Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1221/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50-51, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 538/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr WOP.7721.94.2014.EL w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 538/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia 3 grudnia 2019 r., nr PINB-7141/116/2013/TWS-50, w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (tj. po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnej z 18 stycznia 2006 r. oraz wyroku WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 145/06, i wyroku NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 432/07), PINB [...] wydał w dniu 3 grudnia 2019 r. decyzję znak: PINB-7141/116/2013/TWS-50, którą orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Orzeczenie dotyczyło wszystkich nielegalnie przeprowadzonych robót budowlanych dotyczących przebudowy poddasza budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w G. (działka nr [...]), polegających m.in. na: wstawieniu 7 szt. okien połaciowych; wstawieniu okna w elewacji od strony ulicy; wstawieniu po wybiciu otworu w ścianie murowanej, okna w elewacji od strony ogrodu; wykonaniu lukarny w nowym kształcie w konstrukcji dachu od strony ogrodu (strona przeciwna w stosunku do strony z wejściem do budynku od strony ul. [...]).

Odwołanie do ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją Pomorski WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na ustalenia organu I instancji. A mianowicie, że ww. roboty budowlane wykonano poza dokonanymi przez inwestora zgłoszeniami, natomiast z oceny technicznej przeprowadzonych robót wynika, że opisane prace wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi. Ponadto w żadnym miejscu nie została naruszona konstrukcja budynku, a wieloletni okres użytkowania obiektu, części objętej "remontem" nie wykazuje żadnych wad wykonawstwa ani śladów niewłaściwej pracy układu konstrukcji.

Organ dodał, że dokonane zmiany związane z wykonanymi otworami na poddaszu budynku, zostały pozytywnie zaopiniowane przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (pismo z 9 grudnia 2013 r.).

Ponadto zwrócono uwagę, że z aneksu do inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną zabudowy przy ul. [...] w G., wykonanego w oparciu o dokumentację – ocenę techniczną sporządzoną we wrześniu 2013 r., nie wynika aby wykonane w budynku roboty budowlane były nieprawidłowe. Oceniono, że budynek mieszkalny nadaje się do użytkowania. Organ pozyskał także protokoły kontroli instalacji gazowej i kotła gazowego, które nie wskazywały na nieprawidłowości.

W tych warunkach WINB doszedł do wniosku, że nie jest konieczne wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie dokonane zmiany z następującymi uwagami: przy okazji remontu elewacji należy dostosować formę okna wstawionego na poddaszu w ścianie bocznej (od strony skarpy) do oryginalnego deskowania, zaleca się także (przy następnym remoncie dachu) przenieść okna połaciowe usytuowane od strony ulicy na przeciwną połać dachu.

Wprawdzie, jak zauważył organ odwoławczy, część robót została wykonana na podstawie zgłoszenia, niemniej przeprowadzone postępowanie i przedłożone dokumenty dotyczą całego zakresu robót wykonanych legalnie, samowolnie, jak i również robót, które nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Natomiast na mocy uchwały II OPS 1/16 do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

W ocenie WINB, po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, należało uznać, że w sprawie nie zachodzą podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, domagając się stwierdzenia jej nieważności; ewentualnie – uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 K.p.a. w zw. z art. 199 K.c.; art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a.; art. 32, art. 33, art. 39, art. 49, art. 71 Prawa budowlanego; art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego; art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP; art. 199 K.c.

W odpowiedzi na skargę Pomorski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2020 r. uczestnik postępowania – E. P. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 538/20, uwzględniając skargę, wskazał, że o ile organy nadzoru budowlanego zasadnie wdrożyły tryb naprawczy postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego, o tyle nie sposób się zgodzić z oceną co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego, jako co najmniej przedwczesną. Przeprowadzenie procedury naprawczej wymaga m.in. zgodności robót budowlanych z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), zwanej dalej "u.o.z.", które wskazują, które z robót budowlanych wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1157/14). Takimi pracami są m.in. roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru. Potwierdza to także treść art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków, a ponadto teren, na którym się znajduje przedmiotowy budynek, zgodnie z planem miejscowym objęty jest ochroną konserwatorską.

W sprawie ustalono, że sporne roboty dotoczyły m.in. wstawienia okien połaciowych z PCV i osadzenia okien w ścianach poddasza, a także wymiany pokrycia dachu i wykonania ścianek działowych. Zdaniem Sądu, taki zakres robót, w szczególności wymiana oryginalnej stolarki okiennej, czy wykucie nowych otworów okiennych, a więc zmiana ich rozmieszczenia oraz zmiana rozplanowania w związku z wykonaniem ścianek działowych, powoduje, że na ich wykonanie konieczne było uzyskanie zgody właściwego organu ochrony konserwatorskiej. Z akt sprawy jasno wynika, że organ ten nigdy nie wydał takiej decyzji (vide: pismo WKZ z 12 czerwca 2013 r.) i oceny tej nie zmienia fakt pozyskania pozytywnej opinii WKZ odnośnie do wykonanej inwentaryzacji robót.

W ocenie Sądu, brak pozwolenia konserwatorskiego i wykonanie robót bez innych zgód budowlanych wymusza konieczność reakcji organów nadzoru budowlanego, które powinny skierować do inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie to jednak powinno być wydawane z uwzględnieniem faktu, że dotyczy ono już wykonanych robót budowalnych, a więc mieć charakter zgody lub odmowy zgody na pozostawienie istniejącego stanu faktycznego. Nałożenie takiego obowiązku znajduje podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 384/17).

Ponadto w decyzji organu I instancji stwierdzono, że w postępowaniu przeprowadzanym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie jest zobligowany do dokonania sprawdzania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak więc określenie inwestorów w przedłożonej dokumentacji jako właścicieli, a nie jako współwłaścicieli nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. W ocenie Sądu, twierdzenie takie jest jednak błędne. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2023/19). Przy czym pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Uchwała ta nie oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; podobnie w doktrynie M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51). W innym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12). Brak tytułu prawnego do nieruchomości stanowi podstawę do odmowy pozwolenia na budowę; a przy samowoli budowlanej prowadzi do nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11).

W ocenie Sądu, wbrew stwierdzeniu PINB niezakwestionowanego przez organ odwoławczy, w przedmiotowym postępowaniu naprawczym organ nadzoru był zobowiązany do zbadania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co więcej, zdaniem Sądu, w rozważanym wypadku prawo to ma charakter szczególny, bowiem wiąże się z koniecznością uzyskania zgody na prowadzenie spornych robót przez pozostałych współwłaścicieli budynku.

Następnie Sąd wyjaśnił na czym polega istota dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a także w kontekście zarządu rzeczą wspólną (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., II OSK 428/12) oraz w zakresie zarządu sprawowanego w ramach powołanej w życie wspólnoty mieszkaniowej. Sąd zwrócił uwagę na kwestię wyodrębnienia własności lokalu oraz istnienia części wspólnych. W sytuacji gdy roboty dotyczą części wspólnych nieruchomości i wykraczają poza zakres zwykłego zarządu, i należą do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, to wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r., II SA/Kr 118/08). Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma więc przedmiot przeprowadzonych robót. W tym też miejscu Sąd wyjaśnił pojęcie części wspólnych budynku. Wskazał, że poddasze może należeć do nieruchomości wspólnej (por. wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z 7 maja 2020 r., IX Ca 1013/19, publ. LEX nr 2799141). Ponadto także okna w częściach wspólnych budynku (np. na poddaszu) mogą służyć do użytku wspólnego. W takiej sytuacji roboty budowlane związane z takimi oknami wymagają uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II OSK 2464/16).

Sąd wskazał, że przedmiotowe poddasze nie stanowi wyodrębnionego lokalu (samodzielnego) i brak jest dokumentu potwierdzającego, że stanowi odrębną własność. Sąd wyjaśnił, że zawarta pomiędzy właścicielami lokali umowa o podział sposobu korzystania z części wspólnych budynku, w tym w odniesieniu do poddasza, nie wpływa na kwalifikację poddasza jako części wspólnej budynku. Przede wszystkim dokumentu tego nie ma w aktach sprawy, wobec czego nie jest możliwe zweryfikowanie, jakie skutki z niego wynikają. Ponadto, tego rodzaju podział nie znosi współwłasności, lecz oznacza jedynie, że poszczególni współwłaściciele np. na podstawie umowy uzyskują posiadanie zależne określonej części rzeczy objętej współwłasnością, będące wszelako wynikiem wewnętrznego zorganizowania sposobu korzystania z tej rzeczy, nie przysługującego im prawa rzeczowego odrębnego od własności (tak E. Gniewek (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe. Red. E. Gniewek, Warszawa 2013, s. 700). Podział quoad usum nie wyłącza bowiem zasady z art. 199 Kodeksu cywilnego, w myśl której do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (por. wyroki NSA: z 1 października 1991 r., IV SA 293/91, OPS 1993, Nr 4, poz. 79 z krytyczną glosą S. Jędrzejewskiego; z 28 lipca 1998 r., IV SA 2429/97, LEX nr 6214; z 7 września 2017 r., II OSK 2200/16; z 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06).

Zdaniem Sądu, w aktach sprawy znajdują się dalsze dokumenty przemawiające za tezą, że przedmiotowe poddasze stanowi część wspólną budynku, przede wszystkim chodzi o dołączone przez skarżącą pismo inwestorów złożone do akt sprawy [...] o rozliczenie nakładów obejmujących m.in. przeprowadzony przez nich "generalny remont poddasza" oraz "remont części wspólnych". Mowa w nim o nakładach związanych z wstawieniem okien, schodami na poddasze, instalacjami na poddaszu. Złożenie tego rodzaju wniosku wskazuje, że w rzeczywistości poddasze, choć faktycznie użytkowane przez właścicieli lokalu nr [...], to jednak stanowi część wspólną budynku. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że właściciel lokalu, który posiadałby wydzielone mu do wyłącznego użytkowania inne części budynku, domagał się od pozostałych współwłaścicieli budynku rozliczenia nakładów poczynionych przez niego na część, do której posiada on wyłączne prawa.

W ocenie Sądu, nie można też wywodzić wyłącznych praw skarżącej do poddasza na podstawie pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...] z 4 lutego 1986 r., które świadczy wyłącznie o faktycznym sposobie rozliczeń najmu, a nie – tytule prawnym do poddasza.

Sąd podkreślił, że choć w niniejszej sprawie strony postępowania odmiennie przedstawiają sytuację związaną z dysponowaniem poddaszem i jego prawnym charakterem i jest to kwestia sporna, to ani organy nadzoru budowlanego, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do ingerencji w stosunki cywilnoprawne i rozstrzygania tego rodzaju sporu. W związku z tym kierując się ogólnymi zasadami dotyczącymi tego, jakie części budynku należy uznać za nieruchomość wspólną oraz treść decyzji z 19 maja 1977 r., należało w sprawie przyjąć, że sporne roboty na poddaszu dotyczą części nieruchomości wspólnej, na wykonanie których inwestorzy zobowiązani byli uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Natomiast takiej zgody, co nie jest kwestionowane, nie uzyskano, a to uniemożliwia legalizację robót.

Reasumując, w ocenie Sądu, pominięcie konieczności wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do przeprowadzenia wykonanych robót oraz pozyskania decyzji konserwatorskiej stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Pomorski WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uznanie, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych na obiekcie objętym ochroną konserwatorską organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek przedłożenia pozwolenia wydanego w formie decyzji przez konserwatora zabytków;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 7b K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uznanie, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych na obiekcie objętym ochroną konserwatorską organ nadzoru budowlanego nie może uzyskać stanowiska konserwatora zabytków w przedmiocie możliwości zalegalizowania robót budowlanych w drodze konsultacji między organami;

- art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – J. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tj. kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2021 r. uczestnicy postępowania – E. P. i J. P. przedstawili swoje stanowisko w sprawie i nie zgodzili się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego uznając, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych na obiekcie objętym ochroną konserwatorską organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek przedłożenia pozwolenia wydanego w formie decyzji przez konserwatora zabytków. Problematyka prawna w tym zakresie była już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ugruntowanym już orzecznictwie wskazywano, że zasadniczo z istoty postępowania naprawczego wynika powinność doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków. Po pierwsze, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego zamierza wydać nakaz wykonania robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada on samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest w takim przypadku bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1522/20). Po drugie, wprost wyrażono tezę, zgodnie z którą organ nadzoru budowlanego jest uprawniony, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do tego, aby zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków dotyczącej robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru, jeżeli jest to konieczne do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie to wynika z tej części art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w której mówi się, że właściwy organ administracji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2262/16). Po trzecie, zwrócono też uwagę, że skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1249/15). W tych warunkach Sąd I instancji swoją ocenę trafnie oprał na poglądzie orzeczniczym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 384/17; zaś w skardze kasacyjnej oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie. Oczywiście ma rację WINB, że nie ma jednoznacznego umocowania w obowiązujących przepisach wskazanie, że w sytuacji gdy pozwolenie konserwatora zabytków dotyczy już wykonanych robót budowalnych, to może mieć wyłącznie charakter zgody lub odmowy zgody na pozostawienie istniejącego stanu faktycznego. Jednak, w świetle przedstawionego wywodu, nie oznacza to, że w wyniku stosownej wykładni obowiązujących przepisów prawa w procedurze naprawczej, tj. w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie będzie zawierało usprawiedliwionych podstaw stanowisko zgodnie z którym także i w tej procedurze wymagane będzie uzyskanie przez inwestora decyzji konserwatora zabytków w sytuacji gdy już wykonane roboty budowlane dotyczyły obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Procedura naprawcza dotyczy przecież sytuacji gdy doszło do wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem. Skoro nie ulega wątpliwości, że wykonanie robót budowlanych przy zabytku wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, to wykonanie takich robót bez tego pozwolenia wyczerpuje przesłankę niezgodności z prawem, tym bardziej sytuacji gdy tak jak w niniejszej sprawie doszło do istotnej ingerencji w zabytek, ponieważ dokonano przebudowy poddasza. Ma rację Sąd I instancji, że powinność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Mamy bowiem do czynienia z przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony zabytków. Trudno więc interpretować obowiązujące przepisy w ten sposób, że określone rygory dotyczące ochrony zabytków miałyby nie obowiązywać także w postępowaniu, które dotyczy wykonania w sposób nielegalny robót budowlanych, i które to postępowanie ma na celu doprowadzić tego rodzaju roboty do stanu zgodnego z prawem. Można by rzec, że tym bardziej stosowne rygory dotyczące zabytków powinny mieć zastosowanie w procedurze tzw. naprawczej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 7b K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Konieczność uzyskania decyzji konserwatorskiej w procedurze naprawczej powoduje, że nie jest wystarczające – na potrzeby postępowania, które dotyczy zabytku – uzyskanie [pisemnego] stanowiska (opinii) konserwatora zabytków w przedmiocie możliwości zalegalizowania robót budowlanych w drodze konsultacji między organami. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby takie "konsultacje" miałyby być prawnie skuteczne, a tym samym wyłączać konieczność uzyskania przez inwestora stosownej decyzji konserwatorskiej. Poza tym wskazywana możliwość legalizacji robót w zasadzie potwierdza podstawę do wydania decyzji konserwatorskiej pozwalającej na wykonanie określonych robót przy zabytku. Ponadto podnoszone w skardze kasacyjnej współdziałanie pomiędzy organami administracyjnymi w oparciu o art. 7b K.p.a. to tylko jeden z elementów koniecznych do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednak tego przepisu procedury administracyjnej nie można interpretować w ten sposób, że miałby stanowić podstawę do wyłączenia stosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, w tym przepisów szczególnych dotyczących ochrony zabytków.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących problematyki oceny dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane na potrzeby postępowania naprawczego, należy zauważyć, że choć w skardze kasacyjnej trafnie dostrzeżono, że ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, niemniej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjne w pełni akceptuje pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19). Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12). Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tak wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; zob. też uzasadnienie wyroku NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14). Dlatego w tym zakresie przywołane argumentacja skargi kasacyjnej i poglądy orzecznicze nie mogły skutecznie prowadzić do podważenia oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto na uwagę zasługuje, że w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zagadnienia prawnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podjęto próby podważenia oceny prawnej Sądu I instancji w odniesieniu problematyki dotyczącej części nieruchomości wspólnej oraz w odniesieniu do skutków prawnych podziału umownego nieruchomości quoad usum. Przypomnienia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Dlatego brak było podstaw prawnych do dokonania przez NSA w niniejszej sprawie oceny ww. zakresie z uwagi na wyznaczone skargą kasacyjną jej granice, choć ubocznie należy wskazać, że ocena Sądu I instancji ww. zakresie była trafna.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.