Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 863/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Łd 863/05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił dodatkową opłatę roczną w wysokości 300 000 zł z powodu niedotrzymania przez A Sp. z o.o. w W. ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, pozostającej w użytkowaniu wieczystym tejże Spółki, położonej w Ł. przy ul. A (działki nr ewid. 374, 373 i 382/9).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § l pkt 2 k.p.a.) i wstrzymanie jej wykonania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wystąpiła A Sp. z o.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku Spółki, decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z powodu niedotrzymania ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki, położonej w Ł. przy ul. A (działki nr ewid. 374, 373 i 382/9).

W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji z dnia [...] Nr [...] nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa - art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.), a tym samym zachodzi brak podstaw do wyeliminowania opisanej powyżej decyzji z obrotu prawnego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, A Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. We wniosku tym Spółka podniosła, iż:

- Kolegium nie udowodniło, że Prezydent przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a w szczególności wyjaśnił, czy niedotrzymanie terminów zabudowy, określonych w umowie, rzeczywiście nastąpiło z przyczyn zależnych od użytkownika wieczystego, mimo iż taki obowiązek ciążył na organie, stosownie do art. 7 i 9 k.p.a. Zachodzi bowiem brak dowodu, że zabudowa nie nastąpiła z przyczyn zależnych wyłącznie od strony, a ponadto w samej decyzji Kolegium nie ustosunkowało się w ogóle do tego zarzutu;

- nie odniosło się w swojej decyzji także do zarzutu niezapewnienia przez organ I instancji możliwości czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 10 k.p.a. W swej decyzji z dnia [...] organ odwołał się bowiem enigmatycznie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ocenił zaś zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Ł.;

- z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż decyzja organu I instancji wydana została sprzecznie z prawem i "to w sposób ewidentnie rażący". Brak jest dowodu, że niewybudowanie obiektu nastąpiło z wyłącznej winy użytkownika wieczystego, co stanowi warunek ustalenia opłaty dodatkowej.

Spółka wskazała również, iż warunkiem ustalenia opłaty dodatkowej jest niedotrzymanie terminów, o których mowa w art. 62 i art. 63 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym wyznaczenie terminu dodatkowego (art. 63 ust. 1 tej ustawy) jest obowiązkiem organu orzekającego w sprawie, użytkownik wieczysty nie musi występować o przedłużenie terminu. Dopiero niedochowanie terminu dodatkowego pozwala organowi na ewentualne zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 63 ust. 2 ww. ustawy. Nieustalenie terminu dodatkowego uniemożliwiało organowi I instancji podjęcie decyzji o opłacie dodatkowej.

Podniosła także, iż organ I instancji, mając wiedzę o tym, że użytkownik wieczysty chce rozwiązać umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (wiedza ta pochodziła z pisma Spółki z dnia 11 marca 2003 r.), wykorzystał ją w celu wydania decyzji o naliczeniu opłaty dodatkowej. We wniosku poddano w wątpliwość, czy w ogóle, zgodnie z art. 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami, taka decyzja mogła zostać wydana.

Ponadto wskazała, iż Prezydent Miasta Ł. powinien być wyłączony od rozpoznania sprawy, gdyż dotyczy ona interesów majątkowych Gminy Ł., będącej stroną umowy. Niedochowanie zaś warunków tej umowy jest podstawą do wydania decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej. Prezydent natomiast jest organem reprezentującym gminę, a więc stronę sporu.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] Nr [...].

W motywach swego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż bezspornym w sprawie jest, że użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu zabudowy nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, określonego w umowie z dnia 20 marca 2001 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wszakże pismem z dnia [...] nr [...] został on poinformowany przez Urząd Miasta Ł. o bezskutecznym upływie terminu realizacji zabudowy na nieruchomości przy ul. A oraz o sankcjach wynikających z tego faktu, określonych w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na to wystąpienie wyjaśnił jedynie, że z przeprowadzonych analiz badających zasadność ekonomiczną podjęcia realizacji parkingu wielopoziomowego wynika, że projekt taki nie spełnia kryteriów opłacalności ekonomicznej. W związku z tym stwierdził, iż nie może podjąć się inwestowania środków finansowych w ten projekt. Wskazał przy tym na gotowość rozwiązania umowy z dnia 20 marca 2001 r. oraz zwrócił się z zapytaniem o możliwość zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki z uwzględnieniem funkcji mieszkaniowych lub biurowo-handlowych.

Organ odwoławczy podniósł także, iż okoliczności dotyczące niewywiązania się z umowy z przyczyn niezależnych od strony zostały dopiero podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wcześniej Spółka, poinformowana o skutkach wynikających z faktu niezrealizowania inwestycji, nie podejmowała działań ani w kierunku realizacji obiektu, ani też w celu wyjaśnienia przyczyn zwłoki. Jedyna okoliczność, na którą wskazywała to brak opłacalności ekonomicznej tego typu przedsięwzięcia.

W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy przyjął, iż brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie organu, przedmiotowa sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty dodatkowej, tj. stwierdzono brak zabudowy w terminie określonym w umowie, ustalono, że inwestor nie zamierza realizować inwestycji i nie powołuje się na żadne obiektywne przyczyny niewywiązywania się z umowy, poza ekonomicznymi, o których mowa w piśmie nr BPD 30/03/03.

Jednocześnie organ ten przyjął, iż słusznie wnioskodawca podniósł, że pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu może stanowić wystarczającą przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, o ile organ wyższego stopnia działa jako organ odwoławczy. Podkreślił przy tym, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej rządzi się innymi prawami. W tym bowiem postępowaniu, samo ustalenie, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, nie musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Nie każde bowiem naruszenie prawa nosi cechy "rażącego" w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a. W kontekście zaś przedstawionych wyżej okoliczności naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. nie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego enigmatycznego odniesienia się przez Kolegium do materiału dowodowego sprawy, organ odwoławczy podkreślił, że cytowane przez stronę stwierdzenie zawarte jest w końcowej części uzasadnienia decyzji i stanowi podsumowanie tegoż uzasadnienia. Stąd też nie może być mowy o "niesprecyzowanych materiałach" bowiem decyzja Kolegium odwołuje się w swojej treści przede wszystkim do stanowiska Spółki wyrażonego w piśmie nr 30/03/03 wskazującego na rzeczywiste motywy niepodjęcia działalności inwestycyjnej. Przy czym motywy ekonomiczne wynikające ze spóźnionej analizy opłacalności inwestowania, tj. wykonanej po zawarciu umowy określającej szczegółowe terminy realizacji przedsięwzięcia, nie stanowią przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia ustalenia opłaty dodatkowej od uprzedniego wyznaczenia "terminu dodatkowego". Z tych też względów, nie było podstaw do twierdzenia, że niewyznaczenie terminu dodatkowego stanowiło jakąkolwiek przeszkodę do wydania decyzji z dnia [...]. Dodał również, iż termin zagospodarowania nieruchomości określony w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika - art. 62 ust. 4 ww. ustawy. Wynika z tego jednoznacznie, że przedłużenie terminu dokonuje się na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu, jak to wynika z twierdzeń strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to o tyle uzasadnione, że użytkownik wieczysty musi wykazać, że niedotrzymanie terminu realizacji inwestycji nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Możliwość przedłużenia terminu uzależniona jest więc od zachowania się użytkownika wieczystego. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. l ustawy - w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do wyznaczenia terminu dodatkowego (nawet w sytuacji, gdy uprzednio nastąpiło przedłużenie terminu na podstawie art. 62 ust. 4), jednakże nie nakłada na organ administracji obowiązku jego wyznaczenia. Ocena, czy ustalenie terminu dodatkowego jest uzasadnione, czy istnieją przyczyny, które przemawiają za wyznaczeniem terminu dodatkowego, należy do właściwego organu administracji. Użyte zaś w art. 63 ust. 2 powołanej ustawy pojęcie "terminów" oznacza, że w sprawie może dojść zarówno do przedłużenia terminu (art. 62 ust. 4) jak i do ustalenia terminu dodatkowego (art. 63 ust. 1), co nie oznacza, że w każdym przypadku organ zobowiązany jest do ustalania terminów zagospodarowania terenu innych niż wynikające z umowy.

Z kolei w kwestii niepobierania dodatkowych opłat rocznych w razie złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste organ orzekający wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. została wydana w dniu [...], zaś wniosek o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A został złożony przez A Sp. z o.o. w Urzędzie Miasta Ł. w dniu 10 sierpnia 2004 r. (pismo z dnia 6 sierpnia 2004 r.). Okoliczność ta nie może więc mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W piśmie nr 30/03/03 wyrażona została jedynie gotowość rozwiązania tej umowy, nie jest to natomiast wniosek, o którym mowa w art. 65 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza, że w treści tego pisma użytkownik wieczysty rozważa także możliwość zagospodarowania tej nieruchomości na inny cel, niż określony w umowie.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu dotyczącego wyłączenia Prezydenta Miasta Ł. od orzekania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Gminy miejskiej Ł., organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawca powołuje się w tym przypadku na jedną z przyczyn wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § l pkt 3 k.p.a. Jednakże w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest przy tym dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § l pkt 3 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...].

W skardze do Sądu na powyższą decyzję A Sp. z o.o., zarzucając tejże decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 i 7 k.p.a., wniosła o uchylenie tychże decyzji oraz stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tychże wniosków skarżąca podniosła zarzut błędnego zakwalifikowania przez organ zaistniałego naruszenia prawa, polegającego na niezapewnieniu czynnego udziału stronie w postępowania, braku odniesienia się do kwestii nieudowodnienia przez organ I instancji winy użytkownika, błędnego zinterpretowania przepisu art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tym samym przerzucenia na stronę ciężaru odpowiedzialności za wadliwą decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jej oddalenie, wywiodło, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tym niemniej w pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa"/.

Z kolei uwzględnienie skargi skutkujące stwierdzeniem nieważność decyzji w całości lub w części, następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, iż zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach /art. 145 § 1 pkt 2 upsa/.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] Nr [...] nie naruszają obowiązującego prawa, w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie wyżej powołanego przepisu.

W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. IV SA 935/96).

Wyjaśnić przy tym należy, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten jednak nie może zmienić decyzji ani też uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Te ostatnie bowiem uprawniania zastrzeżone są dla organu orzekającego w trybie odwoławczym.

Katalog postaci kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji administracyjnej sformułowany został we wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], skarżąca upatruje w rażącym naruszeniu prawa – art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.) oraz art. 10 k.p.a.

Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności podnieść należy, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, nie każde naruszenie prawa nosi znamiona naruszenia "rażącego", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. O tym bowiem, czy dane uchybienie przepisom prawa mieści się w zakresie kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa", decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96, LEX nr 47863, wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91, por. też W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206, a także J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 124).

Pierwsza ze wskazanych przesłanek - oczywistość naruszenia prawa - polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Gdy zaś idzie o charakter przepisu, który może być w ten sposób naruszony, to wskazać należy, iż owym naruszeniem może być dotknięty wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Będzie to zatem przepis, którego treść nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko organu orzekającego, iż przedstawione przez skarżącą okoliczności, wskazujące w jej ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa". Przede wszystkim dlatego, iż trudno tu dostrzec oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem a podstawą. Tę podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 (tj. terminu wynikającego z umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, terminu przedłużonego oraz terminu dodatkowego), mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Opłaty te ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4 art. 63 ww. ustawy).

Powołany przepis w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, tym niemniej skutki, jakie wywołuje wspomniana decyzja, są jak najbardziej do zaakceptowania w państwie prawa. Wszakże skarżąca nie wywiązała się z umowy, nie wystąpiła o przedłużenie określonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości, co w konsekwencji oznacza, iż musi ponieść określone w tym przepisie skutki swych działań.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż podniesiony przez skarżącą zarzut rażącego naruszenia art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż wskazane przez stronę skarżącą okoliczności uzasadniające niewywiązanie się z zawartej umowy (względy ekonomiczne, brak opłacalności ekonomicznej przedsięwzięcia), stanowić mogły jedynie przedmiot analizy organu orzekającego w trybie odwoławczym. Jednakże z prawa do odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], skarżąca nie skorzystała.

W ocenie Sądu także za nietrafny uznać należy zarzut rażącego naruszenia przez organ orzekający art. 10 k.p.a. Okoliczność bowiem braku zapewnienia udziału stronie w postępowaniu może być rozważana jedynie w kategoriach przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten bowiem tryb weryfikacji decyzji ustawodawca uznał za właściwy w przypadku niedopełnienia przez organ orzekający obowiązku wynikającego z zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż strona nie może wedle swego uznania zamiennie korzystać z trybów weryfikacji decyzji, uregulowanych w k.p.a. W tym miejscu odwołać się bowiem przyjdzie do utrwalonego jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.) poglądu, wedle którego "(...) w sprawie stwierdzenia nieważności nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., I SA 343/01 oraz wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Gd 1704/97). Pogląd ten w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zachowuje swą aktualność także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Powyższe uwagi odpowiednio odnieść należy do zarzutu skarżącej, iż Prezydent Miasta Ł. winien zostać wyłączony w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia brania udziału w postępowaniu osoby podlegającej wyłączeniu w trybie art. 24, 25 i 27 k.p.a., a w szczególności wydawania przez tę osobę decyzji kończącej postępowanie w sprawie, stanowi przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić należy, iż organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji i w następstwie tego ustalenia odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a następnie decyzję tę utrzymał w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 upsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 upsa – orzekł, jak w wyroku.