Wyrok NSA, sygn. akt OSK 215/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Postępowanie dotyczące zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ nie jest postępowaniem administracyjnym toczącym się w trybie określonym ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego.

TEZY

Postępowanie dotyczące zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ nie jest postępowaniem administracyjnym toczącym się w trybie określonym ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 4815/03 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. "A." na uchwałę Rady Gminy Warszawa W. z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 4815/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 4764/02.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2003 r. po rozpoznaniu skargi "A." sp. z o. o. w W. wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U, Nr 16, poz. 95/ na uchwałę Rady Gminy Warszawa - W. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] - [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu tego wyroku podano, że zmiana przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonana po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wymaga ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do dokonania zmian - a więc powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

J. Z., współwłaściciel działki sąsiadującej z działkami przy ul. [...], wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem podnosząc, iż skoro Rada Gminy uwzględniła jego zarzut wniesiony do projektu planu - w odniesieniu do działki przy ul. [...], to tym samym uznała, że skarżący ma interes prawny dotyczący tego planu, a więc miał prawo uczestniczyć w postępowaniu sądowym dotyczącym uchwalenia tego planu w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...]. Nie powiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu sądowym, było więc naruszeniem prawa /art. 41 ust. 2 ustawy o NSA/ przez co pozbawiony został możliwości działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszym rzędzie zauważył, że stosownie do art. 103 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzającej ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r. orzeka właściwy sąd wojewódzki na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 271 tej ustawy można żądać wznowienia postępowania, jeżeli w skutek naruszenia prawa strona była pozbawiona możliwości działania.

Zgodnie z art. 32 ww. ustawy stroną postępowania sądowo-administracyjnego jest skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 33 powyższej ustawy osoby, które uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie sytuacja przewidziana art. 33 nie zachodzi. Uchwalenie planu dokonywane jest według procedury przewidzianej dla aktu tworzenia prawa, a nie procedury administracyjnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez J. Z. - adwokata działającego w sprawie własnej, zarzuca się naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i art. 33 ( 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz. U. Nr 89, poz. 415/, art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1996 r. o samorządzie terytorialnym /tekst jednolity Dz. U z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm./, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania sądowego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy na mocy art. 185 ( 1 ww. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi podano, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie przyjął, że zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną nie ma przymiotu strony, a więc art. 33 tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania.

Wnoszący skargę kasacyjną jako współwłaściciel działki przy ul. [...] w toku uchwalania planu został tym planem objęty. Zgłosił zarzut do projektu planu dotyczącego nieruchomości przy ul [...] na mocy art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który został przez Radę Gminy uwzględniony. Tym samym został uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym uchwalenia planu, ze względu na to, iż ma w tym interes prawny, zaś w razie nieuwzględnienia zarzutu mógł złożyć skargę do sądu administracyjnego, jednakże nie uczynił tego, gdyż jego interes w uchwale w sprawie planu został uwzględniony. Nie powoduje to jednak utraty przymiotu strony, ma więc prawo uczestniczyć w postępowaniu przed Sądem w celu wypowiedzenia się co do tej części planu, która została zmieniona na skutek jego zarzutu.

W myśl art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym każdy, kto ma w tym interes prawny, może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego. Jest to rozwiązanie analogiczne do przepisu art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś art. 33 ( 1 tej ustawy przewiduje, że osoba, która ma interes prawny, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem na prawach strony.

W zaskarżonym wyroku przyjęto, że art. 33 ust. 1 w/w ustawy nie ma zastosowania, bowiem uchwalenie planu jest dokonywane według procedury przewidzianej dla tworzenia aktu prawnego a nie procedury administracyjnej. Sąd pominął jednak art. 1 tej ustawy, w którym stwierdza się, że ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy przepisów szczególnych. Przepis ten wiąże się z art. 3 pkt 5.

Jeżeli więc gmina uznała wnoszącego skargę za stronę, to Sąd odmawiając mu przymiotu strony naruszył art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 ust. 1 tego prawa.

Sąd powołując się w zaskarżonym wyroku na art. 32 i jednocześnie twierdząc, że uchwalenie planu jest dokonywane według procedury przewidzianej dla aktu tworzenia prawa, stosuje prawo wybiórczo. Przyjmując bowiem że ma zastosowanie art. 32, nie można wykluczyć stosowania art. 33.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną wniesionej przez "A." spółka z o. o. wnosi się o jej odrzucenie lub oddalenie. W ocenie tej Spółki skarga kasacyjna nie czyni zadość wymogom ustawowym dla tego rodzaju pisma procesowego ze względu na wskazanie jako podstawy tej skargi art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to jest naruszenie prawa materialnego jednocześnie niedookreślając granic podstawy skargi kasacyjnej. Ponadto przepis art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a jest przepisem stricte formalnym, a pomimo to w podstawie skargi kasacyjnej nie zarzucono naruszenia prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną w związku z tym wnosi się o jej odrzucenie.

