Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1119/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1, 2, 2a, art. 64, ust. 1, art. 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: § 3 ut. 1 pkt 80
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 201
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 688/18 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 marca 2018 r. nr SKO-402/E/77/2018 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Rz 688/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) w pkt. I uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: SKO w Tarnobrzegu, Kolegium) z 27 marca 2018 r., nr SKO-402/E/77/2018, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i decyzję Wójta Gminy Borowa z 29 listopada 2017 r., nr RGO.6220.4.2017.AP, oraz postanowienie Wójta Gminy Borowa z 5 października 2017 r., nr RGO.6220.4.2017.AP; w pkt. II. zasądził od SKO w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego J. B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 16 sierpnia 2017 r. [...] B. L. (dalej: inwestor) wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "modernizacja istniejącego zakładu przetwarzającego odpady z tworzywa sztucznego o dodatkową linię produkcyjną". Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, poświadczoną za zgodność mapę ewidencyjną obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie.

Postanowieniem z 18 sierpnia 2017 r. organ I instancji działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405; dalej: "u.u.i.ś.") w zw. z art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W zaświadczeniu z 18 sierpnia 2017 r. organ I instancji stwierdził, że Gmina Borowa nie posiada uchwalonego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego teren lokalizacji przedsięwzięcia. Na podstawie art. 64 ust. 1 pkt. 2 ustawy organ I instancji wystąpił o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz ewentualnego określenia zakresu raportu dla tego przedsięwzięcia do: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mielcu (dalej: PPIS w Mielcu) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: RDOŚ w Rzeszowie). RDOŚ w Rzeszowie wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. PPIS w Mielcu wyraził opinię, że zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż:

• inwestycja zlokalizowana jest w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych tj. około 65 m od strony wschodniej,

• w trakcie eksploatacji będą występować oddziaływania na środowisko polegające na emisji hałasu, spalin i pyłów wynikających z ruchu pojazdów, oraz z pracy urządzeń do przewożenia nowych surowców wtórnych.

PPIS w Mielcu stwierdził, że raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie na etapach realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji przedsięwzięcia. Ma przewidzieć działania mające na celu ochronę środowiska, a także przedstawić rozwiązania techniczne, których zastosowanie będzie bezpieczne dla zdrowia i życia ludzi.

W decyzji z 29 listopada 2017 r. organ I instancji, uwzględniając rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia stanowiącą załącznik do decyzji, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. zarzucił naruszenie:

• art.: 8, 9, 10 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa polegających na całkowitym zaniechaniu oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia w zakresie produkcji rur zgrzewalnych z tworzywa sztucznego, podczas gdy wniosek objęty był również takim przedsięwzięciem;

• art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania na wniosek [...] B. L., podczas gdy postępowanie administracyjne nie może być prowadzone w stosunku do podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej, a stanowi tylko nazwę prowadzonej działalności gospodarczej;

• art. 62 ust. 1 pkt 1 ppkt a i b i art. 63 ust. 1 pkt 1 ppkt d u.u.i.ś przez zaniechanie podjęcia przez organ czynności w celu zweryfikowania i wykonania szczegółowej analizy w kwestii hałasu w prowadzonym postępowaniu, a przede wszystkim ustalenia na podstawie materiału dowodowego odległości terenów akustycznie chronionych, jak również dokonania oceny prawidłowości przedłożonej przez wnioskodawcę analizy rozprzestrzeniania się hałasu, oraz przez zaniechanie czynności w celu zweryfikowania i wykonania szczegółowej analizy w kwestii skutków i wpływu na otaczające środowisko, jakie niesie ze sobą dopuszczenie do możliwości produkcji rur zgrzewalnych, ze szczególnym uwzględnieniem emitowanych do środowiska oparów i związków chemicznych podczas termicznej obróbki tworzywa sztucznego,

• art. 7, 77, 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, co do podjętego rozstrzygnięcia, brak wskazania jakie argumenty przemawiały za stwierdzeniem braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy PPIS w Mielcu wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na powołane w odwołaniu zarzuty inwestor wskazał, że na obecnym etapie nastąpiło przekształcenie dotychczasowej formy prowadzonej działalności gospodarczej z przedsiębiorcy w spółkę kapitałową, na dowód czego przedłożył odpis z KRS.

W toku postępowania odwoławczego organ I instancji, wezwany przez organ II instancji, wyjaśnił między innymi, że podstawą kwalifikacji przedsięwzięcia była karta informacyjna, a także, że przedsięwzięcie pn.: "Instalacja przetwarzania mechanicznego odpadów z tworzyw sztucznych" stanowi odrębną od aktualne rozpatrywanego przedsięwzięcia tj.; "modernizacji istniejącego zakładu przetwarzającego odpady z tworzywa sztucznego". Dodatkowo organ II instancji wezwał również wnioskodawcę o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie wypisów z ewidencji gruntów lub innych dokumentów pozwalających ustalić strony postępowania zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 74 ust. 3a ustawy oraz do przedłożenia kopii karty informacyjnej przedsięwzięcia wraz z jej wersją elektroniczną, celem wystąpienia o wydanie opinii przez organ właściwy do wydania oceny wodnoprawej.

W skardze do Sądu skarżący J. B. podniósł te same zarzuty i argumenty, które zostały przez niego podniesione w odwołaniu.

Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z 29 listopada 2017 r., znak RGO.6220.4.2017.AP, oraz postanowienie Wójta Gminy Borowa z 5 października 2017 r., znak RGO.6220.4.2017.AP, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ I Instancji otrzymał dwie różne opinie – RDOŚ w Rzeszowie stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast PPIS w Mielcu stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i opracowanie raportu. W takim stanie faktycznym i prawnym – tj. przy dwóch różnych opiniach – organ I instancji wydał postanowienie, mocą którego postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jednak uzasadnienie tego postanowienia polega jedynie na przepisaniu (streszczeniu) części karty informacyjnej i opinii RDOŚ w Rzeszowie oraz przytoczeniu konkluzji opinii PPIS w Mielcu, jednakże bez żadnej własnej refleksji czy oceny organu w tym zakresie. W szczególności organ w żaden sposób nie wyjaśnił powodów swojego rozstrzygnięcia pomimo treści opinii PPIS w Mielcu. Wskazać należy, że szczególnie w sytuacji gdy opinie organów opiniujących są rozbieżne, organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić, dlaczego jednej z nich nie uwzględnił. W niniejszej sprawie obowiązkowi temu organ w żadnym stopniu nie sprostał, ani w postanowieniu z 5 kwietnia 2017 ani w decyzji z 25 kwietnia 2017 r., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, kluczową kwestią w kontrolowanej sprawie, która nie została wyjaśniona jest charakter planowanego przedsięwzięcia. Wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "modernizacji istniejącego zakładu przetwarzającego odpady z tworzywa sztucznego o dodatkową linię produkcyjną". Tymczasem załączona doń karta informacyjna dotyczyła przedsięwzięcia pod nazwą "instalacja przetwarzania mechanicznego odpadów z tworzyw sztucznych".

W treści karty wyjaśniono, że planowana inwestycja będzie polegała na modernizacji dotychczasowej linii przetwarzania tworzyw sztucznych w celu zwiększenia jej maksymalnej mocy przerobowej do 12 000 Mg/rok oraz uruchomieniu dodatkowej innowacyjnej linii do produkcji regranulatu HDPE, LDPE i PP umożliwiającej produkcję rur zgrzewnych ok. 25000 Mg/rok. Łącznie produkcja po zrealizowaniu inwestycji ma wynieść 37 000 Mg/rok. Z lektury karty nie można uzyskać informacji o technologii stosowanej w funkcjonującym już zakładzie oraz na czym ma polegać "modernizacja dotychczasowej linii przetwarzania tworzyw sztucznych w celu zwiększenia jej maksymalnej mocy przerobowej do 12 000 Mg/rok". Jedynie na stronie 7 karty jest informacja o tym, że inwestycja obejmuje m.in. wymianę dotychczasowej kruszarki w istniejącej linii technologicznej. Jest to zdecydowanie za mało, aby zdecydować o wpływie planowanej inwestycji na środowisko w tej części.

Odnośnie nowej linii produkcyjnej danych jest zdecydowanie więcej. Jednakże uważna lektura karty pozwala na stwierdzenie, że regranulat będzie powstawał w wyniku nie tylko mechanicznego przekształcenia odpadów, ale etapem produkcji będzie też uplastycznienie rozdrobnionych odpadów za pomocą temperatury i homogenizacja materiału (np. k. 7 karty). Wynikająca z karty nazwa przedsięwzięcia wskazująca na tylko mechaniczne przekształcenie odpadów nie odpowiada faktycznej treści zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Sądu, niewątpliwie planowane jest termiczne przekształcenie odpadów. Ilość odpadów przewidzianych do przetwarzania obrazuje tabela nr 1 na k. 6 karty. Rodzajowo są to:

• odpady z tworzyw sztucznych,

• odpady z tłoczenia i wygładzania tworzyw sztucznych,

• opakowania z tworzyw sztucznych,

• tworzywa sztuczne,

• odpady tworzyw i guma.

Po zsumowaniu danych z kolumny "ilość przetwarzanego odpadu w ciągu roku" otrzymujemy 68 000 Mg/rok (w tym opakowania z tworzyw sztucznych 37 000 Mg/rok). Z tabeli nr 2 znajdującej się poniżej wynikają pozostałe parametry zakładu po rozbudowie. W ostatnim jej akapicie podano, że tworzywa sztuczne przewidziane od przetwarzania wynoszą ok. 37 000 Mg/rok, maksymalna moc przerobowa instalacji to ok. 6 Mg/h, zaś praca będzie odbywała się 24 h/d od poniedziałku do soboty. Moc przerobowa instalacji wyniesie więc 6 Mg/h x 24h x 313 dni (365 - 52 niedziele) czyli 45 072 Mg/rok. Liczba ta jest różna od 68 000 Mg/rok odpadów przewidzianych do przetworzenia z tabeli. Procedujące w sprawie organy nie zwróciły uwagi na te rozbieżności i opisały parametry planowanego przedsięwzięcia abstrahując od powyższych danych.

Według Sądu I instancji, z karty wynika, że proces technologiczny w planowanej inwestycji według załącznika nr 1 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) został zakwalifikowany jako R3 (s. 10 karty). R3 to recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Pozycja obejmuje również zgazowanie i pirolizę z wykorzystaniem tych składników jako odczynników chemicznych. Reasumując uzasadnione wątpliwości Sądu co do skali planowanego zamierzenia inwestycyjnego i wykorzystywanych w nich procesów technologicznych przyjętych przez organy powoduje, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. wydaje się po zasięgnięciu opinii nie tylko regionalnego dyrektora ochrony środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz organu właściwego dla oceny wodnoprawnej, o której mowa w ustawie Prawo wodne (art. 64 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.u.i.ś.), ale także organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 788 ze zm.; dalej: "p.o.ś."), jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 ustawy (art. 64 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.). Organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego czy planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem opisanym w pkt. 3 art. 64 ust. 1 u.u.i.ś.

Sąd I instancji uznał, że wobec nieustalenia prawidłowo stanu faktycznego sprawy odnoszenie się meriti do zarzutów materialnoprawnych skargi byłoby przedwczesne.

W skardze kasacyjnej L. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi skarżącego w wyniku naruszenia przez Sąd:

1. błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ I instancji w treści uzasadnienia postanowienia 5 października 2017r. nr RGO.6220.4.2017.AP nie wyjaśnił powodów swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie uwzględnienia opinii RDOŚ w Rzeszowie przy jednoczesnym nieuwzględnieniu przeciwnej opinii PPIS w Mielcu, w sytuacji w której organ odniósł się treści wydanego postanowienia do obu przedłożonych opinii oraz przeprowadził analizę zgodnie z wymogami art. 64 u.u.i.ś.;

2. błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że zamierzenie inwestycyjne polegać będzie nie tylko na mechanicznym przekształceniu odpadów, ale również na jego termicznym przekształceniu, w sytuacji, w której proces technologiczny zaprezentowany w Karcie informacyjnej i opisany przez organy I i II instancji nie obejmuje swoim zakresem procesów termicznego przekształcania odpadów;

3. błędnym obliczeniu przez Sąd I Instancji ilości przetwarzanych odpadów w ciągu roku w liczbie 68 000 Mg/rok, w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek podstaw na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych do przyjęcia takiego wniosku;

4. błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie opisane w karcie informacyjnej może stanowić instalację odnośnie której niezbędne jest również uzyskania opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie p.o.ś., w sytuacji, w której brak było podstaw do przyjęcia takiego stanowisko, ponieważ planowanie przedsięwzięcie nie będzie stanowić termicznego przekształcania odpadów;

5. błędne przyjęcie, że proces technologiczny przedsięwzięcia obejmuje termiczne przekształcanie odpadów który posiada swoją normatywną definicję, w sytuacji, w której z istniejącego stanu faktycznego postępowania przed organami I i II instancji w żaden sposób nie można wywieść twierdzenia o prowadzeniu procesu termicznego przekształcania odpadów;

2. Na podstawie art 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na:

1. naruszenie przepisu art. 64 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., art. 201 ust. 2 p.o.ś. w zw. z pkt 5 ppkt. 2 lit. załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (załącznik) przez jego niezasadne zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi instalację termicznego przekształcania odpadów, a co za tym idzie niezbędne jest uzyskanie ponadto opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego;

2. naruszenie przepisu § 1 pkt 1 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 21 stycznia 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu (dalej: rozporządzenie) przez brak jego zastosowania i przyjęcie, że proces technologiczny wskazany w karcie informacyjnej przedsięwzięcia stanowi termiczne przekształcanie odpadów, w sytuacji w której brak jest spełnienia przesłanek uznania powyższego procesu za proces termicznego przekształcania odpadów.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie merytoryczne skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji; Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Rzeszowie całkowicie błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyprowadził z niego całkowicie nieprawdziwe i niemające poparcia w przyjętym procesie technologicznym wnioski. Błędy proceduralne jakich dopuścił się Sąd I instancji miały bezpośredni wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie i wydanie zaskarżonego wyroku. Brak naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z wydanym postanowieniem w przedmiocie orzeczenia o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i sprowadza się jedynie do przepisania (streszczenia) części karty informacyjnej i opinii RDOŚ w Rzeszowie oraz przytoczeniu konkluzji PPIS w Mielcu, nie wskazując jednocześnie, dlaczego nie uwzględnił jednej z opinii.

Według skarżącego kasacyjnie, postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. nie jest klasycznym postanowieniem, do którego zastosować można odpowiednio w oparciu o przepis art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie określone w art. 63 ust. 2 u.u.i.ś. wydaje się, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, po zasięgnięciu opinii organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. Odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może być utożsamiane z brakiem zbadania jego wpływu na środowisko. Ocena taka została bowiem przeprowadzona i wynikało z niej, że już na podstawie karty informacyjnej oraz dowodów będących w dyspozycji organu administracji ustalono, że konkretne przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli już na samym początku realizacji przedsięwzięcia wszystkie jego skutki środowiskowe są dobrze znane i nie budzą wątpliwości, to w zasadzie nie ma podstaw do nakładania obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ I instancji posiadał wystarczający materiał dowodowy do wydania postanowienia. RDOŚ w Rzeszowie wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Uzasadniając wydaną opinię organ ten odniósł się do wszystkich elementów środowiskowych, w tym oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, stan powietrza, oddziaływanie na wody i cele środowiskowe określone dla jednolitych części wód, klimat i elementy przyrodnicze wraz z normami ochrony przyrody.

Odnosząc się do opinii PPIS w Mielcu, skarżący kasacyjnie podkreślił, iż zawierała ona jedynie lakoniczne i nie poparte dokładną analizą stwierdzenia dotyczące zlokalizowania inwestycji w bliskim sąsiedztwie zabudowań oraz oddziaływania inwestycji na środowisko polegające na emisji hałasu, spalań i pyłów wynikające z ruchu pojazdów oraz z pracy urządzeń do przetwarzania surowców wtórnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy wydające opinie mają różne kompetencje i przedmioty działania; inspektor sanitarny bierze pod uwagę kryteria higieniczno-zdrowotne, a dyrektor ochrony środowiska kryterium przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Z tego też powodu całkowicie niezasadne pozostają zarzuty zgłoszone przez PPIS w Mielcu, które nie mają związku z zakresem opiniowania przez inspektora sanitarnego. Tym samym też argumenty podnoszone przez WSA w Rzeszowie dotyczące braku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia przez organ I instancji opinii PPIS w Mielcu pozostają niezasadne. Skoro PPIS w Mielcu wskazał na okoliczności nienależące do jego kompetencji to tym samym brak jest podstaw do szczegółowego odniesienia się w tej kwestii przez organ I instancji. Organ I instancji wskazał przesłania, które zdecydowały o podjęciu decyzji o braku nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny na środowisko. Analiza wniosku oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym opinii organów opiniujących, wykazała, że informacje przedłożone przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz jej uzupełnieniach są wystarczające dla określenia faktycznego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, PPIS w Mielcu wydał opinię, która nie dotyczy zakresu kompetencji właściwych dla tego organu oraz nie odniósł się merytorycznie do danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Organ I Instancji przez przychylenie się do opinii RDOŚ jak również przez dokonanie analizy kwestii wskazanych w treści art. 63 u.u.i.ś. dokonał merytorycznego odniesienia się również do treści opinii PPIS w Mielcu, ponieważ nie uwzględnił okoliczności wskazanych przez ten organ z uwagi, że nie odnosiły się one merytorycznie do kwestii szczegółowo wskazanych w karcie informacyjnej.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA w Rzeszowie błędnie przyjął, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego, mimo sprzeczności obu opinii, nie uwzględniono opinii PPIS w Mielcu. Do takiego odniesienia doszło przez przeprowadzoną analizę planowanego przedsięwzięcia w treści postanowienia, jak również w treści decyzji I Instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przy wydawaniu postanowienia. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, higieny pracy w zakładach pracy - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Natomiast w treści swojej opinii PPIS w Mielcu odnosi się do oddziaływania hałasu, spalin i pyłów na środowisko, zatem do kwestii ochrony środowiska, zaś ta materia należy do kompetencji RDOŚ w Rzeszowie.

W konsekwencji organ I instancji całkowicie zasadnie przychylił się do stanowiska RDOŚ w Rzeszowie, jak również w sposób przekonujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie w tym zakresie. Skoro zatem nie doszło do naruszenia powyższych przepisów przez organy I i II instancji to tym samym należy wskazać, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazał, że powyższe uchybienie, jakiego dopuścił się Sąd I instancji, miało bezpośredni wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, ponieważ doprowadziło do uchylenia decyzji organów I i II instancji, zatem zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przepisu przywołanego art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego regulującego prowadzenie postępowania dowodowego, a wnioski wyciągnięte przez Sąd I instancji nie posiadają podstawy w istniejącym materiale dowodowym oraz stanie prawnym.

Ponadto podkreślono, że planowane przedsięwzięcie nie będzie polegało na termicznej przeróbce. Twierdzenia wskazujące na wykonywanie termicznej przeróbki wyprowadzone przez Sąd I instancji są błędne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przedsięwzięcie opisane w karcie informacyjnej dotyczy wytwarzania regranulatu HDPE, z którego istnieje możliwość dalszego wytworzenia HDPE. W procesie produkcji regranulatu nie zachodzi proces termicznego przekształcania odpadów. Przywołane na karcie nr 9 (a nie jak błędnie wskazuje Sąd I instancji str. 7) karty informacyjnej stwierdzenie dotyczące procesu wytwarzania regranulatu wskazuje, że; "Na ślimaka wytłaczarki następuje równomierne podgrzewanie przetwarzanego materiału do określonej temperatury roboczej i homogenizacja". W skardze kasacyjnej wskazano, że fakt, iż w trakcie procesu dochodzi do podgrzewania przetwarzanego materiału w żadnym wypadku nie oznacza, że mamy do czynienia z procesem termicznego przekształcenia odpadów w rozumieniu przywołanego rozporządzenia. W żadnym wypadku nie można uznać, że proces produkcji regranulatu przyjęty i opisany w karcie informacyjnej spełnia przesłanki do uznania go za termiczne przetwarzanie odpadów zarówno pod względem technologicznym jak i prawnym. Ustawodawca w art 158 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskazuje, że termiczne przekształcanie odpadów w zależności od rodzaju odpadów, miejsca i celu przekształcania może być unieszkodliwianiem lub odzyskiem. Jeżeli proces dotyczy odzysku wtedy jest klasyfikowany jako R1, a kiedy dotyczy unieszkodliwienia jest procesem oznaczonym jak D10. W związku z czym, skoro proces przyjęty w karcie informacyjnej stanowi proces R3 to nie można go w żaden sposób zakwalifikować jako termiczne przekształcanie odpadów, jak błędnie czyni to Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że mając na względzie wszystkie opisy, jak również parametry przedsięwzięcia wskazane w karcie informacyjnej, brak jest podstaw do przyjęcia, lub nawet przypuszczenia, że w sprawie mamy do czynienia z termicznym przekształcaniem odpadów. W opisie przyjętym w karcie informacyjnej brak jest informacji, że proces wytwarzania regranulatu będzie korzystał ze spalarni lub współspalarni. W przedmiotowej sprawie mowa jest jedynie o podgrzewaniu surowca. Procesu przyjętego w karcie informacyjnej nie można zatem uznać, za termiczne przekształcanie odpadów. W żadnym wypadku przyjęty proces technologiczny nie przewiduje użycia temperatury od 850 °C i wyższej. Jak również proces nie przewiduje korzystania ze spalarni lub współspalarni odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej przedstawiony w pkt 1. Normy z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. są normami o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą zostać skuteczne sformułowane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 202/16, LEX nr 2400124). Autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutów w sposób wyżej opisany.

W razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej, Sąd I instancji mógł na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji.

Do naruszenia art. 135 p.p.s.a. doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu I instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

W judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przesłankami zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności , ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Z treści uzasadnienia wyroku na str. 10 wynika, że Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Treść uzasadnienia wyroku jest zgodna z jego sentencją. Przepis art. 135 p.p.s.a. określający zakres orzekania Sądu I instancji w przypadku gdy organ naruszył prawo nie może mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

Nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a., albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. jako przepis wynikowy nie mógł zostać naruszony w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 3526/18, LEX nr 2602915). W skardze kasacyjnej, poza przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie powołano żadnego innego przepisu postępowania, którego naruszenie miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej.

Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji było dojście do wniosku, że wobec odmiennych opinii organów współdziałających w sprawie odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nawet przy braku związania Wójta Gminy tymi opiniami, obowiązkiem powyższego organu było przeprowadzenie rzetelnej analizy tych opinii i danie temu wyrazu w prawidłowym uzasadnieniu podjętych w tej sprawie orzeczeń. Stanowisko zajęte w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - generalnie zasługuje na aprobatę.

Obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej jest jej faktyczne i prawne uzasadnienie. Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Z przepisów k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem powinno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem.

Skoro w przedmiotowej sprawie organy współdziałające – PPIS w Mielcu oraz RDOŚ w Rzeszowie podjęły skrajnie odmienne w swych konkluzjach opinie odnośnie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia – to słusznie WSA w Rzeszowie stwierdził, że w takim stanie faktycznym i prawnym, wymaga to przeprowadzenia rzetelnej analizy i wyjaśnienia przychylenia się przez organ gminy do stanowiska korzystnego dla inwestora, szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących. Nie jest wystarczające z punktu widzenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzenie, które znalazło się na 2 str. uzasadnienia decyzji organu I instancji że "Wójt Gminy Borowa, postanowieniem z dnia 05.10.2017 r. znak: RGO.6220.4.2017.AP stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko". Wskazać należy, że wcześniej na str. 2 przed wyrażeniem tego poglądu, organ I instancji przytoczył jedynie stanowisko PPIS i nie dokonał jego oceny. Wyjaśnić dodatkowo należy, że w postanowieniu z 5 października 2017 r., na str. 2 uzasadnienia stwierdził jedynie, że "Mając na uwadze stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie oraz analizę materiału dowodowego postanowił jak w sentencji- "nie stwierdzać potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Z treści decyzji organu I instancji oraz z treści postanowienia tego organu z 5 października 2017 r. nie wynika, dlaczego nie podziela on opinii PPIS w Mielcu, ani nawet to, że organ gminy uczynił to na skutek "dogłębnej analizy wniosku". Trafnie ponadto w motywach swego wyroku sąd wojewódzki eksponował na str. 7, że "W takim stanie faktycznym i prawnym – tj. przy dwóch różnych opiniach wydał postanowienie, mocą którego postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jednak uzasadnienie tego postanowienia polega jedynie na przepisaniu (streszczeniu) części karty informacyjnej i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz przytoczeniu konkluzji opinii PPIS, jednakże bez żadnej własnej refleksji czy oceny organu w tym zakresie. W szczególności organ w żaden sposób nie wyjaśnił powodów swojego rozstrzygnięcia pomimo odmiennej treści opinii PPIS. Wskazać należy, że szczególnie w sytuacji gdy opinie organów opiniujących są rozbieżne, organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić, dlaczego jednej z nich nie uwzględnił.

Przedstawione powyżej stanowisko odnosi się nie tylko do decyzji administracyjnych (art. 107 k.p.a.), lecz również odpowiednio do innych aktów z zakresu administracji publicznej, w tym do postanowienia Wójta Gminy Borowa z 5 października 2017 r.

Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.u.i.ś. nie poddaje się kontroli. Przepis art. 64 u.u.i.ś. ma rozbudowaną treść, składa się z kilku ustępów. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Nie poddają się kontroli także pozostałe zarzuty, które zostały wymienione w pkt 1 skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania opisanych w pkt 1.2); 1.3); 1.4) oraz 1.5) nie wymieniono żadnych przepisów regulujących postępowanie przed orzekającymi w sprawie organami. Konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – pamiętając o związaniu Sądu II instancji jej podstawami – jest takie sformułowanie zarzutów kasacyjnych, które winny być jednoznaczne i nie mogą zmuszać Naczelnego Sądu Administracyjnego do domyślania się intencji strony. W skardze kasacyjnej nie postawiono natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. odnośnie uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Wyjaśnić dodatkowo należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie nie posiada wszystkich wymaganych elementów, a przy tym jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Kontrolowane uzasadnienie wyroku jest pozbawione wskazanej wadliwości, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy i w sposób odpowiadający celowi sprawowanej przez Sąd legalności rozstrzygnięcia wskazuje, jakie argumenty stały za uchyleniem orzeczeń organów I i II instancji oraz postanowienia Wójta Gminy Borowa z 5 października 2017 r. nr RGO.6220.4.2017.AP. Sąd I instancji wyraźnie wskazał na obowiązek ustosunkowania się i szczegółowego uzasadnienia przyczyn braku uwzględnienia opinii stwierdzającej potrzebę przeprowadzenia postępowania ocenowego i wyjaśnienia wyboru stanowiska prezentowanego w opinii RDOŚ w Rzeszowie odnośnie braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego czy planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem opisanym w pkt. 3 art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii: organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie p.o.ś. jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Ma rację również Sąd I instancji, że na podstawie art. 201 ust. 2 ww., ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r., poz. 1169). Częściowo błędnie jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instalacją do termicznego przekształcania odpadów. Takie stwierdzenie nie ma podstaw w treści karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz w charakterystyce przedsięwzięcia.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę na str. 8 uzasadnienia, że "(...) wynikająca z karty nazwa przedsięwzięcia wskazująca na mechaniczne przekształcanie odpadów nie odpowiada faktycznej treści zamierzenia inwestycyjnego". Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej przedstawionym w pkt 31 tego pisma (str. 14), że wyżej cytowane twierdzenie jest całkowicie bezzasadne. Twierdzenie Sądu I instancji jest bowiem prawidłowe w zakresie w którym dostrzegł on rozbieżność w nazwie przedsięwzięcia. Wniosek o wydanie decyzji środowiskowej odwołuje się do nazwy przedsięwzięcia opisanej jako "Modernizacja istniejącego zakładu przetwarzającego odpady z tworzywa sztucznego o dodatkową linię produkcyjną". Taka sama nazwa znajduje się w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy Borowa z 29 listopada 2017 r. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia użyto nazwy "Instalacja przetwarzania mechanicznego odpadów z tworzyw sztucznych". Oznacza to, że znajdująca się w aktach administracyjnych karta informacyjna dotyczy innej nazwy przedsięwzięcia, niż tego, którego dotyczył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej i charakterystyka przedsięwzięcia stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji z 29 listopada 2017 r. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy. Na str. 4 karty wskazano, że "Planowana inwestycja będzie polegała na modernizacji dotychczasowej linii przetwarzania tworzyw sztucznych w celu zwiększenia jej maksymalnej mocy przerobowej do 12000 Mg/rok oraz uruchomienia dodatkowej innowacyjnej linii do produkcji regranulatu HDPE, LDPE i PP umożliwiającego produkcję rur zgrzewnych". Z cytowanej wyżej treści karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że modernizacja będzie dotyczyła dotychczasowej linii przetwarzania tworzyw sztucznych". Natomiast wniosek o wydanie decyzji środowiskowej i charakterystyka przedsięwzięcia dotyczy modernizacji istniejącego zakładu przetwarzającego odpady z tworzywa sztucznego o dodatkową linię produkcyjną.

Tego rodzaju rozbieżności występujące w nazwie przedsięwzięcia, trafnie dostrzeżone przez Sąd I instancji, muszą być wyjaśnione przez organ orzekający w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "(..) karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, to jednak jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. (...). Organy orzekające w sprawie mają z kolei obowiązek rzetelnej weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej oraz przeprowadzenia dodatkowych dowodów, jeżeli stwierdzą, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności danych zawartych w karcie informacyjnej. W sytuacji gdyby istniały wątpliwości co do danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, obowiązkiem organu byłoby, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 k.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia takich wątpliwości. Dopiero gdyby wątpliwości tych nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 713/16, LEX nr 2435556).

Przedwczesna na tym etapie kontroli orzeczeń organów I i II instancji była ocena Sądu I instancji przeprowadzona na str. 8 uzasadnienia, dotycząca ilości odpadów przewidzianych do przetwarzania w przedmiotowej instalacji. Organ prowadząc ponownie postępowanie będzie musiał w pierwszej kolejności należycie ustalić stan faktyczny, w tym szczególności zweryfikować treść karty informacyjnej przedsięwzięcia zgodnie z art. 62a u.u.i.ś. Następnie dopiero dokona jego oceny w świetle właściwych przepisów prawa materialnego. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne było wypowiadanie się, co do prawidłowości zastosowania wyliczeń Sądu I instancji dotyczących ilości odpadów przewidzianych do przetworzenia w przedmiotowej instalacji.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że powyższe uchybienia jakich dopuścił się Sąd I instancji miały bezpośredni wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie. Nie jest również zasadny zarzut, że ww. uchybienia doprowadziły do uchylenia decyzji organów I i II instancji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 6 dotyczący tego, że "niezasadne pozostają zarzuty zgłoszone przez PPIS w Mielcu, które nie mają związku z zakresem opiniowania przez inspektora sanitarnego. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 21-23. Zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.u.i.ś., organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym do wydawania opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2, art. 70 ust. 1 pkt 2, art. 77 ust. 1 pkt 2 i art. 90 ust. 2 pkt 2, jest:

1) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny - w odniesieniu do:

a. będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: – dróg, – linii kolejowych, – napowietrznych linii elektroenergetycznych, – instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu, – sztucznych zbiorników wodnych,

2) pozostałych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie zadań określonych dla niego w u.p.i.s., państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny – w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie zadań określonych dla tych organów w u.p.i.s.

Państwowa Inspekcja Sanitarna, jest właściwa do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych lub uciążliwych, prowadzi nadzór sanitarny nad warunkami higienicznymi, w tym natężeniem szkodliwych i uciążliwych czynników akustycznych. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W myśl art. 27 ust. 2 tej ustawy, jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Przepis art. 27 ust. 1 u.p.i.s. stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". (wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. II OSK 194/16, LEX nr 2408856).

Wydanie opinii z 5 września 2017 r. przez PPIS w Mielcu w niniejszej sprawie jest wyrazem sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i ma na celu zapewnienie na etapie planowania przedsięwzięcia właściwego stanu sanitarno - zdrowotnego w obiektach wchodzących w jego skład, w taki sposób, aby w trakcie eksploatacji tych obiektów nie powodowały one zagrożeń i uciążliwości dla zdrowia ludzi.

Stosownie bowiem do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tego przepisu wynika, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (wyroki NSA: z 17 lipca 2012 r., II GSK 369/11; z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, publik. ONSAiWSA 2005 r., Nr 5, poz. 101). Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; 11 kwietnia 2017 r., II FSK 2195/16; 21 czerwca 2017 r., II OSK 2637/15; 3 października 2017 r., II FSK 2331/15).

Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do termicznego przekształcenie odpadów w przedmiotowej instalacji, zaskarżone orzeczenia organów I i II instancji i tak podlegałoby uchyleniu. Ocena Sądu I instancji o konieczności uchylenia kontrolowanych orzeczeń w tej sprawie jest prawidłowa, jednakże wadliwie Sąd ten ocenił niektóre przyczyny, dla których konieczne jest powtórzenie postępowania administracyjnego. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalając skargę kasacyjną, wyrazić w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które są wówczas wiążące. Oznacza to, że jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu sądu kasacyjnego. Z tych względów, rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego oraz zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Te bowiem zastępują ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu I instancji i wiążą organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, oddalił skargę kasacyjną.