Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1846/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz strony skarżącej Wójta Gminy [...] kwotę 4230 (cztery tysiące dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) postanowieniem z dnia [...]września 2015 r., nr [...], wymierzył Wójtowi Gminy [...] (dalej Wójt Gminy) karę pieniężną w wysokości 21 000 zł za wydanie decyzji z dnia [...]marca 2014 r., Nr [...], znak: [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie [...]" z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.), dalej "u.p.z.p.

Wojewoda stwierdził, iż postępowanie lokalizacyjne trwało 145 dni, liczonych od "wpływu w dniu 30 października 2013 r. wniosku inwestora z dnia 22 października 2013 r. do momentu wydania decyzji w dniu [...]marca 2014 r."; odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega 38-dniowy okres przeznaczony na usunięcie nieprawidłowości wniosku przez inwestora (od dnia "04.11.2013" do dnia "12.12.2013"); przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana 42 dni po upływie ustawowego terminu [145-(65+38)=42].

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Ministrem), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy, postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy K.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Minister przyjął za organem I instancji, że ustawowy 65-dniowy termin, zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a., rozpoczął bieg w dniu 31 października 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...]wpłynął wniosek inwestora z 22 października 2013 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 24 marca 2014 r.; postępowanie trwało 145 dni z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego odliczeniu w myśl art. 51 ust. 2c u.p.z.p. od ustawowego terminu podlega następujący okres: 1 dzień związany ze skutecznym doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania stronom postępowania (J.L. i K.L.). Fakt, że z akt postępowania nie sposób ustalić, w którym konkretnie dniu powyższe doręczenie miało miejsce, pozostaje bez wpływu na liczbę dni podlegających odliczeniu, gdyż odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku z opisaną okolicznością podlega i tak wyłącznie 1 dzień.

W ocenie Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej okolicznością inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlegają m.in. okresy związane z wezwaniami organu do usunięcia nieprawidłowości wniosku przez wnioskodawcę.

Organ uznał, że po pierwsze należy stwierdzić, że akta dotyczące wydania omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazują, aby przedmiotowa sprawa lokalizacyjna była sprawą niecierpiącą zwłoki, wymagającą szybkiego załatwienia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne. Z samego zaś określenia przez ustawodawcę szczególnego trybu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić, że każda sprawa tego typu jest sprawą niecierpiącą zwłoki w rozumieniu art. 55 k.p.a. Stąd też, w ocenie Ministra, w niniejszym przypadku brak było podstaw do telefonicznego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku w oparciu o ww. przepis.

Abstrahując od wskazanego wyżej braku podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 55 k.p.a., zauważenia wymaga, że wszystkie "wezwania" Wójta zostały dokonane z naruszeniem wymogów procedury administracyjnej, bowiem nie zawierają niezbędnych elementów wezwania, takich jak wskazanie podstawy prawnej żądanych wyjaśnień, dokumentów lub innych dowodów, wyznaczenie konkretnego terminu ich przedłożenia (poza wezwaniem utrwalonym w formie notatek służbowych z dnia 29 listopada 2013 r., w których określono termin na uzupełnienie braków podania) i pouczenie o skutkach niezastosowania się do treści wezwania. Ponadto nie wskazano w ich treści, jakimi motywami kierował się organ lokalizacyjny odstępując od wystosowania pisemnego wezwania do uzupełnienia wniosku.

Po drugie organ zwrócił uwagę, że czynności dokonywane przez Wójta Gminy [...]związane z wzywaniem inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku dzielą się na dwa okresy. Pierwszy okres "rozpoczęły" notatki z dnia 4 listopada 2013 r. z rozmowy telefonicznej dotyczącej rozbieżności występujących we wniosku. Okres ten obejmuje jedyną notatkę, tj. notatkę z dnia 29 listopada 2013 r., z zakreślonym terminem (do dnia 12 grudnia 2013 r.) do złożenia poprawionego wniosku. Jednakże notatki sporządzone w trakcie tego okresu nie doprowadziły do złożenia przez wnioskodawcę poprawionego wniosku. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt usunięcia nieprawidłowości wniosku przez inwestora, dokonanego w odpowiedzi na powyższe "wezwania" organu lokalizacyjnego (co zostało potwierdzone przez Skarżącego w piśmie z dnia 12 marca 2018 r., znak: [...], złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego). Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy na złożenie poprawionego wniosku przez wnioskodawcę, organ lokalizacyjny zawiadomieniem, znak: [...], i obwieszczeniem, znak: [...], z dnia [...]grudnia 2013 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Organ podniósł, że odliczeniu od ustawowego terminu podlegają okresy usprawiedliwionego opóźnienia w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, w których organ nie miał możliwości podejmowania dalszych działań w sprawie. Zaś powyższe działania organu gminnego zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji lokalizacyjnej pozwalają stwierdzić, że - pomimo iż wnioskodawca nie usunął nieprawidłowości wniosku - organ nie był pozbawiony możliwości podejmowania czynności procesowych. Drugi okres związany z działaniami Wójta Gminy zmierzającymi do złożenia przez inwestora poprawionego wniosku rozpoczął się w dniu 10 stycznia 2014 r., czyli dopiero po upływie 29 dni od dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez organ na złożenie przez inwestora poprawionej dokumentacji. Poprawiony wniosek został złożony przez inwestora w dniu 3 marca 2014 r. - po dwóch monitach organu lokalizacyjnego i po upływie 52 dni od "wezwania" z dnia 10 stycznia 2014 r. Można więc uznać, że organ nie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu omawianej czynności, bowiem ponownie zaniechał wyznaczenia konkretnego terminu na złożenie przez inwestora poprawionej dokumentacji, co skutkowało tym, iż wnioskodawca ustosunkował się do wezwania po znacznym upływie czasu (okres 52 dni stanowi większość terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Wobec tego organ uznał, że opisane powyżej okresy związane z usunięciem nieprawidłowości wniosku nie mogą być postrzegane jako usprawiedliwione opóźnienie w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie.

Odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlega – w ocenie organu - także okres związany z ustaleniem nowego adresu korespondencyjnego J.L. i K.L. W ocenie Ministra wątpliwa jest zasadność działania Wójta Gminy polegającego na nałożeniu obowiązku ustalenia aktualnego adresu stron postępowania na inwestora. Zdaniem organu II instancji organ lokalizacyjny powinien sam we własnym zakresie dokonać takich ustaleń. Nie można zatem w tym przypadku mówić o terminie przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, stanowiącym w świetle art. 51 ust. 2c u.p.z.p. jedną z okoliczności przerywających bieg ustawowego terminu.

Ponadto organ zauważyć, że wezwanie zostało dokonane w formie telefonicznej, a telefoniczne wezwanie, o którym mowa w art. 55 k.p.a., dopuszczalne jest jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki. Nawet gdyby przyjąć, że zachodziły przesłanki do dokonania takiego wezwania, i to w formie telefonicznej, to nie spełnia ono wszystkich elementów ustnego wezwania wynikających z k.p.a., takich jak np. wyznaczenie terminu na ustosunkowanie się do wezwania, pouczenie inwestora o skutkach niezastosowania się do wezwania organu, jak również określenie motywów uzasadniających zastosowanie takiej formy wezwania.

Dalej organ wyjaśnił, że odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlega okres związany z doręczeniem stronom – J.G., A.J., A.K., E.G. i H.F. zawiadomień o wszczęciu postępowania i ustaleniem spadkobierców po H.F.. Minister podniósł, że zwykłe czynności procesowe (takie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania) składające się każdorazowo na postępowanie lokalizacyjne, które nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu nie stanowią okoliczności podlegających odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji. Organ podkreślił, iż obowiązkiem Wójta Gminy było ustalenie prawidłowego kręgu stron przed dokonaniem wysyłki pierwszego pisma w sprawie, a poczynienie prawidłowych ustaleń w tym zakresie mogłoby pozwolić organowi na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego bez zbędnej zwłoki.

Zdaniem organu odwoławczego odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlega również okres związany z wniesieniem sprzeciwu przez stronę postępowania M.M. Złożenie przez ww. stronę uwag do planowanej inwestycji nie stanowi okoliczności, która mogłaby podlegać odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., bowiem organ lokalizacyjny zaniechał udokumentowania, zarówno przekazania inwestorowi informacji o wniesieniu uwag, jak i udzielenia przez inwestora odpowiedzi na omawiane uwagi do planowanej inwestycji.

Odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlega okres związany ze zmianą wniosku przez inwestora. Organ zwrócił uwagę, że fakt dokonania zmiany wniosku przez inwestora wynika dopiero z pisma Wójta Gminy [...]z dnia 16 stycznia 2014 r., znak: [...], stanowiącego odpowiedź organu na sprzeciw wniesiony przez M.M.. Po drugie, korekta wniosku dokonana przez inwestora nie skutkowała ponowieniem przez organ żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, które to czynności mogłyby przedłużyć termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego brak jest podstaw do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. jakiegokolwiek okresu związanego ze zmianą wniosku przez inwestora.

Odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlega okres związany z zaopiniowaniem projektu decyzji przez urbanistę. Organ wyjaśnił, że tylko w przypadku, gdy w postępowaniu dochodzi do powtórnego sporządzenia projektu decyzji, co podyktowane jest koniecznością dostosowania poprzednio przygotowanego projektu decyzji do zmodyfikowanego wniosku inwestora, ta ponowiona czynność może być uznana za podlegającą odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji. Z akt kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego nie wynika natomiast, aby projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był sporządzany przez uprawnionego urbanistę więcej niż jeden raz.

