Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 464/00
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2002-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)

SENTENCJA

WYROK

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Dnia 25 czerwca 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku

w składzie następującym:

Przewodniczący s. NSA K. Ziółkowski (spraw.)

Sędziowie NSA: J. Jędrkowiak, A. Przybiełski

Protokolant - A. Januszewska

po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2002 r,

sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców „Z.” i Stowarzyszenia W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę

uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Stowarzyszenia Mieszkańców „Z.” 10 (dziesięć) złotych, a na rzecz Stowarzyszenia W. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art, 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) odmówił G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] udzielenia pozwolenia na budowę Centrum [...] z wewnętrzną instalacją gazową oraz przyłączami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, ciepłowniczego, linii kablowej SN 15 kV i zagospodarowania terenu na terenie działek nr 247/21, 245/4, 245/12, 245/8, 245/3, 247/13 między ulicami [...] w Gdańsku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje:

Wnioskiem z dnia 20.12.2000 r. G. Sp. z o.o. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę Centrum [...] przy ul. [...]. Zawiadomieniem z dnia 26.02.2001r. nr [...] powiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę Centrum. Działając zgodnie z art. 100 ust 2 w zw. z art. 100 ust 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst. Jedn. Dz. U. z 1994r. nr 49, poz. 196 z późn. zm.) o prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zostały powiadomione również organizacje ekologiczne. W wyniku zawiadomienia z wnioskami o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony wystąpiły organizacje ekologiczne: Stowarzyszenie Mieszkańców „Z.", „W.". Stowarzyszenie W. i Stowarzyszenie S. Uznając prowadzoną prze te organizacje działalność oraz terytorium ich działania, wynikające ze statutów, postanowieniami z dnia 30.03.2001 nr [...], z dnia 11.04.2001 r. nr [...], 12.04.2001r, nr [...], 15.06.2001r. nr [...] dopuszczono je do udziału w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę Centrom [...] przy [...] na prawach strony. Przedłożony projekt budowlany zawierał nieprawidłowości oraz braki uniemożliwiające jego rozpatrzenie - między innymi obiekt zaprojektowano w części na działce nr 247/14 nie będącej własnością inwestora, nie zapewniono uzgodnienia projektu w pełnym zakresie, w tym między innymi z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdańsku. Wobec czego postanowieniem z dnia 20.03.200k. nr [...] zobowiązano inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków oraz przedłożenia projektu spełniającego wymogi Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906) oraz warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w terminie do 30.06.200k. Na późniejszy wniosek inwestora termin ten został przedłużony do 30.09.2001 r.

W miesiącu lipcu został dostarczony projekt budowlany nie zawierający wszystkich uzgodnień, dostarczane były one do Wydziału sukcesywnie w miarę ich otrzymywania przez inwestora. Ulegała również zmianie forma projektu budowlanego.

Rozpatrując przedłożoną dokumentację techniczną, w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę Centrum [...] stwierdzono, że rozwiązania projektowe są niezgodne z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21.09.1999r. nr [...], wynikającymi z ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Gdańsk Oliwa Dolna, zatwierdzonego Uchwałą nr IX/100/94 RMG z dnia 08.12.1994r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 37, poz. 195). Zgodnie z w/w planem teren wnioskowanej inwestycji wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem:

a)	 „V.5-12/U.A.KD.KX.KS-ZU2”, dla którego obowiązują między innymi następujące ustalenia:

funkcja wiodąca - usługi, administracja, drogi dojazdowe, parkingi, ciągi piesze, preferencja dla usług, administracji szczebla ponadlokalnego i ogólnomiejskiego, obowiązek zachowania zasady wysokiego procentu zabudowy działki (ok. 75% do 100 % powierzchni działki) obiektami wielokondygnacyjnymi,

b)	 „V.5. - 11/KS-ZU2

funkcja wiodąca - tereny urządzeń komunikacji samochodowej, parking, docelowo garaż zbiorowy wielokondygnacyjny.

Dla obu tych obszarów funkcjonalnych obowiązują następujące ustalenia:

strefa funkcjonalna - ZU2 - tereny usług z przewagą usług o znaczeniu dzielnicowym i ponadlokalnym, ogólnomiejskim oraz wszystkie funkcje niezbędne dla ich funkcjonowania, jak: parkingi, zieleń towarzysząca, ciągi piesze oraz urządzenia technicznej obsługi terenu.

Linia przerywana rozgraniczająca te dwa obszary jest linią postulowaną. Może ona ulec przesunięciu w zależności od rozwiązania planu zagospodarowania tego terenu, określającą dokładną lokalizację poszczególnych funkcji zapisywanych w obrębie tych obszarów.

