Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 375/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Stosownie do art. 90 ust. 2b i ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ osobie prowadzącej niepubliczne przedszkole przysługuje dotacja na każdego ucznia, jeżeli w ramach jego wychowywania przedszkolnego zostały poniesione nakłady zapewniające pełną realizację zadań określonych w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół /Dz.U. nr 51 poz. 458 ze zm./

2. W razie korzystania przez ucznia z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, zwrot poniesionych nakładów na takiego ucznia ulega proporcjonalnemu obniżeniu.

TEZY

1. Stosownie do art. 90 ust. 2b i ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ osobie prowadzącej niepubliczne przedszkole przysługuje dotacja na każdego ucznia, jeżeli w ramach jego wychowywania przedszkolnego zostały poniesione nakłady zapewniające pełną realizację zadań określonych w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół /Dz.U. nr 51 poz. 458 ze zm./

2. W razie korzystania przez ucznia z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, zwrot poniesionych nakładów na takiego ucznia ulega proporcjonalnemu obniżeniu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. N. i M. B. - Przedszkola Niepublicznego "P." w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 971/05 w sprawie ze skargi E. N. i M. B. - Przedszkola Niepublicznego "P." w O. na akt z zakresu administracji Gminy Ż. z dnia 24 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie dotacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N. i M. B., prowadzących Przedszkole Niepubliczne "P." w O. na akt z zakresu administracji Gminy Ż. z dnia 24 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dotacji dla przedszkola niepublicznego. Tym aktem gmina przyznała dla przedszkola dotację na częściowe pokrycie wydatków związanych z działalnością przedszkola w miesiącu styczniu 2005 r. Została ona ustalona na ogólną liczbę 30 uczniów, w wysokości 75% kwoty przewidzianych w budżecie bieżących wydatków ponoszonych przez Gminę G. na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. Dotacja nie mogła być przyznana na większą liczbę uczniów, ponieważ z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 23 kwietna 2004 r. wynika, że budynek przedszkola "P." nie może być wykorzystywany do pobytu w nim więcej niż 30 dzieci.

Pełnomocnik stron wezwał gminę do usunięcia naruszenia prawa, jakim było ustalenie dotacji z naruszeniem art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o. Podkreślił, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a zgodnie z art. 3 pkt 1 u.s.o. przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Tym samym podstawą do ustalenia dotacji dla przedszkola "P." był budżet gminy wydatków ponoszonych na kształcenie jednego ucznia w niepublicznych przedszkolach w Gminie R. powiatu ż., która jest najbardziej zbliżona do Gminy Ż. pod względem liczby funkcjonujących w tych gminach przedszkoli, dochodów budżetowych, liczby mieszkańców i liczby szkół podstawowych, a obie gminy są gminami wiejskimi. Ponadto Wójt Gminy Ż. bezzasadnie ograniczył dotację na liczbę 30 uczniów. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że "organizacja pracy Przedszkola polegająca na zmianowości pozwala na zapisanie do Przedszkola w 2005 r. 40 dzieci, które uczęszczają w dowolnej liczbie dni miesiąca i przez krótszy okres (niektóre dzieci przebywają w Przedszkolu przed południem, a inne po południu i w określonych dniach miesiąca)".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące podtrzymały zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Rozpoznawana sprawa dotyczy przyznawania przez organ gminy dotacji dla przedszkola publicznego. Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Tym samym, zdaniem Sądu, do ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych nie ma zastosowania wprost art. 90 ust. 3 u.s.o., skoro sposób ustalenia dotacji dla takich podmiotów uregulowany został w art. 90 ust. 2b ustawy. Niemniej, w rozpoznawanej sprawie organ gminy zastosował w drodze analogii legis art. 90 ust. 3 u.s.o., ponieważ w art. 90 ust. 2b ustawodawca nie przewidział sytuacji, gdy na terenie danej gminy, na której ciąży obowiązek ustalenia dotacji dla przedszkola niepublicznego, nie jest prowadzone przedszkole publiczne i w związku z tym budżet tej gminy nie przewiduje wydatków na prowadzenie takiego przedszkola.

Ustawodawca posługując się w ustawie pojęciem "najbliższa gmina" nie sprecyzował tego pojęcia. Może ono oznaczać tę spośród wszystkich sąsiednich gmin, której terytorium jest najmniej oddalone od siedziby gminy ustalającej dotację dla niepublicznego przedszkola, a także gminę, której siedziba jest położona najbliżej gminy ustalającej dotację dla niepublicznego przedszkola. Tym samym słusznie organ gminy uznał, że najbliższą dla niego gminą będzie Gmina G. W ustawie o systemie oświaty brak jest norm prawnych pozwalających na takie stwierdzenie, że pojęcie "najbliższa gmina" oznacza gminę najbardziej zbliżoną pod względem charakteru, poziomu dochodów, ilości szkół czy też liczby mieszkańców.

Zasadnie też organ stwierdził, że nie może przyznać dotacji na większą liczbę dzieci niż 30, opierając się na treści postanowienia PPIS w G., natomiast skarżące w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji nie udowodniły swojego twierdzenia, że przedszkole "P." pracowało na dwie zmiany i nigdy w budynku przedszkola nie przebywało więcej niż 30 dzieci. Ponadto Sąd, rozpoznając sprawę nie był uprawniony do oceny zgodności z prawem tego postanowienia, ponieważ dotyczyło ono innych uprawnień i obowiązków, a podstawą materialną tego aktu nie były przepisy ustawy o systemie oświaty. Zatem postanowienie to nie mogło zostać uznane za rozstrzygnięcie wydane w granicach sprawy, której skarga dotyczy.

E. N. i M. B. w skardze kasacyjnej zaskarżyły powyższy wyrok, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię następujących przepisów:

1) art. 90 ust. 2b u.s.o. przez przyjęcie, że organ gminy nie miał prawa ustalić dotacji dla przedszkola na większą ilość dzieci niż 30,

2) art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 2b i z zw. z art. 3 pkt 1 u.s.o. przez bezpodstawne przyjęcie, iż najbliższą gminą dla Gminy Ż. jest Gmina G.,

3) uchwały nr 31/2004 Rady Gminy Ż. z dnia 2 czerwca 2004 r. zmieniającej załącznik do uchwały nr 23/2004 Rady Gminy Ż. z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez nieprzyznanie dotacji na każdego ucznia.

Wskazując na powyższe, wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "rozpoznanie skargi na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a.

Zdaniem skarżących, skoro Urząd Gminy uznał, że planowana przez przedszkole "P." liczba dzieci na rok 2005 przekracza określoną w postanowieniu PPIS, to na tej podstawie powinien był zwrócić się do kuratorium oświaty, czy ministerstwa, a także do organu, który wydał postanowienie, z prośbą o kontrolę czy planowana liczba 40 uczniów przedszkola nie narusza przepisów budowlanych. Organ powinien był przyznawać dotacje na rzeczywiście uczęszczające do przedszkola dzieci. Wątpliwości co do liczby dzieci należało wyjaśnić jeszcze w roku poprzedzającym rok przyznania dotacji. Ponadto organ błędnie zinterpretował to postanowienie, ponieważ ograniczenie liczby dzieci w powołaniu się na przepisy prawa budowlanego dotyczy wyłącznie jednoczesnego przebywania dzieci w danym budynku i w żadnym razie nie ma zastosowania w przypadku zmianowości. Natomiast zmianowość tę skarżące udowodniły w załączonym do akt sprawy statutem przedszkola. Ponadto Sąd, przyjmując swoją interpretację pojęcia "najbliższa gmina" i ustalając, że najbliższą dla Gminy Ż. jest Gmina G., nie dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń w tym zakresie. Z załączonej do skargi kasacyjnej mapy topograficznej wynika jednoznacznie, że nawet przyjmując interpretację Sądu, to przy przyjęciu kryterium odległości między urzędami gmin, najbliższą dla Gminy Ż. jest Gmina R.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Ż. ocenił ją jako bezzasadną i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Określone w art. 183 p.s.a. związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania, wyznacza mu dopuszczalny zakres kontroli legalności orzeczenia sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego przez WSA dotyczą wprawdzie sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla prowadzonego przez skarżące niepublicznego przedszkola za styczeń 2005 r., ale ich ocena łączy się z wykładnią tych przepisów i ma charakter ogólniejszy. Dotyczy to odpowiedzi na pytania, o jaką "najbliższą gminę" chodzi w art. 90 ust. 3 i jak należy rozumieć dotację "w przeliczeniu na jednego ucznia" przewidzianą w art. 90 ust. 2b – w obu wypadkach przez odesłanie zawarte w art. 3 pkt 1 u.s.o. odnoszące się do przedszkoli niepublicznych.

W świetle art. 90 ust. 2b i ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., jeżeli na terenie gminy nie ma danego typu lub rodzaju przedszkola niepublicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie takiego przedszkola. Z braku zdefiniowania pojęcia najbliższej gminy i jego wieloznaczności nabiera ono cech znanego w orzecznictwie pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji. Przykładowo za najbliższą gminę można uznać przylegającą do takiej jednostki podziału administracyjnego gminę o najdłuższej z nią granicy, gminę z najbliżej położoną siedzibą jej organów, gminę o podobnej charakterystyce demograficznej czy gospodarczej, albo gminę najbliżej położoną w granicach powiatu jako struktury samorządowej.

Przy wyborze jednej spośród wielu możliwości nie wystarcza proste wskazanie, lecz konieczne jest przytoczenie argumentacji uzasadniającej przede wszystkim jej przydatność. Istotą i celem każdego zapożyczenia jest bowiem efektywne wykorzystanie w swojej sprawie konkretnych doświadczeń innego podmiotu. W odpowiedzi na skargę rozpoznawaną przez WSA wójt przedstawił argumentację uzasadniającą przyjęcie, że dla skrajnie położonej w granicach powiatu Gminy Ż., w rozumieniu wymienionych przepisów gminą najbliższą jest Gmina G. Przede wszystkim w ramach podziału administracyjnego powiatu g. jedynie te gminy ze sobą graniczą. Ponadto w ramach starostwa ukształtowała się praktyka efektywnego gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi również na dotacje dla przedszkoli, wskutek czego w Gminie G. są one jednakowe dla przedszkoli zlokalizowanych w mieście, jak i na terenach wiejskich. Tej argumentacji trudno jest kwestionować, tym bardziej gdy się dodatkowo uwzględni, że stosownie do art. 1 i 4 ust 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) powiat jako odpowiednie terytorium i wspólnota samorządowa tworzona z mocy prawa przez jego mieszkańców, integruje działalność wchodzących w jego skład gmin również w zakresie edukacji publicznej i polityki prorodzinnej, do których zalicza się także prowadzenie przedszkoli. W tej sytuacji za najbliższą gminę, o jakiej mowa w art. 93 ust. 3 zdanie drugie u.s.o., można uznać sąsiadującą z nią gminę położoną na terenie tego samego, a nie innego powiatu.

Przewidziana w art. 90 ust. 2b i ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o. dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy (lub gminy najbliższej) wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Kwestią warunków, jakie muszą być spełnione przy ustalaniu takiej dotacji nie zajmowano się w sprawie ani w postępowaniu administracyjnym, ani w sądowym – poza oceną dopełnienia wymogu zgłoszenia do końca września 2004 r. planowanej liczby uczniów korzystających z przedszkola i ustalonej w postanowieniu PPIS maksymalnej liczby 30 dzieci, które mogą jednocześnie przebywać w tym budynku. Jak wynika jednoznacznie z cyt. wyjaśnienia pełnomocnika skarżących, domagały się one wypłacania pełnej dotacji nawet na te dzieci, które sporadycznie w niektórych tylko dniach miesiąca lub godzinach dnia, korzystały z przedszkola. Tego rodzaju uproszczenie o cechach nieporozumienia wynika z pominięcia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia zostały szeroko unormowane zagadnienia łącznie składające się na podstawę programową wychowania przedszkolnego dla przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. W ten sposób ukształtowane wychowanie przedszkolne obejmuje rozbudzanie zainteresowań dzieci w kierunkach: poznawania i rozumienia siebie i świata, nabywanie umiejętności poprzez działanie, odnajdywanie swojego miejsca w grupie rówieśniczej i budowanie systemu wartości. Na organizacyjne przygotowanie do realizacji tych zadań składają się natomiast warunki określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), które są wzorcem również dla statutu przedszkola niepublicznego.

W ustawie o systemie oświaty wychowanie przedszkolne i kształcenie ogólne w poszczególnych typach szkół zostało włączone do modelu oświaty w podobny sposób, co do zrównania tych placówek publicznych i niepublicznych, zasad ustalania i refundacji kosztów ich prowadzenia oraz zakresu i czasu realizacji programów wychowania i kształcenia uczniów. W takiej sytuacji nie można zasadnie domagać się zwrotu pełnej dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego, jeżeli korzysta on z przedszkola w sposób okazjonalny lub sporadyczny, a nakłady poniesione na jego wychowanie przedszkolne są proporcjonalne niższe. Należy bowiem przyjąć, że stosownie do art. 90 ust. 2b i ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o. osobie prowadzącej niepubliczne przedszkole przysługuje dotacja na każdego ucznia, jeżeli w ramach jego wychowania przedszkolnego zostały poniesione nakłady zapewniające pełną realizację zadań określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. W razie korzystania przez ucznia z niepublicznego przedszkola w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie, zwrot poniesionych nakładów na takiego ucznia ulega proporcjonalnemu obniżeniu.

W rozpoznawanej sprawie dotacja na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu prowadzonym przez skarżące została więc prawidłowo ustalona w wysokości wydatków ponoszonych przez najbliższą gminę – G. Biorąc pod uwagę 32 uczniów korzystających z przedszkola w styczniu 2005 r., wśród których byli uczniowie korzystający z niego sporadycznie, dokonany zwrot dotacji za ten okres na 30 uczniów nie pozwalał na uwzględnienie skargi. Tę ocenę sformułowano po uwzględnieniu niedopuszczalności orzekania na niekorzyść wnoszących skargę kasacyjną (art. 134 w związku z art. 193 p.s.a.), do czego mogłoby dojść, gdyby po uchyleniu wyroku WSA okazało się w wyniku dodatkowych ustaleń, że zaistniała nadpłata przy zwrocie dotacji za styczeń 2005 r. z powodu grupy uczniów korzystających z przedszkola w niepełnym wymiarze dni i godzin wychowania przedszkolnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.s.a. orzekł jak w sentencji.