Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 822/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64 e, art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107, art. 138 § 1, § 2, art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 2, art. 147, art. 148, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu [...] Okręgowej Izba Inżynierów Budownictwa w [...] dalej "OIIB w [....]", jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Na podstawie dokonanej analizy akt sprawy ustalono, że decyzją z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...] Starosta Powiatowy w [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "budynku handlowo - usługowego, szamba i parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącz energetyczny, gazowy, wodociągowy, kanalizacyjny) na działce nr 1360 położonej w miejscowości P., gmina [...] (obecnie na działce nr 1360 w obr. [...] w R.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] znak: [...], Prezydent Miasta [...] zmienił na wniosek "A" Sp. z o.o., z siedzibą w [...] ww. decyzję Starosty Powiatowego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., przeniósł pozwolenie na rzecz OIIB w [...].

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r, (uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r.) A.C., wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.").

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] o wznowieniu postępowania, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując ponownie wniosek A.C., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o zmianie pozwolenia na budowę, a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołując przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wskazał, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Obszarem oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważył także, że zmiana pozwolenia, w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę, jest ograniczona do zakresu dokonywanych zmian, zatem organ ustala krąg stron postępowania dokonując oceny obszaru oddziaływania w odniesieniu do zaprojektowanych zmian. Organ I instancji dokonując takiej oceny, wziął pod uwagę wszystkie elementy zagospodarowania terenu, uwzględnione w projekcie budowlanym i wskazał, że projektowane zmiany obejmowały: zmianę lokalizacji wielkości projektowanego budynku oraz układu pomieszczeń i instalacji wewnętrznych; zmianę zagospodarowania terenu w zakresie układu komunikacji pieszej i kołowej z parkingami, zmianę instalacji kanalizacji deszczowej, zmianę przyłącza do sieci wodociągowej, budowę punktu poboru wody, zmianę przyłącza kanalizacji sanitarnej, przełożenie fragmentu sieci kanalizacji sanitarnej, budowę instalacji fotowoltaicznej, zmianę instalacji oświetlenia terenu, budowę instalacji glikolowego wymiennika ciepła (układ sond pionowych jako dolne źródło pomp ciepła), budowę gruntowego powietrznego wymiennika ciepła, roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejących fundamentów, roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego przyłącza gazowego, roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego przyłącza wodnego, rozbiórkę istniejących: fundamentów, przyłącza gazowego, przyłącza wodnego.

Wskazał również, że projektowane zmiany, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, zlokalizowane są na działce inwestora i nie powodują ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 1358, zlokalizowanej od strony zachodniej, stanowiącej własność A.C. Nadmienił również, iż w projekcie budowlanym zamiennym, opracowanym przez projektantów posiadających aktualne na dzień opracowania projektu stosowne uprawnienia budowlane, przedstawiono rozwiązania dotyczące projektowanego zagospodarowania działki i projektowanego budynku stwierdzające, że projektowane zagospodarowanie działki umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, jak i na działkach sąsiednich (istniejący budynek położony od strony wschodniej i budynek mieszkalny jednorodzinny od południa). Organ wskazał także, że projektowane zagospodarowanie działki jest zgodne z zapisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż projektowane zagospodarowanie działki wraz z projektowanym budynkiem nie ogranicza czasu nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków i hipotetycznego budynku usytuowanego od strony zachodniej (na działce nr 1358 obr. 222 należącej do A.C.), spełniono warunki zawarte w § 60, a także wymagania § 19 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Od decyzji tej odwołał się A.C., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż Prezydent Miasta [...] "ponownie błędnie uznał, że nie przysługuje mu status strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. W konsekwencji uchylił się od zbadania czy w niniejszej sprawne zaistniała przesłanka wznowieniowa określona, w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał również, iż skoro w sprawie pozwolenia na budowę posiadał przymiot strony postępowania, to i w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przymiot strony winien mu zostać przyznany.

Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśnił, że kolejną czynnością organu po wznowieniu postępowania winno być ustalenie, czy w sprawie pozwolenie na budowę przesłanka procesowa, na którą wskazał wnioskodawca, tzn. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dopiero ustalenie, że omawiana przesłanka wznowienia zaistniała, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy i merytorycznej kontroli objętej wnioskiem o wznowienie decyzji. Na gruncie analizowanej sprawy Prezydent Miasta [...] naruszył ww. regułę prowadzenia postępowania wznowieniowego, gdyż z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu wydanej decyzji, że wnoszącemu podanie o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, a z drugiej przeprowadził postępowanie merytoryczne zmierzające do kontroli wydanej decyzji. Co więcej nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w niniejszej sprawie w ocenie organu pierwszej instancji winien znaleźć zastosowanie art. 151 § 1 k.p.a. czy też § 2 tegoż przepisu w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Ma to o tyle istotne znaczenie, że z jednej strony organ odmawia uchylenia pozwolenia na budowę, co może wskazywać, iż uznaje że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła, podczas gdy w podstawie prawnej wskazuje art. 146 k.p.a.

Organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia (tzn. co do tego, czy wnioskodawca posiada przymiot strony i czy powinien mu być zapewniony udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę/zmianą pozwolenia na budowę). Jeżeli w wyniku dokonania takiej oceny organ dojdzie do wniosku, że "obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę skarżącego, a tym samym, że powinien być on stroną wznowionego postępowania (art. 28 ust. 2 P.b.), to winien przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś organ dochodzi do wniosku, że wystąpiła podstawa wznowienia, ale nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna - powinien zastosować art. 151 § 2 k.p.a. nie odmawiać uchylenia decyzji ostatecznej kontrolowanej we wznowionym postępowaniu, z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. W przypadku ustalenia, że obszar oddziaływania nic obejmuje działki wnioskodawcy (a tym samym, ze przesłanka wznowieniowa me zaistniała), organ może zastosować art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] nie spełnia wymagań art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził m.in., iż projektowane zmiany, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, zlokalizowane są na działce inwestora i nie powodują ograniczenia w zagospodarowaniu działki zlokalizowanej od strony zachodniej, tj. działki nr 1358 w obr. [...] będącej własnością A.C., nie uzasadniając ww. stanowiska w zestawieniu z konkretnymi danymi wynikającymi z projektu budowlanego. Co więcej organ wskazał, iż "projektowane zagospodarowanie działki umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się na terenie objętym wnioskiem jak i na działkach sąsiednich (...) Stwierdzono, że projektowane zagospodarowanie działki jest zgodne z zapisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowane zagospodarowanie działki wraz z projektowanym budynkiem me ogranicza czasu nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków/ hipotetycznego budynku usytuowanego od strony zachodniej (na działce nr 1358 obr. [...] należącej do A.C.), spełniono warunki zawarte w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spełnione są także wymagania §19 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dotyczące odległości miejsc postojowych zarówno od granic działki jak i od sąsiedniej zabudowy". W odniesieniu do powyższego przypomnieć należy, że samo zachowanie warunków technicznych (w szczególności w zakresie sytuowania obiektu) nie oznacza jeszcze, że właściciel sąsiedniej działki nie może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Stanowisko organu pierwszej instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż A.C. nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu jest przedwczesne. Przepis, który określa krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (jednolity tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). O statusie strony (poza inwestorem) decyduje zatem tytuł do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste, zarząd) oraz fakt, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania. Z zalegającej w aktach sprawy informacji o działce, a także z treści wpisów ujawnionych w księdze wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr 1358, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest A.C. Mając powyższe na uwadze należało ustalić, czy w/w nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje poprzez uwzględnienie funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść przepisów odrębnych wyznaczony zostaje obszar oddziaływania obiektu, a co się z tym wiąże krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zmiana pozwolenia na budowę).

Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania chodzi nie tyle o faktyczne naruszeniem konkretnego przepisu, co o potencjalną możliwość oddziaływania obiektu (ze względu na jego specyfikę) na otoczenie, w celu zagwarantowania zainteresowanym właścicielom (użytkownikom wieczystym, zarządcom) nieruchomości sąsiednich udziału w postępowaniu w celu ochrony ich interesów, które mogą być naruszone.

W ocenie Organu odwoławczego zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu oraz przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a. i stosownie do dokonanych ustaleń wydać decyzję spełniającą wymagania art. 107 k.p.a.

W sprzeciwie od opisanej na wstępie decyzji OIIB w [...] zarzuciła:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu przepisów organ II instancji powinien, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać zaskarżoną decyzją w mocy (względnie, uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy), gdyż "nie pozostał do wyjaśnienia zakres spraw mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", - a to poprzez:

błędne przyjęcie, iż organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy dokonano analizy i oceny projektu budowlanego zamiennego a także innego materiału zalegającego w aktach sprawy, w tym informacji o działce, wpisów w księdze wieczystej itp., co jednoznacznie pozwoliło organowi na przyjęcie iż A.C. nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia (zmiany pozwolenia) na budowę konkretnego przedsięwzięcia, w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

błędne przyjęcie, iż organ I instancji nie wydał decyzji spełniającej wymagania art 107 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja zawierała zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, poprzez odwołanie się do konkretnych podstaw prawnych oraz działań podejmowanych przez organ w toku postępowania wraz z ich dokonaną oceną;

W związku z powyższym skarżący zażądał uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; względnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Wznowienie postępowania dotyczy zmiany pozwolenia na budowę - a nie jego uzyskania. Stąd też krąg stron postępowania ustala się, jak prawidłowo wskazał organ I instancji, dokonując oceny obszaru oddziaływania w odniesieniu do projektowanych zmian. Zgodnie z powyższym, organ w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., wskazał, iż wziął pod uwagę wszystkie elementy zagospodarowania terenu, uwzględnione w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., projekcie budowlanym zamiennym, uwzględniającym zmianę lokalizacji i wielkości projektowanego budynku, jego wielkość, układ pomieszczeń i inne, enumeratywnie wymienione zmiany (str. 3 decyzji). Kolejno, organ wskazał, iż projektowane zmiany nie powodują ograniczenia w zagospodarowaniu działki będącej własnością A.C., zlokalizowanej od strony zachodniej. Organ zbadał także posiadanie przez projektantów aktualnych uprawnień budowalnych jak i rozwiązania dotyczące projektowanego zagospodarowania działki i budynku - dzięki któremu możliwe będzie naturalne oświetlenie pomieszczeń na terenie objętym wnioskiem jak i na działkach sąsiednich. Zauważono także, iż projektowane zagospodarowanie działki jest zgodne z warunkami technicznymi z obowiązującego rozporządzenia Ministra infrastruktury, innymi słowy, nie sposób stwierdzić - jak wskazano to w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]; iż organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy wnioskodawcy przysługuje status strony, ergo - postępowanie miało zostać przeprowadzone w sposób niewyczerpujący. Co więcej, wbrew stanowisku Wojewody P. Organ I instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu poprzez uwzględnienie funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu.

Ponadto, badając, czy A.C. przysługuje status strony - ze względu na możliwe (potencjalne) oddziaływanie obiektu na otoczenie, organ wskazał, iż nie każde oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość, przesądzać będzie o przyznaniu podmiotowi władającemu taką nieruchomością legitymacji do udziału w postępowaniu, a jedynie ujemne oddziaływanie projektowanego obiektu, stanowi o istnieniu interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu (o udzielenie pozwolenia na budowę). Na marginesie należy także dodać, iż w toku postępowania administracyjnego dla zatwierdzenia projektu budowlanego nie było nawet konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - co wynika także z materiału badanego przez organ I instancji, a co świadczy również o tym, iż projekt budowlany (zamienny), nie jest przedsięwzięciem mogącym (lub potencjalnie mogącym) znacząco oddziaływać na środowisko, ergo - obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie będzie dotyczył nieruchomości należącej do A.C. Stąd też, w niniejszej sprawie, nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego dla usunięcia wątpliwości - czemu w żadnym miejscu nie przeczy Wojewoda Podkarpacki, wskazując jedynie na brak, w jego ocenie, szczegółowego odniesienia się do projektu budowlanego zamiennego, a w konsekwencji przedwczesność wydanego orzeczenia. Jeśli nawet uznać, za organem II instancji, iż uzasadnienie Prezydenta Miasta [...], miałoby być mało wyczerpujące, nie było przeszkód, by organ mógł we własnym zakresie ocenić faktyczny obszar oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość A.C., Organ bowiem nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów w istocie więc nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Przechodząc do podstawy prawnej decyzji organu I instancji, wskazać należy, iż organ oparł się w pierwszej kolejności na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego określonego w art. 149 § 2 tj. po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia - którego skutkiem było uznanie, iż A.C. nie przysługuje status strony. Stąd też, pierwszą z kategorii decyzji, jaką organ administracji publicznej może wydać na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Jeżeli więc organ administracji publicznej dojdzie do przekonania, że nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Ustalenie zatem przez organ I instancji wtoku postępowania wyjaśniającego, iż wnioskodawca – A.C. - nie jest stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zmieniającej decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1999 r., uprawniało organ do odmowy uchylenia decyzji, zgodnie z podstawami prawnymi, wskazanymi w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprzeciw Spółki okazał się niezasadny dlatego też podlegał oddaleniu.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu.

Zaskarżona do WSA decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).

Sąd po przeanalizowaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wszczętej ze sprzeciwu OIIB w [...] doszedł do wniosku, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie zaistniały przyczyny określone w tym przepisie.

Przechodząc do uargumentowania swojego stanowiska Sąd tytułem wstępu wskazuje, że inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego z powołaniem się na przyczynę wznowienia określoną w ar. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po myśli art. 147 k.p.a. należy wyłącznie do strony. Brak jest regulacji stanowiącej dla organu umocowanie do wszczęcia postępowania z urzędu z powołaniem się na wymienioną wyżej podstawę wznowienia. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Organu odwoławczego w zakresie, w jakim uznał on, że kolejną po wznowieniu postępowania czynnością Organu I instancji po tym jak wznowił postępowanie powinno być ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka procesowa, na którą wskazał wnioskodawca, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest, tak jak w rozpatrywanej sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), organ właściwy w sprawie dopiero po wznowieniu postępowania dokonuje analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie odnośnie przysługującego jej przymiotu strony. W odniesieniu do pozostałych przesłanek brak po stronie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowiły przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Rację ma Organ odwoławczy, że w świetle zaprezentowanego uzasadnienia Organu I instancji przedwczesne jest stanowisko, wedle którego A.C. nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu, bowiem Organ ten nie przeprowadził analizy regulacji prawnych jakie znajdą w przedmiotowej spawie zastosowanie w zakresie ustalenia statusu strony postępowania. Otóż mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 P.b. stanowiącego regulację szczególną w stosunku do ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. stanowiącego o przesłankach uznania za stronę postępowania administracyjnego, wskazać należy, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 P.b.). Biorąc pod uwagę fakt, że właścicielem działki nr 1358, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest A.C., obowiązkiem Organu I Instancji było ustalenie w pierwszej kolejności, czy w/w nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, nie tyle samej inwestycji, bo takie ustalenia byłyby konieczne w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co w obszarze oddziaływania zmian w projektowanej inwestycji. Rację należy przyznać Organowi I instancji, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może polegać na automatycznym uznaniu za strony wszystkich podmiotów, które brały udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże wyznaczając obszar oddziaływania obiektu w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę organ powinien dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście planowanych zmian w stosunku do pierwotnego obiektu objętego pozwoleniem na budowę i w kontekście ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Jak słusznie bowiem wskazano nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania w takim postępowaniu chodzi o potencjalną możliwość oddziaływania nie całego obiektu/ inwestycji, ale z ograniczeniem oddziaływania do zmienionych w stosunku do pierwotnego elementów na otoczenie, w celu zagwarantowania zainteresowanym właścicielom (użytkownikom wieczystym, zarządcom) nieruchomości sąsiednich udziału w postępowaniu w celu ochrony ich interesów, które mogą być naruszone.

Jeżeli w wyniku dokonania takiej oceny organ dojdzie do wniosku, że "obszar oddziaływania obiektu" obejmuje działkę skarżącego, a tym samym, że powinien być on stroną wznowionego postępowania (art. 28 ust. 2 P.b.), to winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W zależności od wyniku tego postępowania zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Kolejną, trzecią opcją jest wydanie decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, w sytuacji gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) lub gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotychczasowej upłynął przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. okres czasu (art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Tymczasem w podstawie prawnej decyzji powołano wzajemnie wykluczające się regulacje prawne tj. art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt k.p.a.

Z treści przytoczonej regulacji wynika, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia organ dojdzie do przekonania, że nie wystąpiła podstawa wznowienia i brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej. W przełożeniu na realia niniejszej sprawy musiałoby to oznaczać, że organ jednoznacznie stwierdza, że obszar oddziaływania zmian w projektowanej inwestycji nie obejmuje działki skarżącego, a zatem wnoszący podanie nie był stroną postępowania administracyjnego, a zatem, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła

Organ I instancji naruszył ww. reguły prowadzenia postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu wydanej decyzji z jednej strony stwierdził, że wnoszącemu podanie o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, ale zrobił to nie ustaliwszy uprzednio jakie nieruchomości wejdą w skład obszaru oddziaływania zmian w planowanej inwestycji w świetle art. 28 P.b. Ponadto z niezrozumiałych przyczyn przeprowadził postępowanie merytoryczne zmierzające do kontroli wydanej decyzji. Tym samym naruszył reguły sporządzania uzasadnień decyzji administracyjnych wynikające z art. 107 k.p.a. Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 926/08). Uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta [...], jak słusznie uznał Organ II instancji nie spełniało wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ I instancji stwierdzając m.in., iż projektowane zmiany zlokalizowane są na działce inwestora i nie powodują ograniczenia w zagospodarowaniu działki zlokalizowanej od strony zachodniej, tj. działki nr 1358 w obr. [...] będącej własnością A.C., nie uzasadnił ww. stanowiska w zestawieniu z konkretnymi danymi wynikającymi z projektu budowlanego. Stwierdzenia o zgodności projektowanych zmian z poszczególnymi regulacjami Rozporządzenia są jedynie niczym niepopartymi arbitralnymi sentencjami jeżeli nie zawierają zestawień parametrów czy rodzajów poszczególnych zmian z treścią tych regulacji, a ponadto samo zachowanie warunków technicznych nie oznacza jeszcze, że właściciel sąsiedniej działki nie może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Powyższe konkluzje wskazują jednoznacznie, że Organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 k.p.a. wydał prawidłową decyzję uchylającą decyzję Organu I instancji w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu mając na względzie definicję legalną strony postępowania w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a. Następnie stosownie do dokonanych ustaleń organ winien wydać decyzję spełniającą wymagania art. 107 k.p.a.

Przedstawione przyczyny zadecydowały o konieczności oddalenia sprzeciwu Spółki na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a.