Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 904/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 1, art. 184, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 176 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, 16, art. 5 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 2 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1564/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 500+ oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1564/16, oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił J. M. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – D. M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. J. M. złożył wniosek o ustalenie prawa do wyżej wymienionego świadczenia na dziecko – D. M. Wnioskodawca w składzie rodziny uwzględnił także trójkę dzieci z poprzedniego małżeństwa z M. M., które zamieszkują wraz z matką. Zdaniem organu orzekającego zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 – określanej dalej jako u.p.p.w.d.) pod pojęciem rodziny należy rozumieć następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, dzieci, faktycznego opiekuna dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, z uwagi na fakt, że dzieci z poprzedniego małżeństwa nie zamieszkują wraz z ojcem nie jest możliwe przyznanie wyżej wymienionego świadczenia na syna z obecnego małżeństwa.

J. M. wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] argumentując, że sprawuje opiekę również nad dziećmi z poprzedniego małżeństwa, które naprzemiennie mieszkają z odwołującym i ich matką. Odwołujący powołał się na wyrok orzekający rozwód oraz na przepis art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d, z którego wynika, że w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod naprzemienną opieką obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, dziecko zalicza się do jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie ze słowniczkiem zamieszczonym w art. 2 u.p.p.w.d. ilekroć mowa jest o:

14) pierwszym dziecku – oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2;

16) rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o oznaczanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Ponadto Kolegium podkreśliło, iż z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. wynika, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, a (ust. 2) świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Natomiast materiał dowodowy wskazuje, że Sąd Okręgowy w [...] - wyrokiem z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] - orzekł rozwód związku małżeńskiego pomiędzy J. M. a M. M. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron Sąd powierzył oboju rodzicom ustalając, że miejscem zamieszkania będzie miejsce zamieszkania matki.

Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy oraz okoliczności sprawy, organ wskazał, że trójki dzieci z poprzedniego małżeństwa nie można uznać za członka rodziny odwołującego, jaką tworzy z A. M. Nie zamieszkują bowiem z ojcem, lecz z matką, natomiast odwołujący się przyczynia się do ich utrzymania i wychowania m.in. przy pomocy alimentów ustalonych przez sąd wyrokiem oraz kontaktów osobistych ustalonych wynikających z wykonywania władzy rodzicielskiej. W tej sytuacji syna J. M. – D. M. należy uznać za pierwsze dziecko w rodzinie J. M., którą stanowi z A. M. W tym stanie faktycznym słusznie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na czwarte dziecko – D. M., co nie wyklucza wystąpienia przez odwołującego o przyznanie świadczenia wychowawcze na jedyne dziecko w rodzinie – D. M., badając dochód tej rodziny za rok 2014.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M., zarzucając jej naruszenie :

1. przepisów postepowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a także niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz pominięcie wszechstronnego uzasadnienia postanowienia i oparciem go jedynie na materiale dowodowym przedstawionym przez organ I instancji,

b) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie w sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

c) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie w sprawie zasady zaufania do organów administracji publicznej,

2. prawa materialnego, tj.: art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. poprzez przyjęcie, iż troje dzieci skarżącego z poprzedniego małżeństwa nie mogą być uznane za "członka rodziny odwołującego, jaką tworzy z A. M.", a co za tym idzie – przyjęcie, że w przypadku dziecka pochodzącego od rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodziny obydwojga rodziców jedynie wówczas, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga, podczas gdy taka interpretacja przepisu w sytuacjach, w których do rozwodu rodziców doszło przed rokiem 2015 (a więc przed datą zmiany ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wprowadzającej do niego instytucję opieki naprzemiennej), godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa,

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i orzeczenie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę opisanym na wstępie wyrokiem w jego uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna skarżącego – D. M.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 pkt 5 i pkt 16 u.p.p.w.d. Zgodnie z powyższym przepisem w sytuacji, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu rodziców, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organy obu instancji odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ponieważ z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dzieci skarżącego M. M., N. M. i M. M. mają ustalone miejsce zamieszkania przy matce M. M., a w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] brak jest zapisu o naprzemiennej opiece nad dziećmi oraz nie ma ustalonego planu wychowawczego. Natomiast władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom. Dlatego też organy obu instancji uznały, że trójkę dzieci z poprzedniego małżeństwa skarżącego nie można uznać za członków rodziny skarżącego, jaką tworzy on z drugą żoną A. M.

