Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1273/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 7 i 77, 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Po 77/08 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Po 77/08, po rozpoznaniu skargi Z. Ch., uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Z. Ch. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2003 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K., w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców M. Ch. o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], o pow. 0,7040 ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa bądź wypłatę rekompensaty za nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent Miasta K. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odmówił wypłaty odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość, której dotyczył wniosek została wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr. [...] z dnia[...] lutego 1951 r. wydanego w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.). W opinii organu zwrot powyższej nieruchomości mógłby zostać dokonany jedynie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a więc jeżeli wywłaszczona nieruchomość lub jej część, stosownie do treści przepisu art. 137 ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Prezydenta w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w obu artykułach, bowiem przepisy dekretu wywłaszczeniowego nie przejmowały gruntów pod realizację celów publicznych, a sankcjonowały prawo do gruntów już na te cele wykorzystanych. W dniu wywłaszczenia nieruchomości cel, dla którego ją wywłaszczono, był już osiągnięty, stąd niemożliwy jest jej zwrot.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda W. uchylił powyższą decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości – będącej własnością Miasta K. – Starostę K., powołując się na uchwałę NSA z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt. OPS 1/03.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Starosta K. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazując, że nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. Dekret ten nie został wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że do danej nieruchomości nie można zastosować instytucji zwrotu i na podstawie art. 105 k.p.a. postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem w toku postępowania przed organem I instancji zmarła jedna ze stron postępowania.

Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. ponownie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], w uzasadnieniu przywołał argumenty wskazane w decyzji własnej z dnia [...] marca 2006 r.

Wojewoda W., po rozpoznaniu odwołania Z. Ch., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację organu I instancji, stwierdzającą, że zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot nieruchomości nie może mieć miejsca, o ile wywłaszczenie nieruchomości nie zostało dokonane na podstawie enumeratywnie wymienionych w powyższym artykule ustaw. Tym samym dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. nie może zostać zaliczony do ustaw określanych mianem "wywłaszczeniowych".

Od decyzji Wojewody W. Z. Ch. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jej uchylenia i uznania prawa do odzyskania nieruchomości lub wypłaty rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest prawidłowe określenie charakteru dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.), w szczególności zbadanie, czy może on być zakwalifikowany do ustaw określanych mianem "wywłaszczeniowych". Zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.) poprzez wywłaszczenie nieruchomości rozumieć należy pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić jedynie na podstawie przepisu art. 136 powyższej ustawy, przewidującego w ust. 3, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak podkreśla się przy tym w doktrynie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami używa określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości", co nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pogląd taki prezentuje m.in. Gerard Bieniek, którego zdaniem temu zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II, Zielona Góra 2000, s. 181–182). Tym samym katalog aktów prawnych stanowiących podstawę wywłaszczenia nieruchomości, które umożliwiają złożenie wniosku o jej zwrot ma charakter otwarty. Dlatego też kluczowym zagadnieniem dla oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie właściwej oceny przedmiotowego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz orzeczenia o wywłaszczeniu wydanego na jego podstawie.

Zdaniem sądu analiza wymienionego dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. wskazuje, że akt ten należy zaliczyć do kategorii ustaw "wywłaszczeniowych". W przedmiotowym dekrecie używa się wyłącznie pojęcia "wywłaszczenia", a nie "nabycia" lub "przejęcia" nieruchomości. W myśl art. 1 ust. 3 dekretu wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności. Zgodnie z art. 4 powyższego dekretu do wywłaszczenia nieruchomości należało stosować odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym wraz ze zmianami określonymi w samym dekrecie. Powyższe rozporządzenia przewidywały przeprowadzenie odrębnego postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia o odjęciu prawa własności. Również samo orzeczenie musiało odpowiadać określonym wymogom formalnym. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. został uchylony poprzez ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu odjęcie prawa własności nieruchomości przewidziane przedmiotowym dekretem odpowiada definicji wywłaszczenia z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dekret ten uznać więc należy za ustawę wywłaszczeniową, co w konsekwencji zobowiązuje organy rozpatrujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do stosowania bezpośrednio przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za nieprawidłowe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał wskazanie przez Starostę K. oraz Wojewodę W., że ewentualny zwrot przedmiotowej nieruchomości jest niedopuszczalny z tej przyczyny, iż dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie jest wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wymienionego dekretu – jako ustawy wywłaszczeniowej – należy stosować wprost przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że przepisy ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych w nim wymienionych. Przepis ten dotyczy regulacji prawnych innych niż "wywłaszczenie" i "ustawy wywłaszczeniowe", choć również skutkujących przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały analizy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr SA Adm. II 1 a/70/51 z dnia 26 lutego 1951 r. i treści samego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., co uniemożliwiło im pełną ocenę charakteru tego aktu i przepisów, które były podstawą do jego wydania, miało to istotne znaczenie dla określenia właściwej podstawy wywłaszczenia. Brak merytorycznej oceny dekretu oraz samego orzeczenia o wywłaszczeniu, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego należy uznać za niedopuszczalne, samo zaś postępowanie nie spełniło tym samym wymogów określonych w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto zauważono, że organy nie wezwały Z. Ch. do uzupełnienia braków formalnych jego pism (w tym odwołania) – poprzez przedstawienie pełnomocnictw wszystkich następców prawnych dawnej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, czym uchybiono art. 10 k.p.a.

Mając na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 105 § 1 k.p.a., co miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił wydane w sprawie decyzje.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wywłaszczenie w rozumieniu wskazanego dekretu należy rozumieć jako wywłaszczenie określone w tzw. ustawach wywłaszczeniowych i w rezultacie na przyjęciu, iż powyższy dekret należy do ustaw określanych mianem "wywłaszczeniowych";

2) naruszenie prawa materialnego – art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. może nastąpić mimo nie ujęcia tego dekretu w treści przepisu art. 216 wskazanej ustawy;

3) naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powyższy przepis należy stosować wprost do dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r.

i w rezultacie błędnej wykładni wskazanych w pkt 1–3 przepisów prawa materialnego;

4) naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r.;

5) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kaliskiego w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania – art. 10 kpa przed organami I i II instancji, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich spadkobierców nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;

6) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji w wyniku przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania zwrotowego, mimo iż istniały podstawy do umorzenia tego postępowania i przez przyjęcie, iż organy I i II instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda W. wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Z. Ch. na rzecz Wojewody W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że analizując treść przepisów dekretu i ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd nie wziął pod uwagę tego, iż w myśl art. 1 ust. 1 tegoż dekretu "wywłaszczenie" było dopuszczalne nie na cele realizacji przyszłych inwestycji, jak to zostało przyjęte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz w związku ze zrealizowaniem celu. Pomimo zatem literalnego brzmienia dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków... – nie można zakwalifikować go do ustaw wywłaszczeniowych, w odniesieniu do których możliwe byłoby zastosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, skoro w ustawie tej przyjęto, iż wywłaszczenie może nastąpić w celu realizacji przyszłych inwestycji. Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie można posługiwać się przesłanką zbędności nieruchomości z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceniając żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanego dekretu z 1948 r., skoro podstawową przesłanką wywłaszczenia na podstawie dekretu było to, iż nieruchomość zajęta była już wcześniej na cele publiczne. Stanowisko, iż dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie należy do tzw. ustaw wywłaszczeniowych zaprezentowane zostało w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – wyroki tego Sądu z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 579/07 i z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt I SA/Po 4105-4106/01, a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt: OSK 1329/04.

Na uwagę zasługuje też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt: SK 22/01, w uzasadnieniu którego Trybunał wskazał, iż: "Art. 216 ustawy z 1997 r. jest traktowany – przez orzecznictwo (tak wydane w sprawach będących źródłem niniejszych skarg konstytucyjnych – wyroki NSA z 3 października 2000 r. IV S.A. 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000 r. IV S.A. 2172/00, a także orzecznictwo wcześniejsze, np. uchwała SN z dnia 24 września 1992 r. III AZP 12/92, niepublikowana, postanowienie SN z dnia 1 maja 1993 r. I CRN 41/93, OSN 1993, nr 10, poz. 185) i doktrynę (np. T. Woś) jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy tym bardziej stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu (w ujęciu ustawy z 1997 r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Sąd dokonał też błędnej wykładni rozszerzającej przepisu art. 216 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, zawierającego katalog zamknięty aktów prawnych stanowiących podstawę nabycia lub przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości i w rezultacie naruszył też przepisy prawa materialnego – art. 136 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż zastosował tenże przepis mimo braku podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd naruszył też przepisy postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1, 7 i 77§ 1 k.p.a. uchylając zaskarżone decyzje i przyjmując bezpodstawnie, iż brak było w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w trybie dekretu z 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej, mimo iż takie podstawy istniały, gdyż postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. było ewidentnie bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy w przepisach prawa materialnego do jego prowadzenia. Organy I i II instancji nie naruszyły przepisów art. 7 i 77§ 1 k.p.a., gdyż zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w wyczerpujący sposób i podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z treścią przepisu art. 7 k.p.a.

Sąd naruszył też przepis postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody W. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. wskutek oceny, iż organy I i II instancji prowadziły postępowanie bez udziału wszystkich stron postępowania, mimo iż ta okoliczność nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż postępowanie zwrotowe zasługiwałoby na umorzenie nawet wówczas, gdyby organy I i II instancji zapewniły czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Z. Ch. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając obydwie wydane w sprawie decyzje nie naruszył, w sposób, o którym mowa w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazanych w tej skardze przepisów materialnoprawnych i procesowych.

Podstawowe znaczenie ma w rozpatrywanej sprawie kwestia czy prawidłowo Sąd ten uznał, że w przypadku żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.) ma bezpośrednie zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), co wynikało z przyjęcia poglądu, że wskazany dekret ma charakter ustawy wywłaszczeniowej.

Powyższe stanowisko, szczegółowo uzasadnione w motywach zaskarżonego wyroku, należało podzielić, odwołując się jednocześnie do wszechstronnej argumentacji dotyczącej omawianego zagadnienia zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 175). Trybunał podzielił tam stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Terytorialnego Parku Narodowego. Następnie, dokonując analizy przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że "odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu stosuje się wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że to, iż ustawodawca pominął wymieniony dekret w art. 216 ustawy nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy, a dodanie tego dekretu do wyliczenia zawartego w art. 216 jest zbędne z punktu widzenia ochrony prawa właściciela do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Dokonując w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r., art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zbieżnej z powyższym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, które podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopuścił się wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń tych przepisów.

Skoro zaś dokonana wykładnia omawianych norm materialnych uznana została za prawidłową, to w konsekwencji oczywistym jest, że za zasadne uznane także być musiało uchylenie wydanych w sprawie decyzji, bowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania zwrotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe. Zauważyć przy tym trzeba, że przepis ten powinien być w skardze kasacyjnej objęty przesłanką zaskarżenia z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jako że stanowił podstawę materialnoprawną decyzji. Wobec powyższego słusznie Sąd I instancji stwierdził, że organy nie dokonując merytorycznej oceny wniosku o zwrot nieruchomości naruszyły art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zbadać czy zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odwołując się do ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić wyłącznie wszyscy jej byli właściciele lub ich spadkobiercy, zauważył, że organy rozpatrujące wniosek Z. Ch. nie wezwały wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych jego pism, w których wskazywał, że działa także w imieniu pozostałych spadkobierców M. Ch., jednakże nie przedstawił udzielonych przez nich pełnomocnictw. Uchybienie to, którego skutkiem było prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron, a więc z naruszeniem art. 10 k.p.a., uznane zostało przez ten Sąd za naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., chociaż uznać należało, iż stanowi ono naruszenie prawa wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy. W takim przypadku bez znaczenia jest rozważana w skardze kasacyjnej okoliczność czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stwierdzenie takiego uchybienia obligowało Sąd do uchylenia decyzji.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.