Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1380/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Asesor WSA – Karolina Kisielewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Biura [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] na rzecz Biura [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2018 r. Biuro [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiło do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. Informacji, czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. zawarły w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na "Zarządzanie i sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań inwestycyjnych w ramach projektu "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach linii kolejowych z drogami – etap I – część przejazdowa"" [...] umowę z wykonawcą [...] sp. z o.o.,

2. Kopii umowy wraz z załącznikami,

3. Przedłożonego przez [...] sp. z o.o. na podstawie § 9 ust. 4 Umowy wykazu personelu zgłoszonego do realizacji umowy wraz z informacją, czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. zatwierdziły wykaz,

4. Przedłożonego przez [...] sp. z o.o. na podstawie § 9 ust. 7 Umowy harmonogramu prac personelu inżyniera dla kontraktu (HPPI).

PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w zakresie pkt 1 wniosku podały, że organ zawarł umowę z wykonawcą [...] sp. z o. o. na "Zarządzanie i sprawowanie nadzoru zadań inwestycyjnych w ramach projektu "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach linii kolejowych z drogami, etap I, część przejazdowa" i w zakresie pkt 2 w załączeniu przekazano zanonimizowaną kopię umowy nr [...] na "Zarządzanie i sprawowanie nadzoru zadań inwestycyjnych w ramach projektu "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach linii kolejowych z drogami, etap I, część przejazdowa" wraz z załącznikami z wyłączeniem części nr 6 – Oferta wykonawcy objętej klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa i wskazano, że odpowiedź dotycząca udostępnienia części załącznika 6 – Oferta wykonawcy objętej klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa została przekazana w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...].

Następnie PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), odmówiły udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej punktów nr 3 i 4 wniosku.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej także: "u.d.i.p", "ustawa"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnianiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, zaś w art. 5 ust. 2 przewiduje się wyjątki od tej zasady. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności oraz że utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jakkolwiek informacje, o udostępnienie których żąda wnioskodawca, odnoszą się do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym istotną rolę odgrywa zasada jawności, tym niemniej zasada ta nie ma charakteru absolutnego, bowiem w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1579) zwana dalej "Pzp", zasada jawności doznaje ograniczenia w odniesieniu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 419) zwana dalej: "UZNK" z zastrzeżeniem wskazania ich przez wykonawcę w momencie składania oferty. W rozpoznawanej sprawie, w złożonej ofercie [...] sp. z o.o. zastrzegło jako tajemnicę przedsiębiorstwa, przedłożony na podstawie § 9 ust. 4 Umowy wykaz personelu zgłoszonego do realizacji umowy wskazując na wartość organizacyjną oraz gospodarczą informacji. Ponadto [...] sp. z o.o. zawarła argumentację wskazującą na brak ujawnienia informacji do wiadomości publicznej oraz podjęcie działań w celu zachowania jej poufności. Wyłączenie przez wykonawcę jawności określonych informacji, jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowi o elemencie formalnym "tajemnicy przedsiębiorcy". Zatem ustalenia poczynione w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego odnośnie do zakresu dostępu do informacji związanych z tym postępowaniem są wiążące w przypadku wystąpienia o udostępnienie informacji w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Z kolei odnosząc się do pkt 4 wniosku podano, że zawiera on dane osobowe inspektorów z ramienia Inżyniera Projektu, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa przez [...] sp. z o.o. w dokumentacji przetargowej i w ocenie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. nie podlega to udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może bowiem mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przez zawarcie umowy o dzieło, przyjmujący zamówienie nie staje się osobą pełniącą funkcje publiczne ani też osobą mającą związek z pełnieniem tych funkcji, wobec czego, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie jest uzasadnione pozbawienie tej osoby ochrony prywatności. Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia aby inspektorzy z ramienia Inżyniera Projektu byli osobami "pełniącymi funkcje publiczne", jak również "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych", jako że nie posiadają uprawnień do kształtowania treści wykonywanych zadań w sferze publicznej . Ponadto informacje zawarte w HPPI odnoszące się do sposobu oraz kolejności realizacji prac stanowią informacje technologiczne, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez które należy rozumieć koncepcję realizacji czy informację o planowanym sposobie wykonania zamówienia. Opracowanie w postaci harmonogramu prac wymaga ujawnienia od wykonawcy informacji stanowiących efekt jego zgromadzonej wiedzy zawodowej i doświadczeń, zastosowania konkretnych technologii i narzędzi, jakie według najlepszej wiedzy wykonawcy są właściwe do realizacji zamówienia. Reasumując, informacje, o których mowa w pkt 3 i 4 wniosku z dnia [...] maja 2018 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. Tajemnica przedsiębiorstwa zdefiniowana została w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym pod pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stąd też wykaz osób stanowi informację organizacyjną przedsiębiorstwa mogącą mieć istotne znaczenie dla jego funkcjonowania i pozycji rynkowej, albowiem odgrywa istotną rolę dla możliwości realizacji zamówienia zwłaszcza w zamówieniach na usługi. Pracownicy i stali współpracownicy wykonawcy są podstawą usługowej działalności prowadzonej przez wykonawcę. W przypadku ich przejścia do konkurencji w działalności wykonawcy nie tylko nastąpiłby przestój, ale również pojawiłoby się ryzyko niemożności wywiązania się z wcześniej podjętych zobowiązań, co skutkowałoby konsekwencjami, np. w postaci kar umownych. Wśród podmiotów biorących udział w postępowaniach o udzielanie zamówień publicznych praktyką jest tzw. "podkupywanie" pracowników. Mając dostęp do gotowego wykazu osób konkurencji, podmiot wygrywający przetarg wie, jakich konkretnych osób szukać na rynku w celu jego realizacji, jeżeli nie dysponuje pracownikami zdolnymi do realizacji zamówienia. W takiej sytuacji wykonawca dysponujący osobami spełniającymi wymagania uczestnictwa w przedmiotowym przetargu może faktycznie być zainteresowany jego realizacją, np. w charakterze podwykonawcy. Utajniając wykaz osób, dany podmiot jest w stanie zagwarantować sobie, że wyłoniony w postępowaniu wykonawca będzie prowadził negocjacje bezpośrednio z nim, a nie z jego pracownikami. Jednocześnie podkreślono, że podjęcie przez wykonawcę działań mających na celu zachowanie poufności wyżej wymienionych danych w postaci specjalnych aplikacji przyznających dostęp do danych w oparciu o nadane indywidualnie uprawnienia oraz kontrolę, kto i w jaki sposób wykorzystuje dane, co oznacza, że dostęp do danych posiadają wyłącznie pracownicy [...] sp. z o.o., którym zostały nadane odpowiednie uprawnienia. Dodatkowo wykonawca wdrożył odpowiednie narzędzia informatyczne chroniące dane informatyczne. Niezależnie od powyższego dokument pod nazwą "Polityka Bezpieczeństwa Informacji Partnerów Biznesowych w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. [...]", a także wynikające z niej uregulowania wewnętrzne, zgodne z obowiązującym prawem oraz międzynarodowymi standardami w zakresie zarządzania bezpieczeństwem informacji, w szczególności z wymogami normy [...], jak również z ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazują, że Spółka zobowiązana jest chronić dane partnerów biznesowych. Wnioskowane dokumenty stanowią tajemnicę wykonawcy i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Konsekwencją skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy przez wykonawcę jest brak możliwości udostępnienia przedmiotowych informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Biuro [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności faktyczne wskazane we fragmentach skargi, przy których te dokumenty zostały wskazane w treści uzasadnienia, a z ostrożności, na wypadek kwestionowania załączonego materiału dowodowego, także o zobowiązanie przez Sąd PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do ich przedłożenia w oryginale oraz o zasądzenie rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dalej: "znku", polegające na błędnym przyjęciu, że informacja publiczna o udostępnienie, której zwróciła się skarżąca w pkt. 3) i 4) wniosku, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek do uznania za skuteczne zastrzeżenia tej tajemnicy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia zaistnienia negatywnej przesłanki dla udostępnienia wnioskowanej informacji, a w konsekwencji wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że informacja publiczna o udostępnienie, której zwróciła się skarżąca w pkt. 4 wniosku podlega ochronie z uwagi na prywatność osób fizycznych, podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek pozwalających na przyjęcie, że zachodzą podstawy wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej z tego względu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak przekazania informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem;

4) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny, co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, braku pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

5) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na nierozpoznaniu sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydanej decyzji, błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które to naruszenia skutkowały błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia i prowadziły do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącej oraz podważającego zaufanie do organów państwowych.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz na treść przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podano, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny ( wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji). W konsekwencji, aby dany podmiot mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 znku, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być on wykładany rozszerzająco. Jednakże aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorcy, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy tym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Doktryna opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Oznacza to, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne i odnosi się to także do osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej. Należy zatem skłonić się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Zwrócono również uwagę, na podstawie art. 139 ust. 3 Pzp umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. Dalej wskazano, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na podstawie dokumentacji przetargowej uznała, iż w złożonej ofercie [...] sp. z o.o. zastrzegła, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, przedłożony na podstawie § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne wykaz personelu zgłoszonego do realizacji umowy wskazując na wartość organizacyjną oraz gospodarczą informacji. Ponadto [...] sp. z o.o. zawarła argumentację w zakresie braku ujawnienia informacji do wiadomości publicznej oraz podjęcia działań w celu zachowania jej poufności. Odnosząc się do powyższego podkreślono, że wykaz osób przedłożony na podstawie § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne jest innym dokumentem niż wykaz osób składany w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zamawiający na etapie prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wymagał złożenia dwóch wykazów: (1) wykazu osób na potrzeby weryfikacji kryteriów oceny ofert oraz (2) wykazu osób w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu. W odniesieniu do tych dokumentów wykonawca [...] sp. z o.o. zastrzegła tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczegółowe wymagania odnośnie tych osób zawarto w SIWZ tom [...]. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest to, że zgodnie z SIWZ tom [...] w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy mieli obowiązek złożyć wykaz: (1) 5 osób - wykaz osób na potrzeby weryfikacji kryteriów oceny ofert oraz (2) 18 osób - wykaz osób, w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu; były to osoby dedykowane do pełnienia funkcji inżyniera projektu, inżynierów rezydentów, inspektorów nadzoru w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie linii, węzłów i stacji oraz inspektorów nadzoru w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym. Natomiast odpowiednio do § 9 ust. 1 umowy o zamówienie publiczne, wykonawca zobowiązany jest do zapewnienia personelu w całym okresie realizacji usługi, w liczebności i o kwalifikacjach wskazanych w opisie przedmiotu zamówienia (OPZ), na zasadach określonych w umowie i OPZ. Wskazana w umowie i OPZ liczebność personelu stanowi minimalne wymaganie i wykonawca zobowiązany jest zapewnić dodatkowy personel bez wezwania ze strony zamawiającego w sytuacji, gdy jest to niezbędne do prawidłowego wykonywania usługi. Wykonawca umowy o zamówienie publiczne miał obowiązek na podstawie § 9 ust. 4 omawianej umowy, przedstawić zamawiającemu imienny wykaz personelu przewidzianego w Etapie 1 wraz z odpowiednimi dokumentami, potwierdzającymi kwalifikacje i doświadczenie personelu wymagane SIWZ, w terminie 7 dni dnia odpisania umowy. Analiza OPZ jasno wskazuje, że wymagania odnośnie przedstawienia personelu na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego są inne niż te, których spełnienie jest obligatoryjne na etapie realizacji umowy o zamówienie publiczne. Odpowiednio § 9 ust. 1 oraz § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne w zw. z pkt. 3.1.1.1 OPZ po podpisaniu umowy [...] sp. z o.o. musiało przedstawić nowy wykaz, tym razem już wszystkich osób realizujących zamówienie, w ramach różnych zespołów, w łącznej liczbie co najmniej: 104 osoby. Powyższe oznacza, że dokumenty zastrzeżone na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie stanowią tej samej informacji odnośnie personelu, którą wykonawca miał przedstawić po podpisaniu umowy o zamówienie publiczne i o którą wystąpiła w pkt. 3) wniosku skarżąca. Wyjaśnienia w zakresie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa złożone przez [...] sp. z o.o. wraz z ofertą nie odnoszą się do wykazu składanego na podstawie § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne, a to na tych wyjaśnieniach oparły się PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. przy wydawaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżonej decyzji jasno wskazano, że materiał dowodowy w sprawie stanowi dokumentacja postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Oznacza to, że w stosunku do żądanego dokumentu nie zbadano, czy faktycznie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nie przeanalizowała, czy żądana w pkt. 3) wniosku informacja faktycznie jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, w tym m.in. jakiego rodzaju informacje zawiera, czy dołożono należytej staranności, aby była ona objęta poufnością danych i czy została odpowiednio zabezpieczona przed dostępem osób trzecich. Na marginesie wskazano, że powołanie się na wdrożenie rozwiązań informatycznych w zakresie ochrony danych informatycznych przez [...] sp. i o.o. jest w tym zakresie niewystarczające i nie odnosi się do omawianego dokumentu. Niezależnie od powyższego podkreślono, że wykaz, o udostępnienie którego wystąpiła skarżąca w pkt. 3) wniosku nie spełnia wymogów umożliwiających uznanie go za tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżąca wystąpiła o przekazanie wykazu osób, które będą świadczyć usługę nadzoru nad robotami budowlanymi. W zdecydowanej większości są to osoby powszechnie znane ogółowi, bowiem są to osoby funkcyjne - inżynier projektu, inżynierowie rezydenci, inspektorzy nadzoru, osoby z uprawnieniami budowlanymi (wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie), które będą aktywnie uczestniczyć w procesie realizacji zamówienia, w tym w naradach, pracach komisji/zespołów, korespondencji wymienianej z wykonawcami robót, a co najistotniejsze - z imienia i nazwiska będą występowały w dokumentach budowy, takich jak np. dziennik budowy, który nie jest dokumentem "tajnym" i każdy zainteresowany będzie miał możliwość zapoznania się z tymi danymi. Także stwierdzenie, iż wiedza fachowa osób realizujących zamówienie stanowi kluczową wartość gospodarczą i decyduje o zdolności do realizacji zamówienia, a zatem stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa należy uznać za niemieszczące się w wymogu wykazania zasadności zastrzeżenia tejże tajemnicy. Wskazanie powyższych okoliczności oraz informacja o tym, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa zapobiega podkupowaniu personelu między konkurencyjnymi podmiotami, nie stanowi - w omawianym stanie faktycznym - wykazania tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż dedykowany zespół o doświadczeniu i kwalifikacjach wymaganych w SIWZ/OPZ stanowi tajemnicę organizacyjną, gospodarczą przedsiębiorstwa, a indywidualne predyspozycje osób pozostających w dyspozycji Wykonawcy mają wartość gospodarczą w takim sensie, że świadczą o sile wykonawcy na rynku branżowym, bowiem dzięki tym osobom taki wykonawca może realizować określone przedsięwzięcia, często o bardzo złożonym i skomplikowanym charakterze. Podkreślono, że wykaz osób o określonej charakterystyce kwalifikacji doświadczenia i uprawnień, stanowi jedynie odpowiedź na żądanie zamawiającego w zakresie potwierdzenia spełnienia określonych warunków udziału w postępowaniu a później - realizacji umowy o zamówienie publiczne, co z kolei oznacza, że nie stanowi o wyjątkowej sytuacji wykonawcy, indywidualnej tylko dla tego wykonawcy, niedostępnej innym podmiotom. Reasumując, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. dokonała analizy objęcia tajemnicą przedsiębiorcy innego dokumentu niż ten, o którego udostępnienie skarżąca wystąpiła w pkt. 3) wniosku i którego dotyczy decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. W żadnym wypadku nie można przyjąć, że wyjaśnienia dotyczące zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa złożone na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego mogą stanowić uzasadnienie także dla odmowy udostępnienia wykazu składanego na podstawie § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne. Przede wszystkim wynika to z zakresu i charakteru danych nim objętych. Wykaz składany na podstawie § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne zawiera informacje o osobach, których dane po zawarciu tejże umowy stają się jawne dla podmiotów i osób zaangażowanych w nadzorowany proces inwestycyjny. Są to bowiem osoby, które muszą występować oficjalnie w trakcie realizacji procesu budowlanego, i które najprawdopodobniej już w dniu dzisiejszym prowadzą spotkania, uczestniczą w naradach, prowadzą uzgodnienia, korespondencję. Co więcej, nie jest do końca jasne, jak został omawiany wykaz przekazany PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., np. czy wykonawca umowy o zamówienie publiczne odpowiednio zabezpieczył i oznakował ów dokument, tak aby faktycznie było możliwe zachowanie jego poufności. Podkreślono, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. podjęła istotnie działania niezbędne do zachowania wszystkich żądanych informacji w poufności. Na pewno nie przesądza o tym twierdzenie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., iż dokumenty objęte wnioskiem mieszczą się w zakresie rodzajów informacji, które co do zasady stanowią tajemnicę chronione przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na podstawie aktów wewnętrznych w spółce. Nie jest także oczywiste, jakie konkretnie działania zmierzające do zachowania żądanych informacji w poufności podjęła. Istnienie określonych dokumentów czy wewnętrznych procedur nie oznacza, że spółka ta nie ma obowiązku każdoczesnego, szczegółowego badania, czy dana informacja jest informacją publiczną i dlaczego uznaje za tajemnicę przedsiębiorcy. Co zaś się tyczy pkt 4 wniosku, to odmowa udostępnienia złożonego przez [...] sp. z o.o. harmonogramu prac personelu inżyniera dla kontraktu (HPPI) została uzasadniona tym, że harmonogram prac personelu inżyniera dla kontraktu (HPPI) zawiera dane osobowe inspektorów z ramienia Inżyniera Projektu, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa przez [...] sp. z o.o. w dokumentacji przetargowej oraz - w ocenie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. - HPPI nie podlega udostępnieniu nie tylko z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa ale także z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Ponadto w ocenie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. informacje zawarte w HPPI odnoszące się do sposobu oraz kolejności realizacji prac stanowią informacje