Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1559/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2408/17 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz A. S. 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2408/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę A. S. (dalej zwanego "Skarżącym") na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej zwanego "Prezydium NRA") z [...] września 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Uchwałą z [...] sierpnia 2010 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie (dalej zwana "ORA"), działając m.in. na podstawie art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), skreśliła Skarżącego z listy adwokatów. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Prezydium NRA uchwałą z [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy uchwałę ORA. Skarżący nie złożył skargi na uchwałę Prezydium NRA z [...] listopada 2010 r.

Pismem z 29 kwietnia 2015 r. Skarżący złożył do Prezydium NRA wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r. o skreśleniu go z listy adwokatów.

Uchwałą z [...] lutego 2016 r. Prezydium NRA, działając na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 157 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa"), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu błędnie pouczono Skarżącego o możliwości złożenia skargi na tę uchwałę.

Skarżący złożył do WSA skargę na uchwałę Prezydium NRA z [...] lutego 2016 r., jednak postanowieniem z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1198/16) WSA skargę tę odrzucił.

Skarżący złożył następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia).

Prezydium NRA przywróciło Skarżącemu termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie uchwałą z [...] września 2017 r. (wydaną na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 127 § 3 kpa) utrzymało w mocy swoją uchwałę z [...] lutego 2016 r. Zdaniem Prezydium NRA, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności i nie można przyjąć, że uchwała ORA z [...] sierpnia 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej w uchwale ORA zostało bowiem sanowane utrzymującą ją w mocy uchwałą Prezydium NRA z [...] listopada 2010 r., gdzie jako podstawę prawną wskazano nie tylko art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze, ale również art. 72 ust. 1 pkt 4a tej ustawy, który bezpośrednio odnosi się do sytuacji pozostawania na liście adwokatów osoby zatrudnionej na stanowisku radcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dokonano również wykładni art. 72 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo o adwokaturze. Ponadto Prezydium NRA za chybiony uznało zarzut niewłaściwego doręczenia uchwały z [...] lutego 2016 r., gdyż doręczenia dokonano na jedyny adres strony znany organom w chwili wydania tej uchwały.

Skarżący złożył do WSA skargę na uchwałę Prezydium NRA z [...] września 2017 r. Stwierdził, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i poprzedzająca ją uchwała z [...] lutego 2016 r. zostały wydane w oparciu o nieistniejący przepis, gdyż jako podstawę prawną organ przywołał art. 157 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "kpa"), podczas gdy w dacie podjęcia uchwały z [...] lutego 2016 r. przepis ten nie istniał. Skarżący podniósł, że w obu wskazanych uchwałach nie wyjaśniono przyczyn, dla których nie mogło być wszczęte postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżący podkreślił, że merytoryczne badanie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności może nastąpić w postępowaniu, które musi najpierw zostać wszczęte, zaś odmowa wszczęcia postępowania nie może wynikać z tego, że w jego toku zapadnie negatywne rozstrzygnięcie merytoryczne. Skarżący zarzucił też, że uchwała Prezydium NRA z [...] lutego 2016 r. nie została doręczona na właściwy adres, co oznacza, że nie weszła do obrotu prawnego.

WSA oddalił skargę.

WSA nie uwzględnił zarzutu, że uchwała z [...] lutego 2016 r. nie weszła do obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że odpis tej uchwały został wysłany na adres wskazany przez Skarżącego jako adres do korespondencji podany w nagłówku wniosku o stwierdzenie nieważności. Uchwała ta została odebrana pod wskazanym przez Skarżącego adresem w dniu 18 kwietnia 2016 r. przez Ł. S., a zatem doręczenie było zgodne z art. 43 kpa. WSA zauważył przy tym, że wprawdzie Skarżący składając skargę na uchwałę z [...] lutego 2016 r. dołączył do niej pełnomocnictwo dla radcy prawnego Ł. S. (do zastępowania go przed sądami administracyjnymi i organami adwokatury we wszystkich sprawach w przedmiocie wpisu na listę adwokatów), jednak w chwili wydawania wspomnianej uchwały organ nie miał wiedzy o udzielonym pełnomocnictwie. Zdaniem WSA, Skarżący nie poniósł negatywnych skutków w związku z dokonanym doręczeniem na wskazany przez siebie adres do korespondencji. WSA zauważył też, że pomimo przedłożenia powyższego pełnomocnictwa Skarżący nadal samodzielnie podejmował czynności w sprawie.

