Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1072/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 189a § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] (dalej DUM) z [...] grudnia 2019 r. nr [...], której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za wykorzystanie pasa technicznego niezgodnie z wydaną decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. W zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2020 r. podano, że uprzednia decyzja DUM z [...] czerwca 2019 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za wykorzystanie pasa technicznego niezgodnie z wydaną decyzją własną DUM z [...] sierpnia 2017 r. została uchylona przez Ministra decyzją z [...] września 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Od kolejnej decyzji z [...] lutego 2020 r. wymierzającej karę w wysokości 1000 zł za wykorzystanie pasa technicznego niezgodnie z wydaną decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. J. B. odwołał się. W odwołaniu zarzucił, że decyzja DUM z [...] sierpnia 2017 r. jest nieczytelna i nie zgadza się ze stwierdzeniem, że Strona podejmowała działania w pasie technicznym niezgodnie z warunkami wskazanymi w tej decyzji. Dodatkowo według Strony pracownicy urzędu morskiego w [...] wykonując kontrolę [...] grudnia 2019 r. działali bezprawnie. Strona nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że nawiezienie ziemi na działki nr [...] i [...] spowodowało duży nacisk na grunt w rejonie działek J. B. oraz, że wywołało konsolidację, co może skutkować zalaniem sąsiednich działek przez wyciskanie wód gruntowych oraz blokowanie przepływu w warstwach gruntów nieprzepuszczalnych. Strona wniosła o uchylenie decyzji DUM z [...] grudnia 2019 r. oraz o umorzenie postepowania w sprawie. Minister w zaskarżonej decyzji utrzymując w mocy decyzje I. instancji podał, że teren pasa technicznego jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Działki o nr. ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] [...] położone są w całości na obszarze pasa technicznego. Prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi od strony morza, w tym morskich wód wewnętrznych na tych terenach jest średnie i wynosi 1%, czyli raz na 100 lat. Wyjaśnił, że na podstawie § 2 ust. 1 Zarządzenia porządkowego nr 1 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (Dz. Woj. [...]. Z 2015 r. poz. [...]) nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów tego zarządzenia sprawują służby Inspektoratu Ochrony Wybrzeża Urzędu Morskiego w [...]. Na podstawie § 2 ust. 2 Służby Inspektoratu Ochrony Wybrzeża Urzędu Morskiego w [...] mają prawo poruszać się po całym obszarze pasa technicznego. Na podstawie przedmiotowych przepisów Służby Inspektoratu Ochrony Wybrzeża Urzędu Morskiego w [...] nie muszą posiadać żadnego nakazu, aby wejść na teren nieruchomości. Jednocześnie na podstawie § 2 ust. 3 przedmiotowego zarządzenia osoby przebywające na terenie pasa technicznego zobowiązane są w szczególności do stosowania się do poleceń funkcjonariuszy służb Inspektoratu Ochrony Wybrzeża Urzędu Morskiego w [...]. Minister nadmienił, że [...] i [...] listopada 2018 r. Służby Inspektoratu Ochrony Wybrzeża Urzędu Morskiego w [...] przeprowadziły kontrolę terenu, która ujawniła zmianę zagospodarowania terenu niezgodną z wydaną decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego z 2017 r. Dodatkowe kontrole terenu pasa technicznego przeprowadzone [...] i [...] marca 2019 r. wykazały, że na działkach [...], [...] i [...] podniesiono rzędną terenu w sposób wykraczający poza zakres decyzji DUM z 2017 r. Strona, na podstawie przedmiotowej decyzji DUM, mogła podwyższyć rzędne jedynie o ok. 40 cm (ok. 0,4 m). Natomiast kontrole te wykazały, że: 1) na działce o nr [...] podniesiono rzedną o ok. 0,6 - 0,7 m; 2) na działce nr [...] podniesiono rzedną o ok. 0,5 - 0,6 m; 3) na działce nr [...] podniesiono rzedną o ok. 0,5 - 0,6 m. Zatem w ciągu 4 miesięcy, które upłynęły od dokonanego pomiaru w marcu 2019 r., - jak podkreślił Minister - wbrew zapewnieniom Strony (przedłożona przez J. B. z pismem z [...] kwietnia 2019 r. opinia geotechniczna sugerowała, że rzędna z czasem powinna ustabilizować się w granicach ok. 0,4 m), grunt jednak nie osiadł do rzędnych wskazanych w decyzji DUM z 2017 r. Podniesienie rzędnej spowodowało zaś duży nacisk na grunt w rejonie działek [...], [...] i [...]. Przebieg konsolidacji gruntu polega tu na zagęszczaniu gruntu pod zewnętrznym obciążeniem. Jest to proces bardzo powolny i długi. Tak duże zwiększenie obciążenia, może zostać przejęte przez wodę występującą naturalnie w gruncie. Tego typu zjawisko może skutkować zalaniem sąsiednich działek przez "wyciskanie" wód gruntowych. Podzieli latem stanowisko I. instancji, że przedmiotowe procesy mogą mieć wpływ na stosunki wodne w obrębie działek [...], [...] i [...]. Nadmienił też, że [...] lipca 2019 r. miała miejsce wizja terenowa przeprowadzona przez R. S., Kierownika Obwodu Ochrony Wybrzeża Kanał [...]. W ramach wizji terenowej wykonano dokumentację zdjęciową, która nie potwierdza zjawiska zalewania działek należących do Strony przez wody spływające z sąsiednich działek.

We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik Skarżącego wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mający wpływ na jego treść polegający na ustaleniu, że zmiana zagospodarowania obszaru pasa technicznego, tj. działek o nr [...], [...] oraz [...] obr. 15 [...] była niezgodna z wydaną decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne, podczas gdy

a. J.B. decyzją DUM z [...] sierpnia 2017 r. został zwolniony od zakazów wynikających z Prawa wodnego i otrzymał zgodę na zmianę zagospodarowania obszaru technicznego przedmiotowych działek, który to proces był jeszcze w trakcie realizacji podczas kontroli. Jej zaś wyniki stanowiły podstawę do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Prace te prowadziły do uzyskania nasypu w dozwolonej wysokości; b. decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] wyraził zgodę dla J. B. na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne tj. celem pozostawienia wykonanej zmiany zagospodarowania obszaru pasa technicznego, części działek o nr [...], [...], [...] obr. [...] [...], w postaci podniesionej rzędnej terenu poprzez nawiezienie ziemi bez domieszek gruzu w ten sposób, że: - na części działki o nr [...], Obr [...] [...] wykonano drogę dojazdową (ścieżka gospodarcza) o szerokości ok. 8 m oraz podniesiono rzędną terenu o ok. 0.7 m, - na części działek o nr. ew. [...] i [...] obr. [...] [...] - podniesiono rzędną terenu o ok. 0.7 m na całej szerokości działek, na północ od gniazda bocianiego do granicy działek (pozostawiając nienaruszony pas szerokości ok. 2 m od linii brzegowej od północnej granicy działek);

2. naruszenie zasad prawa administracyjnego, w szczególności: - art. 6 k.p.a. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe przeprowadzenie kontroli na podstawie przepisów o charakterze jedynie porządkowym w sposób nieprawidłowy, której wyniki stanowią podstawę ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Kontrola ta odbyła się w sposób niezgodny z zasadami prawa administracyjnego dotyczącego przeprowadzania kontroli, tj. została przeprowadzona bez udziału J. B., bez uprzedniego poinformowania go, uprzedzenia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, naruszając prawo własności Skarżącego, - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez postępowanie organów administracji publicznej w sposób podważający zaufanie obywateli - uczestników postępowania do władzy publicznej w szczególności naruszenie zasady proporcjonalności, racjonalności, bezstronności, a także poprzez nienależyte wyjaśnienie Skarżącemu zasadności przesłanek, którymi Organy kierowały się przy załatwieniu sprawy, zlekceważenie zasady przekonywania i ograniczenie się do stosowania środków przymusu poprzez w szczególności nieuwzględnienie tej okoliczności, że J. B. uzyskał zgodę Organu na taką ingerencję co do wysokości terenu, za jaką został ukarany, - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji DUM, która nie uwzględniła interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, nakładając na Skarżącego karę pieniężną w kwocie 1000 złotych, bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy ocena sprawy wymagała wiadomości specjalnych, - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez:

a. pominięcie przedstawionej przez Skarżącego dokumentacji fotograficznej przedmiotowego terenu, która świadczy o tym, że wykonany nasyp nie był w wysokości docelowej. Była to świeża ziemia w trakcie prac, w trakcie realizacji projektu, na której widać, że świeżo wysypana sprawia wrażenie podniesienia rzędnej terenu, b. dokonanie ustaleń stanu faktycznego na podstawie notatki z kontroli, która została przeprowadzona na podstawie aktu o charakterze porządkowym i nie stanowi pełnego odzwierciedlenia zastanego stanu sprawy, tj. okoliczności, że na przedmiotowym terenie trwały prace, znajdował się sprzęt i maszyny, które zagęszczały, ubijały teren do rzędnej ok. 40 cm.

W piśmie procesowym z [...] 08.2020 r. pełnomocnik raz jeszcze podkreślił znaczenie decyzji DUM z [...] maja 2019 r. zaznaczając, że obecnie stan nasypu odpowiada zapisom tej decyzji, co świadczy o braku merytorycznego uzasadnienia do ukarania. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnił złożona skargę, choć nie wszystkie jej zarzuty i argumenty są trafne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej Minister) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za wykorzystanie pasa technicznego niezgodnie z wydaną decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...]. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Warszawy strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów. Przystępując do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd uznał za zbędne ponowne referowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra w zaskarżonej decyzji. Wskazaną przez rozstrzygające tę sprawę Organy decyzją z [...] sierpnia 2017 r. DUM wyraził zgodę na zmianę zagospodarowania obszaru pasa technicznego, części działek o nr. ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] poprzez wyrównanie i podniesienie terenu ścieżek gospodarczych z wykorzystaniem gruntu rodzimego o ok. 40 cm. Wobec tego w dacie przeprowadzenia kontroli w dniach [...] i [...] listopada 2018 r. oraz kolejnych kontroli z [...] i [...] marca 2019 r. decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym i stanowiła niewątpliwie wyznacznik dopuszczalnej ingerencji Skarżącego, a więc zmiany zagospodarowania tego fragmentu obszaru pasa technicznego. Podobnie rzecz się miała w dacie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania tego terenu i wezwania J. B. do złożenia wyjaśnień, co jak wskazał Organ I. instancji miało miejsce [...] stycznia 2019 r. (znak pisma [...]). Odmiennie jednak rzecz się przedstawiała już w dacie prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania tego terenu oraz następnie w datach wydania dwóch pierwszych decyzji w sprawie (z [...] czerwca 2019 r. - wymierzającej karę w wys. 2000 zł oraz kasatoryjnej decyzji Ministra z [...] września 2019 r.). W tym kontekście należy mieć na uwadze, że Skarżący już [...] lutego 2019 r. zainicjował postępowanie o wydanie kolejnej decyzji na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne, celem zmiany zagospodarowania obszaru pasa technicznego części działek o nr. ew.: [...], [...], [...] poprzez pozostawienie podniesienia rzędnej ich terenu o ok. 0,7 m, a więc odpowiadającej temu, o ile została ona podniesiona w wyniku podjętych przez Skarżącego prac ziemnych na tym terenie. Już wówczas zatem obowiązkiem Organów obu instancji było rozważenie ewentualnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., skoro DUM wydając decyzję z [...] maja 2019 r. w zasadzie zalegalizował podwyższenie rzędnych na działkach o nr. ew.: [...], [...], [...], co przemawiałoby za tym, że waga naruszenia prawa była znikoma, a Strona poprzez uzyskanie decyzji DUM z [...] maja 2019 r. zaprzestała naruszania prawa. Trzeba zauważyć, że przepisy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) znajdowały w tej sprawie zastosowanie, skoro weszły w życie 1.06.2017 r., a instytucji odstąpienia od ukarania nie przewidywała i nie przewiduje ustawa z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (por. komentarz Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.189(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Jest to bowiem sytuacja, gdy przepisy odrębne regulują jedno lub więcej, lecz nie wszystkie, z zagadnień prawnych wymienionych w § 2 art. 189a k.p.a. Zważywszy, że decyzja kasatoryjna Ministra z [...] września 2019 r. cofnęła niejako sprawę do samego początku, Sąd odstąpił od derogowania pierwszych decyzji wydanych w tej sprawie przez Organy obu instancji i stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ze wskazanych przyczyn zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. W rozpatrywanej sprawie konieczne było bowiem uwzględnienie wydania decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] i jej wpływu na wynik tej sprawy w kontekście przepisów k.p.a. z zakresu kar administracyjnych, po uprzednim ustaleniu, że decyzja z [...] maja 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczność jej wydania znana była niewątpliwie zarówno DUM, jak i Organowi odwoławczemu. Nie zajęły one jednak żadnego stanowiska w tej kwestii. Sąd z kolei nie posiada wiedzy czy decyzja ta jest ostateczna, czy też może została wzruszona. Wobec tego po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie prowadząc to postępowanie Organ I. instancji zobowiązany będzie do poczynienia ustaleń w tym zakresie oraz rozważenia wpływu na wynik tego postępowania administracyjnego w kontekście nakazu zastosowania się w myśl art. 153 p.p.s.a. do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowy stał się wniosek pełnomocnika Skarżącego o przeprowadzenie przez Organy dowodu z opinii biegłego czy też dokonanie analizy załączonej do skargi dokumentacji fotograficznej. Zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja I. instancji wydane zostały z zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80), który winnien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach tych rozstrzygnięć, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy, zgodnie z art. 15 k.p.a. Wskazane uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Przedwczesne byłoby zatem stwierdzenie obecnie, że doszło do naruszenia art. 189f k.p.a., poprzez jego pominięcie, mając na względzie brak oceny przez Organy statusu decyzji DUM z [...] maja 2019 r. W tym stanie rzeczy, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji I. instancji – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – uznał za przedwczesne stanowisko Organu odwoławczego, że istniały podstawy do wymierzenia przedmiotowej kary i że została wymierzona w prawidłowej wysokości. Z tego względu, w ocenie Sądu, skarga J. B. jako zasadna musiała skutkować derogowaniem rozstrzygnięć obu instancji z obrotu prawnego. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I. sentencji wyroku. Rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego w punkcie II. sentencji wyroku - Sąd wziął pod uwagę, że w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od Organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw (wpis 100 zł) oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej przez profesjonalnego pełnomocnika (480 zł). Mając to na względzie, zasądzono koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 580 zł.