Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 160/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4 art. 10 ust. 1 pkt1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 2, art. 8, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Izabeli Mikłuszki sprawy ze skargi B. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 18 października 2012 r., Nr XVI/93/12 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części obejmującej w całości działki nr A, B, C, D,E, F oraz w części działki nr G i H jest niezgodna z prawem, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej niezgodność z prawem nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Gminy Komprachcice na rzecz skarżących B. K. i J. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. i J. K. jest uchwała Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 18 października 2012 r., nr XIV/93/12 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice.

Przedmiotowa uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym.

Rada Gminy w Komprachcicach w dniu 25 kwietnia 2008 r., podjęła uchwałę nr XIII/84/08 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice. W wyniku zaskarżenia ww. uchwały przez B. i J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 66/09, stwierdził jej niezgodność z prawem. Sąd uznał, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Następnie, wskazując na naruszenia procedury planistycznej w trakcie podejmowania uchwały stwierdził, że wprowadzone zmiany do projektu Studium wynikające z rozpatrzenia uwag wymagały ponowienia uzgodnień. Sąd podkreślił, że studium jako akt kreujący politykę przestrzenną winien być formułowany w sposób bardziej ogólny i nie powinno ustalać to co jest zastrzeżone dla rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wskazaniach m.in. odnotował, że w przy ponownym opracowywaniu i uchwalaniu projektu Studium ustaleń nie powinno mieć miejsca sankcjonowanie, a przynajmniej traktowanie jako priorytetu, istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W trakcie ponowienia kolejnej procedury organ uchwałodawczy, kierując się powyższymi wskazaniami Sądu w toku procedury wykładał trzykrotnie projekt zmiany Studium do wglądu publicznego w związku z przyjęciem uwag do projektu oraz zmianami projektowymi. Uzasadnił rozstrzygnięcia Wójta dotyczące rozpatrzenia wniesionych uwag, usunął odwołanie się do planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność. Ponadto w związku z powstaniem stosownych wymogów prawnych uzgodnił zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko z właściwymi organami, sporządził prognozę oddziaływania na środowisko do projektu zmiany Studium, zaopiniował projekt zmiany Studium z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Państwowym Inspektorem Sanitarnym, Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Po czym, w związku z upływem czasu, uzgodnił ponownie projekt z: Wojewodą [...] - w zakresie zgodności projektu z zadaniami rządowymi, Zarządem Województwa [...] - w zakresie zgodności z Planem Zagospodarowania Województwa [...], Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - w związku z położeniem gminy częściowo w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz zaopiniował ponownie projekt ze Starostą Powiatowym w zakresie zgodności projektu z zadaniami na szczeblu lokalnym, z Konserwatorem Zabytków w związku ze zmianą zapisów dotyczących zabytkowego parku w [...], Prezydentem [...] i Wójtem Gminy [...] w związku z lokalizacją rezerwy terenu przeznaczonej pod produkcję w sąsiedztwie granicy gminy.

Odnośnie terenu istniejącego tartaku w miejscowości [...], organ uchwałodawczy ustalił przeznaczenie spornego terenu na "tereny istniejącego zainwestowania głównie produkcyjnie – składowego, docelowo tereny rozwoju zabudowy mieszkaniowe-usługowej". W uzasadnieniu przyjętego rozwiązania wskazał na możliwość w przyszłości przeznaczenia funkcjonującego zakładu pod zabudowę nieuciążliwą.

Następnie, omówionym na wstępie aktem Rada Gminy w Komprachcicach uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice, aktem tym ustaliła dla terenu obecnie funkcjonującego tartaku oznaczonego symbolem II.4.1. (działki nr: A., X., U., W., R., Q. oraz w części działki nr Y. i Z.) funkcję głównie produkcyjno - składową, docelowo mieszkaniowo - usługową. Dopuściła na tym terenie "zachowanie funkcji terenu poprzez utrzymanie istniejących zakładów produkcyjnych, z wyłączeniem nowych, po zakończeniu działalności istniejących zakładów", wskazała na przeznaczenie nich na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub nieuciążliwą działalność usługową.

