Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 617/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 24 a ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 lutego 2021 r. nr [..] w przedmiocie uwzględnienia zarzutu do operatu modernizacji ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. M., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zmianami) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie uwzględnienia zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Prezydent Miasta po rozpatrzeniu zarzutu zgłoszonego przez M. F. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna K, dotyczących powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], decyzją nr [...] z [...] 2020 r., [...], orzekł o "uwzględnieniu zarzutu (...), zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną przez geodetę uprawnionego inż. J. Ś., (...) wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 marca 2017 r. pod numerem [...]"

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] 2020 r., znak: [...] uchylił decyzję organu l instancji z [...] 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając m.in. uszczegółowienie sentencji decyzji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] 2020 r. nr: [...] orzekł o uwzględnieniu zarzutu złożonego przez M. F.

Organ orzekł nadto, że "zmianie uległ przebieg granic działki nr [...]

z działkami sąsiednimi nr [...], [...] i [...] oraz zmieniły się powierzchnie działek nr: [...] i [...] - powierzchnia działki nr [...] z 0,0744 ha uległa zmianie na powierzchnię 0,0780 ha oraz powierzchnia działki nr [...] z 0,0984 ha uległa zmianie na powierzchnię 0,0948 ha."

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożyła M. M. Podniosła, że nie wyraża zgody na zmianę powierzchni jej działki ewid. nr [...] oraz zmianę przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...]. W jej ocenie granica nie została ustalona, gdyż 10 maja 2018 r. nie zgodziła się z jej przebiegiem ustalonym w tym dniu w terenie przez geodetę. Podniosła, że ustalenie granicy działki nr [...] z działką nr [...] wykonano w oparciu o istniejące ogrodzenie, które nie było budowane w granicy oraz w oparciu o odszukany w terenie granicznik, którego położenie zakwestionowała później pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. Stwierdziła także, że skoro granicę między działkami nr [...] i nr [...] wpisano jako sporną, to nie może być zatwierdzona decyzją zmiana ich powierzchni. Zarzuciła ponadto, że przedmiotowa zmiana powoduje przeniesienie własności części nieruchomości. W odwołaniu podniosła także, że operat podziałowy dz. [...] nr [...] w wyniku którego powstały m.in. dz. [...] i [...] nie spełnia obowiązujących standardów dokładnościowych.

Wymienioną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji z dnia [...] 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest zależność pola powierzchni działki ewidencyjnej od przebiegu jej granic czyli położenia punktów granicznych. Wynika to wprost

z przepisów § 62 i § 61 rozporządzenia. Przepis § 61 wskazuje bowiem, że numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Zgodnie z przepisem § 62 rozporządzenia pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61 oraz określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Z uwagi na zarzuty odwołania należy również mieć na względzie wyraźne rozróżnienie w ustawie regulacji dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (Rozdział 4 ustawy art. 20-26), od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (Rozdział 6 art. 29-39).

Wyjaśniono, że istniejąca dotychczas w postaci wektorowej mapa ewidencyjna w skali 1:1000 dla obrębu [...] jednostka ewidencyjnej K powstała na podstawie współrzędnych punktów granicznych pozyskanych (w układzie lokalnym miasta K) z materiałów powstałych przy zakładaniu ewidencji gruntów (operat założenia ewidencji gruntów nr ewid. [...]) i uzupełnionych danymi

z jednostkowych operatów technicznych. Prace te dokumentuje operat modernizacji ewidencji gruntów przyjęty do pzgik 14 listopada 2000 r. z nr [...].

Ustalono, że na podstawie art. 24a ustawy Prezydent Miasta przeprowadził w latach 2016-2017 modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna K. Zadaniem wykonawcy prac było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu oraz poprawa ich jakości i aktualności. Dokumentację techniczną sporządzoną w ramach tej modernizacji przyjęto do ewidencji materiałów zasobu dnia 23 marca 2017 r. z id [...].

Od dnia 27 marca 2017 r. do 14 kwietnia 2017 r. w siedzibie Urzędu Miasta wyłożono do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego zgodnie z przepisem art. 24a ust. 4 ustawy. Następnie w myśl art. 24a ust. 8 ustawy, w Dzienniku Urzędowym Województwa z 17 listopada 2017 r., poz. 7446 została ogłoszona stosowna informacja Prezydenta Miasta, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Z kolei na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa takiej informacji zgłaszać zarzuty do tych danych, co oznacza, że prawo wniesienia zarzutów do danych ewidencyjnych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu nr [...], jednostka ewidencyjna K przysługiwało do dnia 18 grudnia 2017 r.

W dniu 23 listopada 2017 r. do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta wpłynęło pismo M. F., z którego wynikało, że nie zgadza się z powierzchnią działki nr [...] ujawnioną po modernizacji w operacie ewidencyjnym. Do pisma dołączyła: kopię 1 str. decyzji Prezydenta Miasta z [...] 1996 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,5272 ha na działki nr: [...] o pow. 0,0719 ha; [...] o pow. 0,0892 ha, [...] o pow. 0,0828 ha, [...] o pow. 0,1066 ha, [...] o pow. 0,0785 ha, [...] o pow. 0,0982 ha; mapę uzupełniającą podziału działki nr [...] z wykazem zmian sporządzoną 15 czerwca 1996 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. P. (ks. rób. 9/96) stanowiącą załącznik do decyzji; akt notarialny rep. A Nr [...] z 26 sierpnia 2013 r. - umowa darowizny działki nr [...] o pow. 0,1202 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0785 ha (karty 63-70). Prezydent Miasta uznał pismo M. F. jako zgłoszenie zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 ustawy i następnie zobligowany przepisem art. 24a ust. 10 tej ustawy stanowiącym, że o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji, przeprowadził postępowanie administracyjne, w toku którego zgromadził materiał dowodowy, dokonał jego analizy i wydał decyzję o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych do danych ewidencyjnych.

W toku postępowania ustalono na podstawie rejestru gruntów obrębu [...] jednostka ewidencyjna K, że M. F. jest właścicielką działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. Sąsiadujące z nią działki stanowią własność: działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...] – M. M.; nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...] - Gminy w zarządzie Zarządu Dróg Miasta, a działka nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] – Uniwersytetu [...] w K.

Następnie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że podczas prac modernizacyjnych dnia 18 listopada 2016 r. dokonano w trybie przepisów § 37-39 rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] oraz granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] w sposób przedstawiony na szkicu nr 96 stanowiącym integralną część protokołu. Czynności te zostały jednak powtórzone 1 marca 2017 r. dla granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz dla granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Przebieg wówczas ustalonych granic przedstawia szkic nr 96 a. W wykazie zmian danych ewidencyjnych sporządzonym w ramach modernizacji (id. [...]) wykazano, że pole powierzchni dz. nr [...] zmieniło się z 0,0785 ha na 0,0744 ha, natomiast pole powierzchni dz. [...] zmieniło się z 0,0982 ha na 0,0984 ha.

Rozpatrując zarzut złożony dnia 23 listopada 2017 r. przez M. F. organ stwierdził nieścisłości w dokumentacji sporządzonej w ramach prac modernizacyjnych. W związku z powyższym zalecił wykonawcy ponowną analizę materiałów państwowego zasobu geodezyjnego. Czynności mające na celu ustalenie w trybie § 37-39 rozporządzenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr : [...]

i [...] zostały wykonane ponownie (po raz trzeci) dnia 10 maja 2018 r. Ustalono wówczas także przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] wyłączonych uprzednio z ustaleń w ramach modernizacji z uwagi na istnienie operatu podziałowego id. [...], który ostatecznie został uznany przez wykonawcę za materiał niewiarygodny. Rezultaty powyższych czynności zawiera operat przyjęty do zasobu dnia 24 maja 2019 r. z id. [...].

Geodeta uprawniony (wykonawca) przedstawił w sprawozdaniu technicznym wyniki analizy materiałów, w której stwierdził, że "(...) wyniki pomiarów zrealizowanych w ramach opracowania [...] (operat podziałowy działki nr [...]) nie spełniają obowiązujących standardów dokładnościowych, w związku z czym zdecydowano się wykonać ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej numer [...]. W ramach modernizacji operatem [...] wprowadzono punkty graniczne między działkami [...], [...] a działką nr [...]. Po otrzymaniu reklamacji i ponownym przeanalizowaniu dokumentacji pzgik oraz wyników ustalenia i pomiaru przebiegu granic działek wykonanych w ramach modernizacji w sąsiedztwie działki numer [...] (działki o numerach: [...], [...], [...], [...]), stwierdzono przesunięcie w kierunku północnym granic nowo pomierzonych, biegnących w kierunku wschód- zachód, w stosunku do danych wynikających z operatu [...] (oparty na danych z operatu [...]). Posiłkowano się również analizą sporządzoną przez geodetę w operacie numer [...], w którym również stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi z różnych materiałów".

Z uwagi na brak możliwości ustalenia granic na zgodne oświadczenie stron,

o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia, granicę pomiędzy działką nr [...] i [...] geodeta uprawniony ustalił, "na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie" w sposób przedstawiony na szkicu nr 1. Od punktu oznaczonego na szkicu jako nr 50 (odległego 7,80 m od zachodniego narożnika ogrodzenia) po ogrodzeniu do punktu oznaczonego na szkicu jako nr 54 położonego na przedłużeniu tego ogrodzenia w odległości 0,45 m od wschodniego jego narożnika. W czynnościach ustalenia granic na gruncie uczestniczyli: M. F., M. M. oraz G. Ł. Mimo prawidłowego zawiadomienia właściciele (władający) działek nr [...] oraz nr [...] byli nieobecni. M. F. oświadczyła do protokołu, że nie akceptuje ustalonej granicy, natomiast G. Ł. odmówił podpisania protokołu. Punkty graniczne nr [...] oraz nr [...] oznaczone zostały jako należące do granicy spornej.

Z kolei przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] (od punktu oznaczonego na szkicu jako nr 52 do punktu nr 53) oraz z działką nr [...] (od punktu oznaczonego na szkicu jako nr 50 do punktu nr 51) ustalony został przez geodetę uprawnionego "na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie" w sposób przedstawiony na szkicu nr 1 stanowiącym integralną część protokołu. Taki przebieg granic został zaakceptowany przez M. M.

Badając materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że miary liniowe przedstawione na szkicu polowym nr 1 są spójne z danymi liczbowymi przedstawionymi na szkicu polowym zawartym w operacie podziałowym

[...] w granicach dokładności wykonanych wówczas pomiarów. W wyniku dokonanego dnia 10 maja 2018 r. ustalenia zmienił się numeryczny opis granic działek, o którym mowa w § 61 rozporządzenia. Zmieniły się współrzędne (X,Y) i atrybuty punktów granicznych oznaczonych w operacie jako nr [...] (pkt nr 50 należący do działki nr : [...], [...], [...]) oraz jako nr [...] (pkt nr 53 należący do działki nr: [...], [...], [...]), co przedstawia wykaz zmian współrzędnych punktów granicznych (karta 7 operatu). W konsekwencji tych zmian geodeta uprawniony, stosownie do § 62 rozporządzenia, dokonał obliczenia aktualnych pół powierzchni działek. Pole powierzchni działki nr [...] zmieniło się z 0,0744 ha (użytek RIVa) na 0,0780 ha (użytek RIVa), natomiast pole powierzchni działki [...] zmieniło się z 0,0984 ha (użytek B) na 0,0948 ha (użytek B)

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że na str. 6 zaskarżonej decyzji (w linijce 27) w zdaniu: "Granice działki numer [...] wyznaczają punkty graniczne nr: 1291, 1837, 1350 i 1064 (...)" została podana błędnie działka nr [...], zamiast działki nr [...], co stanowi oczywistą pomyłkę pisarską organu l instancji (co potwierdza istniejący materiał dowodowy) pozostającą bez wpływu na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 22 ust 1 ustawy, to wyjaśniono, że mimo iż w dniu orzekania był on uchylony, to było to bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Uchylony przepis stanowił bowiem, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a uprawnienie to starostowie posiadają i tak na podstawie art. 7d pkt. 1 tej ustawy.

