Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1782/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek S. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz Urzędu Miejskiego w T. pozwolenia na budowę ulic osiedlowych: [...] w T.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania nieważnościowego są zaś tylko te podmioty, które odpowiadają kryteriom określonym w przepisie art. 28 k.p.a. (a więc tylko te, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Interes prawny lub obowiązek, na który wskazuje art. 28 k.p.a. musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Ponadto wspominany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio.

Regulacja zawarta w art. 157 § 2 k.p.a. ściśle wiąże się z unormowaniem wskazanym w art. 157 § 3 k.p.a. Jeżeli bowiem właściwy organ administracji publicznej uzna, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (a więc miedzy innymi w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie będący jego stroną), to art. 157 § 3 k.p.a. obliguje go do odmowy wszczęcia postępowania. Natomiast rozstrzyganie przez organ administracji publicznej kwestii, czy weryfikowana w toku postępowania nieważnościowego decyzja jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 k.p.a. jest możliwe dopiero w kolejnej fazie, następującej po wstępnym zbadaniu przez organ, czy nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowgo.

Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], wystąpił S. K., nie biorący udziału w postępowaniu, w którym zapadła kwestionowana decyzja.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż S. K. wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest właścicielem działki nr [...] "położonej w bezpośrednim obszarze oddziaływania mającego powstać obiektu budowlanego ulic osiedlowych: [...]" oraz zauważył, że bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której przewidziano określoną inwestycję, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji.

Organ wskazał, iż z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość skarżącego leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. S. K. będący właścicielem działki nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. O. [...] w T., nie legitymuje się przymiotem strony wyżej opisanego postępowania. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek nr ew. [...] w T.

Organ stwierdził także, że również sam skarżący nie wskazał w związku z naruszeniem jakich przepisów został naruszony jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny. Wskazanie naruszenia przepisów bez odniesienia się do sytuacji prawnej skarżącego nie pozwala na uznanie, że S. K. wykazał się interesem prawnym w niniejszym sprawie. W szczególności zarzut skarżącego dotyczący obowiązku odśnieżania chodnika przyległego do jego nieruchomości nie stanowi o posiadanym przez niego interesie prawnym, a co najwyżej faktycznym.

Dodatkowo organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt: [...] 1882/07, oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia na wniosek S. K. postępowania dotyczącego przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, uznając, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły krąg osób, które posiadają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając iż obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek na terenie których mają powstać ulice. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał się posiadaniem interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], skarżący zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżącego, co spowodowało nieuprawnione, nieuznanie go przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za stronę prowadzonego postępowania;

- art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy T., ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.), ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., Nr 43, poz. 430);

- art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość skarżącego leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i w związku z tym nie posiada on przymiotu strony, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom oraz brak uzasadnienia dlaczego wskazany przez skarżącego obowiązek odśnieżania chodnika przyległego do jego nieruchomości nie stanowi o jego interesie prawnym.

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89

poz. 414 ze zm.), poprzez błędne określenie, iż obszar oddziaływania inwestycji nie

obejmuje nieruchomości skarżącego, a tym samym nie jest on stroną postępowania

objętego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sytuacji, gdy działka skarżącego o numerze [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy budowanej drodze publicznej, wjazd na posesję skarżącego jest bezpośrednio z

przedmiotowej drogi, a właściciel działki nr [...] znajdującej się naprzeciwko działki

skarżącego został uznany za stronę postępowania;

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sytuacji, gdy budowana droga znajduje się w odległości mniejszej niż 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni do obiektu budowlanego należącego do skarżącego;

- art. 6, 14 ust. 8 i 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80 poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.) i art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sytuacji, gdy jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r.;

- §7 ust. 1, § 44 ust. 2, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., Nr 43, poz. 430), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sytuacji, gdy niezachowano minimalnej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających dla tej klasy budowanej drogi oraz zaprojektowano szerokości chodnika znajdującego się przy jezdni w wysokości niższej niż minimalna szerokość dwóch metrów, co skutkuje utrudnieniem w korzystaniu z chodnika przez pieszych w szczególności przez osoby niepełnosprawne;

Powyższe naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, zdaniem S. K., spowodowały naruszenie art. 2, 7, 21 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezprawną odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., która wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec, czego skarga podlega oddaleniu.

Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem.

W oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany jest na nowo ustalić strony tegoż postępowania.

Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, z tej przyczyny, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazać należy, że pojęcie strony jakim się posługuje art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny".

Podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są wprawdzie prowadzone w niekonkurencyjnych względem siebie trybach postępowania, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji lecz również przykładowo osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. Krąg tych podmiotów powinien jednak być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowanego. Tak więc krąg podmiotów uznanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę nie determinuje w sposób bezwzględny kręgu podmiotów w sprawie o wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. Są to nowe sprawy i organ je rozpoznający ma obowiązek samodzielnie ustalić ich strony bez względu na strony ustalone w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06).

Na mocy zaskarżonych decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym organy administracji publicznej odmówiły S. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz Urzędu Miejskiego w T. pozwolenia na budowę ulic osiedlowych: [...] w T.

Rozstrzygnięcia organów prawa nie naruszają, działały one bowiem w sytuacji związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, który przesądził kwestię legitymacji materialnej skarżącego w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi.

Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...] 1882/07, oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż "organy obu instancji prawidłowo ustaliły na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) krąg osób, które posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzając że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek na terenie których mają powstać ulice osiedlowe. Skarżący nie wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu) tj. nieruchomości, na terenie których, mają powstać ulice".

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W zakresie w jakim wyrok sądu administracyjnego rozstrzyga określoną kwestię prawną (w tym wypadku kwestię legitymacji materialnej skarżącego) wiąże on organ administracji. Związanie co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia obejmuje nie tylko sentencję wyroku, ale również i jego motywy (art. 171 p.p.s.a.).

Związanie prawomocnym wyrokiem, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jaki rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie skargi na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygnięto, że określona osoba nie jest stroną w sprawie, to związanie takim wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę wbrew temu wyrokowi twierdzić, że ta osoba jest stroną (vide wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 104/05).

Reasumując powyższe jeżeli w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o pozwolenie na budowę odmówiono przyznania S. K. przymiotu strony, a decyzja w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania została uznana przez Sąd za legalną, to również decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę z braku przymiotu strony skarżącego nie narusza prawa.

W sytuacji odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności organ nie miał podstaw do odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] października 2006 r. o pozwoleniu na budowę, w szczególności zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami o warunkach technicznych i ustawą o drogach publicznych. Natomiast zarzut nie wszczęcia przez organ postępowania z urzędu z powodu zarzucanych naruszeń nie może odnieść zamierzonego skutku bowiem prawo administracyjne nie przewiduje środków pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.