Niezgodność przedłożonego projektu budowlanego i ustaleń planu dotyczy zapisu o obowiązku zachowania zasady wysokiego procentu zabudowy działki (ok. 75 % do 100 % powierzchni działki) obiektami wielokondygnacyjnymi. Według projektu przewiduje się realizację Centrum [...] jako zespołu zintegrowanych budynków o zróżnicowanych funkcjach połączonych ze sobą poprzez galerię handlowo - usługową biegnącą równolegle do głównych ulic: [...] oraz parking znajdujący się pod całym zespołem centrom, przy czym obiekt określony w opisie jako dom towarowy wraz z zapleczem (natomiast z opisu pomieszczeń wynika, ze sprzedawane będą tam towary spożywcze) - jest obiektem jednokondygnacyjnym. Zgodnie z definicjami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140) - § 3 pkt 14 - przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych, § 3 pkt 12 - część budynku przeznaczona na pomieszczenia gospodarcze lub techniczne, w których poziom podłogi ze wszystkich stron znajduje się poniżej terenu jest piwnicą. Natomiast z § 6 w/wymienionego rozporządzenia wynika, że piwnic i poddaszy nie zawierających pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących ewakuacji, zaś wysokość budynku lub jego części (§ 7) jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych. W świetle powyższego część domu towarowego określona w projekcie jako niski parter - garaż oraz pomieszczenia techniczne i gospodarcze - nie jest kondygnacją użytkową a obiekt jest obiektem o jednej kondygnacji.

Zgodnie z art. 35 ust 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo Budowlane niewykonanie w terminie określonych w postanowieniu obowiązków powoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor - G.[...] Spółka z o.o. w [...], zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego: art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2000 r,. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.), poprzez uznanie, iż wnioskodawca w terminie nie wykonał określonego w postanowieniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, oraz przyjęcie przez organ administracyjny, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji naruszenie prawa materialnego § 3 pkt. 12 i 14 oraz §§ 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t.j, Dz. U. Z 1999 r,. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż część projektu domu towarowego określona w projekcie jako niski parter - garaż oraz pomieszczenia techniczne i gospodarcze nie stanowią kondygnacji użytkowej, a obiekt jest obiektem o jednej kondygnacji, przez co projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym posadowione ma być przedmiotowe Centrum naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w wyniku pominięcia dowodu z ekspertyzy dr inż, architekta [...], a także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolną wykładnię zebranego materiału dowodowego, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia faktycznego na niepełnym materiale dowodowym i pominięcie w uzasadnieniu oceny dowodu w postaci ekspertyzy dr inż. architekta [...], a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W konkluzji inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udzielenie pozwolenia na budowę Centrum  zgodnie z wnioskiem Inwestora z dnia 20.12.2000r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Gdańska.

Ponadto na podstawie przepisu art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1)	opinii dr inż. [...], mgr inż. arch. [...], mgr inż. [...], dotyczącej zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie liczby kondygnacji budynków Centrum [...] w Gdańsku przy [...],

2)	opinii Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie, sporządzonej przez [...] prof. dr hab. inż. [...], w sprawie liczby kondygnacji w budynku

na okoliczność ustalenia liczby kondygnacji w budynkach projektowanego Centrum [...].

W uzasadnieniu odwołania inwestor m.in. podniósł, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazał, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma treść przepisu art 35 Prawa budowlanego, określającego zakres materialnej kognicji organu administracyjne¬go, a więc przesłanek jakie winny być zbadane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie spełnienia wskazanych przesłanek ma podstawowe znaczenie, albowiem w sytuacji spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 art. 35 oraz w art.32 ust.4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego in fíne.

Projekt budowlany spełnia .wymagania określone w ust. 1 i 2 art. 35 Prawa budowlanego oraz nie zaszły okoliczności określone w ust.3 powyższego przepisu, a tym samym decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem ust.4 art.35 Prawa budowlanego, albowiem organ administracyjny nie miał prawa odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niejasne i wewnętrznie sprzeczne, a podniesione w nim zarzuty są niezgodne ze stanem faktycznym. Jak wynika z uzasadnienia, podstawą wydania decyzji jest art.35 ust.3 Prawa budowlanego, czyli odmowa udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana jest niewykonaniem przez inwestora w terminie, określonych w postanowieniu obowiązków.

Równocześnie jednak organ administracyjny wymieniając wszystkie nieprawidłowości do usunięcia, których inwestor był zobowiązany, stwierdza, iż zostały w toku postępowania o pozwolenie na budowę usunięte.

Inwestor, z uwagi właśnie na częściowe zaprojektowanie budynku na działce nr 247/14, nie będącej jego własnością, dokonał zmiany projektu w ten sposób, iż budynek nie jest posadowiony na powyższej działce. Zmieniony projekt został złożony w Urzędzie Miasta Gdańska w dniu 28 czerwca 2001 r. Ponadto w dniu 27 sierpnia 2001 r. Inwestor uzyskał uzgodnienie projektu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Miasta Gdańska. Tym samym usunięte zostały wszystkie nieprawidłowości, co przyznaje sam organ administracyjny stwierdzając, iż uzgodnienia dostarczane były sukcesywnie w miarę ich otrzymywania przez inwestora. W związku z powyższym brak jest możliwości ustalenia jakich nieprawidłowości inwestor nie usunął i jakich obowiązków nałożonych przez organ nie wykonał, czym organ administracyjny naruszył art. 107 § ł kpa.

