Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2880/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: WSA Zbigniew Rudnicki Ases. WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2004 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2002 r., 1. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. sp. z o.o. w K. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 611 zł. (sześćset jedenaście).


UZASADNIENIE

6IISA 2880/02

UZASADNIENIE

R. sp. z o.o. z siedzibą w K. podjęła się wykonania kanalizacji sanitarnej

w J. w ul. [...] Gmina [...].

Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z dnia [...].09.2000 r. ([...]) wydał opinię w zakresie lokalizacji, w której między innymi określił, że wykopy należy realizować wyłącznie w szalowaniu odcinkowo w oparciu o czasową organizację ruchu

w celu zapewnienia dojazdu do przyległych posesji oraz obsługi budowy. Zalecił by prace były realizowane w ciągu jednego dnia: zrobienie wykopu, zamontowanie rurociągu oraz zasypanie i zagęszczenie gruntu.

Wykonawca przedłożył harmonogram robót zgodny z powyższymi zaleceniami oświadczając, że ul. [...] będzie zajmował odcinkami tylko w dni robocze po dziewięć godzin dziennie.

Wykonanie robót wymagało zajęcia pasa drogowego w różnych odstępach czasowych

w związku z tym wykonawca wnioskiem nr [...] z dnia [...].07.2001 r. wystąpił

o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, na okres od dnia [...].08.2001 r. do dnia

[...].08.2001 r., w celu wykonania przyłącza kanalizacji w ul. [...] w ilości łącznej 19

sztuk przy realizacji dziennej po 3 sztuki.

Decyzją z dnia [...].07.2001 r. ([...]) Burmistrz Gminy [...]

z upoważnienia Zarządu Gminy [...], na podstawie art. 36 i art. 40 ustawy z dnia 21.03.1985 r. "o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) oraz § 1, § 8 ust. 1 i 3, § 10b i § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. "w

sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych"(Dz. U. Nr 6, poz.

33 ze zmianami), udzielił zezwolenia wykonawcy zgodnie z wnioskiem. W decyzji Burmistrz

zaznaczył, że prace należy realizować zgodnie z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...].05.2001 r. ([...]). Warunki podane w tej decyzji, między innymi,

stanowiły, że prace należy realizować wyłącznie odcinkowo, przed przystąpieniem do prac

należy powiadomić wszystkich właścicieli i użytkowników posesji o terminie ich realizacji,

prace należy prowadzić w sposób zapewniający dojazd do posesji w godzinach wieczornych

oraz zapewnić przejazd dla ruchu lokalnego, w przypadku wystąpienia gliny w wykopie

należy dokonać wymiany gruntu, po zakończeniu prac ziemnych należy grunt dogęścić,

codziennie należy zwracać uwagę na prawidłowość oznakowania a po zakończeniu

wszystkich prac teren należy uporządkować oraz zgłosić do odbioru.

W dniu [...].08.2001 r. wykonawca zgłosił zakończenie robót w ul. [...].

Z uwagi na to, że wysokość ustalonego ryczałtu decyzją z dnia [...].05.2001 r. ([...]), zdaniem wykonawcy była dokonana nieprawidłowo, pismem z dnia [...].04.2002 r. zwrócił się ojej zmianę.

Decyzją z dnia [...].05.2002 r. ([...]) Zarząd Gminy [...], na podstawie art. 36 i art. 40 ustawy z dnia 21.03.1985 r. "o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 14, poz. 60

ze zmianami) oraz § 1, § 8 ust. 1 i 3, § l0b i § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia_Rady Ministrów

z dnia 24.01.1986 r. "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami), zmienił decyzję z dnia [...].07.2001 r.

nr [...] w taki sposób, że za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...].08.2001r. do dnia [...].08.2001 r. naliczył łącznie kwotę 1324,16 zł. Zarząd Gminy stwierdził, że zajęcie pasa drogowego przewyższało 20% jego szerokości dlatego skorygował kwotę ryczałtu za utrudnienie w ruchu drogowym. Ze względu na ciągłość i charakter prac włączono soboty i niedziele do naliczenia kwot za zajęcie pasa drogowego i naliczenia ryczałtu, gdyż wykonawca nie zgłaszał zakończenia budowy odcinków kanalizacji tym

samym odbiorów tych nie dokonywano, natomiast Zarząd Gminy stwierdza, że w okresie od dnia [...].08.2001 r. do dnia [...].08.2001 r. organizacja prac na ul. [...] uniemożliwiała całkowite udostępnienie terenu - na ulicy nie było zmieniane oznakowanie, nie były likwidowane wszystkie wykopy oraz w pasie drogowym zostawiane były grodzice pionowe

w sposób uniemożliwiający swobodny przejazd. Tym samym wykonawca nie spełnił warunków określonych § 7 rozporządzenia (nie powiadamiał zarząd drogi o odcinkowym kończeniu robót i przywróceniu zajmowanego odcinka pasa do poprzedniego stanu użyteczności, a w związku z tym zarząd drogi nie dokonywał komisyjnego odbioru poszczególnych odcinków robót), a więc wykonawca nie może domagać się przyjęcia, że nie wykonywał robót w soboty i niedziele czego konsekwencją miałoby być nieobciążanie go za te dni opłatami.

