Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 753/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007  art. 13 ust 1i 2
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 550/18 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu [...] Centrum Sztuki - [...] I. prostuje oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 550/18 w ten sposób, że w oznaczeniu przedmiotu sprawy zamiast słowa "[...]" wpisuje "[...]", II. oddala skargę kasacyjną, III. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 550/18 uwzględnił skargę Wojewody Śląskiego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu [..] Centrum Sztuki [...].

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że uchwałodawca uchwalając statut instytucji kultury, nie był upoważniony do zamieszczania w nim przepisów dotyczących struktury organizacyjnej i zasad opracowywania regulaminu wewnętrznego. Nie był również upoważniony do wyznaczenia zakresu działania dyrektora instytucji oraz uregulowania kwestii związanych z gospodarką finansową instytucji, za wyjątkiem regulacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) zwanej dalej w skrócie u.p.d.k., a więc określenia źródeł finansowania.

Przyjmując, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, iż w przypadku stwierdzenia w § 3 Statutu [...] Centrum Sztuki [...] (zwanego dalej w skrócie Statutem lub Statutem Centrum Sztuki), że Centrum Sztuki posiada osobowość prawną a także, że działa na podstawie wymienionych w § 2 Statutu aktów prawnych, nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji. W pozostałych jednak, wskazanych przez organ nadzoru przypadkach, a w szczególności w § 11 pkt 1, 3 - 6, jak też w § 7 ust. 2 Statutu, powtórzenia stanowią ewidentne uchybienia zasadzie wynikającej z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45). Uchybienia polegające na pominięciu części ustawowego unormowania, bądź też jego modyfikacji kwalifikują się do oceny jako istotne naruszenia prawa skutkujące ich nieważnością.

Odnosząc się do zarzutu niewypełnienia obowiązków uchwałodawcy wynikających z treści art. 13 ust. 2 pkt 3 i 6 u.p.d.k., Sąd podzielił stanowisko Gminy co do braku podstaw kwestionowania wskazanego w § 8 ust. 1 Statutu sposobu powołania organu zarządzającego. Art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. stanowi wytyczne co do formułowania postanowień statutu w zakresie sposobu powołania, nie zaś trybu, w jakim odbywa się procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia. Czyni to ustawodawca wskazując w art. 16 ust. 1 i 2 u.p.d.k., że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, poza instytucjami, które wymienia rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dla których z uwagi na ich znaczenie dla kultury narodowej, jako właściwy sposób przyjęto drogę konkursową. Sam zaś tryb powoływania dyrektora został uregulowany w art. 15 u.p.d.k.

Zwrócono uwagę, że § 6 pkt 8 Statutu, w którym dopuszczono możliwość prowadzenia przez Centrum Sztuki działalności gospodarczej o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem działania tej instytucji, a w pkt 10 dopuszczono możliwości prowadzenia innych działań wynikających z potrzeb kulturowych społeczeństwa (...), oraz inne projekty kulturalne, nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. Uchwałodawca uprawniony był, na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. do wprowadzenia do statutu zapisu dotyczącego możliwości prowadzenia przez instytucję kultury innych działań niż tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Instytucja kultury, jako samodzielna finansowo i niezależna od gminy osoba prawna nie została ograniczona w zakresie możliwości wyboru takich zadań przy założeniu, iż nie jest to działalność nastawiona na uzyskiwanie zarobku sensu stricte (por. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) zwanej dalej w skrócie u.s.g.). Uchwałodawca, jako inny rodzaj działalności wskazał działalność gospodarczą, co zdaniem Sądu wypełnia oczekiwania ustawodawcy określone w art. 13 ust. 1 pkt 6 u.p.d.k.

Rodzaj działalności opisany zaś w § 6 pkt 10 Statutu, mimo że określonej jako "inne działania", jest w istocie działaniem polegającym na organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Słuszne jest założenie, że w akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo, nie zawsze jest możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy zaistniałych stanów faktycznych. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego co do tego, że uchwałodawca zobowiązany był w Statucie wskazać imiennie rodzaje działalności gospodarczej, jakie mógłby wykonywać w ramach działań wynikających z potrzeb kulturowych społeczeństwa.

Za uzasadniony uznano natomiast zarzut braku wskazania w Statucie organów doradczych. Uchwałodawca ograniczył się jedynie do przyznania Dyrektorowi Centrum Sztuki kompetencji powoływania organów doradczych. Jednak, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k., w statucie wskazuje się organy doradcze nie tylko co do sposobu ich powoływania, ale i ustanowienia, gdyż stanowią one obligatoryjne organy instytucji kultury. Sposób uregulowania tej kwestii w § 10 Statutu stanowi sui generis subdelegację dla Dyrektora Centrum sztuki upoważniającą go nie tylko do powoływania organów doradczych, ale także do decyzji co do ich rodzaju i istnieniu. Tymczasem zapis delegacji ustawowej jest w tym zakresie jednoznaczny i przesądza o kompetencji uchwałodawcy, a więc organu stanowiącego gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo że postanowienia uchwały nie naruszają przepisów prawnych w sposób istotny, co uzasadniałoby wyłączenie uchwały z obrotu prawnego w całości, albowiem stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości mogą co najwyżej skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 5 i § 7 ust. 2 Statutu [...] Centrum Sztuki [...];

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, Sąd nie będąc związany granicami zaskarżenia uchwały mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.p.d.k. poprzez pominięcie przez Sąd przy orzekaniu aspektu ewentualnych negatywnych skutków prawnych wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego, pomimo upływu ponad sześcioletniego okresu obowiązywania statutu instytucji kultury, stanowiącego podstawę jej działalności;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd dlaczego uwzględnienie jedynie niektórych zarzutów skargi (zdaniem Gminy S. o niewielkim znaczeniu merytorycznym) i uznaniu argumentów i twierdzeń Gminy co do zgodności z prawem w stosunku do przeważającej części postanowień statutu instytucji kultury - skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zamiast tylko zakwestionowanej części postanowień statutowych;

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd, dlaczego w zaskarżonym orzeczeniu uznał za uzasadniony zarzut Wojewody Śląskiego co do niezgodności z prawem niektórych postanowień statutu [...] Centrum Sztuki [...] oraz braku jakiegokolwiek odniesienia tego stanowiska do obowiązującej podstawy prawnej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust 2 pkt 3 u.p.d.k. poprzez błędną interpretację tego przepisu skutkującą stwierdzeniem, że zawarte w statucie [...] Centrum Sztuki [...] uprawnienie dyrektora do powoływania organów doradczych jest sprzeczne z ww. normą.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy wyrażając zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie budzi wątpliwości, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87; por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09; wyrok z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21). Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie od tych, które wynikają z przepisów ustawowych oraz, co do zasady, nie może powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych.

Przechodząc do kontroli zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie przede wszystkim zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postepowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności całego Statut zamiast stwierdzenia nieważności w części. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.p.d.k. oraz w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Statut Centrum Sztuki, tak jak i każdy statutu instytucji kultury, musi realizować w pełni zakres delegacji ustawowej określonej w art. 13 ust. 2 u.p.d.k., a więc zawierać w swej treści elementy obligatoryjne, wymagane przepisem upoważniającym.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.p.d.k. treść statutu instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych oraz fakultatywnie postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Tym samym brak któregokolwiek z ww. obligatoryjnych postanowień statutu prowadzi do uznania, że tak podjęta uchwała zawiera wadę istotną, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Takie też stanowisko odnośnie statutów instytucji kultury wyrażono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 518/19, LEX nr 2731563; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21; wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 891/21). W przypadku aktu prawa miejscowego taka wada uzasadnia unieważnienie uchwały. Sądy administracyjne nie mają kompetencji do zastępowania unieważnionych przepisów treścią prawidłowo zredagowanych norm prawnych.

Już ta okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieważności całego statutu. Wprawdzie art. 147 § 1 P.p.s.a. pozwala na unieważnienie całości lub części zaskarżonego aktu, jednakże wybór zakresu orzekania przez sąd administracyjny nie jest dowolny. W tej sprawie niewątpliwie była wadliwa część zaskarżonego Statutu, co przyznała nawet strona skarżąca kasacyjnie, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej jego części skutkowałoby tym, że za zgodny z prawem Sąd pierwszej instancji uznał akt prawa miejscowego regulujący tylko częściowo zakres wynikający z delegacji ustawowej. Stanowiłoby to naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi w demokratycznym państwie prawnym każdy organ władzy publicznej podejmuje działania na podstawie i w granicach prawa.

Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd unieważnienia całego Statutu mimo uznania zasadnymi tylko niektórych zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa o niewielkim znaczeniu merytorycznym i pomimo uznania zgodności z prawem przeważającej części postanowień Statutu Centrum Sztuki. Wojewódki Sąd Administracyjny uzasadnił w zaskarżonym wyroku, które przepisy Statutu w stopniu większym niż nieistotny naruszyły przepisy ustawowe i na tej podstawie zasadnie stwierdził nieważność całego Statutu. Każdy zarzut był oceniany pod względem zgodności z prawem, tj. z konkretnym przepisem ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w przypadku, gdy ustawodawca w sposób precyzyjny określa zakres obligatoryjnej treści statutu danej jednostki, to wówczas tak uchwalony statut musi realizować zakres delegacji ustawowej. Uchwalenie statutu nie jest w takim przypadku traktowane jako zakres regulacji ustroju wewnętrznego danej jednostki samorządowej, ale jako wykonywanie zadania publicznego w znaczeniu materialnym obejmującym stanowienie przepisów wykonawczych do ustawy. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak unieważnienia tylko części Statutu nie jest zasadny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.p.d.k. poprzez pominięcie ewentualnych negatywnych skutków prawnych wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego, pomimo upływu ponad sześcioletniego okresu obowiązywania statutu instytucji kultury stanowiącego podstawę jej działalności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.d.k. instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

Statut Centrum Sztuki [...] w S. prowadzi swoją działalność nie tylko na podstawie tego aktu prawnego, ale także aktu o utworzeniu, regulaminu organizacyjnego i wielu innych aktów prawnych. Unieważnienie Statutu nie oznacza wyeliminowania z obrotu prawnego aktu o utworzeniu tej instytucji kultury. Po unieważnieniu Statutu obowiązkiem Rady Miejskiej w S. było uchwalenie nowego statutu tej instytucji kultury. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest znany fakt podjęcia przez Radę Miejską w S. w dniu [...] marca 2019 r. uchwały nr [...] w sprawie nadania statutu [...] Centrum Sztuki [...] ([...]). Trafnie przy tym wskazał Sąd pierwszej instancji, że w związku z tym, że Statut Centrum Sztuki stanowi akt prawa miejscowego, nie było przeszkód przed jego unieważnieniem nawet po upływie kilku lat.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd nie będąc związany granicami zaskarżenia uchwały mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w części. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła stwierdzenia nieważności całej uchwały nr [...] r. Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nadania statutu [...] Centrum Sztuki [...] i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Ponadto z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, LEX nr 2270789). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15, LEX nr 2303258; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, LEX nr 2684514). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/15, LEX nr 2303895). Sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną uchwałą, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza ona przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można przy tym uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał za uzasadniony zarzut Wojewody Śląskiego co do niezgodności z prawem niektórych postanowień statutu [...] Centrum Sztuki [...] oraz nie zajął żadnego stanowiska co do treści obowiązującej w tym zakresie podstawy prawnej. Pomijając już zasygnalizowany brak skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie kontroli wykładni przepisów prawa lub ich zastosowania w zakresie zaskarżonego wyroku, to należy także wskazać i na to, że Sąd pierwszej instancji kontrolował zaskarżony Statut przede wszystkim w zakresie jego zgodności z art. 13 ust. 2 u.p.d.k. i ocenił zarzuty Wojewody w trzech grupach (odrębnie w zakresie wykraczającym poza materię wynikająca z art. 13 ust. 2 pkt 1-6 u.p.d.k.; odrębnie w zakresie modyfikacji regulacji ustawowych i w trzeciej grupie te przepisy Statutu, które w sposób niepełny realizowały delegację ustawową).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 13 ust 2 pkt 3 u.p.d.k. poprzez stwierdzenie, że zawarte w statucie [...] Centrum Sztuki [...] uprawnienie dyrektora do powoływania organów doradczych jest sprzeczne z ww. przepisem.

Zgodnie z § 10 Statutu Dyrektor Centrum Sztuki mógł powoływać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji, do spraw związanych z działalnością Centrum Sztuki.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny na stronie 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wyjaśnił, że nieważność § 10 Statutu wynika z niewypełnienia delegacji ustawowej nakazującej uregulowanie samych organów doradczych i sposobu ich powoływania. Taka delegacja ustawowa wprost wynika z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. § 10 Statutu regulował tylko fakultatywną możliwość ich powoływania w istocie także bez wskazania na sposób ich powoływania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że objęte zaskarżoną uchwałą zawierającą w załączniku Statut [...] Centrum Sztuki [...] naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Wykazane przy tym istotne naruszenia prawa uzasadniają unieważnienie całego Statutu, a nie jedynie jego części, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 u.p.d.k. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy S. zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

W punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a., oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie oznaczenia przedmiotu sprawy. Przedmiotem tej sprawy jest nadanie statutu [...] Centrum Sztuki [...], a nie jak błędnie wpisano "[...]". Pojęcie [...] wprost wynika zarówno z zaskarżonej uchwały, jak i rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w tej sprawie. Jest to oczywista omyłka, ponieważ nie budzi najmniejszych wątpliwości, że sprawa ta dotyczy statutu [...] Centrum Sztuki [...].