Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2155/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 132, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac konserwatorskich I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. - [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162. poz. 1568. ze zm.), dalej u.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 108, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" Sp. z o.o. w [...] – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej [...]WKZ) we [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) nakazującą dzierżawcy Przedsiębiorstwu Rolnemu "[...]" Sp. z o.o. wykonanie w pałacu w [...], gm. [...] prac konserwatorskich i robót budowlanych 1) remont i odbudowa dachu, 2) naprawa i zabezpieczenie murów konstrukcyjnych, 3) naprawa i rekonstrukcja stropów w zakresie koniecznym dla zapewnienia statyki obiektu, 4) zabezpieczenie otworów okiennych przed zalewaniem wodami opadowymi, w sposób zapewniający wentylację pomieszczeń. oraz nadającej rygor natychmiastowej wykonalności

Minister przytoczył art. 49 ust. 1 u.o.z., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił pojęcie prac konserwatorskich (art. 3 pkt 6 u.o.z.) oraz robót budowlanych.

Zaznaczył, że pałac w [...] wpisano do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r. pod nr [...] i podał, że podczas kontroli w dniu [...] października 2014 r. stwierdzono bardzo zły stan techniczny pałacu, grożący katastrofą budowlaną, gdyż w skrzydle północnym zawaliła się część dachu oraz stropy pierwszej i drugiej kondygnacji, a zachowana cześć dachu ma liczne uszkodzenia i nieszczelności, orynnowanie zachowało się szczątkowo, duże powierzchnie murów są skorodowane, zawilgocone, z licznymi ubytkami cegieł, detal architektoniczny jest zniszczony, większość otworów okiennych nie ma stolarki okiennej, czego nie podważa skarżący.

Minister uznał zatem, iż zaistniały podstawy do wydania decyzji nakazującej władającym zabytkiem podjęcie działań w celu zahamowanie destrukcji obiektu.

Podkreślił, że organy ochrony zabytków są władne do oceny stanu zachowania obiektu oraz, że zakres nakazu jest zgodny z art. 49 ust. 1 u.o.z. i adekwatny do stwierdzonych zagrożeń.

Zdaniem organu, decyzję skierowano do właściwego podmiotu, bowiem art. 49 ust. 1 u.o.z. wymienia osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne posiadające tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Pomimo, iż właściciel ma prawny obowiązek dbałości o zabytek, to może się z niego zwolnić, gdy wykaże umowę przerzucenia na inne osoby swoich obowiązków konserwatorskich.

Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż ww. Spółka zawarła [...] maja 2000r. umowę dzierżawy z właścicielem nieruchomości Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we [...]. W aktach znajduje się Aneks nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. do ww. umowy zawierający zapis, świadczący jednoznacznie, że dzierżawcę upoważniono i zobowiązano do konserwacji i remontów budynków będących przedmiotem dzierżawy (§ 7), a w szczególności do użytkowania obiektów będących pod ochroną konserwatorską, tj. pałacu w [...] zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (§ 5 ust. 4 pkt 2). Zapisano także, że "Wszelkie prace w dzierżawionych obiektach zabytkowych, takie jak remonty, przebudowy, konserwacje, mogą być prowadzone wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]".

Dalej organ stwierdził, że przedmiotem postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego pałacu ani podmiotów winnych zaniedbań, ale ochrona zabytku poprzez wskazanie prac niezbędnych do tymczasowego zabezpieczenia przed dalszym niszczeniem. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest zatem stan techniczny, w jakim dzierżawca przejął obiekt od właściciel.

Organ podkreślił, że w świetle u.o.z. opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem określa art. 5 u.o.z. Rola dysponenta zabytku sprowadza się więc do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Zabytek przestaje być zatem tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone. Wykonanie nakazu będzie stanowiło obciążenie finansowe dla obecnego dysponenta, jednak argumenty natury ekonomicznej a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej, w momencie realnego zagrożenia postępującą degradacją. Ogólną zasadą u.o.z. jest obciążenie finansowaniem prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Dysponenci zabytków mogą ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót.

Organ uzasadnił następnie koniczność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji.

Podał, że wskazany termin jest realnie możliwy do spełnienia, nawet jeśli strona przystąpi do wykonania prac dopiero po dniu wydania ostatecznej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo Rolne "[...]" Sp. z o. o. i zaskarżając ją w całości zarzuciło naruszenie przepisów:

- postępowania, tj. art. 29 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu decyzji w mocy w stosunku do skarżącego, pomimo iż adresatem decyzji winien być właściciel nieruchomości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- postępowania, tj. art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w braku ustalenia stanu technicznego pałacu w chwili zawarcia umowy dzierżawy, co skutkowało bezzasadnym nałożeniem na skarżącą ww. obowiązków oraz naruszeniem jej słusznego interesu;

- postępowania - art. 78 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niedopuszczeniu wniosków dowodowych wskazanych w odwołaniu na okoliczność zakresu obowiązków skarżącej wynikających z umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2000 r. oraz stanu technicznego obiektu w chwili obowiązywania umowy dzierżawy, pomimo iż okoliczności te miały istotne znaczenie w sprawie;

- postępowania - art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nierozpoznaniu materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem zakresu obowiązków dzierżawcy wynikających z ww. umowy dzierżawy ;

- prawa materialnego - art. 26 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 697 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), polegające na zobowiązaniu skarżącego do wykonania ww. prac remontowych w sytuacji gdy umowa dzierżawy nie nakładała na skarżącą takiego obowiązku.

Przedsiębiorstwo wniosło m.in. o uwzględnienie skargi, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji w całości, ewentualnie o ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nakazującą – w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. - skarżącej, jako dzierżawcy między innymi zabytkowego pałacu w [...] wykonanie wyszczególnionych prac konserwatorskich i robót budowlanych.

Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że opisany zabytek – pałac w [...] ze względu na stwierdzony podczas kontroli bardzo zły stan techniczny, grożący katastrofą budowlaną, wymagał nałożenia ww. obowiązków, w celu zapobieżenia jego dalszej degradacji. Sporne było natomiast to, na który z podmiotów obowiązek ten winien zostać nałożony.

Przypomnieć zatem należy, że nałożenie obowiązku wykonania wynikających z zaskarżonej decyzji prac i robót przy zabytku znajdowało podstawę prawną w art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Wyliczenie tytułów prawnych do zabytku zawarte w przytoczonym przepisie zostało zatem przedstawione przez ustawodawcę według zakresu uprawnień przysługujących danemu podmiotowi w świetle przepisów prawa cywilnego i – co wymaga podkreślenia - nie wskazuje kolejności podmiotów, według której organ konserwatorski powinien nakładać wymieniony w tej regulacji nakaz. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek wykazania, w każdej indywidualnej sprawie, do którego z powyższych podmiotów winna być skierowana decyzja.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ocena ta winna uwzględniać nie tylko charakter i treść stosunku prawnego łączącego właściciela zabytku z jego posiadaczem, ale w pewnych przypadkach również stan obiektu oraz stopień wywiązywania się przez posiadacza z obowiązku opieki nad zabytkiem, jeżeli z charakteru i treści owego stosunku prawnego wynika zakres sprawowania opieki nad przejmowanym przez posiadacza zabytkiem.

Innymi słowy obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie może być w każdej sytuacji, niejako automatycznie, przerzucany na posiadacza zabytku, a w szczególności wówczas, jeżeli już w dacie przejęcia zabytku znajduje się on w złym stanie technicznym, a z treści stosunku prawnego łączącego posiadacza i właściciela zabytku nie wynika obowiązek naprawienia tego stanu rzeczy.

W art. 2 ust. 1 u.o.z. prawodawca wskazuje bowiem, że ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. Sformułowanie "w szczególności" niewątpliwie oznacza, że katalog ww. przepisów nie jest zamknięty. W świetle takiej treści art. 2 ust. 1 u.o.z. niedopuszczalna jest zatem taka interpretacja jej postanowień, która skutkowałaby podważeniem zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw.

Taka sytuacja miała miejsce rozpatrywanej sprawie.

Jak wskazał organ odwoławczy skarżącą oraz Agencję Nieruchomości Rolnych - właściciela zabytku pałacu w [...] wiązała umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] maja 2000 r. (której brak w aktach sprawy). W dniu [...] kwietnia 2007r. do powyższej umowy strony zawarły aneks nr 6. Zgodnie z § 7 aneksu dzierżawca zobowiązał się do utrzymywania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie uległy pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy.

Przytoczony zapis aneksu odpowiada treści obowiązków dzierżawcy, wynikający z art. 697 k.c., stosownie do którego dzierżawca ma obowiązek dokonywania napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.z. w umowie dzierżawy zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy określaniu sposobu korzystania z tego zabytku może zostać nałożony na dzierżawcę obowiązek przeprowadzenia w określonym terminie niezbędnych prac konserwatorskich przy tym zabytku. Obowiązujący zaś w dacie zawarcia umowy dzierżawy art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) nakładał na użytkowników obiektów zabytkowych obowiązek należytego ich utrzymania, konserwacji i opieki nad nimi. W piśmiennictwie poskreśla się, że obowiązek zachowania przedmiotu dzierżawy "w stanie niepogorszonym" ma charakter względny, który w dużym stopniu zależy od treści zawartej umowy, nie można zatem zakładać, by w przypadku długoletnich umów dzierżawy obowiązek ten nie mógł obejmować zobowiązania do wykonania remontów o szerszym zasięgu (por. A. Lichorowicz: Prawo zobowiązań - część szczególna, t. 8, pod red. J. Panowicz - Lipskiej, Warszawa 2004, s. 181).

W świetle przedstawionej argumentacji, nie można było podzielić stanowiska organów konserwatorskich, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a w szczególności § 7 ww. aneksu do umowy dzierżawy oraz treści art. 697 k.c., bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawało ustalenie w jakim stanie technicznym dzierżawca przejął obiekt od właściciela zabytku.

Wobec niewyjaśnienia w przedstawionym kontekście okoliczności, od których zależało prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z., nakazów, za co najmniej przedwczesne należało ocenić wskazanie jako adresata decyzji dzierżawcy zabytku - Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" Sp. z o. o.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem szczegółowe wyjaśnienie wskazanych okoliczności, z uwzględnieniem nie tylko zapisów aneksu do umowy dzierżawy, a w szczególności protokołu zdawczo odbiorczego przedmiotu dzierżawy z dnia 28 kwietnia 2000r. stanowiącego integralną część umowy (§ 4 aneksu), zobowiązania użytkowania obiektu zabytkowego stanowiącego załącznik nr 6 do umowy (§ 5 ust. 4 pkt 2 aneksu), ale również postanowień samej umowy, która nie została dołączona do materiału dowodowego, a także dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżącą obrazującej bardzo zły stan techniczny przedmiotowego obiektu zabytkowego już w 1996 r.

Uznając, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa i 80 kpa w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto, na podstawie art. 200 ppsa.