Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 73/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...), Starosta G. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K. B. za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, położonej w miejscowości P., oznaczonej w ewidencji gruntów: Obręb P., ark. mapy (...), dz. nr (...) o pow. (...) ha, dz. nr (...) o pow. (...) ha, dla których prowadzona jest w Sądzie Rejonowym księga wieczysta (...) (pkt 1 sentencji) oraz orzekł, że sprawa ustalenia odszkodowania za działkę nr (...) o pow. (...) ha zostanie rozpatrzona w oddzielnym postępowaniu (pkt 2 sentencji). W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. , poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 782, dalej również jako u.g.n.).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że wnioskiem z dnia (...) marca 2015 r. K. B. zwróciła się do organu o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położone w miejscowości P., gm. Ł., oznaczone w ewidencji gruntów: Obręb P., ark. mapy (...), dz. nr (...), (...), (...), o łącznej powierzchni (...) ha. W ramach prowadzonego postępowania do akt sprawy załączono decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia (...) 2004 r., nr (...), o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr (...) oraz załącznik do uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w obrębie P. - mapę planu miejscowego. Dodatkowo organ przeprowadził wizję terenu objętego wnioskiem, podczas której sporządzona została dokumentacja fotograficzna. Pismem z dnia (...) czerwca 2015 r. Wójta Gminy Ł. wyjaśnił, że dz. nr (...), (...), (...) nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.).

Na podstawie powyższych środków dowodowych ustalono, że zgodnie z § 8 ust. 3 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr ewid. (...) była przeznaczona pod projektowane drogi dojazdowe określone symbolem KD2 - KD3. Decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia (...) 2004 r., nr 7430/3/04, zatwierdzono projekt podziału dz. nr (...), wskazując równocześnie, że działki nr (...) oraz (...) stanowią drogę dojazdową wewnętrzną i należy poprzez nie ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w tych działkach na rzecz nabywców działek budowlanych. W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) 2004 r. wyjaśniono, że Wójt Gminy Ł. postanowieniem z dnia (...) lutego 2004 r. zaopiniował pozytywnie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Starosta zwrócił również uwalże, że z treści księgi wieczystej (...) jednoznacznie wynika, że przy sprzedażach kolejnych działek ((...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...)) ustanawiano służebności gruntowe obciążające działki nr (...) oraz (...).

W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne i ich przejściem z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Zdaniem Starosty stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie daje podstaw do uznania, że działki nr (...) oraz (...) zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Z decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod drogę wewnętrzną, która na planie miejscowym została oznaczona symbolem KD2, KD3, a więc pod drogi, które nie są drogami publicznymi. Samego podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do przejęcia na rzecz Gminy Ł. z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr (...), (...), bowiem nie zostały one wydzielone pod drogę publiczną, a wewnętrzną.

Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie jej punktu I wniosła K. B., podnosząc zarzut błędnej wykładni przepisów u.g.n., a w szczególności art. 98 powołanej ustawy, polegający na przyjęciu, że w drodze decyzji administracyjnej można zmienić przeznaczenie działek określone w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z brzmieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w obrębie P., działka nr (...) została oznaczona symbolem KD. Równocześnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a w szczególności § 4 pkt 1 rozporządzania, jak również pkt 6.1 załącznika do powołanego powyżej rozporządzania sprecyzowały, że symbol KD odnosi się wyłącznie do dróg publicznych. Tym samym stanowisko organu I instancji, które uznało, że to treść decyzji podziałowej przesądza o kategorii dróg, nie znajduje uzasadnienia w powołanym powyżej akcie prawnym i jest wadliwe.

Wojewoda, decyzją z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Gnieźnieńskiego w zakresie punktu drugiego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśniając, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia z mocy prawa, na własność właściwej gminy, działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną. Tylko bowiem stwierdzenie wystąpienia takiego skutku może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W związku z powyższym, podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za takie działki, jest zgromadzenie dowodów, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przeszły, z mocy prawa, na własność właściwej gminy, czy też do takiego przejścia nie doszło. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotna była zatem analiza treści decyzji podziałowej, bowiem to właśnie ta decyzja stanowiła podstawę ewentualnego przejścia nieruchomości, jako drogi publicznej, na własność gminy, a w konsekwencji podstawę roszczeń odszkodowawczych.

Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji podziałowej z dnia (...) 2004 r., projektowany podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w obrębie P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika również, że działki nr (...) oraz (...) były przeznaczone pod drogę dojazdową wewnętrzną. Nadto, w punkcie drugim osnowy tej decyzji nakazano: "ustanowić aktem notarialnym w celu dostępu do drogi publicznej W przypadku sprzedaży nowo wydzielonych działek gruntu na rzecz każdoczesnego właściciela ustanowienia służebności gruntowej, lub sprzedaż udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę dojazdową wewnętrzną - działka nr (...) o powierzchni (...) ha i działka nr (...) o powierzchni (...) ha". Z porównania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego do tego planu wynika, iż działki te zostały oznaczone symbolem KD2 - czyli jako projektowane drogi dojazdowe w liniach rozgraniczających. Z treści przedmiotowego planu nie wynika więc bezpośrednio, iż drogi oznaczonej symbolem KD są drogami wewnętrznymi jak to zostało wskazane w decyzji podziałowej.

Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, są drogami wewnętrznymi. Mając na uwadze ówczesne brzmienie powołanego powyżej przepisu ustawy o drogach publicznych, Wojewoda wskazał na brak sprzeczności pomiędzy treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treścią decyzji podziałowej, w której wskazano, iż działka nr (...) i działka nr (...) są przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącej, iż z samego oznaczenia tych działek symbolem KD wynika, iż są to drogi o charakterze publicznym. W dacie podjęcia uchwały Rady Gminy w Ł. nie obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z. dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się odwołująca, z którego to rozporządzenia wprost wynika, iż symbolem KD oznaczane są drogi publiczne, drogi wewnętrzne zaś symbolem KDW. Rozporządzenie to weszło bowiem w życie dopiero 27 września 2003 r., stąd też nie może ono stanowić podstawy do interpretacji zapisu planu uchwalonego jeszcze przed wejściem w życie cytowanego rozporządzenia. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie, w wyniku podziału działki nr (...) zostały wydzielone działki o nr (...) i (...) przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Wojewoda podkreślił przy tym, że podstawowe znaczenie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu (ewent. działek) z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego.

Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, iż już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr (...), nieruchomość w niej zapisana została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, tj. służebnością gruntową polegającą na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez działki o nr (...), (...) i (...) stanowiące drogę dojazdową wewnętrzną w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej – na rzecz każdorazowego właściciela działki. Tym samym wydana decyzje podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Nie wymagała bowiem zapewnienia do nich dostępu nieograniczonej liczbie osób. Odwołująca, w ramach przysługującego jej władztwa, sprzedając wydzielone działki każdorazowo, w związku z tą czynnością prawną, ustanawia nieodpłatnie służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu wydzielonymi nieruchomościami pod drogi do drogi publicznej, jak to ma miejsce również w niniejszej spawie. W tym zakresie odwołująca zachowuje się jak właściciel wydzielonych w wyniku podziału dróg, co jednoznacznie wskazuje, że działki te nie były traktowane przez nią jako mające charakter dróg publicznych. Dlatego w sensie prawnym w wyniku działań samego właściciela nie można przypisać wydzielonym drogom waloru jako dostępnych dla ogółu. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest odwołująca, nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Mając na względzie powyższe ustalenia Wojewoda uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu, których własność przeszła z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego, przysługuje odszkodowanie, gdyż ich własność nigdy nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy Ł. Równocześnie Wojewoda uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji, wskazują, że brak jest podstawy prawnej do umieszczania takiego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Organ I instancji miał więc możliwość wydania tzw. decyzji cząstkowej, co też uczynił, nie było jednak podstaw do umieszczania takiego sformułowania w osnowie decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. B., reprezentowana przez radcę prawnego Roberta Grześkowiaka. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 98 u.g.n., poprzez odmowę ustalenia odszkodowania pomimo, iż działki będące przedmiotem sprawy, stanowią drogi publiczne. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miał fakt, że w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała ustawa z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należało ustalić, w zależności od potrzeb: linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśniono, że z uwagi na powyższe brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym na podstawie którego dokonano podziału nie było można ustalić przebiegu dróg wewnętrznych, co oznacza, że stanowisko organów jest w niniejszej sprawie wadliwe. Skarżąca odwołała się do orzeczeń sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 109/14 i IV SA/Po 768/13.

