Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1032/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 81, art. 81a, art. 81c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. przy ul. A 118, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A"

z siedzibą w Ł. przy ul. A 118 pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę skarpy ziemnej wybudowanej bez pozwolenia na budowę w trakcie przebudowy ulicy B w Ł., w miejscu, w którym do czasu tej przebudowy istniało połączenie osiedlowej drogi wewnętrznej - działka nr 55/54 z ulicą B.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie wniosek Spółdzielni, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 55/54, w obrębie [...] w trakcie przebudowy ul. B w Ł., argumentując, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2014 r. oględzin na działce nr 55/54 nie stwierdzono istnienia skarpy ziemnej, której dotyczył wniosek o wszczęcie postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w Ł. wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia odnoszącego się jedynie do skarpy, pomimo tego, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2014 r. wskazywano na szereg robót budowanych, które wykonano samowolnie podczas przebudowy nawierzchni ulicy B i ulicy C w Ł.. Wykonano wówczas skarpę, mur oporowy na tej skarpie oraz chodniki i słupki. Ponadto strona zakwestionowała ustalenia organu I instancji dotyczące rzędnych terenu, na którym zrealizowane zostały roboty budowlane, których legalność jest przez nią kwestionowana. Spółdzielnia zażądała uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o archiwalną dokumentację związaną ze zgłoszeniem przebudowy ulic B i C w Ł., jak również zarzuciła organowi I instancji niezasadne odstąpienie od wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki muru oporowego, chodnika i słupków wykonanych na wysokości działki nr ewid. 55/54 zlokalizowanej w Ł. przy ul. B.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że skorzystanie z regulacji zawartej w art. 61a § 1 K.p.a., ograniczone jest do takich sytuacji, gdy z wnioskiem

o wszczęcie postępowania występuje podmiot, który nie posiadałby statusu strony we wszczętym postępowaniu administracyjnym, jak również gdy w sprawie zaistnieją inne uzasadnione przyczyny, które powodują, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne.

W tej sprawie, jak trafnie - zdaniem [...]WINB - wywiódł organ I instancji, zaszła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca uwzględnienie żądania Spółdzielni.

PINB w Ł. na podstawie analizy dokumentów ustalił, że jeszcze przed przebudową ul. B w Ł. różnica w poziomach terenu pomiędzy działką nr ewid. 55/54,

a nieruchomością na której zlokalizowana jest ulica B, była znaczna.

Okoliczność ta, zdaniem organu I instancji, była wystarczająca, by odmówić uwzględnienia żądania Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A".

Poczynione przez organ I instancji ustalenia są - zdaniem organ II instancji - prawidłowe. Z dokumentacji związanej ze zgłoszeniem przebudowy ulicy B i ulicy C bezsprzecznie wynika, że istniały różnice w poziomie terenu (rzędna osi jezdni wynosi 217.34, z kolei rzędna terenu tuż przy skraju pasa drogowego wynosi 217.95) i to zarówno w miejscu, gdzie aktualnie znajdują się miejsca parkingowe. Co więcej, nie sposób nie dostrzec, iż projekt przebudowy uwzględniał wykonanie miejsc parkingowych. Co się zaś tyczy pozostałych elementów wykonanych podczas robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 26 września 2007 r. [...]WINB stwierdził, że

z treści protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzonych w dniu 24 kwietnia 2014 r. na terenie działki nr ewid. 55/54 oględzin nie wynika, by na spornym terenie - jak twierdzi Spółdzielnia - znajdowała się skarpa ziemna. Faktu niniejszego nie potwierdza również wykonana w toku oględzin dokumentacja fotograficzna, tj. muru oporowego, ogrodzenia, chodnika oraz słupków posadowionych na chodniku, które uznać należy za urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Trafnie przy tym podkreślił PINB w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie może być utożsamiane ze wszczęciem i prowadzeniem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Takie postrzeganie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ administracji publicznej oznaczałoby, że jakiekolwiek podjęcie czynności przez organ musiałoby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw

i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.

Powyższe oznacza, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym, po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Kwestia ta staje się szczególnie istotna w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła

o uchylenie postanowień organów obu instancji z powodu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.

W motywach skargi podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania z tzw. innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce tylko w przypadkach, gdy sprawa nie wymaga analizy merytorycznej, ani tym bardziej przeprowadzania dowodów.

Natomiast w tej sprawie organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, na podstawie art. 136 w zw. z art. 144 K.p.a., w celu uzupełnienia materiałów i dowodów, żądając od Gminy Miasto Ł. dostarczenia dokumentów związanych z przebudową ulicy B, które Urząd Miasta Ł. przesłał organowi II instancji. Inną kwestią jest to, że WINB w ogóle nie wziął ich pod uwagę. WINB w zaskarżonym postanowieniu powołał się na dowód z oględzin terenu, które przeprowadził PINB i na dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin, czyli na dowód z dokumentów. Przeprowadzenie tych dowodów świadczy, że w tej sprawie nie było miejsca na wydanie przez PINB postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które PINB faktycznie przeprowadził, a WINB je kontynuował, prowadząc uzupełniające postępowania dowodowe.

Zdaniem strony skarżącej WINB niesłusznie stwierdził, że oględziny przeprowadzone

w dniu 24 kwietnia 2014 r. miały miejsce w trakcie czynności kontrolnych, niezwiązanych z postępowaniem administracyjnym. WINB nie wziął pod uwagę, że skarpa ziemna może powstać nie tylko poprzez jej wybudowanie wskutek nawiezienia ziemi, ale również przez usunięcie ziemi przed powstającą w ten sposób skarpą. To też jest budowa skarpy. Skarpa powstała wskutek obniżenia poziomu ulicy B

w trakcie jej przebudowy. Obniżenie nastąpiło bez zgłoszenia. Wskutek tego powstała

w trakcie przebudowy ulicy faktyczna konieczność zabezpieczenia skarpy przed obsuwaniem murem oporowym, który został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Ponadto mapa projektu przebudowy pokazuje, że przy wjeździe na działkę nr 55/54, który nie powstał, o szerokości niespełna 5 m, z jednej strony tego zjazdu oznaczona jest rzędna 217.95, ale z drugiej strony rzędna 217.06. - różnica 89 cm.

Obecnie skarpa zabezpieczona murem oporowym, która powstała w miejscu niewybudowanego zjazdu, nie ma takich rzędnych, a przede wszystkim nie ma żadnej różnicy w jej wysokości. W związku z tym organ I instancji powinien dopuścić dowód

z opinii biegłego geodety w celu ustalenia aktualnych rzędnych terenu i porównania ich z tymi, które są podane w projekcie przebudowy.

Nadto Spółdzielnia w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. wskazała, że ogrodzenie postawione na murze oporowym w celu zabezpieczenia przed upadkiem ze skarpy na chodnik, nie jest urządzeniem zabezpieczającym ruch pieszych w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz.U. nr 220, poz. 2181 ze zm.), które dotyczy urządzeń zabezpieczających ruch pieszych, lecz jest elementem muru oporowego i jako takie wymaga pozwolenia na budowę w ramach projektu budowy muru oporowego. WINB nie ustosunkował się do tej kwestii. Nadto organ II instancji twierdząc, że mur oporowy, ogrodzenie, chodnik oraz słupki posadowione na chodniku są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu, nie wykazał, że powstały one na podstawie zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę. WINB w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. z pytaniem, "czy wykonane - na wysokości działki nr ewid. 55/54 - urządzenia bezpieczeństwa ruchu pieszych (ogrodzenie zabezpieczające przed upadkiem oraz słupki blokujące) były realizowane w toku robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 27 września 2007 r.

w Urzędzie Miasta Ł. Delegatura Ł.-B. oraz w oparciu o to zgłoszenie, czy też w innym terminie oraz na podstawie odrębnego zgłoszenia albo decyzji o pozwoleniu na budowę". Nadesłane przez Urząd Miasta Ł. materiały dały negatywną odpowiedź na to pytanie. W aktach sprawy nie ma dokumentów, ani planów pozwalających na budowę - w miejscu zjazdu, który został zaprojektowany i miał powstać zgodnie ze zgłoszeniem - skarpy ziemnej, muru oporowego zabezpieczającego skarpę, ogrodzenia postawionego na murze oporowym w celu zabezpieczenia przed upadkiem ze skarpy, chodnika, słupków blokujących na chodniku. WINB, wydając zaskarżone postanowienie, pominął podnoszone w tym zakresie okoliczności.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego

w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2015 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty skargi i dodała, że w sprawie skarpy i muru oporowego na niej wybudowanego ma zastosowanie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. nr 63, poz. 735 ze zm.). Skarpa powstała podczas przebudowy ulicy B i jest uskokiem naziomu gruntów rodzinnych. Mur oporowy na tej skarpie służy utrzymaniu stateczności tego uskoku. Barierki ochronne zamocowane na tym murze nie są ogrodzeniem. W realiach tej sprawy mamy - zdaniem Spółdzielni - do czynienia z ukształtowaniem poziomym powierzchni rodzimej, przed którą powstał uskok, przez co utworzyła się skarpa.

