Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 385/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Stanisław Grzeszek Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w I. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 13 marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Organizującej Konkurs - Zarządowi Województwa M. - [...] II. zasądza od Zarządu Województwa M. – [...] na lata 2014-2020 na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. (znak sprawy: [...]) poinformowała wnioskującą Parafię [...] w I. (nr wniosku [...]) w wyniku oceny formalnej projektu pn. Budowa Instalacji fotowoltaicznych łącznej mocy 34,44 kWp w Parafii [...] w I. złożonego w ramach konkursu nr [...], iż przedstawione przedsięwzięcie realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach RPO WM 2014-2020, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, tj. Kwalifikowalność projektu, określonego w załączniku Nr 1 do Regulaminu konkursu. Wskazano na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską oraz aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK, udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (dalej: Konkordat), podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (dalej: stosunek Państwa do Kościoła). W uzasadnieniu swojej oceny IOK uznała, iż projekt nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć, na które kościelne osoby prawne mogą uzyskać dofinansowanie ze środków publicznych. Konkluzją uzasadnienia przeprowadzonej oceny jest stwierdzenie, iż zakres rzeczowy projektu nie jest związany z realizacją celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych. Ponadto, projekt nie ma również na celu stworzenia warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych, nie dotyczy także podlegających ochronie prawnej dóbr kultury.

Wnioskodawca nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając błędną ocenę, iż kościelna osoba prawna nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania RPO WM 2014-2020. Według wnioskodawcy argument oceniającego jest sprzeczny z § 20 ust. 1 pkt 9) Regulaminu konkursu, który dopuszcza typ beneficjenta: kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych. Ponadto, wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu przytacza obszerne zapisy wniosku, które mają stanowić potwierdzenie, iż niniejszy projekt jest zgodny z celami danego działania. Dodatkowo, wnioskodawca przedstawił listę wniosków, które otrzymały dotację z funduszy europejskich, gdzie wnioskodawcami były kościelne osoby prawne.

Zarząd Województwa [...] pismem z dnia 13 marca 2018r. nr [...], w oparciu o art. 53 - 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020- wersja nr [...], stanowiącego zał. do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 27 lutego 2018r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 29 sierpnia 2017 r., zmienionego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 26 października 2017 r. oraz Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 31 października 2017 r., protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu wskazano, iż jedynym powodem negatywnej oceny było kryterium: Kwalifikowalność projektu wynikające z wyłączeń przedmiotowych, mając na uwadze istniejący porządek prawny, iż kościelne osoby prawne mogą uzyskać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Zdaniem organu, przedstawiony opis działalności prowadzonej w obiektach objętych projektem, pomimo próby udowodnienia w złożonym proteście, nie pozwala na zakwalifikowanie tych działań, jako zgodnych z art. 22 Konkordatu.

Zdaniem wnioskodawcy, jednym z celów prowadzonej działalności jest działalność naukowa i oświatowo-wychowawcza, która polega na doskonaleniu umiejętności śpiewu wielogłosowego, nauce i doskonaleniu gry na gitarze, skrzypcach, akordeonie, organach elektrycznych, udziale w różnego rodzaju konkursach i przeglądach; kultywowanie tradycji i zwyczajów związanych z Wielkanocą i Bożym Narodzeniem, wykonywanie utworów dawnych związanych z miejscowością I. , reprezentowanie Parafii na konkursach i przeglądach na terenie całego kraju oraz udział w uroczystościach kościelnych i świeckich na terenie parafii i gminy.

Natomiast, w myśl art. 14 Konkordatu Kościół Katolicki ma prawo zakładać i prowadzić placówki oświatowe i wychowawcze, w tym przedszkola oraz szkoły wszystkich rodzajów zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i na zasadach określonych przez odpowiednie ustawy. W opinii organu, przedstawiona przez wnioskodawcę w ten sposób działalność naukowa i oświatowo-wychowawcza, która sprowadza się wyłącznie do lokalnej działalności społecznej, nie pozwala na zakwalifikowanie do wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych projektów realizowanych przez kościelne osoby prawne.

Wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu starał się również przekonać, iż prowadzi działalność charytatywno-opiekuńczą, która wpisuje się w art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz humanitarną, które obejmują zadania wskazane powyżej, a to szeroko pojętą pomoc rodzinom potrzebującym w tym przekazywanie ubrań, produktów spożywczych, mebli, sprzętu AGD, 2 razy w roku (Wielkanoc, Boże Narodzenie) organizacja pomocy w nauce dla dzieci. Zespół Charytatywny ma za zadanie angażowanie młodzieży i osób starszych do wolontariatu (współpraca z [...] w K.). W roku 2016 i 2017 Zespół zorganizował koncert kolęd i kwesty na rzecz [...], zatem wnioskodawca nie udowodnił faktu, że budynek kościoła oraz plebanii będą wykorzystywane na ww. cele. We wniosku (pole L.3) co prawda znajdują się informacje, iż spotkania Zespołu Charytatywnego odbywają się w jednej sali budynku kilka razy w miesiącu, wskazano również osoby zaangażowane w prace Zespołu, niemniej jednak na podstawie przedstawionych informacji, zdaniem IRP, można uznać, iż działalność Zespołu ma charakter sporadyczny i jest wykorzystywana jest tylko niewielka część budynku, co potwierdza, iż budynek plebanii nie spełnia ww. celu. W cel charytatywno- opiekuńczy nie wpisują się również spotkania informacyjne dotyczące wycieczek młodzieżowych organizowanych przez parafię, śluby konkordatowe, a także spotkania grup młodzieżowych. W opinii IRP są to działania związane z kultem religijnym oraz szeroko pojętą działalnością społeczną dla lokalnej wspólnoty wiernych Kościoła Rzymskokatolickiego

Organ nie uwzględnił także argumentacji wniosku, iż wnioskodawca prowadzi działania dotyczące odbudowy i utrzymania dóbr kultury, ponieważ kościół posiada status zabytku (wpis na podstawie decyzji z dnia 18 maja 1961r.) i jest udostępniany wszystkim. Wnioskodawca przytacza zapisy pola [...] wniosku, iż: "Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kościół w I. jak i jego wyposażenie jest wpisane w rejestr zabytków.; Celem strategicznym funkcjonowania Parafii w zakresie budynku kościoła jest zagospodarowanie obecnego ruchu turystycznego oraz aktywne kreowanie jego wzrostu. Działalność Parafii przyczynia się do zwiększenia wykorzystania walorów kulturalnych I. i województwa małopolskiego (Liczba mieszkańców 3,406 miliona). Grupę docelową użytkowników Parafii i budynku kościoła stanowią turyści, pielgrzymi, którzy odwiedzą I. z pragnieniem poznania walorów turystyczno-architektonicznych budynku kościoła..." Wedle organu oceniający wymagali informacji dotyczących potwierdzenia, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji kościoła. Z uwagi na to zmniejszenie emisji CO2 oraz obniżenie kosztów eksploatacyjnych nie wiążą się z tym.

Parafia [...] w I. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, iż Departament uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy (...) pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności skarżącej objętej tym przepisem na równi z działalnością Państwa;

- art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez "błędną wykładnię w ten sposób, że Departament potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach, jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym";

- art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ((JE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu skarżącej, jako kościelnej osoby prawnej;

- art. 43 w zw. z art. 41 ustawy wyznaniowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że Departament rozszerzył zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa oraz wykluczył jakiekolwiek wsparcie działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

- art. 22 ust. 4 Konkordatu i art. 17 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za udzielenie wsparcia w celu remontowania zabytkowych obiektów sakralnych i towarzyszących oraz za współdziałanie w ochronie, konserwacji, udostępnianiu i upowszechnianiu zabytków architektury religijnej;

- art. 51 ustawy wyznaniowej poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za współdziałanie instytucji kościelnych, samorządowych i państwowych w ochronie i udostępnianiu zabytków oraz bibliotek będących własnością kościelną, w wyniku czego odmówił Parafii prawa do ubiegania się o dofinansowanie w ramach projektu;

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie wziął pod uwagi ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostąp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny.

Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm.), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy z o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Procedura odwoławcza została wyczerpana; skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny formalnej wniosła w terminie ustawowym protest, który nie został uwzględniony.

Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów i dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu nr [...] oraz Regulamin prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020

Wedle art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zwanej dalej ustawą wdrożeniową, Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa. W ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wskazanego artykułu Instytucja Zarządzająca została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia ogólnego oraz do wyboru projektów do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego.

Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełniania ww. kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych uprzednio przez komitet monitorujący. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Zgodnie z zapisem § 32. Regulaminu Konkursu nr [...] procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 – 2020, stanowiącym załącznik nr [...] do Regulaminu.

W myśl § 1 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje KOP.(Komisja Oceny Projektów)

Wedle § 2 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów ocena formalna rozpoczyna proces oceny i dokonywana jest w systemie logicznym (tak/nie) w oparciu o kryteria oceny projektów przy użyciu karty oceny stanowiącej załącznik nr [...] do Regulaminu i listy sprawdzającej. Lista sprawdzająca jest dokumentem pomocniczym dla dokonania oceny. Ocena kryteriów formalnych przeprowadzana jest wyłącznie przez pracowników IZ lub/i Instytucji Pośredniczących RPO WM (IP), zgodnie z ich zakresem czynności. Ocena może się zakończyć: 1) wynikiem pozytywnym (projekt zostaje przekazany do oceny finansowej), 2) wynikiem negatywnym (projekt nie zostanie przekazany do oceny finansowej). Pozytywna ocena formalna ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen TAK we wszystkich kryteriach oceny formalnej. Negatywna ocena formalna ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny NIE w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej. W przypadku odznaczenia oceny NIE przez dwie osoby oceniające w określonym kryterium oceny formalnej, nie dokonuje się oceny kolejnych kryteriów odznaczając przy nich opcję "NIE DOTYCZY" w karcie oceny. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przekazywana jest informacja z wynikiem oceny wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu oraz kartą oceny formalnej. W przypadku powstania rozbieżności w ocenie projektu, Przewodniczący KOP podejmuje decyzję o wyniku oceny formalnej. Informacja na ten temat odnotowywana jest w protokole z przebiegu oceny w ramach KOP. Z kolei z § 10.3 Regulaminu prac KOP wynika, że ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust 3, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4).

Wedle art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi, jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o przywołane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przepisów procedury przy dokonywaniu oceny projektu, to jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Przywołane wyżej zapisy regulaminu KOP, zwłaszcza zawarte w § 2 i § 10.3 Regulaminu prac KOP są następstwem zastosowania się przez Instytucję Zarządzającą do zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. (dalej: wytyczne z dnia 31 marca 2015 r.), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP. Przeprowadzenie oceny spełnienia kryteriów może w szczególności przyjąć formę przeprowadzenia niezależnej oceny danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP lub wspólną ocenę danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP (panel członków KOP), w ramach której projekt może być porównywany z innymi projektami w ramach danego konkursu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Pomimo powyższych zapisów wytycznych i zapisów regulaminu KOP, w rozpatrywanej sprawie ocena formalna została dokonana tylko przez jedną osobę oceniającą, tym samym instytucja ta nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie to zostało zaakceptowane przez instytucję rozpoznającą protest, przez co również ona naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, a chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs.

Podstawą do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą nie mogło być wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r.) w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby.

W rozdziale 10 wytycznych z dnia 6 marca 2017 r., zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym do konkursów ogłoszonych przed terminem stosowania niniejszych wytycznych (przed 30 marca 2017 r.) stosuje się wytyczne z dnia 31 marca 2015 r., tym samym Minister Rozwoju i Finansów jednoznacznie rozstrzygnął kwestię, które wytyczne powinny być stosowane. Zamieszczenie powyższego przepisu w wytycznych jest wyrazem ochrony dla podmiotów przystępujących do konkursu według określonych reguł.

Nawet jednak, gdyby wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. nie rozstrzygały jednoznacznie, które zasady oceny należy stosować, to i tak decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano, według jakich zasad dokonywana jest ocena, gdyż po ogłoszeniu konkursu nie dokonano stosownej zmiany regulaminu. Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr [...] regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Reasumując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucje organizującą konkurs.

Stwierdzona nieprawidłowość w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku.

Rzeczą instytucji organizującej konkurs, przy ponownej ocenie złożonego projektu, będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej ceny prawnej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy o p.p.s.a. i w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.