Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 455/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie tarasów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej – k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. Sz. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G., (dalej – PINB), z dnia [...] r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie tarasów zlokalizowanych przy ul. M. K. [...] w J.G. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 31 lipca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Z. Sz.i L. D., w którym zwrócili się z prośbą o sprawdzenie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego przy wykonywaniu kapitalnego remontu tarasów w budynku przy ul. M. K. [...] w J. G. PINB realizując złożony wniosek, pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o przeprowadzeniu dnia [...] r. wizji lokalnej w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...]r. inicjatorzy postępowania wystąpili do PINB o zwrócenie uwagi na następujące kwestie: brak terminu zakończenia remontu tarasów, posługiwanie się nieistniejącymi określeniami części budynku w polskim słownictwie - dach/taras, brak kosztorysu zatwierdzonego przez właścicieli lokali, którzy opłacają remont, brak zezwolenia na remont tarasów wydanego przez Urząd Miejski J. G., oraz brak tablicy informacyjnej.

PINB Powiatu Grodzkiego J.G.w dniu [...] r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W protokole oględzin sporządzonym w sprawie robót budowlanych odnotowano, że od 2016 r. wspólnota sukcesywnie wykonuje remont stropodachów nad lokalami użytkowymi, które wykorzystane były jako tarasy dla lokali przylegających bezpośrednio do stropodachu. Wyjście z mieszkań zapewniają drzwi balkonowe umieszczone przy przyległych stropodachach. Roboty (na dzień 18 września 2018 r.) są na wykończeniu. Remont stropodachów polegał na zerwaniu szlichty betonowej, ułożeniu warstwy wyrównawczej, ułożeniu papy termozgrzewalnej, ułożeniu styropianu, następnie jastrychu cementowego, dwukrotnym pokryciu papą termoizolacyjną. Wykonano również obróbki blacharskie, rynien oraz rur spustowych. Wymieniono balustrady, zmieniając sposób umocowania. Zamiast mocowania do podłoża, balustrady zamontowano do ścian pod okapem. Wedle oświadczenia zarządcy, wspólnota uzyskała decyzję na docieplenie ścian zewnętrznych i wymiany pokrycia dachowego oraz docieplenie stropodachu. Remont stropodachu nad lokalami użytkowymi, wykonany został zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą autorstwa W. P., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną oraz dokumenty z inwentaryzacji powykonawczej.

Pismem z dnia 19 października 2018 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie tarasów w budynku zlokalizowanym przy ul. M. K. [...] w J. G. W oświadczeniu z dnia [...] r. inspektor nadzoru inwestorskiego, oświadczył, że roboty budowlane, tarasów/stropodachów budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w J.G., zostały przeprowadzone zgodnie z technologią opisaną w inwentaryzacji powykonawczej z października - grudnia 2016 r.. Z kolei Z. Sz. i L. D. pismem z dnia [...] r. poinformowali PINB, po zapoznaniu się z materiałem zebranym w sprawie, o swoich wnioskach i żądaniach, które sprowadzały się do przywrócenia stanu pierwotnego remontowanych tarasów, zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane.

Po zebraniu materiału dowodowego i zakończeniu postępowania w powyższej sprawie PINB Powiatu Grodzkiego J.G.wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie tarasów w budynku zlokalizowanym przy ul. M. K. [...] w J. G. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, iż zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w drodze decyzji, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wobec stwierdzenia prawidłowości wykonania robót, nie ma podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku, z czym postępowanie, jako bezprzedmiotowe ulega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

PINB Powiatu Grodzkiego J.G. ustosunkował się do wniosków Z.Sz. i L. D. zawartych w piśmie z dnia [...] r., stwierdzając, że wnioski te dotyczą spraw cywilnoprawnych i nie należą do właściwości organu nadzoru budowlanego. Jeżeli zaś chodzi o uwagi dotyczące zapisów w "dzienniku budowy" prowadzonym podczas wykonywania przedmiotowych robót, organ stwierdził, że zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego - obowiązki objęcia kierownictwa budowy, prowadzenia dziennika budowy oraz umieszczania tablicy informacyjnej budowy nie stosuje się do budowy lub rozbiórki obiektów, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wobec czego dziennik budowy prowadzony podczas remontu stropodachów w budynku nie miał charakteru formalnego i nie był dziennikiem budowy.

Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniosła Z.Sz., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz przeprowadzenia dowodów wymienionych w treści uzasadnienia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] DWINB na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji DWINB wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji PINB Powiatu Grodzkiego J.G.nr [...] jest art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzję taką organ może wydać w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach, o których mowa w przepisach art. 50 ust. 1, a więc: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem strony odwołującej, się mamy do czynienia z przesłankami wymienionymi w art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4, tj. wykonaniem robót bez wymaganego zgłoszenia oraz w sposób naruszający przepisy prawa budowlanego. Zdaniem organu realizowane roboty budowlane stanowiły remont, w świetle art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. "Remontem" jest zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Bk 806/18).

Kwalifikując roboty jako remont organ odwoławczy zaznaczył, że wykonane prace w żaden sposób nie przyczyniły się np. do zmiany układu funkcjonalnego budynku, a jedynie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, którego celem było uszczelnienie stropodachów, przez wykonanie odpowiednich prac, w taki sposób, aby zabezpieczyć sufity lokali usługowych, znajdujących się pod remontowanymi stropodachami, przed zawilgoceniem, którego przyczyną była niewłaściwa izolacja stropodachów/tarasów. Ponadto w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, zatem w przedmiotowej sprawie, ustawodawca od inwestora nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie prac polegających na remoncie istniejących stropodachów, które użytkowane były w formie tarasów.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez PINB Powiatu Grodzkiego J.G. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie tarasów w budynku przy ul. M. K. [...] w J.G. Następnie zaskarżona decyzja nr [...] wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie przepis art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, podniesiony w odwołaniu, nie miał zastosowania, ponieważ artykuł ten nie stanowi podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

Artykuł 48 Prawa budowlanego odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a od wejścia w życie nowelizacji z 20 lutego 2015 r. (tj. od 28 czerwca 2015 r.) - także do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Kluczowymi terminami i instytucjami ściśle powiązanymi z komentowanym artykułem są, więc: "obiekt budowlany" i jego "część", "budowa" oraz "pozwolenie na budowę", a także "brak wymaganego pozwolenia na budowę", jak też "zgłoszenie" oraz "sprzeciw do zgłoszenia". Zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 1) przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Częścią obiektu budowlanego można w kontekście art. 48 nazwać zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie (a więc wybudowany tylko częściowo), jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna.

DWINB wyjaśnił, że powyższe nie będzie miało zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ w wyniku wykonanych prac nie wyodrębnił się samodzielny obiekt, jak również kubatura budynku nie uległa powiększeniu. Zatem, organ I instancji słusznie przyjął podstawę prawną, polegającą na zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu podniesiono również, że bezprawność prowadzonego remontu wynikała z faktu ewidentnej sprzeczności między zakresem prowadzonych prac a treścią uchwały nr [...] z dnia [...] r. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. M. K. [...], z której, zdaniem odwołującej się "wynika, że na wszystkich tarasach ma zostać wykonane podłoże betonowe zbrojone siatką, co nie zostało, wykonane".

Badając ten wątek organ podniósł, że z dokumentacji zdjęciowej, załączonej w aktach sprawy, wynika, że powyższe prace zostały wykonane, o czym świadczą zdjęcia z dnia [...] r. oraz te załączone w piśmie z dnia [...] r. Potwierdza to również wpis w dzienniku budowy, załączony w aktach sprawy. Ponadto załącznik uchwały nr [...] współwłaścicieli nieruchomości podjętej dnia [...] r, wskazuje dwa warianty prac obejmujących remont. Zarówno wariant "a" jaki i "b" obejmuje wykonanie podłoża betonowego zbrojonego siatką. Wykonane prace potwierdza również inwentaryzacja powykonawcza termomodernizacji i hydroizolacji.

Kolejnym zarzutem zawartym w odwołaniu od decyzji PINB Powiatu Grodzkiego J.G. nr [...] jest wskazanie, iż obowiązek wynikający z art. 81 c ust. 2, nałożony postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., jest bezprzedmiotowy. Skarżąca wskazała, również, że "ekspertyza nie została złożona do akt sprawy; co za tym idzie - inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku". Skarżąca podniosła również, brak zastosowania wykonania zastępczego przewidzianego w art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego.

