Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 983/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a. art. 200, art. 223 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 41 ust.  1 - 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 67 poz 47  art. 3 ust. 1, art. 7
law: Dyrektywa 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. zmieniająca dyrektywę Rady 96/53/WE ustanawiającą dla  niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i  międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz G. P. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje ściągnąć od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 50 zł tytułem nieuiszczonej przez skarżącego części wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 983/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. o nałożeniu na G. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] w B. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.

Podstawą prawną powyższego rozstrzygnięcia były następujące przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3, pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. - dalej jako: prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2069 – dalej jako: udp).

Podstawą faktyczną były ustalenia poczynione w toku kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu [...] października 2018 r. w miejscowości R. nad [...] na drodze krajowej nr [...] zaliczonej do kategorii dróg, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., podczas której zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował R. F., który wykonywał przejazd drogowy na trasie [...] z ładunkiem estrów metylowych w imieniu skarżącego.

Stwierdzono, że rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej ciągnika wynosi 13,2 t (po odjęciu 2% tolerancji) i został przekroczony o 3,2 t w stosunku do dopuszczalnych 10 t, co stanowi przekroczenie o 32%.

Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] października 2018 r.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 i art. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, niedostateczne zbadanie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez pominięcie, że masa całkowita kontrolowanego pojazdu nie przekraczała dozwolonych granic (dmc), a przekroczenie nacisku na oś mogło być wynikiem wadliwego rozłożenia ładunku; art. 8 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak prowadzenia postępowania w sposób staranny, gwarantujący równe traktowanie i budzący zaufanie do organu polegające na braku dążenia do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz ustalenia masy całkowitej i okoliczności przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś napędową, a także naruszeniu zasady równości wobec prawa, poprzez ustalenie wartości przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś napędową w stosunku do sprzecznych z Dyrektywą 96/53/WE parametrów ustanowionych przepisami krajowymi, podczas, gdy zasada równości nakazuje zachowanie równości zarówno na etapie stanowienia, jak i stosowania prawa, wobec czego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy dyrektywy; art. 107§3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej decyzji, w szczególności ograniczenie uzasadnienia jedynie do wskazania ustalonego przez organ obciążenia osi napędowej kontrolowanego pojazdu o wartości 13, 2 t przy braku wskazania sposobu obliczenia oraz podstaw ustalenia przekroczenia dopuszczalnych norm w sytuacji wyposażenia pojazdu w kilka osi, przy braku przekroczenia dmc; nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a prd kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie nienormatywnego charakteru pojazdu w rozumieniu ww. przepisu; art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne nałożenie na odwołującego kary pieniężnej; art. 140 ust. 4 prd poprzez brak zastosowania w sytuacji dochowania należytej staranności przez skarżącego, w tym dochowanie prawidłowej masy całkowitej i braku wpływu skarżącego na sposób załadunku towaru; art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i pominięcie okoliczności, ze krajowe przepisy w sposób nieprawidłowy implementowały przepisy Dyrektywy 96/53/WE oraz art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł , podczas, gdy nawet w przypadku ustalenia, że odwołujący dopuścił się przejazdu bez wymaganego zezwolenia, procentowy zakres przekroczenia dopuszczalnego obciążenia pojazdu na oś napędową ustalać należy w odniesieniu do dopuszczalnego nacisku w wymiarze 11,5 t, co powinno skutkować ustaleniem, iż wartość przekroczenia wynosi ok. 15 %, a w konsekwencji nałożeniem kary pieniężnej w wymiarze 2000 zł (art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. b).

GITD na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdził, iż art. 189a § 2 kpa nie ma w sprawie zastosowania w zachodzącej w niniejszej sprawie sytuacji, w której kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ich wysokość określona została w sposób sztywny w art. 140 ab prd. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189 d kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 kpa, nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania art. 189e oraz 189f kpa. Do decyzji nakładanych na podstawie art. 140aa ust. 1 prd mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 140aa ust 4 prd.

Jak stanowi art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem:

- pkt 1 - uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy.

- pkt 2 - przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1.

W myśl art. 64 ust. 2 ww. ustawy zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.

Zgodnie z art. 140aa ww. ustawy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1. lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd.

Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 udp, po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. W przepisie art. 41 ust. 1 udp znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu:

1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t,

2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t,

- mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2017 r. poz. 878).

Droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do10t.

Organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do prd jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu:

a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I—VI,

b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Zgodnie z kolei z art. 140 ab ust. 1 pkt 3 prd karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości:

1) 1500 zł - za brak zezwolenia kategorii I i II;

2) 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii II [-VI;

3) za brak zezwolenia kategorii VII:

a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne w artości nie więcej niż o 10%,

b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkow ita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nic więcej niż 20%,

c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości i 5000 złotych - za brak zezwolenia kategorii VII - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż o 20%. W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi: 15000 złotych.

Organ wskazał, iż miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zespół pojazdów został zważony przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II1 o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwem deklaracji z dnia [...] stycznia 2018 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] października 2018 r.

Organ przywołał też przepis art. 140 aa ust. 4 prd, przewidujący przesłanki negatywne wszczęcia i prowadzenia postępowania i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, których występowania w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził.

Uznając niezasadność podnoszonych przez stronę zarzutów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej.

Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niedostatecznie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, polegające na całkowitym pominięciu przez organ I instancji, a co najmniej niedaniu należytego znaczenia okoliczności, iż kontrolowany pojazd posiadał masę całkowitą mieszczącą się w granicach dopuszczalnej masy całkowitej oraz inne parametry odpowiadające ustawowym wymogom, a jedynie został załadowany w sposób niezapewniający należytego rozłożenia nacisku na osie, podczas gdy okoliczności te miały kluczowe znaczenie dla oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej - wobec wytycznych Głównego Inspektora Transportu Drogowego nakazujących akceptowanie nacisku na osie napędowe przekraczającego wartości 8 t i 10 t przy spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących dopuszczalność przejazdu;

2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak prowadzenia postępowania w sposób staranny, gwarantujący równe traktowanie i budzący zaufanie do organu polegające na braku dążenia do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności okoliczności przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś napędową, a także naruszeniu zasady równości wobec prawa, poprzez ustalenia wartości przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś napędową w odniesieniu do sprzecznych z Dyrektywą 96/53/WE parametrów ustanowionych przepisami krajowymi, podczas gdy zasada równości nakazuje zachowanie równości zarówno na etapie stanowienia, jak i stosowania prawa, wobec czego w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy dyrektywy,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej oraz faktycznej decyzji, w szczególności:

a) oparcie decyzji na niejawnym i nieznanym stronie dokumencie, tj.

piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa nr [...], w którym wytyczne Głównego Inspektora Transportu Drogowego miałyby zostać odwołane, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie merytoryczne odniesienie się do uzasadnienia decyzji oraz jej weryfikację w wyniku wniesionego środka odwoławczego,

b) ograniczenie faktycznej sfery uzasadnienia jedynie do wskazania ustalonego w toku kontroli obciążenia osi napędowej kontrolowanego pojazdu o wartości 13,2 tony przy braku wskazania sposobu obliczenia tego obciążenia oraz podstaw ustalenia, iż nacisk ten został przekroczony w odniesieniu do dopuszczalnych norm, w sytuacji w której pojazd wyposażony był w kilka osi, zaś masa całkowita pojazdu nie przekroczyła dopuszczalnej masy całkowitej, a także braku powołania oraz odniesienia się do innych kontrolowanych parametrów, w sytuacji w której pozostałe (prawidłowe) wyniki kontroli mogły mieć wpływ na ocenę zasadności nałożonej kary pieniężnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE (Dz.U. L 235 z dnia 17 września 1996 r" , dalej jako "Dyrektywa") w zw. z pkt 3. 4. Załącznika I do tej dyrektywy w zw. z art. 41 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że państwo polskie w sposób właściwy wdrożyło powyższe przepisy i że daje dają one prawo stosowania bardziej rygorystycznych niż normy unijne przepisów krajowych, dotyczących maksymalnych wymiarów i ciężarów pojazdów ciężarowych na większości dróg, w sytuacji, w której nie jest to uzasadnione szczególnymi względami technicznymi czy przyrodniczymi;

