Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 889/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62a ust. 1 pkt 4, art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 2 lit. d, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego S. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 12 lutego 2018 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W., wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 114/1, obręb [...], gm. S.

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...], nr [...], organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i określił warunki i wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz nałożył obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z uwzględnieniem elementów wymienionych w pkt. II sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. S., B. S., S. J., M. U. i W. B.. Odwołujący się zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem: 1) art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji przez Urząd Gminy S., który nie jest podmiotem upoważnionym do wydania decyzji środowiskowej, jak również nie jest organem administracji, 2) art. 59 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy równoważna moc promieniowania izotropowo anten wynosi 2.121,78 [W], a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m i 150 m od środka elektrycznego, przez co przedsięwzięcie powinno być uznane za mogące zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 3) art. 59 ust. 2 ww. ustawy poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar [...] i [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, 4) art. 85 ust. 1 i 2 ustawy i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu elementów wymaganych przez przepisy ustawy, 5) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo niezawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawem do zgłaszania uwag i wniosków przed wydaniem decyzji. Ponadto, skarżący zarzucili nieprawidłowe zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie, wydanych postanowieniach i orzeczeniach oraz niezawiadomienie właścicieli nieruchomości, na które będzie wpływać inwestycja oraz wydanie decyzji pomimo niezapoznania stron z opinią biegłego, niepodania informacji o uprawnieniach biegłego i przyczynach jego wyboru. Zwrócili uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się staw oraz miejsce rekreacji i wypoczynku ludzi. Są to tereny wodno-błotne, lęgowe z ujściem rzeki. W ich ocenie z uwagi na występowanie ptaków organ powinien był zasięgnąć opinii ornitologicznej. Co więcej, w wierszu 9 na stronie 4 decyzji organ wskazał błędną powierzchnię działki nr 114/1 jako 2,2749 ha, tymczasem jest to powierzchnia nieruchomości przed jej podziałem. Wskazali, że organ wydając zaskarżoną decyzję bezkrytycznie oparł się wyłącznie na informacjach zawartych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia. Wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umarzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ wyjaśnił, że na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W, przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Organ wskazał w dalszej kolejności, że z akt sprawy wynika, iż A Sp. z o.o. z siedzibą w W. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 114/1, obręb [...], gm. S. W tym celu wystąpiła do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Do wniosku Spółka załączyła m.in. Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia oraz Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko, z której wynika jednak, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Na skutek protestów mieszkańców miejscowości W. w dniu 11 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy S. postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego mgr inż. J. P. w przedmiocie kwalifikacji inwestycji jako mogącej znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W dniu 25 kwietnia 2018 r. biegły złożył opinię, w której potwierdził brak negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, ponieważ nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na powyższe Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia i określił warunki i wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.ś. oraz nałożył obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b u.o.ś. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej nie jest jednoznaczne z obowiązkiem sporządzenia przez niego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, przeprowadzenia przez organ procedury uzgodnieniowej (m.in. z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska), czy podawania społeczeństwu informacji o prowadzonym postępowaniu poprzez publiczne obwieszenie. Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga jedynie realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 u.o.ś.). Ponadto, z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej oraz opinii biegłego z dnia 25 kwietnia 2018 r. wynika, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Teren inwestycji nie jest położony na obszarze [...]. Powyższe wskazuje na brak konieczności dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w tym sporządzania raportu środowiskowego) i w rezultacie wydania decyzji środowiskowej. Kolegium zwróciło uwagę, że to inwestor określa parametry przedsięwzięcia niezbędne dla jego kwalifikacji z punktu widzenia ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego i oceny wielkości emisji pola elektromagnetycznego. Brak jest podstaw do badania przez organ potencjalnego oddziaływania stacji bazowej w oparciu o wszelkie technicznie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów, ponieważ nie znajduje to oparcia w obowiązujących przepisach. W konsekwencji takiego założenia przyjmowano by czysto teoretyczne, nierzeczywiste parametry stacji bazowej telefonii komórkowej, będące konsekwencją założenia, że inwestor eksploatując urządzenia będzie naruszać obowiązujące przepisy. Kolegium stwierdziło jednak, że Wójt Gminy S. w sposób błędny sformułował sentencję decyzji, ponieważ kiedy stwierdził, że inwestycja nie kwalifikuje się do jednego z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu powinien był umorzyć postępowanie środowiskowe. Organ stwierdził także, że art. 33 ust. 1 u.o.ś. daje podstawy do przyjęcia, że skoro w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Wójt Gminy S. uznał, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do jednego z wymienionych w rozporządzeniu i wobec tego raport środowiskowy nie został sporządzony, to nie powstał obowiązek zapewnienia przez organ udziału społeczeństwa w sprawie. Organ wyznaczył krąg stron postępowania w oparciu o art. 74 ust. 3a u.o.ś. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Kolegium podkreśliło, że strony postępowania (w tym skarżący) były pisemnie informowane o podejmowanych w sprawie czynnościach, a w konsekwencji decyzji (por. zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy). Kolegium wskazuje, że z uwagi na uchybienie przez organ pierwszej instancji obowiązkowi wynikającemu z art. 10 k.p.a. Kolegium w dniu 2 lipca 2018 r. zawiadomiło strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym z kwestionowaną opinią biegłego (por. zawiadomienie Kolegium znak: [...]). Pomimo zarzutu podniesionego w ww. kwestii w wyznaczonym terminie strony nie skorzystały jednak z przysługującego im prawa. Jeżeli strony kwestionują prawidłowość jej sporządzenia, czy podważają kompetencje biegłego mają możliwość wyboru przez siebie biegłego, który sporządzi na ich zlecenie i koszt stosowną opinię. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja została wydana przez właściwy organ, tj. Wójta Gminy S. Umieszczenie w nagłówku decyzji pieczęci z danymi adresowymi siedziby organu nie świadczy o tym, że decyzja została wydana przez Urząd Gminy S. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 1 i 8 K.p.a. zaskarżona decyzja posiada oznaczenie organu administracji publicznej oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Kolegium dodało, że w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 85 ust. 1 u.o.ś. i art. 107 § 3 K.p.a. organ pierwszej instancji przedstawił argumenty świadczące o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Wójt Gminy S. zgromadził materiał dowodowym w sprawie, jak wymaga tego art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i zgodnie z art. 80 K.p.a. dokonał jego oceny. Z uwagi na brak sporządzenia raportu środowiskowego, a przede wszystkim niezakwalifikowanie inwestycji do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zarzut nieumieszczenia w uzasadnieniu decyzji elementów wymienionych w art. 85 ust. 2 u.o.ś. uznać należy za niezasadny. Fakt występowania - jak wskazują skarżący - terenów wodno-błotnych, miejsc lęgowych ptaków i ujścia rzeki w obrębie oddziaływania inwestycji, czy też położenia stacji bazowej na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zdaniem Kolegium, pozostaje bez wpływu na sprawę skoro inwestycja nie kwalifikuje się do jednego z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu i tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji środowiskowej. Kwestia oczywistej omyłki pisarskiej w uzasadnieniu decyzji w postaci błędnej powierzchni nieruchomości objętej inwestycją pozostaje natomiast bez wpływu na wynik sprawy. Wobec tego, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na swój zakres, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to organ stwierdził brak podstaw do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. J. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie a) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 87 ust. 1 w związku z art 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, albowiem kontroli podlega naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całości danego aktu normatywnego; b) art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie ustalenie czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomości do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności; c) § 2 ust 1 pkt 7 lit b w związku z § 3 ust 1 pkt 8 lit d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego pochylenia), co już w R. doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia; d) art. 63 ust 3 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o .środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199, poz. 1227) w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącego wydana decyzja jest przedwczesna tym bardziej, że nie wynika z niej, jakie tilty organ analizował i jaką dokumentacją dysponował a w szczególności czy w aktach sprawy znajdują się karty katalogowe anten. Ponadto, nawet organ nie zbadał, czemu inwestor zmierza realizować stację o tak małych mocach, jeżeli po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie natychmiast ją wielokrotnie zwiększa. Co więcej, przepis art. 107 § 1 K.p.a. nakazuje organom, by decyzja administracyjna zawierała m.in. podstawę prawną. Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ nie podał konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia, którą stosował i tym samym analizował. Skarżący wskazał także, że z decyzji nie wynika, jaka jest możliwa zabudowa w promieniu 150 metrów. Brak wspomnianych ustaleń faktycznych ma zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, a tym samym ponownego przeprowadzenia postępowania w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W ocenie Sądu organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i przedwcześnie stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji mogły znaleźć zastosowanie dwa przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016 r., póz. 71), czyli § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8.. Kluczowe znaczenie dla dokonania kwalifikacji miało ustalenie dla planowanej inwestycji parametrów istotnych na gruncie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. mocy promieniowania izotopowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Powołane rozporządzenie jednoznacznie wskazuje, które przedsięwzięcia mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również te, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko może być nałożony przez organ prowadzący postępowanie w razie stwierdzenia, że jest to konieczne by wydać decyzję środowiskową, w związku ze stwierdzeniem, że konkretne przedsięwzięcie, z uwagi na uwarunkowania w jakich ma powstać i funkcjonować może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując tej oceny organ winien kierować się uwarunkowaniami określonymi w art. 63 ust. 1 ustawy, które wskazują, że organ powinien w zakresie tej oceny uwzględnić m.in. rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do ww. kryteriów oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Podkreślenia jednak wymaga, że obowiązek łącznego uwzględnienia uwarunkowań wymienionych w art. 63 ust. 1 ustawy nie oznacza, że dla ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagane jest stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia we wszystkich wymienionych w tym przepisie uwarunkowaniach. Uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy mają bowiem charakter ogólny i choć organ musi je wszystkie przeanalizować to nie oznacza, że przy każdej planowanej inwestycji one zaistnieją. Nie każde bowiem przedsięwzięcie będzie związane z wykorzystaniem zasobów naturalnych, czy też będzie występowało ryzyko jego awarii. Dlatego oczywistym jest, że pomimo sformułowania, że należy "uwzględnić łącznie" wskazane uwarunkowania, ich ocena ograniczy się tylko do tych, które realnie występują w danej sprawie. Dla wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystarczy stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w jakimkolwiek ze wskazanych w tym przepisie aspektów i nie we wszystkich łącznie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt: IV SA/Po1065/12; w Warszawie z dnia 28 września 2010 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1404/10, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie w celu przesądzenia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powołano biegłego. Jednak, zdaniem Sądu sporządzony dokument ma wątpliwą wartość dowodową. Jest to wszak dokument wydany przede wszystkim w oparciu o Kartę informacyjną i Kwalifikację przedsięwzięcia przedłożoną przez inwestora i w zasadzie nie przedstawia jakiejkolwiek analizy problemu. Organy administracji zaniechały jakiejkolwiek oceny wartości tego dowodu.

Warto w tym miejscu podkreślić, że składana przez inwestora Karta informacyjna jak i Kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu, bowiem jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co oznacza, że także dokument złożony przez stronę podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej dokumentów złożonych przez inwestora, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę.

Z dokumentu kwalifikacji przedsięwzięcia wynika natomiast, że dla projektowanej instalacji dla trzech anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 2000-5000W. Zgodnie przy tym z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e powołanego rozporządzenia, który może znajdować zastosowanie w przedmiotowej sprawie, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Jak wynika z kolei z załącznika graficznego rys. 1 rzutu pionowego osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych w odległości do 150 m od środka elektrycznego anten sektorowych występują miejsca dostępne dla ludności. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). W przedmiotowej sprawie można wskazać, że jak wynika ze wspomnianego załącznika graficznego, chociażby na azymucie 120° występuje zabudowa gospodarcza. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy również rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tymczasem rys. 1 rzutu pionowego osi głównych wiązek promieniowania wskazuje, że na azymucie 230° można dostrzec tereny oznaczone symbolem B tj. przeznaczone pod zabudowę.

Sąd nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do badania potencjalnego oddziaływania stacji bazowej w oparciu o wszelkie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów.

Przyznać należy bowiem rację skarżącemu, że skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, winno on być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co nie pozwala wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi, czego nie wyklucza sam inwestor. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15).

W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono zatem, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15).

Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, albowiem z akt sprawy nie wynika, by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Ta okoliczność również powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Takie parametry nie zostały ustalone przez organy administracji, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, gdyż wadliwość tych wszystkich rozstrzygnięć ma jedno źródło – błędną wykładnię § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. prowadzącą do wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Brak ustalenia maksymalnych możliwych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych jest okolicznością istotną dla sprawy, albowiem przyjmując stanowisko inwestora żadna inwestycja w istocie nie wymagałaby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli pochylenia można byłoby dostosować do możliwej potencjalnej zabudowy dla danego terenu.

W sprawie organy winny zatem ponownie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia pod kątem uregulowania zawartego w 3 ust. 1 pkt 8 lit. e powołanego rozporządzenia.

Wydaje się dodatkowo, że organ zaniechał oceny planowanego przedsięwzięcia w oparciu o art. 63 ust. 2 lit. d ustawy jako zlokalizowanego na terenie objętym ochroną. Jak wynika bowiem z Karty informacyjnej przedsięwzięcia teren zamierzenia inwestycyjnego znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązuje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...] z 2013 r. poz.[...]). Uchwała ta w § 3 ust. 1 pkt 5 wprowadza na Obszarze zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (z pewnymi włączeniami).

Warto też na marginesie zaznaczyć, że karta informacyjna przedsięwzięcia nie spełnia wymogu art. 62a ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem zawiera tylko jeden wariant przedsięwzięcia. Za wariant przedsięwzięcia nie sposób uznać wariantu polegającego na jego niepodejmowaniu. Ta kwestia jest o tyle istotna dla sprawy, bowiem jeżeli inwestor przedstawi w karcie informacyjnej dane na temat jednego wariantu przedsięwzięcia, to nie może w dalszym etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wprowadzać innych wariantów, które nie zostały opisane w tej karcie ( vide: wyrok NSA z dnia 17.10.2017 r. sygn. akt II OSK 249-16 – LEX nr 2401586)..

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne i wskazania oraz podejdą należycie uzasadnione rozstrzygnięcie.

M.K.