Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 284/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. J. i P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. P. J. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) o samowoli budowlanej w obszarze nieruchomości nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] w S., gm. D.. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z garażem dwustanowiskowym, zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 roku. Natomiast na działce nr [...] znajduje się budynek warsztatowy zrealizowany (wg wiedzy właścicielki) na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 roku. U. Z., aktualna właścicielka tej nieruchomości, nabyła ją wraz z mężem w 2010 roku i nie posiada żadnej dokumentacji. Ustalono, że również Urząd Gminy [...] nie posiada żadnej dokumentacji, która wskazywałaby na istnienie budynku warsztatowego na działce nr [...]. Tym samym stwierdzono, że budynek ten został zrealizowany jako samowola budowlana.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. PINB nakazał właścicielom nieruchomości – J. G. oraz U. G. wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy D. dla budynku gospodarczego – warsztatu zlokalizowanego na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] oraz w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] i [...], położonych w S..

Na skutek wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy PINB zawiesił swoje postępowanie, które podjął [...] grudnia 2014 r. z uwagi na uzyskanie przymiotu ostateczności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla legalizacji przedmiotowego budynku (k. nr [...] Projektu budowlanego).

W dalszej kolejności PINB dla powiatu poznańskiego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, którą następnie uiszczono. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uchylił przedmiotowe postanowienie i ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na poziomie [...] zł w stosunku do budynku gospodarczego znajdującego się w głębi nieruchomości nr ew. [...], w granicy z nieruchomością nr ew. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością nr ew. [...] i [...]. W pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], PINB dla powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany przedmiotowego budynku gospodarczego i zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał U. Z. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowo cały stan faktyczny oraz stwierdzono, że wobec spełnienia wszystkich warunków formalnych przez inwestora, należało wydać korzystną dla niej decyzję.

Odwołanie od decyzji wnieśli A. i P. J. (zwani dalej "Skarżącymi"). Uzasadnienie odwołania sporządzono i przedstawiono w odrębnym piśmie. Skarżący nie wyrazili zgody na posadowienie przedmiotowej budowli w bezpośredniej granicy z ich nieruchomością nr ew. [...]. Posadowienie budynku będącego przedmiotem postępowania jest niezgodne z § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie budynku w granicy działki oddziaływać będzie na sąsiednią (będącą własnością Skarżących) działkę nr ew. [...] (§ 12 pkt 4 wymienionego powyżej rozporządzenia).

Wskazano, iż właściciele (U. Z. wraz z mężem – J. Z.) legalizowanej inwestycji nie postulowali posadowienia budynku w granicy z działki nr ew. [...]. Zdaniem Skarżących decyzja Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy w żadnym z podanych warunków nie odnosi się do możliwości lokalizacji obiektu bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy nie przesądza tym samym o dokładnej lokalizacji zabudowy.

Skarżący podnieśli, że Wójt Gminy D. w powołanej decyzji podnosi "przy projektowaniu inwestycji należy zachować obowiązujące przepisy prawa budowlanego - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz ustalenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warników technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie". Tym samym Wójt w swej decyzji wyraźnie i celowo scedował prawo do określenia posadowienia budynku na organ budowlany, wskazując zarazem przepisy prawa materialnego regulujące tę kwestię. Stanowisko Wójta podtrzymało w swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P..

Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko jednym z materiałów w sprawie, a organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie główne jest zobowiązany ustalić, czy budowla nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nie można tym samym twierdzić (jak podnosi się w zaskarżonej decyzji), iż przedmiotowa w sprawie posadowienia budynku w granicy kwestia została rozstrzygnięta w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie niezgodnym ze stanem faktycznym jest stwierdzenie jakoby decyzja ta określiła możliwość sytuowania budynku w obecnym kształcie.

Należało mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. Istotę powstałego problemu stanowi zatem kwestia ustalenia, czy w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ wydający pozwolenie jest zobowiązany do kontroli, czy przedstawiony projekt budowlany nie będzie naruszał interesów osób trzecich. Szczegółowe regulacje znajdują się w prawie budowlanym i powołanym powyżej rozporządzeniu.

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wskazali, że na wszystkich etapach postępowania zarzucali naruszenie ich interesów, w postaci wymuszenia na nich kształtowania potencjalnej zabudowy ich nieruchomości (dz. nr [...]) w oparciu o sposób zabudowy działki będącej przedmiotem postępowania. Fakt zabudowania sąsiednich nieruchomości obiektami w granicy uniemożliwia im zabudowę ich działki (164/14) budynkiem wolnostojącym z oknami od strony działki nr [...] oraz [...], naruszając tym samym zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Skarżący podkreślili również prawidłowość określenia samego przedmiotu postępowania, jak również sposobu zmiany przedmiotu postępowania z budynku magazynowego na budynek gospodarczy lub gospodarczo-magazynowy. Ponieważ zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy wnioskiem właścicieli legalizowanego budynku (budynek magazynowy, bądź gospodarczy, bądź gospodarczo-magazynowy), a przedmiotem postępowania w rozumieniu PINB (budynek gospodarczo-warsztatowy), niezbędnym było, zdaniem Skarżących, określenie właściwej czynności prawnej sankcjonującej wprowadzoną zmianę. Zdaniem Skarżących nie jest taką czynnością prawną forma pisemnego "doprecyzowania" wniosku przez właścicieli legalizowanego obiektu, jak również opinia Wójta Gminy D., interpretująca wydane przez tegoż Wójta warunki lokalizacji i zabudowy. W przekonaniu Skarżących właściwym jest zmiana decyzji o warunkach lokalizacji i zabudowy, rozszerzająca przewidywany, dopuszczalny sposób użytkowania obiektu na gospodarczy lub gospodarczo-magazynowy.

Wyjaśnienia przez organ wymaga również faktyczny obecnie sposób użytkowania nieruchomości. Zgodnie z informacjami zawartymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, na przedmiotowej nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...], [...] znajdował się do końca 2016 r. podmiot gospodarczy o nazwie "[...] U. Z.. Od [...] października 2016 r. na nieruchomości będącej własnością U. i J. Z. prowadzi działalność gospodarczą podmiot "[...] [...]" z określeniem przeważającej działalności gospodarczej (wg. kodu PKD) "45.20. Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli". Wniosek o wyjaśnienie faktycznego sposobu użytkowania całej nieruchomości (dz. nr: [...],[...],[...]) złożono do PINB w dniu [...] maja 2017r. Pismem z dnia [...] maja 2017r. PINB wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie (sygn. [...]).

Zasadniczym aspektem postępowania jest również prawidłowe ustalenie stron postępowania. Zgodnie z oświadczeniem U. Z., J. Z. zmarł w maju 2017 r., a wszelkie prawa spadkowe nabyła wymieniona U. Z.. Zgodnie z art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1257 zwana dalej "k.p.a.") w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Według informacji zawartej w objętym rękojmią wiary publicznej właścicielami nieruchomości dz. nr. [...] są J. M. Z. oraz U. B. Z.. Ewentualni następcy prawni nie zostali zatem ujawnieni.

Odpowiedź na odwołanie złożył pełnomocnik U. Z. – ad B., który wniósł o utrzymanie decyzji w mocy. Budynek gospodarczy posadowiony na działce [...] w S., podlegający postępowaniu legalizacyjnemu, którego jedna ściana bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w granicy z działką nr [...], w żaden sposób nie narusza jednak przepisów techniczno-budowlanych, w tym m.in. §12 ust. 1-2 rozporządzenia.

W niniejszej sytuacji zastosowanie znajdzie przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym sytuowanie takich budynków dopuszcza się bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy.

Taka decyzja została wydana i przysługuje jej przymiot ostateczności i prawomocności. Przewiduje ona nieprzekraczalną linię zabudowy na granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] (działką należącą do skarżących). Pozwala ona zatem na zlokalizowanie przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią, co potwierdził Wójt Gminy D. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r.

Natomiast, co do zarzutu rzekomego naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje minimalne odległości sytuowania budynków od granicy działki sąsiedniej, pełnomocnik podkreślił, że wobec zastosowania w sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia, nie można mówić o naruszeniu ust. 1.

Podniesiono, że organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zmianami, zwanej dalej "Pr.b.") ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m, jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Podnosi się bowiem, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Pr.b. nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażania zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Interesy osób trzecich powinny być brane pod uwagę na etapie prac projektowych i przez organ przygotowujący decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie można jednak oczekiwać, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Natomiast w sytuacji, gdy działka sąsiednia jest działką niezabudowaną, przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od innego budynku.

Tylko w przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m, § 13 rozporządzenia należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis, organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Dokonując tego ustalenia, należy uwzględnić też możliwą zabudowę z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy taki plan nie obowiązuje. Przedmiotowy budynek w niniejszej sprawie nie przekracza 35 m wysokości, a w związku z tym taka rozszerzająca interpretacja przepisu §13 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że ani organ ustalający warunki zabudowy, ani organ nadzoru budowlanego zatwierdzający projekt budowlany, nie badają przyszłych zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich, w żaden sposób nieudokumentowanych i nieskonkretyzowanych. Fakt potencjalnej możliwości realizacji w przyszłości inwestycji budowlanej na danej nieruchomości, nie może być uznany za okoliczność blokującą wybudowanie (lub zalegalizowanie istnienia) budynku na działce sąsiedniej.

Zdaniem pełnomocnika organ prawidłowo ustalił, że budynek zlokalizowany na działce [...], stanowiący samowolę budowlaną, jest budynkiem gospodarczym. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 roku wskazuje na przeznaczenie inwestycji jako budynku magazynowego. Organ prawidłowo ustalił w postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie opłaty legalizacyjnej, że funkcja magazynowa została wskazana w decyzji, ponieważ w przeszłości w tym budynku była przez poprzednich właścicieli prowadzona działalność magazynowa. Jednakże Wójt Gminy D. w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował organ, że przedmiotowy obiekt budowlany, zważywszy na treść decyzji o warunkach zabudowy, może również pełnić funkcję gospodarczą.

W związku z wniesioną skargą na postanowienie Wojoewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wysokości opłaty legalizacyjnej wyrokiem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK [...] uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Z uwagi na długość trwania postępowania sądowego, wydanie decyzji w II instancji było systematycznie odkładane w czasie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zatwierdzony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z decyzją Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy, a przedłożony projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor uiścił wymaganą opłatę legalizacyjną. Wobec tego, zgodnie z art. 49 ust. 5 Pr.b., PINB był zobowiązany zatwierdzić projekt budowlany, zezwolić na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z tego względu organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. J. i P. J., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnych i nieodnoszących się do istoty sprawy stwierdzeń;

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji PINB z uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące opracowania geodezyjnego, będącego podstawą do sporządzenia planu zagospodarowania nieruchomości, jak i uchybienia w samym projekcie budowlanym i wymienionym planie zagospodarowania.

Uzasadnienie skargi jest w znacznej części tożsame z uzupełnieniem odwołania. Dodatkowo Skarżący wskazali, że [...]WINB nie odniósł się do ich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Zarządzeniem z dnia [...] marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja WWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], którą zatwierdzony został projekt budowlany przedmiotowego budynku gospodarczego, udzielono zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i zobowiązano inwestora (U. G.) do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Materialnoprawną podstawę niniejszej sprawy stanowią przepisy Pr.b. Na wstępie należy wyraźnie zaakcentować, że istota sprawy dotyczy postępowania legalizacyjnego, które ma na celu sanowanie stanu niezgodnego z prawem w postaci braku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Owa decyzja powinna być obligatoryjnie uzyskana przed rozpoczęciem robót budowlanych, o czym mowa w art. 28 ust. 1 Pr.b.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy budynek stojący na nieruchomości, której właścicielem jest U. Z. został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z tego względu PINB wszczął postępowanie legalizacyjne. Wolą ustawodawcy jest, aby budowle powstałe bez pozwolenia na budowę mogły się ostać pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr.b. Jest to racjonalne z punktu widzenia wagi budownictwa jako zadania z zakresu administracji publicznej. Przepisy art. 48 i nast. Pr.b. dowodzą zatem, że postępowanie legalizacyjne ma pierwszeństwo przed postępowaniem zmierzającym do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 zd. 1 Pr.b.: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." Wymagania, jakie powinny być spełnione celem legalizacji samowoli budowlanej zostały określone w art. 48 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 Pr.b.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że U. Z. spełniła wszystkie przesłanki celem uzyskania decyzji z art. 49 ust. 4 i 5 Pr.b. i w konsekwencji zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności, że U. Z. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy (decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójta Gminy D. w sprawie warunków zabudowy dla legalizacji budynku magazynowego w granicy z działką o nr ew. [...] na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w S., gm. D. [k. 40 akt administracyjnych I instancji, dołączona do projektu budowlanego]). Ta decyzja uzyskała przymiot ostateczności, a zatem była wiążąca dla organu nadzoru budowlanego (zob. art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zmianami]). Podkreślenia wymaga to, że organ planistyczny w drodze decyzji własnej przesądził o możliwym zagospodarowaniu terenu objętego jej treścią.

Do decyzji o warunkach zabudowy dołączono wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W punkcie 7 lit. g (pt. "Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego") stwierdzono, że budynki w obszarze analizowanym zlokalizowane są bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi (budynki na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...]) oraz w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (budynek gospodarczy na działce nr ew. [...]). Ustalenie Wójta Gminy D. wpisuje się w treść § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Powołany przepis stanowi: "Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1." Tak przeprowadzone ustalenia, zgodne z powołanym wyżej przepisem mają doniosłe znaczenie dla zastosowania następnie przepisów technicznych określonych w Pr.b. oraz rozporządzeniu.

Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwanego dalej "rozporządzeniem"): "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość." Mając na względzie to, że decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji jego braku dla obszaru objętego wnioskiem o ich ustalenie, przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia należy także odnieść do decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy D.. Mając na uwadze, że Wójt Gminy D. dopuścił zabudowę w głębi działki oraz w granicy, PINB mógł zatwierdzić projekt budowlany dla budynku znajdującego się w odległości 1,5 m od działki [...] i bezpośrednio przy granicy z działką Skarżących (nr [...]). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, [...]WINB prawidłowo ocenił ustalenia PINB. Alternatywa rozłączna "lub" zawarta w treści § 12 ust. 2 rozporządzenia pozwala bowiem na spełnienie co najmniej jednego ze wskazanych wariantów. Kwestionowanie tego, że budynek objęty procedurą legalizacyjną znajduje się zbyt blisko (mniej niż 1,5 m) granicy z działką Skarżących jest zatem niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1823/16, wszystkie orzeczenia dostępne są na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Zachodzi bowiem zgodność pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a decyzją PINB utrzymaną zaskarżoną decyzją w mocy przez [...]WINB.

Przedłożony projekt budowlany budynku gospodarczego spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r. poz. 462 ze zmianami) obowiązującego w dacie przedłożenia przez zobowiązanego projektu budowlanego. Przedłożony projekt spełnia wymogi co do jego kompletności i zgodności z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 p.b. Projekt został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, zawiera oświadczenia projektantów o zgodności tego projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zawiera wyodrębniony projekt zagospodarowania terenu sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych wraz z jego opisem. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Zgodność przedłożonego projektu budowlanego z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego nie budzi wątpliwości.

Następnie należy zaznaczyć, że U. Z. uiściła opłatę legalizacyjną, która została określona na podstawie prawomocnego postanowienia PINB (o którego zgodności z prawem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK [...] uchylając wyrok tut. Sądu i oddalając skargę). Wobec powyższego, skoro kompletność przedstawionej przez inwestora dokumentacji nie budziła wątpliwości organu nadzoru budowlanego, zasadnie w oparciu o art. 49 ust. 4 pkt 1 Pr.b. wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 170/19, wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2960/19, dostępny w CBOSA).

Żaden z podniesionych przez Skarżących zarzutów nie może zostać uwzględniony. Przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie został naruszony, gdyż organy nadzoru budowlanego posiadały cały niezbędny materiał dowodowy istotny dla przyjęcia, że U. Z. spełnia warunki zalegalizowania samowoli budowlanej. PINB kierował się wiążącą decyzją ostateczną i prawomocną w zakresie warunków zabudowy. Jej regulacje, a także treść § 12 ust. 2 rozporządzenia pozwoliły na przyjęcie takiej lokalizacji budynku gospodarczego.

Przepis art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. nie został naruszony w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że wobec woli ustawodawcy w zakresie legalizowania samowoli budowlanej, spełnienie wszystkich warunków formalnych w tej procedurze wymaga wydania decyzji korzystniej dla wnioskodawcy (zob. powołane wyżej wyroki WSA w Białymstoku oraz NSA). Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji zawierają dość skąpe rozważania prawne oraz nie odnoszą się do wszystkich kwestii podnoszonych przez Skarżących, jednakże wobec zasadności zapadłych rozstrzygnięć, ich uchylenie jawi się jako niecelowe. Tym niemniej mając na uwadze kwestionowanie przez Skarżących zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako gospodarczego wskazać należy, że w powołanym wcześniej wyroku, wydanym w sprawie II OSK [...], NSA uznał, że funkcje gospodarcze obiektu, jak i magazynowe pokrywają się i wzajemnie uzupełniają. Funkcjonowanie obiektu gospodarczego zakłada bowiem z reguły także możliwość magazynowania (w znaczeniu przechowywania) znajdujących się w nim przedmiotów, brak jest zatem podstaw, aby orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego zarzucać dowolność ocen we wskazanym zakresie. Należy zarazem podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy Sąd orzeka o zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, zezwalającej na wznowienie robót budowlanych i zobowiązującej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podnoszone zarzuty co do przeznaczenia legalizowanego budynku wykraczają poza ramy tego postępowania. Jeżeli domniemane przeznaczenie jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, ta kwestia powinna zostać rozpoznana w postępowaniu o zmianę przeznaczenia użytkowania tego budynku.

Ostatni z podniesionych zarzutów także nie mógł zostać uwzględniony. Omówiona alternatywa rozłączna z § 12 ust. 2 rozporządzenia daje możliwość usytuowania budynku we wskazanej odległości co dodatkowo wyartykułował Wójt Gminy D. w decyzji o warunkach zabudowy.

Na marginesie Sąd zauważa, że możliwości Skarżących w zakresie zabudowania tyłu swojej działki nie doznają tak daleko idących ograniczeń, jak wskazują w swojej skardze. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia zezwala na usytuowanie zamierzenia budowlanego w odległości 1,5 m lub w granicy. Z kolei na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia zamierzenie może stykać się z legalizowanym budynkiem. W ostateczności, na zasadach określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia przyszłe zamierzenie budowlane będzie musiało wykazywać zgodność w zakresie wskazanych w tym przepisie odległości.

Końcowo wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja, która pozwala uznać, że U. G. na etapie końcowym postępowania legalizacyjnego była jedynym właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położonej w S. gm. D..

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono także innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.