Odnośnie do zarzutu niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał, WSA podkreślił, że poza przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, są też inne przyczyny uzasadniające wydanie takiego postanowienia. Do takich innych uzasadnionych przyczyn należy sytuacja, gdy żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. WSA stwierdził, że w zaskarżonej uchwale wskazano, że obecnie toczy się postępowanie z wniosku Skarżącego o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 73 ustawy Prawo o adwokaturze. Zdaniem WSA, prowadzenie przez organy adwokatury postępowania w sprawie wpisu Skarżącego na listę adwokatów uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów.

WSA nie uwzględnił też zarzutu wydania uchwały w oparciu o nieistniejący przepis. Stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie został wskazany art. 157 § 3 kpa. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa może mieć miejsce jedynie w sytuacji faktycznego braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Natomiast jeśli organ nie przywoła podstawy prawnej, bądź też przywoła nieprawidłową podstawę, to naruszenie takie można rozpatrywać jedynie w kontekście naruszenia przepisów postępowania, zaś w takim przypadku podstawa prawna jednak realnie istnieje, wobec czego nie może być mowy o nieważności.

WSA za niezasadny uznał też zarzut żądania nieważności uchwały z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że uchwała o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów została wydana w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy Prawo o adwokaturze. Zdaniem WSA, ratio legis normy zawartej w tych przepisach sprowadza się do przeciwdziałania sytuacji, w której osoby zatrudnione w szeroko rozumianym wymiarze sprawiedliwości lub organach ścigania (jak również w Prokuratorii Generalnej) mogłyby równocześnie znajdować się na liście adwokatów. Ustawodawca nie miał intencji różnicowania sytuacji członka Izby Adwokackiej, który po wpisaniu go na listę obejmuje stanowisko w organach ścigania i sytuacji członka adwokatury, który takie stanowisko zajmował, ale z niego nie zrezygnował po uznaniu za dokonany wpisu na listę adwokatów. W ocenie WSA, skoro podjęcie pracy jako radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa czy objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości prowadzi do skreślenia z listy adwokatów, to tym bardziej deklarowanie pozostania na tym stanowisku stanowi ujemną przesłankę wpisu na tę listę, a pozostawanie na stanowisku stanowi podstawę do skreślenia z listy.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwał Prezydium NRA z [...] września 2017 r. i [...] lutego 2016 r. oraz § 8 uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r. o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów Izby Adwokackiej w Warszawie (ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości uchwał Prezydium NRA z [...] września 2017 r. i [...] lutego 2016 r.), a także o zasądzenie zwrotu wpisu od skargi, skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej za uzasadnienie wyroku i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu kasacyjnym w wysokości sześciokrotności norm przepisanych.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie:

1) art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 119 ppsa przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

2) art. 141 ust. 4 ppsa i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez niewskazanie podstawy prawnej wyroku;

3) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 151 ppsa przez wydanie wyroku niemającego podstawy prawnej;

4) art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt a), b) oraz c) ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 61a § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 139 kpa przez odmowę ich zastosowania;

5) art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa i art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 kpa i art. 43 kpa przez odmowę ich zastosowania;

6) art. 133 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie;

7) art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa przez odmowę ich zastosowania;

8) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa przez odmowę ich zastosowania;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 kpa oraz art. 2 i art. 78 Konstytucji RP przez odmowę ich zastosowania;

10) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo o adwokaturze przez odmowę ich zastosowania;

11) art. 134 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie;

12) art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo o adwokaturze przez odmowę ich zastosowania;

13) art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez odmowę ich zastosowania;

