Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1421/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.74e § 4, art. 74f § 1, art. 74h § 12, art. 74h § 14
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Magdalena Bosakirska (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego oraz G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 831/10 w sprawie ze skargi G. C. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. oddala skargę kasacyjną G. C. 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 3. zasądza od G. C. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę G. C. i uchylił uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, a także stwierdził, że uchwała ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniach 21-23 października 2009 r. G. C. przystąpił do egzaminu notarialnego przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izby Notarialnej w W. (dalej powoływana jako "Komisja Egzaminacyjna").

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Komisja Egzaminacyjna, działając na podstawie art. 74f § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm.), ustaliła, że G. C. uzyskał negatywny wynik egzaminu notarialnego. Komisja wskazała, że wprawdzie z pierwszej i trzeciej części egzaminu skarżący uzyskał oceny pozytywne (odpowiednio: bardzo dobrą i dobrą), lecz z części drugiej uzyskał ocenę niedostateczną, zaś warunkiem uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego jest pozytywny wynik z każdej części tego egzaminu.

Część druga egzaminu składała się z dwóch zadań polegających na opracowaniu projektów aktów notarialnych – z pierwszego zadania G. C. uzyskał ocenę dostateczną, jednak z drugiego zadania otrzymał ocenę niedostateczną, co oznaczało, że cała druga część egzaminu wiązała się z oceną niedostateczną.

G. C. złożył odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości. Zdaniem odwołującego się, w ustawie Prawo o notariacie brak jest kompetencji Komisji Egzaminacyjnej oraz kryterium dla ustalenia łącznej oceny za część drugą egzaminu notarialnego na podstawie ocen z dwóch zadań składających się na tę część, jak również brak jest podstaw do uznania, iż uzyskanie oceny negatywnej z jednego z zadań z części drugiej egzaminu oznacza negatywny wynik z całego egzaminu notarialnego. Ustawodawca wymaga, by z każdej części egzaminu uzyskać ocenę pozytywną, co w przypadku wystawiania dwóch ocen za daną część egzaminu notarialnego jest spełnione, jeżeli przynajmniej jedna ocena jest pozytywna. Ponadto, w zaskarżonej uchwale brak jakiejkolwiek informacji o tym, jaką większością ta uchwała została podjęta, a także brak informacji o liczbie członków Komisji Egzaminacyjnej obecnych w czasie podejmowania uchwały, jak również nie został w niej wskazany wynik głosowania Komisji Egzaminacyjnej, co uniemożliwia stwierdzenie, czy uchwała została skutecznie podjęta.

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (dalej powoływana jako "Komisja Odwoławcza"), działając na podstawie art. 74h § 1, § 9, § 12 Prawa o notariacie w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Organ odwoławczy stwierdził, że do postępowania przed Komisją przepisy k.p.a. stosuje się jedynie odpowiednio a nie wprost (art. 74h § 12 Prawa o notariacie), zaś z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 114, poz. 955; dalej powoływane jako "rozporządzenie MS z dnia 16 lipca 2009 r.") wynika, że przesłanką podjęcia uchwały końcowej, dotyczącej wyniku całego egzaminu, jest głosowanie nad ostateczną oceną jedynie z jednej części egzaminu, a mianowicie z tej (testu lub pracy pisemnej), która "została zakwestionowana w odwołaniu". Oznacza to, że postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego toczy się w ramach zakreślonych przez osoby odwołujące się, przy czym ramy te wyznaczane są z jednej strony zakwestionowaną w odwołaniu częścią egzaminu, z drugiej zaś zarzutami odwołania. Ostatecznie Komisja Odwoławcza stwierdziła, że w odwołaniu zostały podniesione wyłącznie zarzuty formalne, odnoszące się do prawidłowości podjęcia przez Komisję Egzaminacyjną uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego oraz do kompetencji Komisji Egzaminacyjnej do ustalenia łącznej oceny za drugą część egzaminu notarialnego ocen z dwóch zadań składających się na tę część egzaminu. Odwołujący się nie odniósł się natomiast w żaden sposób do dokonanej przez egzaminatorów oceny merytorycznej, co – zdaniem Komisji Odwoławczej – oznaczało, że skarżący nie kwestionuje merytorycznej zasadności wystawionych ocen za każde z zadań. W związku z tym Komisja Odwoławcza odniosła się jedynie do zarzutów wskazanych w odwołaniu. W szczególności organ odwoławczy uznał, że skoro zgodnie z art. 74d § 3 Prawa o notariacie druga część egzaminu notarialnego składa się z 2 zadań polegających na opracowaniu projektów aktów notarialnych na podstawie opisanego przypadku (casusu), to logicznym jest, że ocena za tę część egzaminu musi uwzględniać wyniki uzyskane z obu zadań. Względy wykładni logicznej i celowościowej przemawiają za tym, że do oceny części drugiej egzaminu – jako jedynej składającej się z dwóch zadań - należało zastosować tę samą metodę, jaka wynika z art. 74c § 4 Prawa o notariacie w odniesieniu do ustalania ostatecznej oceny za każde z zadań z części drugiej i trzeciej egzaminu, a więc średniej arytmetycznej. Komisja Odwoławcza uznała za niezasadne zarzuty formalne dotyczące sposobu podjęcia uchwały przez Komisję Egzaminacyjną i wskazała, że dane członków Komisji wymienione w uchwale oraz ich podpisy świadczą o liczbie członków obecnych przy jej podejmowaniu uchwały. Podpisując uchwałę członkowie Komisji potwierdzają odbycie głosowania i jego rezultat.

G. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Komisji Odwoławczej. Zarzucił błędne uznanie przez organ, że skarżący nie kwestionował zasadności wystawionych ocen za każde z zadań z części drugiej egzaminu notarialnego. To, że w uzasadnieniu odwołania podniósł zarzuty formalne, nie oznacza, iż zgodził się z oceną z zadania polegającego na opracowaniu II aktu notarialnego z drugiej części egzaminu. Skarżący w odwołaniu nie odniósł się do oceny merytorycznej zadania z II części egzaminu, bowiem w uchwale Komisja nie wyjaśniła przesłanek tej oceny, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Wniesienie odwołania wyraża dezaprobatę dla rozstrzygnięcia, co jest wystarczające do podjęcia kontroli przez Komisję Odwoławczą i wyczerpującego zbadania całego materiału dowodowego. Komisja Odwoławcza naruszyła przepisy postępowania, bowiem ograniczyła kontrolę uchwały Komisji Egzaminacyjnej do zbadania warunków formalnych i uchyliła się od zbadania prawidłowości merytorycznej wyniku egzaminu.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 74h § 12 ustawy Prawo o notariacie do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Użyte w tym przepisie pojęcie "odpowiednio" oznacza tyle tylko, że do postępowania przed Komisją Odwoławczą zastosowanie mają przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo o notariacie i ze specyfiki tego postępowania. Nie ma natomiast podstaw do ograniczania stosowania norm wynikających z k.p.a., o ile ograniczenia takie nie wynikają wprost z przepisów Prawa o notariacie. Z pewnością normą ograniczającą zakres odpowiedniego stosowania k.p.a. nie mogą być dyspozycje rozporządzenia MS z dnia 16 lipca 2009 r. Rozporządzenie to reguluje m.in. tryb i sposób działania komisji odwoławczej, nie zmienia jednak (i nie może zmieniać) norm wynikających z odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Również treść § 5 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia wskazuje, że przedmiotem ostatecznej oceny Komisji Odwoławczej jest cała uchwała Komisji Egzaminacyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro postępowanie w sprawie egzaminu notarialnego jest postępowaniem administracyjnym, a uchwała Komisji Odwoławczej jest orzeczeniem II instancji, to jej wydanie musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej zgodnie z wymogami odpowiednio zastosowanego k.p.a. Istotą tej sprawy administracyjnej jest ustalenie wyniku egzaminu notarialnego i ponowne jej zbadanie, co nie oznacza oczywiście ponownego przeprowadzenia egzaminu, a jedynie kontrolę prawidłowości określonego przez Komisję Egzaminacyjną wyniku egzaminu. Wbrew stanowisku Komisji Odwoławczej, kontrola ta nie toczy się jedynie w ramach zakreślonych zakwestionowaną w odwołaniu częścią egzaminu i zarzutami odwołania. W ustawie - Prawo o notariacie ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu kontroli Komisji Odwoławczej, co do prawidłowości wyniku egzaminu, a zatem nie można w drodze interpretacji uznać, że zakres ten jest ograniczony i sprowadza się tylko do kontroli w ramach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dlatego w rozpatrywanej sprawie Komisja Odwoławcza miała obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, niezależnie od tego, jakie zarzuty podnosił w odwołaniu skarżący.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro z uzasadnienia uchwały wynika, iż Komisja Odwoławcza ograniczyła kontrolę uchwały Komisji Egzaminacyjnej jedynie do zbadania zasadności zarzutów formalnych podniesionych w odwołaniu i uchyliła się od zbadania prawidłowości wyniku egzaminu, to takie działanie naruszało przepisy postępowania regulujące zakres działania organu w II instancji, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie przepisom postępowania uzasadniało uchylenie zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut skarżącego dotyczący braku podstawy prawnej do przyjętej przez Komisję Egzaminacyjną metody ustalenia ostatecznej oceny za część drugą egzaminu, polegającej na ustaleniu tej oceny na podstawie wyliczenia średniej ocen przyznanych za zadania składające się na tę część egzaminu. Na ocenę za cały egzamin wpływ ma pozytywny wynik uzyskany ze wszystkich części egzaminu, traktowanych jako odrębne całości. Skoro zgodnie z art. 74d § 3 Prawa o notariacie druga część egzaminu notarialnego składa się z 2 zadań polegających na opracowaniu projektów aktów notarialnych na podstawie opisanego przypadku (casusu), to logicznym jest, że ocena za tę część egzaminu musi uwzględniać wyniki uzyskane z obu zadań. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nakazują ocenę każdej z części egzaminu i nie zawierają podstawy do ustalenia, że wystarczającą podstawą do przyznania pozytywnego wyniku z części drugiej egzaminu jest dokonanie oceny pozytywnej tylko jednego z zadań składających się na tę część egzaminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, miarodajną metodą ustalenia oceny z części drugiej egzaminu jest obliczenie średniej z ocen uzyskanych z dwóch zadań składających się na tę część. Metoda ta jest analogiczna do wskazanej w art. 74e § 4 Prawa o notariacie metody ustalenia oceny z pracy pisemnej z każdego z zadań z części drugiej i trzeciej egzaminu.

