Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4832/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 UST 1 I 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Teza: Na gruncie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nadanie uzgodnieniu organu regulacyjnego formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i w konsekwencji także skarga do sądu administracyjnego powoduje, że jego wynik jest wiążący dla rady gminy.

TEZY

Na gruncie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nadanie uzgodnieniu organu regulacyjnego formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i w konsekwencji także skarga do sądu administracyjnego powoduje, że jego wynik jest wiążący dla rady gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 48/21 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 marca 2021r., sygn. akt I SA/Ke 48/21, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] marca 2019 r. Rady Gminy [...] – dalej: "Rada", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na ternie Gminy [...]. W dniu [...] marca 2019 r. Rada, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) - dalej: "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", przekazała Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - dalej: "Dyrektor", projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na ternie Gminy [...], celem jego zaopiniowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Dyrektor wezwał Radę do uzupełnienia treści regulaminu w zgodności z obowiązującymi przepisami, wskazując na konieczność uwzględnienia w projekcie regulaminu poszczególnych zagadnień.

Rada wydała wskazaną na wstępie uchwałę nr [...], wprowadzając zmiany do projektu odpowiadające stanowisku zawartemu w postanowieniu Dyrektora.

Skargę na tę uchwałę złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wyjaśnił, że tryb, jaki powinien być zachowany przy uchwalaniu tego rodzaju regulaminów normowany jest w art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym rada gminy po przygotowaniu, na podstawie projektów opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, powinna następnie przekazać ten projekt do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny zobowiązany jest do zaopiniowania takiego projektu w zakresie zgodności z przepisami ustawy w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy, wyczerpanie tego trybu jest warunkiem podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Pismem z procesowym z dnia 5 stycznia 2021 r. Rada przedłożyła pismo Dyrektora z dnia [...] grudnia 2020 r., w którym Dyrektor wyjaśnił, że opinia wydana w sprawie jest jedynie wyrażeniem stanowiska organu, która nie ma charakteru wiążącego dla organu stanowiącego gminy. Pomimo negatywnej opinii Dyrektora gmina może przyjąć regulamin w brzmieniu, z którym organ regulacyjny się nie zgadzał. W związku z powyższym nie istnieje obowiązek przesłania do organu regulacyjnego regulaminu zawierającego zmiany wskazane w postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej uchwały, zachowana została właściwa procedura. Rada, stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, przygotowała projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czego odzwierciedleniem jest uchwała nr [...]. Następnie stosownie do treści tego przepisu, projekt przekazała do zaopiniowania Dyrektorowi. Organ ten na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wydał opinię o projekcie, wyrażając swoje stanowisko w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2019 r. Następnie Rada, na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wydając zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę nr [...].

W ocenie Sądu Wojewódzkiego sekwencja zdarzeń wprost wskazuje, że Rada zachowała w pełni wymogi przepisu art. 19 ust. 1-3. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wydanie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało bowiem wydaniem opinii przez organ regulacyjny. Żaden przepis prawa nie wymaga natomiast, aby po negatywnej opinii dyrektora istniał po stronie rady obowiązek wydania kolejnego projektu regulaminu i aby istniała konieczność objęcia go ponownie procedurą opiniowania. Innymi słowy, rada nie ma obowiązku przedstawiać dyrektorowi projektu regulaminu sporządzonego po negatywnej opinii, w celu weryfikacji przez organ regulacyjny stopnia uwzględnienia w nowym projekcie jego uprzednich wskazań i wytycznych. Analizowane przepisy wskazują, że wydanie uchwały w sprawie regulaminu musi być poprzedzone uchwaleniem jego projektu i uzyskaniem opinii organu regulacyjnego. Taka procedura przeprowadzona została w przedmiotowej sprawie. Powyższe oznacza zdaniem Sądu meriti, że zarzuty skargi nie są zasadne. Stanowisko wojewody, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stopnia gminnego jest uprawniony do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków po uzyskaniu opinii organu regulacyjnego dotyczącej takiej redakcji regulaminu, jaka jest zawarta w uchwale podejmowanej w sprawie, stanowi nieuprawnioną nadinterpretację omawianych przepisów. Nie przewidują one konstrukcji prawnej polegającej na możliwości uchwalenia regulaminu wtedy, gdy ma on taką postać jak opiniowany wcześniej projekt. Rada nie ma obowiązku wydawania kolejnych projektów regulaminu, aż do uzyskania pozytywnej opinii organu regulacyjnego. Przepisy nie stawiają wymogu, że dopiero po takiej opinii rada uzyskuje uprawnienie do uchwalenia regulaminu.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." Sąd Wojewódzki orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające wypływ na wynik sprawy tj. art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw i oddalenie skargi oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi w całości;

