Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2038/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 12/18 w sprawie ze skargi Gminy K. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu w sprawie o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 12/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy K. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu na odrzucenie wniosku o dofinansowanie.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako Instytucja Zarządzająca (dalej odpowiednio: Zarząd, IZ) w piśmie z [...] listopada 2017 r. poinformował Gminę K., że jej wniosek o dofinansowanie pn. "[...]", złożony w ramach konkursu dwuetapowego nr [...] dla Działania 6.5 "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich", uzyskał negatywną ocenę formalną, gdyż wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 14, tj. właściwa wartość całkowita projektu, kosztów kwalifikowanych i dofinansowania (zgodność z limitami określonymi we właściwych przepisach: UE, krajowych i IZ RPO np. Regulamin Konkursu, SZOOP)" - część A Karty oceny formalnej.

W związku z powyższą informacją Gmina złożyła protest do Zarządu.

Zarząd nie uwzględnił protestu, o czym poinformował stronę w piśmie z [...] grudnia 2017 r. Organ wskazał, że wnioskodawca w projekcie w sekcji I. Identyfikacja wniosku o dofinansowanie, sekcji IX. Montaż finansowy oraz sekcji XII. Źródła finansowania wydatków kwalifikowalnych wskazał środki pochodzące z EFRR w wysokości 4 000000 zł, które stanowią 76,33% kosztów kwalifikowalnych. Jednocześnie w sekcji XII. Źródła finansowania wydatków kwalifikowanych, wnioskodawca wykazał środki z budżetu państwa stanowiące 4,61 % wydatków kwalifikowalnych. Wobec powyższego poziom wnioskowanego dofinansowania wyniósł 80,94%, co jest niezgodne z wymogami Regulaminu.

W związku z powyższym nie można było umożliwić aplikującemu dokonania korekty w budżecie. Zgodnie z zapisami § 11 ust. 3 Regulaminu w wyniku oceny formalnej projekt zostaje:

a. zakwalifikowany do oceny merytorycznej lub;

b. odrzucony ze względu na negatywną ocenę formalną.

Zgodnie z informacją widniejącą na Karcie oceny formalnej, stanowiącą integralny załącznik do Regulaminu konkursu, zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w przypadku części A Karty oceny formalnej powoduje odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. W piśmie znak [...] precyzyjnie wskazano wnioskodawcy, że wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, ponieważ projekt nie spełnia kryterium formalnego numer 14 w Karcie oceny formalnej w części A. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że powinien on zostać wezwany do poprawy projektu na podstawie kryterium nr 3 znajdującego się w części B Karty oceny formalnej. Jednocześnie IZ podniosła, że niedopuszczalnym jest, aby po wniesieniu protestu, wnioskodawca wnosił dodatkowe dokumenty albo dodatkowe zarzuty, których nie dołączył w trakcie oceny formalnej, a które mogłyby rzutować na jej wynik.

Na powyższą informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na tym, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, tj.:

- art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 4, art. 45 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460; zm.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1475; dalej: ustawa wdrożeniowa);

- § 5 pkt 2a, § 5 pkt 4, § 11 pkt 3 lit. b oraz § 11 pkt 4 i pkt 6 Regulaminu konkursu;

- zapisów pkt 2 kryteriów formalnych nr 14 i nr 19 załącznika nr 6 Regulaminu i odpowiadającym im kryteriów formalnych nr 14 Części A i nr 3 Części B załącznika nr 8 Regulaminu, polegające na ich błędnej wykładni i zastosowaniu, tj.:

1. błędnej wykładni kryterium nr 14 części A załącznika nr 8 i błędnym jego zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnia kryterium formalnego nr 14;

2. błędnym przyjęciu i zastosowaniu, że § 5 pkt 2a Regulaminu dotyczący całkowitego dofinansowania wydatków kwalifikowanych wyczerpuje dyspozycję i definicję kryterium formalnego nr 14 z załącznika nr 6 i odpowiadającego mu kryterium formalnego nr 14 Części A z załącznika nr 8 do Regulaminu, zamiast kryterium formalnego nr 19 z załącznika nr 6 i odpowiadającego mu kryterium formalnego nr 3 Części B karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 8 Regulaminu, i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie polega odrzuceniu na ich podstawie;

3. błędnym przyjęciu, że do § 5 pkt 2a Regulaminu konkursu, dotyczącego całkowitego dofinansowania ma zastosowanie §11 pkt 3 lit. b Regulaminu dotyczący odrzucenia wniosku ze względu na negatywną ocenę formalną, zamiast §11 pkt 4 Regulaminu, przewidujący możliwość uzupełnienia braków formalnych oraz uzupełnienia lub poprawy wniosku;

4. błędnej wykładni zakresu kryterium formalnego nr 19 z załącznika nr 6 i odpowiadającego mu kryterium formalnego nr 3 Części B karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 8 do Regulaminu, skutkującym zaniechaniem jego zastosowania w powiązaniu z § 5 pkt 2a Regulaminu oraz zaniechaniem wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym, zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej terminie 7 dni kalendarzowych od dnia otrzymania informacji pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a tym samy niezastosowaniu § 11 pkt 4 Regulaminu;

5. błędnym przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie nie podlega uzupełnieniu na tym etapie na podstawie kryterium nr 3 Części B karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 8 do Regulaminu i pkt 19 z załącznika nr 6 do Regulaminu;

6. błędnym przyjęciu, że umożliwienie poprawy wniosku o dofinansowanie w oparciu o kryterium formalne nr 3 Części B karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 8, prowadzić może do jego istotnej modyfikacji, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej;

7. niewłaściwym zastosowaniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zawartej we wskazanym przepisie zasady rzetelności oceny projektu - w sposób wskazany w pkt 1 - 6) powyżej.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, wskazał, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Zarząd Województwa oceny formalnej wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach konkursu dwuetapowego dla Działania 6.5. Stwierdzono, że wniosek podlegał odrzuceniu, ponieważ nie spełnia kryterium formalnego nr 14 - właściwa wartość całkowita projektu, kosztów kwalifikowanych i dofinansowania (zgodność z limitami określonymi we właściwych przepisach: UE, krajowych i IZ RPO) - Część A Karty oceny formalnej.

Sąd wywiódł, że stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej, Regulamin konkursu określa maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu. W związku z tym, w Regulaminie konkursu zawarto przepis § 5 pkt 2a, w którym określono maksymalny poziom całkowitego dofinansowania wydatków kwalifikowanych w przypadku projektu nieobjętego pomocą publiczną, pomocą de minimis, niegenerującego dochodu w rozumieniu art. 61 rozporządzenia ogólnego — maksymalnie 80% (środki UE w wysokości 75% + środki z budżetu państwa w wysokości 5%).

W zał. 6 do Regulaminu, pod poz. 2 zostały wskazane kryteria formalne, wśród których wymieniono kryterium nr 14 - właściwa wartość całkowita projektu, kosztów kwalifikowanych i dofinansowania. W rubryce dotyczącej kryterium nr 14 stwierdzono także, że jeżeli we wniosku o dofinansowanie wartość całkowita, łączne koszty kwalifikowane lub dofinansowanie projektu nie są zgodne z przyjętymi limitami, wniosek zostaje odrzucony na etapie oceny formalnej - Część A Karty oceny formalnej.

WSA zauważył, że zarówno w opisie kryterium nr 14 (zał. 6), jak i w definicji zawartej w § 5 pkt 2a Regulaminu konkursu, jest mowa o tych samych danych: wartość całkowitej projektu, kosztów kwalifikowanych i dofinansowaniu.

Skoro w przypadku projektu gminy K. poziom całkowitego dofinansowania wynosi 80,94% w tym z EFRR 76,33 % oraz z budżetu państwa 4,61 %, to oznacza, że poziom wnioskowanego dofinansowania przekroczył maksymalny poziom 80 % dofinansowania projektu. Zdaniem Sądu definicja kryterium nr 14 w Karcie oceny formalnej wniosku znajduje w pełni odzwierciedlenie w Regulaminie konkursu, w którym precyzyjnie określono maksymalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowanych z jednoznacznym wskazaniem udziału procentowego środków UE w wysokości 75 % oraz udziału procentowego środków z budżetu państwa w wysokości 5 %. Wobec powyższego wskazany przez skarżącą we wniosku poziom dofinansowania jest niezgodny z przyjętymi limitami. Dlatego WSA nie zgodził się ze skarżącą, że IZ błędnie i w sposób nieuzasadniony definiuje badane kryterium.

Sąd podkreślił, że ocena wniosku nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy wniosek został wypełniony zgodnie z instrukcją, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w Regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości. Tylko takie działanie uprawnione zapisem ustawy i Regulaminu byłoby w zgodzie z zasadą rzetelności przeprowadzenia oceny projektu określoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena wniosku dokonana przez Zarząd Województwa, według Sądu I instancji, nie narusza tej zasady, ponieważ podtrzymując pierwotne stanowisko o negatywnej ocenie formalnej projektu Zarząd odwołał się do treści projektu. Podkreślił, że wnioskodawca w projekcie w sekcji I. - Identyfikacja wniosku o dofinansowanie, sekcji IX. - Montaż finansowy oraz sekcji XII. - Źródła finansowania wydatków kwalifikowalnych - wskazał środki pochodzące z EFRR w wysokości 4 000 000 zł, które stanowią 76,33% kosztów kwalifikowalnych. Jednocześnie w sekcji XII. - Źródła finansowania wydatków kwalifikowanych, wnioskodawca wykazał środki z budżetu państwa stanowiące 4,61 % wydatków kwalifikowalnych. Wobec powyższego, to wnioskodawca podał poziom wnioskowanego dofinansowania, który wyniósł 80,94%, przez co sam naruszył wymogi Regulaminu konkursu. W związku z powyższym za zasadne WSA uznał stanowisko organu, że nie można było umożliwić aplikującemu dokonania korekty w budżecie, prowadziło by to bowiem do istotnej modyfikacji wniosku. Sąd uznał, że niespełnienie kryterium formalnego nr 14 było konsekwencją własnych i niezgodnych z Regulaminem konkursu działań skarżącej.

WSA miał na uwadze, że na etapie oceny formalnej (§ 11 pkt 4 Regulaminu) przewidziano możliwość uzupełnienia lub poprawienia wniosku w zakresie i w terminie wskazanym przez oceniających, który to zapis jest powtórzeniem unormowania art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku – 26 października 2017 r. Skoro opis kryterium nr 14 w Karcie A jest zgodny i spójny z definicją tego kryterium zawartą w § 5 pkt 2a Regulaminu konkursu i dane we wniosku są jednoznaczne, to - zdaniem WSA - brak było podstaw, aby umożliwić wnioskodawcy poprawienie bądź uzupełnienie wniosku w zakresie udziału procentowego wewnątrz całkowitego limitu poziomu dofinansowania, w ramach oceny formalnej - Karta A. WSA podniósł, że jeśli wystąpiły przesłanki określone w § 11 pkt 3 lit. b Regulaminu konkursu w związku z zaznaczeniem odpowiedzi NIE w rubryce kryterium formalnym nr 14 w przypadku Części A Karty, to wniosek Gminy K. o dofinansowanie podlegał odrzuceniu ze względu na negatywną ocenę formalną. W świetle powyższego, zdaniem WSA, nie ma prawnej możliwości aby ten sam wniosek, mimo podstaw do jego odrzucenia na etapie oceny formalnej w ramach Karty A, został poddany ocenie formalnej na etapie Karty B, w szczególności, jak żąda tego skarżąca, by rozbieżności dotyczące spójności budżetu rozpatrywać w ramach kryterium nr 3 – "Poprawność wypełnienia i spójność wniosku" - część B Karty oceny formalnej, podlegającego uzupełnieniu i wyjaśnieniu.

Z podanych względów za bezzasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi wskazujące na wadliwość wyłaniania projektu, prowadzącą do naruszenia art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Istnienie spójności pomiędzy unormowaniem Regulaminu w zakresie maksymalnego poziomu dofinansowania projektu, a opisem zawartym w karcie oceny formalnej projektu czyni bezzasadny zarzut o naruszeniu zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.

Mając powyższe na uwadze WSA uznał, że działanie IZ nie naruszyło art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a tym samym nie naruszyło wynikającej z art. 37 ust. 1 zasady rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym. W konsekwencji nie był zasadny zarzut naruszenia przepisów Regulaminu konkursu wymienionych w petitum skargi. Stwierdzona w oparciu o dokumenty konkursowe rozbieżność w poziomie dofinansowania uzasadniała zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w odniesieniu do kryterium nr 14 - Karty A oceny formalnej wniosku, a w konsekwencji odrzucenie wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię definicji zawartej w § 5 pkt 2a Regulaminu dwuetapowego konkursu zamkniętego nr [...] w ramach Działania 6.5 "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" Osi priorytetowej 6 "Rozwój miast" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020" (dalej: Regulamin konkursu) i definicji kryterium nr 14 zawartej w Załączniku nr 6 pn. "Wymogi formalne i kryteria oceny formalnej dla wszystkich działań w ramach osi priorytetowych 1-7 RPOWŚ 2014-2020", poprzez nieuwzględnienie powoływanych przez skarżącą, zapisów § 5 pkt 4 Regulaminu konkursu, przy interpretacji tych definicji i nietrafne przyjęcie, że definicja kryterium nr 14 w Karcie oceny formalnej wniosku znajduje w pełni odzwierciedlenie w Regulaminie konkursu,

2) błędną wykładnię definicji zawartej w § 5 pkt 2a Regulaminu konkursu i kryterium nr 14 w Części A Karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie stanowiącej Załącznik nr 8, poprzez nieuwzględnienie zapisów § 5 pkt 4 Regulaminu konkursu przy jej interpretacji i przyjęcie, że opis kryterium nr 14 w Karcie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie jest spójny z definicją tego kryterium zawartą w §5 pkt 2a Regulaminu konkursu, dane we wniosku są jednoznaczne i należało stwierdzić, że brak było podstaw, aby umożliwić skarżącej poprawienie lub uzupełnienie wniosku w zakresie udziału procentowego wewnątrz całkowitego limitu poziomu dofinansowania,

3) błędną wykładnię §11 pkt 4 Regulaminu konkursu, poprzez przyjęcie, że "zasadne jest stanowisko organu, że nie można było umożliwić aplikującemu dokonania korekty w budżecie, prowadziło by to bowiem do istotnej modyfikacji wniosku."

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 3 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 §1 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w całości i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów powołanych przez skarżącą, tj. pkt I ppkt 3) i ppkt 4) skargi.

Autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydania wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanym przypadku - wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością brania z urzędu pod rozwagę określonych przypadków nieważności postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Znaczy to, że Sąd ten nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w zarzutach, na których środek oparto.

Rozpoznając sprawę zgodnie z powyższą zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi skład orzekający uznał, że wniesiony środek zaskarżenia jest niezasadny.

Przede wszystkim usprawiedliwienia nie znajduje zarzut naruszenia przepisów postępowania - sformułowany w pkt. II petitum skargi kasacyjnej - w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jako sporne w sprawie zagadnienie prawne uznał możliwość poprawy i uzupełnienia wniosku w zakresie maksymalnego poziomu całkowitego dofinansowania wydatków kwalifikowanych - wskazując też na regulacje kryterium formalnego nr 3 – "Poprawność wypełniania i spójności wniosku" - części B Karty oceny formalnej, odpowiadające w opisie kryteriów formalnych kryterium nr 19 – "Poprawność wypełniania i spójności wniosku".

WSA w tej kwestii zajął jednoznaczne stanowisko, że w świetle (niespornej) treści wniosku oraz wobec opisu kryterium formalnego nr 14 Karty A i definicji tego kryterium, zawartej w § 5 pkt 2a Regulaminu konkursu, wystąpiły przesłanki określone w § 11 pkt 3b Regulaminu konkursu, co uzasadniało odrzucenie wniosku, brak było zaś podstaw, aby umożliwić wnioskodawcy poprawienie bądź uzupełnienie wniosku w zakresie udziału procentowego limitów dofinansowana, w ramach oceny formalnej karty A - na podstawie § 11 pkt 4 Regulaminu.

W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że z naruszeniem wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów opisanych w podpunktach 3 i 4 skargi, a dotyczących wadliwego - zdaniem strony - zaniechania wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych. Brak argumentów by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu, który uzasadniałby uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie powyższego należy do wnoszącego skargę kasacyjną. Fakt zaś, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy - w tym do co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie spełnia oczekiwań strony - nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Za trafne nie mogły być też uznane zarzuty naruszenia art. 3 § 3 i art. 134 §1 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ustawa wdrożeniowa w art. 61 ust. 8 wskazuje zaś katalog rozstrzygnięć sądu w wyniku rozpoznania skargi w sprawach objętych tą ustawą.

W skardze kasacyjnej brak uzasadnienia w jaki sposób naruszenie tych przepisów strona wiąże z zarzutem nierozpoznania wniesionej skargi w całości i z brakiem odniesienia się do wszystkich jej zarzutów.

W rozpatrywanym przypadku nie ma też przesłanek, by za usprawiedliwione uznać oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni postanowień Regulaminu konkursu oraz kryteriów oceny formalnej wniosku - wskazanych w pkt. I ppkt. 1-3 petitum skargi kasacyjnej.

W świetle tych zarzutów istota sporu dotyczy zagadnienia opisu kryterium oceny formalnej nr 14 w jego relacji do maksymalnego poziomu całkowitego dofinansowania oraz maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków EFRR określonych w postanowieniach § 5 pkt 2a i pkt 4 Regulaminu konkursu, a w tym kontekście przyjętej w rozpatrywanej sprawie oceny prawidłowości ich rozumienia, co miało również nie pozostawać bez wpływu na ocenę tego, czy Sąd I instancji prawidłowo orzekł w kwestii zasadności zaniechania wezwania strony do poprawy wniosku.

Rozważenie tych kwestii wymaga uwagi, że z załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu "Wymogi formalne i kryteria oceny formalnej dla wszystkich działań w ramach Osi Priorytetowych 1 - 7 RPOWŚ 2014 - 2020" - który ma walor wiążący zarówno dla instytucji zarządzającej jak i dla wnioskodawców - wynika, że sporne w sprawie kryterium formalne nr 14 to "Właściwa wartość całkowita projektu, kosztów kwalifikowanych i dofinansowania", zaś opis definicji tego kryterium stanowi: "Zgodnie z regulaminem konkursu. Jeżeli we wniosku o dofinansowanie wartość całkowita, łączne koszty kwalifikowalne lub dofinansowanie projektu nie są zgodne z przyjętymi limitami, to wniosek zostaje odrzucony na etapie oceny formalnej - Część A Karty oceny formalnej". "Źródłem informacji" przy ocenie spełnienia tego kryterium jest wniosek o dofinansowanie. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w obrębie omawianego kryterium, dopuszczalna możliwa odpowiedź - TAK/NIE - na podstawie danych zawartych we wniosku, wymaga ustalenia zgodności wartości całkowitej projektu, łącznych kosztów kwalifikowalnych lub dofinansowania projektu z określonymi w Regulaminie konkursu limitami pomocy, a więc innymi słowy ustalenia, czy poziom dofinansowania projektu - o który we wniosku o dofinansowanie zabiega wnioskodawca - mieści się w prawem określonych limitach. Te określone zostały w Regulaminie konkursu - do którego jednoznacznie odsyła kryterium - a który w § 5 pkt 2a stanowi, że "Maksymalny poziom całkowitego dofinansowania wydatków kwalifikowanych wynosi /.../ maksymalnie 80 % (środki UE w wysokości 75% + środki z budżetu państwa w wysokości 5%).

