Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 20/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r. nr LIX/382/18 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn 1) stwierdza nieważność zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 7 ust. 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", - § 11 w zakresie sformułowania "w szczególności", - § 7 ust 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", - § 14 w zakresie sformułowania: "posiadający czynne prawo wyborcze", - § 28 ust 1 pkt 2; 2) zasądza od Gminy Działoszyn na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 października 2018 r. Rada Miejska w Działoszynie na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g. oraz § 73 Statutu Gminy Działoszyn (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2008 r. Nr 329 ze zm.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Sołectwa Niżankowice stosownie do treści § 1 Uchwały Nr XXXII/212/05 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta i Gminy Działoszyn (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 383, poz. 3984), podjęła uchwałę Nr LIX/382/18 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn.

Zgodnie z § 1 uchwały, treść statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Stosownie do treści § 2 uchwały, traci moc uchwała Nr VIII/37/11 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2011 r. Nr 116, poz. 1022), następnie zmieniona Uchwałą Nr IX/64/11 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 31 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2011 r. Nr 116, poz. 1040). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Działoszyn (§ 3 uchwały).

Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 2018 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował Radę Miejską w Działoszynie o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie Nr LIX/382/18 z dnia 17 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy:

1) § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu w zakresie użytego wyrazu "w szczególności". Zdaniem organu nadzoru zadnia zebrania wiejskiego, czy sołtysa powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań. Przyjęcie odmiennego założenia umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozaustawowym i stanowiłoby naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.;

2) § 7 ust. 1 pkt 3 statutu w zakresie sformułowania " w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa". Zdaniem wojewody art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący wymieniono katalog pomiotów opiniujących i uzgadniających projekt studium, a w art. 17 pkt 6 – projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych podmiotów nie wymieniono sołectwa, a rada gminy nie podstawie przepisów cyt. ustawy nie została upoważniona do poszerzenia katalogu tych podmiotów;

3) § 14 statutu w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze", wskazując, że uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od faktu posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej wynikającej z art. 35 u.s.g. Powyższy zapis narusza art. 36 ust. 2 u.s.g.;

4) § 28 ust. 1 pkt 2 statutu, wskazując, że regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 15 listopada 2018 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Działoszynie wyjaśnił, że intencją zapisu § 7ust. 1 i § 11 statutów sołectw na terenie Gminy Działoszyn poprzez użycie zapisu "w szczególności'' w odniesieniu do zadań zebrania wiejskiego i sołtysa, nie było przekazywanie tym organom zadań w trybie pozaustawowym lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Miejskiej w Działoszynie. Uchwała wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., mieści się w zakresie ustawowych zadań sołectwa i nie narusza art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Zapis zawarty w § 7 ust. 1 pkt 3 statutu, że zebranie wiejskie jest uprawnione, do wyrażania opinii "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa" nie jest sprzeczny z art. 11 pkt 5 i art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te wymieniają organy, z którymi uzgodnienie projektu studium i projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne, a jego brak stanowi uchybienie skutkujące nieważnością dokumentów. Jednakże przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości występowania przez Miasto i Gminę Działoszyn o wyrażenie dodatkowej opinii do -innych podmiotów np. do organów jednostek pomocniczych sołectw. Opinia ta ma charakter niewiążący ale wskazuje stanowisko i poglądy mieszkańców w zakresie planowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, które rada miejska może lecz nie musi uwzględnić działając w interesie mieszkańców.

Z kolei zawarty w § 14 statutu zapis jest zgodny z art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Ustawa nie reguluje kwestii udziału mieszkańców w zebraniu wiejskim oraz podejmowania innych rozstrzygnięć, niż wyborcze. Uczestnicy zebrania wiejskiego powinni mieć zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a takiej zdolności nie mają wszyscy mieszkańcy sołectwa. Kwestionowany zapis odwołuje się do art. 36 ust. 1 u.s.g., który przyznaje prawo do udziału w zebraniu wiejskim a jednocześnie do podejmowania uchwał w sprawach sołectwa - stałym mieszkańcom uprawnionym do głosowania.

Ponadto wskazano, że § 28 ust. 1 pkt 2 statutu, który stanowi, że mandat sołtysa i członka rady sołeckiej wygasa w przypadku utraty prawa wybierania, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, który nie uzasadnił, z jakich powodów zapis ten jest niezgodny z prawem i ogranicza obywatelskie prawa wyborcze, zasadnie wymaga aby funkcje organów wykonawczych sołectwa pełniły osoby posiadające czynne prawo wyborcze – stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania.

