Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 386/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 82 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 161 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 33, art. 34, art. 35 ust. 2, art. 38
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 999/06 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 999/06, oddalił skargę Powiatu P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Starosta P. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z nawierzchniami drogowymi w P., przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta P., działając w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przeniósł powyższą decyzję na rzecz [...] S.C. P. Z., K. K..

Wojewoda P. decyzją z dnia [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...], stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, nieważność decyzji Starosty. W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dwóch budynków trzykondygnacyjnych natomiast decyzją Starosty P. z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego o wysokości czterech kondygnacji, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto decyzja Starosty P. udziela pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R., natomiast decyzja Burmistrza Miasta P. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla PHU "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w G., co stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu wadliwość przedmiotowej decyzji wynika także z niedopełnienia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a inwestor nie wskazał, jakie dokumenty potwierdzają jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania [...] S.C. P. Z., K. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Gospodarczy KRS z dnia [...] wynika, iż nastąpiła wyłącznie zmiana firmy podmiotu, który uzyskał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania z przedsiębiorstwa handlowo-usługowego "[...]" Sp. z o.o. na [...] Sp. z o.o. Z punktu widzenia prawa jest to ten sam podmiot o innej firmie (nazwie), a zatem zachodząca tożsamość między tymi podmiotami wyklucza naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji w kwestii dotyczącej wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Starosty P. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 obligującym do stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Starosta P. we własnym imieniu i jako reprezentant Starostwa P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. uznał, że skarga podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zbadania wymaga czy skarżące Starostwo posiada interes prawny wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego zaistniałego w kontrolowanej przez Sąd sprawie, regulowanego przez przepisy materialnego prawa administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji składające w niniejszej sprawie skargę Starostwo nie wykazało interesu prawnego w sprawie i interesem takim nie dysponowało. Sąd stwierdził, że badanie ważności decyzji wydanej przez organ administracyjny (Starostę P.), wyklucza organ wydający tę decyzję z kręgu podmiotów będących stronami w postępowaniu, gdyż organ rozstrzygający sprawę kształtuje stosunek administracyjnoprawny jako relację pomiędzy przepisem prawa (uprawnieniem lub obowiązkiem), którego podmiotem jest strona postępowania. Organ zaś działa w formie władczej kształtując ten stosunek, dlatego też nie może być stroną takiego stosunku. Sąd wskazał, że Starostwo nie występuje jako strona stosunku administracyjnego związanego z wydawanym pozwoleniem budowlanym, ani też jako strona postępowania o ustalenie legalności takiej decyzji. Wywodząc zaś swój interes z ewentualnej przyszłej sprawy odszkodowawczej wyraźnie wskazuje na cywilny charakter stosunku, z którego wywodzi swój interes prawny. Skoro jednak podstawą dla zaistnienia tego interesu jest stosunek o charakterze cywilnym, a nie administracyjnym, to brak jest podstaw do uznania Starostwa za stronę uprawnioną do kwestionowania decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Powiat P., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, iż Powiat P. nie posiada interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty P., do Powiatu P. wpłynęło pismo inwestora – [...] z siedzibą w G. wzywające do zapłaty odszkodowania częściowego w wysokości 3 971 250 zł z tytułu szkody poniesionej przez tę firmę. Podstawą prawną tego wezwania jest art. 161 § 3 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z powyższego wynika, iż rozstrzygnięcie Sądu polegające na oddaleniu skargi w ten sposób oddziałuje na sferę obowiązków Powiatu P., iż aktualizuje się przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej i jednocześnie cywilnoprawnej Powiatu P. wobec inwestora, co do którego stwierdzona została nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny pomylił starostwo z powiatem oraz nie zauważył, że interes prawny Powiatu P. we wniesieniu skargi polega na tym, iż uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, uwolniłoby Powiat od odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającej z art. 161 § 3 k.p.a. Wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku, okoliczność, iż związek między sferą indywidualnych obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością dotyczy sfery obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 50 p.p.s.a., bowiem z przepisu tego nie wynika ograniczenie interesu prawnego wyłącznie do sfery praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 ww. art. 183, która w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Niniejsza skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż Powiat P.i nie posiada interesu prawnego do występowania w tej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zgłoszony zarzut skargi kasacyjnej należy stwierdzić brak usprawiedliwionej podstawy.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] spółce z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jak z powyższych okoliczności wynika, decyzję wydano w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą uzasadniającą wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skargę do Sądu pierwszej instancji złożył Starosta P. będący organem, który wydał sporną decyzję w postępowaniu zwyczajnym jakie miało miejsce przed tym organem. Skarga zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpatrując wniesioną skargę Sąd pierwszej instancji na wstępie dokonał kontroli, czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Sąd ten prawidłowo uznał, że badanie ważności decyzji wydanej przez organ administracji, którym był Starosta P. wyklucza ten organ z kręgu podmiotów będących stronami w postępowaniu.