Zasadniczym zarzutem podniesionym w uzasadnieniu decyzji jest rzekoma nie¬zgodność rozwiązań projektowych z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wynikają z kolei z miejscowego planu zagospodarowania terenu. Niezgodność powyższa sprowadza się, zdaniem Prezydenta Miasta Gdańska, do sprzeczności projektu z obowiązkiem zachowania zasady wysokiego procentu zabudowy działki (ok. 75% do 100% powierzchni działki) obiektami wielokondygnacyjnymi.

Rozważania organu administracyjnego w powyższym zakresie sprowadziły się jedynie do przytoczenia w treści uzasadnienia decyzji, definicji: piwnicy, liczby kondygnacji oraz sposobu liczenia wysokości budynku, które to definicje zawarte są w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Zdaniem organu administracyjnego, w świetle przedmiotowych definicji, jednoznacznie należy stwierdzić, iż cześć domu towarowego, określona w projekcie jako niski parter - garaż oraz pomieszczenia techniczne i gospodarcze - nie jest kondygnacją użytkową, a budynek jest obiektem o jednej kondygnacji.

Zdaniem skarżącego powyższy wniosek jest błędny, niezgodny z przedłożonym projektem budowlanym oraz nie znajduje oparcia w prawidłowej wykładni definicji pojęć zawartych w powyższym rozporządzeniu.

Reasumując inwestor wskazał, że:

1)	 organ administracyjny wbrew obowiązkowi określonemu w art. 77 § 1 k.p.a,, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na okoliczność ustalenia liczby kondygnacji projektowanego budynku

2)	 organ administracyjny wbrew obowiązkowi określonemu w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojej decyzji, albowiem pominięty został całkowicie dowód w postaci ekspertyzy dr inż. Architekta [...] na okoliczność zgodności projektu budowlanego z obowiązkiem zachowania zasady wysokiego procentu zabudowy działki obiektami wielokondygnacyjnymi,

3)	 organ administracyjny, naruszając przepis art. 80 k.p.a., dokonał dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia, iż garaż wraz z pomieszczeniami użytkowymi nie stanowi kondygnacji,

4)	 organ administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r., w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; § 3 pkt. 14, 12, § § 6 i 7 poprzez przyjęcie, iż garaż nie stanowi kondygnacji, które to ustalenie jest sprzeczne z ekspertyzą dr inż. architekta [...], opinią dr inż. [...], mgr inż. arch. [...] i mgr inż. [...], a także z opinią Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie - prof. dr hab. inż. [...],

5)	 organ administracyjny naruszył przepis art 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem inwestor usunął w toku postępowania wszelkie nieprawidłowości do jakich został zobowiązany, a projekt posiadał wszelkie wymagane uzgodnienia i został zaprojektowany na działkach, którymi inwestor miał prawo dysponować,

6)	 organ administracyjny naruszył art. 35 ust. 4 Prawa Budowlanego, poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo, iż projekt budowlany spełniał wszelkie wymagania określone w przepisach prawa.

Wojewoda Pomorski decyzja z dnia [...], Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.):

1)	 uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska Nr [...] z dnia [...] w całości,

2)	 zatwierdził projekt budowlany i wydał G. Spółce z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] pozwolenie na budowę Centrum [...] z wewnętrzną instalacją gazową oraz przyłączami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przyłącza ciepłowniczego, linii kablowej SN 15 KV oraz układu komunikacyjnego na terenie działek Nr [...], między ulicami [...] w Gdańsku Oliwie,

zgodnie z projektami budowlanymi stanowiącymi załączniki do decyzji, a to:

1.	 Architektura,

2.	 Konstrukcja,

3.	 Instalacje wentylacji,

4.	 Instalacje grzewcze,

5.	 Instalacje wodno - kanalizacyjne,

6.	 Instalacje elektryczne,

7.	 sieci wodno - kanalizacyjnej, deszczowej i gazowej,

8.	 Sieci elektryczne i teletechniczne,

9.	 Drogi z zachowaniem następujących warunków zgodnie z treścią art 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane:

1)	 prace powinny być wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem i warunkami uzgodnień i decyzji innych organów administracji,

2)	 o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych należy zawiadomić Urząd Miejski w Gdańsku Wydział Urbanistyki i Architektury,

3)	 zobowiązuję się inwestora do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego posiadającego uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138 z 2001 r. poz. 1554),  inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, inwestor jest zobowiązany do wykonania całości budynku (zakaz etapowania realizacji).

W uzasadnieniu organ zważył, co następuje:

W dniu 20 grudnia 2000 r. G.. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę Centrum [...] przy ul. [...] w Gdańsku W wyniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie swój udział zgłosiły organizacje ekologiczne: Stowarzyszenie Z., W., Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie S. Organizacje te zostały dopuszczone do postępowania na prawach strony postanowieniami wydanymi w trybie art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.j. Dz. U. Nr 49 poz. 196 z 1994 r. z późn.zm.).

