Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1265/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 607 zł /słownie: sześćset siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką S.B.

W zaskarżonej do Sądu decyzji Organ przyjął, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. M.B. wystąpiła o ustalenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną od urodzenia córką S.B. W wyniku rozpatrzenia tak złożonego wniosku Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzję odmowną uzasadniono tym, że wnioskodawczyni jest osobą uprawnioną do emerytury, co stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.) stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą uwzględnienie złożonego wniosku. Jednocześnie przyznano, iż M.B. sprawuje nieprzerwanie od 41 lat opiekę nad córką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia.

W odwołaniu od w/w decyzji Burmistrza M.B. podniosła, że występowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnice pomiędzy aktualną pełną wysokością kwoty świadczenia, a pobieraną emeryturą netto. Wydanie decyzji odmownej w oparciu o brzmienie art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczy o pominięciu przez Organ celów tej ustawy oraz pominięciu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP. Za przyznaniem świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy pełną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą przemawia stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim o sygn. II SA/Go 833/18.

SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r., numer [...], postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzją Burmistrza Miasta. Odnosząc się do sformułowanego wniosku i stanowiska, iż pomimo pobierania emerytury winno być przyznane odwołującej się świadczenie pielęgnacyjne stwierdzono, że obecnie obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba opiekuna. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Dlatego też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca zabezpieczenie materialne w postaci emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zbieg obu tych świadczeń ani też wzajemna kompensata. Przyznanie świadczenia w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą aktualnie obowiązującego świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą pobieranej emerytury nie znajduje podstaw w obecnym stanie prawnym. Jeżeli ustawodawca chciałby uwzględnić tego rodzaju sytuację, to dałby temu wyraz w treści przepisów normujących zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, na zasadach podobnych jak ma to miejsce w przypadku przyznawania zasiłków rodzinnych - art. 5 ust. 3a ustawy. Brak tego rodzaju regulacji potwierdza, iż celem unormowania zawartego w art. 17 ust. 5 u.ś.r. jest rekompensata braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Pobieranie świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego całkowicie wyklucza możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Podkreślono, iż składowi orzekającemu znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W chwili obecnej nie ma więc podstaw do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem częściowej niekonstytucyjności powołanych regulacji i pominięcia ich brzmienia. Zatem zaskarżona decyzja Organu I instancji jest prawidłowa

Skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) wniosła Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że Skarżąca nie spełnia przewidzianej w ww. przepisie przesłanki przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy Skarżąca przesłankę tę spełnia, w związku z czym objęta jest zakresem zastosowania ww. art. 17 ust. 1;

2. art. 17 ust. 1, ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ("EKPC") w zw. z art. 14 EKPC, z art. 8 w zw. z art. 14 EKPC oraz w z art. 19 Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami ("KPON"), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, z pominięciem celów u.ś.r. oraz norm konstytucyjnych, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.ś.r. doprowadziłoby do wydania decyzji o ustaleniu prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości równej różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego oraz wysokością emerytury otrzymywanej przez Skarżącą,

3. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu z pkt 2, Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC w zw. z art. 14 EKPC, z art. 8 w zw. z art. 14 EKPC, oraz w z art. 19 KPON poprzez ich niezastosowanie oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której SKO powinno było odmówić zastosowania tego przepisu, jako normy sprzecznej z Konstytucją, a w szczególności z art. 32, art. 2, art. 30, art. 67, art. 69 i art. 71 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz jako sprzecznej z art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC w zw. z art. 14 EKPC, z art. 8 w zw. z art. 14 EKPC oraz w zw. z art. 19 KPON;

4. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezrealizowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

5. art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne, wybiórcze i jednostronne uzasadnienie swojego stanowiska przez SKO, a tym samym niezrealizowanie zasady przekonywania i powiązanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegający na niezałatwieniu sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, gwarantującymi należytą ochronę słusznych interesów Skarżącej.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie Burmistrza Miasta do wydania w terminie dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA decyzji o ustaleniu prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad S.B., w wysokości różnicy pomiędzy obecnie obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością emerytury otrzymywanej przez Skarżącą oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację, na poparcie zgłoszonych zarzutów, wskazując między innymi, że zastosowana przez Kolegium literalna wykładnia przepisów prawa materialnego jest nieprawidłowa, gdyż należało dokonać wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej również kontekst konstytucyjny, w tym wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równości, nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz zasadę pomocy rodzinie i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem Skarżącej wykładnia art. 17 u.ś.r. dokonana przez SKO narusza ten przepis oraz wypacza zasadę równości i zakaz dyskryminacji, co przejawia się w rażącej wręcz nierówności pomiędzy znajdującymi się w takiej samej sytuacji osobami pobierającymi świadczenie pielęgnacyjne oraz Skarżącą, czy innymi osobami pobierającymi świadczenie emerytalne poniżej emerytury minimalnej. Skarżąca podała również przykłady z orzecznictwa świadczące o trafności prezentowanej przez nią argumentacji, w tym m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który zdaniem Skarżącej w podobny sposób winien rzutować również na osoby znajdujące się w takiej sytuacji jak ona. W ocenie Skarżącej WSA powinien skorzystać z przysługującej mu kompetencji bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji i dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 17 u.ś.r., której rezultatem winno być uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ zaznaczył, że nawet przy założeniu, że prokonstytucyjna wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury, to i tak organy administracji, mające obowiązek działać w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, nie mogłyby przyznać tego świadczenia w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy aktualną kwotą świadczenia, a kwotę pobieranej emerytury, gdyż takiego sposobu naliczenia świadczenia nie przewidują żadne przepisy normujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została przez Sąd uwzględniona, jednakże z przyczyn które Sąd dostrzegł z urzędu.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Organy obu instancji decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony skarżącej oparły na literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego wyjaśnić tu przyjdzie, iż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przyznanie świadczenia, o jakim mowa w świetle powyższej regulacji wykluczone jest także w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Dodać również należy, iż wspomniana regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17, orzekł w części I, iż art. 17. ust. 5. pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 8 lipca 2019 r.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było więc ustalenie, iż strona skarżąca posiada prawo do emerytury. Pozostałe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowiły przedmiotu ustaleń orzekających w sprawie Organów. W szczególności, analizie nie zostały poddane okoliczności związane w rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną od urodzenia córką – art. 17 ust. 1 u.ś.r.

WSA zauważa, iż taki sposób rozstrzygania przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jest obecnie powszechnie podważany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla przykładu NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., o sygn. I OSK 2392/19, CBOSA, za prawidłową uznał tezę, według której narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

Skład orzekający NSA nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury.

Ten sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych pierwszej instancji. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Go 774/19, stwierdza w szczególności, iż zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Jednocześnie Sąd podkreśla brak racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W tą linię orzeczniczą sądów administracyjnych wpisuje się również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. II SA/GL 1234/19, CBOSA, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SAŁd 653/19, gdzie podkreślono, iż posiadanie uprawnienia do emerytury, nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, iż prawo do emerytury nie może automatycznie (a limine) przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przyznać rację temu poglądowi, który zauważa brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby pobierające prawo do emerytury i to w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, przede wszystkim ze względu na art. 32 Konstytucji RP, także powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego.

Jednocześnie WSA nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze oraz w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tego stanowiska, nie tylko naruszałoby treść powołanej wyżej regulacji prawnej czy przepisu określającego na "sztywno" wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Może to bowiem powodować poważne wątpliwości, co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko zaprezentowano w wyrokach : WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19, z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. IV SA/Po 824/19 oraz z dnia 16 stycznia 2020 r. o sygn. IV SA/Po 982/19, dostępne w LEX oraz CBOSA. Wyrażone tam poglądy jako spójnie logicznie i znajdujące odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach Konstytucji RP i ustaw, Sąd w całości akceptuje i uznaje za własne.

W przytoczonych orzeczeniach zasadnie dostrzega się, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy, gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, dalej "u.ś.o.z."). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 u.ś.o.z.), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne - kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b u.ś.o.z.).

W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 28 u.ś.o.z. i tylko ona (w kwocie oczywiście niższej niż świadczenie) byłaby podstawą wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 300), pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów u.ś.r. nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto, to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie zasadniczo inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie, jak chce tego skarżąca strona. Nie można nie zgodzić się z opinią, że pomimo, iż z pozoru te kwestie zdają się mieć charakter techniczny czy rachunkowy, to będą rodzić daleko idące trudności w organizacji wypłaty "wyrównujących" świadczeń pielęgnacyjnych oraz emerytury, nie tylko dla organów ale także dla samego opiekuna.

Podkreśla się również, że warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

Za przytoczonymi wyrokami WSA w Poznaniu Sąd rozpoznający niniejszą skargę akcentuje, że emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Pomimo braku tej możliwości, nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. W: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Według Sądu, takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Trafny jest zatem wniosek WSA w Poznaniu, iż zawieszenie prawa do emerytury należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Nie sposób nie przyjąć, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) uznawać jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury.

Zdaniem WSA przekonujące jest również stanowisko WSA w Poznaniu, które uznaje, że Organy winny były w toku postępowania poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r.

Tego niezbędnego do zachowania zasady równości działania Organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły, choć obowiązek informowania stron o istotnych dla nich okolicznościach prawnych wynika z art. 9 K.p.a. Organy nie poinformowały Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Również nie wezwały Jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaniechanie skutkowało więc przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z przepisami ustawy, wyposażającymi opiekuna osoby niepełnosprawnej w prawo domagania się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez zniesienie ustawowej przesłanki wykluczającej świadczenie pielęgnacyjne w wyniku zawieszenia prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S.

Organy obu instancji swe negatywne dla strony rozstrzygnięcia umotywowały wyłącznie wystąpieniem negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadania prawa do emerytury – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zatem nie badano kwestii podstawowej dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest niewątpliwie nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odniesieniu do tego kluczowego zagadnienia w przytoczonych wyżej orzeczeniach WSA w Poznaniu zasadnie podkreśla, iż dla opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy pobierają emerytury, złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z ewentualnością pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bowiem wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty. Ponadto, wiąże się to również z uzasadnioną obawą czy świadczenie pielęgnacyjne w ogóle zostanie przyznane, z uwagi na konieczność wykazania okoliczności wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dlatego na Organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty, będzie ciążyć obowiązek ustalenia czy w realiach tej konkretnej sprawy wezwanie o jakim mowa, jest w ogóle celowe.

Reasumując, pominięcie przez orzekające w sprawie Organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą mogło mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S., nie pozwalało na zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jej wniosku, co z kolei uzasadnia uchylenie decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony, aby nie narażać jej na ewentualnie zbędne zawieszenie prawa do emerytury, należało będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawczyni M.B., poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r. Natomiast w przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wezwanie to jako zbędne i jednocześnie grążące stronie niepotrzebnymi konsekwencjami finansowymi, nie powinno być do strony kierowane.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.