Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 383/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi S. K., K. K., H. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosków S. K. oraz K. K., M. K., H. K. i A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2016 r., [...]:

- w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] 2009 r., [...] w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia opłaty planistycznej oraz naliczenia odsetek ustawowych w przypadku uchybienia terminu płatności tej opłaty, a takie

- w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] 2008 r., [...] (k. 38 akt administracyjnych, tom I) Prezydent, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic [...] i [...] uchwałą [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] poz. [...] "nowy plan"), ustalił wobec H. K., K. K., M. K., S. K. i A. K. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0807 ha, położonej w [...] przy ul. [...] i [...]. Decyzję wydano na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji Dz. U. Nr 80, poz. 717, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.") w związku ze sprzedażą wymienionej nieruchomości w dniu 13 grudnia 2007 r. Stosownie do postanowień uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] 2007 r. organ zastosował 30 % stawkę opłaty planistycznej, której wielkość ustalił na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę K. F.. Biegły wycenił nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem terenu na którym się znajdowała istniejącym przed wejściem w życie nowego planu na kwotę [...]zł oraz według przeznaczenia po uchwaleniu tego planu na kwotę [...]zł.

W decyzji organ opisał przeznaczenie działek przewidziane w dotychczasowej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic [...] - [...] (uchwała [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 1996 r., Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] dalej zwana "starym planem") oraz według aktualnego planu z 2007 r. W starym planie dla działki [...] przewidziano symbole UR - usługi rzemiosła, bez określenia szczegółowych wskaźników i standardów zabudowy oraz G2/2 - ulica główna o dwóch jezdniach dwupasmowych z pasem dzielącym kierunkowym, dla działki [...] P-P, S, U - funkcja przemysłowo - składowa, to jest zakłady produkcyjne, przetwórcze, warsztaty naprawcze, bazy transportowe, bazy budowlane, hurtownie, składy materiałów budowlanych, opału itp. materiałów masowych, sprzedaż maszyn, urządzeń i środków transportu, a dla działki [...] UR - usługi rzemiosła, bez określenia szczegółowych wskaźników i standardów zabudowy. Z kolei w nowym planie dla działki [...] przewidziano przeznaczenie określone jako symbole: ZP - teren zieleni urządzonej z przejściem pieszym, KDW1 - tereny miejskich dróg wewnętrznych (sięgacze komunikacyjne) i KDG - teren drogi głównej, dla działki [...] - UC - tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2 i KDW1 - tereny miejskich dróg wewnętrznych (sięgacze komunikacyjne) oraz wreszcie dla działki [...] - UC - tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2.

Prezydent dodał, że wartość nieruchomości, po zmianie jej przeznaczenia wprowadzonego nowym planem, wzrosła o kwotę 2208663 zł, co po przeliczeniu przez stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dało wartość [...] zł. Organ ustalił następnie wielkości opłaty przynależnej każdej ze stron według wielkości posiadanego przez nią udziału w nieruchomości oraz zobowiązał do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.

W wyniku złożonego przez strony odwołania (k. 130 akt administracyjnych, tom I) Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zwracając uwagę na popełnione błędy proceduralne i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności.

W toku prowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności zmierzających do wydania nowej decyzji w dniu 15 lipca 2009 r. strony powołały wspólnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego D. K.. W dniu 18 listopada 2009 r. S. K. cofnął jednak udzielone pełnomocnictwo.

Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent [...] 2009 r. kolejny raz wydał decyzję o ustaleniu, wobec H. K., K. K., M. K., S. K. i A. K. jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W sentencji ustalono wielkości opłaty planistycznej odpowiadającej każdej ze stron postępowania w zależności od posiadanego przez nią udziału w nieruchomości. Organ zobowiązał też strony do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. W motywach decyzji powtórzono poczynione już wcześniej – w pierwotnej decyzji z dnia [...] 2008 r. – ustalenia dotyczące przeznaczenia działek stanowiących przedmiot postępowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego [...] ulic [...], [...] i [...] zarówno przed dniem wejścia w życie nowego planu ([...] 2007 r.) jak i po tym dniu. Prezydent wyjaśnił, iż dla obszaru działek [...], [...] i [...] ustalenia starego planu (uchwały [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 1996 r.) nie odnoszą się usług handlu, gdyż takie tereny zostały odrębnie zaznaczone w treści planu jako UHh (handel hurtowy) i UH (handel detaliczny). Oznacza to, że wbrew twierdzeniom stron, na terenie przedmiotowej nieruchomości przed dniem uchwalenia nowego planu nie mogły być zlokalizowane obiekty handlowe powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2. Możliwość taką przewidział dopiero plan uchwalony w dniu [...] 2007 r. Prezydent dodał, że przywoływana przez strony decyzja z dnia [...] 1998 r., [...] [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotycząca budowy domu towarowego z przeznaczeniem na sprzedaż masową, hurtową i usługi nie dotyczyła nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a sama decyzja utraciła ważność z dniem [...] 2000 r. (przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę). Pozwolenie takie, na realizację obiektu handlowego zlokalizowanego między innymi na działkach [...], [...] i [...] (decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2007 r., [...], znak [...]) wydana została dopiero w oparciu o obowiązujący od dnia [...] 2007 r. nowy plan. Prezydent zwrócił także uwagę, iż właściciele działek [...], [...] i [...] już w 2002 r. w procesie tworzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego okolic ulic [...] i [...] zabiegali zmianę przeznaczenia ich nieruchomości na funkcję handlową, usługową, produkcyjną (nieuciążliwą) oraz składową artykułów spożywczo-przemysłowych wraz z parkingami i infrastrukturą podziemną. Z kolei wnioskiem złożonym w 2006 r. poprosili o uwzględnienie w opracowywanym planie możliwości budowy wielkopowierzchniowego centrum handlowego wraz z parkingami i obsługą komunikacyjną, co w konsekwencji zostało uwzględnione w planie z dnia [...] 2007 r. Zdaniem organu czynności te oznaczały, iż strony wiedziały, iż według dotychczasowego - starego planu teren ich działek, po utracie ważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 1998 r., nie posiadał funkcji handlu wielkopowierzchniowego, a zatem był obszarem mniej wartościowym, niż stał się ten sam teren po uchwaleniu nowego planu.

Decyzja z dnia [...] 2009 r. doręczona została S. K. oraz pełnomocnikowi H. K., K. K., M. K. oraz A. K..

W wyniku odwołania od tej decyzji oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, złożonego przez H. K., K. K., M. K. i A. K. działających za pośrednictwem pełnomocnika, Kolegium postanowieniem z [...] marca 2010 r. zawiesiło postępowanie odwoławcze z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.").

