd, uznając tym samym stanowisko strony skarżącej na temat wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" jako błędne oraz sprzeczne z przedstawioną wyżej wykładnią zasady kompleksowej ochrony środowiska uregulowanej w art. 5 p.o.ś.

Zmiana pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji wynikająca z konieczności dostosowania jego warunków do wymogów decyzji wykonawczej Komisji (UE) [...] z dnia [...] lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik BAT w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania nie oznacza zatem, że doszło niejako automatycznie do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska, zwłaszcza że chodzi o dostosowanie instalacji do warunków emisji określonych bardziej rygorystycznie niż dotychczas.

Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś. należy uznać bowiem takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości zgodnie z treścią art. 5 p.o.ś. Ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia, czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Zwrócić należy uwagę, że Minister w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że przekroczenia będą, ale mieszczą się one w normach.

W niniejszej sprawie organy wykazały, że zmiana instalacji nie będzie miała charakteru istotnej. Strona pomimo aktywności dowodowej przeciwnego wniosku w sposób przekonywujący nie wykazała. Co więcej, analiza materiału dowodowego wskazuje, że zmiany w instalacji mają docelowo przyczynić się do ograniczenia łącznej wielkości emisji w zakresie hałasu, czy gospodarki wodno - ściekowej, co w rezultacie ma doprowadzić do ogólnego zmniejszenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu Fundacja w sposób nieprzekonywujący odniosła się także do kwestii nie zapoznania się przez Ministra z wnioskiem dowodowym w postaci pracy naukowej. Należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę Minister wyjaśnił, że z tym wnioskiem zapoznał się. Przy czym trudno traktować tego rodzaju publikację naukową - jako źródło dowodowe. Dowody służą bowiem ustaleniu stanu faktycznego, a nie prawnego. Materiały te mogłyby być wykorzystane jedynie podczas ustalania stanu prawnego. Ten jednak nie budzi wątpliwości.

W rozpatrywanej sprawie nie został również naruszony art. 7 i 77 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik, ponieważ organ przestawił wystarczającą argumentację uzasadniającą przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie przeprowadzona przez organ ocena materiału dowodowego nie miała charakteru arbitralnego i została – wbrew twierdzeniom skargi – przeprowadzona w zgodzie z art. 80 k.p.a., a wyprowadzone w jej toku wnioski zostały poparte argumentacją prawną i faktyczną.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.