Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2196/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i 3, art. 27, art. 33 par. 1 pkt 1, 2 i 8, art. 34 par. 4, art. 72, art. 119, art. 121, art. 122 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 137 poz 968
law: Rozporzadzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z  dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 691/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 691/12 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu podniósł, że ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w administracji nie określa przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Nie ulega też wątpliwości, że w niniejszej sprawie granice te nie zostały przekroczone. Organy administracji wymierzając przedmiotową grzywnę podejmują rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, a zatem obowiązane są do szczególnie starannego wskazania motywów, którymi się kierowały wyznaczając taką a nie inną jej wysokość. Podzielić należy także stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi się organ administracji kierował przy ustalaniu wysokości grzywny oznacza dowolność podejmowania przez niego tego typu rozstrzygnięcia, a tym samym jest to przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 144/12). Nadto organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia obowiązany jest przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości.

Skarżąca Spółka z zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wymogów dotyczących uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny uczyniła koronny argument, przemawiający za uwzględnieniem wniesionej skargi. W tej sytuacji Sąd rozważył, czy podnoszony zarzut jest zasadny. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że nakładając grzywnę w wysokości 5.000 zł wziął pod uwagę kwoty zobowiązań należnych pracownikom oraz fakt, iż niewykonane decyzje dotyczą świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy za okres od stycznia do czerwca 2011 r. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podzielił argumentację zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji i podkreślił, że te same okoliczności przesądziły o wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Analiza tej części uzasadnień zaskarżonych decyzji doprowadza do konstatacji, że organy te ustalając wysokość nałożonej grzywny miały w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, organy ustaliły wysokość grzywny w dolnych granicach przysługujących im możliwości. Nadto kierowały się wysokością świadczeń należnych byłym pracownikom oraz tym z jakiego tytułu były to należności. Były to należności wynikające ze stosunku pracy, a zatem podstawowe należności przysługujące pracownikowi ze stosunku pracy, które winny być wypłacane w pierwszej kolejności. W konkluzji Sąd uznał, że organy administracji obu instancji miały w polu widzenia zarówno sytuację faktyczną i prawną byłych pracowników skarżącej Spółki, jak również rodzaj należności im przysługującej a także trudną sytuację finansową Spółki. Zatem nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że rozstrzygnięcie w omawianym zakresie nie odpowiada wymogom wynikającym z unormowań prawnych. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na podniesiony zarzut. Na marginesie Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie tutejszy Sąd wydał inne rozstrzygnięcie niż miało to miejsce w sprawie zakończonej orzeczeniem z 7 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 144/12. Ta rozbieżność wynika z tego, że w uzasadnieniu rozstrzygnięć podejmowanych w tamtej sprawie brak było ze strony organów administracji argumentów wskazujących na wysokość wymierzonej grzywny. W niniejszej sprawie sytuacja wygląda odmiennie, ponieważ organy administracji wskazały motywy, którymi kierowały się wymierzając grzywnę w takiej a nie innej wysokości.

Odnosząc się do złożonych w skardze wniosków dowodowych zwrócono uwagę, iż sądy administracyjne nie są sądami faktu i nie mają kompetencji do ustalania stanu faktycznego. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wymienione przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy oceniać przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a taki charakter miały złożone w ramach skargi wnioski dowodowe.

Sąd z urzędu odniósł się do podnoszonego w toku postępowania braku wyznaczenia przez organ administracji terminu do wykonania tytułu wykonawczego. Przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. wymaga bezspornie, aby postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego w terminie wskazanym w postanowieniu. Zdaniem Sądu w zaskarżonym postanowieniu takie wezwanie zostało zawarte. Wskazano bowiem, że wykonanie wymienionego wyżej obowiązku winno nastąpić "w terminie do dnia niezwłocznie". Tym samym nie można przyjąć, że kwestionowane postanowienie zawiera braki. Pojęcie niezwłocznie należy rozumieć jako "bez zbędnej zwłoki", a przyjęcie zaś takiego określenia terminu wykonania obowiązku nie może być traktowane jako brak tego elementu rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że organy administracji nie rozważyły kwestii związanej z podpisanymi przez skarżącą ugodami przedsądowymi w sprawie zapłaty zaległego świadczenia i wyznaczenia w nich terminu spłaty zobowiązań. Zdaniem Sądu, ugody te dotyczą tylko pewnej części obowiązku wynikającego z nakazu inspekcji pracy stanowiącego tytuł wykonawczy. Przedmiotem kontroli jest postanowienie organów egzekucyjnych w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania całości zobowiązania. Obowiązki te nie zostały wykonane w całości, a tym samym brak jest podstaw do uznania za zasadną argumentację podnoszoną przez skarżącą Spółkę.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegających na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie go w sposób wnikliwy, przez pominięcie okoliczności, że znajdowała i znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej;

2. art. 7 § 2 w związku z art. 72 i w związku z art. 119 u.p.e.a., polegającym na naruszeniu zasady efektywności egzekucji, przez nałożenie środka zbyt uciążliwego dla pracodawcy oraz poprzez brak podania przesłanek, jakimi kierował się organ nakładając grzywnę w takiej a nie innej wysokości;

3. art. 122 w związku z art. 27 u.p.e.a. przez brak określenia przez organ terminu w postanowieniu o nałożeniu grzywny;

4. art. 33 ust. 1 i 2, 8, art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że częściowe wypłacenie należności pracownikom oraz zawarcie ugod sądowych w zakresie objętych tytułem wykonawczym, nie stanowi podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz, że nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania;

5. art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że nie zebrano, ani nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, jakimi przesłankami kierował się organ wymierzając grzywnę.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem od strony przeciwnej na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem nakładu pracy adwokata związanego ze sporządzeniem i wniesieniem przedmiotowej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu podniesiono, że Nadinspektor Pracy nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że pracodawca nie dokonuje wypłat określonych świadczeń pieniężnych. Sytuacja taka nie wynika z zamierzonego i celowego działania pracodawcy, lecz z aktualnej sytuacji finansowej. Potwierdzeniem tego faktu jest bilans spółki dokonany za rok 2010. Dowód:

bilans na dzień 30 czerwca 2011 roku (w aktach sprawy);

rachunek zysków i strat za okres od stycznia do czerwca 2011 roku (w aktach sprawy);

opinia i raport z badania sprawozdania finansowego za rok 2010 (w aktach sprawy);

sprawozdanie finansowe za rok obrotowy 2010 (w aktach sprawy);

opinia do akt sprawy o sygn. VI W 709/10 sporządzonej przez biegłego sądowego A. S. (w aktach sprawy);

W związku z tym [...] nie ma możliwości natychmiastowego wypłacenia świadczeń określonych w decyzji Inspektora Pracy. Pracodawca regularnie wypłaca pracownikom bieżące wynagrodzenie. Świadczenia te muszą być wypłacane w pierwszej kolejności, gdyż są niezbędne do utrzymania normalnego funkcjonowania przedsiębiorstwa oraz zapewnienia stałej produkcji. [...] zamierza wypłacić uprawnionym wszelkie należne im świadczenia pieniężne, lecz uczyni to w późniejszym okresie, gdy uzyska na ten cel dodatkowe środki finansowe. W tym zakresie potwierdziła pracownikom saldo zadłużenia. W pierwszej kolejności pracodawca musi regulować zobowiązania związane z wypłatą wynagrodzeń, a dopiero później spełniać wszystkie inne świadczenia. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której produkcja przedsiębiorstwa zostałaby wstrzymana. Doprowadziłoby to do zerwania kontraktów i umów zawartych przez [...] z odbiorcami a w efekcie do bankructwa i likwidacji przedsiębiorstwa. Nadto Państwowa Inspekcja Pracy wszczęłaby przeciwko pracodawcy kolejne postępowania. W chwili obecnej przedsiębiorstwo zawarło z pracownikami szereg ugod przedsądowych przed Sądem Rejonowym w Z. Wydział IV Pracy. Zakład nie uchyla się od obowiązku zapłaty pracownikom należnych im świadczeń przesunął jedynie jej termin na okres, w którym na rynku zwiększy się popyt na produkowane urządzenia. Przedsiębiorstwo w chwili obecnej chcąc regularnie wypłacać wynagrodzenie i utrzymywać produkcję nie ma możliwości spełnienia świadczeń. Skarżąca jako priorytetowe w chwili obecnej uznaje wypłatę bieżących wynagrodzeń oraz zapewnienie środków niezbędnych do dalszej produkcji, natomiast dopiero w następnej kolejności realizowane będą wszelkie inne świadczenia.

Pracodawca będzie realizował wszystkie swoje obowiązki potrzebuje na to jednak odpowiedniego czasu. W świetle wszystkich powyższych uwag należy dojść do przekonania, że organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Doprowadziło to do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w sposób łamiący zasady prawidłowej oceny dowodów, co w konsekwencji spowodowało dokonanie ustaleń sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym. W związku z tym organ kontroli podjął decyzję, która stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pomimo że organ kontroli dysponował właściwym zasobem informacji. Aby dana decyzja mogła zostać uznana za prawidłową, powinna zostać oparta na wyczerpującym materiale dowodowym. Nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie dowodów i błędna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziły w konsekwencji do naruszenia zasad prawidłowej oceny dowodów.

Podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia jest art. 119 § 1 u.p.e.a., z którego wynika, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. przymuszających środków egzekucyjnych, a nie będąc sankcją karną, jest środkiem zmierzającym do wykonania obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Wyd. Praw. 1995, s. 184 i n.). Jakkolwiek obowiązek nałożenia grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z przywołanego wyżej przepisu, niemniej jednak wysokość jej wymierzenia pozostaje w gestii organu w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006/6/184). Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w tej, a nie w innej wysokości, wskazuje na całkowitą dowolność w tym zakresie.

Postanowienie organu pierwszej instancji wymierzające [...] grzywnę w celu przymuszenia w ogóle nie zawiera uzasadnienia, dlaczego grzywna została wymierzona w wysokości 5.000,00 zł. Takie uzasadnienie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wymyka się zupełnie spod kontroli Sądu, gdyż nie są znane przesłanki, jakimi kierował się organ, wymierzając ją w takiej, a nie innej wysokości. Organ, określając wysokość grzywny w celu przymuszenia, powinien mieć również na uwadze zarówno zasadę efektywności egzekucji, jak i to, aby zastosowany środek był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zasady te wynikają wprost z treści art. 7 § 2 u.p.e.a., który to przepis stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. cyt. już wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., II OSK 510/05). Także z mocy art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Brak uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji faktycznie ogranicza stronom możliwość wyłuszczenia w odwołaniu zarzutów i polemiki z ustaleniami i oceną prawną dokonanymi przez organ I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2007 r., II SA/Bk 699/07, LEX nr 366815).

Wysokość określonej grzywny nałożonej w celu przymuszenia stoi w sprzeczności z zasadą efektywności postępowania egzekucyjnego i stanowi zbyt dużą uciążliwość dla zobowiązanego. Mając na uwadze, że kwota w wysokości 5.000,00 zł wystarczyłaby na zapłacenie jednej należności na rzecz pracowników objętej decyzją Inspektora Pracy. Nakładanie na pracodawcę grzywny w celu przymuszenia uniemożliwia [...] wypełnienie obowiązku nałożonego przez Państwową Inspekcję Pracy w związku z zaległymi zobowiązaniami pracodawcy na rzecz pracowników. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi wyważyć dwa interesy - interes zobowiązanego, wobec którego ten środek przymusu nie może być nadmiernie uciążliwy i interes wynikający z zasady efektywności egzekucyjnej. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że dobór środków, z których korzysta organ egzekucyjny nie może prowadzić do zbędnej dolegliwości zobowiązanego, przy równoczesnym jednak gwarantowaniu skuteczności w nakłonieniu go do wykonania obowiązku. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek badania przez organ, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a nie jest nadmiernie uciążliwy. Przebieg i wyniki tych badań organ powinien przestawić w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z dyspozycji art. 107 k.p.a. W szczególności organ powinien ocenić działania podjęte przez stronę dotyczące wykonania ciążących na niej obowiązków określonych w tytule wykonawczym, możliwości finansowe pracodawcy, a także ocenić, jaką ilość posiadanych środków przeznacza na bieżącą działalność i na spłatę zobowiązania.

