Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 1/92
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1992-10-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Straż graniczna
Powołane przepisy: article: art. 86, art. 87
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 15 ust. 4, art. 16, art. 18
journal: Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 grudnia 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach.
article: art. 196 par. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 2 ust. 3, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz. 168
law: Oświadczenie Rządowe z dnia 23 kwietnia 1977 r. w sprawie ratyfikacji przez Polską Rzeczpospolitą Ludową Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.
Teza: 1. Art. 15 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy o cudzoziemcach jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Art. 15 ust. 4, art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy o cudzoziemcach nie są zgodne z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

TEZY

1. Art. 15 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy o cudzoziemcach jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Art. 15 ust. 4, art. 16 ust. 1 i art. 18 ustawy o cudzoziemcach nie są zgodne z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


UZASADNIENIE

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył przede wszystkim problem zakresu podmiotowego konstytucyjnych przepisów odnoszących się do praw i wolności obywatelskich. Rozstrzygnięcia wymagała w szczególności kwestia, czy przepisy te odnoszą się tylko do obywateli polskich czy też również do obywateli państw obcych. Należało bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżone przepisy ustawy o cudzoziemcach mogą być przez Trybunał Konstytucyjny oceniane z punktu widzenia zachowania ich zgodności z przepisami Konstytucji RP, tak samo jak gdyby dotyczyły obywateli państwa polskiego. W kwestii tej Trybunał uznał, że w państwie demokratycznym konstytucyjne przepisy dotyczące praw obywatelskich, z wyjątkiem pewnych praw o czysto politycznym charakterze, jak np. prawa wyborcze, dotyczą również cudzoziemców. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż w szczególności określone w Konstytucji gwarancje poszanowania wolności osobistych odnosić należy do cudzoziemców. W sprawie tej Trybunał rozpatrywał postanowienia rozdziału 8 Konstytucji w świetle jej artykułu pierwszego, jako jedną z podstawowych norm interpretacyjnych. Trybunał zwrócił również uwagę, iż tendencja do obejmowania prawami i wolnościami zawartymi w konstytucji nie tylko obywateli własnego państwa, jest coraz powszechniejsza w krajach demokratycznych. Znamienna jest też w tym zakresie ewolucja poglądów nauki prawa konstytucyjnego od poglądów dawnych, dopuszczających jedynie uzależnioną od woli państwa, możliwość korzystania przez cudzoziemca z praw przysługujących obywatelowi, po powszechnie przyjęte poglądy doktryny współczesnej, oparte o międzynarodowe standardy praw człowieka i wskazujące wręcz na obowiązek państwa gwarantowania praw, szczególnie zaś wolności osobistych wszystkim, nie tylko obywatelom /por. np. pracę Z. Kędzi odwołujące się do aksjologicznych założeń tych praw, zobowiązań międzynarodowych a także polskiej tradycji ustrojowej w postaci art. 95 ust. 2 konstytucji marcowej zob. też, gdy chodzi o piśmiennictwo obce "Cahiers d,Etudes Constitutionnelles et Politiques de Montpellier" 1990 Nr 3 str. 22 i 183 tamże cyt. obszernie literatura i orzecznictwo konstytucyjne/.

Potwierdzeniem rozumienia przez współczesnego ustawodawcę zakresu podmiotowego praw obywatelskich jest też nowelizacja ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich z dnia 24 sierpnia 1991 r. /Dz.U. nr 83 poz. 371/ przewidująca rozszerzenie właściwości Rzecznika na przysługujące cudzoziemcowi w Polsce prawa i wolności. Tak więc Trybunał Konstytucyjny uznał, iż do przepisów prawa odnoszących się do cudzoziemców mają zastosowanie postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów prawnych, które dotyczą rozpatrywanej sprawy, a w szczególności kwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów ustawy o cudzoziemcach wprowadzonych jej nowelizacją z dnia 19 września 1991 r., jak również związanych z rozpatrywaną sprawą przepisów ustaw o Policji i o Straży Granicznej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania karnego - poczynił ustalenia co do stanu prawnego jaki wprowadziły zaskarżone przepisy ustawy o cudzoziemcach. Wprowadziły one do obowiązującego stanu prawnego trzy nowe instytucje, których ocena daje pełną podstawę do ich kwalifikacji jako form pozbawienia wolności. Instytucje te - wyznaczenie cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku, zatrzymanie, na czas do 48 godzin oraz areszt w celu wydalenia związane z wydaleniem cudzoziemca, mają służyć w intencji ustawodawcy zabezpieczeniu skuteczności tego wydalenia. Ich zastosowanie ma nastąpić po podjęciu decyzji o wydaleniu, a decyzje o ich podjęciu wydawane są równocześnie z decyzją o wydaleniu lub też po jej wydaniu. Przesłanką wydania decyzji o wyznaczeniu cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku do czasu wykonania decyzji o wydaleniu, na okres nie dłuższy niż 90 dni jest "uzasadnione podejrzenie, że cudzoziemiec będzie uchylać się od wykonania decyzji o wydaleniu" /art. 15 ust. 4 ustawy/. Wyznaczenia cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu dokonuje organ właściwy do wydania decyzji o wydaleniu /wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca - art. 21 ust. 1 ustawy/. Może tego dokonać bądź w samej decyzji o wydaleniu, bądź w decyzji odrębnej. Decyzja wydawana jest po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji lub na jego wniosek, bądź też na wniosek komendanta oddziału Straży Granicznej /art. 21 ust. 2 ustawy/.

Forma aktu, którym pozbawia się cudzoziemca wolności, a jest nią decyzja administracyjna, determinuje w intencji ustawodawcy przyznanie osobie wolności pozbawionej określonych środków ochrony jej praw. Żaden z przepisów ustawy o cudzoziemcach nie zwalnia również samego podejmowania decyzji o umieszczaniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku od ogólnego reżimu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego dla postępowania przed organami administracji państwowej. Dlatego też zastosowanie mają w tej sytuacji ogólne zasady postępowania, nie pozostające bez wpływu na ochronę praw jednostki, takie jak np. dwuinstancyjność czy też czynny udział strony w każdym stadium postępowania administracyjnego. Cudzoziemcowi, zgodnie z zasadami przyjętymi w postępowaniu administracyjnym /art. 127 par. 1 i 2 Kpa/, od decyzji o pozbawieniu wolności przysługuje odwołanie do organu administracji wyższego stopnia /ministra spraw wewnętrznych/. W toku procesu związanego z wydaniem decyzji cudzoziemiec może złożyć również zażalenie na postanowienie komendanta wojewódzkiego Policji lub oddziału Straży Granicznej zawierające opinię wymaganą dla wydania rozpatrywanej decyzji /art. 21 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach/.

Wniesienie odwołania w terminie, wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba że nadany jej zostanie rygor natychmiastowej wykonalności /art. 130 par. 2 Kpa/. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w samej decyzji, lecz możliwe jest również jego nadanie już po wydaniu decyzji w odrębnym postępowaniu, na które stronie służy zażalenie /art. 108 par. 2 Kpa/.

Po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu odwoławczym przed organami administracji, na decyzję tę cudzoziemcowi przysługiwać może skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie art. 196 par. 4 pkt 5 Kpa wyłącza spod orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "spraw (...) wydalania cudzoziemca", jednak odnosi się to do przypadków nielegalnego przebywania cudzoziemca w Polsce. Dokonując wykładni art. 196 par. 4 pkt 5 Kpa Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska Wnioskodawcy, w szczególności w związku z interpretacją wobec użytego w tym przepisie pojęcia "legalnego przebywania, cudzoziemca w Rzeczypospolitej Polskiej". Pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż w określonych (...) tymi przepisami /to jest art. 15 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach/ warunkach, każdy pobyt cudzoziemca staje się nielegalny, co daje właśnie podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydalenia" podważa w istocie sens art. 196 par. 4 pkt 5 Kpa.

W konsekwencji bowiem należałoby uznać, że użycie w tym przepisie sformułowania" chyba że cudzoziemiec przybywa legalnie w Rzeczypospolitej Polskiej" pozbawione jest jakiegokolwiek znaczenia. Takie utożsamianie spełnienia przesłanek, w oparciu o które można wszcząć procedurę wydalenia cudzoziemca z samą nielegalnością jego przybywania na terytorium państwa polskiego niweczyłoby w istocie sens sądowej kontroli decyzji administracyjnych.

Zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach /art. 3, art. 9 oraz art. 13/ jeżeli cudzoziemiec legalnie /tzn. na podstawie ważnego paszportu i po uzyskaniu zezwolenia zwanego wizą/ przekroczył granicę państwa polskiego oraz przebywa na terytorium Polski w okresie ważności wizy lub karty stałego pobytu, to jego przebywanie jest legalne. Zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji stanu legalnego przebywania posiada dochowanie przez cudzoziemca terminu przebywania określonego wizą, bądź w przypadku ruchu bezwizowego - umową międzynarodową. Po upływie tego terminu dalszy pobyt cudzoziemca staje się nielegalny i w takim przypadku może być wdrożona procedura wydalania. Jest to jednak tylko jeden z możliwych przypadków zastosowania instytucji wydalenia, gdy poza odwołaniem do organu administracji wyższego stopnia nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istnieje bowiem mała gama możliwości wydalania cudzoziemca przebywającego legalnie, tzn. w okresie ważności wizy czy karty stałego pobytu, w oparciu o inne przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, niekiedy o wyraźnie o cennym charakterze. Jako przykład można wskazać na działanie na szkodę interesów Rzeczypospolitej, niepożądany pobyt ze względu na interes publiczny, które mogą, po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu odwoławczym, być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Użycie w art. 196 par. 4 pkt 5 Kpa sformułowania "chyba, że cudzoziemiec przebywa legalnie w Rzeczypospolitej Polskiej" świadczy o woli ustawodawcy przyznania sądowi administracyjnemu prawa uprzedniego zbadania kwestii legalnego przebywania cudzoziemca, a w jego następstwie kontroli samej legalności decyzji o wydaleniu.

Przyjęcie przez analizowany przepis kodeksu postępowania administracyjnego szerokiej formuły "w sprawach (...) wydalania" upoważnia do kwalifikowania do tych spraw nie tylko samej decyzji o wydalaniu, lecz także innych decyzji ściśle związanych z toczącą się sprawą o wydaleniu cudzoziemca. W tym także decyzji o wyznaczeniu cudzoziemcowi miejsce w strzeżonym ośrodku.

Areszt w celu wydalenia stosowany jest również w formie decyzji administracyjnej. Traktowany jest przez ustawę jako kwalifikowana forma pozbawienia wolności. Stosuje się go bowiem wtedy, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że cudzoziemiec nie podporządkuje się zasadom obowiązującym w strzeżonym ośrodku, bądź będąc już w nim umieszczony, opuści go bez zezwolenia /art. 16 ust. 1 ustawy/. Odrębna decyzja o zastosowaniu takiego aresztu podejmowana może być równocześnie z decyzją o wydaleniu, po jej wydaniu, czy też w wypadku stwierdzenia braku skuteczności pierwszego zastosowania środka, po decyzji o umieszczeniu cudzoziemca w strzeżonym ośrodku. Decyzję tę wydaje ten sam organ, który podjął decyzję o wydaleniu /to jest wojewoda/, zawsze jednak na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji lub komendanta Straży Granicznej /art. 16 ust. 3 ustawy/. Przy wydawaniu decyzji zobowiązano organ do uwzględnienia stanu zdrowia cudzoziemca, jako sytuacji rodzinnej, jak również potrzeby zabezpieczenia jego mienia /art. 17 ust. 1 ustawy/.

W odniesieniu do instytucji aresztu w celu wydalenia, ustawa przewiduje odrębny, szczególny środek zaskarżenia w postaci możliwości wystąpienia przez cudzoziemca w każdym czasie do sądu rejonowego, właściwego ze względu na jego miejsce pobytu z wnioskiem o nakazanie zwolnienia aresztu, jeżeli nie istnieją przyczyny uzasadniające stosowanie tego środka /art. 18 ust. 1/.

Fakt zarządzenia aresztu w celu wydalenia w formie decyzji administracyjnej z jednej strony, zaś ustanowienie szczególnego środka zaskarżenia w postaci możliwości wystąpienia cudzoziemca do sądu powszechnego z drugiej rodzi pytanie o zakres przysługujących cudzoziemcowi środków ochrony jego praw. Rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia czy ustanowienie tego środka automatycznie wyłącza inne, związane z ogólnym reżimem kontroli decyzji administracyjnych, czy też możliwa jest dwutorowość w ochronie? /wniosek do sądu o nakazanie zwolnienia z aresztu, ale także odwołanie do Ministra, ewentualnie zażalenie na odrębne postanowienie dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim zakresie jak przy decyzji o wydaleniu, czy też umieszczenie w strzeżonym ośrodku/.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że brak jest wystarczających przesłanek do traktowania możliwości wystąpienia do sądu rejonowego z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu jako jedynej i wyłącznej formy odwołania od decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 127 par. 2 Kpa do rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej właściwy jest organ administracji państwowej wyższego stopnia chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Wymóg ten w dotychczasowej praktyce legislacyjnej spełniony był w postaci zamieszczenia wyraźnego postanowienia, że skarga do określonego sądu zastępuje odwołanie od określonej decyzji organu administracji państwowej. Z treści art. 18 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach takiej woli ustawodawcy nie można jednak odczytać.

Przesłanki zatrzymania cudzoziemca na czas do 48 godzin są takie same jak dla aresztu w celu wydalenia. Oznacza to, iż cudzoziemca można zatrzymać, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż nie podporządkuje się on zasadom obowiązującym w strzeżonym ośrodku, bądź przebywając w tym ośrodku, opuści go bez zezwolenia /art. 16 ust. 1 ustawy/. Zatrzymanie stosuje Policja lub Straż Graniczna. W odniesieniu do tej instytucji ustawa wprawdzie nie ustanawia bezpośrednio jakiegoś osobnego środka zaskarżenia, odsyła jednak /art. 16 ust. 2/ do odpowiednich regulacji ustawowych, stanowiąc, że do zatrzymania stosuje się odpowiednio przepisy ustaw o Policji i o Straży Granicznej. Analiza przepisów ustawy o Policji /Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179 ze zm./ oraz ustawy o Straży Granicznej /Dz.U. 1990 nr 78 poz. 462 ze zm./ wskazuje na odwołanie się obu tych ustaw do przepisów przewidujących określone środki zaskarżenia /zażalenia/ zatrzymania w Kodeksie postępowania karnego. Zgodnie z art. 207a Kpk zatrzymanemu przysługuje zażalenie na zatrzymanie do sądu rejonowego, zaś sąd obowiązany jest rozpoznać je niezwłocznie i w razie bezpodstawności zatrzymania niezwłocznie zwolnić zatrzymanego.

Porównanie treści przepisów dotyczących zatrzymania zamieszczonych we wskazanych ustawach o Policji i Straży Granicznej z art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach traktującym o zatrzymaniu cudzoziemca wzbudza jednak wątpliwości, czy w sytuacjach określonych powyższym artykułem cudzoziemcowi przysługiwać może powyższy środek zaskarżenia. Ustawa o Policji wyróżnia dwie formy zatrzymania: zatrzymywanie osób w trybie i przypadkach określonych w Kodeksie postępowania karnego i innych ustawach /art. 15 ust. 1 pkt 2/ oraz zatrzymanie osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia /art. 15 ust. 1 pkt 3/. Na tę drugą formę zatrzymania mocą wyraźnego przepisu /art. 15 ust. 2/ rozciągnięto uprawnienie przysługujące osobie zatrzymanej, przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania karnego. Przy wąskiej wykładni tych postanowień można dostrzec lukę polegającą na braku zapewnienia identycznych środków dla osób zatrzymanych w trybie i przypadkach określonych w innych niż Kpk ustawach. Przyczyny zatrzymania cudzoziemca określone w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie mieszczą się zaś w tych, które określa art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. W związku z czym cudzoziemcowi nie przysługuje ochrona przewidziana w art. 207a Kpk.

Zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o Policji cudzoziemcowi przysługiwać może zażalenie do miejscowego właściwego prokuratora na sam sposób prowadzenie czynności zatrzymania. Podobne wątpliwości wzbudza porównanie treści art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z regulacją zatrzymania przewidzianą w ustawie o Straży Granicznej. Ustawa ta przewiduje tylko jedną formę zatrzymania "osób usiłujących lub popełniających przestępstwo albo osób, których tożsamości nie można ustalić" /art. 11 ust. 1 pkt 5/. Na ten rodzaj zatrzymania art. 11 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej rozciąga ochronę osoby zatrzymanej przewidzianą w przepisach Kodeksu postępowania karnego. Również w tym przypadku stwierdzić można odmienność przesłanek zatrzymania, przewidzianych w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i przesłanek określonych rozpatrywanym przepisem ustawy o Straży Granicznej.

Trybunał Konstytucyjny rozważył wprowadzone przez ustawę o cudzoziemcach regulacje w świetle postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących pozbawienia obywatela wolności, prawa do obrony oraz prawa do zażalenia. Podstawowe znaczenie ma ocena regulacji ustawy o cudzoziemcach dotyczących możliwości wyznaczenia przez wojewodę cudzoziemcowi miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku /art. 15 ust. 4 ustawy/, możliwości zastosowania wobec cudzoziemca aresztu przez wojewodę /art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy/ oraz możliwości zatrzymania cudzoziemca przez Policję lub Straż Graniczną do 48 godzin /art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy/. O pozbawieniu wolności stanowi Konstytucja w art. 87 ust. 1; "Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom nietykalność osobistą. Pozbawienie obywatela wolności może nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawą. Zatrzymany powinien być zwolniony, jeżeli w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania nie doręczono mu postanowienia sądu lub prokuratora o aresztowaniu". Ze sformułowania zdania drugiego ust. 1 art. 87 wynika, iż pozbawienie wolności może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą, zdanie trzecie tego ustępu dodaje warunek natury proceduralnej, w myśl którego każda osoba zatrzymana czy to faktycznie, czy to na mocy orzeczenia jakiegokolwiek organu państwowego może być pozbawiona wolności w tym trybie jedynie 48 godzin.

W przypadku dłuższego pozbawienia wolności musi być wydana decyzja sądu lub prokuratora. Problem interpretacyjny art. 87 ust. 1 zdanie trzecie wiąże się z użyciem w tym artykule słowa "aresztowanie". Sugeruje to, że przepis ten ustanawia bezwzględną normę jedynie w związku z toczącym się postępowaniem karnym. W latach poprzedzających zasadniczą zmianę konstytucji dokonaną w grudniu 1989 roku, w nauce prawa konstytucyjnego /L.Kański, Z.Kędzia/ a także prawa karnego /K.Buchała, W.Daszkiewicz, L.Kubicki, S.Waltoś/, podkreślano, że powyższa regulacja konstytucyjna jest nie tylko wąska, gdy idzie o jej przedmiot, lecz także zbyt ogólnikowa i niewystarczająca. Wskazywano w szczególności następujące niedostatki istniejącego uregulowania: brak określenia organów władnych podejmować decyzje w sprawie pozbawienia wolności, brak przesłanek pozbawienia wolności oraz brak określenia procedury podejmowania decyzji o kontroli legalności decyzji. W argumentacji swojej krytycy istniejącego stanu prawnego odwoływali się zwykle do standardów wynikających z Paktów Praw Człowieka, a w szczególności art. 9 ust. 4 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych zawierającego wymóg umożliwienia sądowej kontroli nad pozbawieniem wolności.

Krytyka ta z reguły stanowiła punkt wyjścia do formułowania propozycji nowej redakcji konstytucyjnych gwarancji praw obywatela.

Wyznaczanie decyzją ustanawiającą obowiązek prawny miejsca przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku oznacza pozbawienie wolności na określony czas. Pojęcie "pozbawienia wolności" należy interpretować w obecnym systemie prawnym w sensie szerokim, który odpowiada każdemu faktycznemu pozbawieniu wolności określoną w Kodeksie karnym oraz Kodeksie karnym wykonawczym, Trybunał Konstytucyjny miał już okazję wypowiadania się o stosunku pojęć zawartych w Konstytucji do analogicznych pojęć zawartych w ustawodawstwie zwykłym, uznając te pierwsze za bardziej pojemne /por. orzeczenie K 13/90 OTK 1991 poz. 3/.

Jeżeli stanąć na takim stanowisku, to znaczenie użytego w Konstytucji słowa "areszt" należy interpretować przede wszystkim nie w świetle ustawodawstwa zwykłego, a w świetle norm i zasad konstytucyjnych. W szczególności art. 87 ust. 1 dotyczy każdego pozbawienia wolności, na co wskazuje stylistyka zdania drugiego tego przepisu. W związku z tym słowo "aresztowanie" użyte w zdaniu trzecim ma taki sam zakres znaczeniowy, jak zwrot pozbawienia wolności "użyty w zdaniu drugim tego przepisu. Wykładnia językowa nie uprawnia do twierdzenia, iż wyłącznym znaczeniem słowa "aresztowanie" użytym w Konstytucji jest szczególna postać pozbawienia wolności związana z postępowaniem karnym.

Taka interpretacja art. 87 ust. 1 Konstytucji znajduje pełne potwierdzenie w jej art. 1. Jak to już Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał, pojęcie demokratycznego państwa prawnego zawiera szereg zasad podstawowych dla całego systemu prawnego i jego poszczególnych dyscyplin. Taką zasadą jest niewątpliwie zasada kompetencji sądu w sprawach pozbawienia człowieka wolności. To prawda, iż w dotychczasowym ustawodawstwie tylko część przepisów pozwalających na pozbawienie wolności przewiduje w tym zakresie kompetencję sądu. Bądź w taki sposób, że tylko sąd może zastosować pozbawienie wolności, bądź przez ustanowienie możliwości kontroli sądowej na skutek odwołania lub sprzeciwu od takiego pozbawienia /porównaj W. Daszkiewicz: Konstytucyjne gwarancje wolności osobistej. Rozważenie de lege ferenda. RPEIS 1989 r. nr 2/.

Za taką wykładnią art. 87 ust. 1 przemawia również reguła interpretacyjna wnioskowana z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl której w sprawach dotyczących praw i wolności obywatelskich należy przyjmować taką wykładnię, która prowadzi do umocnienia i rozszerzenia tych praw i wolności. Zasada ta znajduje coraz pełniejszy wyraz w obowiązującym systemie prawa między innymi w noweli z dnia 28 maja 1989 r. do Kodeksu postępowania karnego /Dz.U. nr 34 poz. 189/ oraz ustawie z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 113 poz. 491 - porównaj w szczególności art. 3/. Respektuje się ją również w przedstawionych projektach ustaw z zakresu prawa karnego oraz ochrony zdrowia. Jest nadto, o czym była już mowa wyżej, powszechnie zaakceptowana w doktrynie.

Trybunał Konstytucyjny wziął również pod uwagę, że także konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /tzw. Konwencja Europejska/ w art. 5 posługuje się zamiennie terminem "zatrzymanie", "aresztowanie" lub "pozbawienie wolności". W pkt 4 art. 5 Konwencji ustanowiono prawo każdego do sądowej kontroli zatrzymania lub aresztowania. W art. 5 ust. 1 lit. "c" wprost wskazano, iż chodzi także o zatrzymanie lub aresztowanie" w celu zapewnienia wykonania określonego w ustawie obowiązku", zaś pod lit. "f" tego samego przepisu mówi się o zatrzymaniu lub aresztowaniu osoby" przeciwko której toczy się postępowanie o wydaleniu lub ekstradycję". Dlatego też zgodzić się należy z poglądem Rzecznika Praw Obywatelskich, iż pod względem ochrony praw człowieka nowelizacja ustawy o cudzoziemcach stanowi krok wstecz. Biorąc pod uwagę wszystkie argumenty prawne Trybunał Konstytucyjny uznał, iż postanowienia ustawy o cudzoziemcach zezwalające na pozbawienie człowieka wolności organowi administracji, jakim jest wojewoda, na okres dłuższy niż 48 godzin /art. 15 ust. 4/, oraz postanowienia ustawy o cudzoziemcach zezwalające organowi administracji /wojewodzie/ na zastosowanie aresztu na czas dłuższy niż 48 godzin /art. 16 ust. 1 i ust. 3/ są sprzeczne z art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Rozpatrując podniesiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzut naruszenia przez ustawę o cudzoziemcach prawa do obrony Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż konstytucyjne prawo obrony rozumieć należy szeroko. Szerokie rozumienie pojęcia oskarżonego oznacza, iż prawo do obrony przysługuje każdemu od chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania, a więc także podejrzanemu, aż do prawomocnego zakończenia postępowania, a także na etapie wykonywania kary. W tej mierze w ustawach karnych przewidziane zostały odpowiednie gwarancje, a stwierdzenie naruszenia prawa do obrony wywołuje określone konsekwencje prawno-procesowe. Zasada prawna do obrony w szerokim tego słowa znaczeniu oznacza, iż nie ogranicza się ono tylko do posiadania przez oskarżonego obrońcy, lecz obejmuje całokształt instytucji prawnych, przewidzianych w ustawach karnych, których wykorzystanie pozwala oskarżonemu dowodzić swojej niewinności lub wskazywać na okoliczności mogące mieć wpływ na orzeczenie o winie i w konsekwencji na wymiar kary. Jednakże zgodnie z art. 63 ust. 2 Konstytucji prawo do obrony nie może być rozumiane inaczej jak tylko prawo do obrony oskarżonego /podejrzanego/ w toku postępowania karnego. Gdyby cudzoziemiec znalazł się w takiej sytuacji, nie ulega wątpliwości, iż konstytucyjne gwarantowane prawo do obrony winno mu przysługiwać.

Z tego względu trudno podzielić pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich w pierwszym piśmie skierowanym do Trybunału /RPO/91292/91/II/JE/. Jak zresztą wynika z późniejszego pisma procesowego Rzecznika Praw Obywatelskich /RPO/91292/92/II/KZ/ sam Wnioskodawca stanął na stanowisku, iż zarzut o niezgodności art. 15 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z art. 63 ust. 2 Konstytucji jest nietrafny. I ten to pogląd Trybunał Konstytucyjny podzielił.

Prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami /art. 86 ust. 2 Konstytucji/, a także prawo do odwołania się /art. 86 ust. 3 Konstytucji/, o którym Rzecznik Praw Obywatelskich nie wspomina, ma na celu stworzenie odpowiedniego systemu i trybu zabezpieczenia rozstrzygania ewentualnych sporów między obywatelem a organami państwa. Także zagwarantowanie wpływu obywateli zarówno w sprawach ogólnych jak i jednostkowych na postępowanie i decyzje organów państwowych: na obiektywność, celowość, słuszność czy sprawiedliwość decyzji podejmowanych przez organy państwowe wobec jednostki. W tym sensie prawo to rozpatrywać można również jako instytucjonalno-prawną gwarancję praw i wolności. Przy wykładni treści użytych w artykule 86 Konstytucji pojęć "skarg", "zażaleń" czy też "odwołań", zgodnie z jednolitymi poglądami nauki, sięgnąć należy do prawa administracyjnego, w szczególności do norm procedury administracyjnej.

Trybunał Konstytucyjny odwołując się do dokonanych wcześniej ustaleń dotyczących środków prawnych przysługujących cudzoziemcowi w toku stosowania zaskarżonych form pozbawienia wolności, takich jak: odwołanie od decyzji, możliwość zażalenia, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpienie do sądu rejonowego z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu, dodatkowo również skarga do organu zwierzchniego przewidziane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, uznał, iż zarzut o niezgodności z konstytucyjnym prawem do zażalenia regulacji wprowadzonych nowelizacją z dnia 19 września 1991 r. do ustawy o cudzoziemcach jest nieuzasadniony. Dodatkowym elementem ocennym musi być również artykuł 29 ustawy o cudzoziemcach, pozwalający do spraw objętych przepisami ustawy stosować postanowienia porozumień międzynarodowych, obowiązujących Rzeczpospolitą Polską - o ile porozumienia te regulują odmiennie sprawy objęte przepisami ustawy.

W tej sytuacji do art. 15 ust. 4 oraz art. 16 ust. 1 mógłby mieć zastosowanie art. 9 ust. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, przewidujący merytoryczną kontrolę sądową aresztowania i zatrzymania.

Przyznanie przez art. 29 ustawy o cudzoziemcach w pewnych przypadkach - /odmienności uregulowań/ obowiązywania Paktu ex prioprio vigore pozwala również w systemie prawa polskiego, na zaskarżenie decyzji o pozbawieniu wolności przewidzianych w ustawie o cudzoziemcach do sądu. Właściwość sądu odwoławczego i tryb rozpoznania przez sąd zażalenia należałoby ustalić w drodze analogii do przepisów przewidujących zaskarżenie postanowień prokuratorskich do sądu /np. do art. 184 par. 4 czy art. 212 par. 2 Kpk., tak Daszkiewicz op. cit./. Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się w ustawie o cudzoziemcach naruszenia art. 86 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny rozważył znaczenie art. 29 ustawy o cudzoziemcach w systemie norm określających sytuację prawną cudzoziemców. Z treści tego artykułu wynika, że ustanawia się w nim zasadę prymatu prawa międzynarodowego /porozumień międzynarodowych/ w stosunku do przepisów ustawy o cudzoziemcach w procesie stosowania tej ustawy, w przypadku kolizji jej norm z postanowieniami międzynarodowymi. Art. 29 ustawy w procesie jej realizacji może zatem w praktyce, w istotnym stopniu wyeliminować zastrzeżenia, jakie wywołują niektóre przepisy ustawy z punktu widzenia ich zgodności z umowami międzynarodowymi. Trybunał Konstytucyjny nie przyjął jednak poglądu, że klauzula art. 29 ustawy usuwa wszystkie wątpliwości co do legalności tych przepisów ustawy. Stanowisko Trybunału wiąże się z niejasnym do końca w prawie polskim miejscem umów międzynarodowych w procesie stosowania prawa międzynarodowego przez organy administracji państwowej i sądy. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli przepisów ustawy o cudzoziemcach w zakresie objętym wnioskiem, niezależnie od znaczenia jakie przyznać należy jej artykułowi 29. Ponadto Trybunał stosownie do swojego podstawowego zadania kontroli zgodności ustaw z Konstytucją i stosowanie do żądania wniosku musiał przede wszystkim zbadać czy kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy ustawy są zgodne z Konstytucją. W tym zaś zakresie klauzula art. 29 ustawy jest niewystarczająca.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył również podniesiony w uzasadnieniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zarzut niezgodności zaskarżonych regulacji z ratyfikowanym przez Polskę Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych, w szczególności z jego art. 9 ust. 4. Postanowienie to wprowadza regułę, że każdy zatrzymany bądź aresztowany ma prawo odwołania się do sądu w celu zbadania legalności pozbawienia wolności. Orzeczenie sądu powinno zapadać bezzwłocznie i w wypadku stwierdzenia bezprawności zatrzymania, bądź aresztowania, powodować natychmiastowe zwolnienie. Prawo odwołania się do sądu obejmuje wszelkie możliwe postacie zatrzymania czy aresztowania, a nie tylko takie, których podstawą jest zarzut popełnienia przestępstwa. W kwestii zgodności zaskarżonych regulacji ze standardami międzynarodowymi i umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi przez Polskę, Trybunał zasięgnął opinii biegłego, docenta Romana Wieruszewskiego. W przedstawionej opinii z dnia 16 maja, uzupełnionej w dniu 19 maja 1992 r. Biegły w konkluzjach stwierdza, że ustawa o cudzoziemcach "nie we wszystkich przypadkach spełnia przewidziane przez te normy wymogi w zakresie podejmowania decyzji o ograniczeniu wolności cudzoziemców.

Dotyczy to decyzji o zastosowaniu zatrzymania na czas do 48 godzin lub aresztu w celu wydalenia, jeżeli cudzoziemiec opuści strzeżony ośrodek bez zezwolenia /art. 16 ust. 1 ustawy/ - decyzję taką powinien podejmować organ sądowy /art. 9 ust. 3 Paktu/, oraz powierzchnia kontroli sądowej nad decyzjami o umieszczeniu w ośrodku strzeżonym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, co narusza zasadę zagwarantowania skutecznego ośrodka odwoławczego art. 2 ust. 3 Paktu". Trybunał nie podzielił opinii Biegłego w zakresie pierwszej części konkluzji, iż zastosowanie zatrzymania do 48 godzin przez Policję czy Straż Graniczną oraz aresztu w celu wydalenia przez wojewodę z przyczyny opuszczenia strzeżonego ośrodka bez zwolnienia byłoby sprzeczne z art. 9 ust. 3 Paktu. Przychylił się natomiast do uzupełnionej przez Biegłego wersji opinii, według której "ograniczenie wolności cudzoziemców przewidziane w art. 15 ust. 4 nie jest związane z zarzutem popełnienia przestępstwa, a tym samym wyjęte jest spod zakresu normowania art. 9 ust. 3 Paktu oraz art. 5 ust. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Zdaniem Trybunału przewidziany w artykule 9 ust. 3 Paktu wymóg podejmowania decyzji o zastosowaniu norm przewidujących pozbawienie wolności przez sąd lub inną osobę ustawowo uprawnioną do sprawowania władzy sądowej, odnosi się do przypadku aresztowania czy zatrzymania "pod zarzutem popełnienia przestępstwa".

Opuszczenie przez cudzoziemca strzeżonego ośrodka w myśl art. 16 ust. 1 ustawy nie jest jednak samoistnym czynem przestępnym, a jedną z przesłanek dla zastosowania środków porządkowo - prewencyjnych w postaci zatrzymania czy zastosowania aresztu w celu wydalenia. Środki te również w przepisie ustawy nie są traktowane jako sankcja karna za opuszczenie przez cudzoziemca strzeżonego ośrodka bez zwolnienia. W przypadku zakwalifikowania tej sytuacji jako popełnienia przez cudzoziemca przestępstwa z art. 256 Kk, do rozpatrzenia sprawy właściwy jest sąd.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, iż mimo ustanowienia w art. 18 ustawy pewnej formy sądowej kontroli nad zastosowaniem aresztu w celu wydalenia, w postaci możliwości wystąpienia przez cudzoziemca do sądu z wnioskiem o nakazanie zwolnienia z aresztu, można mieć wątpliwości co do jego pełnej zgodności z art. 9 ust. 4 Paktu.

Z postanowienia art. 18 ust. 1 ustawy nie wynika jednoznacznie możliwość bezzwłocznego orzeczenia przez sąd nielegalności zastosowania aresztu. Uprawnienie cudzoziemca jest poza tym tak skonstruowane, że zakłada możliwość osadzenia w areszcie i następnie domagania się przez niego uwolnienia; może więc okazać się środkiem mało skutecznym. Trybunał podzielił opinie Biegłego w zakresie niezgodności niektórych regulacji ustawowych z art. 2 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. /"Skuteczny środek odwoławczy"/. Prócz wskazanego art. 18 ust. 1 ustawy, wchodzi tu w grę przekazanie sądowej kontroli nad decyzjami o pozbawieniu wolności Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, a nie sądom powszechnym.

Możliwość wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, długie terminy do zaskarżenia decyzji, a następnie przekazanie sądowi skargi przez organ administracji oraz kasacyjny tryb orzekania sprawiają, że ta droga zaskarżenia nie przestaje do szybkiego "skutecznego" rozpatrywania spraw, mających zasadnicze znaczenie dla zachowania podstawowych praw jednostki. Postępowanie to w praktyce z reguły będzie się toczyło już po wydaleniu cudzoziemca.