Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 919/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I.C. i K.C. na decyzję Wojewody z dnia 25 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I.C. i K.C. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 919/13

Uzasadnienie

Starosta O. decyzją z dnia 3 listopada 2011 r. nr [....] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71 ustawy z dnia 7 lipca c1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [....] Sp. z o.o. na inwestycję pn. rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku biurowego z przeznaczeniem na przychodnię lekarska – NZOZ na działce położonej w O. przy ul. [....] oznaczonej w ewidencji gruntów nr [....] . W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka zgodnie z graficznym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. położona jest w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "02MN" – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym 1. przeznaczenie podstawowe – pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, 2.przeznaczenie dopuszczalne m.in. c/ zabudowę usługową – obiekty i urządzenia usług komercyjnych wbudowane w budynki mieszkalne. Analizując całość zgromadzonych materiałów dowodowych stwierdzono, że interes stron postępowania sąsiadujących z przedmiotową inwestycją nie został naruszony. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikację projektowanego obiektu budowlanego.

Od tej decyzji odwołanie wniosła H.P. , która jest właścicielką działki nr [....] sąsiadującej od strony południowej z działką inwestora oraz I.C. i K.C. , właściciele działki nr [....] sąsiadującej od strony wschodniej z działką inwestora. Odwołujący w jednobrzmiących odwołaniach podnieśli, że uzasadnienie decyzji rażąco narusza art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zatwierdzony projekt budowlany opracowano niezgodnie z zapisami § 12 ust. 3 pkt 3, § 13 oraz § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek, który inwestor zamierza nadbudować i przebudować jest budynkiem biurowym. Zapis § 12 ust. 3 pkt 3 odnosi się do zabudowy jednorodzinnej i wyłącznie jej dotyczy, natomiast wnioskowany do nadbudowy i przebudowy budynek nie stanowi takiej zabudowy. Dlatego zarzut odwołania dotyczący powołanego przepisu jest nieuzasadniony. Podobnie zarzut dotyczący naruszenia § 13 oraz § 271 – 273 rozporządzenia jest chybiony. Projektant przedstawił bowiem analizę zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku będącym własnością H.P. , z której wynika, że zacienienie to nie ma miejsca. W zachodniej ścianie budynku na działce nr [....] , będącej własnością I.C. i K.C. , brak jest okien od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, natomiast nie zachodzi zacienienie okien od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi od strony północnej w tym budynku. Projektant budynku w piśmie z dnia 16 lutego 2013 r. oświadczył - na podstawie oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz wieloletniego doświadczenia, że niewielkie okna znajdujące się w ścianie zachodniej budynku na działce [....] to okna od pomieszczeń pomocniczych takich jak: klatka schodowa, spiżarka, łazienka i garderoba. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony i w tej sytuacji niezrozumiały brak zgody odwołujących się na wejście do swojego budynku projektanta w celu dokonania inwentaryzacji pomieszczeń pod kątem ich przeznaczenia, dowodzi chęci ukrycia prawdziwego przeznaczenia tych pomieszczeń. W świetle analizy rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz usytuowania przedmiotowego, przeznaczonego do rozbudowy i przebudowy budynku w zgrupowaniu intensywnej zabudowy, w obszarze funkcjonalnego śródmieścia, a także wobec braku definicji w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania, należy przyjąć wyjaśnienia projektanta, że bez względu na rodzaj i przeznaczenie spornych pomieszczeń z oknami od strony zachodniej budynku spełnione są warunki przesłaniania określone w § 13 ust. 4 warunków technicznych dotyczących zabudowy śródmiejskiej. Ponadto funkcję budynku określa projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane. Projektant odpowiada za wszystkie parametry i dane podane w projekcie budowlanym. Zakres zamierzenia projektowanego ustala inwestor w porozumieniu z projektantem. Również kwestia ochrony przeciwpożarowej została wyjaśniona w projekcie budowlanym. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 13 czerwca 2002 r. nr LX/691/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] , przeznaczony do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynek biurowy usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem ’02.MN" – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ust. 3 pkt 4 § 31 wyżej wymienionego planu miejscowego zapisane zostało "miejsca garażowe należy przewidywać na terenie własnych działek w ilości nie większej niż 2 miejsca na działkę. W odniesieniu do nieprecyzyjnych zapisów w planie zagospodarowania dotyczących lokalizacji miejsc postojowych i garażowych na obszarze oznaczonym w planie symbolem 02.MN wyjaśnione zostało, że zgodnie z § 21 pkt 17.2 "ustala się warunek bilansowania potrzeb parkingowych według wskaźników (...) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN- 2 miejsca postojowe i garażowe łącznie na 1 działkę". Projektant wyjaśnił, że wobec braku potrzeby budowy garażu na własnej posesji zaprojektowano 1 miejsce postojowe. Dodatkowo należy wyjaśnić, że inwestor uzyskał uzgodnienie zjazdu z drogi gminnej nr ew. [....] w O. na działkę nr ew. [....] z możliwością czasowego parkowania samochodów w okolicy, po zachodniej stronie drogi gminnej nr [....] . Zatem drugie miejsce parkingowe i postojowe zapewniono po zachodniej stronie drogi gminnej. Ponieważ obiekt zlokalizowany jest w śródmieściu w niewielkiej odległości od zatok postojowych i parkingowych, dla wszystkich korzystających z usług potrzeby parkingowe i postojowe będą zaspokojone.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli I.C. i K.C. , domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w braku uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich;

