Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2859/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2 w zw z art 207 par. 1 i art. 209, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151, art. 145 par. 1, art. 153, art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 106 par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/16 w sprawie ze skarg M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie pkt II (drugiego) i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz: 1. S. K. i M. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, 2. K. B. i L. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, 3. E. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, 4. D. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, 5. E. T. kwotę 500 (pięćset) złotych, 6. H. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr 27 zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa (pkt I wyroku), w pozostałej części skargi oddalił (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak: [...]- po rozpatrzeniu wniosku S. K.

działającego w imieniu własnym i w imieniu R. P., D. P., G. K. E. T. K. B. - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "S – 8" Trasy [...] – od węzła "[...]" do węzła "[...]" – odcinek A – od km 1 + 0,99 do km 7 + 420 (węzeł "[...]" – węzeł "[...]") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję. Zdaniem organu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji wskazał, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia 13 października 2008 r. postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron, złożony pismem z dnia 12 marca 2008 r. do Ministra Budownictwa. To pismo, potraktowane przez organ jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie, jako wyznaczające zakres postępowania nieważnościowego, nie zaś inne pisma późniejsze, kierowane przez strony do organu i sądów administracyjnych. NSA podkreślił, że w aktach administracyjnych odnaleziono wszystkie dokumenty, których brak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Nie było więc podstaw do twierdzenia, że organy w postępowaniu nadzorczym nie miały tych dokumentów, a ich ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna. W aktach sprawy znajduje się decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], natomiast nie ma decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/05 została częściowo uchylona a skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/06. NSA zauważył, że we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. podnoszone są również zarzuty niedotyczące kwestionowanej decyzji, a innych postępowań (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia), czy też przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania. Ponadto NSA stwierdził, że ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy, kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...].

