Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 368/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, 5, 6, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2126
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych we W. w przedmiocie wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych we W. z przedsiębiorcami pogrzebowymi postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 16 listopada 2016 r. K. S. (zwany dalej stroną lub skarżącym), powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wniósł do tut. Sądu skargę na cyt.: "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi".

Zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 439 Kodeksu cywilnego, polegające na wprowadzeniu obligatoryjnego zabezpieczenia gotówkowego bez podstawy prawnej, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego "aktu" w części, albo stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Uzasadniając swe żądanie, skarżący wskazał, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych we W. (zwany dalej Zarządem) ustanowił "wzorzec umowy" podpisywanej z każdym przedsiębiorcą pogrzebowym, na podstawie której to umowy może on świadczyć usługi pogrzebowe na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. W celu zabezpieczenia należytego wykonania tej umowy Zarząd ustanowił obowiązek uiszczenia przez przedsiębiorcę kwoty 2.000 złotych, która może być wykorzystana na naprawienie szkody wyrządzonej w mieniu komunalnym lub mieniu osób trzecich (§ 22 tego wzorca).

Zdaniem skarżącego, żaden z aktów, w oparciu o które działa Dyrektor Zarządu, nie daje podstawy do żądania kaucji, czy też innego zabezpieczenia związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. W szczególności konieczność taka nie wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej lub ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Skarżący zauważył przy tym, że opisany dokument nie przybrał wprawdzie formy zarządzenia, bądź uchwały, co jednakże nie jest przeszkodą do zaskarżenia go do sądu administracyjnego. Kwalifikacja danego aktu zależy bowiem wyłącznie od jego treści, a nie od formy czy nazwy.

W dalszej części skargi, skarżący oceniając charakter kwestionowanego dokumentu - podkreślił, że nie stanowi on podstawy do zawarcia jednej umowy, lecz reguluje zasady współpracy ze wszystkimi podmiotami świadczącymi usługi pogrzebowe. Kwestionowane zapisy, składające się na "wzorzec umowy", mogą być – w ocenie skarżącego, kwalifikowane jako elementy regulaminu cmentarza, zezwolenia na prowadzenie działalności, opłaty za korzystanie z mienia komunalnego, czy w końcu umowy cywilnoprawnej.

Zdaniem skarżącego, skarżony dokument jest aktem jednostronnym, narzuconym przez Dyrektora Zarządu podmiotom ubiegającym się o świadczenie usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. Wydany on został w ramach działalności prowadzonej w sferze publicznej przez organ administracji samorządowej, gdyż administrowanie mieniem komunalnych, a także utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi należy do kompetencji właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jednostką wykonującą zadania prezydenta miasta w tym zakresie jest Zarząd Cmentarzy Komunalnych, którym jednoosobowo kieruje Dyrektor.

Nadto skarżący podkreślił, że nie jest możliwe zweryfikowanie zapisów kwestionowanego "wzorca" przed sądem ochrony konkurencji i konsumentów albowiem "wzorzec" ten nie jest kierowany do konsumentów objętych ochroną, lecz do przedsiębiorców. Także zdaniem skarżącego, nie może skierować sprawy do sądu powszechnego, albowiem nie ma przepisów zobowiązujących Zarząd do zawierania umów z każdym kto o to wniesie.

W konsekwencji powyższego, skarżący stwierdził, że zaskarżony akt jako sprzeczny z prawem winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych we W. wniósł o jej odrzucenie w całości wskazując, że w sprawie nie ma zastosowania procedura opisana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem zawierane z przedsiębiorcami pogrzebowymi umowy nie stanowią aktu normatywnego o generalnym charakterze i nie przesądzają o sytuacji prawnej skarżącego.

