Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 987/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. I stwierdza nieważność § 44 ustęp 3 , § 45 ustęp 3, § 46 ustęp 2,3 i 4 zaskarżonej uchwały, II w pozostałym zakresie skargę oddala .


UZASADNIENIE

Wojewoda M. pismem z dnia [...] 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy w L. w części objętej: § 44 ust. 3, § 45 ust. 3, § 46 ust.2, 3 i 4; wskazanie na naruszenie prawa w zakresie braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w załączniku do uchwały oraz wskazanie na nieistotne naruszenie prawa w zakresie błędnej numeracji § 28 i odesłania w ust.6 § 28 do nieistniejących ustępów § 28 przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2005r. Rada Gminy w L. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego L. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze sprawowanym nadzorem przedmiotowa uchwała została oceniona w oparciu o przedstawioną dokumentację planistyczną pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz zgodnie z procedurą formalno-prawną i pod kątem zakresu merytorycznego planu wymaganego przepisami przywołanych powyżej ustaw oraz przepisami odrębnymi. O ile nie stwierdzono uchybień w zakresie przeprowadzonej procedury formalno-prawnej, o tyle treść przedmiotowej uchwały budzi zastrzeżenia strony skarżącej, bowiem w istotny sposób narusza obowiązujący porządek prawny.

W ocenie strony skarżącej przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały zostały naruszone przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3 i 30 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W § 44 ust. 3, § 45 ust. 3 i § 46 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy dopuszczające możliwość lokalizacji w terenach leśnych wymienionych w planie inwestycji, w następującym brzmieniu:

- w § 44 ust.3: ,,W granicach terenów o symbolu od 1.ZL.1 do 1.ZL 144 dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (w tym podpory kolejki widokowej na Babia Górę, realizacją ciągów pieszych i ścieżek rowerowych) ...",

- w § 45 ust 3: "W granicach terenu 2.ZL.1 dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (w tym realizację ciągów pieszych i ścieżek rowerowych) ... ",

- w § 46 ust. 2: "W granicach terenu 3.ZL. 1 dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (w tym podpory kolejki widokowej na Babią Górę, realizację ciągów pieszych i ścieżek rowerowych) ... ",

- w § 46 ust. 3: "W granicach terenu 3. ZL.1 dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń stacji ujęcia i uzdatniania wody oraz uzbrojenia technologicznego związanego z funkcjonowaniem stacji, zachowując warunki wynikające z położenia terenu w granicach strefy przejściowej rezerwatu biosfery stanowiącej otulinę Babiogórskiego Parku Narodowego ",

- w § 46 ust. 4: "W granicach terenu 3. ZL.1 dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń związanych z realizacja turystycznego przejścia granicznego, zachowując warunki wynikające z położenia terenu w granicach strefy przejściowej rezerwatu biosfery stanowiącej otulinę Babiogórskiego Parku Narodowego ",

Powyższe zapisy organ nadzoru uznał za niezgodne z wymogami wynikającymi z przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które jednoznacznie określają, iż "przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej ".

Z powyższego wynika, że każdy grunt leśny (niezależnie od klasyfikacji i powierzchni) wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, a taka zmiana może być dokonana jedynie w miejscowym planie.

Zgodnie z art. 4 pkt. 6 wskazanej powyżej ustawy, pod pojęciem "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" rozumie się "ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: "Gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone jako lasy w przepisach o lasach;

2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych ".

Definicję lasu formułuje z kolei art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, w świetle którego lasem jest m. in. grunt " związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne ".

Inwestycje, które na podstawie ustaleń przedmiotowego miejscowego planu można realizować w terenach leśnych, nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla których nie jest wymagane uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. Strona skarżąca zauważa, iż tego typu regulacje pozostają w sprzeczności także z zapisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, w którym został zwarty zakaz rozkopywania gruntu w lesie.

Strona skarżąca podniosła, iż nie udokumentowano wystąpienia do właściwego organu w celu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dla ww. obszaru.

Tym samym, wobec braku zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, za niezgodne z prawem należy uznać ustalenie w miejscowym planie możliwości realizacji na gruntach leśnych wymienionych w kwestionowanej uchwale przedsięwzięć inwestycyjnych.

Na marginesie zwraca się uwagę, iż w planie nie zostały ściśle określone miejsca lokalizacji planowanych przedsięwzięć, a możliwość ich realizacji została ustalona jako przeznaczenie dopuszczalne we wskazanych w tekście uchwały terenach leśnych.

Poza powyższym strona skarżąca zauważa, iż nie został w sposób prawidłowy spełniony wymóg, zawarty w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy uchwala plan miejscowy "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...) ", a " wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały".

Załącznikiem nr 2 do kwestionowanej uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu jest dokument pt. "Rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", podpisany przez Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, który zawiera jedynie rozstrzygnięcia Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia uwag, natomiast nie zawiera rozstrzygnięcia uwag przez Radę Gminy. Z uzyskanych informacji wynika, że uwagi były przez Radę Gminy rozpatrywane i zostały zaakceptowane rozstrzygnięcia Wójta, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w ww. załączniku do uchwały.

Ponadto strona skarżąca zwraca uwagę na zaistniałe w tekście przedmiotowej uchwały omyłki pisarskie: w § 28 brak numeracji ustępów 1 i 2 (ustalenia rozpoczynają się od ustępu 3), w § 28 ust. 6 przywołano ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, który nie występuje w tym paragrafie.

Wobec powyższego, a zarazem wobec faktu, iż wskazane uchybienia nie stanowią istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności, strona skarżąca wniosła w tym zakresie o wskazanie, iż przedmiotową uchwałę, we wskazanym powyżej zakresie, wydano z nieistotnym naruszeniem prawa. Strona skarżąca uważała bowiem, iż skoro organ nadzoru z uwagi na upływ 30-dniowego terminu utracił możliwość zastosowania środka nadzorczego w ramach nadzoru bieżącego w postaci stwierdzenia nieważności, a kompetencję w tym zakresie uzyskał sąd administracyjny, to na zasadzie a maiori ad minus w powiązaniu z systematyką art. 91 ustawy o samorządzie gminnym do kognicji sądu należeć będzie również orzekanie o nieistotnym naruszeniu prawa.

W piśmie z dnia [...] 2005r. stanowiącym odpowiedź na skargę Wójt Gminy L. oświadczył, iż po przeanalizowaniu skargi uznaje zarzuty Wojewody i tym samym uznaje skargę za zasadną.

Następnie na wezwanie Sądu Wójt Gminy L. przesłał w załączeniu do pisma z dnia [...] 2005r. uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] .2005r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] 2005r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.– L.

Postanowieniem z dnia [...] 2005r., sygn. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. umorzył postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie uznając, iż wskutek uznania przez organ administracyjny skargi Wojewody M. za zasadną i uwzględnienia zarzutów Wojewody w uchwale Rady Gminy w L. z dnia [...] 2005r. postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe.

Wskutek wniesienia przez Wojewodę M. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia[...] 2006r., sygn. [...] uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia [...] 2005r., sygn.[...] .

Jednocześnie stwierdza się, że wskutek skargi Wojewody M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia [...] 2006r., sygn. [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] 2005r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] 2005r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie były zaskarżone przez organ nadzoru § 44 ust. 3, § 45 ust. 3, § 46 ust.2, 3 i 4; wskazane naruszenie prawa w zakresie braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w załączniku do uchwały oraz wskazane nieistotne naruszenie prawa w zakresie błędnej numeracji § 28 i odesłania w ust.6 § 28 do nieistniejących ustępów § 28 uchwały Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres treści planu nie został precyzyjnie określony w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ulega jednak wątpliwości, że organ uchwalający plan nie jest umocowany do stanowienia regulacji prawnych w zakresie kompetencji organów administracji. Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki oraz cele działania administracji nie mogą być w państwie prawa, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy ustalanie obowiązków i praw obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podstawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podstawowe, wydawane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22.09.1997r., K 25/97, publ. OTK z 1997r., nr 3-4, poz.35).

Dlatego też sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące stwierdzenia nieważności § 44 ust. 3, § 45 ust. 3, § 46 ust.2, 3 i 4 Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L.

Jak wskazano wyżej w § 44 ust. 3, § 45 ust. 3 i § 46 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy dopuszczające możliwość lokalizacji w terenach leśnych wymienionych w planie inwestycji (w szczególności sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; obiektów i urządzeń stacji ujęcia i uzdatniania wody oraz uzbrojenia technologicznego związanego z funkcjonowaniem stacji; obiektów i urządzeń związanych z realizacją turystycznego przejścia granicznego).

Powyższe zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z wymogami wynikającymi z przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które jednoznacznie określały, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Z powyższego wynika, że każdy grunt leśny (niezależnie od klasyfikacji i powierzchni) wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, a taka zmiana może być dokonana jedynie w miejscowym planie. Jednocześnie z przedłożonej dokumentacji planistycznej nie wynika, aby rada gminy występowała do właściwych organów o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz aby organy te takiej zgody udzieliły.

Zgodnie z art. 4 pkt. 6 wskazanej powyżej ustawy, pod pojęciem "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" rozumie się "ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: "gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone jako lasy w przepisach o lasach;

2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych ".

Definicję lasu formułuje z kolei art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, w świetle którego lasem jest m. in. grunt " związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne ".

W konsekwencji inwestycje, które na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. miałyby być realizowane w terenach leśnych, nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie mogą być uznane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla których nie jest wymagane uzyskanie zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia.

Ponadto obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wynika także z art.17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji Sąd uznał, że § 44 ust. 3, § 45 ust. 3 i § 46 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z art.17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami art.7 ust.1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdził jego nieważność.

Sąd podzielił także zarzuty strony skarżącej, iż nie został w sposób poprawny spełniony wymóg, zawarty w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy uchwala plan miejscowy "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...) ", a "wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Załącznikiem nr 2 do kwestionowanej uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu jest dokument pt. "Rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", podpisany przez Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, który zawiera jedynie rozstrzygnięcia Wójta gminy w sprawie rozpatrzenia uwag, natomiast nie zawiera rozstrzygnięcia uwag przez Radę Gminy. Jednak jak przyznaje sama strona skarżąca "z uzyskanych informacji wynika, że uwagi były przez Radę Gminy rozpatrywane i zostały zaakceptowane rozstrzygnięcia Wójta". Skoro zatem nie budzi wątpliwość sam fakt rozpatrywania przez radę gminy uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie w tym zakresie (podzielenie) stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bez dokonywania w nim jakichkolwiek zmian – aspekt materialny, to zamieszczenie jako załącznika do podjętej uchwały o przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć wójta gminy w przedmiocie rozpatrzenia uwag (zamiast rozstrzygnięć rady gminy) – aspekt formalny, nie stanowi naruszenia art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717) w rozumieniu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy - tak w zakresie naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego jak i właściwości organów w tym zakresie.

Ponadto stwierdzić należy, iż załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały podpisany został przez wiceprzewodniczącego Rady Gminy L., a sam załącznik zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 2 pkt 2 stanowi integralną część planu. Nie budzi zatem wątpliwości, że załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały został przyjęty (zaakceptowany w całości) przez Radę Gminy w przedłożonym brzmieniu.

Natomiast Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa i w tym zakresie skargę oddalił.

Strona skarżąca zwróciła się bowiem do Sądu, z uwagi na zaistniałe w tekście przedmiotowej uchwały omyłki pisarskie: w § 28 brak numeracji ustępów 1 i 2 (ustalenia rozpoczynają się od ustępu 3), a w § 28 ust. 6 przywołano ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, który nie występuje w tym paragrafie o stwierdzenie, iż przedmiotową uchwałę, we wskazanym powyżej zakresie, wydano z nieistotnym naruszeniem prawa.

Otóż zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art.91 ustawy o samorządzie gminnym z 8.03.1990r. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. Nie mamy tu do czynienia z luką w prawie. Wskazany przez ustawodawcę termin, w którym organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały, bądź zarządzenia jednoznacznie odnosi się tylko do tego rodzaju środka nadzoru. Kwestie związane z nieistotnym naruszenia prawa zostały uregulowane odrębnie (art.91 ust.4 cyt. ustawy), a organ nadzoru nie stwierdza wówczas nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Co więcej ustawodawca nie zakreślenia terminu dla organu nadzoru do zastosowania tego środka nadzoru. Tym samym organ nadzoru może stwierdzając naruszenie nieistotne prawa wskazać, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, niezależnie od upływu 30 – dniowego terminu, gdyż wiąże się on wyłącznie ze środkiem nadzoru jakim jest stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia).

Dodać należy, iż zgodnie z brzmieniem art.93 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Czyni to zatem wyłącznie w takim zakresie, w jakim sam nie może zastosować środka nadzoru – stwierdzenia nieważności – ze względu na upływ terminu. Natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw normatywnych uprawniających organ nadzoru do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie żądania stwierdzenia przez sąd nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę lub zarządzenie.

Jak wynika z art.3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast na podstawie art. 147. § 1 cyt. ustawy p. o p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wynika z tego jednoznacznie, że sąd administracyjny jest władny orzekać jedynie w zakresie stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej uchwały lub aktu. A jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (np. art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym), dopiero wtedy i tylko w tym zakresie sąd administracyjny może stwierdzić, że uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie zachodziły, gdyż w stosunku do aktów prawa miejscowego (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie ma ograniczenia wynikającego z art. art.94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto sam organ nadzoru zasadnie wskazał, iż zaskarżone postanowienia uchwały, co do których wnosił o stwierdzenie wydania ich z nieistotnym naruszeniem prawa, zaledwie nieistotnie naruszają prawo (np. mają charakter oczywistych omyłek), a więc brak jest podstaw do żądania, aby stwierdzić ich nieważność.

Sąd administracyjny nie może zatem orzekać odrębnie (na podstawie samodzielnej skargi o wskazanie przez sąd, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa) w przedmiocie nieistotnego naruszenia prawa, gdyż obowiązująca procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje aktualnie takiego zakresu orzekania. Jak wynika z brzmienia art. 147 ust. 1 cyt. ustawy p. o p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, tylko wówczas, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ten rodzaj rozstrzygnięcia jest zatem "wtórny" wobec skargi wnoszonej w zakresie stwierdzenia nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części.

Zaskarżono, że § 44 ust. 3, § 45 ust. 3 i § 46 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia 21 marca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. zostały podjęte z przekroczeniem właściwości i posiadanym przez Radę Gminy w L. władztwem planistycznym i to uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała ta w powyższym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.