Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 543/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 49 par. 1, art. 129 par. 2, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44 ust. 2, art. 86,
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" (dalej jako: "skarżący"), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 26 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego o maksymalnej łącznej obsadzie początkowej 1 659 840 szt./cykl (6639,36 DJP) w obrębie "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w "[...]", w dniu 5 lipca 2015 r., wyraził pozytywną opinię w zakresie wymagań sanitarno higienicznych i zdrowotnych, w sprawie przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w "[...]" postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki do spełnienia, które Wójt zawarł w pkt. 1,2 i 3 sentencji decyzji. Zaznaczył, że przed wydaniem decyzji zawiadomił, w drodze obwieszczenia, społeczeństwo o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dał możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy, lecz uwag i wniosków nie złożono.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja polegać będzie na budowie i eksploatacji 26 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego o maksymalnej obsadzie początkowej 1.659.840 szt./cykl (6.639,36 DJP). Przedsięwzięcie realizowane będzie w granicach opisanych wyżej działek, na których nie występują zadrzewienia

i zbiorniki wodne. W otoczeniu tego terenu znajdują się obszary użytkowane rolniczo, miejscami występują zadrzewienia śródpolne. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w miejscowości "[...]" w odległości w kierunku wschodnim ok. 1 km i w kierunku zachodnim - ok. 2,2 km. W odległości ok. 550 m na północny zachód od miejsca lokalizacji fermy drobiu, na terenie działki nr "[...]" planowana jest budowa inwestycji polegającej na eksploatacji 24 kurników. Dodatkowo w sąsiedztwie projektowanej fermy zaplanowano skupienie 10 siłowni wiatrowych w obrębie działek o numerach "[...]". Organ zaznaczył, że każdy z kurników będzie posiadał powierzchnię produkcyjną dostępną dla brojlerów ok. 2.660 m². Budynki składać się będą z hali produkcyjnej i pomieszczenia technicznego (sterowni). Będą to obiekty wolnostojące, parterowe, niepodpiwniczone. Wszystkie zostaną wyposażone w linie paszowe i linie do pojenia drobiu oraz instalacje: wentylacyjną, grzewczą, elektryczną, wodną, kanalizacyjną i odgromową. Podłogi będą szczelnie wybetonowane, a w ścianach szczytowych będą wrota wjazdowe. Przewiduje się również posadowienie 26 silosów, każdy o ładowności ok. 32 Mg. Ścieki pochodzące z mycia budynków inwentarskich będą magazynowane w szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Na jeden obiekt przypadać będą 2 zbiorniki o pojemności po ok. 3 m³. Ponadto na terenie inwestycji znajdować się będzie zaplecze socjalne. Wybudowany zostanie budynek biurowy, budynek składowy i konfiskator sztuk padłych. Ferma wyposażona zostanie w dwa agregaty prądotwórcze o mocy 500 kW każdy.

Organ pierwszej instancji podał ponadto, że teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

i nie jest objęty formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651, z późn. zm.). Najbliższe obszary Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" znajdujący się w odległości ok. 13,4 km od miejsca lokalizacji inwestycji i "[...]", oddalony o ok. 15,5 km. W obrębie terenu przeznaczonego pod realizacje przedsięwzięcia nie stwierdzono obecności roślin chronionych, rzadkich lub szczególnie cennych. Zaznaczył, że przedsięwzięcie realizowane będzie w obszarze jednolitej części wód podziemnych nr "[...]", która nie jest zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych. Ponadto inwestycja zlokalizowana zostanie w obszarze dwóch jednolitych części wód powierzchniowych rzecznych: "[...]". Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedsięwzięcie należy zaplanować w taki sposób, aby nie przyczyniało się do pogłębiania zmian klimatu. W celu ograniczenia zagrożeń i szkód związanych z obecnymi bądź przyszłymi szkodliwymi skutkami zmian klimatu, należy podjąć działania adaptacyjne.

W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, "[...]" (dalej jako "Stowarzyszenie") zarzuciło, że nie zostaną osiągnięte cele w zakresie ochrony środowiska. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

"[...]" (dalej jako "Fundacja") złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję

i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia

9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936) - do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia

w życie ustawy zmieniającej (to jest przed dniem 1 stycznia 2017 r.), przedłożono raport

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast, stosownie do art. 6 ust. 4, na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz

art. 15 ust. 9 ustawy zmienianej w art. 3. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy wolą skarżącego było procedowanie w oparciu o przepisy dotychczasowe, czy też wnosił on o zastosowanie przepisów w zmienionym brzmieniu.

Odnosząc się do kwestii legitymacji Stowarzyszenia i Fundacji do udziału

w toczącym się postępowaniu i terminu wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie, Kolegium stwierdziło, że obie te organizacje ekologiczne spełniły warunki określone w art. 44 ust. 1-2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji", gdyż w celach statutowych wskazały ochronę środowiska,

a swoją działalność statutową prowadzą przez okres dłuższy niż 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Wyjaśniło, że Stowarzyszenie wniosło odwołanie w terminie. Organ pierwszej instancji doręczył bowiem skarżącemu decyzję w dniu 16 sierpnia 2016 r., a ponadto doręczył decyzję przez obwieszczenie, które zostało wywieszone w na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy "[...]" oraz w miejscowościach "[...]". Z obwieszczenia wynika zaś, że organ działał na podstawie art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", a doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni, licząc od dnia podania informacji do publicznej wiadomości. Najpóźniej obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w miejscowości "[...]" - 2 września 2016 r., zatem obwieszczenie należy uznać za dokonane po upływie 14 dni od tej daty. Wnosząc odwołanie od decyzji za pośrednictwem poczty w dniu 30 września 2016 r., Stowarzyszenie zadośćuczyniło wymogowi zachowania terminu 14 dni na wniesienie odwołania. Kolegium zauważyło, że charakter inwestycji i rodzaje prognozowanych oddziaływań wskazują, że nie można wykluczyć, iż w niniejszym postępowaniu przymiot stron przysługuje właścicielom sąsiednich nieruchomości w liczbie przekraczającej 20. Odnosząc się do wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy, z uwagi na fakt prowadzenia przez tę organizację działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska, brak było przeszkód prawnych do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a wydanie postanowienia o dopuszczeniu organizacji nie było w tym przypadku wymagane.

Kolegium stwierdziło, że z informacji uzyskanych od organu w piśmie z dnia 17 marca 2017 r. wynika, iż za stronę toczącego się postępowania organ uznał jedynie inwestora. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił swojego stanowiska, natomiast w świetle rozmiaru i charakteru przedsięwzięcia, prognozowanych oddziaływań, a także skumulowanych, winien dokonać w tym zakresie wnikliwej analizy,

a jej wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na powyższe, ponownie rozpatrując sprawę Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do dokonania analizy pod kątem oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie nie tylko w zakresie przekroczeń standardów emisyjnych, ale także oddziaływania mieszczącego się w zakresie dopuszczalnych norm. Wskazało, że w przypadku ustalenia, że takie oddziaływanie wystąpi na terenie znajdującym się poza terenem inwestora, organ winien zapewnić czynny udział w postępowaniu podmiotom, którym, w wyniku analizy, przyzna przymiot stron postępowania.

Kolegium podniosło ponadto, że z informacji znajdujących się w opinii sanitarnej

z dnia 5 lipca 2016 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nidzicy wynika, iż w rejonie projektowanej inwestycji zaplanowano ponadto: skupienie 10 siłowni wiatrowych w obrębie działek o numerach: "[...]"; budowę 24 budynków inwentarskich do chowu brojlerów o łącznej obsadzie 7150,08 DJP na działkach nr 17/1"[...]" (obiekty kurników wraz z infrastrukturą) i nr "[...]" (płyta obornikowa); budowę tuczarni do hodowli trzody chlewnej o łącznej obsadzie ok. 207 DJP w obrębie działek o numerach: "[...]" oraz budowę 8 budynków inwentarskich do chowu brojlerów o łącznej obsadzie 1.814,4 DJP w obrębie działek o numerach: "[...]". Skupienie na niewielkim terenie kilku inwestycji generujących emisję substancji do środowiska może powodować ponadnormatywne oddziaływania skumulowane. Kolegium zauważyło, że w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz w jego uzupełnieniu z dnia 14 marca 2016 r., przedstawiono analizę oddziaływania skumulowanego dla przeanalizowanych w raporcie substancji, wskazując, że zamknie się ono na terenie, do którego inwestor ma tytuł prawny. Organ pierwszej instancji, nie dokonał oceny i analizy informacji zawartych w raporcie we wskazanym zakresie oraz nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji pomimo takiego obowiązku.

Kolegium podniosło, że wątpliwości organu opiniującego budziła też ochrona Głównego Zbiornika Wód Podziemnych"[...]", z uwagi na zaproponowane przez inwestora odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z utwardzonych powierzchni bez podczyszczenia do gruntu. Organ ten wskazał, że w wyniku funkcjonowania inwestycji na jej terenie będzie wzmożony ruch samochodowy, z którego mogą wydostawać się niekontrolowane wycieki do środowiska gruntowo - wodnego, np. substancji ropopochodnych czy gnojowicy. Źródłem zanieczyszczenia mogą być także opady atmosferyczne spływające z powierzchni dachów, na których osadzać się będą zanieczyszczenia pyłowo-gazowe. Inspektor sanitarny poinformował, że woda pochodząca z ujęcia sieciowego w miejscowości "[...]", które znajduje się w odległości 2,0 km od planowanej inwestycji, poddawana jest uzdatnianiu z uwagi na ponadnormatywną zawartość azotanów w wodzie surowej. Powodem obecności tych związków w wodzie do picia jest niewłaściwie prowadzona gospodarka rolna w czasie istnienia na tym terenie gospodarstwa produkującego trzodę chlewną. W ocenie tego organu, zaproponowane

w raporcie rozwiązania techniczne w zakresie ochrony GZWP "[...]" są niewystarczające

i należy je rozszerzyć o np. zbieranie wód opadowych i roztopowych w sieć kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Wskazano, że zbiornik GZWP "[...]" jest głównym zbiornikiem wód podziemnych dla terenów powiatu nidzickiego i działdowskiego oraz zbiornikiem wód zapasowych dla terenów Warszawy,

a zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wody podziemne i obszary ich zasilania podlegają ochronie polegającej w szczególności na zmniejszaniu ryzyka zanieczyszczenia tych wód poprzez ograniczenie oddziaływania na obszary ich zasilania.

Kolegium stwierdziło, że wobec wyrażonych przez organ opiniujący wątpliwości we wskazanym powyżej zakresie, organ pierwszej instancji, biorąc pod uwagę zapisy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, winien ocenić zasadność wprowadzenia dodatkowych rozwiązań technicznych w decyzji środowiskowej. Pomimo jasno wyrażonego i uzasadnionego stanowiska organu wyspecjalizowanego, organ pierwszej instancji

w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Tym samym, zagadnienie to nie było przedmiotem rozważań organu, a z uwagi na doniosłość zagadnienia, jakim jest ochrona zbiorników wody pitnej, winno być przedmiotem wnikliwej analizy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien dokonać oceny ryzyka, jakie pociągnie za sobą realizacja i eksploatacja planowanej inwestycji oraz czy uzasadnione jest wprowadzenie dodatkowych warunków mających na celu ochronę zbiorników wodnych. Zaskarżona decyzja nie przewiduje w tym zakresie rozwiązań, zaś organ nie wskazał z jakiej przyczyny nie uznał ich za uzasadnione.

Odnosząc się do kwestii analizy emisji substancji złowonnych, Kolegium stwierdziło, że

w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażany jest pogląd, iż zapach czy odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, chociaż mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują regulacje, które odnosiłyby się do zapachów. Z tego powodu, za kryterium oceny oddziaływania odorowego, przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenie amoniaku i siarkowodoru. Brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia jednakże organów administracji z obowiązku analizy w tym zakresie. Podstawę ustaleń powinny stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środki służących ograniczeniu uciążliwości. Kolegium zaznaczyło przy tym, że z samej uciążliwości zapachowej i powodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej nie można wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Stwierdziło, że z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozważań dotyczących dopuszczalnych stężeń amoniaku

i siarkowodoru ani odniesienia się do kwestii uciążliwości odorowych, również w kontekście oddziaływań skumulowanych, organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany ocenić raport w tym zakresie i wyjaśnić, czy i dlaczego przyjęte w decyzji środki służące ograniczeniu uciążliwości, są wystarczające. Kolegium zauważyło, że

w rozstrzygnięciu organ określił, iż w celu ograniczenia emisji oraz rozprzestrzeniania zanieczyszczeń powietrza (w tym substancji odorowych), należy wprowadzić rozwiązania przedstawione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko i wskazane w decyzji. W ocenie organu odwoławczego, to decyzja środowiskowa jest aktem konkretyzującym obowiązki strony na etapie realizacji inwestycji. Zatem, jeżeli organ po dokonaniu oceny raportu uznaje, że rozwiązania w nim wskazane są godne zastosowania, winien nałożyć na wnioskodawcę skonkretyzowane w rozstrzygnięciu obowiązki tak, aby z decyzji wynikało, jakie kroki strona winna przedsięwziąć celem wywiązania się z określonych uwarunkowań

i aby wykonane przez stronę obowiązki nie budziły wątpliwości na etapie kontroli czy egzekucji.

Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane uchybienia nie mogły zostać sanowane

w postępowaniu odwoławczym, w związku z powyższym, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W złożonym do tut. Sądu sprzeciwie, nazwanym skargą, skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

- art. 28 K.p.a., przez niewłaściwe ustalenie stron postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej i przyjęcie, że będą nimi również podmioty, których nieruchomości znajdują się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie od terenu planowanego przedsięwzięcia, w przypadku gdy jego mierzalne oddziaływania zamykają się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny;

- art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 49 K.p.a. przez jego zastosowanie i błędne uznanie, że tryb powiadamiania określony tymi przepisami ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo że nie zostały spełnione przesłanki, które to umożliwiają;

- art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji przez bezpodstawne uznanie obwieszczenia za spełniające warunki podania do publicznej wiadomości i błędne uznanie, że zastosowany przy tym trybu zgodny z art. 49 K.p.a. powoduje skutek w postaci doręczenia w terminach określonych ww. powołanym przepisie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że odwołującym się organizacjom społecznym i podmiotom uznanym za strony przysługiwał termin na skuteczne wniesienie odwołania;

- art. 7 i 77 §1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie analizuje i nie ocenia kwestii oddziaływań skumulowanych, nie obejmuje i nie odzwierciedla w załącznikach graficznych faktycznego oddziaływania i wymaga uzupełnienia w zakresie rozważenia zastosowania dodatkowych działań ograniczających emisję odorów i uznanie tym samym, działań minimalizujących oddziaływanie na środowisko za niewystarczające, mimo że z oceny oddziaływania na środowisko nie wynikało, aby przedsięwzięcie negatywnie oddziaływało na środowisko oraz przez błędne uznanie, że ewentualne oddziaływania skumulowane mogłyby stanowić podstawę do uznania, że ma miejsce przekroczenie standardów jakości środowiska, które mogłoby powodować odmowę wydania decyzji środowiskowej;

- art. 7 i 77 §1 K.p.a. w związku 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że

w przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona kwestia wpływu na wody podziemne

i organ wydający decyzję nie odniósł się do tej kwestii w decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpozna, w sytuacji gdy nie zachodziła potrzeba uzupełniania materiału dowodowego lub dokonywania dodatkowych czynności w zakresie, w jakim miałoby to istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 129 § 2 w zw. z art. 134 K.p.a. przez błędne uznanie, że odwołanie Stowarzyszenia "[...]" złożone zostało z zachowaniem terminu do tego przewidzianego;

- art. 41 ustawy o udostępnianiu informacji przez dopuszczenie do postępowania Fundacji "[...]" w sytuacji braku podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Jednocześnie zaś, w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2017 r., poz. 935), dalej jako: "ustawa nowelizująca", która w art. 9, zmieniającym ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), w pkt 7) - dziale III, po rozdziale 3 dodała rozdział 3a

o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r.

i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym.

Skarżący wniósł pismo z dnia 1 czerwca 2017 r. zatytułowane "skarga", w dniu

7 czerwca 2017 r., (data nadania przesyłki pocztowej do Kolegium), a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. Tym samym, powyższe pismo procesowe skarżącego, w którym kwestionuje on decyzję Kolegium wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy zakwalifikować jako sprzeciw.

W myśl art. 64d p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Biorąc pod uwagę ustawę nowelizującą, należy przede wszystkim podnieść, że

w myśl art. 64e p.p.s.a., sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to również

z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta

w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że prawidłowo Kolegium oceniło, że odwołanie Stowarzyszenia zostało wniesione skuteczne, to jest przez uprawniony podmiot

i z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej.

Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także

w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu.

