Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 561/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,2 art. 3 par. 2 i 2a, par. 3, art 4, art. 58 par. 1, pkt 1-6, par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 160 ust. 2 i 9, art. 165 ust. 3 i  7, art. 169 ust. 4 i 7, art 170 ust. 2 art. 171 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 9 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

D. K. (zwana dalej stroną skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej organem lub w skrócie Dyrektorem IAS) pisemną propozycję z dnia [...], nr [...], określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W., kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.). Strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności zarzuciła złożonej jej propozycji nieważność i bezprawność z uwagi na naruszenie przepisów art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajową Administrację Skarbową (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako ustawa wprowadzająca KAS lub w skrócie u.p.w.u.K.A.S.) oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz.1947 ze zm., dalej jako ustawa KAS lub w skrócie u.K.A.S.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Strona skarżąca zarzuciła ponadto niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, podnosząc, że przedłożona stronie skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną. W tym zakresie wskazał, że ustawodawca nie przewidział kompetencji do składania przez dyrektorów administracji skargowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji. W ocenie organu złożenie propozycji pracy nie stanowi czynności materialno-technicznej i nie może być postrzegane jako czynność objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., ponieważ nie mieści się ona w sferze działania administracji publicznej i nie może być zaliczona do kategorii spraw administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 , poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 2 u.p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, przy czym granice kognicji rzeczowej sądu administracyjnego doprecyzowane zostały w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz w art. 4 u.p.p.s.a. (enumeracja pozytywna), a także w art. 5 u.p.p.s.a. (enumeracja negatywna).

Zwrócić jednocześnie należy uwagę, iż badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 u.p.p.s.a.

Przedmiotem złożonej w analizowanej sprawie skargi jest pisemna propozycja Dyrektora IAS z dnia [...] określająca stronie skarżącej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we W. Ocena charakteru prawnego tej czynności organu musi zostać poprzedzona analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu.

Jak wynika z przepisów ustawy wprowadzającej KAS Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2), która wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych mających siedzibę w tym samym województwie, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa wynikają (art. 160 ust. 9). Stosownie zaś do art. 165 ust. 3 u.p.w.u.K.A.S. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 u.p.w.u.K.A.S. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S.).

Zasadnym jest w tym miejscu zaakcentowanie, iż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą wprowadzającą KAS, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11).

W ocenie Sądu taki sam charakter ma składana - w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. - pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jest to pismo proponujące stronie skarżącej nowe warunki zatrudnienia i to od niej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

W tym miejscu wskazać należy, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., koniecznym jest spełnienie następujących warunków:

- po pierwsze, nie może być ona decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a.;

- po drugie, musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

- po trzecie, musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

- po czwarte, musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

- po piąte, musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Zarówno z treści pisma będącego przedmiotem osądu, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S. wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy) .

Nie budzi żadnych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że będące przedmiotem sporu pismo nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Ponownie w tym miejscu wypada przypomnieć, że "inny akt lub czynność", o których mowa przepisie art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Reasumując, aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. II SA 1155/97 - publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 u.p.w.u.K.A.S.).

Konkludując powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że wniesienie w niniejszej sprawie skargi na pisemną propozycję z dnia [...] jest niedopuszczalne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.