Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1001/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 czerwca 2022 r. znak WI-I.7840.22.2.2022.AN w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu i stwierdzeniu wydania jej z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 23 czerwca 2022 r. znak WI-I.7840.22.2.2022.AN rozpoznano w ramach nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania odwołanie U. B.-S. od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 13 września 2019 r., znak: AB.6740.549.2016.ZK/JC, stwierdzającej, że decyzja Starosty Brzeskiego nr 599/2016 z dnia 10 października 2016, znak: AB.6740.549.2016.ZK, udzielająca Panu P. O. pozwolenia na budowę budynku usługowego – organizacja wesel oraz imprez okolicznościowych na działce nr [...] w miejscowości K., wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie uchylającej jej z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, co następuje:

- decyzja Starosty Brzeskiego nr 599/2016 z dnia 10 października 2016, znak: AB.6740.549.2016.ZK, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Panu P. O. pozwolenia na budowę wskazanego powyżej zamierzenia wydana została z naruszeniem prawa wobec stwierdzenia okoliczności, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją pozwolenia na budowę, czyli zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

- odmawia się uchylenia decyzji Starosty Brzeskiego nr 599/2016 z dnia 10 października 2016, znak: AB.6740.549.2016.ZK, gdyż jej uchylenie nie jest możliwe z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, tj. od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat, przy zaistnieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji streścił przebieg postepowania w sprawie. Zwrócono uwagę na okoliczność, że wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 827/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2021 r., znak: WI-I.7840.22.3.2020.AN, w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania. Na skutek niewniesienia skargi kasacyjnej od ww. wyroku stał się on prawomocny. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważa, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego, którego nie mógł wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 817/20, w stosunku do zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2021 r., znak: WI-I.7840.22.3.2020.AN, i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy mają art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa. Podkreślono, że zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie uzależnia zatem rozpoczęcia biegu tego terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom. Termin, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie, jest terminem określającym przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, początek zaś jego biegu jest związany nie z wolą strony, a zwłaszcza organu, lecz z doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji. Po upływie pięciu lat od tej czynności art. 146 § 1 kpa wprowadza zakaz uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym jedną z wad opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa. Tak więc z uwagi na treść art. 146 § 1 kpa, który wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Oznacza to zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencje do uchylenia decyzji, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. W świetle tej zasady strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji, nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Bazując na zaprezentowanych powyżej zapisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przesłanka na którą powołuje się skarżąca tj. bez własnej winy została pozbawiona udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, mieści się w kategorii podstaw do wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 kpa i zaistniała w tej sprawie, czyli U. B.-S. bezpodstawnie nie przyznano statusu strony w postępowaniu zakończonym omawianą decyzją pozwolenia na budowę. Analizy tej kwestii dokonuje się na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej. Regulacja kodeksowa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisów Prawa budowlanego wynika natomiast, iż stroną omawianego postępowania obok inwestora mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję oraz cechy charakterystyczne projektowanego obiektu budowlanego. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Dodatkowo obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.06.2013 r., sygn. akt II OSK 332/12). O tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczności, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Dodatkowo stroną omawianego postępowania powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero, gdy ten interes prawny zostanie naruszony (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.07.2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14). Otóż w okolicznościach tej sprawy skarżąca jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości nr [...] i [...] obręb [...] K. bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora. Oczywistym jest więc, że przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynku i projektowany sposób zagospodarowania terenu, będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym skarżącej, choćby w zakresie sposobu ich zagospodarowania w przyszłości. Już sama ta okoliczność jest wystarczająca do przyjęcia, że skarżącej przysługuje przymiot strony, a to niewątpliwie potwierdza analiza zacieniania działki skarżącej, tj. nr [...] w miejscowości K., poprzez realizację projektowanego obiektu. Ten dokument został sporządzony przez uprawnioną osobę, tj. mgr inż. arch. S. R. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, nr uprawnień: [...] W wyniku przeprowadzonej analizy projektant uznał, że zgodnie z art. 3 pkt 30 ustawy Prawo budowlane w obszarze oddziaływania znajdują się działki: [...], [...], [...], [...] w miejscowości K.. Powyższych ustaleń dokonano, biorąc pod uwagę warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 ze zmianami) oraz warunki nasłonecznienia pokoi mieszkalnych (§ 60 rozporządzenia). Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy działka skarżącej, tj. działka nr [...] w miejscowości K., nie jest zabudowana, jednakże zdaniem organu odwoławczego w przypadku, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie z projektowaną inwestycją zlokalizowana jest działka, która może w przyszłości zostać zabudowana, inwestor powinien wykazać, czy zacienienie nie ograniczy właściciela sąsiedniej nieruchomości w sposób większy niż dopuszcza to obowiązujące prawo. Ponadto obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest dokonanie oceny wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości także pod kątem możliwego jej zagospodarowania ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w ramach uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przedłożonej analizy jednoznacznie wynika, że także działki skarżącej, tj. nr [...] obręb [...] K. , są objęte obszarem oddziaływania. Ponadto zdaniem opracowującego projektowana inwestycja oddziałuje także na działkę nr [...], jednakże jest to działka drogowa, która nie będzie zabudowana. Niemniej jednak obszar wyznaczony w omawianej analizie różni się od obszaru oddziaływania zawartego w zaskarżonej decyzji. Autor opracowania dokonał szczegółowej analizy oddziaływania na działkę nr [...], która ze względu na warunki nasłonecznienia pokoi mieszkalnych została wskazana jako zagrożona wprowadzeniem największych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie. Do analizy przyjęto 3 segmenty hipotetycznej zabudowy szeregowej znajdujące się w najbardziej niekorzystnym położeniu względem budynku usługowego. Jak wynika z przeprowadzonych obliczeń oraz załączników graficznych, cyt.: "działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym wokół budynku usługowego na działce nr [...] – znajduje się w zasięgu cienia od tego budynku, który wprowadza ograniczenia w czasie nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w przypadku, gdyby powstał na niej budynek zawierający takie pomieszczenia". Z drugiej strony przeprowadzona analiza potencjalnej zabudowy na działce nr [...] wykazała, że oddziaływanie budynku usługowego jest na tyle słabe, że możliwe jest praktycznie dowolna zabudowa włącznie z umieszczoną wzdłuż granicy działek i mającą nasłonecznienie od strony budynku usługowego. Tabela na str. 3 analizy przedstawia godziny, w których poszczególne pokoje w kolejnych budynkach mają zapewnione nasłonecznienie. Jak wynika z tego zestawienia – wszystkie hipotetyczne pokoje miały wymagany czas nasłonecznienia zarówno 21 marca, jak i 21 września. Działki skarżącej, jak udowodniono w analizie, znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na regulacje dot. przesłaniania i nasłonecznienia. A zatem U. B.-S. powinna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowego - organizacja wesel oraz imprez okolicznościowych na działce nr [...] w m. K. . Zdaniem Wojewody Małopolskiego w tym stanie prawnym zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj.: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło ponad 5 lat - czyli mamy do czynienia ze skutkiem przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja została odebrana przez ostatnią ze stron postępowania w dniu 13 października 2016 r. Od tej daty należy liczyć bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Zatem w dniu 14 października 2021 r. przedawniła się możliwość uchylenia omawianej decyzji. Przyznanie pozycji uprzywilejowanej stronie pominiętej nie wynika z art. 146 § 1 k.p.a ani z żadnego innego przepisu, a zatem sam upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu jest wystarczający, aby odmówić uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem. W takim stanie faktycznym i prawnym nie ma zastosowania dyspozycja art. 146 § 2 k.p.a w brzmieniu: Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ww. przepis został błędnie zastosowany przez organ I instancji przy wydanej decyzji z dnia 13 września 2019 r., znak: AB.6740.549.2016.ZK/JC, co zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 827/21, cyt. "Sąd całkowicie podziela stanowisko Wojewody, że wszystkie wymienione w uzasadnieniu decyzji wady projektu budowlanego powodują, iż nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie dawnej decyzji Starosty Brzeskiego nr 599/2016 z 10 października 2016, znak: AB.6740.549.2016.ZK". Prawidłowe w tym względzie są wobec powyższego zarzuty strony skarżącej. Bezspornym zatem jest, iż w sprawie zakończonej ww. pozwoleniem na budowę nie zapadłaby w ramach postępowania wznowieniowego decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy odstępuje od udowadniania po raz kolejny tej kwestii, gdyż była ona przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem jednak organu drugiej instancji nieuzasadnionym byłoby wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej orzekanie co do istoty tej sprawy, czyli uchylić pozwolenie na budowę i odmówić jego wydania oraz zatwierdzenia projektu budowlanego wobec niezastosowania się przez inwestora do wezwania Starosty Brzeskiego datowanego na dzień 19 lutego 2019 r., w sytuacji przedawnienia określonego w 146 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji wobec twierdzeń strony skarżącej co do istnienia okoliczności przemawiających za odmową udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego organ odwoławczy utracił w tym zakresie zdolność do orzekania. Powyższe również powoduje, że organ odwoławczy nie jest związany wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 827/21. Stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przez organ odwoławczy jest bowiem inny niż na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 827/21, który był oceniany wobec decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2021 r., znak: WI-I.7840.22.3.2020.AN. Sądy administracyjne bowiem oceniają legalność zaskarżonych decyzji, badając, czy organ, wydając taką decyzję, nie naruszył przepisów prawa obowiązujących w czasie wydania decyzji oraz oceniając stan faktyczny będący podstawą jej wydania, który winien być również ustalony na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd, wydając wyrok, oceniał stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. na dzień 11 maja 2021 r. Powyższe oznacza, że Sąd w postępowaniu nie badał, jakie znaczenie dla dalszego postępowania będzie miała okoliczność, że wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a nie może nastąpić uchylenie omawianej decyzji pozwolenia na budowę wobec upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Termin określony w art. 146 § 1 k.p.a jest terminem materialno-prawnym w związku z czym nie może być przerywany, a zainicjowanie postępowania wznowieniowego wnioskiem nie wstrzymuje jego biegu. Także jakiekolwiek inne okoliczności nie mają wpływu na jego bieg. Przepis ten wskazuje wprost, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem niedopuszczalne jest uchylenie decyzji objętej wznowieniem np. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak w niniejszej sprawie, jeśli upłynął 5 letni okres od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków, a zatem sam upływ terminu wywołuje skutek zakazu uchylenia decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci rozpoznania sprawy bez udziału strony. Terminowość zainicjowania postępowania wznowieniowego nie stanowi okoliczności, która może wstrzymać bieg 5-letniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Nie występuje przepis prawa, który przewidywałby wstrzymanie tego terminu z uwagi na skuteczne zainicjowanie postępowania o wznowienie. Z normy zawartej w art. 146 § 1 k.p.a wynika, że upływ pięcioletniego terminu przedawnienia, jako negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowało. W związku z powyższym jakakolwiek aktywność strony skarżącej nie mogła spowodować, że termin 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej, której dotyczy wznowienie uległby zatrzymaniu. Wynika to z zasady obowiązywania decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 kpa. Jak stanowi ten przepis uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 146 § 1 przewidział wprost, że po upływie 5 lat, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, uchylenie takiej decyzji jest niemożliwe. Wówczas organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a tj. ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W istocie art. 146 § 1 k.p.a nie wskazuje, czy upływ 5 lat należy liczyć od doręczenia decyzji występującym w sprawie stronom z wyłączeniem stron, które nie były bez swej winy uznane za strony. Jednak nie można zaprzeczyć, że przepis ten mówi o "doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji" bez wskazywania adresata tej czynności procesowej. Nie precyzuje, czy chodzi o doręczenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Przyjąć zatem należy, że termin 5 lat biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania biorących w nim udział. Ustawodawca nie wskazuje na doręczenie stronie pominiętej w postępowaniu, ale stronie, która brała w nim udział. Okoliczność pominięcia w postępowaniu nie jest istotna dla rozpoczęcia biegu terminu 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej. Liczy się jedynie fakt doręczenia decyzji ostatecznej którejkolwiek ze stron 6 postępowania. Gdyby pozwolić na wyjątek dla strony pominiętej w postępowaniu, to doszłoby do tego, że wbrew zakazowi uchylania decyzji ostatecznej po upływie 5 lat od jej doręczenia, taka strona mogłaby w każdym czasie wystąpić o wznowienie i uchylenie decyzji. Taka interpretacja jest sprzeczna z zasadą ochrony trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 kpa, której odzwierciedleniem jest właśnie art. 146 § 1 k.p.a. Ustawodawca, kierując się właśnie tą zasadą, przewidział termin na zakwestionowanie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Po upływie tego terminu uchylenie decyzji staje się niedopuszczalne, co ma ją chronić bez względu na to, jakie okoliczności doprowadziły do upływu tego terminu. Przyznanie pozycji uprzywilejowanej stronie pominiętej nie wynika z art. 146 § 1 k.p.a ani z żadnego innego przepisu, a zatem sam upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu jest wystarczający, aby odmówić uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu nie miało znaczenia, że skarżąca, będąca stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, została pominięta. Istotne było to, że od doręczenia decyzji podmiotom uznanym za strony w tym postępowaniu upłynęło 5 lat, a tym samym uchylenie wydanej wówczas decyzji, rozpatrywanej obecnie w postępowaniu wznowieniowym, stało się niemożliwe. Nie można oczekiwać, że termin 5 lat od doręczenia decyzji należy liczyć dopiero od momentu, kiedy doręczenie obejmie pominiętą stronę, bowiem pozwalałoby to na nieograniczone w czasie kwestionowanie decyzji ostatecznej, a temu właśnie ma zapobiec regulacja z art. 146 § 1 k.p.a. Dla rozpoczęcia biegu terminu z art. 146 § 1 k.p.a nie było konieczne doręczenie decyzji pominiętej stronie.

Na powyższą decyzje skargę złożyła U. B.-S..

Skarżąca wskazała, że Wojewoda Małopolski wydając zaskarżoną decyzję z dnia 23 czerwca 2022 roku nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań wrażonych w orzeczeniu sądu. Organ stwierdził, że wskazania sądu co do dalszego postępowania nie są dla niego wiążące, ponieważ jak uznał, iż stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przez organ odwoławczy jest inny niż badany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2022 roku oraz podniósł, że sąd oceniał stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to jest na dzień 11 maja 2021 roku. Stanowisko Wojewody w zakresie wyżej przytoczonym jest nie do przyjęcia, albowiem istotą sprawy nie jest w tym przypadku ocena stanu prawnego i faktycznego na dzień 11 maja 2021 roku, lecz ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania organu, które przecież zostały sformułowane w dniu 2 lutego 2022 roku, a więc już po rzekomym upływie terminu przedawnienia przyjętego przez organ. Skarżąca podnosi, iż art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. W sprawie bezspornym jest, że decyzja Starosty Brzeskiego o zatwierdzeniu przedmiotowego projektu budowlanego z uwagi na liczne i poważne wady projektu powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego. Taką ocenę potwierdzają wydane w sprawie wyroki WSA w Krakowie, w tym również poprzednia decyzja Wojewody Małopolskiego. Niezależnie od powyższej argumentacji nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że to wyłącznie ignorancja Starosty Brzeskiego i Wojewody Małopolskiego doprowadziły do sytuacji, że postępowanie wznowieniowe wbrew naczelnym zasadom określonym w k.p.a. toczy się prze tak długi, kilkuletni okres. Wszystkie decyzje tych organów jako wadliwe zostały uchylone, czy to w toku instancji, czy w następstwie kontroli sądowej. Postępowanie tych organów stało się wyłączną przyczyną długotrwałości postępowania. W takiej sytuacji "beztroskie" stwierdzenie Wojewody, iż wskutek upływu czasu nie jest możliwe uchylenie wadliwej decyzji w sposób jaskrawy narusza zasadę praworządności oraz zaufania do organów państwa. Wojewoda Małopolski przyjmując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i dokładnie znając bieg sprawy nawet nie zwrócił uwagi na możliwość wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżąca wskutek realizacji w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości inwestycji w postaci domu weselnego poniosła szkodę w następstwie można powiedzieć degradacji jej atrakcyjnej nieruchomości. Natomiast inwestor całkowicie lekceważy i kpi sobie z obowiązującego porządku prawnego, dając do zrozumienia, że jest ponad prawem.

Brak uchylenia przedmiotowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego spowoduje sytuację, że dla wybranych osób może funkcjonować obiekt budowlany i to obiekt usługowy który został wybudowany na podstawie projektu, który w żaden sposób z uwagi na liczne wady nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Z powyższych względów wniesienie skargi jest konieczne i uzasadnione.

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) odnoszące się do trybu nadzwyczajnego wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności art. 146 k.p.a.

Stosownie do art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli:

1)dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2)decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3)decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4)strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5)wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6)decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7)zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8)decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zgodnie z art. 150 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

W myśl art. 151 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Jednakże stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zgodnie zaś z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podkreśla się przy tym, że termin 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (podobnie też wyrok WSA w Poznaniu z 6.12.2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410). Zgodnie z wyrokiem NSA z 30.04.2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W przedmiotowej sprawie podstawą wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje, że skarżąca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku usługowego – organizacja wesel oraz imprez okolicznościowych na działce nr [...] w miejscowości K.. Nie zaprzeczono temu ani w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2018 r. II SA/Kr 663/18 ani w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. II SA/Kr 827/21.

Nie ulega także wątpliwości, ze w świetle wyroków wydanych w przedmiotowej sprawie, w szczególności wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. II SA/Kr 827/21, niekompletność i wadliwość projektu budowlanego.

Zasadniczo okoliczności te, gdyby nie upływ czasu, w istocie powinny skutkować wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Jednakże w przedmiotowej sprawie stanął temu na przeszkodzie upływ czasu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że termin ten ma charakter ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem procesowym. Co więcej, zauważyć należy, że rozpoznanie sprawy i uchylenie Starosty Brzeskiego nr 599/2016 z dnia 10 października 2016 r. przez Wojewodę skutkowałoby wydaniem decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa. Taka decyzja Wojewody musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Jednakże upływ czasu nie stoi na przeszkodzie, aby w myśl art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Kontrolowana decyzja Wojewody Małopolskiego zawiera takie wskazanie. Decyzja Starosty Brzeskiego nr 599/2016 z dnia 10 października 2016 r. została odebrana przez ostatnia ze stron postępowania w dniu 13 października 2016 r. Od tej daty należy liczyć bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że możliwość uchylenia decyzji Starosty Brzeskiego począwszy od 14 października 2021 r. jest wykluczona.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zważył, co następuje:

Za niezasadne należy uznać stanowisko skarżącej, że skoro WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2022 r. już po upływie terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. udzielił organowi pewnych wskazówek, wśród których nie było wskazania na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to w świetle art. 153 p.p.s.a. organ nie ma obowiązku brania pod uwagę jego upływu. W tym kontekście zauważyć należy, że przedmiotem kontroli WSA w wyroku z dnia 2 lutego 2022 r. była decyzja Wojewody małopolskiego wydana w dniu 11 maja 2021 r., a zatem przed upływem tego terminu. Podkreślenia wymaga, że kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta jest prowadzona nie na dzień orzekania sądu administracyjnego, lecz na dzień wydania zaskarżonego aktu. Dlatego okoliczność przedawnienia nie była badana w wyroku z dnia 2 lutego 2022 r.

Odnosząc się do stanowiska, iż skarżąca wskutek realizacji w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości inwestycji w postaci domu weselnego poniosła szkodę, zaś inwestor może korzystać z obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie wadliwego projektu, wskutek opieszałego prowadzenia postepowania w sprawie wznowienia zauważyć należy, co następuje. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 kodeksu cywilnego). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu.

Ponieważ skarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 23 czerwca 2022 r. nie narusza przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa procesowego należało na podstawie art. 151 p.p.s.a orzec o oddaleniu skargi.