Wedle organu odwoławczego przedstawione okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, że organ l instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

w oparciu o całokształt materiału dowodowego orzekł o uwzględnieniu zarzutów do zmodernizowanych danych ewidencyjnych działki nr [...] oraz zmianie granic działki ewid. nr [...] z działkami nr nr: [...], [...] i [...], a także o zmianie powierzchni działki ewid. nr [...] i działki nr [...] w następstwie dokonanych przez geodetę uprawnionego ustaleń, pomiarów i obliczeń, których wyniki są zawarte w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 maja 2019 r. z numerem [...]. Dokumentacja spełnia wymaganie przepisu § 85 ust. 2 rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych oraz zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdzi, że zarzuty odwołania są niezasadne. Wskazał, że ustalenie przebiegu granicy działki kończy się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem to operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenia co do przebiegu granicy i pisma zainteresowanych składane na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego. Dodał, że spory graniczne nie wstrzymują czynności prowadzonych w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, a informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej, stosownie do § 39 ust. 8 rozporządzenia, co nie wyłącza możliwości obliczania dla takich działek ich aktualnych pól powierzchni.

Na powyższe rozstrzygniecie M. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 104 § l i § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu

I instancji, która nadal — pomimo wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGK) z dnia 19 maja 2020 r. znak: [...] - nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § l i § 2 kpa w zw. z 24a ust. 8 i ust. 9 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wyjście poza granice sprawy administracyjnej określone w art. 24 ust. 1 i ust 9 pgk i objęcie zakresem rozstrzygnięcia kwestii ustalenia granic pomiędzy działkami [...] i [...], podczas gdy w granicach niniejszej sprawy organy były uprawnione do rozstrzygania zarzutów odnoszących się wyłącznie do danych wynikających z operatu, a tymczasem zarzuty M. F. dotyczyły kwestii nowych, niewynikających z operatu, a ponadto kwestie te były kwestiami spornymi, które powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w ramach modernizacji ewidencji;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 107 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która

w zasadzie nie zawiera uzasadnienia przyczyn uwzględnienia zarzutów, w tym

w szczególności nie wskazuje, które z przesłanek § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: rozporządzenie) stanowiły o konieczności ustalenia przebiegu granic działek [...] i [...], w sytuacji gdy istnieje dokumentacja opracowana w celu podziału nieruchomości, w oparciu, o którą przebieg granic można ustalić (jest to operat [...]), a ponadto nie wskazuje zasadności podważenia przez organ I instancji (oraz wykonawcę prac) informacji zawartych w ww. dokumentacji;

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia przyczyn utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, która to decyzja nie uzasadnia przyczyn uwzględnienia zarzutów, co doprowadziło do nieuzasadnionego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego

i bezpodstawne podważenie wiarygodności operatu [...], w sytuacji, gdy przedmiotowy operat jest wiarygodny, prawidłowo wskazuje dane, a zarzuty wykonawcy aktualnego operatu są sprzeczne same w sobie i nie znajdują faktycznego uzasadnienia;

- § 36 w zw. z § 37 ust. 1 w zw. z § 39 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie wyjątku określonego w § 37 ust. 1 rozporządzenia i bezzasadne przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieje wiarygodna dokumentacja dotycząca przebiegu działek sporządzona w celu podziału nieruchomości (operat [...]), o której mowa w § 36 pkt 2 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że decyzje organu I i II instancji odnoszą się do zarzutu, który nie dotyczy danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji, lecz zarzutu dotyczącego danych nowych, nieobjętych operatem. Jak bowiem wskazał organ odwoławczy na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji dopiero na skutek zarzutu przystąpiono do ustalenia granicy działki [...] z działką [...], który to przebieg granicy został "wyłączony uprzednio z ustaleń w ramach modernizacji, z uwagi na istnienie operatu podziałowego id. [...] " (operat [...]). Z powyższego wynika, że przebieg granicy pomiędzy działką [...] i [...] nie był przedmiotem operatu (dane dotyczące przebiegu tej granicy nie wynikały z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji). Skarżąca powołała wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2778/17. Zdaniem skarżącej, powyższe wskazuje na okoliczność, że postępowanie administracyjne przeprowadzonego w sprawie zgłoszonego przez M. F. zarzutu, wykroczyło poza ramy zakreślone normą art. 24 ust. 8 i 9 pgk

i w sposób bezzasadny zaingerowało w sferę zastrzeżoną dla postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca powinny zostać uchylone.

Z ostrożności procesowej podniosła nadto, że w niniejszej sprawie, po pierwsze istnieje dokumentacja służąca za podstawę określenia przebiegu działek

w ewidencji, po drugie żaden z organów procedujących w sprawie w uzasadnieniu wydanych decyzji nie wykazał, że ww. dokumentacja (operat [...]) jest niewiarygodna. W konsekwencji organy nie wykazały zasadności zastosowania

§ 37 rozporządzenia (która to norma ma charakter wyjątkowy i powinna być interpretowana w sposób zawężający) i w sposób dowolny, bez zweryfikowania twierdzeń podniesionych przez wykonawcę operatu modernizacji, uznały, że operat

[...] jest obarczony wadami (tymczasem samo sporządzenie operatu

w latach 90-tych ubiegłego wieku, nie powinno stanowić podstawy do jego podważania, tym bardziej, że w oparciu o przedmiotowy operat dokonano podziału działki [...], w wyniku którego to podziału powstały m.in. działki [...] i [...],

w niekwestionowanych od przeszło dwudziestu lat granicach).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była w nin. sprawie decyzja z 26 lutego 2021 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie uwzględnienia zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów oraz zmianie przebieg granic i powierzchni.

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy dawał organom uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zarzuty M. F. do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu [...], jednostka ewidencyjna K, dotyczące powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (nie zgadzała się z nową powierzchnią działki nr [...] ujawnioną po modernizacji) były zasadne. Na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 maja 2019 r. z nr [...] organy prawidłowo zdecydowały nadto, że "zmianie uległ przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...] i [...] oraz zmieniły się powierzchnie działek nr: [...] i [...] - powierzchnia działki nr [...] z 0,0744 ha uległa zmianie na powierzchnię 0,0780 ha oraz powierzchnia działki nr [...] z 0,0984 ha uległa zmianie na powierzchnię 0,0948 ha."

Na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej P.g.k., przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków w wyniku której w wykazie zmian danych ewidencyjnych sporządzonym w ramach modernizacji (id. [...]) wykazano, że pole powierzchni dz. nr [...] zmieniło się z 0,0785 ha na 0,0744 ha, natomiast pole powierzchni dz. [...] zmieniło się z 0,0982 ha na 0,0984 ha. Dlatego pismo M. F. w sprawie nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni jej działki Starosta prawidłowo uznał za zarzut złożony w trybie art. 24 ust. 9 P.g.k. do zmodernizowanych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Działka M. F. nr [...] leży bowiem w obr. [...] jedn. ewid. K, a zarzut dotyczy powierzchni ww. działki, która jest zawsze konsekwencją ustalenia granic, trafnie uznał organ za zarzut co do danych objętych ww. modernizacją. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej przekroczenia granic sprawy ze względu na brak związku między rozstrzygnięciem w przedmiocie zarzutów a danymi wynikającymi z operatu powstałego w ramach modernizacji ewidencji .

Organy orzekły o uwzględnieniu zarzutów do zmodernizowanych danych ewidencyjnych działki nr [...] oraz zmianie granic tej działki z działkami nr: [...], [...] i [...], a także o zmianie powierzchni działki ewid. nr [...] i działki nr [...] w następstwie dokonanych przez geodetę uprawnionego ustaleń, pomiarów i obliczeń, których wyniki są zawarte w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 maja 2019 r. z numerem [...]. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy ustalenie przebiegu granicy działki kończy się z chwilą opracowania operatu technicznego i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem to operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę jest dokumentem geodezyjnym stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenia co do przebiegu granicy i pisma zainteresowanych składane na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto spory graniczne nie wstrzymują czynności prowadzonych w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, a informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej, stosownie do § 39 ust. 8 rozporządzenia, co nie wyłącza możliwości obliczania dla takich działek ich aktualnych pól powierzchni. Przeprowadzone postępowanie administracyjne w żaden sposób nie ingerowało w prawo własności stron tego postępowania i nie wyklucza także możliwości przeprowadzenia ustalenia granic nieruchomości w trybie rozgraniczenia. Jeżeli w postępowaniu rozgraniczeniowym zostaną ustalone inne granice pomiędzy działkami, to w konsekwencji inne też będą powierzchnie tych działek.

Zmiany powierzchni wykazywane w ewidencji gruntów i budynków mogą wynikać nie tylko ze zmian położenia granic działki, ale również mogą być wynikiem zastosowania dokładniejszych metod obliczeniowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż stosownie do postanowień § 61 i § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia działki ewidencyjnej - czyli tzw. pole powierzchni stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki (np. wyrok WSA w Krakowie z 11.02.2009 r. III SA/Kr 357/08).

W przedmiotowej sprawie granice działek nr [...] i [...] ustalone zostały w dwóch etapach: w toku modernizacji (protokół techniczny nr 96 i 96a), a następnie w ramach uzupełnienia prac modernizacyjnych (operat z 2019). Zarzut co do powierzchni działki nr [...] organy uznały za zasadny, gdyż jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, ustalono i pomierzono przebieg wszystkich granic tej działki, w wyniku czego pozyskano współrzędne wszystkich jej punktów granicznych, które użyto do numerycznego jej opisu. Za pomocą tych współrzędnych obliczono pole powierzchni działki, stosując się do postanowień § 62 rozporządzenia. Uznając operat z 1996 r. za mało wiarygodny ze względu na obowiązujące aktualnie metody obliczeniowe wykonawca prac modernizacyjnych, na podstawie analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponownie ustalił m.in. przebieg pomiędzy działkami nr [...] i [...], dokonał ich pomiarów a następnie wykazał ich przebieg w operacie opisowo-kartograficznym. Z uwagi na brak możliwości ustalenia granic na zgodne oświadczenie stron,

o którym mowa w § 39 ust. 1 rozporządzenia, granicę pomiędzy działką nr [...] i [...] geodeta uprawniony ustalił, "na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie" w sposób przedstawiony na szkicu nr 1. Co do ustalenia granic ww. działek, a następnie ich powierzchni, to podkreślić należy, że dokonano ich ustalenia w wyniku prac geodezyjnych. Opracowanie nr: [...] przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a organy prawidłowo przytoczyły i wyjaśniły podstawę prawną swoich decyzji oraz działań geodety. Postępowanie wyjaśniające zostało zatem przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów opisanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a uzasadnienie zaskarżonego aktu zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa, ponieważ pozwala zapoznać się z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi, mającymi zastosowanie przepisami prawa, a także motywami podjętego przez organ rozstrzygnięcia (uwzględnienia zarzutów M. F.). Organy odniosły się wyczerpująco i prawidłowo do wszystkich zarzutów skarżącej, w tym co do powodów podważenia wiarygodności operatu [...]. Prawidłowo też pouczyły strony, że kwestie rozgraniczenia działek nie leżą w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Zarzuty skargi nie są zatem zasadne.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.