W dniu 20 marca 2001 r. organ I instancji postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2001 r. z późn.zm.) zobowiązał inwestora do uzupełnienia w terminie do dnia 30 czerwca 2001r. przedłożonej do w/w wniosku dokumentacji o:

a.	 prawo do dysponowania nie pozostającymi we władaniu inwestora nieruchomościami Nr [...] na cele budowlane,

b.	 uzgodnienie z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Wydziałem Ochrony Środowiska UM w Gdańsku,

c.	 potwierdzenie za zgodność wszystkich kopii dokumentów,

d.	 uaktualnienie warunków technicznych wydanych przez gestorów sieci,

e.	doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem MSWiA w sprawie szczegółowej formy projektu budowlanego oraz warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inwestor uzupełnił wymienione w pkt. a - d dokumenty. Ponadto przedłożył ekspertyzę wykonaną przez dr inż. arch. [...] dotyczącą spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zachowania zasad wysokiego procentu zabudowy działki (75% - 100%) obiektami wielokondygnacyjnymi.

W dniu [...] organ I instancji decyzją Nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę Centrum [...].

Odwołanie w ustawowym terminie złożył G. Spółka z o.o. przedkładając ekspertyzę dr Stanisława Zieleńskiego, mgr inż. arch. Władysława Korzeniowskiego oraz opinię Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie dotyczące zgodności projektowanej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie liczby kondygnacji projektowanych budynków. Przedłożono również pismo Ministerstwa Infrastruktury, Departamentu Architektury i Budownictwa, Geodezji i Kartografii z dnia 15.02.2002r. stwierdzające, że budynek dwukondygnacyjny jest budynkiem wielo-kondygnacyjnym, a garaż pod halą sprzedaży zaliczyć należy do kondygnacji w rozumieniu przepisów Rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 15 poz. 140 z 1999 r. z późn. zm.).

Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji wskazał, że zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 i art.35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) przy udzielaniu pozwolenia na budowę sprawdzeniu podlega kompletność elementów wymienionych w przytoczonych powyżej przepisach. W przypadku niedopełnienia wymogów zgodnie z art. 35 ust, 3 Prawa budowlanego organ postanowieniem zobowiązuje inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, co zostało uczynione postanowieniem z dnia 20 marca 2001 r., które jednakże zdaniem organu odwoławczego w punkcie e) zawierało określenia nazbyt lakoniczne, nieokreślające inwestorowi zakresu niezbędnej korekty przedłożonego projektu.

W konsekwencji podnoszone przez organ I instancji niedopełnienie przez inwestora niewystarczająco określonego obowiązku nie mogło skutkować sankcją w postaci zaskarżonej decyzji, naruszałoby to bowiem interes inwestora oraz przepisy art. 7,8 i 9 KPA.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] wydanej w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskutek niespełnienia części wymogów określonych w postanowieniu z dnia 20 marca 2001r., a dotyczących doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 21 września 1999 r.

W wyniku analizy przedłożonych dokumentów organ II instancji stwierdził, iż:

1.	 Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 21 września 1999 r.

2.	 W aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga fakt, że po wydaniu w/w postanowienia inwestor dokonał zmiany w projekcie w taki sposób, iż projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje działki Nr 247/14 nie będącej własnością inwestora.

3.	 Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gdańsk Oliwa Dolna zatwierdzonym uchwałą Nr IX/100/94 Rady Miasta Gdańska z dnia 8 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 37 Nr 37 poz. 195) przedmiotowy teren oznaczony jest symbolami:

a)	 „V.5-12/UA.KD,KX. KS-ZU2”, dla którego obowiązują następujące ustalenia: funkcja wiodącą - usługi, administracja, drogi dojazdowe, parkingi, ciągi piesze, preferencja dla usług, administracji szczebla ponadlokalnego i ogólnomiejskiego, obowiązek zachowania zasady wysokiego procentu zabudowy działki (ok. 75 % do 100 % powierzchni działki) obiektami wielokondygnacyjnymi, dopuszcza się lokalizację miejsc postojowych w podziemiach obiektów, do czasu realizacji ustaleń planu wymóg obniżenia uciążliwości istniejących funkcji, zakaz lokalizacji czasowych dla funkcji uciążliwości, dokładną lokalizację poszczególnych funkcji zapisanych w obrębie obszarów V.5-ll i V.5- 12 określi koncepcja planu realizacyjnego,

„V.5-l 1/KS-ZU2”, dla którego obowiązują następujące ustalenia: funkcja wiodąca - tereny urządzeń komunikacji samochodowej

parking, docelowo garaż zbiorowy wielokondygnacyjny

dokładną lokalizację określi koncepcja planu realizacyjnego dla terenów V.5-l 1 i Y.5-12”.

