Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 634/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2007 nr 173 poz 1218
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 145 ust. 2, art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Art. 145 ust. 2 oraz art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym (...) ustawą [z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw] nie mogą być stosowane do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

TEZY

Art. 145 ust. 2 oraz art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym (...) ustawą [z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw] nie mogą być stosowane do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy.


SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2008 r. nr [..], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. 273 (dwieście siedemdziesiąt trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący J. S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 czerwca 2008 r. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 28 czerwca 1999 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 146 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podjęła uchwałę w sprawie udziału mieszkańców w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, którą m.in. ustaliła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury, ustalając ją w wysokości 50%. W uchwale tej postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy (§ 9).

W dniu 3 listopada 2000 r. skarżący zawarł z Gminą umowę w sprawie udziału w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej w P., na podstawie której zobowiązał się zapłacić do 31 grudnia 2000 r. 1230 zł. Tytułem wykonania tego zobowiązania skarżący zapłacił 30 czerwca 2006 r. 580 zł i 31 lipca 2007 r. 650 zł.

W dniu 27 października 2005 r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podjęła uchwałę, którą uchyliła uchwałę z 28 czerwca 1999 r. i ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury w wysokości 15%. Uchwała ta została opublikowana w 30 grudnia 2005 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa i weszła w życie 14 dni od ogłoszenia w ten sposób, czyli w dniu 14 stycznia 2006 r.

W dniu 30 czerwcu 2007 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, dotyczący m.in. wzrostu wartości działki nr [[...]], której właścicielem jest skarżący, z tytułu budowy przekazanej do eksploatacji w dniu 30 czerwca 2005 r. kanalizacji sanitarnej. W operacie tym wzrost wartości tej nieruchomości oszacowano na 15.000 zł.

W dniu 24 sierpnia 2007 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy kanalizacji sanitarnej, zawiadamiając go o możliwości zapoznania się w Urzędzie Gminy z operatem szacunkowym.

Skarżący z operatem szacunkowym zapoznał się 28 sierpnia 2007 r. i zgłosił zastrzeżenia, co do zasady ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z 10 września 2007 r. Wójt Gminy, powołując się na art. 145 i art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Gminy z 27 października 2005 r., ustalił skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości działki nr [[...]] na skutek stworzenia warunków podłączenia jej do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej w wysokości 2.250 zł, na poczet tej opłaty Wójt zaliczył skarżącemu z tytułu udziału w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej 1.301,06 zł i ostatecznie ustalił, że skarżący jest zobowiązany do zapłacenia 948,94 zł.

W punktach czwartym i piątym decyzji Wójt stwierdził odpowiednio, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego oraz że wysokość opłaty adiacenckiej, ustalonej w decyzji, podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstał obowiązek do zapłaty.

Skarżący od tej decyzji odwołał się. Z odwołania wynikało, że skarżący uważa, iż poza dokonanymi już na podstawie umowy z 3 listopada 2000 r. wpłatami nie powinien być obciążany żadnymi kosztami związanymi z budową kanalizacji sanitarnej.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 stycznia 2008 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z 10 września 2007 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało, że podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było uznanie, iż postępowanie dowodowe jest niepełne. W szczególności uznano, że nie zostało należycie wyjaśnione, kiedy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości skarżącego do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Ponadto wskazano, że nie odniesiono się w ogóle do umowy o udział w kosztach budowy tej kanalizacji i twierdzeń skarżącego, jakoby Wójt Gminy przyrzekł publicznie (na zebraniu wiejskim), że osoby, które będą uczestniczyły w budowie kanalizacji sanitarnej na podstawie umowy, nie będą obciążane opłatą adiacencką. W końcu zakwestionowano również podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w punkcie czwartym decyzji organu pierwszej instancji twierdząc, że brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją z 28 lutego 2008 r., powołując się na art. 145 i art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Gminy z 28 czerwca 1999 r. ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 6.825,05 zł.

W uzasadnieniu decyzji przede wszystkim wskazano, że warunki do podłączenia nieruchomości skarżącego (działki nr [[...]]) do kanalizacji sanitarnej stworzono 30 czerwca 2005 r. Ponadto z uzasadnienia tej decyzji wynika, że tak jak w poprzedniej decyzji przyjęto, iż wzrost wartości działki [[...]] z powodu budowy kanalizacji sanitarnej wyniósł 15.000 zł, jednakże ustalając tym razem opłatę adiacencką przyjęto jej stawkę w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości, gdyż w dniu 22 października 2007 r. weszła w życie nowelizacja art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury. Poza tym, ustalając tym razem opłatę adiacencką nie odjęto nakładów poniesionych na budowę kanalizacji sanitarnej przez skarżącego od ustalonej opłaty adiacenckiej, tylko od różnicy między wartością, jaką nieruchomość skarżącego ma po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i wartością jaką miała przed wybudowaniem tej kanalizacji, gdyż wspomnianą nowelizacją zmieniono art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujący sposób zaliczania nakładów właścicieli nieruchomości poniesionych na budowę urządzeń infrastruktury, przy czym nakłady poniesione przez skarżącego (dwie wpłaty w łącznej wysokości 1.230 zł) zwaloryzowano i w ten sposób uzyskano kwotę 1.349,91 zł.

W uzasadnieniu swej decyzji Wójt stwierdził też, że nie czynił żadnych przyrzeczeń na zabraniu wiejskim odnośnie do zwolnienia z opłaty adiacenckiej.

Skarżący od decyzji Wójta Gminy z 28 lutego 2008 r. wniósł odwołanie. W odwołaniu kwestionował zastosowanie w jego sprawie uchwały Rady Gminy z 28 czerwca 1999 r. zamiast uchwały Rady Gminy z 27 października 2005 r. Ponadto podważał zasadę ustalenia mu opłaty adiacenckiej twierdząc, że zgodnie z regulaminem opłat, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy z 28 czerwca 1999 r., opłaty z tytułu podłączenia urządzeń infrastruktury uiszczane są w oparciu o umowę cywilnoprawną lub opłaty adiacenckie, co jego zdaniem oznacza, że skoro zapłacił należność ustaloną w umowie o udziale w kosztach budowy kanalizacji, to nie powinien być obciążony opłatą adiacencką. Skarżący kwestionował również niektóre okoliczności faktyczne. Twierdził, że nie jest prawdą, że Wójt nie czynił przyrzeczeń na zebraniu wiejskim odnośnie do zwolnienia z opłat adiacenckich, zarzucił, że Wójt "lekceważy brak protokołu odbioru" prac wykonanych na nieruchomości skarżącego oraz podniósł, iż wartość jego nieruchomości powinna być obniżona, gdyż posadowiono na niej sprzecznie z projektem dwie studzienki kanalizacyjne.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie uchwała Rady Gminy z 28 czerwca 1999 r. utraciła moc, jednakże zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym nowelizacją zawartą w ustawie z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw, która obowiązuje od 22 października 2007 r., do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, co sprawia, że organ administracji pierwszej instancji w zmienionym stanie prawnym był uprawniony do zastosowania tej uchwały. Przy czym organ odwoławczy uznał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji o protokół końcowego odbioru i przekazania kanalizacji do eksploatacji, nie ulega wątpliwości, że warunki do podłączenia działki nr [[...]] do tej kanalizacji zostały stworzone 30 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważało przy tym regulację przejściową zawartą w ustawie z 24 sierpnia 2007 r. wskazując, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych i z tego powodu, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowej ustawy, jej postanowienia należy stosować także do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Nadmieniło przy tym, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z 10 września 2007 r. prawidłowo zastosował uchwałę Rady Gminy z 27 października 2005 r., gdyż wówczas zastosował prawo miejscowe obowiązujące w dniu wydania decyzji. SKO dostrzegło też, że zmiana stanu prawnego pogorszyła wobec tego sytuację skarżącego i stwierdziło, że "można z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć sprzeczność" nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP, jednakże – jak wskazało – organy administracji publicznej mają obowiązek stosować przepisy obowiązujące zgodnie z ich treścią.

Poza tymi wywodami SKO stwierdziło, że skarżący nie wykazał, aby operat szacunkowy zawierał błędy, co do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości oraz aby istniało porozumienie pomiędzy Wójtem Gminy i właścicielami nieruchomości, co do zwolnienia z opłaty adiacenckiej właścicieli partycypujących w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej.

Decyzja ta została doręczona skarżącemu, jak wynika z wyjaśnienia Poczty zawartego w piśmie z 22 sierpnia 2008 r., w dniu 30 czerwca 2008 r.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje zasadę obciążenia go opłatą adiacencką uważając, że skoro poniósł nakłady na budowę kanalizacji sanitarnej na podstawie umowy o udziale w kosztach jej budowy, to nie powinien być obciążany opłatą adiacencką. Powołał się przy tym na uchwałę z 28 czerwca 1999 r. wskazując, że skoro ma mieć ona zastosowanie do ustalenia stawki opłaty, to konsekwentnie powinny być stosowane także inne jej postanowienia, w tym załącznik, z którego wynika, jak wywodził, że ustalono dwa wykluczające się sposoby udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury. Pierwszy poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej i wpłatę na jej podstawie określonych kwot, drugi poprzez naliczenie opłat adiacenckich.

Ponadto skarżący zarzucał, że SKO nie odniosło się do zawartej przez skarżącego mowy o udziale w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej i podtrzymał twierdzenie o przyrzeczeniu Wójta Gminy co do zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. W związku z tym ostatnim zarzutem podniósł, że organ odwoławczy skwitował go jednym zdaniem i nie przeprowadził żadnego postępowania w tym zakresie.

W końcu zarzucił, że SKO pominęło błąd w decyzji Wójta Gminy z 28 lutego 2008 r. zawarty w jej punkcie czwartym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO stwierdziło, że uchwała Rady Gminy z 28 czerwca 1999 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieją dwa sposobu udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury. Uzasadniając to stanowisko odwołano się do § 2 ust. 1 i § 4 tej uchwały, z których ma wynikać, że obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej jest niezależny od udziału w budowie poprzez dokonanie wpłat na podstawie umowy o partycypacji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy ocenić najdalej idące, bowiem prowadzące do kwestionowania co do zasady obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, zarzuty skarżącego dotyczące przyrzeczenia Wójta Gminy i uiszczenia przez skarżącego należności na podstawie umowy z 3 listopada 2000 r. w sprawie jego udziału w kosztach budowy kanalizacji. Przede wszystkim należy wskazać, że ustawodawca od początku obowiązywania ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) przewidywał, że właściciele nieruchomości oraz niektórzy użytkownicy wieczyści gruntów będą uczestniczyć w kosztach budowy m.in. przewodów kanalizacyjnych (kanalizacji sanitarnej), wybudowanych z udziałem środku Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a obecnie także środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 143 i art. 144 powołanej ustawy). Dopuszczał przy tym możliwość udziału tych podmiotów w budowie urządzeń infrastruktury w inny sposób, mianowicie poprzez czynienie nakładów na ten cel w gotówce lub w naturze, przy czym nie na zasadzie wykluczania się tych form udziału, lecz uzupełniania podstawowej formy, jaką jest uiszczanie opłat adiacenckich, nakładami własnymi właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Taki mechanizm wynika jednoznacznie z powołanych już przepisów i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który normuje sposób rozliczenia nakładów właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, przewidując, że nakłady te będą pomniejszały tą opłatę w tym, przy jednym z przyjętych sposobach pomniejszania (o sposobie pomniejszania opłaty adiacenckiej będzie jeszcze mowa) z możliwością jej pomniejszenia aż do zera, a nie wykluczały możliwości jej ustalenia.

Zatem istniała i istnieje jasna reguła ustawowa, według której podstawową formą udziału właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w budowie kanalizacji sanitarnej jest obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, której wysokość zależy, w określony w ustawie sposób, od nakładów tych podmiotów na rzecz budowy tej kanalizacji. Reguły tej, jako elementu ius cogens, czyli bezwzględnie obowiązującego, nie można zmienić ani umową, ani uchwałą organu gminy, ani też przyrzeczeniem publicznym organu gminy. Już to stwierdzenie wystarcza do oceny analizowanych w tym miejscu zarzutów skarżącego i stwierdzenia, że nawet gdyby było prawdą, to co skarżący twierdzi odnośnie do przyrzeczenia Wójta Gminy, to i tak nie mogłoby to wpłynąć na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej oraz że przy wykładni zarówno uchwały z 28 czerwca 1999 r., jak i umowy z 3 listopada 2000 r. musi być uwzględniania wskazana ustawowa reguła.

Z tych względów analizowane zarzuty Sąd uznał za nietrafne, co oznacza, że Wójt Gminy był uprawniony do ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej, gdyż takie jego uprawnienie, wynikające z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogło być zniesione, ani przez umowę ze skarżącym, ani przez przyrzeczenie publiczne Wójta, ani przez uchwałę Rady Gminy.

Nietrafny jest też zarzut dotyczący pominięcia przez SKO błędnego, według skarżącego, punktu czwartego decyzji Wójta Gminy z 28 lutego 2008 r. Wskazany punkt decyzji jest powtórzeniem przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 148 ust. 2) i z tego względu nie jest on istotny dla rozstrzygnięcia, gdyż bez względu na to, czy jest on zamieszczony w decyzji, to i tak obowiązuje norma wynikająca z przepisu ustawy.

Mimo że podniesione w skardze zarzuty nie są, jak wskazano, trafne, to skarga podlega uwzględnieniu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak już powiedziano, w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy był uprawniony do ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej. Należy jeszcze dodać, że zaskarżona decyzja została wydana w terminie określonym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie jest już kwestionowane przez skarżącego, że warunki do podłączenia jego nieruchomości do kanalizacji sanitarnej stworzono 30 czerwca 2005 r., co sprawia, że zaskarżona decyzja SKO z 6 czerwca 2008 r., doręczona skarżącemu, jak ustalono, 30 czerwca 2008 r., została wydana w określonym w powołanym art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminie 3 lat. Nie jest też przez skarżącego kwestionowany operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wzrostu wartości jego nieruchomości.

W sprawie występują jednakże dwa istotne dla określenia wysokości ustalonej skarżącemu opłaty adiacenckiej zagadnienia, mianowicie stosowania w tej sprawie znowelizowanych art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oba te przepisy mają znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, przy czym oba w różnym stopniu zwiększają ustaloną skarżącemu opłatę adiacencką w stosunku do tej, która mogłaby być ustalona (i była, tyle że nie decyzją ostateczną), przy zastosowaniu tych przepisów sprzed ich nowelizacji.

Ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 173, poz. 1218) zmieniono art. 145 ust. 2 (art. 1 pkt 48 ustawy nowelizującej) w ten sposób, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej uzależniono od obowiązywania w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej uchwały rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej i zastrzeżono, że do ustalenia opłaty przyjmować należy stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy, obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zmiana ta, stosownie do art. 10 ustawy nowelizującej, weszła w życie w dniu 22 października 2007 r. Jej zastosowanie do sprawy skarżącego spowodowało oczywiste pogorszenie jego sytuacji prawnej, gdyż stosując art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą z 24 sierpnia 2007 r., stawka opłaty adiacenckiej wynosiła, zgodnie z uchwałą z 28 czerwca 1999 r., 50% zamiast 15%, która to stawka została określona w uchwale z 27 października 2005 r.

Tą samą ustawą zmieniono też art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 50 ustawy nowelizującej). Ta zmiana polegała na zmianie metody uwzględniania nakładów właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury. Do 22 października 2007 r. (ta zmian weszła w życie w tym samym dniu, co zmiana art. 145 ust. 2) nakłady te były zaliczane na poczet opłaty adiacenckiej, zaś według nowego brzmienia art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wartość tych nakładów pomniejsza się różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Tym samym obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane nie w pełnej wysokości, lecz w ułamku równym stawce opłaty adiacenckiej. Dotychczasowy sposób ich uwzględniania mógł prowadzić do sytuacji, w której opłata adiacencka nie była należna, mianowicie wtedy, gdy nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury były wyższe niż ułamek wzrostu wartości nieruchomości odpowiadający stawce opłaty adiacenckiej. Obecna zaś prowadzi do tego, że są one uwzględniane tylko w części, której rozmiar zależy od stawki opłaty adiacenckiej. Niemniej zmiana ta również pogorszyła sytuację prawną skarżącego, przy czym, jeżeli mierzyć ją wpływem na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej, to nie w takim stopniu, jak zmiana art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decydując się na stosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r., organy administracji publicznej wobec braku wypowiedzi ustawodawcy co do stosunku nowej regulacji do spraw w toku, odwołały się do zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. W ocenie Sądu administracyjnego stanowisko to nie jest zasadne.

W licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. I tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 12 marca 2001 r. w sprawie OPS 14/00, opublikowanej w ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 101, wskazano, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że Trybunał "optuje ‘w razie wątpliwości’ za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki". Podobnie w uchwale NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71, stwierdzono, że "w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy." W uzasadnieniu tej ostatniej uchwały wskazano, że "to (...), czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady." Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. w sprawie K 9/92, OTK 1993, i z dnia 19 października 1993 r. w sprawie K 14/92, OTK 1993, NSA stwierdził, że "na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" oraz zauważył, że "bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)." Wskazał też, że "przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych."

Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Przy czym przyjmuje się, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (Tak przyjęto w uzasadnieniu powołanej już uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r.). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124).

Odnosząc te uwagi do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej można stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt może ustalić opłatę adiacencką ze wskazanego tytułu po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to w tym momencie następuje "zamknięcie zdarzenia", które winno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Podkreślenia wymaga przy tym to, że nie ma żadnych istotnych powodów, aby uznać, iż z chwilą stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi powstaje zdarzenie lub stosunek prawny o charakterze ciągłym, które mogłyby być objęte nową regulacją. W szczególności za uznaniem tego zdarzenia za ciągłe lub za stosunek o takim charakterze nie przemawia możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w czasie trzech lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ciągłego charakteru zdarzenia lub stosunku prawnego nie można łączyć z istniejącą w czasie kompetencją organu administracji publicznej do wydania decyzji w oparciu o spełniony w określonym momencie stan faktyczny. Taka sytuacja jest właściwa każdemu działaniu organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, zatem nie może być to kryterium rozróżnienia zdarzeń i stosunków prawnych o charakterze ciągłym od zamkniętych.

Mając powyższe na uwadze Sąd administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie należało dokonać wykładni art. 10 w zw. z art. 1 pkt 48 i pkt 50 ustawy 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zgodzie z Konstytucją RP i przyjąć, że art. 145 ust. 2 oraz art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym powołaną ustawą nie mogą być stosowane do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji należało zastosować wskazane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do 22 października 2007 r. W związku tym wyjaśnić też należy, że należało zastosować stawkę opłaty adiacenckiej ustaloną uchwałą z 27 października 2005 r.

Ta ostatnia teza wymaga szerszego wyjaśnienia, gdyż pozornie wygląda na brak konsekwencji, bądź też stosowanie podwójnej miary w ustaleniu kryteriów stosowania właściwego prawa. Uchwała z 27 października 2005 r. nie obowiązywała w dniu 30 czerwca 2005 r., czyli w momencie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, co zostało przez Sąd uznane za istotne dla określenia stosowania zmieniającego się prawa. Jednakże należy zwrócić uwagę, że podstawowym motywem prokonstytucyjnej wykładni art. 10 w zw. z art. 1 pkt 48 i pkt 50 ustawy 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest dążenie do zapewnienia zachowania konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, czyli uniknięcie naruszenia zakazu retroakcji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjne przyjmuje się natomiast, że nie dochodzi do naruszenia zakazu retroakcji, gdy nowy stan prawny nie pogarsza sytuacji prawnej adresatów norm prawnych. Tak przyjęto w wyroku z 24 lipca 1990 r. w sprawie K 5/90, OTK nr 1 z 1990, poz. 4, gdzie stwierdzono, że "zasada lex retro non agit mogłaby się (...) odnosić wyłącznie do przepisów ograniczających prawa lub zwiększających zobowiązania". Zatem przy wykładni przepisów uchwały z 27 października 2005 r., która podobnie jak ustawa z 24 sierpnia 2007 r. nie zawiera przepisów przejściowych, nie występuje ten istotny element, jakim jest wzgląd na ochronę zasady lex retro non agit, występujący przy wykładni przepisów ustawy z 24 sierpnia 2007 r., który przemawiałby za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa. W konsekwencji uchwałę z 27 października 2005 r. należało stosować także do tych zdarzeń, które były już zamknięte pod rządami poprzednio obowiązującej uchwały, mianowicie uchwały z 28 czerwca 1999 r.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję naruszono prawo materialne przez błędną wykładnię art. 10 w zw. z art. 1 pkt 48 i pkt 50 ustawy 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym powołaną ustawą, przy czym wskazane naruszenie prawa miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości niż przy właściwym zastosowaniu art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 października 2007 r.

W związku ze stwierdzeniem błędnej wykładni prawa materialnego należy wyjaśnić, iż w ocenie Sądu administracyjnego organy administracji publicznej są zobowiązane w procesie stosowania prawa wykładać przepisy prawa w zgodzie z Konstytucją RP. Sąd uznaje za ważne, aby to podkreślić także z tego powodu, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, organ ten dostrzegał możliwość naruszenia Konstytucji. W takiej sytuacji już Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było dokonać wykładni w zgodzie z Konstytucją, czyli tak aby tej Konstytucji nie naruszyć.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku ze złożonym w skardze wnioskiem, o zwrocie kosztów postępowania, przyjmując, że stanowi je uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.

W wyniku uwzględnienia skargi sprawa winna być ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wykładnię prawa przyjętą przez Sąd administracyjny, dotyczącą stosowania art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odpowiednim brzmieniu.

Na potrzeby ponownego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny wskazuje też, że w jego ocenie nie będzie podstawą do umorzenia postępowania fakt, iż upłynął już termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Termin ten nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. W ocenie Sądu funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji (tak w wyroku WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r. w sprawie II SA/Gd161/07, ONSAiWSA nr 4 z 2008 r., poz. 68), to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

Ponadto za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji (wyrok uwzględniający skargę), nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy.