Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1498/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarty, art. 19
law: Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1721/18 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 lipca 2018 r. nr 27/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od B. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1721/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 26 lipca 2018 r. nr 27/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 11 maja 2018 r. nr 13/2018 (pkt 1) oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. P. kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 22 marca 2018 r. skarżący zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie informacji publicznej o "treści protokołu z kontroli dokonanej przez audytorów komisji europejskiej w dniach 18-22 listopada 2013 r., a która to kontrola dotyczyła realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa przechowalni warzyw wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej związanej z obiektami przechowalni cebuli i pora"".

Decyzją z 11 maja 2018 r., nr 13/2018, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwany także "Prezesem ARiMR" odmówił udostępnienia informacji publicznej. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 26 lipca 2018 r., nr 27/2018, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) zwanej dalej "k.p.a.", art. 5 ust. 1, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) zwanej dalej "u.d.i.p." oraz art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarty rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz. U. UE.L.2001.145.43) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1049/2001".

W uzasadnieniu decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że żądana informacja nie mogła zostać udostępniona, gdyż audyt dokonany przez Komisję Europejską dokumentuje, czy władze spełniły wszystkie kryteria określone w rozporządzeniach Wspólnoty Europejskiej. Natomiast protokół z kontroli nie odnosi się do konkretnego beneficjenta warunków udzielonej pomocy, na co wskazuje wnioskodawca, a zatem nie zachodzą przesłanki do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie wydaje się, gdy w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepis szczególny wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie organ nie mógł wydać przedmiotowej decyzji, skoro powołał się na istnienie innego trybu dostępu do żądanych informacji, określonego w rozporządzeniu nr 1049/2001. Niezależnie od tego Sąd przyjął, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia nr 1049/2001, że Prezes ARiMR nie jest instytucją wskazaną w tym przepisie (Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska) i nie może odmówić udostępnienia dokumentów związanych z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, powołując się m. in. na ochronę interesu publicznego, postępowania sądowego oraz ochronę celu kontroli, śledztwa i audytu. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba wystąpienia do Komisji Europejskiej, która przeprowadzała i przygotowała przedmiotowy dokument z kontroli o ewentualne wyrażenie przez nią zgody na jego udostępnienie.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie.

Skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

I. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 jako szczególne, znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w całości wyłączając jednocześnie stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy ww. rozporządzenie nie reguluje sposobu postępowania z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej przez organy państw członkowskich UE, a jedynie przez Parlament Europejski, Radę i Komisję, przez co nie następuje wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

II. art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pod użytym w ww. rozporządzeniu pojęciem "instytucje" w przypadku rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy rozumieć ściśle jedynie instytucje UE, podczas gdy w przypadku procedowania wniosków przez organy państw członkowskich bez przekazywania ich do tych instytucji, pojęcie to obejmuje także organy państw członkowskich rozpatrujące wnioski o dostęp do informacji publicznej w zakresie dokumentów pochodzących od instytucji UE,

III. art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ państwa członkowskiego (Prezes ARiMR) miał obowiązek przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną instytucją (Komisją) w celu podjęcia decyzji o udostępnieniu wnioskowanego dokumentu, podczas gdy po stronie organu nie było takiej wątpliwości z uwagi na przepis art. 8 rozporządzenia Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami, zgodnie z którym protokoły pokontrolne (do których zalicza się wnioskowany dokument) są dokumentami poufnymi i podlegają ochronie.

Ponadto Prezes ARiMR zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

IV. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy rozpatrywać w trybie przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 1049/2001, podczas gdy ww. rozporządzenie nie zwiera przepisów proceduralnych adresowanych do organów państw członkowskich UE, a jedynie do enumeratywnie wymienionych organów UE (Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji), czego skutkiem jest brak wyłączenia stosowania u.d.i.p. oraz powinność zastosowania art. 16 ust. 1 ww. ustawy w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p.,

V. art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001 przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy rozporządzenia adresowane są jedynie do organów UE, tj. Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji, podczas gdy zgodnie z treścią ww. przepisu rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich i powinno zostać zastosowane w przedmiotowej sprawie poprzez wskazanie przesłanki odmowy udostępnienia dokumentu,