Poza tym organ wskazał, że odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie podlega okres związany z prowadzeniem korespondencji e-mailowej pomiędzy inwestorem a organem lokalizacyjnym.

Minister wskazała, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. 145 dni, ustawowych 65 dni oraz 1 dnia związanego ze skutecznym doręczeniem korespondencji stronom postępowania, otrzymane zostało matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, z którego wynika, że decyzja Wójta Gminy [...]została wydana z 79-dniową zwłoką [145-(65+1)=79] a nie jak ustalił Wojewody – z 42-dniową zwłoką. Organ w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił błędy popełnione prze Wojewodę w zakresie wyliczenia ilości dni zwłoki. Jednak w ocenie Ministra brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody oraz wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w większej wysokości.

Wójt Gminy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 51 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji,

b. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku oraz wyjaśnienie wszelkich związanych z nim rozbieżności, który stanowił okres opóźnienia powstały wyłącznie z winy strony tj. Urzędu Gminy [...], tj. niewyłączenie okresu od 4 listopada 2013 r. do 3 marca 2014 r., albowiem Urząd Gminy [...]był permanentnie wzywany do uzupełnienie wniosku.

II. mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów prawa w procesowego:

a. art. 54 K.p.a., poprzez jego w ogóle zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, kiedy to sytuacja miała szczególny charakter oraz art. 55 K.p.a., albowiem w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie, co miało miejsce wielokrotnie,

b. art. 7, 8, 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 76 § 1 K.p.a, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy.

Poza tym Wójt Gminy zwrócił uwagę, że Minister w swoich rozważaniach zupełnie pominął fakt, że Urząd Gminy [...]był wielokrotnie wzywany telefonicznie do uzupełnienia braków, jak również odbyto w tym zakresie wiele spotkań, na których zobowiązano i wezwano w trybie niezwłocznym do uzupełnienia dokumentacji. Pominięcie powyższej kwestii wskazuje na przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Skarżącego do władzy publicznej, a tym samym pominięcie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organ I instancji wraz z zasądzeniem na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, poza tym wniosła o przeprowadzenie następujących dowodów w sprawie:

a) przesłuchanie przedstawiciela strony skarżącej tj. Kierownika Referatu UG [...] – M.D.

b) przesłuchanie świadków: Inspektora Urzędu Gminy [...]Panią R.F., Wójta Gminy [...]- G.C. na okoliczność: ustalenia faktu, iż Urząd Gminy [...]był wielokrotnie wzywany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, zarówno telefonicznie, a także na spotkaniach, jak również, że każdorazowo zakreślono termin, do którego braki mają zostać uzupełnione, a także, iż posługiwano się administracyjnym terminem "niezwłocznie". Nadto, że przedstawiciele UG [...]zobowiązywali się uzupełnić wniosek w zakreślonym terminie. Na skutek winy UG [...]wydanie decyzji nie było możliwe w określonym czasie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niezasadne jest przyjęcie, iż jedynie okres od 30 listopada 2013 r. do 12 grudnia 2013 r. jest podstawą do odliczenia od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Zdaniem Wójta Gminy – powołując się na stanowisko sądów administracyjnych - Minister winien uwzględnić okres wyłączenia od 4 listopada 2013 do 3 marca 2014 r. i tym samym nie naliczać kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest wysokość kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, determinowana czasokresem zwłoki organu w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z art. 51 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowiącego podstawę prawną niniejszego rozstrzygnięcia, wynika, że wójt (burmistrz lub prezydent miasta) powinien wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tego terminu jest przesłanką wymierzenia organowi kary administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.,p., w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do biegu tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu odwoławczego (i częściowo organu I instancji) prowadzi do wniosku, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest kompletny. Natomiast okres potrzebny na uzupełnienie braków formalnych wniosku nie podlega wliczeniu do biegu tego terminu, jeżeli strona została "prawidłowo" wezwana do uzupełnienia wniosku. Takiego stanowiska organów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela i w tym zakresie uznaje skargę za zasadną.

Należy zatem wskazać, że zagadnienia sporne w niniejszej sprawie dotyczą w znacznej części kwestii, znaczenia dla sprawy telefonicznych wezwań inwestora przez pracownika urzędu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w okresie od 4 listopada 2013 r. do 3 marca 2014 r.

Sąd nie podziela poglądu Ministra, co do tego, że w realiach niniejszej sprawy nie można było przyjąć, że zwłoka w załatwieniu sprawy przez Wójta nie była wynikiem zawinionego zachowania inwestora z tego tylko powodu, że pracownik organu wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych telefoniczne, a nie w drodze formalnego wezwania przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że wniosek, nawet jeśli był niekompletny wszczynał postępowanie administracyjne. Tylko bowiem uzupełnienie braków wniosku w terminie może prowadzić do stwierdzenia, że postępowania zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., komentarz do art. 61 K.p.a.). Przy wykładni art. 61 k.p.a. należy uwzględnić również brzmienie art. 64 § 2 k.p.a. Niemożność uzupełnienia przez inwestora braków wniosku w ustawowym terminie nie może być sanowana zawieszeniem postępowania, bowiem można zawiesić postępowanie administracyjne, jeśli zostało wszczęte i jest w toku, (wyroki NSA z 10 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1103/08, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1701/08, CBOSA). Sąd nie podziela zatem stanowiska organu skarżącej Gminy, że termin do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji należałoby liczyć od złożenia kompletnego wniosku o wydanie takiej decyzji, ponieważ przyjęcie takiej konstrukcji usuwałoby spod kontroli okres pomiędzy złożeniem wniosku, a wezwaniem strony do jego uzupełnienia. Organ pozostający w bezczynności w tym okresie nie ponosiłby odpowiedzialności za tę bezczynność, przewidzianej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1182/15).

W ocenie Sądu od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy jednak odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt Il OSK 136/08; por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 ., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14, CBOSA).

Przy czym nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego, że możliwość odliczenia tego okresu jest uwarunkowana prawidłowym, a więc dokonanym tylko na piśmie, wezwaniem strony do uzupełnienia wniosku. W rozpatrywanej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że inwestor był wezwany telefonicznie do uzupełnienia wniosku.

W sytuacji, gdy kwestionowane są ustalenia, co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika, który wzywał telefonicznie stronę do uzupełnienia wniosku (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/15, CBOSA). Należy pamiętać, że organ administracji ma obowiązek dążenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 70 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Minister przytoczył obszernie przepisy oraz doktrynę i orzecznictwo dotyczące obowiązku załatwiania spraw w formie pisemnej. Uszło jednak uwadze Ministra, że przepisy dotyczące formy pisemnej czynności organu wprowadzone są przede wszystkim w interesie strony i mają służyć przeciwdziałaniu nadużyciom ze strony organów administracji publicznej. Obowiązek podejmowania przez Wójta czynności w przepisanej formie, w tym co do stwierdzonych braków formalnych podania, miał przede wszystkim na celu ochronę interesu inwestora.

Z punktu widzenia instytucji kary pieniężnej z art. 51 u.p.z.p. zaniechanie przez Wójta trybu formalnego wezwania mogłoby uzasadniać przypisanie mu zwłoki istotnej dla wymierzenia kary, ale tylko w sytuacji, w której na skutek tego zaniechania sprawa trwała dłużej, niż miałoby to miejsce w razie zachowania jego zgodnego z prawem. W szczególności inwestor ma prawo oczekiwać, że w razie stwierdzenia przez organ braku formalnego podania organ ten niezwłocznie zawiadomi w wymaganej formie inwestora o braku wraz ze zobowiązaniem do jego uzupełnienia i pouczeniem o skutkach bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu. Inaczej rzecz ujmując, brak formalny podania zwalania zasadniczo organ od obowiązku zapłaty przedmiotowej kary, jednakże organ nie jest zwolniony z powinności niezwłocznego podjęcia skutecznych czynności zmierzających do uzupełnienia przez inwestora braku podania. Co mając na uwadze okoliczności sprawy, w konsekwencji miało miejsce. Wójt bowiem kilkukrotnie wzywał inwestora, ponaglał go w czynnościach uzupełnienia dokumentacji i ustaleń dotyczących inwestycji. Niewątpliwie, organ dokonując wezwania w formie naruszającej art. 64 § 2 k.p.a. działa na własne ryzyko w razie niezastosowania się przez inwestora do takiego "nieformalnego" wezwania. W realiach niniejszej sprawy mamy jednak do czynienia z sytuacją, że Wójt zostałby ukarany w istocie za to, że pracownik organu dokonując telefonicznego wezwania dążył do szybszego załatwienia sprawy, czyli działał w interesie inwestora oraz w zgodzie z art. 12 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku, który stanowił okres opóźnienia powstały z winy strony oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustali termin telefonicznego wezwania i wyłączy okres, który upłynął od wezwania do dostarczenia dokumentów i istotnych innych informacji związanych z inwestycją od okresu 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Wykazane powyższej naruszenie przepisów prawa spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody.

Na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Jak stanowi art 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest zatem dopuszczalne jedynie wyjątkowo, a co najistotniejsze, nawet wówczas nie jest możliwe korzystanie z osobowych źródeł dowodów, skoro powołany wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza wyłączenie przeprowadzenie dowodu z dokumentu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi w wysokości – 630 zł oraz wynagrodzenie adwokata - 3600 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).