Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1880/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] , A S Z i E S - S na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 8 pkt 3, pkt 4, pkt 7 oraz § 19 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...] w [...] w odniesieniu do działek o nr ew. [...] oraz [...] położonych w obrębie [...] w [...]; II. zasądza od Rady Miasta [...] solidarnie na rzecz [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...], A S Z i E S–S kwotę 1.131 (tysiąc sto trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...], A S Z oraz E S-S wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 2021 r., poz. [...]).

1.1. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a jedynie jego części,

co w połączeniu z niewystarczającą argumentacją w wykazie nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, prowadzi do naruszenia zasad praworządności oraz skutkuje nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;

– art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego pismem

z 20 lutego 2021 r. uwag do projektu planu, poprzez ich nie uwzględnienie przez organ w całości, co oznacza brak możliwości rozbudowy produkcji przez skarżących na działkach nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...] z uwagi

na oznaczenie działek w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren usług z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej tj. symbolem [...]

– art. 31 ust. 3, art. 32 ust. i oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących przez nadmierne wykorzystanie władztwa planistycznego przez organ

– z uwagi na wykluczenie lokalizacji działek nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...]

z terenu oznaczonego symbolem [...] i oznaczenie działek jako teren usług

z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tj. symbolem [...], ograniczenie zasady wolności działalności gospodarczej, poprzez uniemożliwienie rozbudowy produkcji przez skarżących;

– art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały godzącej w sferę prawa własności skarżących w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych, przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji z powodu zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich;

– naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium tj. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały.

1.3. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] oraz w odniesieniu

do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] w zakresie ustalenia,

że wskazane działki są terenami usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i oznaczenia działek w planie zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały symbolem [...] albo

o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa (7 przypadku gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności chwały), a ponadto

o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

1.4. W skardze zawarto ponadto wniosek o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt postępowania prowadzonego pod sygn. akt II OSK 590/18, w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, oraz o dołączenie pełnych akt do niniejszego postępowania – na fakt oceny prawnej

i wskazań co do dalszego postępowania organów, sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści orzeczenia wydanego w sprawie, uniemożliwiania Skarżącej rozbudowania produkcji poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania decyzji środowiskowych, podejmowania przez organy decyzji ograniczających prowadzenie działalności Skarżącej, dotychczasowej zgodności planu miejscowego z działalnością prowadzoną przez Skarżącą, celowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w taki sposób by skutecznie uniemożliwić rozbudowy produkcji przez Skarżącą.

1.5. W uzasadnieniu skargi podano, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały działka nr [...] obręb [...] oraz działka nr [...] obręb [...], oznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jako teren usług z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej tj. symbolem [...]. Podjęcie zaskarżonej Uchwały, pozostaje w związku z indywidualną sytuacją prawną Skarżących, co skutkuje negatywnym wpływem na sytuację prawną Skarżących, pozbawiając ich uprawnień, ograniczając i uniemożliwiając realizację planów związanych z rozwijaniem przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie istnienie interes faktyczny mający oparcie

w przepisach prawa. Wyjaśniono, że interes prawny Skarżących został naruszony w ten sposób, że prawo własności Skarżących doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżona uchwała przewiduje uniemożliwienie rozbudowy produkcji na przedmiotowych działkach przez ustalenie, że działki znajdują się na terenie usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Zdaniem skarżących, skoro ochrona własności nie może być różnicowana

ze względu na charakter podmiotu, któremu to prawo przysługuje, a jedynie ze względu

na obiektywne okoliczności o charakterze przedmiotowym, oznacza to, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności także nie mogą być wynikiem różnicowania podmiotowego, lecz skutkiem istnienia obiektywnych okoliczności. Tym samym zakres uprawnień podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie może być różnicowany na podstawie przepisów powyższej ustawy jeżeli nie znajduje to uzasadnienia

w zróżnicowanej sytuacji faktycznej dotyczącej przedmiotu prawa własności. Jeżeli dochodzi do zróżnicowania swobody korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria w obszarze objętym planem zagospodarowania -dochodzi także do naruszenia zasady proporcjonalności. Oznacza to, że wartości dla których ograniczono prawa niektórych z właścicieli, nie stanowiły jednak tak istotnej wartości, która uzasadniałaby ingerencję w ich prawo własności.

W ocenie autora skargi, Rada Miasta [...] w odniesieniu do działek Skarżących, tj. działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...] – nadużyła swoich kompetencji prawodawczych ograniczając ich właścicieli w swobodzie zagospodarowania przez niczym nie uzasadnioną zmianę przeznaczenia terenów,

na których znajdują się działki i określenia, że jest to teren usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W skardze podano, że w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego pismem

z 20 lutego 2021 r. uwag do projektu planu – nie zostały one uwzględnione, natomiast Rada Gminy w zaskarżonej Uchwale – w załączniku nr 2 – rozstrzygnęła je w ten sposób, że nie uwzględniła w całości uwag dotyczących działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...] – w sprawie braku zgody Skarżących na zmianę przeznaczenia zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących oznacza to, że organ planistyczny naruszył formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (właściciela nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury. Decydującym jest wpływ tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oraz na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie. W niniejszej sprawie, na skutek przedmiotowego uchybienia cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogły być w pełni zrealizowane, a zatem uchybienie to stanowi bez wątpienia istotne naruszenie trybu postępowania z art. 28 ust. 1 ustawy, które może pozostawać

w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej Uchwały, a na pewno w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego w zakresie prawidłowego przebiegu procedury.

Podkreślono, że Skarżąca dokonała zakupu przedmiotowych działek – celem prowadzenia przedsiębiorstwa, uznając, że będzie posiadała swobodę działalności gospodarczej, a co za tym idzie pełną swobodę w zakresie rozbudowy produkcji, jaka istnieje na należącym do Skarżącej terenie. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości od kilkudziesięciu lat – jak wskazane zostało w treści pisma z 20 lutego 2021 r. stanowiącego uwagi do projektu – zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...] grudnia 1979 r. – działki przeznaczone zostały pod działalność gospodarczą. Zgodnie z kolejnymi aktami prawnymi – działki przeznaczone były w części pod zabudowę urządzeniami produkcyjnymi, usługowymi lub technicznymi z zakazem realizacji obiektów, których technologia wymaga znacznego poboru wody. Zgodnie

z wypisem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...]

z dnia [...] marca 2000 r. działki położone były na terenie oznaczonym w studium jako jednostki strukturalne nr [...]. Natomiast, zgodnie z ustaleniami dla obszaru w/w jednostki – wykluczano na tym obszarze realizację zabudowy mieszkaniowej jako funkcji samodzielnej.

Autor skargi wyjaśnił, że skarżąca, nie zgadzając się na zmianę przeznaczenia zagospodarowania terenu dla przedmiotowych dziatek – wniosła uwagi do projektu, wskazując między innymi, że przeszło 40 lat temu dokonała zakupu nieruchomości celem prowadzenia działalności gospodarczej. W wykazie uwag stanowiącym Załącznik nr 2 do Uchwały - organ planistyczny wskazał, że: "ze względu na ustalenie zabudowy mieszkaniowej na zachód od działki [...] w Studium wprowadzono funkcję usługową,

a nie produkcyjną. Funkcja zmieniona ze względu na przyszły potencjalny konflikt funkcji. Przeznaczenie usługowe nie powoduje zakazu obecnej działalności, jednie nie dopuszcza rozbudowy produkcji."

Skarżąca podała, ze planuje przedsięwzięcie, na przedmiotowych działkach polegające na adaptacji części istniejącego budynku magazynowanego na cele recyklingu odpadów tworzyw sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego zakładu [...] sp. z o. o. oddział Spółki przy ul. [...] w [...] na nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki [...] obręb [...]. Zgodnie z publikacjami naukowymi – piroliza wybranych rodzajów odpadów umożliwia uzyskanie użytecznych produktów, przez co ten sposób konwersji materiałów odpadowych może stać się elementem systemu gospodarki o obiegu zamkniętym. Jest to jedna z najnowszych koncepcji, polegająca na zwiększaniu poziomu recyklingu

i ponownego użycia materiałów, co ma w ogólnym zamyśle prowadzić

do maksymalizacji stopnia wykorzystania dostępnych surowców, produktów i odpadów oraz oszczędności energii i ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. Skarżąca złożyła do Burmistrza Miasta [...] wniosek o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: ,Adaptacja części istniejącego budynku magazynowanego na cele recyklingu odpadów tworzyw sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej na terenie istniejącego zakładu [...] sp. z o.o. oddział Spółki przy ul. [...] w [...]

na nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki [...] obręb [...]'' w dniu [...] listopada 2013 r. a więc niespełna 8 lat temu. Mimo wielu pozytywnych stanowisk organów co do planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia, przedłożenia przez Skarżącą wszelkich wymaganych dokumentów, opinii zawierających uzgodnienia organów w zakresie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej Inwestycji, pozytywnych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], oraz pozytywnego stanowiska Sanepidu - Skarżąca kilkukrotnie otrzymała decyzję odmawiającą wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia. Organy skutecznie

od przeszło 8 lat, blokują Skarżącej możliwość rozbudowy produkcji na posiadanej przez nią nieruchomości. Zdaniem skarżących, istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest fakt, że 2 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga, iż uchylając tę decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wytyczne co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania i jego kierunków. Wytyczne te w sposób bezwzględny wiązały Burmistrza Miasta [...], a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Mimo wydanego w niniejszej sprawie wiążącego organy – wyroku NSA – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie dokonało błędnej wykładni przepisów prawa — co stanowi o nierespektowaniu przez organ wydanych przez NSA wytycznych. Z uwagi na pozytywne dla Skarżącej rozstrzygnięcie NSA i świadomość, że próby organów, których skutkiem jest uniemożliwienie Skarżącej rozwoju działalności gospodarczej – nie są respektowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny a także Naczelny Sąd Administracyjny – w dniu [...] czerwca 2021 r. podjęta została przez Radę Miasta [...] zaskarżona uchwała, zmieniająca przeznaczenie terenów na których znajdują się przedmiotowe działki – w taki sposób by tym razem skutecznie uniemożliwić Skarżącej rozbudowę produkcji i realizację planowanego przedsięwzięcia – co zarazem stanowi rażące naruszenie swobody działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą od 12 kwietnia 1985 r.

W ocenie skarżących istotnym jest również, ze na działce [...] znajdują się słupy wysokiego napięcia, a w kierunku wschodnim przy ulicy [...] znajduje się podstacja energetyczno-przesyłowa o mocy 400 kW, a wytwarzane pole magnetyczne nie pozostaje obojętne dla organizmów żywych, a tym bardziej dla ludzi. Oczywistym jest, że na terenach, na których znajdują się działki nie powstanie zabudowa jednorodzinna – bowiem teren jest z oczywistych względów nieatrakcyjny - w najbliższej okolicy mają siedzibę firmy takie jak: tartak, lakiernia proszkowa czy hurtownia węży plastykowych i gumowych, czy firma zajmująca się oczyszczaniem i naprawą samochodów przeznaczonych do wywożenia nieczystości płynnych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała podjęta została, by uniemożliwić Skarżącej rozbudowę produkcji.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z treścią wypisu ze Studium Uwarunkowań

i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] – zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. – działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] położona była w obszarze funkcjonalnym "tereny aktywności gospodarczej" oznaczonym na rysunku studium symbolem przeznaczenia "AG". Tereny aktywności gospodarczej AG – wskazane zostały jako przeznaczone pod usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórcza, bazy, składy, centra logistyczne.

Na terenach AG dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe nie znajduje potwierdzenia w treści zaskarżonej Uchwały.

Skarżący zauważyli, że Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem w: dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu

ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium.

Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę

W skardze podano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w części w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...], oraz w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej

w obrębie [...] – stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych we wskazanych wyżej art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący stwierdzili również, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się

w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa

na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego

a nie faktycznego. Skarżący uznali, że zaskarżona Uchwała narusza interes prawmy Skarżących, bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały i jej wejścia w życie

(a także w dniu wniesienia skargi) Skarżące pozostają właścicielami nieruchomości objętych powyższą Uchwałą.

1.6. Przy piśmie z 25 października 2021 r. Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o.

w przedłożyła zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, wypisy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z [...] lipca 2016 r. (dot. Studium z 2010 r.) oraz z [...] lipca 2018 r. (dot. Studium z 2017 r. – z których wynika, że działka nr [...] jest położona w obszarze/na terenach aktywności gospodarczej, jak również wypis z zaskarżonego planu miejscowego

z [...] października 2021 r.

1.7. W piśmie z 15 kwietnia 2022 r. (data wpływu do Sądu: 20 kwietnia 2022 r.) strony skarżące podtrzymały i uzupełniły skargę wskazując, że ich działki są położone

na obrzeżach miasta i znajdują się na terenach urządzeń produkcyjnych, usługowych lub technicznych. W ocenie skarżących, z załączonych do tego pisma dokumentów wynika, że teren, na których znajdują się ich działki "od zawsze był wykorzystywany

na cele produkcyjne, przemysłowe". Wskazały, że zmiana przeznaczenia tego obszaru w zaskarżonym planie ma charakter drastyczny i narusza ich prawa.

2. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

2.1. Rada Miasta [...] wyjaśniła, że na dzień złożenia skargi przedmiotowa uchwała nie weszła jeszcze w życie, gdyż została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2021 r, a więc wejdzie

w życie dopiero z dniem [...] września 2021 r.

Zdaniem organu, w treści uzasadnienia skargi brakuje ponadto określenia, w jaki sposób ustalenia planu miałyby naruszać interes prawny współwłaścicielek nieruchomości A S Z i E S-S, skoro pełnomocnik skarżących jako przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały wskazuje ograniczenie prawa własności, mające polegać na rzekomym uniemożliwieniu realizacji przedsięwzięcia, co do którego [...] sp. z o. o. ubiega się o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Organ zasygnalizował, że w treści skargi błędnie wskazano też przeznaczenie nieruchomości, gdyż zgodnie z uchwalonym planem nieruchomości znajdują się

na obszarze oznaczonym U1, dla którego wedle treści § 19 zaskarżonej uchwały, określono przeznaczenie terenu na usługi, dopuszczając jedynie "adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością jej rozbudowy maksymalnie

do 10% powierzchni całkowitej poza pierwotny obrys budynku".

Rada Miasta [...] uznała, że wbrew temu co twierdzą skarżący, zapis

o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym nie jest sprzeczny

z przeznaczeniem terenu określonego w studium. Fakt dopuszczenia zabudowy jednorodzinnej z zachowaniem funkcji dominującej: usługowej jest bowiem jedynie doprecyzowaniem zapisów studium, według którego nie jest wskazane lokalizowanie

w strefie aktywności gospodarczej (AG) zabudowy mieszkaniowej, za wyjątkiem mieszkań służbowych i domów właścicieli.

Co do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kwestii związanych z toczącym się postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, organ wskazał, że wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 590/18 nie zawierał w istocie nakazu wydania decyzji pozytywnej inwestorowi, lecz wskazywał uchybienia proceduralne. Aktualnie w postępowaniu administracyjnym została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., utrzymująca w mocy negatywną decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.

3. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1880/21, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

4. Na rozprawie 22 kwietnia 2022 r. strony zajęły następujące stanowiska.

4.1. Pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz wnioski w niej zawarte. Wskazał, że według postanowień Studium przeznaczenie terenu działki nr ew. [...] obręb [...] w [...] oznaczone symbolem AG dopuszczało inwestycje mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący zgłaszali w toku procedury planistycznej zastrzeżenia dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów, ale nie zostały one uwzględnione. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody teren działek nr [...] z obrębu [...] w [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem usług czyli U1. Pełnomocnik skarżących sprecyzował, że zarzuty skargi odnoszą się również do niezgodności postanowień planu dotyczących działek skarżących co do obecnego przeznaczenia tego terenu pod symbolem U1.

4.2. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że zarzuty w niej podniesione odnosiły się do przeznaczenia terenów objętych planem w wersji wynikającej z projektu planu miejscowego, a nie w kształcie, w jakim została podjęta zaskarżona uchwała. Wyjaśnił również, że Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie, ale nie dotyczyło ono przeznaczenia terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

5.1. Sąd zauważa także, że art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku

do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17).

W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan), rozstrzyga zmiana

w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków).

5.2. Kierując się powyższym Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżące podmioty interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem są oni właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] (właściciel: [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą

w [...]) oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] (współwłasność A S Z oraz E S-S) w [...] – objętą regulacją zaskarżonej uchwały. Sąd przyjął również, że skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego ustaleniami planu. Ustalenia te przesądzają bowiem o tym, że należące do niech nieruchomości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem U1 i przeznaczone są pod tereny usług, co w ocenie skarżących jest równoznaczne ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia tych nieruchomości, przewidzianych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla ww. terenu w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Stanowi to naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez ograniczenie ich prawa własności, co jednak nie jest jeszcze równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia. Tego rodzaju kwestię sąd administracyjny rozstrzyga dopiero w ramach merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2970/17). Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

5.3. Sąd miał również na uwadze, że w treści skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, strony skarżące wskazywały, że ustalenia zaskarżonego planu polegają na przeznaczeniu ich nieruchomości na tereny usług

z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol UMN1-4). Niemniej jednak na rozprawie pełnomocnik skarżących sprecyzował skargę w ten sposób,

że wskazał na naruszenie interesu prawnego z uwagi na przeznaczenie ww. działek pod tereny usług (U1). Na rozprawie wyjaśniono, że błędne określenie treści zaskarżonej uchwały wynikało z oparcia jej o ostatni dostępny stronie skarżącej tekst projektu planu miejscowego. Sąd uwzględnił, że skarga została sporządzona

i wniesiona przed ogłoszeniem zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym, choć po jej uchwaleniu. Ponadto w skardze prawidłowo oznaczono zaskarżoną uchwałę,

z podaniem jej numeru, daty podjęcia i tytułu. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu,

że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono sporną uchwałę, nie zaś jej projekt podlegający dopiero rozpatrzeniu przez Radę Miasta [...]. W związku

z podtrzymaniem zarzutów skargi oraz sprecyzowaniem zakresu zaskarżenia

na rozprawie, Sąd miał możliwość oceny legalności naruszenia interesu prawnego skarżących przez obowiązującą treść zaskarżonej uchwały.

6. Przystępując do rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

6.1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu

i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności

i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując

w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła swoich uprawnień,

i wprowadziła tylko te konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw

i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 15/17).

6.2. Rolą organu planistycznego jest więc wyważenie interesu publicznego

i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Jak wskazał NSA w wyroku

z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, "Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85,

17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX)."

7. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Warunkiem uwzględnienia skargi jest więc sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem materialnym, ustrojowym lub procesowym. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy,

po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie

o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych

w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

7.1. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a stosownie do art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz

z uzasadnieniem.

7.2. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że relacja studium i planu miejscowego musi być odczytywana w aspekcie proceduralnym, jak i merytorycznym.

Z jednej strony, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, aby uchwalając plan miejscowy, rada gminy stwierdziła, że nie narusza on ustaleń studium (aspekt proceduralny). Należy zauważyć, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 696/19, LEX nr 3030590). W realiach niniejszej sprawy, Rada Gminy [...] w części wstępnej zaskarżonej uchwały ujawniła, że uchwala ją "po stwierdzeniu, że nie narusza się ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada

2017 r." Wymóg proceduralny stwierdzenia, że zaskarżony plan nie narusza studium został zatem spełniony.

7.3. Jak już wyżej zasygnalizowano, relacja studium i planu miejscowego ma również jednak aspekt merytoryczny, który znajduje swoje podłoże normatywne w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Toteż okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1106/16, LEX nr 2469214). W związku z tym, Sąd zbadał, czy w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących, zaskarżona uchwała rzeczywiście nie narusza ustaleń adekwatnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

7.4. Przystępując do tej kontroli Sąd miał na uwadze, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, LEX nr 3321133). Zatem wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium

w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, LEX

nr 3242011). W związku z tym, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17, LEX nr 2451196). Innymi słowy, związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 3252/20, LEX nr 3197599). Chociaż bowiem studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy

i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15, LEX nr 2170805). Sąd podkreśla przy tym, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania,

o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1379/16, LEX nr 2287229).

7.5. Ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że nieruchomości skarżących (działki o nr ewid. [...] oraz [...] obręb [...] w [...]) znajdują się na "terenach aktywności gospodarczej (AG)".

W tomie II studium oznaczonym jako "Kierunki i polityka przestrzenna – tekst" (punkt II.2.3.2.6., s. 14) w odniesieniu do tych terenów przewidziano:

"Podstawowe przeznaczenie terenów pod usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy, centra logistyczne itp. Poza obiektami budowlanymi związanymi z funkcją podstawową możliwa jest lokalizacja obiektów administracyjno – technicznych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych i wewnętrznych, parkingów, garaży. Nie wskazane jest lokalizowanie w tej strefie zabudowy mieszkaniowej, za wyjątkiem mieszkań służbowych i domów właścicieli.

Spośród terenów AG wyróżnia się dodatkowo jeden teren oznaczony symbolem AGi, na którym poza funkcjami, o których mowa powyżej, dopuszcza się funkcjonowanie terenów instytutów naukowo-badawczych oraz parków naukowo-technologicznych.

Na terenach tych dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana.

Na terenach tych dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagana.

Na terenach AG, AGi nie dopuszcza się lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii.

Zasięg terenów AG został wskazany w części graficznej "Kierunki i polityka przestrzenna miasta [...]"."

7.5.1. W opisanym wyżej II tomie studium wskazano również, że "Przy określaniu celów polityki przestrzennej miasta przyjęto jako podstawową zasadę zrównoważonego rozwoju, podkreślając dodatkowo potrzebę zachowania trwałości procesów przyrodniczych i równowagi przyrodniczej. Oznacza to konieczność określenia zasad zagospodarowania pozwalających na zachowanie zasobów środowiska przyrodniczego, w tym jego najcenniejszych elementów, przy jednoczesnym racjonalnym wykorzystaniu jego walorów. Stąd Studium ustala następujące kierunki ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych: (...) Wdrożenie nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami" (pkt II.2.5., s. 23). Podano tam również, że "Na terenie miasta [...] nie funkcjonują instalacje do odzysku i przetwarzania odpadów, nie znajduje się także składowisko odpadów komunalnych" (pkt II.2.8.7, s. 40).

7.6. Z kolei w zaskarżonym planie miejscowym przewidziano, że nieruchomości skarżących (działki o nr ewid. [...] oraz [...] obręb [...] w [...]) znajdują się

na "terenie usług". Zaskarżony plan miejscowy zawiera w szczególności następujące regulacje dotyczące tych terenów. W § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały organ wyjaśnił,

że ilekroć w tej uchwale jest mowa o "usługach – należy przez to rozumieć wszelkie budynki, lokale użytkowe lub budowle, które służą do prowadzenia odpłatnej lub nieodpłatnej działalności mającej na celu zaspokojenie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych". Z kolei w § 19 zaskarżonej uchwały przewidziano, że "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U od 1 do 7 ustala się:

1) przeznaczenie terenu – usługi;

2) zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

a) dopuszcza się realizację: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść, dojazdów, parkingów, garaży, budynków gospodarczych, wiat,

b) dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością jej rozbudowy maksymalnie do 10% powierzchni całkowitej poza pierwotny obrys budynku,

c) dopuszcza się sytuowanie budynków usługowych i magazynowych bezpośrednio przy granicy działki, z wyłączeniem granic działek pokrywających się z liniami rozgraniczającymi terenów oznaczonych symbolem MNU,

d) maksymalna intensywność zabudowy - 0,8,

e) minimalna intensywność zabudowy – 0,01,

f) minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 25%,

g) maksymalna powierzchnia zabudowy - 60%,

h) maksymalna wysokość zabudowy - 15 m, przy czym dla budynków gospodarczych i garażowych – 9 m,

i) maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych – 3, przy czym dla budynków gospodarczych i garażowych – 1;

3) zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

a) minimalna wielkość działki – 2000 m2,

b) minimalna szerokość frontu działek – 30 m,

c) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 60° do 90°;

4) minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych – 2000 m2;

5) na terenach U1, U3 w obrębie granicy strefy ochronnej linii elektroenergetycznych 110 kV i 220 kV obowiązują zapisy § 11 pkt 2.

6) na terenach U1, U2 w obrębie granicy strefy ograniczeń GPZ obowiązują zapisy § 11 pkt 3.

7) na terenach U od 2 do 5, U7 w obrębie planowanej linii kablowej NN 220kV obowiązują zapisy §11 pkt 4".

7.6.1. Tereny usług, na których znajdują się nieruchomości skarżących są również objęte regulacjami części ogólnej planu miejscowego, w tym zawartymi w § 8 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "Ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu:

1) w zagospodarowaniu terenów nakazuje się stosowanie norm dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zawartych w przepisach odrębnych. Dla terenów objętych planem ustala się dopuszczalne poziomy hałasu według następującej klasyfikacji rodzaju terenu zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska:

a) tereny oznaczone symbolami: MN o numerach od 1 do 7 jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

b) tereny oznaczone symbolami: MNU o numerach od 1 do 14, UMN o numerach od 1 do 2, U o numerach od 1 do 7 jako tereny przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe,

2) nakazuje się ograniczenie uciążliwości akustycznych pochodzących ze źródeł hałasu o natężeniu ponadnormatywnym, poprzez zabezpieczenia techniczne lub zmianę technologii i urządzeń;

3) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem pkt 4;

4) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć powodujących przekroczenie standardów emisji, ustalonych w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, poza działkę budowlaną, na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie, a w przypadku realizacji przedsięwzięcia w lokalu usługowym w budynku mieszkalno-usługowym – poza lokalem, w którym realizowane jest przedsięwzięcie,

5) zakazuje się lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych;

6) zakazuje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, z zastrzeżeniem §17 pkt 2 lit. c;

7) zakazuje się lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami,

8) zakazuje się na powierzchni biologicznie czynnej realizacji: stanowisk postojowych, dojść, dojazdów, tarasów i stropodachów;

9) w zakresie gospodarki wodnej i ochrony wód:

a) zakazuje się odprowadzania nieoczyszczonych ścieków do ziemi, do wód powierzchniowych i podziemnych,

b) zakazuje się naruszania naturalnego charakteru cieków wodnych i rowów melioracyjnych z wyjątkiem koniecznych zmian ze względu na potrzeby wzrostu retencji wodnej, ochrony przeciwpożarowej lub przeciwpowodziowej oraz budowy układu drogowego."

7.7. Dokonując kontroli niesprzeczności zaskarżonego planu z postanowieniami studium, Sąd miał na uwadze, że stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń studium. Zmiana ustaleń studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1413/18, LEX nr 3027069). Wynika z tego, że gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1794/18, LEX nr 2719507). Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA

z 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1000/14, LEX nr 1796078). Niemniej jednak przy rozpoznawaniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konieczne jest rozważenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium,

co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3328/17, LEX nr 2782089). Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny,

tj. różny (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2333/17, LEX nr 2743129).

7.8. W ocenie Sądu, w zakresie obejmującym nieruchomości skarżących, a zatem

w zakresie wyznaczonym przez granice interesu prawnego skarżących, w zaskarżonym planie miejscowym zawarto ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenu, na którym znajdują się ww. nieruchomości w sposób odmienny (różny) od postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

7.8.1. Jak już wyżej wskazano, w Studium przewidziano dla tego obszaru jako "podstawowe przeznaczenie": "usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy, centra logistyczne itp." Z kolei w § 19 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie tego terenu na "usługi", rozumiane zgodnie z § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały jako "wszelkie budynki, lokale użytkowe lub budowle, które służą do prowadzenia odpłatnej lub nieodpłatnej działalności mającej na celu zaspokojenie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych". Już sama analiza językowa tych dokumentów planistycznych wskazuje, że zgodnie z ustaleniami Studium, poza usługami, tereny aktywności gospodarczej służyć miały również działalności produkcyjnej, przetwórczej, jak również jako bazy, składy, centra logistyczne itp. Nie może być zatem wątpliwości, że zaskarżony plan miejscowy w omawianym zakresie nie zachowuje zgodności z ustaleniami Studium,

a przewidziane w zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu ma charakter odmienny od przyjętego w Studium. Także lingwistyczna analiza nazw "produkcja" i "usługi" wskazuje, że zakresy tych pojęć są różne. Przez "produkcję" rozumie się bowiem "zorganizowaną działalność mającą na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury" (Słownik języka polskiego PWN, podobnie Wielki Słownik Języka Polskiego). Innymi słowy, produkcją jest wytwarzanie (w tym metodami przemysłowymi) dóbr materialnych, które zaskarżona uchwała w § 5 pkt 8 wprost wyklucza z zakresu "usług". Należy dodatkowo wskazać, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) przewidziano, że "Tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej" (w szczególności: "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów") i "Tereny zabudowy usługowej" są odmiennymi, różniącymi się między sobą przeznaczeniami terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (por. § 9 ust. 1 tego rozporządzenia).

7.8.2. Sąd wziął pod uwagę, że skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1715/18, LEX nr 3097985). W Studium wskazano jednak, że "za priorytetowy kierunek rozwoju przestrzennego miasta [...] uznaje się funkcje centrotwórcze w skali lokalnej: usługową, w tym administracyjną, oświatową, kulturalną, opiekę zdrowotną i społeczną a także funkcje: mieszkaniową oraz produkcyjną, składową i usługową (w rejonie [...] (...) Tereny produkcyjno-usługowe głównie, koncentrują się, jak już wspomniano, w [...] przy [...], przy ul. [...] oraz ul. [...]". Sąd zauważa przy tym, że nieruchomości skarżących znajdują się w pobliżu [...] (czyli przy drodze krajowej nr [...] – [...]) i ul. [...]. Studium wskazywało dla tego obszaru przeznaczenie produkcyjno-usługowe (i taki też kierunek rozwoju, a zatem ewentualnych zmian przeznaczenia), nie zaś wyłącznie usługowe.

7.8.3. Interpretację zaskarżonego planu, zgodnie z którą "usługi" nie obejmują działalności produkcyjnej, uzasadnia również treść innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętych przez Radę Miasta [...].

W uchwale tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części [...] – część I i część V (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2020 r., poz. [...]), organ rozróżnił bowiem zabudowę usługową (U) od zabudowy produkcyjnej (położonej na terenie oznaczonym U/P) oraz przewidział szczegółowe rozwiązania dla zabudowy produkcyjnej (§ 4 ust. 1 pkt 4 i 5, § 11 pkt 4 lit. "c", § 11 pkt 5 lit. "d", § 11 pkt 8, § 20 pkt 1 tej uchwały). Podobnie w uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2020 r., poz. [...]), zróżnicowano tereny usług (U) oraz teren usługowo-produkcyjny (PU1) oraz przewidziano rozwiązania dotyczące zabudowy produkcyjnej (§ 6 pkt 7 i 8, § 13 pkt 4 lit. "b", § 25 pkt 1). Nie można było zatem uznać, że "usługi" w rozumieniu zaskarżonego planu zawierają w sobie funkcje przewidziane dla tego terenu w Studium,

a w szczególności funkcje produkcyjne. Należy dodać, że przytoczone plany miejscowe jako akty prawa miejscowego są znane Sądowi z urzędu (iura novit curia).

7.8.4. W dalszej kolejności należało wskazać, że w § 8 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały zakazano: "lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem pkt 4" (pkt 3) oraz "lokalizacji przedsięwzięć powodujących przekroczenie standardów emisji, ustalonych

w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, poza działkę budowlaną,

na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie, a w przypadku realizacji przedsięwzięcia w lokalu usługowym w budynku mieszkalno-usługowym – poza lokalem, w którym realizowane jest przedsięwzięcie (pkt 4)". Tymczasem w Studium, dla terenów aktywności gospodarczej (AG) dopuszczono "funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana", jak również dopuszczono "funkcjonowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać

na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagana". W ocenie Sądu, również i w tym przypadku niezgodność powołanych

§ 8 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały z zacytowanym fragmentem Studium jest oczywista. Studium dopuszczało bowiem przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (zarówno "zawsze" jak i "potencjalnie"), gdy tymczasem zaskarżona uchwała takie przedsięwzięcia jednoznacznie wyklucza. Należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył dopuszczenie dla jednego z ocenianych terenów funkcji przewidujących możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku, w którym studium wykluczało możliwość realizacji takiego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 234/16, LEX nr 2442327). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną, jednak kwestia sprzeczności (różności) postanowień zaskarżonego planu jak i studium jest analogiczna.

7.8.5. Z uwagi na aktualny i planowany sposób wykorzystywania ww. nieruchomości przez stronę skarżącą, tj. na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, należało również podnieść, że w § 8 pkt 7 zaskarżonej uchwały, zakazano lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. Tymczasem w obowiązującym

na terenie [...] Studium wskazano, że "na terenie miasta S. nie funkcjonują instalacje do odzysku i przetwarzania odpadów, nie znajduje się także składowisko odpadów komunalnych" (pkt II.2.8.7, s. 40), zaś "Studium ustala następujące kierunki ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych: (...) Wdrożenie nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami" (pkt II.2.5., s. 23). Sąd miał na uwadze, że obszar zaskarżonego planu nie obejmuje całego obszaru miasta S. oraz, że mieści się w granicach władztwa planistycznego określanie miejsc przeznaczonych na gospodarowanie odpadami. Niemniej jednak, w Studium wskazano jedynie "miejsca gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych przy ul. [...]", jak również podano, że "z dniem 1 lipca 2013 r. miasto jest właścicielem wszystkich odpadów wytwarzanych na jego terenie i odpowiada za ich wywóz. Organizacja systemu odbioru odpadów jest zgodna z rozwiązaniami systemowymi zakładanymi w polskim prawie" (tom II – Kierunki i polityka przestrzenna, s. 39).

W Studium podano ponadto, że "za gospodarkę odpadami, zgodnie ze zmianą ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, od lipca 2013 r. odpowiedzialna jest gmina. Obowiązek ten jest realizowany za pośrednictwem firm wyłonionych w przetargu na odbieranie odpadów komunalnych (tom I – Uwarunkowania, s. 108). Skoro zatem Studium przewidywało stworzenie nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami, to w planie miejscowym, który nie może zawierać ustaleń sprzecznych z tymże studium, nie można arbitralnie zakazać lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. Sąd przypomina, że gospodarowanie odpadami jest ściśle związane

z obowiązkami państwa wynikającymi Konstytucji RP, w tym w szczególności z art. 5 (zasada ochrony środowiska zgodnej z zasadą zrównoważonego rozwoju), art. 68 ust. 4 (zapobieganie negatywnym skutkom degradacji środowiska), art. 74 ust. 2 (obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne). Na marginesie należy przypomnieć,

że w art. 86 Konstytucji nałożono na każdego (tj. również osoby fizyczne) obowiązek dbałości o stan środowiska i zasada odpowiedzialności za spowodowane przez siebie pogorszenie stanu środowiska. Generalny zakaz lokalizacji jakichkolwiek obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, zwłaszcza w terenie, który zgodnie

z ustaleniami Studium mógł być przeznaczony na przedsięwzięcia wymagające decyzji środowiskowej, z pewnością nie służy realizacji ww. konstytucyjnych obowiązków władz publicznych.

7.9. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 8 pkt 3, 4 i 7 oraz § 19 pkt 1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p. albowiem odmiennie niż Studium określa przeznaczenie terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących. Sąd podkreśla, że to Rada Miasta [...] ustaliła przywołaną wyżej treść Studium oraz wybrała taki stopień jego szczegółowości, jak wynikający

z przywołanych fragmentów tego aktu. Ustalając taką treść Studium, organ samodzielnie ograniczył swoją swobodę w określeniu treści zaskarżonego planu miejscowego. Dlatego też zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 296/15, LEX nr 2170805). Przyjęcie zaś w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

8. Sąd nie podzielił zarzutów skargi nieodnoszących się do kwestii omówionych powyżej.

8.1. Za oczywiście bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. art. 7 w zw.

z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a jedynie jego części, co w połączeniu z niewystarczającą argumentacją w wykazie nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, prowadzi do naruszenia zasad praworządności oraz skutkuje nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Sąd wskazuje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest przyjmowany w rezultacie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jako akt prawa miejscowego jest uchwalany

w szczególnej "planistycznej" procedurze legislacyjnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w tej procedurze w odniesieniu do trybu uzgodnień projektu planu miejscowego (art. 24 ust. 1 u.p.z.p.), czyli do zagadnienia, które nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

8.2. Nie doszło również do naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 u.p.z.p.

– w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego pismem z 20 lutego 2021 r. uwag do projektu planu, poprzez ich nie uwzględnienie przez organ w całości, co oznacza brak możliwości rozbudowy produkcji przez skarżących na działkach nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...] z uwagi na oznaczenie działek w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren usług. Sąd podkreśla, że z dokumentacji sprawy wynika,

że uwagi zgłoszone przez skarżące zostały rozpatrzone we właściwej procedurze oraz częściowo uwzględnione. Żaden przepis u.p.z.p. nie zobowiązuje organów planistycznych od uwzględnienia uwagi zgłoszonej w toku procedury planistycznej.

W niniejszej sprawie zaskarżony plan uznano za naruszający prawo nie dlatego, że "nie posłuchano" jednostki, ale dlatego, że organ zmienił przeznaczenie terenów względem tego, który był przewidziany w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

8.3. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. i oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących przez nadmierne wykorzystanie władztwa planistycznego przez organ

– z uwagi na ograniczenie zasady wolności działalności gospodarczej, poprzez uniemożliwienie rozbudowy produkcji przez skarżących. Analogicznie należało ocenić zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały godzącej w sferę prawa własności skarżących w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych, przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji z powodu zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich. Sąd podkreśla, że wskazywane przez skarżącą prawa i wolności nie są bezwzględne i doznają określonych ograniczeń. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawa jednostki, w tym w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, i jako takie zostały w sprawie zrealizowane. Art. 1 ust. 2 ustawy określa bowiem szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich m.in. w pkt 1 – wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 – prawo własności, a w pkt 9 – potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznał jednak szczególnej ochrony prawu własności, ani też wolności działalności gospodarczej, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela lub niezgodnie z jego zamierzeniami.

9. W tym stanie rzeczy, skarga zasługiwała na uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do działek o nr ew. [...] oraz [...] położonych w obrębie [...] w [...] i w zakresie wynikającym z naruszenia interesu prawnego skarżących.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając ich zwrot od organu na rzecz skarżących – wobec uwzględnienia skargi w całości. Na zasądzoną kwotę 1.131 zł złożył się wpis od skargi uiszczony w kwocie 300 zł przez spółkę oraz przez 300 zł przez pozostałe skarżące oraz wynagrodzenie pełnomocnika wszystkich skarżących w kwocie 480 zł, jak również kwota 51 zł – równowartość opłaty skarbowej od złożenia 3 dokumentów pełnomocnictwa procesowego przez skarżące.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.