Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 359/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 50 par. 1 i par. 2, 58 par. 1 pkt 3 i 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 2 ust. 2 , art. 31, 98 ust. 3 i 3 a, 98a ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 2, 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie : WSA Janusz Kasprzycki WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej E. D. B. sprawy ze skargi Rady Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 3 kwietnia 2008 r. nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy s k a r g ę o d d a l a .


UZASADNIENIE

W dniu 03.04.2008r. Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze

nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy J. N. Zostało ono wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) oraz w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1549 z późn. zm.).

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne z uwagi na niepodjęcie przez Radę Gminy, pomimo wezwania jej przez organ nadzoru, uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy J. N. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu J. N. Wójta Gminy winno nastąpić w związku z utratą przez niego prawa wybieralności do pełnienia funkcji wójta (biernego prawa wyborczego) wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu winno zatem nastąpić w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział II Karny wydanym w dniu 14 czerwca 2007r. w sprawie o sygn. akt [...], którym to wyrokiem Sąd utrzymał częściowo w mocy wyrok Sądu Rejonowego Wydział II Karny z dnia 20 lutego 2007r., sygn. akt [...], skazujący J. N. za przestępstwa popełnione z winy umyślnej, tj. za przestępstwa ujęte w art. 271 § 1 Kodeksu karnego oraz za przestępstwo z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 1 56, poz. 1118 z późn. zm.).

W myśl przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu wójta następuje w wyniku utraty prawa wybieralności. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie mają prawa wybieralności do rady gminy osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Stosownie zaś do przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta prawo wybieralności do pełnienia funkcji wójta mają osoby posiadające prawo wybieralności do rady gminy.

Skargą z dnia 28 kwietnia 2008r. Rada Gminy zaskarżyła powyższe zarządzenie zastępcze wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie i wniosła o uchylenie tego zarządzenia zastępczego w całości. Skargę podpisał przewodniczący Rady Gminy, jej wniesienie poprzedzone zostało podjęciem uchwały przez Radę o zaskarżeniu zarządzeniu zastępczego oraz upoważnieniu przewodniczącego.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca rada zarzuciła sprzeczność z wyrażoną w art. 32 pkt 1 Konstytucji zasadą równości wobec prawa wszystkich ludzi, przejawiającą się w odmiennej sytuacji prawnej wybieranych w wyborach powszechnych wójta oraz posła i senatora, prowadzącej w konsekwencji do istotnych różnic w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu wyborczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, iż Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu (Dz. U. z 2007r. nr 190, poz. 1360 z późn. zm.) wśród przesłanek dotyczących braku prawa wybieralności do Sejmu i Senatu nie wymienia zastrzeżenia dotyczącego braku karalności, które to zastrzeżenie wynika wprost z przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego na stanowisko wójta (art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).

Zdaniem skarżącej odmienne uregulowanie tej kwestii w stosunku do wójta oraz posła i senatora stanowi nie tylko pogwałcenie jednej z fundamentalnych zasad konstytucyjnych Państwa Polskiego, jaką jest równość wszystkich ludzi wobec prawa, ale także sprzeciwia się funkcji, jaką pełnią osoby powołane na te stanowiska. Rolą bowiem posłów i senatorów, a także wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest m.in. reprezentacja Narodu, czego konsekwencją było nadanie wyborom do Sejmu, Senatu oraz do organów samorządu terytorialnego przymiotu powszechności. Z przymiotu tego wynika, przy znane na mocy art. 62 Konstytucji, czynne prawo wyborcze w wyborach do Sejmu, Senatu oraz w wyborach do samorządu terytorialnego dla każdego pełnoletniego i posiadającego pełnię praw publicznych obywatela. Jest to cecha charakteryzująca każdy ustrój demokratyczny, dająca obywatelom prawo do wybierania swoich przedstawicieli, ale i do ich krytyki przejawiającej się w formie braku reelekcji. Zatem wyłącznie elektorat winien być uprawniony do ewentualnego odwołania swojego przedstawiciela, m.in. poprzez odmowę jego powtórnego wyboru na zajmowane stanowisko.

Strona skarżąca nadmieniła również, iż Wójt Gminy – J. N., mimo powszechnej wśród miejscowej społeczności wiedzy o wyroku skazującym, jest postrzegany przez swój elektorat jako człowiek niezwykle solidny, uczciwy i odpowiedzialny, cieszący się wielkim autorytetem i nieposzlakowaną opinią. Wszystkie jego decyzje oraz działania dokonane na terenie Gminy były akceptowane zarówno przez miejscową ludność, jak i przez władze wyższego szczebla. Te okoliczności skutkowały jego czterokrotną reelekcją. Odwołanie Wójta Gminy, J. N. jest zatem sprzeczne z dobrem powszechnym i doprowadzi do ujemnych konsekwencji w funkcjonowaniu całego samorządu gminnego, który przez okres 5 kadencji działał konstruktywnie w imieniu całej miejscowej społeczności.

Skarżąca wniosła również o wstrzymanie w całości wykonania zarządzenia zastępczego będącego przedmiotem skargi. Uzasadniając swój wniosek wskazała, iż zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego stanowi kompleks czynności wywołujących skutki w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych Gminy jak też osób trzecich. Wielość płaszczyzn wymagających działania organu wykonawczego Gminy, przy jednoczesnym braku należytego zastępstwa Wójta Gminy w sprawowanych przez niego obowiązkach, z dużym prawdopodobieństwem doprowadzi do zaistnienia nieodwracalnych skutków, jak też spowodować może wyrządzenie Gminie szkody majątkowej. Strona skarżąca podkreśliła, iż jedyną osobą posiadającą uprawnienia do zastępowania w czasie nieobecności wójta jest sekretarz gminy – D. M. D., która w chwili obecnej jest w trakcie leczenia onkologicznego i przebywa na zwolnieniu lekarskim. Bardzo szeroki zakres obowiązków Wójta Gminy, wynikający z realizacji ustawowych obowiązków ciążących na organie wykonawczym Gminy, jak też konieczność wywiązywania się przez Gminę z zaciągniętych zobowiązań cywilnoprawnych wynikających choćby z realizowanych na terenie Gminy inwestycji, w sytuacji braku organu wykonawczego Gminy do chwili jego powołania przez Prezesa Rady Ministrów, spowoduje paraliż decyzyjny w Gminie w zakresie kompetencji Wójta, prowadzący do skutków, które wobec upływu czasu trudno będzie odwrócić. Jednocześnie brak osób władnych składać w imieniu Gminy oświadczenia w szeroko pojmowanej sferze prawa cywilnego w sytuacji, gdy wedle wszelkiego prawdopodobieństwa zaistnieją okoliczności wymagające składania takich oświadczeń, doprowadzić może do powstania po stronie Gminy szkód o charakterze majątkowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż podjęcie przez niego działań nadzorczych wobec J. N., Wójta Gminy, skazanego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa popełnione z winy umyślnej było uzasadnione. Zdaniem organu nadzoru Wojewoda jest nie tyle uprawnionym co zobowiązanym do podjęcia czynności zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w sytuacji, kiedy zaistniały ku temu określone ustawowo przesłanki przy jednoczesnym braku działania organu stanowiącego gminy w określonym przez prawo terminie. Świadczy o powyższym brzmienie przepisu art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli właściwy organ gminy (w tym przypadku rada gminy), wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu m.in. art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni; w razie bezskutecznego upływu w/w terminu, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wobec prawomocnego skazania J. N. za przestępstwo popełnione umyślnie, w sytuacji niepodjęcia przez Radę Gminy prawnie nakazanych działań, ustawowym obowiązkiem Wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy. Bezsprzecznie zatem w będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacji kwestionowane zarządzenie zastępcze wydane zostało zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami prawa przywołanymi w jego podstawie prawnej.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu sprzeczności kwestionowanego zarządzenia zastępczego z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie w zaistniałej sytuacji faktycznej owa sprzeczność absolutnie nie zachodzi. Przede wszystkim zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w sytuacji, której zaistnienie w świetle przepisów obowiązującego porządku prawnego umożliwia wojewodzie skorzystanie z przysługujących mu kompetencji i jednocześnie nakłada na niego obowiązek działania polegającego na wydaniu zarządzenia zastępczego. Podjęcie przez wojewodę działania w tym zakresie jest zatem w pełni zgodne z wyżej przywołanymi normami obowiązującego porządku prawnego. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, iż w świetle powyższego bez znaczenia jest w omawianej sytuacji kwestia zgodności (bądź jej braku) zaskarżonego aktu z przepisami Konstytucji RP w zakresie, w jakim Konstytucja gwarantuje wszystkim równość wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne (przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w kontekście odwoływania się przez stronę skarżącą do różnic pomiędzy przesłankami wygaśnięcia mandatu posła i senatora a przesłankami wygaśnięcia mandatu wójta. Do wyborów wójta w aspekcie ustalenia prawa wybieralności kandydatów nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 kwietnia 2001r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007r. nr 190, poz. 1360). Dotyczy to także ustawowego określenia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, do której to sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W ocenie organu nadzoru bezzasadne jest twierdzenie skarżącej o sprzeczności zaskarżonego zarządzenia zastępczego z przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na różnice pomiędzy przesłankami wygaśnięcia mandatu posła i senatora oraz mandatu wójta, a to właśnie ze względu na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy normujące kwestie wygaśnięcia mandatu posła i senatora. Zarządzenie zastępcze wydane zostało w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i oparte zostało na konkretnej podstawie prawnej, uprawniającej wojewodę do jego wydania. Sam zaś podnoszony przez stronę skarżącą zarzut odmiennego uregulowania przesłanek wygaśnięcia mandatu posła i senatora oraz wójta w przepisach rangi ustawowej, nie ma w ocenie organu nadzoru znaczenia dla oceny zgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Zarzut ten w ocenie organu nadzoru sprowadza się raczej do zajęcia stanowiska wskazującego na sprzeczność z Konstytucją RP przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie, w jakim mowa jest w niej o przesłankach stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, w kontekście braku przesłanki utraty prawa wybieralności wskutek prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione z winy umyślnej w odniesieniu do wygaśnięcia mandatu posłów i senatorów. Organ nadzoru nie jest jednakże władny oceniać zgodność przepisów rangi ustawowej z przepisami Konstytucji RP i dlatego też wątek ten pozostawił bez dalszej analizy. Organ nadzoru stwierdził również, iż nie może dla potrzeb danego postępowania dokonywać analizy zgodności wydanego przezeń aktu prawnego, jakim jest zarządzenie zastępcze, z przepisami, które dla oceny prawidłowości i legalności jego wydania nie mają zastosowania. Wojewoda stwierdza bowiem wygaśnięcie mandatu wójta i czyni powyższe w oparciu o regulujące tę materię normy powszechnie obowiązującego porządku prawnego, które to normy mają w danej sprawie zastosowanie, a które zawarte zostały w przepisach ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Dlatego też w ocenie organu nadzoru argumentacja podnoszona w tym zakresie przez stronę skarżącą nie znajduje uzasadnienia dla oceny przez Sąd przedmiotowej sprawy.

Analogicznie stanowisko organ nadzoru zajął także w zakresie, w jakim strona skarżąca wskazuje na fakt postrzegania J. N. przez wyborców jako "człowieka niezwykle solidnego, uczciwego i odpowiedzialnego, cieszącego się wielkim autorytetem i nieposzlakowaną opinią". Zdaniem organu nadzoru te i dalej wyartykułowane w skardze argumenty nie mają znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy. Nie jest bowiem możliwe, w świetle przywołanych wyżej przepisów prawa, podejmowanie przez wojewodę decyzji o wydaniu zarządzenia zastępczego w oparciu o cechy charakteru oraz subiektywną ocenę sytuacji, a także poprzez pryzmat opinii wójta w oczach jego wyborców. Przepisy prawa nie pozwalają wojewodzie na analizę w innym zakresie, aniżeli w zakresie zaistnienia (bądź nie) formalnych przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Jeżeli zaistnieją okoliczności prawem określone do wygaśnięcia mandatu wójta to wojewoda,

w sytuacji braku właściwego działania po stronie organów gminy, zobligowany jest do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu wójta. Nie ma tutaj miejsca na analizę inną aniżeli analiza prawna.

Podobne stanowisko organ nadzoru zajął w odniesieniu do zaistniałej

w Gminie sytuacji dotyczącej podnoszonego w skardze braku zastępstwa wójta i w konsekwencji niebezpieczeństwa braku właściwej realizacji obowiązków spoczywających na organie wykonawczym gminy. Argumentacja strony skarżącej

w tym zakresie nie powinna stanowić uzasadnienia dla oceny prawidłowości kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Nie może bowiem organ nadzoru - wojewoda odstąpić od wykonania nałożonego nań przepisami prawa obowiązku polegającego na wydaniu zarządzenia zastępczego tylko z uwagi na okoliczność trudnej sytuacji w Gminie. W ocenie organu nadzoru w sytuacji wydania prawomocnego wyroku skazującego wójta za przestępstwo umyślne musi zostać przeprowadzona ustawowa procedura w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20.11.2008r. sygn. akt III SA/Kr 667/08 odrzucił skargę Rady Gminy.

Sąd wskazując że podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody nr [...] przez radę gminy reprezentowaną przez jej przewodniczącego, podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sąd wskazał że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej §2, albowiem w przypadku zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie §2 (w wyroku 1) wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w niniejszej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 98 a ust. 3 tej ustawy. Sąd podkreślił, że z art. 98 ustęp 3 wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd przyjął, że powyższy sposób interpretacji potwierdza też treść kolejnego ustępu cytowanego artykułu, a mianowicie treść ustępu 3 a. Ustawodawca przewidział w nim bowiem wyraźnie, że w sytuacji o której w nim mowa (zakończenie kadencji rady) skargę wnosi rada kolejnej kadencji. W przepisie tym ustanowiono zatem wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej we wcześniejszym ustępie 3.

W przypadku bowiem opisanym w ust. 3a skargę składa nie gmina, lecz rada gminy. Podstawowe reguły interpretacyjne nakazują interpretować tekst aktu prawnego z uwzględnieniem różnego znaczenia użytych przez ustawodawcę różnych sformułowań. Skoro zatem ustawodawca używa w ust. 3 sformułowania że "do złożenia skargi uprawniona jest gmina", a "podstawą do jej wniesienia" jest uchwała rady gminy, natomiast w ust. 3 a zawiera sformułowanie, że "do złożenia skargi uprawniona jest rada gminy (...)", to trzeba tym różnym sformułowaniom przypisać różną treść. Należy zatem uznać, że zasadą ogólną jest, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może gmina, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta), natomiast w sytuacji opisanej w ust. 3a przewidziano od tej zasady wyjątek i skargę w takim przypadku wnosi nie gmina, lecz jeden z jej organów - rada gminy kolejnej kadencji.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie upoważnioną do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody była gmina. Podstawę zaś do wniesienia tej skargi stanowić miała uchwała rady gminy. Sąd stwierdził, że drugi z wymienionych warunków złożenia skargi został w niniejszej sprawie spełniony, skarga została bowiem poprzedzona uchwałą rady gminy w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu nie został jednakże spełniony pierwszy z wymienionych warunków, a mianowicie podmiot, który podpisał skargę nie miał należytego umocowania do działania imieniem gminy, lecz działał tylko w imieniu rady gminy, a więc jej organu. Sąd wskazał dalej, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 cytowanej już ustawy o samorządzie gminnym gmina jest osobą prawną. Może zatem działać przez swoje organy. Z podziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy zaś wynika, że organem upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz jest wójt/burmistrz/prezydent (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). To zatem ten podmiot (lub ewentualnie inna osoba przez niego umocowana) winien był złożyć w niniejszej sprawie skargę do sądu w imieniu gminy, opierając się na uchwale rady gminy o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego. Rada gminy, stosownie do przytoczonej powyżej regulacji prawnej, nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, podmiotem legitymowanym jest bowiem tylko gmina. Przewodniczący rady gminy ma z mocy ustawy tylko ściśle określone, wewnętrzne kompetencje wobec samej rady gminy (zwoływanie sesji rady i prowadzenie jej obrad), natomiast umocowany do tego stosowną uchwałą rady może reprezentować radę gminy na zewnątrz. Jest to jednak jedynie pełnomocnik działający imieniem rady gminy - jednego z organów gminy, a nie imieniem gminy jako osoby prawnej. Sąd przyjął zatem, że złożona w niniejszej sprawie skarga rady gminy podpisana przez przewodniczącego rady gminy, pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej.

Naczelny Sąd Administracyjny, wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniesionej przez Radę Gminy postanowieniem

z dnia 10.03.2009r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd ten wskazał, że rozpatrując kwestię reprezentacji organów gminy

w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, należy szczególną uwagę zwrócić na zasadę samodzielności sądowej gminy, podlegającej ochronie sądowej. Gmina posiada zdolność procesową, dokonuje czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w jej imieniu, przy czym podmiotem praw

i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy. Organ gminy nie może być traktowany jako podmiot od niej niezależny. Tymczasem w ocenie Sądu orzekającego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uniemożliwił stronie działanie za pośrednictwem organu.

Zdaniem bowiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

był uprawniony do dokonania tej czynności. Uprawnienie to, o charakterze ogólnym, można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to zdaniem NSA należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna. Sama zaś rada gminy może skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego, dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego gminy jakim jest wójt gminy. W sytuacji bowiem gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego, nie do zaakceptowania byłby pogląd, że wyłącznie wójt jako organ gminy mógł skutecznie wnieść do Sądu skargę dotyczącą jego osoby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny. Bezspornym jest również stan prawny, zgodnie bowiem z art.26 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o Bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Natomiast art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Istota zarzutów podnoszonych w skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 3 kwietnia 2008r. znak spr. [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy dotyczyła naruszenia przepisów Konstytucji traktujących o równości wobec prawa wszystkich ludzi, co w przedmiotowej sprawie odnosi się do różnić między przesłankami wygaśnięcia mandatu posła i senatora a przesłankami wygaśnięcia mandatu wójta. Wskazano mianowicie, że Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu wśród przesłanek dotyczących braku prawa wybieralności nie wymienia zastrzeżenia dotyczącego braku karalności.

Podniesiony zarzut jest niezasadny, albowiem wskazany problem prawny był przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2008r. K 66/07 ( Dz.U. z 2008r. Nr 214, poz.1354 ) orzekł, że art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku TK m.in. podniósł, "To, że ograniczenie biernego prawa wyborczego nie dotyczy w obowiązującym stanie prawnym posłów (senatorów), wynika z przyjętych przez prawodawcę standardów, co nie znaczy, że nie jest pożądane w określonej sytuacji (np. w związku z wystąpieniem niepożądanych zjawisk na forum Sejmu czy Senatu, pod naciskiem opinii publicznej) zastosowanie takich standardów, które ustalono wobec osób ubiegających się o mandat w organach samorządu terytorialnego. Jednakże wskazane we wniosku "zaniechanie" prawodawcze w tym zakresie nie może być "naprawione" przez ewentualną eliminację z porządku prawnego zaskarżonego przepisu. Po pierwsze, trudno sobie wyobrazić, by wnioskodawca uznawał za racjonalne odstąpienie od wszystkich ograniczeń biernego prawa wyborczego w wyborach do samorządu terytorialnego (zresztą nie kwestionuje ograniczeń przewidzianych wobec osób skazanych z art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji samorządowej), byłoby swoistym "równaniem w dół" ( por.wyrok TK z 2 lipca 2002r., sygn.U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz.48). Nie chodzi więc o to, aby zlikwidować jakiekolwiek ograniczenia, lecz o to, aby uregulować tę kwestię w sposób jednolity tam, gdzie to jest zasadne. Kwestia "zasadności" nie może być jednak automatycznie utożsamiana z niekonstytucyjnością każdej sytuacji odbiegającej od mechanicznej egalitaryzacji statusów." Zgodnie z art. 190 ust.1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. Moc powszechnie obowiązującą orzeczenia polega na tym, iż wiąże ono wszystkie podmioty prawa, w tym wszystkie organy władzy publicznej. A ponadto moc powszechnie obowiązująca odnosi się zarówno do orzeczeń stwierdzających niekonstytucyjność skontrolowanej normy, jak i do orzeczeń "pozytywnych" tj orzeczeń stwierdzających, iż skontrolowana norma jest zgodna z Konstytucją. W takim stanie prawnym podnoszone w skardze zarzuty stały się bezprzedmiotowe.

W nawiązaniu do uzasadnienia wyroku TK z dnia 24 listopada 2008r. warto zwrócić uwagę na ostatnią zmianę Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dokonaną ustawą z 7 maja 2009r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. Nr 114, poz.946 ). Mianowicie w art. 99 dodano ust.3 w następującym brzmieniu " Wybraną do Sejmu lub Senatu nie może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego" Z tym, że przepis art. 99 ust. 3 Konstytucji, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, ma zastosowanie do kadencji Sejmu i Senatu następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie.

W tym stanie rzeczy, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2008r. sygn. akt K 66/07 zarzut niekonstytucyjności podnoszony w skardze jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze zgodne jest z obowiązującym stanem prawnym.