Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1497/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, 16 par. 1, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.B. i B.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...] - umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r. nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę - Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...] - oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda W. decyzją z [...] marca 1997 r. nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ,,ustawa komunalizacyjna" - stwierdził nabycie przez Dzielnicę - Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Powyższa decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Pismem z [...] lipca 2018 r. A.B. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że ona oraz uczestniczka postępowania M.J. są spadkobierczyniami poprzedniego właściciela nieruchomości – J.P., który nabył nieruchomość objętą ww. decyzją komunalizacyjną na podstawie umowy sprzedaży z [...] października 1935 r.

Teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, został uznany za obszar urbanizacyjny na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 maja 1967 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Praga - Północ w m. st. Warszawie za obszar urbanizacyjny (Dz. U. z 1967 r. nr 22, poz. 100), dalej jako "rozporządzenie" i poddany działaniu przepisu art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32, poz. 159), dalej jako "ustawa z 14 lipca 1961 r.".

Wnioskodawczyni podniosła, że ww. rozporządzenie nie zawiera wyraźnej normy prawnej, która wskazywałaby na odjęcie własności oznaczonych w załączniku do rozporządzenia nieruchomości. Ponadto, z przepisów przywołanej ustawy wynika, iż organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania wieczystego użytkowania albo odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast strony nie otrzymały nigdy jakiejkolwiek korespondencji, która mogłaby wskazywać, iż prowadzone jest takie postępowanie w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy niniejszy wniosek.

W związku z tym decyzja Wojewody W. z [...] marca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności - bowiem jak wynika z akt księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, po jej wywłaszczeniu w 1967 r. Skarb Państwa nigdy nie został ujawniony jako właściciel nieruchomości. Wpis Gminy [...] nastąpił natomiast dopiero na wniosek z [...] lutego 2006 r. Do tego czasu jako właściciel nieruchomości ujawniony był J.P. - poprzednik prawny wnioskodawczyni. Na podstawie zaś przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece obowiązuje domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej muszą więc orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej.

Pismem z [...] listopada 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r.

Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż wnioskodawczyni A.B. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody W.. Nie posiadała bowiem tytułu prawnego do objętej tą decyzją nieruchomości, zarówno w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak i nie posiada go obecnie. Na podstawie przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r. przedmiotowe mienie przechodziło na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 14 lipca 1961 r. Natomiast fakt założenia księgi wieczystej dopiero w 2006 r. pozostaje bez wpływu na tytuł własności Skarbu Państwa, gdyż stał się on właścicielem nieruchomości w 1961 r. Brak jest także jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na utratę tego prawa przez Skarb Państwa na datę 27 maja 1990 r.

A.B. oraz B.K. wystąpiły z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody W..

Po rozpoznaniu tych wniosków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], uchylił swoją decyzję z [...] stycznia 2019 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r.

nr [...].

Podkreślił, że stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Należy przy tym pamiętać, że organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Dodał, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Zatem decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność) ma charakter decyzji kasatoryjnej, nie zaś przyznającej określone prawa bądź nakładającej obowiązki.

Następnie Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zatem stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności . Należy podkreślić, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina . Deklaratoryjna decyzja wojewody, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi ustawowe potwierdzenie, że gmina stała się z mocy prawa właścicielem określonych składników mienia ogólnonarodowego, wymienionych w art. 5 tej ustawy, dotychczas należących do Skarbu Państwa. Decyzja taka bezpośrednio nie mogła potwierdzać żadnych innych zdarzeń, w tym także przeniesienia posiadania nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, gdyż gdyby została wydana w odniesieniu do nieruchomości niebędącej własnością państwową, lecz własnością osoby trzeciej, to byłaby nieważna z konsekwencjami przewidzianymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Następnie Minister dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], pochodzi z nieruchomości dz. Nr [...] z nier. hip. [...] wydz. Z Kolonii Nr [...] we wsi [...]. Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 2005 r. w archiwum ksiąg dawnych pod numerem inwentarzowym [...] znajduje się księga hipoteczna "[...].", w której ujawniony jest J.P. (poprzednik prawny A.B. i B.K.) co do połowy parceli oznaczonych na planie, dołączonym pod nr [...] do zbioru dowodów tej księgi tomu [...], nr [...] o łącznym obszarze [...] mkw. (cała parcela) - z nabycia od W.G., na mocy aktu zdziałanego dnia 1 października 1935 r. wpisanego za nr [...] na k-[...] księgi umów tomu II. Treść przedmiotowego zaświadczenia wskazuje, że powyższa księga zachowała moc księgi wieczystej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. z 1986 r. nr 28 poz. 141).

Ustalił też, iż spadkobiercami J.P. są aktualnie M.J., A.B. oraz B.K..

Podniósł, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r. nie dokonano dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego - ponieważ nie wyjaśniono w sposób należyty stanu prawnego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie

[...], jako działka ewidencyjna nr [...]. Wojewoda całkowicie pominął bowiem fakt istnienia księgi hipotecznej ,, [...]" - w której jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony jest J.P..

Organ wskazał również, że Skarb Państwa nigdy nie został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...] Natomiast dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 2006 r. założona została księga wieczysta [...], w której wskazano, że założenie tej księgi nastąpiło dla nieruchomości, dla której była prowadzona księga wieczysta dawna. Jako podstawę nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Gminę W. wskazano art. 23 ustawy 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32, poz. 159 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 maja 1967 r. w sprawie uznania części obszaru Dzielnicy Praga-Północ w m. st. Warszawie za obszar urbanizacyjny (Dz. U. z 1997 r. nr 22, poz. 100) oraz decyzję Wojewody W. z [...] marca 1997 r.

Dodał, że zgodnie z art. 23 ustawy z 14 lipca 1961 r. nieruchomości położone na obszarze urbanizacyjnym, będące własnością osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Dotychczasowym właścicielom nieruchomości, położonych na terenie uznanym za obszar urbanizacyjny, przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, potwierdzone decyzją o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie, zwolnienie z opłat związanych z wieczystym użytkowaniem terenu oraz prawo własności budynków znajdujących się na tym terenie. W przypadku wydania decyzji o odmowie oddania terenu w wieczyste użytkowanie dotychczasowy właściciel miał prawo do odszkodowania, przyznawanego na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby było przeprowadzone postępowanie w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]

W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, podlegającego komunalizacji, gdyż była własnością osób fizycznych – następców prawnych J.P., którego prawo własności do spornej nieruchomości ujawnione jest w księdze wieczystej.

Stwierdził, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości odgrywa zasadniczą rolę przy ustaleniu stanu faktyczno-prawnego nieruchomości, a następnie ocenie legalności decyzji komunalizacyjnej.

Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa - wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Wobec powyższego Minister uznał, że stwierdzenie nabycia prawa własności w stosunku do mienia, które stanowiło w dacie komunalizacji własność osób fizycznych -pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiącego podstawę wydania decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r.

Podniósł, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej).

Zatem decyzja Wojewody W. z [...] marca 1997 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu prawa - bowiem doszło do skomunalizowania nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych.

Przy czym nie istnieją przeszkody określone w art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dlatego też koniecznym było stwierdzenie nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach;

- i w konsekwencji błędne uznanie, że w dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, podlegającego komunalizacji, gdyż była własnością osób fizycznych.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość została uznana za obszar urbanizacyjny w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 26 maja

1967 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Praga – Północ w m.st. Warszawie za obszar urbanizacyjny i zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przeszła ona na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa.

Z ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie wynika, iż nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, czy nieujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela oraz pozostawanie w posiadaniu byłych właścicieli lub ich następców prawnych ma wpływ na utratę prawa własności przez Skarb Państwa. Poza tym spadkobiercy J.P. również nie byli wpisani do księgi wieczystej w dniu 27 maja 1990 r.

Skarżący stwierdził też, iż Sąd Rejonowy dla [...] w W. nie miał żadnych wątpliwości, co do prawa własności Skarbu Państwa w momencie zakładania nowej księgi wieczystej nr [...]. Zatem - gdyby własność Skarbu Państwa nie została udowodniona - to nie urządziłby nowej księgi wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazał, że sąd wieczystoksięgowy zakładając w dniu [...] czerwca 2006 r. księgę wieczystą nr [...] dla spornej nieruchomości na rzecz Gminy W. jako podstawę wpisu przyjął przedłożoną decyzję Wojewody W. z [...] marca 1997 r. Jednak nie był on władny do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiących podstawę ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Weryfikacja decyzji administracyjnych stanowi bowiem przedmiot nadzwyczajnych postępowań administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. - umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę - Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka ewidencyjna nr [...] - oraz stwierdził nieważność tej decyzji Wojewody W..

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. jest zgodna z prawem.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi uznaje za niezasadne.

Jak wynika z akt sprawy, A.B. w 2018 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z [...] marca 1997 r. nr [...] - podnosząc, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Jak wynika bowiem z akt księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, po jej wywłaszczeniu w 1967 r. Skarb Państwa nigdy nie został ujawniony jako właściciel nieruchomości. Natomiast wpis Gminy [...] nastąpił dopiero na wniosek z [...] lutego 2006 r. Do tego czasu jako właściciel nieruchomości ujawniony był J.P. - poprzednik prawny wnioskodawczyni. Na podstawie zaś przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece obowiązuje domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej muszą więc orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej.

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji Wojewody W. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych. Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu wejścia ww. ustawy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w postępowaniu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do komunalizowanej nieruchomości.

Inny podmiot niż Skarb Państwa i gmina może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy komunalizacyjnej.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego - nie ma rażącego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie Sąd przyznał rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który na podstawie materiału dowodowego ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], pochodzi z nieruchomości dz. nr [...] z nier. hip. [...].

Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 2005 r. w archiwum ksiąg dawnych pod numerem inwentarzowym [...] znajduje się księga hipoteczna "[...].", w której ujawniony jest J.P. (poprzednik prawny A.B. i B.K.) co do połowy parceli oznaczonych na planie, dołączonym pod nr [...] do zbioru dowodów tej księgi tomu [...], nr [...] o łącznym obszarze [...] mkw. (cała parcela) - z nabycia od W.G., na mocy aktu zdziałanego dnia [...] października 1935 r. wpisanego za nr [...] na k-[...] księgi umów tomu II. Treść przedmiotowego zaświadczenia wskazuje, że powyższa księga zachowała moc księgi wieczystej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. z 1986 r. nr 28 poz. 141).

Przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie, który z dniem 15 czerwca 1967 r., to jest z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 maja 1967 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Praga - Północ w m.st. Warszawie za obszar urbanizacyjny, został uznany za obszar urbanizacyjny i poddany działaniu przepisu art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Zgodnie tym przepisem nieruchomości położone na obszarze urbanizacyjnym, będące własnością osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Dotychczasowym właścicielom nieruchomości, położonych na terenie uznanym za obszar urbanizacyjny, przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, potwierdzone decyzją o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie, zwolnienie z opłat związanych z wieczystym użytkowaniem terenu oraz prawo własności budynków znajdujących się na tym terenie. W przypadku wydania decyzji o odmowie oddania terenu w wieczyste użytkowanie dotychczasowy właściciel miał prawo do odszkodowania, przyznawanego na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie przyznania lub odmowy przyznania wieczystego użytkowania przedmiotowej działki nie zostało przeprowadzone.

Zgodnie z art. 1 ust.1 oraz art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości; księgi wieczyste są jawne, nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej. Zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, które polega na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa - wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98).

Z księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości, która została skomunalizowana, nie był Skarb Państwa, lecz osoba fizyczna.

Biorąc zatem pod uwagę wpis w księdze wieczystej, oraz przytoczone wyżej przepisy dotyczące ksiąg wieczystych, należy przyznać rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji i stwierdzić, że nie ma dowodów, które by wbrew wpisowi jawnemu w księdze wieczystej wskazywały, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Skoro właścicielami przedmiotowej nieruchomości były osoby fizyczne - następcy prawni osoby wpisanej do księgi wieczystej w dniu [...] maja 1990 r. - to zasadne jest stwierdzenie organu, że decyzja Wojewody W. z [...] marca 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - spełniając tym samym przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto należy wskazać, iż dla oceny czy decyzja Wojewody W. z [...] marca 1997 r. rażąco naruszyła prawo nie ma znaczenia fakt, że sąd wieczystoksięgowy zakładając w dniu [...] czerwca 2006 r. księgę wieczystą nr [...] dla spornej nieruchomości na rzecz Gminy W. jako podstawę wpisu przyjął przedłożoną decyzję Wojewody W. z [...] marca 1997 r. Sąd wieczystoksięgowy nie jest bowiem władny do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiących podstawę ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Podstawą polskiego systemu postępowania administracyjnego jest bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Nierozerwalnie zaś z zasadą trwałości decyzji związane jest domniemanie jej prawidłowości, wyrażające się w tym, że ostateczna decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie prawnym tak długo, dopóki nie zostanie wyeliminowana w sposób przewidziany prawem. Natomiast jednym z trybów usunięcia z obrotu prawnego decyzji jest stwierdzenie jej nieważności. Sądy powszechne nie są zatem uprawnione do badania zgodności z prawem decyzji administracyjnych.

Analogiczne stanowisko - w podobnej sprawie - zajął Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 499/11.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego i nie doszukał się takich naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia tej decyzji.

Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.