Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 206/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 12, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z o. o. z siedzibą w W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego urządzenia reklamowego (nośnika reklamowego) przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 53, na działce nr 114/12, znajdującej się w obrębie geodezyjnym [...].

W toku postępowania organ ustalił, że właścicielem działki o numerze 114/12 jest osoba fizyczna. Teren inwestycji jest niezabudowany o nawierzchni gruntowej z zielenią niską i nieliczną wysoką - trawnik, drzewa, krzewy. Pozostała część działki nieobjęta wnioskiem jest zabudowana parterowym budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, tymczasowymi obiektami gospodarczymi o niewielkiej kubaturze oraz znajduje się na nim wieża stacji telefonii cyfrowej. Trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem przyjęto na 60 m. Organ ustalił także, iż wokół terenu inwestycji, oprócz systemu drogowego i parterowej zabudowy o wysokości do 5 m, brak jest innego sposobu zagospodarowania. Do analizy przyjęto obszar sąsiadujący z terenem inwestycji w odległości wynoszącej 60 m od jego granic. Analizując warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których łączne spełnienie jest niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, że w obszarze analizowanym nie występują obiekty budowlane o charakterze wolno stojących urządzeń reklamowych. Występuje jedynie reklamowa tablica naścienna o niewielkiej powierzchni na parterowym budynku zlokalizowanym na działce nr 1/81 w obrębie [...] (teren zamknięty PKP). Planowana inwestycja nie uzupełnia zatem istniejących funkcji w obszarze analizy i nie stanowi kontynuacji oraz nie uzupełnia przestrzennie obudowy ulicy, zatem nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ dodał, że w analizowanym obszarze brak jest zabudowanych działek, których zagospodarowanie pozwoliłoby na wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Teren inwestycji zlokalizowany jest na części działki nr 114/12, która jest położona wzdłuż drogi powiatowej (ul. A), co pozwala ustalić obowiązującą nieprzekraczalną linię nowej zabudowy biorąc pod uwagę wymagane odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, określone zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Dla drogi tej klasy wspomniana odległość powinna wynosić nie mniej niż 8,0 m. Dla drogi gminnej ul. B wymagana odległość usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, określona zgodnie z ustawą o drogach publicznych wynosi 6 m i jest spełniona z uwagi na usytuowanie terenu inwestycji. Organ podkreślił, że ze względu na charakter inwestycji (budowa urządzenia reklamowego), która nie jest zabudową kubaturową, nie wyznaczył dla planowanej inwestycji wskaźnika wyrażonego stosunkiem wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem (intensywności zabudowy). Planowany obiekt nie będzie posiadać elewacji frontowej, zatem można uznać, że wskaźnik polegający na określeniu szerokości elewacji nie dotyczy wnioskowanej inwestycji z uwagi na charakter inwestycji. Organ stwierdził ponadto brak występowania na obszarach sąsiadujących z terenem inwestycji obiektów budowlanych kubaturowych o wysokości zbliżonej do wnioskowanej (8,5 m), a w szczególności takich jak będący przedmiotem wniosku (urządzeń reklamowych). Istniejący obiekt budowlany o przestrzennej konstrukcji - maszt kratowy - z uwagi na odmienny charakter nie może stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji. Na tej podstawie organ stwierdził, że nie ma możliwości określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu, jej gzymsu lub attyki, ani też innego wskaźnika charakteryzującego wysokość planowanej inwestycji zgodnie z żądanymi wartościami, tj. 8,5 m. Planowany obiekt nie będzie nadto zadaszony, zatem wskaźnik polegający na określeniu geometrii dachu nie dotyczy wnioskowanej inwestycji. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez działkę terenu objętego wnioskiem o numerze ewidencyjnym 114/12 w obrębie geodezyjnym [...], istniejącym zjazdem z drogi publicznej ul. B. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zgodnie z oświadczeniem inwestora inwestycja nie wymaga zaopatrzenia w media). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. Organ uznał jednak, że realizacja wnioskowanej inwestycji spowoduje naruszenie ładu przestrzennego w tym rejonie, co jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie wolno stojącego urządzenia reklamowego o wysokości 8,5 m – tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3 x 6 m i powierzchni zabudowy 6,0 m², na podstawie o wymiarach 2,40 m x 2,40 m. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji - budowli występują nieliczne pojedyncze obiekty kubaturowe zlokalizowane na niezabudowanych w większości działkach - parterowe budynki mieszkalne i gospodarcze o niewielkich gabarytach i charakterze podmiejskim. Główne zagospodarowanie obszaru stanowią układ drogowy i tereny zieleni nieurządzonej wokół węzła komunikacyjnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, położonego w sąsiedztwie linii kolejowej. Projektowana budowla odbiega znacznie swymi parametrami i charakterem od istniejącej trwałej zabudowy sąsiednich działek, nie kontynuuje linii zabudowy sąsiedniej i jako wolnostojący, planowany w eksponowanej lokalizacji, o znacznych gabarytach, obiekt nie harmonizuje z układem zabudowy. Realizacja planowanego obiektu spowodowałaby powiększenie wrażenia chaosu oraz zwiększenie zasięgu nietrwałej przypadkowej zabudowy krajobrazu miejskiego wzdłuż układu dróg, mających w chwili obecnej charakter dojazdowych do głównych miejskich tras komunikacyjnych i podłączenia do węzła autostrady A. W wyniku przeprowadzonej analizy, w ocenie organu, zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykazano, że sąsiednie nieruchomości nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących parametrów nowej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że planowana zabudowa fragmentu w większości niezabudowanego skrzyżowania dróg na obrzeżach miasta nie spełni wymagań kompozycyjno - estetycznych i nie będzie harmonizować z otoczeniem - nie ma zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zasadę kontynuacji parametrów zabudowy sąsiedniej. Z uwagi na to, że wnioskowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Spółka z o.o.

z siedzibą w W., wskazując na naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia przesłanki, o której mowa w tym przepisie, w szczególności że funkcja przedmiotowej inwestycji koliduje z funkcją analizowanego obszaru, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji znajduje się zabudowa usługowa, a także inny obiekt budowlany o charakterze wolno stojącego urządzenia reklamowego, a funkcja nośnika reklamowego nie jest sprzeczna z funkcją zabudowy usługowej;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że minimalne granice obszaru analizowanego są jednocześnie granicami maksymalnymi, podczas gdy przepis stanowi o minimalnej odległości granic obszaru analizowanego, co nie oznacza, że w konkretnym przypadku granice obszaru analizowanego nie mogą zostać ustalone w odległości większej od minimalnej odległości, a w konsekwencji wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości, co spowodowało nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym.

Jednocześnie strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczająco precyzyjne wyjaśnienie sprawy, co potwierdza wskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działki o numerze 56/4 z obrębu [...] jako działki będącej podstawą ustalenia obszaru analizowanego, zamiast działki o numerze 114/12 z obrębu [...]. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków, o których mowa w powyższym przepisie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę rozważań dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy stanowił wyznaczony obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 tej ustawy.

W odniesieniu do wymogu kontynuacji funkcji Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występują reklamy, a więc funkcja reklamotwórcza na danym terenie istnieje. Analiza jednoznacznie natomiast wskazuje, że w omawianym obszarze brak jest takich cech, które pozwalałyby przyjąć, iż w tym zakresie zagospodarowanie terenu będzie kontynuowane. Nie stwierdzono bowiem, biorąc pod uwagę gabaryty konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego, aby elementy służące do reklamy o takiej formie architektonicznej występowały w obszarze analizowanym. Na działkach sąsiednich nie ma wolnostojących, trwale lub nietrwale związanych z gruntem nośników reklamowych. Rozważania w tym zakresie poczynione przez organ I instancji Kolegium oceniło jako jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Nie dopatrzyło się tym samym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że czym innym jest "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu", a czym innym są "cechy zabudowy i zagospodarowania terenu". Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem koniecznym do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jest m.in. spełnienie zarówno warunku dotyczącego kontynuacji funkcji, jak i warunku dotyczącego kontynuacji cech zabudowy. Tymczasem w obszarze analizowanym nie występuje nośnik reklamowy na postumencie stabilizującym, o gabarytach zbliżonych do objętego wnioskiem nośnika.

Ponadto odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu w kwestii rozszerzenia obszaru analizowanego Kolegium wskazało, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego służy określeniu takich parametrów inwestycji, które wynikają z ochrony zasady dobrego sąsiedztwa, a także zachowaniu ładu przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa musi wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Zdaniem Kolegium znalezienie na rozszerzonym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie, nie może być jedyną przesłanką znacznego rozszerzenia terenu analizowanego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że planowany obiekt ze względu na jego usytuowanie w obrębie skrzyżowania (ronda) mógłby stanowić znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Spółka z o. o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania i podkreśliła, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Wyznaczył bowiem ten obszar bez zachowania niezbędnego minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, co spowodowało błędne uznanie, iż w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich nie występuje żadna zabudowa w postaci wolno stojącego nośnika reklamowego, która pozwoliłaby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki znajduje się nośnik reklamowy usytuowany na działce nr 112. Skarżąca zarzuciła także niewyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, co uniemożliwia precyzyjne określenie, w jakim zakresie organ wyznaczył granice obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącej w konsekwencji został naruszony art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że zasadniczym problemem, jaki zaistniał w sprawie, jest wyznaczenia obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do fragmentu działki nr 114/12, który z woli inwestora stanowił będzie teren przyszłej zabudowy. Kolegium zauważyło przy tym, że ustawodawca w art. 2 pkt 12 ustawy zdefiniował pojęcie działki budowlanej jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu (...)" i w żadnym stopniu nie odniósł i nie zrównał tego określenia z definicją "działki wydzielonej i oznaczonej geodezyjnie". Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają bliżej znaczenia użytego w tej definicji sformułowania "nieruchomość gruntowa". Zdaniem organu nie można odmówić właścicielowi nieruchomości prawa do zagospodarowania nieruchomości odpowiadającego jego zamierzeniom co do sposobu wykorzystania nieruchomości, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu - w wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Taka gwarancja pozwala na odczytanie pojęcia "działki budowlanej" jako terenu inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek lub - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - część pojedynczej działki. Wszelkie narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż rzeczywiście konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody w wyborze sposobu zagospodarowania gruntu stanowiącego jego własność. To inwestor decyduje o wyborze wielkości i rodzaju zabudowy, natomiast rzeczą organów administracyjnych jest ocena tego zamierzenia z punktu widzenia określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym norm prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia tego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej skargą A Spółki

z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego urządzenia reklamowego na działce objętej wnioskiem inwestora.

Materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z ust. 2 przywołanego paragrafu tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1-2 powołanego rozporządzenia. Spór, jaki wiodą strony w tym zakresie, w istocie sprowadza się do kwestii rozumienia pojęcia działki, o której stanowi ust. 2 ww. paragrafu rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu w kwestii wyznaczania obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu (...)" i w żadnym stopniu nie odniósł i nie zrównał tego określenia z definicją "działki wydzielonej i oznaczonej geodezyjnie". Kolegium, odwołując się przy tym do regulacji zawartych w art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i gwarancji z nich wynikających, w konsekwencji pojęcie "działki budowlanej" utożsamia z terenem inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek lub, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, część pojedynczej działki. Z kolei w ocenie skarżącej, organ ograniczając się jedynie do frontu części działki oznaczonej nr 114/12, wyznaczył nieprawidłowo obszar analizowany, bowiem bez zachowania niezbędnego minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, o którym mowa w powołanym przepisie rozporządzenia. Skarżąca, jak wynika ze skargi, pod pojęciem działki, o której stanowi § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, rozumie więc działkę wyodrębnioną geodezyjnie (ewidencyjnie), na której ma być realizowana planowana inwestycja.

Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu Sąd za błędne uznaje stanowisko organu w kwestii rozumienia użytego w powołanym rozporządzeniu pojęcia "działki" w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu wykładnia pojęcia "działka" zawartego w § 3 ust. 2 ww. rozporządzania przyjęta przez Kolegium nie znajduje bowiem oparcia w treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela w niniejszej sprawie prezentowane w judykaturze stanowisko, że ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Wskazać przy tym należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przepisie ustawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2295/16). Inne stanowisko oznaczałoby w istocie wprowadzenie domniemania ograniczeń o charakterze publicznoprawnym, których ustawodawca expressis verbis nie ustanawia.

Ponadto przyjęcie wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Zauważyć należy, że

art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że analizą muszą zostać objęte działki sąsiednie, a nie tylko działka, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto podkreślić należy, że zaakceptowanie zapatrywania przedstawionego przez Kolegium, że szerokość frontu działki stanowiącego podstawę do ustalenia obszaru analizowanego, to szerokość terenu inwestycji, w niektórych przypadkach (zależności od wielkości inwestycji) prowadziłoby do ograniczenia terenu analizowanego jedynie do działki, na której ma być realizowana inwestycja. Sąd podziela zatem w pełni prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w takiej sytuacji, nie można mówić o realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zwartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem działki sąsiednie nie byłby w ogóle objęte analizą. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich nie byłby wówczas w ogóle uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co przeczy istocie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia

2017 r., IV SA/Wa 2295/16, dostępny w CBOSA)

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał w tym kontekście także za zasadne zarzuty naruszenia powołanych przepisów dotyczące niewyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Ponadto zasadnie w skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W tej bowiem sytuacji należało uznać, że sprawa nie została należycie przez organy wyjaśniona, a przy tym poczynione przez organy ustalenia nie znalazły stosowanego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Z tych też względów należało uznać, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny zawartej w niniejszym wyroku i przeprowadzi analizę obejmującą obszar zakreślony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, przyjmując za podstawę jego ustalenia front działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, a nie wielkość frontu terenu inwestycji. Po sporządzeniu prawidłowej analizy organ dokonana oceny, czy zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., i w zależności od wyniku ustaleń wyda decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

JK