Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 860/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7 art. 11 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 par. 1 art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dna 10 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienie projektu zamiennego budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2021 roku numer: [...] (znak: [...]).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] maja 2021 roku (nr [...]; znak: [...]), po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, nałożył na B. P.:

1) obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 września 2021 roku, projektu zamiennego budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. [...] nr [...] na działce o nr [...],

2) obowiązek zamurowania, w terminie do 30 lipca 2021 roku, obniżonego do poniżej wysokości 2m przejścia z wiatrołapu do piwnicy budynku przy ul. [...] nr [...] w P.,

3) obowiązek likwidacji, w terminie do 30 lipca 2021 roku, łazienki istniejącej przy dobudowanej piwnicy gospodarczej do budynku mieszkalnego w P. przy ul. [...] na działce o nr [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że od dnia [...] listopada 2013 roku prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego pod adresem ul. [...] w P. położonego na działce o nr [...]. Rozbudowa została wykonana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1990 roku (znak: [...]), którą wydano na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości - Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w P..

Budowa została rozpoczęta w dniu [...] kwietnia 1991 roku. Jako pierwsze zrealizowano roboty przy budowie piwnicy pod dobudowanym pokojem i wejściem. W listopadzie 1991 roku zakończono budowę dachu, dobudowę pokoju oraz wejścia, tj. werandy/wiatrołapu. W lipcu 1992 roku wykonano wykopy i fundamenty pod rozbudowę budynku gospodarczego-garażu, którego stropodach wraz z pokryciem położono [...] maja 1993 roku. W okresie od listopada 1993 roku do sierpnia 1995 roku wykonano prace dotyczące instalacji elektrycznej, tynków wewnętrznych, osadzenia stolarki okiennej i drzwiowej, wykonania posadzek i okładzin oraz tynków elewacji wraz z natryskiem. W dniu [...] marca 1997 roku zostały zakończone prace obejmujące dobudowę piwnicy z pokojem i wiatrołapem, pomieszczenia nadawały się do zamieszkania. Do pełnego zakończenia robót pozostało dokończenie rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego oraz wykonanie skosów daszków przy dobudowie budynku mieszkalnego.

W dniu [...] czerwca 1997 roku dokonano zawiadomienia o przekazaniu do użytkowania obiektu "remont wejścia i dobudowa budynku mieszkalnego z garażem", co stanowiło realizację obowiązku nałożonego w udzielonym pozwoleniu na budowę.

Urząd Rejonowy nie zakwestionował złożonego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i przyjął je bez sprzeciwu zaznaczając, że rozbudowa została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Do zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania załączono wymagane dokumenty wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, która już wówczas ukazywała zmieniony układ obiektów w tym powiększoną część garażową.

W październiku 2019 roku, przystępując do rozpoznania sprawy po kolejnym wyroku sądu administracyjnego, organ ustalił, że aktualnymi właścicielami działki nr [...] są B. P., A. W. oraz K. W.. Analiza akt sprawy ujawniła ponadto, że realizacja rozbudowy budynku była prowadzona przy granicy z działką nr [...], co spowodowało objęcie tej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu i uzasadniało zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu także właścicieli nieruchomości pod adresem ul. [...] nr [...] w P..

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy PINB stwierdził, że podczas budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy wprowadzono następujące odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego:

1) wydłużenie rozbudowy garażu o dodatkowe 1,4m,

2) zmiana lokalizacji ściany pomiędzy garażami,

3) zamiana pochylenia połaci dachowych na części dobudowanego garażu,

4) zmiana konstrukcji dachowej nad dobudowanym pokojem,

5) zmian powierzchni zabudowy wiatrołapu z projektowanej 2,5mx3,9m na 2,5mx4,3m,

6) zwiększenie o jeden liczby stopni schodowych do piwnicy gospodarczej,

7) zmiana o jeden liczby stopni schodowych z wiatrołapu do piwnicy; zmiana wymiarów stopni schodowych w wiatrołapie, a także obniżenie wysokości klatki schodowej z wiatrołapu do piwnicy, nad trzecim stopniem licząc od piwnicy, do wysokości 1,5m,

8) zmiana lokalizacji otworów drzwiowych,

9) wykonanie łazienki przy piwnicy gospodarczej,

10) zmiana wymiarów kominów,

11) likwidacja filarka międzyokiennego w wiatrołapie, ze zmianą wielkości otworu okiennego.

PINB uznał, że odstąpienia polegające na niewielkiej zmianie powierzchni partii wejściowej do budynku, innej ilości i innych wymiarach schodów zewnętrznych i wewnętrznych, zmianie pochylenia połaci dachowych nad garażem w części dobudowanej i nad wykonanym pokojem, zmiany w lokalizacji otworów drzwiowych, wykonanie innej wielkości okna w wiatrołapie, likwidacja filarka międzyokiennego oraz zmiany wymiarów kominów i układu ścian zewnętrznych w garażach nie są istotnymi odstąpieniami od projektu budowlanego.

Za odstąpienia istotnie odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego PINB uznał powiększenie garażu, którego rozbudowę w projekcie przewidziano na 2,09m, a faktycznie wybudowano garaż większy o dodatkowe 1,4m tj. circa 67% na projektowanej długości rozbudowy. W ocenie PINB takie odstąpienie w każdym czasie, również w dacie spornej budowy, należy traktować jako istotne. Organ uznał, że nie narusza ono przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za istotne odstąpienie od projektu PINB uznał także wykonanie łazienki w miejscu gdzie projekt przewidywał korytarz oraz obniżenie wysokości klatki schodowej z wiatrołapu do piwnicy, nad trzecim stopniem licząc od piwnicy, do wysokości 1,5m.

Mając na uwadze treść art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane PINB wydał nakaz wykonania czynności obejmujących likwidację łazienki i przejścia z wiatrołapu do piwnicy (pkt 2 i pkt 3 sentencji decyzji) oraz zobowiązał do przedłożenia projektu zamiennego przyjmując, że zmiana dotycząca rozbudowy garażu może być naprawiona poprzez złożenie projektu zmiennego, w którym powinny być ujęte również inne wykonane odstąpienia oraz ewentualne rozwiązania dotyczące zagospodarowania kondygnacji dobudowanych (pkt 1 sentencji decyzji).

PINB wyjaśnił, że B. P. jest właścicielką części budynku mieszkalnego i jego rozbudowy oraz garażu, które stanowią przedmiot postępowania. Przyjmując ten stan rzeczy organ stwierdził, że adresatem obowiązków wynikających z konieczności doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z przepisami prawa może być wyłącznie B. P., która posiadając prawo do przedmiotowej części nieruchomości ma też związane z tym prawem obowiązki, również te wynikające z art. 52 ustawy - Prawo budowlane.

K. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa do odwołania. Strona zażądała uchylenia decyzji w części dotyczącej obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego budowy wiatrołapu (ganku) i w tej części orzeczenia nakazu rozbiórki oraz uchylenia pkt 2 decyzji o obowiązku zamurowania obniżonego poniżej 2m przejścia z wiatrołapu do piwnicy.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wiatrołap został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a przy jego budowanie dokonano także wewnętrznej przebudowy budynku. Części wspólne budynku, tj. powierzchnia dawnej wspólnej toalety i część korytarza przyłączona została do mieszkania państwa P. . Długość korytarza wynosiła 3m, a szerokość 2,5m. Obecnie szerokość korytarza wynosi 1,3m, a szerokość schodów prowadzących do mieszkania A. i K. W. wynosi obecnie 1m, co uniemożliwia korzystanie ze schodów, w szczególności zniesienie chorego na noszach. Ponadto taki stan rzeczy narusza warunki techniczne, bo minimalna szerokość schodów to 1,2m. Po wybudowaniu nowego wiatrołapu rura doprowadzająca wodę do mieszkania A. i K. W. znajduje się w mieszkaniu B. P., a przed przebudową znajdowała się na wspólnym korytarzu.

Odwołujący się podniósł również, że dobudowa pokoju została zrealizowana z naruszeniem warunków technicznych. Komin na dobudowanym pokoju znajduje się bezpośrednio przy oknie łazienkowym i kuchennym A. i K. W., a jego wysokość nie jest wyprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, co stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia.

Strona zaznaczyła, że wykonanie obowiązku "zamurowania obniżonego poniżej 2m przejścia z wiatrołapu do piwnicy" spowoduje, że A. i K. W. zostaną pozbawieni dostępu do piwnicy. Dostęp taki będzie miała zachowany B. P. z dolnej kondygnacji swojego budynku, do którego A. i K. W. nie mają dostępu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 roku (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na B. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w organie powiatowym, w terminie do 20 grudnia 2021 roku, projektu zamiennego budowy piwnicy gospodarczej z WC i wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) przy ul. [...] w P. (działka nr [...]).

Organ odwoławczy w pełnym zakresie podzielił stanowisko PINB, co do wyliczenia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ich klasyfikacji na nieistotne oraz istotne, tj. te wymagające oceny organu na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

WWINB uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję nakazującą przedłożenie projektu zamiennego. Jednak po analizie materiału dowodowego oraz argumentów podniesionych w odwołaniu WWINB stwierdził, że nakaz zamurowania obniżonego poniżej 2m przejścia z wiatrołapu do piwnicy oraz obowiązek likwidacji łazienki przy dobudowanej piwnicy gospodarczej jest nieprawidłowy.

Zamurowanie obniżonego przejścia narusza prawa współwłaściciela budynku do użytkowania własnej piwnicy. Nakaz likwidacji łazienki nie zmieni parametrów wiatrołapu w części piwnicznej tak aby spełnione zostały wymagania określone przepisami. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał swobodny dostęp do obu części piwnicy oraz należy przyjąć, że ilość stopni, ich wysokość jak i rozmieszenie zapewniały odpowiednią wysokość przejść. Zatem logiczne jest nakazanie doprowadzenia wiatrołapu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ uznał przy tym, że doprowadzenie piwnic do stanu zgodnego z projektem wiązałoby się z rozbiórką tej części wiatrołapu (nie tylko wnętrza, ale i ścian zewnętrznych), a to mogłoby naruszyć stabilność konstrukcji obiektu, gdyż wszystkie elementy klatki schodowej i wiatrołapu zostały wykonane w tym samym czasie. Jednocześnie WWINB podkreślił, że powiększenie wiatrołapu nie narusza przepisów, a zatem taki nakaz były zbyt daleko idący.

Nakaz likwidacji łazienki został sformułowany nieprecyzyjnie. Organ powiatowy nie wyjaśnił dlaczego taki nakaz jest konieczny. Nie wiadomo czy likwidacja łazienki ma polegać na zamurowaniu wejścia, likwidacji instalacji wodnokanalizacyjnej, czy likwidacji ścian. W ocenie WWINB kwestię dostosowania przejścia z wiatrołapu do obu części piwnicy należy pozostawić do rozwiązania projektantowi, który dysponuje wiedzą i możliwościami oceny jakie oraz jak należy wykonać roboty budowlane w tej części wiatrołapu, aby przejścia spełniały warunki określone w przepisach. Doprowadzenie tej części piwnic do stanu zgodnego z prawem może spowodować likwidację ścian wydzielających łazienkę, co doprowadzi do jej likwidacji jako pomieszczenia.

B. P. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca zażądała uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz orzeczenia o umorzeniu postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji organu odwoławczego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

1) błędne zakwalifikowanie sprawy, jako realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego o jeden pokój i rozbudowy budynku gospodarczego o jeden garaż,

2) naruszenie art. 195 Kodeksu cywilnego poprzez skierowanie postępowania administracyjnego do podmiotu będącego współwłaścicielem nieruchomości, który nie jest jedynym właścicielem werandy (ganku), o której mowa w decyzji,

3) wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, według stanu prawnego na dzień 6 lipca 1997 roku, tj. w dniu potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy, poprzez uznanie, że pomimo skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy dopuszczalne jest kwestionowanie przez nadzór budowlanych legalności robót objętych zgłoszeniem,

4) art. 2, art. 7, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez naruszenie zasady lex retro non agit, tj. stosowanie przepisów prawa materialnego, które nie obowiązywały w dniu wydania decyzji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że błędem jest przyjmowanie, iż realizacja rozbudowy trwa. Roboty budowlane nie były prowadzone od 1994 roku.