W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo, iż plan miejscowy w dacie jego uchwalenia podlegał rygorom określonym w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosowano do niego zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zmianami, dalej UZP), a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 2 UZP, który przewidywał możliwość definiowania przez m.p.z.p. jedynie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Tym samym nawet inne nazewnictwo tych dróg nie mogło zmienić ich przeznaczenia określonego normatywnie w ustawie. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku sygn. akt II SA/Po 530/14, w odniesieniu m.in. do art. 10 ust. 1 pkt 2 UZP na etapie planu miejscowego nie było możliwości ustalania przebiegu dróg wewnętrznych. Jeżeli zatem decyzja podziałowa była zgodna z m.p.z.p., co organy obu instancji stwierdziły, to konsekwentnie należało także uznać, ze działka nr 287 została wydzielona pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ odwołał się do wyroku NSA sygn. akt I OSK 229/13, w którym wyrażono stanowisko, że podstawowe znaczenie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę ma treść decyzji podziałowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położone w miejscowości P., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb P., ark. mapy (...), dz. nr (...) oraz (...).

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały w tym przypadku wydane (2004 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Równocześnie, stosownie do treści art. 98 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. W świetle powyższej regulacji, podstawowym warunkiem ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest przejście własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Organy administracji publicznej, odmawiając skarżącej wypłaty odszkodowania stoją na stanowisku, że warunek powyższy nie został w niniejszej sprawie spełniony, a co za tym idzie brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma wykładnia art. 98 ust.1 u.g.n., w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "droga publiczna". Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest bowiem ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek skarżącej, nowopowstałe działki oznaczone numerami: nr (...) i (...) obręb P., ark. mapy (...), wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne, czy też wydzielenie działek nastąpiło pod drogi o charakterze publicznym – drogi gminne.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych.

Okolicznością bezsporną, nie zakwestionowaną przez skarżącą, pozostaje, że zgodnie z § 8 ust. 3 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona do podziału działka nr ewid. (...) była przeznaczona m.in. pod projektowane drogi dojazdowe, oznaczone symbolem KD2 - KD3.

Decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia (...) 2004 r., nr (...), wydaną na wniosek skarżącej, zatwierdzono projekt podziału dz. nr (...), wskazując równocześnie, że działki nr (...) oraz (...) stanowią drogę dojazdową wewnętrzną i należy poprzez nie ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w tych działkach na rzecz nabywców działek budowlanych. Skarżąca, zarówno w toku prowadzonego postępowania, jak i w skardze do sądu administracyjnego podnosi jednakże, że w planie miejscowym, a co za tym idzie w wydanej na jego podstawie decyzji podziałowej, nie było możliwości przeznaczenia działek nr (...) oraz (...) pod drogę dojazdową wewnętrzną. Zdaniem skarżącej przemawiają za tym przepisy obowiązującej w dacie podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (UZP). W ocenie skarżącej decyzja podziałowa z dnia (...) 2004 r. jest zatem wadliwa, co oznacza, że nie może ona stanowić podstawy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zaś organy administracji powinny dokonać samodzielnej oceny, czy jednostka samorządu terytorialnego istotnie nabyła własność przedmiotowych działek gruntu.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez K.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej – por. np. wyrok NSA z 6 lutego 1992 r., SA/Po 1203/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 78. Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, Baza NSA). Zatem to właśnie z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Zarówno organy, jak i sąd administracyjny, będąc związani zasadą trwałości decyzji administracyjnej, nie mogą tym samym oceniać prawidłowości decyzji podziałowej, gdyż ta może być przedmiotem kontroli jedynie na zasadach określonych w K.p.a.

Mając powyższe na względzie, przyjąć należało, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z decyzji podziałowej z (...) 2004 r. wynika jednoznacznie, że działki nr (...) oraz (...) stanowią drogę dojazdową wewnętrzną i należy poprzez nie ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w tych działkach na rzecz nabywców działek budowlanych. Wynika to również z powołanej podstawy prawnej powyżej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w jego brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie był dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie miały dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uznano m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W decyzji podziałowej ustanowiony został warunek ustanowienia służebności gruntowej dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości Sądu, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za takie działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Podkreślenia dodatkowo wymaga, że skarżąca nigdy nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonej działki gruntu jako drogi wewnętrznej. Nie zakwestionowała też stosownej opinii organu co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi, przy czym, w opinii powyższej wskazano, że dokonany podział był zgodny z postanowieniem § 8 ust. 3 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie działka nr (...) została przeznaczona pod projektowane drogi dojazdowe określone symbolem KD2 - KD3.

Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje również fakt, że z treści księgi wieczystej (...) jednoznacznie wynika, że przy sprzedażach kolejnych działek ((...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...)) ustanawiano służebności gruntowe obciążające działki nr (...) oraz (...). Sąd podziela bowiem pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1070/13, Baza NSA, że w takiej sytuacji faktycznej przyjąć należy, że działki nr (...) oraz (...) nadal stanowią własność skarżącej i formalnie nie mają statusu drogi publicznej. Podkreślić bowiem należy, że skarżąca dysponuje przedmiotowymi nieruchomościami, o czym przesądza fakt ustanowienia na nich służebności przechodu i przejazdu.

Podzielić przy tym należy stanowisko Wojewody, że skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek pozostaje skarżąca, to brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wydzielone na wniosek skarżącej działki nr (...) oraz (...) stanowią drogi wewnętrzne i nie zostały w prawem przewidziany sposób zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, natomiast skarżąca w dalszym ciągu nimi dysponuje. Nie doszło do żadnego (faktycznego czy prawnego) wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącej. W tym miejscu wskazać jednakże należy na odmienny stan faktyczny w niniejszej sprawie, aniżeli w sprawie poddanej kontroli ETSCz w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. I tak, w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał decyzja podziałowa została wydana przy innym brzmieniu przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., aniżeli przepis ten ma od dnia 15 lutego 2000 r. Przepis art. 98 ust. 1 w jego pierwotnym brzemieniu stanowił bowiem o drogach, a nie o drogach publicznych. W decyzji podziałowej badanej przez Trybunał niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, inne na otwartą przestrzeń lub garaże, a kilka działek zostało przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, działki drogowe nie zostały w ogóle ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na działkach powstałych w wyniku podziału właściciel zbudował osiedle mieszkaniowe, zbudował on także drogi, które służyły jako drogi publiczne, zapewniając ogółowi dostęp do nieruchomości, zarówno transportowi publicznemu, jak i prywatnemu.

W niniejszej sprawie, teren działki podlegającej podziałowi obejmował (...) ha, z czego pod poszerzenie drogi publiczną (droga gminna "KD1") przeznaczono jedną działkę nr (...) o powierzchni (...) ha. W odniesieniu do tej działki postepowanie o ustalenie odszkodowania nie zostało jeszcze zakończone. W przeciwieństwie do stanu faktycznego rozpatrywanego przez Trybunał, zarówno plan miejscowy uchwalony dla działki nr (...), jak i zgodna z nim decyzja podziałowa z dnia (...) 2004 r., przewidziały dla tej części nieruchomości skarżącej drogę publiczną –drogę gminną. Natomiast działki nr (...) i (...) – drogę dojazdową wewnętrzną KD2-KD3. Z analizy części tekstowej i graficznej planu miejscowego, decyzji podziałowej oraz map załączonych do akt administracyjnych organu I instancji wynika, że działki nr (...) i nr (...) służą zapewnieniu dostępu do drogi publicznej kilkunastu wydzielonym działkom budowlanym, a cały obszar objęty podziałem (działka nr (...)) ograniczony jest działkami rolnymi o dużej powierzchni oraz drogą gminną KD1. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę układ komunikacyjny powstały na tym obszarze nie pozwala uznać, iż drogi przewidziane na działkach nr (...) i (...) mają charakter powszechny, ogólnodostępny - w rozumieniu powołanego wyroku ETPCz w sprawie Bugajny.

W świetle powyższego żadnego znaczenia dla wyniku sprawy nie mają te zarzuty skargi, które dotyczą wykładni przepisów planu miejscowego, w szczególności w odniesieniu do obowiązujących w dacie jego uchwalenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (UZP).

Sąd zwraca również uwagę, że Wojewoda prawidłowo uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji organu I instancji, wskazując, że brak było podstawy prawnej do umieszczania w niej rozstrzygnięcia, że sprawa ustalenia odszkodowania za działkę nr (...) zostanie rozpatrzona w oddzielnym postępowaniu. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Organ I instancji miał więc możliwość wydania tzw. decyzji cząstkowej, co też uczynił, nie było jednak podstaw do umieszczania takiego sformułowania w osnowie decyzji. W opinii Sądu nie można jednocześnie uznać, iż uchylając punkt 2 decyzji organu I instancji Wojewoda wyszedł poza granice zaskarżenia. Skarżąca co prawda w treści odwołania wskazała, iż zaskarża punkt 1 decyzji Starosty, lecz zauważyć należy, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy i jest ograniczony jedynie zakazem działania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie (zgodnie z art. 139 K.p.a.).

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działki nr (...) oraz nr (...) stanowią drogi wewnętrzne, nie zaś drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie brak było podstaw do ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ostatecznego jej rozpatrzenia. W konsekwencji nie mogły zostać podzielone sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.