Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 229/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 14 , art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 4art. 17 , art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/110/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Rady Miejskiej w Głuchołazach na rzecz skarżącego L. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. B. (zwanego dalej również skarżącym) jest uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r. Nr X/110/11, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parków wiatrowych we wsiach [...],[...],[...],[...],[...], zwanego dalej także miejscowym planem.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

W dniu 30 października 2007 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę Nr XIV/108/07 w sprawie przystąpienia do zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy.

W dniu 22 października 2008 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę Nr XXV7207/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu.

Na sesji w dniu 29 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., uchwałę Nr X/109/11 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy oraz na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwałę Nr X/110/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parków wiatrowych we wsiach [...],[...],[...],[...] i [...].

Pismem z dnia 1 lutego 2016 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Głuchołazach (wpływ do organu w tym samym dniu), L. B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., wezwał Radę do zmiany uchwały Nr X/110/11 w celu usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, miejscowy plan został uchwalony z naruszeniem art. 10 ust. 2a, art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzeczywistych analiz w zakresie stopnia zgodności przewidywanych w planie rozwiązań dotyczących rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu z dotychczas obowiązującym Studium oraz poprzez dokonanie w tym zakresie zmiany tego studium uchwałą Nr X/109/11.

Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Pismem z dnia 31 marca 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu), L. B., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach nr X/110/11, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i określenie, że nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, w tym:

- art. 14 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu bez zbadania zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium;

- art. 19 w zw. z art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. po podjęciu uchwały w sprawie zmiany studium;

- art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu, w tym:

- art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu miejscowego planu bez uzgodnienia go z zapisami studium;

- art. 16 ust. 1 w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku miejscowego planu w skali 1:2000 bez szczegółowego uzasadnienia odstąpienia od zasady stosowania skali 1:1000 oraz poprzez sporządzenie rysunku miejscowego planu niezgodnie z przyjętą skalą 1:2000.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący wskazał, że jest właścicielem działek położonych w [...] o numerach a, b, c, d, e, f, g, h, które znajdują się w odległości 600 m od wieży elektrowni wiatrowej, w tym budynek mieszkalny zajmowany przez skarżącego, znajdujący się w odległości 650m od wieży elektrowni wiatrowej. Skarżący podkreślił, że zgodnie z § 5 ust. 2 miejscowego planu wyznaczono potencjalną lokalizację 52 turbin wiatrowych, dopuszczając jednocześnie, w przypadkach wynikających z niekorzystnych uwarunkowań techniczno-ekonomicznych lub uwarunkowań wynikających z monitoringu ptaków, przesunięcie turbin w ramach tej samej działki lub przesunięcie za zgodą właściciela na inną działkę, znajdującą się w granicach parku wiatrowego, do której zapewniony jest dojazd drogą KDW (§ 5 ust. 4 miejscowego planu). W ocenie skarżącego, planowana inwestycja w postaci parku wiatrowego będzie bezpośrednio oddziaływać na jego prawo własności, naruszając uprawnienia wynikające z art. 140 K.c. i powodując uciążliwości immisji, o których mowa w art. 144 K.c. Jednocześnie, miejscowy plan daje inwestorowi realizującemu projekt budowy parku wiatrowego możliwość przesunięcia turbin w ramach danej działki lub na działki sąsiednie w stosunku do położenia turbin, określonych w miejscowym planie, bez jednoczesnego szczegółowego określenia w jakiej odległości od nieruchomości sąsiednich mogą być zainstalowane turbiny wiatrowe. Dalej skarżący podkreślił, że już z art. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że uchwalenie studium winno wyprzedzać uchwalenie miejscowego planu. Studium jest bowiem aktem określającym politykę całego obszaru gminy. Natomiast miejscowy plan ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium. Zdaniem skarżącego, równoległe prace nad zmianą studium oraz nad miejscowym planem, a także podjęcie uchwały o zmianie studium i uchwalenie miejscowego planu w tym samym dniu i na tej samej sesji, nie może być uznane za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów u.p.z.p. Skarżący wskazał, że jednocześnie dnia 5 lutego 2009 r., a więc przed zakończeniem procedowania nad zmianą Studium opublikowano w prasie ("Nowiny Nyskie") obwieszczenie Burmistrza Głuchołaz o przystąpieniu do sporządzeniu planu miejscowego wraz z terminem do składania wniosków w dniach od 3 lutego 2009 r. do 23 lutego 2009 r. Od tego momentu prace nad zmianą studium oraz miejscowym planem przebiegały równolegle, co było niedopuszczalne. Projekt zmiany studium został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 lipca 2010 r. do 17 sierpnia 2010 r. z możliwością składania uwag do dnia 8 września 2010 r. Projekt miejscowego planu z kolei został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 lipca 2010 r. do 4 sierpnia 2010 r. z możliwością składania uwag do dnia 23 sierpnia 2010 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projektach studium i w miejscowym planie została przeprowadzona w tym samym dniu, tj. 26 lipca 2010 r. W ocenie skarżącego, z powyższego wynika, że organy gminy Głuchołazy dopuściły do niezgodnej z prawem sytuacji, w której prace nad projektem miejscowego planu wykonywane były pod rządami studium gminy Głuchołazy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., nr LII/320/2002. Natomiast w uchwale w sprawie miejscowego planu stwierdzono zgodność z nowym studium, uchwalonym na tej samej sesji, na której uchwalono miejscowy plan, tj. 29 czerwca 2011 r. Taka sytuacja stanowi natomiast rażące naruszenie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżący podniósł, że w związku ze zmianą studium, zgodnie z art. 19 u.p.z.p. należało ponowić czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w zakresie niezbędnym do uwzględnienia zmian studium. Tymczasem po uchwaleniu zmiany studium w dniu 29 czerwca 2011 r., nie podjęto żadnych czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. i tego samego dnia podjęto uchwałę w sprawie miejscowego planu. Zdaniem skarżącego, prace nad miejscowym planem, wykonywane pod rządami nieaktualnego studium winny, zostać rozpoczęte od nowa, po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium, co miało miejsce 29 czerwca 2011 r. Skarżący zwrócił też uwagę, że wbrew przepisowi art. 17 pkt 1 i 10 u.p.z.p. Burmistrz Głuchołaz zaniechał poinformowania społeczeństwa o wszczętej procedurze planistycznej w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi, ponieważ zamieścił ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, jak i ogłoszenie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu w prasie ("Nowiny Nyskie"), w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Głuchołazy i sołtysom zainteresowanych wsi. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżący stwierdził, że do uchwały w sprawie miejscowego planu dołączono rysunek planu w skali 1:2000, bez szczególnego uzasadnienia odstąpienia od stosowania skali 1:1000. Dodatkowo podkreślił, że rysunek miejscowego planu nie odpowiada przyjętej skali (miara 1000 nie odpowiada dwukrotnej długości miary 500, podobnie miara 1500 nie odpowiada trzykrotności miary 500).

