Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 534/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3,   par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie konstrukcji dachu z przeznaczeniem na budynek usługowo-mieszkalny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...], ustalającą na rzecz B. G. i M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie konstrukcji dachu z przeznaczeniem na budynek usługowo-mieszkalny na działce nr 1146, k. m. 8, obręb K..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podano, że wnioskiem z dnia 5 maja 2008 r. B. G. i M. K. wystąpili do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, zmianie konstrukcji dachu budynków istniejących na budynek usługowo-mieszkalny na działkach nr 247 i nr 246/2 przy ul. P. w K.. Burmistrz decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania B. K. od powyższej decyzji Kolegium uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja nr [...] z dnia [...] r.). Decyzja ta była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, która została oddalona (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 673/11). Następnie organ pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 64 § 2 kpa, wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, oraz określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko i podpisanie wniosku przez drugiego wnioskodawcę. Wnioskodawcy uzupełnili wniosek w żądanym zakresie. Nadto przesłali wykaz zmian danych ewidencyjnych i wyjaśnili, że działki nr 247 i nr 246/2 z k. m, 8, obręb K., obecnie uzyskały nr 1146.

Następnie Burmistrz K. zwrócił się do O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie planowanej inwestycji w zakresie ochrony konserwatorskiej, bowiem budynek znajduje się w rejonie starego miasta wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] (pismo z 19 września 2012 r.). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] O. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Następnie decyzją nr [...] z [...] r. wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku z przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy, w którym w rezultacie ma powstać powierzchnia sprzedażowa do 300 m2 oraz możliwość wydzielenia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Załączniki do decyzji to mapa oraz część graficzna i opisowa analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu.

Odwołanie od tej decyzji złożył w terminie M. M. i wniósł o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 4, art. 53, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2003 w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem, które do Kolegium wpłynęło 28 lutego 2013 r., uzupełnił odwołanie i podniósł, iż przedstawione w decyzji warunki dla planowanej inwestycji nie uwzględniają wymagań ładu przestrzennego oraz przysługującego innym osobom, w tym skarżącemu, prawa własności do nieruchomości sąsiednich. Podniósł, że w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest działki pozwalającej na określenie wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wydano ją z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, a także Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nie zachowano stosownych odległości "pomiędzy budynkami posadowionymi na działkach bezpośrednio sąsiadujących". Zauważył, że wydanie decyzji naruszyło słuszny interes skarżącego, bowiem jej realizacja "wyrządzi niepowetowaną szkodę", czym organ doprowadził do niewłaściwego zastosowania art. 7 kpa. Organ nie zebrał również, zdaniem odwołującego się, wystarczającego materiału dowodowego, a w szczególności nie przeprowadził oględzin całego obszaru analizowanego. W rezultacie dokonał błędnej analizy i oceny zebranego materiału dowodowego z pominięciem zasad planowania i zagospodarowania terenu, czym naruszył art. 77 § 1 "w zw. z art. 140" kpa. Zaskarżona decyzja jest nadto, zdaniem odwołującego się, wadliwie uzasadniona, bowiem brak w niej "precyzyjnego określenia obszaru analizowanego", w tym wskazania, na czym polegała analiza funkcji i cech zabudowy. M. M. wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. P. "o nr ewid. 246 i 246/7" sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jego zdaniem budynek po rozbudowie może przekroczyć 1000 m2 (piwnica, parter, piętro, poddasze). Ma to, zdaniem skarżącego, istotne znaczenie "z punktu widzenia intensywności ruchu ulicznego" (działki nr 255 i nr 254), który koncentruje się wokół jego działki i ograniczy prowadzenie działalności przez niego oraz dostęp do jego nieruchomości. Jego zdaniem organ winien rozważyć, czy dojazd do działki inwestycyjnej nie będzie utrudniał dostępu do innych nieruchomości. Wyjaśnił, że dostawa towarów będzie odbywać się od strony zaplecza, do którego prowadzi wąska droga dojazdowa (szer. 1,20 m) do graniczących z nią posesji. Również w kwestii zapewnienia planowanemu obiektowi usługowemu miejsc postojowych organ nie uwzględnił doświadczenia życiowego oraz realiów wielkomiejskich, czym naruszył "art. 54 ust. 2 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - § 2 pkt 3 i pkt 6 (Dz.U.03.164.1589)". Nadto organ, ustalając wskaźnik wielkości zabudowy, nie wziął pod uwagę wszystkich działek z obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium pismem z dnia 20 maja 2013 r. zwróciło się do M. M. o wyjaśnienie i ewentualnie udokumentowanie, których działek jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika bowiem, że M. M. na terenie K. jest użytkownikiem wieczystym działki nr 246/7, k. m. 8, oraz współużytkownikiem wieczystym działki nr 246/5, k. m. 8. Tymczasem w odwołaniu podał, iż jest właścicielem "nieruchomości położonej w K. ul. [...] o nr ewid. 246 i 246/7" sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. M. M. w piśmie, które do Kolegium wpłynęło w dniu 27 czerwca 2013 r. wyjaśnił, iż jest właścicielem działki nr 246/5 i nr 246/7, k. m. 8. Dodatkowo powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i dołączył kserokopie ksiąg wieczystych, z których wynika, że obie działki pozostają w użytkowaniu wieczystym jego (działka nr 246/7) i wspólnie z żoną (działka nr 246/5).

Rozpoznając sprawę jako organ II instancji Kolegium stwierdziło, że bezsporna jest okoliczność, iż działka nr 1146, k. m. 8, obręb K. położona jest na terenie, dla którego nie ma planu miejscowego, w związku z czym warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. W ocenie organu odwoławczego w związku z planowaną inwestycją zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, bowiem nieruchomość, na której realizowana będzie inwestycja, położona jest w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz usługowej. Na terenie inwestycyjnym istnieje budynek mieszkalny, inwestycja polega na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie wraz z adaptacją części istniejącego budynku mieszkalnego na usługi, stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowo-usługowej. Teren inwestycji ma dostęp do ul. P. stanowiącej drogę publiczną (droga gminna - działka nr 245). W analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane, posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej, tj. ul. P.. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż działka nr 1146 stanowi teren mieszkaniowy (symbol B). Z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w Krapkowicach na terenie starego miasta wpisanego do rejestru zabytków, projekt decyzji został uzgodniony z O. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Reasumując: skoro wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy są spełnione, to brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Dalej Kolegium podało, że dla rozpoznania spełnienia powyższych przesłanek organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W analizie tej w sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego, bowiem skoro szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji wynosi 7,5 m, to zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 50 m wokół terenu inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przyjął właściwą odległość granicy obszaru analizowanego od granic terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. od 57 m do ok. 80 m. Zgodnie z wynikami analizy, w oparciu o § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, linię zabudowy ustalono jako linię nieprzekraczalną stanowiącą przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej według elewacji frontowej budynków zlokalizowanych przy ul. P. na działkach sąsiednich o przebiegu przedstawionym w analizie części graficznej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono zgodnie z wynikami analizy, wg której wynosi on średnio 83 % powierzchni zabudowy działek objętych analizą i wskazano, że maksymalnie może on wynieść 0,90, co jest zgodne z § 5 rozporządzenia. Określono również minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 0,06. Szerokość elewacji frontowej, przez którą należy rozumieć część budynku zlokalizowaną przy froncie działki nr 1146, pozostaje bez zmian. Wysokość elewacji frontowej zabudowy w terenie analizowanym, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) jest zróżnicowana i wynosi, zgodnie z analizą od 4,4 m do około 9,5 m, stąd przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej < gzymsu) pozostaje bez zmian, a wysokość głównej kalenicy dachu winna być zgodna z wynikami analizy i odpowiadać wysokości budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr 246/5, jest prawidłowa i zgodna z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Również geometria dachu, z uwagi na występujące w analizowanym terenie różne formy dachów (płaskie, jednospadowe, dwuspadowe, wielospadowe). ustalona jako dach spadzisty o nachyleniu połaci dachowej analogicznie jak na budynku posadowionym na działce nr 246/5, a dla części budynku w głębi działki ustalono jako dach płaski do 12° lub spadzisty (dwu- lub wielospadowy) do 45° odpowiada wymogom § 8 rozporządzenia.

Kolegium oceniło, że decyzja I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 ustawy określone w zakresie uwzględniającym charakter projektowanej inwestycji. W szczególności, odpowiadając na zarzuty odwołania wskazano, że organ słusznie przyjął, iż planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie powoduje też uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem oraz zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Projekt decyzji, zgodnie z wymogiem art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzony został przez osobę wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Architektów. Decyzja nie wymagała uzgodnień z organami właściwymi w sprawach zarządu dróg (działka nr 245 stanowi drogę gminną), ochrony środowiska (brak terenów przyrodniczo chronionych) i w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (tereny mieszkaniowe w obrębie miasta) przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9 ustawy. Została natomiast, jak to już wcześniej wskazano, uzgodniona w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Planowana inwestycja nie wymaga również wydania tzw. decyzji "środowiskowej" (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. Nr 213, poz. 1397).

Kolegium oceniło, że zarzuty odwołania odnoszące się do regulacji zawartych w przepisach Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zachowania odległości, czy sposobu urządzenia miejsc postojowych) nie mogą być uwzględnione, bowiem wymogi wynikające z tych przepisów podlegają ocenie organów budowlanych dopiero na etapie wydawania pozwolenia budowlanego. Dokonanie takiej oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest nieuprawnione i przedwczesne. Organ wydając zaskarżoną decyzję, będąc jednocześnie zarządcą drogi gminnej (działka nr 245), dokonał analizy odnośnie terenów przyległych do pasa drogowego i ustalając warunki zabudowy nie dostrzegł, by planowana inwestycja miała wpływ na bezpieczeństwo ruchu pieszego i samochodowego na danym terenie, tym bardziej, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi i, jak słusznie stwierdził, nie narusza interesu osób trzecich w tym zakresie. Konieczność pogodzenia prawidłowego korzystania z dostępu do działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja oraz do pozostającej w jej bezpośrednim sąsiedztwie działki należącej do odwołującego się nie może być uzależniona od subiektywnego przekonania odwołującego się, że rzekomo intensywny ruch uliczny na działkach nr 255 i nr 245 spowodowany realizacją planowanej inwestycji, utrudni dostęp do jego nieruchomości i "ograniczy" prowadzoną przez niego działalność (restauracja). Brak jest podstaw do stwierdzenia, iż istnieje zależność pomiędzy planowaną inwestycją a intensywnością ruchu ulicznego. Zważywszy na miejsce planowanej inwestycji (centrum miasta) takiej zależności nie można nawet zakładać, bowiem intensywność ruchu ulicznego zależy od wielu innych czynników.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby organ nie rozważył "zapewnienia dla planowanego obiektu usługowego miejsc postojowych" Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy może, ale nie musi określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Jeśli decyzja będzie tę kwestię regulowała, to dopiero projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami decyzji regulującymi to zagadnienie, jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zatem obowiązek ten spoczywa na organach budowlanych. Nie bez znaczenia są też realia przedmiotowej sprawy, tj. fakt, że decyzja dotyczy przebudowy istniejącego obiektu usytuowanego na terenie tzw. starego miasta, gdzie możliwość tworzenia nowych miejsc postojowych jest ograniczona, co nie stoi na przeszkodzie funkcjonowaniu na tym terenie usług, w tym istniejącej w sąsiedztwie restauracji należącej do odwołującego się (działka nr 246/5). Wnioskodawca zresztą nie występował o ich zapewnienie.

W ocenie Kolegium, decyzja I instancji nie zawiera uchybień czy nieprawidłowości, które uzasadniałyby jej usunięcie z obrotu prawnego. Burmistrz prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i podjął decyzję zgodną ze stanem faktycznym i prawnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dopełnił również wymogów przepisu art. 10 § 1 K.p.a., bowiem przed zakończeniem postępowania zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, a uzyskane do projektu decyzji uzgodnienie organu współdziałającego było skierowane do wszystkich stron.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniósł M. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w sposób nieprawidłowy została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej podniósł zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym powinna być przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności, wbrew wymogom § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, nie wyznaczono granic obszaru analizowanego w formie graficznej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwia zweryfikowanie danych widniejących w części tekstowej analizy, a ta w ocenie skarżącego nie odpowiada stanowi rzeczywistemu nieruchomości zlokalizowanych w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Skarżący zarzucił naruszenie § 5 ww. rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy, na skutek nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego decyzja narusza też § 8 ww. rozporządzenia przez określenie dopuszczalnej geometrii dachu na podstawie nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości wykonania analizy w tym zakresie i ma wpływ na wynik sprawy, albowiem geometria dachów występujących w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym byłaby inna niż została ustalona w zaskarżonych decyzjach.

Następnie skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza § 9 ww. rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że organy wbrew wymogom określonym w tych przepisach nie wyznaczyły granic obszaru analizowanego w formie graficznej, bądź granice wyznaczyły w sposób nieprawidłowy, zaś stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy mapa nie spełnia wymagań określonych w powołanych przepisach. Braki w tym zakresie uniemożliwiają stronom, jak również sądowi administracyjnemu, ocenę prawidłowości przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarować terenu.

Kolejno skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi w sytuacji niezbadania przez organy administracji publicznej, czy decyzja ta jest zgodna między innymi z przepisami ustawy o drogach publicznych, a przede wszystkim ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Nadto skarżący zarzucił, że decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono w niej okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w zakresie ustalenia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące koniecznością wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty, przywołując między innymi orzecznictwo sądowe na poparcie podniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa została w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Op 131/14. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. (sygn. akt II OW 145/14) wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do rozpoznania sprawy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 kwietnia 2015 r. nie stawiła się żadna ze stron, z wyjątkiem pełnomocnika uczestnika postępowania M. K., który wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnienie motywów wyroku wypada rozpocząć od wskazania, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W postępowaniu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Uwzględniając zakres kognicji sądu administracyjnego należy podkreślić, że kluczowym zagadnieniem, które jest przedmiotem postępowania sądowego jest ustalenie, czy wynik postępowania administracyjnego w danej sprawie odpowiada prawu. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję dopiero w razie stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem powiedzieć, że nie każde naruszenie prawa materialnego czy procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły były mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego trzeba zauważyć, że w myśl przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2015 r. poz. 199.; dalej: u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego.

Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie ulega wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powinnością organu lokalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie poczynionych przez właściwy organ ustaleń wydawana jest decyzja, która zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim powiedzieć, że istotne jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż należało decyzję organu I instancji utrzymać w mocy. Zdaniem Sądu ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w zaskarżonej decyzji w tym zakresie były prawidłowe. W szczególności prawidłowe było utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza K., albowiem nie doszło w postępowaniu do uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do aspektów formalnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy powiedzieć, że zdaniem sądu decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w przepisie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Brak było zatem podstaw do jej ewentualnego uchylenia z powodu uchybień o charakterze formalnym (mimo pewnych nieprawidłowości – o czym niżej). W ocenie Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na przeprowadzenie niewadliwego postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził też w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w sposób prawidłowy i zgodnie z prawem wykazano i udowodniono, że opisana na wstępie inwestycja znajduje się na terenie, na którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wykazano również, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dodatkowo organy wykazały, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika też, że organy administracji publicznej wykazały, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z argumentacją zawartą w skardze trzeba powiedzieć, że skarga oparta jest na wielu zarzutach związanych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak też procedury administracyjnej. Przy czym w istocie wszystkie te zarzuty związane są z niewyznaczeniem granic obszaru analizowanego w formie graficznej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Z tej przyczyny skarżący podnosi m.in. brak możliwości zweryfikowania części tekstowej z częścią graficzną, nieprawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy, nieprawidłowe określenie geometrii dachu, a w konsekwencji brak możliwości weryfikacji decyzji obarczonej takim brakiem zarówno przez organ II instancji, jak i przez sąd administracyjny.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji ma dwa załączniki, to jest mapę (zał. nr 1) oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej (zał. nr 2). Na załączniku nr 1 do decyzji znajduje się linia rozgraniczająca terenu inwestycji, jednak nie oznaczono na tej mapie granic obszaru analizowanego. Oznaczenie tego obszaru znajduje się w części graficznej analizy, która opatrzona jest podpisem osoby uprawnionej do sporządzenia analizy.

Istotnie zatem na mapie stanowiącej załącznik nr 1 nie naniesiono żadnych danych związanych z przedmiotową decyzją i o ile byłby to jedyny załącznik graficzny decyzji skarżący byłby uprawniony do podnoszenia zarzutów, o jakich mowa w skardze. Zauważyć jednak należy, że mapy stanowiące załącznik nr 1 i część graficzną załącznika nr 2 to w istocie kopie tej samej mapy, jaką wnioskodawcy przedłożyli organowi na jego wezwanie po uchyleniu wcześniejszej decyzji wydanej w sprawie. Stwierdzić należy, że jest to mapa uzyskana z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w skali 1:500, a więc zgodna z przepisami prawa materialnego.

Istotne w sprawie pozostaje, że mimo braku wskazania obszaru analizowanego na mapie stanowiącej zał. 1, na mapie z załącznika nr 2 wskazano granicę obszaru analizowanego, linię zabudowy, teren inwestycji, kierunek głównej kalenicy dachu. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego odnośnie do mankamentu decyzji wynikającego z naruszenia szeregu przepisów wynikających z niewyznaczenia na mapie w zał. nr 1 obszaru analizowanego. Co więcej, organy administracyjne w szczególności organ II instancji precyzyjnie odniosły się do wielkości wskaźnika zabudowy, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a dokonały tego w oparciu o ustalenia wynikające z danych warunków istniejących w obszarze analizowanym.

Wobec tego trzeba powiedzieć, ze nietrafne były zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), które miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Jak już wspomniano, opisane załączniki do decyzji organu I instancji są wadliwe, gdyż zgodnie z przytoczonymi przepisami rozporządzenia wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno nastąpić na mapie stanowiącej (w niniejszej sprawie) załącznik nr 1, a nie ograniczać się do wyznaczenia tych linii tylko w części graficznej analizy (zał. nr 2). To naruszenie prawa wiąże się z kolejnym, którego dopatrzył się Sąd, a mianowicie, że część graficzna analizy nie zawiera podpisu Burmistrza K., czyli organu, który wydał decyzję (przy czym zał. nr 1 i cześć tekstowa analizy są należycie podpisane). Doszło w tym wypadku niewątpliwie do naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia, polegającego na tym, że inkryminowana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zawiera podpisu organu na części graficznej załącznika nr 2 do decyzji. Zdaniem Sądu z faktu braku podpisu Burmistrza nie można jednak wyprowadzić wniosku, że decyzja jako akt stosowania prawa narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Brak podpisu wójta niewątpliwie stanowi naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 107 § 1 k.p.a., jednak nie jest to brak, który czyniłby całą decyzję wadliwą w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Co jeszcze istotne, załączniki do decyzji pierwszoinstancyjnej są opatrzone adnotacją, że stanowią załącznik do decyzji. Nadto część graficzna analizy została podpisana przez osobę sporządzającą projekt decyzji, która to osoba działała – niewątpliwie – na zlecenie Burmistrza. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym skargę podzielił pogląd sformułowany w orzecznictwie, wedle którego sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2338/10, i z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 346/12, oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 527/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich wątpliwości w niniejszej sprawie Sąd rozpoznający skargę się nie dopatrzył.

W konsekwencji Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że omówione uchybienie przepisom rozporządzenia w realiach niniejszej sprawy oznacza, że wyznaczony obszar analizowany jest nieprawidłowy. Jak wspomniano, obszar ten wyznacza się wokół działki objętej wnioskiem jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji I instancji obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z przepisami rozporządzenia w granicach ok. 57-80 metrów wokół działki inwestora. Zdaniem Sądu, tak wyznaczonemu obszarowi analizowanemu nie można byłoby zarzucić, że narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, nie budzi zastrzeżeń Sądu wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzona na nim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Reasumując trzeba powiedzieć, że decyzja organu I instancji (ściśle: załączniki do niej) narusza wskazane przepisy rozporządzenia, jednak nie są to naruszenia prawa, które Sąd ocenił jako mające wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty zawarte w skardze Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Sądu SKO w O. odniosło się trafnie i wyczerpująco do argumentów strony skarżącej (wówczas: strony odwołującej się) dotyczących miejsc postojowych czy kwestii dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. Jeśli chodzi natomiast o kwestię zagrożenia pożarowego, to lakoniczny zarzut skargi w tym zakresie nie pozwala na głębsze odniesienie się do tematu, jednak wystarczy – zdaniem Sądu – wskazać, że uzgodnieniu w zakresie ochrony przeciwpożarowej podlega projekt budowlany na etapie postępowania przed właściwym organem (zob. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, Dz.U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998). To zaś prowadzi do wniosku, że uzgodnienie tego rodzaju nie następuje na etapie postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Sąd rozpoznający skargę stwierdził bowiem, że nie doszło w trakcie postępowania przed Kolegium do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, o czym – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono w sentencji wyroku.