Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 591/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 142 poz 835
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na czynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie skierowania do sanatorium oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej w niniejszej sprawie przez B. J. (powoływaną w dalszej części uzasadnienia jako: "Skarżąca") jest czynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie skierowania do sanatorium. U podstaw wywiedzionej skargi legły następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 28 września 2012 r. lekarz specjalista wystawił skarżącej skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, które został złożone w P. Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia (dalej w skrócie: POW NFZ) z początkiem października 2012 r.

Pismem z dnia 12 marca 2014 r. POW NFZ poinformował skarżącą o potwierdzeniu jej skierowania na leczenie uzdrowiskowe z wyznaczeniem jego terminu od 22 kwietnia 2014 r. do 13 maja 2014 r. i Zakładu Leczenia Uzdrowiskowego w P. Poinformowano skarżącą również o zasadach rezygnacji z przyznanego leczenia.

Skarżąca pismem z dnia 25 marca 2014 r. dokonała zwrotu skierowania oraz wystąpiła do organu o zmianę terminu argumentując, że pracuje jako nauczyciel języka angielskiego i w zaproponowanym terminie nie może wziąć urlopu z uwagi na przygotowywanie uczniów do egzaminu maturalnego. Wskazała również, że wyznaczone miejsce leczenia nie było zgodne zaleceniami lekarza specjalisty. Ponadto organ nie pouczył jej o możliwości odwołania od czynności potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe a jedynie o zasadach rezygnacji z leczenia i obowiązku niezwłocznego zwrotu skierowania, co skarżąca uczyniła nie mogąc skorzystać z leczenia.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. POW NFZ poinformował ją o uznaniu zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione. Organ powołując się na przepisy prawa wyjaśnił, że brak było podstaw do uznania za zasadną rezygnację z przyznanego miejsca oraz terminu leczenia. Wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. z 2011 r., Nr 142, poz. 835) oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowania na leczenie uzdrowiskowe według kolejności oczekujących świadczeniobiorców z uwzględnieniem zakresu świadczeń oraz kierunku leczniczego. Każde skierowanie wpisywane jest na listę oczekujących zgodnie z datą jego wpływu, a czas oczekiwania na jego realizację zależy od liczby pacjentów znajdujących się w kolejce. Wskazanie zaś odpowiedniego dla ubezpieczonego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego należy do kompetencji lekarza specjalisty zatrudnionego w oddziale wojewódzkim NFZ. Organ podkreślił też, że żadne z przepisów nie wskazują na obowiązek szczególnego traktowania nauczycieli, wobec czego NFZ nie ma możliwości dostosowywania terminu leczenia uzdrowiskowego do możliwości urlopowych ubezpieczonego. Organ podkreślił, że skarżąca poinformowana została o zasadach rezygnacji z przyznanego leczenia uzdrowiskowego i zgodnie z § 5 załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...].01.2010 r. w sprawie "Zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia" każda rezygnacja powinna być pisemnie uzasadniona oraz udokumentowana. Do okoliczności uzasadniających rezygnację należą w szczególności: choroba świadczeniobiorcy oraz wypadek losowy, potwierdzone odpowiednim dokumentem. Tylko bowiem w przypadku uznania rezygnacji za zasadną Oddział Wojewódzki NFZ może wyznaczyć nowy termin realizacji skierowania w ramach możliwości oddziału oraz zgodnie z pierwotną datą wpływu skierowania.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. skarżąca wezwała Dyrektora POW NFZ do usunięcia naruszenia prawa i wyznaczenie innego terminu rozpoczęcia i zakończenia leczenia zgodnego z jej wnioskiem oraz wyznaczenie innego zakładu leczenia uzdrowiskowego zgodnego z zaleceniami lekarza kierującego na leczenie.

Pismem z dnia 7 maja 2014 roku, poinformowano Skarżącą, że POW NFZ nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jej prośby i wyznaczenia kolejnego terminu leczenia uzdrowiskowego we wnioskowanym okresie wakacyjnym, gdyż pracy zawodowej nie można uznać za wydarzenie losowe.

Skargę na powyższe czynności do sądu administracyjnego złożyła Skarżąca wskazując, iż dokonana przez organ ocena zasadności zwrotu przedmiotowego skierowania jest całkowicie dowolna. Z żadnego bowiem z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, póz. 1027, ze zm.), jak też przepisów rozporządzenia, czy zarządzenia nie da się wyprowadzić wniosku, iż NFZ nie ma możliwości dostosowywania terminu leczenia uzdrowiskowego do potencjału urlopowego Ubezpieczonych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 30 października 2014 r. sygn.. akt II SA/Bk 676/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę B. J. na czynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie skierowania do sanatorium i z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydane w oparciu o art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Wobec tego skarga na czynność z zakresu administracji publicznej powinna zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z powołanego art. 52 § 3 p.p.s.a. i nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa w zakreślonym czternastodniowym terminie, stąd też jej skarga podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył pełnomocnik skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 236/15 uchylił zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności NSA zgodził się z Sądem I instancji, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że czynność organu polegająca na potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest czynnością, o której mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według NSA zasadnie też Sąd I instancji przyjął, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynności z zakresu administracji publicznej (w tym przypadku na czynność potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe do sanatorium), powinno zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie można jednak, zdaniem NSA, zasadnie zarzucić Skarżącej, iż nie dopełniła ona obowiązku polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W ocenie NSA Sąd I instancji pominął w sprawie, że wniesienie skargi na tę czynność organu poprzedzone zostało pismem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. (wpływ do organu 10 kwietnia 2014 r.), które zostało wniesione do organu przed upływem 14-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia skarżącej pisma NFZ Oddział w B. z dnia [...] marca 2014 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 52 § 3 p.p.s.a. dla dokonania czynności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się jednocześnie z Sądem I instancji,

iż skarga na czynność NFZ Oddziału w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione winna podlegać odrzuceniu, ponieważ nie jest czynnością, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową uregulowana została w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania – oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. WSA odrzucił skargę B. J. na czynność Dyrektora POW NFZ z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione.

Z kolei postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. Sąd zawiesił, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowanie sądowe w przedmiocie skierowania do sanatorium do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt U 1/15 o zbadanie zgodności § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz.U. Nr 42, poz. 835) z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest czynność podjęta przez Dyrektora POW NFZ, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. potwierdzenia skierowania Skarżącej na leczenie uzdrowiskowe.

Zasady funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego reguluje ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651, dalej: "ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym"). Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że lecznictwo uzdrowiskowe stanowi integralną część systemu ochrony zdrowia, natomiast z art. 16 ust. 1, że korzystanie z lecznictwa uzdrowiskowego przez świadczeniobiorców w rozumieniu ustawy o świadczeniach odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. 2015, poz. 581).

Zgodnie zatem z art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że powyższe skierowanie, wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania - oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który je wystawił. W ust. 5 omawianego art. 33, ustawodawca zawarł delegację dla Ministra Zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Funduszu oraz Naczelnej Rady Lekarskiej 1) sposobu wystawiania skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, 2) trybu potwierdzania skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową oraz wzór tego skierowania, przy uwzględnieniu konieczności weryfikacji celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową. Na podstawie powyższej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 7 lipca 2011r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz.U. Nr 142, poz. 835), wskazując w § 2 ust. 1, że lekarz ubezpieczenia zdrowotnego wystawia skierowanie na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, biorąc pod uwagę przesłanki określone w tym przepisie, które na podstawie ust. 6 tego paragrafu, przesyła się do oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zgodnie z § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia, po otrzymaniu skierowania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia komórka organizacyjna właściwa w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji uzdrowiskowej dokonuje jego rejestracji poprzez wpis na listę skierowań oraz oznacza skierowanie numerem wpisu, pod którym skierowanie zostało wpisane na listę skierowań. Z § 3 ust. 2 wynika, że po dokonaniu rejestracji skierowania w sposób określony w ust. 1 lekarz specjalista w dziedzinie balneologii i medycyny fizykalnej lub rehabilitacji medycznej, zwany dalej "lekarzem specjalistą", zatrudniony w komórce organizacyjnej, o której mowa w ust. 1, dokonuje aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej. Jak stanowi z kolei § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia potwierdza skierowanie, jeżeli lekarz specjalista aprobował celowość skierowania. Wzór skierowania określa załącznik do rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie. W skierowaniu lekarz może określić miejsce i rodzaj leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, nie są one jednak wiążące dla oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Z § 4 ust.2 analizowanego rozporządzenie wynika natomiast, że oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia potwierdzając skierowanie określa: 1) rodzaj leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz ich tryb; 2) odpowiedni zakład lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej; 3) datę rozpoczęcia leczenia albo rehabilitacji uzdrowiskowej; w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych - czas trwania; 4) okres leczenia, w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych albo rehabilitacji uzdrowiskowej.

W tym miejscu należy zasygnalizować, że analizowany przepis § 4 ust.2 rozporządzenia był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt U 1/15 uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 33 ust. 5 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 68 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał nie dopatrzył się zatem niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją RP i uznał, że tryb potwierdzania skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową może obejmować wskazanie przez wojewódzki oddział NFZ rodzaju leczenia uzdrowiskowego, daty jego rozpoczęcia czy właściwego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego. Zdaniem Trybunału sposób postępowania dotyczący potwierdzenia skierowania na leczenia uzdrowiskowe może i powinno prowadzić do pełnej konkretyzacji warunków, na jakich świadczeniobiorca skorzysta z tego typu świadczeń opieki zdrowotnej.

Konkludując należy stwierdzić, iż z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia jak i ustawy o świadczeniach zdrowotnych wynika, że to oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowania na leczenie uzdrowiskowe według kolejności oczekujących świadczeniobiorców z uwzględnieniem zakresu świadczeń kierunku leczniczego. Każde skierowanie wpisywane jest na listę oczekujących zgodnie datą jego wpływu, a czas oczekiwania na jego realizację zależy od liczby pacjentów znajdujących się w kolejce. Stąd też, wbrew oczekiwaniom Skarżącej, organ nie ma możliwości dostosowywania terminu leczenia uzdrowiskowego do możliwości urlopowych ubezpieczonych, w tym nauczycieli. Ustawodawca nie nadał bowiem specjalnych uprawnień w zakresie wyznaczenia terminu leczenia uzdrowiskowego żadnym osobom czy grupom zawodowym, w tym nauczycielom. Żadne przepisy nie wskazują też na obowiązek wyjątkowego traktowania tej grupy zawodowej. Leczenie uzdrowiskowe przysługuje bowiem wszystkim ubezpieczonym na takich samych zasadach i nie ma znaczenia, czy pacjent jest osobą czynną zawodowo, emerytem, rencistą czy też osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy. Możliwość zaś wyboru przez pacjenta miejsca (spośród uzdrowisk mających podpisaną z oddziałem NFZ) i terminu leczenia istnieje, jak trafnie podkreślił organ, tylko w przypadku ambulatoryjnego leczenia uzdrowiskowego. Ubezpieczeni, korzystając z tej formy leczenia uzdrowiskowego we własnym zakresie zapewniają sobie miejsce zakwaterowania i wyżywienie, a NFZ pokrywa jedynie koszty świadczeń medycznych – badań i zabiegów.

Reasumując Sąd doszedł do wniosku, że organ po otrzymaniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe dotyczące skarżącej prawidłowo wdrożył procedurę określoną ww. przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie zostały też naruszone przez organ tryb kierowania i kwalifikowania pacjentów do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego. Organ dokonując zaskarżonej czynności, należycie i wyczerpująco uzasadnił też swoje stanowisko, podając przyczyny uznania rezygnacji skarżącej z przyznanego leczenia uzdrowiskowego jako niezasadnej i w konsekwencji braku podstaw do wyznaczenia kolejnego terminu/miejsca uzdrowiskowego we wnioskowanym przez Skarżącą okresie wakacyjnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.