Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 158/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 par. 1 a, art. 149 par. 2, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2018/2019 1. zobowiązuje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z dnia [...] września 2018 roku w sposób przewidziany prawem, w terminie 1 – go miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych. 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. W. P. (dalej skarżący) zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. (dalej GOPS) o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci: D., J. i A. P. wraz z dodatkami, na okres zasiłkowy 2018/2019.

Wezwaniem z dnia [...] września 2018 r. GOPS wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienie wniosku. Następnie w dniu [...] września 2018 r. zostało wysłane kolejne wezwanie, na które skarżący przedłożył odpowiedź w dniu 3.10.2018 r. W związku z czym, w dniu [...].10.2018 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu [...] października 2018 r. skarżący udzielił odpowiedzi w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego i przedłożył kolejne dokumenty w sprawie potwierdzające w jego ocenie, że zamieszkuje na terytorium Polski. W związku z powyższym GOPS w dniu [...].10.2018 r. ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący udzielił odpowiedzi w dniu [...].10.2018 r., a organ w dniu [...].10.2020 r. poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci: wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019. Odmowę tą organ uzasadnił faktem, że rodzina skarżącego nie mieszka na stałe w Polsce, ale na Białorusi, a zatem świadczenia rodzinne w Polsce nie przysługują. Ponadto skarżący nie przedłożył dokumentów, że na Białorusi nie są pobierane świadczenia na rzecz dzieci, zaś pobieranie tych świadczeń wyklucza ich otrzymanie na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (k.77 akt admin.).

Odwołanie od tej decyzji wniósł W. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że w sprawie występuje szereg wątpliwości: dotyczących tego gdzie skarżący zamieszkuje i od kiedy; czy na Białorusi są pobierane świadczenia na dzieci skarżącego, w tym czy pobiera je żona skarżącego; czy żona skarżącego pobiera dochody za granicą Polski i gdzie zamieszkuje.

W związku z powyższym organ I instancji w dniu [...].01.2019 r. zwrócił się do Ambasady Rzeczpospolitej Polskiej w Republice Białorusi o udzielenie informacji w zakresie sytuacji materialnej i pobieranych świadczeń przez rodzinę skarżącego, a także do B. Rejonowego Komitetu Wykonawczego, a także zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Następnie w dniu [...].03.2019 r. ponownie ten termin przedłużył, ze względu na brak odpowiedzi z B. Rejonowego Komitetu Wykonawczego Urzędu Pracy i Opieki Socjalnej w B. W dniu [...] marca 2019 r. został również przeprowadzony wywiad środowiskowy w domu skarżącego w miejscowości K. [...].04.2019 r. organ zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a następnie w dniu [...].04.2019 r. z tego powodu przedłużył termin załatwienia sprawy. Następnie w dniu [...].04.2019 r. wezwał skarżącego do dostarczenia zaświadczeń czy na dzieci pobierane są świadczenia na Białorusi, a skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśnił, że nie pobiera. Po raz kolejny organ wystosował zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem (pismo z [...].09.2019) i jednocześnie przedłużył termin załatwienia sprawy z tego powodu.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. GOPS, odmówił W. P. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami, na okres zasiłkowy 2018/2019. Odmowę tą organ uzasadnił faktem, że żona wnioskodawcy z trójką dzieci nie mieszka na stałe w Polsce, ale na Białorusi, a zatem świadczenia rodzinne w Polsce nie przysługują. Odwołanie wniósł skarżący.

