Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 585/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1,  art. 20 ust.1,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 17 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu akt sprawy wynika, że w dniu 17 marca 2016 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W..

Na powyższą uchwałę, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego powodowanego jej uchwaleniem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej powoływana także jako: skarżąca strona lub spółka). Skarżąca spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzuciła Radzie Miejskiej naruszenie: 1) przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) – dalej: r.M.I., wskutek braku zgodności pomiędzy treścią uchwały, a załącznikiem graficznym do uchwały; 2) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., wymagającego stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń Studium; 3) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności działek; 4) art. 20 ust, 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium; 5) § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 6 i § 7 r.M.I., poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia parametrów drogi dojazdowej do obszaru objętego planem, 6) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 i pkt 8 r.M.I., poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia maksymalnej szerokości frontu działek powstałych w wyniku podziału i scalenia działek objętych planem; 7) art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p., poprzez wadliwe ustalenie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do wyłączenia z zabudowy wielorodzinnej obszaru oznaczonego jako 1MN, a dodatkowo wyłączenie części tego obszaru z zabudowy wskutek ustalenia linii dopuszczalnej zabudowy; 8) naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśniono, że skarżąca spółka legitymację do zaskarżenia miejscowego planu wywodzi z interesu prawnego związanego z toczącym się podczas uchwalania miejscowego planu postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Autor skargi wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co do zasady zatem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Mając na uwadze fakt, że spółka A. sp. z o. o. jest od dnia 15 kwietnia 2015 r. właścicielem nieruchomości gruntowej, składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], dla których podjęto uchwałę nr [...], spółka posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia jej nieważności.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 8 ust. 2 r.M.I. wskutek braku zgodności pomiędzy treścią uchwały, a załącznikiem graficznym, autor skargi w pierwszej kolejności podniósł, że w § 14 ust. 4 zaskarżonej uchwały został zamieszczony błędny przepis, w którym wskazano, że dojazd do terenu objętego planem dopuszcza się wyłącznie od ulicy P.. Według skarżącego, określenie dojazdu do tego terenu wyłącznie w sposób określony w miejscowym planie powoduje, że niemożliwym jest dojazd do części terenu objętego miejscowym planem oznaczonego symbolem 1MN, a wobec powyższego wprowadzenie zapisu o powyższej treści powoduje, że brak jest dojazdu do północno wschodniej części terenu objętego planem, a w szczególności działek o numerach: [...], [...], [...], [...]. Skarżący wskazał, że powyższe działki przylegają do działki numer [...], która nie stanowi ulicy P. (co zostało potwierdzone w katastrze). W związku z powyższym zarzutem, autor skargi wskazał na kolejne zastrzeżenia do planu, polegające na błędnym oznaczeniu przebiegu ulicy P.. W załączniku numer 1 do uchwały, tj. na rysunku planu, błędnie oznaczone zostało, iż działka nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z działkami nr [...], [...], [...], [...], stanowi część ul. P.. Jak bezspornie wynika z wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] nie stanowi ul. P. oznaczonej jako [...]. Dlatego też należy uznać rysunek planu za wadliwy, gdyż błędnie określa przebieg ulicy P., a ponadto jest on niespójny z treścią m.p.z.p., który nie określa, iż dojazd do ww. działek będzie następował właśnie poprzez działkę numer [...]. Skarżący wskazał, że rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej, tym bardziej, że przedstawia on oznaczenie niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Należy zatem stwierdzić, że w rysunku planu miejscowego nie zastosowano nazewnictwa i oznaczenia umożliwiającego jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego, gdyż nastąpił błąd w ustaleniu przebiegu ulicy P.. Zatwierdzając treść planu oraz załącznika graficznego zawierającego tego rodzaju błąd, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego.

Powołując się na naruszenie przepisów procedury w zakresie uchwalania miejscowego planu autor skargi zarzucił Radzie Miejskiej, że ta nie poddała ocenie i osobnemu głosowaniu kwestii zgodności m.p.z.p. z obowiązującym Studium. Stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 u.p.z.p. - plan miejscowy uchwała rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z protokołu XXII sesji Rady Miejskiej z dnia 17 marca 2016 r. wynika, że informacja o kwestionowanej dalej zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., pochodziła jedynie od przedstawiciela władzy wykonawczej Gminy, natomiast Rada Miejska W., w tym przedmiocie nie podjęła osobnej dyskusji, a nawet głosowania w tym przedmiocie. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze Studium zostało przez Radę błędnie wyrażone w załączniku do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta poważna wada w procedurze uchwalania planu prowadzi do konieczności stwierdzenia przez sąd jego nieważności w całości.

Przedstawiając argumentację poświęconą zarzutowi naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności działek, a także naruszenia art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu skarżącego jako właściciela w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości, autor skargi zauważył, że o ile wskazany w § 15 ust. 2 pkt 7 uchwały zapis o objęciu ochroną istniejących drzew na obszarze terenu zieleni parkowej (2ZP) jest uzasadniony, to zamieszczenie tożsamo brzmiącego zapisu w § 14 ust. 3 pkt 17 uchwały, stanowi nadmierne ograniczenie prawa właściciela gruntu i częściowo uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w miejscowym planie. Na uwadze należy mieć przewidziane przez miejscowy plan przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1MN, które dopuszcza zabudowę mieszkaniową, jednocześnie wskazując na ochronę istniejących drzew, co w pewnym zakresie może doprowadzić do niemożności realizacji postanowień projektowanego miejscowego planu. Według spółki, taka regulacja planu ogranicza jej własność i wyklucza możliwość uzyskania decyzji zezwalającej na wycięcie lub usunięcie istniejących drzew w przypadku ich choroby i zagrożenia bezpieczeństwu. Ponadto, tak nieostry zapis wskazujący na objęcie ochroną istniejących drzew, prowadzić może do niespójności i braku możliwości działania organów właściwych w zakresie ochrony środowiska. Określenie, że obejmuje się ochroną istniejące drzewa nie precyzuje jakiego typu, gatunku czy też jakich rozmiarów drzewa są w szczególności chronione. Nadto brak jest dookreślenia temporalnego, które pozwoliłoby zinterpretować jednoznacznie, czy projekt planu przewiduje taką ochronę dla drzew istniejących w chwili podejmowania uchwały, jej wejścia w życie czy w każdym czasie przyszłym po uchwaleniu planu. Według uznania spółki, powszechnie obowiązujące przepisy prawa są wystarczające do właściwej dbałości o środowisko w tym zakresie. Niniejszym skarżąca spółka wskazała, że wadliwe ustalenie przeznaczenia dla obszaru 1MN, poprzez dopuszczenie na tym terenie wyłącznie: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; biur; poradni medycznych; usług drobnych; obiektów opieki na dzieckiem; obiektu do parkowania; obiektu infrastruktury technicznej, narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki budowlanej, w tym samym uniemożliwia właścicielowi nieruchomości jej wykorzystanie zgodne z gospodarczo-społecznym przeznaczeniem.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium, autor skargi podniósł, że organ planistyczny związany jest zapisami studium i przeznaczeniem w nim poszczególnych terenów. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium a organ planistyczny może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenia określonych obszarów, tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów, której nie przewiduje studium, organ planistyczny może dokonać jedynie po uprzedniej zmianie studium. Prowadzi to do konkluzji, że wbrew stanowisku skarżącej strony organ planistyczny nie mógł zmienić przeznaczenia należącego do niego terenu a tym samym takie a nie inne przeznaczenie terenu należącego do niego nie jest naruszeniem władztwa planistycznego. Według spółki, przeznaczenie należących do niej działek gruntu objętych planem, jako tereny oznaczone symbolem 1MN, tj. z ustalonym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, biura, poradnie medyczne, usługi drobne, obiekty opieki nad dzieckiem, place zabaw lub obiekty infrastruktury technicznej, jest niezgodne z obowiązujący na tym obszarze aktualnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (tekst jednolity: przyjęty uchwalą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 maja 2010 r.). Zgodnie z treścią Studium, ww. działki wchodzą w skład zespołu urbanistycznego K. nad Ś., który jest zespołem urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym, a jego głównym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Studium wskazuje również, że dla budynków wielorodzinnych stosuje się zasadę zapewnienia jednego miejsca postojowego na jeden lokal, wobec czego treść miejscowego planu jest niezgodna również w tym zakresie, gdyż na tym obszarze ustala 2 miejsca postojowe. Ponadto skarżący zauważył, że działki sąsiadujące z tym terenem (w zespole urbanistycznym K. na Ś. oraz w zespole K.), są działkami zabudowanymi zespołami budynków wielorodzinnych oraz pojedynczymi budynkami wielorodzinnymi. Wobec niniejszego przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną będzie realizowało treść aktualnego i wiążącego Studium, ale również będzie zgodny z występującym dotychczas charakterem zabudowy. Nadto, autor skargi wskazał, że pomimo istniejących w treści studium zapisów o dopuszczalności zabudowy jednorodzinnej, a w szczególności w pasie przy granicy zespołów urbanistycznych o różnym przeznaczeniu, należy podnieść z całą stanowczością, że celem studium nie było określenie wyłącznego przeznaczenia obszarów przy granicy zespołów urbanistycznych w taki sposób, w jaki zostało określone przeznaczenie dla terenów sąsiednich, gdyż w takiej sytuacji granica studium zostałaby uformowana w inny sposób. Przy tym zostało podniesione, że w treści studium znajduje się zapis mówiący, że w zespole urbanistycznym K. nad Ś. w obszarze zawierającym się pomiędzy al. K. a ul. P., w odległości nie większej niż 550 m od skrzyżowania tych ulic nie ogranicza się liczby kondygnacji nadziemnych budynków. Wobec tego dla obszaru dla którego uchwalony jest przedmiotowy plan, a w szczególności teren oznaczony symbolem 1MN, jest obszarem dla którego przeznaczeniem jest nie tylko zabudowa wielorodzinna, lecz dodatkowo doprecyzowano, że w obszarze tym nie występuje ograniczenie liczby kondygnacji naziemnych budynków. Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi stwierdził, że uzasadniają one niezgodność treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zauważano, że postanowienia studium (mimo, iż samo nie jest aktem prawa miejscowego) są zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. dla organu sporządzającego i uchwalającego plan wiążące. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W myśl stanowiska NSA - wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1825/12, przedmiotową zgodność należy rozumieć w sposób wąski i precyzyjny, albowiem granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Jednoznaczne sformułowanie ustaleń części tekstowej Studium nie daje swobody organowi planistycznemu w odstąpieniu od tego ustalenia, a wręcz wymusza na organie jego wierne powtórzenie w treści tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego. Według uznania spółki, w zakresie terenu objętego planem w części oznaczonej dotychczas jako 1MN, zastosowanie winno mieć również przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, tj. przeznaczenie mieszane, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają, co potwierdza wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, a co ma miejsce w niniejszym przypadku. Nadto skarżący wskazał, że zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego wskazane jest, aby na granicy występowania dwóch rodzajów zabudowy, tj. zabudowy wielorodzinnej - 10 kondygnacyjnej oraz zabudowy jednorodzinnej, nastąpiło płynne przejście poprzez zabudowę wielorodzinną kameralną (np. czterokondygnacyjną). Stanowisko spółki zostało podzielone również przez SKO we W., które uchyliło decyzję o odmowie udzielenia warunków zabudowy dla działek objętych przedmiotowym planem. Jak wskazało w uzasadnieniu decyzji, zastosowanie na przedmiotowych działkach zabudowy wielorodzinnej spowoduje zachowanie ładu urbanistycznego i nie spowoduje zmiany funkcji i cech zabudowy najbliższego obszaru. Na marginesie rozważań skarżący zauważył, że preferencje co do zachowania płynnego przejścia pomiędzy obszarami zabudowy różnego typu Gmina W. przejawia na większości z obszarów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w tym również w zakresie prowadzonej i realizowanej koncepcji zabudowy N., która stanowi sztandarowe przedsięwzięcie planistyczne Gminy. Pomimo, że Studium nie stanowi wprawdzie aktu prawa miejscowego i nie kształtuje wprost prawa własności. Jest jednak aktem wyznaczającym potencjalny i kierunkowy sposób zagospodarowania danego obszaru i właściciel takiego obszaru winien być chroniony przed dowolnym przesuwaniem stref kierunkowych zagospodarowania bez uprzedniej formalnej zmiany Studium. Jak wielokrotnie podkreśla się w orzecznictwie, studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (co potwierdzają wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10).

Omawiając zarzut naruszenia § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia parametrów drogi dojazdowej do obszaru objętego planem, skarżąca spółka wskazał na brak określenia w części tekstowej planu paramentów dróg zgodnie z wymogami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r., uchwala w części tekstowej musi określać parametry dróg objętych rysunkiem planu, zgodnie z treścią § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Mając na uwadze powyższe należy wnioskować, że pomimo, że przedmiotowy plan nie obejmuje dróg, to określa sposób dojazdu do nieruchomości objętych planem, a zatem powinien określać rodzaj dróg, którymi dojazd następuje, co w planie nie zostało określone.

W przekonaniu skarżącej strony, zasadny jest także zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez brak określenia minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości. Fakt, że prawodawca lokalny nie określił obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, nie zwalniał go z określenia tych parametru (minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych), gdyż podziały i scalenia mogą być dokonywane na nieruchomościach objętych planem z inicjatywy innych niż organ planistyczny podmiotów (nie zachodzi więc zbędność określania tych zasad). Jednocześnie jest to parametr obowiązkowy wskazany w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Tak więc jego brak w zapisach planu skutkuje wadliwością zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W tym zakresie w skardze został przytoczony wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1335/11, w którym wskazano, że mimo, iż art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy powinien więc zawierać obligatoryjnie takie ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli jednak w planie przewiduje się zawarcie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to powinny one odpowiadać również szczegółowym wymogom określonym nie tylko w tym przepisie ale i w przepisach wykonawczego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunków takich nie spełnia niewątpliwie wskazanie wyłącznie minimalnej powierzchni nowo utworzonych działek, w sytuacji gdy przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia wymaga co najmniej, wśród parametrów działek uzyskiwanych w toku scalania i podziału, podania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Spółka zauważyła również, że § 10 mpzp nie określa maksymalnej szerokość frontu działki, ani też maksymalnej powierzchni działki.

W ocenie skarżącej spółki, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło również do wadliwego ustalenia warunków zabudowy dla obszaru 1MN, poprzez dopuszczenie na tym terenie wyłącznie: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; biur; poradni medycznych; usług drobnych; obiektów opieki na dzieckiem; obiektu do parkowania; obiektu infrastruktury technicznej. Takie ustalenia naruszają obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzą do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki budowlanej, a także wskazują na pominięcie walorów architektonicznych zabudowy mieszkaniowej, jaka jest możliwa do zrealizowania na tym obszarze, uwzględniając w szczególności zabudowę sąsiednią, a także naruszają zasadę uwzględniania przy planowaniu prawa własności.

Uzasadniając ostatni z zarzutów skargi, w postaci naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu, poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, autor skargi podniósł, że Rada Miejska nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na akceptowane przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych, stanowisko NSA, który w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11 wyraził pogląd, iż "nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych". Dalej co istotne zauważono, że w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. II OSK 2587/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu". W przekonaniu spółki, już ze względu na przywołane orzeczenia należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Autor skargi stwierdził, że jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowania listy uwag (jednocześnie z glosowaniem nad uchwalą w przedmiocie uchwalania planu), to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie glosowania w przedmiocie zgłoszonych uwagi i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Z protokołu XXII sesji Rady Miejskiej W. z dnia 17 marca 2016 r. wynika, że na sesji tej Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej W., po przedstawieniu propozycji założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Dyrektora Departamentu Architektury i Rozwoju (działającego jako organ wykonawczy), zabrał głos i przeprowadził dalej głosowanie mówiąc "Przedstawione zostały Państwu uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o sposobie ich rozstrzygania winna rozstrzygnąć Rada. Czy w tej sytuacji życzą sobie Państwo indywidualnego rozpatrzenia tych uwag? Jeżeli nie usłyszę sprzeciwu, uznam, że wolą Rady jest rozpatrzenie uwag łącznie z przedstawionym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z propozycją przedstawioną przez Pana Dyrektora". Wobec powyższego, w ocenie spółki, wprost wynika, że "rozpatrzenie" uwag nastąpiło łącznie z projektem uchwały o miejscowym planie. Nadto z protokołu wynika, że uwagi nie zostały precyzyjnie wymienione, a treść załącznika co do rozpatrzenia uwag jest powieleniem treści dokumentu organu wykonawczego w zakresie nieuwzględnienia uwag. Z protokołu nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowaniu a wręcz przeciwnie, że Rada Miasta uwag nie rozpatrywała. Z analizy załącznika do uchwały wysnuć można wniosek, iż sposób "rozpatrzenia" tych uwag jest identyczny jak Prezydenta. Świadczy to dobitnie, że załącznikiem do zaskarżonej uchwały jest stanowisko Prezydenta w przedmiocie uwag nieuwzględnionych a nie uchwała Rady Gminy. Ta poważna wada w procedurze uchwalania planu prowadzi do konieczności stwierdzenia jego nieważności w całości.

W obszernej odpowiedzi na skargę Rada Miejska W., w imieniu której działał Prezydent W., wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z obowiązującym Studium przedmiotowy teren położony jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym K. nad Ś. Obszar objęty planem graniczy bezpośrednio z zespołem urbanistycznym mieszkaniowym jednorodzinnym K.. Zgodnie ze Studium, w zespołach urbanistycznych mieszkaniowych wielorodzinnych należy dążyć do wykształcenia kompletnych, czytelnych i wysokiej jakości jednostek kompozycyjnych, obiektów kompozycyjnych oraz elementów wiążących poszczególne jednostki i obiekty kompozycyjne. Należy dążyć do tego, aby układ jednostek kompozycyjnych w zespołach urbanistycznych wielorodzinnych był spójny z układem jednostek kompozycyjnych w sąsiednich zespołach urbanistycznych. Ponadto należy dążyć do powiązania kompozycyjnego i widokowego z elementami zespołów sąsiednich. Ilekroć w treści Studium użyte jest sformułowanie "należy dążyć", mowa jest o nakazie nieostrym. Nakaz nieostry oznacza nałożenie obowiązku na władze miasta dołożenia starań w celu osiągnięcia celu sformułowanego w kierunku. Opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. miało na celu przede wszystkim umożliwienie prawidłowych rozwiązań przestrzennych na styku dwóch zespołów urbanistycznych, poprzez określenie zasad zagospodarowania terenu, w tym ustalenie przeznaczeń, intensywności zabudowy, kompozycji i gabarytów obiektów, które będą uzupełniać strukturę urbanistyczną tej części miasta.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśniono, że obszar objęty skarżonym miejscowym planem położony jest po południowej stronie działki nr [...], AM8, obręb K., znajdującej się w zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Zgodnie z Ewidencją Gruntów i Budynków nieruchomości położone na działkach nr [...] i [...], AM8, obręb K., po północnej stronie działki nr [...], posiadają odpowiednio adresy: ul. P. [...] i ul. P. [...]. Również działka nr [...], AM8, obręb K., położona w obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym, posiada adres ul. P. 10, a działki nr [...], [...], [...] odpowiednio ul. P.. Według wydanego przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta wykazu dróg w zarządzie ZDiUM, stan na dzień 4 lutego 2016 r., działka nr [...], obręb K., AM8 nie stanowi ul. P. oznaczonej jako [...], lecz stanowi drogę wewnętrzną określoną jako P. - sięgacz. Wobec tego działka nr [...] uznana jest za kontynuację ulicy P., stanowiącą dojazd do terenu objętego planem miejscowym, oznaczonym symbolem 1MN. W podobny sposób określane są również sięgacze innych ulic we W.. Autor odpowiedzi na skargę zauważył przy tym, że działka nr [...], AM8, obręb K. znajduje się poza granicą opracowania objętego skarżoną uchwałą. Dla ułatwienia identyfikacji niektórych oznaczeń, na rysunku planu umieszcza się dodatkowe informacje poza granicą opracowania planu miejscowego. Wszystkie oznaczenia na rysunku planu umieszczone poza granicą opracowania planu miejscowego, w tym oznaczenie ulicy P., stanowią jedynie treść informacyjną planu. Zaznaczono również, że w § 3 ust. 2 uchwały wyszczególniono, które oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu.