14) art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo o adwokaturze przez odmowę ich zastosowania;

15) art. 155 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej zwanej "pusa") przez odmowę ich zastosowania.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Stwierdził w szczególności, że nie budzi żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny była decyzja administracyjna mająca postać uchwały, a skoro zdaniem WSA nie występuje żadna z okoliczności wskazanych w art. 119 ppsa, to niedopuszczalne jest zastosowanie trybu uproszczonego, a więc również wydanie wyroku bez przeprowadzenie rozprawy.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że art. 151 ppsa został wskazany jako jedyna podstawa prawna zaskarżonego wyroku. Przepis ten sam nie rozstrzyga o tym, kiedy skarga jest w całości albo w części niezasadna; to musi wynikać z innych przepisów, przy czym pozostaje tajemnicą WSA jakie to przepisy w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Zdaniem Skarżącego, żaden przepis nie nakazuje odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o skreśleniu z listy adwokatów z tej przyczyny, że toczy się postępowanie z wniosku skreślonego adwokata o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 73 ustawy Prawo o adwokaturze.

Autor skargi kasacyjnej za nietrafne uznał stanowisko WSA o niezasadności zarzutu wydania uchwały w oparciu o nieistniejący przepis. Uchwała z [...] lutego 2016 r. została podjęta na podstawie art. 157 § 3 kpa, który w dacie podjęcia tej uchwały nie istniał (został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r.), natomiast uchwała z [...] września 2017 r. utrzymała uchwałę z [...] lutego 2016 r. w całości, a więc zarówno jej rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Obie przywołane uchwały nie wyjaśniają w swoich uzasadnieniach przyczyn, dla których nie mogło być wszczęte postępowanie z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r. Odmowa wszczęcia postępowania nie może wynikać z tego, że w jego toku zapadnie negatywne rozstrzygnięcie merytoryczne, zatem skoro w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, to rozważania na temat zasadności tego, co mogłoby stanowić przedmiot postępowania są oczywiście irrelewantne.

Zdaniem Skarżącego, uchwała z [...] lutego 2016 r. nie została wysłana pod właściwy adres, co oznacza, że nie weszła do obrotu prawnego. Pełnomocnikowi Prezydium NRA został bowiem doręczony odpis pełnomocnictwa udzielonego dla radcy prawnego Ł. S., a zatem doręczenia powinny być dokonywane pełnomocnikowi, co wprost wynika z art. 40 § 2 zd. 1 kpa.

Skarżący stwierdził też, że w sytuacji, gdy decyzja została podjęta przez organ kolegialny, to cechą charakterystyczna takiej decyzji jest między innymi to, że musi ona zostać podpisana przez wszystkie osoby uczestniczące w jej przyjęciu. Tymczasem na doręczonych Skarżącemu odpisach uchwał z [...] września 2017 r., [...] lutego 2016 r., [...] listopada 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r. znajdują się podpisy pojedynczych adwokatów. Ponadto w podjęciu uchwał Prezydium NRA z [...] lutego 2016 r. i z [...] września 2017 r. brały udział osoby, które uczestniczyły w wydaniu - objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Skarżący podniósł, że pełnomocnik organu - adwokat A. G. - nie był należycie umocowany do działania, bowiem posiada pełnomocnictwo do reprezentowania Naczelnej Rady Adwokackiej, nie zaś reprezentowania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Z uwagi na to może zachodzić nieważność postępowania wynikająca z nienależytego umocowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości wyroku WSA, którym ten Sąd oddalił skargę Skarżącego na uchwałę Prezydium NRA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów. Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że przyjął on, iż podstawą do stwierdzenia, że nie istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania – poza aspektami podmiotowymi i przedmiotowymi - mogą też być inne przyczyny, np. gdy żądanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją, lub sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Wskazał, że organy adwokatury prowadzą już postępowanie z wniosku Skarżącego o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 73 ustawy Prawo o adwokaturze, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów. Jednocześnie WSA zauważył, że uchwała o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów wydana została w oparciu o przepis art. 72 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo o adwokaturze, przeanalizował następnie jak należy rozumieć pojęcie rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził też, że jeżeli podjęcie pracy jako radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa czy objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości prowadzi do skreślenia z listy adwokatów, to tym bardziej deklarowanie pozostania na tym stanowisku stanowi negatywną przesłankę wpisu na tę listę, a pozostawanie na stanowisku stanowi podstawę do skreślenia z listy. Uznał, że niezasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z zarzutów skargi kasacyjnej podważających prawidłowość wydanego wyroku jako pierwszy podlega rozpoznaniu zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 1 ppsa, postawiony w połączeniu z art. 45 Konstytucji RP – poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku, gdyż stwierdzenie jego zasadności może czynić przedwczesnym lub bezprzedmiotowym odnoszenie się do wszystkich lub części pozostałych zarzutów.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W ocenie składu orzekającego, ponadto o tym czy art. 141 § 4 ppsa może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej czy też winien być powiązany z innymi uchybieniami sądu decyduje istota sformułowanych zarzutów. Jeśli zarzuty uzasadniają twierdzenie, że motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór i uniemożliwiają dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny, wystarczającym jest - w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania - oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 ppsa, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2324/12; 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się ponadto i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co powoduje, po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Istotne w tym kontekście jest zatem należyte wywiązanie się przez sąd I instancji z obowiązku wyjaśnienia podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05 oraz T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13).

Uzasadnienie sporządzone przez WSA w rozpoznawanej sprawie powyższych wymagań nie realizuje. Słusznie podkreśla autor skargi kasacyjnej, że absolutnym minimum prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, stanowiącego składową prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W wyroku, oddalając skargę, WSA wskazał jako podstawę jego wydania - art. 151 ppsa. Przyjmuje się, że przepisy art. 145 ppsa, jak również art. 146-151 ppsa, określają sposób rozstrzygnięcia sprawy i są to tzw. przepisy wynikowe. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniające lub oddalające skargę nie jest wyłącznie rezultatem zastosowania przepisu określającego wynik sprawy, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia uczynić (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2005 r., sygn. akt I FSK 1398/04; z 30 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2396/04). Zastosowanie jednego z ww. przepisów stanowi dopiero dalszy skutek procesu myślowego, z którego powinno wynikać dlaczego skarga jest lub nie jest zasadna. WSA, oddalając skargę kontrolowanym wyrokiem, co prawda - ustosunkowując się do zarzutów skargi - wskazał przepisy procesowe i materialnoprawne, na które powoływał się Skarżący (art. 157 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy Prawo o adwokaturze), nie uznając, aby zostały naruszone, jednak nie wyjaśnił w uzasadnieniu istoty sprawy.

Nie wskazał, co tym bardziej było niezbędne, że kolegialny organ adwokatury wydając rozstrzygnięcie i stosując przepisy kpa podejmuje je w formie uchwały, czy kontrolowane rozstrzygnięcie to odpowiednik postanowienia, czy decyzji. Ta kwestia miała znaczenie (co łączy się również z pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej odnośnie do dopuszczalności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym), ze względu na odpowiednie tylko stosowanie przepisów kpa o decyzjach do postanowień, od których służy zażalenie lub skarga do sadu administracyjnego (art. 125 kpa). Z wywodów WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, że z jednej strony skontrolował zaskarżoną uchwałę tak, jakby stanowiła odpowiednik postanowienia z art. 61a § 1 kpa (wskazał na przesłanki z tego przepisu "poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ (...) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, są też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania" str. 5-6 uzasadnienia), z drugiej strony odnosił swoje wypowiedzi do decyzji (str. 6 uzasadnienia akapit 5 od góry), podając że istnieje podstawa prawna zaskarżonej uchwały, mimo błędnego powołania w uchwale wydanej w pierwszej instancji uchylonego art. 157 § 3 kpa, nie wskazał jednak tej podstawy prawnej, wreszcie skontrolował zaskarżoną uchwałę tak, jakby stanowiła ona rozstrzygnięcie merytoryczne (decyzję) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (uchwały o skreśleniu skarżącego z listy adwokatów), odnosząc się do warunków z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i przesłanek rażącego naruszenia prawa w konfrontacji z treścią art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy Prawo o adwokaturze (str. 6-7 uzasadnienia).

Ze względu na wyżej omówione deficyty trudno uznać, aby uzasadnienie skarżonego wyroku spełniało wymagane, zgodnie z art. 141 § 4 ppsa, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i aby można było prześledzić proces myślowy, który doprowadził WSA do wniosku o legalności kontrolowanej uchwały.

Przede wszystkim nie jest wiadome, jakie stanowisko zajął WSA odnośnie do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Słusznie podnosi Skarżący w skardze kasacyjnej, że WSA stwierdzając, iż "niezasadny jest (...) zarzut wydania uchwały w oparciu o nieistniejący przepis", nie wskazał jaka jest jego zdaniem ta istniejąca i obowiązująca podstawa prawna, która to regulacja stanowi zatem właściwy wzorzec kontroli działania organu.

W dalszym ciągu zupełnie niezrozumiałe i niewyjaśnione przez WSA jest stanowisko (odnośnie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności), z którego wynika, że do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia należy zaliczyć tę okoliczność, że organy adwokatury prowadzą postępowanie w sprawie wpisu Skarżącego na listę adwokatów. WSA w żaden sposób nie tłumaczy i nie przeprowadza żadnej analizy dlaczego uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie wpisu na listę (aktualnie) i prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym co do nieważności uchwały o skreśleniu z takiej listy w przeszłości są tą samą sprawą administracyjną.

Wreszcie, co wyżej wskazano, WSA nie wyjaśnia dlaczego uznał za właściwe i uzasadnione merytoryczne odnoszenie się do wywodów przedstawionych w zaskarżonej uchwale w zakresie istnienia/nieistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów.

Na tle wymienionych braków uzasadnienia wyroku WSA staje się w zasadzie zrozumiałe niekonsekwentne postępowanie autora skargi kasacyjnej, który z jednej strony zarzuca niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, z drugiej strony taką podstawę jednak rekonstruuje (zarzuty nr 3, 4, 11, 12, 13, 14) i z nią polemizuje zarówno merytorycznie, jak i w aspekcie właściwego składu podejmujących uchwałę organów. Usprawiedliwić w tej sytuacji można też autora skargi kasacyjnej, który wskazuje, że "nie budzi żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny jest decyzja administracyjna" i na tej bazie buduje zarzuty, wskazując jako naruszone przepisy kpa dotyczące właśnie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1, 109 § 1 kpa), mimo że postanowienia posiadają w tym zakresie własną autonomiczną regulację (zarzuty nr 6, 7, 8 petitum skargi kasacyjnej).

W tej sytuacji uznając, że zasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) ze względu na wyżej omówione deficyty uzasadnienie wyroku WSA, uniemożliwiające prawidłową rekonstrukcję pełnej podstawy prawnej orzeczenia, w tym stwierdzenia czy skarżona uchwała stanowiła odpowiednik postanowienia czy decyzji administracyjnej, zaskarżony wyrok jako niepoddający się kontroli kasacyjnej w zasadniczych aspektach i uniemożliwiający w pełni wdanie się w spór, z uwzględnieniem tego, czy zwalcza się postanowienie – o charakterze procesowym, czy merytoryczną decyzję, nie mógł się ostać.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględni wszystkie poczynione wyżej uwagi i w uzasadnieniu omówi podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający wymogom z art. 141 § 4 ppsa.

Za przedwczesne w tej sytuacji należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej (zarzuty nr 6, 7, 8, 9, 10, 14), mające za przedmiot wskazywane wadliwości w doręczeniach, podpisach czy składzie organów i to zarówno przy orzekaniu w pierwszej instancji, jak i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu zwykłym lub w trybie nadzwyczajnym, skoro brak jest na tym etapie podstaw do przesądzenia jakiej formie procesowej - decyzji czy postanowieniu - odpowiada, zdaniem WSA, zaskarżona uchwała. Jak wyżej wskazano, rodzi to skutki – co do ustalenia adekwatnej dla niej, będącej wzorcem kontroli legalności, regulacji procesowej w zakresie kpa (postanowienia mają częściowo własną regulację, częściowo stosuje się do nich "odpowiednio" niektóre przepisy o decyzjach - art. 126 kpa) oraz w dalszej kolejności wymaga sięgnięcia do przepisów procesowych i ustrojowych regulujących właściwość, skład i sposób działania organów adwokatury.

Bezprzedmiotowe również, w sytuacji postawienia skutecznego zarzutu wadliwości uzasadnienia wyroku WSA, stały się wspomniane wyżej zarzuty zwalczające elementy merytorycznego stanowiska WSA lub zakresu jego orzekania (zarzuty nr 3, 4, 11, 12, 13).

Nie zasługuje natomiast na podzielenie zarzut postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, który dotycząc uchybienia przepisom postępowania (naruszenie art. 119 ppsa w zw. z art. 45 Konstytucji RP, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowany jako art. 119 pkt 1 ppsa), nie wymienia koniecznego elementu takiego zarzutu, jak wskazanie wpływu uchybienia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest wykazanie w skardze kasacyjnej istotnego wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut jest nie tylko wskazanie przepisu, bądź przepisów postępowania, którym uchybiono w trakcie postępowania, wyjaśnienie w jaki sposób do tego uchybienia doszło, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy. Tego obowiązku autor skargi kasacyjnej w ogóle nie dopełnił. W skardze kasacyjnej nie wskazano, dlaczego skorzystanie z postępowania unormowanego w art. 119 ppsa, będącego przewidzianym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 119 § 1 ppsa (którego zgodności z Konstytucją RP nie zakwestionowano,) że sąd rozpoznaje sprawy na rozprawie, miało wpłynąć na wynik sprawy.

Poddaje się również kontroli kasacyjnej stanowisko WSA w zakresie skierowanego przeciwko niemu zarzutowi nr 5 petitum skargi kasacyjnej, a opartego na wysuwanym przez Skarżącego argumencie, że uchwała wydana w pierwszej instancji - z [...] lutego 2016 r. - nie weszła do obrotu prawnego z powodu wadliwego jej doręczenia (tzn. nie doręczono jej do rąk ustanowionego pełnomocnika, lecz wysłano na niewłaściwy adres). Ta argumentacja została z kolei oparta na niemającym oparcia w aktach sprawy, ani niewykazanym w żaden inny sposób twierdzeniu o wniesieniu do organu przez Skarżącego pisma z 4 maja 2015 r. ze wskazaniem adresu pełnomocnika. Ze znajdującego się w aktach pisma Skarżącego (wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały), opatrzonego prezentatą Naczelnej Rady Adwokackiej wynika bowiem, że jako załącznik dołączono do niego "odpis pisma", a wskazany adres do korespondencji to "[...]". Dlatego też stanowisko WSA, że w dniu wydawania uchwały I instancji organ nie miał wiedzy o udzielonym przez Skarżącego pełnomocnictwie, stąd skutecznie, zgodnie z art. 43 ppsa, doręczono mu uchwałę na podany przez niego adres, jest prawidłowe. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby zostały naruszone przepisy wymienione zarzucie nr 5 petitum skargi kasacyjnej.

