Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2326/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Gabriela Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 lipca 2022 r nr DO3.7611.15.2022.AB Minister Rozwoju i Technologii (Minister/organ) po rozpoznaniu odwołania J. S., uchylił decyzję Wojewody [...] nr 3481/2021 z dnia 17.12.2021 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.II.8221/632/90/87/SK.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia 6.08.1987 r. nr WG.II.8221/632/90/87/SK umorzył postępowanie z wniosku Z. S., M. S. i A. S. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. nr hip. [...]. Od tej decyzji nie złożono odwołania.

W dniu 4.12.2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.II.8221/632/90/87/SK. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością przy piśmie z dnia 28.02.2018 r. do Wojewody [...].

Po rozstrzygnięciu sporu co do właściwości przez Ministra, ostatecznie Wojewoda [...] decyzją nr 3481/2021 z dnia 17.12.2021 r. znak: SPN.III.7534.2.27.2018.KG, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.H.8221/632/90/87/SK.

Z decyzją tą nie zgodził się J. S. i 11.02.2022 r. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że złożenie odwołania obliguje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.05.1987 r., sygn. akt IV SA 1062/08, opubl. ONSA 1987, nr 1, poz. 35). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest wniosek J. S. z dnia 29.11.2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.II.8221/632/90/87/SK., umarzającej postępowanie z wniosku Z. S., M. S. i A. S., w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. nr hip. [...].

Minister wskazał na wstępie, że w dniu 16.09.2021 r., weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 - dalej jako "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z art. 1 ustawy nowelizującej, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. - "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, Jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.", zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji'. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie z mocy prawa (ipso iure) oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia stanu faktycznego normy. W przypadku art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej chodzi o upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego. Ustawodawca nie zamieścił przy tym przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie.

Minister wskazał, że umorzenie z mocy prawa należy odróżnić od umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części albo jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Minister wskazał, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.09.2019 r., sygn. akt IGSK 1266/19). Minister podkreślił, że potencjalna możliwość umorzenia postępowania występuje w przypadku, gdy postępowanie istnieje, a więc niezależnie od sposobu, postępowanie musi być uprzednio wszczęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.07.2010 r., sygn. akt II GSK 694/09), a w dacie wydania decyzji umorzeniowej - powinno być w toku. Zdaniem Ministra wobec umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie przepisów nowelizujących k.p.a. (art. 2 ust. 2) brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze mającej charakter konstytutywny decyzji wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. Minister stwierdził, że regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania, tym samym nie ma ona charakteru przepisu blankietowego, w związku z czym niedopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wprost, tj. jako podstawy umorzenia postępowania z mocy prawa i wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Minister wskazał, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa {ipso iure). Minister podał, że z akt sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku J. S. z dnia 29.11.2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.II.8221/632/90/87/SK., umarzającej postępowanie z wniosku Z. S., M. S. i A. S., w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. nr hip. [...], do dnia 15.09.2021 r. nie zapadła decyzja ostateczna. Tym samym mają w niniejszym postępowaniu zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą. Minister wskazał, że uwzględniając zatem art. 158 § 3 k.p.a., przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.II.8221/632/90/87/SK, należy ustalić czy zaistniała negatywna przesłanka do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego, tj. czy wniosek wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji. Minister ustalił, że Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.11.8221/632/90/87/SK, umarzająca postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. nr hip. [...] została skierowana do wnioskodawców, tj. Z. S., M. S. i A. S.. W aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji z dnia 6.08.1987 r. przez Z. S. i A. S. w dniu 14.08.1987 r. Powyższe potwierdza doręczenie przedmiotowej decyzji odszkodowawczej. Minister uznał, że doręczenie nastąpiło, a trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął w sierpniu 2017 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Minister podał, że z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia 29.11.2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.11.8221/632/90/87/SK wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 4.12.2017 r., a więc ponad 3 miesiące po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. W świetle powyższego, zdaniem Ministra, brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.11.8221/632/90/87/SK przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek J. S. z dnia 29.11.2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji odszkodowawczej (art. 156 i nast. k.p.a.), został wniesiony do organu po terminie określonym w art. 158 § 3 k.p.a. Tym samym, przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu, albowiem w oparciu o ww. wniosek z dnia 29.11.2017 r. brak jest obecnie, po wejściu w życie ustawy nowelizującej, możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. decyzji z dnia 6.08.1987 r., a postępowanie wszczęte umarza się z mocy prawa. Zdaniem Ministra na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest wydawanie, po dniu 15.09.2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji. Skoro zatem, zdaniem Ministra, prowadzone postępowanie zostało już zakończone, bowiem uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie ustawy nowelizującej k.p.a. z dniem 16.09.2021 r. i jednocześnie nie ma przepisu, który dawałby podstawę prawną do deklaratywnego potwierdzenia zaistnienia stanu prawnego kształtowanego z mocy samej ustawy w drodze decyzji administracyjnej, to brak jest obecnie możliwości orzeczenia o umorzeniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należy uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr 3481/2021 z dnia 17.12.2021 r. znak: SPN.III.7534.2.27.2018.KG i jednocześnie umorzyć postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.II.8221/632/90/87/SK, umarzającej postępowanie z wniosku Z. S., M. S. i A. S., w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. nr hip. [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. (skarżący ) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszym postępowaniu zastosowanie mają przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 11 sierpnia 2021 r., podczas gdy skarżący złożył wniosek przed wejściem w życie tejże ustawy (2017 r.);

- naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa wynikającej z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie przepisów ustawy o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. do postępowań, które zostały wszczęte przed wejściem w życie tejże ustawy. - naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 6 sierpnia 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące stosowania ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r.. Ustawa ta w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych, a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, dość tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego;

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

W tej sprawie kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 6.08.1987 r. nr WG.11.8221/632/90/87/SK, umarzająca postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) ozn. nr hip. [...] została skierowana do wnioskodawców, tj. Z. S., M. S. i A. S. i została doręczona dnia 6.08.1987 r. Z. S. i 14.08.1987 r. A. S.. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 29 listopada 2017 r. a więc po 30 latach (termin 30 letni upłynął w sierpniu 2017 r.).

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Twierdzenie obecnie, że skarżący złożył odwołanie przed wejściem w życie omawianych przepisów, już w 2017 r. i nie miał prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się w takiej sytuacji obronić.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odmówiono przyznania określonego prawa czekali 30 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazano kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22).

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił