Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 528/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.K., M.Z. i Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2826/17 w sprawie ze skarg P.K., M.Z. i Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi P.K., M.Z. i Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: inwestor) wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa drogi ekspresowej S-7 na odcinku Moczydło – Szczepanowice – Widoma – Zastów - Kraków (Ptaszyckiego/Igołomska).

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w wariancie III z przejściem obiektem inżynierskim nad schronem amunicyjnym przy ul. Łowińskiego w Krakowie oraz rozwiązaniem kolizji z al. Solidarności w Krakowie według wariantu 1.

Od powyższej decyzji zostały wniesione odwołania. Po ich rozpoznaniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Wyrokiem z [...] października 2016 r. IV SA/Wa 3026/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2015 r. w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Skarżący wnieśli odrębne skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego z [...] sierpnia 2017 r. Sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] października 2016 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzona w wyroku z [...] października 2016 r. wadliwość kontrolowanej decyzji dotyczyła uchylenia się przez organ odwoławczy od analizy stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, w tym raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również na wadliwość wariantów realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pełni zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z [...] października 2016 r. Organ odwoławczy, zweryfikował poprawność raportu oraz załączników graficznych. Dokumentacja została dostosowana pod względem aktualnego zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia, co znajduje odzwierciedlenie w uaktualnionych załącznikach graficznych z wytyczonym na nowo przebiegiem przedsięwzięcia dla wariantu III, tj. z wyłączeniem Poradowa i zasięgiem jego oddziaływania. Uaktualnieniu podlegały również wypisy z ewidencji gruntów pod kątem weryfikacji aktualnych stron postępowania, obejmujące działki, na których będzie realizowane zmodyfikowane przedsięwzięcie i które znajdują się obecnie w zasięgu jego oddziaływania. W punkcie 24 zaskarżonej decyzji uszczegółowiono załącznik nr 1 do decyzji (charakterystykę przedsięwzięcia), przez wskazanie aktualnego zakresu planowanego przedsięwzięcia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 – dalej: ustawa środowiskowa). Z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd I instancji wskazał, że działanie organu odwoławczego polegające na wezwaniu inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy było przede wszystkim wynikiem zastosowania się przez organ do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowanych w wyroku z 17 października 2016 r. Ponadto zmiana dotyczyła wycofania przez inwestora w części wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącego odcinka inwestycyjnego od km 622+185 do km 627+500 i umorzenia postępowania w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że wezwanie inwestora nastąpiło 12 czerwca 2017 r. Obwieszczeniem z 26 czerwca 2017 r. organ odwoławczy poinformował zainteresowaną społeczność o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, w tym z raportem, w terminie od 3 lipca do 1 sierpnia 2017 r. Natomiast zawiadomieniem z 12 lipca 2017 r. organ odwoławczy poinformował strony postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy zachował wymogi procedury toczącej się z udziałem społeczeństwa, w szczególności wynikające z art. 29, art. 30 oraz art. 33 ustawy środowiskowej. Natomiast wymogi z art. 39 ust. 1 i art. 43 ustawy środowiskowej, a więc przepisów objętych zarzutami skarg, dotyczą udziału społeczeństwa w opracowywaniu przez organ dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa i obowiązkowi podania do publicznej wiadomości informacji o przyjęciu dokumentu. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do powtarzania procedury uzgodnień w trybie art. 77 ustawy środowiskowej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarówno pierwotnie złożony raport, jak i raport w wersji uaktualnionej z 2017 r., został sporządzony przez pracowników inwestora. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora (pismo z 9 marca 2018 r.) autorzy raportu to pracownicy z długoletnim stażem, odpowiednimi kwalifikacjami i niezbędnym doświadczeniem. Wszystkie egzemplarze wersji papierowej raportu zostały podpisane przez osobę kierującą zespołem specjalistów.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skarżących dotyczących błędnego sporządzenia wariantów przedsięwzięcia w raporcie. W rozdziale 3 raportu zawarto opis analizowanych wariantów, tj. wariantu I, wariantu IA, wariantu II i wariantu III. Analizy zostały wykonane dla czterech wariantów i dwóch wariantów skrzyżowania drogi S-7 z Al. Solidarności w Krakowie. Z kolei w dalszych rozdziałach raportu dokonano analizy każdego z wymienionych wariantów w zakresie prognozy natężenia ruchu, oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, analizy możliwych konfliktów społecznych oraz wpływu przedsięwzięcia na dobra materialne. Raport uwzględnia też oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji. Natomiast uzasadnienie wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska przedstawiono w rozdziale 7. Z analizy tej wynika, że najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant III planowanego przedsięwzięcia, który po zastosowaniu działań minimalizujących w najmniejszy sposób będzie oddziaływał na środowisko (46,80%). Drugi w kolejności to wariant II (21,62%)¸ będący niewiele korzystniejszy od wariantu I (20,89%), a na czwartej pozycji wariant Ia (10,69%). Ostatecznie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wariantem proponowanym przez wnioskodawcę okazał się wariant III (z możliwym przeniesieniem schronu amunicyjnego, znajdującego się przy ul. Łowińskiej oraz rozwiązaniem kolizji z Al. Solidarności), a racjonalnymi wariantami alternatywnymi warianty pozostałe.

Z zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że organ odwoławczy, kierując się wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z [...] października 2016 r., zweryfikował poprawność raportu wraz załącznikami graficznymi. Ponadto raport został uzupełniony w części dotyczącej aktualnego zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia, z wytyczonym na nowo przebiegiem przedsięwzięcia dla wariantu III, tj. z wyłączeniem Poradowa i zasięgiem jego oddziaływania. Zakres informacji o jakie uzupełniono raport szczegółowo wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla wycofanego odcinka inwestor rozpoczął konsultacje społeczne mające na celu wystąpienie z odrębnym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, brak więc było podstaw do przedstawienia w uaktualnionym raporcie analizy dla wariantu IIIA. Dokonując oceny przedmiotowego przedsięwzięcia i wskazując wariant przewidziany do realizacji, organ odwoławczy wziął pod uwagę nie tylko oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, ale w myśl zasady zrównoważonego rozwoju, uwzględnił wszystkie aspekty oddziaływania, w tym społeczne, ekonomiczne i techniczne. W efekcie przeprowadzonych ustaleń, organ wyraził zgodę na realizację wariantu III przebiegu planowanej trasy S-7 i rozwiązanie kolizji z Al. Solidarności w Krakowie według tego wariantu. Organ odwoławczy wskazał, że, że zaproponowane przez inwestora warianty realizacji przedsięwzięcia drogowego na niektórych odcinkach posiadają ten sam przebieg. Każdy z wariantów alternatywnych planowanego przedsięwzięcia musiał się wiązać z ustaleniem trasy według nowego przebiegu, jednak warianty te były projektowane w oparciu o sugestie i uwagi lokalnych władz i społeczności, a także w sposób zapewniający najmniejszy wpływ na środowisko. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, wskazując, że analizując rzeczywisty wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nie można odnosić się wyłącznie do fragmentu zamierzenia, ale do jego całości, z uwzględnieniem wszystkich kryteriów poddawanych ocenie, a nie tylko do wybranych odcinków. W przypadku przedsięwzięć liniowych zróżnicowanie wariantów pod względem wpływu na środowisko rozpatruje się w kontekście całokształtu przedsięwzięcia, a nie jego wybranych fragmentów. W tej sprawie, jak wynika z załączników graficznych, wskazywany przez skarżących sporny odcinek planowanego przedsięwzięcia od km 631+000 do km 642+000 przebiega przez tereny o przeznaczeniu rolniczym, pozbawione form ochrony przyrody, o niskim stopniu zalesienia oraz w sposób zapewniający minimalizację wyburzeń istniejących budynków mieszkalnych, tj. w miejscach ich najmniejszej koncentracji. Zaprojektowany w ten sposób przebieg planowanej drogi ekspresowej na tym odcinku jest jednocześnie najkrótszy, a co za tym idzie racjonalny pod względem minimalizacji negatywnych strat środowiskowych wynikających z realizacji przedsięwzięcia, a także uzasadniony ekonomicznie. Odmienne zaprojektowanie drogi ekspresowej na tym obszarze wiązałyby się z koniecznością wydłużenia trasy przedsięwzięcia, a więc zwiększeniem jego zakresu przedmiotowego oraz zwiększeniem skali oddziaływań na poszczególne komponenty środowiska.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uzasadnił również kwestionowany przez odwołujących się brak wariantowania lokalizacji przedsięwzięcia w obrębie terenów zielonych, tj. ROD [...] i ROD [...] oraz brak możliwości wypracowania bardziej racjonalnego przebiegu trasy. Usytuowanie trasy w tym rejonie podyktowane było w znacznej mierze koniecznością budowy węzła drogowego Kraków — Mistrzejowice, stanowiącego połączenie komunikacyjne planowanego przedsięwzięcia i północnej obwodnicy Krakowa oraz ochroną kompleksu istniejących ogrodów działkowych. Analiza załączników graficznych do raportu pozwala stwierdzić nie ma możliwości poprowadzenia trasy w sposób niepowodujący przecięcia ogrodów działkowych. Przesunięcie drogi w kierunku północnym powodowałoby kolizję ze zbiornikiem Zesławice, a w kierunku zachodnim powodowałoby konieczność likwidacji ogrodów działkowych "Mistrzejowice" i "Mistrzejowice II". Ponadto powodowałoby to narażenie zabudowy przy ul. Mistrzejowickiej na ponadnormatywne oddziaływania. Natomiast odsunięcie przedsięwzięcia w kierunku wschodnim spowodowałoby usytuowanie przedsięwzięcia w bliskiej odległości od istniejącego osiedla mieszkaniowego. Wyniki analizy wariantowej w ramach oceny oddziaływania na środowisko rozpatrywane były w pełnym zakresie przedmiotowym każdego z rozpatrywanych rozwiązań lokalizacyjnych. Poszukiwanie rozwiązań alternatywnych i wariantów przedsięwzięć z zakresu inwestycji liniowych nie musi polegać wyłącznie na szukaniu nowych lokalizacji, ale może dotyczyć także proponowanych rozwiązań technicznych, technologicznych lub organizacyjnych. Istotą wariantowania nie jest bowiem wyszukiwanie dodatkowych, często nierealnych lokalizacji dróg, ale znalezienie rozwiązania zapewniającego najwyższy stopień ochrony zdrowia i życia ludzi, środowiska i dóbr kultury, czyli wariantowanie rozwiązań technicznych, w tym parametrów technicznych oraz technologicznych. W przypadku przedsięwzięć liniowych, wariantowanie lokalizacyjne ma na celu wypracowanie zróżnicowanych rozwiązań dla ochrony ściśle określonych dóbr istotnych ze środowiskowego punktu widzenia, takich jak m. in.: prawne formy ochrony przyrody, strefy zamieszkania ludzi, wody powierzchniowe i podziemne. Projektowanie wariantów alternatywnych jest każdorazowo procesem uzależnionym od indywidualnych uwarunkowań danego przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE L. z 2012.26.1 z 28 stycznia 2012 r.) wymagającego od wykonawcy zapewnienia, żeby raport został przygotowany przez ekspertów posiadających odpowiednie kompetencje. W ocenie skarżącego, raport sporządzony przez pracowników nie spełnia tego wymogu.

Po drugie, art. 66 ust. 1 pkt 5 w związku z "art. 6 ust. 2" ustawy środowiskowej przez brak wymaganej liczby wariantów przebiegu trasy, tj. brak racjonalnego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Nie doszło zatem do zachowania zasady przezorności, ponieważ brak jest możliwości określenia przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wskazanym w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej. Polegało to na rozstrzygnięciu sprawy na podstawie raportu nieopatrzonego podpisem autora lub osoby kierującej zespołem autorów.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 46 środowiskowej. Polegało to na braku zachowania warunków udziału społeczeństwa w opracowywaniu raportu oraz innych procedur przewidzianych art. 54 i nast. ustawy środowiskowej.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględnił oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2016 r. sygn. IV SA/Wa 3026/15.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie, sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, skarżący zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2011/92/UE, zgodnie z którym "aby zagwarantować kompletność i jakość raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonawca zapewnia, aby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był przygotowany przez posiadających odpowiednie kompetencje ekspertów". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zarówno pierwotnie złożony raport, jak i raport w wersji uaktualnionej z 2017 r., został sporządzony przez pracowników inwestora. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora (pismo z 9 marca 2018 r.) autorzy raportu to pracownicy z długoletnim stażem, odpowiednimi kwalifikacjami i niezbędnym doświadczeniem. Wszystkie egzemplarze wersji papierowej raportu zostały podpisane przez osobę kierującą zespołem specjalistów. Skarżący stoją na stanowisku, że pracownicy inwestora nie są ekspertami, ponieważ jako osoby zależne od pracodawcy nie zapewniają obiektywnego sporządzenia raportu. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Żaden z przepisów ustawy środowiskowej, jak też żaden z przepisów dyrektywy 2011/92/UE nie stawia wymogu, żeby raport został sporządzony przez podmiot zewnętrzny, niezwiązany z żaden sposób ze zleceniodawcą. Dyrektywa wymaga natomiast, żeby raport został opracowany przez osoby posiadające stosowną wiedze (ekspertów), a w tej sprawie skarżący nie podważyli skutecznie, że pracownicy inwestora nie dysponowali tego rodzaju wiedzą. Ponadto, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym. Oznacza to, że jest sporządzany na zlecenie inwestora i pod kątem wymogów, jakie stawia inwestor, które to wymogi podyktowane są również planami inwestora co do kształtu planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to również, że raport ten podlega następnie ocenie organów orzekających w sprawie oraz wyspecjalizowanych organów współdziałających. Ocena ta ma między innymi na celu zweryfikowanie ustaleń raportu. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, że sporządzenie raportu przez pracowników inwestora, bez jednoczesnego wykazania, że pracownicy ci nie dysponowali stosowną wiedzą do sporządzenia raportu, "dyskwalifikuje" tego rodzaju dokument jako niedopowiadający wymogom dyrektywy 2011/92/UE. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2011/92/UE nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Po drugie, kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, raport wraz z jego uaktualnieniem zawiera wymaganą liczbę wariantów. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że inwestor powinien przedstawić warianty w odmienny sposób niż to uczynił w raporcie. Warianty przedsięwzięcia i ich uzasadnienie zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest potrzeby ich ponownego przytaczania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku przedsięwzięć liniowych zróżnicowanie wariantów pod względem wpływu na środowisko rozpatruje się w kontekście całokształtu przedsięwzięcia, a nie jego wybranych fragmentów. Wariantowanie tego rodzaju przedsięwzięcia nie oznacza jedynie zaproponowania trzech, całkowicie odmiennych przebiegów danej trasy. Ponadto to inwestor, a nie pozostałe strony postępowania, określa przebieg trasy planowanego przedsięwzięcia. Skarżący w skardze kasacyjnej przedstawiają inne możliwości przebiegu planowanej drogi, ale nie można wymagać od inwestora, żeby uwzględniał je w ramach wariantowania przedsięwzięcia, skoro w żadnym przypadku nie planuje takiego przebiegu trasy. Stąd też zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy środowiskowej został błędnie sformułowany, ponieważ wskazywana w ramach uzasadnienia tego zarzutu zasada przezorności wynika z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.). Natomiast art. 6 ust. 2 ustawy środowiskowej dotyczy wyłączenia wymogu opiniowania lub uzgadniania.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzuty te opierają się na błędnym założeniu, że uzupełnienie raportu z 2017 r. stanowiło całkowicie nowy raport. Nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestor nie składał nowego raportu, ale uzupełniał dotychczasowy, co wynikało przede wszystkim ze wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3026/15. Założenie skarżących oparte jest natomiast na przepisach regulujących prawo autorskie, które nie miały wpływu na ocenę raportu w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Brak jest bowiem przeszkód prawnych w tego rodzaju postępowaniu, żeby uzupełnienie raportu zostało sporządzone przez inne osoby niż te, które złożyły pierwotną wersję raportu. Przykładowo, inwestor może zlecić uzupełnienie raportu innemu podmiotowi zewnętrznemu lub, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, raport może zostać sporządzony przez innych pracowników inwestora. Ewentualne konsekwencje prawne tego rodzaju zmiany wynikające z reżimu prawa autorskiego mogą być co najwyżej przedmiotem innego postępowania. Ponadto nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936). Przed wejściem w życie tej nowelizacji inwestor złożył raport, co uzasadniało zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym, do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy środowiskowej), dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przyjęcie, że dokument z 2017 r. stanowił uzupełnienie raportu, a nie nowy raport oznacza, że zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że raport zawierał nazwisko osoby lub osób sporządzających raport, co było wymagane przez art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy środowiskowej w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ jak już wyżej wskazano inwestor uzupełnił pierwotny raport, a nie złożył nowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 46 środowiskowej, który dzieli się na trzy jednostki redakcyjne, a ponadto dotyczy projektów wymagających przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania, a nie decyzji środowiskowej. Również zarzut podnoszący naruszenie art. 54 i nast. ustawy środowiskowej został błędnie sformułowany. Przede wszystkim skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga wskazania konkretnych przepisów prawa procesowego lub materialnego, które zostały naruszone przez Sąd I instancji. Nie spełnia tego wymogu zbiorcze wskazanie przepisów, tak jak to uczyniono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 54 i nast. Niezależnie od powyższego, art. 54 i nast. ustawy środowiskowej dotyczą opiniowania, udziału społeczeństwa i przyjęcia dokumentu i w ogóle nie miały zastosowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie doprowadziła bowiem do wniosku, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.