Dla obu wyżej wymienionych obszarów funkcjonalnych obowiązują następuj ące ustalenia:

strefa funkcjonalna - ZU2 - tereny usług z przewagą usług o znaczeniu dzielnicowym i ponadlokałnym, ogólnomiejskim oraz wszystkie funkcje niezbędne dla ich funkcjonowania, jak: parkingi, zieleń towarzysząca, ciągi piesze oraz urządzenia technicznej obsługi terenu,

- polityka przestrzenna - dla realizacji nowego zainwestowania z zachowaniem funkcji wiodących terenów, wymagane jest:

przekształcenie istniejących sposobów użytkowania niezgodnych z przeznaczeniem terenu,

przekształcenie lub wykształcenie struktury przestrzennej wyodrębnionego obszaru (konieczność działań całościowych co najmniej na etapie koncepcji planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego),

realizacja brakujących elementów infrastruktury technicznej (drogi, uzbrojenia),

likwidacja lub modernizacja istniejących elementów kubaturowych,

kreacja miejsca i otoczenia poprzez staranny dobór form architektury i zagospodarowania terenu z uwagi na tożsamość miasta i dzielnicy określoną poprzez ten rodzaj zagospodarowania terenu,

regulacje ekologiczne - zakazują wprowadzenia ścieków do gruntu i wód powierzchniowych (także wód opadowych) z obiektów szczególnie niebezpiecznych oraz podejmowania innej działalności wpływającej negatywnie na jakość lub ilość wód podziemnych,

regulacje komunikacyjne - nakazują zapewnienie możliwości parkowania w obrębie

lokalizacji inwestycji oraz ustalają zasadę łączenia terenów zamieszkiwania z terenami usług. Sieć ciągów dla tego obszaru musi wyniknąć z dokładnego rozpoznania źródeł i celów ruchu raz możliwości trasowania ścieżek rowerowych.

Linia przerywana rozgraniczająca oba w/w obszary funkcjonalne jest linią postulowaną. Może ona ulec przesunięciu w zależności od rozwiązania projektu zagospodarowania tego terenu, określającego dokładną lokalizację poszczególnych funkcji zapisywanych w obrębie tych obszarów.

Ponadto przedłożone przez inwestora ekspertyzy wykonane przez: dr inż. arch. [...], dr [...], mgr, inż. arch. [...], mgr inż. [...], Instytut Techniki Budowlanej w Warszawie prof. dr hab. inż. [...], oraz pismo Ministerstwa Infrastruktury, Departamentu Architektury, Budownictwa, Geodezji i Kartografii z dnia 15 lutego 2002 r., bezwzględnie wskazują na zgodność projektowanej inwestycji z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr  z dnia 21 września 1999 r.

Jak wynika z powyższych ekspertyz projektowana zabudowa spełnia zasady określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące wysokiego procentu zabudowy działki obiektami wielokondygnacyjnymi. Zgodnie z projektem budowlanym procent zabudowy działki wynosi 76,3%, a projektowany budynek jest budynkiem wielokondygnacyjnym w rozumieniu przepisów § 3 pkt 14 Rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 15 poz. 140 z 1999 r. z późn. zm.).

4.	 Inwestor spełnił wszystkie wynikające z ustaleń planu wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 21 września 1999 r. (co wskazano powyżej) oraz uzyskał wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia i opinie, w tym uzgodnienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla miasta Gdańska Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2001 r. i opinię Wydziału Ochrony Środowiska UM w Gdańsku Nr [...] z dnia 28 czerwca 2001 r. Inwestor przedłożył plan zagospodarowania terenu obejmujący niezbędną modernizację układu komunikacyjnego, której konieczność wykonania wynika z pkt. 2 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącego opracowania i uzgodnienia z Wydziałem Inżynierii Miejskiej UM Gdańska koncepcji obsługi komunikacyjnej Centrum obejmującego modernizację ulicy [...].

5.	 Zbadano także, że projekt budowlany wykonany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

W świetle tych okoliczności stwierdzić należało, że wymogi określone w art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego zostały spełnione. Tak więc zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska Nr [...] z dnia [...] w całości i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił G. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Skargi na tę decyzję wnieśli Stowarzyszenie W. oraz Stowarzyszenie Mieszkańców „Z.”.

W skardze Stowarzyszenie W. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 34 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, z naruszeniem art. 34 ust. 1 prawa budowlanego, art. 32 ust. . 4 pkt 2 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji pozwolenie na budowę obejmującą działki nie będące własnością inwestora i nie objęte decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- naruszenie przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym, jak i pozbawienie strony - skarżącego stowarzyszenia możliwości zapoznania się z aktami sprawy co narusza przepisy art. 7, 9, 10, 77 i 80 kpa.

W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, co następuje:

Zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo gdyż, jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa teren inwestycji jako obszar w skład którego wchodzą działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...] - dowód załącznik Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja pozwolenie na budowę określa teren budowy jako obszar obejmujący działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami:

[...], czyli wykracza poza obszar określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Działki oznaczone numerami [...] oznaczone są w planie zagospodarowania przestrzennego jako droga i przewidziane są w tym planie pod budowę węzła drogowego, działki te nie są objęte zakresem obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i inwestor nie wykazał, że posiada prawa do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje działki oznaczone numerami [...] i ustala między innym obowiązek zachowania zasady wysokiego procentu zabudowy działki (ok. 75% - 100% powierzchni działki) obiektami wielokondygnacyjnymi.

Działka [...] o powierzchni 2480 m2 położona na obszarze objętym WZZT nie jest własnością wnioskodawcy - inwestora co powoduje, że nie został w przedłożonym projekcie spełniony obowiązek dotyczący wysokiego procentu zabudowy działki.

Także nie jest spełniony obowiązek zabudowy obiektami wielokondygnacyjnymi działki objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przyjęte przez organ odwoławczy Wojewodę Pomorskiego bezkrytycznie opinie dr Stanisława Zielińskiego i pozostałych jak i pismo Ministerstwa Infrastruktury nie mogą zostać uznane za dowód przesądzający w sprawie, gdyż pozostają w sprzeczności z literalnie ustaloną definicją ustawową zawartą w przepisach § 3 pkt 12 i 14, § 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. Dz.U, z 1999 r. Nr 15, poz. 140.

Przywołane przepisy jednoznacznie określają sposób liczenia kondygnacji budynku i określają definicję pomieszczeń zaliczanych do kondygnacji użytkowej.

Projekt zatwierdzony zaskarżoną decyzją Wojewody Pomorskiego nie spełnia w ocenie skarżących i organu pierwszej instancji obowiązków dotyczących wysokiego procentu zabudowy (75% - 100%) i wysokości zabudowy wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem projektowana inwestycja sprzeczna jest także z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, przez co zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniony.

Uznanie przez organ odwoławczy opinii powołanych przez stronę - inwestora „ekspertów” za dowód wystarczający do dokonania zmiany decyzji organu pierwszej instancji rażąco narusza zasady określone w art. 80 i 77 kpa. gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie dokonał oceny przedłożonych ekspertyz przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa (Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) jak i przepisów gminnych i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewoda Pomorski naruszył też przepisy art. 79, 9 i 10 kpa, gdyż nie powiadomił wszystkich stron o przeprowadzeniu dowodu z „ekspertyz" nie powiadomił Ich nawet o istnieniu tych i może innych dowodów, gdyż skarżące stowarzyszenie nie uzyskało dostępu do akt w czasie postępowania odwoławczego.

Uznanie przez organ odwoławczy, że przedłożone ekspertyzy i pisma „bezwzględnie wskazują na zgodność projektowanej inwestycji z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" bez dokonania samodzielnej oceny ekspertyz - dowodów narusza zasadę działania na podstawie przepisów prawa (art, 6 kpa.) i zawartej w art. 77 kpa zasadę samodzielnej oceny dowodów.

Dlatego też wobec pozbawienia stron - stowarzyszeń możliwości działania w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy jak i sprzeczności ustaleń decyzji pozwolenie na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i planem zagospodarowania przestrzennego, wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145§ 1 pkt 2 kpa. w związku z art. 34 i 35 prawa budowlanego z powodu rażącego naruszenia prawa jest uzasadniony.

Stowarzyszenie Mieszkańców „Z.” wniosło w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...], ewentualnie o uchylenie jej w całości.

W uzasadnieniu skargi m.in. podniesiono, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art.35 ust. 1 i 3 w zw. z zapisami uchwały Rady Miasta Gdańska nr IX/100/94 RMG z dnia 08.12.1994 roku o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 37, po z. 195).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 roku prawo budowlane (Dz.U. z 1994 roku, nr 89, poz. 414 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

2)	kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przedstawiony przez inwestora projekt budowlany sprzeczny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Gdańsk - Dolna, 85 % terenu objętego inwestycją przeznaczona została pod usługi, administrację, drogi dojazdowe, parkingi, ciągi piesze z preferencją dla usług, administracji szczebla ponadlokalnego i ogólnomiejskiego z obowiązkiem zachowania zasady wysokiego procentu zabudowy działki (ok. 75% do 100% powierzchni działki) obiektami wielokondygnacyjnymi. Dopuszczono lokalizację miejsc postojowych w podziemiach obiektów. Do czasu realizacji ustaleń planu wymóg obniżenia uciążliwości istniejących funkcji, zakaz lokalizacji czasowych dla funkcji uciążliwych dokładną lokalizację poszczególnych funkcji zapisanych w obrębie obszarów Y.5-11 i V,5.12 określi koncepcja planu realizacyjnego.

Podkreślania wymaga przy tym fakt, iż zgodnie planem w strefie oznaczonej symbolem „ZU”, możliwe jest prowadzenie funkcji usługowych (strona skarżąca pomija w tym miejscu stopień doprecyzowania planu wyłączający handel - brak oznaczenie U/p) poza uciążliwymi.

Zgodnie z zapisem planu, na terenie objętym planowaną inwestycją w ogóle nie dopuszcza się jakichkolwiek inwestycji uciążliwych.

W powyższym kontekście podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie określenia rodzaju inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko, planowane zamierzenie, min. z uwagi na powierzchnię terenu, należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Tym samym zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją należy do inwestycji uciążliwych, którego lokalizacja jest wykluczona przez cytowany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent Miasta Gdańska słusznie, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznał, iż liczba kondygnacji planowanych budynków jest niewystarczająca, aby uznać inwestycję za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowo zatem organ 1 instancji odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem strony skarżącej jedynie organ II instancji, podejmując zaskarżoną decyzję, był uprawniony do interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W toku postępowania administracyjnego, niedopuszczalne jest zdaniem Stowarzyszenia, dopuszczenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność brzmienia i wykładni przepisów prawa - w tym przepisów gminnych powszechnie obowiązujących - m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również organ II instancji nie był uprawniony do dopuszczenia dowodu z ekspertyzy biegłego dr inż. arch. [...] „dotyczącej spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu” (str.3 zaskarżonej decyzji), na okoliczność zgodności inwestycji z planem.

Przeprowadzenie ekspertyzy w powyższym zakresie było niedopuszczalne.

Jedynie organ prowadzący postępowanie upoważniony jest do badania zgodności inwestycji z przepisami prawa oraz ich interpretacji.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, przywołując argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nadto wskazał, co następuje:

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Granice postępowania dowodowego generalnie zatem wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności.

Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 KPA, nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych „do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego” sprawy administracyjnej, Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już wcześniej była rozstrzygnięta decyzją organu I instancji.

Art. 136 kpa określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.

Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody.

Ze stylizacji przepisu art.136 kpa wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazuje użycie w tym przepisie wyrażenia modalnego „może” i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie.

W konsekwencji o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który jednakże nie może wykroczyć poza granice wyznaczone przepisem art.136 w tym sensie, że jest to postępowanie "dodatkowe", którego celem jest "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie". Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych jak i badania decyzji organu I instancji z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia.

W doktrynie przyjmuje się, że skoro postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, to obowiązki organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego są nie mniejsze niż organu pierwszej instancji.

To dodatkowe postępowanie dowodowe organ odwoławczy jest obowiązany przeprowadzić z urzędu łub na wniosek strony.

"Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych”.

W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno - reformacyjne zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2, zdanie pierwsze i ten tryb organ zastosował w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 826/02, na podstawie art. 219 kpc w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zarządził połączenie w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. ze sprawą ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców „Z.” w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego, która jest prowadzona pod sygnaturą II SA/Gd 616/02.

Sąd administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, na skutek uwzględnienia odwołania organ II instancji - Wojewoda Pomorski w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze, wydał decyzję merytoryczną - reformacyjną, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i orzekając a merytorycznie co do istoty sprawy, odmiennie od organu I instancji.

W takiej zaś sytuacji organ II instancji powinien zwracać baczną uwagę na przestrzeganie w postępowaniu odwoławczym zasad ogólnych (art. 6-10 kpa), szczególnie tych określonych w art. 9 i art. 10 ust. 1 kpa.

Konieczność ich przestrzegania w niniejszej sprawie uzasadniała nadto szybkość przeprowadzenia postępowania odwoławczego, gdyż jak wynika z akt sprawy odwołanie inwestora, przekazane za pośrednictwem organu I instancji wpłynęło do organu odwoławczego 14 lutego 2002 r., a decyzja została wydana [...] r.

W takiej sytuacji należało bezwzględnie (tak jak to prawidłowo czynił w postępowaniu toczącym się przed nim organ I instancji) zawiadomić w trybie art. 10 § 1 kpa wszystkie strony (w tym oba Stowarzyszenia) o tym, że odwołanie wpłynęło do organu II instancji oraz pouczyć o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów I materiałów w sprawie i wskazać na te materiały, przede wszystkim złożone przez inwestora opinie i ekspertyzy wykonane w związku z kwestią zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustaleniami zawartymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu by organ II instancji wykonał nie tylko obowiązki wynikające z art. 9 kpa (nakazującego organowi należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwanie by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa) ale by zapewnił we właściwy sposób - zgodny z art. 10 § 1 kpa - stronom postępowania możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dotyczy każdego stadium postępowania, w tym także w postępowaniu odwoławczym.

Szczególnie (należy to jeszcze raz podkreślić) dotyczy to sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 zd. ł kpa.

Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania, w każdej jego fazie. Przy tym to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić sobie czyny udział w postępowaniu, lecz taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (art. 10 ust. 1 kpa).

Fakt braku udziału skarżących Stowarzyszeń w niniejszym fragmencie postępowania (przed II instancją w której wydano decyzję reformatoryjną) bez ich winy należy zakwalifikować jako naruszenie prawa znajdujące się na granicy spełnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Opisana wyżej sytuacja, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wskazuje jednoznacznie na to, iż została naruszona zasada praworządności, ściśle powiązana z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem stron i dyrektywą zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu.

Naruszenie dyrektyw zawartych w art. 10 § 1 kpa i 9 kpa uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Innym uchybieniem prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa.

Organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.

Art. 138 kpa przyznaje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Następstwem tego jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jej uchylenia bądź jej zmiana. Zatem organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w takim zakresie jak organ I instancji.

Rozstrzygnięcie musi być decyzją własną organu, podjętą na podstawie swobodnej oceny całego zebranego (w obu instancjach) materiału dowodowego, w tym także opinii biegłych i rozważeniu zasadności stanowiska stron.

Organ nie może ograniczyć się jedynie do powołania się na wynik opinii biegłego, lecz musi ocenić swobodnie opinię biegłego, tak jak każdy inny dowód, gdyż to organ, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy. Zatem opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, gdyż zadaniem biegłego nie jest dokonywanie oceny prawnej.

Biegły powoływany jest po to, by dostarczyć organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu należytej oceny zebranego w sprawie materiału, a nie rozstrzyganie sprawy za organ administracji.

Dla zobrazowania postępowania organu odwoławczego niezbędne jest zacytowanie fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierającego motywy rozstrzygnięcia dokonanego przez

Wojewodę. Brzmi on: „przedłożone przez inwestora ekspertyzy wykonane przez   oraz pismo Ministerstwa Infrastruktury, Departamentu Architektury, Budownictwa, Geodezji i Kartografii z dnia  bezwzględnie wskazują na zgodność projektowanej inwestycji z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr ..... jak wynika z powyższych ekspertyz projektowana zabudowa spełnia zasady określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące wysokiego procentu zabudowy działki obiektami wielokondygnacyjnymi.

W kontekście przytoczonego fragmentu uzasadnienia nie ma wątpliwości co do tego, że organ nie dokonał własnego rozstrzygnięcia na podstawie swobodnej oceny dowodów (w tym opinii biegłych) lecz w istocie organ jedynie powołał się na opinie biegłych, wydane w sposób niedopuszczalny, wkraczające w sferę ustalenia obowiązującego stanu prawnego oraz wykładni obowiązujących przepisów prawa.

Nadto trzeba wskazać, że te opinie biegłych nie są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa lecz opiniami specjalistów, sporządzonymi na zlecenie inwestora, potwierdzającymi jego stanowisko prezentowane w sprawie.

Stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Infrastruktury, Departamentu Architektury, Budownictwa, Geodezji i Kartografii z dnia 15 lutego 2002 r., Nr AB-2/AM/131/459/2002 nie wiąże Wojewody ani nie może rozstrzygać za właściwy organ, a stanowi jedynie materiał podlegający ocenie. Zwrócić tu należy uwagę na to, że stanowisko wyrażone w tym piśmie nie zostało oparte na analizie projektu budowlanego lecz było odpowiedzią na skonkretyzowane pytania S. Spółki z o.o.

Takie postępowanie organu II instancji musiało prowadzić także do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy wskazać na to, w jaki sposób organ administracji powinien rozstrzygnąć kwestię spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogu planistycznego polegającego na zabudowie terenu obiektami wielokondygnacyjnymi.

Na podstawie projektu budowlanego należało ustalić usytuowanie w odniesieniu do poziomu gruntu pomieszczenia przeznaczonego na garaże (parking, miejsca postojowe) - w razie potrzeby w oparciu o opinię biegłego co do tej kwestii faktycznej - a następnie ustalić na podstawie § 3 i § 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) charakter tego pomieszczenia i wliczyć go bądź nie do ilości kondygnacji projektowanej zabudowy, po czym wskazać, czy zostały spełnione wymogi planistyczne - wielokondygnacyjnej zabudowy.

Kolejnym powodem uzasadniającym konieczność wzruszenia zaskarżonej decyzji jest orzeczenie przez organ II Instancji w zakresie nie objętym decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą określony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta tylko sprawa tożsama podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 kpa), a to stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W niniejszej sprawie organ I instancji (Prezydent Miasta Gdańska) wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na terenie działek nr nr [...].

Natomiast Wojewoda Pomorski w postępowaniu odwoławczym udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (w zakresie rozwiązań komunikacyjnych) na terenie nie tylko objętym decyzją pierwszoinstancyjną lecz także na działkach nr nr [...], których decyzja Prezydenta Miasta Gdańska nie obejmowała. W tej sytuacji organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa. Poza tym, należy się odnieść do tej części skargi Stowarzyszenia „Z.”, w której podniesione zostały zarzuty wskazujące na niezgodność zaskarżonej decyzji z wymogami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości sytuowania na przedmiotowym terenie inwestycji uciążliwych dla środowiska. Zasadność tych zarzutów została skontrolowana w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyrokiem z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 464/00 oddalił skargę.

Reasumując należy stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym zostały naruszone przepisy art. art. 6 - 10, 15, 77 ust. 1, 80 i 107 § 1 i 3 kpa.

Organ administracji ma obowiązek dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych, a uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 kpa.

W przeciwnym razie Sąd administracyjny nie ma możliwości skontrolowania poprawności rozstrzygnięcia, jako że nie jest powołany do zastępowania organu administracji i dokonaniu merytorycznego rozstrzygnięcia za ten organ.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy Sąd administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 55 ust 1 tej ustawy.