Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1543/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej~Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e § 1, art. 64e § 2
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Jacek Niedzielski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. S.K.A. z siedzibą w W. (dawniej: Y. S.K.A. z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 2821/15 w sprawie ze skargi Y. S.K.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Wa oddalił skargę Y. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z 14 sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia kosztów postępowania.

1.2. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wnika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku Spółki na podstawie własnego tytułu wykonawczego obejmującego zaległość z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2012 r. w wysokości 6.500.000 zł. Organ egzekucyjny na podstawie zawiadomienia z 5 marca 2013 r., dokonał skutecznego zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. W wyniku dokonanych w toku postępowania egzekucyjnego czynności powstały koszty egzekucyjne, na które składają się: opłata manipulacyjna w wysokości 62.986,61 zł oraz opłata za czynność w wysokości 314.338,23 zł Dłużnik zajętej wierzytelności – Bank dokonał częściowej realizacji zajęcia rachunku bankowego. Uzyskane środki pieniężne w kwocie 1.534,89 zł zostały w całości zaliczone na poczet kosztów egzekucyjnych należnych organowi egzekucyjnemu.

Wnioskiem z 26 kwietnia 2013 r. Spółka wystąpiła o umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzoną egzekucją administracyjną. Organ egzekucyjny postanowieniem z 30 września 2013 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W wyniku rozpoznania złożonego zażalenia postanowieniem z 23 stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

1.4. Ponieważ zaległość objęta tytułem wykonawczym z dnia 27 lutego 2013 r. nie została uregulowana, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 3 września 2013 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną Spółki u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank tj. w Y. Sp. z o.o. z siedzibą w H. Wnioskiem z 22 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z 25 marca 2015 r., Spółka wniosła o umorzenie w ramach pomocy de minimis kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzoną egzekucją administracyjną. W złożonym wniosku podniosła, że za umorzeniem przedmiotowych kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny. Wskazała również, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej.

1.5. Organ pierwszej instancji postanowieniem z 22 czerwca 2015 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

- art. 64e § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619, dalej – "u.p.e.a."), poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia kosztów postępowania, z uwagi na to że Spółka nie wykazała w wystarczający sposób swojego interesu oraz, że zapłata dochodzonych kosztów egzekucyjnych nie leży w granicach możliwości Spółki, a zatem, że Spółka nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, jak również, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu publicznego,

- art. 10 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. art. 81 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niezapewnienie Spółce czynnego udziału w postępowaniu, a przede wszystkim uniemożliwienie Spółce wypowiedzenie się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia,

- art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. 18 u.p.e.a., poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie w sposób jednostronny z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z przedłożonego przez Spółkę materiału dowodowego oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

1.5. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że zgodnie z art. 64e § 2 pkt 1-3 u.p.e.a. koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1), za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2), ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Art. 64e § 3 u.p.e.a. stanowi natomiast, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Zauważył, że w świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy sytuacji finansowej Spółki i prawidłowo ustalił, iż Skarżąca nie wykazała w przekonywujący sposób, że zapłata kosztów egzekucyjnych nie leży w granicach jej możliwości. W oświadczeniu o sytuacji finansowej i majątkowej Spółka wykazała wysokość uzyskanego przychodu z działalności gospodarczej za 2013 r. – 54.010.186 zł, za 2014 r. – 3.426.190 zł, na dzień 28.02.2015 r. – 341.758 zł. Suma kosztów uzyskania przychodów z działalności gospodarczej wynosiła przy tym, za 2013 r. 46.812.563 zł, 2014 r. – 3.271.905 zł, na dzień 28.02.2015 r. – 513.167,00 zł. Spółka wykazała również wartości niematerialne i prawa w postaci licencji E. - 2.990,00 zł. Jako wartość zobowiązań krótkoterminowych Spółka wykazała kwotę 914.181 zł. W części dotyczącej majątku podmiotu obciążonego obcymi wierzytelnościami Spółka wykazała zajęte wierzytelności na rachunku bankowym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. na kwotę 377.324,84 zł. Ponadto wskazała, że jej zobowiązania wobec ZUS wynoszą 157.914 zł. W oświadczeniu o sytuacji majątkowej i finansowej Spółka wskazała również, iż posiada środki transportu o wartości rynkowej powyżej 10.000 zł w postaci 3 samochodów. Spółka wykazała wartość należności długoterminowych na kwotę 18.000.000 zł oraz wartość należności krótkoterminowych na kwotę 11.707.986 zł. środki pieniężne i inne aktywa pieniężne na kwotę 796 zł. Według sprawozdania finansowego za okres od 01.01.2014r. do 31.12.2014 r. aktywa trwale Spółki na dzień 31.12.2014 r. wynoszą 18.026.355,93 zł oraz rzeczowe aktywa trwałe wynoszą 26.355,93 zł, aktywa razem 51.776.337,92 zł. Aktywa razem są wyższe o 203.535,58 zł na dzień 31.12.2014 r. w porównaniu do aktywów razem na dzień 31.12.2013 r. Kapitał własny Spółki stan na dzień 31.12.2014 r. wynosi 50.534.308,49 zł i jest o 149.505,23 zł wyższy niż w roku 2013 – stan na dzień 31.12.2013 r. Zysk brutto Spółki za okres od 01.01.2014r. do 31.12.2014r. wynosi 154.285,23 zł, zysk netto 149.505,23 zł (w analogicznym okresie). Według rachunku przepływów pieniężnych, zmiana stanu zobowiązań krótkoterminowych z wyjątkiem pożyczek i kredytów za okres od 01.01.2014 r. do 31.12.2014 r. zmniejszyła się w stosunku do 2013 r. o 126.575 zł. Należności z tytułu dostaw i usług, razem (netto) stan na dzień 31.12.2014 r. wynoszą 29.267.673,27 zł.

Z powyższych danych wynika że Spółka jest w stanie uregulować koszty egzekucyjne bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, chociażby po uzyskaniu zaległych należności. Dodano również, że żaden przepis prawa nie wskazuje na obowiązek uregulowania kosztów egzekucyjnych jedną transzą.

Odnosząc się z kolei do kwestii interesu publicznego organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "interesu publicznego" o jakim mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. powinno być ocenianie z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowania sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Zdaniem organu odwoławczego żadna z powołanych przez Spółkę okoliczności (tj. wszczęcie postępowania egzekucyjnego pomimo posiadanej przez organ wiedzy o złożonym wniosku o odroczeniu terminu płatności podatku VAT za IV kwartał 2012 r., czy też zwłoka Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w przeprowadzeniu kontroli podatkowej Spółki w ramach prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. postępowania), nie mieści się w pojęciu ważnego interesu publicznego.

2.1. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 64e § 1 i § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie przez Dyrektora Izby Skarbowej, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia kosztów postępowania wskazane w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., z uwagi na to, że Skarżąca nie wykazała w wystarczający sposób, że zapłata dochodzonych kosztów egzekucyjnych nie leży w granicach możliwości Skarżącej, a zatem że Skarżąca nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, jak również, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka ważnego interesu publicznego,

- art. 10 § 1 w zw. art. 81 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie przez Dyrektora Izby Skarbowej, iż organ pierwszej instancji zapewnił Skarżącej czynny udział w postępowaniu, poprzez możliwość składania nowych wniosków dowodowych, czy też wgląd do akt sprawy, a w związku z tym, że organ I instancji wydał postanowienie w oparciu o dowody przekazane przez Skarżącą w wyniku wezwania organu I instancji z 10 marca 2015 r., to tym samym nie był zobowiązany do tego, aby umożliwić Skarżącej wypowiedzenie się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia z dnia 22 czerwca 2015 r.,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. 18 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie przez Dyrektora Izby Skarbowej, iż organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy oraz zgodny z przepisami Kpa rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a w szczególności, że wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy dostarczony przez Skarżącą w zakresie sytuacji finansowej, rozważył zasadność umorzenia kosztów egzekucyjnych w kontekście przesłanki wskazanej w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.

2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

2.3. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji przytoczył treść art. 64e § 1i 2 u.p.e.a. i stwierdził, że umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego stanowi ulgę w spłacie tych kosztów. Ulga ta jest udzielana w ramach tzw. "uznania administracyjnego", na co wskazuje użyty przez ustawodawcę wyraz "może". Instytucja ta pozwala organowi egzekucyjnemu na swobodny wybór rozstrzygnięcia w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie kosztów egzekucyjnych. Oznacza to, że organ egzekucyjny może odmówić udzielenia ulgi w umorzeniu w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie kosztów egzekucyjnych. Katalog przesłanek, od wystąpienia których ustawodawca uzależnia fakultatywne udzielenie ulgi, zawartych w art. 64e § 2 pkt 1-3 u.p.e.a., jest katalogiem zamkniętym. Dalej Sąd I instancji wskazał, że kontrola legalności postanowień wydanych w ramach uznania administracyjnego przez Sąd, jest ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Należy to do wyłącznej kompetencji organu administracji. Zatem kontrola ogranicza się do zbadania, czy wydanie postanowienia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanego umorzenia. Orzeczenie uznaniowe może być przez sąd uchylone w wypadkach stwierdzenia, że zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sądowa kontrola postanowienia podjętego w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się jedynie do zbadania, czy organ badał sprawę pod kątem wymienionych w przepisie art. 64e § 2 u.p.e.a. przesłanek, jak również tego, czy organ w sposób prawidłowy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy w danej sprawie. Sąd nie może więc ingerować w samo rozstrzygnięcie organu, o ile zostało ono w sposób wyczerpujący umotywowane.

Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką uzasadniającą umorzenie kosztów egzekucyjnych, na którą powoływała się Skarżąca, było stwierdzenie, że nie jest ona w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. W ocenie Sądu, analiza danych finansowych Spółki doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że jej kondycja finansowa nie pozwala stwierdzić, iż sytuacja ta nie daje możliwości zaspokojenia kosztów egzekucyjnych. Nawet bowiem jeżeli przejściowo sytuacja Skarżącej jest trudniejsza, ponieważ nie posiada wystarczających środków na rachunkach bankowych, to należy pamiętać, że przepisy prawa nie nakazują uregulowania kosztów egzekucyjnych jedną transzą. W przypadku Skarżącej, będzie to natomiast możliwe w miarę regulowania przez jej kontrahentów należności, które zgodnie z jej oświadczeniem, sięgają wielomilionowych kwot. Sąd zauważył również, że nie każdy uszczerbek dla sytuacji finansowej strony uzasadnia przyznanie ulgi, ale uszczerbek o charakterze kwalifikowanym. W art. 64e u.p.e.a. chodzi "o taki uszczerbek, którego skutki znacznie przewyższają normalne skutki związane z uszczupleniem majątkowym". Wprawdzie ciążące na Skarżącej koszty egzekucyjne – obiektywnie – są bardzo wysokie, wynoszą bowiem ponad 300 tyś zł, jednakże kwestia ta wygląda zupełnie inaczej jeśli odniesiemy tę kwotę do wysokości przychodów spółki (w 2013r. – ponad 54 mln, w 2014 r. – ok. 3,5 mln) oraz wielomilionowych należności.

W ocenie Sądu, w sposób uprawniony organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła również druga przesłanka umorzenia, tj. przesłanka ważnego interesu publicznego. Pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także dążenie do wyeliminowania sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia Państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. "Interes publiczny", o jakim mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Użycie tego słowa podkreśla bowiem wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na tenże interes. Uwzględnia ono fakt, że przedmiotem ulgi udzielanej w oparciu o art. 64 e u.p.e.a. są koszty egzekucyjne, a zatem należność związana z przymusowym dochodzeniem należności. Zdaniem Sądu I instancji, organy egzekucyjne miały prawo uwzględnić przy ocenie zaistnienia tej przesłanki również charakter i cel, jakiemu służą środki wpłacane przez zobowiązanych z tytułu kosztów egzekucyjnych. Sąd podkreślił, wskazując art. 6 u.p.e.a., że wynikający z niego obowiązek ma uzasadnienie w tym, iż jej przedmiotem są obowiązki o charakterze administracyjnym, a więc obowiązki wobec Państwa. Ich realizacja nie zależy od swobodnego uznania wierzyciela. Z tymi obowiązkami powiązano uprawnienie do poboru opłat związanych z przymusowym wykonaniem tych obowiązków. Zatem w interesie publicznym jest przede wszystkim zrealizowanie celów egzekucji administracyjnej. Tak rozumianym celom nie można przeciwstawiać subiektywnie rozumianego interesu zobowiązanej Spółki.

Odnosząc się z kolei do samej wysokości kosztów egzekucyjnych Sąd zauważył, że zasadność, jak i wysokość ich naliczania nie podlega badaniu w postępowaniu prowadzonym w sprawie o ich umorzenie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje odrębny tryb ustalania kosztów egzekucyjnych, który przewiduje możliwość ich kwestionowania przez zobowiązanego. Dlatego też w przedmiotowym postępowaniu organ egzekucyjny był zobowiązany wyłącznie do oceny istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie kosztów, a nie do jednoczesnego rozważania zasadności ich wysokości. Bezprzedmiotowe były wobec tego zarzuty skargi dotyczące braku proporcji między wysokością kosztów a faktycznymi czynnościami egzekucyjnymi dokonywanymi przez organ, gdyż kwestia ta nie podlega w ogóle badaniu w postępowaniu dotyczącym umorzenia kosztów i wynikającym z niego niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na marginesie Sąd wskazał, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca przyjął zasadę, że koszty tego postępowania nie mają związku z efektywnością postępowania. Obciążają zobowiązanego już w momencie, gdy swoim zachowaniem polegającym na uchylaniu się od obowiązków, doprowadził do konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Tym samym ustawodawca na zobowiązanego przerzucił ryzyko ponoszenia wszelkich kosztów powstałych w toku postępowania egzekucyjnego, niezależnie od efektywności tego postępowania i wydatków organu egzekucyjnego z tym postępowaniem związanych.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 w zw. z art. 81 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych stanowi niejako postępowanie wpadkowe w postępowaniu egzekucyjnym, jest więc w pewnym sensie częścią tego postępowania. Jednakże jego cele różnią się zasadniczo od celów samej egzekucji. O ile specyfika postępowania egzekucyjnego polega przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków, to postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych zmierza do ewentualnego zastosowania względem zobowiązanego swoistej ulgi, a nie do szybkiego i skutecznego zaspokojenia wierzyciela, poprzez wyegzekwowanie od dłużnika wierzytelności, której istnienie i wymagalność zostały uprzednio ustalone w stosownych procedurach postępowania orzekającego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wykluczają stosowanie art. 10 K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym właśnie z uwagi na tę specyfikę egzekucji. Postępowanie egzekucyjne toczy się bowiem w celu realizacji stwierdzonego już obowiązku i musi zmierzać do jak najszybszego zaspokojenia wierzyciela. Jednak postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych, jakkolwiek związane z postępowaniem egzekucyjnym, niesie ze sobą zupełnie inne cele. Chodzi w nim o zbadanie przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych i ewentualne zastosowanie względem zobowiązanego ulgi. Przy czym – co było już wskazywane – toczące się postępowanie dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych nie stoi na przeszkodzie możliwości ich równoległego ściągania od zobowiązanego. W związku z powyższym za zasadne uznał Sąd zarzuty Skarżącej, zmierzające do wykazania, że w postępowaniu w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych należy stosować art. 10 Kpa. Organy egzekucyjne niewątpliwie więc naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającą z art. 10 Kpa przez zaniechanie jej zawiadomienia przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd I instancji wskazał jednak, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca nie wskazała w skardze żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, dlatego też, również ten zarzut nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

3.1. Skarżąca Spółka wywiodła skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zrzeczenia się rozprawy Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 64e § Z pkt 2 u.p.e.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pojęcie "interesu publicznego" nie powinno być interpretowane oraz oceniane w kontekście naczelnych zasad postępowania egzekucyjnego, takich jak zasada celowości i gospodarności prowadzenia egzekucji (art. 7 u.p.e.a.), czy też podstawowych zasad konstytucyjnych, takich jak zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), w szczególności sprawiedliwości i zakazu nadmiernej ingerencji w prawa majątkowe (art. 64 ust. 1 Konstytucji), jak również nie powinno być badane w kontekście wysokości kosztów egzekucyjnych i efektywności postępowania egzekucyjnego oraz realnych nakładów pracy organu egzekucyjnego, podczas gdy według aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wykładania pojęcia "interesu publicznego" powinna mieć na uwadze szeroki wachlarz wartości, adekwatny do realiów danej sprawy oraz jej podstawy prawnej, z uwzględnieniem i wyważeniem dwóch wartości: interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie,

b) art. 64e § 1 i § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że:

- w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które wskazywałyby na istnienie ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 377.324,84 zł,

- postanowienie z dnia 14 sierpnia 2015 r., nr [...] wydane przez Organ jest prawidłowe oraz mieszczące się w granicach uznania administracyjnego,

c) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy oraz zarzutów podniesionych przez Skarżącą zarówno w skardze z dnia 18 września 2015 r., jak i w piśmie procesowym Skarżącej z dnia 6 grudnia 2016 r., co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącej, pomimo naruszenia przez Organ zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 1 i § 2 pkt i 2 u.p.e.a., jak procedury, tj. art. 8 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 7 u.p.e.a. oraz art. 10 § 1 kpa w zw. art. 81 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a.

3.2. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Tym samym istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy stwierdzić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

4.3. Mając na uwadze istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy oraz komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych zasadnym jest aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 64e § 1 i § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa w zw. z 18 u.p.e.a., art. 7 u.p.e.a. oraz art. 10 § 1 kpa w zw. art. 81 kpa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. Podstawową kwestią, która legła u podstaw zarzutów kasacyjnych, zarówno z zakresu prawa materialnego, jak i procesowego, była kwestia prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do umorzenia kosztów egzekucyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku należało uznać za prawidłowe i znajdujące oparcie w przytoczonych przez Sąd I instancji przepisach.

Przypomnieć zatem należy, co wynika z treści przepisów art. 64e § 1- § 5 u.p.e.a. oraz w szczególności wyjaśnić sposób rozumienia przyjętej w art. 64e § 2 pkt 2 przesłanki "ważnego interesu publicznego" oraz wykazania przez zobowiązanego, że "nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej".

Zgodnie z tymi przepisami organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§ 1), o ile zachodzą przesłanki, o których mowa w § 2 omawianego przepisu. Wyliczenie przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych zawarte w art. 64e § 2 pkt 1 - 3 u.p.e.a. jest wyczerpujące. Tym samym wystąpienie choć jednej z nich stwarza organowi egzekucyjnemu możliwość umorzenia w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Konstrukcja przepisu art. 64e § 1 u.p.e.a. pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym użycie w przepisie określenia "może". Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny w sprawie istnienia tego rodzaju przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie, co do umorzenia kosztów egzekucyjnych znajduje się wyłącznie w gestii organu egzekucyjnego, który może umorzyć powstałe koszty egzekucyjne.

Nie oznacza to jednak pełnej dowolności w tym zakresie organu egzekucyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem to, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzono istnienie przesłanek do umorzenia. Możliwość negatywnego rozstrzygnięcia w takiej sytuacji dla zobowiązanego nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W tego rodzaju sprawach sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (por. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego jest zatem ograniczona, co oznacza, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem wyłączną kompetencję organu administracji. Sąd tym samym musi poprzestać na ocenie, czy wydane postanowienia poprzedzone zostały prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ egzekucyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Sąd nie może natomiast wartościować wydanego postanowienia pod kątem jego słuszności, czy sprawiedliwości i z tego względu orzekać o zasadności skargi.

Do tak zakreślonych kryteriów oceny postanowień organów egzekucyjnych zastosował się Sąd I instancji. Wyjaśnił z jakich powodów uznał, iż ocena o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych znajdowała uzasadnienie w całości zebranego materiału dowodowego, a podjęta na tej podstawie ocena nie miała cech dowolności. Oceny tej, jak już wcześniej wyjaśniono, nie podważono w drodze odpowiednio sformułowanych zarzutów w skardze kasacyjnej. Trafna jest zatem konstatacja sądu, że organy obu instancji dokonały całościowej oceny materiału dowodowego przedstawiając ją w uzasadnieniu obu postanowień. Odniosły się również do sytuacji finansowej spółki.

4.4. W tym kontekście nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd wszystkich okoliczności sprawy oraz zarzutów podniesionych przez Skarżącą zarówno w skardze z dnia 18 września 2015 r., jak i w piśmie procesowym Skarżącej z dnia 6 grudnia 2016 r., co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącej, pomimo naruszenia przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 1 i § 2 pkt i 2 u.p.e.a., jak procedury, tj. art. 8 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 7 u.p.e.a. oraz art. 10 § 1 kpa w zw. art. 81 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ nie została naruszona w sprawie przez organ egzekucyjny i organ odwoławczy zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności (art. 8 kpa), zasada oficjalności postepowania dowodowego (art. 77 kpa) oraz zasada prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 81 kpa). Organy obu instancji, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji prawidłowo wskazały w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

4.5. Podkreślić należy, że Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty Skarżącej, zmierzające do wykazania, że w postępowaniu w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych należy stosować art. 10 Kpa. Wskazał , że organy egzekucyjne niewątpliwie naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającą z art. 10 Kpa przez zaniechanie jej zawiadomienia przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy jednak zaaprobować stanowisko Sąd I instancji, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Jednak Skarżąca nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

4.6. Za uzasadnioną należy uznać ocenę Sądu I instancji wyrażoną w zaskarżonym wyroku w zakresie rozumienia przesłanki "ważnego interesu publicznego" oraz stwierdzenie, że istnienia tego rodzaju przesłanki nie można było dopatrzyć się w rozpoznawanej sprawie. W przepisie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. jako kierunkową dyrektywę wyboru wskazano ważny interes publiczny. Pojęcie interesu publicznego na gruncie tego przepisu należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej itp. Pojęcie interesu publicznego nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego. Dodatkowo określenie, że tak rozumiany interes publiczny ma być "ważny" oznacza taki, od którego wiele zależy, mający dużą wagę, duże znaczenie, znaczący, doniosły, cenny. Określenie to zatem wymagało dodatkowo wykazania, że ustalenie istnienia tej przesłanki musiało mieć szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny sformułowany w orzecznictwie pogląd, że na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sformułowanie w ten sposób przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych staje się zrozumiałe, jeżeli wziąć pod uwagę zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej w tym m.in. zasadę obowiązku prowadzenia egzekucji (art. 6 u.p.e.a.), zasadę stosowania wyłącznie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadę zagrożenia (art. 15 u.p.e.a.). Obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej ma uzasadnienie w tym, że jej przedmiotem są obowiązki o charakterze administracyjnym, a więc obowiązki wobec Państwa. Ich realizacja nie zależy od swobodnego uznania wierzyciela. Z tymi obowiązkami powiązano uprawnienie do poboru opłat związanych z przymusowym wykonaniem tych obowiązków. Zatem w interesie publicznym jest przede wszystkim zrealizowanie celów egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 27 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 1637/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak rozumianym celom nie można przeciwstawiać subiektywnie rozumianego interesu zobowiązanej Spółki. Tego rodzaju przesłanki nie przewiduje omawiany przepis art. 64e § 2 pkt 1 - 3 u.p.e.a. Zatem te okoliczności, które były związane z niewykonaniem obowiązków wobec Państwa i uzasadniały ich przymusowe wykonanie nie mogły w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego być brane pod uwagę.

4.7. Podobnie nie można uznać za usprawiedliwione zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nie uwzględnienie wystąpienia przesłanki wykazania przez zobowiązaną Spółkę, że "nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej". Podkreślić należy, że nie każdy uszczerbek dla sytuacji finansowej strony uzasadnia przyznanie ulgi, ale uszczerbek o charakterze kwalifikowanym. W art. 64e ustawy egzekucyjnej chodzi "o taki uszczerbek, którego skutki znacznie przewyższają normalne skutki związane z uszczupleniem majątkowym" (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2008 r., I SA/Kr 1171/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą umorzenia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być zatem wyłącznie obawa wystąpienia uszczerbku o charakterze istotnym, znacznym, czy też szczególnie dotkliwym, pozostającym jednocześnie w bezpośrednim związku przyczynowym z wymiarem kosztów egzekucyjnych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ zobowiązana Spółka nie wykazała bezpośredniego związku przyczynowego między ewentualnym znacznym uszczerbkiem dla swojej sytuacji finansowej, a wymiarem kosztów egzekucyjnych.

4.8. Tym samym jako nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5181/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

4.9. Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.