Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1367/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 119 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej H. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – dalej zwana "Komisją", po rozpoznaniu wniosku H. G. – dalej zwanej "skarżącą" z 18 kwietnia 2018 r. o zwolnienie od grzywny w wysokości 10000 zł, na podstawie art. 9 ust. 1, art. 20 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", postanowieniem z [...] maja 2018 r. sygn. akt [...] orzekła o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] Komisja ukarała skarżącą grzywną w wysokości 10000 zł za nieuzasadnione niestawiennictwo na posiedzeniu ogólnym [...] marca 2018 r., na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Postanowienie o ukaraniu grzywną zostało doręczone 16 kwietnia 2018 r.

24 kwietnia 2018 r. wpłynęło do Ministerstwa Sprawiedliwości pismo skarżącej z 18 kwietnia 2018 r. zawierające wniosek o zwolnienie od grzywny, w którym ukarana wniosła o uznanie za usprawiedliwioną nieobecność na rozprawie [...] marca 2018 r. i zwolnienie od nałożonej grzywny. We wniosku podniosła, że jej nieobecność na rozprawie [...] marca 2018 r. była obiektywnie uzasadniona bowiem Komisja doręczyła zawiadomienie o obowiązkowym stawiennictwie na terminie rozprawy w charakterze świadka dopiero 19 marca 2018 r., podczas gdy na wyznaczony termin rozprawy, skarżąca miała z wyprzedzeniem zaplanowane obowiązki służbowe, w tym w szczególności od godz. 9:30 uczestniczyła, wspólnie z zastępcami Prezydenta [...], w pracach Zespołu Koordynującego. W trakcie tych spotkań poruszane i uzgadniane są istotne kwestie dla [...] i pracy Urzędu. Podała też, że brała udział w tym dniu także w innych, zaplanowanych z wyprzedzeniem spotkaniach. Komisja posiada zaś wiedzę o piastowanym przez skarżącą stanowisku i chociażby zważywszy na ten fakt, z którym wiąże się znaczna ilość obowiązków służbowych, planowanych z wyprzedzeniem i uwzględniających również dostępność innych osób, z którymi te obowiązki współrealizuje, Komisja powinna kierować wezwania z wyprzedzeniem umożliwiającym dostosowanie pozostałych zajęć.

W dalszej części wniosku skarżąca uważa, że aby grzywnę można było nałożyć na konkretną osobę należy zweryﬁkować, czy przysługuje jej status świadka i czy została prawidłowo wezwana na rozprawę. Dlatego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Komisji, że ocena, czy dana osoba może być przesłuchana w charakterze świadka nie podlega żadnej weryﬁkacji i zależy tylko i wyłącznie od uznania Komisji. Obowiązek stawiennictwa aktualizuje się bowiem dopiero wtedy, gdy wezwanie było skuteczne. Oznacza to jednocześnie, że wezwanie do stawiennictwa w charakterze świadka musi być skierowane do osoby, której status świadka faktycznie przysługuje, a wezwanie do stawiennictwa w charakterze strony, do osoby, której przysługuje status strony. Wezwanie na rozprawę w charakterze świadka osoby, która świadkiem nie jest lub być nie może powoduje że wezwanie takie nie jest skuteczne - nie wywołuje skutków prawnych. Zatem stanowi okoliczność uzasadniającą zwolnienie od grzywny.

Skarżąca dowodzi m.in., że świadkiem w postępowaniu administracyjnym nie może być piastun organu bowiem co prawda konkretna osoba/grupa osób w sposób faktyczny i ﬁzyczny podejmuje czynności w postępowaniu administracyjnym, jednakże osoby te dalej działają, jako organ administracji publicznej, a nie jako osoby fizyczne. Skarżąca wskazała, że pełniąc funkcję piastuna organu - Prezydenta [...] wykonuje jedynie kompetencje organu i sprawując władztwo publiczne występuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego, a nie jako osoba ﬁzyczna. Nie istnieje przy tym na gruncie przepisów kpa, ani przepisów ustawy, możliwość przesłuchania w charakterze świadków innych osób, niż osoby ﬁzyczne, a zatem także organów administracyjnych, w tym Prezydenta [...]. Takie podmioty są ex lege z mocy art. 82 kpa wyłączone z możliwości udziału w postępowaniu w charakterze świadka, co oznacza, że w tym zakresie nie ma znaczenia wola stron postępowania, ani osób wymienionych w tym przepisie. Niemożność bycia świadkiem przez organ administracji publicznej - Prezydenta [...] ma więc charakter bezwzględny.

