Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1482/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.50 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Mitis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. S., M. S. i M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego E. S., kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) a na rzecz M. S. oraz M. S. po 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia E. S. na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 6 czerwca 2008 roku, znak: PINB [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych inwestycji pod nazwą "przebudowa i modernizacja budynku mieszkalno-usługowego z adaptacją poddasza na cele mieszkalne" posadowionego na działkach nr "1", "2", "3" w D. oraz w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji oraz ekspertyzy stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją budynku usytuowanego na działkach nr "1", "2", "3" położonych w miejscowości D., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 5 listopada 2007 r. na wniosek A. i R. P. i toczyło się w przedmiocie ustalenia zgodności realizacji inwestycji pod nazwą "przebudowa i modernizacja budynku mieszkalno-usługowego z adaptacją poddasza na cele mieszkalne" posadowionego na działkach nr "1", "2", "3" w D. z uzyskanym pozwoleniem na budowę znak UAN l — [...] z dnia 12 czerwca 1995 r. wydanym przez Urząd Gminy i Miasta D.

W toku postępowania przeprowadzono w dniu 20 maja 2008 r. oględziny na ww. działkach, w trakcie których stwierdzono, iż jest na nich realizowany budynek mieszkalno-usługowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na podstawie porównania projektu technicznego budynku będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę i stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin, ustalono, iż inwestor dokonał podczas realizacji inwestycji odstępstw polegających na zabudowaniu północnego narożnika budynku (przy działce nr "4") oraz nadbudowie poddasza budynku (w miejscu tarasu wykonano jaskółkę), przez co zmieniły się jego charakterystyczne parametry, takie jak powierzchnia zabudowy, użytkowa oraz kubatura. Stwierdzono ponadto, iż zmieniony został sposób użytkowania poddasza z mieszkalnego na handlowo-usługowy.

W związku ze stwierdzeniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę oraz ustaleniem, iż inwestor nie uzyskał nowego pozwolenia na budowę pozwalającego na zmianę sposobu wykonania inwestycji, organ pierwszej instancji w dniu 6 czerwca 2008 r. postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowych działkach oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji oraz ekspertyzy stanu technicznego wykonywanych robót budowlanych.

Na postanowienie to inwestor, działając przez swojego pełnomocnika, wniósł w terminie zażalenie. Pełnomocnik podniósł, iż zgodnie z jego opinią zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem, ponieważ winno zostać oparte na stanie prawnym istniejącym w dacie ostatniego istniejącego wpisu w dzienniku budowy. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że przedmiotowe roboty zostały już ukończone, co w jego ocenie przesądza o bezprzedmiotowości zaskarżonego postanowienia. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż w chwili, kiedy roboty budowlane zostały ukończone, nie obowiązywał przepis art. 50 ust. 4 w brzmieniu zacytowanym w zaskarżonym postanowieniu, co ma świadczyć o wydaniu postanowienia bez podstawy prawnej.

PINB przesłał akta postępowania wraz z zażaleniem do organu nadrzędnego wraz z adnotacją, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do wzruszenia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Przeprowadzono oględziny na miejscu budowy, wszechstronnie zweryfikowano ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania. Zachowano wszystkie wymogi płynące z zasady czynnego udziału stron, m.in. w ten sposób, iż informowano strony o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych czynności postępowania oraz dano im możliwość wypowiedzenia się na temat poczynionych ustaleń. Z tych powodów ustalenia faktyczne PINB w L. mogą być podstawą do merytorycznego orzeczenia w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji jest co do zasady słuszna. Po pierwsze, organ prawidłowo ustalił, jakie przepisy prawa należało zastosować w sprawie. Nie zasługują na uwzględnienie argumenty pełnomocnika strony skarżącej, zgodnie z którym miałyby to być przepisy obowiązujące w dacie dokonania ostatniego zapisu w dzienniku budowy. Nie ma przepisu prawa, który pozwalałby na wysunięcie takiego argumentu. Co więcej, pomiędzy stanem prawnym w chwili obecnej, oraz w chwili wskazanej przez pełnomocnika skarżącego, nie istnieją zasadnicze różnice jeśli chodzi o przepisy, które stały się bezpośrednią podstawą rozstrzygnięcia. W szczególności przepis art. 50, który wylicza przesłanki do nakazania wstrzymania budowy, zarówno w brzmieniu obecnym, jak również w brzmieniu z 1996 r. zawierał przesłankę określoną jako wykonywanie budowy "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych pozwoleniem" z tą tylko różnicą iż w chwili obecnej przesłanka ta jest określona w art. 50 ust. 1 pkt 4, a w 1996 r. była określona w art. 50 ust. 1 pkt 3, co oznacza, że praktycznie zmiana prawa polegała wyłącznie na przesunięciu omawianej regulacji, a nie jej zmianie. W świetle tych faktów zarzuty pełnomocnika strony nie mogą zostać uwzględnione.

W ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku i ustalił istnienie odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz innych warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ nadzoru prawidłowo przystąpił do ustalenia, czy stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny, czy też nie. W tym celu przywołał normę art. 36a Prawa budowlanego i na tej podstawie prawidłowo ustalił, że skoro odstąpienie dotyczyło kubatury, powierzchni i rozmiarów przedmiotowego budynku, to należy stwierdzić, że miało ono charakter istotny. W konsekwencji organ pierwszej instancji zasadnie przeszedł następnie do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach".

W ocenie organu odwoławczego, z analizy działania organu l instancji należy wysnuć wniosek, iż PINB działał w sposób prawidłowy zarówno jeśli chodziło o zastosowanie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. S., M. S. i M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., przez to, że organ l Instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i go w sposób właściwy rozpatrzył w związku z treścią art. 50 i 51 oraz pominięcie treści art. 71 ust. 1 pkt 1 i bezpodstawne zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane wyżej przepisy prawa oraz uzasadniony interes strony skarżącej. Z przytoczonego przez zaskarżone postanowienie stanu faktycznego jedyną niesporną okolicznością jest fakt, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 5 listopada 2007 r. na wniosek pełnomocnika A. i R. P., którzy prawdopodobnie w 2003 r. roku nabyli sąsiednią nieruchomość i od 2004 r. pozostają w sporze cywilno-sądowym ze skarżącymi o ochronę posiadania wyimaginowanej służebności przechodu.

Wskazano, że budynek, którego dotyczy postępowanie został wzniesiony w XIX wieku i w związku z tym został objęty nadzorem konserwatorskim. Od chwili jego wzniesienia jest nieprzerwanie użytkowany, przez poprzednich właścicieli, jak i obecnych. Remont i modernizacja obiektu odbywała się w czynnym obiekcie. Z uwagi na nadzór konserwatorski stosownie do wymogów Prawa budowlanego remont budynku nie mógł się odbywać na podstawie tylko zgłoszenia, lecz w oparciu o pozwolenie na budowę. Skarżący E. S. wraz ze swą małżonką po zakupie w 1992 r. budynku, wynajęli architekta, który przygotował koncepcję architektoniczną i projekt remontu, częściowej przebudowy i modernizacji dla realizacji postępowania administracyjnego. Skarżący w 1995 r. uzyskali pozwolenie na budowę i w dniu 14 czerwca 1995 r. rozpoczęli prace, które zakończyli 18 listopada 1996 r. Przedmiotowe postępowanie zatem zostało wszczęte po 11 latach od zakończenia prac budowlanych, w wyniku których budynek w parterze miał część usługową (2 sklepy od strony ul. [...]) i jedno mieszkanie z wejściem od podwórka z ul. [...], a na piętrze wyłącznie część mieszkalną - również z wejściem od ul. [...]. W mieszkaniu tym mieszkał były współwłaściciel, na podstawie prawa służebności mieszkania, co gwarantował mu akt notarialny umowy kupna sprzedaży budynku.

W trakcie wykonywania konstrukcji dachu i jego pokrycia, co miało miejsce w okresie późno jesiennym (od 21.X. 1996 r. do 18.XI.1996 r.) okazało się, że budynek był "niewinklowy" od strony ul. [...], na co nie zwrócił uwagi projektant, a właściciele nie zmieniali bryły budynku (ściany parteru jedynie zostały wzmocnione), stąd powstał problem z konstrukcją więźby dachowej. Nasunęło się wówczas rozwiązanie, również podyktowane nadchodzącą zimą, by wykonać symetrycznie drugą lukarnę, co poprawiło symetrię dachu, niejako "zgubiło" trapezowy kształt bryły budynku od ul. [...]. Ten fakt (dodatkowej lukarny) jest obecnie przedmiotem postępowania, oraz jest traktowany jako istotne odstępstwo od projektu, przez zwiększenie powierzchni zabudowy, użytkowej i kubatury.

Skarżący podnieśli, że nie jest prawdą, iż w trakcie realizacji prac zabudowano narożnik północny budynku. W tym miejscu była weranda z wejściem i oknem do mieszkania służebnika. Ponieważ wejście nie miało wiatrołapu, małżonka skarżącego E. S. zwróciła się do byłej właścicielki z prośbą o zgodę na zabudowanie tej werandy, by w ten sposób utworzyć wiatrołap. Taką zgodę uzyskała od byłej właścicielki. Ten sposób postępowania został podpowiedziany przez urzędników gminnych. Prac budowlanych już w tym późnym okresie jesiennym nikt nie prowadził.

Do zabudowy doszło, gdy budynek był ocieplany, a więc w kilka miesięcy po zakończeniu prac budowanych objętych pozwoleniem na budowę. Prace ociepleniowe jednak - zgodnie z Prawem budowlanym nie są objęte ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem. Bez znaczenia jest tu treść oświadczenia wskazująca na zbieżność z wykonywanymi pracami modernizacyjnymi przy budynku. W przedmiotowym oświadczeniu istotna jest jedynie zgoda byłej właścicielki, albowiem zabudowa dotyczy sąsiedztwa działki innego właściciela. Również i ten fakt jest przedmiotem obecnego postępowania i jest traktowany jako istotne odstępstwo od projektu, albowiem zwiększa to powierzchnię i kubaturę budynku. Dla A. i R. P. zwłaszcza ten ostatni fakt miał najistotniejsze znaczenie, albowiem w tym miejscu miał przebiegać domniemany szlak służebny przechodu. To także zaowocowało rozstrzygnięciem sądu Rejonowego w M. (uchylonym), polegającym na rozbiórce budynku.

Skarżący podnieśli, że:

małżonka skarżącego E. S. – C. S. od pierwszych lat 1990 r. w budynku przy ul. [...] prowadziła sklep wielobranżowy i po nabyciu przez małżonków S. własności budynku, opodatkowaniem objęty został ten budynek w takiej części, w jakiej jego powierzchnia była przeznaczona na prowadzenie działalności gospodarczej - a więc 140 m2. Dowodem na to są podatkowe decyzje wymiarowe za 2000 r., 2001 r., 2002 r. i 2003 r. gdzie występuje pozycja: budynek na działalność gospodarczą

o śmierci C. S. (w grudniu 2003 r.) budynek stał pusty, sklep należący do skarżących co prawda istniał, ale był w likwidacji i często nie był czynny, lecz podatek był uiszczany tak jak w latach poprzednich, gdyż tak zadeklarowała przed swoją śmiercią jego właścicielka – C. S., skarżący tego zgłoszenia nie zmieniali,

w 2005 r. sklep został wynajęty. Pod koniec 2005 r. wynajęto również część mieszkalną istniejącego budynku na parterze i piętrze na działalność gospodarczą, stąd w podatkowej decyzji wymiarowej pojawiła się też druga i trzecia pozycja 67 m2 i 73 m2: budynek na działalność gospodarczą (łącznie 280 m2 = 140 + 67 + 73). Zmiana przeznaczenia z funkcji mieszkalnej na użytkową następowała stopniowo w kolejnych latach w miarę zgłaszania się kolejnych najemców, przy czym należy zaznaczyć, iż zmiana ta nie wiązała się z jakimikolwiek przeróbkami w substancji budynku. Pomieszczenia jadalnio-kuchni wynajęto na zakład fryzjerski, a pokoje na biura.

Na 2008 r. zadeklarowano dalsze podnajęcia pomieszczeń na działalność gospodarczą, stąd decyzja wymiarowa dotyczy już powierzchni 345 m2 (16 + 83,5 + 67 + 106,50 + 73), która to deklaracja jest w zgodzie z treścią Uchwały nr XVI/145/07 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2007 r. nr 915, poz. 6228). Dokumentacja w powyższym zakresie zgromadzona w postępowaniu administracyjnym - być może zalega przy sprawie nr [...] - stanowi dowód na okoliczność innego niż przedstawiony w postanowieniu stan faktyczny sprawy, co rażąco narusza zasady postępowania wyrażone szczególnie w art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Skarżący podnieśli także, iż zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pominął fakt, że art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j-1. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) od 26 września 2005 r. uległ zmianie, poprzez uchylenie w art. 77 ust. 1 pkt 1, na mocy noweli z 28 lipca 2005 r. - art. 1 pkt. 18 (Dz. U. z 2005 r. nr 163, póz. 1364). Ta nowelizacja spowodowała pominięte przez organy ograniczenie treści definicji "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Od 26 września 2005 r. nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na użytkowy i użytkowego na mieszkalny, jeśli nie jest to przekształcenie naruszające stosunki sąsiedzkie i plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem uchylenie art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego skutkuje tym, iż przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, nie będzie od dnia 26 września 2005 r. uznane za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z tej przyczyny wydane postanowienie jest błędne i bezpodstawne.

Podniesiono w skardze, że problemem dla organów władzy budowlanej jest to, iż skarżący nie posiadają decyzji o użytkowaniu obiektu. Organy jednakże pomijają okoliczność, iż dla budynków istniejących i użytkowanych nieprzerwanie od XIX wieku nie wydaje się nowej decyzji o użytkowaniu, nawet gdy są one remontowane, przebudowywane, modernizowane. Wymagane są jedynie odbiory techniczne, a takie zostały dokonane, skoro Zakład Energetyczny, Zakład Gazowy, Zakład Wodociągowy i kominiarz dopuścili do eksploatacji instalacje i zawarli stosowane umowy.

Organy pomijają również fakt, iż art. 3 pkt 6 zmieniony został przez art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 lipca 2003 r. Zmiana ta spowodowała usunięcie pojęcia "przebudowy" z definicji "budowy" i przesunięcie tego pojęcia do definicji "roboty budowlane" a więc kategorii nie obejmowanej żadnym pozwoleniem na budowę, bo odnosi się to do czynności technicznych, a nie rzeczowych. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uchylając wskutek zaskarżenia, wydane przez organ l Instancji postanowienie o nałożeniu na E. S. kary pieniężnej w kwocie 75.000 zł, za tzw. samowolę budowlaną.

Skarżący podnoszą, że nie są im znane jakiekolwiek ustalenia (inwentaryzacja) dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. domu przed jego przebudową, poza tym, że dom stoi w tym miejscu w którym stał, jest tak samo "nie winklowy, jak był" w przeciwieństwie do projektów technicznych, przyjmujących kąty proste. Również korytarz i schody na poddasze (strych) są dokładnie w tym samym miejscu, w którym były pierwotnie. Jedynie dodane są "jaskółki" dla poprawienia stabilności konstrukcji dachu, jego wyglądu i estetyki budynku, na tym "nie winklowym" domu.

Podniesiono w skardze także, że brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych (nie wskazano w ogóle przyczyn), jak i prawnych do wykonywania również ekspertyzy technicznej budynku, gdyż fakt wynajmu pomieszczeń nie spowodował, iż nieruchomość budynkowa stała się obiektem użyteczności publicznej.

Skarżącym również nie jest niż wiadome, aby ich budynek został wpisany do rejestru zabytków, poza XVIII wieczną figurą stojącą przed frontem budynku od ul. [...], dla której odpowiedniej ekspozycji wymagane było uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków rozwiązania elewacji frontowej budynku zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego m. D., w zakresie układu zabudowy [...], a w szczególności jego pierzei rynkowych, które posiadają wartości historyczne. W tej mierze skarżący przedłożyli - jako dowód w sprawie - dokumentację uzgodnień z Konserwatorem zabytków - w niniejszej sprawie i w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący podnieśli, że na inwestorów nałożono obowiązki większe, niż wymaga tego ustawa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Po 11 latach od zakończenia prac budowlanych organ wszczął postępowanie i usiłuje wyegzekwować obowiązki, jakie wymagane są przy budowie nowego obiektu budowlanego. Wstrzymanie prac po 11 latach od ich niewątpliwego ukończenia, wydaje się nie tylko nielogiczne, ale i bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone, a nie kontynuowane wielowątkowe, zwłaszcza, że spory sąsiedzkie rozwiązywane są przed sądami powszechnymi, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Nadto zdaniem skarżących zastosowanie w sprawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego jest bezzasadne, także dlatego, że przepis ten jest przepisem przejściowym i odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie tej ustawy, które wypełniały hipotezę art. 48 tej ustawy. Oznacza to, że nie ma on zastosowania, gdy budowa została podjęta po dniu 1 stycznia 1995 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lipca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest norma zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którą w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z tego względu powoływanie się przez organ drugiej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest nieuzasadnione.

Treść art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane w sytuacji prowadzenia robót budowlanych, tzn. w czasie ich trwania, nie daje natomiast podstaw do wstrzymywania robót, które zostały już wykonane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., II OSK 629/07, LEX nr 347905). W'ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych -wykonywanych, co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1-4 ust. 1 jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Przepis ten nie odnosi się do robót budowlanych, które już zostały wykonane. To, że roboty budowlane zostały przerwane w znaczeniu prawnym i faktycznym nie oznacza, że nie zostały one wykonane w jakimś zakresie, co pozwoliło organom na stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Dokonując wykładni określonego przepisu, nie można nie brać pod uwagę czasów i trybów, w jakich zostały użyte zamieszczone tam czasowniki (wykonywanych, wykonane). W sytuacji kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, niepubl.).

Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wynika w sposób bezsporny, czy roboty budowlane, o których wstrzymaniu orzeczono zaskarżonym postanowieniem w chwili wydawania tego postanowienia były czy też nie były zrealizowane. Poza oświadczeniami inwestora - których organy obydwu instancji nie oceniły - iż proces inwestycyjny został już zakończony (pismo pełnomocnika skarżących z dnia 11 kwietnia 2008 r. - k. 130, oświadczenia pełnomocnika skarżących i skarżącego M. S. złożone do protokołu oględzin z dnia [...] maja 2008 r. - k. 141, z których wynika, że zabudowa werandy nastąpiła za zgodą poprzedniej właścicielki nieruchomości, a fakt wykonania spornej jaskółki został odnotowany w dzienniku budowy), brak jakichkolwiek udokumentowanych ustaleń organów w tym zakresie. Protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2007 r. (k. 17) obok ogólnego stwierdzenia, iż na działce nr "1" w D. posadowiony jest budynek dwukondygnacyjny, zawiera wyłącznie odnotowanie oświadczeń składanych przez E. S. i M. S.. Z kolei z protokołu oględzin z dnia [...] maja 2008 r. wynika, że inwestycja pod nazwą "przebudowa i modernizacja budynku mieszkalno-usługowego z adaptacją poddasza na cele mieszkalne" na przedmiotowej działce "jest realizowana", przy czym z dołączonych do tego protokołu fotografii wynika, że w dniu oględzin przedmiotowa inwestycja, w tym również w zakresie wskazywanym w zaskarżonym postanowieniu - była już zrealizowana, a zwłaszcza zabudowany był północny narożnik budynku (przy działce nr "4’) oraz nadbudowane poddasze budynku (poprzez umieszczenie jaskółki w miejscu projektowanego tarasu). Fotografie powyższe nie mogą jednak stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Zaznaczono wprawdzie na kartach na których fotografie te naklejono, że stanowią one załącznik do protokołu z dnia [...] maja 2008 r., jednakże załącznik ten nie został podpisany przez organ administracji i strony postępowania. Gdyby nawet przyjąć, iż uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, to nie zmienia to faktu sprzeczności pomiędzy ustaleniami wynikającymi z protokołu, według których inwestycja jest w trakcie realizacji, a stanem, jaki odzwierciedlają fotografie wskazujące, że inwestycja w dniu oględzin była już zrealizowana.

W tym stanie rzeczy wyjaśnienia wymaga, czy istniała podstawa do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zważywszy, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane (w rozumieniu prezentowanym w wyżej cytowanym orzecznictwie) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Jak już wskazano ustalenia organów w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne. Podkreślić należy, że dla oceny stanu inwestycji z punktu widzenia jej zrealizowania całościowego bądź częściowego nie ma znaczenia okoliczność braku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. Brak takiego pozwolenia, czy okoliczność nie wystąpienia o nie przez inwestora, nie oznacza automatycznie, że roboty budowlane są w toku. Jak wyżej sygnalizowano, nawet fakt, że roboty budowlane zostały przerwane w znaczeniu prawnym i faktycznym nie oznacza, że nie zostały one wykonane w jakimś zakresie.

Wskazać również należy na uchybienia w zakresie ustalenia adresata zaskarżonego postanowienia. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że współinwestorem, a obecnie jedynym właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego jest E. S. (po śmierci C. S.). Zauważyć jednakże należy, że wypisy z rejestru gruntów znajdujące się w aktach sprawy dotyczą stanu na dzień 2 listopada 2007 r. (k. 8 akt administracyjnych), a odpis z księgi wieczystej sporządzono w dniu 13 lutego 2008 r. (k. 94). Również oświadczenie E. S., M. S. i M. S., iż M. S. i M. S. nie są właścicielami przedmiotowej nieruchomości pochodzi z 17 grudnia 2007 r. (k. 23). Z oświadczenia pełnomocnika skarżących z dnia 11 kwietnia 2008 r. (k. 130) wynika, że M. S. i M. S. nie byli uczestnikami procesu inwestycyjnego i nie zostało wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po C. S.. Organy administracyjne wydając swoje rozstrzygnięcia w dniu 6 czerwca 2008 r. i 17 lipca 2009 r. skierowały postanowienia również do M. S. i M. S. nie wyjaśniając powodów takiego działania, chociaż dostrzegały konieczność zbadania tej kwestii, o czym świadczy pismo z dnia 5 marca 2008 r. (k. 97). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane dopiero po upływie roku od czasu wydania rozstrzygnięcia pierwszej instancji, co tym bardziej obligowało do zweryfikowania katalogu osób, do których może być adresowane rozstrzygnięcie nakładające obowiązek, a taki charakter ma zaskarżone postanowienia, którym orzeczono również w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji oraz ekspertyzy stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją budynku usytuowanego na działkach nr "1", "2", "3" położonych w D.. Uchybienie w zakresie poprawnego ustalenia katalogu stron postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż może prowadzić bądź do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bądź do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jako skierowanego do osoby, która nie jest stroną postępowania - na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Z tego względu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego również w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania jest niezbędne w toku dalszych czynności podejmowanych przez organy administracji po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

Z powyższych powodów należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowieni organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie postanowień obydwu instancji jest konieczne, gdyż konieczne jest ustalenie aktualnego rzeczywistego stanu faktycznego, a w konsekwencji ocena, czy istnieją podstawy do orzekania o wstrzymaniu wykonana! robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy obydwu instancji nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności, mających wpływ na dopuszczalność wydania w przedmiotowym stanie faktycznym postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), naruszyły przepisy postępowania dotyczące zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisy konkretyzujące tę zasadę zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało fakt, jak i treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy - w związku z wymienionymi wyżej uchybieniami - tracą na tym etapie postępowania znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy te zarzuty podnoszone w skardze do sądu administracyjnego, które nie dotyczą poprawności ustaleń faktycznych i postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne z uwagi na braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zasygnalizować jedynie należy, że postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lecz jego realizacji niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Z tego względu powoływanie się przez skarżących na treść art. 71 Prawa budowlanego -zarówno w aktualnym, jak i wcześniejszym brzmieniu - nie znajduje uzasadnienia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270).