Decyzja bezprawnie nakłada na skarżącą obowiązki dotyczące części wspólnej budynku. Weranda w momencie zakupu mieszkań stała się współwłasnością mieszkańców budynku przy ul. [...]. Rozbudowa została wykonana przed zakupem mieszkań (roboty zostały zakończone w 1994 roku). Skarżąca wykupiła w 2004 roku już rozbudowane mieszkanie. Obowiązki spoczywają na obecnych właścicielach nieruchomości. Skarżąca uznała, że postępowanie dotyczące części wspólnych powinno być wyodrębnione od postępowań wobec jej własności.

W ocenie skarżącej, zarówno według stanu prawnego na 1997 rok, jak i stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji, niedopuszczalne jest kwestionowanie legalności rozbudowanego obiektu, skoro właściwy organ, wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, w ustawowym terminie nie zgłosił sprzeciwu.

Przepisy nie uregulowały problematyki istotnych odstępstw na dzień 1 lipca 1994 roku. Na dzień 1 stycznia 1995 roku oraz na dzień 7 lipca 1997 roku nie obowiązywały przepisy art. 36a oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy art. 36a oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 pojawiły się w Prawie budowlanym dopiero w jego wersji na dzień 31 maja 2004 roku. Ta zmiana przepisów nie może rzutować na wykładnię przepisów na dzień 7 lipca 1997 roku. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. po zgłoszeniu zakończenia budowy nie uznał, aby wykonane prace miały charakter istotnych odstępstw. Wymagane dokumenty wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą ukazywały w 1997 roku zmieniony układ obiektów, w tym powiększoną część garażową, co zostało zaakceptowane przez organ, do którego zostało złożone zgłoszenie.

W ocenie skarżącej wykonanie nowego projektu jest bezcelowe, gdyż projekt musiałby spełniać dzisiejsze warunki techniczne, co nie jest możliwe. W starym istniejącym budynku nie ma możliwości spełnienia obecnych warunków technicznych. Rozwiązania techniczne dobudowanej części zostały dostosowane do istniejącego budynku wybudowanego jeszcze przed wojną i do warunków technicznych obowiązujących na dzień uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnośnie odstępstw dotyczących wysokości przejścia do pomieszczeń piwnicznych skarżąca podniosła, że "w starym istniejącym budynku nie ma możliwości spełnienia warunków technicznych". Rozbudowa budynku i przebudowa istniejącego wejścia zostały wykonane w 1994 roku bez ingerencji w starą bryłę budynku, aby uzyskać wysokość wymaganą dziś obowiązującymi przepisami należałoby podnieść strop parteru budynku. W. wejścia został poprawiona poprzez obniżenie posadzki na tyle na ile pozwalały istniejące warunki.

Dobudowa pokoju z podpiwniczeniem została wykonana zgodnie z obowiązującymi normami, co wymusiło podwyższenie stropu i konieczność stworzenia schodów w części mieszkalnej do dobudowanego pokoju. Pomieszczenie pod biegiem schodowym, które nazywane jest "łazienką" nigdy nią nie było i jest wyłącznie pomieszczeniem służącym do sprzątania piwnic na mokro.

Inspektor Nadzoru Budowlanego zażądał oddalenia skargi oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga okazała się skuteczna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za uzasadnione.

Nieuzasadnione jest żądanie umorzenia postępowania administracyjnego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazuje w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zgodnie z jednoznaczną treścią przepisu art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przypomnieć zatem należy, że w kontrolowanej sprawie budowlanej sąd administracyjny wyrokował już cztery razy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 marca 2015 roku o sygn. akt IV SA/Po 5/15, uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ precyzyjnie określił, jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem postępowania i przedstawiły swe stanowisko co do prawidłowości wykonanych robót. Sąd zobowiązał organ do rozważenia, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, to jaki podmiot zawiadomił w 1997 roku o zakończeniu budowy.

W wyroku z dnia 11 maja 2016 roku o sygn. akt IV SA/Po 179/16, oddalając skargę na postanowienie WWINB, którym uchylono postanowienie PINB o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, Sąd stwierdził, że organ I instancji procedował w sprawie znając wytyczne prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 roku o sygn. akt IV SA/Po 5/15 i będąc nimi związany. Pomimo tego PINB nie odniósł się do faktu prowadzenia postępowania w zakresie większym niż ganek przedmiotowego budynku. Sąd podzielił konkluzję WWINB o konieczności wyjaśnienia w ramach jednego postępowania kwestii legalności wszystkich robót budowlanych, które mogły zostać przeprowadzone na podstawie tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1990 roku. Roboty budowlane dotyczące "partii wejściowej" mogły być wykonane w jednym czasie (na podstawie tej samej decyzji) z robotami dotyczącymi dobudowy do budynku pokoju z podpiwniczeniem i rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że podstawowym błędem PINB, samodzielnie uzasadniającym uchylenie postanowienia przez organ odwoławczy, było odstąpienie od skontrolowania rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w zakresie wynikającym z pozwolenia na budowę z 1990 roku. Już z uzasadnienia wyroku z dnia 11 marca 2015 roku o sygn. akt IV SA/Po 5/15 wynikało, że przedmiot postępowania może obejmować także roboty budowlane polegające na wykonaniu remontu wiatrołapu. Sąd zaznaczył, że nieuprawnione jest wywodzenie przez WWINB, jakoby z uzasadnienia prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 5/15 wynikać miała ocena, że roboty budowlane związane z partią wejściową (gankiem) są samowolą. Sąd nie przesądził w żaden sposób, jaki był zakres pozwolenia na budowę z września 1990 roku, lecz wskazał, że organy interpretując ten dokument czyniły to niekonsekwentnie. W ślad za wcześniejszym wyrokiem Sąd podkreślił jednocześnie, że organ administracji musi najpierw rozstrzygnąć, jaki zakres prac budowlanych jest przedmiotem postępowania, a następnie przedstawić w decyzji swe stanowisko odnośnie prawidłowości wykonanych robót.

Z kolei wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 roku o sygn. akt IV SA/Po 844/16 tutejszy Sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) na przedmiotowej nieruchomości, wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 1990 roku i zlokalizowanych na posesji stanowiącej współwłasność K. i A. P. oraz A. i K. W..

Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły zakres postępowania. Sąd zaakceptował stanowisko organów, że roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1990 roku obejmowały nie tylko to, co expressis verbis wskazane w treści decyzji "rozbudowa budynku mieszkalnego - budowy 1 pokoju oraz rozbudowy budynku gospodarczo – garażowego o 1 garaż", ale także te wskazane w treści projektu technicznego załączonego do decyzji, tj. budowę m.in. piwnicy gospodarczej z wyjściem zewnętrznym, pokoju o pow. 35,4m2 oraz rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o garaże, a także te wyliczone w zgłoszeniu o zakończeniu budowy, tj. wykonanie piwnicy gospodarczej z WC i wyjściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą oraz rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o jeden boks garażowy.

Sąd podzielił stanowisko organów, że wykonany obiekt zawiera odstępstwa od projektu, gdyż nie przewidywał m.in. wykonania WC w piwnicy i powiększenia garażu nr 1 o dodatkowe 1,4m.

Jednocześnie za niewłaściwe Sąd uznał stanowisko, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania legalności robót budowlanych, zrealizowanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w terminie 14 dni.

Sąd wskazał, że istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. Decyzję poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowlany wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem. W drugim zaś przypadku, organ nie wydaje decyzji administracyjnej, a inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Prawa budowlanego). Sąd wyjaśnił, że jeżeli proces inwestycyjny zakończono poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana.

Sąd wyjaśnił, że w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a co więcej - odnotowano poważne odstępstwa (np. poszerzenie garażu), to nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 4 lipca 2019 roku o sygn. akt II OSK 2172/17, oddalił skargi kasacyjne WWINB oraz B. P., od powołanego powyżej wyroku WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2016 roku sygn. akt IV SA/Po 844/16.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego, że nie ma przeszkód w prowadzeniu postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. NSA podzielił ocenę, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a., Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy rozstrzygające kontrolowaną sprawę prawidłowo przyjmowały, iż sporne roboty budowlane nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a postępowanie administracyjne należało prowadzić w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego) i to wobec budowy piwnicy gospodarczej z WC i wejściem zewnętrznym, wiatrołapu (ganku), pokoju nad piwnicą gospodarczą w budynku mieszkalnym oraz rozbudowy budynku gospodarczego o jeden boks garażowy (zrealizowany bliżej budynku mieszkalnego) w P. przy ul. [...], na działce nr [...].

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu wydania kwestionowanych decyzji z naruszeniem zasady lex retro non agit. Wbrew sugestiom skargi organy dokonały oceny charakteru odstępstw od projektu budowlanego z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Argumentacja powołana w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji jednoznacznie dowodzi, że ocena charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego została przeprowadzona z poszanowaniem oceny prawnej i wytycznych sądu administracyjnego, co do dalszego prowadzenia postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 10 grudnia 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 1192/20, który również został wydany w kontrolowanej sprawie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyjaśnił, że rolą organów nadzoru budowlanego jest stwierdzenie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w jaki sposób odstępstwa od projektu budowlanego naruszają obowiązujące przepisy, zwłaszcza przepisy techniczno-budowlane. Sąd zaznaczył przy tym, że dokonując kwalifikacji, które z wykonanych robót budowlanych mają charakter istotnego odstępstwa od projektu budowlanego organy nie mogą kierować się brzmieniem przepisów art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że przepis art. 36a ust. 5 Prawa Budowlanego w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 roku (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego można stosować jedynie do robót budowlanych, które wykonano po 31 maja 2004 roku. Odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Sąd zaznaczył przy tym że, ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zbadania, czy, a jeśli tak to które z robót budowlanych wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z 1990 roku należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od tego projektu, wedle stanu prawnego z daty wykonania tych robót (1997 roku).

Realizując powyższe wskazania organy nadzoru budowlanego spośród jedenastu stwierdzonych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego trzy uznały za istotne.

Sąd podziela stanowisko WWINB, że do istotnych odstępstw należało zaliczyć wydłużenie rozbudowy garażu o dodatkowe 1,4m. Ustawodawca wprowadził kryteria kwalifikacji odstępstw na istotne i nieistotne, aby ograniczyć dowolność oceny organów w tym zakresie. Brak definicji istotnego/nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego nie oznacza, że w stanie prawnym do 10 lipca 2003 roku zmiana powierzchni, usytuowania i kubatury obiektu budowlanego lub jego części nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Analiza materiałów sprawy, a w szczególności dokumentacji fotograficznej nie pozostawia wątpliwości, że pomieszczenie pod biegiem schodowym posiada cechy pomieszczenia higienicznosanitarnego o cechach łazienki. Przyjmując, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego było wykonanie łazienki przy piwnicy gospodarczej oraz obniżenie wysokości klatki schodowej z wiatrołapu do piwnicy do wysokości 1,5m (nad trzecim stopniem licząc od piwnicy) organy kierowały się treścią warunków technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1995r. Nr 10, poz. 46).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wysokość łazienki to 1,98m, która w części WC jest jeszcze zmniejszona. Natomiast przepis § 77 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że wysokość łazienek zlokalizowanych w piwnicy powinna wynosić 2,2m. PINB wskazał również, że przejście z wiatrołapu do piwnicy nie posiada właściwej wysokości; obniżenie do wysokości 1,5m narusza przepisy i stwarza zagrożenie dla użytkowników. Organ zaznaczył, że takiego zaniżenia wysokości nie przewidują żadne przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Pomieszczenia techniczne i gospodarcze, jako pomieszczenie nie przeznaczone na pobyt ludzi winny w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych posiadać wysokość 2,0m. W tym zakresie organ wskazał, że przepis § 97 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 roku Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ustala, że wysokość przejść pod przewodami i instalacyjnymi powinna wynosić 1,9m. Natomiast § 242 ust. 3 powołanego rozporządzenia wskazuje, że wysokość dróg ewakuacyjnych nie może być mniejsza niż 2,2m, a wysokość przejścia, drzwi lub lokalnego obniżenia - 2m.

Do uwzględnienia skargi nie mogły prowadzić zarzuty zbudowane na założeniu bezcelowości nakładania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego.

Wbrew sugestiom skargi źródłem nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego nie jest niezgodność z warunkami technicznym "starej bryły budynku wybudowanego przed wojną", lecz wykonanie robót budowlanych w latach 1991-1997 niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym dla rozbudowy właśnie tej "starej bryły budynku".

