Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 18/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 195 ust. 2, art. 207 ust. 2, art. 210
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 38 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi O. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego O. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na 29 stycznia 2021 r. O. M. (zwany dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się m.in. na podstawie art. 149, art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powołanej dalej jako: "p.p.s.a.") stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł; zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 21 stycznia 2020 r. złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 26 maja 2020 r. poinformował organ o zmianie miejsca zamieszkania, wnosząc o przeniesienie postępowania do G. Zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. został poinformowany, że jego wniosek został przekazany, zgodnie z właściwością do Wojewody [...].

Wojewoda [...] pismem z dnia 24 lipca 2020 r. poinformował o przedłużeniu postępowania do 13 listopada 2020 r. Następnie pismem z dnia 31 lipca 2020 r. organ wezwał go do przedłożenia dokumentów potwierdzających polskie pochodzenie. Dokumenty zostały uzupełnione 11 sierpnia 2020 r. Pismem z dnia 26 października 2020 r. organ ponownie poinformował go o przedłużeniu postępowania, wyznaczając termin załatwienia sprawy na dzień 18 grudnia 2020 r. W dniu 7 grudnia 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się do organu z prośbą o przyśpieszenie postępowania i wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony, informując przy tym, że zgromadzony materiał dowodowy - w jego opinii - umożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Prośba ta pozostała bez odpowiedzi.

Ponaglenie złożone w dniu 18 stycznia 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność nie przyniosło również oczekiwanych rezultatów. Postępowanie, na dzień złożenia skargi, nie zostało zakończone, a kolejny wyznaczony przez organ termin nie został dochowany. Organ nie poinformował o przyczynach jego niedotrzymania i nie wyznaczył nowego terminu.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez niego wniosku, czego nie uczynił. Za niezasadne należy uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powoływanie biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania.

Skarżący, uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, wskazał, że wielomiesięczne ignorowanie jego sprawy przez organ doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji po jego stronie. Potrzebuje on karty pobytu, aby swobodnie się przemieszczać i pracować. Opóźnienia doprowadziło do sytuacji, gdzie przez wiele miesięcy nie wiedział, czy organ w ogóle proceduje jego wniosek, czy został on prawidłowo złożony oraz, czy do zakończenia sprawy niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że przed nim nie toczy się postępowanie w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jedynym postępowaniem jest prowadzone na wniosek z dnia 27 stycznia 2020 r., to postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, o czym świadczy także sygnatura akt sprawy, wskazana przez jego pełnomocnika w piśmie z dnia 29 stycznia 2021 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego obejmującego przewlekłość wskazanego postępowania, organ zauważył, iż czas rozpatrywania wniosku skarżącego wynika ze złożoności samej procedury udzielenia tego rodzaju zezwolenia pobytowego, ściśle określonej w ustawie o cudzoziemcach. W tym zakresie organ wskazał, że czynności wyjaśniające w sprawie wniosku skarżącego zostały podjęte niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy od Wojewody [...], przekazanych zgodnie z właściwością miejscową, w dniu 29 czerwca 2020 r. W dniu 24 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do organów wymienionych w art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35), tj. Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G., o przekazanie informacji czy wjazd O. M. na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie tego samego dnia organ poinformował wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy oraz wezwał go do przedstawienia oryginałów dokumentów potwierdzających spełnianie przez niego przesłanek udzielenia wnioskowanego zezwolenia, niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Przedmiotowe dokumenty zostały przedłożone organowi pierwszej instancji w dniu 20 października 2020 r., po czym zostały bezzwłocznie przekazane Placówce Straży Granicznej w G. do weryfikacji pod kątem potwierdzenia ich autentyczności. Jednocześnie, zawiadomieniem z dnia 26 października 2020 r., wnioskodawca został poinformowany o przedłużeniu terminu rozpatrywania sprawy. Następnie, wraz z pismem przewodnim z dnia 25 stycznia 2021 r., Zastępca Komendanta Placówki Straży Granicznej w G. zwrócił organowi dokumenty poddane analizie. Ponieważ weryfikacja dokumentów potwierdziła ich autentyczność, organ mógł podjąć kolejne czynności w sprawie. Pismem z dnia 9 lutego 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa, w celu przeprowadzenia rozmowy na temat jego związków z polskością, wykazanie których stanowi drugi z warunków udzielenia wnioskowanego zezwolenia, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1472), do którego odsyła art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie, wnioskodawca został poinformowany o przedłużeniu terminu rozpatrywania sprawy do dnia 15 marca 2021 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku reakcji organu na wniesioną w dniu 7 grudnia 2020 r. prośbę o przyspieszenie postępowania, w związku z wyrażonym przekonaniem wnioskodawcy o kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, który w jego opinii umożliwiał wydanie decyzji pozytywnej w sprawie, organ wskazał, że jego twierdzenie w tym zakresie było przedwczesne. W dniu przekazania przedmiotowego pisma, organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Spełnienie warunku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji nie zostało wówczas jeszcze formalnie potwierdzone poprzez opinię Komendanta Placówki Straży Granicznej w G., dotyczącą autentyczności przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów w sprawie posiadania polskiego pochodzenia. Ponadto, organ nie zbadał spełnienia przez wnioskodawcę drugiego warunku udzielenia wnioskowanego zezwolenia pobytowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o repatriacji, tj. istnienia związków z polskością. Wojewoda [...] podkreślił, że czynności w sprawie wniosku skarżącego były podejmowane przez organ niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracownika liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania

(§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec

o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku,

o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie, mając na uwadze treść skargi, w której zarzucono Wojewodzie [...] naruszenie m.in. art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej jako: "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, wyjaśnienia złożone przez organ w odpowiedzi na skargę, a także dokumenty zgromadzone w aktach sprawy uznać należało, że skarżący de facto zarzuca organowi bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Nieuprawnione jest przy tym stanowisko skarżącego, że skarga dotyczy postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, na co trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę Wojewoda P.

Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi w pierwszej kolejności odnotować należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Poza sporem było, że skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. W przedmiotowym ponagleniu (pismo datowane na dzień 18 stycznia 2021 r.) zarzucił organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Tym samym formalne przesłanki do złożenia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Wniesiona skarga podlega uwzględnieniu.

Kodeks postępowania administracyjnego definiuje w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy przepis art. 35 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających

z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. - "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez stronę skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Reasumując, organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że ze względu na zróżnicowanie przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych, należy stwierdzić, że niniejszą sprawę cechuje bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy zauważyć, że wniosek skarżącego o udzielnie zezwolenia na pobyt stały został przekazany zgodnie z właściwością do Wojewody [...] w dniu 29 czerwca 2020 r. (w związku ze zmianą miejsca zamieszkania). Niemniej, przedmiotowy wniosek już w dniu 27 stycznia 2020 r. wpłynął do Wojewody [...], inicjując postępowanie w sprawie. Zatem w momencie orzekania przez Sąd administracyjny upłynął już rok i cztery miesiące procedowania przedmiotowego wniosku. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze dotyczącego terminów obowiązujących organ, ustawodawca przewidział szczególne unormowanie odnośnie terminu załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, a mianowicie okres trzech miesięcy. Jak stanowi bowiem przepis art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 35, dalej również jako - "ustawa" lub "ustawa o cudzoziemcach") postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno się zakończyć nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

W realiach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że powyższy przewidziany w ustawie o cudzoziemcach termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony przez organ (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Doszło również do prowadzenia sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2). Ponadto, analiza akt sprawy wskazuje, że mamy do czynienia nie tylko z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, ale także w nowych terminach wskazanych przez organ stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. (do czego Sąd się odniesie w dalszej części uzasadnienia).

Należy zgodzić się z Wojewodą [...], że przewidziane w ustawie o cudzoziemcach regulacje, w tym art. 207 ust. 1 i art. 195 ust. 2, mają wpływ na czas trwania postępowania. Przepis art. 195 ust. 2 ustawy odsyła wprost do przepisu art. 5 ust. 1 i odpowiednio do art. 6 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1472 ze zm.). Jednak zdaniem Sądu, nie mogą one usprawiedliwiać, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wielomiesięcznego rozpatrywania wniosku skarżącego, nawet w sytuacji podejmowania czynności bez zbędnej zwłoki. W sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy zwrócenia się z wnioskiem do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Osoby wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 4); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 5 i ust. 6); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 7).

Jest oczywiste, że powyższa procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, powoduje wydłużenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, podobnie jak mający zastosowanie w sprawie art. 5 ust.1 ustawy o repatriacji, jednak nie w takim stopniu, aby wniosek był rozpoznawany tak długo. Dlatego czynności w tym zakresie organ powinien podejmować znacznie szybciej, niż to miało miejsce w niniejszej sprawie. I tak, w dniu 24 lipca 2020 r., a więc po upływie prawie miesiąca od otrzymania wniosku, organ zwrócił o udzielenie informacji w trybie art. 207 ust. 1 ustawy, zaś po wypłynięciu dokumentów w dniu 13 sierpnia 2020 r., organ podjął czynności dopiero w dniu 26 października 2020 r., po nadesłaniu w tym miesiącu, dodatkowych dokumentów przez stronę. Organ biernie też oczekiwał przez okres trzech miesięcy, tj. od 26 października 2020 r. do 25 stycznia 2021 r., na udzielnie odpowiedzi przez Komendanta Straży Granicznej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że mimo złożenia wniosku przez skarżącego w dniu 27 stycznia 2020 r. nie doszło do jego rozpoznania. Także w momencie wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta. Organ do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, tj. do 27 maja 2021 r., nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony.

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oraz regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci sentencji wyroku). Za taką oceną przemawiają podejmowane przez organ działania opisane powyżej. Trzeba też zaznaczyć, że w okresie przed przekazaniem wniosku zgodnie z właściwością, z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju związaną z COVID-19, w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. zwieszeniu uległy terminy procesowe, stosownie do art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., nr 374) oraz uchylenia ww. przepisu art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Ponadto, nie może ujść uwadze, że w niniejszej sprawie organ pismami z dnia: 24 lipca 2020 r., 26 października 2020 r., 25 stycznia 2021 r. i 9 lutego 2021 r. zawiadamiał skarżącego w trybie art. 36 § 1 k.p.a., że termin do wydania decyzji w sprawie został przedłużony (w ostatnim piśmie do dnia 31 marca 2021 r.). Mimo czterokrotnego przedłużenia terminu, do rozpoznania wniosku, jednak nie doszło. Przy czym, wyznaczanie nowych terminów na podstawie przedmiotowego przepisu nie ma służyć ochronie organu administracji przed stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, a powinno chronić interesy stron postępowania.

Odnosząc się w następnej kolejności do żądania skargi, dotyczącego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 7.000 złotych wskazać należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Jest to swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Przyznanie stronie sumy pieniężnej, podobnie jak wymierzenie grzywny, ma charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy zauważyć, że w ocenie Sądu, trudności kadrowe organu czy znaczne obciążenie pracowników, nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu czy niedostateczna obsada kadrowa stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów, zwłaszcza że w przypadku wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały ustawodawca przewidział określone powyżej wymogi procedowania. Dlatego oceniając przedstawiony powyżej całokształt działań organu oraz mając na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie dawał podstaw do przyznania kwoty pieniężnej.

Ponadto, co należy podkreślić, skarżący nie przedstawił konkretnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał okoliczności wskazujących na fakt poniesienia szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. Skarżący występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej powołał się zasadniczo na intensywny stres i frustrację. Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją". W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę w pozostałej części, tj. co do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt czwarty sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (punkt piąty sentencji wyroku) tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).