Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3263/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15 , 17-20
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] września 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej "skarżąca" albo "Wspólnota") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę Rady W. (dalej także "Rady") nr [...]z dnia [...] września 2014 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu [...] na odcinku od nurtu W. do ul. [...] (dalej "zaskarżona uchwała" albo "plan"), żądając stwierdzenia jej nieważności w części.

Wniesienie skargi do Sądu (za pośrednictwem organu) zostało poprzedzone wniesieniem przez skarżącą do organu, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2015 r.) wezwania do usunięcia przez Radę naruszenia prawa poprzez zmianę zaskarżonej uchwały w stosownej części. Wezwanie to Rada pozostawiła bez rozpoznania.

II. W skardze podniesiono przeciwko zaskarżonej uchwale następujące zarzuty:

1. Naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2012, poz.647 z późn.zm.), dalej także "ustawy planistycznej", tj. art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7, jak również art. 6 ust. 2 pkt 2;

2. Naruszenie przepisów ustawy Kodeks cywilny dotyczących ochrony prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego tj. art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 233 k.c. w zw. z . art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3. Naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) oraz lit. e) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

4. Naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. §11, §12, §13 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 w/w rozporządzenia;

5. Naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. jej art. 2, art. 7 art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3;

6. Naruszenie przepisów dotyczących zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy i dysponowania przezeń środkami publicznymi tj. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 51 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej uzasadniony interes w ten sposób, że realizacja postanowień uchwały spowoduje: (-) drastyczne pogorszenie się jakości życia oraz komfortu zamieszkiwania na osiedlu zajmowanym przez członków Wspólnoty, (-) zagrożenie dla ich zdrowia i życia, (-) brak możliwości swobodnego i pełnego korzystania z praw podmiotowych nabytych przez Wspólnotę oraz jej członków, (-) znaczne obniżenie wartości nieruchomości należących do Wspólnoty i jej członków, a tym samym narażenie ich na realną i bezpośrednią szkodę.

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, która zakłada, iż droga dojazdowa prowadząca do ul. [...] (teren oznaczony na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...]) będzie przebiegała w bezpośrednim sąsiedztwie budynków (o charakterystyce zabudowy niskiej), lokali mieszkalnych i parkingu należących do członków Wspólnoty (teren oznaczony na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...] oraz [...]) - tj. przez ul. [...] (tereny oznaczone na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...]).

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Zaskarżona uchwała obejmuje m.in. nieruchomości, na których znajdują się budynki, lokale mieszkalne wraz z przynależnymi terenami zielonymi, lokale użytkowe oraz parking członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (teren oznaczony na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...] oraz [...]). Tereny te są położone na działkach ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...] z obrębu v dla których to nieruchomości Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. W zakresie gruntów, na których znajdują się budynki i lokale należące do Wspólnoty, nadmienić należy, iż Wspólnota dysponuje prawem użytkowania wieczystego.

2. Przedmiotowa uchwała zakłada, iż droga dojazdowa prowadząca do ul. [...] (teren oznaczony na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...]) będzie przebiegła w bezpośrednim sąsiedztwie (de facto wokoło) budynków, lokali mieszkalnych i parkingu należących do członków Wspólnoty (teren oznaczony na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...] oraz [...]) - tj. przez ul. [...] (tereny oznaczone na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...]). W ocenie Wspólnoty droga dojazdowa do ul. [...] powinna zostać zaplanowana tak, aby przebiegała bezpośrednio przez ul. [...] (tereny oznaczone na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...]) wprost w kierunku ul.. [...], co byłoby rozwiązaniem najprostszym, najszybszym, najtańszym i nie naruszałoby interesów Wspólnoty i jej członków oraz ich praw podmiotowych zagwarantowanych przez ustawy i Konstytucje RP. Zgodnie z Uchwałą oraz załącznikami do niej (mapa poglądowa oraz wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) ustalona została droga publiczna dojazdowa do ul. [...] biegnąca z trzech stron wokół nieruchomości należących do mieszkańców Wspólnoty (tereny oznaczone na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...] oraz [...] - budynki oraz miejsca parkingowe).

3. Kwestionowana skargą część zaskarżonej uchwały jest niezgodna z Konstytucją RP, powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz podstawowymi zasadami funkcjonowania samorządu, terytorialnego jako podmiotu zarządzającymi środkami publicznymi, z przyczyn wskazanych poniżej.

4. Planowana droga dojazdowa do ul. [...] ma przebiegać tuż przy budynkach należących do mieszkańców Wspólnoty oraz przynależnych im ogródkach i terenach zielonych. Realizacja tych zapisów pociągnęła by za sobą konieczność usunięcia części w/w ogródków i terenów zielonych, bowiem odległość planowanej drogi dojazdowej do samych zabudowań mieszkalnych ma wynosić ok. 5 metrów, tak więc nie uwzględnia to powierzchni w/w terenów zielonych. Prawo do wyłącznego korzystania z ogródków, miejsc parkingowych oraz terenów zielonych zostało umieszczone w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali i przeniesienia ich prawa własności, tak więc w tym zakresie uprawnienie to znajduje się pod ochroną przepisów prawa cywilnego regulujących własność i inne prawa rzeczowe. Zgodnie bowiem z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Organ administracji publicznej, jakim jest Rada nie może dowolnie naruszać praw podmiotowych ze sfery prawa cywilnego poprzez działania podejmowane w sferze imperium administracyjnego, co znalazło swoje szerokie uzasadnienie w orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych.

