Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 569/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 11 stycznia 2018 r., nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. E. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 stycznia 2018 r. orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w sprawie samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. J. w G., działka nr [..], obr. [..] (związanej z przystosowaniem budynku do wynajmu pokojów gościnnych).

Decyzja została wydana w oparciu o następując stan sprawy:

na działce nr [..] obr. [..] w G., przy ul. J., istnieje budynek wybudowany w oparciu decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [..] z 19 grudnia 1972 r. (zatwierdzającą projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego z kawiarnią) oraz decyzję pozwolenia na budowę w/w. organu nr [..] z 19 czerwca 1973 r.

budynek został oddany do użytkowania pismem z 3 maja 1978 r.

w 2013 r. przedmiotową nieruchomość zakupiła obecna jej właścicielka H. S.

Pismem z 23 lipca 2014 r. M. E. (właścicielka sąsiedniej nieruchomości przy ul. J.) poinformowała PINB o samowolnej rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania (przystosowania pomieszczeń budynku do celów wynajmu) budynku przy ul. J. przez jego właścicielkę H. S. - wykonanych od sierpnia 2013 r. do kwietnia 2014 r. Jej zdaniem zmianie uległa bryła budynku, tj. zburzona została część tarasu od frontu budynku oraz zlikwidowany został wjazd do garażu. Budynek przystosowano do wynajmu pokojów gościnnych. W miejscu terenów zielonych na terenie działki nr [..] została położona kostka brukowa.

Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w dniu 4 września 2014 r. poinformowała, że w czasie czynności kontrolnych stwierdzono, że w budynku prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi gościnnych co skutkuje zakwalifikowaniem budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL V - to jest zamieszkania zbiorowego. W piśmie stwierdzono, że w budynku nie zapewniono odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej dla przebywających w nim osób.

W dniu 30 września 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę budynku przy ul. J. H.S. (aktualna właścicielka ww. nieruchomości) oświadczyła, że kupiła przedmiotową posesję w 2013 r. i wykonała remont budynku polegający na ułożeniu płytek na podłogach, wykonaniu nowych drzwi - natomiast nie zmieniła układu pomieszczeń i ścian nawet działowych. W budynku funkcjonuje pensjonat - jest 9 pokoi do wynajęcia. W stosunku do stanu przedstawionego w inwentaryzacji projektu koncepcyjnego z 1993 r. (z braku innej dokumentacji) stwierdzono zmiany w układzie ścian działowych (według wstępnej oceny) - aktualny stan wrysowano na rysunkach - rzutach pięter - stanowiących załącznik do protokołu. H. S. poinformowała, że wcześniej (przed zakupem przez nią posesji) funkcjonował w budynku pensjonat. Właścicielka okazała oryginały oświadczeń A. O., N. L. i J. O. - spadkobierców H. B. (byłej zmarłej właścicielki posesji), w których stwierdzono, że w latach "80" - tych była prowadzona działalność gospodarcza - restauracja. H. S. oświadczyła ponadto, że w 1998 r. budynek był przystosowany pod pensjonat. Dziewiąty pokój na piętrze (apartament) jest przeznaczony pod potrzeby mieszkalne aktualnej właścicielki - w wyjątkowych przypadkach był wynajmowany. Zlikwidowano urządzenia kuchenne (sanitarne) z pomieszczenia oznaczonego na rysunku jako kuchnia (na piętrze) i zamontowano je po drugiej stronie ściany - stworzono w pokoju aneks kuchenny.

W celu pełnego wyjaśnienia sprawy stwierdzono konieczność wykonania ekspertyzy technicznej odnoszącej się do pełnego zakresu wykonanych samowolnie robót - zarówno przez obecną właścicielkę obiektu, jak i jej poprzedników (poprzednich właścicieli nieruchomości). Organ I instancji postanowieniem wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 24 września 2015 r. zobowiązał H. S. do przedłożenia w terminie do dnia 31.12.2015 r. ekspertyzy technicznej dot. przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z kawiarnią. W postanowieniu nakazano dokonać oceny zgodności z przepisami "przeciwpożarowymi" i "sanitarnymi" odnośnie "przyjętego (deklarowanego) stanu", i ewentualnie, w zależności od wyników powyższej oceny, przewidzieć (zaprojektować) roboty budowlane mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. W tym celu wymagane było także zaopiniowanie ekspertyzy przez rzeczoznawców ds. przeciwpożarowych i sanitarnych. W ekspertyzie należało wyraźnie określić "przyjęty stan" tj. które pomieszczenia zostaną przeznaczone do wynajmu, a które przeznaczone będą na funkcję mieszkalną - nie przewidzianą do wynajmu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W piśmie z 29 lipca 2016 r. H. S. poinformowała, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, nadal jest to budynek mieszkalny jednorodzinny w myśl definicji ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane - art. 3 ust. 2a. Łączna powierzchnia lokalu użytkowego (pokoi na wynajem) nie przekracza 30 % co zostało potwierdzone na rysunku nr K-04 załączonej ekspertyzy. Autor ekspertyzy stwierdził, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku jest dobry. Wykonane roboty nie naruszają konstrukcji budynku, stateczność poszczególnych elementów oraz całości budynku jest zachowana. Przeprowadzone prace nie pogarszają stanu podłoża gruntowego oraz warunków posadowienia budynku. Na rysunku nr K-04 przedstawiającym rzuty pięter zaznaczono jako lokal użytkowy pokoje na parterze i podano ich powierzchnię użytkową - 112.57 m2 (29,8%).

W dniu 19.09.2016 r. M. E. - właścicielka sąsiedniego budynku poinformowała, że na podstawie strony internetowej: [..] stwierdziła, że wynajmowane są prawie wszystkie pokoje w budynku co podważa deklarację właścicielki nieruchomości przy ul. J.

W dniu 4 stycznia 2017 r. wpłynęło pismo M. E., w którym autorka sugeruje, że w wyniku przeprowadzonych robót mógł powstać obiekt o cechach budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wskazuje konieczność zbadania czy w wyniku powstania samodzielnych lokali mieszkalnych (pokoi), nie doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. M. E. informuje, że ułożono kostkę brukową przy drodze dojazdowej do jej posesji w wyniku czego praktycznie cały teren wokół budynku przy ul. J. jest betonowy co stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wskazała, że na stronie internetowej oferowanych jest pod wynajem 9 pokoi.

W związku z powyższymi uwagami i występującymi wątpliwościami w dniu 2 lutego 2017 r. przeprowadzono kontrolę i stwierdzono, że H. S. w 2016 r. jesienią wykonała utwardzenia terenu kostką brukową przy swoim budynku od strony drogi wewnętrznej (południowo-wschodniej) oraz od strony przeciwnej do ul. J. (południowo-zachodniej) - w powyższych miejscach jest widoczna nowa szara kostka brukowa. Według wyjaśnień H. S. teren w powyższych miejscach już wcześniej był utwardzony - było lastryko takie jak przy schodach (fragment lastryka jest widoczny obecnie), poza miejscem przy drzewie, które zostało usunięte (pd.-wsch. strona budynku przy drodze wewnętrznej do posesji nr [..]). Od strony ul. J. jest widoczna "starsza" kostka brukowa poza fragmentem w narożniku budynku (przy schodach zewnętrznych) gdzie jest teren nieutwardzony (grunt z roślinnością) o szerokości ok. 1,0 m na długości ściany przy schodach) - zaznaczono powyższe miejsce na schemacie rysunkowym (czerwonym długopisem). Według wyjaśnień H. S. powyższy teren był wcześniej utwardzony kostką. Poprzednio w tym miejscu był zjazd do garażu, który zlikwidowano. Odnośnie utwardzenia kostką terenu od strony pd.-zach. budynku według wyjaśnień właścicielki - kostka została położona na wcześniej istniejącym utwardzeniu - wcześniej było lastryko. Powyższe potwierdza jedno ze zdjęć załączonych do protokołu z późniejszej kontroli z dnia 31.08.2017 r.

Podczas kontroli dokonano oglądu pomieszczeń na I piętrze oraz w piwnicy. Wykonano zdjęcia pomieszczeń. Według wyjaśnień P. H. S. parter został wynajęty pod działalność wynajmu pokoi, a piętro i piwnice użytkują córki właścicielki nieruchomości.

M. E. po zapoznaniu się z protokołem spisanym z H. S. wniosła następujące uwagi: "od strony ul. J. kostka była wykonana w 2013 r. - w tym miejscu zlikwidowano zjazd do garażu i część tarasu. Na szerokości ściany schodów zewnętrznych wejścia bocznego - od tej ściany do chodnika przy ulicy na okazanych zdjęciach widoczny jest pas zieleni i drzewka iglaste. Powyższy teren został wyłożony kostką brukową w 2013 r. poza niewielkim fragmentem przy ścianie schodów zewnętrznych (zaznaczonym na czerwono na schemacie w protokole), gdzie jak wcześniej napisano pozostał fragment nieutwardzony.

Odnośnie bocznej pd.-wsch. części terenu przy budynku okazano zdjęcia ukazujące, że wcześniej były to tereny zielone i było jedne duże drzewo iglaste (które wycięto). W 2016 r. w sierpniu cały ten teren został utwardzony kostką.

Odnośnie wynajmu pokoi M. E. oświadczyła, że nadal cały budynek jest wynajmowany, co potwierdzają zdjęcia pokoi oferowanych do wynajmu na stronach internetowych.

Organ I instancji skontestował, że odnośnie powierzchni biologicznie czynnej w momencie budowy budynku nie było wymogu zapewnienia takich warunków jakie są obecnie w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie PINB ewentualny nakaz przywrócenia stanu poprzedniego -odtworzenia terenów zielonych napotkałby trudności z precyzyjnym określeniem jaki był ten stan poprzedni. Same zdjęcia nie umożliwiają dokładne określenie wymiarów i położenia miejsc gdzie należy przywrócić tereny zielone. Analizując sens utrzymania terenów zielonych - jakim jest zapewnienie wchłonięcia wód opadowych w przypadku dużych opadów - w przedmiotowej sytuacji sprawa dotyczy niewielkich fragmentów terenu - nieistotnych z perspektywy kwestii gospodarowania wodami opadowymi i ewentualnych zagrożeń powodziowych.

Ponadto w ocenie PINB powyższa sprawa nie wiąże się bezpośrednio z przedmiotem prowadzonego postępowania - przebudową budynku mieszkalnego i ewentualna zmianą sposobu jego użytkowania. Przyjął organ, że przedłożona dokumentacja techniczna - poprzednio omówiona, potwierdza, że przebudowa budynku nie stwarza zagrożenia dla konstrukcji budynku, że nie ma miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku - budynek jest nadal budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z częścią usługową nie przekraczającą powierzchni określonej przepisami (30%).

Organ I instancji rozstrzygnął sprawę decyzją z 11 stycznia 2018 r. orzekając o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w sprawie samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. J. w G., działka nr [..], obr. [..] (związanej z przystosowaniem budynku do wynajmu pokojów gościnnych).

Organ odwoławczy wydając decyzję w dniu 2 sierpnia 2018 r. wskazał, że w aktach archiwalnych organów nie udało się odnaleźć oryginałów dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzjami pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W związku z tym nie można było ustalić stanu-wymiarów "pierwotnych" budynku. Nie potwierdzono również w sposób jednoznaczny, aby dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku - jest on nadal budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z częścią usługową nie przekraczającą powierzchni określonej przepisami. Odnośnie utwardzenia terenu kostką, organ I instancji wskazał, teren wokół przedmiotowego budynku był poprzednio utwardzony betonem zdegradowanym i trudno określić jaki był stan poprzedni tego terenu. Organ I instancji wskazał również, że przedłożona dokumentacja techniczna potwierdza, że przebudowa budynku nie stwarza zagrożenia dla konstrukcji budynku.

W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji uzyskał dla przeprowadzenia analizy sprawy kopie archiwalnych dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem tj.:

projekt budynku mieszkalnego z kawiarnią, instalacje i urządzenia elektryczne, data oprac. 02.1973 r. autor inż. F. F.

- projekt techniczny budowy przyłącza gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego, data opracow. 05.1983 r. autor mgr inż. M. N.

opracow. 1987 r. autor inż. Z. C.

- inwentaryzacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, data opracow. 05.1993 r. autor J. C.

Z kolei stan obecny przedmiotowego budynku wykazany został m.in. w protokole oględzin PINB z 30 września 2014 r. oraz znajdującym się aktach sprawy organu I instancji (przedłożonym przez stronę w trakcie postępowania) opracowaniu pt. "Ekspertyza techniczna...'" oprac. 03.2016 r., autor mgr inż. Ł. C.

W/w. materiał dowodowy wskazuje, że H. S. wykonała w 2013 r. w przedmiotowym budynku roboty budowlane polegające na:

w poziomie piwnic: likwidacji murowanych ścian oporowych zjazdu do garażu, wykonaniu otworu w ścianie nośnej, zmianie układu ścian działowych, likwidacji części tarasu,

w poziomie parteru: likwidacji części tarasu, wykonaniu otworu w ścianie nośnej, zamurowaniu otworu okiennego, likwidacji schodów zewnętrznych, zmianie układu ścian działowych

* w poziomie I piętra: zmianie układu ścian działowych.

Organ I instancji zasadnie przyjął, że ze względu na datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych (2013 r.) - zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.

W pierwszej kolejności za konieczne uznano ustalenie czy na wykonanie w/w. robót budowlanych inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), czy też roboty te można było wykonać w oparciu o zgłoszenie dokonane do organu administracji architektoniczno-budowlanej (w trybie art. 30 w/w. ustawy), czy też legalne wykonanie przedmiotowych robót nie wymagało dopełnienia żadnej z w/w. procedur.

Mając na uwadze w/w. zakres wykonanych w przedmiotowym budynku mieszkalnego jednorodzinnego robót budowlanych – stwierdził organ odwoławczy, że roboty te stanowią przebudowę - w ujęciu definicji zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego z 1994 r.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie WINB, organ I instancji zasadnie uznał, że wykonano samowolne roboty budowlane, polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. J. w G.

Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w 2013 r. - przebudowa wymagała pozwolenia na budowę, a obecnie obowiązujące przepisy - wymagają zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 b w/w. ustawy: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2b w/w. ustawy roboty budowlane określone w art. 29 ust. 2 pkt 1b wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno budowlanej.

Podsumowując powyższe stwierdził PINB, że przebudowa budynku w 2014 r. bez pozwolenia na budowę stanowiła samowolne roboty budowlane. Zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do przeprowadzenia właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego lub naprawczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że sama okoliczność, czy dane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną - podlega ocenie z daty ich wykonania, natomiast możliwość ich legalizacji oceniana jest w dacie wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyrok NSA z 23.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 02.12.2010 r. sygn.. akt II OSK 1974/10).

W świetle zacytowanych w/w. przepisów stwierdzono, że przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niezależnie od faktu, czy wymagała pozwolenia na budowę w momencie jej wykonania, czy zgłoszenia - uzasadnia zastosowanie trybu naprawczego określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

Istotą postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. jest usunięcie stanu wskazanego w jednym z punktów art. 50 ust. 1 w/w. ustawy i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem.

Tak więc, aby sprawę właściwie ocenić, należy dokonać analizy, czy w tej sprawie wystąpiły przesłanki jednego z punktów wymienionych w art. 50 ust. 1 w/w. ustawy.

Art. 50 ust. 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Jak już powyżej wskazano, w sprawie stwierdzono, że roboty budowlane wykonane przez inwestora w omawianej sprawie, wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia, co stanowi przesłankę art. 50 ust. 1 pkt 1 w/w. ustawy.

Samowolne roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowego budynku zostały zakończone - brak było podstaw do zastosowania w sprawie dyspozycji art. 50 ust. 1 - polegającej na wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych.

Organ I instancji w dalszym postępowaniu zbadał, czy w sprawie zaistniała również przesłanka art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 w/w. ustawy (art. 50 ust. 1 pkt 3 w/w. ustawy nie ma w sprawie zastosowania).

W tej kwestii organ I instancji wskazał, że oparł się m.in. na zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym złożonej w sprawie przez inwestora dokumentacji pt.: "Ekspertyza techniczna..." autorstwa mgr inż. Ł. C. Autor tej ekspertyzy, jak wskazują dołączone do niej dokumenty, posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

Ekspertyza ta wskazuje, co przytoczono już powyżej - zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Ekspertyza we wnioskach (pkt 2, str. 8) stwierdza, że "wykonane prace budowlane nie naruszają konstrukcji budynku, stateczność poszczególnych elementów oraz całości obiektów jest zachowana, Przeprowadzone prace nie pogarszają stanu podłoża gruntowego oraz warunków posadowienia budynku". Odnośnie poszczególnych robót budowlanych wchodzących w zakres wymieniony powyżej, ekspertyza każdorazowo odnosi się do szczegółów tego" zakresu i ocenia pozytywnie wszystkie wykonane roboty wskazując m.in. że : wykonanie otworu w ścianie nośnej, zamurowanie otworu w ścianie nośnej - otwór został wykonany prawidłowo, zostało wykonane dodatkowe nadproże...wykonane zamurowanie zostało wykonane prawidłowo i nie ma negatywnego wpływu na konstrukcję budynku; zmiana układu ścian działowych - modyfikacje układu ścian działowych, niestanowiących elementów konstrukcyjnych nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku, brak widocznych spękań na ścianach oraz na stropie nad piwnicą; likwidacja schodów zewnętrznych - konstrukcja schodów zlikwidowana bez naruszenia konstrukcji stropu nad piwnicą.

Kwestią związaną z zakresem w/w. robót budowlanych jest funkcja przedmiotowego budynku.

"Pierwotny" projekt przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z kawiarnią - zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [..] z dnia 19.12.1972 r. oraz decyzję pozwolenia na budowę w/w. organu nr [..] z dnia 19.06.1973 r. - zakładał (zachowana część opisowa) w piwnicy część gospodarczą, na parterze obiektu kawiarnię na 50 osób, na piętrze zaś część mieszkalną.

Obecnie, jak wskazuje opis zawarty w/w. dokumentacji pt. "Ekspertyza..." odnoście funkcji w przedmiotowym budynku: lokal użytkowy mieści się w części kondygnacji parteru przedmiotowego budynku (powierzchnia użytkowa 112,57m2 - co stanowi 29,8% powierzchni budynku) zaś w kondygnacji piwnicy i kondygnacji I piętra znajduje się lokal mieszkalny (powierzchnia użytkowa 264,98m2 - co stanowi 70,2 % powierzchni budynku).

W trakcie postępowania PINB ustalił, że funkcja użytkowa w/w. pomieszczeń (lokali użytkowych) to pomieszczenia na wynajem.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego z 1994 r.: ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Na obszarze przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu - zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2011 r. Nr XVI/228/11 - w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Zgodnie z rysunkiem planu, działka nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 001-M/U31 (§ 7. karta terenu m.p.z.p. o nr ewidencyjnym [..]). Ustalenia tej karty istotne dla sprawy: ust. 3. Przeznaczenie terenu: M/U31 tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej zawierające tereny M22 i U33 bez ustalania proporcji pomiędzy terenami mieszkaniowymi i usługowymi ust. 4. Funkcje wyłączone: wszystkie z zakresu funkcji U33 - z wyjątkiem usług związanych z obsługą ruchu turystycznego

Powyższe zapisy planu oznaczają, iż teren na którym zlokalizowana jest działka nr [...] dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-usługową, a jako funkcja usługowa dopuszczone są usługi związane z obsługa ruchu turystycznego.

Tak więc w ocenie tut. organu - funkcja istniejących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B. nr [..] w G. usług-pokoje na wynajem dopuszczona jest w w/w. planie miejscowym na tym terenie jako obsługa ruchu turystycznego.

W zakresie wykonanych robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem PINB - znajduje się również likwidacja części tarasu znajdującego się w parterze przedmiotowego budynku.

Jak wskazuje porównanie w/w. dokumentacji w aktach PINB: zachowana dokumentacja archiwalna potwierdza istnienie przedmiotowego tarasu od momentu budowy tego budynku, taras w kształcie litery "L" wzdłuż ściany płn.-wsch. i płn.-zach budynku. "Ekspertyza" z kolei pokazuje, że część w/w. tarasu o wym. w rzucie ok. 3,0 m x 4, 5 m od strony płn.-zach. została zlikwidowana (część tarasu od głównych zewnętrznych schodów wejściowych, na wys. wewnętrznej klatki schodowej).

W orzeczeniu ekspertyzy stwierdzono (str. 9 "Ekspertyzy"), że likwidacja części tarasu nie wpływa na konstrukcję budynku. Konstrukcja ścian tarasu zewnętrznego stanowiła konstrukcję murowaną, którą można było odciąć od ścian piwnic bez zmiany schematu statycznego.

Odnośnie utwardzenia części terenu działki nr [..] kostką brukową: jak ustalił PINB część utwardzenia właścicielka posesji wykonała w 2013 r. (od strony ul. J. w miejscu zlikwidowanego zjazdu do garażu i części tarasu) zaś część w 2016 r. (od strony drogi wewnętrznej oraz od strony przeciwnej do ul. J. - protokół z oględzin PINB z 2 lutego 2017 r.)

Wg. wyjaśnień H.S., teren posesji na którym ułożono kostkę, był już wcześniej utwardzony (na części istniało latrico takie jak przy schodach, część pokryta była starym betonem).

Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r. - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 w/w. ustawy - zgodnie z brzmieniem w/w. ustawy obowiązującym od dnia 28.06.2015 r., nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zapisy w/w. miejscowego planu (ust. 7. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, pkt 3 karty terenu) ustalają minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: 40% powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją.

Brak jest jednak w aktach sprawy ustaleń organu I instancji odnośnie tej kwestii: jaka jest powierzchnia procentowa działki nr [..] w części utwardzonej w stosunku do części biologicznie czynnej (nieutwardzonej) tej działki - czy spełnia kryteria w/w. zapisów planu miejscowego. Do protokołu z oględzin PINB z 2 lutego 2017 r. dołączony jest (str. 96 akt PINB) szkic sytuacyjny, jednak nie zawiera on w/w. ustaleń.

Jednak w ocenie tut. organu - sprawa utwardzenia kostka brukową terenu działki nr [..] - nie jest związana z robotami budowlanymi wyszczególnionymi powyżej, które wykonane zostały w omawianym budynku przy ul. J. w G. - i w związku z tym winna być objęta odrębnym postępowaniem organu I instancji.

W kwestii miejsc postojowych dla samochodów na działce nr [..]. Jak już powyżej wskazano, brak jest w sprawie "pierwotnej" dokumentacji projektowej obrazującej sposób zagospodarowania działki nr [..]. W związku z powyższym brak jest możliwości jednoznacznego wskazania, czy i w którym miejscu zaplanowane na w/w. działce zostały stanowiska postojowe. W ocenie tut. organu kwestia parkowania samochodów na terenie działki nr [..] nie ma wpływu na przeprowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego przedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych w omawianym budynku i jest od niego niezależna.

W ocenie organu odwoławczego PINB po dokonaniu analizy sprawy prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - dlatego mając na uwadze brzmienie art. 51 ust. 7 w/w. ustawy - rozstrzygnął o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzje wniosła M. E. zarzucając:

1. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało m.in. błędnym uznaniem przez organ, że sprawa utwardzenia kostką brukową terenu działki nr [..] nie jest związana z robotami budowlanymi wyszczególnionymi w zgłoszeniu skarżącej, które wykonane zostały w omawianym budynku przy ul. J. w G. oraz błędnym uznaniem przez organ, że wynajmowane pokoje w budynku nie przekraczają 30% powierzchni mieszkalnej;

b) art. 35 k.p.a. - poprzez niezałatwienie sprawy w terminie tj. naruszenie m.in. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę szybkości postępowania administracyjnego ;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 19 miesięcznego terminu od dnia wydania decyzji przez organ I instancji i złożenia przez skarżącą odwołania od tej decyzji w dniu 26 stycznia 2018 r. - które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało zaniedbaniem i nienależytym wykonywaniem zadań przez właściwy organ, naruszając praworządność i interes skarżącej, a także przewlekłe załatwianie sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazała skarżąca, że orzekające organy pomimo zaleceń kontrolującej obiekt Straży Pożarnej, które zostały zawarte w piśmie z 2 września 2014 r. w którym stwierdzono, że w budynku prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi gościnnych co skutkuje zakwalifikowaniem budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL V - to jest zamieszkania zbiorowego, w budynku nie zapewniono odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej dla przebywających w nim osób, nie podjęły w tym zakresie żadnych kroków.

Pomimo powyższego PINB dał wiarę przedłożonej ekspertyzie, w ogóle nie biorąc pod uwagę przedłożonych przez skarżącą do akt sprawy zdjęć nieruchomości przy ul. J. w G., które zostały wykonane przed rozpoczęciem prac budowlanych, w trakcie ich trwania oraz po ich zakończeniu, i które w sposób jednoznaczny zobrazowały dokonane zmiany, a które to zmiany były dokonywane bez stosownych zezwoleń budowlanych. Nieprawdziwe twierdzenia odnośnie poprzedniego utwardzenia terenu wokół budynku nr [..] betonem zdegradowanym, ze wskazaniem, że trudno określić jaki był stan poprzedni tego terenu jest całkowicie dla skarżącej niezrozumiały, z uwagi na fakt, iż załączone zdjęcia w sposób jednoznaczny "pokazują" jak wyglądał wcześniej przedmiotowy teren nieruchomości. Nie uwzględniono kwestii terenów zielonych, które zostały na terenie przedmiotowej nieruchomości zabudowane kostką brukową, pomimo obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który jednoznacznie wskazuje na 40% powierzchnię biologicznie czynną, co jest kolejnym złamaniem obowiązującego prawa, i bezczynnością organów w tym zakresie. Obecnie istniejące tereny zielone (biologicznie czynne) dla tej posesji nr [...] po wykonanych pracach budowlanych wynoszą tylko około 5 %.

Dodatkowo podniosła skarżąca, że o konieczności wyznaczenia miejsc parkingowych przy budynku, statuuje rozdział 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według § 18, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Odległość miejsc postojowych od granicy działki, a także od budynków jest ściśle określona przez prawo budowlane. Odległość miejsc postojowych od budynku jest uzależniona od liczby miejsc postojowych. Z pewnymi wyjątkami, co do zasady miejsca postojowe (w tym też zadaszone oraz otwarty garaż wielopoziomowy) powinny być oddalone od okien mieszkań o co najmniej 7 metrów. Taka odległość ma zastosowanie, jeśli jest nie więcej niż 4 miejsca parkingowe. Odległość miejsc postojowych od granicy działki jest uzależniona od liczby tych miejsc podobnie, jak w przypadku odległości od budynków mieszkalnych. W przypadku, kiedy miejsc jest nie więcej niż 4, odległość od granicy działki powinna wynosić co najmniej 3 metry. Zasadniczo miejsce parkingowe dla samochodu osobowego powinno mieć nie mniej niż 2,3 metra szerokości oraz 5 m długości. Przy czym miejsca dla osób niepełnosprawnych powinny być szersze i mieć 3,6 metra. Jeśli jednak miejsca są wyznaczane wzdłuż jezdni, wówczas powinny być dłuższe i mieć 6 metrów długości i co najmniej 3,6 m szerokości. Wyjątkiem jest dopuszczalna szerokość 2,3 metra, jeśli jest/są usytuowane wzdłuż chodnika. Liczba wymaganych miejsc postojowych wynika z reguły z decyzji o warunkach zabudowy albo z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zabudowy jednorodzinnej zależy to również od liczby lokali w budynku (na przykład dwa stanowiska postojowe na jeden lokal mieszkalny). Dla przedmiotowej nieruchomości brak jest wyznaczonych miejsc parkingowych przynależnych do wynajmowanych pokoi, co powoduje stałe/notoryczne zastawianie jedynego wjazdu/dojazdu do sąsiednich nieruchomości [..] i [...] (w posesji skarżącej), a która to droga jest również drogą przeciwpożarową.

Organ II instancji jak i wcześniej organ I instancji, pomimo obowiązujących przepisów prawa, w ogóle nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości, jednakże tylko stwierdził i potwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora bez wymaganego zgłoszenia (a przebudowa wymagała pozwolenia na budowę), stanowiącą przesłankę z art.50 ust.1 pkt 1 Prawo budowlane, jednakże nic z tym nie uczyniono zasłaniając się zakończeniem robót, pomimo iż zgłoszenie skarżącej miało miejsce 23 lipca 2014 r.

W ocenie skarżącej skoro są przepisy prawa mówiące o intensywności zabudowy i o terenach biologicznie czynnych (terenach zielonych), to trzeba tych przepisów przestrzegać i odpowiednie (właściwe) organy I i II instancji powinny stać na ich straży. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, kiedy występują ulewne deszcze, obecnie woda nie ma nie ma ujścia, gdyż wszystko dookoła nieruchomości przy ul. J. w G. jest zabetonowane lub zabudowane kostką brukową i z tego powodu mogą występować podtopienia.

Przedmiotowa przebudowa budynku bez pozwolenia w 2014 r. stanowiła i nadal stanowi samowole budowlaną, a organ I i II instancji nic z tym nie zrobił i nie robi - przykładając się do łamania prawa przez inwestorkę i w konsekwencji także samemu to prawo łamiąc.

W związku z powyższymi, organy miały obowiązek dokładnie zbadać istnienie tych przesłanek, korzystając z całości dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza że w trakcie postępowania skarżąca - przedstawiając merytoryczne argumenty - zwracała uwagę na poważne mankamenty "Ekspertyzy technicznej z marca 2016r. autora mgr inż.Ł. C. dostarczonej przez inwestora H. S.

Organ I, jak i II instancji nie podjął we własnym zakresie wszechstronnych czynności wyjaśniających, a ponadto nie zajmując stanowiska wobec zgłaszanych nieprawidłowości, ani nie przeprowadzając środków dowodowych na zgłaszane przez skarżącą wnioski naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.. Wskazane naruszenia nie tylko mogły mieć, ale z całą pewnością miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich wyniku organy błędnie przyjęły, że przedmiotowy budynek jest budynkiem jednorodzinnym mieszkaniowo-usługowym z kawiarnią, co w rzeczywistości jest nieprawdą, gdyż jest to budynek mieszkalny jednorodzinny przebudowany niezgodnie z prawem i bez pozwolenia budowlanego przez nową właścicielkę H. S. na pensjonat noszący nazwę "[..]", w którym to budynku wszystkie pokoje są wynajmowane w 100% w sezonie letnim (maj-wrzesień), a poza tym sezonem, tylko w jednym z pokoi pomieszkuje córka właścicielki wraz z partnerem. Natomiast przed rokiem 2013, był to budynek jednorodzinny bez pokoi na wynajem (oraz bez funkcji pensjonatu), zamieszkany tylko przez poprzednią właścicielkę. A kawiarnia, owszem była tam przez bardzo krótki okres, ale w latach 70 ubiegłego stulecia. Dodatkowo łamane są również przepisy - przeciwpożarowe, poprzez brak zapewnienia odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej dla przebywających w tym budynku osób. Niewątpliwym jest, w ocenie skarżącej, że organy I i II instancji naruszyły m.in. wskazane przepisy k.p.a. Podkreśliła skarżąca, iż plan zagospodarowania przestrzennego jasno określa, iż powierzchnia wynajmowana (lokali użytkowych) nie może przekroczyć 30% powierzchni budynku, jednakże ani właścicielka przedmiotowej nieruchomości przy ul. J. nr [..] tego nie respektuje, ani organy nadzorcze tj. PINB oraz WINB.

Ponadto właścicielka przedmiotowego budynku przy ul. J. "[..]" mija się z prawdą oświadczając i deklarując w wyjaśnieniach do PINB, że wszyscy mieszkańcy którzy do niej przyjeżdżają to są jej znajomi. W ocenie skarżącej są to osoby wynajmujące u niej pokoje gościnne, które w sposób notoryczny swoimi samochodami zastawiają dojazd do posesji skarżącej i posesji sąsiedniej przy ul. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek położony w G. przy ul. J., został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 1973 r. Następnie w dniu 31 maja 1993 r. H. B. przedłożyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej pismo z prośbą o wydanie opinii dotyczącej zakresu robót określonego w projekcie koncepcyjnym remontu, modernizacji, nadbudowy, przebudowy małego domu mieszkalnego przy ul J. Nie występowała o wydanie pozwolenia na budowę. W dniu 7 października 2013 r. obecna właścicielka zgłosiła ocieplenie ścian zewnętrznych budynku.

Zdaniem strony skarżącej cały budynek przy ul. J. w G. przeznaczony jest na wynajem dla turystów i w rzeczywistości pełni funkcje pensjonatu, obecna właścicielka dokonała niezgodnego z prawem utwardzenia terenu, nie wydzieliła miejsc postojowych dla swoich gości.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 - dalej jako: Prawo budowlane) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.). Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowił w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Stanowi on, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 2)nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. W przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę owa zgodność musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięć naprawczych.

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W toku postępowania dowodowego, jak zaznaczyły organy, niemożliwym okazało się uzyskanie dokumentacji projektowej odnoszącej się do okresu budowy budynku przy ul. J., co z kolei uniemożliwiło zweryfikowanie w jakim czasie dokonano samowolnej przebudowy budynku i zmiany sposobu jego użytkowania poprzez przeznaczenie znacznie większej części na cele obsługi turystycznej niż wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i posiadanej części opisowej udzielonego pozwolenia na budowę. W obiekcie przewidziana była pierwotnie kawiarnia na parterze, a w pozostałej części budynek przeznaczony był na funkcję mieszkaniową. Obecnie w obiekcie nie ma kawiarni, a znajdują się pokoje na wynajem. Oznacza to bezspornie, że w obiekcie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że obiekt jest przebudowany w taki sposób, że w istocie pełni funkcje pensjonatu. Potwierdza to deklaracja właścicielki o ograniczeniu wynajmu to poziomu parteru.

Zdaniem składu orzekającego rozważania organów nadzoru budowlanego o możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 71 Prawa budowlanego są chybione. Ugruntowane jest bowiem w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor, zamierzając dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia, obowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też w takim przypadku samowola budowlana polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę nie podlega legalizacji na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, nie zaś art. 71a - por. Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 71a P.b., WK 2016, podobnie Artur Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 71a P.b., LEX/el. 2016. Pogląd taki wyrażany jest także w orzecznictwie: por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Po 962/11, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 119/07, wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie II OSK 2577/15 (CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej zauważyć należy, że w procedurze naprawczej nie znajdzie zastosowania art. 71a, lecz art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego i kawiarni na pensjonat miała miejsce, a wynika to z opisu technicznego załączonego do pierwotnego pozwolenia na budowę, gdzie wskazane zostało, że zamiarem inwestorki była budowa budynku mieszkalnego z lokalem usługowym w postaci kawiarni. Brak jest dokumentu potwierdzającego zgodną z prawem zmianę sposobu użytkowania, zwłaszcza, że zamiana funkcji mieszkalnej i kawiarni na funkcje pensjonatową wymagała robót budowlanych obejmujących przebudowę ścian i instalacji. Należy mieć na uwadze także, że zgodnie z definicją legalną budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Na chwile obecną budynek przy ul. J. w G. nie spełnia tej definicji. Z przedłożonej do akt sprawy przez inwestorkę ekspertyzy wynika jednoznacznie, że w na parterze budynku znajduje się 5 pokoi na wynajem oraz 5 łazienek. Na piętrze znajdują się 4 pokoje i 3 łazienki. Już z tego układu pomieszczeń jednoznacznie wynika, że obiekt nie pełni funkcji mieszkalnej, a pensjonatową. Nie znajduje Sąd uzasadnienia dla twierdzenia organów, że z rysunku K-04 będącego odzwierciedleniem układu pomieszczeń wynika, że jedynie 30% powierzchni budynku przeznaczona jest pod wynajem. Mylą organy pojęcia faktycznego wynajmu i przeznaczenia budynku pod wynajem. Układ pomieszczeń jednoznacznie świadczy o fakcie, że przy ul. J. istnieje pensjonat, a nie budynek jednorodzinny z uzupełniającą funkcją usługową. Oznacza to, że w ramach rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 konieczne będzie ustalenie jakie roboty należy wykonać celem przywrócenia funkcji mieszkalnej na piętrze oraz jakie roboty celem doprowadzenia do zgodności z prawem istnienia funkcji pensjonatowej na parterze. W toku postępowania organ I instancji wzywał inwestorkę do przedłożenia opinii biegłego z zakresu pożarnictwa oraz branży sanitarnej, jednak ostatecznie nie wyegzekwował przedłożenia tej dokumentacji. Dopuściły tym samym organy obu instancji do trwania stanu naruszania przepisów przeciwpożarowych mając świadomość, że budynek o funkcji pensjonatowej stanowi obiekt zamieszkania zbiorowego istnieją zatem wobec niego podwyższone rygory celem zapewnienia przebywającym tam osobom bezpieczeństwa. Załączona do akt sprawy opinia jednoznacznie wskazuje, że brak odpowiednich zabezpieczeń stanowi zagrożenie dla przebywających tam osób.

