Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 986/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowej z siedzibą D. oraz H. R. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z dnia 22 lipca 2020 r. Nr 96/2020 w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy Działoszyn oddala skargę. [pic]


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2020 r. (data wpływu skargi do organu) Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółka komandytowa z siedzibą w D. oraz H. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) dalej u.s.g. w zw. z art. 50, art. 53 § 2a oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. Nr 96/2020 z dnia 22 lipca 2020 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 4 sierpnia 2020 r., pod poz. 4415 i weszło w życie w dniu 19 sierpnia 2020 r. Zaskarżając powyższe zarządzenie w całości strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie wydanie oraz ogłoszenie aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonego zarządzenia bez upoważnienia ustawowego - w sytuacji gdy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 41 ust. 2 u.s.g., a inne przepisy rangi ustawowej nie uprawniały organu do wydania takiego aktu,

2. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym organ jest uprawniony do jednostronnego kształtowania stawek czynszów najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy relacje z najemcami określające zasady korzystania z tych lokali mają charakter zobowiązaniowy i kształtowane muszą być z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego,

3. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez jego błędne zastosowanie i ogłoszenie zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowiące konsekwencję błędnego przyjęcia istnienia kompetencji organu do wydania aktu prawa miejscowego regulującego materię objętą zaskarżonym zarządzeniem,

4. art. 3531 w zw. z 487 Kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie wynikających z tych przepisów zasady swobody umów oraz zasady ekwiwalentności świadczeń i narzucenie zaskarżonym aktem określonych w nim warunków stosunku najmu, w sytuacji gdy zawarte z gminą umowy najmu nie przewidywały możliwości zmiany stawki czynszu w trybie zarządzenia wydawanego przez organ wykonawczy gminy,

5. art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie wynikającej z tego przepisu zasady równości wobec prawa wyrażające się w nieuzasadnionym, istotnym (różniącym się o 100%) zróżnicowaniu ustalonych zaskarżonym zarządzeniem

stawek najmu poszczególnych lokali.

W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: umowy najmu z dnia 22 maja 2000 r. zwartej między Gminą D., a Spółką Cywilną A aneksu nr 1/2017 do umowy najmu z 22 maja 2000 r., aneksu nr 2/2017 do umowy najmu z 22 maja 2000 r., pisma Gminy D. z dnia 10 grudnia 2018 r., pisma A w D. sp. z o.o. sp. k. z dnia 2 stycznia 2019 r., pisma Gminy A z dnia 8 stycznia 2019 r., aneksu nr 1/2019 do umowy najmu z 22 maja 2000 r., aneksu nr 2/2019 do umowy najmu z 22 maja 2000 r., pisma A w D. sp. z o.o. sp. k. z dnia 9 marca 2020 r. i 26 marca 2020 r., pisma Gminy D. z dnia 2 kwietnia 2020 r., pisma A w D. sp. z o.o. sp. k z dnia 14 kwietnia 2020 r. ostatecznego przedsądowego wezwania do zapłaty z dnia 25 maja 2020 r. wraz z potwierdzeniem odbioru, pisma A w D. sp. z o.o. sp. k. z dnia 15 lipca 2020 r. wraz z potwierdzeniem odbioru, pisma Gminy A z dnia 21 września 2020 r., umowy najmu z dnia 20 lipca 2000 r. zwartej między Gminą A, a H. R., pisma H. R. z dnia 6 kwietnia 2020 r., pisma Gminy D. z dnia 16 kwietnia 2020 r., wezwania do zapłaty z dnia 17 czerwca 2020 r., pism H. R. z dnia 24 czerwca 2020 r. i 24 sierpnia 2020 r., pism Gminy D. z dnia 3 września 2020 r. i 21 września 2020 r., pisma H. R. z dnia 24 września 2020 r., pisma NZOZ A s.c. z dnia 26 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikiem, porozumienia Nr GOŚ.VI.1.2016 z dnia 18 maja 2016r. oraz pisma Gminy D. z dnia 20 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że zaskarżone zarządzenie powiela treść zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy D. nr 123/2018 z dnia 10 grudnia 2018 r., którego nieważność została stwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 175/19. Podobnie, jak unieważniony akt, zaskarżone zarządzenie zawiera normy o charakterze powszechnie obowiązującym, odnosi się bowiem do każdego potencjalnego najemcy wymienionych w nim lokali użytkowych (wszystkich lokali stanowiących własność Gminy D.) i określa konkretne wartości stawek czynszu za m2 powierzchni.

Strona skarżąca jest najemcą lokali położonych w budynku przy ul. A 21b w D., którego dotyczy zaskarżone zarządzenie, a więc posiada bezpośredni interes prawny w jego zaskarżeniu. Normy zawarte w zarządzeniu odnoszą się do wszystkich najemców, wpływając bezpośrednio na ich w relacje z Gminą D., a celem aktu jest niewątpliwie ustalenie norm o charakterze wiążącym i tym samym uniemożliwiających najemcom ich negocjowanie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że burmistrz wydał zaskarżony akt w czasie, gdy pozostaje ze stroną skarżącą w sporze co do wysokości należnego gminie czynszu. Istniejący spór jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 175/19 nieważności uprzednio wydanego zarządzenia, którego treść powiela zaskarżone aktualnie zarządzenie nr 96/2020 z dnia 22 lipca 2020 r. W następstwie powyższego orzeczenia niezmienne pozostaje stanowisko, że należny gminie czynsz z tytułu najmu winien być ustalany według stawki w wysokości 10zł/m2 wynikającej z wiążących stronę skarżącą z Gminą D. umów najmu zawartych przed wydaniem nieważnego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy D. Nr 123/2018 z dnia 10 grudnia 2018 r. i zawartych na jego podstawie - również nieważnych aneksów do umów.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej zaskarżone zarządzenie narusza art. 41 ust. 1 u.s.g. Zasadą jest, że wydawanie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organu stanowiącego, a nie wykonawczego. Prawodawcze kompetencje burmistrza są wyjątkiem i zgodnie z art. 94 Konstytucji RP muszą znajdować oparcie w normie kompetencyjnej o randze ustawowej (art. 41 ust. 2 u.s.g.). Tymczasem żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustaw powiązanych nie stanowią podstawy do wydawania przez burmistrza norm o charakterze prawa miejscowego regulujących stawki czynszu najmu komunalnych lokali użytkowych. Podstawy takiej nie stwarzał w szczególności wskazany w zaskarżonym zarządzeniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z regulacji tej wynika jedynie, że burmistrz jest organem wykonawczym (wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa) oraz że do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym, m.in. nawiązywanie stosunków cywilnoprawnych z podmiotami trzecimi. Burmistrz dokonując czynności z zakresu gospodarowania mieniem nie może więc odgórnie, w formie aktu prawodawczego zmieniać warunków zawartych umów. Zakres samodzielności i swobody gospodarowania w sferze stosunków cywilnoprawnych wyznaczają bowiem regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym ustanawiające zasadę swobody kontraktowania.

Jedynym organem, uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego, wpływających na sferę stosunków najmu jest rada gminy, która na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. dysponuje uprawnieniem do określania w trybie uchwały zasad wynajmowania nieruchomości. Uprawnienie to ogranicza się jednak wyłącznie do wyznaczania adresowanych do organu wykonawczego zasad zawierania umów, a nie ściśle określonych warunków kontraktów zawieranych przez gminę. Treść konkretnych umów nie podlega więc kształtowaniu aktami prawa miejscowego.

Odwołując się do orzecznictwa NSA pełnomocnik skarżących wskazał, że wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępnionych z zasobu jednoznacznie wskazuje na uprawnienie do indywidualnego naliczania tych należności określanych umowami cywilnoprawnymi dotyczącymi korzystania z nieruchomości gminnych. Nie istnieje zatem uprawnienie do wydania generalnego, władczego aktu, który obligatoryjnie nakładałby określone opłaty za korzystanie z gminnego zasobu nieruchomości.

Konkludując pełnomocnik skarżących stwierdził, że przepisy prawa nie uprawniają organu wykonawczego gminy do wprowadzenia na terenie gminy powszechnie obowiązujących przepisów ustalających wysokość stawek czynszów najmu, de facto przepisów analogicznych do norm ustanawiających ceny sztywne. Organ wykonawczy gminy swoje prawo do naliczania należności czynszowych (tj. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami) realizować może wyłącznie w oparciu o zawarte umowy. Wysokość stawek może być zaś kształtowana na zasadach określonych w tych umowach, bądź na podstawie odpowiednich przepisów prawa cywilnego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, a contrario - organ władzy publicznej nie może działać bez wyraźnie wskazanej podstawy prawnej. Treść zarządzenia nakazuje w procesie kontroli traktować ten akt, jako akt prawa miejscowego (ze względu na charakter zawartych w nim norm i sposób ogłoszenia), to jednak nie może budzić wątpliwości, że jego wydanie bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (z naruszeniem norm kompetencyjnych), świadczy o istotnym naruszeniu przepisów prawa uzasadniającym wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia.

Zaskarżone zarządzenie narusza także wynikające z prawa cywilnego zasady swobody umów oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń, ponieważ nie dopuszcza sprzeciwu najemców wobec wprowadzonych odgórnie stawek i narzuca stawki czynszu, jako obowiązujące wobec wszystkich podmiotów pozostających z Gminą D. w stosunku najmu lokalu użytkowego. Ponadto w świetle zasad prawidłowej gospodarki (art. 12 u.s.g.) oraz przy uwzględnieniu wolnorynkowej zasady ekwiwalentności świadczeń w umowach wzajemnych (art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego) nie ma uzasadnienia dla ustalenia dla budynku przy ul. A 21b stawki czynszu w wysokości 20 zł/m2, a więc stawki odbiegającej istotnie od stawek obowiązujących na lokalnym rynku dla lokali o podobnej charakterystyce. Przy sprawowaniu gospodarki nieruchomościami organ gminy nie może kierować się wyłącznie dyrektywą maksymalizacji dochodów. Zobowiązany jest działać w granicach prawa, a więc także z uwzględnieniem zasad obowiązujących w obrocie cywilnoprawnym. W granicach tych nie mieści się zwiększenie stawki czynszu najmu o 100% (porównując do stawki określonej w uchylonym zarządzeniu Nr 18/2017 Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 22 lutego 2017 r., które dla wszystkich budynków przewidywało jednakową stawkę w wysokości 10 zł/m2) w sytuacji, gdy nowa wartość odbiega istotnie od stawek obowiązujących na lokalnym rynku. Tego typu działanie gminy powoduje nieuzasadniony wzrost kosztów prowadzenia działalności przez konkretnych najemców, co w konsekwencji może wpływać m.in. na osłabienie ich konkurencyjności na rynku, czy na opłacalność prowadzonej przez nich działalności.

W związku z powyższym, niezależnie od zarzutów kwestionujących kompetencję burmistrza do odgórnego regulowania wysokości czynszów najmu w formie aktu prawa miejscowego, zdaniem pełnomocnika stawki bazowe, jakimi posługuje się gmina powinny odpowiadać charakterowi i standardowi wynajmowanej powierzchni, a co za tym idzie powinny znajdować oparcie w rzetelnej wycenie tego prawa. Według wiedzy skarżących wycena taka została sporządzona na zlecenie gminy przez K. O., a jej wnioski odbiegają od kwot zawartych w zarządzeniu. W związku z tym uzasadniony jest wniosek o zobowiązanie organu do przedłożenia powyższego dokumentu. Za podwyższeniem czynszu nie może także przemawiać zawarty w uzasadnieniu zarządzenia argument, wskazujący na dopiero planowane, nieprecyzyjnie wskazane wydatki związane z dostosowaniem budynku do wymogów określonych powołanymi przepisami prawa. Nie ma też jakiegokolwiek uzasadnienia dla obciążenia najemców dobrowolnie ponoszonymi przez właściciela kosztami inwestycji, których efekty pozostaną własnością właściciela, zwiększając wartość jego majątku. Planowany montaż kotłowni gazowej, o której mowa w uzasadnieniu zarządzenia, nie jest czynnością konieczną z punktu widzenia użytkowania lokali. Najemcy korzystali dotąd z miejskiej kotłowni osiedlowej i samodzielnie ponosili koszty ogrzewania. Montaż kotłowni gazowej nie wpływa więc w żadnym stopniu na atrakcyjność, czy standard lokali, które miały zapewnione ogrzewanie.

Nieracjonalny, zdaniem pełnomocnika skarżących jest także argument odwołujący się do wartości nakładów poniesionych w roku 2016 r. Upływ czasu pomiędzy datą poniesionych nakładów, a zmianą wysokości stawek czynszu (tj. 4 lata) podważa istnienie jakiegokolwiek związku pomiędzy tymi zdarzeniami. Uwzględnić należy przy tym, że stawki w wysokości 20 zł/m2 nie ustalało ostatnie zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. nr 18/17, wydane bezpośrednio po poniesieniu tych nakładów. Co więcej, gmina nie poniosła w pełni kosztów tego remontu. W rzeczywistości partycypowała jedynie w kosztach remontu wykonanego przez A w D. Sp. z o.o., Sp. k. (w tamtym czasie działającą jako spółka cywilna), co wynika wprost ze skierowanego do gminy pisma z dnia 26 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikiem w postaci zestawienia wydatków oraz zawartego z gminą porozumienia z dnia 18 maja 2016 r.

Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia w żadnym stopniu nie odnosi się do stanu, czy remontów dotyczących pozostałych budynków. Tymczasem oba pozostałe budynki prezentują wyższy standard techniczny od standardu pomieszczeń najmowanych przez stronę skarżącą, za które organ ustalił najwyższą stawkę czynszu. Ponadto w budynku przy ul. A 21b nie zostały wyodrębnione lokale, a więc A w D. Sp. z o.o. Sp.k. zgodnie z zarządzeniem miałby uiszczać czynsz z tytułu najmu ustalony według stawki 20 zł/m2 za wszystkie powierzchnie, w tym korytarze i piwnice. Zarządzenie nie uwzględnia także zróżnicowania w standardzie poszczególnych pomieszczeń w ramach jednego budynku, który nie jest jednolity. Zróżnicowania stawek nie uzasadnia też lokalizacja budynków. Wszystkie położone są w biskiej odległości, zlokalizowane są w centrum miasta, w odległościach nieprzekraczającej kilkuset metrów od siebie.

Zarządzenie wprowadza rażąco zróżnicowanie warunków umów w grupie rodzajowo podobnych najemców. Wynikająca z niego stuprocentowa różnica w stawkach czynszu dotyczy bowiem najemców wynajmujących lokale w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Opisany w uzasadnieniu zarządzenia charakter podmiotów obecnie wynajmujących lokale (tj. podmioty nieprowadzące działalności gospodarczej) nie ma więc znaczenia dla oceny prawidłowości zarządzenia. Z powyższych względów nie budzi wątpliwości, że stuprocentowa różnica w zastosowanych stawkach czynszu narusza przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, a odstępstwa od zasady równości są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne taktowanie podmiotów podobnych. Pomimo podobnej lokalizacji budynków i wbrew różnicom w ich standardzie, podmioty prowadzące działalność gospodarczą w lokalach przy ul. B 3A i przy ul. A 19 uiszczać będą czynsz ustalony według stawki 10 zł/m2, a podmioty prowadzące działalność gospodarczą w lokalach przy ul. A 21b - czynsz ustalony według stawki 20 zł/m2. O sprzeczności ze wskazaną zasadą świadczy także istotne zróżnicowanie wysokości stawek czynszu pomiędzy podmiotami prowadzącymi, a nieprowadzącymi w lokalach działalności gospodarczej. O wysokości czynszu decydować winny nie względy dotyczące rodzaju prowadzonej w lokalach działalności, a walory samego lokalu. Prowadzenie działalności gospodarczej nie stanowi okoliczności na tyle istotnej, by uzasadniała zróżnicowanie stawek czynszu, przykładowo wskazać można, że stosując zaskarżone zarządzenie niższa stawka czynszu (tj. w wysokości 1,80 zł/m2) znajdowałyby zastosowanie w przypadku najmu lokalu w celu prowadzenia w nim biura poselskiego.

Reasumując pełnomocnik skarżących stwierdził, że utrzymanie w mocy zarządzenia opublikowanego, jak akt prawa miejscowego i zwierającego normy o charakterze generalnym, adresowane do wszystkich najemców bez wyjątku - zarówno przyszłych, jak i obecnych - jest równoznaczne w skutkach z wprowadzeniem czynszu regulowanego, co pozostaje poza kompetencją organu wykonawczego gminy. Ustawodawca wyłączył spod reglamentacji publiczno- prawnej czynsze najmu za lokale użytkowe (w przeciwieństwie do lokali mieszkalnych), oddając je w całości pod reżim cywilnoprawny (tj. ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71, poz. 733 ze zm./). W związku z powyższym nadanie czynnościom związanym z ustanawianiem i waloryzacją czynszów za lokale użytkowe charakteru administracyjnego, publicznoprawnego, skutkować musi każdorazowo koniecznością wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego, jako naruszającego obowiązujący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zbliżone zarzuty zostały sformułowane w skardze na poprzednie, tożsame przedmiotowo zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. nr 123/2018 z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu najmu oraz opłat użytkowych za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 175/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność ww. zarządzenia, ale jak wskazano w uzasadnieniu z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze.

WSA w Łodzi w uzasadnieniu ww. wyroku przesądził, że w przypadku poprzedniego zarządzenia, które przedmiotem i podstawą prawną, odpowiada zaskarżonemu zarządzeniu, Burmistrz Miasta i Gminy D. był uprawniony do jego wydania. Jako podstawę prawną aktu wskazano art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Sąd wskazał, że w pojęciu "gospodarowania zasobem nieruchomości gminy" mieści się także ustalanie stawek czynszu najmu i opłat użytkowych za lokale użytkowe, garaże i miejsca postojowe stanowiące zasób gminy. Burmistrz Miasta i Gminy D. był zatem uprawniony do wydania zaskarżonego zarządzenia, gdyż wynika to materialnoprawnych kompetencji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Organ wydając zaskarżone zarządzenie zastosował wszystkie wytyczne wynikające z powołanego ww. wyroku. Po pierwsze, opublikował przedmiotowe zarządzenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego oraz sporządził jego uzasadnienie, w którym wskazał przyczyny wzrostu stawek czynszu i wyjaśnił różnice w ich wysokości w poszczególnych budynkach komunalnych oraz w zależności od rodzaju działalności prowadzonej przez poszczególnych najemców. Wskazał m.in., że budynek komunalny przy ulicy A 21b został w ostatnich latach wyremontowany i zmodernizowany. Wykonano gruntowne prace remontowe łazienek i korytarzy z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i zainstalowano dźwig platformowy w budynku. Na remont budynku gmina poniosła nakłady w wysokości około 288 tys. Zł, a w roku 2020 planuje wykonać w budynku przy ul. A 21b remont polegający na jego dostosowaniu do przepisów przeciwpożarowych oraz montaż nowoczesnej kotłowni gazowej ogrzewającej cały budynek w okresie zimowym. Koszt zaplanowanych prac inwestycyjnych wyniesie około 400 tys. zł. Przychód w wysokości 143 tys. zł, uzyskany w 2019 r. z tytułu czynszu przy stawce 20,00 zł brutto, wynikający z obowiązujących umów najmu nie pozwala nawet na pokrycie kosztów poniesionych na remont budynku oraz przyszłych inwestycji w przewidywalnym okresie czasu. Lokale użytkowe w budynku komunalnym przy ulicy A 19 wynajmowane są przede wszystkim najemcom nieprowadzącym działalności gospodarczej (m.in.: Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy D., Komisariat Policji w D. oraz B). Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym, stawki czynszu lokali użytkowych powinny być ustalone w sposób racjonalny zmierzający do uzyskania na rzecz jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniego dochodu. Czynnikami mającymi zasadniczy wpływ na wysokość czynszu są: standard lokalu, lokalizacja i poziom stawek rynkowych.

W ramach gospodarowania zasobem nieruchomości Gminy i Miasta D. burmistrz zobowiązany jest do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej. Oznacza to co najmniej dążenie do zbilansowania wydatków i dochodów uzyskiwanych z nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminy, w przeciwnym przypadku koniecznym byłoby dofinansowanie utrzymania budynków z innych źródeł, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadami finansów publicznych.

Z analizy przychodów i wydatków, które Miasto i Gmina D. uzyskuje w ostatnich 6 latach z gospodarowania mieniem komunalnym budynku przy ul. A 21B w D., który w całości przeznaczony jest na wynajem, wynika, że gmina ponosi z tego tytułu stratę. Z zestawienia wydatków poniesionych na przedmiotowy budynek w latach 2014-2020 (do września włącznie), wynika, że gmina poniosła wydatki w łącznej kwocie 560 048,37 zł. Z zestawienia przychodów z czynszu za ten sam okres wynika, że gmina uzyskała kwotę 507 080,13 zł, a więc strata jaką poniosła gmina z tego tytułu wynosi narastająco: 52 968,24 zł. Kwoty wykazanych przychodów z czynszu za rok 2019 i 9 miesięcy 2020 r., obejmują stawkę 20zł/m2 wynikającą z zawartych umów ze wszystkimi najemcami prowadzącymi działalność gospodarczą w tym budynku, w tym ze stroną skarżącą. Obowiązująca do końca 2018 r. stawka czynszu w wysokości 10 zł/m2, w żaden sposób nie pozwalała na pokrycie wydatków remontowych i inwestycyjnych niezbędnych do poniesienia w przedmiotowym budynku, nie mówiąc już o jakimkolwiek zysku. Znaczna część wydatków wynikała bezpośrednio z konieczności dostosowania budynku do potrzeb strony skarżącej, wydatek poniesiony w roku 2016 w kwocie 269 000 zł na przebudowę i montaż dźwigu osobowego, wynikał z konieczności dostosowania budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych, które korzystają z opieki medycznej. Obowiązująca poprzednio stawka w wysokości 10 zł/m2 była rażąco niska i uniemożliwiała racjonalną gospodarkę finansową mieniem komunalnym. Konsekwencją była konieczność pokrywania straty z tego tytułu z innych dochodów gminy. W dalszej perspektywie utrzymanie ww. stawki, w przypadku podmiotów prowadzących w tym budynku działalność gospodarczą, w tym również przez stronę skarżącą oznaczałaby de facto konieczność subsydiowania ich działalności z innych środków publicznych.

Przedmiotowy budynek wymaga dalszych nakładów inwestycyjnych. W roku 2020, ze względów ekologicznych została już wykonana z środków Miasta i Gminy D. nowoczesna kotłownia gazowa, której koszt po przeprowadzeniu postępowania przetargowego wyniósł 151 437,74 zł. Inwestycja ta nie byłaby możliwa do przeprowadzenia bez urealnienia stawek czynszu obowiązujących w budynku, a konieczność, jej wykonania wynikała z faktu, iż dotychczas był on ogrzewany z kotłowni węglowej emitującej znaczne zanieczyszczenia.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w chwili obecnej wszystkich najemców lokali użytkowych w budynku przy ul. A 21b obowiązuje stawka czynszu w wysokości 20 zł/m2. Zgodnie z treścią aneksów do umów najmu, zawartych m.in. przez skarżących, strony umowy wyraziły zgodę na wprowadzenie nowych stawek od 1 stycznia 2019 r. Aneks nr 1/2019 został załączony do skargi. Brak jest podstaw formalnoprawnych do przyjęcia, że skarżący w sposób prawnie skuteczny uchylili się od skutków prawnych złożonych oświadczeń woli. Okoliczność ta jest obecnie kwestią postępowania wytoczonego przez jedną ze stron przed Sądem Rejonowym w S. V Wydział Gospodarczy w sprawie o sygn. akt[...].

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania przyjąć należy, że w świetle obowiązujących umów najmu wszystkich najemców prowadzących działalność gospodarczą w budynku przy ul. A 21b w D., obowiązująca stawka czynszu wynosi w chwili obecnej 20 zł/m2. Stawka odpowiada poniesionym nakładom na budynek oraz wydatkom zaplanowanym do poniesienia jeszcze w bieżącym roku i wbrew twierdzeniom skarżących przyjęta stawka nie ma charakteru dyskryminującego.

W dniu 5 lutego 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżących z dnia 27 stycznia 2021 r., w załączeniu którego przedstawiono kopię opinii rzeczoznawcy majątkowego K. O. z dnia 25 marca 2020 r. określającą wartość czynszów w budynku komunalnym (budynek Ośrodka Zdrowia) położonego w przy ul. A 21b w D., sporządzoną na zlecenie organu.

W dniu 2 marca 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżących z dnia 22 lutego 2021 r., w którym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wymienionych w dalszej części pisma.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących wskazał, że organ błędnie odczytuje uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 175/19, myli bowiem dokonaną przez Sąd kwalifikację norm z punktu widzenia ich treści z oceną kompetencji do ich wydania, której Sąd nie przeprowadzał. W ocenie strony skarżącej w przytoczonym wyroku Sąd prawidłowo przyjął, że zawarte w zarządzeniu normy, ze względu na ich konstrukcję, miały charakter norm prawa powszechnie obowiązującego. Organ wykonawczy gminy nie został wyposażony w uprawnienie do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących w sposób odgórny wysokości stawek czynszu dla lokali komunalnych. Powyższej oceny nie podważa zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie wskazujące na uprawnienie burmistrza do gospodarowania mieniem komunalnym. Obrót mieniem pozostaje co prawda w gestii burmistrza, jednak odbywać powinien się przy zastosowaniu instrumentów cywilnoprawnych. O ile więc zarządzenie mogłoby mieć charakter wewnętrzny, organizacyjny, to nie może ono zawierać norm powszechnie obowiązujących adresowanych do najemców lokali komunalnych. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby przyznanie organowi uprawnienia do jednostronnego, niczym nieograniczonego uprawnienia do modyfikowania stosunków umownych.

Ponadto pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w każdym przypadku gospodarowania nieruchomościami pewne, większe wydatki ponoszone są przez właściciela ze skumulowanych dochodów z lat wcześniejszych. Nie jest więc tak, że w ramach działalności polegającej na wynajmie lokali dochody z każdego roku w pełni kompensują wszystkie wydatki wynajmującego. Znamienne jest zaś, że jedynie w dwóch okresach ze sporządzonego przez organ zestawienia (złożonego także w toczącej się sprawie cywilnej) – tj. w roku 2014 i 2016 wydatki gminy przekroczyły dochody z tytułu najmu. Są to pierwsze okresy z powołanego zestawienia, a więc z dużą dozą prawdopodobieństwa można przypuszczać, że środki na ich pokrycie skumulowane zostały we wcześniejszych okresach, których nie przedstawiono. Zdaniem pełnomocnika przedstawione dane są nierzetelne, nieuwzględniają powszechnie znanych (dostępnych na stronach internetowych gminy) informacji o uzyskanych przez gminę dofinansowaniach na poszczególne inwestycje.

W zestawieniu wydatków z roku 2014 wymieniono wydatek na termoizolację budynku, przy czym pominięto informację o źródłach finansowania tej inwestycji. Z danych dostępnych na stronie internetowej Gminy D. wynika, że w dniu 30 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. podpisał z gminą umowę umorzenia pożyczki pod warunkiem przeznaczenia kwoty umorzenia w wysokości 4.284.180,20 zł na realizację ośmiu inwestycji w latach 2012 - 2015, tj. termomodernizację 5 obiektów użyteczności publicznej, w tym budynku Ośrodka Zdrowia w D. Zgodnie natomiast z powszechnie dostępną informacją w kadencji 2014 -2018 na inwestycje związane z termomodernizacją budynków użyteczności publicznej przeznaczono kwotę 1 815 510,00 zł, w tym 1111 949,01 zł pochodziło z dofinansowania udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego w ramach realizacji zadania "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej na terenie Miasta i Gminy D".

W zestawieniu wydatków z roku 2016 wykazano wydatek na montaż dźwigu w budynku Ośrodka Zdrowia w D. w wysokości 269.000 zł, bez uwzględnienia dofinansowania w wysokości 110.000 zł z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyznanego uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 392/16 z dnia 11 kwietnia 2016 r.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżących wskazał, że organ całkowicie pomija fakt ponoszenia znacznych wydatków na remonty budynku przez stronę skarżącą, która na własny koszt wykonała montaż urządzeń klimatyzacyjnych oraz na przestrzeni lat systematycznie remontowała wynajmowane pomieszczenia. Twierdzeniom o racjonalności stawki czynszu ustalonej zaskarżonym zarządzeniem przeczy także znaczny upływ czasu pomiędzy ww. inwestycjami decydującymi o powstaniu rzekomej straty, a chwilą wprowadzenia podwyżki. Na okoliczność powyższą zwrócił uwagę WSA w Łodzi w powołanym wyroku. Istnieje zatem znaczna różnica czasowa pomiędzy datą poniesionych nakładów, a zmianą wysokości stawek czynszu (ponad 2 lata), co może budzić wątpliwości co do faktycznej przyczyny wzrostu stawek czynszu. Stawki czynszu winny mieć zaś charakter rynkowy, a samo ich kształtowanie odbywać powinno się z uwzględnieniem zobowiązaniowego charakteru stosunku najmu. Obowiązek prowadzenia przez organ wykonawczy gminy prawidłowej gospodarki nieruchomościami nie uchyla tych zasad. W szczególności w relacjach z najemcami organ reprezentujący gminę nie może nadużywać swej silniejszej pozycji i narzucać niekorzystnych oraz jawnie nierynkowych stawek, uzasadniając to zasadami gospodarowania mieniem komunalnym. Zawarte przez strony aneksy opierały się na nieważnym zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy D. nr 123/2018 z dnia 10 grudnia 2018 r., a organ przedstawiając aneksy do podpisu, wskazywał wprost na ich związek z wydanym zarządzeniem, jako podstawą prawną zmiany wysokości stawek czynszów. Nadużyciem jest w tych okolicznościach wywodzenie z prowadzonej w sprawie cywilnej argumentacji skarżącej wniosku o przyznaniu przez nią istnienia po stronie organu kompetencji do wydania zaskarżonego zarządzenia.

W dniu 20 kwietnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika organu administracji publicznej z dnia 15 kwietnia 2021 r., w którym podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę podkreślił, że sposób finansowania termomodernizacji budynków użyteczności publicznej na terenie Miasta i Gminy D., montaż dźwigu poprzez pozyskanie dofinansowania z PFRON, czy też umorzenie pożyczki zaciągniętej w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. nie ma związku z prawem i obowiązkiem organu wykonawczego gminy do racjonalnego gospodarowania lokalami użytkowymi w budynkach komunalnych. Pozyskanie dofinansowania na wskazane inwestycje gminne nie wpływa na wysokość czynszu w lokalach, w szczególności nie powoduje konieczności obniżania wysokości stawek czynszu w lokalach komunalnych.

W dniu 27 kwietnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej z dnia 21 kwietnia 2021 r., w którym wskazał, że celem wydania zaskarżonego zarządzenia było odgórne – w trybie aktu prawa miejscowego – ustalenie stawek czynszu, który organ uznaje za akt obowiązujący i bezpośrednio wiążący wszystkich najemców. Zaskarżone zarządzenie ze względu na charakter norm w nim zawartych, treść i sposób publikacji narusza powołane w skardze przepisy prawa. Zgodnie natomiast ze sporządzoną na zlecenie organu opinią rzeczoznawcy K. O. istnieje konieczność zróżnicowania wysokości stawek czynszu ze względu na powierzchnię i standard wynajmowanych lokali. Nie ma więc podstaw do przyjęcia jednej stawki czynszu dla wszystkich najemców lokali znajdujących w budynku przy ul. A 21b w D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 22 lipca 2020 r., Nr 96/2020 w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D., na które skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnieśli Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w D. Sp. z o.o., Sp.k. z siedzibą w D. oraz H. R.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że uprzednie zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 10 grudnia 2018 r., Nr 123/2018 w sprawie ustalenia stawek czynszu najmu oraz opłat użytkowych za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D., dotyczące tej samej materii było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który po rozpoznaniu skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Zdrowie w D. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w D. złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 175/19 stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W związku z powyższym zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. zapobiega sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Przez "ocenę prawną", o której stanowi cyt. przepis należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznaczają jej akta. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy można bowiem mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której to rozstrzygnięcie zapadło. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie wspomniany powyżej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 175/19 wydany został w tym samym przedmiocie i dotyczył tego samego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2333/18, Lex nr 3115147).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu nim określonych podmiotów i wyraża się tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., w sprawie I CKN 169/98, publ. OSP 2001, z. 4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1208/13, publ. CBOSA). Jeżeli zatem w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego dokonano na podstawie tego samego stanu faktycznego sprawy wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w tej sprawie, to ocena wiązała w tym zakresie sąd administracyjny rozpoznający daną sprawę.

W uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku Sąd wskazał, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. wymaga spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, zarządzenie powinno być podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i po drugie strona musi wykazać naruszenie interesu prawnego zaskarżonym zarządzeniem. Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny.

Sąd stwierdził, że spełnione zostały obie przesłanki określone w art. 101 ust.1 u.s.g., wskazując, że zaskarżone zarządzenie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i narusza interes prawny strony, która jest najemcą lokalu użytkowego w budynku przy ul. A 21b w D., stanowiącym zasób Miasta i Gminy D.

Sąd zaznaczył, że Burmistrz Miasta i Gminy D. był uprawniony do wydania zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 30 ust.1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W pojęciu "gospodarowania zasobem nieruchomości gminy" mieści się także ustalanie stawek czynszu najmu i opłat użytkowych za lokale użytkowe, garaże i miejsca postojowe stanowiące zasób gminy.

Zaskarżone zarządzenie jest aktem normatywnym o charakterze generalnym, ponieważ zawiera normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów, tj. obowiązek uiszczenia stawek czynszu i opłat użytkowych przez najemców we wszystkich lokalach użytkowych, garażach oraz miejscach postojowych stanowiących zasób Miasta i Gminy D. Normy prawne zawarte w zaskarżonym zarządzeniu mają także charakter abstrakcyjny, ponieważ mają zastosowanie w każdym przypadku najmu lokalu użytkowego, garażu, miejsc postojowych stanowiących zasób Miasta i Gminy D. wobec każdego podmiotu będącego najemcą po dniu 1 stycznia 2019 r.

Konsekwencją uznania, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust.1 i 2 u.s.g. jest konieczność ogłoszenia aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Okolicznością niesporną jest, że zaskarżone zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zarządzenie zostało jedynie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy D. Brak zatem publikacji zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowił podstawę stwierdzenia jego nieważności w całości jako naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust.1 i art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523). W sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art.91 ust.1 u.s.g. co każdorazowo, bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Z przedstawionych powyżej względów na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia wskazując również, że zarządzenie nie posiada żadnego uzasadnienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 22 lipca 2020 r., Nr 96/2020 w sprawie ustalenia stawek czynszu za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D., Sąd był zatem związany oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 175/19.

Istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u. s.g. jest związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiące podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że interes prawny skarżących został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący wykazali, że poprzez podniesienie w zaskarżonym zarządzeniu stawek czynszu z tytułu najmu lokali użytkowych stanowiących zasób Miasta i Gminy D., ich interes jako najemców tych lokali został naruszony. W związku z powyższym skarżący byli uprawnieni do wniesienia skargi.

Sąd będąc związany oceną prawną wynikającą z cyt. powyżej wyroku podzielił stanowisko, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ jednostronnie reguluje kwestie dotyczące wysokości stawek czynszu za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D., a adresatami obowiązku uiszczania tych opłat są przede wszystkim ich najemcy.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).

Zatem o charakterze aktu rozstrzyga treść zawartych w nim norm i ich charakter, co oznacza, że normy w akcie prawa miejscowego muszą mieć charakter generalny (czyli nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (nie wyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, jako skierowane do adresatów na zewnątrz powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki. Natomiast akty wewnętrzne adresowane do jednostek podległych nie są w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które powodowałoby uszczuplenie ich praw.

Będące przedmiotem zaskarżenia zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 22 lipca 2020 r. jest aktem normatywnym, zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), jest aktem generalnym określającym dla każdego wysokość stawek czynszu za lokale użytkowe, garaże oraz miejsca postojowe stanowiące zasób Miasta i Gminy D. oraz aktem abstrakcyjnym regulującym powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat (czynszu) z tytułu najmu - spełnione zostały zatem cechy aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. W myśl art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Przyjęcie zatem, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego wywołuje konieczność ogłoszenia takiego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. W niniejszej sprawie powyższy warunek został spełniony. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 4 sierpnia 2020 r., pod poz. 4415 i weszło w życie w dniu 19 sierpnia 2020 r.

Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika, że zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Kompetencja ta obejmuje z jednej strony zadania wynikające z uchwał rady gminy (zwłaszcza podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g.), a z drugiej zaś zadania wynikające z przepisów prawa, w szczególności z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mieniem komunalnym są własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i innych gminnych osób prawnych. Kompetencje wójta (burmistrza) w zakresie gospodarowania tym mieniem obejmują wyłącznie mienie (ogół praw majątkowych) przysługujące gminie jako osobie prawa cywilnego, a nie innym gminnym osobom prawnym, które są odrębnymi od gminy podmiotami mienia (por. B.Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, opublik.WKP 2021).

Z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika zatem, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (organu wykonawczego gminy). Z kolei z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega między innymi na ich wynajmowaniu. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako jedną z takich czynności wymienia m.in. wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności, a także wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu.

Całość kompetencji związanych z zawieraniem umów najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy, w tym ustalanie wysokości czynszu posiada więc organ wykonawczy gminy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2141/18, Lex nr 3090714). W pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. mieści się zatem określenie wysokości stawek czynszu z tytułu najmu lokali użytkowych, stanowiących własność gminy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów postawionych w skardze należy wskazać organ wykonawczy gminy posiada uprawnienia do sformułowania racjonalnych, równych i niedyskryminujących zasad udostępniania nieruchomości publicznych podmiotom gospodarczym, w celu prowadzenia w nich działalności gospodarczej. W sytuacji, gdy określone nieruchomości przeznaczy na prowadzenie określonej działalności gospodarczej przez podmioty zewnętrzne, ma również prawo do sprecyzowania zasad, czy wymogów gwarantujących właściwy stan finansów publicznych i należytą dbałość o stan udostępnianego mienia.

Sformułowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, stanowi lex generalis w stosunku do pozostałych norm dotyczących równości i ją konkretyzujących, w tym m.in. do art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 162), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Adresatem tej normy konstytucyjnej są władze publiczne, w tym także organy samorządu terytorialnego i sądy. Istotą tej zasady jest to, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. Pojęcie równości w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza jednak równości w znaczeniu bezwzględnym. Nie można też utożsamiać zasady równości z zakazem różnicowania sytuacji różnych podmiotów.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia zasady równości nie jest uzasadniony, albowiem zmiana stawek czynszu z tytułu najmu lokali użytkowych stanowiących własność Miasta i Gminy D. dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przy ul. A 21b w D.

Z uzasadnienia zarządzenia wynika także przyczyna zróżnicowania wysokości stawek czynszu w budynkach przy ul. A 19 i ul. B 3a wchodzących do zasobu gminy. Nie ma podstaw aby zakwestionować twierdzenia organu, że czynnikami mającym zasadniczy wpływ na wysokość czynszu były standard lokali, lokalizacja i poziom stawek rynkowych. Nie ma podstaw do podważenia ustalonych stawek czynszu także w świetle przedstawionych przez skarżących opinii rzeczoznawców . Jak wskazał organ w swoim piśmie według opinii rzeczoznawcy K. O. średnia wartość rynkowa miesięcznego czynszu wynosi 14,30 zł i jest to wartość netto. Stawka ta powiększona o podatek VAT będzie wynosić prawie 18 zł. W tym kontekście stawka określona w zaskarżonym Zarządzeniu na 20 zł miesięcznie za metr kwadratowy lokalu w budynku przy ul. A 21b , w którym lokal wynajmują skarżący nie jest rażąco wygórowana i nie narusza zasady równości.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

d.j.