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. podjęło następnie to postępowanie, a w konsekwencji - postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. - odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] 2009 r.

Pełnomocnik stron złożył na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r., II SA/Po 425/12 oddalił skargę.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 94/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez H. K., K. K., M. K. i A. K..

Ostatecznie, postanowieniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] 2009 r.

W dniu 4 lutego 2016 r. pełnomocnik H. K., K. K., M. K. i A. K. złożył wniosek (datowany na 31 stycznia 2016 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] 2009 r. Zarzucił naruszenie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 121 – uw. Sądu, dalej "u.g.n."), art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 K.p.a. Podkreślił, że wskutek planu miejscowego w rejonie ulic [...] i [...] wartość nieruchomości należącej do jego mocodawców nie wzrosła, a spadła. Zaznaczył, iż działka [...] w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, oprócz funkcji oznaczonych jako UR i G2-2, posiadała też funkcję Ksp oznaczającą teren obsługi komunikacji: stacja paliw z usługami towarzyszącymi typu myjnia automatyczna, sprzedaż części i akcesoriów samochodowych, mała gastronomia z zastrzeżeniami. Dozwolenie takiej funkcji dla tego terenu oznaczało możliwość sprzedaży paliw płynnych, co zdaniem wnioskodawcy jest działalnością lukratywną i dochodową. Funkcje wprowadzone nowym planem dla tego terenu (oznaczone jako ZP, KDW1 i KDG) nie dają możliwości prowadzenia działalności związanej ze stacją paliw, stąd wniosek, że plan ten obniżył wartość tej działki. Te nowoprzyjęte funkcje dla tej działki realizują wyłącznie cele publiczne (zieleń i drogi).

W odniesieniu do działki [...] pełnomocnik zauważył, iż nowy plan z 2007 r. też spowodował spadek, a nie wzrost jej wartości. Wprowadził bowiem na jej terenie nową funkcję ograniczającą jej swobodne zagospodarowanie, to jest teren dróg wewnętrznych. Funkcji tej nie przewidywał stary plan, bo działka w całości mogła być wykorzystywana na cele przemysłowo-składowe.

Co do działki [...], zdaniem wnioskodawców, nie nastąpił wzrost jej wartości, ponieważ dotychczasowa funkcja UR (usługi rzemiosła, bez określenia szczegółowych wskaźników i standardów zabudowy) odpowiada funkcji wprowadzonej nowym planem UC (tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych).

W ocenie wnioskodawców zatem wprowadzenie na obszarze nieruchomości objętej decyzją (głównie działek [...] i [...]) funkcji publicznych obniżyło jej wartość poprzez ograniczenie prawa swobodnego dysponowania nieruchomością. Jeśli natomiast przyjąć, że wartość działki [...] uległa wzrostowi poprzez wprowadzenie dla jej obszaru – w nowym planie – funkcji handlu wielkopowierzchniowego, to dla prawidłowego ustalenia opłaty planistycznej konieczne byłoby skalkulowanie zarówno spadku wartości działek [...] i [...] jak i wzrostu wartości działki [...]. Powyższe okoliczności dyskwalifikują operat szacunkowy stanowiący podstawę wyliczenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu, jak i po jego wejściu w życie.

Pełnomocnik wnioskodawców dodał również, że pod rządami dotychczasowego – starego planu z 1996 r. możliwa była budowa obiektu wielkopowierzchniowego (magazynowego), o czym świadczy choćby decyzja Prezydenta z dnia [...] 1998 r., [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu towarowego z przeznaczeniem na sprzedaż masową, hurtową i usługi wraz z parkingiem, a także wydana na jej podstawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2007 r. stanowiąca pozwolenie na budowę centrum handlowego. Innym przykładem potwierdzającym możliwość powstania na terenie objętym kwestionowaną decyzją obiektu handlowego jest też decyzja Prezydenta z dnia [...] 2000 r., [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pawilonów handlowych branży spożywczej oraz dom i ogród wraz z przyłączami i parkingiem. Na tej podstawie, w ocenie wnioskodawcy, przyjąć można było, iż nowy plan z 2007 r. nie wprowadził na obszarze działek [...], [...] i [...] nowych funkcji, co daje możność uznania, iż wartość tych działek nie wzrosła. Wnioskodawca dostrzegł ponadto, że w procesie wydawania decyzji organ naruszył szereg zasad postępowania administracyjnego, co jego zdaniem także miało wpływ na uznanie rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] 2009 r.

Kolegium decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] 2009 r., ale jedynie w tej jej części, która dotyczyła ustalenia terminu uiszczenia opłaty planistycznej oraz naliczenia odsetek ustawowych. W pozostałym zakresie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji uznając, iż w procesie jej podejmowania nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie składu orzekającego podniesione przez wnioskodawcę zarzuty nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania w całości tej decyzji. Stanowią one bowiem jedynie polemikę z ustaleniami operatu szacunkowego będącego środkiem dowodowym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2009 r. Organ przy podjęciu zaskarżonej decyzji nie dostrzegł zatem rażącego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ani też istotnego złamania norm procedury administracyjnej. Kolegium zwróciło natomiast uwagę, iż Prezydent wprowadzając w decyzji z dnia [...] 2009 r. termin zapłaty opłaty planistycznej ("w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna") rażąco naruszył art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] 2009 r. jedynie w części dotyczącej ustalenia tego terminu.

Decyzję Kolegium zaskarżyli wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy S. K. (pismo z dnia 16 września 2016 r.) oraz - działający za pośrednictwem pełnomocnika - H. K., K. K., M. K. i A. K. (wpływ pisma - 21 września 2016 r.). Odwołujący S. K. podniósł, iż decyzja nieprawidłowo odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości, gdy faktycznie nastąpił jej spadek, między innymi z uwagi na wprowadzenie przez nowy plan funkcji publicznych, które ograniczyły prawo właścicieli do dysponowania nieruchomością. W ocenie wnioskodawcy, przeznaczenie nieruchomości wprowadzone przez ten plan mogło być także realizowane pod rządami dotychczasowego, starego planu z 1996 r. Pozostałe osoby działające przez pełnomocnika powtórzyły natomiast w większości tezy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (pisma z dnia 31 stycznia 2016 r.)

W sprawie nieważności wnioskodawcy kolejny raz stanęli na stanowisku, iż w wyniku uchwalenia planu z dnia [...] 2007 r. wartość ich nieruchomości nie wzrosła, ale istotnie zmalała. Oznacza to – ich zdaniem – że Prezydent rażąco naruszył prawo, gdyż zamiast orzec o odszkodowaniu dla właścicieli nieruchomości, to wezwał ich do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu jej wartości. Tej okoliczności nie wyjaśniło Kolegium, co skutkuje uznaniem wadliwości decyzji Kolegium z dnia [...] 2016 r. Wnioskodawcy podkreślili, iż funkcja handlu wielkopowierzchniowego wprowadzona w nowym planie z 2007 r. istniała już wcześniej pod rządami planu z 1996 r. Istotą było tylko zmiana nazewnictwa funkcji terenów objętych planem, a nie możliwość wznoszenia obiektów wielkopowierzchniowych, co pod rządami starego planu nie było kwestionowane. Potwierdzają to decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] 1998 r., [...] oraz z dnia [...] 2000 r., [...] [...], a także wydane na ich podstawie pozwolenia na budowę obiektów handlowych. Oznacza to, że nowy plan nie spowodował, że działki [...], [...] i [...] stały się cenniejsze, a zatem, że zaistniała możliwość ustalenia opłaty planistycznej. Kolegium badające nieważność decyzji, zdaniem wnioskodawców, nie odniosło się jednak do tych ważnych faktów. Dodatkowo także operat szacunkowy na podstawie którego wyliczono opłatę planistyczną zawierał błędy, które go dyskwalifikowały, w tym między innymi nie zawierał informacji wynikających z wydanych dla analizowanego terenu decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] 2016 r. W ocenie organu nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowanej przez skarżących. Podniesione zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta ograniczenia dysponowania nieruchomością albo argument zintensyfikowania funkcji publicznych w wyniku uchwalenia nowego planu (czy też wadliwości operatu szacunkowego) nie są – w ocenie Kolegium – wystarczające dla uznania, iż w procesie wydawania decyzji z dnia [...] 2009 r. doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Kolegium w decyzji z dnia [...] 2016 r. zbadano wszystkie zarzuty wobec rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty planistycznej, w tym dotyczący rzekomego spadku wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia nowego planu. Kolegium podtrzymało też pogląd, że rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] 2009 r. o terminie uiszczenia opłaty planistycznej oraz naliczaniu odsetek ustawowych powinno być usunięte (co nastąpiło poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w tej części). Okoliczności te stały się podstawą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] 2016 r..

Decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. została zaskarżona przez H. K., K. K., M. K. i A. K. do sądu administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., II SA/Po 301/17 Sąd uchylił powyższą decyzję stwierdzając, iż jedynie w części podziela zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] 2009 r., a wydana w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzja nie zrealizowała wymogu wyczerpującego przytoczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wnioskodawców. Kolegium nie odniosło się między innymi do argumentu istnienia przed uchwaleniem planu z 2007 r. możliwości wznoszenia na działkach objętych postępowaniem obiektów handlu wielkopowierzchniowego, co – w ocenie skarżących – miałyby potwierdzać niegdyś wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Według Sądu, Kolegium nie rozważyło czy Prezydent prawidłowo przyjął, że pod wpływem nowego planu nastąpiła zmiana przeznaczenia działek skarżących uprawniająca do ustalenia opłaty planistycznej.

Pozostałe, podniesione przez skarżących zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Jego zdaniem, wprowadzenie w planie funkcji publicznych (drogi, parkingi) służących do obsługi terenów przeznaczonych pod handel wielkopowierzchniowy, nie zaniżają wartości takiej nieruchomości. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tej części decyzji Prezydenta z dnia [...] 2009 r., która stanowiła o terminie uiszczenia opłaty planistycznej oraz konsekwencjach nie dochowania terminu płatności.

Po przekazaniu akt sprawy Kolegium wezwało Prezydenta do wyjaśnienia, czy wydane przez ten organ decyzje z dnia [...] 1998 r., [...] oraz z dnia [...] 2000 r., [...] były uwzględniane w procesie zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej.

Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. Prezydent opisał stan faktyczny związany z wydaniem obu tych decyzji wskazując nie wpłynęły one na sposób zagospodarowania terenu objętego decyzją o ustaleniu opłaty planistycznej. Pierwsza z decyzji – z racji terminowości – wygasła [...] 2000 r. Decyzja ta także, mimo iż formalnie nie zostało to stwierdzone, uznana została za wadliwą. Następująca bowiem po niej decyzja z dnia [...] 2000 r., [...] [...], stanowiąca przedłużenie terminu ważności udzielonych warunków zabudowy, została unieważniona przez Kolegium dnia [...] maja 2001 r. ([...]), który uznał ją za wydaną z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. – uw. Sądu). Poza tym decyzja z dnia [...] 2000 r. (podobnie jak decyzja ją poprzedzająca - z dnia [...] 1998 r.), nie dotyczyła działek [...], [...] i [...], a w swej treści wskazywała jedynie na "działkę położoną w P. przy ul. [...] – [...]" lub "teren położony przy ul. [...] w [...]". Z decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2001 r., [...] [...] wydanej w oparciu o ustalone warunki zabudowy wynika natomiast, iż obszar objęty inwestycją ograniczony był wyłącznie działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Dalej Prezydent wskazał, że druga z decyzji mających potwierdzać argumenty wnioskujących o nieważność decyzji o opłacie planistycznej (z dnia [...] 2000 r., [...]), choć w istocie stanowiła ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego zlokalizowanego na działkach [...], [...] i [...] oraz [...], to jednak była decyzją terminową, obowiązującą tylko do dnia [...] 2002 r. W oparciu o tę decyzję nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę.

Inne natomiast decyzje wydawane przez Prezydenta w sprawie ustalenia warunków zabudowy obiektów handlowych na działkach [...], [...] i [...] (z dnia 18 września 2001 r., [...] [...] oraz z dnia 12 września 2002 r., [...] [...]) za każdym razem były decyzjami odmownymi, które uzasadniano niezgodnością zamierzenia budowlanego z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (starym planem), który dla obszaru działek [...], [...] i [...] nie przewidywał funkcji usług handlu, a głównie funkcję przemysłowo-składową i produkcyjną.

Wedle stanowiska Prezydenta wyrażonego w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r. właściciele działek mieli świadomość braku możliwości wznoszenia na tym terenie obiektów handlowych, bo już w toku procedowania nowego planu w rejonie ulic [...] i [...] zabiegali o wprowadzenie takiego zapisu (wnioski z dnia 25 września 2002 r. i 25 maja 2006 r.). Możliwość tę przewidział dopiero plan uchwalony [...] 2007 r., co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia opłaty planistycznej. W zgodzie z nowym planem Starosta [...] wydał [...] 2007 r. pozwolenie na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zlokalizowanego między innymi na działkach [...], [...] i [...] (decyzja [...], [...]).

