Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 601/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA del. Paweł Dąbek, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 349/16 w sprawie ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miejskiej Karpacza z dnia 28 października 2003 r. nr XVIII/95/03 w przedmiocie opłat za odbiór odpadów komunalnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T. G. na rzecz Rady Miejskiej Karpacza kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/wr 349/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi T. G. (dalej: "skarżący", "strona"), stwierdził nieważność § 5 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej Karpacza z dnia 28 października 2003 r. w przedmiocie zasad przejęcia przez miasto Karpacz obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty. W pozostałym zakresie skargę oddalono.

2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 28 października 2003 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g."), w związku z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) oraz art. 6a i art. 6b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g."), Rada Miejska w Karpaczu podjęła uchwałę Nr XVIII/95/03 w sprawie zasad przejęcia przez miasto Karpacz obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty.

3. Skarżący wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie opłat, o których mowa w 18 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy w zakresie wykraczającym poza granice określone w odrębnych ustawach, a konkretnie poza granice określone w art. 6a u.c.p.g.;

- art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe uprawniające gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a konkretnie poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 6a u.c.p.g.;

- art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały, której treść wykracza poza ustanowione w u.c.p.g. upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego;

- art. 6 ust. 4 w związku z art. 6a ust. 3 u.c.p.g.;

- art. 6a ust. 2 oraz art. 6a ust. 3 u.c.p.g. poprzez błędne określenie w zaskarżonej uchwale powodu wprowadzenia opłaty zryczałtowanej oraz wysokości zryczałtowanej opłaty w sposób sprzeczny z tą ustawą, jak również poprzez posłużenie się w uchwale pojęciem" powszechnej zryczałtowanej opłaty" nieznanym ustawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w Karpaczu przy ul. [...], na której posadowiony jest obiekt hotelowy – "[...]". Treść zaskarżonej uchwały dotyczy bezpośrednio skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie Gminy Karpacz. Zdaniem skarżącego różnicowanie stawek opłaty w zależności od określonych cech podmiotów, a także wprowadzenie powszechnej opłaty z tytułu przejęcia obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie z tytułu wykonywania przejętych obowiązków, jak nakazuje to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co w rezultacie oznacza pobieranie opłaty bez względu na to, czy przejęte obowiązki są wykonywane, czy też nie, narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto – w opinii strony – zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 6a u.c.p.g., bowiem wykracza poza granice upoważnienia zawarte w tym przepisie.

Skarżący wywiódł następnie, że uchwała jest niezgodna z art. 6 ust. 4 w związku z art. 6a ust. 3 u.c.p.g., albowiem nie wprowadza zgodnie w tymi przepisami niższych stawek dla wszystkich zobowiązanych podmiotów do wnoszenia opłat w przypadku zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. W § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że opłata ulegnie obniżeniu o 2% w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne, co jest niezgodne z tą ustawą.

Zaskarżona uchwała - w opinii skarżącego - narusza także prawo poprzez niezgodność z art. 6a ust. 2 oraz art. 6a ust. 3 u.c.p.g. Jak zauważył skarżący, art. 6a ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadziła w § 1 powszechną zryczałtowaną opłatę z tytułu przejęcia obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie z tytułu wykonywania przejętych obowiązków, jak nakazuje to powoływana ustawa.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi w § 4 ust. 1 uchwały postanowiono, że wysokość opłaty będzie zróżnicowana po pierwsze w zależności od tego, kto jest zobowiązany do jej zapłaty lub jakiego obiektu opłata dotyczy (gospodarstwo domowe, hotel, pensjonat, domy wczasowe oraz inne obiekty świadczące usługi hotelarskie; szkoły i przedszkola, lokale gastronomiczne, lokale handlowe i usługowe, pola namiotowe, biwakowe, kempingowe, sanatoria i szpitale, czy też parkingi), a po drugie od tego, ile osób jest objętych opłatą (tak np. w przypadku gospodarstwa domowego, szkół i przedszkoli), od skali obłożenia ośrodka świadczącego usługi hotelarskie (tak np. w przypadku hoteli, pensjonatów, domów wczasowych oraz innych obiektów świadczących usługi hotelarskie), czy też od m2 powierzchni (np. w przypadku lokali gastronomicznych, lokali handlowych i usługowych, jak również parkingów). Co więcej, w § 5 ust. 1 uchwały postanowiono, że podmioty obowiązane do uregulowania opłaty zobligowane są do jej terminowego uiszczania, bez wezwania, w wysokości będącej iloczynem ustalonych w § 4 stawek comiesięcznej zryczałtowanej opłaty i odpowiednio: liczby osób w gospodarstwie domowym, łóżek, osób, metrów kwadratowych powierzchni usługowo-handlowej, miejsc namiotowych, biwakowych, kempingowych, zatrudnionych osób. Przedstawiony sposób ustalania wysokości opłaty - zdaniem skarżącego - przekracza upoważnienie ustawowe i istotnie narusza art. 6a ust. 3 u.c.p.g. Takie uzależnienie wysokości opłaty nie od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę, lecz po pierwsze od rodzaju podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, a po drugie od np. ilości osób, czy też m2 powierzchni zostało wyraźnie zakazane przez ustawodawcę poprzez przyjęcie uregulowań art. 6a u.c.p.g., a w konsekwencji jest niezgodne z normami prawnymi zawartymi w przytoczonych przepisach.

