Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2821/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50a pkt 2, art. 86 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 425/14 w sprawie ze skargi E. R. i J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 425/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. R. i J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", Miasta S. ustalił, że na terenie działek o nr geod. [...] i [...], położonych w S. przy ul. [...], realizowana jest inwestycja dotycząca budowy budynku handlowo-usługowego oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]). W konsekwencji postanowieniem z dnia 1 lutego 2007 r., nr 9/2007, PINB Miasta S., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał realizację ww. inwestycji i nałożył na inwestora – J. R. określone obowiązki. Po wykonaniu przez inwestora tych obowiązków i nałożeniu kolejnych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które następnie zostały także wykonane przez inwestora (przedstawiono projekt budowlany zamienny), uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], PINB Miasta S. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], [...] WINB umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...]. Jednak w administracyjnym toku instancji z uwagi na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. o sygn. akt VII SA/Wa 438/09 (uchylający decyzje nr [...]) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1972/09 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr 442/11, uchylił ww. decyzję PINB nr [...].

W tym miejscu wskazania wymaga, że po ww. wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 438/09 pismem z dnia 29 listopada 2009 r. Miasto S. wniosło o podjęcie przez PINB działań zmierzających do zaprzestania prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. W związku z tym wnioskiem PINB w dniu 19 listopad 2009 r. dokonał kontroli inwestycji, stwierdzając na podstawie stanu wykonanych robót budowlanych i wpisu do dziennika budowy, że wznowienie robót budowlanych nastąpiło w dniu 4 czerwca 2009 r. Ustalono, że do dnia kontroli zostały wykonane: fundamenty; ściany piwnic, parteru i I piętra; stropy nad piwnicą, parterem i I piętrem oraz wewnętrzna klatka schodowa. W trakcie wykonywania były ścianki kolankowe poddasza. Podczas kontroli stwierdzono odstępstwa w stosunku do zatwierdzonego projektu zamiennego, które zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego zakwalifikowano jako nieistotne, niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz niewymagające uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W związku z takimi ustaleniami PINB decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r., nr 130/2009, umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości; WINB zaś z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 438/09, zawiesił postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji nr [...]. Po wydaniu przez NSA wyroku o sygn. akt II OSK 1972/09, WINB podjął zawieszone postępowanie odwoławcze, a decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił decyzję PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku powyższego organ powiatowy wyznaczał termin oględzin na dzień: 7 kwietnia 2011 r., 27 kwietnia 2011 r. oraz 27 maja 2011 r. Oględziny nie odbywały się z uwagi na niestawiennictwo inwestora. Ponadto ustalono, że inwestor nie prowadził robót budowlanych oraz że zmieniła się numeracja działek – w miejscu działki o nr geod. [...] powstała działka o nr geod. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne. Tą decyzję uchylił [...] WINB wydając decyzję w dniu [...] grudnia 2011 r., nr [...]. W dniu 20 lutego 2012 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny ponownie ustalając, że zgodnie z wpisami do dziennika budowy roboty budowlane zostały przerwane 30 listopada 2009 r., a po 18 czerwca 2009 r. zostały wykonane roboty budowlane, co było już przedmiotem ustaleń organu podczas kontroli 19 listopada 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Miasta S. w dniu 29 października 2009 r., a [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2442/12 uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W tym stanie rzeczy PINB ponownie rozpoznając sprawę, w dniu 9 lipca 2013 r. dokonał czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono, że na przedmiotowej inwestycji nie prowadzi się żadnych robót budowlanych. Od kontroli z dnia 27 maja 2011 r. stan zaawansowania robót nie uległ zmianie.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], PINB Miasta S., na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał J. R. rozbiórkę części obiektu zlokalizowanego na terenie działek o nr geod. [...] i [...] położonych w S. przy ul. [...] oznaczonego w projekcie zamiennym zagospodarowania działki, który stanowił załącznik do decyzji PINB Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] jako budynek projektowany, która została zrealizowana po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/09, tj. 1) stropów nad piwnicą, parterem i I piętrem, 2) ścian parteru, I piętra oraz kolankowych poddasza, 3) wewnętrznej klatki schodowej.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. R..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję o nakazie rozbiórki.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wydanym w tej sprawie wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2442/12 Sąd zobowiązał organ do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miała zastosowania regulacja, o której mowa w art. 50a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w ww. wyroku należało dokonać wnikliwej analizy, w tym w oparciu o dziennik budowy, czy inwestor prowadził roboty po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 1 lutego 2007 r., uwzględniając okresy, w których nie był uprawniony do ich kontynuowania. Organ przypomniał, że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Organ II instancji wskazał, że w wyniku oględzin w dniu 20 lutego 2012 r. ustalono, że zgodnie z wpisami widniejącymi w dzienniku budowy nr [...] po dniu 18 czerwca 2009 r. były prowadzone roboty budowlane. Od dnia 30 listopada 2009 r. inwestor w przedmiotowym obiekcie nie prowadzi żadnych robót budowlanych.

Mając na uwadze treść wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 438/09, w którym stwierdzono, że zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, organ stwierdził, że inwestor po wydaniu ww. orzeczenia Sądu nie był uprawniony do dalszej realizacji budynku handlowo-usługowego oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w tej sytuacji zastosowanie powinien mieć art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie [...] WINB organ powiatowy precyzyjnie określił, która część przedmiotowego budynku winna zostać rozebrana, określając numery działek geodezyjnych, na których zlokalizowana jest część przeznaczona do rozbiórki (działka o nr geod. [...] i [...]). Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki o nr [...]. Na ww. działkach nie znajduje się inny obiekt budowlany. Ponadto, określając lokalizację obiektu, organ I instancji powołał się na projekt zagospodarowania działki, który stanowił załącznik do decyzji PINB Miasta S. nr [...], na którym to projekcie część budynku przeznaczona do rozbiórki została oznaczona jako budynek projektowany.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. i A. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji o nakazie rozbiórki.

W ocenie skarżących organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania wniesionego przez inwestora, dlatego podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności podkreślili, że Sąd w wyroku, na który powołują się organy obu instancji, nie wskazał zasadności nakazania rozbiórki części obiektu. Nakazał natomiast dokonanie oceny precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem organy nie ustaliły przede wszystkim kiedy i na jakiej podstawie inwestor posiadał uprawnienia do kontynuowania prac budowlanych, które w jego przekonaniu nigdy nie były samowolą budowlaną. Prace budowlane kontynuowane były wyłącznie do czasu, kiedy można było uznać, że orzeczenie o wstrzymaniu robót jest wiążące dla inwestora.