Sąd pierwszej instancji zobowiązał Komisję Odwoławczą, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skontrolowała wynik egzaminu skarżącego, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

II

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargi kasacyjne wnieśli: Komisja Odwoławcza, a także G. C.

Komisja Odwoławcza zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Komisja zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 74h § 12 Prawa o notariacie w związku z § 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. poprzez przyjęcie, że Komisja Odwoławcza, nawet wobec podniesienia przez skarżącego zarzutów jedynie natury formalnej (odnoszących się do prawidłowości podjęcia przez Komisję Egzaminacyjną uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego oraz do kompetencji Komisji Egzaminacyjnej do ustalenia łącznej oceny za drugą część egzaminu notarialnego na podstawie ocen z dwóch zadań składających się na tę część egzaminu), winna dokonać całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, zamiast ograniczenia się do zbadania jedynie zasadności rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnej w granicach wyznaczonych przez zakres odwołania i podniesione w nim zarzuty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja Odwoławcza stwierdziła, że przepisy k.p.a. stosuje się do postępowania przed Komisją jedynie odpowiednio (art. 74h § 12 Prawa o notariacie). Odrębny charakter postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego potwierdzają też inne przepisy ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zdaniem Komisji Odwoławczej, Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował § 5 ust. 4 rozporządzenia MS z dnia 16 lipca 2009 r. Z przepisu tego wynika, że komisja odwoławcza po głosowaniu nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej z tej części egzaminu notarialnego, która została zakwestionowana w odwołaniu, głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej o wyniku egzaminu notarialnego. Jednak to drugie głosowanie ma na celu jedynie weryfikację ostatecznego wyniku egzaminu w oparciu o ustaloną (na skutek odwołania) ocenę z danej części egzaminu.

W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2010 r. G. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Komisji Odwoławczej, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

G. C. zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 74f § 1 Prawa o notariacie, na skutek bezpodstawnego zastosowania poprzez analogię art. 74e § 4 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. C. stwierdził, że treść art. 74f § 1 Prawa o notariacie, a w szczególności użycie liczby pojedynczej ("ocenę pozytywną"), nie pozostawia żadnych wątpliwości, że chodzi tu o jedną oceną pozytywną otrzymaną z każdej części egzaminu. Niczego w tym względzie nie zmienia fakt, że część druga składała się z dwóch zadań, albowiem również w tym wypadku chodzi o "ocenę pozytywną" a nie "oceny pozytywne". Rozwiązanie zaproponowane przez Sąd pierwszej instancji zawęża – w stosunku do rezultatu wykładni językowej – możliwość otrzymania oceny pozytywnej z drugiej części egzaminu, bowiem uzależnia możliwość uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu notarialnego od dodatkowej przesłanki w postaci średniej arytmetycznej ocen uzyskanych z obu zadań drugiej części egzaminu. Przesłanka ta nie została wyartykułowana w żaden sposób w Prawie o notariacie. Zdaniem skarżącego, dla wystawienia oceny pozytywnej z drugiej części egzaminu wystarczające było otrzymanie przez egzaminowanego przynajmniej jednej oceny pozytywnej za zadanie rozwiązane w ramach tej części. W tym zakresie nie ma luki w przepisach, lecz jest to racjonalne działanie ustawodawcy, a zatem niedopuszczalne było stosowanie analogii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. C. Komisja Odwoławcza wniosła o oddalenie tego środka odwoławczego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył skargę kasacyjną Komisji Odwoławczej, bowiem to ta skarga kasacyjna dotyczy przepisów procesowych, których wykładnia była przyczyną uchylenia uchwały Komisji Odwoławczej przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna Komisji Odwoławczej jest usprawiedliwiona.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści art. 74h § 12 Prawa o notariacie, nakazującego "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu przed Komisją Odwoławczą, wynika, że Komisja Odwoławcza kontroluje całościowo uchwałę Komisji Egzaminacyjnej ustalającą wynik egzaminu, niezależnie od zakresu zaskarżenia i niezależnie od treści zarzutów podniesionych przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie przed Komisją Odwoławczą jest postępowaniem drugoinstancyjnym, zatem polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, której granice wyznaczone są treścią zaskarżonego aktu.

Omawiany pogląd Sądu pierwszej instancji jest błędny.

Wskazać należy, że przepisy Prawa o notariacie, gdy chodzi o kwestionowanie uchwał Komisji Egzaminacyjnej określają jedynie kwestie następujące: stwierdzają zaskarżalność uchwał Komisji Egzaminacyjnej (art. 74h § 1 ustawy), regulują zagadnienia organizacyjne związane z powołaniem Komisji Odwoławczej (sposób powołania, skład, wynagradzanie, wygaśnięcie członkostwa, odwołanie członka Komisji, wyłączenie członka Komisji - art. 74h § 2 - § 8 ustawy).

Gdy chodzi o postępowanie przed Komisją Odwoławczą, Prawo o notariacie reguluje sposób podejmowania uchwał (art. 74h § 10 ustawy), zaskarżalność uchwał Komisji Odwoławczej do sądu administracyjnego (art. 74h § 11 ustawy). Prawo o notariacie nakazuje także odpowiednie stosowanie przepis k.p.a. (art. 74h § 12 ustawy) oraz zawiera upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m.in. trybu i sposobu działania Komisji Odwoławczej (art. 74h § 14 pkt 4 ustawy).

Korzystając z upoważnienia ustawowego Minister Sprawiedliwości wydał cytowane wyżej rozporządzenie MS z dnia 16 lipca 2009 r. W § 5 omawianego rozporządzenia Minister Sprawiedliwości uregulował sposób postępowania Komisji Odwoławczej.

Na wstępie rozważań należy ocenić wzajemny stosunek uregulowań zwartych w ustawie oraz w rozporządzeniu, co pozwoli na określenie procedury obowiązującej przed Komisją Odwoławczą, a w szczególności ustalenie, czy jest to procedura odwoławcza przewidziana przepisami k.p.a.

Jak wskazano wyżej, w art. 74h § 12 ustawy zapisano, że do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu "odpowiedniego" stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie zastosowanie przepisów z jednej regulacji prawnej w innej regulacji w żadnym wypadku nie może niweczyć rozwiązań przyjętych w regulacji, w której te przepisy mają być stosowane.

Dalej podkreślić trzeba, że w art. 74h § 14 Prawa o notariacie ustawodawca działając zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy.

Art. 74h § 9 ustawy stanowi, że do zadań Komisji Odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu notarialnego, jednak procedura odwoławcza nie została uregulowana w ustawie, natomiast ustawa zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra obejmujące m.in. określenie trybu i sposobu działania Komisji Odwoławczej. W tym stanie rzeczy uregulowanie trybu i sposobu działania Komisji Odwoławczej zawarte w rozporządzeniu wydanym w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego jest uregulowaniem szczególnym, mającym pierwszeństwo przed uregulowaniami zawartymi w przepisach ogólnych, choćby były to przepisy rangi ustawowej.

Zatem "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. przewidziane w art. 74h § 12 ustawy, to takie stosowanie k.p.a., które zapewnia poszanowanie wszelkich odrębności wynikających z unormowań szczególnych zawartych w przepisach rozporządzenia. Nie jest więc tak, że przepisy k.p.a, jako przepisy ustawowe mają pierwszeństwo przed przepisami rozporządzenia. Jest przeciwnie, przepisy rozporządzenia, jako prawidłowo wydane (na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego) mają pierwszeństwo stosowania jako przepisy szczególne, zaś przepisy k.p.a. powinny być stosowane tylko w kwestiach nieuregulowanych w przepisach szczególnych i w taki sposób, aby nie niweczyły przyjętych uregulowań szczególnych.

W tym stanie rzeczy, odpowiedzi na pytanie o zakres i sposób rozpatrywania odwołania od wyniku egzaminu zawartego w uchwale Komisji Egzaminacyjnej należy poszukiwać przede wszystkim w przepisach rozporządzenia MS z 16 lipca 2009 r.

Z przepisów § 5 ust. 2 pkt 1 omawianego rozporządzenia wynika, że przewodniczący Komisji Odwoławczej wskazuje osobę odpowiedzialną za sporządzenie opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu mając na uwadze zakres odwołania i wiedzę członków komisji z zakresu prawa objętego odwołaniem. Z § 5 ust. 3 wynika, że przewodniczący lub członek Komisji sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, wraz ze stanowiskiem. Z § 5 ust. 4 rozporządzenia wynika, że Komisja głosuje nad ostateczną oceną z tej części egzaminu, która została zakwestionowana w odwołaniu, a następnie w sprawie uchwały o wyniku egzaminu notarialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powołanych uregulowań wynika, że postępowanie odwoławcze przed Komisją Odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych.

Na marginesie tylko należy zaznaczyć, że nie jest trafny pogląd skarżącego, iż nie mógł on zakwestionować oceny merytorycznej prac egzaminacyjnych, gdyż ocena ta nie jest zawarta w uchwale Komisji Egzaminacyjnej. Wszystkie oceny merytoryczne wszystkich egzaminatorów znajdują się w aktach egzaminacyjnych dostępnych dla strony, zatem było w pełni możliwe zapoznanie się oraz merytoryczna polemika z ocenami, zaś przepisy regulujące omawiane kwestie powinny być znane skarżącemu.

W tym stanie rzeczy za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Komisję Odwoławczą dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez uznanie, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. nakłada na Komisję Odwoławczą obowiązek rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Komisja Odwoławcza ma skontrolować działanie Komisji Egzaminacyjnej tylko w części zakwestionowanej w odwołaniu i tylko w zakresie określonym zarzutami odwołania. Sformułowanie, zawarte w § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia MS z dnia 16 lipca 2009 r., iż Komisja głosuje w drugiej kolejności wynik egzaminu notarialnego, oznacza tylko tyle, że zmiana oceny z zaskarżonej części egzaminu może wpłynąć na zmianę oceny całości, zatem ta kwestia musi także podlegać głosowaniu.

Mając na uwadze powyższe i procesowy charakter zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd oceni skargę mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię przepisów prawa oraz rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące skargi kasacyjnej G. C.

Skarga kasacyjna G. C. jest nieuzasadniona.

Kasator zakwestionował jedynie zawarty w uzasadnieniu wyroku pogląd Sądu pierwszej instancji, że trafne jest wystawienie oceny za drugą część egzaminu, na którą składają się dwa oddzielne zadania, jako średniej z ocen uzyskanych za każde z dwóch zadań.

Prawdą jest, że ustawa nie reguluje wprost sposobu wystawienia oceny za część drugą egzaminu, na którą składają się dwa zadania. Art.74e § 4 ustawy reguluje jedynie sposób wystawienia oceny za każde z zadań drugiej i trzeciej części egzaminu i wskazuje, że stanowi ona średnią ocen cząstkowych wystawionych przez każdego sprawdzającego pracę. Po sprawdzeniu każdego zadania przez dwóch egzaminatorów oraz wystawieniu średniej oceny za każde z zadań, pozostają zatem dwie oceny za część drugą egzaminu, zaś z art. 74f § 1 Prawa o notariacie wynika, że przy ustalaniu wyniku egzaminu za każde z zadań musi być wystawiona jedna ocena.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia pogląd kasatora, że w takiej sytuacji pozytywna ocena jednego z zadań części drugiej egzaminu powinna przesądzać o pozytywnej ocenie tej części egzaminu także wtedy, gdy ocena z drugiego zadania jest negatywna. Omawiany pogląd prowadziłby do całkowitego pominięcia znanego Komisji faktu, że jeden z aktów został sporządzony w sposób całkowicie nieprawidłowy. Z żadnych uregulowań ustawy ani też z jej celu nie wynika, że taki pogląd jest usprawiedliwiony. Egzamin ma sprawdzać wiedzę kandydata na notariusza. Drugą część egzaminu stanowią dwa zadania polegające na sporządzeniu dwóch aktów notarialnych. Wykonanie tej części egzaminu w połowie w sposób niezadawalający nie może być pominięte przy ocenie. Codzienna praca notariusza będzie przecież polegać właśnie na sporządzaniu aktów notarialnych, zatem uznanie, że właśnie ta część egzaminu ma być traktowana szczególnie łagodnie, a wykazanie się niewiedzą co do połowy zadań może być pominięte przy wystawianiu oceny, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Ponieważ ustawa przewiduje, przy wielości ocen (pochodzących od poszczególnych egzaminatorów), ustalanie oceny ostatecznej jako średniej arytmetycznej i wskazuje sposób obliczania takiej średniej, to logicznie uzasadnione jest posłużenie się tą metodą także przy wystawieniu oceny końcowej za całą część drugą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawnie uzasadniona jest praktyka organów zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, że końcowa ocena za część drugą egzaminu notarialnego powinna być wystawiona jako średnia ocen za każde z zadań składających się tę część.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 74f § 1 ustawy poprzez bezpodstawne ustalenie wyniku egzaminu na podstawie oceny za część drugą egzaminu ustalonej na podstawie średniej z ocen za każde z dwóch zadań składających się na tę część, uznać należy za nieuzasadniony.

Ponieważ skarga kasacyjna G. C. zawiera tylko jeden zarzut kasacyjny, a zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od G. C. na rzecz organu administracji kwotę 340 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), a także koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radców prawnych, z których jeden sporządził i wniósł skargę kasacyjną, zaś drugi brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (240 zł).