Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2321/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 130 a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 6 września 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej: "p.p.s.a." oraz art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 958), skargę na "przepisy zamieszczone w załączniku Nr [...] i [...] do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 (Dz. Urz. Woj. [...]. Poz. [...])".

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "Rzecznik") wskazał, iż: "zaskarżonym przepisom zarzuca, że zostały wydane z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów."

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w powołanej uchwale określono stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie go na parkingu strzeżonym, różnicując wysokość tych stawek w zależności od rodzaju pojazdu lub jego dopuszczalnej masy całkowitej. W uchwale ustalono także wysokość kosztów powstałych w przypadku, gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi odstąpiono od wykonania tej czynności. Stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym ustalono na poziomie zbliżonym do maksymalnego, który został określony w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2015 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ([...]. poz. [...]). Rzecznik wskazał, że dla przykładu: określona w uchwale stawka opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wynosi 478 zł, zaś stawka opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton to 1247 zł. Jest to odpowiednio 7 zł i 18 zł mniej niż wynoszą maksymalne stawki opłat określone w powołanym obwieszczeniu. Natomiast stawki opłat za przechowywanie wspomnianych kategorii pojazdów na parkingu strzeżonym są niższe od maksymalnych stawek opłat o odpowiednio 2 zł i 3 zł i wynoszą 37 zł w przypadku przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton oraz 132 zł w odniesieniu do przechowywanego pojazdu o tonażu przekraczającym 16 ton.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc po uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (czyli ustawodawca wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego). Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b Prawa o ruchu drogowym). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem mechanizmu waloryzacji wskazanego w art. 130a ust. 6b ww. ustawy.

Rzecznik wyjaśnił (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych), że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi o charakterze wykonawczym do ustawy, przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Realizacja upoważnień ustawowych sprowadza się bowiem do wykonania ich postanowień. Szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza takie stanowienie przepisów prawa miejscowego, aby między tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, organ powiatu (korzystając z upoważnienia do ustalania stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi) ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu na obszarze danego powiatu. W jego ocenie, aby uwzględnić drugą z powyższych przesłanek rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu zatem, zdaniem Rzecznika, nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru", rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Rzecznik wskazał, że powyższa wykładnia przepisów zawierających upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego określającego stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg publicznych i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych spotkała się z akceptacją judykatury – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 345/17. Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 za prawidłowe uznał stanowisko Rzecznika, w myśl którego wykładnia przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg.

Biorąc pod uwagę powyższe, Rzecznik stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Rada [...] nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie [...]. Przemawia za tym okoliczność, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w [...]. Pomimo to, w projekcie uchwały zaproponowano zachowanie stawek opłat obowiązujących w latach 2013-2014, a także ustalenie, że wysokość kosztów powstałych w przypadku, gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi odstąpiono od wykonania tej czynności, będzie wynosiła połowę stawek opłat za usuwanie poszczególnych kategorii pojazdów. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano również, że Miasto [...] podpisało nowe umowy na lata 2014-2017 z podmiotami prywatnymi, których przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. Z analizy przedmiotowych umów wynika, że jednostkowy koszt usunięcia pojazdu, który będzie ponosić m. [...], zmniejszy się o 60 procent, a sumaryczne wydatki miasta z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów na parkingach ulegną zmniejszeniu o 45 procent. Natomiast średni jednostkowy koszt ponoszony przez m. [...] w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od którego odstąpiono, będzie wynosił około 50 zł, podczas gdy poprzednio koszt ten kształtował się na poziomie około 135 zł. Wobec tego Rzecznik stwierdził, że skoro Rada m. [...] nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w [...] oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych w [...] w rozumieniu wyżej wskazanej wykładni tego sformułowania, to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Tym samym, w jego ocenie, Rada m. [...] określając stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg publicznych w [...] i za przechowywanie ich na parkingach nie rozważyła jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wprawdzie (jak wskazał Rzecznik) rada powiatu posiada pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi, jednak jej zakres wyznaczają przepisy art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym zawierające przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały ustalającej przedmiotowe stawki. Przesłankami tymi rada powiatu jest bowiem związana na mocy art. 94 Konstytucji RP. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi nie mamy bowiem do czynienia ze swobodnym uznaniem organu, czyli sytuacją, w której zamiast woli ustawodawcy decyduje w wyznaczonych granicach organ orzekający, nie będąc w swej decyzji skrępowany zewnętrzną normą prawną.

Ponadto, Rzecznik wskazał, że choć ustalone w uchwale stawki opłat usunięcie pojazdów z dróg publicznych w [...] i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych są niemal równe maksymalnym stawkom opłat na rok kalendarzowy 2015, ogłoszonym w obwieszczeniu Ministra Finansów, to Rada m. [...] nie podała motywów swojej decyzji. Powody uchwalenia stawek przedmiotowych opłat w takiej a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, wyrażonym w uzasadnieniu uchwały. Obowiązek ten jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt 111 SA/Kr 1599/14).

W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, ustalenia dotyczące stawek opłat za usunięcie pojazdów i przechowywanie ich na parkingu należy uznać za arbitralne, a uchwałę Rady m. [...] za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Dotyczy to także kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od którego odstąpiono, bowiem przy określaniu wysokości tych kosztów za punkt odniesienia przyjęto stawki opłat za usuwanie poszczególnych rodzajów pojazdów (zob. uzasadnienie projektu uchwały). Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem, do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał oraz wydanie aktu bez przeprowadzenia wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując że nie są trafne zarzuty skarżącego jakoby organ podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie uwzględnił kryteriów ustawowych zawartych w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz nie poczynił ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania.

Organ, odwołując się do przepisu art. 130a ust. 6 ustawy ww. ustawy wskazał, że wyznaczając wysokość stawek opłat i kosztów na dany rok, oprócz parametrów rewaloryzacyjnych, należy brać pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (a więc element, który można, przynajmniej w części, rozpoznać w sposób rynkowy), a także w taki sposób należy ustalać stawki opłat i kosztów, aby zapewnić sprawną realizację nałożonych ustawą zadań. Pod pojęciem "sprawności", należy rozumieć podejmowanie działań mających na celu szybkie zidentyfikowanie danej sytuacji podlegającej interwencji, przekazanie stosownej dyspozycji do odpowiednich służb technicznych (na ogół przedsiębiorstwa zajmującego się odholowywaniem pojazdów) celem usunięcia pojazdu i odholowania na specjalny parking, monitorowanie realizacji dyspozycji przez zatrudnione przedsiębiorstwo, podejmowanie czynności niezbędnych do powrotnego wydania pojazdu jego właścicielowi. Powyższe działania w dużej mierze wykonywane są siłami pracowników danej jednostki samorządu terytorialnego w tym straży miejskiej i w związku z tym uzasadnione jest uwzględnianie w kształtowaniu wysokości opłat i kosztów, również kosztów obsługi ww. procesu wykonywanego siłami samorządu. Zdaniem Rady Miasta [...], biorąc powyższe pod uwagę (co jest uzasadnione treścią przepisów ustawy) nie można ograniczać wysokości opłat i kosztów do samych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, rozumianych jako koszty, a właściwie wydatki odpowiadające cenie usług, którą należy uiścić zatrudnionej, specjalistycznej firmie zajmującej się odholowywaniem pojazdów i prowadzeniem parkingu, na którym te pojazdy są przechowywane. Górną granicę opłat i kosztów ustawodawca ustalił arbitralnie, wyznaczając do ich ustalania mechanizm waloryzacyjny, dając w ten sposób do zrozumienia, że opłaty i koszty nie mogą znacząco odbiegać w górę od ww. kosztów usuwania i przechowywania występujących na obszarze danego powiatu. W przeciwnym wypadku ustawodawca zastosowałby określenie, że te opłaty i koszty powinny odpowiadać kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ale nie mogą przekraczać określonych limitów. Rada Miasta [...] wyjaśniła, że sam mechanizm waloryzacyjny podkreśla również, iż przy podejmowaniu kolejnych rocznych uchwał ustalających opłaty i koszty za usuwanie i przechowywanie pojazdów, mamy do czynienia z pewnym automatyzmem. Wyznaczając pierwotne stawki, ustawodawca arbitralnie wyznaczył górny poziom opłat i kosztów, posiłkując się zapewne wcześniejszym rozpoznaniem rynku w tym zakresie, przeprowadzonym przed procesem legislacyjnym. Uchwalając więc wysokość opłat w kolejnych latach organ powinien przede wszystkim przestrzegać mechanizmu waloryzacyjnego. Przemawia za tym fakt, że wskazany w ust. 6b art. 130a ustawy mechanizm waloryzacyjny ustalania maksymalnych opłat w kolejnych latach w zasadzie abstrahuje od bieżących rynkowych cen i kosztów usług odholowywania pojazdów, bowiem wyznacza maksymalne stawki w odniesieniu do wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, które odnoszą się do tzw. koszyka cen zawierającego ceny różnych usług i towarów. To przemawia za tym, że w zasadzie ustawodawcy chodziło raczej o to, aby przy ustalaniu opłat na kolejne lata, kierować się mechanizmem waloryzacyjnym, a nie wyłącznie badać corocznie rynek usług odholowywania pojazdów. W ten sposób ustawodawca chciał postawić górną granicę kosztów, które oprócz kosztów zatrudnienia specjalistycznych firm odholowujących i przechowujących pojazdy, zawierają koszty, które dana jednostka samorządowa ponosi przy realizacji nałożonego nań ustawowo zadania.

Rada Miasta [...] odnosząc się do ustawowego określenia zawartego w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, wskazała, że w jej ocenie pojęcia "koszty" nie należy utożsamiać z pojęciem "ceny", która odzwierciedla wydatek na zatrudnienie specjalistycznej firmy. Gdyby ustawodawcy chodziło o uwzględnienie cen świadczenia usług polegających na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów, to zapewne użyłby tego pojęcia. Cena oznacza kwotę, jaką należy zapłacić za daną usługę (i w zasadzie powinna odzwierciedlać wartość usługi, choć nie zawsze ma to potwierdzenie w rzeczywistości), co dla zamawiającego, czy kupującego ma bardzo jednoznaczny i konkretny wymiar. Koszt zaś jest pojęciem ekonomicznym, odzwierciedlającym, jakie istotnie wydatki musi poczynić zamawiający lub zleceniobiorca (wykonawca) przy wykonywaniu danego zadania polegającego nie tylko na ponoszeniu wydatku w postaci zapłaty ceny za świadczoną usługę, ale i pozostałych kosztów związanych z wykonywaniem zadania. Zdaniem organu, ustawodawcy nie chodziło też o koszt ponoszony przez zleceniobiorcę, tylko o koszt ponoszony przez zamawiającego, czyli organ. Za tym, że ustawodawca miał na uwadze koszt w wyżej przedstawionym rozumowaniu, przemawia również to, że zamawiający - jednostka samorządu terytorialnego może własnymi siłami (np. przy pomocy zakładu budżetowego) dokonywać usuwania i przechowywania pojazdów. Wówczas nie mówimy o cenie, bo zamawiający nie płaci ceny, tylko ponosi w całości koszt wykonywania zadań polegających na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów. W związku z powyższym, zdaniem organu, użyte w ustawie pojęcie kosztów, przy zlecaniu czynności usuwania i przechowywania pojazdów zewnętrznym przedsiębiorstwom, należy rozumieć, jako koszty, na które składa się cena, którą trzeba zapłacić zleceniobiorcy (wykonawcy), jak i pozostałe koszty, które ponosi zamawiający przy realizowaniu zadania polegającego na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów. W tym miejscu podniesiono, że istniejące orzecznictwo (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2579/13) pozostawia decyzję o ustalaniu wysokości opłat i kosztów swobodnemu uznaniu organom stanowiącym samorządu terytorialnego, w tym przypadku Miastu [...], które działają w warunkach znajomości specyfiki zadań.

Dalej organ wyjaśnił, że przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały wszelkie analizy opłat i kosztów dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów wykonuje Zarząd Dróg Miejskich, który za pośrednictwem właściwych merytorycznie komórek Urzędu m. [...] przekazuje je Radzie Miasta prezentując je wcześniej na zespołach roboczych - odpowiednich merytorycznie komisjach Rady Miasta. Odbywa się to w formie pisemnej lub ustnej. Do projektów konkretnych uchwał dołącza się uzasadnienie podpisywane przez dyrektora właściwej komórki organizacyjnej Urzędu oraz opinię Skarbnika m. [...]. Takim dokumentem jest projekt uchwały na rok 2015, do którego dołączono opinię Skarbnika oraz uzasadnienie i tabelaryczne zestawienie obowiązujących wówczas stawek rynkowych za usługi odholowywania i przechowywania pojazdów (w aktach sprawy). W treści samego uzasadnienia zawarta jest informacja o przeprowadzonym przetargu na usuwanie i przechowywanie pojazdów, co oznacza, że ceny tych usług zweryfikowano rynkowo. Powyższy dokument był przedstawiony Radzie Miasta (każdy radny otrzymał kopię tego dokumentu) i stanowił podstawę dokonania oceny propozycji opłat i kosztów.

W konsekwencji, zdaniem Rady m. [...], nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że organ podejmując uchwałę na 2015 rok nie uwzględnił kryteriów ustawowych zawartych w art. 130a ust.6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Organ podejmując ww. uchwałę posiadał informacje o których mowa w ww. przepisie, stanowiące kryterium przy ustalaniu opłat i kosztów. Ponadto, zdaniem organu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego że ewentualne wykazanie nie przeanalizowania, lub nie posiadania przez organ informacji o kosztach (cenach) usług polegających na usuwaniu i przechowaniu pojazdów, powinno bezwzględnie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Wydaje się, że ważniejszym jest, aby przyjęte uchwałą postanowienia odpowiadały - były zgodne z kryteriami kształtującymi wysokość opłat i kosztów. Podejmując uchwały w powyższym zakresie Rada Miasta opiera się na informacjach i analizach przekazywanych przez Urząd m. [...]. Z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że przygotowanie i podjęcie zaskarżonej uchwały było poprzedzone merytoryczną analizą cen świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów, jak również kosztów wykonywania tego zadania, a ponadto wynik tego i wnioski był przedłożony organowi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie na pytanie Sądu, które konkretnie przepisy są zaskarżone skargą, pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich sprecyzował, że przedmiotem skargi jest załącznik Nr [...] do uchwały Rady Miasta w zakresie w jakim określa wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz załącznik Nr [...] w zakresie jakim określa wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zważywszy, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, publ. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności - obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym - Sąd nie stwierdził, aby Uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 (Dz. Urz. Woj. Maz. Poz. 11983) została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze z dnia 6 września 2017 r. wniósł skargę na przepisy zamieszczone w załączniku Nr [...] i [...] do uchwały Nr [...] a stanowisko w tym zakresie potwierdził w dniu rozprawy. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił zaskarżonym przepisom zamieszczonym w załączniku Nr [...] i [...] do uchwały Nr [...], że zostały one wydane z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 128, ze zm.) oraz wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów zamieszczonych w załączniku Nr [...] i [...] do uchwały Nr [...].

Podstawowym kryterium oceny dokonywanej w niniejszej sprawie jest data wydania zaskarżonej uchwały. Implikuje ona stan prawny, według którego należy dokonywać tej oceny. Należy przyjąć, że jest to dzień [...] grudnia 2014 r. tj. data wydania przedmiotowej uchwały. Z tego punktu widzenia nie jest uzasadnione ocenianie przedmiotowej uchwały w płaszczyźnie brzmienia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, ogłoszonego w Dz. U. z 2017 r. poz. 128, ze zm., jak przyjął to Rzecznik Praw Obywatelskich, lecz w brzmieniu tego przepisu obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały tj. w dniu [...] grudnia 2014 r., czyli w brzmieniu ogłoszonym w Obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 sierpnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1137) ze zmianami, które weszły w życie do dnia [...] grudnia 2014 r.

