Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 212/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. S. kwotę 5217 zł (pięć tysięcy dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782; dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także zaznaczając, że działa w wykonaniu uchwały nr [...] oraz w związku z wszczętym z urzędu w dniu 21 kwietnia 2015 r. postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podział – ustalił S. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...]

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wystąpienie następujących trzech przesłanek: (1) pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości, (2) wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, (3) obowiązywanie w czasie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Zdaniem organu I instancji bez wątpienia ziściły się dwie z ww. przesłanek – pierwsza i trzecia – gdyż

- na wniosek właściciela – S. S. (zwanego też dalej "Właścicielem" lub "Skarżącym") – ostateczną decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz zatwierdził podział nieruchomości gruntowej położonej we [...] w wyniku którego powstały trzy działki: nr [...];

- Rada Miejska w [...] ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w wysokości 15% różnicy między wartością nieruchomości przed dokonaniem podziału, a wartością nieruchomości po podziale.

W celu ustalenia, czy ziściła się również ostatnia z wymaganych przesłanek – tj. czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości – Burmistrz zlecił biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu B. N. sporządzenie operatu szacunkowego. Został on sporządzony w dniu 12 maja 2015 r., według stanu na dzień 25 listopada 2013 r. dla działki przed podziałem (data wydania decyzji podziałowej) i według stanu na dzień 13 grudnia 2013 r. dla działki po podziale (data, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). Biegła – zastosowawszy podejście porównawcze, metodę "korygowanej ceny [...]" [powinno być raczej: "korygowania ceny średniej" – uw. Sądu] – określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. Zatem, jak stwierdził organ I instancji, spełniona została kolejna przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Burmistrza rzeczoznawca do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i powstałych z niej działek po podziale, słusznie wybrał podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, a operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegła wzięła pod uwagę różnice z cech poszczególnych nieruchomości. Wybór takiej metody był dopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów i uzasadniony ilością umów sprzedaży zawartych na badanym obszarze w analizowanym okresie. Organ I instancji napisał, że wyczerpująco zapoznał się z przedstawionym operatem szacunkowym, zweryfikował go pod względem formalnym i prawnym, i ocenił, że operat może stanowić dowód na okoliczność wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku jej podziału. Operat został sporządzony przez osobę uprawnioną w sposób rzetelny i wiarygodny oraz nie budzący zastrzeżeń. Jest on logiczny, spójny i kompletny. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy różnica w wartości nieruchomości przed i po podziale przedmiotowej działki wynosi [...] zł, z czego 15% – stosownie do uchwały Nr [...] – stanowi kwotę [...]zł.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Właściciela, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 16, art. 98a i art. 156 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm., dalej w skrócie: "rozp.wycen.") utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu, SKO podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Podkreśliło, że istota sprawy sprowadza się do wykazania, iż w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości.

W tym zakresie SKO wskazało, że rzeczoznawca wyceniał przedmiotowe działki indywidualnie, uwzględniając ich atrybuty i dokonując stosownych korekt ze względu na ewentualnie występujące różnice w cechach rynkowych. Za spełniony można zatem uznać warunek adekwatności doboru przez rzeczoznawcę transakcji do porównań. Zarazem operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegła wzięła pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Operat zawiera pełne informacje, a dowód ten jest sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Ogólne tendencje oraz nieruchomości przedstawione przez biegłą na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywiście zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany wybór jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne, tj. podobne, nieruchomości. Operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegła wzięła do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką weryfikację dokonanych obliczeń. Biegła przedstawiła procentowe wagi cech. Stanowi to dowód, na okoliczność, iż operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości, co też przekłada się w dalszej kolejności na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku. W konsekwencji SKO stwierdziło, że operat w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości nieruchomości. Zarazem podkreśliło, że organy nie znalazły podstaw do skierowania tego dowodu pod opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. S., zarzucając organowi II instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego oraz przyjęcie, że decyzja Burmistrza została sporządzona prawidłowo i że wykazano, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału, mimo że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, zawierającym liczne uchybienia przepisom materialnym oraz proceduralnym, a także błędną ocenę dowodu z operatu szacunkowego poprzez ustalenie, że został on sporządzony w sposób prawidłowy, mimo że w operacie nie wskazano, w jaki sposób stan nieruchomości przed i po podziale się zmienił, i czy, i w jaki sposób, wpłynęło to na wzrost wartości nieruchomości, a także nieuwzględnienie przez organ II instancji okoliczności, że rzeczoznawca w sposób arbitralny przyjął nieruchomości gruntowe do porównania z nieruchomością dzieloną, uwzględniając transakcje z tego samego okresu, niebędących nieruchomościami podobnymi, o wielkości z zakresu nieruchomości przed podziałem i po podziale, w żaden sposób nie odnosząc się do jakichkolwiek kryteriów ustalania nieruchomości podobnych, a przez to zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów;

2. art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 56 ust.1 rozp.wycen. poprzez przyjęcie sprzecznie z zasadami logiki oraz z zasadami doświadczenia życiowego, oraz z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, że operat, na podstawie którego organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, zawiera wszelkie prawem przewidziane wymogi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału, podczas gdy operat zawiera wiele błędów, nie wskazano w nim, w jaki sposób i na jakiej podstawie zostały ustalone nieruchomości do porównania, przyjęto w operacie nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi, nie wskazano w jaki sposób nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału; do wyceny nieruchomości przed i po podziale wzięto pod uwagę nieruchomości z tego samego okresu, niczym od siebie się nie różniące, bez wyjaśnienia zasad i podstaw doboru tychże nieruchomości do porównania;

3. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez sprzeczną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że ocena operatu szacunkowego mogła zostać dokonana jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek oceny materiału dowodowego oraz orzekanie na podstawie i w granicach przepisów prawnych;

4. art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający powinność pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

5. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego, przyjęcie jako swoje ustaleń rzeczoznawcy majątkowego bez gruntownej analizy prawidłowości sporządzenia operatu i jego zgodności z przepisami prawnymi, a wskutek tego zaniechanie dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy;

6. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych zarzutów podnoszonych przez Skarżącego;

7. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wobec wydania decyzji przez ten organ w oparciu o niekompletny i wadliwie sporządzony materiał dowodowy;

8. rażące naruszenie prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16, oraz art. 155 ust. 1 u.g.n., oraz § 4 ust. 1 rozp.wycen. poprzez dowolne przyjęcie, że nieruchomości przyjęte do porównania byty nieruchomościami podobnymi oraz, że wskazano w sporządzonym operacie, że nieruchomości przyjęte do porównania mają cechy i stan prawny podobny do nieruchomości porównywanych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 98a ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozp.wycen. poprzez stwierdzenie, iż nastąpił wzrost nieruchomości w wyniku podziału, którą zobowiązany jest ponieść Skarżący, a którą ustalono na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, a mianowicie, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej mimo braku wykazania, zgodnie z procedurami wskazanymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami;

2. art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 w zw. z art. 98a u.g.n., poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału są nieruchomościami podobnymi, podczas gdy nie wykazano w operacie szacunkowym, żeby były one podobne pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania z nich oraz innych cech wpływających na ich wartość; a także opinia zawiera błędy merytoryczne i rachunkowe;

3. art. 155 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez niewykorzystanie przy szacowaniu przez biegłego wszelkich niezbędnych danych o nieruchomości, w tym w szczególności w katastrze nieruchomości, czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji, uznając bezkrytycznie opinię rzeczoznawcy za prawidłową i zgodną z obowiązującym prawem;

4. art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, § 55 ust. 2 rozp.wycen. poprzez niezamieszczanie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację, błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, że operat szacunkowy jest pełny, rzetelny i wewnętrznie niesprzeczny, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

5. art. 151 u.g.n. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 7 k.p.a., poprzez uznanie błędne, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i wyceniono prawidłowo wartość nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji błędne uznanie, że naliczenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w sposób prawidłowy, podczas gdy wartość nieruchomości nie określono według wartości rynkowej i wartość wskazana w decyzji nie stanowi najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen transakcyjnych;

6. art. 4 ust. 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomości przyjęte w operacie jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych były nieruchomościami podobnymi oraz ich stan był do siebie podobny, jako że ich powierzchnia była podobna, były działkami budowlanymi oraz usytuowanymi w powiecie [...].

