Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1586/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1233/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1233/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. K..na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 18 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 27 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z obowiązującymi przepisami usytuowania obiektów wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 marca 2009 r. Nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta Ruda Śląska – udzielającej W.K. pozwolenia na prowadzenie inwestycji pt. "Rozbudowa stacji paliw o stację tankowania samochodów gazem LPG przy ul. [...] w Rudzie Śląskiej – Nowym Bytomiu, na działce o nr [...]".

Następnie w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości organ I instancji ustalił, że zbiorniki na gaz płynny są oddzielone ścianą przeciwpożarową od granicy działki w odległości około 5 m i od sąsiadującego budynku pełniącego funkcję rozdzielni elektrycznej oraz sanitarnej dla pracowników w odległości około 5,4 m. Nalewaki są oddalone od budynku warsztatowego około 5 m, od budynku firmy "R." 11,2 m, a od pawilonu handlowego 7,3 m.

Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z 27 marca 2009 r., wskazując, że usytuowanie dystrybutora gazu, jak i zbiorników zostało zaprojektowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi. Skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję z 18 maja 2010 r., została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1566/11).

Decyzją z 15 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał W.K. rozbiórkę stacji tankowania samochodów gazem LPG, tj. dystrybutora gazu wraz ze ścianą oddzielenia pożarowego, dwóch zbiorników gazu propan butan wraz ze ścianą oddzielania pożarowego oraz płytą fundamentową, pompy dystrybucyjnej, instalacji przesyłowej gazu płynnego, instalacji elektrycznej zasilająco-sterowniczej i uziomowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na niezgodność usytuowania tej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Według organu I instancji brak jest możliwości doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, wobec czego nakazał inwestorowi rozbiórkę stacji tankowania gazem LPG.

W odwołaniu inwestor, wskazując na pierwotnie uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz realizację inwestycji, uznał decyzję o jej rozbiórce za krzywdzącą. Wskazał także na możliwość przerobienia stacji, aby spełniała wymogi określone przepisami prawa, akcentując, że działka na której zlokalizowana jest inwestycja jest znacznych rozmiarów.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 18 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej z dnia 15 maja 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotową rozbudowę, właściwe było wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. Następnie, przywołując treść § 124 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia z 21 listopada 2005 r. wskazał, że inwestycja jest niezgodna z tymi przepisami, gdyż dystrybutor gazu został zaprojektowany w odległości 5 m od budynku stanowiącego obiekt istniejącej stacji paliwowej, zaś projektowane zbiorniki z gazem usytuowane zostały w odległości ok. 8 m od tego budynku. Dla dystrybutora nie została zaś zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego, wobec tego powinien się on znajdować w odległości 10 m od budynku istniejącej stacji paliw.

Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzję na podstawie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, nie może nakazać robót mających charakter inwestycyjny. Zwrócił także uwagę, że odległość pomiędzy zbiornikiem a obiektem handlowo-usługowym wynosi 7,3 m, stąd nawet przy zastosowaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pozostawałaby ona nadal niezgodna z obowiązującymi przepisami rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej przez W. K. na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zasadnie organy obu instancji stwierdziły brak możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu naprawczego, wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Przepis ten, wbrew stanowisku skarżącego, nie daje podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu budowy obiektu budowlanego lub jego części w innym miejscu, tak aby inwestycja spełniała wymogi techniczno-budowlane. W istocie w niniejszej sprawie bez rozbiórki zbiorników gazu nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem realizacja zbiorników w innym miejscu, a zatem zmiana ich lokalizacji, wymaga udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia nowego, prawidłowego projektu budowlanego. To rzeczą inwestora jest wybór miejsca lokalizacji inwestycji i przedłożenie projektu budowlanego, opracowanego na jego zlecenie uprawnionemu projektantowi, którego obowiązkiem jest zastosowanie zgodnych z prawem rozwiązań projektowych. Nowego procesu inwestycyjnego, polegającego na budowie obiektu w nowym miejscu, nie może zastąpić decyzja organu nadzoru budowlanego.

Sąd podniósł, że prowadząc postępowanie naprawcze w przypadku zrealizowania inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie kierować się okolicznościami, które stały się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z motywów prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/11, mocą którego oddalono skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na rozbudowę stacji paliw, przyczyną jej wyeliminowania z obrotu prawnego było naruszenie § 124 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia z uwagi na usytuowanie dystrybutora gazu w odległości 5 m od budynku stacji paliw oraz usytuowanie zbiorników z gazem w odległości ok. 8 m od tego budynku, podczas gdy wymagana odległość wynosi 10 m. Przepis § 124 ust. 2 rozporządzenia pozwala na zmniejszenie tej odległości o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, lecz jak stwierdził Sąd, co prawda na projekcie zagospodarowania działki znajduje się zapis: "dodatkowy dystrybutor LPG + ściana oddzielenia przeciwpożarowego", to jednak ściana ta nie została wrysowana w projekcie i brak też informacji dotyczących jej parametrów oraz usytuowania względem innych obiektów. Projekt zawiera jedynie rysunek oraz opis techniczny dotyczący budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego dla zbiorników z gazem.

Sąd wskazał, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, opartych na wynikach oględzin z 20 sierpnia 2009 r., skarżący zrealizował jednak ścianę oddzielenia pożarowego od dystrybutora gazu, której nie wrysowano w projekcie. Aczkolwiek nie wiadomo, czy ściana ta spełnia parametry w postaci spełnienia wymogów REI 120, to jednak badanie tej okoliczności jest zbędne, gdyż w każdym wypadku nie ona mogła spowodować skutku w postaci zmniejszenia o połowę odległości dystrybutora gazu od obiektu handlowo-usługowego. Przepis § 124 ust. 1 pkt 5 warunków technicznych wymaga bowiem zachowania od tego typu obiektów odległości 20 metrów, podczas gdy przedmiotowa ściana została usytuowana w odległości 7,30 m od budynku handlowego – zamiast dopuszczonych w takim wypadku odległości 10 m. Zatem nie jest możliwe spełnienie wymogu z § 124 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, nawet przy zastosowaniu ściany o odpowiednich parametrach. W konsekwencji, zrealizowany dystrybutor gazu nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych. Całość zrealizowanej inwestycji jest zaś funkcjonalnie powiązana, nie są to bowiem niezależne obiekty. Nie jest zatem możliwe wydanie jedynie nakazu rozbiórki dystrybutora.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej W.K. wniósł o uchylenie wyroku z 12 lutego 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj.:

- przepisu art. 2 Konstytucji RP wyrażające się w nie zastosowaniu przez Sąd ujętej w nim zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

- art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że właściwym trybem legalizacyjnym dla ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego będzie rozbiórka stacji tankowania gazem LPG, podczas gdy w niniejszej sprawie nie istniała możliwość przeprowadzenia w ogóle procesu legalizacyjnego w oparciu o przytoczone przepisy Prawa budowlanego.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj:

- art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 8 kpa wobec niedostrzeżenia przez wojewódzki sąd administracyjny braku znajomości prawa ze strony organów administracji publicznej

i tym samym dopuszczenie do sytuacji obciążenia inwestora skutkami prawnymi z tego tytułu, poprzez:

najpierw, przemilczenie problemu nieznajomości prawa na etapie wydawania przez organy decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w jej następstwie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przez przyjęcie przez Sąd jedynie samego faktu niezgodności z prawem inwestycji, efektem czego 3 dni później wydano postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie niezgodnego z prawem usytuowania obiektów wybudowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i pouczenie inwestora, że jedynym możliwym rozwiązaniem w tej sprawie jest wystąpienie na drogę postępowania przed sądami powszechnymi, żądając odszkodowania od gminy Ruda Śląska,

następnie niedostrzeżenie przez Sąd wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji naruszenia przepisów regulujących właściwy tryb zainicjowania postępowania w tej kwestii, poprzez bazowanie tylko i wyłącznie na postanowieniu o wszczęciu postępowania z urzędu wydanego w dniu 27 lipca 2009 r. w przedmiocie niezgodnego z obowiązującymi przepisami usytuowania obiektów wybudowanych, co było niedopuszczalne w niniejszej sprawie,

- które to błędy spowodowały naruszenie przepisów postępowania, a w efekcie wpłynęły w sposób istotny na wynik sprawy;

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 6 i 7 kpa polegające na tym, że sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, nie dopuścił do zrealizowania w niniejszej sprawie zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w ten sposób, że w sytuacji wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa budowlanego regulujących proces legalizacji, tj. art. 50 i 51, zastosowano te właśnie przepisy do stanu faktycznego, który im nie podlegał, dalej, naruszając regułę wyrażoną w art. 7 kpa in fine przez zastosowanie możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy w sposób najmniej korzystny z dopuszczonych przez powołane przepisy, tj. nakazania rozbiórki inwestycji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 kpa przez Sąd, polegające na tym, że nawet jeśli mający miejsce w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalałby na zastosowanie przez organy administracji procedury legalizacyjnej w oparciu o Prawo budowlane, to koniecznym byłoby uruchomienie właściwego trybu postępowania i jego wyczerpujące przeprowadzenie, na co Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, a nie jak to miało miejsce w sprawie, zastąpienie całej koniecznej procedury postanowieniem z roku 2009 r. wszczynającym sprawę z urzędu, co bez wątpienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ de facto zapadła decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 9 i 11 kpa polegające na tym, co uszło również uwadze Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono kolejnych etapów postępowania administracyjnego w sposób zgodny z obowiązującym prawem, co nie zostało zauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wprowadzając tym samym w błąd stronę postępowania jaką jest inwestor, podczas gdy nałożony na organy administracji obowiązek wyjaśniania stronom okoliczności i przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy nakłada na nie obowiązek wytłumaczenia, dlaczego organ administracji zastosował dany przepis do konkretnej sprawy, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca, mając tym samym istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął argumentację wskazującą – jego zdaniem – na zasadność zgłoszonych zarzutów.

Zwrócił uwagę, że skoro pozwolenie na budowę w postaci rozbudowy stacji paliw wyeliminowane zostało z obrotu prawnego na podstawie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, to inwestor miał prawo realizować inwestycję zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę do czasu, kiedy decyzja eliminująca z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. W momencie, w którym decyzja eliminująca z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna, inwestor jest zobowiązany wstrzymać wykonywanie robót, a jeśli by tego nie zrobił, właściwy organ powinien wydać postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeżeli przepisy prawa budowlanego, dotyczące wdrażania procesu naprawczego odnoszą się do ,,prowadzonych" robót budowlanych, to przepisy te nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Bowiem w tym przypadku inwestor prace budowlane, polegające na rozbudowie obiektu, zakończył.

Doszło tym samym do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie do mającego miejsce stanu faktycznego sprawy, a który to przepis został przywołany jako podstawa decyzji o nakazie rozbiórki inwestycji w postaci rozbudowy stacji paliw. Uruchomienie w tej sprawie procedury legalizacyjnej wymagało wydania właściwego postanowienia w sprawie, którego to braku Sąd I instancji nie zauważył. Poza tym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jeśli brak jest "prowadzonych robót", za to są roboty zakończone, postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a tak wydane postanowienie dotknięte jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w sprawie w ogóle nie wyjaśniono, dlaczego zastosowano art. 50-51 Prawa budowlanego, "siląc się" jedynie na przytaczanie "w kolejnych uzasadnieniach kolejnych rozstrzygnięć wybiórczych fragmentów tych przepisów". Nie uczynił tego także Sąd I instancji, co narusza przepisy postępowania art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 9 i 11 kpa.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, toczącym się niejako równolegle w sprawie. Ponieważ istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy, nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. W związku z powyższym, doszło do kolejnego naruszenia obowiązujących przepisów przez organ nadzoru, gdyż postanowienie mające na celu wdrożenie procesu legalizacyjnego zapadło w czasie, kiedy jeszcze decyzja o pozwoleniu na użytkowanie funkcjonowała w obrocie prawnym. Uchylona została bowiem dopiero decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 listopada 2012 r., nr [...].

Idąc zatem za przepisami prawa budowlanego, żeby mówić o wdrożeniu procesu naprawczego z art. 50-51, w pierwszej kolejności powinno mieć miejsce wszczęcie postępowania o wstrzymanie robót budowlanych. W wyniku tego powinno zapaść postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w oparciu o jedną z przewidzianych przez prawo przesłanek. Następnie, przed upływem dwóch miesięcy od wydania ww. postanowienia, powinna zapaść jedna z możliwych decyzji z art. 51 Prawa budowlanego.

Tymczasem stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zgoła odbiegający od podstaw zastosowania procedury przewidzianej we wspomnianych artykułach, co zdaniem skarżącego kasacyjnie, doprowadziło do rażącego naruszenia prawa przez organy administracji, ponieważ w efekcie zapadła decyzja dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że kilkakrotnie w czasie całego postępowania sygnalizował możliwość przeprowadzenia takich zmian, aby inwestycja była zgodna z przepisami, których naruszenie organy administracji wytykały. Niestety, organy administracji w kolejnych pismach, "nie siląc się na wnikliwą argumentację", stwierdzały, że na terenie na którym inwestycja miałaby zostać zrealizowana, nie ma na to warunków.

W skardze kasacyjnej znalazły się także zarzuty dotyczące prawidłowości prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wznowieniowego, zakończonego uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powołując uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności, nie mogło stanowić przesłanki wznowieniowej w rozumieniu 145 § 1 pkt 8 kpa w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz argumentacja przytoczona na jej poparcie wskazuje na to, że istota zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie sprowadza się w głównej mierze do zakwestionowania stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, akceptującego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Porządkując – dla czytelności dalszych wywodów - przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację, odnotowania wymaga, że w ocenie jej autora, postępowanie nie powinno być prowadzone na podstawie powyższych przepisów z dwóch powodów:

- po pierwsze, inwestycja polegająca na rozbudowie stacji paliw została w dacie wszczęcia postępowania zrealizowana zgodnie z prawem na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym; poza tym udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie, a taka sytuacja wyłącza możliwość przyjęcia trybu naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego,

- po drugie, nie zostało wydane postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, a co za tym idzie nie zachowany został termin 2 miesięcy przewidziany w art. 51 ust. 1.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w oparciu o tak przedstawioną argumentację, podkreślić należy, że z ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę kontroli decyzji objętej skargą (niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej) wynika, że inwestor zrealizował roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji paliw o stację tankowania samochodów gazem LPG w Rudzie Śląskiej – Nowym Bytomiu, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 27 marca 2009 r. Decyzja ta wyeliminowana została następnie z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym przez Wojewodę Śląskiego, który decyzją z 18 maja 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 maja 2011 r., stwierdził jej nieważność.

Wprawdzie przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują wprost sytuacji zaistniałej w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. takiej, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji, jednak przyjąć należy, że wyczerpuje ona dyspozycję art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowiąc "inny przypadek", o którym mowa w tym przepisie (także w jego brzmieniu na datę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji). Pamiętać trzeba, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, po realizacji obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powoduje stan, w którym niemożliwym jest ustalenie legalności jego wykonania, opartej na dokumentacji projektowej zatwierdzonej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że w dacie realizacji budowy inwestor decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę dysponował, ma natomiast takie znaczenie, że nie można mu zarzucić samowoli, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego w odniesieniu do już wykonanych prac (zrealizowanej budowy) stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (a więc już zakończone, zrealizowane) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższe stanowisko zaprezentowane zostało kilkakrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12; z 4 lipca 2012 r., II OSK 560/11; z dnia 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1974/14), w tym także w powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12, zaś Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela.

Odnosząc przedstawione wyżej rozumienie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego do stanu faktycznego sprawy stwierdzić trzeba, że chybione są wywody strony skarżącej zmierzające do wykazania naruszenia powołanych wyżej przepisów, polegającego na niewłaściwym ich zastosowaniu w sytuacji, gdy "inwestor prace budowlane, polegające na rozbudowie obiektu, zakończył". Podkreślić przy tym należy, że zarówno objęta kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja, jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymienia w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który – co powiedziano już wyżej – nakazuje odpowiednio stosować procedurę naprawczą przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w ust. 3 do wykonanych już robót budowlanych, a więc do takich, z jakimi mamy do czynienia w sprawie.

