Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 419/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 85a ust.1 i art. 87
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...]października 2012 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy Starosta P.decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ustalił dla R. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. opłatę eksploatacyjną w wysokości 427 852, 80 zł za wydobycie kopaliny bez koncesji w okresie od 23 lipca 2008 r. do 18 listopada 2009 r. na terenie działki nr [...]w miejscowości R. W., gmina S., powiat p., województwo w.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowa sprawa była wcześniej dwukrotnie rozpoznawana przez organy. Stosując się zatem do zaleceń Kolegium, organ powołał biegłego w osobie R. K. oraz postanowił o przeprowadzeniu dowodu w postaci uzupełniającej opinii biegłego w sprawie ilości wydobytej bez koncesji kopaliny z terenu dz. nr [...] i [...] w m. R. W., gm. S., pow. P. Biegły opracował uzupełniającą opinię w sprawie ilości wydobytej bez koncesji kopaliny ze spornego terenu. Opinia została wykonana w oparciu o dostępne mapy sytuacyjno — wysokościowe, dokumentację fotograficzną i dokumentację geologiczną złoża R. W. RT. Do opracowania opinii wykorzystano mapę sytuacyjno - wysokościową w skali 1:1000, która przedstawia stan przedmiotowego terenu na dzień 23 lipca 2008 r. W swojej opinii biegły wykorzystał również opracowaną wcześniej, na potrzeby niniejszego postępowania, opinię sporządzoną przez Biuro Mierniczo — Geologiczne Z. D. Mapa załączona do tej opinii przedstawia stan terenu na dzień 16 grudnia 2009 r., jako efektu działania przedsiębiorcy. Biegły R. K. uznał na podstawie analizy parametrów wyrobiska, jego położenia i kształtu, elementów, które zostały naniesione na pierwotną rzeźbę terenu, że eksploatacja kruszywa odbywała się w północnej części wyrobiska, w obrębie gruntów rolnych VI klasy bonitacyjnej, który wcześniej nie został przekształcony. W punkcie nr 4 opinii biegły R. K. wyjaśnił sposób obliczenia ilości wyeksploatowanej nielegalnie kopaliny. W pierwszej kolejności obliczono średnią powierzchnię wyrobisk w m2. Powierzchnia ta ustalona przy użyciu programu C- Geo wynosi 3 409 m2. Następnie ustalono średnią głębokość wyrobiska (3,7 m) oraz średnią miąższość wyeksploatowanej kopaliny (2,9 m). Ilość wyeksploatowanej kopaliny obliczono poprzez pomnożenie średniej miąższości wyeksploatowanej kopaliny przez średnią powierzchnię wyrobiska, otrzymując w ten sposób wartość 9 886 m . Do przeliczenia ilości wydobytej kopaliny wyrażonych w m³ na Mg użyto wartość gęstości kopaliny w stanie utrzęsionym wynosząca 1,61 Mg/m³ (na podstawie dokumentacji geologicznej złoża R. W. - dz. nr [...]). Otrzymano w ten sposób wartość 15.917 Mg. Jest to zdaniem biegłego maksymalna ilość kopaliny wydobytej z terenu nie objętego "dziką" eksploatacją. Jako wartość minimalną można przyjąć wartość umniejszoną w stosunku do poprzedniej o 30%, bowiem tyle może wynosić maksymalny błąd oszacowania. Tak więc w ocenie biegłego z przedmiotowego terenu wydobyto minimum 11 142 Mg kruszywa i taka wartość została przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji. W przyjętych przez biegłego obliczeniach uwzględniono występowanie nadkładu. W przyjętych obliczeniach wynosiła ona 0,5 m. (str. 7 opinii). Teren "dzikich" wyrobisk" został wyłączony z obliczeń. Ukształtowanie powierzchni terenu stanowi element wykorzystanych map sytuacyjno-wysokościowych, na podstawie której biegły oparł swoje obliczenia. W piśmie z dnia 25 maja 2012 r., ustosunkowując się do zastrzeżeń strony, biegły wyjaśnił, że wyliczenia ubytku kopaliny zawarte w jego opinii dotyczą terenu, w obrębie którego nie było wcześniej dzikich wyrobisk i składowisk, natomiast teren "dzikich wyrobisk" został wyłączony ze sprawy. Biegły wyjaśnił jednocześnie, że oparł się częściowo na opracowaniu biegłego Z. D., przede wszystkim na obmiarze geodezyjnym, który w jego ocenie został wykonany solidnie i nie było potrzeby go powtarzać. Biegły stwierdził, że makroniwelacja kruszywem wydobytym w ilości 11.142 tony powinna obejmować teren ok. 1,4 ha, co nie znajduje potwierdzenia w terenie ani w aktach sprawy. Stwierdzeniem jakoby strona "zużyła materiał z wyrobiska na utwardzenie dróg znajdujących się na nieruchomości" jednocześnie potwierdza ona wydobycie materiału z wyrobiska, które jeśli nie jest powiązane z koncesja na wydobycie winno być negatywnie sklasyfikowane jako zakazana praktyka co wynika z orzecznictwa i piśmiennictwa administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. organ odmówił przeprowadzenia dowodu z rozprawy administracyjnej w celu uzyskania ustnej uzupełniającej opinii biegłego R. K. na okoliczności stwierdzone w opracowanej przez niego opinii geologicznej. Oceniając wniosek o przeprowadzenie kolejnego dowodu, o którą wniósł pełnomocnik, organ stwierdził brak podstaw do przeprowadzania uzupełniającej opinii biegłego uznając, że mnożenie wniosków dowodowych na tę sama okoliczność prowadzi do przewleczenia sprawy.

Zdaniem organu fakt wydobywania kopaliny bez koncesji został udowodniony. Mapa sytuacyjno-wysokościowa wyraźnie wskazuje miejsca gdzie wydobywano kopalinę. Jednocześnie podczas rozprawy i w późniejszej korespondencji strona potwierdziła, że wydobyty z wyrobiska materiał został wykorzystany na "utwardzenie i zorganizowanie dróg na nieruchomości". Zebrany materiał dowodowy potwierdził, że w 2009 r. P. R. T. prowadził na terenie dz. nr [...] w m. R. W. wydobycie kopaliny. Zeznania świadków, opinia biegłego oraz zgromadzony materiał zdjęciowy, na którym widoczne są świeże ślady eksploatacji kopaliny, wyraźnie ukształtowane skarpy i regularne dno wyrobiska oraz informacje zawarte w dokumentacji geologicznej złoża "R. W. — TR" są ze sobą spójne i wzajemnie i korespondują. Wobec powyższego organ I instancji uznał za uzasadnione przyjąć za podstawę naliczenia opłaty eksploatacyjnej dane zawarte w opinii biegłego.

R. T. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł w terminie ustawowym odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący zaskarżył także wydane w toku postępowania postanowienie z dnia 12 września 2012 r., w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a to poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającej opinii biegłego w zakresie wyjaśnienia wątpliwości strony co do opinii biegłego, osoby biegłego i zarzutów strony co do jego bezstronności; naruszenie art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez dowolne określenie przez organ ilości kopaliny rzekomo wydobytej bez koncesji; dokonanie błędnej oceny dowodów poprzez: obliczenie wysokości opłaty eksploatacyjnej na podstawie opinii biegłego Z. D. i R. K., przy jednoczesnym braku uwzględnienia objętości "dzikich" wyrobisk zlokalizowanych na terenie określonym przez organ jako "wyrobisko" przed przystąpieniem przez stronę do prac makroniwelacyjnych; oraz dokonanie błędnej oceny dowodów w postaci zeznań świadków wskazanych przez Odwołującego- poprzez odmówienie wiarygodności ich zeznaniom; uznanie za wiarygodne i przyjęcie za podstawę orzekania zeznań świadków posiadających osobisty konflikt ze stroną – K. P., a także osób protestujących przeciwko prowadzeniu przez stronę działalności polegającej na wydobyciu kopaliny z obszaru koncesjonowanego oraz rozszerzeniu działalności strony – R. K.-O., M. F., K. F., a także w okolicznościach ewidentnych dysproporcji w tych zeznaniach. Ponadto Odwołujący zarzucił organowi dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na nieprawdziwym ustaleniu, że na terenie określonym przez organ jako "wyrobisko" nie istniały dzikie wyrobiska, z których od wielu lat nielegalnie wywożono kopalinę (kradzież), a także zgromadzone były odpady, które strona wywiozła.

Odwołujący powołał się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 roku (znak: [...]), zgodnie z którym w sytuacji gdy nie jest możliwe dokładne określenie, organ powinien przyjąć za podstawę wymierzenia opłaty eksploatacyjnej minimalną ilość wydobytej kopaliny, co do której można bez wątpliwości stwierdzić, że została wydobyta bez koncesji. Odwołujący zakwestionował obliczenia biegłego bowiem w jego ocenie nie uwzględniają one w istniejących przed rozpoczęciem przez stronę prac makroniwelacyjnych nierówności terenu (skarp i nierównego ukształtowania terenu) oraz dzikich wyrobisk. Biegły oparł się w swoich obliczeniach na danych uśrednionych, a nie danych rzeczywistych. Jednak z uwagi na oddalenie wniosku dowodowego skarżący pozbawiony był możliwości uzyskania od biegłego informacji dlaczego owo uśrednienie nastąpiło. Odwołujący zarzucił ponadto, że biegły wykonywał wcześniej na tej nieruchomości obliczenia i badania na zlecenie strony, co powinno dyskwalifikować go w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji Organ wskazał, iż zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęto w dniu 1 grudnia 2009 r., a zatem stosuje się przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie: 1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin; 2) wydobywania kopalin ze złóż; 3) bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych.

Zgodnie z art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 85a ust. 2 tejże ustawy, organami właściwymi w sprawie ustalania opłat eksploatacyjnych są: 1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji:

a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a ustawy (kopaliny występujące w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej) - minister właściwy do spraw środowiska,

b) pozostałych kopalin - właściwy starosta

2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło w sposób nie budzący wątpliwości fakt wydobywania przez R. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. kopaliny bez koncesji na terenie działki nr [...]w miejscowości R. W., gmina S. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego geodetę R. K. operatu zawierającego obmiar kopaliny wydobytej z przestrzeni działki nr [...] w miejscowości R. W., gmina S., z którego wynika, że ze złoża wydobyto 11.142 Mg kruszywa. Organ prawidłowo obliczył opłatę eksploatacyjną uwzględniając ilość wydobytej kopaliny, stawkę opłaty eksploatacyjnej określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, z uwzględnieniem powołanego wyżej przepisu art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze (11 142 Mg x 0,48zł/t x 80 = 427 852, 80 zł).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniechania przeprowadzenia uzupełniającej opinii biegłego Kolegium wskazało, że biegły R. K., po zapoznaniu się z uwagami pełnomocnika strony do sporządzonej opinii uzupełniającej wyjaśnił w piśmie z dnia 25 maja 2012 r., że wyliczenia ubytku kopaliny zawarte w jego opinii dotyczą terenu, w obrębie którego nie było wcześniej dzikich wyrobisk i składowisk, natomiast teren "dzikich wyrobisk" został wyłączony ze sprawy. Biegły wyjaśnił jednocześnie, że oparł się częściowo na opracowaniu biegłego Z. D., przede wszystkim na obmiarze geodezyjnym, który w jego ocenie został wykonany solidnie i nie było potrzeby go powtarzać. Zdaniem Kolegium, wniosek strony o przeprowadzenie kolejnej opinii, nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż do kwestii zawartych w piśmie pełnomocnika strony z dnia 4 maja 2012 r. biegły odniósł się wyczerpująco w odpowiedzi z dnia 25 maja 2012 r. Wyjaśnienia biegłego zostały złożone w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały oraz wyczerpały treść pytań zawartych w piśmie pełnomocnika strony z dnia 4 maja 2012 r. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że w prowadzonym postępowaniu zastosowano szereg środków dowodowych w postaci przesłuchania świadków, przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, uzyskano szereg pisemnych wyjaśnień. Strona wielokrotnie miała zapewnioną możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wobec powyższego oraz mając na uwadze przeciwdziałanie przewlekaniu sprawy, należało uznać brak potrzeby przeprowadzenia ponownego dowodu z przesłuchania biegłego podczas rozprawy czy wykonywania kolejnej uzupełniającej opinii biegłego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że R. K. posiada stosowane uprawnienia do wykonania opinii. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, że biegły wykonywał wcześniej na tej nieruchomości obliczenia i badania na zlecenie strony, w ocenie Kolegium nie dyskwalifikuje automatycznie biegłego od udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż strona w żaden sposób nie wykazała, aby okoliczność ta miała jakikolwiek wpływ na treść opinii. Wbrew twierdzeniom odwołującego, biegły zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi Kolegium ustalił minimalną ilość wydobytej bez koncesji kopaliny, co jednoznacznie wynika z treści sporządzonej opinii. Taka właśnie, minimalna ilość wydobytej kopaliny, została przez organ przyjęta jako podstawa do wyliczenia należnej opłaty.

Zdaniem Kolegium wbrew zarzutom odwołania, przeprowadzona w zaskarżonej decyzji ocena dowodów, a w szczególności ocena zeznań świadków, jest trafna. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe. Obszerny materiał dowodowy zebrany został zgodnie z przepisami prawa, a rozumowanie przedstawione przez organ było zgodne z zasadami logiki i znajdowało umocowanie w zasadach doświadczenia życiowego. Kolegium nie znalazło więc podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny dowodów i w pełni ją podziela.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł R. T. wnosząc o Jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...].10.2012 r. Skarżący przytoczył argumentację tożsamą co w odwołaniu. Ponadto wskazał na liczne orzecznictwo, zgodnie z którym nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty P., na podstawie której ustalono dla R. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. opłatę eksploatacyjną w wysokości 427 852, 80 zł za wydobycie kopaliny bez koncesji w okresie od 23 lipca 2008 r. do 18 listopada 2009 r. na terenie działki nr [...] w miejscowości R. W., gmina S., powiat p., województwo w.

Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowił przepis art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.-dalej jako "p.g.g."), zgodnie z którym, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (tzw. "podwyższona" opłata eksploatacyjna).

Przechodząc do oceny legalności kwestionowanej decyzji należy wskazać, iż w świetle przepisu art. 85a ust. 1 p.g.g. dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny. Omawiany przepis nie pozostawia żądnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o "ilości", nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc w praktyce wysokość opłaty eksploatacyjnej jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Nie będzie bowiem wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości lecz konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2008 r., III SA/Po 714/07).

Poczynienie takiego ustalenia wymagało zatem wiedzy specjalnej. Stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Taka opinia została sporządzona w grudniu 2008 r. przez Z. D., a następnie uzupełniona w marcu 2012 r. przez R. K. Opina ta oraz jej uzupełnienie zostały zakwestionowane przez skarżącego nie tylko pod względem formalnym, ale i merytorycznym. Ponadto skarżący wnosił o sporządzenie opinii przez innego biegłego.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wartość dowodowa opinii, budzi uzasadnione wątpliwości. Sporządzona opinia jest niespójna, a przyjęte w niej obliczenia wynikają z danych uśrednionych i są kalkulacją szacunkową.

Biegły R. K. w swojej opinii stwierdza, że nie przeprowadzono wizji terenu, ponieważ "teren przedmiotowych działek jest autorowi niniejszej opinii znany (...)". Biegły wskazał, że dokładne określenie terminu kiedy prace polegające na poborze kruszywa były przez przedsiębiorcę prowadzone jest trudne do ustalenia. Na podstawie ustalonych faktów można "wnioskować", że miały one miejsce pomiędzy 23.07.2008 r., a 18.11.2009 r. Zeznania świadków są sprzeczne, a w dokumentacji fotograficznej brakuje zdjęć przedstawiających sam fakt kopania kruszywa i jego transportu. Ilość wyeksploatowanej kopaliny obliczono na podstawie mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1000 z 2008 r. W pierwszej kolejności obliczono średnią powierzchnię wyrobisk w m2. Powierzchnia ta ustalona przy użyciu programu C- Geo wynosi 3 409 m2. Następnie ustalono średnią głębokość wyrobiska (3,7 m) oraz średnią miąższość wyeksploatowanej kopaliny (2,9 m). Ilość wyeksploatowanej kopaliny obliczono poprzez pomnożenie średniej miąższości wyeksploatowanej kopaliny przez średnią powierzchnię wyrobiska, otrzymując w ten sposób wartość 9 886 m . Do przeliczenia ilości wydobytej kopaliny wyrażonych w m³ na Mg użyto wartość gęstości kopaliny w stanie utrzęsionym wynosząca 1,61 Mg/m³ (na podstawie dokumentacji geologicznej złoża R. W. - dz. nr [...]). Otrzymano w ten sposób wartość 15.917 Mg. Jest to zdaniem biegłego maksymalna ilość kopaliny wydobytej z terenu nie objętego "dziką" eksploatacją. Jako wartość minimalną "można przyjąć" wartość umniejszoną w stosunku do poprzedniej o 30%, bowiem tyle może wynosić maksymalny błąd oszacowania. Tak więc w ocenie biegłego z przedmiotowego terenu wydobyto "minimum" 11 142 Mg kruszywa i taka wartość została przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu wydana w niniejszej sprawie opinia geologiczna, na której orzekające w sprawie organy oparły swe rozstrzygnięcia, nie zawiera pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia, powstają wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo przeprowadzenia przez biegłego wyliczeń ilości wydobytego kruszywa, nie uzasadniono tych obliczeń w sposób nie budzący wątpliwości. Należy też zauważyć, iż opinia z 2012 r. jest tylko opinią uzupełniającą w stosunku do opinii z 2009 r., którą tą opinię notabene organ odwoławczy zakwestionował uchylając dwukrotnie decyzję organu I instancji.

Ponadto biegły, co nie może ujść uwadze, dokonując analizy dostępnych materiałów kwestionuje m.in. prawidłowość sporządzenia dokumentacji geologicznej, w tym prawidłowość wyznaczenia granic złoża na fragmencie, a nie całej mapie. Nie wyjaśnia przy tym, czy te nieprawidłowości miały wpływ na wcześniejsze ustalenie tak wysokiej opłaty eksploatacyjnej. Z akt zgromadzonych w sprawie nie wynika także, jakie dane zostały dostarczone przez Starostwo odnośnie miąższości kopaliny, ani na jakiej podstawie biegły przyjął, że prawidłowe jest oparcie obliczeń na podstawie przyjętego przez niego wzoru. A już absolutnie nie do zaakceptowania jest stwierdzenie Biegłego, że nie przeprowadzono wizji terenu, ponieważ "teren przedmiotowych działek jest biegłemu znany".

Wymogu należytego uzasadnienia opinii nie spełnia też lakoniczne pismo biegłego z dnia 25 maja 2012 r. (k. 22 akt adm.), w którym wyjaśnia on, że "nie istnieje możliwość dokładnego obliczenia mas kruszywa, tego stanowiącego ubytek oraz tego rzekomo wykorzystanego do makroniwelacji, głównie ze względu na upływ czasu" oraz że "(...) teren dzikich wyrobisk został wyłączony ze sprawy".

Należy podkreślić, że opinia biegłego pochodzi wprawdzie od podmiotu posiadającego wiedzę specjalistyczną, niemniej jednak nie zwalnia to od przełożenia sposobu dojścia do konkluzji na język zrozumiały dla strony i organu. W podsumowaniu należy jeszcze raz podkreślić, że wydana opinia stanowi podstawę ustalenia ilości wydobytej kopaliny i tym samym ustalenia wysokości podwyższonej opłaty. A opłata ma charakter represyjny i traktowana jest jako kara administracyjnoprawna. Zatem opinia musi być jednoznaczna i nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości.

Zdaniem Sądu powyższe braki opinii uniemożliwiały dokonanie przez organ prawidłowej jej oceny i odniesienia się do przedstawionych w tej opinii wniosków. Art. 80 k.p.a. stwierdza, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ nie może jednak ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich podstawach biegły oparł konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Oznacza to, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłego do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innego biegłego z zakreśleniem mu okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

Na uwagę zasługuje fakt, iż organ wskazuje jedynie na niebudzący wątpliwości fakt wydobywania przez Skarżącego kopaliny bez koncesji. Jednakże do wymierzenia opłaty niezbędne jest przede wszystkim ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa. Organ nie ustosunkował się do zasadniczej sprzeczności ustaleń poczynionych przez biegłego, co do ilości wydobytego kruszywa z twierdzeniami strony, opartymi na zeznaniach świadków. Nie wyjaśnił również dlaczego dał wiarę trzem świadkom, a pozostałym odmówił wiarygodności. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania.

Na zakończenie należy podnieść, że prawidłowa opinia biegłego powinna wskazywać i wyjaśniać przesłanki, które doprowadziły do przedstawionej nią konkluzji, umożliwiając organowi dokonania oceny jej motywów bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Oznacza to więc, że jeżeli wydana opinia nie spełnia wymogu jasności, kompletności i nie odpowiada na postawione pytania, organ prowadzący postępowanie winien zażądać uzupełnienia jej, szczególnie gdy i strony postępowania stawiają pod jej adresem konkretne zarzuty.

W ocenie Sądu istotne znaczenie dla oceny legalności przedmiotowej decyzji, ma również odesłanie z art. 87 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. Kwestia ta została całkowicie pominięta przez organy. Zgodnie bowiem z treścią art. 87 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy, do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału (a więc również do opłaty eksploatacyjnej) stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych. Wedle art. 21 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: 1) zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania; 2) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Z kolei zgodnie z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca opłatę eksploatacyjną na podstawie art. 85a ust. 1 p.g.g. ma charakter decyzji konstytutywnej, albowiem tworzy ona nowy stan prawny, nie zaś potwierdza stan, który powstał już z mocy wystąpienia zdarzenia określonego w przepisach.

Przyjęcie ustaleń co do charakteru decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej podejmowanej na podstawie art. 85a ust. 1 uPgg z 1994 ma kapitalne znaczenie z punktu widzenie zastosowania konstrukcji przedawnienia, zawartej w przepisach Ordynacji odnośnie zobowiązań podatkowych. Prawo do ustalenia tego zobowiązania przez organ administracji publicznej ustaje bowiem z chwilą upływu trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym organ administracji powinien doręczyć decyzję ustalającą to zobowiązanie. Przy czym okoliczności braku działania organu administracji, jeżeli chodzi o niedoręczenie decyzji w wymaganym terminie, są dla powstania skutku przedawnienia do określenia zobowiązania obojętne, albowiem po upływie okresu przedawnienia ustaje prawo do wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., II GSK 963/09, LEX nr 746366).

Sąd podziela prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 października 2011 r. (II SA/Bk 131/11, LEX nr 1253535) wywód, iż stosując odpowiednio przepisy O.p. do "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej stwierdzić należy, że aby nie nastąpiło przedawnienie prawa do doręczenia decyzji wymiarowej, powinna być ona doręczona zobowiązanemu do uiszczenia opłaty przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek jej uiszczenia, tj. od końca roku kalendarzowego w którym wydobywano kopaliny bez wymaganej koncesji.

W niniejszej sprawie kolejne rozstrzygnięcia w toku postępowania były eliminowane z obrotu prawnego, co oznacza, że ustalone nimi opłaty (zobowiązania) przestawały istnieć i tak:

- decyzja Starosty z dnia [...].01.2011 r. została uchylona decyzją SKO z dnia [...].05.2011 r.,

- decyzja Starosty z dnia [...].09.2011 r. została uchylona decyzją SKO z dnia [...].11.2011 r.,

Eliminowanie z obrotu prawnego tych decyzji oznaczało, że za każdym razem "odżywał" i ponownie zaczynał biec termin przedawnienia do doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Decyzją ustalającą wysokość opłaty eksploatacyjnej i funkcjonującą w obrocie prawnym jest decyzja Starosty z dnia [...].10.2012 r.

Wynikający z powyższego przepisu termin przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania organ winien brać pod uwagę z urzędu niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 415/08 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Powyższa regulacja czyni koniecznym, w przypadku ustalenia, iż zachodzą przesłanki nałożenia opłaty eksploatacyjnej, określenie przez organ daty w jakim niewątpliwo nastąpiło wydobycie.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji Sąd uznał, że przedmiotowa sprawa nie została rozpatrzona wnikliwie i wszechstronnie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania, tzn. ustali w pierwszej kolejności czy w sprawie nastąpiło przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Dopiero ustalenie, że nie ziściła się przesłanka z art. 87 p.g.g., zrodzi po stronie organu obowiązek powołania biegłego w sprawie, w celu sporządzenia nowej opinii geologicznej. W szczególności, należy ustalić w sposób nie budzący wątpliwości ilość wydobytej kopaliny stanowiącą podstawę obliczenia opłaty eksploatacyjnej. Winno to nastąpić na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 j.t.- dalej p.p.s.a.) w punkcie pierwszym wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.