Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1334/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 §1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S.A. Oddział w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. S.A. Oddział w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2916r. Nr [...] Starosta P., powołując się na art. 124 b ust. 1 - 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 zwanej dalej "ustawą") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w G. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina C., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność: Pani S. B. w udziale 1/8 części, Pana K. B. w udziale 3/8 części, Pani A. K. w udziale 1/8 części, Pani J. K. w udziale 3/8 części, poprzez zobowiązanie właściciela do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów, służących do przesyłania energii elektrycznej na odcinku pomiędzy [...], linii napowietrznej [...] zasilanej z [...]. Na potrzeby dojazdu w celu wykonania remontu wyznaczono pas o szerokości 3 metrów. Jego długość wynosić ma odpowiednio 95 m oraz 227 m na działce [...] oraz 185 m na działce [...]. W celu ominięcia istniejących słupów przez pojazd ekipy wykonawczej pas ten zostanie w dwóch miejscach poszerzony do 4,5 m. Ponadto dla każdego słupa przewidziano tymczasowo zajętą powierzchnię terenu w kształcie koła o promieniu 2 m i środku w miejscu istniejącego słupa. Tymczasowy skład sprzętu będzie na działce [...] w postaci prostokąta o wymiarach 10 m x 3 m. Uwzględniając powyższe wyznaczony został minimalny niezbędny do czasowego zajęcia teren o powierzchni [...] nr na działce [...] oraz [...] m2 na działce [...], zgodnie z załącznikami mapowymi do decyzji (2 sztuki).

Organ wyjaśnił, że linia ta wybudowana została ponad 20 lat temu - przewody gołe typu AFL o przekroju 50 mm zostały zawieszone na słupach typu ZN i BSW w układzie trójkątnym. Planowana inwestycja ma na celu wymianę słupów, na słupy z żerdziami strunobetonowymi wirowanymi, oraz zastąpienie przewodów małozwisowymi typu PAS w układzie płaskim o identycznym jak istniejące przekroju. Wskazano, że w całości zostanie wymieniony także pozostały osprzęt, który składa się na poszczególne słupy: izolatory, aparaty łączeniowe, uziemienia i tablice opisowe.

Jednocześnie organ zobowiązać inwestora [...] S.A. do:

a) przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac opisanych powyżej,

b) przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe w skutek udostępnienia wyżej wymienionej nieruchomości w celu realizacji czynności omówionych powyżej.

c) wykonania ww. prac w terminie 6-ciu miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka [...] S.A. na podstawie Decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki znak: [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku jest Operatorem Systemu Dystrybucyjnego Elektroenergetycznego. Jako tenże Operator na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) odpowiedzialna jest za bezpieczeństwo funkcjonowania elektroenergetycznego systemu dystrybucyjnego oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Ponadto zobowiązana jest utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w tę energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

W art. 6 pkt 2 ustawy zaliczono do celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W myśl art. 124b ust. 1, 2, 4 i 6 ww. ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania tych czynności. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek tych czynności przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.

W związku z powyższym [...] S.A., zwróciła się do Starosty P. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów, służących do przesyłania energii elektrycznej na odcinku pomiędzy [...], linii napowietrznej [...] zasilanej z [...]. Przedmiotowa linia napowietrzna [...] ze względu na zły stan techniczny zagraża ciągłości zasilania wsi C. i W. oraz bezpieczeństwu mieszkańców, którzy wykorzystują pod uprawy znajdujące się na jej trasie pola.

Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że wnioskodawca wielokrotnie podejmował próby umownego ustalenia warunków realizacji inwestycji oraz uzyskania zgody właściciela na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości. Właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości na warunkach przedstawianych przez Inwestora, dlatego rokowania zostały zakończone wynikiem negatywnym.

Organ wskazał, że materialnoprawnymi przesłankami wydania niniejszej decyzji są:

1. konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,

2. brak możliwości uzyskania przez inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia. Rozpoznając złożony wniosek uznano, że zasługuje on na uwzględnienie.

Udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości inwestorowi realizującemu planowane przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia w/w ustawowych przesłanek. W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki w ocenie organu zostały spełnione.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania Pani J. K., Pani A. K., Pani S. B. oraz Pana K. B. uchylił decyzję Starosty P. w całości i odmówił zobowiązania Pani J. K., Pani A. K., Pani S. B. oraz Pana K. B. do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] S.A z siedzibą w G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił, jakie przesłanki zadecydowały, że zakres prac związanych z realizacją inwestycji został oceniony jako remont mimo, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ustawy może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym przesłanki, aby planowane przedsięwzięcie ograniczało się do czynności związanych z "konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii".

Starosta P. powołał się jedynie na pismo z dniu 7 grudnia 2015 roku pełnomocnika inwestora, w którym ten odniósł się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika właścicieli nieruchomości. W piśmie tym inwestor wskazał, że przez remont w świetle art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Dodatkowo wnioskodawca wyjaśnił, że na skutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych ani technologicznych - zachowana jest bowiem ta sama trasa, niezmieniona jest wartość napięcia roboczego, zachowany jest poprzedni poziom izolacji oraz zdolność przesyłu mocy. Planowane prace zmierzają jedynie do wymiany zużytych elementów i zastosowanie elementów nowych - bardziej bezpiecznych.

Organ wyjaśnił, że zastosowanie regulacji art. 124b u.g.n. wymaga odwołania się do definicji z art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 290.) - dalej jako Prawo budowlane.

Stosownie do art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt la i pkt 8 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); budowie - należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego (pkt 6); przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji: w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Jak wynika z treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Z treści definicji legalnej remontu wynika też w sposób niewątpliwy, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. To zaś oznacza, że remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym. Za remont nie mogą być zatem uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 428/14; wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r. II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r. II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26.08.2015r, II SA/Bd 612/2015-LEX nr 1852188).

Analiza tychże definicji oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaniem Wojewody prowadzi do wniosku, że zakres planowanych przez [...] S.A. prac na przedmiotowej nieruchomości stanowi w istocie określoną w art. 3 pkt 7a Prawo budowlane - przebudowę, a nie remont, który stanowią tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. W świetle powyższego, nie można uznać, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n. Zakres bowiem prac planowanych przez inwestora, w ramach realizowanej inwestycji w ocenie Wojewody, nie odpowiada definicji remontu, o której mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego i tym samym nie mieści się w katalogu czynności dotyczących celu zajęcia nieruchomości, warunkujących możliwość wydania decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia. We wniosku [...] S.A. określiła, że planowane prace na nieruchomości stanowiącej współwłasność S. B., K. B., A. K., J. K. mają polegać na remoncie istniejącej linii napowietrznej 15 KV(linia energetyczna wybudowana ponad 20 lat temu), tj. w miejsce dotychczasowych słupów rozkraczonych typu ZN i BSW posadowione zostaną pojedyncze słupy. Istniejące przewody typu AFL 3x50 mm2 zostaną w całości zdemontowane i zutylizowane, a linia napowietrzna SN 15 kV zostanie wyposażona w przewody niepełnoizolowane typu ECOPAS 3x50 m2 oraz słupy wirowe strunobetonowe. W całości zostanie wymieniony także pozostały osprzęt, który składa się na poszczególne słupy: izolatory, aparaty łączeniowe, uziemienia i tablice opisowe.

Bezsprzecznie zatem zamierzona inwestycja polegać ma na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach. Tymczasem wymiana nowych w miejsce starych urządzeń - słupów i przewodów, o innych, wyższych parametrach, na tle przytoczonych stwierdzeń, nie wyczerpuje definicji remontu. Remont nie może bowiem polegać na zdemontowaniu starych słupów i postawieniu zamiast nich nowych o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych. Jak stwierdzono, całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont, jako że ten może być realizowany włącznie w istniejącym obiekcie budowlanym i musi polegać na odtworzeniu staniu pierwotnego, czyli czegoś, co istniało wcześniej.

Nie ma natomiast znaczenia w sprawie okoliczność, że obiekt liniowy w wyniku przeprowadzonych prac nie zmieni trasy przebiegu oraz długości, skoro w rzeczywistość skutkiem wykonanych robót będzie powstanie nowej substancji w miejscu dotychczas istniejącego obiektu w obrębie linii elektroenergetycznej na odcinku położonym na terenie przedmiotowej nieruchomości. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego (napowietrzna linia energetyczna 15 KV) jest jego długość (art. 3 pkt 3a -Prawa budowlanego), która w sprawie nie ulega zmianie, to jednak nie oznacza to, że w sprawie dojdzie to odtworzenia stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót zmianie ma ulec kubatura, powierzchnia zabudowy, oraz parametry techniczne i fizyczne samych przewodów. To zaś uniemożliwia zakwalifikowanie ich jako remontu.