Odnosząc się jednak również do merytorycznej strony skargi kasacyjnej a więc zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, strona wnosząca odpowiedź na skargę twierdzi, iż nie jest trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 33 ( 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem odnosi się on tylko do osób /podmiotów/, które uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym regulowanym Kodeksem postępowania administracyjnego. Uchwalanie zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym brał udział wnoszący skargę kasacyjną, jest postępowaniem odmiennym, które regulują przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Jest to proces stanowienia prawa miejscowego. Wnoszący skargę kasacyjną nie ma więc legitymacji do domagania się wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 19 sierpnia 2003 r. Nie mógł być również wyrokiem Sądu naruszony przepis art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest więc oczywiście nieuzasadniony.

Zdaniem Spółki "A.", w skardze kasacyjnej nie został również uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, którego to przepisu ponadto Sąd nie zastosował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, została ona oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opierając się na przepisach art. 32 i 33 tej ustawy oddalił bowiem skargę o wznowienie postępowania sądowo-administracyjnego uznając, że skarżący nie miał przymiotu strony, która powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2003 r. sygn. akt IV SA 4764/02.

Kwestia, czy dany podmiot powinien brać udział w postępowaniu, podlega ocenie w świetle przepisów prawa materialnego, z tej przyczyny należało uznać, że skarga kasacyjna, wbrew stanowisku Spółki "A." wyrażonemu w odpowiedzi na tą skargę, została oparta na przesłance z art. 174 pkt 1 w/w ustawy.

Wnoszący skargę kasacyjną powołując się na regulację zawartą w przepisach art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym twierdzi, iż wobec tego, że wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uwzględniony przez radę gminy, został uznany za stronę postępowania mającego na celu uchwalenie tego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w brzmieniu uwzględniającym zarzut skarżącego J. Z. W związku z tym służyło mu prawo do udziału w postępowaniu sądowym uruchomionym skargą Spółki "A." na uchwałę rady gminy w sprawie tego planu, wniesioną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, skoro postępowanie w tym zakresie stanowi niejako kontynuację postępowania planistycznego. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż w postępowaniu w sprawie sądowo-administracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przepis ten nie mógł być przez Sąd naruszony, skoro uwzględnia on legitymację do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżącego, którym w tym wypadku była Spółka "A.", oraz organ, którego uchwałę zaskarżyła, to jest Rada Gminy Warszawa - W.

Przepis art. 33 ( 1 powyższej ustawy przewiduje wprawdzie także udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym na prawach strony osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, jednakże pod warunkiem, że wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego.

Poza skarżącym i organem administracji, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy więc zapewnić udział na prawach strony także innym podmiotom, to jest takim, które nie wniosły skargi /bowiem np. postępowanie organu je satysfakcjonuje/, lecz brały udział w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym zachodzi więc potrzeba rozważenia, jak należy rozumieć w świetle powyższego przepisu sformułowanie "postępowanie administracyjne". Czy jest to każde działanie organu administracji publicznej, czy też wyłącznie takie działanie, które prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 pkt 1 Kpa/, oraz czy postępowanie mające na celu uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być traktowane jako postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 ( 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 ust. 1 stanowi, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy zasadniczo do zadań własnych gminy.

Stosownie do art. 7 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym.

Jak to wynika z powyższego, tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przewiduje możliwość zgłoszenia zarzutu do projektu wyłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez osobę, której interes prawny /lub uprawnienie/ został tym planem naruszony /art. 24 ust. 1/, jednakże nie zmienia to faktu, iż procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie administracyjne określa właśnie Kodeks postępowania administracyjnego /art. 1 pkt 1 kpa/. Odrębność postępowania dotyczy także podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny /Dz. U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm./. Dla oceny, czy okoliczność, iż wnoszący skargę kasacyjną skorzystał z możliwości wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna być traktowana jako branie udziału w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma istotne znaczenie treść przepisu art. 5 ( 1 kpa, który stanowi, iż "Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". W postępowaniu dotyczącym wniesienia zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego jak też zaskarżenia uchwały w sprawie takiego planu do sądu administracyjnego nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie traktując tego postępowania jako postępowania administracyjnego, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zatem art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, mająca interes prawny w sprawie, jest uczestnikiem postępowania przed Sądem na prawach strony, to nie można uznać za uczestnika postępowania podmiotu, który wprawdzie uczestniczył w postępowaniu dotyczącym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże do postępowania tego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze, iż zaskarżony wyrok, w którym przyjęto, iż wnoszący skargę kasacyjną nie spełnił ustawowych warunków do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2003 r. jest zgodny z prawem, zaś skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.