Oczywiste więc jest, że udzielane wsparcie finansowe nie może przekroczyć dopuszczalnego jego poziomu, a tym samym nie może przekroczyć ustalonych na gruncie wiążących postanowień regulaminowych maksymalnych jego granic, a założenie to ma charakter aksjomatu.

Uwzględniając powyższe nie ma podstaw aby twierdzić, że kontrolując zgodność za prawem rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu i oddalając skargę strony na ten akt, Sąd I instancji wadliwie odniósł się do zagadnienia opisu kryterium oceny formalnej nr 14 - w jego relacji do maksymalnego poziomu całkowitego dofinansowania oraz maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków EFRR określonych w postanowieniach Regulaminu konkursu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie może być uznana za sporną treść opisu kryterium oceny formalnej nr 14 oraz zasad jego spełniania - jest bowiem jasna i czytelna. Nie powinno być uznane za sporne także to, co wynika z jednoznacznej treści § 5 pkt 2a Regulaminu konkursu, a mianowicie, że maksymalny poziom całkowitego dofinansowania wydatków kwalifikowanych wynosi maksymalnie 80 % (środki UE w wysokości 75% + środki z budżetu państwa w wysokości 5%).

Uznać trzeba, że treści wymienionych postanowień regulaminowych ze sobą korespondują, odwołując się do fundamentalnej w omawianym postępowaniu konkursowym zasady, że wsparcie finansowe w konkursie nie może przekroczyć ustalonych i wiążących prawnie maksymalnych jego granic. Poza sporem konsekwencją ich przekroczenia jest odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej.

Przypomnieć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie, z wiążących dla instytucji zarządzającej danych zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu wynika, że wnioskodawca w projekcie - w sekcji I. - Identyfikacja wniosku o dofinansowanie, sekcji IX. – Montaż finansowy oraz w sekcji XII. - Źródła finansowania wydatków kwalifikowanych - wskazał środki pochodzące z EFRR w wysokości 4 000 000 zł, które stanowią 76,33 %, a w sekcji XII. wskazał środki z budżetu państwa stanowiące 4,61 % wydatków kwalifikowanych. Stwierdzono, że wnioskodawca podał zatem poziom wnioskowanego dofinansowania, który wyniósł 80,94 % - przekraczając wskazane wyżej limity i wymogi opisane Regulaminem konkursu.

Tym samym nie sposób jest twierdzić, że wymieniona okoliczność oceniona została wadliwie, bo niezgodnie z opisem zasad spełniania wymienionego kryterium. Ocena ta odpowiadała bowiem temu wzorcowi działania, który w świetle załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu "Wymogi formalne i kryteria oceny formalnej dla wszystkich działań w ramach Osi Priorytetowych 1 - 7 RPOWŚ 2014 - 2020" nakazywał sformułowanie stanowiska o braku zgodności wartości całkowitej projektu, łącznych kosztów kwalifikowanych lub dofinansowania projektu z limitami pomocy. W sytuacji więc, gdy z danych wniosku strony o dofinansowanie jej projektu wynika, że proporcje te zostały naruszone, albowiem wskazana we wniosku kwota, nawet mieszcząca się w wyrażonym w liczbach bezwzględnych maksymalnym poziomie dofinansowania ze środków EFRR - przekracza jednak określone procentowo limit zaangażowania określonych środków w maksymalnym dopuszczalnym poziomie całkowitego dofinansowania wydatków kwalifikowanych w projekcie, to ocena braku spełniania kryterium formalnego nr 14 nie może być uznana za dowolną. Wskazane postanowienie regulaminowe ma bowiem wiodące znaczenie dla oceny spełnienia omawianego kryterium formalnego.

Istotnie, Karta B Karty oceny formalnej wniosku - w Lp. 3 - przewiduje kryterium "Poprawność wypełnienia i spójność wniosku".

Kryterium formalne nr 19 "Poprawność wypełnienia i spójność wniosku" w swej definicji wskazuje jednak, że dotyczy ono sytuacji gdy wniosek wypełniono niepoprawnie (np. nie uwzględniono wszystkich wymaganych informacji) lub/i podane w różnych częściach wniosku informacje są ze sobą niespójne. W takich sytuacjach definicja kryterium przewiduje możliwość jednorazowej poprawy.

Nie ma jednakże argumentów, które popierałyby stanowisko, że wypełnienie wniosku w sposób naruszający limity wartości całkowitej, łącznych kosztów kwalifikowanych lub też limity dofinansowania można uznać za wypełnienie "niepoprawne" czy "niespójne" - w rozumieniu wskazanego wyżej kryterium formalnego nr 19.

Za usprawiedliwione nie mogło być tym samym również uznane oczekiwanie strony, odnośnie do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki stosowania instytucji wezwania do poprawy wniosku.

W myśl § 11 pkt 3b Regulaminu konkursu w wyniku oceny formalnej projekt zostaje odrzucony ze względu na negatywną ocenę formalną. W świetle dotychczasowych wywodów nie powinno ulegać kwestii, że naruszenie kryterium formalnego nr 14 - co miało miejsce w rozpoznawanym przypadku - uzasadnia odrzucenie wniosku, a tym samym negatywną jego ocenę formalną. Raz jeszcze podkreślić należy, że w sytuacji, gdy to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów, a podawane we wniosku o dofinansowanie dane, niezależnie od tego, czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga właściwa instytucja, gdyż stanowi to warunek uzyskania pozytywnej oceny w ramach przyjętych kryteriów wyboru, wnioskodawca jest zobowiązany tak wypełnić wniosek o dofinansowanie, aby był on zgodny z Regulaminem konkursu, a ponadto jasny, czytelny i zrozumiały, a więc zasadniczo bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień czy informacji (por.: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 60/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1627/10). Za oczywiste tym samym uznać trzeba, że wynikająca z przedstawionych okoliczności i zgłaszanych na ich tle potrzeba podjęcia przez IZ stosownych dodatkowych zabiegów towarzyszących ocenie projektu, skala oraz rodzaj i charakter błędów wniosku, nie mogły być uznane za braki podlegające uzupełnieniu, czy też poprawie w trybie określonym w art. 43 przywołanej ustawy w związku z § 11 pkt 4 Regulaminu konkursu. Wskazane braki nie były bowiem "brakami" - w rozumieniu przywołanego przepisu. Nie dotyczyły "Wymogów formalnych" lecz "Kryteriów formalnych". Odnosiły się one do zasadniczych dla treści wniosku kwestii objętych wymienionym kryterium formalnym nr 14, a ich ewentualne uzupełnienie w sugerowany przez stronę sposób z całą pewnością prowadziłoby do niedozwolonej modyfikacji wniosku oraz naruszenia zasady równego traktowania w konkursie.

Stosownie do § 11 pkt 4, zdanie pierwsze, Regulaminu konkursu, w przypadku stwierdzenia na etapie oceny formalnej potrzeby uzupełnienia, wyznacza się Beneficjentowi termin nie dłuższy niż 10 dni kalendarzowych od daty doręczenia pisma o uzupełnienie lub poprawę wniosku.

Zgodnie jednak z art. 45 ust. 3, zdanie pierwsze, ustawy wdrożeniowej, w trakcie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, na wezwanie właściwej instytucji, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w zakresie określonym w regulaminie konkursu - jeżeli zostało to przewidziane w przypadku danego kryterium. Tymczasem - jak już wskazano - kryterium formalne nr 14 nie przewiduje możliwości poprawy wniosku. Możliwość taka istnieje odnośnie do kryterium nr 19, jednakże - na co także wyżej zwracano już uwagę - stwierdzone w rozpoznawanej sprawie przyczyny odrzucenia wniosku i tym samym przyczyny negatywnej oceny projektu nie dotyczą poprawności czy spójności wniosku, o których mowa w tymże kryterium.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.