Od decyzji tej R. sp. z o.o. w dniu [...].06.2002 r. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc ojej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołujący się stawia zarzut nierozpatrzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego, z którego jego zdaniem wynika, że w soboty i niedziele roboty

w ul. [...] nie były prowadzone, a droga była całkowicie przejezdna, dlatego zaskarżona decyzja powinna przyjąć do naliczenia opłat 6 a nie 9 dni za zajęcie pasa drogowego.

Odwołujący powołuje się na zalecenia zawarte w Opinii Burmistrza Gminy [...]

i harmonogram robót, z którego wynika, że będzie wykonywał roboty z pominięciem sobót

i niedziel, czyli także zgodnie z decyzją z dnia [...].05.2001 r. nr [...].

W dalszych wywodach odwołanie podnosi, że przy naliczaniu opłat, decyzja z dnia [...].05.2001 r. uwzględniała jedynie dodatkowo soboty, natomiast decyzja zaskarżona wlicza także niedziele.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].07.2002 r. nr [...], na podstawie art. art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych oraz § 8 ust. 1, 3 i 6, § 10b ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r., utrzymało mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu kolegium stwierdza, że liczba dni zajęcia pasa drogowego odpowiada rzeczywistemu terminowi realizacji robót. Spółka nie zgłaszała odbioru robót na koniec tygodnia lecz zrobiła to w dniu [...].08.2001 r. (pismo z dnia [...].08.2001 r.). W okresie od dnia [...].08.2001 r. do dnia [...].08.2001 r. organizacja prac uniemożliwiała całkowite udostępnienie terenu, gdyż na ulicy nie było zmieniane oznakowanie, nie były likwidowane wszystkie wykopy a w pasie drogowym zostawiane były pionowe grodzice uniemożliwiające swobodny przejazd.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nieprawidłowo powołał w podstawie prawnej

art. 36 ustawy "o drogach publicznych" i § 11 ust. 1 i 4 w/w rozporządzenia jednocześnie nie powołał wszystkich przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, które zostało sformułowane poprawnie od strony pozostałych przepisów prawa materialnego.

Od decyzji tej R. sp. z o.o. w dniu [...].08.2002 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjne. Skarżący zarzucając decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wnosił ojej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...].05.2002 r. ([...]).

Skarga zarzuca wzajemną sprzeczność zaskarżonej decyzji, gdyż z jednej strony podziela ona argumentację organu i instancji, że liczba dni zajęcia pasa drogowego wynosiła 9 dni (licząc od dnia [...].08.2001 r. do dnia [...].08.2001 r.) z tego względu, że budowa kanalizacji wymagała ciągłości prac i niemożliwym było odtworzenie na koniec tygodnia drogi do stanu pierwotnego, z drugiej strony przytacza warunki na jakich Zarząd Gminy [...] wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego, z których jednoznacznie wynika, że ze względu na zakres prac i konieczność zapewnienia dojazdów do posesji wykonawca musiał wykonywać prace odcinkowo, przywracając na koniec każdego dnia przejezdność drogi.

Nadto skarżący uważa, że organ I instancji dokonał dowolnej interpretacji materiału dowodowego całkowicie pomijając harmonogram robót z którego wynika, że prace nie były prowadzone w soboty i niedziele, zaskarżona decyzja nie odnosi się do dowodów przedłożonych przez skarżącego, uznając za zasadne w całości argumenty organu I instancji, nie wzięto pod uwagę podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest dziennik budowy, ustalając stan faktyczny wyłącznie w oparciu o pisma inwestora, a w tym dokumencie inspektor nadzoru inwestorskiego nie wpisał żadnych zastrzeżeń co do sposobu i jakości wykonanych robót.

Dalej skarżący stwierdza, że w każdy dzień powszedni droga była przejezdna oraz w soboty

i niedziele gdy prace nie były wykonywane,

Z uwagi na powyższe naliczone opłaty za zajęcie pasa drogowego decyzją Zarządu Gminu [...] z dnia [...].05.2002 r. nr [...] powinny być określone za 7 dni a nie za 9 dni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że jeżeli istniała niewykonalność decyzji Zarządu Gminy [...], z uwagi na nałożenie obowiązku prowadzenia robót w taki sposób by były dokonywane odbiory codzienne, to skarżący powinien kwestionować zezwolenie.

Nadto kolegium podnosi, że organu I instancji wyraźnie stwierdza, że pas drogowy nie był przywracany codziennie do stanu poprzedniego, na ulicy nie było zmieniane oznakowanie

a wykopy nie były likwidowane jedynie wygradzane co uniemożliwiało swobodny przejazd pojazdom. Nieprowadzenie robót w niedzielę nie oznacza, że utrudnienia w korzystaniu

z pasa drogowego były usuwane, natomiast gdyby skarżący zgłaszał, zgodnie z warunkami zezwolenia, codziennie pas drogowy do odbioru, to nawet w sytuacji niedokonania odbioru przez inwestora, zwalniałoby go to z konieczności opłaty za okres od dokonania zgłoszenia.

Zdaniem kolegium nie zostały naruszone art. 7 i art. 77 k.p.a. czego dowodzi sama zaskarżona decyzja, z której wynika rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. "o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami) oraz § 8 ust. 1, 3 i 6, § 10b ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. "w sprawie

wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami).

Prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, a za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych

z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, natomiast za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne

Za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów pobiera opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi zajętej powierzchni określonej w metrach kwadratowych w zezwoleniu, według stawki opłaty za 1 m2i liczby dni zajęcia pasa. Stawka ta dla dróg powiatowych i gminnych wynosi, za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego, 0,40 zł. (§ 8 ust. 3 rozporządzenia), natomiast w § 8 ust. 6 rozporządzenie

to ustala ryczałt za każdy dzień utrudnień w ruchu drogowym spowodowanych zajęciem powyżej 20% szerokości jezdni - w wysokości 100 zł.

Powołany w decyzjach § l0b ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów stanowił, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i l0a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeżeli natomiast zezwolenie zostało wydane

przed ogłoszeniem wskaźnika to stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika. § 10 stanowi o naliczaniu opłaty jednorazowej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów nie związanych z funkcjonowaniem dróg, z wyjątkiem umieszczonych w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, o których mowa w § l0a ust. 1. Wykonawca robót – R. sp. z o.o., obiektów tego rodzaju i reklam w pasie drogowym nie umieszczał, stąd i przepis § l0a

w niniejszej sprawie nie jest omawiany przez Sąd.

W myśl § 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia opłata jednorazowa za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia lub za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia o powierzchni rzutu poziomego mniejszej niż 1m2 wynosi w pasie drogowym

w obszarze zabudowanym - 16 zł.

Sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji zauważył konieczność ustosunkowania się do problemu legalności samej zasady waloryzacyjnej w prowadzonej

§ l0b rozporządzenia Rady Ministrów "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy

o drogach publicznych".

Rada Ministrów wydała omawiane rozporządzenie na podstawie przepisów delegacyjnych ustawy o drogach publicznych - art. 11 ust. 2, art. 15 ust. 3, art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 7

i art. 47.

Delegacja z art. 11 wygasła na skutek skreślenia tego przepisu z ustawy.

Delegacja z art. 15 ust. 3 dotyczy udziału podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w kosztach budowy, modernizacji i utrzymania dróg, jeżeli jest to związane z potrzebami gospodarczymi tych podmiotów, delegacja z art. 37 ust. 3 określa zasady sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew i krzewów w pasie drogowym, delegacja z art. 47 określa zasady i sposób wykonywania świadczeń na rzecz utrzymania dróg, odpłatność, tryb dochodzenia roszczeń z tego tytułu oraz zwolnienie od obowiązku świadczeń, a także organy właściwe w tych sprawach natomiast delegacja z art. 40 ust. 7 dała Radzie Ministrów

upoważnienie do określenie w drodze rozporządzenia, zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych

z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń

z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organów właściwych w tych sprawach.

Rada Ministrów, w wykonaniu powyższej delegacji z art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych w § l0b ust. 1 rozporządzenia "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych", niezależnie od wytycznych zawartych w przepisie delegacyjnym wprowadziła zapis, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i l0a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Natomiast jeżeli zezwolenie zostało wydane przed ogłoszeniem wskaźnika, o którym mowa wyżej, stawki opłat, określone w § 8, 10 i l0a, nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika (§ l0b ust. 2).

W § 10b rozporządzenia Rada Ministrów powołała do ustanawiania wysokości stawek opłat

za zajęcie pasa drogowego inny organ współdecydujący o ich wysokości co spowodowało, że jedynie w części stawkę tą określa rozporządzenie, gdyż w pozostałej części o jej wysokości stanowi kwartalny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszany w Monitorze Polskim przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Zapis ten nie znajduje umocowania w delegacji z art. 40 ust. 7 ustawy "o drogach publicznych".

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Rozporządzenia, w myśl art. 92 Konstytucji, są wydawane przez organy w nim wskazane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wy konania.

Organ upoważniony ustawą do wydania rozporządzenia nie może przekazać tej kompetencji, do wydania aktu wykonawczego w całości lub w części, innemu organowi.

Warunki wykonania delegacji ustawowej określają wytyczne zawarte w ustawie na

podstawie, której akt wykonawczy jest wydawany. Brak wytycznych w przepisie delegacyjnym lub ustawie nie pozwala wskazanemu organowi na wydanie rozporządzenia, gdyż rozporządzenie takie nie będzie wydane w celu wykonania ustawy ponieważ ustawa

tego celu nie określiła. Podobnie, wydanie aktu wykonawczego bez przepisu delegacyjnego

lub w zakresie przenoszącym umocowanie ustawowe, jest naruszeniem woli ustawodawcy.

Wypowiadając się w glosie do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01 Janusz Trzciński stwierdził, że "normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można ich konstruować. Normy kompetencyjne dla konstytucyjnych organów państwa muszą być wyraźnie w konstytucji określone. Wymaga tego nie tylko zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji), ale także zasada legalizmu (art. 7 konstytucji), tym bardziej że wśród konstytucyjnych organów państwa jest organ (Trybunał Konstytucyjny), którego podstawowym zadaniem jest kontrola konstytucyjności prawa".

Wprowadzenie w § l0b rozporządzenia Rady Ministrów waloryzacji według podanego wskaźnika jest odstępstwem od zasady nominalizmu. W omawianym zakresie, dotyczącym zasady nominalizmu, wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1996 r.

(III ARN 23/96 opublikowanym w OSNAP z 1997 r. Nr 4, poz. 46) stwierdzając, że "zasada nominalizmu jest ... zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od

niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową, nie tylko dotyczącą samej

możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - w tym wypadku zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli..., określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty ...".

W świetle wskazanych zasad konstytucyjnych i orzecznictwa oraz zgodnie z wykładnią systemową tworzenia aktów normatywnych, wprowadzone w rozporządzeniu kompetencje Rady Ministrów przekraczają umocowanie ustawowe.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu orzekającego będzie ponowne dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący oraz przeprowadzenie jego oceny pod kątem legalnej podstawy prawnej – aktu

wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego

w akcie ustawodawczym, gdyż podstawą prawną do wydania przez organ administracji decyzji nakładającej określone obowiązki na osoby fizyczne lub prawne może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie wyraża pogląd zbieżny ze stanowiskiem Janusza Trzcińskiego zawartym w glosie oraz

z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczonymi niżej.

"Brzmienie ust. 1 art. 178 [Konstytucji RP] i jego kontekst, czyli ust. 2 i ust. 3, jasno pokazuje, że art. 178 formułuje gwarancje niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. Jest przepisem gwarancyjnym. Sformułowanie "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom" oznacza tylko tyle, że sędziowie podlegają tylko prawu i płynącym z niego nakazom, nie zaś np. dyrektywom pozaprawnym. [...]. Uwaga SN, że sądy nie wchodzą w kompetencje TK, bo dokonują oceny sprzeczności ustawy z konstytucją tylko na użytek jednej sprawy i że czynność ta podlega kontroli instancyjnej, nie jest żadnym argumentem na rzecz uzasadnienia prawa do odmowy stosowania przez sądy ustaw sprzecznych, zdaniem sądu, z konstytucją, ponieważ sama kompetencja nie jest dostatecznie uzasadniona w konstytucji." (glosa Janusza Trzcińskiego do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01).

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 14.02.2002 r. w Poznaniu (sygn. I SA/Po 461/01 - glosa częściowo aprobująca: R. Hauser i A. Kabat opublikowane OSP 2003/2/17) "Sędziowie mają prawo (a obowiązek wówczas, gdy z powodu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny) - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji o bezpośrednim jej stosowaniu - do wydawania wyroków wprost na podstawie Konstytucji. Sędzia sądu administracyjnego może w indywidualnej sprawie odstąpić od stosowania przepisu ustawy ..., który uznaje za sprzeczny z Konstytucją, oraz pominąć sprzeczny z Konstytucją i ustawą akt podstawowy.".

W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 ust. 1 oraz

art. 87 i art. 92 Konstytucji, uchylając decyzje zapadłe w rozpoznawanej sprawie stwierdza,

że § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. "w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych" (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), jako wydany z naruszeniem upoważnienia ustawowego nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

W tym stanie faktycznym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.

W związku z uwzględnieniem skargi o kosztach postępowania orzeczono na podstawie

art. 200 i art. 205 § 2 wymienionej ustawy.