Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1080/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dotacji celowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę G. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Gmina") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: ,,Minister’’, ,,organ odwoławczy’’) z [...] marca 2017 r. nr [...], którą Minister:

1. uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej: ,,Wojewoda’’ lub ,,organ I instancji’’) z [...] października 2016 r. nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i orzekł w tym zakresie stwierdzając, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią: art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

2. w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w mocy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W 2015 r. Skarżąca otrzymała dotację celową w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy Wojewódzkie, § 2010 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom w łącznej kwocie 335 828 zł na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich.

w tym:

• 64 173 zł na działanie - personalizacja i wydawanie dowodów osobistych;

• 131 105 zł na działanie - ewidencja oraz zmiana danych dotyczących ludności;

• 140 550 zł na działanie - wydawanie decyzji i postanowień z zakresu rejestracji stanu cywilnego w I instancji.

Gmina przedłożyła rozliczenie zbiorcze dotacji z dnia 21 stycznia 2016 r., obejmujące m.in. przedmiotowe zadanie zlecone z zakresu spraw obywatelskich w rozdziale 75011 z planem dotacji w wysokości 335 828 zł oraz wykorzystaną dotacją w kwocie 335 828 zł.

Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. [...][...] Urząd Wojewódzki zawiadomił jednostki samorządu terytorialnego o rozliczeniu przyznanej dotacji. Do pisma załączono tabelę z danymi w zakresie planu, planu po zmianach w podziale na poszczególne zadania oraz zatwierdzone przez WSOiC zestawienie kwot dotacji z zakresu spraw obywatelskich, rozliczonych według ustalonego algorytmu. Z przedstawionego zestawienia wynikało, że Gmina powinna zwrócić do dnia 31 stycznia 2016 r. część otrzymanej dotacji.

W związku z tym, że dotacja nie została przez Gminę zwrócona, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., Wojewoda [...] zawiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] października 2016 r. określił przypadającą do zwrotu przez Gminę kwotę 16 178,90 zł z tytułu części dotacji pobranej w 2015 r. w nadmiernej wysokości w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy wojewódzkie, § 2010 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom (związkom gmin, związkom powiatowo-gminnym) ustawami oraz określił termin, od którego należy naliczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonych począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, na podstawie analizy zgromadzonych danych, w tym skorygowanych przez Gminę, że w roku 2015:

1) sporządzono 1014 aktów stanu cywilnego,

2) wydano 169 decyzji administracyjnych,

3) wydano 5726 odpisów aktów stanu cywilnego,

4) wydano 469 zaświadczeń, zezwoleń oraz przyjęto oświadczenia,

5) wydano 33 decyzje w sprawie imion i nazwisk,

6) w miesiącach styczeń - luty wydano 386 dokumentów w zakresie zameldowań, wymeldowań oraz przyjęto zgłoszenia wyjazdu na pobyt stały, powrotu z pobytu stałego, w miesiącach marzec-grudzień 1757,

7) dokonano 5031 usunięć niezgodności, aktualizacji i weryfikacji danych,

8) wydano 79 decyzji w sprawach meldunkowych,

9) w miesiącach styczeń-luty dokonano 77 nadań, zmiany i anulowania PESEL,

w miesiącach marzec-grudzień 29,

10) w miesiącach styczeń-luty udostępniono 1423 danych osobowych ze zbiorów meldunkowych oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, w miesiącach marzec-grudzień 1628,

11) wydano 1447 zaświadczeń zawierających pełny wykaz danych osoby, której wniosek dotyczył ze zbiorów meldunkowych wydanych i unieważnionych dowodów

osobistych,

12) wydano 0 decyzji o odmowie udostępnienia danych osobowych,

13) w miesiącach styczeń-luty wydano 730 dowodów osobistych, w miesiącach marzec-grudzień 4004,

14) w miesiącach styczeń-luty przyjęto 57 zgłoszeń utraty dowodu osobistego, w miesiącach marzec-grudzień 476,

15) wydano 0 decyzji w sprawach dowodów osobistych,

16) w miesiącach styczeń-luty dokonano 290 unieważnień dowodów osobistych,

w miesiącach marzec-grudzień 261.

Różnica pomiędzy przekazanymi Gminie środkami w wysokości 335 828 zł, a kwotą 319 649,10 zł określoną jako należna Gminie dotacja za wykonane w roku 2015 zadania z zakresu spraw obywatelskich wyniosła 16 178,90 zł. i kwota ta zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego stanowiła część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości.

Pismem z 18 listopada 2016 r. Gmina złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody w całości i umorzenie w całości postępowania wszczętego w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z [...] marca 2017 r. Minister powołał art. 138 § 1 pkt 2 i 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) w związku z art. 169 ust. 6. ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej ,,u.f.p.’’, ,,ustawa o finansach publicznych’’)

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z dotacją celową pobraną w nadmiernej wysokości, lecz z częścią dotacji celowej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Mając na uwadze powyższe Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej podstawy prawnej i ponownie orzekł w tym zakresie uznając, że w okolicznościach sprawy w roku 2015 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie. Przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa dotacja celowa została przyznana Gminie na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotacje. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2015. Określona decyzją organu pierwszej instancji kwota 16 178,90 zł nie została zwrócona do budżetu państwa jako dotacja niewykorzystana. Jak wyjaśniła Gmina powyższa kwota została wydatkowana na: wynagrodzenia osobowe pracowników, dodatkowe wynagrodzenia roczne, składki na ubezpieczenia społeczne, składki na Fundusz Pracy, zakup materiałów i wyposażenia, zakup usług zdrowotnych, zakup usług pozostałych, opłaty z tytułu usług telekomunikacyjnych świadczonych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.

Zdaniem organu odwoławczego przeznaczenie dotacji na realizację określonych zadań nie oznacza przeznaczenia dotacji na utrzymanie etatów pracowników jednostki samorządu terytorialnego. W analizowanym przypadku każdy wydatek powinien wiązać się z wykonaniem w roku 2015 konkretnego zleconego Gminie zadania z zakresu administracji rządowej mającego swoje umocowanie w przepisach ustawowych. Przyjęcie, że w każdym przypadku wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna odpowiadać kosztom wynagrodzenia pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy (miasta) według własnych kryteriów mogłoby prowadzić do sytuacji, w której organ dotujący - zleceniodawca zobowiązany byłby do zapłaty takiej samej kwoty z dotacji niezależnie od liczby zrealizowanych zadań wyłącznie w oparciu o liczbę etatów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r., Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 15 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na:

- uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeczeniu, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a tym samym dokonaniu zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ II instancji decyzji z przekroczeniem zakresu orzekania organu I instancji, a co za tym idzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności stanowiącego rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części, mimo istnienia podstaw do jej uchylenia w całości;

2) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa indywidualna może być rozstrzygnięta w oparciu o abstrakcyjne dane statystyczne przyjęte dla nieograniczonej liczby adresatów normy materialnej, wynikającej z art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.; dalej: "u.d.j.s.t.").

3) art. 6-9 w związku z art. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez obciążenie Gminy negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności i braku przepisów prawa i w konsekwencji przyjęcie przez organy obu instancji za podstawę naliczenia i rozliczenia przyznanej Gminie dotacji za rok 2016 algorytmu Ministra stworzonego na bazie danych statystycznych, który to algorytm nie znajdował podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach i poddawany był licznym modyfikacjom, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, dokonanego z przekroczeniem zasady praworządności wydania decyzji w oparciu o niemające charakteru normatywnego wytyczne oraz do zastąpienia ustaleń faktycznych danymi statystycznymi;

4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną ocenę i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonych w toku postępowania danych oraz dokumentów odzwierciedlających poniesione przez Gminę w roku 2015 koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych oraz rodzaje i charakter wykonywanych w ramach realizacji zadań zleconych czynności, wynika że poniesione przez Gminę koszty z tytułu wykonywania zadań zleconych były konieczne i uzasadnione, a ich wysokość znacznie przekraczała wysokość otrzymanej od Wojewody dotacji, która to dotacja została wykorzystana w pełnej wysokości zgodnie z przeznaczeniem, tj. na wykonywanie przez pracowników Gminy zadań zleconych, co oznacza, że Gmina nie wykorzystała dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a co za tym idzie nie powinna być zobowiązana do jej zwrotu.

W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 168 ust. 5 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie, art. 168 ust. 4 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, 5 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 49 ust. 1, 3 i 5 u.d.j.s.t. polegające na:

błędnym przyjęciu, że dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej były wykorzystane i przyznawane Gminie na sfinansowanie realizacji konkretnej liczby zdarzeń z zakresu zadań zleconych, o której mowa w art. 168 ust. 4 u.f.p., podczas gdy - zdaniem Skarżącej - dotacje te przyznawane i wykorzystywane są poprzez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, do których odnosi się art. 168 ust. 5 u.f.p.,

bezpodstawnym uznaniu, że poprzez realizację zadań zleconych należy rozumieć liczbę wykonanych czynności, podczas gdy realizacja zadań zleconych dokonywana jest poprzez zatrudnionych w tym właśnie celu pracowników Urzędu Gminy, którym Gmina zobowiązana jest płacić w sposób pełny i terminowy wynagrodzenia za pracę wraz z obligatoryjnymi, obowiązującymi w odniesieniu do wszystkich pracowników samorządowych dodatkami oraz wynagrodzeniami rocznymi, a także w sposób pełny i terminowy odprowadzać składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za tych pracowników;

błędnym przyjęciu, że Gmina wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na niewykonanie w roku 2015 ustalonej przez Ministra liczby wybranych przez niego zadań oraz przeznaczenie dotacji na wynagrodzenia pracowników wykonujących obowiązki z zakresu zadań zleconych, w sytuacji gdy przeznaczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., należy rozpatrywać w kontekście uregulowanej w art. 168 ust. 5 u.f.p. w związku z art. 49 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t. konieczności przekazania przez Wojewodę dotacji w wysokości zapewniającej Gminie realizację celu w postaci pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych, tj. w wysokości odzwierciedlającej ponoszone przez nią koszty związane z wykonywaniem zadań zleconych niezbędne do ich realizacji, nie zaś w wysokości wynikającej z ministerialnych wytycznych bazujących na danych statystycznych i nieznajdujących podstaw w żadnych powszechnie obowiązujących przepisach;

2) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 4 pkt 1 lit. I rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w związku z załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania Rb-50, w związku z § 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z dnia 2 marca 2010 r., w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że Gmina wykorzystała dotacje celowe na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wskazana w skarżonej decyzji kwota 16 178,90 zł podobnie jak i pozostała część przekazanej Gminie dotacji celowej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, została wydatkowana w sposób szczegółowo opisany w znajdującym się w aktach sprawy, zatwierdzonym przez Organ I instancji oraz RIO sprawozdaniu Rb-50, sporządzonym zgodnie z przepisami ww. rozporządzeń, niedopuszczającymi możliwości innego, tj. nieodnoszącego się do wynagrodzeń pracowników oraz wydatków rzeczowych związanych z realizacją zadań zleconych, sposobu rozliczania dotacji, w szczególności nieregulującymi sugerowanego przez organy obu instancji sposobu rozliczania dotacji w odniesieniu do liczby wybiórczo wyselekcjonowanych przez te organy czynności wykonywanych przez poszczególnych pracowników Urzędu Gminy.

W motywach skargi Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, w sposób obszerny je argumentując.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę, w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Finansów, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekając co do istoty sprawy w tym zakresie stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią: art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 u.f.p. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym i stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w roku 2015 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż w związku z wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadą niedziałania przez organ odwoławczy na niekorzyść Strony, nie korygował określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie wyjaśniając, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Zdaniem Sądu, Minister rozpatrując odwołanie Skarżącej, był uprawniony i zobowiązany do rozważenia sposobu załatwienia sprawy w oparciu o katalog rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. (przyznanych organowi odwoławczemu). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1260/16 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz jego uzasadnienie, zgodnie z którym organ odwoławczy uchylając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję organu I instancji w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy – co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie, częściowe uchylenie decyzji Wojewody i orzeczenie w tym zakresie wynikało z prawidłowego ustalenia przez Ministra, co zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że część kwoty dotacji przyznanej Gminie w 2015 r. na finansowanie zadań zleconych z zakresu spraw obywatelskich podlegało zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania tej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a nie jak ocenił to organ I instancji, z powodu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W sprawie zatem zastosowanie powinien mieć m. in. art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., stanowiący o zwrocie dotacji udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, co zostało wskazane przez Ministra w powyższym rozstrzygnięciu. Natomiast podstawę prawną określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki stanowi art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie Minister – kierując się wynikającym z art. 139 k.p.a. zakazem reformationis in peius – mając na względzie korzystniejsze rozstrzygnięcie, w zakresie terminu od którego należy liczyć odsetki od zwracanej części dotacji, utrzymał w mocy w tej części rozstrzygnięcie Wojewody (wskazujące, że termin liczenia odsetek biegnie od dnia [...] października 2016 r., tj. od dnia wydania decyzji Wojewody). Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Powyższe nie oznacza jednak wydania decyzji przez organ odwoławczy z przekroczeniem zakresu orzekania organu I instancji, a w konsekwencji rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z powołaną zasadą obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, przy czym kompetencja organu odwoławczego obejmuje zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad dotyczących niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie Minister uprawniony był zatem do korekty podstawy prawnej decyzji Wojewody z [...] października 2016 r., a korekta ta, zgodnie z art. 139 k.p.a., nie pogorszyła sytuacji prawnej Skarżącej.

Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy zakresu orzekania organu I instancji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Przypomnieć należy, że art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., stanowi o zwrocie dotacji udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Podstawę prawną określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki stanowi art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej był Wojewoda [...]. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania zasadności przyjętego przez Wojewodę sposobu rozliczenia dotacji celowej przeznaczonej Gminie na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, plan dotacji na 2015 r. na zadania z zakresu spraw obywatelskich ustalony został m. in. na podstawie ilości spraw zrealizowanych w 2013 r. Natomiast rozliczenia dotacji dokonano na podstawie faktycznie zrealizowanych czynności w 2015 r. Zaskarżona decyzja uwzględniała zatem, przy rozliczeniu dotacji, realnie wykonane w 2015 r. przez Gminę czynności zlecone z zakresu spraw obywatelskich (wyszczególnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), a ich liczba nie była sporna w sprawie. Ocena rzeczywistego wydatkowania części dotacji celowej przez Gminę przesądziła o rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy. Różnica pomiędzy przekazanymi Gminie środkami w wysokości 335 828 zł, a kwotą 319 649,10 zł określoną jako należna Gminie dotacja za wykonane w 2015 r. zadania z zakresu spraw obywatelskich wyniosła 16 178, 90 zł. Niezasadny tym samym jest zarzut dotyczący naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a.

Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 6-9 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jak wskazano powyżej, w świetle art. 129 u.f.p. Wojewoda jako dysponent dotacji celowej przyznanej Gminie na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej uprawniony był do określenia kwoty udzielonej dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju jak również do rozliczenia wykorzystania tej dotacji (według przyjętego algorytmu udzielenia dotacji). Uprawniony był również do wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu (art. 169 ust. 5 u.f.p.). O sposobie kalkulacji dotacji na 2015 r. Skarżąca powiadomiona została pismami z listopada 2014 r. oraz z sierpnia 2015 r. Liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (odwołujących się do konkretnych, finansowanych z dotacji zadań), danych uzyskanych z Systemu Źródło, a także weryfikacji czynności w zakresie ewidencji ludności, udostępniania danych, dowodów osobistych oraz spraw dotyczących aktów stanu cywilnego.

Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 129, art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 u.f.p.) finansowania ze środków dotacji zadań niezwiązanych z realizacją zadań w zakresie spraw obywatelskich, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, w art. 8 ust. 2 ustaw o dowodach osobistych i w art. 4 ustawy o ewidencji ludności. Ustawy te wyszczególniają konkretne zadania, a opracowany katalog nie zawęża zakresu zadań.

Sąd podziela pogląd prezentowany przez organ, że dotacje jako pochodzące ze środków publicznych, w zakresie ich wykorzystania podlegają szczególnej kontroli. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany – zobowiązany do przeznaczania otrzymanych kwot dotacji tylko na konkretne zlecone zadania.

Z akt sprawy wynika, że pracownicy Urzędu Gminy G. wykonujący zadania z obszaru spraw obywatelskich, realizowali także zadania własne Gminy. W zaskarżonej decyzji wskazano, że część dotacji w kwocie podlegającej zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, została wydatkowana na: wynagrodzenia osobowe pracowników, dodatkowe wynagrodzenia roczne, składki na ubezpieczenia społeczne, składki na Fundusz Pracy, zakup materiałów i wyposażenia, zakup usług zdrowotnych, zakup usług pozostałych, opłaty z tytułu usług telekomunikacyjnych świadczonych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.

Zdaniem Sądu tylko wykonanie zadań objętych dotacją uprawniało Gminę do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości. Finansowane dotacją zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowej, a wydatki muszą być zgodne z przeznaczeniem dotacji. Zasady dotyczące określenia kwoty dotacji były znane Gminie, a w przekazanym katalogu uwzględniono czynności, które przypisano do realizowanych zadań.

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że organ wydający zaskarżoną decyzję rozpatrzyły całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, wskazujący na wydatkowanie przez Gminę części dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast odmienne wnioski organu odwoławczego, wynikające z oceny zgromadzonych dowodów, od oczekiwanych przez Skarżącą, nie mogą uzasadniać zarzut dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska Skarżącej, że całość dotacji celowej przyznanej Gminie w 2015 r. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 168 ust. 5, art. 168 ust. 4 u.f.p., a w konsekwencji art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 49 ust. 1, 3 i 5 u.d.j.s.t. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Skarżącej, że realizacja zadań zleconych przez gminy nie odbywa się poprzez wydanie konkretnej ilości zdarzeń z zakresu zadań zleconych, o której mowa w art. 168 ust. 4 u.f.p., lecz przez realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, do których odnosi się art. 168 ust. 5 u.f.p., a wykonanie zadania zleconego nie polega jedynie na wydaniu decyzji czy aktu, lecz wiąże się z szeregiem niepoliczalnych i nieewidencjonowanych czynności, które są niezbędne do realizacji celów wskazanych w odrębnych przepisach.

Zdaniem Sądu liczba wykonanych czynności ma znaczenie w sytuacji wskazania przez ustawodawcę konkretnych ściśle określonych zadań z zakresu administracji rządowej, przeznaczenia dotacji na te zadania i przypisane im przez dysponenta czynności oraz określenia konkretnych kwot na każde z zadań.

Zasada odmiejscowienia, powoduje, że środki finansowe na realizację zleconego zadania powinna otrzymać ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie np. wydała dowód osobisty, ale też określoną decyzję administracyjną z zakresu rejestracji stanu cywilnego, decyzję o odmowie udostępnienia danych osobowych, decyzję o odmowie udostepnienia danych osobowych z RDO, decyzję w sprawach dowodów osobistych etc.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 4 u.f.p. zgodnie z którym zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Jak wyjaśniono, przedmiotowa dotacja celowa została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2015.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 4 pkt 1 lit. I rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 16 stycznia 2014 r., w zw. z załącznikiem nr 29 do ww. rozporządzenia, stanowiącym wzór sprawozdania Rb-50 (Sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami), w związku z par. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z dnia 2 marca 2010 r., w zw. z art. 6 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że Skarżąca wykorzystała cześć przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co znajduje potwierdzenie m.in. w sprawozdaniu Rb-50. Uwzględnienie nienależnych kwot w sprawozdaniu RB-50 nie dawało uprawnienia do ich rozliczenia w ramach dotacji.

Zgodnie z pkt 29 § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, druk Rb-50 (wzór sprawozdania) stanowi załącznik nr 29 do rozporządzenia. Sprawozdania finansowe mają podstawowe znaczenie jako materiał źródłowy do badania i oceny zjawisk zachodzących w danej jednostce i zawierają informacje w jaki sposób wydatki są planowane oraz jak są wydatkowane. Zawierają one odzwierciedlenia procesów wydatkowych dokonanych przez jednostkę zapisanych w formularzach ze stosowną klasyfikacją dokonanego wydatku. Sprawozdanie RB-50 stanowi potwierdzenie dokonanego wydatku, nie stanowi jednak potwierdzenia jego prawidłowości. Podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że sprawozdanie zostało zatwierdzone przez organ pierwszej instancji oraz Regionalną Izbę Obrachunkową, która nie jest właściwa w sprawach weryfikacji prawidłowego rozliczenia dotacji i określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, oraz sporządzone na podstawie ww. rozporządzeń sprawozdanie nie oznacza, że Wojewoda potwierdził wcześniej prawidłowość wykorzystania dotacji i nie mógł dokonać kontroli prawidłowości jej rozliczenia, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydać decyzji w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu z zachowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a. Organ zebrał zupełny materiał dowody, a dokonana ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. wskazując przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego też mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.