Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1653/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2372/06 w sprawie ze skargi I. i J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany śmietnikowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2372/06 z dnia 11 maja 2007 r. oddalono skargę I. i J. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r.

Sąd przyjął za organem administracji publicznej, że skarżący posadowili bez wymaganego pozwolenia na budowę altankę śmietnikową z wykorzystaniem w części istniejącego ogrodzenia.

Wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy altanki śmietnikowej nakazał I. i J. B. całkowitą rozbiórkę altanki zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał I. i J. B. rozbiórkę altany śmietnikowej, to jest wszystkich elementów altany, które nie stanowią ogrodzenia działki.

Organ odwoławczy miał na uwadze, że związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/04, który uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego zapadłe w sprawie budowy altany śmietnikowej nakazując by zbadały, czy nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ustalono, że altana nie spełniała wymogów określonych w § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Altana bowiem usytuowana została bezpośrednio w granicy działki, a po stronie sąsiedniej nie ma obiektu o podobnym charakterze co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki altany śmietnikowej, gdyż nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia co do naruszenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jakoby decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd uznał, że względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie zaskarżonej decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.

Analizując przytoczone fakty Wojewódzki Sąd administracyjny stwierdził, że postępowanie toczące się przed organami obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowo i podał, iż zaskarżoną decyzję wydano na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa.

We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej, sporządzonej i wniesionej przez pełnomocnika - radcę prawnego - zarzuca się wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 zwanej dalej P.p.s.a.), a mianowicie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzuca się, że uznanie za nietrafny zarzut powołany w skardze, a dotyczący przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., było arbitralne i nie poparte jakimikolwiek ustaleniami faktycznymi w tym zakresie. Zarzut ten został zlekceważony przez Sąd, który nie mając materiału dowodowego w tym zakresie (kwestia ta nie była w ogóle wyjaśniana przez organy nadzoru budowlanego ), subiektywnie wskazał na niezaistnienie tej przesłanki.

Nadto Sąd pierwszej instancji podniósł jedynie, że względy ekonomiczne i finansowe nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Natomiast strona w skardze nie powoływała się na względy ekonomiczne i finansowe, lecz na przyczyny (względy) techniczne, powołując przy tym orzecznictwo z tego zakresu.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, to nie na stronie spoczywał obowiązek dowodzenia tych okoliczności, ale zgodnie z art. 77 k.p.a. organ miał bezwzględny obowiązek dokonać rzetelnych i jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Powyższe zarzuty również podnosi się pod kątem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu nadzoru budowlanego.

Konkludując pełnomocnik podnosi, że wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby sąd prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję (dokonując prawidłowej wykładni art. 7, 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz uwzględniając ten ostatni przepis), musiałby uwzględnić skargę, gdyż organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 175 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3. Ma to takie znaczenie, że powinna być sporządzona profesjonalnie a strona skarżąca może liczyć na to, iż z tej przyczyny nie poniesie szkody. Sąd kasacyjny orzeka bowiem na podstawie zarzutów jakie w skardze kasacyjnej wskazano, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną jedynie w granicach jakie zostały podniesione.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżących oparł skargę wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Faktycznie natomiast skarga oparta jest wyłącznie na przepisie art. 174 pkt 2, bowiem pełnomocnik w ogóle nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który by miał naruszyć Sąd pierwszej instancji.

Wprawdzie w kodeksach regulujących postępowanie często możemy znaleźć przepisy prawa materialnego ale w przedmiotowej sprawie na taki się nie wskazuje. Należy bowiem podnieść, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - jak to wynika z nazwy ustawy - są regulacją dotyczącą postępowania a nadto postępowania stosowanego wyłącznie przez organy administracyjne. Sąd w ogóle nie stosuje tych przepisów i nie może żadną miarą ich naruszyć. Stąd też zarzut jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis k.p.a. w tym art. 156 § 1 pkt 5 i art. 7 i 77 jest oczywiście błędny.

Skoro jednak w skardze kasacyjnej podniesiono - wprawdzie już bez bliższego uzasadnienia naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., przeto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną przyjmując, że zarzuty dotyczą wadliwej kontroli pod względem zgodności z prawem jaką Sąd pierwszej instancji winien przeprowadzić w stosunku do zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie niezastosowania art. 156 § 1 pkt 5 w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy i brak stosownej kontroli zgodności z prawem w tym zakresie należy także dostrzegać w zarzucie sformułowanym w skardze kasacyjnej, we fragmencie uzasadnienia (s.3), w którym zarzuca się, że Sąd Wojewódzki ocenił jako prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy w ogóle organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący podnieśli, że nie zostało w sprawie wyjaśnione dlaczego lokalizacja altanki narusza § 23 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki jak i z jakich powodów nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednakże wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ administracji publicznej rozpoznając odwołanie odniósł się do tych zarzutów. Stwierdzono bowiem, że altanka usytuowana jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiada. Nadto wskazano jakie odległości i inne przesłanki są wymagane. Sąd I instancji powołał się na wyrażoną w wyroku WSA z dnia 31 maja 2005 r. ocenę prawną, która jakoby miała wiązać w tym przedmiocie. W istocie natomiast z powołanego wyroku wynika jedynie, że należy "(...) zbadać czy nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...)".Warto podkreślić, że wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawach budowlanych ma szczególne znaczenie. Jest to bowiem obszar działalności organów nadzoru budowlanego bardzo delikatny i wymaga by z całą odpowiedzialnością stosować art. 8 k.p.a. Strona nie może zostać pozbawiona starannego wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią zarzutów a sądy administracyjne kontrolując zaskarżone decyzje zobowiązane są zwracać szczególną uwagę na dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie można bowiem orzec o nakazie rozbiórki obiektu, gdy dokładnie nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

W tej sprawie jednak ustalono bezspornie, że będąca przedmiotem nakazu rozbiórki altanka śmietnikowa usadowiona jest w granicy działki sąsiada. Nie trzeba więc dokonywać oględzin ani pomiarów by stwierdzić, że został naruszony § 23 warunków technicznych na jakim powinny odpowiadać budynki. Strona skarżąca podaje wprawdzie, iż ta okoliczności nie została wyjaśniona ale nie wskazuje co należało wyjaśnić w sytuacji bezspornej okoliczności co do lokalizacji spornej altanki.

Taka sama sytuacja dotyczy podnoszonego także już w odwołaniu od decyzji zarzutu obarczenia decyzji wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie organ administracji drugiej instancji się nie wypowiedział. Natomiast Sąd pierwszej instancji zarzut ten ponowiony w skardze uznał za nietrafny, przy czym - jak to zarzuca się w skardze kasacyjnej - nie dysponował materiałem dowodowym ani nawet stanowiskiem organów administracyjnych w tym przedmiocie. Czy jednak istniała w ogóle taka konieczność? Pełnomocnik strony wnosząc skargę kasacyjną zdaje się twierdzić, że organ administracji powinien w takim przypadku przeprowadzić postępowanie co do możliwości technicznej dokonania rozbiórki altanki. Nie wskazuje jednak jakie to szczególne względy i przeszkody natury technicznej mogłyby uniemożliwić dokonanie tak prostej czynności jak rozebranie altanki. Nie jest to przecież jakieś zadanie przekraczające rozumienie nawet dla laika, a co dopiero specjalisty z zakresu budownictwa. Organ administracji nie ma takiego obowiązku, by z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. miał w każdej sprawie prowadzić jakieś szczególne postępowanie dowodowe. Co innego, gdyby nakazem rozbiórki objęty był obiekt, który mógłby spowodować katastrofę budowlaną sąsiedniego budynku lub innego obiektu. To na stronie spoczywa obowiązek powołania się na okoliczności, które mogą wskazywać na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy takie strona dostrzega. Strona skarżąca natomiast zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie podaje - jak to już podniesiono - jakie to względy miałyby przemawiać za uniemożliwieniem wykonania tej rozbiórki. Nie zrobiła tego tak w postępowaniu administracyjnym jak też w skardze kasacyjnej nie przedstawiono, poza teoretyczną analizą art. 156 § 1 pkt 5, w czym tkwi w ogóle trudność z dokonaniem rozbiórki, nie mówiąc już o niemożności jej wykonania. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona w każdym stadium postępowania posługuje się wyłącznie ogólnikami, wskazując, że przepisy k.p.a. wymagają podjęcia z urzędu działań. To prawda, że na organie administracji publicznej spoczywa wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego a w tej sprawie organy administracyjne jak i sąd uznały, że ta właśnie jest. Jednakże samo powołanie się na rzekome naruszenie art. 7, 77 czy 80 k.p.a. bez wskazania jakich to czynności organ zaniedbał i jaki istotny wpływ na treść orzeczenia ma zaniechanie ich przeprowadzenia, nie stanowi wystarczającej podstawy do postawienia zarzutu naruszenia powołanych przepisów przez organ administracyjny i wadliwej oceny przeprowadzonej przez sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonego aktu.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.