Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4032/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1063/16 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1063/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] maja 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 15 maja 2012 r. Spółka B (poprzednik prawny skarżącej) wystąpiła o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik BP ARiMR) odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. Uznał, że wnioskodawca nie spełnił warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.: dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania przedmiotowej płatności przez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Spółka B złożyła odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR.

W toku postępowania odwoławczego doszło do połączenia skarżącej i Spółki B przez przejęcie.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Wskazał, że w toku postępowania dokonano analizy treści umów 90 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jako wspólnik lub prezes zarządu występował P. M., stwierdzając, że są one powiązane ze sobą osobowo przez P. M., R. M. i D. M., gdzie osoby te mają wpływ na funkcjonowanie tych spółek bezpośrednio lub pośrednio. Ponadto P. M. prowadzi działalność pod firmą [...], będąc wykonawcą prac agrotechnicznych na działkach deklarowanych przez inne spółki, w tym na działkach skarżącej zgłoszonych do płatności w 2012 r. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że pomimo wezwania skarżąca nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny od P. M. podmiot. Brak było dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. W konsekwencji Dyrektor OR ARiMR uznał, że grunty rolne zgłoszone przez poprzednika prawnego skarżącej były de facto zarządzane przez P. M. Zdaniem organu, grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Wobec tego grunty zadeklarowane do płatności nie były w posiadaniu Spółki B, tylko w posiadaniu P. M. i stanowiły część jego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, P. M. w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności i uzyskania wyższych płatności, dokonał sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Tym samym stworzył sztuczne i pozorne warunki sprzeczne z celami danego działania. W takiej sytuacji Dyrektor OR ARiMR uznał, że przyznanie skarżącej wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR.

Wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 742/14) WSA uchylił decyzje organów obu instancji. Jednakże na skutek skargi kasacyjnej Dyrektora OR ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 11 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 751/15) uchylił wyrok WSA z 8 stycznia 2015 r. i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił krytycznego stanowiska WSA co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczności dotyczące posiadania przez skarżącą działek rolnych, w stosunku do których złożono wniosek o płatności. Wskazał, że powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności. Zdaniem NSA, informacje podane w decyzjach organów administracji, pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), niebudzące wątpliwości co do ich treści, a dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. NSA wskazał, że WSA powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące odmową przyznania płatności. Zgodnie z tym przepisem, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. WSA stwierdził, że wykładni tego przepisu dokonał TSUE w wyroku 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Zdaniem WSA, z wyroku tego wynika prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań UE przez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). WSA dodał, że dla dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta (tj. utworzonej spółki), ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

Zdaniem WSA, Dyrektor OR ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na to, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz, a została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych przez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

W ocenie WSA, organy obu instancji dokonały analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i zasadnie doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2012 r. spółka będąca poprzednikiem prawnym skarżącej nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczy m.in. fakt, że wspólnikami Spółki B. były Spółka C i skarżąca, których wspólnikami są P. M. i D. M. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...] oraz jest właścicielem K. S.A. Nadto P. M. i R. M. (pozostający wówczas w związku małżeńskim) posiadali odrębnie numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Utworzyli oni dodatkowo 10 spółek, których są jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również D. M. (syn R. i P. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jak osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z o.o., w których wraz z P. M. są jedynymi wspólnikami i 14 kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez te osoby w 2012 r.

W ocenie WSA, okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania działek deklarowanych do płatności. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Wobec tego WSA uznał, że organy prawidłowo oceniły, iż wystąpił również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Działalność skarżącej była w istocie prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym to ją obciążało ryzyko prowadzonej działalności. Zdaniem WSA, ustalony w sprawie mechanizm działania wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

WSA stwierdził przy tym, powołując się na § 2 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej jest powiązana z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, a więc jest zależna od wielkości gospodarstwa, przy czym mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty jest skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Zdaniem WSA, rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa. W konsekwencji WSA uznał, że ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności powoduje przyznanie płatności sprzecznie z celami wsparcia.

W konkluzji WSA uznał, że organy zasadnie wywiodły, iż skarżąca nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, natomiast to P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty, i to on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek oraz uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Jednocześnie skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

WSA nie uwzględnił wniosku skarżącej (zgłoszonego w piśmie z 26 stycznia 2017 r.) o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE. Uznał bowiem, że w sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez WSA, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

3) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie przez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa;

4) art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną wykładnię, a następnie przez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r., s. 1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95) przez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

6) art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009) przez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009;

7) art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L 321 z 1 grudnia 2008 r., s. 14; dalej: rozporządzenie nr 1166/2008) przez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego, gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia nr 73/2009;

8) § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego nieuprawnione zastosowanie;

9) art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

10) art. 153 ppsa w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 ppsa oraz art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej kpa), 75 kpa., 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa przez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez WSA tychże wadliwych ustaleń organu za własne;

2) art. 141 § 4 ppsa polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 ppsa polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 kpa przez niedostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7) art. 134 ppsa przez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko; tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa;

8) art. 80 kpa przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie;

9) art. 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich) przez przejście przez WSA do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia jej praw – wobec wyraźnie złożonego żądania – oraz przez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności, pomimo iż to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10) art.190 ppsa przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy, było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez WSA wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OR ARiMR (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jak pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 ppsa do czasu zakończenia sprawy karnej prowadzonej przeciwko P. M. i T. F. Sąd oddalił ten wniosek.

Pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wyjaśniając, że w skardze kasacyjnej wystąpiła oczywista omyłka pisarska i zamiast zarzutu naruszenia art. 153 ppsa powinien się tam znaleźć zarzut naruszenia art. 190 ppsa.

Natomiast pełnomocnik Dyrektora OR ARiMR (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 ppsa. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 751/15), uchylającym również kasacyjny wyrok WSA z 8 stycznia 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 742/14), wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie.

Wskazać należy, że ww. sprawie (sygn. akt II GSK 751/15), NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków dla uzyskania płatności, stwierdził m.in., że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści i dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. NSA uznał, że zarzut uczestniczenia przez skarżącą w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 ppsa przypomnieć należy, że zgodnie treścią tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego przez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3160/17, treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym wojewódzki sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 ppsa bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).

Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z art. 190 ppsa (a także odpowiednio z art. 153 ppsa w zw. z art. 193 ppsa) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 ppsa, gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 ppsa nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine ppsa. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13; z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3160/17).

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zasady stosowania art. 190 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej WSA w zaskarżanym wyroku zastosował się do wskazań i zaleceń wyroku NSA z 11 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 751/15). Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego zarzutu, mówiąc o naruszeniu art. 153 § 1 lub art. 190 ppsa powołuje natomiast wyroki, które dotyczą innych postępowań, toczących się w zbliżonych stanach faktycznych (orzeczenia te - powołano wyroki NSA z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 477/15 i 478/15 - odnoszą się do innych spółek, których dotyczy problem tworzenia sztucznych warunków w celu ominięcia przepisów dotyczących modulacji), co oczywiste wyroki te nie były wiążące w tej sprawie dla WSA. Trzeba zaznaczyć, że orzeczenia sądów służą rozstrzyganiu określonych - konkretnych spraw. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest bowiem z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyroki NSA: z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16; z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13). W tym miejscu należy dodatkowo zaznaczyć, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienia. Skoro w skardze kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 190 ppsa powołano orzeczenia dotyczące innych spraw, to przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie tak wskazane zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 174 i art. 176 ppsa.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II petitum skargi kasacyjnej, tj. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78, 80 kpa, starał się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie ppsa, zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie treści skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Próba pominięcia dyspozycji wskazanej wyżej normy nie może zasługiwać na uwzględnienie. Argumentacja zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z 11 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 751/15). Przyjęcie stanowiska skarżącej doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej we wspomnianym wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom, doszłoby do powtórnej kontroli spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

WSA, będąc związany wytycznymi ww. wyroku - w pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Następnie WSA zobowiązany był do przyjęcia, że brak było innego racjonalnego uzasadnienia dla powstania licznych spółek związanych pośrednio lub bezpośrednio z P. M., jak stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez Spółkę B (której następcą prawnym jest skarżąca) w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt II GSK 751/15) jednoznacznie przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez WSA ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 kpa.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 ppsa, określający wymagania, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził WSA, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się WSA, wydając zaskarżone orzeczenie.

Za niemogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 ppsa, przez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie grunty swojego gospodarstwa, bowiem skarżąca nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie. Wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej którego przepisu - § 1, czy też § 2 art. 134 ppsa - dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 ppsa). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 ppsa.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie rozwoju obszarów wiejskich strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3160/17).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 kpa, bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań kpa (por. wyroki NSA: z 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11; z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2859/17). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.

Twierdzenie skarżącej, mające uzasadniać zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA stwierdził jedynie, że analiza akt wskazuje na to, że ustalenia organu odnośnie do przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego ocena jest logiczna, nie przekraczająca granic wyznaczonych w art. 80 kpa.

Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do skarżącej o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że skarżąca prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. Z oceny organów (a ocena ta nie została zakwestionowana przez WSA), wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca zwracała się do organu o udzielenie informacji, bądź pouczeń.

WSA, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawarcia umowy spółki z o.o., porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny M., przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w sposób tabelaryczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez Spółkę B (poprzednika prawnego skarżącej) wskazują, że spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Skarżąca jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co pozwala przyjąć, że stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej.

Trafnie zauważył WSA, że skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w pełni trafnie przedstawione wyżej okoliczności uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Słusznie WSA podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej kwocie niż dopuszczalna i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem całego systemu wsparcia.

Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2859/17). WSA prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie skarżącej wnioskowanej pomocy byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia. Trafnie też wskazał na cele, które zostały określone w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne, stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Należy zwrócić uwagę, że prawodawca w § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określił, iż wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów wraz z określeniem przedziałów dotyczących powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Zgodnie z wolą prawodawcy, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych jest zatem skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2859/17).

Zatem nie ulega wątpliwości, że z powyższego uregulowania krajowego wynika, iż mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Tym samym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy rolnośrodowiskowej. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami omawianego wsparcia.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie - kwalifikowałyby się do znacząco niższej pomocy, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami.

Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Pierwsze cztery z nich dotyczą błędnej wykładni i zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że WSA w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie może budzić zastrzeżeń.

Odnośnie do zarzutów naruszenia pozostałych wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art. 2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 i § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy stwierdzić, że WSA nie dokonywał wykładni tych przepisów. Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzutów tych w ogóle nie uzasadnił, co uniemożliwia ich ocenę.

Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, przyjął również, że WSA słusznie uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie – w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze. Trafnie WSA wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora OR ARiMR 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.