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] - po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], - uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr 27 zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że obok dotychczasowego wniosku, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09 rozpatrzył również wniosek H. A., M. K. i L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek tych osób. Organ wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego i dokonaniu analizy stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 258/09, stwierdził, że H. A., M. K. oraz L. B. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] (znak: [...]). GINB przywołał przepis art. 153 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i wskazał, że we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. (wniosek S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K, E. T., K. B.); z dnia 24 października 2008 r. (wniosek M. K.) i z dnia 23 października 2008 r. (wniosek H. A. i L. B.) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...], wnioskodawcy podnoszą, że pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej oraz narusza przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub z naruszeniem przepisów normujących udział społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem wnioskodawców kwestionowana decyzja jest niezgodna z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a na etapie sporządzania projektu budowlanego istniał obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i wykupu ich działek. Wnioskodawcy twierdzą także, że lokalizacja instalacji związanych z infrastrukturą trasy S-8 na nieruchomościach D. i D., lokalizacja zbiornika na ścieki pomiędzy ich nieruchomościami spowoduje ograniczenie zagospodarowania oraz ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Brak odpowiedniego zjazdu publicznego z drogi nr 580 uniemożliwi dojazd samochodów ciężarowych do nieruchomości położonych przy ul. W., na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto, bliskie sąsiedztwo ekranów akustycznych pogarsza walory krajobrazowe i stagnacje spalin i pyłów. Nieruchomości przy ul. D. będą miały ograniczony dostęp światła słonecznego. Lokalizacja drogi w sąsiedztwie inwestycji powoduje, że niemożliwe jest wykorzystywanie w/w nieruchomości zgodnie z dotychczasową funkcją mieszkaniową i usługową. Organ wskazał także, że ww. grupa wnioskodawców w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. podniosła naruszenie art. 30, 29 i 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), zarzucając brak dostępu do drogi publicznej oraz nieprzebudowanie przez inwestora (zarządcę drogi) istniejącego wcześniej zjazdu z nieruchomości znajdujących się przy ul. W. na drogę nr 580. Ponadto, naruszenie § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.) polegające na zlokalizowaniu zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych w odległości 2 m od zabudowy. Organ wskazał, że S. K. i M. K. są współwłaścicielami działki nr [...] (odpis z KW nr [...]), na której prowadzą działalność gospodarczą (w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.1993r., udzielająca S. K. pozwolenia na nadbudowę budynku warsztatowego na w/w działce [...] położonej przy ul. W.). Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...]z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...] (projekt zagospodarowania terenu - rys 02-05A), wynika że na część inwestycji zaplanowanej przy ul. W. w miejscowości B. składa się droga S-8 biegnąca ponad ul. W. wraz z Łącznicami W. nr 1 i 2, drogi dojazdowe wzdłuż ul. W. oznaczone jako nr 6 i 6a oraz 4 zbiorniki retencyjne w tym zbiornik nr 27. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr 6. Powyższa działka jest oddzielona od elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr 27, chodnik, ekrany akustyczne oraz wiadukt - obiekt nr 8) działką o nr ew. [...]. Odległość od granicy działki nr ew. [...] do najbliżej położonego obiektu - ogrodzenia zbiornika retencyjnego nr 27 wynosi ponad 40 m i ok. 75 m od ekranów akustycznych usytuowanych wzdłuż zaplanowanej Łącznicy W.. L. B., K. B. i H. A. są współwłaścicielami działek nr ew. [...],[...],[...]. Działki nr ew. [...] i [...] powstały na skutek kolejnych podziałów działki nr ew. [...] na inne działki. Z projektu budowlanego wynika, że w/w działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr 580 (ul. [...]) i znalazły się poza granicami inwestycji. Organ wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono oznaczenie bramy wjazdowej na dawnej działce nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) - stanowiącej współwłasność L. B., K. B. i H. A. oraz na działce nr ew. [...] stanowiącej współwłasność S. K.. . S. K. nie przedstawił jednak inwestorowi - zarządcy drogi nr 580 - decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działce nr ew. [...] (pismo GDDKiA z dnia 6 października 2008 r., znak: [...]), jak również dowodu potwierdzającego, że L. B. posiada zgodę na wybudowanie zjazdu na obecnej działce nr ew. [...]. Organ podkreślił, że czym innym jest zjazd faktyczny i nieformalny, a czym innym zjazd legalny wzniesiony na podstawie zgody właściwego zarządcy drogi. Ponadto, nie należy utożsamiać braku prawnego, czy też nawet faktycznego, zjazdu w postaci utwardzonej nawierzchni o parametrach określonych w przepisach prawa z dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Brak zjazdu prawnego, który w związku z tym nie uległ odtworzeniu lub przebudowie oraz rozbiórka istniejącego dotychczas zjazdu w omawianym przypadku ma wpływ jedynie na komfort korzystania z działek wnioskodawców. Faktu tego nie można utożsamić z pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość M. i S. K. ma dostęp do drogi publicznej - wewnętrznej drogi dojazdowej nr 6 biegnącej częściowo wzdłuż ul. W i częściowo wzdłuż Łącznicy [...]. Natomiast działka należąca do L. B., K. B. i H. A. przylega bezpośrednio do drogi publicznej nr 580. Zarzut braku dostępu ww. nieruchomości do drogi publicznej poprzez realizację zaplanowanej inwestycji nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej, zaś wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, w związku z tym bezpodstawne jest żądanie dokonania przebudowy lub zmiany lokalizacji zjazdu przez zarządcę drogi w ramach spornej inwestycji. Analizując kolejne zarzuty organ wskazał, że G. K. i E. T. są współwłaścicielkami zabudowanej działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...], w miejscowości B. Od strony zachodniej działka [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr 6, a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr 6) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na w/w nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ew. [...] i [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr 27, który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany (tom pt. Rozbiórka budynków) nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. Organ wskazał, że zgodnie z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość od zabudowy zbiorników infiltracyjnych, o których mowa w ust. 4 nie powinna być mniejsza niż 8 m. W związku z tym zbiornik nr 27 został usytuowany niezgodnie z § 108 w/w rozporządzenia - w odległości ok. 2,5 m od budynków gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednocześnie stosownie do art. 31 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności ograniczając się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa. Dalej organ wskazał, że E. P. jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej w miejscowości B. przy ul. [...]. Nieruchomość ta jest zlokalizowana wzdłuż drogi dojazdowej nr 6 będącej częścią inwestycji. Analizowany projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki określone w § 108 ust. 5 wskazanego rozporządzenia. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia w stosunku do działek nr ew. [...],[...],[...] przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu to inne obiekty muszą być sytuowane w określonej odległości od krawędzi jezdni, nie zaś krawędź jezdni od budynków.

W odniesieniu do żądania wnioskodawców wykupu nieruchomości i ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania organ przytoczył treść art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, zezm. - wg stanu prawnego na dzień 19 października 2006r.) i wskazał, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, lub dla zakładów, bądź innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia - takim przypadku występujący jako właściwy organ ochrony środowiska - art. 376 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w pierwszej instancji występuje jako organ administracji architektoniczno – budowlanej - art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym stanowienie obszaru ograniczonego użytkowania nie należy do organu, który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę. Zdaniem organu zapis zawarty m.in. w pkt 18 Podsumowania Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko (opracowanie na czerwiec 2005r.), nie może stanowić podstawy do kwestionowana w tym zakresie pozwolenia na budowę. Wykonanie i wyegzekwowanie analizy porealizacyjnej należy do kompetencji właściwych organów ochrony środowiska. W ocenie GINB z analizy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w przypadku omawianej inwestycji ustawa nie wymagała wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 tej ustawy realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, której wydanie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19 października 2006 r.) i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązywał art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Powyższy warunek został spełniony (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska). Skoro w przypadku omawianej inwestycji nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w myśl art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Inwestor spełnił natomiast obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Analiza tego dokumentu nie wykazała, aby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. był z nim sprzeczny. Z Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko wynika przede wszystkim, że projekt budowlany drogi ekspresowej S-8 - trasa A.- na odcinku do węzła "[...]" do węzła "[...]" powinien zawierać rozwiązania termiczne minimalizujące negatywne oddziaływania związane z fazą eksploatacji. Projektowane ekrany akustyczne zapewnią dotrzymanie wymaganych standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Wody opadowe przed ich odprowadzeniem do środowiska będą oczyszczane z zanieczyszczeń charakterystycznych dla dróg (str. 91). W celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych, będą one na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" odprowadzane do zbiorników infiltracyjnych i rowu melioracyjnego z wykorzystaniem procesów samooczyszczania. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania w tym zakresie i tym samym spełnia wymogi określone w Raporcie. Projekt przewiduje także ekrany akustyczne chroniące otoczenie przed nadmiernym hałasem. W kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami w w/w Raporcie stwierdzono, że ze względu na specyfikę przedsięwzięcia nie planuje się podejmowania działań zmniejszających emisję zanieczyszczeń do środowiska powstających w związku z eksploatacją drogi, gdyż pośrednio duży wpływ na wielkość emisji i rozkład stężeń ma stan techniczny pojazdów, rodzaj stosowanego paliwa, budowa silnika. Parametry te nie zależą natomiast od rozwiązań projektowych podejmowanych w ramach projektu budowlanego. GINB wskazał, że stanowiące własność wnioskodawców działki nr ew. [...] i [...] zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego nr 19, poz. 55 z dnia 2 kwietnia 1998 r., obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem UM, tj. strefa usług z zabudową mieszkaniową, przeznaczone na usługi rzemiosła, handlu, gastronomii z zabudową mieszkaniową z zasięgiem uciążliwości od tras komunikacyjnych odpowiednio od ul. [...] - 40 m od krawędzi jezdni i od projektowanej [...]i od krawędzi jezdni. Działka nr ew. [...] - obecnie działki nr ew. [...]-[...], znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 2KUG - teren drogi głównej krajowej nr 580 - ul. [...] szerokość w lingach rozgraniczających 37 m. Działki nr ew. [...],[...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem Mu, tj. strefa mieszkaniowo – usługowa, dla której w planie dopuszczono m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi dojazdowe niezbędne do obsługi obszaru. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Organ, odnosząc się do argumentów dotyczących ekranów akustycznych, tj. zacieniania przez nie nieruchomości wnioskodawców oraz pogorszenia walorów krajobrazowych, wyjaśnił, że przepisy w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi nie regulują odległości w jakich mają być sytuowane ekrany akustyczne. Przepis § 179, uznaje ekrany akustyczne za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem. Zaś przepisy regulujące odpowiednie nasłonecznienie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) dotyczą budynków i związanych z nimi urządzeń powstających na działce budowlanej (§ 1 w/w rozporządzenia), nie zaś dróg publicznych i ekranów. W ocenie GINB analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej S-8 - Trasy [...] - I etap odcinek: węzeł "[...]" - węzeł : "[...]" - poza niezgodnym z przepisami usytuowaniem zbiornika infiltracyjnego nr 27 - nie wykazała niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą lokalizację. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli S. K., M. K. E. P., D. P., E. T. K. B. L. B., H. A. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 oddalił skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt

II OSK 975/13 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej postawiony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W.. Przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymaga dokonania wykładni, a zatem nie można mówić o jego rażącym naruszeniu prawa. NSA uznał za uzasadnione także zarzuty kasacyjne postawione przez S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 133 §1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, z których wynikałyby przyczyny oddalenia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził tylko jednym zdaniem, że w zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów skarżących, realizując tym samym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10. NSA podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i sądu administracyjnego. Oceny, czy decyzja ta dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. należy dokonać w świetle prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego w oparciu stan prawny nieobowiązujący w dniu wydania tejże decyzji. NSA podkreślił, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odnosi się do decyzji organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/13 uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr 27 zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz oddalił skargi M. K., S. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B. i H. A.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszeń przepisów postępowania, był zarzut naruszenia art.