Nie można także podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w niniejszym przypadku nie było podstaw do wdrożenia procedury naprawczej z uwagi na udzielone skarżącemu pozwolenie na użytkowanie. O ile co do samej zasady należy zgodzić się z poglądem, wedle którego wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wyłącza możliwość ponownego sprawdzenia przez organy nadzoru budowlanego legalności jego budowy, to jednak pogląd ten nie ma przełożenia na stan faktyczny występujący w sprawie. Sam autor skargi kasacyjnej przyznaje bowiem w jej uzasadnieniu, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wyeliminowana została z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym i ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy stacji paliw. Istotną przy tym jest okoliczność, że decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego rozstrzygająca kwestię pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu wznowieniowym, zapadła jeszcze przed podjęciem przez ten organ decyzji z 15 maja 2014 r. orzekającej w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów objętych rozbudową na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymanej w mocy decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji. Tym samym, w dacie rozstrzygania przez organy administracji sprawy prowadzonej w trybie naprawczym, skarżący nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a jej wyeliminowanie z obrotu prawnego było skutkiem wcześniejszego postępowania nadzwyczajnego, w efekcie którego stwierdzono nieważność pozwolenia na rozbudowę stacji paliw. Tych wszystkich okoliczności zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, powołując chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11, podjęty w innym stanie faktycznym, w którym nie znalazły się kluczowe dla poglądu prezentowanego w niniejszej sprawie okoliczności, takie jak stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie, o ile dostrzega przeszkodę w prowadzeniu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w braku postanowienia wstrzymującego roboty budowlane wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 i niedochowaniu dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1.

Jak wynika bowiem z treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymanie robót budowlanych następuje jedynie w trakcie wykonywania ich w sposób, o którym mowa w pkt 1-4 tego przepisu. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu jest natomiast bezprzedmiotowe wtedy, gdy roboty budowlane wymagające przeprowadzenia postępowania naprawczego zostały już wykonane. W konsekwencji, do postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a więc wobec zrealizowanych już robót budowlanych, wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1, nie ma zastosowania wymóg podjęcia decyzji przed upływem 2 miesięcy, o którym mowa w art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze.

Za prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji należy także uznać sposób doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie istniejącej stacji paliw, do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki stacji tankowania samochodów gazem LPG. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zrealizowany obiekt narusza przepisy § 124 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 124 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na datę decyzji organu II instancji, opublikowanym w Dz. U. 2005.243.2063 z późn. zm.) w zakresie odległości od budynku pawilonu handlowego. Słusznie Sąd I instancji podzielił w tym zakresie ocenę organów nadzoru budowlanego, że nawet wykonanie ściany oddzielenia pożarowego wokół dystrybutora gazu nie doprowadzi całego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do zachowania odległości minimum 10 m (jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń, nalewaki gazu zlokalizowane są w odległości 7,3 m od istniejącego pawilonu handlowego). Koniecznym jest bowiem zrealizowanie całego zamierzenia budowlanego w taki sposób, aby zachować wymaganą odległość określoną w rozporządzeniu, a nie da się tego osiągnąć bez uprzedniej rozbiórki wykonanej rozbudowy, tym bardziej, że wszystkie elementy tej inwestycji są ze sobą funkcjonalnie powiązane i nie stanowią niezależnych obiektów. To prawda, że nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest rozwiązaniem ostatecznym i najbardziej dotkliwym dla inwestora, po który organy nadzoru budowlanego winny sięgać wyjątkowo, jednak należy je zastosować zawsze wtedy, gdy nie ma innych możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a taki właśnie przypadek ma miejsce w sprawie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że w stanie faktycznym sprawy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak zarzuca to skarga kasacyjna. Z tych samych powodów nie można uznać za zasadne pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opartych wprawdzie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ( a więc naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), ale skoncentrowanych w istocie rzeczy na kwestionowaniu zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę zrealizowanej stacji tankowania pojazdów gazem. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (mogących odnieść skutek jedynie wtedy, gdyby Sąd I instancji nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji bądź zastosował inne kryterium kontroli niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie) w zw. z art. 6, 7, 9, 11 oraz 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 kpa. Powołane przepisy kpa nie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego w sposób, w jaki zarzuca to skarżący kasacyjnie, a skoro tak Sąd nie mógł takiego uchybienia dostrzec.

Niezrozumiałym jest sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 p.u.s.a. (w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 9 i 11 kpa), mający polegać na braku wyjaśnienia "dlaczego zastosowano art. 50-51 Prawa budowlanego, siląc się jedynie na przytaczane w kolejnych uzasadnieniach kolejnych rozstrzygnięć wybiórczych fragmentów tych przepisów". Przepis art. 3 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy (podobnie jak art. 1 § 1 i 2 tej ustawy) i dotyczy nadzoru Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawowanego nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania oraz rozpoznawania przez ten Sąd innych spraw należących do jego właściwości na mocy innych ustaw. Z oczywistych powodów powołany przepis nie był w ogóle stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a zatem bezzasadność tego zarzutu nie wymaga szerszych rozważań.

Nie można także dopatrzeć się naruszenia skarżonym wyrokiem art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powoływanie się w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej na wątpliwości występujące – jego zdaniem - w orzecznictwie sądowym co do zastosowania w podobnych stanach faktycznych trybu postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czyni przedstawiony zarzut chybionym. Niezależnie od tego podkreślić należy, że wedle argumentacji skargi kasacyjnej, o wątpliwościach tych, świadczyć ma powoływany już wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12, w którym NSA zaakceptował stosowanie wskazanych wyżej przepisów w sytuacji, gdy decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została, już po zrealizowaniu obiektu, uchylona bądź stwierdzono jej nieważność.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa poprzez "obciążenie inwestora skutkami błędnych działań organów administracji publicznej", co "jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej", to niezależnie od przedstawionej już wyżej oceny dotyczącej braku naruszenia przez Sąd I instancji pierwszego z powołanych wyżej przepisów, podkreślić trzeba, że podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że postępowanie naprawcze wszczęte zostało w trzy dni po udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie rozbudowy stacji paliw, nie może mieć znaczenia prawnego dla rozpoznawanej sprawy, aczkolwiek budzić może zrozumiały sprzeciw inwestora. Podkreślić jednak należy, że dla oceny legalności decyzji objętej skargą istotnym był stan faktyczny i prawny w dacie jej wydania, a nie w dacie wszczęcia postępowania. Bezspornym jest bowiem to, że obie decyzje, zarówno udzielająca pozwolenia na rozbudowę jak i udzielająca pozwolenia na użytkowane, wyeliminowane zostały z obrotu prawnego przed orzeczeniem w przedmiocie nakazu rozbiórki. Nie wolno także zapominać, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolował konkretne postępowanie o charakterze naprawczym, mające na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa osobom korzystającym ze stacji paliw i w konsekwencji – ochronę zdrowia i życia ludzi. Niewątpliwe błędy popełnione przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu skarżącemu pozwolenia na rozbudowę i zatwierdzeniu wadliwego projektu budowlanego – co potwierdziły decyzje o stwierdzeniu nieważności tego pozwolenia – nie mogą stanowić przeszkody do przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, doprowadzającego obiekt do stanu zgodnego z prawem.

Za bezprzedmiotową należy natomiast uznać tę część argumentacji skargi kasacyjnej, w której jej autor kwestionuje zgodność z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej z 5 listopada 2012 r., uchylającej – po wznowieniu postępowania – własną decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie inwestycji w postaci rozbudowy stacji paliw o stację tankowania samochodów gazem LPG. Decyzja ta nie była przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzonej zaskarżonym wyrokiem, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznego odniesienia się do zasadności zarzutów podniesionych w tym zakresie.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.