Wyrok NSA, sygn. akt II SA 302/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 13
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz. 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: poz. 99
journal: Dz.U. 1989 nr 1 poz. 7
article: art. 104
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne /art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów planistycznych.

TEZY

Postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne /art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów planistycznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marianny W. na decyzję Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 18 stycznia 1991 r. w przedmiocie odmowy zmiany przeznaczenia gruntu leśnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody W-kiego kwotę złotych dwadzieścia tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Marianna W. jest właścicielką działki leśnej o powierzchni 1334 m2, położonej przy ul. S. nr 7 w L. /numer ewidencyjny 81, numer hipoteczny 145/. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. wydał opinię urbanistyczną z dnia 19 stycznia 1990 r. nr UA-8330/8/90; w której poinformował Mariannę W., że działka o numerze hipotecznym 145 przy ul. S. w L. "jest położona w obrębie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową". Warunkiem realizacji na wskazanej działce jakiejkolwiek inwestycji jest "uzyskanie w indywidualnym trybie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na budowlane".

W związku z taką opinią urbanistyczną Marianna W. wystąpiła w dniu 29 stycznia 1990 r. do władz miejskich L. "o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na budowlane".

Komisja Ochrony Środowiska, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejskiej Rady Narodowej w L. w opinii nr 16/90 wydanej dnia 24 kwietnia 1990 r. pozytywnie odniosła się do wniosku o zmianę przeznaczenia działki leśnej nr hipoteczny 145 na działkę budowlaną. W związku z tym Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody W-kiego z wnioskiem o zmianę przeznaczenia działki nr hipoteczny 145 przy ul. S. z leśnej na budowlaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. pismem z dnia 24 lipca 1990 nr OSL XII 7013/I/19/90 nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia działki nr hipoteczny 145 przy ulicy S. nr 7 w L. z leśnej na budowlaną. W uzasadnieniu powołał się na art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdził, że lasy i grunty leśne w granicach administracyjnych miast są zaliczone do lasów ochronnych. "W lasach ochronnych nie mogą być wznoszone budynki i budowle, z wyjątkami, wśród których budownictwo mieszkaniowe nie zostało wymienione".

Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. decyzją z dnia 5 września 1990 r. nr UA-8331/z/6/90 nie wyraził zgody na wyłączenie działki numer hipoteczny 145 przy ul. S. nr 7 w L. z produkcji leśnej i przeznaczenie jej pod budownictwo. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, w uzasadnieniu zaś stwierdził, że wprawdzie według koncepcji wielobranżowej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. L. przedmiotowa działka jest położona na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne", ale Urząd Wojewódzki w W. nie wyraził zgody na zmianę jej przeznaczenia z leśnej na budowlaną.

Marianna W. odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta do Wojewody W-kiego. W odwołaniu podała między innymi, że jej działka leży przy ul. S., którą przebiega sieć elektryczna i gazowa. Stwarza to możliwość zmniejszonego kosztu podłączenia do niej nowo wybudowanego obiektu. Z powodu budowy domu na jej działce nie ucierpi naturalne środowisko.

Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. decyzją z dnia 18 stycznia 1991 r. nr OSL XII.0576/1/91 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ lasy i grunty leśne położone w granicach administracyjnych miast są zaliczane do "lasów ochronnych". "Nie jest więc konieczne wydawanie decyzji odmawiającej wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, a jedynie poinformowanie zainteresowanej, że z uwagi na brak zgody Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na działce będącej jej własnością nie została ona w planie zagospodarowania przestrzennego zaliczona do terenów przewidzianych pod zabudowę. O tym należało zainteresowaną powiadomić, ale nie w formie decyzji odmawiającej wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, gdyż o to się nie ubiegała".

Marianna W. zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podała, że nie może korzystać ze swej działki, mimo że własność prywatna jest objęta bezpośrednią ochroną konstytucyjną. Ustawa z 1982 r. łamie te gwarancje. Nie podano też jej, w jaki sposób wyznaczono leśny pas ochronny w L., skoro od granic W. aż do granic L. ciągną się lasy z luźną zabudową mieszkaniową. Skarżąca zwróciła też uwagę, że zarówno zawarta w aktach sprawy opinia Komisji, jak i opinia urbanistyczna Urzędu Miejskiego w L. stwierdzają, iż działka położona jest w obrębie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Żądanie skarżącej /sprecyzowane przez nią na rozprawie przed sądem/ wyłączenia jej działki z produkcji leśnej i przeznaczenia jej pod zabudowę uznano za wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu, tj. o przeznaczenie gruntu leśnego na cele budowlane. Tymczasem z instytucją wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej mamy do czynienia tylko w sytuacji, kiedy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazany grunt leśny został przeznaczony na cele nieleśne.

Pojęcie "grunt leśny" użyte jest w ustawie w znaczeniu ewidencyjno-geodezyjnym. Decydujące znaczenie ma odpowiedni zapis w ewidencji gruntów /jest poza sporem, że działka skarżącej jest działką leśną/. Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu leśnego na cele nieleśne /w tym wypadku chodzi o cele budowlane/ daje możliwość podejmowania odpowiednich działań /prawnych i faktycznych/ zmierzających do zagospodarowania g o zgodnie z planem. Można więc wystąpić w trybie art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ o określenie warunków i wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. W celu skorzystania jednak z art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy dla robót budowlanych trzeba uprzednio uzyskać w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji /przy budownictwie jednorodzinnym połączoną z zasady z pozwoleniem na budowę/. Zgodnie bowiem z omawianym art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. "wyłączenie" gruntu leśnego dotyczy tylko tej jego części, która będzie służyła celom budowlanym. Ma to bardzo duże znaczenie dla zainteresowanej strony, gdyż tylko za część gruntu zajętą bezpośrednio na cele budowlane, a nie za całą powierzchnię gruntu, nalicza się na rzecz Skarbu Państwa bardzo wysokie należności i opłaty roczne.

Z kolei czym innym niż wyłączenie działki leśnej z produkcji leśnej jest zmiana przeznaczenia gruntu leśnego. Zgodnie z art. 1 pkt 20 lit.par. ustawy z dnia 17 maja 1990 r. O podziale zadań kompetencyjnych określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ do zadań własnych organów gminy należy wnioskowanie na podstawie art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W rozpatrywanej sprawie chodziłoby o zgodę wojewody. Postępowanie w sprawie zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie dotyczy osób władających gruntami, ale organów opracowujących projekty planów zagospodarowania przestrzennego /czy też projekty ich zmian/. Skoro zezwolenie administracyjne na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy odpowiednich organów, to należy zainteresowanego obywatela tylko poinformować o wynikach tego postępowania, nie należy zaś wydawać decyzji o odmowie przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Zamieszanie w rozpatrywanej sprawie wprowadziła już wydana na wniosek Marianny W. opinia urbanistyczna Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia 19 stycznia 1990 r. nr UA-8330/R/90. Kompetentny w sprawach planowania przestrzennego organ stwierdził, że działka leśna Marianny W. o numerze hipotecznym 145, usytuowana przy ul. S. nr 7 w L., "jest położona w obrębie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową". Wynika z tego, że w planie zagospodarowania przestrzennego grunt ten został już przeznaczony na cele budowlane i nie jest potrzebne żadne działanie organów planowania przestrzennego, zmierzające do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego. Przeczy temu jednak kolejne stwierdzenie opinii urbanistycznej. Mówi ono o konieczności "uzyskania w indywidualnym trybie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na budowlane". Rozpoczynająca rozpatrywaną sprawę opinia urbanistyczna zatem jest wewnętrznie sprzeczna. W aktach sprawy nie ma niestety ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nawet uwierzytelnionych wypisów z części graficznej i opisowej wraz z danymi pozwalającymi stwierdzić ważność i aktualność planu.

Zgodnie z informacją zawartą w uzyskanej opinii urbanistycznej skarżąca wystąpiła "o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na budowlany", a Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody W-kiego o zgodę na zmianę przeznaczenia spornej działki z leśnej na budowlaną, jednakże organ stopnia wojewódzkiego takiej zgody nie udzielił. Wbrew stanowisku zawartemu w opinii urbanistycznej Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia 19 stycznia 1990 r. stwierdzono, że sporna działka leży nie na terenie przeznaczonym pod budownictwo, ale w strefie miejskich lasów ochronnych. Dokonano więc zupełnie innego stwierdzenia co do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec takiego stanowiska organu stopnia wojewódzkiego, Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. wydał decyzję z dnia 5 września 1990 r. nr UA-8331/z/6/90/k /w aktach sprawy brak jest upoważnienia Prezydenta Miasta do wydania tej decyzji/, którą nie wyraził zgody "na wyłączenie z produkcji leśnej na budowlaną" spornej działki. W ten sposób nastąpiło przejście działań w trybie art. 7 omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /zmiana przeznaczenia gruntu leśnego przez przeznaczenie go na cele budowlane w drodze zmiany dotychczasowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/ na działanie w trybie art. 13 ust. 1 tej ustawy /wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego przeznaczonego już w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane/. Uzasadnienie tej decyzji, podobnie jak omawiana wcześniej opinia urbanistyczna, zawiera wewnętrzną sprzeczność: z jednej strony mówi się, że sporna działka leśna jest położona na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa jednorodzinnego /nie wymaga więc już zmiany przeznaczenia/, a jednocześnie podaje się jako przyczynę odmowy brak zgody Urzędu Wojewódzkiego w W. na "zmianę przeznaczenia" /zakłada się więc, że trzeba dopiero w planie dokonać tej zmiany/. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 13 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. bez żadnej analizy przesłanek koniecznych do zastosowania tego artykułu w konkretnej sprawie.

Organ II instancji /w aktach sprawy brak jest upoważnienia Wojewody W-kiego dla Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w W. do wydania decyzji/ uznał, że sprawa toczy się w trybie art. 7 omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r., i uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję /powołując się właśnie na art. 13/ oraz umorzył postępowanie w sprawie, gdyż w trybie art. 7 tej ustawy nie wydaje się zainteresowanym obywatelom decyzji.

W sumie, w toku postępowania przed instancjami administracyjnymi nie ustalono istoty żądania skarżącej i nie poinformowano jej, w jaki sposób /przy spełnieniu jakich przesłanek/ może być ono załatwione. Skarżąca oświadczyła na rozprawie przed sądem, że "istotą jej żądań jest wyłączenie jej działki leśnej z produkcji leśnej celem jej zabudowy". Tymczasem większość /chociaż nie całość/ postępowania administracyjnego toczyła się o coś innego: o zmianę przeznaczenia jej gruntu leśnego przez odpowiednią zmianę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działania organów administracji naruszyły art. 7, 8 i 9 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie podstawowe znaczenie mają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące spornej działki leśnej /czy działka leży na terenie przeznaczonym pod budownictwo, czy na terenie położonym w granicach miejskich lasów ochronnych/. W toku postępowania administracyjnego nie dokonano w tej mierze jednoznacznych ustaleń, nie załączono też aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko organu I instancji, że działka leży na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, nie jest jednoznaczne, skoro zwraca się on do organu stopnia wojewódzkiego o zmianę przeznaczenia spornej działki. Z kolei stanowisko organu II instancji, że działka leży w ustalonych granicach miejskich lasów ochronnych, nic jest w ogóle udokumentowane. Nie wyjaśnienie tej kluczowej kwestii narusza podstawowe zasady postępowania dowodowego /art. 7, 77 par. 1 i art. 8O Kpa/.

Sąd zatem stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt. 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz wydaną w niniejszej sprawie decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.