Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 782/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012r. sprawy ze skargi B. S.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r. nr [...], którą zatwierdzony został podział działki nr [...] położnej w N.R. przy ul. S. na działki o numerach: [...], [...], [...] i [...].

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. S. wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki w N.R. przy ul. S. oznaczonej nr [...] na działki o numerach: [...], [...], [...] i [...]. W ocenie wnioskodawczyni decyzja ta rażąco naruszał prawo, gdyż nie zapewniła działkom nr [...] i nr [...], które nabyła po podziale, dostępu do drogi publicznej. Ponadto zarzuciła, że podział naruszył przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż powinien być zgodny z ustaleniami planu miejscowego, który nie był sporządzony, a materiały do takiego planu nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy o zatwierdzenie podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 12 maja 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr [...], nie uwzględniło wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. jest zgodna z obowiązującym wówczas art. 10 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Kolegium podniosło, że wprawdzie nie obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale zatwierdzony podział był zgodny z ustaleniami planu ogólnego zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody W. z dnia 10 grudnia 1974 r. o numerze [...]. Kolegium przyjęło, że według tego planu teren działki nr [...] był przeznaczony na usługi osiedlowe, kulturalne i handlowe. Odnosząc się braku ustanowienia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości służebności drogowej, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie był zobowiązany do badania kwestii dróg dojazdowych do wydzielanych działek. Służebność taką można było ustanowić w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej i wnioskodawczyni z takiej możliwości skorzystała.

Na skutek skargi B. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 690/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 sierpnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia 12 maja 2010 r. Uwzględniając skargę Sąd w wyroku wskazała, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium obowiązane będzie ustalić, jaki/e akt/y miejscowego/ych planu/ów zagospodarowania przestrzennego obowiązywał/y w dacie wydania decyzji podziałowej w 1992 r. (czy obowiązywał tylko ten powołany w treści zaskarżonej decyzji, czy też istniał plan szczegółowy dla przedmiotowego terenu) i uzyskać ich tekst wraz rysunkiem planu oraz przede wszystkim dokonać wszechstronnej analizy zapisów planu/ów i części graficznej w kontekście wymogów art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dokonując ustań w zakresie sytuacji planistycznej działki nr [...] położonej w N.R. obręb N.R. 7 (AM-6), w tym biorąc pod uwagę pismo Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego w Urzędzie Miejskim w N.R. z dnia 24 maja 2011r. (k. 3 akt adm.), ustaliło, że w dacie 12 kwietnia 1992 r. dla tego terenu obowiązywał wyłącznie Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N.R. zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Wojewody W. z dnia 10 grudnia 1974 r. Kolegium na podstawie analizy przesłanej kopi tekstu planu ogólnego z 1974 r. oraz fragmentu rysunku ustaliło, że w tym planie działka nr [...] występowała w jednostce oznaczonej symbolem F 59 UH, UK, dla której plan przewidywał jako obecny rodzaj użytkowania- teren upraw polowych, zabudowy mieszkaniowej i Klubu G. z biblioteką – natomiast jako szczegółowe ustalenia planu perspektywicznego- teren usług osiedlowych, kulturalnych i handlowych.

Na podstawie przeprowadzonych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w czasie wydania decyzji z 12 kwietnia 1992 r. dla terenu objętego działką nr [...] w N.R. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ogólny plan zagospodarowania miasta N.R., co nie wykluczało dokonania podziału nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym w dacie objętej wnioskiem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów podejmuje terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Kolegium przyjęło, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), stwierdzający, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do miejscowości, dla których plan taki nie został sporządzony, nie wyłącza możliwości podziału lecz odsyła do trybu określonego w art. 47 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kolegium po zapoznaniu się z treścią miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N.R. zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody W. uznało, że działka [...] położona była na terenie przeznaczonym na wiele funkcji między innymi na usługi osiedlowe, kulturalne i handlowe, a podział działki nie kłócił się z tą funkcją, która nadal mogła być na tym terenie wykonywana. Kolegium wskazało także, że w decyzji podziałowej nie było możliwe ustanowienie służebności drogowej.

Po rozpatrzeniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą nie jest rozstrzyganie co do meritum sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, ale jest postępowaniem, które w swoim przedmiocie ma kwestię wyłącznie nieważności decyzji lub niezgodności z prawem tej decyzji. Ten zakres rozstrzygania obowiązuje także w postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem Kolegium nie może badać merytorycznych przesłanek wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji z dnia 12 kwietnia 1992 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w N.R., ale może jedynie, ponownie rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, rozstrzygać o ewentualnym istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i to w zakresie ściśle nakreślonym w art.156 k.p.a. Kolegium podniosło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest prowadzone przez organ wyższego stopnia, ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji merytorycznej, ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Oznacza to, że organy administracyjne nie gromadzą, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, która jest weryfikowana w kontekście istnienia przesłanek nieważności decyzji. Dlatego też Kolegium jest zobligowane do zajęcia się wyłącznie sprawami prawnymi i nie ma możliwości dokonywania ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie ma możliwości uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Wobec powyższego rozpoznając wniosek B. S. z dnia 18 stycznia 2010 r., a także wniosek z dnia 4 lipca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2011 r. Kolegium rozpatrując istnienie pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz badając, czy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wyjaśniło, że zgodnie z tym ostatnim przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn opisanych w pkt. 1,3,4,7 przepisu art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym stanie rzeczy, z uwagi na upływ czasu od doręczenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. - upłynęło więcej niż 10 lat, Kolegium ma obowiązek rozpatrzeć, czy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Rozpatrując ponownie dopuszczalne w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Kolegium stwierdziło, że podstawy określone w art.156 § 1 pkt. 2, 5, 6 k.p.a. w sprawie nie występują. W szczególności organ uznał, że nie zachodzi w sprawie przesłanka braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. wydana została na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 3 obowiązującej w dacie wydania rozpatrywanej decyzji - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl tych przepisów, podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z pisma Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 24 maja 2011 r. wynika, że dla działki nr [...] w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. obowiązywał jedynie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do zapisów powyższego planu teren działki nr [...] występował w jednostce oznaczonej symbolem F 59 UH, UK, dla której plan przewidywał jako obecny rodzaj użytkowania- teren upraw polowych, zabudowy mieszkaniowej i Klubu G. z biblioteka. Szczegółowe ustalenia planu perspektywicznego przewidywały dla tej działki teren usług osiedlowych, kulturalnych i handlowych. Kolegium argumentowało, że mający zastosowanie w stanie prawnym, w którym podjęta została objęta wnioskiem decyzja przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie przewidywał innych przesłanek warunkujących podział nieruchomości, niż zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono dalej, że zgodnie z utrwalonym w takich sprawach orzecznictwem administracyjnym, w razie braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej miał obowiązek zatwierdzić taki projekt. Projekt dokonywany w trybie art.10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miał tylko jeden cel: zapewnić zgodność podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Za zasadne zostało uznane także stanowisko, zgodnie z którym projekt podziału zatwierdzany w tym trybie był jedynie swego rodzaju pozwoleniem na podział prawny polegający na utworzeniu, w drodze dalszych czynności prawnych, z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Podkreślono, że żaden przepis, obowiązującej w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji zatwierdzającej podział działki [...], ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zobowiązywał organu do badania kwestii dróg dojazdowych do wydzielanych nieruchomości, gdyż w przypadku braku takiego dojazdu, istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej, co też wnioskodawczyni uczyniła. Badając dalsze przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zdaniem Kolegium nie zachodzą w sprawie również przesłanki z pkt. 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła B. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła Kolegium: 1) powiązanie treści rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa i wadliwym ustaleniem stanu faktycznego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności kwalifikowane naruszenie prawa wyliczone w podstawach stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), poprzez: a) wydanie decyzji bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.); b) wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej, prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2011 roku (sygn. akt. II SA/Wr 690/10), (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.); c) wydanie decyzji posiadającej istotną wadę, powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a.); 3) naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego a w szczególności kwalifikowane naruszenie prawa wyliczone w podstawach stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 k.p.a.), poprzez: a) uznanie przez SKO w W. fałszywych dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, za prawdziwe (art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a.); b) wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.); c) wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.); 4) niekwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego określone w art. 154 i art. 155 k.p.a.; 5) pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), przez sprzeniewierzenie się w toku postępowania zasadzie stania na straży praworządności i podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony; 6) rażące pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), przez prowadzenie zaskarżonego postępowania organu wyższego stopnia w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej i utrwalający przekonanie strony o braku praworządności (art. 6 k.p.k.).

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała, że na podstawie umowy notarialnej kupiła działki (nr [...] i [...]) tylko i wyłącznie w celach budowlanych. Wyjaśniła, że działka nr [...], z której wydzielono kupione przez nią dwie działki, była częściowo zabudowana pawilonem handlowym oraz dwoma garażami, posiadała drogę wewnętrzną służącą za dojazd do garaży i drugą drogę poprzeczną stanowiącą drogę przeciwpożarową oraz drogę dojazdową do studzienek kanalizacyjnych. O istnieniu drogi wewnętrznej na działce nr [...] świadczy wyrys geodezyjny na planie podziału z opisem "Jezdnia asfaltowa". Część działki, skarżąca wydzierżawiła od Kłodzkiego Przedsiębiorstwa Handlowego w K. i zabudowała garażem w ramach środków własnych. Po podziale była to działka nr [...] natomiast działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] jako działka budowlana w chwili podziału nie spełniała swego przeznaczenia jako działki budowlanej ponieważ nie posiadała drogi dojazdowej. Obie drogi dojazdowe zostały bez uzasadnionych podstaw prawnych sprzedane po podziale właścicielowi działki nr [...] i dołączone do jego areału wynoszącego 17.26 arów. Wobec tak kształtującego się stanu faktycznego sprawy, zdaniem skarżącej bezsprzecznie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r. nr [...] dotknięta jest wadami materialno - prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p .a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i pozostawała niewykonalna w dniu jej wydania (brak wymaganej prawem drogi dojazdowej), a jej niewykonalność ma charakter trwały, o czym świadczy fakt braku możliwości jej zabudowy ze względu na brak możliwości dojazdu do wydzielonych działek. Organ administracji dokonując podziału (zgodnie z obowiązującym prawem) miał obowiązek zapewnić do każdej nowopowstałej działki dostęp do drogi publicznej. Wydzielenie działki budowlanej bez dostępu do drogi publicznej jest bowiem sprzeczne z prawem budowlanym, gdyż brak drogi dojazdowej dyskwalifikuje działkę jako budowlaną - następuje zatem niewykonalność decyzji - zabudowy działki. Ponadto obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dokonującego weryfikacji decyzji podziałowej w kontekście jej zgodności z planem miejscowym było dokładne ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji podziałowej obowiązywał tylko ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta N.R., czy też dla obszaru w którym położona była działka nr [...] obowiązywał plan szczegółowy. Tych ustaleń Kolegium nie poczyniło już kolejny raz. Do dokonania tych ustaleń zobowiązywał Kolegium wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Wr 690/10. Zdaniem skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie przeprowadziło w ogóle analizy planu miejscowego w sposób pozwalający na potwierdzenie swoich racji o zgodności zatwierdzonego podziału działki nr [...] z konkretnymi zapisami tego planu. Kolegium ograniczyło się tylko do powtórzenia za decyzją podziałową z 1992 r., że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.R., bowiem teren ten przeznaczony jest w planie pod usługi osiedlowe, kulturalne i handlowe. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie powołało konkretnych przepisów obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1992 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N.R., nie dokonało również interpretacji jego przepisów na potrzeby tej sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Organ zaniechał ponadto rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. Wydane bowiem decyzje zapadły z pogwałceniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, zawartych w art. 6 i 7 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie dokładnej analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydanie decyzji podziałowej z dnia 12 kwietnia 1992 r. w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując pod tym kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 690/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego Kolegium z dnia 12 maja 2010 r. nr [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, jaki/e akt/y miejscowego/ych planu/ów zagospodarowania przestrzennego obowiązywał/y w dacie wydania decyzji podziałowej w 1992 r. (czy obowiązywał tylko ten powołany w treści zaskarżonej decyzji, czy też istniał plan szczegółowy dla przedmiotowego terenu) i uzyskać ich tekst wraz rysunkiem planu oraz przede wszystkim dokonać wszechstronnej analizy zapisów planu/ów i części graficznej w kontekście wymogów art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonych obecnie do Sądu decyzji oraz materiałem zebranym w sprawie, stwierdzić należało brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., do którego przedmiotowa sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku, uzupełnił materiał dowodowy o niezbędną dokumentację (kopia tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N.R. zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody W. z dnia 10 grudnia 1974 r. oraz fragmentu rysunku planu) oraz ustalił, że w dacie wydania decyzji podziałowej w roku 1992 nie istniał plan szczegółowy dla terenu miasta N.R., gdzie położona była ówczesna działka nr [...] (pismo Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego w Urzędzie Miejskim w N.R. z dnia 24 maja 2011r.). Kolegium na tej podstawie ustaliło, że treść ogólnego planu, który obowiązywał w dacie wydawania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości pozwalała na podział działki nr [...].

Dokonując oceny zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia pod kątem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) należy wskazać, że zgodnie z art.10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podział nieruchomości mógł mieć miejsce jeżeli był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. W razie braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej miał obowiązek zatwierdzić taki projekt. Powoływany przepis nie przewidywał innych przesłanek warunkujących podział nieruchomości. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185) plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe. Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek. W przypadku miejscowych planów szczegółowych zasadą było sporządzanie ich dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym. Sporządzane były dla części miasta (dzielnicy) lub gminy, a w uzasadnionych wypadkach - dla całości miasta (miasta i gminy). W odniesieniu do miejscowości, dla których plan nie został sporządzony, ustawodawca nie wyłączał możliwości podziału lecz odsyłał do trybu określonego w art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 4 ustawy, na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów podejmuje terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. W rozpatrywanej sprawie organ wydający decyzję z dnia 12 kwietnia 1992 r. podjął działania określone w art. 47 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, między innymi zaopiniował pozytywnie wniosek likwidatora przedsiębiorstwa o stwierdzenie zgodności planowanego podziału z ustaleniami planu ogólnego. Również za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Kolegium, które na podstawie materiału aktowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przyjęło, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.R. zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody W. działka numer [...] położona była na terenie przeznaczonym na wiele funkcji między innymi na usługi osiedlowe kulturalne i handlowe. Podział działki nie kłócił się z tą funkcją, która nadal mogła być na tym terenie wykonywana. Również działka skarżącej o stosunkowo nieznacznej powierzchni - 97 m2 mogła być zabudowana o czym świadczy treść decyzji o warunkach zabudowy. Podzielić należy także argumentację Kolegium, w której zauważa, że żaden z przepis, obowiązującej w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji zatwierdzającej podział działki [...] ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zobowiązywał organu do badania kwestii dróg dojazdowych do wydzielanych nieruchomości, gdyż w przypadku braku takiego dojazdu, istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej, co też skarżąca uczyniła. Projekt podziału zatwierdzany w tym trybie był jedynie swego rodzaju pozwoleniem na podział prawny polegający na utworzeniu, w drodze dalszych czynności prawnych, z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku WSA z dnia 12 czerwca 2008 r. (I SA/Wa 227/08) podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Z kolei w wyroku WSA z dnia 11 czerwca 2008 r. (II SA/Gd 223/08) zasadnie wskazuje się, że wydzielenie gruntów pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału następuje dopiero na wniosek właściciela nieruchomości objętej podziałem.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium w sposób prawidłowy dokonało analizy zapisów planu oraz jego części graficznej w kontekście wymogów z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także w zakresie pozostałych przesłanek stwierdzania nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium w sposób prawidłowy uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 12 kwietnia 1992 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się w działaniu Kolegium zarzucanego przez pogwałcenia podstawowych reguł procedury administracyjnej, zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. Za nieuprawnione należało także uznać wyrażone w skardze oczekiwanie skarżącej w zakresie uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które w efekcie prowadziłoby do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości. oznaczonej nr [...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.