Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 456/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Bd 456/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. Burmistrz K.: przyznał E. T. świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla córki Z. w miejscu zamieszkania w okresie od [...] lutego 2018r. do [...] czerwca 2018r., w ilości 16 godzin miesięcznie w zakresie: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, usprawnianie zaburzonych czynności organizmu (pkt 1-2), określił, że pełny koszt jednej godziny usług w dni robocze wynosi [...] zł., odpłatność strony za świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustalono w wysokości 11% od tej kwoty za jedną godzinę tj.: [...] zł (pkt 3-4), zwolnił stronę z ponoszenia odpłatności w całości za okres od [...].02.2018r. do [...].06.2018r. na podstawie § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia (pkt 5) i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 6).

W uzasadnieniu organ argumentował, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. T. (skarżącej) zam. [...] z [...].01.2018r. W wyniku wywiadu środowiskowego oraz na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono, że stronie przysługuje pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla córki Z. , których zakres zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit, b rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. obejmować będzie: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu. Powyższe rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi realizowane będą poprzez: terapię behawioralną w wymiarze 4 godzin miesięcznie, terapię sensoryczną 4 godziny miesięcznie, terapię ruchową 4 godziny miesięcznie, terapię psychologiczną w wymiarze 4 godzin miesięcznie.

Ustalając liczbę godzin przyznanych specjalistycznych usług zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, wzięto pod uwagę zarówno własne uprawnienia, zasoby możliwości strony, okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy a także możliwości pomocy społecznej. Z uwagi na to, że łączny dochód strony w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy wynosi [...] zł, na osobę w rodzinie [...] zł, zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia strona powinna ponosić odpłatność za godzinę usług w wysokości 11% od kwoty [...]zł, tj. [...] zł. Po rozpatrzeniu wniosku o zwolnienie z odpłatności organ na podstawie § 6 rozporządzenia przychylił się i postanowił zwolnić stronę z odpłatności za przyznane usługi w całości.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. T. wniosła o jej uchylenie oraz na podstawie art. 136 § 2 i 138 § 2b o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz do wydania decyzji merytorycznej. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 10, art. 77, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez: ograniczenie przyznanej liczby godzin specjalistycznych usług opiekuńczych wnioskowanych, wynikających z zaświadczenia lekarskiego oraz ograniczenie tej pomocy w zakresie czasookresu tj. od [...].02.2018r. do [...].06.2019r. (powinno być 2019), wniosek oraz zaświadczenie dotyczyło [...].02.2018r. do [...].01.2019r. W obszernym uzasadnieniu strona przedstawiła argumentację powyższych zarzutów wspartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w tym dotyczącą potrzeb rozwojowych dziecka i konieczności świadczenia usług w wymiarze określonym przez lekarza oraz obowiązku gminy zapewnienia realizacji tych potrzeb i środków z dotacji celowej wojewody w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2018r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ przytoczył treść wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4) oraz art. 50 ust. 2, zgodnie z którym usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Organ wskazał na uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji, podkreślając, że podstawowym kryterium uzyskania wnioskowanej pomocy pozostaje w pierwszej kolejności spełnienie warunków okresowych w ustawie oraz w przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, a z ust. 2 wynika, że środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa.

Organ odwoławczy wskazał, iż bezsporne jest, że małoletnia Z. T. ur. [...] maja 2008r. jest dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia (mózgowe porażenie dziecięce, epilepsja, opóźnienie rozwoju psychoruchowego, kamica układu moczowego). Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego wydanego przez specjalistę neurologa dziecięcego z dnia [...] stycznia 2018r., dziecku z uwagi na stan zdrowia oraz sytuacje rodzinną konieczne jest zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych (dalej SUO) w wymiarze 8 godzin tygodniowo, w ramach których prowadzone byłoby uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawniania zaburzonych funkcji organizmu zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. W dalszej kolejności Kolegium powołało się na aktualizacje wywiadu środowiskowego przeprowadzoną w dniu [...] stycznia 2018r., podczas którego ustalono, że sytuacja rodzinna i materialna rodziny Pani T. nie uległa zmianie. Prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwoma córkami, nie pracuje zawodowo, gdyż opiekuje się niepełnosprawną córką [...]. Z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł. Mąż wnioskodawczyni pracuje zawodowo na podstawie umowy o prace na czas określony do dnia [...].04.2019r. Córka [...] jest pod opieką wielu specjalistów, wymaga stałej rehabilitacji i wieloprofilowej terapii, często bierze udział w turnusach rehabilitacyjnych. W szkole córka ma realizowane 2 godz. zajęć rewalidacji indywidualnej i 2 godz. rehabilitacji ruchowej.

Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4). W świetle art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że: "na podstawie wywiadu środowiskowego i przedłożonej dokumentacji ustalono, że stronie przysługuje pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla córki [...], których zakres obejmować będzie: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu". Organ rozpoznając wniosek skarżącej i przyznając świadczenie na córkę [...] ograniczy ilość przyznanych godzin specjalistycznych usług opiekuńczych - z 8 godzin tygodniowo zalecanych przez lekarza specjalistę (zgodnie z zaświadczeniem) - do 4 godzin tygodniowo.

Kolegium wskazało, że z pisma organu I instancji z [...] lutego 2018r. wynika, że rodzina wnioskodawczyni systematycznie korzysta z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla córki [...] od [...].07.2016r., każdy wniosek był wnikliwie rozpatrzony, a wydane decyzje w całości uwzględniały żądania strony.

Organ w dalszej kolejności stwierdził, że zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji faktycznych potrzeb córki nie może być uwzględniony, podkreślając że zaświadczenie o potrzebie rehabilitacji dziecka nie jest adresowane wyłącznie do organów pomocy społecznej, ale do wszystkich którzy powinni lub mogą brać udział w terapii córki odwołującej. Przy czym w pierwszej kolejności rehabilitacja powinna być świadczona na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przez rodzinę osoby niepełnosprawnej w ramach ich uprawnień, zasobów i możliwości a dopiero w ostatniej kolejności - gdy te możliwości zostaną wykorzystane – uzupełniona poprzez specjalistyczne usługi opiekuńcze z pomocy społecznej. Pierwszy z tych przepisów wyraża zasadę subsydiarności pomocy społecznej to jest udzielanie świadczeń dopiero wówczas, gdy "własne uprawnienia zasoby i możliwości" osób i rodzin nie wystarczają do przezwyciężenia "trudnych sytuacji życiowych" w jakich te osoby i rodziny się znajdują. Drugi wskazuje rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ może przyznać te usługi na podstawie ustawy o pomocy społecznej tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu skarżonej odwołaniem decyzji organ podaje, że ustalając liczbę godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych wzięto pod uwagę zarówno własne uprawnienia, zasoby i możliwości strony, jak i finansowe możliwości, jakimi dysponuje ośrodek w 2018r. Organ odwoławczy podkreślił w związku z tym, że jest faktem notorycznym, iż środki którymi dysponują ośrodki pomocy społecznej są niewystarczające dla zapewnienia tej pomocy w zakresie zgłaszanym przez osoby ubiegające się. Przy ograniczonych środkach, jak i rosnącej liczbie osób wymagających wsparcia w tym zakresie pomoc społeczna nie jest w stanie zrealizować usług specjalistycznych w ilości zabezpieczającej faktycznie zgłaszane potrzeby. Kolegium podkreśliło, że ilość przyznanych usług opiekuńczych w takim samym wymiarze jak dotychczas przyznawana zainteresowanej (16 godzin miesięcznie) jest spowodowana wyłącznie ograniczonymi możliwościami finansowymi organu I instancji, nie świadczy zaś o złej woli, czy podważaniu przez organ treści i zasadności zaświadczenia lekarskiego lekarza specjalisty. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagą na fakt, że do wcześniejszych wniosków lekarz neurolog prowadzący dziecko opiniował potrzebę zapewnienia 20 do 16 godzin miesięcznie, a ostatnia kwalifikacja lekarska sugeruje 32 godziny miesięcznie. Organ wskazał, że strona nie przedstawiła żadnej dokumentacji, z której wynikałoby pogorszenie sytuacji zdrowotnej dziecka, a tym samym konieczność zwiększenia ilości godzin.

