Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 829/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 6 pkt 9, art. 36 pkt 2 lit. m, art. 50, art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części obejmującej okres od 1 stycznia 2018 r. do dnia 16 lipca 2018 r.; II. w pozostałej części skargę oddala; III. przyznaje [...] M. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]

w przedmiocie odmowy przyznania E. B. pomocy niepieniężnej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K. D. w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), art. 3 ust. 3-4, art. 5 pkt 1, art. 7 pkt 5, art. 50 ust. 2, ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm. – dalej jako "u.p.s.") oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189 poz. 1598 ze zm. – dalej jako "r.s.u.o."), uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz orzekło o przyznaniu E. B. odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób

z zaburzeniami psychicznymi dla K. D. na czas określony od dnia

1 stycznia 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r. tj. daty ważności orzeczenia

o niepełnosprawności, w wymiarze 70 godzin miesięcznie bez sobót, niedziel i świąt w zakresie:

- uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym: kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych

i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności,

- prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych

w szczególności takich jak: samoobsługa, zwłaszcza wykonywanie czynności porządkowych w mieszkaniu, dbałość o higienę i wygląd, wspólne organizowanie

i spędzanie wolnego czasu, korzystanie z usług różnych instytucji, interwencje

i pomoc w życiu w rodzinie w tym pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych - poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne, rozmowy terapeutyczne, ułatwianie dostępu do edukacji i kultury, pielęgnacja jako wspieranie procesu leczenia w tym: pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia, pomoc w dotarciu do placówek rehabilitacyjnych, rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu, współpraca ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego, zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 4 grudnia 2017 r. E. B. złożyła wniosek o przyznanie od dnia 1 stycznia 2018 r. specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K. D. w wymiarze 80 godzin miesięcznie - zgodnie z zaświadczeniem lekarza specjalisty. We wniosku strona wskazała, że dzienny wymiar godzin będzie każdorazowo ustalany z terapeutą w sposób dostosowany do potrzeb i możliwości psychofizycznych syna.

W dniu 12 grudnia 2017 r. został przeprowadzony ze stroną uzupełniający wywiad środowiskowy w miejscu jej zamieszkania.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że syn strony korzysta

z innych form wsparcia aniżeli specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane przez ośrodek pomocy społecznej. Nie ustalono jednak w jakim zakresie korzysta

on z dodatkowych rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych i jakiego rodzaju są to usługi.

W związku z powyższym w dniu 13 grudnia 2017 r. zostało do strony skierowane wezwanie do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i udzielenia informacji na temat innego rodzaju usług opiekuńczych realizowanych na rzecz syna K. D.. W tym samym dniu organ pierwszej instancji otrzymał pismo ze Szkoły Podstawowej w [...], w którym poinformowano, że syn strony K. D. korzysta w szkole z innych dodatkowych zajęć zorganizowanych zgodnie

z zaleceniami orzeczenia wydanego przez Poradnię [...] w R., które są realizowane oprócz obowiązku szkolnego.

W dniu 14 grudnia 2017 r. strona dostarczyła zaświadczenie, w którym wskazano, że jej syn regularnie raz z tygodniu uczęszcza na zajęcia integracji sensorycznej do Poradni [...] [...] w R.. W tym samym dniu strona dostarczyła również fakturę z Poradni [...] za korzystanie przez syna z konsultacji psychologicznej. Następnie organ pierwszej instancji skierował do strony pismo z prośbą o dostarczenie dokumentów

i zaświadczeń potwierdzających korzystanie z terapii psychologicznej, integracji sensorycznej oraz innej terapii, wraz z podaniem wymiaru godzin z uwzględnieniem poszczególnych terapii.

W dniu 21 grudnia 2017 r. strona pisemnie odmówiła udzielenia przedmiotowych informacji.

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej

w R., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta R., odmówił przyznania stronie przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z § 2 pkt 5 r.s.u.o., zapewnienie dzieciom i młodzieży

z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych jest konieczne, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 882). Według organu pierwszej instancji syn strony K. D. jest dzieckiem inteligentnym, mądrym, zdolnym, dobrze radzącym sobie w szkole, nieposiadającym upośledzenia umysłowego. Nie zachodzi zatem konieczność dalszego świadczenia na jego rzecz specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Syn wnioskodawczyni uczęszcza do szkoły podstawowej, gdzie uczy się wraz z dziećmi pełnosprawnymi, a przede wszystkim korzysta w tej placówce

z zajęć dodatkowych. Przyznanie dodatkowych usług zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni, zdaniem organu pierwszej instancji, stanowiłoby zbyt znaczące obciążenie dla dziecka, co byłoby sprzeczne z zasadą dobra dziecka i celami pomocy społecznej.

Odnosząc się do sytuacji dochodowej strony organ pierwszej instancji wskazał, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe razem

z niepełnosprawnym synem. Źródłem utrzymania rodziny jest świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł, zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny na syna

w wysokości [...] zł oraz alimenty z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł. Łączny dochód wynosi [...] zł. Organ nadmienił również, że strona otrzymuje świadczenie wychowawcze w wysokości [...] zł na zaspokojenie potrzeb syna.

W związku ze wskazanymi powyżej argumentami organ pierwszej instancji uznał, że strona nie spełnia przesłanek uprawniających do przyznania pomocy niepieniężnej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób

z zaburzeniami psychicznymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. wniosła o jej uchylenie,

a także, na podstawie art. 136 § 2 oraz art. 138 § 2b k.p.a., o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr. [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji

z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż nie zachodzą podstawy do korzystania przez K. D. ze specjalistycznych usług opiekuńczych, zwłaszcza, że stanowisko takie jest sprzeczne z zaświadczeniem z dnia 22 listopada 2017 r. Poradni [...] przy ul. [...] w L., działającej w ramach Przyklinicznej [...] Nr [...] w L., podpisanego przez dr. n. med. [...] B. Ś.,

z którego wynika, że K. D. (ze względu na rodzaj schorzenia oraz sytuację rodzinną) konieczne jest zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 80 godzin miesięcznie przez okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. Według Kolegium konieczny był zatem kontakt organu pierwszej instancji z ww. Poradnią w celu zweryfikowania aktualności tego zaświadczenia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania E. B. pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K. D. w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 listopada 2018 r.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji E. B. ponownie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz, na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2b k.p.a., o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania. Strona zarzuciła, że organ pierwszej instancji naruszył normy prawa, które obligują do orzekania przez organ administracji wg stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, że złożyła zaświadczenie lekarskie, w którym potwierdzono aktualność zaświadczenia lekarskiego z dnia 22 listopada 2017 r. W [...] r. organ pierwszej instancji przyznał natomiast jej synowi specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób

z zaburzeniami psychicznymi. Według strony niezrozumiałe jest dokonanie przez organ (obecnie) całkowicie odmiennej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się np. w przyjęciu, że uczęszczanie syna strony do placówki oświatowej przemawia za odmową przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, podczas gdy poprzednio uznano, że okoliczność ta świadczy o tym, iż dziecko potrzebuje dodatkowej pomocy w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych. Strona podniosła również że decyzja organu pierwszej instancji ponownie zawiera sprzeczności identyczne jak

w decyzji poprzedniej uchylonej przez Kolegium, co wskazuje na ignorowanie wskazówek organu drugiej instancji. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji i tym razem przekroczył granice uznania administracyjnego w stopniu znacznym, dlatego istnieje potrzeba wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za zasadne i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] r. (będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz orzekło o przyznaniu odpłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla K. D. w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 listopada 2018 r.

w wymiarze 70 godzin miesięcznie bez sobót, niedziel i świąt, w przytoczonym na wstępie zakresie.

Kolegium zgodziło się z twierdzeniem strony, że w toku ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, tj. w dniu 18 kwietnia 2018 r., do organu tego wpłynęło aktualne zaświadczenie lekarskie lekarza psychiatry, potwierdzające aktualność zaświadczenia lekarskiego z dnia 22 listopada 2017 r.

o potrzebie korzystania przez K. D. ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W dniu 27 kwietnia 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło natomiast oświadczenie strony, że dodatkowe specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi połączone z usługami dotychczas świadczonymi, nie będą stanowić zbytniego obciążenia dla dziecka. Z kolei w dniu 10 maja 2018 r. wpłynęło pismo z Poradni [...] w którym wskazano, że syn strony korzysta raz w tygodniu z zajęć integracji sensorycznej. Organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że strona takie zajęcia może prowadzić sama w domu. W dniu 17 maja 2018 r. do organu wpłynęło pismo z Publicznej [...] informujące, że zajęcia zorganizowane w placówce powinny zostać poszerzone o opiekę psychologiczną, której szkoła nie jest w stanie zapewnić. Dziecko może skorzystać z terapii psychologicznej w Poradni [...] w R.. O tej możliwości strona została poinformowana.

Kolegium uznało zatem, że w ramach zajęć dodatkowych w szkole, syn strony uczestniczył w zajęciach rewalidacyjnych - 2 godz. tygodniowo, w zajęciach korekcyjno-kompensacyjnych - 1 godz. tygodniowo, w zajęciach terapii pedagogicznej - 1 godz. tygodniowo oraz w zajęciach terapeutycznych rozwijających umiejętności społeczne - 1 godz. tygodniowo. Ponadto strona skorzystała

z dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, o czym organ pierwszej instancji został poinformowany przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. w piśmie z dnia 18 maja 2018 r.

Kolegium wskazało nadto, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym synem, utrzymując się z następujących dochodów: świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł, zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny na syna

w wysokości [...] zł oraz alimenty z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł. Łączny dochód rodziny wynosi zatem [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...]zł., która przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, ustalone na poziomie [...] zł, o kwotę [...]zł.

Wobec powyższych ustaleń Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji. Stwierdziło, że z dokumentów medycznych bezspornie wynika, iż K. D. wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób

z zaburzeniami psychicznymi. Uwzględniając natomiast aktualny stan zdrowia tego dziecka, a także jego wiek (8 lat), postępy w nauce w powszechnej szkole podstawowej oraz możliwość korzystania z terapii psychologicznej w Poradni [...] w R., jak również kierując się ograniczonymi możliwościami finansowymi organu pierwszej instancji, Kolegium przyznało mu 70 godzin usług opiekuńczych miesięcznie, bez sobót, niedziel i świąt, w wysokości adekwatnej do zakresu świadczonych usług. Ze względu na posiadany przez stronę dochód organ odwoławczy przyznał przedmiotowe świadczenia w formie odpłatnej, bez określenia wysokości odpłatności, co uzasadnił tym, że w aktach sprawy nie ma materiału dowodowego stwierdzającego, ile wynosi cena 1 godziny usługi. Kolegium wyjaśniło, że cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów tego zadania, lub też wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej

z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. W związku z powyższym uznało za zasadne ustalenie wysokości opłaty za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla strony przez organ pierwszej instancji w drodze odrębnej decyzji. Kolegium zaznaczyło przy tym, że odwołującej przysługuje prawo ubiegania się o zwolnienie

z tej odpłatności.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na przytoczoną wyżej decyzję reformatoryjną organu odwoławczego E. B. podniosła następujące zarzuty:

1. Brak uzasadnienia wprowadzonych ograniczeń świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych do dni roboczych;

2. Błędne ustalenia dotyczące ograniczonych możliwości organu pierwszej instancji, podczas gdy specjalistyczne usługi opiekuńcze są finansowane

z budżetu państwa, a nie ze środków własnych gminy;

3. Niezrozumiałe i dowolne rozstrzygnięcie o zakresie usług, wyrażające się

w stwierdzeniu, że (cyt.) "Kolegium przyznało dziecku 70 godzin usług opiekuńczych miesięcznie bez sobót, niedziel i świat, w wysokości adekwatnej do zakresu świadczonych usług";

4. Błędne nazwanie specjalistycznych usług opiekuńczych jako usługi odpłatne;

5. Sprzeczność rozstrzygnięcia z orzeczeniem, polegająca na braku określenia

w rozstrzygnięciu decyzji rodzajów specjalistycznych usług, podczas gdy

w uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził, że dziecko bezspornie wymaga pomocy w formie specjalistycznych usług;

6. W rozstrzygnięciu organ "z urzędu" określił czasokres przyznanych usług powołując się na orzeczenie o niepełnosprawności, podczas gdy w uzasadnieniu organ powołał się na zaświadczenie lekarskie, które wyznacza inny czasokres.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że zaskarżona decyzja została wydana bez rozważenie istotnych argumentów

i z pominięciem materiału dowodowego, a także wbrew zasadom logiki

i doświadczenia życiowego. Podkreśliła, że syn jest uczniem II klasy szkoły podstawowej, jest dzieckiem niepełnosprawnym, mieszkającym na terenie wiejskim, zaś siedziba szkoły znajduje się poza miejscowością jego zamieszkania. Ponadto syn korzysta z innych form terapii instytucjonalnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że trudno jest skorelować naukę w szkole, terapie w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych, dojazdy do szkoły i pozostałe dodatkowe zajęcia w ramach systemu edukacji i NFZ tylko w dni robocze. O ile placówki są nieczynne w dni świąteczne, niedziele i soboty, o tyle świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych powinno być świadczone min. w takie dnia (wtedy są imprezy masowe, spotkania społeczności lokalnych, spektakle teatralne itp.). Zdaniem skarżącej realizacja specjalistycznych usług we wszystkie dni tygodnia nie pociąga za sobą wzrostu kosztów lub innych zmian organizacyjnych, zatem ograniczenia tych usług do dni roboczych nie znajdują uzasadnienia.

W kontekście zarzutu drugiego skarżąca stwierdziła natomiast, że w myśl art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Strona powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2017r. sygn. akt III SA/Kr 502/17.

Skarżąca podniosła także, ze organy nie wskazały, jaki interes społeczny został ustalony, który ma przewagę nad interesem indywidualnym strony, a tym samym nie wyjaśniły, co było powodem wprowadzonych ograniczeń, tylko do dni roboczych. Skarżąca podkreśliła, że organ administracji nie ma wiedzy o tym, jakie możliwości i potrzeby dziecka są w zakresie terapii, nie ma wiedzy o możliwościach percepcyjnych dziecka w danym dniu, ani o potrzebach terapeutycznych dziecka korygowanych na bieżąco przez pracującego z nim specjalistę. W ocenie E. B. niezrozumiałe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że przyznanie jej synowi specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 70 godzin miesięcznie jest adekwatne do zakresu świadczonych usług, skoro zakresu usług, czyli rodzaju usług i ich wymiar godzinowy, nie został ustalony w decyzji. Wobec zaś braku określenia rodzajów przyznanych usług, decyzja nie może określić zakresu przyznanych usług, a więc jest pozbawiona rozstrzygnięcia, niewykonalna i nieważna.

W ocenie skarżącej nie znajduje podstaw prawnych nazwanie przez organ przyznanych świadczeń odpłatnymi, skoro odpłatność za przedmiotowe usługi ma zostać ustalona w odrębnej decyzji, zaś zgodnie z § 6 r.s.u.o. skarżąca spełnia przesłanki do zwolnienia jej z tej odpłatności, bowiem jej syn korzysta z dwóch rodzajów usług. Ponadto, zdaniem skarżącej, zwolnienie je z odpłatności za przyznane usługi uzasadnia również jej sytuacja materialna i osobista.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega trybie określonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów (bądź ich braku) i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego.

Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że częściowo jest ona zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części orzekającej o przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 16 lipca 2018 r., tj. do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W zakresie odnoszącym się do pozostałej części zaskarżonej decyzji skarga nie zasługuje natomiast na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło na skutek wniosku skarżącej z dnia 4 grudnia 2017 r., w którym zwróciła się ona o przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K. D. w wymiarze 80 godzin miesięcznie, począwszy od 1 stycznia 2018 r.

Specjalistyczne usługi opiekuńcze należą do tzw. świadczeń niepieniężnych

z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. "m" u.p.s.). Warunki przyznawania tego rodzaju świadczeń określone zostały w art. 50 u.p.s., który w ust. 1 stanowi, że pomoc

w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. W ust. 4 tego artykułu sprecyzowano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 966/10 (LEX nr 784374), w myśl art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Uregulowanie to nie obejmuje świadczeń niepieniężnych. Świadczenie w formie usług opiekuńczych, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Wykładnię tę wzmacnia brzmienie art. 50 ust. 5 u.p.s., według którego, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Przytoczony pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ma wprost zastosowanie również gdy chodzi o reguły przyznawania specjalistycznych usług opiekuńczych. Zarówno bowiem w przypadku usług opiekuńczych (zwykłych) jak i specjalistycznych usług opiekuńczych, z istoty tych świadczeń wynika, że nie mogą być one przyznane z datą wsteczną. Nie jest także możliwe przyznawanie takich świadczeń ze znacznym wyprzedzeniem czasowym.

O przyznaniu usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych decyduje bowiem aktualna sytuacja osoby uprawnionej, ustalona przed wydaniem decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w wyniku dwukrotnego prowadzenia postępowania w sprawie,

o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych orzeczono decyzją ostateczną dopiero w dniu [...] r., to organ mógł w decyzji tej określić czasokres świadczenia tych usług mający początek najwcześniej w dacie jej wydania. Oczywistym jest bowiem że przedmiotowe usługi

w zakresie przyznanym wstecz (tj. na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji) nie będą mogły być wykonane ze względu na to, że okres ten minął już przed wydaniem decyzji. Niepieniężny charakter przedmiotowego świadczenia decyduje natomiast o tym, że nie będzie ono mogło zostać również "wyrównane" w okresie późniejszym, jak może mieć to miejsce w przypadku świadczeń pieniężnych. W ocenie Sądu powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja w części obejmującej okres poprzedzający jej wydanie, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 16 lipca 2018 r., była niewykonalna od chwili jej wydania i jej niewykonalność w tym zakresie ma charakter trwały, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji we wskazanej części, stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który to przepis – w świetle poglądów doktryny – z całą pewnością dotyczy niewykonalności faktycznej, mającej miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. Wydanie, Warszawa 2011, str. 976).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw.

z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Oceniając natomiast zaskarżoną decyzję w pozostałej części Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie

z obrotu prawnego.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje ocena zasadności samego przyznania skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K. D., albowiem w wyniku podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji reformatoryjnej względem rozstrzygnięcia odmownego organu pierwszej instancji, świadczenie to zostało przyznane. Kwestią sporną pozostaje natomiast określony w zaskarżonej decyzji wymiar przyznanych usług, bowiem świadczenie to zostało przyznane w wymiarze 70 godzin miesięcznie, podczas gdy skarżąca domagała się jego przyznanie

w wymiarze 80 godzin miesięcznie – zgodnie z zaleceniem zawartym

w zaświadczeniu lekarskim z dnia 7 grudnia 2017 r., wydanym przez lekarza specjalistę psychiatrę Poradni [...] w L., działającej w ramach Przyklinicznej [...] Nr [...] w L., którego aktualność została w toku niniejszego postepowania potwierdzona zaświadczeniem tego samego lekarza specjalisty z dnia 16 kwietnia 2018 r.

Oczywiste jest, że syn skarżącej K. D., który jako osoba małoletnia pozostaje pod opieka matki, nie może być uznany za osobę samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s. Z tego względu nie spełnia on kryteriów decydujących

o obligatoryjnym przyznaniu specjalnych usług opiekuńczych na podstawie ust. 1 art. 50 u.p.s. Wniosek skarżącej o przyznanie tego rodzaju świadczenia dla jej syna mógł zatem zostać uwzględniony jedynie w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s. Przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu – w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego artykułu – pozostawione jest natomiast uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek przyznania tego rodzaju świadczenia nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek orzec o ich przyznaniu, a tym bardziej, że zobowiązany jest przyznać takie świadczenie w wymiarze oraz w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Swoistym potwierdzeniem luzu decyzyjnego, jakim dysponuje organ w tym zakresie, jest dyspozycja art. 50 ust. 5 u.p.s., w myśl którego ustalenie (również) zakresu, okresu i miejsca świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych, pozostaje w gestii ośrodka pomocy społecznej. Dokonując rozstrzygnięć w tym przedmiocie organy administracji oczywiście zobowiązane są wziąć pod uwagę potrzeby beneficjalna specjalistycznych usług opiekuńczych wynikające z jego schorzenia. Organy zobowiązane są jednak jednocześnie kierować się zasadą pomocniczości (subsydiarności), wyrażoną w art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie spornych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby

i możliwości. Dodatkowo ośrodek pomocy społecznej, ustalając wymiar specjalistycznych usług opiekuńczych, zmuszony jest uwzględniać wysokość przeznaczonych na wykonywanie tego rodzaju świadczeń środków finansowych – również w przypadku specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Okoliczność, na którą powołuje się skarżąca, iż organizowanie

i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z tego rodzaju schorzeniami należy do zadań gminy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, na które środki zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.p.s.), nie oznacza bowiem, ze ilość tych środków jest nieograniczona. Także ustalenie miejsca oraz dni, w jakich wykonywane mają być specjalistyczne usługi opiekuńcze, organu ustalają w granicach własnego uznania, uwzględniając realne możliwości ośrodka pomocy społecznej.

W nawiązaniu do przywołanej wyżej zasady subsydiarności należy wskazać, że uprawnienia do określonych usług, świadczeń i działań na rzecz dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo wynikają z różnych przepisów, w tym: ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1878), ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.). Ostatnia z tych ustaw oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia, określają rodzaje świadczeń gwarantowanych np. z zakresu rehabilitacji leczniczej, świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień. Wszystkie te rozporządzenia gwarantują świadczenia z tego zakresu, także dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi, dostosowane do ich szczególnych potrzeb i w określonym godzinowym wymiarze w skali roku.

Pomoc społeczna, jako instytucja wspomagająca rodziny w ich trudnej sytuacji, nie może natomiast zastępować innych podmiotów, które w pierwszej kolejności są zobowiązane do działań na rzecz osób potrzebujących. Może więc tylko dopełniać świadczenia, które prawnie zabezpieczane są przez inne systemy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w unormowaniu § 2 pkt 5 r.s.u.o, w myśl którego zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych następuje w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają oni możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Zatem rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze świadczone na podstawie powyższej ustawy wyprzedzają obowiązek świadczeń z systemu pomocy społecznej.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca podejmuje starania i uzyskuje dla syna świadczenia zarówno z systemu ochrony zdrowia, jak i z systemu oświaty. Ustalono bowiem że syn strony korzysta w wymiarze 1 godz. tygodniowo w zajęciach

z integracji strukturalnej w ośrodku [...]. Ponadto, w szkole do której uczęszcza, korzysta też z zajęć rewalidacyjnych (w wymiarze 2 godz. tygodniowo),

z zajęć korekcyjno-kompensacyjnych (w wymiarze 1 godz. tygodniowo), z terapii pedagogicznej (w wymiarze 1 godz. tygodniowo) oraz z zajęć terapeutycznych rozwijających umiejętności społeczne (w wymiarze 1 godz. tygodniowo). Ponadto strona skorzystała z dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, o czym organ pierwszej instancji został poinformowany przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. w piśmie

z dnia 18 maja 2018 r. Nie jest przy tym kwestionowane, że skarżąca wypełnia też należycie własne obowiązki jako matki, poświęcając się opiece nad synem. W tym celu zrezygnowała ona z zatrudnienia i z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne (zob. protokół aktualizacji wywiadu środowiskowego – k. 4-5 akt adm.

I inst.).

Wobec powyższych ustaleń Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przyznany stronie wymiar i zakres specjalistycznych usług opiekuńczych, aczkolwiek nie spełniający całkowicie żądań strony, po uwzględnieniu świadczeń uzyskiwanych na gruncie innych systemów, jak też działań, które skarżąca w ramach sprawowanej opieki nad synem może podejmować we własnym zakresie (jak choćby możliwość samodzielnej realizacji z synem ćwiczeń integracji sensorycznej, na co wskazał organ pierwszej instancji), jest adekwatny do zaspokojenia potrzeb pacjenta i stanowi istotne uzupełnienie tych świadczeń.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja (w części orzekającej o przyznaniu świadczenia od dnia jej wydania) nie narusza zatem granic uznania administracyjnego, którym dysponował organ odwoławczy przy jej podjęciu. Wydane rozstrzygnięcie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego organy – zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – należycie oceniły zgromadzone dowody i wzięły pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo też zastosował w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego.

Końcowo należy dodać, że podstaw do uwzględnienia skargi w całości nie dawała okoliczność, iż przyznane skarżącej świadczenie w sentencji zaskarżonej decyzji zostało określone jako "odpłatne". Skoro bowiem organ odwoławcze kwestie ustalenia odpłatności za przyznane usługi pozostawił do rozstrzygnięcia organowi administracji w drodze odrębnej decyzji, zaś organ ten orzekając w tym zakresie będzie dysponował możliwości zwolnienia skarżącej z odpłatności za usługi w całości albo w części (§ 6 r.s.u.o.), stwierdzić należy, że sporne określenie w żaden sposób nie przesądza o tym, że skarżąca będzie musiała ponosić odpłatność za realizację przedmiotowego świadczenia.

Odnosząc się do złożonych przez skarżącą pism Wojewody L.

z dnia 15 stycznia 2019 r. oraz dnia 14 grudnia 2018 r., które Sąd dopuścił jako dowód w sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że jako dotyczące polityki wydatkowania środków finansowych na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych przez OPS w R., nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu. Realizacja takiego wydatkowania zależy od wielu czynników, przede wszystkim od wielkości dysponowania środkami finansowymi

i od ilości złożonych wniosków. Powyższe czynniki są zmienne.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie III sentencji wyroku orzeczenie o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, znajduje natomiast uzasadnienie w treści art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).