Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 427/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a, art. 12, 13,61a par. 1,61,6,157 par. 2,156 par. 1 pkt 2 i 3, 138 pa. 1 pkt 1, art. 122a, art. 122 par. 2 pkt 2, 122g,145,154,155,161
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 30 ust. 5, 5aa,6a, 50-51, 48,49b,84 ust. 1 pkt 1, 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2877/19 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2877/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 25 października 2019 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażaleń M. W. i K. M.-S., na postanowienie Wojewody M. z 10 września 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. GINB wyjaśnił, że 30 marca 2018 r. Z. D. zgłosiła w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu m.st. Warszawy dla Dzielnicy P. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ganku (wiatrołapu) łącznie z poprawionymi schodami wejściowymi i gospodarczymi; wykonanie ogrodu zimowego poprzez wykonanie niezabudowanej wnęki w części frontowej budynku oraz montaż na dachu 20 paneli fotowoltaicznych o mocy do 5 kW w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. Rumuńskiej 28 w Warszawie. Prezydent m.st. Warszawy nie wniósł w terminie 21 dni sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia.

Pismem z 15 maja 2019 r. K. M.-S. i M. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności zgłoszenia ww. robót budowlanych, jako podstawę wskazując art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a.

Postanowieniem z 10 września 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61 a k.p.a. oraz 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "ustawa Prawo budowlane").

Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego zażalenia do GINB złożyli M. W. i K. M.-S..

Po rozpatrzeniu zażaleń oraz przeanalizowaniu sprawy GINB stwierdził, że tryb określony w rozdziale 8a k.p.a. nie ma zastosowania do instytucji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonego w ustawy Prawo budowlane w przypadku braku wniesienia sprzeciwu. Po pierwsze, stoi temu na przeszkodzie art. 122a § 1 k.p.a., zgodnie z którym sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zasadniczo chodzi tu o przepis prawa materialnego. Przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane, regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem, że brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie w tych sprawach, w których wystąpią okoliczności określone w art. 1 k.p.a. Brak jest w dalszych przepisach tej ustawy wyraźnego wskazania, że k.p.a. (w zakresie, w jakim reguluje problematykę wydawania przez organ decyzji administracyjnej) znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Taki wymóg został natomiast wyraźnie wskazany odnośnie instytucji milczącego załatwienia sprawy.

Przyjęcie interpretacji, że we wszystkich sytuacjach, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej bez wydania decyzji, należy stosować przepisy k.p.a., czyniłoby zbędnym art. 122a § 1 k.p.a. Z art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że w ujęciu proceduralnym ze sprawą załatwianą milcząco mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy przepis szczególny tak stanowi.

Wobec tego, że przepisów k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się do instytucji zgłoszenia robót budowlanych, w przedmiotowej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 24 listopada 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych poprzez błędną wykładnię przepisu art. 122a § 1 k.p.a. skutkujące uznaniem, że instytucja zgłoszenia uregulowana w art. 30 ustawy Prawo budowlane nie stanowi przepisu szczególnego upoważniającego organ do milczącego załatwienia sprawy, czego skutkiem było brak zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 122g k.p.a. i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia Wojewody M.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sprawy jest to, czy niewniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Ustawy Prawo budowlane) jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., a w związku z tym, czy w sytuacji niewniesienia sprzeciwu zastosowanie mieć może art. 122g k.p.a. W konsekwencji zaś, czy organ może odmówić wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wobec braku sprzeciwu - z powodu przedmiotowej bezprzedmiotowości postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

Sąd stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dniu dokonywania przez Z. D. zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowalnych art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Taka sytuacja prawna, w której organ w określonym w ustawie terminie nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda), przez co załatwia sprawę w sposób w całości uwzględniający żądanie strony jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a § 1 i § 2 pkt. 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji, orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej prawnie wykładni art. 122a § 1 k.p.a. To, że z hipotezy tego przepisu wynika odesłanie do "przepisu szczególnego" nie oznacza bowiem, że ów przepis szczególny musi w sposób zawierający słowne odesłanie do art. 122a § 1 k.p.a. nakazywać jego zastosowanie. Słusznie bowiem WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 4 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2539/19 wywiódł, że "użyte w zacytowanym przepisie sformułowanie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi" należy rozumieć nie tyle literalnie, co funkcjonalnie. Jak wskazuje A. Wróbel (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. LEX 2019) przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn., że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej może być załatwiona milcząco, podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2 k.p.a. Nie chodzi tu zatem o interpretację zachowania się werbalnego organu administracji publicznej, jako milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz o interpretację przepisu szczególnego w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2" (patrz też literatura tamże powoływana).

Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że dyspozycja art. 30 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego odpowiada więc w pełni hipotezie art. 122a § 2 pkt. 2 k.p.a. Organ administracji architektoniczno-budowlanej załatwia bowiem sprawę wywołaną zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę milcząco i w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w 21 dni od dnia doręczenia żądania strony nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

W literaturze podkreśla się, że przykładem milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a. jest właśnie niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od daty zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (por. np. teza 24 komentarza do art. 122a k.p.a. w: M. Jaśkowska Małgorzata, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pod pojęciem "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W sprawie niniejszej podstawa rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności milczącej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (braku sprzeciwu) wynika zaś z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 i art. 122g k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane

Dlatego też, zgodnie z powyższą oceną prawną Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 61a § 1, art. 6, art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i oraz art. 122g k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te naruszył również GINB, utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Wojewody M., co z kolei stanowiło o naruszeniu przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który to przepis umożliwia utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego orzeczenia organu niższej instancji. Wskazane naruszenia prawa obu organów miały decydujący wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę (zgodnie z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.) powinien, załatwić ją w sposób merytoryczny. Dokonać rozważeń, czy milcząca zgoda Prezydenta m. st. Warszawy polegająca na niewniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego przez Z. D. 30 marca 2018 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, określonych w tym zgłoszeniu, obarczona była wadą nieważności, wskazywaną we wniosku skarżącego i K. M.-S. z 15 maja 2019 r. lub inną, wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie istnieją prawne podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, która została określona w tym przepisie, tj. "inne uzasadnione przyczyny",

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania; tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 157 § 2 i art. 156 § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność rozpatrzenia sprawy stosując art. 157 § 2 i art. 156 § 1 k.p.a.,

III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne zakwestionowanie użycie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,

IV. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 122a § 1 i 122g k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niewniesienie sprzeciwu, co do zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., a tym samym, że ma zastosowanie art. 122g k.p.a. w przypadku żądania stwierdzenia nieważności przyjętego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu kasacyjnego kwestionującego wykładnię przepisów art. 122a § 1 i 122g k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że niewniesienie sprzeciwu co do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a., a tym samym w sprawie znajduje zastosowanie art. 122g k.p.a. w związku z żądaniem stwierdzenia nieważności dokonanego zgłoszenia.

Kluczowym zagadnieniem ocenionym przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie było to, czy niewniesienie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a.

Rozbieżne stanowiska dotyczące interpretacji wymienionych przepisów, prezentowane w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, są odzwierciedleniem różnych zapatrywań co do zakresu stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, wprowadzonej w art. 122a k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nawiązał do stanowiska, zgodnie z którym regulacja kodeksowa znajduje zastosowanie w tych przypadkach, w których konstrukcja zawarta w przepisie prawa materialnego odpowiada formom milczącego załatwienia sprawy z art. 122a § 2 k.p.a., a zatem nie ma potrzeby, aby w ustawie szczególnej zawarte było wyraźne odesłanie do przepisów rozdziału 8a działu II k.p.a. (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany KPA, wyd. Lex 2019).

Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się w skardze kasacyjnej na stanowisko odmienne, według którego kodeksowe przepisy o milczącym załatwieniu sprawy znajdą zastosowanie wówczas, gdy ustawodawca expressis verbis zawrze w przepisie szczególnym odesłanie do regulacji rozdziału 8a k.p.a. (por. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA, Komentarz, 2019, s. 696 - 697; J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, KPA, Komentarz, wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 1033 - 1038; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. II OSK 941/18, z 26 lutego 2020 r. II OSK 1066/18).

Odnosząc się do spornego zagadnienia, Skład orzekający przychyla się do oceny Sądu Wojewódzkiego, że unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Przypomnieć należy że w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego unormowano instytucję zgłoszenia budowy lub wykonania określonych robót budowlanych jako rozwiązanie alternatywne dla pozwolenia na budowę, zastrzeżone dla przypadków enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Stosownie do art. 30 ust. 5, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przeszkodą do zakwalifikowania regulacji z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jako milczącej zgody nie jest argumentacja wskazująca na to, że zgłoszenie robót budowlanych nie stanowi "żądania strony" w rozumieniu art. 122 § 2 k.p.a.

Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że w doktrynie, a zwłaszcza w orzecznictwie, w określonej kategorii spraw wyrażono pogląd, iż zgłoszenie przewidziane w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (podobnie zgłoszenia z art. 54 i art. 71) nie stanowi podania w rozumieniu art. 61 k.p.a., a milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwy, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa (por. wyrok WSA z dnia 9 czerwca 2021 r. II SA/Łd 197/21 i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20; wyrok WSA z 17 marca 2021 r. VII SA/Wa 1856/20).

Zaznaczyć jednak należy, że kwestia charakteru prawnego zgłoszenia robót budowlanych nie była dotychczas ujmowana w literaturze jednolicie, na co zwrócił uwagę J. Piecha w komentarzu do art. 122a k.p.a. Wskazał bowiem, że według jednego stanowiska - dokonanie czynności mogącej prowadzić do milczącego ukształtowania (np. zgłoszenia robót budowlanych) powodowało wszczęcie postępowania administracyjnego ogólnojurysdykcyjnego, w świetle zaś drugiego poglądu - zgłoszenie nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnojurysdykcyjnego, albowiem kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał milczącej formy rozstrzygnięcia sprawy. Postępowania administracyjne ogólnojurysdykcyjne mogło zaś zostać wszczęte z urzędu wówczas, gdy konieczne było wydanie decyzji administracyjnej np. wniesienie sprzeciwu.

Jak słusznie autor zauważył, przy rozstrzyganiu kwestii stosowania przepisów k.p.a. w sprawach załatwianych milcząco, należy aktualnie uwzględnić zmianę art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (por. J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz KPA, s.1038 - 1040).

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w aktualnym stanie prawnym nie jest przekonująca koncepcja, że zgłoszenie robót budowlanych rozpatrywane jest w trybie pozajurysdykcyjnym.

Ponadto trzeba zaakcentować, że zgłoszenie robót budowlanych inicjuje postępowanie, w którym organ architektoniczno - budowlany ma obowiązek podjąć szereg czynności wyjaśniających celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie niezbędnym do kwalifikacji prawnej robót budowlanych i zbadania zgodności z prawem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W zależności od dokonanych ustaleń, organ architektoniczno-budowlany może żądać od inwestora, w drodze postanowienia, uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5c) oraz może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 7), bądź wnieść sprzeciw lub przyjąć zgłoszenie bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5).

Warto zauważyć, że już w wyroku z 17 maja 1999 r. IV SA 747/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine k.p.a.).

Również w doktrynie, przed omawianą nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. przyjmowano, że zgłoszenie przewidziane w art. 30 Prawa budowlanego inicjuje postępowania administracyjne, aczkolwiek o charakterze "uproszczonym", w którym regulacje kodeksowe ulegają stosownej modyfikacji, gdyż niektóre z nich nie znajdują pełnego, a inne jakiegokolwiek zastosowania (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 371 - 372).

Za poglądem, że zgłoszenie robót budowlanych stanowi żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) przemawia wnikliwa analiza zapatrywań doktryny i judykatury przedstawiona przez B. Majchrzaka w monografii "Procedura zgłoszenia robót budowlanych", Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 102 - 112).

Zdaniem Składu orzekającego, z argumentacji prezentowanej przez przedstawicieli doktryny wspomniany autor wywiódł trafnie, że: "zgłoszenie, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 p.b., uruchamia jurysdykcyjne postępowanie administracyjne szczególne, do którego od tego momentu mają odpowiednie zastosowanie regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, i to zarówno wówczas gdy zostanie zakończone wniesieniem sprzeciwu, jak i gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej milcząco przyzwoli inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych. Tak więc omawiane zgłoszenie należy traktować jako podanie w rozumieniu art. 61 § 1 i art. 63 k.p.a. zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego."

Nawiązując do rozważanego problemu w niniejszej sprawie, przydatne jest przywołanie konstatacji Z. Kmieciaka, że "uwzględniając stan prawny obowiązujący zarówno przed 1 czerwca 2017 r., jak i po tym dniu, nie sposób postrzegać zgłoszenia, o którym stanowią przepisy prawa budowlanego, wyłącznie w kategoriach «oświadczenia woli» albo ujawnienia «zamiaru». Za dokonaniem tej czynności kryje się zawsze, co obecnie wynika wprost z art. 122a § 2 ab initio k.p.a., konkretne żądanie, którego spełnienie - równoznaczne z zaspokojeniem interesu prawnego strony - albo odmowa spełnienia nie może odbywać się poza ramami kodeksu. Tezy tej nie podważa okoliczność, że konkretyzacja czyichś uprawnień następuje w trybie milczącego załatwienia sprawy, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Są to przecież dwie równoważne w skutkach formy zachowania organu administracji, o czym świadczy treść art. 1 pkt 1 in fine i pkt 2 k.p.a. Były one takie również przed nowelizacją kodeksu z 2017 r., o czym przesądzały przepisy odrębne, stanowiące lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej i kwalifikujące milczenie jako alternatywę dla decyzji" (Z. Kmieciak, Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, które z mocy przepisów prawa materialnego załatwiane są w sposób milczący. Glosa do wyroku NSA z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 941/18, publ. PiP 2020/9/140-148).

W świetle przedstawionych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że zgłoszenie robót budowlanych (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) stanowi żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która może być załatwiona milcząco w razie niewniesienia sprzeciwu, stosownie do art. 122a § 1 k.p.a.

Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej, brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego odesłania do rozdziału 8a k.p.a. nie oznacza, że regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest przepisem szczególnym stanowiącym o milczącym załatwieniu sprawy w myśl art. 122a § 1 k.p.a.

Rozważając tę kwestię nie można pominąć licznych wypowiedzi w literaturze, wskazujących, że niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) jest przykładem milczącego załatwienia sprawy. Jeszcze przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. A. Gliniecki, komentując art. 30 Prawa budowlanego przyjął, iż brak sprzeciwu oznacza pozytywne rozstrzygnięcie sprawy wskutek milczenia organu, przy czym dodał, że instytucja zgłoszenia, jak i załatwienia sprawy przez fakt milczenia organu (milcząca zgoda), nie znalazły odzwierciedlenia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl. WK 2016, sip.lex.). Podobnie scharakteryzował przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego T. Grossmann stwierdzając, że w tym przypadku mamy do czynienia z milczącą zgodą organu, stanowiącą formę zgodnego z prawem załatwienia sprawy administracyjnej (zob. T. Grossmann, "Charakter prawny terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych - próba reinterpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego", ZNSA rok VIII nr 1 (40)/2012 r.).

Wraz z wprowadzeniem do kodeksu postępowania administracyjnego instytucji milczącego załatwienia sprawy, pojawiły się wątpliwości czy dotyczy ona również obowiązujących przed nowelizacją regulacji szczególnych, których normy prawa materialnego uzależniają ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki od milczenia organu, tak jak w przypadku art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W szczególności problematyczna okazała się interpretacja art. 122a § 1 k.p.a. stanowiącego, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w Składzie orzekającym za przekonujące uważa stanowisko tych przedstawicieli doktryny, którzy traktują art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 122a § 1 k.p.a. Niewątpliwie regulacja art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada istocie milczącej zgody, zdefiniowanej w art. 122a § 2 k.p.a., a zatem brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego odesłania do rozdziału 8a k.p.a. nie powinien być przeszkodą do kwalifikacji przypadku niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych jako milczącego załatwienia sprawy w myśl art. 122a § 1 k.p.a.

Dokonując interpretacji art. 122a § 1 k.p.a. należy racjonalnie założyć, że wprowadzenie kodeksowej regulacji powinno mieć na celu uporządkowanie i ujednolicenie występujących w porządku prawnym przypadków milczącego załatwienia sprawy, z zastrzeżeniem, iż przepisy rozdziału 8a k.p.a. - mając charakter ramowy - mogą stanowić uzupełnienie istniejących unormowań materialnoprawnych, ale bez ich modyfikacji. Rozważając zatem zastosowanie regulacji kodeksowej należy zbadać, czy zawarta w przepisach prawa materialnego konstrukcja milczącego załatwienia sprawy odpowiada definicjom zawartym w art. 122a § 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie konieczne było więc zestawienie treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., normującym opcję załatwienia sprawy w drodze milczącej zgody. Pomocne w tym zakresie jest zidentyfikowanie charakteru wprowadzonej do kodeksu postępowania administracyjnego instytucji milczącej zgody, w zestawieniu z dotychczasowymi koncepcjami przyjmowanymi w doktrynie i orzecznictwie, których syntetyczne ujęcie przedstawione zostało w Raporcie Zespołu Eksperckiego: Reforma Prawa o Postępowaniu Administracyjnym, pod red. naukową Z. Kmieciaka, wyd. Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2017 r. - zawierającym kierunkowe założenia nowelizacji k.p.a.

Mianowicie W. G. wyodrębnił dwie koncepcje klasyfikacyjne, z których pierwsza uznaje milczenie za formę działania administracji (formę rozstrzygnięcia) wyrażoną aktem konkludentnym albo czynnością materialno-techniczną, a druga koncepcja traktuje milczenie jako szczególne zdarzenie prawne, które uruchamia skutek prawny wynikający bezpośrednio z ustawy. W konsekwencji wskazał na założenie co do istnienia dwóch odrębnych postaci milczącego załatwienia sprawy, tj. "aktywną" (milczącą zgodę) oraz "pasywną" (milczące zakończenie postępowania).

Wyjaśniając rozwiązania nowych regulacji k.p.a. zaznaczył, że w przypadku "milczącej zgody" aktywność organu wyraża się w ukierunkowaniu procesów dowodowych i analitycznych na badanie legalności opcji milczenia - niewniesienie sprzeciwu, przy czym sprzeciw miałby być opcją działania wykorzystywaną tylko wtedy, kiedy istnieje ryzyko naruszenia prawa. Przy tej formie milczenia, aktywne działanie organu w pierwszej fazie polega na prowadzeniu czynności procesowych w celu ustalenia, czy wnieść sprzeciw czy nie. (Są tu według autora wyraźnie zaznaczone cechy działania jurysdykcyjnego.) W tej postaci milcząca zgoda jest aktem konkludentnym wyrażającym pełną i świadomą aprobatę organu załatwienia sprawy w sposób przedstawiony we wniosku.

Natomiast "pasywne" milczące zakończenie postępowania spełnia inną funkcję, gdyż w tym przypadku pożądaną i dorozumianą formą działania organu jest wydanie aktu administracyjnego, a nie milczenie. Mimo że skutek prawny milczenia powstaje z mocy prawa, to ten skutek nie jest, a w każdym razie nie musi być, przejawem świadomej woli organu. Pasywność tej formy milczącego załatwienia sprawy polega więc na tym, że organ nie prowadzi czynności procesowych w celu ustalenia, czy sprawę załatwić w terminie, czy może jednak zwlekać, prowokując "samozałatwienie" sprawy (zob. W. G., Bezczynność i przewlekłość postępowania. Milczące załatwienia spraw, s. 86 - 90 powołanego wyżej Raportu).

W świetle przedstawionych uwag uzasadnione jest wnioskowanie, że specyfika postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, a konkretnie przewidziane w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu odpowiada w swej istocie instytucji "milczącej zgody", o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga to, że w aktualnym stanie prawnym przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego podawany jest w literaturze jako przykład "milczącej zgody" (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany KPA, opublikowany: Lex/el. 2021 t. 24 do art. 122a).

M. Kamiński wskazał, że regulacja art. 122 § 2 pkt 2 k.p.a. odsyła do ustaw szczególnych prawa materialnego, które przewidują, że pewne kategorie uprawnień mogą być wykonywane zgodnie z treścią określoną przez podmiot administrowany w zgłoszeniu (informacji, zawiadomieniu) pod warunkiem, że właściwy organ nie sprzeciwi się powyższej propozycji w drodze decyzji administracyjnej - przykładowo: art. 30 ust. 5, art. 54 ust. 1, art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (zob. M. Kamiński, Milczenie administracyjne a milczące załatwienie sprawy i jego weryfikacja, s. 53; podobnie też M. Romańska, Środki prawne w postępowaniu administracyjnym kończącym się milczącym załatwieniem sprawy, s. 248; J. Człowiekowska, Materialnoprawne aspekty milczącego załatwienia sprawy w świetle instytucji Prawa budowlanego - s. 324, w: Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej, red. naukowa Z. Kmieciak, M. Gajda - Durlik, Wolters Kluwer, Warszawa 2019).

W orzecznictwie przedmiotowa kwestia nie jest oceniana jednolicie, przykładowo w wyroku NSA z 7 listopada 2019 r. II OSK 3157/17 przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego podano jako egzemplifikację art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., podobnie w wyroku WSA z 19 marca 2019 r. VII SA/Wa 2558/18; z kolei w wyroku z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20 NSA stwierdził, że z art. 30 Prawa budowlanego nie wynika, iż brak sprzeciwu stanowi milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a., podobnie wyrok WSA z 9 czerwca 2021 r. II SA/Łd 197/21, wyrok WSA z 17 marca 2021 r. VII SA/Wa 1856/20.

Zdaniem Składu orzekającego, nowe regulacje kodeksowe powinny być asumptem do uporządkowania i skorygowania dotychczasowych tez wyrażonych w odniesieniu do instytucji sprzeciwu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zwłaszcza odejścia od koncepcji pozajurysdykcyjnego charakteru postępowania wywołanego zgłoszeniem robót budowlanych, jako nieadekwatnej do wymaganych działań organu architektoniczno-budowlanego poprzedzających decyzję o wniesieniu sprzeciwu bądź aprobacie zgłoszenia, które powinny odpowiadać zasadzie praworządności.

Podsumowując przedstawione rozważania należy stwierdzić, że jeżeli dotychczasowe przepisy materialne ustaw szczególnych (np. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przewidują rozwiązania odpowiadające funkcjonalnie konstrukcji milczącego załatwienia sprawy, zdefiniowanej w art. 122a § 2 k.p.a., to należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem reguły lex posterior generali non derogat legi priori speciali (Norma późniejsza ogólna nie uchyla normy wcześniejszej szczególnej).

Przy ocenie spornego zagadnienia nie można ponadto zapominać o treści art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwionych milcząco.

Jak słusznie wskazał w komentarzu do art. 122 a k.p.a. Z. Kmieciak, ze względu na klauzulę art. 1 pkt 1 i 2 - " stosowanie przepisów kodeksu rozciąga się na wszystkie sprawy, w których z przepisów szczególnych wynika, czy sposób ich załatwiania odpowiada formom milczenia określonym w art. 122a § 2 tego aktu, z zachowaniem odrębności proceduralnych wprowadzonych przez te przepisy. Są one wtedy traktowane jako lex specialis w stosunku do ramowych postanowień kodeksu «wyłączają one - w określonym zakresie - stosowanie tych ostatnich i/lub uzupełniają je» (zob. Komentarz, Kpa, Opublikowano: WKP 2019., sip.lex, teza 2 i 3 do art. 122a).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej uwarunkowania zostały prawidłowo uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, co czyni niezasadnym zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia przepisów art. 122a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast skutecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podważył ocenę Sądu Wojewódzkiego, wskazującą na możliwość zastosowania w sprawie art. 122g k.p.a., a w konsekwencji potrzebę przeprowadzenia postępowania administracyjnego celem rozpatrzenia żądania stwierdzeniu nieważności milczącej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (brak sprzeciwu) na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 122g k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki przyjął możliwość zastosowania w sprawie art. 122g k.p.a. bez przeprowadzenia właściwej wykładni tego przepisu. Z przepisu art. 122g k.p.a. wynika, że to spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio.