Do pisma załączono między innymi kopię protokołu z dnia 12 listopada 2007 r. sporządzonego w Delegaturze UMŁ Ł.-B., w którym jest mowa w pkt 4

o sposobie zabezpieczenia skarpy i zamontowania barierek ochronnych, a także kopię pisma UMŁ z dnia 12 listopada 2007 r. przyznające, że wysokość ulicy B została obniżona w trakcie przebudowy.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę na działce nr ewid. 55/54, w obrębie [...] w trakcie przebudowy ul. B w Ł. stwierdził, iż nie odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a k.p.a. w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się jednolite stanowisko, podzielane zresztą przez tutejszy sąd, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 – Lex nr 1485980).

Istotą sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę, argumentując, że podjęte czynności sprawdzające nie wykazały nieprawidłowości i naruszeń prawa materialnego.

Okolicznością niesporną w tej sprawie jest, że pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu 9 grudnia 2013 r.) skarżąca Spółdzielnia zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. "o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę skarpy ziemnej wybudowanej bez pozwolenia na budowę".

W rezultacie PINB w dniu 24 kwietnia 2014 r. w trybie art. 81, art. 81a i art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przeprowadził oględziny w sprawie budowy skarpy ziemnej, które wykazały, że zarówno przed przebudową jak i po przebudowie ul. B występowała istotna różnica

w zakresie rzędnych terenu. Sporządzony ponadto w trakcie oględzin nieruchomości protokół oraz załączone doń fotografie dowodzą, że na tym terenie w istocie nie ma skarpy. Organ I instancji badając przedmiotowe zagadnienie przeanalizował mapę sytuacyjno-wysokościową, wykonaną metodą fotomechaniczną w oparciu o mapę zasadniczą miasta Ł., uzupełnioną pomiarem sytuacyjno-wysokościowym

z miesiąca kwietnia 1997 r., wykonanym przez uprawnionego geodetę oraz mapę zasadniczą sytuacyjno-wysokościową z dnia 26 marca 2004 r. i ustalił, że występuje duża różnica w wysokości terenu pomiędzy ul. B, a terenem przy pasie drogowym i działką nr 55/54. Wskazał nadto, że z planu sytuacyjnego wchodzącego w skład projektu drogowego przebudowy ul. B/C, sporządzonego w maju

2007 r., stanowiącego podstawę realizacji robót budowlanych – zgłoszonych w organie administracji architektoniczno-budowalnej w dniu 26 września 2007 r., wynika, że pomiędzy osią jezdni ul. B, a terenem tuż przy pasie drogowym istnieje znaczna różnica wysokości terenu, ponieważ rzędna osi jezdni wynosi 217.34, natomiast rzędna terenu tuż przy skraju pasa drogowego wynosi 217.95.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że zarówno przed przebudową ul. B w rejonie działki nr 55/54, jak i po jej przebudowie ukształtowanie terenu charakteryzowało się znaczącą różnicą rzędnych wysokościowych. Powyższe okoliczności mogłyby zatem uzasadniać podjęcie przez organ I instancji w dniu 30 kwietnia 2014 r. postanowienia odmawiającego skarżącej Spółdzielni wszczęcia postępowania w sprawie budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę, gdyby żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło wyłącznie rzeczonej skarpy. Jednakże uwadze organu I instancji, a w ślad za nim - organu odwoławczego - uszedł niewątpliwie fakt, że już w trakcie wspomnianych wyżej oględzin nieruchomości w dniu 24 kwietnia 2014 r. pełnomocnik Spółdzielni podniósł zarzut wykonania robót budowlanych związanych z murem oporowym, chodnikiem ze słupkami wzdłuż ul. B i ogrodzeniem samowolnie, niezgodnie

z projektem przebudowy ulicy B. Wspomniane zarzuty powtórzył następnie

w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...], wskazując zresztą trafnie, że organ I instancji ograniczył się wyłącznie do rozważań w przedmiocie skarpy, pomimo zgłoszonych do protokołu oględzin zastrzeżeń.

Nadto w ostatnim zdaniu zażalenia, które bez wątpienia należało potraktować jako doprecyzowanie i rozszerzenie pierwotnego wniosku z dnia 6 grudnia 2013 r.

o wszczęcie postępowania, pełnomocnik Spółdzielni zarzucił organowi I instancji naruszenie "art. 61 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania

w sprawie rozbiórki muru oporowego, chodnika i słupków na wysokości zjazdu, który miał powstać według projektu, wybudowanych bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia."

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji było rzetelne ustosunkowanie się do poniesionych zarzutów i zweryfikowanie ich w kontekście posiadanej dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy ulicy B/C, celem udzielenia odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy istnieją podstawy prawne do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, czy też brak jest takich podstaw.

Zdaniem sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania, naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy regulację art. 61a § 1 K.p.a. Zaprezentowane przezeń w motywach zaskarżonego postanowienia stanowisko, że wszystkie wykonane przy przebudowie ul. B elementy – w postaci muru oporowego, ogrodzenia, chodnika oraz słupków posadowionych na chodniku są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego i zostały zrealizowane w ramach robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 26 września 2007 r. nie znajduje oparcia w załączonej do sprawy dokumentacji.

Według opisu technicznego dla projektowanej przebudowy ul. B/C inwestycja obejmowała wykonanie nawierzchni jezdni i chodników wraz z niezbędnymi elementami ulicy zgodnie z projektem, wykonanie koniecznego odwodnienia ulic wpustami ulicznymi i przykanalikami odbierającymi wody opadowe (odrębne opracowanie), regulację armatury mediów miejskich do poziomu projektowanej jezdni

i chodników. Zatem zarówno z opisu technicznego, jak i rysunków do projektu nie wynika, ażeby projektowane było wykonanie muru oporowego i jego ogrodzenia, na co słusznie zwracał uwagę pełnomocnik Spółdzielni. Nadto organ odwoławczy nie dostrzegł, że w piśmie organu architektoniczno-budowlanego z dnia 11 lipca 2014 r., stanowiącym odpowiedź na pismo [...]WINB z dnia 13 czerwca 2014 r., stwierdzono, że urządzenia bezpieczeństwa ruchu pieszych nie zostały przewidziane w ramach w/w zgłoszenia z dnia 26 września 2007 r.

W tym stanie rzeczy stanowisko organów obu instancji, że podjęte czynności sprawdzające nie wykazały nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, co skutkowało brakiem podstaw do wszczęcia postępowania jest co najmniej przedwczesne i wymaga ponownej weryfikacji ze strony organów nadzoru budowlanego. Z tego też powodu konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Odnosząc się następnie do zarzutów skargi o wszczęciu i prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, wyjaśnić przede wszystkim trzeba charakter działań podejmowanych przez te organy w kontekście regulacji art. 81a i 81c Prawa budowlanego, które to przepisy precyzują obowiązki organów nadzoru budowlanego, wskazując w pierwszej kolejności na konieczność sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz normują uprawniania tychże organów w ramach podejmowanych czynności kontrolnych.

O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.

Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof.

Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego.

W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny, podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów co do zasady wszczynane jest z urzędu (por: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/OP 64/12 – Lex nr 1163187, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 – Lex nr 743275).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 61 § 1 k.p.a., w myśl którego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem sądu cytowany przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku

z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 Lex nr 1138117 oraz z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05 – Lex nr 289253).

Brak jest wobec tego podstaw prawnych ażeby twierdzić - jak czyni to strona skarżąca - że prowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji czynności kontrolne świadczą o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi, w rozumieniu art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego nie są bowiem tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Nie można jednak wykluczyć, że ponowna weryfikacja przez organy orzekające w sprawie dokumentacji projektowej pod kątem podnoszonych przez Spółdzielnię argumentów będzie w istocie skutkowała wszczęciem postępowania administracyjnego w odpowiednim trybie.

W sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze wskazanymi przepisami i dokumentami organy zobligowane są do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w takiej sytuacji, w świetle art. 81 ust. 4 p.b., materiał dowodowy będący postawą do jej wydania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1164/13 – Lex nr 1457747).

W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 - 51 p.b mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności organ stwierdza nieprawidłowości świadczące

o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10 – Lex nr 743383 oraz z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 – Lex nr 743275).

Podsumowując, zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią ocenę prawną wynikającą w niniejszego wyroku.

Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

LS