Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1545/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 b pkt 4. art 48 a ust 1 pkt 3, ust 3 pkt 1 i ust 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 18 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 792
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w całości, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz E. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ([...]PWIS) decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej k.p.a.), art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. – dalej ustawa z 5 grudnia 2008 r.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E G– utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. wymierzającą E G karę pieniężną 5 000 zł za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa.

Organ wskazał, że 13 maja 2020 r. o 16:30 patrol policyjny ustalił, że E G jechała rowerem ul. [...] bez zakrytych ust i nosa. Pomimo zwrócenia uwagi, kontynuowała jazdę obok innych rowerzystów i pieszych. Zdarzenie to policjant zarejestrował na zdjęciu, a w notatce służbowej podał, że strona przyznała się do naruszenia i oświadczyła, że jest "znużona" zasłanianiem ust podczas zakupów, tłumaczyła że jej zachowanie jest dopuszczalne, gdyż jest zdrowa i podczas jazdy rowerem nikogo nie zaraża, ponadto podważała zasadność wprowadzenia ww. obowiązku w miejscach publicznych.

Następnie organ powołał art. 46 ust. 2 cyt. ustawy z 5 grudnia 2008 r. wskazujący, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Minister Zdrowia rozporządzeniem z 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.).

W art. 46a pkt 2 ww. ustawy z 5 grudnia 2008r. wskazano również, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 4 ustawy obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowanie innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.

Wobec ogłoszenia stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV2, Rada Ministrów 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.), w którym w § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. a do odwołania nałożono obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym: na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych.

E G naruszyła zatem powyższy obowiązek.

Odnośnie zarzutu uniemożliwienia czynnego udziału w postępowaniu, organ wyjaśnił, że wymienione przepisy miały na celu natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych. W myśl art. 10 § 1 kpa należałoby wyznaczyć termin na zapoznanie z aktami, co kolidowałoby z szybkością postępowania narzuconą m.in. art. 48a ust. 1 ust. 7 ustawy z 5 grudnia 2008r. Załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, co skutkowało zastosowaniem art. 10 § 2 kpa.

Organ podkreślił, że prawo akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych kpa, w tym obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania – co wynika z "natury" postępowań mających szczególny cel, w wyjątkowych warunkach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu. Dodał, że strona nie wykazała, że niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu uniemożliwiło podjęcie istotnych czynności w sprawie. Za chybiony uznał argument, że brak stwierdzonego COVID-19, brak kontaktu z zakażonym, nieprzebywanie na kwarantannie uzasadniał brak spełnienia obowiązku.

Negatywnie ocenił też zarzuty naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., w związku z ustaleniem stanu faktycznego w oparciu o notatkę służbową Policji, skoro policjant, wykonuje zawód zaufania publicznego, gwarantujący niezależność i obiektywizm.

Dalej przybliżył - w oparciu przepisy ustawy o Policji - działania do jakich uprawniona jest Policja.

Zaznaczył, że twierdzenia funkcjonariuszy publicznych nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, jednak porządek publiczny opiera się na zaufaniu społecznym do ww. grup zawodowych. Strona nie była policjantowi znana, a więc nie miał on interesu, aby niezgodnie z prawdą obciążyć ją odpowiedzialnością. Stwierdził, że niedopuszczalne jest wartościowanie zeznań w zależności od pozycji społecznej świadka, jak i funkcji publicznej. Z notatki nie wynikało nic, co poddawałoby w wątpliwość wiarygodność policjanta.

Materiał dowodowy organ uznał zatem za wystarczający i powołał art. 75 § 1 kpa.

Następnie nadmienił, że sposób współdziałania ustala porozumienie Głównego Inspektora Sanitarnego z Komendantem Głównym Policji. Według tych ustaleń, decyzje są wydawane po analizie notatki Policjanta. Dla organu powiatowego w [...] ustalenia te są wiążące (art. 8a ust. 3 pkt 3 ustawy PIS).

Organ zaprzeczył również naruszeniu art. 7, 8 i 9 k.p.a. i przedstawił obszerną argumentację na poparcie tego stanowiska podając m.in., że w świetle art. 38 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej prawnej ochrony życia, również przed skutkami działań osób, które swoimi bardziej lub mniej zawinionymi działaniami, mniej lub bardziej świadomie, doprowadzają do zagrożenia tej podstawowej wartości. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP) np. nakładając kary pieniężne na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii.

Odnosząc się natomiast do wniosku o odstąpienie od kary wyjaśnił, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z 5 grudnia 2008r. do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900. ze zm.). Na podstawie art. 67a § 1 O.p. E G może wystąpić z wnioskiem do PPIS o rozłożenie na raty bądź umorzenie kary.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E G zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 2 i 3 kpa poprzez jego wadliwe zastosowanie i naruszenie zasady w nim wyrażonej posiłkując się argumentacją bez związku z faktami, opartą jedynie o rozważania teoretyczne;

- art. 189f § 1 ust. 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły przesłanki do odstąpienia od kary;

-art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego:

- art. 77 kpa i 80 kpa polegające na fragmentarycznym przeprowadzeniu postępowania dowodowego wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przez to obrazę art. 6, 7, 8, 9, 16 kpa, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie tj. oparcie decyzji na domniemaniach i przypuszczeniach oraz kwestionowanych dokumentach, czego nie mogła podnieść ze względu na ograniczenie prawa do czynnego udziału w sprawie;

- art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, oparcie motywów na domniemaniach;

- art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu poprzez ich niezasadne zastosowanie - stan faktyczny nie wskazywał na ich zastosowanie;

- § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów z związku z wystąpieniem epidemii poprzez ich zastosowanie, podczas gdy stosowanie ma on jedynie w okolicznościach przewidzianych w art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu tj. wobec osób chorych i podejrzanych o zachorowanie, co nie nastąpiło.

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania; bądź

uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwzględnieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przebiega w określonej kolejności. Przede wszystkim zaskarżony akt badany jest pod kątem ewentualnych wad powodujących nieważność, bowiem w przypadku ich stwierdzenia dalsza kontrola jest zbędna, a czasami - niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem zwalniać sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać bowiem trzeba, że jedną z ustrojowych zasad prawnych jest zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji R.P, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest zatem działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy.

Zasada legalizmu, w zakresie stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P., stosownie do którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się konsekwentnie, że zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej (wyroki z: 24 marca 1998 r. sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998 poz. 12; 25 maja 1998 r. sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 poz. 47; 8 czerwca 2011 r. sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011 poz. 39). Wskazuje się również, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować tylko kwestie techniczne (zob. wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

W Rzeczpospolitej Polskiej kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji RP, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiada się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej oraz wskazuje, że nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. (zob. wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72).

Zgodnie z konstytucyjną zasadą określoną w art. 31 ust. 2 i 3 każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa w naszym kraju i ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. Przepis ten skierowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale i do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, jeżeli podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne.

Warunkiem podstawowym dla zgodnego z porządkiem konstytucyjnym ograniczania praw obywateli jest zatem ustanawianie ich wyłącznie w ustawie. Dopuszczalne jest wprawdzie delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określonych materii do rozporządzeń wykonawczych, ale pod określonymi warunkami.

Wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P. każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Tym samym każdemu obywatelowi zapewnia się prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli zgodnie z prawem korzystanie to nie zostało ograniczone.

Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 ustawy zasadniczej każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (zasada wolności przemieszczania się). Wprawdzie wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.). Swoboda przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób swobodny i nieograniczony, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

Niezastosowanie się prawodawcy do art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. i dopuszczenie oraz wprowadzenie ograniczenia wolności przemieszczania się aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne i prowadzi w istocie do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu zagadnień, co do których w ustawie nie ma żadnych unormowań czy wskazówek. W każdym zatem przypadku skutkuje niezgodnością takiego aktu prawnego z Konstytucją R.P. a więc nie może być uznane przez Sąd za podstawę prawną decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyłącznie unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Pomimo wymienionych wyżej, bezwzględnie obowiązujących zasad konstytucyjnych § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792) nakładał - do odwołania - obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego ust i nosa w wymienionych pkt. 2 lit. a – d miejscach ogólnodostępnych.

Nie ma wątpliwości, że obowiązek ten ograniczał swobodne poruszanie się, a więc podstawowe prawa obywatelskie.

W przedstawionym porządku prawnym w dacie zdarzenia (13 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą nie istniała natomiast żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego ust i nosa, skoro całość wskazanego ograniczenia zawarto tylko w rozporządzeniu.

Wprawdzie byłoby to możliwe, jednak tylko w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi.

Niemniej stan ten nie został wprowadzony. Wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, które nie są stanami nadzwyczajnymi w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

Sąd zauważa, że dopiero ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę poprzez dodanie pkt. 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Co oznacza, że ustawowa podstawa opisanego nakazu zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 29 listopada 2020 r.

Skoro w dacie zdarzenia (13 maja 2020r.) nie istniało ustawowe umocowanie `ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezakrycie ust i nosa nie mogło stanowić podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej.

Należy jednak zaznaczyć, że organy nie są upoważnione do oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją R.P. Takie uprawnienie posiada wyłącznie sąd. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4; uchwały NSA z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136).

W konsekwencji Sąd uznając, że § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P. odmówił jego stosowania.

Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Ponadto, z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w tej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Art. 145 § 3 p.p.s.a. jest bowiem przeniesieniem na grunt postępowania sądowo administracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej kończąc postępowanie administracyjne.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ,na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy covidowej.