Okoliczność ta, zdaniem skarżących, ma decydujące znaczenie dla oceny, czy istnieje podstawa do zastosowania drastycznej i dolegliwej sankcji, bez możliwości przypisania inwestorowi złej woli. Podnieśli, że art. 50a Prawa budowlanego został wprowadzony nowelą z dnia 27 marca 2003 r. w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, a takiego działania w rozpoznawanej sprawie nie sposób przypisać inwestorowi.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 425/14, oddalając skargę wskazał, że na kwestię związania oceną prawną zawartą w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Sądów Administracyjnych. W związku z tą oceną organy powinny zbadać czy w tej sprawie ma zastosowanie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, powołując się na art. 50-51 Prawa budowlanego, stwierdził, że z uwagi na administracyjny tok postępowania naprawczego, tj. wydanie w dniu [...] stycznia 2009 r. przez WINB decyzji nr [...], stała się ostateczna decyzja PINB nr 79/08 o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W ocenie Sądu, wynika z tego po [...] stycznia 2009 r. inwestor mógł kontynuować roboty budowlane. Niemniej, musiał zaprzestać tych prac z dniem 18 czerwca 2009 r. Wówczas bowiem zapadł wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 438/09 uchylający zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i stwierdzający, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Należało bowiem w tej sytuacji przyjąć, że decyzja PINB wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego utraciła walor ostateczności. Reasumując, inwestor po wszczęciu postępowania naprawczego i w wyniku wydawanych w jego toku rozstrzygnięć, mógł prowadzić prace tylko po [...] stycznia 2009 r., a do dnia 18 czerwca 2009 r. Tymczasem, z protokołu czynności kontrolnych PINB Miasta S. przeprowadzonych w dniu 19 listopada 2009 r. wynika, że w części przedmiotowej inwestycji były prowadzone roboty budowlane, które przerwano 30 listopada 2009 r. Wskazano jednocześnie, że wykonano zdjęcia dziennika budowy od okresu wznowienia robót, tj. od dnia 4 czerwca 2009 r., które to załączono do ww. protokołu. Analiza wpisów w dzienniku budowy potwierdza ustalenia poczynione przez PINB Miasta S., a zawarte m. in. w protokole oględzin z dnia 19 listopada 2009 r. Z wpisów tych przede wszystkim wynika, że inwestor po wyroku Sądu z dnia 18 czerwca 2009 r. kontynuował (już wówczas w sposób nieuprawniony) roboty budowlane. Wpisy w dzienniku budowy datowane są bowiem na 17 czerwca 2009 r., a kolejne od dnia 24 czerwca 2009 r. To zaś uzasadniało zastosowanie ww. art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, z wpisów tych wynika także, że orzekając na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, PINB Miasta S. (a następnie w II instancji – [...] WINB) uwzględnił tylko te roboty budowlane, które nastąpiły po dniu 18 czerwca 2009 r. W oparciu tylko o zakres prac zrealizowanych po tej dacie sformułował nakaz rozbiórki części budynku, co więcej – zakres tych prac został należycie udokumentowany (protokołami oględzin PINB Miasta S. i dziennikiem budowy), i w tym kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Jednocześnie dostrzec należy, że w decyzji I instancji precyzyjnie określono przedmiot rozbiórki, określając numery działek geodezyjnych, na których zlokalizowany jest budynek przeznaczony w części do rozbiórki (działka o nr geod. [...] i [...]) i wskazując (na etapie II instancji), że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki o nr [...], a na ww. działkach nie znajduje się inny obiekt budowlany.

Wobec powyższego Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem przepisów procesowych czy z naruszeniem norm prawa materialnego. W ocenie Sądu, decyzja ta uwzględnia wytyczne wynikające z wyroku Sądu, czyniąc zadość art. 153 p.p.s.a. Odnosi się również do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu, a przywołane w jej treści ustalenia faktyczne znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nadto, słusznie akcentuje okres robót prowadzonych przez inwestora po wyroku Sądu z dnia 18 czerwca 2009 r., bo wówczas to ich prowadzenie nie było prawnie możliwe. Dostrzec przy tym trzeba, że wznowienie tych robót nastąpiło w dniu 4 czerwca 2009 r. (począwszy od kontroli mającej miejsce w dniu 10 stycznia 2007 r., gdzie postanowienie o wstrzymaniu robót pochodzi z dnia 1 lutego 2007 r.), dlatego też w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miał okres od dnia 4 czerwca 2009 r., a w istocie od dnia 18 czerwca 2009 r. I na to też zwrócono w sprawie należytą uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. R. i J. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie tego przepisu i nałożenie nakazu rozbiórki w stosunku do części obiektu budowlanego, która powstała w czasie, kiedy inwestor posiadał uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, mimo braku wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót, wyłącznie na podstawie nieprecyzyjnych zapisów w dzienniku budowy oraz na podstawie przeprowadzonej przez PINB wizji w terminie daleko przekraczającym dzień 18 czerwca 2009 r.;

- art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego przez wydanie orzeczenia w stosunku do części obiektu, który został zrealizowany na podstawie decyzji zezwalającej na wznowienie robót, mimo niewydania postanowienia o wstrzymaniu robót, stanowiącej warunek wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 p.p.s.a przez pominięcie istotnego naruszenia prawa skutkującego wznowieniem postępowania przez fakt, że rozstrzygniecie zostało wydane przez J. A., pełniącą funkcję PINB w S., który to podmiot stanowi służbę powiatową (podległą) stronie postępowania – W. K., który pełni funkcję (Prezydenta Miasta, występującego jako (sąsiad, strona) w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie jako Miasto S.;

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której istnieją uzasadnione okoliczności wskazujące na wadliwość postępowania w związku z koniecznością wyłączenia PINB w S. z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a.;

