Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 655/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak Protokolant : Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 czerwca 2000 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. M. i J. M. kwotę 13 zł (trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 23 lutego 2000 r., znak: [...] działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 ,3 i 4, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415) ustalił na wniosek I. K. i A. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. "1", "2’ i "3’ obr. [...] położonych w [...] w rejonie ul. [...].

Wskazano, iż inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr VII/42/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 17 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego Nr 23, poz. 232 z dnia 10 grudnia 1994 r.), a ustalone w decyzji warunki wynikają z ustaleń tego planu dla terenów, w których położone są przedmiotowe działki:

1. mieszkalnictwa niskiej intensywności położonych w jednostce strukturalnej "[...]" (oznaczonych na rysunku planu nr 1 symbolem 6 MN),

2. strefy podstawowej ochrony wartości kulturowych (oznaczonych na rysunku planu nr 1 granicą "K"),

3. strefy "A" obsługi w zakresie ciepłownictwa (oznaczonej na rysunku planu nr 2 granicą "23"),

4. strefy "A" zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków (oznaczonej na rysunku planu nr 2 granicą "26"),

5. strefy obszaru górniczego (oznaczonej na rysunku planu nr 1 granicą "17".

Wskazano też, że projekt decyzji obejmujący działki nr ewid. "0’ (po podziale działki nr "1", "2"), "3" – obręb 12 został uzgodniony postanowieniem nr [...] z dnia 28 lipca 1998 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K..

Co do określonych w decyzji warunków wynikających z planu, a dotyczących gabarytów projektowanego budynku i jego formy architektonicznej przytoczono zapis planu, zgodnie z którym Zarząd Miasta może odstąpić od powyższych warunków dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach, wysokich walorach estetycznych i nie stanowiących dysharmonii z otaczającym krajobrazem pod warunkiem akceptacji Zarządu Miasta [...], który może zasięgnąć opinii M.K.U.A.,

Wskazano też, że z planu wynika, iż Zarząd Miasta może wyrazić zgodę na odstąpienie od warunków w zakresie minimum powierzchni, która musi pozostać biologicznie czynna oraz w zakresie podłączenia do scentralizowanego systemu grzewczego, jeżeli ich zachowanie jest niemożliwe z przyczyn technicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. M. (pismo z dnia 16 marca 2000 r.) i J. M. (pismo z dnia 22 marca 2000 r.). Wskazano w odwołaniu, że mimo iż pismem z dnia 3 lutego 2000 odwołujący się podnieśli, że zabudowa przy ul. [...] w [...] jest uporządkowana tak, że budynki stoją w dwóch rzędach równoległych do ulicy i są oddzielone pasem ogródków, a ten układ urbanistyczny kształtował się historycznie do lat sześćdziesiątych zapewniając obecnie korzystne warunki dla mieszkańców i dla zagospodarowania przestrzennego, to organ pierwszej instancji nie zbadał w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego wynikających z powyższego stanu ewentualnych uwarunkowań dla zagospodarowania terenu przyszłej inwestycji na obszarze pomiędzy dwoma szeregami starszych i mniejszych domów.

Podniesiono, że zgodnie z zaskarżoną decyzją teren planowanej inwestycji leży w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych. Wg § 8 punktu 2 tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla strefy podstawowej ochrony wartości kulturowych ustalono następujące kierunki działań z zakresu gospodarki przestrzennej: a) zachowanie charakteru historycznego układu przestrzennego, c) nawiązywanie nowo wprowadzanych elementów do charakteru historycznego układu przestrzennego przede wszystkim w zakresie sytuacji i skali.

Choć uwarunkowania wynikające z położenia nieruchomości w danej strefie polityki przestrzennej bez spełnienia innych kryteriów dotyczących przeznaczenia tego gruntu nie stanowią same podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to treść § 15 pkt 3 tekstu planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 15 pkt 1 i § 8 tekstu planu wskazuje, że jeżeli ustalenia ustanowione dla stref polityki przestrzennej, o jakich mowa m.in. w § 8 planu kolidują z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia terenów objętych tymi strefami, obowiązujące są ustalenia ustanowione dla tych stref. Z tego wniosek – jak podnoszą odwołujący się – że ustanowiono szczególne znaczenie stref zagospodarowania przestrzennego i warunków w nich obowiązujących dla ustalania warunków zabudowy.

Jednakże pomimo powyższych zapisów organ pierwszej instancji nie rozpatrzył podnoszonych wcześniej zarzutów odnoszących się do tej części planu odpowiadając na nie pismem z dnia 15 lutego 2000 r., w którym stwierdzono że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] nie ma określenia "linii zabudowy", a jedynie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (np. tereny budowlane od niebudowlanych), w związku z czym istnieje dowolność lokalizacji projektowanego budynku ograniczona jedynie przepisami prawa budowlanego. W związku z tym organ pierwszej instancji w motywach zaskarżonej decyzji uznał za zbędne zbadanie i rozpatrzenie występowania ewentualnych uwarunkowań wynikających z położenia nieruchomości w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych i występowania wskazanego układu przestrzennego i jego elementów. Organ I instancji w treści powołanego pisma uznał, że okoliczności dotyczące tych uwarunkowań należy rozpatrywać nie na etapie ustalania warunków zabudowy tylko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i to wyłącznie w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki bez odnoszenia się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji powyższych wyjaśnień zawartych piśmie organu pierwszej instancji z dnia 15 lutego 2000 r., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do zgłoszonych zarzutów i nie wskazano, dlaczego nie zostały one uwzględnione ani rozpatrzone.

J. M. w swoim odwołaniu dodatkowo podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezasadnie przyjęto, iż ma znaczenie w przedmiotowej sprawie postanowienie nr [...] z dnia 28 lipca 1998 r. wydane przez Dyrektora Okręgowego Urząd Górniczy w K. dotyczące uzgodnienia realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem projekt decyzji uzgodniony z Okręgowym Urzędem Górniczym dotyczył innej nieruchomości, tj. działki "0’ w obr. [...], która w dacie uzgodnień, tj. w dniu 28 lipca 1998 r. już nie istniała po prawomocnym podzieleniu jej na początku lat dziewięćdziesiątych na działkę o nr ew. "2" - zabudowaną częścią budynku oraz na działkę o nr ew. "1".

Odwołujący się wskazał wreszcie, w odniesieniu do tej części zaskarżonej decyzji, w której przytoczono zapisy planu dające Zarządowi Miasta możliwość odstąpienia od pewnych warunków określonych w decyzji, że taka informacja daje uprawnienie zmiany pewnych postanowień nawet prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy innemu organowi, tj. Zarządowi Miasta, nie będącemu właściwym da wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto nie przewidziano trybu takiej zmiany ani praw stron w razie podjęcia takiego działania. Zdaniem odwołującego się podważa to stabilność prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiając stronom weryfikację tak wprowadzanych zmian w ramach kontroli instancyjnej przez organy powołane do wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Równocześnie nie wskazano innych organów kompetentnych w tym zakresie.

W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2000 r. uzupełniającym odwołanie J. M. poza argumentami przedstawionymi już w odwołaniu dodał, iż nie zgadza się z stanowiskiem organu pierwszej instancji wyrażonym w piśmie przewodnim z dnia 13 kwietnia 2000 r. sporządzonym w związku z przesłaniem odwołania do SKO. W piśmie tym przedstawiono nieuzasadnione stanowisko, iż uwarunkowania z art. 8 pkt 2 planu miejscowego stosuje się wyłącznie do obiektów wzniesionych przed 1940 rokiem i do przebudowy obiektów dysharmonijnych prowadzić może do wniosku, że przy lokalizowaniu obiektów kolidujących z wymogami z art. 8 pkt 2 planu nie powinno badać się uwarunkowań pod tym kątem a ewentualna ingerencja planu możliwa będzie dopiero po uznaniu wzniesionego obiektu za dysharmonijny

Podkreślono także, że odwołujący się nie został powiadomiony o wizji w terenie dokonanej przez pracowników Urzędu Miasta [...] w dniu 8 lutego 2000, na co w skazuje organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim z dnia 13 kwietnia 2000r. Odwołujący przyznał jednak, że nie była ona istotna dla przedmiotowego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 czerwca 2000 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż wbrew zastrzeżeniom skarżących wniosek nie jest sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, a zatem organ - w myśl przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków i nie zmienia tego stwierdzenia słuszny po części zarzut, że organ orzekający w pierwszej instancji w sposób niewystarczający odniósł się do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.

