Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1294/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 392/18 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia 12 stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 392/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia 12 stycznia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej S. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "O." S. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ wyższego stopnia, co najmniej przedwcześnie uznał, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, co w ocenie Sądu było wynikiem błędnego zdefiniowania obszaru oddziaływania obiektu i przyjęcia, iż nie ma on wpływu na nieruchomość skarżącej, co skutkowało uchyleniem decyzji organu wyższej instancji, pomimo iż uchylona decyzja została wydana po wnikliwej analizie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych wskutek rozważenia argumentacji skarżącej, mającej przemawiać, za przyznaniem jej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu;

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c) (powinno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo iż decyzja ta została wydana po zebraniu i rozważeniu pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym wskazano przepisy prawa, które organ odwoławczy wziął pod uwagę, a także dokonano ich subsumcji na gruncie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, co skutkowało należytym i wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej uzasadnieniu uchylonej decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez niedostateczne wyjaśnienie, podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak wskazania w jaki sposób naruszenia przepisów postępowania, których dopatrzył się Sąd pierwszej instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który to brak uniemożliwia kontrolę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz analizę wnioskowania dokonanego przez Sąd pierwszej instancji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 lutego 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z 12 stycznia 2018 r. umarzającą postępowanie odwoławcze.

Zgodzić się należało z wnioskiem Sądu Wojewódzkiego, że ocena organu odwoławczego co do braku legitymacji procesowej skarżącej podjęta została z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy wyraził stanowisko w zakresie kręgu stron postępowania administracyjnego bez dokonania wymaganych ustaleń faktycznych i prawnych, odnoszących się do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a konkretnie stacji paliw wraz z budynkiem usługowym i infrastrukturą towarzyszącą.

Niewątpliwie w świetle wymienionych przepisów przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę zagadnieniem kluczowym jest ustalenie obszaru odziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

W niniejszej sprawie zawarta w decyzji argumentacja dotycząca wyznaczenia obszaru odziaływania spornego obiektu dowodzi, że organ odwoławczy nie uwzględnił właściwej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Dlatego na wstępie należy wskazać na wypracowane w orzecznictwie reguły obowiązujące przy ustalaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę. Z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to właśnie właściciele znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są stronami postępowania.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13; z 8 września 2016 r., II OSK 3035/14).

Istotne jest też zwrócenie uwagi, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiący definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą bowiem procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyroki WSA w Gliwicach: z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09 i z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

W piśmiennictwie wskazuje się, że obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu lub zabudowie terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie – nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia. Należy bowiem przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami tego postępowania (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, A. Kosickiego, SIP Lex pkt II – stan prawny programu 09.05.2018).

Powyższe uwarunkowania prawne zostały prawidłowo uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, przez zanegowanie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który analizę obszaru odziaływania przedmiotowego obiektu ograniczył do podania miejsca położenia nieruchomości skarżącej względem działki inwestycyjnej (ok 10 m) oraz budynku stacji paliw (ok. 14,30 m) z ogólnikową konkluzją, że inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem odległości przewidzianych rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowania (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422)

Jak trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w każdej sprawie o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien wyznaczyć obszar odziaływania projektowanego obiektu z uwzględnieniem jego funkcji, formy, konstrukcji i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu tego obiektu, przy czym należy mieć na uwadze możliwość spowodowania przez daną inwestycję szkodliwego odziaływania na sąsiednie nieruchomości. Trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że rzeczą organu jest wskazanie konkretnych przepisów prawa odnoszących się do poszczególnych kategorii odziaływań, podczas gdy w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób ogólnikowy powołał się na ww. rozporządzenia, bez wyjaśnienia, które przepisy tych aktów prawnych zastosował i z jakimi konkretnymi ustaleniami zostały one skonfrontowane.

Słusznie w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zauważył, iż możliwości poddania ocenie wniosków organu, na których oparł swoje decyzyjne rozstrzygnięcia, uzależnione jest od ujawnienia danych, pozwalających zweryfikować przeprowadzony przez niego proces stosowania prawa.

Ponadto Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na błędne twierdzenia organu odwoławczego, że obowiązkiem skarżącej było podanie przepisu prawa materialnego stanowiącego "podstawę jej żądania" oraz wyjaśnienia w jaki sposób przedmiotowa inwestycja "narusza" jej indywidualny, konkretny interes prawny.

Po pierwsze, nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania wymogu, aby strona wskazała przepisy prawa, z których wywodzi legitymację do złożenia odwołania (por. m.in. wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r. II OSK 370/09).

Po drugie, strona dla wykazania swojej legitymacji procesowej w sprawie pozwolenia na budowę powinna podać okoliczności świadczące o tym, że nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w obszarze odziaływania danej inwestycji. Nie ma natomiast obowiązku przedstawienia okoliczności dowodzących, że inwestycja "narusza" jej interes prawny.

Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakcentował, że obszar odziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) to także teren, gdzie uciążliwości związane z inwestycją mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, dlatego też sam fakt zachowania odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu budowlanego poza teren inwestycji.

W tym kontekście Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że skoro skarżąca jednoznacznie powołała się w odwołaniu na możliwość generowania immisji przez planowaną inwestycję, jak: hałas, wibracje, spaliny, zanieczyszczenia powietrza i wody oraz ruch samochodowy, a więc nawiązała do potencjalnego wpływu planowanego budynku stacji paliw (z budynkiem usługowym) na nieruchomości stanowiącej jej własność, to obowiązkiem organu było zbadanie tych kwestii, adekwatnie do charakterystyki inwestycji oraz przepisów odrębnych mających zastosowanie w sprawie.

Brak konkretnej analizy stanu faktycznego i stanu prawnego w zakresie obszaru odziaływania przedmiotowego obiektu skutkować musiał uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym orzekł Sąd Wojewódzki, wskazując prawidłowo, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie ustalenie jaki rodzaj odziaływań generować będzie planowana inwestycja, jakie przepisy regulują poszczególne odziaływania oraz czy zgodnie z ich treścią nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji.

Uzupełniając wytyczne Sądu Wojewódzkiego należy zwrócić uwagę, że określając obszar odziaływania przedmiotowego obiektu organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko dane wynikające z projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego dla całego zamierzenie budowlanego realizowanego etapowo (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego), ale także ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Oczywiście trafnie Sąd Wojewódzki odnotował również potrzebę uwzględnienia wyroku WSA z 13 marca 2018 r. II SA/Rz 1722/16 uchylającego decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od którego to wyroku oddalone zostały skargi kasacyjne (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. II OSK 149/19).

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, jak podano w podstawie kasacyjnej. Mając na uwadze regulację powyższych przepisów, Sąd Wojewódzki wykazał braki postępowania wyjaśniającego oraz sporządzonego przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji, które determinowały rozstrzygnięcie podjęte na podstawia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie powyższych przepisów.

Dodatkowo należy zauważyć, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) nie zawiera przepisu "art. 1 § 1 i 2" powołanego w podstawie kasacyjnej.

W sposób nieuprawniony zarzucono ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił jakie braki w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych uniemożliwiły prawidłowe wyznaczenie obszaru odziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji weryfikację legitymacji procesowej skrzącej. W rezultacie chybiona okazała się argumentacja autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którą Sąd Wojewódzki nie wykazał wpływu dostrzeżonych uchybień proceduralnych na wynik sprawy.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

8