Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 462/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na postanowienie Wojewody D. z dnia 16 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz wewnętrznej linii zasilającej I. oddala skargę; II. oddala wniosek uczestnika postępowania K. G. o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu W., po rozpoznaniu wniosku E. O.-G. i K. G., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz wewnętrznej linii zasilającej na działce nr [...], AM-1, obręb S., gmina S..

Odwołanie od tej decyzji złożył D. Zespół Parków Krajobrazowych z siedzibą we W., dalej zwany skarżącym lub w skrócie DZPK, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie: 1) § 373 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z wyłączeniem obszaru miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2006 r. nr 153, poz. 2397), w zakresie dopuszczenia zabudowy w stumetrowej strefie ochronnej od zwartych kompleksów leśnych; 2) § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), w zakresie dopuszczenia indywidualnego ujęcia wody ze studni; 3) postanowień planu ochrony dla Ś. Parku Krajobrazowego, uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa D. Nr [...] z dnia 27 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 251, poz. 4508); 4) rozporządzenia Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 97, poz. 1105, z późn. zm.).

W odwołaniu ponadto wskazano, że DZPK powinien być uznany za stronę postępowania, ze względu na przedmiot toczącego się postępowania, a w szczególności miejsce, w którym ma być usytuowany obiekt budowlany tj. Ś. Park Krajobrazowy, zarządzany przez ten podmiot. W ocenie DZPK, posiada on interes prawny wynikający ze statutowej działalności do podejmowania działań mających na celu ochronę wszelkich zjawisk przyrodniczych na tym terenie i zapobieganie naruszeniom przepisów chroniących obszar parku. Na poparcie przedstawionego w odwołaniu poglądu, DZPK powołał się na stanowisko zawarte w orzeczeniach WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 167/11 oraz WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r. IV SA/Wa 2611/07.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że skuteczne zaskarżanie decyzji administracyjnej zależne jest od posiadania legitymacji do złożenia odwołania, tzn. istnienia statusu strony w postępowaniu administracyjnym. W sprawach o pozwolenie na budowę, decydujące znaczenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, ma treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego kwestię legitymacji w postępowaniach z tego zakresu. Stosownie do jego treści stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Analizując dalej przepisy ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 3 pkt 20 tej ustawy określa, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym kontekście organ II instancji zauważył, że DZPK zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym, nie przedstawił żadnych dokumentów i innych dowodów, które determinowałby w tym przypadku udział tej jednostki organizacyjnej w charakterze strony. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dowodzi, aby odwołujący się podmiot dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości w zasięgu oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] w S., gmina S., na której zaplanowano inwestycję, od północy i południa graniczy z należącymi do osób fizycznych działkami nr [...] i nr [...], od strony zachodniej graniczy z gminą działką drogową nr [...], a od strony wschodniej z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a zarząd sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M.. Natomiast planowana inwestycja obejmuje budowę (na działce o powierzchni 0,12 ha), wolno stojącego, niepodpiwniczonego, z poddaszem użytkowym, domu jednorodzinnego w zabudowie rekreacyjnej, zintegrowanego z zadaszonym tarasem ogrodowym. Budynek o wysokości 7,5 m (do kalenicy) będzie posiadał powierzchnię zabudowy - 82,5 m2 wraz z tarasem, a powierzchnię 117,9 m2 działki zajmował będzie podjazd (wysypany tłuczniem lub żwirem) i wybrukowany chodnik. W zakres inwestycji wchodzi również przyłącze wodne z istniejącej studni głębinowej, przyłącze energii elektrycznej oraz przydomowa oczyszczalnia ścieków, utwardzone miejsce do gromadzenia odpadów stałych (w kontenerze). W świetle dokonanych ustaleń, organ przyjął, że planowana inwestycja, z uwagi na jej funkcję, gabaryty oraz miejsce lokalizacji na działce może potencjalnie oddziaływać jedynie na sąsiednie działki osób fizycznych.

Odnosząc się do przywołanej w odwołaniu regulacji dotyczących podstaw prawnych działania DZPK, organ odwoławczy podniósł, że interes prawny musi być konstruowany w płaszczyźnie materialno - prawnej, a nie ustrojowej. W konsekwencji organ II instancji rozróżnił okoliczności, w których zainteresowanie rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej będzie odpowiednio uwarunkowane przepisami prawa materialnego i w sposób charakterystyczny dla punktu widzenia administrowanego, od okoliczności, w których zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy uzasadnione jest w płaszczyźnie ustrojowej - tj. z powołaniem się na usytuowanie organizacyjne i przyznane kompetencje. Na tym tle dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 z późn. zm.) organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jedną z form ochrony przyrody jest park krajobrazowy (art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Zasady tworzenia i działania parku krajobrazowego określono w art. 16 tej ustawy. Zgodnie z przepisem ust. 1 - park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Sejmik województwa nadaje, w drodze uchwały, statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych. Statut ten określa strukturę organizacyjną parku lub zespołu parków (art. 16 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Ponadto, w art. 17 ustawy o ochronie przyrody określono, jakie zakazy mogą być ustalone na terenie parku krajobrazowego, a w art. 18 o planach ochrony, ustalanych dla tych parków. Zgodnie z przepisem art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Organ odwoławczy wskazał, że do jego zadań, w myśl art. 105 ust. 4 tej ustawy, należy: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych, organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej, współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi, składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Organ odwoławczy dodał również, że na terenie zarządzanym przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, znajdującym się w granicach parku krajobrazowego, zadania w zakresie ochrony przyrody wykonuje samodzielnie miejscowy nadleśniczy, zgodnie z ustaleniami planu ochrony parku krajobrazowego, uwzględnionym w planie urządzenia lasu (art. 105 ust. 5 ustawy). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że do kompetencji zespołu parków krajobrazowych, czy dyrektora zespołu parków krajobrazowych ustawy materialnego prawa administracyjnego nie przypisały kompetencji szczególnych.

W świetle przywołanej regulacji organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie, DZPK swój interes w sprawie pozwolenia na budowę wywodzi ze statutu oraz faktu położenia inwestycji na terenie Ś. Parku Krajobrazowego, zarządzanego przez tę jednostkę. DZPK został utworzony rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie utworzenia D. Zespołu Parków Krajobrazowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 13, poz. 609). Statut określa jego strukturę organizacyjną i nadany został uchwałą Sejmiku Województwa D. Nr [...] 1 z dnia 19 stycznia 2011 r. (w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 23 września 2009 r. w sprawie nadania statutu D. Zespołowi Parków Krajobrazowych). W skład DZPK wchodzi Ś. Park Krajobrazowy, utworzony na podstawie rozporządzenia Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 94, poz. 1105). Rozporządzenie to w formie tekstowej i graficznej określa granice obszaru objętego Parkiem, ustala cel ochrony, a także wprowadza zakazy obowiązujące na obszarze Parku. Odnosząc się natomiast do przywołanego w odwołaniu planu ochrony dla Ś. Parku Krajobrazowego, uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa D. Nr [...] z dnia 27 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 251, poz. 4508), organ odwoławczy wyjaśnił, że dokument ten jest jednym z instrumentów prawnych, służących celom ochrony przyrody i określa zasady postępowania na terenie tego obszaru chronionego, a jednocześnie determinuje postanowienia aktów planowania przestrzennego, uchwalanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawiona powyżej regulacja prawna nie daje DZPK statusu administrowanego, ale status podmiotu administrującego. Organy państwa, organy samorządu terytorialnego, organy państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych mają natomiast status strony jeżeli są w przepisach prawa powołane do reprezentacji interesu prawnego państwa, czy w przypadku organów lub jednostek samorządowych do reprezentacji interesu prawnego wspólnoty samorządowej. Analizując pod tym kątem przepisy prawa, zdaniem organu II instancji, reprezentację interesu prawnego państwa lub wspólnoty samorządowej należy rozdzielić od regulacji prawnej kompetencji organów państwa, w tym organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego oraz organów państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych do wykonywania zadań publicznych. Kompetencja ta nie daje podstaw do wyprowadzenia konstrukcji prawnej interesu prawnego tych organów. Kompetencja to obowiązek wykonywania zadań publicznych w określonych formach prawnych. Przepisy prawa mogą zakresem kompetencji organów administracji publicznej objąć kontrolę lub nadzór określonej sfery i w tej kompetencji do kontroli lub nadzoru przyznać legitymację strony w postępowaniu administracyjnym (podmiotu na prawach strony). W przekonaniu organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie, taka sytuacja jednakże nie zachodzi, bowiem DZPK nie ma przyznanego statusu strony przez przepis prawa w ramach kontroli lub nadzoru określonej sfery.

