Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 334/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi X Y na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 września 2020 r., Nr XXX/604/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej X Y kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Opola uchwałą nr XXX/604/20 z dnia 24 września 2020 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.) zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej też: u.s.g. oraz w związku z uchwałą nr XLVIII/950/17 Rady Miasta Opola z dnia 28 września 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu.

X Y, reprezentowana przez radcę prawnego A. B., wniosła skargę na powyższą uchwałę nr XXX/604/20 z dnia 24 września 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej też: "ustawa" - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie odmiennym od ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola pomimo wiążących ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych,

2. art. 20 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu nie narusza zasad określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola,

3. art. 16 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie mapy w skali 1:2000,

4. art. 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie błędnych wartości przy projektowaniu skrzyżowań dróg 1KDZ i 1KDD ze skrzyżowaniem 1KDZ i Pużaka-KDZ oraz skrzyżowań dróg 2KDZ i 1KDD ze skrzyżowaniem 2KDZ i 2KDD,

5. art. 17 ust. 1 i ust. 9 ustawy w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieuwzględnienie i dokonanie rozpatrzenia wniosków złożonych po terminie ich wniesienia,

6. art. 17 ust. 11 ust. 12 ustawy i art. 18 ust. 2 w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieuwzględnienie i dokonanie rozpatrzenia uwag złożonych po terminie ich wniesienia,

7. art. 71 w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska,

8. art. 15 ust. 2 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra lnfrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały, a w szczególności w części dotyczącej obszaru [...], [...] oraz [...],

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę skarżąca podniosła, że Rada Miasta Opola uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu. Skarżąca jest mieszkańcem i właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr a km. [...], obręb [...]. Treść księgi wieczystej potwierdza jej własność. Jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania i obowiązywania nowego planu zagospodarowania miejscowego niewątpliwie ma interes prawny w jego skarżeniu. W szczególności, iż działki sąsiednie zostały również w tym planie ujęte. Ich przeznaczenie zostało jednak określone w sposób odmienny od założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, jak również w sposób, który będzie miał bezpośredni wpływ na nieruchomość skarżącej. Taka interpretacja znajduje – zdaniem strony - potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w strefę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem (uchwała z dnia 29 listopada 2010 r., o sygn. akt II OPS 1/10). Samo więc podjęcie uchwały stanowi przesłankę interesu prawnego skarżącej.

Odwołując się do wyroku NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16 skarżąca podniosła, że za trafne należy bowiem uznać stanowisko, zgodnie z którym interesu prawnego skarżących należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy stanowi o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powyższa norma wskazuje, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Jest przy tym oczywiste, że zagospodarowania nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu nie powinno się odnosić wyłącznie do podejmowanych przez właściciela nieruchomości czynności faktycznych. Pojęcie to odnosi się przede wszystkim do znaczenia postanowień przyjmowanego planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności wyrażającego się w określonym sposobie zagospodarowania nieruchomości przez jego właściciela. Powoduje to, że określone ustalenia planu dla danej nieruchomości mogą naruszać nie tylko interes prawny jego właściciela, ale również właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Ponadto skarżąca wskazała, że " (...) Jeżeli dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości skarżących, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić". "Niespornym jest to, co zasadnie wskazał Sąd I instancji, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Ważne jest też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby zdać sobie sprawę, że obszar objęty zaskarżonym planem wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowę w postaci farmy wiatrowej, co niewątpliwie znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności i prawie wykonywania własności - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej też: K.c.), na co słusznie powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor oraz także na przepisy prawa sąsiedzkiego. Zaskarżona uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie ma bowiem przez to sąsiedztwo bardzo realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12).

Przytoczona powyżej linia orzecznicza w pełni potwierdza posiadanie interesu prawnego przez skarżącą. Nieruchomość, której jest właścicielką, znalazła się w obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość sąsiednia została również w nim ujęta, ale w sposób zupełnie inny niż wszystkie nieruchomości w całej pozostałej części planu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniosła, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego ani nie określa przeznaczenia trenów, jest to dokument kierunkowy, w którym po przeprowadzeniu wielu analiz i ocen, a także bilansów terenów, określa się pewną wizję - kierunki rozwoju przestrzennego całej gminy a poszczególne zagadnienia traktuje się systemowo, adekwatnie do skali opracowania, czyli ogólnie. Inny charakter zaś ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe, jest dokumentem szczegółowo określającym nie tylko przeznaczenie terenów, ale także sposób ich zagospodarowania i opracowywany jest dla fragmentu gminy. Jest dokumentem, który odnosi się do konkretnych granic nieruchomości i opracowywany jest w skali umożliwiającej dokładne pomiary wielkości, obliczenia wskaźników urbanistycznych. Na podstawie planu miejscowego mogą być wydawane pozwolenia na budowę i realizowane konkretne inwestycje. Opisane różnice między studium a planem miejscowym sprawiają, że tych obu dokumentów nie można traktować jako identyczne opracowania, a zasady przetransponowania ustaleń studium na zapisy planu miejscowego wymagają doprecyzowania już w samym studium.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Opola przyjęte uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. jest obowiązującym dokumentem, przedstawiającym aktualną politykę przestrzenną miasta i podział na tzw. strefy (mieszkaniowo-usługową, mieszkaniową, usługową, aktywności gospodarczej, zieleni, infrastruktury technicznej). Zgodnie z zapisami zawartymi w Rozdziale II pkt 1.3. "Podział na jednostki urbanistyczne" wyjaśniono, że w strefach określono dominujący sposób użytkowania terenów i można w nich wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania. Poza tym w uzasadnieniu Studium, istnieje zapis wyjaśniający, iż dokument ten nie odnosi się do pojedynczych działek, ale do stref, których granice mogą zostać skorygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego.

W uzasadnieniu Studium zapisano jak należy oceniać zgodność planów miejscowych z ustaleniami studium. W praktyce oznacza to, że wyznaczone np. strefy mieszkaniowe, usługowe mogą być korygowane w planach, a plany mogą wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące ze sobą. Ważne jednak przy tym jest to, by w planach miejscowych uwzględniać (ewentualnie rozszerzać) obowiązujące zakazy i nakazy (o ile odnoszą się do obszarów w ramach poszczególnych stref). Studium wprowadza także w odniesieniu do poszczególnych stref postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne, które należy traktować jako wartości programowe, a brak możliwości spełnienia takich warunków nie świadczy o niezgodności planu ze studium.

Według organu zarzut strony jest oparty na błędnym odczytaniu ustaleń Studium (twierdzenie, że "wskazany rodzaj zabudowy to usługi") i błędnym założeniu, iż "części graficzne są ze sobą sprzeczne", wadliwie przyjmującym, że plan miejscowy miałby być swego rodzaju "kalką" rysunku studium określającego strefę usługową wiodącego kierunku (w skali 1:10000) przełożoną wprost na rysunek planu jako przeznaczenie terenu w większej skali (1:2000). A przecież studium i plan to dwa różne dokumenty, które zgodnie z wymogami ustawy zajmują się odmiennym zakresem spraw regulowanych zakresem przestrzennym i szczegółowością opracowania. Nie polega na prawdzie więc zarzut skarżącej o niezastosowaniu się do art. 9 ust. 4 ustawy, ponieważ przy sporządzaniu planu miejscowego uwzględniono obowiązujące zakazy, nakazy, a nawet nieobowiązkowe postulaty, czyli uwzględniono ustalenia studium, a nie jego "kształt". Dowodem na to, iż organ na każdym etapie sporządzania planu był związany ustaleniami studium i brał je pod uwagę są zapisy w Analizie zasadności do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Oleskiej i Kazimierza Sosnkowskiego w Opolu, w uzasadnieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio s. 11 i s. 747 w Dokumentacji prac planistycznych), a przede wszystkim w samych ustaleniach planu miejscowego.

Dalej Gmina wywiodła, że nie jest zrozumiały wywód skarżącej dotyczący "utrzymania jednolitej i spójnej architektonicznie całości" przy tworzeniu studium, a następnie planu miejscowego. Sformułowania zawarte w wywodzie są na tyle ogólne, niejako zaczerpnięte z literatury naukowej i bazujące na wyroku dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, iż nie znajdują tu konkretnego zastosowania.

Nie wiadomo, czy skarżąca oczekuje spójności architektonicznej w ramach całego miasta, jednostki urbanistycznej, czy też wydzielonych według własnego uznania "zespołów" A, B, C, D i czy oczekuje zastosowania identycznych funkcji budynków, form, charakteru i stylu zabudowy.

Jakkolwiek cel spójności i jednolitości architektonicznej sam w sobie jest słuszny, tak zastosowanie go na konkretnym terenie już zabudowanym, często jest trudny, a nawet niemożliwy do zastosowania. Na pewno nie ma możliwości potraktowania miasta w całości jako spójnego architektonicznie, ponieważ jest to złożony zespół przestrzenny, historycznie ukształtowany, realizujący wiele funkcji. Także w ramach jednostki urbanistycznej trudno oczekiwać takiej spójności, gdyż funkcje mieszkaniowe przemieszane są z funkcjami usługowymi, komunikacyjnymi, przemysłowymi, w tym przypadku trudno oczekiwać, że np. zespół budynków Politechniki Opolskiej będzie pasował do zespołu szeregowych domów jednorodzinnych usytuowanych w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Różne rodzaje zabudowy zauważa także sama skarżąca doszukując się "zespołów" o rozmytych jednak granicach (brak rysunku uniemożliwia odczytanie intencji skarżącej, a na pewno nie uwzględnia całego obszaru planu). Dodać należy, iż nawet przy jednej tylko ulicy [...] poszczególne domy jednorodzinne mają różne wysokości zabudowy, różne kształty dachów, kolorystykę elewacji, inne zagospodarowanie działek.

Skarżąca jako punkt wyjścia błędnie przyjęła analizy sporządzane na potrzeby odrębnej procedury, w tym złożonego wniosku o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów. Parametry zabudowy wskazane w tym wniosku dalece odbiegają od ustalonych w planie miejscowym, ponieważ wnioskowano o zabudowę 5-ciokondygnacyjną, o wysokości do 20 m i 50% powierzchni zabudowy, tymczasem w planie ustalono od strony budynków jednorodzinnych obniżoną strefę zabudowy do 12 m wysokości i do 3 kondygnacji, a od strony istniejących usług (na terenie 1U) zabudowę do 15 m i 4 kondygnacji i maksymalnie 30% powierzchni zabudowy, nadto funkcje oddzielone są drogą wewnętrzną i terenem zieleni urządzonej.

W efekcie wywód skarżącej miał doprowadzić do konkluzji, iż wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej na terenie [...] jest niezgodne z zasadami urbanistyczno-architektonicznymi, a przez to niewłaściwe.

W ocenie organu nie jest to prawdą, a podparcie w spójności architektonicznej jest wątpliwe, ponieważ zabudowa wielorodzinna o niskiej intensywności usytuowana jest między zielenią, zabudową jednorodzinną a usługami. Dodać do tego warto, iż cały obszar planu usytuowany jest w sąsiedztwie osiedla Armii Krajowej, zabudowy zagrodowej w rejonie ulicy Wiejskiej i terenu górniczego w rejonie ulicy Oleskiej.

Nawet gdyby ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania tożsame z otoczeniem, to trudno jednoznacznie i bezdyskusyjnie wskazać, który z sąsiednich terenów uznać należałoby za wzór. Wskazać warto, że zarzuty i wywody skarżącej zarówno w odniesieniu do procedury jak i ustalania funkcji terenów i parametrów zabudowy, oparte są na błędnym przyjęciu, że procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co nie jest przedmiotem skargi) i procedura opracowania planu miejscowego są tożsame.

Obliczenia przeprowadzone przez skarżącą mogłyby mieć znaczenie w procedurze ustalania warunków zabudowy, gdzie wysokość zabudowy ustala się jako średnią wysokość w obszarze analizy, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie istniejące tereny, na których występuje już zabudowa (mieszkaniowa, usługowa) mają określone parametry i wskaźniki urbanistyczne nie jako wartości uśrednione, ale maksymalne, wynikające m.in. z inwentaryzacji urbanistycznej, w tym oparte na pomiarach skaningu laserowego - lidar. Absolutnie błędne jest założenie skarżącej, że w planie ustala się wysokość zabudowy jako średnią. Organ nie może ustalać tzw. "średniej", ponieważ w przypadku zabudowy przekraczającej wartości średnie, poza brakiem racjonalnych przesłanek takiego zapisu, gmina narażona by była na odszkodowania, roszczenia z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a takie podejście stanowiłoby nieracjonalne ograniczenie dla istniejących zabudowań o wyższych parametrach realnie uniemożliwiające prowadzenie inwestycji. Zabudowa na tym obszarze ma różną wysokość, a w planie miejscowym przewidzieć należy także to, że właściciele poszczególnych domów mogą być zmuszeni do przeprowadzania remontu, drobnej rozbudowy, przebudowy pewnych elementów, np. komina, lukarny. Uniemożliwienie tego w miejscowym planie byłoby nieracjonalne. Warto przy tym dodać, że organ dąży do uporządkowania kompozycji urbanistycznej poprzez wprowadzenie ujednoliconej wysokości zabudowy dla terenów mieszkaniowych jednorodzinnych wynoszącej maksymalnie 12 m, a na obszarze od strony ulicy Pużaka - 15 m. Na spornym zaś terenie [...] zastosowano dwie wartości wysokości zabudowy: od strony południowej, bliżej domów jednorodzinnych - 12 m, a od strony północnej, bliżej usług - 15 m. Takie podejście projektowe uwzględnia otaczające zagospodarowanie terenu, wprowadza porządek w kompozycji urbanistycznej, a wprowadzenie pasa zieleni urządzonej i drogi wewnętrznej pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną tworzy dodatkową przestrzeń publiczną oddzielającą te tereny, a także wprowadza ład przestrzenny.

Wzajemne oddziaływanie terenów ma znaczenie w planowaniu przestrzennym, jednak nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącej o bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości z terenem [...] i strefą oddziaływania na tę nieruchomość. W kontekście przytoczonych powyżej przyjętych w planie rozwiązań projektowych odsuwających od siebie funkcje zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej swoistą przestrzenią izolującą (droga i zieleń urządzona z wymaganym szpalerem drzew), przyjęcie niskiej intensywności zabudowy na terenie [...], a także przyjęcie rozwiązań komunikacyjnych niezależnych dla obu funkcji (obsługa komunikacyjna dla terenu [...] ustalona od [...], bez jakiejkolwiek możliwości obsługi dla [...] drogą wewnętrzną [...] obsługującą zabudowę jednorodzinną), także fakt ustalenia linii zabudowy dla budynków o wysokości do 3 kondygnacji w odległości ponad [...] m, a dla zabudowy do 4 kondygnacji w odległości ponad [...] m od granicy własności skarżącej, jednoznacznie wykluczają znaczące oddziaływanie na nieruchomość skarżącej i nie sposób przyjąć twierdzeń skarżącej.

W szczególności organ zwrócił uwagę na załącznik nr 3c do odpowiedzi stanowiący wizualizację widoku sprzed nieruchomości skarżącej w stronę terenu [...].

Biorąc powyższe pod uwagę organ poddał w wątpliwość, czy rzeczywiście doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej przedmiotową uchwałą, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 623/19): "Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Przez interes prawny w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.". Konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3339/17). Dalej organ podniósł w odpowiedzi, że zgodnie z przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Kwestionowane przez skarżącą zapisy planu w żaden sposób nie pozbawiają ani nie naruszają przysługujących jej atrybutów prawa własności, będącego podstawą ustalania interesu prawnego, którego naruszenie stanowi przesłankę do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu brak tu wykazania związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej a kwestionowanym aktem.

W kolejnych pismach procesowych strony rozwijały argumentację zawartą w skardze i odpowiedzi na skargę, prowadząc polemikę z tezami artykułowanymi przez przeciwnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej też w skrócie "P.p.s.a."

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w powołanym przepisie, ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej nadal też: u.s.g., wedle którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

II. Niewątpliwa jest też w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.). Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje.

Elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne stanowi uprawnienie rady gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Wykonując to władztwo gmina (rada gminy) ma obowiązek działać w granicach prawa, a kierując się interesem publicznym wyważać go z interesami prywatnymi (można dodać: słusznymi interesami prywatnymi).

Kształtowanie polityki przestrzennej przez radę gminy powinno w konsekwencji uwzględniać prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania w sposób przez nią oczekiwany ale zgodny z prawem, lecz z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania przez gminę władczych działań planistycznych służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).

Także prawo własności nie jest prawem absolutnym. Prawo własności chronią przepisy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP ale także przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mimo takiej podstawy prawnej ochrony prawa własność, doznaje ono także pewnych ograniczeń (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji - własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności). Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje powołany wyżej już art. 140 K.c.

