Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1150/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 869/14 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r. sygn. akt I SA/Wa 869/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] Wojewoda Ś. orzekł o ustaleniu lokalizacji dla autostrady płatnej [...] na odcinku od P. (km [...] – granica administracyjna z B.) do M. w G. (km [...]). Nieruchomość położona w gminie B., obręb S., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0667ha należąca do P. G. została przeznaczona pod ww. inwestycję drogową. Decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 95/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006r. w części ustalającej lokalizację autostrady [...] w granicach administracyjnych miasta B. na terenie S. Decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2005r. w części ustalającej lokalizację autostrady [...] w granicach administracyjnych miasta B. na terenie S.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Wojewoda Ś. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0667ha oraz ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł na rzecz P. G., a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia decyzji była odmowa aktualizacji operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Wojewoda Ś. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0667ha oraz ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł na rzecz P. G., a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu.

P. G. złożył odwołanie od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2013r. wskazując, że kwota odszkodowania nie odpowiada rzeczywistej wartości, albowiem nieruchomość miała służyć celom budowlanym, a także posiadała nasadzenia w postaci drzew ozdobnych w wieku około 15 – 20 lat, za które oszacowano kwoty jak za sadzonki. Ponadto zdaniem P. G. odszkodowanie powinno pozwolić mu na zakup nieruchomości podobnej, a jego wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej nie został uwzględniony. Odwołujący wskazał, że został pozbawiony swoich praw, albowiem z powodu choroby nie mógł uczestniczyć w dwukrotnie wyznaczonych rozprawach administracyjnych, o czym informował organ przedstawiając zaświadczenia lekarskie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2013r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu. Minister wskazał następnie, że w sprawie wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej działki zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Jednocześnie w sprawie zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w toku postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną, przy czym rozprawa wyznaczona na dzień 7 stycznia 2013r. została odroczona do dnia 1 lutego 2013r. w związku z wnioskiem P. G. motywowanego leczeniem poszpitalnym. Natomiast wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 1 lutego 2013r. nie został uwzględniony, jednakże P. G. został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. z dnia [...] października 2012r. zaktualizowany w dniu [...] listopada 2013r. Rzeczoznawca ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie miasta B., w północno – zachodniej dzielnicy, w obrębie S., przy skrzyżowaniu ulic P. i R. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogami publicznymi o nawierzchni asfaltowej. Nieruchomość użytkowana jest jako łąka i nie jest ogrodzona. Na nieruchomości znajduje się drzewostan w postaci modrzewi w wieku 12 lat – 2 szt., modrzewi w wieku 15 lat – 1 szt., jesionów kolumnowych w wieku 15 lat – 3 szt., dębu w wieku 15 lat – 1 szt., sosen w wieku 12 lat – 5 szt. oraz świerków w wieku 10 lat – 3 szt. Nieruchomość posiada dostęp do infrastruktury technicznej – wody, gazu, kanalizacji, energii elektrycznej. Zgodnie ze studium uwarunkowań przestrzennych i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z dnia [...] października 2000r. nr [...], które obowiązywało w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Ś. z dnia [...] września 2000r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej MN. Biegły wyjaśnił, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje powiększenia wartości nieruchomości, a tym samym dla potrzeb ustalenia odszkodowania dokonano analizy rynku według aktualnego sposobu użytkowania wynikającego z jego przeznaczenia. Na potrzeby wyceny biegły dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, obejmującego teren miasta B. W badanym okresie, tj. od października 2010r. do października 2012r. (błędnie wskazanego w uzasadnieniu decyzji jako 2000r.) zaobserwowano i do dalszej analizy przyjęto 62 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, które były przedmiotem obrotu rynku lokalnego. W obrębie S. odnotowano 3 transakcje o cenach od 60.00zł/m2 do 170,00zł/m2. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 11 transakcji, których ceny wahały się od 68,90zł/m2 do 170,00zł/m2. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych. Wartość 1m2 wycenianej nieruchomości określono w wysokości [...] zł, którą następnie skorygowano współczynnikiem odzwierciedlającym wpływ cech rynkowych w wysokości 1,341. Wartość 1m2 gruntu oszacowana została na kwotę [...] zł. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej działki na kwotę [...] zł. Łączna wartość nasadzeń na nieruchomości oszacowana została na kwotę [...] zł. Tym samym ostateczną wartość odszkodowania za przedmiotową działkę wraz z nasadzeniami biegły określił na kwotę [...] zł i taka wartość została przyjęta przez Wojewodę Ś.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego, organ odwoławczy stwierdził, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Poza tym opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109), dalej powoływanym jako "rozporządzenie", i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W ocenie organu operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wskazał, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił wyczerpująco sposób wyceny nasadzeń znajdujących się na działce, a także wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona była symbolami [...] i [...], tymczasem w przypadku gruntów leśnych oznacza się je symbolem [...], zaś grunty zadrzewione i zakrzewione symbolem [...]. W kwestii odmowy przyznania nieruchomości zamiennej Minister wskazał, że P. G. wystąpił z wnioskiem o jej przyznanie już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie przedmiotowa nieruchomość obciążona jest od początku postępowania licznymi hipotekami co powoduje, że nie było możliwe objęcie jej procedurą zamiany.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. G., wskazując, że co do zasady nie negował nigdy konieczności opuszczenia swojej nieruchomości i przekazania jej w prawne władanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, dalej przywoływanej jako GDDKiA, jednakże na każdym etapie postępowania podkreślał, że proponowana cena sprzedaży jest zaniżona w stosunku do rynkowych realiów. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest niesłuszna i ustala odszkodowanie co najmniej o połowę za małe. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że na wniosek inwestora, tj. GDDKiA zmieniono sposób przeznaczenia nieruchomości i przekształcono ją z działki budowlanej na działkę przeznaczoną pod drogę oraz, że porównanie cen transakcyjnych, na które powołuje się biegła, to transakcje nabywane przez GDDKiA. Tym samym nie jest to cena rynkowa nieruchomości. Zdaniem skarżącego ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić w oparciu o porównanie cen transakcji obrotu gruntami przeznaczonymi pod budownictwo, nie zaś drogi. Zdaniem skarżącego powinien uzyskać odszkodowanie pozwalające mu na zakup nieruchomości podobnej lub winien otrzymać nieruchomość zamienną, podobną do utraconej. Podniósł również, że biegły nie wziął pod uwagę faktu, że nieruchomość ta, mimo że nie jest zabudowana, posiada wszelkie uzgodnienia, projekt budowlany i wszelkie inne dokumenty świadczące o woli budowy na przedmiotowej nieruchomości obiektów budowlanych o charakterze gospodarczym. Skarżący nadmienił poza tym, że ustalone odszkodowanie za nasadzenia jest nieadekwatne, albowiem cena nowych sadzonek wynosi ponad 300 zł, zaś w operacie wynosi ona około 130zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że sporny operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z prawem, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Operat został bowiem sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie Sądu I instancji rzeczoznawca dokonując wyceny gruntu wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Tym samym operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny; w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie stwierdziły organy orzekające w rozpatrywanej sprawie.

Dalej Sąd wskazał, że biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny, tj. podejścia porównawczego, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. W operacie szacunkowym zostało przyjętych 11 transakcji z okresu 2010 – 2012, dotyczących rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, nie zaś jak twierdzi skarżący pod budowę dróg, zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym ze studium uwarunkowań przestrzennych i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2000r., które obowiązywało w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Ś. z dnia [...] września 2000r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych, tj.: lokalizacji – waga 35%, uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej – waga 15%, sąsiedztwa – waga 20%, dojazdu do nieruchomości – waga 15% oraz możliwości zagospodarowania działki – waga 15%. Następnie ocenił cechy działek wycenianych i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,341. Wartość 1m2 wycenianych działek określono na kwotę [...] zł. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej działki na kwotę [...] zł. Biegły ustalił również wartość nasadzeń na nieruchomości.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Powoływanie się przez skarżącego na posiadane pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1994r. przy jednoczesnym oświadczeniu, że nie podjęto budowy w świetle obowiązującego przepisy art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409) nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jednocześnie Sąd podkreślił, że pierwotne brzmienie tego przepisu przewidywało ten sam skutek jednakże z upływem 2 lat. Oznacza, to, że pozwolenie na budowę, na które się powołuje skarżący, nie wywołuje skutków w nim wskazanych, a w szczególności nie ma wpływu na wartość wycenianej nieruchomości. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że wskazywanie przez skarżącego na wyższą cenę sadzonek drzew, jakie znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy i twierdzenia te należy uznać za gołosłowne.

Dodatkowo Sąd wskazał, iż jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie satysfakcjonowały strony skarżącej, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby strona przedłożyła organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zleciła ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby skarżący z takiej możliwości skorzystał.

Podsumowując Sąd stwierdził, że dysponując prawidłowym operatem szacunkowym organ miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. Analiza zaś zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wywiódł P. G., podnosząc zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy sporządzaniu operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania warunków zawierania transakcji na potrzeby inwestycji drogowych oraz cen tych transakcji;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie operatu szacunkowego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, na transakcjach znacznie ograniczonych terytorialnie;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wskazania przez rzeczoznawcę kryteriów doboru 11 transakcji nieruchomości, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną poprawności zastosowanego podejścia porównawczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza operatu szacunkowego dokonana przez Sąd była przeprowadzona w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy, a w szczególności nie zbadano w żaden sposób, czy analiza rynku, która objęła transakcje z okresu dwóch lat, dotyczyła transakcji dokonywanych na wolnym rynku, czy też transakcje, na których oparto operat szacunkowy, są transakcjami atypowymi, to jest takimi, które są dokonywane na potrzeby konkretnego przedsięwzięcia, na przykład inwestycji drogowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyjaśnienia ponadto wymaga, dlaczego rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy w niniejszej sprawie wziął pod uwagę akurat te 11 konkretnych transakcji. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia z tego względu, że rynek obrotu nieruchomościami na Ś. jest duży, a w świetle treści operatu szacunkowego nie sposób ustalić i poddać kontroli sądowoadministracyjnej trafność wyboru rzeczoznawcy. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowi to ewidentne naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że budowa autostrady płatnej [...], która przebiega między innymi przez obszar województwa śląskiego, spowodowała konieczność zawarcia przez Skarb Państwa dużej ilości transakcji obejmujących nieruchomości, przez które przebiega obecnie autostrada [...]. Zatem sporządzając operat szacunkowy winny zostać uwzględnione transakcje obejmujące nieruchomości, które zostały zakupione przez Skarb Państwa i przeznaczone pod budowę autostrady [...]. W ocenie P. G., jeśli na obszarze miasta B. brak było wystarczającej liczby transakcji, w wyniku których Skarb Państwa – w związku z budową autostrady [...] – nabył nieruchomości to należało rozszerzyć zakres porównywanych transakcji o transakcje, których dokonano – w tożsamym celu – na całym obszarze województwa ś. Tym samym – w przekonaniu autora skargi kasacyjnej – operat szacunkowy, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest dotknięty brakami. Rzeczoznawca w znacznej mierze oparł się na transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy transakcje, na podstawie których został sporządzony operat szacunkowy w niniejszej sprawie winny obejmować sprzedaż nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym co nieruchomość skarżącego, przy czym ich sprzedaż na rzecz Skarbu Państwa spowodowana była inwestycją drogową, to jest budową autostrady [...].

W końcowej części skargi kasacyjnej jej autor dodał, że wszedł w posiadanie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę E. Ł., który dotyczy nieruchomości położonych w B. i przeznaczonych pod inwestycję drogową – budowę autostrady [...]. W tymże operacie cenę 1m2 gruntu ustalono na poziomie [...] zł, podczas gdy z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że wartość ta została ustalona na poziomie [...] zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednakże zarzucono Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście błędny bowiem ww. przepisy rozporządzenia nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkr 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie prawa procesowego może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Może zatem przyjąć formę naruszenia prawa procesowego sensu stricto, polegającego na przyjęciu istnienia lub nieistnienia przepisu prawnego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni jakiegoś przepisu postępowania lub naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu postępowania. Jednakże skarga kasacyjna oparta na powyższej podstawie zostanie uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy wskazujący na hipotetyczną możliwość odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r. sygn. akt II FSK 572/07; wyrok NSA z dnia 9 września 2015r. sygn. akt I GSK 63/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego I instancji, wynika, iż podstawą skargi kasacyjnej może być wyłącznie naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Z zatem zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie zaskarżonemu aktowi organu administracji publicznej. Nie może tym samym stanowić podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie, w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego. Tak więc zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organ administracji może być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną (vide: wyrok NSA z dnia 29 października 2004r. sygn. akt FSK 1206/04; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2005r. sygn. akt II GSK 88/05; wyrok NSA z dnia 19 października 2005r. sygn. akt I FSK 109/05; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008r. sygn. akt II GSK 271/08, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 91/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 448; H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 247 i nast., a także K. Radzikowski, Czy niedostrzeżone przez sąd naruszenie przepisów o postępowaniu przed organem administracji może być objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ZNSA 2008, nr 2, s. 65;)

Brak powiązania we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia, które niewątpliwie były stosowane przez organy administracji z zarzutem naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną stanowi o wadliwości zarzutu kasacyjnego postawionego wyrokowi Sądu I instancji. Skoro adresatem norm wynikających z przepisów powołanych w skardze kasacyjnej jest organ administracji a nie sąd, to w takiej sytuacji powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala ich traktować jako podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego stanowiska wskazać wypada, iż zakwestionowanie przez stronę meritum opinii rzeczoznawcy majątkowego ustalającego wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.) wymaga wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacja, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenie). Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1894/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sąd I instancji trafnie podniósł, że skoro strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wystąpienia o weryfikację operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. lecz oparła stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego kontestując ustalenia ze sfery wiadomości specjalnych, to postawione zarzuty uznać należy jedynie za polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, która nie jest poparta żadnym rzetelnym dowodem. Tym samym także z tego powodu nie można mówić o zasadności zarzutu kasacyjnego opartego o przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polegającego na naruszeniu przepisów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.