Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 832/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] i Wspólnicy Sp. z o.o. [...] Sp. K. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] i Wspólnicy Sp. z o.o. [...] Sp. K. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260), § 9 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 sierpnia 2014 r. [...] Sp. z o. o. i [...] Sp. K. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (przebieg wspólny) do nieruchomości stanowiącej działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] w m. [...] w związku z planowaną na jej terenie budową obiektu handlowo-usługowego, nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...] w m. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren, w skład którego wchodzą działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] w m. [...], stanowi własność [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. K. oraz przylega bezpośrednio do pasa drogowego [...] (przebieg wspólny). W miejscu wskazanym na planie sytuacyjnym (planowana lokalizacja zjazdu z drogi krajowej) nie istnieje zjazd. Na omawianym terenie obecnie zlokalizowane są ogrody działkowe. Objęty wnioskiem teren posiada pośredni dostęp do drogi niższej klasy technicznej niż [...], tj. do ulicy [...] (droga gminna), która posiada bezpośrednie włączenie do drogi krajowej na zasadach skrzyżowania dróg publicznych.

Organ podniósł, że na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] inwestor planuje lokalizację obiektu handlowo-usługowego o powierzchni około 15 tys. m2, a inwestycja po oddaniu do użytkowania stanowić będzie generator potoku ruchu pojazdów i pieszych charakteryzujący się bardzo wysokim natężeniem. Wskazał też, że projektowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do terenu inwestycji znajdowałby się w bezpośrednim sąsiedztwie węzłów drogowych oraz skrzyżowań w ciągu drogi krajowej nr [...] i [...]. W ocenie GDDKiA sytuacja ta powodować będzie zakłócenia w płynności ruchu na drodze krajowej, a co za tym idzie stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych. Ponadto lokalizacja zjazdu publicznego po wewnętrznej stronie łuku poziomego ogranicza w znaczącym stopniu widoczność pojazdom włączającym się do ruchu na drodze krajowej. Jak wskazał organ, okoliczności te oraz znaczna dyspersja prędkości pojazdów na DK [...] i pojazdów włączających się do ruchu stanowią potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów na kierunku nadrzędnym.

Ewentualny zakres przebudowy układu drogowego ograniczony jest również lokalizacją obiektu inżynierskiego (kolejowego) na odcinku drogi krajowej, do którego przylega teren inwestycji. Organ podniósł, że planowany sposób zagospodarowania terenu objętego przedmiotową inwestycją pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], jednakże zgodnie z ustaleniami tego planu lokalizacje obiektów przy drodze oraz ich włączenia komunikacyjne należy każdorazowo uzgodnić z GDDKiA Oddział [...].

GDDKiA podkreślił, że zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] oraz nr [...] na całej swej długości są zaliczone do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy technicznej "GP"). Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2010 wynosiło ponad 34 tys. pojazdów na dobę (w tym ponad 3,7 tys./dobę stanowiły pojazdy ciężkie).

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Organ podkreślił, że każdy zjazd z drogi klasy GP z uwagi na wysoką prędkość miarodajną oraz wysokie natężenie ruchu pojazdów stanowi potencjalne źródło ciężkich w skutkach wypadków drogowych oraz zakłóceń płynności potoku ruchu. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

W ocenie organu, teren projektowanej inwestycji ma możliwość pośredniej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem istniejącego układu dróg lokalnych (ul. [...], ul. [...]). Jednak w przypadku włączenia inwestycji w układ dróg lokalnych niezbędna będzie przebudowa bezpośrednich punktów dostępu przedmiotowego układu lokalnego do drogi krajowej nr [...], tj. węzłów i skrzyżowań drogowych. Taki sposób obsługi inwestycji może zapewnić dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu publicznego z drogi krajowej klasy "GP" będącej drogą o ograniczonej dostępności dla obsługi terenów przyległych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2014 r.

Organ wskazał, że zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego), a taka jest klasa rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...], określa przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowi on, że: "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Zgodnie z § 77 rozporządzenia "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych", a w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7".

Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, między innymi w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). Zgodnie z § 170 ust. 2 rozporządzenia na wjeździe z pasem włączania na drogę klasy GP powinny być zapewnione wolne od przeszkód pola widoczności, o których mowa w załączniku nr 3. W myśl ust. 1 tego załącznika powinny być zapewnione wolne od przeszkód pola widoczności: 1) przy zbliżaniu się do pasa włączania - oznaczone na rysunku 1 literami ABCD, oraz 2) na całej długości pasa włączania - oznaczone na rysunku 2 literami EFG.

Jak podkreślił organ, dokonane sprawdzenie warunków widoczności na żądanym wjeździe z pasem włączania, w który ten wjazd powinien być wyposażony wykazało, że nie są one zapewnione zarówno przy zbliżaniu się do pasa włączania, jak i na całej jego długości, ponieważ wyznaczone w sposób określony w ww. załączniku pola widoczności nie są wolne od przeszkód. W polach tych znajduje się bowiem przydrożne zadrzewienie (duże skupisko drzew i krzewów), które jest przeszkodą w rozumieniu Załącznika nr 2 do rozporządzenia, co uniemożliwia lokalizację żądanego zjazdu.

Organ wskazał, że powyższe ustalenie, iż zamierzony zjazd publiczny byłby usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego oznacza, że zarządca drogi miał obowiązek podjęcia decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację tego zjazdu. Organ nie miał obowiązku badania stopnia tego zagrożenia, ponieważ miejsce, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, zalicza się do miejsc określonych w § 113 ust. 7 rozporządzenia, gdzie zdaniem prawodawcy zawsze występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kierując się powyższymi ustaleniami i wyważając słuszny interes w sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza, że średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest bardzo duży (w 2010 r. wynosił 35390 poj./dobę) i wielokrotnie przekracza średni dobowy ruch na całej sieci dróg krajowych (w 2010 r. wynosił on 9888 poj./dobę).

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta [...], który wcześniej był uzgadniany z GDDKiA, o treści: "Lokalizacje obiektów przy drodze oraz włączenia komunikacyjne należy każdorazowo uzgadniać z oddziałem GDDP w [...] " nie oznacza automatycznie możliwości lokalizacji nowych zjazdów, bo o tym zarządca drogi rozstrzyga dopiero w decyzji administracyjnej w sprawie lokalizacji zjazdu.

Wskazał też, że zezwolenia na połączenie drogi krajowej nr [...] z dwoma obiektami handlowymi zlokalizowanymi po przeciwnej stronie tej drogi oraz ze stacją paliw zlokalizowaną po tej samej stronie drogi zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Uznał za częściowo trafny zarzut wnioskodawcy, że zapewnienie dojazdu do przedmiotowej nieruchomości od strony drogi gminnej (ul. [...]) po terenie działek sąsiednich nie jest możliwe, jednak stwierdził, że rozstrzygnięcie odmowne zostało zdeterminowana przez ustalenie, iż przedmiotowy zjazd publiczny miałby być zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2015 r. złożyła [...] Sp. z o.o. i [...] i [...] Spółka Komandytowa, zarzucając naruszenie;

- art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza kwestii faktycznego wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego; podważanie w trakcie postępowania samej możliwości wykonania zjazdu z DK [...], wobec uzgodnionego z zarządcą drogi planu zagospodarowania przestrzennego możliwości wykonania takiego zjazdu; oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych danych dotyczących natężenia ruchu, nieprzeprowadzenie analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku DK [...] i wpływu projektowanej inwestycji na to bezpieczeństwo,

- przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] października 2014 r., a także o dołączenie do materiału dowodowego projektów koncepcyjnych widoczności na wjeździe i widoczności na włączeniu do DK [...], planu sytuacyjnego z naniesionymi polami widoczności, projektu koncepcyjnego rozwiązania komunikacyjnego.

Spółka podkreśliła, że jedynym powodem utrzymania w mocy przez GDDKiA zaskarżonej decyzji z [...] października 2014 r. było uznanie, że lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, przy czym w obu decyzjach okolicznością, jaką organ wziął pod uwagę rozpatrując sprawę pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...].

Dane, którymi organ się posłużył pochodziły z 2010 r. i są nieaktualne. Od tego czasu oddany został odcinek autostrady [...] z [...] do [...] ([...]), który przejął w dużej części ruch tranzytowy prowadzony dotychczas po DK [...], ponadto w 2014 r. ukończono przebudowę drogi krajowej nr [...] (DK[...]) w [...] i [...], co zmniejszyło ruch na DK [...] spowodowany tymi robotami. Fakty te są znane organowi z urzędu.

Zdaniem strony skarżącej lokalizacja nowego zjazdu nie musi powodować zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym. Potencjalne zagrożenie da się zniwelować przez odpowiednie określenie warunków zjazdu i zaprojektowanie go pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie dokonał analizy, czy jest możliwe zrealizowanie zjazdu na przedmiotową nieruchomość z DK [...] zapewniające bezpieczeństwo w ruchu drogowym, tylko z góry założył, że takiej możliwości nie ma.

Odnosząc się do wskazanej w decyzji z dnia [...] października 2014 r. możliwości pośredniej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem dróg lokalnych (ul. [...] i ul. [...]) Spółka wskazała, że spowodowałoby to zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ul. [...] jest drogą wąską (6 m), prowadzącą już do wielu firm (przy czym ta szerokość nie spełnia wymogów dla przejazdu samochodów ciężarowych do obiektów handlowo-usługowych), a natężenie ruchu na ul. [...] (prowadzącej m.in. z centrum [...] do supermarketu [...]) jest już duże. Przebudowa zaś tych dróg (zwłaszcza ul. [...]) ze względu na istniejące zagospodarowanie jest bardzo utrudniona, a nawet niemożliwa, ponadto droga gminna - ul. [...] ma spadek większy lub równy 7%. Dodatkowo przejazd do ulicy [...] wymagałby ustanowienia służebności drogowych na długim odcinku, co przy istniejącym zagospodarowaniu terenu byłoby bardzo trudne.

Skarżąca zwróciła uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku 27 lutego 2014 r. (sygn. I OSK 1786/2012), zgodnie z którym "zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych". W niniejszej sprawie takiego wnikliwego rozważenia zdaniem skarżącej zabrakło.

Spółka zakwestionowała twierdzenie organu, iż zlokalizowanie zjazdu na DK [...] z należącej do niej nieruchomości jest niemożliwe, wobec braku wymaganego przepisami pola widoczności. Ograniczenie to spowodowane jest przez duże skupisko drzew i krzewów, które stanowi przeszkodę w rozumieniu załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Spółka podkreśliła, że takie zadrzewienie jest przeszkodą usuwalną, gdyż znajduje się na terenie zarządzanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazała przy tym, że organ, choć wcześniej kilkukrotnie żądał uzupełnienia wniosku, nigdy nie podniósł kwestii zadrzewienia w okolicach zjazdu i braku wymaganej widoczności.

Skarżąca podniosła także, że na etapie koncepcji opracowywanej na jej zlecenie sprawdzana była widoczność przy zbliżeniu się do pasa wyłączania oraz widoczność na pasie włączania. Po otrzymaniu decyzji z [...] lutego 2015 r. została powtórnie sprawdzona widoczność oraz przeprowadzono oględziny w celu potwierdzenia zastosowanych rozwiązań geometrycznych. Wyniki naniesiono na mapie sytuacyjnej - propozycji lokalizacji elementów pasa drogowego oraz na plan sytuacyjny z naniesionymi polami widoczności określonymi zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Istniejące elementy pasa drogowego zostały naniesione na przekroju poprzecznym, tj. pobocza, przydrożny rów odwadniający. W terenie zauważono też niezabezpieczone ściany przepustów, które nie spełniają wymogów dla bezpiecznego pasa drogowego. Istniejące nachylenie skarp jest większe niż 1:1, dlatego umocniono je płytami chodnikowymi, które również wpływają na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zderzenia drogowe z istniejącym rowem oraz ścianą istniejącego przepustu w znaczący sposób obniżają bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwiększając skutki wypadków drogowych.

Niezależnie od realizacji zjazdu, istniejące obecnie duże drzewa nie powinny znajdować się niezabezpieczone w sąsiedztwie drogi, a taka sytuacja występuje. Usunięcie tych drzew z pewnością poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego. Szerokość pasa drogowego poza istniejącym rowem wynosi 8 m. Ta właśnie szerokość pozwoli na wykonanie pasa wyłączania i włączania, wraz z poboczami i rowem z łagodniejszymi pochyleniami skarp rowu. Odsunięcie rowu od podstawowych pasów ruchu na [...] w związku z budową pasów włączania i wyłączania poprawi bezpieczeństwo ruchu, można będzie też zapewnić normatywne skarpy i pochylenia w rowie. Budując nowy rów będzie można wykonać łagodniejsze pochylenia np. 1:2 lub 1:3 poprawiające bezpieczeństwo ruchu. Wskazana przez GDDKiA ulica [...] nie spełnia wymogów przejezdności, bezpieczeństwa ruchu oraz poprawnego włączenia do [...].

Zdaniem strony skarżącej projektowane przez nią pas wyłączania i włączania z normatywnymi długościami zgodnymi z przepisami nie pogorszą, a poprawią bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że w trakcie postępowania nie była podnoszona przez organ kwestia wycinki drzew i krzewów przesłaniających widoczność, skarżąca miała przekonanie, że realizacja zjazdu takiej wycinki wymaga. Organ stwierdzając, że stanowi to przeszkodę do wydania zezwolenia mógł w trakcie postępowania zwrócić się o uzupełnienie wniosku o konieczną jego zdaniem dokumentację, czego nie uczynił. Z tego względu skarżąca wniosła o dołączenie do materiału dowodowego projektów koncepcyjnych widoczności na wjeździe i widoczności na włączeniu do DK [...], projektu koncepcyjnego rozwiązania komunikacyjnego.

Dodatkowo Spółka zauważyła, że plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. przewiduje m.in. dla przedmiotowego terenu będącego własnością skarżącej, iż lokalizację obiektów przy DK [...] oraz włączenia komunikacyjne należy każdorazowo uzgadniać z oddziałem GDDP w [...]. Oznacza to, że zapis ten został uzgodniony przez tegoż zarządcę drogi zgodnie z art. 17 pkt 7d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który musiał więc przewidywać w przyszłości lokalizowanie zjazdu z drogi DK [...] na nieruchomość skarżącej. Skarżąca podniosła, że działała w zaufaniu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym do zapisu przewidującego skomunikowanie jej nieruchomości z drogą krajową. Zdaniem skarżącej, sytuacja, w której z uzgodnionego z zarządcą drogi planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość wykonania zjazdu z drogi krajowej, a następnie w trakcie postępowania podważana jest sama możliwość wykonania zjazdu z drogi krajowej, przy dodatkowym żądaniu dokumentów nieprzewidzianych prawem (opinii Gminy [...] odnośnie zgodności planowanego zagospodarowania terenu z ustaleniami planu), podważa wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

Spółka zarzuciła też, że organ nie przeprowadził, poza stwierdzeniem istnienia przydrożnego zadrzewienia, analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku DK [...] i wpływu projektowanej inwestycji na to bezpieczeństwo. Organ w decyzji z [...] lutego 2015 r. nie odniósł się ponadto do zastosowania przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., który decyduje o tym, czy w ogóle wykonanie zjazdu jest możliwe.

Zdaniem strony skarżącej wykonanie wnioskowanego zjazdu nie tylko nie pogorszy, ale może nawet polepszyć stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku DK [...].

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić.

W ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne przeprowadzenie postepowania dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego, a zwłaszcza kwestii możliwości zlokalizowania przedmiotowego zjazdu w proponowanym przez inwestora kształcie i jego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Należy stwierdzić, że głównym powodem wydania przez GDDKiA zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2015r. było uznanie, iż zlokalizowanie zjazdu na DK [...] z należącej do skarżącej nieruchomości jest niemożliwe, wobec braku wymaganego przepisami pola widoczności. Ograniczenie widoczności spowodowane jest przez duże skupisko drzew i krzewów, które stanowi przeszkodę w rozumieniu załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r.

Skarżąca wobec nowej (innej niż w I instancji) argumentacji organu odwoławczego, która zadecydowała o wydaniu rozstrzygnięcia odmownego, opracowała materiał dowodowy w postaci: projektów koncepcyjnych widoczności na wjeździe i widoczności na włączeniu do DK [...], planu sytuacyjnego z naniesionymi polami widoczności, projektu koncepcyjnego rozwiązania komunikacyjnego, które to dokumenty nie były wcześniej poddane ocenie przez organ administracji.

Skarżąca zasadnie wywodziła, że zadrzewienie jest przeszkodą usuwalną, gdyż znajduje się na terenie zarządzanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Taki argument nie był w ogóle analizowany przez organ. Na wcześniejszym etapie rozpatrywania wniosku, nie podnoszono bowiem kwestii zadrzewienia w okolicach zjazdu i braku wymaganej widoczności.

Skarżąca podniosła też, że po wydaniu decyzji z [...] lutego 2015 r. została powtórnie sprawdzona widoczność oraz przeprowadzono oględziny w celu potwierdzenia zastosowanych rozwiązań geometrycznych. Wyniki naniesiono na mapie sytuacyjnej - propozycji lokalizacji elementów pasa drogowego oraz na plan sytuacyjny z naniesionymi polami widoczności określonymi zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Istniejące elementy pasa drogowego zostały naniesione na przekroju poprzecznym, tj. pobocza, przydrożny rów odwadniający. W terenie stwierdzono niezabezpieczone ściany przepustów, które nie spełniają wymogów dla bezpiecznego pasa drogowego.

Skarżąca wywodziła, że opracowana przez nią dokumentacja wskazuje, iż niezależnie od zgody na realizację zjazdu, istniejące obecnie duże drzewa nie powinny znajdować się w sąsiedztwie drogi, a taka sytuacja występuje. Usunięcie drzew z spowoduje poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Szerokość pasa drogowego poza istniejącym rowem wynosi 8 m. Taka szerokość pozwoli na wykonanie pasa wyłączania i włączania, wraz z poboczami i rowem z łagodniejszymi pochyleniami skarp rowu. Odsunięcie rowu od podstawowych pasów ruchu na [...] w związku z budową pasów włączania i wyłączania poprawi bezpieczeństwo ruchu. Zdaniem strony skarżącej projektowane przez nią pas wyłączania i włączania z normatywnymi długościami zgodnymi z przepisami nie pogorszą, a poprawią bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi.

Wprawdzie są to twierdzenia wnioskodawcy zainteresowanego określonym rozstrzygnięciem, jednak muszą być one zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym, czego do tej pory nie było, gdyż kwestia braku wymaganej widoczności stała się nową istotną okolicznością, podniesioną po raz pierwszy przez organ odwoławczy.

Nadto twierdzenie organu o tym, że lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, poparto argumentem o dużym dobowym ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...].

Zdaniem skarżącego dane organu, pochodzące z 2010 r. są nieaktualne. Podniesiono, iż oddany został odcinek autostrady [...] z [...] do [...] ([...]), który przejął w dużej części ruch tranzytowy prowadzony dotychczas po DK [...]. Ponadto ukończono przebudowę drogi krajowej nr [...] ([...]) w [...] i [...], co zmniejszyło ruch na DK [...] spowodowany tymi robotami.

W ocenie Sądu również ta argumentacja, wymagała będzie ponownej oceny organu.

Jednocześnie Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi związane z ustaleniami plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.

Plan ten przewiduje między innymi, iż lokalizację obiektów przy DK [...] oraz włączenia komunikacyjne należy każdorazowo uzgadniać z oddziałem GDDP w [...]. Nie oznacza to jednak, możliwości lokalizacji nowych zjazdów, jeśli tylko właściciel terenu przyległego do drogi wyrazi taką wolę. Kwestia możliwości zlokalizowania nowego zjazdu musi być zawsze poprzedzona analizą zarządcy drogi wyrażoną w decyzji administracyjnej (nie zawsze jest to decyzja pozytywna).

Uwzględniając treść artykuł 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a jednocześnie racje i argumenty jakie przedstawia strona skarżąca, organ ponownie rozważy czy lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działki skarżącej, jest w realiach sprawy niniejszej możliwa.

Należy przy tym pamiętać, że rozstrzygnięcie którego podstawą są ww. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego, oparte jest wprawdzie na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.