Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 321/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 28 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1, ust. 1a, art. 12 ust. 1, ust. 7, ust. 13 i art. 4 pkt 8, 9 i 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie należności za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów z produkcji rolnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta R. (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z [...] stycznia 2020 r., działając na podstawie m.in. art. 5, art. 28 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1, ust. 1a, art. 12 ust. 1, ust. 7, ust. 13 i art. 4 pkt 8, 9 i 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.):

- w punkcie 1 stwierdził o niezgodnym z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych wyłączeniu z produkcji rolniczej, użytków rolnych klasy bonitacyjnej lllb o powierzchni [...] m², wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, położonych w obrębie geodezyjnym R. [...], gmina J. - [...], powiat [...], województwo [...], stanowiących część działki nr [...] - w związku z utwardzeniem jej powierzchni odpadami budowlanymi;

- w punkcie 2 ustalił na rzecz K. W., właściciela gruntu i sprawcy wyłączenia, opłatę w wysokości dwukrotnej należności, stanowiącą kwotę [...] ([...]) zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu na skutek zawiadomienia, które wpłynęło [...] września 2019 r. od osoby fizycznej o gromadzeniu odpadów pobudowanych na działce nr [...]

w R. [...], z jednoczesnym wnioskiem o podjęcie działań związanych

z rozpoznaniem legalności wyłączenia z produkcji rolniczej przedmiotowej działki.

Przeprowadzone [...] października 2019 r. oględziny wykazały, że ww. działka jest niezabudowana, ogrodzona w części, przylega do drogi publicznej. Na całej powierzchni dokonano utwardzenia odpadami budowlanymi (gruz, cegła, elementy drewniane). Świadczy to o utracie rolniczego charakteru działalności.

Na podstawie wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej, mapy glebowo-rolniczej ustalono, że utwardzenie odpadami budowlanymi nastąpiło na gruncie rolnym, stanowiącym grunty orne klasy bonitacyjnej lllb (oznaczone symbolem R lllb)

o powierzchni [...] m² (cała działka) wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, które w myśl przepisów u.o.g.r.l. wymagają zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej.

Pismem z [...] listopada 2019 r. K. W. (dalej: skarżący, strona) stwierdził, że przedmiotową działkę chce zagospodarować i przeznaczyć pod budynek mieszkalny, a z czasem dodatkowo na lokal handlowo-usługowy. Teren działki zaczął wyrównywać po złożeniu wniosku do Urzędu Gminy w J. - [...] o ustalenie warunków zabudowy. Z powziętych przez niego informacji wynika, iż utwardzenie i wyrównanie terenu nie wymaga żadnego zgłoszenia.

Starosta ustalił, że [...] listopada 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo

z Urzędu Gminy J. - [...] znak: [...] z prośbą o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji dla inwestycji realizowanej przez skarżącego, polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] w R. [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Starosta, jako organ właściwy w tym zakresie, odmówił wydania pozytywnego uzgodnienia, gdyż teren działki, stanowiący grunty rolne klasy R lllb, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Postanowienie to wobec braku zażalenia uprawomocniło się z dniem [...] grudnia 2019 r.

Organ I instancji stwierdził zatem, że doszło do niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy bonitacyjnej lllb o powierzchni [...]m² bez wymaganego zezwolenia. Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego określone zostały w przepisach art. 28 ust.1 i 2 u.o.g.r.l., przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu rolnego

z produkcji w wysokości dwukrotnej należności. Jednocześnie Starosta podał, że nie ma możliwości następczego wyłączenia przedmiotowych gruntów w drodze decyzji zezwalającej w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., ponieważ nie są one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pismo Wójta J. – [...] z [...] października 2019 r.).

Zgodnie z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych klasy bonitacyjnej lllb wynosi [...] zł. Stąd ustalono opłatę w wysokości dwukrotnej należności za niezgodne z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego klasy R lllb o powierzchni [...] m², co stanowi kwotę [...] zł ([...] ha x [...] zł) x 2 = [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, domagając się jej uchylenia. Wskazał, że przedmiotową działkę kupił w 2008 r. Wówczas była ona zarośnięta dziką trawą, krzewami, chwastami, sitowiem, na działce stała woda i było bagno. Nie było możliwości korzystania z działki w żaden sposób, a tym bardziej wjechania na jej teren sprzętem czy pojazdem bez ugrzęźnięcia. Działka ta nie była nigdy przez niego orana, uprawiana, była ugorem i leżała odłogiem. Nie była ziemią żyzną, na której można byłoby cokolwiek uprawiać czy sadzić. Poza tym skarżący wraz z żoną nie planowali uprawiać w jakikolwiek sposób tej działki, tylko przygotować ją do budowy budynku mieszkalnego wraz zabudową zagrodową. Utwardzenie działki umożliwiło wejście na jej teren.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po zacytowaniu przepisów art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., uznał, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło niewątpliwie wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, polegające na faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze sposobu użytkowania tego gruntu. Powierzchnia przedmiotowej działki została bowiem utwardzona odpadami budowlanymi, co stwierdzono podczas oględzin [...] października 2019 r. Na skutek utwardzenia działka nr [...] utraciła cechy gruntu rolnego, albowiem nie można jej zaliczyć do żadnej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l., według którego gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi,

w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych

i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżący nie uzyskał zezwolenia określonego

w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a przedmiotowe grunty to zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz mapą ewidencyjną i glebowo-rolniczą to grunty orne klasy bonitacyjnej R IIIb o powierzchni [...] m², wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Dlatego na skarżącego, jako na sprawcę wyłączenia, należało nałożyć opłatę z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej

w wysokości dwukrotnej należności.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że decyzje wydawane na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. mają charakter związany, co oznacza, że przy spełnieniu warunków określonych w ustawie organ nie ma możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty. Możliwość następczej legalizacji niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w drodze decyzji zezwalającej jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze, które zostały wyłączone bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. W przypadku innych gruntów, a więc takich jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek nałożyć opłatę pieniężną w wysokości dwukrotnej należności.

Organ odwoławczy ponadto zauważył, że orzekając o nałożeniu opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie ma znaczenia, czy uprzednio na gruncie była prowadzona produkcja rolnicza, czy też nie. Istotne jest, że nowy sposób użytkowania gruntu prowadzenie takiej działalności wyklucza. Legalność wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uzależniona jest od uprzedniego uzyskania przez podmiot, który zamierza rozpocząć ich nierolniczą eksploatację, decyzji zezwalającej na taką działalność.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania faktycznej klasy gruntu na działce nr [...], obręb R. [...], i oparcie się na danych z ewidencji gruntów i budynków przy ustaleniu, że są to grunty klasy R IIIb, podczas gdy faktycznie na powyższej działce znajdują się grunty klasy R lVb;

2) naruszenie przepisów art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia powierzchni gruntu wyłączonego

z produkcji rolnej w wyniku przyjęcia, że wyłączenie dotyczyło całej powierzchni działki nr [...], obręb R. [...], podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i z dowodów przedłożonych przez skarżącego w niniejszej sprawie, jednoznacznie wynika, że:

a) przez działkę nr [...] przebiega linia energetyczna, a na terenie tej działki znajdują się 2 słupy energetyczne, zaś powyższa linia została pomierzona

i skartowana na mapie zasadniczej w 1983 r.; zatem obiekt ten został wybudowany nie przez skarżącego, a powierzchnia zajęta przez te słupy nie może być uwzględniona przy wymiarze zaskarżonej sankcji;

b) część powierzchni działki nr [...] nie jest pokryta gruzem, zatem nie można uznać, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej, w konsekwencji czego bezpodstawnie organy obu instancji przyjęły, że cała powierzchnia działki nr [...], obręb R. [...] ([...] m²) została wyłączona z produkcji rolnej,

przy czym powyższe naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do

3) naruszenia przepisów art. 28 ust 1 u.o.g.r.l. w związku z art 11 ust 1 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do niezgodnego z przepisami ustawy wyłączenia gruntów na działce nr [...] z produkcji rolnej i wymierzenia sankcji

z tego tytułu w kwocie [...] zł, kalkulowanej dla powierzchni [...] m² gruntu klasy R IIIb, w sytuacji, gdy wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy R lVb pochodzenia mineralnego nie wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntu

z produkcji, a ponadto nie doszło do wyłączenia z produkcji rolnej gruntu

o powierzchni [...] m².

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Poza tym skarżący dołączył do skargi opinię dotyczącą zgodności zapisów obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów ze stanem faktycznym na gruncie w działce [...], obręb R. [...], objętej konturem klasy R IIIb, autorstwa R. K. z marca 2020 r. - na okoliczność ustalenia rzeczywistej klasy ziemi na działce nr [...] w obrębie R. [...], niezgodności stanu ujawnionego w ewidencji gruntów ze stanem rzeczywistym w zakresie klasyfikacji gleb oraz zakresu utwardzenia powierzchni przedmiotowej działki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu, iż stan ujawniony w ewidencji gruntów i sposób sklasyfikowania gleb nie jest wiążący w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia sankcji z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu

z produkcji rolnej wyjaśniło, że dane ewidencyjne stanowią dowód w sprawie. Podniesiono, że skarżący nie kwestionował danych zawartych w ewidencji zarówno w toku postępowania, jak i w odwołaniu, stąd brak było podstaw do przeprowadzania innych dowodów na tę okoliczność, między innymi do zlecenia przeprowadzenia opinii przez biegłego gleboznawcę klasyfikatora gruntów. Natomiast dołączona do akt sprawy opinia została sporządzona dopiero w marcu 2020 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną wydania kontrolowanej decyzji są przepisy u.o.g.r.l. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 tej ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych

z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych

z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, określa się obowiązki związane

z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l.).

Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność

i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1

i ust. 2 decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Z treści przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego

i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej, jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust.1 i 2 (ust. 2). W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej

w trybie art. 28 u.o.g.r.l., a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ww. ustawy.

Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zawiera definicja ustawowa sformułowana

w przepisie art. 4 pkt 11 powołanej ustawy. Zgodnie z tą definicją przez "wyłączenie

z produkcji" należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi

w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Jak wynika z powyższego ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu zmiany przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne.

Niewątpliwie skarżący, jako właściciel działki nr [...], nie posiadał decyzji

o wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji rolniczej, zanim dokonał utwardzenia terenu. Przedmiotowa działka nie jest również objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo Wójta Gminy J. – [...] z [...] października 2019 r. k. 10 akt administracyjnych), a jej charakter rolny (grunty orne klasy R IIIb) wynika z wypisu z rejestru gruntów, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k. 3). Ustalenia te nie są jednak, w ocenie Sądu, wystarczające w okolicznościach tej sprawy do uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w każdej sprawie administracyjnej organy administracji publicznej mają obowiązek przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., oraz wszechstronnej oceny zebranych dowodów (art. 80 k.p.a.) z poszanowaniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a.

Z akt przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika, że powyższe przepisy zostały przez organy orzekające naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim Starosta na początkowym etapie postępowania wszczętego z urzędu (zawiadomienie z [...] września 2019 r.) prowadził je de facto bez udziału strony.

Z decyzji organu I instancji wynika, że korespondencję dla skarżącego, jako właściciela działki nr [...], kierowano na adres wynikający z ewidencji gruntów, tj. R., ul. R. [...]. W ten sposób doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczeniu wizji na gruncie przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] października 2019 r. (k. 4). Korespondencja ta nie została przez skarżącego odebrana, pomimo dwukrotnego awizowania. W międzyczasie organ I instancji powziął informację o innym adresie zamieszkania skarżącego, tj. M., ul. G. [...]. Wprawdzie doręczył mu już na nowy adres: zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pismo skierowane do Wójta z [...] października 2019 r. o ustalenie, czy działka nr [...] jest objęta ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pismo z [...] października 2019 r. wzywające go do złożenia wyjaśnień w sprawie, jednak pismem z [...] listopada 2019 r. poinformował jednocześnie, że dotychczasowa korespondencja kierowana do skarżącego na adres wynikający z ewidencji gruntów uznana jest za skutecznie doręczoną, zgodnie z art. 44 k.p.a. Starosta powołał się przy tym na przepis art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725, dalej: p.g.k.), zgodnie z którym właściciel gruntów ma obowiązek zgłaszać właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, co w ocenie organu I instancji dotyczy również ujawnienia właściwego adresu w celu skutecznego doręczenia kierowanej do strony korespondencji.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska organu I instancji, niezakwestionowanego przez organ odwoławczy. Jedną z gwarancji skuteczności doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., obok niebudzącego wątpliwości oznaczenia adresata, jest jednoznaczne, prawidłowe podanie jego aktualnego adresu. Nie można jednak przyjąć, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania strony, stanowią podstawową informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby postępowania administracyjnego. Wprawdzie z art. 20 ust. 2 pkt 2 p.g.k. wynika, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się miejsce pobytu stałego właściciela gruntu, jednak ten przepis nie stanowi normy o charakterze procesowym, uchylającym w uregulowanym tam zakresie przepisy k.p.a. dotyczące doręczania pism stronom postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r., II SA/Ol 781/19, publ. Lex nr 2744061). Przepis ten nie ma na celu stworzenia katalogu danych adresowych, do którego organy administracji publicznej mogłyby sięgać, ustalając adresy stron postępowań wszczynanych z urzędu (tak jak w niniejszej sprawie), skoro we wniosku (podaniu) o wszczęcie postępowania strona powinna podać swój adres, co wynika z art. 63 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3137/18, publ. Lex nr 2785923).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ I instancji po ustaleniu aktualnego adresu skarżącego, chcąc być w zgodzie z przepisem art. 10 § 1 k.p.a., powinien wyznaczyć nowy termin oględzin nieruchomości z udziałem strony, a nie tylko ograniczyć się do przesłania wytworzonej do tego czasu korespondencji.

Organ I instancji w swojej decyzji oparł się na ustaleniach poczynionych podczas oględzin [...] października 2019 r., które nie dość, że odbyły się bez udziału strony, to wykonano je niedokładnie, nie ustalając jednoznacznie, czy przedmiotowa działka została w całości wyłączona przez skarżącego z produkcji rolniczej, czy tylko jej część. Te niedokładne ustalenia przełożyły się z kolei na nieprecyzyjne ustalenie powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, o czym świadczy treść decyzji organu I instancji. W sentencji decyzji wskazano bowiem, że wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z u.o.g.r.l. użytki rolne stanowią część działki nr [...] (pkt 1 sentencji decyzji), natomiast w jej uzasadnieniu przyjęto, że utwardzenie odpadami budowlanymi nastąpiło na całej powierzchni tej działki, tj. [...] m².

Nie ulega wątpliwości, że takie elementy jak: zakres i powierzchnia wyłączenia z produkcji rolniczej są obligatoryjne do ustalenia w postępowaniu prowadzonym

w trybie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., ponieważ od tego zależy wysokość należnej opłaty, podlegającej ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji, w przypadku jej nieuiszczenia w zakreślonym terminie.

Zdaniem Sądu organy mogłyby uniknąć tego rodzaju istotnych nieścisłości, gdyby powtórzono dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem strony, czego jednak nie uczyniono, przez co istotnie naruszono art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. (zawiadomienie o miejscu i czasie przeprowadzenia oględzin).

Z treści protokołu oględzin wynika, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej całej powierzchni działki nr [...], jednak organy nie odniosły się do analizy zdjęć dołączonych do protokołu, z których wynika, że owo utwardzenie nie obejmuje części działki wzdłuż ogrodzenia, że widoczna jest na działce linia energetyczna (potwierdzona przez skarżącego dołączonym do skargi pismem Starostwa Powiatowego w R. z [...] marca 2020 r., k. 11 akt sądowych). Z protokołu oględzin nie wynika, aby pomierzono część wyłączoną z produkcji rolniczej, a przyjęcie wyłączenia całej działki o powierzchni [...] m², przed wyjaśnieniem wszystkich spornych okoliczności, jest w ocenie Sądu przedwczesne.

Sąd stoi również na stanowisku, że w zakresie ustalania obszaru i klasy gruntu, na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, jako przesłanek do wydania decyzji z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., ustawodawca nie związał organu – na zasadzie wyłączności środka dowodowego – danymi z ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 1 p.g.k. (położenie gruntów, ich granice, powierzchnia, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenie ksiąg wieczystych).

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 stycznia 2012 r. w sprawie II OSK 1843/10, na które powołał się również skarżący w skardze. Przyczyna powstania obowiązku o charakterze finansowym wymaga wykazania niezbędnych do jego nałożenia przesłanek

w samodzielnie prowadzonym postępowaniu, przy zastosowaniu metod i środków dopuszczonych w rozdziale 4 k.p.a. Dane ewidencyjne, o których mowa w treści art 20 ust. 1 p.g.k. mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego

o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (por. też wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 174/11, publ. cbosa).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zgodził się co do zasady ze skarżącym, że dane z ewidencji gruntów co do klasyfikacji gleb nie są wyłącznym dowodem w postępowaniu dotyczącym wymierzenia opłaty z tytułu niezgodnego

z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Jednak zauważył, że skarżący w toku postępowania nie kwestionował danych zawartych w ewidencji, stąd brak było podstaw do zlecania w tym zakresie opinii biegłemu z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że skarżący w piśmie z [...] listopada 2019 r. (data wpływu do Starosty) wskazał, że przedmiotowy grunt to nieuprawiane nieużytki rolne, na który spływała woda z działek sąsiednich, tworząc bagno, uniemożliwiając korzystanie z działki. W odwołaniu z kolei podniósł, że działka nigdy nie była uprawiana od daty jej zakupu w 2008 r., była bagnista, porośnięta dziką trawą i chwastami. Nigdy jej nie uprawiał i takiego zamiaru nie ma, chcąc aktualnie ją zabudować.

Z takich oświadczeń ewidentnie wynika, że skarżący podaje okoliczności kwestionujące klasyfikację gruntu jako grunty rolne klasy IIIb. Organy administracji prowadzące przedmiotowe postępowanie z urzędu, pomimo iż strona nie brała od początku tego postępowania czynnego udziału w sprawie, nie poinformowały jej zgodnie z art. 9 k.p.a. o możliwości formalnego zakwestionowania zapisów ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasy bonitacyjnej przedmiotowej działki. Skarżący dopiero na etapie postępowania sądowego dołączył do skargi opinię sporządzoną

w marcu 2020 r. przez gleboznawcę – klasyfikatora gruntów na okoliczność zgodności zapisów obowiązującej gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działce nr [...] ze stanem faktycznym na gruncie, która potwierdza jego oświadczenia zawarte w ww. piśmie i odwołaniu ("stosunki wodnopowietrzne są silnie zaburzone,

a nadmierne uwilgotnienie poważnie ogranicza potencjał plonotwórczy gruntu").

W ocenie Sądu organy orzekające naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez to, że zaniechały przeprowadzenia jakichkolwiek innych czynności zmierzających do zbadania aktualnej klasy gruntu działki nr [...]. Oparły się jedynie na danych w tym zakresie z ewidencji gruntów i budynków, że przedmiotowa działka ma klasę bonitacyjną R IIIb, która wymaga zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej niezależnie od tego z jakich gleb jest wytworzona: pochodzenia mineralnego czy organicznego (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.). Inaczej jednak jest w przypadku klasy IV b, do której zakwalifikował przedmiotową działkę autor opinii z marca 2020 r. Wątpliwości skarżącego zgłaszane w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze co do charakteru przedmiotowego gruntu rolnego okazały się uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania w wysokości [...] zł (wpis i koszty zastępstwa procesowego) orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta uwzględni uwagi Sądu zawarte

w niniejszym uzasadnieniu, w tym przeprowadzi oględziny przedmiotowej działki

z udziałem strony, prawidłowo ustali zakres i powierzchnię działki podlegającej ewentualnemu wyłączeniu z produkcji rolnej i na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego oceni, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

Na marginesie Sąd zauważa, że z dokumentów dołączonych do akt sprawy sądowej wynika, że przed Starostą toczy się odrębne postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego zawiadomieniem z [...] września 2020 r. w przedmiocie aktualizacji użytków gruntowych na działce nr [...] w celu doprowadzenia do zgodności stanu istniejącego w ewidencji gruntów i budynków ze stanem na gruncie, w toku którego sporządzono operat techniczny z [...] października 2020 r. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym Starosta w ponownie prowadzonym postępowaniu w przedmiotowej sprawie uwzględni ustalenia co do klasy bonitacyjnej działki nr [...] w postępowaniu zarejestrowanym pod znakiem: [...].