Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3854/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Izby Inżynierów Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 768
law: Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych.
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 932
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2456/15 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wpisu na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz zasądził od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej A. L. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Rada [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. z tym dniem stwierdziła: "wygaśnięcie poz. 2 załącznika do uchwały nr [...] Prezydium Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie wpisu Pani A. L. na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zatwierdzonej uchwałą nr [...] Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2004 r. o treści »2. [...] A. L. w sprawie zatwierdzenia uchwał Prezydium Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa".

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1946).

Jak wynika z uzasadnienia, powodem podjęcia uchwały była utrata prawa do członkostwa w izbie inżynierów budownictwa spowodowana wejściem w życie, z dniem 10 sierpnia 2014 r. ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.U. z 2014 r. poz. 768). Według organu, A. L. jako osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej utraciła prawo członkostwa w izbie inżynierów budownictwa, a uzyskała prawo członkostwa w izbie architektów stosowanie do art. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa.

A. L. złożyła odwołanie od tej uchwały.

Uchwałą z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Wskazała, że powyższe rozstrzygnięcie uzasadnia wejście w życie z dniem 10 września 2014 r. ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, ponieważ art. 5 tej ustawy zmienił przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2013 r. poz. 932 i poz. 1650).

Wywodziła, że w art. 5 ust. 2 zmienionej ustawy o samorządach zawodowych architektów, oraz inżynierów budownictwa wskazano, że izba inżynierów budownictwa zrzesza osoby, które:

– posiadają uprawnienia budowlane w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2-4 ustawy – Prawo budowlane;

– posiadają uprawnienia budowlane w zakresie odpowiadającym zakresowi specjalności, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zakresie określonym w art. 14 ust. 3 pkt 2-4 tej ustawy, lub specjalności, o których mowa w pkt 1, uzyskane przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane;

– są obywatelami państw członkowskich, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do wykonywania działalności w budownictwie, równoznacznej wykonywaniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 1 i 3 oraz posiadają odpowiednią decyzję o uznaniu kwalifikacji zawodowych.

Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, że w praktyce oznacza to, że osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, nie spełniające kryteriów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych utraciły prawo do członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa. Osoby takie, dla pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie powinny uzyskać członkostwo w samorządzie zawodowym architektów.

Jej zdaniem, skoro ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nie zawiera przepisów przejściowych i nie reguluje sytuacji prawnej dotychczasowych członków samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, oznacza to, że przepisy znowelizowanej ustawy obowiązują od dnia 10 września 2014 r. i wywołują bezpośrednie skutki prawne na odbiorców tych norm prawnych.

Innymi słowy, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, że osoby, które przestały spełniać warunki członkostwa w izbie inżynierów budownictwa powinny złożyć wniosek o skreślenie z listy członków izby inżynierów budownictwa, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa.

W konsekwencji, w stosunku do osób, które wniosku o skreślenie z listy członków izby inżynierów budownictwa nie złożyły, powinny zostać podjęte uchwały okręgowych rad skutkujące utratą członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa. Zdaniem organu, nie ma bowiem prawnych możliwości dalszego członkostwa w samorządzie zawodowym osób, nie spełniających ustawowych kryteriów członkostwa określonych w art. 5 ust. 2 ustawy.

Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, że skoro decyzja o przyjęciu w poczet członków izby jest rozstrzygnięciem indywidualnym podejmowanym w trybie k.p.a., to w niniejszej sprawie można zastosować art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jej zdaniem, bezprzedmiotowe jest członkostwo w izbie w sytuacji, gdy brak jest spełnienia kryteriów ustawowych członkostwa i członkostwo w izbie nie może skutkować osiągnięciem celu, jakim jest możliwość wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży także w interesie społecznym, ponieważ z faktem członkostwa w izbie wiąże się możliwość wprowadzenia w błąd opinii publicznej co do prawnych możliwości wykonywania przez członka izby zawodu zaufania publicznego – samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie.

Zdaniem organu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ponieważ strona nie utraciła prawa nabytego w postaci możliwości wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Może je nadal wykonywać jako członek samorządu zawodowego architektów o przyjęcie do którego posiada ustawowo uregulowane roszczenie.

Innymi słowy, za przesłanką zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przemawia fakt, że strona utraciła prawo członkostwa w izbie inżynierów budownictwa, a jej dalsze w niej pozostawanie narusza interes publiczny poprzez możliwość wprowadzenia w błąd obywateli co do możliwości wykonywania przez stronę samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z tytułu członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa.

A. L. wniosła skargę na powyższą uchwałę.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r.

Sąd I instancji wskazał, że A. L. [...] czerwca 2004 r. została wpisana na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zatwierdzoną uchwałą nr [...] Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2004 r. o treści: "2. [...] A. L.".

Poza sporem zatem pozostaje, że skarżąca posiada odpowiedni do posiadanego wpisu zakres uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, a decyzja (uchwała) wydana w 2004 r. potwierdza posiadanie ww. uprawnień budowlanych nadanych jej [...] października 2001 r. przez Wojewodę [...]. Sąd dodał przy tym, że co do zasady prawo wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Podstawą wpisu pani L. na listę członków [...] OIIB było m.in. spełnienie przez nią kryterium określonego w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.).

Od 10 września 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych i nie reguluje sytuacji prawnej dotychczasowych członków samorządu zawodowego inżynierów budownictwa.

Organy samorządu uznały, że wprowadzenie ustawy z 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu uzasadnia wygaśnięcie dotychczasowego wpisu skarżącej na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa na mocy art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. w interesie społecznym, ponieważ z faktem członkostwa w izbie wiąże się możliwość wprowadzenia w błąd opinii publicznej co do prawnych możliwości wykonywania przez członka izby zawodu zaufania publicznego – samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Z drugiej strony uznały jako bezprzedmiotowe jej członkostwo w izbie w sytuacji, gdy brak jest spełnienia kryteriów ustawowych tego członkostwa, jakim jest możliwość wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że uchwała z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] potwierdza posiadanie przez skarżącą uprawnień budowlanych nadanych jej [...] października 2001 r. przez Wojewodę [...]. Skarżąca posiada zatem odpowiedni, do uzyskanego tą uchwałą wpisu, zakres uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że podjęta z urzędu uchwała o wygaśnięciu ingeruje w prawa nabyte skarżącej, bowiem podstawę uprawnień budowlanych stanowi:

1) wpis, w drodze decyzji administracyjnej, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, rzeczoznawców budowlanych oraz osób ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz

2) wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności.

Właściwą izbą w dacie uzyskania uprawnień była [...] OIIB, czyli izba, której członkiem skarżąca pozostaje na mocy ww. uchwały. Skoro przewidziane prawem formalności zostały przez skarżącą spełnione w 2004 r., to wygaszenie jej z urzędu dotychczasowego wpisu na listę członków izby samorządu zawodowego z dniem [...] czerwca 2015 r. pozbawia ją de facto uprawnień zawodowych i to w sytuacji, gdy Rada [...] Izby Inżynierów Budownictwa nie miała ku temu jakichkolwiek podstaw merytorycznych, ani formalnoprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 19 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa wymienia enumeratywnie w ust. 2 jakie uchwały podejmuje okręgowa rada izby. Są to uchwały w sprawie wpisu na listę członków okręgowej izby oraz skreślenia z listy lub zawieszenia w prawach członka.

Zdaniem Sądu przepisy szczególne nie kreują zatem uprawnienia organu samorządu w kwestii wygaśnięcia decyzji (uchwały) o wpisie na listę członków okręgowej izby. Uprawniają natomiast, na mocy art. 42 do skreślenia z listy członka okręgowej izby w wymienionych enumeratywnie sytuacjach.

W ocenie Sądu I instancji, w stosunku do osób, które przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych posiadały uprawnienia budowlane o specjalności architektonicznej i po wejściu w życie ww. ustawy dokonały na swój wniosek przeniesienia się do izby architektów, organ samorządu uprawniony był do skreślenia takich członków z izby inżynierów budownictwa.

Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.U. z 2014 r. poz. 768) nie posiada przepisów przejściowych, ani nie zajmuje się sytuacją "przynależności izbowej" osób, które posiadły prawa wykonywania zawodu na "starych" zasadach, czyli posiadających uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych rozwiązań materialnych, ani procedur.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił też, że ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych wprawdzie w art. 5 wprowadziła powołane przez organ zmiany w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2013 r. poz. 932 i poz. 1650), jednakże miała ona co do zasady na celu deregulację dostępu do wykonywania zawodów w rozumieniu usunięcia zjawisk ograniczających zatrudnienie, których koszty utrzymania rozbudowanego systemu ponoszą też podatnicy. Uzasadnienie do projektu ww. ustawy, regulującej zasady podejmowania i wykonywania zawodu, powołuje się na wzorzec konstytucyjny, oparty o art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyli deklaracji ustrojodawcy, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

Sąd dodał, że wolność ta nie jest jednak absolutna i jak każda podlega ograniczeniom, ale zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób. Co istotne, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia, że "osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, niespełniające kryteriów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych, utraciły prawo do członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa. Osoby takie dla pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie powinny uzyskać członkostwo w samorządzie zawodowym architektów".

Tak sformułowana ocena, zdaniem Sadu, nie mieści się w uprawnieniach procesowych jakie daje art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. zastosowany przez organy samorządu.

Zdaniem Sądu i instancji akceptacja powyższej uchwały de facto oznaczałaby, że legalna byłaby w trybie procesowym regulacji art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. weryfikacja posiadanego przez skarżącą prawa do wykonywania zawodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa – na mocy art. 11 ust. 1 umożliwia stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych.

Na gruncie k.p.a. kwestię wygaśnięcia decyzji reguluje art. 162 § 1 ust. 1. Daje on uprawnienia organowi administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, ale niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Odwołując się do poglądów doktryny Sąd I instancji wskazał, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że kwestia wygaśnięcia uchwały (decyzji) samorządu zawodowego architektów oraz inżynierów budownictwa nie jest uregulowana w przepisach szczególnych jakimi są: ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, czy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), czy też wprowadzająca w nich zmiany ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.U. z 2014 r. poz. 768). Odpada zatem przesłanka nakazania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przez przepis prawa.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie można zgodzić się z uznaniem przez organ bezprzedmiotowości uchwały, której wygaśniecie stwierdził. W sytuacji faktycznej i prawnej dotyczącej skarżącej, wejście w życie z dniem 10 sierpnia 2014 r. art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, który zmienił m.in. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 932 i poz. 1650) – nie dyskwalifikuje jej praw nabytych legitymujących do wykonywania zawodu, uzyskanych dekadę wcześniej.

W ocenie Sądu I instancji, w przeciwnym wypadku ustawodawca – ułatwiający dostęp do zawodu nowym jego adeptom od dnia 10 sierpnia 2014 r. – uregulowałby także kwestię utraty prawa do członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa dotychczasowym jego członkom nie spełniającym nowych kryteriów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych.

Innymi słowy, ustawodawca zobligowany byłby do uregulowania procedury obligatoryjnego dostosowania się, przez osoby posiadające uprawnienia na "starych" zasadach, do rozdzielonego ustawą członkostwa izbowego (przewidującego zakres specjalności) – w celu zapewnienia im ciągłości uprawnień na czas "przepisywania się" do wyodrębnionej izby. W szczególności dlatego, że warunkiem posiadania uprawnień budowlanych nie jest tylko wpis do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane (...) prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale i uchwała o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzona zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności.

Sąd I instancji wskazał, że w ustawie o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nie ma żadnego przepisu, którego skutkiem może być wygaszenie członkostwa w samorządzie danej izby osoby, która wcześniej uzyskała uprawnienia budowlane. Przeciwnie, na mocy art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, zarówno w aktualnym brzmieniu, jak i w 2004 r. – nabycia uprawnień przez skarżącą wynika, że okręgowe izby tworzą ich członkowie, których przynależność powstaje z chwilą uzyskania wpisu na listę członków okręgowej izby właściwej według miejsca zamieszkania.

Na gruncie niniejszej sprawy przynależność skarżącej jako członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powstała z datą uchwały Prezydium Rady nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., która została zatwierdzona uchwałą Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., zatem uchwała korzysta z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął zatem na stanowisku, że kwestionowana uchwała wydana została w warunkach braku podstawy prawnej do orzekania o utracie nabytych uprzednio praw uzyskania wpisu na listę członków okręgowej izby.

Sąd wskazał, że skarżąca, posiada uprawnienia nadane mocą uchwały Prezydium Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r,

Twierdzenie organu o utracie przez skarżącą prawa do członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa pozbawione jest zatem podstawy prawnej.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Innymi słowy, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ja poprzedzająca dotknięte są wadą nieważności jako wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji pozbawiona podstaw jest także argumentacja organu, że stwierdzenie wygaśnięcia uchwały leży w interesie społecznym.

Sąd uznał, że nie jest w szeroko rozumianym interesie społecznym wygaszanie decyzji de facto o uprawnieniach zawodowych – osoby korzystającej z mocy art. 9 ustawy o samorządzie z tego uprawnienia. Taki skutek bowiem wywołuje uchwała Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w zakresie utraty członkostwa skarżącej w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa.

Zdaniem Sądu, faktycznym celem zaskarżonej uchwały jest przymuszenie skarżącej do złożenia wniosku o skreślenie z listy członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Wskazuje na to organ w uzasadnieniu: "W stosunku do osób, które wniosku o skreślenie z listy członków nie złożyły, Rada [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa podejmuje uchwały skutkujące utratą członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa".

Skoro ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nie zawiera przepisów przejściowych i nie reguluje sytuacji prawnej dotychczasowych członków samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, pozostaje poza jakąkolwiek regulacją ustawową twierdzenie organu, że nie ma "prawnych możliwości dalszego członkostwa w samorządzie zawodowym osób, które nie spełniają ustawowych kryteriów członkostwa, określonych w art. 5 ust. 2 ww. ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze skarżącą, że fakt zmiany przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie uzasadniał wydania zaskarżonej uchwały, bowiem przepisy wprowadzające nowelizację nie dały podstawy prawnej do wykluczenia dotychczasowych członków Izby Inżynierów Budownictwa z jej struktur. Sam fakt rozdzielenia samorządów architektów i inżynierów budownictwa nie powoduje uchylenia uprawnień uzyskanych przed datą wejścia w życie ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Stanowi o tym powołany wyżej art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa wskazujący, że okręgowe izby tworzą ich członkowie, których przynależność powstaje z chwilą uzyskania wpisu na listę członków okręgowej izby.

Sąd I instancji podkreślił, że zamiarem ustawodawcy, co wynika z tytułu ustawy, było ułatwienie dostępu do zawodu nowym osobom, a nie utrudnienie wykonywania zawodu obecnym architektom i inżynierom budownictwa, którzy na mocy uprzednio obowiązujących ustaw skupili oba uprawnienia jednocześnie.

Natomiast w realiach podnoszonego przez skarżącą zarzutu utraty praw nabytych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, że skutkiem zastosowania art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. tak naprawdę nie wygasa decyzja, lecz wykreowane nią prawa. Dlatego przyjęcie takiego rozwiązania w zaskarżonych aktach, w odniesieniu do praw nabytych na mocy decyzji administracyjnej nie znajduje podstaw prawnych.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że uchwały organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej zatem rozstrzygnięcia te uznać należy za obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co czyniło koniecznym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Krajowa rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia oraz wydania orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. - oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a także rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wygaśnięcia poz. 2 załącznika do uchwały nr [...] Prezydium Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia z [...] czerwca 2004 r. zatwierdzonej uchwałą Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej A. L. członkostwo w [...] Okręgowej Izbie Inżynierów budownictwa pomimo zmiany poprzez art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych kryteriów członkostwa w tejże izbie w ten sposób, że A. L. przestała spełniać kryteria członkostwa w Izbie Inżynierów Budownictwa (okoliczność bezsporna) a uzyskała prawo członkostwa w izbie architektów i w związku z czym Rada [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa prawidłowo zastosowała art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydała decyzję stwierdzającą wygaśnięcie w/w decyzji przyznającej A. L. członkostwo w [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa ze względu na jej bezprzedmiotowość oraz za względu na interes społeczny w jej wygaśnięciu polegający na utrzymaniu stanu pewności, że członkowie samorządu zawodowego zawodu zaufania publicznego posiadają prawne możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego z ramienia izby do której przynależą, co doprowadziło do wydania wyroku stwierdzającego nieważność obydwu uchwał wydanych przez Organ I i II instancji zamiast wydania wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a. w przedmiocie oddalenia skargi w całości;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. w sytuacji, kiedy stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]5 i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wygaśnięcia poz. 2 załącznika do uchwały nr [...] Prezydium Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia z [...] czerwca 2004 r. zatwierdzonej uchwałą Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej A. L. członkostwo w [...] Okręgowej Izbie Inżynierów budownictwa nie powoduje wcale utraty prawa nabytego w postaci możliwości wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, ponieważ A. L. może nadal wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie jako członek innego samorządu zawodowego architektów, o przyjęcie do którego posiada ustawowo uregulowane roszczenie, co doprowadziło do wydania wyroku stwierdzającego nieważność obydwu uchwał wydanych przez Organ I i II instancji zamiast wydania wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a. w przedmiocie oddalenia skargi w całości;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się do argumentów prawnych powołanych w odpowiedzi na skargę organu II instancji z 14 września 2015 r., w której to organ II instancji stwierdził, że zarzuty związane z utratą prawa nabytego w postaci możliwości wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie nie mają racji bytu, ponieważ A. L. może nadal wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie jako członek samorządu zawodowego architektów o przyjęcie do którego posiada ustawowo uregulowane roszczenie, a nie rozpatrzenie powyższej kwestii przez Sąd doprowadziło do uznania, że organ pozbawił A. L. uprawnień zawodowych i w konsekwencji do wydania przez Sąd wyroku stwierdzającego nieważność obydwu uchwał wydanych przez Organ I i II instancji zamiast wydania wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a. w przedmiocie oddalenia skargi w całości;

II. przepisów prawa materialnego, tj:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych oraz jednocześnie art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w brzmieniu nadanym przez ww. ustawę o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych w ten sposób, że Sąd uznał, iż mimo zmiany kryteriów uczestnictwa w Izbie Inżynierów Budownictwa w ten sposób, że A. L. w oczywisty sposób przestała spełniać nowe ustawowe kryteria ustanowione przez w/w ustawę o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych (okoliczność bezsporna) nie spowodowało to utraty prawa do członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa i tym samym, że organ I oraz II instancji nie mógł zastosować art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w celu dokonania aktualizacji listy członków w Izbie Inżynierów Budownictwa, mimo że zgodnie z brzmieniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zobligowany jest do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jeśli stała się bezprzedmiotowa oraz leży to w interesie społecznym, a obydwie przesłanki w sposób oczywisty zaszły w niniejszej sprawie, co doprowadziło do uznania, że uchwała organu I i II instancji za nieważne;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych oraz jednocześnie art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w brzmieniu nadanym przez w/w ustawę o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych w ten sposób, że Sąd uznał, że brak uregulowania przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych kwestii utraty prawa do członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa dotychczasowym jego członkom nie spełniającym nowych kryteriów, brak przepisów przejściowych w tejże ustawie, a także brak przepisów zapewniających ciągłość uprawnień osobom, które przestały spełniać ustawowe kryteria członkostwa w samorządzie izby zwalnia organy administracji od stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., którego obligatoryjność zastosowania wynika z brzmienia samego przepisu, a poza tym na zasadzie art. 6 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP realizującego zasadę praworządności wynika obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a nieuregulowanie przez ustawodawcę kwestii przepisów przejściowych czy procedury obligatoryjnego dostosowania się przez osoby posiadające uprawnienia na "starych" zasadach do rozdzielonego ustawą członkostwa izbowego nie zwalnia organów administracji publicznej od stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i uniemożliwia akceptowanie faktu członkostwa w samorządzie zawodowym osób, które nie posiadają do tego prawa;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych oraz jednocześnie art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w brzmieniu nadanym przez w/w ustawę o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych w ten sposób, że Sąd uznał, że przepis ten nie stanowi podstawy do wygaszenia członkostwa w samorządzie izby osoby, która wcześniej uzyskała uprawnienia budowlane w sytuacji, gdy zmiana kryteriów członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa sama w sobie jest podstawą do wygaszenia członkostwa w samorządzie izby tym osobom, które przestały te kryteria spełniać, co doprowadziło do uznania, że Organ nie mógł zastosować art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w celu dokonania aktualizacji listy członków w Izbie Inżynierów Budownictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I. 3 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, jakie obligatoryjne elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; także m.in. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W świetle powyższego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Analiza treści tego zarzutu prowadzi bowiem do wniosku, że w jego ramach skarżący kasacyjnie organ próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do stwierdzonej przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonych uchwał. Skarżący kasacyjnie organ polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej uchwały. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że zaskarżona uchwała i uchwała utrzymana nią w mocy dotknięte są wadą nieważności ze względu na podjęcie ich bez podstawy prawnej. Dalej zaś idące w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionowanie prawidłowości oceny prawnej i przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji poglądu prawnego, nie mogło zostać w ramach tego zarzutu uwzględnione.

Za chybione i niemogące wywołać zamierzonego skutku należy uznać również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które przy uwzględnieniu ich komplementarnego charakteru oraz istoty sporu w niniejszej sprawie, winny być rozpoznane łącznie. Bowiem w świetle zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i powiązanych z nim merytorycznie zarzutów naruszenia art. 5 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych istotą sporu jest zasadność stwierdzenia nieważności uchwał o wygaśnięciu uchwały o wpisie na listę inżynierów budownictwa w związku ze zmianą przepisów dotyczących wymagań stawianych osobom, które mogą być zrzeszone w izbie inżynierów budownictwa.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych w art. 5 wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2013 r. poz. 932 i poz. 1650). Ustawą tą wprowadzono m.in. zmiany art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wskazującego wymagania stawiane osobom, które mogą być zrzeszone w izbie inżynierów budownictwa, a także zmiany art. 5 ust. 1 tej ustawy wskazującego wymagania stawiane osobom, które mogą być zrzeszone w izbie architektów.

Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych i nie reguluje sytuacji prawnej dotychczasowych członków samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, do którego A. L. została skutecznie wpisana uchwałą nr [...] Okręgowej Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2004 r.

Organy samorządu uznały zatem, że zmiany wprowadzone ustawą o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych uzasadniają stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowego wpisu skarżącej na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa na mocy art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. Z kolei Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy zaskarżonych uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając brak możliwości zastosowania art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. jako podstawy zaskarżonych uchwał wskazał na dyspozycję art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, zgodnie z którym do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazywał też, że art. 19 tej ustawy w ustępie 2 enumeratywnie wymienia jakie uchwały podejmuje okręgowa rada izby. Są to uchwały w sprawie wpisu na listę członków okręgowej izby oraz skreślenia z listy lub zawieszenia w prawach członka. Zdaniem Sądu I instancji przepisy nie kreują zatem uprawnienia organu samorządu w kwestii wygaśnięcia uchwały o wpisie na listę członków okręgowej izby. Uprawniają natomiast, na mocy art. 42 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, do skreślenia z listy członka okręgowej izby w wymienionych enumeratywnie sytuacjach. Skarga kasacyjna, co do zasady nie kwestionuje tego stanowiska.

W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie te jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 września 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179), w przypadku zaś drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne, s. 352).

W orzecznictwie podkreśla się, że "bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek" (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., I SA 660/98, LEX nr 44589). "W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość" (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 953/07, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 77, także wyrok NSA z 26 października 2010 r., I OSK 541/10, LEX nr 745259).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ustawodawca w ustawa o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych nie zamieścił przepisów przejściowych, ani nie zajął się sytuacją "przynależności izbowej" osób, które były zrzeszone w izbach na "starych" zasadach, czyli posiadających uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych rozwiązań materialnych, ani procedur.

Prawidłowe zatem jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że przepisy szczególne nie kreują uprawnienia organu samorządu w kwestii wygaśnięcia uchwały o wpisie na listę członków okręgowej izby. Uprawnienie takie w sposób jednoznaczny wynikać powinno z zapisów ustawy i za niedopuszczalne należy uznać stanowisko wyprowadzające je w drodze wykładni ze zmiany przepisów regulujących wymagania stawiane osobom, które mogą być zrzeszone w danej izbie (architektów lub inżynierów). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej poglądu, że zmiana kryteriów członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów budownictwa sama w sobie jest podstawą do wygaszenia członkostwa w samorządzie izby tym osobom, które przestały te kryteria spełniać. Bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. nie może być bowiem pojmowana z naruszeniem wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poszanowania praw nabytych, w sytuacji gdy nie ma regulacji prawnej pozbawiającej tych praw.

Słusznie zatem w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, że podjęcie uchwał o wygaśnięciu uchwały o wpisie na listę inżynierów budownictwa w związku ze zmianą przepisów na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. świadczy o wystąpieniu wskazanej przesłanki ich nieważności.

Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych oraz jednocześnie art. 5 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w brzmieniu nadanym przez w/w ustawę o ułatwieniu dostępu do wykonania niektórych zawodów regulowanych. Tym samym za niezasadne uznać też trzeba zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r.

W tym miejscu wskazać należy, że zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody powielające uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w innej sprawie nie mogą być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach rozpatrywania skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie, bowiem to nie tamten wyrok jest przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.