Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 88/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2020 r. (dalej jako "Kolegium") w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M.W. wniósł do Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr [..] obręb [..] przy ul. K. w G. wraz z urządzeniami budowlanymi.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Prezydent odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy uznając, że nie są spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., mianowicie w zakresie kontynuacji linii zabudowy.

Jak ustalono, inwestor wnioskował o linię zabudowy 2,5 m, jednak przeprowadzona analiza wykazała, że linia zabudowy wynosi 5 m. Zatem wnioskowana linia zabudowy nie odpowiada linii zabudowy wyznaczonej na podstawie analizy, nie stanowiąc kontynuacji parametrów, cech i wskaźników urbanistycznych starej zabudowy. Równocześnie organ uznał, że nie ma uzasadnienia dla wyznaczenia innego wskaźnika.

Kolegium decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ ustalił, że przedmiotem wniosku z dnia 16 grudnia 2019 r. była inwestycja polegająca na budowie garażu wolnostojącego na samochód osobowy w odległości 2,50 m od krawędzi jezdni ulicy K. w G. na działce nr [..] obr. [..]. Główny wjazd na działkę inwestora odbywa się od ulicy K., szerokość frontu przylegającego do tej drogi wynosi 20 m, zatem trzykrotność szerokości frontu działki to 60 m. W świetle tego Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a z analizy wynika, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne wolnostojące z garażami wbudowanymi, jeden garaż wolnostojący, trzy budynki gospodarcze oraz budynek usługowy. Budowa garażu stanowi zatem kontynuację funkcji na analizowanym terenie. Odnosząc się do kwestii linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem organ wskazał, że wyznacza się ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Jak wynika z analizy urbanistycznej linia zabudowy istniejąca od pasa drogowego ul. K. wynosi odpowiednio po stronie inwestycji: 4 m, 5,2 m, 5 m, 8,3 m, 11,7 m, 10, 8m, a po przeciwnej stronie: 5,8 m, 6,9 m, 1,5 m- 3,8 m (budynek usytuowany nierównolegle do ulicy), 8 m, 4-6 m (budynek usytuowany nierównolegle do ulicy), 5,6 m – 8 m (budynek usytuowany nierównolegle do ulicy). Linia zabudowy jest więc niejednolita, przy czym największa odległość od pasa drogowego to 11,7 m (1 budynek) i 10,8 m (1 budynek), zaś najmniejsza to 1,5 m -3,8 m (1 budynek, który usytuowany jest nierównolegle do ulicy). W analizie stwierdzono, że przyjęcie linii w największej odległości, tj. 11,7 m czy ewentualnie odsunięcie od garażu do 8,3 m, jak na działce sąsiedniej, jest nieuzasadnione, ponieważ spowoduje większe uszczuplenia terenów zielonych, które służą jako tereny rekreacyjne dla dz.nr [...] będącej własnością inwestora. Z analizy wynika także, że wprawdzie w obszarze analizowanym (po drugiej stronie ulicy) znajduje się budynek usytuowany nierównolegle do drogi w odległości od 1,5 m do 3,8 m, jednak jest to przykład negatywny - jest to jeden ze starszych budynków, nowa zabudowa jest odsunięta od pasa drogowego. Wskazano, że przybliżenie zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. 2,5 m nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie analiza wykazała, że maksymalne możliwe przybliżenie linii zabudowy to 5 m, które uzasadnione jest przedłużeniem linii zabudowy od strony budynku nr [..], a ze względu na niewielką kubaturę nie będzie stanowiło dużego dysonansu.

W konsekwencji Kolegium uznało, że wnioskowana przez inwestora linia zabudowy nie stanowi kontynuacji linii zabudowy w obszarze analizowanym, co jest w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji inwestor miał możliwość zapoznania się z projektem decyzji i analizą, z której wynika możliwość ustalenia linii zabudowy w innej odległości. Ponieważ inwestor podtrzymuje zgłoszoną we wniosku linię zabudowy, zatem organ obowiązany był w opisanych okolicznościach odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarówno w analizie, jak w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, z jakich względów nie można przyjąć linii zabudowy w tej wielkości jako kontynuacji linii zabudowy w obszarze analizowanym powołując się na przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) oraz wymóg zachowania ładu przestrzennego. Dla zachowania ładu przestrzennego nie wystarczy, by określony parametr występował jednostkowo w obszarze analizowanym. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego, linia zabudowy nie może być ustalona zgodnie z wnioskiem w odległości mniejszej niż 5 m od granicy pasa drogowego. Z wyjaśnienia organu wynika, że dołączone do odwołania zdjęcia obrazujące zabudowę przy ul. K., K. i R. znajdują się w większości poza obszarem analizowanym.

W odniesieniu do innych zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej jako u.d.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie następuje w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Do zakresu uzgodnienia na tym etapie postępowania do zarządcy drogi nie należy uzgadnianie parametrów linii zabudowy na działce inwestora. W sytuacji, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Wskazano też, że działka inwestora (nr [..]) nie jest położona w pasie drogowym, nie jest zatem wymagana zgoda w trybie art. 43 u.d.p.

W skardze M. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie:

1. art. 53 ust 4 pkt 9 oraz ust. 5 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i niezwrócenie się do ZDiZ o uzgodnienie lokalizacji budynku garażowego w odległości 2,5 m od granicy pasa drogowego w sytuacji, gdy obowiązek opiniowania decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z przepisów prawa materialnego, a pozytywna opinia tego organu administracji jest praktycznie pewna w związku z wydaniem uprzednio pozytywnej opinii o możliwości zlokalizowania budynku w odległości 2,5 m - 2,85 m od pasa drogowego;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w analizowanym obszarze nie ma budynków zlokalizowanych w odległości 2,5 m i mniejszej od granicy pasa drogowego, a tym samym uznanie, że wyłącznie linia zabudowy w odległości 5 m od granicy pasa drogowego jest dopuszczalna w sprawie, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym;

3. § 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie, że linia zabudowy w przedmiotowej sprawie musi być wyznaczona w sposób opisany w decyzji pomimo tego, że z analizy urbanistycznej wynika, że linia zabudowy może być ustalona jak we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją na sąsiednich nieruchomościach budynków w odległości znacznie mniejszej niż 5 m od granicy pasa drogowego;

4. art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz błąd w ustaniach faktycznych poprzez bezprawne ograniczenie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w planowany przez skarżącego sposób, przy czym żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie wskazuje wyraźnie na możliwość określenia linii zabudowy wyłącznie w sposób opisany w zaskarżonej decyzji;

5. art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie/niewydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób wskazany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy sąsiednia zabudowa zlokalizowana jest w mniejszej odległości od pasa drogowego i wybudowana musiała być na podstawie innych decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie organ naruszył zasadę równości traktowania stron postępowania, pogłębiana zaufania do organu

6. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego np. poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej pozwalającego na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem;

7. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oparcie się przez organ wyłącznie na własnym przekonaniu niezgodnym z dokonaną analizą urbanistyczną.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem legalności (zgodności z prawem) działań organów administracji publicznej poddano w niniejszej sprawie decyzję Kolegium wydaną w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzekające w sprawie organy uznały, że projektowana inwestycja, polegająca na budowie budynku garażowego na działce nr [..] obręb [..] przy ul. K. w G. wraz z urządzeniami budowlanymi, nie spełnia wymogów pozwalających na ustalenie warunków zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy wynikającej z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Z twierdzeniem tym nie zgadza się skarżący, który powołuje się na uzyskane od Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako "ZDiZ") uzgodnienie zezwalające na usytuowanie budynku garażu na działce nr [..] w odległości 2,50 m – 2,85 m od krawędzi jezdni ul. K.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy służy określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zatem realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami, a pierwszym z nich jest postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jego celem jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna, z punktu widzenia ładu przestrzennego i innych wartości określonych w art. 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem zasad przyjętych w art. 61 u.p.z.p.

Wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone jest więc postępowaniem wyjaśniającym w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., następnie przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy.

Zgodnie z powołanym przepisem ustalenie warunków zabudowy jest natomiast możliwe, jeżeli:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą ww. przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy. Treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym nie tylko stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, ale także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Z przeprowadzonej w kontrolowanej sprawie przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej oraz formalno-prawnej, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta wynika, że uprawniony urbanista przeprowadził tę analizę dla nieruchomości znajdujących się w odległości ok. 60 m od granic działki skarżącego i odległość ta stanowi minimum wymagane przez § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w niniejszej sprawie wynosi około 20 m. Zdaniem sądu, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a ustaleń tych nie kwestionuje także skarżący. Wobec tego możliwe było zbadanie, czy przedmiotowa inwestycja spełnia określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa i czy możliwe jest ustalenie dla niej parametrów.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące z garażami wbudowanymi, jeden garaż wolnostojący, trzy budynki gospodarcze oraz budynek usługowy. Projektowana inwestycja, garaż, kontynuuje zastaną na tym obszarze zabudowę jednakże nie sposób uznać, aby spełniała ona wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak prawidłowo ustaliły organy.

Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a jej celem jest harmonijne kształtowanie przestrzeni, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., w którym mowa jest o konieczności uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiąc, że ilekroć w ustawie mowa jest o "ładzie przestrzennym" – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie, że rodzaj planowanej zabudowy jest taki sam lub podobny do zabudowy w obszarze zabudowanym, ale także, czy kontynuuje parametry tej zabudowy w sposób, który pozwala stworzyć harmonijny ład przestrzenny. Zatem, chociaż rodzaj zabudowy może wpisywać się w istniejące na terenie funkcje, to jednak zaprojektowane parametry obiektu powodować będą istotne odstępstwa od zastanego stanu i będą zaburzać ład przestrzenny. W związku z tym, parametry nowej zabudowy muszą być wyznaczone w sposób przewidziany w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, tak aby realizować zasadę określoną w art. 1 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p.

Jednym z takich parametrów jest linia nowej zabudowy, która w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy jest wyznaczana jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku jednak niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto, ust. 4 omawianego przepisu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W rozpoznawanym wypadku inwestor we wniosku określił usytuowanie budynku garażu w odległości 2,50 m od krawędzi jezdni ulicy K. Przeprowadzana odnośnie do tego parametru analiza wykazała natomiast, że linia zabudowy po stronie działki inwestora wynosi od 4 m do 11,7 m, zaś po stronie przeciwnej od 1,5 m do 8 m. Zgodnie więc z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, linię zabudowy należałoby wyznaczyć według budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego,

tj. 11, 7 m. Takie jednak rozwiązanie, zdaniem organów, co też sąd potwierdza, nie jest zasadne. W okolicznościach sprawy nie można bowiem pominąć, że wyznaczenie linii zabudowy w takiej odległości spowoduje uszczuplenie terenów rekreacyjnych działki nr [..], także należącej do inwestora. Biorąc więc pod uwagę zadeklarowaną we wniosku odległość 2,50 m od jezdni można stwierdzić, że celem inwestora nie było sytuowanie garażu ze szkodą dla terenów rekreacji na innej swojej działce. Trafnie więc oceniły organy, że nie powinno się odsunąć projektowanej zabudowy na taką odległość od krawędzi jezdni ul. K., jaka wynikałaby wprost z treści rozporządzenia.

W ocenie sądu nie było także podstaw, co również trafnie oceniły organy, do ustalenia linii zabudowy zgodnej z wnioskiem, a maksymalne możliwe w okolicznościach sprawy przybliżenie do krawędzi jezdni wyliczone przez organy na 5 m sąd aprobuje, bo sposób jego wyliczenia wynika wprost z analizy, jej argumentów wskazujących na rozważenie kwestii ładu przestrzennego i popartych załącznikiem graficznym. Argumentując za usytuowaniem garażu w odległość 2,50 m od jezdni strona powołuje się na uzyskana w dniu 31 maja 2019 r. od ZDiZ zgoda na zlokalizowanie garażu w odległości 2,50 m – 2,85 m od krawędzi jezdni ul. K. oraz zarzuca, że organ nie wystąpił do tego podmiotu o uzgodnienie w sprawie takiej lokalizacji projektowanego obiektu, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Odnosząc się do tej kwestii trzeba wskazać, że choć przywołany przepis przewiduje, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu m.in. właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, to nie jest zasadny zarzut jego naruszenia przez organ. Zarzuty skargi koncentrują się przede wszystkim na braku dokonania przez organ takiego uzgodnienia, tymczasem kluczowym elementem mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia jest ustalenie parametru linii zabudowy, które to kwestie nie są tożsame. Czym innym bowiem jest uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a czym innym reguły wyznaczania parametru nowej zabudowy, jakim jest linia tej zabudowy. Sąd zgadza się z poglądem organu, że uzgodnienie to ma na celu przede wszystkim zbadanie zgodności realizacji inwestycji z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ bowiem ocenia możliwości obsługi komunikacyjnej z działki, z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, dostępny w CBOSA).

W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie ma zastosowania do ustalania parametru linii nowej zabudowy, w szczególności nie może takiej linii wyznaczać, lecz odnosi się do sytuacji, gdy inwestycja jest realizowana na terenie przyległym do pasa drogowego i może wpływać na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji czy zmianę ruchu drogowego. To jednak nie ma miejsca w rozważanym wypadku, a organ wydający warunki zabudowy nie ma obowiązku rozważania, czy inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego też nie sposób zarzucać orzekającym organom, że nie wystąpiły do ZDiZ o takowe uzgodnienie.

Za dopuszczeniem linii zabudowy 2,50 m nie może też przemawiać uzyskane przez inwestora uzgodnienie pismem z dnia 31 maja 2019 r. Trzeba bowiem zauważyć, że zostało ono wydane na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p., który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze ogólnodostępnej, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że również tego rodzaju uzgodnienie jest wydawane w celu potwierdzenia zgodności zabudowy z wymogami bezpieczeństwa dla komunikacji. Tego rodzaju zgodę należy więc rozważać nie jako uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., lecz "decyzję wymaganą przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt

II SA/Gd 388/19, dostępny w CBOSA).

W konsekwencji sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9

i ust. 5 w zw. w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zasadny, gdyż w sprawie nie zaistniały przesłanki do wystąpienia przez organ o uzgodnienie z zarządcą drogi, jak również takie uzgodnienie nie miałoby znaczenia dla kwestii wyznaczenia linii zabudowy. Linia ta może być bowiem wyznaczona tylko i wyłącznie według reguł opisanych

w § 4 rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy, a nie przez zarządcę drogi.

Przeprowadzona przez organ analiza architektoniczno-urbanistyczna doprowadziła do wniosku, że omawiana linia dla przedmiotowej inwestycji może przebiegać dopiero 5 m od krawędzi jezdni ul. K. Trzeba przy tym wskazać, że choć w obszarze analizowanym znajdują się budynki zlokalizowane znacznie bliżej, w szczególności budynek na działce nr [..] w odległości od krawędzi jezdni 1,5 m – 3,8 m, to za prawidłowe sąd uznał wyjaśnienia organów, że ta zabudowa stanowi negatywny przykład budownictwa w okolicy i nie stanowi reguły wpisującej się w ład przestrzenny, lecz wyjątek od niej. Wynika to z faktu, że budynek ten jest stary, natomiast nowsza zabudowa była już realizowana z odsunięciem od pasa drogowego. W związku z tym, zdaniem sądu, zasadne było wyznaczenie omawianej linii dostosowując ją do linii na działkach sąsiednich, gdzie zabudowa jest usytuowana w odległościach 5 m i 5,2 m.

W kwestii zarzutu nieuwzględnienia przy ustalaniu spornego parametru zabudowy znajdującej się na działkach nr [..]-[..], która – zdaniem skarżącego – jest usytuowana mniej niż 2,50 m od granicy pasa drogowego, należy wskazać, że nieruchomości te nie mogły zostać uwzględnione w przeprowadzanej analizie, ponieważ znajdują się poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Jest to argument przesądzający, niezależnie od tego, że jak stwierdził sam skarżący, nie posiada wiedzy, czy zabudowa ta powstała zgodnie z przepisami, tymczasem podstawą kształtowania nowej zabudowy może być tylko legalnie powstała zabudowa.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, co pozwoliło na zbadanie zgodności projektowanych parametrów zabudowy z warunkami ładu przestrzennego na tym terenie. Ta analiza doprowadziła do zasadnych wniosków, że planowany budynek garażu w odległości wnioskowanej od jezdni nie jest zgodny z linią zabudowy wyznaczoną przez zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym. Sąd nie powziął przy tym wątpliwości, że wyznaczenie tego parametru było zgodne z regułami § 4 rozporządzenia i oceny tej nie podważyły zarzuty skargi. W szczególności nie mógł tego spowodować zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., gdyż ten przepis nie miał w sprawie zastosowania, a nadto uregulowane w nim uzgodnienie służy innym celom i nie może stanowić podstawy do wyznaczania linii nowej zabudowy.

Działanie organu nie naruszało przy tym zasady równego traktowania i pogłębiania zaufania, albowiem niewyznaczenie linii zabudowy zgodnie z zabudową sąsiednią zlokalizowaną 1,5 m od drogi zostało szczegółowo uzasadnione i, w ocenie sądu, w pełni zasadne. Fakt bowiem, że ta zabudowa znalazła się w obszarze analizowanym automatycznie nie przesądza, że może ona stać się wzorcem dla nowej inwestycji, jeżeli z ustaleń organów wynika, że stanowi ona odstępstwo od reguł rządzących kształtowaniem przestrzeni w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa służy bowiem pogłębianiu harmonijności ładu przestrzennego, nie zaś jej przełamywaniu. Oczywistym jest, że w obszarze analizowanym znajdą się zabudowania odbiegające od większości parametrów w terenie, dlatego w takiej sytuacji może być konieczne uwzględnienie, dlaczego tego rodzaju obiekt istnieje w otoczeniu spójnej ze sobą zabudowy. W rozważanym wypadku odpowiedzią jest data powstania zabudowy zrealizowanej w tak dużym zbliżeniu do krawędzi jezdni. Natomiast nowsza zabudowa, mająca za zadanie stworzyć spójną architektonicznie przestrzeń, powstawała w oddaleniu od pasa drogowego. Dlatego też, rozpoznając niniejszy wniosek, należało uwzględnić te okoliczności, gdyż ich pominiecie byłoby działaniem sprzecznym z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się do rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, takie jednak, w ocenie sądu, nie powstały w niniejszej sprawie, jak też nie wskazał ich skarżący.

Podsumowując, postępowanie Prezydenta Miasta i Kolegium zostało przeprowadzone zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy te zebrały i przeanalizowały szczegółowo materiał dowodowy, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Również uzasadnienie rozstrzygnięć, które zapadły w sprawie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż szczegółowo wyjaśniono w nich zarówno podstawy faktyczne, jak i prawne odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W konsekwencji, prawidłowo też zdaniem sądu zastosowano przepisy prawa materialnego, tj. § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odmówiono wydania decyzji ustalającej, o którą wnioskował skarżący, a oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z żądaniem skarżącego, któremu nie sprzeciwiły się pozostałe strony.