Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1045/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 maja 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z przebudową istniejącego zjazdu z działki nr [...] w obrębie działki nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...]" oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce drogowej nr [...] obr. [...] w K. w zakresie pasa drogowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 12.07.2016 r. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia z drogą publiczną; opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 19.09.2016 r. w zakresie ochrony środowiska; opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 21.09.2016 r. pod względem zagrożenia powodziowego; opinię Zespołu Urbanistycznego z dnia 22.09.2016 r. protokół nr [...] oraz z dnia 16.11.2016 r. protokół nr [...] zał. nr [...], powołanego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 16.12.2014 r. na podstawie art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki; opinię Rady Dzielnicy II - Uchwała nr [...] z dnia 03.11.2016 r. Ustalono, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. M. S. uprawniona do sporządzania projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że w toku ponownie prowadzonego postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń. Niezależnie od powyższego poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności oraz dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, załącznik Nr 2 część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej, załącznik nr 4- część graficzna wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej.

Od tej decyzji odwołanie złożył M. M., zarzucając decyzji naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. i naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i umorzenie postępowania w całości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, co argumentuje w uzasadnieniu. Skarżący zwrócił uwagę że zgodnie z projektem mpzp na części gruntu na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszej sprawy, tj. na dz.ew. nr [...], nie będzie możliwa żadna zabudowa, bowiem zostanie tam utrzymane obecne zagospodarowanie terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli D. B., A. B. D. C., A. D., M. G., P. H., I. H., J. M., M. O., p. A. P., p. J. P., p. E. R., p. A. S., p. J. U., M. W., R. W., A. W., J. W., K. W. i M. Ż. zarzucając decyzji naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. i naruszenie art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. Wskazano, że zgodnie z mpzp na części gruntu na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszej sprawy, tj. na dz.ew. nr [...], nie będzie możliwa żadna zabudowa, bowiem zostanie tam utrzymane obecne zagospodarowanie terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył również A. Z.. Wskazał na aktualny projekt miejscowego planu zagospodarowania który przewiduje wprowadzenie korekt uniemożliwiających zabudowę działki nr [...] oraz zachowanie jej dotychczasowej funkcji- parking i szpaler drzew.

Odwołanie od decyzji złożyło też Stowarzyszenie [...], w którym wyraziło sprzeciw wobec decyzji argumentując że aktualny projekt miejscowego planu zagospodarowania przewiduje wprowadzenie korekt (m.in. nowe linie zabudowy) uniemożliwiające zabudowę działki nr [...] oraz zachowanie jej dotychczasowej funkcji jako terenu zieleni i parkingu.

Odwołanie złożyli również M. P. i E. P., którzy domagali się wyjaśnienia kwestii dostępu światła, biorąc pod uwagę linie zabudowy budynku istniejącego i tego mającego powstać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych granicami terenu inwestycji oraz działek sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Natomiast zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika to z akt przedmiotowej sprawy, organ I instancji do kręgu stron prowadzonego postępowania zaliczył wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], a także Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] - działka nr [...] i za działkę nr [...] Gminę Miejską K. reprezentowaną przez zarządcę drogi publicznej ZIKiT, inwestora oraz Stowarzyszenie [...] (dopuszczone do udziału w postępowaniu). Zatem za strony postępowania uznano właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja oraz działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, bowiem na te działki może rozciągać się wpływ inwestycji. W tym miejscu Kolegium wskazało, że w dniu 28.09.2018 r. sygn. akt [...] przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zakończyło się wydaniem decyzji postępowanie w sprawie z odwołania od decyzji nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w dniu 20.05.2013 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku J. P. - O. & P. S. P. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, obsługą komunikacyjną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] i G. w K.. W wyniku rozpoznania odwołania Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekło merytorycznie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Mając na uwadze fakt, iż teren oraz zakres inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego oraz teren i zakres inwestycji będącej przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją tut. Kolegium z dnia 28.09.2018 r. jest porównywalny, należy stwierdzić, iż przedmiotowe postępowanie również wymaga ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Mając na uwadze poczynione przez Kolegium ustalenia w zakończonym w dniu 28.09.2018 r. postępowaniu wskazać przede wszystkim trzeba, że organ I instancji pominął całkowicie fakt, iż dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] została ustanowiona Wspólnota Mieszkaniowa [...]" przy ul. [...] w K.. Kolegium wiadomym jest z urzędu, że w zakończonym w dniu 28.09.2018 r. postępowaniu przed Kolegium brał udział pełnomocnik wspólnoty adw. A. K.. Niemniej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 maja 2018 r., nr [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nie brała udziału przez reprezentujący ją zarząd Wspólnoty (członków Zarządu), czy też pełnomocnika, bowiem z akt sprawy wynika, że postępowanie było prowadzone przy udziale użytkowników wieczystych dz. nr [...]. Podkreślić jednak należy, że w sytuacji ustanowienia wspólnoty mieszkaniowej użytkowników wieczystych winien reprezentować Zarząd Wspólnoty, bądź działający w jej imieniu ustanowiony pełnomocnik. Organ I instancji winien podjąć działania celem ustalenia, czy osoby będące członkami wspólnoty mieszkaniowej posiadają swój własny, indywidualny interes prawny do udziału w sprawie, przy czym interes ten musi wykraczać poza interes pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej. Wszystkie ustalone strony należy zawiadomić o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, o uprawnieniach przysługujących im z mocy art. 10 K.p.a., obowiązku z art. 41 K.p.a., jak też możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, a po zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący w odniesieniu do planowanej kubatury działki nr [...], [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Spełniona została zatem przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Niemniej wątpliwości Kolegium budzi obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, bowiem, jak wynika to z treści złożonych odwołań od decyzji brak jest w opinii ZIKiT znak: [...] z dnia 12.07.2016 r. niezależnej analizy warunków ruchu na ul. [...] i ul. [...]. Z analizy ruchu oraz pomiarów natężeń ruchu powinno wynikać, jaki wzrost ruchu wywołany będzie przez planowaną inwestycję w stosunku do ruchu związanego z obszarem oraz ruchem ogólnym. Należy również określić, czy budowa planowanej inwestycji nie wpłynie w sposób znaczący na obciążenie ruchem ul. [...], a spodziewane natężenie ruchu nie spowoduje przekroczeń przepustowości tej ulicy. W ocenie tut. Kolegium materiał dowodowy nie wyjaśnia wątpliwości we wskazanym zakresie. Tym samym zgłoszone w tym zakresie zarzuty odwołujących zasługują na uwzględnienie. Bezspornym jest, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej i mieszkalno - usługowej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m. in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Zatem Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Na tej podstawie ustalono cechy kształtujące formę architektoniczną istniejącej zabudowy. Następnie opisano szczegółowo poszczególne parametry występujące na badanym obszarze, w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. W odniesieniu do wskaźnika-wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w badanej decyzji organ I instancji wskazał, że ustala omawiany wskaźnik dla działki nr [...] (teren inwestycji kubaturowej) na poziomie 32% z tolerancją ± 1% uzasadnioną względami technologicznymi na etapie sporządzania projektu budowlanego. Parametr ten został wyznaczony w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli w oparciu o wyniki analizy i odmiennie od zasadniczego sposobu ustalenia tego parametru nawiązującego do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wskazano, że wskaźniki w obszarze są zróżnicowane i kształtują się od ok: 3% - dz. 24 do ok. 100% - dz. nr [...], a średnią z obszaru analizowanego wyliczono na ok. 56%. Okoliczności podane w wynikach analizy są przekonujące, bacząc na bezpośrednie sąsiedztwo budynków mieszkalnych wielorodzinnych i występujący w tym rejonie wskaźnik zabudowy: dz. nr [...] -65%, nr [...]+27/4 - 50%, dz. nr [...] - 84%, [...] - 72%, [...] - 85%, nr [...] - 76%, [...] - 91%. Niemniej należy w tym miejscu zaznaczyć, że badając wytyczne analizy do wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla działki nr [...] na poziomie 32%, zasadnym wydaje się dokonanie przeliczenia wskaźnika zabudowy dla całego terenu inwestycji. Wbrew bowiem ustaleniu organu I instancji w warunkach zabudowy, inwestor jako teren inwestycji kubaturowej wskazał we wniosku obie działki objęte granicami terenu, tj. dz. nr [...] (niezabudowaną) oraz dz. nr [...] aktualnie zainwestowaną. W taki też sposób organ I instancji oznaczył teren inwestycji na mapach załączonych do decyzji. Wobec powyższego tut. Kolegium stwierdziło, że sposób ustalenia omawianego parametru w warunkach zabudowy, ujętych w zał. nr 1 do decyzji jest wadliwy i nie znajduje odzwierciedlenia w wynikach analizy. Tym samym przy/wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy przyjąć istniejący poziomu zainwestowania dz. nr [...] i wskaźnika zabudowy zaproponowanego w wynikach analizy dla dz. nr [...]. Zatem powyższy parametr wymaga ponownego wyliczenia i ustalenia biorąc pod uwagę cały teren inwestycji, bez rozdzielenia na poszczególne działki. Kolegium wskazało, ze zarówno szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy jak i sposób kształtowania wysokości budynków odpowiada wymogom przepisów prawa. Ponadto wyznaczona w decyzji geometria dachu zasługuje również na uwzględnienie.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła E. P. podnosząc, że SKO celowo wydało decyzje na korzyść inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zatem konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu, co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

W niniejszym postępowaniu podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Sprzeciw wniesiony w przedmiotowej sprawie jest zasadny. Sąd stwierdza, że brak było po stronie SKO w K. podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy winien był, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, a w razie potrzeby skorzystać z art. 136 K.p.a.

Z całą mocą podkreślić jeszcze raz należy, że kontrola sądu administracyjnego ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Sąd nie może, rozpoznając sprzeciw weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Po 1152/17).

Podkreślić należy, że z zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wynika, że zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, organ ten przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Kompetencja organu odwoławczego nie ogranicza się do rozpatrzenia sprawy administracyjnej wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ I instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 252/19, Lex nr 2700401).

Podsumowując powyższe rozważania należy jednoznacznie stwierdzić, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16, baza orzeczeń CBOSA).

Jedną z przesłanek jaką wskazało SKO w K. skutkująca wydaniem decyzji kasacyjnej był fakt, że zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu przed organem I instancji nie brała udziału Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" a jedynie użytkownicy wieczyści działki nr [...]. Zdaniem SKO w K. w przypadku ustanowienia wspólnoty mieszkaniowej użytkowników wieczystych winien reprezentować Zarząd Wspólnoty, a nie sami użytkownicy wieczyści. Brak udziału strony w postępowaniu, o ile nie jest to adresat decyzji stanowi przesłankę wznowienia postepowania. Natomiast art. 138 § 2 K.p.a., stanowi jedynie, że przesłankami jego zastosowania jest naruszenie przepisów postępowania, a dodatkowo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1837/17 stwierdzając, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z powyższych wywodów jednoznacznie wynika, że organ prowadzący postepowanie nie może uchylić decyzji na tej podstawie, że jedna ze stron nie brała w nim udziału. Ten fakt stanowi przesłankę wznowieniową, która może być wzięta pod uwagę tylko i wyłącznie na wniosek strony, która została pozbawiona możności obronnych swoich praw. Dlatego też uchylenie przez SKO w K. decyzji organu I instancji z tego względu było całkowicie bezzasadne.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy stanowiły m.in. przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazane są w treści art. 61 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W ocenie Sądu, zastrzeżenia SKO dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji czy przeliczenia wskaźnika zabudowy dla całego terenu inwestycji są niewystarczające, aby organ był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej. Jeżeli organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości, co do jakiegoś parametru ustalonego przez Prezydenta Miasta K., mógł na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sam dokonać jego przeliczenia, a jeśli uznałby, że to przekracza jego uprawnienia wynikające z treści art. 136 K.p.a. mógł zobowiązać organ I instancji do jego skorygowania czy dodatkowego przeliczenia. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego, Kolegium powinno zadecydować, czy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a. Tymczasem Kolegium nie podjęło takich działań, a tym samym przedwcześnie uznało, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku w postępowaniu odwoławczym było utrudnione.

W podsumowaniu tego fragmentu wywodów stwierdzić zatem należy, że SKO nie wykazało konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Pamiętać przy tym należy, że również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli więc Kolegium uważa, że Prezydent Miasta K. nie wyjaśnił kilku istotnych okoliczności sprawy, to - w świetle ww. obowiązków - powinno było samodzielnie uchybienia te usunąć. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie.

Jeszcze raz podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a.. W judykaturze i doktrynie podkreśla się, iż wydanie decyzji kasacyjnej nastąpić powinno wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011).

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.