Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 293/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust.3 i art. 130
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi M. S. i G. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną gminną, oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,0213 ha, położoną w obrębie P. gm. C..

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją Burmistrza C. z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w obrębie P., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. 0,1499. Powstała w wyniku podziału działka oznaczona nr geod. [...] o pow. 0,0213 ha, przeznaczona pod drogę publiczną, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się własnością Gminy C..

W wyniku prowadzonych negocjacji nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielami a właściwym organem, w związku z czym dotychczasowi właściciele złożyli wniosek o przyznanie odszkodowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Starosta B. decyzją z [...] września 2017 r. ustalił na rzecz G. S. i M. S. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0213 ha, położoną w obrębie P., gmina C.. Odszkodowanie ustalono w wysokości 11.200.00 zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] listopada 2016 r. Do wypłaty odszkodowania w terminie określonym w decyzji zobowiązano Burmistrza C.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli G. S. i M. S. zarzucając nieprawidłowości przy sporządzaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przypomniał, że za przejęte pod drogi działki przysługuje właścicielowi nieruchomości odszkodowanie, którego wysokość, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzgadniają: były i aktualny właściciel, a gdy do uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zawarte są w rozdziale 5 działu III ustawy. Organ podkreślił jednocześnie, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W sporządzonym zaś na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji podziałowej, działka o nr [...] była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę gminną, a więc jej wartość oszacowano podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dokonując analizy lokalnego rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w okresie 2 lat poprzedzających sporządzenie operatu na rynku lokalnym odnotowano dostateczną liczbę transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. Do analizy przyjęto 7 transakcji nieruchomościami położonymi na terenie gminy C. oraz T., o cenach od 33,00 zł/m2 do 48,00 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównań biegły przyjął 3 nieruchomości z gminy C. oraz T. o przeznaczeniu drogowym, o cenach odpowiednio: 39,00 zł/m2, 39,99 zł/m2 i 48,00 zł/m2. Dokonując korekty cen z uwzględnieniem wag cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych biegły określił cenę 1 m2 wycenianej nieruchomości na 52,58 zł/m2.

W ocenie organu, po wnikliwej analizie operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż odpowiada on wymogom określonym w przepisach. Rzeczoznawca majątkowy właściwie określił przedmiot i cel wyceny. Wybrał właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, prawidłowo określił jej przeznaczenie i inne cechy. Operat szacunkowy zawiera wszelkie niezbędne informacje, wskazuje podstawy prawne, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy. Nie budzi też zastrzeżeń formalnoprawnych. Treść operatu jest logiczna i kompletna, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Nie znaleziono też jakichkolwiek nieprawidłowości, które mogłyby mieć wpływ na ustaloną wartość nieruchomości. Zasadnie więc wycena dokonana przez rzeczoznawcę uznana została przez organ I instancji za prawidłową.

Dalej organ odniósł się do zarzutów z odwołań i wyjaśnił, że są one niezasadne. Sprowadzają się one do zakwestionowania podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań do nieruchomości wycenianej. Tymczasem nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Jednakże należy mieć na uwadze, iż nieruchomości podobne nie muszą być identyczne pod względem każdej z wymienionych wyżej cech. Mogą się one w pewnym zakresie różnić od nieruchomości wycenianych, zaś różnice te mają odzwierciedlenie w zastosowaniu odpowiednich współczynników, uwzględniających gradację poszczególnych cech. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uwzględnił korzystniejsze cechy wycenianej nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości porównawczych, stosując korzystniejsze współczynniki. Ponadto należy mieć na uwadze, że wyboru nieruchomości podobnych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, natomiast organ administracji publicznej nie jest władny wkraczać w wiedzę merytoryczną biegłego.

Zdaniem organu biegły trafnie opisał w sposób szczegółowy jedynie te nieruchomości, których użył bezpośrednio w procesie wyceny jako nieruchomości porównawczych, zaś ich ceny transakcyjne posłużyły, po skorygowaniu, do obliczenia wartości wycenianej nieruchomości.

Odnośnie zarzutu zróżnicowania powierzchni przyjętych do porównań nieruchomości, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wielkość i kształt tych nieruchomości pozostaje bez znaczenia.

Na koniec organ wskazał, że skarżący mieli możliwość zwrócenia się o ocenę operatu do federacji rzeczoznawców majątkowych, czego jednak nie zrobili. Natomiast w postępowaniu odwoławczym nie ma możliwości wyłonienia po raz kolejny rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego oraz uzyskanie opinii o wartości nieruchomości, jako postępowanie dowodowe, należy bowiem do organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli G. S. i M. S., w której zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez dokonanie jego błędnej wykładni prowadzącej do naruszenia interesu prawnego skarżących w zakresie przyjęcia, iż wysokość odszkodowania równa jest wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy prawidłowa interpretacja naruszonego przepisu prawa nakłada obowiązek ustalania wartości odszkodowania w oparciu o trzy kryteria: stan nieruchomości (stan faktyczny, a nie stan prawny), przeznaczenie nieruchomości oraz wartość nieruchomości, nie można więc uznać za poprawne jedynie ograniczenie się do przyjęcia ostatniego kryterium i określenie wysokości odszkodowania jedynie na podstawie wartości oszacowanej przez rzeczoznawcę,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 134 ust. 1-3 u.g.n. poprzez ich błędną subsumpcję i uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest klarowny, spójny, logiczny i przekonujący, w sytuacji gdy rzeczoznawca nie dysponował wystarczającą liczbą transakcji przyjętych do porównania, zaś katalog nieruchomości przyjętych do porównania nie spełnia kryteriów porównywalności z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny,

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie, iż operat z dnia [...] listopada 2016 r. spełnia wymogi formalno-prawne, podczas gdy w przedmiotowym operacie pominięto całkowicie kwestię zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanej przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny,

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego jako klarownego, spójnego, logicznego i przekonującego, w sytuacji gdy nie spełniał on wymogów ustawowych, zawierał błędy i nie odzwierciedlał rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości, a co więcej w sytuacji gdy nie zostały w żaden sposób wyjaśnione i uzupełnione zastrzeżenia podnoszone przez skarżącą w zarzutach do operatu.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że opinia rzeczoznawcy majątkowego jest tylko jednym z elementów stanowiących podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są stan nieruchomości (chodzi o stan faktyczny, a nie o stan prawny), przeznaczenie nieruchomości oraz wartość nieruchomości. Nie można zatem uznać za poprawne jedynie ograniczenie się do przyjęcia ostatniego kryterium na podstawie oszacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę, tak jak to czyni organ I instancji.

W ocenie skarżących jako zupełnie nieuprawnione należy ocenić twierdzenie organu jakoby to strona sama powinna zadbać o zweryfikowanie poprawności operatu poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Taki prywatny operat nie mógłby stanowić oparcia dla ustaleń organu, zaś w sytuacji podnoszenia przez skarżących konkretnych, merytorycznych zastrzeżeń organ powinien podjąć czynności celem ich wyjaśnienia, co nie zostało uczynione.

Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem organu, że organ nie jest władny wkraczać w wiedzę merytoryczną biegłego, bowiem opinia taka podlega właśnie ocenie organu orzekającego, jak każdy inny dowód. Dokonując oceny operatu organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Tymczasem organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać, iż organ I instancji w niniejszym postępowaniu ograniczył swoją aktywność w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżących do zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez ich pełnomocnika, pomijając zaś wniosek odwołujących o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu pod względem merytorycznym przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Co więcej, organy obu instancji zdają się nie zauważać, że rzeczoznawca w poczynionych wyjaśnieniach w zasadzie nie odniósł się do podnoszonych zarzutów. Pomimo zarzutu, iż przyjęte do porównania działki nie kwalifikują się jako nieruchomości podobne, biegła wskazała, że "w przypadku gdy na lokalnym rynku nieruchomości jest wystarczająca liczba transakcji, można przyjmować ceny transakcyjne za nieruchomości podobne z rynku regionalnego albo krajowego". Natomiast odwołujący zwrócili uwagę w zarzutach nie tylko na wielkości działek, ale również na inne parametry różnicujące i dyskwalifikujące przyjęte nieruchomości jako podobne, tj. lokalizacja i poszczególne cechy rynkowe wpływające na wartość oraz kwalifikację działek. Trzy z przyjętych działek w większości posiadają cechy na poziomie przeciętnym, zaś działka odwołujących kwalifikuje się w tym samym zakresie jako bardzo dobra, bądź dobra. Tym samym rzeczoznawca nie odwołał się do zarzutów podnoszonych w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., a pomimo tego organ ocenia opinię jako pełną, rzetelną, materiał dowodowy zaś za kompletny, co uznać należy za chybione. Brak więc skierowania operatu do kontroli przez federację rzeczoznawców majątkowych świadczy o tym, iż doszło do naruszenia normy z art. 7 k.p.a. i powoływanego już art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do oceny przez Sąd prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Skarżący wskazują bowiem na wadliwość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości działki nr [...], który w ich ocenie zaniża kwotę ustalonego odszkodowania.

Zasady ustalenia wysokości odszkodowania zostały określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.), zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest niezbędnym i podstawowym, a także jedynym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Żaden inny dokument, nawet ten który występował w toku postępowania podziałowego, nie może mieć znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ ocenia zupełność, logiczność i wiarygodność takiego dowodu. Pomimo, iż organ nie jest uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109; dalej: rozporządzenie). Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z powołanych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 184/12 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 890/11). Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest jednak, jak podkreślono już wyżej, związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Wskazać w tym miejscu również należy, że stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., nie naruszyły przepisów postępowania. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wycena ta nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, a operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma regulacja § 36 ust. 1 rozporządzenia, z której wynika, że wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 u.g.n. Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy rzeczoznawcy A. W. prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działki nr [...] wydzielonej pod drogi z gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi P., zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w C. z dnia [...] sierpnia 2000 r. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wyjaśnił, że skoro w dniu wydania decyzji w/w działka była przeznaczona w planie miejscowym pod drogi gminne, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową przeznaczonej pod drogę publiczną działki oszacowano w analizie porównawczej metodą porównania parami, przy uwzględnieniu zanotowanych na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, rozszerzając rynek lokalny o obręby położone na obszarze gminy T.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości dopuszczalność objęcia przedmiotem badania rynku powiatowego, albowiem rynek ten obok rynku gminnego stanowi rynek lokalny, o którym mowa w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny. Stąd też, skoro na terenie gminy C. w okresie poprzedzającym wycenę, były notowane dwie transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych, to rzeczoznawca zasadnie rozszerzył rynek lokalny na teren gminy T.

Z analizy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca odnotował 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podobnych do siebie pod względem położenia, powierzchni i kształtu działki, dostępu do uzbrojenia i przeznaczenia. Do analizy przyjął 3 nieruchomości, których ceny kształtowały się w wysokości 39,00 zł/m2, 39,99 zł/m2 i 48 zł/m² powierzchni gruntu. Po określeniu wag cech rynkowych i uwzględnieniu cech porównawczych, cena wycenianej działki wyniosła 52,58 zł/m2. Po przemnożeniu otrzymanej ceny przez powierzchnię działki, dało to kwotę 11.200 zł.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy biegła trafnie zastosowała regulację z § 36 ust. 4 omawianego rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. Z aktualnie obowiązującej treści § 36 rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości. Szczególna regulacja w stosunku do tej zasady zawarta jest w § 36 ust. 4 rozporządzenia i dotyczy nieruchomości, która w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona pod inwestycję drogową. W tym wypadku w pierwszej kolejności wartość rynkową takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowe i dopiero wówczas gdy nie jest to możliwe, wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2065/11, zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy biegły byłby uprawniony do dokonania wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia dopiero wtedy, gdyby nie było transakcji żadnego rodzaju nieruchomości drogowych, przeznaczonych lub zajętych (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2674/12). Skoro jednak takie nieruchomości były, biegły był związany regulacją z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty skargi (pkt 4 i pkt 5) dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Skarżący powyższe zarzuty łączą z nieprawidłowym wyjaśnieniem stanu faktycznego i oparciem się przez organy na nieprawidłowo sporządzonym operacie oraz na nieustosunkowaniu się do zarzutów zgłoszonych do tego operatu.

W ocenie Sądu, powyższe zarzuty są skonstruowane na odgórnym założeniu skarżących, że operat jest nieprawidłowy. Tymczasem ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można. Skoro na terenie gminy C. i sąsiadującej z nią gminy T. biegła odnotowała 7 transakcji drogowych, to zasadnie zastosowała regulację z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ceny za 1 m2 wskazanych działek oscylowały pomiędzy 33 zł (dwie działki) i 48 zł (jedna działka). Pomiędzy tymi cenami były ceny w wysokości 35 zł/m2 (jedna działka), 39 zł/m2 (jedna działka), 39,99 zł/m2 (jedna działka), 41,67 zł/m2 (jedna działka), 46 zł/m2 (jedna działka). Jak zatem z powyższego widać, wzięte do porównania ceny działek w wysokościach za 1 m2: 39 zł, 39,99 zł i 48 zł w dwóch przypadkach mieszczą się w średnich granicach cen (średnia cena 7 działek - 40,38 zł/m2), zaś jedna w najwyższej granicy. Zarzucanie więc biegłej, że wzięte do porównania działki, jeśli chodzi o ich cenę, są niepodobne do działki wycenianej, jest nietrafne. Tym bardziej, że po zastosowaniu analizy porównawczej wycenianej działki z tymi trzema działkami, przy zastosowaniu określonych przez biegłą wag i cech, cena ocenianej działki wyniosła 52,58 zł/m2, a zatem jest zasadniczo wyższa nie tylko od ceny średniej za 1 m2 wszystkich 7 działek (40,38 zł), ale i od ceny 1 m2 najdroższej działki (48 zł).

Również zarzucanie operatowi, że wzięte do porównania działki mają kształt niepodobny do wycenianej działki, traktować należy jako całkowicie niezasadny. Wszak zarówno działka wyceniana, jak i działki wzięte do porównania, to działki o przeznaczeniu drogowym, a zatem ich powierzchnia nie ma znaczenia dla cechy podobieństwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 137/13). Działki drogowe mają bowiem w miarę jednakową szerokość wynikającą z przepisów szczególnych, w tym przypadku 12 m (§ 1 pkt 2 przedmiotowego planu), a to oznacza, że różnią się one między sobą długością. Parametr ten nijak jednak nie wpływa na cenę 1 m2 takiej działki.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżących odnośnie braku ustosunkowania się biegłej do ich zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Biegła w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. do tych zarzutów się bowiem odniosła, wprawdzie krótko, ale treściwie. Analizując przedmiotowe zarzuty dostrzec można, że skarżący nie godzą się z przyjętą metodą szacowania ich nieruchomości jako nieruchomości drogowej. A przecież fakt, że nieruchomość ta ma takie przeznaczenie, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wyraźnie trzeba wskazać, ze jak trafnie stwierdzono w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. A zatem biegła nie mogła potraktować inaczej wycenianej nieruchomości jak nieruchomości drogowej i w sytuacji wystarczającej ilości nieruchomości drogowych do porównań, zastosowała przedmiotową metodę wyceny.

Również zastosowany przez biegłą szczegółowy opis tylko trzech z siedmiu nieruchomości drogowych nie wpływa, w tej konkretnej sprawie, na prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Jak już bowiem wyżej wskazano, wysokość cen działek wziętych do porównania zasadniczo jest na korzyść skarżących. Średnia cena siedmiu działek drogowych wynosi bowiem 40,38 zł/m2, zaś średnia cena trzech działek wziętych do porównania wynosi 42,33 zł/m2. Skoro zatem w tym przypadku o podobieństwie wziętych do porównania działek nie decydowała ich wielkość, a brak jest podstaw do zarzutu, że przyjęto działki o zaniżonej cenie ich 1 m2, a ponadto skarżący nie wskazują na czym miałoby polegać większe podobieństwo pozostałych czterech działek do działki wycenianej, to w ocenie Sądu przyjąć trzeba, że kierując się charakterem dowodu jakim jest operat szacunkowy oraz wiedzą i doświadczeniem biegłej, w tej konkretnej sprawie wystarczającym było szczegółowe opisanie parametrów tylko trzech działek jako najbardziej podobnych do wycenianej działki. Zresztą z zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika wyraźnie, że za brak podobieństwa skarżący uważają "metraż nieruchomości przyjętych do porównania przez biegłą, który się waha w granicach od 22 m2 do 688 m2". Przy tak sprecyzowanych zarzutach wskazać tylko należy, że działka o pow. 688 m2 nie została wzięta do porównania jako działka podobna.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący dopatrują się naruszenia tego przepisu poprzez ograniczenie się organów, przy wyliczaniu odszkodowania, jedynie do wartości szacowanej nieruchomości. Tymczasem, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności z operatu szacunkowego, wzięto pod uwagę zarówno stan jak i przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Tytułem wyjaśnienia należy więc tylko wskazać, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13). W operacie zaś, co jest niesporne, biegła operowała cenami transakcyjnymi (k. 11 operatu).

Również jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 – 3 u.g.n. Jak już wyżej wspomniano, ponieważ szacowana nieruchomość miała przeznaczenie drogowe wynikające z planu miejscowego, to do porównania winny być wzięte nieruchomości drogowe (por. wyrok NSA z dnia z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15). Tak też się stało. Ilość transakcji drogowych wynosząca siedem była także wystarczająca do zastosowania podejścia porównawczego metodą porównania parami, co zresztą zostało uzasadnione przez biegłą, jak również znalazło aprobatę organów i Sądu.

Jako całkowicie niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez pominięcie kwestii zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanej przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny. Z § 1 i § 2 planu miejscowego z dnia [...] sierpnia 2000 r. wynika, że plan ten objął tereny rolne i zmienił ich przeznaczenie na cele budowlane oraz w części na cele drogowe. Działka o nr [...] powstała na obszarze oznaczonym w planie jako "projektowana droga lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających 12,0 m, jezdnia dwukierunkowa szerokości 6,0 m ?D1 12/6 K". Sam podział nieruchomości o nr geod. [...] na kilka nieruchomości, w tym na nieruchomość o nr [...], dokonany decyzją Burmistrza C. z dnia [...] lutego 2001 r., niczego nie zmienił w kwestii przeznaczenia nieruchomości nr [...]. Już z planu miejscowego wynikało bowiem przeznaczenie tego gruntu jako przeznaczonego pod drogę i tak samo pozostało po wydzieleniu tej nieruchomości. Zresztą z uzasadnienia skargi wynika raczej, że skarżącym nie chodzi o to, że nieruchomość nr [...] zyskała na wartości w wyniku utworzenia na niej drogi publicznej, tylko raczej o to, że jej wartość należy wyliczać wg wartości nieruchomości przyległych, czyli działek budowlanych. Jednakże z racji przedstawionych już wyżej, pierwszeństwo miała reguła traktowania tej nieruchomości jako drogowej. Jeśli natomiast skarżący uważają, że w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, mogą na mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...]).

Sąd nie podziale także zarzutu skarżących sprecyzowanego w uzasadnieniu skargi, że organy winny dopuszczać w niniejszej sprawie dowód z oceny przedmiotowego operatu szacunkowego przez federację rzeczoznawców majątkowych. Z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy o taką ocenę nie występowały, gdyż nie znalazły takiej potrzeby. Nie można więc z tego tytułu postawić im żadnego zarzutu. Sąd także nie dostrzegł potrzeby, aby w realiach niniejszej sprawy organy były zobowiązane do wystąpienia z takim wnioskiem. Z wnioskiem takim natomiast, celem zawarcia umowy o ocenę operatu, mogły bowiem wystąpić również sami skarżący, czego jednak nie uczynili.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.