Uznając za nieuzasadniony zarzutu o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - wymagający stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń Studium, wyjaśniono, że procedura przekazywania projektów uchwał do Rady Miejskiej została określona w piśmie okólnym nr [...] Prezydenta W. z dnia 29 stycznia 2016r. Prezydent przekazuje projekty uchwał do Biura Rady Miejskiej W. najpóźniej 14 dni przed planowanym terminem sesji. Radni mają możliwość szczegółowego zapoznania się z przekazanym projektem uchwały wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 2 do uchwały. Na posiedzeniach poszczególnych komisji Rady Miejskiej i Klubów Radnych omawiana jest również zgodność projektu planu ze Studium oraz przedstawiane są poszczególne uwagi wniesione do projektu planu. Na sesji Rady Miejskiej przedstawiane są stanowiska poszczególnych Komisji i Klubów Radnych do projektu uchwały. Radni mogą odnieść się do stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń studium oraz zabrać głos w sprawie nieuwzględnionych uwag i ocenić sposób ich rozpatrzenia. Powołując się na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., skarżony organ stwierdził, że nie można czynić zarzutu, że procedura planistyczna została naruszona i wywodzić z tego wniosek, że stwierdzenie to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały bądź też zawierać się w treści uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie w załączniku do tej uchwały. Taki zarzut jest sprzeczny z duchem ustawy, która zakładała uproszczenie procedury planistycznej. Podkreślono, że nie został naruszony tryb sporządzania planu, ponieważ Radni najpierw musieli odnieść się i zaakceptować załączniki do uchwały, a następnie odnieść się do kwestii uchwalenia planu. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie uważa się za dopuszczalne i nienaruszające przepisu art. 20 u.p.z.p. przyjęcie w załączniku do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. Na sesji w dniu 17 marca 2016 r. Radni podjęli uchwałę w sprawie uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu po stwierdzeniu, że projekt planu nie jest sprzeczny ze Studium. Jednym z załączników do uchwały uchwalającej plan był załącznik nr 2, w którym Rada Miejska stwierdza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 6 lipca 2006 r. ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 maja 2010 r.

Ustosunkowując się do kolejnego z zarzutów skargi, Prezydent W. wyjaśnił, że skarżony miejscowy plan został sporządzony na kopii mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza, zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Na kopii mapy zasadniczej pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. zostały ujawnione istniejące elementy występujące w terenie, w tym drzewa. Jednym z celów polityki przestrzennej miasta W. jest zachowanie i ochrona drzew, w szczególności na terenach zurbanizowanych, gdzie ubywa terenów zieleni. W opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. zostały określone, między innymi, następujące zalecenia: "W celu poprawy stanu środowiska oraz podniesienia jego walorów przyrodniczych i krajobrazowych, zagospodarowanie terenu może być realizowane przy uwzględnieniu następujących ograniczeń i uwarunkowań: nie należy dopuszczać realizacji przedsięwzięć powodujących degradację środowiska lub mogących pogorszyć jego jakość oraz jakość życia mieszkańców; zaleca się zachowanie istniejących form zieleni; zaleca się kształtowanie terenów zieleni wysokiej oraz pielęgnację drzewostanu". W ocenie autora odpowiedzi na skargę, inwentaryzacja urbanistyczna wykazała, że na obszarze objętym planem znajduje się wiele drzew, które należy chronić ze względu na duże walory przyrodnicze. Występujący na terenie planu drzewostan uznano za cenny i warty zachowania. Jest to ważny element kompozycyjny historycznego założenia urbanistycznego osiedla K., które podlega ochronie konserwatorskiej. W miejscowym planie zadrzewienia zgrupowane przy ul. P. wyodrębniono jako teren zieleni parkowej 2ZP i objęto ochroną. Ochroną objęto również drzewa na terenach przeznaczonych do zainwestowania 1MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Na mapie zasadniczej, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1MN, zostało ujawnionych 5 drzew, z których 4 rosną dokładnie na granicy terenu z ulicą P. (działka nr [...], AM8, obręb K. - sięgacz ulicy P.), a jedno drzewo w odległości około 2,8 m od tej granicy. W ocenie Prezydenta, w miejscowym planie zadbano o to, aby planowana zabudowa i zagospodarowanie terenu nie kolidowały z drzewostanem. Na terenie 1MN istniejące drzewa znajdują się poza nieprzekraczalną linią zabudowy odsuniętą o 5 m od granicy z ulicą P. (działka nr [...], AM8, obręb K. - sięgacz ulicy P.). Zapisy o ochronie istniejących drzew odnoszą się więc tylko do drzew ujawnionych na mapie zasadniczej, na której sporządzono plan miejscowy. Zatem uzasadniony jest zapis w projekcie planu o objęciu ochroną istniejących drzew, nie tylko na terenie 2ZP, ale również na terenie 1MN, gdyż dla tego terenu plan dopuszcza zabudowę tylko w obrębie nieprzekraczalnej linii zabudowy. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, zapis o ochronie istniejących drzew nie ogranicza własności prywatnej i nie wyklucza możliwości uzyskania decyzji zezwalającej na wycięcie lub usunięcie istniejących drzew w przypadku ich choroby i zagrażania bezpieczeństwu. Zwrócono przy tym uwagę, że zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, możliwe jest uzyskanie decyzji o usunięciu drzew. Decyzję podejmuje właściwy organ administracji samorządowej (Prezydent Miasta). Organ na etapie dokonywania oceny zasadności wycinki dokonuje szczegółowej analizy istniejącego drzewostanu i wydaje decyzję z poszanowaniem prawa i z zachowaniem walorów krajobrazowych, ekologicznych, kulturowych itp. W przypadku występowania przyrodniczo, krajobrazowo lub historycznie cennego drzewostanu, organ może odmówić wydania decyzji. Nie będzie to jednak miało miejsca w przypadku, gdy drzewa będą stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego lub gdy będą w złym stanie zdrowotnym. Ustalenia planu miejscowego nie zakazują również dokonywania tzw. cięć sanitarnych.

Odpowiadając na zarzut wadliwego ustalenia przeznaczenia 1MN dla obszaru objętego skarżoną uchwałą, poprzez dopuszczenie na tym terenie wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, biur, poradni medycznych, usług drobnych, obiektów opieki nad dzieckiem, obiektu do parkowania, obiektu infrastruktury technicznej, co narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki budowlanej, w tym samym uniemożliwia właścicielowi nieruchomości jej wykorzystanie zgodne z gospodarczo-społecznym przeznaczeniem, Prezydent zaznaczył, że art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definiuje "ład przestrzenny" jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Obszar objęty opracowaniem planu miejscowego położony jest na styku osiedla zabudowy jednorodzinnej K. i osiedla zabudowy wielorodzinnej "Osiedle P.". Teren oznaczony w planie symbolem 1MN znajduje się w jednoznacznie określonej ciągłości niskiej zabudowy jednorodzinnej, mimo że od południa bezpośrednio sąsiaduje z dominującą, o zróżnicowanej wysokości, strukturą wielkopłytowej zabudowy wielorodzinnej z lat 1976-1988. Jednostki urbanistyczne, na które w Studium została podzielona przestrzeń miasta, zawierają zróżnicowaną zabudowę, często o całkowicie różnym charakterze. W wielu przypadkach widoczne jest to na stykach sąsiadujących jednostek. Dlatego w Studium zawarte są zapisy odnoszące się do sąsiedztwa poszczególnych zespołów. Zapisy te wskazują kierunki kształtowania przestrzeni na terenach często wzbudzających odmienne oczekiwania co do sposobu ich zagospodarowania. Zgodnie ze Studium - w zespołach urbanistycznych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy dążyć do takiego sytuowania względem siebie elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz takiego ich kształtowania, dzięki któremu uniknie się negatywnego oddziaływania pomiędzy nimi, w tym szczególnie pomiędzy osiedlami zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej, willowej i kameralnej. W rejonach sąsiedztwa z zespołami urbanistycznymi mieszkaniowymi jednorodzinnymi zaleca się sytuowanie zabudowy o podobnym charakterze, gabarytach i intensywności zabudowy do zlokalizowanej w sąsiednich zespołach urbanistycznych. W ocenie Prezydenta, analizy przeprowadzone przy opracowywaniu planu miejscowego, ograniczone jedynie do obszaru przystąpienia do planu, byłyby z założenia błędne, gdyż nie uwzględniałyby bardzo wielu czynników mających wpływ na sposób zagospodarowania przestrzeni. Zatem w tym przypadku, pomimo niewielkiego terenu objętego planem obszar objęty analizami był na tyle szeroki, aby dać rzetelny obraz struktury, zmian demograficznych oraz zaopatrzenia w infrastrukturę społeczną, ochrony zabytków, ochrony środowiska, walorów ekonomicznych i innych elementów składających się na jakość życia większej całości. Prezydent wskazał również, że obszar opracowania planu, od północy, graniczy bezpośrednio z osiedlem domów jednorodzinnych K., o wysokości budynków od 6 do 11 m i kompozycyjnie stanowi zakończenie tego osiedla. Osiedle K. stanowi spójny kompleks budynków jednorodzinnych i willowych wpisany do ewidencji zabytków. Obszar objęty opracowaniem planu od południa sąsiaduje z zabudową mieszkaniową wielorodzinną "Osiedla P." przy ulicy K., które również stanowi kompletną kompozycyjnie zamkniętą całość. Pomimo tego sąsiedztwa obszar planu jest naturalnym zakończeniem osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego i jego logiczną kontynuacją. Zatem celem planu było dopełnienie struktury funkcjonalno-przestrzennej istniejącego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego o zdefiniowanym układzie kompozycyjnym w taki sposób, aby stworzyć na przedmiotowym obszarze możliwie najwyższe standardy zamieszkiwania. Teren 1MN o szerokości około 23 m to cztery działki geodezyjne o łącznej powierzchni 1800 m². Działki o takiej szerokości wydzielane są pod zabudowę jednorodzinną. Zabudowa wielorodzinna na tak wąskim terenie zbliżyłaby się do budynków jednorodzinnych na tak niewielką odległość, że zaburzyłaby kompozycyjne walory tego terenu, a także stworzyłaby problemy z jego prawidłową obsługą komunikacyjną. Zauważono również, że przedmiotowe działki zostały wydzielone przez Gminę Miejską W. pod zabudowę jednorodzinną, a następnie zbyte w drodze przetargu w 2014 r. z przeznaczeniem w ofercie wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie wielorodzinną. Taka oferta sprzedaży została przygotowana również po przeprowadzeniu licznych analiz. Tak więc skarżąca miała świadomość zamierzeń miasta związanych z zagospodarowaniem nabywanych działek. Sposób zabudowy był czytelnie i jasno określony w warunkach przetargu. Podkreślono, że przy opracowaniu planu miejscowego ujawnia się wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między podmiotami. Gdy dojdzie do konfliktów, gmina musi je rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Wskazano także, że w trakcie opracowania planu złożony został wniosek o niezabudowywanie obszaru objętego planem i pozostawienie go jako terenu zieleni dostępnej dla mieszkańców. Ponadto ochrona praw właścicieli jest uwzględniona w przepisach prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabezpiecza interesy osób, które w związku uchwaleniem planu miejscowego nie mają możliwości korzystania z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Osoby te mogą skorzystać z rozwiązań wynikających z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacjach, w których w wyniku podjętych decyzji projektowych konflikt interesów nie może zostać rozwiązany, u.p.z.p. określa możliwość zadośćuczynienia osobom nieusatysfakcjonowanym.

Ustosunkowując się do zarzutu polegającego na naruszeniu art. 20 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium, autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. W tym zakresie wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującym Studium W., obszar objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. położony jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym K. nad Ś. i graniczy bezpośrednio z zespołem urbanistycznym mieszkaniowym jednorodzinnym K.. W zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym K. nad Ś., Studium dopuszcza wiele klas przeznaczenia terenu. Dominującą klasą przeznaczenia terenu jest tutaj zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a uzupełniającymi klasami przeznaczenia terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gastronomia i rozrywka, kultura, biura, usługi drobne, opieka zdrowotna i społeczna, edukacja itp. Określenie "dominujące" wskazuje między innymi na charakter całego zespołu urbanistycznego i odnosi się do całej jego powierzchni a nie do pojedynczej działki. Zespół urbanistyczny K. nad Ś. liczy około 140 ha. Zespół urbanistyczny to zbiór terenów o różnych przeznaczeniach, stanowiących całość funkcjonalno-przestrzenną. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, brak przeznaczenia dominującego na części terenów zespołu urbanistycznego nie stanowi naruszenia ustaleń Studium W.. Mając na uwadze zrównoważony rozwój nie można całego zespołu urbanistycznego o powierzchni często kilkuset hektarów, w tym każdej działki, przeznaczyć wyłącznie na zabudowę mieszkaniową, np. wielorodzinną. Tereny zabudowy mieszkaniowej muszą być wyposażone we wszystkie niezbędne usługi podstawowe i infrastrukturę społeczną. Dopiero plan miejscowy, po analizie uwarunkowań na danym obszarze, określa przeznaczenia i sposób zagospodarowania poszczególnych terenów, realizując kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane przez Studium. Jest to dokument określający kierunki polityki przestrzennej i nie odnosi się do tego jakie klasy obowiązują na poszczególnych działkach geodezyjnych. Zauważono przy tym, że w zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym K. nad Ś., oprócz zabudowy wielorodzinnej, występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi. Sporne działki nr [...], [...], [...], [...] - od południa sąsiadują z zabudową mieszkaniową wielorodzinną "Osiedla P.". Charakter zabudowy osiedla to budynki o zmiennej wysokości, przestronne działki z dużą powierzchnią biologicznie czynną, placami zabaw dla dzieci, z miejscami parkingowymi i usługami w granicach osiedla. Od północy przedmiotowe działki graniczą bezpośrednio z osiedlem domów jednorodzinnych K.. Zabudowa jednorodzinna osiedla K., z niskimi małymi budynkami mieszkalnymi, odsunięta jest o około 6 m od granicy planu. Osiedle K. to także spójny kompleks zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W Studium wyznaczona została strefa ochrony konserwatorskiej II obejmująca zarówno całe osiedle mieszkaniowe K. należące do zespołu urbanistycznego mieszkaniowego jednorodzinnego K., jak również przedmiotowe działki należące do zespołu urbanistycznego mieszkaniowego wielorodzinnego K. nad Ś.. Zgodnie ze Studium - w zespołach urbanistycznych mieszkaniowych wielorodzinnych cyt.: "w rejonach sąsiedztwa z zespołami mieszkaniowymi jednorodzinnymi zaleca się sytuowanie zabudowy o podobnym charakterze, gabarytach i intensywności zabudowy do zlokalizowanej w sąsiednich zespołach urbanistycznych". Ponadto "należy dążyć do wykształcenia kompletnych, czytelnych i wysokiej jakości jednostek kompozycyjnych". W przekonaniu Prezydenta, na omawianym terenie dochodzi właśnie do styk spójnego funkcjonalno-przestrzennie zespołu zabudowy jednorodzinnej i kompletnego kompozycyjnie wielorodzinnego "Osiedla P.". Ponadto, zgodnie z zapisami Studium w zespołach urbanistycznych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy dążyć do takiego sytuowania względem siebie elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz takiego ich kształtowania, dzięki któremu uniknie się negatywnego oddziaływania pomiędzy nimi. Obecnie teren 1MN tworzą 4 działki o łącznej powierzchni około 1800 m². Szerokość przedmiotowych działek wynosi około 23 m. Takie parametry działek przyjmowane są dla zabudowy jednorodzinnej a nie wielorodzinnej. Jest to zbyt wąski teren dla budowy budynku wielorodzinnego, który mógłby zacieniać niskie budynki jednorodzinne usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie. Przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu, za podstawę działań, w miejscowym planie przyjmuje się ład przestrzenny, a także minimalizowanie konfliktów przestrzennych na styku z istniejącą zabudową. Jednym z założeń sporządzenia omawianego planu miejscowego była więc ochrona ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie odpowiednich regulacji dotyczących zagospodarowania. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowych działkach zakłóciłoby istniejący układ kompozycyjny oraz ład przestrzenny na tym terenie. Zabudowa jednorodzinna, zaprojektowana w przedmiotowym planie, kompozycyjnie zakończy, poprzez uzupełnienie, istniejący kompleks osiedla K. objęty ochroną konserwatorską. Teren zieleni wysokiej będzie naturalną granicą między dwoma odmiennymi w swym charakterze zespołami zabudowy: spójnego funkcjonalno-przestrzennie zespołu zabudowy jednorodzinnej K. i kompletnego kompozycyjnie wielorodzinnego "Osiedla P.".

Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w miejscowym planie na żadnym terenie nie dopuszcza się zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i dlatego w projekcie planu nie ustalono wymogów dotyczących liczby miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W planie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla której Studium zaleca, aby minimalna liczba miejsc parkingowych wynosiła 2 miejsca parkingowe na 1 mieszkanie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Taki wskaźnik przyjęto w projekcie planu. Podano również, że obszar planu położony jest pomiędzy ulicą P. i ulicą K., a więc wskazywany przez składających skargę obszar pomiędzy al. K. a ul. P. nie dotyczy terenu objętego opracowaniem planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 6 i 7 r.M.I., poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia parametrów drogi dojazdowej do obszaru objętego planem, uznano ten zarzut za nieuzasadniony. Wyjaśniono, że Rada Miejska W. w § 2 uchwały Nr [...] z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. przyjęła, że granice obszaru objętego planem określa załącznik do uchwały. Granice te nie obejmują dróg. Prezydent W. sporządził projekt planu na podstawie wyżej wymienionej uchwały. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i nie może zawierać ustaleń dla obszaru poza granicami wskazanymi przez Radę Miejską W. w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Przedstawiając stanowisko dotyczące zarzutu naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 i 8 r.M.I., poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia maksymalnej szerokości frontu działek powstałych w wyniku podziału i scalenia działek objętych planem, skarżony organ wyjaśnił, że w § 4 r.M.I. zostały określone wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 7 wyżej wymienionego rozporządzenia "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". W przytoczonym zapisie dopuszczono przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określenie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Możliwość tę zastosowano w omawianym planie ustalając minimalne wartości parametrów, gdyż nie zachodzą tu okoliczności, które wymagałyby zastosowania wartości maksymalnych. Obecnie teren 1MN tworzą 4 działki o łącznej powierzchni około 1800 m². Szerokość przedmiotowych działek wynosi około 23 m. Określając minimalne parametry działek plan nie dopuszcza do zagęszczenia zabudowy na tym terenie pozwalając na zaprojektowanie maksymalnie 3 działek. Natomiast nawet gdyby w wyniku scalenia powstała tylko jedna działka obejmująca cały teren 1MN to jej wymiary wyniosłyby około 23 m x 77 m, a powierzchnia nie przekroczyłaby 1800 m². Działki o zbliżonych parametrach występują na obszarze osiedla domów jednorodzinnych K. więc nie ma potrzeby ograniczania tych wymiarów. Ponadto wskazano, że w § 10 uchwały Nr [...] zostały zawarte obowiązujące ustalenia dotyczące zasad scalania i podziału nieruchomości dla całego obszaru objętego planem. Dopuszczono scalanie i podział nieruchomości, określono minimalną powierzchnię działki oraz minimalną szerokość frontu działki powstałej w wyniku scalania lub podziału, a także określono minimalny kąt położenia granicy działki w stosunku do pasa drogowego.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p., w szczególności poprzez wadliwe ustalenie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do wyłączenia z zabudowy wielorodzinnej obszaru oznaczonego jako 1MN, a dodatkowo wyłączenia części tego obszaru z zabudowy wskutek ustalenia linii dopuszczalnej zabudowy, wskazano na fakt, że granice obszaru objętego planem określa załącznik do uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W.. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wykonuje się analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Sporządzana jest wówczas, między innymi, dla większego obszaru szczegółowa inwentaryzacja terenu zarówno pod kątem sposobu zagospodarowania terenu jak również jego uzbrojenia. Analizowane są istniejące uwarunkowania dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, wydanych decyzji o warunkach zabudowy i w indywidualnych sprawach, wniosków o sporządzenie planu, przetargów oraz struktury własności terenów. Nie bez znaczenia przy wyznaczeniu granic planu była analiza wydanych decyzji oraz wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Działki nr [...], [...], [...], [...] AM8 obręb K. o sumarycznej powierzchni około 1800 m² zostały wydzielone przez Gminę Miejską Wrocław w celu zbycia w drodze przetargu z przeznaczeniem w ofercie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nowy właściciel terenu wystąpił natomiast z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zabudowę wielorodzinną. Było to sprzeczne z polityką przestrzenną miasta i planowanym sposobem zagospodarowania tego terenu. Uznano przedstawioną we wniosku zabudowę wielorodzinną za zakłócającą ład przestrzenny tego obszaru. W celu przyjęcia na tym obszarze rozwiązań zapewniających ład przestrzenny Gmina przystąpiła do opracowania planu miejscowego obejmującego sprzedane działki oraz przyległy teren zieleni, będący własnością gminy. Ogólnie dostępny teren zieleni będzie stanowił, między innymi, bufor pomiędzy osiedlem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a osiedlem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia części obszaru z zabudowy wskutek ustalenia linii dopuszczalnej zabudowy zauważono, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przedstawia elementy planu miejscowego, które w planie miejscowym określa się obowiązkowo. Przedmiotowy teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a więc jest oczywiste, że teren ten zostanie zabudowany. Dlatego w planie zostały określone odpowiednie parametry i wskaźniki zabudowy, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy odsunięta została od północnej granicy terenu 1MN o 5 m ze względu na ochronę istniejących drzew. Ponadto odległość 5 m, w razie potrzeby, umożliwi usytuowanie dodatkowego miejsca postojowego w granicach działki. Zwrócono również uwagę, że teren 1MN otoczony jest od pozostałych stron świata terenem zieleni ogólnodostępnej, a wzdłuż południowej granicy działek będzie dodatkowo przebiegać ciąg pieszo-rowerowy. Odsunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy o 4 m od tych granic ma na celu zachowanie minimalnego komfortu zamieszkiwania na tym terenie. Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy". W planie miejscowym nie odniesiono się do sposobu rozmieszczenia otworów w przyszłym budynku, ustalono więc nieprzekraczalne linie zabudowy od strony wschodniej, południowej i zachodniej zgodnie z przywoływanym rozporządzeniem. Nieprzekraczalną linię zabudowy odsunięto od granic działki wskazując optymalne pole dla zabudowy o charakterze jednorodzinnym. Autor odpowiedzi na skargę potraktował również za nietrafny zarzut skargi o wadliwości ustalenia warunków zabudowy dla obszaru 1MN, poprzez dopuszczenie na tym terenie wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, biur, poradni medycznych, usług drobnych, obiektów opieki nad dzieckiem, obiektu do parkowania, obiektu infrastruktury technicznej, narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, które prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki budowlanej, a także wskazuje na pominięcie walorów architektonicznych zabudowy mieszkaniowej, jaka jest możliwa do zrealizowania na tym obszarze, uwzględniając w szczególności zabudowę sąsiednią, a także narusza zasadę uwzględnienia przy planowaniu prawa własności. W tym zakresie wskazał, że obszar opracowania planu, od północy, graniczy bezpośrednio z osiedlem domów jednorodzinnych K. o wysokości budynków od 6 do 11 m i kompozycyjnie stanowi zakończenie tego osiedla. Osiedle K. stanowi spójny kompleks budynków jednorodzinnych i willowych wpisany do ewidencji zabytków. Obszar objęty opracowaniem planu od południa sąsiaduje z zabudową mieszkaniową wielorodzinną "Osiedla P." przy ulicy K., które również stanowi kompletną kompozycyjnie zamkniętą całość. Pomimo tego sąsiedztwa obszar planu jest naturalnym zakończeniem osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego i jego logiczną kontynuacją. Zatem celem planu było dopełnienie struktury funkcjonalno-przestrzennej istniejącego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego o zdefiniowanym układzie kompozycyjnym w taki sposób, aby stworzyć na przedmiotowym obszarze możliwe jak najwyższe standardy zamieszkiwania.

Prezydent zaznaczył, że art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definiuje "ład przestrzenny" jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Obszar objęty opracowaniem planu miejscowego położony jest na styku osiedla zabudowy jednorodzinnej K. i osiedla zabudowy wielorodzinnej "Osiedle P.". Teren oznaczony w planie symbolem 1MN znajduje się w jednoznacznie określonej ciągłości niskiej zabudowy jednorodzinnej, mimo że od południa bezpośrednio sąsiaduje z dominującą, o zróżnicowanej wysokości, strukturą wielkopłytowej zabudowy wielorodzinnej z lat 1976-1988. Jednostki urbanistyczne, na które w Studium została podzielona przestrzeń miasta zawierają zróżnicowaną zabudowę, często o całkowicie różnym charakterze. W wielu przypadkach widoczne jest to na stykach sąsiadujących jednostek. Dlatego w Studium zawarte są zapisy odnoszące się do sąsiedztwa poszczególnych zespołów. Zapisy te wskazują na kierunki kształtowania przestrzeni na tych często wzbudzających odmienne oczekiwania co do sposobu zagospodarowania terenów. Obecnie teren 1MN tworzą 4 działki o łącznej powierzchni około 1800 m². Szerokość przedmiotowych działek wynosi około 23 m. Takie parametry działek przyjmowane są dla zabudowy jednorodzinnej a nie wielorodzinnej. Jest to zbyt wąski teren dla budowy budynku wielorodzinnego, który mógłby zacieniać niskie budynki jednorodzinne usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie. Przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu, za podstawę działań, w miejscowym planie przyjmuje się ład przestrzenny, a także minimalizowanie konfliktów przestrzennych na styku z istniejącą zabudową. Jednym z założeń sporządzenia omawianego planu miejscowego była więc ochrona ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie odpowiednich regulacji dotyczących zagospodarowania. Według autora odpowiedzi na skargę, dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowych działkach zakłóciłoby istniejący układ kompozycyjny oraz ład przestrzenny na tym terenie. Zabudowa jednorodzinna, zaprojektowana w przedmiotowym planie, kompozycyjnie zakończy, poprzez uzupełnienie, istniejący kompleks osiedla K. objęty ochroną konserwatorską. Teren zieleni wysokiej będzie naturalną granicą między dwoma odmiennymi w swym charakterze zespołami zabudowy: spójnego funkcjonalno-przestrzennie zespołu zabudowy jednorodzinnej K. i kompletnego kompozycyjnie wielorodzinnego "Osiedla P.". Prezydent podkreślił przy tym, że przy opracowaniu planu miejscowego ujawnia się wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między podmiotami. Gdy dojdzie do konfliktów, Gmina musi je rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Wskazał również, że w trakcie opracowania planu złożony został wniosek o niezabudowywanie obszaru objętego planem i pozostawienie go jako terenu zieleni dostępnego dla mieszkańców. Ponadto ochrona praw właścicieli jest uwzględniona w przepisach prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabezpiecza interesy osób, które w związku uchwaleniem planu miejscowego nie mają możliwości korzystania z nieruchomości lub jej z części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Osoby te mogą skorzystać z rozwiązań wynikających z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacjach, w których w wyniku podjętych decyzji projektowych konflikt interesów nie może zostać rozwiązany, u.p.z.p. określa możliwość zadośćuczynienia osobom nieusatysfakcjonowanym.

Przedstawiając argumentację odnoszącą się do zarzutu naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić równocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Podobnie jak w przypadku zarzutu dotyczącego stwierdzenia zgodności m.p.z.p. ze Studium, wyjaśniono, że procedura przekazywania projektów uchwał do Rady Miejskiej W. została szczegółowo uregulowana w piśmie okólnym nr 1/16. Zgodnie z nim, Prezydent przekazuje projekty uchwał do Biura Rady Miejskiej W. najpóźniej 14 dni przed planowanym terminem sesji. Radni mają możliwość szczegółowego zapoznania się z przekazanym projektem uchwały, prezentacją planu oraz wniesionymi uwagami podczas szczegółowego omawiania tego projektu na posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej i Klubów Radnych oraz analizowania zawartych w nim zapisów. Na Sesji Rady Miejskiej przedstawiane są stanowiska poszczególnych Komisji i Klubów Radnych do poszczególnych projektów uchwał. Każdy Radny może na sesji zabrać głos w sprawie nieuwzględnionych uwag i ocenić sposób ich rozpatrzenia. Według autora odpowiedzi na skargę, przed sesją Rady Miejskiej W. wszystkie wniesione uwagi do projektu planu były przedstawiane na posiedzeniach poszczególnych Komisji Rady Miejskiej i Klubów Radnych. Zgodnie z art. 17 pkt 14 Prezydent W. przedstawił Radzie Miejskiej W. na sesji Rady Miejskiej w dniu 17 marca 2016 r. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Na tej sesji, przed przyjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, Radnym zostały przedstawione i omówione nieuwzględnione uwagi złożone do projektu planu. Prezydent nie zgodził się z zarzutem, że zgłoszone uwagi nie zostały precyzyjnie wymienione i poddane pod głosowanie. W tym zakresie wskazał, że w skardze przytacza się jedynie fragment protokołu pomijając część protokołu, dotyczącą przedstawienia na sesji uwag, w tym również omówienia kwestii, których uwagi do planu dotyczyły. Nie była to więc jedynie lista uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Radni, po uprzednim przedstawieniu uwag, zadecydowali o nieuwzględnieniu przedstawionych uwag złożonych do projektu przedmiotowego planu. Zostało to przez Radnych przegłosowane. Natomiast zgodnie z art. 20 ust 1 u.p.z.p. sposób rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu stanowi załącznik do uchwały uchwalającej plan. W związku z tym do uchwały został załączony załącznik nr 3, mówiący o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu.

Podsumowując, autor odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym podjęcie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 17 marca 2016 r. nastąpiło po uprzednim zapoznaniu się Radnych z treścią powyższych, wymaganych ustawowo załączników, stanowiących integralną część uchwały. Skoro przepis art. 20 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, to nie sposób zarzucić Radzie, że procedura planistyczna została naruszona i wywodzić z tego wniosek, że radni nie rozpatrywali uwag do projektu planu. Taki zarzut jest sprzeczny z duchem ustawy, która zakładała uproszczenie procedury planistycznej, a w konsekwencji odejście od podejmowania oddzielnej uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag oraz głosowania indywidualnego każdej uwagi. Ustosunkowując się do zarzutu, że "rozpatrzenie" uwag nastąpiło łącznie z projektem uchwały o miejscowym planie, Prezydent podkreślił natomiast, że ustawodawca jasno określił, że "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", z czego wynika wprost, że uchwalenie planu miejscowego oraz rozpatrzenie uwag ma nastąpić w tym samym czasie. Natomiast w kwestii zarzutu, iż sposób "rozpatrzenia" tych uwag jest identyczny jak Prezydenta, wyjaśniono, że stanowisko Rady Miejskiej W. było spójne z propozycją Prezydenta W. w sprawie nieuwzględnienia wniesionych uwag.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. członek zarządu skarżącej spółki przedłożył do akt sprawy kopię decyzji Prezydenta W. z dnia 2 sierpnia 2007r., nr [...], ustalającą na rzecz Gminy Wrocław warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch domów mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w części podziemnej.

Przy piśmie z dnia 10 listopada 2016 r., wykonując zobowiązanie nałożone przez Sąd na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r., Rada Miejska przedłożyła do akt wypis i wyrys z fragmentu Studium dotyczącego spornego tereny i jego otoczenia, tj. działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM-8 obręb K. we W. z tzw. części strefowej Studium, przyjętego uchwałą nr [...] przez Radę Miejską W. w dniu 6 lipca 2006 r., ze zmianą przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 maja 2010 r., w której ustalono kierunki polityki przestrzennej dla poszczególnych typów zespołów urbanistycznych. Wyjaśniono, że działki o podanych numerach znajdują się w Studium w zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym K. nad Ś., na styku z zespołem urbanistycznym mieszkaniowym jednorodzinnym K. a jednocześnie znajdują się w rejonie skrzyżowania ulicy P., planowanej w Studium jako ulica klasy "Z" - z al. K. planowaną w Studium jako ulica klasy "G". Wskazano również, że w części graficznej na rys. 6 przedstawiono Kierunki zagospodarowania przestrzennego - struktura funkcjonalno-przestrzenna: linią koloru żółtego zostały zaznaczone granice działek nr [...], [...], [...], [...] AM-8 obręb K.; linią koloru niebieskiego została zaznaczona granica miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. obejmująca wymienione działki. Na rysunku 11 - przedstawiono Kierunki zagospodarowania przestrzennego - ochrona dziedzictwa kulturowego: linią koloru czerwonego zostały zaznaczone granice działek nr [...], [...], [...], [...] AM-8 obręb K.; linią koloru niebieskiego została zaznaczona granica miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. obejmująca wskazane na początku działki.

Odnosząc się do kwestii zieleni/drzew, strona przeciwna zwróciła uwagę na następujące zapisy w załączonym fragmencie Studium : ze str. 373 ust. 1 pkt 8), ze str. 374 ust. 4 pkt 11), ze str. 384 ust. 5 pkt 6), ze str. 376 ust. 16). Stan faktyczny drzew przedstawiony został na załączonym do tego pisma materiale fotograficznym i mapowym. Ustosunkowując się do podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do istnienia tzw. sięgacza będącego przedłużeniem ul. P., strona przeciwna podniosła, że sięgacz ten istnieje faktycznie od dawna i okoliczne działki wykorzystują go bez problemu do dojazdu i posiadają adres ewidencyjny/ policyjny/ przy ul. P.. W załączeniu Rada Miejska przedłożyła fragment ortofotomapy W. dla spornego terenu i poglądowy materiał fotograficzny. Poza tym sięgacz jest wymieniony w wykazie dróg w Zarządzie ZDUiM we W.. Jaszcze raz zwrócono uwagę na brak możliwości wykonania zjazdu z zakrętu ul. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej w u.p.z.p. procedury planistycznej.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W..

Uprawnienie do żądania zweryfikowania powyższej uchwały skarżąca spółka wywodzi z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60).

Skarżąca wystosowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 18 maja 2016 r., które doręczono organowi w dniu 27 maja 2016 r. Rada Miejska w dniu 16 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę w sprawie udzielania odpowiedzi na wezwanie spółki. O jej treści spółka został zawiadomiona w dniu 29 czerwca 2016r. Zatem upływ 30-dniowego terminu do wniesienia skargi następował w dniu 29 lipca 2016 r. W tym też dniu skarga została nadana w placówce pocztowej na adres Rady Miejskiej W..

W następnej kolejności należało rozważyć, czy skarżąca spółka posiada interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym, a mianowicie działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...] AM-8, obręb K.. Działki te w planie oznaczone zostały symbolem 1MN, którego przeznaczeniem, zgodnie z § 14 ust. 1 uchwały, jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, biura, poradnie medyczne, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1, usługi drobne, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2, obiekty opieki nad dzieckiem, obiekty parkowania, obiekty infrastruktury technicznej.

Przytoczone ustalenia kwestionowanej uchwały planistycznej wpływają na sytuację prawną skarżącej spółki jako właściciela nieruchomości objętej jednostką planistyczną 1MN, albowiem określają ich przeznaczenie, wskazując przy tym na konkretne ograniczenia w ich wykorzystaniu. Okoliczność ta uzasadnia przyznanie skarżącej spółce legitymacji do wniesienia skargi, istnieje bowiem związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a sytuacją prawną skarżącej, gdyż treść uchwały wkracza w jej uprawnienia właścicielskie.

Możliwość uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego istnieje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej strony jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszone, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana jest przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślić należy, że prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są m.in. regulacje u.p.z.p. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W., w pierwszej kolejności wymuszonej treścią przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które nadają priorytetowy charakter ocenie zgodności procedowanego projektu planu miejscowego z ustaleniami studium, należało odnieść się do zgodności kwestionowanego planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Według autora odpowiedzi na skargę, zgodnie z obowiązującym Studium W., obszar objęty planem, znajduje się w zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym K. nad Ś.. Studium dopuszcza dla tego zespołu wiele klas przeznaczenia terenu, z dominującą klasą przeznaczenia – zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Uzupełniającymi klasami przeznaczenia tego terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gastronomia i rozrywka, kultura, biura, usługi drobne, opieka zdrowotna i społeczna, edukacja. Obszar objęty planem graniczy bezpośrednio z zespołem urbanistycznym mieszkaniowym jednorodzinnym K.. Zgodnie z akcentowanym w odpowiedzi na skargę regulacjami Studium, w zespołach urbanistycznych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy dążyć do takiego sytuowania względem siebie elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz takiego ich kształtowania, dzięki któremu uniknie się negatywnego oddziaływania pomiędzy nimi, w tym w szczególności pomiędzy osiedlami zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej, willowej i kameralnej. Studium zaleca, aby w rejonach sąsiedztwa z zespołami urbanistycznymi mieszkaniowymi jednorodzinnymi sytuować zabudowę o podobnym charakterze, gabarytach i intensywności zabudowy do zlokalizowanej w sąsiednich zespołach urbanistycznych. Ponadto należy dążyć do wykształcenia kompletnych, czytelnych i wysokiej jakości jednostek kompozycyjnych.

Nie jest przedmiotem sporu, że należąca do spółki nieruchomość - oznaczona na rysunku planu miejscowego symbolem 1MN, znajduje się na styku dwóch zespołów urbanistycznych, a więc zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej K. i zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej K. nad Ś.. Znajdująca się w tych dwóch zespołach urbanistycznych zabudowa posiada różnicowany charakter. Od południa, teren oznaczonym w planie symbolem 1MN sąsiaduje bezpośrednio z dominującą i o zróżnicowanej wysokości zabudową wielorodzinną z lat 1976-1988, tworzącą Osiedle P.. Natomiast od północy, sąsiaduje bezpośrednio z osiedlem zabudowy jednorodzinnej osiedla K.. Osiedle to stanowi kompleks budynków jednorodzinnych i willowych wpisanych do ewidencji zabytków. Przyjdzie również zauważyć, że teren oznaczony symbolem 1 MN jest stosunkowo niewielkim obszarem - o łącznej powierzchni około 1800 m². Składa się on z czterech działek, których szerokość wynosi ok 23 m, a długość łącznie 77 m. Spółka nabyła ten teren od Gminy Wrocław. Skarżąca strona nie zaprzeczyła twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, że sporne działki, zostały wydzielone przez poprzedniego właściciela pod zabudowę jednorodzinną i w takim celu zostały zbyte w drodze przetargu w roku 2014. Można zatem przyjąć, że skarżąca spółka posiadała wiedzę na temat oczekiwań Gminy związanych z zagospodarowaniem nabywanych przez nią działek, co zostało sprecyzowane w warunkach przetargu. Pomimo tego spółka wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej. Zaproponowany sposób zagospodarowania tego terenu spotkał się nie tylko z negatywną dla spółki decyzją Prezydenta W., który odmówił wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej ale spowodował zainicjowanie prac planistycznych zakończonych uchwaleniem zaskarżonej obecnie do sądu uchwały. Spółka wykazała natomiast, że przed uchwaleniem planu, dla zbytej przez Gminę nieruchomości przy ul. P. [...] została w dniu 2 sierpnia 2007 r. wydana decyzja nr 186/07 o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch domów mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w części podziemnej. Podniosła również, że decyzja Prezydenta W. o odmowie wydania warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej została uchylona przez organ II instancji.

W takich realiach sprawy powstaje zatem pytanie, czy dopuszczenie na tym terenie wyłączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, biur, poradni medycznych, usług drobnych, obiektów opieki nad dzieckiem, obiektu do parkowania, obiektu infrastruktury technicznej, narusza ustalenia Studium. W ocenie Sądu, w tym zakresie należało podzielić stanowisko Rady Miejskiej. Uwzględniając przytoczone powyżej postanowienia Studium, a także wskazane uwarunkowania lokalne, związane przede wszystkim z położeniem terenu oznaczonego w planie symbolem 1MN, należało przyjąć, że zaskarżona uchwała realizuje zapisaną w Studium politykę przestrzenną Gminy Wrocław, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, które obowiązują w sąsiedztwie poszczególnych zespołów urbanistycznych. Interpretując bowiem pod tym względem Studium, nie można ograniczać się, jak czyni to autor skargi, wyłącznie do zapisów Studium poświęconych zespołowi urbanistycznemu mieszkaniowemu wielorodzinnemu K. nad Ś.. Ze względu na lokalizację spornego terenu, jego bliskość do zabudowy jednorodzinnej oraz stosunkowo niewielki obszar, koniecznym jest szersze spojrzenie i sięgnięcie do tych zapisów Studium, które odnosząc się do sąsiedztwa poszczególnych zespołów. Przy czym należy jeszcze zaznaczyć, że dla oceny zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium nie jest wystarczające porównanie jedynie rysunku studium z częścią graficzną planu miejscowego. Studium z założenia jest aktem bardziej elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie aktualnych warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W tym zakresie podstawowe znaczenie nabiera treść Studium znajdująca się w rozdziale IV pt. Część strefowa. Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla typów zespołów urbanistycznych - pkt 8 ust. 16, gdzie czytamy, że w przypadku rejonów sąsiedztwa z zespołami urbanistycznymi mieszkaniowymi kameralnym, mieszkaniowymi jednorodzinnymi zaleca się sytuowanie zabudowy o podobnym charakterze, gabarytach i intensywności zabudowy do zlokalizowanej w sąsiednich zespołach urbanistycznych. Co więcej, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych wielorodzinnych, jak czytamy w ust. 8.1.1. na stronie 737 Studium, planuje się, że uzupełniającymi elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych mieszkaniowych wielorodzinnych mogą być między innymi: osiedla zabudowy jednorodzinnej. Ponadto, w zespołach urbanistycznych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy dążyć do takiego sytuowania względem siebie elementów, wymienionych w kierunkach 2 i 3, oraz takiego ich kształtowania, dzięki któremu uniknie się negatywnego oddziaływania pomiędzy nimi, w tym szczególnie pomiędzy osiedlami zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej, willowej i kameralnej (patrz strona 374 Studium). Biorąc pod uwagę przedstawione postanowienia Studium, ocena zarzut skargi polegającego na naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie braku zgodności planu miejscowego ze Studium, okazała się korzystania dla Rady Miejskiej W.. Plan miejscowy jest w tym zakresie zgodny z przytoczonymi ustaleniami Studium. Szczegółowe regulacje zaskarżonej uchwały konkretyzują bowiem postanowienia zawarte w Studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera bowiem niewątpliwe ustalenia, pozwalające przeznaczyć poszczególne tereny znajdujące się w zespole urbanistycznym mieszkalnym wielorodzinnym K. nad Ś. pod zabudowę jednorodzinną. Kierując się tymi regulacjami, nie można uznać, że plan miejscowy przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1MN określił w sposób odmienny (różny) od treści Studium. Plan miejscowy w rejonie ulicy P. we W. doprecyzowuje bowiem określone w Studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej, odnoszące się dla rejonów sąsiedztwa z zespołami urbanistycznymi mieszkaniowymi jednorodzinnymi. Przyjęciu takiej interpretacji nie stoi również na przeszkodzie powoływany w skardze zapis Studium, przewidujący, że w zespole urbanistycznym mieszkalnym wielorodzinnym K. nad Ś. - w obszarze zawierającym się pomiędzy al. K. a ul. P., w odległości nie większej niż 550 m od skrzyżowania tych ulic nie ogranicza się liczby kondygnacji nadziemnych budynków. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonała zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie Studium w zakresie oceny zgodności z projektem planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami Studium zależał w tym przypadku od brzmienia konkretnych postanowień Studium. Dlatego nie można mówić, że organ planistyczny doprowadził do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny było określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Z powyższego wynika, że przewidywane w planie miejscowym na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] ograniczenie zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, biur, poradni medycznych, usług drobnych, obiektów opieki nad dzieckiem, obiektu do parkowania, obiektu infrastruktury technicznej jest zgodne z postanowieniami studium. Celem zaskarżonej uchwały było dopełnienie struktury funkcjonalno-przestrzennej istniejącego osiedla mieszkaniowego, jednorodzinnego o zdefiniowanym układzie kompozycyjnym w taki sposób, aby stworzyć na tym obszarze możliwe najwyższe standardy zamieszkiwania. Wobec powyższego, zgodzić się należy z autorem odpowiedzi na skargę, że brak przeznaczenia dominującego w tej skrajnej części zespołu urbanistycznego mieszkaniowego wielorodzinnego K. nad Ś. nie stanowi naruszenia ustaleń Studium. Nie wszystkie bowiem ustalenia studium muszą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, w tym wskazywany w skardze znajdujący się w pkt 8.2.1.2. Zabudowa Mieszkaniowa Wielorodzinna, zapis dotyczący braku ograniczeń w liczbie kondygnacji nadziemnych budynków w obszarze zawierającym się pomiędzy al. K. a ul. P., w odległości nie większej niż 550 m od skrzyżowania tych ulic. Plan miejscowy może bowiem zawierać regulacje precyzujące założenia o charakterze ogólnym. Nie można przy tym pomijać regulacji wynikających z konieczności zapewnienia bezpiecznego podejścia do lądowania samolotów na lotnisku Wrocław-Strachowice. Przyjęcie więc kwestionowanego przez spółkę przeznaczenia należącego do niej terenu miało na celu umożliwienie prawidłowych rozwiązań przestrzennych na styku dwóch zespołów urbanistycznych, poprzez określenie zasad zagospodarowania terenu, w tym ustalenie przeznaczeń, intensywności zabudowy, kompozycji i gabarytów obiektów, które będą uzupełniać strukturę urbanistyczną tej części miasta.

Z przedstawianą argumentacją koresponduje zarzut skargi o charakterze proceduralnym dotyczący naruszenia procedury planistycznej, poprzez wadliwe głosowanie nad zgodnością przyjętego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju W.. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10). Gdyby nawet przyjąć, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Składu orzekającego, stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też, tak jak w niniejszym przypadku, w formie załącznika nr 2 do uchwały, przyjętym w odrębnym głosowaniu w kwestii zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. W badanym przypadku, na sesji w dniu 17 marca 2016 r. Radni najpierw stwierdzili – w odrębnym głosowaniu, że projekt planu nie jest sprzeczny ze Studium, a następnie w kolejnym głosowaniu, podjęli uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Przechodząc do kolejnego zarzutu związanego z naruszeniem procedury planistycznej, który miałby polegać na wadliwym sposobie głosowania nad uwagami wniesionymi do projektu planu, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że Rada Miejska W., po uprzednim przedstawieniu nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag (zob. zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia 24 lutego 2016 r.) - w głosowaniu - zdecydowała o nieuwzględnieniu przedstawionych uwaga złożonych do projektu przedmiotowego planu. Rada Miejska, stosownie do wymogu zawartego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miała obowiązek jednocześnie z uchwalaniem planu rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o uwagach, jako czynność rady gminy poprzedzająca uchwalenie planu, mogło przybrać wówczas formę odrębnej uchwały, ale mogło też być – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – jedynie czynnością odnotowaną w protokole sesji i przybrać formę załącznika do uchwały o uchwaleniu planu miejscowego. W niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej W. uchwalenie planu poprzedzała czynność rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag miało charakter merytoryczny. Na sesji w dniu 17 marca 2016 r. Radni, po uprzednim przedstawieniu uwag, ocenili zasadność wniesionych uwag, które nie zostały uwzględniony przez Prezydenta i w kolejnym głosowaniu rozstrzygnęli co do sposobu ich rozpatrzenia. Jeżeli zatem zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik nr 3 do uchwały w przedmiocie m.p.z.p. w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mieli możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Reasumując wskazać należy, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymaga merytorycznego rozpoznania uwag i ten wymóg został w rozpatrywanej sprawie spełniony.

Ustalenie, że przy uchwalaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, zobowiązywało Sąd do zbadania zaskarżonej uchwały pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skarżącej spółki wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W kwestii pojmowania zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, należy także odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, że norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie K 13/98 za Z. Niewiadomskim, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, str. 58-59). Odnosząc powyższe wskazania (co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności) do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdza, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim ocenić, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy ocenić, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu. Przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ). Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać należy, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Podkreślić należy, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Skarżąca spółka, wśród wielu zarzutów, formułuje jeden podstawy zarzut, a mianowicie, że plan zawiera w sprzeczne z prawem ograniczenie możliwości wykorzystania przysługującego jej prawa własności, poprzez narzucenie zabudowy jednorodzinnej. Stanowiska tego nie podziela Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, albowiem zarówno przepisy regulujące kompetencje organów uchwałodawczych gminny, jak i okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyjętą w kwestionowanym § 14 planu miejscowego koncepcję zagospodarowania terenu należącego do spółki. Z przedstawionego bowiem powyżej stanowiska wynika, że Rada Miejska W. w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego co do zasady była uprawniona do rozstrzygnięcia w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu poszczególnych objętych nim terenów, w tym także niezgodnie z oczekiwaniami właścicieli gruntów położonych na tych terenach. W szczególności, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego Rada Miejska uprawniona była do określenia przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 1MN wyłącznie jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, biur, poradni medycznych, usług drobnych, obiektów opieki nad dzieckiem, obiektu do parkowania, obiektu infrastruktury technicznej. Rada Miejska decydując o takim przeznaczeniu terenu 1MN zrealizowała koncepcję, która zarysowała się i była realizowana długo wcześniej niż sam moment podjęcia działań planistycznych. W ocenie Sądu, przekonująca jest argumentacja reprezentującego Radę Miejską – Prezydenta W., który podniósł, że przy wyznaczaniu granic planu uwzględniono analizę wydanych decyzji oraz wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przyjdzie dalej zwrócić uwagę na podnoszoną już wcześniej okoliczność, że działki nr [...], [...], [...] i [...], zostały wydzielone przez Gminę Wrocław, a następnie zbyte w drodze przetargu z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Świadczy o tym kształt i powierzchnia wydzielonych działek. Oczywiście, spółka nabywając przedmiotowe działki mogła wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, niemniej jednak, mogła i powinna się wówczas liczyć, że Gmina może zainicjować procedurę uchwalenia planu miejscowego, zawierającego niekorzystne z punktu widzenia skarżącej strony rozwiązania planistyczne. Dokonana jednak w tym zakresie analiza kwestionowanych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych w prowadzi do wniosku, że ograniczając uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki Rada Miejska nie działała w sposób dowolny. Takiej ocenie nie stała na przeszkodzie wydana w dniu 2 sierpnia 2007 r. decyzja Prezydenta W. o warunkach zabudowy, przewidującą zabudowę przy ul. P. [...] w postaci dwóch domów mieszkalnych wielorodzinnych. Wśród bowiem licznych argumentów za przyjęciem wprowadzonych w planie rozwiązań dotyczących przeznaczenia terenu 1MN, przekonującym jest zwłaszcza argument wskazujący na to, że realizacja zabudowy wielorodzinnej na tak wąskim terenie, powodowałaby nadmierne zbliżenie do budynków jednorodzinnych, co zaburzałoby kompozycyjne walory tego terenu, a także stwarzałoby problemy z jego prawidłową obsługa komunikacyjną. Z kilku opracowywanych wariantów, wybrano układ będący kontynuacją struktury funkcjonalno-przestrzennej osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej K.. Zabudowa jednorodzinna osiedla K. - z niewielkimi, niskimi budynkami – odsunięta jest o 6 m od granicy planu (jest to szerokość działki nr [...]). Równie ważkim argumentem jest objęcie terenu należącego do spółki ochroną konserwatorską, która obejmuje osiedle zabudowy jednorodzinnej K.. W świetle powyższego, dokonana w zaskarżonej uchwale ingerencja w sferę prawa własności spółki pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Kwestionowana przez spółkę skala ingerencji w przysługujące jej prawo własności jest proporcjonalna do interesu publicznego oraz interesu prywatnego innych podmiotów prywatnych, których nieruchomości znajdują się przy sięgaczu ul. P.. Pozbawienie spółki części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie oznaczać ingerencji w istotę przysługującego jej prawa własności.

W świetle sformułowanych w skardze zarzutów przyjdzie wskazać, że przed przystąpieniem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem rady gminy, wynikającym z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., było podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznym jej przedmiotem jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem planu i określenie granic obszaru nim objętego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 81/13). Konsekwencją tego jest to, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Z akt planistycznych dokumentujących przebieg procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie uchwały nr [...] nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska podjęcie tej uchwały poprzedziła uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P. we W. – zob. uchwała nr XIII/246 z dnia 9 lipca 2015 r. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że teren działki nr [...] – stanowiący drogę wewnętrzną, określoną jako ul. P.-sięgacz - znajduje się poza granicą opracowania planu miejscowego. Z tego powodu brak było powodu od uwzględnienia zarzutu skargi, polegającego na naruszeniu § 3 pkt 3) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 6 i 7 r.M.I., poprzez nieokreślenie wymaganych treścią rozporządzenia parametrów drogi dojazdowej do obszaru objętego planem. Ponadto, wszystkie oznaczenia na rysunku planu umieszczone poza granicą opracowania planu miejscowego, w tym oznaczenie ulicy P., stanowią treść informacyjną planu i nie są obowiązującymi ustaleniami planu.

Zdaniem Sądu, w spornej kwestii określenia w § 14 ust. 4 uchwały, że dojazdu do terenu 1MN dopuszcza się wyłącznie od ulicy P., Rada Miejska W. działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie naruszając szerzej opisanych wyżej norm konstytucyjnych. Stanowisko Rady uzasadnione zostało w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: załącznik nr 4 do uchwały – str. 8 uzasadnienia), a zaskarżona treść uchwały nie ma wpływu na ograniczenie swobody w wykonywaniu prawa własności w związku z dopuszczonymi przez uchwałodawcę funkcjami tego terenu. W sposób oczywisty należąca do spółki nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej, co kwestionowane postanowienia planu gwarantują. Tak jak w przypadku pozostałych posesji znajdujących się przy ul. P. m.in. pod nr [...] i [...], dojazd do nieruchomości należącej do spółki odbywać się będzie poprzez działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną określoną jako P. –sięgacz. Wobec tego działkę nr [...] należy uznać za kontynuację ulicy P., stanowiącą dojazd do terenu objętego planem miejscowym, oznaczonym symbolem 1MN. Skarżąca spółka, wbrew zatem zarzutom skargi wskazującym na brak dojazdu do północno-wschodniej części terenu 1MN, pozostaje swobodna w zakresie możliwej zabudowy tego terenu, odpowiadającej oczywiście dopuszczonej jego funkcji. Może zatem wykorzystać przedmiotową nieruchomość zarówno do celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i innych wskazanych w § 14 ust. 1 pkt 2-5 uchwały, posiadając przy tym dostęp do drogi publicznej, dostosowując jedynie, i w taki sposób organizując dojazd do nieruchomości, by pozostawało to w zgodzie z postanowieniami tego planu. Przekonujący jest przy tym argument podniesiony przy piśmie organu z dnia 10 listopada 2016 r., wskazujący na brak możliwości wykonania zjazdu z zakrętu ul. P.. W tym zakresie, mając na uwadze zwłaszcza przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, należało ocenić, że wynikająca z tych przepisów konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu uzasadniała tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącej spółki. Ponadto, z poglądowych zdjęć przedstawionych przy piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. wynika, że przez działkę skarżącej spółki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego ograniczenie w zakresie komunikacyjnym, przebiegał w rejonie zakrętu ul. P. jedynie ciąg pieszy, stanowiący m.in. dostęp do terenów zielonych oznaczonych w planie symbolem 2ZP. Nie stanowił on jednak dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu, nie była również uzasadniona argumentacja skarżącej strony dotycząca nieprawidłowości w ustaleniu w § 14 ust. 3 pkt 17 zaskarżonej uchwały, zapisów o objęciu ochroną istniejących drzew na obszarze terenu 1MN. W tym zakresie trafna okazała się argumentacja organu planistycznego odnosząca się do przewidzianego w tym przepisie uchwały rozwiązania w zakresie ustalenia ukształtowania i zagospodarowania terenu. Przyjdzie bowiem zauważyć, że istniejące na terenie 1MN drzewa znajdują się poza nieprzekraczalną linią zabudowy, odsunięta o 5 m od granicy z działką nr [...]. Plan miejscowy dopuszcza zabudowę tylko w obrębie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Stąd trudno zgodzić się z twierdzeniem, że taka regulacja planu, stanowi nadmierne ograniczenie prawa właściciela gruntu i częściowo uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w planie. Tym bardziej jeśli się uwzględni fakt, że kwestionowana przez spółkę regulacja planu, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, nie wyklucza możliwości uzyskania decyzji zezwalającej na wycięcie lub usuniecie istniejących drzew. W kontekście stawianych przez spółkę w tym miejscu zarzutów skargi istotne znaczenie mają regulacje zawarte w § 14 ust. 3 pkt 14-16 uchwały.

Zgodzić się należało również z autorem odpowiedzi na skargę, że skoro w planie miejscowym nie przewiduje się zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (co jak wykazano wyżej pozostaje zgodne ze Studium), to zbędnym było ustalenie wymogów dotyczących liczby miejsc postojowych dla takiej zabudowy. Zgodnie natomiast z § 11 pkt 2 lit. a uchwały plan ustalił dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – 2 miejsca postojowe na 1 mieszkanie w domu mieszkalnym jednorodzinnym, natomiast dla obiektów opieki nad dzieckiem – 1 miejsce postojowe na 1 odział (lit. b).

Niezasadny jest również zarzut skarżącej spółki odnośnie braku określenia w planie maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 45/13, art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Z kolei w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, jednoznacznie wskazano, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że określenie w m.p.z.p. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. W stanie faktycznym sprawy, w § 10 planu uregulowano szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Powyższe oznacza, że plan dopuścił scalania i podziały nieruchomości. W tym zakresie określono minimalną powierzchnię działki – 590m² - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego i 2m² - dla pozostałych obiektów, minimalną szerokość frontu działki – 19 m - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego i 2m - dla pozostałych obiektów, a także określono minimalny kąt położenia granicy działki w stosunku do pasa drogowego, który nie może być mniejszy niż 45°. Uwzględniając uwarunkowania faktyczne, w ocenie Sądu, nie zachodzą w przypadku należących do spółki działek okoliczności, które wymagałyby zastosowania wartości maksymalnych. Mamy bowiem do czynienia ze stosunkowo niewielkim terenem, o rozmiarach: 23m x 77m. W takim przypadku, nawet gdyby w wyniku scalenia powstała tylko jedna działka, to nie mogłaby ona mieść większych rozmiarów niż 23m x77m.

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zalicza się do nich, wskazane w pkt 6 ust. 2 art. 15 u.p.z.p., zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do tego przepisu nawiązuje § 4 pkt 6 r.M.I., zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Podobnie, w § 7 pkt 8 rozporządzenia wskazano, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem lub jego niewykonalność. Jeżeli więc w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym należy do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy pomocy wskazanego parametru w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnego prawodawcy pozostawiono, czy ustali on linię zabudowy nieprzekraczalną czy też obowiązującą. Organ stanowiący gminy nie może jednakże zaniechać wyznaczenia tego wskaźnika, jeżeli przeznacza teren pod zabudowę. Brak określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowiłby istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tylko w przypadku gdyby z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynikało, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSA 1343/12). Uzupełniając powyższe wywody nie można pominąć również tych spośród argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, a które wskazują, że wyłączenie z zabudowy wielorodzinnej części obszaru oznaczonego jako 1 MN z powodu ustalenia linii dopuszczalnej zabudowy, nastąpiło ze względu na ochronę istniejących drzew. Ponadto określenie takiej linii w odległości 5 m miało umożliwić usytuowanie dodatkowego miejsca postojowego w granicach działki. Na koniec należy zauważyć, że we wnioskach z dnia 10 sierpnia 2015 r. sama strona skarżąca wnosiła o ustalenie w treści opracowania miejscowego planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od działki drogowej nr [...].

Reasumując, kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że ustalone dla działek nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, biura, poradnie medyczne, usługi drobne, obiekty opieki nad dzieckiem, obiekty do parkowania, obiekty infrastruktury technicznej, pomimo tego, że nie jest zbieżne z oczekiwaniami skarżącej spółki, nie narusza zasad, ani trybu sporządzania planu. W tej sytuacji właścicielowi nieruchomości, w związku z ograniczeniem w uchwale planistycznej jego uprawnień, mogą jedynie przysługiwać roszczenia przewidziane w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, jako niezasadną.