Wyrok NSA, sygn. akt I SA 235/82
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz. 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Teza: 1. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny - ze względu na niski stopień szczegółowości - może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego.

2. Normatywy powierzchni działek budowlanych, podane w tabeli do par. 7 załącznika do zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach /Dz.Bud. nr 2 poz. 2/, mają znaczenie planistyczne a nie prawne, a zatem nie mogą służyć ograniczeniu prawa własności tak długo, jak długo nie zostaną zastosowane w planie szczegółowym lub w akcie prawnym o wyznaczeniu terenów budowlanych, sporządzonym zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./.

3. W sprawie, w której nie wniesiono w terminie odwołania od decyzji organu I instancji, strony mają prawo uznać, że decyzja ta stała się ostateczną i działać zgodnie z jej rozstrzygnięciem. Wprawdzie art. 58 Kpa przewiduje możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który jest obowiązany uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

TEZY

1. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny - ze względu na niski stopień szczegółowości - może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego.

2. Normatywy powierzchni działek budowlanych, podane w tabeli do par. 7 załącznika do zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach /Dz.Bud. nr 2 poz. 2/, mają znaczenie planistyczne a nie prawne, a zatem nie mogą służyć ograniczeniu prawa własności tak długo, jak długo nie zostaną zastosowane w planie szczegółowym lub w akcie prawnym o wyznaczeniu terenów budowlanych, sporządzonym zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./.

3. W sprawie, w której nie wniesiono w terminie odwołania od decyzji organu I instancji, strony mają prawo uznać, że decyzja ta stała się ostateczną i działać zgodnie z jej rozstrzygnięciem. Wprawdzie art. 58 Kpa przewiduje możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który jest obowiązany uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marianny K.-K. i Józefy B. na decyzję Wojewody Radomskiego z dnia 22 grudnia 1981 r. nr DBK-E-8440/11/81 w przedmiocie zakazu podziału nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Radomskiego kwotę złotych jeden tysiąc dwieście tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz obu skarżących.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 1981 r. nr MZG-1-E-R-841/81 Prezydent Miasta R. zezwolił na podział nieruchomości położonej w R. przy ul. C., w częściach oznaczonych na arkuszu 142 w ewidencji gruntów numerami 209, 209 i 210, z przeznaczeniem działek powstałych w wyniku tego podziału na powiększenie działek nr 53, 57, 56, 62 i 61. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./, a w uzasadnieniu podano, że podziału dokonano na wniosek Wydziału I Cywilnego Sądu Rejonowego w R. w związku z toczącym się tam procesem o zniesienie współwłasności z wniosku Marianny K.-K., a ponadto, że wskazane nieruchomości znajdują się na terenie przewidzianym pod budownictwo jednorodzinne, wymagającym uporządkowania. Wskazano także, że zaproponowany przez strony podział został pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Architektury i Nadzoru Urbanistyczno-Budowlanego Urzędu Miasta R.

Od decyzji tej odwołał się w dniu 23 listopada 1981 r. Józef M., stwierdzając, że jedną ze wskazanych do podziału działek posiada i użytkuje od kilkudziesięciu lat i ubiega się o nabycie prawa jej własności przez zasiedzenie, a zatem decyzja narusza jego prawa "jako współwłaściciela i posiadacza".

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda Radomski wydał w dniu 22 grudnia 1981 r. decyzję nr DBK-E-8440/11/81, mocą której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nie zezwolił na dokonanie podziału nieruchomości. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 18 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. działki objęte podziałem są przeznaczone na dojazd do projektowanego parku w dzielnicy G., na zapleczu m.in. działek nr 53, 56, 57, 61 i 62, położonych przy ul. C. Stwierdzono ponadto, że nie zachodzi potrzeba powiększania tych działek, powierzchnie ich bowiem przekraczają minimalny normatyw dla zabudowy wolnostojącej.

Decyzję tę zaskarżyły Maria K.-K. oraz Józefa B., wnosząc o jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie prawa procesowego i materialnego. Skarżące podają, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło po jej uprawomocnieniu się, przy czym polemizują szeroko z argumentacją uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podkreślając fakt, że ten sam plan zagospodarowania przestrzennego jest uzasadnieniem skrajnie różnych rozstrzygnięć.

Organ II instancji przesłał skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem art. 200 par. 3 Kpa, to jest bez wniesienia odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ II instancji dopuścił się uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności uwzględnić należy zarzut skarżących, że ten sam plan zagospodarowania przestrzennego jest w różny sposób interpretowany przez każdą instancję. Świadczy to, że stopień ogólności tego planu jest tak znaczny, iż takie odmienne interpretacje są możliwe. Jeżeli jednak plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta zawiera tak ogólne ustalenia, to nie znaczy, że ich interpretacja może być dowolna i godzić w uzasadnione interesy stron. Organ administracji bowiem powinien mieć na uwadze, że plan ogólny jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych i dopiero te ustalenia szczegółowe mogą stanowić podstawę do konsekwentnej realizacji nawet w postaci decyzji administracyjnych, ograniczających prawa stron. W braku planu szczegółowego, plan ogólny spełnia tylko funkcję informacyjną i o tyle tylko może być przesłanką do odmowy spełnienia żądania strony, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego. Jeżeli bowiem przyjąć, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem interesu społecznego, tj. interesów całego miasta, to w myśl interpretacji zasady wyrażonej w art. 7 Kpa słuszny interes obywateli powinien być chroniony aż do granic kolizji z interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie nie można w ogóle mówić o kolizji, gdyż chodzi o uregulowanie stanu posiadania działek budowlanych na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, czego nie neguje również organ II instancji.

Organ ten uznał za przesłankę swego rozstrzygnięcia to, że sporne działki są większe od minimalnych działek normatywnych, a po uregulowaniu stanu posiadania ich powierzchnia powiększyłaby się dodatkowo, a zatem uznał takie działanie za niedopuszczalne. Wypada przypomnieć, że wszelkie wielkości normatywne mogą w tym wypadku mieć tylko znaczenie planistyczne, ale nie prawne. Normatyw powierzchni działek budowlanych nie może służyć ograniczaniu prawa własności tak długo, jak długo nie zostanie on zastosowany dla zaplanowania sposobu zagospodarowania danego terenu na cele, dla których normatyw wprowadzono, i w sposób prawnie przewidziany. A zatem dopiero akt prawny o wyznaczeniu terenów budowlanych, sporządzony zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ może stanowić podstawę do odjęcia właścicielowi jego praw co do części nieruchomości, bądź też uregulowania stanu posiadania. ograniczenie tych praw w okolicznościach występujących w rozpatrywanej sprawie stanowiło naruszenie art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy w związku z art. 7 Kpa.

Organ II instancji dopuścił się również obrazy art. 16 par. 1 i art. 58 Kpa przez potraktowanie wniosku Józefa M., złożonego po upływie około 80 dni od daty decyzji I instancji, jako odwołania od tej decyzji. Wprawdzie pełnomocnik Wojewody wyjaśnił w toku rozprawy, że nie dysponowano zwrotnym poświadczeniem odbioru tej decyzji, co czyniło prawdopodobnym, że dotarła ona do Józefa M. ze znacznym opóźnieniem i jego odwołanie mogło być traktowane jako złożone w terminie, niemniej jednak postępowanie w tej sprawie było wadliwe i naruszało interesy pozostałych stron. Organ odwoławczy bowiem powinien pamiętać, że wszystkie strony poza Józefem M. miały prawo uznać, że upływ 14 dni od dnia doręczenia im decyzji organu I instancji bez powiadomienia ich o wniesieniu odwołania /art. 129 par. 2 Kpa/ powoduje, że decyzja ta stała się po tym terminie ostateczna /art. 16 par. 1 Kpa/ ze wszelkimi skutkami z tego wynikającymi. ze względu na pewność i trwałość statusu prawnego strony, zwłaszcza gdy nabyła ona uprawnienie, decyzja ostateczna może być wzruszona tylko na zasadach określonych w rozdziałach 12 lub 13 działu II Kpa. Wprawdzie w art. 58 przewidziana jest możliwość przywrócenia terminu m.in. również do wniesienia odwołania, ale jest ona uwarunkowana prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy /par. 1/, przy czym sama możliwość wniesienia takiej prośby jest warunkowana terminem, którego przywrócenie jest niedopuszczalne /par. 2 i 3/. Wszystkie te ograniczenia i uwarunkowania mają służyć m.in. ochronie praw nabytych na podstawie decyzji ostatecznej i organ administracji jest obowiązany mieć tę ochronę na względzie w każdym wypadku wszczynania postępowania w sprawie wzruszenia takiej decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie wystarczyło zatem domniemanie, że Józef M. mógł otrzymać decyzję organu I instancji z tak znacznym opóźnieniem, lecz domniemanie takie powinno być potwierdzone przezeń, zgodnie z art. 58 par. 1, w ten sposób, że opóźnienie to nie nastąpiło z jego winy. Wynika to z faktu, że ochrona interesów jednej strony /Józefa M./ może naruszać interesy innych stron tylko w sposób i w zakresie wynikającym z przepisów prawa.

Mając na względzie, że w powyższej sprawie wystąpiły istotne naruszenia prawa materialnego, a także uchybienia przepisom procedury administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu II instancji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa, orzekając o kosztach postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.