VI. art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przez uznanie, iż rozporządzenie 1049/2001 r. wyłącza zastosowanie u.d.i.p. przy procedowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu Komisji, który to wniosek został złożony do organu państwa członkowskiego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu polega na dokonaniu rozważenia przez państwo członkowskie konsultacji z instytucją UE w sytuacji wątpliwości przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego dokumentu od tej instytucji pochodzącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezes ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zwrot od skarżącego niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że rację ma Sąd pierwszej instancji, że rozporządzenie nr 1049/2001 zawiera materialne przesłanki udostępnienia informacji publicznej, które przewidziane są wyłącznie dla instytucji wskazanych w art. 1 lit. a) rozporządzenia. Tym samym Prezes ARiMR nie miał uprawnienia do odmowy udostępniania dokumentów na podstawie ww. rozporządzenia. Zwrócił ponadto uwagę, że WSA w Warszawie nie nakazał organowi przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną instytucją, a jedynie rozważenie potrzeby do przeprowadzenia tej konsultacji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 5 lipca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wniosek B. P. z 22 marca 2018 r. o udostępnienia informacji publicznej w postaci treści protokołu z kontroli dokonanej przez audytorów Komisji Europejskiej, należało rozpoznać stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., według zasad i trybu określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L.2001.145.43), dalej jako rozporządzenie nr 1049/2001, czy w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej ale na podstawie zasad określonych w przepisach tego rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest to drugie stanowisko i w tym kontekście trafna okazała się część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co musiało skutkować jej uwzględnieniem.

Przede wszystkim należy ocenić poprawność dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Jednocześnie, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Treść powyższego przepisu należy odczytywać na tle regulacji art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP kreującego w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Konstytucja RP stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy".

Z powyższych regulacji wynika, że treść i zakres prawa do informacji publicznej zostały wyznaczone przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP, ograniczenia tego prawa mogą być dokonywane w ustawach zwykłych ze względu na konstytucyjnie chronione i wyszczególnione w niej wartości, tj. "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", natomiast tryb udzielania informacji stanowi wyłącznie materię ustaw zwykłych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Skoro zatem przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych (...) podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie", to należy przyjąć, że o ile w zakresie zasad udostępniania informacji publicznej, przez które należy rozumieć unormowania materialnoprawne odnoszące się do publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej u.d.i.p. stanowi rozwinięcie regulacji konstytucyjnej, o tyle w zakresie trybu udostępnienia informacji, tj. w zakresie określonego sposobu postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej u.d.i.p. stanowi regulację podstawową i zasadniczą. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)" nie powinien być zatem wykładany w sposób prowadzący do wykluczenia trybu dostępu do informacji publicznej. O ile zatem przepisy innych ustaw przewidując odmienne – w stosunku do u.d.i.p. - zasady dostępu do informacji publicznych, w tym przesłanki ich udzielania oraz podstawy ograniczania dostępu do nich, nie przewidują jednocześnie trybu dostępu do tego rodzaju informacji będących w posiadaniu podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zastosowanie mają w tym zakresie przepisy u.d.i.p. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 "inne zasady czy też tryb udostępniania informacji publicznych wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. (...) Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym wypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. (...) Odrębne uregulowanie bowiem dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej".

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie mają zastosowanie wyłącznie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001, co wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiła się rozbieżność dotycząca zakresu przedmiotowego rozporządzenia nr 1049/2001 w sytuacji gdy wnioskodawca chce ujawnienia dokumentów sporządzonych przez polski organ, ale na potrzeby związane z działaniem organu Unii Europejskiej lub postępowaniem prowadzonym przed organem unijnym oraz dokumentów przekazanych polskim organom przez instytucje Unii Europejskiej. Pierwotnie przyjmowano, że skoro przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez organy krajowe i pozostających w ich posiadaniu na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej a zatem także dokumenty sporządzone przez organy krajowe z chwilą ich przekazania do organu unijnego podlegają przepisom rozporządzenia nr 1049/2001. Uznawano zatem, że w przypadku wniosku o ich ujawnienie nie stosuje się przepisów u.d.i.p., lecz przepisy unijne (por. np. w wyrokach NSA z 22 listopada 2012 r. I OSK 1868/12, z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2514/13, z 4 lutego 2015 r. i OSK 628/14). Nowe stanowisko jest całkowicie odmienne, ponieważ przyjmuje się w nim, że organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji unijnych dokumentu będącego w jego posiadaniu, ale oznacza to, że w takim przypadku jest on jedynie adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji unijnych. Uznaje się zatem, że rozporządzenie nr 1049/2001 nie reguluje trybu dostępu do dokumentów przez organy krajowe przez nie posiadanych ale wytworzonych przez organy unijne. Tak np. NSA w wyrokach z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16 i z 28 czerwca 2019 r. I OSK 2151/17. Ten nowszy kierunek orzecznictwa został zaakceptowany w doktrynie przez Dominikę Harasimiuk i Przemysława Szustakiewicza w "Dostęp do dokumentów wytworzonych przez organy Unii Europejskiej" Przegląd Prawa Publicznego 10/2021 s. 69-72.