Okoliczności podnoszone na usprawiedliwienie zgłoszonego zarzutu, a w szczególności argumentacja wskazująca na brak możliwości "dostosowania rozbudowy do starej bryły budynku, który powstał przed wojną", to kwestie, które powinny znaleźć rozwiązanie poprzez sporządzenie projektu zamiennego. Ocena legalności rozwiązań zaproponowanych w projekcie będzie możliwa dopiero po wykonaniu nałożonego obowiązku.

Sąd doszedł jednak do przekonania, że uzasadnienie kwestionowanych decyzji oraz zakres postępowania rozpoznawczego, a także dowody włączone do akt sprawy, nie pozwalają na sformułowanie oceny o legalności kwestionowanych decyzji w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego jedynie na B. P., tj. o prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).

Czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 51 Praw budowlanego, jest obowiązany wykonać na własny koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52 Prawa budowlanego).

Analiza uzasadnienia organu pierwszej instancji ujawnia, że kwestia nałożenia tylko na skarżącą obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego została sprowadzona do lakonicznego stwierdzenia, że jest ona aktualną właścicielką części budynku mieszkalnego i jego rozbudowy oraz garażu stanowiących przedmiot postępowania.

Taka argumentacja organu w żadnym zakresie nie pozwala na wyrokowanie o oddaleniu skargi, w której podnosi się zarzuty, że zakresem kontrolowanego postępowania objęty jest wiatrołap (ganek), który stanowi część wspólną budynku, a przez to przedmiot współwłasność skarżącej, A. W. i K. W..

W kontekście tak lakonicznego stanowiska PINB podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi zalega decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 14 października 2015 roku (nr [...]; znak: [...]), którą nałożono na współwłaścicieli obiektu, tj. K. i A. P. oraz A. i K. W. obowiązek przedłożenia ekspertyzy ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w P. (działka nr [...]).

W aktach sprawy zalega również umowa darowizny w formie aktu notarialnego dotycząca przeniesienia prawa własności lokalu nr [...] pod adresem ul. [...] nr [...] w P.. Opis przedmiotu darowizny zwarty w treści tej umowy koresponduje z powołanym rozstrzygnięciem PINB w zakresie w jakim organ przyjął, że ganek (wiatrołap) jest częścią wspólną budynku i stanowi przedmiotem współwłasności skarżącej oraz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie wypowiedział się w kwestii nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego tylko na skarżącą.

Wskazać zatem należy, że zarzut sformułowany w skardze był także podnoszony przed organem odwoławczym, został zawarty w treści odwołania złożonego po terminie (treść odwołania została powielona w skardze).

Sąd uznaje, że odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania nie uzasadniała pominięcia stanowiska skarżącej zawartego w treści spóźnionego odwołania na etapie rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym. Chociaż postępowanie odwoławcze nie zostało uruchomione na skutek żądania skarżącej, to przecież była ona stroną postępowania wszczętego odwołaniem K. W., a zatem miała prawo zgłosić własne stanowisko w sprawie. W konsekwencji pismo z dnia 16 czerwca 2021 roku aktualizowało procesowe obowiązki WWINB w zakresie odniesienia się do treści zawartych w nim zarzutów.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; dalej K.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).

Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Nie jest rolą sądu gromadzenie oraz analiza materiału dowodowego za organ administracji publicznej, czyli realizacja obowiązku wykazania materialnoprawnej trafność rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej, w tym także w zakresie świadczącym o niezasadności zarzutów i wątpliwości formułowanych przez adresatów tych rozstrzygnięć.

Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22).

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rozpoznają i udokumentują w aktach sprawy stosunki własnościowe, co do nieruchomości (budynku) przy ul. [...] w P. w odniesieniu do przedmiotu kontrolowanego postępowania.

Przy rozstrzyganiu kwestii adresata obowiązku przedłożenia projektu zamiennego organy zobowiązane są uwzględnić, że obecni właściciel nieruchomości pod adresem ul. [...] nr [...] w P. nie są inwestorami. Rozbudowa budynku została przeprowadzona przez P. G. M. w P. przed wydzieleniem w nim odrębnych lokali nr [...] i nr [...]. Wiatrołap (ganek) został już rozpoznany przez organy, jako część wspólna budynku. Zakres wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne roboty budowlane mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wkraczają, co najmniej w odniesieniu do wiatrołapu, w zakres uprawnień wszystkich właścicieli nieruchomości.