Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 615/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. znak [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Pani A. Z. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, na rzecz córki S. Z., na okres zasiłkowy [...].

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał wnioskowane świadczenie rodzinne w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 20, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1952) ustalił, że kwota [...]zł pobrana przez Panią A. Z. tytułem zasiłku rodzinnego na rzecz S. Z., w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] października 2018 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że na skutek podjęcia przez wnioskodawczynię pracy uzyskała ona dochód, który po przeliczeniu spowodował przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do skorzystania ze świadczeń rodzinnych. Pobrane świadczenia rodzinne stały się świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi.

Pani A. Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołująca się wskazała, że podjęła pracę od [...] stycznia 2018 r. na pełen etat jednak od [...] marca 2018 r. pracodawca zmienił wymiar czasu pracy na [...] etatu co wiązało się z utratą dochodu do kwoty [...]zł brutto, tj. [...] zł netto miesięcznie. Ponadto Odwołująca się wskazała na bardzo ciężką sytuację rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z odwołaniem oraz aktami sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2220) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Pani A. Z. złożyła skargę na powyższą decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na przyjęciu, że doszło do pobrania nienależnego świadczenia rodzinnego, a ca za tym idzie - strona zobowiązana jest to nienależne świadczenie zwrócić za okres od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] października 2018 r., podczas gdy dochód przypadający na 1 członka rodziny skarżącej tylko w 1 miesiącu przekraczał dopuszczalny próg, tj. w miesiącu lutym 2018 r.;

2. przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na przyjęciu, że została spełniona przesłanka winy skarżącej w konsekwencji, że świadczenie miało charakter nienależnego, podczas gdy w rzeczywistości nie została spełniona przesłanka winy skarżącej, która to przesłanka jest niezbędna dla poniesienia odpowiedzialności, a ponadto organ w sposób niewystarczający pouczył skarżącą co do jej obowiązków i możliwych konsekwencji;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ analizy wynagrodzenia skarżącej również w kolejnych miesiącach, wymiaru czasu pracy skarżącej, przyczyn zmiany wymiaru czasu pracy skarżącej, a co za tym idzie - zmniejszenie wynagrodzenia skarżącej od marca 2018 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławzego i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] i umorzenie postępowania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Nadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz z zeznań G. Z. na okoliczność stanu zdrowia, niemożności podjęcia innej pracy, kosztów leczenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przesłanką uzasadniającą stwierdzenie, że wypłacone Odwołującej się świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane jest przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przesłanka ta odwołuje się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy. Samo bowiem odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Kolegium argumentowało, że Pani A. Z. od [...] stycznia 2018 r. podjęła pracę w Firmie [...] w [...], a wynagrodzenie netto za miesiąc luty 2018 r. wynosiło [...] zł.

Okres na jaki było przyznane świadczenie to okres od [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r.

Zmiana nastąpiła w styczniu 2018 r., a więc w trakcie okresu zasiłkowego [...]. O zmianie organ wypłacający świadczenie został poinformowany dopiero w dniu [...] października 2018 r.

Wliczenie do dochodu rodziny dochodu netto za miesiąc luty 2018 r. w kwocie [...]zł jako dochodu uzyskanego powoduje przekroczenie przez rodzinę ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Następnie organ wyliczył dochód za 2016 r., przyjmując, że ustawowe kryterium dochodowe = [...] zł

Pani A. Z.

Dochód opodatkowany za 2016 r. w całości uznany został za utracony.

Dochód uzyskany w związku z podjęciem od stycznia 2018 r. zatrudnienia, tj. dochód netto za luty 2018 r. = [...] zł.

Pan G. Z.

Dochód opodatkowany = [...] zł - [...] zł (składki na ubezpieczenie społeczne) - [...] zł (składki na ubezpieczenie zdrowotne) = [...] zł: 12 miesięcy = [...] zł.

Dochód nieopodatkowany z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci = [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł.

Łączny dochód rodziny [...] zł: 4 osoby = [...] zł.

Organ wskazał, że świadczenie rodzinne nie przysługuje również na zasadzie "złotówka za złotówkę".

Dochód rodziny = [...] zł.

Kryterium 4 x [...] zł = [...] zł.

Dochód przekracza kryterium o [...] zł.

Łączna kwota zasiłków, która przysługiwałaby rodzinie: zasiłek rodzinny na dziecko [...] zł x 12 miesięcy = [...] zł: 12 miesięcy = [...] zł.

Rodzinie przysługiwałyby świadczenia rodzinne w kwocie [...]zł.

Mając na uwadze powyższe wliczenia organ przyjął, że świadczenie nie przysługuje, bowiem dochód rodziny przekracza kryterium o kwotę wyższą, aniżeli łączna kwota zasiłków wraz z dodatkami przysługująca rodzinie na okres zasiłkowy [...].

Świadczenie rodzinne nie przysługuje od marca 2018 r., bowiem zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Nadto organ podkreślił, że w dniu składania wniosku o świadczenia rodzinne, tj. w dniu [...] października 2017 r. Pani A. Z. złożyła oświadczenie, że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający świadczenia o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Również wniosek zawierał jasne określenie, że dochodem uzyskanym jest uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Ponadto w decyzji z dnia [...] października 2017 r. przyznającej świadczenia Prezydent Miasta [...] wskazał na obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przejęcie do wiadomości podpisanej treści. W aktach administracyjnych nie ma dowodów świadczących o tym, że Odwołująca się miała kłopot ze zrozumieniem podpisywanego pouczenia i oświadczenia oraz wątpliwości co do ich treści. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia wychowawczego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Zarówno pouczenie zawarte w formularzu wniosku, jak i w decyzji przyznającej świadczenie, zostały sformułowane w sposób zwięzły i zrozumiały i nie wymagały znajomości przepisów prawa.

Zdaniem organów obu instancji wnioskodawczyni poinformowała organ dopiero w dniu [...] października 2018r. o podjęciu w styczniu 2018 r. pracy. Była, zatem świadoma, iż dochód uzyskany z pracy (dochód netto za luty 2018 r. wyniósł [...] zł) spowoduje przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Skoro zatem świadczenie:

- zostało wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia,

- osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania,

- osoba pobierająca to świadczenie miała jednocześnie świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje,

to jest to świadczenie nienależnie pobrane w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Odnośnie zarzutu obniżenia wynagrodzenia, organ wskazał, że skoro od marca 2018 r. nastąpiło obniżenie etatu tj. utrata dochodu to należało jako uzyskany wziąć dochód za kwiecień 2018 r. Zgodnie, bowiem z art. 5 ust. 4c ustawy przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą.

Reasumując, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ustalającą, że kwota [...]zł [...] zł x 8 miesięcy) pobrana przez Panią A. Z., tytułem świadczeń rodzinnych jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.

Powoływane przez Skarżącą okoliczności związane z trudną sytuacją zdrowotną i finansową rodziny mogą stanowić podstawę do procedowania na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy, który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, jednak dopiero po złożeniu stosownego wniosku do organu, który dokonał wypłaty nienależnych świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta [...] zasadnie uznał świadczenia rodzinne pobrane przez A. Z. od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] października 2018 r. za nienależnie pobrane, a w konsekwencji, czy zasadnie zażądał jego zwrotu wraz z odsetkami za opóźnienie naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.

Materialnoprawną podstawą orzekania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).

Z akt sprawy wynika, że na wniosek A. Z. decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezydent Miasta [...] przyznał jej zasiłek rodzinny na dziecko - S. - w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] października 2018 r.

Wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] listopada 2018r. organ I instancji wskazał, że Skarżąca podjęła zatrudnienie w firmie [...], a uzyskany dochód od [...] stycznia 2018r. wyniósł [...] zł. Organ I instancji ponownie przeliczył dochód rodziny i ustalił, że Skarżąca przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł, na członka rodziny bowiem dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4c.

Z kolei według art. 5 ust. 4b ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalanie lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Nadto z przepisu art. 24 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowych ustaleń w kwestii wysokości dochodu rodziny, który w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. Do ustalonego dochodu z 2016 r. należało bowiem dodać kwotę [...]zł z tytułu uzyskanego przez skarżącą wynagrodzenia od miesiąca lutego 2018r. (następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu).

Zasadą jest, iż po pierwsze dochód musi być uzyskiwany w dacie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, i po drugie uwzględniany jest przy jego obliczaniu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Mowa w przepisie jest bowiem o miesiącu a nie miesiącach. Brzmienie art. 5 ust. 4b ustawy i art. 24 ust. 7 ustawy nie pozwala na stwierdzenie, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy. Przepis ten nie wskazuje też, aby przy obliczaniu dochodu należało dokonywać uwzględnienia dochodu w jakieś proporcjonalnej części. Gdyby bowiem tak było, ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie zaznaczyłby swoją intencję. Mógłby na przykład zamiast zwrotu "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" zawrzeć stwierdzenie "dochód ten jest uzyskiwany przez okres". Dokonując wykładni art. 5 ust. 4b ustawy brak podstaw do uznania, że ustalając bądź weryfikując dochód należy uwzględniać tylko dochód uzyskany w całym okresie zasiłkowym, bądź w jego części. W świetle ww. przepisu prawa materialnego trudno znaleźć uzasadnienie dla odstąpienia od dyrektyw wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2238/18, Legalis Numer 1901732).

Odnosząc się do kwestii późniejszego obniżenia wynagrodzenia z uwagi na pracę na [...] etatu wskazać należy, że nie ma podstaw w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych do tego, by okoliczność tą traktować jako utratę dochodu, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedyną możliwością nieuwzględnienia w dochodzie kwot, które w późniejszym okresie faktycznie nie są wypłacane – jest utrata wymienionego konkretnego typu dochodu z art. 3 pkt 23 ustawy. Przepis ten dotyczy tzw. "utraty dochodu" i, jak słusznie zauważały organy, zawiera zamknięty katalog, różnego typu dochodów. Nie zostało w nim wymienione "obniżenie wynagrodzenia". Ustawodawca nie uwzględnił, zatem obniżenia wynagrodzenia z umowy o pracę jako przesłanki pozwalającej modyfikować obliczenie dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 3 pkt 23 ustawy zawiera zamknięty katalog przesłanek kwalifikujących utratę dochodu. Wśród nich ustawodawca nie wymienił - jako powodu utraty dochodu - obniżenia kwoty wynagrodzenia. O utracie dochodu można jednak mówić tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 23 ustawy. Jedną z nich (lit. c cytowanego przepisu) jest utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W ocenie Sądu organ nie był zatem uprawniony do nieuwzględnienia od lutego 2018r. przy obliczaniu wysokości dochodu wynagrodzenia uzyskanego przez skarżącą od stycznia 2018r. pomimo, że od marca 2018r. doszło do obniżenia wynagrodzenia.

Prawidłowo, więc organy administracji ustaliły, że świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego na córkę skarżącej za okres od dnia [...] listopada 2017 r. do [...] października 2018 r. zostało pobrane przez skarżącą pomimo przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do jego pobierania. Wysokość uzyskiwanego dochodu nie pozwoliła także na zastosowanie zasady "złotówka za złotówkę" (art. 5 ust. 3a ustawy), co oznacza ustalenie świadczeń rodzinnych w obniżonej wysokości, skoro rodzinie przysługiwały świadczenia w wysokości [...] zł, a dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe o [...] zł.

Do rozstrzygnięcia pozostawała jednak kwestia, czy w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ograny były uprawnione do uznania, że jest to świadczenie nienależnie pobrane i do nałożenia na skarżącą obowiązku jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

W świetle art. 30 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, osoba która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Jak stanowi ust. 2 art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenie rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

Decydujące zatem znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, ma dokonana przez orzekające organy wykładnia powyższych przepisów ustawy.

W świetle definicji legalnej, zawartej w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez "świadczenie nienależnie pobrane" rozumieć należy tylko takie świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 22/14, dostępne www.oreczenia.nda.gov.pl).

Od pojęcia tego odróżnić należy pojęcie "nienależnego świadczenia", które "występuje między wówczas gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła." (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 780/10; LEX nr 754942).

O "nienależnie pobranym świadczeniu" można zatem mówić tylko na gruncie, jurysdykcyjnego, administracyjnego postępowania, w toku którego doszło do skonkretyzowania w decyzji administracyjnej czyjegoś uprawnienia i zaszła jednocześnie jedna z przesłanek wskazanych w art. 30 pkt 1 do 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Będą to więc na przykład sytuacje, gdy: decyzją administracyjną przyznano danej sobie świadczenie, a następnie do niej skierowano kolejną decyzję lub czynność materialno-techniczną potwierdzającą, odpowiednio, ustanie, zawieszenie prawa albo wstrzymanie wypłaty świadczenia (pkt 1 ust. 2 art. 30 ustawy; tak W. Maciejko w: A. Korcz – Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 460), gdy osoba je pobierająca świadomie wprowadziła w błąd organ, a więc wszystkie te sytuacje, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 do 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza więc formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i 9 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 27 października I OSK 981/10, Lex nr 745403 i z dnia 1 kwietnia 2011 r. I OSK 2078/10, Lex nr 957287).

Z powyższego wynika zatem, że prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku.

W rozpatrywanej sprawie orzekające organy stanęły na stanowisku, że skarżąca nie poinformował organów pomimo prawidłowego, zdaniem organów pouczenia w decyzji przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny i w formularzu wniosku, o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego przedmiotowe świadczenia o zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu przez członka rodziny lub innych zmianach mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Skutkowało to wypłaceniem skarżącej nienależnych świadczeń rodzinnych.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot świadczenia (na gruncie jurysdykcyjnego administracyjnego postępowania) obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona, jak i osoby, która uzyskała takie świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.

Zdaniem składu orzekającego Sądu działania organów w tej sprawie nie były wystarczające do wydania kontrolowanych decyzji, zaś zawarte w nich stanowisko nie jest prawidłowe.

Ugruntowany jest bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że nie można uznać za spełniające wymogi prawidłowego pouczenia takie pouczenie, którego treść jest jedynie przytoczeniem treści przepisu, czy też przepisów. Powtórzyć zatem trzeba, że pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenia dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (por. m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/12; LEX nr 1339588, czy z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10; LEX nr 745403.

Tym samym pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia.

Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być zatem jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek konieczny żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt II UK 440/03). Celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy (wyr. NSA z 18 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1701/12, dostępne.www.oreczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał że, pouczenie aby spełniać kryteria prawidłowego i skutecznego, powinno być zawarte bezpośrednio w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w odrębnej ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Dopiero wówczas można uznać, że osoba pobierająca świadczenia została prawidłowo pouczona, ma świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków i przyczyn, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Całkowicie niewystarczającym jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie jedynie podpisu pod wnioskiem, który znajduje się w aktach administracyjnych. W takiej sytuacji świadczeniobiorca nie ma bowiem możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że z powołanego wyżej przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że jednym z warunków koniecznych do uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wykazanie, że osoba, której świadczenia rodzinne wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń lub zmniejszenie ich wysokości była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Tymczasem z zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy nie wynika, że w stosunku do skarżącej wymóg ten został spełniony.

Zauważyć należy, że we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wnioskodawczyni została pouczona o treści art. 3 pkt 23 i 24 ustawy - co jest utratą dochodu, co uzyskaniem dochodu oraz o treści art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w tym wysokość uzyskiwanych świadczeń. Przy czym pouczenie to nie było w świetle powyższego stanowiska NSA pouczeniem zindywidualizowanym wyjaśniającym skarżącej jak konkretna zmiana wpływa na jej prawo do świadczenia rodzinnego. Jednocześnie wskazano, że niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji – koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (s. 14 wniosku, k. 15 akt adm. I inst.).

