Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 222/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 33 par.2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. G. jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lutego 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W wyniku rozpatrzenia wniosku B. G. z dnia 1 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia 31 maja 2016 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 7 marca 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek zmian dokonanych przez B. G. w systemie ewidencji producentów jego wniosek został ponownie rozpatrzony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. W dniu 25 sierpnia 2017 r. organ I instancji wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Przedmiotową decyzję skierowano na adres do korespondencji wskazany przez pełnomocnika strony w pełnomocnictwie z dnia 7 czerwca 2016 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłkę doręczono w dniu 31 sierpnia 2017 r.

Pismem z dnia 14 września 2017 r. radca prawny G. P. wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał pełnomocnika strony do usunięcia braku formalnego odwołania, polegającego braku umocowania do wniesienia odwołania w imieniu B. G. Wezwanie doręczono w dniu 30 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 5 lutego 2018r. r.pr. G. P. przesłał pełnomocnictwo z dnia 5 lutego 2018 r. do reprezentowania B. G. przed wszystkimi organami administracji i sądami administracyjnymi we wszystkich sprawach dotyczących odwołań od decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a w szczególności w sprawie zaskarżenia decyzji nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji w C. z dnia 25 sierpnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia 25 sierpnia 2017 r. została doręczona w dniu 31 sierpnia 2017 r. na adres wskazany przez pełnomocnika, który w tej dacie nie był upoważniony do odbioru korespondencji w sprawie B. G. Zakres pełnomocnictwa z dnia 7 czerwca 2016 r. obejmował jedynie postępowanie prowadzone przed organami ARiMR w sprawie zaskarżenia decyzji, która w dniu 7 marca 2016 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast pełnomocnictwo z dnia 5 lutego 2018 r. zostało udzielone r.pr. G. P. już po doręczeniu decyzji z dnia 25 sierpnia 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego, doręczenie pisma osobie, która w konkretnym postępowaniu nie jest pełnomocnikiem strony nie ma żadnego znaczenia procesowego i nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym decyzja z dnia 25 sierpnia 2017 r. nie weszła do obrotu prawnego.

W związku z tym organ stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia, a mianowicie decyzji organu I instancji, co stanowi jedną z przedmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że po wejściu do obrotu prawnego decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia 25 sierpnia 2017 r., tj. po jej skutecznym doręczeniu pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie lub stronie postępowania, B. G. będzie przysługiwał środek odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego w dniu 14 września 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lutego 2018 r., B. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 33 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), w skrócie "k.p.a." i art. 10 ust.2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie art. 134 k.p.a., polegające na przyjęciu, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał swego umocowania w sprawie z uwagi na to, że data udzielonego pełnomocnictwa jest późniejsza, niż data wniesienia odwołania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślił, że teza organu odwoławczego, jakoby data pełnomocnictwa do odebrania i zaskarżenia decyzji administracyjnej musi być wcześniejsza od daty dokonania ww. czynności nie znajduje w uzasadnienia w przepisach prawa oraz w orzecznictwie sądowym, w którym podnosi się, iż data sporządzenia pełnomocnictwa nie należy do jego wymogów formalnych. Zatem brak daty, czy też wadliwe jej oznaczenia nie dyskwalifikują same w sobie pełnomocnictwa i nie pozbawiają mocy prawnej. Zdaniem skarżącego, dla oceny skuteczności umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony, istotna jest bowiem treść pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i zarzuty skargi. Podkreślił, że wezwanie organu odwoławczego dotyczyło tylko braku umocowania do wniesienia odwołania i w tym zakresie brak ten został uzupełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W motywach zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że pełnomocnik strony nie wykazał umocowania do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z uwagi na fakt, że pełnomocnictwo z dnia 5 lutego 2018 r. zostało udzielone pełnomocnikowi już po doręczeniu decyzji z dnia 25 sierpnia 2017 r. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji w ogóle nie weszła do obrotu prawnego i będzie mogła być zaskarżona po jej prawidłowym doręczeniu B. G. albo jemu pełnomocnikowi.

Oceniając prawidłowość tego stanowiska, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. pełnomocnik strony powinien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). W przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, powinien on dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis takiego pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Tym samym brak przedłożenia przez pełnomocnika udzielonego mu pełnomocnictwa do działania w imieniu strony przy wnoszeniu odwołania należy uznać za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., który w trybie tego przepisu powinien zostać usunięty.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Wobec nieprzedłożenia wraz z odwołaniem stosownego pełnomocnictwa organ II instancji wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, polegającego na braku umocowania do wniesienia odwołania w imieniu skarżącego, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi, który w zakreślonym w wezwaniu terminie uzupełnił brak formalny odwołania, przesyłając pełnomocnictwo z dnia 5 lutego 2018 r.

Zdaniem Sądu, fakt, że data widniejąca na pełnomocnictwie jest późniejsza niż data wniesionego odwołania nie przesądza i nie może przesądzać o zakwestionowaniu prawidłowości umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli usunięcie braku pełnomocnictwa nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało opatrzone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 910/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 20/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze skarżącym, że data sporządzenia pełnomocnictwa nie należy do jego wymogów formalnych, a zatem brak daty, czy też wadliwe jej oznaczenie nie dyskwalifikują same w sobie pełnomocnictwa i nie pozbawiają mocy prawnej. Dla oceny skuteczności umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony istotna jest bowiem treść pełnomocnictwa.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących instytucji pełnomocnictwa wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 32 i art. 33 k.p.a. wynika, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy.

Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie.

Należy zaznaczyć, że organ administracji kwestionując umocowanie danej osoby w sprawie do działania w imieniu innej - jest zobowiązany szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić swoje wątpliwości w wezwaniu do nadesłania lub uzupełnienia pełnomocnictwa. W uzasadnieniu tym powinien obalić założenie, że osoba przedstawiająca pełnomocnictwo dla niej do działania w imieniu mocodawcy jest umocowana w sprawie. Ciężar wykazania, że tak nie jest - w świetle regulacji instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym - ciąży bowiem na organie administracji. Założenie to ma nie tylko oparcie w konieczności praworządnego działania przez organ administracji (art. 6 i art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (które może być podważone przez niezrozumiałe negowanie umocowania pełnomocnika w sprawie art. 8 k.p.a.) czy czuwania, aby strona nie poniosła negatywnych szkody z powodu nieznajomości prawa regulującego wymogi pełnomocnictwa (art. 9 k.p.a.), ale także w obowiązku szybkiego działania przez organy (art. 12 k.p.a.).

Nieuzasadnione negowanie umocowania pełnomocnika w sprawie, wymaganie przesyłania kolejnych pism mających potwierdzić to umocowanie - prowadzi do niezasadnego wydłużenia postępowania.

Refleksem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. jest to, aby organ działał w zaufaniu do obywatela. Jeżeli zatem obywatel przedstawia pełnomocnictwo i twierdzi, że jest umocowany w sprawie, to organ powinien zakładać jego prawdomówność i uczciwość, a dopiero w razie wątpliwości - podjąć działania prowadzące do obalenia tego domniemania.

Tym samym uznać należy, że strona, przedkładając w zakreślonym do tego terminie stosowne pełnomocnictwo, niebudzące wątpliwości co do zakresu umocowania, skutecznie uzupełniła braki formalne odwołania. W związku z tym w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do uznania za niedopuszczalne wniesionego w sprawie odwołania.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem zastosowania przez organ negatywnych dla strony skutków procesowych jest skuteczne pod względem prawnym wezwanie. Jest to wprawdzie czynność materialno-techniczna, ale dla wywołania skutków prawnych wezwanie musi spełniać określone warunki. Wezwanie musi więc być doręczone uprawnionemu podmiotowi, zawierać precyzyjne określenie, jakie braki formalne mają być przez stronę uzupełnione oraz w jaki sposób i w jakim terminie ma to nastąpić, a także musi zawierać precyzyjne określenie skutków nieuzupełnienia żądanych braków.

W niniejszej sprawie organ II instancji wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, polegającego na braku umocowania do wniesienia odwołania w imieniu skarżącego, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania i w tym zakresie pełnomocnik skarżącego konwalidował brak formalny odwołania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że pełnomocnik skarżącego uczestniczył czynnościach procesowych przed organem I instancji, po uchyleniu decyzji z dnia 31 maja 2016 r. W tych okolicznościach brak jest uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że skarżący nie wyraził woli, by pełnomocnik odebrał decyzję z dnia 25 sierpnia 2017 r.

W tych okolicznościach sprawy, nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż "doręczenie pisma osobie, która w konkretnym postępowaniu nie jest pełnomocnikiem strony nie ma żadnego znaczenia procesowego i nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym należy uznać, że decyzja organu I instancji z dnia 25 sierpnia 2017 r. nie weszła do obrotu prawnego".

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi strony, który w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Zatem wbrew stanowisku organu odwoławczego, decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego.

Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników.

Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16; LEX nr 2404367).

Skoro w realiach niniejszej sprawy pełnomocnik skarżącego złożył w terminie odwołanie, w którym przedstawił merytoryczne zarzuty i je uzasadnił, to strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów.

Podkreślenia przy tym wymaga, że nawet w przypadku gdy ewentualna wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08; z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08, publ. j.w.).

Skoro w rozpatrywanej sprawie nie pozbawiono skarżącego skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania złożonego w terminie odwołania. Zatem przepis art. 134 k.p.a. nie może być interpretowany na szkodę strony, w sytuacji gdy ta podejmuje starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego środka odwoławczego.

Konkludując, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wadliwie stwierdził bowiem niedopuszczalność odwołania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Organ II instancji powinien przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na mocy art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.