Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2996/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6,13 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 41/15 w sprawie ze skargi K.J. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt I, II, IV zaskarżonego wyroku; 2. sprawę w części dotyczącej załatwienia wniosku K.J. z dnia 16 lutego 2015 roku - w zakresie żądania udostępnienia planów finansowych Rady Rodziców Szkoły Podstawowej [...] w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015 – przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 3. zasądza od K.J. na rzecz Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Datowaną na dzień 16 marca 2015 r. skargą K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wniesiono o zobowiązanie Wójta do udzielenia żądanej informacji publicznej, zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy zgodnie z treścią wniosku, wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w dniu 16 lutego 2015 r. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

1) kosztów związanych z obsługą prawna i reprezentacją szkoły przed sądem powszechnym w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym przywrócenia stosunku pracy byłego pracownika;

2) udostępnienia wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Rodziców roku szkolnym 2013/2014 oraz 2014/2015; 3) udostępnienie planu finansowego Rady Rodziców w latach 2013/2014 oraz 2014/2015;

4) udostępnienia kopii regulaminu Rady Rodziców obowiązującej w latach 2013/2014 oraz 2014/2015;

5) podania, jakim kontrolom zewnętrzny była poddawana Szkoła Podstawowa [...] w latach 2013 – 2015 oraz przedstawienia dokumentów pokontrolnych wraz z zaleceniami.

Pismem z dnia 02 marca 2015 r. Dyrektor odpowiedział, że szkoła nie poniosła żadnych kosztów związanych z reprezentacją przed sądem powszechnym, oraz wskazał, że co do wniosków zawartych w pkt 2 – 4 pisma z dnia 16 lutego 2015 r., wnioskowane informacje nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do ostatniego z wniosków wyjaśniono, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, w związku z czym skarżący jest zobowiązany do wykazania interesu publicznego w zakresie jej uzyskania.

Pismem z dnia 05 marca 2015 r. skarżący określił podstawę prawną swojego żądania, w odpowiedzi na co, Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] przesłał mu kopię protokołów z kontroli zewnętrznych. Tym samym, w ocenie skarżącego organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia mu informacji dotyczącej działalności Rady Rodziców.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania Rady Rodziców powinien być kierowany bezpośrednio do Rady Rodziców, nie zaś do Dyrektora Szkoły. Zwrócono uwagę, że z informacji uzyskanych od przewodniczącego Rady Rodziców wniosek powyższy został faktycznie złożony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. o sygn. akt II SAB/Po 41/15 zobowiązał w punkcie pierwszym Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] do załatwienia wniosku K.J. z dnia 16 lutego 2015 roku w zakresie żądania udostępnienia: - protokołów z posiedzeń Rady Rodziców w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015 - planów finansowych Rady Rodziców w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, - regulaminu Rady Rodziców obowiązującego w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy. W punkcie drugim wyroku Sąd ten stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie. Ponadto, w punkcie czwartym wyroku, zasądził od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Sąd pierwszej instancji przyjął na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty, że rady rodziców są społecznymi organami szkoły przewidzianymi w tej ustawie, o szeroko zakreślonych kompetencjach w zakresie realizacji zadań oświatowych. W konsekwencji uznał, że zarówno protokoły posiedzeń rady rodziców jak i dokumenty związane z ich działalnością, dotyczące realizacji określonych zadań publicznych w zakresie władzy wykonawczej realizowanej w obszarze oświaty stanowią dokumenty będące informacją publiczną, gdyż zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Kolejno Sąd ten wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, związanej z działalnością rady pedagogicznej pozostaje natomiast Dyrektor Szkoły, a więc podmiot, który reprezentuje ją na zewnątrz. Sąd odnotował, że rada rodziców, stanowiąc organ szkoły, nie posiada jednak zdolności sądowej. Nie jest ona organem administracji, który podlega kontroli lub nadzorowi władzy publicznej, brakuje również właściwego zespołu przepisów określających zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Rada rodziców nie stanowi ponadto jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, ponieważ przepisy prawa nie dopuszczają możliwości nałożenia na nią obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do niej nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym, jak wskazał WSA w Poznaniu, wniosek o udzielenie informacji publicznej może być kierowany wyłącznie do Dyrektora Szkoły Podstawowej.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia skargi nie udzielił skarżącemu informacji publicznej dotyczącej udostępnienia wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Rodziców roku szkolnym 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienie planu finansowego Rady Rodziców w latach 2013/2014 oraz 2014/2015; udostępnienia kopii regulaminu Rady Rodziców obowiązującej w latach 2013/2014 oraz 2014/2015. W zakreślonym terminie nie wydano również decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji. Zdeterminowało to rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając wniesioną skargę, stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił częściowo odpowiedzi na złożony wniosek. Brak terminowego udzielenia wszystkich informacji, o jakie wnioskował skarżący, był w ocenie Sądu wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wadliwego przyjęciu, że bezczynność w udzieleniu informacji ma miejsce, gdy organ w ustawowym terminie nie podejmuje żadnych czynności. Podobnie Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny. W ocenie WSA w Poznaniu częściowe rozpoznanie wniosku skarżącego nie uzasadniało zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na fakt, że Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] udzielił skarżącemu informacji dotyczącej kosztów związanych z obsługą prawna i reprezentacją szkoły przed sądem powszechnym w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym przywrócenia stosunku pracy byłego pracownika oraz kontroli zewnętrznych, jakim była poddawana Szkoła Podstawowa [...] w latach 2013 – 2015, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powyższym zakresie skargę oddalił w punkcie 3 sentencji.

