Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 649/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 1, i 2 art. 144 ust. 1, art. 146 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. L. i A. L. kwotę 4193 (cztery tysiące sto dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. L. i A. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [..], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta z urzędu wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [..], położoną w U. przy ul. W., w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji deszczowej w ulicy W.

W oparciu o uchwałę Rady Miasta nr XXI/166/2008 z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 lutego 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.M. – C., decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta ustalił opłatę adiacencką w przedmiotowej sprawie w wysokości 19.182,50 zł.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. L. i A. L. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 145 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 104 i art. 127 i 127a k.p.a.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 22 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, potwierdza fakt zrealizowania przez Gminę Miasto inwestycji obejmującej wybudowanie infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy W. w U. Inwestycja ta została sfinansowana ze środków Gminy Miasta, Gminy, Powiatu, Wojewody oraz A. Spełniona została zatem zasadnicza przesłanka warunkująca zastosowanie przepisów rozdziału siódmego ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, że skarżący byli informowani o zakończeniu budowy kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy W. w U. oraz o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości, spowodowanego opisaną wyżej inwestycją i w jego toku mogli zapoznać się ze zgromadzoną w tym zakresie dokumentacją dotyczącą finansowo-technicznej strony procesu budowlanego. Mogli również już wówczas zgłosić swoje uwagi i zastrzeżenia w tym zakresie, a zrobili to dopiero na etapie odwołania od decyzji. Wówczas też zainteresowali się wysokością partycypacji każdego z podmiotów publicznoprawnych finansujących opisaną inwestycję w jej kosztach. W ocenie organu podobnie należało potraktować zarzuty dotyczące szczegółowego opisania w wydanej decyzji rodzaju i charakteru poszczególnych urządzeń składających się na wybudowaną w ciągu ulicy W. w U. infrastrukturę techniczną tworzącą kanalizację deszczową. Tym bardziej, że fakt wybudowania ww. infrastruktury i jej przeznaczenie nie budzą wątpliwości w świetle zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej dla obojga współwłaścicieli łącznie, organ zauważył, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że M. i A. L. są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, co oznacza, że łącząca ich współwłasność ma charakter łączny, w której żaden z małżonków nie dysponuje ułamkowo wyrażonym udziałem, a zatem nie jest możliwe rozdzielenie opłaty adiacenckiej stosownie do wielkości udziałów.

Organ nie przychylił się również do zarzutu niewskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej czy pouczenia o możliwości zrzeczenia się uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji. Organ zauważył, iż skarżący w uzasadnieniu odwołania nie kwestionowali prawidłowości dokonanej przez powołanego w sprawie rzeczoznawcę majątkowego wyceny ani wysokości ustalonej opłaty. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że orzekając w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i wykładni obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, wobec czego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie art. 143 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez brak wskazania w jakiej części urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi;

II. naruszenie art. 143 ust. 2 u.g.n. poprzez brak wskazania rodzaju i charakteru urządzeń technicznych, w oparciu o które prowadzono postępowanie administracyjne w sprawie;

III. naruszenie art. 144 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej dla obojga współwłaścicieli łącznie, pomimo, iż należy ustalić jedną opłatę adiacencką dla danej nieruchomości i rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości;

IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a., przez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, tj. art. 16 k.p.a., art. 110 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art 127 w zw. z art. 127a poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w drodze postępowania administracyjnego bez wskazania podstawy określające zapisy norm prawnych Kodeksu postępowania administracyjnego oraz poprzez brak wskazania w pouczeniu o możliwości zrzeczenia się odwołania od decyzji;

V. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: art. 6, 7, 8, 9,10, 77, 80 i 81 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 107 § 3 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez pełne zaaprobowanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który nie uwzględniał wyjaśnień skarżącej oraz polegające na braku uzasadnienia faktycznego w wyniku rażących błędów, co do kwalifikacji treści zastosowanych przez stronę, braku wyjaśnienia podstaw prawnych wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności w odniesieniu do wymienionych w uzasadnieniu tekstów z całą pewnością nie stanowiących naruszenia obowiązującego prawa tj. w szczególności naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zadaniem Sądu jest zatem stwierdzenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta nakładającą na skarżących - właścicieli działki nr [..] położonej w U. przy ul. W. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji deszczowej.

Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

W art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zatem do wskazanych przepisów w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrza albo prezydenta miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czy stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:

1. zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych),

2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej,

3. nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ponadto, z przytoczonych przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., I OSK 2337/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że doszło do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy W. w U., przy której to ulicy pod numerem [..] położona jest działka skarżących. Z akt wynika, że wybudowanie kanalizacji deszczowej o długości 360 m było jednym z elementów inwestycji przeprowadzonej przez Gminę Miasto polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [..] w ciągu ulicy W. Zakres przedmiotowy inwestycji potwierdza zalegająca w aktach kopia umowy z dnia 22 lipca 2015 r. zawarta pomiędzy Gminą Miastem a wykonawcą, jak również protokół odbioru końcowego inwestycji oraz potwierdzenia przyjęcia środków trwałych. Z zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych w ramach opisanej wyżej inwestycji wynika nadto, że zrealizowano ją na podstawie decyzji Starosty z dnia 26 sierpnia 2011 r., nr [..].

Nie ma przy tym wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżących, że powyższa inwestycja została zrealizowana przy udziale środków publicznych, w tym gminnych. Z załączonej do akt kopii kosztorysu powykonawczego wynika wyraźnie wkład finansowy Gminy w powyższą inwestycję, którego nie zmienia ani nie dezaktualizuje udział innych podmiotów publicznych oraz podmiotu prywatnego. Dla gminy nie ma bowiem znaczenia, kto będzie budował urządzenia infrastruktury technicznej wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n., bo wystarczy choćby symboliczny udział środków finansowych pochodzących z budżetu Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, z Unii Europejskiej bądź innych źródeł niepodlegających zwrotowi, by gmina mogła ustalić opłatę adiacencką z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

W dniu 18 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został również zawiadomiony o zakończeniu budowy inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [..] w ciągu ulicy W., w ramach której wybudowano sieć kanalizacji deszczowej o długości 360 m. Zgłoszenie to przyjęto bez sprzeciwu.

Przepisy u.g.n. nie definiują pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", natomiast zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie tej kwestii następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami są: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwana dalej Prawem budowlanym oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.), zwana dalej u.z.z.w.

W przypadku wybudowania urządzeń kanalizacji deszczowej datą stworzenia warunków do korzystania z nich będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z tych urządzeń. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór czy zaliczenie urządzeń do środków trwałych, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanych urządzeń kanalizacji deszczowej jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tych urządzeń, ustalona według przepisów Prawa budowlanego, co zgodnie z treścią zgłoszenia dokonanego w odniesieniu do kanalizacji wybudowanej w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 2 stycznia 2016 r. Wskazać jednak należy, że powyższe ustalenie będzie miało znaczenie w stosunku do skarżących wyłącznie w sytuacji, gdy ich nieruchomość położona jest przy tym odcinku ulicy W., w ciągu którego wybudowano nowy, 360-metrowy fragment kanalizacji deszczowej, a nie przy tym, w którym wykonano tylko remont kanalizacji istniejącej, który pozostaje poza zakresem zastosowania instytucji opłaty adiacenckiej. Wskazane kwestie nie były przedmiotem ustaleń ani oceny organów obu instancji, a przynajmniej nie dano im prawidłowego wyrazu w uzasadnieniu decyzji.

Przy spełnieniu powyższego warunku, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachowany został również 3 – letni termin przewidziany dla wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, którego bieg, zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., rozpoczął się w dniu stworzenia warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. w dniu 2 stycznia 2016 r., i upłynął w dniu 2 stycznia 2019 r. Pomimo dość ogólnej redakcji uzasadnienia organu I instancji potwierdza ono, że organ prawidłowo przyjął datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do nowych urządzeń kanalizacji deszczowej kierując się dyspozycją 54 ust. 1 Prawa budowlanego, a organ II instancji stanowisko takie potwierdził.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest również, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji deszczowej obowiązywała uchwała nr XXI/166/2008 Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej, przewidująca stawkę opłaty w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Wskazana uchwała została przywołana w decyzjach organów obu instancji jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenkiej zależało jeszcze od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie była działka nr [..], która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn "[..]", zatwierdzonego uchwałą nr XVI/351/2013 Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2013 r., położona na jest w jednostce urbanistycznej o symbolu 05.21.U – przeznaczonej pod tereny usług związanych z uzdrowiskiem.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dowodzi, że organy w ogóle nie przeprowadziły oceny dowodowej sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, bezrefleksyjnie i bezkrytycznie przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Takiej postawy procesowej nie usprawiedliwiał fakt, że operatu nikt w toku postępowania nie kwestionował, w tym skarżący nie podważali sporządzonej wyceny ich nieruchomości oraz wysokości opłaty. Tak jak w administracyjnym toku instancji nie mogło stanowić to przeszkody do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tak i w postępowaniu sądowym powyższe uchybienia nie mogły pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu, ze względu na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niewątpliwie ustalenia operatu stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji, dlatego ocena jego prawidłowości ma bardzo istotne znaczenie. Podkreślić należy, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Wykonany dla potrzeb danej sprawy operat szacunkowy powinien być sporządzony z uwzględnieniem przepisów u.g.n., a także zawierać wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, elementy wymagane dla tego dokumentu. Ponadto, przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy powinna być spójna i logiczna.

Co do operatu szacunkowego w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy oprócz wymóg formalnych określonych w rozporządzeniu powinien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Takie ustalenie otwiera dopiero drogę do dalszych ustaleń operatu, które winny polegać na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz określeniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ administracji winien zawsze wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów Sąd uznał, że operat ten narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej, z uwagi na niewłaściwy sposób ustalenia nieruchomości porównywanych. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy, jak również organy obu instancji poprzez bezkrytyczną akceptację jego ustaleń, dopuściły się uchybień, mających istotny wpływ na ustalenie wartości wycenianej nieruchomości. Organy obu instancji za podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęły dowód, którego wartości nie zweryfikowały w sposób wymagany przepisami k.p.a., doprowadzając do sytuacji, w której za podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjęto błędnie sporządzony operat szacunkowy.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując dla potrzeb niniejszej sprawy wyceny działki nr [..], zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jak wynika z treści operatu (s. 17-18, 28), biegły, po analizie transakcji na rynku lokalnym w badanym okresie, stwierdził, że na terenie wschodniej części miasta nie ma transakcji nieruchomościami budowlanymi, o przeznaczeniu usługowym, pozbawionymi dostępu do infrastruktury technicznej. Natomiast transakcje obejmujące nieruchomości bez dostępu do infrastruktury z zachodniej części miasta uznał za niemiarodajne ze względu na zaniżony poziom cen. Z tego powodu wycenę nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji deszczowej biegły przeprowadził w ten sposób, że przeanalizował zachowania uczestników rynku w zakresie postrzegania przez nich nieruchomości gruntowych pozbawionych kanalizacji deszczowej. W ten sposób ustalono relacje, jakie zachodzą pomiędzy wartościami nieruchomości niezabudowanych przy drodze z wybudowaną kanalizacją deszczową i nieruchomości niezabudowanych, położonych przy drodze bez takiej kanalizacji. Na podstawie wyliczeń i wywiadów przeprowadzonych na potrzeby sporządzenia operatu, stwierdzono, że cecha w postaci uzbrojenia terenu waży w wartości nieruchomości 20%, w tym kanalizacja deszczowa zajmuje najmniejszy przedział wartości cechy – od 2 do 7%. Wynika z tego, że kanalizacja deszczowa waży w wartości całej nieruchomości gruntowej na poziomie od 0,4% do 1,4%. W związku z charakterystyką nieruchomości wycenianej i jej otoczenia biegły przyjął wagę tej cechy na poziomie 0,5%. W konsekwencji, przyjęto, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji deszczowej będzie niższa niż wartość nieruchomości po jej wybudowaniu, a relacja ta wynosi 0,995.

Wartość nieruchomości wycenianej po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej oszacowano poprzez porównanie jej kolejno z nieruchomościami z wyselekcjonowanego zbioru nieruchomości podobnych, tj. niezabudowanych, o przeznaczeniu usługowym, z dostępem do kanalizacji deszczowej. Natomiast wartość nieruchomości wycenianej przed wybudowaniem kanalizacji deszczowej określono poprzez pomniejszenie wartości nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji o 0,995, czyli o wagę cechy kanalizacji deszczowej dla całej wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu dokonana w ten sposób wycena nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż przyjęte do porównania, zarówno przed jak i po wybudowaniu kanalizacji deszczowej, transakcje dotyczą tych samych nieruchomości, których uzbrojenie w kanalizację deszczową było w jednym i w drugim przypadku takie samo. W istocie więc tylko ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości po podłączeniu do urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej doprowadziło do określenia wartości nieruchomości przed jej podłączeniem. Tego rodzaju metodologia wyceny jest sprzeczna z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia.

Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dodatkowymi uwarunkowaniami koniecznymi do uwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej jest odległość nieruchomości od urządzenia oraz warunki podłączenia do urządzenia. Nie uwzględnia się natomiast wartości części składowych tej nieruchomości.

Z przepisów tych wynika, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości odrębnie przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Z kolei, ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1887/17, LEX nr 2491767, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., II SA/Gd 379/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Usprawiedliwieniem zastosowanej przez biegłego metodologii, nie może być brak dwóch odrębnych segmentów rynku nieruchomości położonych na terenie uzbrojonym w kanalizację deszczową i nieruchomości położonych na terenie, na którym nie ma kanalizacji deszczowej. Zastosowany bowiem, uproszczony sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, jest sprzeczny z istotą przyjętego przez biegłego podejścia porównawczego i metody porównywania parami.

W tej sytuacji uznać należało, że ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji deszczowej wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 146 ust. 1 u.g.n. w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Gd 774/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, uwadze organów umknęło, że w operacie błędnie ustalono datę stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury kanalizacyjnej przyjmując dzień 1 marca 2016 r., tj. dzień przyjęcia środka trwałego nr [..], zamiast 2 stycznia 2016 r., czyli pierwszy dzień możliwości legalnej eksploatacji (korzystania) z wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych. Tym samym wykroczono poza dyspozycję art. 146 ust. 3 u.g.n., a organy orzekające w sprawie nie wykluczyły, ze uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podobnie, w operacie wskazano (s. 18), że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględniono odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń tyle tylko, że powyższe okoliczności nie wynikają z dokumentacji, z której korzystał biegły sporządzając operat, ani z innych materiałów zgromadzonych w aktach postępowania. To podważa wartość dowodową operatu uzasadniając tezę, że powyższe ustalenia miają wyłącznie walor hipotetycznych, nieskonkretyzowanych założeń, czym naruszono wymogi § 40 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do natomiast zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie podzielił wątpliwości skarżących co do udziału środków publicznych w budowie kanalizacji deszczowej. Zaangażowanie środków gminnych w realizację wskazanej inwestycji potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy, w tym kopia kosztorysu powykonawczego. Podobnie, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące obciążenia opłatą łącznie oboje skarżących. Taki natomiast sposób wymierzenia opłaty adiacenckiej jest adekwatny do istniejącego pomiędzy nimi ustroju małżeńskiej wspólności ustawowej, konstytuującego współwłasność łączną, czyli tzw. współwłasność bezudziałową, w której żaden ze współwłaścicieli nie dysponuje ułamkowo wyrażonym udziałem, dopóki nie nastąpi podział współwłasności. To z kolei skutkowało brakiem możliwości rozdzielenia opłaty adiacenckiej stosownie do wielkości udziałów.

Sąd nie dostrzegł uchybień w powołanej podstawie prawnej oraz w przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Natomiast sfera ustaleń faktycznych istotnych dla określenia opłaty adiacenckiej i ich oceny dotknięta jest takimi uchybieniami, które w istotny sposób wpłynęły na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 26 kwietnia 2019 r.

W konsekwencji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), na które oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 576 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 3600 zł.