141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA z uzasadnienia wyroku wynika, że wyrok rozstrzyga tylko o jednej kwestii, co do której wypowiadał się już wcześniej NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 975/13, tj. kwestii usytuowania zbiornika infiltracyjno-retencyjnego. NSA w ww. wyroku wskazał również na art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych. NSA stwierdził, że w kontrolowanym wyroku do wielu kwestii opisanych w skardze kasacyjnej odniesiono się pobieżnie albo nie odniesiono się wcale. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska NSA wskazał, że w 2008 r. nastąpiła zmiana relacji postępowań w zakresie ochrony środowiska do postępowań budowlanych, w tym również w zakresie specustawy drogowej. Wprowadzono nową ustawę o dostępie do informacji, gdzie przeniesiono część procesową z ustawy o ochronie środowiska, przyjęto nową koncepcję regulacji wynikającej m.in. z Konwencji z Arhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Konwencja ta zawiera ogólnie sformułowane normy, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które ją podpisały. Na gruncie prawa polskiego realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przed wprowadzeniem ww. regulacji przepisy te miały inny charakter ‒ również w zakresie prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Skoro postawiono zarzuty dotyczące ww. zagadnienia to obowiązkiem Sądu było wyjaśnić, które przepisy zastosowano, dlaczego nie było konieczności prowadzenia postępowania z udziałem ludności i dlaczego nie przeprowadzono postępowania, które po 2008 r. należy przeprowadzać. Ponadto, w ocenie NSA, w kwestii rozstrzygnięcia w zakresie zjazdu trzeba ustosunkowywać się jednoznacznie do faktu, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, w którym możliwości prowadzenia postępowania dowodowego sprowadzają się do ocen tego, co znajduje się w aktach sprawy, co oznacza, że nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego. Należy więc dokonać oceny czy dokumentacja, którą zgromadzono była wystarczająca do zajęcia określonego stanowiska i wyprowadzenia z tego określonych skutków materialno-prawnych, czego w kontrolowanym wyroku zabrakło. NSA wskazał, że w orzeczeniu będącym przedmiotem kontroli nie odniesiono się do spraw poruszanych w wytycznych wyroku NSA, sygn. akt. II OSK 1107/10, w którym wyraźnie wskazano, że organ powinien indywidualizować kwestie naruszeń interesu prawnego poszczególnych stron. Zalecenie to organ wykonał, jednakże przedmiotowe zagadnienie nie zostało poddane ocenie Sądu pierwszej instancji. NSA stwierdził również, że te kwestie, które zostały przesądzone nie mogą podlegać badaniu i powtórnym ocenom (m.in. sprawa zbiornika, trybu ewentualnego rozstrzygnięcia). W pozostałych kwestiach Sąd pierwszej instancji powinien się wypowiedzieć, zaś z treści uzasadnienia powinno wynikać, że przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i materiałem dowodowym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. - powołany na wstępie wyrok z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie oparł na jednoznacznym stanowisku NSA, które zostało wyrażone w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 oraz przywołane w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14. Na tej podstawie Sąd ocenił, że błędnie organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dacie wydawania kontrolowanej decyzji w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis § 108 tego rozporządzenia wymaga dokonania wykładni, a tym samym nie można mówić o jego rażącym naruszeniu prawa. Sąd wskazał, że dalsze badanie zaskarżonej decyzji musiało dotyczyć prawidłowości utrzymania w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w pozostałej części, a więc zasadności odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części decyzji z dnia 21 marca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w tej części odpowiada przepisom prawa. Sąd wskazał, że tę część rozstrzygnięcia oparł na badaniu zaskarżonej decyzji w szczególności pod kątem zarzutów skarżących wyrażonych w skardze do Sądu i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1107/10 wskazał, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron złożony pismem z dnia 12 marca 2008 r. do Ministra Budownictwa. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę podzielił argumentację organu, że zarzuty skarżących nie mogą stanowić o wadzie rażącego naruszenia prawa. Żadna z nieruchomości stanowiących własność skarżących nie została w związku z przedmiotową inwestycją pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W szczególności wskazano, że S. K. i M. K. są współwłaścicielami działki nr [...]. Analiza projektu budowlanego w szczególności projekty zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. wskazuje, że na część inwestycji zaplanowanej przy ul. [...]w miejscowości B. składa się droga S-8 biegnąca ponad ul. [...] wraz z Łącznicami [...], drogi dojazdowe wzdłuż ul. [...] oznaczone jako nr 6 i 6a. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. i M. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr 6. Ponadto, oddzielona od elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr 27, chodnik, ekrany akustyczne oraz wiadukt - obiekt nr 8) działką o nr ew. [...]. Skarżący L. B., K. B. i H. A. są współwłaścicielami działek o nr ew. [...],[...],[...], co wynika bezspornie z analizy przedłożonych dokumentów opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z projektem budowlanym przedmiotowej inwestycji w/w działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr 580 (ul. Warszawska). Sąd stwierdził, że L. B., K. B., H. A. i S. K. nie przedstawili inwestorowi dowodów legalności zjazdów, które faktycznie funkcjonowały na działkach nr ew. [...] oraz na obecnej działce nr ew. [...]. Sąd podzielił argumentację organu, że zjazd faktyczny nie może być źródłem praw tożsamych z tymi, które ma zagwarantowane przy przebudowie drogi właściciel zjazdu legalnego, którego taki charakter potwierdza zarządca drogi. Ponadto wskazane powyżej działki w świetle zatwierdzonego projektu miały zapewniony dostęp do drogi publicznej odpowiednio przez drogę dojazdową nr 6 oraz bezpośrednio do drogi 580. Sąd wskazał nadto, że z dokumentacji akt sprawy wynika, iż w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Gmina [...] miała plan rozbudowy ul. [...] przyjęty w przedmiotowym projekcie układ komunikacyjny został zaprojektowany jako tymczasowy, a rozbudowa ul. [...] miała zostać objęta odrębnym opracowaniem. Wobec odstąpienia od ww. planu rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 580, jak wynika z pisma z dnia 29 czerwca 2009 r. Ministra Infrastruktury skierowanego do S. K., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad "podjęła kroki zmierzające do budowy zjazdu z przebudowanego fragmentu drogi wojewódzkiej nr 580 do drogi dojazdowej nr [...]". W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez kolejnych skarżących Sąd wskazał, że E. T. (wraz z G. K.) jest współwłaścicielką zabudowanej działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...], w miejscowości B. Od strony zachodniej działka [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na w/w nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ew. [...] i [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr 27, który został zaplanowany w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany (tom pt. Rozbiórka budynków) nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. Wprawdzie w związku z projektowanym usytuowaniem zbiornika doszło do naruszenia § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ale to naruszenie, jak zostało to ocenione we wskazanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może został uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie mają racji skarżący właściciele twierdząc, że projekt budowlany został sporządzony z naruszeniem przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz stanowisko, że stanowienie obszaru ograniczonego użytkowania nie należy do organu, który wydał kwestionowane pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zarzutów związanych z brakiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz braku zapewnienia i możliwości udziału społeczeństwa Sąd stwierdził, że wyjaśnienia zawarte w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm. - wg stanu prawnego na ww. datę) i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dacie wydania spornego pozwolenia na budowę obowiązywał przepis art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Powyższy warunek został spełniony (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a wyżej wymienionej ustawy Prawa ochrony środowiska). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiódł, że w przypadku omawianej inwestycji nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tym samym nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w myśl art. 46 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Sąd podkreślił, że inwestor spełnił obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jak zasadnie ocenił organ analiza tego dokumentu nie wykazała, aby projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. był z nim sprzeczny, w szczególności w kwalifikowanym zakresie skutkującym uznanie rażącego naruszenia prawa. Sąd podzielił ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę inwestycji odpowiadającej ustaleniom obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej S. K., E. P., D. P., E. T., K. B. L. B. i H. A., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

I. obrazę przepisów prawa postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "PPSA"), które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 141 § 4 PPSA - poprzez niewypowiedzenie się w żaden sposób co do kluczowych dla oceny sprawy zarzutów skarżących dotyczących m.in. braku przy wydawaniu sporego pozwolenia budowlanego oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym przekreślenie wydanym orzeczeniem celów sądowej kontroli administracji publicznej (zarzut był natomiast objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności z dnia 12 marca 2008 r.),

2) art. 153 PPSA - poprzez ponowne niezweryfikowanie ww. zarzutów skargi oraz niezastosowanie się tym samym do wiążących sąd wytycznych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r. (sygn. akt: II OSK 2244/14), który wyraźnie wskazał, iż cyt. "w pozostałych kwestiach, a w szczególności w tych podniesionych w skardze kasacyjnej sąd I instancji powinien się wypowiedzieć; zaś z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze (a zatem także co do braku przy wydawaniu sporego pozwolenia budowlanego prawa inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane - przypis autora)",

3) art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 232 k.p.c. - poprzez przyjęcie, że to skarżący, a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powinni wykazać prawny charakter ich zjazdów skarżących, gdy zgodnie z klasyczną zasadą rozkładu ciężaru dowodu ww. ciężar spoczywa na tym, kto z danych okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, tj. to Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powinna wykazać zgłoszony przez siebie zarzut, iż funkcjonujące zjazdy skarżących miały charakter faktyczny, a nie prawny;

4) art. 134 § 1 PPSA - poprzez nieorzekanie na podstawie akt sprawy, w tym błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, tj. jakoby: zjazdy skarżących na ul. Warszawską 22 i 24 nie miały charakteru zjazdu prawnego, gdy w aktach nie ma na to dowodów, a istnieją dowody dokładnie przeciwne (np. pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z 21.04.2009 r.) a nadto ciężar dowodu w tym zakresie obciążał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad;

5) art. 145 § 1 pkt 2 PPSA w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez niestwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i przyjęcie, że nie zachodzi w niej rażące naruszenie prawa, podczas gdy wady zawarte w decyzji stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, a tym samym stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1, 2 i 7 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską ustawą z dnia

21 czerwca 2001 r. Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska - poprzez ich niezastosowanie wskutek przyjęcia, że pozwolenie budowlane mogło zostać wydane (nie jest rażąco wadliwe) bez ogłoszenia lokalnej społeczności o możliwości udziału w podejmowaniu decyzji dotyczącej budowy inwestycji, w tym bez umożliwienia składania skarżącym w formie pisemnej/na rozprawie wszelkich uwag, co narusza ww. przepis prawa powszechnego (nie podlegający implementacji);

2) art. 383 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 6 ust. 1, 2 i 7 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską ustawą z dnia

21 czerwca 2001 r. Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ był zwolniony z wymogu prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zapewnienia udziału społeczeństwa w tymże postępowaniu w sytuacji, gdy w/w regulacja nie znajduje zastosowania w sprawie;

3) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez jego niezastosowanie

i przyjęcie, że do przebudowy drogi nie jest wymagane przebudowanie zjazdów

na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej zarządcy drogi w sytuacji, gdy przebudowa ul. [...] wymagała automatycznej przebudowy zjazdów skarżących na w/w ulicę (po wcześniejszym wydaniu stosownych decyzji przez zarządcę);

4) art. 16 ustawy z dnia 7 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych i art. 2 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie/przyjęcie,

że utworzenie zjazdów zbudowanych w latach 40 XX wieku wymagało uzyskania zgody zarządcy drogi w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące w dacie zbudowania tychże zjazdów (ochrona pewności prawnej oraz ochrona praw nabytych) w/w zgody

nie zastrzegały, a nadto że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia

w sprawie nie spoczywał na organie administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych wraz z opłatą skarbową

w kwocie 17 zł tytułem opłaconego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 12 marca 2008 r. wyraźnie powoływali się na nieważność pozwolenia budowlanego z uwagi na brak przy jego wydawaniu oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że "w pełni podziela argumentację organu, który prawidłowo i wyczerpująco odniósł się do zarzutów wnoszących we wniosku o stwierdzenie nieważności". W ocenie skarżących, ponawianie przez Sąd tego samego błędu narusza art. 141 § 4 PPSA i godzi w wytyczne NSA co do dalszego orzekania w sprawie. Podniesiono, że jeżeli - w myśl art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (stosowanym odpowiednio z mocy art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w jej brzmieniu z daty wydania pozwolenia) - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w uzasadnieniu decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę m.in. na działkach [...] (działce E. P.) oraz [...] (działce D. P.) widnieje stanowisko inwestora "oświadczam, że nie posiadam praw do dysponowania nieruchomością na czasowe zajęcie oznaczoną w ewidencji gruntów/budynków jako: (...) - działki nr [...] (...)[...] (...) w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej gmina [...]" - to wynika z tego, że w stosunku do ww. działek D. P. i R. P. rzeczone pozwolenie w ogóle nie mogło być wydane. Zdaniem skarżących niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, że L. B. i S. B. nie przedstawili dowodów legalności zjazdów, które faktycznie funkcjonowały na działkach nr ew. [...] oraz [...]. Zgodnie z art. 232 k.p.c. to GDDKiA powinna wskazać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne. Wbrew gołosłownym twierdzeniom organu, w aktach znajduje się pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia 21 kwietnia 2009 r., z którego wynika, że "obsługa komunikacyjna zabudowy działki [...] (....) odbywa się poprzez zjazd włączony do drogi wojewódzkiej nr 580". Przerzucając w sposób nieuprawniony ciężar dowodu na skarżących i nie wyciągając wniosków z bezczynności dowodowej GDDKiA i z materiałów zalegających w aktach, sąd naruszył art. 134 § 1 PPSA, gdyż nie orzekał na podstawie akt sprawy. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, iż w myśl przepisów obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę udział społeczeństwa w jego wydawaniu był wyłączony. Zdaniem skarżących taką możliwość wyklucza wprost brzmienie aktu prawnego wyższej niż ustawa rangi, tj. ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Zgodnie z art. 6 ust. 1, 2 i 7 Konwencji, Rzeczypospolita Polska (w tym jej organy) będzie stosować postanowienia niniejszego artykułu (w tym ust. 2 i 7 ww. artykułu) w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I (m.in. budowa dróg samochodowych i autostrad). Powołując się na art. 91 Konstytucji RP podniesiono, że ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią część krajowego porządku prawnego i nie wymagają żadnej implementacji. Skarżący wskazali, że w dacie wydania pozwolenia na budowę realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. planowanego przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko) jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zatem, skoro Sąd stwierdził, że "inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko", to powinien był przyjąć, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o czym wprost stanowi art. 53 tej ustawy. Zarzut naruszenia art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżący upatrują w jego zastosowaniu i zwolnieniu organu z wymogu konsultacji społecznych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem skarżących nieuprawnione jest stwierdzenie Sądu jakoby zjazdy na ul. [...] nie miały charakteru zjazdu prawnego. Wskazano, że Sąd

I organ nie dostrzegły, że zjazdy na ul. [...] były budowane jeszcze w latach 40 XX wieku, a zatem nie stosuje się do nich przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony pewności prawnej i ochrony praw już nabytych (art. 2 Konstytucji RP) sytuację prawną beneficjentów tych zjazdów (skarżących) reguluje ustawa obowiązująca w dacie ich budowy, tj. ustawa z dnia 7 października 1921 r. o przepisach porządkowych na drogach publicznych. Zgodnie z art. 16 tej ustawy budowa dojazdów z drogi publicznej do zabudowań i gruntów nie wymaga uzyskiwania zezwoleń. Z tego wynika, iż skarżący nie mogą legitymować się "zgodami na wybudowanie zjazdu", a ich brak nie może prowadzić do wniosku, że zjazdy były zjazdami faktycznymi, a nie prawnymi. Wybudowane zjazdy miały charakter zjazdów zgodnych z prawem i organ miał obowiązek dokonania ich przebudowy przed realizacją inwestycji na podstawie własnej decyzji (czego wymaga art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych), a niewypełnienie tego wymogu skutkuje wydaniem pozwolenia na budowę bez pozyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń innych organów (czego wymaga art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane), a w konsekwencji wydaniem jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Skarżący także wskazali, że z projektu budowlanego nie wynika, aby wszystkie działki graniczące z drogą wojewódzką nr 580 (ul. [...]), będące współwłasnością L. B., K. B. i H. A., znajdowały się poza granicami inwestycji - jest dokładnie na odwrót. W szczególności, działka [...] znajduje się w granicach inwestycji (dawna działka [...] wskazana w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2006 r.), co wprost wynika akt sprawy i pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 października 2012 r. (dokumenty urzędowe i domniemania z nich wynikające). Sąd był zobowiązany do wzięcia tej okoliczności pod uwagę z urzędu.

W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2017 r. skarżący ograniczyli skargę kasacyjną do punktu II wyroku i wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej tego punktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Rację mają skarżący, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010/1/1).

Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na powyższe kolejny raz podkreślić należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznej części stanowi powtórzenie uzasadnień poprzednich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zabrakło w niniejszej sprawie oceny Sądu pierwszej instancji w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie tylko pominął ocenę kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz także zajął stanowisko nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym, a nawet sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek stanowiących własność E. P. (nr ew. [...]) i D. P. (nr ew. [...]) pomimo że zarzut w tym zakresie został podniesiony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a także w skardze do Sądu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12, przeprowadził niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, o czym świadczyła treść przytoczonych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył wówczas brzmienie przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym dopiero od dnia 15 listopada 2008 r. i stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 1 i ust. 4, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Takie działanie Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe i uchylając zaskarżony wyrok zalecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku objętego obecnie wniesioną skarga kasacyjną, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 153 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym w aspekcie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nie odniósł się do żadnych przepisów tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, w tym art. 32 ust. 1 i ust. 4, oraz art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostały kwestie objęte przepisami ustawy - Prawo budowlane,

w tym art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Tymczasem kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotna w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Jak zaś stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A zatem, Sąd pierwszej instancji winien odnieść się do tej kwestii w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący zasadnie zatem powołują się w skardze kasacyjnej na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są usprawiedliwione, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wykonał wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaznaczyć należy, iż kwestia dotycząca oświadczenia o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek stanowiących własność skarżących podnoszona była także w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i materiałem dowodowym sprawy - Naczelny Sąd Administracyjny przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 i z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10. Dotyczyło to m.in. powyższych kwestii.

Rację mają skarżący, że Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie wypowiedział w powyższych kwestiach. Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym i gdyby dokonał oceny kwestii, która nie była przedmiotem oceny i rozważań Sądu pierwszej instancji, to w istocie pozbawiłby strony jednej instancji sądowej.

W kwestii zjazdów z drogi publicznej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzył za organem, że skarżący nie przedstawili inwestorowi dowodów legalności zjazdów, które faktycznie funkcjonowały na działkach nr ew. [...] oraz na obecnej działce nr ew. [...] i podzielił stanowisko organu, że zjazd faktyczny nie może być źródłem praw tożsamych z tymi, które ma zagwarantowane przy przebudowie drogi właściciel zjazdu legalnego potwierdzonego przez zarządcę drogi. Sąd pierwszej instancji orzekając w danej sprawie, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), winien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 k.p.a.).

W niniejszej sprawie w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżący przedłożyli pisma (k. 8-11 akt o sygn. VII SA/Wa 1691/16), z których wynika, że Gmina [...] w związku z przebudową drogi wojewódzkiej - ul. [...] zwróciła się do skarżącego S. K. pismem z dnia 8 lipca 2004 r. o wyrażenie zgody na projektowaną lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...], a [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. Rejon Drogowy G. w pismach z dnia 21 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...] odbywa się przez zjazd włączony do drogi wojewódzkiej nr 580 i zjazd ten został wykonany z kostki brukowej betonowej typu Behaton koloru czerwonego w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr 580 na odcinku granica [...], Etap II w latach 2007 – 2008 (do tego pisma załączono mapę sytuacyjną z projektu stałej organizacji ruchu z naniesionym zjazdem).

W tej sytuacji uzasadnione wątpliwości budzi stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazali, że zjazdy istniały legalnie. Zaznaczyć należy, iż niezależnie od tego, czy zjazdy zostały zbudowane w latach 40-tych XX wieku, działania prawne i faktyczne organów administracji publicznej winny mieć znaczenie w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powtórzył stanowisko organu w zakresie zjazdów nie poddając ocenie załączonych do skargi pism Gminy [...] i [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy G. i nie rozważając, jakie znaczenie mają powyższe pisma dla kwestii zjazdów w sytuacji, gdy pisma te wprost odnoszą się do tej kwestii.

Uwzględnienie powyższych zarzutów kasacyjnych uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu poglądów prawnych i wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i obecnym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1, 2 i 7 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca

1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970).

Przepisy art. 6 ust. 2, 7-9 cyt. Konwencji z Aarhus dotyczą procedury upubliczniania informacji dla społeczeństwa o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących środowiska, jego prowadzenia i wydania decyzji, zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w drodze zgłaszania uwag i wniosków oraz ich rozpatrywania przez organ prowadzący postępowanie, a także uwzględnienia w decyzji wniosków uzyskanych w wyniku udziału społeczeństwa. Przepisy Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. nie mają charakteru normatywnego, a stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez Państwa - strony Konwencji w zakresie objętym jej regulacją. Polska wykonała stosowne działania i wprowadziła do wewnętrznego porządku prawnego normy pozwalające na udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do informacji w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Regulacje zawarte w Konwencji z Aarhus zostały implementowane do polskiego porządku prawnego przez nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (następnie ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo powołał się na art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska i wskazał, że w niniejszej sprawie sporządzony został raport o oddziaływaniu na środowisko.

Zwrócić należy uwagę na nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dokonaną ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 r. Z tym dniem art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska otrzymał brzmienie: Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie. Do dnia 28 lipca 2005 r. przepis ten miał brzmienie: Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 4. Z mocy art. 19 ust. 2 powyższej noweli do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę drogi, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.

W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji przed dniem 28 lipca 2005 r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi. W tej sytuacji w sprawie mógł znajdować zastosowanie art. 19 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 maja 2005 r. i z mocy tegoż art. 19 ust. 2 mogły być stosowane przepisy dotychczasowe. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska przed powyższą nowelizacją stanowił, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ administracji właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4, zaś art. 51 tej ustawy określał, jakie przedsięwzięcia wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis art. 53 ustawy - Prawo ochrony środowiska – w dotychczasowym brzmieniu – stanowił, iż organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić należy, iż art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska brzmienie, na które powołują się skarżący - a mianowicie: realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach" – uzyskał dopiero z dniem 28 lipca 2005 r. na skutek wskazanej wyżej nowelizacji ustawy. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym brzmiał: Wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jak już wyżej zaznaczono postępowanie takie - stosownie do art. 48 ust. 1 - przeprowadzał organ administracji właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 46 ust. 4. Postępowania tego nie można utożsamiać z postępowaniem, w wyniku którego wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w związku z art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składają się uiszczone wpisy od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa do zastępowania skarżących przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - w łącznej kwocie 500 zł. Zaznaczyć należy, że radca prawny K. J. reprezentował skarżących przed Sądem pierwszej instancji, a zatem w drugiej instancji za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawka minimalna wynosi 75% stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c kwoty 480 zł (360 zł). Wpis od skargi kasacyjnej - stosowanie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia

2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wynosi 100 zł. Tak więc kwota 500 zł obejmuje łącznie wpis od skargi kasacyjnej, koszty zastępstwa procesowego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa.