Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1199/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 581/14 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Opolskim z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. W. kwotę 1600 (tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Op 581/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzjami z dnia [...] sierpnia 1983 r. o numerach: [...] i [...], Naczelnik Gminy Dobrzeń Wielki zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego typowego typ [...], na działce nr [...] w S. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na E. i J. K. obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej ww. budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] oraz przeniesienia przyłącza energetycznego napowietrznego na teren zobowiązanych w terminie do 30 grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] Wojewoda Opolski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z dnia [...] sierpnia 1983 r. zatwierdzającej J. K. plan realizacyjny dla ww. inwestycji.

Podczas przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2011 r. z udziałem E. i J. K. i G. W., właścicielki sąsiedniej nieruchomości oględzin organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] w S. przy ul. [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...] wybudowany został w latach 1983 - 1985 budynek mieszkalny jednorodzinny. Plan realizacyjny zakładał budowę budynku przy granicy z działką nr [...], a faktycznie budynek wybudowany został wzdłuż granicy z działką nr [...]. Budynek jest podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, niemieszkalnym, posiada dach dwuspadowy, z kalenicą prostopadle do granicy z działką nr [...]. Długość ściany budynku będącej w granicy wynosi 9,50 m, szerokość działki nr [...] wynosi ok. 15,20 m, odległość budynku od działki nr [...] wynosi 4,43 m. Z "Protokołu wznowienia znaków granicznych" i "Szkicu polowego (katastralnego) nr 1" z dnia 2 lutego 2012 r. opracowanych przez geodetę uprawnionego wynika, że budynek mieszkalny na działce nr [...] jest usytuowany w granicy z działką [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Starosta Opolski stwierdził, że rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z dnia [...] sierpnia 1983 r. udzielające J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w S. zostało wydane z naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z [...] sierpnia 1983 r. zatwierdzającą plan realizacyjny, której nieważność stwierdził Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ wskazał, że decyzji nie można uchylić ze względu na upływ ponad 5 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], PIBN działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał w całości sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązując organ I instancji do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż decyzją z [...] sierpnia 2013 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z [...] kwietnia 2013 r., znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...], udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], PINB odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót w budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S. do stanu zgodnego z prawem.

Badając kwestię wykonania budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem organ powiatowy wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. Naczelnik Gminy Dobrzeń Wielki udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego typowego WB-3301. Budynek ten jako typowy był budynkiem z dachem płaskim, natomiast w pkt 2 lit. B określone zostały zasady zmian dotyczących nachylenia połaci dachowych i więźby dachowej, które to zmiany zostały zatwierdzone przez Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki. Organ powiatowy zaznaczył, że przedmiotowy obiekt przylega do granicy działki na długości 9,50 m, natomiast według projektu powinno być 9,51 m; jego długość wynosi 10,77 m, natomiast według projektu powinna wynosić 10,80 m. Powyższe, zdaniem organu świadczy o tym, że budynek został wykonany zgodnie z projektem. Jednocześnie organ stwierdził, że ze względu na wykonanie budynku zgodnie z projektem brak jest robót, których wykonanie należałoby nakazać. Wskazał, że umiejscowienie budynku zostało zmienione, jednakże obecnie obowiązujące przepisy nie sprzeciwiają się, aby budynek stał w dotychczasowej lokalizacji.

W wyniku rozpoznania odwołania G. W. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na E. i J. K. obowiązek:

- usunięcia elementu dachu wystającego ponad lico muru oraz wyprowadzenia ściany szczytowej w granicy z działką nr [...] na wysokość minimum 30 cm ponad połać dachu z zastosowaniem materiałów niepalnych;

- wydłużenia i skierowania rur spustowych na teren działki nr [...],

- przeniesienia przyłącza energetycznego napowietrznego znajdującego się na ścianie szczytowej budynku na teren działki nr [...], tak aby nie wychodziło na działkę nr [...];

- usunięcia ryzalitu pozornego wysuniętego naprzód na siacie, graniczącej z działką nr [...].

