Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 619/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 851/16 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 2


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 851/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]

w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność gminy.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...]czerwca 2015 r. M.C. (dalej określany jako wnioskodawca) wniósł o sprzedaż na jego rzecz w trybie bezprzetargowym dzierżawionej przez niego od 1997 r. od Gminy W. niezabudowanej działki

nr [...]o powierzchni 0,0734 ha, położonej w obrębie W., "na poprawę użytkowania działki dzierżawionej". Wnioskodawca jest współwłaścicielem dwóch lokali wyodrębnionych w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...], będącej jedną z czterech działek sąsiadujących z działką nr [...], wraz z udziałem

w nieruchomości wspólnej. Do grona współwłaścicieli działki nr [...] należy też Gmina W..

Przywołaną wyżej uchwałą z dnia 29 grudnia 2015 r. Rada Gminy W. wyraziła zgodę na sprzedaż działki nr [...]w trybie bezprzetargowym.

W uzasadnieniu uznano, że zachodzi przewidziana w 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) przesłanka takiej sprzedaży, ponieważ wnioskodawca jest dzierżawcą tej działki, a jej zbycie ma na celu poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej będącej jego własnością.

Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w listopadzie 2015 r. działka nr [...]położona jest na wzniesieniu w stosunku do drogi głównej i na wysokiej technicznej skarpie w stosunku do sąsiedniej działki nr [...], od której strony teren został umocniony wysokim na 2,5m murem sprzed 1939 r.

Wojewoda L. wniósł skargę na uchwałę z dnia 29 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając jej istotne naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda zauważył, że wnioskodawcy przysługuje jedynie udział we współwłasności nieruchomości wspólnej stanowiącej zabudowaną działkę nr [...], związany z prawem własności lokali w budynku posadowionym na tej działce, oraz że jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości pozostaje Gmina W.. W związku

z tym wyraził pogląd, że niedopuszczalne było wyrażenie zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości jedynie na rzecz dwóch współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości lokalowej, tj. wnioskodawcy i jego żony.

Wojewoda L. wskazał też na możliwość zagospodarowania działki

nr [...]jako odrębnej nieruchomości. Odwołał się do umowy sprzedaży tej działki, zawierającej oświadczenie Wójta Gminy W., wedle którego posiada ona dostęp do drogi publicznej. Zwrócił zarazem uwagę na jej kształt i powierzchnię wynoszącą 734 m2 oraz powołał się na orzecznictwo, w myśl którego zagospodarowanie działki jako odrębnej nieruchomości nie musi polegać wyłącznie na jej zabudowie, lecz może przybrać również inne formy. Nie ustalono zaś, czy działka nr [...]jest powiązana funkcjonalnie z pozostałymi działkami sąsiednimi (nr [...]) i czy ich właściciele nie byliby zainteresowani jej nabyciem w drodze przetargu, czemu nie stało na przeszkodzie to, że znajdowała się ona w posiadaniu wnioskodawcy.

Gmina W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zaznaczyła, że fakt graniczenia działki nr [...]z kilkoma działkami przyległymi nie oznacza, iż jest ona z nimi wszystkimi powiązana funkcjonalnie. Jej zdaniem pozostaje ona w tego rodzaju związku jedynie z działką nr [...], a wywody skargi odnoszące się do pozostałych działek przyległych są ogólnikowe i hipotetyczne, godząc w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Gmina W. zauważyła, że większość udziałów we współwłasności działki nr [...]należy do wnioskodawcy, który jako jedyny wyraża wolę nabycia działki nr [...].

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaakcentował, że podjęcie uchwały

w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż konkretnie oznaczonej nieruchomości

w trybie bezprzetargowym wiąże się z wykonywaniem uprawnień właścicielskich jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Dlatego sama możliwość zaskarżenia takiej uchwały, w tym przez organ nadzoru, nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy, do czego doszło do w niniejszej sprawie.

Rozwijając tę myśl Sąd wyliczył trzy przesłanki, jakie stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy muszą być spełnione łącznie, by nieruchomość mogła być zbyta w trybie bezprzetargowym: niezbędność nieruchomości lub jej części do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania oraz jej przyleganie do nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste. W tym kontekście wyraził pogląd, że okoliczność, iż działka nr [...]w związku z wyodrębnieniem w znajdującym się na niej budynku części lokali ma kilku właścicieli, nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody w możliwości bezprzetargowego zbycia działki nr [...] tylko na rzecz dwóch współwłaścicieli, tym bardziej gdy współwłaścicielem działki [...] jest także Gmina W., której organ stanowiący podjął zaskarżoną uchwałę. Skonstatował również, że uchwała ta stanowi czynność związaną z wykonywaniem uprawnień właścicielskich jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminnymi, której organ wykonawczy ma prawo wyboru nabywcy nieruchomości. Jego zdaniem zaś organ nadzoru w uzasadnieniu skargi nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu wskazującego na możliwość zagospodarowania działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości oraz na funkcjonalne powiązanie tej działki z innymi sąsiednimi działkami, toteż jego twierdzenia w tym zakresie są tylko pewną hipotezą.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Wojewoda L., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, tj. do możliwości zagospodarowania działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości w sytuacji, gdy z oświadczenia Wójta Gminy W. zawartego

w akcie notarialnym – umowie sprzedaży nieruchomości wynika, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej i ma powierzchnię wynoszącą 734m2.

Kwestii tej dotyczył też kolejny zarzut procesowy odniesiony do art. 133 § 1 P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organ nadzoru nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na możliwość zagospodarowania działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości, podczas gdy w aktach sprawy znajdował się przywołany akt notarialny zawierający wspomniane oświadczenie Wójta Gminy W..

Z kolei oba zarzuty materialnoprawne podnosiły naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W pierwszej kolejności pełnomocnik zakwestionował wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że możliwe jest wyrażenie zgody na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości na rzecz jedynie niektórych współwłaścicieli nieruchomości przyległej, podczas gdy "przy kilku współwłaścicielach tej nieruchomości tryb bezprzetargowy jest niedopuszczalny".

Pełnomocnik zarzucił też niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy związane z faktem, że zgodę na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości wyrażono na rzecz właścicieli nieruchomości lokalowej. W tych ramach zauważył, że za nieruchomość przyległą w rozumieniu tego przepisu można uznać wyłącznie nieruchomość gruntową oraz że działka nr [...] nie mogła zostać przyłączona do sąsiedniej nieruchomości lokalowej. Pełnomocnik powtórzył też, że zgody na bezprzetargową sprzedaż tej działki udzielono wnioskodawcy jako jej dzierżawcy

w sytuacji, gdy właścicielami przyległej działki gruntowej jest kilka podmiotów.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił zasadnicze motywy zaskarżonego wyroku i zwrócił uwagę, że przewidziana w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy możliwość zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym stanowi wyjątek od zasady, wedle której zbycie takie powinno nastąpić w drodze przetargu, i w efekcie wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym tego, by nieruchomość ta mogła być przyłączona do nieruchomości sąsiedniej. Jego zdaniem ostatnio wskazany warunek nie zachodził w rozpatrywanej sprawie. Działka nr [...] nie mogła być bowiem przyłączona do działki nr [...], na której znajduje się budynek

z wyodrębnionymi dwoma lokalami, w wyniku czego ma ona kilku właścicieli, w tym Gminę W.. W konsekwencji wnioskodawca i jego żona mają jedynie udział

w nieruchomości gruntowej związany z własnością lokali. Tym samym zgoda na bezprzetargowe zbycie działki nr [...] została wyrażona z pominięciem niektórych współwłaścicieli działki nr [...] i nie mogło się przyczynić do poprawienia warunków zagospodarowania tej działki. Zgoda ta powinna się wszak odnosić do wszystkich współwłaścicieli.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że zachodziła możliwość zagospodarowania działki nr [...] jako odrębnej nieruchomości. Zwrócił uwagę na jej powierzchnię i dostęp do drogi publicznej, podtrzymując pogląd, iż zagospodarowanie takie nie ogranicza się wyłącznie do zabudowy, lecz może przybrać inne formy. Odwołał się także do orzecznictwa, w tym do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 2006 r., sygn. akt IV CSK 98/06 (LEX nr 459229), w myśl którego sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie może nastąpić, jeżeli nabycie nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch takich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadne okazały się oba jej zarzuty procesowe. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość wszystkim standardom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ w sposób nienależyty wyjaśnia podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji poprzestał bowiem na wyrażeniu w istocie dwóch tez zawierających ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w przedmiocie zbycia działki nr [...] w drodze bezprzetargowej, które mają charakter arbitralny, gdyż nie zostały wsparte jakąkolwiek argumentacją. Uniemożliwia to prześledzenie toku rozumowania, jaki doprowadził do postawienia tych tez,

i ustalenie przesłanek, z których je wywiedziono, przyjmując je następnie za podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym rozstrzygnięcie to nie może być poddane pełnej

i całościowej weryfikacji w toku kontroli instancyjnej i już z tej przyczyny nie może się ostać.

Powyższe oznacza też, że Sąd nie odniósł się w istocie do zarzutów skargi,

w ogóle nie rozważając racji, jakie miały przemawiać na rzecz tych zarzutów, i nie podając powodów, dla których ich nie uwzględnił. Co więcej, zarzut podnoszący, że działka nr [...] mogła być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, skwitował jako jedynie hipotetyczny i niepotwierdzony żadnym dowodem. Nie dostrzegł zatem, że w skardze nawiązano do obiektywnych cech działki świadczących o takiej możliwości, znajdujących odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, w tym nie tylko powołanej w skardze kasacyjnej umowie sprzedaży, ale przede wszystkim w operacie szacunkowym, który – w przeciwieństwie do umowy – był opracowany w listopadzie 2015 r., czyli poprzedzał zaskarżoną uchwałę i był źródłem przyjętych w niej ustaleń oraz rozwiązań. W efekcie trafny jest także zarzut naruszenia zasady ustanowionej w art. 133 § 1 P.p.s.a., w myśl której sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie poświęcono zawartości akt żadnej uwagi i nie uwzględniono wynikających z niej konkretnych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednocześnie zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy, podważający pierwszą z wymienionych kategorycznych tez, zgodnie z którą przepis ten nie wyklucza zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości na rzecz jedynie niektórych spośród współwłaścicieli nieruchomości przyległej. Już w tym miejscu, jeszcze przed rozwinięciem tej oceny, wypada zauważyć, że implikuje ona niejako sama przez się konieczność usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, którą wydano z naruszeniem powyższej reguły. Z tego względu również należy uchylić zaskarżony wyrok, którym oddalono skargę zamiast ją uwzględnić. Niezależnie od wszelkich innych naruszeń prawa podnoszonych

w skardze kasacyjnej, musi pozostawać poza sporem, że wynik kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej zaskarżonym nią wyrokiem powinien być całkiem inny. Konstatacja ta powoduje także, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co stanowi przesłankę do tego, by Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 188 P.p.s.a. uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznał skargę.

Odnosząc się do skargi w punkcie wyjścia zauważyć trzeba, że art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy ustanawia odstępstwo od wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy zasady, według której sprzedaż nieruchomości (lub oddanie w użytkowanie wieczyste) następuje w drodze przetargu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2843/15, LEX nr 2032794). Bezsprzecznie przy tym ocena, czy w konkretnym przypadku sprzedaży należy postąpić zgodnie z zasadą, czy też zastosować wyjątek, powinna być wynikiem dokładnej wykładni tego przepisu, odwołującej się do jego literalnego brzmienia i do okoliczności indywidualizujących dany stan faktyczny.

Niezasadnie więc Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ w odpowiedzi na skargę, uzależnili rezultat tej wykładni od stopnia, w jakim odpowiada ona zasadzie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w dysponowaniu swoim mieniem. Zasada ta nie ma wszak charakteru absolutnego w tym sensie, że nie przyznaje takiej jednostce nieograniczonej autonomii, przeciwnie upoważnia ją wyłącznie do działań mieszczących się w ramach wyznaczonych przez obowiązujący porządek prawny. Dlatego nadzór nad działalnością gminną nie stanowi nadmiernej ingerencji w samodzielność gminy, o ile stosownie do art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W niniejszej sprawie do tego rodzaju ingerencji nie doszło, gdyż Wojewoda L. kierował się wyłącznie treścią przepisów ustawy, w świetle których gmina nie może, jak inne podmioty prawa cywilnego, w nieskrępowany sposób rozporządzać swoim mieniem nieruchomym, będącym wszak majątkiem publicznym, lecz musi przestrzegać ściśle wiążących ją reguł ustawowych.

Jedną z tych reguł wyraża art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy. Według niej nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własności lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten przewiduje kilka przesłanek odstąpienia od obowiązkowego trybu przetargowego, m.in. to, by zbywana nieruchomość mogła poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej. Chodzi zatem

o sytuację, gdy w wyniku zbycia może dojść do połączenia zbywanej nieruchomości

z nieruchomością przyległą w taki sposób, by powstała jedna całość, nadająca się do łącznego użytkowania, i to na warunkach korzystniejszych niż te, na jakie pozwalały parametry nieruchomości przyległej. Innymi słowy, to te parametry muszą ulec poprawie, np. poprzez powiększenie nieruchomości przyległej, nadanie jej regularnego kształtu, zapewnienie lepszego dostępu do drogi publicznej itp., przyczyniając się do tego, że będzie ona stanowiła bardziej atrakcyjny przedmiot prawa własności lub użytkowania wieczystego. Bezsprzecznie rezultat ten można osiągnąć wyłącznie wtedy, gdy zachodzi pełna tożsamość po stronie podmiotów, którym te prawa przysługują w odniesieniu do obu łączonych ze sobą nieruchomości. Jeżeli bowiem

w wyniku zbycia nieruchomości zbywana i przyległa mają przekształcić się w przedmiot, w stosunku do którego mają być wykonywane jednolite uprawnienia, to nabywcami nieruchomości zbywanej muszą być te same podmioty, które już mogą te uprawnienia wykonywać wobec nieruchomości przyległej. Wielość takich podmiotów, czyli przypadek współwłasności lub współużytkowania wieczystego nieruchomości przyległej, nie wyklucza więc zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy, o ile zbycie to nastąpi na rzecz wszystkich tych podmiotów. W przeciwnym razie, np. gdy nabywcą, jak w niniejszej sprawie, będzie tylko część spośród współwłaścicieli nieruchomości przyległej, nie dojdzie do poprawy warunków zagospodarowania tej nieruchomości, lecz jedynie do rozszerzenia zakresu władztwa przysługującego tym osobom na kolejną nieruchomość, która zachowa swą odrębność.

Bez znaczenia natomiast pozostaje to, że udział we współwłasności jest prawem związanym z własnością lokalu wyodrębnionego w budynku znajdującym się na nieruchomości gruntowej. Nie zmienia on przecież faktu, że każdorazowemu właścicielowi lokalu przysługuje zarazem udział we współwłasności nieruchomości gruntowej, której warunki zagospodarowania mają ulec poprawie. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia, że poprawa ta, polegająca w istocie na powiększeniu nieruchomości, łączyć się musi także ze zwiększeniem ciężarów i obowiązków,

z jakimi wiąże się każda własność, np. podwyższeniem należnego podatku od nieruchomości. Również z tego powodu zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych nieruchomości przyległej.

W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono jednak, że przywołany przepis został naruszony też w inny sposób.

Sąd pierwszej instancji, jak już była o tym mowa, nie wyjaśnił, dlaczego uznał za jedynie hipotetyczny pogląd kwestionujący założenie, że zbycie działki nr [...] mogło poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z kilku nieruchomości, które do niej przylegały, mianowicie działki [...]. Okoliczność tę miał wszelako wnikliwie zbadać, gdyż jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. Zgodzić się zatem należy z zapatrywaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu powołanego przez Wojewodę Lubuskiego wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt IV CSK 98/06,

w myśl którego przetarg musi być przeprowadzony, gdy możliwość poprawienia warunków zagospodarowania odnosi się do większej liczby nieruchomości. Jeśli bowiem przewidziana w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy przesłanka zbycia w drodze bezprzetargowej zachodzi w stosunku do więcej niż jednej nieruchomości przyległej, może dojść do konkurencji równoważnych roszczeń właścicieli (użytkowników wieczystych) tych nieruchomości, a wtedy jedyną metodę wskazania nabywcy stanowi przetarg mający na celu wybór najbardziej korzystnej oferty.

Sąd pierwszej instancji zaniechał rozważenia relacji przestrzennych, w jakich działka nr [...] pozostawała z działkami przyległymi, a także właściwości wszystkich tych działek, mimo że umożliwiał to materiał zawarty w aktach administracyjnych. Rozważania te muszą zaś doprowadzić do wniosków przeciwnych do tych, jakie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, trzeba uznać, że były nieruchomości przyległe, których warunki zagospodarowania mogłyby ulec poprawie

w wyniku dołączenia do niej działki nr [...], i to wyższym stopniu niż byłoby to możliwe w wypadku działki nr [...]. Działka nr [...], której powierzchnia była mniejsza niż powierzchnia działki nr [...], ma kształt wąskiego pasa, który przylega niemal dokładnie do granicy działki [...], stanowiąc jej naturalne przedłużenie, sprawiające, że grunt składający się z tych dwóch działek przybrałby regularną postać, pozwalającą na jego racjonalne zagospodarowanie. Po drugie, nabycie działki nr [...] nie mogło się w ogóle przyczynić do poprawy warunków zagospodarowania działki nr [...].

W świetle znajdującego się w aktach operatu szacunkowego obie działki oddziela wysoki mur, dodatkowo działka nr [...] znajduje się na skarpie, co wyklucza bezpośredni dostęp z jednej działki na drugą. Działki te nie mogą zatem stworzyć spójnej gospodarczej całości i musiałyby być użytkowane jako odrębne segmenty czy przedmioty uprawnień.

Oznacza to, że w skardze kasacyjnej trafnie stwierdzono również, że nie był spełniony także i ten warunek zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy, według którego zbywana nieruchomość nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Działka nr [...] ma stosunkowo dużą powierzchnię, większą niż sąsiadująca z nią działka nr [...], przylega do drogi publicznej, i - co najważniejsze - w przypadku jej połączenia z działką nr [...], i tak musiałaby być zagospodarowana odrębnie.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 188

w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 94 ustawy o samorządzie gminnym

w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. W ostatnio przywołanym przepisie ustanowiono bowiem zasadę, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy - czego Wojewoda L. domaga się zarówno w skardze, jak

i w skardze kasacyjnej - jeżeli upłynął rok od dnia jej podjęcia, chyba że zachodzą okoliczności, które w tej sprawie nie wystąpiły (uchwała nie jest aktem prawa miejscowego).

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.