Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 149/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Janina Antosiewicz (spr.) NSA Anna Łuczaj Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1256/04 w sprawie ze skargi Spółki o.o. Gazownictwa w P. z Oddział – ZG w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. II SA/Sz 1256/04 uwzględniając skargę Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w P. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 15 listopada 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z 6 października 2004 r. (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty z tego tytułu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 6 października 2004 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2, 3, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ oraz par. 3.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. nr 129 poz. 1369/ i art. 104 Kpa, po rozpoznaniu wniosku Spółki Gazownictwa Spółka z o.o. w P. - Zakład Gazowniczy K. z dnia 15 lipca 2004 r.

Decyzją tą organ:

1/ wyraził zgodę na zajęcie przez wnioskodawcę pasa drogowego o powierzchni 3,30 m2, w ciągu drogi krajowej nr 6 w m. S. ul. K. w kilometrze 150+358 strona lewa i prawa, w celu umieszczenia gazociągu śr. PE de 90 mm, według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;

2/ ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w obszarze zabudowanym w kwocie 3,30 m2 x 20 zł/m2 x 50 lat = 3.300 zł.

Uzasadnienie decyzji ograniczono do wskazania strony, na wniosek której wydano decyzję oraz stwierdzenia, że uzgodniona decyzja wypełnia w całości oczekiwania wnioskodawcy.

Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Zakład Gazowniczy K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się na uiszczenie opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na 50 lat z góry i wnosząc o naliczenie opłaty sukcesywnie za każdy rok, zgodnie z art. 39 oraz 40 ustawy o drogach publicznych oraz par. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. Strona powołała się też na obligatoryjne przepisy ustawy o rachunkowości i ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych.

Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 15 listopada 2004 r. wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję. Zdaniem organu opłata pobierana jest z góry za cały okres zajęcia pasa drogowego, określony we wniosku podmiotu występującego o zajęcie. Liczona jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego, zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłat i liczby lat. Opłaty w decyzji z 12 października 2004 r. naliczone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka Gazownictwa zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 ust. 5 przez przyjęcie, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego /art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy/ ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby lat. Zdaniem skarżącej, przepis ten nie zawiera w swojej treści słów "i liczby lat"; opłata za zajęcie pasa drogowego została w decyzji ustalona wadliwie, przy zastosowaniu dodatkowego, nieprzewidzianego prawem mnożnika pn. "liczba lat".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanym zakresie.

Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że opłata za zajęcie pasa drogowego powinna być ustalana i naliczana sukcesywnie za każdy rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 40 ust. 11 opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji wyłącznie ustalającej wysokość opłaty. Skoro zatem intencją ustawodawcy było pobieranie opłaty uzależnionej od długości okresu, w którym urządzenie znajduje się w pasie drogowym, a jednocześnie opłatę można naliczyć tylko w decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia w pasie, to za uprawnione należy uznać naliczenie opłaty w sposób przyjęty w decyzji.

Uwzględniając skargę WSA w Szczecinie powołał się na przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/, przewidujący wydanie zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego przez zarządcę drogi.

Z wniosku Spółki wynika, że wniosła do Generalnego Dyrektora DKiA o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego o pow. 3,30 m2 /pomyłkowo Sąd podaje, że chodzi o cm2/ w ciągu drogi krajowej nr 6 w S. w celu umieszczenia gazociągu na okres 50 lat.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zezwolenia takiego wymaga między innymi "umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" /art. 40 ust. 2 pkt 2/. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym - z mocy ust. 5 - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o który mowa w wyżej cytowanym ust. 2 pkt 2 "ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego".

Z uwagi na to, że wskazana we wniosku inwestycja dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które umieszczone być miały w pasie drogi krajowej, zarządzanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były także dalsze, dotyczące tej kategorii dróg, przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności ust. 7, 10 i 11.

W ust. 7 ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia - w drodze rozporządzenia - dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym jednocześnie zawarł pewne zastrzeżenia. I tak, w odniesieniu do stawki opłaty, o której mowa w ust. 5, opłata za zajęcie pasa drogowego, w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 w ostatnim zdaniu art. 40 ust. 7 nie może przekroczyć 200 zł.

Zgodnie z art. 40 ust. 11 ustawy opłatę, o której stanowi ust. 3 nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W wykonaniu delegacji ustawowej z art. 40 ust. 7, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. nr 129 poz. 1369/.

Rozporządzenie to, w odniesieniu do umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewiduje "roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi krajowej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia" /par. 3 ust. 1 w związku z par. 1 pkt 2/ i precyzuje jak należy obliczać te stawki w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez urządzenie przez niepełny rok kalendarzowy.

Wyżej prezentowane szczegółowe omówienie stanu prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji Sąd uważa za nieodzowne dla wykazania, że przepisy prawa materialnego, mającego zastosowanie dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z czym wiąże się obligatoryjna opłata, nie przewidują w przypadku udzielenia zgody, ustalenia prawem wymaganej opłaty z uwzględnieniem liczby lat przewidywanego zajęcia pasa drogowego.

Rację ma zatem skarżąca podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Ustawa stanowi bowiem wyraźnie, że omawianą opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty /ustalonej w rozporządzeniu wykonawczym/ za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie wyjaśniły w uzasadnieniu na jakiej podstawie prawnej przedmiotową opłatę ustalono stosując, w iloczynie przewidzianym w ustawie, dodatkowy czynnik jakim jest liczba lat planowanego zajęcia pasa drogowego.

Nie precyzuje tego również odpowiedź na skargę.

Wprawdzie organ w odpowiedzi tej powołuje się na "intencję ustawodawcy" jednakże nie wskazuje z jakiego przepisu prawa intencję tę odczytuje.

Dopiero na rozprawie sądowej pełnomocnik organu sprecyzował, że "dokonano wykładni celowościowej uznając, że przepisy wykonawcze zawierające wskazanie co wniosek powinien określać, a w tym nakładające obowiązek wskazania liczby lat, przez które pas drogowy będzie zajęty daje podstawę do takiej wykładni. W przeciwnym razie zarządca drogi byłby w gorszej sytuacji niż inwestor ponieważ za grunt zajęty przez wiele lat otrzymałby jednorazową opłatę za jeden rok, co nie wystąpiłoby gdyby ten sam grunt np. wydzierżawiał".

Podzielając pogląd pełnomocnika skarżącej, wyrażony na rozprawie Sąd uznał, iż organ dopuścił się nadinterpretacji obowiązujących przepisów prawa. Organ dokonał wykładni celowościowej, nie dostrzegając, że tego rodzaju wykładnia mogłaby odnieść się do przepisu istniejącego, a nie w sytuacji jego braku.

W ocenie Sądu opłata za zajęcie pasa drogowego nie ma charakteru uznaniowego. Wszystkie czynniki, jakie należy uwzględnić przy jej ustalaniu muszą być określone w ustawie. Upoważnienie z art. 40 ust. 7 wyraźnie określiło granice przedmiotowego rozporządzenia, jako odnoszące się do określenia stawek opłaty.

Sugestię organu - jak domyśla się Sąd - odsyłającą do stosowania przy ustalaniu przedmiotowej opłaty także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz.U. nr 140 poz. 1481/ Sąd ocenia jako całkowicie chybioną.

Rozporządzenie to wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych i jest ono aktem wykonawczym, nieobejmującym swym zakresem przedmiotowym ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Dlatego przewidziany w par. 1 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia obowiązek wskazania, w skierowanym do zarządcy drogi wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego "planowanego okresu zajęcia pasa drogowego", nie może być odczytywany jako podstawa prawna do przemnożenia opłaty ustalonej w sposób wskazany w ustawie przez liczbę lat planowanego okresu zajęcia pasa drogowego. Warunki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego są przedmiotowo innym zagadnieniem niż ustalenie opłaty za udzielenie takiego zezwolenia nawet wówczas, gdy ustawa przewiduje udzielenie zezwolenia i ustalenie opłaty jedną decyzją administracyjną.

Z powyższych względów Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zw. dalej ustawą p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /zwany dalej GDDKiA/ prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię domagając się uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zwalczając stanowisko Sądu zajęte w zaskarżonym wyroku organ powołał się na generalną zasadę odpłatności za zajmowanie pasa drogowego wyrażoną w art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przepis art. 40 ust. 11 ustawy stanowił, że opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza się i pobiera w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca nie wskazał w tym przepisie, aby w przypadku opłaty, była to opłata jednorazowa.

Termin uiszczenia opłaty ustawodawca w ust. 13 ustalił na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Analiza powyżej wymienionych przepisów wskazywała w ocenie GDDKiA, że zajmujący pas drogowy winien uiszczać opłatę za cały okres zajęcia pasa drogowego, w przedmiotowej sprawie za 25 lat, a nie jedynie za pierwszy rok.

Organ nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, że Generalny Dyrektor dokonał wykładni celowościowej przepisu, którego nie ma. Istnieje bowiem przepis nakazujący uiszczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego, a art. 40 ust. 5 określa jedynie sposób jej obliczenia. Wykładni tego przepisu 5 nie można dokonywać w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, a te jak wskazano powyżej, wskazują na zasadność rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji.

Przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach nasuwał wiele wątpliwości i konieczne było dokonanie jego interpretacji. Z tych też względów ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw doprecyzował treść art. 40 ust. 5.

Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy, zarówno art. 40 ust. 5 jak i art. 40 ust. 13a, świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 tej ustawy.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że wskazówką interpretacyjną może być przepis, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji /wyrok SN z 1 lipca 2005 r. OSK 1574/04 - nie publ./.

Skoro zatem nawet w braku przepisu, należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła wątpliwości interpretacyjne.

Skarga kasacyjna podnosi nadto, że zaskarżonym wyrokiem Sąd uchylił w całości zaskarżone decyzje, zatem również i w tej części, w której zarządca drogi wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego.

W konsekwencji powstał stan, w którym Spółka zajmuje pas drogowy samowolnie, a zatem spełnione są przesłanki z art. 40 ust. 12 ustawy do naliczenia kary pieniężnej.

Treść uzasadnienia nie wskazuje, aby WSA dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiona w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/ nie narusza prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż podstawę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowił przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, który przewidywał formę decyzji dla podmiotu ubiegającego się o zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W wyżej określonych celach zawierało się umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego /art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy/. Udzielenie zezwolenia połączone było z obowiązkiem pobrania opłaty /ust. 3/.

Ustawa precyzowała w każdym przypadku /celu/ sposób ustalania opłat, co jednocześnie określało wysokość ich przyjmowaną w decyzji przez organ.

Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu określonym przez ust. 2 pkt 2 /co odnosi się do przedmiotowej sprawy/ zarządca drogi ustala jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 40 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. nr 129 poz. 1369/ w par. 3 ust. 1 ustala wysokość stawek rocznych opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego różnicując ich wielkość w zależności od miejsca lokalizacji urządzenia /w terenie, w pasie drogowym - w poprzek lub wzdłuż drogi/. Jeśli więc przepisy ustawy jak również rozporządzenia nie nakazywały naliczania opłaty z góry za cały okres zajmowania pasa drogowego, a strona z takim wnioskiem nie wystąpiła to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję nakazującą Spółce Gazownictwa uiszczenie opłaty za okres 50 lat, jako naruszającej przedstawioną wyżej regulację prawa materialnego.

Dodać należy, że dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r., zmieniającą ustawę o drogach publicznych /Dz.U. nr 179 poz. 1486/ z dniem 4 października 2005 r. zmieniony został przepis art. 40 ust. 5 w ten sposób, że do poprzedniej treści przepisu określającej sposób naliczania opłaty dodano "pobranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Dodany powyższą nowelą przepis art. 40 ust. 13a określał termin uiszczenia takiej opłaty odsyłając do ust. 13 /14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna - co dotyczy pierwszej opłaty/, zaś za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.

Błędnie w skardze kasacyjnej organ dopatruje się, że wprowadzenie powyższej zmiany świadczy o tym, że ustawodawca miał na celu wprowadzenie corocznych opłat w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 "od momentu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych". Powołanie w skardze kasacyjnej na Dz.U. nr 200 poz. 1953 świadczyć może o tym, że autor skargi kasacyjnej odnosił się do nowelizacji dokonanej ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/, która obowiązywała od 9 grudnia 2003 r. Jednakże treść przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych sprzed nowelizacji dokonanej w 2005 r. przeczy temu, o czym była mowa wyżej.

Ponadto gdyby nawet tak odczytać intencje ustawodawcy, jak tego domaga się skarga kasacyjna, to nie było podstaw w obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie prawnym do naliczenia opłaty z góry za cały okres zajęcia pasa drogowego.

W tej sprawie za lat 50, a nie jak wywodzi się w skardze kasacyjnej za 25 lat.

Podkreślenia wymaga, że nowelizując w 2005 r. art. 40 ust. 5 w ust. 13a ustawodawca wyraźnie określił sposób pobierania opłaty rocznej "w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok".

Rozstrzygnięcie organów obu instancji było więc w tym zakresie błędne i uchylenie zaskarżonych decyzji znajdowało oparcie w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy p.p.s.a.

W postępowaniu odwoławczym Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przy ograniczeniu się tylko do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna nie mogła skutecznie podważyć wyroku Sądu pierwszej instancji w części w jakiej uchylił on decyzję także w odniesieniu do udzielonego zezwolenia.

Ten błąd WSA, którego nie mógł naprawić w postępowaniu odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny wobec niepostawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może być odczytany tak, że Spółka zajmuje pas drogowy bez zezwolenia, a zatem wypełnia znaczenie czynu określonego w art. 40 ust. 12 ustawy.

Sytuacja, która zaistniała wskutek rozstrzygnięć procesowych nie wypełnia znamion czynu, za który wobec spełnienia przesłanek materialnoprawnych ustawa nakazuje wymierzenie kary pieniężnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a.