Sąd w pełni podzielił wyżej przedstawione stanowisko organów obu instancji, stwierdzając, iż nie stanowi on prawa, lecz zobowiązany jest do jego stosowania. Literalne brzmienie przepisu, tj. art. 2 pkt 5 i pkt 16 u.p.p.w.d. wprost wskazuje, że opieka naprzemienna rozwiedzionych rodziców musi wynikać z orzeczenia sądu. Rozwód skarżącego nastąpił w 2002 r., kiedy rzeczywiście nie było podstaw prawnych do orzekania o opiece naprzemiennej, ale obecnie nie ma przeszkód prawnych do zmiany wyroku rozwodowego dotyczącego powyższej kwestii. Sąd przy tym nie ma wątpliwości, że skarżący czynnie uczestniczy w wychowywaniu swoich dzieci, opiekując się nimi w wyznaczone dni, czy weekendy lub w sytuacji, kiedy ich matka nie mogła tego robić na przykład w czasie choroby, wszystko to jednak świadczy o standardowej opiece nad dziećmi w sytuacji, gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom.

Sąd zwrócił uwagę, że przesłanki uzyskania świadczenia wychowawczego nie zależą od tego, który z rodziców żyjących w rozłączeniu sprawuje nad dzieckiem władzę rodzicielską i jak zostały ustalone kontakty z dzieckiem, ani od tego jak jest realizowany obowiązek alimentacyjny rodziców wobec dzieci. Ustawa jest osobnym aktem prawnym w stosunku do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W żaden sposób zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, ponieważ wszyscy rodzice wnioskujący o przyznanie świadczenia wychowawczego, znajdujący się w takiej samej sytuacji, co skarżący, są traktowani tak samo przez ustawodawcę. Sąd ponadto podkreślił, że u.p.p.w.d. przewiduje pomoc finansową państwa ze środków publicznych dla określonej kategorii osób uprawnionych, wyłączając z tego grona rodziców i dzieci nietworzących rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. Dlatego też Sąd zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.) uznał za niezasadne. Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz w sposób właściwy uzasadniły swoje stanowisko.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wywiódł J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 w zw. z pkt 5 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię przepisu, poprzez przyjęcie, iż w przypadku dziecka pochodzącego od rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców jedynie wówczas, gdy, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga, podczas, gdy taka interpretacja tego przepisu w sytuacjach, w których do rozwodu rodziców doszło przed rokiem 2015 r. (a więc przed datą zmiany ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wprowadzającą do niego instytucję opieki naprzemiennej), godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego; Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącego oraz M. M., zeznania których miały w niniejszej sprawie decydujący charakter, ewentualnie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który potwierdziłby okoliczność faktycznego pełnienia przez J. M. opieki naprzemiennej nad małoletnim M. M.;

– art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przez organ II instancji zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Na podstawie tak formułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy "opieka naprzemienna" rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem, o której mowa art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. powinna zostać ustanowiona w drodze orzeczenia sądu powszechnego, czy też istnienie takiej opieki można wyprowadzać z sytuacji faktycznej, w której stosunki panujące pomiędzy rodzicami co do ich kontaktów z dzieckiem są przez nich samodzielnie i zgodnie uregulowane.

Zgodnie z art. 5 ust. 2- 3 p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Dzieckiem w rozumieniu u.p.p.w.d. (art. 2 pkt 5) jest dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną; Legalna definicja "rodziny" została dla potrzeb tej ustawy unormowana w art. 2 pkt 16 p.p.w.d., który przewiduje, że pod pojęciem "rodziny" ustawodawca rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Na gruncie przepisów u.p.p.w.d. zasadą jest zatem uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro w u.p.p.w.d. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie tej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w wyżej wymienionej definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1360) – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.

Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. może prowadzić do skutków naruszających zasadę równości wobec prawa. Analizowany przepis stanowi wyjątek od przyjętej w u.p.p.w.d. zasady, iż dziecko jest członkiem jednej rodziny. Regulacja art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. pozwala uwzględnić sytuację prawną i faktyczną rodziców wymienionych w tym przepisie poprzez możliwość uznania ich dzieci za członków rodzin każdego z rodziców. Kryterium różnicującym jest sposób wykonywania opieki nad małoletnim dzieckiem przez oboje rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Jest to element dostatecznie różnicujący sytuację prawną wyżej wymienionych rodziców. Nie pozwala to podzielić stanowiska, iż nałożenie przez ustawodawcę na rodziców wymienionych w art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. obowiązku legitymowania się orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej jest kreowaniem wobec nich obowiązku naruszającego zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako zakaz odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Udzielanie pomocy ze środków publicznych wymaga od ustawodawcy precyzyjnego wskazania przesłanek umożliwiających skorzystanie z takiej pomocy, przy czym wypada zgodzić się z tym, iż przesłanki te mogą być restrykcyjnej zakreślone niż w przypadku reglamentowania innych sfer działalności. Analizowana regulacja prawna spełnia wymóg precyzyjności przy określaniu składu rodziny obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, umożliwiając zaliczenie wszystkich dzieci do rodzin ich rodziców. Spełnienie powyższego wymogu i legitymowanie się przez wnioskodawcę wskazanego w art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w.d. stosownym orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej jest prawnie możliwe, a sam obowiązek uzyskania takiego orzeczenia nie nosi cech opresyjności.

W świetle powyższych rozważań bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że w dacie podjęcia przez sąd powszechny orzeczenia o rozwiązaniu małżeństwa skarżącego kasacyjnie przez rozwód oraz zawartego w nim rozstrzygnięcia o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem nie była znana instytucja opieki naprzemiennej. Nic nie stało na przeszkodzie, aby po wejściu w życie przepisów o opiece naprzemiennej skarżący wystąpił o wydanie przez sąd powszechny orzeczenia wymaganego przez art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.

Przedstawiona powyżej wykładnia art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. jest niemal jednolicie przyjmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2017 r., I OSK 1506/17, z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17, 17 stycznia 2018 r., I OSK 1669/17, z 11 kwietnia 2018 r, I OSK 2088/17, z 19 stycznia 2018 r., I OSK 1807/17, z 4 października 2017 r., I OSK 778/17, z 26 lipca 2018 r., I OSK 575/18 ).

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 w zw. art. 2 pkt 5 u.p.p.w.d. jest całkowicie niezasadny.

Skoro powyższa interpretacja przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia opieki naprzemiennej wskazuje na to, że jedynie orzeczenie sądu kreuje taką opiekę z punktu widzenia przepisów u.p.p.w.d., a skarżący takiego orzeczenia bezspornie nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego, to nie były usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim organy administracji nie prowadziły go w odniesieniu do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez skarżącego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiącego, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, podkreślić należy, iż ramach jego rozpatrywania sąd odwoławczy zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić jedynie w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie poddanego kontroli wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniem skarżącego kasacyjnie odnosi również się w końcowej części do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a, uznając go za niezasadny w kontekście dokonania przez organy prawidłowej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. Zresztą wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie oznacza przy tym, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2655/16).

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a" oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim podkreślić należy, iż art. 1 p.p.s.a. nie jest podzielony na paragrafy. Ponadto powyższe przepisy mają charakter ogólnoustrojowy, określają bowiem zakres regulacji ustawy. Przepis art. 1 p.p.s.a jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i może być naruszony wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepis mógłby zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.