Zawarte w art. 122g k.p.a. odesłanie z klauzulą odpowiedniego zastosowania nadzwyczajnych trybów wznowienia postępowania (rozdział 12) i uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji (rozdział 13) wymaga wnikliwego rozważenia, które z przepisów wymienionych rozdziałów k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie załatwionej milcząco.

Niewątpliwie dopuszczona przez ustawodawcę weryfikacja prawidłowości milczącego załatwienia sprawy ma uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku prawnego, a zwłaszcza podmiotów, których interesu prawnego dotyczy taka sprawa. Podkreślić bowiem należy, że milczące załatwienie sprawy nie podlega kontroli ani w toku instancji, ani też na drodze sądowej. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej k.p.a. stwierdzono, że: "Na potrzeby weryfikacji legalności działania administracji, w tym także implementowania wyniku sądowej kontroli milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest jednak stworzenie możliwości "reaktywowania" milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby drogą otwierającą możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu, który załatwił sprawę w sposób milczący z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę, że przy milczącym załatwieniu sprawy brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego, nie można zastosować tu bezpośrednio tradycyjnych trybów jego weryfikacji.

Proponuje się jednak, aby ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej milcząco było możliwe w razie spełnienia przesłanek właściwych dla trybów nadzwyczajnych (w szczególności wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji). Przepisy regulujące tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego powinny znajdować odpowiednie zastosowanie do spraw załatwionych milcząco. W szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 k.p.a. właściwy organ mógłby – odpowiednio – uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. k.p.a.), albo stwierdzić jego nieważność" (Sejm VIII kadencji, druk nr 1183 s. 51-52).

Wobec powyższego rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy w niniejszej sprawie dopuszczalne było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności zgłoszenia robót budowlanych przyjętego bez sprzeciwu - na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 122g k.p.a., wskazanych przez wnioskodawców.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu Wojewódzkiego zakwalifikowanie przypadku niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia jako milczącego załatwienia sprawy (art. 122 § 2 pkt 2 k.p.a.) powodowało zastosowanie, na podstawie art. 122g k.p.a., przepisów art. 156 § 1 i 157 § 2 k.p.a., a tym samym uzasadniało uchylenie kontrolowanych postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania.

Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie, iż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego dopuszcza milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122 § 2 pkt 2 k.p.a. nie oznacza automatycznie, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 122g k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane.

W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia.

Zaakcentowania wymaga, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).

Stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r. II OSK 2954/16). Należy również zwrócić uwagę na ukształtowany pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16).

W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pkt 16, Komentarz do art. 30, opublikowany WK.2016 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (por. Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 10 wydanie, C.H. Beck, s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.

W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20, 16 grudnia 2020 r. II OSK 2615/20).

Zauważyć również należy, że art. 30 ust. 5, 5aa, 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza także zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym.

Wskazówką przy rozstrzyganiu spornych kwestii jest konstatacja, że: "wobec niedokonania nowelizacji przepisów ustaw z zakresu prawa materialnego, odwołujących się do konstrukcji milczącego załatwienia sprawy przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. - w zakresie, w jakim ustawy szczególne nie zawierają odmiennych uregulowań, przepisy rozdziału 8a Kodeksu podlegają zastosowaniu" (zob. M. Kamiński, w: Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej, s. 47).

Z podanych przyczyn akceptacji podlegało stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody M. o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania, podjętego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., mimo że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień oraz w skardze kasacyjnej okazała się częściowo wadliwa.

Zauważyć jednocześnie trzeba, że chociaż brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie przez niego wskazanym, to wydane w sprawie postanowienia nie zamykają drogi do zainicjowania przez stronę wszczęcia postępowania naprawczego w przedmiocie spornych robót budowlanych, stosownie do przepisów art. 50 – 51, ewentualnie art. 48 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego usprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, wymienionych w punktach I, II i III podstawy kasacyjnej, co warunkowało uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 188 i art. 151 p.p.s.a., przy czym o kosztach postępowania rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

20