Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1024/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2011 nr 205 poz 1212
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skarg B. K. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem – B. K..

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji przywołując treść przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, iż w wyniku weryfikacji złożonej dokumentacji ustalono, że wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem nr [...] wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 14 listopada 2012 r., w którym stwierdzono, że B. K. od 15 maja 2012 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zm.) oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się, komunikację.

W konsekwencji organ I instancji niepełnosprawność wnioskodawczyni uznał za bezwzględną przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i mając na uwadze przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym, w sytuacji gdy rodzice osoby wymagającej opieki legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osobami mogącymi ubiegać się o przedmiotowe świadczenie są osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. wskazując, iż decyzja organu I instancji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zapadła w wyniku błędnej interpretacji art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem odwołującej się ograniczenie wyłączające możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, na którą powołuje się organ określone zostało przez ustawodawcę wyłącznie w art. 17 ust. 1 pkt. 4 cyt. ustawy, co oznacza, że dotyczy wyłącznie osób, o których mowa w tym punkcie, podobnie jak przywołany w decyzji organu I instancji przepis art. 17 ust. 1a dotyczy wyłącznie warunków, które muszą być spełnione aby osoby określone w art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. mogły ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie strony gdyby celem ustawodawcy było wyłączenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez wszystkich uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 będących osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności wyłączenie takie znalazłoby się w treści przepisu art. 17 ust. lub w przesłankach negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r.

Decyzją z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Przepis ten formułuje katalog osób potencjalnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, uzależniając jednocześnie prawo do tego świadczenia od rezygnacji lub niepodejmowania przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne zatrudnienia, spowodowanych koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca niezależnie zatem od przesłanek negatywnych przyznania omawianego świadczenia uregulowanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., które w sprawie nie mają znaczenia, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnia od istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z aktywności zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, wobec której wnioskodawca zobowiązany jest do opieki (m.in. nad niepełnosprawnym dzieckiem).

Zdaniem Kolegium ustalenie powyższych okoliczności, to jest faktu sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak i wpływu sprawowanej opieki na możliwości podjęcia zatrudnienia, pozostawione są ustaleniom faktycznym organów dokonywanym w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ustawodawca jednak w niektórych sytuacjach samodzielnie dokonał takiej oceny, między innymi z góry wyłączając możliwość ubiegania się o świadczenie przez osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak należy sądzić takie ustawowe ograniczenie kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne wynika z założenia, jakim kierował się ustawodawca, że osoba o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc osoba, która sama pozbawiona jest możliwości samodzielnej egzystencji (por. art. 4 ust. 1 przywołanej już ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych) nie może sprawować stałej i długotrwałej opieki nad innym niepełnosprawnym w stopni znacznym członkiem rodziny oraz, że osoba taka nie podejmuje zatrudnia przede wszystkim z uwagi na swój stan zdrowia, a nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Przyjęcie w samej ustawie takiej regulacji prawnej pozbawia organy możliwości dokonywania samodzielnych ocen odnośnie tego, czy osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na swój rzeczywisty stan zdrowia zdolna jest podejmować się opieki, czy ta opiekę rzeczywiście wykonuje, a także czy faktycznie podjęłaby zatrudnienie, np. w warunkach pracy chronionej, gdyby nie konieczność sprasowywania opieki nad innym niepełnosprawnym. Orzekające w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy nie mogą także podważać ustaleń organu właściwego w sprawie stopnia niepełnosprawności, np. zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Wobec wątpliwej redakcji art. 17 ust. 1 u.ś.r. kwestią sporną pozostaje jednak ustalenie kręgu osób wobec, których zastrzeżenie, o jakim mowa, ma zastosowanie.

W warstwie językowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. dopuszcza w powyższej kwestii dwie interpretacje. Przyjąć można - tak jak to uczynił organ I instancji - że zarówno matka albo ojciec osoby niepełnosprawnej, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną, jak i inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego, nie mogą nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli same uznane zostały za osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym. Skoro bowiem w jednym zdaniu ustawa wymienia wszystkie te podmioty, kończąc wyliczenie zastrzeżeniem - "z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", to logicznie rzecz biorąc zastrzeżenie to odnosi się do wszystkich wymienionych w tym zdaniu podmiotów. Można także - jak to podnosi odwołująca się strona - uznać, że wyjątek o którym mowa, z uwagi na fakt, że zawarty został w punkcie 4 ust. 1 art. 17 u.ś.r., odnosi się jedynie do osób w tym punkcie wskazanych, to jest to innych niż matka/ojciec/opiekun faktyczny dziecka/osoba stanowiąca rodzinę zastępczą spokrewnioną, osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego. Niejednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga w tej sytuacji zastosowania innych reguł wykładni.

Organ wskazał, że formułując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprowadza ich wewnętrzną hierarchię, stanowiąc w art. 17 ust. 1a u.ś.r., że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe oznacza, że osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą skutecznie ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdy o prawo do omawianego świadczenia nie mogą się ubiegać m.in. sami rodzice niepełnosprawnego dziecka. Skoro zatem ustawodawca uznał, że znaczny stopień niepełnosprawności samego rodzica niepełnosprawnego dziecka otwiera drogę do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla dalszych krewnych dziecka, to uznać należy, że znaczny stopień niepełnosprawności, podobnie jak brak praw rodzicielskich, czy małoletniość rodzica, stanowi obiektywną przeszkodę w ubieganiu się o prawo do świadczenie pielęgnacyjnego przez samego rodzica. Takie rozumienie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. zapewnia spójność regulacji, jednocześnie wykluczając zbieg uprawnień rodziców i dalszych krewnych do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku którego musiałby decydować nie stopień pokrewieństwa i faktyczna możliwość sprawowania opieki, lecz pierwszeństwo złożenia wniosku (por. art. 27 ust. 4 u.ś.r.).

Ponadto analizując okoliczności wskazane w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., wśród których wymieniono znaczny stopień niepełnosprawności rodzica, organ uznał, że wszystkie one - choć część z nich w ogóle nie została wymieniona ani w art. 17 ust. 1 ani w art. 17 ust. 5 u.ś.r. - stanowią negatywne przesłanki w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Każda z nich bowiem (śmierć lub małoletniość rodzica, brak praw rodzicielskich) jest tego rodzaju, że z woli samego ustawodawcy wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest podstaw by wśród tych przesłanek akurat znaczny stopień niepełnosprawności traktować inaczej.

Poszukując właściwego znaczenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez pryzmat racji jakie legły u podstaw tej regulacji (wykładnia funkcjonalna) organ uznał, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem dla wprowadzenia znacznego stopnia niepełnosprawności osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenia, jako negatywnej przesłanki nabycia praw do świadczenia pielęgnacyjnego, jest założenie, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie może realnie opiekować się inną osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, sama bowiem w braku zdolności do samodzielnej egzystencji wymaga pomocy osób trzecich. Założenie takie, niezależnie od oceny co do jego zasadności, ma zwalniać orzekające organy z prowadzenia postępowania dowodowego i wykazywania, czy osoba znacznie niepełnosprawna realnie sprawuje opiekę nad inną osobą niepełnosprawną, czy też z uwagi na swój stan zdrowia jest to niemożliwe. Jeśli przyjmiemy, że takie właśnie racje legły u podstaw wprowadzenia do art. 17 ust. 1 u.ś.r. zastrzeżenia, o którym mowa, to zakładając racjonalność ustawodawcy - nie może mieć znaczenia, czy osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności jest rodzic, czy inny krewny osoby wymagającej opieki.

W ocenie Kolegium brak jest racjonalnych powodów, które pozwalałyby różnicować w prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osoby znajdujące się w tej samej sytuacji, tylko z tego powodu, że są spokrewnione w różnym stopniu z osobą niepełnosprawną wobec której ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, np. matkę i babkę osoby niepełnosprawnej. Tymczasem przyjęcie interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. zaproponowanej w odwołaniu musiałoby prowadzić do takich skutków.

