Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1261/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 34 ust. 1, art. 73, art. 75 ust. 1, art. 87
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 31 lit. c
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] w części odmawiającej przyznania płatności UPO.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w dniu 14 maja 2013r. M. W. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2013r. deklarując do płatności JPO działki rolne o łącznej powierzchni 105,04 ha, a do płatności UPO działki rolne o łącznej powierzchni 103,56 ha. Skarżący wystąpił także o przyznanie płatności cukrowej. W dniu 18 września 2013r. rozpoczęto w gospodarstwie skarżącego kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrolę zakończono w dniu 22 października 2013r. Decyzję z dnia [...] organ II instancji uchylił decyzja z dnia [...] a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał skarżącemu płatność JPO do powierzchni 100,77 ha w wysokości 74 818,93 zł po potrąceniu kwoty w wysokości 8 850,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego i odmówił przyznania płatności UPO. W zakresie płatności UPO organ ustalił powierzchnię stwierdzoną na poziomie 89,77 ha, ale z racji zastosowania zmniejszenia na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i konieczności pomniejszenia płatności z racji zastosowania dyscypliny finansowej, odmówił przyznania płatności UPO. Organ przyznał skarżącemu płatność cukrową w wysokości 55 286,50 zł, po uwzględnieniu pomniejszeń wynikających z konieczności zastosowania współczynnika korygującego.

Następne organ II instancji podniósł, że we wniosku rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ l instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Organ l instancji stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych jest większa niż powierzchnia stwierdzona. Powierzchnia kwalifikująca się do otrzymania płatności UPO na 2013r. wynosi 89,77 ha, zaś powierzchnia deklarowana wynosiła 103,56 ha. Organ I instancji stwierdził, że powierzchnia działek rolnych A1, B1, D1, J1, K1, DA1 jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana, l tak: powierzchnia deklarowana działki rolnej A1 wynosiła 19,69 ha, powierzchnia stwierdzona wynosiła 18,70 ha; powierzchnia deklarowana działki rolnej B1 wynosiła 14,49 ha, powierzchnia stwierdzona wynosiła 14,23 ha; powierzchnia deklarowana działki rolnej D1 wynosiła 15,00 ha, powierzchnia stwierdzona wynosiła 14,64 ha; powierzchnia deklarowana działki rolnej J1 wynosiła 1,83 ha, powierzchnia stwierdzona działki rolnej wynosiła 0,00 ha; powierzchnia deklarowana działki rolnej K1 wynosiła 8,77 ha, powierzchnia stwierdzona wynosiła 0,40 ha; powierzchnia deklarowana działki rolnej DA1 wynosiła 15,30 ha, powierzchnia stwierdzona działki rolnej wynosiła 13,32 ha. W związku z tym, że zawyżenie powierzchni wyniosło 13,79 ha, co stanowiło 15,36% organ zobowiązany był przy obliczaniu płatności uwzględnić pomniejszenia wynikające z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Płatność z uwzględnieniem pomniejszeń wyniosła 8 668,66 zł. Płatność tę należało jednak dodatkowo pomniejszyć o kwotę 8 668,66 zł wynikającą z konieczności zastosowania dyscypliny finansowej. Tym samym organ odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Podstawę ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych stanowił raportu z kontroli na miejscu oraz maksymalne powierzchnie PEG zamieszczone w ZSZiK. W ocenie organu II instancji kontrola na miejscu przeprowadzona została wykonana z zachowaniem wymogów formalnych. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni została wykonywana przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARIMR w Ł. dysponujących odpowiednią wiedzą i doświadczeniem w zakresie przeprowadzania kontroli. Wyniki kontroli przedstawiono w raporcie spełniającym wymagania art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Raport został przekazany skarżącemu przesyłką poleconą z dnia 9 stycznia 2014r. Zachowany został wymóg ustanowiony w art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Skarżący nie wniósł w terminie 14 dni zastrzeżeń do raportu z kontroli. Organ II instancji zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł. z prośbą o ponowne zweryfikowanie ustaleń kontrolnych poczynionych na działkach rolnych A1, B1, D1, J1, K1, DA1 zadeklarowanych do płatności UPO w 2013r. W piśmie z dnia 3 września 2015r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu w Ł. wyjaśnił, że w odniesieniu do działek rolnych A1, B1, D1, J1, K1, DA1 prawidłowo wytyczono grancie działek rolnych i określono rodzaj upraw, zgodnie ze stanem faktycznym na dzień kontroli. W piśmie Zastępcy Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł. z dnia 18 sierpnia 2014r. wyjaśniono, że kontrola na miejscu została wykonana prawidłowo i z zachowaniem wszelkich przepisów prawa. Organ II instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że jedynie pomiar powierzchni z uwzględnieniem 1,5 m szerokości strefy buforowej będzie spełniał wymogi art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Pomiar działek rolnych A1, B1, D1, J1, K1, DA1 zadeklarowanych do płatności UPO w 2013r. dokonany został za pomocą urządzenia GPS GETAC V100 przy uwzględnieniu szerokości strefy buforowej na poziomie 0,75 m. Z zaświadczenia Stowarzyszenia Naukowego im. [...] w K. wynika, że po przeprowadzeniu testów tego odbiornika wskaźnik W urządzenia stosowany do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych jest równy 0,75 m. W związku z tym zastosowana w toku kontroli szerokość strefy buforowej jest właściwa i nie narusza art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zdaniem organu II instancji 1,5 metrowa szerokość strefy buforowej jest szerokością maksymalną, co nie oznacza, że każdy pomiar ma być dokonywany z uwzględnieniem takiej szerokości. W sytuacji, w której tolerancja urządzenia GPS, za pomocą którego dokonano pomiarów jest równa 0,75 m, to prawidłowe jest uwzględnienie 0,75 m szerokości strefy buforowej i obliczenie w oparciu o nią tolerancji działki rolnej. Organ II instancji w raporcie z kontroli z 2013r. nie stwierdził uchybień w zakresie ustalenia powierzchni zmierzonej, tolerancji błędu oraz powierzchni stwierdzonej. Tolerancja pomiaru została ustalona w celu wyeliminowania błędów pomiarowych wynikających ze specyficznego położenia działek rolnych (m.in. nieregularne kształty, różnice wysokości położenia), które mogłyby być przyczyną negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. W art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazano, że maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha. Z treści raportu z kontroli wynika, że dokonując pomiarów na działkach rolnych A1, B1, D1, J1, K1, DA1 uwzględniono 0,75 m szerokość strefy buforowej okalającą obwód działki. W każdym przypadku tolerancja poszczególnych działek rolnych jako iloczyn obwodu działki i szerokości strefy buforowej (0,75 m) mieściła się w wartości bezwzględnej 1 ha przyjętej przez ustawodawcę unijnego. Nawet gdyby przyjąć w sprawie szerokość 1,5 m strefy buforowej, to i tak powierzchnia stwierdzona na działkach rolnych A1, D1, J1, K1, DA1, nie uległaby zmianie. Tolerancja pomiaru jest w każdym przypadku brana pod uwagę przy przeprowadzaniu pomiarów, ale dodawana jest do powierzchni stwierdzonej jedynie w przypadku, gdy zadeklarowana przez stronę powierzchnia działki rolnej jest różna od dokonanego pomiaru przez inspekcję terenową, ale mieści się w granicach tolerancji (jest nie większa niż suma stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu lub nie mniejsza niż różnica stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu). Gdyby przyjąć szerokość 1,5 m strefy buforowej, to powierzchnia stwierdzona działek rolnych A1, D1, J1, K1, DA1 nie mieściłaby się w granicach tolerancji, biorąc pod uwagę ich powierzchnie zadeklarowane. Tolerancja obliczona jako iloraz obwodu i 1,5 m szerokości strefy buforowej wynosiłaby dla działki rolnej A1 0,32 ha, dla działki rolnej B1 0,26 ha, dla działki rolnej D1 0,25 ha, dla działki rolnej DA1 0,26 ha, dla działki rolnej J1 0,08 ha, dla działki rolnej K1 0,04 ha. Tylko dla działki rolnej B1 powierzchnia stwierdzona byłaby równa zadeklarowanej. Ustalenie mniejszych powierzchni stwierdzonych niż zadeklarowane na wymienionych działkach rolnych wynika nie z błędu pomiarowego, a z niepoprawnej deklaracji w zakresie powierzchni działek rolnych lub ich niewłaściwego sposobu użytkowania. Skuteczna weryfikacja zgromadzonego materiału dowodowego może odbyć się wskutek oceny ustaleń kontrolnych w oparciu o zdjęcia z kontroli oraz szkice kontrolne, na których zaznaczono kierunek wykonywania zdjęć i zestawienie ich z deklaracją strony z wniosku oraz treścią załączników graficznych, na których strona oznacza