W wyroku z 1 lutego 2012 r., I OSK 1419/2011, Sąd podniósł, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Podkreślić trzeba, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. W trybie wskazanego przepisu, wskazaną grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 ustawy,

postanowienie o nałożeniu grzywny, o którym mowa w art. 122 § 1 ustawy.

Z kolei, wymogi postanowienia o nałożeniu grzywny określa art. 122 § 2 ustawy przewidując, że postanowienie w tym przedmiocie winno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W świetle wyżej przywołanej regulacji, postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera obligatoryjnego elementu z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Wprawdzie organ egzekucyjny wezwał skarżącego, jako zobowiązanego do wykonania określonego przez Inspektora Pracy w tytule wykonawczym obowiązku, ale nie wskazał (nie wyznaczył) skarżącemu terminu w tym postanowieniu. Wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie zostało zatem obwarowane żadnym terminem. Wskazany brak, w postaci nieokreślenia w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie może być uznany za nieistotny, gdyż niweczy on cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp - orzeczenia wykonania zastępczego. Dlatego też, zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą i winno zostać uchylone, gdyż zostało wydane z uchybieniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. W jednym z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 listopada 2010 r., II SA/Op 372/10, Sąd wskazał, że w świetle art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., wskazanie terminu do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a wynikającym z nakazu Państwowej Inspekcji Pracy jest ważnym elementem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a brak jego określenia (wskazania) stanowi wadę, która ma wpływ na wynik sprawy.

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać nie tylko elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a., ale także uzasadnienie faktyczne i prawne, o którym stanowi stosowany w sprawie w związku z treścią art. 18 u.p.e.a. art. 124 § 2 k.p.a.; w szczególności przesłanki, którymi kierował się organ przy wyborze zastosowanego środka. Powyższe uwagi odnieść należy także do konieczności zamieszczenia w postanowieniach rozważań w zakresie wysokości wymierzonej grzywny. Z orzeczeń organu wynikać musi bowiem, że grzywna ustalona w konkretnej wysokości spełnia swój ustawowy cel, jest niezbędna dla wyegzekwowania wykonania obowiązku.

Tym samym, ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny winien także kierować się zasadą skuteczności i celowości, co winno znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniach. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie powinien uznać, że zaskarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W jednym z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 marca 2012 roku, I SA/Gl 174/12, Sąd ten wskazał że częściowe uwzględnienie wykonania nałożonego obowiązku, czy też częściowe nieistnienie obowiązku stanowi podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Takie stanowisko zostało również zawarte w doktrynie. Wskazuje się że częściowe wykonanie obowiązku w czasie prowadzonej egzekucji powoduje częściowe wygaśnięcie obowiązku, a w konsekwencji powoduje konieczność częściowego umorzenia postępowania (Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, s. 161). Zatem, podstawę częściowego umorzenia egzekucji stanowić może zarówno częściowe wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku. W toku sprawy organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięły pod uwagę zasadniczego faktu, jakim wykonanie szeregu obowiązków nałożonych na skarżącą, a objętych jednym tytułem wykonawczym, o czym świadczą dołączone dowody z dokumentów znajdujące się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w niej w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Zatem podniesiony przez stronę skarżącą zarzut uchybienia art. 7 § 2 w związku z art. 72 i w związku z art. 119 u.p.e.a., a także art. 33 pkt 8 u.p.e.a. polegający na naruszeniu zasady efektywności egzekucji, przez nałożenie środka zbyt uciążliwego dla pracodawcy nie może się ostać, ponieważ obowiązek wypłaty pracownikom należności wynikających ze stosunku pracy obciąża tylko i wyłącznie pracodawcę i nie może być za niego wykonany przez inny podmiot, co wyklucza możliwość zastosowania wykonania zastępczego.

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. W konsekwencji zarzut uchybienia przepisom art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegający na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu go w sposób wnikliwy, przez pominięcie okoliczności, że strona skarżąca znajdowała i znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej należało uznać za bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obu instancji należycie uzasadniły swoje postanowienia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miały bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustaliły wysokość grzywny w dolnych granicach przysługujących im możliwości. Nadto kierowały się wysokością świadczeń należnych byłym pracownikom oraz tym, z jakiego tytułu były to należności. Wynikały one ze stosunku pracy, a zatem były podstawowymi należnościami, jakie przysługują pracownikowi ze stosunku pracy, i które powinny być wypłacane w pierwszej kolejności. Zatem, organy administracji obu instancji miały w polu widzenia zarówno sytuację faktyczną i prawną byłych pracowników skarżącej Spółki, jak również rodzaj należności im przysługującej, a także trudną sytuację finansową Spółki, o czym świadczy wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Zarzut braku określenia w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia terminu, w jakim wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym powinno zostać zrealizowane, nie ma również usprawiedliwionych podstaw. Zwrot zawarty w punkcie drugim postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia "w terminie do dnia niezwłocznie" odpowiada wymaganiom przepisu art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wskazano w nim bowiem, że wykonanie wymienionego wyżej obowiązku powinno nastąpić "niezwłocznie". Tym samym nie można przyjąć, że kwestionowane postanowienie zawiera w tym zakresie braki. Pojęcie "niezwłocznie" należy rozumieć jako "tak szybko, jak to jest możliwe", a zatem przyjęcie takiej nazwy na określenie terminu wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nie może być traktowane jako brak tego elementu postanowienia o nałożeniu grzywny. Dodać należy, że pojęcie "niezwłocznie" zostało użyte również przez ustawodawcę na określenie terminu, jaki ma organ prowadzący postępowanie na załatwienie sprawy, która może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc ustawodawca dopuszcza ten sposób określenia terminu na wykonanie obowiązku w ustawie, to również dozwolone jest posłużenie się tą metodą na wskazanie terminu, jaki ma zobowiązany na wykonanie ciążącego na nim obowiązku, w postanowieniu o nałożeniu grzywny (art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.).

Z kolei zarzut naruszenia art. 34 § 4 u.p.e.a. jest bezzasadny, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że częściowe wypłacenie należności pracownikom oraz zawarcie ugod sądowych w zakresie objętych tytułem wykonawczym, nie stanowi podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz, że nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie są obowiązki skarżącej [...] Sp. z o.o. w P. wynikające z ostatecznych decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z [...] sierpnia 2011 r. Fakt, że zostały one częściowo wykonane nie mógł prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego na zasadzie art. 59 u.p.e.a., ponieważ nie stanowi on przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji w rozumieniu tego przepisu.

Skoro – jak to wcześniej wykazano – zarzuty wymienione w pkt 1 – 4 skargi kasacyjnej są niezasadne, to siłą rzeczy również zarzut uchybienia przepisom art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. należy uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zarówno on, jak i jego uzasadnienie jest powieleniem wcześniejszych wywodów skargi kasacyjnej.

W rezultacie, grzywna w wysokości 5.000,00 zł nie może być uznana za środek zbyt uciążliwy, albowiem obowiązki ciążące na pracodawcy w zakresie niewypłaconych świadczeń finansowych wobec pracowników znacznie przewyższają jej wysokość. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. w P. przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.