Przekazując odwołanie organ I instancji wyjaśnił, że dotacja przyznana na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi pozwala na objecie ta forma pomocy 16 osób (12 osób dorosłych i 4 dzieci), a średnia ilość miesięcznych godzin przypadających na jedno środowisko wynosi 19. W planie na każdy następny rok ośrodek zwiększa zapotrzebowanie finansowe na realizację tej formy pomocy, nie jest jednak w stanie przewidzieć jaka będzie dotacja w skali roku. W bieżącym roku na dzień rozpatrywania tej sprawy organ ma potwierdzenie środków w skali roku w 16,58% planu. Nadto organ zauważył, że strona powinna zgodnie z przepisami ponosić odpłatność za świadczenia w wysokości [...] zł/godzinę, a jednak organ na wniosek strony zwolniła ja całkowicie z odpłatności.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego czasookresu przyznanej pomocy organ wskazał, iż okres przed wydaniem decyzji nie może zostać objęty decyzją, na co organ wskazał w piśmie przekazującym odwołanie – jest to decyzja konstytutywna (strona przedstawiła zaświadczeni lekarskie obejmujące okres od [...].02.2018r. do [...].01.2019r. decyzję organu I instancji wydano [...].02.2018r. Odnośnie okresu końcowego przyznanej pomocy tj. [...].06.2018r., w świetle pisma przekazującego odwołanie zapewnienie środków w wysokości 16,58% w skali roku jest w ocenie Kolegium racjonalne.

Odnośnie zarzutu odwołania nieumożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy zalega oświadczenie z [...] stycznia 2018r., strony opatrzone własnoręcznym podpisem, w którym zainteresowana została poinformowana, że ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., ustalony został termin i godzina możliwości zapoznania się z aktami.

W skardze na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. T. zarzuciła: naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., którego normy obligują organ administracji do orzekania wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W obszernym uzasadnianiu skargi, zdominowanym przez cytowane fragmenty uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych skarżąca podniosła głównie, iż:

- Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutu braku uzasadnienia faktycznego dla ograniczenia przyznanej pomocy,

- Kolegium w uzasadnieniu oparło się na treści pisma organu I instancji stanowiącego odpowiedź na jej odwołanie, w którym dopiero organ próbował uzupełnić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia w sprawie, co jest niedopuszczalne,

- przedmiotem wniosku były specjalistyczne usługi opiekuńcze w ilości 18 godzin tygodniowo po 2 godz. na każda z terapii tj. psychologiczną, terapia Integracji Sensorycznej, behawioralna oraz ruchową, zatem wymiar miesięczny to 32 godziny, a wnioskowany okres pomocy potwierdzony zaświadczeniem lekarskim to [...].02.2018r. do [...].01.2019r. Zdaniem strony organ I instancji nie daje wiary zaświadczeniu lekarskiemu, w którym lekarz zwiększa ilość godzin, w piśmie do SKO tłumaczy to brakiem dokumentacji w zakresie pogorszenia się stanu zdrowia dziecka. Tymczasem powodem zwiększenia godzin w zaświadczeniu jest polepszenie stanu zdrowia dziecka, ze względu na wprowadzenie nowych leków i zmniejszenie tym samym u dziecka napadów padaczkowych w konsekwencji daje możliwość dziecku na odpowiednią ilość godzin terapii. Wydana decyzja przez organ I instancji ogranicza pomoc do 16 godzin na miesiąc oraz do czasookresu tj. do [...].06.2018r. bez podania konkretnej przyczyny ograniczając się jedynie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz do możliwości pomocy społecznej. W miejscu zamieszkania, jak i okolicach, nie ma możliwości skorzystania z pomocy w zakresie wnioskowanym.

- brak właściwego uzasadnienia decyzji uznaniowej, które w przypadku ograniczenia wymiaru wnioskowanej pomocy powinno szczegółowo odnosić się do wszystkich tego przesłanek tak, aby strona postępowania była przekonana o słuszności rozstrzygnięcia,

- organy obu instancji eksponując art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pominęły fakt realności, dostępności pomocy w innych systemach w danej miejscowości oraz najbliższym otoczeniu i nie wykazały możliwości zapewnienia potrzeb we własnym zakresie w ramach własnych możliwości w przypadku skarżącej, czy potrzeby mogą być zapewnione w ramach systemu oświaty oraz systemu ochrony zdrowia.

- organy po nowelizacji k.p.a. winny w tej sprawie stosować nowe przepisy, w tym art. 7a, organ winien wykazać zatem jaki ważny interes publiczny byłby naruszony w przypadku przyznania dziecku wnioskowanych usług specjalistycznych.

- organ I instancji ograniczył się do uzasadnienia ograniczenia pomocy ze względu na "możliwości pomocy społecznej", z kolei SKO opierając się na piśmie tego organu wskazało na ograniczone środki finansowe ośrodka pomocy społecznej, co wskazuje na sprzeczność uzasadnienia skarżonej decyzji. Tym bardziej że organ odwoławczy także wskazuje na brak dokumentacji dotyczącej polepszenia stanu zdrowia dziecka, odnoszącego się do zwiększenia przez lekarza specjalistę ilości godzin do 32 na miesiąc.

- niezasadne jest powoływanie się przez organy na ograniczone środki pomocy społecznej jako powód ograniczenia wnioskowanej pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, co jest sprzeczne z przepisami prawa materialnego, orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów powszechnych – bowiem budżet państwa zapewnia finansowanie zadań zleconych w pełnej wysokości, terminowo, w wysokości koniecznej do wykonywania zadań.,

- podpis druku dotyczącego aft. 10 k.p.a., na który powołał się organ odwoławczy odbył się podczas wywiadu środowiskowego, pola daty i godziny zapoznania się przed wydaniem decyzji były puste. Wywiad środowiskowy jest pierwszą czynnością podejmowaną w postępowaniu, wątpliwe jest skąd pracownik socjalny w momencie wywiadu środowiskowego zna datę zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Czym innym jest poinformować stronę o możliwości czynnego udziału, a czym innym o możliwości wypowiedzenia się przed samym wydaniem decyzji. Organy I i II instancji pominęły także treść art. 79a k.p.a. Organ I instancji nie wskazał przesłanek, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, zatem przekonanie strony było o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Skarżąca została źle poinformowana o swoich prawach i obowiązkach, co jest niezgodne z art. 9 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] lutego 2018r. w sprawie przyznania E. T. świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla córki [...].

Materialnoprawną podstawę skarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej "u.p.s.") oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005r. Nr 189, poz.1598).

Specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia stanowią jedną z form świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. m).

Zwrócić jednak należy uwagę, co zasadnie akcentuje skarżąca, że wśród tego rodzaju świadczeń ustawodawca wyodrębnił specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, których organizowanie i świadczenie należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę (art. 18 ust. 1 pkt 3). Natomiast z ust. 2 art. 18 ustawy wynika, ze środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa. A zatem zadaniem organu gminy jest dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących omawianych świadczeń na tereni gminy i podjecie przewidzianych prawem zadań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizacje zleconego zadania.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2).

Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4).

Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6). Z kolei w myśl ust. 7 minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określił, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób.

W ocenie Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy przedłożonych wraz ze skargą, nie budzi wątpliwości zasadność zarzutów skarżącej dotyczących istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) zarówno przez organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, który z uchybieniem tych przepisów uchylił się od rzeczywistego ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty (zgodnie z przepisami art. 15, art. 136 i 138 k.p.a.) z uwzględnieniem treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz nader lakonicznego i niekompletnego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Naruszenia ta mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018r. (wpływ do organu 22 stycznia) E. T. zwróciła się do Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie córce [...] specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...].01.2018r. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarza specjalisty neurologa dziecięcego Wojewódzkiego Szpitala Dziecięcego w B., zgodnie z którym Z. T., ur. [...].05.2008r. z rozpoznaniem encefalopatia pp. Niedowładu połowicznego prawostronnego, padaczki objawowej lekoopornej, wodogłowia nieaktywnego: "ze względu na stan zdrowia dziecka i sytuację rodzinną konieczne jest zapewnienie dziecku specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin tygodniowo, w ramach których prowadzone byłoby uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu (zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 3 lit b rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych). Choroba wpisuje się w art. 3 pkt 1 lit. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego z dnia 30 sierpnia 1994r. Zaświadczenie to wydano na okres od [...].02.2018r. do [...].01.2019r. ze wskazaniem: po 2 godziny terapii psychologicznej, IS, behawioralnej i ruchowej.

Do wniosku dołączono także zaświadczenie o zarobkach oraz wniosek o zwolnienie z odpłatności za SUO.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się nadto oświadczenie wnioskodawczyni z dnia [...] stycznia 2018r., w którym wskazała potrzeby dziecka oraz fakt, że nie jest w stanie zapewnić wymaganej terapii ani rehabilitacji ruchowej w rejonie, kwestionariusz aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2018r., zaświadczenie Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. z [...] stycznia 2018r., iż Z. T. uczęszcza na zajęcia rewalidacji indywidualnej w wymiarze 2 godzin tygodniowo oraz 2 godziny rehabilitacji ruchowej w tej szkole. W aktach zalegają także kopie decyzji Burmistrza K. z [...].03.2017r. w przedmiocie przyznania E. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 przyznane na Z. T. w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od [...].03.2017r. do [...].03.2020r., o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia – Z. T. oraz decyzja z [...].11.2017r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci i dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.

Na podstawie tego materiału dowodowego Burmistrz K. decyzją z [...] lutego 2018r. przyznał E. T. świadczenie w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla córki [...] w miejscu zamieszkania w okresie od [...].02.2018r. do [...].06.2018, w ilości 16 godzin miesięcznie w zakresie: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, usprawnienie zaburzonych czynności organizmu oraz zwolnił stronę z ponoszenia odpłatności za powyższe świadczenia w całości.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie powyższej zasady zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów).

Zasadnie także zarzuca skarżąca, co całkowicie pominął organ odwoławczy, iż zgodnie z art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Nadto podkreślenia wymaga w okolicznościach niniejszej sprawy, iż w sytuacji gdy organ wydaje decyzję w granicach uznania administracyjnego dla spełnienia podstawowych zasad postępowania, w tym zasady informowania oraz przekonywania, zobowiązany jest szczególnie wnikliwie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. I tak uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasadne są zarzuty zarówno odwołania, jak i skargi dotyczące istotnego naruszenia przez organ I instancji powyższych przepisów, w takim stopniu, iż decyzji tego organu nie można było pozostawić w obrocie prawnym. Została ona wydana przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez umożliwienia stronie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie oczekiwanym przez organ, w celu uwzględnienia żądania strony, a przed wszystkim uzasadnienie tej decyzji z uwagi na lakoniczność, ogólnikowość uchyla się od możliwości poznania i skontrolowania merytorycznych przesłanek ograniczenia przyznanych skarżącej świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, które powinny być dostosowane do warunków potrzeb i możliwości tej rodziny. W tej sytuacji utrzymanie przez Kolegium w mocy tak wadliwej decyzji administracyjnej, bez skorzystania z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i w oparciu się jedynie na pozaprocesowe stanowisko organu pierwszej instancji, wyrażone w piśmie już po wydaniu decyzji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 79a, art. 136 i art. 138 k.p.a.

