Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 975/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 10,. art. 15 ust. 3 pkt 10, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. a, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 17 pkt 11, art. 18 ust. 1, ar
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 pkt 9, par. 10 ust. 1, par. 12 pkt 4, art. 12 pkt 6, par. 12 pkt 7, par. 12 pkt 10, art. 12 pkt 11, par. 12 pkt 16
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 39 ust. 1, art. 53, art. 54 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 271
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać b
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 roku sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] września 2019 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w [...] pomiędzy drogą ekspresową [...] a [...] ogłoszona w [...] (zwana dalej także "uchwałą [...] lub "planem").

Na podstawie akt planistycznych można ustalić następujące okoliczności towarzyszące podjęciu uchwały [...].

(Uwaga: dla zobrazowania kontekstu prawnego poniższego sprawozdania przy opisie poszczególnych czynności wskazano regulacje ustawowe procedury planistycznej z nimi związane).

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Rada przystąpiła to sporządzania planu miejscowego dla terenu w [...] pomiędzy drogą ekspresową [...] a [...] (k. 3-4 akt planistycznych; art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.").

O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono: w lokalnej prasie – w lipcowym (2018) wydaniu bezpłatnej gazety lokalnej "[...]" (k. 9 akt planistycznych), na elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy (k. 7-8 akt planistycznych), a także w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 6 akt planistycznych).

W trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 10-39 akt planistycznych).

Następnie sporządzono wykaz wniosków do planu złożonych w trybie art. 17 ust. 1 u.p.z.p. (§ 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.M.I."). Wykaz ten znajduje się na k. 40-47 akt planistycznych. Wszystkie wnioski, a także wystąpienia instytucji i organów zebrano na k. 48-57 akt planistycznych.

Włączono także do akt wykaz materiałów planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu planu, o których mowa w § 10 ust. 1 r.M.I, jak i drugi wykaz materiałów planistycznych sporządzonych stosownie do § 10 ust. 2 r.M.I. na podstawie przepisów odrębnych (zob. § 12 pkt 6 i 7 r.M.I.).

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 283ze zm., dalej "u.u.i.ś.") (k. 64-67 akt planistycznych).

Zakres oraz stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił w stanowisku z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] (k. 68-70 akt planistycznych).

Następie przygotowano projekt planu.

Do planu sporządzono także prognozę skutków finansowych (art. 17 pkt 5 u.p.z.p., k. 60-63 akt planistycznych).

Projekt planu przedstawiono do zaopiniowania i uzgodnienia stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p., ale także stosownie do przepisów u.u.i.ś. w zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (k. 71-88 i 100-114 akt planistycznych).

Na podstawie § 12 pkt 10 r.M.I. przygotowano wykaz opinii do projektu planu miejscowego (k. 89-93 akt planistycznych), opinie te utrwalono (k. 94-99 akt planistycznych), jak i też na podstawie § 12 pkt 11 r.M.I. przygotowano wykaz uzgodnień do projektu planu (k. 115-118 akt planistycznych). Uzgodnienia te także utrwalono w aktach (k. 119-131 akt planistycznych).

Odrębnie zebrano także wykaz pozaustawowych opinii do planu (k. 140-146 akt planistycznych).

Dnia [...] lutego 2019 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (k. 147 akt planistycznych) oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag do planu (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 u.u.i.ś.). Obwieszczenie ukazało się w lokalnej prasie (k. 151 akt administracyjnych), na tablicy ogłoszeń w [...] (k. 150 akt planistycznych) oraz zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] (k. 148 akt planistycznych).

Wyłożenie do publicznego wglądu zaplanowano na okres od [...] lutego do [...] marca 2019 r.

W dniu [...] marca 2019 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (k. 158-159 akt planistycznych). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że podczas dyskusji wypowiadał się obecny skarżący W. D., który sugerował przeznaczenie jego działki [...] pod budownictwo. Podkreślił, że przeznaczenie jej na cele inwestycyjne pozwoli mu zrealizować zaplanowaną także na działkach sąsiednich inwestycję obejmującą centrum logistyczne o powierzchni zabudowy 100 tys. m2.

Do planu złożono także pisemne uwagi (k. 165-172 akt planistycznych), które stosownie do § 12 pkt 16 r.M.I. zebrano w wykazie (k. 160-164 akt planistycznych). Jedna z uwag pochodziła od W. D., który zaprotestował przeciwko przeznaczeniu jego działki [...] na cele zapisane w planie (rola, gospodarstwo rybackie, zalesienie) (k. 165-166 akt planistycznych).

W związku z uwagą dotyczącą obniżenia wartości gruntu w stosunku do miejscowego planu, który utracił ważność z mocy ustawy z końcem 2003 r., wprowadzono odpowiednie zmiany w projekcie miejscowego planu, który następnie został skierowany do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu.

Dnia [...] czerwca 2019 r. ponownie obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (k. 180 akt planistycznych) oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag do planu (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 u.u.i.ś.). Obwieszczenie ukazało się w lokalnej prasie (k. 184 akt administracyjnych), na tablicy ogłoszeń w [...] (k. 182 akt planistycznych) oraz zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] (k. 181 akt planistycznych).

W dniu [...] lipca 2019 r. ponownie odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (k. 186-187 akt planistycznych). Podczas dyskusji i tym razem wypowiedział się pełnomocnik W. D., który kwestionował przyjęte przeznaczenie jego działki [...] wyjaśniając zwłaszcza, że koncepcja zakładająca zaprowadzenie na jego terenie gospodarstwa rybackiego pozbawiona jest racjonalności.

Do planu ponownie można było składać uwagi. Z prawa tego skorzystał W. D. (k. 192-194 akt planistycznych). Uwagi (a konkretnie jedną) stosownie do § 12 pkt 16 r.M.I. zapisano w nowym wykazie (k. 160-164 akt planistycznych).

Wyłożenie projektu planu następowało włącznie z prognozą oddziaływania na środowisko przygotowaną w grudniu 2018 r. i skorygowaną w lutym 2019 r. stosownie do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (k. 195-208 akt planistycznych).

Uchwałą z dnia [...] września 2019 r., [...] Rada przyjęła plan wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia, to jest w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w [...] pomiędzy drogą ekspresową S11 a [...] (k. 209-213 akt planistycznych). Uchwała ta została następnie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r., pod poz. [...]

W planie działka [...] należąca do W. D. objęta została symbolami RPR (teren gospodarstwa rybackiego), R (teren rolniczy) oraz Z (teren zalesień). W tym miejscu warto zaznaczyć, że jeśli chodzi o możliwą zabudowę, to na terenie RPR dopuszczono lokalizację jednego budynku gospodarczego, jednej wiaty oraz jednego namiotu, w tym przewidziano możliwość wydzielenia w budynku gospodarczym pokojów noclegowych dla użytkowników łowiska oraz zaplecza gastronomicznego (§ 9 pkt 5 lit. a planu). Z kolei na terenach R i Z wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów (§ 9 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. a. planu).

W motywach uchwały nawiązano do składanych wcześniej uwag zainteresowanych osób. Wynikało z nich, że interesem prywatnym było prowadzenie eksploatacji kruszywa na części terenu objętego miejscowym planem (właściciela działki [...] – uw. Sądu) oraz możliwość lokalizowania obiektów produkcyjnych, składów i magazynów na pozostałej części (W. D. – uw. Sądu).

Rada uznała więc, że wystąpiła sprzeczność pomiędzy interesem publicznym i interesem prywatnym. Wskutek dokonanej analizy przestrzeni i krajobrazu stwierdzono brak możliwości uwzględnienia uwag, a tym samym uznano nadrzędność interesu publicznego nad prywatnym. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, konieczne okazało się uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni.

Wyjaśniono, że teren objęty miejscowym planem jest położony przy drodze publicznej – ul. [...] i posiada bezpośrednią do niej dostępność. W bezpośrednim sąsiedztwie omawianego obszaru znajdują pola uprawne, stawy, lasy, a także droga ekspresowa S11. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości około 250 m (zabudowa siedliskowa w [...]) i około 450 m (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w [...], gmina [...]). Planowane zagospodarowanie terenu zostało zlokalizowane w granicach administracyjnych wsi [...]. Określone w miejscowym planie zagospodarowanie stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania w najbliższym sąsiedztwie

W skardze W. D., właściciel działki [...], wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu oraz wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 r.M.I.

- art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP,

- art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, co spowodowało bezzasadne ograniczenie prawa własności skarżącego w stosunku do treści tego prawa wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Na wstępie motywów skargi W. D. uzasadnił swoją legitymację do zaskarżenia uchwały [...]. Wyjaśnił, że jest właścicielem działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] Położona jest ona na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą z przeznaczeniem (według niej) pod zalesienia (Z), rolę (R), wody powierzchniowe śródlądowe (1WS) i teren gospodarstwa rybackiego (RPR). W ocenie skarżącego plan godzi w jego prawo własności. Wedle tego prawa może on może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Działka [...] figuruje w ewidencji gruntów jako rola. Skarżący jako jej właściciel miał zatem przed uchwaleniem planu prawo do jej zabudowy po uzyskaniu warunków zabudowy z powołaniem się na prawo sąsiedztwa. Miał też prawo do zabudowy zagrodowej. Przyjęte w uchwale ustalenia i zakazy prowadzą tymczasem do pozbawienia skarżącego możliwości jakiejkolwiek zabudowy na praktycznie całym obszarze działki, za wyjątkiem części planowanej w zaskarżonej uchwale pod gospodarstwo rybackie (symbol RPR). Dla terenu przeznaczonego pod zalesienia i rolę wprowadzono bowiem odpowiednio w § 9 pkt 3 lit. a oraz § 9 pkt 1 lit. a planu bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów. Skarżącego pozbawiono zatem nawet prawa do zabudowy siedliskowej, a tym bardziej prawa do uzyskania warunków zabudowy na zasadach sąsiedztwa.

W. D. wywodził dalej, że ustalenia przeznaczenia jego działki dokonano wbrew jego woli i pomimo faktu, że skarżący nigdy nie wnioskował o takie przeznaczenie. W jego ocenie zaprowadzenie określonego przeznaczenia w planie powinno być racjonalne. Skarżący przypomniał, że praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż w przypadku ingerencji w prawa właścicielskie obligatoryjnym staje się należyte uzasadnienie aktów planistycznych, wykazujące że nie została naruszona zasada proporcjonalności. Zachowanie tej zasady oznacza bowiem, że gmina nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. W uzasadnieniu uchwały [...] Rada ograniczyła się natomiast jedynie do ogólnikowych i lakonicznych stwierdzeń – między innymi, że przeznaczenie części nieruchomości pod tereny zalesień będzie stanowić ochronę terenów rolnych i mieszkaniowych przed uciążliwościami z terenów kopalni kruszywa, zlokalizowanych po stronie Gminy [...]. Tymczasem w rzeczywistości odległość od granicy z gminą [...] do najbliższej zabudowy w [...] przy [...] to prawie kilometr. Odległość do kopalni kruszywa jest znacznie większa. Kopalnie te, znajdujące się na terenie Gminy [...], w większości zakończyły, bądź wygaszają swoją działalność. Wydobycie kruszywa zastało też zakończone przez skarżącego na znajdujących się również w gminie [...], w [...], prostopadle po stronie południowej od terenu objętego zaskarżoną uchwałą działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]. Teren ten Gmina [...] przeznaczyła uchwałą z dnia [...] marca 2018 r., [...] pod obszar nieuciążliwej działalności usługowej.

Ponadto Rada, odwołując się w sposób bardzo ogólnikowy do ochrony gruntów rolnych i zabudowy (a w rzeczywistości pozbawiając właściciela jakichkolwiek możliwości racjonalnego zagospodarowania swojej działki) nie zauważyła, że sama przeznaczyła uchwałą Rady z dnia [...] lutego 1999 r., [...] sąsiednie działki [...], [...] w [...] pod tereny eksploatacji kruszywa. Zdaniem W. D. argumentacja o ochronie gruntów przed immisjami jest o tyle bezzasadna, że grunty rolne i zabudowa mieszkaniowa w [...] są oddalone od terenów objętych zaskarżoną uchwałą, a większość z nich znajduje się w sąsiedztwie drogi krajowej S11, która powoduje o wiele większe uciążliwości.

W. D. wyraził też przekonanie, że nie ma przesłanek, aby uchwalenie planu – rażąco naruszającego jego prawo własności – leżało w interesie publicznym. Jedynym rzeczywistym powodem, dla którego podjęto zaskarżoną uchwałę, był fakt złożenia przez skarżącego w 2016 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działce [...]. Rada sama to zresztą przyznała w uzasadnieniu swojej uchwały z dnia [...] marca 2019 r.

Odnosząc się do merytorycznych treści uchwały [...] W. D. podkreślił, że przeznaczanie gruntów pod zalesienie wobec braku woli właściciela nie ma widoków na realizację. Zwracał on na to uwagę w swojej korespondencji do Rady, lecz jego wnioski były odrzucane. Także przeznaczenie części działki [...] pod gospodarstwo rybackie (RPR) uznał za "oderwane od rzeczywistości". Podkreślił, że łowienie ryb w maleńkim, pozbawionym ryb akwenie o głębokości do 2 m, w bezpośrednim sąsiedztwie hałasującej i generującej zanieczyszczenia drogi S11 jest zupełnie nierealne i wręcz niedopuszczalne ze względów na ochronę zwierząt. Skarżący przyznał, że wcześniej w planie ogólnym były wyznaczone na jego działce tereny gospodarstwa rybackiego, ale miało to miejsce w innej rzeczywistości, przed budową drogi S11, kiedy wody akwenu były około 10 razy większe i miejscami znacznie głębsze, niż obecnie i nie były położone przy drodze ekspresowej, której wtedy jeszcze nie było.

Wskazując na powyższe W. D. wywodził, że gmina nie może dowolnie ograniczać korzystania z prawa własności, lecz jest skrępowana normami wynikającymi z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz regulacją z art. 3 u.p.z.p. Działanie organu stanowiącego gminy nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego (w jego rozumieniu), nad prawem własności, którego wyrazem jest również zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy oraz zasada proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Rada uchwalając plan nie miała na uwadze ochrony wartości przyrodniczych, czy ochrony środowiska. Główną jej intencją było zablokowanie uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. W. D. o ustalenie warunków zabudowy na działce [...] dla zamierzenia budowy hali magazynowo - produkcyjnej wraz z parkingami skarżący wystąpił już w styczniu 2016 r. Wójt czterokrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy na tej działce. Ostatnia decyzja odmowna została wydana w dniu [...] lipca 2019 r. Od każdej decyzji odmownej skarżący składał odwołania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trzykrotnie uchylało decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ostatniego odwołania organ odwoławczy jeszcze nie rozpatrzył, wobec wejścia w życie zaskarżonej uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze z pewnością umorzy postępowanie.

Skarżący zaznaczył, że w jego ocenie nie było podstaw do wydawania decyzji odmownych w sytuacji spełniania wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 u.p.z.p., od których spełnienia jest uzależnione wydanie decyzji pozytywnej. W ocenie skarżącego te okoliczności skłoniły Radę do opracowania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Nastąpiło to na wniosek Wójta. W. D. podkreślił, że plan nie powinien być narzędziem służącym w istocie do pozbawienia możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki, poza tylko możliwością budowy, utrzymania i przebudowy urządzeń technicznych i prowadzenia działalności gospodarstwa wodnego.

Wypowiadając się o poszczególnych przepisach planu W. D. przypomniał, że na terenach R i Z zakazano jakiejkolwiek zabudowy. Tymczasem, nawet gdy abstrahować od jego sprzeciwu co do takiego przeznaczenia, należy mieć na uwadze, że zarówno z mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), jak i ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.) wynika, że na terenach leśnych można lokalizować zabudowę, w tym drogi dojazdowe (art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Brak również uzasadnienia dla zakazu jakiejkolwiek zabudowy, na przykład siedliska, czy też budynków gospodarskich na terenie rolnym. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], tam gdzie wskazuje się tereny i obszary proponowane dla objęcia zakazem zabudowy, są wymienione grunty rolnicze o wysokiej klasie bonitacyjnej, grunty objęte formami ochrony przyrody lub wskazane do takiej ochrony i grunty leśne zgodnie z przepisami o lasach. Żadne z tych kryteriów nie jest spełnione w stosunku do nieruchomości skarżącego.

Nadto według studium zwiększenie lesistości powinno odbywać się zgodnie z zaleceniami odpowiednich programów i strategii. Zalesianie gruntów o słabych klasach bonitacyjnych zgodnie z dalszymi zapisami studium ma charakter zalecenia, a nie obligatoryjnego wymogu. Rada podjęła zatem zaskarżoną uchwałę z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.p.z.p., albowiem należy stwierdzić, że plan nie jest zgodny ze studium w zakresie całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy zarówno na terenie pod zalesienia jak i na terenie rolniczym.

W. D. zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Tymczasem w § 9 pkt 1 lit. b i pkt 3 lit. b planu, poza dopuszczeniem możliwości realizacji na objętych planem terenach systemów infrastruktury technicznej (sieci uzbrojenia terenu), w istocie brak określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji nowe sieci miałyby być modernizowane, przebudowywane i rozbudowywane. Z kolei § 4 planu ustalono obsługę komunikacyjną terenów przyległych dróg, położonych poza granicami opracowania planu. Obsługa komunikacyjna terenów R, 1WS oraz RPR ma się odbywać przez teren zalesień, a terenu wód śródlądowych 2WS poprzez teren lasów, na zasadach określonych przepisami odrębnymi. W sytuacji określenia obsługi komunikacyjnej z terenów w planie brak ustaleń dotyczących zasad budowy systemów komunikacji.

Skarżący przypomniał, że Rada zrezygnowała także z określenia linii zabudowy dla terenów gospodarstwa rybackiego (RPR), stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że brak podstaw to jej wyznaczania albowiem zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane oraz nie będące tym obiektami reklamy powinny być sytuowane w odległości co najmniej 40 m od krawędzi jezdni. Brak jednak linii zabudowy od drogi ekspresowej w powiązaniu z § 5 pkt 3 uchwały, odsyłającego do poziomów uciążliwości i przepisów odrębnych powoduje, że nie wiadomo w którym miejscu można prawidłowo lokalizować obiekty budowlane na terenie RPR. Ma to istotne znaczenie w sytuacji, kiedy Rada przyjęła (w § 5 pkt 3 planu), że przy lokalizowaniu obiektów należy uwzględniać strefę uciążliwości, a wznoszenie budynków w zasięgu uciążliwości jest możliwe pod warunkiem zastosowania rozwiązań zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w przepisach odrębnych. Nie wiadomo gdzie się zaczyna lub kończy tzw. strefa uciążliwości oraz na jakim etapie procesu inwestycyjnego i jaki organ ma ją określać. Brak w planie także jakichkolwiek zapisów co do odległości sytuowania obiektów budowlanych na terenie RPR od narzuconych uchwałą zalesień. Niewystarczające z uwagi na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest regulowanie tej materii w uzasadnieniu do uchwały, gdzie zapisano, że brakuje podstaw do określenia linii zabudowy dla innych elementów zagospodarowania terenu, ponieważ obowiązują określone w Prawie budowlanym odległości obiektów od granic działek (w tym wypadku linii rozgraniczających teren gospodarstwa rybackiego RPR od terenów lasów).

W. D. istotne zastrzeżenia przedstawił także w odniesieniu do sposobu określenia dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu RPR. Dopuszczono tam możliwość budowy budynku gospodarczego i przyjęto, że w tym budynku będzie dopuszczalna działalność zaplecza gastronomicznego i miejsca noclegowe. Budynek gospodarczy tymczasem oznacza budynek pomocniczy, odnoszący się do gospodarstwa domowego, zwłaszcza wiejskiego, a zatem mający ścisły związek ze sposobem użytkowania budynku mieszkalnego, zagrodowego. Rada wprowadziła własne znaczenie pojęcia budynek gospodarczy, które jest zupełnie inne, niż wynikające z definicji tego pojęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.ws.w.t.").

Skarżący podał także w wątpliwość regulację planu zawartą § 9 pkt 5 lit. j. Wskazano tam, że dla obszaru RPR minimalną powierzchnię działki budowlanej stanowi 12050 m2. Poprzez taki zapis w istocie ustalono minimalną powierzchnię dla nowo wydzielanych działek w przeznaczeniu RPR. Wątpliwości budzi przyjęta wielkość powierzchni działki, zwłaszcza, że działka [...] ma 8,83 ha. W. D. dodał też, że zasady podziałów nieruchomości rolnych zostały określone w przepisach rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania

Na wstępie argumentacji odpowiedzi na skargę zaznaczono, że wykluczone jest żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały. Trzeba pamiętać, że może to nastąpić jedynie w zakresie wyznaczonym interesem prawnym osoby wnoszącej skargę.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt podniósł natomiast, że prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Na mocy u.p.z.p. rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze Gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zdaniem organu plan zatwierdzony uchwałą [...], sporządzony na zasadach i w trybie z u.p.z.p. oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności czy też protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zarzut skarżącego w zakresie niemożliwości zrealizowania przez właściciela nieruchomości planowanej przez niego inwestycji nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego pozbawiają go uprawnień związanych z prawem własności. Rozwiązania przewidziane w planie miejscowym są skutkiem wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, a także uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony środowiska i walorów krajobrazowych.

Organ podkreślił, że celem opracowania planu miejscowego jest ustalenie zagospodarowania terenu zgodnie z polityką wyznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z uwzględnieniem specyfiki danego miejsca, a nie stworzenie ram prawnych dla realizacji zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia. Kalkulacje ekonomiczne, którymi kieruje się inwestor nie mogą być wyznacznikiem dla zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszanowanie prawa własności, a także zasada proporcjonalności, która została naruszona w ocenie skarżącego, nie stanowi kluczowego kryterium przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości, a jest jedynie jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględniać również inne uwarunkowania niż prawo własności, w tym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa czy potrzeby interesu publicznego.

Wójt zaznaczył, że skarżący upatruje naruszenie jego prawa poprzez uniemożliwienie zrealizowania inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - produkcyjnej. Tymczasem wedle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organy gminy były związane ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady [...], które ustaliło dla działki [...] kierunki: zalesienia oraz rolniczą przestrzeń produkcyjną.

W konsekwencji żądanie skarżącego by w planie miejscowym jego nieruchomość przeznaczyć pod zabudowę magazynowo - produkcyjną, nie jest możliwe do zrealizowania w świetle obowiązującego prawa.

Wójt nie zgodził się także, że W. D. pozbawiono prawa do jakiejkolwiek zabudowy praktycznie na całej jego nieruchomości. Plan ustala możliwość realizacji jednego budynku gospodarczego, jednej wiaty oraz jednego namiotu w ramach terenu gospodarstwa rybackiego, oznaczonego symbolem RPR. Przeznaczenie części nieruchomości pod teren gospodarstwa rybackiego nawiązuje do ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r., opublikowaną w [...] poz[...], który wygasł z mocy prawa z dniem [...] grudnia 2003 r. Zapewnienia skarżącego, że nie zamierzał realizować przeznaczenia wynikającego z obecnego planu nie stanowią wystarczającego argumentu do ustalenia innego przeznaczenia nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego wprowadzają możliwość prowadzenia działalności rolniczej z udziałem agroturystyki lub bez tego udziału, a także na części gruntu - gospodarki rolnej według dotychczasowego użytkowania lub wprowadzenie zalesień i prowadzenie gospodarki leśnej. Zaskarżony plan miejscowy stwarza zatem właścicielowi gruntów alternatywę do dotychczasowego faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Podkreślić też należy, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają prawa własności, a jedynie określają sposób jego wykonywania.

Organ wyjaśniał dalej, że przesłanki, którymi kierowano się ustalając przeznaczenie części nieruchomości pod zalesienie - poza kluczową, jaką jest obligatoryjny wymóg prawny zgodności ustaleń planu ze studium – zostały wskazane między innymi w wykazie uwag złożonych do projektu planu na etapie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Przeznaczenie części działki skarżącego po zalesienie nastąpiło ze względu na to, że teren ten położony przy granicy z gminą [...], która znaczny kompleks terenów przygranicznych przeznaczyła na cele eksploatacji surowców. Na terenie gminy [...], po północnej stronie granicy pomiędzy gminą [...] i gminą [...], położone są tereny upraw rolnych i zabudowa mieszkaniowa; tereny zalesień, łącząc niewielkie kompleksy istniejących lasów w znaczniejszy kompleks, stanowić mają ochronę terenów rolnych i mieszkaniowych przed uciążliwościami terenów kopalni kruszywa. Twierdzenie skarżącego, że "ochrona gruntów przed immisjami jest o tyle bezzasadna, że grunty rolne i zabudowa mieszkalna w [...] są oddalone od terenów objętych zaskarżoną uchwałą" zdaniem organu jest nieprawdziwe. Tereny rolnicze bezpośrednio graniczą od strony północnej z obszarem zaskarżonego planu miejscowego, a zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości niespełna 400 m od granicy zaskarżonego planu miejscowego, a więc stosunkowo blisko. Pojawienie się zalesień w otwartym krajobrazie rolniczym może skutecznie ograniczyć uciążliwości wynikające z funkcjonowania kopalni kruszywa.

Wójt zauważył też, że studium wprowadzono w większości zasadę segregacji poszczególnych funkcji zabudowy, szczególnie dotyczy to terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Tereny te skupiają się głównie wokół drogi krajowej nr [...] oraz w sąsiedztwie jednostek osadniczych o wysokim stopniu zurbanizowania. Działka skarżącego, jest położona na skraju granicy Gminy, wokół otoczona jest przez tereny rolne i zabudowę mieszkaniową, brak więc było racjonalnego uzasadnienia do przeznaczenia tej działki pod budowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. W świetle powyższego oraz dążąc do zachowania ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz ochrony środowiska, zasadnym było wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów, za wyjątkiem inwestycji dopuszczonych na terenie gospodarstwa rybackiego, oznaczonych symbolem RPR.

Odnosząc się do skargi Wójt nadmienił także, że po stronie W. D. możliwość w sposobie władania gruntem nie uległa zmianie w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprzed jego uchwalenia. Z całą stanowczością należy więc stwierdzić, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Zarówno przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, jak również obecnie, działka [...], obręb [...], stanowiła zgodnie z wypisem z rejestru gruntów grunty orne (RV, RVI), łąki trwałe (ŁV), grunty pod rowami (W-ŁV) i grunty pod stawami (Wsr-RVI). Zgodnie z obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., opublikowaną w [...]. działka [...], obręb [...], znajdowała się w części: na terenie oznaczonym symbolem 20a RPR - projektowany orientacyjnie teren ośrodka gospodarki rybackiej - realizacja w ramach rekultywacji po wyrobisku żwiru, na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren eksploatacji kruszywa, rekultywacja w kierunku urządzenia zbiorników wodnych przeznaczonych częściowo do rekreacji oraz na terenie przeznaczonym pod użytki rolne.

Uchwała [...] ustaliła przeznaczenie, które koresponduje z możliwościami inwestycyjnymi, jakie posiadała nieruchomość do końca 2003 r. na mocy ustaleń planu ogólnego z 1992 r.

Organ przypomniał nadto, że nie bez znaczenia jest fakt, że ustalenie przeznaczenia dla części działki pod gospodarkę rybacką nastąpiło w związku z uwagą złożoną przez skarżącego na etapie I wyłożenia projektu planu miejscowego. Skarżący w tej uwadze podniósł, że projekt planu "pomija fakt, że wcześniej działka nr [...] była przeznaczona pod faktycznie wykonywaną tam przez właściciela działalność gospodarczą" w oparciu o plan ogólny z 1992 r. (teren eksploatacji kruszywa rekultywowany w kierunku zbiorników wodnych i rekreacji, ośrodek gospodarki rybackiej). Biorąc pod uwagę, że działalność eksploatacyjna została już zakończona, należy stwierdzić zgodność ustalonego przeznaczenia z kierunkiem rekultywacji wskazanym w planie ogólnym (który wygasł). Bezzasadny jest więc zarzut, że zaskarżony plan miejscowy ogranicza możliwości inwestycyjne w stosunku do planu ogólnego.

Organ podkreślił, że twierdzeniom skarżącego by "przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały miał prawo do zabudowy nieruchomości po uzyskaniu warunków zabudowy z powołaniem się na prawo sąsiedztwa" przeczą wydawane przez Wójta decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. W. D. przedstawił sporządzoną przez pełnomocnika obszerną replikę na odpowiedź na skargę.

W toku rozprawy sądowej w dniu [...] lutego 2020 r. strony podtrzymały swoje stanowiska, z tym, że pełnomocnik skarżącego dodatkowo zaznaczył, iż uchwała dotknięta była naruszeniem w postaci braku sporządzenia do niej uzasadnienia. Powołał się w tym kontekście na wyrok II SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały [...] rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona prawidłowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem bezpośredniego i samodzielnego badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Wójt (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Uzupełniając powyższe, Sąd uznał za konieczne w tym miejscu odniesienie się do zarzutu dotyczącego procedury planistycznej sprecyzowanego w trakcie rozprawy i odnoszącego się do kwestii braku uzasadnienia uchwały [...] na etapie procedowania jej projektu. Pełnomocnik W. D. przywołał w tym kontekście stanowisko wyrażone w wyroku II SA/Po [...].

Między innymi z powodu powyższego Sąd ogłosił wyrok w terminie publikacyjnym. Przed wydaniem orzeczenia zapoznał się z wyrokiem II SA/Po [...]. Sąd sprawdził też, w oparciu o publicznie dostępne bazy gminy [...], nad jakim projektem procedowała Rada w dniu [...] września 2019 r.

Po pierwsze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie występują takie okoliczności jak w sprawie, w której zapadł wyrok II SA/Po 748/17. W sprawie zakończonej orzeczeniem II SA/Po 748/17 przedmiotem kontroli była uchwała, w odniesieniu do której projekt uchwały w toku procedury planistycznej nie funkcjonował wraz z uzasadnieniem, a co więcej – uchwała bez uzasadnienia została przedłożona radzie i tak uchwalona. W sprawie tej doszło więc do poważnego naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego [...] wraz z uzasadnieniem [...]", a naruszenie to dotyczyło całości procedury planistycznej.

Przyznać należy, że w realiach niniejszej spawy uwagi pełnomocnika W. D. odnoszące się do braku uzasadnienia projektu planu nie są zupełnie pozbawione racji. Otóż rzeczywiście w oparciu o akta planistyczne nie można ustalić, czy projekt planu w toku procedury funkcjonował z uzasadnieniem, jak tego wymaga art. 15 ust. 1 u.p.z.p., czy bez takiego uzasadnienia. Pewnym "śladem" tego, w jakiej postaci dokument ten funkcjonował na etapie choćby uzgodnień, jest załącznik do postanowienia [...] Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], który stanowi po prostu opieczętowany ("uzgodniono") zwrotnie odesłany projekt planu (k. 125-128 akt planistycznych). Projekt ten nie ma uzasadnienia, co pozwala przyjąć, że – przynajmniej w przypadku niektórych czynności procedury planistycznej (tu: uzgodnienia) – posługiwano się projektem planu bez jego uzasadnienia.

Powyższe jest uchybieniem trybu sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), jednak jest to uchybienie z całą pewnością nieistotne, czyli nie zalicza się do takich, które powodują nieważność uchwały (art. 28 u.p.z.p.).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że uzasadnienie projektu planu miejscowego służy uczestnikom procedury planistycznej i podmiotom zainteresowanym, aby mogły zapoznać się z intencjami planu. Nawet, gdyby przyjąć, że w toku procedury planistycznej projekt planu nie funkcjonował wraz z uzasadnieniem, to całościowy przegląd akt planistycznych nie daje podstaw, aby stwierdzić, że jakikolwiek organ czy instytucja uzgadniające albo opiniujące plan, były w swych działaniach z tego powodu w jakikolwiek sposób ograniczone.

Jeśli chodzi natomiast o wiedzę W. D., to podkreślić należy, że on jak i jego pełnomocnik adwokat J. P. osobiście brali udział w pierwszej dyskusji nad projektem planu, która odbyła się [...] marca 2019 r. (k. 158-159 akt planistycznych). Wówczas to Kierownik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy [...] zaprezentowała główne założenia projektu planu. Uczestnicy prowadzili także dalszą dyskusję, w trakcie której wypowiadała się osobiście projektantka planu.

Po pierwszej dyskusji, kiedy to W. D. i jego pełnomocnik mogli poznać założenia planu, skarżący złożył w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. obszerne uwagi, co także potwierdza, że kontekst projektu planu był mu dobrze znany (k. 165-166 akt planistycznych).

Po kolejnym wyłożeniu planu do publicznego wglądu, pełnomocnik W. D. ponownie brał udział w dyskusji publicznej, która odbyła się [...] lipca 2019 r. Podczas spotkania ponownie przedstawiono założenia planu, akcentując, że przyczyną przyjęcia takich a nie innych rozwiązań jest konieczność dostosowania planu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (k. 186-187 akt planistycznych).

Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu nie ma podstaw, aby uznać, że fakt, iż projekt planu prezentowano bez pisemnego uzasadnienia (o ile tak było), miał jakikolwiek wpływ na zakres uwag W. D. i możliwości obrony przez niego jego interesu prawnego. Skarżący znał założenia planu, a jego stanowisko od początku procedury planistycznej do jej końca, a także na etapie obecnie prowadzonego postępowania sądowego jest zasadniczo tożsame. Kwestionuje on przeznaczenie jego działki [...] na cele rolnicze, zalesienie i gospodarstwo rybackie.

Niezależnie od powyższego Sąd dokonał weryfikacji, czy uchwała, później uchwalona jako [...], była przedłożona Radzie w kompletnej postaci, to jest z uzasadnieniem. Z systemu sesyjnego gminy [...]) wynika, że najpóźniej [...] września 2019 r. (taka data widnieje na projekcie) przedłożono radnym projekt uchwały planistycznej wraz z uzasadnieniem (zob. k. 76-92 akt sądowych). Oznacza to, że zaskarżony plan uchwalono przez podjęcie uchwały, która zawierała uzasadnienie.

Opisane okoliczności, a więc to, że nie ma podstaw aby stwierdzić, iż ewentualny brak uzasadnienia projektu planu na etapie procedury planistycznej miał wpływ na czynności organów, instytucji i osób zainteresowanych oraz to, że w końcowej fazie postępowania Rada pracowała nad uchwałą ze sporządzonym już uzasadnieniem (co wynika z dostępnego publicznie systemu sesyjnego), powoduje, że niniejsza sprawa kształtuje się i powinna być inaczej oceniana w kontekście naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jak sprawa II SA/Po 748/17 (na którą pełnomocni W. D. powołał się w toku rozprawy sądowej).

Do zarzutów skargi W. D., w zakresie w jakim dotyczą one naruszenia przysługującego mu prawa własności działki [...], Sąd odniesie się łącznie, gdyż wszystkie one (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) opierają się na tym samym wyjściowym założeniu. Otóż skarżący twierdzi, że uchwalając plan doszło do zbyt daleko idącego (nieproporcjonalnego), nieuzasadnionego ograniczenia jego prawa własności – w stosunku do tego jakie możliwości posiadał (ubiegając się o ustalenie warunków zabudowy) w odniesieniu do posiadanej działki zanim plan uchwalono.

W tym miejscu podkreślić należy, że każdy plan miejscowy, który wszakże na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy") z reguły generować będzie kolizję interesu publicznego i prywatnego.

Kolizje wskazanych wyżej interesów wymagają indywidualnego wyważenia w każdym przypadku. Wyważenia takiego należy dokonywać – i tu co do zasady rację ma skarżący – w kontekście przepisów Konstytucji, zwłaszcza zawartej w ustawie zasadniczej zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

Z argumentacji skargi można wywieść, że w ocenie W. D. wprowadzenie na obszarze jego działek terenów rolnych, przeznaczonych do zalesienia, ta także terenu gospodarstwa rybackiego jest całkowicie sprzeczne z jego interesem, a przy tym w warunkach miejscowych jawi się to jako przeznaczenie nieracjonalne i nie uzasadnione. Skarżący kwestionuje zwłaszcza § 9 ust. 1 lit. a, ust. 3 lit. a i ust. 5 lit. a planu, które w dwóch pierwszych wymienionych tu jednostkach redakcyjnych przewidują zakaz zabudowy dla terenów R i Z, a dla terenu RPR dopuszcza się tylko budynek gospodarczy. Zdaniem W. D. plan tworzy dla jego prawa własności ograniczenia nieproporcjonalne, gdyż narusza zarazem konstytucyjne prawo własności (art. 21 Konstytucji), jak i nie znajduje oparcia w przesłankach z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd – bacząc na realia sprawy – fundamentalnie nie zgadza się z tezami skarżącego dotyczącymi zarzucanej nieproporcjonalności naruszenia jego prawa własności odnoszącego się do działki [...].

W motywach uchwały [...] wskazano, że wprowadzany plan wprost odpowiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które obszar w granicach planu wprost przeznacza pod zalesienie i pod wykorzystani rolne. Zaznaczono też, że zaprojektowane w planie tereny zalesień będą służyć jako ochrona terenów rolnych i mieszkaniowych [...] przed uciążliwościami obszarów kopalni kruszywa, które znajdują się na obszarze gminy [...] (od południowego wschodu w stosunku do działki [...]). W ocenie Rady plan realizuje także studialną zasadę segregacji obszarów funkcjonalnych, która nakazuje zabudowę produkcyjną, składów i magazynów koncentrować wzdłuż drogi [...] natomiast gdzie tereny [...] zasadniczo powinny być kształtowane jako rolne i zabudowy mieszkaniowej.

W toku postępowania sądowego, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2020 r. (k. 50 akt sądowych), Sąd wezwał Wójta do nadesłania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na podstawie którego podjęto uchwałę [...]. Akta planistyczne zostały przez Wójta uzupełnione o dokumentację studialną. Na jej podstawie Sąd potwierdził, że działka [...] rzeczywiście znajduje się na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej i terenów zalesień. W granicach działki występuje udokumentowane złoże piasku i żwiru [...] Warto w tym miejscu dodać, że jest to złoże znajdujące się w kompleksie złóż wraz ze złożami "[...]", które (te ostatnie dwa) ujawnił Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2015 r., [...]

Już pobieżna analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nasuwa wniosek, że kreśląc kierunki rozwoju przestrzennego południowych granic [...] (jako części [...]) dążono do stworzenia rodzaju "pasa" terenów zielonych, ciągnącego się do trasy [...] i dalej za nią, oddzielających przestrzeń zabudowy mieszkaniowej i tereny rolne [...] od znajdujących się na południu terenów Gminy [...] (w części wykorzystywanych nadal aktywnie w zakresie wydobycia kruszywa) (stan ten najlepiej obrazuje załącznik nr 2a do zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., który jest załącznikiem do studium uzupełnionym o dane dotyczące złóż "[...]" oraz [...]".).

Tereny przeznaczone do zalesienia odgrywają także inną istotna rolę. Otóż ujawnienie złóż w studium, w tym także tych naniesionych zarządzeniem zastępczym Wojewody, wywołuje określone konsekwencje, związane z tym, że kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 2323/15 oraz z dnia 10 stycznia 2018 r, II OSK 356/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zalesienie rozważanych terenów, w tym działki [...] wiąże się z całą pewnością także z zabezpieczeniem udokumentowanych obszarów złóż, w celu ochrony ich przed trwałym zainwestowaniem. Z całokształtu dokumentacji wynika co prawda, że złoże [...] I było już (przynajmniej częściowo) eksploatowane, to jednak graniczy ono także bezpośrednio ze złożami [...] i stanowi włącznie z nimi kompleks. Przyszłościowa eksploatacja istniejących kruszyw, a jej gmina planem nie może wykluczyć, uzasadnia więc wprowadzanie stosownego zabezpieczenia przestrzennego. W każdym zaś razie tworzenie wokół złóż pewnego bufora zieleni – a do tego zmierzała Rada uchwalając plan (zresztą odpowiada to założeniu studium) – opiera się na racjonalnych przesłankach.

W ocenie Sądu wprowadzenie w obecnie skarżonym planie na obszarze działki [...] terenów przeznaczonych pod zalesienie i terenów rolnych jawi się jako dopuszczalne i mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy. Wójt w uzasadnieniu uchwały [...] należycie wyjaśnił powody przyjęcia takich a nie innych rozwiązań planistycznych.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez W. D. odnoszących się do koncepcji nadużycia władztwa planistycznego Sąd zauważa, że wbrew rozumowaniu skarżącego wejście w życie planu wcale nie ograniczyło drastycznie jego prawa własności. Mógł on bowiem korzystać z działki w granicach określonych przez ustawy, gdyż to kryterium wyznacza granice samego prawa własności (art. 140 Kodeku cywilnego). Działka [...] stanowiła i stanowi zasadniczo grunty orne i łąki trwałe, które wcześniej pozbawione były planu miejscowego. Skarżący nie miał więc – wobec braku stosownej decyzji – prawa do ich zabudowy, a jedynie mógł zakładać istnienie ewentualnej, hipotetycznej ekspektatywy opartej o przyszłe rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy. Uchwalony plan unicestwił szanse uzyskania warunków zabudowy, którą miał nadzieje zrealizować na działce [...] W. D.. Skarżący powinien jednak mieć świadomość, że wedle porządku regulacji u.p.z.p. nie jest tak, że w miejsce posiadanego prawa do zabudowy wprowadzono na jego działce zakaz zabudowy. W. D. prawa zabudowy działki [...] nie miał przed uchwaleniem planu i taki podobny stan został utrzymany i utrwalony w samym planie.

W tym miejscu dla zobrazowania szerszego kontekstu relacji pomiędzy prawami wynikającymi z instytucji warunków zabudowy a ustaleniami planu warto przypomnieć także, że przepisy u.p.z.p. dają procedurze planistycznej (art. 62 u.p.z.p.) wyraźny prymat nad procedurą ustalenia warunków zabudowy. Nawet w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie uzyskano jeszcze pozwolenia na budowę, plan niezgodny z tymi warunkach powoduje ich wygaśnięcie (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.).

Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście zdaje sobie sprawę z tego, iż skarżący może czuć się niezadowolony, że na jego nieruchomości wprowadzono nieodpowiadające jego planom przeznaczenie. To samo w sobie nie może być jednak wystarczającym zarzutem przeciwko planowi miejscowemu, który – jak już wyżej zaznaczono – godzić musi interesy publiczne i prywatne, a przez to nie zawsze satysfakcjonuje właścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu wprowadzenie ograniczeń, takich jak wynikają z § 9 pkt 3 lit. a oraz § 9 pkt 1 lit. a planu, które w odniesieniu do działki [...] wyrażają się w wyłączeniu jej z zabudowy nowymi obiektami jest dopuszczalne. Jest to bowiem podyktowane celem, jakim jest ochrona środowiska (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji) rozumiana jako zabezpieczenie i powiększenie na przedmiotowym obszarze gminy kompleksu gruntów przede wszystkim leśnych (co jak wyjaśniono wyżej ma stanowić przestrzenną przeciwwagę dla pobliskich miejsc wydobycia kruszyw) oraz częściowo zabezpieczenie gruntów rolnych. Zdaniem Sądu w realiach sprawy wprowadzenie planem zakazu zabudowy nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, gdyż dotyczy to nieruchomości dotychczas rolnej i łąk, niezabudowanej i o nie zmienionym przeznaczeniu. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których W. D. mógł z działki [...] dotychczas korzystać jako właściciel. Uchwała [...] wpływa na prawo skarżącego jedynie w ten sposób, że ogranicza mu możliwości inwestycyjne. Sąd oczywiście nie deprecjonuje interesu ekonomicznego skarżącego, niemniej zwraca uwagę, że planując przygotowanie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do gruntu dotychczas rolnego (grunty orne i łąki), pozbawionego wcześniej planu i warunków zabudowy, musiał liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i jego dopuszczenie zależy od szeregu czynników, w tym także, że zostanie uchwalony plan utrwalający dotychczasowy stan zagospodarowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie są one zasadne.

