Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2360/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 4 i art. 6 pkt 4b
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 5, § 6, § 7, § 8 oraz § 13 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącego A. M. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta M. uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej w M., w rejonie "S.".

Wezwaniem z dnia 13 lipca 2012 r., które wpłynęło do Rady Miasta M. w dniu 18 lipca 2012 r., A. M. wezwał Radę Miasta M. do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...] w M. Wzywający wskazał na naruszenie prawa polegające na uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M. w rejonie "S. " polegającej na przeznaczeniu całej działki na realizację celów publicznych i wprowadzeniu zakazu lokalizowania budynków i ogrodzenia.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania A. M. pismem z dnia 4 września 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2011 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń określonych w § 5, 6, 7, 8, 13.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] w M. Plan cały teren działki nr [...] położonej u zbiegu ulic: [...] i [...] w M. przeznacza "do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska". Plan zakazuje m.in. lokalizowania budynków i ogrodzeń, dopuszczając realizację ciągu pieszego oraz infrastruktury towarzyszącej funkcji podstawowej, takiej jak: oświetlenie, dojścia, plac zabaw, mała architektura, budki lęgowe dla ptaków i ścieżka dydaktyczna. Ustalenia w tym przedmiocie zawarte są w § 5-8 planu.

Skarżący wskazał, że poprzednio dla działki nr ew. [...] obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej, zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r., który przeznaczał ten teren pod zieleń miejską z zakazem wykorzystywania na inne cele, ze względu na zlokalizowanie na nim pięciu sztuk dębów będących pomnikami przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/09 stwierdził nieważność § 18 powyższej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obrębu [...] w M. W ocenie Sądu Rada Gminy w M. przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, w nadmierny sposób ingerując w prawa właściciela działki nr ew. [...].

W ocenie skarżącego, zarówno wielkość jego działki, jak i rozmieszczenie drzew stanowiących pomniki przyrody, umożliwia realizację zabudowy jednorodzinnej przy zachowaniu stref ochronnych wokół wszystkich tych pomników przyrody. Ponadto uchwalając nowy plan miejscowy dla obszaru działki nr [...], Rada Miasta M. zobowiązana była do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna Sądu wskazała, że zarówno względy ochrony środowiska przyrodniczego, jak i walory krajobrazowe nie mają pierwszeństwa przed ochroną własności, zaś okoliczności faktyczne nie uzasadniały ograniczenia prawa własności A. M. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy.

Wprowadzony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy, przeznaczając cały teren działki oznaczony symbolem ZP1 na utworzenie i utrzymanie zieleni służącej ochronie siedliska przyrodniczego (§ 5 i 6) oraz jednocześnie zakazując lokalizowania budynków i tymczasowych obiektów budowlanych (§ 7), czy wyznaczając na rysunku planu wartościowe drzewa do zachowania, inne niż pomniki przyrody (§ 13) - narusza zdaniem skarżącego art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się do wskazanej w tym wyroku oceny prawnej.

Rada Miasta M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/09 dotyczył ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej, opracowanego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Natomiast obecnie wniesiona skarga dotyczy uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej w M., w rejonie "S. ". Plan ten był procedowany w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zatem skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, który został wydany w oparciu o inny akt prawny. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, jednak tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Moc wiążącą traci moc w razie zmiany stanu prawnego.

Organ wskazał, że w zaskarżonym planie dla obszaru przedmiotowej działki nr [...] ustalono zapis "teren przeznaczony do realizacji celów publicznych, jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska". Zapis ten różni się od uchylonego § 18 uchwały Rady Miasta M. z [...] czerwca 1998 r. W chwili obecnej plan wyraźnie wskazuje na cel publiczny, a poprzedni ograniczał się jedynie do określenia zakazów przeznaczania terenów zieleni miejskiej na inne cele.

Uzasadniając przyjęte rozwiązania, organ wskazał na to, że nieruchomość skarżącego stanowi teren niezagospodarowany kubaturowo, a jednocześnie ze względu na istniejące drzewa będące pomnikami przyrody oraz wytworzone przez nie siedlisko przyrodnicze, wymaga szczególnej ochrony. Natomiast sąsiednie działki, na których również znajdują się pomniki przyrody został zabudowane w latach 1905-1915 a zatem w momencie tworzenia formy ochrony drzew działki były już zabudowane. Ten fakt spowodował, iż taką formą ochrony, jaka została przyjęta dla działki nr ew. [...] nie został objęty większy teren.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta M. w § 5 i 6 przeznacza teren objęty planem do realizacji celów publicznych, jako teren do ochrony siedliska przyrodniczego o unikatowej wartości przyrodniczej i kulturowej oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska. Wobec powyższego wyżej wskazany cel publiczny uzasadnia ograniczenie własności, pomimo jego konstytucyjnej ochrony.

Jednocześnie organ wskazał, że ustawi o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności na skutek wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym przewiduje także sposoby łagodzenia możliwych negatywnych konsekwencji dla właściciela i użytkownika wieczystego, wynikających z wejścia w życie planu lub jego zmiany, co wynika z zapisów art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Wobec powyższego organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 153 p.p.s.a., bowiem została podjęta w oparciu o nowy stan prawny, a ponadto jej zapisy w sposób odmienny niż poprzednio odnoszą się do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...].

Tworząc teren przeznaczony do realizacji celów publicznych, jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska, miasto podjęło działania na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego miasta i poprawy jego stanu, a także zaspokajania zróżnicowanych potrzeb społecznych przez wyposażenie w odpowiednie usługi. Nieruchomość skarżącego, przez swoje dogodne, narożne położenie, unikalne obiekty przyrodnicze stanowiące kontynuację równie cennej zieleni przyulicznej, lokalizację na terenie zabytkowego zespołu urbanistyczno-krąjobrazowego oraz przez wieloletnie użytkowanie, jako przestrzeń publiczna, wpisała się na trwale w krajobraz kulturowy przestrzeni, co tłumaczy w ocenie organu, konsekwentną politykę władz miasta w utrzymaniu tego stanu i przeznaczenie przedmiotowej działki w aktualnym miejscowym planie, jako terenu przeznaczonego do realizacji celów publicznych, jako terenu przeznaczonego do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni, od dnia wezwania Rady Miasta M. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej w M., w rejonie "S.".

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 18 lipca 2012 r. Rada Miasta M. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżący zobowiązany był do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż A. M. złożył skargę w dniu 4 września 2012 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny A. M. został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Miasta M.

A. M. jest właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...]w M. Powierzchnia działki wynosi 5597,8 m². Działka nie jest zabudowana. Rośnie na niej pięć dębów szypułkowych będących pomnikami przyrody. Zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały teren działki nr ew. [...] został wyznaczony jako teren przeznaczony do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska. Teren działki nr ew. [...], której cały obszar objęty jest planem, został oznaczony symbolem ZP1. Jednocześnie na terenie oznaczonym symbolem ZP1 zakazuje się lokalizowania budynków i tymczasowych obiektów budowlanych, tymczasowego zagospodarowania terenów oraz lokalizowania ogrodzeń, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw o wysokości do 1 m (§ 7 uchwały).

Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia terenu działki nr ew. [...] pod ochronę siedlisk oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska jednocześnie uniemożliwiając realizację zabudowy jednorodzinnej przy zachowaniu stref ochronnych wokół pomników przyrody, wywodzi więc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Przeznaczając teren działki nr ew. [...] pod ochronę siedlisk oraz utrzymanie i realizację urządzeń służących ochronie środowiska, Rada Miasta M. wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała – przeznaczając terenu działki nr ew. [...] pod ochronę siedlisk oraz utrzymanie i realizację urządzeń służących ochronie środowiska – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługujący skarżącemu do tej nieruchomości. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącego, legitymującego się prawem własności przedmiotowej działki, skoro ogranicza sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości poprzez wprowadzenie ograniczenie zabudowy budynkiem mieszkalnym.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2011 r. w zaskarżonej części narusza interes prawny skarżącego. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Teren działki skarżącego objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm.) w art. 6 określa katalog celów publicznych. Celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy zgodnie z art. 6 pkt 4 i 9b są m.in. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska oraz ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. Przepis ten zalicza do celów publicznych jedynie ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. W zaskarżonej uchwale cel publiczny został określony jako ochrona siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska. Należy zauważyć, że celem publicznym nie jest sama ochrona siedlisk przyrody a dopiero ochrona zagrożonych wyginięciem siedlisk przyrody. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, ze zm.) w art. 5 pkt 17, 17a i 17b określa pojęcie siedliska przyrodniczego. Zgodnie z tym zapisem:

- siedlisko przyrodnicze to obszar lądowy lub wodny, naturalny, półnaturalny lub antropogeniczny, wyodrębniony w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne;

- siedlisko przyrodnicze będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty to siedlisko przyrodnicze, które na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej:

a) jest zagrożone zanikiem w swoim naturalnym zasięgu lub

b) ma niewielki zasięg naturalny w wyniku regresji lub z powodu ograniczonego obszaru występowania wynikającego z jego wewnętrznych, przyrodniczych właściwości, lub

c) stanowi reprezentatywny przykład typowych cech regionu biogeograficznego występującego w państwach członkowskich Unii Europejskiej;

- siedlisko przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym to siedlisko przyrodnicze zagrożone zanikiem na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, za którego ochronę Wspólnota ponosi szczególną odpowiedzialność z powodu wielkości jego naturalnego zasięgu mieszczącego się na terytorium tych państw.

Zaskarżona uchwała mówiąc o ochronie siedliska przyrody określa je jako ochronę siedliska przyrodniczego o unikatowej wartości przyrodniczej i kulturowej w skali miasta M. (§ 6 uchwały). Określenie to nie precyzuje siedliska przyrody, które ma być chronione z uwagi na zagrożenie wyginięciem. Wiemy jednak, że na terenie działki skarżącego objętej miejscowym planem rośnie 5 dębów szypułkowych. Dęby te objęte są formą ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody "S." powołanego Orzeczeniem Urzędu Miasta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Obecnie są one chronione zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody położonych na terenie powiatu g. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Ochrona drzew obejmuje zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszy niż 15 m od zewnętrznej krawędzi pnia. Siedlisko przyrody odnosi się raczej do obszaru a nie do gatunku roślin czy zwierząt. Organ nie wykazał, że chronione dęby, czy też obszar, na którym one rosną był zagrożony wyginięciem i z tego względu wymagał ochrony. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalne rozszerzenie pojęcia celu publicznego poza katalog wynikający z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto z zapisu § 6 zaskarżonej uchwały wynika, że ochronie siedliska przyrodniczego ma służyć utworzenie na działce skarżącego zieleni urządzonej. Tereny zieleni, to zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Planowane w zaskarżonej uchwale utworzenie zieleni urządzonej odpowiada temu pojęciu. Utworzenie terenu zieleni urządzonej leży w interesie publicznym, jego utworzenie uwzględnia zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym ale nie jest tożsame z pojęciem celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określonym w art. 6 pkt 9b. W ocenie Sądu, dotychczasowa ochrona dębów rosnących na działce skarżącego poprzez objęcie ich formą ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody jest wystarczająca i spełnia swój cel. Sąd zauważa, że z jednej strony w zaskarżonej uchwale wprowadza się ochronę siedlisk przyrody, a z drugiej strony na obszarze tym wprowadza się infrastrukturę towarzyszącą w postaci np. placu zabaw, oświetlenia, co z pewnością nie służy ochronie zagrożonych wyginięciem siedlisk przyrody. W zaskarżonej uchwale teren przedmiotowej działki został przeznaczony również do realizacji celów publicznych polegających na utrzymaniu i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska, jednakże urządzenia te mające realizować cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały wskazane.

W ocenie Sądu, w istniejącym stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym, przeznaczenie terenu działki nr ew. [...] do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska nastąpiło z naruszeniem prawa a tym samym z przekroczeniem władztwa planistycznego. Brak bowiem uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie, że wskazane w nim cele publiczne mogą być realizowane przez utworzenie i utrzymanie zieleni urządzonej.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikające z obiektywnych przesłanek, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Rolą organu było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie jest szczególnie dla niego krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

W przedmiotowej sprawie, w konsekwencji przeznaczenia terenu działki skarżącego na cele publiczne, organ wprowadził w zaskarżonej uchwale zakaz zabudowy działki nr ew. [...]. Jednakże biorąc pod uwagę wielkość działki skarżącego, rozmieszczenie na niej drzew będących pomnikami przyrody, należy znać, że zakaz ten został wprowadzony z przekroczeniem władztwa planistycznego. Sąsiednie działki są zabudowane, a na nich też są zlokalizowane drzewa będące pomnikami przyrody.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych jak i kolizji interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2073/10).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( M. Wyrzykowski- Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r., s. 177-178).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej ( art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono kwestii, czy zakaz zabudowy działki nr ew. [...], ograniczający prawo własności skarżącego, będącego jej właścicielem, stanowi racjonalne rozwiązanie i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. Rada Miasta M. nie uzasadniła również zasadności wprowadzenia na działce skarżącego ochrony innych drzew niż pomniki przyrody.

Sąd zauważa również, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i .zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zaskarżona uchwała w części wstępnej stwierdza zgodność planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. uchwalonym uchwałą [...] Rady Miasta M. z dnia [...] marca 1998 r. Z uzasadnienia uchwały wynika, że działka skarżącego zgodnie ze Studium wchodzi w skład obszarów określonych jako tereny zurbanizowane i przeznaczone do urbanizacji. Przedmiotowa działka nie jest zurbanizowana a zatem przeznaczona jest w Studium do urbanizacji. W ocenie Sądu zapis § 5 zaskarżonej uchwały nie jest zgodny z zapisem Studium, gdyż przeznaczenie działki nr ew. [...] do realizacji celów publicznych jako teren przeznaczony do ochrony siedlisk przyrody oraz utrzymania i realizacji urządzeń służących ochronie środowiska nie mieści się w pojęciu urbanizacji, jak również nie jest funkcją towarzyszącą procesowi urbanizacji.

Skarżący w skardze zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to, że uchwała nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/09. Organ uznał, że ocena zawarta w powyższym wyroku wiąże jednak tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci ona moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego. Co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, jednakże należy rozważyć, czy reguła ta znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Faktem jest, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast uchwała Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., której dotyczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. została podjęta w ramach procedury planistycznej określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że zmiana stanu prawnego, na który powołuje się organ, nastąpiła przed wydaniem wyroku Sądu z dnia 24 listopada 2009 r., zatem zmiana stanu prawnego pozostaje bez wpływu na ocenę prawną przedstawioną w tym wyroku. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, co do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną uchwałą.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstaw art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.