Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 276/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2018 roku znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 276/19

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...].07.2018r. znak [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej k.p.a po wznowieniu, na wniosek E. W. (dalej skarżąca) postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wydaną dnia [...] lipca 2016 przez Burmistrza Gminy [...] znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] Burmistrza Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] Burmistrz Gminy [...] orzekł brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kotłowni centralnego ogrzewania na terenie fermy drobiu w m. [...], na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...]. W toku trwającego postępowania, organ uzyskał opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w których organy opiniujące nie stwierdziły potrzeby i konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

W dniu [...] lipca 2017r., do Burmistrza Gminy [...] wpłynął wniosek E. W. o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania wyżej opisanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn., że nie z własnej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu i tym samym nie mogła korzystać ze wszystkich określonych prawem uprawnień przysługujących stronie, z prawem złożenia odwołania włącznie. Zdaniem skarżącej na podstawie art. 28 k.p.a. przysługiwał jej w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przymiot strony.

Ponieważ niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie daty, w której skarżąca dowiedziała się o decyzji, organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]

W wyroku NSA z 6 maja 2010 r. II OSK 773/09 wyjaśniono, że postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania z punktu materialno-prawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeśli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu prawno-materialnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowieniowa, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie".

Skarżąca złożyła do protokołu oświadczenie, iż w dniu [...] lipca 2017r., od P. K. uzyskała informację, że w ramach przedsięwzięcia planowana jest budowa kotłowni z trzema kotłami opalanymi paliwem stałym (koksem) na terenie fermy drobiu [...] T. w [...]. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania wpłynął do organu [...] lipca 2017 r. W związku z tym organ uznał, iż skarżąca zachowała termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Planowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę istniejącego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 51, zatem zostało zakwalifikowane do § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z 2010 r. ze zm.). Wobec powyższego, należy do przedsięwzięć niewymagąjących obligatoryjnego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedstawienia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Burmistrz Gminy [...], analizując zapisy karty informacyjnej przedsięwzięcia - dalej k.i.p,, charakter inwestycji oraz biorąc pod uwagę stanowiska organów opiniujących, nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ze względu na brak ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie nałożono na inwestora obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Na podstawie oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, tj. k.i.p, załącznika graficznego z wrysowanym zakresem oddziaływania przedsięwzięcia, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz okoliczności dotyczących podstaw wznowienia postępowania uznano, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie.

Za słuszny uznano wywód skarżącej, że w przypadku określenia stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować przepisy art. 28 k.p.a., jak również przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. Stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są właściciele działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a także właściciele działek objętych przewidywanym obszarem jego oddziaływania.

Praktyka orzecznicza organów administracji, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne, opowiedziały się za obiektywną wersją pojęcia strony i jej legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Według art.28 k.p.a. stroną jest osoba fizyczna lub prawna albo też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści, albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem, zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Pojęcie interes prawny oznacza zatem interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi być też realny, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości. O tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola danej osoby, ani podnoszone przez nią hipotetyczne naruszenia interesu faktycznego.

Interes prawny ma charakter materialnoprawny, gdyż jest oparty na przepisach prawa materialnego, z których wynikać musi norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji). Co za tym idzie, przyznanie statusu strony w danym postępowaniu musi być poprzedzone ustaleniem, czy rozstrzygnięcie o konkretnym stanie faktycznym będzie miało wpływ na prawo lub obowiązek prawny osób, które zgłaszają swą legitymację jako strony postępowania. W przypadku decyzji środowiskowej niekwestionowaną stroną postępowania jest wnioskodawca, zaś inne podmioty taki status mają, o ile okaże się, iż pozostają w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Skarżąca jest właścicielem działek o nr ewid [...] i [...] obręb [...], które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Od miejsca planowanej kotłowni dzieli je odległość ok. 320 m. Z załączonego do wniosku o wydanie decyzji załącznika graficznego wynika, że nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Także z zapisów karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, nie pogorszy warunków środowiskowych i nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń do powietrza, czy norm hałasu na terenie działek skarżącej. Planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia na nieruchomościach skarżącej standardów jakości środowiska. Wbrew przekonaniu skarżącej, położenie należącej do niej nieruchomości w strefie oddziaływania planowanej inwestycji nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania go za stronę postępowania. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 26 czerwca 2014r. II SA/Sz 226/14, każda inwestycja powoduje mniejszą lub większą emisję, ale tylko w przypadku, gdy dochodzi do przekroczenia norm na sąsiadujących nieruchomościach, ich właścicielom przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu. W konsekwencji, nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a zatem brak podstaw do uznania jej za stronę przedmiotowego postępowania. Podobne stanowisko wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2007r., IV SA/Wa 1085/07.

W wyniku czynności podjętych po wznowionym postępowaniu, organ ustalił, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż projektowana kotłownia nie obejmuje obszarem negatywnego (ponadnormatywnego) oddziaływania tego obiektu działwk nr [...] i [...] stanowiących jej własność.

Pierwszą z kategorii decyzji, jaką organ administracji publicznej może wydać na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a, jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Jeżeli więc organ administracji publicznej dojdzie do przekonania, że nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wyłącznie rezultatem stwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy załatwionej decyzją dotychczasową (zob. wyr. NSA z 13.6.2008 r., I OSK 967/07, Legalis). Słusznie wskazuje B. Adamiak, że ustalenie w tej fazie postępowania jakiejkolwiek innej wady postępowania (innej niż te wymienione w art. 145 § 1 albo art. 145a i 145b k.p.a.) uniemożliwia uchylenie decyzji w tym trybie (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, 2012, s. 588). Potwierdza to również orzecznictwo. [R. Hauser, KPA, Legalis 2017]»

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła E. W. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 148 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 28 k.p.a. oraz art. 50 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr. 199, poz. 1227. z późn. zm., dalej u.i.o.ś.)

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że jej nieruchomość jest w zasięgu oddziaływania fermy, która ma się powiększyć o kotłownię węglową. A więc z punktu materialno-prawnego jest stroną w tym postępowaniu. Ponadto za nieruchomości sąsiednie należy uznać każdą, która znajduje się w obrębie szkodliwego wpływu. Sporządzenie raportu, może wyjaśnić wszelkie niezgodności, zapewni właściwy udział społeczeństwa oraz wyjaśni w jakim stopniu inwestycja oddziałuje na środowisko i czy oddziaływanie mieści się w normach.

Zarzuciła, że Burmistrz opierając się na błędnych opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego i stwierdzając, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływań na środowisko, wydał nieważną decyzję.

Stosownie do § 2 ust.1 pkt. 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dla których sporządzenie raportu jest wymagane. A należą do nich chów lub hodowla zwierząt nie mniejszej niż 210 (DJP) dużych jednostek. Ferma drobiu Państwa T. ma łączną obsadę 100 000 szt. to jest 400 (DJP). A więc jeśli jest wymagane sporządzanie raportu środowiskowego dla tej fermy, to musi być sporządzony raport, gdy ma nastąpić przebudowa lub rozbudowa tejże fermy, tym bardziej o dużą kotłownię węglową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].01.2019r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5 wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego

organu;

7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Ustawodawca w trybie wznowieniowym przewidział termin, w którym można uchylić decyzję w wyniku wznowienia postępowania wynoszący odpowiednio dla przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - 10 lat oraz w art. 145 § 1 pkt 3-8, 145a i 145b k.p.a. - 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołała się skarżąca stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak jej udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kotłowni centralnego ogrzewania na terenie fermy drobiu w m. [...], na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...].

Dnia [...] maja 2018 r., skarżąca zeznała, że o wydanej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r., [...] dowiedziała się dnia [...] lipca 2017 r. Dlatego uznano, iż dochowała terminu, o którym mowa a art. 148 k.p.a.

Definicję strony postępowania zawarto w art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne, iż dla prawidłowego określenia przez organ administracji publicznej kto jest stroną postępowania administracyjnego konieczne jest stwierdzenie posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, tj. zaistnienia obiektywnego związku między sferą praw lub obowiązków podmiotu zainteresowanego uczestnictwem w postępowaniu a normą prawa materialnego, która ma wpływ na kształt tych praw, bądź obowiązków. Istotne jest, że tak rozumianego interesu prawnego nie można mylić z interesem faktycznym, gdzie określony podmiot zainteresowany jest wydaniem określonego rozstrzygnięcia przez organ, bądź zaniechaniem określonego działania organu, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., VII SA/Wa 623/08). Tak więc można uznać, że interes faktyczny opiera się wyłącznie na subiektywnym przeświadczeniu podmiotu uznającego, że prowadzone postępowanie administracyjne wkracza w jego sferę praw i obowiązków. Co do zasady interes faktyczny jest też pojęciem szerszym, wykraczającym poza definicję interesu prawnego. Zasadniczą cechą odróżniającą te dwa pojęcia jest okoliczność, iż na gruncie prawa administracyjnego wyłącznie interes prawny podlega ochronie prawnej oraz daje legitymację procesową do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że sam interes faktyczny nie jest wystarczający, by żądać od organu administracji publicznej podjęcia przez niego działania zgodnie z prawem opisanymi procedurami, co jest tezą jednolicie ugruntowaną w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 434/14; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/09; wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98). NSA w wyroku z 26 października 1999 r., IV SA 1693/97 stwierdził, że "Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję".

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być także normy prawa cywilnego regulujące prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, a wynikające z art. 140 i 144 ustawy z dnia ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U.2017.459 ze zm.), tj. przepisów dotyczących wykonywania prawa własności oraz immisji. Z treści tego wyroku wynika więc, że stroną w postępowaniach środowiskowych oprócz wnioskodawcy będą także właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W aktach sprawy zgromadzono wypisy z rejestru gruntów dla dz. nr [...] (KW [...]) i [...] (KW [...]), obręb [...], z których wynika, że skarżąca jest właścicielem wspomnianych nieruchomości. Z porównania informacji wynikających z wypisu rejestru gruntów, internetowego wykazu ksiąg wieczystych prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości oraz systemu informacji przestrzennej prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Geodezyjno-Kartograficzny w [...] (dostępnego na stronie internetowej [...]/; dostęp dnia [...].12.2018 r.), wynika, że nieruchomość stanowiąca dz. nr [...] (winno być [...] – przyp. Sądu), zapisana w księdze wieczystej [...], będąca własnością skarżącej, znajdowała się w odległości ok. 118 m od granicy dz. nr [...] obręb [...], gmina [...] oraz ok. 295 m od miejsca lokalizacji budynku kotłowni. Natomiast nieruchomość stanowiąca dz. nr [...] (winno być [...] – przyp. Sądu),, zapisana w księdze wieczystej [...], będąca własnością skarżącej, znajdowała się w odległości ok. 167 m od granicy dz. nr [...] obręb [...], gmina [...] oraz ok. 343 m od miejsca lokalizacji budynku kotłowni.

W opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], organ ocenił, że przedsięwzięcie w fazie eksploatacji zgodnie z analizą rozkładu przestrzennego zanieczyszczeń przedstawioną wg referencyjnej metodyki modelowania (tabele dot. zestawienia maksymalnych wartości stężeń poszczególnych zanieczyszczeń w sieci receptorów), przy jednoczesnym uwzględnieniu tła określonego w piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2016 r., [...] - nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów jakości powietrza atmosferycznego, tj. wartości określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., Nr 16, poz. 87) oraz w załączniku nr 1 do rozporządzenia ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031). Także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w opinii z [...] czerwca 2016 r. uznał, iż na podstawie analizy wykonanej w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, nie przewiduje się ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji substancji do powietrza. Jednocześnie organy w wydanych opiniach wykluczyły naruszenie standardów akustycznych w stosunku do najbliższych terenów wymagających ochrony przed hałasem.

Skarżąca nie jest właścicielem, a także nie posiada ograniczonego prawa rzeczowego w stosunku do dz. nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Nie posiada analogicznych uprawnień w stosunku do nieruchomości bezpośrednio przylegającej do terenów inwestycyjnych, tj. dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...].

Zapisy karty informacyjnej przedsięwzięcia, opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., [...] oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] nie wykazały możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości stanowiące dz. nr [...] i [...], co oznacza, że nie znajdują się one w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Ponadto w zakresie oceny potencjalnie rozlegle emisyjnych rodzajów oddziaływań (emisji hałasu oraz emisji substancji do powietrza) wpływ tych oddziaływań został oceniony jako nieprzekracząjący dopuszczalnych normatywów. W opinii sanitarnej Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia i odstąpiono od określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W wydanej opinii organ ten ocenił, ze inwestycja nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów jakości powietrza atmosferycznego. Także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w opinii z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazał, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W wydanej opinii organ uznał, że w zakresie emisji substancji do powietrza nie przewiduje się ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia. Nie będzie ono także powodowało znaczącego wpływu na zmiany klimatu na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia. Także w wyniku przeprowadzenia analizy akustycznej przedsięwzięcia organ uznał, że uwzględniając fakt, że klimat akustyczny w znacznym stopniu kształtuje istniejąca zabudowa, która oddziela najbliżej położoną zabudowę chronioną akustycznie, nie przewiduje się, by eksploatacja przedsięwzięcia mogła wiązać się z wystąpieniem naruszeń akustycznych standardów jakości środowiska określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112). Organ odwoławczy zgodził się z powyższymi ustaleniami i uznał je za wiarygodny materiał dowodowy w sprawie.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że planowane przedsięwzięcie ze względu na swój charakter i zakres nie będzie powodowało ponadnormatywnego oddziaływania poza teren realizacji inwestycji. Uznało też, że wiarygodne i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jest stanowisko organu I instancji, który przyjął, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż projektowana kotłownia nie obejmuje obszarem negatywnego (ponadnormatywnego) oddziaływania tego obiektu na pobliskie nieruchomości, w tym też na działki nr [...] i [...] stanowiące jej własność. Jednoznacznie potwierdza to karta informacyjną przedsięwzięcia, opinia sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r., [...] oraz opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] Przedmiotowe ustalenie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, iż nieruchomości stanowiące dz. nr [...] (zapisana w KW [...]) oraz dz. nr [...] (zapisana w KW [...]), stanowiące własność skarżącej nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Tak więc skarżąca słusznie nie została zaliczona do kręgu stron postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza [...] lipca 2016 r., znak: [...]

Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które poddawałyby w wątpliwość ustalenia Burmistrza Gminy [...] przyjęte w postępowaniu administracyjnym [...]. Skarżąca w toku postępowania wznowieniowego oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła, że planowana inwestycja generować będzie szkodliwe substancje pochodzące z procesu spalania (takie jak pył PM10 i PM2,5), przy czym z uwagi na nieograniczony zasięg inwestycji, będą one niekorzystnie wpływać także na nieruchomości stanowiące jej własność. Jej zdaniem decyzja administracyjna z dnia [...] lipca 2018 r. [...], została oparta na błędnych opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], które stwierdziły, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie skarżąca nie wykazała w żaden sposób negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na jej nieruchomości, a także nie przedstawiła dowodów, które pozwalałyby na podważenie wiarygodności opinii ww. organów. Powtórna analiza materiału dowodowego we wznowionym postępowaniu nie wykazała, by warunki realizacji przedsięwzięcia naruszały interes prawny skarżącej. Także badanie znajdujących się w karcie informacyjnej przedsięwzięcia danych do obliczeń stężeń substancji wraz z ilustracją graficzną (zał. 5 k.i.p.) nie wykazała negatywnego wpływu przedsięwzięcia na nieruchomości skarżącej (w tym poprzez ponadnormatywną emisję pyłu zawieszonego PM-10, PM-2,5 oraz benzo/a/pirenu). Niewystarczające do bycia uznanym za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ogólna konstatacja, że planowana inwestycja przyczyni się do pogorszenia stanu jakości powietrza, gdyż wzrost emisji szkodliwych substancji do powietrza generowanych przez przedsięwzięcie oraz wpływu na konkretną nieruchomość musi być mierzalny i możliwy do stwierdzenia w wartościach normatywnych. Zdaniem Kolegium skarżąca oparła swoje stanowisko wyłącznie na wewnętrznym przekonaniu, bez zaprezentowania żadnych dowodów, które potwierdzałyby słuszność jej tezy.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2031/13, gdzie Sąd przyjął, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach, natomiast sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może decydować o odmowie wydania takiej decyzji. Także sprzeciw stron postępowania administracyjnego jako wyłączny argument nie może stanowić samoistnej przesłanki, w oparciu o którą organ mógłby odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W niniejszej sprawie stwierdzono, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie oraz nieuznanie jej interesu prawnego,

2. art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nieuznanie skarżącej za stronę postępowania uniemożliwiło jej składanie wniosków dowodowych w sprawie,

3. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 9 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co nastąpiło w konsekwencji nieuznania skarżącej za stronę postępowania,

4. art. 5, 31 ust. 3 oraz 74 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowych praw przysługujących obywatelowi związanych z ochroną środowiska.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie błędnej interpretacji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczącego nie przyznania skarżącej statusu strony postępowania w procedowanej sprawie i błędnego uznania, iż nie posiadała ona interesu prawnego.

Wskazano, że w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie zostało określone komu przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dlatego też należy zastosować art. 28 k.p.a. Interes prawny w rozumieniu tegoż przepisu może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale również z norm prawa materialnego innej gałęzi prawa - w tym prawa cywilnego. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z przepisów prawa cywilnego związanego z wykonywaniem praw właścicielskich, tj. art. 140 k.c.

Zarzucono, że informacje przedstawione przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie uwzględniają rzeczywistego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż polegają na teoretycznych założeniach i szacunkowych obliczeniach. Ponadto karta informacyjna przedsięwzięcia sporządzana jest na zlecenie inwestora podmiotom, którym nie można przyznać statusu biegłych lub ekspertów i dlatego wszelkie informacje mogą zostać zweryfikowane i poddane pod wątpliwość. Z k.i.p. wynika, iż nieruchomości należące do skarżącej nie zostały objęte obszarem negatywnego odziaływania, przez co nie otrzymała ona statusu strony postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestora. Tymczasem nieruchomość skarżącej jest objęta obszarem potencjalnego negatywnego oddziaływania z uwagi na jej bliskie ulokowanie względem terenu, na którym zrealizowana ma zostać inwestycja. Zgodnie z art. 140 k.c. nie ma znaczenia czy emisje będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II OSK 832/11 z dnia 16.08.2016 r.) wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania będzie stwierdzenie, że dana działka znajduje się w zasięgu odziaływania inwestycji.

Wadliwe przyjęcie, iż własność skarżącej nie znajduje się w obszarze negatywnego odziaływania pozbawiło ją przymiotu strony postępowania i uniemożliwiło jej przedstawienie wniosków dowodowych.

Skarżąca posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na wynikanie tego prawa z art. 140 k.c. Dla istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. nie jest konieczne aby w danej chwili ten interes został naruszony ale to, iż takie naruszenie jest potencjalne w przyszłości (po zrealizowaniu inwestycji). Wynika to głównie z konstytucyjnej ochrony praw właścicielskich przysługujących obywatelowi. W przypadku odmiennej wykładni w relacji inwestor - obywatel, to ten pierwszy uzyskał by zbyt szerokie uprawnienia kształtujące sytuację tego drugiego. Zatem skarżąca powołała się na przepisy Konstytucji RP dotyczące prawa własności, tj. art. 21 ust 1, art. 32 oraz art. 64 ust. 2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli była w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].01.2019r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...].07.2018r. znak [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada, czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołała się skarżąca stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak jej udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wyżej opisanego przedsięwzięcia. Organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżąca bez własnej winy nie brała w nim udziału, a to czy przysługuje jej status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postanowieniem z [...] lipca 2017 r., wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm., dalej u.i.o.ś.), a kwestionowana decyzja Burmistrza [...] została wydana w dniu [...] lipca 2016 r.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się na obecnym etapie postępowania do oceny, czy skarżącej przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym. A więc do zasad ustalania kręgu stron postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kotłowni centralnego ogrzewania na terenie fermy drobiu na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] i wiąże się z oceną prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania tej inwestycji.

W stanie prawnym obowiązującym od 01 stycznia 2018 r. krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określony został przepisem art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. – dodanym przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566; dalej w skrócie "pr.wod.") – który stanowi, że: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż zgodnie z art. 509 pkt 8 w zw. z art. 545 ust. 1 pr.wod. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 01 stycznia 2018 r. zasadniczo stosuje się przepisy ustawy o udziale społeczeństwa obowiązujące przed tą datą. W konsekwencji ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2016 r. podlega art. 28 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z 16.08.2012r. o sygn. II OSK 832/11, WSA w Łodzi w wyroku z 04.04.2019r o sygn. II SA/Łd 1082/18, WSA w Poznaniu w wyrokach z 04.07.2019r., sygn. IV SA/Po 368/19 i z 15.05.2019r. o sygn. IV SA/Po 1174/18, publ. CBOSA)

W myśl art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W praktyce przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – poza samym wnioskodawcą (verba legis: "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ust. 1 u.i.o.ś.) – konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel (inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do) nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle owo oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 05.07.2018 r., IV SA/Po 393/18, wyrok WSA w Poznaniu z 06.12.2018r., sygn. IV SA/Po 855/18; por. też wyrok NSA z 15.05.2013 r., II OSK 108/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Zestawiając zakres podmiotowy tak wykładanego w sprawach środowiskowych przepisu art. 28 k.p.a. z wprowadzoną od 1 stycznia 2018 r. regulacją art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. można stwierdzić, że co do zasady zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed 01 stycznia 2018 r., czyli pod rządem art. 28 k.p.a. – który jest relewantny dla weryfikacji kręgu stron postępowania zakończonego decyzją środowiskową – jak i bezspornie od tego dnia, czyli na tle art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia powinni być stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań tego przedsięwzięcia.

Także w judykaturze przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji środowiskowych mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim znaczeniu sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1476/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1932/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 842/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia, czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne. Wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie orzekającym pogląd ten w pełni podziela (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12, wyrok WSA w Łodzi z 04.04.2019r. o sygn. II SA/Łd 1082/18, wyrok WSA w Poznaniu z 13.07.2016r., sygn. IV SA/Po 236/16, wyrok WSA w Poznaniu z 04.07.2019r. o sygn. IV SA/Po 368/19 – publ. CBOSA).

Jak trafnie wyjaśnił NSA m.in. w wyroku z 16.08.2012r. o sygn. II OSK 832/11, publ. CBOSA) interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę może stanowić przepis art. 140 k.c. i nie ma znaczenia, czy emisje na poziomie usytuowania działek skarżącej będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania będzie stwierdzenie, że jej działki znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu za takim rozumieniem pojęcia strony przemawiają poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym oraz postanowienia Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, gdzie w art. 10a mówi się o zapewnieniu dostępu do procedur przed organem i sądem społeczeństwu "mającemu wystarczający interes".

Tak więc, aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes.

Należy więc zgodzić się z ugruntowanym już poglądem judykatury, że dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia, czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Podkreślenia wymaga, iż już sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość świadczy o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co oczywiście nie oznacza automatycznie o charakterze rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w postępowaniu wznowwieniowym. Przymiot strony w postępowaniu daje jedynie podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2019 r., IV SA/Po 804/18, CBOSA).

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 (publ. CBOS) to, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora.

W świetle powyższych rozważań podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Oznacza to, że musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt l OSK 1083/10, LEX nr 744927; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 234/11, LEX nr 795664). Istotne jest, że ustalając interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, ustawodawca nie ograniczył dziedzin prawa, z których przepisy takie wywodzą się. Oznacza to, że taki interes prawny można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i z prawa cywilnego. Źródło takiego interesu nie jest jednolite i tożsame w każdej sprawie, gdyż przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego może być różnorodny. Nie można zatem stworzyć zamkniętego katalogu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które w konkretnej sprawie administracyjnej będą stanowiły źródło takiego interesu prawnego. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 144 K.c. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżąca jest właścicielem działek o nr ewid [...] i [...] obręb [...]. Działki te nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Znajdują się od planowanej inwestycji w odległości około 320m (organ odwoławczy wskazał 343 m). Z załącznika graficznego wniosku o wydanie decyzji wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że inwestycja nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, nie pogorszy warunków środowiskowych, nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń powietrza, czy norm hałasu na terenie działek skarżącej.

Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, dokumentów, żadnych danych, które podważyłyby prawidłowość wniosków wyprowadzonych przez organ po analizie materiału dowodowego sprawy (opinie RDOŚ, PPIS, karta informacyjna przedsięwzięcia.

W orzecznictwie (wyrok NSA o sygn.II OSK 832/11) oraz w doktrynie istnieje pogląd według którego dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.i.o.ś wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawe normy tego oddziaływania (por. Krzysztof Gruszecki: "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd orzekający podziela powyższy pogląd i zauważa, że organy w uzasadnieniach decyzji wskazują, iż w ocenie potencjalnie rozległych emisyjnych rodzajów oddziaływań (emisji hałasu oraz substancji do powietrza) wpływ ten został oceniony jako nieprzekraczający dopuszczalnych normatywów. Organ odwoławczy skupia się na tym, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodowało ponadnormatywnego oddziaływania poza teren inwestycji, jednak nie dokonano analizy, czy jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji (nawet to nieprzekraczające norm) będzie obejmowało swoim zasięgiem nieruchomość skarżącej. Organ I instancji wskazał wprost, że położenie nieruchomości w strefie oddziaływania inwestycji nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania za stronę postępowania, bowiem tylko w przypadku przekroczenia norm na sąsiadujących nieruchomościach ich właścicielom przysługuje przymiot strony.

Ustalenia i oceny dokonane przez organy obu instancji są sprzeczne z wskazanym wyżej i podzielanym przez Sąd orzekający poglądem dotyczącym tego, że każde oddziaływanie (niekoniecznie ponadnormatywne) planowanej inwestycji na nieruchomość powoduje przyznanie jej właścicielowi przymiotu strony w postępowaniu w sprawie decyzji środowiskowej.

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach innych niż wnioskodawca - podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy tym z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy.

W niniejszej sprawie organy ustaliły jedynie odległość inwestycji od nieruchomości skarżącej. Z map załączonych do akt sprawy nie można w sposób niepodważalny wywnioskować, że na nieruchomości skarżącej nie będzie oddziaływać planowana inwestycja. Organy wręcz wskazują, że inwestycja ta będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, jednak brak ponadnormatywnego oddziaływania w ich ocenie wyklucza możliwość uznania za stronę postępowania. Zdaniem Sądu organy w tym zakresie nie mają racji i powinny prawidłowo ustalić zasięg całkowitego oddziaływania inwestycji i nawet w przypadku braku ponadnormatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącej, uznać ją za stronę ( o ile faktycznie występuje jakiekolwiek oddziaływanie). Przy czym przy ocenie, czy skarżąca posiadana statusu strony organy powinny mieć na względzie charakter i rozmiar planowanego przedsięwzięcia.

Reasumując, w ocenie Sądu brak prawidłowych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego i naruszenie art. 28 k.p.a., a w konsekwencji na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę poczynione wcześniej rozważania i szczególności ustali zasięg całkowitego oddziaływania inwestycji i oceni, czy planowane przedsięwzięcie oddziaływuje także nienormatywnie na nieruchomości skarżącej. Mając na uwadze poczynione ustalenia organy administracji ocenią, czy skarżącej przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu i wydadzą stosowną decyzję.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw, z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.