Dalej rozważając kwestię, czy DZPK, będąc samorządową jednostką organizacyjną Województwa D., stanowi reprezentację wspólnoty samorządowej, organ odwoławczy na tak postawione pytanie odpowiedział negatywnie. Badając z urzędu legitymację tej jednostki organizacyjnej do złożenia odwołania, zauważył, że Starosta Powiatu W. doręczył wprawdzie zaskarżoną decyzję DZPK, lecz jednostka ta nie była uznana za stronę postępowania, co wynika z rozdzielnika decyzji (sporną decyzję jednostka ta otrzymała "do wiadomości"). Wskazał, że organ administracji architektoniczno- budowlanej pierwszej instancji odnośnie inwestycji położonych w granicach Ś. Parku Krajobrazowego, był zobligowany, na podstawie § 9 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z wyłączeniem obszaru miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 153, poz. 2397 z późn. zm.) do uzyskania opinii o projektach budowlanych Dyrektora DZPK. Dyrektor DZPK, powołując się na obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, negatywnie zaopiniował przedmiotowy projekt budowlany, jednocześnie wnosząc o przesłanie kopi decyzji Starosty Powiatu W. wydanej w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że samo otrzymanie kwestionowanej decyzji nie tworzy jeszcze w rzeczywistości zobiektywizowanego interesu, popartego przepisami prawa materialnego, który to dopiero interes daje legitymację do udziału w postępowaniu w tym także do złożenia odwołania i merytorycznego jego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji.

Wskazano przy tym, że o tym, czy ktoś jest stroną postępowania decydują przepisy prawa materialnego, a nie procesowego i zachowanie organu traktujące podmioty niemające interesu prawnego, jako strony postępowania, nie ma w zasadzie większego znaczenia, a w każdym razie nie zwalania organu wyższego stopnia od ponownego badania legitymacji. Na potwierdzenie zaprezentowanego w sprawie poglądu jego autor powołał się na stanowisko NSA zawarte wyroku z 13 grudnia 2011r., II OSK 1835/10 (w postanowieniu zamiast daty wydania tego orzeczenia błędnie podana została data wpływu sprawy do NSA - 25 października 2011 r.), zgodnie z nim, prawna kompetencja organów państwa nie daje podstaw do wyprowadzania konstrukcji prawnej interesu prawnego tych organów. Dlatego też DZPK, posiadając kompetencje w zakresie ochrony przyrody na obszarze Ś. Parku Krajobrazowego, nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestycji na terenie tego Parku.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł D. Zespół Parków Krajobrazowych z siedzibą we Wrocławiu, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesiono, że przyjęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko odmawiające DZPK przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, oraz na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Skarżący argumentował, że organ odwoławczy powinien dokonać własnych ustaleń w zakresie określenia znaczenia w sprawie pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" - definiowanego w tym przepisie, która to definicja odwołuje się swym zakresem do przepisów odrębnych, tj. m.in. do przepisów ustawy o ochronie przyrody. Analizując bogate w tym zakresie orzecznictwo w sprawie ustalenia przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego, w szczególności określenia obszaru oddziaływania obiektu, autor skargi uznał za niewątpliwie wadliwą interpretację zawężającą krąg osób, które należy uznać za strony postępowania wyłącznie do właścicieli lub zarządców działek sąsiadujących. Pojęcie działki sąsiadującej nie może być utożsamiane z pojęciem działki przyległej do działki analizowanej (vide: wyroki WSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II SA/0l 869/09 i z 21.11.2009 r., IV SA/Wa 2102/08). Ponadto zwrócono uwagę na wyrok NSA z dnia 29.09.2010 r. II OSK 1481/09, w którym wyrażono zasadę o treści: "Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania." Zdaniem skarżącego, organ powinien dokonać indywidualnej oceny w każdej sprawie, celem ustalenia kręgu podmiotów, które należy uznać za strony postępowania. Na poparcie przedstawionego poglądu strona powołała się na wyroki WSA: z dnia 02.10.2009 r., II SA/GI 468/09, z dnia 07.05.2009 r., II SA/Wr 631/08, z dnia 10.03.2008 r., II SA/GI 348/07.

W dalszej części skargi jej autor argumentował, że mając na względzie przedmiot toczącego się postępowania, a w szczególności miejsce, w którym ma być usytuowany obiekt budowlany – Ś. Park Krajobrazowy, objęty szczególną ochroną, dla którego uchwalony został plan ochrony (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa D., z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Ś. Parku Krajobrazowego), który zarządzany jest przez DZPK oczywistym wydaje się pogląd, iż jednostka ta posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Posiada bowiem interes prawny wynikający z jej statutowej działalności do podejmowania działań mających na celu ochronę wszelkich zjawisk przyrodniczych na tym terenie i zapobieżenie naruszeniom przepisów chroniących obszar parku. Zdaniem autora skargi pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W. Radecki ("AURA" 3/2003-37) przyjął, że "Stroną według art. 28 k.p.a. jest bowiem każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Da się uzasadnić stanowisko, że w sprawach, w których zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia reżimu ochronnego parku krajobrazowego określonego rozporządzeniem wojewody wydanym na podstawie ustawy, park krajobrazowy ma interes prawny ( a nie tylko faktyczny) w tym, aby to naruszenie zostało usunięte."

Dalej zwrócono uwagę na treść art. 29 k.p.a., który wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego może być samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Taką jednostką od 1 sierpnia 2009 r. stał się na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U.09.92.753 z późn. zm.) – D. Zespół Parków Krajobrazowych.

Ponadto, uprawnienie Dyrektora DZPK do występowania w procesie budowlanym na każdym jego etapie, potwierdza wyrok WSA z dnia 14 marca 2008 r., IV SA/Wa 2611/07, zgodnie z którym: "Przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację. Fakt ten uprawnia dyrektora parku do żądania podjęcia przez organ administracji stosownych czynności. Tym samym uzasadnia twierdzenie, że dyrektorowi parku krajobrazowego przysługuje przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym w sprawie warunków zabudowy". Dlatego też, w ocenie autora skargi, skoro uprawnienie takie przysługuje Dyrektorowi w toku uzgodnień, tym samym przysługują również środki prawne wynikające z wydanej decyzji o pozwolenie na budowę. W konsekwencji strona skarżąca uznała za niezrozumiałą argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, gdzie przyjęto: "Tym samym D. Zespół Parków Krajobrazowych, posiadając kompetencje w zakresie ochrony przyrody na obszarze Ś. Parku Krajobrazowego, nie posiada interesu prawnego do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestycji na terenie Ś. Parku Krajobrazowego" (cyt. str. 5 uzasadnienia). W ocenie strony skarżącej, pogląd ten wydaje się być nielogiczny i całkowicie bezpodstawny, skoro inwestycja planowana do realizacji na terenie parku krajobrazowego, objętego planem ochrony, będzie oddziaływać na zjawiska przyrodnicze istniejące w tymże parku. Nadto skarżąca strona zwróciła uwagę, że w sposób odmienny sprawę taką rozstrzygnął już WSA we Wrocławiu, rozpoznając sprawę, w której Wojewoda odmówił udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na terenie innego parku krajobrazowego. WSA w wyroku z dnia 18.05.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 167/11 - uchylając postanowienie Wojewody, określił prawo DZPK do działania w charakterze strony, a w uzasadnieniu wskazał na podstawy i przesłanki prawne. Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu, pomimo przywołania tego orzeczenia, pomija całkowicie jego ustalenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, powtarzając dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2012 r. uczestnik postępowania – K. G., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. G. P. wniósł o oddalenie skargi i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, jako podstawa materialnoprawna miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), gdyż odnosiło się ono do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda D. stwierdził niedopuszczalność odwołania DZPK na decyzję Starosty Powiatu W., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz wewnętrznej linii zasilającej na działce nr [...], AM-1, obręb S., gmina S., uznając, że DZPK nie jest stroną w tym postępowaniu.

Istota niniejszej sprawa sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia sporu jaki zawisł pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego - czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Odpowiedź na to pytanie determinuje ocenę zaskarżonego aktu.

Przy tak zarysowanym problemie prawnym należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że prawna regulacja prawa do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tego przepisu wynika wprost interes prawny podmiotów dysponujących legitymacją procesową strony postępowania, a zatem uprawnionych również do korzystania z przysługujących środków zaskarżenia.

Co równie istotne, a w niniejszej sprawie decydujące o kierunku rozstrzygnięcia, to konstatacja, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Innym słowem, stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę może być wyłącznie osoba lub jednostka, będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która zlokalizowana jest w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Z kolei przez użyty w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu", stanowiący wyznacznik szerokości kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zgodnie z jego legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przy czym, o obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu. Wymaga także zaznaczenia, że obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa.

Aby zatem doszło do uznania kogoś za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę to muszą być łącznie spełnione dwa warunki: osoba ta musi posiadać określony tytuł prawny do nieruchomości, tj. własność, użytkowanie wieczyste lub zarząd, zaś sama ta nieruchomość musi być odpowiednio zlokalizowana, tj. znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, prawidłowe ustalenie, komu przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych oraz analizą okoliczności, które wskazują, że podmiot oczekujący, iż zostanie uznany za stronę postępowania, legitymuje się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządem nieruchomości, które znajdującą się w granicach w ten sposób wyznaczonego obszaru oddziaływania.

W tym kontekście należy zauważyć, że DZPK zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym, nie przedstawił żadnych dokumentów i innych dowodów, które dowodziłby, aby dysponował tytułem własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Co więcej, na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. pełnomocnik DZPK oświadczył, że DZKP nie dysponuje tytułem prawnym do jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym Sulistrowice, w którym znajduje się zaskarżona inwestycja.

Z akt sprawy wynika natomiast, że działka nr [...] w S., gmina S., na której zaplanowano inwestycję, od północy i południa graniczy z należącymi do osób fizycznych działkami nr [...] i nr [...], od strony zachodniej graniczy z gminą działką drogową nr [...], a od strony wschodniej z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a zarząd sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M.

Także rozpatrując zagadnienie legitymacji procesowej DZPK wynikającej z władania nieruchomościami położonymi w granicach parku na podstawie innych tytułów prawnorzeczowych niż własność i użytkowanie wieczyste, a w szczególności w aspekcie podnoszonego przez stronę skarżącą twierdzenia o sprawowaniu przez DZPK zarządu na terenie parku krajobrazowego należy zauważyć, że pod pojęciem "zarządca nieruchomości" w znaczeniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozumie się nie tylko podmiot sprawujący trwały zarząd w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), który jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną, zbliżoną, poprzez odesłanie do kodeksu cywilnego, do instytucji użytkowania, ale także pod tym pojęciem mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

W tym miejscu naświetlić zatem należałoby regulacje odnoszące się do parków krajobrazowych w poszukiwaniu przepisów wskazujących, że mamy tutaj do czynienia z trwałym zarządem lub z jakąkolwiek inną formą władania nieruchomościami objętymi granicami tych parków (np. użytkowanie nieruchomości).

Przeprowadzenie w tym kierunku rozważań jest niezbędne z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych. Przepisy odrębne wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowią natomiast tylko przykładowe wyliczenie. Tak więc do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zależności od stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy zaliczyć również ustawę z dnia 16 kwietnia 20004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.).

Należy zatem postawić pytanie o to, czy w świetle ustawy o ochronie przyrody jak również przepisów prawa wydanych na podstawie tego aktu można traktować DZPK - jako zarządcę nieruchomości znajdujących się na obszarze parku (w obszarze oddziaływania obiektu) w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że park krajobrazowy, będący jedną z form ochrony przyrody, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. Także sejmik województwa nadaje, w drodze uchwały, statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych, określający ich strukturę organizacyjną. Co równie istotne w art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody przyjęto, że "grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu". W myśl art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, do zadań dyrektora parku krajobrazowego, który nim kieruje (odpowiednio stosuje się te przepisy do dyrektora zespołu parków krajobrazowych) należy: 1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; 2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; 3) (uchylony); 4) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; 5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego.

Dalej wskazać trzeba, że przywoływane w sprawie rozporządzenie Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 97, poz. 1105, z późn. zm.), określa granice obszaru objętego Ś. Parkiem Krajobrazowym, ustala cel ochrony Parku, a także wprowadza zakazy, obowiązujące na obszarze Parku. Powyższe rozporządzenie nie wskazuje żadnej nieruchomości, co do której DZPK miałby tytuł prawny. Przywołać należy także postanowienia § 10 ust. 1 statutu DZPK, wedle których w celu zapewnienia kompleksowej ochrony terenów parków krajobrazowych, do zadań Dyrektora DZPK w szczególności należy: 1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; 2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; 3) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; 4) przedstawianie stanowiska dotyczącego projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład Zespołu Parków, 6) opiniowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów zmian do przyjętych planów- dla terenów wchodzących w skład parków krajobrazowych, a w szczególności tych, które mogą znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000; 7) sporządzanie planów ochrony Parków Krajobrazowych.

W świetle przywołanej regulacji należy uznać, że w sprawie, w której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, powoływanie się jedynie na zadania dyrektora parku krajobrazowego, związane z ochroną wartości przyrodniczych i krajobrazowych, jest niewystraczające do wykazania interesu prawnego, zważywszy na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle wskazanego art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zadania dyrektora parku mają charakter społeczno-organizatorski w zakresie ochrony przyrody, wartości historycznych i kulturowych (por. K. Gruszewski, Komentarz do art.105 ustawy o ochronie przyrody. Lex/el.) Wykonywanie tych zadań, jak również kierowanie jednostką organizacyjną jaką jest park nie jest jednak tożsame z zarządzeniem nieruchomościami, które objęte są terenem parku. Potwierdzeniem przedstawionego stanowiska jest całokształt przewidzianej w ustawie o ochronie przyrody regulacji prawnej dotyczącej form ochrony przyrody. Ustawa o ochronie przyrody zawiera odmienne regulacje w zależności od formy ochrony przyrody. W przypadku formy ochrony przyrody jaką są parki narodowe, z mocy tej ustawy prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, które zostały włączone w granice parku, przysługuje wyłącznie parkom narodowym. Wynika to z art. 10 ust. 1b i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Jeśli chodzi o nieruchomości, położone w granicach parku krajobrazowego, to ustawodawca takich praw im nie przyznał. Z żadnej normy prawnej nie wynika by taki tytuł prawny został skarżącemu przyznany. Nie można takiego wniosku wyprowadzić w szczególności z przywołanego wyżej art. 105 ustawy o ochronie przyrody oraz ze statutu parku. Zdaniem Sądu, uprawnień takich nie można również domniemywać, skoro w skład parku wchodzą nieruchomości stanowiące własność prywatną. Ograniczenie prawa własności musi wynikać wprost z regulacji ustawowej. Oznacza to, że jeśli park legitymuje się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącymi się ze źródeł pozaustawowych, to winien to wykazać, a w niniejszej sprawie DZPK tego nie uczynił.

Ponadto wymaga zauważania, że DZPK ograniczony jest w swoim działaniu tylko i wyłącznie do praw nadanych mu statutem oraz ustawami. Ze statutu wynika, że wykonuje on zadania samorządu województwa w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami ustawy o ochronie przyrody. DZKP ma zatem takie kompetencje jakie posiada samorząd województwa, wynikające z ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu, w tym akcie nie da się zaś odnaleźć uprawnienia dla samorządu do bycia stroną w toku postępowania administracyjnego dotyczących pozwoleń na budowę. Natomiast kompetencje skarżącego wynikające z ustawy mają za zadanie wpływać na akty prawa miejscowego, nie mogą zaś dotyczyć indywidualnych spraw w zakresie pozwoleń na budowę – co potwierdza też statut DZPK. DZPK nie może więc wykonywać więcej praw niż mu nadano. Podmiot ten ograniczony jest w swym działaniu tylko i wyłącznie do praw nadanych mu statutem oraz ustawami. Nie może przy tym ujść uwadze i to, że konstrukcji interesu prawnego kwalifikującego dany podmiot do bycia stroną postępowania administracyjnego nie można rekonstruować na płaszczyźnie ustrojowej, tj. z powołaniem się na usytuowanie organizacyjne i kompetencje, jakie prawo przyznaje danemu podmiotowi, w tym wypadku DZPK. Prawna kompetencja DZPK (wynikająca z ustawy o ochronie przyrody i § 10 statutu) nie daje podstaw do wyprowadzania konstrukcji prawnej interesu prawnego dla tego podmiotu w sprawach indywidualnych rozpatrywanych w postępowaniach administracyjnych typu jurysdykcyjnego.

W świetle przywołanych powyżej przepisów można przyjąć, że dyrektor parku krajobrazowego nie pełni funkcji władczych – zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wobec jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się na terenie parku, a gdzie tytuł prawny wynikałby z ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też przyjmując, że pojęcie działki sąsiadującej nie może być utożsamiane z pojęciem działki przyległej do działki analizowanej, w realiach rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż DZPK posiada jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania objętego pozwoleniem na budowę obiektu, który to tytuł legitymowałby jego udział w charakterze strony w postępowaniach w sprawach o pozwolenie na budowę.

Uwzględniając więc kolizyjną regułę wykładni przepisów prawa, wynikającą z regulacji znajdującej się w art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy przyjąć, że uznanie, iż DZPK nie jest podmiotem władającym nieruchomościami położonymi na terenie parku krajobrazowego – sprawującym zarząd nieruchomościami w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody, ponieważ przepisy tej ostatniej ustawy nie odnoszą się do tej kwestii.

Ponadto, skoro nie ma w prawie materialnym mocowań pozwalających DZPK na samodzielne występowanie w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów budowlanych lokalizowanych na terenie parków krajobrazowych, kompetencje DZPK mieszczą się tylko w ogólnych kategoriach ochrony wszelkich zjawisk przyrodniczych na tym terenie i zapobiegania naruszeniom przepisów chroniących obszar parku i nie wystarczają do uzyskania statusu strony w znaczeniu określonym przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to w przypadku DZPK, prawem przewidzianymi ramami dla realizacji tych celów pozostaje jedynie pośrednie działanie poprzez inicjowanie wszczęcia z urzędu nadzwyczajnych trybów postępowań administracyjnych, a także występowanie do prokuratora, aby ten organ występujący w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, korzystał z przysługujących praw procesowych (prawa zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem – art. 184 k.p.a. oraz prawa udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby czynności postępowania oraz rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem - art. § 1 k.p.a.).

Wbrew również zarzutom skargi o tym, że DZPK ma interes prawy do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 167/11. W realiach rozpatrywanej wówczas sprawy, Sąd administracyjny uznał jedynie, że Wojewoda orzekając o umorzeniu postępowania zażaleniowego wobec stwierdzenia braku podstaw dla przyznania DZPK statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dokonał pobieżnej oceny tej kwestii i nie uwzględnił wszystkich jej aspektów prawnych. Wyrok ten nie przesądził zatem o istnieniu po stronie DZPK interesu prawnego. Organ odwoławczy zobowiązany został do ponownego rozważenia – wobec szczególnego charakteru obszaru stanowiącego park krajobrazowy i faktu sytuowania przedmiotowej inwestycji w jego obszarze – treść przepisów prawnych regulujących działalność DZPK. Za nieprawidłowe Sąd uznał również pozostawienie poza granicami przeprowadzonej wówczas oceny, przepisów ustawy o ochronie przyrody, a zwłaszcza zawartej w niej regulacji odnoszącej się do parków krajobrazowych, ich zespołów oraz określającej pozycję prawną dyrektora tych jednostek.

Również za błędny należy potraktować zaprezentowany w skardze pogląd, wywodzący istnienie legitymacji do bycia stroną w niniejszym postępowaniu z treści art. 29 k.p.a. Nie polemizując z faktem, że od 1 sierpnia 2009 r., na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 92, poz. 753 z późn. zm.), DZPK należy traktować jako samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, tym niemniej wymaga zauważenia, że przepis art. 29 k.p.a. określa wyłącznie krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, gdy mają w sprawie administracyjnej indywidualnej (bez wskazania jej rodzaju) interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 188.). Oznacza to, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym należy być nie tylko jednym z podmiotów wymienionych w tym przepisie, ale także należy wykazać się posiadaniem interesu prawnego wynikającym z przepisów prawa materialnego. Jednostka organizacyjna, dla której z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, w świetle art. 28 k.p.a. nie ma przymiotu strony (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1993 r. I SA 1725/93). Interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie, Dyrektor DZPK nie wykazał się istnieniem takiego interesu.

Również prawa do występowania przez DZPK w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie można wywodzić z faktu sprawowania przez dyrektora DZPK funkcji opiniodawczych. Abstrahując już od legalności § 9 pkt 1 lit. f) uchwały z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa gminy S. z wyłączeniem obszaru miasta, dającego podstawę dla dyrektora DZPK do wydawania opinii w tych postępowaniach, wyraźnie należy stwierdzić, że sam fakt takiego opiniowania nie czyni DZPK stroną w postępowaniu.

Także, co zasadnie zauważył organ odwoławczy, samo otrzymanie kwestionowanej decyzji (do wiadomości) nie tworzy jeszcze w rzeczywistości zobiektywizowanego interesu popartego przepisami prawa materialnego, który to dopiero interes daje legitymację do udziału w postępowaniu, w tym także do złożenia odwołania i merytorycznego jego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji.

Skoro zaś D. Zespół Parków Krajobrazowych nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie podnosić zarzutów dotyczących kwestii merytorycznych związanych z wydanym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie nie może dokonać oceny słuszności tych zarzutów.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.

Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów zastępstwa procesowego był natomiast z przyczyn prawnych niedopuszczalny. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 oraz art. 203-204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W przepisach art. 200 – 202 wskazanej ustawy, odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania. Sąd może zasądzić koszty tylko na rzecz skarżącego od organu i tylko wówczas, gdy uwzględni skargę, a strona skarżąca złoży do momentu zamknięcia rozprawy wniosek o zwrot kosztów.