We wskazanym wyroku z 28 czerwca 2019 r. I OSK 2151/17 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zasadniczego problemu, który ma miejsce również w niniejszej sprawie, który sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji określa zasady dostępu do znajdujących się posiadaniu organu państwa członkowskiego dokumentów: 1) wytworzonych przez ten organ, a wiążących się treściowo z dokumentami instytucji unijnych, 2) pochodzących od instytucji unijnej. NSA wskazał, że "[a]naliza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że normuje ono "prawo dostępu do dokumentów "instytucji", tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Regulacja "prawa dostępu" ma charakter matarialnoprawny i obejmuje zasady dostępu do informacji publicznych, w tym przesłanki ich udzielania oraz podstawy ograniczania dostępu do nich. Wynika to wprost z punktu 4 preambuły rozporządzenia, zgodnie z którym "Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największej skuteczności prawa publicznego dostępu do dokumentów oraz ustanowienie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 Traktatu WE". Preambuła w punkcie 8 i 12 odwołuje się do kategorii "zasad ustanowionych w rozporządzeniu" stwierdzając, że "W celu zapewnienia pełnego stosowania niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do wszystkich działań Unii, wszystkie agencje ustanowione przez instytucje powinny stosować zasady ustanowione w niniejszym rozporządzeniu" oraz stanowiąc, że "Wszystkie zasady dotyczące dostępu do dokumentów instytucji powinny być zgodne z niniejszym rozporządzeniem". Z art. 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że "Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu". Szereg poszczególnych przepisów rozporządzenia, w tym art. 1 i art. 2 rozporządzenia, zawiera normy prawne regulujące "prawo dostępu do dokumentów "instytucji". Obok materialnoprawnych zasad dostępu do dokumentów w rozporządzeniu uregulowane zostały również kompetencje instytucji związane z rozpatrywaniem spraw zainicjowanych wnioskami dotyczącymi prawa dostępu do dokumentu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia "instytucja albo udziela dostępu do żądanego dokumentu oraz zapewnia w tym okresie dostęp do dokumentu zgodnie z art. 10, albo, w pisemnej odpowiedzi, podaje przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy oraz informuje wnioskodawcę o jego prawie do złożenia ponownego wniosku zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu". Kompetencje związane z ponownymi wnioskami uregulowane zostały w art. 8 ust. 1 rozporządzenia. Wreszcie rozporządzenie zawiera również regulacje dotyczące trybu postępowania przed instytucjami, tj. w zakresie określonego sposobu postępowania w sprawach dostępu do dokumentów. Można tu wskazać np. na art. 6 rozporządzenia dotyczący m.in. formy wniosku, kwestii jego uzupełniania, czy procesowych powinności instytucji, a także np. przepisy art. 7 i 8 rozporządzenia odnoszące się m.in. do terminów rozpatrzenia wniosku. Na tle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że instytucje są wyłącznymi adresatami kierowanych do nich norm kompetencyjnych oraz norm procesowych regulujących sposób prowadzenia postępowania przez instytucje w ramach przyznanych im kompetencji. Z rozporządzenia nie wynikają natomiast normy kompetencyjne dotyczące organów państw członkowskich ani trybu prowadzenia postępowania przez te organy, co oznacza, że w tym zakresie organy państw członkowskich nie są adresatami norm rozporządzenia. W przypadku norm materialnoprawnych regulujących zasady realizowania prawa dostępu do dokumentów instytucji, a zatem określających jego podstawy i zakres, a w konsekwencji również dopuszczalne ograniczenia, wniosek powyższy nie znajduje uzasadnienia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 rozporządzenia "W przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji". Norma zawarta w tym przepisie obliguje organ państwa członkowskiego, do którego zwrócono się o dostęp do "pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu" do określonych działań przed podjęciem decyzji w tej kwestii (przy czym kompetencji do podjęcia przez organ państwa członkowskiego "decyzji" należy poszukiwać w innych normach niż normy rozporządzenia, w przypadku organów polskich będą to co do zasady przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej: u.d.i.p.), po to aby decyzja organu państwa członkowskiego "nie zagroziła realizacji celów niniejszego rozporządzenia". Oznacza to, że w zakresie wyznaczonym granicami określonymi w art. 5 rozporządzenia, organy państw członkowskich są adresatami materialnoprawnych norm tego rozporządzenia określających zasady dostępu do dokumentów instytucji". Naczelny Sąd Administracyjny przedstawione wyżej stanowisko w całości podziela.

Wykładnia powyższa znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Unii Europejskiej z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15, Gameart sp. z o.o. v. Komisja Europejska (ZOTSiS 2017/4/II-290), który stwierdził, że "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z 18 grudnia 2007 r., Szwecja/Komisja, C-64/05 P, EU:C:2007:802, pkt 70)". Organ państwa członkowskiego jest zatem zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, co oznacza, że w takim przypadku jest on adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji. Taką konstatacje potwierdza dalszy wywód tego Sądu, w którym stwierdza, że stanowisko powyższe ma zastosowanie "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie (art. 5 rozporządzenia – przyp. NSA) oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE". Istotna w realiach niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie o wykładnię użytego w art. 5 rozporządzenia określenia dokumentu pochodzącego od instytucji będącego w posiadaniu państwa członkowskiego. Wykładni tej dokonał Trybunał w cytowanym wyżej wyroku z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15 przyjmując, że wykładnia, zgodnie z którą zakres tego pojęcia obejmuje dokument wytworzony przez państwo członkowskie nawet wtedy, gdy dokument taki wykazuje ścisły związek treściowy z dokumentami wytworzonymi przez instytucję (w tym przypadku – Komisję) w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, "nie znajduje żadnej podstawy w rozporządzeniu nr 1049/2001" jako sprzeczna z brzmieniem tego przepisu. Treść tego wyroku należy uwzględniać w ocenie poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażanych przed datą wydania tego wyroku. Należy zatem przyjąć, że wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie dyskwalifikuje go jako dokument pochodzący od instytucji unijnej, a zatem wyklucza stosowanie wobec niego zasad dostępu do dokumentów określonych w rozporządzeniu. Zasady te mają natomiast zastosowanie do dokumentu pochodzącego od instytucji i będącego w posiadaniu państwa członkowskiego. W zakresie pojęcia dokumentu "pochodzącego" od instytucji mieszczą się niewątpliwie dokumenty przez te instytucje wytworzone.

Biorąc pod uwagę przedstawione tu stanowisko za trafny należy uznać zarzut nr I naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie czy przepisy lex specialis, którymi jest w rozpatrywanym przypadku rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji, mające moc ustawy na gruncie przepisów prawa krajowego, stosuje się przy procedowaniu wniosku B. P. z 22 marca 2018 r. o dostęp do informacji publicznej składanego do krajowego organu państwa członkowskiego, a zatem czy następuje wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym stosowaniu rozporządzenia w zakresie przepisów materialnoprawnych. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Niemniej jednak na mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ujawnienie wnioskowanej informacji dotyczącej dokumentów Komisji Europejskiej podlega także reżimom prawnym innym niż określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ krajowy (Prezes AMiRR) procedując wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stosując procedury przewidzianej dla wskazanych organów Unii Europejskiej zawartej w rozporządzeniu nr 1049/2001, a jedynie biorąc pod uwagę zasady udostępniania tych informacji zawarte w przepisach materialnoprawnych tego rozporządzenia, w sytuacji gdy z tych zasad wynika, że udostępnienie żądanych informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji niewystarczające byłoby poinformowanie pismem przez organ wnioskodawcy o istnieniu odrębnego trybu uzyskiwania żądanej informacji publicznej. Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi podstawę do wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy w przedmiotowej sprawie i zastosowania zasad i trybu z rozporządzenia nr 1049/2001, to dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji błędnie uznał, że rozporządzenie w całości stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p., ponieważ rozporządzenie nr 1049/2001 nie reguluje materii dotyczącej procedury stosowanej przez organy krajowe przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego dokumentu unijnego, a będącego w posiadaniu organu krajowego znajdują zastosowanie przepisy ustawy krajowej (u.d.i.p.).

Zauważyć należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż zastosowanie w sprawie znajduje rozporządzenie nr 1049/2001, zatem organ nie powinien wydawać decyzji lecz poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem o tej okoliczności. Dlatego wskazać tu należy ponownie na treść art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 "[w] przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji". Niezaprzeczalnym wnioskiem wypływającym z wykładni tego przepisu jest, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczące dokumentów pochodzących od instytucji Unii Europejskiej mogą być rozpatrywane przez państwa członkowskie, uprawnienie to nie zostało zastrzeżone wyłącznie dla instytucji unijnych. Wobec powyższego wniosek Sądu I instancji co do konieczności skierowania pisma informacyjnego do wnioskodawcy zamiast wydania decyzji jest nieuprawniony. Taka procedura poinformowania wnioskodawcy pismem jest dopuszczalna jedynie w przypadku, gdy organ państwa członkowskiego zdecyduje się przekazać wniosek bezpośrednio do instytucji UE, na co istotnie pozwala przedmiotowy przepis. W rozpatrywanej sytuacji nie miało to miejsca. Prezes ARiMR jako organ państwa członkowskiego, nie mając wątpliwości, że żądany dokument nie podlega ujawnieniu, zdecydował o samodzielnym rozpoznaniu sprawy i wydał decyzje o odmowie udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarty rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji wskazał, że Prezes ARiMR błędnie wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej w sytuacji gdy jest zapewniony odrębny tryb dostępu do żądanej informacji zapewniony na podstawie rozporządzenia. Rozporządzenie w istocie taki tryb przewiduje, jednakże jest on przewidziany wyłącznie dla instytucji określonych w art. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Jak już wyżej wykazano nie obejmuje on innych instytucji ani organów państw członkowskich. Jak to trafnie zauważa się w skardze kasacyjnej, ścisłe rozumienie zakresu pojęcia instytucji dotyczy wyłącznie trybu rozpoznania wniosków o informację publiczną kierowanych właśnie do tych instytucji. Jeżeli natomiast w zakresie przedmiotowym rozporządzenia nr 1049/2001 kierowane są do organów państw członkowskich, wówczas tryb procedowania ich nie obejmuje (gdyż zgodnie z tym rozporządzeniem dotyczy on jedynie instytucji UE). Wobec tego przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 w szczególności jego art. 4, mogą stanowić podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w omawianym zakresie pojęcie "instytucje" w rozumieniu art. 4 rozporządzenia obejmuje także organy państw członkowskich. Podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia jako pochodnego prawa wspólnotowego, są bezpośrednio stosowane i bezpośrednio obowiązujące. Wynika to również z treści art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001, który stanowi, że "[n]iniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich". Z uwagi na fakt, że przepis ten nie zawęża kręgu adresatów rozporządzenia, jedynie ogólnie wskazuje na obowiązek jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, należy przyjąć, że rozporządzenie odnosi się również do organów funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich, które otrzymują dokumenty od instytucji unijnych tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej.

Z powyższych względów należy stwierdzić, że zasadne są również zarzuty nr II i V skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 4 i art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001.

W konsekwencji niezasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. doszło również do naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak już bowiem podano, wobec faktu, że przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 nie mają zastosowania do trybu rozpatrywania wniosku B. P. z 22 marca 2018 r. (brak jest określonego trybu dla organów innych niż instytucje unijne), w sytuacji odmowy udostępnienia żądanej informacji, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dotyczący wydawania decyzji. Zatem za częściowo zasadny należy uznać również zarzut nr IV. W zakresie naruszenia art. 13 u.d.i.p. zarzut te nie może być uwzględniony, bowiem Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, ponieważ termin wydania zaskarżonej decyzji był irrelewantny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Za niezasadne należy uznać zarzuty nr III i V tj. naruszenia art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tego przepisu przez Sąd upatruje w uznaniu, że Prezes ARiMR miał obowiązek przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną instytucją (Komisją). Tymczasem Sąd I instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania podał, że "[j]ednocześnie organ powinien rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba wystąpienia do Komisji Europejskiej, która przeprowadzała i przygotowała przedmiotowy dokument z kontroli o ewentualne wyrażenie przez nią zgody na jego udostępnienie, bowiem Agencja jest w jego posiadaniu". Zatem Sąd nie uznał, że organ miał obowiązek konsultacji z Komisją Europejską. Ponadto Sąd nie opierał swojego stanowiska na wykładni art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.

Skoro skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz oceni dopuszczalność ograniczenia przez organ dostępu do żądanej informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z wskazanymi w decyzjach organu przepisami Unii Europejskiej.

O kosztach postępowania kasacyjnego od B. P. na rzecz organu, w kwocie 300 złotych, na które składa się wpis od skargi kasacyjnej 100 zł i wynagrodzenie radcy prawnego 240 zł, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.