Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 171/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par 1 pkt 4, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 84 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], nr [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW w S., na działce nr ewid. 69, obręb [...] (wysokość zawieszenia wirnika, wierzy – ok 110 m, średnica wirnika – ok 90 m, fundament wierzy o wymiarach 18,6 x 18,6 m posadowiony na głębokości ok 2,25 m).

Pismem z dnia 24 listopada 2011 roku J. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując na rażące naruszenie prawa bowiem organ nie ustalił faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, odstąpił od sporządzenia raportu środowiskowego, nie uwzględnił wszystkich stron postępowania, błędnie wskazał, że w odległości 200 m od terenu inwestycji nie ma zabudowań ani siedlisk ludzkich, brak jest charakterystyki przedsięwzięcia, nie przeprowadził badań wpływu na środowisko pojedynczych, jak i wszystkich wiatraków pracujących w tym samym czasie. Organ pominął także szkodliwy wpływ inwestycji na środowisko w postaci infradźwięków i pola elektromagnetycznego oraz nie uwzględnił okoliczności, iż po zrealizowaniu inwestycji w obszarze jej oddziaływania znajdzie się wysoko wyspecjalizowane gospodarstwo rolne wnioskodawcy uznane za wizytówkę powiatu zduńskowolskiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. L. domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] i stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powtórzył argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności akcentując przede wszystkim, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), tj. z rażącym naruszeniem procedury zawartej w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Wskazane naruszenie polegało – zdaniem autora wniosku – na wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z naruszeniem:

1) art. 63 ust. 1 pkt 1 "b" ustawy, tj. bez uwzględnienia łącznie wszystkich uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, szczególnie powiązań przedsięwzięcia podlegającego ocenie z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

2) art. 64 ust. 3 ustawy, tj. w oparciu o opinie Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty Zduńskowolskiego wydane z naruszeniem ww. przepisu polegającym na nie uwzględnieniu w tych opiniach łącznie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

3) art. 69 ustawy, tj. bez wskazania zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i oparciu ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji wyłącznie na danych zawartych w złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia,

4) art. 84 ust. 2 ustawy, tj. wydanie zaskarżonej decyzji bez obligatoryjnego załącznika do decyzji w postaci charakterystyki przedsięwzięcia,

5) art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

6) przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania, w szczególności bez udziału skarżącego co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowań, z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzuty podnoszone przez J. L. nie zasługują na uwzględnienie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest wadą o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeżeli zaś przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

Organ podkreślił także, iż w postępowaniu nieważnościowym nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, a organ jedynie dokonuje oceny co do jej zgodności z normami prawa procesowego i materialnego obowiązującymi w chwili jej wydawania. W takim postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania oczywistych uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego.

Z akt sprawy wynika, iż zgodnie z procedurą uregulowaną w ustawie, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia rozstrzygnięcia, Burmistrz Gminy i Miasta S. uzyskał wymagane stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Starosty [...] w przedmiocie tego, czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, jaki i Starosta stwierdzili, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co zgodnie z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 i art. 65 ustawy stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] przez Burmistrza Gminy i Miasta S., postanowienia o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z dyspozycją art. 84 ust. 1 ustawy, która wskazuje, że w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazane czynności Burmistrza Gminy i Miasta S. – w ocenie Kolegium – zostały dokonane zgodnie z przepisami ustawy.

Nie można uznać, iż organ administracji rażąco naruszył prawo nie przeprowadzając badań wpływu na środowisko pojedynczych, jak i wszystkich wiatraków pracujących w jednym czasie, które na podstawie oddzielnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, miały zostać posadowione na sąsiadujących ze sobą działkach, oraz nie badając istnienia negatywnego, szkodliwego oddziaływania na środowisko turbin wiatrowych. Organ uwzględnił bowiem fakt, iż żaden przepis ustawy nie precyzuje, czy w przypadku, gdy w bliskim sąsiedztwie planowane jest przez inwestora wybudowanie większej ilości turbin wiatrowych, decyzja środowiskowa powinna być wydana na pojedynczą elektrownię wiatrową, czy też powinna ona obejmować wszystkie, składające się na farmę wiatrową turbiny.