Z art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego wynika, iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz. Natomiast zdaniem odwołującej się "Organy nadzoru budowlanego muszą zlecić dokonanie tych ocen lub ekspertyz...". Zawarte w art. 81 c ust. 4, sformułowanie może, daje organowi nadzoru budowlanego możliwość skorzystania z ww. ustępu, a nie obowiązek. Organ, na podstawie przepisów prawa jak i doświadczenia zawodowego, winien ocenić słuszność zastosowania przytoczonego artykułu.

Jak wynika z akt sprawy Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M. K. [...] w J. G., nie wypełniła obowiązku, jaki został na nią nałożony postanowieniem PINB Powiatu Grodzkiego J. G. nr [...] z dnia [...] r., w postaci przedłożenia oceny technicznej, ale dostarczyła do PINB Powiatu Grodzkiego J.G., orzeczenie budowlane na temat odwodnienia z zabezpieczenia tarasów budynku przy ul. K.[...] w J.G.; inwentaryzację powykonawczą; dziennik budowy; uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie remontu i użytkowania tarasów.

Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2019 r. II SA/Lu 787/18).

W związku z powyższym, organ I instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego, inwentaryzacji powykonawczej oraz z przeprowadzonej wizji lokalnej, realizując obowiązki nałożone na niego ustawą Prawo budowlane, dokonał ustaleń w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] r.

Nawiązując do dokumentów przedłożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową, zawierających, m.in. oświadczenia inspektora nadzoru inwestorskiego organ II instancji nie znalazł podstaw by zakwestionować ich wiarygodność ze stanem faktycznym i prawnym, bowiem ustawodawca w rozdziale 9 - przepisy karne oraz rozdziale 10 - odpowiedzialność zawodowa w budownictwie, ustawy Prawo budowane, nałożył na podmioty zobowiązane, sankcje karne jak i dyscyplinarne, co skutkuje tym, iż osoba składająca oświadczenia, lub sprawująca nadzór nad prowadzoną inwestycją, bierze na siebie odpowiedzialność karną i zawodową.

Jeżeli zaś chodzi o kwestie związane z dotychczasowym korzystaniem z tarasów, które po przeprowadzonym remoncie, zostało uniemożliwione, to tak jak słusznie wskazał PINB Powiatu Grodzkiego J. G., kwestie te dotyczą spraw cywilnoprawnych i nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego stwierdza prawidłowość wykonywanych prac zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Na powyższe rozstrzygnięcie Z. Sz. i L. D. wnieśli w dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżonej decyzji zarzucając: naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, w szczególności brak analizy złożonej przez skarżących dokumentacji zdjęciowej wskazującej na charakter prac wykonywanych samowolnie przez inwestora w nieruchomości przy ul. K.[...] w J. G., w szczególności na zmianę sposobu użytkowania "remontowanej" części budynku, montaż nowych barier (krat), zmianę wierzchniej warstwy remontowanych tarasów i brak ułożenia ostatniej warstwy betonu palonego. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj, art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak jego zastosowania i niewstrzymanie prowadzonych samowolnie przez inwestora robót budowlanych w nieruchomości przy ul. K. [...] w J.G., bez wymaganego prawem zgłoszenia, art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania mimo stwierdzenia wykonania przez inwestora robót remontowych bez wymaganego zgłoszenia oraz brak nakazania inwestorowi przywrócenia stanu poprzedniego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wykazywali w toku postępowania przed organem I instancji, że w istocie wykonane przez inwestora roboty nie stanowią remontu w rozumieniu Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont - "należy (...) rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Skarżący zaznaczyli, że pierwotnie tarasy - nazywane w decyzji stropodachami (nie wiadomo z jakich przyczyn) - pokryte były z wierzchu warstwą betonu palonego co umożliwiało korzystanie z nich przez lokatorów lokali przyległych. Takie było od początku przeznaczenie tych tarasów, bowiem w przeciwnym razie na ich zwieńczeniu nie zostałyby zaprojektowane i zamontowane barierki, a także donice na zieleń (do których w przypadku pokrycia tarasu papą w ogóle nie ma dostępu, a z donic usunięto ziemię zastępując ją dużymi kamieniami). Wykonane prace budowlane w istocie nie stanowiły przywrócenia tarasów do stanu poprzedniego.

Ponadto zdaniem skarżących organ administracji, prowadzący postępowanie w I instancji w ogóle nie odniósł się do zagadnienia zmiany konstrukcji - poprzez poprzestanie na pokryciu tarasów papą, zamiast jak uprzednio betonem palonym, i przeznaczenia tej części budynku - w miejsce tarasów - na dach. Nadto w wyniku przeprowadzonego tzw. "remontu" zamontowano w drzwiach prowadzących na tarasy kraty uniemożliwiające wejście na nie. Również w tym zakresie rzekomy remont nie polegał na przywróceniu stanu poprzedniego, bowiem w drzwiach nigdy krat nigdy nie było.

Skarżący wskazali też, że doszło do naruszenia przez organ administracji nie tylko przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez odmowę ich zastosowania w sytuacji ewidentnego spełnienia przesłanek, ale również art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Organ administracji natomiast mimo przeprowadzenia wizji lokalnej zaniechał ustalenia jaki był pierwotnie charakter miejsca wykonania samowolnych robót "remontowych" oraz czy rzeczywiście te roboty miały charakter remontu czy też przebudowy. Nadto skarżący przedstawili dokumentację zdjęciową wskazującą m.in. na zakres prac prowadzonych na tarasach i montaż krat uniemożliwiających korzystanie z tarasów w sposób dotychczasowy.

Zdaniem skarżących na skutek stwierdzenia, że prace "remontowe" na tarasach budynku przy są wykonywane bez wymaganego zgłoszenia winny one zostać wstrzymane, a następnie inwestorowi winno się nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - przywrócenie funkcji tarasu "remontowanej" powierzchni. Prowadzenie postępowania zmierzającego do wykazania, że prace zostały wykonane zgodnie z wiedzą techniczną oraz z użyciem dobrej jakości materiałów nie ma de facto znaczenia w sytuacji gdy stwierdzona została samowolna ingerencja inwestora w substancję budynku bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] r. DWINB wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w ramach autokontroli i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 455/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę L.D. z uwagi na nieuiszczenie należnego wpisu sądowego, pomimo uprzedniego wezwania wnoszącego skargę do jego uiszczenia.

Pismem z dnia [...] r. Z.Sz. podtrzymała uprzednio złożoną skargę z dnia [...] r. i wniosła o przywrócenie pierwotnego stanu remontowanych tarasów, (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), polegającego na ułożeniu ostatniej warstwy powierzchni tarasów 1 palonego betonu, zdjęcie krat blokujących wyjście na taras z lokali, usunięcie z donic kwiatowych kamieni i zasypanie donic ziemią kwiatową, zamocowanie płotu do powierzchni tarasów zamiast do bocznych ścian pod rynnami.

Wskazują również, iż wniosek jest związany z art. 13 pkt 1 ustawy o własności lokali, gdzie każdy właściciel lokalu jest zobowiązany wraz z innymi właścicielami lokali współdziałać w ochronie wspólnego dobra. Wspólnota właścicieli lokali K.[...] J.G. nie posiada uprawnień do zmiany przeznaczenia poszczególnych elementów budynku. Budynek należy do Gminy J. G.

Skarżąca wniosła ponadto o uzupełnienie materiałów PINB o brakującą uchwałę właścicieli lokali na remont tarasów w budynku przy ulicy M. K. [...]. Załączona uchwała nr [...] do materiałów PINB odnosi się do nieistniejącej grupy współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy K. [...] w J. G. Ustawa o własności lokali art. 6 wyraźnie określa kto tworzy wspólnotę mieszkaniową - ogół właścicieli lokali tworzy wspólnotę mieszkaniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ma więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa, natomiast skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - nie zaś pod kątem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie tarasów zlokalizowanych przy ul. M.K. [...], a nie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikłego z przeprowadzonego remontu. Dlatego argumenty stron dotyczące zasadności, bądź niedopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w niniejszym postępowaniu sądowym nie mają wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Istotą sporu i rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest bowiem ocena, czy zaszła wskazana przez organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na stwierdzoną okoliczność.

Wskazać należy, że co do stwierdzonej przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym w sposób jednoznaczny przyjęto, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury - i generalnie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy", tak też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn.. akt: II SA/Go 678/19). "Uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte, musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe" (wyrok NSA z 21 września 2007 r., I OSK 602/07, LEX nr 443885).

Z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 1267/19).

W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. .akt: II SA/Łd 616/19). Wskazać należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 918/19).

Konfrontując opisaną powyżej regulację z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania należy zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, brak było podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Należy wskazać, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zasadnie stosując w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W sensie procesowym utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji potwierdza podzielenie oceny prawnej zamieszczonej w badanej w toku postępowania odwoławczego decyzji. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem strony odwołującej, się mamy do czynienia z przesłankami wymienionymi w art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 Prawa budowlanego, tj. wykonaniem robót bez wymaganego zgłoszenia oraz w sposób naruszający przepisy Prawa budowlanego. Poglądu tego nie podzieliły jednak opierające się na zebranym materiale dowodowym organy nadzoru budowlanego obu instancji. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez skład orzekający Sądu.

Wskazać należy, że realizowane roboty budowlane w budynku przy ul. M. K. [...] w J. G. stanowiły remont, w świetle art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to, zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym.

W przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z remontem, ponieważ wykonane prace w żaden sposób nie przyczyniły się np. do zmiany układu funkcjonalnego budynku, czy też zwiększenia kubatury. Prace, które zostały wykonane w rzeczonym budynku, nie stanowiły bieżącej konserwacji, a jedynie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, którego celem było uszczelnienie stropodachów, przez wykonanie odpowiednich prac, w taki sposób, aby zabezpieczyć sufity lokali usługowych, znajdujących się pod remontowanymi stropodachami, przed zawilgoceniem, którego przyczyną była niewłaściwa izolacja stropodachów/tarasów.

Ponadto w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę charakter wykonanych prac, które spełniły przesłanki prac polegających na remoncie, wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, w przedmiotowej sprawie, ustawodawca od inwestora nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie prac polegających na remoncie istniejących stropodachów, które użytkowane były w formie tarasów.

Jeżeli zaś chodzi o kwestie związane z dotychczasowym korzystaniem z tarasów, które po przeprowadzonym remoncie, zostało uniemożliwione, to jak słusznie wskazał PINB Powiatu Grodzkiego J. G. oraz DWINB, dotyczą one spraw cywilnoprawnych i nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego stwierdza prawidłowość wykonywanych prac zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Podobnie bez znaczenia dla sprawy administracyjnej rozstrzygniętej wydanymi w sprawie decyzjami pozostaje problem konieczności wykonania remontu, skoro jak podnosi się w odwołaniu i w skardze w pewnym zakresie tarasy były wcześniej wyremontowane, a stan techniczny już wyremontowanych tarasów nie budził zastrzeżeń. Jak już sygnalizowano kontrola sądowoadministracyjna odbywa się przy zastosowaniu kryterium legalności. Nie mogą zatem wydane rozstrzygnięcia być oceniane przy zastosowaniu kryteriów celowościowych czy kryterium gospodarności. Innymi słowo fakt zdecydowania się przez wspólnotę na remont tarasów nie jest badany przez organy nadzoru budowlanego, a co najwyżej może być przedmiotem działań wewnątrzwspólnotowych czy też dotyczących realizacji zadań przez zarząd lub zarządcę wspólnoty. Także i argumentacja skargi dotycząca tego aspektu sprawy nie podważa poglądu, że organy zasadnie umorzyły postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 617/18). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 626/18).

W związku z tym, zdaniem Sądu, za nietrafne należy uznać wszelkie zarzuty zawarte w skardze. Zasadnie organy oceniły problem odnoszący się do robót budowlanych wykonywanych przy remoncie budynku. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia postanowień k.p.a. nie mogą być uwzględnione. Wbrew stanowisku skarżącej organy administracji nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 tego k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało poprawnie.

Tym samym decyzja DWINB o utrzymaniu w mocy decyzji PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawną dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji i skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 p.p.s.a.).