Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 771/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 1 , 2 , 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.M. kwotę 997,00 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.), § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie rozporządzenie), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] i Gminy M. z dnia 16 stycznia 2017 r., znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M., obr. [...]

Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało do zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia. Wskazano w nim, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy mogą być ustalone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym jest to dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy albowiem w sąsiedztwie brak jest zabudowy, stąd niemożliwie jest określenie dla niej parametrów.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. zakwestionowała sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości minimalnej, tj. 54 m. Podniosła, że organ nie odniósł się do zabudowy działek nr [...] i [...] przez które przebiega trasa służebności drogowej. Na działce nr [...] został wybudowany dom, a dla działki nr [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Skarżąca zakwestionowała również pominięcie w toku analizy zabudowy zlokalizowanej pomiędzy działka nr [...] a ul. [...], a odnosząc się do twierdzenia dotyczącego braku uzasadnienia ekonomicznego dla budowy sieci wod-kan do działki nr [...] wskazała, że docelowo sieć ta będzie obsługiwać również zabudowę na działkach nr [...] i [...].

W piśmie z 20 marca 2017 r. organ pierwszej instancji odniósł się do zarzutów odwołania wskazując, iż działka nr [...] nie została jeszcze zabudowana, a nadto lokalizacja planowanego obiektu została ograniczona od strony północnej ciekiem wodnym stanowiącym naturalną granicę urbanizacji. Ciąg zabudowy jednorodzinnej od ul. [...] do działki nr [...] ukształtował się wzdłuż drogi wewnętrznej i powstawał sukcesywnie od 1986 r. w wyniku ustaleń ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren planowanej inwestycji znajduje się w zlewni rzeki [...] która zasila Zbiornik [...] a w związku z tym polityka Gminy M. ma na celu eliminowanie na tym terenie przydomowych oczyszczalni ścieków i zbiorników wybieralnych, jako rozwiązań mogących potencjalnie wprowadzić ścieki bytowe do gruntu i tym samym wód rzeki [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazało na regulacje z art. 4 ust. 1 – 2 u.p.z.p. , 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniło następnie, że w toku postępowania o ustalenia warunków zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5u.p.z.p. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, celem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyłączeń w tym zakresie, o których mowa w art. 61 ust. 2, 3 i 4.

W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, że obejmuje tereny znajdujące się w odległości odpowiadającej co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, co jest zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Front działki równa się długości ok. 18 m, obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 54 m, przy czym na tym obszarze nie występuje żadna zabudowa. Pozbawiona zabudowy jest również działka nr [...], dla której określone zostały warunki zabudowy w decyzji lokalizacyjnej, co wyklucza traktowanie jej w toku analizy jako działki zabudowanej. Niezależnie od powyższego zabudowa na tej działce - jak wskazano w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 20 marca 2017 r. - nie może zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 150 m od granic obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium brak jest zatem uzasadnienia dla objęcia analizą terenu zlokalizowanego po południowej stronie cieku wodnego przecinającego działkę nr [...]. Brak jest również uzasadnienia dla poszerzenia obszaru analizowanego o tereny mieszczące się pomiędzy działka [...] a ul. [...], gdyż odbiór urbanistyczny zlokalizowanej na nich zabudowy "czytany" jest od strony drogi wewnętrznej przy której są położone, a do której nie ma dostępu teren planowanej inwestycji. Oznacza to, że brak jest uzasadnienia dla poszerzania obszaru analizowanego, gdyż został on wyznaczony zgodnie z regulacją § 3 ust. 2 rozporządzenia. Dokonana analiza wykazała zaś, że wyznaczony obszar analizowany pozbawiony jest jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku analizy możliwości alternatywnego zaopatrzenia terenu planowanej inwestycji w media Kolegium wskazało, iż w piśmie Naczelnika Wydziału Inwestycji UMiGM z dnia 25 sierpnia 2016 r. potwierdzono możliwość budowy sieci wod-kan do działki nr [...] wskazując jednak brak uzasadnienia ekonomicznego dla takiej inwestycji. W piśmie zawiadamiającym o podjęciu postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy z dnia 5 października 2016 r. podano, że "w ramach postępowania wewnętrznego zostanie doprecyzowana możliwość przyłączenia działki do miejskiego systemu kanalizacji sanitarnej i wodociągowej", co wskazuje, iż aktualny brak uzbrojenia działki nie determinował odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nadto w decyzji nie podniesiono braku przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Czynienie szczegółowych ustaleń w zakresie możliwości zapewnienia dostępu do mediów dla działki nr [...] jest zatem pozbawione uzasadnienia, gdyż w toku postępowania dokonano ustalenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa" wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

E. M. wniosła w terminie na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a to:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w sytuacji, kiedy istnieje szereg nieruchomości sąsiednich mogących stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości;

- § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż za front działki uznać należy krótszy bok działki nr [...] w sytuacji, kiedy rzeczywisty zjazd na teren inwestycji następować będzie z drogi wewnętrznej biegnącej po tej nieruchomości;

- § 3 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie w sytuacji, kiedy występują uzasadnione podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość krótszego boku działki nr [...];

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich jej okoliczności i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne – zbyt enigmatyczne - uzasadnienie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

- art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do wydania do uchyleniu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wobec szeregu naruszeń prawa administracyjnego materialnego i procesowego.

W związku z powyżej przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Podniesione zarzuty skarżąca rozwinęła w obszernym uzasadnieniu skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej – rozporządzenie wykonawcze), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Jako punkt wyjścia należy mieć na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nadto naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe, wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy szczególne znaczenie ma prawidłowa wykładnia określenia "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej". Nie sposób tego pojęcia interpretować w oderwaniu od przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Unormowanie to wprowadza zasadę wolności zabudowy i wolności zagospodarowania terenu, co należy brać pod uwagę przy interpretowaniu szczegółowych rozwiązań wprowadzonych przez ustawodawcę. Należy też mieć na uwadze, że zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy został określony przez ustawodawcę z przyjęciem ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę tych działań, co wyraźnie wskazano w art. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., przy czym przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex Omega nr 322329). Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex Omega nr 355295). Wobec tego zwraca się uwagę, że pojęcie "działki sąsiedniej" w razie wątpliwości jest interpretowane na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (Dz. U. z 2010r., nr 137, poz. 926) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p.z.p. Trybunał Konstytucyjny wskazał też w powołanym wyroku, że szeroko zakreślony zasięg wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w myśl "zasady dobrego sąsiedztwa" pozostaje w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 u.p.z.p. Oznacza ona konieczność "dopasowania" nowej zabudowy do większej liczby działek z danego terenu w odległości pozwalającej na zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni. Orzecznictwo sądowo-administracyjne przyjmuje taką wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa, która umożliwia tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących całych przestrzennych układów urbanistycznych. W ocenie Trybunału, branie pod uwagę przez organ administracji większej ilości działek, a nie "co najmniej jednej", zmierza do prawidłowej realizacji celów u.p.z.p. Branie pod uwagę jak największej liczby działek, z jak największego terenu, wzmacnia także uprawnienia i interes samych inwestorów, gdyż rezultat analizy przeprowadzanej na takim obszarze uśrednia wynik w zakresie wszystkich parametrów, a więc nie tylko np. wysokości budynku, lecz także jego funkcji, przeznaczenia, czy usytuowania.

Orzecznictwo sądowe wiąże z powyższymi poglądami kwestię sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Jak już sygnalizowano, regulacje w tym zakresie zawiera § 3 rozporządzenia . Zgodnie z § 3 ust. 1, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia ). Określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany. Wnioskodawca będąc dysponentem inwestycji powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 273/17, Lex Omega nr 2329904).

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych. Nie oznacza to rzecz jasna możliwości poszerzania tego obszaru w nieskończoność i nie jest tożsame z przyznaniem organom administracji publicznej prawa do powiększania obszaru analizowanego tak długo, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej, a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony. Słusznie zatem twierdzi się, że jakkolwiek z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru analizowanego (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, Lex Omega nr 2283632). Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określa odległość minimalną, nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej, jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzona jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1484/15, Lex Omega nr 2316906). Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę winien dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejszej powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie. Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15, Lex Omega nr 2283949). Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego wyznaczył właśnie taki, a nie inny obszar analizowany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 24/17, Lex Omega nr 2277533). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1840/15, Lex Omega nr 2316497).

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było stwierdzenie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jak wynika z akt administracyjnych wnioskodawczyni przedłożyła graficzne przedstawienie granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej (k. 23, 24). Na kopii mapy zasadniczej zostały wrysowane m. in. granice terenu inwestycji, nie obejmującego całej powierzchni działki nr [...], obrys planowanego budynku oraz "strefa zjazdu na drogę publiczną". Strefa zjazdu dochodzi do terenu inwestycji od strony działki nr [...] i przechodzi przez krótszy bok działki nr [...], zajmuje jednak część terenu inwestycji i biegnie przez niego wzdłuż części dłuższego boku działki nr [...]. Należy zatem – w kontekście treści § 2 pkt 5 rozporządzenia – rozważyć, od której strony miał się odbywać główny dojazd do terenu inwestycji i w konsekwencji, którą granicę terenu inwestycji uznać za front działki - w tym wypadku front terenu inwestycji, ponieważ ten nie obejmuje całej powierzchni działki.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana droga wewnętrzna będzie przebiegała wzdłuż całego dłuższego boku działki nr [...]. Twierdzenie to zostało przez skarżącą w sposób przekonujący uzasadnione.

Organy administracji publicznej przyjęły natomiast za front terenu inwestycji krótszy bok prostokąta, tworzonego przez granice terenu objętego wnioskiem. W konsekwencji granice obszaru analizowanego wyznaczyły w odległości, odpowiadającej dokładnie trzykrotności tego frontu, tj. 54 m. (k 47 akt administracyjnych – załącznik do analizy). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie znalazła się żadna część działek sąsiednich, która byłaby zabudowana, wskutek czego zdaniem organów administracji publicznej nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie czyni zadość celom określonym w art. 1 u.p.z.p. oraz pomija zasadę swobody zabudowy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tej przyczyny zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie szereg okoliczności przemawiał bowiem za wyznaczeniem granic obszaru analizowanego w odległości większej od trzykrotności boku przyjętego przez organy administracji publicznej za front działki. Nadto zakwalifikowanie krótszego boku terenu inwestycji jako jej frontu budzi wątpliwości, co sygnalizowano wyżej.

Nieruchomość, której część została objęta zamiarem inwestycyjnym, położona jest na terenie miasta i nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, co trafnie zauważono w decyzji organu pierwszej instancji. To naprowadza, że skoro nieruchomość może być przeznaczona pod zabudowę, to wnioskodawca posiada uprawnienie, aby podejmować w tym kierunku działania, które powinny skuteczne okazać się skuteczne. Zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty obrazujące otoczenie działki pozwalają stwierdzić, że charakter zabudowy w tej części M. nie jest jednorodny. Przy samej ul. [...], od której miałby się odbywać dojazd do planowanej inwestycji przez inne działki, zabudowa jednorodzinna istnieje i jest zwarta. W miarę oddalania się od tej ulicy zabudowa przyjmuje charakter rozproszony, a odległości pomiędzy budynkami rosną. Analiza danych z map zasadniczych pozwala jednak stwierdzić, że w przyszłości może nastąpić zagęszczenie tej dosyć luźnej zabudowy: i tak np. istnieją działki o numerach [...] oraz [...] do [...], najwyraźniej powstałe z podziału jednej, podłużnej działki o dawnym numerze [...]. Kilka z nich ([...], [...] i [...]) zostało już zabudowanych, pomiędzy nimi znajdują się działki niezabudowane. Sugeruje to celowe podzielenie działki celem zabudowy poszczególnych, nowopowstałych działek. Podobnie rzecz się ma z działkami o numerach [...], [...] i [...], które najpewniej podzielono celem zabudowy. Podobnie podzielona została dawna działka nr [...]. Działki nr [...] i [...], położone najbliżej ul. [...], zostały już zabudowane. Co istotne w ramach legalnego, tak dokonanego podziału ustanowiono służebności przejazdu i przechodu, które służą komunikacji niezbędnej na cele budowlane.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują na to, że podział większych parcel miał na celu utworzenie kolejnych działek budowlanych i dalszą zabudowę – już nie tak gęstą, jak blisko ul. [...], ale przybierającą bardziej rozproszony charakter, widoczny przy analizie mapy. W ocenie Sądu, skoro znajdujący się w mieście, zabezpieczony w dostęp do drogi publicznej teren inwestycji położony jest w oddaleniu ul. [...], w obszarze zabudowy rozproszonej, to stan taki uzasadnia wyznaczenie granic obszaru analizowanego w znacznie większej odległości od terenu inwestycji, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Planowana inwestycja nie zaburzy bowiem istniejącego już w opisywanym terenie ładu przestrzennego oraz może wpisywać się w istniejące parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym intensywności jego wykorzystania. W tym wypadku potrzeba ochrony ładu przestrzennego nie sprzeciwia się szerszemu wyznaczeniu obszaru analizowanego, a za takim wyznaczeniem przemawia zasada swobody zabudowy i zagospodarowania.

Przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego nie może być też – wbrew twierdzeniom autora analizy – istnienie cieku wodnego, który miałby "odcinać zurbanizowany obszar zabudowy". Przede wszystkim przebieg tego cieku wodnego, który zakręca w stronę ul. [...] i w jej rejonie wpada do potoku [...] wskazuje, że przechodzi on przez obszar, uznany przez autora analizy za zurbanizowany. Nadto ogólnie dostępne w Internecie dane (mapy systemu Google) pozwala stwierdzić, że linia tego cieku w rejonie terenu planowanej inwestycji została już przez zabudowę "przekroczona". Ciek wodny może mieć znaczenie o tyle, o ile uniemożliwiałby zapewnienie inwestycji wymaganego uzbrojenia, przede wszystkim w zakresie drogi (przejazd ponad ciekiem wodnym).

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej sporządzą nową analizę architektoniczno-urbanistyczną, rozszerzając obszar analizowany w taki sposób, by obejmował zespół rozproszonej zabudowy, położony bliżej ul. [...]. Za podstawę do obliczenia granicy obszaru analizowanego należy przyjąć jako front, co najmniej wymiar dłuższego boku terenu zaplanowanej inwestycji, zwłaszcza w świetle twierdzeń E. M., zawartych w uzasadnieniu skargi. Jednocześnie rzeczą organów będzie wnikliwe zbadanie, czy spełniony został warunek wydania pozytywnej decyzji, wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W dotychczasowym postępowaniu ta kwestia nie została bowiem dostatecznie zbadana. Pominięto ją w szczególności, jako uzasadnienie wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi ( [...] zł), wynagrodzenie adwokata ( [...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa ( [...] zł).