Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 785/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 145 par. 1, 151, 174, 183 par. 1 i 2, 184, 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art.107 par. 1,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust.1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1994 nr 316 poz 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r. określające normy dla tłuszczów do smarowania.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 106 poz 24 art. 3 ust 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 445/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. ustanawiające niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr  1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi. (Wersja skodyfikowana)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. "L." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2158/07 w sprawie ze skargi Z. M. "L." Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania prawidłowego oznakowania artykułu 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. M. "L." Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2158/07 oddalił skargę Z. M. "L." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania poprawnego oznakowania masła.

W dniach 29 maja - 1 czerwca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w W. przeprowadził czynności kontrolne w Z. M. "L." Sp. z o.o. w Ł., w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości w oznakowaniu 500 kg (2500 sztuk x 200g) masła ekstra, dane identyfikacyjne partii 28 06 11, cena zbytu 7,31 zł/kg, wartość partii 3655 zł. W ocenie organu, nieprawidłowości polegały na umieszczeniu na opakowaniach jednostkowych nazwy rodzajowej "masło" oraz jednoczesnego użycia słów: "mieszanina tłuszczów". Organ stwierdził, że takie oznaczenie jest niezgodne z definicją "masła" zawartą w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r. określającego normy dla tłuszczów do smarowania (Dz. U. WE L z dnia 9 grudnia 1994 r.). W toku przeprowadzonego postępowania Z. M. "L." Sp. z o.o. w Ł. nie składał wyjaśnień i zastrzeżeń w sprawie, wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazał poddanie ww. partii zabiegowi poprawnego oznakowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tj: Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577).

Na powyższą decyzję skarżący złożył do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych odwołanie. Wskazał w nim na unormowania zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r. W ocenie skarżącego, z przepisów tego rozporządzenia wynika, że użycie w części lub całości jakichkolwiek substancji wykorzystywanych w produkcji masła jest możliwe w sytuacji, gdy tłuszcz ten nie jest używany w celu zastąpienia ani w całości, ani w części jakichkolwiek składników mleka. Zdaniem skarżącego taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem przedmiotowa mieszanina jest wzbogacona kwasami tłuszczowymi z grupy omega 3. Kwasy te obniżają ryzyko występowania zawału serca, zmniejszają możliwość tworzenia skrzepów krwi. Użycie powyższej substancji uzasadnia w przedmiotowej sprawie oznaczenie na opakowaniu masła "mieszanina tłuszczów".

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności na ustalenia wynikające z przeprowadzonej kontroli, że badania laboratoryjne nie wykazały obecności tłuszczy niemlecznych w produkcie "Masło-Ekstra". W tej sytuacji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) Nr 1898/87 z dnia 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony oznaczeń stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi (Dz. Urz. WE L. 182 z 3.03.1987, s. 36; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 7, s. 247), pkt A ust 1 oraz pkt C ust. 1 załącznika do rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/1994 r. z dnia 5 grudnia 1994 r. określającego normy tłuszczów do smarowania (Dz. Urz. WE L. 316 z 9.12.1994 r., s. 2; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 17, s. 15).

W ocenie organu z przepisów tych wynika, że masło jest produktem uzyskiwanym wyłącznie z mleka. Przy jego produkcji można użyć innych substancji pod warunkiem, że są konieczne do wytworzenia masła i ich dodanie nie nastąpiło w celu zastąpienia składników mleka. Zdaniem organu, w przypadku użycia przy produkcji substancji, które nie są konieczne do wytworzenia masła, produkt nie może być nazywany masłem. Dotyczy to także dodania w produkcji kwasów tłuszczowych z grupy omega 3, których źródłem mogą być oleje i tłuszcze roślinne, m.in. olej rzepakowy, lniany, czy sojowy. W przypadku takim produkt powinien być określany jako "mieszanina tłuszczów", stosownie do uregulowań zawartych w pkt C ust. 1 załącznika do rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/1994. Organ podkreślił, że skarżący w odwołaniu wskazał, że użycie słów "mieszanina tłuszczów" wynikało właśnie z dodania przy produkcji masła kwasów tłuszczowych z grupy omega 3. Jednakże, jak podkreślił organ, badania laboratoryjne nie wykazały obecności tłuszczów niemlecznych w maśle. Dlatego też organ uznał, że przedmiotowy produkt jest masłem.

