Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 291/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2020 r. nr [...], którą umorzono postepowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z [...] września 2020 r. nr [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz pkt 3.3 załącznika "Krajowy program zwalczania niektórych stereotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na lata 2019 i 2020" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 lutego 2019 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych stereotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na lata 2019 i 2020", decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] nakazał właścicielowi fermy drobiu – kury nioski, WNI [...], położonej w miejscowości S., gmina L., J. K.:

1) unieszkodliwienie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego, ze stad kur niosek utrzymywanych w kurnikach nr 1 i nr 2, zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz środkami wykonawczymi przyjętymi zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia;

2) przemieszczenie jaj przeznaczonych do spożycia przez ludzi, ze stad kur niosek utrzymywanych w kurnikach nr 1 i nr 2, wyłącznie do zakładu przetwórczego, w którym zostaną poddane obróbce cieplnej gwarantującej wyeliminowanie wszystkich serotypów Salmonella mających znaczenie dla zdrowia publicznego;

3) zagospodarowanie odchodów, które mogły ulec skażeniu, w sposób wskazany w załączniku do decyzji, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 oraz środkami wykonawczymi przyjętymi zgodnie z art. 40 rozporządzenia;

4) izolację drobiu znajdującego się w gospodarstwie w kurnikach, w którym drób jest utrzymywany;

5) zastosowanie właściwych produktów biobójczych przed wejściami do kurników nr 1 i nr 2 i wyjściami z niech, jak i wjazdami na teren gospodarstwa i wyjazdami z tego gospodarstwa;

6) przetrzymywanie jaj w magazynie kurników nr 1 i nr 2 w warunkach uniemożliwiających rozprzestrzenianie zakażenia;

7) po zakończeniu cyklu produkcyjnego oczyszczenie i odkażenie kurników, w których był przetrzymywany drób ze stad zakażonych, otoczenia kurników, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, pod nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z.;

8) podjęcie działań mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych oraz bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie, o których mowa w ust 2.1 "Krajowego program zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na lata 2019 i 2020", oraz zakazał wprowadzania drobiu do gospodarstwa oraz wyprowadzaniu drobiu z gospodarstwa bez zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. oraz przemieszczania drobiu ze stada zakażonego, chyba że drób, na wniosek hodowcy, zostanie przemieszczony do rzeźni w celu poddania ubojowi.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie skarżącej 30 września 2020 r.

9 października 2020 r. do siedziby PIW w Z. wpłynęła informacja od hodowcy o zamiarze przemieszczenia 9 października 2020 r. kur z kurnika nr 2 do rzeźni, a 14 października 2020 r. wpłynęła informacja o dokonanym uboju kur pochodzących z kurnika nr 2.

Strona skarżąca, zachowując ustawowy termin, złożyła odwołanie oraz wniosła o ponowne pobranie urzędowych próbek w kurniku nr 1 do 16 października 2020 r., do dnia poddania stada ubojowi i przebadania tych próbek w innym akredytowanym laboratorium aniżeli ZHW w W. W odwołaniu wniesiono o dopuszczenie dowodów prywatnych ze sprawozdania z badań: nr [...] z [...] września 2020 r. i nr [...] z 12 września 2020 r. prób pobranych z inicjatywy hodowcy wykonanych w laboratorium [...]. Odwołanie zawierało wniosek o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego i wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu rozstrzygnięcia sprawy względnie o uchylenie decyzji.

13 listopada 2020 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii wpłynęła decyzja PLW w Z. z [...] listopada 2020 r. nr [...], którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji z [...] września 2020 r. nr [...].

[...] WLW decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] umorzył postepowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec wygaszenia zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. przestał istnieć przedmiot postępowania, a więc brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, a tym samym należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ uznał również, że uzasadnione było odstąpienie od rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie decyzji, która została już usunięta z obrotu prawnego. Organ wskazał, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. nie mają zastosowania dla realizacji programu. Natomiast powiatowy lekarz weterynarii nie pobiera próbek w stadach, w których uzyskano dodatni wynik badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonella objętych programem lub wykryto efekt hamujący wzrost bakterii w próbkach pobranych z inicjatywy hodowcy lub w próbkach pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii lub stwierdzono zastosowanie środków przeciwdrobnoustrojowych, z wyjątkiem odstępstwa opisanego w ust. 3.2. programu. Odstępstwo opisane w pkt 3.2. programu dotyczy wyłącznie przypadku, gdy powiatowy lekarz weterynarii ma powody, aby zakwestionować wyniki badania próbek pobranych z inicjatywy hodowcy (wyniki fałszywie dodatnie). Organ podkreślił, że procedura transportu i przygotowania próbek została określona w ust. 3.1 załącznika do rozporządzenia nr 517/2011. Próbki pobrane przez PLW w kurniku nr 1 23 września 2020 r. o godz. 13.30 oraz próbki pobrane w kurniku nr 2 23 września 2020 r. o godz. 14.00 przekazane następnego dnia do akredytywnego laboratorium ZHW w W. zostały wysłane przed upływem 24 godzin od ich pobrania. Rozpoczęcie badania próbek pobranych z kurnika nr 1 i kurnika nr 2 nastąpiło w ciągu 48 godzin od przyjęcia próbek i 4 dni od pobrania próbek. Organ uznał, że wobec sprawozdania z badania nr [...] i [...] z [...] września 2020 r., w wyniku którego w próbkach pobranych w gospodarstwie strony 23 września 2020 r. stwierdzono obecność pałeczek Salmonella Enteritidis, PLW prawidłowo uznał stado kur znajdujące się w kurniku nr 1 i nr 2 za stado zakażone pałeczkami Salmonella Enteritidis. Oceny tej nie zmieniają dołączone do odwołania dokumenty prywatne, tj. sprawozdania z badań nr [...] z [...] września 2020 r. oraz nr [...] z [...] września 2020 r. prób pobranych z inicjatywy hodowcy wykonanych w laboratorium [...]. Organ podzielił jednak zarzutu dotyczącego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargę na to rozstrzygnięcie wywiódł Jarosław Kowalski, który podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 15 i art 162 § 1 pkt 1 w zw. z art 105 k.p.a., przez nieuzasadnione umorzenie postępowania odwoławczego wskutek wydania decyzji PLW z [...] listopada 2020 r. nr [...], wygaszającej decyzję z [...] września 2020 r., co skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, naruszając tym samym naczelną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

2) art 7, art. 11, art 77, art 80 k.p.a., przez brak wzięcia pod uwagę całokształtu stanu faktycznego sprawy, uzyskania w akredytowanym laboratorium negatywnych wyników testu na obecność na obecność serotypów Salmonella,

3) brak skorygowania decyzji organu I instancji, który wydał decyzję nakładającą nakazy i zakazy w oparciu o badania próbek kału przeprowadzone z przekroczeniem 3-dniowego terminu określonego w ust. 3.1 "System badawczy konieczny do sprawdzenia czy został osiągnięty ceł unijny dotyczący ograniczenia występowania Salmonella Enteritidis i Salmonella Typhimurium u dorosłych kar niosek gatunku Gallus gallus, o którym mowa w art. I ust 2" do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 517/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego celu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010, tj. materiał został pobrany [...] września 2020 r. zaś badanie próbek w ZHW w W. zakończyło się [...] września 2020 r., co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że w gospodarstwie wykryto obecność pałeczek Salmonella Enteritidis.

W tym stanie rzeczy hodowca wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu sprawdzała się do wyjaśnienia, czy faktycznie zaszła okoliczność, która uzasadniała umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Sąd doszedł do przekonania, że sytuacja tego rodzaju nie miała miejsca w sprawie.

Zdaniem Sądu, mając na względzie przedmiot sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że wykonanie decyzji z [...] września 2020 r. nie prowadziło do umorzenia postępowania, skoro hodowca, jako dysponent wniesionego środka prawnego, nie postanowił o cofnięciu odwołania. Tym bardziej samo dobrowolne wykonanie decyzji przez stronę skarżącą nie oznacza jej bezprzedmiotowości. Wykonanie nałożonych obowiązków nie może bowiem istnieć w oderwaniu od decyzji zaskarżonej w drodze odwołania.

