Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 89/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy w T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w T. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. podjęła w dniu [...] grudnia 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy T..

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez:

1. przyznanie w § 5 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy T. (dalej: regulamin) uprawnienia do kompostowania frakcji odpadów ulegających biodegradacji i frakcji odpadów zielonych w przydomowych kompostownikach, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.);

2. określenie w § 5 ust. 7 regulaminu sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej, tj. ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

3. powielenie w § 6 ust. 1 pkt 5 uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g;

4. ograniczenie w § 7 ust. 2 i § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do drobnych napraw;

5. nałożenie w § 8 ust. 3 regulaminu obowiązku zlokalizowania zbiornika bezodpływowego w sposób umożliwiający dojazd pojazdu asenizacyjnego w celu jego opróżnienia;

6. zobowiązanie w § 13 ust. 1 regulaminu właściciela nieruchomości nie mającego możliwości przyłączenia jej do kanalizacji sanitarnej do dostosowania wielkości wybudowanego zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających w taki sposób, by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w miesiącu, bez dopuszczenia do przepełnienia zbiornika nieczystościami ciekłymi i wylewania się ich na powierzchnię gruntu;

7. uregulowanie w § 15 regulaminu kwestii związanej z odpowiedzialnością za szkody spowodowane zachowaniem swoich zwierząt podczas, gdy materia ta jest uregulowana przepisami ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej: k.c) i ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821 ze zm., dalej: k.w.);

8. nałożenie na właścicieli psów w § 16 ust. 1 pkt 5 obowiązku opłacania podatku, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej, tj. ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170);

9. nałożenie w § 16 ust. 2 pkt 1 regulaminu na właścicieli zwierząt domowych

w postaci psów rasy uznanej za agresywną bezwzględnego obowiązku wyprowadzania ich na uwięzi;

10. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 16 ust. 2 pkt 2 regulaminu na właścicieli obowiązku utrzymywania zwierzęcia domowego w postaci psów rasy uznanych za agresywną jedynie na ogrodzonych nieruchomościach skutecznie zabezpieczonych przed wydostaniem się zwierzęcia na zewnątrz wraz z oznakowaniem nieruchomości stosowną tabliczką ostrzegawczą;

11. określenie w § 16 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe poprzez zapewnienie zwierzętom opieki weterynaryjnej, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej tj. ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r., poz. 1967 ze zm.);

12. określenie w § 17 i § 18 regulaminu obowiązku usunięcia padłych zwierząt oraz unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych podczas gdy materia ta została uregulowana w aktach prawnych rangi ustawowej tj. ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt

i ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.);

13. nałożenie w § 19 regulaminu obowiązku utrzymywania zwierząt gospodarskich

w sposób nieuciążliwy w zakresie hałasu i przykrych zapachów dla otoczenia

i nieruchomości sąsiednich, czym wkroczono w materię uregulowaną w art. 144 k.c.;

14. nałożenie w § 21 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad sanitarno – epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika.

Ponadto prokurator zarzucił naruszenie § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) poprzez powtórzenie oraz powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 2 i § 3 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 5 u.c.p.g.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że był uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały i wydając ją nie przekroczył ustawowej kompetencji do jej podjęcia. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego po uprzednim sprawdzeniu przez organ nadzoru.

W kwestii zarzutów dotyczących powtórzenia oraz powtórzenia

w zmodyfikowanej formie w regulaminie przepisów zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w ustawie o odpadach organ oświadczył, że stwierdzenie nieważności uchwały zależy od wagi uchybienia. Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W ocenie organu za uchybienie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały nie można uznać okoliczności powtórzenia w niej przepisów ustawy. Wskazał, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego, a przytaczanie przepisów aktów prawa powszechnie obowiązującego w uchwałach często wpływa na ich czytelność i przejrzystość.

Organ wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych

i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym za dopuszczalne należy uznać wprowadzenie

w regulaminie obowiązku zlokalizowania zbiornika bezodpływowego w sposób umożliwiający dojazd pojazdu asenizacyjnego w celu jego opróżnienia.

Odnośnie naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 16 ust. 2 pkt 1 regulaminu obowiązku wyprowadzania zwierząt domowych w postaci psów ras uznanych za agresywne na uwięzi, organ powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stwierdził, że przepis ten pozwala Radzie na wprowadzenie w regulaminie unormowań dotyczących obowiązków osób wyprowadzających psy. Zdaniem Rady Gminy z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już sam fakt biegania psów luzem może stanowić, co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie będzie stanowić poczucia zagrożenia. Nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie, potrącenie), a także wzbudzać obawy co do jego zachowania. Zresztą osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc nieznanego jej, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela oraz jak się będzie zachowywać. To zaś może powodować jej dyskomfort psychiczny – uciążliwość, a nawet poczucie zagrożenia.

Według organu za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie

w przepisie § 16 ust. 2 pkt 2 regulaminu na właścicieli obowiązku utrzymywania zwierzęcia domowego w postaci psów rasy uznanych za agresywną jedynie na ogrodzonej nieruchomości w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa

i wykluczający dostęp osób trzecich oraz odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Przepis § 16 ust. 2 pkt 2 regulaminu zawiera bowiem zakaz puszczania takich psów poza ogrodzoną nieruchomością, a nie zakaz w ogóle utrzymywania takiego zwierzęcia na nieogrodzonej nieruchomości.

Na rozprawie w dn. 27 maja 2020r. prokurator rozszerzył zarzuty wobec kwestionowanej uchwały zarzucając istotne naruszenie prawa w § 4 przyjętego regulaminu polegające na nałożeniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, w sytuacji gdy w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały ustawodawca takiego obowiązku nie nałożył na odbiorców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa,

ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do

zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury

podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością

samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa,

będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju

naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego

będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy

uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś

konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy

postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest

zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę

praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia

regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie

przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia

udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora

sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na

terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości

obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty

selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady

budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów

komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości

służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami

naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków

rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym,

porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości

ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej

przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego

regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie

szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest

zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy

regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do

wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem

sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin

określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

Słusznie wywiódł Prokurator zarzut dotyczący § 5 ust. 3 regulaminu, w zakresie uprawnienia do kompostowania frakcji odpadów ulegających biodegradacji i frakcji odpadów zielonych w przydomowych kompostownikach, w sytuacji gdy powyższe uprawnienie wynika z przepisów ustawy o odpadach. Uzasadniony jest także zarzut odnoszący się do § 5 ust. 7 regulaminu, który określa sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi, bowiem materia ta jest również uregulowana w ustawie o odpadach.

W § 6 ust. 1 pkt 5 regulaminu określono, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez wyposażenie nieruchomości w szczelny zbiornik bezodpływowy dla nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, gdy sieć kanalizacyjna nie jest doprowadzona lub nie ma możliwości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej ze względu na warunki techniczne. Wskazany przepis zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Natomiast uchwała rady gminy nie może regulować ponownie tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad – wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na terenie nieruchomości. Rada Gminy, podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów, np. do drobnych napraw. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw, jak to uczyniono w § 7 ust. 2 i § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu i wskazanie tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, publ. CBOSA).

Przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przepis § 8 ust. 3 regulaminu, bowiem wskazuje, że zbiornik bezodpływowy musi być zlokalizowany w sposób umożliwiający dojazd pojazdu asenizacyjnego w celu jego opróżnienia, gdy tymczasem ustawodawca nakazał jedynie określenie warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, publ. CBOSA).

W ocenie sądu Rada Gminy nie była także uprawniona do normowania

w regulaminie wielkości zbiornika bezodpływowego (§ 13 ust. 1; por. wyrok WSA

w Krakowie z 21 listopada 2014 r.,sygn. akt II SA/Kr 1459/14, publ. CBOSA).

Brak było upoważnienia ustawowego do określenia w § 15 zaskarżonej uchwały, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Takie sformułowanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, ponieważ celem regulaminu w tej części, która dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe nie jest ustalanie zasad odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, ale ustalenie takich reguł zachowania (obowiązków), które będą chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt. Regulacja ta pozostaje nadto w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 431 k.c., zgodnie z którym, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy (§ 1). Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego (§ 2). Zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, określone w Kodeksie cywilnym są kompletne, a rada gminy nie ma żadnej kompetencji do ich modyfikacji, co uczyniła w zaskarżonej uchwale (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19, publ. CBOSA).

Również zobowiązanie w § 16 ust. 1 pkt 5 regulaminu właścicieli psów do opłacania podatku nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zapisy dotyczące

opłacania podatku uregulowane są bowiem w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych.

W § 16 ust. 2 pkt 1 regulaminu nałożono na właścicieli psów rasy uznanej za agresywną bezwzględny obowiązek wyprowadzania ich na uwięzi. W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne obowiązkiem wyprowadzania ich na uwięzi zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122, dalej: u.o.z.) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawowy cel,

a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została

w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W świetle tego, zdaniem Sądu, regulacja § 16 ust. 2 pkt. 1 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów rasy uznanej za agresywną na uwięzi, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm) "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania

z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy

i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (zob: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych,

a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na uwięzi (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15; wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, publ. CBOSA).

Rację ma również skarżący Prokurator, że regulamin w § 16 ust. 2 pkt 2 wprowadził dodatkowe, nieprzewidziane w u.o.z. obostrzenia związane

z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś Rada Gminy dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenie ma również wykluczać dostęp osób trzecich. Także i te regulacje nie mają umocowania

w delegacji ustawowej, modyfikują przepisy ustawy i prowadzą do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie bowiem nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać. Tymczasem Rada Gminy wydaje się chronić również osoby, które zechciałyby podjąć próbę "wkroczenia" na teren prywatny, a ta ochrona nie znajduje żadnego usprawiedliwienia prawnego czy merytorycznego (por. wyrok WSA

w Krakowie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19, publ. Lex nr 2734991). Ponadto przepis § 16 ust. 2 pkt 2 regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że Rada Gminy miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa

i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 16 ust. 2 pkt 2 regulaminu nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 383/19, publ. CBOSA).

Również wprowadzenie w § 16 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązków jakie mają właściciele utrzymujący zwierzęta domowe tj. zapewnienie im opieki weterynaryjnej nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż kwestia ta uregulowana jest

w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt.

W § 17 i 18 regulaminu nałożono na właściciela zwierzęcia domowego, obowiązek przekazania zwłok do zakładu utylizacji. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów – przeznaczonych do wspólnego użytku. Materia postępowania z padłymi zwierzętami, czy szerzej zwłokami zwierzęcymi, uregulowana jest w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wskazana ustawa kompleksowo reguluje kwestię postępowania ze zwłokami zwierząt i prawodawca lokalny nie ma uprawnień by w te kwestie ingerować. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje również ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi. W art. 22 ust. 1 tej ustawy określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym,

w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3). Ta regulacja również jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, co do nałożonych obowiązków na konkretne podmioty. Zarzut Prokuratora dotyczący § 17 i 18 regulaminu okazał się więc zasadny (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19, publ. CBOSA).

Za wadliwe należy uznać uregulowanie zawarte w § 19 regulaminu, zgodnie

z którym właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymywania zwierząt gospodarskich w sposób nieuciążliwy dla otoczenia i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w szczególności w zakresie hałasu i przykrych zapachów. Kwestię uciążliwości powodowanych przez właściciela nieruchomości w związku z korzystaniem z niej regulują przepisy k.c. Stosownie do art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, publ. CBOSA).

Z kolei w § 21 ust. 1-3 regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie przestrzegania zasad sanitarno - epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika. Sposób sformułowania tych obowiązków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz

z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np.

w zakresie gromadzenia czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego.

W przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 w związku z § 137 z.p.t. dokonano powtórzenia oraz powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 2 i § 3 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2 i art. 5 u.c.p.g. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny

w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.