Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 100/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 3 a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy i art. 123 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej: u.s.u.s.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności M. G. (dalej: strona, wnioskodawczyni) z tytułu składek na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - za okres: styczeń 2008 r. – luty 2008 r. w łącznej kwocie 1.445,32 zł, w tym z tytułu: składek - 779,32 zł, odsetek liczonych na dzień 2 lipca 2015 r. - 666 zł,

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego - za okres: kwiecień 2005 r. - maj 2015 r. w łącznej kwocie 41.661,94 zl w tym z tytułu: składek - 27.420,94 zł, odsetek liczonych na dzień 2 lipca 2015 r. - 14.241 zł,

- Fundusz Pracy,- za okres: styczeń 2008 r. - luty 2008 r. w łącznej kwocie 129,89 zł, w tym z tytułu: składek - 69,89 zł, odsetek liczonych na dzień 2 lipca 2015 r. - 60 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wstępie opisano zebraną w sprawie dokumentację, wskazując, że objęła ona:

- oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej,

- formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis,

- oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nie prowadzącej pełnej księgowości, z którego wynika, że strona aktualnie nadal prowadzi działalność gospodarczą i za okres od stycznia do czerwca 2015 r. wygenerowała stratę w wysokości 1.082 zł, dodatkowo uzyskuje dochód netto z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 1.467,25 zł, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie ok. 1280 zł, poza zobowiązaniami wobec ZUS nie posiada innych zobowiązań finansowych, nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej, nie jest właścicielką majątku ruchomego, posiada lokatorskie mieszkanie o powierzchni 54 m2,

- kopie zeznań podatkowych PIT-36 za 2012 r., 2013 r. i 2014 r.

- kopię potwierdzenia zapłaty za energię,

- kopię faktury VAT z dnia [...] r. wystawionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową A. w J.,

- kopię faktury VAT z dnia [...] r. wystawioną przez B. Sp. z o.o. w G.,

- wykaz przychodów i kosztów za I półrocze 2015 r.,

- uzupełnione oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nie prowadzącej pełnej księgowości,

- kopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] r.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzję o odmowie umorzenia z dnia [...] r. podjęto w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części pod warunkiem całkowitej ich nieściągalności.

Wyczerpujący katalog okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność zawiera art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zgodnie z którym należność może być uznana za całkowicie nieściągalną, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r - prawo upadłościowe i naprawcze (tj. Dz. U. z 2012r. , poz. 1112 z późn. zm.),

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 613),

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wzięto również pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Stosownie do jego postanowień Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego dalszego prowadzenia działalności, lub

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Uwzględniając powołane wyżej przepisy stwierdzono, iż nie wystąpiły okoliczności, które pozwalałyby uwzględnić wniosek strony. W decyzji z dnia [...] r. wskazano, że w zakresie elementów wynikających z pkt 6 cytowanego wyżej przepisu prawa organ wziął pod uwagę, że wobec wnioskodawczyni nie jest aktualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne i Komornik Sądowy ani Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdzili braku majątku, a tym samym brak było możliwości uznania należności za całkowicie nieściągalną. Nie można było również stwierdzić, że w ramach prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Przedłożone dokumenty nie wykazały również okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia w oparciu o § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż z przedstawionych dokumentów wynikało, że działalność gospodarcza w I półroczu 2015 r. przyniosła stratę w wysokości – 1.082 zł, strona pobiera emeryturę w wysokości 1.467, 25zł, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ponosi stale koszty utrzymania w łącznej kwocie ok. 1.280 zł, nie udokumentowała zaległości w ich opłaceniu, a więc należy uznać, że są regulowane na bieżąco, poza zaległościami wobec ZUS nie posiada innych zobowiązań publicznoprawnych ani cywilnoprawnych.

Organ I instancji wziął pod uwagę, czy aktualna trudna sytuacja finansowa, na którą strona się powołuje jest stanem trwałym i pogłębiającym się oraz czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, jak również czy istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej. Wszelkie odstępstwa od zasady obligatoryjnego opłacania należnych składek mogą mieć bowiem miejsce tylko wtedy, gdy ani obecnie ani w przyszłości (np. w systemie ratalnym) odzyskanie należności nie jest możliwe, czego, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie można z całą pewnością stwierdzić. Organ I instancji stwierdził także, iż wnioskodawczyni nie poniosła strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia i nie powołała się na nie we wniosku. Przedłożyła natomiast kartę leczenia szpitalnego z hospitalizacji w sierpniu 2012 r., jednakże nie udokumentowała choroby przewlekłej ani konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która ta okoliczność utrudniałaby lub uniemożliwiałaby dalsze prowadzenie działalności gospodarczej.

Dalej, przedstawiając argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy podał, że strona oświadczyła w nim, że z uwagi na panujące realia rynkowe, rosnące zobowiązania, pogłębiające się trudności oraz brak wiary i szans na poprawę sytuacji finansowej w dniu [...] r. nastąpi zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku. Ponadto wskazała, że w obecnej sytuacji nie ma możliwości spłaty zaległości. Podniesione okoliczności strona udokumentowała załączając kopię potwierdzenia przyjęcia wniosku z dnia 8 września 2015 r. oraz kopię wniosku CEIDG-1 o wpis do centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej. W piśmie z dnia [...] r. strona poinformowała, że złożyła wniosek o wykreślenie wpisu z CEIDG i załączyła potwierdzenie przyjęcia wniosku z dnia [...] r. oraz wniosek CEIDG-1 o wpis do CEIDG-1.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że przedstawione dokumenty nie przemawiają za zmianą decyzji o odmowie umorzenia zaległości. Powołał się na art. 28 i art. 32 u.s.u.s., art. 24 ust. 2 oraz 28 ust. 3 u.s.u.s. i podkreślił, że ZUS może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Natomiast, w sytuacji braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności jednak organ ponownie wziął pod uwagę, że wobec strony nie było i nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i ani komornik sądowy ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku podlegającego egzekucji, zatem nie można zakwalifikować zaległości jako całkowicie nieściągalnych. Podkreślono przy tym, że to do organu egzekucyjnego należy ocena czy brak jest możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym stanie rzeczy stwierdzono brak prawnej możliwości umorzenia zaległości w oparciu o kryterium zdefiniowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni ponownie nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości, że istnieje możliwość umorzenia należności zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia [...] r., gdyż: strona nie poniosła żadnych strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, z przedłożonej dokumentacji medycznej nie wynika, że cierpi na przewlekłą chorobę, która pozbawia możliwości uzyskiwania dochodu, tym bardziej, że stan zdrowia nie ma wpływu na pobierane świadczenie rentowe, nie zachodzi również konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ odwoławczy uznał również, że przedstawione dokumenty nie wskazują, że regulowanie należności z tytułu składek pozbawi stronę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych: strona uzyskuje dochód ze świadczenia rentowego w wysokości 1.467,25zł, koszty utrzymania określiła na 1.280 zł (z przedłożonej dokumentacji wynika: opłata za mieszkanie - 505,68zł, gaz - 93,60zł, energia - 141,56zł), ponadto w związku z likwidacją nierentownej działalności zmniejszą się obciążenia finansowe.

Wobec powyższego organ II instancji skonstatował, że w dalszym ciągu nie może jednoznacznie stwierdzić, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ani ustalić, że opisana sytuacja ma charakter trwały i pogłębiający się.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w chwili obecnej, ale również i w przyszłości takiej możliwości nie będzie. W tym kontekście uznano, że umorzenie zaległości byłoby przedwczesne.

Jednocześnie zaznaczono, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia ponad wszelką wątpliwość, że w jego przypadku zachodzą wskazane wyżej przesłanki do umorzenia należności zgodnie z rozporządzeniem z dnia [...] r.. Nadto podkreślono, że organ, który działa w ramach uznania administracyjnego nie może podejmować decyzji w sprawie umorzenia należności, kierując się jedynie interesem zobowiązanego, uzasadnionym jego obecną sytuacją finansową.

Organ odwoławczy wziął zatem pod uwagę nie tylko interes płatnika, ale także interes społeczny wyrażony w postaci zasady równości i powszechności w wypełnianiu obowiązków płatnika, który nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych dowolnie preferować interesów jednych płatników kosztem innych.

Zaznaczono także, że skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusze, a w konsekwencji na ogół obywateli, gdyż działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Nie można akceptować sytuacji, w której płatnik opłaca składki jedynie w tych okresach, w których osiągnie odpowiednie w swej ocenie dochody. Nadto nie można z instytucji umorzenia czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Należności z tytułu składek w znaczny sposób zasilają system ubezpieczeń społecznych i przyczyniają się do unikania zaciągani zobowiązań w celu zapewnienia stałej płynności finansowej poszczególnych funduszy, którymi dysponuje ZUS, a w konsekwencji zapobiegają powiększeniu długu publicznego. Wszystkie przesłanki umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek powinny być zatem rozpatrywane nie tylko w kontekście sytuacji ekonomiczno-finansowej dłużnika, ale także w odniesieniu do bieżącego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, a więc przy uwzględnieniu interesu społecznego.

W konkluzji organ odwoławczy, odnosząc się ze zrozumieniem do problemów płatniczych strony, stwierdził, że nie udowodniła ona ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem zadłużenia, wobec czego aktualne pozostało stanowisko organu wyrażone w decyzji z dnia [...] r.

W skardze na powyższą decyzję strona wyjaśniła, że będąc płatnikiem wobec ZUS była także jedynym żywicielem rodziny. W pewnym okresie doszły także problemy zdrowotne - stany zwyrodnieniowe stawów biodrowych wymagające leczenia operacyjnego, a jednocześnie pogarszała się sytuacja na rynku, co uniemożliwiło stronie wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS w pełnym zakresie. Skarżąca wskazała także, iż nie posiada żadnego majątku trwałego ani cennych rzeczy, a jedyny jej dochód stanowi świadczenie emerytalne. Strona oświadczyła również, że jest osobą uczciwą, zna zasadę równości, jednak to sytuacja rodzinna i ekonomiczna doprowadziła do jej kłopotów finansowych.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę. Dodatkowo wyjaśniła, że jej emerytura po mężu wynosi 1400 zł netto, z czego od marca 2016 r. po potrąceniach egzekucyjnych ZUS otrzymuje jedynie 1031 zł (na potwierdzenie czego złożyła do akt kserokopię decyzji z dnia [...] r. o waloryzacji emerytury). Wskazała, że jej zadłużenie wobec ZUS datuje się od momentu, kiedy prowadziła działalność gospodarczą w formie sklepu spożywczego, do którego dwukrotnie się włamywano. Podała także, iż leczy się gastrologicznie na chorobę wrzodową, w wyniku której ma także anemię, cierpi również na schorzenia kardiologiczne. Nie stać jej na zakup wszystkich koniecznych leków, ostatnio z tego powodu nie wykupiła przepisanego jej leku za 200 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia

[...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. o odmowie wnioskowanego przez skarżącą umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy za okres: styczeń 2008 r. – luty 2008 r. oraz na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres kwiecień 2005 r. - maj 2015 r. wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi na dzień 2 lipca 2015 r.

Wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a także w kontekście art. 28 ust. 3 a tej ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia [...] r.

Na mocy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne także w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514).

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. uznał, że skoro wobec strony nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, to ani Komornik Sądowy ani Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdzili braku majątku, nadto nie było możliwe ustalenie czy w ramach prowadzenia postępowania egzekucyjnego uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, czy też nie. W tym stanie rzeczy uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Rozstrzygając zaś o żądaniu strony w świetle § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. stwierdził, że skoro strona prowadzi nadal działalność gospodarczą (która w I półroczu 2015 r. wygenerowała stratę w wysokości – 1.082 zł), pobiera emeryturę w wysokości 1.467,25 zł, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, w którym stałe koszty utrzymania określiła na kwotę 1.280 zł, nie udokumentowała zaległości w bieżących zobowiązaniach, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, to nie można z całą pewnością stwierdzić, że odzyskanie zaległości, np. w systemie ratalnym nie będzie możliwe.

Z kolei organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do przyczyn niestwierdzenia całkowitej nieściągalności. Jednocześnie zaznaczył, że strona zaprzestała prowadzenia nierentownej działalności gospodarczej, co zmniejszy jej obciążenia finansowe. Wskazał jednocześnie, przywołując kwotę świadczenia emerytalnego oraz podaną przez stronę wartość kosztów utrzymania, że "w dalszym ciągu nie można jednoznacznie stwierdzić, że opłacenie należności pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ani ustalić, że opisana sytuacja ma charakter trwały i pogłębiający się."

W kontekście powyższych konstatacji organów obu instancji przypomnieć należy, że organ odwoławczy orzekał już po zaprzestaniu prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej. Okoliczność tę organ II instancji rozpatrzył wskazując jedynie, że zakończenie niedochodowej działalności zminimalizuje obciążenia skarżącej. Tymczasem sytuacja, w której nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 613) stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia całkowitej nieściągalności, wymienioną w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523).

Z powyższego wynika, że kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącej nie została właściwe zbadana przez organ, któremu wytknąć należy, że w ogóle nie odniósł się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Nie dość wnikliwa okazała się także analiza sytuacji materialnej i osobistej skarżącej w kontekście rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Określa ono przykładowo, a nie enumeratywnie przesłanki umorzenia zaległości wobec ZUS, wymieniając wśród nich stan, w którym opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że "w dalszym ciągu nie można jednoznacznie stwierdzić, że opłacenie należności pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ani ustalić, że opisana sytuacja ma charakter trwały i pogłębiający się." Organ ten orzekał już w sytuacji, gdy strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a więc utraciła widoki na uzyskanie w ten sposób jakichkolwiek dodatkowych dochodów. Jedynym źródłem jej utrzymania pozostawała zatem emerytura w kwocie 1.467,25 zł. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymagała zatem rozważenia wieku skarżącej, stanu jej zdrowia, a także uwzględnienia regulacji wynikających z art. 140 i art. 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 887). W sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS, zwłaszcza u osób, które - tak jak skarżąca - zakończyły aktywność zawodową ze względu na wiek "nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólne i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie może zostać uznane za uzasadnione" (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 588/16, LEX nr 2154997). Wskazać także należy, iż "sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym" (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 379/14, LEX nr 1647241).

Jak więc wykazano powyżej konieczna jest niewątpliwie ponowna ocena sytuacji materialnej i osobistej skarżącej, zarówno pod kątem przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności, jak również w kontekście okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne.

Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006, LEX nr 321267), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001, LEX nr 116545).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego podlega zasadniczo prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości.

Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała konieczność ponownej, wnikliwej oceny sytuacji materialnej i osobistej skarżącej zarówno, pod kątem przesłanek stwierdzenia całkowitej nieściągalności, jak również w kontekście okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne.

Wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w zaskarżonej w części w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.