[...] WLW argumentował jednak, że podstawą umorzenia postępowania odwoławczego było wygaszenie decyzji z [...] września 2020 r. W ocenie Sądu, takie stanowisko jest nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu, przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może być stosowany stosunku do decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych, niemniej z zastrzeżeniem, że wyłączona jest taka możliwość w sytuacji wszczęcia postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji wygaszanej (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 5 grudnia 1989 r., sygn. akt SA/Wr 335/89), a taka sytuacja miała miejsce w sprawie.

Podkreślić należy, że przepis art. 162 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane, a których na skutek określonych zdarzeń wykonanie stało się niemożliwe albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Innymi słowy, możliwe jest zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do decyzji nakładającej obowiązek, który nie został wykonany.

Instytucja wygaszania decyzji służy porządkowaniu obrotu prawnego poprzez eliminowanie z niego rozstrzygnięć administracyjnych, które materialnie już nie istnieją, natomiast formalnie jeszcze w im pozostają i mogą wobec tego stwarzać stan niepewności. Przyczyny bezprzedmiotowości nie mają jednak charakteru wad tkwiących w samej decyzji. Stąd Sąd aprobuje pogląd, że wygaszanie decyzji nie jest środkiem służącym eliminacji z obiegu prawnego decyzji wadliwych.

W ocenie Sądu, w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym, o czym była już mowa, dla wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] września 2020 r., organ I instancji nie mógł wydać decyzji opartej na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla bezskuteczności wydania decyzji wygaszającej inną decyzję istotna jest już sama tylko przesłanka zaskarżenia decyzji do organu odwoławczego. Co ważne, bez znaczenia dla tej oceny pozostaje okoliczność, że strona te obowiązki dobrowolnie zrealizowała, gdyż wykonanie decyzji nie oznacza automatycznie, że powinna ona zostać derogowana z obrotu prawnego jako bezprzedmiotowa. Niemniej istotne są również odmienne skutki wygaszenia decyzji od jej ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego przez organ odwoławczy.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że kontrola instancyjna sprawowana przez organ wyższej instancji jest dalszym etapem merytorycznego załatwiania sprawy, w toku którego organ odwoławczy prowadzi postępowanie merytoryczne oraz wydaje decyzję wedle stanu prawnego i faktycznego zaistniałego na dzień jej wydania, a także dokonuje kontroli decyzji organu I instancji pod kątem przesłanek nieważności. To z kolei oznacza, że nie można wykluczyć, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, stwierdzi nieważność decyzji, która w takim przypadku nie wywołałaby żadnych skutków od samego początku, czyli od daty jej wydania.

W ocenie Sądu wynikająca z niniejszej sprawy praktyka stosowana przez PLW w Z., polegająca na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie odwoławcze, doprowadza do sytuacji niepożądanej z punktu widzenia praw do dobrej administracji, kiedy strona skarżąca zostaje pozbawiona możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji, którą – w jej ocenie błędnie – nałożono na nią jakiekolwiek obowiązki.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy powinien więc merytorycznie pochylić się nad odwołaniem, gdyż wygaszenie decyzji z [...] września 2020 r. z powodu jej wykonania przez stronę skarżącą nie rodzi skutku bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Przyjmując bowiem nawet, że wygaszenie decyzji było prawidłowe, co jak już wspomniano wcześniej nie miało miejsca, to decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa, a nie od dnia jej wydania. Innymi słowy, samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie oznacza, że rozpoznanie odwołania również stało się bezprzedmiotowe.

W następstwie uprawomocnienia się tego wyroku [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu oraz rozpoznana odwołanie strony skarżącej. Sąd pozostawia rozważeniu przez organ wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PLW w Z. z [...] listopada 2020 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego oraz konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania odwoławczego, Sąd odstąpił od wypowiedzenia się w zakresie prawidłowości decyzji PLW w Z. z [...] września 2020 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy (200 zł).