W skardze na powyższą uchwałę B. i J. K., zarzucili, przede wszystkim, że organ planistyczny nie zastosował się do wskazań i oceny wynikającej z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. II SA/Wr 2795/2001, z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. II SA/Op 415/04 i z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Op 220/07, z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 220/07, WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 66/09 oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 832/05 i z dala 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1629/09. Skarżący podali, że nadużywając władztwa planistycznego organ zadecydował o zmianie przeznaczenia terenów sąsiadujących z ich nieruchomością, oznaczonych poprzednio symbolem "II 4R", na funkcję produkcyjną. Odnotowali, że już od 1999 r. kwestionują próby zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia spornego terenu na produkcyjno-składowy. Wskazali, że na tym terenie powstał duży tartak, a Gmina usiłuje w ten sposób zalegalizować bezprawne działania jego właściciela. Ponadto szczegółowo zrelacjonowali przebieg postępowania w tym przedmiocie. Wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały i jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

Rónocześnie skarżący podali, że pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, które to naruszenie polegało na przyjęciu zaskarżoną uchwałą zmiany Studium dla Gminy Komprachcice obejmującego tereny w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, jako "tereny obecnego zainwestowania", głównie produkcyjno - składowego, docelowo mieszkaniowo – usługowego. Wskazali, że w odpowiedzi, Gmina uznała wezwanie za nieuzasadnione, zarzucając im brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej Studium.

Poza tym, skarżący przypomnieli, że wskutek ich skargi na uchwałę z dnia 25 kwietnia 2008 r. nr XIII/84/08, w przedmiocie kolejnego studium, w którym Gmina utrzymała funkcję produkcyjną spornego terenu, WSA w Opolu wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. o sygn. akt II SA/Op 66/09, uznał ją za niezgodną z prawem. I w wyroku tym Sąd wskazał organowi, że nie powinno mieć miejsca sankcjonowanie, a przynajmniej traktowanie jako priorytetu, istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeśli doszło do niego w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem zapisy zawarte w przyjętym przez Gminę Studium, ponownie powielają wszystkie wcześniejsze niezgodne z prawem ustalenia odnośnie spornego terenu. Zauważyli skarżący, że wprawdzie w zaskarżonym Studium nie mówi się wprost o ograniczeniu uciążliwości za pomocą pasów zieleni, ale organ tym razem w tym zakresie odwołuje się do przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska, co "jest stwierdzeniem całkowicie gołosłownym i w żaden sposób nie ograniczy już istniejących uciążliwości." Już obecnie przepisy ochrony środowiska nie są egzekwowane przez właściwe organy, czego dowodem m.in. są wykonane na zlecenie skarżących badania poziomu hałasu. Także wprowadzenie możliwości przekształcenia terenów na mieszkaniowe, przy jednoczesnym prawnym usankcjonowaniu bezprawnie ulokowanej na tym terenie działalności produkcyjno - składowej, w żaden sposób nie chroni ich praw. Daje natomiast de facto przyzwolenie inwestorowi na prowadzenie tej działalności, zamykając jednocześnie możliwość rozbiórki nielegalnie pobudowanych obiektów. Według skarżących, taki zapis to jedynie pozory uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w istocie nic nie zmieniający, bowiem właściciel spornych nieruchomości będzie mógł nadal prowadzić uciążliwą działalność. Gmina na pewno nie będzie czynić żadnych starań o doprowadzenie do zmiany przeznaczenia tych terenów na powrót w mieszkaniowo-zagrodowe, a tym bardziej nie uczyni tego sam właściciel. Przyjęty zatem zapis Studium nie chroni prawa ich własności, ani nie przywróci na tych terenach właściwej funkcji. Nie doprowadzi również do eliminacji rażącej dysproporcji i dysharmonii w kształtowaniu ładu przestrzennego, a wręcz je sankcjonuje.

Dalej skarżący wywiedli że, wbrew twierdzeniu organu posiadają interes prawny, który został naruszony skarżoną uchwałą, ponieważ ze Studium nie wynika, by Gmina w najbliższej przyszłości zamierzała przystąpić do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzili, że oczywiście zdają sobie sprawę, iż Studium stanowi jedynie pewne wytyczne, jednak ewentualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium, co powoduje, że wyeliminowanie możliwości prowadzenia działalności produkcyjno- składowej na tych terenach będzie nierealne nawet, gdyby gmina przystąpiła do sporządzania planu. Utrzymanie zaś na spornych terenach obecnego zagospodarowania - powstałego sprzecznie z prawem - narusza prawo przez uniemożliwienie im spokojnego i niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości (hałas, pył, pękanie ścian budynku i inne). Zarzucili, że Gmina, przewidując obok siebie funkcję mieszkaniową i produkcyjno-składową, nawet nie podjęła rzetelnej próby dokonania analizy, czy te dwie funkcje są do pogodzenia, mając na względzie rodzaj i rozmiar obecnie wykonywanej i planowanej działalności. Skarżący podnieśli, że na spornych działkach istnieje potężne przedsiębiorstwo przerobu drewna z instalacją do jego impregnacji. Natomiast Studium kwalifikuje to szczególnie szkodliwe i uciążliwe dla środowiska przedsięwzięcie - w skład, którego wchodzą 3 hale produkcyjne wielkości około 400 m², duży dźwig tnący i podający bale, z dostawą surowców odbywającą się około 7 razy dziennie - jako nieuciążliwe lub potencjalnie uciążliwe. Organ zatem naruszył prawo, tj. § 3 pkt 47 i 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), według którego instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli, tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10000 m³ drewna na rok zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie skarżących, organ uchwałodawczy nie zastosował się do omówionych na wstępie wyroków i nadal nie uczynił nic, by wyeliminować bezprawie, uzasadniając pozostawienie funkcji produkcyjno - składowej na spornym terenie jedynie aktualnym stanem zagospodarowania działek, a przecież ten stan rzeczy zaistniał w wyniku naruszenia prawa przez Gminę. Powołując się na orzecznictwo zaakcentowali, że organ planistyczny nie jest związany aktualnym stanem zagospodarowania nieruchomości objętej planem, jeżeli nie jest on zgodny z prawem. W takich sytuacjach organ winien wziąć pod uwagę sposób ukształtowania zabudowy, który będzie odpowiadał standardom ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury, a nie kierować się stanem istniejącym. Przypomnieli, że wielokrotnie tut. Sąd wytykał Gminie, że przyjmując takie rozwiązania odnośnie spornego terenu winna uzasadnić konieczność przyjęcia takiego właśnie rozwiązania, a w niniejszym przypadku z odniesieniem się do wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych. Nadmienili, że z uzasadnienia uchwały Rady Gminy, można wnioskować, iż jedynym powodem wprowadzenie na tych terenach funkcji składowo - produkcyjnej jest powstały sprzecznie z prawem aktualny stan zagospodarowania. Gmina zatem nie wyciągnęła żadnych wniosków z licznych wyroków zapadłych w sprawie. Ponadto skarżący wywodzili, że zasada uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie ma na celu sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu ochrony szczególnych wartości - zabytkowych czy architektonicznych określonych kompleksów zabudowy. Wówczas zróżnicowanie statusu prawnego poszczególnych nieruchomości znajduje swoje uzasadnienie w ochronie danego wyjątkowego kompleksu zabudowy. Zarzucili skarżący, że Gmina Komprachcice przedłożyła interes lokalnego przedsiębiorcy nad interesem prawnym pozostałych właścicieli nieruchomości, czym naruszyła m.in. przepisy art. 1 pkt 7, art. 3 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przyjęte zapisy naruszają istotę prawa własności oraz przyjęte zostały wbrew ocenie prawnej i wskazaniom powołanych wyroków sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Komprachcice wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu, wskazała na brak interesu prawnego B. i J. K. w skarżeniu przedmiotowej uchwały. W dalszej kolejności Rada podała, że uchwalając Studium brała pod uwagę konflikty społeczne na tym terenie, czego odzwierciedleniem jest uwzględnienie w nim obecnego sposobu zagospodarowania spornych działek, jak również umożliwienie w przyszłości przekształcenie terenu pod zabudowę mieszkaniową (jednorodzinną i zagrodową). Według organu uchwałodawczego, niezgodne z prawem byłoby określenie tego terenu tylko jako terenu zabudowy mieszkaniowej bez wskazania obecnego sposobu zagospodarowania w postaci obiektów produkcyjnych, które tam istnieją i funkcjonują. Nadto stwierdziła, że uwzględnienie aktualnego sposobu zagospodarowania przewiduje przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.). Zatem ustalenie dla tego terenu tylko i wyłącznie zabudowy mieszkaniowej bez obecnego sposobu zagospodarowania byłoby niezgodne z tym przepisem. Poza tym organ gminy wyjaśnił, że "uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu to nie jego ustalenie.", gdyż Gmina uwarunkowania uwzględnia w studium, a nie je ustala. W tym względzie zauważył, że zapis w Studium dotyczący spornych terenów wskazuje na dotychczasowe ich przeznaczenie (tartak) i docelową funkcję mieszkaniowo-usługową umożliwiającą w przyszłości przekształcenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i usługową. Mając właśnie na uwadze wskazania Sądu docelowo założono w Studium zmianę przeznaczenia terenu w kierunku mieszkaniowym lub usługowym, sankcjonując jednocześnie stan obecny będący punktem wyjścia dla procesów urbanistycznych wsi [...]. W ocenie organu, dopuszczona ewentualna możliwość lokalizacji funkcji usługowej na tym terenie, umożliwiająca częściowe wykorzystanie istniejących obiektów, jest działaniem właściwym. Poza tym, Rada Gminy wskazała, że w świetle dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywody skarżących jakoby uwzględnienie w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu ochrony szczególnych wartości zabytkowych, czy architektonicznych określonych kompleksów zabudowy, są chybione. Uznała zatem, że skoro skarżona uchwała zapewniła na tych terenach możliwość wykonywania również funkcji mieszkaniowej, to wypełniła wytyczne Sądów.

