Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 966/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] maja 2022 r., [...], na podstawie art. 50 ust. 2, 5 i 7 oraz art. 106 ust. 1, 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej powoływana jako "ups") odmówił przyznania skarżącej D. C. świadczenia w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych (dalej powoływanych również jako "suo") dla córki L. C. w wymiarze 60 godzin miesięcznie od [...].06.2022 r. do [...].12.2022 r. w zakresie czynności zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie suo") oraz przyznał skarżącej suo dla córki L. C. od [...].06.2022 r. do [...].07.2022 r. w wymiarze 40 godzin, tj. 20 godzin w miesiącu czerwcu 2022 r. i 20 godzin w miesiącu lipcu 2022 r. w zakresie ww. czynności z odpłatnością miesięczną 3,5 %.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że L. C. wymaga specjalistycznej pomocy usługowej, wskazując, że ma stwierdzony [...] oraz jest zaliczona orzeczeniem do osób niepełnosprawnych od urodzenia do dnia [...].12.2022 r. z uwagi na całościowe zaburzenia rozwojowe. Organ nie przychylił się jednak do wniosku skarżącej z [...].05.2022 r. o udzielenie ww. pomocy w wymiarze 60 godzin miesięcznie na okres od [...].06.2022 r. do [...].12.2022 r., zaznaczając przy tym, że zaświadczenie lekarskie, które wskazuje potrzebę realizacji suo w wymiarze 60 godzin miesięcznie, nie jest zleceniem dla pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej określa bowiem zakres świadczenia pomocy, przy uwzględnieniu terapii, którą dziecko realizuje w instytucji oświaty oraz w placówkach opieki medycznej. Główny obowiązek wspierania procesu rehabilitacyjnego spoczywa zatem, w ocenie organu, na placówkach oświaty i opieki medycznej. Ponadto, jak wskazał Prezydent, lekarz psychiatra w zaświadczeniu z [...].02.2022 r. wskazał na potrzebę realizacji suo określając ich zakres i wskazując, że zajęcia winny odbywać się poza innymi formami wsparcia, z którego korzysta dziecko. Wskazał także, że zdaniem zespołu orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w B. – który wydał wobec L. C. orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego na okres pierwszego etapu edukacyjnego – nie ma potrzeby realizacji wybranych zajęć edukacyjnych indywidualnie lub w grupie do pięciu osób. Zgodnie zaś z otrzymaną informacją ze Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w B. z [...].03.2022 r. córka skarżącej realizuje zajęcia zintegrowane w wymiarze 18 godzin dydaktycznych oraz 2 godziny języka angielskiego i 2 godziny religii tygodniowo oraz zajęcia poza podstawą programową: arteterapia – 1 godzina w tygodniu, zajęcia z psychologiem – 1 godzina w tygodniu, zajęcia Integracji Sensorycznej – 1 godzina w tygodniu, rewalidacja – 1 godzina w tygodniu, logopedia – 1 godzina w tygodniu; razem 5 godzin w tygodniu, tj. 20-25 godzin w miesiącu. Ponadto w oświadczeniu z dnia [...] maja 2022 r. skarżąca wskazała, że córka uczęszcza do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej Nr [...] w B., gdzie została objęta treningiem umiejętności społecznych w wymiarze 6 godzin w okresie od listopada 2021 r. do marca 2022 r. i oczekuje na wizytę w poradni rehabilitacyjnej, która ma odbyć się w czerwcu 2022 r. Jednocześnie, jak wskazał organ, opinia terapeuty specjalistycznych usług opiekuńczych z Zespołu Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia w B. z grudnia 2021 r. potwierdza, że dotychczasowy wymiar świadczonej pomocy w formie suo przynosi pozytywne efekty terapeutyczne. Następnie, organ powołując się na stosowne regulacje ups oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że uprawnienia wynikające z ustawy o pomocy społecznej, w tym przyznanie suo dla osób z zaburzeniami psychicznymi, mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Dlatego też oprócz wzięcia pod uwagę wskazań lekarskich, organ jest zobowiązany do zbadania możliwości świadczenia ww. usług oraz dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczył także, że suo przeznaczone są dla osób dorosłych, wykazujących zaburzenia wymienione w art. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, a w wyjątkowych przypadkach dla dzieci i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi, pozbawionych dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i terapeutycznych, jeśli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego. Podniósł, że świadczenia, które ustawowo zapewniane są w ramach innych systemów (oświata, ochrona zdrowia), nie mogą być zastępowane świadczeniami z pomocy społecznej.

W związku z powyższym zdaniem organu w przedmiotowym postępowaniu należy uznać, że córka skarżącej nie jest pozbawiona dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i terapeutycznych, gdyż zgodnie z orzeczeniem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, co też potwierdzono zaświadczeniem ze szkoły, jest objęta wsparciem zgodnie z potrzebami i w wymiarze określonym w ustawie zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 5 oraz art. 127 ust. 19 ustawy - Prawo oświatowe. Przedłożone zaświadczenie lekarza psychiatry o potrzebie realizacji wsparcia w miejscu zamieszkania nie może zastępować innych możliwości terapii w ramach systemu ochrony zdrowia w formie stacjonarnej lub dziennej, o ile nie ma faktycznych przeciwwskazań zdrowotnych i przerzucać odpowiedzialność za wsparcie terapeutyczne na system pomocy społecznej. W B. funkcjonują placówki medyczne, oświatowe oraz terapeutyczne, zarówno finansowane z budżetu państwa, organizacji pozarządowych, jak i prywatnych realizujących wsparcie na rzecz dzieci z zaburzeniami psychicznymi. Organ nadmienił również, że to na rodzinie w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek zapewnienia dziecku niezbędnych potrzeb zgodnie z posiadanymi możliwościami i kompetencjami opiekuńczo-wychowawczymi, które powinny być wzmacniane między innymi poprzez udział w warsztatach i szkoleniach w zakresie podnoszenia własnych kompetencji opiekuńczo-wychowawczych, w ramach warsztatów organizowanych przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, jak również współpracując w tym zakresie z kadrą pedagogiczną szkoły, co też wskazane zostało w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Jednocześnie organ zaznaczył, że w dniu [...].05.2022 r. ustalono, że na wniosek skarżącej L. C. otrzymała nieodpłatne wsparcie w ramach programu Asystent Osobisty Osoby Niepełnosprawnej na okres od dnia [...].05.2022 r. do dnia [...].12.2022 r. w planowanym wymiarze do 220 godzin, podnosząc przy tym, że wsparcie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej przyczyni się do zwiększenia dostępności dziecka do placówek udzielających wsparcia dzieciom z zaburzeniami psychicznymi. Ponadto wskazał, że w dniu [...].05.2022 r. skarżąca otrzymała informację o placówkach udzielających wsparcia dzieciom z zaburzeniami psychicznymi, przy czym w dniu [...].05.2022 r. otrzymano informację z NZOZ Poradni Zdrowia Psychicznego "[...]" Centrum Zdrowia Psychicznego dla Dzieci i Młodzieży "[...]", że córka skarżącej nie jest pod opieką ww. Centrum. W przypadku zgłoszenia się do ww. poradni skarżąca - jak podkreślił organ - miałaby możliwość zapewnienia córce konsultacji psychologicznych, psychoterapii indywidualnej oraz terapii grupowej, a także konsultacji z lekarzem specjalistą. Organ wskazał też, poza środkami finansowymi przyjętymi jako dochód w rozumieniu ups, skarżąca posiada też świadczenia wychowawcze, które może przeznaczyć na zapewnienie lub uzupełnienie zakresu wnioskowanych potrzeb w postaci wsparcia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych z instytucji i placówek komercyjnych.

Ustalając wymiar godzin przyznanych suo, organ jak wskazał, dokonał również analizy wymiaru zrealizowanych godzin suo świadczonych na rzecz podopiecznych MOPS w B., ustalając, że w marcu 2022 r. objęto przedmiotową pomocą 119 osób, wykonano 1776,50 godzin usług specjalistycznych, średnia liczba godzin wykonanych na rzecz jednej osoby w miesiącu wyniosła 14,93 godziny, a w kwietniu 2022 r. pomocą objęto 113 osób, wykonano 1538 godzin usług specjalistycznych, a średnia liczba godzin wykonanych na rzecz jednej osoby w miesiącu wyniosła 13,61 godziny. Wskazał też, że okres, na jaki została przyznana decyzja administracyjna na suo, uwarunkowana jest zabezpieczeniem środków finansowych w budżecie Zespołu Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia na realizację powyższego zadania na rzecz podopiecznych MOPS w B., a według informacji od realizatora suo z [...].05.2022 r. posiadany budżet zapewni jedynie realizację usług w wymiarze godzin w okresie od [...].06.2022 r. do [...].07.2022 r. Wymiar usług ustalono zatem na podstawie okoliczności sprawy, środków finansowych przyznanych na realizację suo oraz w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy z [...].05.2022 r.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała m.in., że wnioskowana pomoc dotyczy specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi z art. 18 ust. 1 pkt 3 ups jako zadanie zlecone z administracji rządowej, jako dodatkowa forma pomocy ponad wymiar z innych systemów, zgodnie z wydanym zaświadczeniem lekarza specjalisty. Organ I instancji jednak ograniczył udzielenie pomocy do tylko 33% wymiaru godzin i ograniczył czas o okres do 20% jako na przyczynę wskazując na korzystanie przez dziecko z form pomocy innych systemów oraz brak środków finansowych na zadanie zlecone z administracji rządowej. Argument ten jest jednak w ocenie skarżącej całkowicie bezpodstawny, ponieważ o braku środków na realizację zleconego zadania można mówić w momencie braku środków w budżecie państwa. Przy czym, jak podkreśliła, brak jest w materiale dowodowym wniosku o zwiększenie dotacji celowej na zadanie zlecone, a tym bardziej brak jest odmowy zwiększenia. Organ nie może zatem w ocenie skarżącej argumentować ograniczenia pomocy ze względu na brak środków, o których zwiększenie nie wnioskował, a zaniechał prawem przewidzianych działań. Ponadto stanowisko organu, o tym iż powinna wydawać przyznane jej świadczenia wychowawcze na prywatne terapie skarżąca uznała za dyskryminujące osoby niepełnosprawne. Skarżąca podkreśliła też, że nie wnioskowała o pomoc z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie suo i, że potrzeby dziecka w zakresie uzyskania koniecznej pomocy nie są zaspokojone, dlatego lekarz specjalista wydał zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2022 r. Wskazała również na zasady organizowania oraz różnice w zakresie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i zajęć rewalidacyjnych.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy, wskazując w szczególności, że L. C. realizuje zajęcia zintegrowane (18 godzin dydaktycznych i 2 godziny angielskiego oraz 2 godziny religii) oraz zajęcia poza podstawą programową (20-25 godzin miesięcznie). Ponadto uczęszcza do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej Nr [...] w B., gdzie została objęta treningiem umiejętności społecznych w wymiarze 6 godzin w okresie od listopada 2021 r. do marca 2022 r., korzysta z wizyt u specjalisty psychiatrii dziecięcej Wojewódzkiej Przychodni Zdrowia Psychicznego średnio co 3 miesiące. Otrzymała ona też nieodpłatne wsparcie w ramach Programu "Asystent osobisty Osoby Niepełnosprawnej. Kolegium wskazało następnie, że córce skarżącej w zaświadczeniu lekarskim na wykonywanie suo zalecono uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia w ilości 20 godzin miesięcznie, dostęp do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych w ilości 40 godzin miesięcznie w terminie [...] lutego 2022 r. do [...] grudnia 2023 r., ze wskazaniem, że zajęcia te powinny odbywać się w domu, poza innymi formami wsparcia, które dziecko otrzymuje.

Organ podkreślił, że przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 ups pozostawione jest uznaniu organu administracji, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek przyznania tego rodzaju świadczenia nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek orzec o ich przyznaniu, a tym bardziej że zobowiązany jest przyznać takie świadczenie w wymiarze oraz w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Organy orzekając w tych sprawach zobowiązane są bowiem kierować się zasadą pomocniczości (subsydiarności) oraz uwzględniać wysokość przeznaczonych na wykonywanie tego rodzaju świadczeń środków finansowych. Przy czym, jak wskazało SKO z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organ I instancji przyznał stronie większą ilość godzin niż średnia liczba godzin wykonywanych na rzecz jednej osoby w miesiącu, a okres na jaki przyznał wnioskowane usługi uwarunkowany jest zabezpieczeniem środków finansowych w budżecie, które zapewniają ich realizację jedynie w okresie od [...].06.2022 r. do dnia [...].07.2022 r.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, powielając argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła również, że organy wydając ww. decyzje nie zastosowały się do wskazań wyrażonych w orzeczeniach sądu, dotyczących tożsamych spraw, zarejestrowanych pod sygn. akt II SA/Bd 102/22, II SA/Bd 103/22 i II SA/Bd 104/22.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia w sprawie suo. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ups, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 ups). Natomiast ich rodzaje świadczone dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie w sprawie suo (art. 50 ust. 7 ups). Przyznanie ww. usług następuje w formie decyzji administracyjnej, w której określa się zakres, okres i miejsce ich świadczenia (art. 50 ust. 5 ups). Z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 ups wynika zaś, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2 ups).

Wskazać należy jednocześnie, że decyzja wydawana na podstawie art. 50 ust. 2 ups, jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest zatem dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i utrwalić w aktach wyniki jego badania (art. 7 kpa), poczynić ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). W ten sposób przeprowadzona analiza okoliczności sprawy stanowi podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Natomiast niezgodna z prawem jest decyzja uznaniowa naruszająca wskazane reguły postępowania administracyjnego, co ma miejsce m.in., gdy organ pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, nie odniesie się do istotnych dla sprawy okoliczności, czy też pominie istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy zatem, że obowiązkiem organów orzekających na wniosek skarżącej w przedmiocie świadczenia w postaci suo dla jej córki L. C. było ustalenie czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług oraz miejsca i okresu ich świadczenia. W ramach tych ustaleń należało jednak także rozważyć czy dobro i zdrowie dziecka nie zostanie naruszone w sytuacji tak znacznie ograniczenie wymiaru przyznanych suo w stosunku do zakresu wskazanego w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] lutego 2022 r., a także pochylić się nad indywidualnym przypadkiem skarżącej i jej dziecka oraz rozważyć wyjątkowo trudną sytuację życiową w ich rodzinie, w której znajduje się kilkoro niepełnosprawnych dzieci oraz wyjaśnić wynikające z akt sprawy okoliczności, które nie pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, m.in. powody dla których córka skarżącej zdaniem organu nie korzysta ze wskazanej przez organ placówki (placówek) udzielającej wsparcia dzieciom z zaburzeniami psychicznymi. Jednocześnie podkreślenia wymaga w tym miejscu, że tut. Sąd rozpoznawał już kilkukrotnie skargi D. C. w analogicznych sprawach, dotyczących innych okresów wnioskowych, (m.in. sprawy o sygn. akt: II SA/Bd 102/22 oraz II SA/Bd 654/22), a skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela wyrażone tam stanowiska wraz z argumentacją oraz zaleceniami i wytycznymi dla organów, w szczególności w zakresie konieczności wyjaśnienia i rozważenia indywidualnej sytuacji zdrowotnej dziecka i jego potrzeb przy jednoczesnym uwzględnieniu treści zaświadczenia lekarskiego, a także konieczności należytego wyjaśnienia w sposób jasny i przejrzysty możliwości finansowych organu.

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy, uzasadniając decyzje w zakresie ilości godzin przyznanych suo oraz okresu ich świadczenia, ponownie ograniczyły się jednak do wskazania na zbyt ogólne przesłanki, których nie sposób uznać za wystarczająco uzasadniające wydane rozstrzygnięcie. I tak, zarówno Prezydent jak i SKO wskazały, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz korzystania przez dziecko również z innych form pomocy w szkole. Organ I instancji powołał się również na udzielenie skarżącej pomocy w formie asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej oraz na to, że skarżąca została poinformowana o placówkach udzielających wsparcia dzieciom z zaburzeniami psychicznymi i, że nie korzysta ona z pomocy NZOZ Poradni Zdrowia Psychicznego "[...]" Centrum Zdrowia Psychicznego dla Dzieci i Młodzieży "[...]". Zauważyć należy jednak, że organy po pierwsze nie wykazały ograniczonych możliwości finansowych żadnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, a jedynie się na tę okoliczność powołały, wskazując na bardzo ogólną informację od realizatora suo, a po drugie nie rozważyły potrzeb dziecka przy jednoczesnym uwzględnieniu treści zaświadczenia lekarskiego i szczególnie trudnej sytuacji rodziny oraz nie ustaliły jakie są realne możliwości (lub brak możliwości) skorzystania przez skarżącą z placówek, na które wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Ponadto – co istotne - w niniejszej sprawie skarżąca ponownie wnioskowała o przyznanie na córkę specjalistycznych usług opiekuńczych w liczbie 60 godzin miesięcznie do dnia [...] grudnia 2022 r. Taki wymiar koniecznych usług opiekuńczych wskazuje także zaświadczenie lekarskie przedłożone przez skarżącą. Organy natomiast przyznały wnioskowane świadczenie jedynie w wymiarze łącznie 40 godzin, tj. 20 godzin w czerwcu 2022 r. i 20 godzin w lipcu 2022 r., i to jedynie w okresie od 1.06 do 29.07.2022 r. Przy tak dużym - w stosunku do złożonego wniosku oraz wynikających z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego zaleceń - ograniczeniu ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych oraz z uwagi na to, że organ po raz kolejny przyznał skarżącej suo jedynie na okres 2 miesięcy mimo iż wnioskowała ona o przyznanie jej suo do dnia 31.12.2022 r., a jednocześnie w sposób przekonujący nie wytłumaczył i nie wykazał powodu takiego działania stosownymi dokumentami, niemożliwym jest uznanie rozstrzygnięć organów za należycie uzasadnione w kwestionowanym skargą zakresie. Sąd na marginesie dostrzega w tym miejscu, że już w decyzji przyznającej skarżącej suo na okres od 1.04.2022 r. do 31.05.2022 r. organ wskazywał, że powodem przyznania jej świadczenia jedynie na 2 miesiące jest brak środków finansowych na kolejne miesiące. Jednak po złożeniu przez skarżącą kolejnego tj. przedmiotowego wniosku, organ ponownie przyznał jej suo i ponowie uczynił to na okres 2 miesięcy, tj. od 1.06 do 29.07.2022 r. Z powyższego wynika zatem brak konsekwencji w argumentacji organu, który twierdząc, że przyznaje świadczenie wyłącznie na 2 miesiące z uwagi na brak środków pieniężnych na realizację usług w kolejnych miesiącach, po upływie tego okresu, ponownie jest jednak w stanie przyznać skarżącej to samo świadczenie. Można zatem przypuszczać, że organ wbrew swoim faktycznym możliwościom finansowym, przyjmuje praktykę przyznawania świadczeń na okresy krótsze niż wynika to z wniosków, co generuje po stronie wnioskujących nieuzasadnioną konieczność wielokrotnego zwracania się do organu o przyznanie świadczeń, dla których podstawą przyznania jest wciąż to samo zaświadczenie lekarskie obejmujące okres czasu od 17.02.2022 r. do 31.12.2023 r.

Charakter specjalistycznych usług opiekuńczych, jako świadczenia przyznawanego dla osób mających szczególne potrzeby wynikające z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, a także okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stwierdzone w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim potrzeby dziecka wymagały rozważenia i uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić mu dowolności, a więc z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a więc także dotyczących indywidualnych potrzeb dziecka i szczególnej sytuacji rodziny skarżącej. Tak znaczne ograniczenie ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych i okresu ich świadczenia wymagało – jak podkreślono - rozważenia również sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby wymagającej pomocy i rozmiaru jej potrzeb wraz z jednoocznym przeprowadzeniem w tym świetle oceny, czy wymiar przyznanych usług pozwoli w przypadku córki skarżącej na realizację celu, jakie winny spełniać suo oraz czy uwzględnia on szczególne potrzeby dziecka wynikające z rodzaju jego schorzenia oraz wyjątkowo trudną sytuację rodziny, bowiem poza L. skarżąca ma również inne dzieci wymagające specjalistycznej opieki i terapii, co niewątpliwie może determinować wykonanie wskazywanej przez organ powinności zapewnienia dzieciom przede wszystkim przez rodzinę niezbędnych potrzeb. Te okoliczności nie zostały jednak w sprawie w sposób prawidłowy rozważone i wyjaśnione, bowiem organy obu instancji poprzestały jedynie na ogólnych stwierdzeniach, że w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy i zgromadzono stosowne dokumenty i uwzględniono okoliczności sprawy.

Organy powoływały się na okoliczność korzystania przez córkę skarżącej z innych form pomocy w szkole oraz na możliwości skorzystania z usług poszczególnych placówek, na które wskazał organ I instancji, jednak nie dokonały niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Nie ustaliły bowiem w szczególności na ile zajęcia realizowane przez J. C. poza podstawą programową w szkole w ilości 4 godzin tygodniowo mogą rekompensować brak przyznania wnioskowanych świadczeń w zakresie suo, uwzględniając w tym zakresie wyraźnie stwierdzenie z zaświadczenia lekarskiego z [...].02.2022 r. (k. 108-109 akt adm.), z którego wynika wprost, że zalecane jest przyznanie świadczeń suo w wysokości 80 godzin miesięcznie (20+60), przy czym "Zajęcia powinny odbywać się w domu. Terapie w ramach suo musi odbywać się poza innymi formami wsparcia, z którego dziecko korzysta". Na konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wprost wskazano też w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt. II SA/Bd 654/22, w którym to WSA dokonał kontroli legalności decyzji przyznających skarżącej na okres od 1.04.2022 r. do 31.05.2022 r. suo w ograniczonym zakresie w stosunku do wskazano w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] lutego 2022 r. Ponadto rozważenia w sprawie wymagała kwestia możliwości korzystania przez skarżącą z placówek, na które wskazał organ I instancji. Organy winny wyjaśnić jednoznacznie czy skarżąca mogłaby realnie i w jakim zakresie korzystać z placówek, na które powołał się Prezydent, ograniczając przy tym przedwcześnie pomoc przyznaną w formie suo. Może się bowiem okazać, że rozwiązanie proponowane przez organ w tym konkretnym przypadku nie będzie mogło zafunkcjonować z uwagi na okoliczności niezależne od skarżącej (takie jak np. brak odpowiednich typów zajęć/terapii, ich dostępność niewielkim wymiarze w skali miesiąca, czy też przyczyny leżące po stronie dziecka) i tym samym, że kosztem tego jej córka nie będzie miała dostępu do takiej ilości zajęć, jaką zaleca mu lekarz.

Argumentem przesądzającym o zasadności ograniczenia przyznanych w sprawie suo, nie może być też okoliczność przydzielenia skarżącej pomocy w postaci asystenta osoby niepełnosprawnej. Dostrzec należy bowiem, że są to dwie odrębne formy pomocy, które nie mogą być ze sobą utożsamiane i stosowane zamiennie, gdyż rola i zakres każdej z tych form pomocy jest inna, i co istotne suo świadczone są przez osoby o specjalnych kwalifikacjach – tj. terapeutów, lekarzy, psychologów, które to szczególne kwalifikacje są niezbędne dla polepszenia stanu zdrowia i rozwoju dziecka.

Organy nie wykazały zatem w sposób należyty, aby przyznane świadczenia w ograniczonym zakresie były dostosowane do aktualnych szczególnych potrzeb dziecka wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. W kontrolowanych decyzjach brak jest rozważań odnoście przekonujących przyczyn przyznania ograniczonej liczby godzin świadczenia, znacznie odbiegającej od tej wynikającej z zaświadczenia lekarza. Organy co prawda powołują się na okoliczność, że dziecko skarżącej uczestniczy w szkole w zajęciach terapeutycznych, jednak nie budzi wątpliwości, że nawet przy uwzględnieniu tych zajęć szkolnych i doliczeniu do tych przyznanych przez organ w ramach suo, łączna liczba godzin zajęć, w których uczestniczy dziecko skarżącej, znacznie odbiega od tej wynikającej z zaświadczenia lekarza, w szczególności w okresie, na który w ogóle nie przyznano świadczeń. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych istotne znaczenie ma zlecenie suo wystawione przez lekarza specjalistę. To bowiem lekarz danej specjalizacji określa potrzeby osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług.

Odnosząc się natomiast do powoływanej przez organy kwestii ograniczeń finansowych przyznać należy, że z uwagi na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania suo oraz treść art. 3 ust. 4 ups, w istocie organy są uprawnione przy wydawaniu decyzji w sprawie suo, uwzględnić swoje możliwości finansowe. Z okoliczności, że świadczenie suo w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych, realizowanych przez gminę ze środków, które zapewnia budżet państwa, nie można wywodzić, że organ pomocowy w zakresie rozdysponowania tych świadczeń nie podlega ograniczeniom finansowym. Tym samym, zdaniem Sądu, organ, podejmując decyzję w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, mógł wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe oraz potrzeby innych. Niemniej jednak był on zobowiązany do rzetelnego rozważenia sytuacji i potrzeb osoby wymagającej pomocy, z uwzględnieniem także jej sytuacji rodzinnej, a następnie do odniesienia poczynionych w tym zakresie ustaleń do potrzeb innych osób i posiadanych możliwości, czego w sprawie w sposób prawidłowy nie uczynił. Za wystarczające w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie może być bowiem uznane jedynie wskazanie średniej liczby godzin suo wykonanych na rzecz jednej osoby w miesiącu marcu i kwietniu 2022 r. i stwierdzenie, że wymiar suo przyznany skarżącej przewyższa wskazaną średnią. Organ I instancji przedstawiając powyższą analizę nie odniósł jej bowiem do indywidualnych okoliczności sprawy, w tym nie rozważył w tym kontekście szczególnie trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej i jej dzieci i nie wykazał chociażby tego ile jest pośród wnioskodawców osób, które są w równie ciężkiej sytuacji z uwagi na to, że kilkoro dzieci w ich rodzinie jest niepełnosprawnych i wymaga specjalistycznej opieki. Przy czym w ocenie Sądu okoliczność tą uznać należy za wyjątkową i w związku z tym wymagającą rozważania udzielenia pomocy w warunkach szczególnej sytuacji rodziny.

Ponadto organ powinien odnieść się do zarzutów skarżącej odnośnie możliwości podjęcia przez organ pomocowy przewidzianych prawem działań w celu pozyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania. Słusznie bowiem skarżąca wskazała na sposób finansowania przedmiotowych świadczeń. Skoro są one finansowane, jako zadania zlecone, z budżetu państwa, to przy ograniczaniu rozmiaru przyznawanych świadczeń ze względu na ograniczenia finansowe istotna jest informacja odnośnie tego, czy w danym roku nie jest już możliwe zwiększenie finansowania ze strony budżetu państwa, co wymaga uwzględnienia w rozstrzygnięciach wydawanych przez organ pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie wynika, czy organ gminy w ogóle dokonał takiego rozeznania, czy w ogóle wystąpił do organu administracji rządowej (Wojewody [...]) o przyznanie stosownych środków na ten cel. W tej mierze akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, że organ podjął jakiekolwiek działania do których zobowiązują go przepisy prawa, w tym wprost art. 9 ust. 1 ups stanowiący, że obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawami. Skoro więc w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że organ gminy wystąpił o przyznanie stosownych środków finansowych do organu administracji rządowej, a także sygnowanego przez organ administracji rządowej (Wojewodę) dokumentu wskazującego bądź to np. na przekazanie takich środków w niewystarczającej wysokości, czy też np. na brak takich środków w budżecie, to twierdzenie organu o braku środków na finansowanie suo jawi się w takim stanie rzeczy jako gołosłowne i nieuprawnione. Organ nie przedstawił w sprawie nawet żadnych konkretnych danych co do ilości posiadanych środków na realizację przedmiotowej pomocy i zakresu ich rozdysponowania w danym okresie.

W tym stanie rzeczy Sąd zważył, że organy obu instancji nie wyjaśniły i nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniosły się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej, przez co naruszyły istotnie przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Niepełnie i ogólnikowe w zakresie wskazanym przez Sąd uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie pozwala na uznanie podjętych w sprawie decyzji za zgodnych z prawem. Tylko wyczerpujące ustalenie i rozważenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego i uniknąć zarzutu, że organ działa w sposób dowolny, pozbawiony racjonalnych przesłanek.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Sąd orzekł jak sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej L. C. i jej potrzeb we wskazanym przez Sąd zakresie, ze szczególnym uwzględnieniem treści zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że zalecane jej zajęcia powinny się odbywać poza innymi formami wsparcia, które dziecko otrzymuje, jak też szczególnej sytuacji rodziny i wpływu podejmowanego rozstrzygnięcia na dobro i potrzeby dziecka, a także poczynią ustalenia dotyczące powodów dla których nie korzysta ona z pomocy placówki (placówek), na którą wskazał organ I instancji oraz dotyczące możliwości finansowych organu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, na podstawie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a po jego rozważaniu wydadzą rozstrzygnięcie, które uzasadnią zgodnie ze wymogami art. 107 § 3 kpa.