Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 351/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2, 3 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 142/10 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Rady Powiatu P. na rzecz M. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 142/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez Powiat P. części zabudowanej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] września 2009 r. Rada Powiatu P. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. P. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...].

Na powyższą uchwałę, w terminie ustawowym i po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W jej uzasadnieniu twierdził, że na w/w działce znajduje się budynek, w którym on i inne osoby zamieszkują – jako najemcy poszczególnych lokali - od ponad 20 lat, a zatem uchwała ta zatem narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwaną dalej: "u.g.n.". Nadmienił też, że nie został poinformowany o podjęciu uchwały, co z kolei naruszało art. 34 ust. 4 u.g.n.

Ponadto skarżący podnosił, że w 2005 r. złożył wniosek o wykup zajmowanego lokalu, jednak otrzymał odpowiedź, że nieruchomość nie jest na sprzedaż. Wniosek ten ponowił w listopadzie 2009 r.

Odpowiadając na skargę, Rada Powiatu P. wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wyjaśnił, iż skarżący nie był objęty zakresem działania art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., ponieważ zajmowane przez niego pomieszczenia nie stanowiły odrębnych nieruchomości lokalowych, gdyż były to pomieszczenia szkoły i internatu. Skarżący nie wykazał też, aby lokale znajdujące się w budynku internatu oraz w szkole zmieniły swoje przeznaczenie na lokale mieszkalne.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Sąd wyjaśnił, że skarżący wniósł przedmiotową skargę w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym to przepisem istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady powiatu podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje jednak wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą.

Oceniając spełnienie powyższych warunków, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż zaskarżona uchwała mieściła się wprawdzie w katalogu spraw, do których odnosi się art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż w jej następstwie nastąpiło wyłączenie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości, a zatem dokonano czynności z zakresu administracji publicznej, ale nie został spełniony drugi z wymaganych warunków, bo zaskarżona uchwała nie wpływała w jakikolwiek sposób na interes prawny lub uprawnienia strony skarżącej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, kluczowe znaczenie dla sprawy miała okoliczność, że zaskarżony akt był podjęty na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym ( wyrażenie zgody na zbycie części nieruchomości wraz z określeniem jej ceny wywoławczej) i stanowił tylko czynność poprzedzającą ewentualne zawarcie umowy sprzedaży. Z tego powodu wszelkie zarzuty dotyczące naruszenia przez Radę Powiatu P. art. 34 u.g.n. były dla Sądu niezrozumiałe. W odniesieniu bowiem do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przepis art. 34 u.g.n. nie ma zastosowania. Uregulowane zaś w nim prawo pierwszeństwa ( art. 34 ust. 1 u.g.n.) aktualizuje się dopiero na etapie zbywania nieruchomości, a nie podejmowania uchwał o ich zbyciu. Bez zainicjowania procedury zbywania uprawnienie do skorzystania z prawa pierwszeństwa w ogóle nie powstaje.

W konkluzji zatem Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że jakakolwiek uchwała o zbyciu nieruchomości nie odbiera nikomu jeszcze prawa pierwszeństwa, gdyż prawo to konstytuuje się dopiero w momencie ogłoszenia wykazu o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia. Upatrywanie zaś przez skarżącego swego interesu w fakcie nieuwzględnienia jego wniosku o wyrażenie zgody na zbycie na jego rzecz zajmowanego lokalu w trybie bezprzetargowym i podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszego rozpoznania w/w wniosku, nie było trafne, bowiem uchwała ta oparta była na dyspozycji art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym, który w jakikolwiek sposób nie odnosi się do postanowień art. 34 ust. 1-8 u.g.n.

Sąd zaakcentował również, że wszystkie kwestie, związane z naruszeniem prawa pierwszeństwa mają charakter sprawy cywilnoprawnej – art. 36 u.g.n. - i jako należące do właściwości sądów powszechnych - wykraczają poza granice niniejszej sprawy.

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że skarżący nie miał interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi, co w konsekwencji zwalniało Skład orzekający od kontroli legalności podjętej uchwały, a w szczególności w zakresie umieszczenia w uchwale ceny wywoławczej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości M. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci: art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 u.g.n. przez błędną wykładnię i niezastosowanie, a to przez przyjęcie, iż artykuł ten nie miał zastosowania na etapie powzięcia przez Radę Powiatu zaskarżonej uchwały;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1) art. 133 § 1 oraz 134 § 1 P.p.s.a. przez zawężenie granic rozpoznania niniejszej sprawy w wyniku pominięcia istotnych okoliczności objętych postępowaniem administracyjnym oraz dokumentów objętych aktami sprawy, czego następstwem była nieprawidłowa ocena Sądu zagadnienia interesu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi na Uchwałę Rady Powiatu.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdziło fakt wybiórczego podejścia Sądu do materiału zgromadzonego w aktach sprawy i oparcie orzeczenia jedynie na niektórych ujawnionych w sprawie okolicznościach.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 34 ust. 4 u.g.n. najemców lokali mieszkalnych zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im prawie pierwszeństwa, a nie umieszcza się takich nieruchomości w wykazie przeznaczonych do zbycia.

Akcentowano też, że w niniejszym postępowaniu została wydana konkretna uchwała Rady Powiatu P., zezwalająca na zbycie części nieruchomości w przetargu za określoną cenę wywoławczą. Zaskarżona uchwała nie stanowiła więc jedynie bliżej nieokreślonej zgody na dokonanie czynności związanych ze zbyciem nieruchomości a wyrażała zgodę na sprzedaż nieruchomości z pominięciem przysługującego najemcom prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych.

Wywodzono, że zgodnie z § 31 Zasad oddawania mienia Powiatu P. w najem i dzierżawę, na okres dłuższy niż 3 lata, zbywania i obciążania nieruchomości i lokali oraz oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, stanowiących załącznik do Uchwały Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2009 r., zbycie, nabycie i obciążenie nieruchomości odbywa się za zgodą Rady Powiatu. Zasady te nie wskazują przy tym, że tylko zbycie w trybie przetargowym wymaga zgody Rady a zatem należy przyjąć, iż zbycie lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym również takiej zgody wymaga. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Powiatu nie wydała innej uchwały, wyrażającej zgodę na zbycie w trybie bezprzetargowym lokali położonych na przedmiotowej nieruchomości, co dowodzi, iż Powiat nie ma zamiaru uwzględnić prawa pierwszeństwa przysługującego skarżącemu.

Powołując się na uzasadnienie do nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r. skarżący kasacyjnie twierdził, że ratio legis norm prawnych, zawartych w art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 7 u.g.n. sprowadzało się do zapewnienia najemcom mieszkań, usytuowanych w nieruchomościach publicznych, możliwości uzyskania ciągłości i trwałości zamieszkiwania w lokalu położonym w budynku przeznaczonym do sprzedaży. Ustawodawca zatem zdecydował się na w tym wypadku na pogorszenie sytuacji właściciela nieruchomości publicznej na rzecz najemców, gdyż jest to szczególny rodzaj własności, do której mają zastosowanie szczególne, wobec reguł prawa cywilnego, zasady obrotu.

Podnoszono zatem, iż dom wielolokalowy może być zbyty w całości, w drodze przetargu, ale dopiero w razie rezygnacji przez uprawnionych z pierwszeństwa nabycia w trybie bezprzetargowym zajmowanych lokali mieszkalnych.

Odnosząc się do zarzutów procesowych, skarga kasacyjna akcentowała, że Sąd wybiórczo potraktował przedstawione w postępowaniu fakty, choć znane mu były okoliczności braku pisemnego zawiadomienia najemców lokali mieszkalnych o zamiarze zbycia nieruchomości oraz nieuwzględnienia ich w wykazie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia a także znana mu była okoliczność przeprowadzenia już przez Powiat dwóch przetargów (pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] marca 2010 r.). W tej sytuacji, ustalenia Sądu Wojewódzkiego były dowolne i nieznajdujące oparcia w aktach sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty podniesione przez skarżącego obejmowały obie podstawy kasacyjne, wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i nie można im w zasadniczej części odmówić słuszności.

Sąd Wojewódzki – jak sam zresztą przyznał w uzasadnieniu swego wyroku – nie dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały podjętej przez Radę Powiatu P. Nie zostały zatem poczynione w sprawie konieczne ustalenia faktyczne ani nie rozważono w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tego rodzaju postępowanie stanowiło zaś naruszenie przepisów postępowania ( art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyżej opisane działanie Sądu było następstwem, przyjętego przez Sąd Wojewódzki poglądu prawnego, że w odniesieniu do wyrażenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgody na zbycie nieruchomości przepis art. 34 u.g.n. nie ma zastosowania. Uregulowane bowiem w nim prawo pierwszeństwa ( art. 34 ust. 1 u.g.n.) aktualizuje się dopiero na etapie zbywania nieruchomości, a nie podejmowania uchwał o ich zbyciu.

Z poglądem tym jednak nie można się w pełni zgodzić.

Zajęte w zaskarżonym wyroku stanowisko zrównuje bowiem niejako prawo pierwszeństwa z prawem pierwokupu. Wprawdzie obie instytucje mają zbliżone cele jednak nie są one tożsame. Różne są także skutki zawarcia umów dotyczących zbycia nieruchomości z naruszeniem wspomnianych wyżej uprawnień.

Wyjaśnić zatem trzeba, że prawo pierwokupu, uregulowane w art. 596-602 kodeksu cywilnego, polega na zastrzeżeniu dla jednej ze stron pierwszeństwa kupna oznaczonej rzeczy w razie, gdyby druga strona sprzedawała rzecz osobie trzeciej. Prawo to zatem może być wykonywane najwcześniej z chwilą zawarcia umowy, poprzez złożenie sprzedawcy przez uprawnionego oświadczenia w formie aktu notarialnego.

Skutkiem przy tym naruszenia prawa pierwokupu przysługującego: Skarbowi Państwa, gminie lub współwłaścicielowi nieruchomości jest nieważność zawartej umowy przenoszącej własność ( art. 599 § 2 k.c.) a w pozostałych wypadkach – powstanie obowiązku odszkodowawczego.

Pierwszeństwo nabycia jest zaś instytucją o niejednolitym, nieokreślonym normatywnie charakterze, którego naruszenie powoduje również zróżnicowane skutki (vide: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 str. 212). Ogólnie, jak określił to Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 23 lipca 1992 r. ( sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992 r. nr 12, poz. 214) polega ono na "eliminacji podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz".

W związku z powyższym przyjmuje się, że prawo pierwszeństwa oznacza zakaz zadysponowania rzeczą w sposób, który by je naruszał, zaś realizacja tego uprawnienia jest możliwa, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz ten staje się aktualny.

Z tych przyczyn, dokonując analizy danej sytuacji pod kątem, czy nie doszło w niej do naruszenia prawa pierwszeństwa, należy mieć na uwadze, że wyłącznym kryterium oceny będą w takiej sytuacji skutki prawne czynności, dokonanej przez właściciela nieruchomości. W praktyce oznaczać to zatem będzie, że dopiero po rezygnacji przez uprawnionego z przysługującego mu prawa pierwszeństwa, zbywana nieruchomość będzie mogła zostać przeznaczona do obrotu w trybie przetargowym. W konsekwencji więc właściciel nieruchomości będzie mógł ogłosić zamiar jej sprzedaży, ale dopiero po zapewnieniu uprawnionemu z tytułu prawa pierwszeństwa możliwości jej nabycia przed innymi osobami.

W analizowanej sprawie Rada Powiatu P. podjęła uchwałę o zbyciu części nieruchomości za określoną cenę wywoławczą, która to nieruchomość jest zabudowana budynkami byłej szkoły i internatu. W obiektach tych znajdują się jednak lokale, zamieszkałe przez dawnych pracowników placówki. Jedną z tych osób jest skarżący kasacyjnie, który ubiegał się i nadal ubiega się o wykupienie na własność zajmowanego lokalu.

W zaistniałej zatem sytuacji, wprawdzie nie zachodzi przypadek określony w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., gdyż przepis ten odnosi się do stanu faktycznego polegającego na zbywaniu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego zajmowanego przez najemcę lokalu mieszkalnego (a w tym przypadku zbywana jest część zabudowanej nieruchomości gruntowej), ale nie można wykluczyć, że art. 34 ust. 7 cytowanej ustawy odnajdzie w zaistniałej sytuacji zastosowanie.

Zgodnie z w/w przepisem zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 art. 34 ustawy nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującym najemcom tych lokali.

W świetle powyższych twierdzeń należało uznać, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki a sprowadzające się do poglądu, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie czynność poprzedzającą ewentualne i ostateczne zawarcie umowy, nie było uzasadnione. Trafnie bowiem argumentował skarżący kasacyjnie, iż po zawarciu umowy żądanie jego będzie spóźnione, gdyż - w myśl art. 36 u.g.n. - w przypadku zbycia nieruchomości z naruszeniem prawa pierwszeństwa, przysługuje uprawnionemu już tylko prawo do żądania odszkodowania. Uwzględnienie więc stanowiska Sądu Wojewódzkiego oznaczałoby w istocie pozbawienie M. S. możliwości zaskarżenia uchwały a samo prawo do skargi na nią miałoby charakter czysto iluzoryczny.

Z tych przyczyn, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić, czy zawarta w art. 34 ust. 7 norma prawna ma zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym.

W tym celu należało by w szczególności ustalić, czy zaskarżona uchwała dotyczy części nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym (co jest pojęciem szerszym niż budynek mieszkalny), a jeśli tak, to czy znajduje się w nim lokal mieszkalny, którego najemcą jest skarżący. Zbadać należy też jaki jest status garażu, z którego skarżący korzysta (czy jest on powiązany z lokalem, czy też stanowi on obiekt całkowicie samodzielny). W sytuacji, gdyby okazało się, iż garaż lub piwnica nie są powiązane z zajmowanym przez M. S. lokalem, albo gdyby lokal ten nie znajdował się na tej części nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała, przepis art. 34 ust. 7 u.g.n. nie miał by zastosowania.

Jeśli jednak okazałoby się, że skarżący kasacyjnie jest najemcą lokalu, znajdującego się w budynku wielolokalowym, usytuowanym na części nieruchomości, objętej zaskarżoną uchwałą, to niezawiadomienie go przez Radę Powiatu P. o zamiarze zbycia tej części nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż w konsekwencji uniemożliwiało by mu skorzystanie z prawa pierwszeństwa.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej.