Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 322/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 155, art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółki "A" we W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 17 maja 2005r. nr [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Spółki A we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005r., uchylającej własną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005r., oraz udzielającej pozwolenia na użytkowanie dla obiektu powstałego w celu utworzenia wielofunkcyjnego Centrum przy ul. [...] w części klubu muzycznego "[...]", pod warunkiem dopełnienia czynności polegających na wykonaniu pozostałych do wykonania robót w terminie do dnia 30 czerwca 2006r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] poprzez przesunięcie terminu wykonania robót do dnia 30 czerwca 2008r.

Rozstrzygnięcie powyższe organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2005r, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. udzielił Spółce A pozwolenia na użytkowanie dla obiektu powstałego w celu utworzenia wielofunkcyjnego Centrum przy ul. [...] w części klubu muzycznego "[...]", pod warunkiem dopełnienia czynności, polegających na wykonaniu pozostałych do wykonania robót w terminie do dnia 30 czerwca 2006r.

W wyniku wznowienia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. decyzją z dnia [...] maja 2005r., Nr [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005r., oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie dla obiektu powstałego w celu utworzenia wielofunkcyjnego Centrum przy ul. [...] w części klubu muzycznego "[...]", pod warunkiem dopełnienia czynności, polegających na wykonaniu pozostałych do wykonania robót w terminie do dnia 30 czerwca 2006r.

Następnie kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] zmienił na wniosek inwestora swoja poprzednia decyzję z dnia [...] maja 2005r., nr [...] poprzez przesunięcie terminu wykonania pozostałych do wykonania robót dnia 30 czerwca 2008r.

Pismem z dnia 5 maja 2008r. Spółka A wniosła o wydanie decyzji zmieniającej decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005r., zmienionej następnie własną decyzją dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...], poprzez przesunięcie terminu wykonania robót do dnia 30 czerwca 2008r.

Uzasadniając wydaną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. stwierdził, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu wynika z zapisu decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...]r. ze zm., jak również z obecnie obowiązujących przepisów art. 55 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (na przedmiotowe roboty budowlane, obejmujące również rozbudowę budynku, wydano pozwolenie na budowę; przystąpienie do użytkowania miało nastąpić przed zakończeniem wszystkich robót).

Udzielając, na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na użytkowanie klubu muzycznego "[...]", powstałego w wyniku przebudowy pomieszczeń piwnicy oraz części obiektu dotyczącej klubu muzyczno-teatralnego, powstałego w wyniku przebudowy części pomieszczeń pierwszego piętra budynku (lokali usytuowanych w przebudowywanej części obiektu), w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005r., zmienionej decyzją nr [...], określił termin zakończenia pozostałych do wykonania robót budowlanych biorąc po uwagę funkcję użytkowanych, w bezpośrednim sąsiedztwie budowy, części obiektu (kluby muzyczne) oraz duży zakres pozostałych do wykonania robót budowlanych. Ponadto wziął pod uwagę skomplikowany stan formalno-prawny inwestycji (wielokrotne zmiany pozwolenia na budowę, równoległe prowadzenie osobnych tomów dzienników budowy dla różnych części obiektu, uzyskanie przez inwestora decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2003r. i nr [...] z dnia [...] maja 2003r., udzielających pozwolenia na użytkowanie lokali użytkowych, stanowiących część obiektu przy ul. [...], pod warunkiem, m. in., zakończenia budowy pozostałej części wielofunkcyjnego Centrum) mogący, szczególnie w przypadku przedłużania się procesu budowlanego, prowadzić do nieprawidłowości jego przebiegu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora dotyczącego kolejnej zmiany decyzji nr [...] w zakresie terminu zakończenia pozostałych do wykonania robót, w rzeczywistości spowodowałoby zasadniczą zmianę treści i charakteru przedmiotowej decyzji - z decyzji z określonym terminem wykonania robót, czyli decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności tzw. zleceń, nakładającej na inwestora obowiązek wykonania pewnych dodatkowych czynności, na decyzję bez określonego terminu (z terminem "ruchomym", dowolnie zmienianym), a zatem bez określonego obowiązku. Ponieważ nie zmieniły się przesłanki jakimi kierował się organ nadzoru budowlanego w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] ze zm., brak jest podstaw do jej zmiany w powyższym zakresie, w trybie art. 154 i 155 kpa.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Spółka A.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest wniosek Spółki A z dnia 5 maja 2008r. o zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie dla obiektu powstałego w celu utworzenia wielofunkcyjnego Centrum przy ul. [...] w części klubu muzycznego "[...]", zmienionej w zakresie terminu decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] poprzez przesunięcie terminu wykonania pozostałych do wykonania robót do dnia 30 czerwca 2008r.

