Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2408/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, 134, 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. M. i W. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., nazywanej dalej "k.p.a.") i art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), po rozpoznaniu wniosku M.M i W.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zezwalającej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego na terenie przejścia podziemnego przy skrzyżowaniu ulic T. – A. w W. w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] września 2008 r. pod targowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] lipca 1992 r. pomiędzy Wojewodą [...] a P. z siedzibą w W. została zawarta umowa dzierżawy dotycząca m.in. przejścia podziemnego pod ulicą T. przy D., która dopuszczała możliwość poddzierżawienia powierzchni miejsc podziemnych.

Termin zwrotu dzierżawy upłynął w dniu [...] czerwca 2008 r. Poddzierżawcami spornego terenu od [...] kwietnia 1993 r. byli M. M. i W. M. (nazywani dalej "skarżącymi") na podstawie umowy dzierżawy zawartej z P. s.c. z siedzibą w W.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący złożyli do Zarządu Dróg Miejskich (nazywanego dalej "ZDM") wniosek o zawarcie z nimi jako podmiotami gospodarczymi umowy dzierżawy, której przedmiotem miało być używanie i pobieranie pożytków z powierzchni w przejściu podziemnym pod ul. T. przy D. W uzasadnieniu pisma podali, że teren stanowiący przedmiot wniosku był przez nich używany od 15 lat na mocy dzierżawy zawartej z P. w 1993 r. W rzeczywistości skarżący byli poddzierżawcami tego terenu, gdyż F., zawierając umowę dzierżawy z Wojewodą [...] oddało teren w dzierżawę skarżącym.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. ZDM ustosunkował się do wniosku skarżących z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ powołał się na zawartą w dniu [...] lipca 1992 r. pomiędzy Wojewodą [...] a P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na 16 lat w umowę dzierżawy pięciu przejść podziemnych (w tym przejścia podziemnego pomiędzy ul. T. w rej D.), które zgodnie z § 1 tejże umowy zostały uznane za niepodzielny przedmiot. Umowa dopuszczała możliwość poddzierżawienia powierzchni przejść podziemnych innym podmiotom. Termin zwrotu przedmiotu dzierżawy upływał w dniu [...] czerwca 2008 r. ZDM, powołując się na art. 22 ustawy o drogach publicznych, wyjaśnił, że cyt. ustawa nie daje możliwości zawarcia umowy dzierżawy terenu w pasie drogi publicznej w celu prowadzenia działalności handlowej. Tym samym oferta złożona przez skarżących nie mogła być przyjęta przez organ.

Skarżący pismem z dnia [...] maja 2008 r., nawiązując do swojego wniosku

z dnia [...] kwietnia 2008 r., zaproponowali opłatę za przedmiotowe przejście podziemne za okres 6 miesięcy i wnieśli o wydanie decyzji administracyjnej obejmującej okres wspomnianych 6 miesięcy, z możliwością ewentualnego przedłużenia pozwolenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżący, powołując się na swoje wcześniejsze pisma, wnieśli o wydanie decyzji administracyjnej, deklarując gotowość uzupełnienia wniosku w niezbędnym zakresie na żądanie organu.

Jednocześnie pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., powołując się na pismo organu z dnia [...] maja 2008 r., skarżący zwrócili się o wyjaśnienie przyczyn odwoływania się przez organ do treści art. 22 ustawy o drogach publicznych, jak również powoływania się na ograniczenia wynikające z tejże ustawy, w tym powołany zakaz zawierania umów dzierżawy powierzchni komunikacyjnych na prowadzenie działalności handlowej.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. skarżący ponownie wnieśli o zmianę stanowiska ZDM w sprawie umożliwienia skarżącym dalszego korzystania z pawilonów handlowych w przejściu podziemnym przy D.

W piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., stanowiącym odpowiedź na pisma skarżących z dnia: [...] czerwca 2008 r., [...] czerwca 2008 r. oraz z dnia [...] lipca 2008r. ZDM, powołując się na art. 22 i 40 ustawy o drogach publicznych, stwierdził, że w świetle cytowanych przepisów brak jest możliwości udostępnienia skarżącym obszaru przejścia podziemnego na podstawie umowy dzierżawy z przeznaczeniem na działalność handlową. Tym samym organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. ZDM wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych, można jedynie wydawać decyzje administracyjne w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej z przeznaczeniem na działalność handlową, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W piśmie skarżących z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie został zawarty wniosek o wydanie decyzji administracyjnej, a jedynie oferta zawarcia umowy na podstawie prawa cywilnego dotycząca dzierżawy gruntu w pasie drogi na cele handlowe. Oferta wyrażona przez skarżących wykluczała możliwość jej rozpatrzenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wydania żądanej decyzji. W rezultacie brak było podstaw do wzywania skarżących do uzupełnienia złożonej oferty.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w odniesieniu do wskazanej przez strony lokalizacji obiektu handlowego została już wydana w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzja nr [...] na rzecz P. Spółki z o.o.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. złożonego przez: P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska w przejściu podziemnym zezwolił temu podmiotowi na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. T. – A. o pow. 543,89 m2 na okres: od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] września 2008r pod targowisko.

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący złożyli w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...].

Na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, w ocenie skarżących wskazywał fakt, że sprawa lokalizacji została przesądzona w 1992 r. poprzez zawarcie umowy najmu na okres 16 lat. Organ wydający decyzję posiadał wiedzę, że w przejściu podziemnym przy ulicy T. - róg A. funkcjonowało targowisko, które na mocy umowy poddzierżawy z P. Sp. z o.o. prowadzili skarżący.

Wydanie decyzji na podstawie art. 38 ust 1, a nie art. 39 ust 3 i art. 40 ust 2 pkt 4, ust 8 i ust 13 ustawy o drogach publicznych stanowiło rażące naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dalsze pozostawanie obiektów, które znalazły się w pasie drogowym, a zostały wzniesione zgodnie z pozwoleniem na budowę lub potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie prawa budowlanego, nie wymagały uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi zachodzi w przypadku przebudowy lub remontu takich obiektów budowlanych (art. 38 ust 2 i 3 ustawy o drogach publicznych). Lokalizacja została przesądzona już w 1992 r. Również organ architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatu [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia użytkowania przejścia podziemnego z wniosku skarżących.

Skarżący uznali również, że organ rażąco naruszył prawo poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 13 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy w drodze ugody administracyjnej. Naruszył także w sposób rażący zasadę praworządności

(art. 7 k.p.a.) nie podejmując jakichkolwiek działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący podkreślili, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś niewykonalność miała charakter trwały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (nazywane dalej “SKO") decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. po rozpoznaiu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na konieczność rozpatrzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., albowiem postępowanie nadzorcze stanowiąc nowe postępowanie administracyjne wymaga zbadania, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. czy postępowanie dotyczy jej interesu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na swoje orzeczenie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 234/09, podało, że stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta [...] kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. byli: skarżący oraz P. Sp. z o.o. Jednak fakt ten nie przesądzał o uznaniu skarżących za stronę postępowania nadzwyczajnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało udzielone zezwolenie P. sp. z o.o. - innemu podmiotowi niż skarżący. Decyzja ta, będąca aktem administracyjnym ukształtowała zatem nowy stosunek o charakterze administracyjnym, określając prawa i obowiązki P. Sp. z o.o. Rozstrzygnięcie to nie dokonało żadnych zmian w sferze praw i obowiązków skarżących, którzy na podstawie kwestionowanej decyzji nie nabyli żadnych uprawnień, ani nie zostali obciążeni żadnym obowiązkiem. Skarżący nie wykazali, że sprawa stwierdzenia nieważności zezwolenia udzielonego P. Sp. z o.o. dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Analizując sprawę SKO stwierdziło, że stwierdzenie nieważności zezwolenia udzielonego P. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżących, lecz dotyczy interesu prawnego i obowiązków podmiotu, któremu udzielone zostało zezwolenie – P. Sp. z o.o., a zatem skarżący nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności.

Organ wskazał na konieczność odróżniania interesu prawnego od interesu faktycznego, który (w obaleniu zezwolenia wydanego na rzecz innego podmiotu) skarżący mogą posiadać.

W związku z tym, organ stwierdził, że zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych, a zatem konieczność zastosowania art. 157 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Skarżący zarzucili SKO obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. W ocenie skarżących, naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia okoliczności, a także zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Zarzucili także organowi, że poza powołaniem wybranych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz "wygodnych" wyroków sądów administracyjnych nie rozpatrzył ich wniosku, pominął wskazane w nim zarzuty skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.

Organ, po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wstępie na zmianę stanu prawnego, jaki nastąpił pomiędzy rozpatrzeniem ponownego wniosku skarżących a wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wykreśliła z Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący podstawę decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. przepis art. 157 § 3. Wprowadziła natomiast przepis art. 61a, w brzmieniu:

§ 1: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Z kolei art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza, że w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Stąd, SKO uznało, że właściwą formą załatwienia sprawy powinna być decyzja administracyjna.

Przechodząc do analizy merytorycznej argumentów podniesionych we wniosku SKO podzieliło stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji. Uznało uzasadnienie za wystarczające, a powoływanie brzemienia przepisów prawnych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych spełniało wymogi stawiane przez przepisy prawa uzasadnieniom decyzji administracyjnych.

Organ wskazał, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie (w tej sprawie - decyzję) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. O ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, to decyzja taka nie mogła i nie może się odnosić do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Stąd, SKO uznało, że argumenty skarżących dotyczące nierozpatrzenia ich zarzutów dotyczących decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania.

SKO stwierdziło, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. organ w pełni wyjaśnił, przyczyny nieuznania skarżących za stronę postępowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wniesli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 7, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenie zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy:

- art. 28 w zw. z uchylonym art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 61a § 1 i § 2 K. p. a. poprzez błędne ich przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności, gdyż skarżącym nie przysługuje przymiot strony.

Uzasadniając postawione w skardze zarzuty skarżący podali, że SKO nie ustosunkowało się merytorycznie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkiem czego decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Skarżący jako błędne uznali stanowisko organu o braku - w ich przypadku - przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Przyjęte stanowisko było wynikiem nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcia faktu, że w świetle orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozstrzygnięcia SKO skarżący zostali uznani za stronę postępowania. SKO przy ocenie przymiotu strony zapomniało, że na dzień podejmowania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w organie pierwszej instancji były złożone dwa wnioski o zajęcie pasa drogowego: skarżących z dnia [...] maja 2008 r., uzupełnione pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz spółki F. z dnia [...] czerwca 2008 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego.

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżących, byli oni stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Wniosek ich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] maja 2008 r., uzupełniony pismem z [...] czerwca 2008 r., obejmował zarówno teren, jak i proponowany okres zajęcia pokrywający się z wnioskiem spółki F. z dnia [...] czerwca 2008 r. - załatwionym pozytywnie decyzją z [...] czerwca 2008 r.

Skarżący zauważyli, że z dokumentów znajdujących się w organie orzekającym, w tym w SKO, jednoznacznie wynika, że w sprawie występuje jedno dobro - pas drogi publicznej będącej w samoistnym posiadaniu skarżących, który został przez nich zagospodarowany, na obszarze przejścia podziemnego przy ul. T. w rej. A. w W. o pow. 543.89 m2. - o które ubiegają się dwa podmioty, które złożyły niezależne wnioski. Stan taki trwa od wygaśnięcia z dniem [...] czerwca 2008 r. umowy dzierżawy terenu objętego zaskarżoną decyzją Prezydenta [...]. SKO nie wyjaśniło przyczyn, dla których skarżący w jednym postępowaniu zostali uznani za stronę, zaś w innym postępowaniu organ odmówił im tego przymiotu.

Zdaniem skarżących, SKO podejmuje decyzje zawsze na korzyść drugiego podmiotu – spółki F. zależnie od rangi sprawy.

Wskazane okoliczności jednoznacznie potwierdzają, w ocenie skarżących, zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności, przyjmując brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 zdanie drugie w związku z art. 12 i art. 13 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 oraz z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV SA 2328/99 oraz uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja SKO stanowi odwrotność stanowiska prezentowanego we wskazanym orzecznictwie sądowym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślając, że zaskarżone decyzje tego organu zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści

art. 145 § 1 p.p.s.a. – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych zasad skarga M.M. i W.M. zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, albowiem skarżący mieli nie posiadać interesu prawnego w tymże postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Legitymowanie się przez skarżących interesem prawnym w postępowaniu zwykłym nie miało znaczenia, zdaniem SKO, dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Rozstrzygnięcie to, w opinii SKO, ukształtowało nowy stosunek prawny, którego stroną było P. sp. z o.o., a nie dokonało w żaden sposób zmian w sferze praw i obowiązków skarżących.

Ze stanowiskiem SKO nie można się zgodzić. W doktrynie (A. Matan, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 157 k.p.a., LEX/el.2012, A. Plucińska – Filipowicz, Komentarz do art. 157 K.p.a., LEX/el. 2011, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. Red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H.Beck, W-wa 2011, s. 933 - 934) i orzecznictwie przyjmuje się, że legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania ma podmiot, który twierdzi, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, zgodnie z art. 28 k.p.a., a nawet ten, którego prawa lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt ).

Przenosząc na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że skarżący złożyli wniosek przed datą wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i to znacznie wcześniej, aniżeli P. Wniosek P. Sp. z o.o. wpłynął do ZDM w dniu [...] czerwca 2008 r., a wniosek małżonków M. pochodził z dnia [...] kwietnia 2008 r. i był precyzowany. Zatem jedynie wskutek zaniedbań organu skarżący nie wzięli udziału w postępowaniu zwyczajnym, ich wniosek nie został rozpatrzony łącznie z wnioskiem P. Sp. z o.o. i w konsekwencji nie została do nich skierowana decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. Ewentualne uchylenie zaś tej decyzji pozostawiałoby nadal otwartą kwestię rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku skarżących o zezwolenie zajęcia pasa drogowego, zwłaszcza że wniosek ten nie został dotąd załatwiony merytorycznie. Ponadto organ w sprawie stwierdzenia uchybienia do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zezwalającej P. Sp. z o.o. na zajęcie tego samego pasa drogowego na dalszy okres, to jest od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. uznał skarżących za stronę, co potwierdza rodzaj rozstrzygnięcia – postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, mimo że wystąpiła sytuacja analogiczna do rozpatrywanej (także złożyli wniosek, który nie został rozpatrzony i skarżący nie byli powiadomieni o toczącym się postępowaniu z wniosku P. Sp. z o.o. i wydanej decyzji). Gdyby skarżący nie posiadali interesu prawnego czyli nie byli strona postępowania administracyjnego, to nie zapadłoby tego rodzaju rozstrzygnięcie. W trybie art. 134 organ zobowiązany byłby do wydania przy takim stanie faktycznym postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Stanowisko, że skarżący byli stroną w tamtym postępowaniu stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 234/09.

Wobec powyższego, poprzez przyjęcie błędnej definicji "strony" doszło do naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, to jest art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co skutkowało nieuzasadnioną odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.

Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. W kwestii niepodlegania wykonaniu uchylonych decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na mocy art. 200 p.p.s.a.