Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 335/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. S i W. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 335/19

UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadaministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również "k.p.a."), którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla K. i W. S. dla inwestycji polegającej na budowie stacji kompleksowej obsługi samochodów wraz z wymianą ogumienia, magazynem części samochodowych oraz zapleczem handlowo-usługowym (pow. handlu poniżej 400 m2) i socjalno-administracyjnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w zabudowie usługowej zlokalizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] oznaczonym literami ABCD na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącej integralną część graficzną niniejszej decyzji.

Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła A. G..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę na ww. decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skierowali K. S. oraz W. S. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IVSA/Wa 513/17, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skierowało od ww. wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3348/17, oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazał, że realizując wytyczne wynikające z powyższych wyroków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. zwróciło się do Wójta Gminy [...] o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, przy uwzględnieniu wytycznych wynikających z wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r.

Organ I instancji, przy piśmie z dnia 25 października 2018 r. przekazał do tutejszego Kolegium opracowaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikami - wynikami analizy oraz załącznikiem graficznym. W treści sporządzonej analizy planista (przygotowujący również analizę stanowiącą załącznik do zaskarżonej uprzednio decyzji) wskazał na str. 1, iż przez szerokość elewacji frontowej należy rozumieć szerokość elewacji, znajdującą się od strony frontu działki, czyli od strony tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przy czym na str. 9-10 analizy planista wyjaśnił sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej, który - w ocenie organu odwoławczego - nie spełnia wymogów wynikających wprost z wytycznych zawartych w cytowanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż planista, analogicznie jak miało to miejsce w analizie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, wywiódł: "Zatem, co prawda, elewacją frontową zgodnie z Rozporządzeniem WZ należy nazwać elewację od strony drogi lokalnej, jednak elewacją najważniejszą, główną, będzie ta od strony drogi krajowej. Jednocześnie, jak zauważono powyżej, w celu zachowania ładu przestrzennego, budynek należy sytuować prostopadle do drogi krajowej, czyli elewacją dłuższą wzdłuż drogi lokalnej, elewacją krótszą wzdłuż drogi krajowej, tak jak usytuowano budynek na działce narożnej o nr ew. [...] (wjazd na tę działkę także odbywa się z drogi podrzędnej)". Planista wyliczył wartości średnich szerokości elewacji frontowych, przy przyjęciu, iż elewację frontową definiuje się jako tę, która znajduje się od strony frontu działki, czyli od tej samej części działki, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie z powyższym wartość średnia szerokości elewacji frontowej budynków typu A wynosi 12 m, budynków typu B - 9 m, typu C - 21 m - szerokość wynosiłaby od 9 m do 21 m. Następnie planista wyprowadził, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z elewacją główną - od strony drogi krajowej (ul. [...]) i dla budynków typu A wartość średnia wynosi 11 m, dla budynków B - 11 m, dla budynków typu C - 21 m. Szerokość dla elewacji głównej - usytuowanej od drogi krajowej - należy zatem, w ocenie planisty, podać w przedziale wielkości od 11 m do 21 m. Natomiast elewację frontową - krótszą - należy kształtować jako trzykrotność szerokości elewacji głównej z tolerancją do 20 %. Z powyższego wynika natomiast, że elewacja frontowa - czyli elewacja od strony ul. [...] - ma wynosić od 33 m do 63 m z tolerancją 20%.

Proponowany przez planistę sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej, czyli elewacji przylegającej do ulicy [...], nie odpowiada wskazaniom zamieszczonym w wyroku NSA. Definicję szerokości elewacji frontowej wyprowadzić można z § 2 pkt 5 w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i będzie to szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki, tzn. od tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Na takie też rozumienie wskazał NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie.

W złożonej do akt sprawy analizie planista natomiast próbuje w dalszym ciągu wykazać, iż niejako "elewacją frontową" będzie ustalona przez niego elewacja główna - od ul. [...]. Średnie parametry, wynikające z dokonanej analizy wyznaczonego obszaru, właściwe dla szerokości elewacji frontowych w rozumieniu wskazanym w wyroku NSA zapadłym w niniejszej sprawie odnosi natomiast do "elewacji głównej", od strony ul. [...], czyniąc ją zatem faktycznie ponownie elewacją frontową. Dla tejże elewacji planista przyjmuje przedział wielkości od 9 m do 21 m. Natomiast dla rzeczywistej elewacji frontowej, czyli tej od ul. [...], planista przyjmuje wartość od 33 m do 63 m z tolerancją 20%, czyli w tego rodzaju rozmiarze, który w ogóle nie występuje w obszarze analizowanym, czyli nie znajduje swojego odzwierciedlenia i nie stanowi nawiązania do parametrów stwierdzonych w analizowanym obszarze. Planista, co wynika wprost z tabeli przedstawionej na stronie 8 sporządzonej analizy, dopuszcza w rzeczywistości elewację frontową w wielkości, której nie stwierdził w analizowanym obszarze. Maksymalnymi wartościami dla elewacji frontowych dla budynków typu C są wartości - 60 m (budynek położony na dwóch nieruchomościach - [...] i [...]) - liczona zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym oraz 52 m (działka nr [...]) - od ulicy [...]. Kolegium dodatkowo zauważa, iż od ul. [...] występują również budynki o szerokości elewacji frontowej o długości 35 m (działka nr [...]), 26 m (działka nr [...]), czy 29 m (działki nr [...], [...], [...]). Nie są więc trafne twierdzenia planisty, iż charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest to, iż od strony ul. [...] usytuowane są wyłącznie budynki o niewielkich parametrach w powyższym zakresie. Natomiast z dokonanego przez planistę zestawienia wynika, iż charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest to, iż szerokości elewacji frontowych, ustalane zgodnie z obowiązującymi przepisami - co w rozpoznawanej sprawie oznacza równocześnie zgodnie z treścią wyroku NSA od ul. [...] - wynoszą odpowiednio 36, 8, 12, 12, 26, 29, 10, 9, 8, 14, 60, 37, 16. Stąd też niezrozumiała jest próba wykazania przez planistę, iż w obszar analizowany należy wprowadzić budynek, który będzie mógł mieć elewację frontową (od ul. [...]) na poziomie 63 m z tolerancją do 20%, co oznacza, iż planista dopuszcza usytuowanie w tymże obszarze budynku, który od strony ulicy [...] będzie mógł osiągnąć elewację frontową w wielkości maksymalnej 75,6 m. O powyższym świadczy również sposób wyznaczenia przez planistę terenu objętego inwestycją (patrz mapa stanowiąca załącznik do części tekstowej analizy) oraz wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Przedmiotowa mapa została sporządzona w skali 1:1000, przez co należy uznać, iż przy tak wyznaczonych liniach zabudowy projektowany budynek będzie mógł mieć elewację frontową na poziomie 75 m (co odpowiada uzasadnieniu zawartemu w analizie). Taka zaś wielkość nawet w najmniejszym stopniu nie nawiązuje do elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Kolegium dostrzegło, iż powyższe podyktowane jest zamiarem inwestora, zobrazowanym i przedstawionym graficznie już w momencie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który właśnie w taki sposób zamierza zorientować budynek, planista natomiast zamierza dopuścić do tego, aby elewacja frontowa tego budynku miała niespotykaną w obszarze analizowanym szerokość - nawet 75,6 m.

Zadaniem organu administracji publicznej w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy, co wymaga wyraźnego podkreślenia, nie jest dążenie do spełnienia wszystkich oczekiwań inwestorów co do kształtu planowanego przedsięwzięcia, a poszukiwanie takich rozwiązań, które będą odpowiadały warunkom wynikającym z dokonanej analizy wyznaczonego obszaru i wyznaczenie takich wielkości poszczególnych parametrów, które po pierwsze będą znajdowały kontynuację w parametrach wynikających z analizy, po drugie będą odpowiadały wymaganiom formalnym wynikającym wprost z obowiązujących przepisów prawa. Organy administracji publicznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy związane są wnioskiem inwestora jedynie w zakresie określenia funkcji planowanego przedsięwzięcia, czy też terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Nie są natomiast obowiązane czynić zadość oczekiwaniom inwestora co do parametrów planowanej zabudowy, które muszą spełniać wymogi dobrego sąsiedztwa i wynikać z analizy danego obszaru, a nie jedynie z oczekiwań inwestora. Stąd też w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien respektować powyższe wymogi, a ustalając wielkość szerokości elewacji frontowej kierować się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA, wydanym w niniejszej sprawie, czyli ustalone parametry dla szerokości elewacji frontowej odnieść faktycznie do części działki, z której będzie odbywał się główny dostęp do nieruchomości - to jest do tej, która przylega do ul. [...]. Jak wskazał przy tym NSA w przedmiotowym wyroku, jak najbardziej dopuszczalne jest ustalenie w sprawie dwóch elewacji (z uwagi na przyleganie nieruchomości do dwóch dróg), jednakże działka ma tylko jeden front i w rozpoznawanym przypadku jest to front od ul. [...].

Odnosząc się do pozostałych z kwestii podnoszonych w odwołaniu organ wyjaśnił, że skoro w obowiązującym aktualnie porządku prawnym inwestycja objęta wnioskiem - zarówno w kształcie określonym w ww. decyzji środowiskowej, jak również w jej kształcie nadanym treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy - nie jest żadnym z przedsięwzięć, o których mowa w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. 2016, 71), to uznać należy, iż przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie wymaga przeprowadzenia procedury w zakresie oceny oddziaływania na środowisko.

Co zaś się tyczy kolejnego z zarzutów zgłaszanych w treści odwołania, a mianowicie zaniechania wyjaśnienia przyczyny braku zróżnicowania obiektów pod kątem ich funkcji - przemysłowej, biurowej, usługowo-handlowej oraz magazynowej Kolegium zauważyło, iż w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. organ odwoławczy zakwestionował sposób sporządzenia analizy urbanistycznej, polegający na wyodrębnieniu trzech grup budynków i ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy wyłącznie w oparciu o budynki z grupy C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w niniejszej sprawie natomiast jednoznacznie stwierdził, iż powyższy sposób sporządzenia analizy jest prawidłowy. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/17 podał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił parametry dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem i dopuszczalnym było wyodrębnienie trzech typów budynków oraz podanie wskaźników dotyczących parametrów zabudowy w oparciu o analizę poszczególnych typów zabudowy. Z powyższego wynika, iż Sąd w sposób bezsporny przesądził w prawomocnym wyroku, iż organ I instancji był uprawniony do tego rodzaju rozstrzygnięcia, zaś ustalone przez planistę parametry oraz sam sposób tego ustalenia jest prawidłowy. Mając na uwadze powyższe, w kontekście brzmienia art. 153 p.p.s.a. powyższą kwestię należy uznać za przesądzoną, organy administracji publicznej w powyższym zakresie nie mogą zajmować innego stanowiska niż wskazał Sąd, zatem bezpodstawne w chwili obecnej są zarzuty odwołującej dotyczące niespełnienia przez planowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Przy czym Kolegium dodatkowo zauważyło, iż pewną nieprecyzyjność dotyczącą działki nr [...] planista wyjaśnił w analizie sporządzonej w toku postępowania przed organem odwoławczym.

Uwzględniając zarzuty podnoszone w treści pisma A. G. z dnia 24 grudnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji obowiązany będzie - przy ponownym sporządzaniu analizy oraz projektu decyzji - do uwzględnienia w treści analizy i obliczeń wyłącznie budynków zrealizowanych, wzniesionych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stąd też w analizie - na co zwróciła uwagę ww. - nie mogą znaleźć się budynki będące w trakcie realizacji, czy też te dopiero planowane. Z treści analizy ma ponadto wynikać w sposób precyzyjny, w jaki sposób zostały wyliczone poszczególne średnie wartości dla danych parametrów oraz na podstawie jakich danych wyjściowych (stwierdzonych na konkretnych nieruchomościach) zostały oparte te wyliczenia. Wszystkie te informacje winny zostać zamieszczone w części tekstowej analizy. Analiza sporządzana na potrzeby przedmiotowego postępowania musi zatem bezsprzecznie spełniać powyższe wymogi, czego nie można powiedzieć o analizie dołączonej do akt w toku postępowania przed organem odwoławczym.

Ponadto, zgodnie z powyższym, za prawomocnie przesądzoną należy również uznać kwestię podnoszoną w treści odwołania, a dotyczącą niewyjaśnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Zarówno WSA w Warszawie, jaki NSA w wydanych w sprawie wyrokach wskazały, iż obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony w sposób prawidłowy, stąd też również i powyższe zagadnienie nie może być przedmiotem odmiennej oceny przed organami administracji publicznej ponownie rozpoznającymi sprawę.

Analogicznie Sądy przesądziły również zagadnienie dotyczące kontynuacji funkcji wskazując, iż inwestycja odnajduje kontynuację funkcji w obszarze objętym analizą, stąd też organy administracji publicznej, rozpoznające przedmiotową sprawę, nie mogą w powyższym zakresie zajmować odmiennego stanowiska.

Mając na uwadze treść wytycznych zamieszczonych przez Sądy w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie organ uznał, iż planista sporządzający analizę na potrzeby niniejszego postępowania, który sporządzał również analizę będącą podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, wdał się w polemikę ze wskazaniami Sądów i nie przygotował analizy zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wiążącym organy wyroku. Na skutek kolejnej analizy przygotowanej przez planistę, w obszar analizowany miałby natomiast zostać wprowadzony budynek o parametrach, których nie da się stwierdzić w tym obszarze. Ponadto z treści analizy sporządzonej na zlecenie organu odwoławczego wynika dodatkowo, iż obecnie zmienił się stan faktyczny sprawy - w zakresie ilości obiektów i budynków, które znajdują się w obszarze objętym analizą - aktualnie planista zlokalizował 13 obiektów, 18 budynków. Powyższe wpłynęło na zmianę wcześniej obliczonego parametru w zakresie powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Tereny zabudowane o funkcji usługowej zajmują aktualnie 61% powierzchni terenów zabudowanych, co wpłynie na zmianę średniego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz stosunku powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni terenu objętego inwestycją (str. 4, str. 6-7 analizy), co również wpłynie na zmianę treści zaskarżonej decyzji i winno być przedmiotem dodatkowych ustaleń przed organem I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Przy czym głównym problemem, który winien zostać rozstrzygnięty przez Wójta Gminy [...] zgodnie z wiążącym w tym zakresie stanowiskiem Sądów, wyrażonych w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie, pozostaje sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej.

Powyższe zagadnienia wymagają bezsprzecznie przeprowadzenia przez organ I instancji dokładnego postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego (również w zakresie sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nowego projektu decyzji oraz jego uzgodnień).

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż w oparciu o nadesłany przez organ I instancji materiał dowodowy nie istnieje możliwość wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Organ I instancji, pomimo wezwań ze strony organu odwoławczego, przedłożył do akt sprawy analizę wraz z załącznikami, która nie odpowiada swoją treścią bezwzględnie wiążącym organy administracji publicznej wytycznym wynikającym z wyroków Sądów wydanych w niniejszej sprawie. Analiza ta nie pozwala na ustalenie parametrów dla wnioskowanej zabudowy zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto w obrębie obszaru objętego analizą doszło do zmian, które przekładają się na zmianę parametrów zabudowy. Powyższy zakres postępowania dowodowego jest szeroki i wymaga podjęcia wielu czynności, a właściwie ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części - to jest w zakresie ponownego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy, przygotowania projektu decyzji, uzgodnienia projektu z organami wymienionymi w treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p., stąd też koniecznym jest zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto na wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w sprawie nie pozwala treść materiału dowodowego przesłanego do tutejszego Kolegium przez organ I instancji. Mając zatem na uwadze okoliczności podniesione przez Kolegium, niniejsza sprawa wymaga poczynienia ponownych ustaleń w opisywanym powyżej zakresie przez organ I instancji, przy jednoczesnym zastosowaniu się do wytycznych wynikających z wydanych w sprawie wyroków, a w szczególności wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r, sygn. alt II OSK 3348/17.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i W. S. zarzucili decyzji:

1) naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego ("KPA") w zw. z § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia i art. 138 p.p.s.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że ponowna - uzupełniona (w trybie art. 136 KPA) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", została wykonana z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących wytycznych zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2017 r. (sygn. SA/Wa 513/17) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r. (sygn. II OSK 3348/17) wydanych w niniejszej sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji reformatoryjnej i bezpodstawne wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...],

2) naruszenie art. 138 § 2 KPA w zw. z § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia i art. 138 p.p.s.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że wytyczne zawarte w treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2017 r. (sygn. SA/Wa 513/17) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r. (sygn. II OSK 3348/17) nie pozwalają na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w trybie § 6 ust. 2 (to jest w inny sposób niż podany w § 6 ust. 1 Rozporządzenia), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, w sytuacji, gdy ponowna - uzupełniona (w trybie art. 136 KPA) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ust. 1-5 u.p.z.p., w sposób wyczerpujący uzasadniła zastosowanie § 6 ust. 2 Rozporządzenia, co skutkowało błędnym uznaniem, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji reformatoryjnej i bezpodstawne wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...],

3) naruszenie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 7 i 77 § 1 KPA, art. 61 ust. 1. u.p.z.p., § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że ponowna - uzupełniona (w trybie art. 136 KPA) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. sankcjonuje ustalenie szerokości elewacji frontowej w wymiarze nie występującym w obszarze analizowanym, a więc zaburzającym ład przestrzenny i nie nawiązującym do parametrów stwierdzonych w analizowanym obszarze, w sytuacji, gdy z analizy wprost wynika, iż w obszarze analizowanym, wzdłuż ul. [...] występują 4 obiekty, których długość elewacji przekracza znacznie 75 m, a co do 7 budynków przekracza 50 m, a także na działce zlokalizowanej po drugiej stronie ul. [...] istnieje budynek o długości elewacji ponad 80 m, które to naruszenia ze strony Kolegium skutkowały całkowicie bezpodstawnym uchyleniem decyzji Wójta Gminy [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

4) naruszenie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 7, art. 12, art. 107 § 3, art. 136 KPA i § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w sposób pozwalający na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej, co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA, w sytuacji, gdy ponowna - uzupełniona (w trybie art. 136 KPA) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. została wykonana w całości prawidłowo i odnosiła się do wszelkich okoliczności zastanych w analizowanym obszarze, w szczególności w zakresie zwiększenia intensywności zabudowy usługowej w analizowanym obszarze w okresie po wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz wpływu powyższego na parametry zabudowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku prowadzonego postępowania nie kierowało względem przedmiotowej analizy jakichkolwiek zastrzeżeń ani wątpliwości, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy [...],

5) naruszenie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 138 p.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od prawidłowej realizacji oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie, wskazanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2017 r. (sygn. SA/Wa 513/17) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r. (sygn. II OSK 3348/17), w szczególności polegające na niezastosowaniu się przez organ do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej we wskazanym wyżej wyroku, w której uznał analizę urbanistyczną za uzasadniona w zakresie, w jakim podaje, iż ul. [...] wyznaczającą percepcję przejeżdżających nią osób oraz prostopadłe usytuowanie większości budynków usługowych w stosunku do ul. [...] z reprezentacyjnymi elewacjami od tej właśnie drogi, uprawnionym właśnie dla zagwarantowania ładu przestrzennego było wyznaczenie szerokości elewacji od strony ul. [...] i wyznaczenia dwóch linii zabudowy (tj. od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...]), które to naruszenia skutkowały całkowicie bezpodstawnym uchyleniem decyzji Wójta Gminy [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

6) naruszenie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło samodzielnie lub w drodze zastosowania art. 136 KPA dokonać uzgodnień projektu reformatoryjnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy, czy też projekt jej częściowej zmiany, które to naruszenia skutkowały całkowicie bezpodstawnym uchyleniem decyzji Wójta Gminy [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem w całości, a ponadto o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, stosownie do treści art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również p.p.s.a.), dotyczy jedynie istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Sąd stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w decyzji z [...] grudnia 2018 r., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Taka ocena organu odwoławczego nie stoi w sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3348/17 wydanym w przedmiotowej sprawie, którym oddalona została skarga kasacyjna wniesiona przez organ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 513/17 uchylającego wydaną wcześniej w postępowaniu decyzję kasatoryjną tego organu.

W stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu do powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że z obowiązujących przepisów jednoznacznie wynika, że działka może mieć tylko jeden front, natomiast o zakwalifikowaniu granicy działki, jako frontu, decyduje skomunikowanie działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Konsekwencją powyższego był obowiązek wyznaczenia elewacji frontowej od tej właśnie strony (od ul. [...]). Jednocześnie wyjaśnił, że ze względu na potrzebę zagwarantowania ładu przestrzennego w kontekście charakteru ulicy [...], uprawnione było także wyznaczenie szerokości elewacji od strony tej ulicy. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę, że w ramach art. 136 K.p.a. istnieje możliwość uzupełnienia analizy odnośnie do szerokości elewacji frontowej (od ul. [...]), a przeprowadzone w tym zakresie uzupełniające postępowanie nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania.

Należy podkreślić, że wskazania NSA dotyczyły istniejącego w dacie wydania uchylanej decyzji stanu faktycznego. Sąd odnosząc się do tego stanu faktycznego, niedostatecznie ustalonego przez organ I instancji podkreślił, że jego uzupełnienie o analizę dotyczącą jedynie szerokości elewacji frontowej, jest możliwe w ramach kompetencji organu odwoławczego. Tylko w takim zakresie uzupełnienie ustaleń dotyczących stanu faktycznego przez organ odwoławczy nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zalecenie przez NSA dokonania ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej było jednoznaczne z nakazaniem wyznaczenia tego parametru dla planowanej nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami rozporządzenia i wynikającą z nich zasadą.

Nie ma wątpliwości, że organ odwoławczy podjął działania zmierzające do reformatoryjnego rozpatrzenia sprawy, gdyż zlecił opracowanie uzupełniającej analizy uwzględniającej informacje dotyczące szerokości elewacji frontowej i realizację zaleceń NSA w tym zakresie. Niemniej w opracowaniu tym urbanista ponownie zlekceważył zasady wynikające z obowiązujących przepisów, a w szczególności § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści tego przepisu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją 20 % (ust. 1 ). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Urbanista więc powinien ustalić jakie są występujące w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowych i dokonać analizy czy zasada zachowania ładu przestrzennego wymaga zaproponowania dla planowanej nowej zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej według podstawowej zasady tj. na poziomie średniej wielkości tego parametru z tolerancją 20% lub też możliwe jest zaproponowanie wartości odbiegającej od tej średniej ze względu na możliwość zastosowania odstępstwa. Jednak propozycja odstępstwa powinna zostać przez urbanistę szczegółowo umotywowana i znajdować odzwierciedlenie w ustaleniach analizy. Tymczasem urbanista zastosował odstępstwo w odniesieniu do szerokości elewacji od strony ul. [...], a planowany właściwy parametr szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy (od ul. [...]) odniósł nie do średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym, a do zaplanowanego parametru szerokości elewacji od strony ul. [...]. Ten zaś parametr nie odpowiada średniej wielkości szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, ale jest wielkością mieszczącą w przedziale między średnimi wielkościami charakterystycznymi dla poszczególnych kategorii budynków. W ten sposób urbanista bez żadnego uzasadnienia wynikającego z analizy dopuścił możliwość określenia parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy jako wielkości odpowiadającej 75,6 m, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym największe występujące parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej są dużo niższymi wartościami. Organ co do zasady mógłby wezwać urbanistę do dostosowania opracowania do obowiązujących przepisów prawa i uzupełnienia analizy o brakujący element w postaci uzasadnienia do zaproponowanego odstępstwa, a w przypadku odmowy rozważyć możliwość samodzielnego wyznaczenia tego parametru na podstawie wynikających z analizy danych o wartościach tego parametru występujących w obszarze analizowanym. Nie było to jednak możliwe w przedmiotowej sprawie, ponieważ opracowana przez urbanistę analiza uwzględnia inny stan faktyczny, aniżeli analiza stanowiąca podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. To zmiana stanu faktycznego w zakresie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy stanowiła zasadniczy powód dla którego postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zostać przeprowadzone od początku. Pojawienie się nowej zabudowy ma wpływ na wszystkie istotne ustalenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Parametry nowej zabudowy w obszarze analizowanym wpływają na średnie wartości parametrów i wskaźników do których odnosi się parametry i wskaźniki planowanej zabudowy, a te średnie wartości według założeń ustawodawcy wpływają na ocenę czy planowana zabudowa nie naruszy zasady ładu przestrzennego. Ustalenia analizy obejmujące inną zabudowę aniżeli pierwotnie sporządzona analiza nie mogły stanowić podstawy do uzupełnienia przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych we wskazanym przez NSA zakresie tj. w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej. Organ odwoławczy opierałby swoją ocenę o możliwości realizacji planowanego zamierzenia na podstawie zupełnie innego stanu faktycznego niż uczynił to organ I instancji. Wydanie w tej sytuacji decyzji o charakterze reformatoryjnym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zarzuty zawarte w sprzeciwie nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Żądanie wymierzenia grzywny jest możliwe do uwzględnienia na podstawie art. 154 P.p.s.a. tylko w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 16 § 2 i art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.