Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 42/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 października 2012 r. do Starosty wpłynął wniosek A. P. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej na działce nr [...] w obrębie R., gmina U. Decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. - wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Starosta odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania A. P. Wojewoda - decyzją z dnia 27 lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 12 grudnia 2012 roku.

Na skutek skargi A. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2013 roku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że postanowienia Starosty z dnia 29 października 2012 r. oraz z dnia 19 listopada 2012 r., wyznaczające termin do uzupełnienia braków wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, zostały doręczone skarżącemu po terminie wyznaczonym przez organ do usunięcia wskazanych braków, co uniemożliwiało wykonanie nałożonych nimi obowiązków. Sąd uznał, w związku ze stwierdzeniem upływu terminu wykonania zobowiązania nałożonego postanowieniem z dnia 29 października 2012 r., że konieczne jest jego uchylenie. Wskazał też, że organ I instancji - ponownie rozpatrując sprawę - wyda nowe postanowienie w tym przedmiocie, uwzględniając wskazania zawarte w uzasadnieniu.

Sąd stwierdził także, iż decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., nr [...], odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) – dalej w skrócie jako "p.w.". Sąd przytoczył treść art. 88l ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.w. i wskazał, że organ winien w niniejszej sprawie sprawdzić czy ww. decyzja jest ostateczna. Skarżący zakwestionował tę okoliczność, wskazując na wniesienie od niej odwołania. W tej sytuacji skarżący nie mógł zrealizować obowiązku nałożonego w punkcie 4. postanowienia. Zdaniem Sądu, organ w takim przypadku winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd dodał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien wyjaśnił sprawę w tym zakresie.

Sąd uznał natomiast, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny kwestii zgodności nazewnictwa inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, zgodności ilości kondygnacji w planowanym obiekcie z decyzją o warunkach zabudowy, podstawy prawnej złożenia przez projektanta oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także kwestii warunków energetycznych dotyczących inwestycji. Wojewoda słusznie wskazał na sprzeczność projektu budynku odnośnie połaci dachowych z przedstawioną decyzją o warunkach zabudowy. Mając na uwadze treść § 8 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz. 462 ze zm.) Sąd stwierdził, że prawidłowo organ ocenił kwestię wezwania inwestora do zwymiarowania i oznaczenia miejsc postojowych na projekcie zagospodarowania terenu. Właściwie także organ wskazał na konieczność dołączenia do projektu opinii geologicznej. Prawidłowo w decyzji wskazano również na konieczność uzupełnienia projektu w zakresie rzutów więźby dachowej, które zostały sporządzone wyłącznie dla lewego segmentu budynku w zabudowie bliźniaczej. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię braku możliwości odczytu na rysunkach prawidłowości rozwiązań, wymiarów i opisów, to organ nie wyjaśnił w jakim konkretnie zakresie ma zastrzeżenia do przedłożonego projektu budowlanego. Kwestia ta w toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinna być – w ocenie Sądu - przez organ wyjaśniona.

Sąd dodał, że organ prawidłowo wskazał na brak podstaw do wyłączenia organu I instancji w świetle art. 25 k.p.a. i przejęcia sprawy do rozpoznania przez organ II instancji na podstawie art. 26 k.p.a. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie wskazują bowiem na zaistnienie przesłanek wyłączenia organu wskazanych w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Oceniając kwestię wniosku o wyłączenie pracowników organu I instancji (M. M. – P. i B. B.) Sąd wskazał, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzednio decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi, zgodnie z art. 24 k.p.a., przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. W szczególności podstawa taka nie wynika z unormowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten reguluje bowiem wyłączenie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydawał decyzję organu I instancji. Sąd wskazał także, że M. M. – P., której podpis widnieje pod decyzję, a która pełni funkcję Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego, nie jest organem wydającym decyzję, organem taki jest bowiem Starosta. Sąd ponadto zauważył, że organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia faktu wydania postanowienia przez organ I instancji o odmowie wyłączenia pracowników, nie rozważył natomiast podniesionych w tym zakresie przez skarżącego zarzutów. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany będzie do uzupełnia postępowania w tym zakresie – dokonania szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie relacji strony i pracownika i wnikliwiej oceny ustalonych faktów w kontekście normy art. 24 § 3 k.p.a. Za niezasadne natomiast Sąd uznał żądanie przez skarżącego wyłączenia wszystkich pracowników organu, z uwagi na ich podległość służbową w stosunku do M. M. - P. Odnośnie zarzutu dotyczącego postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. o odmowie wyłączenia E. S. –D. Sąd wskazał, że w aktach organu II instancji brak jest takiego postanowienia. Dodał, że wcześniejsze orzekanie przez pracownika w innej (jak i tej samej) sprawie w organie II instancji nie wyłącza jego udziału w postępowaniu organu II instancji.

Sąd uznał też, że podnoszona przez skarżącego kwestia rejestracji bądź braku rejestracji złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pozostaje bez wpływu na merytoryczną treść decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podał, że ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji rozpozna prawidłowo zarzuty skarżącego dotyczące postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników organu I instancji i po ich rozpoznaniu uchyli decyzję organu I instancji, jako wadliwą. Organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu i dokonaną ocenę prawną.

Wojewoda - ponownie rozpoznając sprawę - decyzją z dnia 22 listopada 2013 r. - uchylił decyzję Starosty z dnia 12 grudnia 2012 r. oraz postanowienia tego organu z 29 października 2012 r. i 19 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących wyłączenia zarówno Starosty, jak i poszczególnych pracowników organu I instancji, nie znajdując podstaw ani do wyłączenia od załatwienia niniejszej sprawy organu I instancji, ani do zakwestionowania postanowień tego organu o odmowie wyłączenia pracowników, które zostały w tej sprawie wydane.

Organ odwoławczy wskazał także na treść decyzji z dnia 23 lipca 2012 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dotyczącej zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. podkreślając, że w decyzji tej stwierdzono, iż objęte nią działki znajdują się w zasięgu zalewu wodą stanowiącym obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią oraz budowy innych obiektów budowlanych, a skarżący nie posiada zwolnienia z tego zakazu zabudowy. Organ wskazał też, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, stwierdzono, iż organ winien sprawdzić czy powyższa decyzja jest ostateczna. Jeżeli nie, organ winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Po przekazaniu akt organowi I instancji, Starosta - postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej kwestii obowiązywania map zagrożenia powodziowego dla obszaru obejmującego działkę nr [...] w miejscowości R. Wojewoda postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. P., zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 202/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. postanowienia. Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego, określone przez organ jako "rozstrzygniecie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej kwestii obowiązywania map zagrożenia powodziowego dla przedmiotowego obszaru". Zagadnienie wstępne powinno być bowiem rozstrzygane decyzją ostateczną innego organu administracji, a kwestia opisana w postanowieniu nie stanowi takiego zagadnienia.

Sąd wyjaśnił nadto, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2013 r. stała się ostateczna z dniem 14 października 2013 r., a więc przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji. W takiej sytuacji w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, gdyż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania.

Odnośnie wyłączenia pracowników organu Sąd wyjaśnił, że stosownie do wyroku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, kwestia ta została rozpoznana przez organ II instancji w decyzji z dnia 22 listopada 2013 r. Wskazał też, że zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy, organ odwoławczy jest natomiast zobowiązany do tego aby uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego w okresie między wydaniem zaskarżonej decyzji pierwszej instancji a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji. Odnośnie zarzutu skarżącego, że jego wniosek nie dotyczył obiektów budowlanych wymienionych w decyzji z dnia 23 lipca 2013 r., Sąd stwierdził, iż z treści tej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wynika, że odmowa zwolnienia z zakazów dotyczyła m.in. działki nr [...], a więc tej działki, której dotyczy wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej złożony przez skarżącego.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny, dotyczący położenia działki nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta - decyzją z dnia 24 października 2014 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, odmówił A. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej w miejscowości R. na działce nr [...], w obrębie R., w gminie U.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14, uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. Jednak Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (pismem z dnia 11 czerwca 2014 r.) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zatem decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., utrzymana w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., stała się ostateczna w dniu 14 października 2013 r. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że inwestor nadal nie posiada zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w.

W odwołaniu od tej decyzji A. P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wydanie przez pracownika oraz organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu. Zarzucił także naruszenie

art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez orzekanie wbrew zapisom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał na bezzasadne przyjęcie przez organ, że skarżący zobowiązany jest posiadać zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na realizację przedmiotowej inwestycji. Zarzucił naruszenie art. 16 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wbrew treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania teren, co wyraziło się w żądaniu od inwestora, aby ten spełnił warunki, których decyzja ta nie zawierała, tj. aby uzyskał decyzję zwalniającą. Zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie faktyczne oraz brak zawarcia uzasadnienia prawnego decyzji. Zarzucił też naruszenie art. 153 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego dwóch egzemplarzy projektu budowlanego w celu uniemożliwienia mu ponownego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał też na niezałatwienie sprawy w terminie, niezgodne z przepisami art. 35 i art. 36 k.p.a. Dodał, że wbrew twierdzeniu organu I instancji decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. nie stała się ostateczna na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 107/14. W ocenie skarżącego, opisane powyżej postępowanie administracyjne i sądowe nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący podniósł, że zachodzą okoliczności wskazujące na wyłączenie Starosty od załatwienia wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę. Należą do nich: prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 520/12 orzekające, że Starosta jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę; prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt I C 106/13, nakazujący zapłatę 2400 zł z odsetkami dla B. P. za utracone z winy organu dwa egzemplarze dokumentacji budowlanej przedmiotowego postępowania; wyrok Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt XIV K 1038/12 uznający winę kierownika organu budowlanego i pracownika merytorycznego wcześniej załatwiającego przedmiotowe postępowanie; zeznania M. H., będącej pracownikiem merytorycznym, jako świadka w ww. procesie karnym.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy wystąpił jako organ orzekający w pierwszej instancji i dokonał wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, nakazując organowi niższej instancji rozstrzygać tylko w ramach swojej decyzji, a nie w ramach materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że zaskarżona decyzja winna być unieważniona, a postępowanie przeniesione albo rozstrzygnięte przez Wojewodę - orzekającego w pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji, kiedy skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie od decyzji, należy dać pierwszeństwo instytucji odwołania od decyzji przed wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Organ bowiem może stwierdzić nieważność nieostatecznej decyzji tylko wtedy, gdy z tego wniosku wyraźnie i bez żadnych wątpliwości wynika dokonanie wyboru przez stronę trybu nadzwyczajnego postępowania. W razie wątpliwości, wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania traktuje się jako odwołanie. Powyższe jest uzasadnione tym bardziej, że strona swoje pismo jednoznacznie zatytułowała jako odwołanie. Dopiero w następnej kolejności wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 października 2014 r. Jeżeli zatem od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, winno ono być załatwione w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach. Biorąc powyższe pod uwagę sprawa legalności zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 24 października 2014 r. została rozpatrzona w trybie złożonego przez skarżącego odwołania.

Wojewoda uznał, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby rozstrzygnął on przedmiotową sprawę w pierwszej instancji. Organ wskazał na treść art. 26 k.p.a. Stwierdził, że art. 25 k.p.a. określa sytuacje, w jakich następuje wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy. Następstwem wystąpienia tych przesłanek jest utrata właściwości organu do załatwienia sprawy. W przepisie art. 25 § 1 k.p.a. jest mowa o kierowniku organu administracji publicznej, który podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej jego własnych interesów majątkowych lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2009 r.,

sygn. akt II SA/Gl 458/09, organ wyjaśnił, że chodzi w takich przypadkach o osobę piastującą funkcję organu administracji, zatem w przedmiotowej sprawie o starostę, nie zaś o wydział architektoniczno-budowlany. Pewna niezręczność w brzmieniu

art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. wyrażająca się brakiem wyraźnego rozróżnienia pomiędzy organem i jego aparatem urzędniczym może nasuwać wątpliwość co do tego, kto tak naprawdę zgodnie z zapisem art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. podlega wyłączeniu. Doktryna wyraża pogląd, że wyłączeniu podlega osoba zajmująca stanowisko, z którym związana jest właściwość organu administracji publicznej do załatwiania poszczególnych kategorii spraw administracyjnych, a więc w rozpatrywanym przypadku starosta (por. Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz. Komentarz do k.p.a. w: System Informacji Prawniczej Lex). Wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 354/07, wyraził pogląd, że ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, niewymienionych

w art. 25 k.p.a. nawet, jeżeli zdaniem wnioskodawcy, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Organ odwoławczy uznał, że sprawa nie dotyczy interesów majątkowych Starosty lub osób pozostających z nim w stosunku małżeństwa, krewnych, powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; nie dotyczy również interesów majątkowych osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., zatem nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 25 § 1 k.p.a. uzasadniające wyłączenie organu. Wyłączenie organu bowiem dopuszczalne jest tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do wyłączenia Starosty jako organu od prowadzenia przedmiotowej sprawy. Organ wskazał przy tym, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzedniej decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi, zgodnie z art. 24 k.p.a. przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. W szczególności podstawa taka nie wynika z unormowania

art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten reguluje bowiem wyłączenie rozpatrywania sprawy w drugiej instancji przez pracownika, który wydał decyzję organu I instancji. Tak więc nie ma podstaw do tego, aby Wojewoda rozpatrywał przedmiotową sprawę w pierwszej instancji na podstawie art. 26 k.p.a.

Wojewoda wyjaśnił także, że jako organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją.

Wojewoda stwierdził, że z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 520/12 odrzucającego skargę kasacyjną od wyroku tego Sądu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 520/12, w żadnym razie nie można wywieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał Starostę za stronę postępowania z wniosku skarżącego. Odnośnie kwestii wyrządzenia skarżącemu przez organ szkody w ten sposób, że pozbawił odwołującego się dwóch egzemplarzy projektu budowlanego o wartości nie mniejszej niż 2.400 zł, Wojewoda wyjaśnił, że powyższe nie stanowi postępowania z zakresu postępowania administracyjnego. Sam skarżący podaje,

że w tej sprawie zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego - nakazujący zapłatę 2.400 zł z odsetkami dla B. P. za utracone z winy organu dwa egzemplarze dokumentacji budowlanej, a zatem kwestia odszkodowania została zakończona w postępowaniu cywilnym. Odnośnie wyroku Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt XIV K 1038/12 Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż pisma i decyzje w tej sprawie są podpisywane przez Starostę, a nie przez naczelnika wydziału budowlanego. Sprawy nie prowadzi również ten sam pracownik merytoryczny, który prowadził ją wcześniej. W odniesieniu do kwestii zeznawania pracownika merytorycznego w procesie karnym jako świadek Wojewoda zauważył, że M. H. była jedynie świadkiem w sprawie, a nie oskarżoną, w związku z tym trudno upatrywać w tym podstawę do wyłączenia całego organu.

Poza tym Wojewoda wyjaśnił, że w Wydziale Architektoniczno-Budowlanym Starostwa prowadzono nie tylko sprawę dotyczącą omawianego pozwolenia na budowę, ale również inne postępowania administracyjne wszczynane na wniosek skarżącego. Organ odwoławczy ustalił, że były uzyskiwane przez skarżącego także pozytywne decyzje w sytuacji, kiedy złożona dokumentacja była kompletna. W związku z tym trudno nawet uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności Starosty jako organu właściwego w sprawie.

Wojewoda wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane organem administracji architektoniczno - budowlanej jest starosta. Na mocy art. 82 ust. 3 tej ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Nie ma tutaj mowy o jakiejkolwiek właściwości Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W sytuacji, kiedy sąd administracyjny orzeka o uchyleniu decyzji organu drugiej instancji (wojewody) i wskazuje w wyroku sposób postępowania polegający na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi (staroście) do ponownego rozpatrzenia, to sprawa nie może trafić do rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji. Nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej.

Organ odwoławczy dodał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji nie pozostawał w bezczynności, podejmował kolejne działania w sprawie, które były przez A. P. zaskarżane, oraz że sprawa nie była prowadzona przewlekle. Odwołania i zażalenia skarżącego na kolejnych etapach postępowania wpływały do organu odwoławczego celem rozpatrzenia. Rozstrzygnięcia tego organu były zaskarżane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Po zwrocie akt z Sądu sprawa była rozpatrywana przez ten organ, bądź - w przypadku uchylenia również rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przekazywana temu organowi celem rozpatrzenia sprawy. Ostatni zwrot akt do Starosty miał miejsce dnia 17 października 2014 r., natomiast rozstrzygnięcie Starosty zapadło już w dniu 24 października 2014 r., tak więc przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie miało w niniejszym przypadku miejsca.

Poza powyższymi okolicznościami Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a postępowanie ponownie przeprowadzone przez organ I instancji. Organ wskazał na treść art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że jedną z pierwszych czynności, którą powinien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej jest przesądzenie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o warunkach zabudowy w razie braku planu. Wojewoda stwierdził, że skarżący do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję Wójta Gminy z dnia 29 grudnia 2000 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy "kompleksu hotelowo-mieszkalnego z zapleczem gastronomicznym i centrum konferencyjnym oraz budowy kompleksu szeregowych domów typu bungalow, campingu, pola namiotowego, urządzeń sportowych (korty, boiska) dla obsługi funkcji podstawowej" na działkach o numerach [...]-[...] w obrębie R., gm. U. Stwierdził także, że w stosunku do ww. nieruchomości została wydana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzja z dnia 23 lipca 2012 r., w której odmówiono zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na realizację prac związanych m.in. z inwestycją budowy domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego i pawilonu wystawienniczego na działce nr [...] w R. Organ wyjaśnił, że - sprawdzając projekt budowlany - musi go sprawdzić zarówno z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane) jaki i z innymi przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), co oznacza również przepisy ustawy - Prawo wodne. Tak więc nie może zaakceptować inwestycji, która jest co prawda zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, ale narusza inne obowiązujące przepisy prawa. Organ nie podzielił przy tym zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. wyjaśniając, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie podważył trwałości wydanej w mniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Wywiązywał się jedynie z obowiązku nałożonego przez art. 35 ustawy – Prawo budowlane.

Wojewoda wskazał, że zdaniem skarżącego organ postąpił wbrew decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zażądał decyzji zwalniającej, o której w warunkach zabudowy nie było mowy; nie istniała również ustawa będąca podstawą żądania tejże decyzji zwalniającej. W ocenie Wojewody trudno byłoby zawrzeć taki warunek w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 grudnia 2000 r., skoro ustawa - Prawo wodne jest z dnia 18 lipca 2001 r., a organ - rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę - rozpatruje go w aktualnym stanie prawnym, a nie w stanie z chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. W związku z tym zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszystkich przepisów aktualnie obowiązujących, mogących się odnosić do zaplanowanej inwestycji - w tym art. 88l ust. 1 p.w., który niewątpliwie istnieje i został przez organ zastosowany.

Zdaniem Wojewody, słusznie Starosta uznał, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., odmawiająca zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na realizację prac związanych z inwestycją budowy domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego i pawilonu wystawienniczego na działce nr [...] w R., stała się ostateczna z dniem 14 października 2013 r. Jest to uzasadnione tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., uchylający decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., nie jest prawomocny. Skoro ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest prawomocny, to nie wywołuje jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego uchylonej tym wyrokiem decyzji. Jednakże - zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Starosta w tej sprawie nie zwrócił uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14, uwzględniając skargę na decyzję, wstrzymał - do czasu uprawomocnienia się tego wyroku, wykonanie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r. Stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, iż decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Podsumowując powyższe, Wojewoda stwierdził, że pomimo ostateczności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. nie można jej wykonać. W sprawie zaistniał więc stan niepewności prawnej. Organ zauważył przy tym, że co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 202/14, nakazał rozpatrzenie sprawy w sytuacji kiedy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. będzie ostateczna, a stała się taką dnia 14 października 2013 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14, wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. W tej sytuacji – zdaniem Wojewody - jedynym właściwym rozwiązaniem jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia dalszych losów decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., ponieważ nie można jej wykonać - pomimo ostateczności i pozostawania w obiegu prawnym - ze względu na nieprawomocność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14. Obecnie istnieje w obiegu prawnym niemożliwa do wykonania decyzja niekorzystna dla skarżącego.

Organ zaznaczył przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 202/14, w którym uznał, że do rozpatrzenia sprawy wystarczy ostateczność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., nie uwzględnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14, wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. Dlatego też, zdaniem Wojewody, kwestia rozstrzygnięcia dalszego obowiązywania, a przede wszystkim wykonalności tejże decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. jest niezwykle istotna dla przedmiotowej sprawy i stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę powyższe zagadnienia oraz zadbać o przestrzeganie podstawowych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję A. P. wniósł o:

1. uchylenie decyzji organów obu instancji,

2. stwierdzenie bezczynności Wojewody, polegającej na niewszczęciu i niezałatwieniu w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z powodu podjęcia jej przez organ i pracownika podlegających obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu,

3. stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania organów obu instancji,

4. stwierdzenie, że w prowadzonej przez organy obu instancji procedurze zostało popełnione rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu trzech decyzji, Wojewoda orzekał bowiem dwukrotnie, zarówno jako organ I, jak i II instancji, natomiast Starosta wydał decyzję jako organ II instancji, co było wynikiem wydania przez Wojewodę wiążącej Starostę decyzji nr [...],

5. nakazanie Wojewodzie ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości,

6. zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to:

1. art. 16 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w ten sposób, że organy w zamierzonym i zaplanowanym celu uniemożliwienia wydania wnioskowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, podważają - bez wskazania podstawy prawnej, prawo do zabudowy działki nr [...] w sposób zgodny z treścią ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 29 grudnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a podważenia treści tejże ostatecznej decyzji dokonują poprzez uzależnienie jej wykonania od spełnienia przez wnioskodawcę dodatkowych warunków, niewynikających z przedmiotowej decyzji, m.in. poprzez nałożenie warunku uzyskania tzw. decyzji zwalniającej w oparciu o ustawę - Prawo wodne, która to ustawa nie istniała w dacie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2. art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w ten sposób, że zaskarżona decyzja organu I instancji przygotowana została przez pracownika merytorycznego - inspektora M. H., podlegającą obligatoryjnemu wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi, iż była świadkiem oskarżonych pracowników organu budowlanego w procesie karnym z oskarżenia prywatnego A. P., prowadzonym przez Sąd Rejonowy pod sygn. akt XIV K 1038/12, zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego uznającym za winne oskarżone: kierownika organu budowlanego i pracownika merytorycznego - wcześniej prowadzącą przedmiotową sprawę o wydanie pozwolenia na budowę,

3. art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. w ten sposób, że zaskarżona decyzja organu I instancji przygotowana została przez pracownika merytorycznego - inspektora M. H. podlegającą obligatoryjnemu wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi, iż pozostaje w stosunku podległości służbowej wobec oskarżonej M. M.-P. - kierownika organu budowlanego w ww. sprawie karnej,

4. art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. w ten sposób, że zaskarżona decyzja organu II instancji przygotowana została przez pracownika merytorycznego E. S. – D., podlegającą obligatoryjnemu wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi na wynik wszczętego postępowania dyscyplinarnego wcześniej wyłączającego ją od udziału w załatwieniu przedmiotowej sprawy o udzielenie pozwolenie na budowę,

5. art. 25 k.p.a. w ten sposób, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została przez organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2012 r., sygn. akt

II SA/Gd 519/12 i sygn. akt II SA/Gd 520/12 uznające, iż organ - Starosta jest w istocie stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zabiegającym o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji,

6. art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została przez organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy z uwagi na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I C 106/13, nakazujący zapłatę przez Starostę odszkodowania za zagubienie lub ukrycie w organie budowlanym dwóch egzemplarzy dokumentacji budowlanej w przedmiotowej sprawie ubiegania się o pozwolenie na budowę; zdaniem skarżącego zagubienie lub ukrycie przez organ budowlany dokumentacji budowlanej było czynem wymierzonym bezpośrednio w jego interes prawny, aby uniemożliwić uzyskanie pozwolenia na budowę,

7. art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a. w ten sposób, że postępowanie jest wyjątkowo przewlekłe, a zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów o załatwianiu sprawy bez zbędnej zwłoki,

8. art. 37 w zw. z art. 57, art. 61, art. 63 k.p.a. i w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że Wojewoda uchylił się od wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie niezałatwienia przez Starostę sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a.

i art. 35 ust 6 ustawy – Prawo budowlane,

9. art. 38 ust. 2 w zw. z art. 82b ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że Starosta nie dokonał zarejestrowania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji na działce nr [...] obręb R., gm. U., złożonego przez skarżącego w dniu 19 października 2012 r., w urzędowym rejestrze organu budowlanego, co stanowi złamanie przywołanych przepisów,

10. art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że zaskarżona decyzja organu II instancji w uzasadnieniu faktycznym nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom - przywołanym przez skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym organ nie zawarł podstawy prawnej upoważniającej do odmówienia przyjęcia rozstrzygnięć zawartych w obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nie wskazał podstawy prawnej dopuszczającej stosowanie rozstrzygnięć zawartych w ustawie - Prawo wodne w odniesieniu do rozstrzygnięć prawnych wydanych przed powstaniem Prawa wodnego.

Zdaniem skarżącego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączone zostały wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym decyzja ostateczna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [..]. Złożony projekt budowlany był zgodny z warunkami tejże decyzji, zaś w myśl art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. W ocenie skarżącego, uzasadnienie odmowy wydania pozwolenia na budowę nie ma charakteru merytorycznego, a ponadto w sposób rażący narusza prawo, rozstrzyga wbrew treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, narusza prawa nabyte skarżącego, postępowanie jest nadmiernie przewlekane przez organ, a niezależnie od powyższego jest nieważne, albowiem zaskarżone decyzje wydane zostały przez organ i pracowników podlegających obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Skarżący stwierdził, że załatwienie przedmiotowej sprawy przez Starostę jest niedopuszczalne i rażąco narusza prawo, albowiem okoliczności uzasadniające wyłączenie organu oraz wyłączenie jego pracowników znane są organowi z urzędu, a ponadto skarżący wielokrotnie zgłaszał żądania wyłączenia organu. Do przedmiotowej sprawy odnosi się postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o odrzuceniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Starostę od niekorzystnego dla organu wyroku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest okoliczność ażeby organ równocześnie rozstrzygał sprawę i występował w tejże sprawie jako strona postępowania, zainteresowana uzyskaniem korzystnego dla siebie rezultatu.

Skarżący wyjaśnił też, że aby uniemożliwić skarżącemu i jego żonie uzyskanie pozwolenia na budowę, organ budowlany w niewyjaśnionych okolicznościach usunął lub ukrył dwa egzemplarze projektu budowlanego, za który to czyn w odrębnym procesie cywilnym Sąd Rejonowy przyznał B. P. odszkodowanie w wysokości 2.400 zł wraz z odsetkami. Prawomocny wyrok został wykonany. Zapłacone przez Skarb Państwa odszkodowanie, bez żadnej wątpliwości obciąża kierownika organu administracji publicznej, co najmniej za niewłaściwą organizację obiegu dokumentów w organie budowlanym, czego następstwem była utrata dwóch egzemplarzy projektu budowlanego złożonych w organie budowlanym przez B. P. Skarżący domniemywa, że winny był również pracownik merytoryczny, któremu projekt budowlany został doręczony. Kolejnym dowodem nakazującym wyłączenie organu - Starosty i jego pracowników jest to, że w bezpośrednim związku z sytuacją zaginięcia projektów budowlanych były czyny karalne popełnione przez kierownika organu budowlanego i pracownika merytorycznego prowadzącego sprawę, za popełnienie których wskazani urzędnicy zostali skazani na mocy prawomocnego wyroku karnego. Ponieważ ocena prawno-administracyjna sytuacji procesowej Starosty jest prawomocna oraz prawomocny jest wyrok cywilny i karny, przeto należy przyjąć, że w odniesieniu do żądania wyłączenia Starosty od załatwienia sprawy, wskazane dowody uprawdopodabniają zasadność żądania wyłączenia organu i pracowników od udziału w sprawie. Ponadto – zdaniem skarżącego - Wojewoda błędnie rozstrzygnął, że w odniesieniu do prowadzącej sprawę M. H., zeznającej jako świadek obrony w procesie karnym, a równocześnie pozostającej w podległości służbowej wobec kierownika organu budowlanego Starosty, wyłączone jest działanie art. 24 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Wojewoda winien także wziąć pod uwagę, jakie są następstwa wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W takim przypadku - stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Natomiast w odniesieniu do każdej decyzji, nawet pozbawionej klauzuli decyzji ostatecznej, zastosowanie ma

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a takim rażącym naruszeniem prawa w przedmiotowej sprawie było wydanie decyzji przez organ i pracownika podlegającego obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w sprawie. Ponieważ Wojewoda poczynił ustalenie faktyczne, że M. H. - będąca pracownikiem merytorycznym prowadzącym i przygotowującym zaskarżoną decyzję była jedynie świadkiem w sprawie a nie oskarżoną, to winien orzec nieważność zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego, również do osoby pracownika merytorycznego E. S.-D., która prowadziła i przygotowała zaskarżoną decyzję Wojewody, odnosi się zarzut uczestniczenia w załatwianiu przedmiotowej sprawy, pomimo wcześniejszego wyłączenia jej przez organ nadrzędny od udziału w sprawie. W następstwie okoliczności, że E. S. – D., pomimo wcześniejszego wyłączenia od udziału w sprawie, podjęła kolejne czynności przy ich załatwianiu, uznać należy, że również zaskarżona decyzja Wojewody objęta jest wadą nieważności.

Kolejnym naruszeniem prawa procesowego, zarzucanym w skardze, było wydanie przez Wojewodę w dniu 22 listopada 2013 r. decyzji o uchyleniu decyzji Starosty z dnia 12 grudnia 2012 r. oraz postanowień z 29 października 2012 r. i 19 listopada 2012 r. Przed wydaniem powyższej decyzji, zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13 o uchyleniu decyzji Wojewody z dnia 27 lutego 2013 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany wyrok, uchylając decyzję Wojewody podtrzymującą wcześniejszą decyzję Starosty, w istocie rozstrzygnął również co do sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji. Nie może zatem ostać się decyzja organu I instancji, skoro decyzja organu II instancji została na mocy wyroku sądowego usunięta z obrotu prawnego. Jeżeli sąd administracyjny orzeka o uchyleniu decyzji organu II instancji utrzymującego wcześniejsze rozstrzygnięcie organu niższego szczebla, to wyrok sądowy odnosi się do całości postępowania i obu rozstrzygnięć, a nie tylko do rozstrzygnięcia organu II instancji. W ocenie skarżącego, Wojewoda - w następstwie niekorzystnego dla siebie wyroku Sądu, zastosował pozaprawne obejście prawa, polegające na wydaniu decyzji wiążącej dla organu niższego szczebla, tj. Starosty oraz zakreślającego ramy postępowania i jego tryb, co w istocie stanowiło załatwienie sprawy przez Wojewodę działającego w pierwszej instancji. Organem II instancji w tej sytuacji winien być Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie organ podległy, tj. Starosta. Przepisy o instancyjności postępowania w ogóle nie dopuszczają zaistnienia sytuacji, która w istocie zaistniała w zaskarżonym postępowaniu, a która sprowadzała się do poprzedzenia decyzji organu podstawowego poprzez wcześniejszą decyzję organu II instancji, rozstrzygającą co do sposobu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy kolejna decyzja Wojewody, objęta niniejszą skargą, w istocie dokonała sprawdzenia własnej wcześniejszej decyzji, a szczegółowiej dokonała sprawdzenia, czy Starosta w pełni i szczegółowo wypełnił pierwszą decyzję organu nadrzędnego. W istocie, mimo pozoru korzystności dla skarżącego, zaskarżona decyzja jest dla niego wyjątkowo niekorzystna, albowiem zawiera w sobie nakazanie dokonania przez Starostę takich rozstrzygnięć w treści przyszłej decyzji, które m.in. już wcześniej były na mocy wyroku Sądu uchylone - jak np. zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącego, ww. decyzja stanowiła swoistą formę oceny wyroku sądowego oraz jego interpretacji, zawierając jednocześnie w swojej treści przesłanki uniemożliwiające organowi niższego szczebla swobodę w załatwieniu sprawy. Przywołana decyzja dowodzi, że Wojewoda w istocie dokonał załatwienia sprawy, choć "nadał mu klauzulę o przekazaniu załatwiania sprawy przez organ niższej instancji". Powołaną decyzję z dnia 22 listopada 2013 r. odczytać zatem należy jako rozstrzygnięcie dokonane przez Wojewodę, ale działającego jako organ I instancji. Następnym etapem załatwienia sprawy była zaskarżona decyzja Starosty o odmowie wydania pozwolenia na budowę, która ze swej istoty musiała być i była zgodna z poprzedzającą ją decyzją Wojewody. Trzecią decyzją w przedmiotowej sprawie była kolejna decyzja Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r - zaskarżona w niniejszej sprawie - o uchyleniu decyzji Starosty. Ta z kolei decyzja, mimo pozoru, że jej rozstrzygnięcie jest zgodne z żądaniem skarżącego, w istocie jest decyzją naruszającą jego interesy, albowiem nakłada obowiązek zastosowania przez Starostę rozwiązań niekorzystnych dla skarżącego, takich jak m.in. zawieszenie postępowania w sprawie.

Skarżący wskazał, że w dniu 23 lipca 2014 r. zapadły w spawach o sygnaturach akt II SA/Gd 201/14 i II SA/Gd 202/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wydane w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody z dnia 19 lutego 2014 r., utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 7 stycznia 2014 r. o zawieszeniu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodne kwestii obowiązywania map zagrożenia powodziowego dla przedmiotowego obszaru. Natomiast w zaskarżonej decyzji Wojewoda ponownie nakazał podległemu organowi przy załatwianiu niniejszej sprawy zastosowanie procedury zawieszenia postępowania, z tym samym uzasadnieniem faktycznym, które zostało wcześniej uchylone przez powołany wyrok sądowy. Skarżący dodał, że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na którą powołuje się Wojewoda w zaskarżonej decyzji, nie ma żadnego związku z postępowaniem objętym niniejszą skargą, a to dlatego, że odnosi się do odrębnego wniosku, dotyczącego całkowicie innej inwestycji - nie objętej skargą, ani nawet nie objętej złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do naruszeń prawa materialnego skarżący podniósł, że wniósł o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązującą dla obszaru inwestycji w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i objęta jest ochroną na mocy przepisu art. 16 § 1 k.p.a. Na mocy ww. decyzji skarżący nabył prawo do wybudowania na przedmiotowym obszarze obiektów wymienionych w tejże decyzji. Decyzja ta jest zgodna z wcześniej obowiązującym planem miejscowym, a także jest zgodna z oświadczeniem co do budowlanego charakteru nieruchomości: działek o numerach [...]-[..] obręb R., gmina U., złożonym przez Wójta Gminy U. wobec uczestników przetargu, ogłoszonego przez Skarb Państwa dla zbycia przedmiotowych działek. Skarżący oświadczył, że nie zaistniały okoliczności określone w art. 162 i art. 163 k.p.a. w odniesieniu do ww. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeto organ budowlany jest tą decyzją związany. Żądanie organu, aby skarżący uzyskał odrębną decyzję dotyczącą tzw. zwolnienia z zakazów zabudowy, jakoby istniejących w odniesieniu do działki nr [...], objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, jest bezprawne i rażąco narusza prawo, a w szczególności pozbawia skarżącego praw nabytych wypływających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wszelkie prawa z niej wypływające są wcześniejsze (z dnia 29 grudnia 2000 r.) niż ustawa - Prawo wodne, która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2002 r. Ponadto Prawo wodne nie zawiera norm i uregulowań nakazujących lub dopuszczających usunięcie z obiegu prawnego wcześniej wydanych ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani wypływających z nich praw nabytych przez inwestorów. W myśl ogólnych zasad państwa prawa, nowe uregulowania prawne rozstrzygają od dnia ich wejścia w życie, który zwykle następuje po okresie tzw. vacatio legis, nigdy zaś prawo nie działa wstecz. Organy uchybiają zasadzie ogólnej lex retro non agit w ten sposób, że unormowania prawne wprowadzone ustawą - Prawo wodne usiłują rozciągnąć na unormowania prawne (decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) obowiązującą na długo przed wejściem ustawy - Prawo wodne. Powyższy zarzut jest tym bardziej - zdaniem skarżącego - zasadny, że żaden przepis ustawy - Prawo wodne nie nakłada obowiązku dostosowania wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do nowo wprowadzonych unormowań Prawa wodnego. Dodał, że ewentualny obowiązek uzyskiwania jakichkolwiek uzgodnień przez inwestora musi zostać uwidoczniony w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli z jej treści nie wynika wprost obowiązek uzyskania jasno i jednoznacznie określonego uzgodnienia, to Staroście - działającemu jako organ budowlany, nie przysługuje prawo formułowania żadnych dodatkowych wymagań ponad te, które zawarte są w tej decyzji.

Skarżący zarzucił nadto, że organy nie wskazały podstawy prawnej wypływającej z ustawy – Prawo budowlane, a zezwalającej na prowadzenie czynności kontrolnych poprzedzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem zgodności projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustawą - Prawo wodne. Stwierdził, że ewentualne prawo badania zamierzeń inwestycyjnych na danym obszarze z zapisami ustawy - Prawo wodne przysługuje organom samorządu terytorialnego, co wprost wynika z ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ budowlany nie posiada uprawnień do kształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może jedynie przeprowadzać kontrolę planowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z treści art. 35 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie skarżącego w zaskarżonych decyzjach, zamiast badać zgodność projektu budowlanego z konkretną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organy sformułowały własne i nowe żądania niemające z konkretną decyzją nic wspólnego, do czego nie były upoważnione żadnym przepisem prawa.

Skarżący dodał, że nie istnieją żadne dokumenty wskazujące, iż teren działki nr [...] jest terenem zagrożonym powodzią. Treść pism Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zawiera jedynie oświadczenia, niepoparte dowodowo, a w aktach spraw nie było i nie ma ani jednego dowodu uzasadniającego stanowisko organów o jakoby istniejącym zagrożeniu powodziowym. W aktach sprawy zawarte są stwierdzenia, że wiedza Starosty odnośnie istniejącego statusu działek wynika z rozmów telefonicznych, których przeprowadzenie nie zostało poparte żadnym dowodem. Natomiast ogólnie dostępne dokumenty, tzw. mapy zagrożenia powodziowego, opublikowane na oficjalnej stronie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jednoznacznie dowodzą, iż teren objęty planowaną inwestycją nie jest terenem szczególnego zagrożenia powodzią, która to okoliczność została uznana za istotną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku uchylającym decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o odmowie zwolnienia z zakazów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – określanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając niniejsza sprawę Sąd w pierwszej kolejności miał na względzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Badając zgodność z prawem decyzji kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zasady ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek określonych w ww. przepisie. W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było wystąpienie, w przekonaniu Wojewody, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do stwierdzenia, czy spełnione są przesłanki do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę.

Według Wojewody, kwestia rozstrzygnięcia dalszego obowiązywania, a przede wszystkim wykonalności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. o odmowie zwolnienia skarżącego z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na realizację prac związanych z inwestycją budowy domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego i pawilonu wystawienniczego na działce nr [...] w R., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższe argumenty organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rzeczą organu II instancji było bowiem rozpoznanie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego i żaden przepis prawa nie zwalniał Wojewody od tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt

IV SA/Wa 1662/06, wyraził pogląd, że: "Kwestia wyjaśnienia, czy toczące się postępowanie administracyjne przed organem do spraw budowlanych ma cechy zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz czy nadal trwa, nie wymaga przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, lecz dokonania oceny w aspekcie przedmiotowego pojęcia procesowego, czy dane postępowanie administracyjne toczące się przed innym organem podpada pod hipotezę normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i bez wątpienia tego w ramach swoich uprawnień może dokonać sam organ odwoławczy."

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Przyjąć należy, że również w przedmiotowej sprawie nie wymaga przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego dokonanie oceny, czy zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocenę taka zresztą organ odwoławczy przeprowadził i - zdaniem Sądu - zasadnie i prawidłowo wykazał, że w niniejszym postępowaniu przesłanka ta zachodzi.

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego stanowiska orzecznictwa – pojęcie to oznacza sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem takiego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Istotne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wspomnianym zagadnieniem wstępnym. Związek ten winien zaś charakteryzować się tego rodzaju zależnością, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzyganie w sprawie administracyjnej.

Zagadnienie wstępne musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne, ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne występuje w sprawie zatem wtedy, gdy dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.

Skoro zatem Wojewoda uznał, że w tej sprawie istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to winien był zawiesić postępowanie w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania uzasadniającego zawieszenie. Konieczność zawieszenia postępowania – na którą wskazywał Wojewoda - nie mogła zatem uzasadniać uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze wskazaniem dla organu I instancji, aby ten wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania polegające na wydaniu decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy zachodziły podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, nie pozwalają na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., skoro dla oceny prawnej sytuacji procesowej uzasadniającej zawieszenie postępowania nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Należy dodać, że w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie istotnie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7.

W razie spełnienia powyższych wymagań, a także tych określonych

w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (pot. art. 35 ust. 4 tej ustawy).

W konsekwencji brzmienia ww. przepisów podnoszona przez skarżącego kwestia zgodności planowanej inwestycji z uzyskaną przez niego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawach o pozwolenia na budowę. Kolejnym jego elementem jest wymóg zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, a także czy inwestor posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Nawet w sytuacji, gdy inwestor spełni wszystkie inne warunki pozwalające na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a projekt zagospodarowania działki lub terenu będzie niezgodny z przepisami albo nie będzie posiadał wymaganego prawem pozwolenia, nie uzyska wówczas pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt zagospodarowania terenu powinien być zgodny m.in. z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) – dalej w skrócie jako "p.w." Natomiast do wymaganych prawem pozwoleń należy – w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią – decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniająca z ustawowych zakazów budowy obiektów budowlanych wydawana na podstawie art. 88l ust. 2 p.w.

Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 p.w. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Na działce nr [...] w R., gmina U., skarżący planuje inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej, co jednoznacznie oznacza realizację budowy obiektu budowlanego, która objęta jest zakazem określonym w art. 88l ust. 1 pkt 1 p.w. Aby zatem uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla tak opisanej inwestycji skarżący jest obowiązany uzyskać ostateczną i podlegającą wykonaniu decyzję zwalniającą z tych zakazów wydaną w oparciu o art. 88l ust. 2 p.w., zgodnie z którym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Nie sposób więc zasadnie zarzucać organowi administracji architektoniczno-budowlanej naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), jak i treści art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, polegającego na – jak to skarżący twierdził w skardze – podważeniu treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez uzależnienie wydania pozwolenia na budowę od warunków nieprzewidzianych w tej decyzji. Konieczność spełnienia ww. wymogów z ustawy – Prawo wodne wynika z mocy przepisów prawa, a ich spełnienie jest niezależne od tego, czy jest o nich mowa w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodać należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskana przez skarżącego wydana została w dniu 29 grudnia 2000 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo wodne, co dodatkowo wyjaśnia, że decyzja ta nie mogła zawierać wymogów określonych w tej późniejszej ustawie. Z kolei, co istotne dla przedmiotowego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ustawa – Prawo wodne weszła w życie przed dniem jego wszczęcia (wniosek z dnia 19 października 2012 r.). Również przepisy art. 88l p.w. zostały dodane do tej ustawy przed dniem wszczęcia tego postępowania, to jest w dniu 18 marca 2011 roku. Z przepisu art. 20 ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.) wynika przy tym, że przepisy dotychczasowe mają zastosowanie tylko do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że przepisy art. 88l p.w. mają zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu wszczętym po ww. dacie dodania tego przepisu do ustawy – Prawo wodne.

Ponadto - w myśl zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a. - organy administracji publicznej orzekają na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Stan taki zastosował organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie i prawidłowo uznał, że wynika z niego konieczność przedłożenia przez skarżącego ostatecznej i wykonalnej decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. w odniesieniu do planowanej inwestycji.

Świadomość tego obowiązku ma również skarżący, skoro w dniu 22 marca 2012 r., a zatem przed datą złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (19 października 2012 r.), zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej– działając także jako pełnomocnik A. P. i Ł. P. – o zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. dla inwestycji polegającej na: budowie domu letniskowego na działce nr [...], budowie domu letniskowego oraz budowie budynku toalet publicznych na działce nr [...], budowie domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego, pawilonu wystawienniczego na działce nr [...], zorganizowaniu parku dendrologicznego w północno-wschodniej części działki

nr [...] – w obrębie R., gmina U. W tym postępowaniu powoływał się przy tym na tę samą decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29 grudnia 2000 r., nr [...] (załączył ją do wniosku), co w niniejszej sprawie (okoliczność bezsporna).

Rozpatrując ww. wniosek Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej . - decyzją z dnia 23 lipca 2012 r., nr [...], udzielił inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na prace związane z zorganizowaniem parku dendrologicznego w północno-wschodniej części działki nr [...], natomiast odmówił tego zwolnienia na realizację prac obejmujących: budowę domu letniskowego na działce nr [...], budowę domu letniskowego oraz budowę budynku toalet publicznych na działce nr [...], budowę domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego, pawilonu wystawienniczego na działce nr [...], planowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Co istotne, w decyzji z dnia 23 lipca 2012 r. organ właściwy w sprawach dotyczących gospodarowania wodami, tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uznał, że przedmiotowa działka nr [..] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w związku z tym odmówił zwolnienia inwestora – skarżącego z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. Okoliczności te musiał uwzględnić organ architektoniczno – budowlany wydający decyzję w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w związku

z art. 88l ust. 1 p.w.

Powyższa decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., nr [...], która to decyzja została uchylona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku". Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 11 czerwca 2014 r. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dotąd nierozpoznaną). W związku z powyższym ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako nieprawomocny, nie może wywoływać skutku w postaci wyeliminowania decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r. z obrotu prawnego. W konsekwencji należy przyjąć, że z dniem wydania ww. decyzji, tj. z dniem 14 października 2013 r., utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. - odmawiająca skarżącemu zwolnienia działki nr [...] z zakazów określonych

w art. 88 1 ust. 1 p.w., uzyskała walor ostateczności. Taka sytuacja procesowa dawałaby podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyby nie zaistniała okoliczność wstrzymania - w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. - wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r. do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Na skutek tego postanowienia wstrzymane zostały skutki polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., a tym samym wstrzymane zostały skutki wynikające z tejże decyzji, a polegające na rozstrzygnięciu o odmowie zwolnienia z zakazów określonych

w art. 88l ust. 1 p.w. dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji, w obecnej sytuacji prawnej, brak jest pewności, czy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. uzyska, oprócz waloru ostateczności, także cechę wykonalności, a ponadto brak jest pewności, w jaki sposób zakończy się postępowanie o zwolnienie z zakazów z art. 88l ust. 1 p.w. Uzależnione to jest w pierwszej kolejności od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczącego się w związku ze skargą kasacyjną Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14.

Należy przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 151/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1282824) zasadnie wyjaśnił, że w przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że: "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny" (por. też przywołany przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiwsa z 2004 r., nr 2, poz. 32). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w art. 152 p.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia

"czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Ze względu na ratio legis regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a., orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie daje podstaw do egzekwowania obowiązku, którego ona dotyczy i oznacza, że wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że wszelkie czynności nierespektujące konsekwencji prawnych wynikających z zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy z art. 152 p.p.s.a. będą działaniami contra legem, godzącymi w zasadę praworządności wyrażoną

w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

Dodać należy, że już w wyroku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, wydanym w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził, że kwestia wydania ostatecznej decyzji o odmowie zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do przedmiotowego postępowania. Sąd w wyroku tym stwierdził bowiem, że organ winien w niniejszej sprawie sprawdzić czy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., którą odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. jest ostateczna, a jeżeli nie - zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ta ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wyjaśnić też należy skarżącemu, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2014 r. wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 201/14 oraz II SA/Gd 202/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie podważają powyższej oceny co do zasadności stanowiska o konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania. Dla niniejszej sprawy znaczenie ma wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 202/14, albowiem dotyczył on postanowień wydanych w toku tego postępowania administracyjnego. Uchylone ww. wyrokiem postanowienie organu odwoławczego oraz (utrzymane tym postanowieniem w mocy) postanowienie Starosty o zawieszeniu przedmiotowego postępowania zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło wtedy do czasu "rozstrzygnięcia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej kwestii obowiązywania map zagrożenia powodziowego dla przedmiotowego obszaru". Wydając ww. wyrok Sąd zasadnie uznał, że tak określone przez organ rozstrzygnięcie nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania (tj. postanowienie Wojewody z dnia 19 lutego 2014 r., nr [...] oraz - utrzymane w mocy tym postanowieniem - postanowienie Starosty Powiatowego w S. z dnia 7 stycznia 2014 r., nr [...] o zawieszeniu przedmiotowego postępowania), zostały wydane przed datą wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt

IV SA/Wa 107/14.

Resumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skoro w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych żądań i zarzutów skargi Sąd zważył, co następuje:

Żądanie skarżącego domagającego się stwierdzenia bezczynności Wojewody w rozpatrzeniu w ustawowym terminie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty nie podlegało rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Kwestionowanie bezczynności organu administracji publicznej, jak również przewlekłości jego postępowania, odbywa się w odrębnym trybie skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłość postępowania. Nie podlegało rozpoznaniu w niniejszej sprawie także żądanie nakazania organowi ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że zawarcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w odwołaniu od tej samej decyzji powoduje, że sprawa w pierwszej kolejności podlega rozpatrzeniu przez organ odwoławczy w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach.

Bezzasadnie zarzucał skarżący wydanie w przedmiotowym postępowaniu decyzji w trzech instancjach. Twierdzenie skarżącego nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, to jest decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2013 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ww. wyrok nie oznacza, że uchyleniu podlegała również decyzja Starosty z dnia 12 grudnia 2012 r. W konsekwencji ww. wyroku, sprawa powróciła do Wojewody celem ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Starosty z dnia 12 grudnia 2012 r. Wydana w tym trybie decyzja Wojewody z dnia 22 listopada 2013 r. została podjęta w drugiej instancji, a nie - jak wywodził skarżący, w pierwszej instancji. Stanowiła ona bowiem rozpatrzenie odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji. Skarżący nietrafnie podnosił również, że decyzja Wojewody z dnia 22 listopada 2013 r. ze swej istoty stanowiła rozstrzygnięcie uniemożliwiające Staroście, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, swobodne rozpatrzenie sprawy. Organ I instancji nie jest związany stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zaskarżona obecnie decyzja Wojewody nie jest decyzją wydaną w trzeciej instancji, lecz kolejną decyzją wydaną w trybie odwoławczym w toku przedmiotowego postępowania. Dotyczy odwołania skarżącego od decyzji Starosty z dnia 24 października 2014 r.

Należy dodać, że w wyroku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, Sąd wyjaśnił, że odmowa zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. zawarta w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2013 r. dotyczyła m.in. działki nr [...], a więc tej działki, której dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Bezpodstawnie zatem skarżący twierdzi, że utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nie ma żadnego związku z postępowaniem objętym niniejszą skargą. Wbrew temu, co podnosi skarżący, odnosi się ona do tej samej inwestycji, która została objęta wnioskiem skarżącego o pozwolenie na budowę.

Tajką samą ocenę zawarł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 202/14. W jego uzasadnieniu Sąd – odnosząc się do zarzutu skarżącego, że jego wniosek nie dotyczy obiektów budowlanych wymienionych w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2013 r., stwierdził bowiem, że z treści tej decyzji wynika, że odmowa zwolnienia z zakazów dotyczy m.in. działki nr [...], a więc tej działki, której dotyczy wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej złożony przez skarżącego.

Podkreślenia wymaga nadto, że w sprawie nie został naruszony art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w ten sposób, że decyzja organu I instancji została przygotowana przez inspektora M. H. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem stron, albo w której przedstawicielem jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie zachodzi, albowiem do stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki niezbędne jest ustalenie, że pracownik występował uprzednio w charakterze świadka w tej samej sprawie administracyjnej, a nie w innej sprawie. Zatem udział M. H. w charakterze świadka w sprawie karnej z oskarżenia prywatnego A. P., zakończonej wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt XIV K 1038/12, nie wypełnia przesłanki wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.

W sprawie nie zachodzi również przesłanka wyłączenia pracownika organu I instancji – M. H. od udziału w postępowaniu określona

w art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Podkreślenia wymaga, że skarżący zarzut ten oparł na okoliczności pozostawania ww. pracownika w stosunku podległości służbowej wobec M. M. – P., oskarżonej w sprawie karnej opisanej wyżej, która nie jest stroną w tej sprawie. Z tych przyczyn – zdaniem Sądu, nie można mówić o wystąpieniu przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu określonej w ww. przepisie.

W sprawie nie wystąpiła również przesłanka wyłączenia E. S. – D. od udziału w postępowaniu w drugiej instancji określona w art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do ww. pracownika wszczęte zostało jakiekolwiek postępowanie dyscyplinarne, na co wskazywał skarżący w skardze.

Jedynie ma marginesie należy dodać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przesłanka wznowienia postępowania zachodzi wówczas, gdy decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W niniejszej sprawie żadna z ww. osób decyzji nie wydawała. Decyzję organu I instancji z dnia 24 października 2014 r. podpisał osobiście Starosta – S. Z., a decyzję zaskarżoną podpisała

– z upoważnienia Wojewody – A. W.

Bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 25 k.p.a., polegający według skarżącego na wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu z uwagi na treść orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2012 r., o sygnaturach akt

II SA/Gd 519/12 i II SA/Gd 520/12. Wbrew twierdzeniom skarżącego,

z ww. postanowień tutejszego Sądu o odrzuceniu skarg kasacyjnych wniesionych przez Starostę wynika jednoznacznie, że Sąd odmówił Staroście statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym organ ten orzekał w I instancji. Należy dodać, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesów majątkowych kierownika organu I instancji lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak również osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3

(art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a.)

Przesłanka z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zachodzi również w kontekście wydanego przez Sąd Rejonowy wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I C 106/13. W wyroku tym: oddalono powództwo B. P. co do Skarbu Państwa – Starosty, zasądzono od Powiatu na rzecz powódki B. P. kwotę 2400 zł z odsetkami, oddalono powództwo w pozostałym zakresie i orzeczono o kosztach procesu. W sprawie tej B. P. domagała się zapłaty ww. kwoty tytułem odszkodowania za zagubione dwa egzemplarze dokumentacji projektowej dotyczącej jej wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji oznaczonej jako park rehabilitacyjny na działce nr [...] w R., gmina U. Powyższy wyrok sądu powszechnego nie dotyczył zatem interesów majątkowych kierownika organu - Starosty lecz Powiatu. Ocena skarżącego, że kwota ww. odszkodowania powinna być uiszczona przez kierownika organu, a nie przez Powiat, nie znajduje odzwierciedlenia w treści ww. wyroku sądu powszechnego i nie ma wpływu na ocenę, czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesów majątkowych kierownika organu I instancji. Ponadto wyrok ten dotyczył odszkodowania za dokumentację zagubioną w związku z prowadzeniem innego postępowania administracyjnego, niż postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie – tutaj sprawa dotyczy pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego rekreacji letniej na działce nr [...] w obrębie R., gmina U.

Jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy należało ocenić naruszenie polegające na niezarejestrowaniu wniosku z dnia 19 października 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...] w urzędowym rejestrze organu budowlanego. Uchybienie to nie miało żadnego wpływu na merytoryczną treść decyzji w tym przedmiocie. Tak samo kwestię tę ocenił już tutejszy Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13.

Nie znalazł również potwierdzenia zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody została w sposób prawidłowy, wyczerpujący i logiczny uzasadniona. Organ odwoławczy szczegółowo omówił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, zarówno dotyczące podstaw stosowania w sprawie przepisów ustawy – Prawo wodne, jak również pojawiające się w sprawie kwestie proceduralne. Jedynie odmienna ocena Sądu, dotycząca wystąpienia podstawy do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania, legła u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podsumowując - Sąd uznał, że stwierdzone podczas kontroli zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Odnośnie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ podejmie w pierwszej kolejności czynności mające na celu ustalenie, czy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., w której odmówiono skarżącemu zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na realizację prac związanych z przedmiotową inwestycją, uzyskała - oprócz waloru ostateczności, również cechę wykonalności. Od tych ustaleń będzie zależało, czy postępowanie podlegać będzie zawieszeniu przez organ odwoławczy.