Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Miejskiej Nieszawa z dnia 30 stycznia 2015 r. nr IV-21/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 1, § 3 ust. 1, § 15, § 21, § 22, § 25, § 26, § 27 i § 28 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr IV-21/2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Nieszawa (dalej powoływaną jako "uchwała"), Rada Miejska Nieszawa przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Nieszawa, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany jako "Regulamin").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej rażące naruszenie:

1. art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994, prawidłowo: t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 - dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., prawidłowo: t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm. - dalej "u.c.p.g.") w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, prawidłowo: Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 – dalej "rozporządzenie"), poprzez:

a) powtórzenie w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zawierającej wynikający z ustawowego upoważnienia zakres materii przekazanej do regulacji w drodze uchwały,

b) powtórzenie w § 3 ust.1 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

2. art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez:

a) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nakładających na właścicieli powinność zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ich ilości, w tym utylizację we własnym zakresie odpadów ulegających biodegradacji;

b) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 21 i § 22 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe powinności utrzymywania zwierząt, aby nie stanowiły zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, obowiązku trzymania zwierząt na terenie swojej nieruchomości, obowiązku zabezpieczenia nieruchomości przed wydostaniem zwierząt na zewnątrz, obowiązku prowadzenia psa na smyczy, a agresywnego w kagańcu oraz dopuszczenia zwalniania psa ze smyczy wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych i w sytuacji możliwości sprawowania przez właściciela kontroli nad zachowaniem psa oraz obowiązku natychmiastowego usunięcia nieczystości pozostawionych w miejscu publicznym przez zwierzę,

c) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 25 Regulaminu zakazu zanieczyszczania terenu nieruchomości, domów, ulic i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z chowu i hodowli

d) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 26-28 Regulaminu zabudowanego obszaru Gminy Miejskiej Nieszawa jako podlegającego obowiązkowej deratyzacji, a ponadto wskazanie, iż obowiązek deratyzacji uznaje się za wykonany, jeżeli właściciel nieruchomości wyłoży trutkę przeciw gryzoniom we wskazanym okresie czasu, jak również wskazanie, że deratyzację przeprowadza się we wszystkich obiektach znajdujących się na terenie nieruchomości

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionych paragrafów załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Rady Miejskiej Nieszawa Burmistrz Miast Nieszawa wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując, że zaskarżona uchwała, na podstawie uchwały nr XXXV-231/18 Rady Miejskiej Nieszawa z dnia 28 września 2018 r. straciła moc. Podniósł nadto, że zaskarżona uchwała podjęta została po zasięgnięciu opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego, kwestionowane zapisy mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, zaś dokonana przez skarżącego Prokuratora wykładnia tych zapisów stanowi nadinterpretację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poddana kontroli sądowej uchwała zawiera zapisy rażąco naruszające prawo, choć skarga nie wyczerpała katalogu wad, którymi dotknięty został zaskarżony Regulamin

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska Nieszawa uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami, Sąd podzielił zarzut Prokuratora dotyczący zapisu § 1 Regulaminu. Rację ma skarżący podnosząc, że w § 1 Regulaminu prawodawca lokalny powtórzył treść przywołanego wcześniej art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 243/11; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Nadto jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu.

W przepisie § 3 ust. 1 Regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości chodnika przyległego do nieruchomości poprzez uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Wskazany przepis został umieszczony w rozdziale 2 Regulaminu – "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości", co może sugerować, że podstawą do jego ustanowienia był art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Przepis ten w części wstępnej stwierdza, że "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" i wymienia jako jeden z rodzajów wymagań w punkcie oznaczonym literą b) "uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Biorąc pod uwagę treść kwestionowanego § 3 załącznika zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w kwestii usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" - a nie będących "częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego" - wypowiada się nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., ale art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje zatem kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. (w szczególności pkt 2 ustępu 4). § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały częściowo powtarza cytowany art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz miesza jego treść z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. Trzeba podkreślić, że ustawodawca wprowadzając w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zdefiniował co należy rozumieć przez chodnik, którego obowiązek ten dotyczy i w jakiej sytuacji właściciel nieruchomości zwolniony jest z nałożonego obowiązku uprzątania chodnika. Tymczasem w komentowanym zapisie uchwałodawca, w sposób niejasny i nieczytelny, posłużył się "pojęciem chodnika przyległego do nieruchomości", o którego czystość należy dbać poprzez "uprzątanie części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości", dalej zaś do tak określonej kategorii zaliczył przykładowo chodniki, przejścia i bramy (§ 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu). Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia zasad techniki prawodawczej zatem nie tylko przez powtórzenie części normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, ale przede wszystkim przez niedopuszczalną modyfikację tej normy (próba połączenia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g oraz pominięcie przesłanki zwolnienia z obowiązku w postaci istnienia miejsc płatnego postoju lub parkowania pojazdów). Nie ma nadto ustawowego umocowania ogólnikowa norma wynikająca z § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, co do powinności "podjęcia działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika", a także powinności podjęcia działań określonych w punktach 1 i 2 niezwłocznie po ustaniu opadów.

Brak jest podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. do nałożenia na adresatów Regulaminu obowiązku podejmowania dodatkowych działań takich jak umieszczanie zanieczyszczeń w ściśle określonym miejscu i we wskazany sposób (§3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu – "przy krawężniku chodnika od strony jezdni", § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu), a także określenia terminu wykonania tych czynności (§ 3 ust. 1 pkt 3 -"niezwłocznie").

Ubocznie Sąd wskazuje również w tym miejscu, że niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji jest tworzenie (w § 3) jednostki redakcyjnej "ust." podczas gdy w danym paragrafie znajduje się tylko jeden ustęp.

Niezgodny z delegacją ustawową okazał się też § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uregulowanie to w ust. 1, że właściciele nieruchomości mogą zagospodarowywać odpady zielone we własnym zakresie, a w szczególności w kompostowniach przydomowych na terenach z zabudową jednorodzinną. Należy stwierdzić, że zarówno ustawa o czystości i porządku w gminach, jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) nie wskazują uprawnienia do wprowadzenia ww. regulacji. W omawianej sytuacji uregulowano zachowanie, które jest prawnie dozwolone (utrzymywanie w własnego kompostownika). Jeżeli normę tą rozumieć, jako wskazują sposób powinnego zachowania, zalecenia czy sugestii określonych działań, to przesłanie to, nie powinno mieć postaci normy prawnej. Normy prawne mają bowiem za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania.

Uregulowanie § 15 ust. 2 wskazuje, że "właściciel nieruchomości, prowadzący selektywną zbiórkę odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika, powinien zarejestrować go w gminie". Z treści komentowanego zapisu nie można wywieść po pierwsze, czy ustanawia on nakaz rejestracji kompostowni w gminie. Z racji na sposób redakcji powyższego zapisu należy stwierdzić, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określona sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taka formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że nawet gdyby przyjąć, że komentowany zapis zawiera normę w sposób jasny nakazującą określone w niej zachowanie, to w przepisach prawa materialnego nie ma umocowania dla organu prawodawczego do uzależnienia możliwości prowadzenia kompostowni od uprzedniej jej rejestracji w gminie.

Sąd podziela zarzuty skarżącego względem § 21 i § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis § 21 Regulaminu stanowi, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Unormowanie to zredagowane zostało w takim stopniu ogólności, że w istocie nie wiadomo, z jakimi obowiązkami łączyć należy jego treść oraz kto jest ich adresatem. Z kolei w § 22 ust. 1 i 2 Regulaminu doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez ustalenie osobom utrzymującym zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązku trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, uniemożliwiając wydostanie się zwierzęcia poza jej teren stosując odpowiednie zabezpieczenia. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17).

W § 22 ust. 3 Regulaminu prawodawca lokalny nałożył na adresatów aktu obowiązek – w odniesieniu do psów – prowadzenia ich w miejscach publicznych wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne – dodatkowo w kagańcu. Regulacja powyższa wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne. W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów agresywnych - w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że komentowane postanowienia regulaminu czystości i porządku, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym obligujące do stosowania środków potencjalnie nadmiernych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela nadto wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 (dostępny na stronie orzeniecznia.nsa.gov.pl) stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. z 2015 r., poz. 1094) i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 22 ust. 3 regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Z podobnych względów Sąd stwierdził nieprawidłowość § 22 ust. 4 omawianego Regulaminu, zezwalającego na zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem, że właściciel lub opiekun psa sprawuje nad nim bezpośredni nadzór i ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Omawiana regulacja wprowadza niedookreślone pojęcie "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" i takie zredagowanie przepisu prawa miejscowego w istocie nie określa sytuacji, w której aktualizuje się dopuszczane nim zezwolenie. Po drugie, co łączy się z uwagami na temat § 22 ust. 3 załącznika, skutkiem komentowanego zapisu jest generalne wyłączenie możliwości zwolnienia psa ze smyczy na terenach innych niż – nieprecyzyjnie - wskazane w przepisie, co niewątpliwie narusza powołaną wcześniej zasadę proporcjonalności ze względu na brak uwzględnienia specyficznych uwarunkowań dotyczących zwierzęcia, a także brak uwzględnienia hipotetycznych sytuacji wymagających zwolnienia psa ze smyczy na terenie miasta. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Nieprawidłowo sformułowany został także przepis § 22 ust. 5 Regulaminu, w którym to prawodawca lokalny nałożył na adresatów normy obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten bowiem w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

Rację ma skarżący Prokurator, że zawarte w § 25 Regulaminu uregulowania dotyczące zakazu zanieczyszczania terenu nieruchomości, domów, ulic i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z chowu i hodowli, a także obowiązku osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do usuwania pozostawionych przez nie zanieczyszczeń, stanowi powtórzenie przepisów rangi ustawowej w postaci art. 91 i art. 145 Kodeksu wykroczeń.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 26 - 28 Regulaminu, poprzez wskazanie terminów deratyzacji oraz określenie, że deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Miejskiej Nieszawa. W ocenie Sądu, o ile zapis uchwały określony w § 26 Regulaminu realizuje dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zakresie, który obliguje lokalnego prawodawcę do wyznaczania w regulaminie terminów jej przeprowadzania, to już w zakresie wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, wprost wymaga bowiem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak, jak uczyniono to w Regulaminie, do objęcia tym obowiązkiem całego zabudowanego obszaru gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją całego zabudowanego obszaru na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 26, jak i § 28 Regulaminu stanowiący, że deratyzację przeprowadza się we wszystkich obiektach znajdujących się na terenie nieruchomości, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Nadto, upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie obejmuje ani kompetencji do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w jakiej sytuacji obowiązek deratyzacji uznaje się za wykonany, ani też kto ten obowiązek wykonuje. Tymczasem w § 27 uchwały Rada Miejska w Nieszawie określiła, że obowiązek określony w § 26 uznaje się za wykonany, jeżeli właściciel nieruchomości wyłoży trutkę przeciw gryzoniom do dnia 30 kwietnia oraz do dnia 30 kwietnia oraz do dnia 31 października. Przytoczony przepis wskazując więc na podmiot realizujący obowiązek deratyzacji i na przesłanki uznania tego obowiązku za wykonany, stanowi niewątpliwie o kwestiach nieobjętych upoważnieniem ustawowym z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Istotna wadliwość § 1, § 3 ust. 1, § 15, § 21, § 22, § 25, § 26, § 27 i § 28 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Nieszawa nr IV-21/2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. uzasadniała stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu natomiast do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, kwestionującego zasadność orzekania o zgodności z prawem uchwały już nieobowiązującej, Sąd wskazuje, że uchylenie badanej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (Dz. U. Nr 109, poz. 527) dotyczącą wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Jak stwierdził Trybunał w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Podjęcie przez Radę Gminy w Nieszawie uchwały z dnia 28 września 2018 r. nr XXXV-231/18 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Nieszawa pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ podjęty akt nie wyeliminował zaskarżonej uchwały ze skutkiem ex tunc. Poza tym zaskarżone przepisy uchwały mogą stanowić przedmiot oceny zachowania ich adresatów mających miejsce przed utratą jej mocy. Objęta skargą do Sądu uchwała do czasu usunięcia jej z obrotu prawnego wywoływała skutki w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.