Prawidłowość pouczenia i skonkretyzowanie zmian okoliczności do sytuacji skarżącej ma o tyle istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że po obniżeniu wynagrodzenia od marca 2018r. do kwoty [...]zł netto skarżąca mogła zakładać, że mimo uzyskania dochodu jego wysokość nie wpływa na wysokość dochodów rodziny w taki sposób, że prowadzi do przekroczenia kryterium dochodowego warunkującego dalsze otrzymywanie zasiłku rodzinnego.

Z kolei w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych z dnia [...] października 2017r. organ I instancji przytoczył przepisy o treści art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 i inne ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można zatem w sposób niewątpliwy przyjąć, wbrew temu co podnoszą organy, że pouczenie to zostało przez skarżącą zrozumiane i to w taki sposób, że można jej przypisać złą wolę i świadome pobieranie świadczenia wobec posiadania wiedzy, że świadczenie to jej się nie należało. Tym bardziej jak wskazano powyżej, że uzyskane wynagrodzenie od marca 2018r. zostało obniżone do [...] zł brutto miesięcznie.

Jak wskazano powyżej na definicję świadczeń "nienależnie pobranych" w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych składa się nie tylko element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne, że uprawnienie do pobierania świadczenia ustało. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy jako warunek uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienia bowiem pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania.

Natomiast w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że skarżąca została pouczona o treści art. 24 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Skoro natomiast w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mowa jest o "pouczeniu o braku prawa do pobierania" świadczenia, to warunek ten zostaje spełniony wyłącznie w sytuacji, kiedy organ pouczy świadczeniobiorcę od kiedy nastąpi brak prawa do pobierania tego świadczenia, a więc od kiedy dalsze pobieranie świadczenia – pomimo uzyskania dochodu powodującego utratę prawa do świadczeń rodzinnych – będzie oznaczało pobieranie świadczenia nienależnego (art. 24 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 24 lit c i art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Z powyższego wynika zatem, że odpowiednio sformułowane pouczenie stanowi warunek, bez którego nie można żądać zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy poprzestały na stwierdzeniu, że skarżąca podpisała oświadczenie o obowiązku poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przyjęcie do wiadomości podpisanej treści. W ocenie Sądu nie wskazuje to jednoznacznie, że skarżąca wiedziała o jakie zmiany okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia chodzi. Z takiego sformułowania wynika bowiem, że mogę też być zmiany, które nie mają wpływu na prawo świadczeń. Z zebranym akt sprawy nie wynika, że skarżąca została pouczona w sposób zindywidualizowany, konkretny odnoszący się do jej osobistej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Przytoczenie przepisów ustawy w pouczeniu decyzji, jak to wskazano powyżej, nie może być uznane za prawidłowe pouczenie skutkujące przypisaniem skarżącej świadomości, że uzyskując wynagrodzenie w wysokości [...] zł, a następnie [...] zł wiedziała, że świadczenie rodzinne się jej nie należy i to z powodu przekroczenia kryterium dochodowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018r., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Decyzję I i II instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 , art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nadto, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w świetle zgromadzonych akt sprawy w ocenie Sądu nie sposób jest, ponownie rozpoznając sprawę, zweryfikować, czy skarżąca była pouczona prawidłowo, skoro z akt tych wynika, że pouczenie było nieprawidłowe i niepełne. Sąd uznał zatem za zasadne umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] października 2017r. przyznającej zasiłek rodzinny w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którą w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje, więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty [por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, W. 2017, wyd. elektr.]. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania [por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr [...], [...]). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Nadto Sąd wskazuje, że w świetle art. 106 §3 p.p.s.a. nie podstawy do przeprowadzenia na wniosek skarżącej dowodu z jej przesłuchania oraz przesłuchanie G. Z. oraz dowodu z dokumentacji lekarskiej. Zgodnie z art. 106 §3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające i to z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). Tym bardziej, że przedłożone dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, z którymi Sąd się zapoznał. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje natomiast żadnej podstawy do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony.