Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 718/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 142 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 97 § 1 pkt. 4, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1154/10 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1154/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 K.p.a. i art. 4 pkt 9b1, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek M. C., J. C., A. C. oraz B. C., w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] b. dz. adm. [...], odpowiadającej obecnie częściom działek: nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] września 1998 r., Rep. A [...], oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności w/w nieruchomości na osoby trzecie. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem oraz doręczenia do akt sprawy stosownej informacji w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz uprawnionych osób, która powstała w wyniku wniesienia tytułem wkładu m.in. działki nr [...] (która powstała m. in. z działki nr [...]), na rzecz [...] Fundacji [...] w K., na podstawie umowy z dnia [...] września 1998 r. Ponadto likwidator [...] Fundacji [...] w K. na podstawie:

- umowy przeniesienia własności z dnia [...] czerwca 2007 r., Rep. A nr [...], zawartej w wykonaniu umowy sprzedaży warunkowej z dnia [...] marca 2007 r., Rep. A nr [...], przeniósł prawo własności m.in. działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] na rzecz [...] sp. z o.o. w K.;

- umowy przenoszącej własność z dnia [...] grudnia 2006 r., Rep. A nr [...], zawartej w wykonaniu umowy sprzedaży warunkowej z dnia [...] listopada 2006 r., Rep. A nr [...], zbył działkę nr [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w K. Z kolei na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2007 r., Rep. A nr [...], zawartej z [...] Sp. z o.o. w K. prawo własności nabyła [...] Spółka z o.o. we W. Zgodnie z uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Wspólników z dnia [...] lipca 2007 r. nazwa [...] Sp. z o.o. we W. została zmieniona na [...] Sp. z o.o. w K. Obecnie działki objęte są księgą wieczystą nr KR [...], gdzie wpisano prawo własności zgodnie z przywołanymi umowami.

Organ wyjaśnił, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. w zakresie wniesienia przez Ministra Skarbu Państwa, jako wkładu założycielskiego Fundacji, nieruchomości odpowiadającej wywłaszczonej działce nr [...], które to powództwo może zostać wniesione przez legitymowane osoby (mające interes prawny) - spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu, rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania w sprawie administracyjnej, będzie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. C., który zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 12 K.p.a. i brak podjęcia przez organ zgodnych z obowiązującym prawem działań, zmierzających do uregulowania sprawy własności przedmiotowych nieruchomości.

W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 526/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania w sprawie, jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast użycie w art. 100 § 1 K.p.a. spójnika "albo" oznacza, że organ może sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwać stronę do wystąpienia, przy czym swoboda wyboru organu jest ograniczona obowiązującymi przepisami prawa, które muszą być przez organ uwzględniane. W przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, tylko gdy jest to dopuszczalne, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 K.p.a. nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Dopuszczalność takiego wystąpienia wynikać więc będzie z istnienia po stronie organu legitymacji procesowej do wystąpienia do sądu cywilnego z określonym powództwem. Kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, reguluje art. 189 K.p.c., przyznając ją temu, kto ma w tym interes prawny. Organ l instancji podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do zbadania zgodności z prawem czynności przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności wystąpił do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o podjęcie stosowanych działań i rozważenie możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem. Organ odwoławczy podzielił także pogląd Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie braku własnego interesu prawnego w tego rodzaju sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył J. C., ponawiając zarzuty zawarte w zażaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd I instancji przypomniał, że kontrolowane postanowienia wydane zostały w postępowaniu głównym prowadzonym na wniosek M. C., J. C., A. C. oraz B. C., o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania jest postępowaniem wpadkowym i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Stwierdzenie zgodności z prawem umowy przeniesienia własności nieruchomości, co do zwrotu której toczy się postępowanie, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ bez rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny, organ administracji publicznej nie jest w stanie wydać decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i orzec co do istoty sprawy. Organy administracyjne dokonały zatem prawidłowej oceny, iż w sprawie takie zagadnienie wstępne wystąpiło. Przyczyną zawieszenia jest kwestia zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. w zakresie wniesienia przez Ministra Skarbu Państwa jako wkład założycielski [...] Fundacji [...] spornej działki, które to powództwo może zostać wniesione przez legitymowane osoby (mające interes prawny), a więc przez spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, zaś organy administracyjne, czyli Prezydent Miasta Krakowa oraz Wojewoda Małopolski nie mają interesu prawnego we wniesieniu powództwa. Organy podjęły w kontrolowanej sprawie wszelkie niezbędne kroki, a wobec tego bezzasadny jest zarzut podniesiony w skardze, że organy w sposób nieuprawniony przerzucają na wnioskodawców obowiązek zbadania zgodności z prawem czynności przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości, a także zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 12 K.p.a. Sąd stwierdził również, że powołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt l OSK 1477/07, w którym zawarto wskazanie dla organów administracyjnych do podjęcia przez organy administracyjne czynności zmierzających do odzyskania przez Skarb Państwa władztwa nad przedmiotowymi nieruchomościami, został wydany w sprawie dotyczącej zwrotu innych nieruchomości, a więc w odrębnej sprawie administracyjnej i nie wiąże sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. C., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie i z urzędu znanych, istotnych dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie można zakwestionować zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 9 sierpnia 2010 r. i niezastosowanie tego przepisu;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej, przejawiający się w szczególności w przyjęciu, że w sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego;