Kolejną kwestią na jaką należy zwrócić uwagę jest potencjalna zmiana bryły budynku. Organy powołując się na braki w dokumentacji wskazały, że niemożliwym jest ustalenie kwestii rozbudowy budynku. Sąd nie zgadza się z taki twierdzeniem, gdyż celem ustalenia czy ewentualnie bryła ulegała zmianom, jakim i w jakim kierunku pomocne może okazać się sięgnięcie do ortofotomap tego terenu dostępnych po roku 1978 i porównanie na nich rzutu bryły budynku i wyznaczenie wielkości tej bryły. Od kilku lat ortofotomapy wykonywane są w pikselu 25 cm, a dla większych miast nawet w pikselu 10 cm. Ponadto państwowy geoportal serwuje usługę przeglądania WMS ortofotomapy archiwalnej, która może być sterowana znacznikiem czasu. Także można porównać bryłę budynku na zdjęciach lotniczych z państwowego zasobu z aktualną bryłą.

Ostatnią kwestią wymagającą przeanalizowania jest zgodność istniejącego obiektu i zagospodarowania działki z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał organ I instancji uchwałą nr XVI/228/11 Rada Miasta z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. rejon ulic B. i B. w mieście G. dla działki nr [..], obręb [..] ustanowiono przeznaczenie M/U31 tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej zawierające tereny M22 i U33 bez ustalania proporcji pomiędzy terenami mieszkaniowymi i usługowymi; dopuszczono jedynie usługi związane z obsługą ruchu turystycznego, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją maksymalna 40%. W § 5 ust. 1 zostały ustalone wskaźniki parkingowe do obliczania zapotrzebowania inwestycji na miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły ocenę zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisem obowiązującego prawa, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Organ I instancji wskazał w swojej decyzji, że odnośnie powierzchni biologicznie czynnej w momencie budowy budynku nie było wymogu zapewnienia takich warunków jakie są obecnie w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie dostrzega organ jednak, że wedle twierdzeń skarżącej obecna właścicielka dokonała niemal całkowitego utwardzenia działki, zatem uczyniła to już po 2013 r., a więc podczas obowiązywania obecnego planu miejscowego. Nie dostrzega sąd zasadności obaw organów nadzoru w jaki sposób nakazać przywrócenie powierzchni biologicznie czynnej do 40% działki, bowiem autor ekspertyzy może w porozumieniu z inwestorką określić która część działki zostanie przywrócona do stanu powierzchni biologicznie czynnej. Jeśli tego nie uczyni to organ nadzoru jest władny wskazać, w jakiej części działki należy zlikwidować utwardzenie celem przywrócenia powierzchni biologicznie czynnej na działce do poziomu 40%. Podobnie należy ocenić kwestie miejsc parkingowych, obecnie obowiązujący plan ustala ile miejsc parkingowych winno zostać zaplanowanych dla obsługi pensjonatu i jednocześnie budynku mieszkalnego. Raz jeszcze podkreślić należy, że stan zgodności z prawem organy oceniają na datę wydania rozstrzygnięć naprawczych.

Brak dokonania powyższych ustaleń sprawił, że wydana decyzja o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest co najmniej przedwczesna. Niewyjaśnienie istotnych dla treści podejmowanych przez organy kroków prawnych okoliczności stanowiło więc naruszenie nie tylko ww. przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszało zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), gdyż trudno mówić o działaniu zgodnym z prawem, jeżeli organ nie ustala stanu rzeczy, od którego zależy zastosowanie konkretnego przepisu. W ocenie Sądu zaniechanie przez organy administracji wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszyło też zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo nie zebrały wszystkich dowodów na okoliczności związane z podnoszonymi przez skarżącą okolicznościami, wpływającymi na ocenę zrealizowanych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składał się wpis od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę prawną oraz uzupełnią postępowanie dowodowe we wskazanym powyżej zakresie oraz dokonają oceny czy w tej sprawie obiektywnie istnieje techniczno-prawna możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w kontekście opinii rzeczoznawcy do spraw pożarowych i higienicznosanitarnych. Rozważą także, czy w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego celowym nie będzie nakazanie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w relacji z koniecznym do wykonania zakresem prac mających doprowadzić obiekt do stanu zgodności z prawem. Zwrócić należy także organom uwagę, że w toku postępowania wyważyć należy interesy wszystkich stron postępowania i mieć także na uwadze zasadne oczekiwanie innych stron, poza inwestorem, do szybkiego zakończenia postępowania i informowanie tych stron o zwłoce w załatwieniu sprawy. Oznacza to, że terminy realizacji poszczególnych czynności wyznaczane rzez organ muszą z jednej strony dawać zobowiązanemu możliwość realizacji tych obowiązków, a z drugiej strony dawać także skarżącej poczucie, że terminy te nie są na tyle odległe, aby mogła mieć poczucie pomijania jej interesu w sprawie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., czyli w sytuacji gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.