Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 88/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z [...] roku (znak [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących M.S. i T.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 88/21

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Wójt Gminy R. odnosząc się do wniosku M. i T. S. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr 724/1 w miejscowości S., obręb [...] gm. R. odmówił ich ustalenia wskazując, że projektowane zadanie nie spełnia uwarunkowań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy R. decyzją z [...].09.2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołali się M. i T. S., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...].10.2019 r. uchyliło ww. decyzję Wójta. Decyzją z [...].02.2020 r. Wójt Gminy R. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...].04.2020 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku wg. wskazówek organu odwoławczego. Wyznaczony został obszar poddany analizie i po jej przeprowadzeniu ustalono, że wnioskowany teren inwestycji skomunikowany jest z drogą gminną nr dz. 740 poprzez drogę wewnętrzną - nr działki 724/4, która ma nawierzchnię gruntową i nie jest zakończona żadnym placem manewrowym pozwalającym na dojazd i zawrócenie, np. samochodom straży pożarnej. Wzdłuż drogi gminnej nr dz. 740 w pasie 100 m od krawędzi jezdni znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej. Wnioskowany teren inwestycji - dz. 724/1, położony jest poza obszarem zabudowy mieszkaniowej i leży w terenach upraw polowych. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wokół działki 724/1 tylko od strony wschodniej - drogi gminnej istnieją tereny zabudowane. Cała działka 724/1 i tereny od strony południowej, zachodniej i północnej leżą w terenach rolnych. Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie sięgającym w głąb pól uprawnych jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i byłaby sprzeczna z zastanym zagospodarowaniem terenu. Zastany w danym miejscu sposób zagospodarowania terenu to pola uprawne. Fakt, iż po stronie wschodniej wnioskowanej działki w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa nie oznacza, że zabudowę można prowadzić w przeciwnym kierunku w głąb pól uprawnych. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. przewidziany jest pas zabudowy wzdłuż drogi gminnej nr dz. 740 na głębokość nie większą niż 100 m od tej drogi. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i w żadnym razie nie jest podstawą wydania odmownej decyzji. Jednakże po to ustawodawca nakazał sporządzanie studium, aby stanowiło instrument planowania przestrzennego i wyznaczało każdej gminie kierunki zagospodarowania przestrzennego. Podstawą odmowy wydania decyzji jest ewidentna sprzeczność projektowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu, na którym miałaby powstać.

Artykuł 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie określa warunki, spełnienie których umożliwia wydanie decyzji. Jednym z nich jest wzorzec zagospodarowania terenów sąsiednich oraz intensywności zabudowy. Tereny sąsiednie zabudowane są na głębokość ok. 100 m od drogi gminnej. Brak jest wzorca w postaci zagospodarowania terenów sąsiednich, który upoważniałby do zabudowy terenów rolnych oddalonych kilkaset metrów od drogi. To, że w wyznaczonym terenie analizy znajduje się zabudowa nie znaczy wcale, że taka zabudowa może powstać w przypadkowym miejscu, - istotą ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie decyzji o warunkach zabudowy, jest utrzymanie ładu przestrzennego. Planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch domów mieszkalnych w terenie upraw polowych nie mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania i jest w sposób oczywisty sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy M. i T. małż. S. nie zgadzając się z treścią decyzji i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że w treści odmownej decyzji Urząd Gminy nie wniósł żadnych nowych argumentów przemawiających ku takiemu rozpatrzeniu ich sprawy. Treść pisma jest "lustrzanym odbiciem" poprzednich odmów, a co za tym następuje jest bezzasadna, gdyż: podstawowym instrumentem kształtowania struktury przestrzennej na terenie gminy jest plan miejscowy, którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy. Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pobliskie działki są już zabudowane lub trwa na nich rozbudowa. Wnioskowany teren inwestycji skomunikowany jest z drogą publiczną, czyli drogą gminną poprzez działkę 724/4; teren ma dostęp do drogi publicznej. Inwestycja znajduje się w okolicy - w pobliżu zabudowy domów jednorodzinnych i spełnia kryteria wymagane do wydania pozytywnej decyzji - ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na terenie gminy powstało i wciąż powstaje wiele budynków mieszkalnych na obszarach znacznie odległych od zabudowań jednorodzinnych, w bliskości terenów leśnych, w otoczeniu pól uprawnych w tzw. "szczerym polu".