- art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów rozdziału pierwszego P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych określonych w tych przepisach i przyjęcie, że organy administracyjne nie posiadają interesu prawnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż kwestia ważności umowy z dnia [...] września 1998 r. była rozpatrywana dwukrotnie w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w K., który ostatecznym wyrokiem z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt [...], oddalił powództwo J. P. przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Małopolskiemu, [...] Fundacji [...] w K. i Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy w zakresie dotyczącym działek o dawnych numerach [...] i [...]. Następnie wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo J. W. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa i [...] Fundacji [...] w K. w likwidacji o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy w zakresie dotyczącym działki o numerze [...]. Od powyższego wyroku apelację powoda oddalił Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], a następnie wyrokiem z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt [...], Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Dalej, przytaczając fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził, że kwestia ważności objętej tym wyrokiem czynności prawnej - umowy z dnia [...] września 1998 r. - nie stanowi już obecnie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego narusza ten przepis prawa. Wyrok Sądu Najwyższego przesądza bowiem, że wystąpienie do sądu powszedniego z powództwem o ustalenie zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r. przez wnioskodawców zakończy się oddaleniem takiego pozwu. Powyższe potwierdza również wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OSK 31/09, którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 498/08, w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Sąd ten stwierdził, że w sprawie toczącej się przed Prezydentem Miasta Krakowa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zagadnieniem wstępnym było ustalenie przez sąd cywilny istnienia, bądź nieistnienia stosunku prawnego - zgodności z prawem umowy z dnia [...] września 1998 r., którą to umową Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz [...] Fundacji [...] w K. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte wspomnianym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. Powyższe fakty świadczą, że Sąd I instancji naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził, że organy administracyjne nie mają interesu prawnego do wniesienia powództwa w sprawie przywrócenia władania przez Skarb Państwa zbytymi nieruchomościami. Przepis art. 100 § 1 K.p.a. nie zabrania organom administracyjnym wnoszenia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy. W kwestii ważności lub nieważności umów przenoszących własność nieruchomości nie rozstrzygają sądy administracyjne, lecz sądy powszechne. W tej sytuacji, Sąd I instancji wkracza w kompetencje sądów powszechnych, z góry orzekając o braku interesu prawnego po stronie organów administracyjnych, przed ewentualnym wniesieniem przez nich wniosku o stwierdzenie nieważności umów przenoszących własność nieruchomości do sądu cywilnego. Podkreślono również, że wystąpienie do sądu powszechnego niesie dla każdego z wnioskodawców poważne ryzyko związane zarówno z dużymi kosztami postępowania, jego długotrwałością i znaczną możliwością popełnienia błędów formalnych, nawet przez zawodowych prawników, skutkujących odrzuceniem pozwu, apelacji czy też kasacji. Dlatego też kwestia ważności tej umowy może być rozpatrywana w sądzie powszechnym jedynie z wniosku organów administracyjnych, w oparciu o nowe ustalenia stanu faktycznego. Zwrócono również uwagę, że kwestionowany będzie interes prawny spadkobierców byłego właściciela nieruchomości do występowania do sądu powszechnego o ustalenie zgodności z prawem kolejnych umów przenoszących prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. W umowach tych nie występuje bowiem już Skarb Państwa, na którym to jedynie ciążą obowiązki związane z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i niezrealizowany. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący kasacyjnie powołał liczne orzeczenia sądowoadministracyjne. Końcowo stwierdził, że organy administracyjne nie podjęły skutecznych czynności zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa na powrót będzie władał i będzie właścicielem przedmiotowej nieruchomości podlegającej zwrotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, przy czym zasadniczym zarzutem było naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. na skutek jego niewłaściwego zastosowania w sprawie. Pozostałe zarzuty procesowe stanowiły jedynie pochodną powyższego, gdyż zmierzały w istocie także do kwestionowania poglądu Sądu I instancji, że organy administracyjne miały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie tego przepisu.

W przepisie art. 97 § 1 – 4 K.p.a., zamieszczonym w ustawie procesowej, tkwią materialnoprawne przesłanki umożliwiające jego stosowanie, a zatem naruszenie każdej z norm zawartych w tym unormowaniu mieści się w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego, a nie w podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, co zarzucał skarżący. Uchybienie to nie uniemożliwia jednak rozpoznania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy błędnie zredagowany zarzut kasacyjny został prawidłowo podniesiony i rozwinięty w jej uzasadnieniu.

W szczególności skarżący zakwestionował istnienie w okolicznościach faktycznych sprawy zagadnienia wstępnego, uzasadniającego możliwość skorzystania przez organ z czynności procesowej zawieszenia postępowania administracyjnego.

Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie, wobec kontrowersji jaka zaistniała w toku postępowania wymaga wyjaśnienia. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie stanowi zagadnienia wstępnego potrzeba poczynienia ustaleń faktycznych, nawet istotnych dla rozstrzygnięcia, jako że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Konstrukcja przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pozwala wydzielić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

3) wymagana jest uprzedniość rozstrzygnięcia, czyli poprzedzanie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji;

4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Najistotniejszą kwestią sporną jest z reguły przesłanka istnienia zależności niekonkurencyjnych postępowań toczących się przed różnymi organami lub przed sądem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zależność tę cechować musi przesłanka bezpośredniości. I tak w wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 (zam. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 489631), stwierdzono, że "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Podobnie NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00, zam. w SIP LEX nr 47487.

Gdy w sprawie wyłania się zatem zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne, a w ślad za nimi Sąd I instancji zwróciły uwagę na możliwą zależność postępowania odwracającego skutki zbywania spornej nieruchomości przez kolejnych właścicieli, a wydaniem decyzji w sprawie zwrotu tej nieruchomości. Uszło przy tym jednak ich uwadze to, że jedynym bezpośrednim skutkiem ewentualnego skutecznego wytoczenia powództwa w tym względzie będzie odzyskanie nieruchomości przez kolejnych poprzednich właścicieli lub w końcu przez Skarb Państwa, natomiast celem złożonego przez skarżącego wniosku był zwrot wywłaszczonej nieruchomości na swoją rzecz. Inaczej mówiąc powództwo takie zmierzałoby tylko do osiągnięcia skutku pośredniego, niezamierzonego przez wnioskującego o zwrot nieruchomości, prowadzącego do zmiany jednego z elementów stanu faktycznego sprawy, stanowiącego tylko jedną z wielu przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości.

Należałoby w tej mierze w sposób wyraźny odróżnić sytuację, w której doszło już do wytoczenia takiego powództwa przez organ lub przez stronę, od sytuacji, gdy takie postępowanie się nie toczy. W pierwszym wypadku niewątpliwie zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. byłoby uzasadnione, natomiast w drugim organ musi sam we własnym zakresie przeanalizować potrzebę wytoczenia takiego powództwa. Zwrócił na ten aspekt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07 (opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl., zwanej dalej CBOSA), w uzasadnieniu którego stwierdzono m. in. że "Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 2 u.g.n., utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (spadkobiercę) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi (...) po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji (...). Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ (...) nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców".

Zawieszenie postępowania w sprawie przez organ administracyjny i zobowiązanie skarżącego do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 K.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn oraz kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością. Czynności te nie zostały przy tym precyzyjnie określone. Organ I instancji użył określenia "zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej – umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep. A. 5130/98 oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do w/w nieruchomości", "zobowiązać Wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z w/w powództwem". W istocie nie określono ani rzeczywistej treści powództwa jakie miałoby zostać wytoczone, ani przedmiotu tego powództwa, czyli jakich konkretnie umów miałoby ono dotyczyć. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od zasady ciągłości postępowania administracyjnego, a zatem winno być ono stosowane tylko w celu ściśle określonym w postanowieniu i nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do przesłanek, których spełnienie skutkowało będzie podjęciem zawieszonego postępowania.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 106 § 4 P.p.s.a. oraz przepisów ustrojowych sądownictwa administracyjnego, gdyż przepis art. 106 § 4 P.p.s.a. dotyczy postępowania dowodowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a takowe postępowanie wobec niesporności wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie było przed tym sądem prowadzone, natomiast przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Chodzi w nich o to, że przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek. Sąd pierwszej instancji może naruszyć art. 1 § 2 tej ustawy jedynie odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Takie okoliczności w sprawie jednak nie wystąpiły, ani nie wskazywano ich w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu art. 184 Konstytucji RP nie został w żaden sposób uzasadniony i z tego względu nie mógł stanowić przedmiotu oceny ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i przyjmując, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę orzekając jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.