Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2002/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Spółdzielni [...] w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] w W., decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) ustalił zasadę odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Natomiast art. 5 przyznaje prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i ich następcom spełniającym kryteria art. 1 ust. 1a tej ustawy.

Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. Spółdzielnia [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi błędną interpretację znowelizowanego art. 1 ust. 1a i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ zauważył, że stosownie do art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Kolegium wskazało, że na mocy art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust.1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie.

Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, iż Spółdzielnia [...] jest użytkownikiem wieczystym gruntu na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1969 r., nr [...] wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1975 r., Rep. [...] sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w W. Spółdzielnia była użytkownikiem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Spółdzielnia [...] nie jest jednak osobą fizyczną, o której mowa w art. 1 ust. 1a tej ustawy.

Zdaniem Kolegium, w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca w sposób jasny i nie budzący wątpliwości określił zakres podmiotowy ustawy. Zatem nie ma potrzeby sięgania do którejkolwiek z wykładni pozajęzykowych, tj. celowościowej, systemowej, czy funkcjonalnej.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. Spółdzielnia [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji odebranie skarżącej prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W skardze Spółdzielnia wniosła o 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych; 3) rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności przepisu art. 1 pkt 1 a i pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191 poz. 1371) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64, art. 118 ust. 3 oraz art. 112 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że interpretacja dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji narusza prawo a decyzja tego organu wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta W., winny być uchylone.

Spółdzielnia wskazała, że bezspornym jest, że uzyskała prawo własności czasowej (później prawo użytkowania wieczystego) w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a zatem skarżącej jako podmiotowi opisanemu w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje prawo przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sporna jednak pozostaje kwestia prawa do nieodpłatnego przekształcenia. Zdaniem skarżącej treść znowelizowanego przepisu art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. pozostawia istotne wątpliwości interpretacyjne uniemożliwiające oparcie się jedynie na wykładni językowej i wymagające zastosowania wykładni celowościowej, zaś wykładnia dokonana przez Prezydenta W. oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest nieprawidłowa i narusza prawo. Przepis art. 1 ust. 1a określa podmioty, którym (zgodnie z art. 5) przysługuje prawo nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zawarte w przepisie stwierdzenie, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić również osoby fizyczne [...] nie daje jasności odnośnie tego, czy podmioty uprawnione do żądania nieodpłatnego przekształcenia w pierwotnym brzmieniu ustawy, mogą występować z żądaniem na równi z osobami fizycznymi. Zdaniem skarżącej podmioty określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy (spółdzielnie [...]) mogą występować z żądaniem nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bowiem takie prawo przysługiwało im przed nowelizacją ustawy, zaś projekt zmian z uzasadnieniem nie sugerują jakoby celem nowelizacji było wykluczenie podmiotów dotychczas uprawnionych do żądania nieodpłatnego przekształcenia.

Ustawa w brzmieniu sprzed nowelizacji dawała uprawnienie żądania nieodpłatnego przekształcenia podmiotom spełniającym określone przesłanki (art. 5 pkt 1 i 2), którymi były zarówno osoby fizyczne (art. 1 ust. 1) jak i spółdzielnie [...] (art. 1 ust. 2). Poprzez nowelizację dokonano rozszerzenia podmiotów o osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia (art. 1 ust. 1a - po nowelizacji), jednak - jeśli uznać za prawidłową interpretację organów, które wydały zaskarżone decyzje - doszło do okrojenia grona uprawnionych o spółdzielnie [...]. Rozumowanie takie jest jednak w sprzeczności z wykładnią teleologiczną, nakazującą zwrócić uwagę na cel nowelizacji wskazany przez projektodawcę w uzasadnieniu projektu nowelizacji. Zgodnie z treścią projektu i uzasadnienia (druk sejmowy nr 2095) projektodawca stwierdza, że celem nowelizacji jest rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania nieodpłatnego przekształcenia, a nie ich zawężenie.

W ocenie Spółdzielni istotne jest to, że uzasadnienie ustawy nowelizującej ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w żadnym punkcie nie wspomina o zamiarze ograniczenia dotychczasowego kręgu podmiotów uprawnionych do dokonania nieodpłatnego przekształcenia. Dodatkowo ocena skutków regulacji zawarta w uzasadnieniu mówi wyłącznie o zmniejszeniu wpływów na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, gdyby zaś ustawodawca zamierzał odebrać spółdzielniom prawo żądania nieodpłatnego przekształcenia, wpływy uległyby zwiększeniu (bądź zbilansowaniu z mniejszymi wpływami spowodowanymi rozszerzeniem kręgu uprawnionych osób fizycznych).

Tym samym, niejasność sformułowania zawartego w przepisie art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy interpretować na korzyść skarżącej. Powyższa argumentacja skarżącej, znajduje poparcie w sądowej wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I SAlWa 125/09, wydanego w identycznym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie.

Uzasadniając wniosek o rozważenie przez Sąd skierowania zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Spółdzielnia podała, że wskazana wyżej rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371), a jej rzeczywistym skutkiem (w postaci zaskarżonych decyzji organów administracji samorządowej), budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie zgodności art. 1 pkt 1 a i pkt 3 tejże ustawy z przepisami art. art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64, art. 118 ust. 3 oraz art. 112 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Spółdzielni, jedynym wspomnianym w uzasadnieniu celem nowelizacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, było wypracowanie jasnych i czytelnych reguł przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nieruchomości (uzasadnienie projektu str. 1). Jednocześnie uzasadnienie nowelizacji w żadnym miejscu nie wspomina o zamiarze ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania nieodpłatnego przekształcenia poprzez odebranie tego uprawnienia spółdzielniom [...]. Ustawodawca uchwalił projektowaną ustawę bez poprawek, a zatem uzasadnienie zachowało w pełni swoją aktualność. Nie ulega wątpliwości, że nie było zamiarem ustawodawcy pozbawianie spółdzielni [...] prawa nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności także dlatego, że ocena skutków regulacji nie wspomina o przysporzeniu wynikającym z przyszłych dochodów uzyskiwanych od spółdzielni [...] (ocena skutków regulacji odnosi się wyłącznie do obniżenia wpływów na skutek rozszerzenia kręgu uprawnionych osób fizycznych). Jedynym wyjaśnieniem dla zaistniałej sytuacji, zdaje się być niechlujstwo legislacyjne, tym bardziej prawdopodobne, że ustawa forsowana była w trybie pilnym i od wniesienia projektu do Sejmu do uchwalenia ustawy po trzech czytaniach i pracach w komisji minęło zaledwie 22 dni. Wynikiem działania ustawodawcy stało się zatem uchwalenie nowelizacji wywołującej skutki niezamierzone przez ustawodawcę. Same zaś przepisy art. 1 pkt 1 a i pkt 3 ustawy zmieniającej stoją w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji.

W ocenie Spółdzielni, uchwalenie powołanych przepisów nowelizacji narusza przepis art. 118 ust. 3 Konstytucji, nakazujący projektodawcy przedstawienie Sejmowi oceny finansowych skutków regulacji. Wymogu tego, zdaniem skarżącej, nie można uznać za spełnionego bowiem przedstawiona ocena finansowych skutków regulacji okazała się być niepełna i wprowadzająca w błąd. Wnioskodawca - Rada Ministrów, przedstawiła Sejmowi projekt nowelizacji z uzasadnieniem, z którego wynika, że skutkiem finansowym wprowadzenia nowelizacji, będzie uszczuplenie wpływów wynikających z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jednocześnie wnioskodawca nie wspomniał, że rzeczywistym skutkiem będzie także przysporzenie wynikające z odebrania spółdzielniom [...] prawa żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym doszło do przedstawienia oceny finansowych skutków regulacji, pomijającej w istotny sposób niektóre rzeczywiste skutki projektu.

Spółdzielnia zauważyła, że przepisy art. 1 pkt 1 a i pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. są niezgodne z przepisem art. 112 Konstytucji w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu określa wymogi formalne jakim powinno odpowiadać uzasadnienie projektu ustawy skierowanego do Sejmu. Są nimi między innymi: pkt 1) wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy, pkt 3) wykazanie różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym oraz pkt 4) przedstawienie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych. Zdaniem skarżących uzasadnienie projektu przedmiotowej nowelizacji nie spełniało powyższych wymogów, co jest oczywiste skoro ustawodawca nie zamierzał osiągnąć skutków, do których doprowadziło uchwalenie nowelizacji. Uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej nie zawiera wzmianki o zamiarze ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro ustawa odebrała pewnej grupie (spółdzielniom) ich uprawnienie i nałożyła na te podmioty ciężar ponoszenia opłat, to brak wzmianki w tym zakresie w uzasadnieniu stanowił niedopełnienie wymogów ujętych w art. 34 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu Sejmu. Tym samym dowodzić można, że ustawa z dnia 7 września 2007 r. jest niezgodna z przepisem art. 112 Konstytucji w zakresie w jakim odebrała prawo żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego należnego spółdzielniom [...] w prawo własności.

Powyższe naruszenia, spowodowane najprawdopodobniej niechlujstwem legislacyjnym, stanowią ponadto naruszenie art. 2 Konstytucji nakładającego na wszystkie organy państwowe i samorządowe (w tym Sejm) obowiązek działania zgodnego z prawem, jak również art. 32 i 64 Konstytucji. Uchwalenie nowelizacji ustawy, której projekt, a dokładnie uzasadnienie, stały w sprzeczności z przepisem Konstytucji i Regulaminu Sejmu, stanowi zdaniem skarżącej działanie niezgodne z obowiązkiem działania w granicach prawa, zawartym w art. 2 Konstytucji.

Ponadto powołane przepisy nowelizacji naruszają zdaniem skarżącej przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten ustanawia ochronę własności, (oraz użytkowania wieczystego) co podkreślane jest zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie SN, NSA i TK (por. wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 - Dz. U. 2008 Nr 369, poz. 59). Poprzez uchwalenie powołanych przepisów nowelizacji skarżąca (i wszystkie inne spółdzielnie [...]) została pozbawiona istotnego uprawnienia dotyczącego prawa własności. Przysługujące jej do czasu nowelizacji uprawnienie nieodpłatnego nabycia prawa własności, zostało jej (bez uzasadnienia) odebrane. Skarżąca podniosła, że ochrona prawa tak doniosłego jak prawo własności, nie pozwala na okrajanie zasad jego uzyskania z całkowitym pominięciem wskazania ratio legis ustawy nakładającej obostrzenia na uprawniony podmiot, którego prawo podlega ochronie. Tym samym niezgodność omawianych przepisów nowelizacji z przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji nie powinna budzić zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Wobec zawartego w skardze wniosku Spółdzielni [...] o rozważenie przez Sąd możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności przepisu art. 1 pkt 1 a i pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191 poz. 1371) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64, art. 118 ust. 3 oraz art. 112 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tego zagadnienia.

Sąd zauważa, że zarówno w orzecznictwie sądowym (III RN 189/00, V SA 2800/99, I OSK 1369/07) jak i w doktrynie (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV; A. Wróbel, Glosa do wyroku TK z dnia 4 października 2000 r., P 8/2000, Przegląd Sejmowy 2001.6.96; J. Wagner, O stosowaniu konstytucji przez sądy administracyjne, ZNSA 2008.4.53) opowiedziano się za dopuszczalnością dokonania przez sądy oceny konstytucyjności przepisu ustawy, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury i nauki prawa sąd - uznając określony przepis za niezgodny z określonym wzorcem konstytucyjnym - ma w pierwszym rzędzie obowiązek dokonania takiej wykładni przepisu, która umożliwi jego stosowanie w zgodzie z konstytucją. Jeżeli zaś nie jest to możliwe, to sąd winien rozważyć, czy należy zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu i orzec na podstawie przepisu Konstytucji RP lub na podstawie innego przepisu ustawowego. Wymaga podkreślenia, że taka kompetencja sądu nie wkracza w zakres właściwości Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ sąd uznając dany przepis ustawy za niekonstytucyjny nie orzeka o jego zgodności z Konstytucją, lecz eliminuje ten wadliwy przepis w ramach stosowania prawa w konkretnej sprawie.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście przedstawionych wyżej wywodów Sąd uznał, za niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przepisy art. 1 ust. 1a i ust. 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 lit a i b oraz odpowiednio art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie, w jakim przepisy te pozbawiły Spółdzielnię [...] prawa do ubiegania się o nieodpłatne uwłaszczenie.

Rozpocząć należy od tego, że przepis art. 5 w zw. z art. 1 powołanej wyżej ustawy, w swym pierwotnym brzmieniu, przewidywał, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych [(osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, spółdzielni [...], o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy) lub ich następców prawnych (art. 1 ust. 3 ustawy): 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy].

Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dodano do art. 1 ust. 1a, zmieniono treść art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ustawy. W nowym brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2008 r., art. 5 ustawy stanowił, że nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a [(osób fizycznych: 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy], albo ich następców prawnych.

Zdaniem Sądu, rację należy przyznać skarżącej, że na skutek zmiany przepisów doszło do oczywistego i nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób fizycznych i spółdzielni [...], a w konsekwencji do pozbawienia skarżącej Spółdzielni praw do nieodpłatnego przekształcenia, mimo, że Spółdzielnia legitymuje się tą samą cechą relewantną, co osoby fizyczne, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1 a i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 7 września 2007 r., tzn. jest następcą prawnym Spółdzielni, która w 1975 r. (akt notarialny Rep. [...], odpis z Kw nr [...]) uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy]. Takie działanie ustawodawcy należało więc na gruncie niniejszej sprawy uznać za niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zasadą równości wobec prawa i stanowiącą jej doprecyzowanie zasadą równej ochrony prawnej praw majątkowych.

Stanowisko Sądu, co do niekonstytucyjności podstawy materialnoprawnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie wymaga zatem dokonania wykładni operatywnej przepisów art. 1 ust. 1 a i ust. 3 w zw. z art. 5 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko skarżącej, co do tego, że przy interpretacji powołanych wyżej przepisów nie można ograniczyć się do analizy ich literalnego brzmienia, ponieważ mogło by to doprowadzić do błędnych rezultatów w dekodowaniu treści normy prawnej. Właściwa wykładnia powyższych przepisów powinna uwzględniać kontekst historyczny i cel wprowadzenia regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Sąd zauważa, że kwestia prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pojawiła się już w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Zakres podmiotowy tej regulacji dotyczył tylko określonej kategorii osób fizycznych i ich następców prawnych, a od 28 lipca 2001 r. między innymi tych użytkowników wieczystych, którym przyznano jako dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy (prawo użytkowania wieczystego), na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, bez względu na termin przyznania tego prawa lub termin wniesienia czynszu lub opłaty. Nieodpłatne uwłaszczenie określonych kategorii osób fizycznych przewidywała też ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ustawa ta objęła przekształceniem trzy grupy podmiotów: 1) osoby fizyczne, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy; 2) osoby fizyczne i osoby prawne będące właścicielami lokali; 3) spółdzielnie [...] będące właścicielami budynków [...] lub [...], które – tak jak osoby fizyczne będące właścicielami [...] - realizują na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste cel [...] (art. 1 ust. 1-4 tej ustawy). Nieodpłatnym przekształceniem objęto jedynie określone kategorie użytkowników wieczystych (w tym spółdzielni [...]) oraz ich następców prawnych. W tej grupie osób znalazły się podmioty, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przyznanie prawa do nieodpłatnego uwłaszczenia uzasadniono szczególną sytuacją tych osób, którym należało wyrównać szkodę wynikłą z przyznania słabszego prawa użytkowania wieczystego w zamian za przymusowe odebrane przez władzę PRL prawo własności (uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 3668; R. Skwarło. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, wyd. Oficyna Wolters Kluwer Polska, 2008). W dniu 1 stycznia 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, która do art. 1 dodała ust. 1a oraz zmieniła treść ust. 3 art. 1 i art. 5. W wyniku nowelizacji nieodpłatne uwłaszczenie zawężono do niektórych kategorii osób fizycznych i ich następców prawnych, w tym osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z uzasadnienia projektu do ustawy nowelizującej wynika że celem ustawodawcy było rozszerzenie kręgu użytkowników wieczystych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia, które w założeniu miało być formą rekompensaty za mienie utracone przez te osoby. Celem tych zmian było przyśpieszenie procesu przekształcenia, co miało stanowić zachętę do inwestowania w nieruchomości i przyczynić się do rozwoju regionalnego budownictwa mieszkaniowego. W ramach analizy skutków finansowych wprowadzonej regulacji ustawodawca wskazał na niski udział dochodów z tytułu odpłatnego przekształcenia w budżetach jednostek sektora finansów publicznych i ich systematyczny spadek (druk sejmowy nr [...]).

W ocenie Sądu, wskazane powyżej tło historyczne i legislacyjne wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2008 r. regulacji nakazuje przyjąć, że celem ustawodawcy było objęcie nieodpłatnym przekształceniem również spółdzielni [...], wyróżniających się istotną cechą, o której mowa w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, skoro w okresie obowiązywania wskazanych wyżej regulacji istniało stabilne stanowisko prawodawcy, co do objęcia tego rodzaju uwłaszczeniem podmiotów, w tym tych, które realizują cel [...] i którym wbrew ich woli odebrano prawo własności w okresie PRL–u bez odszkodowania lub za odszkodowaniem ustalanym w oderwaniu od rynkowej wartości utraconych praw.

Przyjęcie jako zgodnego z intencją ustawodawcy takiego stanowiska przez Sąd koresponduje z nowelizacją ustawy z 2005 r. dokonaną ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), na mocy której prawo do nieodpłatnego przekształcenia przyznano spółdzielniom [...] lub ich następcom prawnym, którzy uzyskali użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wyraźnie wskazano, że zmiana polegająca na dodaniu do art. 1 ust. 1a spowodowała niezamierzone pozbawienie spółdzielni [...] prawa do nieodpłatnego przekształcenia, co nie było zamiarem ustawodawcy (druk sejmowy nr [...]).

Wobec tego dokonana przez Prezydenta W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. interpretacja art. 1 ust. 1a i ust. 3 w zw. z art. 5 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 7 września 2007 r., jako naruszająca przepisy art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP uzasadniała uchylenie wydanych w sprawie decyzji, bez potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie zawnioskowanym przez skarżącą.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną niniejszej sprawy oraz aktualny w dacie wydawania decyzji stan prawny.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

.