Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2712/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 16  a
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art 58 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 ust 3 a
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: oraz  par 118 w związku  z par 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Wyszki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 315/11 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Asenizacyjnego ASTWA Sp. z o.o. w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy Wyszki z dnia 18 marca 2010 r. nr XXIII/173/10 w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Wyszki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Asenizacyjnego ASTWA Sp. z o.o. w Białymstoku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Wyszki z dnia 18 marca 2010 r. nr XXIII/173/10 w przedmiocie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Wyszki.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 8 lutego 2011 r. skarżąca spółka wezwała Radę Gminy Wyszki do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą poprzez zamieszczenie w niej precyzyjnego wskazania miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

Z uwagi na brak odpowiedzi organu na powyższe wezwanie, spółka wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając pierwszy wniosek wskazał, że wyrokiem z dnia 2 listopada 2010 r. w sprawie II SAB/Bk 54/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na bezczynność Rady Gminy Wyszki w przedmiocie uchwały w sprawie wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych o treści wymaganej przepisami prawa. Argumentował, że wyrok w tamtej sprawie poprzedziły wezwanie i skarga identyczne w swej treści jak złożone w sprawie niniejszej oraz że strona podmiotowa i przedmiotowa sprawy II SAB/Bk 54/10 są identycznie z tymi elementami w niniejszym postępowaniu.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji podkreślił, że uchwała stanowiąca przedmiot skargi jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Warunki dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powołany przepis są następujące: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Ponadto warunkiem skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny.

Sąd I instancji podkreślił, że skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie.

Skarżąca spółka wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 8 lutego 2011 r. Rada Gminy Wyszki nie zajęła stanowiska wobec wezwania. Skład orzekający nie podzielił zamieszczonego w odpowiedzi na skargę stanowiska, jakoby termin do wniesienia skargi należało liczyć od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 maja 2010 r., poprzedzającego wniesienie wcześniejszej skargi spółki na bezczynność (sygn. akt. II SAB/Bk 54/10). Sąd I instancji podkreślił, że poprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pomimo tożsamości argumentacji dotyczącej wadliwości uchwały, opatrzone było zastrzeżeniem spółki, że brak reakcji organu na to wezwanie, skutkować będzie wniesieniem skargi na podstawie art. 101 "a" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. skargi na bezczynność uchwałodawczą rady gminy. Sąd I instancji podkreślił, że między sprawą o sygnaturze II SAB/Bk 54/10, a sprawą niniejszą nie ma tożsamości. W poprzednim postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu w ogóle nie była objęta treść uchwały Rady Gminy Wyszki. Nie można zatem wyprowadzać wniosku o niedopuszczalności niniejszego postępowania z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega też wątpliwości, że kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca spółka (jak wynika z treści pisma procesowego z dnia 10 sierpnia 2011 r. i dołączonych do pisma kopii dokumentów), prowadziła na podstawie decyzji Wójta Gminy Wyszki z dnia 20 października 2006 r. na terenie Gminy Wyszki działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Końcowy termin ważności zezwolenia określony był w decyzji na 31 grudnia 2009r. W dniu 9 listopada 2009 r. spółka wystąpiła do Wójta Gminy Wyszki o wydanie kolejnego zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w związku z tymże wnioskiem zobowiązana została między innymi do udokumentowania deklaracjami administratorów składowisk, gotowości przyjęcia odpadów komunalnych z terenu gminy Wyszki w związku ze zbliżającym się terminem zamknięcia składowiska odpadów funkcjonującego na terenie gminy. Zobowiązanie nie zostało wykonane z uwagi na różnice stanowisk w kwestii podmiotu odpowiedzialnego za wskazanie miejsca składowania odpadów komunalnych z terenu gminy Wyszki. Treść uchwały określającej wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o udzielenie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych z terenu gminy, miała bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej spółki. Spółka, mając trudność w uzyskaniu deklaracji administratorów składowisk usytuowanych na terenach innych gmin, co do gotowości przyjęcia odpadów komunalnych z obszaru gminy Wyszki oczekiwała, że w uchwale podjętej na podstawie art. 7ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), znajdzie się wskazanie konkretnego miejsca odzysku odpadów komunalnych z terenu gminy.

Jak wskazał Sąd I instancji, określenie przez radę gminy wymagań ma polegać na opisie niezbędnego wyposażenia technicznego pozwalającego na bezpieczne i prawidłowe odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych w danej gminie oraz na wskazaniu miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, do których odebrane odpady komunalne mają być odprowadzone, przy czym wskazane miejsca odzysku mają wynikać z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Obowiązek precyzyjnego wskazywania przez radę gminy miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów potwierdzają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) oraz systemowy kontekst upoważnienia ustawowego dla rady gminy do określania wymagań. Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzenie stanowi wprost, że wymagania obejmujące, między innymi, miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, kontekst systemowy regulacji zawartej w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozostawia wątpliwości, że wskazanie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest obowiązkiem rady gminy. Z art. 16a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) wynika, że do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy, między innymi, zapewnienie objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych oraz zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych albo zapewnienie warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców. Utrzymanie czystości i porządku, urządzeń sanitarnych, wysypisk i miejsc unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest zadaniem gminy związanym z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), mieszczących się w grupie zadań o charakterze użyteczności publicznej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że są to zadania własne o charakterze obowiązkowym. Realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym gmina nie może zaniechać ani przenieść na inne podmioty. Obowiązkowe zadania własne gmina realizuje na własną odpowiedzialność. Wskazanie konkretnego składowiska odpadów komunalnych służyć ma zapobieganiu powstawania dzikich wysypisk czy podrzucania śmieci. Poprzez wskazanie konkretnego (konkretnych) miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, gmina nie traci kontroli nad tym, gdzie i w jaki sposób odpady komunalne będą poddawane procesowi odzysku lub unieszkodliwiania. Wskazane przez radę gminy miejsce (miejsca) odzysku odpadów komunalnych muszą być zgodne z listą miejsc odzysku odpadów komunalnych zawartą w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu I instancji, plany te, wbrew stanowisku organu, wiążą przede wszystkim rady gminy. Plany gospodarki odpadami, mając charakter programów działania, obowiązują w zasadzie jedynie "wewnątrz" administracji i nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji, jakkolwiek w pewnych sytuacjach, na mocy konkretnych przepisów ustawy mogą one wywoływać pośrednio również skutki prawne w odniesieniu do podmiotów poza strukturami administracji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że kształtując wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, gmina zobowiązana jest respektować postanowienia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Respektowanie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami należy rozumieć w ten sposób, że gmina ma obowiązek wyznaczenia takiego składowiska, które zostało wskazane jako właściwe dla przyjmowania odpadów komunalnych z jej terytorium. Nie wyklucza to jednak możliwości wskazania przez gminę innych, dodatkowych składowisk, zwłaszcza w przypadku, gdy dysponują one lepszą "technologią" w porównaniu do składowiska wskazanego jako właściwe w planie wojewódzkim Celem reglamentacji ilości składowisk, na które mogą być wywożone odpady komunalne z terytorium poszczególnych gmin, jest nie tylko troska o redukcję zagrożeń dla środowiska i kosztów związanych z przewozem odpadów, ale także zapewnienie odpowiedniej – w skali województwa – sieci składowisk, pozwalającej zrealizować zasadę bliskości. Dodatkowo, celem redukcji ilości składowisk, z jakich mogą korzystać przedsiębiorcy świadczący usługi na terytorium poszczególnych gmin, jest zapewnienie kontroli strumienia dowożonych odpadów oraz racjonalizacja działań jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w ramach gospodarki odpadami.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wyszki.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - przepisu art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez uznanie, że możliwe jest ponowne wzywanie rady gminy do usunięcia tych samych naruszeń i wnoszenie skargi w sytuacji, gdy skarga do sądu administracyjnego wywiedziona w oparciu o pierwsze wezwanie o takiej samej treści – zawierającej takie same żądanie – została prawomocnie oddalona.

Gmina zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego:

Po pierwsze, art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez ustalenie, że strona przeciwna w zaskarżanej uchwale powinna była zamieścić enumeratywny wykaz miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów i nie mogła w tym zakresie odesłać do wykazu zawartego w powszechnie dostępnym i obowiązującym akcie prawnym – Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami uchwalonym w dniu 28 grudnia 2009 r. przez Sejmik Województwa Podlaskiego uchwałą Nr XXXVI/407/09.

Po drugie, § 2 ust. 1 pkt 3 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) poprzez przyjęcie, że stanowi on źródło obowiązku dla rady gminy w sytuacji, gdy dotyczy on sposobów określania wymagań przez organ wykonawczy, a nie uchwałodawczy gminy.

Po trzecie, art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez przyjęcie, że możliwe jest w drodze uchwały rady gminy ograniczenie wolności działalności gospodarczej poprzez zawężenie kręgu kontrahentów przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, polegające na wskazaniu konkretnego miejsca składowania odpadów.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że wszystkie zarzuty kasacyjne są niezasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż w tej sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki do odrzucenia skargi z powodu upływu terminu do jej wniesienia. Wynika to z tego, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pomimo tożsamości argumentacji, która dotyczy wadliwości uchwały, opatrzone było zastrzeżeniem zaskarżającej spółki, że brak działania rady gminy na to wezwanie, skutkować będzie wniesieniem skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. skargi na bezczynność uchwałodawczą rady gminy. Natomiast, w tej sprawie zastrzeżenie wystąpienia ze skargą nastąpiło, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na treść uchwały jako naruszającą obowiązujące przepisy prawa. Oznacza to, że między sprawą o sygn. akt II SAB/Bk 54/10 – z której to akt Sąd I instancji w tym postępowaniu dopuścił dowód – k. 68 akt sądowych – a sprawą niniejszą nie ma tożsamości. Wynika to z tego, że w poprzednim postępowaniu przedmiotem kontroli sądu w ogóle nie była objęta treść tej uchwały z zakresu co należy podkreślić administracji publicznej, która przecież wiąże się z wykonywaniem zadania własnego gminy dotyczącego gospodarki odpadami.

Należy także przypomnieć, że skarżąca spółka wezwała Radę Gminy Wyszki do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 8 lutego 2011 r. nadanym w tejże dacie w urzędzie pocztowym (dowód: kserokopia koperty dołączonej do skargi – k. 25 akt sądowych). Następnie, pomimo tego wezwania Rada Gminy Wyszki nie zajęła stanowiska, która to okoliczność faktycznie nie budzi wątpliwości. Natomiast 60. dzień od daty wezwania Rady Gminy Wyszki do usunięcia naruszenia prawa, liczony od dnia nadania w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej wezwanie, przypadał na sobotę, tj. dzień 9 kwietnia 2011 r. Dlatego też, ponieważ zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. I OPS 1/11) sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to ostatni dzień terminu do wniesienia skargi uległ przesunięciu do najbliższego następnego dnia powszedniego, tj. poniedziałku, czyli dnia 11 kwietnia 2011 r., zaś w tej dacie wpłynęła do Rady Gminy Wyszki niniejsza skarga. Z kolei w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) wskazano, że do terminu wniesienia takiej skargi ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponadto Sąd orzekł, że termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Dlatego też skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, iż nie można uznać żeby termin do wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu I instancji należało liczyć od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 maja 2010 r., poprzedzającego wniesienie wcześniejszej skargi spółki na bezczynność uchwałodawczą w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 54/10, czyli uznać z tej przyczyny skargę do Sądu I instancji za spóźnioną i podlegającą odrzuceniu na odstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Po drugie, chybione są także wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie orzekł, że zaskarżona przedmiotowa uchwała Rady Gminy Wyszki będąca aktem prawa miejscowego naruszyła art. 7 ust. 3a cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i z tej przyczyny Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Wynika to z tego, że art. 7 ust. 3a cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie stanowi, że rada gminy reguluje w odpowiedniej uchwale będącej aktem prawa miejscowego wymagania, które powinien spełniać każdy przedsiębiorca, który ubiega się o wydanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W tym celu musi w szczególności określić wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których te odpady mają być przekazywane. Ponadto wbrew zarzutowi kasacyjnemu z wykładni systemowej i celowościowej § 2 ust. 1 pkt 3 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) wynika, że jest to także źródło obowiązku dla rady gminy – chociaż dotyczy on sposobów określania wymagań przez organ wykonawczy gminy – w świetle nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach również dotyczącej art. 7 ust. 3a tejże ustawy w zakresie zmiany właściwości rzeczowej, co nastąpiło od dnia 1 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753). W tym celu powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska jednoznacznie stanowią, że miejsca odzysku jak i unieszkodliwiania odpadów komunalnych należy ustalać precyzyjnie, jak i w sposób niedyskryminujący, czyli nieograniczający konkurencji, jak i nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorcom, którzy chcą świadczyć te usługi komunalne. Jest to więc obowiązek a nie uprawnienie rady gminy, zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 3a cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do precyzyjnego ustalenia miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych jako zadania własnego gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16a ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Ponadto określenie przez radę gminy miejsca odzysku odpadów komunalnych musi być zgodne z listą miejsc odzysku tych odpadów komunalnych ujętą w planie gospodarki odpadami dla Województwa Podlaskiego na lata 2009 – 2012 (uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 28 grudnia 2009 r. Nr XXXVI/407/09), która jest wiążąca dla jego adresatów (art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach) jako tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, będąc programem działania, który powinien także uwzględniać obowiązującą w prawie unijnym w zakresie gospodarki odpadami zasadę bliskości. Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego, że nie wyklucza to wskazania przez radę gminy jeszcze innych, dodatkowych składowisk, zwłaszcza w przypadku, gdy dysponują one lepszą "technologią" w porównaniu do składowiska wskazanego jako właściwe w planie wojewódzkim (wyrok Sądu Najwyższego z 3 marca 2010 r., sygn. akt III SK 37/09, Lex nr 585837). Ponadto słusznie Sąd Najwyższy orzekł, że celem reglamentacji ilości składowisk, na które mogą być wywożone odpady komunalne z terytorium poszczególnych gmin, jest nie tylko optymalne ograniczenie zagrożeń dla środowiska i kosztów związanych z przewozem odpadów lecz także zapewnienie odpowiedniej – w skali województwa – sieci składowisk, zgodnie z zasadą bliskości.

Po trzecie, w tym stanie prawnych i faktycznym brak jest także jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej przez przedmiotową uchwałę rady gminy jeżeli nastąpiłoby w niej określenie miejsca odzysku i unieszkodliwienia danych odpadów komunalnych w gminie Wyszki. Należy zaznaczyć, że przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 cyt. ustawy o samorządzie gminnym i właśnie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny czyli w tej sprawie ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.