Złożony wniosek należy zdaniem organu traktować jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa.

Organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, we wskazanym terminie. Zgodnie zaś z art. 162 § 2 k.p.a, organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji zobowiązany jest ją uchylić, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Uregulowanie zawarte w art. 162 k.p.a. można potraktować jako element kontroli wykonania decyzji administracyjnej, ale też jako wyjątek od zasady stabilności (trwałości) ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.).

Kluczowym aspektem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest w ocenie organu ustalenie, czy jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a., w stosunku do części decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, dotyczącej terminu nałożonego obowiązku wykonania przewidzianych projektem budowlanym robót, niezrealizowanych w momencie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W sytuacji, gdy ustawodawca zezwala organom na dodanie do podstawowego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pewnych klauzul dodatkowych, które kształtują treść decyzji, mówi się w literaturze prawa administracyjnego o konstrukcji zlecenia. I tak art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

Celem zlecenia jest zatem spowodowanie pewnego zdarzenia wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana. Istotą zlecenia nie jest zawieszenie skuteczności decyzji, do której zostało ono dodane albo odroczenie możliwości jej wykonywania. Zlecenie ma zmuszać adresata decyzji do jej wykonywania zgodnie ze zleceniem, a organ administracji może żądać i w ostateczności wymusić spowodowanie realizacji określonych czynności albo zaniechanie określonych zachowań. W ten sposób ustawodawca wyposaża administrację w skuteczny instrument kształtowania praw obywateli w sposób możliwy do zaaprobowania z punktu widzenia interesu publicznego. Zlecenie w prawie administracyjnym jest zatem konstrukcją, za pomocą której umieszcza się w decyzji "uprawniającej" obowiązki określonego zachowania się adresata, czy też "warunki", jakie powinien on spełnić, korzystając z przyznanego uprawnienia. Można zatem przyjąć, że decyzja zawierająca zlecenie przyznaje jej adresatowi uprawnienie a zarazem tworzy dla niego obowiązki. Wobec powyższego, skoro wynikające z decyzji obowiązki są ściśle związane z przyznanym tą decyzją uprawnieniem, to nie można znieść tych obowiązków bez jednoczesnego pozbawienia strony przyznanego uprawnienia.

Przedkładając powyższe uwagi ogólne na grunt omawianej sprawy należy stwierdzić, że umożliwianie inwestorowi uchylanie się od wykonania robót określonych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym zachowaniu uprawnienia byłoby rażąco sprzeczne z treścią tej regulacji. Termin wykonania robót jest bowiem integralną częścią takiej decyzji, do jego wyznaczenia obliguje organ powyższy przepis. W konsekwencji wydawanie kolejnych decyzji zmieniających termin wykonania obowiązku stanowiłoby obejście postanowień art. 59 ust. 3.

Podsumowując, uchylenie się przez adresata decyzji od wykonania zlecenia, w wyznaczonym terminie, daje podstawę tylko do uchylenia decyzji, a nie dopuszcza możliwości jej zmiany.

Nawet gdyby przyjąć stanowisko, iż możliwa jest zmiana decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności w zakresie terminu wykonania tych czynności, to niewątpliwie taka zmiana nie może nastąpić już po upływie tego terminu. Przytoczony już art. 162 § 2 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie, niezależnie od przyczyn niewypełnienia obowiązku. Obowiązku uchylenia takiej decyzji nie znosi okoliczność, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, że wniosek o zmianę decyzji złożony został przez inwestora jeszcze przed dniem upływu terminu wykonania zlecenia. Wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji administracyjnej nie powoduje skutku w postaci przerwania biegu tego terminu czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. W świetle powyższego wykluczona jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli upłynął już termin zlecenia wykonania czynności określonych w tej decyzji, bowiem zachodzi tu przesłanka negatywna zmiany decyzji w tym trybie - przepis szczególny (art. 162 § 2 k.p.a.) się temu sprzeciwia. Oczywistym jest bowiem, że nie można zmienić decyzji, którą przepis szczególny nakazuje uchylić.

W badanej sprawie termin wykonania obowiązków wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 2005r., zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] upłynął w dniu 30 czerwca 2008r., stąd organ II instancji orzekł jak wyżej.

W skardze na powyższą decyzję, Spółka A we W. zarzuciło:

I. naruszenie prawa procesowego, a konkretnie przepisu art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], mimo, iż ta ostatnia decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 §1 k.p.a., art. 155 k.p.a. oraz art. 162 §2 k.p.a., a mianowicie:

1) decyzją tą odmówiono skarżącemu zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., mimo, iż skarżący wnosił w swoim wniosku z dnia 5 maja 2008 r. o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. zmieniającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. (co stanowi naruszenie art. 61 §1 k.p.a.)

2) w decyzji tej niewłaściwie zastosowano art. 162 §2 k.p.a., niezasadnie uznając, że przepis ten wyłącza możliwość zmiany w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji opatrzonych zleceniem administracyjnym

3) w decyzji tej nie zbadano występowania (istnienia) przesłanek zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. w postaci słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, a także

II. naruszenie prawa materialnego, a konkretnie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez niezasadne przyjęcie, iż przepis ten wyłącza możliwość zmiany decyzji administracyjnej (tj. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego) określającej termin pozostałych do wykonania robót budowlanych.

Organ II instancji (tj. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie dostrzegł tych wszystkich nieprawidłowości tkwiących w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] i sam wydał decyzję (tj. decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.), która narusza art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 155 k.p.a., a także art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji powyższych zarzutów, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka podkreśliła m.innymi, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzji nr [...] w oparciu o art. 155 k.p.a. spowodowało, że z dniem wejścia tej ostatniej decyzji do obrotu prawnego została tym samym uchylona jego wcześniejsza decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nr [...].

Nie mogą przecież zdaniem skarżącej równolegle istnieć obok siebie dwie różne w swojej treści decyzje administracyjne, które rozstrzygają jedną i tę samą sprawę administracyjną. Taki stan byłby nie do przyjęcia z punktu widzenia ochrony praw jednostek - brak byłoby wówczas pewności co do tego, która z tych decyzji jest dla jednostek miarodajna.

Powołując się tak na orzecznictwo, jak i doktrynę, skarżąca Spółka podniosła, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek to strona określa przedmiot tego postępowania ("Stosownie do art. 61 §1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania": wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organ administracji publicznej w żadnym zaś razie nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek.

W dalszej części skargi nie godząc się z argumentacją organu odwoławczego, skarżąca Spółka powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z 12 marca 2008r. II SA/Sz 365/08 stwierdziła, że art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie zakazuje bynajmniej ani uchylania ani też zmiany wydawanych na jego podstawie decyzji i stąd też ustalenie, czy decyzja taka może być zmieniona lub uchylona powinno być dokonywane jedynie w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie tylko nie zakazuje zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, ale jest ponadto sformułowany w sposób dostatecznie elastyczny, gdyż daje właściwemu organowi możliwość w miarę swobodnego zakreślania terminu robót budowlanych ("organ (...) w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może [podkr. skarżącego] określić termin wykonania tych robót". Nie sposób więc twierdzić, że powyższy przepis sprzeciwia się zmianie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Nie można się przy tym zgodzić z wyrażonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji poglądem, iż art. 162 §2 k.p.a. - nakładający na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązek uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie - jest "przepisem szczególnym" w rozumieniu art. 155 k.p.a., który wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji obciążonej zleceniem.

Nadto skarżąca Spółka nie zgodziła się z organem II instancji, że zmiana decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie jest (tym bardziej) możliwa po upływie terminu określonego w zleceniu. Tak z całą pewnością nie jest, gdyż decyzja taka nie ekspiruje przecież (nie wygasa) z mocy prawa (nawet, jeżeli zlecenie nie zostało wykonane w terminie), lecz - zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - nadal istnieje w obrocie prawnym i może być z niego wyeliminowana jedynie w drodze kolejnych decyzji podejmowanych przez właściwe organy administracji na podstawie przepisów prawa. Decyzja taka może zostać chociażby zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., jeżeli przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. W świetle przedstawionej wyżej wykładni, możliwości takiej nie wyklucza bynajmniej art. 162 §2 k.p.a., który jako godzący w uprawnienia stron (w trwałość wydanych na rzecz stron decyzji uprawniających) powinien być interpretowany w perspektywie pewnego szerszego tła aksjologicznego (w tym także w świetle wspomnianego wyżej wymogu proporcjonalnej ingerencji w prawa obywateli). Ostatecznie chodzi przecież o to, by doprowadzić do wykonania wykreowanych przez organy administracji budowlanej obowiązków (do czego skarżący jest i był w pełni gotowy), a nie do przedwczesnego pozbawiania jej płynących z decyzji uprawnień.

Zdaniem skarżącej Spółki, wbrew spoczywającemu na organie II instancji obowiązkowi, nie rozpatrzył on wniosku skarżącego o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (zmieniającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r.) w świetle zawartych w art. 155 k.p.a. przesłanek.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

Wskazać należy, że art. 16 § 1 k.p.a. ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi w/w art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą powinien przemawiać interes i społeczny lub słuszny interes strony, strony postępowania muszą wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, w przepisach ustaw szczególnych nie mogą istnieć przeciwwskazania do zmiany lub uchylenia decyzji.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może jednak stworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Wyraża się też pogląd, że zagadnienie trafnej wykładni czy zastosowania przepisów prawa materialnego nie może stanowić przesłanek rozstrzygnięcia opartego na art. 155 kpa (por. wyrok z 21 marca 2003 r. II SA 1621/01).

Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu należy wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 kpa organ administracyjny nie jest obowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej.

To organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie bez zmian. /por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8 Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 712/.

Powyższe oznacza, że organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, lecz powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie do zmiany albo uchylenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...], rozważał, a tym samym oceniał na gruncie cyt. wyżej przepisu art.155 k.p.a. czy zachodzą przesłanki do niewątpliwie kolejnej zmiany decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2005r., Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., Nr [...] - w zakresie ustalonego w niej terminu do wykonania nałożonego na stronę skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Świadczy o tym szczegółowa argumentacja tegoż organu zawarta w uzasadnieniu w/w decyzji z [...] lutego 2009r.

Organ II instancji wprawdzie nie rozważał w szczegółach przesłanek z art.155 k.p.a., jednakże zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko świadczy, że podzielił w tym względzie stanowisko organu I instancji, a co w ocenie Sądu – wbrew zarzutowi skargi - nie może stanowić podstawy postawienia temuż organowi zarzutu naruszenia art.138 §1 pkt 1 k.p.a.

Analiza akt sprawy nie pozwala także na przyjęcie przez Sąd, że organy wydając zaskarżone decyzje przekroczyły przyznaną art.155 k.p.a. uznaniowość, jak i nie stwierdza, by naruszony został przepis art.107 § 3 k.p.a. w stopniu o którym mowa w art.145 § 1 pkt.1 lit."c " p.p.s.a.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że w niniejszej sprawie organy rozpoznały inny zakres żądania niż było zawarte we wniosku strony z dnia 5 maja 2008r.

Niesporne jest w sprawie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w/w decyzją z dnia [...] maja 2005r., Nr [...] wydaną na podstawie art.59 ust.3 w związku z art.59 ust.1 i art.55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm./ - udzielił pozwolenia na użytkowanie dla obiektu powstałego w celu utworzenia wielofunkcyjnego Centrum przy ul. [...] w części klubu muzycznego "[...]", powstałego w wyniku przebudowy pomieszczeń piwnicy w budynku przy ul. [...] we W. oraz wyjść ewakuacyjnych w obiekcie j.w., a także w części dotyczącej klubu muzyczno – teatralnego, pomimo, że

- nie wykonano robót budowlanych dotyczących budynku frontowego, przylegającego bezpośrednio do ul. [...],

- nie wykonano części robót budowlanych dotyczących budynku położonego w głębi pasażu (dotyczy remontu klatki schodowej, remontu windy, pomieszczeń piwnicznych po węźle cieplnym, pomieszczeń II, II, IV piętra i poddasza oraz elewacji od strony zachodniej budynku) - pod warunkiem dopełnienia czynności, polegających na wykonaniu powyższych robót budowlanych (pozostałych do wykonania) w terminie do dnia 30.06.2006 r.

Niesporne jest również w sprawie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. przychylając się do wniosku inwestora - skarżącej Spółki z dnia 8 maja 2006r., powołując się na przepis art.155 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., Nr [...] - zmienił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2005r., Nr [...] w następujący sposób, cyt. "w sentencji decyzji, w wierszu 9 i 10, na stronie 2, słowa: "pod warunkiem dopełnienia czynności, polegających na wykonaniu powyższych robót budowlanych (pozostałych do wykonania) w terminie do dnia 30.06.2006 r.", zastępuje się słowami:

"W/w (pozostałe do wykonania) roboty budowlane należy wykonać w terminie do dnia 30.06.2008r. oraz powiadomić tutejszy Inspektorat o ich zakończeniu załączając do zawiadomienia dokumenty, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego".

Jak to już wyżej Sąd zauważył, przepisem materialno-prawnym udzielonego skarżącej Spółce opisanego wyżej pozwolenia na użytkowanie stanowił przepis art.59 ust.3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

Niewątpliwe jest w sprawie, że organ I instancji korzystając z przyznanych mu powyższym przepisem uprawnień, wydał wprawdzie przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie, lecz równocześnie nałożył na inwestora obowiązek wykonania w ustalonym przez siebie terminie określonych robót budowlanych.

Oznacza to, że przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie połączone zostało z nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania w ustalonym przez organ I instancji terminie określonych robót budowlanych.

Skoro tak, to zasadnie organ I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki z dnia 5 maja 2008r. - wydał w/w decyzję z [...] lutego 2009r., Nr [...] odnosząc żądanie Spółki do decyzji z dnia [...] maja 2005r., Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., Nr [...].

Analizując stanowisko organów, które zaskarżonymi decyzjami odmówiły kolejnej /drugiej/ zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w części dot. terminu zakończenia określonych robót budowlanych, Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy, nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania, zwłaszcza, że na dzień wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...], minął już termin wykonania robót ustalony ostateczną decyzją na dzień 30 czerwca 2008r.

Otóż w źródłowej decyzji z [...] maja 2005r. organ I instancji ustalił termin wykonania robót budowlanych do 30 czerwca 2006r. W wyniku dokonania na wniosek skarżącej, zmiany tej decyzji, termin ten został przez organ wydłużony do 30 czerwca 2008r.

Organ I instancji odmawiając skarżącej Spółce zmiany w/w decyzji z dnia [...] maja 2005r., Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., Nr [...] w części dot. terminu wykonania określonych robót budowlanych poprzez ustalenie nowego terminy na dzień 30 czerwca 2009r., stwierdził m. innymi, że, cyt.: "pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora dotyczącego kolejnej zmiany decyzji nr [...] ze zm., w zakresie terminu zakończenia pozostałych do wykonania robót, w rzeczywistości spowodowałoby zasadniczą zmianę treści i charakteru przedmiotowej decyzji - z decyzji z określonym terminem wykonania robót, czyli decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności tzw. zleceń, nakładającej na inwestora obowiązek wykonania pewnych dodatkowych czynności, na decyzję bez określonego terminu (z terminem "ruchomym", dowolnie zmienianym), a zatem bez określonego obowiązku. Ponieważ nie zmieniły się przesłanki jakimi kierował się organ nadzoru budowlanego w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] ze zm. (decyzji, na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładającej na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych, w określonym terminie), brak jest podstaw do jej zmiany w powyższym zakresie, w trybie art. 154 i 155 k.p.a."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, trafnie zauważa, że kluczowym aspektem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie , czy jest możliwe zastosowanie art.155 k.p.a. w stosunku do części decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, dotyczącej terminu nałożonego obowiązku wykonania przewidzianych projektem budowlanym robót niezrealizowanych w momencie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotowy termin wykonania robót budowlanych jest integralną częścią rozstrzygnięcia, skoro do jego wyznaczenia uprawnia cyt. wyżej przepis art.59 ust.3 Prawa budowlanego.

Jednakże skoro z przepisów Prawa budowlanego nie wynika zakaz zmiany decyzji w powyższym zakresie, to przy spełnieniu przesłanek z art.155 k.p.a. organ może dokonać takiej zmiany, choć można mieć w takiej sytuacji wątpliwości, czy dokonana zmiana terminu nie jest ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy /postępowanie odwoławcze/, a co przy zastosowaniu art.155 k.p.a. nie może mieć miejsca.

Mając jednak na uwadze całokształt okoliczności niniejszej sprawy, Sąd nie stwierdził, aby kwestionowane przez skarżącą Spółkę rozstrzygnięcia kwalifikowały się do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Tym samym nie można przyjąć za skarżącą Spółką, że organ II instancji traktuje przepis art.162 k.p.a. jako przepis szczególny z art.155 k.p.a.

Wbrew zatem stanowisku skarżącej Spółki, Sąd nie stwierdza, aby w tym postępowaniu naruszony został w/w art.162 k.p.a., albowiem podstawą prawną zaskarżonych decyzji stanowił jedynie przepis art.155 k.p.a. i w tym tylko zakresie Sąd dokonywał ich oceny.

Natomiast przepis art.162 k.p.a. stanowi niewątpliwie podstawę do wydania określonych decyzji, lecz jest to odrębna sprawa, prowadzona w odrębnym postępowaniu, stąd zagadnienia te są poza postępowaniem w niniejszej sprawie.

W konsekwencji stwierdzić należało, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Spółki A we W. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

H.B. 27.11.2009r.