Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2939/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 174 pkt 2, art. 176 § 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 504/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 26 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 504/19 oddalił skargę [...] na postanowienie [...]z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

[...] (dalej również: wnioskodawcy; skarżący) w dniu [...] czerwca 1984 r., w drodze aktu notarialnego Repertorium A numer [...]sprzedali na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość o powierzchni [...] ha składającą się z działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wydzielonych z pierwotnej działki nr [...]. Działka nr [...] w jej pierwotnych granicach aktualnie nie istnieje (jako wydzielony fragment gruntu ani w ewidencji gruntów), natomiast obszar, który obejmowała wchodzi obecnie w skład działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – wszystkie w obrębie nr [...]- [...]. Wymienione działki mają urządzone księgi wieczyste, a do żadnej z nich wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego wynikającego z prawa własności.

W związku z powyższym, po otrzymaniu wniosku tych osób o wszczęcie postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji), w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. zobowiązał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego lub dostarczenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, wydanego po dacie sporządzenia aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1984 r. Odpowiadając na to wezwanie, wnioskodawcy wyjaśnili w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., że podział działki nr [...] nie został zatwierdzony decyzją administracyjną, a w związku z tym nie nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości.

W tych okolicznościach Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 61a w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia, na wniosek [...], postępowania w sprawie wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na wydzieleniu pierwotnej działki nr [...] i wpisaniu wnioskodawców jako jej właścicieli. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania był stwierdzony brak wykazania interesu prawnego po stronie wnioskodawców, wynikający z braku tytułu prawnego do nieruchomości objętej żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji. Powołując się na art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 – dalej: p.g.k.), Prezydent Miasta podniósł, że wnioskodawcy nie są podmiotami uprawnionymi do żądania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wymienionymi w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Organ I instancji stwierdził w tym względzie, że skarżący nie są ujawnieni jako właściciele nieruchomości, na terenie których istniała dawna działka nr [...], dlatego nie może być wszczęte postępowanie z ich wniosku o ujawnienie zmian obejmujących obecne działki, położone na tym terenie.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji) postanowieniem z dnia [...]czerwca 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone przez wnioskodawców postanowienie Prezydenta Miasta. Inspektor Wojewódzki zajął w tej sprawie takie samo stanowisko jak organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził po stronie wnioskodawców brak interesu prawnego w żądaniu zmiany w ewidencji gruntów, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, z przepisów art. 24 ust. 2a i art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. wynika, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków może być wszczęte jedynie na wniosek właścicieli lub posiadaczy samoistnych nieruchomości, a skarżący nie są właścicielami żadnej z kilkunastu działek powstałych z nieistniejącej obecnie działki nr [...], a dla których to działek prowadzone są księgi wieczyste i uregulowany jest ich stan prawny. Organ odwoławczy stwierdził, że dla wykazania interesu prawnego w tej sprawie skarżący "musieliby być wyłącznymi właścicielami wszystkich działek położonych na obszarze nieistniejącej działki [...]".

W skardze na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego wnioskodawcy zarzucili m.in. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i odmówienie im przymiotu strony, jak również błędną wykładnię art. 24a ust. 8-11 p.g.k.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] (dalej: WSA w [...]; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, podzielił stanowisko organów administracyjnych. Sąd I instancji uznał, że dokonały one właściwej wykładni prawa, jak też prawidłowo zastosowały przepisy art. 61a § 1 oraz art. 28 k.p.a., odwołując się przy tym trafnie do stosownych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia wykonawczego dotyczącego prowadzenia ewidencji gruntów.

Sąd wskazał na to, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-rejestracyjny i ujawnia się w niej dane wynikające z dokumentów urzędowych, takich jak odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń czy odpisy aktów notarialnych (art. 23 p.g.k.), dlatego dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osoby właściciela czy wpisania na jego rzecz określonej działki (jej numeru, powierzchni) ma charakter wtórny względem zmian natury prawnej, które muszą najpierw nastąpić i wynikać z konkretnych dokumentów, innych niż dokonywany wpis. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Sąd I instancji stwierdził, że poprzez zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie można kwestionować czy ustalać stanu prawnego nieruchomości, jak również nie można podważać tytułów prawnych, na podstawie których dokonano wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Kluczowe znaczenie w sprawie ma również i to, kto jest uprawniony do wszczęcia, na wniosek, postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sąd stwierdził, że z treści art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ze zm. – dalej: rozporządzenie wykonawcze), wynika, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić ich właścicieli.

W dalszej kolejności Sąd wojewódzki podniósł, że interes prawny w postępowaniu aktualizacyjnym mają w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyłącznie podmioty wskazane w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego i rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło po stronie organów do uchybienia przepisom powołanych aktów prawnych. Sąd zwrócił w tym zakresie uwagę na to, że wniosek skarżących domagających się aktualizacji ewidencji gruntów dotyczy wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na wydzieleniu pierwotnej działki nr [...] i wpisaniu wnioskodawców jako jej właścicieli, jednakże działka nr [...] nie figuruje w ewidencji gruntów, zaś jej obszar stanowi obecnie kilkanaście działek posiadających urządzone księgi wieczyste, a w żadnej z tych ksiąg skarżący nie zostali ujawnieni jako posiadający tytuł własności. Sąd podniósł również, że skarżący powołują się na akt notarialny z 1984 r., na podstawie którego sprzedali działkę nr [...], z której wydzielono kilkanaście działek na rzecz Skarbu Państwa, działki uległy na przestrzeni lat licznym przekształceniom, zaś aktualnie skarżący nie posiadają w stosunku do tych nieruchomości żadnych uprawnień, co jest rozstrzygające w sprawie. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że brak interesu prawnego uprawniającego do złożenia wniosku o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków stanowi uzasadnienie dla odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w takiej sytuacji zbędne było również prowadzenie przez organy wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania, bowiem dla wszczęcia postępowania na wniosek strony istotne znaczenie ma ustalenie po stornie wnioskodawców interesu prawnego. Sąd stwierdził, że w tym celu organ zgromadził niezbędne dokumenty, co było wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia, a nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wymagałoby wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia przywołanych w skardze przepisów postępowania. Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę na to, że w podobnym stanie faktycznym orzekał już wcześniej WSA w [...] w wyroku z dnia [...]czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 312/16, a sformułowaną przez ten Sąd ocenę prawną w całości podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2241/16. W tym względzie Sąd I instancji zauważył jeszcze, że skarżący nie wskazali jakichkolwiek faktów, z których wynikałoby, że stan prawny od tamtego czasu uległ zmianie w zakresie np. przysługującego im prawa własności czy samoistnego posiadania terenów wcześniej tworzących dawną działkę nr [...], który to stan wynikałby z ostatecznych i prawomocnych decyzji lub orzeczeń. Sąd stwierdził, że nie zmienia tej oceny powoływanie się przez skarżących na wszczęcie postępowania w przedmiocie unieważnienia aktu notarialnego z 1984 r. ani kwestia istnienia bądź nieistnienia decyzji podziałowej działki nr [...], jak i nieopublikowania aktu odnowienia ewidencji gruntów. Zdaniem Sądu, przesądzająca dla aktualnie kontrolowanego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania jest okoliczność braku interesu prawnego skarżących, wynikająca z braku tytułu własności do terenu stanowiącego wcześniej działkę nr [...]. Stąd też Sąd wojewódzki uznał, że dla odmowy wszczęcia postępowania nie ma znaczenia, w jakich okolicznościach doszło do utraty tego tytułu prawnego do nieruchomości.

W takich warunkach Sąd wojewódzki uznał, że zaszły podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, kwestionującego to orzeczenie w całości, [...]i[...] zarzucili naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, pomimo że zmiany wprowadzone w ewidencji gruntów i budynków na podstawie odnowy ewidencji gruntów i budynków w 1980 r., wyniku której doszło do zmiany powierzchni nieruchomości skarżących oraz numeru ewidencyjnego, odbyły się z naruszeniem art. 4 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w zw. art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków w zw. z § 6 ust. 1-3 oraz § 70 ust. 1 rozporządzenia ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (dalej: rozporządzenie z 20 lutego 1969 r.), a także art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: ustawa z 20 lipca 2000 r.) w zw. z art. 24 a ust. 9 p.g.k.;

2) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 133 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwie rozpoznanie sprawy co do istoty polegające na twierdzeniu, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. pomimo posiadania przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości o nr ewidencyjnym 8, która to nie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i "art. 107 §" k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomimo niewykazania – poprzez niewskazanie numeru dziennika urzędowego województwa, w którym to została opublikowania informacja o zakończeniu przeprowadzonej odnowy ewidencji gruntów i budynków w 1980 r., w wyniku której doszło do zmiany powierzchni nieruchomości skarżących oraz numeru ewidencyjnego nieruchomości skarżących;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że postanowienie organu II instancji stanowi wynik powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy analiza treści uzasadnienia wydanego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ ten dokonał jedynie kontroli zaskarżonego postanowienia organu I instancji, czym naruszył wyrażoną w powołanym art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo uchybienia przez Inspektora wojewódzkiego obowiązkowi pełnego poinformowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć na wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony – poprzez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu;

6) art. 119 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym pomimo tego, że tryb ten w niniejszej sprawie nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych, w tym wyjaśnienia przez skarżących ich żądania;

7) art. 122 p.p.s.a. poprzez nieskierowanie sprawy na rozprawę pomimo braków w zakresie ustaleń faktycznych w sprawie;

8) art. 135 p.p.s.a poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "decyzji [...]z dnia [...]czerwca 2019 r. oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r." i niewyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia, pomimo tego że sąd wojewódzki zobowiązany jest stosować wszelkie środki celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów pojętych we wszystkich postępowaniach objętych granicą sprawy, której skarga dotyczy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przede wszystkim podniósł, że organy administracji oraz WSA w [...] skupiły się w swoich rozstrzygnięciach na wykazaniu, że w świetle obowiązujących przepisów skarżącym nie przysługuje interes prawny w domaganiu się aktualizacji danych w zawartych w ewidencji gruntów, gdyż nie są właścicielami nieruchomości o nr [...] (przed podziałem), a nie wypowiedziały się w kwestii mającej istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie na jakiej podstawie prawnej została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość o nr [...]. W konsekwencji skarżący uznali, że rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym nie dawało możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych i nie gwarantowało wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Poza tym podnieśli, że "mają interes prawny w domaganiu się aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, ponieważ nikt ich nie pozbawił tytułu prawnego do nieruchomości o numerze [...] i dopiero ogłoszenie w dzienniku urzędowym informacji o zakończeniu odnowy ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 1980 r. dla obrębu [...] - [...] spowoduje, że nieruchomość o numerze [...] zostanie zastąpiona numerem [...]".

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oraz przedającego ten wyrok postanowienia Inspektora wojewódzkiego, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sad odwoławczy) stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) ograniczył swoje rozważania do oceny zasadności wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W wyniku kontroli instancyjnej Sąd odwoławczy stwierdził, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim jednak znaczna część tych zarzutów rozpatrywana w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazywała na ich wadliwe przedstawienie, nieodpowiadające wymogom art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 pkt 2 p.p.s.a.

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została w zasadzie w całości oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powołane przepisy art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy lub ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednakże z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu na podstawie przepisów prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile zarzut ich naruszenia powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I GSK 748/11 i postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/09 – te i następne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przepis art. 28 k.p.a. ma charakter mieszany (procesowy i materialny – por. np. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia: [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2516/11; 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 542/06; 20 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1223/05; 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 770/04), zatem może zostać powołany w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania).

Ponadto trzeba zauważyć, że w skardze kasacyjnej został powołany przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże poszczególne zarzuty nie zostały przyporządkowane do określonej podstawy kasacyjnej. Samo to działanie jeszcze nie czyniło ze skargi kasacyjnej środek odwoławczy niepodający się kontroli, jednakże znacznie tę kontrolę utrudniało, ograniczając możliwość uznania poszczególnych zarzutów za zasadne. Sąd kasacyjny w tym wypadku zastosował zasadę falsa demonstratio non nocet, co otwierało drogę do rozpoznawania zarzutów podniesionych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, oceniając ich formalną i metodologiczną prawidłowość.

Istotniejszą wadą wniesionego środka odwoławczego były jednakże chybienia w zakresie właściwego przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich odpowiedniego uzasadnienia. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprawdzie osobno nie wymienia – jak ma to miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – rodzajów naruszenia prawa procesowego, jednakże nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania może się przejawiać w tych samych postaciach, jakie przybiera naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo, w przypadku zarzutów odnoszących się do tego rodzaju przepisów, strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. stanowisko M. Niezgódki-Medek dotyczące art. 174 pkt 2 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019 – tezy 15-17 i powołane tam orzecznictwo). Tylko w takim przypadku można mówić o wypełnieniu obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Sąd odwoławczy może zaś uczynić zadość temu obowiązkowi wyłącznie wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie dokładnie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18). Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich uprzedniego prawidłowego określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w treści sformułowanych zarzutów kasacyjnych przedstawił uchybienia dotyczące naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej i administracyjnej bez odpowiedniej dbałości o wskazanie konkretnych i prawidłowo określonych jednostek redakcyjnych danych przepisów prawa, jak i w znacznej części bez konkretnego wskazania, jaką postać przybrało dane naruszenie prawa i jaki miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. I tak, w zarzucie nr 2 powołano przepis "art. 3 § w zw. z art. 3 § 2 pkt 4" p.p.s.a., co powoduje niemożność stwierdzenia, którą z jednostek redakcyjnych zawartych w art. 3 autor skargi kasacyjnej miał przede wszystkim na myśli, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie norm ustrojowo-procesowych. Z treści zarzutu wynika, że nie mógł to być przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro został on powalany wyłącznie w związku z jakimś innym przepisem zawartym w art. 3 tej ustawy. W tym samym zarzucie powołano również przepis art. 133 p.p.s.a., który składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Sąd odwoławczy nie jest uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej i samodzielnego konkretyzowania tych zarzutów, np. poprzez uznanie, że skarżącym chodziło o przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., który został przywołany w zarzucie nr 3, ani też przez przyjęcie, że zarzucane jest Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., który to przepis ustanawia zasadę wyrokowania na podstawie akt sprawy. Co się tyczy przywołanego zarzutu nr 3, należy również zauważyć, że wskazuje on w swojej treści art. 77 i art. 107 k.p.a. bez sprecyzowania, o które dokładnie jednostki redakcyjne zawarte w tych przepisach autorowi skargi kasacyjnej chodzi. Treść zarzutów nr 2 i 3 ani też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwalają na przesądzenie, które to dokładnie przepisy – w wyżej omówionym zakresie – zostały powołane w przytoczonych podstawach kasacyjnych. Tym bardziej, że sam autor skargi kasacyjnej jest niekonsekwentny i w zarzucie nr 2 zarzucił "w powiązaniu" naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś w zarzutach nr 3 i 4 naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., mimo że przedmiotem skargi było zaskarżalne postanowienie wydane nas podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej były zatem w tej części z gruntu chybione, niezależnie do tego, czy zostały prawidłowo skonstruowane.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że uczynił przedmiotem rozważań "merytorycznych" tylko te zarzuty, których treść nie nasuwała zasadniczych wątpliwości co do poprawności konstrukcyjnej i redakcyjnej, umożliwiając dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia z perspektywy tych przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej, które mogły stanowić wzorzec kontroli.

Przepisy ustrojowe, wskazane w zarzutach nr 2-4 w zasadzie nie mogą być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż to czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie innego kryterium niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia: 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt II FSK 492/09, 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1301/10). Natomiast naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, pominięcia istotnej części tych akt, czy też oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu samych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1264/15, 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16). Z kolei dla skuteczności zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12).

W niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności nie wystąpiła, a w każdym razie autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego stanu rzeczy, tym bardziej, że popełnił istotne błędy przy powoływaniu przepisów wskazanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie został też odpowiednio sformułowany zarzut dotyczący przyjętego przez Sąd wojewódzki stanu sprawy (a zatem odnoszący się do oparcia rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ). W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły w tym zakresie znaleźć uznania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 119 i art. 120 p.p.s.a., warto zauważyć, że z uwagi na charakter art. 119 p.p.s.a. Sąd odwoławczy nie uznał braku wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych zawartych w tym przepisie za istotną wadę konstrukcyjną zarzutu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały wyjaśnione odrębnie przesłanki, na podstawie których sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Niemniej jednak w komparycji wyroku Sąd wojewódzki wskazał, że orzeczenie to zostało wydane po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Z treści skargi oraz z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, i Sąd wojewódzki rozpoznał sprawę w tym trybie z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zarazem brak było podstaw do przyjęcia, że podstawa ta mogła być inna. Jak wynika z sentencji i treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sprawa nie dotyczyła postanowienia dotkniętego wadą nieważności albo wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania (art. 119 pkt 1 p.p.s.a). Żadna ze stron nie wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi nie była też bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) ani decyzja wydania w postępowaniu uproszczonym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 119 pkt 5 p.p.s.a.). Dodać należy, że posiedzenia sądowe są co do zasady jawne, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.). Takim przepisem szczególnym jest jednak art. 120 p.p.s.a., przewidujący, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, skoro uznał, iż nie zachodzi konieczność rozpoznania jej na rozprawie. Poza tym skarżący jednoznacznie określili wpływ tego domniemanego uchybienia na wynik sprawy w ten sposób, że rozpoznanie sprawy na rozprawie nie dawało możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych i nie gwarantowało wszechstronnego rozpatrzenia sprawy co do kwestii mającej istotne znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, a mianowicie na jakiej podstawie prawnej została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość o nr [...]. Tymczasem, co zostanie jeszcze poruszone w dalszej części niniejszego uzasadnienia, zagadnienie to było pozbawione doniosłości prawnej w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania, a stanowisko skarżących pomijało istotę kontroli działalności organów administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne jako tzw. sądy prawa. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie na zasadzie wyjątku art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadniczo całość zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należało en bloc uznać za wadliwie skonstruowane i z tej przyczyny wymykające się ocenie w postępowaniu kasacyjnym. Przede wszystkim dlatego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał formy, w jakiej doszło do ich naruszenia ani też nie wykazał, jaki te domniemane naruszenia prawa procesowego miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W zarzucie nr 1 autor skargi kasacyjnej wskazał wprawdzie, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. miało polegać na błędnej wykładni, jednakże nie wskazał w ogóle, jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Treść tego zarzutu sugeruje raczej błąd w wykładni przepisu art. 28 k.p.a. powiązanej z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazanymi części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Dalsze rozważania należy rozpocząć od uwagi, że takie sformułowanie zarzutów i argumentacji na ich poparcie, jakie zostało przedstawione w skardze kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, pomija istotę zasad, na jakich sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności organów administracji. Kontrola ta według reguły ogólnej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i w ramach tej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd administracyjny co do zasady nie ustala zatem stanu faktycznego, nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie stosuje wprost przepisów procedury administracyjnej, lecz sprawdza, czy wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone i czy odbyło się to z poszanowaniem przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, co nastąpiło z uwagi na brak interesu prawnego Marii Korbut i Henryka Korbut. Ten podstawowy wniosek powoduje, że pozbawione wszelkiej doniosłości prawnej były kwestie dotyczące wyjaśniania zaszłości związanych z przekształceniami geodezyjnymi i własnościowymi pierwotnej działki nr [...] (wcześniej nr [...]). Istotne jest to, że aktualnie na podstawie późniejszych dokumentów względem tych, na które powołują się skarżący, ujawniono w ewidencji gruntów określony stan faktyczny i prawny dotyczący działek powstałych w wyniku podziału i przekształceń własnościowych pierwotnej działki nr [...].

Podkreślić należy – co już odpowiednio wyraźnie wyartykułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2241/16, wydanym w znanej stronom sprawie o sygn. akt I OSK 2241/16 – że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony, interes prawny strony musi bowiem wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych. Skoro skarżący domagali się wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian przedmiotowych i podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, regulacją o podstawowym znaczeniu były przede wszystkim przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z treści łącznie czytanych przepisów art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.k. wynika, że ewidencja gruntów, jako zbiór informacji o gruntach, stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, zatem nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98, LEX nr 41816). Dlatego też dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osoby właściciela ma charakter wtórny do zmian natury prawnej zaistniałych na nieruchomości. Wpisy dotyczące stanu prawnego nieruchomości dokonywane są na podstawie odpowiednich dokumentów, tj. bazują na odpisach prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych (art. 23 p.g.k.).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i wykładni tych przepisów, które regulują podstawowe zasady dotyczące charakteru ewidencji gruntów i wprowadzanie zmian w ewidencji. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawo, ani też praw nie nadaje. Przesądza o tym definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków, zawarta w art. 2 pkt 8 p.g.k., zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące w odniesieniu do stanów prawnych, ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można zatem dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy np. żądać podziału istniejącej działki w sytuacji, gdy nie jest jednoznacznie określony jej stan prawny lub żądany wpis aktualizacyjny prowadziłby do takich niejednoznaczności. Wpisy w ewidencji mają charakter deklaratoryjny, więc nie mogą kształtować nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzać stan prawny wynikający z dokumentów. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są zaś na podstawie odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. Jakiekolwiek wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, w celu aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1662/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyroki NSA z dnia: 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 719/07, 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1573/12, 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2066/13).