Kolegium podniosło, że odwołujący w odniesieniu do meritum sprawy, uważają, że decyzja narusza "historyczny" układ zabudowy, polegający na jej ukształtowaniu w dwu rzędach rozdzielonych "ogródkami". Zauważono, że wnioskowane do zabudowy działki nr "1", "2’ i "3" położone są właśnie w pośrednim pasie owych "ogródków", co - wobec ich jednoczesnego położenia w obszarze terenów budowlanych - nie może być żadną przeszkodą w ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek jest bowiem zgodny z planem miejscowym, a przy opisanym położeniu działek, zachowanie "historycznego" układu zabudowy nie jest w rozpatrywanym przypadku możliwe, ani też konieczne, przekreśliłoby bowiem w ogóle prawo inwestorów do zabudowy.

Nie stanowi to - zdaniem organu odwoławczego - naruszenia intencji i zasad podstawowej ochrony wartości kulturowych, o których stanowią odpowiednie ustalenia planu miejscowego. Brak jest przy tym podstaw, by przypadkowo i fragmentarycznie ukształtowany dwurzędowy układ zabudowy kwalifikować jako "historyczny".

Zdaniem Kolegium nie mają racji skarżący dowodząc nieuwzględnienia ustaleń ogólnych zawartych w § 8 pkt 2 lit. a, b, c planu - jest to bowiem norma ogólna funkcjonująca poprzez zapisy § 6, odniesione z kolei do ustaleń obowiązujących w jednostkach strukturalnych (§ 17-§24) oraz ustaleń zasad zagospodarowania opisanych w § 26.

Zaskarżona decyzja nie narusza także podkreślanej przez skarżących nadrzędności ustaleń "strefowych" w stosunku do ustaleń szczegółowych w myśl zasady podanej w § 15 pkt 3. Zarzut tego typu byłby słuszny jedynie w przypadku faktycznie występującej kolizji ustaleń "nadrzędnych" w stosunku do ustaleń szczegółowych, a takiej kolizji skarżący nie dowiedli. W § 26 sformułowano ustalenia dotyczące strefy podstawowej ochrony wartości kulturowych, w tym także dopuszczalne ograniczenia, które dotyczą (w przypadku przebudowy, bądź rozbudowy) obiektów dysharmonijnych oraz starych budynków wybudowanych przed 1940 r. W myśl treści § 26 wprowadzanie innych ograniczeń (poza ogólnie obowiązującymi w zakresie kształtowania architektury) jest niedopuszczalne i stanowiłoby nadinterpretację ustaleń planu miejscowego.

Akta sprawy wskazują, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organ dokonał wizji lokalnej m.in. w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez skarżących w piśmie z dnia 3 lutego 2000 r., na które ponadto udzielono zainteresowanym stosownych wyjaśnień.

Bezpodstawne jest – zdaniem organu odwoławczego - kwestionowanie opinii Okręgowego Urzędu Górniczego, dotyczącej rzekomo "innej" nieruchomości ("0" i "3"), oczywistym jest bowiem, że skoro uzgodnienie organu nadzoru górniczego dotyczy działki nr "0", to jest wiążące również dla powstałych z podziału jej części.

Nieuzasadniony jest także zarzut dopuszczenia przez Zarząd Miasta możliwości odstąpienia od określonych w decyzji warunków, co - zdaniem skarżących - jest równoznaczne z nieformalnym dopuszczeniem zmiany decyzji ostatecznej. Kolegium wyjaśniło, że ewentualne zmiany warunków (poprzez dopuszczenie budynków o rozwiązaniach nowatorskich), do których Zarząd Miasta jest upoważniony stosownym przepisem planu miejscowego - dotyczą następnej fazy procesu przygotowania inwestycji, tj. opracowania projektu budowlanego, a po drugie - o ile z przedstawionego Zarządowi Miasta projektu (wymagającego zgody Zarządu) wyniknie rozbieżność w stosunku do warunków określonych w decyzji, decyzja ta - by stać się podstawą do uzyskania pozwolenia na budowę - podlegać będzie określonym procedurom zmiany w trybie przepisów art. 155 K.p.a. Nie może tu być zatem mowy o naruszeniu zasady stabilności decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do pisma procesowego z dnia 12 maja 2000 r. wniesionego przez J. M., w którym skarżący kwestionuje wyjaśnienia Urzędu Miasta zawarte w piśmie z dnia 13 kwietnia 2000 r. wskazano, że nie przedstawiono w tym piśmie żadnych nowych okoliczności do już przedstawionych w treści odwołania z dnia 16 marca 2000 r. Niesłuszne jest stwierdzenie skarżącego, jakoby z treści punktu 4 pisma Urzędu Miasta [...] wynikało, iż organ rozpatrujący wniosek w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie był obowiązany do zachowania zasad obowiązujących w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych, wyjąwszy przypadki dotyczące obiektów wzniesionych przed 1940 r. Teza skarżącego nie znajduje potwierdzenia ani w treści decyzji ani w ustaleniach planu miejscowego.

Wreszcie podniesiono, że nie mają dla sprawy podstawowego znaczenia zastrzeżenia skarżącego dotyczące wizji lokalnej przeprowadzonej przez inspektorów Urzędu Miasta w dniu 8 lutego 2000 r.

Nie jest bowiem naruszeniem żadnych procedur przeprowadzenie oględzin w trybie art. 85 § 1 K.p.a., zwłaszcza że w ich wyniku potwierdzony został jedynie (i tak widoczny na mapie ewidencyjnej gruntów) fakt położenia działki wnioskodawców w pośredniej strefie pomiędzy dwoma rzędami zabudowy. Nie są zaś istotne dla sprawy zapisane w Notatce z oględzin informacje o usytuowaniu budynków skarżących w stosunku granic działki ani też o otworach w ścianach zwróconych ku działce wnioskodawców – nie zostały one bowiem użyte jako dowody w sprawie, a tylko wówczas postępowanie organu – w świetle art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. – mogłoby być kwestionowane.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 czerwca 2000 r., nr [...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie J. M. i J. M..

Wskazano, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego i pominęły istotne zarzuty zgłaszane przez skarżących w toku postępowania. Tymczasem powołując się na plan i jego normę ogólną zawartą w § 8.2 skarżący postulowali m. in. zbadanie czy i ewentualnie jakie ograniczenia i uwarunkowania wynikają dla planowanej inwestycji z jej położenia w strefie ochrony podstawowych wartości kulturowych (z czym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiąże kierunki działań z zakresu gospodarki przestrzennej, jak zachowanie charakteru historycznego układu przestrzennego oraz nawiązywanie nowo wprowadzanych elementów do charakteru historycznego układu przestrzennego przede wszystkim w zakresie sytuacji i skali) i w układzie zabudowy istniejącym od kilkudziesięciu lat wynikającym z historycznych uwarunkowań z niektórymi budynkami z początku wieku. Podnoszono przy tym, że lokowanie budynku o znacznej kubaturze i wysokości pomiędzy istniejącymi szeregami budynków przy południowo-zachodniej stronie posesji skarżących wpłynie negatywnie na warunki występujące na ich posesji.

Te istotne według skarżących okoliczności zostały przez organ niesłusznie uznane za nie mające znaczenia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z treści pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 15 lutego 2000 r., okoliczności dotyczące powyższych uwarunkowań należy rozpatrywać nie na etapie ustalania warunków zabudowy tylko na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i to wyłącznie w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W konsekwencji w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odniesiono się do uwarunkowań związanych z położeniem nieruchomości w strefie ochrony podstawowych wartości kulturowych we wskazywanym układzie urbanistycznym i nie wskazano, aby prowadzone było w tym zakresie postępowanie dowodowe lub oględziny i nie ustosunkowano się do zgłoszonych zarzutów.

Dopiero po wniesieniu odwołania skarżącym doręczono pismo Urzędu Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r. skierowane do Kolegium, z którego dowiedzieli się oni, że w dniu [...] lutego 2000 r. pracownicy Urzędu Miasta [...] dokonali w przedmiotowym terenie oględzin, o czym strony nie były jednak powiadomione, a fakt przeprowadzenia tej czynności pominięto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia 15 lutego 2000 r. sporządzonym tydzień po dacie owej czynności.

Skarżący zarzucili, że uznając za konieczne przeprowadzenie oględzin organ pierwszej instancji nie skoncentrował się na zbadaniu uwarunkowań związanych z wyżej wskazanymi przez skarżących kwestiami, a przede wszystkim bez niezbędnych dokumentów i udziału stron poczyniono błędne ustalenia dotyczące rzekomej niezgodności zabudowy na posesji skarżących z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, o czym pismem z dnia 13 kwietnia 2000 r. zawiadomiono sąsiadów skarżących. Zdaniem skarżących opartym na treści pisma z dnia 13 kwietnia 2000 r. z nieprawidłowo przeprowadzonych oględzin wywiedziono skutki wpływające na treść decyzji. Naruszono tym samym art. 7 i 8 k.p.a. Podtrzymano przy tym zarzut podnoszony już w odwołaniu, że w dniu 8 lutego 2000 r. nikt nie wchodził na ogrodzoną i zamkniętą posesję skarżących, a z terenu inwestycji bez ogrodzenia od strony północnej i zachodniej w lutym 2000 r. spod grubej warstwy śniegu nie mogły być widoczne znaki graniczne wskazujące północne granice działek nr ewid.: "1", "2", "3".

W związku z powyższym skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji nie zważając na obowiązek zawiadomienia strony o terminie dowodu z oględzin oraz treść art. 79 § 1 i § 2 i art. 89 § 2 k.p.a. niezasadnie uznał, że czynności przeprowadzono prawidłowo w trybie art. 85 § 1 k.p.a.

Wskazano przy tym na sprzeczność stanowisk organów obydwu instancji w przedmiotowej sprawie, albowiem wg organu drugiej instancji wyniki oględzin dotyczące wpływu ustalenia niezgodności zabudowań skarżących z warunkami technicznymi, jakim winny odpowiadać budynki nie zostały użyte jako dowód w sprawie, co miało skutkować prawidłowością postępowania dowodowego, podczas gdy według stanowiska organu pierwszej instancji zawartego w piśmie z dnia 13 kwietnia 2000 r. okoliczności ustalone podczas oględzin miały wpływ na warunki zabudowy przedmiotowej posesji i stanowiły materiał dowodowy w sprawie.

Zdaniem skarżących gdyby przyjąć, że za stanowiskiem organu drugiej instancji, że przeprowadzone oględziny nie są dowodem w sprawie, to jednocześnie należałoby stwierdzić, że decyzje obu organów wydano bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów dotyczących stanu występującego w terenie inwestycji. Z kolei uznanie przeprowadzonych oględzin za dowód w sprawie dyskredytuje zakres tego postępowania i sposób jego przeprowadzenia.

Skarżący podnieśli, że niezbędnych w sprawie ustaleń nie zastąpią powoływane przez organ drugiej instancji fragmenty mapy obejmujące teren planowanej inwestycji i najbliższe sąsiedztwo. Tym samym twierdzenia organu drugiej instancji, że wskazywany dwurzędowy układ przestrzenny nie może być zakwalifikowany jako "historyczny", a zabudowa ta jest przypadkowa, nie opierają się na dowodach, gdyż nie przeprowadzono ich prawidłowo i nie ustalono kryteriów oceny układu.

Plan zagospodarowania przestrzennego określając wielkość i wysokość planowanych budynków w terenie o symbolu planu "6MN" posługuje się wielkościami maksymalnymi, tymczasem zaliczenie przedmiotowego terenu do strefy ochrony podstawowych wartości kulturowych i uwarunkowania z tego wynikające określone w § 8.2 planu o nawiązaniu nowo wprowadzanych elementów do charakteru historycznego układu przestrzennego przed wszystkim w zakresie sytuacji i skali uzasadniać mogą określenie warunków planowanego budynku i jego wysokości poniżej maksymalnych parametrów. Mimo to i mimo nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie decyzją organu pierwszej instancji umożliwiono dodatkowo zwiększenie nawet już maksymalnie określonych decyzją parametrów planowanego budynku mimo jego lokalizacji w wymienionej strefie. W sentencji decyzji organu I instancji po słowie "uwaga" umożliwiono bowiem odstępstwo od niektórych postanowień prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy przez Zarząd Miasta. Zapis ten w przekonaniu skarżących przesądza o możliwości ulokowania budynku o jeszcze większych parametrach z odstępstwem od parametru ograniczającego wielkość powierzchni budynku wynikającego z punkt 2 decyzji (dla każdego budynku) lub odstępstwem od maksymalnych gabarytów budynku wskazanych w punkcie 3 i punkcie 4 decyzji dla budynku [...]. Według wyjaśnienia w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r. zapis powyższy ma pozwalać na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w postepowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, z kolei według organu drugiej instancji zapis rozstrzyga o możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jest kolejna sprzeczność stanowisk obu instancji. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji mówi wyłącznie o uprawnieniu do wprowadzenia odstępstw od wymienionych warunków przez Zarząd Miasta, jednak rozstrzygnięcie o możliwości wprowadzenia odstępstw w tym konkretnie przypadku nie zostało poprzedzone odpowiednim postępowaniem dowodowym.

Podtrzymano w skardze również zarzut odwołania, że powołana przez obydwa organy opinia Okręgowego Urzędu Górniczego nie pokrywa się z terenem planowanej inwestycji i dotyczy nie istniejącej działki "0" częściowo już zabudowanej przez innych inwestorów. Działka "0" na skutek jej podziału nie istniała bowiem w chwili wydawania opinii. Na wydzielonej z niej działce o nr ewid. "2’ (nie objętej niniejszym postępowaniem) stoi część budynku mieszkalnego stanowiącego własność osoby trzeciej. Podobnie objęta niniejszym postępowaniem działka o nr ewid. "2" objęta prawomocną decyzją Urzędu Miasta [...] z dnia 3 marca 2000 r., znak: [...] (załączona do akt) ustająca warunki zabudowy dla nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. "1" i "2" w obrębie 12 nie została wydzielona z działki o nr ewid. "0", której dotyczy opinia Okręgowego Urzędu Górniczego. Żaden z organów nie przeprowadził dowodu, aby działka o nr ewid. "2’ wydzielona została z dz. ewid. o nr "0".

W odpowiedzi na skargę z dnia 12 października 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Kolegium podniosło, że oczywistą cechą skargi jest nadinterpretacja ustaleń obowiązującego planu miejscowego i budowa na tym tle hipotetycznej tezy o nadzwyczajnych zagrożeniach "układu historycznego", które rzekomo ma spowodować realizacja jednorodzinnego budynku mieszkalnego przez I. i A. K.. Niesłuszne są przy tym zarzuty nie ustosunkowania się organów do uwag i zastrzeżeń przedstawionych przez skarżących w toku postępowania instancyjnego, zarówno bowiem w wyjaśnieniach Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 13 kwietnia 2000 r., jak i w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zawarte jest odniesienie do zgłoszonych uwag.

Organ odwoławczy wskazuje, że należy zwrócić uwagę, iż strefa ochrony "podstawowych wartości kulturowych" obejmuje znaczne obszary miasta [...], gdzie z pewnością występują rejony "historycznych układów zabudowy", co jednak nie oznacza, że należy ich dopatrywać się wszędzie, zaś kryteria ich kwalifikacji należą do właściwych organów służby ochrony zabytków.

Przypisanie dwurzędowej zabudowie w rejonie działki skarżących (i w sąsiedztwie) cech "układu historycznego" jest inicjatywą skarżących i bezpodstawne jest w tej sytuacji żądanie, by to organy orzekające określały kryteria kwalifikacji zabudowy jako "układu historycznego", skoro nie uczyniła tego Służba Ochrony Zabytków.

Kolegium dodało, że w myśl § 26 pkt 1-3 tekstu planu miejscowego - uzgodnienia z organami Służby Ochrony Zabytków w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych (istnieje jeszcze strefa "podwyższonej ochrony" tych wartości) obowiązują jedynie w odniesieniu do obiektów istniejących dysharmonijnych oraz wzniesionych przed 1940 r. W tej sytuacji organ orzekający w pierwszej instancji określił - mając do tego pełne prawo w świetle ustaleń obowiązujących dla terenów o symbolu ,,6 MN" w planie miejscowym - graniczne wielkości gabarytowe projektowanego budynku oraz inne warunki zmierzające do ukształtowania architektury nawiązującej do tradycji miejscowej. Ostateczna konkretyzacja rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych nastąpi jednak dopiero w fazie sporządzania projektu budowlanego, który podlegać będzie stosownej ocenie organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę - przy udziale stron. Przedwczesne są wobec tego obawy skarżących o powstanie w ich sąsiedztwie obiektu o znacznej kubaturze i wysokości, który nadto miałby istotnie kolidować z "historycznym układem przestrzennym".

Co do zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia w sprawie dowodu z oględzin, Kolegium podkreśliło, że oględziny te miały na celu - co wyjaśnia notatka służbowa" (k. 20 akt pierwszej instancji) potwierdzenie położenia działek objętych wnioskiem inwestora w stosunku do istniejącej zabudowy, a w szczególności budynku J. M.. Organ pierwszoinstancyjny – wbrew twierdzeniu skarżących - nie wywiódł z przeprowadzonych oględzin skutków, które istotnie miałyby wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zawarte zaś dodatkowo w w/w "notatce" uwagi na temat budynku skarżących, nie mają żadnego związku z rozpatrywaną sprawą, co już organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (nie użyto ich jako dowodu w sprawie).

Niezależnie od powyższego Kolegium stoi na stanowisku, że przedmiotowe oględziny przeprowadzone zastały z zachowaniem trybu określonego przepisem art. 85 K.p.a., zaś przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 1 i §2 nie zostało uznane za konieczne przez organ orzekający, bowiem zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające. Dowody te zaś, to - prócz kopii mapy ewidencyjnej gruntów - w pierwszej kolejności ustalenia obowiązującego planu miejscowego i wniosek inwestora. Teza skarżących - jakoby na tej podstawie dokonano "błędnych ustaleń" z braku właściwego postępowania dowodowego - nie może być przyjęta, trudno bowiem oczekiwać, by w drodze dodatkowego postępowania organ orzekający w sprawie mógł podjąć inne ustalenia, niż wynikające wprost ze znanego położenia działki i odnoszących się do terenu objętego wnioskiem ustaleń planu miejscowego.

Podkreślono, że powyższego punktu widzenia sprawa nie ma charakteru skomplikowanego, który wymagałby dodatkowego dochodzenia. W świetle obowiązujących ustaleń planu - nieuzasadnione są żądania skarżących, by określać parametry projektowanego budynku i gabaryty zabudowy poniżej dopuszczalnych. Nie mogą być także kwestionowane - zapisane w ustaleniach planu - uprawnienia Zarządu Miasta do odstąpienia od niektórych warunków (gabarytów, parametrów, wytycznych) - jeżeli nie jest z przyczyn technicznych możliwe ich zachowanie.

Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżących opinii Okręgowego Urzędu Górniczego wskazano, że opinia ta - wydana w formie postanowienia z dnia 28 lipca 1998 r. opiewa na działki nr "0’ i "3", jest zatem bezspornym, że dotyczy także działki nr "1’ (powstałej z podziału działki "0" na "1" i "4"), przy czym decyzją została objęta działka nr "1" oraz działka "3". Cały teren przeznaczony pod projektowaną inwestycję - w myśl ustalenia zawartego w pkt. 1 decyzji pierwszoinstancyjnej - posiada zatem wymagane uzgodnienie organu nadzoru górniczego.

Pozostałe dywagacje skarżącego w sprawie powyższej opinii są zatem nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi J. M. i J. M. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04).

Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Z akt sprawy wynika, że organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku I. K. i A. K. szeregu stron postępowania, nie doręczono im też decyzji obydwu instancji. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie doręczono współwłaścicielom działki nr "4" (bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji), którymi zgodnie z wypisami z rejestru gruntów datowanymi na dzień 26 stycznia 2000 r. byli Z. Mielczanowski, K. Omiecka, N. Raszkutin oraz Z. Totkacz-Zwierzyniecka. W aktach sprawy brak dowodów doręczenia tym osobom zawiadomień o wszczęciu postępowania. W rozdzielniku zawiadomienia z dnia 26 stycznia 2000 r. znajduje się jedynie adnotacja w stosunku do tych osób – "wszyscy tablica ogłoszeń", bez wyjaśnienia ewentualnej podstawy takiego doręczenia zawiadomienia. Art. 49 k.p.a. stanowi, że "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Osobom tym nie doręczono również decyzji obydwu instancji. W rezultacie tych uchybień współwłaściciele działki nr "4’ będący stronami postępowania nie brali w ogóle udziału w sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 r., nr 30, poz. 163) podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Nawet gdyby jednak przyjąć, że właścicielem działki nr "4" była – jak wynika to z kolei z załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji – "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W., to stwierdzić należy, że również temu podmiotowi nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, ani też decyzji obydwu instancji wydanych w tym postępowaniu, a w konsekwencji pozbawiono go czynnego udziału w postępowaniu. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika ponadto, że załączniki graficzne skierowano jedynie do inwestora. Oznacza to, że nie można przyjąć prawidłowości doręczenia pozostałym stronom postępowania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skoro nie skierowano do nich jednego z integralnych elementów decyzji, tj. jej załącznika graficznego.

Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem strony tego postępowania, tj. współwłaściciele działki nr "4" (bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji) zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu przed organem tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Tym samym naruszono również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582).

Z tych powodów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, mając na uwadze treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności podjęcia rozstrzygnięcia z poszanowaniem praw procesowych stron postępowania. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 2000, termin ważności decyzji organu pierwszej instancji ustalono do dnia 23 lutego 2002 r., a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.