W opinii skarżącego nie jest wykluczone, że sposób ustalenia opłaty zamieszczony w postanowieniach zaskarżonej uchwały prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez gminę kosztów, lecz także do uzyskania dochodów, co jest niedozwolone.

Skarżący podniósł następnie, że zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 wprowadza podwyższenie opłaty o 25% dla wydzielonego obszaru części gminy na podstawie uchwały nr 156/MCCXCIII/02 Zarządu Miast Karpacza z dnia 29 stycznia 2002 r. Takie zróżnicowanie wysokości opłaty zależne od danego obszaru jest nieznane ustawie, a zarazem z nią sprzeczne.

W ocenie skarżącego tak samo sprzeczny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zwolnienie z opłaty dla zobowiązanych za czwarte i kolejne dziecko w gospodarstwach domowych objętych pomocą społeczną oraz osoby pobierające zasiłek pielęgnacyjny, na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej.

4. Po rozpatrzeniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 655/12, WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Od wyroku tego Rada Miejska w Karpaczu wniosła skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3033/13, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Po przekazaniu akt sądowi pierwszej instancji, pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący wskazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego wyrażonego w:

- art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 22, art. 84, art. 217 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP przez § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały;

- w art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.c.p.g. przez § 5 ust. 6 (uwaga sądu pierwszej instancji - powinno być ust. 7) zaskarżonej uchwały;

- w art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na wezwanie sądu Gmina przedłożyła odpis uchwały Zarządu Miasta Karpacza z dnia 29 stycznia 2002 r. oraz dokumenty dotyczące kalkulacji i analiz, jakie poprzedziły podjęcie zaskarżonej uchwał zarówno w 2003 r., kiedy system był kształtowany i wprowadzany w życie, jak i w 2010 r., kiedy system był korygowany, przy czym korekta obejmowała również wysokość opłat.

5. Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 5 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej Karpacza z dnia 28 października 2003 r. w przedmiocie zasad przejęcia przez miasto Karpacz obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Mając na względzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") i związanie wyrokiem NSA sąd pierwszej instancji uznał za słuszne stwierdzenie skarżącego, że § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały narusza art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.c.p.g. przez zastosowanie obniżenia o 2% comiesięcznej zryczałtowanej opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych gromadzonych przez ich wytwórców w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne wyłącznie dla gospodarstw domowych, a co za tym idzie - nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego i jej pogorszenie w stosunku do innych podmiotów także objętych zaskarżoną uchwałą.

Dalej idąca skarga została oddalona, biorąc bowiem pod uwagę wyrok NSA, w którym wskazano m.in., że jeśli nawet w zaskarżonej uchwale nie wyartykułowano wprost, że ustalona w niej opłata pobierana jest za "wykonywanie przejętych obowiązków", to uznać to należy za oczywiste i nie świadczy o naruszeniu art. 6a ust. 3 w związku z ust. 2 oraz że art. 6a ust. 3 w związku z ust. 2 u.c.p.g. Nie narusza także przywołanego przepisu wskazanie w zaskarżonej uchwale, że uchwalona opłata jest "powszechną zryczałtowaną opłatą", skoro w istocie jest ona opłatą o charakterze zryczałtowanym oraz powszechnym w tym znaczeniu, że ciąży na wszystkich podmiotach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 (w związku z art. 5 ust. 1 u.c.p.g.), z terenu Gminy. Tym samym sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia w art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., art. 22, art. 84, art. 217 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP przez § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia przez § 4 oraz § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały art. 32 w zw. z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zróżnicowanie stawki comiesięcznej opłaty zryczałtowanej za pozbywanie się odpadów komunalnych gromadzonych przez ich wytwórców, pomimo tego, że (jak twierdzi strona skarżąca) art. 6a u.c.p.g. nie pozwala na różnicowanie wysokości opłaty od charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, czy też liczby łóżek.

6. Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu i wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 6a ust. 2 w zw. z art. 6a ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brzmienie przepisów materialno-prawnych w dacie wydawania kwestionowanej uchwały nie ograniczało organów uchwałodawczych gmin w zakresie kryterium ustalania "opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków" pomimo tego, że art. 6a ust. 3 u.c.p.g. in medio nakazywał uzależnić wysokość opłaty od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych;

II. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo tego, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części zaskarżonej uchwały spowoduje jej niewykonalność z powodu niekompletności regulacji, wobec nieuwzględnienia przez zaskarżoną uchwałę bezwzględnego nakazu zastosowania niższych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbieranie odpadów, wyrażonego w art. 6a ust. 3 in fine w zw. z art. 6 ust. 4 u.c.p.g.

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pod kątem tego, czy wskazane przez organ w zaskarżonej uchwale stawki opłaty rzeczywiście odzwierciedlały faktyczne koszty ponoszone przez Gminę Karpacz z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych i powołanie się przez sąd pierwszej instancji na okoliczność niepodniesienia w skardze argumentu pozwalającego na zakwestionowanie analizy dokonanej przez organ, pomimo niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz obowiązku sądu dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze;

3) art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni art. 6a ust. 3 u.c.p.g. wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13, przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania i błędne przyjęcie, że spełniającym wymogi ustalenia wysokości opłaty określone w art. 6a ust. 3 u.c.p.g. jest jakiekolwiek wyliczenie dokonane przez organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały, pomijając jednocześnie, iż z przedstawionych wyliczeń musi wynikać rzeczywista podstawa zróżnicowania stawek uwzględniająca w pełni treść art. 6aust. 3 u.c.p.g.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przedstawione przez organ dokumenty stanowiące rzekomą podstawę uzasadniającą zróżnicowanie stawek były niekompletne, częściowo niepodpisane w sposób umożliwiający stwierdzenie ich prawdziwości oraz osoby odpowiedzialnej za ich sporządzenie, a także niepozwalające na ustalenie zasad zróżnicowania wysokości opłaty pomiędzy podmiotami objętymi zaskarżoną uchwałą, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

7.1. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przypomnienie tych zasad było niezbędne wobec tego, że strona skarżąca zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji w części, w której oddalono skargę (pkt 2 sentencji). Zatem poza zakresem kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje ta część wyroku sądu pierwszej instancji, w której stwierdzono nieważność § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji) dotyczącego obniżonej stawki opłaty związanej z selektywna zbiórką odpadów. Jak to wyjaśnił sąd pierwszej instancji uregulowanie zawarte w tym przepisie uchwały oznaczało, że skarżący, jako podmiot niebędący gospodarstwem domowym, nie mógł korzystać z niższej stawki opłaty. Rozwiązanie to – w ocenie sądu pierwszej instancji – naruszało uprawnienia skarżącego wynikające bezpośrednio z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.c.p.g. oraz gwarantowane przez art. 37 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec braku podważenia tej oceny w skardze kasacyjnej jest ona wiążąca.

7.2. Z kolei na ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zasadniczy wpływ miało to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżony wyrok został wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji, po uchyleniu poprzedniego wyroku tego sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, sąd pierwszej instancji dokonywał kontroli zaskarżonej uchwały po raz wtóry, będąc, na mocy art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związanym wykładnią przepisów dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13.

W tej sytuacji zasadniczego znaczenia nabiera ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zdanie pierwsze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestię zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12; z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13; z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15; z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1647/15; publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA").

Należy ponadto dodać, że rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny również jest związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego art. 190 p.p.s.a. (nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez NSA). Zatem sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić jakie były granice poprzedniej skargi kasacyjnej, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty obecnej skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, lub wykraczające poza kwestie będące przedmiotem rozważań NSA w poprzednim wyroku nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej.

7.3. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13, dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa (głównie materialnego), jak i oceny w ich kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa, jak już wyjaśniono, wiązała w tej sprawie zarówno sąd pierwszej instancji, jak i strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych.

W wyroku tym NSA przede wszystkim wyjaśnił, że aby sąd mógł zbadać zgodność z prawem zaskarżonej uchwały lub jej poszczególnych uregulowań musi najpierw ustalić, że strona ma legitymację dla ich kwestionowania w trybie art.101 ust.1 u.s.g., a więc że naruszają one interes prawny skarżącego wynikający z konkretnego mającego zastosowanie do skarżącego przepisu prawa materialnego. Dopiero stwierdzenie, że interes prawny strony został uchwałą naruszony, otwiera dla sądu możliwość zbadania legalności zaskarżonej uchwały. Konsekwentnie, w razie ustalenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, sąd uprawniony jest do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w granicach, w jakich skarżący był uprawniony do jej kwestionowania, czyli w granicach jego indywidualnego, konkretnego, aktualnego interesu prawnego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił również, że podjęcie uchwały "w sprawie przejęcia obowiązków", o której mowa w art.6a ust.1 u.c.p.g., oznacza, iż ich wykonywanie "przejmuje" na siebie gmina i jest ona zobowiązana do ich wykonywania. Nawet więc, jeśli w zaskarżonej uchwale nie wyartykułowano wprost, że ustalona w niej opłata pobierana jest za "wykonywanie przejętych obowiązków", to uznać to należy za oczywiste i, wbrew poglądowi sądu pierwszej instancji, nie świadczy o naruszeniu art. 6a ust. 3 w związku z ust. 2 u.c.p.g. Kwestia natomiast, czy Gmina Karpacz prawidłowo wypełnia przejęte obowiązki, co kwestionuje skarżący w niniejszej sprawie, nie ma związku z legalnością zaskarżonej uchwały, ale z okolicznościami towarzyszącymi jej wykonywaniu, co pozostaje poza przedmiotem tej sprawy.

Ponadto NSA wskazał, że art. 6a ust. 3 u.c.p.g. wymaga, aby opłata, o której w nim mowa, była ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych oraz aby była uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przepis ten nie wymaga jednak, aby dane przyjęte do kalkulacji opłaty, należące do którejkolwiek z wymienionych wyżej grup, były odzwierciedlone wprost w treści uchwały. Wobec tego do decyzji rady gminy należy, w jaki sposób uzewnętrzni ona w treści uchwały fakt, że dane, o których mowa, zostały uwzględniane, przy czym należy mieć na względzie, że dane te mogą mieć wyłącznie charakter techniczny, kalkulacyjno-informacyjny, a nie normatywny, wobec czego winny być przedstawione nie w treści uchwały, ale w jej uzasadnieniu, ewentualnie uzupełnionym o niezbędne materiały źródłowe, analizy, kalkulacje (por.: § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem, bez poznania treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ewentualnie także szczegółowych wyliczeń stanowiących podstawę przyjętych w uchwale wielkości opłaty, nie sposób ocenić, czy opłata została ustalona zgodnie wymogami wskazanymi wyżej, wynikającymi z art. 6a ust. 3 u.c.p.g.

Zdaniem NSA, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, nie można a priori wykluczyć, że dokonana przez gminę analiza w zakresie rodzajów odpadów komunalnych wytwarzanych przez wyszczególnione w uchwale kategorie podmiotów, ilości tych odpadów czy faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu gospodarowania tymi odpadami skalkulowane zostały w sposób zryczałtowany uwzględniający w pełni treść art. 6a ust. 3 u.c.p.g. Faktem jest, że przedstawiając sądowi pierwszej instancji skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy (w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a.) Gmina nie przedłożyła uzasadnień wszystkich przedstawionych uchwał ani nie ujawniła w inny sposób analiz lub kalkulacji, które legły u podstaw ustalenia opłaty w wysokościach określonych w zaskarżonej uchwale. Nie uzasadniało to jednak oceny, że tak ustalona opłata jest co do zasady niezgodna z art. 6a ust. 3 u.c.p.g.

Ponadto NSA stwierdził, że zgodne z art. 6a ust. 3 w związku z art. 6 ust. 4 u.c.p.g. jest stanowisko sądu pierwszej instancji, iż rada gminy obowiązana jest objąć obniżeniem stawki z tytułu selektywnego zbierania odpadów komunalnych wszystkie podmioty zobowiązane do uiszczania opłaty, które zapewniają taki właśnie sposób zbierania (i odbioru) odpadów, a nie tylko gospodarstwa domowe.

7.4. Wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom sąd pierwszej instancji zastosował się do wykładni przepisów prawa dokonanej w przytoczonych motywach uzasadnienia poprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po pierwsze rozpoznając ponownie sprawę sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnienie strony do zaskarżenia uchwały rady gminy należało upatrywać w przepisach art. 6a § 3 w związku z art. 6 ust. 4 u.c.p.g. To z tych przepisów należało wyprowadzić indywidualny, konkretny i realny interes prawny skarżącego, który mógł zostać naruszony przez zaskarżoną uchwałę.

Po drugie odnosząc się do wskazań wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r. dokonał oceny zgodności § 5 ust. 7 uchwały z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 6a ust. 3 u.c.p.g. W tym zakresie stwierdził, że przyjęte w uchwale rozwiązanie – wprowadzające możliwość korzystania z niższej stawki związanej z selektywną zbiórką odpadów – wyłącznie dla gospodarstw domowych było niezgodne nie tylko z art. 6 ust. 4 w związku z art. 6a ust. 3 u.c.p.g., ale również z gwarancjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP. Naruszenie to usprawiedliwiało stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ( pkt 1 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest obecnie kwestionowane.

Po trzecie odniesiono się do wprowadzonych w uchwale zryczałtowanych stawek opłaty (art. 6a ust. 3 u.c.p.g.). Spośród tych stawek, jak trafnie wyjaśnił sąd pierwszej instancji, tylko zapis § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały – mając na względzie interes prawny skarżącego – mógł być przedmiotem kontroli sądu. Pozostałe kwestionowane przez skarżącego stawki jego nie dotyczyły. Określając w uchwale ryczałt dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących na terenie Gminy jednolitą opłatę zryczałtowaną, przy zastosowaniu tożsamych kryteriów dla wszystkich hotelarzy nie uchybiono zasadom wynikającym z art. 6a ust. 2 i 3 u.c.p.g.

Po czwarte odniesiono się do przedłożonej przez radę gminy dokumentacji dotyczącej kalkulacji odpłatności za przejęte przez gminę obowiązki w zakresie zbierania odpadów. W tym zakresie wskazano również na kalkulację kosztów wywozu śmieci z terenu Karpacza sporządzonej przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Karpaczu. Jak wyjaśnił to sąd pierwszej instancji z dokumentacji tej nie wynika, aby w zastosowanej w uchwale kalkulacji były ujęte nieprzewidziane przez ustawę zyski dla gminy. Ponadto – w ocenie sądu pierwszej instancji – przedłożone kopie dokumentów wskazują, że odbiorca odpadów dokonał także kalkulacji kosztów wywozu odpadów komunalnych za lata 2000 i 2001 i w kalkulacji tej również, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca trudno dopatrzeć się ujęcia nieuzasadnionych zysków. Kalkulacja ta - jak wynika z kolejnych zestawień - bierze pod uwagę wcześniejsze "zrzuty odpadów" na wysypisko z wyszczególnieniem kategorii podmiotów wytwarzających te odpady i w podziale na miesiące oraz zakłada wygospodarowanie niezbędnych środków na ulepszenie parku maszynowego służącego wyłącznie wywozowi odpadów. W tej sytuacji zgodnie ze wskazaniami wyroku NSA zbadano również sposób kalkulacji wysokości ustalonej w sposób zryczałtowany stawki opłaty, o której mowa w art. 6a ust. 2 i 3 u.c.p.g.

7.5. Wobec przedstawionych uwag za pozbawione usprawiedliwionych podstaw NSA uznaje podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 147 oraz art. 190 § 1 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w granicach związania z art. 190 p.p.s.a., "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 tej ustawy podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1702/11; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05; publik. CBOSA). Ratio legis tego unormowania sprowadza się bowiem do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Zatem zarzuty procesowe mogły dotyczyć jedynie zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy" (art. 134 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a.). Ograniczenia w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 p.p.s.a. są konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 168, art. 170-171 p.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie uznać należy, że zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania również w powiązaniu z art. 6a ust. 2 i 3 u.c.p.g. nie zasługiwały na uwzględnienie. Sposób rozumienia tych przepisów w kontekście rozpoznawanej sprawy został dostatecznie wyjaśniony w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak już wyjaśniono, postępując zgodnie ze wskazaniami tego wyroku sąd pierwszej instancji na podstawie przedłożonych przez radę gminy kalkulacji ocenił sposób ukształtowania stawki opłaty oraz na tej podstawie stwierdził brak podstaw do formułowania zarzutu, że opłata tak skalkulowana zakładała dodatkowy, nieuzasadniony zysk dla gminy.

7.6. Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 z póżń. zm).