Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 368/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M., W. M., U. O., M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 342/11 w sprawie ze skargi E. M., W. M., U. O., M. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M., W. M., U. O., M. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] września 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda podał, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany przebudowy i rozbudowy budynku jednorodzinnego na budynek jednorodzinny dwulokalowy z garażem podziemnym jest kompletny i sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ podniósł przy tym, że kwestie związane z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj: zarzuty co do treści bądź co do sposobu jego uchwalania – nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno budowlanej i nie podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej wiąże obejmujący zainwestowaną działkę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regionu [...]. Równocześnie skarżący nie legitymuje się prawem służebności gruntowej w stosunku do dz. Nr ew. [...], z której wynikałoby prawo przechodu bądź przejazdu, a które projektowana zabudowa by ograniczała lub całkowicie wyłączyła.

Za bezzasadny organ uznał podnoszony w odwołaniu wymóg aktualizacji projektu budowlanego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, zwłaszcza z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 września 2009 r. przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. W ocenie Wojewody uzupełnienie przez inwestora braków formalnych wniosku zgodnie z treścią wezwania na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a., skutkuje uznaniem, że wniosek został złożony w dniu wpłynięcia do organu jego pierwotnej wersji. W związku z czym stwierdzić należy, iż wniosek K. K.-P. złożony został w dniu [...] lutego 2009 r., zatem przed wejściem w życie nowego brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projekt budowlany zarówno w części dotyczącej zagospodarowania terenu, jak i architektoniczno-budowlanej sporządzony został zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 2003 r. Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, którego przedłożenia skarżący domagają się jako załącznika do projektu budowlanego, zgodny z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, sporządzany jest przez kierownika budowy, a zatem należy do procesu realizacji obiektu budowlanego nie zaś do procedury wydania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższymi ustaleniami Wojewoda Mazowiecki uznał, że decyzja Prezydenta Warszawy nie narusza prawa.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wnieśli E. i W. M. oraz U. i M. O. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji lub ich uchylenie, skarżący zarzucili organom naruszenie art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 2, art. 80, art. 107 i art. 156 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ słusznie uznał, że inwestor spełnił wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim organ prawidłowo ustalił, iż dla terenu na którym planowana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalony uchwałą nr 901 Rady Gminy Wilanów z 8 października 2002 r. i planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu. Dopóki plan miejscowy obowiązuje, jego ustalenia wiążą organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1329/05 nie wyeliminował uchwały Rady Gminy Wilanów uchwalającej plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę inwestora, a dotyczył jedynie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] kwietnia 2005 r. podjętej w przedmiocie zarzutów jakie zgłosili skarżący. Wyrok nie spowodował wyeliminowania z obrotu prawnego planu miejscowego, który obejmował rejon [...] z wyłączeniem działek skarżących.

Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było ustalenie, czy planowana inwestycja na działce nr [...] jest zgodna z obowiązującym planem i organ prawidłowo ustalił jej zgodność, a także słusznie uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust.4 K.p.a. – bowiem nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej działki nr [...] a działaniami zmierzającymi do podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działki skarżących.

Sąd wskazał, że pozostałe zarzuty skarżących nie były zasadne, a wobec tego decyzja organu jest zgodna z prawem i z tych względów oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i W. M. oraz U. i M. O., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

– art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 oraz art. 24 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez nietrafne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 8 października 2002 r. nr 901 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] jest ważna pomimo naruszenia trybu jej uchwalania,

– art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że pozwolenie na budowę może być wydane w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– art. 7, art. 94, art. 178 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak również art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na nieskontrolowaniu legalności aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 8 października 2002 r. nr 901 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], a tym samym uznaniu jej za wiążącą Sąd,

– art. 5 ust. 1 pkt, 9 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na nietrafnym przyjęciu, że pozwolenie na budowę może być wydane pomimo nie spełnienia wymogu zgodności projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu z przepisami nakazującymi projektowanie obiektów budowlanych zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektów, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

– art. 3 § 1, art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie objęciu kontrolą aktu prawa miejscowego tj. uchwały Rady Gminy Warszawa – Wilanów z dnia 8 października 2002 r. nr 901 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], którego obowiązywanie stanowiło przesłankę wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło Sąd do błędnego uznania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, za zgodne z prawem,

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt. 1 c) w/w ustawy, mimo że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organa administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 Kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...], skarżący złożyli zarzuty do wyłożonego do wglądu projektu planu. Zarzuty te nie zostały uwzględnione, a rada gminy w dniu [...] sierpnia 2002 r. wydała w tej sprawie odmowną uchwałę, zaskarżoną do NSA, który wydał wyrok w tej sprawie dopiero w dniu 13 listopada 2003 r. Rada Gminy Warszawa Wilanów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...] już w dniu 8 października 2002 r. nie czekając na rozpatrzenie przez NSA zarzutów skarżących. Skoro uchwała nr 901 została uchwalona zanim zapadł wyrok NSA w sprawie ze skargi w związku ze złożonymi zarzutami, tym samym nie mogła ona uwzględniać tego orzeczenia. Takie działanie organów gminy spowodowało, że uchwała nr 901, jako uchwalona z naruszeniem art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stała się nieważna. Skoro uchwała ta jest nieważna, to nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W tej sytuacji należało, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzedzić wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gdyż brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę niezależnie od zarzutów w niej przytoczonych, gdyż dysponował materiałem dowodowym pozwalającym ocenić, że uchwała nr 901 jest nieważna, zaś ustalenia nieważnego aktu prawa miejscowego nie wiążą sądu.

Skarżący podkreślili nadto, iż kwestionowali projekt budowlany w części dotyczącej zagospodarowania działki nr [...], gdyż jego realizacja w pasie terenu zarezerwowanym na wybudowanie drogi pozbawiłaby właścicieli działki [...] dostępu do planowanej ulicy wewnątrzosiedlowej, równoległej do ul. [...]. Jednocześnie właściciele działki [...] zostaliby zmuszeni do ustanowienia trwałej służebności drogi koniecznej i na rzecz właścicieli działki [...], co znacznie ograniczyłoby ich prawo własności. Prawdo dostępu do drogi publicznej jest zagwarantowane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarne nieruchomościami (art. 93 ust. 3). Zgodnie z nimi każda działka musi mieć dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również dostęp do drogi wewnętrznej. Właściciele działek budowlanych znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są więc uprawnieni do tego, aby nowoprojektowany obiekt budowlany nie pozbawiał ich realizacji zagwarantowanego przepisami prawa dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji należy uznać, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem dopuszczalności wszelkich inwestycji budowlanych, a pozwolenia na budowę mogą być wydawane jedynie gdy nie kolidują w tym zakresie z uprawnieniami właścicieli innych działek budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty postawione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Skarżący upatrują naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa zawartych w normach art. 27 ust.1 w zw. z art. 18 ust.2 , art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym( Dz.U. 1999., Nr 15, poz.139 ze zm. ) , art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane( Dz. U. 2010. nr 243, poz. 1623 ze zm. ) , art. 7, 94, 178, 184 Konstytucji , art.1, 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ), art. 3, art.134, 135, 145§1 pkt.1 lit. a, c ustawy z dnia 39 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. nr 153, poz.1270) poprzez zaakceptowanie przez sąd braku dokonania w trakcie kontrolowanego postępowania oceny ważności uchwały Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 8 października 2002 r. nr 901( Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 296, poz. 7763)w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], oparcia badanych decyzji o nieważny akt planistyczny.

Tymczasem zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż za prawidłowe uznać należy stanowisko wyrażone przez organy administracji, odnośnie oceny miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, która nie może być dokonywana w toku postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Organy administracji, działające w niniejszej sprawie, związane były obowiązującym na przedmiotowej nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego, ustalonym uchwałą Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 8 października 2002 r. nr 901 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Uchwała ta nie została uchylona, nie stwierdzono także jej nieważności, zatem jej ustalenia wiązały organy nadzoru architektonicznego. Badanie ważności planu jest możliwe jedynie w postępowaniu dotyczącym badania legalności tego aktu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. Skoro przedmiotowa nieruchomość objęta była planem, to organy zobligowane były jedynie do zbadania zgodności z jego ustaleniami przedstawionego projektu budowlanego, co w niniejszym postępowaniu miało miejsce. W żadnym razie nie zachodziła możliwość badania prawidłowości podjęcia uchwały, czego w istocie domagali się skarżący. Jak zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny organy działające w niniejszej sprawie zobowiązane były jedynie do ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem, co zostało przez nie dokonane.

Nie można było również podzielić narzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjne, iż w realiach niniejszej sprawy sporna inwestycja pozbawia właścicieli działki [...] dostępu do planowanej ulicy osiedlowej. Podkreślenia wymaga bowiem, iż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest regulacji pozwalającej na przyjęcie istnienia możliwości urządzenia takiej drogi. Regulacje w tym zakresie zawierał nieobowiązujący już plan zagospodarowania, będący podstawą wydania decyzji z dnia [...] lutego 1984 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacji inwestycji na działce nr [...]. Jednakże w momencie wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji plan ten już nie obowiązywał, a w nowopowstałym planie – który wiązał swoimi ustaleniami organy orzekające w sprawie – wskazywana przez skarżących ulica osiedlowa nie była przewidziana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, iż kwestionowana decyzja, w zakresie zagospodarowania działki nr [...] narusza ich uprawnienia. Nie istnieje bowiem żadna norma prawna, która gwarantowałaby właścicielom działek nr [...] jakiekolwiek prawa w odniesieniu do zagospodarowania działki inwestora w podnoszonym przez nich zakresie. Z powodów przedstawionych wyżej regulacji takiej nie można doszukiwać się również w obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ustanowiono również służebności na rzecz właścicieli działek nr [...] w odniesieniu do działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.