2/ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że działka inwestora oraz działka skarżących jest usytuowana w terenie zabudowy śródmiejskiej;

3/ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to § 3 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, poprzez ich nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że działka inwestora nie znajduje się w zabudowie jednorodzinnej;

4/ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to § 12 ust/ 3 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową interpretację i brak zastosowania, wyrażające się w przyjęciu, że przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w sprawie wobec faktu, że budynek inwestora ma obecnie przeznaczenie niemieszkalne;

5/ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to 7 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że w okolicznościach sprawy możliwe jest pominięcie oceny zapewnienia naturalnego oświetlenia dla pomieszczeń budynku usytuowanego na działce nr 2743, których okna znajdują się w elewacji zachodniej, jak też poprzez przyjęcie, że stosowne odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 można zmniejszyć o połowę;

6/ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 3

5 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że wezwanie do usunięcia braków i nieścisłości w projekcie budowlanym może nastąpić już po zatwierdzeniu projektu budowlanego stosowną decyzją administracyjną, a nadto, że może to nastąpić w trakcie postępowania odwoławczego;

7/prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

8/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej, zasady swobodnej oceny dowodów oraz bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego;

9/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w zleceniu organowi, który wydał decyzję przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, obejmujące prowadzenie dowodów na okoliczności, które nie były objęte badaniem przez organ pierwszej instancji, a w efekcie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

10/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki w postaci konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mających wpływ na jej wynik, a także poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wobec przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy;

11/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał między innymi, że Wojewoda [....] błędnie przyjął, iż działka stanowiąca przedmiot własności inwestora, oznaczona w ewidencji gruntów numerem [....] oraz działka stanowiąca przedmiot własności skarżących usytuowane są na terenie funkcjonalnego śródmieścia. Aby uznać zabudowę za śródmiejską, należy uznać, że znajduje się ona na terenie funkcjonalnego centrum miasta, a do tego jest to zabudowa intensywna. Takie okoliczności nie zachodzą w niniejszej sprawie. W miejscowości [....] centrum miasta skupione jest wokół rynku, który znajduje się około 3 kilometry od budynku. Organ nieprawidłowo również przyjął, że w ścianie zachodniej budynku usytuowanego na działce nr [....] nie znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W tym zakresie w sprawie nie zostały zgromadzone jakiekolwiek dowody, które by taką okoliczność potwierdzały, a tym samym pozwalały na odstąpienie od spełnienia warunku wynikającego z § 13 ust. 1 warunków. Charakter pomieszczeń był w toku postępowania wyłącznie domniemywany. Poza tym inwestor w sposób oczywisty zamierza dokonać przebudowy i rozbudowy budynku niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że w ramach planowanej inwestycji nie zostanie utrzymany co najmniej dotychczasowy sposób użytkowania budynku. Z funkcji biurowej zostanie on bowiem zmieniony na obiekt zakładu opieki medycznej. Obiektów o takich funkcjach nie przewiduje jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo nie zostały spełnione wymagania dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymują przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [....] który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [....] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku biurowego z przeznaczeniem na przychodnię lekarską. Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy rozpoznawaniu tej sprawy organy administracji obu instancji dopuściły się licznych uchybień a ich skala jest znaczna. Stwierdzone uchybienia mają charakter wręcz rażący.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przepis ten zakreśla kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej które przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwoleń na budowę mają prawo i obowiązek dokonywania pełnej kontroli, w zakres której wchodzi badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, badanie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe, w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy uprawnienia budowlane. Jak mowa o tym wyżej, organ ma obowiązek dokonania pełnej kontroli we wskazanym wyżej zakresie, a jego ustalenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie treści decyzji, przy czym nie wystarcza samo stwierdzenie, iż projekt budowlany spełnia wymogi określone w art.35 ustawy. Stwierdzenie takie muszą poprzedzać ustalenia dokonywane przez organ w postępowaniu dowodowym opisanym w sposób dostatecznie szczegółowy by z jednej strony przekonać strony postępowania o zasadności zajętego stanowiska, a z drugiej umożliwić sądowi (w przypadku zaskarżenia decyzji) dokonania kontroli, co do prawidłowości tych ustaleń. W końcu organ powinien dokonać subsumpcji tj. procesu przyporządkowaniaustalonego stanu faktycznego do stosowanej normy prawa tj. art. 35 ustawy. Narusza obowiązujące przepisy organ, który opisuje jedynie opisuje przebieg postępowania wskazując na koniec, iż zachodzi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, projekt budowlany jest kompletny a projekt zagospodarowania działki lub terenu pozostaje w zgodzie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz, że zostały złożone on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia sam projekt jest sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Oceniając postępowanie organów obu instancji w niniejszym postępowaniu stwierdzić należy, iż nie wypełniły one obowiązku, o którym mowa wyżej. W zakresie badania zgodności projektu budowlanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji uznały, że zgodność ta zachodzi, nie przeprowadzając w zasadzie żadnej analizy w tym kierunku. Tymczasem występuje wiele wątpliwości w tym zakresie. Organy nie wskazały (w kontekście udzielonego pozwolenia na budowę) jak rozumieją zapis zamieszczony § 31 ust 3 pkt 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mówi, iż utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia związane z zabudową mieszkaniową, usługową, infrastrukturą techniczną i komunikacją z możliwością ich modernizacji, przebudowy lub rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, zgodnie z ustaleniami planu. Sąd zwraca uwagę, iż przepis ten zezwala na utrzymanie dotychczasowej zabudowy między innymi usługowej z możliwością jej rozbudowy. Z opisanego przez organu stanu faktycznego wynika, iż budynek ten ma charakter biurowy. W jaki sposób zatem można mówić o utrzymaniu funkcji dotychczasowej, skoro pozwolenie zostało wydane na rozbudowę i nadbudowę obiektu mającego funkcję zakładu opieki zdrowotnej. Pojęcie usług nie mają jednolitego charakteru. Mają one różny zakres oddziaływania i w różny sposób wpływają na otoczenie. Czym innym jest prowadzenie usług w zakresie np. biura rachunkowego a czym innym warsztatu mechaniki pojazdowej czy zakładu opieki zdrowotnej. Inne są warunki prowadzenia takich działalności, inne odziaływanie na bliższe i dalsze sąsiedztwo i w końcu inne wymagania stawiane samym obiektom w których będzie realizowany dany profil działalności np. z przyczyn sanitarnych.

Gdy mowa w planie miejscowym o utrzymaniu dotychczasowej zabudowy usługowej z możliwością jej modernizacji lub przebudowy i rozbudowy należy to odczytywać jako zgoda na utrzymanie zabudowy o dotychczasowym profilu usług z możliwością modernizacji, przebudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych w których te (dotychczasowe) usługi są świadczone. Taką wykładnie przepisu wzmacnia zwłaszcza dalsza jej część mówiąca o możliwości zmiany sposobu użytkowania. Zmiana ta jednak musi być zgodna z ustaleniami planu. Żadnej natomiast analizy w tym zakresie tj. czy w obszarze, w którym ma być dokonana przedmiotowa przebudowa dopuszczalna jest działalność polegająca na świadczeniu usług medycznych - organy obu instancji nie przeprowadzają. Organy nie zauważają też, że zapis planu zamieszczony w § 31 ust 1 pkt pkt 2c dopuszcza zabudowę usługową ale jedynie wbudowaną w budynki mieszkalne. Zdaniem sądu niezgodna z tymi zapisami jest przebudowa obiektu który w jej efekcie tej przebudowy zmienia swoje dotychczasowe przeznaczenie i w całości (nie jako część obiektu wbudowana w budynek mieszkalny) ma być wykorzystywany do świadczenia usług innych niż dotychczasowe.

Wadliwie także organ odwoławczy analizuje objętą projektem zagospodarowania działki kwestę ilości miejsc parkingowych. Zdaniem organu odwoławczego wystarczające dla rozbudowanej placówki opieki zdrowotnej jest jedno miejsce parkingowe z tym uzasadnieniem, iż istnieje możliwość parkowania poza działką objętą inwestycją. Pogląd ten jest całkowicie nieuprawniony. Kwestia liczby miejsc parkingowych regulowana jest po pierwsze zapisami planu miejscowego a po drugie rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 (dalej: rozporządzenie) który w § 18. 1 wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd w składzie rozpoznającym nieniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach który w wyroku z dnia 12 października 2012 r. II SA/Gl 1001/12 orzekł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może, ale nie musi określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie tę kwestię regulował, to projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu regulującymi to zagadnienie jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadny jest także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2011 r. II SA/Kr 914/11, iż wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przez inwestora nie jest spełniony, jeśli w tym celu wynajmie on od innego podmiotu działkę, która nie jest przy tym działką, na której realizowana jest inwestycja. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06,miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały.

Organ nie może zatem uchylić się od analizy czy plan zagospodarowania działki tub terenu jest zgodny z obowiązującymi przepisami ignorując kompletnie przeznaczenie obiektu na budowę którego wyrażą zgodę i potrzeby z tym związane i wskazuje na możliwość parkowania poza terenem działki objętej wnioskiem. Obowiązkiem organów w sprawie rozpoznawanej przez sąd była ocena liczby miejsc postojowych przewidzianych na projekcie zagospodarowania działki bez uwzględniania możliwości parkowania w innym terenie za to przy uwzględnieniu charakteru działalności jak w przedmiotowym obiekcie po rozbudowie ma być wykonywana tj. czy zaproponowana przez inwestora liczba miejsc parkingowych w liczbie 1 jest wystarczająca dla obsługi zakładu opieki zdrowotnej w którym według opisu technicznego ma być 10 gabinetów (w tym pomieszczenia związane z rehabilitacją ruchową)oraz pomieszczenie techniczne, administracyjne, socjalne i sanitarne i przy założeniu, że to jedne miejsce postojowe ma zapewniać postój dla samochodów użytkowników stałych (pracowników) i przebywających okresowo (pacjentów), w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Analizy takiej organ nie przeprowadził aczkolwiek jej wynik wydaje się być oczywistym.

Organy nie analizują także tego, jaka ma być wysokość projektowanego budynku. Czy wysokość ta jest zgodna z zapisami planu miejscowego Informacja jaka ma być wysokość nadbudowanych budynków nie jest zamieszczona także w opisie technicznym inwestycji zawartym w projekcie budowlanym. Zapisy plany wskazują natomiast na to, że wysokość ta nie może przekraczać 10 m. Z przekrojów zamieszczonych w projekcie budowlanym wynikało by natomiast, że wysokość tę budynek dość znacznie przekracza. Kwestia ta powinna być przez organ bezwzględnie wyjaśniona przy uwzględnieniu brzmienia §6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Organy właściwie nie ustaliły także, czy planowa inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami § 12 w/w rozporządzenia a dywagacje jakie na ten temat czyni organ II instancji należy ocenić jako nie do zaakceptowania. Przepis § 12 rozporządzenia stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1)4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2)3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust 1).

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust 2).

W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (ust 3).

5. Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż:

1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa,

2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej (ust 5).

W sposób oczywisty planowana inwestycja nie jest zabudową jednorodzinną. Tą bowiem definiuje przepis § 3 pkt 2 który stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi – budynek projektowany do przebudowy nie ma natomiast charakteru mieszkalnego ale charakter usługowy. Określając sytuowanie przedmiotowego budynku, który podlega rozbudowie i nadbudowie (przez budowę należy rozumieć także rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy) nie można zatem stosować przepisu § 12 ust 3 – bo ten dotyczy wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. W tej sytuacji bezwzględne zastosowanie ma przepis § 12 ust 1 wskazujący, iż budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Większe zbliżenie projektowanego obiektu do granicy działek sąsiednich musiało by wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizy jednak organy w tym kierunku żadnych nie poczyniły. Co więcej nie ustaliły one nawet jaka jest odległość projektowanej rozbudowy i nadbudowy od granic działek sąsiednich (w szczególności skarżącego), by rzetelnie tą sprawę zbadać. Jest to okoliczność niezwykle istotna, gdyż z dokumentacji fotograficznej zamieszczonej w aktach administracyjnych i projektu zagospodarowania działki, odległość od granicy nieruchomości skarżącego wydaje się być niewielka. Kwestia ta musi być bezwzględnie przez organy wyjaśniona. Sąd zwraca uwagę, iż przepisy, które dopuszczają większe niż standardowe zbliżenie obiektów budowlanych do działek sąsiednich jako wyjątek od reguły należy traktować z ostrożnością. Zgoda na budowę obiektu lub jego rozbudowę nadbudowę nadbudowę musi być poprzedzona analizą czy nie wpłynie ona negatywnie na zagospodarowanie działek sąsiednich. Zgoda ta nie może być wydawana automatycznie, z uwzględnianiem interesów jedynie inwestora i całkowitym pominięciem uzasadnionych zastrzeżeń właścicieli działek sąsiednich. Zgoda na zbliżenie musi z jednej strony służyć optymalizacji wykorzystania działki inwestora ale z drugiej nie może nadmiernie ograniczać możliwości przyszłego zagospodarowania działek sąsiednich. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. II OSK 1955/06 organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę stosownie do art. 9 k.p.a. pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (3 m od granicy budynku bez otworów), z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora) z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazuje, iż zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na konieczność zachowania zasady konstytucyjnej równego traktowania obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), podkreślając konieczność szczegółowego wyjaśniania spraw administracyjnych pod względem zachowania tej zasady. Wyrazem tej zasady jest też art. 7 k.p.a. wymagający badania każdej sprawy administracyjnej w aspekcie zachowania słusznego interesu obywateli, przez co należy rozumieć w szczególności, iż obywatele muszą być wobec prawa traktowani na zasadzie równości. Istotne znaczenie ma ta zasada przy ocenianiu interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, czyli że w prawie sąsiedzkim musi być zachowane równoważenie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością (dotyczy to także zbliżenia obiektu do granicy), właściwy organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy Konstytucji RP o ochronie własności (LEX nr 510767.)

Także w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. OSK 786/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.). W uzasadnieniu tego wyroku powołano się także na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.

Organy nie wyjaśniły także rzetelnie kwestii dopuszczalnego zaciemnienia budynku zlokalizowanego na działce skarżącego przez obiekt rozbudowę i nadbudowę którego zatwierdziły. Niezrozumiałym dla sądu są dywagacje organu II instancji na temat pomieszczeń pomocniczych znajdujących się na ścianie zachodniej budynku należącego do skarżącego. Sąd zwraca uwagę, iż § 13. ust 1 rozporządzenia mówi, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione jeżeli :

1 między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Przepis ten nie odnosi się w żaden sposób do pomieszczeń pomocniczych o których mowa w § 3 pkt 11 rozporządzenia. O pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi mówią za to przepisy § 4 i § 5. Stanowią one, iż pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na:

1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny,

2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie (§ 4).

Nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których:

1) łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku,

2) mają miejsce procesy technologiczne nie pozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy,

3)jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą( § 5).

Mając na uwadze te przepisy, a nie dotyczące pomieszczeń pomocniczych, organy winny ustalić kwestię zaciemnienia budynków istniejących przez projektowaną nadbudowę.

Przy czym sąd zwraca uwagę, możliwość zmniejszenia odległości przesłaniana o połowę dotyczą jedynie zabudowy śródmiejskiej (§ 13 pkt 4 rozporządzenia). Zabudową śródmiejską jest natomiast zgodnie z definicją zamieszczoną w § 3 rozporządzenia zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Organy w niniejszym postępowaniu nie wykazały aby przedmiotowy obiekt był zlokalizowany w miejscu odpowiadającym w/w definicji.

Sąd zwraca też uwagę, iż kwestię zaciemnienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi badać ma organ w oparciu o przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację. Całkowicie niezrozumiałym dla sądu jest postawa organu odwoławczego, który wobec braków ustaleń przez organ I instancji w tym zakresie, zamiast poczynić ustalenia w oparciu o postępowanie dowodowe, co do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi które mają być poddane analizie zaciemnienia, kwestię tę (ustalenia które pomieszczenia w budynku skarżącego są przeznaczone na pobyt ludzi) powierza projektantowi - jego "wieloletniemu doświadczeniu" i na tym bazuje, całkowicie ignorując stanowisko skarżącego, podane przez niego informacje - między innymi, że jedno okien ściany zachodniej to okno pokoju dziecięcego i nie przeprowadza żadnego postępowania weryfikującego to oświadczenie, opierając się jak mowa o tym wyżej, na wieloletniemu doświadczenia autora projektu budowlanego. Takie postępowanie rażąco narusza reguły dowodowe o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, iż art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Reguły te zostały przez organy administracji w niniejszym postępowaniu w sposób istotny naruszone.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na uwadze powyższe wskazania oceni projekt budowlany aspekcie, o którym mowa w art. 35 ust 1 ustawy prawo budowlane a w szczególności podda ocenie zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.