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w całości oraz przekazanie sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto Skarżący wniósł o ustalenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a także o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi, w szczególności dowodu z wydruków ze stron internetowych dokumentujących wartość działek w gminie [...], na okoliczność braku znacznej różnicy pomiędzy nieruchomościami większymi a mniejszymi, nieprawidłowo dobranych działek do porównania przy wycenie dokonanej przez biegłego, błędnego uznania przez biegłego, że nastąpił wzrost o niemal 50% wartości działek po dokonanym podziale. Skarga zawierała także wniosek o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego. W obszernym uzasadnieniu Skarżący rozwinął i szczegółowo umotywował stawiane zarzuty. W konkluzji zaś stwierdził, że treść sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego z 12 maja 2015 r. uniemożliwia zapoznanie się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, co podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 18 lipca 2016 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do tego pisma dokumentów:

- opinii rzeczoznawcy majątkowego M. W. z 17 czerwca 2016 r. dotyczącej [niewystąpienia] wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego w trybie art. 98a u.g.n.,

- pisma Urzędu Miejskiego w [...] z 30 czerwca 2016 r.,

- decyzji Burmistrza [...] z 18 lutego 2016 r.,

na okoliczność: braku zasadności wydania decyzji w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie; oparcia rozstrzygnięcia organów obu instancji na wadliwej opinii rzeczoznawcy, nieodzwierciedlającej rzeczywistej sytuacji faktycznej i prawnej; braku wystąpienia przesłanki uzasadniającej naliczenie Skarżącemu opłaty adiacenckiej, tj. wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału; niewystąpienia wzrostu wartości nieruchomości sąsiadujących względem nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania; rażących rozbieżności pomiędzy stanowiskami tego samego organu w przedmiocie wzrostu wartości nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie. Skarżący wyjaśnił, że ww. decyzją z 18 lutego 2016 r. nastąpił podział działki nr [...] – uprzednio powstałej w wyniku podziału działki nr [...], w związku z którym naliczona została sporna opłata adiacencka – na cztery działki u numerach [...]–159/36. Przywołanym wyżej pismem z 30 czerwca 2016 r. Urząd Miejski w [...] poinformował Skarżącego, że zgodnie z ww. opinią rzeczoznawcy majątkowego M. W. podział nieruchomości (działki nr [...]) nie spowodował wzrostu jej wartości, stąd opłata adiacencka nie zostanie naliczona. W ocenie Skarżącego powyższe – z uwagi na istniejący związek i bliskie sąsiedztwo pomiędzy obu nieruchomościami – jednoznacznie wskazuje na wadliwość zaskarżonej decyzji, w której stwierdzono wzrost wartości nieruchomości, oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], na skutek jej podziału na działki nr [...]–159/32.

Na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz późniejszych pismach procesowych. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów załączonych do pisma procesowego Skarżącego z 18 lipca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie decyzja SKO z [...] stycznia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2015 r., mocą której ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.; w skrócie: "u.g.n."), w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela (przy zastrzeżeniu wyjątku z art. 98a ust. 2 u.g.n. – dotyczącego podziału nieruchomości dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego – który w rozpoznawanej sprawie nie zachodził);

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (zob. art. 146 ust. 1a u.g.n.);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki wymienione wyżej w punktach 1, 2 i 4.

Oto bowiem podział przedmiotowej nieruchomości-działki nr [...], której Skarżący był właścicielem, został zatwierdzony decyzją Burmistrza z [...] listopada 2013 r. (zwanej dalej: "decyzją podziałową"). W wyniku podziału powstały działki o numerach: [...], [...] i [...], z których żadna nie została wydzielona pod drogę publiczną, acz dwie z nich (nr [...] i [...]) w części (o łącznej powierzchni 135 m2) przeznaczone zostały w planie miejscowym pod teren takich dróg (por. s. 1 decyzji podziałowej oraz s. 4, 6 i 7 operatu szacunkowego z 12.05.2015 r. – k. 24 oraz k. 6, 8 i 9 akt adm. I inst.). Podziału dokonano zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...]

Decyzja podziałowa, zgodnie z klauzulą zamieszczoną na jej egzemplarzu (k. 25 akt adm. I inst.) stała się ostateczna w dniu 13 grudnia 2013 r. Zatem do dnia 13 grudnia 2016 r. organy administracji publicznej były uprawnione rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości (art. 98a ust. 1 zd. trzecie u.g.n.), przy czym chodzi w tym przypadku o rozstrzygnięcie tej sprawy decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA(7) z 11.01.2010 r., I OPS 5/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Zaskarżona decyzja SKO została wydana [...] stycznia 2016 r., a więc przed upływem ww. terminu.

Również bezsporne jest to, że w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej [...] ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału – tj.: uchwała nr [...] – która określiła wysokość tej stawki na 15%.

W związku z powyższym do zbadania pozostała jedynie kwestia, czy ziściła się ostatnia z przesłanek warunkujących dopuszczalność naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość (zob. pkt 3 powyżej). W tym względzie zarówno organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, muszą brać pod uwagę, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z 05.10.2007 r., I OSK 1425/06, CBOSA). Innymi słowy, podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., I OSK 729/06, CBOSA).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje zatem rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, który winien zostać sporządzony zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; w skrócie: "rozp.wycen."). Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień wydania decyzji o ustalaniu opłaty, a różnica tych wartości stanowi podstawę do określenia opłaty. Jest to zasadniczy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Z tego względu organ rozstrzygający sprawę jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok NSA z 08.01.2016 r., I OSK [...], CBOSA). Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.), nie oznacza jeszcze, iż może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma zaś obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny z odnośnymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 172/11, CBOSA). Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z 04.10.2006 r., I OSK 417/06; z 04.06.2009 r., I OSK 860/08 – CBOSA).

W myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; (2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Art. 152 u.g.n. stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zdanie pierwsze i drugie).

W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA z 27.04.2010 r., II SA/Lu 85/10, CBOSA). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwala natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA z 07.12.2007 r., II SA/Łd 915/07, CBOSA).

W ocenie Sądu operat szacunkowy, który stanowił podstawę do stwierdzenia przez organy obu instancji wzrostu wartości dzielonej geodezyjnie nieruchomości w rozpoznawanej sprawie – sporządzony w dniu 12 maja 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. (zwany też dalej: "Operatem") – jest dotknięty wadami, które pozbawiają ten dokument pełnej mocy dowodowej. Wady te – przede wszystkim w zakresie określenia powierzchni nieruchomości podlegającej wycenie oraz przesłanek doboru konkretnych nieruchomości do porównania – nie zostały dostrzeżone przez weryfikujące go organy obu instancji. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza, w zakresie oceny operatu szacunkowego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dość bowiem wnikliwie zbadały Operat, a w konsekwencji nie wykazały w sposób niewątpliwy, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście doszło do wzrostu jej wartości.

Jest poza sporem, że przedmiotowa nieruchomość, z której podziałem wiązało się naliczenie spornej opłaty adiacenckiej – tj. działka nr [...] (oznaczenie sprzed podziału) – miała powierzchnię 0,5000 ha i została podzielona na trzy działki: nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast ustalając dla potrzeb Operatu powierzchnię nieruchomości podlegającą wycenie biegła wskazała, że: "Działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] w części o powierzchni 135 m2 przeznaczone są pod teren dróg publicznych, wobec powyższego zgodnie z przepisami prawa powierzchnia ta nie jest uwzględniona w niniejszej wycenie. Powierzchnia przyjęta do wyceny wynosi 4865 m2" (s. 4 Operatu). Powołując się w cytowanym passusie na bliżej nieokreślone "przepisy prawa" autorka Operatu miała zapewne na myśli przede wszystkim przepis art. 98a ust. 3 u.g.n. (przywołany następnie na s. 11 Operatu), zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że stosuje się go tylko w sytuacji, gdy w ramach podziału dojdzie do wydzielenia działki lub działek przeznaczonych w całości pod drogi publiczne (pod ich urządzenie albo poszerzenie), a już nie wówczas, gdy dojdzie do wydzielenia działki, której część ma wprawdzie przeznaczenie drogowe, ale pozostaje nadal formalnie niewyodrębniona. Tylko bowiem w pierwszym ze wskazanych przypadków (wydzielenia działek stricte "drogowych") znajdzie zastosowanie art. 98 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n., w myśl którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Skoro właściciel dzielonej nieruchomości z chwilą uskutecznienia się podziału traci własność wydzielonej działki "drogowej", to nieuzasadnione byłoby naliczanie odeń jeszcze opłaty adiacenckiej za tę działkę (jej powierzchnię) – por. uchwała NSA z 22 listopada 1999 r. o sygn. akt OPK 21/99 (CBOSA). W tym właśnie należy upatrywać ratio legis analizowanej regulacji art. 98a ust. 3 u.g.n., które to ratio zarazem sprzeciwia się rozszerzaniu zastosowania tego przepisu na inne przypadki, w szczególności na sytuacje, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – dochodzi do wydzielenia działki (działek), której (których) tylko część powierzchni (nadal formalnie niewyodrębniona) ma przeznaczenie drogowe. W takim przypadku nie dochodzi bowiem jeszcze do przejścia "drogowego" fragmentu gruntu na własność podmiotu publicznego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Z tych względów należało uznać, że biegła w kontrolowanej sprawie niezasadnie uszczupliła powierzchnię nieruchomości, przyjętą do wyceny, o 135 m2 powierzchni "drogowej", wówczas jeszcze formalnie niewydzielonej w postaci odrębnej działki.