W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2012 r. skarżący podkreślili, że wbrew twierdzeniom Gminy w sposób konkretny i szczegółowy uzasadnili na czym polega ich interes prawny w niniejszej sprawie, a twierdzenia Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę wręcz wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżących.

Na rozprawie skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył , co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym badając czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. Kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności przyjętych rozwiązań.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 18 października 2012 r., nr XVI/93/12 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice wydana na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 12 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm. - zwanej dalej ustawą).

Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia studium, jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącego.

Dokonując kontroli w tym zakresie stwierdzić trzeba, że skarżący spełnili wymogi formalne. Wystąpili z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa w dniu 28 grudnia 2012 r. Odpowiedź Rady Gminy Komprachcice na wezwanie otrzymali 20 lutego 2013 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli w dniu 8 marca 2013 r., natomiast 30-dniowy termin, przewidziany dla wniesienia skargi, upływał w dniu 9 kwietnia 2013 r.

Mając na uwadze fakt, że kontroli tut. Sądu poddana została już raz uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 25 kwietnia 2008 r., nr XIII/84/08 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice i, że wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. stwierdzono jej niezgodność z prawem wskazać należy, iż rozstrzygając m.in. kwestę legitymowania się przez B. i J. K. interesem prawnym Sąd przyznał im interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały. W tym zakresie przyjdzie powtórzyć za ww. wyrokiem, że "zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób było o tyle ułatwione, że jedna z uwzględnionych uwag dotyczyła działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących i decydowała o jej przeznaczeniu w stopniu szczegółowości odpowiadającemu przedsięwzięciu planistycznemu. Chodzi tu o działki nr A., X., Y. i Z., stanowiące własność M., M., G. i K. P., które to działki w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego pełniły funkcję terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, natomiast w studium przeznaczono je na tereny rozwoju funkcji produkcyjno - składowej." Sąd stwierdził, że ze względu na uzależnienie przyszłego planu od zapisów studium i związanie organu planistycznego jego zapisami, "interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wydaje się oczywisty i wynika z konstytucyjnych i ustawowych przepisów regulujących ochronę prawa własności, których istotą jest także ochrona przed niekorzystnym oddziaływaniem (immisjami) z nieruchomości sąsiadującej."

W tym miejscu trzeba odnotować, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w przytoczonym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ciążący na organie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, skład orzekający, nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wyrażone w nim poglądy prawne, muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi.

Zdaniem Sądu, co do kwestionowanego interesu prawnego B. i J. K. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Komprachcice aktualne jest stanowisko przedstawione w wyroku tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2009 r. Tym samym odmienny pogląd organu w tej kwestii jest nieuprawniony zwłaszcza, że gdyby - jak zasadnie podnoszą skarżący - nie uznać naruszenia ich interesu prawnego w wyniku zmiany przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego, a nie w planie, skarżący nie mogliby skutecznie kwestionować przeznaczenia działki sąsiedniej pod działalność produkcyjną w przyszłym planie miejscowym, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Oceniając natomiast wykonanie przez organ Gminy wskazań zawartych w omówionym wyroku w zakresie dostrzeżonych uchybień w przeprowadzonej procedurze planistycznej stwierdzić należy, że w ponownym opracowywaniu i uchwalaniu projektu podjął wszystkie czynności wymagane do uchwalenia Studium. I tak, trzykrotnie wykładał projekt zmiany Studium do wglądu publicznego w związku z przyjęciem uwag do projektu oraz zmianami projektowymi, uzasadniono rozstrzygnięcia Wójta dotyczące rozpatrzenia wniesionych uwag i usunął odwołanie się do planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność. Organ uchwałodawczy uzgodnił zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko z właściwymi organami, sporządził prognozę oddziaływania na środowisko do projektu zmiany studium, zaopiniował projekt zmiany studium z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Państwowym Inspektorem Sanitarnym, Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W związku z upływem czasu, uzgodniono ponownie projekt z: Wojewodą [...] - w zakresie zgodności projektu z zadaniami rządowymi, Zarządem Województwa [...] - w zakresie zgodności z Planem Zagospodarowania Województwa [...], Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - w związku z położeniem gminy częściowo w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz zaopiniowano ponownie projekt ze Starostą Powiatowym w zakresie zgodności projektu z zadaniami na szczeblu lokalnym. Zaopiniowano ponownie projekt z Konserwatorem Zabytków w związku ze zmianą zapisów dotyczących zabytkowego parku w [...], Prezydentem [...] i Wójtem Gminy [...] w związku z lokalizacją rezerwy terenu przeznaczonej pod produkcję w sąsiedztwie granicy gminy. Tym samym uznać należy, że organ uchwałodawczy wykonał wskazania Sądu w tej materii.

W dalszej kolejności, oceniając zaskarżone Studium trzeba dostrzec, że uszło uwadze Gminy, iż w omawianym wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., po wyłożeniu różnic w kwestii regulowanej przez studium od materii podlegającej regulacji planu miejscowego i podkreśleniu, że studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy, Sąd wywiódł, że wprowadzenie do części graficznej Studium, stanowiącego załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, rozwiązań, które ze względu na swą szczegółowość wkraczają w sferę zastrzeżoną dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest nieuzasadnione w świetle przepisów ustawy. Natomiast w niniejszej sprawie Gmina ponownie w sposób szczegółowy określiła w załączniku do Studium przeznaczenie działek o nr A., X., U., W., R., Q. oraz w części działki nr Y. i Z., które w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego pełniły funkcję terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej oraz rolnej wraz z wyznaczoną strefą ochronną dla istniejącego cmentarza, jako strefę produkcyjno - składową, docelowo mieszkaniowo - usługową z zaznaczeniem, że powyższe działki to tereny istniejącego zainwestowania. Zdaniem Sądu, takie działanie Gminy uznać należy za niezgodne z prawem. Oceny tej nie może zmienić fakt, iż tym razem zakresem uchwały objęto większą ilość działek, na których funkcjonuje tartak, ani też powoływanie się przez organ w tym zakresie na treść art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, po myśli którego w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Odnośnie tego unormowania, w związku ze stanowiskiem Gminy, zauważyć przyjdzie, że nietrafny jest pogląd organu, iż niezgodne z prawem byłoby ustalenie dla tego terenu tylko zabudowy mieszkaniowej bez wskazania obecnego sposobu zagospodarowania w postaci obiektów produkcyjnych, które tam istnieją i funkcjonują. Przyjdzie dostrzec, że na tle art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeśli faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że niezgodna z prawem zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej (zob. wyroki: WSA z dnia 22 grudnia 2008 r. , sygn. akt II SA/Gd 559/07, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 625/10 oraz NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 311/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Podobnie w kontrolowanej sprawie, lecz niewiążąco, wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. zauważając, że nie powinno mieć miejsca sankcjonowanie, a przynajmniej traktowanie jako priorytetu, istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest także stwierdzenie organu uchwałodawczego, że sankcjonując w Studium stan obecny ww. działek poprzez uwzględnienie dotychczasowego ich przeznaczenia (tartak) i wskazanie na docelową funkcję mieszkaniowo-usługową miał na względzie konflikty społeczne związane z funkcjonowaniem tartaku i umożliwił w przyszłości przekształcenie spornego terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Wobec tego należy przypomnieć, że w świetle obowiązujących wcześniej planów sporna nieruchomość położona jest pośród innych działek przeznaczonych i wykorzystywanych na cele mieszkalne (zabudowa jednorodzinna), a oprócz zabudowy mieszkaniowej funkcjonowały tam także, tereny rolnicze i budownictwa zagrodowego. Tego rodzaju przeznaczenie terenu wynikało nie tylko z faktycznego sposobu wykorzystania, ale było usankcjonowane normami planu miejscowego do 1994 r., zatem nie ma potrzeby przywracać tym terenom funkcji mieszkaniowej, gdyż ona tam legalnie istnieje. Poza tym zgodzić się należy z poglądem wyrażonym, wprawdzie w odniesieniu do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - lecz mającym zastosowanie w kontrolowanej sprawie - w wyroku tut. Sądu z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04, że zaprojektowanie, dla takiego terenu, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami (np. zaspokojenie przez projektowany sposób zagospodarowania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, przy braku innych terenów, którymi gmina w ramach władztwa planistycznego "dysponuje"). Tymczasem w kontrolowanej sprawie z uzasadnienia przyjętego rozwiązania wynika, że jedynym argumentem organu uchwałodawczego pozostawienia na spornym terenie funkcji produkcyjno - składowej jest aktualny stan zagospodarowania, co w świetle powyższych konstatacji nie może zostać zaaprobowane przez Sąd. Przyjdzie zatem stwierdzić, jak słusznie skarżący wskazują, iż samo wprowadzenie możliwości przekształcenia terenów na mieszkaniowo - usługowe, przy jednoczesnym prawnym usankcjonowaniu bezprawnie ulokowanej na tym terenie działalności produkcyjno - składowej nie chroni ich praw, a przyzwala na kontynuację tej działalności. Taki zapis to iluzoryczne uwzględnienie interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż inwestor (właściciel/właściciele) nadal będzie mógł tam prowadzić działalność, a docelowe wykorzystanie spornych nieruchomości będzie uzależnione od jego woli. Rację mają skarżący, że ustalenie takiej regulacji w Studium w spornej kwestii nie chroni prawa własności skarżących, a jedynie przedsiębiorcy, jak i nie przywróci na tych terenach właściwej funkcji. Nie doprowadzi również do eliminacji rażącej dysproporcji i dysharmonii w kształtowaniu ładu przestrzennego, a wręcz je sankcjonuje. W kontekście zarzutów skargi odnotować raz jeszcze trzeba, że uwzględnienie w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu zostało przewidziane przez ustawodawcę w studium, sporządzanego w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a nie sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu zabudowy istniejącego na terenie objętym planem. Jak już wyżej dostrzeżono, zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach. Wówczas zróżnicowanie statusu prawnego poszczególnych nieruchomości jest uzasadnione, natomiast gdy okoliczności takie nie zachodzą, ustalone w Studium kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy powinny zapewniać zachowanie ładu przestrzennego w aspekcie estetycznym, funkcjonalnym i ekonomicznym oraz uwzględniać wymogi prawa własności nieruchomości. Tymczasem zapisy zaskarżonej uchwały diametralnie różnicują zasady zabudowy w [...]. Zdaniem Sądu, takim działaniem organ uchwałodawczy naruszył zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych oraz ograniczył prawa właścicieli nieruchomości, których sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny, w stosunku do właścicieli innych nieruchomości. Działanie takie narusza wymogi przewidziane w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy oraz zasadę równości przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała w sposób niedopuszczalny narusza prawo własności skarżących. Wprawdzie ustalenia studium, nie mają charakteru prawa miejscowego, to jednak, w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. Przede wszystkim w każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (por. w. wyroku NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12 - dostępny w CBOSA). Niewątpliwie uwzględnienie w Studium dotychczasowego zagospodarowania produkcyjno-składowego spornych działek z uwagi na wskazywane przez skarżących oddziaływanie na ich nieruchomość w postaci hałasu, pyłu, pękania ścian budynku zakłóca spokojne korzystanie z nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej. Trzeba wskazać, że sytuacja skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej uległa w wyniku uchwalenia Studium pogorszeniu. Zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakłada pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich prawa własności. Równowaga w tym zakresie zostaje naruszona, jeżeli umożliwia właścicielowi jednej nieruchomości znaczne zakłócenie korzystania z innej nieruchomości. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy) oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni gminy w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi bezkonfliktowe, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, harmonijnemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich, po myśli art. 144 K.c. Uwzględnienie w Studium na terenie przeznaczonym poprzednio pod zabudowę mieszkaniową i rolną funkcji produkcyjno - składowej, o znacznej skali, narusza prawo własności skarżących w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony, naruszając art. 31 ust. 3 Konstytucji i zasadą równości przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Poza tym należy wskazać, że Sądowi z urzędu jest wiadome z akt spraw toczących się w tut. Sądzie oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym o sygn. II SA/Wr 2795/2001, II SA/Op 415/04,II OSK 823/05, że "utrzymując w projekcie planu funkcję gospodarczą", wprowadzoną w 1994 r. dla obszaru zainwestowanego pod tartak, Gmina tłumaczyła swoje stanowisko "obawami przed ewentualnymi roszczeniami właściciela tartaku wobec Gminy, w razie zaplanowania na spornym obszarze funkcji nieprodukcyjnej. Bezsporne jest, że do wybudowania tartaku doszło w wyniku sprzecznej z planem lokalizacji, ustalonej decyzją organu Gminy, następnie wyeliminowanej z obiegu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy przyjdzie stwierdzić, że poprzez zakwestionowane przez skarżących działań planistycznych, Gmina chce doprowadzić do legalizacji inwestycji i sanowania swoich sprzecznych z prawem czynności, kosztem interesu prawnego m.in. skarżących, a takie działanie jest niedopuszczalne w świetle ww. przepisów, jak też zawartej w art. 8 Konstytucji zasady zaufania obywateli do Państwa.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, na podstawie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 152 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji.