Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3946/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3, 4 pkt 1, art. 34 pkt 12, art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 2, art. 274, art. 277 ust. 1 art. 269 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 182 § 2, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 442/20 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2020 roku, sygn. akt II SA/Bd 442/20, którym oddalono skargę w/w na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] lutego 2020 roku w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem noszącym datę [...] czerwca 2019 roku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 1566 ze zm.) zatytułowanym "informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne" skierowanym do Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] [...]" w [...] poinformował o ustaleniu opłaty zmiennej za [...] kwartał 2018 roku w wysokości [....] zł. W piśmie tym zawarto informację, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 powołanej ustawy jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych ([...] zł m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący ([...]) oraz współczynnik różnicujący właściwy dla części obszaru państwa ([...]) i ilości pobranych wód podziemnych wyrażonej w m³ ([...]), co łącznie dało wyżej wspomnianą kwotę.

Strona złożyła reklamację, podnosząc w niej, że organ błędnie określił w informacji cel poboru wód podziemnych, który wbrew jego ustaleniom jest związany z celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku Dyrektor Zlewni PGW Wody Polskie w [...] po rozpatrzeniu reklamacji Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w [...] - Rodzinny Ogród Działkowy "[...] [...]" w [...] określił opłatę zmienną za pobór wód powierzchniowych za okres [...] kwartału 2018r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji strony skarżącej, gdyż pobór wód podziemnych w celu ich wykorzystania dla ogródków działkowych nie stanowi poboru wód do celów rolniczych. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017r. poz. 2176 - dalej jako: "u.r.o.d."), rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, których podstawowymi celami są: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej, integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowywanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie zdrowia i aktywności emerytów i rencistów, czy też ochrona środowiska i przyrody, poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U z 2017r. poz. 2502 ze zm. - dalej jako: "r.o.u.w.") tj. do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

W związku z tym, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze, zdaniem organu, zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie tożsame do pojęcia cele rolnicze. Organ przywołał treść ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, która przez działalność rolniczą rozumie produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy rośli "in vitro, fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych oraz bambusa, a także świadczenie usług rolniczych.

Zdaniem organu, z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 u.r.o.d. wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w., tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015r. znak: [...] na pobór wód powierzchniowych co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2502 ze zm. - dalej jako "u.p.w.") obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy "[...] [...]" w [...] złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c) u.p.w. względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w.,

2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

-art. 4 u.r.o.d. przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

-art. 5 u.r.o.d. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze",

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a także na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wyrokiem z dnia [...] maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd na wstępie stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Zgodnie z treścią art. 268 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 u.p.w.). Zgodnie z art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej [...] lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu). Jak wynika z art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. Stawki te konkretyzuje rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat, zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą [...] zł za [...] m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w.), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności – [...] zł za [...] m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust 1 pkt 36 lit.a) r.o.u.w.) i [...] zł za [...] m³ pobranych wód powierzchniowych (§ 5 ust 1 pkt 36 lit.b) r.o.u.w.).

Z akt sprawy wynika, że strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2015r., a tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych, stosownie do art. 298 pkt 1 u.p.w. Kwestią sporną pozostaje w niniejszej sprawie podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, a mianowicie określenia celów, jakim służy pobór wód powierzchniowych dokonywany przez podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stosownie do treści art. 4 u.r.o.d., rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Funkcja rodzinna ogrodów działkowych zgodnie z art. 3 u.r.o.d. została ograniczona do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji, o czym stanowi również art. 2 pkt 2 u.r.o.d., której nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Cel rolniczy to cel związany z rolnictwem, czyli z uprawą ziemi i roślin oraz hodowlą zwierząt. Zgodnie z art. 12 u.r.o.d., na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Powyższej konkluzji nie podważa regulacja art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm. - dalej: "u.o.g.r.l.", zgodnie z którą gruntami rolnymi są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Prowadzenie na gruntach sklasyfikowanych w ewidencji jako rolne jakiejkolwiek działalności czy działalności polegającej na uprawianiu roślin na własne potrzeby nie oznacza jeszcze realizacji celu rolniczego. Co prawda, zgodnie z art. 5 u.r.o.d., ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska, ale ochrona ta nie oznacza automatycznej konieczności traktowania gruntów ROD jako wykorzystywanych na cele rolnicze. W przepisie tym chodzi o to, by grunty ROD - sklasyfikowane formalnie jako rolne - nie były przeznaczane na cele nierolnicze, a nie o to, że są wykorzystywane na cele rolnicze. Rację ma zatem, zdaniem Sądu, organ kwalifikując cele działalności ROD jako określone w Polskiej Klasyfikacji Działalności wprowadzonej na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.) obejmującej m.in. "działalność stowarzyszeń agitujących do działalności kulturalnej, rekreacyjnej oraz hobbystycznej (innej niż sporty i gry), np.: koła poetyckie i literackie, kluby książki, kluby historyczne, koła działkowców, kluby filmowe, koła fotograficzne, muzyczne i artystyczne, kluby kolekcjonerskie, kluby środowiskowe itp.".

W świetle powyższych rozważań, Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie obciążył skarżącego opłatą zmienną za pobór wód powierzchniowych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b) r.o.u.w., nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., który stanowi o poborze wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, nie dotyczy zaś nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione, bowiem żaden ze wskazanych w niej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie został naruszony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, rozstrzygnięto wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony i w konsekwencji, zaniechano ustalenia, że skarżący dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przyjęto, że w celu ustalenia stawki opłaty zmiennej zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c) u.p.w.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, w szczególności z uwagi na:

-odniesienie się w uzasadnieniu do stanu faktycznego w sposób pobieżny,

-brak merytorycznego odniesienia się do podnoszonych przez PZD argumentów, sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd, są trafne oraz odtworzenie procesu myślowego, jaki uzasadniałby przyjęcie, iż pomimo ustalenia, że na gruntach zajętych przez ROD prowadzone są uprawy (co odpowiada ustawowej definicji pojęcia działalności rolniczej), wykorzystanie gruntów rolnych na potrzeby prowadzenia upraw w ROD nie klasyfikuje jednak tych gruntów od kategorii "służących rolniczemu wykorzystaniu", co uczyniło niemożliwym, względnie znacznie utrudnionym zweryfikowanie poglądów Sądu i zasadność zastosowania norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej,

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania treści dokumentów przedłożonych przez strony i wyjaśnienia faktycznego wykorzystania terenów zajmowanych przez ROD, w sytuacji gdy treść dokumentów nakazywała uznać, że wbrew stanowisku organu, zachodzą przesłanki do przyjęcia, że pobór wód następuje dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw,

4) art. 122 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo że wystąpiły oczywiste przesłanki dla przyjęcia sprzeczność pomiędzy stanem faktycznym ustalonym przez organ na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji, a stanem faktycznym ustalonym przez Prezydenta m. [...] na potrzeby wydania decyzji z dnia [...] listopada 2015r. pozwolenie wodnoprawne (znak [...]), co czyniło zasadnym wniosek o konieczności przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie w celu dokonania dalszych ustaleń koniecznych dla uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1) art. 2 pkt 2, art. 3, art. 4 u.r.o.d. poprzez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w Rodzinnych Ogrodach Działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia "poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw";

2) art. 5 u.r.o.d. w związku z art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., poprzez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów upraw na działkach w ROD nie mieści się w zakresie pojęcia "poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw";

3) art. 12 u.r.o.d. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie na terenie ROD upraw, które mieszczą się w ustawowej definicji pojęcia "działalności rolniczej", a w konsekwencji bezzasadne wykluczenie, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD, mieści się w zakresie pojęcia "poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw";

4) art. 9 ust. 3 p.w. w zw. z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w ramach polityki wodnej poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, tj. obarczenie ROD kosztami za usługi wodne, ponad zwrot kosztów tych usług;

5) art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. przez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany;

6) § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. przez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany;

7) art. 274 pkt 3 lit. c) u.p.w. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, w sytuacji gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany, a co za tym idzie pobór wód powierzchniowych dokonywanych przez skarżącego, jak spełniający przesłanki do uznania za "pobór wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" winien być zwolniony od opłat;

8) § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, w sytuacji gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany, a co za tym idzie pobór wód powierzchniowych dokonywanych przez skarżącego, jak spełniający przesłanki do uznania za "pobór wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw " winien być zwolniony od opłat;

9) art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", poprzez przyjęcie, że pojęcie "celu rolniczego" należy utożsamiać z działalnością rolniczą, przez co nie obejmuje ono swym zakresem prowadzenia upraw na terenie ROD;

10) § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatków od towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", poprzez przyjęcie, że pojęcie "celu rolniczego" należy utożsamiać z działalnością rolniczą, przez co nie obejmuje ono swym zakresem prowadzenia upraw na terenie ROD;

11) § 68 ust. 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 6 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie, pomimo że przepisy te wskazują na rolniczy cel wykorzystania gruntów ROD, w szczególności, że grunty ROD winny być ujawnione w ewidencji, jako użytki rolne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dokonując jednak bardziej szczegółowej ich analizy stwierdzić należy, że skupiają się one wokół kwestii, czy pobór wód dokonywany przez Rodzinne Ogrody Działkowe "[...] [...]" w [...] mieści się w pojęciu "poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" w rozumieniu art. 274 pkt 3 lit. c ustawy Prawo wodne. Strona skarżąca kasacyjnie konsekwentnie reprezentuje stanowisko, że dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, którego to stanowisko nie zostało podzielone przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, co bezpośrednio wpływa na naliczenie spornej opłaty zmiennej za okres [...] kwartału 2018 roku.

Rozstrzygając tę okoliczność, w pierwszym rzędzie dokonać należy wykładni przepisów ustawy Prawo wodne, albowiem zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni przepisów prawa materialnego nie można ocenić, czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2019r., sygn. akt [...]).

W tym miejscu wskazać należy, jak zasadnie to uczynił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, jak i organ w zaskarżonej decyzji, że opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za pobór wód podziemnych (art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w.), opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1), wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1), ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 270 ust. 10). W art. 277 ust. 1 u.p.w. ustawodawca wskazał, iż to Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24, a więc opłat za usługi wodne, przy czym w art. 274 u.p.w. określono maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne, ustalając między innymi w pkt 2 lit. zj) górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód do celów określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności innych niż wymienione w lit. a)-zi), zaś w pkt 3 lit. c) górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór za pomocą urządzeń pompowych wód podziemnych do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Wykonując powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w którym w § 5 ust. 1 pkt 36 ustaliła wysokość stawki opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, zaś w § 5 ust. 1 pkt 39 wysokość stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za pomocą urządzeń pompowych, do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zatem ustalenie, do jakich celów następuje pobór wód podziemnych dokonywany przez skarżącego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] w zaskarżonej decyzji określił bowiem wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Natomiast w ocenie skarżącego, pobór wód następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a tym samym sporna opłata winna być obliczona przy zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Powyższe zagadnienie prawne było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach z dnia [...] września 2020r., sygn. akt [...], z dnia [...] października 2020r., sygn. akt [...], z dnia [...] listopada 2020r., sygn. akt [...]. Wyrażone w nich stanowisko zgodnie z którym dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma cel poboru wody, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przed podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia, a pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej", Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia [...] listopada 2020 roku, sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny między innymi stwierdził, że "wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie [...] m3 na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej". Przyjąć należy, że racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 Prawa wodnego ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy." Dalej sąd podniósł, że "uchylony z dniem wejścia w życie Prawa wodnego, przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś., stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 p.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych. Przepis art. 294 pkt 5a p.o.ś. został dodany z dniem 19 stycznia 2014 r., na podstawie art. 60 ustawy ROD, równocześnie ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy, obok m.in. użytków rolnych. Wejście w życie Prawa wodnego skutkowało uchyleniem art. 294 pkt 5a p.o.ś., jednak w Prawie wodnym wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw", którym to pojęciem nie posługiwała się ustawa p.o.ś. Nadal obowiązuje natomiast pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego). Aktualna pozostała także ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania ogrodów działkowych (art. 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy więc także przypisać szerszy zakres znaczeniowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Oznacza to, że uchylenie art. 294 pkt 5a p.o.ś. nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki kierunek wykładni potwierdza także art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej [...] m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (art. 389 pkt 1 i pkt 2 Prawa wodnego) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie [...] m3 na dobę. Powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji porównanie art. 274 pkt 3 lit. c Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia z art. 274 pkt 3 lit. b Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia w związku z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. Treść decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego ma znaczenie rozstrzygające".

Pobór wód przez skarżącego odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w tej ustawie, do której odwołuje się art. 5 ustawy o ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia tj. do innych celów niż wymienionych w pkt 1-35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego uchylono zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], jak i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący zakwestionował błędne zastosowanie lub błędną wykładnię ustawy Prawo wodne, rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a także ustawy ROD oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Regulacje zawarte w powołanych aktach prawnych były wystarczające do ustalenia w tej sprawie zakresu pojęcia "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Zbędne było zatem odwołanie się do przepisów ustawy o podatku od towarów i usług i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień. Przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, a odniesienie się do nich mogłoby mieć wyłącznie posiłkowy charakter, niemniej w tej sprawie nie zachodziła taka potrzeba.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi ([...] zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie ([...] zł), wpis od skargi kasacyjnej ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej ([...] zł) w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).