Skargę kasacyjną od punktu I i IV powyższego wyroku wniósł Dyrektor Szkoły Podstawowej [...]. Postawił w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że poinformowanie wnioskodawcy, iż Dyrektor nie dysponuje określoną informacją publiczną nie stanowi załatwienia wniosku, podczas gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony również w takiej formie.

Po drugie, naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 53 i art. 54 ustawy o systemie oświaty, przez przyjęcie, że Dyrektor szkoły jest podmiotem właściwym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie protokół z posiedzeń Rady Rodziców, planów finansowych Rady Rodziców, regulaminu Rady Rodziców – podczas gdy Rada Rodziców jest społecznym organem w systemie oświaty, który organizacyjnie jest umiejscowiony poza organami wewnętrznymi szkoły, z uwagi na skład osobowy Rady, do której należą wyłącznie rodzice. W ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza to, że rada rodziców stanowi organ wykonujący swoje zadania w sposób bezstronny, niezależny od organów wewnętrznych szkoły, takich jak dyrektor czy rada pedagogiczna. Stąd, jak wskazano, Dyrektor szkoły nie dysponuje protokołami z posiedzeń Rady Rodziców, planami finansowymi Rady Rodziców, regulaminem Rady Rodziców. Dyrektor wskazał, że z tego względu nie miał kompetencji do udostępnienia informacji publicznej w zakresie związanym z działalnością Rady Rodziców, o czym poinformował wnioskodawcę.

Po trzecie, zarzucono naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.J. wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że Dyrektor nie wykazał, że nie jest w posiadaniu żądanych materiałów.

Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. K.J. złożył z ostrożności procesowej wniosek o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż uniemożliwi to normalne funkcjonowanie rodziny.

Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o nadesłanie planów finansowych Rady Rodziców Szkoły Podstawowej [...] w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015, jak też regulaminu Rady Rodziców obowiązującego w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015.

W wykonaniu powyższego zarządzenia pełnomocnik organu przekazał regulamin Rady Rodziców obowiązujący w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015. W zakresie zaś planów finansowych wyjaśnił, że Dyrektor szkoły nie jest organem kompetentnym do dysponowania tymi dokumentami, co pozostaje w gestii Skarbnika Rady Rodziców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, przy czym istota sprawy została wyjaśniona jedynie w części i tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny władny był ją rozstrzygnąć merytorycznie, zaś w pozostałym konieczne okazało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za częściowo zasadny pierwszy i drugi zarzut skargi kasacyjnej w związku z trzecim jej zarzutem, jednak nie tyle z uwagi na pozycję prawną Dyrektora Szkoły (kwestia tego, że dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji mającej charakter informacji publicznej pozostaje niesporna – zob. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12), ile z uwagi na pierwszorzędny fakt, że przepisy art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) nie znajdowały podstaw do zastosowania względem żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń Rady Rodziców w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015 oraz regulaminu Rady Rodziców obowiązującego w tym roku szkolnym, zaś kwestia tego, czy informację publiczną stanowią plany finansowe Rady Rodziców w tym roku szkolnym będzie dopiero przedmiotem kontroli ze strony Sądu pierwszej instancji, albowiem w tym zakresie jego ocena okazała się przedwczesna wobec braku rzeczonych planów w aktach administracyjnych sprawy.

