Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 358/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 11 ust. 1 i 2, par. 12 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 24 par. 1 i 3, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 3 kwietnia 2012, nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. S., reprezentowanego przez pełnomocnika – r. pr. Z. Ł., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 25 maja 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Koordynatora ds. Administracji Architektoniczno-Budowlanej, działającego z upoważnienia Starosty Krapkowickiego, z dnia 18 stycznia 2012 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą D. J. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP na działkach nr A, B i C k.m. [...] w [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2012 r. D. J. wystąpił do Starosty Krapkowickiego o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP na działkach nr A, B i C k.m. [...] w [...]. Do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 18 lipca 2011 r., nr [...], o warunkach zabudowy i cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. Koordynator ds. Administracji Architektoniczno-Budowlanej, działający z upoważnienia Starosty Krapkowickiego, powołując się na przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez wykazanie, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie obsady zwierząt, wynoszącą 39 DJP, podczas gdy w analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu podano, że istniejąca hodowla obejmuje 1 knura, 20 loch, 60 tuczników i 100 warchlaków, natomiast według informacji z ARiMR istniejąca liczebność chowu wynosi 900 sztuk.

W piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. D. J. podał, że liczebność aktualnie istniejącego chowu wynosi 145 sztuk tuczników, tj. 20,30 DJP, natomiast planowana obsada wyniesie nie więcej niż 133 tuczniki, czyli 18,62 DJP, co daje łącznie 38,92 DJP.

W toku postępowania W. S. zakwestionował możliwość budowy wnioskowanego budynku w odległości mniejszej niż 35m od granicy z jego działką i mniejszej niż 50m od okien jego budynku mieszkalnego. Podał, że według planowanej lokalizacji odległość ta wynosi 8m od granicy jego budynku. Zaakcentował konieczność ochrony środowiska, ponadto wskazał, że przez działkę objętą wnioskiem przebiega linia wysokiego napięcia.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r., nr [...], opartą o przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., Koordynator ds. Administracji Architektoniczno-Budowlanej, działający z upoważnienia Starosty Krapkowickiego, zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem D. J. W uzasadnieniu organ omówił szczegółowo przebieg postępowania. Następnie odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez W. S. i wskazał, że odległość projektowanego budynku do jego budynku mieszkalnego wynosi 51m i spełnia wymagania z decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wywiódł też organ, że § 12 ust. 6 tego rozporządzenia przewiduje zakaz sytuowania budynku inwentarskiego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego. Ponadto podał, że zgodnie z normami PN-75-E-05100-1 i PN-EN-50341-1 oraz PN-EN-50423-1 minimalna odległość w pionie od kalenicy do linii średniego napięcia 1-45kV powinna być nie mniejsza niż 5,2m, a odległość dla linii 15kV powinna być nie mniejsza niż 3,5m, co potwierdza projekt budowlany, natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń. Tym samym spełnione zostały wymagania dotyczące wydania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji W. S. wniósł odwołanie, w którym zarzucił sprzeczność rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie zbadał poziomu oddziaływania inwestycji na otoczenie i ograniczył się do stwierdzenia, że projekt przewiduje obsadę 39 DJP, natomiast kwestia ta powinna zostać rozpatrzona w kontekście użytkowania projektowanego budynku, którego usytuowanie ma istotny wpływ na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej. Zdaniem odwołującego, realizacja inwestycji uniemożliwi lub co najmniej utrudni zagospodarowanie jego działki siedliskowej i ograniczy wykonywanie prawa własności. Poza tym W. S. wskazał, że jego zdaniem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało także "powiązanie pracownika Starostwa przygotowującego Staroście projekt decyzji z jednym z projektantów".

Odnośnie ostatniego z zarzutów, Koordynator ds. Administracji Architektoniczno-Budowlanej, działający z upoważnienia Starosty Krapkowickiego, przesyłając akta wraz z odwołaniem do Wojewody Opolskiego za pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. wyjaśnił, że "stosunki z projektantem (projektanci często są pełnomocnikami inwestora) ma charakter czysto służbowy, a twierdzenie uważam za nie mające potwierdzenia w rzeczywistości". Dalej wskazał, że pracownik Starostwa rozpatrujący sprawę dokonał merytorycznej oceny wniosku i projektu, nałożył obowiązek wyjaśnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 25 maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, odwołał się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy określających nieprzekraczalną linię zabudowy oraz jej wysokość do 10m, geometrię dachu – dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 100, pokrycie dachu dachówką lub materiałem ją imitującym, dopuszczalne pokrycie blachą trapezową. Na podstawie projektu budowlanego stwierdził, że projektowany budynek jest zgodny z tą decyzją, gdyż będzie posiadał dach dwuspadowy o kącie 100, kryty blachą trapezową, natomiast wysokość kalenicy w części inwentarskiej wynosi 6,26m, a w części gospodarczej 8,26m. Ponadto organ powołał przepis § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wywiódł, że lokalizacja planowanego budynku spełnia wymogi wynikające z tej normy, gdyż został on usytuowany w odległości 22,5m od granicy z działką odwołującego i 50m od jego budynku mieszkalnego. Poza tym organ zaznaczył, że pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem mieszkalnym W. S. istnieją budynki gospodarcze znajdujące się na jego działce, natomiast żądanie zachowania minimalnej odległości 50m nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Odnośnie odległości budynków od linii napowietrznych organ stwierdził, że decyzja Burmistrza Krapkowickiego z dnia 18 lipca 2011 r. o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych ograniczeń strefy ochrony w zakresie przebiegu linii 15kV w stosunku do lokalizacji inwestycji, natomiast zgodnie z normami PN-75-E-05100-1:1998, PN-EN-50341-1 oraz PN-EN-50423-1 "minimalna odległość w pionie od kalenicy do linii 15kV powinna być mniejsza niż 3,5m, co zostało potwierdzone w projekcie budowlanym". Na tej podstawie Wojewoda Opolski stwierdził, że prawidłowo przez organ pierwszej instancji zostało ustalone, iż przedłożony projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w związku z czym był zobowiązany do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na wnioskowana inwestycję. Odnosząc się do zarzutów dotyczących powiązań pracownika Starostwa z jednym z projektantów organ odwoławczy poinformował, że w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. Starosta Krapkowicki wyjaśnił, iż stosunki te mają charakter służbowy i zarzuty nie mają potwierdzenia w rzeczywistości. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 24 § 1 pkt 1-3 K.p.a. i wywiódł, że projektant nie jest stroną postępowania, zatem nawet gdyby osoby te pozostawały w opisanym w tym przepisie stosunku prawnym, to brak byłoby podstaw do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję W. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt zagospodarowania działki uwzględnia w sposób należyty uwarunkowania wynikające ze sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki. Poza tym zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 24 ust. 3 K.p.a., poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wyłączenia pracownika przygotowującego projekt decyzji co do którego z racji pokrewieństwa z autorem projektu zaistniały uzasadnione wątpliwości co do bezstronności, a także naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których odmówiono tym argumentom wiarygodności. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wstrzymania jej wykonania, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi powtórzono in extenso treść wcześniej złożonego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że odniósł się do kwestii wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, uznając, że okoliczności takie nie zachodziły.

Na wezwanie Sądu D. J. w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. oświadczył, że nie przychyla się do wniosku o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, a nadto wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że na posesji skarżącego trzoda chlewna jest hodowana w budynku inwentarskim stanowiącym jedną całość z budynkiem mieszkalnym, a także budynku gospodarczym usytuowanym w odległości ok. 3m od granicy.

Na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. uczestnik postępowania podtrzymał stanowisko w sprawie, wyjaśniając, że skarżący sam prowadzi działalność hodowlaną i swoimi działaniami chce storpedować konkurencję.

Na wezwanie Sądu organ odwoławczy przedłożył kompletną część tekstową decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 18 lipca 2012 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z przyczyn częściowo innych niż podnoszone przez skarżącego.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy kontrola aktu administracyjnego wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, zatem nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz jedynie - jak wskazano wyżej - dokonuje oceny działań organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Z mocy art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzając kontrolę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zarówno z licznymi naruszeniami przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone uchybienia, podniesione przez skarżącego i stwierdzone przez sąd z urzędu, skutkują uchyleniem rozstrzygnięć organów obydwu instancji.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, określa elementy i treść projektu budowlanego. Przepis ten przewiduje, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nadto, projekt architektoniczno-budowlany określa funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym, stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei z art. 35 ust. 1 ustawy wynika obowiązek sprawdzenia przez organ - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1), zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7 ustawy co do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (pkt 3). Powyższe sprawdzenie odnosi się zatem do wszystkich elementów projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy, zarówno w aspekcie techniczno-budowlanym jak i przestrzennym. Badanie zgodności dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i powinno polegać na dokładnej analizie postanowień decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności dotyczących terenu przewidzianego pod zabudowę oraz dopuszczonych tą decyzja warunków i sposobów jego zabudowy. Brak sprawdzenia tych elementów lub choćby tylko sprawdzenie niedbałe skutkuje wadliwością wydanej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa. Skoro bowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, to organ nie może zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w przedłożonym projekcie od warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl art. 35 ust. 3 ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń we wskazanym wyżej zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której to niezgodności inwestor nie usunął w wyznaczonym przez ten organ terminie. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez wezwania o usuniecie naruszenia, o którym mowa w art. 35 § 3 ustawy uchybia prawu materialnemu, a jednocześnie narusza ogólne zasady procedury administracyjnej, w szczególności wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § oraz art. 80 K.p.a.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy budzi istotne zastrzeżenia.

Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że bezspornym jest, iż prawidłowe wywiązanie się z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga od organu dysponowania decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja ta, w myśl § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) składa się z części tekstowej i graficznej, a nadto załącznikiem do tej decyzji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która również zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powyższy załącznik stanowi integralną część decyzji i jej niezbędny składnik w rozumieniu art. 107 § 2 K.p.a., a jego brak skutkuje tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707).

W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, a także w dokumentacji zawartej w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym, znajdują się wprawdzie egzemplarze decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia 18 lipca 2011 r., nr [...], o warunkach zabudowy, jednak wszystkie one są niekompletne, gdyż obejmują jedynie dwie początkowe oraz ostatnią stronę części tekstowej tej decyzji. W aktach brak jest także analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazanej jako załącznik w tejże decyzji. Tego rodzaju braki formalne powinny zostać usunięte przez organ w trybie art. 64 K.p.a., poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Powyższa okoliczność rodzi wątpliwość, czy wydając rozstrzygnięcia w sprawie organy obydwu instancji dysponowały kompletną decyzją o warunkach zabudowy, co mogło rzutować na należyte wywiązanie się z obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 ustawy.

O braku wnikliwej oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy świadczy fakt, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się ani do tejże decyzji ani do projektu budowlanego w kontekście wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy. Stanowi to również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., który jednoznacznie przewiduje, że decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji umożliwia kontrolę jej legalności nie tylko przez organ odwoławczy i przez Sąd, ale również pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Tymczasem organ nie próbował nawet wskazać, że wydana przezeń decyzja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a uzasadnienie swej decyzji ograniczył wyłącznie do polemiki z argumentami W. S. zgłaszanymi w toku postępowania. Krytycznie ocenić należy również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, który wprawdzie stwierdził, że projektowany budynek jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, jednak zgodność tę ocenił wyłącznie w zakresie jednego z punktów tejże decyzji, tj. w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wysokości zabudowy i geometrii dachu.

Zauważyć ponadto trzeba, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyły budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie do 39 DJP, co w istocie oznacza, że tylko w tym jednym obiekcie może mieścić się liczba zwierząt odpowiadająca maksymalnie wartości 39 DJP, niezależnie od obsady w innych budynkach funkcjonujących na terenie gospodarstwa inwestora. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy sprecyzowano wyraźnie, że ustalenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego dla chowu lub hodowli zwierząt o łącznej obsadzie, tj. obecnej i planowanej, w liczbie do 39 DJP. Decyzja ta przewidywała zatem, że wielkość obsady w całym gospodarstwie nie może przekroczyć 39 DJP. Ograniczenie to wynika z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz.1397), wedle którego chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przekroczenie liczby 39 DJP oznacza zatem konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i rozważenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ pierwszej instancji wdrożył wprawdzie postępowanie wyjaśniające i nakazał inwestorowi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy usunięcie nieprawidłowości wniosku poprzez wyjaśnienie liczby DJP z uwagi na rozbieżności co do faktycznej liczebności chowu wynikające z informacji uzyskanej z Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa oraz danych z analizy warunków i zasad zagospodarowania (dokumentów tych brak jest w przedłożonych aktach administracyjnych), jednak poprzestał na wyjaśnieniach D. J. i w uzasadnieniu wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie odniósł się już do tej kwestii.

Poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nienależyte uzasadnienie decyzji organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a., przez co doszło jednocześnie do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, aby podana przez inwestora w wyjaśnieniu liczba DJP została następnie skonfrontowana z danymi będącymi w posiadaniu ARiMR. Organ nie wyjaśnił, z jakich przyczyn odstąpił od dalszego badania tej kwestii. Wadliwości tych nie usunął również organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 K.p.a. Nie ustalono poza tym, jaki charakter mają budynki przewidziane do rozbiórki i czy po jej dokonaniu budynek objęty wnioskiem będzie jedynym budynkiem w gospodarstwie, w którym prowadzony będzie chów trzody. Brak ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie wyklucza możliwość należytej oceny istnienia zgodności z ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może stwarzać podstaw do dowolnego interpretowania jej zapisów i prowadzić do zaistnienia sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy.

Poza tym należy wyraźnie zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budynku inwentarskiego dla chowu lub hodowli zwierząt metodą wysokościółkową. Przedłożony i zatwierdzony przez organ projekt budowlany odnosi się natomiast do utrzymania bezściółkowego tuczników, co wynika z zapisów pkt 4 i 5.4 opisu technologicznego. Nie ulega wątpliwości, że prawidłowe użytkowanie objętego wnioskiem budynku inwentarskiego przy zastosowaniu bezściółkowego systemu utrzymania zwierząt nie jest możliwe bez zbiornika, należącego do kategorii budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). W związku z przewidywaną metodą chowu w projekcie (pkt. 5.5. opisu technologicznego) wskazano, że nieczystości ciekłe powstające w procesie hodowli odprowadzane będą z kanałów znajdujących się pod podłogą do zbiornika bezodpływowego o pojemności 272,5m3, objętego odrębnym opracowaniem. Tego rodzaju zbiornik, o pojemności przekraczającej 25m3, wymaga w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nie oceniły, czy obiekt budowlany objęty wnioskiem, z uwagi na wskazaną w projekcie budowlanym bezściółkową metodę chowu, może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Zaakcentowania wymaga, że na zasadzie art. 33 ust. 1 ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, ale nawet wówczas inwestor jest zobligowany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Organ ma zatem obowiązek sprawdzić projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż jedynie na tej podstawie możliwa jest ocena rozmieszczenia wszystkich obiektów na danym terenie. Udzielenie pozwolenia z naruszeniem tego przepisu stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych względów w rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawidłowego zbadania przez organy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy – do czego były zobligowane z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. Bez dokonania głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy organy przyjęły, że przedłożony przez inwestora D. J. projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza Krapkowic z dnia 18 lipca 2011 r. o warunkach zabudowy.

W kwestii lokalizacji projektowanego obiektu na terenie działki należy mieć na względzie, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy organ architektoniczno-budowlany dokonuje oceny projektu zagospodarowania terenu w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do takich przepisów należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Podkreślenia wymaga, że na zasadzie § 12 ust. 6 rozporządzenia budynek inwentarski lub budynek gospodarczy nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego. Nie można zatem mówić o niezgodności z przepisami, jeśli w projekcie zagospodarowania działki zachowane zostały tak określone odległości. Na gruncie rozpoznawanej sprawy dodać jeszcze należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów dotyczących utrudnień w zagospodarowaniu jego działki i ograniczenia wykonywanie prawa własności. To samo dotyczy kwestii wpływu planowanej inwestycji na otoczenie, przy czym zauważyć przyjdzie, że w przedłożonym projekcie (charakterystyka ekologiczna - pkt. 4.2. opisu technologicznego) nie uwzględniono takich emisji powstających w procesie chowu trzody chlewnej, jak w szczególności amoniak oraz siarkowodór, a także hałas powodowany przez zwierzęta.

Natomiast odnośnie możliwości sytuowania budynku bezpośrednio pod linią elektroenergetyczną należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia nie normują odległości przebiegu linii elektroenergetycznych od budynków gospodarczych czy inwentarskich. Zawarty w § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ogólny nakaz wznoszenia budynków poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, w tym oddziaływania pól elektromagnetycznych dotyczy wyłącznie budynków z przeznaczeniem na pobyt ludzi. W rozpoznawanej sprawie organy podkreślały, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera ograniczeń w tym zakresie, natomiast - jak zasadnie wywiedziono w orzecznictwie - zagadnienia te odnoszą się do postępowania prowadzonego na etapie pozwolenia na budowę i dopiero na tym etapie właściwy organ winien zbadać zgodność planowanego przedsięwzięcia z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 13 września 2007 r., sygn. akt II SA/OSK 423/07, LEX nr 384353). Natomiast powoływane przez organy Polskie Normy nie mieszczą się w katalogu powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W świetle art. 5 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1384 z późn. zm.) normy, w tym Polskie Normy, są dokumentem przyjętym na zasadzie konsensu i zatwierdzonym przez krajową jednostkę organizacyjną, ustalającym - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie, a stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. W konsekwencji należy uznać, iż niezachowanie wymogów zawartych w Polskiej Normie nie tworzy stanu naruszenia prawa. Polskie Normy wpisują się w pojęcie "wiedza techniczna" i na zasadzie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mogą być stosowane przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za projekt, składając oświadczenie, że został on wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy). Wskazywane przez organy Polskie Normy, zatytułowane "Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego", określają wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych od budynków, zatem mogą mieć zastosowanie przy projektowaniu przebiegu linii energetycznych. Dostrzec należy, że odległość od przewodów organ odwoławczy przywołał na podstawie zapisów zawartych w projekcie budowlanym, przy czym wielkości wskazane w części opisowej projektu (pkt 3.3.opisu technologicznego), tj. moc linii elektroenergetycznej wynosząca 15kV, jak i odległość tej linii do kalenicy projektowanego budynku wynosząca 3,5m, zostały dopisane pismem ręcznym. W projekcie nie zamieszczono przy tym omówienia naniesionych zmian, tj. kiedy i kto dokonał dopisania ww. wartości. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko, że przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z poźn. zm.) nie dają podstaw do poprawiania projektu budowlanego w znaczeniu materialnym, czyli dokonywania ingerencji autora w treść projektu, szczególnie, gdy projekt taki złożono władzy budowlanej w celu zatwierdzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/08, LEX nr 558399).

Kolejną istotną wadliwością było nienależyte odniesienie się przez organ odwoławczy do zawartych w odwołaniu i powtórzonych w skardze zarzutów dotyczących wyłączenia pracownika organu. Wniosek w tym zakresie, zgłoszony w toku postępowania odwoławczego, powinien zostać załatwiony w sposób przewidziany prawem. W związku z tym podkreślenia wymaga, że w art. 24 § 1 K.p.a. zawarty został katalog ustawowych przyczyn wyłączenia pracownika, obejmujący przypadki bliskości wobec stron postępowania (pkt 2 i 3) oraz bliskości wobec samej sprawy (pkt 1 oraz 4-7). Regulacja ta nie wyczerpuje natomiast wszystkich możliwych przypadków rzeczywistego czy domniemanego braku bezstronności pracownika. Przepis art. 24 § 3 K.p.a. stanowi bowiem, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Z tego unormowania wynika zatem, że mogą zachodzić także inne okoliczności faktyczne lub stanowiące prawne słuszny powód poddania w wątpliwość bezstronność pracownika w toku rozpoznawania konkretnej sprawy. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia następuje w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, a które może być kwestionowane następnie w odwołaniu od decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie, na podstawie omawianego przepisu art. 24 § 3 K.p.a. można kwestionować tylko bezstronność imiennie wskazanej osoby, będącej pracownikiem organu. Mogą to być pojedyncze fakty lub zdarzenia czy sytuacje istniejące dłużej, jak również tylko pogląd osoby, która ocenia według własnej miary bezstronność pracownika, wyciągając wnioski z pewnych okoliczności, czyli każda okoliczność mająca związek ze stosunkiem pracownika do sprawy, w której prowadzone jest z jego udziałem postępowanie administracyjne. Przepis ten nie wymaga przy tym wykazania, że pracownik jest rzeczywiście jest stronniczy; wystarczy uprawdopodobnienie, czyli wykazanie, że mogą zaistnieć wątpliwości co do jego bezstronności. Odrębną kwestią jest natomiast, czy będzie to skuteczna przyczyna wyłączenia, co wiąże się z wiarygodnością zgłoszonych wątpliwości. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 148 i 156).

W zaskarżonej decyzji Wojewoda Opolski odniósł się do zgłoszonego w odwołaniu wniosku o wyłączenie pracownika, przy czym dokonał tego na podstawie wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r., podpisanym przez Koordynatora ds. Administracji Architektoniczno-Budowlanej, który z upoważnienia Starosty Krapkowickiego wydał decyzję w pierwszej instancji. Nadto, ocenę tę organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie w kontekście przesłanek z art. 24 § 1 pkt 1-3 K.p.a., całkowicie ignorując treść uregulowania zawartego w § 3 tego przepisu, które abstrahuje od wskazywanych przez organ odwoławczy powiązań pracownika ze stroną postępowania. Zauważyć należy, że przez skarżącego żadna z osób wzajemnie powiązanych nie została wskazana imiennie; nie wskazano także rodzaju zarzucanych powiązań, natomiast w toku postępowania odwoławczego nie doszło do wyjaśnienia żadnego z tych zagadnień. Treść pisma Koordynatora ds. Administracji Architektoniczno-Budowlanej z dnia 23 kwietnia 2012 r. sugeruje jedynie, że podniesione zarzuty mogą dotyczyć właśnie jego osoby. W szczególności, skarżący nie został wezwany do uzupełnienia wniosku o wyłączenie pracownika poprzez sprecyzowanie, jakich konkretnie osób dotyczy oraz do wskazania okoliczności mających uprawdopodobnić istnienie okoliczności wywołujących wątpliwość co do bezstronności pracownika. Nie doszło też do przekazania tego wniosku według właściwości celem jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w trybie art. 24 § 3 K.p.a. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, pismo z dnia 23 kwietnia 2012 r. nie było przy tym pismem Starosty Krapkowickiego, ale zostało podpisane przez działającego w imieniu Starosty Koordynatora, czyli pracownika, którego mogły dotyczyć zarzuty.

Powyższe uchybienia przepisom postępowania w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w nawiązaniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nie pozwalają na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ujawnione wadliwości dotyczą także decyzji organu pierwszej instancji, co uzasadniało wyeliminowanie ich porządku prawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Treść podjętego rozstrzygnięcia powoduje powrót sprawy na etap postępowania rozpoznawczego, co czyni przedwczesnym odnoszenie się do dalej idących zarzutów skargi, dotyczących wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, które to kwestie, pominięte dotychczas przez organy, będą przedmiotem rozważań organu w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Wyjaśnić jeszcze należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wyznaczony termin rozprawy nie był odległy, natomiast – po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. – wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Zalecania do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia. Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji, którego rzeczą będzie przede wszystkim prawidłowe rozpatrzenie wniosku o wyłączenie pracownika, a następnie dokonanie analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę organ dokona oceny przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego również z punktu widzenia zarzutów podnoszonych w skardze i przedstawi swoje stanowisko z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a.