Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 887/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 154 ust. 1, 2 i 3, art. 156 ust. 1 i 3, art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania M. E., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy T. ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości L., oznaczonej w ewidencji jako działka o nr [...], o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadził księgę wieczystą nr KW [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży ww. nieruchomości oraz zobowiązał M. E. do jej zapłaty.

Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, iż nieruchomość opisana powyżej objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości L. w rejonie ulic: [...]- część "A" uchwalonym Uchwałą [...] Rady Gminy T. z dnia [...] stycznia 2016 r.. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości L. w rejonie ulic: [...]- część "A".

Na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalono następujące przeznaczenie przedmiotowej działki ([...]): - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...]

Jak stwierdził organ przed wejściem w życie w/w planu, na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Obszaru Chronionego Krajobrazu i terenów przyległych - część L., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2003 r., zgodnie z którym działka nr [...], obręb L., znajdowała się na terenie zabudowy rekreacyjnej.

Ponieważ dla terenu, na którym leży analizowana nieruchomość, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a właściciel nieruchomości M. E. zbył przedmiotową nieruchomość. Organ zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz poinformował Strony pismem z dnia [...] listopada 2020 r. o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych w sprawie, łącznie z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. K.. W załączeniu organ przekazał stronie kopię operatu, celem zapoznania się i ewentualnego wniesienia uwag w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma stronie. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wniosła uwagi do operatu, które organ skierował do rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się do nich. Po otrzymanej od rzeczoznawcy odpowiedzi- pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r.- organ mając do dyspozycji główny dowód w sprawie w postaci ważnego operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu, w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał stosowną decyzję. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. z dnia [...] listopada 2020 r. w dniu wydania decyzji stanowił dowód w sprawie potwierdzający wzrost wartości nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2020 r.. ustalił, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu wzrosła o kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...] zł, natomiast po uchwaleniu planu [...] zł.

Od decyzji odwołanie złożyła Strona podnosząc głównie zarzuty pod adresem operatu szacunkowego, braku merytorycznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, polegających na wydaniu decyzji na materiale dowodowym, z którego strona nie mogła skorzystać. Ponadto strona zarzuca organowi brak odniesienia się do aktualizacji sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, na zlecenie strony, operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2018 r. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta [...] wskazując, iż organ I instancji wydał trzecią decyzję po dwukrotnym uchyleniu dwóch poprzednich decyzji w sprawie, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pierwsza decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylona została decyzją Kolegium z dnia [...] września 2019 r. ze względu na pominięcie przy podejmowaniu decyzji kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. z dnia [...] maja 2018 r.. Natomiast po raz drugi Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia było wskazanie, iż w sprawie istnieją dwa operaty: operat wykonany na zlecenie organu przez D. K. oraz operat (kontroperat) sporządzony na zlecenie strony przez B. K.. W związku z tym organ powinien rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w ich wzajemnej łączności. Kolegium zatem wskazało, aby organ zwrócił się do rzeczoznawców o ewentualne potwierdzenie aktualności obu operatów, a następnie wystąpienie o uzgodnienie stanowiska, co do wspólnej opinii w kwestii wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu mpzp.

Ponieważ oba operaty straciły ważność po 12 miesiącach organ, zgodnie z zaleceniem Kolegium wystąpił do obu rzeczoznawców o potwierdzenie aktualności operatów. Jedynie operat sporządzony przez D. K. otrzymał klauzulę aktualności. Natomiast operat na zlecenie strony, takiej klauzuli od rzeczoznawcy B. K. nie otrzymał. Na wezwanie organu strona w sierpniu 2020 r. przekazała organowi "Uzupełnienie i aktualizację operatu szacunkowego sporządzonego dnia [...].05.2018 r., który w momencie aktualizacji, tj. w dniu [...].04.2020 r. był nieważny. Zatem biegły dokonał zmiany (aktualizacji) operatu nieważnego.

Zgodnie ze wskazaniami Kolegium organ przeprowadził rozprawę administracyjną na której obecni byli m.in. obaj rzeczoznawcy majątkowi. Jednakże wobec niemożności porozumienia się i wypracowania jednolitego stanowiska, biorąc pod uwagę zgłaszane wątpliwości, co do metody porównywania parami, organ zdecydował o zleceniu sporządzenia nowego operatu metodą korygowania ceny średniej. Taki operat sporządzony został przez rzeczoznawcę D. K. w dniu [...] listopada 2020 r. Natomiast strona postępowania nie złożyła ani klauzuli aktualności swojego operatu, ani też nowego operatu. Zatem organ wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2021 r. dysponował jedynie ważnym operatem sporządzonym na zlecenie organu.

Dysponując ważnym operatem szacunkowym Wójt Gminy T. ustalił M. E., właścicielowi działki nr [...] o pow. 649 nr, obręb L., jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem ww. nieruchomości.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, iż w planie miejscowym działka przedmiotowa zmieniła swoje przeznaczenie z terenów rekreacyjnych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W dacie sprzedaży nieruchomość stanowiła własność M. E.. Dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. [...] listopada 2020 r..

Zdaniem organu odwoławczego operat powyższy sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Celem wyceny była nieruchomość gruntowa działka nr [...], sporządzona dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale II pkt 4- str. 8 i 9 operatu. Prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny. Wyceny dokonuje się według stanu w dniu wejścia w życie planu. W operacie wskazał przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu jak i po jego wprowadzeniu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu jak również uzasadnił wynik wyceny. Głównym kryterium analizy było położenie, stan zagospodarowania, przeznaczenie w mpzp- wpływające w znacznym stopniu na wartość końcową wycenianej działki, uzbrojenie terenu oraz wielkość. Analizę działek o przeznaczeniu rekreacyjnym przeprowadzono na terenach o porównywalnym przeznaczeniu z gminy T. jak i z gmin sąsiednich -gmina S.. Najczęściej przedmiotem obrotu były działki o powierzchni od [...] nr [...] m2. Sporadycznie występowały działki o powierzchni poniżej [...] m2 oraz powyżej [...] m2. Tu należy zaznaczyć, że strona w odwołaniu zarzuciła, iż rzeczoznawca popełnił błąd na str. 10 operatu wpisując zamiast "powyżej [...]" wpisał "poniżej"'. Z kontekstu obu zdań widać, że jest to zwykła omyłka pisarska, nie wpływająca na wynik sprawy. Ceny prawa własności do gruntów kształtują się na poziomie od [...] zł/ m2. do [...] zł/ m2. Na ceny transakcji przy wycenie działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną największy wpływ miały takie cechy jak: lokalizacja, stan zagospodarowania, uzbrojenie, dojazd, kształt działki oraz najbliższe otoczenie. Analizują rynek gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną biegły stwierdził, że analiza rynku nie wykazała tendencji ani rosnącej ani malejącej. Analiza wykazała, że ceny gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną kształtują się od [...] zł/ m2 do [...] zł/ m2. Do porównania wzięto transakcje położone na obszarze gminy T. . Biegły stosując metodę korygowania ceny średniej korzystał prawidłowo ze zbioru kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych wziętych do porównań, które były przedmiotem obrotu na rynku.

Organ wskazał, iż wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Wskazać należy także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje rynku lokalnego jak również z gmin sąsiednich, nie budzą wątpliwości. Reasumując, przedstawiony operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zaznaczył, iż pomimo złożenia przez stronę kontroperatu, organ nie mógł posiłkować się dwoma operatami, bowiem w trakcie prowadzonego postępowania operat "Strony" stracił ważność, a rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat nie wydał klauzuli (w postaci odrębnego pisma z analizą potwierdzającej aktualność operatu- art. 156 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sporządził natomiast analizę, czyli zmianę operatu, który w momencie sporządzania analizy był nieważny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. E. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej, w szczególności:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021, poz. 731, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. w zw, z art. 80 k.p.a. w związku z przepisem art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, z późniejszymi zmianami, dalej: u.g.n.) w zw. z art. 156 u.g.n. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez:

- dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym D. K. z dnia [...] listopada 2020 roku, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zarzutów podnoszonych przez skarżącego, odnoszących się do nieprawidłowości i błędów w ww. operacie szacunkowym i przyjęcie, że wartość działki uległa zwiększeniu, w tym w zakresie zarzutów które dotyczyły ww. operatu w zakresie nie dotyczącym jednoznacznie wiedzy specjalnej,

- pominięcie "Uzupełnienia i aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonego [...] maja 2018 r., opinia o wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej, działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości L., gmina T. dla potrzeb ustalenia skutków finansowych w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.", sporządzonego przez B. K., które wskazuje na brak wzrostu wartości przedmiotowej działki o numerze 559, położonej w L. oraz uznanie go za nieważny, podczas gdy z uwagi na to, że wartość nieruchomości nie jest ustalania na dzień sporządzenia operatu ale na daty wsteczne - nie może być mowy o dezaktualizowanie się tych operatów co do ich merytorycznej wartości - skoro istotą ratio legis przepis art. 156 u.g.n. jest utrzymanie aktualności operatu w czasie - z uwagi na zmiany w wartościach rynkowych nieruchomości "w czasie", skoro w niniejszej sprawie "aktualne" ceny nieruchomości pozostają bez znaczenia - ponieważ ustalana są na określone daty przeszłe istotne z punktu widzenia ustalenia wartości opłaty adiacenckiej - kwestie dezaktualizowania się operatów - jeśli nie dojdzie do zmiany przepisów w oparciu, o które operat został wydany - winna być oceniana w sposób odmienny, niż ma to miejsce w zakresie określonym przepisem art. 156 u.g.n., gdzie organ II instancji, jako organ merytoryczny - nie dokonał,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 156 u.g.n. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji mimo tego, że organ ten dopuścił się analogicznej wadliwości, jakiej dopuścił się organ II instancji - a która opisana została w punkcie 1 powyżej,

3. art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, mimo tego, że posiadała ona rażące wady w zakresie jej uzasadnienia, tj.:

- błędne wskazanie daty przez organ I instancji (data została sprostowana postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r.), co w związku z wadliwym sporządzeniem uzasadnienia wskazuje na tożsamość treści skarżonego uzasadnienia z pierwotnym uzasadnieniem decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. wydanym w sprawie,

- wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji organu I instancji poprzez "przeklejenie" pierwotnej treści uzasadnienia z dnia [...] lutego 2020 r. (następnie uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), które sprowadzało się jedynie do opisu przebiegu postępowania, brak odniesienia się organu I instancji do uwag i zarzutów skierowanych wobec operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2020 r., podczas gdy był on podstawą do wydania decyzji w sprawie,

4. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, mimo jej wadliwości polegającej na wydaniu decyzji przez organ I instancji w oparciu o materiał dowodowy, z którym skarżący nie miał możliwości się zapoznać, ze względu na to, że zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego w postępowaniu zostało sporządzone dnia [...] listopada 2020 r. (doręczone dnia [...] grudnia 2020 r.), przy jednoczesnym wyznaczeniu terminu 7 dni na zajęcie stanowiska w sprawie, podczas gdy rzeczoznawca odniósł się do przedstawianych mu zarzutów pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., o czym nie powiadomiono skarżącego, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się i odniesienie się do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie,

5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ I instancji zasadności wydanej decyzji oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji faktu, iż błędne oznaczenie daty w skarżonej decyzji (błędnie oznaczoną datą była data [...] lutego 2020 r., zatem data pierwotnie wydanej decyzji, później uchylonej) wraz z "przekłejeniem" 7,5 strony uzasadnienia z uzasadnienia pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. (następnie uchylonej) stanowiło istotne naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, gdyż wskazywało w sposób wyraźny na brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji i "powtórzenie" wcześniejszego uchylonego już rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozwijając zarzuty skargi Skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sprawie całość rozstrzygnięcia została oparta na operacie szacunkowym D. K. z dnia [...] listopada 2020 r., zawierającym liczne wadliwości (w tym niedokładności, sprzeczności logiczne), które były wskazywane organowi przez skarżącego, jednakże przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie zostały nieuwzględnione. Podkreślenia wymaga fakt, że organ II instancji zauważył, iż jedynym dowodem uznanym w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez D. K., podczas gdy pozostałym dowodom odmówiono wiarygodności bez względu na to, jakiego charakteru zarzuty zostały względem tego operatu podniesione przez skarżącego.

Należy również wskazać, iż skarżący nie miał możliwości zapoznania się z treścią pisma rzeczoznawcy D. K., odnoszącego się do stawianych jego operatowi szacunkowemu zarzutów, ponieważ organ nie powiadomił skarżącego o tym, że do akt postępowania wpłynął nowy materiał dowodowy.

Skarżący podkreślił, iż poza zarzutem związanym z omyłką pisarską w operacie rzeczoznawcy, w oparciu o który wydane zostały decyzje organów I i II instancji, organ nie zbadał w całości okoliczności dotyczących operatu jako dowodu, na które wskazuje się w powołanym wyżej orzecznictwie. Nie zostały w szczególności poczynione ustalenia w zakresie adekwatności opisów nieruchomości przyjętych do porównania, jak i dane (jako załączniki) pozwalające na poczynienie odpowiednich w tym przedmiocie ustaleń. Skoro zaś obowiązkiem organu jest dokonywanie oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu, a w szczególności tych, które stają się praktycznie jedyną podstawą wydania decyzji, niedochowanie tego obowiązku skutkuje wadliwością wydanej decyzji - brakiem możliwości weryfikacji jej merytorycznej trafności bądź wadliwości - wobec braku możliwości prześledzenia wnioskowania organu w zakresie dokonywanej oceny.

Ponadto Skarżący zauważył, iż Ratio legis przepisu art. 156 u.g.n. dotyczącego kwestii "aktualności" operatu - związana jest ze zmianami w zakresie wartości (cen) nieruchomości w czasie, skoro zaś w niniejszej sprawie "aktualna" cena nieruchomości pozostaje bez znaczenia, stosowanie tej normy w ścisły - wydaje się mijać z celem jego uchwalenia. Skoro organ samodzielnie dokonuje oceny zgodności operatu z przepisami prawa, które mogłaby ewentualnie zmienić się w czasie, to jeśli by do zmiany doszło - ustaliłby podstawę do wydania ponownego operatu z uwzględnieniem tych zmian, ale "aktualność" operatu gdy dokonuje się każdorazowo na daty poprzedzające wydanie pierwszego z nich, przyjąć należy, że merytorycznie każdy z operatów pozostaje aktualny - jako odzwierciedlający właściwy stan "czasowy" dokonywanej przez rzeczoznawcę oceny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy orzekającej o ustaleniu jednorazowej opłaty, w związku ze sprzedażą prawa własności do niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (o powierzchni [...] m2), dla której Sąd Rejonowy [...] prowadził księgę wieczystą nr [...] [...], przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. w rejonie ulic: [...] - część "A" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1995 z dnia [...] marca 2016 r.).

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. zwanej w skrócie "u.p.z.p.") Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy u.g.n. Należy zatem brać pod uwagę także przepisy wykonawcze, to jest przywołane już wcześniej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Ponadto, w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest jeszcze konieczne, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana "stały się obowiązujące" (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. w rejonie ulic: [...] - część "A" doszło do zmiany przeznaczenia działki [...] Zgodnie z postanowieniami powyższej uchwały działka skarżącego przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast przed podjęciem omawianej uchwały działka ta znajdowała się na terenie zabudowy rekreacyjnej zgodnie z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2003 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 22 poz. 623).

Tym samym w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż przedmiotowa działka została zbyta przez Skarżącego dnia [...] lutego 2017 r. (akt notarialny rep. A [...]). Natomiast w § 26 uchwały z dnia 26 stycznia 2016 r. ustalono 30 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania do warunków przeprowadzenia postępowania w sprawie opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie plan obejmujący działkę [...] wszedł w życie dnia [...] marca 2016 r. ( 14 dni od dnia ocgloszenia co miało miejsce [...] marca 2016 r.) określił jej przeznaczenie, nieruchomość została przed upływem 1 roku zbyta, natomiast postępowanie w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wszczęto w przeciągu 2 lat od wejścia w życie planu miejscowego.

Przechodząc do oceny ostatniej przesłanki ustalenia opłaty, jaką jest wzrost wartości nieruchomości wskazać należy, że okoliczność powyższa jest ustalana na podstawie operatu szacunkowego, który sporządza rzeczoznawca majątkowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy na treść art. 156 u.g.n.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2017 r., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Tym niemniej, od dnia [...] września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca"), do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem [...] września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Skarżącego stracił ważność i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie, a zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 156 u.g.n. nie zasługiwał na uwzględnienie. Powyższego nie zmienia fakt, iż w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy przesyłał do organu pisma. Jednakże nieważność operatu, w ocenie Sądu nie oznacza jednak, iż organ mógł go całkowicie zignorować. Organ powinien odnieść się do zawartych w nim twierdzeń przyjmując, iż jest to stanowisko strony w niniejszej sprawie wskazujące na brak wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy natomiast całkowicie zignorował powyższe czym, w ocenie Sadu, dopuścił się naruszenia wynikającej z K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wynikającej z art. 11 K.pa. zasady przekonywania.

Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż tylko naruszenie postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie decyzji. W przedmiotowej sprawie ww. obowiązek wykonał organ I instancji, który w sposób szczegółowy odniósł się do przedłożonego przez stronę operatu wskazując na jego wadliwość i przyczyny dlaczego nie uznał go za wiarygodny.

Skład orzekający w niniejszym składzie całkowicie podziela stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji. Przed omówieniem powyższej oceny wskazać należy, iż organ w toku postępowania zwracał się do rzeczoznawcy z prośbą o wyjaśnienie pytań i wątpliwości dotyczących treści zawartych w operacie szacunkowym.

W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca przyznał, że w zbiorze transakcji porównawczych znalazły się dwie transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu podobnym, choć nie jednorodnym, czyli pod zabudowę mieszkaniową i usług (MN/U). Wobec zaistniałej sytuacji biegły zaproponował, że wyłączy te transakcje ze zbioru, a następnie w oparciu o pozostałe transakcje określi wartość nieruchomości wycenianej. Przedstawione rozwiązanie skutkowało zmianą średniej ceny nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z [...] zł/m2 na [...] zł/m2.

Słusznie jednak wskazał organ , iż korekta operatu w zwykłej formie pisemnej nie spełnia wymogów. Jeżeli w operacie zaszły nieścisłości i wadliwości, które mają wpływ na dokonaną wycenę, to oznacza, że taki operat jest wadliwy.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 658/11 ) wskazuje się, iż zarówno przepisy u.g.n., jak i przepisy rozporządzenia z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aneksu do operatu szacunkowego, a tym samym jego aktualizacji. Oznacza to zatem, że opracowanie takie nie może stanowić opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n., z tej to przede wszystkim przyczyny, że omawiana ustawa jak i rozporządzenie nie przewidują sporządzania aneksu do operatu poprzez dokonywanie korekty wartości nieruchomości w nim ustalonej.

Z u.g.n. jednoznacznie wynika, iż ustawodawca wyraźnie dał możliwość jedynie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, natomiast nie jest dopuszczalne dokonywanie aktualizacji już sporządzonego operatu szacunkowego, poprzez dokonywanie nowego określenia wartości nieruchomości.

Ponadto w niniejszej sprawie dodatkowo należy mieć na względzie, iż dostrzeżone przez organ rozbieżności w tabelach na str. 28 i 33 operatu w zakresie sumy współczynników korygujących faktycznie wynoszą jedną tysięczna i mogłyby nie mieć wpływu na ostateczną wycenę nieruchomości, to jednakże wskazują na wadliwość operatu.

Słusznie również organ zakwestionował zapis w omawianym operacie szacunkowym, iż "przeznaczenie nieruchomości wynika nie tylko z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale także ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego".

Sąd w tym zakresie nie podziela wyjaśnień rzeczoznawcy, iż kwestionowany zapis jest jak najbardziej prawidłowy z uwagi na art. 154 ust. 1, 2 oraz 3 u.g.n.

Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Rzeczoznawca pominął fakt, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i w konsekwencji nie nadaje działce statusu działki budowlanej. Na podstawie jego postanowień strona nie może realizować zamierzenia budowlanego. W przypadku braku planu miejscowego, a przy uchwalonym studium określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i tak następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym w przepadku działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną wyłącznie w studium nie może prowadzić do uznania, że działki przeznaczone pod identyczną zabudowę, ale w planie miejscowym spełniają warunek podobieństwa.

Warto w tym miejscu odnotować, iż rzeczoznawca ustosunkowując się do pisma organu wyjaśnił, iż "Nie zachodzą i nie zachodziły żadne "ruchy" w zakresie zmian w przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową w dokumentacji pianistycznej, które dotyczyłyby tychże gruntów. Wobec tego posiadają i posiadały one stałe ceny, odpowiednie dla gruntów pod zabudowę rekreacyjną, zdecydowanie niższe od tych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe" Natomiast wcześniej biegły wskazał, iż przy "ocenie obu przeznaczeń planistycznych ich ceny rynkowe powinny być do siebie mocno zbliżone".

Sąd zgada się z twierdzeniem zawartym w operacie przedstawionym przez stronę, iż grunty pod zabudowę rekreacyjną, co do zasady mają cenę niższą od tych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Z tych też względów postawiony w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (k. 47 akt administracyjnych) zarzut co do zbliżonych wartości nieruchomości rekreacyjnych z nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe nie jest zasadny.

Ponadto zgodzić należy się z organem, iż stanowisko rzeczoznawcy, że "w zaistniałej sytuacji grunt pod zabudowę rekreacyjną pod wpływem informacji rynkowej o przyszłym zamiarze zmiany funkcji pod zabudowę mieszkaniową w planie miejscowym, stawał się dla potencjalnych nabywców coraz cenniejszy" nie może być brane przy wycenie nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, iż wycenę nieruchomości należy oprzeć na przeznaczeniu nieruchomości, a nie potencjalnych możliwościach czy informacji o trwających pracach planistycznych mających na celu zmianę przeznaczenia. Ewentualny wzrost wartości nieruchomości musi być wyłącznie skutkiem zmiany planu.

Tym samym organ zasadnie odmówił wiarygodności powyższemu dokumentowi, a jedynym dokumentem jakim dysponował organ, potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości, był operat szacunkowy z [...] listopada 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. D. K..

Przechodząc do oceny tego operatu w pierwszej kolejności wskazać należy, iż operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Podlega on nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10, Baza NSA). Oczywiście sam fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. I tak, ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Przypomnieć nadto trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podzielając powyższe poglądy Sąd stwierdził, że kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżących opłaty planistycznej.

Przechodząc do szczegółowej oceny wskazać należy, iż stosownie do art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej" (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy tym pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. – nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W myśl § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.; w skrócie "rozp.wycen.") przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

W kontrolowanej sprawie biegły oszacował wartość Nieruchomości – zarówno przed wejściem, jak i po wejściu w życie Planu miejscowego – stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Biegły rzeczoznawca wybrał do porównań 13 nieruchomości podobnych przy ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu, oraz 15 nieruchomości podobnych przy ustalaniu wartości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ilość tych nieruchomości jest adekwatna do wymogów przepisu.

Do porównania osiąganych cen nieruchomości posłużono się zestawieniem 13 transakcji działek o powierzchni od 339 m2 do 713 m2 oraz 15 transakcji działek o powierzchni od 478 m2 do 1902 m2

W operacie biegły wskazał, iż analiza rynku wskazała brak sprzedaży działek przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną, dlatego poszerzono rynek o gminy sąsiednie powiatu poznańskiego. Biegły dokonując analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną (przeznaczenie przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną podniósł, że na uzyskane ceny wpływ miały przede wszystkim takie cechy jak lokalizacja, stan zagospodarowania, uzbrojenie, dojazd, wielkość, najbliższe otoczenie oraz kształt.

W tym miejscu wskazać należy, iż występujące różnice pomiędzy działkami szacowanymi, a przyjętymi do porównania, nie wpływają na prawidłowość ustaleń operatu, bowiem w takiej sytuacji wyceny dokonuje się za pomocą tabel korygujących uwzględniających cechy przyjętych do porównania działek. Z tego też względu rzeczoznawca dla każdej z ww. cech przyjął poszczególne wartości, określając ich % udział w cenie. I tak, w przypadku działek przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną, dla poszczególnych cechy rzeczoznawca przyjął następujące wartości: położenie – 30%, powierzchnia – 20%, dojazd - 15 %, uzbrojenie 20 %, stan zagospodarowania – 5 %, możliwości inwestycyjne 10 %. Natomiast w przypadku cech nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną biegły przyjął następujące wartości cech: położenie – 50%, powierzchnia – 5%, dojazd - 10 %, uzbrojenie 15 %, Stan zagospodarowania – 5 %, możliwości inwestycyjne 15 %.

Tak określone wagi wyznaczają procentowy wpływ danej cechy na cenę nieruchomości. Ponadto należy mieć uwadze, iż rzeczoznawca przyjął skalę cech rynkowych i przedstawił ich opis.

W tym miejscu odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania administracyjnego uwag co do operatu, a odnoszących się do wielkości nieruchomości wskazać należy, iż Sąd w tym zakresie podziela wyjaśnienia biegłego, iż wartość 1 m2 działek mniejszych w przypadku działek rekreacyjnych jest zazwyczaj wyższa. Sąd nie podziela stanowisk, iż w przypadku działek rekreacyjnych najczęściej poszukiwane są działki od 500 m2 do 700 m2. Z takim zjawiskiem mamy do czynienia w przypadku działek przeznaczanych pod zabudowę jednorodzinną, a nie pod zabudowę rekreacyjną.

Odnosząc się natomiast do postawionego zarzutu braku podobieństwa nieruchomości rekreacyjnych przyjętych do porównania wskazać należy, iż nieruchomość podobna nie oznacza nieruchomości identycznej. Definicja zawarta w art. 4 pkt 16 u.g.n. kładzie nacisk, by nieruchomość podobna, tj. nieruchomość, której transakcja sprzedaży służyć ma określeniu wartości nieruchomości wycenianej, była z nią porównywalna. Ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Przepis też wskazuje, iż dobierając nieruchomości porównywalne, należy mieć wzgląd także na inne cechy wpływające na jej wartość. Nie budzi wątpliwości, iż cechami tymi są położenie, uzbrojenie, dostępność komunikacja i lokalizacja, oraz wielkość powierzchni nieruchomości.

W ocenie Sądu wybrane do porównań przez biegłego nieruchomości rekreacyjne spełniały warunek podobieństwa, jak i warunek liczby "kilkunastu", o czym już była mowa. Wszelkie zarzuty w tym zakresie trzeba uznać za bezzasadne. Co się tyczy obszaru wziętego pod uwagę w celu wyboru nieruchomości do porównań, wskazać należy, że "użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15, LEX nr 2442346).

W niniejszej sprawie z uwagi na małą ilość transakcji na terenie gminy T. biegły poszerzył rynek o gminy sąsiednie.

W tym miejscu wskazać należy, iż faktycznie zapis operatu, że analiza wśród terenów o porównywalnym przeznaczeniu w gminie T. wykazały brak sprzedaży działek przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną, w sytuacji gdy następnie biegły przyjmuje do porównania działki z gminy T. jest mało zrozumiały. Jednakże w ocenie Sądu powyższe nie ma wpływu na ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż również w sporządzonym na zlecenie Skarżącego operacie rzeczoznawca majątkowy B. K. wskazał, iż "liczba transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę rekreacyjną w obszarze miejscowości L. oraz gminy T. była zbyt mała, by móc stworzyć zbiór nieruchomości podobnych o znanych cenach i cechach transakcyjnych, stanowiący podstawę wyceny. (...). W związku z powyższym rozszerzono analizę rynku w ujęciu do rynku lokalnego mieszczącego się w obszarze powiatu poznańskiego." (str. 13 operatu, k 66 akt administracyjnych).

Z powyższych względów do porównania biegły przyjął również transakcje z gmin: S. i M. G.. Z tego samego obszaru transakcjami posłużył się rzeczoznawca majątkowy D. K., a co istotne transakcje wskazane w operacie B. K. (tabela na str. 14, k. 67 akt administracyjnych) w zdecydowanej większości (z wyłączeniem transakcji nr [...]) zostały uwzględnione ocenianym w operacie. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy D. K. dodatkowo do porównania przyjął inne transakcje z obszaru gminy S. nie może prowadzić do uznania, że nie mamy do czynienia z transakcjami nieruchomościami podobnymi czy też z pochodzącymi niewłaściwego obszaru.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom strony zgłoszonymi w toku postępowania administracyjnego, rzeczoznawca do wyceny przyjął nieruchomości podobne.

Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.. Wbrew zarzutom skargi materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ma charakteru dowolnego.

Natomiast za zasadny ale nie mający żadnego wpływu na wynik sprawy uznać należy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie faktycznie organ przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o możliwości ponownego, z uwagi na uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, zapoznania się z aktami sprawy. Jednakże dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu, nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych w art. 10 § 1 k.p.a., strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało (a przynajmniej mogło mieć) istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji postawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu istotnym (por. wyroki NSA: z 24.05.2007 r., II GSK 4/07; z 02.09.2009 r., II OSK 1317/08 – CBOSA).

Tymczasem Skarżący, poza postawieniem w skardze ogólnikowego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., nie podał, jakiej to czynności na skutek powyższego nie mógł dokonać. Fakt, iż na etapie postępowania przed organem I instancji Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z pismem rzeczoznawcy majątkowego stanowiącego odpowiedź na zarzuty stawiane sporządzonemu operatowi szacunkowemu nie zmienia faktu, iż po pierwsze Skarżący mógł się z nim zapoznać na późniejszym etapie, a po drugie, że pismo to w żaden sposób nie zmienia zapisów kluczowego w sprawie dowodu jakim jest operat szacunkowy.

Ponadto za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja, a w szczególności poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy T. zawiera wszelkie elementy określone przepisami prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż na prawidłowość zapadłej w niniejszej sprawie decyzji nie miał żadnego wpływu fakt błędnego wskazania daty wydania decyzji organu I instancji, która to omyła pisarska została sprostowana postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Fakt tożsamości obu decyzji nie może nudzić wątpliwości z uwagi na fakt, iż dotyczą jednej materii, a jedyną nową okolicznością była konieczność dokonania oceny nowego operatu szacunkowego czego dokonał zarówno organ I jak i II instancji.

Natomiast wskazany wyżej brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do stanowiska zawartego w przedłożonym przez stronę operacie szacunkowym w żadnym stopniu nie miał wpływu na wynik sprawy, skoro jak wyjaśniono to wyżej, powyższego w szerokim zakresie i prawidłowo dokonał organ I instancji.

Wobec uznania operatu szacunkowego za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z kwoty [...]zł na [...] zł organ prawidłowo obliczył opłatę na kwotę [...]zł jako 30 % różnicy pomiędzy wartościami nieruchomości wynoszącą [...] zł.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.