Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1232/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 15
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. nr KOC/1211/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku E. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z 16 marca 2022 r. nr KOC/1211/Go/22 utrzymało w mocy swoją decyzję z 26 stycznia 2022 r. nr KOC/4547/Go/20 orzekającą, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 stycznia 1955 r. nr ST/TN-15S/40/54 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...][...], nr hip. [...], uległo umorzeniu z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 7 września 2020 r. E. K. wystąplła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 stycznia 1955 r. nr ST/TN-15S/40/54 orzekającego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [....], nr hip. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 stycznia 2022 r., na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", orzekło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 stycznia 1955 r. nr ST/TN-15S/40/54, uległo umorzeniu z mocy prawa.

Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek E. K. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 26 stycznia 2022 r. We wniosku strona wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy. Zarzuciła decyzji zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej przez co także naruszenie art. 109 ust. 1, art. 112, art. 120 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Uważa, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ orzeczenie administracyjne skierowano do osób niebędących stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa) albowiem nie dotyczyło ono interesu prawnego spadkobierców W. K. Orzeczenie powinno być skierowane do W. K. jako strony mającej interes prawny. Ponadto art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasadę ochrony praw majątkowych wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zdaniem E. K. Kolegium powinno odmówić zastosowania tego przepisu.

Ponadto uważa, że decyzję z 26 stycznia 2022 r. skierowano do W. K. spadkobiercy W. K., który zmarł 14 listopada 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 16 marca 2022 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z 26 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie będzie się wypowiadał w sprawie stanowiska wnioskodawcy, co do niezgodności z Konstytucją RP podstawy prawnej wydanej decyzji i zarzutów dotyczących naruszenia Konstytucji RP, z uwagi na brak kompetencji w tych sprawach.

Organ odwoławczy odwołał się do art. 6 i art. 8 § 1 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu), w szczególności obowiązku organu działania na podstawie i w granicach prawa oraz w sposób budzący zaufanie do organów państwa.

Kolegium podało, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wedle art. 16 § 1 kpa ostatecznymi są decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Z kolei według art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Kolegium wskazało, że w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 stycznia 1955 r. postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku z 9 września 2020 r. (data wpływu do organu). Orzeczenie administracyjne zostało wydane 18 stycznia 1955 r. czyli ponad 60 lat przed złożeniem wniosku, podlega zatem rygorowi, zacytowanych na wstępie i obowiązujących organ administracyjny, przepisów.

Umorzenie postępowania nieważnościowego z mocy prawa, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, powoduje konsekwencje prawne w postaci braku podstawy prawnej do działania organu administracyjnego w tego typu sprawach i bezwzględną niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, w tym także do merytorycznej oceny zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem Kolegium fakt, że decyzja ta została skierowana także do zmarłego spadkobiercy pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Wymieniona decyzja Kolegium jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą wyłącznie stan prawy wynikający wprost z ustawy na dzień wejścia w życie przedmiotowego przepisu, tj. na 16 września 2021 r.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 marca 2022 r. E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie prawa, a to art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy: 1) ww. przepis jest rażąco niezgodny z normami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2, art. 32 ust. 1, art 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszając zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę równości oraz zasadę ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia; 2) ww. przepis został uchwalony z rażącym naruszeniem art. 189 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu, a w konsekwencji narusza art. 109 ust. 1, art. 112 i art. 120 Konstytucji RP i tym samym - zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - nie powinien być zastosowany albowiem na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej istnieje powinność zastosowania bezpośrednio norm konstytucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r. sygn. akt V SA 513/00); 3) ww. przepis nie powinien zostać zastosowany albowiem stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada hipotezie normy prawnej wyrażonej w ww. przepisie, skoro orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 stycznia 1955 r. nie zostało nigdy doręczone stronie postępowania administracyjnego, tj. W. K., a tym samym postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego nie zostało wszczęte po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia; II. rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do niej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 stycznia 2022 r., co stanowi uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99). Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 stycznia 2022 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 stycznia 2622 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy E. K., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa w formie decyzji gwarantuje art. 158 § 1 kpa. Według tego przepisu rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 18 stycznia 1955 r. weszło do zewnętrznego obrotu prawnego. Egzemplarz tego orzeczenia otrzymała Róża Komar 25 stycznia 1955 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach sprawy). Z postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 8 października 1969 r. wynika, że 8 października 1969 r. w księdze wieczystej nr hip. 1477-Praga w dziale II dokonano wpisu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na wniosek z 22 marca 1955 r. Z treści wniosku o wpis prawa własności w księdze wieczystej wynika, że do wniosku zostało załączone prawomocne orzeczenie administracyjne z 18 stycznia 1955 r.

