Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2601/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2pkt 4, art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. F. i H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 728/18 w sprawie ze skargi G. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., nr SKO Gd/2110/18 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz G.F. i H. F. kwotę 524 (pięćset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 728/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 16 lutego 2017 r., nr DR.6730.1.2016.VII; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne; w pkt 3 zasądził solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej "SKO", w Gdańsku decyzji kasatoryjnej z 8 listopada 2016 r.) Wójt Gminy K. wydał w dniu 16 lutego 2017 r. decyzję nr DR.6730.1.2016.VII, którą odmówił wnioskodawcy – H. F. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny, na działce nr [...] w miejscowości C., gmina K., ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Decyzją z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt SKO Gd/1208/17, SKO w Gdańsku utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 801/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. decyzję SKO z 2017 r., wskazując, że analiza urbanistyczna była mało wnikliwa, niekompleksowa i wybiórcza, w szczególności w odniesieniu, czy na sąsiednich działkach znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Ponadto, organ nie poczynił żadnych rozważań w kontekście tego czy ewentualna funkcja mieszkaniowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla funkcji letniskowej, czy w istocie te dwie funkcje niewiele się różnią, gdyż generalnie w obiekcie letniskowym zamieszkiwanie jest sezonowe, a w obiekcie mieszkalnym może być całoroczne, aczkolwiek nie musi.

Zaskarżoną decyzją SKO w Gdańsku, po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego uzyskał dodatkowe wyjaśnienia Wójta, z których wynika, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa posiada cechy zespołu zabudowy letniskowej, co też tworzy harmonijną całość założenia urbanistycznego (ład przestrzenny). Natomiast z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do lokalizowania na obszarze tak istniejącego ładu przestrzennego pojedynczych nieruchomości o funkcji mieszkalnej. W innym wypadku działania takie byłyby nie tylko zaburzeniem harmonijnego kompozycyjno-estetycznego ładu przestrzennego, lecz również generowałyby nieuzasadnione koszty. Niemniej w obszarze analizowanym znajdują się trzy działki, które zostały zakwalifikowane do użytków gruntowych "B", tj. do zabudowy mieszkaniowej. Są to działki nr [...], [...] i [...], przy czym właścicielami dwóch działek o nr [...] i [...] są osoby zamieszkałe w Gdyni i w Gdańsku. Nie są to zatem mieszkańcy gminy i nie można jednoznacznie stwierdzić, że w istocie te nieruchomości są budynkami mieszkalnymi. Tylko właściciel działki nr [...] zamieszkuje w miejscu zlokalizowania nieruchomości, lecz zdaniem organu, jako wyjątek, nie może przesądzać o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji. Z kolei pozostałe działki, według wypisu z ewidencji gruntów, nie są działkami zabudowy mieszkaniowej, gdyż stanowią tereny oznaczone jako "Bp" – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (działki nr [...],[...],[...]) oraz "Bi" – inne tereny zabudowane. Biorąc pod uwagę przesłanki architektoniczne, działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, gdyż zlokalizowany jest na niej budynek o parametrach budynku gospodarczego lub letniskowego. Podobnie na działce nr [...] zlokalizowany jest drewniany budynek o cechach domu letniskowego. Jedynie na działce nr [...] istnieje budynek o gabarytach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Istotne jest także to, że według ewidencji gruntów wszystkie budynki na działkach "Bp" stanowią własność osób zamieszkałych w Gdańsku, Pruszczu Gdańskim, Sopocie oraz w woj. warmińsko-mazurskim. Ponadto Wójt dotarł do jednego pozwolenia na budowę z 1985 r., ale dla budynku letniskowego na działce nr [...]. Według ewidencji gruntów działka ta stanowi użytek "B" – zabudowa mieszkaniowa, i jest niezgodna z pozwoleniem na budowę. W zasobach archiwum gminy i starostwa nie figuruje więcej decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, co też świadczy o niewystępowaniu nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym.

Uwzględniając powyższą analizę Wójta, SKO uznało, że zasadnym było wydanie orzeczenia odmawiającego ustalenia warunków zmiany sposobu użytkowania dla nieruchomości znajdującej się w obszarze zwartego zespołu zabudowy letniskowej.

Jak okazało się, żadna z działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest objęta pozwoleniem na budowę dla budynku mieszkalnego, a zabudowa o cechach zabudowy mieszkaniowej zlokalizowana jest na działce nr [...], figurującej w ewidencji jako "B", lecz brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatnią działką zabudowaną w sposób charakterystyczny dla zabudowy mieszkaniowej jest działka nr [...] również oznaczona symbolem "B", jednakże także dla tego terenu brak jest stosownej decyzji administracyjnej.

Zdaniem SKO, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, jednakże w takich granicach, by nie kolidowała ona z funkcją już istniejącą i tak, aby można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy. W jego ocenie, w niniejszej sprawie, pogodzenie funkcji mieszkaniowej z letniskową jest niemożliwe i niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jako przykład kolizji funkcji letniskowej z mieszkaniową Kolegium wskazał problem tzw. wynajmów krótkoterminowych mieszkań w budynkach wielorodzinnych oraz sprzeczność funkcji mieszkaniowej z zagrodową.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy K. z dnia 20 grudnia 2013 r., nr DR.6730.44.2013.VI, o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości D., obręb C., gmina K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, której beneficjentką jest sąsiadka skarżących. Ponadto w piśmie tym strona skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 728/18, uchylając decyzje organów obu instancji, umorzył postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem dotyczącym tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

W okolicznościach niniejszej sprawy zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny nie miały towarzyszyć jakiekolwiek roboty budowlane wewnątrz i zewnątrz budynku. Planowanej zmianie sposobu użytkowania obiektu nie miała towarzyszyć żadna zmiana warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która mogłaby wpłynąć na zmianę wymagań, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że zgodnie z twierdzeniami skarżących przedmiotowy budynek wykorzystywany jest przez cały rok, zaspokajając ich potrzeby mieszkaniowe, z krótką przerwą w okresie zimowym. Wyposażony jest we wszystkie niezbędne podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, w tym do kanalizacji i systemu ogrzewania, co umożliwia jego całoroczne użytkowanie. Ponadto celem wniosku o zmianę sposobu użytkowania miało być to, ażeby móc zameldować się pod oznaczonym adresem ich budynku i umożliwić między innymi odbiór korespondencji w czasie ich stałego pobytu. W toku postępowania administracyjnego w argumentacji skarżących przewijał się również wątek podatkowy, z którego wynikało, że opór organów przed ustaleniem warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wynika z chęci pobierania wyższego podatku od nieruchomości letniskowych niż od mieszkalnych.

W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy żądanie wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą ustalenia warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Dopiero bowiem po ustaleniu, że w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, możliwe jest procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Kwestia ta pozostała natomiast poza rozpoznaniem organów orzekających w sprawie, zaś sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna nie zweryfikowała pod tym kątem faktycznego sposobu użytkowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku. Organy w swoim postępowaniu wyjaśniającym pominęły tą część rozważań, które były niezbędne, ażeby zweryfikować przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Tymczasem z ujawnionych w toku postępowania okoliczności sprawy wynika, że skarżący użytkują wskazany obiekt jako budynek mieszkalny całoroczny, realizując w nim tym samym funkcję mieszkaniową. Fakt, że mieszkają tam przez przeważającą część roku świadczy o tym, że budynek ten nie pełni funkcji letniskowej. W kwestii rozróżnienia obu tych funkcji w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok NSA z 11 września 2014 r., II OSK 569/13). Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku.

W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, w jaki sposób wnioskodawcy użytkują obiekt budowlany położony na działce nr [...]. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, potwierdzonej oświadczeniami skarżącego, wynika, że skarżący użytkują ten budynek całorocznie i w tym sensie stanowi on ich centrum życiowe. Jedynie kwestie związane z uregulowaniem spraw meldunkowych skłoniły skarżących do zawnioskowania o zmianę sposobu użytkowania, ale w świetle przepisów u.p.z.p. oraz w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie nastąpiła żadna zmiana objęta normą przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., która wymagałaby uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Sytuacja taka pozostaje zatem poza hipotezą art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, tj. na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W istocie wniosek skarżących miał zmierzać do uzyskania takiej zmiany sposobu użytkowania budynku, która umożliwiłaby im zameldowanie.

Motywacja skarżących również pozostaje poza zakresem zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach warunki zabudowy nie są instrumentem umożliwiającym zameldowanie, a wręcz pozostają dla tej czynności indyferentne prawnie. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r., poz. 1382), organ meldunkowy nie może dokonywać oceny, czy określony budynek nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i u.p.z.p. i uzależniać od niej ocenę możliwości zameldowania. Żaden bowiem przepis nie wymaga, aby organ meldunkowy dokonywał oceny zdatności (domu, altany, czy innego budynku) do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, a rolą organów meldunkowych jest jedynie ograniczenie się do zbadania rzeczywistego pobytu wnioskodawcy we wskazanym przez niego pomieszczeniu pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego w nim przebywania (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r., III SA/Kr 1245/17).

Podobnie rzecz ma się przy ocenie właściwej stawki podatku od nieruchomości, dla ustalenia której organy podatkowe we własnym zakresie ustalają podstawową funkcję użytkową budynku na gruncie podatku od nieruchomości, tzn. czy służy on zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych, niekierując się przepisami Prawa budowlanego i u.p.z.p.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 30 grudnia 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego, w tym m.in. przedmiotu postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania w sprawie warunków zabudowy i wydania decyzji na podstawie art. 61 u.p.z.p. Sprawa taka nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Było to skutkiem błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co narusza art. 80 K.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec przyjętego przez Sąd stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania toczącego się w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi i argumentacji organów dotyczących zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. za zbędne i niecelowe. Skoro okoliczności niniejszej sprawy nie wypełniały hipotezy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to w ogóle nie zaktualizowała się potrzeba weryfikowania przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji w zakresie pkt 1 i 2 wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku na sposób całoroczny przez skarżących nie spowoduje zmiany warunków użytkowania budynku, w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy istniał przedmiot postępowania, tj. nie brakowało żadnego z elementów materialnego stosunku prawnego i należało rozstrzygnąć żądanie skarżących w granicach podniesionych zarzutów względem zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej – było możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty;

- art. 134 § 2 p.p.s.a., który to przepis uniemożliwiał wydanie decyzji umarzającej, ponieważ zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżących w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, takie jak m.in. ustalenie przez Sąd I instancji zakresu pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" w sprawie skarżących jako pojęcie wykluczające faktyczną zmianę użytkowania budynku letniskowego jako całorocznego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących stanowiska skarżących, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, której cechy zabudowania pozwalają na ustalenie kontynuacji funkcji oraz warunków tzw. dobrego sąsiedztwa.

W związku z zarządzeniem z dnia 19 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. dotyczący błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie należy w pełni podzielić zarzut skargi kasacyjnej. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku na sposób całoroczny przez skarżących nie spowoduje zmiany warunków użytkowania budynku. Mają rację skarżący, że zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera w swojej treści wyłączenia pozwalającego na przyjęcie, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych nie stanowiła "zmiany sposobu użytkowania" obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera wyłącznie przykładowy katalog tego co może być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania budynku, która w istocie dotyczy możliwego prawnie przeznaczenia gruntu, jego funkcji; zaś rozróżnienie funkcji mieszkaniowej i letniskowej, jest jednym z typowych przykładów tego jakie prawne przeznaczenie może mieć dany grunt. Ponadto budynek mieszkalny i budynek letniskowy to dwa odrębne budynki, na co wskazują art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz kategoria III załącznika do ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym dom letniskowy stanowi inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny (tu: kategoria I) niewielki budynek, jak budynek gospodarczy i garaż do dwóch stanowisk włącznie (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 793/18). Oczywiście takie rozróżnienie zabudowy nie dezawuuje poglądu orzeczniczego, zgodnie z którym nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (patrz wskazany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., II OSK 569/13). Niemniej niezależnie od tego poglądu w sprawie o warunki zabudowy wymagane jest przeprowadzenie stosownej analizy planistycznej i to na jej podstawie będzie możliwe stwierdzenie, czy zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pośród zabudowy letniskowej odpowiada obowiązującemu na danym terenie ładowi przestrzennemu. W innym wypadku można by mówić o możliwości obejścia prawa i faktycznie promowanym "bezładzie". Poniekąd taka ocena wynika też z ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 569/13, ponieważ akcentowano w nim ocenę dla wyniku sprawy jaka nasuwała się z ustaleń właśnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Nie można nie dostrzec, że konieczność dokonania w okolicznościach niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, a więc w sposób merytoryczny rozpoznania wniosku o warunki zabudowy wynika z wiążącego na mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 801/17, w którym, co istotne, dostrzeżono problem prawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej.

W tym też miejscu dodatkowo wskazania wymaga, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., II OSK 2971/19; z 27 listopada 2018 r., II OSK 2938/16; z 28 września 2018, II OSK 2276/16; z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2239/13; z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10). Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekający w innym składzie, wydając wyrok z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 736/21, dotyczący właśnie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny.

Należy również zwrócić uwagę na treści innego przepisu Prawa budowlanego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 4, w którym ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. A zatem treść art. 71 Prawa budowlanego nie daje podstawy do przyjęcia, że obowiązek dołączenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został w jakikolwiek sposób uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z przeprowadzeniem robót budowlanych. Dodatkowo wzmacnia to argumentację, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nawet bez dokonania robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu gdzie nie ma obowiązującego planu miejscowego.

W tych warunkach prawnych, nie jest zatem wystarczające oparcie się na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bo przepis ten zawiera tylko przykładowy katalog co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; natomiast kwestia de facto zmiany przeznaczenia gruntu, jego funkcji to rzecz podstawowa i wymagająca zmiany przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy bo mająca istotny wpływ na kształtowanie się obowiązującego na danym terenie ładu przestrzennego. W tym też miejscu należy dostrzec, że wywody Sądu I instancji polegały w istocie na akceptacji faktów dokonanych związanych z już istniejącym użytkowaniem obiektów. Jednak w procesie planistycznym nie można li tylko zasłaniać się faktami dokonanymi, lecz – jak prawnie kształtuje się możliwość zagospodarowania nieruchomości. Dla ustalenia porządku planistycznego ma bowiem znaczenie to jak kształtuje się zabudowa danego terenu, ale także zrealizowana zgodnie z prawem, a nie np. w drodze samowoli budowlanej lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 1921/17). Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odzwierciedlać politykę zagospodarowania to nie można dopuścić aby taka polityka była kształtowana przez zabudowę nielegalną (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2157/18). Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę to, czy istniejąca w terenie zabudowa mieszkaniowa jest legalna, a nie zasłaniać tym jak faktycznie jest użytkowany dany obiekt.

W tej sytuacji istnieją usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, że okoliczności niniejszej sprawy nie wypełniały hipotezy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i w konsekwencji zachodziła przesłanka do zastosowania z art. 145 § 3 p.p.s.a. prowadząca do umorzenia postępowania administracyjnego.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera usprawiedliwione podstawy.

W konsekwencji powyższej oceny zawiera usprawiedliwione podstawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy istniał przedmiot postępowania, tj. nie brakowało żadnego z elementów materialnego stosunku prawnego i należało rozstrzygnąć żądanie skarżących w granicach podniesionych zarzutów względem zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej. Mają rację skarżący, że było możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tym miejscu należy wskazać, że zarzut ten wbrew wskazaniu skargi kasacyjnej choć zasadniczo jest przepisem procesowym (procedury administracyjnej) to w okolicznościach niniejszej sprawy w istocie ma charakter naruszenia prawa materialnego, ponieważ dotyczy merytorycznej oceny Sądu Administracyjnego w zakresie wskazywanego "braku przedmiotu postępowania".

Ponadto wadliwa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i błędne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. spowodowało, że uchybiony został art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ w związku ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania Sąd I instancji wskazał, że "w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania w sprawie warunków zabudowy i wydania decyzji na podstawie art. 61 u.p.z.p. Sprawa taka nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy". W tych warunkach skarżący mają rację, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących stanowiska skarżących, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, której cechy zabudowania pozwalają na ustalenie kontynuacji funkcji oraz warunków tzw. dobrego sąsiedztwa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., to w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji wydał orzeczenie na niekorzyść skarżących. Po pierwsze, ww. przepis nie uniemożliwia umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny (brak ku temu desygnatów). Po drugie, jeżeli przedmiotem oceny Sądu I instancji była ostateczna decyzja o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie można mówić, że umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na określoną wykładnię przepisu prawa stanowiło orzeczenie na niekorzyść skarżących. Zasadniczo tego rodzaju orzeczenie Sądu I instancji właśnie z uwagi na określoną wykładnię prawa materialnego kończyło postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny. Po trzecie, inne wyobrażenie skarżących o losach postępowania i wyniku wykładni przepisów prawa nie w każdym przypadku jest tożsame z orzekaniem na niekorzyść skarżących w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. To dopiero w przypadku gdy ocena prawnomaterialna Sądu w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności – można by mówić o naruszeniu zakazu reformationis in peius. Poza tym ocena Sądu I instancji dotyczyła tej konkretnej sprawy, co nie oznacza, że miałaby obowiązywać także w innych przyszłych sprawach skarżących. Sąd Administracyjny co do zasady orzeka w konkretnej sprawie nie tworząc w tym zakresie precedensów, jak w przypadku systemów prawnych common law. Istnienie w orzecznictwie sądowym różnych poglądów prawnych to zupełnie inna kwestia, bo uzależniona od aprobaty określonego poglądu prawnego w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.