Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 394/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.67 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie del. WSA Monika Nowicka ( spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 982/06 w sprawie ze skargi B. Ł.-L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki opiekuńczej bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] orzekającą o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub będącym w podeszłym wieku.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

Decyzją Wojewody L. z dnia [...] została nałożona na B. Ł. - L., jako prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" - Dom Opieki B. Ł. - L. w L., kara pieniężna w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku.

Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez zainteresowaną, decyzją z dnia [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z ustaleń organów wynikało, że Dom Pomocy "[...]" funkcjonuje od dnia 31 marca 2001 r., a zatem przez okres 5 lat prowadzony jest bez dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami, zaś od dnia 1 maja 2005 r.- bez zezwolenia wynikającego z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ).

Przedmiotowa placówka była kontrolowana, w zakresie spełniania standardów

określonych w art. 68 w/w ustawy, przez inspektorów Wydziału Polityki Społecznej

[...] Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu [...] lipca 2005 r. W czasie tej kontroli B. Ł. - L. została poinformowana, że działalność gospodarcza w zakresie świadczenia całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia wojewody.

Organ nadmienił, że wprawdzie wspomniana kontrola wykazała, że choć w pokojach mieszkalnych było czysto i nie brakowało wymaganego standardem wyposażenia, to w budynku występowały też liczne bariery architektoniczne.

W wyniku kolejnej kontroli, przeprowadzonej przez Wydział Polityki Społecznej

[...] Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu [...] lutego 2006 r. wykazano, iż w prowadzonej placówce liczba mieszkańców wzrosła do 35 osób, zaś B. Ł. - L. nie podjęła przy tym istotnych działań w celu likwidacji istniejących barier architektonicznych.

W toku postępowania ujawniono również, że B. Ł. - L. złożyła w dniu 20 lipca 2005 r. wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w L., które - do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie - nie zostało zakończone, ze względu na nie przedstawienie organowi przez stronę wszystkich wymaganych dokumentów.

W tych warunkach, wobec faktu prowadzenia przez B. Ł.-L. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez stosownego zezwolenia, Wojewoda L. - w oparciu o przepis art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - nałożył na zainteresowaną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. a Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzję tę utrzymał w mocy. Organ drugiej instancji zaznaczył przy tym, że wymóg uzyskania zezwolenia właściwego organu na prowadzenie tego rodzaju placówek związany jest z ich specyfiką a konieczność spełniania wszystkich standardów wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki w celu zapewnienia ochrony praw osób w nich przebywających. Podkreślono też, że B. Ł. - L., pomimo nie uzyskania stosownego zezwolenia wojewody, nie tylko nie zaprzestała działalności w zakresie prowadzenia przedmiotowej placówki, ale doprowadziła do zwiększenia jej stanu osobowego.

W złożonej od powyższej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Ł. - L., wnosząc o uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji, zarzuciła organom naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 2 i 131 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1 kpa, art. 7 kpa.

Skarżąca podkreśliła, że placówka prowadzi działalność, zapewniając całodobową opiekę, od dnia 3 sierpnia 1998 r. i na podstawie zawartych wieloletnich umów sprawuje opiekę nad kilkudziesięcioma osobami starszymi. Usługi opiekuńcze sprawowane są bez zastrzeżeń, co wynikało z protokołu kontroli urzędu. W skardze zaakcentowano również okoliczność poniesienia przez stronę nakładów na utworzenie i funkcjonowanie placówki.

Skarżąca twierdziła też, że nie uzupełniła należycie wniosku o wydanie zezwolenia bowiem organ nie wskazał dokładnie o jaki rodzaj dokumentów wniosek winien być uzupełniony. Decyzja zaś o nałożeniu kary pieniężnej, jak również decyzja utrzymująca ją w mocy, zapadły w sytuacji, gdy Wojewoda L. nie wydał jeszcze decyzji, w przedmiocie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym było, iż skarżąca prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Bezsporne również było, że B. Ł.-L. nie posiada dla tego rodzaju działalności zezwolenia wojewody.

Sąd wskazał przy tym, że - zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. W przypadku więc ustalenia prowadzenia takiej działalności przez skarżącą, obowiązkiem organu było wymierzenie kary pieniężnej w powyższej wysokości.

Sąd wyjaśnił także, że w art. 153 powołanej ustawy ustawodawca zobowiązał podmioty prowadzące (w dniu wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej ) placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, które w tym dniu nie spełniają wymagań, o których mowa w art. 67 i 68 ustawy, do dostosowania prowadzonych placówek do tych wymagań, w terminie jednego roku, od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa o pomocy społecznej w powyższym zakresie weszła w życie przy tym z dniem 1 maja 2004 r. (art. 161 powołanej ustawy). W art. 67 ust. 1 tej ustawy ustalono, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Termin na spełnienie wymagań, o których mowa w art. 67 i 68 ustawy, upłynął więc z dniem 1 maja 2005 r.

Skoro zatem skarżąca, dopiero w dniu 20 lipca 2005 roku wystąpiła z wnioskiem o wydanie przedmiotowego zezwolenia, to należy uznać, że została spełniona przesłanka obligująca organ do nałożenia kary w sztywnie określonej przez ustawę wysokości tj. w kwocie 10 000 zł.

Z tego powodu - zdaniem Sądu - nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze, że kara pieniężna została nałożona przed wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 20 lipca 2005 roku. Już bowiem w dacie złożenia tego wniosku istniały okoliczności obligujące organ do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd nadmienił także, że budynek w którym skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, nie uzyskał pozytywnej opinii w zakresie przepisów przeciwpożarowych oraz budowlanych a ponadto została wydana decyzja Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L. z dnia [...] stycznia 2006 r., którą odmówiono skarżącej wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na budynek zamieszkania zbiorowego.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej, że organ w postępowaniu o wydanie zezwolenia winien wezwać stronę do złożenia szczegółowo wymienionych, wszystkich wymaganych dokumentów. Zarzuty te bowiem dotyczyły innego postępowania.

Za niezasadny został także uznany zarzut naruszenia przez organ przepisów 7 i 6 kpa przez nie uwzględnienie takich okoliczności jak: prowadzenie placówki od 1998 roku, sprawowanie opieki na podstawie zawartych umów nad kilkudziesięciu starszymi osobami, czy poniesienie nakładów na prowadzoną placówkę. Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej wprowadziła bowiem obowiązek uzyskania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku bez względu na okres prowadzonej wcześniej w tym zakresie działalności oraz poniesione nakłady. Z tego powodu Sąd stanął na stanowisku, że nie można było zarzucić organom, iż stosując obowiązujące prawo naruszyły art. 6 i 7 kpa. Wydając natomiast decyzję w sprawie wymierzenia kary pieniężnej - Sąd nadmienił - że Wojewoda L. dysponował szerokim materiałem dowodowym, potwierdzającym fakt prowadzenia przez skarżącą placówki bez zezwolenia, nie umożliwienie więc wypowiedzenia się stronie, co do zebranych dowodów przez organ odwoławczy, nie wpłynęło w żaden sposób na wynik postępowania.

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), skargę oddalił.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej B. Ł. - L., wskazując jako jej podstawy art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż wymierzenie kary pieniężnej nastąpiło w trakcie trwania postępowania w przedmiocie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki; a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy ustrojowej poprzez nieuwzględnienie, iż art. 10 § 1 k. p. a. ma zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym, zaś jego pominięcie uniemożliwia stronie ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenie nowych dowodów.

W skardze kasacyjnej w szczególności podkreślono, że prowadzona przez skarżącą placówka była przedmiotem kontroli w dniu [...] lipca 2005 r. tj. po upływie terminu przewidzianego w art. 153 ustawy o pomocy społecznej a przed datą wystąpienia przez B. Ł. - L. z wnioskiem o wydanie zezwolenia i skarżąca nie została wówczas ukarana karą pieniężną za prowadzenie placówki opiekuńczej bez zezwolenia a jedynie została pouczona o konieczności jego uzyskania.

Kara pieniężna została natomiast nałożona na stronę w trakcie toczącego się postępowania o zalegalizowanie prowadzonej działalności, co - zdaniem skarżącej - naruszało zasady kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 8 k.p.a.

Podkreślając niezagwarantowanie stronie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym na etapie postępowania odwoławczego ( art. 10 k.p.a.), skarżąca podniosła, że w dniu 6 października 2006 r. ( po wydaniu zaskarżonej decyzji ) uzyskała nową decyzję ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na całodobowy dom opieki. W tych warunkach - w jej ocenie - pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, uniemożliwił jej poinformowanie organu odwoławczego o fakcie, iż wystąpiła z tego rodzaju ponownym wnioskiem jak również wykazania na jakim pozostaje to postępowanie.

W piśmie z dnia 21 grudnia 2007 r., uzupełniającym skargę kasacyjną, podniesiono też, że w dniu [...] lipca 2007 r. Wojewoda L. udzielił skarżącej czasowego zezwolenia na prowadzenie przez skarżąca działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę dla 20 osób w podeszłym wieku - w terminie do dnia [...] i załączono doń decyzję Wojewody L. nr [...].

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W tym wypadku zatem, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącą podstaw kasacyjnych.

Zarzuty kasacyjne podniesione w niniejszej sprawie a dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów proceduralnych tj. art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez nieuwzględnienia naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. były niezasadne.

Cytowany wyżej przepis art. 130 ust. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, będący podstawą prawną nałożenia w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej, nie uzależnia nałożenia kary od wystąpienia innych jeszcze przesłanek, aniżeli prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym bez zezwolenia. Nałożenie zatem wspomnianej kary pieniężnej stanowiło przez organ realizację w/w przepisu i z tego powodu brak jest podstaw do czynienia organowi zarzutu, że wypełnił swój obowiązek. Brak jest również w istocie podstaw do żądania wyjaśnienia przyczyn tego rodzaju postępowania organu. Wojewoda L. w tym przypadku wywiązał się bowiem ze swoich kompetencji.

Prawdą jest, że wspomniana kara nie była na B. Ł. - L. nałożona wcześniej, choć były ku temu podstawy a organ poprzestał wówczas jedynie na pouczeniu skarżącej o konieczności uzyskania stosownego zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności opiekuńczej. Bezsporne jest jednak, że postępowanie o zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności przeciągało się na skutek braku zgromadzenia przez B. Ł.-L. wymaganej dokumentacji a w tym samym czasie skarżąca, nie tylko nie zaprzestała prowadzonej działalności, czy też jej nie ograniczyła, ale wręcz rozszerzyła ją, zwiększając ilość pensjonariuszy do liczby 35 osób, Powyższe skarżąca uczyniła będąc niezaprzeczalnie świadomą, że dla prowadzenia przedmiotowej działalności wymagane jest odpowiednie zezwolenie, którego ona nie posiadała a dopiero, o które ubiegała się i to - jak obrazuje powyższy fakt przebieg postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie dotychczasowej placówki - nie w pełni odpowiedzialnie.

W tych warunkach zatem realizacja przez organ jego kompetencji, dotyczących nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym bez zezwolenia, nie może być uznana za naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Wskazać też trzeba, że żaden z organów nie uniemożliwił skarżącej zgłaszania ewentualnych wniosków dowodowych a o fakcie, że akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej skarżąca została pisemnie przez Wojewodę L. poinformowana. Jeśli zatem chciała powiadomić organ odwoławczy, że wystąpiła z kolejnym wnioskiem o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, to nie było ku temu przeszkód. Na marginesie, należy nadmienić, że choć B. Ł.-L. podniosła w skardze kasacyjnej, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji taki wniosek złożyła a nie powiadomienie jej przez Ministra o planowanym wydaniu decyzji i niezakreślenie jej - stosownie do art. 10 k.p.a. - terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych, naruszyło jej prawa, to jednak nie przedstawiła ona ani Sądowi I instancji, ani Sądowi kasacyjnemu odpisu wspomnianego wniosku, ani też nie przedstawiła nowej decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w skardze kasacyjnej.

Wydanie w dniu [...] lipca 2007 r. decyzji zezwalającej B. Ł. - L. na czasowe prowadzenie placówki pozostaje bez wpływu na zapadle w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem fakt ten nie powoduje legalizacji prowadzenia domu opiekuńczego od samego początku a dotyczy jedynie okresu czasu dopiero od daty wydania decyzji zezwalającej. Podkreślić też trzeba, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. zezwala tylko na prowadzenie działalności polegającej na zapewnieniu opieki całodobowej jedynie dla 20 osób podeszłym wieku.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.