Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2014/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 18, art. 152, art. 153 ust 1, art. 154, art. 4 pkt 16, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] maja 2018 r. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], orzekającą w pkt 1 o ustaleniu na rzecz A. N. odszkodowania w wysokości 503.486,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...] , obrębie [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6952 ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...], w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 25.174,30 zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., została przeznaczona pod budowę regionalnej drogi [...] – [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] września 2016 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] , Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz A. N. (byłej właścicieli ww. nieruchomości) odszkodowania w wysokości 503.486,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...] , obrębie [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6952 ha, przeznaczonej pod budowę regionalnej drogi [...] – [...], w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o kwotę 25.174,30 zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. N. Minister Inwestycji i Rozwoju, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Przywołując właściwe przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, wskazał zasady przejmowania nieruchomości przeznaczone przez drogę oraz sposób ustalania odszkodowania.

Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w [...] , obrębie [...] , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,6952 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. (uprawnienia nr [...]), którego aktualność potwierdzono [...] grudnia 2017 r. Biegła ustaliła, że wyceniana działka nr [...] zlokalizowana jest w południowej części miasta [...] , w obrębie [...] , usytuowana jest przy ulicy [...] w sąsiedztwie łąk oraz linii kolejowej. Działka posiada kształt nieregularny, uzbrojona jest w sieć: E, W, Ks, G. Na działce nie występują składniki roślinne podlegające wycenie.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podała, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2014 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym jako [...] - tereny komunikacji drogowej - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego, [...] - tereny komunikacji drogowej - tereny publicznych dróg klasy "zbiorcza" oraz [...] - tereny zabudowy usługowej.

Biegła wyjaśniła, iż wyceniana działka w części o pow. 6318 m2 przeznaczona jest pod drogę i w stosunku do niej zasada korzyści nie znajduje zastosowania ponieważ przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z celem wywłaszczenia, natomiast w części o pow. 634 m2 stanowi ona tereny zabudowy usługowej i w tym zakresie przeprowadzono analizę zasadności wykorzystania zasady korzyści.

Przeprowadzona analiza wykazała, iż ceny nieruchomości usługowych wykazują się wyższą cennością od cen nieruchomości drogowych wobec czego w stosunku do części działki o przeznaczeniu usługowym wysokość odszkodowania należało określić według aktualnego sposobu jej użytkowania, ponieważ przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje w tym zakresie zwiększenia jej wartości.

Biegła wskazała okres objęty analizą (luty 2014 r. – marzec 2016 r.) oraz obszar rynku (teren miasta [...] i [...]).

Wartość tej części nieruchomości (tj. o przeznaczeniu drogowym) została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W tabeli na str. 15-16 operatu zestawiono zbiór 19 transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, położonymi na terenie miasta [...] i [...]. Ceny transakcyjne nieruchomości zawierały się w przedziale od 45,00 zł/m2 do 88,57 zł/m2, przy cenie średniej 62,57 zł/m2. Wskazano też na zależność cen transakcyjnych od następujących cech: lokalizacja (waga 35%), sąsiedztwo (waga 25%), drogi dojazdowe (waga 20%) oraz stan zagospodarowania działki (waga 20%). Następnie dokonano szczegółowej charakterystyki wybranych nieruchomości oraz zestawiono cechy rynkowe nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą. Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu współczynnika korygującego oszacowano na kwotę 66,82 zł. Zatem wartość części gruntu o przeznaczeniu drogowym oszacowano na kwotę 422.169,00 zł.

Na potrzeby wyceny pozostałej części działki (o charakterze usługowym) analizie poddano rynek nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę usługową oraz usługi-handel. Określając obszar rynku biegła wskazała na teren miasta [...] i [...]. W okresie od grudnia 2014 r. do daty sporządzenia wyceny odnotowano transakcje, których ceny zawierały się w przedziale od 90,91 zł/m2 do 184,50 zł/m2, przy cenie średniej 132,50 zł/m2. W celu wyceny gruntu biegła utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składający się z możliwie najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi. Wartość tej części nieruchomości została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Do szczegółowej analizy wybrano 15 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym, położonymi w [...] i [...]. Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców. Biegła ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: lokalizacja (waga 35%), sąsiedztwo (waga 25%), drogi dojazdowe (waga 20%), oraz możliwość zagospodarowania działki (waga 20%). Na stronie 19-20 opracowania biegła obliczyła wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczyła wartość 1 m2 działki przeznaczonej pod usługi na kwotę 128,26 zł/m2, natomiast całej jej powierzchni na kwotę 81.317,00 zł.

Pozwoliło to na łączne oszacowanie wysokości wartości działki nr [...] na kwotę 503.486,00 zł, którą następnie Wojewoda [...] prawidłowo powiększył o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 25.174,30 zł z tytułu jej wydania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Oceniając ww operat szacunkowy, organ powołał przepisy ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie i wskazał że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się zaś do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ również wskazał, iż nie zasługują one na uznanie.

Po pierwsze wskazać należy, iż nieprawdą jest jakoby wartość przedmiotowej działki została oparta wyłącznie według wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową. W operacie szacunkowym biegła wskazała bowiem, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część wycenianej działki (o pow. 6318 m2) oznaczona była symbolem [...] i [...] - tereny dróg publicznych klasy "główna ruchu przyspieszonego" oraz "tereny publicznych dróg klasy "zbiorcza", natomiast pozostała część (o pow. 634 m2) oznaczona była symbolem [...] - tereny zabudowy usługowej, w związku z czym wycena części działki została oparta o transakcje nieruchomościami drogowymi, natomiast pozostałej części w oparciu o transakcje nieruchomościami usługowymi. Tut. organ nie miał żadnych podstaw uważać, iż powyższe postępowanie biegłej było nieprawidłowe.

Odnośnie zarzutu jakoby do porównań zostały przyjęte nieruchomości niepodobne do wycenianej, organ wskazał, iż w piśmie z [...] marca 2017 r. biegła wyjaśniła, iż nieruchomości, które zostały przyjęte przez nią do porównań są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt. 16 ugn, bowiem są to działki które można uznać za podobne za względu na położenie, stan prawny, sposób korzystania i inne cechy wpływające na jej wartość, a przede wszystkim przez wzgląd na ich przeznaczenie.

Odnośnie zaś kwestii, iż biegła przyjęła do porównań transakcje nieruchomościami o innej niż ta wyceniana wielkości, organ za w pełni uzasadnioną przyjął argumentację biegłej wyrażoną w ww. piśmie, iż wielkość i kształt gruntów nabywanych na cel drogowy wiąże się z inwestycją drogową z góry zaplanowaną i nie należy od upodobań nabywcy czy gry rynkowej. To inwestor decyduje jaka część działki i o jakim kształcie zostanie objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zatem wielkość działki w tym przypadku nie jest cechą cenotwórczą. Przypomniał, że potwierdzenie powyższej tezy znalazło się w operacie szacunkowym, który został sporządzony dla przedmiotowej działki na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. P., w którym na str. 22 biegła wskazuje, iż na podstawie analizy rynku nieruchomości stwierdzono, że cechy takie jak: kształt oraz wielkość nie wpływają na wartość rynkową działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Działki przeznaczone pod inwestycje drogowe powstałe w wyniku podziału, zazwyczaj bowiem posiadają kształt i powierzchnię niekorzystną, jednakże kupowane są po cenie działek pełnowartościowych, w związku z czym przy wycenie nie uwzględniono cech takich jak "kształt i wielkość" jako nie mających wpływu na wartość rynkową działek pod inwestycje drogowe.

Odnośnie zaś zarzutu, iż przyjęte przez biegłą transakcje dotyczą nieruchomości położonych poza rynkiem lokalnym organ wskazał, że porównanie cen nieruchomości nie musi ograniczać się wyłącznie do rynku lokalnego. Brzmienie § 36 ust. 2 rozporządzenia obliguje bowiem rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania również rynku regionalnego. Niemniej jednak kwestia wyboru rynku lokalnego oraz regionalnego zawsze powinna być poparta szczegółową analizą przeprowadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, który winien każdorazowo zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwe zdefiniowanie rynku. W warunkach niniejszej sprawy, biegła szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Organ odwoławczy za w pełni uzasadnioną przyjął argumentację rzeczoznawcy majątkowego, iż dopuszczalne jest przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, albowiem nieruchomości drogowe niewątpliwie do takich należą. Biegła wskazała ponadto, iż analiza cen transakcyjnych na terenie miasta [...] nie wskazuje na odmienny zakres cenowy niż w mieście [...] , co potwierdza tabela 3 w pkt. 8.4 operatu. Analiza cen transakcyjnych wskazuje na równomierny rozkład cenowy w zależności od położenia, a cena maksymalna dotyczy nieruchomości położonej w [...] , co nie potwierdza w żaden sposób tezy o niższym poziomie cen w mieście [...] . Ponadto zgodnie z zastosowaną metodyką wyceny, tj. metodą korygowania ceny średniej w operacie szacunkowym został zastosowany współczynnik korygujący cenę uwzględniający indywidualne cechy rynkowe szacowanej nieruchomości. Współczynnik ten określono na poziomie 1,073, co zostało wskazane w tabeli nr 4 w pkt 8.7 opracowania. Wartości cząstkowe współczynnika odpowiadają cechom rynkowym szacowanej nieruchomości i zostały skorelowane z opisem nieruchomości, a oszacowana wartość jednostkowa w kwocie 67,00 zł/m2 mieści się w przedziale ceny minimalnej i ceny maksymalnej, odnotowanych na badanym rynku oraz kształtuje się powyżej poziomu określonej ceny średniej, tj. 62,44 zł/m2. O poziomie oszacowanej wartości zadecydowały atrybuty przedmiotu wyceny: lokalizacja, sąsiedztwo, drogi dojazdowe oraz stan zagospodarowania.

Organ również zaznaczył, iż w operacie szacunkowym A. M. dokonano szerokiej analizy zarówno rynku lokalnego ([...]) oraz rynku regionalnego, za który uznano miasto sąsiednie, tj. [...] , co zostało szczegółowo opisane w operacie szacunkowym. Biegła wskazała, iż ilość transakcji przyjętych z rynku lokalnego i regionalnego do określenia wartości to dwadzieścia (o przeznaczeniu drogowym) i piętnaście (o przeznaczeniu usługowym).

Organ odwoławczy poparł również argumentację przedstawioną przez biegłą A. M., iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującego się, iż działka miałaby stanowić działkę budowlaną o charakterze inwestycyjnym, w sytuacji gdy jej przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, determinujące jej wycenę, to drogi oraz usługi.

Odpowiadając na zarzut nie ustosunkowania się przez biegłą do kwestii związanej z brakiem podobieństwa nieruchomości porównawczych pod względem lokalizacji oraz różnic w uzbrojeniu, organ wyjaśnił, że w piśmie z [...] marca 2017 r., autorka operatu uzasadniła, iż przyjęte przez nią do porównań nieruchomości spełniały definicję "nieruchomości podobnych". Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości.

Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości biegła ustaliła cechy wpływające na wartość nieruchomości na rynku transakcyjnym. Dobór tych cech oraz samych transakcji porównawczych pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu. Jest to wiedza specjalistyczna, wymagająca znajomości rynku transakcyjnego, której organy nie mogą podważyć. Dobór cech powinien być jednak właściwie uzasadniony. Ostatecznie rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje cechy tych nieruchomości stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach.

Wskazać należy, że biegła w operacie szacunkowym będącym podstawą ustalenia odszkodowania jako cechy wpływające na wartość przyjęła zarówno lokalizację jak i stan zagospodarowania działki, w związku z czym w przypadku różnic w położeniu lub uzbrojeniu nieruchomości zostało to skorygowane stosownymi poprawkami kwotowymi.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia strony o naruszeniu art. 21 Konstytucji organ przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 704/09, publ. CBOSA, wskazał, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jeśli chodzi o kwestię słusznego odszkodowania, pojęcie to nie zostało sprecyzowane. Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) stwierdzając, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

Organ dokonał również oceny załączonego do odwołania operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2017 r. sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P. P. (uprawnienia nr [...]) wyjaśniając przyczyny, dla których nie mógł on zostać uznany za miarodajny.

Wątpliwości organu przede wszystkim zbudził fakt, że rzeczoznawca majątkowy w swej opinii z dnia [...] lutego 2017 r. przyjęła nieruchomości niepodobne do wycenianej. Przeprowadzając analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości biegły obowiązany jest zawsze uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych odnotowanych na analizowanym rynku. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien ustalić cechy wpływające na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym. Dobór tych cech oraz samych transakcji porównawczych pozostawiony jest rzeczoznawcy majątkowemu. Jest to wiedza specjalistyczna, wymagająca znajomości rynku transakcyjnego, której organy nie mogą podważyć. Niemniej dobór cech powinien być jednak właściwie uzasadniony. Biegła natomiast pominęła przeznaczenie nieruchomości przyjętych do porównań. Jak bowiem wynika z dokumentów planistycznych, działka nr [...] w większości swojej powierzchni była przeznaczona pod drogi, zaś w pozostałej części posiadała przeznaczenie usługowe. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy P. P. jako materiał porównawczy dla całości nieruchomości przyjęła działki przeznaczone pod budownictwo usługowe. Jako uzasadnienie powyższego wskazano natomiast, iż w operacie szacunkowym brak jest odpowiednich nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu drogowym, co nie jest twierdzeniem przekonującym.

Z treści bowiem ww. operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody [...] przez biegłą A. M. jak i operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. sporządzonego na zlecenie Prezydenta Miasta [...] dla tej samej działki przez biegłą U. W. wynika, iż na rynku lokalnym i regionalnym transakcje o charakterze drogowym występowały.

Ponadto, o istnieniu tego typu transakcji wspomina też i sama biegła P. P. w swoim operacie szacunkowym. Na str. 15 opracowania wskazuje co prawda, iż brak jest nieruchomości podobnych do wycenianej przeznaczonych pod drogi, ale już na str. 20 stwierdza, że odnalazła 10 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, przy czym zaznacza że tak mała ilość tego typu transakcji jest niewystarczająca do tego aby dokonać prawidłowej analizy rynku oraz określić wartość wycenianej nieruchomości gruntowej.

Kolejnym uchybieniem operatu załączonego do odwołania był fakt, iż biegła nie wskazała w nim żadnej grupy transakcji nieruchomościami, na których oparto wyliczenia. W operacie szacunkowym wskazano jedynie lakonicznie iż takie nieruchomości zostały odnotowane. Z treści opracowania nie wynika jednak, co to były za transakcje, gdzie były położone nieruchomości będące ich przedmiotem, jaka była ich powierzchnia, ceny etc., tak jak to zostało uczynione chociażby w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody [...] czy też Prezydenta Miasta [...].

Organ odniósł się również do operatu szacunkowego z [...] września 2016 r. dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. (numer uprawnień [...]). W operacie tym rzeczoznawca majątkowy wyceniła przedmiotową działkę stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej w oparciu o 13 transakcji nieruchomościami drogowymi na kwotę 441.869,00 zł (63,56 zł/m2).

Analizując jednak ww. operat szacunkowy organ doszedł do wniosku, że również i on nie może on stanowić podstawy wyceny, z uwagi na nieprawidłowości i niejasności w nim zawarte, gdyż:

- rzeczoznawca majątkowy U. W. dokonując analizy rynku wskazała, iż na określonym obszarze poszukiwała transakcji nieruchomościami drogowymi, wskazując jedynie ogólnikowo na str. 10 operatu, iż nieruchomości usługowe osiągają niższe ceny niż nieruchomości drogowe, nie podpierając tego twierdzenia skonkretyzowaną analizą rynku nieruchomościami usługowymi,

- wątpliwości organu budzi także rozpiętość cen nieruchomości podobnych. W operacie tym rzeczoznawca wskazała, że ceny gruntów usługowych kształtowały się na poziomie od ok. 7 zł/m2 do 80 zł/m2, natomiast gruntów drogowych od 12 zł/m2 do 100 zł/m2. Sama rozpiętość cen rodzi wątpliwości w zakresie podobieństwa analizowanych nieruchomości. Organowi nie jest bowiem znane tak nieracjonalne zachowanie rynku gdzie podobną nieruchomość na danym rynku można kupić zarówno za 7 zł/m2 jak i za 80 zł/m2.

- wątpliwości organu budzi duża rozpiętość przyjętych do porównania nieruchomości pod względem cenowym (od 25,00 zł/m2 do 95,12 zł/m2), a także położenie nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny, położonych poza przyjętym obszarem regionalnego rynku nieruchomości.

Skargę na wymienioną na wstępie decyzję złożyła A. N., zarzucając jej

1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę i przyjęcie, że organ I instancji dokonał prawidłowej wyceny wartości nieruchomości skarżącej, a w efekcie prawidłowo ustalił wysokość należnego jej odszkodowania;

2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego-postępowania dowodowego i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej;

3) naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. oraz 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez(w toku postępowania przed organem I instancji) uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do dowodu w postaci uzupełniających wyjaśnień biegłej A. M., wyrażonych w piśmie z [...] marca 2017 r., który to dokument ani informacja o jego sporządzeniu nie zostały przesłane nigdy skarżącej, a ponadto po [...] marca 2017 r. organ nigdy nie informował ponownie skarżącej o tym, że uzupełniono materiał dowodowy o ww. pismo i że zgodnie z art. 10 k.p.a. skarżącej ponownie przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania II instancji;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 721 t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, dalej jako "Specustawa") w zw. z art. 21. ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ocenę, że odszkodowanie przewidziane w tym przepisie ustala się wyłącznie według wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogowe, a nie faktycznej wartości tej nieruchomości, a w efekcie szkody lub straty jaką poniesie właściciel wskutek wywłaszczenia, podczas gdy w tym wypadku zwrot "odszkodowanie" dotyczy konstytucyjnego pojęcia "słusznego wywłaszczenia", które uwzględnia całą wartość wywłaszczonego prawa i poniesionej przez wywłaszczonego szkody.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż operat szacunkowy, na którego podstawie ustalone zostało odszkodowanie, jest błędny z uwagi na błędne zastosowanie metody porównawczej przez biegłą polegającej na porównanie nieruchomości skarżącej z nieruchomościami, które nie spełniają przesłanek dla określenia ich jako "nieruchomości podobnych, w rozumieniu u.g.n. Nie mogą, zdaniem skarżącej być uznane za nieruchomości podobne nieruchomości o powierzchni rażąco różniącej się od wycenianej, nieruchomości znajdujące się w miejscowości zupełnie innej (pod względem ekonomiczno- gospodarczym) niż miejscowość, w której znajduje się wyceniania nieruchomość, nieruchomości znajdujące się w zupełnie innym otoczeniu niż wyceniania nieruchomość, nieruchomości różniące się pod względem uzbrojenia od wycenianej nieruchomości. Nie znajduje przy tym uznania argument, że dla nieruchomości pod inwestycje drogowe, powierzchnia nie ma takiego znaczenia. Skarżąca nie dokonywałaby sprzedaży tej nieruchomości jako nieruchomości pod drogę, ale jako działki pod zabudowę, ew. jako działkę rolną. W takim zaś aspekcie, powierzchnia nieruchomości pełni kluczową rolę dla ustalenia jej wartości rynkowej.

Dalej wskazano, że wzięcie do porównań nieruchomości z terenu [...], w innym otoczeniu oraz o innym uzbrojeniu, nie spełnia kryteriów nieruchomości podobnych. Zarzucono również brak uwzględnienia celu sporządzenia wyceny. Wskazano, że do operatu załączono zdjęcie nieruchomości leżącej naprzeciw działki skarżącej - a zatem innej nieruchomości. Powoduje to poważne wątpliwości co do tego, czy biegła w ogóle dokonała prawidłowych oględzin wycenianej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja wydana przez Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nie naruszają przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", a także ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ) - dalej: "u.g.n.

Stosownie do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosować należy odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 tej ustawy odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z [...] grudnia 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. (uprawnienia nr [...]).

Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość przejętej nieruchomości ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Sąd podziela stanowisko organu co do prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Analiza powyższego operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny, przeznaczenie (zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym jako [...] - tereny komunikacji drogowej - tereny publicznych dróg klasy "główna ruchu przyspieszonego, [...] - tereny komunikacji drogowej - tereny publicznych dróg klasy "zbiorcza" oraz [...] - tereny zabudowy usługowej) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 18 specustawy drogowej przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej instancji z [...] sierpnia 2016 r. i wartość gruntu z uwzględnieniem poziomu cen z daty, w którym następuje ustalenie w decyzji wysokości odszkodowania. Analizą biegły objął ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne za okres objęto okres od lutego 2014 r. do marca 2016 r. dla tej części nieruchomości, która w planie przeznaczona jest pod drogi oraz ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi, bądź handel i usługi (w okresie grudzień 2014 – grudzień 2016 Określając obszar rynku biegła wskazała na teren miasta [...] i [...].

Z treści operatu szacunkowego wynika, że biegły mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n. i wystarczającą ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych z rynku regionalnego województwa [...] określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Biegły wyjaśnił, że cechami rynkowymi mającymi wpływ na wartość nieruchomości na rynku regionalnym były: lokalizacja, sąsiedztwo, drogi dojazdowe oraz możliwość zagospodarowania.

W operacie biegły zawarł podstawowe informację o wybranych transakcjach oraz charakterystykę porównywanych nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej. Biegły określił i uwzględnił w wycenie ustalone cechy nieruchomości oraz procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu, a następnie przy uwzględnieniu wartości współczynnika korygującego, określił wartość 1 m2 wycenianego gruntu osobno dla nieruchomości drogowych oraz dla nieruchomości o przeznaczeniu usługowym.

Opinia została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest przejrzysta, wyczerpująca, nie zawiera niejasności. Opis nieruchomości przyjętych za podobne nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia stanowisko rzeczoznawcy. Brak jest podstaw do twierdzenia, że przyjęte przez niego cechy rynkowe są nieprawidłowe i nie są wynikiem tendencji występujących na rynku lokalnym. Występujące różnice wynikające z przyjętych cech rynkowych zostały uwzględnione w dokonanej korekcie cen transakcyjnych.

W ocenie Sądu, przedstawiona przez biegłego wycena jest prawidłowa, a zatem mogła być wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, Sąd wskazuje że uznał je za niezasadne.

Po pierwsze Sąd wyjaśnia, że dla wyceny nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej istotne znaczenie ma przeznaczenie tej nieruchomości, określone stosownie do art. 154 ugn. Należy więc w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy będzie dobór nieruchomości porównawczych. Przy czym, chodzi tu o przeznaczenie szacowanego gruntu ustalonego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tych przyczyn wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącą, nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Nie jest bowiem istotne przy ustaleniu wartości nieruchomości jej przeznazneie nie obowiązujące w dacie wydanie decyzji zrid.

W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomości uznane przez biegłą za podobne, cechy takiej nie wykazują. W ustawowej definicji nieruchomości podobnej wynikającej z art. 4 pkt 16 u.g.n. wskazano przykładowe cechy nieruchomości porównywalnej z nieruchomością wycenianą i są nimi położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Cechy, które powinien brać pod uwagę biegły wskazują na sposób doboru najbardziej zbliżonych według takiej charakterystyki nieruchomości, nie zaś nieruchomości identycznych, a zadaniem rzeczoznawcy jest wskazanie różnic występujących między porównywanymi nieruchomościami i uwzględnienie ich przy określaniu wartości rynkowej. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Do czynników takich biegła nie zaliczyła kwestii uzbrojenia nieruchomości, jak i ich wielkości.

Należy podkreślić, że rzeczoznawca ma obowiązek dokonać wyboru wystarczającej liczby nieruchomości podobnych w zależności od przyjętej przez siebie metody. Nieruchomości te niewątpliwie muszą charakteryzować się tożsamym przeznaczeniem. Nie ma wątpliwości, że biegły sporządzający operat na potrzeby tego postępowania uwzględnił jako nieruchomości podobne nieruchomości niezabudowane, będące przedmiotem własności, o przeznaczeniu drogowym oraz niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę usługową bądź usługi i handel położone w miastach lub bezpośrednim sąsiedztwie miast.

Organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu odwoławczym wziął pod uwagę stanowisko strony skarżącej i dokonał analizy przedstawionego przez nią dowodu w postaci kontroperatu. Zwrócił się także do powołanego w sprawie biegłego o wyrażenie własnego stanowiska wobec stawianych zarzutów, a następnie oceniając zasadność uwag biegłego doszedł do prawidłowego przekonania, że dowód ten nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujących wyjaśnił kwestię wielkości i kształtu nieruchomości nabywanych na cel drogowy, wskazując z jakich powodów uznał, iż cechy te nie mają wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zarówno kontrooperat jak i inny sporządzony na zlecenie organu operat zawiera błędy, które podważają jego wiarygodność. Sąd podziela stanowisko organu, że przedstawiony przez stronę skarżącą kontrooperat zawiera błędy w doborze nieruchomości podobnych. Mniej istotna jest kwestia większego zróżnicowania pod względem powierzchni, skoro w biegła w sposób przekonujący wyjaśniła, że powierzchnia nie jest cechą wpływającą na cenę na analizowanych rynkach. Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja dotycząca przyjęcia do porównań nieruchomości z terenów miasta [...], skoro analiza tabel zawierających te nieruchomości, nie wskazuje na znaczące rozbieżności cenowe z transakcji dokonywanych w zakresie nieruchomości położonych w dwóch rozpatrywanych miastach (tj. [...] i [...]).

Z uwagi na to, że twierdzenia strony skarżącej oparte na sporządzonym na własne zlecenie kontroperacie nie wykazały błędów, które mogłyby stanowić podstawę do oceny przez organ braku przydatności sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu, nie zachodziła potrzeba do zlecenia opracowania kolejnego operatu przez innego biegłego. Nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych przez stronę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera oczywistych błędów i niejasności, tak więc jeżeli skarżący kwestionował merytoryczną prawidłowość dokonanego oszacowania przez posiadającego wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcę miał możliwość skorzystania z oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i przedstawienia wyników tej oceny w postępowaniu (art. 157 u.g.n.).

Rzeczoznawca dokonał analizy rynku i doboru nieruchomości podobnych zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie sądu organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego wszechstronnej oraz prawidłowej oceny.

Za niezasadny uznał również Sąd zarzut w zakresie braku uwzględnienia w sporządzonej wycenie, a w konsekwencji w kwocie ustalonego odszkodowania, utraconych przez dotychczasową właścicielkę nieruchomości korzyści, wynikających z potencjalnych możliwości wykorzystania działki lub sprzedania jej na inne cele niż inwestycja drogowa. Wyjaśnić bowiem trzeba, że przedmiotem wyceny była działka gruntu o przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako częściowo drogowe oraz częściowo usługowe. Brak było zatem podstaw do wyceny nieruchomości w oparciu o nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną co sugeruje skarżąca. Stosownie do treści art. 128 ugn, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającej wartości tych praw. Z powyższego wynika, iż odszkodowanie nie może obejmować innych elementów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku powiadomienia strony, czy to na etapie postępowania przed organem I instancji czy II o zgromadzeniu materiału dowodowego. Aby argumentacja w tym zakresie mogła odnieść zamierzony skutek, strona musiałaby wykazać że uchybienie w tym zakresie miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Sąd takiej argumentacji się nie dopatrzył. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, aby brak powiadomienia jej o zgromadzonym materiale dowodowym, uniemożliwił jej podniesienie twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na ocenę tego materiału.

Z tych przyczyn sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, gdyż organ ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy oraz odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

Uwzględniając powyższe sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.