technologiczne, w rozumieniu art. 11 ust. 4 znku, przez które PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. rozumieją koncepcję realizacji czy informację o planowanym sposobie wykonania zamówienia. Opracowanie w postaci harmonogramu prac wymaga ujawnienia od wykonawcy informacji stanowiących efekt jego zgromadzonej wiedzy zawodowej i doświadczeń, zastosowania konkretnych technologii i narzędzi, jakie według najlepszej wiedzy Wykonawcy są właściwe do realizacji zamówienia. Odnosząc się do powyższego wskazano, że argumenty dotyczące zasadności objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa HPPI przez [...] sp. z o.o. są chybione. HPPI nie jest bowiem dokumentem, który świadczy o unikatowym podejściu wykonawcy umowy o zamówienie publiczne do jej realizacji; jest wyłącznie planem dotyczącym rozkładu pracy na poszczególnych członków personelu wykonawcy, przygotowywanym w oparciu o harmonogram rzeczowo – finansowy wykonawcy robót. Wynika to choćby z § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 8 umowy o zamówienie publiczne, zgodnie ze wskazanymi postanowieniami umowy, HPPI należy opracować i aktualizować w oparciu o plan prac wykonawcy robót (który jest jawny), zaś wymogi dotyczące zaangażowania personelu w realizację umowy o zamówienie publiczne wynikają wprost z jej treści i są to w szczególności: obowiązek zapewnienia pracy w systemie zmianowym i zgodnie z czasem pracy wykonawcy robót (§ 9 ust. 2), pełna dyspozycyjność i dostępność personelu w wymiarze co najmniej pełnego etatu (pkt. 3.1 ppkt 5) i 6) OPZ). HPPI nie jest zatem dokumentem, który - jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji - wymaga ujawnienia od wykonawcy umowy o zamówienie publiczne informacji stanowiących efekt jego zgromadzonej wiedzy zawodowej i doświadczeń, zastosowania konkretnych technologii i narzędzi, jakie według najlepszej wiedzy wykonawcy są właściwe do realizacji zamówienia. Przeciwnie, wykonawca nie ma możliwości, aby w przypadku HPPI ujawnić własne podejście do realizacji umowy, bowiem musi przygotować go dostosowując się do wymogów narzuconych przez zamawiającego i wykonawcę robót. Ponadto w tym przypadku aktualne będą argumenty dotyczące braku uzasadnienia dla utajnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy danych osób realizujących zamówienie, które zostały podniesione powyżej w wywodzie skargi dotyczącym odmowy udostępnienia wykazu składanego na podstawie § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne. Natomiast odnosząc się do kwestii ochrony prywatności osoby fizycznej wskazano, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. Nie może zatem budzić wątpliwości stwierdzenie, że osoby mające realizować umowę o zamówienie publiczne a szczególności inżynier projektu, inżynierowie rezydenci oraz inspektorzy nadzoru są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Realizują bowiem nałożone na PKP Polskie Linie Kolejowa S.A. zadania publiczne pełniąc funkcje zarządzania i nadzoru nad robotami budowlanymi. Na marginesie wskazano na brak konsekwencji w stanowisku PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., która odmawiając udostępnienia wykazu składanego na podstawie § 9 ust. 4 umowy o zamówienie publiczne nie powołała się na przesłankę odmowy udostępnienia informacji w postaci ochrony prywatności osoby fizycznej, a uczyniła to w przypadku HPPI, gdzie danych na temat osób podaje się zdecydowanie mniej niż w ww. wykazie. Podkreślono również, że ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione, wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. W związku z tym konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe osób fizycznych. Reasumując, harmonogram prac personelu inżyniera dla kontraktu, o który wystąpiła skarżąca w pkt. 4) wniosku nie zawiera danych, które podlegają ochronie w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. błędnie przyjęła, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że HPPI zawiera jakiekolwiek unikalne rozwiązania, bowiem jest on wyłącznie odtwórczym planem realizacji umowy o zamówienie publiczne, opartym o jawne dane i dokumenty pochodzące od podmiotów zewnętrznych. Wadliwe także jest postępowanie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., które jedynie na podstawie dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wywiodły, że HPPI (dokument składany po podpisaniu umowy o zamówienie publiczne, nieistniejący w czasie postępowania przetargowego) stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Polskie Linie Kolejowe S.A. nie badała zatem w ogóle, czy faktycznie w odniesieniu do HPPI zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyjęcie, że dokument jest objęty tajemnicą przedsiębiorcy. Podobnie nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że w HPPI występują dane, które z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej uzasadniają odmowę udostępnienia całego dokumentu. Nawet gdyby uznać inaczej, w przedmiotowej sprawie należało przekazać żądane dokumenty w postaci zanonimizowanej; PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w takich przypadkach przekazuje wnioskodawcom dokumenty właśnie w taki sposób. Przedstawione powyżej naruszenia świadczą wprost o nierozpoznaniu sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydanej decyzji, błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które to naruszenia skutkowały błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia i prowadziły do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, zaś w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę z dnia 3 września 2018 r. podała, że wnosi o oddalenie skargi co do pkt 4 wniosku, zaś co do pkt 3 wniosku wnosi o uwzględnienie skargi, bowiem nie posiadała i nie posiada wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej.

Natomiast strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2019 r., poparła zarzuty ze skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione w skardze, a zezwala na to przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia przez PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] żądanej informacji publicznej, w zakresie pkt 3 i 4 wniosku Biura [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], tj. przedłożonego przez [...] sp. z o.o. na podstawie § 9 ust. 4 Umowy wykazu personelu zgłoszonego do realizacji umowy wraz z informacją, czy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. zatwierdziły wykaz oraz przedłożonego przez [...] sp. z o.o. na podstawie § 9 ust. 7 Umowy harmonogramu prac personelu inżyniera dla kontraktu (HPPI).

Jak wynika z akt sprawy, umowa pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...], a [...] sp. z o.o. została zawarta w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Zatem należało sobie zadać pytanie, które przepisy prawne w rozpoznawanej sprawie mają pierwszeństwo w zastosowaniu, a mianowicie czy ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, czy też ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych.

Bezsporne i niekwestionowane jest, że powyższa umowa zawarta w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże zauważyć należy, iż przedmiotem sporu jest wykaz personelu zgłoszonego do realizacji powyższej umowy oraz przedłożonego przez [...] sp. z o.o. umowy harmonogramu prac personelu inżyniera dla kontraktu (HPPI).

Zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Jednakże nie oznacza to automatycznie, że wykaz personelu zgłoszonego do realizacji umowy oraz przedłożonego przez [...] sp. z o.o. umowy harmonogramu prac personelu inżyniera dla kontraktu (HPPI) jest jawny i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro przepis art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępnie do informacji publicznej, to przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Jeśli ustawodawca wprost wskazał, że umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępnie do informacji publicznej, to – a contrario – informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ostatniej ustawy. Zatem nie są one informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zaś tak, to organ nie mógł wydać decyzji, lecz poinformować skarżącą spółkę w postaci czynności materialno – technicznej.

Innymi słowy, skarżąca spółka domagała się udzielenia informacji związanych z realizacją umowy w trybie zamówień publicznych. Przyjąć zatem należy, że ustawa – Prawo zamówień publicznych kreuje samodzielną podstawę udostępniania dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Mieć przy tym należy na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zatem inne dokumenty lub dane stanowiące jedynie realizację umów w sprawach zamówień publicznych, nie stanowią w konsekwencji informacji publicznej. Skoro zaś określona informacja nie mieści się w katalogu informacji publicznych, to nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.