- art. 153 p.p.s.a przez uchybienie związania wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 2442/12, wskazującym na obowiązek wyjaśnienia, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miała zastosowania regulacja, o której mowa w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego przez wnikliwą analizę, czy inwestor prowadził roboty po ich wstrzymaniu postanowieniem, uwzględniając okresy, w których nie był uprawniony do ich kontynuowania;

- art. 9 K.p.a. przez brak należytego poinformowania strony o skutkach rozstrzygnięć zapadłych w całym procesie inwestycyjnym, prowadzonym pod ścisłym nadzorem PINB, w tym wydania wyroku i jego skutków dla inwestora;

- art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 K.p.a. oddalenie skargi na decyzję wydaną przez J. A., pełniącą funkcję PINB w S. podlegającą wyłączeniu z uwagi na pozostawanie w stosunku prawnym ze stroną – W. K., będącym stroną jako osoba fizyczna, a jednocześnie pełniącym funkcję Prezydenta Miasta, który w oczywisty sposób może mieć wpływ na wydane orzeczenie;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. przez brak jakiegokolwiek ustalenia – za wyrokiem WSA z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2442/12 – w jakiej dacie inwestor powziął wiedzę o uchyleniu decyzji uprawniającej do prowadzenia robót, ograniczając swoje ustalenie wyłącznie do kwestii arbitralnego przyjęcia daty 18 czerwca 2009 r., jako dnia w którym winien zaprzestać prowadzenia prac budowlanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] WINB wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto S. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego próbują wykazać, że w części do wykonanych robót budowlanych nie zostało wydane przez organ postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Wbrew temu stanowisku w trakcie postępowania naprawczego PINB wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], PINB Miasta S., o wstrzymaniu realizacji ww. inwestycji i nałożył na inwestora – J. R. określone obowiązki. A contrario z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym w sytuacji gdy w terminie dwóch miesięcy od daty jego doręczenia zostanie wydane między innymi rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy. W tej sprawie w dniu [...] kwietnia 2007 r. PINB wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby ww. postanowienie w związku z treścią art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło ważność. Skutkiem prawnym takiego postanowienia jest brak prawnej możliwości realizacji robót budowlanych do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Dokonanie przez inwestora samowoli budowlanej w tym zakresie jest obarczone sankcją nakazu rozbiórki. W tej sprawie inwestor uzyskał taką decyzję, ponieważ decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], [...] WINB umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji PINB Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowego budynku. Jednak ww. ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została zaskarżona do Sądu Administracyjnego. Jak wynika z ustaleń organu, na które powołał się Sąd I instancji, przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, tj. w dniu 4 czerwca 2009 r. inwestor przystąpił do realizacji inwestycji w związku z zaskarżoną ostateczną decyzją. W trakcie tych robót Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 18 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 438/09 wydał wyrok, którym uchylił ostateczną decyzję (nr 10/09). W związku z obowiązującymi przepisami takie rozstrzygnięcie, jako nieprawomocne, nie wywołuje skutków prawnych. Jednak w tym wyroku Sąd zawarł dodatkowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 p.p.s.a., tj. stwierdził, że "zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku". Wskazywana przez Sąd I instancji kwestia wstrzymania robót budowlanych choć niewątpliwie związana z ww. postanowieniem nr 9/2007, była konsekwencją ww. wyroku. Sąd I instancji uznał, że od daty wydania tego wyroku tj. od 18 czerwca 2009 r. inwestor nie mógł realizować legalnie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji. Pomimo takiego wyroku, inwestor realizował roboty budowlane, co wynika z zapisów dziennika budowy. Od dnia 30 listopada 2009 r. inwestor w przedmiotowym obiekcie nie prowadził żadnych robót budowlanych. Takie ustalenie w sprawie wynikało z zapadłego w toku postępowania naprawczego wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2442/12, który w zakresie wypowiedzianej oceny prawnej, na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest wiążący dla Sądu I instancji i organów administracyjnych. Ponadto w wyroku tym zawarto wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, tj. wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Subsumcja tej normy prawnej wymaga ustalenia czy stan faktyczny odpowiada jej hipotezie. W tej sprawie wiązało się to z koniecznością właśnie ustalenia tego kiedy były realizowane roboty budowlane. Organ takich ustaleń dokonał na podstawie wpisów do dziennika budowy. W skardze kasacyjnej strona skarżąca próbuje podważyć te zapisy dziennika budowy, jednak poza lakonicznym stwierdzeniem, że zapisy dziennika są nieprecyzyjne nie wskazała na inne okoliczności, które mogłyby podważyć stosowne wpisy w tym dokumencie budowy. Czyni to argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Trudno bowiem w sposób gołosłowny polemizować z dokonanymi wpisami do dziennika budowy, który z założenia stanowi dowód na to jak przebiegała inwestycja. Poza tym określone skutki prawne wynikłe z wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 438/09 związane były z treścią art. 152 p.p.s.a. Co do zasady, jeżeli sąd administracyjny uchyla ostateczną decyzję i w wyroku zawiera rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 p.p.s.a., to inwestor po wydaniu takiego wyroku nie może legalnie realizować robót budowlanych. Skutkiem prawnym wyroku "odżywa" bowiem postanowienie organu o wstrzymaniu robót budowlanych. W takich okolicznościach nie ma więc potrzeby wydawania przez właściwy organ kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. To właśnie konsekwencja zastosowania przez sąd administracyjny art. 152 p.p.s.a. i skutków takiego orzeczenia. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak żadnego wywodu co do zakresu prawnych skutków jakie wywołuje zawarcie w wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. A więc w tej sprawie wymagane było wykazanie, że pomimo takiego wyroku, który z uwagi na wniesienie od niego skargi kasacyjnej, nie wywołał skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, zastosowanie w nim art. 152 p.p.s.a. nie spowodowało skutku w postaci braku możliwości realizacji inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję. W szczególności nie przywołano w tym zakresie stanowisk doktryny i orzecznictwa, jak i nie zawarto wywodu w zakresie "wykonalności" decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ w tej sprawie treścią decyzji ostatecznej było umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji PINB Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowego budynku. Zagadnienie prawne w tej sprawie sprowadzało się zatem do próby określenia zakresu normy prawnej wynikającej z art. 152 p.p.s.a., tj. czy w przepisie tym chodziło o wstrzymanie skutków w znaczeniu szerokim, czy też wąskim. Co do tego istnieją bowiem różne poglądy prawne (por. Z. Kmieciak: Glosa do wyroku NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 591/04; W. Ryms: Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane, materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 20–22 października 2003, Warszawa 2003, s. 42; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 356; R. Sawuła: Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2004, nr 8, s. 74-75; T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 689–690; A. Krawczyk: Wykonalność ostatecznych aktów jurysdykcji administracyjnej [w:] Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Opublikowano: LEX 2013; Rodzaj: monografia; Numer: 166703).

Jednak niezależnie od tych stanowisk co do zasady wyrok sądu administracyjnego może wywołać skutek prawny w postaci potencjalnej możliwości pojawienia się skutków prawnych wynikających z postanowienia organu o wstrzymaniu robót budowlanych. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie pomija istotę postępowania naprawczego i ewentualne skutki orzeczeń sądowych. Jeżeli organ zachował tryb postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego, to wstrzymanie nie traci ważności (por. wyrok NSA z 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06). Kolejne działania organu w trakcie trybu naprawczego tylko potwierdzają i powinny "wymuszać", że dalsze działania inwestora powinny być zgodne z prawem. A zgodnie z ogólną zasadą Prawa budowlanego inwestycję można realizować na podstawie ostatecznej decyzji (odpowiednio w tej sprawie o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych), która pod względem prawnym wywołuje odpowiedni skutek. W innym wypadku znajduje właśnie zastosowanie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Jego celem jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Cel tego przepisu wynika wprost z projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu tego projektu ustawodawca wskazał, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 493). Tak kształtuje się aksjologiczne uzasadnienie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, co ma determinujący wpływ na wykładnię tego przepisu, a więc treść obowiązującej normy prawnej. Wskazania wymaga, że owe ignorowanie ww. nakazu przez inwestora może mieć miejsce na różnych etapach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W jego trakcie, a także w wyniku wyroków sądów administracyjnych mogą pojawić się skutki w postaci braku możliwości legalnego prowadzenia procesu budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego i art. 153 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie omawianej powyżej problematyki prawnej skarżący nie mogą zasłaniać się nieznajomością prawa, ponieważ oboje są zawodowymi prawnikami, a więc tym bardziej powinni być świadomi skutków zasady prawnej wedle, której nieznajomość prawa szkodzi. Są to bowiem typowe skutki wynikające z wydanych aktów administracyjnych i orzeczeń sądowych. Poza tym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie opierają się na art. 9, art. 7 i art. 77 oraz art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 K.p.a. Z istoty postępowania sądowoadministracyjnego wynika jednak, że sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie powinny zawierać w powiązaniu odpowiednie normy procedury sądowoadministracyjnej. To zaś oznacza konieczność przywołania konkretnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego jako wadliwie sformułowane należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia ww. przepisów K.p.a., jak i art. 145 p.p.s.a. Ten drugi przepis składa się bowiem z kilku jednostek redakcyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego decydowanie za stronę skarżącą kasacyjnie, czy też domyślanie się o jaką konkretnie jednostkę redakcyjną chodziło stronie. To konsekwencja wymogu jaki wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Poza tym w tej sprawie zaskarżony wyrok nie zapadł w oparciu o art. 145 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł więc tego artykułu naruszyć. Ponadto w odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 K.p.a. uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wyłącznie wywód w odniesieniu do przesłanki z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a., która jest odrębną przesłanką od tej wskazanej w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. To z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. związany jest wywód skargi kasacyjnej wskazujący na problematykę prawną wpływu stosunków służbowych na losy postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9, art. 7 i art. 77 oraz art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 K.p.a., jako błędnie sformułowane, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto nie wykazano w skardze kasacyjnej aby w sprawie zachodziła przesłanka z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. do wyłączenia od orzekania w sprawie osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Nie wykazano bowiem aby w dacie wydania nakazu rozbiórki osoba pełniąca funkcję Prezydenta Miasta S. była stroną postępowania jako osoba fizyczna. Ponadto ocena spełnienia przesłanki wyłączenia pracownika powinna być dokonywana na podstawie przepisów prawa materialnego regulującego stosunek służbowy (pracy) poszczególnych kategorii pracowników, a także przepisów organizacyjnych i regulaminowych (statutowych) odnoszących się do organizacji pracy i struktury konkretnego urzędu. Prezydent Miasta Siedlce, jako miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 86 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego powołuje i odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego odpowiednio we współpracy i w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego. Wynika z tego, że prezydent miasta na prawach powiatu nie decyduje arbitralnie o obsadzie stanowiska powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Ponadto nie sprawuje merytorycznego nadzoru nad działalnością PINB. Nie występuje pomiędzy tymi organami podporządkowanie służbowe. Rola wzajemnych relacji tych organów sprowadza się tylko do powołania i odwołania PINB przez prezydenta miasta na prawach powiatu. PINB wykonuje swoje zadania przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego i działa on w ramach własnych ustawowych kompetencji, nie zaś w imieniu starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Organem wyższego stopnia w stosunku do PINB jest zaś wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. To oznacza, że z samego bytu organów administracyjnych nie można wprost wywnioskować, że osoby piastujące te urzędy powinny podlegać wyłączeniu. W tym zakresie wymagane jest dodatkowe wykazanie, że rzeczywiście działalność danego organu w konkretnej sprawie była inspirowana działaniami nieuprawnionego podmiotu. Wtedy można by dopiero uznać, że w sprawie wystąpiła potencjalna przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., wskazująca na wady postępowania administracyjnego. W innym wypadku bez wyraźnego przepisu, który wskazywałby na konieczność wyłączenia organu brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Instytucja wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. Poza tym instytucja wyłączenia jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią, a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09). Określone czynności PINB w Siedlcach w tej sprawie wynikały zaś wprost z wyroku Sądu Administracyjnego, który wskazał na wymagany zakres postępowania wyjaśniającego. Ponadto w postępowaniu sądowoadministracyjnym oceniono, że organ zastosował się do wytycznych Sądu. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.