Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1848/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, 127 par. 3, 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...] ark. [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdzająca nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji - w części dotyczącej lokali nr [...] w budynku przy ul. [...], lokali nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], z przynależnymi tym lokalom udziałami w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, wraz z odpowiednimi udziałami w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej części Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Miasto [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1977 r., na mocy której orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego przez A. spornej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Skutkiem tej decyzji było przekazanie nieruchomości nieodpłatnie w zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z zamkniętej księgi wieczystej [...] tom [...] karta [...], sporządzonego przez Sąd Rejonowy [...] wynika, że właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o obszarze [...] ha, wpisanym do tej księgi wieczystej był A. - obecnie A [...]. Z mapy stanu prawnego, sporządzonej przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] wynika między innymi, że działka nr [...] wchodziła w skład dawnej parceli nr [...], figurującej w księdze wieczystej KW [...], t. [...], k. [...], stanowiącej własność A. Po rozpatrzeniu wniosku A. (aktualnie A.[...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 1998 r. orzekło, że decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1977 r. m.in. w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], lokali nr [...] w budynku przy ul. [...], lokali nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] oraz lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że A. od 1919 r. posiadał osobowość prawną, a decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w chwili jej wydania sporna nieruchomość nie była terenem należącym do Skarbu Państwa, ale stanowiła własność A. jako osoby prawnej w myśl art. 1 i 25 ustawy o szkołach akademickich z dnia 15 marca 1933 r. i zgodnie z tym nie podlegała obowiązującym w tym czasie przepisom ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Organ podkreślił, że w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, na podstawie których można by było stwierdzić, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość. Wojewoda [...] błędnie zatem ustalił stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w tym zakresie rażąco naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Minister podkreślił, że art. 156 § 2 kpa stanowi m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że zostało sprzedanych [...] lokali, tj. [...]. Są wśród nich lokale wyłączone z komunalizacji, ponieważ zostały sprzedane przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Są to lokale: [...]. Natomiast w zakresie lokali nr [...], których sprzedaż z przynależnymi tym lokalom udziałami w częściach wspólnych budynku i innych urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, wraz z odpowiednimi udziałami w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, miała miejsce już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie w tej części nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, dlatego też należało orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 127 § 3 i art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego zdaniem Skarb Państwa nabył przedmiotową działkę nr [...] na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który stanowił, że "Na obszarze urbanizacyjnym przechodzą na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych, nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej." Zgodnie z treścią powyższego artykułu nabycie w trybie przepisów tejże ustawy następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania późniejszej decyzji bądź innego aktu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. w ogóle nie uwzględnił tego faktu, czym rażąco naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Zdaniem skarżącego lokale: nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] oraz nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], nr [...] w budynku położonym przy [...] oraz nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], zostały sprzedane wraz z odpowiednimi udziałami w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Pomimo identycznego stanu prawnego tych lokali Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. w odniesieniu do lokali: nr [..] położonym przy ul. [...], nr [...] położonym przy [...] oraz nr [...] położonym przy ul. [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2011 r., którą stwierdził nieważność decyzji komunalizującej w zakresie tychże lokali i ich udziałów w gruncie, które to udziały znajdują się w użytkowaniu wieczystym. W rozpatrywanej sprawie jest oczywiste, zdaniem skarżącego, że skutek prawny w postaci odpłatnego zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie może być zniesiony mocą orzeczenia organu administracji i z tej to przyczyny uznać należy, że w sprawie tej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczenia komunalizacyjnego, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Za odmową stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody [...] przemawia również fakt, zdaniem skarżącego, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doprowadzi do wykreowania stanu niezgodnego z prawem, a taki stan powstanie w przypadku utrzymania jej w mocy. Powstanie bowiem sytuacja, w której nieruchomość obciążona prawem użytkowania wieczystego stanie się własnością podmiotu innego niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego, co na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne.