Powyższe rozstrzygnięcie utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że skarżący wraz z rodziną mieszka w miejscowości T. na Białorusi, gdzie wspólnie z żoną opiekują się trójką nieletnich dzieci, co uniemożliwia przyznanie im wnioskowanych świadczeń.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19, uchylił w/w decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skład orzekający doszedł bowiem do wniosku, że w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny – jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenie częstotliwości ewentualnych wyjazdów na Białoruś, które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony i tym samym właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. zwrócił się w dniu [...].03.2020 r. do Placówki Straży Granicznej o dane dotyczące przekroczeń granicy przez osoby wymienione we wniosku, a placówka ta udzieliła odpowiedzi w dniu [...].03.2020 r. Ponowna odpowiedź w tym zakresie wpłynęła do akt sprawy w dniu [...].03.2020 r. tylko za inny okres. Ponadto zostały podjęte inne czynności zalecone w wyroku WSA w Białymstoku. M.in. w dniu [...].02.2020 r. podjęto próby przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego (k. 193 akt admin.). Dokonano również ustaleń, czy rodzina skarżącego korzysta z porad lekarskich w placówkach medycznych ([...].04.2020 r.) oraz jakie były zasady korzystania przez skarżącego z dofinansowania z programu "Czyste powietrze" ([...].04.2020 r. k. 273 akt admin.). W aktach sprawy pojawiły się również inne dokumenty z postępowań, które toczyły się równolegle w stosunku do skarżącego m.in. świadczenia wychowawcze bądź zasiłki rodzinne za okres 2019/2020 r. (k. 276, 282 akt admin.). W dniu [...].03.2020 r. przedłużono termin rozpoznania sprawy z uwagi na brak potrzebnej dokumentacji do dnia [...].05.2020 r., a w dniu [...].04.2020 r. zawiadomiono o zebraniu dowodów i możliwości zapoznania się z nimi, po czym w dniu [...].04.2020 r. dołączono do zgromadzonego materiału dowodowego jeszcze przesłuchanie świadka. Następnie w dniu [...].04.2020 r. znowu przedłużono termin załatwienia sprawy, z uwagi na wpłynięcie w dniu [...].04.2020 r. nowego pisma z Konsulatu Generalnego Rzeczpospolitej Polskiej w B. i konieczność jego przetłumaczenia (k. 312 akt admin.), co skutkowało także wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru tego organu do innych postępowań (k. 316 akt admin.). Powyższe skutkowało kolejnym zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 7.05.2020 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Wójta Gminy w B. ponownie odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci wraz z dodatkami, na okres zasiłkowy 2018/2019, uzasadniając to faktem, że wnioskodawca i jego rodzina nie zamieszkują na stałe w Polsce, a w konsekwencji nie przysługują im świadczenia rodzinne w Polsce. Zdaniem organu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżący wraz z rodziną (żoną i trójką dzieci) nie zamieszkuje na stałe pod wskazanym przez niego adresem, a centrum życiowym jego rodziny jest Białoruś. Dzieci Państwa P. uczą się w szkole i przedszkolu na Białorusi, co powoduje konieczność zapewnienia im tam codziennej opieki. Powyższe okoliczności przesądzają, zdaniem organu I instancji, że to na Białorusi koncentruje się życie rodziny skarżącego, zaś żaden z jej członków nie przebywa na stałe w miejscowości K., w gminie B..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2020r., nr [...] podzieliło argumentację odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, ale postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. sprostowało oczywistą omyłkę w/w decyzji polegającej na wskazaniu, że utrzymuje zaskarżoną decyzję, zamiast wskazania, że uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2020 r. organ II instancji wskazał, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2019r. (sygn. akt II SA/Bk 749/19) organ I instancji winien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, a mianowicie skorzystać z wywiadu środowiskowego, zeznań świadków, ustalić częstotliwości ewentualnych wyjazdów rodziny skarżącego na Białorusi. Tymczasem organ I instancji nie zastosował się do wszystkich wskazań sądu dotyczących dalszego postępowania i nie przeprowadził wywiadu środowiskowego oraz nie przesłuchał świadków. Organ ustalił co prawda częstotliwość wyjazdów strony i rodziny na Białoruś, ale nie dokonał analizy zestawień uzyskanych z Placówki Straży Granicznej w D., dotyczących przekraczania granicy przez skarżącego, jego żonę i dzieci, w okresie zasiłkowym 2018/2019, ograniczając się do konkluzji, że dowód ten wskazuje, iż centrum życiowe rodziny znajduje się na Białorusi.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 22 września 2020 r. w sprawie II SA/Bk 588/20 oddalił sprzeciw skarżącego, uznając argumenty SKO przedstawione w zaskarżonej decyzji za prawidłowe.

W dniu [...] września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy prowadzonej w tym przedmiocie (k. 329 akt admin. dołączonych do sprawy sygn. akt II SAB/Bk 159/20).

W dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdziło, że w sprawie ma miejsce przewlekłość, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazał także, że podjęcie pierwszej czynności w sprawie po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania po 4 tygodniach i bez wykazania istnienia uzasadnionych powodów opóźnienia, świadczy o tym, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, natomiast okoliczność wniesienia sprzeciwu od decyzji organu II instancji i przekazania sprawy sądowi nie wstrzymuje wykonania takiej decyzji (k. 357 akt admin. dołączonych do sprawy sygn. akt II SAB/Bk 159/20).

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. złożył W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 1 października 2020 r..

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że sprawa o przyznanie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami za okres 2018/2019 toczy się od dnia złożenia wniosku tj. [...] września 2018 r. i do chwili obecnej nie została rozpoznana, a SKO w B. w dniu [...].09.2020 r. stwierdziło, że w sprawie ma miejsce przewlekłość. Podkreślił, że w sprawie wydane były 3 decyzje, następnie uchylane przez SKO z powodu naruszenia KPA. Decyzje po uchyleniach zapadają po kilku miesiącach z rażącym naruszeniem terminów wskazanych w KPA, kolejne postępowania powielają te same błędy i uchybienia co sprawia, że postępowanie przez ponad dwa lata nie zostało zakończone. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz zalecenie organowi prowadzącemu postępowania odpowiednich podjęcia odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie, a także zasądzenie od Skarbu Państwa sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł.

Ponadto w uzupełnieniu skargi z dnia 11 października 2020 r. podniósł, że decyzja SKO w przedmiotowej sprawie wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2020 r., zaś organ I instancji podjął czynności dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. Ponadto wskazał, iż organ I instancji dwukrotnie w ciągu miesiąca września wystąpił do straży granicznej o udostępnienie informacji granicznej, co zostało również powielone m.in. w sprawie o zasiłek okresowy, mimo możliwości dopuszczenia dowodów z innych akt.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Wójta Gminy B. w odpowiedzi na skargę wskazał, że do organu I instancji wpłynęła ostatnia decyzja SKO (nr [...]) w dniu [...] lipca 2020 r., przy czym była ona utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie akta zostały przekazane do SKO zgodnie z jego wnioskiem. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie prostujące z urzędu omyłkę w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2020 r. poprzez usunięcie zapisu "utrzymać w mocy" na "uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania". W związku z powyższym organ dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. podjął działania w sprawie. Na tej podstawie wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w dniu [...].08.2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o wydanie kserokopii aktualnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...].08.2020 r. pod adresem K. 2 oraz kserokopię przesłuchania sołtysa wsi K..

Wskazał również, że w sprawie wpłynęło ponaglenie skarżącego oraz prośba o przesłuchanie świadka pracownika socjalnego, a za nim wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych sprawy tego samego skarżącego w przedmiocie świadczenia "Dobry Start". W dniu [...] września 2020 r. SKO przekazało ponaglenie celem ustosunkowania się do niego, a organ w dniu [...] września 2020 r. udzielił w tym zakresie odpowiedzi. Ponadto pracownik socjalny, który miał być w sprawie przesłuchany znalazł się na kwarantannie i w związku z tym należało przedłużyć termin załatwienia sprawy. Organ wskazał, iż w dniu [...] września 2020 r. wystąpiono także do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej o przejazdach granicznych rodzinny P. W związku z tym termin rozpoznania sprawy został wyznaczony na dzień [...].10.2020 r. W dniu [...].10.2020 r. również przesłuchano pracownika socjalnego.

Na tej podstawie organ podniósł, iż w sprawie nie miała miejsce przewlekłość, gdyż brak zakończenia sprawy w terminie nie wynikał z konieczności przesłuchania świadka przebywającego na kwarantannie oraz wskutek przekazania akt do SKO celem zapoznania ponagleń strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t., dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (Dz.U. z 2020 r. poz 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. w dniu [...] września 2020 r., o czym poinformował organ w odpowiedzi na skargę, bowiem w aktach administracyjnych brak jest tego ponaglenia. Podkreślić przy tym należy, że w dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdziło, że w niniejszej sprawie ma miejsce przewlekłość, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazał także, ze podjęcie pierwszej czynności w sprawie po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania po 4 tygodniach i bez wykazania istnienia uzasadnionych powodów opóźnienia świadczy o tym, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, natomiast okoliczność wniesienia sprzeciwu od decyzji organu II instancji i przekazania sprawy sądowi nie wstrzymuje wykonania takiej decyzji (k. 357 akt admin. dołączonych do sprawy sygn. akt II SAB/Bk 159/20). Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W tych okolicznościach bezsporne jest zatem to, że takie ponaglenie wpłynęło (mimo braku w aktach) skoro zostało rozpoznane przez SKO.

Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Wójta Gminy B. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2018 r., w którym skarżący wnosił o przyznanie zasiłków rodzinnych na troje dzieci wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2018/2019.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentów organu, wskazujących na brak możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania. Zaakcentować przy tym należy, że rozpoznając tą sprawę Sąd miał również na uwadze inne sprawy ze skargi Wiaczesława P. na przewlekłość tego samego organu, które zostały rozpoznane przez Sąd na jedynym posiedzeniu, w zakresie wniosków skarżącego o: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 169/20), świadczenia wychowawcze na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 159/20), świadczenia na dzieci z programu "Dobry start" za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 164/20) oraz zasiłek okresowy (sygn. akt II SAB/Bk 168/20). Dopiero wszystkie te sprawy dają obraz postępowania organu I instancji i podejmowanych w sprawach czynności procesowych, w tym postępowania dowodowego. Wskazać przy tym należy, iż mimo, że sprawy te dotyczą różnych świadczeń to czynności dowodowe podejmowane w tych sprawach, w wielu zakresach się pokrywają bądź są tożsame i dlatego też powinny być oceniane łącznie. Ponadto akta administracyjne tych postępowań mimo, że prowadzone w sposób dość dokładny (chronologia, ponumerowane strony) wymykają się organowi I instancji spod kontroli, bowiem choćby niniejsza sprawa nie zawiera ponaglenia strony i innych czynności podejmowanych, a wskazanych w odpowiedzi na skargę, natomiast informację o ponagleniu oraz postanowienie SKO z dnia [...] września 2020 r. w zakresie stwierdzenia przewlekłości niniejszej sprawy znajduje się w innych aktach administracyjnych, które Sąd miał przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej na tym samym posiedzeniu (k. 329 i 357 akt admin. dołączonych do sprawy sygn. akt II SAB/Bk 159/20). Niewątpliwe organ w tym zakresie miał utrudnione zadanie, bowiem skarżący składa liczne odwołania i skargi, a akta w ostatnim okresie były w ciągłym obiegu miedzy organem odwoławczy i sądem, co potwierdzają także argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę. Okoliczność ta tym bardziej uzasadniała rozpoznanie wszystkich spraw na jednym posiedzeniu, ale też ma zapewnić prawidłowe rozpoznanie spraw przez organ I instancji po ich zwrocie oraz uzupełnienie akt danej sprawy chronologicznie, tak aby akta były kompletne.

Dokonując oceny, czy organ prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi tak rozumiana przewlekłość postępowania, co obrazuje w sposób szczegółowy stan faktyczny niniejszej sprawy, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Niewątpliwie należy stwierdzić, iż sprawa toczy się od września 2018 r. i jest sprawa prowadzoną najdłużej bowiem wnioski w pozostałych sprawach wpłynęło od skarżącego w 2019 r. W początkowym okresie czynności organu I instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe skutkowało tym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (ale też i w pozostałych sprawach skarżącego) wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co skutkuje tym, że sprawa ponad 2 lata nadal nie jest rozpoznana.

Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19, który zapadł w sprawie niniejszej wskazano, że w przedmiotowej sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny – jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenia częstotliwości ewentualnych wyjazdów na Białoruś, które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, co wpłynie również na właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Organ I instancji miał zatem konkretne wytyczne w tej sprawie, co do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań. W działaniach organu I instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych. Nadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny za różne okresy, albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego (np. 316 akt admin.). Po czym na podstawie art. 75 k.p.a do akt sprawy dołącza uwierzytelnione kopie dokumentów (np. k. 320 akt admin.). Podkreślić przy tym należy, że w tak opisanym stanie faktycznym w zasadzie organ sam do siebie zwraca się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, a następnie przekłada do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłuża postępowanie i ma charakter jedynie czynności pozornych. Terminy załatwienia sprawy zaś są wielokrotnie wydłużane.

Takie działania organu nie charakteryzują się koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Trafnie przy tym wskazuje skarżący w skardze oraz jej uzupełnieniu, że decyzje wydawane na skutek uprzednich decyzji kasatoryjnych SKO, zapadają po kilku miesiącach, a kolejne prowadzone postępowania administracyjne powielają te same błędy i uchybienia. Dodatkowo ta okoliczność dotyczy wszystkich postępowań, które zostały rozpoznane w WSA w Białymstoku w dniu 5 listopada 2020 r.

W ostatniej z decyzji SKO - zapadłej w sprawie niniejszej - trafnie wskazano, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nadal nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie wyciągnięcia skutków prawnych, co już wcześniej wykazywał również Sąd w wyroku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19. Z tego względu Kolegium ponownie zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków oraz prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest na obecnym etapie we wszystkich sprawach tak obszerny, że należy go jedynie zgodnie z zasadami k.p.a. przeanalizować, ocenić i wyciągnąć wnioski zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Niecelowe jest bowiem kolejne powielenie tych samych czynności, bez oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Przewlekłość organu II instancji powoduje bowiem stan, w którym prawo strony nie może być skutecznie dochodzone i kontrolowane pod względem meritum sprawy na drodze sądowej. W ocenie Sądu stanu przewlekłości organu I Instancji nie eliminował fakt wielokrotne wystosowania do skarżącego informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i wielokrotne przedłużania terminów jego załatwienia. Nawet przy uwzględnieniu, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA).

Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ I instancji czynności merytorycznych w sprawie, szczególnie po dacie wydania wyroku w sprawie sygn. II SA/Bk 749/19 tj. 19 grudnia 2019 r., a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W rażący sposób narusza on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań, co skutkowało też stwierdzeniem przewlekłości w sprawie w dniu [...].09.2020 r. przez SKO. Podkreślić przy tym należy, że w tej konkretnej sprawie uzasadnienie tak określonego rozstrzygnięcia nie do końca jest prawidłowe. W sprawie miała bowiem miejsce nietypowa sytuacja, gdyż do organu I instancji wpłynęła ostatnia decyzja SKO (nr [...]) w dniu [...] lipca 2020 r., przy czym była ona decyzją utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie akta zostały przekazane do SKO zgodnie z jego wnioskiem. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie prostujące z urzędu omyłkę w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2020 r. poprzez usunięcie zapisu "utrzymać w mocy" na "uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania". W związku z powyższym organ dopiero w dniu 26 sierpnia 2020 r. podjął działania w sprawie. Nietrafne zatem są zarzuty skarżącego oraz SKO, że było to zawinione działanie organu I instancji. W takich okolicznościach do czasu sprostowania rozstrzygnięcia nie był on zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, natomiast w pozostałych sprawach mógł pozostawać w przeświadczeniu, że jego stanowisko jest prawidłowe.

Mając jednak na uwadze przedstawioną powyżej argumentację wskazać należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt II wyroku), które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt III wyroku), bowiem czynności we wszystkich sprawa były wielokrotnie powielane, powtarzane, a niekiedy podejmowane w dużych odstępach czasu i z naruszeniem przepisów k.p.a, na co wskazywał zarówno Sąd jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności wskazują na kwalifikowaną formę naruszenia prawa, albowiem przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak wytycznych organu odwoławczego było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd uznał, że organ naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zasadę szybkości postępowania, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). składa wiele wniosków.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14).

Powyższe skutkowało również zobowiązaniem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającym z upoważnienia Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 września 2018 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akta sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy (pkt I wyroku - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż nowy termin rozpoznania sprawy wyznaczono na dzień [...].10.2020 r., a zatem wszystkie czynności dowodowe do dnia orzekania przez Sąd powinny być już zakończone, a zatem nie będzie żadnych przeszkód aby wniosek skarżącego rozpoznać.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16).

Sąd z urzędu orzekł o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 zł. Ponad dwuletni okres rozpoznawania sprawy i brak koncentracji postępowania dowodowego, a także powtarzanie czynności przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że organ w sprawie wydawał decyzję, ale w większości z naruszeniem przepisów k.p.a. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej przewlekłości.

Przyznanie natomiast stronie skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Ponadto należy wskazać, że jest to dodatkowy środek, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu, ze względu na podejmowanie czynności w sprawie i wydawania decyzji, które następnie były uchylane. Skarżący nie wskazał ponadto jakiego rodzaju uszczerbku doznał, który uzasadniałby przyznanie rekompensaty z tytułu stanu przewlekłości, wskazując że sprawa dotyczy świadczeń na dzieci, które przez to zostały poszkodowane.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. W zakresie wymierzenie organowi grzywny oraz o wniosku o przyznanie sumy pieniężnej orzeczono jak w pkt 4 i 5 sentencji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę stanowił art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.