Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1673/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5 i 7, art. 5a ust. 1, 2 i 3, art. 14 ust. 5, art. 79 ust. 1a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Lublinie delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie [...] skargi kasacyjnej Rady Miasta Siedlce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 407/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 407/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] listopada 2008 r. Rada Miasta Siedlce na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Miasto Siedlce. W § 1 ust.1 pkt 1 uchwały ustalono opłatę w wysokości 150 złotych miesięcznie za jedno dziecko, zaś w § 1 ust.1 pkt 2 opłatę w wysokości 129 złotych za drugie dziecko oraz 1 złoty za każde następne z rodzin wielodzietnych, których dzieci jednocześnie uczęszczają do przedszkola. W § 2 uchwały stwierdzono, że nieobecność dziecka w przedszkolu nie zwalnia rodzica lub opiekuna dziecka od obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w § 1 ust.1.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w Siedlcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 uchwały stałych miesięcznych opłat za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową, które nie odnosiły się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszały zasadę ekwiwalentności świadczeń.

W uzasadnieniu skargi podał, że uchwała powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia oraz jakiej wartości wchodzą w zakres opłaty wskazanej w art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty. Ponadto wysokość opłaty pobieranej od rodziców lub opiekunów dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma opłata o charakterze miesięcznym - stałym i ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09; z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawach II SA/Go 1025/09 i II SA/Go 962/09).

Prokurator Rejonowy w Siedlcach stwierdził, że w § 1ust.1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały brak jest takiej konkretyzacji. Świadczenia zostały opisane w sposób niepozwalający na weryfikację, jakie usługi są w rzeczywistości świadczone i czy faktycznie przekraczają one zakres podstawy programowej. Rada Miasta Siedlce nie sprostała obowiązkowi wskazania w uchwale konkretnych świadczeń wykraczających poza minimum programowe i przypisania do nich konkretnych opłat, wyrażonych w jednostkach pieniężnych, które znajdowały pokrycie w rzeczywiście poniesionych kosztach. Przyjęcie opłaty stałej i ryczałtowej za nieokreślone świadczenia uniemożliwiło także rodzicom ewentualną redukcję kosztów ponoszonych przez nich za korzystanie dziecka z przedszkola poprzez rezygnację z części oferowanych zajęć. Wyliczona opłata nie stwarzała nawet pozorów ekwiwalentności świadczeń, skoro uiszczać należało ją również w razie nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 2 uchwały), zaś kwota ta była symboliczna w przypadku uczęszczania do przedszkola kilkorga dzieci.

W ocenie Prokuratora Rejonowego w Siedlcach zaskarżona uchwała narusza art. 14 ust. 5 w zw. z art.6 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy o systemie oświaty i zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest nieważna z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały jako aktu prawa miejscowego jest możliwe pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia oraz faktu ,że w związku z podjęciem przez Radę Miasta Siedlce kolejnej uchwały - nr VII/136/2011 z dnia 29 kwietnia 2011 r. została ona uchylona.

Rada Miasta Siedlce w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 79 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, przedszkola publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego były zakładami budżetowymi, które pokrywały koszty swojej działalności z dotacji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe oraz z przychodów własnych. W praktyce funkcjonowanie przedszkoli nie było w pełni finansowane przez budżet gminy. Konieczne było zatem dofinansowanie ze strony rodziców. Wpływy z tego tytułu powinny być stałe. Uniezależnienie wysokości wpływów tych środków finansowych od miesięcznej frekwencji dzieci mogłoby destabilizować funkcjonowanie przedszkola, w tym w szczególności zabezpieczenia wynagrodzeń osobowych pracowników przedszkola, realizujących zadania opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową. Ustalona w uchwale opłata 150 zł miesięcznie za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze w zakresie i wymiarze przekraczającym realizację podstaw programowych wychowania przedszkolnego nie pokrywała wydatków tych usług. Całkowity koszt utrzymania jednego dziecka w przedszkolu w 2008 r. wynosił – 717 zł, w tym w wymiarze przekraczającym podstawę programową (pobyt dziecka ponad 5 godzin dziennie) wyniósł – 319 zł. Z kolei samo wynagrodzenie nauczycieli realizujących zadania opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową w tymże roku wyniosło, w przeliczeniu na jedno dziecko – 172 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy zostały określone w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym wskazał, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy może być jedynie istotne naruszenie prawa. Z uwagi na to ,że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia ( por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazał, że jest ona aktem prawa miejscowego zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej ( por. wyroki: NSA z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09; WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 września 2010 r., II SA/Go 515/10; WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2010 r., IV SA/Wr 611/10; WSA w Gliwicach z dnia12 marca 2012 r., IV SA/GL 503/11, publ. http://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uwagi do art. 9 do art. 14).

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały ustalono stałą opłatę miesięczną za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową, która nie odnosiła się do kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszała zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała powinna szczegółowo określać zajęcia wykraczające poza podstawę programową i podawać, jakie świadczenia oraz jakiej wartości wchodzą w zakres opłaty o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Tymczasem w niniejszej uchwale nie podjęto nawet próby ogólnego określenia tych zajęć. Ponadto wysokość opłaty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka powinna odnosić się wprost do czasu korzystania przez dzieci z tych zajęć. Takiego charakteru nie ma opłata o charakterze miesięcznym - stałym i ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć.

Wyliczona w uchwale opłata nie stwarzała nawet pozorów ekwiwalentności świadczeń, skoro należało ją uiszczać również w razie nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 2 uchwały), zaś kwota ta była symboliczna w przypadku uczęszczania do przedszkola kilkorga dzieci z rodziny.

Wyjaśniając znaczenie użytego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata" zauważył, iż nie istnieje jego definicja ustawowa oraz brak jest określenia reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji, w jakiej powinna pozostawać wysokość tej opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podał, że sądy administracyjne przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz. U. 2006/15/119) stwierdził, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatku jest świadczeniem ekwiwalentnym".

Opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje zatem charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12, publik. http://cbois.nsa.gov.pl).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie prawnej opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W związku z powyższym prezentowane jest stanowisko, że przy jej ustalaniu istnieje wymóg precyzyjnego określenia wymiaru i jakości świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wyjaśniać co składa się na każde z nich z osobna oraz wskazywać wysokość opłaty za poszczególne świadczenia. Sposób ustalenia odpłatności za świadczenia powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja przemawiająca za nim racjonalna i stosownie uzasadniona. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko (por. m. in. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2012 r., II SA/Go 339/12, w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., IV SA/Po 944/12 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki NSA z dnia 25.02.2011 r., I OSK 2035/10, z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1386/10, z dnia16 marca 2010 r., I OSK 1646/09 i inne, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez placówkę świadczenia, o których mowa w art. 15 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów, a argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest chybiona. Abstrahuje ona od wyżej określonych zasad prawnych ustalania odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową. Skupia się jedynie na zagadnieniu poszukiwania środków na finansowanie świadczeń lecz nie uwzględnia uwarunkowań prawnych.

W konsekwencji stwierdził, że ustalenie w § 1 i § 2 uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Siedlce granic delegacji ustawowej.

Mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały, rozumianej jako akt prawa miejscowego stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkole publiczne, uznał, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Zakwestionowane zostały bowiem jej zasadnicze zapisy, a to czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie " P.p.s.a". w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Siedlce, reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 ze zm.), poprzez pominięcie związku wspomnianego przepisu z art. 79 ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, mającego istotny wpływ na kwestię ustalenia opłaty za korzystanie z usług przekraczających podstawę programową.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła stan prawny obowiązujący na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2008r., sygn. akt IV SA/Wr 291/08 dokonał interpretacji znaczenia wyrażenia "opłata".

Stwierdził, że "Określenie zakresu upoważnienia ustawowego wymaga także odkodowania użytego w nim pojęcia "opłaty". W tym miejscu wskazać trzeba, że samo pojęcie opłaty jest instytucją prawno-finansową stosowaną przez ustawodawcę do określenia zarówno świadczenia będącego podatkiem (np. opłata targowa, opłata miejscowa) jak i do określenia ceny (por. R. Mastalski - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1992r. sygn. akt SA/Wr 301/92, OSP 1993r., nr 4 poz. 81, str. 189). Przy czym opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, będąc świadczeniem pieniężnym bezzwrotnym, pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, gdyż charakteryzuje się odpłatnością, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawa żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu administracji publicznej. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wprawdzie przepis art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie ustawowe do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, jednak do ustaw, tych, o jakich mowa w tym przepisie nie należy ustawa o systemie oświaty, która w art. 14 ust. 5 zawiera samodzielną podstawą do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będące opłatami za usługi zakładów publicznych. Ustawa w istocie nie wyznacza granic, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż te granice podlegają ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).Wobec tego jeśli opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszą się do świadczeń przekraczających podstawę programową, to dotyczyć mogą zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę, jak również kosztów żywienia oraz związanych z tym niezbędnych nakładów, do jakich oprócz kosztów żywności, należą koszty przygotowania posiłków i ich wydawania. Oznacza to, że w świetle art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, kompetencja rady gminy sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną przy uwzględnieniu również zasady ekwiwalentności. Jakkolwiek zauważyć należy jednak, że opłata ustalona w wysokości kosztu świadczenia usługi byłaby ceną. Na gruncie analizowanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyjąć trzeba, że realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie o systemie oświaty, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli publicznych oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości nie pokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego, (podobnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2.08.2007r. sygn. IISA/Op 215/07, z dnia 13.09.2007r. sygn. IISA/Op 356/07, z dnia 17. 09.2007r. sygn. IISA/Op308/07)"

W ocenie Rady Miasta Siedlce w myśl postanowień art. 79 ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) przedszkola publiczne, zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, były zakładami budżetowymi, które pokrywały koszty swojej działalności z dotacji przewidzianej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe oraz z przychodów własnych. W praktyce skutkowało to tym, że funkcjonowanie przedszkoli jako zakładów budżetowych nie było w pełni finansowane przez budżety gmin. W tych kosztach partycypowali rodzice lub prawni opiekunowie poprzez wnoszenie opłat. Z chwilą przyjęcia, dziecka do przedszkola w planach finansowych jednostek zaplanowane były stosowne przychody, które umożliwiały zapewnienie wymaganego prawem zasobu kadrowego, lokalowego oraz logistycznego adekwatnego do liczby dzieci, ale i przede wszystkim liczby oddziałów które stanowią podstawową jednostkę organizacyjną każdego przedszkola i są głównym czynnikiem kosztotwórczym. Plan finansowy przedszkola skalkulowany na podstawie dotacji z budżetu gminy oraz wpływów z opłat wnoszonych przez rodziców zabezpieczał realizację zadań statutowych przedszkola, zarówno w zakresie podstawy programowej, jak i w wymiarze wykraczającym poza podstawę programową. Plan finansowy ma charakter stabilny umożliwiający planowanie działań opiekuńczo-wychowawczych z wyprzedzeniem i ich realizację. Uzależnienie wysokości wpływów środków finansowych od miesięcznej frekwencji dzieci mogło mieć charakter destabilizujący funkcjonowanie zakładu budżetowego i stanowić w szczególności zagrożenie dla wykonania przychodów, a szczególności zabezpieczenia wynagrodzeń osobowych pracowników przedszkola realizujących zadania opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową.

Ustalona przez Radę Miasta Siedlce opłata wysokości 150 złotych miesięcznie, za zajęcia opiekuńczo - wychowawcze realizowane w zakresie i wymiarze przekraczającym realizacje podstaw programowych wychowania przedszkolnego, wnoszona co miesiąc przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka, nie pokrywała wydatków świadczonych usług opiekuńczo - wychowawczych przekraczających podstawę programową. Całkowity koszt utrzymania jednego dziecka w przedszkolu w 2008roku wyniósł - 717 złotych, w tym: w wymiarze przekraczającym podstawę programową (pobyt dziecka ponad 5 godzin dziennie) wyniósł - 319 złotych. Z kolei samo wynagrodzenie nauczycieli - świadczących zajęcia opiekuńczo - wychowawcze w wymiarze wykraczającym poza podstawę programową w 2008 roku w przeliczeniu na jedno dziecko – wyniosło 172 złote. :

Przedszkole funkcjonuje w granicach czasowych ustalonych przepisami prawa oraz statutem. Przyjęcie dziecka do przedszkola rodzi obustronne zobowiązania zarówno ze strony rodziców lub prawnych opiekunów jak i jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej przedszkole. Przyjęte rozwiązanie umożliwiło ustalenie opłaty w jednakowej wysokości za korzystanie z tego samego rodzaju świadczenia dla wszystkich rodziców niezależnie od absencji dzieci na zajęciach, a także od różnic w kosztach funkcjonowania poszczególnych przedszkoli. Pozwalało to zagwarantować równość mieszkańcom miasta przy korzystaniu z tego samego rodzaju świadczenia publicznego realizowanego przez różne przedszkola publiczne.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przypadku braku środków własnych gminy na pokrywanie różnic wynikających z absencji dzieci, zostałaby wymuszona konieczność regulowania opłaty w danym miesiącu zakresem świadczonej usługi lub czasem jej świadczenia. Czas pobytu dziecka w przedszkolu oraz ewentualna wola posłania lub nieposłania dziecka do przedszkola w danym dniu, wobec gotowości przedszkola do świadczenia usługi, nie może warunkować zakresu świadczeń i zróżnicowanych opłat rodziców dzieci regularnie uczęszczających do przedszkoli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ,który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrywana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez pominięcie związku tego przepisu z art. 79 ust. 1a tej ustawy, jest niezasadny.

W świetle art. 5 ust. 5 tej ustawy zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań organu prowadzącego należy w szczególności zapewnienie warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej (...). Z art. 5a ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 cyt. ustawy wynika, że zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego jest zadaniem oświatowym realizowanym przez gminy. Środki niezbędne na realizację m.in. tych zadań, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 79 ust. 1a tej ustawy, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przedszkole publiczne, prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, będące zakładem budżetowym, pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych oraz z dotacji przewidzianej w budżecie tej jednostki na zadania oświatowe, o których mowa w art. 5a ust. 2 – zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki. Przedszkole publiczne jest zakładem budżetowym.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy. Artykuł 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty zawiera więc upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Definicję ustawową przedszkola publicznego określał wówczas art. 6 pkt 1 ustawy, który stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy. Następnie została ona sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin.

Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego jest bezpłatne. Oznacza to, że opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia wykonywane w zakresie i wymiarze przekraczającym realizację podstawy programowej.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że opłatę tę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ekwiwalentność świadczeń jest cechą odróżniającą opłaty od podatków (danin publicznych). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że opłaty za przedszkola, niebędące daniną publiczną, ze względu na możliwość skorzystania ze świadczenia wzajemnego, muszą być konstruowane w taki sposób, aby nie były pobierane za usługi, z których dziecko faktycznie nie skorzystało, a ich wysokość powinna wynikać z rzeczywistych kosztów sprawowania opieki. Podkreślić należy, iż z zasady tej jednak nie wynika, że wysokość opłaty musi stanowić cenę świadczenia administracyjnego, a więc nie może być niższa niż jego wartość. Przedszkola są placówkami oświatowymi realizującymi cele systemu oświaty w Polsce. Nie mogą zatem być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne, a pobierane przez nie opłaty nie mogą utrudniać realizacji tych celów. Zauważyć bowiem należy, iż z ustawy o systemie oświaty nie wynika bezwzględna konieczność pobierania opłat w wysokości odpowiadającej wartości usług świadczonych przez przedszkola. Z kolei ukształtowanie zasad odpłatności za przedszkola publiczne obciążających obywateli kosztami usług, z których ci nie skorzystali, lub narzucających opłaty w wysokości przekraczającej wartość tych usług stanowiłoby naruszenie zasady ekwiwalentności.

W tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że niezbędne jest precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Samo wskazanie w zaskarżonej uchwale, iż są to zajęcia opiekuńczo-wychowawcze realizowane w zakresie i wymiarze przekraczającym realizację podstaw programowych wychowania przedszkolnego jest niewystarczające. Obowiązek sprecyzowania przez Radę Miasta Siedlce w powołanej uchwale świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, stanowił on bowiem jedyny sposób umożliwiający dokonanie weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. W niniejszej sprawie ustalenie w zaskarżonej uchwale opłaty stałej i obowiązek jej uiszczania również w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, bez skonkretyzowania zakresu płatnych usług i bez zróżnicowania opłaty w zależności o charakteru i rzeczywistych kosztów oferowanych usług stanowiło oczywiste naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że przedmiotowe opłaty stanowią jedynie część odpłatności za określony wymiar godzin, a skalkulowany plan finansowy przedszkola uwzględniał dotacje z budżetu gminy oraz wpływy z opłat wnoszonych przez rodziców, których wysokość nie mogła być uzależniona od miesięcznej frekwencji dzieci w przedszkolu, gdyż skutkowałoby to destabilizacją jego funkcjonowania, nie ma znaczenia przy kontroli legalności dopuszczalności wprowadzenia takich opłat za pobyt dziecka w przedszkolu. Z tego względu zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty poprzez pominięcie art. 79 ust. 1a tej ustawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.