Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1037/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G.("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] lutego 2018 r., znak: [...], wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie: kładki dla pieszych KP-1 w rejonie Miejsca Obsługi Podróżnych "[...]" w km [...] drogi ekspresowej [...]; mostu MS-7 nad rzeką [...] wraz z przejściem dla zwierząt dużych dołem w km [...] drogi ekspresowej [...]; wiaduktu drogowego WD-9 w ciągu drogi gminnej Nr [...] [...] w km [...] tej drogi, nad drogą ekspresową [...] w km [...]; przejścia dla zwierząt małych dołem PZ-M-010 w km [...] drogi ekspresowej [...]; przejścia dla zwierząt średnich dołem PZ-S-011 w km [...] drogi ekspresowej [...]; przejścia dla zwierząt małych dołem PZ-M-012 w km [...] drogi ekspresowej [...] (zrealizowanych w ramach budowy drogi ekspresowej [...] węzeł [...] – węzeł [...] [...]) i uzależnił użytkowanie mostu MS-7 oraz wiaduktu WD-9 od wykonania, w terminie do 30 czerwca 2015 r., robót budowlanych polegających na dostosowaniu istniejących schodów skarpowych, zlokalizowanych na stożkach PN-Z oraz PD-W na moście MS-7 nad rzeką [...] wraz z przejściem dla zwierząt dużych dołem w km [...] drogi ekspresowej [...]; dostosowaniu istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach PD-Z oraz PN-W na wiadukcie WD-9 w ciągu drogi gminnej Nr [...] w km [...] tej drogi, nad drogą ekspresową [...] w km [...], do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 i § 135 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735, "Rozporządzenie"), bądź likwidacji istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach PN-Z oraz PD-W na moście MS-7 nad rzeką [...] wraz z przejściem dla zwierząt dużych dołem w km [...] drogi ekspresowej [...] oraz na stożkach PD-Z oraz PN-W na wiadukcie WD-9 w ciągu drogi gminnej Nr [...] w km [...] tej drogi, nad drogą ekspresową [...] w km [...] i wykonaniu schodów skarpowych dla obsługi oraz ekip ratowniczych zgodnie z § 306 ust. 2 Rozporządzenia.

W odniesieniu do ww. inwestycji, pismem z 1 października 2014 r., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] ("Komendant PPSP") przedstawił swoje stanowisko w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, którym wniesiono uwagi w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów inżynierskich: wiaduktu WS-5 w km [...] w ciągu [...] oraz mostu [...] nad rzeką [...] w km [...] drogi [...]. Obiekty te nie zostały objęte warunkiem, wskazanym w decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r. Niemniej w stanowisku tym zauważono, że w obiektach takich jak WS-3 oraz MS-4 wykonano jednobiegowe prefabrykowane schody skarpowe o więcej niż 17 stopniach w biegu, co stanowi naruszenie § 128 ust. 1, 2 i 3, oraz § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.

Ponadto, decyzja z [...] października 2014 r. została dwukrotnie zmieniona w zakresie terminu wykonania obowiązku: decyzją [...]WINB z [...] lipca 2015 r., nr [...] (nowy termin określono na dzień 31 grudnia 2016 r.) oraz decyzją [...]WINB z [...] lutego 2017 r., nr [...] (nowy termin określono na dzień 31 grudnia 2017 r.).

W stosunku do tego orzeczenia, toczyło się także postępowanie o wygaszenie warunku w nim przewidzianego, a to z wniosku skarżącego; decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] odmówił uwzględnienia tego żądania, a decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], GINB decyzję tą utrzymał w mocy. Wyrokiem z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił natomiast skargę skarżącego na ww. decyzję GINB.

Pismem z 3 października 2017 r. GDDKiA wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r. w części dotyczącej warunku dostosowania schodów skarpowych do przepisów Rozporządzenia. Zdaniem skarżącego powołane w ww. decyzji przepisy Rozporządzenia zostały zastosowane w sposób niewłaściwy, a więc decyzja w części dotyczącej warunku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Regulacja zawierająca normy dotyczące obiektu w postaci schodów przeznaczonych do ruchu pieszych nie powinna zostać zastosowana w odniesieniu do obiektu w postaci schodów przeznaczonych dla obsługi inżynierskiego obiektu drogowego. Przedmiotowa nieprawidłowość przekłada się wprost na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w zakresie warunku dostosowania schodów skarpowych. Skarżący wskazał przy tym na rozróżnienie schodów przeznaczonych do ruchu pieszych od schodów przeznaczonych dla obsługi drogowego obiektu inżynierskiego, przywołując odpowiednie przepisy Rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, przepisy odnoszące się do schodów przeznaczonych dla obsługi obiektów inżynieryjnych, określone w § 135 Rozporządzenia, są przepisami szczególnymi, a więc wykluczającymi zastosowanie bardziej restrykcyjnych przepisów dotyczących schodów przeznaczonych do ruchu pieszych. W ocenie skarżącego regulacje te nie znajdują łącznego lub zamiennego zastosowania i dlatego też nie powinny kształtować wydanej w sprawie "opinii" poprzez nakładanie na stronę nieadekwatnych obowiązków w zakresie dostosowania obiektu. Jednocześnie, stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej warunku nie naruszałoby, w ocenie skarżącego, przepisów Rozporządzenia, skoro schody zostały zrealizowane zgodnie z nim.

Decyzją z [...] lutego 2018 r., po rozpoznaniu ww. wniosku, GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r., w części dotyczącej warunku dostosowania schodów skarpowych.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a.") jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie bada kwestionowany akt administracyjny pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł [...] - węzeł [...] od km [...] do km [...], w zakresie odcinka 2 - od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą.

[...]WINB, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1406, tekst jednolity ze zm.), w związku z wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektów inżynierskich wykonanych w ramach tej inwestycji, przeprowadził w dniu 24 października 2014 r. obowiązkową kontrolę w celu sprawdzenia zgodności ich wykonania z ustaleniami i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu kontroli organ wojewódzki stwierdził, że wszystkie roboty określone przez inwestora we wniosku zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę za wyjątkiem zmian wymienionych w oświadczeniu kierownika budowy, polegających na korekcie ukształtowania stożków PN-Z oraz PD-W na obiekcie MS-7 oraz na korekcie ukształtowania stożków PD-Z oraz PN-W na obiekcie WD-9 poprzez wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka, bez półek pośrednich.

GINB podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego uzależnić je od wykonania, w oznaczonym terminie, robót budowlanych.

Decyzją z [...] października 2014 r. [...]WINB udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie obiektów inżynierskich i w trybie przywołanego art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnił użytkowanie mostu MS-7 i wiaduktu WD-9 od wykonania robót budowlanych, tj. dostosowania wykonanych schodów skarpowych do wymogów Rozporządzenia.

W ocenie organu bezspornym było, że jednobiegowe schody (bez spoczników) na skarpach zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (zaopiniowanym przez służby przeciwpożarowe) oraz warunkami § 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. W związku z tym, GINB uznał, że [...]WINB miał podstawę prawną do uzależnienia wydania pozwolenia na użytkowanie od wykonania wskazanych robót budowlanych, w niniejszej sprawie – robót budowlanych polegających na doprowadzeniu schodów do zgodności z rozwiązaniem przyjętym w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz przepisie techniczno-budowlanym.

Oznacza to, że decyzja z [...] października 2014 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej, nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

W odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, że rozwiązania projektowe wymagają m.in. uzgodnienia ze służbami przeciwpożarowymi i zajęcia stanowiska tych służb na etapie oddawania obiektu budowlanego do użytkowania. GINB przywołał treść stanowiska Komendanta PPSP, zgodnie z którym wykonane jednobiegowe (w projekcie schody skarpowe ze spocznikami) prefabrykowane schody skarpowe o więcej niż 17 stopniach w biegu, wyposażone w balustradę, stanowią naruszenie § 128 ust 1, 2, 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Jeżeli schody oprócz funkcji serwisowej dla obsługi mają pełnić także funkcję drogi ewakuacyjnej powinny spełniać warunki przewidziane dla schodów innych niż dla obsługi, o których jest mowa w § 135 Rozporządzenia.

Na skutek wystąpienia przez [...]WINB z [...] października 2014 r., w trakcie prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dotyczącego wiaduktu drogowego WD-14, w którym zachodziła sytuacja analogiczna w zakresie wprowadzonych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, Komendant Państwowej Straży Pożarnej w [...] w piśmie z 10 października 2014 r. podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko dotyczące wiaduktu WD-14 wskazując, że zmiany dokonane przez projektanta w sposób decydujący przyczyniły się do wniesienia uwag w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym. Co więcej Komendant Państwowy Straży Pożarnej w [...] poinformował, że biorąc pod uwagę lokalizację obiektu objętego wnioskiem, sposób wybudowania schodów skarpowych bez spoczników ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo podczas nagłego wystąpienia zdarzenia, prowadzenia ewakuacji oraz działań ratowniczych czy ratowniczo-gaśniczych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami schody skarpowe przeznaczone zarówno dla ekip ratowniczych, jak i dla obsługi obiektu inżynieryjnego powinny być wykonane z pośrednimi spocznikami, co 13 stopni w biegu, o czym mowa w Rozporządzeniu oraz pierwotnym projekcie. Mając na uwadze powyższe, w ocenie GINB, nałożenie obowiązku dostosowania schodów do funkcji drogi ewakuacyjnej, co uwzględniał zatwierdzony projekt budowlany, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Organ podzielił także stanowisko [...]WINB, że § 135 Rozporządzenia dotyczy schodów dla obsługi przewidzianych na skarpach nasypu. Natomiast przedmiotowe schody są powiązane z obiektem inżynierskim – mostem i wiaduktem i, zgodnie z § 82 ust. 3 Rozporządzenia, jeśli w ciągu drogi nie jest przewidywany ruch pieszych, a długość obiektu jest większa niż 10 m, to na skarpach nasypu o wysokości większej niż 2 m powinny być wykonane schody przeznaczone dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynierskiego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., rezygnując z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożył G..

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 6 k.p.a. polegające na wybiórczym zastosowaniu przepisów prawa materialnego przy wydaniu przez organy zaskarżonej decyzji,

b. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie uznania, z jaką kategorią schodów mamy do czynienia w sąsiedztwie mostu MS-7 wraz z przejściem dla zwierząt dużych dołem oraz wiaduktu WD-9, drogi ekspresowej, co spowodowało niepełne ustalenie stanu faktycznego, pozwalającego na uznanie, jakie wymogi wybudowane schody powinny spełniać oraz działanie wbrew słusznemu interesowi strony, która już wybudowała schody skarpowe zgodnie ze sztuką i projektem, i poniosła wszelkie związane z tym koszty,

c. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i wydawanie odmiennych decyzji w takich samych stanach faktycznych, co przejawia się w nałożeniu warunku dostosowania lub likwidacji schodów w przypadku 6 obiektów, a przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie dla pozostałych kilkudziesięciu obiektów pomimo takiej samej opinii Komendanta PPSP brak takiego warunku;

2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r., która rażąco narusza prawo poprzez wprowadzenie do jej treści warunku, od którego spełnienia ŁWINB uzależnił użytkowanie przedmiotowych obiektów, tj. dostosowanie schodów skarpowych do warunków, o których mowa w § 129 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 128 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 135 ust. 1 Rozporządzenia lub likwidacji istniejących schodów i wykonaniu schodów zgodnie z § 306 ust. 1 Rozporządzenia w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie wprowadza w wymogu konstrukcji schodów na obiektach inżynierskich określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia, a wykonane schody na skarpie są schodami o których mowa w § 306 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia i nie muszą spełniać wymagań określonych w § 128 ust 1, 2 i 3 oraz § 135 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia, zatem wprowadzenie warunku bez podstawy prawnej,

b. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 84 pkt 6 oraz § 306 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w żądanym zakresie w sytuacji, gdy [...]WINB w treści decyzji rażąco naruszył prawo poprzez niezastosowanie § 306 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia i uznanie, że schody wybudowane przez inwestora na skarpach muszą spełniać warunki wynikające z § 306 ust. 2 Rozporządzenia i pomimo tego, że wykonane schody nie stanowią niezależnej konstrukcji, o której mowa w § 306 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia,

c. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. § 306 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB i nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że schody dla obsługi zastosowane w obiekcie inżynierskim, jako niezależna konstrukcja, powinny spełniać wymogi określone w tym przepisie, podczas gdy zastosowane przez inwestora schody są schodami umieszczonymi na skarpach.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że przedmiotem sporu jest określenie, czy wybudowane schody usytuowane na skarpach bez spoczników po przekroczeniu określonej liczby stopni spełniają warunki określone w Rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego, schody te nie stanowią schodów przeznaczonych do ruchu pieszych, ale są schodami do obsługi obiektu. Organy błędnie zakwalifikowały wybudowane schody technologiczne jako schody przeznaczone do użytku publicznego (do ruchu pieszych). Powoduje to, że schody powinny spełniać inne warunki niż te, które wynikają z projektu. W ocenie skarżącego, opinia Komendanta PPSP, która wskazuje na konieczność dostosowania ww. schodów do schodów dla ruchu pieszych, nie jest opinią wiążącą organy.

Skarżący podtrzymał swoją argumentację, przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności i dodał, że w treści zaskarżonej decyzji organ nie dokonał kwalifikacji wybudowanych schodów i nie wskazał, jakie są ich wymogi, jak wyglądał projekt budowlany i czy spełniał wszystkie warunki. Zdaniem skarżącego świadczy to o błędach w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] lutego 2018 r. znak: [...], wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie zakończone tą decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżącego i dotyczyło decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r. nr [...] w zakresie warunku w niej określonego. Tym samym zadaniem GINB było dokonać oceny kwestionowanej w części decyzji, w kontekście przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ ten sprostał zadaniu, przeprowadził prawidłowe postępowanie w sprawie, z uwzględnieniem trybu w jakim orzekał, a przy tym – kwestii podniesionych przez skarżącego mających świadczyć o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uwzględnił stan faktyczny i prawny z daty badanego w części aktu, i zasadnie przyjął, że nie jest on dotknięty żadną z wad kwalifikowanych, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też Sąd uznał, że orzeczenie tego organu jest prawidłowe, nie znajdując jednocześnie podstaw do podzielenia zarzutów skargi.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że kwestionowana w części decyzja [...]WINB z [...] października 2014 r. nr [...] wydana została na wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (inwestycji realizowanej legalnie), do którego załączono wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, w tym: stanowisko Komendanta PPSP zawarte w piśmie z 1 października 2014 r. wnoszące uwagi do obiektów "takich jak WS-3 oraz MS-4", wobec wykonania schodów skarpowych – jednobiegowych, bez spocznika o liczbie stopni w biegu większej niż 17, z naruszeniem § 128 ust. 1, 2, 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, oraz oświadczenie kierownika budowy wskazujące na korektę ukształtowania stożków PN-Z oraz PD-W obiektu MS-7 i WD-9 i wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka, bez półek pośrednich (co wpłynęło na kształt ww. schodów). Wydanie ww. decyzji z [...] października 2014 r. poprzedzone zostało obowiązkową kontrolą potwierdzającą zmianę ukształtowania stożków. W efekcie, [...]WINB ww. decyzją, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, udzielił wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie m.in. mostu MS-7 i wiaduktu drogowego WD-9, i uzależnił ich użytkowanie od wykonania -w zakreślonym terminie- robót budowlanych dostosowujących istniejące schody skarpowe do wymogów określonych w ww. przepisach Rozporządzenia bądź ich likwidacji i wykonania nowych zgodnie z § 306 ust. 2 Rozporządzenia. Orzekając w ten sposób przyjął m.in. (dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji), że przepisy rozdziału 5 działu III Rozporządzenia dotyczą wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim, a zatem nie wykluczają stosowania przepisów § 128 w stosunku do schodów dla obsługi, zaznaczając jednocześnie, że § 135 Rozporządzenia wprowadza jedynie dodatkowe wymagania dotyczące schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu.

Dostrzegając stan faktyczny i prawny, w oparciu o który ww. decyzja została wydana, należy w pełni zgodzić się z GINB, iż decyzji tej w zakresie sformułowanego w niej warunku nie sposób zarzucić oczywistej sprzeczności z przepisami. Po pierwsze, należy dostrzec, że [...]WINB (jako organ właściwy w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami, v. 82 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego) mógł wydać tzw. decyzję warunkową. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), właściwy organ mógł w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Nadto, organ ten orzekając w oparciu o art. 59 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, uczynił to po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (stosując się do art. 59 ust. 1). Na skutek m.in. wyników tej kontroli mógł zaś uzależnić użytkowanie objętych postępowaniem obiektów, tj. mostu MS-7 i wiaduktu drogowego WD-9, od wykonania wskazanych powyżej robót budowlanych. Nie jest bowiem sporne w sprawie, że w trakcie realizacji inwestycji odstąpiono od projektu budowlanego; wprawdzie (jako oceniono) wprowadzona zmiana nie kwalifikowała się do zaliczenia jej do "istotnych odstępstw", niemniej spowodowała, że wykonane schody skarpowe przestały spełniać wymogi Rozporządzenia (na co w pierwszej kolejności wskazał Komendant PPSP). Zważyć przy tym trzeba, że sporne schody skarpowe są funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim/obiektem mostowym (v. § 1 ust. 2 pkt 1 i § 3 pkt 1 Rozporządzenia, definicja obiektu mostowego); jako zlokalizowane na stożkach PN-Z i PD-W moście MS-7 oraz na wiadukcie WD-9, służyć bowiem mają do obsługi tych obiektów. Stąd też zostały ocenione z uwzględnieniem Rozporządzenia, określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie oraz ich usytuowanie. Stosownie zaś do § 128 ust. 1 Rozporządzenia (z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji), schody i pochylnie związane funkcjonalnie z obiektem mostowym, w zależności od usytuowania obiektu mostowego nad terenem lub drogą i liczby stopni w jednym biegu, powinny być podzielone na biegi i pośrednie spoczniki. Przepisy ust. 2 i 3 § 128, jedynie uszczegóławiają ust. 1 i wymogi dla wskazanego rodzaju schodów (związanych funkcjonalnie z obiektem mostowym) stanowiąc, że liczba stopni w biegu powinna być nie większa niż 13 i nie mniejsza niż 3 oraz, że w schodach jednobiegowych dopuszcza się liczbę stopni nie większą niż 17. Dotyczy to także przywołanego w badanej decyzji § 129 ust. 1 pkt 1 odnoszącego się do spoczników. Nadto należy dostrzec, że sporne schody służyć mają także dla ekip ratowniczych, na co również wskazał [...]WINB orzekając o warunku, kierując się przy tym treścią § 82 ust. 3 Rozporządzenia. Zważyć zaś trzeba, że zgodnie z tym przepisem, jeśli w ciągu drogi nie jest przewidywany ruch pieszych, a długość obiektu jest większa niż 10 m, to na skarpach nasypu o wysokości większej niż 2 m powinny być wykonane schody przeznaczone dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynierskiego, zwanej dalej "obsługą". Zważyć również należy, że żaden przepis rozdziału 5 Rozporządzenia nie odnosi się wprost do tego rodzaju schodów (przeznaczonych dla ekip ratowniczych), ale na tej podstawie nie można przyjąć, że winny one spełniać tylko te wymogi, które dotyczą schodów dla obsługi przewidzianych na skarpach nasypu – stosownie do § 135 Rozporządzenia. Nadto, prawidłowe jest stwierdzenie [...]WINB zawarte w badanej decyzji, że przepisy rozdziału 5 działu III Rozporządzenia, zatytułowanego schody i pochylenie, dotyczą wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim tj. obiektem mostowym (v. zakres rozporządzenia), zatem nie można wykluczyć stosowania przepisów § 128 w stosunku do schodów dla obsługi (związanych z takim obiektem), a wymogi określone w § 135 Rozporządzenia należy traktować jedynie jako dodatkowe w stosunku do schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu.

Zatem, Sąd w pełni podziela ocenę GINB i stwierdza, że nie można przyjąć, aby nałożenie badaną decyzją obowiązku dostosowania wykonanych (niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) schodów skarpowych do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz w art. 129 § ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia stanowiło o kwalifikowanej wadzie tej decyzji. Nie sposób przede wszystkim dopatrzyć się oczywistego naruszenia prawa poprzez sformułowanie w badanej decyzji ww. warunku w sytuacji, gdy przepis Prawa budowlanego to umożliwiał, a wyniki obowiązkowej kontroli (i pozostałe dokumenty załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, v. stanowisko Komendanta PPSP) - uzasadniały czy wręcz obligowały. Nie sposób także stwierdzić, aby nałożenie obowiązku poprzez wykonanie alternatywnie wskazanych prac, stanowiło o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd dostrzega przy tym, że z badanej decyzji wyraźnie wynika, że w ramach warunku w niej określonego należy albo wykonać roboty budowlane i dostosować wykonane już schody do odpowiednich parametrów, albo te schody zlikwidować a nowe wykonać jako niezależną konstrukcję, uwzględniając wówczas § 306 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia.

Dlatego też Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja GINB była błędna.

Odnośnie stanowiska skarżącego, Sąd dodatkowo zauważa, że myli się skarżący wskazując na to, że w sprawie nie dokonano koniecznej kwalifikacji spornych schodów; z decyzji badanej jednoznacznie wynika, że są to schody funkcjonalnie powiązanie z obiektem mostowym, nadto – mające służyć dla obsługi (wobec treści § 84 pkt 6 Rozporządzenia), a także dla ekip ratowniczych (v. stanowisko Komendanta PPSP). Prawidłowo więc wskazano, że nie mogą one spełniać tylko wymogów określonych w § 135 Rozporządzenia. Nadto, nie ma racji skarżący twierdząc, że § 128 i nast. za wyjątkiem § 135 Rozporządzenia, dotyczą schodów dla użytku publicznego; z analizy tych przepisów wynika bowiem, że dotyczą różnego rodzaju schodów związanych z obiektami mostowymi, do których Rozporządzenie zalicza m.in. wiadukty. W końcu, myli się skarżący wskazując na to, że badana decyzja stosuje do schodów skarpowych już wykonanych, przepis dotyczący schodów o niezależnej konstrukcji; nie dostrzega bowiem, że przepis § 306 został przywołany tylko w przypadku zamiaru dostosowania przez inwestora wykonanych schodów (celem realizacji warunku), poprzez ich likwidację i wykonanie nowych – o niezależnej konstrukcji.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd dostrzega przy tym, że z uwagi na charakter postępowania nadzwyczajnego, zadaniem organu było ustalenia okoliczności stanowiących podstawę wydania badanej decyzji; Sąd zauważa jednocześnie, że takie postępowanie miało miejsce; organ dysponował bowiem całością akt postępowania zwykłego, w oparciu o które czynił następnie ustalenia i dokonał oceny badanej w części decyzji. Zważyć też należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy co do jej istoty; jego celem jest jedynie poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; organ nadzorczy nie prowadzi więc postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, i nie przeprowadza jako takiego postępowania dowodowego.

Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie można stwierdzić oczywistego naruszenia prawa poprzez zastosowanie do schodów skarpowych wymogów przewidzianych dla schodów do użytku publicznego; tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca. Schody sporne, do których odnosi się warunek kwestionowanej decyzji, to schody nie tylko skarpowe do obsługi, ale również dla ekip ratowniczych, nadto (i przede wszystkim) – funkcjonalnie związane z obiektem mostowych, a w takiej sytuacji nie występuje wskazywana przez skarżącego wada, dotycząca nieuprawnionego odwołania się do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.

Sąd zauważa przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy czym, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja została z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zaznacza także, że nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, nawet przy akceptacji poglądu skarżącego, brak byłoby podstaw dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jeśli zważy się, że nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek wywołany został m.in. stanowiskiem Komendanta PPSP uzasadnionym koniecznością zapewnienia lepszych/prawidłowych warunków dla drogi ewakuacyjnej/ekip ratowniczych. W wykonaniu tego obowiązku trudno w efekcie dopatrzeć się negatywnych/nieakceptowalnych skutków. Dlatego też nawet przyjęcie, że [...]WINB naruszył art. 8 k.p.a. wydając decyzję warunkową, inaczej niż w przypadku pozostałych kilkudziesięciu obiektów (na co wskazuje w skardze skarżący), nie mogłoby skutkować zastosowaniem ww. art. 156 § 1 wskazanej ustawy.

Nie bez znaczenia jest w sprawie także i to, że wykonanie inwestycji w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem w zakresie spornych schodów, nie skutkowałoby wydaniem przez [...]WINB decyzji w oparciu o art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, czego zdaje się skarżący także nie dostrzega.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.