Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1153/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uwzględniono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 154 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2241/12 w sprawie ze skargi J.B. na niewykonanie wyroku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w sprawie o sygn. VII SAB/Wa 139/11 uchyla zaskarżony wyrok i orzeka o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy grzywny w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2241/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.B. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., VII SAB/Wa 139/11, po pierwsze ( zobowiązał organ do wykonania tego wyroku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt oraz, po drugie ( wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. Wyrok VII SA/Wa 2241/12 wydano w następującym stanie sprawy:

Wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., VII SAB/Wa 139/11 WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: PINB dla m. st. Warszawy) zobowiązał wymieniony organ do rozpoznania wniosku J.B. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ulicy F. w Warszawie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2004 r. nr [...] ( w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt. Z uzasadnienia wymienionego wyroku wynika, że podaniem z 23 listopada 2006 r. J.B. jako współwłaściciel nieruchomości zabudowanej przy ul. F. w Warszawie zwrócił się do PINB dla m. st. Warszawy z wnioskiem o wyjaśnienie kwestii niezgodności realizowanej na tej nieruchomości rozbudowy z projektem budowlanym. W piśmie z 4 kwietnia 2007 r. skarżący wniósł o określenie rozbieżności pomiędzy projektem inwestycji realizowanej przez C.B. dotyczącym nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową a rzeczywistą jego realizacją, wskazując na odstępstwa w zakresie powierzchni zabudowy i zaniżenia powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do projektu budowlanego. Sąd ustalił ponadto, że przed w/w organem toczyły się postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku w zakresie istniejącego nadbudowanego i przebudowanego garażu na restaurację przy ul. F. w Warszawie, a także w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Wskutek uwzględnienia zażalenia J.B. na niezałatwienie sprawy w terminie postanowieniem z [...] lipca 2011 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) w Warszawie wyznaczył organowi I instancji 30-dniowy termin na zakończenie postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych na nieruchomości przy ul. F. w Warszawie. Następnie J.B. wywiódł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność PINB dla m. st. Warszawy, w następstwie uwzględnienia której zapadł wyrok z 14 grudnia 2011 r., VII SAB/Wa 139/11.

WSA w Warszawie stwierdził w uzasadnieniu powołanego orzeczenia, że pomimo licznych pism skarżącego, będącego współwłaścicielem nieruchomości przy ul. F. w Warszawie, w których domagał się od PINB dla m. st. Warszawy podjęcia działań związanych z zauważonymi przez siebie odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] listopada 2004 r. udzielającą C.B. pozwolenia na budowę polegającą na nadbudowie istniejącego garażu wraz z jego rozbudową, położonego na działce nr [...] przy ul. F. w Warszawie, organ stopnia powiatowego nie przeprowadził postępowania, które zakończyłby decyzją. Nie stanowiło dla tego organu okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność prowadzenie dwóch innych postępowań dotyczących tej samej nieruchomości, ponieważ obecne żądanie skarżącego dotyczyło zbadania sprawy odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji stwierdził prawomocność wyroku w sprawie VII SAB/Wa 139/11 w dniu 3 kwietnia 2012 r., a akta doręczono PINB dla m. st. Warszawy w dniu 12 kwietnia 2011 r.

Po otrzymaniu akt sprawy postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...], PINB dla m. st. Warszawy, na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji przy ul. F. w Warszawie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m .st. Warszawy z [...] listopada 2004 r. nr [...]. Organ ten ustalił, że 29 października 2005 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy. W toku zaś postępowania w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego garażu na nieruchomości przy ul. F. postanowieniem z [...] lutego 2008 r. MWINB w Warszawie ustalił C.B. opłatę legalizacyjną w kwocie 75.000 zł w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację. Rozstrzygnięcie to oparto na inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej lokalu użytkowego, w którym określono parametry obiektu budowlanego. Dokument ten obejmował swoim zakresem cały parter budynku na ww. nieruchomości, w tym schody wejściowe zamiast podjazdu i miejsc parkingowych oraz klatkę schodową w rozbudowanej części budynku. Ustalenia powyższe w ocenie PINB dla m. st. Warszawy wskazywały na tożsamość rozpoznawanego obecnie żądania J.B. z postępowaniem zakończonym postanowieniem nakładającym na C.B. opłatę legalizacyjną, dlatego wszczęcie żądanego przez wnioskodawcę postępowania uznano za niedopuszczalne.

Pismem z 20 lipca 2012 r. J.B. wniósł od powyższego postanowienia zażalenie. W zażaleniu tym wywodził, że domaga się wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego w piśmie z 6 sierpnia 2012 r. J.B. wezwał PINB dla m. st. Warszawy do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., VII SAB/Wa 139/11. Następnie w piśmie z 6 września 2012 r. wywiódł za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego na niewykonanie przez PINB dla m. st. Warszawy powyższego wyroku. Na uzasadnienie swojego stanowiska podał, że akta sprawy zostały zwrócone organowi 10 kwietnia 2012 r., a wyrok nie został wykonany, także pomimo skierowania do organu wezwania do jego wykonania. Organ ten powinien bowiem wszcząć postępowanie administracyjne, rozpatrzeć zasadność zarzutów i wydać decyzję.

W odpowiedzi na skargę PINB dla m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, powołując się na fakt wydania postanowienia z [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

MWINB w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] zawiesił postępowanie zażaleniowe z zażalenia J.B. na postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Opisanym na wstępie wyrokiem VII SA/Wa 2241/12 WSA w Warszawie uznał, że w świetle dyspozycji art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Uprzednio wydany został przez sąd wojewódzki wyrok uwzględniający skargę na bezczynność, w którym zobowiązano PINB dla m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku J.B. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. F. w Warszawie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] listopada 2004 r., w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia i zwrotu akt organowi, co nastąpiło 12 kwietnia 2012 r. Obowiązkiem organu było zatem w ocenie sądu wojewódzkiego wszczęcie postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w terminie 30 dni od wskazanej daty, prowadzenie go na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i zakończenie odpowiednim rozstrzygnięciem w postaci decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. WSA w Warszawie uznał, że PINB dla m. st. Warszawy nie wykonał wyroku tego Sądu z 14 grudnia 2011 r., ponieważ nie przeprowadził właściwego postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Za wykonanie wyroku nie można było uznać wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ rozstrzygnięcie to stanowi całkowite przeciwieństwo obowiązku nałożonego na organ powyższym wyrokiem. W sprawie nie wystąpiła żadna przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie postępowania, ponieważ brak jest tożsamości pomiędzy postępowaniem w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na restaurację, a postępowaniem dotyczącym istotnych odstępstw wykonanych robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi i wydania orzeczenia na podstawie art. 154 § 1 i 2 Ppsa.

Skargę kasacyjną od wyroku z 31 stycznia 2013 r. wniósł PINB dla m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 2 Ppsa wyrokowi temu zarzucono naruszenie art. 154 § 1 i § 2 Ppsa polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu, gdyż z okoliczności sprawy nie wynikało ziszczenie się przesłanek do wymierzenia organowi grzywny, a w konsekwencji także zobowiązania do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przesłanki niewykonania wyroku nie można utożsamiać z niezastosowaniem się do oceny prawnej zawartej w wyroku rozstrzygającym skargę na decyzję administracyjną. W tym ostatnim przypadku strona może jedynie skarżyć wydany w sprawie akt i domagać się oceny, czy doszło do naruszenia przez organ art. 153 Ppsa. W takich okolicznościach wydanie przez PINB dla m. st. Warszawy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wykluczało przyjęcie, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie został wykonany. W wyroku VII SAB/Wa 139/11 zobowiązano PINB dla m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku J.B., co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło. Zdaniem Kasatora niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, jako przesłanka do wymierzenia grzywny w trybie cyt. przepisu nie może być utożsamiana z niezastosowaniem się do oceny prawnej zawartej w wyroku rozstrzygającym skargę na decyzję administracyjną. Przywołując stanowiska doktrynalne oraz judykatury skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że na ocenę istnienia bezczynności, o której mowa w art. 154 § 1 Ppsa nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. Wyrok w sprawie bezczynności zobowiązywał do rozpoznania wniosku J.B., wydane przez organ postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozpoznaniem tego wniosku i stanowi wykonanie wyroku. Eksponując tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2676/11 pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wywodzi, że zasadność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania strona może zwalczać w drodze kontroli instancyjnej. Naruszenie art. 154 § 1 Ppsa polegać ma na tym, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na zastosowanie jego dyspozycji. Podniesione naruszenia prawa miały mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł "o utrzymanie wyroku" WSA w Warszawie zobowiązującego PINB dla m. st. Warszawy do wszczęcia postępowania z art. 51 Prawa budowlanego, uznając że wymierzona organowi grzywna była konieczna dla "wyrwania go z ponad sześcioletniego stanu bezczynności", a jej zastosowanie było konieczne. Wynikająca z postanowienia organu z [...] lipca 2012 r. odmowa wszczęcia postępowania stanowiła odmowę wykonania wyroku sądu I instancji.

Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym J.B. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej, wyjaśnił ponadto, że postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania zostało uchylone przez MWINB w Warszawie, na dowód czego złożył kopie postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) oraz MWINB w Warszawie. Toczy się również postępowanie, mające za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Warszawy z [...] listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę połączoną z rozbudową garażu przy ul. F. w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna jest częściowo usprawiedliwiona.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok WSA w Warszawie uwzględniający skargę J.B. wniesioną na podstawie art. 154 § 1 Ppsa, który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei art. 154 § 2 Ppsa stanowi, że "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Nie ulega przeto wątpliwości, że w wyniku wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 Ppsa i jej uwzględnienia przez sąd wojewódzki możliwości orzecznicze tego sądu sprowadzają się wyłącznie do wymierzenia organowi grzywny. Przewidziane w art. 154 § 2 Ppsa uprawnienie sądu administracyjnego, aby mógł on orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego oznacza, że może ono być zrealizowane wyłącznie akcesoryjnie i tylko w sprawie ze skargi z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, tj. gdy przedmiotem skargi był inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy jest to jedyne orzeczenie fakultatywne, jakie oprócz wymierzenia organowi grzywny, które może zapaść w wyniku skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 Ppsa (takie stanowisko prezentowane jest w literaturze przedmiotu – por. T. Woś, w: T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 636). Kasator błędnie utrzymuje, że naruszenie art. 154 § 1 Ppsa oznacza naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 154 § 1 Ppsa jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, jest materialnoprawną podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2006 r., II GSK 35/06, LEX nr 209715). Z tego względu sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia cyt. przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie należy uznać jako wyczerpujący przesłankę z art. 176 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 154 § 1 Ppsa. Wyrok VII SAB/Wa 139/11 jest wyrokiem prawomocnym, z tego względu po myśli art. 170 Ppsa wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Wniesienie skargi na podstawie art. 154 § 1 Ppsa nie daje podstawy do tego, aby uwzględniając ją, nakazywano wykonanie wyroku uprzednio już prawomocnego. To z kolei prowadzi to nakazu uwzględnienia skargi kasacyjnej w części i uchylenie wyroku sądu I instancji na podstawie art. 188 Ppsa. Cyt. przepis stanowi, że jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Rozpoznając przeto skargę J.B. Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do przekonania, że jest ona uzasadniona. Niesporne jest, że prawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., VII SAB/Wa 139/11 WSA w Warszawie zobowiązał PINB dla m. st. Warszawy do "rozpoznania wniosku J.B. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ulicy F. w Warszawie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego" wyznaczając termin na 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia i zwrocie akt. Niesporne jest także i to, że akta po uprawomocnieniu się powyższego wyroku zwrócono organowi w dniu 12 kwietnia 2012 r. Termin zatem do rozpoznania wniosku strony wyznaczony prawomocnym wyrokiem upływał 12 maja 2012 r. Już po upływie powyższego terminu PINB dla m. st. Warszawy postanowieniem z [...] lipca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji przy ulicy F. w Warszawie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem przez J.B., a jednocześnie wezwał on organ do wykonania wyroku VII SAB/Wa 139/11, a następnie wniósł skargę na niewykonanie powyższego wyroku, którą uwzględniono wyrokiem VII SA/Wa 2241/12, będącym przedmiotem skargi kasacyjnej. Rozpoznający zażalenie J.B. MWINB w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. zawiesił postępowanie, postanowienie to uchylił GINB postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] MWINB uchylił postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. odmawiające J.B. wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji przy ulicy F. w Warszawie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej sprowadza się do oceny, czy wydane w dniu [...] lipca 2012 r. postanowienie przez PINB dla m. st. Warszawy o odmowie wszczęcia postępowania stanowiło, czy też nie stanowiło wykonania wyroku WSA w Warszawie VII SAB/Wa 139/11. Organ eksponuje te orzeczenia judykatury, w których wskazuje się, że na ocenę bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 Ppsa, nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało ono faktycznie wydane. Podkreśla przy tym, że brak zastosowania się do oceny prawnej zawartej w wyroku nie może skutkować ukaraniem organu grzywną, zaś badanie zastosowania się do oceny prawnej w myśl art. 153 Ppsa odbywa się w ramach kontroli legalności aktu zaskarżonego do sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacji organu w tym zakresie nie można podzielić.

W judykaturze wskazuje się, że aby można było mówić o "niewykonaniu wyroku" w rozumieniu art. 154 § 1 Ppsa, musi zaistnieć sytuacja, w której sąd zobowiązał organ administracji publicznej do podjęcia określonych działań z zakresu administracji publicznej. W przypadku niewykonania przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność zobowiązującym go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, będzie to sytuacja, w której organ nie wywiązuje się z tego obowiązku. Natomiast w drugim z wymienionych w art. 154 § 1 Ppsa przypadków, będzie to sytuacja, w której organ nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., II OSK 1046/11, LEX nr 1083499). Przede wszystkim chybione jest przywoływanie tych orzeczeń, w których sądy administracyjne wypowiadały się o zasadności skargi wnoszonej w trybie art. 154 § 1 Ppsa, gdy w nowym rozstrzygnięciu, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organ miałby odstąpić od oceny prawnej, wiążącej go na zasadzie art. 153 Ppsa. Organ w skardze kasacyjnej dla wzmocnienia własnej argumentacji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., II OSK 2676/11 (LEX nr 12191127), w którym podkreślono, że na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 Ppsa, nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane, w szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną. Zważyć jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie II OSK 2676/11, rozstrzygał w odmiennym stanie faktycznym, albowiem skarga wnoszona do sądu wojewódzkiego w trybie art. 154 § 1 Ppsa nie odnosiła się do bezczynności organu po uprzednim prawomocnym wyroku zobowiązującym do wydania rozstrzygnięcia, a po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji administracyjnych. Z tej przyczyny nie można automatycznie przenosić wywodów tam zawartych na grunt przedmiotowej sprawy. W wyroku z 14 grudnia 2011 r., VII SAB/Wa 139/11 uwzględniając skargę na bezczynność organu WSA w Warszawie zobowiązał w oznaczonym terminie PINB dla m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku J.B. w oznaczonym przedmiotowo zakresie. Wydanie, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie stanowi rozpoznania wniosku strony, do którego organ został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego, wydanym w sprawie ze skargi na bezczynność tego organu. Trafnie w skarżonym kasacyjnie wyroku wskazano, że prawomocnym wyrokiem VII SAB/Wa 139/11 zobowiązano organ do rozpoznania wniosku J.B., nie jest zatem wykonaniem powyższego wyroku wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, niezależnie od tego, że zostało ono już wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ wyższego stopnia. Per analogiam przywołać można stanowisko, jakie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 564/08, w której uznano, że zawieszenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 K.p.a. przez organ administracji, który prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy, jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd (por. wyrok z 8 kwietnia 2009 r., ONSAiwsa 2010, z. 5, poz. 88). Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że skarga J.B. na niewykonanie wyroku VII SAB/Wa 139/11 jest uzasadniona, to zaś uprawnia Sąd do nałożenia grzywny na PINB dla m. st. Warszawy w wysokości 1.000 zł. Rzeczą organu będzie bezzwłoczne wykonanie wyroku VII SAB/Wa 139/11 i rozpoznanie wniosku J.B.

Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 154 § 1 Ppsa orzec należało jak w sentencji wyroku.