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Kolegium, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Na wstępie organ uwypuklił, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga się ponownie o istocie sprawy. Celem jest wyłącznie zbadanie decyzji pod kątem zaistnienia przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że przyczyna nieważności, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako rażące naruszenie prawa, zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Ponadto wada wskazująca na nieważność musi tkwić w samej decyzji. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją ostateczną, albowiem nie zastępuje ono postępowania odwoławczego i nie może mieć charakteru merytorycznego, w którym bada się na nowo zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony.

Oceniając możliwość zaistnienia przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji Prezydenta z dnia [...] 2009 r. Kolegium wskazało na treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zaznaczając, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Dalej Kolegium wyjaśniło, że ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów wynika, że S. K., K. K., M. K., H. K. oraz A. K. w dniu [...] grudnia 2007 r. sprzedali działki gruntu [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0807 ha. Działki te znajdowały się na terenie, dla którego obowiązywał, uchwalony w dniu [...] 2007 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ulic [...] i [...]. Według ustaleń tego planu działki usytuowane były w obszarze oznaczonym: ZP, KDW1 i KDG (jako teren zieleni, dróg wewnętrznych, dróg głównych) - działka [...], UC i KDW1 (jako teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2, teren dróg wewnętrznych) - działka [...], oraz UC (jako teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2) - działka [...]. Przed uchwaleniem planu teren objęty był z kolei zmianą planu z 1996 r. i według zawartych w nim ustaleń obszar działek oznaczony był następująco: UR i G2/2 (usługi rzemiosła, ulica główna) - działka [...], P-P, S, U (funkcja przemysłowo - składowa, zakłady produkcyjne, przetwórcze, warsztaty naprawcze, bazy transportowe, bazy budowlane, hurtownie, składy materiałów budowlanych, opały i innych materiałów masowych, sprzedaż maszyn, urządzeń i środków transportu) - działka [...] oraz UR (usługi rzemiosła) - działka [...].

Przechodząc do stanowiska merytorycznego Kolegium wyjaśniło, że argumenty przytoczone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną i dalej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezzasadne i nie dają podstawy do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym w szczególności art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podnoszone zarzuty mogłyby być w ocenie Kolegium podstawą do rozważenia weryfikacji decyzji w zwykłym trybie odwoławczym, ale nie są w postępowaniu nadzwyczajnym.

Kolegium zaznaczyło, że Prezydent wydał decyzję z dnia [...] 2009 r. ponieważ, już przed sporządzeniem operatu szacunkowego wskazującego wartość działek [...], [...] i [...] miał podstawy, aby uważać, iż nowy plan z 2007 r. zwiększył wartość terenu. Organ w decyzji wyjaśnił, iż funkcja UR działki [...] w tekście planu z 1996 r. oznaczona była jako URm, to jest usługi rzemiosła z mieszkalnictwem lub usługi handlu oraz URp - produkcja. Symbolowi UR przypisano więc przeznaczenie usług rzemiosła bez określenia szczegółowych wskaźników i standardów zabudowy. Usług tych nie można było jednak uważać za tożsame z usługami handlu. Ponadto, na planie działka [...] nie miała oznaczenia KSp (teren obsługi komunikacji), bo takim symbolem zostało oznaczona jedynie działka sąsiednia o numerze [...].

Kolegium dostrzegło też, iż Prezydent w zakwestionowanej decyzji wyjaśnił oznaczenia działki [...] jako P-P, S, U. Były to tereny o funkcji przemysłowo-składowej, z czego oznaczenie P wskazywało na tereny przemysłu (działalność produkcyjna), zakłady produkcyjne i przetwórcze, oznaczenie S to tereny składów, transportu, gospodarki magazynowej, a oznaczenie U - tereny przemysłu o funkcji usługowej, do których zalicza się czynności będące współdziałaniem w procesie produkcji, ale nie tworzące bezpośrednio nowych dóbr (tzw. usługi wytwórcze), warsztaty naprawcze oraz sprzedaż maszyn, urządzeń i środków transportu. Oznaczenia planu dla tej działki w żadnym razie nie odnosiły się do usług handlu, gdyż takie tereny – zlokalizowane w innym miejscu – zostały wyodrębnione w treści uchwały jako handel hurtowy (UHh) i handel detaliczny (UH). Oznacza to, że także na terenie największej działki [...] nie mogły być lokalizowane obiekty handlowe, w tym obiekty wielkopowierzchniowe. Możliwość ta wprowadzona została dla tej działki dopiero na mocy planu z 2007 r.

Kolegium stwierdziło przy tym, że nie jest prawdą, że intensyfikacja funkcji pomocniczych na nieruchomości zmniejsza jej wartość. Funkcji UC zawsze towarzyszą funkcje towarzyszące jak KDW1 lub ZP. Komunikacja, parkingi czy zieleń stanowi najczęściej dopełnienie fakcji zabudowy usługowej - handlu wielkopowierzchniowego. Niemożliwe jest bowiem funkcjonowanie dużych obiektów handlowych bez dróg wewnętrznych wokół, miejsc postojowych albo zieleńców i kwietników. Nie jest też prawdą, że funkcje towarzyszące stanowią ograniczenie w korzystaniu z funkcji zasadniczej - handlowej. Aktualne regulacje Prawa budowlanego nie przewidują bowiem możliwości powstawania obiektów bez miejsc parkingowych lub dróg dojazdowych. Zazwyczaj więc nie jest możliwe zabudowywanie całej działki bez zapewnienia marginesu funkcji pomocniczych. W ocenie Kolegium funkcje pomocnicze nieruchomości nie tylko nie ograniczają jej funkcji zasadniczej, ale ją dopełniają i wzbogacają. Poza tym, w procesie wyceny działki o funkcji pomocniczej jej wartość jednostkowa (za 1 m2) równa jest wartości działki sąsiedniej o funkcji dominującej dla tego terenu.

Kolegium stanęło też na stanowisku, że błędne jest twierdzenie wnioskodawców, że poprzednio obowiązujący – stary plan umożliwiał wznoszenie na obszarze działek [...], [...] i [...] obiektów handlowych, czego dowodem miałyby być decyzje o warunkach zabudowy wydane przez Prezydenta. Decyzja z dnia [...] 1998 r. wydana na rzecz Capitol sp. z o.o. w M. posiadała termin obowiązywania do dnia [...] 2000 r., a na wniosek strony, jej ważność została wydłużona do dnia [...] 2002 r. na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] 2000 r., [...]