2. art. 24 Traktatu akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz.U. 2004.90.864, dalej jako "Traktat akcesyjny") w zw. z pkt. 3 Załącznika nr XII w przedmiocie polityki transportowej w zw. z pkt 3.4.1 i 3.4.2 Załącznikiem nr I Dyrektywy Rady nr 96/S3/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r., zmieniającą Dyrektywę Rady 96/53/WE ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalnie dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym poprzez ich niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w wysokości zbyt wysokiej, w sytuacji traktatowego zagwarantowania możliwości poruszania się po polskiej sieci dróg głównych tranzytowych i innych, dla celów załadunku i rozładunku, wszędzie tam, gdzie jest to technicznie możliwe, pojazdów określonych w załączniku nr I pkt. 3.4.1 i 3.4.2 Dyrektywy nr 96/53/WE, o dopuszczalnym nacisku 11.5 tony na oś;

3. art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE w zw. art. 32 ust. Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na:

a) dopuszczeniu się przez organ nieuzasadnionej dywersyfikacji przewoźników wykonujących przejazdy krajowe i międzynarodowe, podczas gdy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, wszystkie podmioty maja prawo do równego traktowania w konsekwencji czego wytyczne Głównego Inspektora Transportu Drogowego polecające modyfikację dotychczasowych zasad sankcjonowania naruszeń w zakresie przekroczeń dopuszczalnej masy i nacisków na oś pojazdu w transporcie międzynarodowym, poprzez odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie m.in. w przypadku nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, gdy stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne dla danej drogi, powinny mieć zastosowanie również do transportów krajowych;

b) odniesieniu obowiązku wprowadzania dopuszczalnej nośności 11,5 t na oś napędową jedynie do transeuropejskiej sieci transportu drogowego oraz dopuszczeniu nakładania w tym zakresie ograniczeń na innych drogach, podczas gdy drogi tranzytowe stanowią w Polsce jedynie niewielki odsetek całkowitej sieci dróg, co w istocie stanowi obejście unijnych regulacji oraz usankcjonowanie nieprawidłowej implementacji Dyrektywy do krajowego porządku prawnego;

4. art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust 1 pkt 3 lit. c) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł, podczas gdy nawet w przypadku ustalenia, iż odwołujący dopuścił się przejazdu bez wymaganego zezwolenia, procentowy zakres przekroczenia dopuszczanego obciążenia pojazdu na oś napędową - wobec nieprawidłowej implementacji Dyrektywy 96/53/WE - ustalać należy w odniesieniu do dopuszczalnego nacisku w wymiarze 11.5 tony, co powinno skutkować ustaleniem, iż wartość przekroczenia wynosi ok. 15%, a w konsekwencji nałożeniem kary pieniężnej w wymiarze 2.000,00 zł (art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit b)

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w zaskarżonej części, tj. w zakresie w jakim nakłada ona karę pieniężną ponad kwotę 2.000,00 zł i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej - p.p.s.a.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Orzekanie na podstawie art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Skarga została uwzględniona z uwagi na postawiony w skardze zasadny zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego - art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE (Dz.U. L 235 z dnia 17 września 1996 r.) w zw. z art. 41 udp . W tym miejscu należy zaznaczyć, że WSA uznał za wadliwe zaskarżenie decyzji GITD z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego ITD z dnia [...] grudnia 2018 r. w części , t.j. w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji ponad kwotę 2000 zł. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 kpa jest bowiem decyzją niepodzielną i częściowe zaskarżenie takiej decyzji uniemożliwia jej prawidłowa kontrolę ze strony sądów administracyjnych obydwu instancji. Za niepodzielną Sąd uznał również decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Działając w ramach swoich uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, wychodząc tym samym poza zakres zaskarżenia.

Na wstępie należy podnieść, iż sądy administracyjne są sądami unijnymi. Są więc zobligowane przy ocenie legalności kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwanego "TSUE"). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego, zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach tych spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga uwzględnienia w procesie rozstrzygania niniejszej sprawy wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy 96/53/WE niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi:

"Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

- w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,

- w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I.

Niniejszy przepis stosuje się bez względu na fakt, że:

a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów;

b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I."

Natomiast zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE:

"Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym."

Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE).

Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.; dalej zwanej "udp"), stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 udp co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 udp, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 udp. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma zatem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17).

Jak stanowi ustawowa definicja zawarta w art. 2 pkt 35a prd, pojazd nienormatywny jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 udp, po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. W przepisie art. 41 ust. 1 udp znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu:

1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t,

2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t,

- mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2017 r. poz. 878).

Droga krajowa nr [...] na odcinkach [...], została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do10t.

Zatem droga krajowa nr [...], po której poruszał się pojazd skarżącej, w miejscowości R. nad [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t.

Zgodnie z dyrektywą Rady nr 96/53, dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu powinien wynosić do 11,5 t. Tymczasem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2017 r. poz. 878), droga krajowa nr [...] w miejscowości R. nad [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 13,2 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 3,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 32 %), przy czym podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W kontrolowanej sprawie, na skarżącego nałożono karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do prd jest wydawane na przejazd pojazdu:

a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,

b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII: (...) c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach. W kontrolowanej sprawie kara pieniężna wynosiła właśnie 15.000 złotych.

Reasumując należy stwierdzić, że przyjęcie zgodnego z ww. Dyrektywą stanowiska o dopuszczalności poruszania się po drogach bez zezwolenia pojazdami do 11,5 t prowadzić musiałoby do stwierdzenia, że dopuszczalny nacisk na tej osi nie został przekroczony o wartość wskazaną w zaskarżonej decyzji, co w sposób oczywisty rzutowałoby na kwalifikację prawną naruszenia, a tym samym na wysokość możliwej do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

Tak więc, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 z dnia 25 lipca 1996r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, poprzez nałożenie sankcji administracyjnej w sytuacji nieprzekroczenia określonego przepisami wspólnotowymi dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej oraz stoi w sprzeczności z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie zasady prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym. Stosownie do art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Nie tylko sądy, ale również organy administracji mają obowiązek przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej orzecznictwo TSUE wskazuje kierunek wykładni przepisów prawa wspólnotowego i wykładnia ta nie może być pomijana w procesie stosowania prawa w sprawach indywidualnych. Na mocy Traktatu akcesyjnego Polska zobowiązała się przejąć całość dorobku prawnego UE (acquis communautaire), w skład którego wchodzi również dorobek orzeczniczy TSUE.

W przypadku stwierdzenia, iż norma prawa krajowego jest sprzeczna z normą prawa wspólnotowego, sąd - uwzględniając ścisłe powiązanie zasady bezpośredniego skutku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego - zobligowany jest odmówić zastosowania sprzecznej z dyrektywą normy prawa krajowego.

Należy w związku z tym stwierdzić, że sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53 z dnia 25 lipca 1996r. było przyjęcie możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t (lub nawet 8 t, co jednakże w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca). Wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków: 11,5 t.

Efektem ww. naruszenia prawa na gruncie kontrolowanej sprawy było na skarżącego nałożenie kary w nietrafnie wskazanej wysokości. Podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne są domeną organów administracji publicznej, nie zaś sądów, których rola sprowadza się przede wszystkim do funkcji kontroli zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń administracyjnych (art. 1 § 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., art. 1 p.p.s.a.).

Należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął, iż możliwość obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. powinno stanowić wyjątek od zasady, a nie – regułę, nadto - zrównał co do stosowania wytycznych zawartych w wyżej przywołanym wyroku TSUE status przewoźników międzynarodowych oraz krajowych (vide – m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 412/17, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko Sądu uwzględnia aktualnie prezentowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki: z 18 lipca 2019 r. sygn. akt. II GSK 2729/17, II GSK 1314/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. akt: II GSK 1898/17, z 2 lipca 2019 r. sygn. akt: II GSK 1805/17, wszystkie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozważenie, jaka kara (wymierzana w stosunku do rodzaju zezwolenia, którego strona nie posiadała, choć w realiach przejazdu winna była posiadać) będzie adekwatna, przy uwzględnieniu treści wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. Organ weźmie przy tym pod uwagę dopuszczalne wartości nacisków osi określone w pkt 3.4.1. w związku z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53.

Zgodnie z przepisem art. 223 § 2 p.p.s.a., jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.

Przepis ten pozwala na zamieszczenie rozstrzygnięcia co do obowiązku uiszczenia opłaty w orzeczeniu kończącym postępowanie, a jedyną przesłanką jego zastosowania jest nieuiszczenie należnej opłaty (por. II FZ 318/06). Dotyczy to sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, wynikającej z uiszczenia wpisu w wysokości 400 zł, gdy tymczasem prawidłowo określony wpis sądowy od kwoty 15.000 zł wynosi 450 zł (§ 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).

Z uwagi na powyższe, w myśl art.145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 oraz 223 § 2 p.p.s.a.