Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 504/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2 art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 771/14 w sprawie ze skargi P. Markiewicza - wspólnika spółki cywilnej A. w B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. solidarnie na rzecz wspólników spółki cywilnej A. w B. – P. M. oraz R. M. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 771/14 po rozpoznaniu skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w W. z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz skarżącego P. M. – koszty postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Kierownik ARiMR w B. decyzją z [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r., z uwagi na fakt, iż z wnioskiem o jej przyznanie wystąpiła spółka cywilna, która w ocenie organu nie posiadała zdolności prawnej do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowych płatności. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia [...]maja 2010 r.

Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. (w decyzji wskazano błędnie datę 9 listopada 2011 r.), podjętym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 560/10, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 766/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego.

W dniu 23 stycznia 2013 r. organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek: G1, E1, A1, P1, D1, Z1, Y1, T1, I1, F1, AC1 z uwagi na wycofanie części wniosku oraz (w pozostałej części) przyznającą płatności OB – jednolitą płatność obszarową do powierzchni gruntów – 101,004 ha i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni gruntów – 38,72 ha. Kwoty płatności zostały przyznane do powierzchni stwierdzonych.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, który wniósł o przeprowadzenie weryfikacji zadeklarowanej powierzchni. Powyższa decyzja w toku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, zwana dalej: "ustawą OB"), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej rozporządzeniem nr 73/2009) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") orzekł o odmowie przyznania płatności OB na 2009 rok. W uzasadnieniu organ przedstawił, że spółka składając wniosek o płatność nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2009 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] czerwca 2014 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że wspólnikami spółki cywilnej "A." są P. M. i R. M. P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jak osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto prowadzi on także działalność gospodarczą pod firmą B. P. M. i jest właścicielem C. S.A. Nadto P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim (posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym) założyli 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z nich jest wspólnikiem. Również D. M. (syn P. i R. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jak osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo w 2009 r. jako wspólnik 14 spółek z o.o., w których razem z P. M. są jedynymi wspólnikami. Począwszy od 2010 r. zarejestrowano kolejnych 30 spółek, zaś dwie z nich (C. sp. z o.o. i D. sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Łącznie w 2009 r. numery w ewidencji producentów posiadało 60 podmiotów, z których jedno z małżonków jest wspólnikiem, zaś w roku 2012 r. było ich już 90.

Oceniając powyższe Dyrektor ARiMR zauważył, że w 2009 r. R. M., P. M. oraz ich spółki złożyły łącznie 62 wnioski, w tym o płatność ONW wystąpiono w 50 wnioskach na łączną powierzchnię 4.102,25 ha. Sprawy dotyczące płatności ONW mają znaczenie w przedmiotowej sprawie o tyle, że w 2009 r. beneficjent składa jeden wniosek na przyznanie dwóch płatności: OB i ONW. Gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW na 2009 r. do powierzchni 4.102,25 ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego).

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z o.o. oraz dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników.

Beneficjent zgłaszał wnioski o przyznanie płatności od 2008 r., przy czym, jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), działki deklarowane przez ten podmiot zgłaszane były do płatności w różnych latach także przez innych beneficjentów. Wynika to z faktu, iż działki te były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P. M.

Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność pod firmą B., który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez inne spółki działkach.

Dyrektor ARiMR wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w latach 2005 - 2012 podmioty podawały jako swoje siedziby ten sam adres ul. [...] w B. lub ul. [...] w B., będący adresem zamieszkania P. M., względnie F. [...]. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w Alior Banku, w którym jako właściciela konta wskazano P. M. lub D. M.

Dyrektor wskazał również, iż pomimo wystosowania wezwania, spółka w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P. M.) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Wskazał, iż złożone przez skarżącego w toku postępowania dokumenty dowodzą, że prace rolne na deklarowanych gruntach na zlecenie spółki wykonywała B., której właścicielem jest P. M. oraz jako podwykonawcy E. sp. z o.o., której wspólnikiem jest P. M. i K. L. Prezesem zarządu obu tych podmiotów był P. M.

W konsekwencji przyjąć należy, że grunty rolne zgłoszone przez spółkę (oraz inne spółki) są de facto zarządzane przez tę samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.

Organ odwoławczy wywiódł, że zadeklarowane do płatności grunty nie były w posiadaniu spółki, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i uzyskania wyższych płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy OB.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy OB w związku z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania, mającego na celu wykazanie, czy spółka posiadała przedmiotowe gospodarstwo, ewentualnie czy uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu, o czym mowa w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu (beneficjenta) jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to na organach, jako tych, które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji, ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia zaś takiej winny, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, powinno wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

W okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu błędne jest powoływanie się organów na treść art. 78 § 2 k.p.a., jako podstawę do nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. Organy za udowodnione bowiem uznały brak posiadania przez spółkę zgłoszonych do płatności gruntów, gdy tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne, iż posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z "tworzeniem sztucznych" warunków do uzyskania płatności. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zadeklarowanego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić czy w 2009 r. spółka prowadziła samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy OB, z uwzględnieniem działań i roli wszystkich wspólników spółki. Organy zaś, w tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przesłuchały wspólników spółki oraz nie przeprowadziły dowodów wskazanych przez spółkę w pismach z dnia 31 stycznia 2014 r., 7 marca 2013 r. i 10 czerwca 2013 r. Z góry uznały, że zeznania świadków wskazanych w pismach skarżącego będą niewiarygodne w związku ze wskazywanymi przez organy zależnościami służbowo-rodzinnymi z P. M. Taka arbitralna ocena materiału dowodowego nie może znaleźć aprobaty Sądu. Organy ARiMR nie rozpatrzyły więc w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy OB.

Sąd wskazał, że argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" nie może też być okoliczność podnoszona przez organy, że P. M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów, nadane im jako osobom fizycznym. Nie można również zgodzić się z oceną organów, że z łącznej deklaracji działek na jednym wniosku, dotyczącej dwóch różnych systemów wsparcia (OB i ONW), których materialnoprawne zasady zostały uregulowane w różnych rozporządzeniach, można wnioskować o zaistnieniu skutku z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 odnośnie płatności OB, które bezspornie nie są objęte modulacją, tak jak to jest w przypadku płatności ONW, czy rolnośrodowiskowych. Mając na uwadze wyrok TSUE z 12 września 2013 r. sygn. akt C-434/12, organy powinny precyzyjnie i przekonywująco wykazać, w jaki sposób w tym przypadku beneficjent może sztucznie stworzyć warunki do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia, rozpatrywanymi tylko w aspekcie systemów wsparcia bezpośredniego, a nie np. z funduszy europejskich na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dopłaty ONW).

Zdaniem Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie wnioskowane przez skarżącego możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia, a tym samym uwzględnić wnioski dowodowe składane przez spółkę w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy OB, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną Dyrektor ARiMR zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 p.p.s.a. pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy ARiMR wydając zaskarżone decyzje nie oceniły stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy z treści uzasadnień decyzji organów ARiMR wynika, iż rozważona i oceniona została całość posiadanego materiału dowodowego;

- art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ pominął wniosek o przesłuchanie świadków, podczas gdy okoliczność na które mieli być powołani świadkowie zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PRO W,

- art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym rolnikiem i jednym gospodarstwem, gdyż ta sama osoba bądź grupa osób zarządzała po szczególnym jednostkami produkcyjnymi (w tym skarżąca była jedna z takich jednostek), które aplikowały o uzyskanie wsparcia bezpośredniego;

- art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz.U.2012.1164 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uznaniu, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. zniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, zarówno jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, jak i jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ustawy bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku podstaw do przyjęcia by zachodziła nieważność postępowania w rozumieniu powołanego przepisu, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku dokonywana była więc pod kątem oceny, czy sformułowane zarzuty uzasadniały wniosek o jego uchylenie.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej konkretnego/konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, które zostały naruszone i wyjaśnienia na czym naruszenie to polegało. To autor skargi kasacyjnej wyznacza więc zakres kontroli instancyjnej. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być jasne, precyzyjne i muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie tylko nie ma obowiązku, ale i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, celem sanowania zaistniałych braków. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Ustawa - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia. Powyższe, w świetle orzecznictwa NSA nie ulega kwestii (por. np. wyroki NSA z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt II GSK 193/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I FSK 193/11, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11 i z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 205/11).

Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a., wskazując, że można ją oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wyrokowi WSA zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię) jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja o odmowie przyznania skarżącej spółce cywilnej A. jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2009.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę spółki, uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka cywilna A. nie spełniała warunków uzyskania płatności obszarowych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie – spółka cywilna A. sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r.

Z punktu widzenia obowiązujących unormowań prawnych przedmiotem ustaleń organu był fakt ustalenia nie prawa własności, lecz faktycznego posiadania przez stronę skarżącą spornych gruntów rolnych na dzień 31 maja 2012 roku, jak tego wymaga jednoznacznie brzmiąca norma art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, oraz fakt rzeczywistego prowadzenia na nich odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego, zważywszy na uregulowania art. 7 i art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którymi jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit.a rozporządzenia nr 73/2009, co oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą, przez co należy rozumieć własną działalność, czyli w swoim imieniu i na swoją rzecz użytkującą zgłoszony do płatności grunt rolny. Nadto mając dodatkowo na względzie, że po myśli art. 2 lit. b rozporządzenia nr 73/2009, termin "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Według zaś art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14) - gospodarstwo rolne lub gospodarstwo oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Jak wywiodły wszakże organy – spółka skarżąca w świetle podanych kryteriów nie może być uznana za wyodrębnioną jednostkę, poza tym nie użytkowała przedmiotowych gruntów objętych wnioskiem, nie można przypisać jej statusu posiadacza w ujęciu funkcjonujących rozwiązań prawnych.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie przeprowadziły szczegółowego postępowania na okoliczności dotyczące posiadania przez spółkę cywilną A. działek zgłoszonych do płatności obszarowych, gdyż ustaleń istotnych w sprawie faktów dokonały jedynie w oparciu o dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przy tym - w myśl ust. 3 - strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 20102 r. II GSK 810/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do spółki cywilnej A. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa.

Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).

Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka A., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie posiadania przez spółkę A. działki rolnej wskazanej we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na 2009 rok. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, że spółka z o.o. powiązana z P. M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tym podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką A. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie co do możliwości nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, podziela stanowisko Sądu I instancji co konieczności precyzyjnego wykazania przez organy, że spółka cywilna A. sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności obszarowych na rok 2009. Z przepisów regulujących te płatności bezspornie wynika, że nie są objęte modulacją, tak jak to jest w odniesieniu do płatności ONW. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że z samego faktu łącznej deklaracji działek na jednym wniosku, dotyczącej dwóch różnych systemu wsparcia, których materialnoprawne zasady zostały uregulowane w różnych rozporządzeniach nie można wnioskować o zaistnieniu skutku z art. 30 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 73/2009.

Wobec tego, że zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się obecnie do kwestii tego, czy działania skarżącej spółki cywilnej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne poczynić kilka uwag ogólnych w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Mianowicie w art. 30 cytowanego rozporządzenia nr 73/2009 znalazł się zapis: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011

Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach WPR wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W ustawodawstwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot ( pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).

Należy zauważyć, że ani przepisy rozporządzenia nr 73/2009, ani też przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.

Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można w pełni odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez organ, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej, w rozumieniu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy.

Nie ulega żadnych wątpliwości, że ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna, tak jak w rozpoznawanej sprawie, gdy w zakresie płatności obszarowych na rok 2009 nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności. W takim przypadku prawidłowe zastosowanie w stosunku do skarżącej spółki cywilnej ubiegającej się o przyznanie płatności obszarowych na rok 2009 przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, musi być związane z wykazaniem przez organ w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w omawianym wyroku), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca spółka cywilna, ale również celu płatności, o którą ubiegała się spółka. Do określenia tych celów pomocne mogą być postanowienia preambuły rozporządzenia nr 73/2009. Według pkt 23) preambuły rozporządzenia nr 73/2009: "Doświadczenie w stosowaniu systemu płatności jednolitej pokazuje, że w wielu przypadkach wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji zostało przyznane beneficjentom, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był lub był tylko w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej. Aby uniknąć przydzielania wsparcia dochodów z rolnictwa tego typu beneficjentom oraz aby zapewnić, że wsparcie wspólnotowe jest całkowicie wykorzystywane w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, państwa członkowskie powinny mieć prawo w takich przypadkach do nieprzydzielania płatności bezpośrednich takim osobom fizycznym i prawnym na mocy niniejszego rozporządzenia." Jak dalej postanowiono (w pkt 25 preambuły) - systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy powinny ocenić, czy przyznanie spółce cywilnej A. płatności obszarowych byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia i stanowiłaby dla niej nienależną korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia w rozumieniu wyżej omówionym.

W odniesieniu do kwestii dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania płatności obszarowych - przy dostrzeżeniu przez organ okoliczności świadczących o możliwości stworzenia przez wnioskodawcę sztucznego stworzenia warunków do ich uzyskania - nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania płatności regulowane ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest postępowaniem szczególnym, o czym była już mowa na wstępie.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w tym postępowaniu organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężaru dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne ( odmawiając płatności ) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności obszarowych.

Konkludując, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia jego sentencja nie uległaby zmianie, co pozwala stwierdzić, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w części dotyczącej jego kompletności i ustaleń związanych z posiadaniem działek rolnych przez skarżącą kasacyjnie spółkę A.

Należy dodać, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.