Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 879/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 , art. 35 ust. 1 pkt
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją Starosty [...] z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odl. 1,5 m od granicy z działką nr ew.[...] w B. , gm. T. P., przy ul. [...], nr ewidencyjny gruntów: T. P.;B.;dz.[...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w dniu 15.03.2016 r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odl. 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...]. w oparciu o zapisy z § 12 ust 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 j.t.- dalej jako "Rozporządzenie") w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia 28.09.1999 r., symbol Mn. Ponieważ działka nr ew. [...] posiada front o szerokości mniejszej niż 16,00 m (ok. 15,02 m) możliwym było zlokalizowanie budynku w przedmiotowy sposób zgodnie z w/w paragrafem warunków technicznych:

"sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m".

W związku z tym, że działka sąsiednia nr ew. [...] objęta jest obszarem oddziaływania zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się osobiście lub przez pełnomocnika z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań, przed wydaniem decyzji. Z tego prawa skorzystała w dniu 25.04.2016 r. B. P., w imieniu której działał syn W. P.. W swoim piśmie z dnia 27.04.2016 r. podnieśli kwestię ograniczenia możliwości przyszłego zagospodarowania swojej działki poprzez ograniczenie dostępu światła dziennego do elewacji swojego budynku oraz naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczony na stały pobyt ludzi. W uzupełnieniu do sprawy Inwestor działający przez pełnomocnika w dniu 28.04.2016 r. przedłożył analizę nasłoneczniania i zacieniania przeprowadzoną w stosunku do zabudowy działki sąsiedniej. Z przedłożonej analizy wynika, że dla istniejącego budynku na działce sąsiedniej nr ew. [...] zostają spełnione zapisy wynikające z § 13 i § 60 Rozporządzenia. Czas nasłonecznienia w pokojach mieszkalnych zapewniony jest przynajmniej 3 godz. (w godz. 10°° - 1300) w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godz. 700 - 1700. W związku z powyższym żądanie strony do przedłożenia analizy nasłoneczniania i przesłaniania potwierdzającej ten fakt zostało spełnione.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P. wskazując, że inwestycja narusza prawo własności działki [...] do jej zagospodarowania, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie kąta spadku dachu, maksymalnej powierzchni zabudowy działki, a analiza nasłonecznienia jest błędnie wykonana.

Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r., Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 21 lipca 2016 r. nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o przedłożenie opisu planowanych w projektowanym budynku instalacji wewnętrznych (wodno-kanalizacyjnych, grzewczych, elektrycznych etc.) z ewentualnym dołączeniem rysunków przedmiotowych instalacji. W dniu 4 sierpnia 2016 r. zostały złożone 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego. Następnie w dniu 8 sierpnia 2016 r. architekt L. J. dokonała zmian w 4 egzemplarzach ww. projektu - wykreślając rozwiązania w zakresie instalacji gazowej.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) - dalej "pr.bud." każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na podstawie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Powyższe oświadczenie załączono wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przez Inwestora.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pr.bud. organ administracji architektoniczno- budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza:

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W sytuacji spełnienia ww. wymagań organ zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na budowę.

Teren, na którym projektowana jest omawiana inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia 28 września 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 1999 r. Nr [...] poz. 1445). Zgodnie z zapisami planu teren, na którym położona jest działka nr [...] oznaczona jest symbolem "Mn" i stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej. W § 9 ww. planu miejscowego określono wymagane parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej dotyczącego wysokości projektowanego budynku od strony działki nr [...], która wynosi 8,23 m, zważyć należy, iż plan miejscowy w § 9 pkt 2 tiret 2 przewiduje wysokość budynku mieszkalnego do 9 m. Zatem wysokość inwestycji jest zgodna z zapisami MPZP.

Odnośnie kwestii usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka [...] należąca do Inwestora ma szerokość mniejszą niż 16 m, zatem projektowany budynek spełnia wymóg i może zostać zrealizowany w odległości 1,5 m od działki [...] należącej do B. P..

W kwestii analizy przesłaniania organ odwoławczy podniósł, że dołączona do akt sprawy analiza przysłaniania została wykonana przez osobę z uprawnieniami nr [...] mgr inż. arch. I. B. na zlecenie Inwestora. Z powyższej analizy wynika, że dla istniejącego budynku na działce [...] pozostaje spełniony warunek dotyczący czasu nasłonecznienia w pokojach mieszkalnych przez przynajmniej 3 godziny (w godzinach 10-13) w dniach równonocy jaki w godzinach 7-17 zgodnie z § 60 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ odwoławczy nie może zatem podzielić zdania Skarżącej, że przedmiotowa analiza została błędnie wykonana.

Odwołująca w swoim piśmie poruszyła również niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii kąta spadku dachu w "części obwodowej''. MPZP dla działki [...] należącej do A. W. przewiduje w § 9 pkt 2 tiret 6, dachy spadowe w budynkach mieszkalnych o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 60°. Skarżąca sama przyznała, że cyt. "kąt nachylenia dachu w strefie centralnej wynosi 30 stopni jedynie podniosła, że w strefie obwodowej dachu kąt jest znacznie zmniejszony. Organ odwoławczy zauważa, że podnoszona kwestia dotyczy okapu, który jest widoczny na przekroju A-A nr rysunku A.05 i nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia, że projekt w tym elemencie jest niezgodny z MPZP.

Wojewoda odnosząc się do zarzutu naruszenia zapisu § 9 ust. 2 tiret 3 MPZP dot. przekroczenia zabudowy powierzchni działki, stwierdził że działka na której planowana jest inwestycja ma powierzchnię 394 m˛, natomiast powierzchnia zabudowy budynku wynosi 127,3 m˛, co stanowi 32,3% procentu zabudowy. Jednocześnie powierzchnia utwardzona wynosi 10,6 m˛, co stanowi 2,7%. Ponadto został spełniony minimalny procent zieleni tj. 256,1 m˛, co stanowi 65%. W tej sytuacji, projekt budowlany jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Końcowo Wojewoda wskazał, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 pr.bud. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 pr.bud.) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.).

Skargę na decyzję organu II instancji wywiodła B. P., wnosząc o jej uchylenie. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie i nie przeprowadzenie kontroli zgodności projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B. z treścią § 9 ust. 2 tiret 6 Uchwały nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia 28 września 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. - ulica [...], które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do: błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na uznaniu, iż minimalny kąt nachylenia dachu wskazany w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B. nie jest mniejszy niż 30 stopni i jest zgodny z treścią § 9 ust. 2 tiret 6 Uchwały nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia 28 września 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. — ulica [...]

Ponadto podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie kontroli zgodności projektu zagospodarowania działki nr [...] z postanowieniami § 9 ust. 2 tiret 3 MPZP, które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do: błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na uznaniu, iż powierzchnia zabudowy działki przedstawiona na projekcie zagospodarowania działki nr [...], stanowiącego element projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B. , jest zgodna z postanowieniami § 9 ust. 2 tiret 3 MPZP oraz, że projekt spełnia wszystkie wymogi określone w treści przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Skarżącej naruszono również § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust, 3 pkt. 5 Prawa budowlanego, poprzez ich błędne zastosowanie, i przyjęcie, iż przedłożona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę analiza nasłonecznienia pozwala na udokumentowanie prawidłowego nasłonecznienia pomieszczeń w budynku znajdującym się w obszarze oddziaływania planowanego budynku przy ul. [...] w B. .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto niektóre z poczynionych ustaleń należy uznać za dowolne.

Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość orzeczenia zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Sąd zobligowany był ocenić, czy stan prawny oraz faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony przez wymienione organy, uprawniał Wojewodę do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...].

Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane muszą być poprzedzone uzyskaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu.

W art. 35 ust. 1 pr.bud. nałożono na właściwy organ obowiązek sprawdzenia przed wydaniem powyższej decyzji:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi,

3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sporządzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zwrócić należy uwagę, że projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Pierwsza z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1).

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zatem zbadanie, w oparciu o art. 35 ust. 1 p.b., czy złożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i zaświadczenia wskazane w art. 12 ust. 7 p.b. Powyższego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Instrumentem prawnym kreującym przeznaczenie nieruchomości na określony cel, w tym pod zabudowę, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawową formą realizacji zadań z zakresu gospodarki przestrzennej, wykonywanych przez organy gminy w ramach zadań własnych. Kształtowanie ładu przestrzennego, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz samodzielności i władztwa planistycznego gminy.

Zatem uchwalenie ustaleń przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu kształtowane jest przez radę gminy a nie przez właściciela nieruchomości. W przeciwnym wypadku rada gminy uchwaliłaby plan, który nie był by jej znany i z zasady byłby nieprzewidywalny. Plan taki nie mógłby zatem wypełniać nałożonych przez ustawę zadań przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawę działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie mogąc przewidzieć wzajemnych relacji wysokości planowanej zabudowy do wysokości istniejącej w sąsiedztwie lub planowanej na sąsiedniej działce, nie były w stanie tworzyć harmonijnej całości.

Wskazany powyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy pr.bud. posługuje się pojęciem "zgodności". Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodność" danego aktu z innym wynika natomiast, że jest to stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność". A zatem z woli ustawodawcy nie można w takim przypadku stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, jakkolwiek zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy dokonały interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych uchwalą Nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia 28 września 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 1999 r. Nr [...] poz. 1445, dalej jako "Plan"), jednakże wyników tej wykładni nie można uznać za prawidłowe.

Zgodnie z § 9 ust. 1 Planu, na terenie objętym planem projektuje się tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej na obszarach oznaczonych symbolem Mn, na których obowiązuje przeznaczenie podstawowe mieszkaniowe.

Na terenach zabudowy mieszkaniowej wyznacza się następujące zasady zainwestowania: - dachy spadowe w budynkach mieszkalnych o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 50°(ust. 2 ).

Według projektu budowlanego projektowany budynek posiada dach stromy o nachyleniu 30°. Ta kwestia budzi jednak wątpliwości Sądu, albowiem przy obliczeniu kąta nachylenia dachu nie wzięto pod uwagę okapu. Okap to wystająca poza obrys domu dolna część dachu. Ma za zadanie odprowadzić wodę z deszczu i topniejącego śniegu z dala od ścian zewnętrznych domu, ochronić elewację przed zacinającymi opadami, a w upalne dni osłonić wnętrza przed słońcem. Skoro okap stanowi część dachu, to przy obliczaniu zarówno długości połaci dachu jak i kąta jego spadku należy wliczać w to powierzchnię okapu. Jak wynika z załączników graficznych projektu budowlanego przedstawiających rzut dachu, projektant obliczając kąt nachylenia dachu pominął w sposób nieuprawniony powierzchnie okapu, co spowodowało, ze kąt ten wyniósł 30 st. Jeżeli natomiast policzyć kąt nachylenia od kalenicy do końca okapu to kąt nachylenia dachu będzie znacznie mniejszy i nie wyniesie 30°. Trudno nie odnieść wrażenia, że był to celowy zabieg prowadzący do ominięcia zapisu zawartego w § 9 Planu. Na kwestię kąta nachylenia dachu wskazywała Skarżąca w odwołaniu. Organ do zarzutu odniósł się zdawkowo, stwierdzając jedynie, że podnoszona kwestia dotycząca okapu nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia, że projekt w tym elemencie jest niezgodny z MPZP. Organ nie przedstawił motywów leżących u podstaw takiego stwierdzenia.

Powyższe stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych m.in. w art. 8, 11, a także 15 Kpa.

Kwestia prawidłowości obliczenia kąta nachylenia dachu rzutuje też na analizę nasłonecznienia i zacienienia, którą w związku powyższym również należy uznać za nieprawidłową. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 2 Rozporządzenia wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Jeżeli zatem zmieni się wysokość, bądź kąt nachylenia dachu, to odmiennie należy wyznaczyć w płaszczyźnie poziomej kąt 60°.

Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 (ust. 1).

Właściwie przeprowadzona analiza nasłonecznienia ma istotne znaczenie dla oceny legalności przedsięwzięcia inwestycyjnego i możliwości budowy budynku mieszkalnego z odpowiednim usytuowaniem otworów okiennych. Sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie nie zwalnia ani organów administracji, ani sądu administracyjnego od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu.

W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły dostatecznie również kwestii usytuowania projektowanego budynku w odległości 1, 5 m od granicy z działką sąsiednią.

Stosownie § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Powyższe nie oznacza jednak, że zaprojektowanie w taki sposób usytuowania budynku jest już wystarczającą przesłanką do uznania, iż spełnione zostały warunki do takiej lokalizacji budynku.

Jakkolwiek nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, to nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 k.p.a., pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie (por. uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1250/05, LEX nr 289263 i z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Tych zagadnień nie można tracić z pola widzenia podczas wykładni przepisów Rozporządzenia, w szczególności tych, które na zasadzie wyjątku dopuszczają odstępstwo od innych określonych w nim warunków techniczno-budowlanych. To one muszą uzasadniać dopuszczenie lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią, i to w odległości mniejszej niż ogólnie przewidziana, co oznacza potrzebę rozważenia interesu obu zainteresowanych stron, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy-Prawo budowlane i z uwzględnieniem regulacji art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. - dalej k.c.), mogących usprawiedliwiać takie nadzwyczajne rozwiązanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1955/06, LEX nr 510767).

Stosownie do przywołanego przepisu k.c. właściciel gruntu powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli przyczyną tych zakłóceń miałaby być nieodpowiednia lokalizacja budynku, ochrona właściciela nieruchomości sąsiedniej, polegająca na umożliwieniu mu prawidłowego zabudowania jego działki lub innego jej zagospodarowania, powinna być zapewniona głównie podczas rozstrzygania o pozwoleniu na budowę (tak E. Janeczko, Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, Rejent 2001, nr 10, s. 17-19).

Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku (sygn. akt KP 7/09) zauważył, że korzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy poprzez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów, i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego (wzniesionego) obiektu może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, czy uniemożliwienia lub utrudnienia odbioru programu telewizyjnego, przez zasłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia lub dopływu świeżego powietrza, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Trybunał podkreślił również, że ochrona prawa osób trzecich do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest także przejawem ochrony ich prawa własności. Bowiem, jak wskazuje, w toku realizacji inwestycji może dochodzić do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Trybunał przy tym wyraźnie wskazuje na intencję ochrony praw osób trzecich i interesu publicznego, które mogłyby być zagrożone realizacją określonej inwestycji.

Gwarancyjny charakter art. 4 Prawa budowlanego skutkuje tym że, prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, należące do inwestora, właściciela równoważone jest wynikającą z różnorakich przepisów, ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego. Ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym mienia publicznego.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 551/12 nie jest możliwe stosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia bez sprawdzenia, czy zastosowaniu tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się § 13, § 60 i § 271-273 bądź przepisy odrębne. Uwzględnienie § 13, § 60 lub § 271-273 rozporządzenia bądź przepisów odrębnych w określonych okolicznościach sprawy może wyłączyć możliwość zastosowania w tej sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy wskazać, że organ I instancji w ogóle nie pochylił się nad kwestią usytuowania obiektu w odległości 1,5 m od granicy z działka sąsiednią, natomiast Wojewoda wskazał jedynie, że działka 150/20 należąca do Inwestora ma szerokość mniejszą niż 16 m, zatem projektowany budynek spełnia wymóg z § 12 ust. 3 pkt Rozporządzenia i może zostać zrealizowany w odległości 1,5 m od działki [...] należącej do B. P..

Zdaniem Sądu, powołanie się na powyższe nie może stanowić o wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, w kontekście ww. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organy nie przeanalizowały przepisów § 60 i 271-273. Istotne znaczenie w tym przypadku może mieć § 271 Rozporządzenia i uregulowane w nim odległości między budynkami, dla zachowania odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej. Oceny w tym kontekście w sprawie zabrakło, a wobec tego nie sposób przyjąć, aby przed wydaniem decyzji (tj. zaskarżonej i ją poprzedzającej) dokonano wyczerpujących sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że od dokonania sprawdzeń w ww. zakresie nie zwalniało organów orzekających omówienie kwestii ochrony przeciwpożarowej w projekcie budowlanym. W konsekwencji, zbyt pobieżnie przeanalizowano w sprawie kwestię odległości pomiędzy budynkami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi to w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Prawidłowo obliczono powierzchnie zabudowy działki. Zgodnie z Polską Normą Numer: PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu.

Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy budynku stanowi 32,3 %, natomiast powierzchnia utwardzona 2,7 %, co stanowi 35 % powierzchni działki. Do wartości tej nie wilcza się, jak już wskazano powyżej schodów zewnętrznych i murków oporowych. Pozostały teren stanowi teren biologicznie czynny. Miejsce gromadzenia odpadów zlokalizowano od strony ul. [...].

Reasumując organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący przedmiotowej sprawy. Organ I instancji zawarł w swojej decyzji jedynie lakoniczne uzasadnienie. Obowiązkiem organu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę jest sprawdzenie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., co oznacza, że bez względu na to, czy spełnienie tych wymagań jest przez stronę (odwołującego się) kwestionowane czy też nie, organ, w tym również odwoławczy ma obowiązek to sprawdzić, a wyrazem tego sprawdzenia jest zawarcie w decyzji stosownych ustaleń i oceny.

W ocenie Sądu zbyt pobieżnie przeanalizowano w sprawie formułowane przez Skarżącą w postępowaniu zarzuty, związane z kątem nachylenia dachu budynku, analizą nasłonecznienia i sposobem usytuowania projektowanego budynku względem nieruchomości Skarżącej. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż decyzja Wojewody utrzymująca decyzję organu I instancji w mocy nie mogła się ostać.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie po dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewoda winien uzupełnić postępowanie i ocenę, we wskazanym przez Sąd zakresie lub jeśli uzna to za konieczne uchylić decyzję organu I instancji i zlecić mu przeprowadzenie tego postępowania.

Wobec powyższego, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.