Jak wyjaśniło Kolegium, zarzut nie przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym J. L., może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ale nie stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji.

O rażącym naruszeniu prawa nie można również mówić w przypadku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia. Ustawa nie wskazuje jakie elementy powinna zawierać ww. charakterystyka. Treść karty informacyjnej została natomiast określona w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy. W materiale dowodowym sprawy znajduje się karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia, która zawiera wymagane ustawą elementy. Zdaniem Kolegium rolę charakterystyki przedsięwzięcia spełniała karta informacyjna, której treść, jak wynika z praktyki, była przenoszona przez organy do charakterystyki. Burmistrz uznał, że sporządzanie dwóch takich samych treściowo dokumentów byłoby niezasadne.

W konkluzji Kolegium napisało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję J. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. W motywach skargi jej autor powtórzył zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełniając je wskazaniem, iż w sprawie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzenie, podczas rozstrzygania sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli polegającego w stanie faktycznym sprawy na pewności, że elektrownie wiatrowe usytuowane w pobliżu miejsca zamieszkania i pracy mieszkańców gminy S. nie wpływają negatywnie na ich zdrowie z powodu nadmiernej emisji hałasu oraz ogólnikowym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika z jakich konkretnie powodów organ uznał, że naruszenie przepisów art. 63 ust. 1 pkt 1b, art. 64 ust. 3, art. 69, art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż z dokumentów załączonych do akt, szczególnie map wskazujących zasięg oddziaływania elektrowni (izolinii hałasu) wynika, że obszary oddziaływania wszystkich 4 elektrowni nakładają się na siebie, a ich oddziaływanie kumuluje się stwarzając większe uciążliwości, niż te które zostały ustalone w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący, gdyż spowodowało podjęcie przez Burmistrza błędnej decyzji, tj. odstąpienie od przeprowadzenia w sprawie pełnych badań środowiskowych.

Ponadto w czasie prowadzenia postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, w odległości ok. 1,5 km od nieruchomości skarżącego znajdowała się działająca farma wiatrowa składająca się z pięciu elektrowni. Ta okoliczność również nie została wzięta pod uwagę w toku postępowania.

W tym miejscu skarżący wyjaśnił, że nie upatruje rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w objęciu decyzją tylko jednej elektrowni wiatrowej, czy nie wydaniu "łącznej" decyzji dla wszystkich 4 elektrowni wiatrowych, co do których organ pierwszej instancji prowadził postępowania środowiskowe, lecz wydaniu tej decyzji z pominięciem, na wszystkich etapach postępowania, powiązań przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, tj. elektrowniami wiatrowymi usytuowanymi na działkach 82, 81 i 89.

Ponadto, w ocenie skarżącego, w stanie faktycznym sprawy brak jego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Brak uznania skarżącego za stronę postępowania winno zostać uznane przed organ za podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że za uchybienie procedurze nie może być poczytywany brak charakterystyki przedsięwzięcia. Jest to twierdzenie błędne, bowiem zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy, charakterystyka przedsięwzięcia jest obligatoryjnym załącznikiem do decyzji środowiskowej. Wydanie decyzji bez obligatoryjnego załącznika stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

W toku postępowania sądoaoadministracyjnego wpłynął wniosek B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wnioskodawca wyjaśnił, iż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę spornej elektrowni wiatrowej została przeniesiona na nowego inwestora – B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (obecnie występującego pod firmą: B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością).

W odpowiedzi na skargę B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o jej oddalenie argumentując, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszeń prawa o charakterze oczywistym i nie dającym się pogodzić z porządkiem prawnym. Wręcz przeciwnie organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo procedurę w sprawie, uzyskał stosowne opinie i wydał decyzję, która je uwzględniała. Naruszenie przepisów proceduralnych lub technicznych (jak np. brak określonego załącznika) przy wydawaniu decyzji same w sobie nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa. Jeżeli osoba wnosząca podanie w tym zakresie nie wykaże, że takie naruszenie miało wpływ na treść decyzji, że z tej przyczyny merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji naruszało prawo, a dodatkowo takie naruszenie miało kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe.

Zdaniem uczestnika postępowania skarżący pomija jednak okoliczność, że w dacie wydawania decyzji, na mocy art. 173 ustawy, w mocy pozostawało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (rozporządzenie wydane na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska). Rzeczone rozporządzenie doprecyzowuje zakres badania przez organ czynników w celu stwierdzenia, czy przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania (sporządzenia raportu środowiskowego). Zgodnie z § 5 rozporządzenia z 2004 roku, wśród szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu wymieniono w pkt 1 lit. "b" powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich. Przepisy rozporządzenia doprecyzowując zakres obowiązków organu w tym zakresie wskazują, że bada się oddziaływanie z przedsięwzięciami, położonymi na terenach nieruchomości sąsiednich, a na obszarze spornej inwestycji takowych brak.

Jak wynika z powyższego zestawienia ogólnego przepisu ustawy i przepisu szczególnego, zawartego w rozporządzeniu, organ przy wydawaniu postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, powinien uwzględnić oddziaływania występujące na nieruchomościach sąsiednich. Organ uprawniony był do przyjęcia w obowiązującym wówczas stanie prawnym, że nie jest wymagane badanie kumulatywne z innymi elektrowniami w okolicy. Z całą pewnością takie działanie nie pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności z regulacją prawa.

Powyższe dotyczy odpowiednio także zakresu badania, do którego zobowiązane są, zgodnie z dyspozycją ustawy środowiskowej, organy (Inspektor Sanitarny oraz Starosta) wydające opinie, poprzedzające wydanie przez organ postanowienia o braku obowiązku sporządzenia raportu środowiskowego. Wskazać należy, że w obu opiniach wydanych w sprawie znalazło się odniesienie do rozporządzenia i określonych w nim uwarunkowań i taka wykładnia była w tym stanie prawnym powszechna i prawidłowa.

Dalej uczestnik postępowania podniósł, że pozbawienie strony udziału w sprawie może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie toczyło się w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW na wskazanej działce zlokalizowanej w miejscowości S.. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, w którym to

jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi katalog zamknięty. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwalają na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, a w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 roku, w sprawie I OSK 996/06 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to bowiem naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Rażące naruszenie prawa jest więc wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Dostrzec również należy ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela również skład orzekający w sprawie niniejszej, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki. Po pierwsze konieczna jest oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie – przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, a po trzecie – skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 roku, V SA/Wa 2594/13 i z dnia 26 marca 2013 roku, VII SA/Wa 2113/12; w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 roku, II SA/Ol 71/13; w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1242/12 i inne).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W stanie faktycznym sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zauważyć należy, iż strona w treści owego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji jako przejaw "rażącego naruszenia prawa" wymieniła okoliczność, iż organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie ustalił faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko (w tym infradźwięków, pola elektromagnetycznego i oddziaływania na wysoko wyspecjalizowane gospodarstwo rolne skarżącego).

Odnosząc się do tak skonstruowanej podstawy stwierdzenia nieważności wyjaśnić wypada, iż zarzut nie podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadzenie określonych dowodów w sprawie, nie jest argumentem, który może być skutecznie podniesiony w postępowaniu nieważnościowym. Przede wszystkim należy zaakcentować, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Inaczej ujmując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, dlatego też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem weryfikacja zarzutu jakoby organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie ustalił faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, łączyłaby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia dowodów, do czego nie jest uprawniony organ orzekający w trybie nieważnościowym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego, jakim bezspornie jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy ponownie podkreślić, że podnoszone zarzuty dotyczące nieustalenia faktycznego oddziaływania elektrowni, czyli zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ środowiskowy przepisów postępowania administracyjnego w zakresie nie przeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, są niezasadne, bowiem te kwestie nie mogą być podnoszone we wskazanym trybie postępowania. Z tego też powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. bowiem nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wskazanych naruszeń.

Kolejny zarzut skarżącego, iż organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań odstąpił od sporządzenia raportu środowiskowego, również nie znajduje uzasadnienia. Niewątpliwie przepisy powołanej już wcześniej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przewidują – po spełnieniu określonych warunków – możliwość odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku złożenia raportu środowiskowego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia był obowiązany do zasięgnięcia opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. W tejże sprawie zarówno organ właściwy dla wydania decyzji środowiskowej, jak i organy opiniujące (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Starosta pełniący – na mocy art. 156 ustawy – zadania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) oceniły, że charakter, rozmiar, zasięg i oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie budzą wątpliwości, co poskutkowało odstąpieniem od konieczności sporządzenia raportu. Organ właściwy w sprawie wziął pod uwagę opinie organów, dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, w tym także wniosku inwestora. Dlatego też odstąpienie od opracowania raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie oznacza braku przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego lub pominięcia § 5 rozporządzenia, czyli braku przeprowadzenia na pierwszym etapie procedury tzw. screeningu, czyli badania oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia, zatem brak jest przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia przez organy powyższych przepisów prawa materialnego. Wobec tego – wbrew twierdzeniom skarżącego – w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z tego powodu, iż organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu autora skargi wskazującego na nierozważenie przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach kumulacji oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, należy wyjaśnić, iż stosownie do § 4 rozporządzenia parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Zdaniem sądu, regulacja powołanego przepisu nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju charakterystycznych parametrów przedsięwzięcia, ale tylko do parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. Skarżący w pismach wspominał, że organ wydał 4 decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla 4 wiatraków i nie rozważył kumulacji tych inwestycji w trybie powołanego przepisu. W przepisach rozporządzenia zagadnienie związane z wykonaniem instalacji wykorzystujących siłę wiatru regulowane jest przepisem § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, który normuje kwestię obligatoryjnego sporządzenia raportu oraz w przepisie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia odnoszącym się do fakultatywnego sporządzenia raportu. W tej sytuacji dokonując oceny czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu § 4 rozporządzenia, normę prawną należy zbudować sięgając do trzech jednostek redakcyjnych, trzech paragrafów (§ 2 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 rozporządzenia), a dodatkowo tak skonstruowaną normę prawną odnieść należy do ustaleń faktycznych w sprawie. Z tego też powodu – zdaniem składu orzekającego – ewentualne uchybienie w tym zakresie może stanowić jedynie naruszenie prawa, a nie wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa pociągające za sobą nieważność postępowania. Wcześniej wskazywano już na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rażąco naruszyć można tylko przepis prawa, który stosuje się wprost, nie wymaga wykładni prawa. Zatem nie można rażąco naruszyć normy prawnej budowanej z kilku przepisów zawartych w różnych jednostkach redakcyjnych jednego lub kilku aktów prawnych.

W końcu odnosząc się do ostatniej wymienionej we wniosku o stwierdzenie nieważności podstawy stwierdzenia nieważności, czyli kwestii braku dołączenia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej obligatoryjnego elementu, czyli charakterystyki przedsięwzięcia wyjaśnić wypada, iż istotnie z przepisu art. 82 ust. 3 i art. 84 ust. 2 ustawy wynika obowiązek załączenia do decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań rzeczonego dokumentu. Bezspornie organ do decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie dołączył charakterystyki przedsięwzięcia, ale załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia. Uwzględniając fakt, iż charakterystyka przedsięwzięcia powinna być odzwierciedleniem karty informacyjnej przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, zawierającej podstawowe informacje o przedsięwzięciu, opisane naruszenie – w ocenie sądu – nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

Uzupełniając powyższe i ustosunkowując się do treści skargi wyjaśnić wypada, iż okoliczność pominięcia skarżącego, jako strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jako okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu nieważnościowym, co potwierdza jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2011 roku, II OSK 184/10; z dnia 6 października 2009 roku, II OSK 1494/08 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 kwietnia 2013 roku, VII SA/Wa 2170/12 i z dnia 17 stycznia 2012 roku, VII SA/Wa 1637/11 i inne). Pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można uznać za przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Już w wyroku z dnia 29 marca 1988 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA 636/87, opubl. ONSA 1988/1/45) sformułował obecnie aktualne stanowisko, że przesłanki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 K.p.a. jednocześnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 K.p.a.

Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

a.tp.