Wreszcie bezskuteczny był zarzut naruszenia przez WSA art. 155 § 1 ppsa, poprzez niepowiadowomienie "właściwych organów lub ich organów zwierzchnich" o uchybieniach w postępowaniu przed Prezydium NRA w zakresie sprawności postępowania ( zarzut nr 15). Również w tym zakresie autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi z art. 174 pkt 2 ppsa, nie wskazał wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Ponadto, możliwość skorzystania z uprawnienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 155 § 1 ppsa jest pozostawiona sądowi, a nieskorzystanie z niego co do zasady nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Strona ma bowiem do dyspozycji własne środki do zwalczania ewentualnych deficytów w prowadzonych postępowaniach – np. takie jak skarga na bezczynność czy przewlekłość postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez Skarżącego na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. zarzut niewłaściwego umocowania pełnomocnika organu. Należy zważyć, że do zgłoszenia takiego zarzutu nie miał zastosowania termin do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 § 1 ppsa, bowiem jego uwzględnienie mogłoby prowadzić do uznania, że zaszła nieważność postępowania (art. 183 § 2 ppsa), którą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest i tak wziąć pod uwagę z urzędu. Niemniej jednak - wbrew twierdzeniu Skarżącego - adw. A. G. została należycie umocowana do reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Przedstawione przed WSA pełnomocnictwo z 23 maja 2017r. (k. 27 akt sądowych) udzielone przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej dla adw. A. G. "do reprezentowania Naczelnej Rady Adwokackiej w sprawach przed sądami powszechnymi, wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz Sądem Najwyższym" zostało podpisane przez wiceprezesa NRA adw. J. G. oraz prezesa NRA adw. J. T. W pełnomocnictwie powołano się również na art. 58 pkt 1 i 10 oraz 59 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Zgodnie z tymi przepisami – do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy reprezentowanie adwokatury oraz rozporządzanie i zarząd majątkiem Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 58 ust. 1 i 10 ustawy Prawo o adwokatruze), natomiast Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej sprawuje czynności należące do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej, z wyjątkiem wymienionych w art. 58 pkt 1a, 2, 5a, 11 i 12. Z kolei, zgodnie z Regulaminem działania organów adwokatury i organów izb adwokackich (obwieszczenie Naczelnej Rady Adwokackiej z 21 stycznia 2017 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu działania organów adwokatury..., dostępne na stronie internetowej Naczelnej Rady Adwokackiej pod adresem http://www.nra.pl/admin/wgrane_dokumenty/2017.01.21_Regulamin_dzialania_organow_adwokatury_i_organow_izb_adwokackich_tekst_jednolity.pdf) Naczelna Rada Adwokacka wykonuje obowiązki wynikające z ustawy i uchwał Krajowego Zjazdu Adwokatury w drodze działań własnych lub swojego organu wykonawczego, jakim jest Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Naczelna Rada Adwokacka działa na posiedzeniach plenarnych, które odbywa w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na cztery miesiące (§ 6 ust. 1 i § 7 ust.1 Regulaminu). Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej reprezentuje adwokaturę miedzy posiedzeniami, a w szczególności – składanie oświadczeń (...) wymaga współdziałania dwóch członków Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, w tym prezesa lub wiceprezesa lub skarbnika lub sekretarza (§ 16 pkt 2 Regulaminu). Na podstawie powołanych przepisów można zatem stwierdzić, że przedstawione pełnomocnictwo udzielone przez prawidłowo reprezentowane Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jako organ wykonawczy Naczelnej Rady Adwokackiej obejmuje swym zakresem nie tylko Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, ale i szerzej – również Naczelną Radę Adwokacką, a adw. A. G. spełnia warunki występowania jako pełnomocnik strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o których mowa w art. 35 § 1 ppsa. Dlatego też zarzut działania w sprawie niewłaściwie umocowanego pełnomocnika jest bezpodstawny.

Z tych wszystkich względów, uznając za skuteczny i uzasadniony zarzut postawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz Skarżącego 560 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (360 zł). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia przy tym, że nie dostrzegł powodów, aby zasądzić wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości sześciokrotności stawek określonych w przywołanym rozporządzeniu, o co Skarżący wnosił w skardze kasacyjnej. Co się zaś tyczy wniosku o uwzględnienie w zasądzanych kosztach opłaty skarbowej za udzielone pełnomocnictwo, to stwierdzić należy, że w aktach sprawy nie ma dowodu, że Skarżący poniósł tego rodzaju koszt w postępowaniu kasacyjnym.