W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Zgodnie z pkt. 9 Regulaminu Stowarzyszenia, jego celem jest m.in., aktywizacja, integracja i edukacja społeczeństwa w zakresie ekologii, ochrony środowiska naturalnego

i dziedzictwa narodowego; budowanie świadomości obywatelskiej i wspieranie aktywności obywateli, w szczególności dzieci, kobiet, osób niepełnosprawnych, bezrobotnych

i wykluczonych; zwiększanie efektywności wykorzystania oraz promocja potencjału przyrodniczo-kulturowego i rekreacyjno-turystycznego gminy i innych obszarów wiejskich; rozwój rolnictwa ekologicznego, preferowanie produkcji tzw. zdrowej żywności i ochrona środowiska przed zanieczyszczeniem związkami pochodzącymi z działalności rolniczej

i pozarolniczej prowadzonej zwłaszcza w skali przemysłowej; ochrona różnorodności biologicznej, krajobrazu, istniejących ekosystemów, powietrza, klimatu akustycznego, wód podziemnych, obszarów źródliskowych cieków wodnych i dolin rzek "[...]" oraz gleb i powierzchni ziemi; ochrona dóbr kultury materialnej, dziedzictwa kulturowego, przyrodniczego, układów przestrzennych i zabytków oraz miejsc pamięci narodowej; ochrona zwierząt, ptaków i nietoperzy oraz ich żerowisk, lęgowisk, tras przelotów, korytarzy ekologicznych w ramach zrównoważonego rozwoju gminy. Niewątpliwie więc Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczna.

Stosownie zaś do art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl natomiast art. 49 § 1 K.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma

w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Przepis § 2 art. 49 stanowi zaś, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia,

w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

W sprawie bezsporne jest, że organ pierwszej instancji doręczył decyzję przez obwieszczenie, które zostało wywieszone w na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy "[...]" oraz w miejscowościach: "[...]". Najpóźniej obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w miejscowości "[...]" - 2 września 2016 r., zatem obwieszczenie należy uznać za dokonane po upływie 14 dni od tej daty. Tym samym, złożone w dniu 30 września 2016 r. za pośrednictwem poczty odwołanie Stowarzyszenia od decyzji organu pierwszej instancji, zostało wniesione w ustawowym terminie.

Zasadny jest też zarzut Kolegium, że chociaż art. 6 ust. 4 ustawy z dnia

9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936), przewiduje możliwość wyboru przez wnioskodawcę reżimu prawnego, to jest przepisów ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, czy też w oparciu o przepisy tej ustawy o dotychczasowej treści. Prawidłowo więc organ odwoławczy stwierdził konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, czy wolą skarżącego jest procedowanie w oparciu o przepisy dotychczasowe, czy też

o przepisy znowelizowanej ustawy.

Należy również podzielić stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji winien dokonać analizy pod kątem oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie nie tylko w zakresie przekroczeń standardów emisyjnych, ale także oddziaływania mieszczącego się w zakresie dopuszczalnych norm, a w przypadku ustalenia, że takie oddziaływanie wystąpi na terenie znajdującym się poza terenem inwestora, organ winien zapewnić czynny udział w postępowaniu podmiotom, które uzna za strony postępowania. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu decyzji z 16 sierpnia

2016 r., dlaczego za stronę postępowania dotyczącego inwestycji, w ramach której planowane jest budowa i eksploatacja 26 kurników do ściółkowego chowu o maksymalnej łącznej obsadzie początkowej 1.659.840 szt./cykl (6639,36 DJP), w sąsiedztwie której zaplanowano również 10 siłowni wiatrowych, budowę 24 budynków inwentarskich do chowu brojlerów o łącznej obsadzie 7.150,08 DJP, budowę tuczarni do hodowli trzody chlewnej o łącznej obsadzie ok. 207 DJP oraz budowę 8 budynków inwentarskich do chowu brojlerów o łącznej obsadzie 1.814,4 DJP, uznał wyłącznie inwestora. Zasadnie więc organ odwoławczy ocenił, że w świetle rozmiaru i charakteru przedsięwzięcia, prognozowanych oddziaływań, a także skumulowanych oddziaływań, konieczne jest dokonanie wnikliwej analizy, która winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu decyzji. Nie można bowiem pomijać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma dostarczyć wiążących informacji dla organów orzekających na kolejnym etapie realizacji inwestycji

w celu skonkretyzowania wymagań ochrony środowiska (art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji). Organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ma więc obowiązek kierować się wynikającą z art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519), zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. Dlatego istotne jest, aby organ administracji dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji. W konsekwencji, organy orzekające w sprawie mają obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych, a także merytorycznych, co oznacza zwłaszcza ustalenie, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym tereny sąsiednie, a zwłaszcza danych identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Obowiązkiem organów jest również sprawdzenie materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu (zob. wyroki NSA z dnia: 26.03.2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13; 28.08.2014 r., sygn. akt II OSK 464/13; 5.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13; 20.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2094/10; 18.05.2016 r., sygn. akt II OSK 2151/14, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że raport

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym inwestora będącym dowodem w postępowaniu administracyjnym i podlegającym ocenie właściwego organu (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. II OSK 383/08; z dnia 23.02.2007 r., sygn. II OSK 363/06, CBOSA). Raport nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., a jedynie ma status dokumentu prywatnego będącego ekspertyzą rzeczoznawcy, będący w istocie przedstawieniem własnego poglądu przez daną stronę przy zaakcentowaniu, że pogląd ów odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Tym niemniej, sporządzany przez inwestora raport wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy, jest dowodem z dokumentu i jak każdy inny dowód podlega regułom postępowania dowodowego, w tym swobodnej ocenie dowodów zgodnie z art. 80 K.p.a. Organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe ma więc obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej raportu, która musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nie ma zatem znaczenia, że dane oddziaływanie zostało przeanalizowane i zwarte

w raporcie, skoro organ administracji orzekający w sprawie nie ustosunkował się do tej kwestii w wydanej decyzji.

Zdaniem Sądu, słusznie także Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie ocenił i nie przeanalizował informacji, zawartych w raporcie w zakresie skumulowanego oddziaływania i w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji.

Podobnie, z uwagi na wyrażenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w powołanej wyżej opinii sanitarnej, wątpliwości odnośnie do ochrony Głównego Zbiornika Wód Podziemnych "[...]" w kontekście zaproponowanego przez inwestora sposobu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z utwardzonych powierzchni bez podczyszczenia do gruntu, organ pierwszej instancji zobowiązany był ocenić i zawrzeć w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko w kwestii zasadności wprowadzenia dodatkowych rozwiązań technicznych w decyzji środowiskowej. W pełni zasadnie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien dokonać oceny ryzyka, jakie pociągnie za sobą realizacja i eksploatacja planowanej inwestycji oraz czy uzasadnione jest wprowadzenie dodatkowych warunków mających na celu ochronę zbiorników wodnych, gdyż decyzja tego organu z dnia 16 sierpnia 2016 r. nie przewiduje w tym zakresie rozwiązań, a organ nie wskazał z jakiej przyczyny nie uznał ich za uzasadnione.

Podnieść ponadto należy, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera rozważań co do dopuszczalnych stężeń amoniaku i siarkowodoru, ani uciążliwości odorowych, w tym, w kontekście oddziaływań skumulowanych. Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie ocenić raport w tym zakresie i wypowiedzieć się w zakresie zupełności przyjętych w decyzji środków służących ograniczeniu tych uciążliwości. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem w pkt. 3 lit. j sentencji decyzji do zobowiązania skarżącego do wprowadzenia wymogów wymienionych w tym punkcie oraz rozwiązań przedstawionych w raporcie

o oddziaływaniu na środowisko, który nie może być uznany za dokument ustalający wiążąco obowiązki inwestora. To decyzją administracyjną, której elementem nie jest raport o oddziaływaniu na środowisko, organ administracji jednostronnie, w oparciu o przepisy prawa, władczo określa sytuację prawną konkretnego podmiotu w indywidualnej sprawie. Skoro więc organ pierwszej instancji uznał za zasadne zastosowanie rozwiązań wskazanych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, to zobowiązany był zawrzeć te skonkretyzowane obowiązki w sentencji decyzji. To z decyzji bowiem musi wynikać, jakie działania inwestor ma obowiązek przedsięwziąć w celu wywiązania się z określonych uwarunkowań. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma dostarczyć wiążących informacji dla organów orzekających na kolejnym etapie realizacji inwestycji, celem skonkretyzowania wymagań ochrony środowiska (art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji), a także, co podniesiono w zaskarżonej decyzji - istotne jest również, aby nałożone na stronę obowiązki nie budziły wątpliwości na etapie kontroli lub ich egzekucji.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, a także w trybie art. 136 K.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym zastosowanie

art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.