5. Realizacja kwestionowanej części planu pociągnie za sobą daleko idące utrudnienie, o ile nie pozbawienie dostępu do gruntu, na którym obecnie znajdują się parking oraz chodnik, który do niego prowadzi (tereny oznaczone na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...]). Wspólnota i jej członkowie dysponują prawem użytkowania wieczystego tym gruntem - umowa wyodrębnienia lokali mieszkalnych i przeniesienia prawa własności uprawnia do korzystania z miejsc postojowych na jednym z trzech parkingów. Planowana droga dojazdowa (tereny oznaczone na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...].tj. ul. [...]) odetnie członkom Wspólnoty bezpośredni dostęp do rzeczonego parkingu, gdyż w obecnym kształcie droga ta ma przecinać przestrzeń pomiędzy budynkami Wspólnoty a miejscami postojowymi położonymi na gruncie ([...]), co do którego Wspólnota dysponuje prawem użytkowania wieczystego. Również i w tym przypadku uchwała narusza normy przewidziane w ustawie Kodeks cywilny. Prawo użytkowania wieczystego podlega bowiem takiej samej ochronie jak własność, jako prawo najbardziej do niego zbliżone, zgodnie z dyspozycją art. 233 k.c. Pozbawienie mieszkańców Wspólnoty bezpośredniego dostępu do miejsc postojowych stanowi poważną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego i łączącego się z nim uprawnienia do niezakłóconego korzystania z gruntu. Korzystanie to bowiem w przypadku zrealizowania uchwały w obecnym kształcie będzie praktycznie niemożliwe. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawo własności. Tychże norm prawnych zaskarżona część uchwały definitywnie nie realizuje.

6. Poprowadzenie publicznej drogi dojazdowej do ul. [...] w sposób uchwalony przez Radę W. będzie skutkować gwałtownym obniżeniem bezpieczeństwa dla zdrowia oraz komfortu zamieszkiwania w budynkach należących do Wspólnoty. Droga ta ma być poprowadzona w odległości ok. 5 metrów od zabudowy mieszkalnej. Dla mieszkańców Wspólnoty będzie to oznaczać nieustający hałas, drgania oraz wydzielanie spalin z przejeżdżających pojazdów w miejscu ich codziennej domowej egzystencji. Taka sytuacja jest wprost niezgodna z art. 144 k.c.

Nie da się bowiem pogodzić wybudowania na terenach należących do W. dwupasmowej drogi dojazdowej z przeznaczeniem również dla ciężkich pojazdów z prawem członków Wspólnoty do niezakłóconego zamieszkiwania i korzystania ze swoich lokali, jeżeli droga ta ma zostać poprowadzona w odległości jedynie kilku metrów od zabudowy mieszkalnej. Regulacja kodeksu cywilnego wprowadza obowiązek uwzględnienia, przez właściciela nieruchomości sąsiedniej przy wykonywaniu jego prawa własności stosunków miejscowych. Zważyć więc należy, że od wielu lat na przedmiotowym terenie objętym Planem Zagospodarowania znajduje się ciche osiedle mieszkaniowe, które jako jedno z niewielu w tej okolicy W. od zawsze miało pięknie urządzone podwórka, zadbane place a przede wszystkim bogate tereny zielone - tak też jest do dziś - pomimo wybudowanej niedawno w pobliżu osiedla nowej linii tramwajowej, nowej drogi, a także istniejącego ogromnego słupa trakcji elektrycznej wysokiego napięcia. Uchwalając zaś Plan Zagospodarowania Rada W. w ogóle tych okoliczności nie uwzględniła, uznając najwyraźniej, że tereny należące do Wspólnoty można przekształcić na. mające jedynie na celu służyć . pobliskiemu centrum handlowemu jako zaplecze infrastrukturalne. Co więcej w obecnym kształcie realizacja Planu Zagospodarowania przyczyni się do likwidacji ścieżek wraz z okalającymi ją drzewami i krzewami, która biegnie- wokół osiedla należącego do Wspólnoty i obecnie zapewnia jej członkom komfort zamieszkiwania w cichej i pełnej zieleni lokalizacji, co widać na załączonej dokumentacji fotograficznej opatrzonej odpowiednimi komentarzami. W powyższym zakresie Uchwała nie spełnia więc wymogów stawianych- przez art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt. 3, pkt 5 oraz pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać: wymagania środowiska, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również prawo własności (odpowiednio prawo użytkowania wieczystego). Kwestionowane przez skarżącą postanowienia Uchwały są również wprost niezgodne z przepisami Konstytucji RP, która wprost zabrania naruszania prawa własności i gwarantuje jego ochronę, również poprzez zakaz ingerencji szeroko pojętym organom władzy publicznej w sferę objętą stosunkami o charakterze prywatno - prawnym. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności muszą wynikać z ustaw, zaś w przedmiotowym przypadku takie wyjątki nie występują.

7. Wbrew art. 5 Prawa budowlanego usytuowanie drogi publicznej dojazdowej w sposób przedstawiony w uchwale doprowadzi do naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich tj. członków Wspólnoty. Tuż przy wejściach do mieszkań, oknach i podwórkach będą z bardzo dużą częstotliwością poruszać się samochody (w tym również ciężkie np. dostawcze), które zmierzać będą z lub do pobliskiego centrum handlowego do ul. [...]. Wskazać należy, że projektowana droga nie tylko ma sąsiadować z budynkami należącymi do Wspólnoty w określonym miejscu, lecz droga ta będzie te budynki okalać z każdej strony, co z kolei spowoduje drastyczny wzrost hałasu, drgań i zanieczyszczeń na terenach zajmowanych przez Wspólnotę i jej mieszkańców co jest nie tylko niezgodnie z powyżej cytowanym przepisem prawa budowlanego, ale również z wcześniej przywołanymi regulacjami o charakterze cywilnoprawnym. Taka okoliczność realnie wpływa na obniżenie komfortu zamieszkiwania (albo nawet pozbawienie takiego komfortu) w budynkach należących do Wspólnoty i w konsekwencji spadek wartości lokali mieszkalnych jej członków, co przecież stanowi szkodę w rozumieniu prawa cywilnego.