W przypadku sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem rodziców, ich znaczny stopień niepełnosprawności nie byłby przeszkodą w nabyciu

prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale już w przypadku dziadków dziecka, którzy np. w braku rodziców podejmują się opieki nad niepełnosprawnym wnukiem, ich niepełnosprawność byłaby bezwzględną podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., która miałaby prowadzić do takich skutków jest nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa. Kolegium wyjaśniło, że zdaje sobie oczywiście sprawę, że zastosowanie zasady o równości wobec prawa w omawianym przypadku prowadzi do równego ograniczenia wszystkich podmiotów w prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, tak by żaden z nich nie był faworyzowany. Wyprowadzenie jednak z zasady równości wniosku, że przesłanka, o jakiej mowa (znaczny stopień niepełnosprawności osoby opiekuna), w ogóle ma dyskryminujący charakter i jako taka nie powinna mieć zastosowania do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musiałoby doprowadzić do odmowy zastosowania w sprawie tego fragmentu art. 17 ust. 1 u.ś.r. czego orzekającym organom, tak pierwszej, jak i drugiej instancji, z uwagi na zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.) uczynić nie wolno, nawet wówczas, gdyby za takim działaniem przemawiały względy społeczne, celowościowe, wymóg ochrony rodziny, czy też słuszny interes strony. Podkreślić bowiem należy, co w sprawie niniejszej zdaje się mieć szczególne znaczenie, że organy administracji publicznej związane są prawem, mogą jedynie dokonywać jego interpretacji, kierując się uniwersalnymi regułami jego wykładni przy założeniu, że ustawodawca jest racjonalny i wprowadza o spójną, logicznie uporządkowaną regulację. Organy nie mogą natomiast formułować ocen zasadności, celowości, czy słuszności stosowanych przepisów, uzupełniać lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych. W razie sprzeczności regulacji ustawowej z aksjologicznymi założeniami całego systemu prawa, kompetencję do formułowania wiążących ocen w tym zakresie posiada jedynie Trybunał Konstytucyjny, względnie sam ustawodawca dokonując nowelizacji przepisów.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 3 pkt 21 u.ś.r. odnosząc wyrażoną tymi przepisami normę do wyczerpująco ustalonego dla potrzeb rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności i orzeczoną niezdolność bez pomocy osób trzecich do samodzielnej egzystencji B. K. nie może skutecznie ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość taką, pod warunkiem spełnienia kryteriów ustawowych mają natomiast inne osoby wskazane w art 17 ust. 1 u.ś.r. w tym drugi z rodziców niepełnosprawnego dziecka. Bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż w aktach brak aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności B. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało powyższą decyzję przy zdaniu odrębnym jednego z członków składu orzekającego, według którego ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dotyczącego innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie obejmuje podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 pkt. 1-3 przywołanego przepisu, w tym matki rezygnującej z zatrudnienia czy też nie podejmującej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dzieckiem. Stosując bowiem wykładnię językową tekstu prawnego określonego przepisem art. 17 u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności, w odróżnieniu od innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, nie może stanowić uzasadnionej i realnej przeszkody do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przez matkę, której stan zdrowia pozwala na zapewnienie opieki niepełnosprawnemu w stopniu znacznym dziecku dlatego, że sama legitymuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej wskazano, iż przesłanki wynikające z dyspozycji przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. są to warunki, od których spełnienia ustawodawca uzależnił uprawnienie podmiotów określonych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Sam fakt, że wśród tych osób nie ma mowy o matce niepełnosprawnego w stopniu znacznym dziecka nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia odmiennych założeń w zakresie* interpretacji przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r.. Dopiero wyodrębnienie z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (istnienie związku przyczynowo skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osoba posiadająca znaczny stopień niepełnosprawności wraz z koniecznością zapewnienia stałej opieki takiej osobie) świadczy o tym, że wskazane przez ustawodawcę kryteria muszą zostać spełnione przez wszystkie określone ustawą w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 podmioty w momencie gdy ubiegają się o przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

W zdaniu odrębnym zwrócono uwagę na treść uzasadnienia projektu do ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r., którego cele i założenia bezsprzecznie wskazują, iż zamiarem ustawodawcy była przede wszystkim ochrona rodziców opiekujących się niepełnosprawnym dzieckiem tak by mieli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki w sytuacji, gdy rezygnują bądź też nie podejmują z tego powodu zatrudnienia. W związku z powyższym należy uwzględnić też fakt, iż ustawowym celem świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na mocy przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest przede wszystkim rekompensata finansowa za niepodjęcie lub rezygnację z zatrudnienia z własnej woli w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dodatkowo nie bez znaczenia jest też kolejność przeprowadzanych dotychczas zmian legislacyjnych przepisu regulującego kwestie podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadzając pewne ograniczenia podmiotowe zgodnie z wolą ustawodawcy wskutek zmiany przepisu art. 17 u.ś.r. wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2013 r., uprawnienie innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności określone zostało w pkt. 4 przywołanego przepisu, a nie jak dotychczas w punkcie 2 art. 17 cyt. ustawy. Powyższe pozwala więc domniemać, iż zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie uprawnienia matki, czy ojca do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym jednego z rodziców niepełnosprawnego dziecka, tak jak ma to miejsce w przypadku innych osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym.

Zatem nie można przychylić się do stanowiska, zgodnie z którym na mocy tak skonstruowanego przepisu art. 17 u.ś.r. matka osoby wymagającej stałej opieki z powodu legitymowania się orzeczeniem potwierdzającym znaczny stopnień niepełnosprawności została wykluczona z grona podmiotów uprawnionych do tego świadczenia, ponieważ przepis art. 17 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy nie stanowi wprost o tym, by ograniczenie określone przepisem art. 17 ust. 1a pkt 1 cyt. ustawy obejmowało podmioty określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 uś.r. tj. ojca i matkę.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. K. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej K. P..

B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że rodzic osoby niepełnosprawnej nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli sam został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego artykułu nie daje podstaw do takiej interpretacji,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na okoliczność możności wykonywania przez skarżącą pracy oraz związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad synem i zaniechanie zbadania indywidualnej sytuacji skarżącej w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dokonana przez SKO interpretacja art. 17 u.ś.r. w zakresie w jakim wskazuje, że przesłanką negatywną uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez matkę niepełnosprawnego jest znaczny stopień niepełnosprawności jej jako opiekuna, nie powinna zostać zaakceptowana. Stoi ona bowiem w sprzeczności zarówno z wykładnią literalną tego przepisu, jak i ustawowym celem świadczenia pielęgnacyjnego, w jakim wprowadzono je do ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wbrew argumentacji organu II Instancji, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem z jego treści wyraźnie wynika, że jedynie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie mogą posiadać znacznego stopnia niepełnosprawności, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Sposób redakcji tego przepisu - wskazanie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności po przecinku jedynie w pkt 4 - w jasny sposób wskazuje, że wyjątek dotyczący znacznego stopnia niepełnosprawności dotyczy jedynie osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy. Co więcej, w tym samym ustępie, po wskazaniu w pkt 1-4 katalogu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca dodaje po myślniku warunek odnoszący się do wszystkich wymienionych wyżej podmiotów, a mianowicie konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie skarżącej, jeżeli wolą ustawodawcy byłoby objęcie przesłanką legitymowania się pełną sprawnością także osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, czyli rodziców, opiekunów faktycznych i rodziców zastępczych - niewątpliwie zapis ten umieściłby w koniunkcji z zapisem o konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Fakt, że tego nie uczyniono w jasny sposób wskazuje na chęć wskazania dodatkowego ograniczenia jedynie w stosunku do ostatniej grupy uprawnionych.

Odnosząc się do podnoszonego przez organ kontekstu systemowego regulacji dotyczącej świadczeń rodzinnych, ustawodawca w art. 17 ust. 1a ustawy uznaje, iż stopień znacznej niepełnosprawności rodzica otwiera drogę do ubiegania się o świadczenie osobom o dalszym stopniu pokrewieństwa - są to jednak zastrzeżenia dotyczące nie każdej sytuacji, w której wobec rodzica orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, ale jedynie sytuacji, gdy osoby bliżej spokrewnione z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności nie są w stanie lub nie chcą podjąć się opieki nad niepełnosprawnym, a to powinno być w każdej sytuacji zbadane indywidualnie.

Podkreślenia wymaga również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało zebrania pełnego materiału dowodowego obejmującego okoliczności istotne przedmiotowej sprawy. Organ II instancji w sposób nieprawidłowy założył, że skoro skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to na pewno nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym synem i nie dokonał jakichkolwiek ustaleń na okoliczność, w jaki sposób jej niepełnosprawność ogranicza rzeczywiste funkcjonowanie i możliwość opiekowania się dzieckiem.

Zdaniem skarżącej organ II instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Nie zbadane zostały okoliczności stanowiące meritum przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy konieczne było więc ustalenie przez organ, czy skarżąca rzeczywiście zrezygnowała z pracy, by opiekować się dzieckiem ze stwierdzonym znacznym stopniem niepełnosprawności, czy tez zrezygnowała z niej z uwagi na swoją niepełnosprawność. Zamiast przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ imperatywnie uznał, że skarżąca nie podejmuje pracy z innego powodu niż konieczność opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Organ nie odniósł się również do stanu dziecka, nie określił zaawansowania jego choroby, potrzeb w zakresie opieki. Niezauważony przez organ pozostał fakt, że skarżąca w rzeczywistości w sposób ciągły sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. W powyższej sytuacji za racjonalne powinno więc uchodzić rozumowanie zgodnie z którym, skoro skarżąca faktycznie sprawuje opiekę, to jest do niej zdolna.

Trudno uznać rację organu w tym zakresie. Nie należy bowiem zapominać, że niejednokrotnie osoby posiadające orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności podejmują zatrudnienie, chociażby w warunkach pracy chronionej.

Dodatkowo, organ w sposób niezwykle wybiórczy przeanalizował przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zm.). Przytoczył definicję osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym i niezdolności do samodzielnej egzystencji, znajdujące się w art. 4 ust. 1 i ust 4 tego aktu prawnego. Jednak zupełnie pominął, wymienioną w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, zdolność osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym do pracy w warunkach chronionych. Przeprowadzenie procesu wykładni w sposób tak dalece selektywny stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady zaufania obywateli do władzy publicznej.

Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a Ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na błędnej jego wykładni w zakresie ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiego świadczenia i wyłączenia z tego kręgu rodzica z powodu uzyskania przez wnioskodawczynię - matkę niepełnosprawnego małoletniego dziecka orzeczenia o znacznym stopniu jej niepełnosprawności, co skutkowało odmową uznania B. K. za osobę uprawnioną do otrzymania takiego świadczenia na rzecz małoletniego syna.

Prokurator wskazał, że organ I instancji jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni B. K. uznał fakt jej znacznego stopnia niepełnosprawności. Taka podstawa zakreśla ramy dalszych rozważań, w tym w zakresie ustalenia, czy w rozumieniu art. 17 u.ś.r. wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej, przy czym przypomnienia wymaga, że wnioskodawczyni została uznana za zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej. Organ bowiem przyjął, że sam fakt niepełnosprawności, a więc stan wnioskodawczyni, która sama wymaga pomocy innych osób, wyklucza możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, co skutkowało odmową przyznania w/w świadczenia. Taka wykładnia tego przepisu w ocenie Prokuratora jest błędna.

W pierwszej niejako kolejności w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyliczono jako osoby, którym świadczenie rodzinne przysługuje, rodziców niepełnosprawnego dziecka, co znajduje odzwierciedlenie w pkt 1 tego ustępu, gdzie określony został krąg osób uprawnionych w osobach rodziców. Dopiero w ust. 4 tego przepisu zawarty jest dodatkowy warunek wyłączający z kręgu innych osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego te o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei ust. 1 a tego przepisu odwołuje się wprost do art. 17 ust. 1 pkt 4, stanowiąc uprawnienie innych osób do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy rodzice nie żyją, są pozbawieni praw rodzicielskich lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika więc wola ustawodawcy, który przyjął dopuszczalność przyznania takiego świadczenia również innym osobom, spoza kręgu wyszczególnionego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W kategoriach pozytywnych w ten sposób ustawodawcy poszerzył krąg osób uprawnionych do uzyskania tego świadczenia ponad osoby wymienione w art. 17 ust. pkt 4 u. ś. r. Rozszerzanie tego uregulowania na kategorie osób z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wydaje się nieuprawnione i niedopuszczalne, skoro z przepisu ust. 1 a wynika wprost, że regulacja ta dotyczy tylko osób wymienionych w ust. 1 pkt 4.

Rozszerzająca wykładnia jest więc niedopuszczalna przy takim brzmieniu przywołanych przepisów. Zgodnie z interpretacją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 października 2014 r., niepełnosprawnym rodzicom przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Z treści pisma Ministra wynika nadto, że zwrócił on uwagę organom administracyjnym, że w obowiązującym stanie prawnym osobom w takiej sytuacji, jak wnioskodawczyni, przysługuje przedmiotowe świadczenie. Wskazuje to na fakt, że istnieje w tym zakresie odmienna praktyka - co świadczy o tym, że na terenie Polski stosowane są rozbieżne wykładnie art. 17 u.ś.r. Taka sytuacja jest niezgodna z zasadami obowiązującymi w państwie prawa i godzą w jego demokratyczny porządek. Zgodnie bowiem z konstytucyjnymi zasadami, obywatel powinien być pewien praw, które mu przysługują, zaś organy państwowe mają obowiązek stosowania przepisów w sposób jednolity w taki sposób, aby bez względu na organ wydający decyzję w identycznej sprawie sposób załatwienia takiej sprawy był taki sam. Innymi słowy, nie jest dopuszczalna sytuacja, kiedy niektórzy niepełnosprawni w znacznym stopniu rodzice zostają uznani za uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko, zaś innym prawa takiego organ odmawia. Prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym stanie faktycznym wnioskodawczyni B. K., sama legitymująca się orzeczeniem o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności i wskazaniem o ewentualnym zatrudnieniu w warunkach pracy chronionej, powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu były skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych bezspornie wynika, że w dniu 29 lipca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem B. K.. Ponadto z akt wynika, że B. K. został uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym bowiem orzeczeniem z dnia 30 sierpnia 2012 r. został zaliczony przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do 30 września 2014.

Z kolei B. K. legitymuje się orzeczeniem z dnia 14 listopada 2012 r. zaliczającym ją od 15 maja 2012 r. do 31 października 2017 r. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym.

W ocenie obu orzekających w sprawie organów ta ostatnia okoliczność powodowała, że nie było podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.

Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku ( dalej zwana "ustawą"). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 lit. a) ww. ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to znaczy, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne trzeba spełnić wszystkie wymienione w nim przesłanki.

Wskazaną przez organy przyczyną odmowy przyznania świadczenia był fakt, że B. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, zaś z dokonanej przez organy wykładni cytowanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że osobie, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, pomimo, że faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną osobą.

Sąd nie podziela wykładni art. 17 ust. 1 i 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętej przez organy obu instancji.

Nie ma racji organ odwoławczy, gdy twierdzi, że zapis wyłączający osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności nie odnosi się wyłącznie do osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 ustawy nakazuje przyjąć, że wyłączenie zawarte w pkt 4 ust.1 art. 17 ustawy odnosi się tylko do osób wymienionych w tym punkcie. Odwołać należy się przy tym do przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. nr 100 poz. 908; zwane dalej : "z.t.p."). Zgodnie z jego § 7, zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. Stosownie zaś do treści § 56 ust. 1 z.t.p. w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów.

Art. 17 ust. 1 ustawy został skonstruowany zgodnie z ww. zasadami tj. zawiera wprowadzenie do wyliczenia, punkty oraz zamieszczoną po wszystkich punktach, oznaczoną myślnikiem część wspólną, odnoszącą się do wszystkich 4 punktów, a zaczynającą się od słów: "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia". Zauważyć należy, że część wspólna nie zawiera wyłączenia, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zostało ono natomiast zawarte w pkt 4 ust.1 art. 17 ustawy, przy czym przepis ten dotyczy innych niż wymienione w pkt 1- 3 osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Wyjątek wprowadzony w tym przepisie odnosi się zatem tylko do osób w nim wymienionych.

Podkreślenia wymaga, że zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 4, umieszczonego po przecinku, normatywnego zwrotu: "z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności", nie można uznać za część wspólną, odnoszącą się do wszystkich 4 punktów art. 17 ust. 1. Stosowanie przecinków w języku polskim jest związane przede wszystkim z budową zdania i najczęściej służą one do rozdzielania wyrazów i grup wyrazów. Taka segmentacja tekstu znacznie ułatwia jego zrozumienie. Dokonana wcześniej wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że przecinek, umieszczony w jego tekście, służył jedynie rozdzieleniu zawartych w nim zdań współrzędnych.

Zauważyć należy, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie ograniczenia możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do wszystkich osób wymienionych w art. 17 ust. 1, to zgodnie z regułami języka polskiego i przepisami z.t.p. musiałby to uczynić poprzez wprowadzenie takiego zapisu w znajdującej się tam części wspólnej. Tymczasem wykładnia historyczna tego zapisu w ustawie wskazuje, że zamiar ustawodawcy był zupełnie inny. Sąd zauważa, że zwrot: "z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy ( w obowiązującym wówczas brzmieniu został zmieniony przez art. 1 pkt 6 lit. a) ustawy zmieniającej w ten sposób, że otrzymał brzmienie: "innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,". W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej stwierdzono, że: "Proponuje się wprowadzenie dodatkowego warunku w stosunku do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tj. innych osób, poza ojcem lub matką, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, polegającego na uzależnieniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od zdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności nie będą mogły korzystać z tego świadczenia. Będzie to miało na celu wykluczenie fikcyjnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez dalszych członków rodziny, którzy de facto nie są w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż sami wymagają pomocy osoby trzeciej w wykonywaniu codziennych czynności życiowych." ( Sejm RP VI kadencji Nr 3897).

Sąd zauważa również, że takiego wyłączenia nie zawiera art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, który stanowi, w jakich przypadkach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę.

Kolejnym przepisem, na który powołały się organy odmawiając przyznania świadczenia był art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy w myśl którego osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie wymienione w nim warunki, w tym rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ( pkt 1). Zdaniem organów przepis ten jest potwierdzeniem stanowiska, że rodzicom legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje ono wówczas innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny.

Art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy jest przepisem określającym dodatkowe warunki, które muszą zostać spełnione, aby wskazane w nim podmioty mogły uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Ujęta w tym przepisie przesłanka, że świadczenie pielęgnacyjne będzie przysługiwać wówczas, gdy m.in. rodzice osoby wymagającej opieki legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności odnosi się wyłącznie do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne. Jak wskazano wcześniej ustawa nie zawiera zakazu przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego rodzicom sprawującym opiekę nad dzieckiem wówczas, gdy sami również są osobami niepełnosprawnymi. Jednak nie można wykluczyć sytuacji, gdy taka niepełnosprawność będzie uniemożliwiała sprawowanie osobistej opieki przez rodzica i wówczas może ją wykonywać inna osoba, której, jeżeli należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 lit. a) ustawy, ustawodawca umożliwił uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodatkowo wskazać też trzeba na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.), na podstawie których wydano orzeczenie o zaliczeniu skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z treści ww. przepisu wynika, że osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, nie zawsze będzie osobą niezdolną do pracy. Ustawodawca wskazał przy tym w ust. 5 powołanego przepisu, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza możliwości zatrudnienia takiej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej; 2) zatrudnienia w formie telepracy.

Zatem w zależności od stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, będzie ona mogła podjąć niekiedy zatrudnienie, lecz jedynie w warunkach pracy chronionej – zawsze będzie to wynikało z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku będzie można mówić o możliwości rezygnacji takiej osoby z zatrudnienia w związku ze sprawowana opieką nad osobą niepełnosprawną.

Nie można też przyjąć a priori, tak jak to zrobił organ pierwszej instancji, że osoba uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie może opiekować się swoim niepełnosprawnym dzieckiem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1163/11 wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje, że: "Nie można (...) przyjąć na poziomie ustaleń abstrakcyjnych (bez związku z faktami), że taka opieka w stosunku do osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, sprawowana przez osobę wymagającą opieki w takim samym zakresie nie prowadzi do uzyskania pożądanych efektów. Zwłaszcza, jeżeli, (...), same schorzenia są różne i nie tylko wymagają różnych działań opiekuńczych, ale także umożliwiają opiekę matki nad dzieckiem." (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten wskazał również, że okoliczności powyższe powinny być przez organ ustalone na poziomie konkretnych możliwości opiekuńczych matki dziecka. Dopiero takie precyzyjne stwierdzenie, odnoszące się do możliwości wykonywania pracy przez matkę dziecka, mogłyby stanowić podstawę do nałożenia tych ustaleń na treść normy zrekonstruowanej z art. 17 ust. 1 ustawy co do możliwości sprawowania przez tę matkę opieki.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy należy zauważyć, iż skarżąca twierdzi, że od dawna sprawuje opiekę nad swoim synem, co więcej, decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 września 2014 r. z czego wynika, że fakt sprawowania opieki przez B. K. nad synem B. K. nie budził wówczas wątpliwości organu pierwszej instancji, pomimo tego, że orzeczenie o niepełnosprawności obejmuje okres od 15 maja 2012r.

W decyzji organu odwoławczego powołano się także przy wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. na argumenty konstytucyjne, a mianowicie na zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z licznym i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej.

Poszukując konstytucyjnego uzasadnienia dla prezentowanej przez siebie wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy pominął jednakże art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, że "rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej". Zasada konstytucyjna ochrony macierzyństwa i rodzicielstwa nie tylko uzasadnia, ale wręcz wymaga od organów władzy publicznej, by w sprawach dotyczących opieki nad dziećmi oraz niepełnosprawnymi dorosłymi w szczególny sposób traktować ich rodziców. Konstytucyjnym obowiązkiem tych organów jest bowiem udzielenie matce wszelkiej, możliwej w świetle prawa pomocy, by w trudnych sytuacjach życiowych podtrzymywać więź macierzyńską i rodzicielską i umożliwiać wykonywanie naturalnych obowiązków wynikających ze szczególnego stosunku łączącego rodziców z dzieckiem – w tym obowiązku opieki.

Zatem w pełni usprawiedliwione i nie naruszające konstytucyjnej zasady równości jest z punktu widzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odmienne traktowanie w art. 17 ust. 1 u.ś.r. rodziców i osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Rodzicielstwo jest bowiem cechą szczególną, która pozwala na odmienne traktowanie osób które się nią legitymują w zakresie świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem lub dorosłą osobą niepełnosprawną.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzje obu orzekających w sprawie organów wydano z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak punkcie pierwszym sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Odnośnie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji wyroku.