W odpowiedzi na skargę Gmina Głuchołazy wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, tj. uchwała z dnia 22 października 2008 r., obejmowała określone w studium z 2002 r. tereny gruntów rolnych, na których dopuszczono realizację infrastruktury technicznej. Natomiast park wiatrowy to infrastruktura techniczna, a podstawowe użytkowanie terenu pozostaje rolne. Organ wyjaśnił, że analiza zasadności wykonana przed podjęciem uchwały intencyjnej opierała się na zgodności ze studium z 2002 r. W treści tej analizy stwierdzono, że omawiane plany stworzą warunki realizacji energetyki wiatrowej na obszarze gminy. Z kolei w zapisach studium, w dziale dotyczącym elektroenergetyki (str. 93) stwierdzono, że szczegółowe lokalizacje nowych stacji dla nowych odbiorców oraz sposób włączenia ich w istniejący układ sieci 15 kV należy określić w miejscowych planach. Dalej organ argumentował, że w ramach uchwały intencyjnej uwzględniono w procedurze zmiany studium poza celem podstawowym (wprowadzenie zabudowy rekreacyjnej i hotelarskiej w [...]) również m.in. wnioski dotyczące parku wiatrowego. Natomiast dokonana zmiana studium z 2011 r. uszczegółowiła zapisy dotyczące warunków realizacji parku wiatrowego. Odnośnie do zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu, tj. art. 19 w zw. z art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. po podjęciu uchwały w sprawie zmiany studium, organ podniósł, że nie zachodziła konieczność ponowienia procedury planistycznej. Natomiast kwestie ponowienia procedury planistycznej reguluje art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Organ podniósł też, że ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zostało zamieszczone w sposób przewidziany w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości w przypadku Gminy Głuchołazy oznacza ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Głuchołazach. Natomiast określenie "w danej miejscowości" odnosi się do siedziby gminy. W kwestii zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu poprzez sporządzenie rysunku miejscowego planu w skali 1:2000 bez szczegółowego uzasadnienia organ wyjaśnił, że skala załącznika graficznego rysunku planu określona została w uchwale intencyjnej z 2008 r. w paragrafie 4, poprzez zapis: "plany miejscowe sporządzić na mapach ewidencyjnych w skali 1:2000". Natomiast ustawa nie określa sposobu dopuszczenia wielkości skali innej niż 1:1000, a rozporządzenie w sprawie zakresu projektu miejscowego planu dopuszcza skalę 1:2000 dla obszarów o znacznej powierzchni. Zdaniem organu, plan parków wiatrowych obejmujący pięć wsi stanowi obszar o znacznej powierzchni, więc zastosowanie skali 1:2000 było w pełni zasadne. Odnośnie do zarzutu równoległego prowadzenia procedury planu i zmiany studium oraz uchwalenia na tej samej sesji zmiany studium i w następnej kolejności planu parków wiatrowych, organ podniósł, że skarżący powołał poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które zostały wyrażone po terminie przyjęcia przedmiotowych uchwał. Powyższe oznacza, że poglądy te nie mogą mieć odniesienia do zaskarżonej uchwały. Końcowo wskazał na okoliczność braku interesu prawnego skarżącego. W tym zakresie organ wywiódł, że działki nr a, g, e, h, obręb [...], położone są na obszarze objętym planem w sąsiedztwie terenu lokalizacji wieży, natomiast działka nr d częściowo wchodzi w obszar A50R, EWR (lokalizacja wieży). Z kolei działki nr b, c, f, i położone są w terenie nieobjętym planem w odległości od najbliżej położonego punktu wieży wynoszącej od ok. 504 m do ok. 675 m. Organ podkreślił, że w czasie sporządzania planu nie istniały przepisy określające odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych i terenów zabudowy. Natomiast autorzy planu określili nieprzekraczalną linię zabudowy wieży od terenów zabudowy wsi w odległości ok. 500 m od drogi gminnej rolnej położonej pomiędzy terenami zabudowy wsi a terenami rolnymi. Końcowo organ wskazał, że miejscowy plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 94 z dnia 24 sierpnia 2010 r. pod poz. 1197. Natomiast do przebiegu procedury i przedstawionych dokumentów Opolski Urząd Wojewódzki nie wniósł uwag.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach ze skarg B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r. Nr LII/320/2002 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy (sygn. akt II SA/Op 176/16) oraz na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r. Nr X/109/11 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (sygn. akt II SA/Op 28/12).

Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 176/16, tut. Sąd stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach Nr LII/320/2002 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została wydana z naruszeniem prawa w części załącznika graficznego obejmującego teren działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...] - obręb [...], oznaczony symbolem "ZB/P,S" jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego (pkt 1). Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu 10 stycznia 2016 r.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 150/17 (poprzednia sygn. akt II SA/Op 28/12) Sąd odrzucił skargę B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy. Natomiast postanowieniem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. S. i A. S. na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego w całości podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze. Podkreślił, że legitymacja procesowa skarżącego jest niewątpliwa, ponieważ Gmina uchwalając plan i naruszając w tym zakresie prawo, narusza również interes skarżącego. Zaplanowane inwestycje będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego między innymi poprzez emisję hałasu. Podkreślił, że już projekt miejscowego planu powinien być zgodny ze studium. Odnotował również, że w uchwale przewidziano zmianę sposobu użytkowania terenu rolnego na nierolny. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Natomiast w sytuacji przychylenia się Sądu do argumentacji o braku legitymacji procesowej skarżącego, pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga L. B. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w dalszym ciągu zwanej w skrócie u.s.g. Zgodnie z tą regulacją (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.), wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez L. B. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżącego do jej wniesienia, a w końcu jej zasadności.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast podjęcie uchwał w tym przedmiocie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wcześniej i zwanej nadal u.p.z.p.). Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnił również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ pismem z dnia 1 lutego 2016 r. wystąpił z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Głuchołazach, na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 31 marca 2016 r. (data nadania w placówce pocztowej) została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji, trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Następuje ono wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Stosownie do powiedzianego powyżej, w ocenie Sądu, uznać należało, że w niniejszej sprawie skarżący wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, skoro postanowienia planu przewidujące powstanie parku wiatrowego określają przeznaczenie terenu, na którym położone są działki nr a, g, e, h, obręb [...], stanowiące własność skarżącego. Działki te znajdują się w sąsiedztwie terenu, gdzie planowane jest zlokalizowane turbin wiatrowych. Natomiast działka nr d częściowo położona jest na obszarze o symbolu A50R, EWR, na którym przewidziano lokalizację wieży wiatrowej. W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżony akt, wprowadzając określone ograniczenia odnośnie zagospodarowania nieruchomości skarżącego, kształtuje przysługujące mu prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Już tylko na podstawie powyższych ustaleń należało przyjąć, że skarżącemu przysługuje interes prawny do kwestionowania postanowień planu. Kolejnym argumentem przemawiającym za przyjęciem istnienia po stronie L. B. legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi jest okoliczność, że również pozostałe nieruchomości skarżącego (działki nr b, c, f, i), położone wprawdzie poza terenem objętym planem, znajdują się w bliskiej odległości od planowanych elektrowni wiatrowych, tj. w odległości wynoszącej od ok. 504 m do ok. 675 m od najbliżej położonego punktu wieży. W ocenie Sądu, sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jeszcze, że nie może dojść do naruszenia interesu prawnego jej właściciela. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy bowiem od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1206/13 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w prognozie oddziaływania na środowisko z września 2009 r. (str. 42) przyjęto, że odległością bezpieczną pod względem zachowania dopuszczalnych norm hałasu jest strefa ok. 500 m od masztu elektrowni. Dostrzec należy, że podana przez organ odległość jest jedynie wartością przybliżoną, a więc nie można wykluczyć, że planowane elektrownie będą oddziaływać na nieruchomości skarżącego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem, że w sprawach, w których przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy wiatrowej w niedalekiej odległości od działki strony skarżącej nie można pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1990/12). Odnośnie sposobu rozumienia omawianego interesu prawnego, zważywszy wskazane już wyżej bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego z terenem przeznaczonym w zaskarżonej uchwale pod budowę parków wiatrowych, zasadne jest również, w przekonaniu Sądu, odwołanie się do celnej argumentacji NSA, przedstawionej w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12, wyrażonej wprawdzie w odmiennym stanie faktycznym, jednak adekwatnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W powołanym wyroku wywiedziono, że interes prawny osoby posiadającej nieruchomość w sąsiedztwie farmy wiatrowej chroniony jest przepisem art. 140 K.c. kształtującym wykonywanie prawa własności, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z ostatnio powołanym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Według NSA, na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych, sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść. W niniejszej sprawie uchwalenie planu miejscowego umożliwia właścicielowi nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego szersze wykonywanie prawa własności przez możliwość zabudowy swej nieruchomości planowanymi elektrowniami wiatrowymi, co ma bezpośredni wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez stronę skarżącą, gdyż tym samym musi ona więcej znosić. W tych okolicznościach, także z tego powodu Sąd stwierdził, że L. B. ma legitymację w kwestionowaniu postanowień zaskarżonej uchwały (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 717/14). W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań za nieuprawnione należało uznać stanowisko organu o braku legitymacji procesowej skarżącego.

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na przejście do oceny merytorycznej skargi. Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od wskazania, że ocena legalności miejscowego planu dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w jego aktualnym brzmieniu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasady sporządzania planu" oraz pojęcie "tryb sporządzania planu". Tryb sporządzania odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić też trzeba, że zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego, ustawodawca jako przesłankę stwierdzenia nieważności wprowadził istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Dokonując oceny na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ocena w tym zakresie została przeprowadzona na podstawie stanu prawnego obowiązującego w okresie uchwalania kontrolowanego aktu, do stosowania którego zobowiązane były wówczas organy gminy, a więc od dnia 22 października 2008 r., kiedy podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, do dnia 29 czerwca 2011 r., tj. do daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

W kwestii stwierdzonych nieprawidłowości dostrzec trzeba, że na tej samej sesji, tj. 29 czerwca 2011 r., Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium oraz uchwałę w sprawie miejscowego planu. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Już zatem na tym etapie procedury planistycznej Gmina ma obowiązek zbadania przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W toku dalszych prac planistycznych, stosownie do art. 17 pkt 4 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, o czym stanowi art. 20 ustawy. Z przytoczonych przepisów wynika, że postanowienia studium stanowią podstawę i punkt wyjścia na każdym z etapów uchwalania miejscowego planu, poczynając od momentu podejmowania uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że ilekroć w ustawie mówi się o studium, należy przez to rozumieć uchwałę o studium podjętą przez radę gminy, a nie tylko projekt studium. Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11, z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 717/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 944/14). W świetle powyższego, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wedle którego za niedopuszczalne uznać należy jednoczesne, na tej samej sesji rady gminy, podjęcie uchwały w sprawie zmiany studium, umożliwiającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i podjęcie uchwały w sprawie tego planu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 717/1; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 221/13; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2101/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 423/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 455/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 818/120. Podobny pogląd wyrażono również w piśmiennictwie, uznając, że prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium gminy. Nie można bowiem akceptować fikcji zgodności projektu planu ze studium tylko dlatego, że zostało ono uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem (por. M. Pelc "Plan i studium jednocześnie", opubl. Wspólnota nr 2/1112, z 19 stycznia 2013 r., str. 40-41). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skoro wszystkie czynności planistyczne związane z uchwaleniem miejscowego planu miały miejsce i odnosiły się do projektu zmiany studium, ponieważ ten został uchwalony dopiero na tej samej sesji Rady co plan, to w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Konsekwencją powyższego jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dokonana zmiana studium jedynie uszczegółowiła zapisy dotyczące warunków realizacji parków wiatrowych, których powstanie zostało przewidziane już w studium z 2002 r. W tym zakresie należy dostrzec, że w studium z 2002 r. w rozdziale "Elektroenergetyka" (str. 93) w ogóle nie wskazano na możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Taki kierunek rozwoju infrastruktury technicznej został określony dopiero w przyjętej w dniu 29 czerwca 2011 r. zmianie studium z 2002 r., gdzie stwierdzono, że w gminie Głuchołazy przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowych po wschodniej stroni rzeki Białej Głuchołaskiej, w odległości od zabudowy mieszkalnej ok. 500 m (str. 126).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, za zbędne i przedwczesne należy uznać dokonywanie analizy poszczególnych postanowień planu, jak również odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, skoro kwestionowana uchwała nie mogła być podjęta jednocześnie z uchwałą w sprawie zmiany studium ściśle wiążącej się z możliwością wprowadzenia określonych unormowań.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów, składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Końcowo wskazać przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego w zakresie określenia, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, ponieważ obecne brzmienie przepisu art. 152 P.p.s.a. nie daje podstaw do wydania takiego orzeczenia.