Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 23/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 23 /06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr), Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta w B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 417/05 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 23/06

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 417/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Rady Miejskiej w B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 25 marca 2004 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) wezwał Radę Miasta B. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego M. M., w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, wobec naruszenia przez radnego zakazu zawartego w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.). Następnie Wojewoda ten zarządzeniem zastępczym z dnia 31 maja 2004 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego miasta B. – M. M. W uzasadnieniu podano, iż M. M. jest radnym Rady Miasta B. i pełni funkcję Prezesa [...] Spółdzielni Spożywców "S.". Spółdzielnia ta prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy B., gdyż jest dzierżawcę dwóch działek stanowiących własność gminy tj. część działki nr 75/12, obręb 4, o powierzchni 67 m2, na której jest prowadzony bar "R." oraz część działki nr 83/6, obręb 4, o powierzchni 12 m2, na której zlokalizowany jest kiosk handlowy. Wskazano, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skoro radny będący Prezesem [...] Spółdzielni Spożywców "S." zarządza działalnością gospodarczą tej Spółdzielni, która wykorzystuje w swej działalności mienie komunalne gminy miejskiej B., to narusza on zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono, iż stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw, w takim przypadku wygaśnięcie mandatu radnego winno nastąpić poprzez stwierdzenie tego faktu w drodze uchwały podjętej przez radę. Ponieważ Rada Miejska w B. nie podjęłą takiej uchwały, Wojewoda po bezskutecznym wezwaniu Rady do jej podjęcia, zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego M. M.

Na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do Sądu złożył Przewodniczący Rady Miejskiej w B., działający z jej upoważnienia, wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego. Skarżący podniósł, iż stosownie do art. 24f ust. 1 o samorządzie gminnym wprowadzony został zakaz działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Oznacza to, że powyższy zakaz nie dotyczy działalności gospodarczej w ogóle, a jedynie precyzuje, że dotyczy on jedynie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Pełnienie funkcji Prezesa [...] Spółdzielni Spożywców "S." nie wypełnia dyspozycji cytowanego przepisu. Zakaz wynikający z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje spółdzielni. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego zakazu dla radnych, zakaz pełnienia funkcji w spółdzielniach byłby wymieniony również w ustawie o samorządzie gminnym.

Na rozprawie w dniu 2 września 2004 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał w całości skargę, podnosząc nową okoliczność, iż skarga została wniesiona przez nieuprawniony do tego podmiot, gdyż skargę złożył Przewodniczący Rady Miasta B., zaś winna ona być złożona przez wójta.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2004 r. skarga Gminy Miejskiej B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2004 r. została odrzucona, z uwagi na brak upoważnienia dla przewodniczącego rady do jej wniesienia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika Rady Miasta B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2005r. sygn. akt II OSK 49/04 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 399/04 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, iż udzielone w uchwale rady gminy upoważnienie jej przewodniczącemu do wniesienia skargi stanowi sui generis pełnomocnictwo, zaś brak takiego upoważnienia do podpisania skargi w uchwale rady gminy może być potraktowany jedynie jako usuwalny brak formalny.

Zarządzeniem Sądu z dnia 24 czerwca 2005 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do przedstawienia uchwały Rady Miasta B. upoważniającej jej Przewodniczącego do podpisania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2004 r.

W dniu 1 lipca 2005r. pełnomocnik skarżącego przedłożył uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2005 r. zawierająca upoważnienie dla Przewodniczącego rady do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę podniósł, iż pojecie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu powołanego art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest bardzo szerokie i odnosi się nie tylko do prowadzenia jej samodzielnie przez radnego lub z innymi osobami, ale także do zarządzania taką działalnością. Skarżąca nie dostrzegła brzmienia drugiej części art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które pozostaje w ścisłym związku z pierwszą częścią tej normy prawa. W ocenie Sądu pełnienie funkcji prezesa jednoosobowego zarządu Spółdzielni mieści się w pojęciu zarządzania taką działalnością gospodarczą. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. nr 188 poz. 1848) działalnością spółdzielni kieruje zarząd. W jego skład wchodzi prezes i członkowie zarządu, bądź też tylko prezes w przypadku zarządu jednoosobowego. Nie sposób podzielić poglądu zawartego w skardze, iż tylko w przypadku wykonywania działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat istnieje obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, bowiem nie ulega żadnej wątpliwości Sądu, iż obowiązek taki istnieje również w stosunku do osoby, która taką działalnością zarządza. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze głównym celem spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej w interesie swoich członków. Zatem niewątpliwie zawarcie przez Spółdzielnię umów dzierżawy części działek 83/6, obręb 4 i nr 75/12 obręb 4 spełnia przesłankę prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie można podzielić argumentu skarżącej, iż skoro przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie dotyczą radnych, a zawierają przepis art. 4 pkt 3 wprowadzający zakaz pełnienia funkcji członków zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, to oznacza, iż wolą ustawodawcy nie było wprowadzenie takiego ograniczenia do ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie jest wadliwe, gdyż wola ustawodawcy wynika z ustawy o samorządzie gminnym, której art. 24f ust. 1 zawiera regulację pełniejszą, niż wskazana przez skarżącą, ustawa, wprowadzając ograniczenie wynikające już z samego faktu zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy, w której sprawują mandat. Zarządzanie w tym wypadku należy rozumieć jako kierowanie, czyli wiążące wpływanie na prowadzoną działalność gospodarczą, a takim kierowaniem jest niewątpliwie w przypadku spółdzielni pełnienie w niej funkcji prezesa. Stosownie do art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym radny, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku powoduje wygaśnięcie mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 1 art. 24f mandat radnego wygasa z mocy ustawy. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez radę gminy ma, więc charakter deklaratoryjny. Jeżeli organ gminy takiej uchwały nie podejmie, wojewoda wzywa go do podjęcia w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu wydaje zarządzenie zastępcze, powiadamiając uprzednio ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro radny nie zrezygnował z prowadzenia tej działalności, a Rada Miejska w B. nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu radnego, niezbędnym było wydanie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego zarządzenia zastępczego.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta B. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej – p.p.s.a. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Rady Miasta art. 24f ust. 1 wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Zakaz ten nie dotyczy działalności gospodarczej w ogóle, a precyzuje go tylko w stosunku do działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jest naruszony wówczas, gdy radny bezpośrednio wykorzystuje mienie komunalne, a więc gdy ma prawo do władania tym mieniem na podstawie tytułu prawnego (np. najmu, dzierżawy). W powyższej sprawie dzierżawcą działek jest Spółdzielnia [...]"S." i to ona prowadzi działalność gospodarczą, a więc mienie komunalne nie służy bezpośrednio działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. W prowadzonym postępowaniu zarówno przed organem nadzoru jak i Sądem I instancji nie wyjaśniano kto faktycznie i bezpośrednio prowadzi działalność gospodarczą na przedmiotowych działkach, które są poddzierżawiane innym podmiotom gospodarczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu nie jest trafny. Przepis ten stanowi, iż "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". W skardze kasacyjnej wywodzi się, że przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania bowiem dotyczy on jedynie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Stanowisko to jest chybione, pomija bowiem całkowicie część tego przepisu rozpoczynająca się od zwrotu "a także zarządzać taką działalnością". Nie może ulegać żadnej wątpliwości, iż radny M. M. jest prezesem [...] Spółdzielni Spożywców "S.", która prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta B., w postaci dwóch wydzierżawionych jej działek stanowiących własność tego Miasta. Podniesiona w skardze okoliczność, iż działki te Spółdzielnia poddzierżawia nie może mieć żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Nie można dokonać takiej wykładni pojęcia "zarządzanie działalnością gospodarczą", przy której pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni nie obejmowałoby czynności polegających na ‘zarządzaniu działalnością gospodarczą tej spółdzielni.

Skoro radny Miasta B. będący Prezesem [...] Spółdzielni Spożywców "S." nie zaprzestał prowadzenia takiej działalności – pełnienia funkcji Prezesa zastosowanie w sprawie winien mieć przepis art. 190 ust. 5 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborczą do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. nr 95 poz. 602 z późn. zm.). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U nr 214, poz. 1806 ze zm.) ma charakter przepisu stwarzających dla radnych wybranych w wyborach samorządowych z 27 października 2002 r. pewien przywilej w postaci dłuższego terminu, w jakim mogą podjąć decyzję czy rezygnują z mandatu czy też zaprzestają prowadzenia działalności gospodarczej wymienionej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem stwarzał im możliwość podjęcia decyzji w tym zakresie w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to jest w terminie do dnia 1 kwietnia 2003 r., podczas, gdy z art. 190 ust. 5 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborczą do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. nr 95 poz. 602 z późn. zm.) wynika, że termin taki wynosi 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania. Nie można temu przepisowi, jako przepisowi o charakterze przejściowym i incydentalnym, przyznawać szerszego znaczenia, w szczególności zaś znaczenia samodzielnej podstawy prawnej do orzekania przez właściwą radę czy sejmik o konsekwencjach nie zaprzestania działalności wymienionej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Jak wyżej stwierdzono, powołany przepis art. 9 wymienionej ustawy stanowi jedynie określenie terminu, w którym radny może podjąć decyzję czy rezygnuje z mandatu czy też z prowadzenia określonej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej. Jeżeli tego nie uczyni zastosowania musi mieć w sprawie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ustęp 6 tego artykułu w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym... musi być odczytywany w ten sposób, że jeżeli radny w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach z 27 października 2002 r., w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym nie zrezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, albo nie zrzeknie się mandatu, rada w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie tego mandatu. Jeżeli tego nie uczyni, wtedy wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest obowiązany wydać zarządzenie zastępcze. Tak więc uprawnienie Wojewody do wydania w rozpoznawanej sprawie zarządzenia zastępczego wynikało z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw.

Radni wybrani w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. doskonale wiedzieli o istniejących ograniczeniach w zakresie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2003 r., a więc ponad 2 miesiące po wyborach wprowadzono surowsze rozwiązania w tym zakresie wprowadzające m.in. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w niczym nie narusza praw owych radnych. Gdyby o takich ograniczeniach wiedzieli, musieliby przed wyborami rozstrzygnąć, czy będą kandydowali, a w przypadku wyboru zrezygnują z działalności czy też nie zdecydują się na kandydowanie. Wejście w życie przepisów ograniczających ową działalność gospodarcza radnych, łącznie z przewidzeniem dla ostatecznej decyzji o rezygnacji z działalności lub zrzeczenia się mandatu 3 miesięcznego terminu liczonego od dnia wejścia w życie ustawy, nie narusza ich praw. Przewidziano dla nich - przedłużony termin, w który mogą taką decyzje podjąć.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.