Ponadto o remontowo-konserwatorskim charakterze przedsięwzięcia, nie ma również przesądzającego znaczenia okoliczność, iż w wyniku planowanych prac dojdzie do polepszenia efektywności sieci i zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii oraz, że obiekt liniowy nie zmieni trasy przebiegu i długości.

Wojewoda uznał więc, że zakres prac określonych we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, nie stanowi remontu, ani też żadnych innych czynności, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n.

Wskazać również należy, że Starosta P. w zaskarżonej decyzji stwierdził, że ogranicza sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez zobowiązanie współwłaścicieli do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów, służących do przesyłania energii elektrycznej na odcinku pomiędzy [...], linii napowietrznej [...] zasilanej z [...]. Jednak mimo powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. orzeczenie organu dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji, uregulowanego przepisem art. 124 ust.l u.g.n.

Zatem organowi I instancji uszło uwadze, że przepisy art. 124 i art. 124 b u.g.n. w sposób odmienny rozstrzygają zarówno sposób udostępnienia nieruchomości jak i warunki jakie muszą być spełnione do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie.

Ponadto z rozstrzygnięcia nie wynika, jakiemu podmiotowi Starosta P. zezwala na prowadzenie planowanej inwestycji.

Wobec stwierdzenia, że zakres prac określonych we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, nie stanowi remontu, ani też żadnych innych czynności, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., organ odwoławczy dokonał więc orzeczenia w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. oddział w P.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 124b ust. 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a w konsekwencji także w stanie faktycznym sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji zobowiązującej do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu przewodów i słupów, służących do przesyłania energii elektrycznej na odcinku pomiędzy [...], linii napowietrznej [...] zasilanej z [...], z uwagi na przyjęcie, że planowane prace remontowe nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego oraz w zakresie regulacji przepisu art. 124b u.g.n., mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie,

2. naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a, przez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz brak dostatecznej weryfikacji danych i dokumentów, która doprowadziła do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w ocenianym stanie faktycznym.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, bądź w razie złożenia na rozprawie spisu kosztów, według tego spisu.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację mającą uzasadniać podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz.1066 j.t. ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 zwanej dalej "ustawą"). Przepis ten stanowi, że:

1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

2. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1.

3. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio.

4. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.

5. Obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej.

W świetle powyższego, jak słusznie wskazał organ I instancji, materialnoprawnymi przesłankami wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły:

1. konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,

2. brak możliwości uzyskania przez inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia.

Analiza akt wskazuje, że w sprawie spełniona została przesłanka złożenia wniosku przez uprawniony podmiot. [...] S.A. zwróciła się bowiem do Starosty P. o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów, służących do przesyłania energii elektrycznej na odcinku pomiędzy [...], linii napowietrznej [...] zasilanej z [...]. Wnioskodawca wskazał także, że przedmiotowa linia napowietrzna [...] ze względu na zły stan techniczny zagraża ciągłości zasilania wsi C. i W. oraz bezpieczeństwu mieszkańców, którzy wykorzystują pod uprawy znajdujące się na jej trasie pola.

Z akt wynika także, że spełniona została przesłanka niewyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przez współwłaścicieli nieruchomości. Podkreślenia wymaga przy tym, że przepis art. 124b u.g.n. nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie rokowań w celu uzyskania zgody, jednak w praktyce w wielu wypadkach dochodzi do wymiany korespondencji, która w istocie będzie stanowić rokowania (por. komentarz do art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, Grzegorz Matusik, publ. w LEX). Z akt sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca podejmował próby umownego ustalenia warunków realizacji inwestycji oraz uzyskania zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości. Nie wyrazili oni jednak zgody na udostępnienie nieruchomości na warunkach przedstawianych przez Inwestora.

Kwestią sporną na gruncie rozpoznawanej sprawy stało się zaś ustalenie, czy planowy przez inwestora zakres czynności należy uznać za "remont", czy też jak przyjął Wojewoda "przebudowę" linii elektroenergetycznej.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem jak wynika z brzmienia art. 124b ustawy, znajduje on zastosowanie jedynie w sytuacji gdy istnieje konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej.

Podzielając zatem argumentację, jak również przywołane zarówno w uzasadnieniu organu I jak i II instancji orzecznictwo w zakresie rozumienia w/w pojęć, Sąd uznał, że Wojewoda swoje rozstrzygnięcie oparł na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Przyjmując bowiem, tak jak uczynił to organ odwoławczy, który powołał się na art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, że przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei remont to zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Uznać należy, iż różnica pomiędzy przebudową a remontem, sprowadza się de facto, do ustalenia, czy na skutek wykonania robót budowlanych dojdzie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zmiana w/w cech jest bowiem następstwem prac budowlanych wykonywanych w ramach przebudowy a nie remontu.

Zdaniem Wojewody, planowana inwestycja polegać ma zaś na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach. Remont zdaniem organu odwoławczego nie może polegać na zdemontowaniu starych słupów i postawieniu zamiast nich nowych o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być bowiem uznana za remont, jako że ten może być realizowany włącznie w istniejącym obiekcie budowlanym i musi polegać na odtworzeniu staniu pierwotnego, czyli czegoś, co istniało wcześniej.

W ocenie Sądu wyrażając powyższy pogląd Wojewoda nie uwzględnił jednak, że w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 roku skarżący wyjaśnił, że na skutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych ani technologicznych linii - zachowana zostanie bowiem ta sama trasa, niezmieniona będzie wartość napięcia roboczego, zachowany zostanie poprzedni poziom izolacji oraz zdolność przesyłu mocy. Planowane prace mają zaś na celu jedynie wymianę zużytych elementów i zastosowanie elementów nowych - bardziej bezpiecznych.

Pominięcie powyższej okoliczności przez organ odwoławczy w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 i 107 §3 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Uwadze Wojewody uszło bowiem, że w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane dopuszczono stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przywołanym zarówno przez organy, jak również stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Wr 765/12, wskazano, iż przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - to wymiana istniejących elementów wyposażenia i urządzeń oraz instalacji funkcjonujących już w nieruchomościach na nowe, nowoczesne, których realizacja będzie się wiązać z demontażem istniejących urządzeń i zamontowaniem w ich miejscu nowych, z podłączeniem do istniejących sieci, to nic innego jak wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Skoro więc w toku postępowania wnioskodawca wyjaśnił, że na skutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technologicznych linii, a prace zmierzają jedynie do wymiany zużytych elementów i zastosowanie elementów nowych - bardziej bezpiecznych, to organ winien był tą kwestę uwzględnić, lub w przypadku wątpliwości zobowiązać inwestora do wyjaśnienia zakresu prowadzonych prac i ich wpływu na urządzenie infrastruktury technicznej, które chce remontować.

Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia przyjętego przez Wojewodę stanowiska, że w skutek planowanych prac parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też istniejący obiekt ulega przebudowie. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że słup energetyczny oraz przewody są elementami linii energetycznej w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że pod pojęciem obiektu liniowego - należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Z akt sprawy wynika zaś, że długość linii, jako jej charakterystyczny element pozostanie bez zmian. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 lipca 2009 roku (sygn. akt: SA/Po 279/09) na budowle liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielenie" budowli na poszczególne elementy, nawet gdy odrębnie spełniają definicję budowli. Zatem twierdzenia Wojewody, że prace będą polegać na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego uznać w okolicznościach niemniejszej sprawy uznać należy za błędne. W przedmiotowej sprawie remont linii polegać ma na wymianie jej elementów. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się pisma i dokumenty złożone przez Skarżącego, które pokazują, że na skutek planowanych prac nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych ani technologicznych obiektu liniowego, zachowane zostaną bowiem wszystkie dotychczasowe funkcje wymienianych elementów. Planowane prace zmierzają do wymiany zużytych elementów i zastosowania elementów nowych bardziej bezpiecznych oraz zgodnych z aktualnie stosowanymi standardami i normami techniczno- użytkowymi (vide np.: wniosek o wydanie decyzji, str. 2 pisma projektanta W. P. z dnia 01.12.2015r., opis zawarty w projekcie technicznym). Z projektu technicznego wynika z kolei, że w ten sposób wymienione zostaną 3 słupy i 297 m przewodów na działce nr [...] i 2 słupy oraz 200 m przewodów na działce nr [...]. dojdzie więc do odtworzenia stanu pierwotnego, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Bd 478/16, odwołującego się do wcześniejszego orzecznictwa (m. in. wyroku WSA w Bydgoszczy z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1342/15) w kontekście rozważań o tym, czy zakres danych prac należy uznać za remont czy za przebudowę, podkreślił, że zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego oceniać należy przez pryzmat całości tego obiektu budowlanego, a nie tylko jego poszczególnych elementów i że definicja remontu, wynikająca z przepisów prawa budowlanego nie wyklucza stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Uznanie prowadzonych prac za remont nie jest więc możliwe tylko w sytuacji, w której inwestor użyje wyrobu, który zmieni parametry użytkowe lub techniczne obiektu budowlanego pojmowanego jako całość, a nie jedynie parametry nielicznych jego elementów (części). Jak zaś wskazano powyżej na budowlę liniową składać się może wiele wzajemnie ze sobą funkcjonalnie powiązanych elementów i nie znajduje żadnego uzasadnienia "rozdzielanie" budowli na poszczególne elementy, nawet wówczas gdy odrębnie spełniają definicję budowli. Kwestia zatem czy dochodzi do ewentualnej rozbiórki dotychczas istniejącego obiektu i wznoszenia w jego miejsce nowego obiektu (co wykluczałoby remont) nie może być tak jak uczynił to organ w kontrolowanej sprawie - odnoszona do pojedynczych słupów, stanowiących jedynie część obiektu budowlanego którym jest cała linia elektroenergetyczna, składająca się z wielu słupów i odcinków przewodów pozwalających na przesyłanie energii elektrycznej.

Słusznie zatem skarżąca wskazuje, że nie jest możliwe dokonanie prac remontowych, bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii jakimi są wyeksploatowane słupy o starej konstrukcji. Przyjmując zaś, że w świetle prawa w przypadku remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - jest to wymiana istniejących elementów wyposażenia i urządzeń oraz instalacji funkcjonujących już w nieruchomości na nowe i podłączeniu ich do istniejących sieci.

Dla ustalenia zatem, czy dane prace mieszczą się w pojęciu remontu, organ, w sytuacji gdy miał wątpliwości, winien był jak wskazano powyżej dokonać oceny czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości, a nie ograniczyć się tylko do poszczególnych jego elementów.

Wskazać również należy, że z wniosku inwestora wynika, iż sporna linia została wybudowana ponad 20 lat temu i stanowi niezwykle ważny element sieci elektroenergetycznej dla lokalnej społeczności. Zły stan techniczny linii stwarza realne zagrożenie dla zachowania ciągłości i pewności dostaw energii elektrycznej w całej okolicy. Planowane prace zmierzają zatem do zapewnienia bezpiecznego i ciągłego korzystania z jej infrastruktury, nie zaś do zmiany parametrów użytkowych ani technologicznych. Zakres planowanych prac i przeprowadzenia inwestycji mieści się w pojęciu realizacji interesu publicznego. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Gd 34/14 celem publicznym jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Odnosząc się zaś do zawartego w zaskarżonej decyzji zarzutu, błędnego rozstrzygnięcia przez Starostę P. o "ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zobowiązanie", czyli uprawnienia unormowanego w art. 124 ustawy, zamiast po prostu zgodnie z art. 124b ustawy zobowiązania współwłaścicieli do udostępnienia nieruchomości, należy wskazać, że wbrew stanowisku Wojewody analiza treści całości decyzji, w tym przywołana przez organ podstawa prawna, nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że decyzja wydana została w oparciu o art. 124b a nie art. 124 ustawy. Organ I instancji w rozstrzygnięciu zawarł jedynie błędne sformułowanie o "ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości", co w ocenie Sądu może podlegać sprostowaniu w trybie administracyjnym.

Reasumując Sąd uznał, że kwestionowana skargą decyzja Wojewody została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., która skutkowała koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu oraz wskazania, co do wyjaśnienia stanu faktycznego, w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny, czytelny, przejrzysty (pozwalający prześledzić tok rozumowania organu), tak aby stworzyć rzeczywisty obraz dla uzyskania podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 powyższej ustawy.