Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 56/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6363 Wywóz zabytku za granicę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. A. na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w przedmiocie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę I. zobowiązuje Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do wydania aktu załatwiającego sprawę o znaku [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w rozpoznaniu wniosku w przedmiocie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącego L. A. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

L. V. A. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej też: "organ", "Minister") w postępowaniu znak: [...] w przedmiocie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę zabytku, tj. obrazu wykonanego w technice olej na płótnie pt. [...] autorstwa W. K. (dalej też: "obiekt", "obraz").

Organowi zarzucono rażące naruszenie przepisów:

1) art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w przywołanym przepisie, tj. terminie dwóch miesięcy od chwili wszczęcia Postępowania;

2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy we wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie oraz przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy;

3) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezasadnie powolny, w szczególności poprzez wystąpienie w postępowaniu długotrwałych okresów w których organ nie podejmował żadnych czynności, a także podejmowanie których celowość budzi wątpliwości;

4) art. 8 § 1 poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przez dopuszczenie się naruszeń art. 35 § 3, 36 § 1 oraz 12 § 1 i 2 k.p.a. z uwzględnieniem szczególnej odpowiedzialności spoczywającej na organie centralnym.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wniósł o:

1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.;

2) zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji w postępowaniu w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie stosownie do art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a.;

3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nabył obraz na aukcji Domu Aukcyjnego [...] S.A. w [...]. Jako osoba stale zamieszkująca za granicą, pragnie dokonać wywozu obrazu poza Rzeczpospolitą Polską.

Skarżący wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) obiekt może zostać zakwalifikowany jako zabytek, którego stały wywóz za granicę wymaga jednorazowego pozwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Jedyną przesłanką negatywną wydania pozwolenia jest uznanie obrazu za posiadający szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego.

Skarżący przypomniał, że w celu uzyskania zezwolenia złożył w dniu [...] listopada 2019 r. stosowny wniosek spełniający wymagania formalne, w szczególności zawierający fotografie, opis i wycenę obiektu dokonaną przez historyka sztuki, na ręce Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków (zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W dniu [...] listopada 2019 r. przedstawiciel Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków, Główny Specjalista ds. Zabytków Ruchomych i Wywozu, dokonał oględzin obrazu i sporządził protokół z oględzin. Następnie, [...] stycznia 2020 r., wniosek, wraz z protokołem oględzin, został przekazany organowi. Dnia [...] stycznia 2020 r. organ zwrócił się do skarżącego o udostępnienie dwóch kolejnych zdjęć obiektu, co wnioskodawca niezwłocznie uczynił. Od tej chwili, do dnia wniesienia ponaglenia, organ nie wydał w postępowaniu żadnego postanowienia, decyzji ani innego rozstrzygnięcia kierowanego do skarżącego, nie doręczył też skarżącemu żadnych innych pism.

Zdaniem skarżącego, z akt postępowania, udostępnionych jego przedstawicielowi w dniu [...] lutego 2021 r., wynika, że organ dysponuje już dokumentami umożliwiającymi wydanie decyzji w postępowaniu, w szczególności informacją o niefigurowaniu obrazu w bazie strat wojennych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego ani w krajowym wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, a także opiniami muzeów i instytucji kultury. W szczególności w aktach znajduje się szeroka opinia dr hab. W. S., prof. UAM, jednoznacznie stwierdzająca, że obiekt nie posiada szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego i udzielenie zgody na jego wywóz jest w pełni uzasadnione. Skarżący zwrócił również uwagę, że działania podjęte przez organ w celu uzyskania wskazanej opinii, podjęte zostały prawie rok od rozpoczęcia postępowania (w październiku 2020 r.). a opinia prof. S. została udzielona już [...] grudnia 2020 r., a więc przeszło dwa miesiące przed wniesieniem ponaglenia. Co więcej, zgodnie ze stanem akt od stycznia do października 2020 r., a więc przez ponad osiem miesięcy, w postępowaniu nie podjęto żadnych czynności.

Ponadto, organ dopiero [...] października 2020 r. zwrócił się do Departamentu Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych z prośbą o informację w przedmiocie figurowania obrazu w wykazie zabytków bazy strat wojennych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w krajowym wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Prośba taka mogła i powinna była zostać wystosowana już na samym początku postępowania. Po uzyskaniu odpowiedzi iż, obiekt nie figuruje we wspomnianych wykazach (co nastąpiło już [...] października 2020 r.), organ nie podjął żadnych dalszych czynności (poza włączeniem do akt opinii prof. S.) aż do [...] lutego 2021 r., kiedy to zwrócił się do Muzeum Narodowego w [...] oraz Muzeum Narodowego w [...] z prośbami o opinie w przedmiocie wyceny obiektu. Zważywszy, że w aktach znajduje się już profesjonalna i obszerna opinia specjalisty na ten temat (prof. S.). należy stwierdzać, że wskazane prośby organu są zbędne dla prawidłowego przebiegu postępowania i oceny możliwości wydania zezwolenia skarżącemu.

Skarżący wskazał, że wydaje się nawet że zostały one wystosowane jedynie w celu zamaskowania bezczynności organu, gdy ten dowiedział się, że skarżący pragnie zapoznać sic z aktami postępowania o co poprosił [...] stycznia 2021 r.

Skarżący zaznaczył również że materiał zgromadzony w aktach, w jego ocenie, jednoznacznie przemawia za wydaniem zezwolenia na wywóz obiektu. W szczególności ocenę taką wyraża wspomniana już opinia prof. S., a także przemawia za tym fakt, iż podobne zabytki znajdują się już w zbiorach polskich muzeów i placówek kultury, a także charakter obiektu (tj. wtórność dzieła wynikająca z powielania tematu przez artystę oraz nieszczególnie wysokie walory artystyczne, co szerzej omówił w swojej opinii prof. S.). Stan taki utrzymuje się co najmniej od [...] grudnia 2020 r. (tj. od przedstawienia opinii przez prof. S.). Z punktu widzenia formalnego organ powinien był zdaniem skażącego po pierwsze zwracać się o opinie i pomoc do osób lub instytucji kultury (jeśli uznał że zachodzi taka konieczność) już w pierwszych dniach postępowania, po drugie zaś, wydać stosowną decyzję gdy tylko uzyskał opinię prof. S. (ponad dwa miesiące przed wniesieniem skargi). Opieszałość organu w obu przypadkach nie znajduje cienia uzasadnienia w materiale zgromadzonym w aktach postępowania.

W ocenie skarżącego, niezależnie od przyjęcia, iż zachodzą okoliczności ujęte w art. 35 § 2 k.p.a., (tj. wydanie decyzji nie wymaga przedstawienia żadnej innej dokumentacji niż dostarczona organowi wraz z wnioskiem złożonym przez skarżącego, stosownie art. 52 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), czy też uznaniu postępowania za szczególnie skomplikowane (art. 35 § 3 k.p.a), organ przekroczył rażąco terminy na załatwienie sprawy. Zaskarżone postępowanie toczy się od dnia [...] listopada 2019 r., tym samym, przyjmując nawet dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, już [...] stycznia 2020 r. organ zobligowany był do zakończenia postępowania lub przynajmniej przedstawienia powodów niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczenia skarżącemu nowego terminu załatwienia sprawy.

Organ obowiązku tego nie wykonał, co więcej do dnia złożenia skargi (a wiec już przez znacznie ponad rok) nie skierował żadnych pism do skarżącego, co stanowi rażące naruszenie art. 12 § 1 i 2, art. 35 i art. 36 k.p.a., a w konsekwencji także złamanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, zawartej w art. 8 § 1 k.p.a.

Skarżący wskazał ponadto, że wniósł dnia [...] lutego 2021 r. ponaglenie w postępowaniu, na które organ nie odpowiedział do dnia wniesienia skargi.

Skarżący dodał, że w postępowaniu w sposób nie ulegający wątpliwości doszło do bezczynności organu, co zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. upoważnia skarżącego do żądania stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu i zobowiązania organu do wydania decyzji. Stosownie zaś do art. 149 § la p.p.s.a., Sąd winien stwierdzić, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności ze względu na naruszenie art. 36 k.p.a.

Ponadto, art. 149 § 2 p.p.s.a. upoważnia Sąd do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarżący zaznaczył, iż skarga powodowana jest pragnieniem możliwie najszybszego załatwienia sprawy oraz zmotywowania organu do skutecznego działania w przyszłości. Tym samym skarżący, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., żąda przyznania od organu na jego rzecz kwoty 10 000 zł. Zważywszy na stopień naruszeń prawa wskazany w skardze, dotychczasowe działania organu, czas trwania postępowania, niedogodności dla Skarżącego spowodowane przez organ (uniemożliwienie realnego wykonywania prawa własności obiektu przez okres ponad roku), wartość obiektu, a także centralny charakter organu, żądanie przez Skarżącego kwoty we wskazanej wysokości jest adekwatne i konieczne.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w odpowiedzi na skargę wskazał, że uznaje zarzut bezczynności w przedmiotowym postępowaniu za niemający oparcia w materiale dowodowym. Wniósł jednocześnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że wniosek z [...] czerwca 2019 r. wpłynął do Ministra [...] stycznia 2020 r. za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, kiedy to pismem z [...] stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał do Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. wniosek wraz załącznikami oraz protokołem z oględzin rzeczonego zabytku, przeprowadzonych [...] października 2019 r.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku poprzez dołączenie kolorowej fotografii ww. zabytku. Jednocześnie wyjaśniono wnioskodawcy, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie wywozu zabytków za granicę, do wniosku o wydanie jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę, dołącza się 2 kolorowe fotografie zabytku, natomiast do ww. wniosku załączono tylko jedną fotografię. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] lutego 2020 r.

Stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 568), z dniem 31 marca 2020 r., wstrzymany został bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Następnie z dniem 15 maja 2020 r., na podstawie art. 68 § 2 w związku z art. 76 ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020, poz. 875), terminy których bieg uległ zawieszeniu, rozpoczęły swój ponowny bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia ustawy.

Dalej minister wyjaśnił, że stosownie do art. 7 k.p.a., organ prowadzący postępowanie zwrócił się do rzeczoznawcy ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dra hab. W. S., prof. Uniwersytetu [...], o przedstawienie opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego.

Ponadto w dniu [...] października 2020 r. organ administracji publicznej ustalił, że omawiany obiekt nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, prowadzonym przez Departament Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu.

W dniu [...] stycznia 2021 r. do organu wpłynęła opinią specjalistyczna rzeczoznawcy MKDNiS, dra hab. W. S., opracowana [...] grudnia 2020 r.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. L. V. A. złożył, na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie wyjaśniając, że dotyczy ono sprawy prowadzonej pod znakiem [...]. Następnie organ rozpatrujący ponaglenie pismem z [...] lutego 2021 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania organu, którego bezczynność skarży oraz do wskazania przedmiotu sprawy prowadzonej pod znakiem [...] wymienionej w ww. ponagleniu. Z treści ponaglenia, jak również z sygnatury postępowania wskazanej przez stronę skarżącą, wynikało, że ponaglenie dotyczyło postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Pismami z [...] lutego 2021 r. organ prowadzący postępowanie skierował do Muzeum Narodowego w [...] i Muzeum Narodowego w [...] prośbę o przedstawienie opinii specjalistycznej dotyczącej znaczenia zabytku dla dziedzictwa kulturowego.

W dniu [...] lutego 2021 r. przekazano organowi pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawcy przez radcę prawnego W. D. Jednocześnie przedstawiciel wnioskodawcy zapoznał się z aktami sprawy.

Następnie pismem z [...] lutego 2021 r. skarżący, złożył ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a.

Ponadto pismem z [...] lutego 2021 r., organ poinformował wnioskodawcę, że sprawa analizowana w toku przedmiotowego postępowania, wymaga opracowania specjalistycznej opinii odnoszącej się do posiadania przez wymieniony we wniosku obiekt wartości zabytkowych oraz jego znaczenia dla dziedzictwa kulturowego i w związku z tym, pismami z [...] lutego 2021 r. wystąpiono o opracowanie ww. opinii do Muzeum Narodowego w [...] i Muzeum Narodowego w [...]. Ponadto, na podstawie art. 36 § 2 k.p.a., organ wskazał, że postępowanie zostanie zakończone w terminie miesiąca od dnia przekazania do Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ww. opinii. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu [...] marca 2021 r.

Jednocześnie pismem z [...] lutego 2021 r., organ rozpatrujący sprawę po raz kolejny wskazał wnioskodawcy, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie wywozu zabytków za granicę, do wniosku o wydanie pozwolenia dołącza się dwie kolorowe fotografie zabytku, zaś analiza ww. wniosku wykazała, że załączono jedną fotografię. Organ rozpatrujący wniosek wyjaśnił również, że pozostałe zdjęcia zawarte w dokumentacji sprawy stanowią załącznik do protokołu z oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2019 r. przez pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] i w związku z powyższym nie można uznać, że spełniony został obowiązek wynikający z ww. przepisu. Z tego też powodu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ponownie wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...] marca 2021 r., termin do usunięcia braków upłynął w dniu [...] marca 2021 r.

W dniu [...] lutego 2021 r. wpłynęło pismo z [...] lutego 2021 r., w którym skarżący, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w związku z prowadzeniem przedmiotowego postępowania.

W dniu [...] marca 2021 r. do organu wpłynęła opinia Muzeum Narodowego w [...] opracowana [...] lutego 2021 r.

W dniu [...] marca 2021 r. ponaglenie z [...] stycznia 2021 r. zostało przekazane do Wydziału Kontroli i Nadzoru Konserwatorskiego Departamentu Ochrony Zabytków MKDNiS.

W dniu [...] marca 2021 r. wpłynęło pismo z [...] marca 2021 r., w którym skarżący, uzupełnił braki wskazane w wezwaniu z [...] lutego 2021 r., jak również przedstawił swoje stanowisko w stosunku do ww. pism z [...] lutego 2021 r. informujących o brakach formalnych i nowym terminie zakończenia postępowania.

W odniesieniu do zarzutów wskazanych w skardze z [...] lutego 2021 r., organ podkreślił, że w jego ocenie nie wystąpiła w przedmiotowym postępowaniu bezczynność, ponieważ podejmowano szereg czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stosownie do zasady prawdy obiektywnej zdefiniowanej w art. 7 k.p.a.

W szczególności w stosunku do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., wyjaśnił, że niezałatwienie w terminie określonym w ww. przepisie, wynikało m.in. z konieczności pozyskania w toku postępowania specjalistycznych opinii, od rzeczoznawcy MKiDN i muzeów. Pismem z [...] lutego 2021 r. zawiadomiono wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy.

W odniesieniu do ponaglenia z [...] lutego 2021 r., Minister podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 37 § 8 k.p.a., w przypadku, gdy nie ma organu wyższego stopnia, przepisów art. 37 § 4, 6 i 7 nie stosuje się. Nie stosuje się więc przepisu m. in. o konieczności rozpatrzenia ponaglenia w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, czego żądał wnioskodawca. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie, w sytuacji, gdy nie ma organu wyższego stopnia, niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Po wniesieniu ponaglenia z [...] lutego 2021 r. podjęto czynności zmierzające do niezwłocznego załatwienia sprawy.

Zdaniem organu nie mają potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym również zarzuty naruszenia art. 12 § 1 i 2 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że organ rozpatrujący sprawę działał stosując powołane zasady prawa administracyjnego, podejmując szereg czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Pismem z [...] stycznia 2020 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków. W piśmie z [...] października 2020 r. skierowano do rzeczoznawcy MKiDN prośbę o opracowanie opinii odnoszącej się do wartości zabytkowych obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, pismem z [...] października 2020 r. ustalono, że zabytek nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie z prawem. Ponadto pismami z [...] lutego 2021 r. skierowano prośby o opracowanie opinii do Muzeum Narodowego w [...] i Muzeum Narodowego w [...]. Pismem z [...] lutego 2021 r. ponowiono wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków. W dniu [...] marca 2021 r. wnioskodawca uzupełnił braki formalne wskazane w ww. wezwaniu. Minister podkreślił, że niniejszego postępowania nie można zakwalifikować jako sprawy, która "nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień" i "powinna być załatwiona niezwłocznie" (art. 12 § 2), jak to sugeruje Skarżący.

Prowadząc postępowanie administracyjne o wydanie jednorazowego pozwolenia na wywóz zabytku za granicę na stałe, organ administracji publicznej jest zobowiązany do rzetelnego zbadania całości materiału dowodowego, biorąc pod uwagę w szczególności ustalenie, czy zachodzi przesłanka wskazana w art. 52 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z przywołanym przepisem, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może odmówić wydania jednorazowego pozwolenia nastały wywóz zabytku zagranicę, w przypadku gdy zabytek posiada szczególną wartości dla dziedzictwa kulturowego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że obraz pt.: [...], autorstwa W. K., może posiadać szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. Doniosłość podejmowanej decyzji w postępowaniu wywozowym uniemożliwia organowi wydanie rozstrzygnięcia w sposób pochopny, bez wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tego też powodu wystąpiono do ww. rzeczoznawcy dra hab. W. S., prof. UAM, oraz do Muzeum Narodowego w [...] i Muzeum Narodowego w [...] o sporządzenie stosownej opinii dotyczącej wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu, jak również ustalono, że omawiany obiekt nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych zagranicę niezgodnie z prawem, prowadzonym przez Departament Dziedzictwa Kulturowego za Granicą i Strat Wojennych Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu.

Następnym etapem postępowania będzie ustalenie, czy zebrany materiał dowodowy pozwala wyeliminować zaistnienie przesłanki posiadania przez ww. obiekt szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego. Ustalenie, czy wystąpiła ww. przesłanka pociąga bowiem za sobą nieodwracalne konsekwencje w postaci wywozu zabytku za granicę Polski na stałe. Potwierdzenie szczególnej wartości danego zabytku dla dziedzictwa kulturowego powinno wiązać organ co do skutku tj. w każdym przypadku powinno determinować odmowę wydania pozwolenia wywozowego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie z uwagi na konieczność ochrony doniosłej wartości mającej również umocowanie konstytucyjne wynikające z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, oraz powiązanej z celem komentowanych przepisów jakim jest zapewnienie integralności zasobu zabytkowego. Innymi słowy decyzja podjęta w przedmiotowym postępowaniu wywozowym niesie konsekwencje nie tylko w odniesieniu do prawa administracyjnego, tzn. staje się ostateczna i prawomocna. Podkreślić należy, że skutek w postaci wywozu zabytku za granice na stałe, jest nieodwracalny. Dopiero po wnikliwej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wykluczeniu sytuacji, że przedmiotowy zabytek posiada szczególną wartości dla dziedzictwa kulturowego, organ może wydać pozwolenie na wywóz obiektu za granicę na stałe.

Reasumując, organ przyznał, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone od [...] stycznia 2020 r. Jednakże w tym czasie podejmowano czynności, stosownie do realizacji zasady prawdy obiektywnej zdefiniowanej w art. 7 k.p.a. Przy czym Minister podkreślił, że następnym etapem postępowania, po nadesłaniu opinii Muzeum Narodowego w [...], będzie wydanie decyzji administracyjnej, która zostanie niezwłocznie przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako uzupełnienie materiału dowodowego zebranego w sprawie, której dotyczy skarga.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści art. 53 § 2 b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie ponaglenie do organu zostało skierowane dwukrotnie; w dniu [...] stycznia 2021 r. ( data wpływu do organu [...] stycznia 2021 r.) oraz [...] lutego 2021 r.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zasady te odnoszą się także do postępowania przed organem odwoławczym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że z uwagi na zamiar wywozu przedmiotowego obiektu będącego zabytkiem za granicę, wymagane było uzyskanie przez skarżącego stosownego pozwolenia.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm., dalej: "u.o.z."), obiekt może zostać zakwalifikowany jako zabytek, którego stały wywóz za granicę wymaga jednorazowego pozwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego (art. 51 i 52 u. o.z.).

Jedyną przesłanką negatywną wydania pozwolenia jest uznanie obiektu za posiadający szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego.

W celu uzyskania powyższego zezwolenia, skarżący złożył stosowny wniosek, który wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2020 r.

W dniu [...] stycznia 2020 r., Minister skierował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie wymaganego drugiego egzemplarza fotografii wniosku.

Skarżący wskazuje, że braki w tym zakresie, zostały niezwłocznie uzupełnione, jednak nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy.

Z dniem [...] marca 2020 r., stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-i9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 568), z dniem 31 marca 2020 r., wstrzymany został bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Następnie z dniem 15 maja 2020 r., na podstawie art. 68.2 w związku z art. 76 ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020, poz. 875), terminy których bieg uległ zawieszeniu, rozpoczęły swój ponowny bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, organ dysponował czasem trzech miesięcy na podjęcie działań w terminie od [...] stycznia 2020 r. ( data wpływu wniosku do organu) do dnia [...] marca 2020 r. ( data wstrzymania terminów w związku z pandemią). W tym terminie organ mógł już wystąpić o wydanie opinii na temat wartości przedmiotowego zabytku oraz o udzielenie informacji, czy obiekt nie widnieje w wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

Tymczasem organ ograniczył się jedynie do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez nadesłanie drugiej fotografii przedmiotowego obrazu.

Kolejną datą, od której organ powinien podjąć działania w sprawie, była data ponownego rozpoczęcia biegu terminów ([...] maja 2020 r.).

Tymczasem dopiero po prawie 5 miesiącach, w dniu [...] października 2020 r., Minister zwrócił się do Dyrektora Departamentu Dziedzictwa Kulturowego Za Granicą i Strat Wojennych z zapytaniem, czy obraz figuruje w stosownym rejestrze.

W powyższych okresach, bezczynność organu, wynosiła zatem łącznie prawie 8 miesięcy.

Faktycznie od [...] stycznia 2020 r., do dnia wniesienia ponaglenia, organ nie wydał w żadnego postanowienia, decyzji lub innego rozstrzygnięcia kierowanego do skarżącego, nie doręczył też skarżącemu żadnych innych pism.

Jednocześnie w tym czasie organ uzyskał już odpowiedź z Departamentu Dziedzictwa Kulturowego Za Granicą i Strat Wojennych z dnia [...] października 2020 r. informację o niefigurowaniu obiektu w bazie strat wojennych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego ani w krajowym wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, a także opiniami muzeów i instytucji kultury.

Ponadto organ dysponował również opinią dr hab. W. S., prof. UAM z dnia [...] grudnia 2020 r. ( data wpływu do organu [...] stycznia 2021 r.) , jednoznacznie stwierdzającą, że obraz nie posiada szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego i udzielenie zgody na jego wywóz jest w pełni uzasadnione.

Warto tu podkreślić, że do czasu zawieszenia terminów, nie było jakichkolwiek przeszkód, by organ zwrócił się o opinię oraz informację czy obraz nie figuruje w krajowym wykazie zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

Od daty wpływu opinii, brak było w ocenie Sądu przeszkód do zakończenia postępowania i załatwienia sprawy.

Mimo to, organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności, zaś w dniu [...] lutego 2021 r., zwrócił się do Muzeum Narodowego w [...] oraz Muzeum Narodowego w [...] z prośbami o opinie w przedmiocie wyceny obiektu.

Zdaniem Sądu, z uwagi na znajdującą się w aktach obszerną opinię dr hab. W. S., były to działania zbędne.

Opiniujący wskazał bowiem, że podobne zabytki znajdują się już w zbiorach polskich muzeów i placówek kultury, a także, że charakter obiektu (tj. wtórność dzieła wynikająca z powielania tematu przez artystę oraz nieszczególnie wysokie walory artystyczne) powoduje, że nie posiada on szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego.

Podsumowując ten etap postępowania, można stwierdzić, że od daty wpływu opinii, a więc od [...] stycznia 2021 r., organ mógł zakończyć postepowanie, tym bardziej, że nie było już konieczności gromadzenia dowodów.

Tymczasem postepowanie, nie zostało zakończone mimo wniesienia ponaglenia w dniu [...] lutego 2021 r., ani też do czasu wniesienia skargi do Sądu.

Zupełnie niezrozumiałe jest pismo organu z dnia [...] lutego 2021 r. informujące skarżącego, że sprawa wymaga opracowania opinii specjalistycznej, skoro organ opinią taką już dysponował, a jego wnioski skierowane do dyrektorów Muzeum Narodowego w [...] i [...] nie dotyczyły wydania opinii specjalistycznej, lecz w istocie krótkiej odpowiedzi na temat wartości zabytkowych obiektu. Do takiego wniosku, prowadzi zdaniem Sądu lapidarność pisma z Muzeum Narodowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. ( pomijając wcześniej wskazaną bezcelowość zasięgania takiej opinii).

Ostatecznie, Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do 10 miesięcznej bezczynności organu. Miała ona miejsce od dnia [...] stycznia 2020 r. ( data wpływu wniosku do organu) do dnia [...] marca 2020 r. ( zawieszenia terminów w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego), a następnie od [...] maja 2020 r. 9 data rozpoczęcia biegu terminów) do [...] października 2020 r. ( wystąpienie do Dziedzictwa Kulturowego Za Granicą i Strat Wojennych ), a więc łącznie prawie 8 miesięcy. Do tego okresu doliczyć następnie należy okres od [...] stycznia 2021 r. ( data wpływu do organu opinii dr hab. W. S.) do dnia wpłynięcie do organu ponaglenia ([...] luty 2021 r.). Daje to łącznie 10 miesięczny okres bezczynności, w dodatku utrzymującej się na dzień wniesienia skargi, bowiem do tego czasu organ nie wydal w sprawie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem nie można w rozpoznawanej sprawie uznać celowego i uporczywego działania organu.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a taka sytuacja zdaniem Sądu nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji, Sąd nie uznał także za zasadne, zasądzanie od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, który to środek dyscyplinująco – represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu, uznając, że termin ten będzie wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie.

O kosztach postępowania na które składają się poniesione przez skarżącego koszty wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 zł.) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 t.j. z dnia 2018.01.30), oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.