Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1129/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2020 r. sprawy ze skargi Wielkopolskiej Spółdzielni "[...]" na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1129/19

Uzasadnienie

Starosta P. decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] wydaną na

podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 ust.1, art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz.2204, ze zm., dalej u.g.n.) działając, jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody z dnia [...].02.2018 r. (sygn. akt. [...]) orzekł o :

1. Zwrocie na rzecz Wielkopolskiej Spółdzielni "[...]" działki - nr [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb Ś., dla której Sąd Rejonowy P. -[...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb Ś., dla których Sąd Rejonowy P. -[...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta, wszystkie działki o łącznej powierzchni [...] m2,

2. Zobowiązał Wielkopolską Spółdzielnię "[...]" do zwrotu na rzecz Miasta P.: [...] zł tytułem należności określonych w art. 140 ust.1 i 4 u.g.n.

3. Odmówił zwrotu Wielkopolskiej Spółdzielni "[...]" działki nr [...], z arkusza mapy [...], obręb Ś., dla której Sąd Rejonowy P. -[...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P..

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji m.in. wyjaśnił, że dnia [...].01.2018 r. Wielkopolska Spółdzielnia "[...]" (dalej skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], tj. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza [...], obręb Ś., dla których Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz działki nr [...] i [...] z arkusza [...], obręb Ś., dla których Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] (dawniej P. [...], karta 11, parcele [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, ulica [...] z księgi wieczystej nr [...]) stanowiących własność Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w P. i przejętych przez Miasto P. na podstawie decyzji wywłaszczeniowych na określony w nich cel publiczny.

Postanowieniem z dnia [...].02.2018 r. [...] Wojewoda wyznaczył Starostę P. , jako organ właściwy do załatwienia tej sprawy.

Skarżąca wskazała, iż WZGS "[...]", połączył się z W. Spółdzielnią "[...]" w wyniku czego WZGS "[...]" w P. został wykreślony z rejestru przez Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...].07.1989 r. i postawiony w stan likwidacji. Likwidator tej Spółdzielni zawarł w dniu [...].02.1993 r. ze Spółdzielnią Handlową-Usługową "[...]" umowę, którą przekazał rzeczowe i finansowe składniki majątkowe likwidowanego związku spółdzielczego. Spółdzielnia Handlowo-Usługowa "[...]" zmieniła swoją nazwę na Wielkopolską Spółdzielnię "[...]".

Prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonej ewidencyjnie, jako działka nr [...], zapisanej w Kw nr [...] cz. na rzecz Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]", decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. [...] z dnia [...].10.1968 r. przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa, przekazane w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni w P.. Decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].08.1961 r. przeznaczono pod budowę Trasy [...].

Prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonej ewidencyjnie, jako działka nr [...] oraz parcela nr [...], zapisanej w Kw nr [...] c.d. P. - [...] tom 8, wykaz 190, wpisane na rzecz Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]", decyzją wydaną przez Zarząd Gospodarki Terenami w P. [...] z dnia [...].10.1975 r. przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa i przekazane w użytkowanie na czas nieokreślony Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni w P.. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska PDRN P. - [...] decyzją nr [...] z dnia [...].10.1973 r., zatwierdził plan realizacyjny budowy Trasy [...].

Organ I instancji ustalił, że dawnej działce nr [...], o powierzchni [...] m2, przejętej na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. L[...] z dnia [...].10.1968 r. odpowiadają obecnie działki nr [...] i [...] oraz część działki nr [...], a dawnej działce nr [...] i parceli nr [...], o łącznej [...] m2, przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją wydaną przez Zarząd Gospodarki Terenami w P. [...] z dnia [...].10.1975 r. odpowiadają obecnie działki nr [...], [...], [...] i [...].

Starosta P. wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ww. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W ocenie Starosty prace polegające na budowie Trasy [...] na ww. gruncie nie zostały rozpoczęte w okresie 7 lat, ani zrealizowane w ciągu 10 lat.

Budowa na działce nr [...], [...] i [...] przystanku autobusowego nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w art. 137 ust.1 u.g.n. Skoro cel nabycia w omawianym trybie nieruchomości winien być ścisły i konkretny i nie podlega on wykładni rozszerzającej, to nie ulega wątpliwości, że budowa dworca autobusowego, nie mieści się w celu nabycia omawianej nieruchomości, jakim było wybudowanie Trasy [...] (drogi publicznej, powyższy cel został zrealizowany jedynie na działce nr [...]). Dworzec autobusowy został wykonany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, a zatem zupełnie innego inwestora niż ten, który miał realizować budowę Trasy [...] (Zarząd Dróg i Mostów, który otrzymał ww. teren na czas nieokreślony w użytkowanie). Decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w sprawie budowy zbiorowego przystanku autobusowego wydano w kwietniu 1985 r., co potwierdza fakt, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac budowlanych przed upływem 7 lat od dnia nabycia działki w dniu [...].10.1975. Przystanek został oddany do użytku w 1987 r., a więc nie zachowano bezwzględnie obowiązującego terminu z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Stacje benzynowe "[...]" (obecnie "[...] działka [...]), ciągi piesze, zieleń, drogi wewnętrzne znajdujące się na działkach nr [...], [...] i [...] również nie stanowią zrealizowania celu wywłaszczenia jakim była budowa Trasy [...].

Wobec powyższego stwierdzono, iż w stosunku do przedmiotowej części nieruchomości tj. działek nr [...],[...],[...] i [...] arkusz mapy [...], obręb Ś., cel wywłaszczenia w postaci budowy Trasy [...] nie został zrealizowany, zatem spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust.1 u.g.n., bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano.

Nieruchomość położona w P., dla której Sąd Rejonowy P. -[...] prowadzi Kw nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb Ś., arkusz mapy [...] stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i w całości zajęta jest pod ulicę [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29.05.2003 r. sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001 stwierdził, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii.

Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Gd 188/16 z dnia 21.09.2016 r. z art. 2a u.d.p. drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te - jako istniejące drogi publiczne - wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a u.d.p. uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela.

Zatem zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej, co odnosi się do działki nr [...].

Organ wskazał, że kwestia dotycząca zwrotu działek nr [...] i [...], arkusz mapy, obręb Ś. zostanie rozstrzygnięta w odrębnej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto P. wnosząc o uchylenie pkt I i II decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] i orzeczenie o odmowie zwrotu działek nr: [...], [...], [...], [...] z arkusza mapy [...] , obrębu Ś. , ewentualnie o uchylenie pkt I i II w/w decyzji Starosty P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odwołanie złożyła również spółka [...] Paliwa sp. z o.o. Decyzją częściową z [...] października 2019 r. znak [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na utratę przez [...] Paliwa sp. zo.o. przymiotu strony postępowania.

Wojewoda decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt I i II oraz odmówił zwrotu na rzecz Wielkopolskiej Spółdzielni "[...]"- działki [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb Ś., dla której Sąd Rejonowy P. [...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., działki [...] o powierzchni [...] m2, działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb Ś., dla których Sąd Rejonowy P. [...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta, wszystkie działki o łącznej powierzchni [...] m2,

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. o powierzchni [...] m2 oznaczonej ewidencyjnie, jako działka nr [...] wpisane na rzecz Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] października 1968 r. znak [...] (k. nr [...] akt sprawy) przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa, przekazane w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni w P..

Decyzją z [...] sierpnia 1961 r. o lokalizacji szczegółowej znak [...] wymienioną nieruchomość przeznaczono pod budowę trasy [...] w P. (k. 180-181, t. I akt sprawy). Decyzją z [...] października 1973 r. znak [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. N. M. zatwierdziło plan realizacyjny budowy trasy [...].

Prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. o powierzchni [...] m2 oznaczonej ewidencyjnie, jako działka [...] oraz parcela nr [...] wpisane na rzecz Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w P. z [...] października 1975 r. znak [...] (k. nr 82- 83, t. 1 akt sprawy) przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa, przekazane w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony Zarządowi Dróg Mostów i Zieleni w P..

Z treści podania wnioskodawcy z [...] stycznia 2018 r. (k. nr [...], t. I akt sprawy) wynika, iż Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" połączył się [...] czerwca 1989 r. z Wielkopolską Spółdzielnią "[...]" w P., wskutek czego Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" został wykreślony z rejestru przez Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 1989 r. (k. nr [...], t. I akt sprawy). Wskutek likwidacji Wielkopolskiej Spółdzielni "[...]" w P.,, likwidator Spółdzielni R. A. (oświadczenie likwidatora z [...] grudnia 2017 r., k. nr [...], t. I. akt sprawy) zawarł [...] lutego 1993 r. z Spółdzielnią Handlowo-Usługową "[...]" umowę, w której przekazał rzeczowe i finansowe składniki majątkowe likwidowanego związku spółdzielczego (k. nr [...] akt sprawy).

Wojewoda ustalił, iż dawnej działce nr [...] o powierzchni [...] m2 odpowiadają aktualne działki nr [...], [...] oraz część działki nr [...], natomiast dawnej działce [...] i parceli nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 odpowiadają aktualne działki nr [...], [...], [...] i [...].

Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 u.g.n. obowiązującym na dzień złożenia przez skarżącą podania o zwrot działek nr [...], [...], [...], [...] "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140".

Przez poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.g.n. należy rozumieć t "osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów ".

W ocenie Wojewody zwrot skarżącej działek nr [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...] obręb Ś. w P. nie jest możliwy z uwagi na niespełnienie przez przesłanki przewidzianej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżąca w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. nie posiada cech przymiotowych "byłego właściciela" oraz jego spadkobiercy" jako podmiotów uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, zebranego przez organ pierwszej instancji wynika, iż przedmiotowe grunty wywłaszczone zostały na rzecz Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]", który przejęty został przez Wielkopolską Spółdzielnię "[...]", która następnie uległa likwidacji. Wskutek procesu likwidacyjnego majątek Wielkopolskiej Spółdzielni "[...]" przejęła Spółdzielnia Handlowo-Usługowa "[...]" (aktualnie Wielkopolska Spółdzielnia "[...]").

Zatem pierwotnym właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] był Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]", którego prawa i obowiązki majątkowe przechodziły na następców prawnych, co z kolei wyklucza zwrot działek skarżącej jako kolejnemu następcy prawnemu po Wojewódzkim Związku Gminnych Spółdzielni "[...]".

W pierwotnym brzmieniu, przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. dopuszczał możliwość żądania zwrotu nieruchomości przez następcę prawnego jej poprzedniego właściciela. Stan ten uległ zmianie na mocy art. 1 pkt 57 lit. c ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. 2000 Nr 6, poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 r. nowelizując art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis ten wyeliminował z kręgu podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości "następcę prawnego poprzedniego właściciela" nieruchomości zastępując go w treści znowelizowanego przepisu art. 136 ust. 3 "spadkobiercą poprzedniego właściciela".

Ustawa nowelizująca z 2000 r. u.g.n. nadając nowe brzmienie ww. przepisu nie ustanowiła odrębnych przepisów przejściowych, regulujących zagadnienia intertemporalne towarzyszące omawianej zmianie. Wojewoda w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 370/11, że "Następca prawny właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, który nabył uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości przed dniem [...] lutego 2000 r., to jest przed wejściem w życie art. 1 pkt 57 lit. c) ustawy z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw Dz. U. z 2000 Nr 6, poz. 70) nowelizującej art. 136 ust. 3 u.g.n. 'Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz 2603 ze zm.) i przed ww. datą złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, korzysta z konstytucyjnej ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa". Powyższy pogląd zaaprobował w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. o sygn. akt I OSK 1140/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną (podobnie przyjął w wyroku z 4 kwietnia 2018 r. WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 953/17).

W świetle powyższego wprowadzona w 2000 r. zmiana do u.g.n. uzależnia ewentualne uwzględnienie roszczenia o zwrot nieruchomości następcy prawnego w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r. od złożenia stosownego wniosku o zwrot oraz nabycia roszczenia o zwrot przed tą datą.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o zwrot działek nr [...], [...], [...], [...] został złożony przez skarżącą Prezydentowi Miasta P. - Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ [...] stycznia 2018 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy znowelizowanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n.

W judykaturze wyrażono pogląd, że wynikające z art. 136 ust. 3 u.g.n. wśród osób uprawnionych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej lub jej części nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007, sygn. akt I OSK 432/06, publ. CBOSA). Z kolei Sąd Najwyższy w postanowieniu z 27 lutego 2002 r. sygn. akt III CKN 520/00, uznał, iż skoro art. 136 ust. 3 u.g.n. wśród osób uprawnionych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wymienia "następcy prawnego poprzedniego właściciela" ograniczając krąg podmiotów uprawnionych do "poprzedniego właściciela lu jego spadkobiercy", to nie może budzić wątpliwości, że wynikające z art. 136 ust. 3 u..g.n. uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej.

Reasumując zwrot działek nr [...], [...], [...], [...] nie jest możliwy z uwagi na brak uprawnienia do skutecznego złożenia wniosku o ich zwrot przez Wielkopolską Spółdzielnię "[...]".

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie Wielkopolska Spółdzielnia "[...]" wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, ewentualnie o skierowanie w związku z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy przepis art. 136 u.g.n. w zakresie w jakim pomija osoby prawne nie będące spadkobiercami, a będące następcami prawnymi wcześniejszych właścicieli, jest zgodny z zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony interesów w toku wyrażonymi w art. 2 Konstytucji, jak i art. 21 i 32 Konstytucji, czyli zasadą równości wobec prawa i ochrony prawa własności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 136 u.g.n. w zw. z art. 21 i 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż osoba prawna, nie jest predysponowana do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako następca prawny wcześniejszego właściciela, bo taka interpretacja godziłaby w podstawowe zasady konstytucyjne dotyczące ochrony własności, jak i równości wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy art. 136 u.g.n. swoją hipotezą - jeśli chodzi o określenie kategorii osób , które mogą domagać się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - obejmuje też skarżącą, a więc następcę prawnego wywłaszczonego, kiedyś właściciela nieruchomości. Wojewoda ograniczając się wyłącznie do literalnego i bardzo ścisłego rozumienia ww. przepisu bezrefleksyjnie w swojej decyzji uznał, że nie. Skarżąca zaś uważa, że przepis ten obejmuje również ją, zwłaszcza jeżeli oprócz samego literalnego brzmienia weźmie się pod uwagę wszystko to co dominuje nad sposobem rozumienia przepisu, tak jak np. konstytucyjną równość, ochronę własności i nie pomijając zasadę demokratycznego państwa prawa.

Poza sporem nowelizacja art. 136 ust. 3 u.g.n., która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 r. wyeliminowała krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości "następcę prawnego poprzedniego właściciela" zastępując go w treści znowelizowanego przepisu art. 136 ust. 3 "spadkobiercą poprzedniego właściciela".

Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli podmiot uprawniony stał się następcą prawnym poprzedniego właściciela, a nie jest jego spadkobiercą po 14 lutego 2000 r., to nie jest w myśl tego przepisu uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nowelizacja przepisu nie może bowiem prowadzić do utraty praw nabytych. Następcą prawnym Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" który był właścicielem wywłaszczonych nieruchomości, skarżąca stała się przed datą tej nowelizacji. Nadto takie odebranie uprawnień osobom prawnym narusza konstytucyjną zasadę równości. Nie ma racjonalnych powodów, aby różnicować sytuację podmiotów których prawo własności jest w ujęciu prawnym identyczne i powinno podlegać takiej samej ochronie.

Ponadto zasada demokratycznego państwa prawnego nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia takiego prawa, które będzie "prawem sprawiedliwym" wobec wszystkich obywateli. W praktyce oznacza to, iż ustawodawca przy tworzeniu legalnego zabrania własności rzeczy i zasad ich ewentualnego zwrotu nie może wywołać w nich negatywnego odczucia, iż system ten jest niesprawiedliwy w oparciu o niezrozumiałe kryteria, gdyż nie respektuje interesów jednostek.

Podsumowując interpretacja skarżonego organu w sposób nieproporcjonalny narusza prawa majątkowe następcy prawnego byłego właściciela do zwrotu nieruchomości zbędnej na cele publiczne, jest też niezgodna z zasadą równej ochrony praw majątkowych. Nadmiernie ogranicza też konstytucyjne prawo do odzyskania własności niesłusznie (niepotrzebnie) odebranej przez państwo. Na pewno powoduje też nierówne traktowanie podmiotów, których prawo własności, a więc i jego ochrona niczym się przecież nie różni. Prawo własności zarówno osoby fizycznej, czy prawnej się nie różnią i sam status podmiotu nie może być kryterium przesądzającym o tym, czy dany podmiot może domagać się zwrotu tego co zostało zabrane jemu czy jego poprzednikowi prawnemu. Ich odmienne traktowanie nie jest merytorycznie uzasadnione ani racjonalne.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podkreślając, że wyraźną intencją ustawodawcy w ustawie z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. 2000 Nr 6, poz. 70), wprowadzającej przepis art. 136 u.g.n. w aktualnym brzmieniu, było nie rozszerzanie uprawnień poprzedniego właściciela na jego następców prawnych, a jedynie na spadkobierców. Co w konsekwencji miało na celu zawężenie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody z [...] października 2019 r. nr [...] 2019.14 uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w zakresie pkt I i II oraz odmawiająca zwrotu na rzecz Wielkopolskiej Spółdzielni "[...]"- działki [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb Ś., dla której Sąd Rejonowy P. [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta P., działki [...] o powierzchni [...] m2, działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb Ś., dla których Sąd Rejonowy P. [...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta, wszystkie działki o łącznej powierzchni [...] m2,

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art.136 ust.3 i 137 u.g.n. Rozważania dotyczące podstaw zwrotu rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W myśl art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (vide: wyrok WSA w Łodzi z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 372/13, wyrok NSA w Warszawie z dnia 01.08.2014r., sygn. I OSK 36/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 271/08. publ. CBOSA).

Zasadniczą przesłanką, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz pierwszoplanową kwestią determinującą wynik niniejszego postępowania i podlegającą ocenie Sądu jest to, czy przedmiotowy wniosek złożył podmiot uprawniony. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 136 ust.3 u.g.n. podmiotem uprawnionym do złożenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wyłącznie spadkobierca, czy także następca prawny wywłaszczonego kiedyś właściciela nieruchomości. Wojewoda w swej decyzji przyjął, że uprawnionym jest wyłącznie spadkobierca, natomiast skarżąca stanęła na stanowisku, że przepis ten obejmuje również następcę prawnego.

W niniejszej sprawie sporna jest więc interpretacja art. 136 u.g.n. w zakresie tego, czy osoba prawna może domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako następca prawny wcześniejszego i wywłaszczonego właściciela.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. : "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140."

W nowelizacji art. 136 ust. 3 u.g.n wprowadzonej ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000r. nr 6 poz.70) ustawodawca przesądził, że tylko na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie ustanowił odrębnych przepisów przejściowych, regulujących zagadnienia intertemporalne towarzyszące omawianej zmianie. Nowelizacją tą ustawodawca postanowił usunąć z grona podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej – następców prawnych. Sformułowanie "następca prawny" zastąpiono wyrazem "spadkobierca".

Niespornym jest i prawidłowo ustaliły w sprawie organy, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc po wejściu w życie ww. nowelizacji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" połączył się [...] czerwca 1989 r. z Wielkopolską Spółdzielnią [...] w P., wskutek czego został wykreślony z rejestru przez Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z [...] lipca 1989r. Wskutek likwidacji Wielkopolskiej Spółdzielni [...] w P. jej likwidator zawarł [...] lutego 1993 r. ze Spółdzielnią Handlowo – Usługową [...] umowę, w której przekazał rzeczowe i finansowe składniki majątkowe likwidowanego związku spółdzielczego. Niewątpliwie więc skarżąca jest następcą prawnym wywłaszczonego właściciela przedmiotowych nieruchomości.

Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Zgodnie z tym przepisem, legitymację taką ma przede wszystkim poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca. Stosownie do art. 4 pkt 4 u.g.n. przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym również uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej.

Ustawa z 2000 r. nowelizująca ustawę o gospodarce nieruchomościami, nadając nowe brzmienie ww. przepisu nie ustanowiła odrębnych przepisów przejściowych, regulujących zagadnienia intertemporalne towarzyszące omawianej zmianie. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 370/11, że "Następca prawny właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, który nabył uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości przed dniem 15 lutego 2000 r., to jest przed wejściem w życie art. 1 pkt 57 lit. c) ustawy " stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw Dz. U. z 2000 Nr 6, poz. 70) nowelizującej art. 136 ust. 3 u.g.n. (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz 2603 ze zm.) i przed ww. datą złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, korzysta z konstytucyjnej ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa". Wskutek wniesionej skargi kasacyjnej powyższy pogląd zaaprobował w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1140/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku trafnie ponadto wskazał, że zasadą ochrony praw słusznie nabytych, z tym że na tle art.1 pkt 81 (a nie na tle art.1 pkt 57) powołanej wyżej noweli, zajął się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2004 r. o sygn. akt SK 30/04. Trybunał we wspomnianym wyroku wyraził pogląd, że kontrolowany przepis jest niezgodny z zasadą praw słusznie nabytych w zakresie spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie wspomnianej noweli. Należy więc merytorycznie rozpoznać wniosek następcy prawnego wywłaszczonego podmiotu, jeżeli został złożony przed dniem 15 lutego 2000 r., jako złożony przez podmiot uprawniony. Sąd orzekający w pełni aprobuje tę wykładnię. Mając to na uwadze a contrario należy przyjąć, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony po dniu 15 lutego 2000 r., a więc po dniu wejścia w życie wspomnianej noweli, przez następcę prawnego wywłaszczonego podmiotu jest wniesiony przez podmiot nieuprawniony.

W świetle powyższego niewątpliwie wprowadzona w 2000 r. zmiana do u.g.n. uzależnia ewentualne uwzględnienie roszczenia o zwrot nieruchomości następcy prawnego w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r. od złożenia stosownego wniosku o zwrot oraz nabycia roszczenia o zwrot przed tą datą.

W niniejszej sprawie skarżąca Wielkopolska Spółdzielnia [...] nie jest spadkobiercą Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]", ani Wielkopolskiej Spółdzielni [...] w P., tym samym jest podmiotem nieuprawnionym do żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak prawidłowo bowiem ustalono, co nie było kwestionowane, skarżąca nabyła roszczenie przez tą datą, jednak wniosek złożyła dopiero po upływie ponad 18 lat od tej daty.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja narusza art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, w ocenie Sądu ten zarzut jest bezpodstawny. Sąd orzekający uwzględnił dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę konstytucyjności ustawy nowelizującej istotnej dla sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją RP nie została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09 orzekł, że przepis art. 3 ustawy z 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie obliguje sądu, a jedynie umożliwia przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd ma obowiązek zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Trybunału dopiero w razie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją (por. wyroki NSA z 27.03.2008, I FSK 442/07; z 22.05.2009, II FSK 88/09; z 21.12.2004, OSK 971/04). Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Sąd orzekający zaaprobował pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2004 r. o sygn. akt SK 30/04. W wyniku tegoż nie powziął takich wątpliwości natury konstytucyjnej, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania w tym zakresie.

Reasumując Wojewoda trafnie przyjął, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art.136 ust.3 u.g.n. do skutecznego złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a skargę należało oddalić.