Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ulicy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/11 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Z.Z. na rzecz skarżącego kasacyjnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz skarżącej kasacyjnie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ulicy K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Z., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Sąd stwierdził też, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], którą udzielono Zarządowi Gospodarki Komunalnej Wrocław-Stare Miasto pozwolenia na przebudowę elewacji czołowej sklepu spożywczego przy ul. K. we Wrocławiu, stwierdził nieważność tejże decyzji. Wojewoda wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48 ze zm.). Organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w przypadku inwestycji realizowanej przez jednostki organizacyjne istniał obowiązek uzyskania przed pozwoleniem na budowę decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia uzyskanie decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej było wymagane, między innymi, w przypadku wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków, a także przy realizacji innych inwestycji budowlanych, przewidzianych na terenach użytkowanych dotychczas na inne cele. Organ zauważył, że w aktach przedmiotowej sprawy takiej decyzji nie ma i uznał, że wobec braku jakiejkolwiek informacji, iż taka decyzja została wydana, należy przyjąć, że takiej decyzji nie uzyskano.

Wojewoda wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością, natomiast w myśl § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Organ podkreślił, że w aktach sprawy jedynym dokumentem określającym właściciela nieruchomości przy ul. K. jest wypis z rejestru gruntów, sporządzony na dzień 25 października 1994 r., w którym stwierdza się, że władającym działką nr [...] AM 26, obręb Stare Miasto, jest Zarząd Gospodarki Komunalnej. Zarząd Gospodarki Komunalnej był jednostką organizacyjną wykonującą funkcje właścicielskie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Wrocław. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że wynika z powyższego, iż w przypadku omawianej nieruchomości przyjęto, iż jedynym jej właścicielem jest Gmina Wrocław, tymczasem w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1994 r. wskazano, iż w chwili wydania tej decyzji Gmina Wrocław nie była jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z wypisu z rejestru gruntów uzyskanego z Biura Katastru Miejskiego wynika, że według stanu na dzień 28 września 1994 r. lokale nr 4, 5, 6, 8, 9, 10, 17, 18 i 30 stanowiły własność osób prywatnych. Wskazano, że z analizy projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż zakres robót budowlanych obejmował wykonanie remontu i przebudowę elewacji wschodniej i południowej w części parteru budynku oraz prace wewnątrz lokalu użytkowego na parterze, w tym powiększenie sali sprzedaży. Roboty budowlane obejmowały zatem części wspólne budynku, a więc nieruchomość wspólną. Organ wskazał, że w przypadku, gdy prawo do nieruchomości przysługiwało niepodzielnie kilku podmiotom, zgodę na takie roboty musieli wyrazić wszyscy posiadający prawo do nieruchomości. Wojewoda uznał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji braku prawa do dysponowania nieruchomością w całym zakresie objętym inwestycją jest naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., które organ ocenił jako rażące.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., po rozpoznaniu odwołania Z. Z. od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Z. Z., podnosząc że postępowanie w sprawie było prowadzone na wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W., pod którym podpisali się członkowie Zarządu Wspólnoty, działający na podstawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]. W ocenie skarżącego złożenie podania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1994 r., obejmującego m. in. zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej poprzez zabudowę podcieni budynku, przekracza zakres zwykłego zarządu, wymagało ono zatem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na wystąpienie z takim żądaniem, uzyskanej w drodze odrębnej uchwały. Zdaniem skarżącego, jeśli bowiem – jak twierdzi organ drugiej instancji – uzyskanie przedmiotowego pozwolenia wymagało zgody Wspólnoty wyrażonej odrębną uchwałą, to także jego wyeliminowanie, w trybie nadzwyczajnym, zgody takiej wymaga.

Skarżący zarzucił też organowi błąd polegający na wadliwym stwierdzeniu braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podniósł, że w aktach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 25 października 1994 r. Figuruje w nim Gmina Wrocław jako jedyny właściciel oraz Zarząd Gospodarki Komunalnej jako władający w jej imieniu. Inwestor przedstawił zatem organowi architektoniczno - budowlanemu pierwszej instancji dokument, z którego jednoznacznie wynikało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o ten dokument urzędowy organ ustalił spełnienie przez inwestora przesłanki ustawowej określonej w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, to, że po wydaniu decyzji okazało się, że dokument urzędowy posiadany przez organ architektoniczno - budowlany nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu rzeczy, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na przebudowę, ale podstawą do wznowienia postępowania.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] we W., podpisany przez dwóch członków zarządu Wspólnoty. Należy wobec tego zwrócić uwagę na przepisy ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903), regulujące kwestię sposobu zarządu nieruchomością wspólną we wspólnotach mieszkaniowych. Przepis art. 21 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy stanowi, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, przy czym, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Zgodnie z art. 21 ust. 3 zarząd na podstawie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 22 ust. 2, składa oświadczenia w celu wykonania uchwał w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Ust. 2 tego przepisu określa, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.

W ocenie Sądu złożenie przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 1994 r. nie mieściło się w czynnościach zwykłego zarządu. Sąd I instancji zauważył, iż w orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu są bieżące sprawy związane ze zwykłą eksploatacją nieruchomości i utrzymaniem jej (co do zasady) w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Wszystko zaś, co się w tych granicach nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. Prezydent Wrocławia udzielił Zarządowi Gospodarki Komunalnej Wrocław - Stare Miasto pozwolenia na przebudowę elewacji czołowej sklepu spożywczego we Wrocławiu przy ul. K.. Roboty budowlane, na które zezwolono tą decyzją niewątpliwie stanowiły ingerencję w substancję nieruchomości wspólnej. W ocenie Sądu działania zmierzające do stwierdzenia nieważności tej decyzji nie są bieżącą sprawą, związaną ze zwykłą eksploatacją nieruchomości i jej utrzymaniem. A zatem, zdaniem Sądu, składający wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Kużnicza 48 we Wrocławiu winien był, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, legitymować się uchwałą właścicieli lokali, wyrażającą zgodę na dokonanie tej czynności. Do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] listopada 1994 r. nie została dołączona stosowna uchwała właścicieli lokali, wniosek ten dotknięty był zatem brakiem formalnym. W takiej sytuacji niedopuszczalne było merytoryczne rozpoznanie wniosku. Sąd podkreślił, iż w przypadku gdy czynność podejmowana przez stronę jest dotknięta brakami formalnymi (np. w sytuacji podjęcia czynności bez wykazania umocowania), na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski nie podjął takich działań i rozpoznał merytorycznie złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] listopada 1994 r., co należy ocenić jako naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 64 § 2, art. 30 § 3 oraz art. 7 kpa) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniesione zostały przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. K. oraz przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Obaj skarżący kasacyjnie reprezentowani byli przez radców prawnych.

Skarga kasacyjna Wspólnoty Mieszkaniowej domagała się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez uznanie, iż Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez prawidłowo powołany Zarząd nie była uprawniona do złożenia wniosku, gdyż była to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a to skutkowało koniecznością podjęcia przez wspólnotę stosownej uchwały upoważniającej zarząd do złożenia takiego wniosku,

2. art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niezastosowanie bowiem złożony wniosek przez Wspólnotę Mieszkaniową podpisany przez jej zarząd do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji był czynnością zachowawczą zmierzającą do utrzymania ochrony rzeczy (części nieruchomości wspólnej). Należy go zatem uznać za czynność zwykłego zarządu. Skoro tak to jego złożenie nie wymaga żadnej uchwały wspólnoty mieszkaniowej upoważniającej zarząd do podjęcia kroków zmierzających do ochrony rzeczy wspólnej. Z powołanych względów nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu znacznym mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 § 2 art. 30 § 3 i art. 7 kpa.,

3. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie przez sąd I instancji, iż wszystkie czynności inne wymienione w niezamkniętym katalogu czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomości wspólną, są tymi czynnościami przekraczającymi ten zarząd. Wymagają zatem uchwały ogółu właścicieli. Z takim stanowiskiem sądu I instancji nie godzi się strona skarżąca. Czynności zachowawcze zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej jaką była zabudowa podcienia celem powiększenia sali sprzedażowej części nieruchomości wspólnej w wyniku przebudowy dotychczasowej elewacji sklepu bez stosownej zgody ogółu właścicieli, są czynnościami zwykłego zarządu. Nie wymagają żadnej dodatkowej uchwały bowiem czynności podejmowane przez zarząd wspólnoty, zmierzają do utrzymania rzeczy,

4. art. 132 w zw. z art. 137 § 1 i art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i rozpoznanie skargi wniesionej przez osobę nie będącą adresatem tej decyzji, bez wyjaśnienia czy legitymuje się on pełnomocnictwem strony - Gminy Wrocław, której decyzja dotyczyła.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Wspólnota nie zgadza się z przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacją czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, jej utrzymaniem i eksploatacją Jak wynika z treści art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną podejmuje zarząd samodzielnie, na mocy uprawnień ustawowo mu przypisanych. Jak wynika ze stanowiska doktryny prawa, orzecznictwa czynności zachowawcze mające na celu i zmierzające do utrzymania rzeczy i jej ochrony są czynnościami zwykłego zarządu Dlatego też błędne i nieuprawnione są twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż wniosek z dnia 22 lutego 2010 r. dotknięty był brakami formalnymi. Nieuprawnione też są twierdzenia sądu, iż wniosek ten złożył Zarząd Wspólnoty. Przeczy temu treść samego wniosku, w którym stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż czynności zachowawcze jako czynności podejmowane samodzielnie przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej reguluje także Kodeks cywilny w art. 209 w zw. z art. 222 § 2 k.c. Te przepisy uszły całkowitej uwadze Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie.

Zwrócono także uwagę na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę wniesioną przez Z. Z. w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, której adresatem była Gmina Wrocław, działająca poprzez swoją zlikwidowaną jednostkę budżetową pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej Wrocław Stare Miasto. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa Prezydenta Wrocławia jako organu wykonawczego Gminy Wrocław dla Z. Z., upoważniającego go do reprezentowania interesów Gminy Wrocław. Jak zatem Z. Z. jest uprawniony jako jeden ze współwłaścicieli części nieruchomości wspólnej do wniesienia skargi na decyzję, której nie był adresatem, a pełnomocnictwo do jej odbioru wygasło z chwilą jej uprawomocnienia się.

Z kolei skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, że czynności przekraczające zwykły zarząd obejmują wszelkie czynności ważne dla właścicieli lub dla stanu i przeznaczenia nieruchomości i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 tej ustawy do czynności złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę elewacji sklepu spożywczego znajdującego się w nieruchomości wspólnej, podczas gdy czynność ta, mająca na celu ochronę praw wspólnoty, stanowiła czynność zwykłego zarządu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 64 § 2, 30 § 3 i art. 7 kpa polegające na błędnym stwierdzeniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania poprzez zaniechanie wezwania strony do usunięcia braków formalnych wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia, polegających na niezałączeniu uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej i merytoryczne rozpoznanie wniosku zarządu wspólnoty, który nie wykazał swojego umocowania do działania, co skutkowało uchyleniem decyzji, wszystko to w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż Wspólnota Mieszkaniowa [...] była właściwie reprezentowana przy dokonywaniu czynności i skarga winna być oddalona

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali w pkt. 5 wymienia jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Przepisu tego nie można jednak odnieść do przedmiotowej sprawy. Przedmiotem postępowania kontrolowanego przez sąd nie jest bowiem nadbudowa lub przebudowa lokalu, a wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na przebudowę elewacji. Wprawdzie zawarte w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali wyliczenie czynności przekraczających zwykły zarząd ma charakter przykładowy, to jednak nie upoważnia to do przyjęcia, tak jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, że oprócz czynności enumeratywnie w powołanym przepisie, za czynności przekraczające zwykły zarząd należy uznać wszelkie czynności ważne dla właścicieli lub dla stanu i przeznaczenia nieruchomości. Stanowisko Sądu jest odmienne do poglądów dotychczas prezentowanych w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 6 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 858/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podejmowanie działań z zakresu zadań wspólnoty w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną, w tym podejmowanie obrony przed ewentualnymi negatywnymi skutkami planowanej budowy na obiekt wspólnoty, poprzez kwestionowanie decyzji administracyjnej w formie skargi do sądu administracyjnego, nie można zaliczać do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, o jakim mowa w wskazanym przepisie art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Dlatego też przyjmując, że czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali są wszelkie czynności ważne dla właścicieli lub dla stanu i przeznaczenia nieruchomości, Sąd, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dokonał wadliwej wykładni tego przepisu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego należy zakwalifikować jako czynność mającą na celu podjęcie ochrony praw wspólnoty mieszkaniowej przed ewentualnymi negatywnymi skutkami przebudowy przeprowadzonej na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez zainicjowanie kontroli legalności tej decyzji. Czynność ta mieściła się w zakresie zadań wspólnoty mieszkaniowej w sprawach związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną zmierzających do ochrony praw wspólnoty. Miała więc charakter czynności zachowawczej, a takie powszechnie uznaje się za czynności zwykłego zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali reguluje sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali, a także sposób zarządu tą nieruchomością. Postanowienia ustawy odnoszą się zarówno do lokali mieszkalnych jak też do lokali o innym przeznaczeniu. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi samodzielnego lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Nieruchomość wspólna stanowi grunt oraz części budynku, urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd, reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu zarząd podejmuje samodzielnie(art.21ust.1). Do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Przepis art. 22 ust.3 ustawy wymienia jedynie przykładowo czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, przesądza o tym zawarty w tej normie zwrot ‘w szczególności’. Skoro jest to wyliczenie niepełne, należy badać charakter dokonywanych czynności każdorazowo w indywidualnej sprawie.

Czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracji i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej uznawane są za czynności zachowawcze. W orzecznictwie i doktrynie zaliczane są takie działania do czynności zwykłego zarządu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2012r. , sygn, akt. II OSK 654/11, Komentarz Lex 2012 do art. 22 ustawy o własności lokali E. Bończak- Kucharczyk ).

Identycznie charakter takich czynności oceniany jest na gruncie prawa cywilnego, które w art. 209 kc stanowi, że czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa może podejmować każdy ze współwłaścicieli( por. Kodeks Cywilny Komentarz pod red. K. Pietrzykowskiego, tezy do art. 209, wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2008.; a także Jerzy Ciszewski – Komentarz do Kodeksu Cywilnego, tezy do art. 209, wydawnictwo Lex Polonica ) . Przyczym przyjmuje się, że czynności zachowawcze mogą być podejmowane zarówno w stosunku do osób trzecich jak i w stosunku do współwłaścicieli.

Za czynność zmierzającą do ochrony rzeczy wspólnej uznać należy zatem żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na roboty budowlane odnoszącej się do obiektu, będącego przedmiotem współwłasności. W wyniku kwestionowanej decyzji został powiększony jeden z lokali kosztem części wspólnej budynku.

Nie może budzić wątpliwości, że zbadanie legalności rozstrzygnięcia mającego wpływ na prawa całej wspólnoty ma na w istocie na celu ochronę rzeczy wspólnej.

W świetle powyższych rozważań przyjąć należało,, iż wspólnota inicjując kontrolowane postępowanie nieważnościowe nie musiała poprzedzić złożenia żądania podjęciem uchwały wymaganej przez art. 22 ust.2 ustawy o własności lokali.

Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji jako czynność zachowawcza, podjęta być mogła przez zarząd wspólnoty samodzielnie zgodnie z postanowieniami art. 22 ust.1 ustawy o własności lokali.

W tym stanie rzeczy za wadliwe uznać należało stanowisko sądu I instancji , który przyjął, że przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności jako czynność przekraczająca zwykły zarząd winien być poprzedzony uchwałą właścicieli lokali wyrażąjącą zgodę na dokonanie tej czynności, a skoro jej brak, to z tej przyczyny uchylić należało decyzję organów obu instancji.

Żądanie stwierdzenia nieważności nie było w istocie dotknięte brakiem formalnym z powodu nieprzedłożenia uchwały.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty obu skarg kasacyjnych za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 132 w związku z art. 137§1 i art. 145§1 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i rozpoznanie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesioną przez Z. Z., który nie był adresatem tej decyzji, bez jednoczesnego wyjaśnienia, czy legitymuje się pełnomocnictwem Gminy Wrocław, której decyzja dotyczyła.

Zasadność większości zarzutów skarżących kasacyjnie skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 185§1 P.p.s.a.

Wyjaśniając niezasadność zarzutu naruszenia art. 132 w zw. z art. 137§1 i art. 145§1 P.p.s.a, zawartego w skardze kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej wskazać należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne jest rozpoznanie skargi Z. Z.. Kontrolowane przed sądem administracyjnym postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] listopada 1994r. , którą udzielono Zarządowi Gospodarki Komunalnej Wrocław Stare Miasto pozwolenia na przebudowę elewacji czołowej sklepu spożywczego przy ulicy Kuźniczej, stanowiącego obecnie współwłasność skarżącego. Wprawdzie sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz, jednakże orzecznictwo dopuściło, że w okolicznościach poszczególnych spraw, w sytuacji gdy decyzja ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną właściciela lokalu może on samodzielnie występować w postępowaniu jako strona. Zważywszy na przedmiot kontrolowanej decyzji stwierdzić należało indywidualny interes Z. Z. do jej kwestionowania.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za uzasadnioną w pozostałej części Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt.1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203pkt.2 P.p.s.a.