Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 210/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. (data wpływu do organu administracji [...] kwietnia 2007 r.) C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. A. rej. ul. E. na okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. pod nośnik reklamowy o pow. 36 m².

Dyrektor ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich w W., działając na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na posadowienie ww. nośnika reklamowego. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składały się:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r.;

6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

7. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

W opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzących pojazdy. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. Organ podkreślił, iż reklama była usytuowana w miejscu, gdzie limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa'' na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 2,5 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo organ podkreślił, iż zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdziły, że wnioskowana reklama była adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. A. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 160 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym - 130 pojazdów na godzinę. Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Od decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez sporządzenie jej przez osobę nie posiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane i art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych. Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu niezłożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jakie to ustalenia organu pozwalały mu na przyjęcie, że w miejscu posadowienia reklamy instalacja ta będzie powodem wypadków drogowych. Według skarżącej nie wskazano również jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego były niewiarygodne. Opinię podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Opinia nie ma nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe wymieniane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace stadialne". Tymczasem z treści opinii nie wynikało by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń. Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżąca podnosiła, iż w sąsiedztwie jej reklamy funkcjonują nośniki innych inwestorów, podobnie jak na innych ulicach W. i organ administracji nie uważał za uzasadnione cofnąć zezwolenia tym przedsiębiorcom. W tym miejscu zwrócono uwagę na reklamy firmy C., które spółka ta umieszcza na słupach oświetleniowych i na wiatach przystanków komunikacji miejskiej. Ponadto skarżąca podkreśliła, że w okresie kilku ostatnich miesięcy Zarząd Dróg Miejskich w W. wydał szereg decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwolenia firmie S. na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji kilkudziesięciu nowych urządzeń reklamowych. Według skarżącej powyższy stan faktyczny dotyczący obszaru pasa drogowego głównych ulic na terenie W., jednoznacznie przeczy argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji o rzekomym zagrożeniu dla kierowców powodowanym przez przedmiotowy nośnik reklamowy należący do C. Sp. z o. o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż ich celem jest szczególna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. W przedmiotowej sprawie dla uzasadnienia negatywnego stanowiska odnośnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania wskazanego przez wnoszącego odwołanie obiektu reklamowego posłużono się analizą dokumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Analiza materiału dowodowego zawarta w uzasadnieniu decyzji w pełni wykazała, że usytuowanie nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 przy ul. A. rej. ul. E. w W. zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Organ wskazał również za bezzasadny zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż jest to oczywiste. W związku z tym konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. To bowiem strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie miało negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskazując na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odnoszącą się do problemu "fiksacji" wzroku i wpływu tego zjawiska na prowadzenie pojazdów, nie dopuścił się dowolności w swoim działaniu. Zarządca drogi jest obowiązany zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych wpływających negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa organ stwierdził, iż do kolegium w ostatnich miesiącach trafiło kilkaset odwołań dotyczących decyzji Prezydenta [...] W. odmawiających zezwolenia na lokalizację nowych i funkcjonowanie dotychczasowych nośników reklamowych w pasach drogowych. Nośniki te należą do różnych firm, dlatego też Kolegium nie podziela zdania skarżącego, iż Prezydent naruszył zasadę równego traktowania stron.

C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia decyzji, wstrzymania jej wykonania i zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na:

ـ przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

ـ braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zawalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, oraz nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 w zw, z art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 udp.

Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 udp, który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości" a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów, a ponadto wskazała na treść art. 38 ust. 1 udp.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca przytoczyła argumentację mającą w jej ocenie świadczyć o konieczności zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej w postaci wytrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując w tym zakresie na ewentualną szkodę majątkową powstałą w związku z koniecznością demontażu posiadanych urządzeń reklamowych oraz rozwiązaniem wiążących stronę umów z kontrahentami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. w rejonie ul. E. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych, zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował.

Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie niezgodne z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Stąd zarzut skarżącej o braku waloru dowodu opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. Sąd uznał za nietrafny.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem ich negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, nie powinien budzić wątpliwości. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie.

Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektu/urządzenia, niezwiązanego z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza wydania decyzji dowolnej. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu/urządzenia z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ww. ustawy. Przepis art. 40 ust. 1, formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji określającej warunki zajęcia pasa drogowego i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie tylko reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość i kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Skarżąca spółka stała na stanowisku, iż powyższa sytuacja jej nie dotyczy, bowiem reklama, w dacie ponownego złożenia wniosku, była już zainstalowana. Jej wniosek zatem należało rozpoznać na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy. W myśl powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Przepis art. 38 ust. 1 jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy, nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 ww. ustawy, uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny.

Gdy idzie o zarzuty natury procesowej, to organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo NSA. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są za to materiałem, który dla zarządcy drogi jest materiałem pomocniczym związanym z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy.

Zarządca drogi jest bowiem organem administracji umocowanym i wyłącznie kompetentnym w sprawach związanych z funkcjonowaniem drogi publicznej.

Organy administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miały na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Natomiast wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest.

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jakiś czas temu otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie mogło znaleźć uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.