Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1022/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi R P na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 4 pkt 6 w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...], położonej w miejscowości [...]Gmina [...], znajdującej się na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]; II. w pozostałej części oddala skargę; III. zasądza od Gminy [...]na rzecz skarżącego R P kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2018 r. nr [...] Rada Gminy w L. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S., gmina L., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...] kwietnia 2018 r. poz. [...].

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. P., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez zmianę jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawień wnioskodawcy związanych z prawem własności działki położonej na terenie miejscowości S.;

3) naruszenie interesu prawnego skarżącego przejawiające się w zmianach przeznaczenia działki nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanych inwestycji, w sytuacji podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegającym na podjęciu uchwały w sprawie stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów u.p.z.p. mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego;

5) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu interesu skarżącego przy uchwalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w planie przedmiotowa nieruchomość skarżącego została przeznaczona wyłącznie na cele rolnicze. Od września 2016 r. skarżący stara się o pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na "budowa sześciu obiektów inwentarskich - kurników przeznaczonych do hodowli brojlera kurzego o obsadzie 40 000 szt. (160 DJP) każdy wraz z niezbędną infrastrukturą (tj. 12 silosów paszowych o pojemności 26 m3 każdy, 12 zbiorników na gaz o pojemności 6700 dm każdy, 36 nagrzewnic gazowych o mocy 70kW każda, 4 zbiorniki bezodpływowe na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 2 m3 każdy, studnia głębinowa) na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości S., gmina L. Skarżący nie zgadza się z uchwałą Rady Gminy w L., którą arbitralnie został pozbawiony możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji i pełnego korzystania ze swojej własności. Interes prawny skarżącego do złożenia niniejszej skargi przejawia się w tym, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy w L. dotyczy m.in. jego nieruchomości tj. działki nr [...], na której chciał on zrealizować inwestycje gospodarcze w postaci budowy kurników.

Organ, wydając uchwałę w takim brzmieniu, arbitralnie zmienił przeznaczenie działki nr [...], ustalając zakaz zabudowy na niej, nie uwzględniając interesu prawnego skarżącego, który na długo przed uchwaleniem przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego wszczął postępowanie administracyjne celem realizacji planowanych przez siebie inwestycji. Niestety organ nie wskazał żadnych racjonalnych przyczyn, które uzasadniałyby tak radykalną zmianę przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżącego.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ ważny interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Nie może poprzestać więc tylko na ogólnikowym stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy.

Na skutek decyzji Rady Gminy, teren ten stał się dla niego w zasadzie bezużyteczny i bezwartościowy, zwłaszcza, że obejmuje ziemie o bardzo niskiej klasie bonitacyjnej. Dodatkowo poniósł on określone koszty związane z podjęciem działań zmierzających do realizacji przedmiotowych inwestycji. Rada Gminy w jawny sposób naruszyła również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę rada Gminy w L. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Rada Gminy w L. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., ustaliła dla działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S., określone przeznaczenie - tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem 14R. Wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie dotyczące działki nr ewid. [...] jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., uchwalonym uchwałą Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., zmienionym uchwałą Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz uchwałą Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Jak wynika z zapisów zawartych w Studium tereny rolne zajmują zdecydowaną większość obszarów Gminy. Studium zakłada utrzymanie użytkowania rolniczego gruntów. Działka nr ewid. [...] dotychczas użytkowana była rolniczo (oznaczenie w ewidencji gruntów: PsV), zatem na terenach tych nie przewidziano możliwości lokalizacji zabudowy i dopuszczono wyłącznie użytkowanie rolnicze. Podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości S., skarżący wnioskował o możliwość realizacji inwestycji mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (6 kurników) na terenie działek nr [...] i [...], obręb S. Wniosek skarżącego nie został uwzględniony. Dopuszczenie na tym terenie możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko doprowadziłoby do pogorszenia jakości życia mieszkańców wsi S.

W aktach organu, tj. Urzędu Miasta i Gminy w L., znajduje się dokumentacja sprawy znak: [...] dotycząca budowy sześciu obiektów inwentarskich - kurników na terenie działki nr ewid. [...]. Organ nie posiada dokumentów dotyczących inwestycji planowanej przez skarżącego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości S.

Należy również wskazać, iż mieszkańcy miejscowości S. byli przeciwni lokalizacji w ich miejscowości przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jakie stanowiła planowana na działce nr [...] budowa 6 kurników. Najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z kurników oraz z pól, gdzie rozprowadzone są odchody z kurników. Obecnie brak jest jednak przepisów diagnozujących i regulujących rozprzestrzeniające się odory i fetor. W związku z powyższym jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym ich pogorszeniu są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2257/18, dotyczącym przedmiotowej uchwały Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] marca 2018 r. "Mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy, niewątpliwie należy minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji tej funkcji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej". Na całym obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Inwestycja polegająca na budowie 6 kurników możliwa jest w innych miejscowościach na terenie Miasta i Gminy L. Uchwała Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości O., Ż. i L. umożliwia realizację tego typu przedsięwzięć na większości gruntów objętych ustaleniami planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miejscowości S. i B., uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w L.z dnia [...] lutego 2017 r. umożliwia realizację inwestycji mogących oddziaływać na środowisko na znacznej części gruntów objętych jego ustaleniami. Ponadto na terenach nie objętych ustaleniami żadnego obowiązującego planu miejscowego istnieje możliwość realizacji inwestycji polegających na budowie kurników.

Podczas opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości S. organ przyznał pryzmat interesowi publicznemu, tj. mieszkańcom miejscowości S., nad interesem indywidualnym skarżącego, zachowując jednak zasadę proporcjonalności. W ocenie organu zabezpieczenie mieszkańców przed fetorem wydobywającym się z kurników (w przypadku bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych), przy jednoczesnym umożliwieniu skarżącemu zabudowy na innych nieruchomościach znajdujących się w Gminie L., uwzględnia zarówno interes mieszkańców Miasta i Gminy L., jak i indywidualny interes prawny skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga w tej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 ustawy). W wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy w L. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S., gmina L. Skarga R. P. na tę uchwałę była już raz rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, lecz w zakresie innej działki, tj. działki nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 2257/18 Sąd stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 4 pkt 6 oraz § 4 pkt 9 w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...], położonej w miejscowości S. Gmina L., znajdującej się na obszarze oznaczonym w planie symbolem R14 (pkt 1) i w pozostałej części oddalił skargę (pkt 2). Wyrok ten jest prawomocny od dnia 15 października 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 4 ust. 3, 6 i 9, bowiem na skutek wprowadzenia uchwały jego plany inwestycyjne zostały wykluczone, jednocześnie ograniczył swe żądanie do działki ew. nr [...], argumentując, że tylko na niej inwestor zamierzał zrealizować kurniki. To zawężenie żądania skargi pełnomocnik potwierdził na rozprawie". W związku z powyższym, Sąd rozpoznał skargę w zakresie interesu prawnego skarżącego ograniczonego do własności działki nr [...].

W dniu 20 kwietnia 2021 r. R. P. wniósł kolejną skargę na tę samą uchwałę, lecz z powołaniem się na interes prawny wywiedziony z prawa własności innej działki - nr [...]. Rozważenia więc wymagało, czy w tej sytuacji procesowej nastąpiła powaga rzeczy osądzonej. W postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OSK 826/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż powaga rzeczy osądzonej nie powinna być pojmowana w kategoriach wyłącznie negatywnych, jako przeszkoda w zainicjowaniu kolejnego postępowania sądowego. Jej znaczenie pozytywne przejawia się w ochronie stron postępowania przed powtórnym uczestnictwem w postępowaniu, które nie ma swojego celu, ponieważ akt prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie został uznany za zgodny z prawem. (...) odrzucenie skargi nie jest zależne od tego czy kolejny skarżący jest tą samą czy też inną osobą aniżeli pierwotny podmiot z inicjatywy którego zostało wszczęte pierwsze postępowanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku. W tym właśnie należy upatrywać pominięcia w art. 101 ust. 2 u.s.g. elementu podmiotowego rei iudicatae, który wszakże występuje w samym pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej. (...) Dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej. W związku z tym, że poprzednia skarga R. P. została rozpoznana przez Sąd wyłącznie w zakresie jego interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności działki nr [...], Sąd uznał, że wniesiona w tej sprawie skarga dotycząca działki nr [...] jest dopuszczalna, gdyż w tym zakresie nie nastąpiła powaga rzeczy osądzonej.

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] marca 2018 r., a więc procedurę jej zaskarżenia reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. Przed wniesieniem skargi nie było wymagane wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując oceny interesu prawnego skarżącego w tej sprawie, którego naruszenie jest warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uznał, że interes prawny skarżącego został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skarżący jest właścicielem działki nr [...], która znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem (14 R – tereny rolnicze), który został przeznaczony wyłącznie pod uprawny rolne. Z twierdzeń skarżącego wynika, że planował on na tej nieruchomości budowę obiektów inwentarskich (kurników). Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż w Urzędzie Miasta i Gminy w L., znajduje się dokumentacja sprawy znak: [...] dotycząca budowy sześciu kurników na terenie działki nr [...]. Organ nie posiada dokumentów dotyczących inwestycji planowanej przez skarżącego na działce nr [...] położonej w miejscowości S. W ocenie Sądu, okoliczność, iż skarżący nie złożył wniosku o warunki zabudowy dla tego typu inwestycji na działce nr [...], nie oznacza, że jego interes prawny nie został naruszony, jeżeli deklaruje on wolę realizacji tego typu obiektów na tej nieruchomości i planowane przez niego zagospodarowanie nieruchomości nie jest dopuszczalne w świetle zapisów planu miejscowego. Ponadto we wniesionych w dniu 12 grudnia 2017 r. uwagach do projektu planu skarżący domagał się umożliwienia mu na działkach nr [...] i [...] realizacji inwestycji mogącej potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (budowa 6 kurników).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, na wstępie wskazać należy, iż przebieg procedury planistycznej był już przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2257/18, w związku z czym w tej sprawie Sąd jest związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem w zakresie oceny naruszenia procedury planistycznej.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały "w zakresie odnoszącym się do działki nr [...]". Działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 14 R - tereny rolnicze. Na terenie tym zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 4 pkt 3) oraz dopuszcza się wyłącznie uprawy rolne (§ 4 pkt 6). Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w szczególności wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie jej § 4 pkt 6, który dopuszcza na tym terenie wyłącznie uprawy rolne na tym terenie oraz w zakresie § 4 pkt 9 uchwały, który wprowadza zakaz zabudowy.

Sąd uwzględnił skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 pkt 6 uchwały, który zawiera ustalenie, iż na terenie 14 R dopuszcza się wyłącznie uprawy rolne. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Z załącznika graficznego do planu, na którym znajduje się również wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., uchwalonego uchwałą Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz uchwałą Rady Gminy w L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wynika, że działka nr [...] znajduje się w Studium na terenie zabudowy zagrodowej. Zapis planu przewidujący na terenie 14 R, na którym znajduje się ta działka wyłącznie uprawy rolne jest więc w przypadku tej działki sprzeczny ze Studium. W tym zakresie uchwała została więc podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis § 4 ust. 6 uchwały wyklucza nawet utworzenie na działce nr [...] siedliska, gdy tymczasem teren ten w Studium został przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Z treści Studium (pkt 2.2.3.) wynika, że na terenie zabudowy zagrodowej przewiduje się kontynuacje i uzupełnienia oraz rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej i usługowej w gospodarstwach rolnych. Dopuszcza się obsługę produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej, usługi, rzemiosło, w tym specjalistyczna produkcja zwierzęca. Mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy, należy dołożyć wszelkich starań, aby minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji w/w funkcji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, zarówno zabudowy jedno- i wielorodzinnej, jak i budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. W tym zakresie uzasadnione są również zarzuty skargi naruszenia przez Gminę art. 6 ust 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawień wnioskodawcy związanych z prawem własności działki położonej na terenie miejscowości S. Wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy, nawet zagrodowej na terenie rolnym nie zostało przez Gminę należycie uzasadnione, zwłaszcza, że Studium taką zabudowę na tym terenie przewiduje.

W odniesieniu do § 4 pkt 9 uchwały, Sąd uznał, że przepis ten nie przewiduje zakazu zabudowy na terenie 14 R, gdyż sformułowanie "dla terenów m.in. 14 R ustala się pkt 9 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" nie ma charakteru normatywnego. Sformułowanie to jest jedynie powtórzeniem zapisu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymienia jakie kategorie spraw powinny zostać uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść części wstępnej § 4 pkt 9 zaskarżonej uchwały określa więc jedynie pewną kategorię spraw, które zostały uregulowane w dalszej części przepisu (pkt a-c). Normatywny charakter mają rozstrzygnięcia zawarte w pkt a-c uchwały. Z treści § 4 pkt a uchwały wynika, że przez tereny oznaczone symbolami 9R, 13R, 14R, 15R, 18R, 19R, 20R przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia wraz ze strefą oddziaływania, zgodnie z rysunkiem planu, natomiast § 4 ust. 9 pkt b stanowi, że w obszarze strefy oddziaływania linii elektroenergetycznej średniego napięcia zagospodarowanie terenu należy realizować zgodnie z przepisami odrębnymi. Zapis § 4 ust. 9 pkt c uchwały dotyczący stef ochrony pośredniej ujęcia wody został wyeliminowany rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. W zakresie § 4 ust. 9 pkt a i b uchwały, a więc przebiegu linii energetycznej i jej strefy ochronnej skarżący nie podnosił żadnych zarzutów, kwestionując jedynie ogólny zakaz zabudowy na tym terenie. W związku z powyższym skarga w zakresie § 4 pkt 9 uchwały podlegała oddaleniu.

W związku z tym, że w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zapisów zaskarżonej uchwały odnoszących się do działki nr [...], a skarżący wskazywał, iż planuje na tej działce budowę dużych obiektów inwentarskich (kurników przeznaczonych do hodowli brojlera kurzego o obsadzie 160 DJP), Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały również w zakresie jej § 4 ust. 3, w którym wprowadzono m.in. na terenie 14 R zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.

Na wstępie należy wskazać, że prawo własności, na ochronę którego powołuje się skarżący nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia tego prawa dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). Gmina, korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego, ma możliwość wprowadzenia ograniczeń prawa własności nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina może w uzasadnionych przypadkach wprowadzić całkowity zakaz zabudowy na danym terenie, może też wprowadzić inne ograniczenia, m.in. ustalając minimalną powierzchnię działki budowanej czy też wskaźniki powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 2735/20, wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1795/18).

Gmina ma więc możliwość przewidzianą w art. 3 ust. 1 ustawy ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych z zachowaniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności. W ocenie Sądu, wprowadzając w § 4 ust. 3 uchwały zakaz lokalizacji na terenie rolniczym przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, Gmina nie przekroczyła dozwolonych granic władztwa planistycznego. Takie rozwiązanie jest zgodne ze Studium, które nakazuje minimalizować negatywne skutki tego typu przedsięwzięć wynikające z ich lokalizacji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, zarówno na terenach zabudowy zagrodowej (pkt 2.2.3 Studium), jak i na terenach rolnych (pkt 2.2.9 Studium). Wprawdzie Studium dopuszcza na terenie zabudowy zagrodowej specjalistyczną produkcję zwierzęcą, lecz równocześnie nakazuje minimalizować negatywne skutki wynikające z jej lokalizacji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, jedno- i wielorodzinnej oraz w pobliżu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. W Studium wskazano ponadto, że zasady zagospodarowania i granice obszarów dopuszczających specjalistyczną produkcję zwierzęcą zostaną określone szczegółowo na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mając na celu ograniczenie niekorzystnego wpływu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. Rozwój produkcji zwierzęcej należy kształtować za pomocą odpowiednich wskaźników zabudowy i ustaleń minimalizujących uciążliwości dla pobliskich terenów. Działka skarżącego nr [...] graniczy od strony wschodniej z terenem zabudowy zagrodowej, dalej znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Uwzględnienie przez Gminę w tym zakresie interesu społecznego, protestów mieszkańców przeciwko negatywnemu oddziaływaniu tego typu inwestycji, w zakresie zwłaszcza odorów, nie narusza prawa. Niewątpliwie dobro ogółu mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinno przeważać nad dobrem jednostki, a więc indywidualnego podmiotu. Zdaniem Rady, w sprawie nie mógł być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny skarżącego, ale również ten szerszy aspekt. Sąd podziela to stanowisko. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rację ma organ, że mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy, niewątpliwie należy minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji kurników w pobliżu zabudowy mieszkaniowej. Trafne są wywody Rady, że konsekwencją budowy ferm blisko zabudowań mieszkalnych jest nie tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu. Najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest bowiem wszechobecny fetor, wydobywający się z kurników oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z kurników. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy także dla mieszkańców tej gminy. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Zapis § 4 pkt 3 uchwały w odniesieniu do działki ew. nr [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności nie stanowi przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy.

Przedsięwzięcia mogące zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko definiują obecnie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). W dacie uchwalenia planu kwestę tą regulowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 obecnie obowiązującego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt (innych niż norki w liczbie wskazanej w pkt 51 lit. a) w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Z tego zapisu wynika zatem jednoznacznie, że te inwestycje - w ocenie ustawodawcy - zawsze negatywnie oddziaływają na środowisko. Stąd wprowadzono dla nich obowiązek opracowywania raportu oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest - zgodnie z § 3 pkt 104 lit. a rozporządzenia – chów lub hodowla zwierząt (innych niż norki) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP, jeżeli ta działalność będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 210 m od terenów, m.in. mieszkaniowych i rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne oraz na przedsięwzięć na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5,8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Przedsięwzięciem takim jest również - zgodnie z § 3 pkt 104 lit. a rozporządzenia – chów lub hodowla zwierząt (innych niż norki) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP – na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Rada przyjęła zatem limit m. in. produkcji zwierzęcej, powyżej którego już ustawodawca przesądził, że mamy do czynienia ze średnią i wysoką uciążliwością dla środowiska. Takie postępowanie Rady koresponduje z konstytucyjną zasadą ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zważywszy na znaczną skalę społecznych protestów przeciwko dalszemu sytuowaniu kurników na terenie Gminy, w tym sytuowaniu ich na terenie objętym przedmiotowym planem, taka regulacja jest uprawniona. Konstytucyjna zasada proporcjonalności jest więc właściwie realizowana i w pełni znajduje odzwierciedlenie w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do jego działki nr [...].

Poza tym treść § 4 pkt 3 uchwały koresponduje z treścią § 4 pkt 7 uchwały, w którym wskazano, iż teren 14 R znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego nakazuje się uwzględnić reżimy ochronne zgodnie z przepisami odrębnymi. Zarówno obowiązujące w dacie uchwalenia planu rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2005 r., Nr [...], poz. [...]), jak i obowiązująca od dnia 13 czerwca 2020 r. uchwała Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r., poz. [...]) zawierają zapis, iż na tym obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283,284,322). Sąd nie znalazł więc podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie ustaleń planu zawartych w § 4 pkt 3 uchwały, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza w tym zakresie prawa.

W ocenie Sądu, niezasadne są w tym zakresie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i przestrzennym, gdyż jak wskazano powyżej, Gmina jest uprawniona do ograniczenia prawa własności nieruchomości właścicieli prywatnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie, Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, gdyż wprowadzone zakazu lokalizacji na terenie działki skarżącego przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym wypadku jest uzasadnione względami ochrony środowiska i ochrony interesu społecznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd uznał, iż wprowadzenie przez Gminę regulacji wyłączającej możliwość zagospodarowania działki skarżącego nr [...] w sposób inny niż uprawy rolne jest sprzeczne ze Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Z tego względu konieczne było stwierdzenie nieważności § 4 pkt 6 części tekstowej uchwały w odniesieniu do działki skarżącego nr [...].

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie jej § 4 pkt 6 w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...], położonej w miejscowości Straszewy Gmina L., znajdującej się na obszarze oznaczonym w planie symbolem R14 (pkt 1 wyroku). W pozostałej części Sąd skargę oddalił (pkt 2 wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, iż zaskarżona uchwała w zakresie pozostałych zapisów planu odnoszących się do wskazanej nieruchomości skarżącego nie narusza prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.