Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 16/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.59 ust1, art.101 ust 2, art.6 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Burmistrzem Miasta Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania Z. B. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Ś. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Burmistrzem Miasta Ś. poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Ś. - Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. jako organu właściwego dla skierowania Z. B. do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy [...] w S. VIII Wydział Rodzinny i Nieletnich, na wniosek Samodzielnego Publicznego Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...] " w S. (dalej jako SPSZOZ "[...] ") orzekł o umieszczeniu Z. B. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Jak wynika z ustaleń MOPR S., wyżej wymieniony został hospitalizowany we wrześniu 2015 r. i od tamtej pory do chwili obecnej przebywa w SPSZOZ "[...] ". Do szpitala trafił i przebywa w nim jako osoba bezdomna (bez stałego adresu zamieszkania), co jednoznacznie potwierdza kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego szpitala na okoliczność skierowania Z. B. do domu pomocy społecznej i wykonania postanowienia Sądu Rejonowego [...] w S. Jako jedną z przyczyn wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy albo udzielenia pomocy z urzędu zaznaczono bezdomność. Strona ostatnio zameldowana była na pobyt stały w miejscowości Ś. (Gmina Ś.). W związku z powyższym, SPSZOZ "[...] " przekazał wywiad środowiskowy z załącznikami według właściwości miejscowej do realizacji przez OPS w Ś. Pismem z dnia [...] października 2016 r. OPS w Ś. zawiadomił o przekazaniu sprawy do MOPR S. W uzasadnieniu w szczególności wskazał, iż z dniem [...] września 2016 r. Z. B. opuścił teren Gminy Ś. i "zamieszkał w SP SZOZ "[...] " w S., co w ocenie OPS, na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. - dalej u.p.s.) uzasadnia właściwość miejscową MOPR S. do rozpoznania sprawy.

Według wnioskodawcy stanowisko takie jest wadliwe. W przypadku Z. B. zachodzą wszystkie przesłanki warunkujące uznanie go za osobę bezdomną, co powoduje, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zgodnie z przepisem art. 6 pkt 8 u.p.s., przez osobę bezdomną rozumie się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, również szpitale również nie są lokalami mieszkalnymi, ani nie mogą być uznane za miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. Placówki takie są bowiem zakładami leczniczymi, w których pobyt jest z założenia pobytem jedynie czasowym i nie służy celom mieszkalnym, leczniczym (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OW 178/15, z dnia 30 września 2016 r., I OW 145/16). Pobyt strony w szpitalu oznacza, iż strona nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co przesądza o uznaniu jej za osobę bezdomną. Wskazano także, że świadczenia pieniężne dla strony w formie zasiłku stałego zostały przyznane stronie w miejscu jej pobytu przez Dział Pomocy Osobom Bezdomnym MOPR S., który następnie zwrócił się do OPS w Ś. o zwrot poniesionych na ten cel wydatków w oparciu o przepis art. 101 ust. 7 u.p.s. OPS w Ś. stosownych zwrotów dokonuje, potwierdzając tym samym status Z. B. jako osoby bezdomnej.

W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienie NSA z dnia 13 października 2010 r., I OW 111/10).

Wskazane okoliczności uzasadniają w ocenie wnioskodawcy, że wobec bezdomności Z. B. oraz wobec okoliczności, że ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały jest Miasto Ś. - organem właściwym do skierowania go do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta Ś. - OPS w Ś.

W odpowiedzi na wniosek działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wniósł o wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z wywiadu rodzinnego środowiskowego część I przeprowadzonego w dniu [...] września 2016 r., strona przebywa od dnia [...] września 2015 r. na oddziale Opiekuńczo Leczniczym SPS ZOZ "[...]" w S., gdzie oczekuje na umieszczenie w Domu Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia [...] lipca 2016r., sygn. akt. [...]. Strona nie ma możliwości powrotu do Ś., obecnie mieszka i koncentruje swoje sprawy rodzinne i życiowe na terenie Gminy S. w SPS ZOZ "[...]".

Zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej, zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej - w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. wydaje organ Gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ Gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Zgodnie z art. 25 k.c., "miejscem zamieszkania" osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z "zamiarem stałego pobytu". W świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczania woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby.

Jak wynika z akt sprawy, strona ostatnio zameldowana na pobyt stały w miejscowości Ś., opuściła to miejsce i zamieszkała z dniem [...] września 2015 r. w SPS ZOZ "[...]" w S. Strona nie utrzymuje żadnych więzi ze Ś., gdzie od 2013 roku nie przebywa. Aktualnie przebywa w SPS ZOZ "[...]" w S., co wskazuje, że tę właśnie miejscowość traktuje jako ośrodek swoich osobistych i majątkowych interesów, i jest to jego centrum życiowe. Przedstawione okoliczności wskazują, że miejscem zamieszkania strony w rozumieniu art. 25 k.c. jest S., wobec czego właściwym do rozpatrzenia postanowienia Sądu i wydania decyzji w sprawie skierowania w Domu Pomocy Społecznej jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S.

Jak dokumentują akta nadesłane przez OPS w Ś. przy odpowiedzi na wniosek, strona co najmniej od stycznia 2013 r. zamieszkiwała w miejscowości D. w przyczepie campingowej na terenie działki rolnej. Stan taki był także stwierdzony w roku 2014 i 2015. Wiedzę o tym stanie rzeczy miał Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś., albowiem Wójt Gminy D. wielokrotnie występował o refundację pomocy finansowej udzielonej stronie. Od 12 listopada 2015 r. strona została umieszczone na Oddziale Opiekuńczo-Leczniczym SPS ZOZ "[...] " w S. Bezsporne jest także, że przez cały ten okres utrzymywany był stan polegający na zameldowaniu strony na pobyt stały w Ś.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. W konsekwencji spór o właściwość może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej.

Spór w niniejszej sprawie ma charakter sporu negatywnego i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej. W stosunku do strony zostało wydane orzeczenie sądu o umieszczeniu strony bez jej zgody w domu pomocy społecznej. W takim przypadku działanie organów administracji sprowadza się do wykonania orzeczenia sądu, niemniej jednak konieczne jest wydanie decyzji określonych w art. 59 u.p.s.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określania właściwości miejscowej gminy reguluje art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Zasadą ogólną jest, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osób bezdomnych, właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 8 u.p.s.a, osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W sprawie przedmiotem kontrowersji między organami jest, czy stronie może być przyznany status osoby bezdomnej. Jak przyznano w odpowiedzi na wniosek, strona nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania. Jednocześnie aktualnie przebywa w Specjalistycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej, zaś uprzednio zamieszkiwała w przyczepie campingowej na terenie działki rolnej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku pobytu w zakładzie opieki zdrowotnej, pobyt w takim zakładzie nie może być kwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., albowiem tego rodzaju placówki lecznicze nie są przeznaczone do zamieszkiwania i nie mogą stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638), samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami leczniczymi, a działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, może polegać także na promocji zdrowia lub realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Definicję lokalu mieszkalnego zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Lokalem w rozumieniu tej ustawy jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Nie jest nim zatem także przyczepa campingowa posadowiona na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. W tych okolicznościach należy uznać, że strona jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie może zamieszkiwać, a jednocześnie niezamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Stan ten spełnia kryterium bezdomności w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 2 u.p.s.

Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej, ustala się według ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jest Gmina Ś., to organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta Ś.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.