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych funkcji i cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji i cech nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby osiągnąć ład przestrzenny w takim rozumieniu, jaki wynika z potrzeb ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań w zakresie funkcjonalnym, społeczno-gospodarczym, środowiskowym, kulturowym oraz kompozycyjno-estetycznym. Uwarunkowania te muszą być uwzględniane w uporządkowanych relacjach. Dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie sprowadza się jednak do automatycznego odzwierciedlenia tego, co istnieje w sąsiedztwie analizowanego obszaru (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2018). Podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia, punktem odniesienia dla zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zabudowa terenów znajdujących się w otoczeniu działki zamierzenia, w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Skoro są to wielkości minimalne, to nie jest wykluczone ich przekroczenie, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi cechami zagospodarowania terenów sąsiednich i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym. Motywem jedynym poszerzenia obszaru analizowanego nie może być poszukiwanie na tym obszarze wzorca terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Nie może też za tym przemawiać zasada wolności zagospodarowania terenu, która przecież podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego w związku również z naczelną zasadą ochrony ładu przestrzennego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wielkość obszaru analizy służy więc wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym terenie, nie zaś tylko w celu poszukiwania takich funkcji i cech zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność nowej zabudowy o funkcji i cechach wnioskowanych przez inwestora. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania obszaru) i architektonicznym (ukształtowania) obiektów. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych terenów nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji i cech) i architektonicznej (gabarytów i formy) zabudowy już istniejącej.

Dalej organ wskazał, że przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem inwestorów z 9 lipca 2019 r. jest budowa 2 domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr ewid. 724/1, obręb S.. Zdaniem Kolegium granice analizowanego obszaru wyznaczone zostały przez organ prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa) wskazano też, iż w analizowanym obszarze po stronie wschodniej terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa. Strefa zabudowy ukształtowana jest wzdłuż drogi gminnej nr dz. 740 i sięga na głębokość max. 100 m od krawędzi jezdni tej drogi. Po stronie północnej, południowej i zachodniej pola uprawne. Teren inwestycji działka 724/1 położony jest poza terenami zabudowy, w obszarze upraw polowych. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w odległości ok. 100 m od działki nr ewid. 740 (drogi gminnej - jak wskazał organ I instancji). Tereny zabudowy mieszkaniowej znajdują się wzdłuż ww. drogi w pasie 100 m od drogi. Wnioskowany teren inwestycji (działka 724/1) położony jest poza obszarem zabudowy mieszkaniowej i leży w terenach upraw polowych. Wnioskowane zagospodarowanie terenu, na działce która położona jest poza obszarem zabudowy mieszkaniowej i leży w terenach upraw polowych nie występuje w obszarze analizowanym. Organ I instancji wskazał, iż lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie sięgającym w głąb pól uprawnych byłaby sprzeczna z zastanym zagospodarowaniem terenu. Zastany w danym miejscu sposób zagospodarowania terenu to pola uprawne. Fakt, iż po stronie wschodniej wnioskowanej działki w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa nie oznacza, że zabudowę można prowadzić w przeciwnym kierunku w głąb pól uprawnych. Tereny sąsiednie zabudowane są na głębokość ok. 100 m od drogi gminnej. Brak jest wzorca w postaci zagospodarowania terenów sąsiednich, który upoważniałby do zabudowy terenów rolnych oddalonych kilkaset metrów od drogi. To, że w wyznaczonym terenie analizy znajduje się zabudowa nie znaczy wcale, że taka zabudowa może powstać w przypadkowym miejscu. W kontekście powyższego planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. "Dobre sąsiedztwo" dotyczy struktur urbanistycznych, które mieszczą się w pojęciu ładu przestrzennego i utrzymują ów ład przestrzenny. Funkcją zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem uznać, że sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego", odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających. O dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu o określonej funkcji nie może przesądzać wprost sama przez się okoliczność, że w obszarze analizowanym istnieją obiekty spełniające takie funkcje. Chodzi bowiem o całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym, które mogą rzutować na warunki funkcjonowania terenów sąsiednich z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i jej wpływu na ten ład. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowane zamierzenie nie może tworzyć wyłomu w istniejącym aktualnie ładzie przestrzennym, w rozumieniu przywołanych już wcześniej wskazań ustawodawcy, podlegających zachowaniu w szczególności z mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Budowa dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych na terenie inwestycji (działka 724/1) położonym poza obszarem zabudowy mieszkaniowej i leżącym w terenach upraw polowych na obszarze poddanym analizie, takich relacji przestrzennych, nie tworzy. Okoliczności te skutkują odmową ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia projektowanego przez skarżących. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie przesądza o możliwości lokowania danej inwestycji. Są to bowiem tylko 2 z 5 wymaganych warunków, od którego przepisy uzależniają ustalenie warunków zabudowy. Jak już wyżej wskazano dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagane jest łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli chodzi o podnoszone okoliczności, iż na terenie gminy powstało i wciąż powstaje wiele budynków mieszkalnych na obszarach znacznie odległych od zabudowań jednorodzinnych, w bliskości terenów leśnych, w otoczeniu pól uprawnych w tzw. "szczerym polu", to wskazać należy, że organ administracji rozpatrując wniosek orzeka na podstawie stanu faktycznego danej sprawy i przepisów obowiązujących w dacie podjęcia rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. i T.S. zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r.

W uzasadnieniu podnieśli, że: 1) podstawowym instrumentem kształtowania struktury przestrzennej na terenie gminy jest plan miejscowy, którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy; na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) pobliskie działki są już zabudowane lub trwa na nich rozbudowa (znaczna część pobliskich działek jest już podzielona na mniejsze z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową); 3) wnioskowany teren inwestycji skomunikowany jest z drogą publiczną czyli drogą gminną poprzez działkę 724/4; teren ma dostęp do drogi publicznej; 4) sąsiadująca/granicząca działka będąca obecnie w trakcie rozbudowy zaopatrzona jest w przyłącze elektryczne i wodociągowe; 5) otrzymaliśmy oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej; 6) sposób zaopatrzenia w wodę - budowa studni głębinowej lub istniejące (w drodze) przyłącze wodociągowe; 7) stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny; 8) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, 9) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W związku z powyższym stwierdzili, że nie widzą podstaw prawnych do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, Wójta Gminy R., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i dlatego też złożyli na ww. decyzję skargę. Podkreślali, że inwestycja znajduje się w okolicy zabudowy domów jednorodzinnych i spełnia kryteria wymagane do wydania pozytywnej decyzji - ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w odpowiedzi skargę, a strona skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury].

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się przy tym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycji objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie będzie naruszać przyjętego ładu przestrzennego, czy zachowa warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Zauważyć przy tym należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także jasno wyrażono stanowisko, że orzekanie w sprawach o wydanie warunków zabudowy winno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości, i jej zabudowy. Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na danym terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w zgodzie ze złożonym wnioskiem. Naturalnie po uprzednim zbadaniu, że warunki wniosku o zagospodarowanie terenu nie sprzeciwiają się uwarunkowaniom wynikającym z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i zawartych w niej parametrom.

Podkreślić przy tym należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy prawa do zagospodarowania terenu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06).

Pamiętać także należy, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika więc, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem pominąć także – obok interesu indywidualnego inwestora - tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju gospodarczego (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy budowy dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr 724/1 w miejscowości S., obręb S., gm. R. .

Dalej przypomnieć należy, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w owym przepisie prawa sposób. Dokonując wykładni wymogów owej zabudowy należy mieć na względzie zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności oraz możliwość ingerencji w nie na zasadzie wyjątku. Granice tych ingerencji, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, co ustrojodawca potwierdza w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dodatkowo stanowiąc, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007r. sygn. II OSK 239/06). Trzeba bowiem raz jeszcze przypomnieć zasadę, wedle której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18).

W tym miejscu należy podkreślić, iż określenie wymagań dla nowej zabudowy następuje w odniesieniu i na podstawie cech i wskaźników istniejącej zabudowy sąsiedniej, a nie tej, która dopiero ma powstać lub która jest realizowana na działkach sąsiednich. Punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty.

Wobec powyższego jeżeli teren inwestycji graniczy z obszarem zabudowanym, to stwierdzić należy, że powyższa zabudowa winna stanowić punkt odniesienia do ustaleń sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto zauważyć należy, co też jest wprost podnoszone w orzecznictwie, że to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Raz jeszcze należy podkreślić, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też jednoznacznie wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2009 r., II SA/Lu 751/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Dalej zauważyć należy, że po pierwsze brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z 3 marca 2011 r., II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SA/Gd 247/13). Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Innymi słowy sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust. 1 ustawy kryteriów, określonych w sposób ogólny i niedoprecyzowany należy uznać za niedopuszczalną. Bowiem w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym, będzie stanowiła nowy element w zastanym układzie przestrzennym czy też nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy. W realiach niniejszej sprawy natomiast organy, do zasad o których mowa wyżej, nie zastosowały się. Omowa wydania warunków zabudowy uzasadniona została jedynie niemożnością harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny.

W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 414/08, z 15 grudnia 2008 r., II SA/Gl 797/08). Pomimo tego w sprawie rozpoznawanej przez sąd, jako podstawę odmowy wydania warunków zabudowy organy wskazały sprzeczność planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym. Stanowisko takie nie znajduje umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie.

Podkreślić należy również, że potrzeba tak precyzyjnych ustaleń i argumentów co do odmowy ustalenia warunków zabudowy we wskazanym wyżej zakresie wynika także z tego, że okolica, w której położona jest przedmiotowa działka, choć jest oznaczona jako teren rolny, to jednak znajduje się w bezpośredniej bliskości (sąsiaduje) z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, na których to terenach zachodzą naturalne i stosunkowo szybkie procesy urbanizacyjne. Zarazem organy nie kwestionują, że w wyznaczonym terenie analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna. Dane te nie poddają się jednak pełnej weryfikacji w oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to zwłaszcza z powodu przyjęcia minimalnego obszaru do tej analizy. Jest to uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż, jak wynika np. z ogólnodostępnych w internecie zdjęć satelitarnych analizowanego obszaru (zob. np. serwis Mapy Google), naprzeciwko istniejącej zabudowy przylegającej do działki drogowej (dz. nr. 740) po drugiej stronie tej drogi znajdują się obiekty (zabudowania), które mają charakter mieszkaniowy.

Sąd stwierdził także dalsze jeszcze uchybienia w sposobie przeprowadzenia i udokumentowania wykonanej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, w stosunku do wymogów, jakie wynikają zwłaszcza z przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dokonując bowiem wyznaczenia obszaru podlegającego analizie urbanistycznej, zdaniem Sądu, należało uwzględnić specyfikę planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, w aspekcie jej lokalizacji, istniejącego otoczenia oraz uwarunkowań natury społecznej. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że nie bez znaczenia jest fakt, że analizą urbanistyczną w praktyce objęto jedynie dwa (2) budynki. Powyższe – w ocenie Sądu - dawało asumpt do rozważania możliwości zmiany obszaru analizy, poprzez jego poszerzenie.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu. Brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można przy tym wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, jeżeli jego zasadność wynika z okoliczności sprawy. Jak przykładowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12 nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w bliższym i dalszym sąsiedztwie.

W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 617/07; z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06).

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem". Przepis ten należy jednak wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki oraz ustalając granice obszaru minimalnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w analizie, rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad dopuszczalną wielkość minimalną (czego rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie zabrania) mogłoby pomóc w odpowiedzi na pytanie, jaki typ zabudowy kontynuowałby funkcje, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy istniejącej. Prawdą jest, że szerokie ujęcie "sąsiedztwa" tworzy z niego pojęcie niedookreślone, czyli nie dające się ostatecznie zdefiniować na poziomie normy prawnej. Po to jednak organy stosujące prawo uzyskały pewien luz interpretacyjny, aby uniknąć automatyzmu w swoim działaniu. Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i należy każdorazowo brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, to należy podzielić pogląd, że szerokie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku. Obszar analizowany winien mieć inne, większe granice w okolicy specyficznej, mającej w dodatku rozproszoną zabudowę, aniżeli w okolicy charakteryzującej się zabudową jednolitą i skupioną.

W tym kontekście może razić zawężenie w niniejszej sprawie granic obszaru analizowanego do wymiarów minimalnych. Sąd podkreśla, że nie ma tu na myśli mechanicznego powiększania granic obszaru analizowanego tak długo, aż w granicach tego obszaru znajdzie się pierwsza nieruchomość o cechach odpowiadających wnioskowanej zabudowie, lecz przyjęcie do analizy stosownie dużego terenu po to, aby na podstawie wiedzy także o dokonujących się w okolicy przemianach urbanistycznych, z jednej strony ochronić ład przestrzenny zastany w dacie przeprowadzania analizy, z drugiej zaś nie blokować możliwości podejmowania jakichkolwiek działań inwestycyjnych na przedmiotowej działce.

Wskazane zatem wyżej, błędne zawężenie obszaru poddanego faktycznej analizie przez organy obu instancji do terenów bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem skutkowało wadliwym zawężeniem zakresu samej analizy, a w konsekwencji uchybieniem obowiązku organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd podziela pogląd, że wąskie rozumienie "sąsiedztwa" ogranicza w większym stopniu wolność zabudowy niż rozumienie szerokie, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, blokując tym samym w wielu przypadkach proces inwestycyjny. Z tego względu organ nie powinien ignorować faktu, że w sąsiedztwie, rozumianym szerzej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, występuje kilka rodzajów zabudowy, przy czym niektóre funkcje zdają się ustępować lub wręcz zanikać (tu: funkcja zagrodowa), a inne narastać (tu: funkcja mieszkalna). Konstatacja takiego stanu zagospodarowania terenu i jego dynamiki winna wręcz mobilizować organy administracji do wytyczenia większego obszaru analizowanego niż minimalny, w celu uchwycenia tych procesów.

Reasumując Sąd podziela pogląd, że ścieśniająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa - jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, unormowanej wart. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2008 r., II SA/Łd 430/08).

Waga uchybień przeprowadzonej analizy jest tym większa, że teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, podlega dynamicznym przemianom (według twierdzeń skarżących przy tej samej drodze, która ma stanowić drogę dojazdową do nieruchomości skarżących ma przybywać budynków jednorodzinnych - twierdzeń tych organ nie zweryfikował), a poszczególne działki są w trakcie zabudowywania. Zdaniem Sądu organy administracji nie powinien abstrahować od faktu, że następuje systematyczna koncentracja ludności w okolicy (w kierunku) działki, której dotyczy wniosek. Wskazuje to na zanikających charakter rolniczy przedmiotowego obszaru i może dodatkowo przemawiać za falsyfikacją tezy organu o niedopuszczalności w tym miejscu zabudowy jednorodzinnej.

Niewątpliwie argumentem za takim postawieniem sprawy przez organy nie może być li tylko argument (podnoszony przez organ I instancji) o istniejących w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ograniczeniach w zabudowie tego terenu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, z 30 października 2006 r., II OSK 1294/07, z 31 marca 2008 r., II OSK 317/07; a także Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wyd. 3 C.H. Beck Warszawa 2006 str. 86-87). Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1439/11, wyrok NSA z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07).

Ponadto pamiętać należy i mieć w przypadku rozpoznawania takich spraw na uwadze, że spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by osoby zamieszkujące tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowały się w sytuacji gorszej niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 marca 2011 r., II SA/Go 815/10).

Sama okoliczność, że teren wnioskowanej inwestycji zaczyna się w odległości 100 m od drogi publicznej, a w tej odległości i dalej w kierunku zachodnim, północnym i południowym istniejące zagospodarowanie to tereny upraw rolnych, nie może stanowić dostatecznej przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Także to nakazuje daleko posuniętą ostrożność w akceptacji tezy organów o występowaniu w niniejszej sprawie nie dającej się pogodzić kolizji istniejącej i projektowanej funkcji zagospodarowania terenu.

Wyżej wskazane uchybienia organów obu instancji - dotyczące przede wszystkim niewyjaśnienia okoliczności relewantnych dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia (bądź nie) "dobrego sąsiedztwa" dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, skoro organy stwierdziły, że pozostałe, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki sine qua non wydania decyzji o warunkach zabudowy są w przypadku planowanej inwestycji spełnione.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagało całościowe podejście organu do analizowanego zagadnienia odmowy wyrażenia zgody ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania spornego terenu, w szczególności w aspekcie podnoszonych przez Kolegium argumentów w poprzednio wydawanych w tej sprawie decyzji, uchylających uprzednie rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym bardziej, że zmiana stanowiska organu odwoławczego w praktyce miała miejsce w niezmienionych warunkach faktycznych dotyczących terenu inwestycji, a uprzednie decyzje uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji wprost, w sposób jednoznaczny odnosiły się do kwestii prawa własności i prawa zabudowy na nieruchomości wskazując je jako prawa o silnie ukształtowanym charakterze. Natomiast w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. Kolegium jednoznacznie wskazywało, że "Sama okoliczność, wedle której teren wnioskowanej inwestycji zaczyna się w odległości 100 m od drogi publicznej, a w tej odległości i dalej w kierunku zachodnim, północnym i południowym istniejące zagospodarowanie to uprawy polowe, nie może – zdaniem składu orzekającego Kolegium – stanowić dostatecznej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy". Tymczasem w zaskarżonej decyzji, ten argument stanowi jeden z kluczowych elementów odmowy ustalenia warunków zabudowy dla skarżących. Taka zmiana stanowiska organów administracji wymagała niewątpliwie bardzo precyzyjnego, szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, a uzasadnienie decyzji Kolegium takich kompletnych wyjaśnień nie zawiera. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej powinna zostać przedstawiona argumentacja mająca przekonać stronę postępowania o trafności zajętego przez organ stanowiska. Wynika to z wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do przekonującego i jasnego uzasadnienia, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione. Jak wynika przy tym z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu zarówno uzasadnienia decyzji Kolegium, jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji wymagań tych nie spełnia, bowiem nie wyjaśnia zasadniczej w niniejszej sprawie spornej kwestii kontynuacji funkcji.

Końcowo podnieść jeszcze należy, iż z akt sprawy nie wynika w sposób precyzyjny (na podstawie właściwych dokumentów), aby P.Z. podpisany pod "Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" miał aktualne uprawnienia do sporządzania takowych dokumentów. Co do jego przynależności do właściwego samorządu zawodowego można jedynie domniemywać na podstawie pieczątki umieszczonej pod wspomnianą analizą. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2007 r., II SA/Kr 740/06, wyrok WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2011 r., IV SA/Po 250/11). Co więcej w realiach niniejszej sprawy brak jest też wykonania obowiązku ze strony organu I instancji przedłożenia skarżącym w toku postepowania przed organem pierwszej instancji projektu decyzji przed jej faktycznym wydaniem. Niezachowanie wskazanych obowiązków co do przedłożenia skarżącym projektu decyzji oraz prawidłowego udokumentowania i ważności uprawnień architekta mogłoby że stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji, mógł jednak wezwać organ I instancji do przedłożenia właściwego projektu (jeżeli był sporządzony) i uzupełnienia dokumentów dotyczących kompetencji osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy brak nie został jednak usunięty przez organ odwoławczy. Na obecnym etapie postępowania przed sądem uzupełnianie akt sprawy o wymagane prawem dokumenty nie należy do kompetencji Sądu, gdyż ten orzeka na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ odwoławczy. Tym samym stwierdzić należy, że brak projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz brak dokumentu potwierdzającego, że P.Z. należy do właściwego samorządu zawodowego oraz że jego uprawnienia zachowują aktualność stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe braki w dokumentacji wskazują na dodatkowy argument za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznaje, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wykazują wady zarówno materialnoprawne jak i procesowoprawne, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Szczególnie istotne są wady polegające na uchybieniu normom zawartym w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 (wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego) k.p.a. oraz normom zawartym w innych przepisach określających zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) oraz art. 11 k.p.a. (wyjaśnianie zasadności przesłanek), a także wymogom dotyczącym uzasadnienia decyzji określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanych powyżej przepisów postępowania, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu, organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności rozważy celowość wyznaczenia obszaru analizowanego w większych, aniżeli minimalne, granicach. Przede wszystkim jednak, usuwając dostrzeżone przez Sąd uchybienia, uzupełni i uszczegółowi ustalenia faktyczne, w tym analizę urbanistyczną, w zakresie zwłaszcza określenia poszczególnych składników (budynków) istniejącej zabudowy, ich przeznaczenia i rzeczywistego sposobu użytkowania. Ustalenia te odniesie następnie do planowanej zabudowy jednorodzinnej w celu rozstrzygnięcia, czy spełniona została w tym przypadku zasada dobrego sąsiedztwa. Uwzględni przy tym pogląd prawny Sądu, iż istnienie na danym obszarze analizowanym działek oznaczonych jako rolne, samo przez się nie wyklucza przyjęcia istnienia kontynuacji funkcji zabudowy w przypadku lokalizowania na tym obszarze i obszarze podlagającym analizie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Weźmie także pod uwagę okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczają, przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, określone odstępstwa od konieczności kontynuacji parametrów (wartości) zastanych (średnich). Następnie podejmie dalsze czynności, w szczególności poprzez przygotowanie projektu decyzji zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w samej decyzji kończącej postepowanie odniesie się do wszystkich wskazanych powyżej w niniejszym uzasadnieniu kwestii, wskazanych już w początkowej części niniejszych wskazań dla organu administracji.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł).

dc