Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 381/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust.1, art. 271 ust. 1 pkt1, art. 271 ust. 2, art. 274, art. 277 ust. 1 i 2, art. 561
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1 art.9
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
article: par. 2, par.3, par. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 par. 3, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. w K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] lutego 2020r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w G.") na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.w.") ustaliło, w formie informacji rocznej, Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") za okres [...] stycznia 2020 r. - [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych.

2. W dniu [...] marca 2020., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 P.w., Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Podniosła, że w przedstawionej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 P.w. ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną, tj. nie uwzględniono stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jak wynika z pisma ustalającego opłaty za usługi wodne nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. właściwy organ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] nie uwzględnił ww. proporcji przy obliczeniu opłaty za usługi wodne.

3. PGWWP Zarząd Zlewni w G. nie uznało reklamacji Skarżącej. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 P.w. oraz art. 104 K.p.a. Organ określił Skarżącej za okres od [...] stycznia 2020 r. - [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN, za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu Organ podniósł, że opłata została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w., na mocy którego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Organ wskazał, że Skarżąca korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, znak: [...] z dnia [...] października 2006 r.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2021 r., jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą:

1). za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę z 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,000833 m3/s.

Odnosząc się do zastrzeżeń Skarżącej co do sposobu realizacji dyspozycji art. 271 ust. 2 P.w. Organ uwypuklił, że ustalenie opłaty z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych nie oznacza, że w obliczeniach wysokości tej opłaty, uwzględnia się wartość tego stosunku jako samodzielną zmienną, co mogłaby sugerować literalna wykładnia tego przepisu. Zdaniem Organu uwzględnienie tego stosunku następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej (określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne) i zastosowanie tej stawki do obliczeń. Taki wniosek, w ocenie Organu, wynika z regulacji art. 274 pkt 1 lit a P.w., który wskazuje górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej oraz z będącego konsekwencją tej regulacji § 2 powyższego rozporządzenia, który określa konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej.

Organ wskazał, że w przepisie art. 274 pkt 1 P.w. podano trzy maksymalne poziomy na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%).

Natomiast w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, określono już trzy konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%). Przy czym zgodnie z przepisem § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia do dostępnych zasobów wód podziemnych.

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 271 ust. 2 P.w. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 2 P.w. przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za pobraną wodę podziemną należy uwzględnić stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, a tego Organ nie uwzględnił przy obliczaniu opłaty za usługi wodne.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazała, że naliczenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych w G. jest nieprawidłowe. Oprócz tego, że naliczenie opłat jest nieprawidłowe to decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego nie dotyczy Skarżącej tylko Gminy K. .

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej przywoływana jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, z którego wynika, że Organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 ust. 2 P.w.

7. Na wstępie rozważań należy nakreślić ramy prawne sprawy. Wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 P.w.). W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 P.w., przy czym w obowiązującym stanie prawnym norma ta rozpoczyna się od pkt 2 i odnosi się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (pkt 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód – wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (pkt 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, etc. (pkt 11).

Delegację ustawową do wydania rozporządzenia zawiera art. 277 P.w., zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ust. 1).

Ust. 2 art. 277 P.w. stanowi z kolei, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1: uwzględnia (pkt 1):

a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska,

b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska,

c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior,

d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych,

e) potrzebę retencjonowania wody,

f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny;

2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od:

a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków,

b) rodzaju ścieków,

c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia,

d) części obszaru państwa.

8. Z niebudzącego wątpliwości brzmienia powyżej przytoczonych przepisów wynika, co ma znaczenie w tej sprawie, że norma art. 274 P.w., która następnie stała się elementem dyspozycji art. 277 P.w. (delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310), nie określa górnych stawek za pobór wód w formie opłaty stałej. A skoro ich nie określa, to delimitacja rozporządzenia wydanego na podstawie art. 277 P.w. to ograniczenie musi uwzględniać. Innymi słowy, rozporządzenie wydane w wyniku realizacji delegacji ustawowej z art. 277 P.w., z uwagi na powyższe, nie może określać stawek za pobór wód w formie opłaty stałej, a jeśli określa, to obowiązywać one mogą dopiero od 1 stycznia 2022 r.; dyspozycja delegacji ustawowej wyraźnie precyzuje jej przedmiot, którym są jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ten ostatni nie ma w sprawie zastosowania).

Stąd, wobec takiego brzmienia przepisów ustawowych, za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez prawodawcę wykonawczego, że regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), które określają jednostkowe stawki za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych - § 2, § 3 –, będą obowiązywały dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r.

9. Z dniem bowiem 1 stycznia 2022 r. norma art. 274 P.w. ulegnie zmianie poprzez dodanie pkt 1 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310), który będzie określał górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych, wód powierzchniowych oraz za pobór wód do celów wytwarzania energii.

Przepis ten będzie brzmiał następująco: Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: 1) za pobór wód w formie opłaty stałej:

a) za pobór:

- wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych,

- wód podziemnych - 1000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych,

- wód podziemnych - 2000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych,

Szczególnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że norma wprawdzie uchwalona, ale która nie weszła jeszcze w życie, prawem nie jest. Stąd też regulacje przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) dopiero z dniem wejścia w życie zmienionej normy art. 274, poprzez dodanie pkt 1, odnoszącego się do określenia jednostkowych stawek za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, dopiero z tym dniem będzie można uznać za obowiązujące. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie ma charakteru samoistnego, zaś jego byt w sposób bezwzględny jest związany z ustawą, która zawierać powinna upoważnienie ustawowe do jego wydania wskazujące na przedmiot regulacji, podmiot uprawniony oraz treść materii poddanej regulacji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, konsekwencja nieobowiązywania normy art. 274 pkt 1 rozciąga się także na § 15 rozporządzenia, który również dotyczy jednostkowych stawek za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej.

10. Powyższa argumentacja w zasadzie wyczerpuje powody, dla których zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego jako wydana na podstawie przepisów rozporządzenia niezgodnych z ustawą w obecnym jej brzmieniu, jednak osobną do omówienia kwestią, w ocenie Sądu także istotną, pozostaje zagadnienie zgodności § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek z art. 271 ust. 2 P.w., także w sytuacji gdyby dyspozycja normy art. 274 pkt 1 P.w. obowiązywała.

W myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W tym miejscu, przypominając treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia (art. 277 P.w. ust. 1), zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 (...), uwzględniając czynniki, o których mowa w art. 277 ust. 2 P.w., jak np. wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska (pkt 1 lit. a)), wskazać trzeba, że o ile § 2 rozporządzenia te czynniki uwzględnia, to kwestionowany § 15, wskazuje arbitralnie na stawki, bez uwzględnienia np. wielkości zasobów wodnych, o których mowa w art. 277 ust. 2 P.w., a które mają bezpośredni wpływ na określenie opłaty i w konsekwencji - proporcji, o której mowa w art. 271 ust. 2 P.w. W ocenie Sądu zatem § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie może mieć zastosowania jako podstawa ustalenia opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej. Nie można bowiem uznać, że art. 277 P.w. dawał podstawę do wyróżnienia "jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej", o których mowa w § 15 rozporządzenia w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, zawartych w szczegółowych wytycznych co do treści rozporządzenia (art. 277 ust. 2 P.w.)

Wychodząc poza ten zakres upoważnienia ustawowego przepis § 15 rozporządzenia został wydany bez ustawowej podstawy prawnej. Prawidłowo więc ustalając wysokość opłaty stałej, Organy w ogóle nie powinny uwzględniać § 15 rozporządzenia jako przepisu wydanego bez upoważnienia ustawowego.

Dla przypomnienia warto wskazać, że zgodnie z hierarchiczną konstrukcją polskiego systemu prawa uwidocznioną w Konstytucji RP, akty o charakterze podustawowym wiąże zasada m.in. pierwszeństwa i prymatu ustawy, co z kolei oznacza, że w wyniku zastosowania norm podrzędnych i kolizji z normą ustawową pierwszeństwo przydać należy ustawie.

11. Sądy administracyjne wielokrotnie już w swoich orzeczeniach wydawanych na tle sporów w zakresie określenia opłaty stałej za pobór wód podkreślały, że regulacji zawartej w art. 271 ust. 2 P.w. in fine nie można pomijać. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że określanie wysokości opłaty ma zawierać proporcję (stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych), to rolą Organu jest odzwierciedlenie tej proporcji w treści decyzji. Nie jest winą Organu, że w przepisach wykonawczych wciąż jest brak realizacji ustawowych wymagań, wynikających tak z brzmienia art. 271 ust. 2 P.w., jak i 277 P.w. Fakt wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 P.w. dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r. także determinuje możliwości Organów w zakresie określania opłaty stałej za pobór wód. Sąd jednak podkreśla stanowczo, że nie jest ani rolą sądu ani rolą Organów wyręczanie prawodawcy w realizacji jego kompetencji.

12. Podsumowując, poza argumentacją zawartą powyżej, w zakresie nieobowiązywania przepisów wykonawczych dotyczących opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej (w tym § 15 rozporządzenia), do czasu wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 P.w., nie można odczytywać art. 277 ust. 1 w taki sposób, że Rada Ministrów była na jego podstawie uprawniona do określenia jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 277 ust. 2.

Powyższego nie zmienia także okoliczność, że w art. 561 ustawy Prawo wodne określone zostały górne stawki jednostkowe opłat za pobór wód w formie opłaty stałej, które w wypadku wód podziemnych wynoszą 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody, które to stawki mają obowiązywać do dnia 31 grudnia 2021 r. W żadnym razie, z przepisu tego nie wynika bowiem, że do wskazanej wyżej daty stosowane miałyby być w każdym wypadku właśnie tak określone górne stawki. Co więcej w dalszym ciągu obowiązuje przepis art. 271 ust. 2 ww. ustawy, wskazujący na konieczność uwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych - stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Zaznaczyć przy tym należy, że art. 277 ust. 1 ustawy Prawo wodne, na podstawie którego wydano rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r., stanowi podstawę do określenia jednostkowych stawek opłat, o których mowa wyłącznie w art. 274 oraz 275 ust. 20 – 24 tej ustawy. Nie wymieniono w tym uregulowaniu, żadnych innych przepisów, w szczególności nie ma w nim mowy o stawkach opłat określonych w art. 561 ww. ustawy.

W konsekwencji Organ administracji wodnej, nie wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, naruszył art. 271 ust. 2 P.w., co doprowadziło Sąd do przekonania o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

13. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy.