Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 892/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2069 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 92 ust 1, art. 95 ust 1 pkt 2 i art. 97 ust 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.2017.2067 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 6 i § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U.2013.1130 ze zm.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U.2013.1170 ze zm.), cofnął z dniem wydania decyzji uprawnienie dla S. G. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane decyzją z dnia [...] października 1997 r., wydaną przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji podał, że S.G. (dalej także: "skarżący") jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od dnia 16 grudnia 1996 r. W składanych oświadczeniach mieszkaniowych wskazuje, że od 2008 roku zamieszkuje wraz ze swoją rodziną pod adresem [...], w domu stanowiącym własność jego ojca. Jak wynika z przedłożonej przez skarżącego (przy okazji złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego) umowy najmu powyższej nieruchomości, składa się ona z przedpokoju, kuchni, trzech łazienek, sześciu pokoi, piwnicy oraz garażu, o powierzchni mieszkalnej 116,84 m2 i łącznej powierzchni użytkowej 360 m2.

Zważywszy, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym, które przysługuje policjantowi w razie niezrealizowania ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego, przy rozpatrywaniu uprawnień funkcjonariusza do przedmiotowego równoważnika należy w pierwszej kolejności ocenić przesłanki uprawniające do uzyskania przez niego lokalu mieszkalnego, tj. do ustalenia, czy funkcjonariusz wraz z rodziną ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zgodnie z przysługującymi mu normami zaludnienia. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się m.in. wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z uwagi na brak odrębnych uregulowań w ustawie o Policji, "posiadanie" należy rozumieć w sposób ukształtowany przepisami prawa cywilnego, co oznacza, że posiadaniem jest również posiadanie zależne.

Ponadto w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnik pieniężny przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiada on sam lub członkowie jego rodziny m.in. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu.

Odnosząc się do wielkości przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, organ I instancji wskazał, że S. G. przysługują 4 normy zaludnienia (1 dla funkcjonariusza, 1 dla żony oraz 2 dla dzieci) a zatem prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 28m2 do 40m2. Jednocześnie w ocenie organu w niniejszym przypadku nie zachodzi przypadek określony w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem wymieniona w cyt. przepisie przesłanka pozytywna przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w postaci nieposiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, dotyczy on bowiem najmu lokalu, zaś S. G. wynajmuje dom.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, że potrzeby mieszkaniowe wymienionego zostały zaspokojone i tym samym nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Pismem z dnia 18 lutego 2018 r. S. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 K.p.a. bądź ewentualnie jej uchylenie i zwrócenie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił zlekceważenie dyspozycji art. 88 ust. 1 i art. 92 ust 1 ustawy o Policji poprzez celowe ich zinterpretowanie w sposób tendencyjny, niezgodny z ich duchem i literą, błędne zinterpretowanie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz ich niewłaściwą subsumcję, a także obrazę przepisów postępowania administracyjnego, w postaci zlekceważenia art. 130 § 1 K.p.a. i sprzeczne z prawem wskazanie terminu wykonania decyzji oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez działanie podważające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu odwołania wymieniony wskazał, że obowiązkiem Policji jest zapewnienie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, zaś w razie niewykonania tego obowiązku – wypłacenie równoważnika za pieniężnego, niezasadne zatem jest rozumowanie przyjęte przez organ I instancji, iż w przypadku gdy funkcjonariusz we własnym zakresie zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, równoważnik pieniężny za brak lokalu mu nie przysługuje.

Nadto skarżący podniósł, że organ I instancji w sposób nieuprawniony zastosował wykładnię rozszerzającą przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez przyjęcie, że przez "posiadanie lokalu mieszkalnego" można uznać także posiadanie zależne.

Skarżący wskazał także na naruszenie przepisu art. 130 § 1 K.p.a., poprzez cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego z dniem wydania decyzji, tj. przed jej uprawomocnieniem się.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podkreślił, że prawo policjanta w czynnej służbie do otrzymania lokalu mieszkalnego realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero w razie niedokonania takiego przydziału, przysługuje mu równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Zatem przesłanki, określone w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, które wykluczają możliwość przyznania lokalu mieszkalnego, wykluczają także uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jedną z negatywnych przesłanek wymienionych w powyższym przepisie jest posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust 1 pkt 2). Z powyższego wynika, że gdy policjant zaspokoi we własnym zakresie potrzeby mieszkaniowe i posiada we wskazanych miejscowościach lokal mieszkalny lub dom, nie przysługuje mu równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego, który jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego.

W dalszej kolejności organ wskazał, że skoro ustawa o Policji posługuje się pojęciem "posiadanie" jednocześnie go nie definiując, to zważywszy, iż jest to pojęcie z zakresu prawa cywilnego, należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, co oznacza, że posiadaniem jest również posiadanie zależne i tym samym organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa.

Ponadto organ podniósł, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę przysługuje po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka rodziny o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji (§ 2 pkt 1). Stosownie do brzmienia § 3 rozporządzenia, norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszalnej. Skarżący posiada uprawnienie do czterech norm zaludnienia, a zatem do lokalu mieszkalnego w rozmiarze od 28 m2 do 40 m2. Z uwagi na fakt, że skarżący zamieszkuje w domu o powierzchni mieszkalnej 116,84 m2, nie należy on do kategorii osób, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Organ odniósł się również do treści § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którym uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – co dotyczy również lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Stawka za 1 m2 powierzchni użytkowej domu, który skarżący wynajmuje, jest wyższa od stawki ustalonej przez Gminę [..], jednakże w powyższej regulacji brak jest uzupełnień o przypadki nieposiadania przez policjanta domu jednorodzinnego, zajmowanego na podstawie umowy najmu, jak to ma miejsce w innych przepisach rozporządzenia np. § 1 ust 1 pkt 5.

Ustawodawca wskazując przypadki, w których policjantowi przysługuje omawiany równoważnik, nie wymienił sytuacji nieposiadania domu jednorodzinnego na podstawie umowy najmu, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę.

Przepis § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. zobowiązuje organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jeżeli przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny, albo:

1. Otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawi odrębnych przepisów;

2. Jego małżonek otrzymał pomoc o której mowa w pkt 1

3. Bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym

4. W miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

W ocenie organu, wykładnia przepisów § 6 w zw. z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie może ograniczać się jedynie do ich wykładni gramatycznej, albowiem doprowadziłoby to do sprzeczności z ustawą, skoro zgodnie z ustawą o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika pieniężnego wyklucza posiadanie odpowiedniego lokalu lub domu, w czym mieści się również zajmowanie odpowiedniego domu na podstawie umowy najmu.

Odnosząc się do zarzutu ustalenia w decyzji organu I instancji cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego z dniem jej wydania, organ II instancji podniósł, że decyzja ta miała charakter konstytutywny i orzekała o utracie praw nabytych inną decyzją. W takim przypadku decyzja uchylająca wywiera skutki na przyszłość, z mocą od wydania decyzji uchylającej i tym samym cofnięcie uprawnienia z dniem wydania decyzji I instancji było zgodne z prawem.

W konkluzji organ stwierdził, że jeżeli na skutek zmiany okoliczności faktycznych okaże się, że policjant jest posiadaczem odpowiedniego domu- pod względem powierzchni mieszkaniowej - w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, uprawnienie do równoważnika pieniężnego podlega cofnięciu.

S. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowej decyzji zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i 2 K.p.a oraz art. 8 K.p.a. poprzez rażące uchybienia w zakresie prawidłowości i terminowości prowadzenia postępowania oraz poprzez działania podważające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto błędne zinterpretowanie art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a także przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz ich niewłaściwą subsumcję.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżący wskazał, że organ I instancji nie zrealizował swoich obowiązków względem strony i działał na szkodę jej interesu, zanegował także zasady uczciwego procedowania zgodnego z przepisami prawa. Samo postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] września 2017 r., a powiadomienie o jego przedłużeniu datowane jest na dzień [...] grudnia 2017 r. Organ II instancji nie zauważył powyższych uchybień, nie odniósł się do nich i nie przeanalizował stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podkreślił, że uprawnienie do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wygasa na skutek zaspokojenia przez policjanta swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, albowiem przeciwne rozumowanie prowadziłoby do absurdalnych sytuacji i negowałoby jego charakter gwarancyjny oraz charakter rekompensaty za niewywiązanie się przez Policję z ustawowego obowiązku zapewnienia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego.

W ocenie skarżącego, organ niezasadnie przyjął ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą warunki określone w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., albowiem dom spełnia również definicję mieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Z omawianego punktu widzenia zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność decyzji o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm., dalej cytowane jako rozporządzenie).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6.

Prawo funkcjonariusza policji do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej wynika z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, uwzględniające liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przedmiotowym prawem związane są inne, zastępcze w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego, formy pomocy finansowej dla funkcjonariusza, w szczególności jest to prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego na wolnym rynku oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92. ust. 1 ustawy o Policji.

Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia, czy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego w przypadku, gdy posiada dom mieszkalny, oddany mu do wyłącznego użytku, na podstawie umowy najmu, zawartej z własnym ojcem.

Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych analizowano skutki zawarcia umowy użyczenia lokalu i uznano, że zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest okolicznością wykluczającą możliwość uzyskania przez policjanta prawa do lokalu i zastępczych form pomocy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.03.2018, IV SA/Gl 1238/17). Uznano, że zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067). Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy.

Również w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2018 r. (III SA/Łd 1158/17) uznano, że jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. o Policji, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy.

W sprawie niniejszej Skarżący jest posiadaczem domu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i łącznej powierzchni użytkowej [...] m2., składającego się z przedpokoju, kuchni, trzech łazienek, sześciu pokoi, piwnicy oraz garażu. Umowa najmu została zawarta z ojcem Skarżącego, a dom został oddany Skarżącemu i jego żonie oraz dzieciom do wyłącznego użytkowania.

Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają:

1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6. tymczasowej kwatery.

Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,

2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,

3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym,

4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Odnosząc powyższe przepisy do stanu sprawy należy stwierdzić, co następuje:

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. Definicję posiadacza zawiera przepis art. 336 KC, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Zatem posiadaczem w rozumieniu art.336 k.c. jest także najemca, a w konsekwencji zajmowanie lokalu na podstawie umowy najmu jest posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84), pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych zaznacza się, że skoro ustawodawca nie sprecyzował, jak należy rozumieć "posiadanie", to oznacza, że posiadanie lokalu na podstawie każdego tytułu prawnego powoduje brak uprawnienia do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Bez wątpienia umowa najmu stanowi tytuł prawny do mieszkania i pozbawia skarżącego prawa do rzeczonego świadczenia (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 676/09).

Powyższe stanowisko ma bezpośrednie zastosowanie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego oddanego mu do wyłącznego użytku na podstawie umowy najmu) w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, spełniającego w dodatku kryterium przysługujących norm zaludnienia. Zaistniała zatem przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Decyzja w zakresie przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji utrzymująca decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 KPA, tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Organ jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane decyzją z [...] października 1997 roku. Zatem, zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje są zgodne z prawem i nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, wynikające z art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a., decyzje zawierają uzasadnienia, odpowiadające wymogom art. 107 § 3 KPA

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Sąd uznaje, że organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i 2 K.p.a ani art. 8 K.p.a., prawidłowo zinterpretowały art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, a także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Nie ma znaczenia dla bytu kontrolowanej decyzji fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] września 2017 r., a powiadomienie o jego przedłużeniu datowane jest na dzień [...] grudnia 2017 r. W szczególności nie stanowi przesłanki do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego fakt, że organ II instancji nie zauważył powyższych uchybień, nie odniósł się do nich i nie przeanalizował stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.