Podkreślić należy, że legitymację skargową precyzuje art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi, jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 wyraził pogląd, że mieć interes prawny w sprawie, znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawnego prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Taki właśnie interes faktyczny jest motywem działania Powiatu P., który wniósł skargę do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz niniejszą skargę kasacyjną. Nie budzą wątpliwości podniesione przez skarżącego okoliczności, iż zgodnie z ustawą ustrojową z dnia 5 czerwca 1998 r. o Samorządzie Powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiat ma osobowość prawną (art. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 33 ww. ustawy o Samorządzie Powiatowym Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego. Starostwo powiatowe jest aparatem pomocniczym zarządu kierowanym przez starostę – co wynika z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 2 ustawy.

Starosta w ramach swych uprawnień wynikających z art. 34 ustawy między innymi reprezentuje powiat na zewnątrz. Z tego tytułu starosta powiatowy jest także uprawniony do sporządzania i podpisania skargi jaką gmina wnosi do Sądu administracyjnego (stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku opubl. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 11).

Zgodnie z art. 38 ustawy o Samorządzie Powiatowym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu.

W sprawie przedmiotowej prowadzonej w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności kontroli organu nadzorczego podlegała decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestorowi. Decyzję tę wydał Starosta P. będący organem architektoniczno-budowlanym pierwszej instancji, zgodnie z regulacją prawną art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Organem odwoławczym od decyzji Starosty jest Wojewoda – zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji skoro Starosta realizując uprawnienia należące do administracji państwowej wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę, której nieważność została stwierdzona w postępowaniu nadzorczym przez Wojewodę i utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], jako organu odwoławczego, to żadną miarą nie można uznać, by Powiat P. jako jednostka samorządu terytorialnego miał legitymację skargową do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego.

Uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (opubl. ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Sąd ten przyjął jako zasadę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej.

Powołując się w skardze kasacyjnej na przepis art. 161 § 3 k.p.a., który (co należy podkreślić) nie ma w ogóle zastosowania w stanie faktycznym sprawy, bowiem stwierdzona została nieważność decyzji Starosty a nie uchylenie bądź zmiana, Powiat P. równocześnie wykazuje, iż posiada interes faktyczny a nie prawny w złożeniu niniejszej skargi kasacyjnej. Ocena ta została wcześniej podniesiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec stwierdzenia, że jedynym motywem wniesienia skargi była obawa, iż Powiat P. zobligowany będzie do zapłaty odszkodowania inwestorowi za eliminację z obrotu prawnego decyzji Starosty P. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ocenę tę potwierdza treść końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzającej, że "interes prawny Powiatu P. we wniesieniu skargi polega na tym, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez WSA, uwolniłoby Powiat od odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającej z art. 161 § 3 k.p.a."

Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest całkowicie pozbawiony zasadności i nie podważa słuszności oceny Sądu pierwszej instancji o braku legitymacji skargowej Powiatu P. skargę kasacyjną należało oddalić.

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.