Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 409/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 3,8
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 35 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 28 września 2015 r. do Urzędu Gminy w "[...]" wpłynął wniosek "[...]" dalej także jako "Inwestor", o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 21 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2040 r. pasa drogi gminnej, stanowiącej działki o numerach: "[...]" w celu wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – sieci światłowodowej. Do pisma załączono plan sytuacyjny oraz zestawienie powierzchni planowanego zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z dnia 16 listopada 2015 r., Wójt Gminy "[...]" zezwolił Inwestorowi na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres od dnia

16 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2040 r. oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" , decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało m.in., że z uwagi na wątpliwości co do intencji strony, zasadne jest ustalenie, czy przedmiotowy wniosek dotyczył uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury, czy również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót.

W odpowiedzi na wezwanie organu odnośnie do sprecyzowania wniosku, strona oświadczyła, że wniosek złożony przez "[...]" , w którym jako inwestora robót wskazano: "[...]" , dotyczył wydania zezwolenia zarówno na prowadzenie robót w pasie drogowym, jak też umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, natomiast przedmiotowy wniosek stanowi doprecyzowanie wniosku złożonego przez "[...]" . Z uwagi na to, że po rozpatrzeniu wniosku "[...]" organ wydał jedynie decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, wnioskodawca wskazał, że jego wniosek dotyczy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego.

Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r., Inwestor zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi na okres do dnia 31 stycznia 2017 r.

Następnie Wójt Gminy "[...]" decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r. orzekł:

1) zezwolić Inwestorowi na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 28 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r.,

2) ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. w wysokości 1.534,20 zł,

3) ustalić opłatę za okres od dnia 28 września 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 4.807,16 zł oraz za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. w wysokości 18.666,00 zł,

4) zobowiązać właściciela urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego do przedłożenia do zarządcy drogi inwentaryzacji powykonawczej z wyszczególnieniem rodzaju i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy, sporządzoną przez uprawnionego geodetę,

5) odmówić zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej - w obrębie "[...]" , urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 21 lipca 2015 r. do dnia 28 września 2015 r.,

6) odmówić zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440), za zajęcie pasa drogowego związanego z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, zachodzi obowiązek ustalenia dokonywania opłat za to zajęcie pasa, przy czym opłaty naliczane są za okresy roczne zgodnie ze stawkami wg. obowiązującego prawa, w tym prawa miejscowego. Opłata została obliczona przy uwzględnieniu stawki za zajęcia 1m² pasa drogowego wynoszącej 180 zł, zgodnie z uchwałą nr "[...]" z dnia 29 września 2015 r. Organ wskazał również, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmującego drogę gminną objętą wnioskiem w celu prowadzenia robót, wydane zostało "[...]" wobec tego niedopuszczalne jest wydanie kolejnego zezwolenia na prowadzenie robót, które ponadto zostały już wykonane. Odnośnie do początkowego okresu, na jaki wydane zostało zezwolenie organ wskazał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może najwcześniej obejmować okres od daty złożenia wniosku. Wobec powyższego organ odmówił wydania zezwolenia na okres sprzed daty złożenia wniosku.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł "[...]" . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co skutkowało ustaleniem opłaty według wyższej stawki zgodnie z uchwałą Nr "[...]" z dnia 29 września 2015 r., również za okres zajęcia pasa drogowego przed datą wejścia w życie uchwały,

- art. 35 k.p.a. przez dopuszczenie się zwłoki w załatwieniu sprawy, w sytuacji gdy sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, co skutkowało obciążeniem inwestora znaczenie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego.

Odwołujący się wskazał, że w dniu złożenia wniosku obowiązywała Uchwała

Nr "[...]" z dnia 1 października 2004 r., przewidująca znacznie niższe stawki za zajęcie pasa drogowego, natomiast zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem go znacznie wyższą stawką opłat. Podniósł, że uchwała Nr "[...]" z dnia 29 września 2015 r,. weszła w życie 29 października 2015 r., dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do obciążenia go wyższą opłatą za okres sprzed wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Podniósł, że wniosek "[...]" obejmował oprócz zezwolenia na prowadzenie robót

w pasie drogowym, również zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stwierdził, że organ prowadzący postępowanie, przy braku precyzyjnego określenia zakresu wniosku, winien był wezwać stronę do jego uzupełnienia, czego jednak zaniechał. Podkreślił, że skoro wydana została decyzja zezwalającą na prowadzanie robót, to w sposób oczywisty wiąże się z tym umieszczenie na wiele lat

w pasie drogowym urządzeń infrastruktury. Z tego względu, organ już wtedy winien wydać decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzeń infrastruktury przy uwzględnieniu stawek określonych w uchwale Nr "[...]" .

Odwołujący się wskazał również, że sprawa jego wniosku podlegała rozpatrzeniu

w oparciu o dowody przedstawione łącznie z wnioskiem i nie była ani skomplikowana, ani też zawiła. Organ powinien był zatem wydać decyzję niezwłocznie. W ocenie odwołującego się, organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż poprzednio decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Podniósł, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" , decyzją z dnia 6 marca 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że we wniosku z dnia 24 września 2015 r. (data wpływu do organu 28 września 2015 r.), strona wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w celu wbudowania sieci światłowodowej na okres od dnia 21 lipca 2015 r. do dnia 31 grudnia 2040 r., jednak ostatecznie zmodyfikowała swój wniosek odnośnie do daty końcowej i wskazała, że oczekuje wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017 r.

W tym stanie rzeczy, organ był związany treścią wniosku, zarówno jeśli chodzi o cel zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury), jak również w zakresie daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury. Odnośnie zaś do daty początkowej zajęcia pasa drogowego, wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym, zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. W realiach niniejszej sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w celu wbudowania sieci światłowodowej wpłynął do organu w dniu 28 września 2015 r. i obejmował okres do dnia 31 grudnia 2040 r., zmodyfikowany następnie na okres do dnia 31 stycznia 2017 r. Wobec tego, zasadnie organ wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od dnia 28 września 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017 r.

Odnośnie do sposobu ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Kolegium wskazało, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się według stawki z daty rozstrzygnięcia. Uchwała Nr "[...]" z dnia 29 września 2015 r., która weszła w życie 29 października 2015 r., natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu 19 grudnia 2016 r. Zasadnie zatem organ uwzględnił stawkę opłaty określoną uchwałą Nr "[...]" z dnia 29 września 2015 r. Wskazano przy tym, że organ może procedować w oparciu o obowiązujące przepisy, co oznacza, że nie miał podstaw do orzekania w oparciu o nieobowiązującą już uchwałę. Dotyczy to także ustalenia opłaty za okres sprzed wejścia w życie uchwały. Kolegium zaznaczyło, że w uchwale brak jest przepisów przejściowych, które pozwalałyby na odmienne potraktowanie spraw wszczętych, lecz niezakończonych, co oznacza, że organ orzekając już po dniu wejścia w życie uchwały był zobligowany do jej stosowania. Moment złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, nie miał zatem wpływu na stan prawny, w oparciu o który sprawa mogłaby zostać rozpatrzona.

Ponadto, Kolegium wskazało na wadliwość w ustaleniu przez organ pierwszej instancji wysokości opłaty za okres od 28 września do 31 grudnia 2015 r. oraz za okres od 1 do

31 stycznia 2017 r. Wyjaśniło, że nieprawidłowość polega na uwzględnieniu mniejszej

o jeden liczby dni, za które powinna być naliczona opłata. Organ ustalił opłatę za okres od 28 września do 31 grudnia 2015 r. przy założeniu, że okres ten obejmuje 94 zamiast

95 dni, natomiast przy ustaleniu opłaty za okres od 1 do 31 stycznia 2017 r. organ uwzględnił 30 zamiast 31 dni. Jednakże wobec związania organu odwoławczego zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.), powyższa nieprawidłowość nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i ustaleniem wyższej opłaty.

Skargę na ww. decyzję wywiódł "[...]" , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 ustawy o drogach publicznych przez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres krótszy niż domagał się inwestor oraz obciążenie go znacznie wyższą stawką opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z uchwałą Rady Gminy "[...]" z dnia 29 września 2015 r.,

- art. 35 k.p.a., przez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioski zostały złożone

w dacie obowiązywania poprzedniej uchwały, a zwłoka w załatwieniu sprawy, której dopuścił się organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy sprawa winna była zostać załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, skutkowała obciążeniem inwestora znacznie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała uchwala Nr "[...]" z dnia 1 października 2004 r., która przewidywała znacznie niższe stawki za zajęcie pasa drogowego, niż uchwała, na którą powołał się organ pierwszej instancji w treści decyzji. Zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem Skarżącego znacznie wyższą stawką opłat. Zaznaczono, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej został złożony w dniu 28 września 2015 r., a podobne wnioski w stosunku do wielu innych działek składane były już wcześniej. W dniu 29 września 2015 r. Rada Gminy "[...]" celowo podniosła opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1 m². Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" w dniu 14 października 2015 r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015 r. Organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji administracyjnej, oczekując do daty obowiązywania przedmiotowej uchwały. Ponadto, organ zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na czas od dnia 14 października 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. Mimo, że przedmiotowa uchwała, na podstawie której określona została wysokość opłaty, obowiązuje od dnia 29 października 2015 r., organ również za okres wcześniejszy (tj. za zajęcie od dnia 28 września 2015 r.) obciążył stronę skarżącą opłatą wedle stawki określonej przedmiotową uchwałą. Działanie takie pozbawione jest całkowicie podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. W myśl zaś art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

Oceniając w świetle powołanych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, z późn. zm.), dalej jako: "u.d.p.", zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie,

o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której zasady określają ust. 4- 6b tego artykułu. Przy czym, stosownie do art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty,

o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Zważyć należy, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wpłynął do organu w dniu 28 września 2015 r., przy czym wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 21 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2040 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. Skarżący zmodyfikował wniosek

w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017 r.

Istotne jest wskazanie, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, obowiązywała uchwala nr "[...]" z dnia 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. Woj. "[...]" . Nr 195, poz. 2798). Natomiast w dniu 29 września 2015 r., Rada Gminy "[...]" przyjęła nową uchwałę "[...]" w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, którą uchylono poprzednio obowiązującą uchwałę z dnia 1 października 2004 r. i podniesiono opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1 m2. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" w dniu 14 października 2015 r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015 r. Zaskarżoną decyzją organ ustalił opłatę za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego na podstawie przepisów nowej uchwały, wprowadzającej znacznie wyższe stawki, przy czym podwyższoną opłatę organ ustalił za cały wskazany w swoim rozstrzygnięciu okres, począwszy od 28 września 2015 r. Tymczasem, jak wskazano wyżej, nowa uchwała weszła w życie dopiero w dniu 29 października 2015 r. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie poprzednia uchwała została uchylona z dniem wejścia w życie uchwały, ale nie ulega wątpliwości że jej zapisy obowiązywały do dnia 28 października 2015 r. włącznie. Uchwała ta została bowiem jedynie uchylona, natomiast nie stwierdzono jej nieważności, co skutkowałoby pozbawieniem jej mocy prawnej od początku obowiązywania. W tym stanie rzeczy - w ocenie Sądu - niedopuszczalne było zastosowanie stawek opłaty określonych w nowej uchwale także za okres poprzedzający jej wejście w życie, czyli od 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r. Takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne, ponieważ godzi w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając elementarną zasadę lex retro non agit, czyli niedziałania prawa wstecz. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie P 43/07, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada lex retro non agit", wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyroki TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06). Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy. Zasada niedziałania prawa wstecz ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki (vide: wyrok NSA z 18 października 2016 r., II GSK 1540/16, CBOSA). W świetle powyższych wywodów nie ulega wątpliwości, że organ nie powinien stosować wobec obywateli nowych przepisów do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd nie dopatrzył się bowiem wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby stosowanie przepisów nowej uchwały z mocą wsteczną. Przy czym, nie ma znaczenia podnoszona przez Kolegium okoliczność, że uchwała nie zawiera tzw. przepisów przejściowych. W braku takich przepisów stosuje się wyżej określoną zasadę niedziałania prawa wstecz.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że wniosek skarżącego wpłynął do organu jeszcze przed wejściem w życie nowej uchwały, tj. w dniu 28 września 2015 r., a pierwsza decyzja organu w niniejszej sprawie została wydana w dniu 16 listopada 2015 r. i doręczona stronie w dniu 20 listopada 2015 r. Zatem załatwienie sprawy trwało prawie 2 miesiące. Zważyć zaś należy ze zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast jedynie w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, organ winien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca,

a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby po wszczęciu postępowania organ przeprowadzał jakiekolwiek czynności, poza zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wprawdzie pismem z dnia 27 października 2015 r. organ poinformował stronę, że postępowanie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy i określił termin jej załatwienia do 27 listopada 2015 r., ale z akt sprawy nie wynika, z jakich względów organ uznał, że sprawa ma taki charakter, zwłaszcza że organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Zupełnie przy tym chybiona jest argumentacja organu, zawarta w piśmie

z dnia 1 grudnia 2015 r., że zakwalifikowanie sprawy do kategorii szczególnie skomplikowanej zależy wyłącznie od uznania prowadzącego ją pracownika organu. Należy bowiem wyjaśnić, że to nie dowolne uznanie pracownika organu, lecz wyłącznie obiektywne okoliczności, takie jak np. konieczność przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego, mogą uzasadniać zakwalifikowanie sprawy jako szczególnie skomplikowanej. W związku z tym zasadny jest zarzut skarżącego, że organy obydwu instancji nie odniosły się do zarzutów strony dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania, mimo że skarżący podniósł już na etapie postępowania administracyjnego, że organ pierwszej instancji celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż poprzednio podobne decyzje wydawał

w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Wprawdzie strona dysponowała na etapie prowadzenia postępowania przed organem narzędziami do zwalczania ewentualnej bezczynności, czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania jej dotyczącego, jednak w treści swoich decyzji organy powinny wyjaśnić stronie przyczyny swojego przedłużającego się postępowania. Brak odniesienia się do tych argumentów poddaje

w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., stanowiącego że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję, ma zatem obowiązek wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz

w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Organ ma bowiem obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, wyrok NSA z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, niepubl.).

Wskazać także należy, że w swoich rozważaniach organy obu instancji nie odniosły się do przepisów ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci teleinformatycznych (Dz. U. 2016 poz. 1537 ze zm.) i ich ewentualnego zastosowania bądź nie w rozpoznawanej sprawie. Tymczasem, we wniosku strony z dnia 24 września 2015 r., strona wyraźnie wskazała, że prace związane z instalacją infrastruktury technicznej – sieci światłowodowej związane są z realizacją Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007 - 2013 Osi priorytetowej II Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego. Działania II.1 Sieć Szerokopasmowa Polski Wschodniej. Zgodnie z postanowieniami

art. 54 ust. 8 tej ustawy w przypadku, gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. W art. 2 ustawy zdefiniowano zaś pojęcie regionalnej sieci szerokopasmowej, wskazując, że termin ten oznacza sieć szerokopasmową lub infrastrukturę telekomunikacyjną realizowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, porozumienie, związek lub stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego, porozumienie komunalne, spółkę kapitałową lub spółdzielnię z udziałem jednostki samorządu terytorialnego, zamawiającego w rozumieniu ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1920) albo przez partnera prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 696 ze zm.) w ramach programów operacyjnych. Przedstawione przez stronę informacje nie są wystarczające dla dokonania jednoznacznej oceny, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy będą mieć zastosowanie wskazane wyżej przepisy, jednak organ biorąc po uwagę treść art. 7 k.p.a. powinien dokonać w tym obszarze niezbędnych ustaleń, tak dotyczących zebrania materiału dowodowego, jak i przeprowadzenia analizy prawnej zebranych informacji. Nie przesądzając o możliwości zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazanej wyżej normy, stwierdzić należy, że organ w toku postępowania winien zbadać taką możliwość i także w tym zakresie prowadzić czynności wyjaśniające. Działania takie pozwolą stwierdzić, czy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy mieszczą się w granicach hipotezy wskazanej wyżej normy i pozwalają na nieodpłatne zajęcie terenu, czy też nie. Poczynione w tej kwestii ustalenia organu powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie

w uzasadnieniu decyzji. Tym samym, uznać należy, że sprawa nie została wyjaśnioną

w sposób wszechstronny i wyczerpujący.

Zwrócić również trzeba uwagę na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte

w decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 19 grudnia 2016 r. Sprzeczność ta dotyczy treści pkt. 1

i pkt. 5 sentencji decyzji. W pkt. 1 wskazano, że zezwala się wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 28 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. Natomiast w pkt. 5 stwierdzono, że odmawia się wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na okres od dnia 21 lipca 2015 r. do dnia 28 września 2015 r.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że 28 września 2015 r. to data, której dotyczy zarówno zezwolenie, jak i odmowa zezwolenia. Jest to rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzeczne, przez co w sposób oczywisty niedopuszczalne.

Natomiast nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że organ winien uwzględnić fakt złożenia wniosku przez "[...]" i w związku z tym ustalić opłaty za cały okres objęty decyzją wg stawek określonych w uchwale z 2004 r. Należy bowiem wskazać, że zarówno wniosek ten, jak i wydana decyzja dotyczyły zupełnie innego podmiotu. Wprawdzie we wniosku "[...]" wskazano skarżącego jako inwestora, ale zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane na inny podmiot, a rozstrzygnięcie to nie było przez stronę tamtego postępowania kwestionowane. W związku z tym, decyzja ta dotyczy zupełnie innej sprawy i skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutów co do postępowania poprzedzającego jej wydanie. Ponadto, Sąd podziela stanowisko organu, że zezwolenie nie może być wydane na okres wcześniejszy, niż od dnia złożenia wniosku

i w tym zakresie bezskuteczne jest powoływanie się na wniosek złożony przez inny podmiot.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).