Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 905/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2,art. 52 ust. 2 pkt 1,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego T. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej: "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania T.G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zjazdu oraz infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 16, na działkach nr 112/4 i 114/12 oraz fragmentach działek nr 114/11, 114/18 i 114/23 w obrębie [...]:

1. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia w pkt II.l.2:

-"wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 3,0 m do 10,0 m;

- "geometria dachu - dach o spadkach głównych połaci dachowych od 0° do 30°. Wysokość głównej kalenicy/attyki od 3,0 m do 10,0 m. Kierunek głównej kalenicy/attyki równoległy lub prostopadły względem bocznych granic działki nr 112/4";

2. w uchylonym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie:

- "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 4,0 m do 10,0 m;

- "geometria dachu - dach o spadkach głównych połaci dachowych od 5° do 30°. Wysokość głównej kalenicy/attyki od 5,5 m do 10,0 m. Kierunek głównej kalenicy/attyki równoległy lub prostopadły względem bocznych granic działki nr 112/4";

3. w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji T. G. zarzucił naruszenie:

- art. 6, art. 8 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu wyczerpującego postępowania dowodowego;

- art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie wraz z ww. decyzją wszystkich załączników do decyzji stanowiących jej integralną część;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 5 oraz § 6, § 7 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem";

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji prawidłowych ustaleń zgodnych z przeprowadzoną analizą oraz brak uzasadnienia odstąpienia od tak ustalonych parametrów.

W uzasadnieniu odwołania T. G. wskazał, że nie otrzymał wraz z decyzją załączników, tj. mapy w skali 1:500 (zawierającej linie rozgraniczające terenu inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej) oraz wyników analizy urbanistycznej (część opisowa). W tym zakresie, zdaniem odwołującego się, żadne względy techniczne i ekonomiczne nie uzasadniają takiego działania. Odwołujący się podniósł także, że w związku z otrzymaniem powiadomienia o możliwości zapoznania się z projektem tejże decyzji, uzyskał w siedzibie organu kserokopie projektu decyzji wraz z analizą urbanistyczną oraz wnioskami z analizy, a także fragment mapy. Mapa ta nie została jednak w żaden sposób oznaczona. Nie wiadomo, czy jest załącznikiem do projektu decyzji, czy załącznikiem do wniosków z analizy. Ponadto mapa nie posiada żadnych oznaczeń poza literami wyznaczającymi działki objęte projektem decyzji oraz najprawdopodobniej nieprzekraczalną linią zabudowy. Brak jest legendy oznaczeń. Brak potwierdzenia, że stanowi ona kopię mapy zasadniczej. Nieudostępnienie stronie postępowania załączników stanowiących integralną część wydanej decyzji o warunkach zabudowy graficzną stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a.

W odwołaniu zakwestionowano także ustalenia dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jako naruszające § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną wyliczony został średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego jako 0,21. Niezrozumiałym jest zatem, w ocenie odwołującego, ustalenie wskaźnika zabudowy dla terenu przedmiotowej inwestycji w przedziale od 0,11 do 0,32. Zdaniem odwołującego się, takie ustalenia oparte są na najniższym i najwyższym z występujących wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym, a przyjęcie któregoś z tak określonych wskaźników granicznych w znacznym stopniu odbiegać będzie od określonego w rozporządzeniu średniego wskaźnika zabudowy i uniemożliwi spełnienie zasady kontynuacji kształtowania zabudowy, jako warunku koniecznego do wydania pozytywnej decyzji. Skoro z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wskaźnik, o którym w nim mowa wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodzi tu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego, a nie wartość minimalną i maksymalną występującą na tym obszarze. Zgodnie ze znajdującą się w części analizy urbanistycznej tabelą, średni wskaźnik zabudowy został wyliczony na podstawie wskaźników zabudowy liczonych na poszczególnych działkach znajdujących na terenie obszaru analizowanego. Wskaźnik powierzchni zabudowy stanowi stosunek powierzchni zabudowy występującej na działce do powierzchni działki. Oczywistym jest zatem, zdaniem odwołującego się, że średni wskaźnik omawianego obszaru może być liczbą całkowicie inną niż wskaźnik zabudowy poszczególnych działek różniących się powierzchnią. Przyjęcie najmniejszego i największego wskaźnika występującego na obszarze analizowanym, jako skrajnych ustaleń dla działki, nie odzwierciedla średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym. Wskaźnik terenu o pow. 812 m2 i zabudowie 98 m2 (0,05) nie stanowi wyznacznika charakterystycznej zabudowy tego obszaru. Podobnie maksymalny wskaźnik zabudowy występujący na działce o powierzchni 800 m2, gdzie powierzchnia zabudowy wynosi 256 m2 nie może być uznany za równoważny pod względem wagi ze średnim wskaźnikiem występującym w obszarze, w sytuacji, gdy zostanie zrealizowany na terenie działki wnioskodawcy, która posiada powierzchnie 1276 m. W tym wypadku powierzchnia zabudowy projektowanego budynku może wynieść aż 408 m2. Tak zaprojektowany budynek mieszkalny będzie znacznie odbiegał wielkością od charakterystycznych budynków o tej funkcji, występujących w obszarze analizowanym.

Odwołujący się zakwestionował również ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, jako niezgodnej z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną załączoną do decyzji o warunkach zabudowy wyliczona została średnia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki w ramach wyznaczonego terenu analizowanego. Wielkość tę wyliczono na 11 m. Niezrozumiałym jest zatem ustalenie szerokości elewacji frontowej (od ul. A) dla terenu omawianej działki jako maksymalnie 21,0 m. Ustalenie to przeczy wykonanym obliczeniem, zawartym w analizie urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowej obszaru analizowanego wynosi bowiem 11,0 m, a z tolerancją 20% zawierać się będzie w przedziale 8,8 do 13,5 m (powinno być prawidłowo 13,2 m). Wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż wyliczona powyżej byłoby zdaniem odwołującego się zasadne, gdyby zmierzało do zachowania kontynuacji istniejącej zabudowy wzdłuż ul. A, gdzie szerokość niektórych budynków istotnie przekracza 13,2 m, a nawet 13,5 m. Nigdzie tu jednak nie występują budynki o szerokości 21 m. Ustalenie szerokości maksymalnej, jako 21 m nie znajduje, zdaniem odwołującego się, żadnego uzasadnienia w przeprowadzonej analizie i jest jedynie dopuszczeniem maksymalnej szerokości zabudowy jaką można zrealizować na działce o szerokości 29 m z zachowaniem odległości od granic sąsiednich pozwalającej na umieszczenie okien w bocznych ścianach budynku (czyli po 4 m z każdej strony).

W odwołaniu zakwestionowano także ustalenia dotyczące wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy, jako niezgodnej z § 7, ust. 1 i 3 rozporządzenia. Wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 3 do 10 m jest, w ocenie odwołującego się, niezgodne z ww. przepisami rozporządzenia. Ponadto podany argument uzasadniające takie ustalenie jest niezgodny z prawdą, gdyż zgodnie z tabelą zamieszczoną w analizie wysokość górnej krawędzi budynku na działce przy A 10 wynosi nie 3, a 8 m. Nie jest prawdą również, że ustalone wartości wysokości będą kontynuacją wysokości budynków przy ul. A (5, 8, 7 i 5 m) oraz w obszarze analizowanym (najniższa wysokość 4 m).

Odwołujący się miał również zastrzeżenia co do sposobu określenia w decyzji geometrii dachu z uwagi na brak wymaganego przepisem § 8 rozporządzenia określenia geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W szczególności brak ustaleń dotyczących układu połaci dachowych (brak jest ustaleń w tym zakresie także w ramach wykonanej analizy urbanistycznej) oraz brak ustalenia głównej kalenicy w stosunku do frontu działki.

W ocenie odwołującego się, Prezydent Miasta Ł. w żaden sposób nie uzasadnił przyjętych wielkości, tak jak wymagają tego przepisy rozporządzenia.

Następnie organ II instancji, odwołując się do treści art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz do § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnił zasady ustalania warunków zabudowy i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji na mapie w stosownej skali (1:500), wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i, w ocenie Kolegium, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. W tak wyznaczonym (tzn. w minimalnych granicach - odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działek nr 112/4 i 114/12 od strony ul. A) obszarze analizowanym występują obiekty, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Częścią analizy opisowej jest tabela zawierająca szczegółowe dane, dotyczące wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym, z podaniem ich adresów, powierzchni działki i powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowych, formy i kąta nachylenia dachu, kierunku i wysokości kalenicy oraz funkcji zabudowy. W odniesieniu do takich parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy wyliczone zostały średnie ich wielkości. Kolegium stwierdziło, że analiza jest więc wystarczająco czytelna i szczegółowa dla potrzeb określenia dla nowej zabudowy wielkości opisanych w niej parametrów.

Zdaniem organu odwoławczego, z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającymi budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz jeden budynek mieszkalny wielorodzinny. Taki stan zabudowy terenów w otoczeniu działki inwestycyjnej pozwala ocenić warunek kontynuacji funkcji za spełniony. Stwierdzenie zaś, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję realizowaną w obszarze analizowanym uzasadniało dalsze czynności, zmierzające do dokonania analizy gabarytów i parametrów przyszłej zabudowy w zestawieniu z gabarytami i parametrami zabudowy już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji.

Organ II instancji wyjaśnił, że w rozporządzeniu przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów, składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest logicznym następstwem faktu, iż w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jednym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość, wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Przyjmując więc definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, zasadnym jest twierdzenie, że ratio legis ww. przepisu polega na tym, aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga więc aby planowane budynki miały identyczne lub nawet zbliżone parametry do już istniejących. Należy przyjąć, że nie mogą się one drastycznie różnić.

Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie linię zabudowy dla planowanego budynku ustalono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce narożnej przy ul. B/A. Linia ta przebiega w odległości 5 m od granicy działki drogowej ul. A, co znajduje także odzwierciedlenie w przypadku zabudowy zlokalizowanej po zachodniej stronie ul. A. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy, zdaniem Kolegium, nie naruszy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy wynosi od 0,05 (nieruchomości przy ul. A 40) do 0,32 (nieruchomość przy ul. B 44); średnio 0,21. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dla planowanej rozbudowy ustalił ten wskaźnik w przedziale od 0,11 do 0,32 - wskaźnik maksymalny w obszarze analizowanym. Bezspornym jest, że wielkości te odbiegają od wielkości średniej w obszarze analizowanym obliczonej dla całej zabudowy. Jednakże fakt ten nie może przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przeciwnie, co wymaga podkreślenia, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Rację ma odwołujący się, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił zastosowanego odstępstwa, wyjaśnienie znajduje się jednak w załączniku zawierającym wyniki analizy urbanistycznej. Załącznik zaś stanowi integralną część decyzji.

Podobnie jest z szerokością elewacji frontowej ustaloną w decyzji w przedziale od 11,0 m do 21,0 m. Przeprowadzona bowiem analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wielkość tego parametru dla wszystkich rodzajów zabudowy kształtuje się od 6,5 m (zabudowa przy ul. C 40) do 22,5 m (zabudowa przy ul. D 9); średnio dla całej zabudowy na analizowanym terenie - 11,0 m. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Kolegium podkreśliło, że wystarczającym uzasadnieniem dla przyjętych wielkości, określonych w granicach dających inwestorowi możliwość wyboru jest wskazanie, że parametry takie występują w analizowanej przestrzeni urbanistycznej, nie przekraczają ustalonych wielkości maksymalnych. Pozwala to na wniosek, że mieszcząca się w tych parametrach inwestycja nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego, bowiem nie jest sprzeczna z istniejącą w tym obszarze zabudową. Dla zachowania ładu przestrzennego nie jest wymagana tożsamość czy zbieżność nowej zabudowy, a brak kolizji projektowanych rozwiązań w zakresie wszelkich wymaganych wskaźników, kryteriów z już istniejącą zabudową. Tak szeroko rozumiany ład przestrzenny pozwala, zdaniem Kolegium, na zachowanie balansu między interesem społecznym, a uprawnieniami właścicieli nieruchomości do swobodnej zabudowy.

Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zawierają się w przedziale od 4,0 m (budynki przy ul. C 30a, C 40a i D 9) do 10,5 m (budynek na działce nr 220/4 przy ul. A 13). Średnia wielkość tego parametru obliczona dla budynków znajdujących się w analizowanym obszarze wynosi 7,0 m. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanego budynku ustalono w zaskarżonej decyzji w przedziale od 3,0 m do 10,0 m, gdzie maksymalna wielkość tego parametru nawiązuje do wysokości elewacji frontowej budynków zlokalizowanych przy ul. A 13 (10,5 m) oraz przy ul. A 17 (9,5 m). Natomiast minimalna wielkość określona w decyzji organu I instancji (3,0 m) nie wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, bowiem, jak już wyżej wskazano wielkości tego parametru w obszarze analizowanym zamykają się w przedziale od 4,0 m do 10,5 m. Przyjęcie innych wielkości zarówno niższej od minimalnej, jak też wyższej od maksymalnej stanowiłoby więc rażące naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na to, w niniejszej decyzji dokonano zmiany tego przedziału wielkości z uwzględnieniem występujących w obszarze analizy. Tak określona wielkość, poprzez nawiązanie do tego parametru występującego w otoczeniu inwestycji, nie stanowi, zdaniem organu II instancji, zagrożenia dla ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło także, iż analogicznie rzecz się ma w przypadku wysokości głównej kalenicy, której minimalna wysokość (3,0 m) określona w zaskarżonej decyzji nie znajduje odzwierciedlenia w obszarze analizowanym oraz z minimalnym kątem nachylenia połaci dachowych (0°). Tym samym zmiana decyzji w tym zakresie okazała się konieczna. Ustalona zaś wysokość głównej kalenicy w przedziale od 5,5 m do 10,0 m oraz kąt nachylenia połaci dachu od 5°-do 30° odpowiada geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co jest zgodne z § 8 rozporządzenia. W decyzji organu I instancji natomiast, stosownie do ustaleń zawartych w analizie, prawidłowo określono kierunek głównej kalenicy/attyki jako równoległy lub prostopadły względem bocznych granic działki nr 112/4.

Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy organ II instancji wskazał, że: 1. obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z drogi publicznej - ul. A, przez projektowany zjazd indywidualny; 2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; 3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 4. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ II instancji podkreślił także, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Okoliczność zaś podnoszone w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślono, że Kolegium nie podziela stanowiska odwołującego się co do wadliwego doręczenia załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z wymogiem zawartym w § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, stanowią jedynie wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do uczynienia załącznikiem do decyzji całej analizy. Ponadto zawarcie w decyzji organu I instancji informacji, że załączniki w postaci wyników analizy oraz mapy zostają doręczone jedynie wnioskodawcy, zaś dla pozostałych stron postępowania są one do wglądu w siedzibie organu, nie narusza przepisu § 9 rozporządzenia. Jest to bowiem sytuacja odmienna od tej, w której załączniki w ogóle nie zostały sporządzone jako integralna część decyzji. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zarówno odwołujący się, jak i pozostałe strony postępowania zostali powiadomieni przez organ I instancji o sporządzeniu analizy i możliwości zapoznania się z całością zebranych materiałów i dowodów (pismo z dnia 6 kwietnia 2017r. nr [...]). Odwołujący się, jak wynika z akt sprawy, dwukrotnie (tj. w dniu 21.04.2017r. i w dniu 19.07.2017r.) skorzystał z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym analizą urbanistyczną, składającą się z części opisowej i mapy oraz materiałem fotograficznym.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył T. G. zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. oraz § 5, § 6 i § 9 ust 1 i 2 rozporządzenia poprzez odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy organu I instancji, dla inwestycji o parametrach ustalonych w sposób niezgodny z ww. rozporządzeniem oraz z powodu przesłania jej stronom postępowania w postaci niezgodnej z treścią § 9 ust 1 i 2 rozporządzenia;

2. art. 54 pkt 3) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przesłanie stronom postępowania niekompletnej treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy;

3. § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - poprzez odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy pozbawionej ustalenia parametrów w zakresie powierzchni biologicznie czynnej;

4. art. 6, art. 8, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzania z urzędu wyczerpującego postępowania dowodowego;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji, który nie dokonał prawidłowych ustaleń, w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną oraz nie uzasadnił odstąpienia od parametrów wynikających z treści § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący odwołał się do tożsamych argumentów, co podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja szczegółowo wyjaśnia stanowisko organu odwoławczego w kwestiach podnoszonych w skardze, w tym odnoszące się do określenia wielkości poszczególnych parametrów i gabarytów przyszłej inwestycji. Niedoręczenie skarżącemu załączników do decyzji nie może natomiast stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy brak jest wymogu ustalenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W związku z tym zaniechanie dokonania tego rodzaju ustalania w decyzji organu I instancji, jakkolwiek powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003r., nr 164, poz. 1589), nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie lub zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Sam ustawodawca nie uznał bowiem określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej za istotny element zapewnienia ładu przestrzennego.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, czyli decyzja z dnia [...] r., nr [...], narusza prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (3 x 29 m = 87m), jednakże nie wszystkie wnioski sporządzonej analizy, uznać należy za prawidłowe. Jakkolwiek bowiem nie ulega wątpliwości, że funkcja zabudowy została zachowana (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dominująca w obszarze analizowanym), teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, jednakże określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy – wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza w tym zakresie określone zasady, które gwarantować mają zachowanie ładu architektonicznego. W odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jej wskaźnik określony być winien na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1) Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust.2). Określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Analiza wylicza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym na 0,21. Decyzja parametr ten określa zaś na poziomie od 0,11 do 0,32. Analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takiej wielkości, trudno bowiem za takowe uznać rozważania autorki na temat oczekiwań wnioskodawcy w tym zakresie. Te same zastrzeżenia sformułować należy również w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej. Średnia dla tego paramentu, wyliczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia w obszarze analizowanym wynosi 11 m z tolerancją 20 % - od 8,80 m do 13,50 m. W decyzji parametr ten określono natomiast na poziomie od 11 m do 21 m, choć wielkości te, wbrew twierdzeniom organu, nie wynikają z analizy. To zaś, że zdaniem autorki analizy, możliwe jest wyznaczenie wspomnianego parametru "o wartości większej niż średni" nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla określonych w decyzji wielkości, z powołaniem się na regulację, określoną w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Również ustalona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wbrew stanowisku Kolegium, nie wynika z analizy. Wielkość tę (na zasadzie wyjątku od reguł, sformułowanych w ust. 1 – 3 powołanego przepisu) sporządzająca analizę ujęła w "widełki" od 8 do 9 metrów, wskazując, iż tak ustalona wielkość stanowi nawiązanie do górnej krawędzi elewacji budynku na działce graniczącej z terenem inwestycji i nie zaburzy ładu przestrzennego w terenie analizowanym. Zaskarżoną decyzją parametr ten określony został natomiast w przedziale od 4 m do 10 m, prezentując niemal pełne spektrum wspomnianego wskaźnika w obszarze analizowanym. Trudno przeto przyjąć, by określony w ten sposób parametr wynikał z analizy. Nie do zaakceptowania jest bowiem prezentowane przez SKO stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej wskazanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczają tak dalekiej swobody.

Nie można mieć natomiast zastrzeżeń do określenia geometrii dachu, bowiem odpowiada ona geometrii dachów, występujących w obszarze analizowanym tak w zakresie wysokości i kierunku głównej kalenicy, jak i kąta nachylenia i układu połaci dachowych (§ 8 rozporządzenia).

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. Nietrafna jest argumentacja, związana z brakiem wskazania w decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzchni biologicznie czynnej. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto żadne przepisy nie precyzują metody jego ustalania. Określenie tego parametru powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015r, sygn.akt II OSK 2043/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012r., sygn..akt II SA/Kr 1157/11, w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2015r, sygn.akt II SA/Łd 331/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem powyższy pogląd, za zasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że brak określenia powierzchni biologicznie czynnej w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi uchybienia, mogącego skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, związanych z niedoręczeniem stronom innym niż inwestor załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy, podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a znajdujące oparcie w orzecznictwie, iż naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący otrzymał zarówno projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego wraz z pouczeniem w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Zapoznał się również z aktami sprawy, w tym także sporządzoną analizą i załącznikami do decyzji. Zatem niedoręczenie stronom innym niż inwestor wspomnianych, nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r., sygn.akt II OSK 1368/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 23 października 2009r, sygn.akt IV SA/Wa 735/09, w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015r., sygn..akt II SA/Łd 1011/14, w Poznaniu z dnia 20 października 2010r., sygn.akt II SA/Po 339/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmą stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne.

A.B.