Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 801/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]

Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił firmie B z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości przy al. A 121 w Ł. (działki nr ewid. 64/4, 64/5 i 30/28, obręb [...]).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 713/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, winien mieć możliwość sprawdzenia czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone", a z uzasadnienia zaskarżonych decyzji "nie wynika, w jaki sposób i na podstawie jakich okoliczności obszar oddziaływania obiektu został (...) wyznaczony".

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku biurowo - handlowego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie wniosku P. K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zakończenie budowy przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał P. K. do przedłożenia trzech egzemplarzy ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości zrealizowania inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem wraz z projektem ewentualnych zmian i przeróbek doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji inwestycji - budowy budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości przy al. A 121 w Ł. (działki nr ewid. 64/4, 64/5 i 30/28, obręb [...]).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami i nie ma konieczności nakazywania wykonania robót budowanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od tej decyzji A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 51 ust. 7, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Przywołując regulację art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), WINB wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych nie można inwestorowi zarzucić działania w warunkach samowoli budowlanej, jeżeli dysponował w trakcie wykonywania robót budowlanych pozwoleniem na budowę, nawet jeśli później zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego. W takiej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Skoro zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, roboty budowlane mogą być prowadzone wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o wznowieniu robót, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4, należy rozstrzygnąć, która z tych decyzji winna być wydana.

Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 (żądania projektu zamiennego), a tym samym wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Zgodnie bowiem z treścią art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Ustawodawca przewidział zatem, iż tylko w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Za taką tekstualistyczną interpretacją przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 przemawia przede wszystkim treść art. 37 ust. 2 oraz nie posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją odpowiedniego stosowania przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odnośnie do budowy zrealizowanej na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja o wznowieniu robót budowlanych może być wydana przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, czyli w przypadku dokonania istotnych odstąpień.

Jednoznaczne brzmienie art. 37 ust. 2 pozwala również na stwierdzenie, że nowa decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana tylko w przypadku robót jeszcze nie rozpoczętych (zwrot: rozpoczęcie budowy), albo budowy jeszcze niezakończonej (zwrot: wznowienie budowy). W przypadku zakończenia budowy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

W takim stanie prawnym organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do ustalenia czy budowa nie narusza prawa, w szczególności uwzględniając motywy, które stanowiły podstawę wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę czy też wyroku sądu administracyjnego uchylającego decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ II instancji zauważył, że organ nadzoru budowlanego działając w trybie przepisów art. 51 Prawo budowlane, nie ma podstaw do wydania decyzji umożliwiającej inwestorom dokończenie (wznowienie) robót budowlanych, co wyczerpująco uzasadniono już wyżej. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego bada jedynie zgodność budowy z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nakłada obowiązki, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ma natomiast podstaw prawnych do badania zgodności budowy z projektem budowlanym, który nota bene został wyeliminowany z obrotu prawnego wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono projekt budowlany.

Według WINB, organ I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, dających podstawę do ingerencji organowi nadzoru budowlanego i nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2. Również strona odwołująca nie wskazała takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nałożeniem obowiązku nakazu rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W szczególności nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek biurowo - handlowy został wzniesiony z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu zwłaszcza, że zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego interesy osób trzecich bada się w fazie projektowania i budowy obiektu, a nie po jego zrealizowaniu. Bezpodstawnie przy tym Spółka zarzuca niewyjaśnienie kwestii obszaru oddziaływania obiektu, bowiem zagadnienie to zostało rozstrzygnięte w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 713/11) oraz poprzedzającego wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 644/10), gdzie przesądzono, że obszar oddziaływania budynku biurowo - handlowego przy al. A 121 w Ł. obejmuje również działkę odwołującej Spółki przy al. A 123.

Okoliczności faktyczne nie dają podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych uzasadniony jest tylko w przypadku ich niezakończenia. Brak jest również podstaw do nałożenia obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, który to ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach, kiedy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa, a czynności lub roboty nakazywane w oparciu o ten przepis, mają na celu usunięcie tych naruszeń. Nadto brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót albo jedynie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. organ II instancji wyjaśnił, iż orzecznictwo administracyjne nie jest jednolite, co do formy w jakiej organ administracji winien zakończyć postępowanie w sytuacji, kiedy nie znajduje podstaw do uwzględnienia żądania strony. Możliwe jest zatem zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie jak też decyzji odmawiającej uwzględnienie żądania czy stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku. Na gruncie cywilnego czy karnego postępowania wyrok umarzający jest wydawany tylko w sytuacji, zbędności wydania wyroku merytorycznego, przy czym na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego czy Kodeksu postępowania karnego zasadą jest wyrok oddalający lub uniewinniający w przypadku braku podstaw do uwzględnienia powództwa czy skazania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje explicite możliwości oddalenia żądania, a jedynie w przepisach szczególnych niekiedy przewiduje się możliwość wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania.

Zgodnie z zapatrywaniami innych składów orzekających, w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania (tak też: w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06). W takiej sytuacji należałoby orzec o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok WSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 426/08).

Zdaniem WINB skoro brak jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, nie sposób uznać, że w przypadku braku podstaw do ingerencji i wydania decyzji nakładającej obowiązki, organ I instancji w sposób wadliwy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i umorzył postępowanie w całości w sprawie zgodności z prawem budowy budynku biurowo - handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości przy al. A 121 w Ł.

Brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 uniemożliwia także wydanie w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, bowiem decyzja taka może zapaść wyłącznie w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, względnie decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany albo decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót, co wynika z treści art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jakkolwiek w ocenie tutejszego organu zaskarżona decyzja nie wypełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem w uzasadnieniu PINB nie wyjaśnił należycie zastosowanych przepisów prawa, jak też pominął obowiązek szczegółowego odniesienia stanu faktycznego do przepisów prawa, to wadliwość ta nie może mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotem odwoławczego postępowania administracyjnego jest sprawa jako całość, a organ II instancji zobligowany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, może taką wadę usunąć.

Nadto WINB zauważył, że nakaz wykonania robót, w tym zwłaszcza nakaz rozbiórki może zostać wydany przez organ nadzoru budowlanego tylko wówczas, gdy naruszenie prawa nie budzi wątpliwości. Brak sformułowania konkretnych zarzutów, uniemożliwia w takich przypadkach organom administracji publicznej ustalenie czy do naruszenia prawa doszło. Postępowanie dowodowe i uzasadnienie decyzji nie służy odnoszeniu się do wszystkich hipotetycznych możliwości ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki czy hipotetycznych naruszeń prawa budowlanego, choćby z uwagi na możliwość udowodnienia tylko faktów pozytywnych (fakty negatywne udowadnia się również za pomocą faktów pozytywnych). Inne okoliczności niż oczywiste naruszenie prawa nie mogą stanowić podstawy ingerencji organu nadzoru budowlanego. W żaden sposób domniemane ograniczenia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości, podstawy faktycznej takich nakazów nie mogą stanowić. Jak wynika z załączonej przez stronę skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja przy al. A 121 w żaden sposób nie wpłynęła na ograniczenie zabudowy czy w inny sposób nie wpłynęła na ograniczenie prawa własności działki skarżącej spółki. Wskazywane natomiast ograniczenie wysokości elewacji frontowej od al. A może być wyłącznie przedmiotem postępowania przed organami właściwymi do spraw warunków zabudowy terenu i przed tymi organami odwołująca Spółka, która miała przymiot strony mogła kwestionować minimalną ustaloną wysokość budynku (3 kondygnacje), jak też może kwestionować ustaloną dla własnej inwestycji maksymalną wysokość budynku określoną na 12 m. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji przy al. A 121 i określił wysokość elewacji frontowej - od 3 do 6 kondygnacji nadziemnych (nie więcej niż 21 m). Nie sposób uznać zatem, że inwestor był zobowiązany do budowy budynku o wysokości 21 m, a strona mogłaby skutecznie domagać się wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz P. K. o wysokości wyższej niż zaplanował inwestor. Pozostałe argumenty, mające w ocenie strony skarżącej przemawiać za uchyleniem decyzji umarzającej postępowanie są bezpodstawne. W szczególności nie sposób uznać, że zjazd wykonano niezgodnie z przepisami. Kwestia tamowania ruchu, w tym przez światła na skrzyżowaniu z ulicą B oraz pojazdy skręcające w ulicę B z prawego pasa nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków przez organ nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa:

a) art. 107 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez oznaczenia w jej treści stron postępowania, co uniemożliwia skonkretyzowanie konkretnych stron tej decyzji, a więc jej właściwych adresatów;

b) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie w postępowania w całości w sytuacji, gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe chociażby z tego punktu widzenia, iż w postępowaniu zupełnie nie została wyjaśniona kwestia obszaru oddziaływania inwestycji w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim inwestycja B narusza prawa strony skarżącej wpływając w świetle treści tej ustawy na ograniczenia możliwości zabudowania działek sąsiednich;

c) art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez:

- naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz prawdy materialnej i zupełny brak oceny zakresu oddziaływania inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności treści przepisów art. 6 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszenie prawdy materialnej i zupełny brak ustalenia, iż strona skarżąca wystąpiła o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na sąsiedniej działce znacznie wyższego budynku tj. 8 kondygnacyjnego, oraz spotkała się z odmową właśnie z uwagi na inwestycję B, do której odnoszona jest w tym momencie linia wysokości zabudowy w tym obszarze;

- naruszenie prawdy materialnej i zupełne pominięcie, pomimo podnoszenia tej kwestii przez kolejne Sądy Administracyjne w motywach wyroków przytaczanych przez organ I instancji, iż z punktu widzenia obszaru oddziaływania inwestycji, istotne znaczenie mają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zupełny brak analizy oceny technicznej sporządzonej przez J. S. pod kątem oddziaływania zrealizowanej inwestycji na ograniczenia praw nieruchomości sąsiednich, w tym pod kątem planowanych na nieruchomościach sąsiednich inwestycji;

- naruszenie zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów oraz zupełne pominięcie i brak oceny tego, iż w ramach wykonanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji P. K. wykonał również wjazd na nieruchomość położoną w Ł. przy al. A 121 do drogi publicznej;

2. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w zakresie zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane;

3. art. 138 § 2 pkt. 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji;

Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż z mocy treści tego przepisu, w sprawie odpowiednie zastosowanie z mocy ust. 1, 2 oraz ust. 3, ma art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdy jest to wprost sprzeczne z treścią tego przepisu;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i zupełne pominięcie, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;

3. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez brak przeprowadzenia oceny inwestycji zrealizowanej przez P. K. pod względem obszaru oddziaływania wyznaczonego z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. umarzającą w całości postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynku biurowo-handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości przy al. A 121 w Ł., na działkach nr 64/4, 64/5 i 30/28 (obręb [...]).

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 410 - 411). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

Tożsame stanowisko w tej kwestii prezentuje orzecznictwo sądowe. Na przykład w wyroku z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 776/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (Lex nr 1303627) wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12 (Lex nr 1218383) wyraził pogląd, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy skład orzekający w pełni podzielił argumentację organów obu instancji o zasadności umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości realizacji inwestycji.

W tej sprawie okolicznością niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości jest fakt, że inwestor rozpoczął i zakończył inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Mianowicie z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie B z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem na nieruchomości znajdującej się w Ł. przy al. A 121, na działkach nr 64/4, 64/5 i 30/28. Od wspomnianego rozstrzygnięcia odwołała się skarżąca obecnie Spółka A, będąca właścicielem działki nr 64/6 bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższą decyzję A Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który następnie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 788/09 oddalił skargę Spółki. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną A Sp. z o. o. uchylając wyrok Sądu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 713/11 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 17 lutego 2012 r.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 14 grudnia 2011 r., potwierdzającej zgodność realizacji obiektu z projektem budowlanym, udzielił B pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem, zlokalizowanego na nieruchomości przy al. A 121 w Ł.

Akta administracyjne sprawy niniejszej potwierdzają również, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie wniosku inwestora z dnia 22 maja 2009 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Z kolei, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] i odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Przytoczone wyżej okoliczności, nie kwestionowane zresztą przez strony niniejszego postępowania świadczą zatem bezspornie o rozpoczęciu i zakończeniu budowy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego została usunięta z obrotu prawnego. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, które zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela, że w zaistniałej sytuacji inwestorowi z całą pewnością nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Niemniej jednak postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i 51 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 560/11 – Lex nr 1219253).

W rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlano (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa" lub "Prawo budowlane", w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4) – (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: podać przyczynę wstrzymania robót (pkt 1); ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (pkt 2) – (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).

Zgodnie natomiast z treścią art. 51 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3) – (ust. 1). W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie (ust. 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2) - (ust. 3). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7).

Analiza zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego w kontekście brzmienia przywołanych wyżej norm prawnych prowadzi do wniosku, iż wobec zakończenia budowy organy nadzoru budowlanego prawidłowo skoncentrowały się na ocenie, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz rozważeniu okoliczności, które skutkowały usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, na które zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. w zakresie prawidłowego określenia obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku biurowo-handlowego. W tej sytuacji brak było przesłanek do badania zgodności budowy z projektem budowlanym, skoro został on wyeliminowany z obrotu prawnego wraz z zatwierdzającą go decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym więc celu PINB prawidłowo w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości zrealizowania inwestycji wraz z projektem ewentualnych zmian i przeróbek doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem, argumentując, że w niniejszej sprawie powstały wątpliwości co do prawidłowego określenia obszaru oddziaływania budynku biurowo-handlowego. Przedłożona zaś przez inwestora ocena techniczna budynku położonego przy al. A 121 w Ł. potwierdziła zgodność wykonania budynku z projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Wskazano również, że "wbudowane materiały oraz wyroby budowlane posiadał certyfikaty, oznakowanie oraz potwierdzenia zgodności do stosowania w budownictwie, które posiadały odpowiednie dokumenty odniesienia".

W konsekwencji poczynionych ustaleń organ II instancji trafnie – zdaniem Sądu - wywiódł, że brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia, o którym stanowi art. 50 ust. 1 ustawy, a następnie nałożenia w drodze decyzji obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Rację ma bowiem WINB twierdząc, że ustalony stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bowiem te zostały już zakończone bądź też decyzji nakazującej rozbiórkę lub przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak jest także przesłanek do zastosowania obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ wspomniana norma prawa ma zastosowanie tylko do przypadków, gdy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa, zaś czynności lub roboty, które należałoby wykonać w tym trybie mają na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń. Wreszcie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i w rezultacie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, czy też zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji więc brak możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 uniemożliwia wydanie w stanie faktycznym tej sprawy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ jak trafnie wywiódł organ II instancji takie rozstrzygnięcie może zapaść wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany albo decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w realiach tej sprawy brak jest podstaw prawnych do jakiejkolwiek ingerencji ze strony organów nadzoru budowanego, w szczególności zaś do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki przewidziane w art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego i w trybie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyły postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji inwestycji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na marginesie wspomnieć wypada, że Sądowi znane są poglądy judykatury, z których wynika, że w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania, niemniej jednak skład orzekający uważa, że ustalony stan faktyczny tej sprawy, w pełni uzasadniał zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Szczególna sytuacja rozpoznawanej sprawy wiąże się bowiem również z tym, że przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego PINB w Ł. przeprowadził obowiązkową kontrolę, której protokół znajduje się w aktach postępowania administracyjnego. W toku tej kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że w toku niniejszego postepowania zarówno PINB jak i WINB prawidłowo przeanalizowały obszar oddziaływania obiektu, dochodząc do trafnej konkluzji, że działka skarżącej Spółki znajduje się wprawdzie w obszarze jego oddziaływania, niemniej jednak przedmiotowy budynek biurowo-handlowy nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi Sąd uznał, iż są one w zupełności chybione i nie mogły rzutować one ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim, o czym była mowa wyżej, dostatecznie wyjaśniona została kwestia obszaru oddziaływania obiektu. Wbrew zarzutom skargi, inwestycja przy al. A 121 w Ł. w żadnej mierze nie ograniczyła możliwości zabudowy, ani też w jakikolwiek inny sposób nie wpłynęła na ograniczenie prawa własności działki skarżącej Spółki. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, w oparciu o którą zrealizowano sporny budynek biurowo-handlowy, poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy, określającej wysokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji od 3 do 6 kondygnacji (nie więcej niż 21 metrów). Jakiekolwiek kwestie dotyczące legalności decyzji o warunkach zabudowy – wbrew oczekiwaniom strony skarżącej – nie mogły być więc przedmiotem rozważań w toku niniejszego postępowania. Dopóki bowiem ostateczna decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego wyeliminowana w jednym z trybów nadzwyczajnych, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń z niej wynikających. Dodać nadto wypada, że Spółka jako strona tego postępowania mogła skutecznie kwestionować ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, chociażby w drodze odwołania. Trudno jednak w świetle obowiązujących przepisów prawa uznać za logiczny wniosek, że inwestor powinien wybudować obiekt o wysokości odpowiadającej oczekiwaniom właściciela sąsiedniej nieruchomości, czy też że w toku postępowania o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę, bądź w toku postępowania legalizacyjnego organy administracyjne winny uwzględniać przyszłe i co za tym idzie niepewne zamierzenia inwestycyjne właścicieli sąsiednich nieruchomości. Fakt, że obecnie skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na sąsiedniej działce znacznie wyższego budynku (8 kondygnacji) i spotkała się z odmową właśnie z uwagi na wysokość wzniesionego obiektu, nie skutkuje automatycznie wadliwością zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że Spółka może odwołać się od negatywnej dla niej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie wnieść skargę do tutejszego Sądu.

Bez znaczenia dla rozstrzygniecie tej sprawy pozostają także zarzuty dotyczące legalności zjazdu, czy też argumenty związane z tamowaniem ruchu, w tym przez światła na skrzyżowaniu z ul. B oraz pojazdy skręcające w ul. B z prawego pasa al. A.

Błędny jest wreszcie zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., bowiem zaskarżona decyzja prawidłowo określa jej adresata, nie nastręczając większych problemów w zakresie identyfikacji stron.

Podsumowując w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tych okolicznościach Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. P.