Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 25/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
659
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu

SENTENCJA

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Ł. do wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych; 2) stwierdza, że Prezydent Miasta Ł. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz J. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał J. W. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 30 listopada 2018 r., bez prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W dniu rejestracji J.W. złożyła oświadczenie, w którym jako adres do korespondencji wskazała: [...], [...].

W dniu 28 grudnia 2018 r. J. W. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zaskarżając powyższą decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Wniosła o zmianę decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnego.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 7 lutego 2019 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] wezwał J.W. do osobistego stawienia się w urzędzie pracy w celu złożenia wyjaśnień do udzielenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Powyższe wezwanie zostało wysłane na adres: [...], ul. [...]. Przesyłka została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Pismem z dnia 5 marca 2019 r. również skierowanym pod wskazany powyżej adres, tj. [...], ul. [...]Powiatowy Urząd Pracy w [...] poinformował J. W. na podstawie art. 36 k.p.a. o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wskazując jako termin załatwienia sprawy dzień 5 kwietnia 2019 r. Przesyłka została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Wezwaniem z dnia 25 marca 2019 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] ponownie wezwał J. W. do osobistego stawienia się w urzędzie pracy celem złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania. Powyższe wezwanie zostało wysłane na wskazany w dniu rejestracji adres do korespondencji, tj. [...],[...]. Powyższa przesyłka została doręczona stronie w dniu 28 marca 2019 r.

W dniu 2 kwietnia 2019 r. J. W. stawiła się w PUP w [...] przedkładając kserokopię wymaganych dokumentów oraz dodatkowo złożyła pisemne wyjaśnienia.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. PUP w Łodzi zwrócił się do pracodawcy, tj. [...] Sp. z o.o. w [...] o udostępnienie dokumentów zawierających dane dotyczące przebiegu zatrudnienia i wynagrodzenia w celu ustalenia uprawnienia J.W. do nabycia prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] ponownie poinformował J. W. na podstawie art. 36 k.p.a. o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wskazując jako termin załatwienia sprawy dzień 2 maja 2019 r. Przesyłka ponownie została skierowana na niewłaściwy adres, tj. [...], ul. [...]i zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

W dniu 17 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęły dokumenty dotyczące przebiegu zatrudnienia i wynagrodzenia J. W. udostępnione przez [...] Sp. z o.o. w [...].

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] poinformował J. W. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Przesyłka została skierowana po raz kolejny na adres: [...], ul. [...] i zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

W dniu 6 maja 2019 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wpłynęło ponaglenie J. W. z dnia 30 kwietnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej.

Pismem z dnia 7 maja 2019 r. skierowanym na wskazany w dniu rejestracji adres do korespondencji, Powiatowy Urząd Pracy w [...] poinformował J.W. w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Powyższa przesyłka została doręczona stronie w dniu 20 maja 2019 r.

W dniu 13 maja 2019 r. ponaglenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Wojewody [...].

Postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do załatwienia sprawy do dnia 4 czerwca 2019 r., zarządzając jednocześnie wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku J.W. zostało wszczęte w dniu 30 listopada 2018 r., tj. w dniu rejestracji w PUP w Łodzi. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] przyznał stronie status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 30 listopada 2018 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Akta sprawy potwierdzają, że organ pierwszej instancji od dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nie załatwił sprawy.

Wezwania oraz pisma informujące o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, które organ wystosował do strony w dniach 7 lutego 2019 r., 5 marca 2019 r., 5 kwietnia 2019 r. oraz 29 kwietnia 2019 r. za każdym razem były błędnie adresowane, pomimo znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia wskazującego adres zamieszkania będący jednocześnie adresem korespondencyjnym, tj. [...] [...]. Do błędnego adresowania przesyłek doszło kilkukrotnie pomimo, że w dniu 25 marca 2019 r. organ zauważył, że przesyłki były wysyłane na inny niż znajdujący się w aktach sprawy adres.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia przedmiotowej sprawy. Brak natomiast koncentracji czynności procesowych niezbędnych w świetle art. 12 k.p.a. - ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, stanowi podstawę do uznania postępowania prowadzonego przez PUP w [...] za postępowanie prowadzone w sposób przewlekły.

W dniu 19 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i powadzenie postępowania w sposób przewlekły, z pominięciem przez organ obowiązku załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. oraz pominięciem obowiązku poinformowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie i niezałatwienie sprawy w terminie określonym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia 16 maja 2019 r. wydanym w następstwie ponaglenia wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] - Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] do wydania decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych w określonym terminie, zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] -Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że postępowanie przed Prezydentem Miasta [...] -Powiatowym Urzędem Pracy w [...] po uchyleniu decyzji z dnia 21 grudnia 2018 r. jest przewlekłe i nie zakończyło się w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest bowiem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Skarżąca podkreśliła również, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 4 czerwca 2019 r., który również nie został przez Prezydenta Miasta [...] dochowany. Wbrew stanowisku Wojewody [...], przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okresie od dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji aż czterokrotnie błędnie adresował do skarżącej korespondencję w sprawie. W konsekwencji Prezydentowi Miasta [...], w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] można nie tylko postawić zarzut niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, lecz także zarzut nieudolnego wręcz wykonywania prostych czynności o charakterze technicznym, jak adresowanie korespondencji, co ma już rażący charakter.

Wskutek zaniedbania obowiązków przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w [...] skarżąca nie miała wiedzy o przebiegu toczącego się postępowania i nie miała zapewnionej możliwości aktywnego udziału w tym postępowaniu, co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca winna zostać zawiadomiona o możliwości zapoznania się choćby z informacją nadesłaną przez pracodawcę - [...] Sp. z o. o., a taka możliwość do dzisiaj nie została jej przez Prezydenta Miasta [...]w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...], zagwarantowana. Skarżąca nie była również skutecznie zawiadomiona o zwłoce w postępowaniu, o jej przyczynach i nowych terminach załatwienia sprawy.

Do dnia 25 marca 2019 r., tj. blisko przez 2 miesiące od dnia wydania decyzji przez Wojewodę [...], organ pierwszej instancji bez żadnego uzasadnienia nie podjął skutecznie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Wezwaniem datowanym na dzień 25 marca 2019 r. organ zobowiązał skarżącą do osobistego stawienia się i przedłożenia dodatkowych dokumentów. Okoliczności sprawy prowadzą do wniosku, że wezwanie to nie było potrzebne, ponieważ oczywistym było, że jako strona postępowania, której stosunek pracy z ostatnim pracodawcą ustał skarżąca nie dysponuje informacjami i dokumentami, do przedłożenia których została zobowiązana. Ponadto, z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wprost wynikała konieczność zwrócenia się przez organ pierwszej instancji bezpośrednio do ostatniego pracodawcy skarżącej, co miało miejsce dopiero w piśmie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 3 kwietnia 2019 r.

Organ pierwszej instancji mógł w okresie od 5 lutego 2019 r., tj. od dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, tak zorganizować postępowanie administracyjne w sprawie by zakończyć je jeszcze przed upływem wyznaczonego w art. 35 k.p.a. terminu na załatwienie sprawy, czyli przed dniem 5 kwietnia 2019 r. Tymczasem dopiero 3 kwietnia 2019 r., tj. na 2 dni przed terminem załatwienia sprawy, Powiatowy Urząd Pracy w [...] zwrócił się pisemnie do pracodawcy o nadesłanie koniecznych dla rozstrzygnięcia informacji, bez których nie było możliwe załatwienie sprawy.

Reasumując skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji nigdy nie poinformował skutecznie skarżącej o przyczynach zwłoki w postępowaniu, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy i nie dochował terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] na załatwienie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że wbrew zarzutowi zawartemu w skardze - w dniu 28 maja 2019 r. Prezydent Miasta [...], w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...]wydał decyzję nr [...]o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną od dnia rejestracji tj. od dnia 30 listopada 2018 r. i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Należy zatem podkreślić, że sprawa została załatwiona przed upływem terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r., tj. przed dniem 4 czerwca 2019 r. Decyzja została wysłana listem poleconym w dniu 3 czerwca 2019 r. W dniu 10 czerwca 2019 r. przesyłka była awizowana po raz pierwszy, a w dniu 18 czerwca 2019 r. przesyłkę awizowano po raz drugi. Skarżąca odebrała przesyłkę w dniu 22 czerwca 2019 r., co oznacza, że bezprzedmiotowe jest żądanie skarżącej do zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych, jak i pozostałe żądania skargi, w tym wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania organ stwierdził, że jest on nieuzasadniony. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Tymczasem przedmiotowe postępowanie prowadzone było zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia 5 lutego 2019 r. zgodnie z którymi organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia zobowiązany był m. in. do: wyjaśnienia ile umów o pracę zawarła skarżąca z pracodawcą w badanym okresie i jakie warunki dotyczące wynagrodzenia określone były w tych umowach, np. czy wynagrodzenie uzależnione było od liczby przepracowanych godzin w miesiącu, ew. od innych zmiennych (...), czy może umowa/umowy gwarantowały skarżącej w każdym miesiącu wynagrodzenie na określonym poziomie, w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a także zbadania dokładnie za które dni w poszczególnych miesiącach w badanym okresie skarżąca otrzymała wynagrodzenie z tytułu wykonywanej pracy, a za które dni innego rodzaju świadczenia (wynagrodzenie za czas urlopu, zasiłek chorobowy, zasiłek macierzyński itp.). Powyższych okoliczności nie można było ustalić w sposób precyzyjny jedynie w oparciu o świadectwo pracy i zaświadczenie o wynagrodzeniu okazane przez skarżącą, co wymagało podjęcia dodatkowych czasochłonnych działań. Organ drugiej instancji zalecił wyjaśnienie powyższych okoliczności poprzez wezwanie skarżącej do złożenia stosownych wyjaśnień oraz uzupełnienie dokumentacji ewentualnie, o ile zaistnieje potrzeba, poprzez udzielenie wyjaśnień w ww. zakresie przez pracodawcę skarżącej.

Mając na uwadze zalecenia Wojewody [...], organ pierwszej instancji pismem z dnia 25 marca 2019 r. wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania celem złożenia wyjaśnień (potwierdzenie odbioru z dnia 28 marca 2019 r.) oraz dostarczenia stosownej dokumentacji pozwalającej na załatwienie sprawy. Z uwagi na to, że złożone przez stronę dokumenty okazały się niewystarczające do załatwienia sprawy, organ zwrócił się pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. do pracodawcy, tj. [...] Sp. z o.o. o nadesłanie niezbędnej dokumentacji dotyczącej zatrudniania skarżącej. Niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty wpłynęły do siedziby organu w dniu 17 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 7 maja 2019 r. organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś w dniu 28 maja 28 maja 2019 r. wydał decyzję o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia 30 listopada 2018 r. i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego.

Powyższe okoliczności wskazują, że nie sposób dopatrzeć się w przedmiotowym postępowaniu znamienia przewlekłości. Czynności podejmowane przez organ zmierzały do zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody [...]. W tym celu organ zwrócił się o dostarczenie dokumentacji i złożenie wyjaśnień do skarżącej, a następnie - po stwierdzeniu, że nie są one wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy - do pracodawcy skarżącej. Wezwanie zatem skarżącej nie było - wbrew zarzutom skargi - zbędne i wystosowane jedynie dla pozoru. Organ pierwszej instancji wykonywał w tym zakresie zalecenia zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nie zapoznania skarżącej z aktami postępowania (w tym z dokumentami przesłanymi przez pracodawcę). W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej złożone w tym zakresie w dniu 23 maja 2019 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie wymagało przeprowadzenia szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego. Koniecznym było nie tylko zebranie stosownych dokumentów, ale również ich analiza w świetle zaleceń Wojewody [...]. Koniecznym było również dokonanie wykładni przepisów, bowiem sytuacja skarżącej nie była sytuacją typową, a do rozpatrzenia sprawy konieczne było przeanalizowanie zarówno obowiązujących przepisów, jak ich wykładni dokonanej przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej.

W dniu 15 lipca 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej z dnia 11 lipca 2019 r., w którym popierając wniesioną skargę wskazał, że wydanie decyzji w dniu 28 maja 2019 r. pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi. Wydanie merytorycznej decyzji przez organ w terminie do dnia 4 czerwca 2019 r. było obowiązkiem organu wynikającym z postanowienia Wojewody [...] z dnia 16 maja 2019 r.

Ponadto pomimo, że decyzja została opatrzona datą 28 maja 2019 r., to pierwsza próba jej doręczenia nastąpiła dopiero w dniu 10 czerwca 2019 r., tj. 6 dni po terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...] na załatwienie sprawy. Zatem to dzień 10 czerwca 2019 r., jako pierwszy dzień kiedy skarżąca mogła zapoznać się z treścią decyzji organu, należy traktować jako dzień wydania decyzji, a nie dzień 28 maja 2019 r. Organ nie dochował terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego przez Wojewodę [...]. Organ pierwszej instancji winien tak zorganizować postępowanie administracyjne by skarżąca otrzymała decyzję w terminie do dnia 4 czerwca 2019 r., uwzględniając przy tym czas na prawidłowy obieg korespondencji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest jednak to, czy organ wydał decyzję merytoryczną, lecz czy postępowanie przed Prezydentem Miasta [...], w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego, trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia tego rodzaju sprawy. Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie popiera skargi w zakresie dotyczącym zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji w sprawie, albowiem w dniu 28 maja 2019 r. wydał decyzję o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. od dnia 30 listopada 2018 r. i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W pozostałym zakresie pełnomocnik skarżącej popierał wniesioną skargę. Wyjaśnił, że żądana kwota sumy pieniężnej, tj. 5 000 zł jest adekwatna do wysokości zasiłku za okres 6 miesięcy, jaki skarżąca by otrzymała (3 tys. zł) oraz świadczeń wypłacanych przez Skarb Państwa z tytułu posiadania dziecka (500 plus).

Pełnomocnik organu administracji publicznej wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia skierowanego do właściwego organu.

Należy również podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podnosi się, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnego wymierzenia grzywny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3287/15). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, pomimo wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie.

Przewlekłość postępowania, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Podsumowując tę część rozważań wskazać zatem należy, że przewlekłość postępowania zaistnieje wtedy, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i jej charakteru związanego z jej przedmiotem i postawą samej strony (stron). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, które toczyło się przez okres 6 miesięcy. Okoliczność powyższą potwierdził Wojewoda [...], który postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r. uznał ponaglenie wniesione przez skarżącą na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do załatwienia sprawy do dnia 4 czerwca 2019 r.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o przyznanie statusu osoby bezrobotnej i ustalenia prawa do zasiłku zostało wszczęte w dniu 30 listopada 2018 r., tj. w dniu rejestracji skarżącej w PUP w [...]. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że w dniu rejestracji J. W. złożyła oświadczenie, w którym jako adres zamieszkania i jednocześnie jako adres do korespondencji wskazała: [...], [...].

Decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta [...] przyznał stronie status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 30 listopada 2018 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W dniu 28 grudnia 2018 r. od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie zaskarżając powyższą decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Wniosła o zmianę decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o przyznaniu zasiłku dla osoby bezrobotnej.

Decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji od dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 5 lutego 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 grudnia 2018 r. nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a.

Wezwania oraz pisma informujące o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, które organ wystosował do strony w dniach 7 lutego 2019 r., 5 marca 2019 r., 5 kwietnia 2019 r. oraz 29 kwietnia 2019 r. za każdym razem zostały błędnie zaadresowane, pomimo znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej wskazującego adres zamieszkania będący jednocześnie adresem do korespondencji, tj. [...], [...]. Do błędnego zaadresowania przesyłek doszło aż czterokrotnie pomimo, że w dniu 25 marca 2019 r. organ zauważył zaistniałą pomyłkę. Wezwanie z dnia 25 marca 2019 r. do osobistego stawienia się w urzędzie pracy celem złożenia wyjaśnień i przedłożenia dodatkowych dokumentów zostało wysłane na wskazany w dniu rejestracji adres do korespondencji, tj. [...], [...]. Powyższa przesyłka została doręczona skarżącej w dniu 28 marca 2019 r. W dniu 2 kwietnia 2019 r. skarżąca stawiła się w PUP w [...] przedkładając wymagane dokumenty.

Jak słusznie podniosła skarżąca do dnia 25 marca 2019 r., tj. blisko przez okres 2 miesięcy od dnia wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia 5 lutego 2019 r., organ pierwszej instancji bez żadnego uzasadnienia nie podjął skutecznie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a kolejne pisma z dnia 5 kwietnia 2019 r. oraz 29 kwietnia 2019 r . zostały skierowane przez pracownika organu pierwszej instancji pod niewłaściwy adres.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje zawarte w art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, niemniej jednak zdaniem sądu przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że jeszcze przed złożeniem skargi organ wydał decyzję załatwiającą sprawę, wypełniając tym samym obowiązek wynikający z postanowienia Wojewody [...] z dnia 16 maja 2019 r., tj. załatwienia sprawy w terminie do dnia 4 czerwca 2019 r. Trudno również uznać, aby działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia przepisów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z tych samych powodów sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że środki te mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który wydał decyzję jeszcze przed złożeniem skargi, zastosowanie dolegliwości finansowych nie byłoby celowe. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał na skutek bezczynności, czy przewlekłego działania organu administracji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3622/18, Lex nr 2680138). Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. W niniejszej sprawie sąd nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Takie jednak okoliczności nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie wykazała, że przysługiwał jej zasiłek dla bezrobotnych i utraciła ten zasiłek z przyczyn zależnych od organu administracji. Natomiast wypłata ze Skarbu Państwa świadczeń na dziecko (500 plus) nie pozostaje w związku z przyznanie (lub nie) rodzicowi zasiłku dla bezrobotnych.

Z uwagi zatem na fakt, że odpadła przesłanka wydania przez sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono stosownie zaś do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

ab/