Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2664/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą W. z siedzibą w T., utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nakazującej M. Je. uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej z art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w wysokości 3.200,00 zł w związku z nieterminowym przekazaniem sprawozdania dotyczącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za IV kw. 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wymienioną wyżej decyzją nr [...] Wójt Gminy D. nakazał M. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "W." uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej z art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w wysokości 3.200,00 zł w związku z nieterminowym przekazaniem sprawozdania dotyczącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za IV kw. 2015 r. W odwołaniu M. J. reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, podnosząc, iż w decyzji Wójta Gminy D. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy D. wskazano m.in., iż na stronę nałożono obowiązek składania informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych z obszaru Gminy w poprzednim roku kalendarzowym w terminie do końca pierwszego kwartału każdego roku, a nie w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego informacja ta dotyczy, jak wynika z treści art. 9o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem odwołującego nałożenie na niego kary pieniężnej wynika z faktu wprowadzenia w błąd przez Wójta Gminy D. co do zakresu obowiązku sprawozdawczości i terminu, w jakim złożenie sprawozdania ma nastąpić. Zdaniem odwołującego działanie organu I instancji narusza art. 9 k.p.a., gdyż organ ten po stwierdzeniu, że termin na złożenie sprawozdania jest inny aniżeli wskazany w decyzji o udzieleniu zezwolenia, powinien był zawiadomić go o tym fakcie, jak również o nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzającej możliwość nakładania kar administracyjnych za uchybienie terminu na złożenie odwołania. Podniesiono, że niedopuszczalnym jest nałożenie kary administracyjnej za okres, w którym ustawa nowelizująca ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jeszcze nie obowiązywała. Rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także, jak w niniejszej sprawie, na przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej zwanej "u.c.p.g.").

Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę, wskazało, iż w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 u.c.p.g. prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymaga zezwolenia udzielanego w drodze decyzji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług. Zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, przekazywanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Elementy wchodzące w skład ww. sprawozdania oraz załączone do niego wykazy określa art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g. Na mocy art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) do u.c.p.g. dodano art. 9xb w następującym brzmieniu: "Podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych, który: 1) przekazuje nierzetelne sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 500 zł, jeżeli sprawozdanie zostanie uzupełnione łub poprawione w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 9p ust. 2, a w przypadku niezastosowania się do wezwania od 500 zł do 5000 zł; 2) przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni". Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.

Kolegium stwierdziło, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jest bezsporne, że odwołujący, będący przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w zakresie złożenia sprawozdania za IV kwartał 2015 r. uchybił terminowi wskazanemu w art. 9o ust. 2 u.c.p.g., składając przedmiotowe sprawozdanie w dniu 3 marca 2016 r., po wszczęciu przez Wójta Gminy D. postępowania w sprawie nieterminowego przekazania sprawozdania. Organ I instancji w ustalonym stanie faktycznym zasadnie nakazał na podstawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.200,00 zł w związku z przekroczeniem o 32 dni terminu na przekazanie sprawozdania z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za IV kw. 2015 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nałożenie tej kary było dopuszczalne z punktu widzenia treści ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw wprowadzającej do u.c.p.g. art. 9xb pkt 2. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., podczas gdy IV kwartał sprawozdawczy za rok 2015 zakończył się z upływem dnia 31 grudnia 2015 r. Tym samym okres na złożenie sprawozdania za IV kwartał 2015 r. rozpoczął się z dniem 1 stycznia 2016 r. i upłynął z końcem dnia 31 stycznia 2016 r., co oznacza, że w chwili powstania obowiązku sprawozdawczego obowiązywał już art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. będący podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uchybienie terminowi przekazania sprawozdania. Organ stwierdził, iż mając powyższe na względzie nie sposób podzielić zarzutu odwołującego, jakoby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. stanowiło naruszenie zasady lex retro non agit.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż istotnie w decyzji Wójta Gminy D. zezwalającej na prowadzenie działalności zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości na odwołującego nałożono obowiązek składania rocznej informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych z obszaru Gminy w terminie do końca pierwszego kwartału każdego roku, przy czym ww. wymóg nie jest zgodny z treścią art. 9o u.c.p.g. Wymóg ten w ogóle nie powinien być zamieszczony w zezwoleniu (nawet wówczas gdyby był on określony zgodnie z treścią art. 9o u.c.p.g.), gdyż nie mieści się on w zakresie elementów zezwolenia wskazanych w art. 9 ust. 1 u.c.p.g. Elementy zezwolenia mają charakter kompleksowy i zamknięty, wobec czego organ nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż w zakresie wynikającym z treści art. 9 ust. 1 u.c.p.g. W ocenie Kolegium brak jest jednak podstaw do tego by powyższe uchybienie uznać za mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ podkreślił, iż zawarty w zezwoleniu wymóg składania informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych z obszaru Gminy D. w znacznym stopniu nie pokrywa się z elementami sprawozdania wskazanymi w art. 9o ust. 3 i 4 u.c.p.g. Tym samym nie sposób uznać, iż w treści zezwolenia i w treści ustawy mamy do czynienia z tożsamymi obowiązkami sprawozdawczymi. W zakresie sprawozdawczości podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jedynym źródłem obowiązków w tym zakresie są przepisy u.c.p.g. Obowiązek ten powstaje z mocy samego prawa i dotyczy jednakowo każdego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych transportu nieczystości ciekłych, niezależnie od treści zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności. W konsekwencji zezwolenie to nie może znieść lub zmodyfikować treści ww. obowiązku.

W odniesieniu do zarzutu wprowadzenia odwołującego w błąd co do zakresu obowiązku sprawozdawczości i terminu, w jakim złożenie sprawozdania ma nastąpić, Kolegium wyjaśniło, iż wbrew twierdzeniom odwołującego, organ I instancji podjął działanie mające na celu wyeliminowanie rozbieżności pomiędzy treścią zezwolenia a treścią przepisów u.c.p.g. dotyczących kwestii związanych ze składaniem sprawozdań. W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pisma Zastępcy Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2012 r., znak [...]., zawierającego przypomnienie o sprawozdawczości wynikającej z art. 9o u.c.p.g. wraz z przywołaniem pełnej treści wskazanego przepisu. Pismo to zostało skutecznie doręczone odwołującemu w dniu [...] października 2012 r., zgodnie z adnotacją zawartą na zwrotnym potwierdzeniu otrzymaniu pisma. Począwszy od dnia otrzymania ww. pisma odwołujący powinien być świadomy konieczności respektowania obowiązujących przepisów prawnych w zakresie obowiązku sprawozdawczości i terminu, w jakim złożenie sprawozdania winno nastąpić. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wskazanego wyżej zarzutu.

Za niezasadny Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący niepoinformowania przez organ I instancji o nowelizacji przepisów u.c.p.g., wprowadzającej możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych za uchybienie terminowi ustawowemu na złożenie sprawozdania. Organ wyjaśnił, iż w analizowanym stanie faktycznym na organie I instancji nie spoczywał prawny obowiązek informowania zainteresowanych z wyprzedzeniem o zbliżających się zmianach w przepisach prawa bądź o zmianach w prawie, które dopiero co weszły w życie. To na przedsiębiorcy prowadzącemu działalność spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie w zakresie norm prawnych regulujących zasady prowadzonej przez niego działalności. Kolegium podkreśliło, iż mając powyższe na względzie a także biorąc pod uwagę stosunkowo długi, kilkumiesięczny okres vacatio legis ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, wejście w życie przepisów wprowadzających możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych za uchybienie terminowi ustawowemu na złożenie sprawozdania nie powinno stanowić zaskoczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym usankcjonowanie działania Wójta Gminy D., który działając wbrew przepisom ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oficjalnie wprowadził go w błąd co do zakresu, trybu i terminu składania sprawozdań, o których mowa w art. 9o tej ustawy, a następnie Wójt ten błąd ten wykorzystał, nakładając na niego karę pieniężną za uchybienie ustawowemu terminowi na złożenie sprawozdania, mimo, że skarżący zastosował się do terminu wskazanego w decyzji Wójta o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy D.; 2. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta narusza zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, 3. art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanej w mocy decyzji Wójta Gminy D., pomimo że organ I instancji nie poinformował skarżącego, iż stwierdzenie zawarte w pkt 13 decyzji Wójta Gminy D. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy D., jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podczas gdy Wójt Gminy D. zawarł w swojej decyzji błędną informację o treści obowiązku z art. 9o ww. ustawy, a wobec tego miał obowiązek poinformować stronę o prawidłowej treści tego obowiązku niezwłocznie po dostrzeżeniu tego błędu. Pełnomocnik skarżącego wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta gminy D. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skrę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2016 r. poz. 250; dalej jako u.c.p.g.), podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do składania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). Sprawozdanie zawiera szczegółowe informacje wymienione w art. 9o ust. 3 u.c.p.g. Formę sprawozdania określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. poz. 630) . W myśl art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o u.c.p.g. podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący będący podmiotem, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy, był zobowiązany do złożenia, w terminie do 31 stycznia 2016 r., sprawozdania za IV kwartał 2015 roku, wg wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Obowiązku tego nie zrealizował, a zatem decyzja o nałożeniu kary na podstawie art. 9xb pkt 2 pkt 5 powołanej ustawy była zasadna. Wysokość nałożonej kary została określona w sposób prawidłowy za 32 dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania, co nastąpiło dopiero w dniu [...] marca 2016 r. Za pozbawione uzasadnionych podstaw należy uznać zarzuty skargi naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przede wszystkim nie ma racji autor skargi, że Wójt Gminy D. wprowadził skarżącego w błąd co do terminu składania sprawozdań. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że wedle treści art. 9 ust. 1 u.c.p.g. organ I instancji nie miał obowiązku zamieszczania w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zamieszczania w jej treści informacji o terminie składania sprawozdań, gdyż nie stanowi ona elementu zezwolenia na prowadzenie działalności objętej tą decyzją. Dodać należy, iż obowiązek składnia kwartalnych sprawozdań przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych i przedkładania ich wójtowi w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, został wprowadzony art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminach oraz innych ustaw ( Dz. U. nr 152, poz. 897), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z tym że niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego przez podmiot prowadzący taką działalność aż do wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 r. nie było czynem zabronionym pod groźbą kary pieniężnej. Wbrew zarzutom skargi Wójt Gminy D. nie miał też obowiązku informowania skarżącego o zmianach przepisów prawa regulujących materię dotyczącą prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. To na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, a więc na skarżącym spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez niego działalności aby ustrzec się od ewentualnych negatywnych skutków. Podkreślenia za organem odwoławczym wymaga, że organ I instancji, pomimo że nie ma obowiązku informowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z zakresu opróżniania zbiorników bezodpływowych pismem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], poinformował skarżącego o treści art. 9o u.c.p.g., a więc o obowiązku składnia sprawozdań kwartalnych w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Odbiór tego pisma, jak wynika ze zawrotnego potwierdzenia odbioru potwierdziła w dniu [...] grudnia 2012 r., żona skarżącego E. J., co oznacza, że skarżący miał możliwość zapoznania się ze zmianą przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach co do terminowości składnia sprawozdań. Wobec tego skarżący nie może powoływać się na brak niewiedzy co do terminowości składnia sprawozdania za IV kwartał 2015 roku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.