Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 779/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 9 grudnia 2015 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i [..] położone w R.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 17 września 2015 r., nr [..], Wojewoda stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki nr: [..] o pow. 0,0226 ha i [..] o pow. 0,1494 ha, KW nr [..], przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na własność Powiatu, jako zajęta pod drogę powiatową. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne dnia 6 października 2015 r.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r., nr [..], po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 20 października 2015 r. o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość wskazując, że wniosek w tej sprawie został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą Przepisy wprowadzające.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że z treści art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające jednoznacznie wynika, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a brak chociaż jednej z przesłanek, zawartych w powyższym przepisie, powoduje niemożność ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z ostatecznej, deklaratoryjnej decyzji Wojewody z dnia 17 września 2015 r. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości była skarżąca. Była więc ona osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Wniosek w tej sprawie wpłynął jednak do Starostwa Powiatowego w dniu 20 października 2015 r., tj. po terminie przewidzianym przez ustawę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na wygaśnięcie terminu na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za działki nr [..] i nr [..] nie miał wpływu fakt, iż decyzja stwierdzająca przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Powiatu została wydana w dniu 17 września 2015 r., a stała się ostateczna w dniu 6 października 2015 r.

Odnosząc się do zarzutu braku wiedzy o wywłaszczeniu Wojewoda podkreślił, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku informować o uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, których treść jest ogólnie dostępna. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynikało natomiast, aby działki nr [..] i nr [..], powstałe w wyniku przekształcenia geodezyjnego działki nr [..], zostały przed dniem 31 grudnia 1998 r. wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Od dnia 21 września 1992 r. jako ich właściciel w dziale II księgi wieczystej nr [..] figurowała E. F. W ocenie organu odwoławczego nie ma więc wątpliwości, że działki nr [..] i nr [..] przeszły, zgodnie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające z mocy prawa, z dnie 1 stycznia 1999 r. na własność Powiatu, co potwierdza również deklaratoryjna decyzja Wojewody z dnia 17 września 2015 r.

W skardze E. F. zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r., a w konsekwencji naruszenie normy art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji oraz naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na uznaniu, iż organy administracji publicznej nie mają obowiązku informowania o uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na zasadę nadrzędności ratyfikowanej umowy międzynarodowej nad ustawami krajowymi i wskazała, że normy krajowe sprzeczne z umowami międzynarodowymi nie powinny być stosowane. Podniosła, że regulacja art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające jest sprzeczna z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, gdyż ww. przepis ustawy narusza zasadę pewności co do prawa. Skarżąca zwróciła uwagę, że termin na wysunięcie roszczenia o odszkodowanie minął pomimo, iż skarżąca była w przekonaniu, że to ona jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Powyższe, zdaniem skarżącej, potwierdzały również działania organów administracji publicznej, które traktowały skarżącą jako właściciela działki nr [..] w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Skarżąca wskazała, że Burmistrz Miasta dopiero w dniu 31 lipca 2015 r. wystąpił, na zasadzie art. 73 ust. 3 ww. ustawy, do Wojewody o stwierdzenie nabycia przez Powiat własności działek należących do skarżącej i do tego czasu, zarówno w księdze wieczystej, jak i ewidencji gruntów, jako właściciel figurowała skarżąca. Strona zwróciła także uwagę, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji prawnej obywatelom.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 306/16, oddalił skargę. Sąd wskazał, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogli dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb. Zdaniem Sądu norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania, a zachowanie terminu do złożenia wniosku - obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. -było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Skarżąca mogła zatem złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jednakże wniosek taki strona złożyła dopiero w dniu 20 października 2015 r., to jest po wygaśnięciu roszczenia o odszkodowanie stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że regulacje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. są sprzeczne z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji i z uwagi na art. 91 ust. 2 Konstytucji RP nie powinny być stosowane. W tym zakresie Sąd oparł się na powszechnie obowiązujących wyrokach Trybunału Konstytucyjnego m.in. z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350) i z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123), w których Trybunał badając art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające kilkukrotnie stwierdzał jego zgodność z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W wyrokach tych Trybunał stwierdził, że zawarty w art. 73 ww. ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania za nieruchomość jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a także odpowiada konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania. W szczególności, w wyroku w sprawie o sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że przyjęte w art. 73 ust. 4 ustawy ograniczenie czasowe prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego, tj. także ochroną systemu prawa oraz zasad funkcjonowania społeczeństwa, oraz nakazem dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej. Trybunał zaaprobował więc ustanowiony w art. 73 ust. 4 ww. ustawy okres przedawnienia prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie, jak i to, że żądanie takie następuje na wniosek podmiotu uprawnionego. Z kolei w wyroku sygn. akt P 33/07 Trybunał wskazał, że wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej wywłaszczenie, nie stanowi warunku złożenia wniosku o odszkodowanie. Skoro bowiem nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r., to również od tego dnia powstało prawo do żądania odszkodowania, zaś decyzja wojewody ma charakter wyłącznie dowodowy. Treść księgi wieczystej może więc przez wiele lat nie odpowiadać stanowi prawnemu, co nie daje podstaw do kwestionowania nabycia własności z mocy prawa np. poprzez zasiedzenie czy spadkobranie, w określonym momencie.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu niezasadny był podniesiony w skardze argument, że wywłaszczone podmioty nie posiadały wiedzy co do faktu ich wywłaszczenia z uwagi na nieujawnienie tej okoliczności w księgach wieczystych. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., będąca podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie stan faktyczny zaistniały w dniu 31 grudnia 1998 r., o czym skarżąca dbając właściwie o swoje interesy, winna była wiedzieć. Okoliczność, że organy nadzoru budowlanego oraz architektoniczno-budowlane traktowały skarżącą jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, nie ma istotnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, albowiem organy te nie miały obowiązku ustalania rzeczywistego stanu prawnego tych nieruchomości.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż z zasady udzielania informacji w toku postępowania administracyjnego nie można wywodzić tak daleko idących dla organu obowiązków, jak informowanie skarżącej o przysługującym jej prawie do żądania odszkodowania, o którym stanowi art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Dopiero skierowane do organu żądanie skarżącej o wypłatę odszkodowania wywołałoby skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, w toku którego organ byłby zobowiązany do udzielania informacji zgodnie z art. 9 k.p.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 925/17, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej pełnym zakresie, gdyż nie rozpoznał zasadniczego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez niezastosowanie tej normy, co w konsekwencji stanowiło o naruszeniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła sprzeczność art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z ww. przepisem Protokołu nr 1 do Konwencji, co powinno było skutkować, w realiach niniejszej sprawy, nieuwzględnieniem pięcioletniego okresu przedawnienia roszczeń o odszkodowanie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, aby ponownie rozpoznając sprawę przeanalizował zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i dokonał ich oceny prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 9 grudnia 2015 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w R., obejmującej działki o numerach [..] i [..], przejętej pod drogę publiczną.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola wskazanych decyzji dokonana została przez Sąd w warunkach związania, na zasadzie art. 190 p.p.s.a., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 925/17, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r., II SA/Gd 306/16, i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zasadniczego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegającego na niezastosowaniu art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. i w konsekwencji naruszenie tego przepisu. Według skarżącej zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872), zwanej dalej ustawą Przepisy wprowadzające, jest niezgodny ze wskazanym przepisem Konwencji i przewidziany w nim pięcioletni okres przedawnienia roszczeń o odszkodowanie nie powinien być uwzględniony przez organ w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, żeby przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji przeanalizował zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i dokonał ich oceny prawnej.

W tej sytuacji Sąd, któremu sprawa została przekazana, stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające który stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisów art. 73 wynika, że na instytucję stwierdzenia nabycia mienia składają się dwie sprawy administracyjne. W ramach pierwszej z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję, na podstawie art. 73 ust. 1. Natomiast w drugiej sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., I SA/Wa 1226/07, LEX nr 463643).

Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11; z dnia 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., I SA/Wa 1611/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., II SA/Po 558/08 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy termin jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., II SA/Lu 273/08, LEX nr 563128; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Kr 1526/13, LEX nr 1502350; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 1037/14, LEX nr 2032666).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązany był do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP polegającego na niezastosowaniu art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w sytuacji, gdy przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest sprzeczny z tym przepisem.

Stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przepis art. 91 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy określenia miejsca umowy międzynarodowej w systemie źródeł prawa obowiązującego w Polsce. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, jako powszechnie obowiązujące źródło prawa, podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stając się przez to częścią krajowego porządku prawnego. Tym samym, co do zasady, podlega bezpośredniemu stosowaniu. Natomiast art. 91 ust. 2 Konstytucji RP przyznaje pierwszeństwo umowie międzynarodowej w jej kolizji z ustawą, ale zasada ta dotyczy tylko umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną przez Sejm i Senat w ustawie.

Na tego rodzaju umowę międzynarodową powołuje się skarżąca. Polska ratyfikowała zarówno Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. oraz Protokół Nr 1 do tej Konwencji sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowany przez Polskę, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Wynika z tego, że Protokół Nr 1 do Konwencji wszedł do polskiego systemu źródeł prawa i ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Określona konstytucyjnie hierarchia źródeł prawa oznacza, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne, obowiązane są uwzględnić postanowienia Konwencji, i uzupełniających ją Protokołów dodatkowych, w tym Protokołu Nr 1, a w wypadku, gdy przepisów ustawy nie da się pogodzić z Konwencją, bezpośrednio zastosować umowę międzynarodową.

Stosowanie umowy międzynarodowej, jaką jest Konwencja i jej protokoły dodatkowe, wymaga uwagi na temat relacji porządków prawnych dwóch systemów ochrony praw człowieka – krajowego i międzynarodowego. Każdy z systemów zawiera przepisy materialne i proceduralne oraz określa kompetencje organów i instytucji uprawnionych do ochrony. Relacje między przepisami materialnymi, procedurami i kompetencjami instytucji działających w poszczególnych systemach kształtują uprawnienia, nie tylko obywateli, ale wszystkich osób, które pozostają w obszarze oddziaływania Państwa Polskiego. Nawet zatem, jeśli norma krajowa zapewnia niższy poziom ochrony, to Konwencja nie powoduje derogacji tej normy, ale wiąże i ogranicza całą władzę publiczną Państwa. Każdy z systemów chroni przed naruszeniem i każdy ma uniwersalny zasięg stosowania. Sąd administracyjny kontrolujący legalność działań organów administracji publicznej winien zatem w pierwszej kolejności ustalić poziom ochrony i wzajemne relacje między normami obu tych systemów, po czym ocenić, norma prawna którego systemu powinna zostać zastosowana do rozstrzygnięcia sprawy.

Z naruszeniem przepisu art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP polegającym na niezastosowaniu postanowień umowy międzynarodowej mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby przepisy ustawy były sprzeczne z postanowieniami tej umowy. Oznacza to, że rozpoznanie zarzutu skargi zależy od oceny, czy przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest sprzeczny z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. W ocenie Sądu taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Analiza orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej ETPC), powołującego się na polskie orzecznictwo konstytucyjne Trybunału Konstytucyjnego, prowadzi do wniosku, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie jest sprzeczny z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.

Art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji zatytułowany "Ochrona własności" stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Cel art. 1 Protokołu nr 1 został wyjaśniony przez ETPC w wyroku w sprawie Marckx, w którym znalazło się stwierdzenie, że "przez uznanie, iż każdy ma prawo do poszanowania mienia, art. 1 gwarantuje w istocie prawo własności". Artykuł ten zawiera trzy zasady. Zdanie pierwsze pierwszego akapitu gwarantuje poszanowanie mienia. Drugie mówi o możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami. Trzecia zasada wynika z drugiego akapitu i stanowi, że państwa uprawnione są m.in. do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym. Z orzecznictwa wynika, że zasadę drugą i trzecią – które dotyczą konkretnych sposobów ingerencji w prawo do poszanowania mienia – należy interpretować z uwzględnieniem zasady pierwszej: poszanowania mienia, która ma charakter ogólny. Ta zasada ogólna może być stosowana również samodzielnie, niezależnie od obu pozostałych, w razie istnienia problemów na tle ochrony prawa własności, których pozostałe dwie zasady nie dotyczą ze względu na swój specyficzny przedmiot stosowania, a więc gdy nie można uznać rozważanych problemów za pozbawienie albo ograniczenie prawa do korzystania z własności (tak M. A. Nowicki, Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, LEX/el. 2017).

Na tle stosowania art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ETPC w decyzji z dnia 3 czerwca 2014 r., nr 33081/11, w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska (LEX nr 1477695) nie stwierdził żadnych przejawów naruszenia praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach.

Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że istotą zarzutów skarżących, podobnie jak w niniejszej sprawie, było to, że nie otrzymali odszkodowania. ETPC podkreślił, że "wszelka ingerencja w prawo własności może zostać jedynie uzasadniona wówczas, gdy służy uzasadnionemu prawnie interesowi publicznemu. Organy władzy krajowej, przez wzgląd na swoją bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb, co do zasady znajdują się w lepszym położeniu, niż sędzia międzynarodowy, by zdecydować, co leży w "interesie publicznym". Tym samym na podstawie systemu ochrony ustanowionego przez Konwencję to do organów władzy krajowej należy dokonywanie wstępnej oceny w przedmiocie zaistnienia problemu publicznego uzasadniającego przyjęcie środków ingerujących w prawo do poszanowania własności". Powołując się na polski Trybunał Konstytucyjny ETPC wskazał, że celem zaskarżonych przepisów ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było dostosowanie tytułów prawnych nieruchomości de facto wywłaszczonych w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa do realiów dnia dzisiejszego oraz wyjaśnienie sytuacji zarówno właścicieli, jak i podmiotów prawa publicznego - sukcesorów prawnych tych podmiotów, które w przeszłości przejęły władanie nad tymi nieruchomościami na cele budowy dróg publicznych. Przepisy te miały na celu umożliwienie zainteresowanym osobom wystąpienia o odszkodowanie w odniesieniu do takich nieruchomości oraz przyspieszenie rozpatrywania ich wniosków. ETPC tym samym zaakceptował, iż ingerencja w prawa majątkowe skarżących realizowała uzasadniony prawnie cel "zgodnie z interesem powszechnym".

Rozważając, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego a interesem konkretnych osób w regulacji wynikającej z przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, ETPC ocenił, czy zarzucana ingerencja w mienie skarżących była zgodna z prawem i czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany. ETPC analizując charakter przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające pod kątem zgodności z zasadą praworządności oraz zapewnienia gwarancji przeciwko arbitralności wskazał, że "przepisy te dotyczyły jedynie sytuacji faktycznych powstałych w przeszłości i nie przewidywały dalszego odbierania nieruchomości gruntowych w przyszłości. Nadto ich zakres obowiązywania zdefiniowano z wystarczającą precyzją, aby uniknąć niepewności co do ich stosowania. Wszystkie osoby zainteresowane dobrze wiedzą, iż ich nieruchomości zostały faktycznie w przeszłości przejęte na cele budowy dróg publicznych. Ustawodawca w rzeczywistości dał dawnym właścicielom, którzy nie uzyskali odszkodowania w momencie przejęcia nieruchomości, drugą możliwość dochodzenia takiego odszkodowania. Właściciele, których dotyczyło faktyczne wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa ich mienia na cele budowy dróg publicznych, mieli do swej dyspozycji pełen zbiór przepisów prawnych, identycznych do przepisów stosowanych w każdym przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, zarówno w zakresie procedury dochodzenia odszkodowania, jak i wysokości odszkodowania. Dysponowali również wyraźną, praktyczną i skuteczną możliwością zaskarżenia decyzji administracyjnych dotyczących ich prawa do odszkodowania".

Powyższe skłoniło ETPC do wniosku, że ramy proceduralne dostępne we wskazanych sprawach były zgodne z kryteriami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału i dawały wystarczające gwarancje przeciwko arbitralności.

ETPC uznał również, że ramy materialnoprawne regulujące wysokość odszkodowania wypłacanego osobom znajdującym się w sytuacji skarżących chroniły ich prawa do uzyskania odszkodowania racjonalnie związanego z wysokością wywłaszczanej nieruchomości.

ETPC był zdania, iż tymczasowy zakres stosowania systemu prawnego stworzonego w ustawie Przepisy wprowadzające miał podstawowe znaczenie dla oceny sprawy. Wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy osoby, których nieruchomości zostały zajęte na cele budowy dróg publicznych przed upadkiem ustroju komunistycznego w 1989 r., były uprawnione do odszkodowania. Art. 73 ust. 4 ustawy, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., stworzył wyraźne ramy czasowe dla dochodzenia odszkodowania. Skarżący mogli podnosić swe roszczenia odszkodowawcze od 1 stycznia 2001 r. Tym samym ustawodawca przewidział najpierw okres dwóch lat vacatio legis, który dawał zarówno podmiotom prawa publicznego zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, jak i byłym właścicielom możliwość poznania swych praw oraz przygotowania swych działań w związku z funkcjonowaniem systemu odszkodowań. Okres składania wniosków odszkodowawczych miał się zakończyć 31 grudnia 2005 r. Trwał zatem przez pięć lat i upłynął ponad siedem lat po publikacji ustawy z 1998 r. ETPC uznał, że "nie można zatem przyjąć, iż okres ten był tak krótki, iż niezasadnie utrudniał skarżącym poznanie swych praw oraz nie pozwalał im na dochodzenie tychże praw w czasowy i skuteczny sposób. Wydaje się, iż skarżący przez wiele lat nie podejmowali żadnych kroków prawnych w celu dochodzenia swej własności lub uzyskania odszkodowania". Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie rozpoznawanej przez tutejszy Sąd.

ETPC był zdania, iż "uprawnieni z tych praw konwencyjnych, które podlegają uregulowaniu przez władze publiczne w ogólnym interesie społeczeństwa, winni sami wykazywać się przynajmniej minimalną starannością przy dochodzeniu tychże praw. Zobowiązanie to jest tym bardziej aktualne w odniesieniu do praw regulowanych przez prawo cywilne i wchodzących w zakres stosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Obowiązek należytej staranności przy wykonywaniu i dochodzeniu praw regulowanych przez prawo cywilne jest normalnym obowiązkiem spoczywającym na osobach z nich uprawnionych".

ETPC podkreślił, iż przepisy szczególne przyjęte w ustawie Przepisy wprowadzające były wielokrotnie badane przez Trybunał Konstytucyjny przed upływem pięcioletniego terminu, w którym to właściciele mogli dochodzić odszkodowań za swe nieruchomości. Zdaniem ETPC fakt ten dawał zainteresowanym osobom kolejną możliwość poznania swej sytuacji prawnej oraz podjęcia środków dążących do zapewnienia ich praw przed upływem wskazanego terminu w dniu 31 grudnia 2005 r. ETPC nadto uznał, iż konieczność zagwarantowania pewności prawnej jest uzasadnionym celem, który uprawnia Państwo do przyjęcia surowych ograniczeń czasowych dla dochodzenia praw majątkowych. ETPC podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zbadał wiele aspektów wpływu, jaki art. 73 wskazanej ustawy miał na sytuację prawną byłych właścicieli i uznał, że ograniczenia na nich nałożone nie naruszały indywidualnych praw własności, a zapewniały możliwość uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie. ETPC stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny przedstawił wystarczające i ważne powody na uzasadnienie wywiedzionych wniosków.

W oparciu o przedstawione stanowisko ETPC nie stwierdził żadnych naruszeń praw i wolności chronionych w Konwencji i jej Protokołach. Podkreślił, iż kwestia podniesiona przez skarżących została zbadana przez polski Trybunał Konstytucyjny, który uznał zaskarżone przepisy prawne za zgodne z polską Konstytucją, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, iż ograniczenia nałożone na byłych właścicieli nie naruszyły indywidualnych praw własności. Trybunał Konstytucyjny między innymi podkreślał, że postanowienia ustawy Przepisy wprowadzające zmierzały do uregulowania przedmiotowych tytułów własności w interesie pewności prawnej oraz do zapewnienia zainteresowanym osobom możliwości uzyskania odszkodowania w rozsądnym terminie.

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny kontrolując wielokrotnie mechanizm odszkodowawczy, w tym ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia odszkodowania, uznał go za odpowiadający konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt P 5/99, P 33/07, SK 11/02).

Przedawnienie roszczeń o odszkodowanie stało się przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09 (Dz.U. Nr 115, poz. 7008), uznał, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odpowiada kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjęto bowiem, że art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kontrolowana norma, pozwalając bezpośrednio na osiągnięcie wskazanego powyżej celu, nie nakładała na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń. Ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały 2 lata – bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego – na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. W związku z tym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczyło istoty prawa do słusznego odszkodowania.

Wzorce konstytucyjności przyjęte we wskazanym wyroku, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP statuujący zasadę ochrony prawa własności oraz wywłaszczenia na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, art. 31 ust. 3 określający zasady ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw oraz art. 2 wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego, kształtują krajowy system ochrony prawa własności, wpisując się w międzynarodowe regulacje gwarantujące ochronę praw człowieka, w tym m.in. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, w stosunku do którego nie pozostają w opozycji.

W tej sytuacji nie sposób obronić tezy, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, zgodny z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP oraz wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji, pozostaje w sprzeczności z art. 1 Protokołem Nr 1 do Konwencji.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., II OSK 1750/07, LEX nr 563544). Potwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu prawa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd (publ. ONSAiWSA 2010/2/16).

W ocenie Sądu, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, przepisów Konstytucji RP, orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwa ETPC, zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia.

Nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie postanowień art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji skoro przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, badany przez Trybunał Konstytucyjny oraz weryfikowany przez ETPC w sprawach indywidulanych został uznany za nienaruszający praw i wolności chronionych w Konstytucji RP oraz Konwencji i jej Protokołach.

Wbrew stanowisku skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 9 k.p.a.). Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy odszkodowawczej zostały właściwie ustalone. W niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów na uzasadnienie niepodjęcia w okresie pięciu lat kroków w celu ustalenia swej sytuacji prawnej wynikającej z ustawy z 1998 r. oraz podjęcia działań odpowiednich w tej sytuacji poprzez wniesienie o odszkodowanie w sposób przewidzianych w przepisach wskazanej ustawy. Skarżąca nie może zwłaszcza twierdzić, iż w konkretnych okolicznościach swojej sprawy nie mogła się dowiedzieć o brzmieniu przepisów prawnych obowiązujących w jej sytuacji, lub iż decyzje organów administracyjnych były nierozsądne lub nieprzewidywalne w świetle tej legislacji.

Przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, czy też zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. II GSK 1475/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne. W ocenie Sądu bowiem organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy Przepisy wprowadzające i podjęcia decyzji na podstawie art. 73 ust. 4 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.