Organ pierwszej instancji przyjął a priori, nie uzasadniając w zakresie zapewnienia określonych w zaświadczeniu lekarskim ilości godzin specjalistycznych usług opiekuńczych (tygodniowo po 2 godziny terapii psychologicznej, IS, behawioralnej i ruchowej) jakie własne uprawnienia, zasoby i możliwości strony i inne okoliczności , a nawet jakie były "możliwości pomocy społecznej", i z czego wynikało ograniczenie zakresu wnioskowanej pomocy. Nie zastępuje tego zwolnienie nawet w całości skarżącej z kosztów przyznanych godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, jest to bowiem odrębne zagadnienie i podejmowane na podstawie odrębnych przesłanek. Co więcej w uzasadnieniu organ I instancji całkowicie pominął i przemilczał rzeczywistą treść wniosku i zaświadczenia lekarskiego co do ilości i czasookresu godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, i nie wypowiedział się w jakikolwiek sposób co do przyczyn dla jakich przyznano w mniejszym rozmiarze tak co do godzin, jak i czasookresu. Nie jest możliwe uzupełnienie tego braku decyzji już po jej wydaniu.

Organ odwoławczy nie skorzystał jednak z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, mimo, że w odwołaniu wnioskowała o to strona, aczkolwiek nie przedstawiła żądanych dodatkowych dowodów potwierdzających potrzebę zapewnienia jej niepełnosprawnej córce właśnie w ramach pomocy społecznej wnioskowanej liczby godzin specjalistycznych usług, i ze nie jest możliwe zapewnienie nawet części z nich w ramach systemu świadczeń zdrowotnych, chociażby w pobliskiej K.. Tym niemniej to organy winny wezwać stronę do wyjaśnienia tych wątpliwości, szczegółowo ustalić gdzie i z jakich form rehabilitacji czy innych wskazanych w zaświadczeniu świadczeń niepełnosprawne dziecko może i czy korzysta, ewentualnie jakie przeszkody to uniemożliwiają. Jeżeli organ powziął wątpliwość, aczkolwiek nie wynika to uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ani z akt sprawy, a dywagacje Kolegium są w tym zakresie dowolne - z jakich powodów lekarz w obecnym okresie określił w zaświadczeniu większą liczbę godzin specjalistycznych usług opiekuńczych niż uprzednio, winien zwrócić się do lekarza wystawiającego zaświadczenie z [...].01.2018r. lub wezwać wnioskującą aby przedstawiła stanowisko lekarza wobec wątpliwości organu, celem uzasadnienia jakie przesłanki wziął pod uwagę np. zwiększając uprzednio wskazywaną liczbę godzin, czy rzeczywisty stan dziecka się poprawił czy pogorszył, i co oznacza konkretnie sformułowanie w zaświadczeniu "ze względu na stan zdrowia dziecka i sytuację rodzinną", czy też opierał się na oczekiwaniu matki dziecka.

W ocenie Sądu, postępowanie organów obydwu instancji naruszyło również §2 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z powołanym przepisem SUO polegają na: rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135, z późn. zm.):

a) zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii,

b) współpracy ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług.

Skarżąca akcentowała konieczność przyznania dodatkowych usług z uwagi na brak możliwości realizowania ich we własnym zakresie oraz dobry wpływ dotychczasowych i poprawę stanu zdrowia dziecka, aczkolwiek nie zostało to wyjaśnione szczegółowo ani w wywiadzie środowiskowym, ani w dalszym toku postępowania. W aktach sprawy, a tym bardziej w wydanych decyzjach, nie ma informacji o czasie oczekiwania na skorzystanie ze wskazanych terapii w ramach NFZ. Nie ma także informacji czy system NFZ finansować będzie taką terapię w ilości godzin zalecanych dla córki skarżącej (np. czy istnieją ograniczenia w wystawianiu skierowań na liczbę godzin terapii i jakich spośród wskazanych).

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 19 października 2011 r., II SA/Gd 416/11 (wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) co do zasady świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu mogą zostać przyznane na podstawie zarówno ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jednak świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Jednakże samo wymienienie określonych świadczeń z zakresu rehabilitacji w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej nie uniemożliwia przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu rehabilitacji (podobny pogląd wyraził również WSA w Poznaniu w wyroku z 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 462/12).

W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przeprowadzono żadnej analizy czy usługi w zakresie terapii behawioralnej, sensorycznej, ruchowej lub sensorycznej objęte wnioskiem zostały wymienione w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, a także czy córka skarżącej ma realną możliwość (w zakresie wynikającym z przedłożonych zaświadczeń lekarskich) uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej. Z twierdzeń skarżącej wynikało, że jej córka potrzebuje 8 godzin w miesiącu ww. zajęć. Organy właściwie nie zebrały dostatecznego materiału dowodowego, który pozwoliłby potwierdzić, że system finansowany z NFZ jest w stanie zapewnić taką ilość zajęć. Nadto żaden z organów nie odniósł wnioskowanej liczby i charakteru godzin terapii nawet do znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. z [...] stycznia 2018r., z którego treści wynika, że córka skarżącej uczęszcza na zajęcia rewalidacji indywidualnej i rehabilitacji ruchowej w wymiarze 2 godzi tygodniowo. Tymczasem organ winien ocenić czy zajęcia te chociażby częściowo odnoszą się do wskazanych we wniosku i zaświadczeniu lekarskim.

W powtórnie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organów będzie precyzyjne ustalenie, z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 7 i 77 k.p.a., czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług oraz wyjaśnienie, czy córka skarżącej korzysta z nich (lub ma realną możliwość skorzystania) w ramach systemu opieki zdrowotnej lub systemu oświaty, w stopniu umożliwiającym zaspokojenie niezbędnych potrzeb.

Nadto w sytuacji gdy organ II instancji odnosi się do kwestii porównania liczby godzin usług do przyznawanych w poprzednim okresie na podstawie zaświadczeń lekarskich, winien w tej kwestii oprzeć się na zgromadzonym w aktach sprawy materialne dowodowym, a nie wyjaśnieniu organu I instancji przekazanym jako stanowisko do odwołania. Tymczasem organ odwoławczy dowodów w tym zakresie nie zgromadził jakichkolwiek, podobnie jak dla zweryfikowania innych okoliczności wskazywanych gołosłownie przez organ I instancji w piśmie z [...] lutego 2018r.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji, a w szczególności organu odwoławczego, skupia się na akcentowaniu zasady subsydiarności pomocy społecznej i wykazywaniu dotychczasowych rozmiarów udzielonej pomocy. Nie negując zasadności uwag o uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie pomocy społecznej (tzn., że organ może, a nie musi przyznać określoną pomoc) Sąd zauważa jednak, że korzystanie przez skarżącą ze świadczeń SUO finansowanych z pomocy społecznej jest zdaniem skarżącej wynikiem braku niezbędnych świadczeń realizowanych w ramach innych systemów. Nie zostało to przez organy zweryfikowane.

Dodać należy, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia o niepełnosprawności córki skarżącej, zatem nie można odnieś się do jego zapisów. Dodatkowo Sąd zauważa potrzebę uszczegółowienia wywiadu środowiskowego w zakresie ustalenia potrzeb, możliwości i rzeczywistego ich realizowania we własnym zakresie przez rodzinę skarżącej, w sytuacji gdy korzysta ona ze świadczenia pielęgnacyjnego z pomocy społecznej właśnie w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką.

W ponownym postępowaniu organ przeanalizuje kompleksowo wniosek skarżącej uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, i uzupełni w koniecznym zakresie zgromadzony materiał dowodowy. Badając zasadność wniosku, organ ustali czy usługi te, wynikają z zalecanej przez lekarzy specjalistów terapii i czy mogą być realnie zapewnione w ramach systemu oświaty oraz systemu ochrony zdrowia. Nadto przed wydaniem decyzji organ postąpi stosownie do art. 79a k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji, w szczególności w sytuacji nieuwzględnienia w jakimkolwiek zakresie żądania wniosku (czy to ilościowo, czy to czasookresu) organ szczegółowo odniesie się do tej kwestii. Podkreślenia wymaga, iż w sytuacji gdy wnioskodawca domaga się przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych na konkretnie oznaczony okres tu. [...].02.2018r. do [...].01.2019r. z treści decyzji musi dokładni wynikać, dlaczego organ przyznaje te usługi, uwzględniając ich cel i charakter, jedynie na krótszy okres, i czy odmawia na pozostały okres, czy np. dalszy okres będzie rozpoznawany osobną decyzją w późniejszym okresie i dlaczego.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.