Takiemu charakterowi ewidencji w żaden sposób nie przeczy zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, że to dane z ewidencji (katastru), dotyczące oznaczenia nieruchomości, są wiążące jako element informacji zawartych w księgach wieczystych, co wynika z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych. Otóż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 p.g.k.), a z brzmieniem tego przepisu Prawa geodezyjnego i kartograficznego koresponduje treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204), czytana z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 8 i art. 53a p.g.k., według którego to przepisu podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Przepis ten ma na celu zachowanie jednolitości informacji ujawnianych w katastrze nieruchomości oraz księgach wieczystych, jak na to zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 lipca 2004 r. sygn. akt II CK 6/2004 przywołanym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III CZP 52/18 (OSNC 2019/9/89). Niemniej jednak to, że dane ewidencyjne służą oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych nie zmienia techniczno-deklaratoryjnego charakteru ewidencji gruntów i budynków, która jest systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ewidencja gruntów ma zatem odzwierciedlać aktualny stan prawny nieruchomości, a nie go tworzyć. Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem przeprowadzenia odpowiedniej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2066/13, dostępny jw.).

W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie wniosku inicjującego postępowanie mogło doprowadzić do zmian własnościowych nieruchomości, skoro wniosek obejmował ujawnienie w ewidencji nieistniejącej od wielu lat działki nr [...], jak i ujawnienia nowych właścicieli tej działki. Tymczasem aktualny stan prawny i odpowiadające mu wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie dawały po temu żadnych podstaw.

Jak już wspomniano, nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, skoro ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przywołane w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3227/18, dostępnym jw.). W razie powstania sporu co do własności działki lub kwestii związanych z jej podziałem, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego postępowania, a następnie dopiero do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, nie zaś na wykreowaniu zmian własnościowych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 541/14, dostępny jw.).

Idąc dalej, podkreślić należy, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.

Przenosząc tę część rozważań na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że WSA w [...] właściwie ocenił, że skarżący nie są podmiotami wymienionymi w Prawie geodezyjnym i kartograficznym, uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów i budynków, polegającą na wydzieleniu pierwotnej działki nr [...] i wpisaniu wnioskodawców jako jej właścicieli.

Jak na to trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w aktualnym operacie ewidencyjnym w odniesieniu do obrębu [...] - [...] nie występuje działka o nr [...], której właścicielami byliby [...]i[...]. Nawet jeżeli skarżący byli wcześniej współwłaścicielami m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wcześniej oznaczonej numerem [...], to nieruchomości powstałe z podziału działki nr [...] zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1984 r., a następnie ulegały na przestrzeni lat kolejnym przekształceniom. Obecnie skarżący nie posiadają w stosunku do wskazanych nieruchomości żadnego tytułu prawnego, a zatem nie posiadają oni interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Stan ten trwa od połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Wobec tego Sąd I instancji w sposób całkowicie uprawniony uznał, że właściwy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie określonej we wniosku skarżących. Zastosowanie w sprawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. było w pełni zasadne, doszło do niego bez naruszenia przepisów postępowania. Uchybień w tym zakresie nie dopuścił się również organ II instancji. W każdym razie podzielenie przez organ odwoławczy trafnego stanowiska organu I instancji nie może świadczyć o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz wszystkich powiązanych z nimi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa geodezyjnego i kartograficznego okazały się z gruntu niezasadne, a zaskarżony wyrok zgodny z prawem. Trudno też w takich warunkach zarzucać organowi naruszenie art. 9 k.p.a. w sposób, jaki został opisany zarzucie nr 5. Skoro bowiem postępowanie administracyjne nie było prowadzone, gdyż zaszły podstawy do odmowy jego wszczęcia, to nie można mówić o takim skutku domniemanego niepoinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, który polegałby na uniemożliwieniu skarżącym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

Dodać jeszcze w tym miejscu należy, że wskazany w zarzucie nr 1 przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. był całkowicie chybiony, skoro powiązano z nim naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który jest przepisem postępowania, a nie prawa materialnego. Natomiast zarzut nr 8 wskazujący na naruszenie art. 135 p.p.s.a. dotyczy przepisu, który pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisem blankietowym, jakim jest art. 145 p.p.s.a. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (tak NSA np. w wyroku z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 63/18). Naruszenie tego przepisu mogłoby być zasadnie rozważane tylko w razie uwzględnienia skargi. Omawiany przepis nie znajduje bowiem zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 678/04 i 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 275/06, przywołane przez T. Wosia [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia., Warszawa 2011, komentarz do art. 135, teza 2). Skoro zaś Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził w sprawie podstaw do zastosowania któregoś z przepisów zawartych w art. 145 p.p.s.a., gdyż nie zaszły podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, to w ogóle nie mógł przepisu art. 135 p.p.s.a. naruszyć.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.