Dalej zauważenia wymaga, że Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w skardze o stwierdzenie nieważności tylko przepisów zamieszczonych w załączniku Nr [...] i [...] do uchwały Nr [...]. Nie zakwestionował natomiast § 1 i § 2 samej uchwały, które to przepisy ustalają opłaty i koszty, których obowiązek ponoszenia przez właściciela pojazdu wynika z art. 130a ust. 2a i 5c. Przepisem mocującym wysokość opłat i kosztów są § 1 i § 2 uchwały, zaś załącznik Nr [...] i Nr [...] jest jedynie tabelarycznym rozpisaniem tych opłat i kosztów w zależności od rodzaju pojazdu lub dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

Zgodnie z § 29 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), załączniki do aktu normatywnego stanowią jego integralną część składową, ale odesłanie do tych załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych tego samego aktu normatywnego i to właśnie te odesłania mocują te załączniki jako integralną część danego aktu normatywnego. Dlatego też stwierdzenie – zgodnie ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich – niezgodności samych załączników do uchwały z ustawowym przepisem upoważniającym spowodowałoby, że opłaty i koszty dalej by obowiązywały, ale nieznana byłaby ich wysokość. To z kolei prowadziłoby do stwierdzenia, że obowiązek jest, ale go nie ma.

Biorąc jednak pod uwagę, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Powyższa Uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu ogłoszonym w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 sierpnia 2012 r. ze zmianami, które weszły w życie do dnia [...] grudnia 2014 r. W tym brzmieniu przepis upoważniający stanowił, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2 (tj. usuwania pojazdu z drogi), oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (tj. wydania dyspozycji usunięcia pojazdu). Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (tj. za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu).".

Przepis art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, wprawdzie odnoszący się literalnie do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego. Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a nadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie zawiera dostatecznie jednoznacznych wytycznych, które wyznaczałyby treść uchwały rady powiatu w sposób nie budzący wątpliwości. Pomijają one pozostałe przepisy art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także w swej treści ze zdania pierwszego art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie odnoszą się do kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Zakres spraw przekazanych w przepisie upoważniającym do uregulowania w uchwale rady powiatu obejmuje :

1) wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c);

2) wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna dozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do takich kosztów na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. Z tych powodów w kontekście tej wytycznej muszą być uwzględnione inne współobowiązujące przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zamieszczone w systematyce art. 130a. Zresztą na to wskazywał sam Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzając w skardze: "Szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza takie stanowienie przepisów prawa miejscowego, aby miedzy tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą". Sąd podkreśla, że nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 130a ust. 5c ustawy – Prawo o ruchu drogowym pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym uprzednio wyznaczonym przez starostę. Nadto art. 130a ust. 5f ustawy – Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że realizacja zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W przypadku przepisów art. 130a ust. 5c i 5f, poza wskazówką do ust. 5f o stosowaniu przepisów o zamówieniach publicznych, nie ma wytycznych wyznaczających kryteria decyzji starosty, które ograniczałyby swobodę jego uznania przy wyborze parkingu strzeżonego i operatora dokonującego usunięcia pojazdu. W ocenie Sądu, wytyczne do ust. 6 w art. 130a są niespójne z regulacjami art. 130a ust. 5c i ust. 5f, nie mogą więc być samodzielnym i wyłącznym wyznacznikiem treści uchwały rady powiatu.

W konkretnym przypadku powyższe oznacza, że wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

Ponadto, Rada powiatu (w niniejszej sprawie Rada Miasta [...]) nie może określać ww. stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria – jest ona bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia).

Co istotne, w przedmiotowej sprawie, ustalona w uchwale Nr III/28/2014 wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2014 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2015 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ([...]. poz. [...]).

Ponadto, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ma bezpośredniego odniesienia przywoływany przez Rzecznika Praw Obywatelskich wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 albowiem został on wydanych w odmiennym stanie faktycznym sprawy. NSA kwestionując bowiem uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w części § 1 ust. 1 pkt 2-7, stwierdził bowiem że: " (...) Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat zakresu, w jakim została ona zaskarżona wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta [...] przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2016 r.". W kontekście tego NSA stwierdził, że "niewątpliwie zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta [...] przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym." W przedmiotowej sprawie, podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Rada, m. [...] przesłanką zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu miasta nie kierowała się.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie Rzecznika Praw Obywatelskich, że Rada Miasta [...] podejmując uchwałę Nr [...] niewłaściwe zastosowała przepis prawa będący podstawą podjęcia uchwały a tym samym dopuściła się istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Reasumując, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o jej oddaleniu.