Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 599/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 i art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Z.W., J.R., A.S.-P., M.S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 599/14

Uzasadnienie

Starosta P. decyzją z dnia [...].02.2013r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanego daje Kpa), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142, art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n.") działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, postanowieniem Wojewody W. z dnia [...] listopada 2004 roku, znak: [...] orzekł o odmowie S.S., Z.W., J.R. i P.R. zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ulicy Ś. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działka nr [...].

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wojewoda W. (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy w/w decyzję z [...] lutego 2013 r., nr [...], wydaną przez Starostę P. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji").

Obie decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] marca 1999 r. do siedziby Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...] " w P. (dalej: "GEOPOZ") wpłynął wniosek S.S, S.R. oraz Z.W. o zwrot wyżej opisanej nieruchomości lub jej niezagospodarowanej części, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] stycznia 1965 r., numer repertorium: [...] (dalej jako: "akt notarialny z [...].01.1965 r.") na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", w skrócie: "u.z.t.w.n."). Przedmiotem nabycia była niezabudowana działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) o powierzchni [...] m2. W akcie notarialnym m.in. zapisano, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych P.-M. przedłożyła decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] (dalej jako: "decyzja lokalizacyjna z [...].04.1963 r.") stwierdzającą, że wyżej opisana działka przeznaczona jest pod budowę szkoły zawodowej.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili wszyscy spadkobiercy byłych właścicieli – tj. S.S, Z.W., J.R. i P.R. (dalej łącznie: "wnioskodawcy") – co umożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Oględziny przeprowadzone przez GEOPOZ w dniu 14 czerwca 2000 r. wykazały, że na działce nr [...] znajduje się budynek Zespołu Szkół Mechanicznych oraz Liceum Ogólnokształcącego, a także utwardzony plac. Działka od strony ulicy Ś. [...] nie jest opłotowana; na tej części działki znajduje się główne wejście do szkoły oraz trawniki i drzewa ozdobne. Część budynku szkoły – sala gimnastyczna – znajduje się na sąsiedniej działce nr [...]. Drugie oględziny, przeprowadzone w dniu 09 października 2009 r. przez Starostwo, wykazały, że działka nr [...] od strony północnej jest częściowo zabudowana budynkiem szkoły. Pozostałą część działki pomiędzy budynkami stanowi boisko tartanowe (część z boiska wielofunkcyjnego). Dojście do boiska ułożone jest z pozbruku. Zachodnia część działki od istniejącego budynku szkoły do ulicy to zadbana zieleń; przy ulicy rosną drzewa i krzewy liściaste. Od tej ulicy działka jest ogrodzona płotem ozdobnym na podmurówce betonowej. Od strony wschodniej działka porośnięta krzewami i drzewami liściastymi. Plac pomiędzy budynkami utwardzony jest trwale powierzchnią asfaltową. Od strony południowej między budynkiem a ulicą znajduje się urządzona zieleń, krzewy i drzewa liściaste oraz tuje i świerki. Znajdują się tutaj także urządzenia komunalne. Od strony wschodniej granica działki jest częściowo zabudowana ogrodzeniem na podmurówce betonowej do wysokości wjazdu na dziedziniec szkoły; pozostała część granicy niewidoczna biegnie wzdłuż istniejącej zieleni. Całość stanowi integralną część z istniejącym budynkiem szkoły.

Organ I instancji ustalił, że budynek szkoły został wybudowany w latach 1965–1966 i oddany do użytkowania jesienią 1966 r. Inwestorem budynku było ówczesne Kuratorium Oświaty. W aktach sprawy znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w dniu [...] kwietnia 1965 r. przez Prezydium Rady Narodowej miasta P., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, znak [...]. Przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 22, poz. 246; dalej: "plan miejscowy"), symbolem II.MB6.m3, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, w rejonie osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności, w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Zgodnie z postanowieniami ww. planu, w całym rejonie dopuszcza się lokalizację usług podstawowych (szkoły, przedszkola, żłobki, szkoły średnie i zawodowe), a także usług nieuciążliwych, np. handlu jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa.

W tym stanie faktycznym Starosta, opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2013 r., odmówił uwzględnienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Jednakże, w ocenie organu, przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 § 1 u.g.n., a więc nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Działka nr 99 jest zabudowana budynkiem szkoły oraz boiskiem wielofunkcyjnym wraz z otaczającą zielenią stanowiącą więź gospodarczą. Plan miejscowy jednoznacznie stwierdza, że zagospodarowanie tego terenu obejmuje także lokalizację usług podstawowych, takich jak: szkoła, przedszkole, żłobek itp. Z akt sprawy wynika, że budynek szkoły powstał na przełomie 1965 i 1966 r., a więc już po wywłaszczeniu nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania.

Od opisanej decyzji Starosty odwołanie wnieśli S.S, Z.W. i J.R.

Odwołujący zarzucili, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została w ustawowo określonych terminach zagospodarowana po dacie wywłaszczenia zgodnie z celem wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia tej nieruchomości, wynikającym z treści aktu notarialnego, było przeznaczenie gruntu pod budowę szkoły zawodowej. Odwołujący zarzucili, że nie są prawdziwe twierdzenia pełnomocnika szkoły, iż na niezagospodarowanej części działki znajduje się gazociąg, kanalizacja deszczowa i sanitarna, oraz że media te obsługują budynki szkoły i warsztatów. W aktach sprawy znajdują się bowiem pisma przedsiębiorstw przesyłowych informujące o tym, że na przedmiotowej działce do chwili sporządzenia pisma nie były realizowane inwestycje związane z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, a istniejące uzbrojenie przebiega w pasie ulicy, oraz że gazociąg średniego ciśnienia zasilający kotłownię w budynku oraz przyłącze gazowe niskiego ciśnienia do budynku znajdują się w linii granicznej działki. Bezsporne ich zdaniem winno być, że infrastruktura komunalna (woda, c.o., kanalizacja, rurociąg gazowy) nie jest zlokalizowana na przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego część wywłaszczonej nieruchomości, tj. pas przed budynkiem szkoły od strony ulicy Ś., winien zostać wnioskodawcom zwrócony.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przedmiotowa część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, i tym samym do rozstrzygnięcia kwestii zbędności tejże nieruchomości, stanowiącej przesłankę jej zwrotu byłym właścicielom. Stwierdził też, że celem na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, była budowa szkoły zawodowej, a podstawę do podjęcia prac zmierzających do realizacji tego celu stanowiła decyzja lokalizacyjna z [...].04.1963r.

Organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym uznaje się, iż cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną z nazwy w decyzji o wywłaszczeniu inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Pod pojęciem infrastruktury towarzyszącej należy rozumieć ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska sportowe, zieleń, garaże i inne urządzenia. Zgodnie z przedstawionym poglądem, należy uznać pas przed budynkiem szkoły od strony ul. Ś. jako element wchodzący w skład szkoły. Wojewoda ocenił, że w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa, jako ówczesny właściciel działki nr [...], wykorzystał ją zgodnie z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, a więc wyeliminował możliwość powstania sytuacji, z którą obowiązujące przepisy wiążą konsekwencję w postaci obowiązku zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA z 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08, zgodnie z którym zasadne jest stanowisko, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.

We wniesionej jednym pismem skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S.S, Z.WL oraz J.R., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, r.pr. E.Ł, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto podnieśli, że organ II instancji jako podstawę twierdzenia o tym, iż cała nieruchomość została objęta celem wywłaszczenia (tj. wskazaną z nazwy inwestycją główną), powołał pismo Zespołu Szkół Mechanicznych, gdzie wskazano, że budynek szkolny został wybudowany w latach 1965-1966, a oddany do użytku jesienią 1966 r. Twierdzenia te nie zostały jednak przez organy obu instancji w żaden sposób zweryfikowane, zwłaszcza w zakresie tego, czy część działki, o której zwrot wnosili skarżący, objęta była celem wywłaszczenia. Zdaniem skarżących cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości, lecz tylko na jej części, a zatem zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. zwrotowi winna podlegać ta część nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczeniowego. Podkreślono, że pas gruntu, o którego zwrot skarżący wnieśli po zmodyfikowaniu pierwotnego wniosku, z całą pewnością nie może być uznany za "zieleń" stanowiącą część infrastruktury towarzyszącej inwestycji głównej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wejście do budynku wraz z chodnikiem jest niezbędnym elementem do korzystania z jakiejkolwiek nieruchomości, tym bardziej obiektów służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, takich jak placówki oświatowe. Z tego też powodu należy zakwalifikować pas przed budynkiem szkoły, gdzie znajduje się wejście do niej, chodnik oraz zieleń, jako element infrastruktury szkoły. Zatem nie można przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 23.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 765/13 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Uchybiono bowiem jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien on w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.).

Podkreślono. że w postępowaniach takich jak niniejsze – mających za przedmiot żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – wskazany obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego związany jest w pierwszej kolejności z koniecznością możliwie precyzyjnego ustalenia celu, na jaki dana nieruchomość została wywłaszczona. Stanowi to logiczną konsekwencję sposobu ukształtowania materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych aktualnie w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 i nast.), które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia także w niniejszej sprawie.

Wskazano także, iż w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dalej Sąd Wojewódzki zauważył, że przepis art. 6 ust. 1 zd. 1 i 2 u.z.t.w.n. – w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia notarialnego aktu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (tj. 21 stycznia 1965 r.) – stanowił, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd wyjaśnił, iż nie ulega wątpliwości, że do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości doszło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego – wynika to już jasno z brzmienia tytułu umowy objętej aktem notarialnym z [...].01.1965 r. ("Umowa sprzedaży jako dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (...)"). Zaakcentowano, że cel tej sprzedaży (w istocie: wywłaszczenia) został w akcie notarialnym sformułowany nie wprost, lecz przez odwołanie się do treści decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r. Mianowicie w akcie tym stwierdzono, że: "Stawający ad 2/ (tj. przedstawiciel Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych P.-M. – uw. Sądu) przedkłada decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...] stwierdzającą, że opisana wyżej działka (nr geod. [...] o pow. [...] m2 – uw. Sądu) przeznaczona jest pod budowę szkoły zawodowej i oświadcza, że reprezentowana przez niego Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych ubiegała się o wszczęcie podstępowania wywłaszczeniowego, odnośnie powyższej działki."

Ponieważ w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości cel dokonanego ówcześnie wywłaszczenia powinien być, co do zasady, interpretowany ściśle – gdyż tylko taki sposób interpretacji odpowiada w pełni zarówno treści art. 136 ust. 3 u.g.n., jak i wysłowionemu w art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazowi przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 362) – to organy administracji powinny każdorazowo dążyć do możliwie jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia ("odtworzenia") tego celu.

W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera sposób dokonywania tych ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że winny one zmierzać do zidentyfikowania celów, które faktycznie motywowały dokonaną ekspropriację, a więc były określone (uszczegółowione) najpóźniej w dacie wywłaszczenia (nabycia). Stąd, w ocenie Sądu, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia (odpowiednio: nabycia w drodze umowy, bądź przejęcia przez Skarb Państwa z mocy prawa) danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie (zob. szerzej wyrok WSA z 07.02.2013 r., IV SA/Po 872/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA", i tam powołane orzecznictwo). Zatem, co do zasady, dokumenty (decyzje, opinie, pisma, oświadczenia, plany itd.) powstałe już po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 362–363).

Podkreślono, że dokumentem o pierwszorzędnym znaczeniu dla precyzyjnego ustalenia celu nabycia (wywłaszczenia) przedmiotowej nieruchomości, dokonanego aktem notarialnym z [...].01.1965 r., jest w niniejszej sprawie decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 r. nr [...], na którą to decyzję ww. akt notarialny wyraźnie się powoływał, jeśli idzie o określenie planowanego przeznaczenia nabywanej nieruchomości. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak egzemplarza tej decyzji, a nawet śladu, że organy administracji podjęły jakiekolwiek starania w celu jego pozyskania.

Wskazane zaniechanie, polegające na niepozyskaniu, a w konsekwencji i nie przeanalizowaniu treści decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r., w ocenie Sądu Wojewódzkiego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że treść tej decyzji najpewniej nie ograniczała się tylko do - przywołanego w osnowie aktu notarialnego z [...].01.1965 r. - określenia sposobu przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości – w istocie dość ogólnego ("pod budowę szkoły zawodowej") – lecz, jak wynika z lektury przepisów zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 62, poz. 268, sprost.: M.P. z 1962 r. Nr 20, poz. 90; dalej: "Zarządzenie PKBUiA"), musiała zawierać także informacje bardziej szczegółowe, związane z planowanym sposobem zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 Zarządzenie PKBUiA, decyzja ustalająca lokalizację szczegółową inwestycji określała teren, na którym inwestycja ma być wykonana, z podaniem jego granic i powierzchni oraz – w miarę potrzeby – ustala warunki urbanistyczno-architektoniczne, które mają być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Stosownie zaś do § 13 Zarządzenia PKBUiA, decyzje o ustaleniu lokalizacji szczegółowej wydawane były według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do ww. zarządzenia, który z kolei wymagał, aby w takiej decyzji znalazło się m.in.: określenie lokalizowanej inwestycji, oznaczenie terenu lokalizacji (także na mapie / szkicu) oraz wskazanie warunków, które powinny być zachowane przy realizacji inwestycji.

Mając na względzie wymaganą przez ówczesnego prawodawcę treść decyzji o lokalizacji szczegółowej – w tym wymóg załączenia do tej decyzji mapy (szkicu) z oznaczeniem terenu lokalizacji – Sąd doszedł do wniosku, że postanowienia takiej decyzji mogą pozwalać na doprecyzowanie celu wywłaszczenia w konkretnym przypadku; zwłaszcza w zakresie zakładanego ówcześnie sposobu zagospodarowania wywłaszczanego terenu. W konsekwencji porównanie aktualnego sposobu zagospodarowania wywłaszczonej działki z zagospodarowaniem przewidzianym w decyzji lokalizacyjnej może stanowić istotny element oceny, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel dla którego została wywłaszczona (nabyta).

Wobec powyższego w ocenie Sądu Wojewódzkiego stwierdzone w niniejszej sprawie niepozyskanie przez organy administracji i nieprzeanalizowanie decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r., która była przedłożona przez nabywcę przy akcie notarialnym z [...].01.1965 r. – a tym bardziej niepodjęcie przez organy jakichkolwiek działań w celu jej pozyskania – Sąd Wojewódzki ocenił jako istotne naruszenie przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tego uchybienia dopuściły się w równym stopniu organy obu instancji (z tym że Wojewoda – w związku z art. 136 i art. 140 k.p.a.). Ponieważ jednak jego usunięcie, w ocenie Sądu, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to wystarczyło poprzestać na uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody.

Sąd Wojewódzki zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględnił uwagi, wskazania i oceny prawne sformułowane w uzasadnieniu jego wyroku. Przede zaś wszystkim uzupełnił postępowanie wyjaśniające o analizę decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] w kontekście możliwego uszczegółowienia celu wywłaszczenia. Następnie na podstawie tak uzupełnionego oraz wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego powtórnie ocenił, czy na spornym pasie gruntu, położonym od strony ulicy Ś. [...], cel wywłaszczenia (nabycia) został zrealizowany.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że w każdym przypadku (a więc nawet w sytuacji ewentualnej niemożności pozyskania egzemplarza decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r.) przy rozstrzyganiu powyższej kwestii organ uwzględni, z jednej strony, wymóg ścisłej interpretacji ustalonego ("zrekonstruowanego") w toku postępowania celu wywłaszczenia, a z drugiej – podzielany przez Sąd Wojewódzki pogląd, iż ścisła wykładnia celu wywłaszczenia polegającego na "budowie szkoły" nie oznacza możliwości jego zawężenia do wzniesienia samego budynku szkoły. Albowiem w analizowanym tu kontekście "szkoła", to nie tylko sam budynek, w którym odbywają się zajęcia lekcyjne, ale także jego najbliższe otoczenie niezbędne do prawidłowego i efektywnego funkcjonowania placówki, jak: boiska sportowe, budynki gospodarcze, trawniki i inne pasy zieleni (pełniące w praktyce funkcje swoistych "ekranów" niwelujących wpływ negatywnych bodźców z otoczenia oraz wygrodzeń), itp. (por. wyrok NSA z 05.02.2009 r., I OSK 300/08 oraz wyrok WSA z 21.11.2007 r., II SA/Ke 501/07; por. też wyrok WSA z 14.11.2012 r., II SA/Gl 719/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Sąd zalecił też, by organ wziął także pod uwagę konieczność starannego odróżniania niedozwolonej zmiany celu wywłaszczenia – rozumianej jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia – od dopuszczalnej modyfikacji tego celu, obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, jak np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 368–369 i tam powołane orzecznictwo sądów administracyjnych).

Realizując wytyczne WSA w Poznaniu Wojewoda W. wydał w dniu [...].04.2014r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Wojewoda przypomniał ponadto, że zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel bądź spadkobierca wywłaszczonej nieruchomości może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. stanowi, że zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeśli stała się ona stosownie do art. 137 zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa uznaje nieruchomość za zbędną, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją określonego w decyzji celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel określony w decyzji nie został zrealizowany. Ponadto ustawa przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Jednocześnie jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 372/13)

Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, a nie zwrotu wywłaszczonej na podstawie przepisów niniejszej ustawy nieruchomości lub jej części lub wywłaszczonej w trybie niniejszej ustawy. Upoważnia to do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy to nastąpiło. Jednak wywłaszczenie musiało nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy i zgodnie z jej brzmieniem.

Zgodnie z treścią przepisu art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz. 79).

Wskazany wyżej przepis art. 216 u.g.n. rozszerza możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na te nieruchomości, które nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Z tego wynika, że roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n. może dotyczyć nieruchomości, których prawo własności Skarb Państwa nabył na podstawie wywłaszczenia oraz zdarzeń prawnych taksatywnie wymienionych w przepisie art. 216 ustawy.

Aktem prawnym, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa -Prezydium Rady Narodowej M.-P. była ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U Nr 18 z 1961 r. o poz. 94), a podstawę prawną stanowił przepis art. 6 ust. 1 tejże ustawy.

Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 765/13 Wojewoda W., zwrócił się do Archiwum Państwowego w P., Zespołu Szkół Mechanicznych im. [...] w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej, Urzędu Miasta P. - Wydziału Urbanistyki i Architektury, Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w P. oraz do wnioskodawców reprezentowanych przez mecenas E.Ł. i mecenasa A.B. z prośbą o odnalezienie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 roku. Numer [...]. Kwerendy dokonane przez wskazane jednostki wykazały, że w zbiorach archiwalnych nie znajduje się decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 roku, numer [...]. Również strony postępowania działając poprzez swoich pełnomocników oświadczyły, że nie posiadają kopii wskazanej decyzji. W związku z czym organ był zmuszony ocenić sprawę na podstawie wcześniej zebranego materiału dowodowego w sprawie.

W oparciu o normy zawarte w art. 136 i art. 137 u.g.n., aby można było uznać nieruchomość za zbędną, należy ocenić, czy cel na podstawie którego dokonano wywłaszczenia, został zrealizowany w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna oraz czy przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją określonego w decyzji celu. Powyższe terminy stanowią uzupełnienie przesłanki zbędności, co oznacza, że w razie realizacji celu wywłaszczenia po wskazanych terminach, zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy.

Kluczową rolę w przypadku orzekania o zasadności zwrotu nieruchomości nabiera ustalenie celu, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia. Na podstawie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 765/13, pierwszorzędne znaczenie posiadają dokumenty powstałe przed datą wywłaszczenia, w tym w szczególności decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 roku, nr [...]. W związku z niemożnością pozyskania wskazanej decyzji, organ administracyjny był zobligowany dopuścić jako dowód inne dokumenty mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (zgodnie z art. 75 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).

Ponieważ nie uzyskano decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 roku, nr [...] - w której jako cel wywłaszczenia wskazano "budowę szkoły zawodowej"- pomocne w ustaleniu celu wywłaszczenia były inne dokumenty, w tym: pismo adresowane do Dyrekcji Okręgowej Szkolenia Zawodowego w postaci decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wydział Budownictwa Nr. [...] o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu, numer [...] z [...] kwietnia 1965 roku, w której zatwierdzono projekt budowy Zasadniczej Szkoły Zawodowej - Odlewni Żeliwa - Warsztaty przy ul. Ś.; zaświadczenie lokalizacyjne numer [...], Nr. [...] z [...] września 1953 roku, gdzie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., Wydział Budownictwa wyraziło zgodę na ostateczną lokalizację szczegółową budowy warsztatów Zasadniczej Szkoły Zawodowej na terenie przy ul. Ś.; pismo z [...] listopada 2001 roku, znak [...] Zespołu Szkół Mechanicznych im. [...], gdzie oświadczono, że na obecnej działce nr [...] przy ul. Ś. [...] budynek szkolny został wybudowany w latach 1965-1966, a oddany do użytku jesienią 1966 rok.

Zgodnie z powyższymi dokumentami celem, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...], arkusz mapy [...], obręb D. stanowiła budowa placówki oświatowej - Zasadniczej Szkoły Zawodowej, która została oddana do użytku w 1966 roku.

Na podstawie dokonanych oględzin w dniu [...] października 2009 roku stwierdzono, że północna część działki nr [...] jest częściowo zabudowana budynkiem szkoły. Pozostała część nieruchomości pomiędzy budynkami stanowi boisko tartanowe, do którego prowadzi chodnik z kostki brukowej. Cała nieruchomość jest urządzona, ogrodzona, a zieleń znajdująca się na nieruchomości jest zadbana. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się placówka oświatowa, w której skład wchodzą min. budynek szkoły, zieleń, boisko, chodnik. Również wynik powyższych oględzin wskazuje, że cel na rzecz, którego dokonano wywłaszczenia jest nadal realizowany na przedmiotowej nieruchomości.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu z 19 lutego 2013 roku organ odwoławczy wskazał, że już w skarżonej decyzji z [...] czerwca 2013 roku, znak [...] akcentował, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji inwestycję główną ale również inne inwestycje, które służą realizacji celu wywłaszczenia, jak boiska, chodniki, tereny zielone itp. Przedstawiony pogląd reprezentowany w judykaturze został również zaaprobowany w wyroku z 23 października 2013 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 765/13.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił uwagi i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z 23 października 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 765/13, spełniając obowiązek wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przyjął, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...]. arkusz mapy [...], obręb D. została wywłaszczona zgodnie z celem wywłaszczenia. W analizowanej sprawie nie występują okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość lub jej cześć jest zbędna w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n.

S.S., Z.W. oraz J.R. w ustawowym terminie wnieśli skargę na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2014r. znak [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili, że organ ponownie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ponownie nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 k.p.a.). Nie zebrał w sposób wyczerpujący całego niezbędnego dla prawidłowego załatwienia sprawy materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), by na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art.80 k.p.a.).

Zdaniem skarżących z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ możliwie precyzyjnie ustalił cel, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Organ poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu "budowa placówki oświatowej - Zasadniczej Szkoły Zawodowej". Organ nie ustalił, na jakim konkretnie terenie (granice, powierzchnia itd.) inwestycja miała być wykonana, nie wskazał, jaka konkretnie treść zgromadzonych w sprawie dokumentów powstałych po dacie ekspropriacji pozwala organowi na przyjęcie, że odzwierciedlają one cel wywłaszczenia ustalony przed datą [...] stycznia 1965r. (zawarcie aktu notarialnego). Niezrozumiałe jest również to, że organ nie zwrócił się z prośbą o odnalezienie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1963r., nr [...] do Wydziału Organizacyjnego Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P.

Ponadto skarżący w pełni podtrzymali zarzut podniesiony już w odwołaniu z dnia 19.02.2013r. od decyzji Starosty P., iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego co najmniej sporne jest, czy całość wywłaszczonej nieruchomości została zagospodarowana po dacie wywłaszczenia zgodnie z celem nawet rozumianym tak szeroko, jak "budowa placówki oświatowe - Zasadniczej Szkoły Zawodowej") wywłaszczenia. Organ ponownie nie wyjaśnił tej kwestii. Skarżący zarzucili, że w protokole z oględzin nieruchomości z dnia 14 czerwca 2000r. znajduje się stwierdzenie, że od strony ulicy Ś. [...] działka nie jest opłotowana, na tej części działki znajdują się trawniki, drzewa ozdobne i wejście do szkoły. Do dnia sporządzenia skargi stan ten nie uległ jakiekolwiek zmianie. W protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 18 lipca 2000r. zawarte jest natomiast oświadczenie skarżących o podtrzymaniu żądania zwrotu niezagospodarowanej części działki nr [...] - pasa przed budynkiem szkoły od strony ul. Ś. W odpowiedzi na powyższe biorący udział w rozprawie administracyjnej pełnomocnik Zespołu Szkół Mechanicznych S.K. stwierdził, iż na niezagospodarowanej części działki objętej żądaniem zwrotu znajduje się gazociąg, kanalizacja deszczowa i sanitarna i że media te obsługują budynki szkoły i warsztatów. Twierdzenia te nie były oparte na prawdzie, co skarżący wykazali wskazując na treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: pisma A. S.A. oraz pisma W. Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. Oddział - Zakład Dystrybucji Gazu P. Bezsporne winno być w sprawie, że infrastruktura komunalna (woda, co, kanalizacja, rurociąg gazowy) nie jest zlokalizowana na przedmiotowej części nieruchomości.

W ocenie skarżących pas gruntu, o którego zwrot skarżący wnieśli po zmodyfikowaniu pierwotnego wniosku zwrotowego, z całą pewnością nie może być uznany za "zieleń", stanowiąca część infrastruktury towarzyszącej inwestycji głównej.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł, że pomimo iż zasadniczo to na organie administracji ciąży obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego, to nie wyklucza to obowiązku aktywnego uczestniczenia strony w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanym przypadku skarżący pozostawali bierni i nie współdziałali w wyjaśnieniu wątpliwości występujących w niniejszej sprawie.

W toku postępowania w miejsce zmarłej w dniu 15.04.2014r. S.R. wstąpili A. S. – Pi. oraz M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 765/13 uchylił poprzednią decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z [...] lutego 2013 r., nr [...].

Wojewoda W. rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 Ppsa pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA w Poznaniu.

Zgodnie z art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 Ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 Ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 Ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo – w miarę posiadanych możliwości - zrealizował wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 765/13. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał Wojewodzie W., by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności podjął czynności mające na celu pozyskanie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] i uzupełnił postępowanie wyjaśniające o analizę tejże decyzji w kontekście możliwego uszczegółowienia celu wywłaszczenia. Następnie na podstawie tak uzupełnionego oraz wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego powtórnie ocenił, czy na spornym pasie gruntu, położonym od strony ulicy Ś. [...], cel wywłaszczenia (nabycia) został zrealizowany.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że w każdym przypadku (a więc nawet w sytuacji ewentualnej niemożności pozyskania egzemplarza decyzji lokalizacyjnej z [...].04.1963 r.) przy rozstrzyganiu powyższej kwestii organ uwzględni, z jednej strony, wymóg ścisłej interpretacji ustalonego ("zrekonstruowanego") w toku postępowania celu wywłaszczenia, a z drugiej – podzielany przez Sąd Wojewódzki pogląd, iż ścisła wykładnia celu wywłaszczenia polegającego na "budowie szkoły" nie oznacza możliwości jego zawężenia do wzniesienia samego budynku szkoły. Albowiem w analizowanym tu kontekście "szkoła", to nie tylko sam budynek, w którym odbywają się zajęcia lekcyjne, ale także jego najbliższe otoczenie niezbędne do prawidłowego i efektywnego funkcjonowania placówki, jak: boiska sportowe, budynki gospodarcze, trawniki i inne pasy zieleni (pełniące w praktyce funkcje swoistych "ekranów" niwelujących wpływ negatywnych bodźców z otoczenia oraz wygrodzeń), itp. (por. wyrok NSA z 05.02.2009 r., I OSK 300/08 oraz wyrok WSA z 21.11.2007 r., II SA/Ke 501/07; por. też wyrok WSA z 14.11.2012 r., II SA/Gl 719/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Sąd zalecił też, by organ wziął także pod uwagę konieczność starannego odróżniania niedozwolonej zmiany celu wywłaszczenia – rozumianej jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia – od dopuszczalnej modyfikacji tego celu, obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, jak np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 368–369 i tam powołane orzecznictwo sądów administracyjnych).

Realizując powyższe wytyczne Wojewoda W., zwrócił się do Archiwum Państwowego w P., Zespołu Szkół Mechanicznych im. [...] w P., D. Spółdzielni Mieszkaniowej, Urzędu Miasta P. - Wydziału Urbanistyki i Architektury, Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w P. oraz do wnioskodawców reprezentowanych przez mecenas E.Ł i mecenasa A.B. z prośbą o odnalezienie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 roku. Numer [...]. Kwerendy dokonane przez wskazane jednostki wykazały, że w zbiorach archiwalnych nie znajduje się decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1963 roku, numer [...]. Również strony postępowania działając poprzez swoich pełnomocników oświadczyły, że nie posiadają kopii wskazanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy dochował należytej staranności i podjął aktualnie możliwe działania zmierzające do uzyskania wspomnianej decyzji. Zauważyć należy, że wprawdzie to zadaniem organu było dążenie do uzyskania w/w decyzji jednakże skarżący – reprezentowani przez fachowego pełnomocnika – również mogli czynić starania zmierzające do uzyskania tejże decyzji. W związku z obiektywną niemożnością uzyskania w/w decyzji organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny sprawy na podstawie wcześniej zebranego materiału dowodowego w sprawie uwzględniając wytyczne Sądu Wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ustalenia faktyczne organu II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych.

Należy przypomnieć, że na etapie skargi złożonej do tut. Sądu skarżący w istocie rzeczy zarzucali, że:

1/ W przypadku działki nr [...] nie wynika, aby organ możliwie precyzyjnie ustalił cel, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Organ poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu "budowa placówki oświatowej - Zasadniczej Szkoły Zawodowej". Organ nie ustalił, na jakim konkretnie terenie (granice, powierzchnia itd.) inwestycja miała być wykonana, nie wskazał, jaka konkretnie treść zgromadzonych w sprawie dokumentów powstałych po dacie ekspropriacji pozwala organowi na przyjęcie, że odzwierciedlają one cel wywłaszczenia ustalony przed datą [...] stycznia 1965r. (zawarcie aktu notarialnego). Tym samym organ zdaniem skarżących nie wyjaśnił, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia.

2/ Skarżący w pełni podtrzymali zarzut podniesiony już w odwołaniu z dnia 19.02.2013r. od decyzji Starosty P., iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego co najmniej sporne jest, czy całość wywłaszczonej nieruchomości została zagospodarowana po dacie wywłaszczenia zgodnie z celem nawet rozumianym tak szeroko, jak "budowa placówki oświatowe - Zasadniczej Szkoły Zawodowej").

3/ Ponadto skarżący zarzucili, że organ nie zwrócił się z prośbą o odnalezienie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1963r., nr [...] do Wydziału Organizacyjnego Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu niewątpliwie w akcie notarialnym z dnia [...].01.1965r. wskazano, że przedmiotowa umowa sprzedaży zawarta jest w trybie w trybie art.6 u.z.t.w.n, a więc w drodze porozumienia poprzedzającego decyzję wywłaszczeniową. Tym samym nie budzi wątpliwości, że umowa ta prowadziła do wywłaszczenia. Wprawdzie we wspomnianej umowie notarialnej wprost nie zapisano, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości następuje z przeznaczeniem na określony cel, jednakże w § 1 tejże umowy wpisano, iż do umowy przedłożono decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].04.1963r. nr [...] (której jak wyżej wskazano pomimo starań nie udało się uzyskać) z której wynikało, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod budowę szkoły zawodowej. Wykładnia gramatyczna i celowościowa tegoż zapisu, jak również treść całej umowy, prowadzi do jedynego logicznego i racjonalnego wniosku, że wspomnianą umowę zawarto w celu budowy na przedmiotowej działce szkoły. Tak więc celem wywłaszczenia w tym przypadku w rozumieniu u.z.t.w.n. była budowa szkoły, co organy prawidłowo ustaliły i przyjęły.

Cel ten został zrealizowany, gdyż jak wynika z niekwestionowanych w tym zakresie przez skarżących dwukrotnych oględzin na przedmiotowej działce wybudowano w latach 1965-66 budynek szkolny, obecnie Zespołu Szkół Mechanicznych oraz Liceum Ogólnokształcącego. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że budynek szkoły został wybudowany w latach 1965–1966 i oddany do użytkowania jesienią 1966 r. Inwestorem budynku było ówczesne Kuratorium Oświaty. W aktach sprawy znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w dniu [...] kwietnia 1965 r. przez Prezydium Rady Narodowej miasta P., Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, znak [...], co w połączeniu z wynikiem przeprowadzonych w sprawie oględzin potwierdza fakt realizacji celu wywłaszczenia w latach 1965-66.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu, iż organ nie zwrócił się z prośbą o odnalezienie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1963r., nr [...] do Wydziału Organizacyjnego Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P. należy zauważyć, iż jest on całkowicie niezasadny. Wojewoda zwrócił się bowiem ze stosownym zapytaniem do Urzędu Miasta P. - Wydziału Urbanistyki i Architektury. Tak więc organ - wbrew zarzutom skarżących – zwrócił się w tej kwestii z zapytaniem do Urzędu Miasta P. Fakt, że zapytanie skierowane zostało do innego wydziału Urzędu Miasta niż wskazany przez skarżących nie dezawuuje działania organu odwoławczego, gdyż to rzeczą wewnętrznej organizacji Urzędu Miasta P. było skierowanie tegoż zapytania do właściwej komórki organizacyjnej. Ponownie trzeba zaakcentować, że z podobnym zapytaniem mogli się zwrócić także skarżący, czego nie uczynili.

Odnosząc się do drugiego zarzutu należy wskazać, iż z drugich oględzin dokonanych w sprawie w dniu 09 października 2009 r. wynika, że działka nr [...] od strony północnej jest częściowo zabudowana budynkiem szkoły. Pozostałą część działki pomiędzy budynkami stanowi boisko tartanowe (część z boiska wielofunkcyjnego). Dojście do boiska ułożone jest z pozbruku. Zachodnia część działki od istniejącego budynku szkoły do ulicy to zadbana zieleń; przy ulicy rosną drzewa i krzewy liściaste. Od tej ulicy działka jest ogrodzona płotem ozdobnym na podmurówce betonowej. Od strony wschodniej działka porośnięta krzewami i drzewami liściastymi. Plac pomiędzy budynkami utwardzony jest trwale powierzchnią asfaltową. Od strony południowej między budynkiem a ulicą znajduje się urządzona zieleń, krzewy i drzewa liściaste oraz tuje i świerki. Znajdują się tutaj także urządzenia komunalne. Od strony wschodniej granica działki jest częściowo zabudowana ogrodzeniem na podmurówce betonowej do wysokości wjazdu na dziedziniec szkoły; pozostała część granicy niewidoczna biegnie wzdłuż istniejącej zieleni. Całość stanowi integralną część z istniejącym budynkiem szkoły.

Zaznaczyć należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela wiążący – a także utrwalony już w judykaturze – pogląd WSA w Poznaniu zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 765/13, iż ścisła wykładnia celu wywłaszczenia polegającego na "budowie szkoły" nie oznacza możliwości jego zawężenia do wzniesienia samego budynku szkoły. Albowiem w analizowanym tu kontekście "szkoła", to nie tylko sam budynek, w którym odbywają się zajęcia lekcyjne, ale także jego najbliższe otoczenie niezbędne do prawidłowego i efektywnego funkcjonowania placówki, jak: boiska sportowe, budynki gospodarcze, trawniki i inne pasy zieleni (pełniące w praktyce funkcje swoistych "ekranów" niwelujących wpływ negatywnych bodźców z otoczenia oraz wygrodzeń), itp. (por. wyrok NSA z 05.02.2009 r., I OSK 300/08 oraz wyrok WSA z 21.11.2007 r., II SA/Ke 501/07; por. też wyrok WSA z 14.11.2012 r., II SA/Gl 719/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W kontekście powyższego niewątpliwie cała działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 765/13 w rozpatrywanym przypadku celu wywłaszczenia nie można ograniczać jedynie do budynku szkoły. Cel ten realizowany jest także – jak w rozpatrywanym przypadku - przez towarzyszące szkole boiska sportowe, budynki gospodarcze, trawniki i inne pasy zieleni.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości (przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.) stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 z 1974 r., poz. 64 i Nr 11 z 1982 r., poz. 79, dalej u.z.t.w.n.). W toku postępowania administracyjnego właściwy organ winien zatem zbadać, czy dana wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie (zob. m. in. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., I S.A. 2374/01, LEX nr 148971 - teza 1).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art.136 ust.3 i 137 u.g.n. Artykuł. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje żądanie przez poprzedniego właściciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jak już wspomniano - wbrew stanowisku skarżących - organ II instancji niewadliwie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z dnia [...].01.1965r. zawartej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Organ II instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budowy szkoły zawodowej, co zostało zrealizowane.

Sąd zalecił też, by organ wziął także pod uwagę konieczność starannego odróżniania niedozwolonej zmiany celu wywłaszczenia – rozumianej jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia – od dopuszczalnej modyfikacji tego celu, obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, jak np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 368–369 i tam powołane orzecznictwo sądów administracyjnych).

Także w uchwale 7 Sędziów z dnia 27.01.1988 r. o sygn.. III AZP 11/87- OSNC 11/88/149, Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wprawdzie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, gdyż na przedmiotowej nieruchomości obecnie zamiast szkoły zawodowej istnieje Zespół Szkół Mechanicznych oraz Liceum Ogólnokształcące, jednakże nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia, ponieważ nadal istnieje na tej działce szkoła.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający nie miał wątpliwości, że na działce nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły i to w terminach określonych w art.137 u.g.n.

Wobec powyższego w ocenie Sądu orzekającego nie zostały spełnione przesłanki faktyczne, ani prawne określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 ani pkt 2 u.g.n. Cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż wybudowano szkołę wraz z niezbędną infrastrukturą. Od daty zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...].01.1965 r. do chwili wybudowania na wspomnianych działkach wymienionych wyżej obiektów (do 1966r.) nie upłynęły także terminy określone w art. 137 u.g.n.

Należy także wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany z przekroczeniem wspomnianych terminów określonych w art.137 u.g.n., to w ocenie Sądu orzekającego i tak nie wystąpiłaby przesłanka zbędności w rozumieniu art.137 u.g.n. Przypomnieć należy, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w obecnej jego wersji obowiązuje od dnia 22 września 2004 r., na mocy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 poz. 1492). W wyniku tej nowelizacji doszło do istotnej zmiany treści powołanego przepisu, definiującego jedną z przesłanek dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku tej nowelizacji pojęcie "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" otrzymało następujące brzmienie "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Do dnia 22 września 2004 r. przepis brzmiał: "utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Jednocześnie na mocy art. 19 ustawy nowelizującej, ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, a przepis art. 19 ustawy nowelizującej nie zawiera żadnych zasad intertemporalnych, co przy przyjęciu wykładni gramatycznej (językowej) oznacza, że znowelizowany przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. ma zastosowanie do wszystkich stanów faktycznych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wcześniejsza ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 ze zm.) używała ogólnego i nieostrego pojęcia "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", przy czym regulacja umożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyjęta została dopiero po zmianach ustrojowych i weszła w życie w dniu 10 kwietnia 1991 r. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia był realizowany w latach 60-tych ub. wieku. Zatem zarówno w dacie wywłaszczenia (1965 r.), jak i w dacie zakończenia inwestycji związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W takich uwarunkowaniach prawnych cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych (analogicznie w umowach prowadzących w istocie do wywłaszczenia) podjętych do 2004 r., od 1991 r. realizowano kierując się ówcześnie obowiązującymi regulacjami dotyczącymi konieczności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Uwzględniając standardy składające się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w tym w szczególności zasadę lex retro non agit oraz zasadę ochrony zaufania adresatów norm prawnych do państwa i stanowionego przezeń prawa, uznać należy, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie u.g.n. z mocą od 22 września 2004 r., nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie nawet w przypadku, gdyby przyjąć, że terminy określone w art.137 u.g.n. zostały przekroczone. (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.12.2012r., sygn. II SA/Po 764/12)

Sąd orzekający podziela także pogląd WSA w Krakowie wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.01.2009r., sygn. II SA/Kr 1118/08, publ. CBOiS. Sąd ten podkreślił, że regulacja art.137 u.g.n. oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już w/w terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. W tym zakresie sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt: I SA 2743/00.

Podzielić należy w konsekwencji również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 271/08, zgodnie z którym zasadne jest stanowisko, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo, iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.

Jednocześnie, mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie popiera odmiennej wykładni tej kwestii wyrażonej m.in. w wyroku NSA z dnia 18.07.2012r. o sygn. I OSK 1038/11, gdzie stwierdzono, iż nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, gdy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia.

W sprawie niniejszej stan faktyczny i prawny nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, został ostatecznie ukształtowany pod rządami dawnych przepisów, a elementem tego stanu jest prawo własności do spornej nieruchomości przysługujące najpierw Skarbowi Państwa, a później jednostce samorządu terytorialnego (Miasto P.), która w dobrej wierze realizowała zaplanowane inwestycje. Za takim założeniem przemawia wgląd na ochronę pewności prawa oraz na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, którego elementem jest trwałość stosunków prawnych i ochrona praw słusznie nabytych. W ocenie tut. Sądu czasowy zakres zastosowania przedmiotowego przepisu, nienaruszający zasady lex retro non agit, można (i należy) ustalić w drodze wykładni, do czego Sąd jest zobligowany.

Z przytoczonych względów Sąd uznał, iż że cel wywłaszczenia został zrealizowany i to w terminach określonych w art.137 ust.1 u.g.n., a w razie ewentualnego przyjęcia, że wspomniane terminy przekroczono, bez znaczenia pozostaje ocena, kiedy to nastąpiło, co prawidłowo przyjęły rozpatrujące sprawę organy administracji.

Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.