Analizowane w sprawie informacje w postaci dokumentów jakimi są protokoły z posiedzeń rady rodziców oraz regulamin rady rodziców, nie posiadają – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym – przymiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to bowiem niemieszcząca się w pojęciu informacji publicznej dokumentacja wewnętrzna, nie zaś dokumentacja urzędowa podlegająca udostępnieniu w trybie przywołanej ustawy. Wynika to z ustrojowej pozycji rady rodziców, stanowiącej element wewnętrzny szkoły, nieposiadający kompetencji władczych. Okoliczność ta została szeroko wyjaśniona już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2505/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie godzi się zauważyć, że ta pozycja rady rodziców, przedstawiona szczegółowo poniżej, świadczy o niezasadności wywodów skarżącego kasacyjnie dyrektora szkoły, jakoby nie posiadał on żądanych informacji z tej przyczyny, że rada rodziców stanowi odrębny organ. Zaznaczyć bowiem należy, że skoro rada rodziców jest organem wewnętrznym szkoły, to tym samym kierujący szkołą dyrektor dysponuje materiałami tej szkoły, w tym jej wewnętrznych organów, a zatem również materiałami funkcjonującej w tej szkole rady rodziców – i pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego WSA w Poznaniu nie naruszył.

Już w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1943 ze zm.) wskazuje się, że "w szkołach" i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6 tego przepisu, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Ustawodawca wprost zatem wskazuje, że rady rodziców nie znajdują się poza szkołą, ani nie działają "przy szkole", lecz "w szkole", stanowiąc jeden z jej obligatoryjnych elementów. Nie są zatem bytem zewnętrznym wobec szkoły, lecz wewnętrznym. Na to, że de lege lata rada rodziców działa "w szkole", a nie np. "przy szkole", zwraca się także uwagę w literaturze (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uwaga do art. 54).

Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. W myśl art. 54 ust. 2 tej ustawy, do kompetencji rady rodziców, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 tego przepisu, należy:

1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną:

a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli,

b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców;

2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy;

3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły.

Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 8, w celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki, rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady wydatkowania funduszy rady rodziców określa regulamin, o którym mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy.

Podobną pozycję ustrojową zachowuje rada rodziców również na gruncie wchodzącej w życie z dniem 1 września 2017 r. ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. 2017, poz. 59), o czym przekonuje lektura porównawcza jej art. 83 i art. 84.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już przed laty wskazano, że "Rada Rodziców jest organem społecznym reprezentującym rodziców uczniów, ale tylko wewnątrz systemu oświaty", jak też, że nie jest organizacją społeczną (zob. postanowienie NSA z dnia 15 września 2000 r., OSP 2001, z. 7-8, poz. 109, z glosą J. Zimmermanna, ibidem, s. 373 i n.). Pogląd ten został podtrzymany w aktualnym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2009 r., I OSK 121/09). W postanowieniu z dnia 14 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 421/12, NSA wyjaśnił, że brakuje właściwego zespołu przepisów, które określałyby zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności.

Również w orzecznictwie sądów powszechnych stwierdza się, iż "Przepisy ustawy o systemie oświaty wskazują, że ustawodawca nie powołał rady rodziców jako podmiotu autonomicznego, lecz jako działający wewnątrz poszczególnych jednostek systemu oświaty. [...] Rada rodziców nie jest uprawniona do występowania w obrocie prawnym w charakterze samoistnego podmiotu. Rada rodziców nie jest jednostką organizacyjną [...], a jest nią szkoła. Jakakolwiek działalność rady rodziców może być wykonywana tylko w imieniu szkoły i na jej rachunek. Rada rodziców pozbawiona jest jakiejkolwiek podmiotowości prawnej, w tym nie ma zdolności sądowej." (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2016 r., III AUa 2017/15; por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., I ACa 549/08). Podobnie uznał Minister Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 17 stycznia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na interpelację poselską nr 23464 w sprawie zasad funkcjonowania rad rodziców, że przepisy art. 53 i 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty "decydują, iż ustawodawca nie powołał rady rodziców jako podmiotu autonomicznego, ale działającego wewnątrz poszczególnych jednostek systemu oświaty i odpowiednio wyłącznie w zakresie przyznanych ustawą kompetencji (wewnętrzny organ regulacyjno-doradczy)". Powyższe koresponduje ze sformułowanym przed laty stwierdzeniem Sądu Najwyższego, że "szkolny komitet rodzicielski jest społecznym ramieniem szkoły, realizującym na zleconym mu odcinku działania jej cele i założenia. Nie można go od niej wyodrębniać w sensie przyznania mu znamion samodzielnego podmiotu praw i obowiązków" (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1966 r., III PZP 11/66, OSN 1966, nr 11, poz. 189).

Również w literaturze wskazuje się odnośnie rad rodziców, iż "Nie można z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że są one swoistymi organizacjami społecznymi afiliowanymi przy szkołach i placówkach; wykazują one zdecydowanie więcej cech organów wewnętrznych tych jednostek. [...] Rodzice nie występują w ich ramach jako wyraziciele swojego partykularnego interesu, lecz w interesie ogółu, a więc niejako pomocniczo współdziałając z władzami szkolnymi. Rada nie może też reprezentować interesów poszczególnych rodziców wobec osób i organów zewnętrznych, włącznie z organem prowadzącym" (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty..., uwaga do art. 53). Jak wskazuje J. Pierzchała, "rady rodziców na podstawie obowiązujących regulacji prawnych stanowią przedstawicielstwo społeczności rodziców w szkole i są afiliowane w szkołach i placówkach edukacyjnych, a zatem nie istnieją na zewnątrz jako podmioty niezależnie. [...] Rada rodziców jest wewnętrznym organem społecznym danej szkoły" (zob. J. Pierzchała, Partycypacja społeczna w procesie zarządzania szkołą publiczną na przykładzie rady rodziców, w: Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014, artykuł skądinąd powołany również przez Rzecznika w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Rady te są nawet niekiedy kwalifikowane jako "organy szkoły" (por. I. Dzierzgowska, A. Rękawek, Rada rodziców - sposoby skutecznego działania w szkole, Warszawa 2008, s. 132).

Podsumowując powyższe, rada rodziców jest bytem wewnętrznym, a nie zewnętrznym, szkoły. Z przywołanych przepisów wyłania się nie władcza, lecz wnioskowo-opiniująca rola rady rodziców. Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie z perspektywy kwalifikacji żądanej w sprawie informacji.

Analizując zatem to, czy żądane przez K.J. informacje stanowią informację publiczną, zwrócić należy uwagę, że poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny, to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty te nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji (zob. E. Jarzecka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej. Uwagi krytyczne, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29).

Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13).

Godzi się odnotować, że wnioskodawca żądał w sprawie udostępnienia protokołów oraz regulaminu Rady Rodziców nie tylko w zakresie treści, ale i postaci (jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 2305/14, fakt, iż wnioskodawca wnosi o kserokopię decyzji, a nie o ich oryginały – nie ma znaczenia dla zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej w postaci dokumentu urzędowego), co następuje na mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko względem dokumentów urzędowych. Żądany zaś dokument sporządzony przez radę rodziców w postaci regulaminu Rady Rodziców nie może być uznany za dokument urzędowy, gdyż nie został podpisany przez funkcjonariusza publicznego, jak wymaga tego art. 6 ust. 2 tej ustawy. W przekazanym przez pełnomocnika organu przy piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. regulaminie Rady Rodziców brak jest podpisu jakiegokolwiek funkcjonariusza publicznego, co już z tego faktu nie pozwala traktować tego regulaminu za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ww. ustawy, podlegający udostępnieniu w formie, w jakiej został utrwalony.

Z podobnych względów również protokoły z posiedzeń działającej w szkole rady rodziców nie mogą być uznane za dokumenty urzędowe, podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że protokoły z posiedzeń rady rodziców podobnie jak regulamin tej rady nie posiadają przymiotu oficjalności, co do zasady nie zostają wszak skierowane do podmiotów w sferze relacji spoza szkoły czy aby były składane do akt sprawy.

Podkreślić należy, że pozycja rady rodziców zbliżona jest do roli kolegiów opiniująco-doradczych działających przy organach władzy publicznej (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r., I OSK 114/15; 20 września 2016 r., I OSK 2649/15; 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15). Stanowią wyłącznie wewnętrzne gremium o charakterze opiniodawczo-doradczym działające w ramach szkoły, które nie ma charakteru organu administracji publicznej. Ustalenia rady rodziców nie są wyrazem stanowiska organu administracji publicznej, jakim jest np. dyrektor szkoły. Protokoły z posiedzeń rady rodziców, podobnie jak regulamin określający funkcjonowanie tej rady, służą jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez szkołę (jej organy administracji), nie przesądzają jednakże kierunków działania dyrektora szkoły, a ponadto nie są dokumentami wytworzonymi w ramach działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym również protokoły z posiedzeń szkolnej rady rodziców nie podlegały w sprawie udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zatem zarówno protokoły z posiedzeń Rady Rodziców, jak i regulamin Rady Rodziców nie stanowiły informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. zgodnie z żądaniem wniosku, to tym samym nie znajdowały do nich zastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. w warunkach wyjaśnienia jej istoty, przez uchylenie punktu I, II i IV zaskarżonego wyroku, wobec czego skarga K.J. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w zakresie żądania udostępnienia regulaminu rady rodziców oraz protokołów z jej posiedzeń została objęta zakresem oddalenia ujętego w punkcie III zaskarżonego wyroku. W tej części możliwe było bowiem na obecnym etapie stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie skargi, że jest ona niezasadna.

Godzi się przy tym wyjaśnić, że okoliczność, iż protokoły z posiedzenia rady rodziców czy regulamin rady rodziców nie stanowią dokumentacji podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie oznacza, że materiały te nie mogą stanowić podstawy do sformułowania przez dyrektora szkoły odpowiedzi na wniosek o treść konkretnej zawartej w nich informacji, która będzie posiadała przymiot informacji publicznej. Takiej sytuacji nie dotyczyła jednak niniejsza sprawa, K.J. we wniosku z dnia 16 lutego 2015 r. zwracał się bowiem o przesłanie mu (kopii) nośników jedynie potencjalnie mogących zawierać informację publiczną, a zatem o przesłanie dokumentów w postaci, w jakiej zostały utrwalone.

Odrębnie rzecz się ma odnośnie żądania zawartego we wniosku K.J. z dnia 16 lutego 2015 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia planów finansowych Rady Rodziców Szkoły Podstawowej [...] w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015. Brak jest bowiem w aktach administracyjnych tych planów, co pozwalałoby na ich zindywidualizowaną ocenę przez sąd administracyjny co do tego, czy zawierają informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Godzi się zauważyć, że w odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik organu w zakresie planów finansowych wyjaśnił, iż Dyrektor szkoły nie jest organem kompetentnym do dysponowania tymi dokumentami, co pozostaje w gestii Skarbnika Rady Rodziców. Dodał też, że z uwagi na krótki okres na wykonanie wezwania oraz okres wakacyjny, Dyrektor nie był w stanie uzyskać i przedłożyć na dzień zaplanowanej przed NSA rozprawy ww. planów. Jak wskazano tymczasem wyżej, Dyrektor powinien posiadać rzeczone materiały, gdyż rada rodziców nie stanowi bytu zewnętrznego czy posiadającego odrębność względem szkoły, którą dyrektor kieruje.

Nie sposób a priori przyjąć, że plany finansowe rady rodziców stanowią lub nie stanowią informacji publicznej. Bez zapoznania się z ich treścią i postacią utrudnione jest również stwierdzenie, czy spełniają kryterium uznania za dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Rozstrzygnięcie zatem przez Sąd pierwszej instancji, wynikające z punktu I zaskarżonego wyroku, że żądane w sprawie plany finansowe rady rodziców stanowią informację publiczną podlegającą załatwieniu zgodnie z wnioskiem K.J., gdy Sąd ten nie zapoznał się z tymi planami, uznać należy za przedwczesne. Kluczowe dla oceny tego, czy rzeczone plany są nośnikami informacji publicznej, może mieć przy tym źródło finansowania działalności objętej planami, które może pochodzić tak ze składek rodziców (będących źródłem wewnętrznym), jak i ze źródeł zewnętrznych (np. ze środków publicznych). Informacja zaś o gospodarowaniu środkami publicznymi (majątkiem publicznym) stanowi informację publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 3, pkt 4 lit. d) oraz pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 185 § 1 p.p.s.a., sprawę w części dotyczącej załatwienia wniosku K.J. z dnia 16 lutego 2015 roku – w zakresie żądania udostępnienia planów finansowych Rady Rodziców Szkoły Podstawowej [...] w roku szkolnym 2013/2014 i 2014/2015 – przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji pozyska rzeczone plany finansowe Rady Rodziców Szkoły Podstawowej [...] i w świetle ich treści oceni, czy żądanie K.J. dotyczące ich udostępnienia podlegało realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy związana z tym skarga do sądu administracyjnego podlega uwzględnieniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku K.J. z dnia 3 lipca 2017 r. Okoliczności podane w tym wniosku powinny były być bowiem brane pod uwagę przez skarżącego przy rozważeniu zasadności i ryzyk związanych z wniesieniem skargi, w tym dotyczących ewentualnych kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie nie mogą być uznane za nadmierne.