Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 491/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Janina Kosowska /spr./, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2631/03 w sprawie ze skargi E. W.,, B. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2631/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną przez E. W., B. W. i Z. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, w uzasadnieniu wyroku, iż orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji. J. S. wystąpił w dniu 4 marca 2002r do Burmistrza miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie lokalizacji i uruchomieniu istniejącej oczyszczalni ścieków dla potrzeb pensjonatu M. w L. Podał, że inwestycję zamierza zrealizować na działkach oznaczonych nr. 384,386 i 468 położonych w obrębie R. Kolejne decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji były uchylane w wyniku odwołań wnoszonych przez strony postępowania lub przez inwestora. Kolejną decyzją z dnia [...] września 2003 r., Burmistrz P. ustalił na rzecz J. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków typu BD 50 POLARIS o przepustowości 10,5 m3/dobę, przewidzianej do realizacji w granicach działek określonych numerami geodezyjnymi: 384, 386, 402, obręb R. Podał, iż z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. wynika, iż działki te znajdują się w obszarach oznaczonych symbolami: dz. Nr.384 – F 28 UT z funkcją istniejącą: "Teren usług turystyki" i przeznaczeniem "użytkowanie bez zmian", dz. Nr. 402 – F 26 MN z funkcją "Teren mieszkalnictwa jednorodzinnego" i przeznaczeniem "użytkowanie bez zmian", dz. Nr.386 – droga gminna R. – 032 Lm 1/2: droga klasy Lm 1/2 – szerokość w liniach rozgraniczających 25 m, szerokość jezdni 3 m, ilość jezdni 1. Wskazał, iż zgodnie z pkt. 6 decyzji, integralną jej część stanowi załącznik graficzny nr 1 – mapa w skali 1:1000, określająca "miejsce lokalizacji inwestycji (linie zabudowy oraz linie rozgraniczające)".

Odwołanie od tej decyzji ponownie złożyli właściciele działek sąsiadujących z terenem, na którym planowana jest budowa oczyszczalni ścieków – E. W., Z. W. oraz B. W.

W wyniku jego rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z dnia [...] października 2003 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego treść zarzutów sformułowanych w odwołaniu oraz dowody zebrane w sprawie nie wskazują na to, aby lokalizacja projektowanej oczyszczalni ścieków na działce nr 384 w L. oraz na działkach nr 386 i 402, obręb R., naruszała interes prawny odwołujących się. Stosowanie natomiast do zasady wyrażonej w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia zgodnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest obowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, uwzględniając przy tym warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów szczególnych oraz wymagania wynikające z ochrony interesu osób trzecich. Ochrona tych interesów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może jednak następować tylko w takim zakresie w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych tylko granicach.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wnieśli E. W., B. W. oraz Z. W. twierdząc, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, naruszają porządek prawny, ustalony przepisami art. 42 ust. 1 pkt 3 oraz art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, natomiast zaskarżona decyzja warunków tych, a w szczególności wynikających z odległości narzuconych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, nie określiła. Załącznik graficzny do decyzji nie ma ponadto określonych nieprzekraczalnych linii zabudowy, spełniających wymogi zachowania narzuconych odległości, a pkt 3 lit. e decyzji określa odległości od granic, ścian z oknami, itp., niemożliwe do określenia na załączniku graficznym z powodu zbyt małych gabarytów działki inwestora. Skarżący podnieśli również, iż działka inwestora wraz z usytuowanym budynkiem jest zbyt mała, aby mogły być na niej spełnione warunki zachowania odległości projektowanej oczyszczalni ścieków, wynikające z przepisów szczególnych. Realizacja inwestycji wymagałaby powiększenia działki lub przebudowy istniejącego budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Zatem w obecnym stanie faktycznym i prawnym, na działce inwestora nie można tak zlokalizować oczyszczalni ścieków, aby spełniała warunki wynikające z przepisów szczególnych. Skarżący wskazali także, iż uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie zawierają analizy co do wszystkich podnoszonych przez nich w toku postępowania administracyjnego uwag i zarzutów. Ograny nie uwzględniły m.in. uwag dotyczących nieprawidłowego zbilansowania ilości ścieków odprowadzanych do oczyszczalni. Niesatysfakcjonująco dla skarżących odparły również zarzuty dotyczące naruszenia stosunków wodnych (związanych z głębokim wykopem), wystąpienia leja depresji poziomu wód podziemnych i ograniczeń w korzystaniu z tych wód. Skarżący podnieśli ponadto, iż zaskarżona decyzja wprowadza w istocie ograniczenia w korzystaniu z ich własnych działek, wynikające z konieczności zachowania odległości ochronnych od oczyszczalni ścieków. Część ich działek znalazła się bowiem w ustanowionych strefach ochronnych i została pozbawiona możliwości np. realizacji zabudowy. W ocenie skarżących, wyjaśnienie tych wszystkich kwestii powinno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż warunki wynikające z opinii PWIS we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2003 r. zawarte zostały w punkcie 3 lit. e decyzji. Kolegium zauważyło również, iż w załączniku graficznym, w którym oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, nie ma potrzeby określania nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P., uznając, że decyzje te naruszają prawo. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte, w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (art. 41 ust. 1). Wniosek taki powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej Iub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu (art. 41 ust. 2). Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12), przy składaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane są dwa egzemplarze mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku - kopia mapy ewidencyjnej zawierającej treść, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji zauważył, iż z treści § 9 ust. 2 pkt 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wykonuje się załącznik graficzny do decyzji, sporządzony na kopii mapy, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz określający elementy zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Mapa zasadnicza zawiera bowiem niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, iż organ orzekający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy wniosek zawiera wszystkie niezbędne, a określone przepisem art. 41 ustawy, wymagania i załączniki, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać w szczególności linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na stosownej mapie załączonej do wniosku. Oznacza to, że organ orzekający jest związany ustawowym wymogiem określenia linii rozgraniczających teren inwestycji na właściwej, a nie jakiejkolwiek, mapie. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków na mapie sytuacyjno-wysokościowej, z której nie można "odczytać" czy linie rozgraniczające teren przyszłej inwestycji dotyczą wskazanych we wniosku działek. W osnowie decyzji, organ I instancji nie wskazał również na której konkretnie działce ma być realizowana sporna oczyszczalnia ścieków, nie określił ponadto, czy od zbiornika aż do rowu RJ - jak tego żądał we wniosku inwestor - ma być wybudowany kanał sanitarny ze wskazaniem numeru działki przewidzianej dla przebiegu kanału sanitarnego. Organ odwoławczy, rozpoznający sprawę, nie zauważył wskazanych wyżej uchybień. W tych natomiast okolicznościach, Sąd I instancji uznał, że nie jest możliwa kontrola legalności decyzji organu I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego.

Na marginesie, Sąd zauważył natomiast, iż na organie odwoławczym jako organie merytorycznym, a więc rozpoznającym sprawę w jej całokształcie, ciąży obowiązek badania zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy wprawdzie przytoczył w uzasadnieniu decyzji treść przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił prawidłowy sens jego rozumienia, a także wyjaśnił treść decyzji organu I instancji, lecz nie odniósł się zupełnie do lokalizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym we wniosku terenie w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego, co stanowi istotne uchybienie. Organ odwoławczy nie rozpoznawał zatem sprawy w jej całokształcie do czego zobowiązuje go przepis art. 138 kpa, a dokonał jedynie kontroli legalności decyzji organu I instancji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył, inwestor – J. S. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosił zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, tj.

a) art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 42 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię,

b) § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez jego błędną wykładnię,

c) art. 41 ust. 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie oraz

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i

b) art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na tych też podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w kwocie 1.200 zł z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na opisany wyżej stan faktyczny sprawy, skarżący podniósł, iż w jego ocenie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydany został z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, iż przepisy art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r., posługują się pojęciem mapy zasadniczej, jednakże bez szczegółowego określenia jej definicji oraz elementów konstrukcyjnych. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, zgodnie z zasadą wykładni językowej, przyjąć należy, że wymóg dotyczący zarówno dołączenia do wniosku mapy zasadniczej, jak i określenia w decyzji granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, odnosi się do każdego rodzaju mapy zasadniczej, zawierającej podstawowe dane, o których mowa w art. 41 ust 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Nie jest zatem prawidłowa wykładnia, prezentowana w zaskarżonym wyroku, że wskazane przepisy mówią wyłącznie o mapie zasadniczej, która zawiera niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Sąd I instancji, wbrew wskazanym wyżej przepisom, nie uznał natomiast za prawidłową mapy zasadniczej, która wprawdzie nie zawiera numerów działek, lecz spełnia wymogi określone we wskazanych przepisach. Skarżący zauważył ponadto, iż przedmiotowa mapa nie zawiera numerów działek, gdyż nie jest to mapa do celów projektowych, lecz do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mapa zasadnicza do celów projektowych z naniesionymi numerami działek objętych planowaną inwestycją i działek sąsiednich jest wymagana natomiast dopiero na dalszym etapie realizacji inwestycji. Dodał też, iż wykładnia Sądu nie uwzględnia faktu, że w różnych obrębach mapy zasadnicze widniejące w poszczególnych zasobach mogą różnić się pewnymi elementami np. nie zawierają numerów działek, co nie może być przeszkodą do inwestowania na danym terenie, tak jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 42 ust 1 pkt 1-7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wskazał, iż określa on w sposób wyczerpujący zawartość osnowy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważył, iż wbrew stanowisku Sądu wskazany przepis nie przewiduje konieczności określania w decyzji na jakich konkretnych działkach mają być realizowane poszczególne części jednej inwestycji. Wobec tego ustalenie, że planowana inwestycja ma być zrealizowana w granicach konkretnie określonych działek, stanowi ustalenie wystarczająco szczegółowe oraz zgodne z wymogami, określonymi w art. 42 ust 1 pkt 1-7 powołanej ustawy. Z powyższych względów, w ocenie skarżącego, organ I instancji w osnowie uchylonej decyzji, prawidłowo ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków w granicach działek oznaczonych numerami 384, 386, 402, obręb R., a w punkcie 1 osnowy szczegółowo określił warunki wynikające dla tych działek z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych samych względów, skarżący nie znalazł uzasadnienia dla zarzutu Sądu dotyczącego braku wskazania numeru działki przewidzianej dla przebiegu kanału sanitarnego. W ocenie skarżącego, stanowisko Sądu I instancji, stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisu art. 42 ust 1 pkt 1-7 powołanej ustawy.

Skarżący wskazał jednocześnie, iż wskazane nieprawidłowe stanowisko Sądu prowadzi do naruszenia podstawowej normy, mającej charakter gwarancyjny, a wynikającej z art. 41 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jej niezastosowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Wobec powyższego, stanowisko Sądu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a odnoszące się do braku określenia w osnowie decyzji numerów działek dla poszczególnych części inwestycji, uznać należy za błędne, gdyż wskazany przepis wymogów takich nie przewiduje.

W konsekwencji, skarżący stwierdził, iż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że planowana przez niego inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wprost z postanowień punktu 1 decyzji, określających warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz punktu 3, określającego warunki wynikające z przepisów szczególnych. W tej sytuacji konieczne było zatem zastosowanie przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym wyroku Sąd nie zastosował wskazanego przepisu przez co naruszył prawo materialne.

Do naruszenia przytoczonych w podstawie kasacyjnej przepisów postępowania doszło natomiast w niniejszej sprawie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd, że załącznik graficzny stanowiący integralną część uchylonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został sporządzony na niewłaściwej mapie. W ocenie skarżącego, powyższe ustalenie Sądu, nie ma odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący zauważył wprawdzie, iż organ I instancji posługuje się zamiennie pojęciem mapa wysokościowo-sytuacyjna (w treści zaskarżonej decyzji) i mapa zasadnicza (wymieniona jako załącznik), to jednak nie ulega żadnej wątpliwości, że załącznik graficzny zaskarżonej decyzji został sporządzony na prawidłowej mapie, tj. na mapie zasadniczej. Fakt ten wynika bezpośrednio z treści tej mapy, która została sporządzona wyłącznie dla celów wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zawiera dane niezbędne, ustawowo określone i wystarczające do wydania takiej decyzji. Skarżący zauważył jednocześnie, iż mapy zasadnicze o identycznej treści są wydawane wszystkim inwestorom ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze Miasta P., a on sam uzyskał potwierdzenie prawidłowości tej mapy przez właściwe organy, czego dowód stanowią dokumenty załączone do skargi kasacyjnej.

W świetle powyższego, skarżący stwierdził, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowa kontrola i błędne ustalenia były bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Podstawy kasacyjne skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie są usprawiedliwione.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego regulujących kwestię wymogów, jakie spełniać musi wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym załączanej do niego mapy i w konsekwencji, także załącznika graficznego do wydanej po jego rozpoznaniu decyzji, który sporządzany jest na kopii tej mapy. W tym też kontekście, skarżący kwestionuje poprawność dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru mapy załączonej przez niego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która w jego ocenie spełnia wszystkie prawne wymogi.

Odnosząc się do tych zarzutów, zauważyć należy, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek ten, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), która ma zastosowanie w tej sprawie, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, a ponadto określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki jego zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., Nr 1 poz. 12 ze zm.), przy składaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane są dwa egzemplarze kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku - kopia mapy ewidencyjnej zawierającej treść, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonych wyżej przepisów, stwierdzić należy, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, iż dla spełnienia wymogów określonych w tych przepisach nie jest wystarczające załączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jakiejkolwiek kopii mapy. Z przytoczonych przepisów wyraźnie wynika bowiem, iż ustawodawca nałożył na zainteresowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek przedłożenia kopii mapy o określonym charakterze i treści, a mianowicie kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku – kopii mapy ewidencyjnej, która powinna zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, a ponadto funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki jego zabudowy i zagospodarowania.

Zauważyć należy, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie określiła znaczenia pojęć mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna dla własnych potrzeb, dlatego też dla ustalenia znaczenia tych pojęć posiłkować się należy przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz przepisami, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z definicją legalną, zawartą art. 2 pkt 7 wskazanej ustawy, mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Elementy treści mapy ewidencyjnej, która stanowi jeden ze składników ewidencji gruntów i budynków, określone zostały natomiast w § 28 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wśród tych elementów ustawodawca wymienia m.in. numery działek ewidencyjnych (§ 28 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia).

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kopia mapy, która nie jest kopią mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej nie spełnia ustawowych wymogów dla tego wniosku. Bez względu też na rodzaj załączonej do wniosku mapy, każda powinna zawierać treść, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że na przedkładanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego kopiach mapy sytuacyjno-wysokościowej, brak jest oznaczenia numerów działek ewidencyjnych, nie przedstawione zostały też na nich m.in. granice terenu objętego jego wnioskiem. W konsekwencji na kopii takiej mapy nie mógł być sporządzony załącznik graficzny do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji linie rozgraniczające teren inwestycji powinny być wyznaczone na właściwej, a nie jakiejkolwiek mapie. Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r., w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wykonuje się załącznik graficzny do decyzji, sporządzony na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej, zawierającej treść, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określający elementy zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czyli linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie o stosownej skali oraz w stosunku do inwestycji liniowych – przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielania terenu – granice tego terenu.

Skoro zatem załącznik graficzny do decyzji Burmistrza P., stanowiący integralną jej część, sporządzony został na niewłaściwej mapie, to Sąd I instancji słusznie uznał, iż w tych warunkach uzasadnione jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Zauważyć jednocześnie należy, iż skoro załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część stanowi.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące niewłaściwej oceny charakteru mapy przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania), jak również błędnej wykładni przepisów art. 42 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. nie są usprawiedliwione.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że przepisy te nakładają na organ obowiązek dokładnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki, na której na być realizowana oczyszczalnia ścieków oraz działki, przez którą ma przebiegać kanał sanitarny, a w konsekwencji także naruszenie art. 41 ust. 3 i art. 43 tej ustawy poprzez uzależnienie wydania decyzji od spełnienia warunków nie przewidzianych w obowiązujących przepisach, podczas gdy planowana przez skarżącego inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w takiej sytuacji nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu.

Wskazać należy, iż istotnie co do zasady nie ma potrzeby określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sposobu zabudowy określonej działki poprzez jednoznaczne określenie umiejscowienia planowanych obiektów w określonym fragmencie działki. Konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego, jego wysokości, kształtu i innych szczegółów architektoniczno-technicznych, jeśli nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest bowiem generalnie częścią postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się zatem co do zasady o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, co nie oznacza jednak, że organ administracyjny, ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może uchylić się od obowiązku określenia lokalizacji inwestycji, stwierdzając generalnie, że inwestycja ma być położona w obrębie określonych działek, jeśli są to działki o różnym przeznaczeniu. W takiej bowiem sytuacji wydana przez ten organ decyzja powinna wskazywać w sposób nie budzący wątpliwości, na której konkretnie działce ma być zrealizowana planowana inwestycja, co jest niezbędne także z punktu widzenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Nie sposób bowiem określić, jakie wymogi w zakresie ochrony tych osób powinna spełniać zamierzona inwestycja, jeśli nie zostanie jednoznacznie stwierdzone, gdzie ma być ona zrealizowana.

W niniejszej sprawie, z uwagi na różne przeznaczenie działek, na których ma być realizowana planowana inwestycja, istnieje zatem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, konieczność bardziej precyzyjnego określenia planowanego sposobu zagospodarowania poszczególnych działek w celu jednoznacznego ustalenia czy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi dla tych konkretnych działek. W tych zatem warunkach nie było wystarczające ogólne stwierdzenie organu, iż inwestycja ma być realizowana w granicach wymienionych działek. Organy administracji publicznej powinny bowiem ocenić możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanych we wniosku działkach w świetle konkretnych ustaleń obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dotyczących tych działek. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym celu organy powinny dysponować pełną, opisowo-graficzną wersją tego planu. Podnieść również należy, iż organ jest związany treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że bez zmiany jego zakresu przez samego zainteresowanego, nie może wykraczać poza zakres tego wniosku i w podjętej decyzji zawierać odmiennych od żądanych przez zainteresowanego ustaleń. Wskazać też należy, że skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla omawianej inwestycji nie podał numeru działki 402, a mimo to organy będąc związane granicami wniosku, o czym stanowi powoływany art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazały lokalizację oczyszczalni ścieków również na terenie tej działki.

Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W pierwszej instancji, sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają wojewódzkie sądy administracyjne. Sądy te, w odróżnieniu od Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są związane granicami rozpoznawanej skargi (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe oznacza, że skarga jest uwzględniana, jeśli sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, Sąd I instancji uwzględnił skargę z uwagi na dostrzeżone z urzędu naruszenie przepisów prawa, które skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Stwierdzone naruszenie prawa uniemożliwiło pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż brak prawidłowego oznaczenia lokalizacji planowanej inwestycji w przestrzeni uniemożliwia stwierdzenie, czy jest on zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W konsekwencji, Sąd I instancji nie mógł odnieść się do konkretnych zarzutów skargi. Zasadność tych zarzutów powinna być jednak oceniona przez organ I instancji w toku rozpoznania niniejszej sprawy.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.