Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 870/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta B. (zwany dalej Burmistrzem lub organem I instancji) decyzją z dnia 30 października 2014 r., na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako ustawa planistyczna lub w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 13 kwietnia 2012 r., poz. 1403) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy W. w rejonie cmentarza w B., ustalił J. i W. K., jednorazową opłatę w wysokości 7.713,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb Południe o powierzchni 3.419 m2 objętej księgą wieczystą 47874, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z jej zbyciem.

W wyniku złożonego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako Kolegium, SKO, organ odwoławczy lub organ II instancji) decyzją z dnia 23 grudnia 2014 roku nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, gdyż nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozumianego w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości, wszedł w życie, a ponadto nie ustalono czy mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy, przyjmując jednocześnie za dowód w sprawie wadliwie sporządzone operaty szacunkowe.

Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r., nr [...], orzekł o ustaleniu J. i W. K. opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości 5.662,50 zł, podnosząc, że rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę dla ustalenia opłaty planistycznej dokonali określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości, a mianowicie przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Wskazano również, że dla ustalenia wszystkich wyżej wspomnianych wartości nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Burmistrz Miasta B. omówił również przebieg postępowania, którego celem było wyjaśnienie, czy na terenie położenia nieruchomości objętych postępowaniem, przed uchwaleniem "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego, była możliwość zabudowy tego obszaru i ustalił, że na tym obszarze , przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu możliwe było jedynie rolnicze wykorzystanie nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkalnej było niemożliwe, a ewentualna zabudowa zagrodowa, której elementem byłby dom mieszkalny rolnika, nie zmieniłaby rolniczego przeznaczenia nieruchomości.

Powołując się na treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p. dokonano obliczenia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości w nowym planie i jej wartością w czasie tzw. luki planistycznej, która wyniosła 18.875 zł. Organ I instancji z uwagi na to, że wartości nieruchomości zostały określone na poziomie cen z tego samego dnia, przyjął, że wzrost wartości nieruchomości wynika wyłącznie z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Burmistrz podniósł, że zgodnie z § 30 uchwały Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy W. w rejonie cmentarza w B., stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego dla terenu wynosi 30 %. Wobec tego zastosowano powyższą stawkę do obliczenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez Państwa J. i W. K. i uzyskano kwotę opłaty planistycznej w wysokości 5.662,50 zł. Wskazano również, że strona zapoznała się z kopią operatu szacunkowego z dnia 27 marca 2015 r. i nie wniosła zastrzeżeń do jego treści czy do sposobu prowadzenia postępowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania skarżących Kolegium decyzją z dnia 7 września 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium w sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 oraz ust. 3 i 4 u.p.z.p. Przytaczając treść powyższej regulacji oraz przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe, Kolegium stwierdziło, że została spełniona przesłanka uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który zmienił przeznaczenie nieruchomości. Mianowicie w dniu 29 lutego 2012 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ulicy W. w rejonie cmentarza w B.. Dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ustalono przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej, oznaczone symbolem ME.1, a w mniejszej części teren dróg wewnętrznych, oznaczone symbolem KDW.4. Do dnia wejścia w życie wyżej wskazanego planu na tym obszarze nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Natomiast do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał na tym terenie plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...], który przewidywał dla tej nieruchomości przeznaczenie teren upraw polowych oznaczony symbolem C13RP. Ponadto nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została zbyta w okresie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), gdyż jak wskazano wyżej obowiązujący plan miejscowy obszaru okolicy W. w B. wszedł w życie w dniu 28 kwietnia 2012 r., natomiast J. i W. K. zbyli opisaną wyżej nieruchomość w dniu 27 czerwca 2012 r.

W ocenie Kolegium została również spełniona przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem planu miejscowego. Zdaniem SKO wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego jest co do zasady podstawową przesłanką do pobierania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przy czym chodzi tu o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalanie lub zmianę planu miejscowego. Zwrócono uwagę, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje sposobów ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania opłaty planistycznej, a jedynie przepis art. 37 ust. 11 tej ustawy odsyła do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie jako u.g.n.), stanowiąc że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium wyjaśniło, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, wykonywany na zlecenie organu. Jak wynika z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n., wycenę (określenie wartości rynkowej) nieruchomości, sporządza rzeczoznawca majątkowy właśnie w formie operatu szacunkowego. Aktem wykonawczym, określającym m.in. metody i techniki wyceny nieruchomości oraz formę i treść operatu szacunkowego jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej w skrócie jako r.R.M.) z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalając rynkową wartość nieruchomości, czyni to na podstawie czynników rynkowych, a zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Dalej podniesiono, iż stosownie do art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Po myśli art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony, przez rzeczoznawców majątkowych L. S. oraz G. K., w dniu 27 marca 2015 r. operat szacunkowy, ustalający podstawę dla wykazania wzrostu wartości nieruchomości po wprowadzeniu w życie planu miejscowego, który w postępowaniu w przedmiocie ustalenia renty planistycznej ma znamiona dowodu z opinii biegłego.

Wartość działki nr [...], zarówno przed i po uchwaleniu planu miejscowego, rzeczoznawca majątkowy ustalił, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, wartość tychże nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności. Ustalając dla potrzeb określenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wartość wyżej opisanych nieruchomości, rzeczoznawca przyjął również założenia wynikające z art. 87 ust. 3a u.g.n., czyli według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej", według przeznaczenia zgodnie z zapisami planu miejscowego z dnia 29 kwietnia 2012 r. oraz według przeznaczenia określonego w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Kolegium podkreśliło, że zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami czy rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawierają legalnej definicji "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości", o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Definiując faktyczny sposób użytkowania obu nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi przyjęli założenie, które w pełni Kolegium poparło, że jest to potencjalna możliwość korzystania z nieruchomości, czyli to jak potencjalnie właściciel mógłby korzystać z tej nieruchomości i czy na tym terenie mogłaby być dopuszczona zabudowa (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 816/11). Wobec tego, że tereny, na którym położona jest nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., były objęte zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia 29 listopada 2000 r., który przewidywał na tym obszarze zabudowę o charakterze rezydencjonalnym, to w przekonaniu Kolegium należało przyjąć, że istniał tam pewien potencjał, który słusznie, przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania, został wzięty pod uwagę przez rzeczoznawców. Tym samym przy ustaleniu wartości nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, działka nr [...] była porównywana z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, stanowiły przedmiot prawa własności, położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego nie były prowadzone prace planistyczne (zmierzające do uchwalenia planu miejscowego), dla których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało zabudowę mieszkaniową, a nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że dla określenia wartości obu nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy, przyjął podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Stosownie do § 4 r.R.M. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Rozpatrując przyjęcie przez rzeczoznawców podejścia porównawczego Kolegium podkreśliło, że w tym podejściu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Definicję legalną nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym podobieństwa w rozumieniu tego przepisu nie należy mylić z tożsamością, co oznacza, że "podobne" nie oznacza "takie same". Analizując treść operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawcy dokonali określenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Kolegium uznało, że przy wycenie nieruchomości (w operacie szacunkowym z dnia 4 listopada 2014 r.), te zasady zostały zastosowane. Nieruchomości, w ocenie Kolegium, prawidłowo zostały przyjęte do porównania z nieruchomościami porównywalnymi pod względem: przeznaczenia, wielkości, ilości działek wchodzących w skład nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. rzeczoznawcy majątkowi stan obu nieruchomości objętych postępowaniem określili na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 kwietnia 2012 r., przyjmując w tym przypadku definicję ustawową stanu nieruchomości, określoną w art. 4 pkt 17 u.g.n., zgodnie z którym przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Atrybuty wskazane powyżej uwzględniono w rodzajach atrybutów różniących nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy ocenił, że rzeczoznawcy majątkowi po przeanalizowaniu lokalnego rynku nieruchomości wywiedli, że w okresie dwóch lat poprzedzających dzień, na który określono wartość nieruchomości, były na lokalnym rynku przedmiotem obrotu nieruchomości niezabudowane, podobne do nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawcy majątkowi ustalili wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, ale przepisy rozporządzenia nie wskazują, że przy zastosowaniu tej metody porównywania, zbiór nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu powinien liczyć co najmniej kilkanaście transakcji, tak jak to ma miejsce przy metodzie korygowania ceny średniej. Wobec tego przyjęto do porównania z nieruchomością porównywalną trzy transakcje.

Określając wartość rynkową działki nr [...], z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., rzeczoznawcy dokonali wyboru trzech transakcji przyjętych do porównań, biorąc pod uwagę kryterium największego podobieństwa do wycenianej nieruchomości pod względem cech rynkowych, stanu prawnego i podobieństwa w zakresie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego. Na podstawie analizy porównawczej ustalono wartość jednego metra kwadratowego powierzchni nieruchomości wycenianej na kwotę 25,99 m2 według faktycznego sposobu wykorzystania i na tej podstawie określono wartość rynkową nieruchomości na kwotę 88.860 zł. Natomiast określając wartość tej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 kwietnia 2012 r., Kolegium wyjaśniło, że przyjęto tę samą metodykę, co przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania. Przy tej wycenie nieruchomości wzięto pod uwagę okoliczność, że część tej nieruchomości (920 m2) przeznaczona jest w planie miejscowym pod drogę wewnętrzną, wartość jednego metra kwadratowego, według przeznaczenia w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową o charakterze rezydencjonalnym, nieruchomości wycenianej (2499 m2) ustalono na kwotę 33,51 zł, a wartość jednego metra kwadratowego części nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną (920 m2) ustalono na kwotę 26,08 m2. Przyjmując więc te wartości (zgodnie z miejscowym planem, sumując wartość części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o charakterze rezydencjonalnym oraz wartość części nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną) wartość całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zgodnie z przeznaczaniem w obowiązującym planie miejscowym określono na 107.735 zł. Podobnie, z zastosowaniem tej samej metody, określono wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Rzeczoznawcy ustalili wartość 1 ha nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia na uprawy polowe w wysokości 24.302,75 zł, a wartość nieruchomości 8.309 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p., z uwagi na fakt, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania określona według przeznaczenia w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., nie jest wyższa niż wartość faktycznego sposobu użytkowania tych nieruchomości, to dla obliczenia wartości opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy przyjąć różnicę wartości pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną według przeznaczenia określonego w planie miejscowym z dnia 29 lutego 2012 r., a wartością według faktycznego stanu użytkowania, co zresztą prawidłowo organ I instancji przyjął ustalając wysokość renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia 29 lutego 2012 r.

Reasumując powyższe stanowisko, w ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Burmistrza Miasta B. w pełni wskazuje, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia J. K. i W. K. jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało natomiast, że stanowisko pełnomocnika stron nie zasługuje na uwzględnienie. SKO podniosło w tym względzie, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej organ nie bada możliwości zabudowy nieruchomości ani też przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie przy ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., kierując się utartym poglądem doktryny, jak i sądownictwa administracyjnego, należy ustalić jaki był w okresie tzw. luki planistycznej potencjał danej nieruchomości w zakresie zabudowy. Przywołując tezę wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11, iż "brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy" Kolegium uznało, iż jeżeli organ ustalający obowiązek zapłaty renty planistycznej nie jest organem lokalizacyjnym, a jedynie ustalającym w oparciu o art. 75 k.p.a. jaki był faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, to ustalając potencjał danej nieruchomości nie ma obowiązku stosować przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozważać prawidłowość wykładni tego przepisu, na co powołuje się pełnomocnik w odwołaniu.

Dalej organ II instancji powtórzył, że jedynymi przesłankami do naliczenia opłaty jest: 1) uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, 2) wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, 3) zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Według Kolegium, te przesłanki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Odnosząc się natomiast do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym już poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, gdy strona udowodni, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki : WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1045/13, NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, WSA w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 255/14).

Odnosząc się od zarzutu polegającego na tym, że organ I instancji nie uwzględnił przed wydaniem decyzji z dnia 24 czerwca 2015 r. zastrzeżeń do operatu szacunkowego z dnia 27 marca 2015 r., które zostały złożone w terminie zakreślonym przez organ I instancji w piśmie z dnia 11 maja 2015 r., ale po wydaniu przez Burmistrza Miasta B. decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej, Kolegium uznało, że zgodnie z konstrukcją postępowania administracyjnego jest organem merytorycznym i dlatego dokonując oceny treści pisma z dnia 29 maja 2015 r. należało uznać, że nie zawiera ono merytorycznych, konkretnych zarzutów co do ustaleń poczynionych przez rzeczoznawców majątkowych w operacie szacunkowym. Pismo to zawiera jedynie polemikę co do interpretacji odpowiednich przepisów prawa i tym samym określonych pojęć. Wobec tego w ocenie Kolegium nie uwzględnienie przez organ I instancji treści tego pisma nie ma wpływu na wynik sprawy.

Ustosunkowując się natomiast do naruszenia art. 92 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że przepis ten nie był podstawą do jakichkolwiek ustaleń organu I instancji w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia tzw. renty planistycznej, o której mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz Miasta B. jedynie wskazał, że podział nieruchomości w skład, której wchodziła działka oznaczona jako [...] został dokonany bez zastosowania trybu administracyjnego, regulowanego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, i została uznana za niezbędną drogę dojazdową do nieruchomości rolnych, co w rzeczywistości nie zmieniło jej rolniczego charakteru. W ocenie Kolegium ta okoliczność nie ma żadnego wpływu na ustalenie przesłanek umożlwiających właściwemu organowi ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wszystkie ustawowe przesłanki, określone w art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. zostały spełnione.

W skardze do tut. Sądu W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 7 września 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza z dnia 24 czerwca 2015 r., i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że użyte przez ustawodawcę pojęcie faktycznego sposobu wykorzystania należy odnieść jedynie do potencjału istniejącego na terenie, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, podczas gdy prawidłową jest wykładnia prowadząca do przyjęcia, że chodzi o hipotetyczne założenie, jak gdyby doszło do wykorzystania tego istniejącego potencjału danej nieruchomości;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na błędne uznanie, że organ ustalający opłatę planistyczną nie powinien badać, czy dla wycenianej nieruchomości możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy, pomimo że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest organem lokalizacyjnym orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak aby ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wskutek uchwalenia planu miejscowego wartość danej nieruchomości wzrosła, organ ten powinien był poczynić stosowne ustalenia w zakresie ewentualnej możności uzyskania dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoją dotychczasową argumentacją i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie u.p.p.s.a).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skargę należało oddalić w całości jako niezasadną.

Przystępując do szczegółowych rozważań dotyczących legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą wydania obu tych decyzji stanowią przepisy ustawy planistycznej i rozporządzenia wykonawczego z 2004 r. dotyczące ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, czyli tzw. opłaty (renty) planistycznej.

Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie zaś do § 50 ust. 1 r.R.M., przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. uwzględnia się wartość nieruchomości i jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2). Jednakże jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (§ 50 ust. 3 rozp. RM).

W rozpoznawanej sprawie uchwalenie aktualnie obowiązującego planu miejscowego dotyczyło terenu, dla którego poprzednio obowiązujący plan miejscowy, na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. W konsekwencji do ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie znajduje przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. stanowiący, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zwrócić należy uwagę, iż regulacja ta stanowi realizację orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, i została wprowadzona z dniem 10 sierpnia 2011 r. na podstawie ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 32, poz. 159).

Konsekwencją powyższej nowelizacji ustawy planistycznej jest konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu, tj. według planu, który wygasł, według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i według planu aktualnego, gdyż miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela.

I tutaj dochodzimy do miejsca spornego w niniejszym postępowaniu, bowiem skarżący zarzuca, iż organy obu instancji, nienależycie ustaliły, a następnie wzięły pod uwagę przy ustalaniu wartości wycenianej nieruchomości, faktyczny jej wykorzystania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co równie znamienne, zarówno Kolegium, jak też i skarżący, uzasadniając swoje odmienne stanowiska, powołały się na uzasadnienie wyroku tut. Sądu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 816/11, w którym zawarto tezę, że w sytuacji, gdy możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istniała, to należy ją objąć pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Skarżący zarzucił jednakże, iż SKO nie zastosowało się do niej, a jedynie ją zacytowało, gdyż dopuściło się jednoznacznie błędnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., która sprowadziła się tylko do uznania, jakoby w kluczowym dla sprawy dowodzie- operacie szacunkowym- rzeczoznawcy należycie określili wartość wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem potencjału istniejącego na terenie, na którym jest ona położona.

Rozstrzygając powyższy spór rację należy przyznać Kolegium, które zdaniem Sądu prawidłowo odniosło się do tej kwestii twierdząc, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej organ nie bada możliwości zabudowy nieruchomości w kontekście istnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie przy ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., należy ustalić jaki był w okresie tzw. luki planistycznej potencjał danej nieruchomości w zakresie zabudowy.

Wyraźnie trzeba wskazać, iż co prawda prezydent (odpowiednio wójt i burmistrz) jest organem właściwym do rozpoznania wniosków o wydanie warunków zabudowy, jednakże postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie jest częścią czy też jakimś sybstytutem postępowania lokalizacyjnego, a tym samym w wyniku jego przeprowadzenia nie ma możliwości wydania decyzji o znamionach decyzji lokalizacyjnej, a tylko takie ostateczne rozstrzygnięcie mogłoby przesądzić o spełnieniu wszelkich niezbędnych przesłanek dopuszczalności lokalizacji zabudowy na terenie nieruchomości, których sprzedaż zainicjowała postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Zgodzić się zatem wypada z przywołaną przez SKO tezą wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11, iż "brak jest więc podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania czy dla nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, ze zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i jej zbycia przez właściciela istniałaby więc również podstawa do nałożenia na jej właściciela opłaty planistycznej." Wbrew zarzutom skarżącego, pomimo uchylenia § 50 r.R.M., stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyroku NSA nadal pozostaje aktualne w świetle obowiązujących przepisów art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., które przewidują, iż w przypadku braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Jeszcze dobitniej wypowiedział się w tym kierunku NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1066/10, uznając za zasadne stanowisko, iż "bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, czy skarżący mógł przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego uzyskać decyzję administracyjną o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji, skoro o taka decyzję się w ogóle nie ubiegał".

Kontynuując rozważania podkreślić trzeba ponownie, iż ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości rolnej, jak to trafnie podniósł NSA w cytowanym już wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1496/11, "nie powinno następować jedynie w oparciu o jej klasyfikację w ewidencji gruntów, lecz również z uwzględnieniem takich czynników jak możliwość przekształcenia jej w przyszłości na działkę budowlaną. Taki charakter nieruchomości powinien jednak znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu odpowiedniej wartości rynkowej, jaka nieruchomość posiadała przed wejściem w życie planu."

W tym kontekście zasadnym jest zwrócenie uwagi, że w zaskarżonej decyzji SKO zgodziło się z przyjętym przez rzeczoznawców majątkowych założeniem, iż "pod pojęciem "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości", o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć potencjalną możliwość korzystania z nieruchomości, czyli to jak potencjalnie właściciel mógłby korzystać z tej nieruchomości i czy na tym terenie mogłaby być dopuszczona zabudowa". Kolegium analizując przedłożone do akt operat szacunkowy z dnia 27 marca 2015 r. prawidłowo przyjęło, iż rzeczoznawcy majątkowi słusznie wzięli pod uwagę, przy wycenie nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, z uwagi na fakt, że przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lutego 2012 r., był objęty zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywało na tym obszarze zabudowę o charakterze rezydencjonalnym, posiada pewien potencjał. W rezultacie zatem, przy ustaleniu wartości przedmiotowej działki nr [...] według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, została ona porównana z nieruchomościami, które były położone na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego nie były prowadzone prace planistyczne (zmierzające do uchwalenia planu miejscowego), ale dla których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało zabudowę mieszkaniową, a jednocześnie nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Badając zaskarżoną decyzję Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania jej prawidłowości zarówno w zakresie przestrzegania reguł procesowych, jak też regulacji prawa materialnego.

W ocenie Składu orzekającego, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, organy podejmowały w kontrolowanej sprawie wszelkie niezbędne działania, stosując się przy tym do zasady praworządności, jednocześnie uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie uchybiono również przy tym obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa. Stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności zaś dysponowały operatem szacunkowym z dnia 27 marca 2015 r., w którym zastosowano podejście porównawcze i metodę porównywania parami, co było niezbędne do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która następnie została zbyta przez skarżącego i jego małżonkę uzasadniając tym samym, w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nałożenie na nich opłaty planistycznej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości.