Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1460/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1 lit b, art 30 ust 1 pkt 1, art 48, art 49b, art 50 ust 1 pkt 3, art 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7, art 77, art 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1 i 2, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia. NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 883/09 w sprawie ze skargi A. L. i R. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 883/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. L.. i R. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] znak: [...], zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 05 listopada 2008 r. K. K. dokonała zgłoszenia do Urzędu Miasta [...] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu remontu garażu na działce nr [...] przy ul. L. [...] w P.. Inwestorka przedstawiła projekt remontu, zawierający jego opis techniczny, wraz z pozwoleniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r. znak [...]. W projekcie remontu wyszczególniono planowane roboty budowlane, które miały polegać na (1) położeniu na ścianach zewnętrznych nowych tynków zewnętrznych i wewnętrznych, (2) pokryciu istniejących płytek korytkowych dachu nowymi warstwami papy, (3) położeniu nowej posadzki z płytek ceramicznych lub betonu z warstwą poliuretanu oraz (4) zainstalowaniu nowej bramy garażowej (karty 12-17 akt administracyjnych I instancji).

Pismem z dnia 03 grudnia 2008 r. Urząd Miasta [...] poinformował inwestorkę, iż w związku z jej zgłoszeniem i pozwoleniem Konserwatora nr [...] nie widzi podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), (karta 25 akt administracyjnych I instancji).

Pismem z dnia 9 stycznia 2009 r. A. L., współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w P., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: "PINB w [...]") z prośbą o zbadanie legalności opisanej wyżej inwestycji, prowadzonej w granicy z posesją przy ul. [...] nr [...] (karta 1 akt administracyjnych I instancji).

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku, znak [...], PINB w [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na remoncie budynku garażowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w P., przy granicy z nieruchomością na ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z jego ustaleń wynika, że K. K. wykonała poniższe prace: (1) częściowe rozebranie ścian i wzniesienie w ich miejsce nowych (ok. 40%), (2) rozebranie całego dachu i położenie nowego, (3) naprawa posadzki, tj. izolacji i warstwy betonowej oraz (4) instalacja bramy garażowej. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentację z 2003 r., organ doszedł do przekonania, że wykonane prace nie miały charakteru budowy nowego obiektu, lecz jego remontu. Wziąwszy pod uwagę dokonanie przez inwestorkę zgłoszenia, nie można dopatrzeć w zrealizowanych pracach znamion nielegalności, co z kolei prowadzi do wniosku, iż toczące się postępowanie utraciło swój przedmiot i jako takie należało je umorzyć.

A. L. i R. R., współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] [...] w P., złożyli odwołanie od powyższej decyzji do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (zwany dalej: "WINB w Poznaniu"), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołujących brak było podstaw do stosowania instytucji umorzenia postępowania, tym bardziej, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczność sprawy, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest wadliwa. Organ nie wydał decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy roboty budowlane dotyczące garażu wykonano z naruszeniem przepisów o uzyskiwaniu zezwoleń od organów administracji. Organ I instancji zupełnie nie dostrzegł braku wyrażenia zgody przez pozostałych współuprawnionych do gruntu na prowadzenie przedmiotowych prac budowlanych. Zgłoszenia remontu dokonano z pominięciem wymaganego ostatecznego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, bowiem od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008 roku złożono odwołanie. Do prac przystąpiono przedwcześnie, bo już 22 listopada 2008 r., a wykonane roboty nie miały charakteru remontu, gdyż w rzeczywistości nie polegały na odtworzeniu istniejącego budynku, lecz na wzniesieniu nowego obiektu. Z tego też względu K. K. powinna była wystąpić o pozwolenie na budowę. Wobec braku prawidłowego zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę, obowiązkiem organu było wszczęcie procedury zmierzającej do przywrócenia do stanu poprzedniego, czego ten nie uczynił.

Decyzją z dnia [...] października 2009 roku, znak [...], WINB w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył ustalenia i argumentację organu I instancji, w pełni ją podzielając. Organ wskazał, iż wykonanie remontu obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, tylko dokonania zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone roboty budowlane były remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, a wykonane roboty nie wykraczały poza te określone w zgłoszeniu. Zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

A. L. oraz R. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący powtórzyli swoją wcześniejszą argumentację, dodając, iż decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę WINB w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 marca 2010r., uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 7 tejże ustawy, przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające m.in. na remoncie obiektu budowlanego. Remont natomiast w świetle art. 3 pkt 8 cytowanej ustawy polega na odtworzeniu stanu pierwotnego także za pomocą wyrobów budowlanych innych aniżeli wcześniej użyte, o ile prace te nie stanowią bieżącej konserwacji. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Istotnym zatem zadaniem dla organu rozstrzygającego daną sprawę jest prawidłowe ustalenie pierwotnego stanu budynku oraz dokonanych w nim zmian. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że różnica pomiędzy tymi pojęciami ma doniosłe znaczenie, gdyż ustawodawca w art. 28 ust. 1 wspomnianej ustawy wymaga uzyskania przed przystąpieniem do robót budowlanych stosownego pozwolenia. Obowiązek ten na mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy nie dotyczy prac remontowych, w stosunku do których wystarczające jest, aby na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi administracji zamiaru zrealizowania przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres oraz sposób wykonywania robót budowlanych i termin ich rozpoczęcia. Zgłaszający winien ponadto dostarczyć m.in. pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi. Sąd pierwszej instancji uznał zgłoszenie zamiaru wykonania remontu przedmiotowego garażu złożone przez K. K. za skuteczne. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż organy administracji twierdziły, że faktycznie prowadzone przez inwestorkę prace wyczerpują opis robót budowlanych zawarty w zgłoszeniu. Jednak z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów administracji w tym zakresie. Sąd wskazał, iż z projektu remontu (karty 14-16 akt administracyjnych I instancji) wynika bowiem jasno, że roboty budowlane miały polegać na wstawieniu nowej bramy garażowej, położeniu nowej posadzki, otynkowaniu ścian oraz położeniu nowego pokrycia dachu na istniejących płytkach korytkowych. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z oświadczenia inwestorki z dnia 13 stycznia 2009 r. (karta 3-4 akt administracyjnych I instancji) wynika, że ściany garażu – przynajmniej w 40 % – zostały rozebrane, podobnie rozebrano cały dach, a na ich miejsce zastosowano nowe elementy. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności te znajdują swoje potwierdzenia także w dzienniku budowy, który wspomina o przemurowaniu ścian garażu i wymianie belek drewnianych dachu, oraz na załączonych do akt sprawy zdjęciach (karta 83 akt administracyjnych I instancji), dlatego też zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalony przez nie stan faktyczny pozostaje w sprzeczności z zebranymi dowodami. Sąd wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż część wykonanych robót nie była objęta zgłoszeniem z dnia 05 listopada 2008 r., sytuacja taka wyczerpuje przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i obliguje organy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 51 tejże ustawy. Sąd stwierdził, że w ramach tego postępowania należało zbadać, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Organy nadzoru budowlanego pominęły zbadanie powyższych okoliczności, w szczególności nie wyjaśniono czy ściana przedmiotowego garażu, która wedle znajdujących się w aktach map ma charakter graniczny, odpowiada wymogom przeciwpożarowym (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75 poz. 690). W ocenie Sądu pierwszej instancji na tym etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie można zasadnie uznać, iż było ono bezprzedmiotowe i brak było podstaw do jego umorzenia, które nastąpiło z naruszeniem art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz art. 7, 77 § 1, 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że obie wymienione decyzje należało uchylić. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z art. 51 ustawy Prawo budowlane, w tym dokonać oceny wykonanych robót budowlanych w aspekcie ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i przeciwpożarowymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K. reprezentowana przez adwokata A. N. Pełnomocnik skarżącej zaskarżył wyrok w całości i wniósł o: zmianę zaskarżonego wyroku w całości w ten sposób, że Sąd oddali skargę A. L. oraz R. R. oraz zasądzi od skarżących na rzecz K. K. koszty postępowania wywołanego skargą według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od A. L. i R. R. solidarnie na rzecz K. K. kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przepis tego artykułu przewiduje bowiem wstrzymanie przez właściwy organ prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, tymczasem skarżąca K. K. dokonała zgłoszenia prowadzonych przez nią prac polegających na rozbudowie istniejącego garażu, a innych robót budowlanych nie przeprowadziła; wskazane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w związku z niewłaściwym zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu,

- naruszenie przepisu art. 105 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione uznanie, że umorzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego nastąpiło w sytuacji, kiedy brak było podstaw do jego umorzenia, podczas gdy postępowanie mające na celu zbadanie legalności wykonywanych przez skarżącą prac było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu; wskazane naruszenie również miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd bowiem z tej przyczyny uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że wnioski Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji w przedmiocie zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 tejże ustawy oraz przepisu art. 107 k.p.a. są całkowicie błędne. Zdaniem pełnomocnika roboty budowlane wykonane przez skarżącą nie zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 powoływanej ustawy. Nawet bowiem jeśli zakres prac objęty zgłoszeniem uległ pewnym modyfikacjom, to w niniejszej sprawie fakt ten pozostaje bez wpływu na ustalenie, że prace te polegały na remoncie istniejącego budynku i bez względu na zmiany w zakresie robót podlegały one wyłącznie zgłoszeniu. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż aby doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane skarżąca musiałaby przeprowadzić prace, które by polegały na budowie nowego obiektu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organy nadzoru budowlanego słusznie wskazały, że wykonane prace nie miały charakteru budowy nowego obiektu, lecz jego remontu, przez co zrealizowane prace, mimo pewnych modyfikacji, nie nosiły znamion nielegalności. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż tylko taka zmiana (wybudowanie nowego zamiast remontu istniejącego budynku) uzasadniałaby naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji konieczność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie pełnomocnika skarżącej przepisy ustawy prawa budowlanego nie przewidują szczególnych skutków dla dokonania zmian prac, objętych zgłoszonymi robotami budowlanymi. Podniósł, iż zamysł ustawodawcy w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane był jednoznaczny i określił on konsekwencje jedynie dla naruszenia art. 30 ust. 1 powoływanej ustawy, ten z kolei nie został naruszony w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji powyższego przepisu doprowadziło w konsekwencji także do błędnego zastosowania innych przepisów, w tym przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Nadto wskazał, że wobec powyższych wniosków należało bowiem umorzyć postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na remoncie budynku garażowego, co słusznie uczynił organ I instancji, a potwierdził organ II instancji. Sąd pierwszej instancji niesłusznie uchylił zaskarżone decyzje, zarzucając że umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem także i tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. L. i R. R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od K. K. na rzecz A. L.R. i R. R. kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że sposób sformułowania i uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej jest błędny i przez to nieskuteczny. Wskazano, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego, bowiem badania zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zatem niezakwestionowanie przez skarżącą okoliczności faktycznych oznacza brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Wskazano także, że błędne jest także sformułowanie zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a, bowiem przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Podniesiono, że powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy ustaw regulujących postępowanie przed organem administracji nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia

Z uwagi na tak postawiony zarzut kasacyjny, podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które są stosowane przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, stosują środki przewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 105 § 1 k.p.a. nie można stawiać mu zarzutu jego naruszenia. Wobec tego omawiany zarzut, jako wadliwie postawiony nie mógł zostać uznany za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, iż nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą służyć zwalczaniu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji określonego stanu faktycznego nie może uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jeśli strona zamierza zakwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, to niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia określonych przepisów postępowania sądowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż strona nie zarzuciła naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jedynie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku i ocenia zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w świetle tak ustalonego stanu faktycznego.

Bezspornym jest fakt, iż K. K. zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu przedmiotowego garażu, usytuowanego w granicy z posesją przy ul. [...] [...] w P. Sąd pierwszej instancji z uwagi na to, że organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia, ani nie żądał jego uzupełnienia – uznał je za skuteczne. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez K. K.. Organy administracji stwierdziły, że prowadzone przez inwestorkę prace wyczerpały opis robót budowlanych zawartych w zgłoszeniu, natomiast Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że część wykonanych robót nie była objęta zgłoszeniem, co wyczerpuje przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i obliguje organy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 51 w/w ustawy.

Wobec powyższego wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że roboty budowlane określone w zgłoszeniu z dnia 05 listopada 2008 r. miały polegać na: położeniu na ścianach nowych tynków zewnętrznych i wewnętrznych, pokryciu istniejących płytek korytkowych dachu nowymi warstwami papy, położeniu nowej posadzki z płytek ceramicznych lub betonu z warstwą poliuretanu oraz zainstalowaniu nowej bramy garażowej. Tymczasem w wyniku dokonanych robót budowlanych doszło do częściowego rozebrania ścian i wzniesienia w ich miejsce nowych (ok. 40%), rozebrania całego dachu i położenia nowego, naprawy posadzki oraz instalacji bramy garażowej.

Podkreślić należy, że skoro inwestorka dokonała zgłoszenia remontu i wykonała roboty budowlane przekraczające zakres zgłoszenia, to w tej sytuacji organy powinny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 i dalej prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wprawdzie art. 48, jak i art. 50 i 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (bądź zgłoszeniu - w sytuacji uregulowanej w art. 49b). W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK 1752/07 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Wobec tego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu pierwszej instancji powinno być przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oględzin obiektu i zbadanie czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) prawa budowlanego i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w celu ustalenia jego aktualnego stanu technicznego.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj. art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ustawy prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skarga kasacyjna w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw .

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.