W dniu 5 grudnia 2018 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, w której zaskarżył zapisy statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn, stanowiącego załącznik do uchwały Nr LIX/382/18 Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r. w zakresie:

1) § 7 ust. 1 oraz § 11 poprzez użycie wyrazu "w szczególności", zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.,

2) § 7 ust. 1 pkt 3 poprzez użycie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", zarzucając istotne naruszenia prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) oraz art. 2 i Konstytucji RP,

3) § 14 w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze", co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 36 ust. 2 u.s.g.,

4) § 28 ust. 1 pkt 2 przez naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów załącznika do uchwały Nr LIX/382/18 Rady Miejskiej w Działoszynie w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Niżankowice, tj. § 7 ust. 1 oraz § 11 w zakresie użytego wyrazu "w szczególności", § 7 ust. 1 pkt 3 w zakresie sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa", § 14 w zakresie sformułowania "posiadają czynne prawo wyborcze oraz § 28 ust. 1 pkt 2.

W uzasadnieniu skargi, w zakresie sprzeczności z prawem zapisów § 7 ust. 1 oraz § 11 w części użytego wyrazu "w szczególności" statutu Sołectwa Niżankowice, wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zdaniem organ nadzoru określenie działań zebrania wiejskiego oraz określenie obowiązków i kompetencji sołtysa powinno być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań, które mają być realizowane przez zebranie wiejskie, czy też sołtysa. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby bowiem przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa zdaniem organu nadzoru jest zaś sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 695/15).

Ponadto wojewoda podkreślił, że trudno zgodzić się z stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Działoszynie, ponieważ kwestionowane zapisy pozostają w opozycji do § 36 statutu Sołectwa Niżankowice.

Oceniając legalność zapisu § 7 ust. 1 pkt 3 statutu wojewoda stwierdził, że z powyższego zapisu nie można w sposób niebudzący wątpliwości wysnuć, jaki projekt rozstrzygnięć organów gminy ma być opiniowany przez zebranie wiejskie.

Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie uchwala natomiast planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa. W art. 17 pkt 61 cyt. ustawy, wyczerpująco wymieniono katalog podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród tych podmiotów nie wymieniono sołectwa, a rada gminy na mocy przepisów tej ustawy nie została upoważniona do poszerzenia katalogu podmiotów. Sporny zapis statutu Sołectwa Niżankowice w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zapisu § 14 statutu, wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od faktu posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże, zdaniem wojewody należy zgodzić się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Tym samym nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Powyższe unormowanie w sposób istotny narusza prawo, a zwłaszcza art. 36 ust. 2 u.s.g.

Dokonując oceny legalności wprowadzonego zaskarżaną uchwałą zapisu § 28 ust. 1 pkt 2 statutu Sołectwa Niżankowice, na mocy którego dochodzi do wygaśnięcia mandatu Sołtysa i członka Rady Sołeckiej w przypadku utraty prawa wybieralności organ nadzoru stoi na stanowisku, że w obowiązujących przepisach prawa nie da się wskazać takiego przepisu, który upoważniałby radę gminy do wprowadzenia tego typu regulacji. Zdaniem organu nadzoru nie mieszczą się one w pojęciu określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Wprawdzie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje, że statut jednostek pomocniczych określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże zgodnie z poglądami doktryny dokonując unormowań w ramach przyznanej swobody, zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, kierując się standardami demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem wojewody nie można pominąć unormowania zawartego w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectw uprawnionych do głosowania. Powyższe unormowanie, które ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń w biernym prawie wyborczym, jakie przewidziano w kwestionowanym zapisie statutu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 763/13.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszynie wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności wskazała, że użycie w § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu Sołectwa Niżankowice wyrazu "w szczególności" oznacza , że rada gminy jest władna uregulować w statucie nie tylko kwestie wyliczone w art. 35 ust. 3 u.s.g. ale także inne kwestie ustrojowe sołectwa, niewymienione w ustawie. Z zastrzeżeniem, że muszą się one mieścić w ogólnym przedmiocie regulacji oddelegowanym do kompetencji prawodawcy lokalnego, czyli dotyczyć organizacji i zasad działania jednostki pomocniczej gminy. Gmina, a także jej jednostki pomocnicze jakimi są sołectwa działają w sferze zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis art. 7 u.s.g. wymienia zadania własne gminy, które zostały zdefiniowane jako zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Przepis ten posługuje się sformułowaniem "w szczególności" wymieniając

zadania własne gminy. Zakres tych zadań może mieć zastosowanie także do ustalania zadań jednostki pomocniczej. Cyt. art. 35 ust. 3 u.s.g. nie konkretyzuje zadań które powinny być przekazane jednostce pomocniczej , przepis ten wskazuje jedynie, że rada gminy określa w statucie jednostki pomocniczej zadania jej organów oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Zakres tych zadań może być szeroki i trudny do ujęcia w zamkniętym katalogu. Użycie w § 7 ust. 1 oraz § 11 statutu sformułowania " w szczególności" nie stanowi jednak o możliwości przekazania sołectwu innych zadań gminy zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, czy organy wykonawczego. Intencją tego zapisu nie było przekazywanie organom zadań w trybie pozaustawowym lecz wskazanie na możliwość uzupełnienia tych zadań w trybie uchwał Rady Miejskiej w Działoszynie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i użycie w § 7 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności projektów rozstrzygnięć organów gminy co do zagospodarowania przestrzennego sołectwa", rada miejska wskazała, że ustawodawca nie ogranicza rady gminy w zakresie zadań, jakie mogą być przekazane jednostce pomocniczej, w zakresie zadań mieszczących się w zakresie działania organów gminy oraz nie zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, czy organy wykonawczego. W piśmiennictwie wyróżnia się kompetencje jednostek pomocniczych o charakterze opiniodawczo - wnioskowym, polegające na występowaniu z wnioskami lub opiniowaniu, na wniosek i z własnej inicjatywy , spraw dotyczących potrzeb jednostki pomocniczej i jej mieszkańców min. w sprawach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących obszaru danej jednostki.

Przepis art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy sformalizowanej procedury planistycznej - sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie koniecznych uzgodnień , ze wskazanymi w sposób enumeratywnie organami. Przepis ten wymienia organy z którymi uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne a jego brak stanowi uchybienie skutkujące nieważnością tych dokumentów. Wymieniony przepis art. 17 pkt 6 ani inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości występowania przez gminę o wyrażenie dodatkowych opinii, o charakterze niewiążącym do innych podmiotów w tym do organów jednostki pomocniczej. Kwestionowany § 7 ust. 1 pkt 3 statutu sołectwa dotyczy opiniowania projektów rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego (sołectwa). Celem tej regulacji niewątpliwie było umożliwienie wypowiedzenia się mieszkańców sołectwa w sprawie uchwał w tym przedmiocie w zakresie obejmującym teren sołectwa, jeszcze przed ich podjęciem przez Radę Miejską w Działoszynie. Opinia ta ma charakter niewiążący ale wskazuje na stanowisko i poglądy mieszkańców w zakresie planowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, które Rada Miejska w Działoszynie może lecz nie musi uwzględnić. Przyznanie sołectwu takich niewiążących uprawnień opiniodawczych nie oznacza, że kwestionowane zapisy statutu sołectwa poszerzają katalog podmiotów uprawnionych do opiniowania lub uzgadniania projektu planu miejscowego w trybie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestionowany natomiast § 14 statutu sołectwa jest oparty na art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym czynne prawo wyborcze na zebraniu wiejskim podczas wyborów organów jednostki pomocniczej mają wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa, uprawnieni do głosowania. Ustawa nie uregulowała natomiast kwestii prawa do głosowania podczas podejmowania przez zebranie wiejskie innych rozstrzygnięć niż wyborcze. Należy więc przyjąć, że oznacza to pozostawienie właściwemu organowi gminy swobody w kształtowaniu unormowań w tym zakresie. Korzystając ze swobody wynikającej z braku regulacji ustawowej, Rada Miejska w Działoszynie przeniosła zasady dotyczące prawa do głosowania obowiązujące w wyborach organów jednostki pomocniczej na inne sprawy podejmowane w drodze głosowania przez zebranie wiejskie. Zebranie wiejskie to natomiast zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa. Uzależnienie prawa do głosowania w zebraniu wiejskim od formalnego warunku zamieszkiwania na terenie sołectwa jest w pełni uzasadnione ideą i celem powołania sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy. Ma na celu umożliwienie stałym mieszkańcom sołectwa wpływu na kształt i rozwój najbliższego otoczenia, tzw. "małych ojczyzn". Natomiast uprawnienie do głosowania (tj. czynne prawo wyborcze) uregulowane zostało w art. 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy i w tym zakresie statut sołectwa nie narusza uregulowań ustawowych.

Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 u.s.g. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa oraz pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Zatem zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być uregulowane w statucie sołectwa. Ustawodawca pozostawił w tym względzie dużą swobodę radzie gminy. Także kwestie wygaśnięcia mandatu sołtysa i członków rady sołeckiej mogą zostać uregulowane w statucie sołectwa, jeżeli nie będą sprzeczne z przepisami u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm)- dalej u.s.g, zakwestionował uchwałę Rady Miasta w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r., nr LIX/382/18 podjętą w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn w zakresie § 7 ust. 1, ust. 1 pkt 3, § 11, §14, § 28 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, jako istotnie naruszające prawo, to jest art. 35 ust. 2, ust. 3 pkt 3, art. 36 ust. 2 u.s.g.; art. 17 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945); art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu dokonując oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, każda norma kompetencyjna przyznana organom władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a jakiekolwiek domniemanie kompetencji organów w powyższym zakresie, zarówno rozszerzających , jak i zawężających jest niedozwolone (por. wyrok WSA z 14 listopada 2018 r., II SA/Go 713/18; www.cbois.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Kwestie odnoszące się do tworzenia, organizacji, funkcjonowania jak i zakresu zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze gminy regulują przepisy powołanej wcześniej u.s.g., która w art. 40 ust. 2 pkt 1 zawiera upoważnienie organów gminy do wydawania, na podstawie przepisów u.s.g., aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

W myśl art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3 u.s.g.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 36 ust. 3 u.s.g.).

Dokonana przez Sąd analiza powołanych powyżej przepisów wykazała, iż wszystkie podniesione w przedmiotowej skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie, a tym samym, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a, zasadnym było stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez Wojewodę Łódzkiego zapisów załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 17 października 2018 r., nr LIX/382/18 podjętą w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Niżankowice Gminy Działoszyn, w zakresie zgodnym z żądaniem skargi.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez niewyczerpujące, dokonane za pomocą sformułowania "w szczególności", określenie obowiązków i kompetencji organów jednostki pomocniczej - Zebrania Wiejskiego ( §7 ust. 1 uchwały) oraz Sołtysa (§ 11 uchwały). W powyższej kwestii Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym zadania organów sołectwa, winny zostać uregulowane w uchwalonym statucie sołectwa, w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., III SA/Wr 111/12; wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., II SA/Ol 695/15;www.cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, użyty przez ustawodawcę w powołanym powyżej przepisie zwrot "w szczególności" przyznaje radzie gminy kompetencje do uregulowania, w uchwalanym statucie sołectwa, także innych kwestii ustrojowych sołectwa, poza wymienionymi w art. 35 ust. 3 u.s.g., na co zresztą wskazuje pełnomocnik Rady Miejskiej w Działoszynie w złożonej do akt sprawy odpowiedzi na w niesioną skargę. Niemniej jednak zdaniem Sądu zadania organów jednostki pomocniczej - zebrania wiejskiego, jak i sołtysa, powinny być natomiast uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań, co wprost wynika z treści art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Ustawodawca przewidując bowiem w art. 35 ust. 3 u.s.g., otwarty katalog kwestii ustrojowych sołectwa regulowanych w uchwalanym statucie, w pkt 1-5 powołanego przepisu wskazał na elementy niezbędne każdego statutu, w tym określony w pkt 3 wymóg konkretnego wskazania organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. Przyjęcie odmiennego założenia umożliwiłoby bowiem, jak słusznie wskazuje strona skarżąca, przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy. Taki porządek ustrojowy sołectwa byłby zaś sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje zdaniem Sądu zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja pełnomocnika Rady Miejskiej w Działoszynie, iż użycie w kwestionowanych jednostkach redakcyjnych uchwalonego statutu Sołectwa Niżankowice ( to jest w § 7 ust. 1 oraz w § 11) sformułowania "w szczególności", nie miał na celu obejścia prawa poprzez stworzenie możliwości późniejszego przekazywania organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym. Rada Miejska w Działoszynie uwzględniając szeroki zakres zadań, mogący zostać przekazany organom jednostki pomocniczej, a co za tym idzie trudny do ujęcia w zamkniętym katalogu, używając kwestionowanego zwrotu "w szczególności" miała na celu jedynie wskazanie na możliwość późniejszego uzupełnienia zakresu przekazanych zadań, w trybie uchwał podejmowanych przez Radę. Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd stwierdza, iż po pierwsze treść kwestionowanych przez Wojewodę Łódzkiego § 7 ust. 1 i § 11 statutu pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi w tym zakresie wyjaśnieniami, a po drugie, jeżeli ewentualna zmiana, czy też rozszerzenie zakresu przyznanych tym organom zadań, zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, następowałaby każdorazowo w drodze odrębnej uchwały Rady, de facto każdorazowo zmieniającej status Sołectwa Niżankowice, to w ocenie Sądu, brak było przeszkód do sformułowania w kwestionowanych jednostkach redakcyjnych statutu zamkniętego katalogu zadań przekazanych organom Sołectwa Niżankowice, aktualnych na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 17 pkt 6 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sformułowanie w § 7 ust. 1 pkt 3 statutu Sołectwa Niżankowice uprawnienia zebrania wiejskiego do wyrażania opinii w zakresie rozstrzygnięć organów gminy co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa. Jak słusznie bowiem wskazano powołany przepis art. 17 pkt 6 nie wymienia sołectwa jako podmiotu, do którego o wydanie opinii lub uzgodnienia, jest zobowiązany wystąpić wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika Rady Miasta Działoszyn, iż wyżej powołany przepis art. 17 pkt 6 , jak i inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości występowania przez gminę o wyrażenie dodatkowych, niewiążących opinii, w tym do organów jednostki pomocniczej gminy, należy ponownie odwołać się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności i wynikającej z niej zasady zakazu rozszerzania kompetencji prawodawczych, które jak już wcześniej wskazano muszą być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a wszelka ich wykładnia, czy to zawężająca, czy też rozszerzająca, jest zakazana. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą, "co nie jest zakazane , jest dozwolone". Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną(por. wyrok WSA we Gliwicach z 27 kwietnia 2017 r., IV SA/Gl 1111/16; wyrok WSA w Gliwicach z 13 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 126/17; wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2017 r. III SA/Kr 397/17; www.cbois.nsa.gov.pl). Tym samym podnoszona przez pełnomocnika organu administracji argumentacja, co do chęci zapewnienia mieszkańcom sołectwa, jak najszerszego prawa wypowiedzenia się, co do treści uchwał, których podjęcie planuje Rada Miejska w Działoszynie, a które obejmują swym zakresem obszar danego sołectwa, w tym prawa do wyrażenia opinii o charakterze niewiążącym dla organu stanowiącego gminy, jakkolwiek stanowiąca przejaw realizacji demokratycznej zasady suwerenności na gruncie lokalnym, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a tym samym narusza kolejną z demokratycznych zasad - zasadę państwa prawa. Inaczej mówiąc przyznanie zebraniu wiejskiemu Sołectwa Niżankowice uprawnienia do wyrażenia opinii w zakresie rozstrzygnięć organów gminy, co do planów zagospodarowania przestrzennego sołectwa, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, z którego to uprawnienie by wynikało, stanowiło istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi.

Z tych samych, wyżej wymienionych przyczyn, Sąd za zasadne uznał pozostałe naruszenia skargi, co do naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez ograniczenie, w § 14 statutu uprawnienia do udziału w zebraniu wiejskim jedynie do mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze oraz, co do naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. poprzez określenie w § 28 ust. 1 pkt 2 statutu utraty poprawa wybieralności jako przesłanki wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej.

Odnośnie pierwszego z wskazanych zarzutów Sąd stwierdza, iż wynikający z art. 36 ust. 2 u.s.g. wymóg posiadania czynnego prawa wyborczego przez stałych mieszkańców sołectwa odnosi się jedynie do uprawnienia w głosowaniu na sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Tym samym wprowadzone w § 14 statutu ograniczenie uprawnień stałych mieszkańców sołectwa o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której zamieszkują nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie stanowi istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g..

Za nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych Sąd uznał także zawarty w § 28 ust. 1 pkt 2 statutu zapis, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz członka rady sołeckiej stanowi utrata biernego prawa wyborczego. Wbrew stanowisku pełnomocnika Rady Miasta w Działoszynie uprawnienia wprowadzenia powyższego zapisu nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g., w tym z powołanego art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy(tekst jedn.: Dz.U. 2018 r. poz. 754 ze zm.), która to ustawa w art. 492 §1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów, a która to instytucja, jak słusznie podnosi strona skarżąca nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Przypomnieć bowiem po raz kolejny należy, iż przyznane organom władzy publicznej kompetencję prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretację, czy to rozszerzająca, czy też zawężającą. Tym samym zawarta w § 28 ust. 1 pkt 2 statutu Sołectwa Niżankowice przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej, ze uwagi na utratę biernego prawa wyborczego, nieznajdującą oparcia w obowiązujących przepisach prawa, skutkuje uznaniem, iż powołany § 28 ust. 1 pkt 2 statutu w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Ponadto podkreślenia wymaga, na co słusznie wskazuje Wojewoda Łódzki we wniesionej skardze, że uchwalony statut Sołectwa Niżankowice, w § 27 przewiduje tryb skrócenia kadencji sołtysa lub członka rady sołeckiej, w określonych w tym zapisie sytuacjach, który to zapis mógłby zdaniem organu nadzoru znaleźć zastosowanie w przypadku utraty biernego prawa wyborczego przez któryś z w/w podmiotów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

a.l.