Odnosząc się do ustanowienia kwestionowanego zabezpieczenia, wskazano, że jego podstawą był art. 2 ustawy o cmentarza i chowaniu zmarłych oraz art. 439 k.c., wyjaśniając równocześnie przy tym, że wprowadzenie wymogu zabezpieczenia dokonano po szeregu zdarzeń, w których podmioty gospodarcze świadczące usługi pogrzebowe na terenie cmentarzy komunalnych w czasie czynności (kopanie grobów, budowa grobowców) niszczyły, uszkadzały sąsiednie nagrobki, infrastrukturę cmentarną (alejki, przejścia, roślinność). Nawet, gdy uszkodzenia były widoczne od razu, Zarząd Cmentarzy Komunalnych zmuszony był do prowadzenia indywidualnych, długich postępowań sądowych. Po uregulowaniu zasad wykonywania usług pogrzebowych w umowach z przedsiębiorcami (w tym wprowadzeniu kaucji), działania niekorzystne znacząco spadły, gdyż przedsiębiorcy wiedzą, iż Zarząd może dokonać potrącenia kaucji.

Ponadto zauważono, że prowadzone przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postępowanie nie potwierdziło pozycji dominującej Gminy W., zwracając przy tym uwagę, iż ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów określa także warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców.

W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2016 r. skarżący odnosząc się do powyższego stanowiska Dyrektora Zarządu, podtrzymał dotychczas prezentowaną przez z siebie argumentację, tak co do prawidłowości przyjętego trybu wniesienia skargi, jak i zasadności zawartych w niej twierdzeń i wniosków.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017r., o sygn. akt IV SA/Wr 511/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę, stwierdzając, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co obligowało do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji zauważył, że kwestionowany fragment umowy zawieranej z przedsiębiorcami pogrzebowymi strona utożsamia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a którego główną cechą jest regulowanie spraw z zakresu administracji publicznej. Kwestionowany § 22 projektu umowy regulującej obowiązki świadczenia usług pogrzebowych i cmentarnych, zawieranej przez Dyrektora Zarządu z przedsiębiorcami pogrzebowymi, nakłada na nich obowiązek złożenia zabezpieczenia w kwocie 2.000,00 złotych na pokrycie ewentualnych szkód w mieniu komunalnym oraz mieniu osób trzecich. Co istotne, skarżący umowy takiej do dnia wydania postanowienia nie zawarł, a podejmowane przez niego działania mają jedynie charakter prewencyjny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczności faktyczne sprawy wskazują na istniejący między stronami spór o treść projektowanej umowy regulującej świadczenie usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych. Czynności Dyrektora Zarządu w tym zakresie nie są zaś wykonywane w ramach władztwa administracyjnego wynikającego z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Regulacje tego aktu prawnego określają bowiem szczegółowe wymagania związane z zakładaniem cmentarzy oraz organizacją pochówku zmarłych. Nie odnoszą się zaś w ocenie WSA we Wrocławiu do pozostałych kwestii dotyczących zarządzania cmentarzami, które mogą być realizowane zarówno w ramach władztwa publicznego, jak i poprzez czynności z zakresu prawa cywilnego.

W ocenie Sądu, skoro w niniejszej sprawie możliwość świadczenia usług pogrzebowych przez przedsiębiorcę wynika z umowy zawieranej z zarządcą cmentarza, regulującej wzajemne prawa i obowiązki, to tym samym brak jest przesłanek do uznania takiego stosunku prawnego za jednostronny i narzucony akt z zakresu administracji publicznej.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, że kwestionowane zapisy umowy mają charakter upodabniający ją bardziej do regulaminu korzystania z cmentarza, czy też zezwolenia lub koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej.

Sąd podkreślił przy tym, że przedmiotowe zabezpieczenie zobowiązani są wnieść wszyscy zainteresowani przedsiębiorcy pogrzebowi, którzy przystępują do umowy dobrowolnie, akceptując tym samym zaproponowane im warunki.

W ocenie WSA we Wrocławiu nie powinno również umknąć, że kwestionowany przepis umowy o świadczenie usług pogrzebowych – zdaniem organu – znajduje swoje oparcie art. 439 k.c. Spór zatem o wykładnię tego przepisu oraz możliwość i prawidłowość jego zastosowania w niniejszej sprawie ma więc zdaniem Sądu pierwszej instancji wyłącznie cywilistyczny charakter, co oznacza, że wniesiona skarga stanowi sprawę cywilną, nie zaś sądowoadministracyjną.

Na marginesie Sąd dodał, że podobną ocenę charakteru żądania skarżącego wyraził w innym postępowaniu prokurator Prokuratury Rejonowej dla W. – we W. w postanowieniu z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt 3 Ds. 17/14.

