Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1302/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 12, art. 135, art. 188, art. 193, art. 153, art. 200, art. 203 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M., A. K., M. Z. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3250/15 w sprawie ze skargi A. M., A. K., M. Z. i Z..S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. M., A.K., M. Z. i Z. S. solidarnie kwotę 1068 (tysiąc sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje sądowe.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3250/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M., A. K., M. Z. i Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1953r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] rozstrzygnięto o wywłaszczeniu placów położonych w Ł. między ulicami C., P. i F., oznaczonych jako hip. nr [...] K. rep. hip. [...], w tym o wywłaszczeniu placu nr [...] o powierzchni 1.930,60m2 stanowiącego własność A. Z..

Pismem z dnia [...] maja 2008r. A. W., A. K., M. Z. i Z. S. – spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Wojewoda Ł. odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej placu stanowiącego w hip. nr [...] K. rep. hip. [...] własność A. Z..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. M., która wstąpiła do sprawy w miejsce zmarłej A. W., a także A. K., M. Z., Z. S., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "K.p.a.", poprzez uznanie, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] – w części dotyczącej placu nr [...], stanowiącego własność A. Z.. Oceniając decyzję wywłaszczeniową pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 K.p.a. stwierdził, że orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 10 i art. 21 dekretu z [...] kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952r. Nr 4, poz. 31), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret". Orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m. [...]., tj. organ właściwy w sprawie. Nie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której było dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów dekretu oraz na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Orzeczenie było pierwszym w sprawie, a jego wykonalność nie budziła wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego brak było więc podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej.

Jednocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju przypomniał, że Prezydium Rady Narodowej m. [...]. pismem z dnia [...] lipca 1951r. zawiadomiło A. Z. jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości, że nieruchomość jest potrzebna do realizacji narodowych planów gospodarczych i wezwało go do dobrowolnego jej odstąpienia w terminie 15 dni od daty doręczenia wezwania za cenę określoną w art. 28 dekretu. Zgodnie z pokwitowaniem odbioru powyższe zawiadomienie zostało odebrane w dniu [...] sierpnia 1951r. najprawdopodobniej przez R. Z. – małżonkę właściciela, a zatem należało je uznać za skutecznie doręczone.

Dalej organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 1951r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe. Zgodnie z art. 16 i art. 17 dekretu, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywieszono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Dzielnicowym Rady Narodowej [...] od dnia [...] do [...] września 1952r. – co potwierdza adnotacja na tym piśmie. W związku z tym organ uznał, że ogłoszenie było skuteczne. Natomiast na podstawie art. 20 ust. 2 dekretu Prezydium Rady Narodowej m. [...] wystosowało do właścicieli wszystkich nieruchomości zawiadomienie z dnia [...] października 1953r. o rozprawie mającej się odbyć w dniu [...] listopada 1953r. Powiadomienie od A. Z. wróciło z adnotacją, że adresat nie jest znany pod adresem przy ulicy P.. Zawiadomienie nie zostało mu więc skutecznie doręczone. Niemniej jednak zawiadomienie było wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] października do [...] listopada 1953r. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 3 dekretu, gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonywane za pomocą obwieszczenia wywieszanego na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane. W związku z tym organ uznał, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Rozprawa odbyła się, co potwierdza protokół. Orzeczenie spełniało wymogi art. 21 ust. 2 dekretu, bowiem określało przedmiot wywłaszczenia, podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, tj. Skarb Państwa–Wydział Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...], datę wywłaszczenia, tj. dzień [...] września 1951r., a także pouczenie o możliwości zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu skierowania orzeczenia do osoby zmarłej Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w aktach znajduje się odpis skrócony aktu zgonu A. Z., z którego wynika, że tenże zmarł w dniu [...] października 1948r., a postępowanie spadkowe przeprowadzono w 1958r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. [...] sygn. akt [...] spadkobiercami zostali uznani: żona R. Z. oraz dzieci Z. Z., M. Z., A.K. i A. W.. Organ przyznał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej należy uznać za przejaw rażącego naruszenia prawa. Jednakże w tej sprawie w chwili wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po A. Z., zatem ani wnioskodawca, ani organ nie mieli możliwości uzyskania na ten temat żadnych informacji. O śmierci męża nie poinformowała także jego małżonka, pomimo odebrania wezwania z dnia [...] lipca 1951r. Spadkobiercy nie odpowiedzieli na złożoną ofertę. Nie dokonali również zmian w księdze wieczystej, mimo dokonanych przez organ obwieszczeń o toczącym sią postępowaniu.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że obwieszczenie o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w budynku Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 1953r. Wobec braku informacji o śmierci właściciela organ uznał, że w sytuacji gdy widniał on w księgach wieczystych, wywłaszczenie dokonane było zgodne z wpisem w dziale II księgi wieczystej. W prawa i obowiązki zmarłego wstąpiła żona i jego dzieci, którzy bezspornie dowiedzieli się o wywłaszczeniu, skoro R. Z. złożyła w dniu [...] stycznia 1954r. wniosek o odszkodowanie, w którym powołuje się na orzeczenie wywłaszczeniowe. Była ona opiekunem prawnym małoletniej Z. Z. i M. Z., którzy mieszkali pod tym samym adresem. Z kolei kwestia pełnoletnich dzieci właściciela – A. K. i A. W. – jako stron postępowania mogła być przesłanką do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiedli A. M., A. K. i, M. Z. i Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015r. oraz decyzji ją poprzedzającej i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1953r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w stosunku do osoby, która od 5 lat nie żyła, co prowadzi do niemożliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji i uzasadnia stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. Ponadto skarżący podnieśli, iż organ uznał, że małżonka zmarłego "odebrała prawdopodobnie" pismo wzywające do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Pismo to było skierowane na adres: Ł., ulica L.. Natomiast pismo z dnia [...] czerwca 1952r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i zawiadomienie z dnia [...] października 1953r. o rozprawie skierowane było na adres położenia wywłaszczanej nieruchomości. (Ł., ul. P.), pod którym A. Z. nigdy nie mieszkał. Dlatego należy uznać, że ww. pisma nigdy nie zostały skutecznie doręczone ani A. Z. ani jego najbliższej rodzinie, tym bardziej że pisma do niego kierowane wracały z adnotacją "adresat nieznany". Zdaniem skarżących powinno to skłonić organ do podjęcia czynności związanych z prawidłowym ustaleniem adresu, a to z kolei doprowadziłoby do ustalenia, że właściciel nieruchomości nie żyje. Następnie organ powinien wezwać spadkobierców zmarłego do toczącego się postępowania. Zdaniem skarżących niezrozumiałe jest traktowanie jako stron postępowania spadkobierców skoro postępowanie spadkowe nie zostało wówczas przeprowadzone. Skarżący podkreślili, że organ wszczął postępowanie wobec A. Z., a więc jedynej osoby, której adres znał, a nie w stosunku do kilku osób będących właścicielami. Z tego powodu tryb zawiadamiania poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń nie miał zastosowania wobec A. Z.. Organ zapominał również, że małżonka A. Z. nie miała statusu strony w postępowaniu wywłaszczeniowym.

