Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 638/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 10 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. R., E. W., D. B., K. I., A. D., B. P., T. T., J. T., L.B., J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na umieszczenie siatki zabezpieczającej na elewacji frontowej budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących J. R., E. W., D. B., K. I., A. D., B. P., T. T., J. T., L. B., J.K. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...]z dnia [...] września 2013 r. nie pozwolił J. R., T. T., .D.B., A. D., K. I.J. K., B. P., J. T., E. W. na umieszczenie siatki zabezpieczającej z tworzywa sztucznego w części z odwzorowaniem zabytku i z nadrukiem reklamowym w części środkowej o powierzchni ok. 80% na elewacji frontowej budynku przy al. [...] w [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].02.2010 r. według "Projektu zabezpieczenia elewacji frontowej" opracowanego przez mgr inż. D. D. w czerwcu 2013 r. i zgodnie z załączoną wizualizacją.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kamienica firmy "[...]" (budynek frontowy wraz z oficynami), wzniesiony w latach 1911-1912, wg projektu [...] przy al. [...]w [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...]decyzją z dnia[...]lutego 2010 r.

Zgodnie ze złożonym wnioskiem inwestor planuje umieszczenie siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym i w części z odwzorowaniem zabytku na elewacji frontowej budynku przy al. [...]w [...]. Łączna powierzchnia siatki zabezpieczającej przeznaczonej na reklamę wynosi ok. 80% powierzchni, pozostałą części siatki zająć ma odwzorowanie elewacji.

W złożonym oświadczeniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. J. R. występujący w imieniu własnym i reprezentujący pozostałe strony postępowania potwierdził, że współwłaściciele budynku nie wystąpili do organu ochrony konserwatorskiej z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wykonanie remontu budynku. Tym samym organ ochrony konserwatorskiej nie widzi uzasadnienia dla umieszczenia siatki zabezpieczającej (z reklamą i z częściowym odwzorowaniem) na elewacji omawianego budynku w przypadku, gdy na elewacji nie są prowadzone żadne prace remontowe.

[...] Konserwator Zabytków mając na uwadze stan techniczny elewacji budynku, potwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dopuściłby możliwość jej zabezpieczenia. Jednakże, zabezpieczenie to byłoby możliwe w formie nadwieszonego daszku, umieszczonego na całej szerokości elewacji, nad poziomem parteru budynku, do czasu opracowania dokumentacji projektowej remontu elewacji i uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego na prace remontowe.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją [...]z dnia [...] lutego 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania J. R.działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. T., L. B., D. B., A. D., K. I., J. K., B. P., J. T. i E. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów.

Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich- odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Organ administracji publicznej działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie. Odmowa pozwolenia nie może być motywowana innymi względami, niż wiążącymi się z ochroną zabytku. Przy czym załatwienie sprawy przez wydanie decyzji nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności.

W ocenie organu odwoławczego, analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek na ich wartości, należy uznać, że zaskarżona decyzja [...] Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie.

Wydanie pozwolenia na rozwieszenie siatki, stanowiącej nośnik reklamowy, spowodowałoby, że prawie cała powierzchnia elewacji frontowej, od strony Al. [...]zostałaby zasłonięta. Nadto zabytkowy budynek znajduje się w bardzo eksponowanym miejscu. Lokalizacja wielkogabarytowej reklamy na zabytkowym budynku niedostosowanej do kompozycji i charakteru kamienicy, nie tylko zakłóciłaby odbiór elewacji tego budynku, ale także wpłynęłaby negatywnie na wygląd całej pierzei, obniżając wartości historycznego obszaru. Powinnością organów ochrony zabytków jest bowiem nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytkowego obiektu.

Organ zauważył, że skarżący wskazał w odwołaniu na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]Nr [...]z dnia [...] maja 2013 r., w części zmienioną orzeczeniem tego organu Nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r., w której współwłaściciele przedmiotowej kamienicy zostali zobowiązani do wykonania remontu elewacji, balkonów i wymiany stolarki okiennej w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna (po sporządzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozytywnej decyzji [...] Konserwatora Zabytków). W decyzji tej współwłaściciele także zostali zobowiązani w trybie art. 198 Kpa do czasu wykonania nakazanych robót, do zabezpieczenia elewacji wraz z balkonami przed odpadaniem tynków, z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ odwoławczy zauważył, że w ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]nie wskazano konkretnego sposobu zabezpieczenia elewacji zabytkowego budynku. Słusznie zatem [...] Konserwator Zabytków wskazał w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji, że dopuszczalnym konserwatorsko sposobem zabezpieczenia elewacji do czasu rozpoczęcia prac remontowych, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia organu ochrony zabytków, jest umieszczenie daszku na całej szerokości elewacji, nad poziomem parteru budynku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. T., L. B., D. B., A. D., K.I., J. K., B. P., J. T. i E. W. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także ją poprzedzającej zarzucając naruszenie:

a) art. 36 ust. 1 pkt 10 ostawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nie wyrażenie zgody na umieszczenie na elewacji budynku siatki zabezpieczającej w części zawierającej nadruk z odwzorowaniem zabytku na czas przygotowania dokumentacji remontowej oraz przeprowadzenia remontu, pomimo złego stanu technicznego budynku, w tym stanu elewacji stwarzającej zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz zagrożenie dla mienia,

b) przepisów art. 6,7,8,11,77,80 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie stanu faktycznego i prawnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia odmawiającego wnioskodawcy zabezpieczenia elewacji poprzez instalację siatki zawierającej w części odwzorowanie zabytku,

c) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji [...] Konserwatora Zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Organ jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wskazał przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów.

Postępowanie toczyło się na wniosek J. R. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. T., L. B., D. B., A. D., K.I., J. K., B. P., J. T. i E. W. z dnia 23 lipca 2013 r.

Wnioskodawcy- jak wynika z wniosku- wnosili o wydanie pozwolenia na zabezpieczenie elewacji budynku przy Al. [...] w [...] w związku ze złym stanem technicznym budynku stwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...]z dnia [...] maja 2013 r. na czas opracowania dokumentacji projektowej remontu elewacji poprzez umieszczenie siatki zabezpieczającej z tworzywa sztucznego w części z odwzorowaniem zabytku (w załączeniu proponowana wizualizacja siatki zabezpieczającej).

We wniosku wskazano, że umieszczenie siatki miałoby miejsce od wydania zgody na czas 12 miesięcy liczony od uprawomocnienia się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] maja 2013 r.

Do wniosku dołączono projekt zabezpieczenia elewacji frontowej na której występują liczne i rozległe odparzenia i ubytki tynku oraz elementów wystroju architektonicznego.

Projekt, który został sporządzony przez mgr inż. D. D. zawiera opis techniczny i opis projektowanego zabezpieczenia elewacji za pomocą siatki osłonowej na ramie stalowej oraz rysunki.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...][...]z dnia [...] maja 2013 r. została zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. i nakłada ona na współwłaścicieli budynku obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy Al. [...] w [...]poprzez wykonanie remontu elewacji budynku, wykonanie remontu balkonów, a także wymianę stolarki okiennej i naprawę uszkodzonych parapetów okiennych.

Z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia do czasu wykonania powyższych robót zobowiązano współwłaścicieli do zabezpieczenia elewacji wraz z balkonami przed odpadaniem tynków w trybie natychmiastowym.

W toku postepowania J. R. w dniu 27 sierpnia 2013 r. złożył oświadczenie, iż na siatce zabezpieczającej "przewiduje się umieszczenie części zasadniczej (ok.80%) reklam sponsorujących rewitalizację (remont) obiektu. Zewnętrzne obszary będą zawierać odwzorowanie elewacji". Z uwagi na treść wniosku przywołującego obowiązek natychmiastowego zabezpieczenia elewacji budynku wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w ocenie Sądu w sprawie powinien mieć zastosowanie przede wszystkim przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków zgodnie, z którym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które miałyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Dokonanie zabezpieczenia elewacji poprzez umieszczenie siatki z nadrukiem odwzorowującym tę elewację mieści się bowiem w szeroko rozumianym pojęciu zmiany wyglądu budynku. Drugą natomiast kwestią jest umieszczenie na siatce zabezpieczającej z nadrukiem odwzorowującym elewację w części tej siatki reklamy. W tej kwestii stwierdzić należy, że skoro ustawodawca przewidział możliwość umieszczania na zabytku wpisanym do rejestru reklamy za zgodą konserwatora w art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy to interpretacja tego przepisu nie może w ramach swobodnego uznania organu sprowadzać się do odmowy umieszczenia reklam na zabytkach w każdym przypadku.

Jest więc możliwe dokonanie zabezpieczenia elewacji budynku poprzez umieszczenie siatki z nadrukiem odwzorowującym elewację, a także umieszczenie w części na tej siatce reklamy gdyż takie sytuacje dopuszcza przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jak słusznie organ wskazał rozstrzygnięcia w sprawach o których mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków.

W ramach uznania administracyjnego Konserwator Zabytków każdy przypadek powinien oceniać indywidualnie uwzględniając całokształt okoliczności dotyczących danego zabytku. Podnoszone przez organ względy uzasadniające odmowę dotyczą dbałości o wygląd obiektu, którego odbiór zostanie zakłócony poprzez umieszczenie siatki na elewacji. W tym względzie organ wskazał zwłaszcza art. 4 pkt 2 ustawy, który stanowi, że ochrona zabytku polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek na ich wartości. Jednakże organ nie odniósł tych rozważań do konkretnego przypadku i aktualnego stanu przedmiotowego zabytku tej kamienicy przy Al. [...]w [...]której elewacja w reprezentacyjnej części stolicy w eksponowanym miejscu razi swoim wyglądem. Organ rozpatrując wniosek nie pozwolił na umieszczenie siatki z reklamą zgodnie z przedstawioną wizualizacją tym samym nie uwzględnił wniosku o wydanie pozwolenia na zabezpieczenie elewacji w całości, aczkolwiek współwłaściciele obiektu zostali zobowiązani postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] maja 2013 r. do natychmiastowego zabezpieczenia elewacji wraz z balkonami przed odpadaniem tynków. Wnioskowany przez skarżących sposób zabezpieczenia elewacji nie stoi na przeszkodzie proponowanemu przez organ zastosowaniu daszku na całej szerokości elewacji nad poziomem parteru budynku. Nie jest też przeszkodą w wydaniu zgody przez konserwatora brak wystąpienia przez współwłaścicieli do organu ochrony konserwatorskiej z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wykonanie remontu budynku skoro obowiązek natychmiastowego zabezpieczenia został nałożony przez organ nadzoru budowlanego.

Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest jedynie przepisem kompetencyjnym upoważniającym organ do rozstrzygnięcia określonego rodzaju spraw administracyjnych.. Ocena w ramach swobodnego uznania organu czy dane zamierzenie inwestora może uzyskać zgodę powinna być dokonana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym stanu zabytku i sposobu jego aktualnego użytkowania i wykorzystania. Dokonując tej oceny organ winien mieć na uwadze, że umieszczenie siatki na elewacji w celu jej zabezpieczenia nie wyklucza możliwości umieszczenia na zabytku reklamy a więc działania organu na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy. Organ ma także możliwość określenia jaki procent siatki może zajmować reklama i na jaki okres czasu może być umieszczona na obiekcie zabytkowym. Organ powinien też uwzględnić dokonując oceny wniosku cel umieszczenia siatki zabezpieczającej, jak również cel umieszczenia na niej w części reklamy. Skarżący wskazują, że poza koniecznością zabezpieczenia elewacji i balkonów przed odpadaniem tynków, umieszczenie na siatce reklamy ma służyć pozyskaniu środków na wykonanie obowiązków remontowych nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego.

W tym zakresie organ nie uzasadnił decyzji odmownej a więc tym samym nie uzasadnił rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które to uzasadnienie decyzji pozwalałoby na przekonanie Sądu, iż organ nie przekroczył granic swobodnego uznania.

Z powyższych względów Sąd stwierdził naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 7,77 i 107 Kpa orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i c a także 152 i 200 ustawy o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ).