Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2602/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 204/13 w sprawie ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 204/13, oddalił skargę H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2009 r. H. N. wystąpił do Wójta Gminy C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych, na terenie położonym w miejscowości[...], oznaczonym na mapie ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy 1, obręb [...].

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], ustalił na rzecz H. N. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy C. zmienił decyzję swoją z dnia 28 sierpnia 2009 r. - w zakresie geometrii dachu. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpili Z. K. i A. K., podając, że są właścicielami działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, sąsiadujących z terenem inwestycji. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że realizacja przedmiotowej inwestycji wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem jako sprzeczna z istniejącym zagospodarowaniem terenu jest niezgodna z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji stanowi wyłącznie jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa i związane z nią budynki gospodarcze, a wokół nie ma żadnych obiektów o charakterze produkcyjnym albo magazynowym. Teren objęty wnioskiem inwestora jest usytuowany na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], określonym rozporządzeniem Nr 0151/P/16/2006 Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r., co wymaga szczególnej dbałości o formę, funkcję i gabaryty nowej zabudowy z dostosowaniem jej do istniejącej, jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Inwestycja realizowana na działce nr [...] będzie uciążliwa dla sąsiednich budynków mieszkalnych ze względu na hałas od urządzeń wentylacji mechanicznej nawiewnej i wywiewnej lub od centrali wentylacyjno-klimatyzacyjnej, usytuowanej na zewnątrz budynku, pracujących w sposób ciągły w dzień i w nocy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu na rzecz H. N. warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy statutuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", określającą konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonej przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (kształtowanie wzniesionych obiektów). Przez dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji i cech architektonicznych. Kontynuacja funkcji natomiast oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z istniejącą już funkcją. Kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. opierała się o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzoną przez organ na obszarze wyznaczonym wokół terenu inwestycji w granicach odległości "około 50 metrów". Analiza ta wykazała, że działka nr [...] położona jest w otoczeniu terenu zabudowanego jednorodzinną zabudową mieszkaniową, przy drodze powiatowej nr [...]. Po przeciwnej stronie drogi, według analizy, znajdują się tereny użytków rolnych. Na analizowanym obszarze nie wykazano istnienia innej funkcji niż mieszkaniowa. Nawiązując do zasady "dobrego sąsiedztwa" Kolegium uznało, że na tym obszarze o jednorodnej funkcji mieszkaniowej mogą być realizowane jedynie jednorodzinne budynki mieszkaniowe, towarzyszące im obiekty gospodarcze i obiekty infrastrukturalne, mieszczące się w podstawowej funkcji terenu. Tymczasem objęty decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., budynek magazynowy z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych miałby być w istocie budynkiem produkcyjno-usługowym przeznaczonym do prowadzenia zautomatyzowanej produkcji modułów LED (400 sztuk modułów w ciągu godziny) i magazynowania elementów tych modułów oraz wyrobów gotowych.

W konstatacji Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 61 ust. 1 punkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż została wydana wbrew ustanowionej w tym przepisie zasadzie kontynuacji funkcji, zatem wstępuje przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu wniosku H. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ podzielił pogląd zawarty w decyzji pierwszoinstancyjnej, że objęta trybem nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r., o ustaleniu warunków zabudowy na wniosek H. N. została wydana z rażącym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym nie ma ani jednego obiektu produkcyjnego, zatem nie da się pogodzić funkcji mieszkaniowo-usługowej z funkcją produkcyjną, wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka sine qua non ustalenia warunków zabudowy, tj. istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium również stwierdziło, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem decyzja Wójta Gminy C. została doręczona zarządcy drogi powiatowej nr [...] uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej, który nie jest stroną w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu H. N. , wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium, podnosząc zarzut naruszenia art. 10, art. 15, art. 61 § 4, art. 77 k.p.a., oraz dokonanie wąskiej wykładni kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast zarzuty skargi są chybione. W motywach Sąd wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków określonych w pkt 1 -5.

Przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził, iż w kwestionowanej decyzji organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy analizy urbanistycznej, koniecznej do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie, dokonując analizy wyznaczonego obszaru ustalił że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej adaptowanej i projektowanej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla zabudowy mieszkaniowej zwyczajowo dopuszcza się, jako uzupełniającą, budowę obiektów gospodarczych i usługowych, zaspakajających bieżące potrzeby mieszkańców. Sąd stwierdził, iż w konsekwencji nie można przyjąć, iż zabudowa o charakterze produkcyjno-magazynowym, bo taki charakter należy przypisać planowanej inwestycji na działce [...], skoro odbywać się tam będzie, m.in. produkcja modułów LED, nie może zdeterminować ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji występującej na analizowanym terenie. Sąd zgodził się, że dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Jednakże ustalenia organu I instancji nie pozwalają na stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem na analizowanym obszarze nie ma ani jednego obiektu produkcyjnego, a nie da się pogodzić funkcji mieszkaniowo-usługowej z funkcją produkcyjną.

Sąd w powołaniu na wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 797/11/ uznał, że trafne jest stanowisko Kolegium, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności co do zasady nie zbiera nowych dowodów, organ ma jednak w tym postępowaniu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego. prowadzonego w trybie zwykłym. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenia prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, ale rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz działanie wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. Jeżeli zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności, oznacza to, że zaistniało rażące naruszenie prawa. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że decyzja Wójta Gminy C. z [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. wypełnia dyspozycję art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Trafnie w ocenie Sądu Kolegium stwierdziło, że w sprawie dodatkowo zachodziła przesłanka, pozwalającą na obarczenie kwestionowanej decyzji wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ organ I instancji doręczając kwestionowaną decyzję Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu, skierował ją do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Sąd wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze, a także naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ponieważ, organ w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w prawidłowy sposób zinterpretował art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. N. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 64 ust.1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie poprzez przyjęcie, że działanie organu administracji publicznej stanowiło rażące naruszenie prawa zezwalające na ograniczenie prawa własności skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2009 r. ( Dz. U, nr 165, poz. 1588) przez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, iż kontynuacja funkcji, o której stanowi cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. byłaby w przedmiotowej sprawie zachowania gdyby warunki zagospodarowania jakie inwestor otrzymał dopuszczały wyłącznie budownictwo infrastrukturalne;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przed organem II Instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie warunków zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności;

2) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przed organem przepisów art. 6, 7, 10, 75, 77 i 80 k.p.a. polegającym na nie zbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; co konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie warunków zabudowy terenu została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa; 3) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, 10, 75, 77 oraz 80 k.p.a. co pozbawia skarżącego możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonaną przez Sąd. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w § 2 tego przepisu rozpatrywanej sprawie nie występują. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zatem, gdy strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny, bowiem nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. Zatem w pierwszej kolejności co do zasady podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia prawa procesowego. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego to przepisu Sąd I instancji nie stosował, bowiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, który stosując ten przepis uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w część, jeśli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej w tym aspekcie, choć nieprecyzyjnie sformułowany, należy zapewne rozumieć, jako niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Sąd I instancji, wobec naruszenia przez organ art. 16 k.p.a. oraz art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zarzutu tego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać za zasadny. Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może mieć miejsca ponowne prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale dokonanie weryfikacji decyzji wydanej w poprzednim postępowaniu zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Kryterium tej weryfikacji stanowią przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie może badać sprawy co do istoty, orzeka jedynie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji, albo odmawiając stwierdzenia nieważności, w razie braku przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Przy tak zakreślonych granicach postępowania organ administracji nie gromadzi nowego materiału dowodowego w sprawie i nie czyni ustaleń faktycznych. Oceny dokonuje na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, badając stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji objętej weryfikacją, przy czym badanie to ogranicza się do przesłanek nieważności. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. którego naruszenie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, zarzut ten usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy." Taka sytuacja będzie zachodzić wówczas, gdy takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu. Jak już wspomniano wyżej, przepis ten stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego sporządzaniu. Natomiast z samego faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku, w szczególności gdy, jak podnosi skarga kasacyjna, miałoby to sprowadzać się do nieuprawnionej polemiki z prawidłowym stanowiskiem Sądu co do przyczyn oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Za całkowicie nietrafny należało uznać zarzut naruszenia z art. 1 § 1 i 2 w związku art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( dalej jako p.u.s.a.) powiązany przez autora skargi kasacyjnej z omówionymi wyżej zarzutem naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i art. 141 § 1 p.p.s.a. Pierwszy powołany przepis art. 1 p.u.s.a określa właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Natomiast art. 3 § 1 tej ustawy ustrojowej wyznacza zasadę domniemania właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w pierwszej instancji, zaś § 2 tego artykułu określa zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, wskazać należy wskazać, że został on wadliwie oparty na podstawie kasacyjnej z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zarówno w judykaturze jak i w doktrynie przyjęto, że przepis art. 156 § 1 k.p.a., jest przepisem prawa materialnego, choć zamieszczony jest w przepisach regulujących procedurę administracyjną ( por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 295/11; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1482/12). Zatem prawidłową podstawę kasacyjnego tego zarzutu stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i jako taki podlegał ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, mocą której organ stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy C. z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze- skutki, które wywołuje decyzja ( por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, CBOSA). W oparciu o takie kryteria Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym słusznie uznał, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny zgodności z prawem decyzji miarodajny jest dzień jej wydania, gdyż organ uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w tym dniu ocenia czy nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną.

Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a skutkiem tego naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Naruszenie przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji w stosunku do istniejącej zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego – ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są więc faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym terenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że planowana przez skarżącego inwestycja o funkcji produkcyjno-magazynowej nie da się pogodzić z istniejącą na obszarze analizowanym wyłącznie funkcją mieszkaniową jednorodzinną.

Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej obszaru wynika, że na terenie nią objętym znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, zatem zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ewentualną uzupełniającą dopuszczalną dla tego terenu zabudową mogą być obiekty o funkcji usługowej i gospodarczej, których celem jest zaspakajanie bieżących, podstawowych potrzeb mieszkańców. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że funkcji produkcyjnej nie da się pogodzić z funkcją mieszkaniowo-usługową. W tych warunkach Sąd I instancji słusznie uznał za Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia naruszenie prawa materialnego - art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3, art. 2, art. 7 i art. 21 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, skoro autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym naruszenie tych przepisów przez Sąd Wojewódzki miało polegać. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.