Sąd w pełni podziela stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że gdy chodzi o naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to zwrócić należy uwagę, iż teren planu, w zakresie będącym przedmiotem zainteresowania W. D., stanowi jedną działkę [...]. Właściciel nie jest zobowiązany wyznaczać drogi na własnej działce, bo może po niej poruszać się bez ograniczeń. Natomiast – jak trafnie zwrócił uwagę Wójt – w przypadku dokonania podziału terenu np. po liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania, właściciel dokonujący podziału terenu i sprzedaży jego wydzielonej części, winien ustanowić służebność dojazdu dla działki nie posiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub wydzielić działkę dojazdową, zgodną z potrzebami wynikającymi z przeznaczenia terenu. Trafnie także wywodził Wójt, że na terenie lasu mogą istnieć istnieją drogi służące do obsługi okolicznych gruntów, które nie są wydzielonymi działkami, nie stanowią dróg w rozumieniu przepisów odrębnych. Innymi słowy, pozostaną lasami, ale pełnią funkcję obsługi komunikacyjnej terenów. Mając to wszystko na uwadze Sąd nie stwierdził naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w kontekście zwłaszcza § 4 planu, określającego zasady obsługi komunikacyjnej terenów o poszczególnym przeznaczeniu.

Zdaniem Sądu nie są trafne w realiach sprawy także argumenty W. D. odnośnie koniczności wyznaczenia linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem RPR. W otoczeniu działki, a konkretnie obszaru RPR, nie ma dróg publicznych, które wymagałyby, aby względem nich ustalić linie zabudowy. Gdy chodzi natomiast o odległość od trasy S11, to przedmiotowy teren znajdzie się poza obszarem, dla którego zabudowa zostaje ustawowo ograniczona zgodnie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wyznaczona względem zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej 40 m linia zabudowy, znajduje się w granicach działek stanowiących drogę ekspresową i nie sięga na obszar objęty granicami planu.

W kontekście powyższego W. D. eksponuje, że w zakresie regulacji dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono na jego nieruchomości niesprecyzowaną "strefę uciążliwości" względem drogi S11 dla stałych użytkowników sąsiadujących obszarów, która ma wynikać z przepisów odrębnych (§ 5 pkt 3 planu). Skarżący zarzucił, że nie jest jasne gdzie rozpoczyna i kończy się owa strefa uciążliwości i jak ją na etapie procesu inwestycyjnego określać. W ocenie Sądu wskazana regulacja nie narusza prawa. Wynika z niej, że dopuszczalna jest zabudowa działki skarżącego w relacji do drogi ekspresowej S11 bez ograniczeń, chyba, że takowe wynikałyby z przepisów odrębnych ze względu na oddziaływanie generowane przez drogę (w § 5 pkt 3 planu nazwano to uciążliwością). Innymi słowy, w omawianym przepisie uznano, że korzystanie z prawa do zabudowy przyznane planem nie może być poczytywane jako nadane z naruszeniem powszechnie obowiązujących regulacji, jeżeli takowe znalazłyby zastosowanie do konkretnego projektowanego obiektu.

W ocenie Sądu nie ma również podstaw, aby wymagać od rady naniesienia w planie obligatoryjnie linii zabudowy w stosunku do innych elementów zagospodarowania. W braku określenia innych zasad zagospodarowania, w tym zakresie znajdą zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące, na przykład § 271 r.ws.w.t.

W skardze stosunkowo dużo uwagi poświęcono wskazaniu, że nieprawidłowy jest użyty w planie termin "budynek gospodarczy", odnoszący się do zasad zagospodarowania obszaru RPR.

Sąd przyznaje rację skarżącemu, że – ujmując to w kategoriach oceny pozaprawnej – użyty termin jest niefortunny, gdyż w języku polskim rzeczywiście kojarzy się z reguły z zabudową pomocniczą względem innej zabudowy wiodącej, takiej jak mieszkalna, czy gospodarstw rolnych. Skojarzenie takie utrwala także definicja z zakresu warunków technicznych budynków i ich usytuowania zawarta w § 3 pkt 8 r.ws.w.t.

Zdaniem składu orzekającego nazwanie budynku na obszarze RPR "budynkiem gospodarczym" nie dyskwalifikuje jednak obecnie kontrolowanego planu. Planowanie przestrzenne wpisuje się w inną sferę regulacji, jak prawo budowlane, dlatego też posłużenie się określonymi pojęciami popularnymi w języku polskim jest dopuszczalne, chociażby nawet przepisy z odrębnych obszarów regulacyjnych (akty wykonawcze do Prawa budowlanego) nadawały im ze względu na swoje cele nieco inne znaczenie.

Z punktu widzenia interpretacji uchwały [...] istotne znaczenie ma to, że § 9 pkt 5 lit. a planu dopuszczony na obszarze RPR budynek, nazwany opisowo "gospodarczym" dokładnie scharakteryzowano, przez co nie budzi najmniejszych wątpliwości jaką zabudowę, o jakiej funkcji i sposobie użytkowania plan dopuścił.

Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Wbrew stanowisku W. D. przepis planu zawarty w § 9 pkt 5 lit. j stanowiący, że określa się "minimalną powierzchnię działki budowlanej - 12050 m2" nie stoi w kolizji z przepisami o podziałach gruntów rolnych. Jak trafnie wywiódł Wójt, regulacja ta odnosi się tylko do kryterium wielkości działki w kontekście prawa do realizacji na niej przypisanego jej budynku i pozostałej zabudowy. § 9 pkt 5 lit. j planu nie ogranicza możliwości dokonywania podziałów działek rolnych.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd doszedł bowiem do przekonania, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności w zakresie zaprowadzonych w uchwale [...] regulacji. Nie naruszono stąd przepisów Konstytucji oraz Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności stanowiących o prawie własności i dopuszczalnym zakresie jego ograniczenia.

Sąd nie dopatrzył się także naruszeń w zakresie przepisów szczególnych planu, które W. D. zakwestionował w skardze.

Końcowo Sąd zaznacza, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego W. D.. Interes prawny skarżącego wynikał natomiast z prawa własności działki [...].