W końcowej części skargi skarżący stwierdzili, że postępowanie było prowadzone z brakiem poszanowania praw osoby, której to postępowanie dotyczyło. Wywłaszczenia dokonano bowiem przy braku wiedzy o nim osób zainteresowanych, pozbawiono ich prawa przedstawienia argumentów przeciwko wywłaszczeniu, nie zawiadomiono ich prawidłowo o mającej się odbyć rozprawie administracyjnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M., A. K., M. Z. i Z. S.. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd przypomniał, że wywłaszczenie prowadzone było na wniosek Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...], a więc podmiotu uprawnionego w świetle zapisów dekretu. Zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych na podstawie opinii Prezydium właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. Pismem z [...] kwietnia 1951r. znak: [...] Prezydium Rady Narodowej w m. [...] wystąpiło z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Wniosek zawierał wszystkie niezbędne załączniki. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił w dniu [...] czerwca 1951r. zezwolenia. Sąd I instancji stwierdził, że w związku z tym zostały dotrzymane wymogi art. 5 w zw. z art. 6 dekretu. Spełnione zostały także pozostałe przesłanki dekretowe, tj. zawiadomienie o możliwości dobrowolnej sprzedaży nieruchomości i rozprawa administracyjna. Zdaniem Sądu ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe, wynikają z zebranych przez organ dowodów i nie budzą zastrzeżeń.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie jest przedmiotem jego oceny rozstrzyganie o tym, jaka była rzeczywista wiedza organu na temat tego czy A. Z., w czasie kiedy było prowadzone postępowanie administracyjne, żył czy też nie. Organ ocenia treść decyzji wyłącznie pod kątem stwierdzenia przesłanek do jej nieważności. W związku z tym – w ocenie Sądu I instancji – bez istotnego znaczenia w tym aspekcie są wywody organu co do braku wiedzy na temat śmierci A. Z., choć kwestia ta ma znaczenie dla oceny skutków decyzji. Samo naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej jest niewystarczające, aby stwierdzić nieważność orzeczenia tylko z tego powodu. Dla stwierdzenia nieważności znaczenie ma oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu, o ile rzeczywiście decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości, to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia prawa mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd podkreślił, że to właśnie te dwie przesłanki uzasadniają twierdzenie, że mimo tego, iż decyzja została skierowana do osoby zmarłej, nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W zakresie twierdzenia skarżących, iż niezrozumiałe jest traktowanie jako stron postępowania spadkobierców skoro postępowanie spadkowe nie zostało wtedy przeprowadzone, Sąd stwierdził, że bez pierwszorzędnego znaczenia pozostaje fakt związany z wydaniem lub nie postanowienia spadkowego. Orzeczenie o stwierdzeniu praw do spadku ma charakter deklaratoryjny, a nie prawnokształtujący. Potwierdza bowiem skutek jaki powstał w dacie śmierci osoby, której to postępowanie dotyczy. W przekonaniu Sądu z tych powodów organ prawidłowo przyjął, że dokonane ogłoszenia o wszczęciu postępowania odniosły skutek w stosunku do spadkobierców zmarłego. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że z uwagi na zastosowany tryb ogłoszeń publicznych doręczenie zawiadomienia z dnia [...] lipca 1951r. małżonce właściciela wywłaszczonej nieruchomości i z uwagi na treść księgi wieczystej, z której wynikało, że właścicielem jest A. Z. – nie uzasadnia stwierdzenia nieważności w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych. W tym aspekcie należy także mieć na względzie to, że żona zmarłego – mimo że odebrała pismo zawiadamiające o objęciu przedmiotowej nieruchomości postępowaniem wywłaszczeniowym – nie poinformowała organu o śmierci męża. Zdaniem Sądu w związku z powyższym trudno uznać, że w takich okolicznościach pozostawienie orzeczenia w obrocie prawnym godziłoby w obowiązujący porządek prawny, skoro sama zainteresowana spadkobierczyni zgodziła się na prowadzenie postępowania w stosunku do osoby, która nie żyła i reprezentowała interesy prawne małoletnich, które obok niej były spadkobiercami A. Z., co potwierdziło później przeprowadzone postępowanie spadkowe. W ocenie Sądu okoliczności powyższe przesądzają również, że ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do podmiotu uprawnionego tj. spadkobierców ustawowych, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że zarzut skargi dotyczący nieustalenia przez organ spadkobierców A. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie miał bowiem żadnej możliwości, a przede wszystkim nie istniała wtedy potrzeba ustalenia spadkobierców, skoro pierwsze pismo do A. Z. zostało skutecznie odebrane. Ponadto na podstawie art. 56 § 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1950r. Kodeks rodzinny (Dz.U. Nr 34, poz. 308 ze zm.), obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego, władza rodzicielska z mocy prawa, w przypadku gdy jedno z rodziców nie żyło, przysługiwała drugiemu z rodziców. W związku z tym z mocy prawa R. Z. była przedstawicielem ustawowym małoletnich dzieci także w toku postępowania administracyjnego. Nie zostało przez skarżących wykazane, aby było inaczej niż wynika z ww. przepisów prawa rodzinnego. Sąd uznał, że z punktu widzenia skutków jakie wywołało orzeczenie, nie doszło do naruszenia prawa strony (małoletnich) do uczestniczenia w postępowaniu skoro samodzielnie nie mogli brać w nim udziału jako osoby małoletnie i skoro ich prawa były reprezentowane przez matkę. Potwierdza to także dalsze postępowanie i pisma z wnioskiem o odszkodowanie na rzecz wywłaszczonych spadkobierców.

W dalszej kolejności Sąd zaznaczył, że wadliwie organ skierował pismo o wszczęciu postępowania na adres położenia nieruchomości, a nie na ten sam adres co pismo informujące o konieczności wywłaszczenia. Jednocześnie jednak organ dokonał ogłoszeń o toczącym się postępowaniu. Wybór trybu publicznych ogłoszeń uprawniał organ do informowania stron o podejmowanych czynnościach w taki właśnie sposób i znajdował uzasadnienie w art. 18 ust. 2 dekretu, gdyż postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli. Tryb ten możliwy był do zastosowania z mocy art. 20 ust. 3 i 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu. W związku z tym zarówno co do wszczęcia postępowania, jak i zawiadamiania o rozprawie i doręczania odpisu orzeczenia obowiązywały te same zasady. W ocenie Sądu I instancji trafnie organ wywodził, że w toku postępowania wywłaszczeniowego możliwe było zastosowanie trybu indywidualnych doręczeń – co powinno być regułą, a w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 18 ust 2 (większa liczba uczestników lub gdy właściciel nie był znany z miejsca zamieszkania) – tryb obwieszczeniowy. Jak wynikało z dalszych czynności w sprawie – małżonka zmarłego wiedziała o toczącym się postępowaniu, skoro wystąpiła o wypłatę odszkodowania. Mogła także, gdyby uważała, że została pominięta w toku postępowania wywłaszczeniowego, żądać wznowienia postępowania z tego powodu. W ocenie Sądu skoro tak nie uczyniła, należy dojść do wniosku, że wiedziała o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. W ocenie Sądu czyni to niezasadnymi zarzuty związane z pominięciem spadkobierców w postępowaniu wywłaszczeniowym, niezawiadomieniu o terminie rozprawy i niebraniu w nim udziału.

Kończąc Sąd powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 i stwierdził, że znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia z dnia [...] listopada 1953r., a także konstytucyjne zasady praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji RP uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. M., A.K. , M. Z. i Z. S. zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1953r. Nr [...] w części dotyczącej placu nr [...], stanowiącego własność A. Z., nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] listopada 1953r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim zostało ono wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, które zostało wszczęte wobec osoby, która w dacie tego wszczęcia nie żyła już od 5 lat i która z chwilą swej śmierci utraciła zdolność prawną. Konsekwencją zaś utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji, a następnie tę decyzję doręczać jej osobiście, czy też poprzez obwieszczenie. Taka decyzja skierowana do osoby nieżyjącej rażąco narusza prawo w świetle art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a., co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto – w ocenie skarżących kasacyjnie – zupełnie niezrozumiałe jest traktowanie przez Sąd I instancji spadkobierców zmarłego A. Z. jako stron przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, skoro w trakcie trwania tego postępowania nie zostało przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym A. Z.. Tylko prawomocne postanowienie Sądu w tym przedmiocie, które zapadło dopiero w 1958r., i wejście spadkobierców do postępowania wywłaszczeniowego czyniły z nich strony tego postępowania. Wobec tego bez żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy należy traktować argumentację Sądu, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wywieszone w Urzędzie Dzielnicowym Rady Narodowej [...] skuteczne było wobec następców prawnych zmarłego A. Z..

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zauważyli, że ówczesny organ wywłaszczeniowy wszczął postępowanie administracyjne wobec A. Z., a więc jednej osoby, której adres zamieszkania i zameldowania był organowi znany, a nie wobec kilku osób będących właścicielami wywłaszczanej nieruchomości. Z tego też względu tryb zawiadomień poprzez wywieszanie na tablicach ogłoszeń nie miał zastosowania wobec A. Z., bo nie dotyczył kilku osób wywłaszczanych oraz osób, których adres nie był znany organowi administracyjnemu. Miejscem zamieszkania (zameldowania) A. Z. oraz jego rodziny była Ł., ul. L.. Pismo wzywające do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, skierowane było na ten adres. Tak więc adres A. Z. był organowi znany.

Dalej w skardze kasacyjnej zaznaczono, ze nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że to R. Z. odebrała pismo wzywające do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, skierowane do jej zmarłego męża przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie da się bowiem tego faktu jednoznacznie ustalić bez przeprowadzenia specjalistycznych badań grafologicznych na okoliczność tego kto tego pokwitowania dokonał. Niezasadne jest również stanowisko, że żona zmarłego A. Z. godziła się (także w imieniu swoich małoletnich dzieci) na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec osoby nieżyjącej. Ponadto Sąd pominął fakt, że pismo zawiadamiające A. Z. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a także zawiadomienie z dnia [...] października 1953r. o rozprawie wyznaczonej na dzień [...] listopada 1953r. kierowane były na adres położenia wywłaszczanej nieruchomości, tj. na ul. P.. Tymczasem pod tym adresem A. Z. nigdy nie mieszkał. Dlatego należy pisma te nigdy skutecznie nie zostały doręczone ani A. Z. – gdyby żył, ani też osobom najbliższym zmarłego właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Poza tym autorzy skargi kasacyjnej zauważyli, że pisma kierowane do nieżyjącego A. Z. wracały przez niego niepodpisane oraz bez żadnej adnotacji dotyczącej adresata, a zawiadomienie o rozprawie wróciło z adnotacją "adresat na ul. P. nieznany", co powinno było skłonić organ wywłaszczeniowy do podjęcia czynności mających ustalić, dlaczego korespondencja nie jest odbierana przez stronę postępowania administracyjnego.

W zakresie stwierdzenia, że żona A. Z. musiała wiedzieć o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym skoro w 1954r. zaczęła interesować się odszkodowaniem za tę nieruchomość, skarżący kasacyjnie podnieśli, że z faktu interesowania się odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość nie można wnosić, że R. Z. była stroną postępowania wywłaszczeniowego, prawidłowo zawiadomioną o wszczęciu tego postępowania, o terminie rozprawy oraz że skutecznie doręczono jej decyzję wywłaszczeniową skierowaną do jej zmarłego męża, a następnie, że umyślnie nie wznowiła postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu, że znaczny upływu czasu od daty wydania przedmiotowego orzeczenia nie może prowadzić do wniosku o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa. Zdaniem skarżących to właśnie jego funkcjonowanie w obrocie prawnym podważa tę zasadę. Ponadto od kilkudziesięciu lat cele wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie są realizowane. Nieruchomość nie jest wykorzystywana przez podmiot, na rzecz którego po wywłaszczeniu została wydana w zarząd. Na nieruchomości nie zbudowano strażnicy dla Straży Pożarnej, ani też ośrodka treningowego.

Dalej w skardze kasacyjnej podkreślono, że rażąco naruszono przy wydawaniu przedmiotowego orzeczenia przepisy art. 18 ust. 1 i art. 20. ust. 1 i ust. 2 dekretu, bowiem A. Z. nawet gdyby żył, nigdy nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ani o prowadzeniu rozprawy przed organem wywłaszczeniowym, ani też nie doręczono mu decyzji o wywłaszczeniu. W ten sposób dokonano wywłaszczenia nieruchomości bez wiedzy właściciela, jak również pozbawiono go prawa do przedstawienia swoich argumentów przeciwko wywłaszczeniu. Z tego powodu należy uznać, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rodzaj tego naruszenia oraz jego skutki powodują, że orzeczenie to nie może być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Podkreślono w skardze kasacyjnej, że przekroczenie prawa przez organ wydający orzeczenie wywłaszczeniowe nastąpiło w sposób jasny i oczywisty. Także skutki ekonomiczno – gospodarcze tego orzeczenia przemawiają za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego, ponieważ organ, na rzecz którego przedmiotowa nieruchomość po wywłaszczeniu została wydana w zarząd, nie wykorzystuje ją dla celów wywłaszczenia. Orzeczenie jednocześnie nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych, a jego wyeliminowanie z obrotu po tak długim czasie od wydania nie spowoduje naruszenia praw nabytych przez osoby trzecie.

Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada na wstępie zauważyć, iż postępowania administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczającego z powodu jego rażącego naruszenia prawa. Z powyższego punktu widzenia nie można nie dostrzegać dorobku orzecznictwa i nauki w zakresie rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", który determinuje ocenę zarzutów stawianych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Otóż powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r., w sprawie SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia [...] czerwca 1995r., w sprawie [...] niepubl.) Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast.; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r., w sprawie II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania z udziałem zmarłego właściciela nieruchomości, który w motywach skargi kasacyjnej powiązany został wyłącznie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 2 dekretu, a więc z regulacjami procesowymi określającymi obowiązek organu zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie w przedmiocie wywłaszczenia. Oceniając ów zarzut należy jednoznacznie wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko wskazujące, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983r. sygn. akt II SA 261/83 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 20 września 2002r. sygn. akt I SA 428/01 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1429/08; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 140/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega wątpliwości, że możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym także postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego przepisami dekretu, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej, która – co do zasady – winna być oceniana według przepisów prawa cywilnego (art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928r. nr 36, poz. 341 ze zm.), zaś aktualnie: art. 30 § 1 K.p.a.). Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wypada także podkreślić – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy i Sąd I instancji – iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, stąd nieuprawnione jest odwoływanie się do stanu wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji, a tym bardziej szukanie poza organem osób odpowiedzialnych za brak wiedzy organu w powyższym zakresie. Należy bowiem wyraźnie zauważyć, że to organ jest wyłącznie zobowiązanym ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a odpowiedzialność za ewentualne wady w tym zakresie nie może być przerzucana na inne podmioty, a w szczególności te, które nie były uczestnikami tegoż postępowania. W tym zakresie należy jednoznacznie wskazać, iż organ wydający orzeczenie wywłaszczeniowe nie traktował następców prawnych zmarłego A.Z. jako strony tego postępowania, co wydaje się dość oczywiste zważywszy na brak jego wiedzy o śmierci właściciela nieruchomości. Przypisywanie w takiej sytuacji – przez Sąd I instancji – spadkobiercom wywłaszczonego przymiotu strony w tym postępowaniu, i to wyłącznie z tego powodu, że żona zmarłego nie poinformowała organu o śmierci męża, a w kilka lat po wywłaszczeniu wystąpiła w odrębnym postępowaniu o wypłatę odszkodowania, nie zasługuje na akceptację, bowiem jest stanowiskiem oderwanym od okoliczności niniejszej sprawy.

Sąd I instancji w tym zakresie nie tylko zdeprecjonował wpływ śmierci strony na możliwość prowadzenia wobec niej postępowania i tym samym pominął skutki wydanej w takich warunkach decyzji, ale także – wbrew wątpliwościom, które w tym zakresie zgłaszały organy – uznał, że zawiadomienie z dnia [...] lipca 1951r. odebrała żona zmarłego i w następstwie tego zgodziła się na prowadzenie postępowania wobec osoby, która nie żyła, a nadto uznał, że żona zmarłego reprezentowała w postępowaniu wywłaszczeniowym wspólne dzieci, choć z okoliczności sprawy wynika, iż nie wszystkie dzieci były wówczas małoletnie. Powyższe pozwala zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena okoliczności sprawy – nawet odseparowana od oceny istotnych kwestii związanych z prowadzeniem postępowania wobec osoby zmarłej – nie zasługuje na aprobatę z uwagi na oderwanie od okoliczności sprawy.

W powyższej sytuacji jako bezzasadną wypada ocenić argumentację Sądu I instancji uznającą skuteczność doręczeń i zawiadomień dokonywanych wobec osoby, która zmarła na wiele lat przed wszczęciem postępowania. Niezależnie od istotnych wątpliwości co do poprawności zaprezentowanej w tym zakresie argumentacji, a to zarówno z uwagi na brak pewności kto odebrał zawiadomienie z dnia [...] lipca 1951r., jak i wobec doręczania przez organ zawiadomień na adres, który nie był miejscem zamieszkania zmarłej strony postępowania i jego spadkobierców, to o skuteczności zawiadomień można mówić wyłącznie w sytuacji istnienia strony postępowania. Stanowisko to rozciąga się także na ocenę skuteczności zawiadomień dokonywanych w formie obwieszczenia. Natomiast nie wytrzymuje jakiejkolwiek krytyki pogląd uznający, iż zawiadomienia i doręczenia dokonywane przez organ wobec A. Z. były skuteczne także wobec innych osób, w szczególności nie będących stronami postępowania wywłaszczeniowego.

W tym stanie sprawy za trafny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w szczególności w związku z rażącym naruszeniem w toku postępowania wywłaszczeniowego art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 2 dekretu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1b i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie konieczne będzie uwzględnienie zapatrywania prawnego wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.