Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2787/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 24/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 1 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 24/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] października 2013 r., nr [...], w części dotyczącej prawa do zasiłku; (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w pkt 1.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] października 2013 r. orzekł o uznaniu J. K. za osobę bezrobotną z dniem 9 października 2013 r. oraz o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku.

Od powyższej decyzji J. K. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że od 1 marca 2009 r. do 30 września 2013 r. była nieprzerwanie zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, najpierw w Biurze Rachunkowym [...], a od 1 lutego 2011 r. w Biurze Rachunkowym "[...]" Sp. z o.o. Od 1 września 2012 r. zmniejszyła wymiar czasu pracy do 1/2 etatu. Przyczyną obniżenia wymiaru czasu pracy było zakończenie urlopu macierzyńskiego i trudna sytuacja finansowa, która zmusiła ją do podjęcia pracy. Obawiała się utraty pracy i skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 1868 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik uprawniony do urlopu wychowawczego, który złożył wniosek o obniżenie wymiaru etatu, podlega ochronie przed wypowiedzeniem umowy o pracę. Pracodawca nie może bowiem wypowiedzieć ani rozwiązać umowy o pracę w okresie od dnia złożenia wniosku o obniżenie wymiaru czasu pracy do dnia powrotu do nieobniżonego wymiaru czasu pracy, nie dłużej jednak niż przez łączny okres 12 miesięcy. Wskazała, że po upływie ww. okresu, pracodawca wypowiedział jej umowę o pracę. Zmniejszenie wymiaru czasu pracy było więc dla niej koniecznością. Nie zgodziła się z decyzją odmawiającą jej prawa do zasiłku. W ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest bowiem mowa o okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, ale nie bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) – dalej: u.p.z. – po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji ustalił, że w dniu 9 października 2013 r. strona zgłosiła się do urzędu pracy w celu dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna. Z uwagi na to, że spełniała ustawowe warunki definicji osoby bezrobotnej, uzyskała status osoby bezrobotnej z ww. dniem. W dniu rejestracji strona dostarczyła świadectwa pracy potwierdzające następujące okresy zatrudnienia: od 18 maja 2007 r. do 28 marca 2008 r.; od 1 kwietnia 2008 r. do 28 lutego 2009 r.; od 1 marca 2009 r. do 31 stycznia 2011 r.; od 1 lutego 2011 r. do 30 września 2013 r. W złożonym w urzędzie pracy oświadczeniu J. K. wskazała, że w okresie od 3 września 2012 r. do 30 września 2013 r. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, w wymiarze 1/2 czasu pracy. Strona oświadczyła, że osiągane wówczas zarobki brutto były mniejsze niż minimalne wynagrodzenie miesięczne.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku z powodu braku okresu warunkującego nabycie ww. świadczenia na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

W przedmiotowej sprawie strona dokonała rejestracji w urzędzie pracy 9 października 2013 r., a więc okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, to przedział czasowy od 8 kwietnia 2012 r. do 8 października 2013 r. W powyższym okresie, tj. do 30 września 2013 r., strona była zatrudniona. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z., aby uzyskać zasiłek należy nie tylko posiadać co najmniej 365 dni okresu zatrudnienia. Znaczenie ma także wysokość uzyskiwanego wówczas wynagrodzenia, które musi osiągać wysokość co najmniej minimalnego wynagrodzenie za pracę. Z treści świadectwa pracy z Biura Rachunkowego "[...]" Sp. z o.o. wynika, że strona od 1 lutego 2011 r. do 2 września 2012 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, a od 3 września 2012 r. do 30 września 2013 r. w połowie wymiaru czasu pracy. W okresie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, otrzymywane przez nią wynagrodzenie było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Okres ten nie może więc być zaliczony do okresu warunkującego nabycie zasiłku, tj. 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Do okresu tego można zaliczyć 148 dni, tj. okres od 8 kwietnia 2012 r. do 2 września 2012 r. W sytuacji, gdy strona w przedziale czasowym od 8 kwietnia 2012 r. do 8 października 2013 r., nie przepracowała łącznie co najmniej 365 dni, w których jej zarobki wynosiły kwotę minimalnego wynagrodzenia, nie może nabyć zasiłku. Nie ma przy tym znaczenia, czy obniżenie wymiaru czasu pracy, a w konsekwencji także wynagrodzenia, było spowodowane obawą utraty pracy (jak strona wskazuje w odwołaniu). Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy nabycie zasiłku, jest zatrudnienie przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwanie w tym czasie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda [...] wskazał, że nie jest możliwe zaliczenie do okresu warunkującego nabycie zasiłku, okresów zatrudnienia przypadających przed 8 kwietnia 2012 r. Wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z., zastosowana przez sąd w przytoczonych przez stronę wyrokach, nie może być przyjęta w niniejszej sprawie. Orzeczenia te dotyczą bowiem innych stanów faktycznych oraz prawnych. Odnoszą się do sytuacji, w których osoby bezrobotne nie dokonały rejestracji w PUP, niezwłocznie po utracie pracy, np. z powodu choroby, czy też dni wolnych od pracy. Przerwa pomiędzy zakończeniem zatrudnienia, a zarejestrowaniem skutkowała w tych przypadkach skróceniem okresu warunkującego nabycie zasiłku. Osoby te, gdyby zarejestrowały się jako bezrobotne niezwłocznie po utracie pracy, otrzymałyby zasiłek dla bezrobotnych. W przedmiotowej sprawie bezspornym zaś jest, że strona bezpośrednio po utracie zatrudnienia, nie posiadała okresu warunkującego nabycie zasiłku.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca powtórzyła zarzuty wskazane w odwołaniu, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę w zakresie prawa do zasiłku, wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 24/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) u.p.z. "Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni."

Zarówno organ odwoławczy, jak i wcześniej organ I instancji, nie rozważyły możliwości zastosowania wobec skarżącej, wynikającego z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. wyjątku od zasady "osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy." Zgodnie z art. 104a u.p.z. "Pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników powracających z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego w okresie 36 miesięcy począwszy od pierwszego miesiąca po powrocie z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego."

Zaistnienie stanu faktycznego opisanego w tym przepisie powoduje, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z., jest zaliczany okres, w którym pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne, na podstawie art. 104a ww. ustawy, nie odprowadzali składek na Fundusz Pracy.

J. K. urodziła dziecko w dniu 23 stycznia 2012 r., z pewnością więc przebywała następnie na urlopie macierzyńskim. Z odwołania i skargi wynika, że od 1 września 2012 r. zmniejszyła wymiar zatrudnienia na 1/2 etatu i właśnie w tym okresie otrzymywała wynagrodzenie niższe niż minimalne wynagrodzenie, co powodowało niemożność odprowadzania składek na Fundusz Pracy. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja w części odmowy przyznania prawa do zasiłku zostały wydane z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną, uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie w zakresie przyznania J. K. zasiłku dla bezrobotnych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, w części odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 24/14, wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 104a u.p.z. poprzez nietrafne przyjęcie, że z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 104a u.p.z. wynika wyjątek od zasady "osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy" powodujący, iż do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z., jest zaliczany okres, w którym pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne na podstawie art. 104a u.p.z. nie odprowadzali składek na Fundusz Pracy.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. wynika, iż warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Przesłanki te muszą zatem zaistnieć łącznie. Natomiast zastrzeżenia zawarte w art. 104a - 105 u.p.z. dotyczą sytuacji, gdy pracownik osiągnął minimalne wynagrodzenie za pracę, ale z przyczyn określonych w tych przepisach nie były od niego odprowadzane składki na Fundusz Pracy. Zwolnienie z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy przewidziane w art. 104a - 105 u.p.z. może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy taki obowiązek istnieje, a zatem gdy zatrudniony pracownik osiąga co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zatrudnienie na podstawie umowy, w której nie osiągnięto minimalnego wynagrodzenia nie podlega zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie są przy tym istotne przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie ma zatem znaczenia, czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niskie wynagrodzenie było wynikiem świadomego wyboru pracownika, czy też spowodowane było innymi okolicznościami, w szczególności brakiem możliwości podjęcia innej pracy.

W orzecznictwie przyjmuje się jednolity pogląd, że art. 71 ust. 1 u.p.z. określający sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi być on interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym.

W wyniku błędnej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 104a u.p.z. stanowi wyjątek od zasady osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, będący podstawą przyznania J. Kielpińskiej zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie rzeczy skarga niniejsza jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu pisma procesowego stwierdziła między innymi, że rzeczywiście art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. wskazuje na konieczność kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek wskazanych wyżej, ale jednocześnie wprowadza wyjątek od tej reguły określony w art. 104a – 105 u.p.z. Art. 104a u.p.z. nie odwołuje się w swej dyspozycji do wysokości wynagrodzenia za pracę i stanowi samodzielną podstawę zwolnienia z opłacania składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników powracających z urlopów w przepisie wskazanych. Według skarżącej art. 104a odnosi się do wszystkich pracowników w nim wymienionych, bez względu na wysokość osiąganego przez nich wynagrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – Wojewoda [...] – oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.) w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Przepis art. 104a stanowi zaś, że "Pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy za zatrudnionych pracowników powracających z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego w okresie 36 miesięcy począwszy od pierwszego miesiąca po powrocie z urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego."

Zastanowić się więc należy, co wynika z art. 104a u.p.z., w kontekście zastrzeżenia zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. Ten ostatni przepis prawo do zasiłku przyznaje (z zastrzeżeniem art. 75) wówczas, gdy bezrobotny 1. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i; 2. osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105.

Odesłanie między innymi do art. 104a u.p.z. odnosi się do drugiego warunku. Wynika z tego, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek ..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo cóż oznaczałoby – w kontekście prawa do zasiłku – odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek.

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - k.p.a., Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53).

Mimo więc, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie przedstawia w sposób pełny prawidłowej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. (ale tego zarzut skargi kasacyjnej nie obejmuje), to w ostateczności rozumowanie Sądu Wojewódzkiego i przyjęte na jego podstawie wytyczne odpowiadają prawu. Zadaniem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zatem ustalenie, czy od wynagrodzenia skarżącej J. Kiełbińskiej w okresie niezbędnym do uzyskania prawa do zasiłku istniał obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Jeśli nie, to organ zastosuje art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z. w takim rozumieniu, jakie zostało przedstawione wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.