Prawidłowo zatem przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że niniejsze postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, skoro wniosek E. K. o stwierdzenie jego nieważności został nadany za pośrednictwem poczty dopiero 7 września 2020 r.

W tej sytuacji Sąd uznał, że SKO w Warszawie prawidłowo zastosowało art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 158 § 1 kpa i w formie decyzji administracyjnej stwierdziło że postępowanie nieważnościowe wszczęte wnioskiem z 7 września 2020 r., zostało umorzone z mocy prawa.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut naruszenia m.in. art. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny.

Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09).

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.

W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Do instytucji zasiedzenia odwołuje się projektodawca ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr IX.1090).

Trzeba przypomnieć, że już od 28 marca 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu gospodarki terenami i wywłaszczeń nieruchomości (art. 196 § 2 pkt 7 i 18 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1955 r. w trybie tzw. nadzoru.

Sąd zwraca uwagę, że sprawy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnych wydanych wiele lat temu są bardzo skomplikowane. Potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Zatem ustalenie w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu, a stan ten pogłębia się z upływem czasu.

Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.

Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero 28 marca 1980 r.

Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa, często przy braku oryginalnych, kompletnych akt sprawy administracyjnej. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.

Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.

Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. Zatem zniesienie najbardziej dotkliwego dla porządku prawnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Z tych powodów Sąd nie widzi zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia m.in. art. 2 Konstytucji RP poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu.

Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).

Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z przepisami art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.

Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnego aktu administracyjnego, który wywołał skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.

Sąd nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów "rażącej" niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w aspekcie zgodności tej regulacji z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ E. K. nie wskazała w skardze na czym konkretnie miałaby polegać tego rodzaju niekonstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).

Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 189 ust. 1 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 109 ust. 1 i 2, art. 112 i art. 120 Konstytucji RP w toku procedowania ustawy zmieniającej Sąd zauważa, że w zakresie właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych leży kontrola legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, w tym indywidualnych aktów administracyjnych, czy aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). W zakresie właściwości sądów administracyjnych pierwszej instancji nie leży kontrola procesu ustawodawczego i legalności ustaw uchwalanych przez Sejm RP, a następnie podpisanych przez Prezydenta RP i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw RP.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o tym, że skoro W. K. zmarł 14 listopada 2021 r., to decyzja SKO w Warszawie z 26 stycznia 2022 r. i zaskarżona decyzja z 16 marca 2022 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako skierowane do osoby zmarłej. Skierowanie do osoby zmarłej nie oznacza wymienienia w tzw. rozdzielniku egzemplarzy decyzji jako adresata osoby zmarłej, ale orzeczenie w osnowie decyzji o prawach lub obowiązkach materialnych osoby zmarłej. Niniejsze postępowanie dotyczyło kontroli legalności orzeczenia administracyjnego w trybie tzw. nadzoru, a nie orzekania o jakichkolwiek prawach, czy obowiązkach materialnych osób fizycznych. Decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego kończy postępowanie nadzorcze w sensie formalnym. Nie jest to decyzja orzekająca, co do istoty sprawy (merytoryczna). Wobec tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja SKO w Warszawie z 26 stycznia 2022 r. zostały skierowane do osoby zmarłej – W. K.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.