Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 463/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 145 par. 1 pkt 2, art. 184, 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 157, 156 par. 1 pkt 1, art. 17
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1184/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1184/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 1978 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1978 r.) Naczelnik Gminy w [...] (dalej Naczelnik) na podstawie [art. 53] ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140, dalej uzer bądź ustawa z 27 października 1977 r.) przejął na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną oznaczoną nr [...] o pow 2,2930 ha, położoną w [...], stanowiącą własność P. i M. C.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1978 r. wystąpił spadkobierca byłych właścicieli M. C. (dalej skarżący). Podniósł, że w dniu przyjęcia nieruchomości byli właściciele nie pracowali zawodowo i głównym źródłem ich utrzymania była praca we własnym gospodarstwie rolnym a zgodę na przejęcie wyraził tylko P. C. natomiast brak było zgody współwłaściciela M. C. Wyjaśnił, że gdyby nie odgórny nakaz sprzedaży ziemi, P. C. nie sprzedałby gospodarstwa.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1978 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że z aktu własności ziemi z 30 marca 1976 r. znak 6042/897/Bobr./75 wynika, że P. i M. małż. C. byli właścicielami nieruchomości objętych decyzją z [...] 1978 r. Na dzień 20 sierpnia 1978 r. "M." [winno być "P."] C. miał ukończone 68 lat, a M. C. 63 lata. W aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających, że byli właściciele spełniali pozostałe warunki do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 uzer. Minister zaznaczył, że P. C. i M. C. nie spełniając ówcześnie warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej, byli uprawnieni do odpłatnego zbycia posiadanych gruntów na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 53 ust. 1 uzer.

Minister wskazał, że od dnia 20 sierpnia 1978 r. do dnia złożenia rozpatrywanego w niniejszej sprawie wniosku upłynęło ponad 32 lata. Z uwagi na upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych, dotyczących przejęcia nieruchomości objętych decyzją z [...] 1978 r. Nie udało się odnaleźć miedzy innymi wniosku P. i M. małż. C. o przejęcie posiadanych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Minister stwierdził, że brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji, w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w decyzji z "[...]" winno być ["[...]" [...] 1978 r.] jednoznacznie wskazują, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku byłych właścicieli.

Ze zgromadzonych materiałów nie wynika, że P. C. czy M. C. odwoływali się od decyzji z [...] 1978 r., a więc decyzja uprawomocniła się, czego dowodem jest pieczątka na decyzji, że jest ostateczna i prawomocna. Zdaniem Ministra, świadczy to, że była ona zgodna w wolą byłych właścicieli.

Odwołanie od decyzji z [...] 2012 r. wywiódł M. C.

Decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r.

Skargę na decyzję z [...] 2012 r. wniósł M. C., zarzucając obrazę art. 53 ust. 1 uzer w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił niniejszą skargę.

Motywując rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że niezasadne są zarzuty skargi, gdy chodzi o dokonaną przez organ administracji ocenę wadliwości decyzji z [...] 1978 r. Nie naruszono przy tym ani przepisów prawa materialnego (ocena wystąpienia przesłanek przejęcia gospodarstwa w kontekście kryteriów rażącego naruszenia prawa) ani procesowych - ewentualny brak właściwego wyjaśnienia sprawy (w tym zakresie nie formułowano zarzutów w skardze).

Nliesporny jest stan faktyczny (okoliczności sprawy) i prawny (regulacje mające zastosowanie do przejęcia gospodarstwa za spłaty pieniężne), w szczególności nie odnalezienie wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Istotna różnica poglądów między organem orzekającym a skarżącym dotyczy wyłącznie oceny niespornego stanu rzeczy w kontekście ustalenia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 kpa. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja wydana z odwołaniem do art. 53 uzer. W myśl tej regulacji mogło nastąpić przejęcie gospodarstwa rolnego, na wniosek jego właściciela. W sprawie nie zachował się pełen materiał archiwalny dotyczący orzeczenia z 1978 r. Z treści "jego uzasadnienia" [winno być "komparycji"] wynika jednoznacznie, że decyzja została wydana w związku z konkretnym wnioskiem. Okoliczność tę uprawdopodabnia dodatkowo fakt nie wniesienia - w świetle zachowanych dokumentów - odwołania od wskazanego aktu, co pozwala domniemywać, że rozstrzygnięcie było zgodne ówcześnie z wolą strony. Analogiczne stanowisko, co do oceny skutków prawnych braku stosownego podania w zbiorach archiwalnych jest prezentowane w judykaturze (wyrok NSA [z: 17.9.2008 r.], I OSK 912/07 i [24 sierpnia 2010 r., I OSK] 1415/09, cbosa).

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na znaczny upływ czasu sam fakt zgromadzenia niektórych dokumentów związanych z postępowaniem, nie może być utożsamiany z zachowaniem pełnej dokumentacji. Sytuacja taka miałby miejsce, o ile zachowałyby się akta administracyjne sprawy w rozumieniu technicznoprawnym - konkretny zbiór wydzielonych i scalonych dokumentów, opatrzonych opisem lub numerem sprawy. Dodatkowo okoliczności sprawy musiałyby uprawdopodobnić kompletność zbioru dokumentów (np. numerowane strony lub inne okoliczności pozwalające wykluczyć ingerowanie w zawartość zgromadzonego pliku dokumentów - np. sposób ich przechowywania). Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie - gdzie chodzi o orzekanie w przedmiocie nieważności - w zgromadzonym materiale dowodowym (przedłożonym Sądowi) tego rodzaju przekonywającego dowodu nie ma, a Strona zainteresowana stwierdziła w toku postępowania, że nie wie czy wniosek był składany. W tym kontekście istotne znaczenie odgrywa to, że rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (wyrok NSA [z 4.1.1999 r.] IV SA 1342/98, cbosa).

W sprawie nie mogłoby odgrywać kluczowego znaczenia ewentualne uchybienie procedurze, przy wydaniu decyzji z 1978 r., polegające np. na ewentualnym braku potwierdzenia w protokole wniosku złożonego ustnie (podnoszone w skardze wymagania art. 58 i 64 kpa w wersji na dzień orzekania). Tego rodzaju uchybienie organu nie mogłoby powodzić do zniweczenia ówcześnie wyrażonej woli strony. Mogłoby ono odgrywać określone znaczenie w kontekście wykazania kwalifikowanej wadliwości, o ile ujawnionoby dowody wskazujące niezbicie, że przejęcie gospodarstwa było w istocie sprzeczne w wolą strony. W tym kontekście podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie mogą mieć znaczenia - jakoby właściciele przymuszeni byli do oddania nieruchomości pod groźbą utraty emerytury rolniczej. O ile utrata świadczeń emerytalnych była zwykłym (wynikającym z przepisów prawa) następstwem nie wyzbycia się gospodarstwa rolnego, oznaczałoby to, że w istocie wolą stron (po rozważeniu korzyści i strat) było oddanie gospodarstwa. O ile zaś wskazana groźba była bezprawna, a podnoszone okoliczności zostałyby potwierdzone, mogłoby to stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 kpa), co wyklucza uwzględnienie tej samej okoliczności w kontekście stwierdzania nieważności (zasada niekonkurencyjności postępowań - wyroki NSA o sygn. akt: I SA 636/87, ONSA 1988/1/45 i II OSK 1494/08, cbosa).

Odnosząc się do tez wyrażanych w judykaturze, co do skutków braku wniosku w przypadku przejęcia gospodarstwa za rentę lub spłaty pieniężne (przytoczone w skardze orzeczenie), Sąd I instancji odnotował, że:

Skutki prawne, będące następstwem złożenia stosownego oświadczenia a następnie wydania konkretnej decyzji, są istotnie stosunkowo doniosłe (przeniesienie własności nieruchomości - tu w zamian za spłaty pieniężne). Stąd generalnie np. w obrocie cywilnoprawnym składane oświadczeń woli w tym zakresie, obwarowane jest (i generalnie były) obowiązkiem zachowania określonej formy (potrzeba sporządzenia aktu notarialnego). Jednak analizowane regulacje ustawy z 1977 r. miały charakter regulacji szczególnych, w stosunku do zasad ogólnych. Z jednej strony stanowiły z pewnością element realizowanej przez ówczesne władze polityki nacjonalizacji bądź kolektywizacji rolnictwa, z drugiej miały w istocie charakter rozwiązań socjalnych, dotyczących rolników w podeszłym wieku, niemających następców do pracy w gospodarstwie rolnym, gdy z powodów formalnych lub faktycznych nie mogli się gospodarstwa wyzbyć na warunkach korzystniejszych niż oferowało Państwo. Wobec wskazanego socjalnego wymiaru funkcjonujących regulacji, nie byłby uzasadniony szczególny rygoryzm, gdy chodzi o skutki nie zachowania określonych wymagań formalnych, o ile oczywiście - jak w przypadku przedmiotowej sprawy - brak oczywistych dowodów na działanie sprzeczne z wolą właściciela gospodarstwa.

Poszukując właściwej wykładani terminu rażące naruszenie prawa w kontekście tego rodzaju spraw należy mieć na uwadze potrzebę zachowania stosownej równowagi pomiędzy - wynikającymi z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) - wartościami zadośćuczynienia ewentualnie doznanej kiedyś krzywdzie i jednocześnie stabilności prawa. Sprawa w danym przypadku dotyczy zdarzeń sprzed ponad 30 lat, a brak jest dokumentów potwierdzających kwestionowanie ówcześnie [wydanego] orzeczenia przez zainteresowanych. Nie ujawniono też wiarygodnych okoliczności, które zamykały drogę do podjecia wówczas takich działań (inne niż mogące stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania). Nie byłaby uprawniona wobec tego ocena jakoby np. brak wniosku na piśmie, gdy generalnie w decyzji z [...] 1978 r. wskazuje się na jego złożenie nie precyzując formy, skutkował nieważnością wydanego ówcześnie orzeczenia, jako rażąco naruszającego prawo. Ewentualne uchybienie nie stanowi bowiem o takiej wadliwości, której skutkiem byłby brak możliwości zaakceptowania pozostawienia danego rozstrzygnięcia w obiegu prawnym w państwie praworządnym (patrz podkreślana w doktrynie i judykaturze kluczowa przesłanka oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa a [za] "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok NSA: IV SA 881/97, V SA 870/98 i 876/99, - niepubl. i II OSK 544/05, cbosa). Brak jednoznacznych dowodów, że wniosku w ogóle nie złożono.

W kontekście rozważania ewentualnego skutku nie potwierdzenie złożenia ustnego oświadczenia w wymaganej formie (protokół podpisany przez stronę), że przedmiotem postępowania obecnie nie jest - jak to mogłoby wynikać ze skargi - ustalenie, czy istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w 1978 r. np. w kontekście formalnoprawnym (np. czy zachowano wszystkie wymagane procedury w tym, co do wskazanej w kpa formy wniosku), lecz ocena, czy orzekając ówcześnie w tym przedmiocie rażąco naruszono prawo.

Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł M. C. reprezentowany przez adwokata S. K., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 53 uzer oraz art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206, dalej uow bądź ustawa o wojewodzie) przez uznanie, że organem I instancji właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 1978 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niestwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] 2012 r. albo stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] 2012 r.;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 53 uzer oraz art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 uow okazał się nieuprawiedliwony. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę do ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. O tym, jakie organy są organami wyższego stopnia, stanowi art. 17 kpa. Uregulowania w nim zawarte pozwalają określić kompetencje organu orzekającego w obowiązującym stanie prawnym.

W przypadku nieistnienia organów państwa, które wydawały kwestionowane orzeczenia administracyjne, najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

Postępowanie, zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z [...] 2012 r., dotyczyło zbadania zgodności z prawem decyzji z dnia [...] 1978 r., mocą której Naczelnik Gminy w [...] przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne bez zabudowań o pow. 2,2930 ha, położone w [...], stanowiące byłą własność M. i P. małż. C. Podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] 1978 r. stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140, dalej ustawa z 27 października 1977 r.). Organem właściwym do wydawania decyzji o odpłatnym przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz Państwa, był naczelnik gminy, który orzekał decyzją (art. 57 uzer).

Ustawa z 27 października 1977 r. została uchylona z dniem 1 stycznia 1983 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268, dalej ustawa z 14 grudnia 1982 r.). Uregulowania w niej zawarte wskazywały, że przekazywanie gospodarstw rolnych na rzecz Państwa następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 59 ust. 3).

Ustawa z 14 grudnia 1982 r. została uchylona z dniem 1 stycznia 1991 r. przez ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. nr 7, poz. 24 ze zm., dalej ustawa z 20 grudnia 1990 r.), która obowiązuje do dnia dzisiejszego (obecnie w brzmieniu j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 1403 ze zm.). Ustawa z 20 grudnia 1990 r. kompetencje do wydawania decyzji o przejmowaniu nieruchomości i ustalaniu odpłatności przekazywała organowi właściwemu do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (art. 58 ust. 1), a po nowelizacji tej ustawy ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592) w miejsce tej Agencji wprowadziła Agencję Nieruchomości Rolnych (art. 18 ust. 1), upoważniając ją w art. 58 ust. 2 do wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości i ustaleniu odpłatności. Od wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to Agencja Nieruchomości Rolnych jest organem właściwym do przeprowadzania postępowań i wydawania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości za odpłatnością.

Pomiędzy ustawą z 27 października 1977 r. a ustawą z 20 grudnia 1990 r. – istnieje tożsamość przedmiotowa. Pierwsza z wymienionych ustaw regulowała kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym rolników oraz ich rodzin w okresie, w którym obowiązywała, tj. od 1 stycznia 1978 r. do 31 grudnia 1982 r. Ustawa z 20 grudnia 1990 r. kwestie te reguluje obecnie. Wprawdzie przepisy zawarte w ustawie z 27 października 1977 r. uległy pewnej modyfikacji spowodowanej w szczególności zmianami ustrojowymi oraz systemowymi, uwzględnianie takich zmian w kolejnych ustawach nie wpłynęło jednak na całkowite wyeliminowanie uregulowań związanych z przejmowaniem nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne albo rentowe – co ewentualnie mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Obecnie omawianą kwestię reguluje art. 58 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1403). Ustawa z 20 grudnia 1990 r. stanowi zasadniczo kontynuację ustawy z 27 października 1977 r.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy do rozpatrywania w trybie nadzoru spraw dotyczących przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości rolnych na podstawie ustawy z 27 października 1977 r. Skoro bowiem w obecnym stanie prawnym to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. nr 64, poz. 592), to uznać należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 231, poz. 1700 ze zm.; obecnie j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) sprawuje nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 9, 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (postanowienie NSA z: 11.3.2008 r., I OW 131/07; 3.3.2010 r., I OW 191/09; 3.3.2010 r., I OW 192/09; wyrok NSA z 9.5.2013 r., I OSK 2233/11, cbosa), a także wydanych na podstawie art. 45, 53, 77 ustawy z 27 października 1977 r. (postanowienie NSA z: 30.10.2007 r., I OW 85/07; wyrok NSA z: 25.4.2012 r., I OSK 831/12, Lex 1145132; 26.8.2014 r., I OSK 58/13; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa).

Spośród przywołanych przez autora skargi kasacyjnej wyroków WSA w Warszawie, wyrok IV SA/Wa 1966/11 został uchylony wyrokiem NSA z 4.12.2013 r., I OSK 1136/12, przy czym NSA jednoznacznie wskazał, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrok IV SA/Wa 1284/12 jest nieprawomocny – kontrolowany w sprawie I OSK 437/13; nieprawomocny jest także wyrok I SA/Wa 1221/12.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 3 ust. 1 pkt 5 uow. Art. 24 obowiązującej do dnia 31 marca 2009 r. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm., dalej uarw), zawierał prawie identyczny przepis, który stanowił, że do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. Wobec regulacji art. 24 uarw, odpowiadającej normatywnie obecnie obowiązującemu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych) w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości rolnych w oparciu o ustawę z 14 grudnia 1982 r. (zawierającej w tej materii podobne rozwiązania normatywne jak ustawy z 29 maja 1974 r. i z 27 października 1977 r.), był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (postanowienie NSA z: 30.10.2007 r., I OW 85/07; 7.9.2006 r., I OW 35/06; 28.9. 2006 r., I OW 42/06, cbosa). Z uwagi na brzmienie art. 17 pkt 3 kpa, z art. 3 ust. 1 pkt 7 uow nie sposób wnosić, że wojewoda jest w kontrolowanej sprawie organem sprawującym nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych (przykładowo – B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 103, nb 17; odpowiednio – postanowienie NSA z 25.8.2009 r., I OW 67/09, Lex 552366).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa okazał się niezasadny. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mimo że znajduje się w ustawie procesowej, zawiera normy materialnoprawne. Zarzut ten, z naruszeniem art. 176 ppsa, w żaden sposób nie został uzasadniony. Sąd I instancji przekonująco wskazał, że za ustaleniem, że decyzja z [...] 1978 r. zapadła na wniosek M. i P. C. przemawia komparycja decyzji [omyłkowo określona przez Sąd I instancji: "z treści jego uzasadnienia", s. 6 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1184/12], w której jednoznacznie wskazano, że decyzja została wydana "po rozpatrzeniu wniosku Ob. Ob. C. P. i M.". Trafnie Sąd I instancji wskazał, że sam skarżący w oświadczeniu z 15 września 2011 r. stwierdził że "nie jest w stanie stwierdzić (nie pamięta) czy ktoś występował z wnioskiem o przejęcie za spłaty pieniężne nieruchomości". Z uwagi na upływ czasu (33 lata od daty wydania decyzji z [...] 1978 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji), akta postępowań są często niepełne, lecz przy braku dowodów przeciwnych, brak podstaw do ustalenia, że decyzja wydana na podstawie art. 53 ustawy z 27 października 1997 r. bez wniosku obojga współwłaścicieli. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.