8. Przewidziany zaskarżoną uchwałą przebieg projektowanej drogi pozostaje w sprzeczności z §§11 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 11 rozporządzenia stanowi, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości.

Ponadto § 12 wprowadza przepis ustalający minimalne odległości pomiędzy budynkami mieszkalnymi a planowanymi obiektami budowlanymi - w przedmiotowej sprawie granica ta powinna wynosić co najmniej 4 metry, gdyż budynki Wspólnoty są zwrócone ścianami z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki gdzie znajdować się będzie obiekt budowlany w postaci drogi. Dochowanie tego wymogu przy realizacji planowanej drogi będzie niemożliwe z uwagi na bezpośrednią bliskość zabudowy mieszkalnej oraz ogródków lokatorskich (które są immanentnie związane z prawem własności lokali mieszkańców Wspólnoty, o czym była już mowa) do projektowanej drogi dojazdowej.

9. Zaskarżona uchwała narusza § 13 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia, albowiem bliskość planowanej drogi dojazdowej z zabudową mieszkalną spowoduje konieczność postawienia tam ekranów dźwiękoszczelnych, co z kolei poskutkuje obniżeniem poziomu naturalnego oświetlenia wszystkich mieszkań, gdyż osiedle zaprojektowane jest jako zabudowa niska z nisko położonymi parterami. Chronić prywatność mieszkańców Wspólnoty miały ogródki - w szczególności w lokalach mieszkalnych położonych na niższych piętrach, które to ogródki, zgodnie z Uchwałą mogą zostać w dużej części zlikwidowane.

10. Realizacja przez Gminę kwestionowanej drogi, zaplanowanej w sposób oczywiście wadliwy i nielogiczny, pociągnie za sobą (inaczej niż miałoby to miejsce w przypadku przyjęcia w planie rozwiązania kwestii dojazdu do ulicy [...], zaproponowanego przez skarżącą) naruszenie art.44 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym (regulującego zasady dokonywania wydatków publicznych), polegające na poniesieniu przez Gminę zbędnych i nieuzasadnionych wydatków.

III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] października 2015 r., Rada wniosła o oddalenie skargi, podnosząc w szczególności, co następuje:

1. Skarżąca nie wykazała, jaki bezpośredni wpływ na przysługujące jej prawa mają postanowienia zaskarżonej uchwały. Tym samym skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie. Równocześnie, z ostrożności procesowej Rada podnosi, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Z rysunku planu wynika w szczególności, co następuje: (-) budynki skarżącej wspólnoty znajdują się na terenie oznaczonym jako [...], (-) linia rozgraniczająca terenu [...], stanowiąca jednocześnie linię rozgraniczającą projektowanej ulicy oznaczonej jako [...] ul. [...], od strony wschodniej i południowej biegnie po krawędzi istniejącego chodnika, odpowiednio po zachodniej krawędzi chodnika w przypadku wschodniej granicy terenu oraz po północnej krawędzi chodnika w przypadku południowej granicy terenu, (-) istniejący chodnik w całości zlokalizowany jest w terenie projektowanej ulicy, natomiast "ogródki lokatorskie" zorganizowane na terenie znajdującym się pomiędzy ścianą budynku a krawędzią chodnika, znajdują się w granicach terenu [...].

3. W odniesieniu do zarzutu zlokalizowania planowanej drogi w zbyt bliskiej odległości od zabudowy należącej do skarżącej, należy wskazać, co następuje: (-) łączna długość elewacji budynków skarżącej od strony terenu oznaczonego jako [...], to około 194 m, (-) budynki usytuowane są w różnym oddaleniu od linii rozgraniczającej terenu [...], (-) łączna długość elewacji zlokalizowanej w odległości 5 m, jak wykazuje w skardze skarżąca, de facto wynosi 15 m, w odległości 7 m to 12 m, w odległości 9 m znajduje się 6 m elewacji, w odległości 10-11 m znajduje się, ponad 90 m elewacji, zaś w odległości większej niż 20 m znajduje się 34 m elewacji, (-) oznacza to, że niespełna 8% długości elewacji zlokalizowane jest w odległości 5 m od terenu przeznaczonego na komunikację, powyżej 46% w odległości 10-11 m, natomiast ponad 17% w odległości większej niż 20 m.

4. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie istniało rozwiązanie alternatywne, mające polegać na zapewnieniu dojazdu do ulicy [...] (w miejsce projektowanej drogi [...]) za pośrednictwem istniejącej ulicy [...]. W świetle postanowień uchwały ulica ta, służąca miedzy innym mieszkańcom skarżącej Wspólnoty, zlokalizowana jest w terenach posiadających następujące przeznaczenie: 1) [...], 2) [...] ul. [...] (północno- wschodni fragment), 3) [...], przy czym część istniejącej ulicy została odgrodzona przez skarżącą i funkcjonuje jako komunikacja wewnątrz osiedla. Ulica [...] jest ujęta w planie i ma spełniać dotychczasowe funkcje. Oznaczenie terenu drogi jako [...] a nie jako [...] pozwala na utrzymanie jej dotychczasowego charakteru, to znaczy ciągu komunikacji dojazdowej z zielenią.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nowe połączenie komunikacyjne czyli [...] ul. [...], jest potrzebne ze względu na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego jako [...]. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, tereny położone pomiędzy zrealizowaną trasą mostową Mostu [...] a zabudowaniami skarżącej mogą zostać zainwestowane zabudową usługową. Obiekty, które mają potencjalnie powstać na tym obszarze, stanowić będą ekran dla uciążliwości generowanych przez trasę mostową. Jednak nie jest możliwy dojazd do tej zabudowy od strony trasy mostowej, ze względu na jej klasę jak również formę obiektu (zrealizowana trasa znajduje się na nasypie), zatem w celu umożliwienia przekształcenia tego rejonu, konieczne jest wytworzenie nowych powiązań komunikacyjnych o charakterze dojazdowym.

5. Odnosząc się do argumentu jakoby "odległość planowanej drogi dojazdowej miała do samych budynków mieszkalnych wynosić około 5 m" wskazać należy, iż linia rozgraniczająca terenu oznaczonego [...]- droga publiczna klasy dojazdowej - ul. [...], biegnie w odległości 5 m od elewacji budynku skarżącej jedynie na odcinku długości 15 m z około 194 m, co stanowi jedynie 8% łącznej długości elewacji. W tym miejscu droga ma szerokość w liniach rozgraniczających równą 12 m. Na rysunku miejscowego planu informacyjnie wrysowana została jezdnia o szerokości 6 m, zlokalizowana w odległości 3 m od linii rozgraniczającej drogi i 8 m od elewacji budynku Skarżącego. Ponadto, zgodnie z paragrafem 15 ustęp 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić na drodze klasy D-2,50 m.

6. Wskazać należy, że lokalizacja jezdni w ramach pasa drogowego, jej szerokość oraz rozwiązania techniczne w tym rodzaj nawierzchni, zostaną przesądzone przy realizacji ulicy. Warto podkreślić, że nie istnieją przeszkody do zlokalizowania skrajni jezdni w odległości 4 m od granicy ogródków lokatorskich i tym samym w odległości 9 m od elewacji budynku skarżącej. Zatem podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia przez przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez lokalizację obiektu budowlanego jakim jest droga w odległości około 4 m od budynków mieszkalnych skarżącej, a w tym przypadku od granicy ogródków lokatorskich, jako związanych immamentnie z prawem własności lokali skarżącej, nie zachodzi. Warto również podkreślić, że miejscowy plan określa linie rozgraniczające drogi (w tym przypadku biegną one po krawędzi istniejącego chodnika). Przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe i sieci uzbrojenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast droga to w świetle art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przy czym należy wskazać, że do prowadzenia ruchu pojazdów służy jezdnia a do prowadzenia ruchu pieszego służy chodnik. Nie ma wobec tego przeszkód do lokalizowania jezdni w odległości co najmniej 4 m od granicy ogródków lokatorskich. Natomiast istniejący chodnik zlokalizowany w odległości 5 m od elewacji budynku i na granicy ogródków lokatorskich dotychczas nie wywołujący kolizji, mógłby nadal funkcjonować. Jednakże możliwe jest również takie urządzenie przestrzeni drogi, w którym urządzenia przeznaczone do ruchu pieszego i samochodowego oddalone będą o 4 m od krawędzi ogródków lokatorskich.

7. W odniesieniu do zarzutu ograniczenia dostępu naturalnego oświetlenia w wyniku realizacji "ekranów dźwiękoszczelnych" na granicy terenu [...] stwierdzić należy, że w myśl postanowień Programu ochrony środowiska przed hałasem dla W., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., ekrany akustyczne stosuje się wówczas gdy stosowanie innych metod redukcji hałasu okazuje się niewystarczające. Metodami skutecznie redukującymi natężenie hałasu na drogach dojazdowych są: wprowadzenie ograniczenia prędkości ruchu oraz ograniczenia w kategorii pojazdów mogących się poruszać w wyznaczonym obszarze. Ponadto, poziom hałasu drogowego, który powstaje podczas ruchu zależy od rodzaju nawierzchni jezdni. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę klasę drogi [...], należy stwierdzić że możliwe jest przyjęcie zarówno rozwiązań technicznych jak i zasad organizacji ruchu, które w skuteczny sposób zapewnią właściwy klimat akustyczny obszaru tj. na poziomie określonym w przepisach odrębnych. Wątpliwa jest również obawa skarżącej , że droga ta będzie wykorzystywana przez pobliskie centrum handlowe, znajdujące się przy ul. [...], jako dojazd dla samochodów dostawczych do ul. [...]. Zdecydowanie łatwiejszym dojazdem dla pojazdów dostawczych jest poruszanie się po ul. [...]. Dodatkowo możliwe jest takie urządzenie drogi oraz wprowadzenie ograniczeń w ruchu, które skutecznie wyeliminuje niepożądany w tym miejscu ruch dostawczy o charakterze tranzytu pomiędzy ul. [...] a centrum handlowym. Tym samym argumenty skarżącej, dotyczące wzrostu hałasu i przepustowości przez zaprojektowanie drogi publicznej dojazdowej [...] nie ma odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym.

8. Nie ma również podstaw do twierdzenia, że zagospodarowanie terenu [...] i [...] będzie niemożliwe. Warto zauważyć, że w obecnym stanie zagospodarowania terenu, większa część terenu [...] jest zagospodarowana jako stanowiska postojowe dla pojazdów wzdłuż ul. [...]. Przedmiotowy miejscowy plan zakłada na tym obszarze realizację parkingu w poziomie terenu, zatem w zasadzie nie zmienia on formy obecnego zagospodarowania w stosunku do większości tego obszaru. Wyjątek stanowią fragmenty zagospodarowane obecnie jako trawniki, które mogą podlegać przeobrażeniu, należy jednak zaznaczyć, że miejscowy plan nie zakazuje urządzenia części terenu [...] w formie trawników. W odniesieniu do terenu [...], obecnie jest to obszar zagospodarowany jako ul. [...], funkcjonująca jako wewnątrz osiedlowy dojazd do miejsc postojowych oraz miejsca postojowe i dojście piesze. Teren [...] został wyznaczony w miejscowym planie w celu zapewnienia realizacji ogólnodostępnego przejścia pieszego pomiędzy terenem drogi publicznej klasy dojazdowej, po której poruszać mogą się mieszkańcy skarżącej oraz mieszkańcy z sąsiednich budynków w kierunku przejścia na południową stronę trasy mostowej w ciągu planowanego [...]. Teren [...] zapewnia publicznie dostępne przejście dla ogółu mieszkańców w głąb terenów zagospodarowanych jako osiedla mieszkaniowe, bez konieczności nadkładania drogi do rejonu gdzie planowane są skrzyżowania dróg publicznych. Miejscowy plan nie ingeruje tym samym w możliwość użytkowania, w dotychczasowy sposób, ogródków lokatorskich, zlokalizowanych pomiędzy elewacją budynków mieszkalnych a istniejącym chodnikiem. Ponadto, miejscowy plan nie przekształca istniejącej ul. [...], wręcz przeciwnie zakłada, iż będzie ona funkcjonować w obecnym kształcie. Jednakże w celu uporządkowania oraz racjonalnego wykorzystania gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie trasy mostowej, tj. terenów zlokalizowanych pomiędzy istniejącymi zabudowaniami osiedli mieszkaniowych a trasą mostową, w miejscowym planie wskazano przeznaczenie usługowe, które jednocześnie stanowić będzie ekran dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej od uciążliwości generowanych przez trasę mostową. Inwestycyjne uruchomienie wskazanego obszaru wymaga skomunikowania go, zatem wprowadzenie drogi publicznej klasy dojazdowej o charakterze urządzonej przestrzeni publicznej uzupełnionej zielenią jest niezbędne.

7. Wskazać należy, że pomimo podniesienia przeciwko zaskarżonej uchwale zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącej, w toku procedury planistycznej zainteresowana nie zgłaszała uwag do przedłożonych do konsultacji rozwiązań przestrzennych rejonu ich zamieszkania. Tym samym projektowana droga nie była oprotestowywana przez skarżącą, która na etapie powstawania niniejszego planu nie widziała żadnego problemu w przebiegu zaprojektowanej drogi [...].

9. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi w kwestii naruszenia zapisami planu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym oraz przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących kwestie ochrony prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, albowiem kwestionowane postanowienia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

IV. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej Wspólnoty oświadczyła, że rozszerza zakres skargi, kwestionując również legalność tych postanowień planu, które przewidują utworzenie jednostki planistycznej [...]. Uzasadniając zarzut wadliwości tych postanowień, pełnomocnik wskazała na niezgodną z prawem likwidację istniejących terenów zielonych i ustalenie w to miejsce usługowego przeznaczenia terenu, które to zmiany pociągną za sobą likwidację parkingów na terenach, do których wspólnota posiada prawo użytkowania wieczystego w sytuacji, w której nie istnieje możliwość parkowania pojazdów w innym miejscu. Na danym terenie przewiduje się jedynie parking ogólnie dostępny. Pełnomocnik przedłożyła do akt sprawy dwa zdjęcia satelitarne, obrazujące aktualny stan terenu oraz postanowienie i decyzję w przedmiocie odmowy rozbudowy istniejącego parkingu w obszarze terenu [...]. Podniosła, że miejsca parkingowe wspólnota utraciła w związku z budową trasy tramwajowej.

Ustosunkowując się do powyższej dyspozycji procesowej pełnomocnika skarżącej, pełnomocnik organu podniosła, że w zakresie kwestionowania legalności ustaleń planu, dotyczących obszaru [...] skarżąca nie wyczerpała toku zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargę należało oddalić, albowiem w zaskarżonej do Sądu części zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady W. [...] z dnia [...] września 2014 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu [...] na odcinku od nurtu W. do ul. [...] prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało skargą skarżącej, wniesioną na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej także "u.s.g". W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

1.1. Przed wniesieniem skargi skarżąca dopełniła wskazanego wyżej wymogu formalnego, tj. pismem z dnia pismem z dnia [...] lipca 2015 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2015 r.) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pozostawiono bez rozpoznania. Należy w tej sytuacji mówić o bezskuteczności wezwania skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r., otwierającej drogę do wniesienia skargi do tut. Sądu, co nastąpiło z zachowaniem terminu przewidzianego w art.53 § 2 p.p.s.a.

1.2. Zaskarżona uchwała obejmuje swoim zakresem terytorialnym (teren oznaczony w uchwale jako [...] oraz [...]) m.in. nieruchomości, będące przedmiotem praw rzeczowych członków skarżącej Wspólnoty (grunty będące przedmiotem współużytkowania wieczystego oraz budynki, w których wyodrębniono nieruchomości lokalowe). Nieruchomości te obejmują działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...], dla których to nieruchomości Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, z jednej strony istnienie w niniejszej sprawie interesu prawnego członków skarżącej Wspólnoty, stanowiącego jeden z warunków dopuszczalności skargi, z drugiej natomiast dopuszczalność występowania w niniejszej sprawie, w imieniu członków skarżącej Wspólnoty, przez tę Wspólnotę. Aczkolwiek w oczywisty sposób postępowanie regulowane przepisem art.101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a., to jednakże nie ma przeszkód do przyjęcia za wiążące również na gruncie postępowania regulowanego przepisem art.101 ustawy o samorządzie gminnym, utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych, sformułowanego w odniesieniu do postępowań administracyjnych, regulowanych przepisami k.p.a., a dotyczącego kwestii działania w tym postępowaniach przez wspólnoty mieszkaniowe na rzecz swoich członków. Należy w tym kontekście wskazać m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, publ. LEX nr 1483452, w myśl którego w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 u.w.l. [ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 z późn. zm.]. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes. W uzasadnieniu przywołanego wyroku podkreślono w szczególności, że na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, nalezą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Rozstrzygnięcia zaś przyznające prawa lub nakładające obowiązki na właścicieli lokali dotyczą praw i obowiązków właścicieli innych lokali tylko w takim zakresie, w jakim są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej.

1.3. Z przywołanego wcześniej art.101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że warunkiem koniecznym do przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały jest nie tylko wywiedzenie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ale w dalszej kolejności wywiedzenie, że interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony. Wywodząc naruszenie kwestionowanymi postanowieniami planu własnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, skarżąca Wspólnota podniosła, że lokalizując w bezpośrednim sąsiedztwie zajmowanych przez nią nieruchomości drogę [...], stanowiącą dojazd do ulicy [...], plan wpływa negatywnie, w różnych, wyszczególnionych w skardze formach, na sposób wykonywania przez członków Wspólnoty przysługujących im praw rzeczowych (istotnie ograniczając możność wykonywania tych praw). Oceniając twierdzenia skargi pod kątem tego, czy istotnie dowodzą one naruszenia kwestionowanymi postanowieniami planu interesu prawnego skarżącej (bez przesądzania w tym miejscu, czy naruszenie to było legalne, tj. nastąpiło zgodnie z przysługującym Gminie władztwem planistycznym, czy też z naruszeniem tego władztwa), bezspornie stwierdzić należy racjonalność założenia, że uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowego elementu zagospodarowania przestrzennego w postaci drogi dojazdowej, sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami o charakterze mieszkalnym, z zasady łączy się z wystąpieniem (w razie realizacji tego postanowienia planu) pewnych negatywnych oddziaływań tej drogi na sposób wykonywania prawa własności przylegających do niej nieruchomości już choćby w postaci potencjalnego emitowania na te nieruchomości gazów, pyłów, hałasu, czy też potencjalnego wytworzenia zagrożenia ruchem pojazdów samochodowych. Z racji tych okoliczności, abstrahując od konkretnego wymiaru wspomnianych wyżej potencjalnych oddziaływań planowanej drogi na nieruchomości Wspólnoty, stwierdzić należy, że naruszenie interesu prawnego skarżącej, rozumiane jako obiektywny fakt wkroczenia przez postanowienia planu w sposób wykonywania prawa własności należących do skarżącej nieruchomości, zostało wykazane.

1.4. Wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały upoważnia Sąd do merytorycznego zbadania przez legalności tego aktu.

2. Będąca przedmiotem skargi uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego została uchwalona na podstawie art.18 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy planistycznej"), po przeprowadzeniu postępowania uregulowanego przepisami tej ustawy. W wyroku z dnia z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, publ. LEX Naczelny Sąd Administracyjny poczynił następujące uwagi odnośnie przesłanek dopuszczalności i zakresu rozpatrywania skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

(1). Uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu.

(2). Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu.

(3). Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie.

(4). Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego.

Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wprawdzie w pkt I skargi, zawierającym określenie jej przedmiotu, skarżąca Wspólnota wskazała, że zaskarża uchwałę Rady, nie zaznaczając przy tym wprost, że zaskarżenie dotyczy jedynie części uchwały, niemniej taka właśnie dyspozycja procesowa wynika wprost z pkt IV skargi, wnioskującego jednoznacznie o stwierdzenie nieważności uchwały "w części, która zakłada, iż droga dojazdowa prowadząca do ul. [...] (teren oznaczony na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...]) będzie przebiegała w bezpośrednim sąsiedztwie budynków (o charakterystyce zabudowy niskiej), lokali mieszkalnych i parkingu należących do członków Wspólnoty (teren oznaczony na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...] oraz [...]) - tj. przez ul. [...] (tereny oznaczone na mapie załączonej do Planu Zagospodarowania jako [...])". Przyjąć w tej sytuacji należy, że przedmiotem skargi są postanowienia uchwały, przewidujące: 1) zlokalizowanie ulicy Projektowanej [...] na całym odcinku graniczącym z terenem [...] oraz terenem [...], 2) teren o przeznaczeniu [...], 3) teren o przeznaczeniu [...].

2.1. Podkreślenia wymaga, że na rozprawie przed Sądem w dniu [...] lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył zakres skargi, żądając skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej uchwały również w części dotyczącej jednostki planistycznej [...]. Przeprowadzenie takiej kontroli przez Sąd jest jednakże niedopuszczalne już z racji samej formy zgłoszenia wskazanej wyżej dyspozycji procesowej (tj. formy wyłącznie ustnej, do protokołu rozprawy w sytuacji, w której stosownie do art.57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym), lecz przede wszystkim z racji niewyczerpania w tym zakresie środków zaskarżenia poprzez nieobjęcie części zaskarżonej uchwały, dotyczącej jednostki planistycznej [...], skierowanym do Rady wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

3. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

3.1. W tym kontekście podkreślić należy w pierwszej kolejności brak podstaw do przyjęcia, że będące przedmiotem skargi postanowienia uchwały uchwalono z istotnym naruszeniem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowanego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza dokumentacji postępowania planistycznego prowadzi do wniosku, że postępowanie to przeprowadzono we wskazanym wyżej zakresie w szczególności w zgodzie z wymogami art.17 – 20 ustawy planistycznej.

4. Podkreślenia wymaga, że istotą skargi nie jest kwestionowanie przez skarżącą ustaleń planu, odnoszących się bezpośrednio do nieruchomości Wspólnoty, a wyłącznie ustaleń odnoszących się do nieruchomości sąsiednich. Z rysunku planu wynika, że jego kwestionowane postanowienia obejmują lokalizację na gruntach gminnych projektowanej drogi dojazdowej [...], mającej stanowić dojazd do ulicy [...]. Droga ta ma przebiegać pomiędzy obszarami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej ([...] i [...]) a obszarem zabudowy usługowej ([...]). Projektowana droga graniczy z dwóch stron bezpośrednio z obszarem [...], na którym posadowione są grunty i budynki skarżącej Wspólnoty (tj. od strony południowej i wschodniej), a ponadto oddziela ten obszar od obszaru [...], na którym zlokalizowane są należące do Wspólnoty parkingi.

4.1. Należy w związku z powyższym zauważyć, ze przepis art.15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy.

Konfrontacja wyczerpujących wyjaśnień Rady, udzielonych w odpowiedzi na skargę (i dodatkowo uszczegółowionych na rozprawie przed Sądem) z postanowieniami zaskarżonej uchwały (w tym w szczególności z rysunkiem planu) daje przekonujące podstawy do uznania, że zlokalizowanie w planie kwestionowanej skargą drogi publicznej zostało dokonane z należytym uwzględnieniem potrzeb komunikacyjnych wspólnoty samorządowej oraz poszanowaniem interesów właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów sąsiednich. Rada wykazała w szczególności, że zaprojektowana droga publiczna jest niezbędna do zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową [...], której to obsługi nie można zapewnić w inny sposób. Ponadto obiekty, które powstaną na obszarze zabudowy usługowej [...], będą stanowiły ekran dla uciążliwości generowanych przez trasę mostową. Jednocześnie nie jest możliwe zapewnienie dojazdu do wspomnianej zabudowy od strony trasy mostowej, ze względu na jej klasę jak również formę obiektu (zrealizowana trasa znajduje się na nasypie). W świetle tych okoliczności niezbędne było utworzenie nowych powiązań komunikacyjnych o charakterze dojazdowym. Za przekonujące uznać należy stanowisko Rady, wykluczające ewentualność rozwiązania kwestii dojazdu do ulicy [...] w sposób proponowany przez skarżącą, tj. poprzez urządzenie tego dojazdu od północnej strony terenu [...] poprzez rozbudowę istniejącej ulicy [...], służącej miedzy innym mieszkańcom skarżącej Wspólnoty (część istniejącej ulicy została odgrodzona przez skarżą i funkcjonuje jako komunikacja wewnątrz osiedla). Po pierwsze, ulica [...] została oznaczona w planie symbolem [...] i w interesie ładu przestrzennego pozostaje to, aby zachowała ona wyłącznie charakter ciągu komunikacji dojazdowej z zielenią. Po drugie, stwierdzić należy, że w oczywisty sposób realizacja dojazdu do ulicy [...] od strony ulicy [...] nie prowadziłaby do zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową [...].

4.2. Jednocześnie wyłożone w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady, wyjaśniające przesłanki utworzenia w miejsce obecnie istniejącego, wschodniego odcinka ulicy [...], jednostek planistycznych [...] i [...], dowodzi logicznego powiązania tychże jednostek z planowaną drogą dojazdową (odpowiednio jako teren lokalizacji miejsc postojowych oraz teren lokalizacji ogólnodostępnego przejścia pieszego pomiędzy terenem drogi publicznej klasy dojazdowej, po której poruszać mogą się mieszkańcy skarżącej oraz mieszkańcy z sąsiednich budynków w kierunku przejścia na południową stronę trasy mostowej w ciągu planowanego [...]).

4.3. W ocenie Sądu przywołane stanowisko Rady w przekonujący sposób wykazuje celowość przyjętych w planie, a kwestionowanych w skardze rozwiązań komunikacyjnych. Wbrew ocenie skargi, rozwiązaniom tym nie można postawić zarzutu arbitralności. W szczególności nie można uznać, że Rada Miasta naruszyła zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżącej, polegającego na ochronie należących do skarżącej nieruchomości przed negatywnymi konsekwencjami sąsiadowania z drogą publiczną oraz interesu publicznego, wyrażającego się w potrzebie zapewnienia układu komunikacyjnego, koniecznego do obsługi terenu objętego planem. Stwierdzić w tym kontekście należy wnikliwe odniesienie się przez Radę do akcentowanych w skardze kwestii potencjalnego oddziaływania projektowanej drogi na budynki Wspólnoty, likwidacji ogródków działkowych, czy też emisji hałasu, prowadzące do wniosku, iż wywodzony przez Wspólnotę uszczerbek w wykonywaniu praw własności, czy też prawa użytkowania wieczystego będzie nieznaczny.

Stosownie do powyższego:

(-) tylko niespełna 8% długości elewacji budynków Wspólnoty będzie pozostawało w odległości 5 m od terenu przeznaczonego na komunikację,

(-) lokalizacja jezdni w ramach pasa drogowego, jej szerokość oraz rozwiązania techniczne w tym rodzaj nawierzchni, zostaną przesądzone przy realizacji ulicy; nie istnieją przeszkody do zlokalizowania skrajni jezdni w odległości 4 m od granicy ogródków lokatorskich i tym samym w odległości 9 m od elewacji budynku skarżącej,

(-) biorąc pod uwagę klasę drogi [...] możliwe jest przyjęcie zarówno rozwiązań technicznych jak i zasad organizacji ruchu, które w skuteczny sposób zapewnią właściwy klimat akustyczny obszaru tj. na poziomie określonym w przepisach odrębnych,

(-) wątpliwa jest również obawa skarżącej, że projektowana droga ta będzie wykorzystywana przez pobliskie centrum handlowe, znajdujące się przy ul. [...], jako dojazd dla samochodów dostawczych do ul. [...]; zdecydowanie łatwiejszym dojazdem dla pojazdów dostawczych jest poruszanie się po ul. [...]; dodatkowo możliwe jest takie urządzenie drogi oraz wprowadzenie ograniczeń w ruchu, które skutecznie wyeliminuje niepożądany w tym miejscu ruch dostawczy o charakterze tranzytu pomiędzy ul. [...] a centrum handlowym; tym samym argumenty skarżącej, dotyczące wzrostu hałasu i przepustowości przez zaprojektowanie drogi publicznej dojazdowej [...] nie ma odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym.

4.4. Jednocześnie stwierdzić należy, że kwestionowana lokalizacja projektowanej drogi dojazdowej [...] nie powoduje pozbawienia skarżącej dostępu do miejsc parkingowych, położonych na obszarze [...]. Wprawdzie fakt, że planowana droga rozdzieli tereny, oznaczone w planie jako [...] i [...], graniczące dotąd ze sobą bezpośrednio, należy uznać za obiektywną zmianę warunków przemieszczania się ludności pomiędzy tymi terenami, niemniej nie można mówić w tej sytuacji o uniemożliwieniu takiego przemieszczania się. W oczywisty sposób bowiem potrzeby członków Wspólnoty w tym zakresie zostaną zaspokojone poprzez umiejscowienie w ciągu projektowanej drogi przejść dla pieszych.

5. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wbrew zarzutom skargi, uchwalając plan Rada uwzględniła w prawidłowy sposób elementy planowania i zagospodarowania przestrzennego, wymienione w art.1 ust.2 ustawy planistycznej, jak też uwzględniła interesy osób trzecich, stosownie do art.6 ust.2 pkt 2 tej ustawy. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7, jak również art. 6 ust. 2 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.

6. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy Kodeks cywilny dotyczących ochrony prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego tj. art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 233 k.c. w zw. z . art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że w myśl art. 6 ust.1 ustawy planistycznej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wynikająca stąd koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. W konsekwencji powyższego, wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. jej art. 2, art. 7 art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 3;

7. Sąd w całości podziela szczegółowo uzasadnione stanowisko Rady, odnoszące się do kwestii przewidywanych negatywnych oddziaływań drogi na nieruchomości sąsiednie oraz dostępnych środków, redukujących te oddziaływania, z którego wynika brak podstaw do przyjęcia, że kwestionowane postanowienia planu naruszają art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) oraz lit. e) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezapewnienie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska ochrony przed hałasem i drganiami na zasadach określonych w przepisach §11, §12, §13 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

8. Wbrew zarzutom skargi racjonalność planowanego rozwiązania komunikacyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy i dysponowania przezeń środkami publicznymi tj. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 51 ustawy o samorządzie gminnym.

9. Podkreślenia wymaga, że całkowicie zrozumiałym jest dążenie właściciela, czy też użytkownika wieczystego nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do tego, aby plan ten umożliwiał wykonywanie praw właścicielskich w jak najszerszym możliwym zakresie (zarówno w wymiarze pozytywnym, tj. poprzez zapewnienie jak najszerszych możliwości inwestowania na własnym gruncie, jak też negatywnym, tj. poprzez uniemożliwienie właścicielom gruntów sąsiednich negatywnego oddziaływania na ten grunt). Zauważyć w tym kontekście należy, że w postępowaniu planistycznym, poprzedzającym uchwalenie zaskarżonej obecnie uchwały, skarżąca nie skorzystała z prawa do wnoszenia uwag, czy też zarzutów do projektu planu. O ile w oczywisty sposób powyższe zaniechanie nie pozbawia skarżącej prawa do kwestionowania legalności uchwały w trybie uregulowanym w art.101 ustawy o samorządzie gminnym, o tyle wskazanym jest przypomnienie, że trybu tego nie można postrzegać jako narzędzia do weryfikacji postanowień uchwalonego planu pod kątem maksymalizacji ich użyteczności, czy też racjonalności (to uzyskaniu takiej właśnie maksymalizacji służą instytucje uwag do planu i zarzutów do projektu planu). Tryb ten pozostaje bowiem wyłącznie instrumentem do eliminowania z obrotu prawnego takich postanowień planu, którym da się przypisać cechę niezgodności z prawem. O ile zatem z teoretycznego punktu widzenia nie można np. wykluczyć, że przedłożenie przez skarżącą organom planistycznym, w toku procedury planistycznej, własnej koncepcji zorganizowania układu komunikacyjnego, mogłoby doprowadzić do przyjęcia tych rozwiązań, o tyle na obecnym etapie sprawy kwestią wyłącznie braną pod uwagę przez Sąd było to, czy ostatecznie przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne naruszają przepisy prawa, czy też nie. Jak szczegółowo wykazano powyżej kategorycznie stwierdzić należy, że naruszenia tego rodzaju w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.