Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2142/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 339/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 339/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z [...] lipca 2008 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] lutego 1956 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność prywatną A. S. oraz F. S. – spadkodawców skarżącego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2015 r. umorzył postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem.

Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2015 r.

Organ wskazał, że orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] lutego 1956 r. zostało wydane w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo -odbiorczego przedsiębiorstwa C. "G." Spółka Akcyjna w G., zwanego dalej przedsiębiorstwem. Podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia był § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.).

Zatwierdzony protokół zdawczo - odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. W niniejszej sprawie orzeczenie zatwierdzające jest więc integralną częścią orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r., wydanego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.).

Wniosek strony został ograniczony jedynie do stwierdzenia nieważności orzeczenia w części, w jakiej dotyczy nieruchomości stanowiących własność spadkodawców skarżącego. We wniosku nie wskazano, jakie konkretnie nieruchomości stanowiły własność prywatną. Posłużono się jedynie sformułowaniem "znaczna część znacjonalizowanych nieruchomości" wchodzących w skład przedsiębiorstwa.

W toku postępowania organ wzywał skarżącego do nadesłania dokumentów wskazujących na prawo własności jego spadkodawców w stosunku do nieruchomości, które zostały znacjonalizowane łącznie z majątkiem przedsiębiorstwa. Skarżący pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował, że nie dysponuje dokumentami, poza dotychczas przekazanymi w toku postępowania, potwierdzającymi prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wywodzi interes prawny do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego na tej podstawie, iż jest spadkobiercą A. S. i F. S. - byłych właścicieli nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo razem z przedsiębiorstwem. W ocenie organu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym informacji przekazanych przez wnioskodawcę, Archiwum Państwowe m.st. Warszawy Oddział w G. M., Starostwo Powiatowe w Ż., Sąd Rejonowy w Ż. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, nie można stwierdzić, że część nieruchomości przejętych przez Państwo razem z przedsiębiorstwem należało do spadkodawców skarżącego. Skarżący nie wykazał oraz nie wynika to z akt sprawy, czy nieruchomości stanowiące własność jego spadkodawców zostały wymienione w protokole zdawczo-odbiorczym, nie przedstawiono na tę okoliczność żadnych dokumentów dających jakąkolwiek podstawę przypuszczać, iż w ogóle doszło do przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących prywatną własność. Skarżący nie wskazał również, które z powołanych w protokole składników majątkowych stanowiły własność jego spadkodawców. Twierdzi jedynie, że znaczna część znacjonalizowanych nieruchomości nie wchodziła w skład majątku przedsiębiorstwa, bowiem stanowiła własność jego spadkodawców. Tym samym organ stwierdził, że skarżący nie wykazał legitymacji czynnej do wniesienia wniosku i wszczęcia postępowania administracyjnego.

Organ zauważył ponadto, że skarżący istotnie udowodnił następstwo prawne po A. S. i F. S., jednakże nie udowodnił, że byli oni dawnymi właścicielami nieruchomości znacjonalizowanych, wchodzących w skład przedsiębiorstwa. Tym samym nie wykazał w sposób pełny i należyty, że ma interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Organ stwierdził zatem, że skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiającego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r., w części dotyczącej, nieruchomości stanowiących własność prywatną jego spadkodawców.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 oraz art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w skład majątku spadkodawców skarżącego wchodził zespół pałacowo-parkowy oraz inne nieruchomości gruntowe niebędące składnikami majątkowymi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Faktem powszechnie znanym, notoryjnym, zarówno w chwili wydania orzeczenia nacjonalizującego przedsiębiorstwo, jak również w chwili obecnej jest to, że znaczna część gruntów położonych w miejscowości G. w okresie przedwojennym i wczesno powojennym, stanowiła własność rodu S. Prócz rozległego zespołu pałacowo-parkowego w G., majątek prywatny spadkodawców skarżącego stanowiły liczne nieruchomości gruntowe przylegające oraz położone w bezpośrednim sąsiedztwie przedsiębiorstwa. Okoliczności tej z pewnością nie zmienia fakt, iż w toku postępowania nie odnaleziono dokumentu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego. W świetle oczywistych faktów, tj. dysponowania przez spadkodawców wnioskodawcy tytułem własności do majątku ziemskiego w G. oraz wykazania następstwa prawnego po nich, uznać należy istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wadliwego orzeczenia organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie sytuacje, w których postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W ocenie Sądu kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy obowiązek wykazania interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego ciąży wyłącznie na osobie, która żąda wszczęcia postępowania, czy też - i do jakiego stopnia - jest to obowiązek organu. Sąd stanął na stanowisku, że ustalenie, czy wnioskodawca ma interes prawny we wszczęciu postępowania jest także obowiązkiem organu, bowiem od tego ustalenia zależy, czy postępowanie zakończy się orzeczeniem o charakterze formalnym, czy merytorycznym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że organ podjął próbę odnalezienia dokumentów (protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa, treści księgi wieczystej), które mogłyby wskazywać na interes prawny skarżącego w niniejszym postępowaniu. Wystąpił do Archiwum Państwowego, Starostwa Powiatowego w Ż., Sądu Rejonowego w Ż. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Gminy W., Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, jednak działania te nie przyniosły żadnego rezultatu. Strona na dwukrotne żądanie organu również nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tytule prawnym spadkodawców do nieruchomości będących przedmiotem żądania, ani dowodów na to, że nieruchomości te zostały znacjonalizowane.

W ocenie Sądu o interesie prawnym skarżącego do wszczęcia postępowania nie może świadczyć sam fakt następstwa prawnego po A. S. i F. S. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że byli oni właścicielami nieruchomości, które zostały znacjonalizowane. Nie można się też w takiej sytuacji powoływać na fakty notoryjne, gdyż wbrew twierdzeniom skargi w aktach nie ma żadnych dowodów wskazujących na oczywistość faktu dysponowania przez spadkodawców skarżącego tytułem własności do majątku ziemskiego w G. oraz składu tego majątku, który podlegał nacjonalizacji. Skarżący nie wskazał też żadnych środków dowodowych, ani miejsc, gdzie można takich dowodów poszukiwać, poza tymi, z których organ już korzystał. Niewątpliwie było to obowiązkiem skarżącego, który z wykazania tych faktów mógłby czerpać interes prawny.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, że skarżący nie wykazał, że ma interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania, ani również nie wskazał na żadne środki dowodowe pozostające poza jego zasięgiem, a pozostające w dyspozycji organu, które miałyby te okoliczności udowodnić, których organ nie wykorzystał z naruszeniem przepisów postępowania. W takiej sytuacji umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, zdaniem Sądu nie narusza prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r.;

- co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się organ przy wydawaniu w/w decyzji;

2. naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Ministra, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ zaniechał w szczególności wyjaśnienia, czy poza nieruchomościami należącymi do przedsiębiorstwa, nacjonalizacją nie zostały objęte również nieruchomości prywatne spadkodawców skarżącego;

(b) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i wyczerpujący zebrać materiał dowodowy bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co było sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

(c) postępowanie dowodowe zostało zakończone przedwcześnie, mimo iż nie było ono wystarczające i kompletne, gdyż uzyskane informacje nie rozwiały wątpliwości odnośnie posiadania przez skarżącego interesu prawnego do wszczęcia przedmiotowego postępowania;

- podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

3. naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

4. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze do WSA;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r.: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

II . naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego i nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r., podczas gdy posiadanie przymiotu strony w niniejszej sprawie jest niewątpliwe w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym, zwłaszcza wobec należytego wykazania następstwa prawnego po dawnych właścicielach majątku ziemskiego w G.;

2. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 oraz art. 8, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasada proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącego (art. 7 k.p.a.) i odmówienie wszczęcia postępowania nadzorczego, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności;

3. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu [...] marca 1952 r. Protokołu Nr [...] do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jego spadkodawców;

4. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w 'interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (..). "

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 lipca 2018 r., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Oświadczył, że nie potrafi wskazać, jakie jeszcze dalsze czynności miałby poczynić organ w celu dogłębnego wyjaśnienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji - co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Tak sformułowany zarzut jest całkowicie niezasadny. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi. Takich wymogów ten zarzut nie spełnia.

Jeśli bowiem chodzi o powiązanie z art. 3 § 1 p.p.s.a., to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się wprost do sposobu procedowania przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). Zarzut naruszenia tego przepisu ustrojowego mógłby być powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile byłby powiązany z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Z kolei przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał.

Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16).

Jako niezasadne należy także uznać powiązanie powyższych zarzutów z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 jest tzw. przepisem wynikowym i jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Aby zarzuty naruszenia tego przepisu mogły wywołać zamierzony skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne byłoby wskazanie konkretnych przepisów, które zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe.

Nie można też podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z przyjętym, jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14). Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera, zostało ono sporządzone z zachowaniem reguł określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności chybiony jest zarzut, że Sąd w sposób wybiórczy i sprzeczny z materiałem dowodowym przedstawił stan faktyczny sprawy. Sąd pierwszej instancji czytelnie wskazał przyczyny, dla których nie podzielił argumentacji skarżącego. Ewentualne merytoryczne wady argumentacji mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zostały powiązane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), to przypomnieć wypadnie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 105 § 1 k.p.a. Ocena zastosowania tego przepisu nie została przez skarżącego zakwestionowana. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak stwierdzić, że spór o prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego sprowadza się do braku podjęcia przez organy dalszych działań, które miałyby doprowadzić do potwierdzenia legitymacji skarżącego (art. 28 k.p.a.).

Wskazać w tym miejscu wypadnie, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania wniosku organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty (art. 104 k.p.a.), a w przypadku braku przymiotu strony - umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Organ nie odmówił skarżącemu a priori przymiotu strony i nie wydał postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i postępowanie to, wbrew twierdzeniom skarżącego, przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny w tym zakresie dał temu wyraz obszernie przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kolejne czynności i działania organu mające na celu wyjaśnienie statusu skarżącego, jak również ewentualnych nieruchomości, które miałyby pozostawać poza strukturą przedsiębiorstwa Cukrownia G. S.A.

Podkreślić ponadto należy, że w sytuacji, w której strona zwraca się o wszczęcie postępowania, które związane ma być z przysługującym jej prawem podmiotowym, to nie powinna zachowywać się biernie lecz w miarę swych możliwości (w tym percepcyjnych i intelektualnych) samodzielnie przedstawiać organowi administracji publicznej wszelkie dokumenty i dowody, które będą świadczyły o zasadności jej wniosku. Jak się bowiem zasadnie przyjmuje w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności - w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07; 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1783/06; 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 910/14; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2045/15).

W świetle powyższych uwag, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, za zasadne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie sposób było dopatrzyć się zarzucanego organom uchybienia, mającego polegać na niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie to konkretnie dowody zostały przez organy niesłusznie pominięte, których uwzględnienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazuje również, jakie ewentualne dalsze czynności miałyby poczynić organy w celu przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r.

Na marginesie wskazać wypadnie, iż powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na poparcie jej argumentacji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 810/10, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 598/11. Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 178/10, został wydany w sprawie, której przedmiotem była choroba zawodowa, zaś kwestionowane przez Sąd postępowanie dowodowe nacechowane było wewnętrzną sprzecznością wyników badań i orzeczeń lekarskich. Natomiast pozostałe orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej na okoliczność obowiązków organów co do zakresu postępowania dowodowego, nie pozostają w sprzeczności z poczynionymi wyżej rozważeniami.

Mając na uwadze powyższe, skoro w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do konkretnie wskazanych nieruchomości, to tym samym nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zasadnym zatem było w tak ustalonych okolicznościach faktycznych umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sam fakt wykazania sukcesji prawnej po poprzednich właścicielach majątku w G. nie mógł przesądzić o istnieniu po stronie skarżącego legitymacji do bycia stroną, a to wobec braku wskazania konkretnych przedmiotów tego majątku (nieruchomości niewchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa Cukrownia G. S.A.).

Wobec umorzenia postępowania administracyjnego z tych przyczyn, organy administracyjne, a później Sąd pierwszej instancji nie orzekały w sprawie merytorycznie. To z kolei powoduje, że nieusprawiedliwione są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które skupiają się wokół przepisów, jakie mogłyby ewentualnie znaleźć zastosowanie w przypadku merytorycznego rozpoznawania wniosku skarżącego.

Dodać należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie stoją na przeszkodzie ewentualnemu wszczęciu w przyszłości postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1956 r. Jednak wstępnym warunkiem merytorycznego rozpoznania takiego wniosku będzie, podobnie jak w niniejszej sprawie, istnienie przymiotu strony po stronie wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl