Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 108/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 1e
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym, działając z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej jako: "specustawa drogowa") oraz art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), ustalił na rzecz C. i J. F., odszkodowanie w wysokości 60.227,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu D., gmina D. numerem działki "[...]" o pow. 0,2111 ha, przejętej z mocy prawa na własność Gminy, na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]" r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej w D. wraz z włączeniem do drogi powiatowej 1430 N".

W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 22 kwietnia 2016 r., uwzględniający stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz poziom cen na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wyjaśnił, że po analizie przedmiotu, zakresu i celu wyceny, a także dostępnych informacji, rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej działki przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Zdaniem organu I instancji ustalona wartość rynkowa prawa własności w kwocie 60.227,00 zł jest adekwatna do aktualnego poziomu wartości nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Ocenił, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, tj. z u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności, czyli najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku. Organ I instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy trafnie wybrał i opisał cechy rynkowe oraz ich wagi w procesie szacowania nieruchomości, z których wynika, że decydujący wpływ na cenę działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe ma lokalizacja szczegółowa nieruchomości (40%), inne cechy wpływające na wartość (40%) oraz lokalizacja ogólna nieruchomości (20%). Podał, że z analizy wcześniejszych postępowań prowadzonych przez organ w zakresie ustalania odszkodowań za grunty przejęte pod drogi gminne na terenie gminy D., na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w roku 2015, wynika, że za działki położone w obrębie D. (decyzje z dnia 19.06.2015 r.) ustalono odszkodowanie w kwocie 30 zł/m2,

a w obrębie W. w kwocie 25,50 zł/m2 (decyzje z dnia 30.12.2015r.). Natomiast przyjęta wartość nieruchomości w przedmiotowej sprawie wynosi 28,53 zł/m2. Bez wątpienia zatem, cena powyższa stanowi najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania w obrocie wolnorynkowym, czyli w pełni odzwierciedlającą wartość rynkową nieruchomości, zdefiniowaną w art. 151 u.g.n. Organ I instancji zważył też, że brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ przyznany mu zakres uprawnień i kompetencji świadczy o tym, że jest on uznany za osobę zaufania publicznego. Wycena nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej w ramach swej kompetencji nie może weryfikować ani podważać.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy, zarzucając uwzględnienie przy wycenie transakcji spoza terenu gminy D., które doprowadziły do uzyskania zawyżonej wartości wycenianej nieruchomości.

Odwołanie wniosła także C. F. (dalej jako: "skarżąca"), zarzucając zaniżenie wysokości odszkodowania. Zwróciła się o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego. Podniosła, iż w operacie szacunkowym uwzględniono dwie transakcje dotyczące działek nr "[...]", które przeszły na własność Gminy drogą wywłaszczenia i których ceny zostały zaniżone. Strona wyraziła również wątpliwości co do interpretacji zastosowania "zasady korzyści" w wycenie. Zdaniem skarżącej cena średnia porównywanych nieruchomości powinna wynieść 60 - 70 zł/m2. W ocenie strony należało najpierw przeprowadzić negocjacje co do wysokości odszkodowania zgodnie z zasadą obowiązującą przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku, gdyby te nie doszły do skutku, wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia "[...]" r. Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wyjaśnił przy tym, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji; w szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji rozpoznając sprawę ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z uwarunkowaniami planistycznymi działka nr "[...]" leży na terenach ulic lokalnych. Wobec powyższego, analizie poddano rynek gruntów nabywanych na cele budowy dróg publicznych oraz stanowiących tereny komunikacyjne, będące przedmiotem własności. Ze względu na niewielką ilość danych transakcyjnych na terenie gminy D. obszar badań rozszerzono do gmin porównywalnych sąsiadujących z O. Organ II instancji wyjaśnił, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Organ II instancji podniósł, że kwestia doboru nieruchomości porównawczych należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który posiada w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Poza organem, stosownie do art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i jego przydatności dla celu w jakim został on sporządzony, dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zatem strona może wystąpić do wspomnianej organizacji o taką ocenę. Wskazał, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie może mieć zastosowania tryb wywłaszczeniowy, w tym art. 112 ust. 3 u.g.n. Skoro bowiem specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to u.g.n. może mieć zastosowanie jedynie w materii nieobjętej specustawą drogową. Wytłumaczył, że "zasada korzyści", wynikająca z art. 134 u.g.n. oparta jest na założeniu, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania, lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikająca z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. Zatem rzeczoznawca musi zbadać, czy przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost wartości nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie autor operatu wykazał, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie ulic lokalnych, co skutkowało przyjęciem odpowiedniej procedury wyceny działki, określonej w cytowanym wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Dodatkowo organ II instancji podniósł w uzasadnieniu, że organ I instancji nie zbadał w niniejszej sprawie kwestii wydania nieruchomości przez byłych właścicieli

w celu uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wskazał, że przepis ten ustanawia bonus za niezwłoczne przekazanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Termin 30-dniowy na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia

o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji wezwał Wójta Gminy i skarżącą do wyjaśnienia kiedy nastąpiło wydanie nieruchomości

i w jakiej formie. Wójt Gminy odpowiedział pismami z 9 i 24 listopada 2016 r., że wydanie przedmiotowej działki nastąpiło z chwilą rozpoczęcia prac budowlanych związanych z inwestycją drogową. Pismem z 23.11.2016 r. skarżąca podała, że nie nastąpiło wydanie przedmiotowej działki z udziałem właścicieli i nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Organ II instancji uznał więc, iż wydanie nieruchomości, w rozumieniu wymienionego przepisu, nie nastąpiło i tym samym nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 %.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wniosła C. F., domagając się uchylenia decyzji wydanych

w obu instancjach w związku z naruszeniem:

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów i oparcie decyzji na operacie szacunkowym przyjętym bez zastrzeżeń, podczas gdy operat wykazuje oczywiste braki, jest niezupełny i powinien budzić wątpliwości;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia co do meritum;

-art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez brak orzeczenia powiększenia odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości z uwagi na wydanie przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości w ciągu 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji wywłaszczeniowej.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z mapy na okoliczność odległości wycenionej nieruchomości od granic administracyjnych miasta O.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się

w ogóle do wskazanych przez nią nieprawidłowości operatu szacunkowego. Wywiodła, że ustalona średnia cena 1 m2 nieruchomości na kwotę 28,53 zł, skorygowana o sumę poprawek powinna zostać ponownie poddana dalszej procedurze "współczynnika zmiany ceny" z uwzględnieniem charakterystyki przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczyła, że w przedmiotowym operacie jako rodzaj cech poprawek wskazano:

a) "lokalizacja nieruchomości ogólna bardzo dobra", tj. nieruchomość położona

w sąsiedztwie (do 5 km) od granic administracyjnych miasta O. - waga 20%;

b) "lokalizacja szczegółowa nieruchomości dobra", tj. nieruchomość położona

w sąsiedztwie zabudowy siedliskowej/mieszkaniowej lub terenów przeznaczonych pod zabudowę (mieszkaniową, usługową, produkcyjną itp.) - waga 40% oraz

c) "inne cechy wpływające na wartość korzystny", tj. "na nieruchomości występują elementy zwiększające wartość nieruchomości" - waga 40%. Stwierdziła, że brak poddania przedmiotowej działki procedurze "współczynnika zmiany ceny" stanowi

o niekompletności operatu szacunkowego i jednoznacznie wskazuje, że operat ten nie może stanowić podstawy decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarżąca podkreśliła, że nieruchomość położona jest w odległości niespełna 1 km w linii prostej od granic administracyjnych miasta O., a w odległości po drogach - 1,7 km. Wpływa to na bardzo dobrą ocenę przedmiotowej nieruchomości pod tym względem. Co za tym idzie, w celu uzyskania rynkowej wartości tej nieruchomości, średnia wartość rynkowa nieruchomości powinna być poddana zwiększeniu o stosowny %. Skarżąca podniosła, odnosząc się do cechy "lokalizacja nieruchomości szczegółowa", że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy drogi gminnej do osiedla mieszkaniowego. Odległość nieruchomości do tego osiedla to 200 m i stanowi ona jedyną drogę dojazdową do osiedla. Zatem nie ulega wątpliwości, że w tym aspekcie nieruchomość zasługuje na najwyższą z możliwych poprawek ceny (40%). Wskazała, że podobnie rzecz się ma z cechą "inne cechy wpływające na wartość". Rubryka ta przewidywała możliwość "poprawy ceny" aż o 40% podczas gdy żadna z porównywanych działek nie osiągnęła w tym aspekcie więcej niż 20%. Zauważyła, że przedmiotowa działka posiada bardzo korzystne warunki, gdyż nie występują na niej drzewa i krzewy lub sieci urządzeń podziemnych, ograniczające korzystanie z nieruchomości. Nowy właściciel mógł od razu przystąpić do realizacji na niej swojej inwestycji - bez potrzeby dodatkowych prac porządkujących. Wyraziła też przekonanie o nieprawidłowości działania rzeczoznawcy majątkowego, który wskazał na wyeliminowanie z badanej próbki transakcji znacznie odbiegających od średnich cen transakcyjnych zanotowanych na rynku lokalnym w badanym okresie czasu, bez wyjaśnienia dlaczego autor operatu uważa je za znacznie odbiegające od cen rynkowych. Stwierdziła, że powyższe dziwi tym bardziej, że w operacie znalazły się ceny w rozpiętości od 10,45 zł/m2 do 30,00 zł/m2, a organ powinien rozumieć, iż ceny te raczej nie spadały poniżej najniżej kwoty, podczas gdy mogły znacząco przekraczać kwotę 30 zł. Uzasadniając trzeci z podniesionych w petitum skargi zarzutów, skarżąca wskazała, że decyzję wywłaszczeniową otrzymała w dniu 22 stycznia 2016 r. Po jej otrzymaniu nie stawiali z J. F. żadnych przeszkód w używaniu tej nieruchomości przez nowego właściciela. Gmina mogła od razu rozpocząć dysponowanie i korzystanie z nieruchomości. Podała, że brak przeszkód w korzystaniu z nieruchomości potwierdziła na początku lutego 2016 r. w rozmowie z zastępcą Wójta Gminy. Oświadczyła, że czynność wydania została dokonana bez żadnego dodatkowego dokumentu, na mocy samego doręczenia decyzji wywłaszczeniowej. W związku z tym, w ocenie skarżącej, należne odszkodowanie powinno zostać zwiększone o 5% wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przystępując do szacowania metodą porównywania parami najpierw tworzy zbiór nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, a następnie aktualizuje ceny transakcyjne na datę wyceny. Aktualizacja cen w późniejszych etapach wyceny nie jest możliwa. Zauważył, że zgodnie z operatem, odrzucenie transakcji ze zbioru transakcji nieruchomościami gruntowymi nastąpiło po dokonaniu przez rzeczoznawcę majątkowego oceny wszystkich zgromadzonych transakcji pod względem wiarygodności jeżeli chodzi o warunki zawarcia transakcji, przedmiot sprzedaży oraz uzyskane ceny transakcyjne, tj. przy uwzględnieniu znajomości badanego rynku nieruchomości i posiadanej przez biegłego wiedzy specjalistycznej w tym zakresie.

W przypadku, kiedy ceny skrajne wykazują zbyt duże odstępstwa od ceny średniej należy je wyeliminować. Organ II instancji wyjaśnił, że nie jest możliwe korygowanie średniej wartości rynkowej ani przypisywanie poprawek nieruchomości wycenianej, gdyż w metodzie porównywania parami przeprowadza się porównanie nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określa się wielkości poprawek wynikające z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i obiektów porównawczych. Powtórzył, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o 5%.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 11 kwietnia 2017r.:

- pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

- skarżąca oświadczyła, że telefonowała do Wójta Gminy, żeby się dowiedzieć, co się będzie dalej działo;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że nie zostało udokumentowane, że nieruchomość została przekazana. Wskazał, że w innych sprawach, o wydaniu nieruchomości świadczą protokoły wydania lub oświadczenia

o wydaniu. Wyjaśnił, że organ II instancji uzupełnił postępowanie w zakresie 5 % zwyżki odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy. W konsekwencji ustawodawca pozostawił pod rozwagę sądu potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, który może zostać dopuszczony tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może przeprowadzić jedynie uzupełniające dowody z dokumentów, które nie były powołane i oceniane w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 544/13), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Chodzi tu o dokumenty, które ujawniają okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dotyczące okoliczności zaistniałych do momentu wydania zaskarżonej decyzji, a które nie wynikają z dotychczas zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. W związku z tym skarżąca niezasadnie domaga się dopuszczenia dowodu z mapy obrazującej odległość działki od granic administracyjnych O., która to okoliczność była rozważana i uwzględniona przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym samym i organy orzekające. Zgodnie z operatem szacunkowym przyjętym za podstawę ustalenia odszkodowania, lokalizacja ogólna przedmiotowej działki, uwzględniająca odległość od granic administracyjnych miasta O. (do 5 km) oceniona została na bardzo dobrą. Przy czym rzeczoznawca majątkowy oszacował, na podstawie wyniku analizy preferencji uczestników rynku nieruchomości, którą jak wyjaśnił wykonał na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród specjalistów – rzeczoznawców majątkowych i pośredników obrotu nieruchomościami, że cecha ta stanowi 20% ceny gruntów nabywanych na cele budowy dróg publicznych, czyli ma wagę 20%. Poza tym biegły ocenił, że lokalizacja szczegółowa nieruchomości drogowej, uwzględniająca sąsiedztwo terenów zabudowanych lub nie, zaważa na 40% ceny nieruchomości drogowej. O pozostałych 40% wartości nieruchomości decydują inne cechy nieruchomości, np. ukształtowanie terenu, jego zagospodarowanie. Ustalenie wagi tych cech na cenę transakcji, pozwoliło rzeczoznawcy majątkowemu na skorygowanie cen obiektów porównawczych względem działki wycenianej i przyjęcie wyższej wartości badanych transakcji, co doprowadziło w rezultacie do podwyższenia średniej wartości rynkowej za m2 gruntu przeznaczonego pod drogi, którą uznaje się za najbardziej prawdopodobną, możliwą do uzyskania cenę rynkową. Tak ustalona wartość nieruchomości, stanowiąca iloczyn średniej wartości rynkowej nieruchomości i powierzchni działki wycenianej w m2 stanowi 100% wartości transakcji. Te 100% uwzględnia już wagi wyszczególnionych cech, gdyż były one uwzględnione na etapie wyliczenia średniej wartości rynkowej. Domaganie się przez skarżącą, aby tak ustaloną sumę podwyższyć jeszcze raz odpowiednio o 20% i 40% z powodu bardzo dobrej lokalizacji ogólnej i dobrej lokalizacji szczególnej, czy też korzystnego dla inwestora braku zagospodarowania terenu, jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadami wyceny. Oczekiwanie przez skarżącą odszkodowania na poziomie 70 zł/m2 nie ma żadnych podstaw. Najwyższa z porównywanych transakcji wyniosła z uwzględnieniem poprawek 37,82 zł/m2. Sama zaś skarżąca nie powołuje żadnych transakcji, które uzasadniałyby jej żądanie. Zgodzić się należy też z organem II instancji, że rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych i nie musi wyszczególniać, jakie transakcje odrzucił. Organy administracji mogą natomiast oceniać, czy przyjęte do wyceny nieruchomości były adekwatne do przedmiotu wyceny i można je było uznać za podobne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionuje podobieństwa obiektów porównawczych, Sąd również nie dostrzegł wad w ich doborze.

Podnoszone przez skarżącą zarzuty w zakresie zasad szacowania nie mogły zostać ocenione w szerszym zakresie przez organ odwoławczy, gdyż analiza prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych wymaga wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zaznaczyć należy, że skarżąca, choć kwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, zarzucając biegłemu niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, nie wystąpiła ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości tego operatu, ani nie przedłożyła alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. Dodać należy, że dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ miałby podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można organom czynić zarzutu, że zaniechały żądania zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie miały wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 kwietnia 2016r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym, nie zaistniała podstawa do wystąpienia przez organy administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu tylko z tego powodu, iż w subiektywnej, gołosłownej ocenie strony w operacie tym zaniżono wartość nieruchomości. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), iż skoro to strona postępowania administracyjnego czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo leży to w jej interesie prawnym. Uwzględniając powyższe, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zważyć należy, że stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, według którego odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Określenia wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Należy zatem uznać ten dowód za kluczowy

w kontrolowanym postępowaniu. Oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym, rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Przy czym do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym: art. 7 k.p.a., nakazujący podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco ocenić operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a zatem, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie, które pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn.. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 22 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę tego operatu i odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym przez strony, dotyczących w szczególności nieprawidłowego doboru działek porównawczych. Zasadnie przy tym podniesiono, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz doborze nieruchomości porównywanych decyduje rzeczoznawca. Wyjaśniono też, że operat został sporządzony zgodnie z wymogami prawa. Ocenę tę należy podzielić. W operacie szacunkowym biegły prawidłowo ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Jak wyjaśniono, wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, który uprawnia do żądania wypłaty 5% wysokości ustalonego odszkodowania za wydanie nieruchomości pod budowę drogi w terminie 30 dni od zdarzeń wyszczególnionych w pkt 1-3, Sąd uznał, że kwestia ta nie może podlegać merytorycznej ocenie w niniejszym postępowaniu, gdyż organ II instancji nie zawarł w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w sentencji decyzji, a na temat ten wypowiedział się tylko w uzasadnieniu decyzji, które nie ma mocy wiążącej. Tym samym rozważania organu II instancji o braku wydania nieruchomości pozbawione są znaczenia dla wydanej decyzji. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednak Starosta w ogóle nie rozstrzygał w tym zakresie. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że zastosowanie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowi dodatkowy i odrębny element, który może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wadliwie zajął się tą kwestią z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, jednak pozostaje to bez wpływu dla oceny ustalonego odszkodowania na tym etapie sprawy. Powyższe oznacza, że kwestia powiększenia odszkodowania w oparciu o przesłanki wynikające z powołanego wyżej art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej nie została dotychczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym i skarżąca może wnioskować o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.