granice działek rolnych, a także treścią odwołania. Przedmiotem kontroli były powierzchnie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku. Potwierdzają to zarówno zdjęcia z kontroli, jak i szkice kontrolne, na których oznaczono kierunek wykonywania zdjęć. Grancie kontrolowanych działek są tożsame z granicami działek oznaczonymi przez skarżącego na załącznikach graficznych. W granicach działki rolnej A1 podczas kontroli stwierdzono powiększenie pola zagospodarowania – w granicy działki znajdowała się droga widoczna na zdjęciu nr 9, którą należało odliczyć z płatności. Ponadto, powierzchnia działki wykraczała poza działkę ewidencyjną nr 1 i wkraczała na działki ewidencyjne [...] niedeklarowane we wniosku. Szczegółowy wykaz tychże powierzchni został przedstawiony w wyliczeniu powierzchni działek, dla których zastosowano kod DR50. Pomiar powierzchni kwalifikującej się do otrzymania płatności UPO w granicy działki ewidencyjnej nr 1 i działki rolnej A wyniósł 18,70 ha. W granicach działki rolnej B1 stwierdzono powiększenie pola zagospodarowania w związku z przesunięciem granic, co oznaczono na szkicu graficznym. Z tego powodu powierzchnia stwierdzona wyniosła 14,23 ha. W zakresie działki rolnej D1 cześć, jej powierzchni (0,11 ha) wykraczała poza granice działki ewidencyjnej nr 5 i znajdowała się na niedeklarowanej działce ewidencyjnej [...], natomiast w zachodniej części działki rolnej znajdował się grunt tymczasowo niekwalifikujący się do płatności (obszar nieobsiany i zakrzaczony) widoczny z lewej strony zdjęcia nr 26. Z racji powyższego pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo w granicy działki rolnej D1 i działki ewidencyjnej nr 5, kwalifikującej się do płatności UPO ustalono na 14,64 ha. Podobny stan faktyczny stwierdzono w zakresie działki rolnej DA1. Na działce wykryto powiększenie pola zagospodarowania. Dodatkowo w południowej części działki rolnej wykryto obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności widoczny na zdjęciu nr 36, nr 39 i na zdjęciu nr 30 i nr 32 (obszar zakrzaczony bez śladów użytkowania rolniczego w 2013r.). Głównym powodem ustalenia mniejszej powierzchni stwierdzonej działki rolnej DA1 było ustalenie, że nie na całej działce znajdują się uprawy UPO. W południowo-wschodniej części działki rolnej na powierzchni 1,57 ha znajdował się ugór, który nie jest dotowany w ramach UPO. Ten fakt potwierdzają zdjęcia nr 41, 42, 44, 46, 47, 49. Z tego powodu pomiar powierzchni upraw kwalifikujących się do UPO w granicach tej działki dał wynik 13,32 ha. Działkę rolną J1 należało w całości wykluczyć z płatności UPO. Wszystkie zdjęcia wykonane w granicach tej działki rolnej wskazują, że nie znajdowały się na niej uprawy z grupy upraw UPO. W granicy działki rolnej na powierzchni 1,23 ha znajdował się niekoszony ugór. Obrazują to zdjęcia nr 63, 64, 67, 68, 69. Na pozostałej części tej działki znajdował się obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności widoczny na zdjęciu nr 61, 62, 66. Żadne z tych zdjęć nie potwierdza uprawy sorga na działce rolnej J1. Na powierzchni działki rolnej K1 stwierdzono użytkowanie mieszanki traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi jedynie na powierzchni 0,40 ha. Tę powierzchnię obrazują zdjęcia nr 51 i 58. Reszta zdjęć wykonana w granicach tej działki rolnej dowodzi, że na działce znajdowały się trawy na gruntach ornych, która nie podlega płatności UPO. Z działki wykluczyć także należało 0,06 ha z północnej części działki rolnej, które położone było na niedeklarowanej we wniosku działce [...].Z racji powyższego powierzchnia działki rolnej K1 wynosi 0,40 ha. Działka C była deklarowana jedynie do płatności JPO, a więc nie mieści się przedmiocie zaskarżenia. Zdjęcia nr 17, 18, 19, 20 wykonane w granicy tej działki potwierdzają brak jej użytkowania w 2013r. Grunty na dzień 18 września 2013r. były zachwaszczone i nie było na nich żadnych śladów użytkowania rolniczego. Raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w 2012 r. znajduje się w aktach sprawy. Został on doręczony skarżącemu w toku sprawy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Kontrola w 2012r. została wykonana nie w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Przesłanki przyznawania tych płatności nie są tożsame. Deklaracje z tych wniosków dotyczą innych lat kalendarzowych, co przy dynamice zmian w działalności rolniczej nie pozostaje bez znaczenia. Ponadto powierzchnie deklarowane działek rolnych B, D różnią się. W kontroli z 2012r. przyjęto szerokość strefy buforowej na poziomie 1,5 m. Wynikać to musiało z użycia innego sprzętu pomiarowego. Urządzenie GPS za pomocą, którego dokonano pomiarów w 2013r. posiada tolerancję na poziomie 0,75 m, co wypełnia dyspozycję art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Powierzchnie deklarowane przez skarżącego w 2012r. okazały się nieprawdziwe, a powierzchnie stwierdzone zrównały się z nimi tylko wskutek zmieszczenia się w tolerancji błędu. Obwody działek rolnych A, B ustalone w 2012 i 2013r. są bardzo zbliżone. Rolnik winien deklarować powierzchnie zgodne z prawdą. Bez znaczenia jest okoliczność, że informacja o wielkości PEG przekazana przez ARiMR była większa niż powierzchnia stwierdzona. Powierzchnie PEG stanowią maksymalny obszar kwalifikowalny do płatności, ale nie stanowi powierzchni, do której przyznawana jest płatność. To na stronie ciąży obowiązek podania właściwej powierzchni deklarowanej do płatności. W wyniku prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej lub jej zaniechania powierzchnia kwalifikująca się do płatności może być inna niż powierzchnia PEG. Organ II instancji wskazał też na ciążący na stronie obowiązek przedstawienia odpowiednich dowodów w celu obrony swojego stanowiska i brak dowodów potwierdzających, że deklaracja skarżącego jest prawidłowa. Zdaniem organu II instancji skarżący nie złożył wniosku zgodnego ze stanem faktycznym. Nie wykazał, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie płatności jest zaznajomienie się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz złożenie wniosku, w którym wykazane zostaną dane zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. W sprawie nie można było uwzględnić informacji skarżącego o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności, które zgłosił do organu w dniu 25 czerwca 2014r. wraz z protokołem z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym sporządzonym po wystąpieniu niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. W piśmie z dnia 25 maja 2014r. wniesionym w dniu 25 czerwca 2014r. skarżący podniósł, że w wyniku deszczu kontrolerzy dokonali błędnych pomiarów. Ustalenie innych powierzchni stwierdzonych niż deklarowane były powodem zaliczenia w poczet powierzchni deklarowanych obszarów niekwalifikujących się do płatności (zakrzaczeń, obszarów tymczasowo niekwalifikujących się do płatności, obszarów znajdujących się na niedeklarowanych działkach ewidencyjnych). O nadzwyczajnych okolicznościach stanowi art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Szkody w gospodarstwie rolnym po wystąpieniu nawalnego deszczu mogą wpisywać się w treść art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Z uwagi na brzmienie tego przepisu nie można twierdzić, że wystąpienie deszczu nawalnego jest faktem powszechnie znanym, który nie wymaga dowodu. Konieczne jest zaistnienie związku pomiędzy nadzwyczajną okolicznością, a zniszczeniem upraw. Skarżący winien nadzwyczajne okoliczności wraz z odpowiednią dokumentacją zgłosić właściwemu organowi w terminie 10 dni roboczych, od kiedy uzyskał taką możliwość. Z protokołu złożonego przez skarżącego wynika, że deszcz nawalny wystąpił w okresie od 26 maja do 26 czerwca 2013r. Protokół, podpisany przez skarżącego, został sporządzony w dniu 2 sierpnia 2013r. Tym samym już od 2 sierpnia 2013r. skarżący mógł zgłaszać nadzwyczajne okoliczności do organu z właściwymi dokumentami. Skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które uniemożliwiałyby zgłoszenie w terminie 10 dni od sporządzenia protokołu. Podczas kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w 2013r. skarżący nie informował o wystąpieniu deszczu nawalnego. W raporcie z kontroli brak jest uwag skarżącego. Ponadto kontrola odbywała się bez udziału strony postępowania. Dopiero w toku kontroli na miejscu przeprowadzanej w odrębnej sprawie, w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013r. W oświadczeniu z dnia 22 października 2013r. skarżący wskazał: "na działce dokonałem siewu sorga wiosną, z uwagi na złe warunki pogodowe wygniło i znikło". Biorąc powyższe pod uwagę zgłoszenie nastąpiło po upływie 10-dniowego terminu. Podpisując wniosek skarżący zobowiązał się do niezwłocznego informowania o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależnie przyznanie płatności oraz o każdej zmianie dotyczącej zadeklarowanych gruntów rolnych.

W skardze na powyższą decyzję M. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: pisma Urzędu Gminy w D. z dnia 23 stycznia 2014r. wraz z arkuszem nr 1 i pisma z dnia 23 stycznia 2014r. na okoliczność realnego terminu, w jakim mógł zgłosić okoliczność wystąpienia deszczu nawalnego, zwrócenie się do Urzędu Gminy D. o nadesłanie informacji, kiedy Urząd otrzymał opinię od wojewody [...] potwierdzająca wystąpienie deszczu nawalnego w 2013r. oraz od jakiego terminu opinia ta była udostępniana zainteresowanym rolnikom.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj. art. 34 ust. 1 oraz art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem skarżącego organ administracji błędnie zinterpretował art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i wadliwie dokonał pomiaru działek zadeklarowanych do płatności. Z przepisu tego wynika, że tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 – metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Jednocześnie maksymalna tolerancja odnośnie każdej działki nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Wielkość stosowanej szerokości strefy buforowej ma istotny wpływ na ustalenie powierzchni działki rolnej. Przy stosowaniu szerokości tej strefy 1,5 metra tolerancja pomiaru działki jest większa. Tym samym powierzchnia stwierdzona działki jest większa niż przy zastosowaniu szerokości strefy buforowej np. 0,75 metra. Z wymienionego przepisu nie wynika, aby szerokość tej strefy wynosiła maksymalnie 1,5 metra. Na nieruchomościach prowadzona była także wcześniej, tj. 15 listopada 2012r. kontrola, podczas której organ przyjął szerokość strefy buforowej na 1,5 metra. Rok później, podczas kontroli na miejscu w dniu 18 września 2013r. organ przyjął szerokość strefy buforowej na 0,75 metra. Składając wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013r. skarżący zadeklarował powierzchnię działek zgodną z wynikami kontroli z 2012r. Zarówno przy płatnościach rolnośrodowiskowych, jak i przy płatnościach obszarowych dokonywane są pomiary powierzchni. Podczas kontroli w 2012r. zmierzono m.in. działkę rolną A. Deklarowana powierzchnia wynosiła 19,69 ha, a pomiar wykazany podczas kontroli na miejscu – powierzchnia zmierzona 19,411 obwód 2 154 m, szerokość strefy buforowej 1,5m, tolerancja pomiaru 0,32ha, powierzchnia stwierdzona 19,69 ha. Natomiast podczas kontroli na miejscu w dniu 18 września 2013r. powierzchnia tej samej działki rolnej A zmierzona przez kontrolerów wyniosła 18,7 ha, obwód 2 130 m, tolerancja 0,16 ha, powierzchnia stwierdzona 18,7 ha, kod wpisany przez kontrolerów DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej". Skarżący wyjaśnił, że deklarował powierzchnię 19,69 ha, która była zgodna z jego deklaracją, co wykazała kontrola na miejscu w dniu 15 listopada 2012r. Sugerował się raportem z kontroli z 2012r., gdyż uznał, że wyniki pomiarów przeprowadzone podczas kontroli są wiarygodne i rzetelne. Podczas kontroli w 2012r. deklarowana grupa upraw JPO TUZ łąka trwała na działce rolnej C została stała zakwalifikowana do grupy JPO TUZ łąka trwała, czyli zgodnie z deklaracją i ze stanem faktycznym. Natomiast w 2013r. podczas kontroli na miejscu inspektorzy wpisali kod DR18, czyli "na całej działce sierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolnej", co by oznaczało, że cała działka C JPO TUZ łąka trwała nie jest użytkowana rolniczo. Na działce rolnej C jest JPO TUZ łąka trwała. Na tej łące wypasają się zwierzęta hodowane w gospodarstwie rolnym skarżącego, więc samo z siebie wynika, że na działce tej prowadzona jest działalność rolnicza (wypas zwierząt oraz koszenie łąki na siano, które przeznacza na pasze dla zwierząt). Podczas kontroli w 2013r. na działce rolnej J/J1, deklarowana grupa upraw JPO UPO, na której zasiał sorgo, inspektorzy wpisali kod DR7 "Stwierdzona uprawa/uprawy należą w całości do innej grupy upraw niż deklarowana". Zaliczyli sorgo do grupy upraw JPO. Zgodnie z umieszczonym na stronie internetowej ARiMR wykazem upraw/gatunków roślin w ramach poszczególnych grup upraw sorgo zalicza się do grupy JPO UPO, czyli do tej którą deklarował, więc nieuzasadnione było wpisanie kodu DR7. Sorgo zostało zjedzone przez bydło, które hoduje w gospodarstwie jako zielona masa paszowa. Podczas kontroli na miejscu w dniu 15 listopada 2012r., działki rolnej K/K1, deklarowana powierzchnia 8,77 ha, stwierdzono powierzchnię zmierzoną 8,59 ha, obwód 1 178 m, szerokość strefy buforowej 1,5 m, tolerancja pomiaru 0,18 ha, powierzchnia stwierdzona 8,77 ha. Natomiast podczas kontroli na miejscu w dniu 18 września 2013r. powierzchnia działki rolnej K/K1 zmierzona przez kontrolerów ARiMR wyniosła 8,65 ha, obwód 1 177 m, tolerancja 0,09 ha, powierzchnia stwierdzona 8.65ha, kod wpisany przez kontrolerów U3+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej". Skarżący wyjaśnił, że zadeklarował powierzchnię 8,77 ha, która była zgodna z deklaracją, co wykazała kontrola na miejscu w dniu 15 listopada 2012r. Załącznik do wniosku też potwierdza zadeklarowaną przez niego powierzchnię. Organ II instancji nie odniósł się do wskazanych różnic i wyjaśnień. Skarżący niezwłocznie w ustawowym terminie, podczas przeprowadzonej w 2013r. kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, zgłosił okoliczność wystąpienia deszczu nawalnego. Skutki deszczu nawalnego nie są jednorazowe, a są odsunięte w czasie i straty wywołane ulewami stają "widoczne" dopiero po upływie pewnego okresu. Termin dziesięciu dni roboczych liczony jest od dnia, którym rolnik uzyskuje realnie taką możliwość. Wbrew twierdzeniom organu II instancji początkiem biegu terminu nie był 2 sierpnia 2013r. Rolnik, zgodnie z procedurą obowiązującą przy zgłaszaniu zdarzeń klęskowych, musiał czekać na wydanie stosownej opinii przez wojewodę, która to opinia potwierdziła wystąpienie w gospodarstwie niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (deszczu nawalnego). Informację o przesłaniu do Gminy D. tej opinii skarżący otrzymał w drugiej połowie października i niezwłocznie zgłosił okoliczność wystąpienia deszczu nawalnego podczas przeprowadzonej kontroli. Gmina rozpoczęła wydawanie rolnikom w opinii od 25 października 2015r. Skarżący odebrał opinię w dniu 4 listopada 2015r. W świetle powyższego zasadnym jest zwrócenie się do Urzędu Gminy D., o nadesłanie informacji, kiedy Urząd otrzymał opinię od wojewody [...] potwierdzają wystąpienie deszczu nawalnego w 2013r. oraz od kiedy opinia ta była udostępnia zainteresowanym rolnikom.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić ją jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a – c); stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2008r., nr 1760, poz. 1051), zwanej ustawą o płatnościach, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE. Nr L 316, str. 65), zwanego rozporządzeniem nr 1122/2009, i rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16), zwanego rozporządzeniem nr 73/2009; oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu między skarżącym a organem jest odmowa przyznania płatności UOP na 2013r. a jego istota sprowadza się do odmiennego stanowiska stron co do wykładni pojęcia "przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej" przy ustalaniu wielkości kwalifikowanej powierzchni zadeklarowanych do płatności gruntów oraz spełnienia przesłanek odstąpienia od zastosowania pomniejszeń/wyłączeń płatności z uwagi na zaistnienie siły wyższej (deszczu nawalnego).

W zakresie ustalenia powierzchni działek strona skarżąca podnosi, że organ, dokonując pomiarów zadeklarowanych do płatności UOP gruntów, przyjął strefę buforową o szerokości 0,75m zamiast 1,5m. Przyjęcie tej ostatniej zdaniem skarżącego zmniejszyłoby różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną i spowodowałoby jak zdaje się sądzić skarżący przyznanie płatności UOP. Organ podnosi natomiast, że aby wyeliminować dopuszczalny błąd pomiaru uwzględnia się strefę buforową przy ustalaniu powierzchni. Dla zastosowanego w sprawie urządzenia pomiarowego błąd ten wynosi 0,75m. Natomiast nawet zastosowanie strefy buforowej 1,5m poza jedną działką nie zrównałoby powierzchni zadeklarowanej z powierzchnią stwierdzoną a powierzchnie zadeklarowane nie mieściłaby się w granicach błędu tolerancji, biorąc pod uwagę powierzchnie zadeklarowane przy nieprzekraczalnej wartości bezwzględnej 1 ha. Oznacza to, że zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia nie odpowiada rzeczywistej, tj. użytkowanej rolniczo. Tę sporną kwestię dokonywania pomiarów powierzchni działek określa art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Stosownie do tego przepisu w polskiej wersji językowej powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Na tle tego przepisu strony pozostają w sporze co do jego wykładni, a mianowicie czy dokonując pomiarów działek należy uwzględnić jak twierdzi skarżący sztywną szerokość 1,5m strefy buforowej czy jak przyjmuje organ maksymalną (do) 1,5m. Z uwagi na zawarty w tym przepisie zwrot "tolerancja pomiaru", "przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej" i "maksymalna tolerancja (...) nie może przekroczyć" polskie brzmienie tego przepisu rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Jego wykładnia wymaga zastosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej oraz uwzględnienia różnych wersji językowych tego przepisu. Z dniem członkostwa Polski w UE wykładnia gramatyczna w sprawach regulowanych na poziomie UE utraciła swój dotychczasowy priorytet na rzecz wykładni celowościowej i funkcjonalnej. W razie kolizji prawa krajowego z prawem unijnym to pierwsze należy interpretować zgodnie z zasadą prowspólnotowej wykładni, a gdy wynik wykładni jest contra legem należy odmówić zastosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Nadrzędnym celem ustawodawcy unijnego jest zapewnienie jednolitej wykładni i jednolitego stosowania prawa przez organy krajowe na obszarze terytorialnym UE i ewentualnych terytoriach zewnętrznych w zakresie określonym umowami zawartymi przez UE z państwami trzecimi. Od początku powstania Wspólnot Europejskich obowiązuje też zasada wielojęzyczności, zakładająca, że wszystkie wersje językowe aktów unijnych są równorzędne. Znaczenie różnych wersji językowych w procesie wykładni prawa unijnego i prowspólnotowej wykładni prawa krajowego mocno akcentuje TSUE a za nim sądy krajowe. TSUE podnosi, że konieczność jednolitej wykładni dyrektyw unijnych wyklucza rozpatrywanie, w razie wątpliwości, danego przepisu w sposób oderwany, lecz przeciwnie, wymaga, aby był on interpretowany i stosowany w świetle wersji sporządzonych w innych językach urzędowych (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 26 maja 2005r. w sprawie C-498/03 Kingscrest Associates Ltd i Montecello Ltd przeciwko Commissioners of Customs& Excise, Zb. Orz. 2005r., s. I-4427, pkt 26; z dnia 10 września 2009r. w sprawie C-199/08 Erhard Eschig przeciwko UNIQA Sachversicherung AG, Zb. Orz. s. I-8295, pkt 54, także wyrok NSA z dnia 14 maja 2015r., I FSK 382/14). Także w rodzimej literaturze podnosi się, że z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą - są równie autentyczne (por. A. Doczekalska, Interpretacja wielojęzycznego prawa Unii Europejskiej, EPS 2006, nr 2, s. 15). Wielojęzyczność prawa unijnego, jak i równoważność ich wersji językowych, autonomiczność pojęć prawnych, techniczo-prawny język aktów unijnych, jak i niejednokrotna wadliwość procesu transpozycji prawa unijnego do porządku prawnego czy jego tłumaczenia rodzi wiele trudności interpretacyjnych. Z tych względów istotne znaczenie mają dostarczone przez ustawodawcę unijnego dyrektywy interpretacyjne.

Metody pomiaru działek należy jak przyjmuje ustawodawca unijny ustanowić w taki sposób, by zapewnić jakość pomiarów odpowiadającą wymaganej w ramach norm technicznych opracowanych na szczeblu wspólnotowym (pkt 45 preambuły), a w odniesieniu do wniosków o płatności obszarowe, różnice między zadeklarowanym we wniosku łącznym obszarem a łącznym obszarem zatwierdzonym jako kwalifikowalny są często nieznaczne. Celem uniknięcia wielkiej ilości drobnych poprawek we wnioskach należy ustalić, że nie trzeba dostosowywać zatwierdzonego obszaru we wniosku o przyznanie pomocy, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności (pkt 80 preambuły). W angielskiej wersji art. 34 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 1122/2009 znajduje się – jak słusznie zauważa organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zapis, że " a measurement tolerance shall be defined by a buffer of maximum 1,5 m applied to the perimeter of the agricultural parcel. The maximum tolerance with regard to each agricultural parcel shall not, in absolute terms, exceed 1,0 ha". Nie powinno zatem budzić najmniejszej wątpliwości, iż ustawodawca unijny – zdając sobie sprawę z niedokładności urządzeń pomiarowych skutkujących jak sam stwierdza nieznacznymi różnicami między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wprowadza pewną tolerancję błędu urządzenia celem zapewnienia prawidłowości pomiarów. Sfera buforowa (tolerancja błędu) ma zatem służyć niwelowaniu niedokładności urządzenia pomiarowego. Została ona wprowadzona w celu eliminowania błędów pomiarowych wynikających ze specyficznego położenia działek rolnych (m.in różnic w poziomie działek, nieregularnego ich kształtu, niejednorodnej powierzchni spowodowanej naturalnym ukształtowaniem terenu). A skoro różne urządzenia mają różną tolerancję błędu, to dlatego przewidział maksymalny dopuszczalny błąd pomiaru wynoszący 1,5m. Użyty zwrot "a buffer of maximum 1,5m" i "the maximum tolerance (...) shall not" dowodzi jednoznacznie, iż owe 1,5m jest wartością maksymalną, nieprzekraczalną. Preambuła w polskiej wersji językowej rozporządzenia stanowi również o drobnych poprawkach wniosku, co w odniesieniu do powierzchni działek, musi znaczyć niewielkie rozbieżności w powierzchni działek. Zawiera nadto zwrot "nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności" powierzchni działek, co również oznacza, iż tolerancja błędu urządzenia pomiarowego 1,5 m nie może być traktowana jako sztywna. Gdyby zaś tak odczytywać intencję ustawodawcy unijnego, to wówczas każdorazowo niezależnie od tolerancji błędu danego urządzenia pomiarowego organ obowiązany byłby uwzględniać 1,5 m tolerancji błędu. Wówczas wystraczające byłoby zestawienie powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej, powiększonej o 1,5m błędu. Tymczasem uwzględnienie błędu urządzenia pomiarowego ma jedynie urealnić pomiar z uwagi na dopuszczalny błąd urządzenia pomiarowego. A w konsekwencji poprzez porównanie dokonanego pomiaru gruntu z uwzględnioną powierzchnią odpowiadającą tolerancji błędu i zadeklarowaną powierzchnią ma zweryfikować prawidłowość deklaracji wniosku o płatność w zakresie powierzchni. Uwzględnienie błędu w procesie ustalania powierzchni stwierdzonej w zestawieniu z powierzchnią zadeklarowaną zmierza jedynie do potwierdzenia prawdziwości złożonej deklaracji w zakresie powierzchni, tj. czy nie została ona zawyżona. W żadnym natomiast razie – tak jak tego domaga się skarżący - nie jest dopuszczalne zmniejszanie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną w toku kontroli poprzez dodanie powierzchni odpowiadającej tolerancji błędu do powierzchni stwierdzonej i przyjmowanie do powierzchni kwalifikowanej tak ustalonej powierzchni, a następnie uwzględnianie jej przy ustalaniu zmniejszeń/wyłączeń. Taki zabieg nie jest bowiem zgodny z intencją ustawodawcy unijnego wprowadzającego zapis o tolerancji błędu. Niezależnie od angielskiej wersji art. 34 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009 również polska jego wersja pozwala na taką jego interpretację, która touwzględnia treść preambuły, jak i rzeczywistą intencję ustawodawcy unijnej, zniekształconą błędnym tłumaczeniem rozporządzenia na język polski. Nie można bowiem nie dostrzegać tożsamego z anglojęzyczną wersją zdania drugiego tegoż przepisu, w którym użyto zwrotu "maksymalna tolerancja" i "nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha". Z uwagi na pierwszy z nich termin "tolerancja pomiaru (...) przy uwzględnieniu" należy interpretować jako wartość maksymalną. Drugi z nich wzmacnia to rozumienie spornego zwrotu skoro ów 1,5m nie może spowodować przekroczenia bezwzględnej wartości 1 ha. Potocznie "maksymalny" oznacza największy z możliwych do osiągniecia, osiągający maksimum swojej wartości, intensywności, wyznaczający maksimum czegoś, najwyższy; "tolerancja" – liczba określająca dopuszczalne odchylenie określonej wartości, zaś "przekroczyć" ("przekraczać") – osiągnąć poziom, stopień przewyższający coś (B. Dunaj, Popularny słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 295, 717 i 544). Istotą pojęcia "tolerancja" jest dopuszczalne odchylenie. Tolerancja dopuszcza pewien poziom błędu, którego nie można przekroczyć. Zestawienie słów "tolerancja" i "1,5m" wskazuje więc, iż owe 1,5m to wartość, której nie można przekroczyć. Nie jest to pojęcie, które należy interpretować w sposób sztywny jako wartość 15m. A zatem sporne pojęcia nawet z uwagi na potoczne znaczenie tych terminów, zwłaszcza zaś samego "tolerancja" dowodzi, iż 1,5m to wartość maksymalna (tak też prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lutego 2014r., III SA/Łd 1302/13). Pominięcie w polskiej wersji językowej w pierwszym zdaniu słowa "maksymalny" (maximum 1,5m) nie zmienia brzmienia tego przepisu. Co istotne sam ustawodawca unijny w art. 87 rozporządzenia nr 1122/2009 tak w polskiej wersji językowej, jak i w angielskiej stanowi, że rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Gdyby zatem dopuścić – wbrew idei ustawodawcy unijnego – możliwość stosowania różnych krajowych wersji językowych w oderwaniu od innych wersji językowych, to musiałoby to oznaczać niedopuszczalną sytuację obowiązywania w różnych państwach członkowskich różnej unijnej regulacji prawnej. Tym bardziej więc rodzime wersje językowe należy interpretować z uwzględnieniem celów ustawodawcy unijnego i dostarczonych przez niego wskazówek interpretacyjnych, wyrażonych w preambule do danego aktu.

Niezależnie od tego – czego nie dostrzega skarżący - nie sposób przyjąć, że powierzchnia kwalifikowana do płatności pokrywa się z powierzchnią zadeklarowaną, gdyby przyjąć tolerancję błędu 1,5m, nawet przy jej zastosowaniu stwierdzona rozbieżność powierzchni poza jedną działką jest znaczna i nie jest wynikiem przyjętej tolerancji błędu urządzenia pomiarowego. W pierwszej kolejności podnieść należy, że pomiary powierzchni zadeklarowanych do płatności działek zostały dokonane przy pomocy urządzenia GPS GETAC V100, dla którego tolerancja błędu pomiaru zgodnie z certyfikatem odpowiedniego instytutu naukowego wynosi 0,75m. Zastosowanie tegoż urządzenia czyni nieuprawnionym zarzut skargi, wedle którego do płatności za 2012r. uwzględniono tolerancję błędu 1,5m, co zdaniem skarżącego również uzasadniało zastosowanie tej wartości błędu w tej sprawie. Przyjęcie tolerancji o wartości 1,5m wynika z zastosowania urządzenia pomiarowego o takiej właśnie wartości tolerancji błędu, nie może być zatem uwzględniona w niniejszej sprawie, gdzie urządzenia miało błąd tolerancji 0,75m. Pomiar stanowi też element stanu faktycznego każdej sprawy, który jest indywidualnie ustalany i nie może być traktowany w sposób automatyczny. Skarżący – pomimo doręczenia mu raportu z kontroli w dniu 9 stycznia 2014r. – nie wniósł też zastrzeżeń do tego raportu. W toku postępowania przed organami, jak i sądem administracyjnym nie kwestionował również zastosowanego do dokonania pomiarów urządzenia. Natomiast ustalenia faktyczne podważył w drodze wykładni prawa, co nie jest dopuszczalne, gdyż ustalenia faktyczne i subsumpcja prawa do tych ustaleń to dwa różne etapy stosowania prawa. W tym zakresie słusznie organ przyjął, że tolerancja pomiaru dokonywana za pomocą GPS jest równa powierzchni, będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Zastosowanie w niniejszej sprawie strefy buforowej o wartości 0,75m dla określenia powierzchni poszczególnych działek nie powoduje przekroczenia wartości bezwzględnej 1,0 ha, a zastosowanie strefy buforowej 1,5m nie powoduje poza jedną działką (B1) zgodności powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej zaś powierzchnia stwierdzona nadal nie mieści się w granicach tolerancji, biorąc pod uwagę powierzchnię zadeklarowaną działek. Powierzchnia zadeklarowanych działek nie jest równa powierzchni stwierdzonej, uwzględniając nawet 1,5m sferę buforową. Tolerancja błędu przy zastosowaniu strefy buforowej 1,5m wynosi dla działki A1 0,32 ha, B1 – 0,26 ha, D1 – 0,25 ha, DA1 – 0,26 ha, J1 – 0,08 ha i dla K1 -0,04 ha. Przykładowo jedynie wskazać należy, że dla działki A1 skarżący zadeklarował powierzchnię 19,69 ha, błąd pomiaru przy uwzględnieniu strefy buforowej 1,5m wynosi 0,32 ha, powierzchnia stwierdzona wynosi 18,70 ha, uwzględniwszy wskazany błąd tolerancji powierzchnia zadeklarowana wynosi 19,37 ha i jest większa niż powierzchnia stwierdzona. Z kolei w przypadku działki J1 skarżący zadeklarował powierzchnię 1,83 ha, tolerancja błędu przy uwzględnieniu strefy buforowej 1,5m wynosi 0,08 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wynosi 0,00 ha, co oznacza, że różnica między powierzchniami wynosi 1,71 ha. Stwierdzone zawyżenie działek jest więc znaczne co trzeba podkreślić zważywszy na wskazywane przez ustawodawcę unijnego w preambule dopuszczalne nieznaczne różnice powierzchni deklarowanej i stwierdzonej. To zaś już prowadzi do wniosku, że zawyżenie powierzchni nie jest wynikiem błędu pomiaru urządzenia pomiarowego, lecz nieprawidłowej deklaracji skarżącego w zakresie powierzchni działek rolnych. Potwierdza to niekwestionowany przez skarżącego materiał dowodowy sprawy, zawierający w szczególności protokół kontroli, szkice kontrolne z zaznaczonymi kierunkami wykonywania zdjęć oraz wykonane zdjęcia poszczególnych działek (zawarte na płycie CD). Oznaczone przez skarżącego na załączniku graficznym wniosku o płatność na 2013r. granice zgłoszonych do płatności działek pokrywają się z granicami kontrolowanych działek. Jednakże w toku kontroli stwierdzono, że zadeklarowane powierzchnie poszczególnych działek nie pokrywają się z powierzchnią wykorzystywaną rolniczo. Jest to przy tym konsekwencją różnych okoliczności faktycznych, a mianowicie zgłoszenia do płatności powierzchni niekwalifikowanych do płatności z uwagi na stan użytków (droga w granicy działki A1, trawy na gruntach ornych, niekwalifikowane do UOP – część działki K1), przesunięcia granic (działka B1, część działki D1), zadeklarowania do płatności gruntu tymczasowo niekwalifikującego się do płatności (obszar nieobsiany i zakrzaczony - działka D1, obszar zakrzewiony – część działki DA1, część działki J1), braku zadeklarowanej uprawy na części działki (ugór – część działki DA1, ugór na części działki J1, mieszanki traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi – cześć działki K1). Także działka C, niedeklarowana do UOP, nie była użytkowana rolniczo, gdyż była zachwaszczona bez śladów użytkowania rolniczego.

Konkludując, stwierdzić należy, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania płatności nie była – jak to przyjął skarżący - wykładnia art. 34 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 1122/2009. Niezależnie bowiem od tego, czy strefa buforowa wynosiłaby 0,75 m (jak przyjął organ) czy 1,5m (jak tego oczekuje skarżący) z uwagi na znaczne zawyżenie powierzchni deklarowanej nie mieściła się ona w tolerancji wynoszącej nawet 1,5 m. Zasadniczą przyczyną zawyżenia zadeklarowanej powierzchni były okoliczności faktyczne nieużytkowania całej zadeklarowanej powierzchni pod zadeklarowaną uprawę sorga. Trudno też przyjąć, że zadeklarowanie pod uprawy powierzchni użytkowanej jako droga czy powierzchni wykraczającej poza granice ewidencyjne działki referencyjnej lub leżącej odłogiem od wielu lat stanowiło wynik wadliwych pomiarów dokonanych niezależnie od tego, kto tych pomiarów dokonywał: organ w toku kontroli czy skarżący przed złożeniem deklaracji na 2013r. Wręcz przeciwne takie działanie można uznać za celowe działanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził jednoznacznie, że głównym powodem rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania płatności UPO były ustalenia faktyczne powzięte podczas kontroli na miejscu (s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Rację ma organ, gdy podnosi, że rolnik powinien zadeklarować do płatności powierzchnie działek zgodnie z prawdą, tym bardziej, że oświadczenie takiej treści złożył, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Niezależnie od tego podnieść należy, że dla płatności UOP nie ma znaczenia powierzchnia PEG, stanowiąca maksymalny obszar kwalifikowany do płatności, lecz powierzchnia, która ma być użytkowana rolniczo w związku z wnioskiem o płatność UPO, a więc ta część z tej powierzchni, która ma być użytkowana zgodnie z deklaracją dla potrzeb płatności UOP. Jest tak dlatego, że w konsekwencji dynamiki zmian w działalności rolniczej i np. zaniechania prowadzenia działalności przez rolnika na części powierzchni PEG powierzchnia kwalifikowania do płatności UPO może być mniejsza niż powierzchnia PEG. Z tego względu to na rolniku ciąży obowiązek udowodnienia, że zadeklarowana do danej płatności powierzchnia jest zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym. Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący nie podważył poczynionych w toku kontroli ustaleń faktycznych, nie wykazał, że zadeklarował powierzchnie zgodnie z prawdą. W tym zakresie ograniczył się do kwestionowania ustaleń faktycznych jedynie poprzez kwestionowanie dokonanej przez organ wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i wynikającego z niego sposobu weryfikowania powierzchni zadeklarowanej i ustalania zarazem powierzchni kwalifikowanej. Jednakże istotnego argumentu wskazującego na faktyczną przyczynę zawyżenia deklarowanej powierzchni dostarcza sam skarżący w skardze, gdzie przyznaje on, że składając wniosek o przyznanie płatności na 2013r. kierował się wynikami kontroli za 2012r., bo płatności rolnośrodowiskowe i obszarowe przyznawane są do powierzchni. Sugerując się wynikami pomiarów wynikających z raportu kontroli z 2012r. uznał, że pomiary przeprowadzone podczas kontroli są wiarygodne i rzetelne, dlatego zadeklarował powierzchnie zweryfikowane w raporcie za 2012r. Powyższe wskazuje więc w sposób oczywisty, że deklarując powierzchnie do płatności UPO nie kierował się faktycznym obszarem uprawniającym do przyznania płatności UPO, lecz zweryfikowaną w innym postępowaniu przez organ powierzchnią. Taka postawa nie zasługuje na aprobatę, bowiem płatności UPO przyznawane są do faktycznej powierzchni, przeznaczonej pod objętą płatnością UPO uprawę, a nie posiadaną przez rolnika powierzchnią gruntów rolnych. Przyjęcie jako kryterium kwalifikowalności wniosku zgodności zadeklarowanej powierzchni z powierzchną stwierdzoną oznacza, że płatność przysługuje do faktycznej powierzchni. Z tego względu przyjęcie przez organ dla innej płatności (rolnośrodowiskowej na 2012r.) jako kwalifikowanej większej powierzchni nie przesądza automatycznie – jak to w istocie przyjął skarżący – że powierzchnia ta stanowi również powierzchnię kwalifikowaną dla UPO. Orzecznictwo sądowe podkreśla, że dla przyznania płatności obszarowej kluczowe znaczenie ma powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo, a dane z ewidencji gruntów mogą być traktowane jedynie jako materiał pomocniczy, gdyż dane te mogą w poszczególnych przypadkach nie oddawać rzeczywistych obszarów działki użytkowanej rolniczo (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007r., II GSK 259/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lipca 2009r., I SA/Sz 319/09). Tylko na marginesie tych rozważań wskazać należy, że skarżący zadeklarował łączną powierzchnię 103,56 ha przy stwierdzonej 89,77 ha, co oznacza, że łączna zawyżona powierzchnia wynosi o 13,79 ha i jest to znaczne zawyżenie powierzchni. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył wniosek niezgodnie ze stanem faktycznym. Ponadto nie wykazał, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, jak i nie poinformował organu przed zawiadomieniem o kontroli o zaistniałych nieprawidłowościach, co z kolei wyklucza zastosowanie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009r. W okolicznościach faktycznych sprawy, zwłaszcza wobec pasywnej postawy w zakresie obowiązku powiadomienia o zaistniałych nieprawidłowościach, oczywiste jest, że w nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Nie ma też racji skarżący w drugiej ze spornych kwestii, tj. że zaistniała siła wyższa lub nadzwyczajna okoliczność, z powodu której nie był w stanie dochować swoich zobowiązań, a którą był deszcz nawalny w dniach 26 maja 2013r. – 26 czerwca 2013r. Podawana przez skarżącego okoliczność deszczu nawalnego – czego nie kwestionowały organy w niniejszej sprawie – stanowi potencjalną okoliczność mogącą uzasadniać rezygnację ze stosowania zmniejszeń lub wyłączeń płatności. Zgodnie bowiem z art. 31 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa. Z kolei na mocy art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności. Jednakże samo zaistnienie siły wyższej nie jest wystarczające do odstąpienia przez organ od zastosowania zmniejszeń czy wyłączeń płatności. Ustawodawca wprowadza bowiem dalszy warunek w ust. 2 art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009. Stosownie do tegoż przepisu przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Z powyższych przepisów wynika, że dla uwzględnienia siły wyższej muszą zostać spełnione łącznie trzy warunki, a mianowicie zaistnienie siły wyższej, uniemożliwiającej dochowanie zobowiązania; zgłoszenie faktu jej wystąpienia organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość; oraz złożenie odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej tą okoliczność. Co istotne ciężar zawiadomienia o zaistnieniu siły wyższej spoczywa na rolniku, zjawiska atmosferyczne choć są znane w środowisku lokalnym nie podlegają uwzględnieniu przez organ z urzędu, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że spowodowały one znaczne szkody w gospodarstwie, a dokumenty potwierdzające zaistnienie klęski żywiołowej posiada rolnik i on jest uprawniony je przedstawić (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). W tym zakresie organ nie ma wiedzy o ustaleniach właściwej w sprawach klęsk komisji. Na tle tych przesłanek sporny jest moment, w którym skarżący był w stanie zawiadomić organ o zaistnieniu siły wyższej. Zdaniem skarżącego mogło to nastąpić dopiero po otrzymaniu pisma Wójta Gminy D. z dnia 23 stycznia 2014r., zawiadamiającego o zakwalifikowaniu jego gospodarstwa do dotkniętego deszczem nawalnym. Z pisma tego wynika co prawda, że opinia wojewody potwierdzająca fakt wystąpienia w gospodarstwie skarżącego niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (deszcz nawalny) została doręczona skarżącemu w dniu 4 listopada 2013r. To zaś oznacza, że wbrew twierdzeniom począwszy od tej daty skarżący mógł już dopełnić wynikającego ze wskazanych tu przepisów obowiązku. Jednakże zasadnie organ przyjął, że termin, w którym skarżący miał tę możliwość, biegł począwszy od dnia 2 sierpnia 2013r. W tej dacie został sporządzony z udziałem skarżącego protokół oszacowania zakresu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym skarżącego sporządzony po wystąpieniu niekorzystnego zjawiska atmosferycznego deszczu nawalnego w dniach 26 maja 2013r. – 26 czerwca 2013r. Z protokołu tego wynika, że "Komisja ustaliła, że wymienione zjawisko DESZCZU NAWALNEGO w gospodarstwie rolnym miało miejsce (...) w okresie od dnia 26.05.2013r. do dnia 26.06.2013r.", jak i dokonała szczegółowego zakresu i wysokości oszacowania szkody, co przedstawia załącznik do tego protokołu, zaś skarżący do tego protokołu oświadczył, że zamierza zaciągnąć kredyt "klęskowy" na wznowienie produkcji rolnej. Skoro zatem skarżący uczestniczył w czynności szacowania klęski żywiołowej spowodowanej deszczem nawalnym i w toku tej czynności powziął informację, że szkody zostały zakwalifikowane jako spowodowane siłą wyższą, a nadto zostało to wprost stwierdzone w tym protokole, to oznacza to, że już w dniu 2 sierpnia 2013r. został stwierdzony i udokumentowany fakt zaistnienia siły wyższej. Bez znaczenia jest więc data odebrania opinii wojewody co do ostatecznego zakresu i wysokości szkody, gdyż okoliczności te nie są okolicznościami prawotwórczymi w niniejszej sprawie, powiadomienie skarżącego o faktycznej wielkości oszacowanej szkody i odszkodowania nie zmienia bowiem daty otrzymania dokumentu, potwierdzającego fakt wystąpienia siły wyższej. Tymczasem skarżący w toku kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nie informował organu o zaistnieniu siły wyższej, co potwierdza treść niekwestionowanego raportu z kontroli. Fakt ten skarżący zgłosił natomiast w dniu 22 października 2013r. w sprawie innej płatności – płatności rolnośrodowiskowej na 2013r. To ostatnie stwierdzenie podważa obecne twierdzenia skarżącego, że dopiero po otrzymaniu pisma Wójta D. z dnia 23 stycznia 2014r. mógł dokonać przedmiotowego zawiadomienia. Zresztą dokonując w tej sprawie zawiadomienia organu o zaistnieniu siły wyższej deszczu nawalnego skarżący jako dowód potwierdzający jej zaistnienie przedłożył właśnie protokół z dnia 2 sierpnia 2013r., co tym bardziej podważa twierdzenie, że mógł tego dokonać dopiero po otrzymaniu opinii wojewody zgodnie z zawiadomieniem pisma Wójta D. z dnia 23 stycznia 2014r. Pismo to nie stanowiło więc istotnego dowodu na relewantną prawnie okoliczność. Nie sposób dać wiary twierdzeniom skarżącego zawartym w piśmie z dnia 25 czerwca 2014r. co do przyczyny dokonanych przez organ błędnych pomiarów z uwagi na ich sprzeczność ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W tym piśmie skarżący podnosi, że w wyniku deszczu kontrolerzy dokonali błędnych pomiarów powierzchni. Jednakże skarżący nie zauważa tego, co już szczegółowo podniesiono, że zawyżenie powierzchni zasadniczo było spowodowanie zawyżeniem powierzchni działki ewidencyjnej czy znajdowaniem się na poszczególnych działkach obszarów niekwalifikowanych do płatności, tj. droga czy wieloletni ugór i zakrzewienie działki, obszary tymczasowo niekwalifikowane do płatności lub znajdujące się na obszarach niedeklarowanych do płatności UOP. Jedynie incydentalnie zawyżenie było wynikiem nie stwierdzenia uprawy sorga.

W tych okolicznościach faktycznych nie sposób zarzucić organowi wadliwego zastosowania prawa materialnego, a to art. 57 w zw. z art. 73 i art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 31 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, poprzez bezpodstawną odmowę przyznania płatności UPO. Skoro bowiem skarżący w znacznym zakresie zawyżył zadeklarowaną do płatności powierzchnię i jednocześnie nie wykazał braku własnej winy w złożeniu nieprawdziwej deklaracji, jak i nie dochował wszystkich warunków zawiadomienia organu o zaistnieniu siły wyższej, to nie było podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie tej płatności na 2013r.

Nie jest również zasadny ostatni zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Tak sformułowany zarzut – choć nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze - oznacza, że skarżący kwestionuje prawidłowość sporządzenia uzasadnienia w aspekcie zasady informowania o motywach rozstrzygnięcia i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, co narusza regułę praworządnego działania organu. Wbrew temu zarzutowi w uzasadnieniu wskazano mające zastosowanie przepisy prawne, okoliczności faktyczne, jak również rozważono i podano przyczyny kwestionowanej w skardze odmowy przyznania uzupełniającej płatności. Organ szczegółowo omówił stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości w odniesieniu do każdej z zadeklarowanych działek odrębnie, ich wpływu na spełnienie warunków przyznania pomocy. Szczegółowo w odniesieniu do każdej działki wskazał precyzyjny jej obszar, na którym stwierdzono nieprawidłowości oraz ich konsekwencje. Wskazał za pomocą danych liczbowych i wyliczeń matematycznych sposób obliczenia powierzchni kwalifikowanej. Wynikająca z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia, została więc w niniejszej sprawie zrealizowana. Okoliczność, iż strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. O uchybieniu tych zasad nie stanowi podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał i wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną. Nie sposób zatem postawić organom zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania od organów państwa (art. 8 k.p.a.). Tak sporządzone uzasadnienie pozwoliło sądowi na kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś na ocenę spornych między stronami kwestii sposobu pomiaru powierzchni zadeklarowanych do płatności działek oraz siły wyższej.

Kontrolując zaskarżoną decyzję poza zakresem zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność powierzchni kwalifikowanej, tj. postępowanie spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a. oraz uwzględniające reguły postępowania określone w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz ustawie o płatnościach. Przeprowadzenie kontroli powierzono jednostce organizacyjnej dysponującej odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1, tj. określonymi w szczególności w pkt 3 i 4 § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 240 poz. 1605). Czynności kontrolne zostały dokonane przez kontrolerów posiadających odpowiednie kompetencje i wiedzę do ich dokonania. W toku tych czynności dopełniono wymogów art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 30 a ust. 3 ustawy o płatnościach. Z kontroli na miejscu sporządzono stosownie do ust. 1 art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 31 ust. 6 i 7 ustawy o płatnościach sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, w sprawozdaniu wskazano sprawdzone i zmierzone działki rolne oraz ich pomiary wraz z zastosowaną metodą pomiaru. Skarżącemu doręczono raport z kontroli z informacją, że w przypadku gdy nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu.

Kluczowy dowodem na okoliczność zgodności deklaracji z warunkami przyznania pomocy stanowi protokół z kontroli. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości - gdyż został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą wskazane wyżej warunki - nie można organowi postawić skutecznego zarzutu wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. O wadze tego protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność. Ocena, czy stwierdzona protokołem - po przeprowadzeniu kontroli na miejscu - nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy też oparcia się na fachowych opracowaniach (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK , 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07). Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi bezstronne co do zasady przypisać więc należy przymiot wiarygodności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., VIII SA/Wa 929/11, LEX nr 1106345). Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie spoczywa jednak na stronie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 lutego 2012r., III SA/Lu 765/11, LEX nr 1139313).

Zważywszy na powyższe protokół z kontroli jako zawierający określone prawem elementy oraz sporządzony przez upoważnione do tego osoby posiadające wyspecjalizowaną wiedzę mógł stanowić kluczowy dowód w sprawie na okoliczność zawyżenia przez skarżącego deklarowanej do płatności UOP powierzchni. Wobec doręczenia skarżącemu protokołu miał on możliwość zapoznania się z nim, jednakże nie wniósł do niego żadnych zastrzeżeń ani uwag, co oznacza, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne zaakceptował w całości. Co istotne zapisy protokołu korespondują z innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami, w szczególności wykonanymi w toku czynności kontrolnych zdjęciami oraz podpisanym przez skarżącego załącznikiem graficznym wniosku o płatność na 2013r., co do granic zadeklarowanych działek. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma podstaw do podważenia treści merytorycznej protokołu, w szczególności w zakresie dokonanych pomiarów działek i ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowanej do pomocy, czy kwestionowania metody dokonywania pomiarów, jedynie z uwagi na zastosowaną szerokość strefy buforowej. Nie sposób też zarzucić organowi zastosowania wadliwej metody pomiaru powierzchni, gdyż w tym zakresie ustawodawca unijny i krajowy pozostawia szerokie spektrum środków dowodowych. Wybór metody pomiaru wobec tego pozostawiony jest swobodzie podmiotu dokonującego pomiaru. Bez wątpienia o wyborze metody będą decydować w znacznym stopniu również uwarunkowania i ukształtowanie terenu, wielkość i kształt działek, występowanie na nim urządzeń pomniejszających faktycznie możliwą do zadeklarowanej uprawy rolnej powierzchnię, tj. rowy melioracyjne, tereny pod stacje służące obsłudze wodnej czy energetycznej itp., jak i okoliczność nieutrzymywania w dobrej kulturze rolnej powierzchni o nieregularnych kształtach. W niniejszej sprawie organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki (oceniając wizualnie) i dokonując oceny stanu zadeklarowanych upraw, zaś pomiary powierzchni faktycznie wykorzystywanej pod zadeklarowane uprawy dokonały za pomocą urządzenia GPS, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek, wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek (zawierającymi dokładny opis poszczególnych działek oraz kierunek wykonywania zdjęć). Bez wątpienia zastosowana przez organy metoda kontroli zadeklarowanych przez skarżącego działek nie tylko była dozwolona przez ustawodawcę unijnego, ale wręcz mieściła się w szerokiej definicji metod kontroli (art. 34 ust. 1, ust. 2 akapit pierwszy, ust. 6, art. 33 akapit drugi i at. 35 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 75 § 1 k.p.a.). Co więcej użycie odbiornika pomiarów satelitarnych GPS zapewniło z pewnością bardziej dokładne pomiary powierzchni niż pomiary dokonywane przy zastosowaniu tradycyjnej taśmy mierniczej. Jest to o tyle istotne, że – jak wynika z poczynionych przez organy ustaleń – zadeklarowane działki nie były w całości użytkowane rolniczo pod zadeklarowane uprawy, a precyzyjne określenie niezadeklarowanej powierzchni tradycyjnymi metodami byłoby nie tyle utrudnione co wręcz niemożliwe. Na niektórych działkach znajdują zakrzewienia, zachwaszczenia, droga, pomniejszające powierzchnię deklarowaną pod uprawy. W tych okolicznościach wybór GPS jako metody pomiaru jest jak najbardziej trafny, gdyż powoduje, że wymóg zapewnienia przy dokonywaniu pomiarów jakości pomiaru został w tej sprawie spełniony. Skoro zaś skarżący nie zaoferował żadnych dowodów potwierdzających prawdziwość zgłaszanych przez niego twierdzeń, prawidłowość przeprowadzania kontroli i poprawność protokołu z czynności kontrolnych nie zostały przez niego podważone, to brak podstaw by ustaleniom organów odmówić wiarygodności. Także dokonana przez organy szczegółowa – co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji - ocena zgromadzonych dowodów została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jest prawidłowa, spójna, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym, każdy dowód w sprawie został oceniony przez organy w korelacji z pozostałymi. Organ nie pominął w sprawie żadnego dowodu o prawotwórczym charakterze. Ich łączna ocena umożliwiła organom stworzenie spójnego i kompleksowego obrazu stanu faktycznego sprawy.

Wobec tego, że skarżący kwestionował decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 14 kwietnia 2015r. jedynie w części odmawiającej przyznania płatności UPO na 2013r., prawidłowa jest również sentencja zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy tę decyzję w części odmawiającej przyznania płatności. W niezaskarżonej części decyzja ta stała bowiem ostateczna. W orzecznictwie sądowym podnosi się bowiem, że organ odwoławczy nie jest obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeśli zatem organ odwoławczy nie skorzystał z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją pierwszej instancji w pozostałej części (por. tak wyrok NSA z dnia 2 września 2015r., I OSK 187/14, Lex nr 1918534).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

d.j.