Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1504/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: m.in. art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

W dniu 21 września 2016 r. Burmistrz [...] wydał decyzję znak: [...] którą po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 20116 r. odmówił M. W. udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez ten organ rejestrze decyzji o warunkach zabudowy, wydanych w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz w okresie od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] lipca 2016 r., w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy, zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 16, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz.U. z 2015 r., p0z. 2058 ze zm. – dalej u.d.i.p.), art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust.1, art. 6 ust. 1 i 2 , art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( tekst jednol. Dz. U. z 2015, poz. 2135 z późn. zm.) oraz art. 104 p1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.). Zdaniem organu pierwszej instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawczyni informacji publicznej w tej części.

Dla poparcia powyższego stanowiska organ pierwszej instancji powołał daty i sygnatury orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w podobnych sprawach, jak też wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nadto podjął polemikę z przeciwnymi poglądami przyjętymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnych wyrokach o sygn. akt II SA/Kr 187/14 oraz II SA/Kr 126/14.

W odwołaniu od decyzji Burmistrza [...] z dnia 21 września 2016 r., znak: [...], M. W. wnosiła o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, jako bezprzedmiotowego. Skarżąca wskazywała, że informacja obejmująca oznaczenie nieruchomości, dla których wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi informację przedmiotową, a nie podmiotową i nie podlega żadnej szczególnej ochronie. Udostępnienie obywatelom informacji o tym, jakie decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ wydał dla jakich nieruchomości służy transparentności działań organów administracji publicznej oraz umożliwia każdemu mieszkańcowi weryfikację, jakie zmiany zagospodarowania przestrzennego są przewidziane, np. na nieruchomościach otaczających tego mieszkańca, czy też na nieruchomościach wyjątkowo cennych przyrodniczo, pozostających w obszarze szczególnej troski lokalnych aktywistów ekologicznych. Udostępnienie takiej informacji przedmiotowej nie daje żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych, które występowały z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla poszczególnych nieruchomości albowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości może bowiem wnieść każdy. Burmistrz działając jako organ właściwy dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków w sprawie ustalenia warunków zabudowy przetwarza dane osobowe wnioskodawców. To dane osobowe tychże wnioskodawców organ obowiązany jest chronić, natomiast żaden przepis ustawy nie nakazuje utajniania informacji o tym, jakie zmiany przedmiotowe w zagospodarowaniu określonych nieruchomości są postulowane zgodnie ze złożonymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy. Przeciwnie, wszelkie zmiany istniejącego zagospodarowania przestrzennego powinny być opracowywane z jak największym udziałem społeczności lokalnej, niezależnie od trybu zmiany zagospodarowania przestrzennego. Udostępnienie informacji o tym, jakie merytoryczne rozstrzygnięcia co do możliwej zmiany zagospodarowania przestrzennego podjął organ dla określonych nieruchomości nie może naruszać niczyjej prywatności, czy też tajemnicy. Procedury planistyczne na szczeblu gminnym są bowiem jawne w całości. Pomimo iż można ustalić z innych źródeł, niż od organu planistycznego kto jest właścicielem nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie ma żadnych przesłanek prawnych, aby wyłączyć z udostępnienia informację o tym jakie przedmiotowe rozstrzygnięcia w tym zakresie podjęto dla poszczególnych nieruchomości, analogicznie jak nie ma przesłanek przed wyłączaniem z udostępnienia informacji o tym, jakie rozwiązania planistyczne przyjął organ w stosunku do poszczególnych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego decyzje o warunkach zabudowy stanowią surogat.

Decyzją z dnia 24 października 2016 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1), a także art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 21 września 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M. W. żądanej informacji publicznej.

Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało do zaskarżonej decyzji i zarzutów odwołania, uznając je za założone w terminie. Rozpatrując sprawę merytorycznie

Kolegium nawiązało następnie do wniosku M. W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz wskazało, że Burmistrz [...], w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona wskutek ograniczeń prawa do uzyskania tej informacji, określonych w art. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., sygn. II SAB/Kr 122/12). W niniejszym stanie faktycznym organ pierwszej instancji udostępnił wnioskodawczyni żądaną informację publiczną w postaci rejestru decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz w okresie od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] lipca 2016 r., z usuniętymi danymi obejmującymi nazwę i adres wnioskodawcy występującego o wydanie decyzji, jak również danymi obejmującymi oznaczenie nieruchomości. Jednocześnie Burmistrz [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, których dotyczyły decyzje o warunkach zabudowy, zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. Wyłączną podstawą powyższego było stanowisko organu, iż udostępnienie takich informacji naruszałoby prywatność właścicieli przedmiotowych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Kolegium uznaje, iż pogląd organu pierwszej instancji jest błędny. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe.

Ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. W rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (art. 6 ust.1, ust. 2, ust. 3 powyższej ustawy). Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Jest to otwarty katalog rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów, dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów. W orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akr II SA/GL 668/10).

Nadto ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie, bądź na odmiennych zasadach.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawczyni informacji publicznej. Przychyliło się w tej kwestii do jej stanowiska, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Kolegium uznało za zasadne wskazanie na jednolite stanowisko zajęte w kilku wyrokach, gdzie przedmiotem sporu była kwestia ograniczenia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.i.p. poprzez nieudostępnienie numerów ewidencyjnych działek. W sprawach sygn. akt : II SA/Kr 187/14, II SA/Kr 188/14, II SA/Kr 189/14, II SA/Kr 126/14 i II SA/Kr 127/14, i w których Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje Kolegium oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia takiej informacji publicznej.

Po zacytowaniu fragmentu uzasadnienia wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 189/14, Kolegium wskazało, że w sprawie niniejszej skarżąca domagała się w trybie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii rejestru decyzji o warunkach zabudowy, a w treści tego dokumentu znajdowały się oznaczenia ewidencyjne nieruchomości. Takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawczynię informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym. Dlatego wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej. Brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

W tym stanie rzeczy ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za błędną, bowiem ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w przedmiotowym dokumencie nie byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej nie jest oczywiste. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10).

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że żądane informacje zawarte w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Burmistrza nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M. W. żądanej informacji publicznej. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, a przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Taką możliwość przepisy przewidują natomiast dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.). Specyfika postępowania regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i samej decyzji kończącej to postępowanie w sytuacji negatywnego stanowiska w stosunku do wniosku o udzielenie informacji publicznej, wpływa na rozumienie zasady dwuinstancyjności tego rodzaju postępowań. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie została wyłączona w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji będzie mógł skorzystać ze wszystkich kompetencji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Nie będąc dysponentem informacji publicznej nie będzie mógł np. uchylić zaskarżonej decyzji odmownej i podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. udzielić informacji publicznej (138 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Brak podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ( art. 138 § 2 k.p.a.), albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji w istocie bada kwestię zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej i w sytuacji, gdy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, to utrzymuje w mocy decyzję tego organu. W sytuacji, gdy nie widzi podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla decyzję organu pierwszej instancji, a będąc związany treścią art. 138 k.p.a. nie może poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji (k.p.a. nie przewiduje możliwości jedynie uchylenia decyzji pierwszej instancji), stąd umarza postępowanie zakończone decyzją odmowną traktując je, jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania nie oznacza w tym stanie rzeczy zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, eliminując decyzję odmowną otwiera ono ponownie drogę do zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że umorzenie postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy stanowi formę zakończenia postępowania o udzielenie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 105/10 oraz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11).

Wnosząc w termie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2016 r., znak: [...], M. W. domagała się poddania jej kompleksowej kontroli. Zdaniem skarżącej decyzja ta może prowadzić do naruszenia przysługującego jej konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Pomimo bowiem iż SKO w [...] orzekło o niezgodności z prawem odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r., to jednakże umorzenie przez organ odwoławczy postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej może zostać zrównane przez dysponenta żądanej informacji z umorzeniem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. To zamknie skarżącej możliwość uzyskania dostępu do przedmiotowej informacji publicznej pomimo, że obiektywnie nie istnieją żadne przesłanki prawne przemawiające przeciwko możliwości jej udostępnienia.

W obszernym uzasadnieniu skargi, prezentując poglądy zbieżne do wyrażonych w zaskarżonej decyzji, ale także poglądy odmienne, M. W. wnosił w efekcie wnosiła o oddalenie skargi. Skarżąca sygnalizowała, że dostrzega pewną irracjonalność sytuacji, w której skarga wnoszona jest przeciwko decyzji organu odwoławczego która nie tylko spełnia wszelkie żądania skarżącego sformułowane w odwołaniu od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale która jest wręcz wzorcowym rozstrzygnięciem, jakie powinno zapaść w zaistniałych okolicznościach. Niemniej jednak dotychczasowe działania Burmistrza Miasta [...], jako dysponenta informacji publicznej, zmuszają skarżącą do angażowania Sądu w kolejną sprawę ze skargi na decyzję organy odwoławczego, wyłącznie w celu uniknięcia ryzyka prowadzenia w przyszłości innego sporu ze skargi na bezczynność, gdzie Burmistrz Miasta [...] dysponowałby możliwością wnoszenia całkowicie bezpodstawnych skarg kasacyjnych od orzeczenia WSA w Krakowie i co niosłoby ryzyko odwleczenia momentu udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej nawet o kilka lat. Rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd w niniejszej sprawie będzie wiązało nie tylko SKO w [...] i skarżącą, ale również Burmistrza Miasta [...] , jako dysponenta żądanej informacji publicznej, w myśl art.153 oraz art.170 p.p.s.a..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na decyzje w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Mając na uwadze treść wniosku M. W. z dnia [...] stycznia 2016 r. i powołanych na wstępie orzeczeń należy stwierdzić, że wynik przeprowadzonej kontroli obu wydanych w sprawie decyzji jest negatywny, aczkolwiek z zupełnie różnych przyczyn. W szczególności, pomimo szeregu trafnych ocen wypowiedzianych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] o bezzasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej M. W. przez Burmistrza Miasta [...] w zakresie objętym decyzją z dnia 21 września 2016 r., znak: [...], podjęta przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, mające stanowić w efekcie próbę bezpośredniego "przymuszenia" organu pierwszej instancji do udostępnienia żądanej informacji, nie może zostać uznane zgodne z prawem. Zważyć bowiem należy , że możliwość wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji sprzecznej ze stanowiskiem organu drugiej instancji po kolejnych decyzjach kasacyjnych nie dotyczy tylko spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a problem ten rozwiązywany jest proceduralnie w inny sposób, niż poprzez rozstrzygnięcie, które sugeruje, że rozpoznanie wniosku jest bezprzedmiotowe. Niewątpliwie sprawy tego rodzaju mają swoją specyfikę, która polega na tym, że organ odwoławczy nie może ani wydać decyzji reformatoryjnej, ani nie może sam informacji udzielić, nie będąc jej posiadaczem i adresatem wniosku. W tym zakresie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] należy się zgodzić. Błędne jest natomiast wskazanie na niemożność uchylenie wadliwej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować odpowiednio do charakteru tych spraw. Odpowiedniość ta polega na tym, że organ drugiej instancji przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji także wtedy, kiedy jego zdaniem niezasadnie przyjęto istnienie ograniczenia wynikającego z art. 5 ustawy o dostępie do informacji ( wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 1218/13, 1250/14 - baza orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za takim podejściem przemawia to, że przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje w ogóle możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjej i umorzenia postępowania "w części". Takiej decyzji organu odwoławczego nie da się ocenić jako wyniku "odpowiedniego" zastosowania art. 138 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w dość już licznych orzeczeniach:

"...nie ma jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej i udostępnienia żądanej informacji. Rozważając czy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla czynności materialno-technicznej trzeba jednak przywołać treść art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy, przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest też związany oceną prawną organu II instancji, co do niezgodności z prawem, wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z jej uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub prawnokarnym. Organ I instancji powinien w tej sytuacji udostępnić żądaną informację, bowiem sprawa wróciła do poprzedniego etapu przystąpienia do rozpoznania wniosku a adresat wniosku związany jest wytycznymi organu II instancji" (wyrok NSA: z dnia 28 października 2016 r. I OSK 1226/15; podobnie wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 1263/16; z dnia 3 stycznia 2017 r. I OSK 2401/16, z dnia 13 maja 2015 I OSK 1250/14).

W świetle powyższych poglądów należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W istocie bowiem należałoby przyjąć, że decyzją tą organ odwoławczy umorzył postępowanie w całości, a to oznacza, że zwolnił organ pierwszej instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak zaś wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie to było intencją organu. Właśnie wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. leży u podstaw zgłoszonych w skardze wątpliwości co do rzeczywistego znaczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżona decyzję należało uchylić.

Sąd objął kontrolą także decyzję organu pierwszej instancji i uznał, że uchylenie tej także wadliwej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Decyzja Burmistrza [...] z dnia 21 września 2016 r., znak: [...], została bowiem wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie Sąd w całości podziela poglądy Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które powielają wypowiedzi wyrażone w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie . Trafne są również argumenty podniesione w odwołaniu a potem w skardze M. W.

Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Rozważając kwestie prywatności osoby fizycznej należy mieć na uwadze art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 922) ), która stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., a przesądza, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Przepis ten, uznawany za definicję danych osobowych, stanowi że :

1. W rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

2. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne.

3. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby łatwe zidentyfikowanie osoby fizycznej. Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych.

Informacje obejmujące numery ewidencyjne działek, dla których wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie są jednakże informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań, a tak jest w analizowanym przypadku. Zasadność takiej oceny potwierdza choćby wywód zawarty w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, który obrazuje złożony i skomplikowany charakter działań mających służyć ewentualnym celom identyfikacyjnym.

Taką ocenę informacji o numerach działek, jako informacji przedmiotowych, potwierdza również możliwość ich łatwego uzyskania z ewidencji gruntów w świetle art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629). Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym - art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 , oraz dane o charakterze podmiotowym - art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). Na żądanie każdego, w trybie art. 24 ust. 2 i art. 24 powyższej ustawy, udzielane mogą być właśnie informacje o charakterze przedmiotowym, a więc niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – odpowiednio na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zaś rzeczą Burmistrza [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. z pominięciem przyjętych uprzednio błędnie przeszkód.