Organ odwoławczy stwierdził, iż budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania zrealizowany został w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1983 r., które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Konieczne stało się więc ustalenie, czy obiekt został wykonany zgodnie z prawem oraz uregulowanie jego stanu prawnego. Badając zrealizowaną inwestycję organ miał na uwadze, że w sprawie istnieją sprzeczne interesy sąsiedzkie oraz fakt, że jedną z najistotniejszych okoliczności z punktu widzenia oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz możliwości legalizacji jest usytuowanie budynku w granicy działki [...] z działką nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, samo jednak posadowienie budynku mieszkalnego w granicy działki nie może przesądzać o braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i bezwzględnie nie obliguje organów do nakazania rozbiórki takiego budynku. Ustalając zgodność z prawem lokalizacji budynku organ przywołał treść § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Organ zauważył, że zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi wyjątek od zasady wyrażonej § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia i wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności z powodu których taką lokalizację należy zaakceptować. Możliwość taka istnieje w sytuacji ustalenia, że plan miejscowy nie zabrania lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach działek w dacie podejmowania decyzji przez właściwy organ. Obowiązujący na terenie gminy plan miejscowy – przyjęty uchwałą nr XXX/285/2013 Rady Gminy Dobrzeń Wielki w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Świerkle 2 - nie zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działki. Przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W przepisie § 9 ust. 3 ww. uchwały Rady Gminy wskazuje się zaś, iż utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy.

W związku z tym, że elementy dachu obiektu budowlanego wystają poza lico muru domu mieszkalnego i przekraczają granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a ponadto prawidłowość odprowadzania wód opadowych na działce nr [...] budzi wątpliwości, fakt iż obiekt posiada przyłącze energetycznego napowietrzne wychodzące na działkę nr [...] oraz na ścianie znajdującej się w granicy z działką należącą do G. W. znajduje się ryzalit pozorny wysunięty naprzód, organ odwoławczy uznał za konieczne nałożenie na inwestorów obowiązku usunięcia podanych elementów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę G. W. na decyzję z [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że organ prawidłowo zastosował tryb naprawczy przewidziany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, skoro należący do inwestorów budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. w sprawie OPS 3/97, opubl. ONSA 1998/1/3; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, OSP 2000, nr 4, s. 199).

W ocenie Sądu, wymagana w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "zgodność z prawem" oznacza nie tylko zgodność z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz również zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na ogólną regułę nakazującą organom administracji publicznej uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania Sąd stwierdził, że oceniając zgodność z prawem wybudowanego budynku organy zobowiązane były stosować zarówno aktualnie obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych, jak i prawa miejscowego, w tym obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bowiem, że budynek musi zostać zalegalizowany poprzez wydanie przez organ decyzji opartej na przepisach art. 51 ustawy Prawo budowlane, która w istocie zastępuje pozwolenie na budowę.

Sąd podkreślił, że jest bezsporne, iż zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczalne jest sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośredni o przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie zastosowanie tego przepisu, jako wyjątku od zasady wyrażonej § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności z powodu których taką lokalizację należy zaakceptować, jednak dopuszcza się możliwość jego zastosowania, zwłaszcza w sytuacji ustalenia, że plan miejscowy nie zabrania lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach działek. Sąd zaznaczył, że zgodność obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Badając zgodność budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że uchwała Rady Gminy Dobrzeń Wielki nr XXX/285/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Świerkle 2 dopuszcza lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że usytuowanie budynku na działce budowlanej z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to zatem uwzględnienie zarówno istniejącej zabudowy, jak również możliwości zabudowy działek w przyszłości. Doprowadzenie spornego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem pozwoli, zdaniem Sądu, właścicielowi sąsiedniej działki na prawidłowe z niej korzystanie. W razie zaś konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, naruszenia prawa własności strona może dochodzić swoich praw na drodze cywilnej.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nakładania na właścicieli obiektu obowiązków w takim zakresie, w jakim wnosiła skarżąca, tj. poprzez odsunięcie budynku od granicy jej działki.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane ma na celu przede wszystkim możliwość wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora "korekt". Istotnym kryterium, warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a Prawa budowlanego jest fakt prowadzenia procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni natomiast bezprzedmiotowym stosowanie powyższego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, przebudowa itd.) wybudowanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1, może dotyczyć wyłącznie zamierzanych, a niedokonanych przez inwestora, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia (por. prof. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2013 r.). Wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja taka nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Sytuacji tej nie zmienia fakt wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1520/11).

W skardze kasacyjnej wniesionej przez G. W. skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1) naruszeniu § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny, czy poza spełnieniem formalnych przesłanek odstępstwa od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające takie odstępstwo, w szczególności z uwzględnieniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego tym samym samowolę budowlaną - a tym samym przeprowadzenie postępowania naprawczego oceniając jedynie zgodność usytuowania obiektu z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi, co nastąpiło na skutek błędnej, zawężającej wykładni ww. przepisów co do zakresu postępowania legalizacyjnego w przypadku usytuowania budynku bez zachowania odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia;

2) naruszenie art. 36a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego – poprzez pominięcie ustalenia, że w sytuacji, gdy budowa budynku mieszkalnego była sprzeczna nie tylko z przepisami wówczas obowiązującymi, określającymi warunki usytuowania budynków, ale stała w sprzeczności z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. gdyż zmieniała usytuowanie budynku w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego – stanowiło to istotne odstępstwo od projektu budowlanego, a zatem procedura naprawcza powinna być przeprowadzona zgodnie z procedurą określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy;

3) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez legalizację obiektu w dotychczasowej lokalizacji, którego nieuprawnione usytuowanie na granicy działki budowlanej narusza uzasadniony interes skarżącej – właścicielki działki sąsiedniej, uniemożliwiając swobodną zabudowę tej działki i w tym samym stanowią naruszenie prawa swobodnej zabudowy własnej działki – na skutek błędnej wykładni pojęcia uzasadnionych interesów osoby trzeciej i kryteriów wyważania wzajemnych interesów stron – także poprzez niezastosowanie art. 140 i art. 144 k.c., które nakazują powstrzymywanie się przez właściciela działki od działań, które zakłócałby korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad miarę;

4) naruszenie art. 2 ust. 1 i § 12 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 planu miejscowego – uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 27 czerwca 2013 r., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której z brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia w sposób wyraźny wynika, że hipotezą obejmuje on jedynie sytuowanie budynku, a zatem nie dotyczy ewentualnej legalizacji budynków już usytuowanych, jak również poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepisy rozporządzenia należy stosować do budynków wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie;

5) naruszenie § 2 ust. 1 i § 12 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 i 4 planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 4 ustawy o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy treść § 9 ust. 3 planu miejscowego wykracza poza zakres wskazany w § 12 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w sposób odrębny utrzymuje się tam lokalizację istniejących budynków, a odrębnie reguluje dopuszczalność sytuowania nowych budynków, a ponadto regulacjom zawartym w planie nadaje się odmienną treść – tj. jedynie w odniesieniu do nowych budynków jest to regulacja odpowiadająca treści § 12 ust. 2 rozporządzenia – tymczasem na gruncie § 12 ust. 2 rozporządzenia brak jest podstaw do odrębnej regulacji dotyczącej sytuowania starych i nowych budynków, a ponadto rozporządzenia nie dopuszcza lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 1,5 m (jak postanowiono w uchwale), lecz stanowi o odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy – a zatem nie może to być budowa w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, ale nie znajdująca się w granicy działki, a ponadto nie zawiera w swej treści możliwości odrębnego regulowania "utrzymywania lokalizacji istniejących budynków" – co powinno skutkować pominięciem niezgodnego z prawem przepisu prawa miejscowego.

Skarżąca podniosła także zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi i pominięcie faktu wybudowania budynku mieszkalnego nie tylko niezgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami o warunkach technicznych, ale również w sposób sprzeczny z projektem budowlanym i zatwierdzonym planem realizacyjnym; w uzasadnieniu Sąd całkowicie pominął ponadto zarzut niedopuszczalności stosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia do budynków istniejących;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organy oceny co do oddziaływania zabudowy przebiegającej w granicy działki z działką sąsiednią, w szczególności pod kątem oceny, czy zabudowa ta nie uniemożliwia prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej – przy uwzględnieniu jej kształtu i szerokości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe odczytanie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 36a Prawa budowlanego – tj. potraktowanie tego zarzutu jako dotyczącego niezastosowania procedury opisanej w tym przepisie, podczas gdy skarżąca zarzucała pominięcie przez organy tego, że obiekt budowlany został przez inwestorów wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym organ powinien prowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego;

4) art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez brak dokonania oceny zgodności z prawem przepisów prawa miejscowego – § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., pomimo braku związania sądów administracyjnych treścią przepisów prawa o randze podstawowej – co skutkowało zastosowaniem tego przepisu pomimo jego sprzeczności z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Z powołanych względów skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji WINB z dnia [...] września 2014 r.,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W wyniku tej kontroli sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego zaaprobowania przez Sąd I instancji przyjętego przez organy trybu legalizacji budynku jednorodzinnego wybudowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Zarzut ten, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, wiąże się z kwestionowaniem przez skarżącą kasacyjnie dokonanej przez Sąd oceny, zgodnie z którą, po stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z dnia [...] sierpnia 1983 r. zatwierdzającej J. K. plan realizacyjny dla ww. inwestycji, wykonane roboty budowlane organy nadzoru budowlanego zasadnie objęły reżimem z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak się zauważa w judykaturze, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w części. Artykuł 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 analizowanej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, w oparciu o które została zrealizowana inwestycja. Pomimo tego, nie można rozumieć art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 ustawy - Prawo budowlane. Skoro regulacja art. 51 ustawy- Prawo budowlane ma zmierzać do doprowadzenia budowy (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, to na mocy ust. 7 tego przepisu należy przyjąć, że dopuszczalne jest w tym celu przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie jego oceny i ewentualne zatwierdzenie go. Stan zgodności z prawem, w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na budowę, można bowiem również uzyskać, gdy sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych.

Należy w pełni podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3116/14, zgodnie z którym wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku takich sytuacji, jaką stanowi również powstały w niniejszej sprawie spór interpretacyjny, należy dać prymat wykładni celowościowej, która przemawia za tym, że odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2286/12). W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 tej ustawy. Przepis ten nie wyłącza również możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Czy taka potrzeba zachodzi, decyzja należy do organu nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest do wiążącego przesądzenia tejże kwestii poprzez określenie zakresu wymaganych prac dotyczących zrealizowanych robót budowlanych.

Nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ma miejsce w przypadku istotnych odstępstw, ale najistotniejsze jest, że obowiązek ten nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II OSK 2481/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejsze sprawy należy zauważyć, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. przy ul. [...] stała w sprzeczności z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r., gdyż zmieniała usytuowanie budynku w stosunku do zatwierdzonego planu realizacyjnego. Skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, że przy dokonanej przez Sąd I instancji ocenie prawidłowości postępowania naprawczego nie nadano właściwego znaczenia szczególnej sytuacji budynku, które to postępowania dotyczyło. W sprawie pozostaje niesporne, że budynek mieszkalny jednorodzinny w stosunku do którego prowadzone było postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wbrew treści pozwolenia na budowę, wybudowany został na przeciwległej granicy działki, tj. na granicy z działką nr [...], zamiast, jak przyjęto w planie realizacyjnym, na granicy z działką [...]. Skarżący trafnie podnoszą, że stanowiło to istotne odstępstwo od planu realizacyjnego, co wymagało rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie zastosowano właściwy tryb procedury naprawczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. niezbędne stało się rozważenie możliwości zalegalizowania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor powinien bowiem dysponować kompletną dokumentacją techniczną, która w świetle art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest niezbędna do późniejszej eksploatacji obiektu, zaś nałożenie na inwestora dodatkowo obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest również możliwe w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Uwzględnienie charakteru postępowania naprawczego każe uznać, że nie stanowią usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczącego błędnego, zdaniem strony skarżącej, przyjęcia przez Sąd I instancji, że ze względu na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić właściwego punktu odniesienia do analizowania zgodności z prawem występującej w tej sprawie kwestii usytuowania budynku w odpowiedniej odległości od granicy z sąsiednia działką. Nie może budzić wątpliwości, że skoro pozwolenie na budowę udzielone rozstrzygnięciem Naczelnika Gminy Dobrzeń Wielki z dnia [...] sierpnia 1983 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Starosty Opolskiego dnia [...] czerwca 2012 r., to wybudowany w latach 1983 – 1985 w oparciu o nią budynek mieszkalny powinien zostać poddany ocenie zgodności z prawem obecnie obowiązującym, w szczególności z obowiązującymi przepisami techniczno–budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Konsekwencją braku uwzględnienia omawianego powyżej zarzutu musi być ponadto uznanie, że powiązany z nim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu skargi, w ramach którego skarżąca wywodziła niedopuszczalność stosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia do budynków istniejących, uprawnionej podstawy kasacyjnej również nie stanowi.

Nie jest zasady również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż analiza treści kontrolowanych przez sąd kasacyjny rozstrzygnięć organów administracji publicznej oraz Sądu I instancji dowodzi, że nie znajduje potwierdzenia zapatrywanie skarżącej, iż przy podejmowaniu tych rozstrzygnięć "całkowicie zaniechano ustaleń co do oddziaływania zabudowy przebiegającej w granicy z działki z działką sąsiednią". Zarówno z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organy oraz Sąd odniosły się do kwestii wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich uwzględniając zarówno istniejącą zabudowę, jak również możliwości zabudowy działek w przyszłości. Za nieznajdujący oparcia w przepisach prawa budowlanego normujących zasady postępowania naprawczego i legalizacyjnego uznać należało pogląd strony, iż realizacja inwestycji z naruszeniem zasad określonych w projekcie budowlanym, w więc w sposób zawiniony przez inwestora, bezwzględnie wyłącza możliwość legalizacji budynku będącego przedmiotem postępowania, zgodnie z jego obecnym usytuowaniem. Tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie, czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Za chybiony uznać także należało ostatni zarzut skargi kasacyjnej wywiedziony w oparciu o art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że wskazana norma ustrojowa, stanowiąca (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego wyroku), że sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, nie jest regulacją adekwatną do treści stawianego zarzutu, który w swej płaszczyźnie materialnej sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji, iż nie dokonał oceny zgodności z prawem przepisów prawa miejscowego – § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Świerkle i nie dostrzegł, że stoi on w sprzeczności z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niezależnie od stwierdzenia, że brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionej przez stronę kwestii prawnej może być przecież skutkiem przyjętej przez ten Sąd oceny o niesprzeczności § 9 ust. 3 planu miejscowego z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, to należy stwierdzić, że nawet naruszenie przez sąd rozpoznający skargę norm materialnych lub procesowych nie oznacza działania sądu sprzecznego z konstytucyjną i ustrojową zasadą niezawisłości sędziowskiej (wyrok NSA z 2 października 2013 r., I OSK 566/13).

Wobec stwierdzenia, że rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał, że zaskarżone decyzje organów administracji publicznej podjęte zostały z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego przedwczesne zastosowanie. Decyzje organów obu instancji powinny być zatem uchylone, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy te rozważyły celowość prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Opolu z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim.

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.