Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 9/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1pkt 1 lit. c, art. 153, art. 250
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 a, 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokat B.S. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB) z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o umorzeniu postępowania.

II. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

1. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 17/14 PINB zobowiązany został do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej S.K. w przedmiocie zmiany samowolnej sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...]. W sprawie tej legitymacja skargowa S.K. nie została zakwestionowana.

2. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. ([...]), PINB zawiadomił S.K. oraz G.D. i Z.D. o wszczęciu postępowania dotyczącego robót budowlanych zrealizowanych przez właścicieli działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na ich działce. Zakres robót będących przedmiotem tego postępowania określony został postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – jako obejmujący:

- prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką nr [...] S.K., polegające na:

1). przebudowie poddasza budynku mieszkalnego wraz ze wstawieniem dwóch okien dachowych, wychodzących bezpośrednio na działkę o nr [...],

2). remoncie dachu budynku gospodarczego, polegającym na wymianie i wzmocnieniu konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia z dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną,

3). wykonaniu instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego, wraz z montażem kotła w budynku gospodarczym.

Zakres postępowania i wykonanych robót budowlanych organ ustalił w oparciu o wyniki kontroli na działce nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i niedokończoną kontrolę na tej działce z dnia [...] września 2013 r. W postępowaniu tym organ przyznał skarżącej przymiot strony postępowania.

S.K. w reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania pismem z [...] maja 2014 r. zasygnalizowała organowi, że w toku dokonanych kontroli pominięto szereg innych samowolnie wykonanych prac budowlanych i montażowych.

3. W toku trwającego postępowania prowadzonego przez PINB pod nr [...], pismem z dnia [...] września 2014 r. ( data wpływu do organu 26 września ) S.K., powołując się na przepisy art. 61 i 61a § 1 Kpa, wystąpiła o "przedstawienie" czy organ prowadzi odrębne postępowanie w sprawie samowoli budowlanych zrealizowanych na działce nr [...], których skutki oddziaływają na jej działkę tj.:

- przekształcenia obiektu gospodarczego, przedwojennego budynku poinwentarskiego na dom mieszkalny ( który to obiekt nie został skontrolowany w dniu [...] września 2013 r.) ,

- wstawienia dwóch okien w ścianie tego budynku w odległości ok. metra od jej działki,

- nielegalnego wybudowania komina dymnego w budynku poinwentarskim, przekształconym na halę do produkcji, usług i handlu, a obecnie przerabianym na cele mieszkalne,

- dokonania podziału pierwotnego mieszkania poprzez likwidację korytarza, spiżarni oraz oddzielenia innych pokoi,

- montażu kominka w jednym z pokoi, który nie odpowiada parametrom w zakresie odpowiedniej kubatury i wentylacji.

Jednocześnie wniosła o załatwienie sprawy w prawem przewidzianej formie i w obowiązującym terminie lub wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolejnym pismem z [...] listopada 2014 r. wniosła o "wszczęcie postępowania w sprawie samowolnych zmian sposobu użytkowania budynków wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych na działce nr [...]" oraz "o przystąpienie do merytorycznego rozstrzygnięcia, którego tłem stało się postanowienie [...] z dnia [...] maja 2014 r."

Odpowiadając na ten wniosek skarżącej PINB, w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., udzielił jej jedynie informacji, iż prowadzi postępowanie [...], wskazał jego podstawę prawną i stan.

4. W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła skargę na bezczynność PINB. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., w sprawie II SAB/Go 18/15 WSA w Gorzowie Wlkp. zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] listopada 2014 r., w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku sądu. Sąd uznał, że w rozpoznaniu tych wniosków PINB pozostaje w bezczynności, gdyż nie budzi wątpliwości, iż podtrzymując pismem z [...] listopada, wniosek z [...] września 2014 r. skarżąca żądała nie tylko wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w toczącej się już sprawie, ale też wszczęcia nowego postępowania w zakresie opisanych samowolnych zmian sposobu użytkowania budynków na działce i wykonanych w nich robót budowlanych. WSA wskazał, że w odniesieniu do przedmiotu żądania zawartego w piśmie skarżącej z dnia [...] września 2014 r., organ powinien, po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] i dokonaniu wyczerpujących ustaleń faktycznych co do ewentualnych zmian sposobu użytkowania obiektów na tej działce czy wykonanych w nich robót budowlanych określić zakres przedmiotowy oraz podmiotowy postępowania i podjąć rozstrzygnięcie.

5. W związku ze zwrotem PINB w dniu 28 sierpnia 2015 r. akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Go 18/15 organ ten, zawiadomieniem z [...] września 2015 r., wyznaczył na dzień [...] października 2015 r. termin oględzin na działce [...] w :

- sprawie [...] tj. w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez właścicieli działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na ich działce przy granicy z działką nr [...],

- sprawie [...] tj. zgłoszonej przez S.K. pismami z dnia [...] września i [...] listopada 2014 r. w związku z wyrokiem w sprawie II SAB /Go 18/15.

Organ skonkretyzował w zawiadomieniu, że oględziny będą przeprowadzone na okoliczność ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych względem obiektów na działce [...] tj. znajdujących się na granicy z działką nr [...], w tym dokonania opisu czy doszło do zmiany sposobu użytkowania tych obiektów, a jeżeli tak to w jakiej części.

6. Pismem z dnia [...] października 2015 r. G. i Z.D. zakwestionowali posiadanie przez S.K. statusu strony postępowania w sprawach [...] i [...].

7. W zaplanowanym terminie PINB przeprowadził oględziny, których wynik utrwalony został protokołem. W protokole tym wskazano, że oględziny dokonane zostały na okoliczność pisma G. i Z.D. z [...] października 2015 r. w sprawie niedopuszczenia S.K. i jej pełnomocnika do udziału w oględzinach oraz zakwestionowania posiadania przez nią przymiotu strony w obu postępowaniach. Odnotowano w nim fakt powiadomienia pełnomocnika skarżącej - H.K. o treści pisma G. i Z.D. z dnia [...] października i jej oświadczenie, że nie będzie utrudniać prowadzenia oględzin.

Wskazano, że w toku oględzin dokonano zwymiarowania odległości (4,10 m) przewodu dymowego od ściany budynku (w którym zamontowano kocioł c.o.) znajdującego się wzdłuż działki nr [...] należącej do S.K.. Odnotowano oświadczenie Z.D., że komin do którego podłączony został kocioł c.o. znajdował się w obecnym miejscu "od zawsze" i nie był przedmiotem jakichkolwiek robót budowlanych, remont dachu na budynku mieszkalnym polegał wyłącznie na wymianie pokrycia dachowego bez ingerencji w jego konstrukcję. Stwierdzono, że dwa okna połaciowe pozostają przesłonięte i nie są używane.

Końcowo wskazano w protokole, iż na miejscu wykonano zdjęcia aparatem cyfrowym.

8. Pismem z dnia [...] października 2015 r. S.K. wezwała PINB do realizacji wskazań wynikających z wyroku Sądu w sprawie II SAB/Go 18/15. Zrzuciła m.in., że oględziny zostały przeprowadzone wadliwe nie obejmując robót wskazanych przez Sąd, zarzuciła, iż organ uznał za zasadne stanowisko inwestorów o nieposiadaniu przez skarżącą przymiotu strony, zaś oględziny, trwające ok. 20 min., przeprowadził faktycznie bez udziału pełnomocnika skarżącej, a to wobec sprzeciwu inwestorów dotyczącego jej wstępu na ich działkę.

Kolejnym pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżąca wezwała PINB do wykonania wskazań WSA zawartych w wyroku w sprawie II SAB/Go 17/14 w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie [...].

9. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r. PINB poinformował strony o zakończeniu postępowania w sprawie [...].

10. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej H.K. wniosła zastrzeżenia i uwagi do protokołu oględzin z dnia [...] października 2015 r. W odniesieniu do sprawy [...] zarzuciła, że PINB nie odnotował w protokole czynnego udziału w oględzinach syna inwestorów, okna połaciowe zostały jedynie przesłonięte dyktą, zaprzeczyła twierdzeniom inwestorów co do komina, czynności oględzin uznała za nierzetelne i zrealizowane z naruszeniem procedury. W szczególności zaś podniosła, że organ nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego do którego zobowiązany został wyrokiem w sprawie II SAB/Go 18/15, ograniczając się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oznaczonej jako [...].

11. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], PINB, powołując się na przepis art. 105 § 1 Kpa, "umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgłoszonej pismami S.K. z [...] września oraz [...] listopada 2014 r. w związku z wyrokiem znak: II SAB/Go 18/15 z dnia 2 lipca 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp."

W uzasadnieniu decyzji PINB opisał czynności podejmowane w stosunku do działki inwestorów poczynając od pisma skarżącej z dnia [...] września 2012 r., którym zwróciła się ona o interwencję organu nadzoru budowlanego z uwagi na trwające na sąsiedniej działce prace polegające na rozbiórce pokrycia dachu obiektu znajdującego się na granicy z jej nieruchomością, co zdaniem wnoszącej doprowadziło do szkód w jej własności, a ponadto poruszyła kwestię dostępu do przestrzeni między budynkami. Wskazał, że kolejnym pismem z [...] września 2012r. została zgłoszona samowolna zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...]. Do pisma tego dołączono mapę z wyjaśnieniem, że miejsce zaznaczone jako "Z" zostało przerobione na dom i mieszkanie z lokatorami. Miejsce oznaczone na mapie jako "X" było "dawniej mieszkaniem składającym się z dwóch izb: jednego pokoju i kuchni + korytarzyk z drzwiami wejściowymi od dworu". Ponadto w budynku gospodarczym ("Z2") została wmontowana kotłownia - spalarnia c.o., w której został wybudowany w taki sam samowolny sposób komin cieplarniany c.o. bez żadnej charakterystyki techniczno - użytkowej adaptacji obiektu, czyli sensu stricte dawnej pierwotnej obory; obecnie przerobionej na kotłownię - spalarnię c.o. w której spala się odpady z warsztatu samochodowego na którego działalność był przeznaczony budynek stodoły".

PINB opisał przeprowadzoną [...] kwietnia 2013 r. kontrolę na działce nr [...] na okoliczność wykonania robót budowlanych w budynkach znajdujących się przy granicy z działką nr [...]. W jej wyniku stwierdzono, że istniejący w tym miejscu ciąg zabudowań składa się z budynku o przeznaczeniu mieszkalnym (na długości 16,40 m), budynku gospodarczego na długości 5,90 m oraz kolejnych dwóch takich obiektów na długości 21,40 m oraz 7,30 m. Ustalono, że w budynku o długości 5,90 m w 2012 r. przeprowadzono wymianę pokrycia dachu wraz z wzmocnieniem jego konstrukcji oraz wymianą części obróbek blacharskich. Ponadto wewnątrz tego obiektu znajduje się kocioł c.o., od którego rozprowadzono instalację na potrzeby grzewcze części mieszkalnej.

Następnie [...] września 2013 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, z których - z powodu ich przerwania - nie został sporządzony protokół, a jedynie notatka służbowa, przesłana do wiadomości osobom zainteresowanym dnia 17 września 2013 r. z wyjaśnieniem, że zawiera ona najważniejsze spostrzeżenia poczynione w dniu [...] września 2013 r. i nie podlega ona uzupełnieniu lub sprostowaniu.

W dalszej kolejności PINB wskazał na zakres i przebieg postępowania w sprawie [...], wywołanego wyrokiem w sprawie II SAB/Go 17/14, treść podejmowanych w nim rozstrzygnięć oraz jego aktualny stan. Wskazał też na treść wyroku w sprawie II SAB/Go 18/15 oraz przedstawił czynności podjęte w sprawie [...] w tym i wynik oględzin z dnia [...] października 2015 r.

PINB wywiódł, że nie tylko w wyniku wskazanych czynności kontrolnych, ale w wyniku szeregu innych podejmowanych na przestrzeni szeregu lat w związku z kolejnymi skargami S.K. ustalił, iż w obrębie obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] przy granicy z działką skarżącej nr [...] popełnione zostały dwie samowole budowlane. Pierwsza dotyczyła nielegalnej zmiany sposobu użytkowania stodoły na magazyn części zamiennych. Postępowanie w tej sprawie ([...]) zakończone zostało w 2007 r. Po tej dacie wszczęte zostało postępowanie w sprawie [...], którym objęte zostały wszystkie roboty budowlane co do których stwierdzono brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie stwierdzono aby w ramach tych obiektów doszło do wykonania innego rodzaju robót. Tym samym całość rozstrzygnięcia powinna mieć miejsce w ramach postępowania [...] gdyż wydawanie nowego rozstrzygnięcia w tym samym zakresie nie jest możliwe. Zdaniem PINB, podejmowanie dalszych ustaleń w formie oględzin nie jest potrzebne bowiem stan obiektów jest znany organom nadzoru budowlanego od ponad 10 lat. Mnożenie kolejnych skarg nie może przymuszać organów nadzoru budowlanego do podejmowania czynności, które są bezcelowe.

Odnosząc się do zakresu robót wskazanych w piśmie skarżącej z [...] września 2014 r. stwierdził, iż w budynku gospodarczym istotnie przeprowadzono prace polegające na przebudowie z częściowym dostosowaniem do potrzeb mieszkalnych – wstawieniem dwóch okien, co objęte jest sprawą [...]. Bez znaczenia natomiast pozostaje wykonanie ścianek działowych wydzielających pokoje gdyż nie wymaga to zgłoszenia ani pozwolenia nadto organ miał zająć się sprawą robót budowlanych, a nie zmianą sposobu użytkowania. Sprawa "montażu kominka w jednym z pokoi" również jest nim objęta bowiem chodzi o montaż kotła c.o. w pomieszczeniu gospodarczym, które w żaden sposób nie jest pokojem mieszkalnym oraz o wykonanie instalacji grzewczej na potrzeby części użytkowanej jako mieszkalna. Zatem wszystkie roboty wykonane w warunkach samowoli są już przedmiotem orzekania organu.

Zdaniem PINB, w analizowanym stanie faktycznym zaistniały okoliczności do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa bowiem zakres orzekania w niniejszej sprawie jest tożsamy z innym prowadzonym już postępowaniem. W ocenie organu, na skutek orzeczenia sądu doszło do powielenia istniejących już akt sprawy oraz spowodowało konieczność wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, które merytorycznie nie wnosi nic do sprawy. W ocenie PINB, "sztuczny podział" tego samego przedmiotu postępowania nie służy przejrzystości i powoduje niezrozumienie zakresu orzekania nie tylko dla stron postępowania, ale też i innych organów lub sądów, które zmuszone są do wydania orzeczeń.

12. W odwołaniu od tej decyzji S.K. wniosła o jej uchylenie i przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie [...] i [...] oraz o wszczęcie z urzędu procedur w zakresie ustalenia funkcjonariuszy publicznych dopuszczających się niewykonywania obowiązków służbowych oraz łamanie prawa. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 85, art. 88, art. 79 § 2, 62 Kpa oraz art. 3 pkt 7, art. 5, art. 81c ust. 4, art. 90, art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jej zdaniem "z decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2015 r. w żaden sposób nie wynika właściwe rozstrzygnięcie, więc odwołanie w tym przedmiocie jest zasadne".

13. Na skutek odwołania S.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (powoływany jako: WINB) decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

14. W wyniku skargi S.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Go 218/16, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2016 r.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem WINB, iż rozstrzygnięcie PINB nie zostało jasno i precyzyjnie sformułowane, bowiem przedmiot umorzonego postępowania został określony poprzez odesłanie do pism skarżącej z [...] września i [...] listopada 2014 r., inicjujących postępowanie administracyjne. Zatem dla zrekonstruowania przedmiotu postępowania konieczne było sięgnięcie do uzasadnienia decyzji, wskazującego na treść tych pism zakreślających granice postępowania. Samo jednak wadliwe sformułowanie sentencji decyzji nie mogło stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji gdyż przedmiot postępowania w sposób oczywisty można bowiem zrekonstruować na podstawie pism skarżącej znajdujących się w aktach sprawy, powołanych w sentencji decyzji, których treść została przywołana w jej uzasadnieniu. Dla możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa konieczne jest wykazanie organowi I instancji nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy co najwyżej wykazał naruszenie powyższego przepisu art. 107 § 1 Kpa, nie wyjaśniając w żaden sposób, iż zachodzi jakakolwiek potrzeba dalszego wyjaśnienia sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, nie było przeszkód by organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia PINB w zakresie zasadności umorzenia postępowania ze względu na powoływaną tożsamość z innym prowadzonym już przez PINB postępowaniem. W konsekwencji Sąd uznał, iż organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję kasacyjną naruszając tym samym przepis art. 138 § 2 Kpa. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, uwzględniając ocenę prawną, rozstrzygnie czy PINB zasadnie umorzył postępowanie ze względu na powoływaną przez ten organ tożsamość spraw.

15. Ponownie rozpoznając sprawę WINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2015 r. Wskazał na normę art. 153 Ppsa, powodującą związanie dokonaną przez sąd oceną prawną i udzielonymi wskazaniami i omówił regulacje art. 105 Kpa w zakresie bezprzedmiotowości postępowania.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy WINB stwierdził, że podziela stanowisko PINB o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie dotyczącej zgłoszeń S.K. z dnia [...] września i [...] listopada 2014 r. dającej podstawy do jego umorzenia. Jego zdaniem, z akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie czynności wyjaśniających w sprawie żądań zawartych w pismach z [...] września 2014r. i [...] listopada 2014r., zasadnie ustalono, że jest już prowadzone postępowania administracyjne w sprawie tego zakresu robót tj. postępowanie "w sprawie [...]". Bez wątpienia zatem w sytuacji prowadzenia kolejnego postępowania w tym zakresie powstałaby tożsamość spraw, które PINB władny jest załatwić w trybie decyzji administracyjnej. Wskazał, że tożsamość spraw zachodzi w sytuacji tożsamości stron postępowania, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, natomiast wydanie dwóch decyzji, co do istoty sprawy skutkuje nieważnością drugiej z nich w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Za okoliczność bez znaczenia dla rozstrzygnięcia uznał fakt, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie określa w sposób prawidłowy przedmiotu sprawy.

III. W skardze na tę decyzję S.K., reprezentowana przez pełnomocnika córkę H.K., wniosła o stwierdzenie jej nieważności "w związku z budzącym wątpliwości jej sensem merytorycznym".

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 153 Ppsa oraz art. 7, 15, 62, 77, 127, 105, 107 , 138 § 1 pkt 1 Kpa.

W szerokich motywach skargi przedstawiła uzasadnienie dla stawianych zarzutów, w szczególności wadliwości przeprowadzonych oględzin. Zakwestionowała też jako niezgodne z art. 62 Kpa stanowisko WINB wyrażone - jej zdaniem - w zaskarżonej decyzji co do zasadności wspólnego rozstrzygnięcia w jednym postępowaniu obu prowadzonych spraw [...] i [...].

IV. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie oraz poinformował, że w stosunku do zaskarżonej decyzji wszczęte zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – w wyniku wniosku skarżącej – postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Przy piśmie z dnia [...] marca 2017r. WINB przekazał akta administracyjne sprawy.

V. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. GINB poinformował Sąd, że od jego decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] listopada 2016 r. nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

VI. Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz.1066 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej jako: Ppsa ) kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem ( legalności ).

W wyniku kontroli sądowadministracyjnej zaskarżona forma działania organu administracji publicznej (np. decyzja, postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy administracyjnej (tj. treść decyzji czy postanowienia), ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c Ppsa).

2. Przedmiotem zaskarżenia, a w konsekwencji i kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w postaci decyzji WINB z dnia [...] listopada 2016 r. wskazać w pierwszej kolejności należy, że uwarunkowania prawne w jakich orzekł Sąd.

Po pierwsze przeszkody procesowej dla rozpoznania skargi nie stanowił fakt prowadzenia przez GINB postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zakończyło się ono decyzją ostateczną przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, zaś decyzja WINB nadal pozostała w obrocie prawnym.

Istotnym też pozostaje, że zarówno WINB jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie rozstrzygały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład orzekający WSA w sprawie II SA/Go 218/16. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Analiza uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 218/16 wskazuje, iż WINB przy ponownym rozpoznaniu odwołania obligowany był uznać, iż wadliwie sformułowana sentencja decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r. nie może stanowić podstawy do jej uchylenia, a jego rzeczą pozostawało rozstrzygnięcie czy zachodziły podstawy do uznania bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na tożsamość spraw. W konsekwencji obligowany był do oceny czy PINB zasadnie orzekł o jego umorzeniu. Wskazując, iż w okolicznościach sprawy przedwczesne pozostawało wydanie decyzji kasacyjnej, Sąd tym samym nie wykluczył możliwości ponownego jej wydania gdyby wykazane zostało, że decyzja PINB podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przy czym należałoby wskazać, jakie okoliczności PINB powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy też mieć na względnie, że organy i Sąd, ponownie orzekający w sprawie, powinny mieć na względzie fakt prawomocności wyroku WSA w sprawie II SAB/Go 18/15. Wyrokiem tym WSA nakazał PINB załatwienie wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] września i [...] listopada 2015 r.,

3. Nie budzi wątpliwości, iż w sytuacji zgłoszenia przez dany podmiot żądania w sprawie w której postępowanie już się zakończyło decyzją ostateczną lub zostało wcześniej wszczęte i nadal się toczy, "nowe postępowanie" nie może ani być skutecznie wszczęte ani prowadzone, ani być zakończone decyzją ostateczną. Dotyczy to jednakże wyłącznie sytuacji tożsamości spraw "starej" (czyli już zakończonej lub wszczętej wcześniej i pozostającej nadal w toku) i sprawy "nowej". O ile kwestia tożsamości obu spraw jest oczywista i nie budzi wątpliwości organ powinien zakończyć nową sprawę postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Stanowi on podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuacje gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Analizowany przepis art. 61a § 1 Kpa stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( vide: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11 baza orzeczeń nsa). To samo dotyczy wcześniejszego pozostawania sprawy w toku.

Tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją lub pozostającej w toku. Zaistnienie sytuacji tożsamości spraw sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby ono zasadę trwałości decyzji administracyjnych i stanowiłoby przesłankę nieważnościową. W kontekście poczynionych rozważań podkreślić należy, że decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa ( vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA nr 1, poz. 47). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny lub toczy się wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne w tym samym przedmiocie z udziałem tych samych stron, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.

W sytuacji gdyby doszło do wszczęcia postępowanie w nowej sprawie, a kwestia tożsamości sprawy "nowej" - w całości lub w części - ze sprawą wszczętą wcześniej ujawniła się dopiero w toku postępowania ( np. w wyniku ustaleń organu, po sprecyzowaniu i procesowym zweryfikowaniu żądania podmiotu ubiegającego się przeprowadzenie "nowego" postępowania) obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa.

4. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie zrealizował wskazań WSA związanych z kwestią oceny wystąpienia sytuacji tożsamości spraw prowadzonych przez PINB pod sygnaturami [...] (sprawa wcześniejsza) i [...] (dotycząca wniosku z [...] września i [...] listopada 2015r.) i bezpodstawnie uznał, że jej zaistnienie uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. W istocie stanowisko WINB sprowadziło się do gołosłownego stwierdzenia, że w oparciu o akta administracyjne sprawy podziela stanowisko PINB o tożsamości obu postępowań.

5. W kontekście takiego sformułowania WINB stwierdzić należy, że lektura przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, w oparciu o które orzeka sąd ( art. 133 § 1 Ppsa ) nie pozwala na przyjęcie, że sprawa objęta wnioskiem z dnia [...] września i [...] listopada 2015 r. ( sprawa [...]) pozostaje w całości tożsama ze sprawą [...]. Analiza decyzji WINB prowadzi do wniosku, iż takie stanowisko wyraził on bez jakiejkolwiek uprzedniej analizy przedmiotu i zakresu obu postępowań, a tym samym bez weryfikacji stanowiska PINB.

Odnosząc się zaś do treści decyzji organu I instancji stwierdzić należy, iż nawet głębokie przekonanie PINB o znajomości przedmiotu obu postępowań i w konsekwencji tożsamości przedmiotowej obu spraw nie może zastąpić po pierwsze - obowiązku procesowego udokumentowania tego w aktach sprawy, po drugie - rzetelnego, popartego argumentacją odnoszącą się do materiału dowodowego – uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

6. Bez wątpienia zakres postępowania w sprawie wcześniejszej ([...]) został określony przez PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. w oparciu o wynik oględzin. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie [...] wyznacza zaś treść pisma skarżącej z dnia [...] września 2015 r. Zatem chcąc wykazać tożsamość przedmiotową obu spraw organy powinny "przypisać" poszczególne roboty budowlane objęte sprawą [...] robotom budowlanym wskazywanym przez skarżącą, wykazując ich tożsamość.

Środkiem mogącym służyć temu celowi (poza ewentualnym, uprzednim wezwaniem przez PINB S.K. do sprecyzowania co do zakresu lub skonkretyzowania co do obiektu - robót budowlanych wykonanych jej zdaniem bez pozwolenia lub zgłoszenia ) służyć powinna kontrola na działce inwestorów (przed wszczęciem postępowania) lub oględziny w trybie art. 79 Kpa w toku już wszczętego postępowania. Jak się wydaje taki cel przyświecał organowi I instancji przy wyznaczaniu oględzin w sprawie [...] na dzień [...] października 2015 r., przy jednoczesnym wyznaczeniu ich w tym samym terminie w sprawie [...]. Jednakże analiza treści przebiegu tych oględzin, udokumentowanego protokołem, prowadzi do wniosku, że ich cel w odniesieniu do sprawy [...] nie został zrealizowany. Zapisy protokołu nie zawierają ustaleń wskazujących na tożsamość ( w całości lub części ) przedmiotu postępowania w obu sprawach. Protokół stwierdza bowiem, że oględziny dokonane zostały na okoliczność pisma G. i Z.D. z [...] października 2015 r. w sprawie niedopuszczenia T.K. i jej pełnomocnika do udziału w oględzinach oraz zakwestionowania posiadania przez nią przymiotu strony w obu postępowaniach. Odnotowano w nim fakt powiadomienia pełnomocnika skarżącej – H.K. o treści pisma G. i Z.D.z dnia [...] października i jej oświadczenie, że nie będzie utrudniać prowadzenia oględzin.

W odniesieniu do robót budowlanych ustalono jedynie odległość przewodu dymowego od ściany budynku znajdującego się wzdłuż działki nr [...] należącej do S.K.. Odnotowano oświadczenie Z.D., iż nie był inwestorem komina oraz co do zakresu remontu dachu na budynku mieszkalnego (wymiana pokrycia dachowego bez ingerencji w jego konstrukcję). Stwierdzono, że dwa okna połaciowe pozostają przesłonięte i nie są używane. Końcowo wskazano w protokole, iż na miejscu wykonano zdjęcia aparatem cyfrowym.

Taka treść protokołu nie pozwala przyjąć, iż dokonano porównania i "utożsamienia" zakresu robót budowlanych objętych sprawą [...] i wnioskiem z [...] września 2014 r.

Z kolei analiza materiału zdjęciowego, zawartego na płycie CD dołączonej do protokołu oględzin z dnia [...] października 2015 r. wskazuje, iż obejmuje on 26 sztuk, nieopisanych w żaden sposób, zdjęć fotograficznych wykonanych dnia [...] października 2015 r. ( vide: wydruk zdjęć k. 75-102 akt sądowych ). Przy czym zauważyć należy, że są to zdjęcia identyczne – data wykonania [...] października 2015 r. - jak znajdujące się na płycie CD dołączonej do protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2013 r. ( vide: wydruk zdjęć k. 103 -129 akt sądowych ).

Tak więc materiał zdjęciowy także nie pozwala na przyjęcie za uprawnioną tezy o tożsamości spraw.

7. Treść wniosku S.K. [...] września 2014 r. wskazuje, iż przedmiotem żądania wszczęcia postępowania jest m.in. wstawienie dwóch okien w ścianie "tego budynku" w odległości ok. metra od jej działki przy czym chodzi - co wynika z kontekstu o budynek wskazany wcześniej czyli "obiekt gospodarczy, przedwojenny budynek poinwentarski przekształcony na dom mieszkalny ( który to obiekt nie został skontrolowany w dniu [...] września 2013 r.). Wniosek stwierdza jednoznacznie, iż żądanie dotyczy dwóch okien w ścianie budynku w odległości ok. metra od granicy z działką skarżącej.

Jak wynika z treści decyzji z [...] grudnia 2015 r. i notatki służbowej z [...] września 2013 r. z niedokończonych oględzin, budynek mieszkalny będący przedmiotem kontroli ma nie tylko dwa okna połaciowe w dachu jak i dwa okna w ścianie ( elewacji ) usytuowanej w odległości 62 cm od granicy z działką skarżącej. O ile postępowanie w sprawie [...] obejmuje kwestie robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch okien połaciowych w dachu budynku mieszkalnego, to już nie obejmuje ono kwestii okien w ścianie tego budynku, zwróconych w kierunku działki skarżącej i we wskazanej odległości.

Przytoczone okoliczności nie pozwalając zatem na przyjęcie, że w omówionym zakresie zachodzi tożsamość spraw.

8. W odniesieniu do żądania wszczęcia postępowania w zakresie "montażu kominka w jednym z pokoi, który nie odpowiada parametrom w zakresie odpowiedniej kubatury i wentylacji, to treść decyzji PINB wskazuje, iż organ - bez wezwania skarżącej o jakiekolwiek wyjaśnienia – utożsamił te roboty budowlane z montażem kotła c.o. w pomieszczeniu gospodarczym, które w żaden sposób nie jest pokojem mieszkalnym. W ten sposób arbitralnie założył, iż strona nie rozróżnia kominka od kotła c.o. i pomieszczenia gospodarczego od mieszkalnego ( pokoju ).

Nie można też mówić o wykazaniu tożsamości obu spraw w zakresie robót określonych we wniosku jako "wybudowanie komina dymnego w budynku poinwentarskim, przekształconym na halę do produkcji, usług i handlu, a obecnie przerabianym na cele mieszkalne". Ten zakres wniosku dotyczyć może ewentualnie rozbudowy obiektu budowlanego (bowiem chodzić może z zmianę gabarytów obiektu budowlanego dotychczas nie wyposażonego w komin ).Tymczasem postępowanie w sprawie [...] prowadzone jest w zakresie obejmującym wykonanie instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego, wraz z montażem kotła w budynku gospodarczym. Ten zakres wskazuje, że nie jest nim objęta ewentualna rozbudowa budynku przez dobudowę komina , a co najwyżej kwestia wykorzystania w ramach wykonanej samowolnie instalacji istniejącego legalnie komina.

9. W odniesieniu do robót nie wymagających dla ich realizacji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub w zakresie żądania wszczęcia postępowania, do zgłoszenia którego dany podmiot nie jest legitymowany z uwagi na brak interesu prawnego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzja o jego umorzeniu powinny zawierać uzasadnienie adekwatne do ustaleń organu w tej materii z powołaniem podstawy prawnej, co w niniejszej sprawie odnosić się może do pozostałych robót objętych wnioskiem ( dokonanie podziału pierwotnego mieszkania poprzez likwidację korytarza, spiżarni oraz oddzielenia innych pokoi dokonanie samowolnej zamiany sposobu u zbytkowania w sytuacji gdy wiązał się ona z wykonaniem reglamentowanych robót budowlanych ).

10. W ocenie Sądu, poczynione rozważania wskazują, iż organy nadzoru budowlanego, orzekające w kontrolowanej sprawie jak dotychczas nie wykazały zasadności tezy o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie [...] z uwagi na jego tożsamość ze sprawą [...].

Mając na uwadze, iż decyzje te podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 , 107 Kpa, a także art. 136 § 1 pkt 1 Kpa i art. 153 Ppsa ( w odniesieniu do WINB ) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa. Tym samym zasadne uznane zostały zarzuty skargi kwestionujące przebieg oględzin, ustalenia faktyczne organów oraz uzasadnienia podjętych decyzji. Niezasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 62 Kpa, którego postawienie spowodowane było niezrozumieniem przez stronę skarżącą stanowiska WINB. Brak było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych skargą decyzji. W myśl przepisu art. 134 § 1 Ppsa sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skargi także w zakresie treści oczekiwanego przez stronę rozstrzygnięcia , zaś stwierdzone uchybienia miały charakter procesowy, przy czym ich skala nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa.

11. Wobec uzyskania przez stronę skarżącą prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów i ustanowienie pełnomocnika w osobie adwokata Sąd nie orzekał o kosztach postępowania.

Natomiast w uwzględnieniu wniosku pełnomocnika skarżącej – adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, Sąd orzekł ( pkt II wyroku ) na podstawie art. 250 ppsa oraz § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz.U z 2016 r., poz. 1714 ).

12. Ponownie rozpoznając sprawę PINB zobowiązany będzie zmodyfikować przedmiot prowadzonego postępowania stosownie do stanowiska wyrażonego w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 218/16. Podporządkuje się ocenie prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oraz podejmie działania procesowe pozwalające w jednoznacznie ustalić czy i w jakim zakresie ( w całości lub w części ) zachodzi tożsamość sprawy [...] ze sprawą [...].