2) art. 135 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i brak podjęcia środków przewidzianych ustawą w celu wyeliminowania w/w uchwały Rady Gminy [...] z obrotu prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od strony na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przekazywany jest do zaopiniowania organowi regulacyjnemu w konkretnym, ściśle określonym celu, wobec czego nie jest bez znaczenia, jakiej treści projekt jest opiniowany. Obowiązek taki ma na celu uzyskanie stanowiska organu wyspecjalizowanego w sprawach wodociągowo-kanalizacyjnych w przedmiocie zgodności postanowień projektu regulaminu z przepisami o ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ze względu na brak dostatecznej dociekliwości i determinacji w kontroli przedmiotowych projektów regulaminów przez radę gminy, a także nieznajomość prawa w tym zakresie, mogąca powodować sprzeczność uchwalanych regulaminów z obowiązującymi przepisami. Wprawdzie opinia ta nie ma charakteru wiążącego i stanowi jedynie wymóg formalny, pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże powinna obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Wykładnia językowa art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę uzasadnia wniosek, że skoro przepis ten nie przewiduje możliwości przedstawienia radzie gminy opinii dotyczącej tylko części postanowień zawartych w projekcie regulaminu poddawanym pod głosowanie, to organ regulacyjny powinien mieć możliwość wypowiedzenia się co do wszystkich przepisów tego aktu prawa miejscowego, a więc pod głosowanie rady powinien być poddany projekt w takim brzmieniu, w jakim był opiniowany, w przeciwnym bowiem wypadku wydana opinia nie ma odniesienia do uchwalanego tekstu. Nie oznacza to obowiązku uzyskania pozytywnej opinii, skoro organ regulacyjny negatywnie opiniuje część regulacji zawartym w takim regulaminie, to rada gminy może nie uwzględnić zgłoszonych zastrzeżeń i uchwalić regulamin w pierwotnej wersji, względnie, wprowadzić zmiany sygnalizowane przez ten organ i po zaopiniowaniu sposobu sformułowania tych zmian przez organ regulacyjny podjąć uchwałę w sprawie jego uchwalenia, nie jest natomiast dopuszczalne wprowadzenie zmian do pierwotnego projektu i przyjęcie zmienionego tekstu bez takiej opinii, w takiej sytuacji nie wiadomo bowiem, czy wprowadzone zmiany, i w jakim stopniu, sanują braki wskazane w opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wbrew zarzutom i twierdzeniem skargi Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej uchwały, dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy na wstępie, że z woli ustawodawcy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4). Zgodnie z art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Uznać zatem należy, że zakres i treść prawa miejscowego zdeterminowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie (delegacja) zawarte w ustawie dla rady gminy do podjęcia aktu. Dokonując oceny legalności aktu prawa miejscowego należy zatem mieć na uwadze, że akt ten nie może wykraczać poza delegację ustawową.

Prawidłowa pod względem prawnym uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym w procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to nie wykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Trzeba też wskazać, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229).

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w art. 19 ust. 1 stanowi, że rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy w formie postanowienia, na które służy zażalenie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (art. 19 ust. 2). Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 3). Zgodnie z art. 27a ust. 1 ustawy, organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Aktualne brzmienie unormowania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zostało wprowadzone na podstawie art. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180) – dalej: "ustawa nowelizująca".

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w art. 19 ust. 1 wymaga przekazania projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, o czym należy zawiadomić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W uzasadnieniu ustawy nowelizującej wnioskodawca wskazał, że projekt ustawy ma na celu wyeliminowanie problemów związanych z niewłaściwym funkcjonowaniem rynku usług dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. "Regulacje projektu ustawy zmierzać będą do prawnego zabezpieczenia interesu odbiorców usług przez ustanowienie niezależnego i specjalistycznego organu regulacyjnego, który sprawować będzie dodatkowy nadzór nad realizacją zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zdaniem wnioskodawcy projektu sprawowanie kompetencji regulacyjnych w odniesieniu do zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków polegać będzie w szczególności na opiniowaniu przez organ regulacyjny projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę [...] oraz przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz.1566) oraz zatwierdzaniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.".

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że: "Zaopiniowanie projektu aktu polega na wyrażeniu przez podmiot opiniujący poglądu w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianego w projekcie rozstrzygnięcia" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015, s. 200). Zasadniczo organ występujący o opinię nie jest związany jej treścią. Odrzucenie opinii w całości lub w części przez organ stanowiący akt prawa miejscowego, nie wpływa bezpośrednio na ważność tego aktu. Jednakże uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, op. cit., s. 202)

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przed wydaniem zaskarżonej uchwały, zachowana została procedura przewidziana przepisami art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Rada przygotowała projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który przekazała do zaopiniowania Dyrektorowi. Organ ten wydał opinię o projekcie, wyrażając swoje stanowisko w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Następnie Rada, uwzględniając opinię, uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków - uchwałą nr [...].

Skarżący kasacyjnie organ nadzoru stoi na stanowisku, że: "opinia ta nie ma charakteru wiążącego i stanowi jedynie wymóg formalny, pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jednakże powinna obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy.". Także Sąd Wojewódzki przyjmuje, że opinia organu regulacyjnego ma jedynie charakter opiniotwórczy, a nie wiążący. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę ratio legis przyjętej nowelizacji, a także przywołując argument z przebiegu prac legislacyjnych, nie podziela tej konstatacji.

Zgodnie art. 19 ust. 2 ustawy organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy, wydaje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydane w tym trybie podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Postanowienie zapadłe w trybie art. 19 ust. 2 jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy uchwalaniu regulaminu dostarczania wody. Na gruncie art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nadanie uzgodnieniu organu regulacyjnego formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i w konsekwencji także skarga do sądu administracyjnego powoduje, że jego wynik jest wiążący dla rady gminy. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być, więc dokonywana przez radę w postępowaniu uchwałodawczym. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, rada gminy ma obowiązek uwzględnić je w uchwale w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy.

Z materiału aktowego sprawy wynika, że Rada uzyskała w terminie opinię organu regulacyjnego i działając w oparciu o jej treść dokonała stosownych zmian w przygotowanym projekcie regulaminu. Ponowne konsultacje z organem regulacyjnym zostały zaniechane z uwagi na fakt dokonania zmian zgodnie z wytycznymi z opinii oraz braku potrzeby konsultacji pozostałej treści, która została pozytywnie zaopiniowana przez organ regulacyjny. Żaden przepis prawa nie wymaga natomiast, aby po negatywnej opinii istniał po stronie rady obowiązek wydania kolejnego projektu regulaminu, i aby istniała konieczność objęcia go ponownie procedurą opiniowania. Innymi słowy, rada nie ma obowiązku przedstawiania projektu regulaminu sporządzonego po negatywnej opinii, w celu weryfikacji przez organ regulacyjny stopnia uwzględnienia w nowym projekcie jego uprzednich wskazań i wytycznych. Nieuzasadniony zatem pozostaje zarzut skarżącego o nieważności uchwały. Nie zachodzi bowiem żadna ze wskazanych w uzasadnieniu skargi podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., nr 1-2, s. 102).

Wskazać należy, że naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, który oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie stosował art. 147 § 1, nie mógł więc tego przepisu naruszyć.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw i oddalenie skargi Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują jedynie sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX Nr 1666121).

W świetle poczynionych rozważań pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i brak podjęcia środków przewidzianych ustawą w celu wyeliminowania w/w uchwały Rady Gminy [...] z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015 r., s. 574). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W konsekwencji przepis ten w niniejszej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, to zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.