Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1000/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 § 1 , art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 50 - art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12 ust 1 pkt 1, § 36 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz L. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpoznaniu odwołania L.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , zatwierdzającej dla M. i P. K. projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 190 w miejscowości P. wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., co., elektryczną, gazową oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , wymienioną na wstępie decyzją z dnia 6 czerwca 2014r. podjął na podstawie art. 51 ust. 4, art. 83a, art. 84 ust. 1, art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. Wskazał przy tym, że projekt budowlany zamienny opracowany został przez: mgr inż. arch. W. P. w części architektonicznej, legitymującego się uprawnieniami budowlanymi nr [...], mgr inż. A. W. w części konstrukcyjnej posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], E.J. w części elektrycznej legitymującego się uprawnieniami budowlanymi nr nr [...],, J. M. w części wod.-kan. i co. - uprawnienia budowlane nr [...], wszyscy posiadający prawo do wykonywania zawodu.

Od decyzji tej odwołanie złożył A.Z., pełnomocnik L.Z., która była uznawana za stronę przez organ I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po otrzymaniu odwołania z aktami sprawy dokonał badania dopuszczalności odwołania pochodzącego od osoby składającej za pośrednictwem pełnomocnika odwołanie, gdyż fakt uznania przez organ I instancji danej osoby za stronę w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu II instancji, który ma prawo i obowiązek prowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ ten uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem nie pochodzi od osoby będącej stroną postępowania. Na tę okoliczność organ podał:

Na działce nr ewid 190 w P. gm. R., stanowiącej własność inwestora P.K. istnieje murowany budynek mieszkalny, którego odstępstwa od pozwolenia na budowę są przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. Budynek jest usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr 189, stanowiącą własność L.Z.. Budynek mieszkalny realizowany był na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19 kwietnia 1993r., warunki tego pozwolenia przewidywały usytuowanie budynku w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid 189, stanowiącą wówczas własność H. A. i budynek został wzniesiony z zachowaniem wyżej wskazanego warunku.

Organ odwoławczy podał, że odstępstwa od pozwolenia na budowę sprowadzają się do niewielkiego podniesienia poziomu posadzki w kondygnacji przyziemia i zrealizowaniu ganku od strony południowo - wschodniej (od strony podwórza), a zatem nie od strony granicy z działką nr ewid 189. Według projektu pierwotnego z 1993r. poziom stropu nad parterem wynosił 2,30m nad poziomem terenu przy budynku, poziom stropu nad I piętrem wynosił 5,30m nad poziomem terenu przy budynku, poziom stropu nad II piętrem wynosił 8,30m nad poziomem terenu przy budynku, a poziom kalenicy dachu wynosił 12,30m nad poziomem terenu przy budynku. Według stanu faktycznie zrealizowanego, przedstawionego w projekcie zamiennym poziom stropu nad parterem wynosi 2,72m nad poziomem terenu przy budynku, poziom stropu nad I piętrem wynosi 5,60m nad poziomem terenu przy budynku, poziom stropu nad II piętrem wynosi 8,51m nad poziomem terenu przy budynku, a poziom kalenicy dachu wynosi 12,65m nad poziomem terenu przy budynku. Zatem budynek względem otaczającego terenu jest wyższy o 0,35m w stosunku do projektu z 1993r., jednak w skład projektu zamiennego wchodzi między innymi "analiza nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce sąsiedniej nr 189" autorstwa mgr inż. arch. W.P., w której stwierdzono, że nie następuje zacienienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. 189 w P..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przepis art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego oznacza, że istnieje norma materialno - prawna, która kształtuje sytuację prawną jednostki w zakresie ustalonym przez jej treść. Od interesu zaś prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.

Organ odwoławczy podniósł, że budynek mieszkalny na działce nr ewid 190 w P. usytuowany jest w odległości 4m od północno - wschodniej granicy z działką L.Z.. Z analizy przepisów techniczno - budowanych wynika, że przy tej odległości od granicy z działką L.Z. nie można wskazać żadnego przepisu Prawa budowlanego lub warunków techniczno - budowlanych, który wprowadzałby ograniczenia w zabudowie czy użytkowaniu działki L.Z. poprzez fakt budowy, z opisanymi odstępstwami od pozwolenia, budynku mieszkalnego stanowiącego własność P.K..

Przepis § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz.690 z późn. zm.) stanowi: jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Ponadto przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. W przedmiotowym przypadku od strony działki L.Z. okap dachu wystaje o 0,60m poza lico ściany odległej o 4m od granicy, zatem okap znajduje się w odległości 3,40m od granicy, wobec dopuszczalnej wartości 1,5m. Zatem L. Z. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że L.Z. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w stosunku do przedmiotowego budynku.

Organ odwoławcze podniósł, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi między innymi, że możliwość złożenia odwołania od decyzji służy wyłącznie stronie w postępowaniu. Z powyższego wynika, iż rozpatrzenie odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną jest niedopuszczalne. W przedmiotowym przypadku odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika osoby nie będącej stroną. Stosownie zatem do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2014r. wniosła L. Z., zarzucając jej naruszenie

I. przepisów postępowania:

1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny przez:

- błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że L.Z. nie przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy jako właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny do uczestniczenia jako strona przedmiotowego postępowania administracyjnego w wyniku którego zapadła decyzja, która nie gwarantuje jej nieruchomości bezpiecznego dalszego użytkowania; nieuwzględnienie interesu prawnego L.Z., pomimo tego że postępowanie wpływa na jej prawa i obowiązki wypływające z norm prawa materialnego oraz kodeksu cywilnego;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w szczególności poprzez błędne przyjęcie okoliczności, iż nieruchomość L.Z. nie znajduje się w strefie i w sąsiedztwie oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

3. naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organu administracyjnego, w szczególności poprzez bezpodstawne kwestionowanie praw strony, jakie L.Z. nadał organ I instancji a także odmówienie L.Z. posiadania przymiotu strony w jawnej sprzeczności z posiadanym przez nią oczywistym i wykazanym w toku postępowania interesem prawnym implikującym przysługującą jej legitymację czynną do wniesienia i rozpatrzenia przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożonego odwołania;

4. naruszenie art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i jego dowolną ocenę odnośnie ustalenia okoliczności faktycznych, które świadczą o interesie prawnym L.Z..

II. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z naruszeniem § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75poz. 690 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że L.Z. nie jest stroną postępowania, pozbawiając ją tym samym ochrony własnego interesu prawnego podczas gdy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając nie tylko spełnienie wymagań podstawowych lecz również poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. naruszenie art. 3 pkt 1 lita ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm. dalej "Prawo budowlane"), przez wyodrębnienie z prowadzonego postępowania kwestii odprowadzania nieczystości ciekłych z budynku mieszkalnego do "szamba", świadomie pozbawiając L. Z. prawa ochrony interesu prawnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że stanowisko organu II instancji dotyczące nieposiadania przymiotu strony przez L.Z. , właścicielki działki sąsiedniej nr 189 w P. jest niezgodne z prawem oraz stanem faktycznym sprawy, co powoduje, że L.Z. została pozbawiona świadomie możliwości ochrony swego prawa własności w tym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot bezpośrednio się z nim wiąże.

Dla ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie ma przepis ogólny, tj. art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma zastosowania tutaj przepis szczególny art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa dotyczy to postępowanie (wyrok WSA w Opolu z dnia 18 października 2007r., sygn. akt II SA/Op 503/06).

W orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście tej regulacji prawnej zgodnie bowiem przyjmuje się, że o interesie prawnym przesądza norma prawa materialnego, ale poszukiwania tej normy prawnej nie można ograniczać tylko do materialnego prawa administracyjnego. Norma ta może bowiem należeć do każdej gałęzi prawa. Taką normę mogą stanowić więc także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy Kodeksu cywilnego (które w kontekście przedmiotu tej konkretnej sprawy mogą odgrywać istotne znaczenie). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1792/09, stwierdzając, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność (art. 140 k.c.).

Przy ustalaniu kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, nie można pominąć kwestii ewentualnych skutków konkretnej samowoli budowlanej inwestora dla osób trzecich, czyli oddziaływania obiektu budowlanego, zgodnie ze wskazaniami sądu zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. o sygn. akt II SA/Go 204/09 z dnia 30.06.2009r.

L.Z. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 189 w P., sąsiadującej z nieruchomością na której usytuowany jest budynek mieszkalny wraz z urządzeniami budowlanymi. Jej interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, wynika z przepisów prawa budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz prawa cywilnego, które gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, to jest art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Działania, które zakłócają ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości podejmowane przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, stanowią ingerencję w prawo własności, które obejmuje między innymi uprawnienie do niezakłóconego przez osoby trzecie korzystania z przedmiotu własności.

W ocenie skarżącej, pozbawienie jej przymiotu strony postępowania nie gwarantuje bezpiecznego dalszego użytkowania nieruchomości, będącej jej własnością. Samo wybudowanie budynku niezgodnie z planem sytuacyjnym, którego wymiary zostały zmienione tj.: podwyższenie budynku, jego rozbudowa, kwestia odległości budynku w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich, a także wybudowanie zbiornika na ścieki bezpośrednio przy granicy działki L.Z., powoduje niekorzystne oddziaływanie na jej nieruchomość i dobra chronione prawem. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym obszar ten należy każdorazowo wnikliwie ustalać z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu budowlanego (lub samowolnie dokonane odstępstwa) oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu - wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1892/2006.

Sama budowa budynku z zachowaniem określonych w przepisach techniczno - budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości Inwestora. Ustalając obszar oddziaływania obiektu budowlanego bez szczegółowej analizy okoliczności faktycznych organ administracji II instancji nie może z góry założyć, iż skoro dokonane odstępstwa od projektu budowlanego dotyczyły budynku usytuowanego w odległości 4m od granicy, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a dokonane odstępstwa nie będą miały wpływu na wykonywanie prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych.

Postępowanie w sprawie dotyczyło budowy budynku mieszkalnego i "szamba" na działce nr 190 w P. w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 19.04.1993r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując kontroli obiektu w dniu 5 grudnia 2012 roku stwierdził, że w trakcie budowy na działce nr 190 w P., oprócz istotnych zmian dot. budowy budynku mieszkalnego (jego charakterystycznych parametrów technicznych), inwestor dokonał zmiany lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe (załącznik do protokołu kontroli z dnia 05.12.2012r ), przenosząc go z południowej strony budynku na północną bezpośrednio przy granicy działki skarżącej nr ewid. 189. Stanowi to naruszenie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy działki. Wobec powyższego organ nadzoru I instancji w dniu 18.12.2012 roku zawiadomił strony postępowania (m.in. L. Z., właścicielkę działki sąsiedniej) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku na działce nr 190 w P.. Kolejno organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia 31.12.2012r. wstrzymał przedmiotową budowę, decyzją z dnia 21.02.2013r. nakazał sporządzenie 4 egz. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji, a następnie decyzją z dnia 06.06.2014r. zatwierdził projekt budowlany zamienny. W/w decyzje również otrzymała L.Z. - jako strona postępowania.

W ocenie skarżącej, organ nadzoru budowlanego kwestię sposobu odprowadzania ścieków z budynku celowo wyłączył z przedmiotowego postępowania, aby pozbawić ją przymiotu strony. W decyzji z dnia 06.06.2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że inwestor dokonał zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków, a istniejące szambo zgłosił do rozbiórki. Taki sposób postępowania powoduje pozostawienie poza kontrolą organu nadzoru budowlanego niezgodnego z prawem sposobu odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego na działce nr 190 do "szamba", usytuowanego niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, biorąc pod uwagę okoliczność, że do dnia dzisiejszego "szambo" jest użytkowane i nie zostało rozebrane. Ponadto przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana niezgodnie z przyjętym zgłoszeniem. Inwestorzy odstąpili od warunków zgłoszenia w zakresie lokalizacji osadnika oraz rzędnych posadowienia osadnika i drenażu.

Skarżąca podniosła także, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądów administracyjnych, postępowanie naprawcze powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego stanowi obejście prawa (co potwierdza wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Kr 895/10).

Wyodrębnienie z projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego urządzeń służących do oczyszczania i gromadzenia ścieków, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i będzie stanowić podział jednego zamierzenia (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 503/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2013r. sygn. akt IV SA/Po 950/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/KE 28/13).

Stosownie do art. 3 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 9 ww. ustawy przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak np. przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. Zbiornik na nieczystości ciekłe "szambo" stanowi urządzenia techniczne, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jest urządzeniem budowlanym (elementem budynku), które należy traktować jako całość techniczno-użytkową. Wyodrębnienie z postępowania naprawczego kwestii odprowadzania nieczystości ciekłych z budynku mieszkalnego na działce nr 190 w P. stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i świadomie pozbawia L.Z. prawa ochrony interesu prawnego.

Zatem, zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając nie tylko spełnienie wymagań podstawowych, warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, jak również usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów, lecz również poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie spowoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Niepoczynienie nawet prób wyjaśnienia wielokrotnie podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnośnie wpływu zlokalizowania "szamba" przy granicy działki, a później planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, na uprawnienia właścicielskie świadczy o ignorancji organów obydwu instancji. Dlatego też ustalenia poczynione przez organ II instancji należy ocenić jako niewystarczające dla stwierdzenia, że L.Z. nie może być stroną postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na działce nr 190 w P. w warunkach istotnego odstępstwa.

L.Z. posiadała przymiot strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ I instancji, jednakże organ II instancji obszar oddziaływania spornej inwestycji zawęził do granic nieruchomości Inwestorów. Takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem sam budynek jak i zagospodarowanie działki Państwa Kot narusza interes prawny L.Z..

W skardze podkreślono, że przedmiotowy budynek mieszkalny spowodował już poważne zagrożenie życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa mienia właścicielki działki sąsiedniej L.Z., zważywszy na fakt, jaki miał miejsce w 1999 roku, kiedy to doszło do wybuchu pieca centralnego ogrzewania w kotłowni budynku inwestorów od strony działki nr 189. Na skutek tego wybuchu uszkodzony został budynek mieszkalny L.Z.. Wybudowane niezgodnie z warunkami technicznymi "szambo" na działce inwestorów, powoduje duże uciążliwości, smród. Zawartość tego zbiornika ciągle wylewa się i spływa na nieruchomość L.Z.. Wpływa to na pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia.

Zatem brak ustalenia właściwej odległości budynku od strony działki L.Z., przesunięcie budynku, dobudowa ganku oraz zmiana charakterystycznych parametrów technicznych budynku (jego wysokości), sposób odprowadzania ścieków wpływają na sposób zagospodarowania i użytkowanie nieruchomości stanowiącej własność L.Z.. W toku całego postępowania L.Z. wielokrotnie wskazywała na naruszenie przepisów prawa. Obowiązkiem organu I instancji było podejmowanie zgodnych z prawem czynności, przede wszystkim nakaz rozbiórki "szamba" (do dnia dzisiejszego użytkowanego).

Takie zaniedbanie organów nadzoru budowlanego stwarza poważne zagrożenie, iż wbrew wskazywanym przepisom, L.Z. zostanie faktycznie pozbawiona możliwości ochrony swego prawa własności (prawa podmiotowego chronionego konstytucyjnie - art. 2, art. 7 Konstytucji RP) w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot bezpośrednio się z nim wiąże.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc że zarzuty w niej podniesione pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania – M. K. i P. K. wnieśli o jej oddalenie. W jej treści wskazano, że z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że nie można wskazać żadnego przepisu, który wprowadziłby ograniczenia w zabudowie czy użytkowaniu działki skarżącej poprzez fakt budowy ze stwierdzonymi odstępstwami od pozwolenia, budynku mieszkalnego stanowiącego własność M. i P. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z prawem administracyjnym procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowo-administracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe wykaże, że przy wydawaniu aktu organy administracji naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania (art. 145 § pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej, sprawowanej według powyższych zasad, była decyzja ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zainicjowanego odwołaniem L.Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , zatwierdzającej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działce nr ewid. 190 w miejscowości P. oraz zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał bowiem, że odwołującej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego i organ takiej podstawy w zaskarżonej decyzji nie wskazał, jednak należy przyjąć, że podstawą umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego w sytuacji, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej.

Wśród podmiotowych przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego należy wskazać sytuację, gdy osoba składająca odwołanie nie posiada przymiotu strony tego postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, że składająca odwołanie L.Z. nie posiada przymiotu strony postępowania mimo, że organ I instancji ten przymiot strony jej przyznał, zawiadamiając o wszystkich czynnościach w sprawie, zapoznając z dowodami sprawy, doręczając wszystkie orzeczenia wydawane w sprawie z pouczeniem o przysługującym prawie zaskarżenia.

Bezspornym w sprawie jest, że nieruchomość będąca własnością L.Z. (działka nr ewid. 189) graniczy bezpośrednio z nieruchomością (działką nr ewid. 190), na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, którego dotyczy postępowanie naprawcze, prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, będącej własnością uczestników postępowania – małż. K. Krąg stron tego postępowania legalizacyjnego ustalać należy na podstawie art. 28 k.p.a., co oznacza badanie istnienia interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, z której podmiot legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącego do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką normę materialną – art. 140 i nast. k.c. przywołała skarżąca, wskazując na swój interes prawny

Podnieść należy, że związek pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym (naprawczym) a interesem prawnym podmiotu jest tego rodzaju, że chodzi o możliwość wpływu tego postępowania na interes prawny (obowiązek) podmiotu, a nie pewność zaistnienia takiego wpływu. Przepis art. 28 k.p.a. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania administracyjnego na interes prawny podmiotu uznawanego za stronę. Mogą, ale nie muszą to być np. ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (np. zagospodarowaniu nieruchomości).

W niniejszej sprawie uznanie o braku legitymacji składającej odwołanie L.Z. organ odwoławczy oparł na ustaleniu, że nie został naruszony przepis § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że od strony działki L.Z. okap dachu wystaje o 0,60m poza lico ściany odległej o 4m od granicy, co oznacza, że okap znajduje się w odległości 3,40m od granicy, a dopuszczalna odległość wynosi 1,5m.

W ocenie Sądu, samo zachowanie przez inwestora warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu budowlanego na działce, nie pozwala jeszcze na ocenę, czy właściciel nieruchomości posiada czy nie posiada interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym). Należy podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływają one na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną tego postępowania, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynika z przepisów prawa cywilnego (art. 140 i nast. k.c.), które gwarantują właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu własności, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2010r. sygn. akt II OSK 1373/09). To, czy wykonywanie określonych robót narusza interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną postępowania (w tym postępowania odwoławczego), gdyż nie zostały naruszone warunki techniczne. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt IV SA/Po 859/13).

Organ odwoławczy podnosi jeszcze, że odstępstwo od projektu budowlanego, polegające na podwyższeniu budynku inwestorów względem otaczającego terenu wynosi 0,35m, ale w skład projektu zamiennego wchodzi m.in. "analiza nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce sąsiedniej 189", w której stwierdzono, że nie następuje zacienienie. Należy w związku z tym zauważyć, że m.in. okoliczność zacienienia była podnoszona w postępowaniu administracyjnym przez skarżącą, wobec czego obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tego zarzutu odwołania, a nie pozbawienie podmiotu możliwości kontroli instancyjnej poprzez odmowę przyznania jej przymiotu strony postępowania.

Skarżąca podnosi, że wybudowanie budynku niezgodnie z planem sytuacyjnym, którego wymiary zostały zmienione, tj.: podwyższenie budynku, jego rozbudowa, kwestia odległości budynku w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich, a także wybudowanie zbiornika na ścieki bezpośrednio przy granicy działki L.Z., powodują niekorzystne oddziaływanie na jej nieruchomość i dobra chronione prawem. Zarzutów tych nie można nie uznać za interes prawny, dający skarżącej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów odmawiając przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. Organ ten bezpodstawnie uznał, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpozna merytorycznie zarzuty zgłoszone przez stronę postępowania L. Z. w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].