Jednocześnie skarżący wskazał na naruszenie jego zdaniem elementarnej zasady proceduralnej, wyrażonej w art. 127 § 3 kpa, dającej stronie możliwość dwukrotnego, niezależnego zbadania sprawy i oceny materiału procesowego. W przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], podpisana została przez [...] - Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia decyzja z dnia [...] lipca 2011 r., [...] podpisana została przez [...] - Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej a więc przez pracownika bezpośrednio podległego osobie, która wydała wcześniejszą decyzję. W opisanej sytuacji naruszona została zasada bezstronności i niezależności organu. Można zatem wywieść że pracownik pozostający w bezpośredniej zależności i podległości uzależniony jest od jego wytycznych a decyzja taka w wyniku ponownego rozpatrzenia odpowiadać będzie jedynie wytycznym narzuconym przez przełożonego oraz odpowiadać jego linii orzeczniczej.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] maja 2011 r., jako niezgodnych z prawem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że zostało sprzedanych [...] lokali: [...]. Wśród nich są lokale wyłączone z komunalizacji, ponieważ zostały sprzedane osobom fizycznym przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 1992 r. Są to [...]. Natomiast sprzedaż lokali [...] nastąpiła już po wydaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 1992 r. i w tym zakresie decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ponieważ stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, dlatego też Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r.

Przedmiotem skargi jest zaś decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdzająca nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w części dotyczącej lokali [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie nadzoru jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniu organ nadzoru nie jest związany granicami zarzutów podniesionych przez stronę, lecz obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Oznacza to również, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Jak wynika z akt sprawy, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia. Podstawą do uznania przez organ naczelny, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa był fakt stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 1998 r., że m.in. w części dotyczącej lokalu [...], decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1977 r., wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, mocą której orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania przez A. spornej nieruchomości i jej nieodpłatnym przekazaniu w zarząd i administrację na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...], spowodowało, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej nie legitymował się prawem własności w stosunku do skomunalizowanych tą decyzja nieruchomości, w tym przedmiotowej działki nr [...]. Właścicielem tej nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w zebranym przez organ materiale dowodowym (zaświadczenie z zamkniętej księgi wieczystej [...] tom [...] karta [...], sporządzone przez Sąd Rejonowy [...]), był A. obecnie A.[...]. A. od 1919 r. posiada osobowość prawną. Przedmiotowa nieruchomość nie była natomiast terenem należącym do Skarbu Państwa, ale stanowiła własność A. jako osoby prawnej w myśl art. 1 i 25 ustawy o szkołach akademickich z dnia 15 marca 1933 r. i dlatego nie podlegała obowiązującym w tym czasie przepisom ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Za całkowicie zasadne uznać zatem należy stanowisko organu nadzoru, że Wojewoda [...] błędnie ustalił stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w tym zakresie rażąco naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Zatem w postępowaniu komunalizacyjnym organ zobowiązany był ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. czy w dacie 27 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego bądź podmiotów podległych tym organom. Jeśli przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, decyzja komunalizacyjna potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja, co zasadnie podniósł i wywiódł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Za całkowicie niezasadny i nieznajdujący podstaw prawnych Sąd uznał zawarte w skardze stwierdzenie, że "Skarb Państwa nabył przedmiotową działkę nr [...] na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach...", które to nabycie było nieodpłatne i następowało z mocy samego prawa, oraz zarzut, że faktu tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. w ogóle nie uwzględnił, czym rażąco naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, który umieszczony został w rozdziale 4 zatytułowanym "Obszary urbanizacyjne", obszar miast, dzielnic miejskich lub ich części, na którym zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego ma być przeprowadzona skoncentrowana działalność inwestycyjna, może być uznany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) za obszar urbanizacyjny (ust. 1). Na obszarze urbanizacyjnym przechodzą na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych, niebędących jednostkami gospodarki uspołecznionej (ust. 2). By zatem przepis ten mógł mieć zastosowanie kumulatywnie spełnione musiały być dwie przesłanki:

- po pierwsze obszar miast, dzielnic miejskich lub ich części, na którym zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego ma być przeprowadzona skoncentrowana działalność inwestycyjna, musi być uznany za obszar urbanizacyjny w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, na wniosek odpowiedniej rady narodowej;

- po drugie przejmowana nieruchomości musi stanowić własność osób fizycznych lub osób prawnych niebędących jednostkami gospodarki uspołecznionej.

W rozpatrywanej sprawie żadna z tych przesłanek nie została spełniona. Z żadnego zebranego w sprawie dokumentu, a na takowe nie powołuje się również skarżący ani takich nie przedstawia, nie wynika by spełniona była pierwsza z opisanych wyżej przesłanek, czyli aby przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się na terenie uznanym, w sposób przewidziany w ustawie, za obszar urbanizacyjny. W aktach sprawy nie ma odpowiedniego rozporządzenia Rady Ministrów, które by o tym stanowiło. Także wydane na podstawie ustawy z 1961 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] r. ([...]) w sprawie uznania [...] za obszar urbanizacyjny swoim zasięgiem nie obejmuje spornego terenu. Niezależnie od tego w rozpatrywanej sprawie nie została również spełniona druga przesłanka, czyli sporna nieruchomości nie stanowiła własności osoby prawnej niebędącej jednostką gospodarki uspołecznionej. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 § 1 pkt 3 Kodeksu cywilnego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 1990 r.) osobą prawną była m.in. jednostka gospodarki uspołecznionej, której przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. W rozpatrywanej sprawie od 1933 r. A. był państwową szkołą akademicką (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o szkołach akademickich) i jako państwowa szkoła wyższa na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 1951 r. o szkolnictwie wyższym i o pracownikach nauki posiadał osobowość prawną. W świetle powołanych przepisów A. był zatem uznawany za jednostkę gospodarki uspołecznionej, która na mocy odrębnych przepisów posiadała osobowość prawną. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 kpa wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu orzekającego nie znajduje on podstaw prawnych.

Przede wszystkim podkreślić należy, że akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 zdanie końcowe kpa było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987/2 poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa), jak i Sądu Najwyższego (zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992/12 poz. 211 i OSP 1993/5 poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny". I dalej: "Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; i dalej: "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny".

W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że w stosunku do lokali [...], w formie aktów notarialnych ([...]) ustanowione zostało, już po komunalizacji, prawo użytkowania wieczystego do poszczególnych lokali i odpowiednich udziałów w częściach wspólnych tych budynków i innych urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali wraz z odpowiednimi udziałami w gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Lokale te były też przedmiotem wtórnej sprzedaży, która również nastąpiła w formie aktów notarialnych. Zasadnie zatem w ocenie Sądu orzekającego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w tym zakresie decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co uniemożliwiło stwierdzenie jej nieważności i uzasadniało zastosowanie art. 156 § 2 kpa oraz stwierdzenie, że w tym zakresie decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Sąd podziela także wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podgląd, że pozostałe lokale mieszkalne, które zostały sprzedane przed komunalizacją, jako stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność osób fizycznych, nie weszły w ogóle w skład komunalizowanego mienia i nie mogły być objęte decyzją komunalizacyjną. W tej sytuacji lokale te nie są objęte przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego. Nie można więc w odniesieniu do tych lokali oceniać istnienia lub nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej.

Na zakończenie odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 127 § 3 kpa Sąd orzekający stanął na stanowisku, że jest on nieuzasadniony. Przede wszystkim niezrozumiałym jest, dlaczego skarżący przywołał w tym miejscu zupełnie inne decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] i z dnia [...] lipca 2011 r. skoro przedmiotem rozpatrywanej sprawy są decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Domniemywać jedynie można, że jest to wynikiem omyłki skarżącego. Nie zmienia to jednak faktu, że sam postawiony w skardze zarzut jest nieuzasadniony. Wyjaśnić należy, że znaczenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa polega na niedopuszczeniu do sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Chronioną wartością jest bowiem to, aby zachować w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej niezbędną bezstronność gwarantującą prawidłowość decyzji. Oznacza to, że wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Jednak taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podpisał [...]. Natomiast decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podpisał [...]. Przy tym bez znaczenia prawnego pozostaje fakt podległości służbowej obu tych osób. Obaj działali bowiem z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 kpa.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje on wystarczające potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Organ nadzoru właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.