Sąd nie podzielił także poglądu strony, że nie ma ona możliwości dochodzenia swoich racji przed sądem cywilnym. Jak wynika bowiem z treści skargi, strona w ogóle nie skorzystała z żadnych przysługujących jej środków na drodze postępowania cywilnego, z góry zakładając ich niepowodzenie. Nie może to jednakże prowadzić zdaniem Sądu do przyjęcia, że właściwym, a ściślej może nawet właściwszym, w takiej sytuacji będzie sąd administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że kwestionowany obowiązek złożenia zabezpieczenia w celu świadczenia usług pogrzebowych na miejskich cmentarzach komunalnych, wynikający z § 22 przedłożonego przez stronę projektu umowy, nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ze względu na swój charakter § 22 projektu umowy nie mógł zostać również uznany za żadną z innych prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 5 oraz 7 – 9 p.p.s.a.

Możliwość dokonania jego sądowoadministracyjnej kontroli nie wynika również z innego przepisu szczególnego określonego w art. 3 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji orzekł jak wyżej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł K. S., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez ich niezastosowanie i uznanie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, co spowodowało odrzucenie skargi, bez merytorycznego jej rozpoznania.

W ocenie skarżącego, zakwestionowany akt stanowi w istocie regulamin cmentarza. Zaznaczył też, że zawarcie umowy między skarżącym a Zarządem Cmentarzy Komunalnych uzależnione zostało od wcześniejszego uiszczenia kaucji, gdy tymczasem w przypadku umów cywilnoprawnych obowiązek uiszczenia zabezpieczenia wynika z umowy, czyli nie powstaje do momentu zawarcia umowy, lecz może być wymagany najwcześniej z chwilą jej podpisania, a w przypadku jej niewpłacenia istnieje możliwość odstąpienia. Do skargi kasacyjnej załączone zostało pismo z dnia 19 stycznia 2017 r. nr TT-405-4-MP/16 L. dz. 4729/2016, w którym Zastępca Dyrektora ds. Organizacyjno-Prawnych Zarządu Cmentarzy Komunalnych informuje K. S., że "umowa z Pana firmą na świadczenie usług pogrzebowych na terenie w. cmentarzy komunalnych będzie mogła zostać zawarta niezwłocznie po wpłaceniu przez Pana na konto tut. Zakładu, określonego w § 22 pkt 1, zabezpieczenia należytego wykonywania umowy, w wysokości 2000 złotych".

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że skarga wbrew ocenie Sądu nie dotyczyła wyłącznie § 22 ust. 1 umowy, lecz tego, czy Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych ma umocowanie do zawierania takich umów. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma ku temu podstaw prawnych.

Zdaniem skarżącego, Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych nie działa jako podmiot rynkowy, lecz egzekwuje uprawnienia przysługujące z racji reprezentowania gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Cmentarzy podtrzymał swoje stanowisko o zasadności odrzucenia skargi, podkreślając, że umowa mająca swoje umocowanie w prawie cywilnym nie ma charakteru prawa miejscowego. Powtórzył też, że w sprawie nie znajduje zastosowania procedura określona w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2017r., sygn.akt I OSK 837/17 Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na przepis art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, stwierdzając, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty.

Naczelny Sądu Administracyjny uzasadniając podjęte rozstrzygniecie, podkreślił, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4, 5 i 6 p.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, ze zm., dalej: u.s.g.) jest o tyle zasadny, iż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżony akt Dyrektora Zarządu nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego – jest przedwczesne i niedostatecznie pogłębione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

I tak w ocenie Sądu II instancji, WSA we Wrocławiu powinien był w pierwszej kolejności ocenić, czy materia ujęta w skarżonym akcie, przybierającym formę wzorca umownego, podlega regulacji administracyjnoprawnej czy cywilnoprawnej, przy czym o charakterze (treści) normy prawnej nie przesądza to, jakiej formy akt ją zawiera.

Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć, czy normy skarżonego wzorca, w tym wprowadzające obligatoryjne zabezpieczenie gotówkowe, odpowiadają normom poddanym przez prawodawcę w formie publicznoprawnej i przez określony podmiot, czy też materia ta nie została uregulowana w ten sposób, wobec czego stosunki w materii ujętej we wzorcu mogą być określane w formie cywilnoprawnej.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji przyjął, że czynności Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych z zakresu regulacji świadczenia usług pogrzebowych na terenie miejskich cmentarzy komunalnych "nie są wykonywane w ramach władztwa administracyjnego wynikającego z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, tym niemniej WSA we Wrocławiu pominął art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (...), jak i nie dostrzegł, że podstawę do określenia kwestii związanych z funkcjonowaniem cmentarzy komunalnych stanowią także przepisy znajdujące się poza ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, ze skoro sprawa dotyczy zagadnienia wykonywania przez przedsiębiorcę pogrzebowego usług na cmentarzu komunalnym, to Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć, czy materia skarżonego aktu jest poddana przez ustawodawcę regulacji w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z pominiętym przez ten Sąd art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15, "Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie: »zasady i tryb korzystania« określa kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Oznacza to w konsekwencji także uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu korzystania z cmentarza komunalnego."

Sąd drugiej instancji podkreślił, że warto też zwrócić uwagę na wyroki NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, oraz z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2301/10, w których potwierdzono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalenie aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu cmentarzy komunalnych. W wyrokach tych Sąd uznał za niedopuszczalne regulowanie wskazanej materii przez organ wykonawczy gminy.

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy zaskarżony akt określa zasady zarządu mieniem gminy oraz zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Normy określające zasady zarządu mieniem gminy oraz zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. mają bowiem z woli ustawodawcy charakter aktu prawa miejscowego i mogą być uchwalone przez radę gminy, wobec czego wydanie ich przez inny podmiot lub w formie aktu o innym charakterze nie podważa charakteru tych norm, a jedynie może rzutować na ocenę legalności działania tego podmiotu.

Ponadto – wskazał dalej NSA, w aspekcie szczególnie akcentowanego przez K. S. § 22 skarżonego aktu, WSA powinien uwzględnić też art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej .

Dopiero w zależności od wyników tej weryfikacji sąd pierwszej instancji zobligowany jest zbadać, czy skarżony w sprawie akt jest innego rodzaju aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegającym właściwości sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. czy sprawa świadczenia usług pogrzebowych i cmentarnych na terenie cmentarzy komunalnych przez Zakłady Usług Pogrzebowych jest sprawą z zakresu administracji publicznej czy sprawą cywilną. Akty, o których mowa w tym przepisie, mogą być również generalne.

Natomiast kwalifikację z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarżonego aktu można tym samym – zdaniem NSA, już w tym miejscu wykluczyć, albowiem akt ten bez wątpienia jest aktem generalnym, a nie skierowanym do indywidualnie oznaczonego podmiotu.

Jedynie potwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżony akt nie zawiera materii zastrzeżonej do regulacji w akcie prawa miejscowego ani nie reguluje sprawy z zakresu administracji publicznej, pozwoli stwierdzić, że jest aktem cywilnoprawnym.

W ocenie NSA nie ma decydującego znaczenia przywołane przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie postanowienia Prokuratora Rejonowego z dnia 10 lutego 2014 r., 3 Ds 17/14, zwłaszcza, że jest ono niekonsekwentne, gdyż z jednej strony stwierdza, iż "istotą przedmiotowej sprawy jest w rzeczy samej spór o charakterze cywilnoprawnym, a konkretnie kwestia postanowień umownych między stronami stosunku kontraktowego – zakładem budżetowym, realizującym zadanie własne Gminy W., a przedsiębiorcą", by dalej skonstatować, że "w przypadku, gdy interes prawny lub uprawnienie jednostki zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, możliwe jest zaskarżenie tego aktu do sądu administracyjnego.

Nadto NSA zaznaczył, że przyjęcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, iż że skarżony akt mieści się w jego właściwości rzeczowej, nie oznacza, że skarga nie będzie mogła podlegać odrzuceniu z innej przyczyny. Sąd pierwszej instancji będzie miał wówczas bowiem obowiązek zweryfikowania, czy nie zachodzą inne przesłanki niedopuszczalności skargi ujęte w art. 58 § 1 p.p.s.a., w tym czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W przypadku potwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że materia ujęta w akcie przybierającym formę wzorca umowy rzeczywiście stanowi normy cywilnoprawne podlegające ujęciu w tej formie i regulujące sprawę spoza zakresu administracji publicznej, to powinien poddać jednak refleksji to, czy w sprawie z uwagi na treść skargi właściwy do jej rozpoznania jest określony sąd powszechny czy też organ administracji jakim jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta.

NSA zarzucił przy tym Sądowi I instancji pominięcie milczeniem sygnalizowaną również w odpowiedzi na skargę (uzupełnioną w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pismem pełnomocnika organu z dnia 22 maja 2017 r.) kwestię, czy sprawa nie podlega w istocie właściwości rzeczowej organu administracji – Prezesa Urzędy Ochrony Konkurencji i Konsumenta.

Sąd II instancji stwierdził, że niedopuszczalne jest odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem.

Końcowo NSA wyjaśnił, że Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych jest organem w rozumieniu art. art. 25 § 1 i 32 p.p.s.a., skoro wobec jego aktu jest skierowana skarga. Jednocześnie w aspekcie podmiotowym można traktować go jako organ, do którego odnosi się zakres regulacji art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz.1066) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Skuteczność wniesienia skargi, a w konsekwencji skuteczność uruchomienia procesu oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zależy od dopuszczalności skargi. Przesłanki dopuszczalności skargi sądowo-administracyjnej to zespół wymagań, które muszą być spełnione, by zaskarżenie wywołało skutek w postaci dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi sądowo-administracyjnej jest zaskarżenie takiej formy działania administracji publicznej, która jest kontrolowana przez sądy administracyjne.

W art.3 – 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") - wyznaczono zakres przedmiotowy postępowania sądowoa-dministracyjnego. Przepis art.5 p.p.s.a., wylicza sprawy, których możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jest wyłączona, zaś normy art.3 i 4 tej ustawy wskazują pełny zakres spraw, które poddane mogą być orzecznictwu sądownictwa administracyjnego.

I tak z dyspozycji art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje (pkt 1) oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4).

W ocenie Sądu, kwestionowany skargą, jak to sam określił skarżący " wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. rozstrzygnięciem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co ostatecznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej postanowieniu z dnia 25 maja 2017r, sygn.akt I OSK 837/17, a którym to stanowiskiem – stosownie do art.190 p.p.s.a., Sąd rozpatrujący niniejszą sporawe jest związany.

Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w w/w postanowieniu z dnia 25 maja 2017r., sygn.akt I OSK 837/17, skład orzekający w niniejszej sprawie, nie znalazł również podstaw do przyjęcia, że określony (sprecyzowany) przez skarżącego przedmiot skargi, a to " wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak i aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Powyższe stanowisko Sądu zdeterminowane zostało niżej podanymi względami:

Mając na względzie określony w skardze przedmiot zaskarżenia, a to " wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", stwierdzić należy, że przedmiot sporu swój byt wywodzi – w szerokim tego słowa znaczeniu tak z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zwaną dalej u.s.g. (Dz.U. z 2017r., poz. 1875), jak i z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017r., poz.912).

I tak stosownie do art.7 ust.1 pkt 13 u.s.g. - zadania własne gminy obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Z przepisem tym niewątpliwie łączy się przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

W myśl zaś art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (...), utrzymanie cmentarzy komunalnych (będących niewątpliwie mieniem komunalnym) i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Istotny jest przy tym przepis art.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017r., poz. 827, zwanej dalej u.g.k.), stanowiący, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że na terenie miasta W., na mocy uchwały Nr XXXIV/216/91 Rady Miejskiej W. z dnia 18 grudnia 1991r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą Zarząd Cmentarzy Komunalnych we W. (k.112 akt sądowych) oraz uchwały Nr 640/96 Zarządu Miasta W. z dnia 12 sierpnia 1996r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych (k.113-120 akt sądowych), zarządzanie cmentarzami komunalnymi, w tym utrzymanie w należytym stanie estetyczno-porządkowym terenu cmentarzy wraz z pielęgnacją znajdującej się tam zieleni, to zgodnie z § 4 ust.1 pkt 8 Statutu zadanie w/w Zarządu Cmentarzy Komunalnych.

Kluczowy jest przy tym także zapis § 4 ust.3 pkt 2 lit.a w związku z ust.2 pkt 9 w/w wyżej Statutu, stosownie do którego - Zarząd Cmentarzy Komunalnych we W. funkcjonujący jako zakład budżetowy, wyposażony został w kompetencję zawierania umów lub porozumień na wykonywanie usług pogrzebowych przez podmioty gospodarcze, realizujące usługi na danym cmentarzu komunalnym .

Mając na uwadze powyższe regulacje, a dot. wyposażenia Zarządu Cmentarzy Komunalnych w określone kompetencje, stwierdzić należy, że w/w Zarząd reprezentowany przez Dyrektora - uprawniony był i jest do zawierania z podmiotami gospodarczymi umów na wykonywanie usług pogrzebowych na danym cmentarzu komunalnym .

Niewątpliwe jest w sprawie, że z § 2 ust.1 zaskarżonego "wzorca umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", stanowiącego, że Zakład Usług Pogrzebowych, zwany Usługodawcą przyjmuje na siebie obowiązek świadczenia na terenie cmentarzy komunalnych usługi:

1) pogrzebowej w zakresie : a) asysty pogrzebowej, b) kopania grobów;

2) cmentarnej w zakresie ekshumacji (k.17 akt sądowych), wynika, że w/w Zarząd Cmentarzy zezwalając owemu podmiotowi na wykonywanie przedmiotowych usług pogrzebowych, działa w graniach posiadanych kompetencji .

Wprawdzie analizując dalsze zapisy owego "wzorca umowy(...)", a to przykładowo Rozdział II, zatytułowany "Kopanie grobów (...), czy Rozdział III, zatytułowany "Ekshumacje", można by przyjąć, że jedynie we fragmentach stanowić mogą zapisy Regulaminu cmentarzy, co jednak nie oznacza, że ów "wzorzec" jest aktem, o którym mowa art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, czyli aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, z tego przede wszystkim względu, że po pierwsze, określony przez samego skarżącego przedmiot skargi, to jedynie "wzorzec", czyli projekt , propozycja , innymi słowy, to nie jest akt funkcjonujący w obrocie prawnym, a po drugie ów "wzorzec" ze ściśle określonym przez strony przedmiotem, tj. świadczenie usługi pogrzebowej i cmentarnej, ma swoją podstawę w cyt. wyżej zapisach Statutu Zarządu.

Zważyć przy tym również należy, a co akcentował Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej postanowieniu z dnia 25 maja 2017r., powołując się na przepis art.40 ust.2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, że to do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu cmentarzy komunalnych.

Powyższe stanowisko znajduje dodatkowo oparcie w przepisie art.18 ust.1 u.s.g., zgodnie z którym, to do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jak i w przepisie art.41 ust.1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi :

" Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały".

Istotny jest przy tym także przepis art.1 ust.1 ustawy o cmentarzach (...), w myśl którego zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gmin.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kwestionowany przez skarżącego "wzorzec (...)" – z powodów wyżej wskazanych, nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), lecz jedynie projektem umowy na świadczenie usługi pogrzebowej.

W dalszej części rozważań dokonując oceny charakteru zapisu § 22 skarżonego "wzorca umowy (...)", skład orzekający w niniejszej sprawie będąc związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, miał na względzie przepis art. 4 ust.1 pkt 2 i ust.2 w/w ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej.

Przypomnieć jednakże należy, że w myśl w/w § 22 (k.19 akt sądowych) - Usługodawca, czyli Zakład Usług Pogrzebowych wniesie zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 2.000,00 zł formie gotówki w kasie Zarządzającego, tj. Zarządu Cmentarzy Komunalnych (ust.1), które zostanie wykorzystane w przypadku gdy Zarządzający zostanie zmuszony do zastępczego naprawienia szkody wyrządzonej przez Usługodawcę w jego mieniu lub mieniu osób trzecich(§ 22 ust.2 ).

Z treści zaś art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych (których zakładanie i rozszerzanie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach należy do zadań własnych gminy - przypomnienie Sądu), jak i zarządzanie tymi cmentarzami należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności, jak to już wyżej Sąd zauważył - gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g).

W myśl art. 1 ust. 2 u.g.k. - gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.).

W orzecznictwie przyjęte zostało, że przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wyznaczają więc generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1564/13, www.cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż na dzień wnoszenia skargi funkcjonowało w obrocie prawnym Zarządzenie Nr 1321/15 Prezydenta W. z dnia 28 maja 2015r. w sprawie ustalenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych we W., wydane m. innymi w oparciu o § 2 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 27 listopada 1997r., nr XLV/619/97/09 w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta W. uprawnień w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (k.155-156 akt sądowych).

Kwestionowany przez skarżącego zapis § 22 projektu umowy dot. świadczenia usług pogrzebowych i cmentarnych, zawieranej przez Dyrektora Zarządu z Zakładem Usług Pogrzebowych (przedsiębiorcami pogrzebowymi), nakładający na tegoż przedsiębiorcę jako usługodawcę obowiązek złożenia kwoty 2.000,00 złotych tytułem zabezpieczenia na pokrycie ewentualnych szkód w mieniu komunalnym oraz mieniu osób trzecich, nie stanowi opłaty, o której mowa w cyt. wyżej przepisie art.4 ust.1 pkt 2 u.g.k., natomiast w całokształcie przedmiotowego projektu umowy stanowi – w ocenie Sądu, element umowy cywilnoprawnej o świadczenie usług pogrzebowych i cmentarnych w zakresie ekshumacji. Twierdzenie to pozostaje w związku z przepisem art.353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, określającym dopuszczalność kształtowania stosunku prawnego pomiędzy stronami umowy, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest stwierdzenie, że skarga do sądu administracyjnego i w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Rozważając natomiast, czy przedmiotowa sprawa, a konkretnie w/w zapis § 22 projektu umowy podlega właściwości rzeczowej organu administracji – Prezesa Urzędy Ochrony Konkurencji i Konsumenta, wskazać należy, że w myśl art.1 ust.1 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2017r., poz.229), ustawa określa zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów, co w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza, że ustawa ta ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wymaga tego interes publiczny.

Kluczową zatem kwestią, przesądzającą o zastosowaniu w/w ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów do niniejszej sprawie, byłoby rozstrzygnięcie, że wymaga tego interes publiczny, nie zaś ochrona interesów indywidualnych.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z wyjaśnieniem pełnomocnika Zarządu (k.89 akt sądowych), w sprawie wzoru umowy zawieranej z przedsiębiorcami nie toczyło się postepowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Oceniając z kolei kwestionowany "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi ", z punktu widzenia przepisu art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, Sąd miał przede wszystkim na względzie to, że w tymże projekcie, określony przedmiot świadczenia to wykonanie przez Usługodawcę usługi pogrzebowej oraz usługi cmentarnej w zakresie ekshumacji, czyli po pierwsze materia umów cywilnoprawnych, a po drugie mająca w zdecydowanej większości charakter indywidualnych postanowień umowy, jak i to, że stroną zezwalającą na wykonanie powyższych świadczeń – usług był Zarząd Cmentarzy Komunalnych jako Zarządzający cmentarzami komunalnymi we W.

Sąd miał przy tym także na względzie cyt. wyżej postanowienia Statutu Zarządu Cmentarzy, w tym przede wszystkim § 4 ust.3 pkt 2, z którego wynika kompetencja Zarządu do zawierania umów z podmiotami gospodarczymi na wykonywanie przedmiotowych usług pogrzebowych.

Powyższe ustalenia powodują, że choć kwestionowany "wzorzec umowy zawieranej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych z przedsiębiorcami pogrzebowymi", wywodzi się z wymienionych na wstępie przepisów ustawy o cmentarzach (...), czyli przepisów prawa administracyjnego – materialnego, tym niemniej nie można przyjąć, mając na uwadze powyższe ustalenia, że jest to akt, o którym mowa w cyt. wyżej art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj.akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że i w tym przypadku skarga do tut. Sądu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Z tych to zatem względów Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art.58 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.