W dalszej części uzasadnienia wniosku skarżąca przedstawiła rozważania na temat niepołączalności ról procesowych organu i świadka powołując się w szczególności na opinie prof. dr hab. A. J. Z [...] października 2017 r. oraz prof. dr hab. J. K. konstatując, że piastun organu Prezydenta [...] reprezentującego [...] kwestionuje dopuszczalność oraz legalność jej przesłuchania w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich przez Prezydenta [...], gdyż: 1) Komisja wielokrotnie uznawała [...] za stronę postępowania; 2) piastun organu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego nie może być świadkiem w postępowaniu dotyczącym działalności (wydania decyzji) tego organu; 3) brak jest możliwości łączenia roli organu i świadka, jak też strony i świadka. Skarżąca uważa, że nie mogła być wezwana na rozprawę w charakterze świadka bowiem taki status jej nie przysługuje w niniejszym postępowaniu. Okoliczności te również usprawiedliwiają jej niestawiennictwo, jak również wskazują na samą bezzasadność nałożenia grzywny.

Ponadto skarżąca zarzuciła postanowieniu z [...] marca 2018 r. to, że Komisja bezzasadnie zastosowała najwyższy możliwy wymiar grzywny, przytaczając w uzasadnieniu postanowienia o ukaraniu na tą okoliczność bezzasadne argumenty. Komisja bezzasadnie pominęła fakt, że każda ze spraw zawisłych przed Komisją jest odrębną sprawą administracyjną. Jeżeli dany świadek, czy strona wzywany jest do stawienia przed Komisją w konkretnej sprawie, to jego zeznania mają służyć rozstrzygnięciu tej konkretnej sprawy, a nie innej sprawy, która była lub będzie przedmiotem rozpoznania Komisji.

Komisja postanowieniem z [...] maja 2018 r. sygn. akt [...] orzekła o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny. W uzasadnieniu organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2018 r. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Komisja może na wniosek ukaranego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 lub 3 lub art. 19 ust. 3, złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność, odmowę zeznania albo wydania opinii i zwolnić od grzywny. Art. 88 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej zwanego "kpa" nie stosuje się.

Komisja wskazała, że nowelizacja ustawy, która weszła w życie 14 marca 2018 r. wprowadziła możliwość wszczęcia postępowania ogólnego, które nie dotyczy praw i obowiązków indywidualnych podmiotów (nie ma w nim stron postępowania) i nie kończy się rozstrzygnięciem indywidualnym (decyzją administracyjną), ale uchwałą (37c ustawy). Postępowanie ogólne prowadzi się w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 37 c ustawy w postępowaniu ogólnym Komisja może podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich lub skierować zawiadomienie do odpowiedniego organu.

Jest to szczególne postępowanie administracyjne. Nie jest w tym postępowaniu rozstrzygana konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, nie ma w nim indywidualnego interesu prawnego. Do postępowania ogólnego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu rozpoznawczym, jak i przepisy kpa, z uwzględnieniem charakterystyki prawnej postępowania ogólnego. Postępowanie ogólne nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa.

Komisja wskazała, że świadkiem w postępowaniu ogólnym jest skarżąca, tj. osoba fizyczna wezwana w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w procesie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych przez Prezydenta [...] oraz sprawowania nad nimi nadzoru.

Dalej Komisja wskazała, że zgodnie z art. 82 kpa świadkami nie mogą być: 1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń; 2) osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy; 3) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi. Ponadto, z art. 83 § 1 kpa wynika, że nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

Natomiast osoba wezwana przez Komisję w charakterze świadka lub biegłego ma obowiązek niezależnie od swojego miejsca zamieszkania stawić się na wezwanie i złożyć zeznania (art. 19 ust. 1 ustawy).

Zdaniem Komisji, skarżąca nie uzasadniła, że jej nieobecność na posiedzeniu ogólnym [...] marca 2018 r. była obiektywnie uzasadniona. Doręczając skarżącej 19 marca 2018 r. wezwanie do stawienia się na posiedzenie ogólne [...] marca 2018 r. Komisja dotrzymała wymogu określonego w art. 92 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 92 kpa termin rozprawy (tu: posiedzenia ogólnego) powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Twierdzenie skarżącej, że przesłanką usprawiedliwiającą jej nieobecność na posiedzeniu ogólnym Komisji jest to, że [...] marca 2018 r. miała z wyprzedzeniem zaplanowane obowiązki służbowe, w tym w szczególności od godz. 9:30 uczestniczyła, wspólnie z zastępcami Prezydenta [...], w pracach Zespołu Koordynującego oraz że w trakcie tych spotkań poruszane i uzgadniane są istotne kwestie dla [...] i pracy Urzędu, a także że brała udział w tym dniu także w innych, zaplanowanych z wyprzedzeniem spotkaniach należało uznać za bardzo ogólne i nieprzekonywujące.

Komisja uznała, że wyjaśnienia te nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami, zatem należy je ocenić jako czysto formalne. Wyjaśnienia skarżącej, że w związku z piastowanym przez nią stanowiskiem Prezydenta [...] z którym wiąże się znaczna ilość obowiązków służbowych, planowanych z wyprzedzeniem i uwzględniających również dostępność innych osób, z którymi te obowiązki współrealizuje, Komisja powinna kierować wezwania z wyprzedzeniem umożliwiającym dostosowanie pozostałych zajęć, Komisja oceniła jako nietrafne i niewiarygodne w świetle wielokrotnych wypowiedzi medialnych skarżącej o tym, że nie stawi się przed Komisją.

Ponadto w piśmie z 26 marca 2018 r. skarżąca wskazała, że będąc piastunem organu Prezydenta [...] reprezentującego [...] kwestionuje dopuszczalność oraz legalność jej przesłuchania w charakterze świadka toku postępowania administracyjnego dotyczącego wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich przez Prezydenta [...].

Dodatkowo Komisja zwróciła uwagę, że w trakcie doręczania jej wezwania na posiedzenie ogólne [...] marca 2018 r. poinformowała dwóch obecnych pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, że i tak się nie stawi na posiedzenie, chyba, że zostanie doprowadzona, co zostało udokumentowane notatką służbową z 19 marca 2018 r., włączoną do akt sprawy.

W ocenie Komisji wykonywane [...] marca 2018 r. przez skarżącą obowiązki służbowe należało zakwaliﬁkować jako realizowane w zwyczajnym toku załatwiania spraw. Dlatego też Komisja nie mogła uznać przedstawionych wyjaśnień, w ramach dopuszczalnego przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 ustawy uznania administracyjnego, za stanowiących przesłankę zwolnienia skarżącej od nałożonej grzywny za niestawiennictwo.

Przeciwnie, z przedstawionych powodów należy wnosić, że zachowanie skarżącej jest celowe i stanowi przejaw lekceważenia Komisji jako organu administracji publicznej, a przesłane wyjaśnienia należy potraktować wyłącznie jako deklaratywne.

W świetle powyższego Komisja nie znalazła podstaw do uznania przedstawionych przez skarżącą zdarzeń jako pozwalających uznać jej nieobecność [...] marca 2018 r. na posiedzeniu ogólnym Komisji za usprawiedliwioną.

Przyjęcie stanowiska skarżącej, że to ona jest uprawniona do oceny, czy dana czynność powinna zostać w sprawie przeprowadzona, doprowadziłoby do obstrukcji postępowania. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, to organ administracji publicznej prowadzi postępowanie wyjaśniające, a nie strona (świadek). Z tego względu organ administracji publicznej został uprawniony do stosowania środków dyscyplinujących.

Ustawa ma na celu przywrócenie ochrony interesu społecznego poprzez usunięcie naruszeń prawa, które wystąpiły w trakcie wydawania decyzji w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. poz. 279, ze zm.) – dalej zwanego "dekretem". Skala występujących w reprywatyzacji gruntów warszawskich naruszeń prawa i towarzyszących im negatywnych następstw, wymagały podjęcia działań o charakterze nadzwyczajnym. Ustawowe uprawnienia Komisji mają charakter nadzorczy, jeżeli własność publiczna została utracona w wyniku nieprawidłowości w postępowaniu w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej, celem postępowania przed Komisją jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu do projektu ustawodawca wyjaśnił, że ustawa ma na celu wywarcie efektów prewencyjnych poprzez doprecyzowanie już obowiązujących, ale trudnych do realizacji podstaw odpowiedzialności urzędniczej. Przyjęcie projektowanej ustawy pozwoli na rozstrzygnięcie kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników, którzy w sposób rażący zaniedbali swoich obowiązków, biorąc udział w rozstrzygnięciu reprywatyzacyjnym. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169) uznaje sytuacje, w których szkodę w wyniku działań urzędnika poniósł obywatel, wyłącza jej stosowanie w stosunku do urzędnika w sytuacji, w której szkodę poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe, Komisja, na mocy art. 20 ustawy, odmówiła zwolnienia skarżącej z grzywny nałożonej postanowieniem z [...] marca 2018 r.

W ocenie Komisji nałożona kara jest adekwatna. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komisja wskazała na motywy ukarania skarżącej w maksymalnej wysokości - 10000 zł. Skarżąca posiada szczególne informacje, dotyczące okoliczności wydawania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisję i nie może dowolnie decydować o tym, że nie stawi się na jej wezwania. W ocenie Komisji, zeznania skarżącej mogą przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia spraw reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, zaś w ramach postępowań ogólnych, zaniedbań oraz uchybień w funkcjonowaniu i wykonywaniu zadań w postępowaniach dotyczących decyzji reprywatyzacyjnych. Skarżąca pełniąc funkcję Prezydenta [...] nadzorowała (i nadal nadzoruje) bowiem postępowania dekretowe.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Komisja jest, ze względu na swoje kompetencje, skład oraz właściwość rzeczową organem szczególnym w hierarchii organów administracji.

Z uwagi na istotę postępowania przed Komisją, tylko nadzwyczajne okoliczności mogą być usprawiedliwieniem dla nieobecności na posiedzeniu ogólnym. Skarżąca dotychczas nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji (zarówno na rozprawę, jak i posiedzenia ogólne) i uporczywie odmawia stawiennictwa. Taka postawa znacznie utrudnia rzetelne wyjaśnienie sprawy będącej przedmiotem postępowania ogólnego przed Komisją. Zeznania skarżącej mogły przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia szeroko rozumianych spraw reprywatyzacyjnych. Niestawiennictwo na posiedzeniu ogólnym utrudniło realizację zasady prawdy obiektywnej, do czego Komisja została zobowiązana zgodnie z art. 7 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

Dodatkowo Komisja zauważyła, że z zeznania podatkowego za rok 2016 jednoznacznie wynika, że kara w wysokości 10000 zł nie będzie stanowić dolegliwości dla skarżącej. Osiągane przez nią dochody wskazują, że jej sytuacja ﬁnansowa jest bardzo dobra i jest w stanie uiścić nałożoną grzywnę. Skarżąca ma również odpowiednie środki ﬁnansowe.

W postanowieniu Komisja pouczyła skarżącą, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje jej prawo do wniesienia skargi na zaskarżony akt, w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu (art. 53 § 2 tej ustawy).

Od postanowienia Komisji z [...] maja 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 37b ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że niestawiennictwo skarżącej na rozprawie było nieusprawiedliwione, podczas gdy skarżąca złożyła przed rozprawą pismo, w którym wskazała przyczyny nieobecności, a które wynikały z tego, że dowód z zeznań świadka nie mógł zostać dopuszczony i skutecznie przeprowadzony bowiem postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, jako że postępowanie, które prowadzone jest bez udziału stron, nie może zostać uznane za postępowanie administracyjne, a w takiej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego; II. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że okoliczności sprawy nie uzasadniają uznania niestawiennictwa skarżącej za usprawiedliwione, podczas gdy jej niestawiennictwo wynikało z tego, że mając na względzie, że skarżącej nie przysługuje status świadka w postępowaniu ogólnym. Skarżąca działała w uzasadnionym przekonaniu, że wezwanie na rozprawę skierowane do osoby, która świadkiem być nie może, nie wywołało skutków prawnych; III. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez odmowę zwolnienia od grzywny w kwocie 10000 zł, podczas gdy niestawiennictwo na rozprawie nie uzasadniało wymierzenia grzywny w wysokości maksymalnej, jako sprzecznej z zasadą proporcjonalności i niezachowującej relacji proporcjonalności pomiędzy zastosowanym środkiem, a celem, który ma zostać zrealizowany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: I. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; II. zobowiązanie organu do wydania postanowienia o zwolnieniu skarżącej od grzywny nałożonej postanowieniem z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...]; III. zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 90 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Komisja podtrzymała swoje stanowisko w sprawie w zakresie charakteru postępowania ogólnego, istnienia przesłanek do ukarania skarżącej grzywną, jak i adekwatności wysokości wymierzonej grzywny do statusu prawnego Komisji i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy.

Komisja dodatkowo wskazała, że do postępowania ogólnego stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu rozpoznawczym, a jeżeli przepisy o postępowaniu rozpoznawczym są niewystarczające, to odpowiednio przepisy kpa. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów w postępowaniu ogólnym ma charakter uzupełniający, a nie modyfikujący to postępowanie. Z uwagi na przedmiot postępowania ogólnego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w art. 75-88a kpa, z zastrzeżeniem konieczności uwzględnienia szczegółowych regulacji zawartych w ustawie. Komisja korzystając z ustawowych kompetencji dopuściła więc dowód z zeznań świadka – skarżącej na podstawie art. 75 kpa w zw. z art. 37b ust. 2 i art. 38 ustawy.

Zdaniem Komisji złożona problematyka sprawy uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Trudno zatem uznać, że w niniejszej sprawie zbędne będzie wysłuchanie stron na rozprawie. Sąd powinien publicznie wysłuchać stron, faktycznie rozważyć ich stanowiska, stworzyć im możliwość rzeczowej polemiki. Za przeprowadzeniem rozprawy przemawia też interes publiczny dla którego efektywnej ochrony, w tym mienia samorządowego, Komisja jest zobowiązana, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku wszczętego przez Komisję z urzędu postępowania ogólnego. Wszczęcie postępowania zainicjowało postanowienie Komisji z [...] marca 2018 r. [...], wydane na podstawie art. 37b ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało ogłoszone w tym samym dniu w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z 16 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy (znane Sądowi z urzędu akta administracyjne złożone do sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1015/18).

Zatem w pierwszej kolejności należało rozważyć zagadnienie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego do oceny legalności wydanego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy, postanowienia o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny. Grzywna ta została nałożona na skarżącą wezwaną w charakterze świadka ostatecznym postanowieniem Komisji z [...] marca 2018 r. (znane Sądowi z urzędu akta administracyjne złożone do sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1015/18).

Na wstępie należało odnieść się do charakteru postępowania ogólnego w jakim zostało wydane zaskarżone postanowienie i w konsekwencji ocenić, czy postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny mogło być wydane w takim postępowaniu.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że ustawa określa szczegółowy tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (art. 1 pkt 1 ustawy). W tym celu utworzono organ właściwy do prowadzenia tego typu postępowania – Komisję (art. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 1 ustawy). Komisja ta ma status organu administracji publicznej (art. 3 ust. 3 ustawy). Jej cele i zadania, to stanie na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 i 3 ustawy).

Rozdział 3 ustawy normuje postępowanie przed Komisją. Z przepisów tego Rozdziału wynika, że postępowanie przed Komisją odnosi się w istocie do trzech różnych procedur postępowania. Sąd to tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy). To ostatnie postępowanie zostało wprowadzone do ustawy 14 marca 2018 r.

Czynności sprawdzające i postępowanie rozpoznawcze pozostają w ścisłym związku i nakierowane są na kontrolę przedmiotową – ocenę zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych jako wytworu działalności określonych osób, z organami wydającym te decyzje na czele. Te dwa tryby postępowania umożliwiają realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 3 ustawy (właściwych dla Komisji jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania rozpoznawczego). Tryb postępowania rozpoznawczego umożliwia Komisji dodatkowo występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy).

Pierwszy tryb postępowania ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny. Do tego postępowania nie stosuje się przepisów kpa (art. 38 ust. 2 ustawy). Celem czynności sprawdzających jest bowiem wyjaśnienie i ocena, czy wobec konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są w ogóle podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie rozpoznawcze. W toku czynności sprawdzających Komisja lub jej przewodniczący dokonują analizy akt postępowań, informacji, dokumentów, opinii przekazanych Komisji w trybie art. 12, art. 13 i art. 14 ustawy oraz stanowiska Departamentu Prawa Administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, o których mowa w § 14 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji...(Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości z 2018 r. poz. 166). Chodzi zatem o materiał dowodowy pozyskany od organów administracji publicznej, organów samorządów zawodowych, innych jednostek organizacyjnych i instytucji, sądów, prokuratur na skutek uprzedniego wystąpienia przewodniczącego Komisji, czy samej Komisji. Rezultatem przeprowadzenia czynności sprawdzających może być uprawdopodobnienie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Wówczas to Komisja jest uprawniona do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego (art. 15 ustawy).

Postępowanie rozpoznawcze ma charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). Postępowanie to prowadzi się z udziałem stron postępowania, a jeżeli wystąpi taka potrzeba także z udziałem innych jego uczestników, np. świadków, biegłych. Do tego postępowania stosuje się, prócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w kpa (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną (w której skonkretyzowany jest przedmiot postępowania i podmioty tego postępowania) i kończy się kwalifikowanym, władczym i jednostronnym aktem administracyjnym – decyzją administracyjną.

Zupełnie innych charakter ma natomiast postępowanie ogólne, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy. Postępowanie ogólne, w odróżnieniu od poprzednio omawianych trybów, pozostaje w pewnym (choć nie tak ścisłym, jak czynności sprawdzające) związku z postępowaniem rozpoznawczym. Dowody i materiały zebrane w postępowaniu ogólnym mogą być bowiem dowodami w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Postępowanie ogólne nakierowane jest na kontrolę podmiotową – ocenę działalności samych organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a nie wytworów tej działalności (decyzji reprywatyzacyjnych). Ten tryb postępowania umożliwia realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 2 ustawy (jako organu mającego pewne uprawnienia kontrolne w stosunku do organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne).

Celem tego postępowania jest wyjaśnienie, czy w działalności tychże podmiotów uwidoczniły się nieprawidłowości lub uchybienia, a jeżeli tak, to jaki miały charakter i jaką wagę. Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, wówczas może (nie musi) podjąć uchwalę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień Komisja może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy).

W ocenie Sądu, postępowanie ogólne należy traktować jako wewnętrzne szczególne postępowanie Komisji, które nie załatwia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa i wobec tego do postępowania tego nie stosuje się np. przepisów Działu II Rozdziału 4 i 5 kpa o dowodach i o rozprawie. W postępowaniu tym nie ma stron postępowania i nie jest konkretyzowana sytuacja prawna indywidualnego podmiotu prawa. Brak stron postępowania skutkuje także tym, że nie można w postępowaniu ogólnym przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu odbywa się bowiem w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy).

Co znamienne na brak stron postępowania ogólnego zdaje się wskazywać sam Minister Sprawiedliwości przy którym działa Komisja (art. 5 ust. 3 ustawy), skoro wyklucza możliwość przeprowadzenia w tym postępowaniu dowodu z przesłuchania stron (§ 41 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji).

Z art. 12 i art. 14 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy wynika, że Komisja wszczyna, prowadzi postępowanie ogólne i w jego toku wyjaśnia kwestię zaistniałych nieprawidłowości i uchybień bazując na zgromadzonych i wytworzonych wcześniej przez inne organy dokumentach, aktach, informacjach i opiniach, w tym informacjach z Krajowego Rejestru Karnego (art. 6 ust. 1 pkt 7c ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym). Także materiał dowodowy zgromadzony w toku czynności sprawdzających i w postępowaniach rozpoznawczych może być podstawą do wszczęcia postępowania ogólnego. Nie można wykluczyć i sytuacji odwrotnej, że materiały uzyskane w toku postępowań ogólnych posłużą za dowody w postępowaniach rozpoznawczych (art. 37b ust. 3 ustawy).

Z treści opisanych wyżej regulacji ustawy wynika, że na tle materiałów jakie pozyskuje Komisja mogą ujawnić się pewne (powtarzające się) patologie w działalności organów lub osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, niekoniecznie mające charakter wadliwości rzutującej na zgodność z prawem wydanych decyzji reprywatyzacyjnych (te wadliwości ma eliminować postępowanie rozpoznawcze).

Ujawnione w postępowaniu ogólnym patologie obejmować mogą nieprawidłowości lub uchybienia dotyczące np. traktowania uczestników postępowań reprywatyzacyjnych, obiegu korespondencji i gromadzenia dokumentacji, prowadzenia urządzeń ewidencyjnych, obsady komórek organizacyjnych prowadzących postępowania reprywatyzacyjne. Chodzi zatem o wadliwości spowodowane działaniami, poleceniami lub zaniechaniami podmiotów mających realny wpływ na poziom prowadzonych postępowań reprywatyzacyjnych.

W związku z tym skutkiem kontroli Komisji prowadzącej postępowanie ogólne może być sygnalizacja społeczeństwu dostrzeżonych uchybień w formie uchwały albo też poinformowanie określonych organów o pewnych patologiach w formie zawiadomienia, aby dać tym organom możliwość zapoznania się z materiałami i wynikami kontroli Komisji i podjęcia działań stosownych do okoliczności sprawy.

Zatem postępowanie ogólne zmierza do likwidacji stwierdzonych patologii w działalności podmiotów mających wpływ na prowadzenie postępowań reprywatyzacyjnych i przez to zapewnienia obywatelom prawa do tzw. dobrej administracji, o której mowa w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Przy czym wynik kontroli Komisji (podjęty akt w formie uchwały) w postępowaniu ogólnym stanowi subiektywną ocenę, czy też opinię tego organu ze sfery faktów, która nie powoduje żadnego bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu kontrolowanego. Wynik ten nie rozstrzyga w sposób władczy i jednostronny o prawach i obowiązkach kontrolowanego podmiotu. Z przepisów ustawy nie wynika, aby wynik tej kontroli (uchwała z art. 37c ust. 1 ustawy) był wiążący dla innych organów.

Z powyższych rozważań wynika, że Komisja wydając zaskarżone postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny za niestawiennictwo w charakterze świadka w postępowaniu ogólnym niejako "przeniosła" instytucję zwolnienia od środka przymuszającego świadka do odpowiedniego zachowania, właściwą postępowaniu jurysdykcyjnemu (rozpoznawczemu) na grunt postępowania wewnętrznego niejurysdykcyjnego (ogólnego), w którym instytucja ta nie ma racji bytu.

Sąd zauważa, że – jak już wyżej zasygnalizowano - z charakterem postępowania ogólnego i rodzajem podjętego w niniejszej sprawie postanowienia wiąże się kwestia kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a także możliwość rozpatrzenia niniejszej sprawy sądowej w postępowaniu uproszczonym w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa".

W niniejszej sprawie Komisja nie ma spójnego stanowiska odnośnie tego, czy postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny jest tzw. innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązku wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (takie pouczenie o środkach zaskarżenia zawiera zaskarżone postanowienie), czy też postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa (co sugeruje zawarte w odpowiedzi na skargę uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy).

Poza sporem jest to, że postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy jest ostateczne (art. 10 ust. 4 ustawy) i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy ustawy (ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ppsa).

W niniejszej sprawie istotne jest to, że wydane postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącej, jako osoby fizycznej, od grzywny wywiera skutki w jej sferze materialnej. Nałożony przez Komisję uprzednio postanowieniem obowiązek finansowy nie został zniesiony zaskarżonym postanowieniem i wobec tego nadal występuje stan uszczuplenia w zasobach pieniężnych skarżącej.

Wobec tego skarżąca nie może być pozbawiona ochrony sądowej. Takie prawo gwarantuje skarżącej Konstytucja RP (art. 45 ust. 1 w zw. art. 78 Konstytucji RP).

Rolą sądu administracyjnego jest natomiast przyporządkowanie wydanego w sprawie postanowienia do określonej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2005 r. sygn. akt Ts 199/04).

W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie przez organ administracji publicznej, niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym (choć będącym wewnętrznym postępowaniem niejurysdykcyjnym), w sprawie administracyjnej (choć nie mającej charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa). Wobec tego należało przyjąć, że postanowienie wydane w takich okolicznościach winno być kontrolowane przez sąd administracyjny, a nie sąd powszechny. Ppsa nie wyłącza wprost tego rodzaju postanowień z kontroli sądowoadministracyjnej (art. 5 ppsa). Postanowienie to nie zostało wydane w sprawie cywilnej, czy karnej, a żaden przepis szczególny nie wskazuje kognicji sądu powszechnego w tego typu sprawie.

Aby zatem zapewnić skarżącej prawo do sądu należało dokonać kwalifikacji zaskarżonego postanowienia w kontekście art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 184 zd. pierwsze Konstytucji RP. Przy czym w grę wchodzą przepisy art. 3 § 2 pkt 2 i art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Wedle art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przepis ten został skorygowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15, który rozciągnął zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa na postanowienia wydawane w postępowaniu kontrolnym w przedmiocie zażalenia na skutek sprzeciwu przedsiębiorcy, które nie były podejmowane w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Trybunał uznał, że pojęcie "sprawy", o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma szersze znaczenie. Postępowanie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, obejmuje zaś także postępowania inne, niż postępowania jurysdykcyjne, czy też postępowania regulowane przepisami kpa. Tendencję do rozszerzającego traktowania tego przepisu zaprezentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, już na tle poprzedniej, analogicznej regulacji z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt FPS 5/02).

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontroli sądowoadministracyjnej podlegają inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ustawodawca w zakresie tego rodzaju aktów zaproponował odwrotny trend. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) ustawodawca wyłączył zaskarżalność tzw. innych aktów, ale podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei na mocy art. 71 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 216 r. poz. 1948 ze zm.) ustawodawca wyłączył zaskarżalność również aktów podjętych w toku postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanej ustawy.

Patrząc z perspektywy niniejszej sprawy trzeba wskazać, że po dokonanej zmianie, art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ma zastosowanie do niekwalifikowanych aktów administracyjnych o charakterze samodzielnym, wydawanych w niesformalizowanej, szczególnej, procedurze administracyjnej (odpowiedników decyzji administracyjnej – kwalifikowanego aktu administracyjnego wydawanego w sformalizowanej ogólnej procedurze administracyjnej), przyznających lub nakładających obowiązki administracyjne, wynikające bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi zatem o akt z zakresu administracji publicznej, wydany w sprawie: 1) niemającej charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa, choć której przedmiotem jest zindywidualizowany stosunek administracyjny, 2) niekończącej się decyzją administracyjną, czy postanowieniem, które są wydawane w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym, 3) w której adresatem aktu (uprawnienia lub obowiązku) jest konkretny podmiot zewnętrzny, niezwiązany organizacyjnie z organem wydającym akt, pozostający poza strukturą organów administracji publicznej

W ocenie Sądu, większość argumentów przemawia jednak za potraktowaniem zaskarżonego postanowienia jako jednego z postanowień, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa – jak wskazano wyżej - ma zastosowanie do postanowień wydawanych w szeroko rozumianych postępowaniach administracyjnych, także w postępowaniach o charakterze szczególnym. Zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie ogólne jest takim postępowaniem (art. 1 pkt 1 ustawy).

Po drugie, nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji ma rodzaj wydanego postanowienia. Postanowienia w przedmiocie zwolnienia od grzywny świadka należą do kategorii aktów zwalniających ukaranych od zastosowanych środków dyscyplinujących uczestnika postępowania do określonego zachowania się. Postanowienia takie są wydawane w jurysdykcyjnej ogólnej procedurze administracyjnej (art. 88 § 2 kpa) i jurysdykcyjnych szczególnych procedurach administracyjnych (np. art. 263 § 2 Ordynacji podatkowej). Postanowienia tego typu są zaskarżalne w drodze zażalenia.

Niewątpliwie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy, odnoszących się do jurysdykcyjnej szczególnej procedury administracyjnej (postępowania rozpoznawczego) i zawiera się w tej samej klasie postanowień, co wyżej wskazane. Brak zatem dostatecznych powodów, aby na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa zaskarżone postanowienie traktować inaczej, niż postanowienia tego samego typu wydane w innych procedurach, które (z uwagi na przysługujące na nie zażalenie) mieszczą się w pierwszej kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Gdyby jednak nie uznać tego toku rozumowania za poprawne, to i tak trzeba przyjąć, że Komisja w postępowaniu ogólnym nie wydaje aktu głównego, kończącego sprawę, co do jej istoty (uchwały wydawane w trybie art. 37c ust. 1 i 2 ustawy nie konkretyzują sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu).

Wobec tego aktem odmawiającym zwolnienia skarżącej od uprzednio skonkretyzowanego w tymże postępowaniu prawnego obowiązku administracyjnego jest tylko i wyłącznie zaskarżone postanowienie.

Zatem postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny należałoby, w takim przypadku, zakwalifikować jako postanowienie mieszczące się w trzeciej kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, tj. rozstrzygających sprawę, co do jej istoty (istota sprawy sprowadza się do zaniechania zwolnienia indywidualnego podmiotu z uprzednio nałożonego obowiązku finansowego).

W konsekwencji sprawa sądowa wywołana skargą na zaskarżone postanowienie mogła podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.

Mając zaś na uwadze meritum sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie z [...] maja 2018 r. zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 9 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 37b ust. 2 ustawy. Naruszenie to polegało na wadliwym zastosowaniu przez Komisję instytucji zwolnienia uczestnika postępowania ze środka dyscyplinującego, właściwej postępowaniu rozpoznawczemu, w toku wewnętrznego postępowania ogólnego, które nie miało cech postępowania jurysdykcyjnego, prowadzonego w sprawie indywidualnej z art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Dodatkowo – jak wykazało postępowanie prowadzone przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1015/18 (fakt znany Sądowi z urzędu niewymagający przeprowadzenia dowodu) – zaskarżone postanowienie zostało wydane w sytuacji braku podstaw do uprzedniego ukarania skarżącej jako świadka grzywną w formie postanowienia z [...] marca 2018 r. W postępowaniu ogólnym nie mogły bowiem pojawić się strony postępowania i postępowanie dowodowe prowadzone w oparciu o osobowe źródła dowodowe - świadków.

W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą zarzuty: 1) niedopuszczalnego łączenia przez organ roli skarżącej jako świadka z rolą skarżącej jako piastuna organu administracji publicznej – Prezydenta [...] i piastuna organu osoby prawnej Miasta [...], 2) wadliwej oceny przez Komisję przyczyn niestawiennictwa skarżącej w charakterze świadka, 3) naruszającego prawo i zasadę proporcjonalności wymiaru wysokości grzywny - nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji nie był zasadny wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu zawarty w piśmie skarżącej z 28 sierpnia 2018 r.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca w zakresie zaskarżonego postanowienia nie można było zastosować art. 145a § 1 ppsa i zobowiązywać organu do wydania postanowienia o zwolnieniu skarżącej od grzywny. Jak Sąd wskazał w powyższych wywodach w postępowaniu ogólnym Komisja nie była władna do wydania, czy to postanowienia zwalniającego od grzywny, czy to postanowienia odmawiającego zwolnienia od grzywny. Instytucja ta jest właściwa postępowaniu rozpoznawczemu.

Zaskarżonemu postanowieniu nie sposób postawić zarzutu wydania go w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zbadanie legalności zaskarżonego postanowienia wymagało szczegółowej analizy i oceny rozwiązań ustawowych w zakresie celów działania Komisji i jej zadań, natury postępowania ogólnego w kontekście innych procedur przewidzianych ustawą, możliwości zastosowania w tym postępowaniu instytucji zwolnienia świadka od grzywny. W niniejszej sprawie nie doszło do oczywistego i jaskrawego naruszenia prawa, które od razu "rzuca się w oczy".

Z kolei podnoszona przez skarżącą kwestia dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 ustawy, stanowi zagadnienie wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy, skoro przedmiotem skargi z 25 czerwca 2018 r. jest postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny, a nie uchwała Komisji. W konsekwencji Sąd tej kwestii nie badał w kontekście art. 45 Konstytucji RP.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 30 sierpnia 2018 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Dla rozstrzygnięcia Sądu o legalności zaskarżonego postanowienia nie było niezbędne prawomocne orzeczenie Sądu w kwestii legalności postanowienia o ukaraniu skarżącej grzywną w charakterze świadka. Zasadniczym powodem uchylenia przez Sąd w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie zwolnienia skarżącej od grzywny było wadliwe zastosowanie tej instytucji procesowej w postępowaniu ogólnym. Już ta wada skutkowała uwzględnieniem skargi. Kwestia braku podstaw do nałożenia grzywny miała charakter dodatkowy.

Jeżeli chodzi o zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Komisji o przeprowadzenie rozprawy Sąd zwraca uwagę, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienia skoncentrowane były wokół kwestii typowo prawnych, nie dotyczyły okoliczności stanu faktycznego sprawy. Do ich wyjaśnienia nie było potrzebne dodatkowe wysłuchanie stron i ich przedstawicieli na rozprawie. Stanowiska stron w zakresie istotnym dla sprawy (charakteru i kompetencji Komisji, charakteru postępowania ogólnego, możliwości wydania w jego toku postanowienia odmawiającego zwolnienia skarżącej od grzywny) zostały szczegółowo przedstawione w obszernych, pisemnych wywodach skarżącej i organu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.