Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2480/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. reprezentowanej przez radcę prawnego N. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r, Nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] ww. decyzją odmówił udzielenia [...] S.A. pozwolenia na rozbiórkę budynku kas biletowych w [...] przy ul. [...], na działkach nr ew. [...], obr. [...].[...] S.A. reprezentowana przez radcę prawnego N. P. odwołała się od tej decyzji.

GINB podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z [...] marca 2019 r. [...] S.A. dołączyła oświadczenie o przysługiwaniu [...] S.A. prawa własności budynku kas biletowych w [...] przy ul. [...], na działkach nr ew. [...], obr. [...].

Udzielenie pozwolenia na rozbiórkę jest możliwe jedynie wtedy, gdy zamierzający rozebrać dany obiekt wykaże, że jest jego właścicielem lub też właściciel obiektu zgadza się na jego rozebranie.

W niniejszej sprawie [...] S.A. nie wykazała, że jest wyłącznym właścicielem ww. obiektu. Z akt sprawy wynika, że przewidziany do rozbiórki budynek jest posadowiony częściowo na dz. nr [...] (w dziale II KW nr [...] dla tej działki, jako właściciel wpisane jest Państwo Polskie [...]) oraz częściowo na dz. nr [...], która zgodnie z treścią KW nr [...] stanowi własność S. G.

Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Stosownie do art. 47 § 2 k.c., częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Zgodnie zaś z art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

W odwołaniu [...] S A. wskazuje, że budynek przy ul. [...] w [...] został wzniesiony w latach 50-tych ubiegłego wieku i wywodzi, że o przysługującym jej prawie własności całego budynku świadczy art. 32 Dekretu Rady Ministrów z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (dalej: "Pr. rzecz.") stanowiący, że gdy przy wznoszeniu budowli lub innego urządzenia, bez złego zamiaru ani rażącego niedbalstwa ze strony wznoszącego, została przekroczona granica nieruchomości sąsiedniej, jej właściciel, jeżeli nie sprzeciwił się temu w czasie odpowiednim, nie będzie mógł żądać przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby narażało to wznoszącego na stratę znacznie większą od wyrządzonej szkody. Natomiast może on, według swego wyboru, albo domagać się nabycia bezprawnie zajętej części jego nieruchomości przez właściciela nieruchomości, na której wzniesiono budowlę lub inne urządzenie, albo żądać odszkodowania w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności. Zgodnie z art. 151 k.c., jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo, że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Zdaniem odwołującej się fragment budynku na dz. nr [...] stanowi część składową działki nr [...], o czym świadczyć ma fakt, iż budynek został wzniesiony przez [...].

Organ wyjaśnił, że status prawnorzeczowy części budynku posadowionej na nieruchomości sąsiedniej jest przedmiotem trwających od dziesięcioleci sporów doktrynalnych (przegląd stanowisk zob. W. Górecki, Sytuacja prawna budynku, s. 268-277; A. Sylwestrzak, w: M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, s. 147-151). Wyróżnić można:

1) koncepcję głoszącą, że każda z części wzniesionego budynku lub urządzenia stanowi część składową gruntu, na którym jest posadowiona - zgodnie z zasadą superficies solo cedit (W. Górecki, Sytuacja prawna budynku, s. 273-276);

2) koncepcję, zgodnie z którą każda z części wzniesionego budynku lub urządzenia stanowi część składową gruntu, na którym jest posadowiony do czasu ustanowienia służebności gruntowej na rzecz właściciela nieruchomości, który przekroczył granicę przy budowie, zaś po ustanowieniu służebności - cały budynek staje się przedmiotem jego własności (ze względu na treść art. 50 KC, zgodnie z którym prawa związane z własnością nieruchomości uważa się za jej części składowe; zob. T. Dybowski, Części składowe, s. 90);

3) koncepcję, zgodnie z którą budynek w całości staje się częścią składową jednej z nieruchomości gruntowych, na której jest posadowiony - bądź to nieruchomości, której właściciel naruszył granicę przy budowie (6. Janiszewska, Stosunki własnościowe, s. 56; uchwała SN z 26 kwietnia 2007 r., Ml CZP 27/07, OSNC 2008, Nr 6, poz. 62), bądź też nieruchomości, na której posadowiona jest jego większa część;

4) koncepcję współwłasności budynku posadowionego na dwóch nieruchomościach gruntowych, przedstawioną przez SN dla oceny statusu prawnorzeczowego budynku zbudowanego na dwóch gruntach gminnych oddanych w użytkowanie wieczyste dwóm różnym osobom (postanowienie SN z 26 stycznia 2006 r., !l CK 365/05, Legalis). [koncepcje przytoczone za M. Orlickim, Kodeks cywilny Komentarz pod red. M. Gutowskiego, Legalis],

W zależności od tego, którą z ww. koncepcji przyjąć, własność budynku przy ul. [...] w [...] może przysługiwać wyłącznie [...] S.A. (koncepcja nr 3 zdanie pierwsze) lub też własność tego budynku przysługuje częściowo [...] S.A. oraz częściowo S. G. (koncepcje nr 1, 2). Koncepcja nr 4 nie ma bezpośredniego zastosowania do omawianego przypadku, stosując ją ewentualnie na zasadzie analogii można by przyjąć, że budynek częściowo jest własnością [...] S.A. i częściowo S. G. Natomiast ustalenie, komu przysługiwałaby własność budynku w myśl koncepcji nr 3, zdanie drugie jest dyskusyjne, bowiem jakkolwiek część budynku posadowiona na dz. nr [...] jest nieco większa niż część budynku na działce S. G., to składa się na nią min. szeroki prześwit.

GINB wyjaśnił też, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są powołane do rozstrzygania, kto jest właścicielem ww. obiektu. [...] S.A. nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że to wyłącznie jej przysługuje prawo własności ww. budynku - dokumentem takim mogłoby być orzeczenie właściwego sądu lub organu, ewentualnie akt notarialny. W aktach sprawy znajduje się natomiast kopia decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w [...], prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] (uprzednio [...]) o pow. 0,0511 ha, wpisanej w księdze wieczystej nr [...] i własności części budynku i urządzeń posadowionych na tym gruncie oraz kopia decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2003 r. przez:

1. Skarb Państwa prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej nr [...], położonego w [...], obr. [...], oznaczonego według ewidencji gruntów, jako działka nr [...] (uprzednio nr [...]) o pow. 0,0941 ha, wpisana w księdze wieczystej nr [...], jako własność osoby fizycznej, tj. Pana A. G.,

2. [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanego gruntu wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności części budynku i urządzenia znajdujących się na powyższym gruncie.

Pismem z 10 maja 2019 r. S. G., właściciel działki nr [...], poinformował, że nie wyraża zgody na rozbiórkę budynku.

Wobec niewykazania się przez [...] S.A. prawem własności budynku przy ul. [...] w [...], Wojewoda [...] zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na jego rozbiórkę.

Odnosząc się do zarzutu konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wobec braku kompetencji organu do rozstrzygania, kto jest właścicielem przedmiotowego budynku organ wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

Ww. przesłanki nie zostały spełnione. Wnioskujący o pozwolenie na rozbiórkę powinien wykazać, że legitymuje się zgodą właściciela obiektu na jego rozbiórkę lub też, że jest wyłącznym właścicielem tego obiektu. Niewykazanie się prawem do rozbiórki obiektu skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest zatem bezwzględnie uzależnione od uregulowania stanu prawnego budynku przy ul. [...] w [...].

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez r.pr. N. P., która pismem datowanym na 1 października 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji "w szczególności" naruszenie:

"I. przepisów prawa materialnego tj.

- art. 32 dekretu z dnia 11 października 1946 roku Prawo rzeczowe, ewentualnie art. 151 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i w następstwie nieuprawnione przyjęcie, że budynek, wybudowany przez poprzednika prawnego Skarżącego tj. przedsiębiorstwo państwowe [...] z przekroczeniem granicy działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowi część składową nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], a w następstwie budynek ten objęty jest współwłasnością Skarżącego i właściciela działki [...] - pana S. G.;

- art. 4 dekretu z dnia 11 października 1946 roku Prawo rzeczowe, ewentualnie art. 47 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i w następstwie nieuzasadnione przyjęcie, że część składowa rzeczy może być odrębnym przedmiotem własności;

- art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w następstwie wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na rozbiórkę budynku kas biletowych, mimo ziszczenia się ustawowych przesłanek wydania zgody na rozbiórkę wyżej wymienionego budynku;

II przepisów postępowania tj.

- art. art.. 7, art.77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (zwanego dalej jako k.p.a.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, pominięcie wskazanych przez Skarżącego dowodów, a w7 następstwie błędne przyjęcie, że właścicielem budynku kas biletowych jest także właściciel działki nr [...];

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie potwierdzenie wyłącznego prawa własności Skarżącego do przedmiotowego budynku nie stanowi zagadnienia wstępnego i w następstwie niezasadną odmowę zawieszenia przedmiotowego postępowania".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że organ w niniejszej sprawie "w sposób rażący naruszył bowiem szereg przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej". Organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, w następstwie czego błędnie przyjął, że prawo własności do przedmiotowego budynku kas biletowych przysługuje właścicielowi działki nr [...]. Z uwagi na powyższe organ naruszył art. 7 k.p.a. obligujący go do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Istotnym jest, że art.7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, ale także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego. Uzupełnieniem art. 7 k.p.a. jest wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, a następnie jego ocenie.

Organ zaś bezzasadnie pominął przedłożone przez skarżącą dokumenty, z których jednoznacznie wynika, że uprawnionym inwestorem, który wybudował na działce nr [...] objęty niniejszym postępowaniem budynek kas biletowych był poprzednik prawny tj. przedsiębiorstwo państwowe [...]. Organ pominął okoliczność, iż właściciel działki nr [...] nie tylko nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów, z których by wynikało, że to właściciel działki nr [...] podjął się budowy przedmiotowego obiektu, ale także nigdy powyższego nie twierdził. W kontekście powyższego przyjęcie przez organ odmiennych ustaleń, według których właścicielem przedmiotowego budynku jest także właściciel działki nr [...] stanowi uchybienie wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ bezzasadnie pominął przedłożone w niniejszym postępowaniu dowody, nie wyjaśnił w sposób należy sprawy oraz dokonał ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W następstwie, organ bezzasadnie nie zastosował przepisów prawa materialnego, w tym dekretu prawo rzeczowe, kodeksu cywilnego oraz Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu jest stosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego przy rozstrzyganiu sprawy i nie może on pominąć przy rozstrzyganiu sprawy obowiązujących regulacji prawnych, uzasadniając to sporem w doktrynie i różnymi koncepcjami tam prezentowanymi. W doktrynie prawa często są bowiem, w danym przedmiocie, prezentowane liczne, nie rzadko sprzeczne ze sobą koncepcje, co w żadnym wypadku nie uzasadnia powstrzymania się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 32 Pr. rzecz., obowiązującego w momencie budowy budynku kas biletowych, gdy przy wznoszeniu budowli lub innego urządzenia, bez złego zamiaru ani rażącego niedbalstwa ze strony wznoszącego, została przekroczona granica nieruchomości sąsiedniej, jej właściciel, jeżeli nie sprzeciwił się temu w czasie odpowiednim nie będzie mógł żądać przywrócenia stanu poprzedniego gdyby narażało to wznoszącego na stratę znacznie większą od wyrządzonej szkody. Natomiast może on, według wyboru, albo domagać się nabycia bezprawnie zajętej części jego nieruchomości przez właściciela nieruchomości, na której wzniesiono budowle lub inne urządzenia albo żądać odszkodowania w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności. Podobne rozwiązanie przyjmuje art. 151 k.c.

Wyżej wymienione regulacje stanowią odstępstwo od zasady superficies solo cedit. zgodnie z którą część składową nieruchomości stanowi budynek bądź budowla, nie zaś jak przyjął organ część takiego budynku. Powyższe regulacje korespondują z art. 4 Pr. rzecz. oraz art. 47 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Ponieważ rozbiórka części składowej budynku nie jest wykonalna bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości obiektu część budynku usytuowanego na działce [...] nie może być odrębnym przedmiotem własności właściciela ww. działki. Powyższe wywody znajdują potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego (m.in. wyr. SN z dnia 20.10.1954. 1 CR 1850/54, wyr. z dnia 5.01.1971 r. I CR 5/71 niep. oraz w uzasadnieniu uchwały z dnia 21.04.2005 r. III CZP 9/05).

Organ błędnie przyjął, że właścicielem przedmiotowego budynku kas biletowych może być także właściciel działki [...], a w następstwie błędnie nie zastosował art. 33 ust.4 Pr. bud., pomimo ziszczenia się przesłanek uzasadniających uwzględnienie powyższej regulacji. Wymóg przedłożenia zgody właściciela obiektu, którego dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, nie dotyczy przypadku, w którym to właściciel obiektu składa wniosek o pozwolenie na rozbiórkę danego obiektu. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej, zostały spełnione przesłanki i warunki udzielenia przez organ pozwolenia na rozbiórkę wyżej opisanego budynku, a odmowa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku jego właścicielowi w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy prawa.

Skarżąca zwróciła uwagę na niekonsekwencję organu, który z jednej strony odmówił zastosowania odpowiednich przepisów prawa w celu ustalenia kto jest właścicielem przedmiotowego budynku, pozostawiając rozstrzygnięcie tej materii sądowi powszechnemu, z drugiej zaś uznał, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, wobec czego brak jest przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania. Odmowa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku jego właścicielowi w sposób rażący narusza obowiązujące regulacje prawne, w związku z czym potwierdzenie wyłącznego prawa własności skarżącej do budynku stanowi zagadnienie wstępne. W takim przypadku organ powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzją i decyzja ją poprzedzająca były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy stwierdzić, że organa obu instancji prawidłowo wyjaśniły, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt. 1 Pr. bud. (w brzmieniu na dzień orzekania przez organ) do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należało dołączyć m.in. zgodę właściciela obiektu. Z dokumentów urzędowych, sporządzanych właśnie dla wykazania stanu prawnego nieruchomości, jakimi są księgi wieczyste, wynikało wprost, że mający być przedmiotem rozbiórki budynek kas biletowych w [...] przy ul. [...], posadowiony był na 2 nieruchomościach - nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Skoro więc ujawnionym w księdze wieczystej dla nieruchomości nr ewid. [...] było "Państwo [...]", zaś ujawnionym w księdze wieczystej dla nieruchomości nr ewid. [...] właścicielem był S. G., to organ I i II instancji nie mógł uznać, że właścicielem budynku, posadowionego na obu tych działkach jest skarżąca, nawet, jako potencjalny właściciel jednej z nieruchomości.

Organa administracji publicznej nie są władne rozstrzygać kwestii cywilnoprawnych i ustalać w ramach przysługujących im kompetencji administracyjnoprawnych, który z właścicieli dwóch nieruchomości, zabudowanych jednym budynkiem, jest właścicielem obiektu budowlanego. GINB - jako organ odwoławczy – prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji prezentowane w nauce prawa cywilnego poglądy odnośnie własności tak posadowionego budynku. Ograniczając się wyłącznie do zasygnalizowania rozbieżnych stanowisk w tym zakresie, organ prawidłowo nie zajął własnego stanowiska i nie orzekał merytorycznie, przesądzając, który z poglądów jest poprawny.

Zaprezentowane przez pełnomocnik skarżącej stanowisko prawne w zakresie rzekomo rzecz przesądzającego art. 32 Pr. rzecz. lub art. 151 k.c. było błędne, a znaczenie nadawane tym przepisom sprzeczne z ich treścią.

Otóż, art. 32 Pr. rzecz. normuje wyłącznie sytuację prawną właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której została wzniesiona budowla lub inne urządzenie z przekroczeniem granicy nieruchomości na niekorzyść tego właściciela. Ustawodawca wyłączył w cyt. przepisie – jeśli wystąpiły oznaczone przesłanki (brak złego zamiaru lub rażącego niedbalstwa ze strony wznoszącego) – roszczenie właściciela o przywrócenie stanu poprzedniego (a więc roszczenie, przewidziane w art. 74 Pr. rzecz.), jeśli "nie sprzeciwił się temu w czasie odpowiednim" i "gdyby narażało to wznoszącego na stratę znacznie większą od wyrządzonej szkody". Ponadto, ustawodawca dopuścił roszczenie takiego właściciela do domagania się nabycia bezprawnie zajętej części jego nieruchomości przez właściciela nieruchomości, na której wzniesiono budowlę lub inne urządzenie, albo do zażądania odszkodowania w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności.

Innymi słowy, art. 32 Pr. rzecz. mógłby służyć wyłącznie obronie właściciela wzniesionego obiektu przed określonym rodzajowo żądaniem właściciela naruszanego gruntu. Z dyspozycji tego przepisu nie wynika jednak żadną miarą, że budynek w części wzniesionej na cudzym gruncie pozostawał w tej części własnością wznoszącego.

Prawo rzeczowe z 1946 r. – odmiennie, niż kodeks cywilny – nie wprowadzało definicji nieruchomości budynkowej. Zgodnie z art. 3 Pr. rzecz. nieruchomościami były wyłącznie części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności. W konsekwencji, budynek powstający na nieruchomości zawsze stawał się jej częścią składową (zgodnie z art. 72 Pr. rzecz., własność nieruchomości rozciągała się na rzecz ruchomą, która stała się jej częścią składową, zaś prawa na rzeczy przyłączonej wygasały). Zgodnie z art. 4 Pr. rzecz., za część składową rzeczy uważało się wszystko, co należąc do niej jako do całości nie może być odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany tej całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego.

Zgodnie z art. 30 Pr. rzecz. własność nieruchomości obejmowała także przestrzeń nad i pod jej powierzchnią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że art. 1-13 i art. 28 – 42 Pr. rzecz. (a więc także art. 4 i 32) zostały uchylone przez art. III pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U.64.16.94). Dlatego też nie były prawem obowiązującym w dniu orzekania przez organa obu instancji i zarzut, że organ art. 4 lub 32 Pr. rzecz. naruszył, gdyż go nie zastosował jest błędny. Błędem jest także zarzucanie naruszenia prawa "przez jego niezastosowanie". Przepis można naruszyć tylko przez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię.

Podobnie rzecz się ma z art. 151 k.c. Dyspozycja tego przepisu zakłada jednak możliwość żądania przez właściciela gruntu, którego granice zostały naruszone przez wybudowanie budynku w części, stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. W ten sposób ustawodawca pośrednio określił, kto jest właścicielem części budynku wybudowanej na nieruchomości niestanowiącej własności inwestora. Mówiąc bowiem o "ustanowieniu służebności gruntowej" ustawodawca wskazał na ograniczone prawo rzeczowe, które przysługuje wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, a skoro część budynku nie może być przedmiotem odrębnej własności (art. 46 § 1 k.c.), to staje się częścią składową nieruchomości (art. 48 k.c.).

Zgodnie z art. 285 § 1 k.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).

Z treści więc powołanego przez pełnomocnik skarżącej art. 151 k.c. wynika, że ustawodawca, w sytuacji budowy części budynku na cudzym gruncie, uznał, że taka część budynku stanowiła będzie część składową nieruchomości, której granice zostały budową przekroczone. W innym wypadku ustanowienie służebności gruntowej nie byłoby bowiem dopuszczalne.

Organa obu instancji nie naruszyły więc ani art. 151, ani tym bardziej art. 47 k.c. przez "ich niezastosowanie" (w tym zakresie ma też zastosowanie dokonana powyżej ocena prawna tut. Sądu, co do prawidłowości takiego zarzutu).

Ponadto, z treści uzasadnienia obu decyzji wynika, że organa odmówiły udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku dlatego, że skarżąca nie wykazała, że jest właścicielką tej części budynku, który wzniesiony został na gruncie osoby fizycznej, S. G. "Wykazanie prawa własności" nie jest tożsame z twierdzeniem osoby, która podaje się właściciela, ale wymaga dowodu w postaci dokumentu urzędowego. Może to być np. wpis własności w dziale II księgi wieczystej, umowa notarialna nabycia własności, orzeczenie sądu.

Skoro skarżąca nie wykazała, że jest właścicielką tej części budynku, która posadowiona jest na cudzym gruncie, to zasadne były oczekiwania organów przedłożenia zgody właściciela części budynku, S. G.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, skarżąca nie mogła skutecznie wykazać, że jest właścicielką części budynku, posadowionego na działce nr ewid. [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia [...] czerwca 2003 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości "wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności części budynku i urządzenia znajdujących się na powyższym gruncie" przez [...] S.A.

Ww. decyzja wydana została na podstawie art. 37a ust. 1 – 6 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 680). Przyczyną decyzji odmownej był fakt, że nieruchomość nr ewid. [...] stanowiła własność osoby fizycznej, a więc nie pozostawała [...] lutego 2003 r. we władaniu [...] SA. Dlatego też, do takiej działki [...] SA nie przysługiwało z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tej działce.

Z sentencji ww. decyzji wynika więc, po pierwsze, że skarżąca nie nabyła własności części budynku na działce nr ewid. [...] z mocy prawa, a po drugie, ubiegając się o wydanie deklaratoryjnej decyzji przez Wojewodę [...] potwierdziła, że nigdy nie była właścicielką tej części budynku, gdyż właściciel nie może ubiegać się ponownie "o nabycie własnej rzeczy", w tym również twierdzić, że ponownie nabył własność nieruchomości, ale z mocy prawa.

Co więcej, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] "i własności części budynku i urządzeń posadowionych na tym gruncie". Z działu II księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości o nr ewid. [...] wynika, że właścicielem tej nieruchomości jest "Państwo [...]", a nie [...] S.A. Jeżeli więc skarżąca nie wykaże, że jest właścicielem części budynku na działce nr ewid. [...], to – w świetle dyspozycji art. 33 ust. 4 pkt. 1 Pr. bud. – w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę musi do wniosku dołączyć zgodę właściciela, ujawnionego w księdze wieczystej.

Z powyższych przyczyn zarzuty skarżącej naruszenia prawa materialnego, wymienione w skardze, nie były zasadne i wynikały z błędnego rozumienia przepisów, mających być rzekomo naruszonymi. Niezasadne były także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarówno organ I, jak i II instancji należycie i w oparciu o dokumenty urzędowe ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, co pozwoliło im na merytoryczne orzeczenie o odmowie pozwolenia na rozbiórkę budynku, co do którego skarżąca nie wykazała tytułu własności, zaś właściciel nieruchomości, na której posadowiono część budynku nie wyraził zgody na rozbiórkę. Organa nie pominęły – wbrew twierdzeniu skargi – żadnych dowodów wskazywanych przez skarżącą, ale oparły swe rozstrzygnięcia na tych dowodach, które w sprawie miały istotne znaczenie. To, kto faktycznie wybudował budynek dla ustalenia stanu prawnego tej sprawy znaczenia zaś nie miało.

Nie został również naruszony art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Skoro bowiem z dokumentów urzędowych (w tym ksiąg wieczystych i ww. decyzji Wojewody [...]) wprost wynika, że skarżąca nie jest właścicielką (użytkownikiem wieczystym) działek nr ewid. [...], na których znajduje się budynek, ani nie jest właścicielką tego budynku (jego części), to "potwierdzenie wyłącznego prawa własności Skarżącego do przedmiotowego budynku" nie jest żadnym zagadnieniem wstępnym w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę budynku. Jeśli skarżąca uzyska potwierdzenie własności nieruchomości lub budynku albo zgodę ujawnionych w księgach wieczystych właścicieli nieruchomości, na których jest posadowiony, wówczas może ponownie wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę, spełniając jednak wymogi formalne z art. 33 ust. 4 Pr. bud.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.