Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 244/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 pkt 20, art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 21 ust 1 pkt 2, art. 21 ust. 2, art. 20 art. 4art. 238 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 27
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 marca 2009 r. nr NK. II 0911/49/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXIX/514/09 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie zmiany statutu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2009 r. (Nr [...]) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] lutego 2009 r.w sprawie zmiany Statutu Urzędu Marszałkowskiego Województwa .

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w/w uchwała została podjęta bez podstawy prawnej bowiem żaden z aktualnie obowiązujących przepisów, w tym będących podstawą przedmiotowej uchwały nie daje sejmikowi upoważnienia do wydania uchwały nadającej urzędowi marszałkowskiemu statut.

Wyjaśnił, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), organ stanowiący nadaje statut jednostkom budżetowym w przypadku ich tworzenia, łączenia, przekształcania w inną formę organizacyjno – prawną oraz ich likwidowania. Urzędy marszałkowskie utworzone zostały z mocy samego prawa, w wyniku zmian, zainicjowanych ustawą z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a zatem nie wymagają uchwalania statutów.

Wojewoda wskazał przy tym, że z analizy przepisów ustawy o samorządzie województwa wynika, że urząd marszałkowski jest aparatem pomocniczym województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, służącym obsłudze organów województwa i jako taki nie ma odrębnego bytu, jest to struktura pracownicza, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organów województwa.

Dlatego też ustawodawca uznał, że w przypadku urzędu marszałkowskiego wystarczającą podstawą jego funkcjonowania będzie regulamin organizacyjny nadawany przez Zarząd Województwa.

W świetle przepisów art. 4, art. 19, art. 20, art. 21, art. 22 i art. 238 ustawy o finansach publicznych, jednostkami budżetowymi są te jednostki organizacyjne województwa, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu województwa.

Skoro ustawa o samorządzie województwa nie nadaje urzędowi marszałkowskiemu statusu jednostki organizacyjnej (jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych, który między innymi tworzy województwo), a czyni je jedynie aparatem pomocniczym województwa (organów województwa), to nie ma wobec tego podstaw, by przyjąć, że urząd marszałkowski jest jednostką budżetową, która winna funkcjonować w oparciu o swój statut, a zatem przepis art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych nie ma w tej sytuacji zastosowania.

Reasumując żaden z przepisów wskazanych przez Sejmik nie daje podstawy prawnej do podjęcia uchwały o nadaniu statutu Urzędowi Marszałkowskiemu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy to województwo jako jednostka samorządu terytorialnego działa w oparciu o statut.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa nie uległa zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W art. 215 – 236 powyższej ustawy wskazane zostały ustawy, które zostały zmienione ustawą o finansach publicznych. Nie wykazano w niej ustawy o samorządzie województwa. Oznacza to, że art. 238 ustawy o finansach publicznych nie dotyczy jednostek budżetowych, które utworzone zostały z mocy ustawy. Nie zmienił się więc przepis stanowiący, iż urząd marszałkowski funkcjonuje w oparciu o regulamin, a nie statut.

Powyższa kwestia została ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 781/07, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 373/07 oraz z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 625/06). Wskazane wyroki zmieniły linię orzeczniczą organu nadzoru w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jest uzasadnione.

W skardze sądowej Województwo reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciło, że Wojewoda naruszył – wyznaczone w art. 78 ust. 2 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - granice dozwolonej ingerencji organu nadzoru w sferę uchwałodawczych kompetencji sejmiku województwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy uchwały zmieniającej statut Urzędu Marszałkowskiego Województwa nadany wcześniejszą uchwałą Sejmiku Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ani w trybie postępowania nadzorczego, ani z własnej inicjatywy Sejmiku. Uznanie, że w roku 2006 Sejmik miał podstawy prawne do uchwalenia statutu Urzędu, przy niezmienionym stanie prawnym musi prowadzić do wniosku, że Sejmik ma prawo do dokonywania zmian w statucie.

Podstawą nadania statutu był przepis art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym organy wymienione w art. 21 ust. 1 tej ustawy, a więc i sejmiki województw, zostały zobowiązane do nadania statutu jednostkom budżetowym nieposiadającym dotychczas statutów, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych nie nakładała obowiązku ani nie dawała wprost podstaw do nadawania statutów jednostkom budżetowym. Stąd też większość jednostek budżetowych takich statutów nie posiadała.

Art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wyraźnie wskazuje na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (sejmiki, rady powiatów, rady gmin) jako organy zobowiązane do nadania statutów jednostkom budżetowym. Zobowiązanie do nadania statutu, wynikające z art. 238 ust. 3, w żadnym stopniu nie jest uzależnione od genezy powstania danej jednostki budżetowej, a więc od tego czy powstała ona w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w drodze ustawy.

Fakt, że urzędy marszałkowskie istnieją z mocy samego prawa w niczym nie uchybia statusowi prawnemu tych jednostek. Należą one do samorządowego podsektora finansów publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, obejmującego jednostki samorządu terytorialnego (województwa, powiaty i gminy), ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 3 (miedzy innymi jednostki budżetowe), 4, 7, 8 i 12, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego. Wyrazy lub nadzorującym użyte w art. 4 ust. 2 pkt 2 wskazują, że ustawodawca dopuszcza istnienie jednostek budżetowych, dla których jednostka samorządu terytorialnego nie musi być organem założycielskim a jedynie nadzorującym.

Jednocześnie w art. 19 ustawa o finansach publicznych stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone w formach określonych w rozdziale 3 ustawy oraz na podstawie odrębnych ustaw jako państwowe lub samorządowe osoby prawne.

Skoro ustawa o finansach publicznych determinuje formy organizacyjno – prawne jednostek sektora finansów publicznych, to nie można podzielić poglądu Wojewody, jakoby urząd marszałkowski nie miał odrębnego bytu, a był jedynie jakąś niedookreśloną, nieznaną prawu "strukturą pracowniczą", czy "aparatem pomocniczym".

Nazwanie urzędu "aparatem pomocniczym" wskazuje jedynie na jego specyficzną funkcję i zadania, natomiast nie pozbawia go statusu jednostki budżetowej, a który to status w pełni potwierdza choćby brzmienie art. 186 ust. 3 ustawy o finansach publicznych : "W planie urzędu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych ...".

Urząd marszałkowski będąc jednostką budżetową jest ex definitione samorządową jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych (art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), nadzorowaną przez województwo (choć przez nie niestworzoną), a w związku z tym podlegającą regulacjom tejże ustawy, w tym art. 20 ust. 2 stanowiącemu, iż jednostka budżetowa działa na podstawie statutu.

W tych okolicznościach nie można podzielić argumentacji zawartej w wyrokach sądów administracyjnych zacytowanych w skarżonym akcie nadzoru. Zawarty w nich wspólny pogląd, że regulamin organizacyjny, o którym mowa we wszystkich trzech ustawach samorządowych ma stanowić wyłączną podstawę działania urzędu (starostwa), wykluczającą równoczesne istnienie statutu tego urzędu nadanego na podstawie ustawy o finansach publicznych.

Sądy pomijają w swoich orzeczeniach kwestię dwoistości charakteru urzędów samorządowych, będących samorządowymi jednostkami organizacyjnymi o niewątpliwie specyficznych zadaniach, a jednocześnie klasycznymi jednostkami sektora finansów publicznych, jednostkami budżetowymi, tyle że utworzonymi z mocy ustawy.

Mimo, że ustawy samorządowe mają charakter ustaw ustrojowych, nie mogą być w tym przypadku uznane za lex specialis w stosunku do ustawy o finansach publicznych, a ta właśnie ustawa jest źródłem umocowania dla statutów urzędów jako jednostek budżetowych. Tymczasem komentowane wyroki nie wyjaśniają dlaczego pomijana jest w rozważaniach sądów ustawa o finansach publicznych jako równorzędne z ustawami ustrojowymi źródło prawa regulującego funkcjonowanie urzędów. Nie wyjaśniają też dlaczego regulamin ma być wyłączną podstawą działania urzędu i co stoi na przeszkodzie , aby urząd miał zarówno statut, jak i regulamin organizacyjny.

Komentowane orzeczenia zapadły na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie gminnym. Nie przystają one także do stanu prawnego obowiązującego jednostki budżetowe podsektora rządowego, a przecież nie ma żadnych racjonalnych przesłanek ku temu, by jednostki budżetowe były inaczej traktowane na gruncie ustawy o finansach publicznych i posiadały statut lub nie, tylko ze względu na przynależność do określonego sektora finansów publicznych.

Ponadto analiza dzienników urzędowych województw Biuletynów Informacji Publicznej jednostek samorządu terytorialnego wskazuje, że przywołane przez Wojewodę orzeczenia nie należą do powszechnie stosowanego, tzw. ugruntowanego orzecznictwa sądowego w omawianym zakresie, skoro w większości województw uchwały o nadaniu statutów urzędom lub starostwom nadal są podejmowane i ogłaszane.

Wolą ustawodawcy ustanawiającego przepisy art. 238 ust. 3, art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest, by wszystkie jednostki budżetowe, bez względu na sposób ich tworzenia oraz przynależność do określonego podsektora finansów publicznych działały na podstawie statutu zawierającego co najmniej elementy wymienione w art. 20 ust. 2 tejże ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] lutego 2009 r. podjęto – jak to wynika z jej treści – na mocy art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Próbę wyjaśnienia jakie względy legły u podstaw jej podjęcia stanowi dopiero treść skargi sądowej, z której wynika między innymi, że urząd marszałkowski jest jednostką budżetową - w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych - i rzeczą Sejmiku było nadanie temu urzędowi statutu – co nastąpiło uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] lipca 2006 r. – jak też dokonanie zmiany w/w statutu.

Stosownie do argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, uchwała Sejmiku z dnia [...] lutego 2009 r. została przyjęta bez podstawy prawnej, gdyż nie ma ona racji bytu zarówno w świetle powołanych w niej przepisów, jak też pozostałych aktualnie obowiązujących uregulowań prawnych.

Ze stanowiskiem Wojewody należy się zgodzić z następujących powodów.

Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 972 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. utworzone zostały urzędy marszałkowskie w miastach będących siedzibami władz samorządu województwa.

Jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych przepisów, tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno – prawną i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).

Tworząc jednostkę budżetową organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Treść art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jednoznacznie wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma prawo utworzyć jednostkę budżetową. W takim przypadku ma nie tylko prawo, ale i obowiązek nadać statut takiej jednostce (art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Oba te przepisy oznaczają, że w sytuacji, kiedy organ jednostki samorządu terytorialnego nie tworzy jednostki budżetowej, to brak jest normatywnych podstaw do nadania takiej jednostce statutu, czy też do wprowadzania w nim zmian.

Powyższy pogląd ma potwierdzenie w dyspozycji art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewidującej, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej.

Utworzenie urzędu w drodze ustawy oznacza, że urząd ma realizować ustawowo wyznaczone zadania (przedmiot działalności). Trudno sobie wyobrazić, aby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określał przedmiot działalności urzędu marszałkowskiego, równocześnie wskazując przedmiot podstawowej działalności takiego urzędu. Zresztą Statut Urzędu Marszałkowskiego Województwa nie wskazuje co jest przedmiotem podstawowej działalności tegoż Urzędu.

Poza tym, rzeczą organu stanowiącego jest – stosownie do treści art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – nie tylko nadać statut, ale i określić mienie przekazywane jednostce budżetowej w zarząd.

Przedmiotowy Statut nie zawiera w tym zakresie żadnych postanowień na temat mienia przekazywanego Urzędowi Marszałkowskiemu .

Pozostałe przepisy ustawy o finansach publicznych również nie dają podstawy organowi stanowiącemu województwa do nadania statutu urzędowi marszałkowskiemu. Dotyczy to regulacji określającej pojęcia jednostki budżetowej (zdefiniowane w art. 20 ust. 1 ustawy) i sektora finansów publicznych. Sektor ten tworzą między innymi jednostki samorządu terytorialnego - gminy, powiaty i samorząd województwa - oraz ich związki (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych).

Stanowiska tego nie zmienia też okoliczność, iż sektor finansów publicznych dzieli się na podsektory, w tym samorządowy, obejmujący jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne wymienione w ust. 1 pkt 3, 4, 7, 8 i 12, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych) i jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 238 ust. 3).

Ten ostatni przepis ma zastosowanie do nieposiadających statutu jednostek budżetowych utworzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Ustawa o samorządzie województwa nie została zmieniona w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. W art. 215 – 236 wymienia ona zmienione ustawy. Nie wymienia ustawy o samorządzie województwa. Prowadzi to do wniosku, że urząd marszałkowski działa w oparciu o regulamin ustalany przez zarząd województwa (art. ustawy o samorządzie województwa). Ustawa ta oraz ustawa o finansach publicznych nie zawiera przepisu upoważniającego sejmik województwa do nadania urzędowi marszałkowskiemu statutu. Upoważnienia w tym zakresie nie można upatrywać w dyspozycji art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa, przewidującą wyłączną właściwość sejmiku do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa.

Problematyka poruszana w orzecznictwie sądowym (w powoływanych przez Wojewodę wyrokach - Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 781/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2007 r. oraz 26 października 2006 r. – sygn. akt II SA/Ol 373/07 i II SA/Ol 625/06) dotyczy stwierdzenia nieważności uchwał rad powiatu w sprawie nadania statutów starostwom powiatowym. W świetle ocen zaprezentowanych w tych wyrokach, przepis art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych nie wchodzi w tym przypadku w grę i nie upoważnia organ stanowiący do nadania statutu.

Stąd też nie można uznać zarzutów i wniosków skargi, że wszystkie jednostki budżetowe, bez względu na sposób ich tworzenia oraz przynależność do określonego podsektora finansów publicznych mają działać na podstawie statutu.

Organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy ( art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Jak wykazano granice te zostały przekroczone przez Sejmik Województwa .

Z tych względów i na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.