W ocenie organu, oznakowanie artykułu rolno-spożywczego nie może w szczególności wprowadzać w błąd konsumenta co do tożsamości tego artykułu, w tym jego rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, pochodzenia oraz sposobu produkcji lub sugerować, że artykuł ten posiada specjalne właściwości, jeżeli ich nie posiada lub jeżeli inne podobne artykuły rolno-spożywcze posiadają takie właściwości. Wobec powyższego, organ uznał, że użycie w oznakowaniu przedmiotowego masła określenia "mieszanina tłuszczów" może wprowadzić konsumenta w błąd m.in. co do rodzaju i składu artykułu. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał na art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, s. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, s. 463, z późn. zm.). W ocenie organu, przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że użycie przez skarżącego na opakowaniu masła powyższego sformułowania jest nieprawidłowe i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący w skardze na powyższą decyzję podniósł, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny poprzez błędną interpretację art. 2, ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1898/87 z dnia 2 lipca 1987 r. oraz postanowień zawartych w pkt A, ust. 1 oraz pkt C, ust. 1 załącznika do rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r. przy braku uwzględnienia dyspozycji zawartych w uregulowaniach rozporządzenia Komisji (WE) nr 623/98 (art. 1, ust 1). Zdaniem skarżącego, zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji interpretacja obowiązujących przepisów jest nieprawidłowa. Pomija ona bowiem inne, korzystne normy prawa wspólnotowego i krajowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał na art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 623/98, który wprowadził w rozporządzeniu (WE) nr 577/97 zmiany w artykule 5. Zgodnie z nim nazwy "masło" można używać tylko w wypadku produktów złożonych, których zasadniczą częścią w rozumieniu art. 2 ust.3 rozporządzenia (EWG) nr 1898/87 jest masło, o ile produkt ostateczny zawiera co najmniej 75% tłuszczu mlecznego i był wyprodukowany wyłącznie z masła. Zgodnie natomiast z punktem 4 tego rozporządzenia dopuszczalne jest użycie nazwy "masło", pod warunkiem zastosowania wymogów ust. 1.2.3. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane przez organ oznaczenie przedmiotowego produktu zostało dokonane zgodnie ze wskazanymi przepisami. W ocenie skarżącego, powołany przez organ jako podstawa prawna zaskarżanej decyzji załącznik A do rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 potwierdza nieprawidłowość przyjętego przez organ rozumowania dotyczącego tego załącznika. Skarżący wskazał, że w celu przedstawienia pełnej informacji o produkcie, na przedmiotowym opakowaniu masła znalazło się sformułowanie: "mieszanina tłuszczów". Ponadto za nietrafne skarżący uznał powołanie w zaskarżonej decyzji art. 8 ust. 1 i art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Uzasadniając swój zarzut, skarżący wskazał na brzmienie tych przepisów i na wyniki badań laboratoryjnych próbek masła, które nie wykazały obecności tłuszczów niemlecznych w produkcie. Wobec powyższego, w tym stanie faktycznym sprawy powołane przepisy nie mogą mieć zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych podtrzymał zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie był przez stronę kwestionowany. Wynika z ustaleń organów, że w toku przeprowadzonej kontroli pobrano próbki masła do badań laboratoryjnych oraz skontrolowano oznakowanie wyrobu. W odniesieniu do produktu "Masło Ekstra" kod identyfikacyjny partii 28 06 11, stwierdzono, że w oznaczeniu wyrobu zostały umieszczone informacje o jego nazwie rodzajowej, tj.: "masło" oraz "mieszanina tłuszczów". Badania laboratoryjne próbek produktu nie wykazały obecności tłuszczów niemlecznych w maśle.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że organy orzekające w sprawie słusznie uznały, iż skontrolowana partia masła została nieprawidłowo oznakowana, albowiem wobec braku tłuszczy niemlecznych, na oznakowaniu towaru nie powinna znaleźć się informacja "mieszanina tłuszczów" tylko samo "masło". W ocenie Sądu, w danym stanie faktycznym oba organy, mając na uwadze definicję "masła" znajdującą się w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2991/94, wydały prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577).

Ponadto Sąd stwierdził, że w świetle powyższego zbędne jest rozważanie zarzutów skargi, dotyczących niewłaściwej interpretacji wskazanych w niej przepisów prawa wspólnotowego. Taka konieczność zachodziłaby, zdaniem Sądu, w sytuacji gdyby badania laboratoryjne stwierdziły istnienie innych tłuszczów poza mlecznymi w badanej partii masła, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W skardze kasacyjnej Z. M. "L." Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) nieprawidłową interpretację rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r., polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że nie zachodzą wskazane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności użycia innych składników niż mleko, co uzasadnia w przedmiotowej sprawie oznaczenie na opakowaniu masła "mieszanina tłuszczów";

b) pominięcie w toku wyrokowania uregulowań, zawartych w art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r., ustanawiających szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94, określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi;

c) błędne stosowanie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, polegające na przedwczesnym zastosowaniu sankcji wskazanej w ustawie.

2) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie normy art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie prawidłowych podstaw rozstrzygnięcia sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że określenie "przetwory mleczne" odnosi się do produktów, które uzyskane są wyłącznie z mleka; można jednak do nich dodać substancje konieczne do nich wytworzenia pod warunkiem, że substancje te nie są przeznaczone do zastąpienia w całości lub w części jakichkolwiek naturalnych składników mleka.

Zdaniem kasatora, znajduje to odzwierciedlenie w art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007, które mówi, że w produktach złożonych nazwę masło określa produkt, który zawiera minimum 75% tłuszczu mlecznego. Jednakże mogą być dodawane inne substancje niezbędne do ich produkcji, pod warunkiem, że substancje te nie są używane w celu zastąpienia ani w całości, ani w części jakichkolwiek składników mleka. Kasator zarzucił nadto, że użycie nazwy "masło" wymaga w etykietowaniu wskazania zawartości tłuszczu mlecznego i jeśli inne dodane składniki zawierają tłuszcz, całkowitej zawartości tłuszczu. Zdaniem kasatora, ww. uregulowanie prawne stanowiło podstawę do umieszczenia na opakowaniu kwestionowanego oznaczenia produktu skarżącej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, załącznik A do rozp. 2991/94 mówi, że masło to produkt "pozyskiwany wyłącznie z mleka i/lub pewnych produktów mlecznych, dla których tłuszcz jest zasadniczym elementem wartości. Jednakże mogą być dodawane inne substancje niezbędne dla ich produkcji, pod warunkiem, że substancje te nie są używane w celu zastąpienia ani w całości, ani w części, jakichkolwiek składników mleka". W związku z tym mogą być dodawane inne substancje niezbędne dla ich produkcji, pod warunkiem, że substancje te nie są używane w celu zastąpienia ani w całości, ani w części jakichkolwiek składników mleka. Zdaniem kasatora, nieprawidłowa interpretacja powyższych unormowań prawnych przez organy administracyjne i WSA w W. spowodowała oddalenia skargi.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając niewłaściwe stosowanie art. 29 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych podniósł, że jest to przepis sankcyjny, dotyczący nakazania poddania artykułu spożywczego określonym zabiegom. Taki charakter przepisu nakazuje stosowanie określonych w nim sankcji jedynie w sytuacji niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W niniejszym postępowaniu przesłanki powyższe nie nastąpiły. Brak jest podania w wyroku podstawy prawnej, według której racje organów administracyjnych I i II instancji można uznać za zgodne z prawem. Zdaniem strony skarżącej, powołanie tylko nazwy rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 jako podstawy prawnej stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ administracji nie może ograniczyć się do wskazania jedynie nazw aktów prawnych, ale jest zobowiązany powołać konkretne przepisy, tj. artykuły, paragrafy, ustępy itd. Skarżący powołał się w tym przedmiocie na wyrok z dnia 9 stycznia 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, o sygn. akt II OSK 1369/06, w którym stwierdzono, że decyzja, która jest ogólnikowa lub błędnie powołuje podstawę prawną stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (LEX nr 315975).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie; 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu spawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, zbiór Lex nr 146732).

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano się zarówno na podstawę naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to w skardze kasacyjnej został on sformułowany jako: "naruszenie normy art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie prawidłowych podstaw rozstrzygnięcia sądowego". W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że w wyroku brak jest podania podstawy prawnej, według której racje organów administracyjnych I i II instancji można uznać za zgodne z prawem, gdyż art. 107 § 1 k.p.a. wymaga wskazania przez organ administracji konkretnych przepisów aktów prawnych.

Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania jest wadliwie skonstruowany i nie może być merytorycznie rozpoznany. Jako naruszony przepis postępowania autor skargi kasacyjnej wymienia jedynie art. 107 § 1 k.p.a. bez powiązania z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie i doktrynie i to zarówno z początkowego okresu stosowania p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 161/04, opubl. ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. "Monitor Prawniczy" 2004/14/632; J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 370), jak i późniejszego (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 i glosa A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już zastosowanie wykładni językowej daje rezultat odpowiadający przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usytuowany jest w rozdziale pierwszym działu IV tej ustawy. Używane w przepisach działu IV słowo "postępowanie" w różnych odmianach, zawsze oznacza postępowanie sądowoadministracyjne, a nie postępowanie przed organami administracji publicznej (np. użyte w art. 183 § 2 p.p.s.a. bez dodatkowych określeń precyzujących znaczenie).

Sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. nie może też uzasadniać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1369/06), do którego odwołuje się kasator w uzasadnieniu skargi. Z motywów tego wyroku jednoznacznie wynika, iż w tej sprawie zarzut naruszenia m.in. art. 107 § 1 k.p.a. został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej został sformułowany także zarzut naruszenia prawa materialnego.

W związku z powyższym należy zauważyć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego. Określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.

W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r. sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 202/650/.

Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni.

Ponadto podnieść należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, czyli wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, zbiór Lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej.

Przenosząc powyższe rozważania na treść rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy zauważyć, że jej autor powołując zarzut naruszenia prawa materialnego wskazał na "nieprawidłową interpretację rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r., polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że nie zachodzą wskazane przez skarżącą przesłanki dopuszczalności użycia innych składników niż mleko, co uzasadnia w przedmiotowej sprawie oznaczenie na opakowaniu masła "mieszanina tłuszczów". W podstawie tak sformułowanego zarzutu kasator nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego naruszonego przez Sąd. W uzasadnieniu tego zarzutu kasator podniósł, że określenie "przetwory mleczne" odnosi się do produktów, które uzyskane są wyłącznie z mleka i można jednak do nich dodać substancje konieczne do ich wytworzenia pod warunkiem, że substancje te nie są przeznaczone do zastąpienia w całości lub w części jakichkolwiek naturalnych składników mleka.

W dalszej części uzasadnienia kasator odwołuje się do uregulowań zawartych w załączniku A do rozporządzenia Rady nr 2991/94 w tej części, w której definiuje "tłuszcze mleczne" (które kasator mylnie określa jako "przetwory mleczne", a dalej określa jako "masło" nie zauważając, iż w załączniku tym grupa "tłuszczy mlecznych" obejmuje cztery rodzaje produktów handlowych, wśród których jednym jest masło - część A1 załącznika do rozporządzenia nr 2991/04).

Dodać w tym miejscu należy, że autor skargi kasacyjnej w jej podstawie jako zarzut naruszenia prawa materialnego powołał też pominięcie przez Sąd I instancji uregulowań zawartych w art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. ustanawiającego szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu - jak wynika z jego treści - kasator przywołał jedynie fragment treści zawartej w ust. 1 art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007, wskazując, że z uregulowań tych wynika, iż w produktach złożonych nazwę "masło" określa produkt, który zawiera min. 75% tłuszczu mlecznego. Powyższe rozważania dotyczące pominięcia przez Sąd I instancji uregulowań zawartych w art. 3 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007 kasator powiązał w uzasadnieniu skargi z rozważaniami odnoszącymi się do zarzutu nieprawidłowej interpretacji rozporządzenia Rady WE) nr 2991/94, podkreślając, że z uregulowań tych wynika, iż użycie nazwy "masło" wymaga w etykietowaniu wskazania zawartości tłuszczu mlecznego i jeśli inne dodane składniki zawierają tłuszcz, całkowitej zawartości tłuszczu.

Tak uzasadnione stanowisko wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca, że z powyższych uregulowań wynika, iż do produkcji masła mogą być dodawane inne substancje niezbędne dla ich produkcji, pod warunkiem, że substancje te nie są używane w celu zastąpienia ani w całości, ani w części jakichkolwiek składników mleka. Kasator stwierdził bowiem wprost, że "ww. uregulowanie prawne stanowiło podstawę do umieszczenia na opakowaniu kwestionowanego oznaczenia naszego produktu".

Tak sformułowane zarzuty wraz z ich uzasadnieniem wskazują, iż kasator miał na uwadze drugą postać naruszenia prawa materialnego przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. niewłaściwe zastosowanie.

Błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Skarżący w skardze kasacyjnej nie zakwestionował ustaleń organów administracji publicznej, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, że przeprowadzone w Laboratorium Specjalistycznym organu w Białymstoku badania laboratoryjne próbek produktu "MASŁO EKSTRA" nie wykazały obecności tłuszczów niemlecznych w maśle.

Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 oraz art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007 w istocie rzeczy mowa jest o innym stanie faktycznym niż ustalony w sprawie i do takiego odmiennego stanu faktycznego (tj. przyjęcia, że w przedmiotowym produkcie znajdowały się też tłuszcze niemleczne) odnoszą się stwierdzenia co do błędu w subsumcji.

Z tych samych przyczyn brak było podstaw do uznania za trafny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. błędnego stosowania przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, polegające na przedwczesnym zastosowaniu sankcji wskazanej w ustawie. W uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu kasator podniósł, że skoro przepis ten dotyczy nakazania poddania artykułu spożywczego określonym zabiegom, to może on mieć zastosowanie jedynie w sytuacji niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w tej sprawie przesłanki te nie nastąpiły.

Powyższy zarzut dotyczący bezpodstawnego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w istocie rzeczy sprowadza się do kwestionowania oceny legalności ustalonego stanu faktycznego.

Natomiast ustalenia organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji co do tego, że skoro badania laboratoryjne próbek produktu nie wykazały obecności tłuszczów niemlecznych w maśle, a zatem, że skontrolowana partia masła została nieprawidłowo oznakowana, gdyż wobec braku tłuszczy niemlecznych na oznakowaniu towaru nie powinna znaleźć się informacja "mieszanina tłuszczów" tylko samo "masło", nie zostały skutecznie zakwestionowane, gdyż kasator nie zarzucił naruszenia przez WSA adekwatnych przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzutami naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie można skutecznie zakwestionować zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie może odnieść się do sfery ustaleń faktycznych, w sytuacji gdy brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Z tych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).