Kolegium zaznaczyło, że wnioski o wydanie obu tych decyzji, jak i sama ich treść, nie wskazywały granic inwestycji. Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora Staroście Pilskiemu (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) uznano więc, iż decyzje te nie dotyczyły działek [...], [...] i [...] objętych postępowaniem w sprawie decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej, ale wyłącznie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Kolegium nadmieniło, że decyzję z dnia [...] 2000 r. Kolegium uznało za nieważną w drodze decyzji z dnia [...] maja 2001 r., [...] Kolegium stwierdziło wówczas, iż brak precyzyjnego określenia w decyzji oraz w załącznikach do niej granic inwestycji stanowi o rażącym naruszeniu art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium w drodze analogii wywiodło, że również pierwotna decyzja Prezydenta z dnia [...] 1998 r. ustalająca warunki zabudowy dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, co jednak formalnie nie zostało orzeczone.

Wreszcie organ nadmienił, że decyzja Kolegium dnia [...] maja 2001 r. (o której mowa powyżej) została, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymana w mocy w drodze decyzji z dnia 10 sierpnia 2001 r., [...] Skarga na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w P. została oddalona wyrokiem z dnia 12 września 2002 r., II SA/Po 3498/01. Zdaniem Kolegium te wszystkie okoliczności pozwalają na przyjęcie, że zarówno decyzja Prezydenta z dnia [...] 2000 r. jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] 1998 r. nie wpływała na sposób zagospodarowania działek [...], [...] i [...] i nie pozwalała na wzniesienie na tym terenie obiektu handlowego. Ponadto żadna z tych decyzji nie była przesłanką do uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta bowiem decyzją z dnia 16 lutego 2001 r. nr [...], [...] odmówił inwestorowi wydania takiego pozwolenia uznając, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym wówczas planem.

Kolegium odrębną uwagę poświęciło także decyzji Prezydenta z dnia [...] 2000 r., [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na wniosek Kapitan sp. z o.o. Obejmowała ona co prawda teren działek [...], [...] i [...], a ponadto działkę [...], ale ważność tej decyzji ograniczona była jedynie do dnia [...] 2002 r. Inwestycja polegać miała na budowie zespołu pawilonów handlowych branży spożywczej oraz branży dom i ogród wraz z przyłączami i parkingiem. Na podstawie tej decyzji również nie wydano żadnego pozwolenia na budowę.

Kolejny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na tak samo nazwaną inwestycję, obejmującą ten sam teren, złożyli 8 czerwca 2001 r. K. K. oraz J. K.. Decyzją z dnia 18 września 2001 r., [...] [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując wówczas, iż ustalenia obowiązującego planu miejscowego z 1996 r. nie obejmują lokalizacji określonej we wniosku funkcji handlowej, a zatem są sprzeczne z planem. W wyniku złożonego odwołania Kolegium decyzją z dnia 14 grudnia 2001 r., [...] [...] utrzymało ją w mocy.

Podobny wniosek do pierwotnego w dniu 15 lipca 2002 r. złożyła też Lima sp. z o.o. w P. domagając się ustalenia warunków zabudowy dla obiektu handlowego z przylegającym parkingiem, wjazdami i wyjazdami, przyłączami i elementami reklamowymi mającego być wzniesiony na działkach [...], [...], [...] i [...]. Decyzją Prezydenta z dnia 12 września 2002 r., [...] [...] także temu inwestorowi odmówiono wydania warunków zabudowy ze wskazaniem, iż ustalenia planu nie obejmują lokalizacji funkcji handlowej na tym terenie.

Zdaniem Kolegium zaprezentowana analiza oznacza, że przed wejściem w życie nowego planu na obszarze działek [...], [...] i [...] niemożliwe było legalne wybudowanie obiektu handlowego, w szczególności obiektu wielkopowierzchniowego. Okoliczności tej nie zmienia fakt funkcjonowania w obrocie prawnym, jedynie w okresie dwóch lat, decyzji Prezydenta z dnia [...] 2000 r. o warunkach zabudowy. Przyjęte w tej decyzji uwarunkowania były bowiem nie akceptowane przez Prezydenta, o czym świadczą późniejsze, odmowne decyzje tego organu dotyczące warunków zabudowy tym samym obiektem mającym być zlokalizowany na tym samym terenie. Decyzje te za każdym razem uzasadniane były sprzecznością celu budowlanego z ustaleniami planu z 1996 r.

W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, że wydanie przez Prezydenta decyzji z dnia [...] 2009 r. było uzasadnione, a argumenty przytoczone przez wnioskodawców mające świadczyć o rażącym naruszeniu prawa - są nietrafne. Podkreśliło, że w wyniku uchwalenia nowego planu z 2007 r. nastąpił wzrost wartości działek [...], [...] i [...], a wprowadzone nowe funkcje (teren zieleni, teren dróg wewnętrznych) nie ograniczyły właścicieli w sposobie zagospodarowania nieruchomości, a bynajmniej nie w ten sposób, by wartość tych działek zmalała. Nowy plan wzbogacił możliwość zagospodarowania terenu umożliwiając lokalizację na nim obiektów handlowych, w tym wielkopowierzchniowych. W procesie wydawania decyzji z dnia [...] 2009 r. Kolegium nie dostrzegło wad skutkujących uznaniem, iż doszło do takiego naruszenia, które można by uznać za rażące. Operat szacunkowy stanowiący dokument ustalający wartość działek przed wejściem w życie nowego planu jak i po tej dacie spełniał – zdaniem Kolegium – wymogi formalne i sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (to jest ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – uw. Sądu) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Kolegium końcowo dodało, że przedstawione wywody nie zmieniają także twierdzenia, że ustalenie w decyzji z dnia [...] 2009 r., [...] terminu uiszczenia przez strony opłaty planistycznej oraz zastosowanie sankcji odsetek ustawowych stanowi rażące naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia 12 lutego 2018 r. wnieśli S. K., K. K., A. K., H. K. oraz M. K..

Skarga w zakresie dotyczącym A. K. została odrzucona postanowieniem z dnia 8 czerwca 2018 r. (obecnie prawomocnym, k. 27 akt sądowych).

Kwestionując decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 6 u.g.n, art. 36 ust. 4 u.p.z.p., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nadto art. 6, 7 9, 9, 10, 75, 77 i 78 K.p.a.. "co wskutek niewłaściwego wyjaśnienia sprawy i wadliwości zebranego materiału, stanowiącego podstawę wydania decyzji spowodowało, w konsekwencji wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo".

Wskazując na powyższe i powołując się na art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2016 r. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że z uzasadnienia decyzji Kolegium dowiedział się, iż organ wezwał Prezydenta do składania wyjaśnień w toku ponownego (po uprzednim wyroku – uw. Sądu) rozpatrywania sprawy. Ani wezwanie wystosowane w tym zakresie ani odpowiedź na nie (pismo Prezydenta z dnia 27 listopada 2017 r.) nie zostało skarżącym doręczone.

Odnosząc się do przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Kolegium okoliczności (pochodzących z pisma Prezydenta pozyskanego w toku postępowania) pełnomocnik S. K., K. K., H. K. oraz M. K. wyjaśnił, iż mowa jest tam o decyzji Prezydenta z [...] 1998 r., której formalnie nie stwierdzono za wadliwą, jednakże za taką jednak została uznana przez organ. Autor skargi poddał więc w wątpliwość, czy organy miały prawo do wypowiadania się poza postępowaniem o wadliwości decyzji, które nie były przedmiotem stosownego postępowania.

Zdaniem pełnomocnika skarżących Kolegium potwierdziło, że na terenie działek [...], [...] i [...] przed zmianą planu w 2007 r. możliwa była realizacja obiektów wielkopowierzchniowych. Potwierdzeniem tego były wydawane decyzje.

W skardze podkreślono, że decyzja z dnia [...] 1998 r. zezwalała na realizację obiektu wielkopowierzchniowego na terenie działek, których dotyczy postępowanie. Zdaniem skarżących nie jest istotne dla sprawy, że decyzja miała charakter terminowy i czy na jej podstawie uzyskano pozwolenie na budowę. Sprawa nie dotyczy bowiem zagadnień związanych z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę, lecz kwestii warunków realizacji inwestycji. Prezydent wydając decyzję z dnia [...] 1998 r. potwierdził, że na terenie nieruchomości niegdyś należącej do skarżących możliwa była realizacja budowy obiektu wielkopowierzchniowego, to jest tzw. stary plan pozwalał na taką inwestycję. Nie można więc twierdzić, że tego rodzaju przedsięwzięcie zostało dopuszczone przez nowy plan i że wartość terenu wzrosła na skutek jego uchwalenia.

Pełnomocnik skarżących wskazał dalej, że o możliwości realizacji obiektu wielkopowierzchniowego na rozważanych działkach w świetle tzw. starego planu przesądzała także decyzja Prezydenta z dnia [...] 2002 r. (powinno być "z dnia [...] 2000 r. – uw. Sądu).

Wskazując na powyższe w skardze wywiedziono, że ze decyzja "Prezydenta P. z dnia [...] 2008 r." (zapewne miało być "z dnia [...] 2009 r." – uw. Sądu) dotknięta jest wadą nieważności, albowiem rażąco narusza prawo.

W dalszej argumentacji pełnomocnik skarżących zaznaczył też, że w świetle wydanego w sprawie wyroku jako niewłaściwy jawi się pogląd Kolegium, iż zarzuty podnoszone w skardze mogły być rozpatrywane jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Sąd nakazał, aby Kolegium rozpatrzyło sprawę wnikliwie, pomimo że prowadzono ją w trybie nieważnościowym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

W toku rozprawy, która odbyła się 26 września 2018 r., pełnomocnik skarżących na pytanie Sądu doprecyzował, że decyzja z dnia [...] 1998 r. wskazana w skardze [bez podania numeru i znaku – uw. Sądu], to decyzja zezwalająca spółce Kapitol z siedzibą w Miłkowie realizację obiektu wielkopowierzchniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawienie motywów wyroku poprzedzić przypomnieniem, że obecnie objętą skargą decyzję Kolegium z dnia 12 lutego 2018 r., [...] wydano po wcześniejszym uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2017 r., II SA/Po 301/17 (prawomocnym).

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności należy skoncentrować się i określić, jaką ocenę prawną wyrażono w wyroku II SA/Po 301/17 i jakie wskazania w nim zawarto.

Przede wszystkim należy zauważyć, że do wyeliminowania z obrotu dotychczasowej decyzji z dnia 1 grudnia 2016 r. skłoniło Sąd przede wszystkim to, że Kolegium "uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a kontrolowana decyzja nie realizuje wymogu wyczerpującego przytoczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia w sposób przewidziany art. 107 § 1 i 3 K.p.a.". Dalej Sąd szeroko wyjaśnił, jakie elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie, akcentując, iż należy odnieść się do wszystkich okoliczności i twierdzeń istotnych dla sprawy.

Przechodząc do kwestii dotyczącej weryfikowanego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa powinna "sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności". Dalej zauważył, że "aczkolwiek w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji Kolegium prawidłowo wyjaśniło istotę postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym, to w zakresie meritum sprawy ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, że zarzuty podnoszone przez stronę, a zdaniem organu stanowiące polemikę z ustaleniami operatu szacunkowego, mogły być rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym, lecz nie w postępowaniu nieważnościowym". W ocenie Sądu (II SA/Po 301/17) takie ograniczenie rozważań stanowiło uchybienie, gdyż "strona składająca wniosek o stwierdzenie nieważności [...] decyzji ma prawo oczekiwać merytorycznej oceny wszystkich zarzutów podniesionych w stosunku do postępowania oraz wydanej po jego zakończeniu decyzji. Tymczasem, jak wyżej wskazano, uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie pozwalają uznać, że została przeprowadzona ocena materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji".

Dalej Sąd zaznaczył, że zarzuty dotyczące operatu szacunkowego należy uznać za wtórne w kontekście podstawowego naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Skład orzekający zwrócił uwagę na to, że pełnomocnik skarżących na etapie postępowania nieważnościowego wskazywał na wydawane pozwolenia na budowę i decyzje o warunkach zabudowy dla działek [...], [...] i [...] w okresie poprzedzającym wejście w życie nowego planu z 2007 r. To w ocenie skarżących miało świadczyć o wadliwym – w kontekście art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – przyjęciu przez Prezydenta, że wzrosła wartość nieruchomości objętej postępowaniem.

Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że "przy tak sformułowanych zarzutach, obowiązkiem Kolegium było odniesienie się do nich, z uwzględnieniem materiału zgromadzonego w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta".

Sąd przedstawił także treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 u.p.z.p., a następnie określił jakie okoliczności są w sprawie bezsporne. Zaznaczył między innymi, że aktem notarialnym w dniu 13 grudnia 2007 r. skarżący zbyli działki gruntu [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,0807 ha (KW 9272), położone w P. przy ul. [...] i [...]. Zbywane działki znajdowały się na terenie, dla którego obowiązywał uchwalony w dniu [...] 2007 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w rejonie ulic: [...] i [...] , którego ustalenia przyjmowały, że działki znajdują się na terenie o symbolach: ZP, KDW1 i KDG (działka [...]), UC i KDW1 (działka [...]), UC (działka [...]). Funkcja oznaczona symbolem UC to tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Przed uchwaleniem wymienionego planu, teren na którym położona były działki objęty był planem przyjętym zmianą w 1996 r. i według zawartych tam ustaleń działka [...] znajdowała się w strefie objętej symbolem P-PSU – tereny o funkcji przemysłowo-składowej, z czego P – to tereny przemysłu (działalność produkcyjna), zakłady produkcyjne i przetwórcze, symbol S – to tereny składów (transport, gospodarka magazynowa, symbol U – tereny przemysłu o funkcji usługowej, do których zalicza się między innymi sprzedaż maszyn, urządzeń i środków transport.

Dalej Sąd zaznaczył, że skarżący wywodzili, iż sugerowany wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, ponieważ zmiana symboli w planie jest czysto nomenklaturalna. Wskazali, iż wydawano w okresie obowiązywania starego planu decyzje, na mocy których dla przedmiotowego obszaru dopuszczono zabudowę obiektami handlowymi – budowę domu towarowego sprzedaży masowej, hurtowej i usług wraz z parkingami.

Sąd (II SA/Po 301/17) wreszcie skonkludował, że rozważenia wymagało, czy Prezydent prawidłowo przyjął, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działek skarżących uprawniająca organ do ustalenia opłaty planistycznej przewidzianej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej daje bowiem wyłącznie oczywiste wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek przyjęcia nowych rozwiązań planistycznych.

Mając na uwadze przytoczone tezy wyroku II SA/Po 301/17 należy z całą stanowczością podkreślić, że powodem uchylenia decyzji Kolegium z dnia 1 grudnia 2016 r. było naruszenie przepisów procedury dotyczących postępowania wyjaśniającego. Sąd zaznaczył zresztą wprost, że decyzję tą uznał za "przedwczesną", gdyż "wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności". Również motywy wyroku II SA/Po 301/17 zasadniczo koncentrują się na kwestiach proceduralnych. Wskazania materialnoprawne Sąd zawarł jedynie w tej części uzasadnienia, w której podzielił stanowisko Kolegium dotyczące charakteru postępowania nieważnościowego oraz w części końcowej, przypominając, że ustalenie renty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wymaga jednoznacznych ustaleń, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu (obecnie orzekającego) Kolegium wywiązało się ze wskazań zawartych w wyroku II SA/Po 301/17. Przede wszystkim organ obszernie i wnikliwie odniósł się do wszystkich decyzji lokalizacyjnych wydanych w odniesieniu do terenu działek [...], [...] i [...] (względnie otoczenia tych działek; należy to zaznaczyć, zważając, że wobec jednej z decyzji wydanych w kontekście starego planu istniały wątpliwości, jakiego terenu dotyczyła).

Kolegium przeanalizowało znaczenie dla sprawy okoliczności takiej jak fakt wydania decyzji z dnia [...] 1998 r., [...] [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczącej budowy domu towarowego z przeznaczeniem na sprzedaż masową. Organ nie przecząc, że takie rozstrzygnięcie zostało wydane, uwypuklił, iż była to decyzja terminowa, która obowiązywała do [...] 2000 r., przy czym [...] 2000 r., na wniosek strony została przedłużona do [...] 2002 r. Zarazem jednak Kolegium podkreśliło, że decyzja przedłużająca (z [...] 2000 r.) została uznana za nieważną decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2001 r. [...], którą utrzymano w mocy i która nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (skargę oddalono wyrokiem z dnia 12 września 2002 r., II SA/Po 3498/01).

Kolegium wyjaśniło także, że również inna późniejsza decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla działek [...], [...] i [...] – to jest decyzja z dnia [...] 2000 r., [...] na rzecz Kapitan sp. z o.o. – ograniczona była w czasie, a na jej podstawie nie wydano pozwolenia na budowę.

Wreszcie Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] wydawano także inne rozstrzygnięcia odnoszące się do funkcji handlowej, w tym decyzję na wniosek K. K. i J. K. (decyzja z dnia [...] 2001 r., [...]), lecz były to decyzje odmowne, w których w szczególności zaznaczano, że plan miejscowy z 1996 r. nie dopuszczał proponowanej funkcji handlowej.

Sąd obecnie orzekający w pełni zgadza się z oceną Kolegium, że żadne z przeanalizowanych rozstrzygnięć nie skłania do przyjęcia, iżby na skutek wejścia w życie planu miejscowego w rejonie ulic [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] poz. [...] miało nie dojść do wzrostu wartości działek [...], [...] i [...].

Skarżący kwestionując stanowisko Kolegium i koncentrując się na kwestiach szczegółowych (np. dotyczących domniemanej wadliwości decyzji Prezydenta z dnia [...] 1998 r.) tracą z pola widzenia okoliczność najistotniejszą – mianowicie, że żadna z wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (z dnia [...] 1998 r., [...] oraz z dnia [...] 2000 r., [...] [...]) nie obowiązywała poza okresem w nich wskazanym i ograniczającym się najdalej do 2002 r. Decyzje te nie zmieniły zatem trwale ze skutkiem prawnym przeznaczenia terenu działek [...], [...] i [...], który ostatecznie w istocie do był regulowany do maja 2007 r. (data wejścia w życie nowego planu) ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w [...] zatwierdzonej uchwałą [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Pil. Nr [...] poz. [...]).

Odnosząc się do przywołanych wyżej okoliczności pokreślić należy, że skarżący kwestionują decyzję z dnia [...] 2009 r., [...] w trybie nieważnościowym i zarzucają jej rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a konkretnie rażące naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Mając na uwadze wskazania wyroku II SA/Po 301/17 obowiązkiem Kolegium było przede wszystkim sprawdzenie, czy wydane decyzje odnoszące się do działek [...], [...] i [...] nie podniosły ich atrakcyjności do tego stopnia, że następujące później wejście w życie planu z 2007 r. nie powodowałby już dalszego zwiększenia ich wartości.

Sąd nie miał wątpliwości, że decyzje z dnia [...] 1998 r., [...] oraz z dnia [...] 2000 r., [...] [...], które tak intensywnie są uwypuklane przez skarżących, nie stanowią zdarzeń, które pozwalałyby twierdzić, że wejście w życie planu z 2007 r. nie mogło skutkować zastosowaniem art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Przede wszystkim podkreślić należy, ze obie wymienione wyżej decyzje stanowią rozstrzygnięcia jednostkowe, wydane na rzecz podmiotów trzecich i wreszcie decyzje, które z całą pewnością utraciły ważność. W sprawie jest bezspornym też, że decyzje z dnia [...] 1998 r. oraz z dnia [...] 2000 r. nie przyczyniły się do wydania pozwoleń na budowę – a zaznaczyć należy, że dopiero takie pozwolenie (w stanie prawnym obowiązującym przed 2003 r.) mogłoby przyczynić się do powstania trwałej zmiany w przeznaczeniu działek (por. art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Innymi słowy stwierdzić należy, że decyzje z dnia [...] 1998 r. oraz z dnia [...] 2000 r. świadczą tylko o tym, iż wiele lat przez wejściem w życie na obszarze działek [...], [...] i [...] planu z 2007 r. organy w dwóch indywidualnych sprawach dopuściły możliwość lokalizacji w badanym obszarze określonej zabudowy. Decyzje te utraciły ważność, a ich znaczenie może być określane jedynie jako historyczne. Nie doprowadziły one bowiem do trwałej zmiany zagospodarowania działek [...], [...] i [...], a zatem pozostały bez wpływu na to, że ustalając skutki wejścia w życie planu z 2007 r. Prezydent [...] 2009 r. mógł wydać decyzję o ustaleniu, wobec H. K., K. K., M. K., S. K. i A. K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opierając się na porównaniu przeznaczenia tej nieruchomości w dotychczasowym i nowym planie.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd nadmienia, że oczywiście dostrzega wypływającą z niej tezę, że w świetle decyzji z dnia [...] 1998 r. oraz z dnia [...] 2000 r. rodzić się mogą określone wątpliwości co do tego, jakie możliwości inwestycyjne na terenie działek [...], [...] i [...] otwierał przed inwestorami plan z 1996 r. To z kolei hipotetycznie mogłoby stanowić podstawy do dalszego wnioskowania, że na skutek wejścia w życie planu z 2007 r. nie doszło do wzrostu wartości tych działek. Jednocześnie Sąd podkreśla, że zarzuty tego rodzaju mogłyby być podnoszone w postępowaniu zwykłym, w ramach kontroli instancyjnej decyzji z dnia [...] 2009 r., [...], ale nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaznaczyć jeszcze raz trzeba (nawiązując do powyższych wywodów), że decyzje z dnia [...] 1998 r. oraz z dnia [...] 2000 r. utraciły ważność przed wejściem w życie planu z 2007 r. i nie doprowadziły do trwałej zmiany przeznaczenia terenu, którego sprawa dotyczy. Nie wywołały one pewnego i niepodważanego skutku prawnego, w którego kontekście stosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., będącego podstawą decyzji z dnia [...] 2009 r., jawiłoby się jako niedopuszczalny, rażący błąd organu. Fakt, że wymienione decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niegdyś wydano, wobec utraty ich warności, może być jedynie traktowany jako argument za określoną wykładnią planu z 1996 r. i służyć ewentualnie lansowaniu tezy o "zwykłym" naruszeniu prawa, lecz z całą pewnością nie o rażącym jego naruszeniu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r., [...] jest decyzją trafną, uwzględniającą w szczególności ocenę prawną i wskazania wyroku II SA/Po 301/17. Organ w sposób wyczerpujący wypowiedział się na temat rozstrzygnięć dotyczących zagospodarowania działek [...], [...] i [...], które wydano na przestrzeni lat 1998 – 2001 (przed wejściem w życie nowego planu) i wykazał, że nie doprowadziły one trwale do zmiany przeznaczenia tych działek. Tym samym Kolegium miało rację nie dopatrując się powodów, dla których decyzję z dnia [...] 2009 r., [...] można byłoby uznać za wadliwą w stopniu kwalifikowanym (poza rozstrzygnięciem dotyczącym terminu uiszczenia opłaty planistycznej i odsetek za nieterminową zapłatę).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nietrafne.

Niezrozumiałe są powody podniesienia zarzutu naruszenia art. 6 u.g.n. Przepis ten określa cele publiczne w rozumieniu ustawy, a niniejsza sprawa nie dotyczyła tego zagadnienia. Gdy chodzi o art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to przepisu tego nie naruszono z powodów opisanych powyżej (nie było podstaw by twierdzić, że nie doszło do wzrostu wartości działek [...], [...] i [...] na skutek uchwalenia planu z 2007 r.).

Zdaniem Sądu nie uchybiono też przepisom postepowania dotyczącym sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 6, 7 9, 9, 10, 75, 77 i 78 K.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd przyznaje, że Kolegium dopuściło się uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) nie informując pełnomocnika skarżących o tym, że wystąpiło do Prezydenta o przedstawienie akt sprawy i udzielenie dodatkowych wyjaśnień (zob. pismo z dnia 13 listopada 2017 r., k. 45 tomu VI akt administracyjnych). Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż na skutek wspomnianego wystąpienia Prezydent w istocie przedstawił nie dowody w rozumieniu procesowym, a jedynie sprawozdał obiektywne fakty dotyczące poszczególnych postępowań administracyjnych, czego zresztą wcześniej domagali się skarżący. Z kolei w skardze pełnomocnik skarżących ograniczył się do polemiki w kwestii znaczenia dla sprawy decyzji z dnia [...] 1998 r., [...] oraz z dnia [...] 2000 r., [...] [...] W szczególności z żadnego argumentu skargi nie wynika, że wymiana korespondencji urzędowej pomiędzy Prezydentem a Kolegium spowodowała, że prawo do czynnego udziału stron i wyrażania przez nie swego stanowiska doznało na tyle istotnego uszczerbku, że postępowanie administracyjne powinno być powtórzone.

Końcowo dodać należy, że Kolegium rzetelnie ustaliło, jakie decyzje wydano w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] i zajęło w ich kontekście umotywowane stanowisko, co było obowiązkiem organu wynikającym ze wskazań wyroku II SA/Po 301/17. Wreszcie organ dokonał szczegółowych porównań pomiędzy przeznaczeniem poszczególnych terenów w obrębie działek [...], [...] i [...] według starego i nowego planu w sposób przekonujący argumentując, dlaczego nowy plan uznać należało za bardziej atrakcyjny. Ten ostatni kontekst nie daje zatem podstaw do doszukiwania się tezy o rażącym naruszeniu prawa przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa. Działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł więc o oddaleniu skargi.