Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 46/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31, art. 33
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 czerwca 1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o rozgraniczeniu drogi położonej we wsi M. - obręb R., gmina B., stanowiącej działkę ewidencyjną nr 3, będącą własnością Gminy B. z gruntami S. i W. K. oraz z gruntami J. i T. M., oznaczonymi jako działki nr 1 i 5.

W dniu 22 lutego 2007r. W. i S. K. oraz J. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Zarzucili, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż granice ustalone przy rozgraniczaniu w dniu 10 maja 1995r. niemal w całości nie pokrywają się z granicami ustalanymi wcześniej przy regulacji gruntów z 1956r. Podali, że nie wszystkie strony podpisały protokół graniczny, gdyż J.M. odmówił podpisania protokołu, a W.K., która nie zgadzała się na ustalony przebieg granicy została pominięta, o czym świadczy brak jej podpisu w protokole. Podnieśli, że protokół nie zawiera informacji o wszystkich osobach zainteresowanych ustaleniem przebiegu granic, tj. czy stawili się osobiście, czy przyjęto oświadczenia stron o udzieleniu pełnomocnictwa. Zarzucono, iż organ wydający decyzję nie wskazał w uzasadnieniu prawdziwych faktów, na których się oparł przy jej podejmowaniu. Nie ocenił prawidłowości protokołu granicznego sporządzonego z rozgraniczenia drogi, ani zgodności z prawem czynności rozgraniczenia. Wnioskodawcy stwierdzili, iż nie otrzymali na piśmie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zawiadomienia o rozgraniczeniu drogi z ich działką, ani decyzji o rozgraniczeniu. Wskazali na pominięcie innych dokumentów tj. operatu wznowienia granic działki nr 6/5 z 1985r. lub działek o nr 4 i 1/3 we wsi M. z 1989r. oraz okoliczność, że w lasach Nadleśnictwa C. sąsiadujących ze wsią M. dokonano pomiarów geodezyjnych w latach 1992 - 1994, podczas których samowolnie, bez informowania właścicieli działki nr 1 i właściciela drogi gminnej wkopywano nowe znaki graniczne w działce nr 3 w uzgodnieniu i porozumieniu tylko z J.M. mieszkańcem wsi i pracownikiem Nadleśnictwa C. Wskutek tych prac działka nr 5 została przesunięta w kierunku drogi oraz zmieniła swój kształt. Podczas rozgraniczenia w 1995r. nie przyjęto do protokołu oświadczeń stron dotyczących przebiegu granic ani nie wzięto pod uwagę wyników wywiadu terenowego. Spowodowało to sytuację, że granice na mapach nie pokrywają się z rzeczywistymi granicami w terenie. Przy działce nr 3 i innych drogach we wsi M. z jednej strony drzewa przydrożne znajdują się w granicach działek prywatnych, a z drugiej strony pas drogowy sięga na teren posesji gospodarstw, w środku drogi rosną przedwojenne drzewa, stoją piwnice, fundamenty budynków. Wnioskodawcy zarzucili także, iż decyzja rozgraniczeniowa nie posiada klauzuli prawomocności, ani żadnej adnotacji, że stała się prawomocna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13 czerwca 1995r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, zaś granice działki nr 3 zostały ustalone przez geodetę na podstawie dokumentacji ewidencyjnej tj. operatu z regulacji gruntów "[...]" wykonanego w 1956r., o czym stanowi treść zawartego w aktach sprawy protokołu granicznego. Wyjaśniono, iż skoro istniała dokumentacja geodezyjna pozwalająca na ustalenie przebiegu granic drogi - działki nr 3 we wsi M. i geodeta w oparciu o tę dokumentację dokonał ustalenia przebiegu tych granic należy przyjąć, iż przesłanka z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne została spełniona. Samo zaś wyznaczenie w terenie przebiegu granic zgodnie z dokumentacją wykracza poza zakres kontroli organu odwoławczego. Wskazano także, z uwagi na jakie okoliczności nie można podzielić zarzutów stron dotyczących czynności rozgraniczeniowych i sporządzonych dokumentów, w których czynności te zostały utrwalone a stanowiących łącznie tzw. operat techniczny.

W ustawowym terminie W.K. oraz J.K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że nie są zadowoleni i rozstrzygnięcia Kolegium zarzucając mu pominięcie istotnych faktów. Wskazano, iż Kolegium nie uwzględniło art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż wydanie decyzji poprzedza włączenie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pominęło fakt, iż decyzję o rozgraniczeniu wydano w dniu 13 czerwca 1995r., zaś operat techniczny przyjęto do zasobu pięć miesięcy później, tj. w dniu 4 października 1995r. Stwierdzili, że decyzję wydano wbrew nakazowi wynikającemu z art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, a Kierownik Urzędu Rejonowego nie mógł w niej stwierdzić, iż czynności rozgraniczeniowe wykonane zostały prawidłowo, skoro dokumentacja techniczna nie została wcześniej włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podnieśli, iż nie jest prawdą, że na dzień wydania decyzji jedynym aktem prawnym było rozporządzenie Ministra Odbudowy z 10 listopada 1948r., gdyż obowiązywała także Instrukcja techniczna "O-3" Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej" załącznik nr 6, wprowadzona zarządzeniem nr 1 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 lutego 1992r., na której opierali się geodeci do czasu wydania zarządzenia z dnia 5 sierpnia 1996r. Zgodnie z tą Instrukcją w skład dokumentacji technicznej wchodzą między innym zwrotne poświadczenia odbioru wezwań stawienia się na gruncie, zestawienia pól powierzchni, prawomocne decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości i inne dokumenty. Zarzucili, że decyzja nie zawiera klauzuli prawomocności, co organ uznał za okoliczność nie mającą znaczenia, zaś Instrukcja wymagała prawomocnych decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Ponownie wskazali na brak wezwania do stawienia się na gruncie, a także na brak doręczenia im decyzji o rozgraniczeniu, czym pozbawiono ich możliwości przekazania sprawy do sądu. Uchybienia te wbrew stanowisku organu stanowią rażące naruszenie prawa. Zakwestionowali legalność zniszczenia dokumentów tej sprawy. Wskazano, iż organ nie odniósł się do faktu pominięcia przy rozgraniczeniu w 1995r. przez geodetę prac wykonywanych w latach 1992-1994 w ramach wznowienia granic w M. przez Geodezję Leśną. Stwierdzili, iż geodeta wytyczył granice według znaków zakopanych przez geodetów leśnych, nie zaś według operatu regulacji gruntów z 1956r. Uznali, że przedstawione przez nich dowody świadczą o tym, iż posiadana przez geodetę dokumentacja była niewystarczająca i sprzeczna, gdyż wskazane granice z operatu z 1956r. z tymi granicami się nie pokrywają. Nie wszystkie strony podpisały protokół graniczny, co należy odczytywać jako dowód na kwestionowanie wskazanych znaków i przebiegu granicy, a także, iż S.K. podpisał protokół pod presją urzędników i działając pod wpływem błędu co do znaczenia i treści protokołu, zaś W.K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" stwierdzając, iż w pełni podziela stanowisko wyrażone w tej decyzji.

Organ wyjaśnił powołując się na tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Wskazał, że ocena zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem kontroli w ramach stwierdzenia nieważności dokonywana jest w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. Organ ma zatem obowiązek zbadania zgodności treści takiej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania. Z tego też powodu nie można uznać zarzutu wnioskodawców odnośnie pominięcia treści art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163, ze zm.). Stosownie do art. 33 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji (13 czerwca 1995r.) terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przy czym przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwraca geodecie dokumentację do uzupełnienia. Kolegium wyjaśniło, że zmiana art. 33 ust. 2 polegająca na nadaniu mu nowego brzmienia nastąpiła na podstawie art. 16 pkt 16 ustawy z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000r. Nr 12, póz. 136 ze zm.) z dniem 23 lutego 2000r. Dopiero z tym dniem przepis ten uzyskał pkt 2 w brzmieniu przywołanym przez strony, iż wydanie decyzji poprzedza między innymi włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z tego powodu okoliczność, kiedy operat ten przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ma takiej doniosłości prawnej, jaką przypisują jej strony, a w szczególności nie stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Stwierdzono, iż granice działki nr 3 zostały ustalone przez geodetę na podstawie znaków i śladów granicznych oraz dokumentacji ewidencyjnej, mianowicie operatu z regulacji gruntów Nr "[...]" wykonanego w 1956r. przez mierniczego T.C., o czym świadczą zapisy w protokole granicznym. Z jego treści wynika, iż opisana na podstawie istniejących na gruncie znaków granica została określona jako zgodna z dokumentem ewidencyjnym - operatem z 1956r. Stąd skoro istniała wystarczająca i nie wykazująca sprzeczności dokumentacja geodezyjna, która pozwalała na ustalenie przebiegu granic drogi - działki nr 3 we wsi M. z działkami 1 oraz 5 i geodeta w oparciu o tę dokumentację dokonał ustalenia przebiegu granic, to przesłanka wydania decyzji o rozgraniczeniu określona w art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego została spełniona. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, iż właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, ustalenie zaś przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów.

Dodatkowo wyjaśniono, że nie podlega kontroli ze strony Kolegium okoliczność, czy geodeta faktycznie ustalił przebieg granic przedmiotowej działki na gruncie zgodnie z dokumentacją, na którą się powołał w protokole granicznym, gdyż utrwalenie przebiegu granic nieruchomości w terenie miało charakter czynności technicznych. co podkreślono w decyzji z 22 sierpnia 2007r.

Kolegium uznało, że potwierdzeniem dla prawidłowości dokonania czynności rozgraniczeniowych i dokumentów, w których te czynności zostały utrwalone, składających się łącznie na operat techniczny, jest zamieszczona na nim informacja Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przyjęciu go w dniu 4 października 1995r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnośnie zaś wskazanego przez strony załącznika nr 6 Instrukcji technicznej "O-3" Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, wprowadzonej zarządzeniem nr 1 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 lutego 1992r., to dotyczy ona składu dokumentacji technicznej przy rozgraniczeniach i podziałach nieruchomości. Skład dokumentacji określony w załączniku numer 6 zgodnie z § 14 ust. 2 instrukcji określał szczegółowo jakie dokumenty i w jaki sposób pogrupowane winny zostać przez wykonawcę przekazane do ośrodka (dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej). Przepisy tej instrukcji nie mogły być zatem stosowne przed organem wydającym decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Zakres tej regulacji jest bowiem różny i nie można go porównywać z zakresem uregulowanym w zarządzeniu Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 5 sierpnia 1996r. wydanym stosownie do art. 32 ust. 6 tej ustawy, zgodnie z którym Ministrowie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej określą rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości. Instrukcja zawierała jedynie zasady porządkowe w zakresie kompletowania dokumentów powstałych w wyniku prac geodezyjnych.

Organ wyjaśnił, że nie jest w stanie ustalić, czy wszystkie strony miały możliwość uczestniczenia w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż dokumentacja dotycząca rozgraniczeń nieruchomości za lata 1992-1995 o kategorii archiwalnej B-5 została zniszczona na podstawie zezwolenia Archiwum Państwowego z powodu upływu okresu jej przechowywania. W szczególności nie można ustalić, czy wszystkie strony były zawiadomione o wszczęciu tego postępowania i o terminie rozprawy granicznej, a także czy została im doręczona decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości.

Kolegium stwierdziło, że nie jest umocowane do badania prawidłowości i legalności zniszczenia wskazanej dokumentacji. Podało, że ewentualne uchybienia w tym zakresie mogłyby jedynie uzasadniać złożenie przez strony wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Podkreślono, iż dla ważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nie ma wpływu brak zaopatrzenia jej w klauzulę prawomocności, która jest czynnością o charakterze technicznym stanowiącą potwierdzenie zyskania przez decyzję przymiotu ostateczności i nie jest niezbędnym elementem decyzji. Kolegium stwierdziło, że podnoszona okoliczność pominięcia faktu rozgraniczeń działek oznaczonych numerami 4 i 1/3 oraz 6/5 dokonywanych w latach 1985 i 1989r. nie została uwzględniona, gdyż były to odrębne postępowania i dotyczyły rozgraniczenia gruntów nie graniczących z działką objętą niniejszym postępowaniem (o nr 3), zaś odnośnie działki 6/5 - w części wykraczającej poza rozgraniczenie będące przedmiotem kontroli.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia faktu, iż geodeta dokonujący rozgraniczenia wziął pod uwagę znaki zakopane przez Geodezję Leśną w latach 1992 - 1994, nie zaś granice wynikające z operatu z 1956r. wyjaśniono, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (pismo z dnia 17 listopada 2006r. znak "[...]") wynika, że prace te dotyczyły pomiaru gruntów Nadleśnictwa C. w zakresie wznowienia granic działek leśnych oznaczonych na mapie linią koloru zielonego i nie obejmowały granicy działek dróg państwowych i gminnych. Dodatkowo stwierdzono, że geodeta upoważniony do przeprowadzenia czynności w 1995r. dokonał pomiarów kontrolnych i na tej podstawie stwierdził zgodność istniejących znaków osnowy geodezyjnej z materiałem źródłowym, jakim był operat z 1956r. Z tych powodów nie uwzględniło zarzutów podnoszonych przez strony. Kolegium podało również, że nie będąc związane zakresem wniosku dokonało analizy przedmiotowej decyzji pod kątem ewentualnego zaistnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i nie stwierdziło istnienia wad tam wymienionych.

Decyzję tę W. i J. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący powtórzyli argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując dodatkowo, że organ nie odniósł się do wykazywanej uprzednio sprzeczności dokumentacji geodezyjnej z przebiegu granic działki nr 5 przyległej do drogi nr 3, gdyż inaczej przedstawiono tę granicę w księdze wieczystej a inaczej na mapie z wznowienia znaków granicznych dołączonej do protokołu z dnia 16 listopada 2004r. oraz na wypisie z rejestru gruntów z dnia 6 kwietnia 2007r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że nie dopatrzono się wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 13 czerwca 1995r. o rozgraniczeniu drogi gminnej we wsi M. Podano, że dla oceny legalności tej decyzji nie mają znaczenia wskazane przez skarżących uchybienia, jakich według nich dopuścił się geodeta dokonujący czynności ustalania przebiegu granic, ani też Kolegium nie było uprawnione do badania w ramach postępowania nieważnościowego, czy rzeczywiście te uchybienia miały miejsce. Podano, iż w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniesiono się do wszystkich kwestii poruszonych przez skarżących zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w toku postępowania nieważnościowego.

W dniu 19 maja 2008r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżących wraz z załącznikami, w którym ponownie wskazali na istnienie w ich ocenie rażącego naruszenia prawa w wydanej decyzji rozgraniczeniowej z 1995r.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008r. pełnomocnik skarżących podała, że nie podejmowali oni wcześniej żadnych kroków prawnych przeciwko przeprowadzonemu rozgraniczeniu, gdyż godzili się na przesunięcie drogi. Działania w celu unieważnienia tej decyzji podjęto dopiero w późniejszym czasie, gdy sąsiad J.M. powiększył swoją działkę kosztem drogi. Uczestnik J.M. oświadczył natomiast, że skarżący byli zawiadamiani o terminie przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych dokonywanych przez geodetę i jest mu o tym wiadomo, gdyż także był uczestnikiem tego postępowania rozgraniczeniowego i był o nim zawiadamiany. Wyjaśnił, iż skarżący przesunęli granicę swojej działki, jednak uczynili to niezgodnie z wyrysem na mapie geodezyjnej, w konsekwencji czego droga, która powinna mieć 9 metrów szerokości ma obecnie 4 metry.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa).

Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze.

Wskazać należy także, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy ppsa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wyżej wskazanych naruszeń prawa, jak również wniesiona skarga nie zawierała zarzutów, które w świetle przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie, wobec czego skargę oddalił.

Zarzuty podniesione w skardze stanowią powielenie wcześniejszej argumentacji przedstawianej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wbrew twierdzeniu skarżących organ ten ustosunkował się w sposób pełny i wyczerpujący do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wobec czego nie sposób postawić decyzji tej zarzutu, iż wydana została bez wszechstronnego rozpoznania sprawy i braku odniesienia się do wszystkich tam podniesionych zarzutów.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że skarżona decyzja wydana została w wyniku wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z tego też względu charakter i zakres wydanych w tym trybie decyzji administracyjnych określa właśnie specyfika tego nadzwyczajnego trybu postępowania.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 Kpa). Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 Kpa). Stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest nadzwyczajnym postępowaniem, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 kpa, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 156 § 1 Kpa jest tylko stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W postępowaniu tym chodzi wyłącznie o ustalenie i ocenę przez organ nadzorczy, czy orzeczenie wydane w postępowaniu zwykłym jest zgodne, czy też narusza i to w sposób rażący przepisy prawa, będące podstawą rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 570/05 (nie publ.), iż "tak zakreślone ramy postępowania nadzorczego, nie nakazują organowi nadzoru przeprowadzania postępowania dowodowego, jakie jest prowadzone w postępowaniu zwykłym. Ocena organu nadzoru sprowadza się do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę zapadłego w nim rozstrzygnięcia".

Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest związane z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i procedury postępowania. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2210/05, niepublikowany.

O rażącym naruszeniu prawa, jako podstawie stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/06, niepubl.) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 13 czerwca 1995r. nr "[...]" o rozgraniczeniu drogi (nr 3) położonej we wsi M., obręb R., gm. B. z działkami oznaczonymi nr 1 i 5.

Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 13 czerwca 1995r., terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wydaje decyzję o rozgraniczaniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Rozgraniczenie nieruchomości polega zatem na ustaleniu przebiegu granic w sytuacji, gdy nie zostały one ustalone, chociażby były niesporne, albo gdy były już ustalone, ale stały się sporne. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 31 ust. 1 i 2 tej ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (ust. 4).

Wydanie decyzji w przedmiocie rozgraniczenia poprzedza zatem ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwraca geodecie dokumentację do uzupełnienia (art. 33 ust. 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3).

Trafnie zatem wskazało Kolegium w uzasadnieniu skarżonej i poprzedzającej ją decyzji "[...]", iż argumentacja skarżących nie może być skutecznie podniesiona w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Podnoszone zarzuty dotyczące rozbieżności w przebiegu granicy działek, wyznaczonych przez uprawnionego geodetę, nie mogą wzruszyć decyzji ostatecznej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność ewentualnego mylnego odczytania przebiegu granicy działek 3 z działkami 1 i 5, podnoszona przez skarżących na podstawie punktów osadzonych w gruncie, czego nie potwierdzają jednakże zgromadzone w sprawie dokumenty - m.in. pismo Starosty z dnia 17 listopada 2006r. kierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (karta 30 akt), z którego wynika, iż Nadleśnictwo C. podczas przeprowadzania prac związanych ze wznowieniem i stabilizacją granic gruntów leśnych nie dokonywało stabilizacji takich punktów z drogami państwowymi i gminnymi lecz przyjmowano je zgodnie ze stanem faktycznym w terenie bez ich stałej stabilizacji, oraz pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lutego 2008r. z którego wynika, iż obowiązująca w terenie granica działki nr 5 z drogą gminną nr 3 ustalona decyzją z dnia 13 czerwca 1995r. o rozgraniczeniu jest zgodna z jej przedstawieniem na aktualnej mapie ewidencyjnej wsi M., mogły być zgłaszana w toku postępowania prowadzonego w sprawie rozgraniczenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego, a w ostateczności strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy mogła żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności organ administracji publicznej nie ma możliwości badania zgodności przeprowadzonych prac geodezyjnych z ich odzwierciedleniem w operacie technicznym obejmującym m.in. protokół graniczny, gdyż jego rola jak już wskazano wyżej sprowadza się jedynie do kontroli legalności wydanej wcześniej decyzji administracyjnej, a zatem jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, przy czym wyeliminować taką decyzję można jedynie, gdy stwierdzone zostanie rażące naruszenie prawa. Wobec powyższego brak jest podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu z uwagi na podniesione przez skarżących, w ich ocenie, błędy przy przygotowanym operacie technicznym i odczytanych znakach granicznych przebiegu granicy działki nr 3 z działkami 5 i 1, skoro nie wynika z przedstawionych dokumentów, że odczytane znaki graniczne nie były znakami zastabilizowanymi podczas regulacji gruntów w 1956r.

Wskazane przez skarżących nieprawidłowości w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o rozgraniczeniu również nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w okolicznościach tej sprawy. Nie można bowiem stwierdzić takiego naruszenia zasad postępowania w odniesieniu do momentu, w którym operat geodezyjny przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Data przyjęcia do zasobu nie ma doniosłości prawnej, jaką przypisują jej wnioskodawcy, w szczególności zaś nie stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż w chwili wydawania decyzji ta jednostka redakcyjna art. 33 nie istniała.

Słusznie wskazało w skarżonej decyzji Kolegium, iż na tym etapie nie podlega kontroli okoliczność, czy geodeta faktycznie ustalił w sprawie przebieg granic przedmiotowej działki na gruncie zgodnie z dokumentacją, na którą się powołał w protokole granicznym z dnia 10 maja 1995r., gdyż utrwalenie przebiegu granic nieruchomości w terenie miało charakter czynności technicznych, co słusznie podkreślono w decyzji Kolegium z dnia 22 sierpnia 2007r.

Nie sposób także ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy w tej sprawie z uwagi na zniszczenie dokumentacji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości z lat 1992-1995 oznaczonej kategorią archiwalną B5 na podstawie zezwolenia Archiwum Państwowego, w związku z upływem okresu jej przechowywania, co wynika z pisma Starosty z dnia 4 czerwca 2007r. w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego zostało przeprowadzone to postępowanie, skoro brak jest dokumentów potwierdzających wszczęcie i prowadzenie tego postępowania. Ze szczątkowej dokumentacji w tej sprawie wynika jedynie, iż w sprawie tej zostało formalnie wszczęte postępowanie w dniu 24 kwietnia 1995r. przy czym z adnotacji na postanowieniu wynika, iż dotrzymują je m.in. państwo S. i W. K. jak również wydana została decyzja o rozgraniczeniu z dnia 13 czerwca 1995r., w której także wskazano, iż decyzję tę otrzymują państwo S. i W. K. Brak jest natomiast jakichkolwiek zwrotnych potwierdzeń odbioru tych przesyłek. Nie jest natomiast rolą Kolegium dokonywanie oceny, czy prawidłowo doszło do zniszczenia dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych rozgraniczeń w latach 1992-1995 oraz czy w dokumentach tych były, czy też nie zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie, wezwanie do stawienia się na gruncie, chociaż z oświadczenia uczestnika postępowania J.M. złożonego na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008r. wynika, że strony zostały zawiadomione o dokonywaniu czynności rozgraniczenia na gruncie przez geodetę. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie nie może być oceniana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o czym poinformowało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy także uznać, że w czynnościach na gruncie brał udział właściciel działki nr 1, co potwierdza podpis S.K. na potwierdzonym urzędowo za zgodność z oryginałem protokole granicznym z dnia 10 maja 1995r. Z treści protokołu nie wynika także aby sprzeciwiał się on, czy oponował ustaleniu przebiegu granicy działki nr 3 z jego działką o nr 1 we wsi M., gm. B. Twierdzenie zatem obecnie, iż został on wprowadzony w błąd przez urzędników, jak również że nie miał świadomości znaczenia swojego podpisu na tym dokumencie jest gołosłowne.

Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.