III. Uwzględniając zachowanie przez stronę wymogów formalnych skargi w następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie, czy skarżąca była legitymowaną do skutecznego zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy czy posiadała interes prawny umożliwiający zaskarżenie uchwały a dalej, czy interes ten został naruszony uchwałą.

Zaistnienie tej ostatniej przesłanki otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności skarżonej uchwały, co następuje w granicach naruszonego interesu prawnego.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może jednak dotyczyć celowości i słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna).

Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, ograniczając jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego.

Konieczne jest także wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, na przyszłość.

Nadto interes prawny musi być własny, osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi.

Dlatego legitymację skargową, o której mowa w art.101 ust. 1 u.s.g., wyznacza dopiero stan naruszenia zaskarżoną uchwałą posiadanego interesu prawnego (uprawnienia). Z tej przyczyny dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie.

Podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, jak również ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (por. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12 opublikowane w CBOSA na stronach internetowych NSA pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak jak inne powołane orzeczenia).

IV. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny wskutek wniesienia skarg konstytucyjnych. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, TK wypowiedział się o konstytucyjności tego uregulowania, oceniając charakter przewidzianego w tym przepisie uprawnienia. Trybunał orzekł, że art. 101 u.s.g. został skontrolowany w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), w którym orzekając o zgodności art. 101 ust. 2 u.s.g. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, wypowiedział się także odnośnie treści normatywnej art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z rozpatrywaną wówczas skargą Trybunał ustalił między innymi, że art. 101 u.s.g. stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego.

Legitymacja z art. 101 ust. 1 u.s.g. opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skoro skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis to podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał wyjaśniał, że przyjęta powszechnie przez sądy administracyjne interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interesu prawnego", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego - powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne.

Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Trybunał podkreślił, odwołując się do nauki prawa i orzecznictwa sądowego, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie.

Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

Taki sposób rozumienia legitymacji skargowej przyjmowany jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11 wskazano, że dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.

V. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie akcentuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Zgodnie z orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 i postanowienie z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05).

VI. W świetle przedstawionych rozważań i okoliczności niniejszej sprawy Sąd orzekający uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., opierającej się na przepisie prawa materialnego, którego naruszenie zostałoby dokonane zaskarżoną uchwałą, gdyż nie wykazała postanowieniami uchwały naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do działki stanowiącej jej własność.

Z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że strona jest właścicielem działki, która jest objęta ustaleniami planu miejscowego. Trudno się w tym zakresie ze stroną skarżącą nie zgodzić, że jako właściciel korzysta z ochrony prawa, mając na uwadze dyspozycję art. 140 K.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże, istnienie interesu prawnego samo w sobie nie wystarcza do stwierdzenia legitymacji skargowej opartej na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dlatego konieczne jest ustalenie, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącej, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony prawa własności, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi. Wymagane było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały już naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że ciężar wykazania na czym polega to naruszenie obciążał wnoszącą skargę.

Stanowi to odwrócenie zasad trybu skargowego. W szczególności należy najpierw wykazać naruszenie interesu prawnego, aby w dalszej kolejności sąd mógł ocenić zgodność z prawem skarżonej uchwały. Niedopuszczalne jest natomiast wywodzenie naruszenia swego interesu prawnego z zarzucanych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej.

Odnosząc się szerzej do argumentów dotyczących sposobu zagospodarowania działki skarżącej wskazać trzeba, że działka nr a według treści kwestionowanej uchwały znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...], objętej zapisami planu miejscowego. Jest to działka gruntu zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Skarżąca nie wskazała na prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości wynikające z przewidzianego w planie przeznaczenia innego obszaru a to terenów [...], [...] i [...].

Z ujawnionych okoliczności faktycznych trudno jest również Sądowi wywieść, jakie niezgodne z prawem ograniczenia dla skarżącej, bądź jakie zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania posiadanego prawa mogłaby spowodować realizacja zagospodarowania przewidzianego dla terenu [...], [...] i [...].

Ze względu na swoją wielkość i ukształtowanie, a także oddzielenie skarżącej od terenu planowanej zabudowy terenem zieleni, realizacja dotychczasowego przeznaczenia mieszkalnego działki a bądź dalsze zagospodarowanie zgodnie z funkcją nie powinna napotkać na niedopuszczalne ograniczenia. W każdym razie pozbawienie bądź choćby ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do strony nie zostało dowiedzione.

Skarżąca nie wykazała jakie jest źródło przysługującego jej interesu prawnego, a wywodzenie go z sąsiedztwa z terenem [...], [...] i [...] czy też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewystarczające a w konsekwencji chybione.

Z samego faktu posiadania własności nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego kwestionowanymi postanowieniami planu nie może wynikać interes prawny strony, a już na pewno jego naruszenie. Skarżąca nie wykazała, by ustalenia planu w odniesieniu do terenu [...], [...] pozwalające na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną mogły prowadzić do naruszenia na jej nieruchomości norm powszechnie obowiązujących.

Okoliczność, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości w obrębie obszaru objętego zaskarżonymi postanowieniami planu może być narażona na oddziaływanie ze strony przyszłych inwestycji wykonanych tam w zgodzie z postanowieniami planu, tak długo, jak długo oddziaływania te nie będą naruszać żadnej normy wynikającej z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację skarżącej, wskazuje na istnienie po jej stronie jedynie interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Każda uchwała planistyczna powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Jeżeli jednak uciążliwości te zamykają się w określonym obszarze, nie dotykając immisjami w sposób niedopuszczalny prawem nieruchomości sąsiedniej, nie tworzą uprawnień skargowych wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponadto zważyć trzeba, że skarżąca nie posiada decyzji o warunkach zabudowy bądź o pozwoleniu na budowę, z której może wywodzić naruszenie swego interesu prawnego poprzez przeznaczenie sąsiadującego terenu [...], [...] i [...] na cele wskazane w planie. Działka nr a położona była m.in. na terenie zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia obecnego planu tego przeznaczenia terenu nie zmieniły tylko je potwierdziły, co również odpowiada założeniom przyjętym w Studium. Natomiast tereny [...], [...] i [...] to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jako przeznaczenie podstawowe, a jako przeznaczenie uzupełniające - m.in. zabudowa usługowa oraz tereny zieleni urządzonej.

Nieruchomość skarżącej miała i ma charakter przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową i takie przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania dla obszaru [...], co nie wyłącza dotychczasowego sposobu jej użytkowania ani nie ogranicza inaczej prawa własności właścicielki.

Po uchwaleniu planu możliwość użytkowania nieruchomości nie ulegnie pogorszeniu. W tej sytuacji nie nastąpiła żadna zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a tym samym w sferze uprawnień skarżącej nic się nie zmieniło.

Wynikający z wcześniejszych rozważań wniosek o braku legitymacji skargowej do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do terenu [...], [...] i [...] skutkuje również brakiem możliwości dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności nie sposób uznać, że uchwalenie kwestionowanego skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącej, wywodzonego z prawa własności działki a.

W opisanych okolicznościach stwierdzić należy że skarżąca ani w skardze, ani dalszych pismach procesowych nie zdołała wykazać, że realnie, aktualnie napotyka niedopuszczalne ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Skutkuje to koniecznością odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazanymi w skardze postanowieniami zaskarżonej uchwały. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że skarga z art. 101 u.s.g. nie służy ochronie przed ewentualnymi, przyszłymi, hipotetycznymi naruszeniami interesu prawnego, które mogą mieć miejsce w bliżej nieokreślonej przyszłości.

Dopiero w przypadku wykazania przez skarżącą naruszenia jej uprawnień możliwe byłoby przeprowadzenie przez Sąd rozważań co do istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Do tego jednak etapu postępowania z opisanych powodów nie doszło.

W tych okolicznościach, ponieważ nie ma takiej potrzeby, Sąd nie może odnosić się do dalszych zarzutów skargi kwestionujących zarówno zasady jak i tryb podjęcia zaskarżonej uchwały.

VII. Reasumując, skarżąca źródło przysługującego jej w sprawie interesu prawnego wywodziła między innymi z naruszenia procedury planistycznej, która ma naruszać interes prawny skarżącej jako właścicielki nieruchomości.

Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego strony skarżącej naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 978/16).

Dlatego Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie przyznaje skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu.

Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Co za tym idzie nie było możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Sama zaś możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności planu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę (punkt 1 postanowienia), a o zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowił po myśli art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 2).