Niezależnie od powyższego, istotne zastrzeżenia Sądu wzbudził dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania – czy rzeczywiście wszystkie dobrane nieruchomości mogły być uznane za podobne do wycenianej nieruchomości przed i po podziale. W ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące niewykazania w treści Operatu w sposób dostateczny wymaganego "podobieństwa" porównywanych nieruchomości.

Definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 k.p.a., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W świetle tej definicji należało oczekiwać, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca zawrze uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących te nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (zob. wyrok WSA z 27.04.2010 r., II SA/Lu 85/10, CBOSA). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Ponadto niezbędne jest prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości przyjęte do porównań, gdyż dopiero wówczas możliwe jest trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu istotne cechy nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości oddzielnie. Potwierdza to najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok NSA z 08.01.2016 r., I OSK 364/15, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaakceptowany przez organy obu instancji Operat nie zawiera opisu istotnych cech charakteryzujących nieruchomości wzięte do porównania, który umożliwiałby intersubiektywną kontrolę przyjętego przez biegłą założenia o podobieństwie porównywanych nieruchomości. W konsekwencji założenie to przyjmuje znamiona stwierdzenia całkowicie arbitralnego i gołosłownego.

Nie ulega wątpliwości (zob. s. 11 Operatu), że oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, przed i po podziale, dokonywano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (a nie jak błędnie wskazywano w skardze – metodą porównywania parami). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ten ostatni wymóg został również zaakcentowany w § 4 ust. 1 rozp.wycen., zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W podejściu porównawczym można stosować metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozp.wycen.). Jak to już wyżej wspomniano, w rozpoznawanej sprawie biegła zastosowała metodę korygowania ceny średniej, przy której – jak stanowi § 4 ust. 4 rozp.wycen. – do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z przywołanych przepisów jasno wynika, że w przypadku stosowania podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania, wpływających na poziom ich cen. Cechy te powinny zostać przedstawione w operacie szacunkowym i przez ich pryzmat należy dokonywać oceny "podobieństwa" porównywanych nieruchomości.

Biegła w Operacie (s. 12) stwierdziła: "Na podstawie własnych analiz oraz badania preferencji potencjalnych nabywców w biurach nieruchomości (...), iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zależą od rozmaitych czynników, takich jak: odległość od centrum gminy oraz miasta [...], uzbrojenie w niezbędne instalacje lub bezpośredni dostęp do sieci, jakość dróg dojazdowych, powierzchnia działki, kształt działki wpływający na funkcjonalność nieruchomości, a także istniejące ewentualne uciążliwości i ograniczenia nieruchomości". Na tej podstawie biegła ustalił następujące "podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość" (s. 14–16 Operatu): lokalizacja szczegółowa; powierzchnia działki; uzbrojenie terenów; dostępność komunikacyjna (zwraca uwagę brak dookreślenia w Operacie czynników, od których zależy sposób oceny tego parametru); a także ograniczenia prawne lub techniczne (zwraca uwagę brak w Operacie wskazania, choćby przykładowego, jakie konkretnie ograniczenia tego rodzaju były brane przez biegłą pod uwagę).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, przez pryzmat ww. cech należało dokonać opisu wszystkich porównywanych nieruchomości – co pozwoliłoby zweryfikować istnienie (bądź nie) wymaganego podobieństwa pomiędzy nimi a nieruchomością wycenianą. Tymczasem taki opis w analizowanym Operacie odnajdujemy jedynie w odniesieniu do wycenianej nieruchomości oraz do porównywanych z nią, przed i po podziale, nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej (zob. s. 16 i s. 18 Operatu). Opis pozostałych nieruchomości wziętych do porównań, w zakresie cech uznanych przez biegłą za istotne, został ograniczony właściwie tylko do parametru "powierzchnia działki" (por. tabele na s. 13 i 14 Operatu). Taki opis jest niewątpliwie zbyt ubogi, aby na jego podstawie móc odpowiedzialnie wnioskować o podobieństwie (bądź braku tegoż) porównywanych nieruchomości.

Ponadto należy zauważyć, że w Operacie brak jest informacji odnośnie do stanu prawnego nieruchomości wziętych do porównań – która to cecha ("stan prawny") w świetle definicji legalnej "nieruchomości podobnej" z art. 4 pkt 16 u.g.n. stanowi bez wątpienia jeden z istotnych czynników oceny "podobieństwa" – a konkretniej: informacji, czy przedmiotem transakcji wyszczególnionych w tabelach na s. 13 i 14 Operatu było prawo własności wymienionych tam nieruchomości, czy może prawo użytkowania wieczystego, ewentualnie inne prawo rzeczowe. W Operacie mowa jest ogólnie o transakcjach i cenach transakcyjnych "nieruchomości", bez sprecyzowania, o jakie konkretnie prawo do nieruchomości w danym przypadku chodzi. Tymczasem, jak stanowi § 3 ust. 1 rozp.wycen., określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy więc wskazywać, jakie konkretnie prawo do nieruchomości jest przedmiotem wyceny lub porównania – w szczególności czy jest to prawo własności, czy prawo użytkowania wieczystego. W odniesieniu bowiem do każdej z wymienionych kategorii praw inaczej będzie (a przynajmniej: może) kształtować się ich cena rynkowa. Wskazuje na to nie tylko doświadczenie życiowe, ale także szczegółowe unormowania rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określające sposób ustalania wartości prawa użytkowania wieczystego w relacji do (ale nie w prostym odwzorowaniu) wartości prawa własności danej nieruchomości (i na odwrót) – por. zwłaszcza § 27 oraz § 29 i nast. rozp.wycen.

Z uwagi na wskazane wyżej niedostatki opisu cech nieruchomości wziętych do porównania nie sposób wykluczyć, że przynajmniej niektóre z tych nieruchomości nie spełniały wymogu "podobieństwa" do nieruchomości wycenianej, co z kolei mogło przełożyć się na wadliwość ustaleń Operatu w kwestii wystąpienia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału lub w zakresie ustalenia rozmiaru tego wzrostu (w świetle ustaleń Operatu wartości nieruchomości po podziale miała wzrosnąć o ponad 46% w stosunku do wartości nieruchomości przed podziałem).

Reasumując, Skarżący zasadnie mógł żywić wątpliwości co do poprawności i rzetelności Operatu, a w szczególności co do prawidłowości doboru nieruchomości przyjętych do porównań, w zakresie ich "podobieństwa" do nieruchomości szacowanej, a także odnośnie do wysokości ustalonej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości.

Wątpliwości te ulegają spotęgowaniu w świetle okoliczności przytoczonych przez Skarżącego w piśmie procesowym z 18 lipca 2016 r. oraz w załączonych do tego pisma kopiach dokumentów – w tym opinii rzeczoznawcy majątkowego M. W. z 17 czerwca 2016 r. (k. 79–80 akt sądowych) – z których wynika, że późniejszy podział nieruchomości-działki nr [...] (powstałej w wyniku uprzedniego podziału działki nr [...], który to podział stanowił podstawę naliczenia spornej opłaty adiacenckiej) nie doprowadził do wzrostu wartości dzielonej nieruchomości i w związku z tym nie uzasadniał nałożenia na Skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, a postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone (decyzja Burmistrza [...] z 20.07.2016 r. nr [...] – k. 74 akt sądowych). Powyższe stawia pod znakiem zapytania rzetelność analizowanego tu Operatu wykazującego istotny wzrost wartości nieruchomości ulegającej podziałowi (ewentualnie: rzetelność ww. opinii rzeczoznawcy z 17 czerwca 2016 r.). W każdym razie zaistniała rozbieżność wymaga koniecznie wyjaśnienia przez organ I instancji. Jeśli bowiem w dwóch analogicznych (by nie rzec: wręcz bliźniaczych) sprawach – tu: dotyczących ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału działki nr [...] (na działki nr [...], [...] i [...]) oraz działki nr [...] (na działki nr [...], [...], [...] i [...]) – opierając się każdorazowo na opiniach rzeczoznawców majątkowych ten sam organ (Burmistrz) raz stwierdza, że geodezyjny podział nieruchomości spowodował blisko 50-procentowy wzrost jej wartości skutkujący naliczeniem opłaty adiacenckiej (dot. podziału działki nr [...]), a innym razem konstatuje, że podział geodezyjny nieruchomości nie doprowadził do wzrostu jej wartości i umarza postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu (dot. podziału działki nr [...]), to poza wszystkim oznacza to, iż doszło do rażącego naruszenia zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (400 zł), wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego tę stronę ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) w wysokości [...] zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien uwzględnić powyższe uwagi, oceny i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności zaś – w razie podtrzymania woli wymierzenia Skarżącemu opłaty adiacenckiej (co jest prawem, a nie obowiązkiem organu – por. wyrok NSA z 24.08.2005 r., OSK 1927/04, CBOSA) – winien rozważyć zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, wolnego od wyżej wskazanych wad.