Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1068/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15, 26, 27
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1679/12 w sprawie ze skargi K.R. i J.R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1679/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.R. i J.R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I), określił, ze zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] nałożono na K.R. i J.R. obowiązek rozbiórki warsztatu masarskiego o wymiarach w rzucie 8,68 m x 4,0 m, dobudowanego do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższy obowiązek nie został dobrowolnie wykonany przez zobowiązanych, w związku z czym organ wszczął postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] nałożono na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł. Mimo zastosowania środka egzekucyjnego zobowiązani obowiązku nie wykonali.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 2a, art. 127, art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), postanowił, że obowiązek określony w tytule wykonawczym, a polegający na rozbiórce warsztatu masarskiego, zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanych K.R. i J.R. na ich koszt i niebezpieczeństwo, przez A.. Z uwagi na fakt, że odpis tytułu wykonawczego został zobowiązanym doręczony przed zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, organ I instancji stwierdził, iż nie zachodzi konieczność ponownego jego doręczania wraz z postanowieniem, co wynika z art. 32 u.p.e.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K.R. i J.R. argumentując, że decyzja nie mogła dotyczyć warsztatu masarskiego, gdyż przedmiotowy obiekt jest odremontowaną starą szopą. Z uwagi na zagrzybienie drewnianej szopy rozebrali ją i wybudowali szopę z pustaka i cegły. Wskazali, że nałożoną grzywnę sąd umorzył uwagi na brak jakichkolwiek ich dochodów. Podkreślili, że nie zgadzają się na rozbiórkę, a przedmiotowe pomieszczenie zajmuje ich córka z dwójką dzieci.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) – zwanej dalej: u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Organ wskazał, że wykonanie zastępcze jest wymienione w art. 1a pkt 12 lit b tiret drugie u.p.e.a. jako środek egzekucyjny stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Właśnie tego typu obowiązek jest egzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...]. W postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie powyższego tytułu wykonawczego egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 2003 r. o nakazie rozbiórki warsztatu masarskiego.

W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że na zobowiązanych ciąży obowiązek rozbiórki, nakazany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...]. W celu doprowadzenia do jego wykonania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach wszczął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanych, wystawiając w dniu [...] sierpnia 2004 r. tytuł wykonawczy. W toku tego postępowania zastosowano wobec zobowiązanych środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak zobowiązani nadal nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki.

Organ podniósł, że w postanowieniu organu I instancji nie wezwano zobowiązanych do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Wyjaśnił, że w toku postępowania egzekucyjnego organ stosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak grzywna ta – w wysokości 4000 zł, nie została wyegzekwowana. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Gorlicach umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. znak: [...], uzasadniając to faktem, iż w wyniku dalszego prowadzenia egzekucji nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach trzykrotnie zwracał się do Sądu Rejonowego w Gorlicach z wnioskiem o wyjawienie majątku K.R. i J.R., lecz nie ujawniono żadnego majątku zobowiązanych (ruchomości), z którego możliwa byłaby egzekucja grzywny w celu przymuszenia. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, wzywanie zobowiązanych o zaliczkę na koszty wykonania zastępczego byłoby niecelowe.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu, organ II instancji podniósł, że w rzeczywistości zmierzają one do kwestionowania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 2003 r. W niniejszym postępowaniu zagadnienie to pozostaje poza zakresem kontroli. Bez znaczenia jest również powoływany fakt zamieszkiwania w budynku córki z dziećmi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2012 r. wnieśli K.R. i J.R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez zakwalifikowanie budynku mieszkalnego jako warsztatu masarskiego, gdy od 1995 r. budynek był remontowany na cele mieszkalne córki i jej dzieci i ma on wyłącznie charakter mieszkalny. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że po upływie 9 lat od wydania decyzji brak jest możliwości zastosowania procedur egzekucyjnych ze względu na "dobro dzieci i rodziny ich córki".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.

Sąd przypomniał, że postępowanie egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie zainicjował z urzędu wierzyciel, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach – który był jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawiając tytuł wykonawczy w dniu [...] sierpnia 2004 r. znak: [...]. Powyższy tytuł wykonawczy dotyczył obowiązku nałożonego na K.R. i J.R. decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...], nakazującego rozbiórkę warsztatu masarskiego.

Sąd zwrócił uwagę, że tytuł wykonawczy stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji i podlega wystawieniu przez wierzyciela zgodnie z treścią art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.

Sąd uznał, że tytuł wykonawczy wystawiony w przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach w dniu [...] sierpnia 2004 r. znak [...] nie został wystawiony na druku i w formie wymaganej w obowiązującym na dzień jego wydania rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 137, poz. 1541 ze zm.), w którym wskazano w załącznikach nr 24 i 25 obowiązujące wzory tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oznaczone jako Tyt 3 i Tyt 3A.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nawet jeżeli w tytule wykonawczym wystawionym w innej formie niż wymagana, tj. z pominięciem druku Tyt 3 lub Tyt 3A, znalazły się wszystkie elementy wymagane w tytule wykonawczym wymienione w przepisie art. 27 u.p.e.a – nie jest to wystarczające dla uznania, iż tytuł wykonawczy został wystawiony w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy. Sąd uznał, że powyższy błąd wymaga, aby w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny, ponownie wszczynając postępowanie egzekucyjne, poprawnie wystawił tytuł egzekucyjny z zastosowaniem wzorów wskazanych w ww. rozporządzeniu. Mając na względzie także zasadę legalizmu z art. 6 k.p.a., w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie mogą się utrzymać i podlegają uchyleniu. Nadto Sąd stwierdził, że w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy brak upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, ale z treści nieprawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego wynika, że upomnienie takie zostało doręczone, choć podana data zawiera omyłkę (przedmiotowe upomnienie prawdopodobnie zostało doręczone w dniu 17 listopada 2003 r. a nie 17 listopada 2004 r.).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie dotyczą postępowania egzekucyjnego, ale polegają na kwestionowaniu zasadności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 2003 r. nakazującej rozbiórkę dobudowanego nielegalnie do budynku mieszkalnego sytuowanego na działce nr [...] w [...] zakładu masarskiego. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma bowiem możliwości kwestionowania decyzji podlegającej egzekucji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ zaskarżył wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. prawa materialnego – art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że z przepisów tych wynika obowiązek wystawiania tytułu wykonawczego na wzorach wskazanych w załącznikach nr 24 i 25 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), podczas gdy z przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. wynika jedynie, że egzekucję administracyjną wszczyna się na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego "według" ustalonego wzoru; nie wynika natomiast wyraźny nakaz, aby tytuły wykonawcze wystawiane były wyłącznie na wzorze określonym w załącznikach do wyżej wymienionego rozporządzenia,

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18 w związku z art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 6 k.p.a., w związku z brakiem wystawienia tytułu wykonawczego na druku określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., podczas gdy z przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. wynika jedynie, że egzekucję administracyjną wszczyna się na podstawie tytułu wykonawczego, sporządzonego "według" ustalonego wzoru; nie wynika natomiast wyraźny nakaz, aby tytuły wykonawcze wystawiane były wyłącznie na wzorze określonym w załącznikach do wyżej wymienionego rozporządzenia,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przy orzekaniu poza granice sprawy wykonania zastępczego, polegające na tym, że w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego Sąd I instancji badał prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego, podczas gdy kwestia ta nie mogła być przedmiotem badania w prowadzonym przez Sąd postępowaniu;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niebudzących wątpliwości interpretacyjnych wskazań co do dalszego postępowania; Sąd I instancji wskazał jedynie, że organ egzekucyjny winien, ponownie wszczynając postępowanie egzekucyjne, poprawnie wystawić tytuł egzekucyjny tj. z zastosowaniem wzorów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., nie wskazując przy tym czy, a jeżeli tak – to jakie i na jakiej podstawie, czynności powinien podjąć organ egzekucyjny w stosunku do postępowania egzekucyjnego wszczętego uprzednio na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] sierpnia 2004 r. znak: [...].

Ponadto, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów określonych w pkt I oraz w pkt II lit. "a" skargi kasacyjnej, organ postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że naruszenie przepisów art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a., polegające na niewystawieniu tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] na druku określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 w związku z art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że naruszenie przepisu art. 6 kpa w związku z art. 18 w związku z art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a., polegające na niewystawieniu tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] na druku określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego, nie może – podobnie jak organ odwoławczy rozpoznający zażalenie – badać prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia było postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zastosowaniu wykonania zastępczego, natomiast Sąd I instancji, poza prawidłowością zastosowania powyższego środka egzekucyjnego, badał także prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, mimo że do badania prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidziany jest odrębny tryb postępowania – postępowanie w sprawie zarzutów określonych w art. 33 u.p.e.a.. Podkreślił, że postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zastosowania wykonania zastępczego. Tym samym, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji, rozpatrując skargę, przekroczył granice sprawy wykonania zastępczego, a zatem naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną wyżej argumentację organu skarżącego kasacyjnie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na gruncie przywołanych wyżej przepisów aktualne pozostają rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w kwestii ustalenia zwrotu "w granicach danej sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chodzi tu o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Na tak rozumianą sprawę administracyjna składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1112/09, z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 21/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach przedmiotu danej sprawy, rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawa prawną, bowiem jest obowiązany niezależnie od nich dokonać wszechstronnej analizy kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności – nie wykraczając jednocześnie poza granice sprawy administracyjnej, w której wniesiono skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I FSK 820/05, z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1336/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba – na co trafnie zwrócił uwagę także autor skargi kasacyjnej – iż przedmiotem skargi wniesionej przez K.R. i J.R. było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] września 2012 r., stanowiące, że obowiązek określony w tytule wykonawczym, polegający na rozbiórce warsztatu masarskiego, zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanych K.R. i J.R., na ich koszt i niebezpieczeństwo, przez [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżanego rozstrzygnięcia stanowią art. 127 i 128 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 127 ustawy wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Art. 128 § 1 u.p.e.a. stanowi, że w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.

Wskazana wyżej podstawa prawna podjętego przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia wyznacza zatem granice sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zainicjowanej skargą K.R. i J.R. Sąd I instancji zobowiązany był zatem do zawężenia oceny legalności zaskarżonego aktu jedynie do oceny działania organu egzekucyjnego w zakresie orzeczenia o wykonaniu zastępczym obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd był uprawniony do zbadania zaistnienia przesłanek wynikających z art. 127 i art. 128 u.p.e.a. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę K.R. i J.R., wyszedł poza tak określone granice sprawy i dokonał kontroli sądowoadministracyjnej aktu innego, niż zaskarżone postanowienie, tj. zbadał prawidłowość tytułu wykonawczego znak: [...] wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach w dniu [...] sierpnia 2004 r., czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Co więcej – stwierdzone uchybienia w zakresie wystawienia tytułu wykonawczego stanowiły podstawę uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Niewątpliwie oba wymienione akty: tytuł wykonawczy, jak i postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego, są ze sobą powiązane. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, potwierdza on istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Z kolei wykonanie zstępcze jest jednym ze środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 12 lit. b tiret drugie). Warunkiem zastosowania przez organ egzekucyjny przewidzianych prawem środków egzekucyjnych jest zatem skuteczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, do czego niezbędne jest m.in. prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy.

Powyższa zależność nie oznacza jednak, że kwestia prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego może być podnoszona w trakcie całego postępowania egzekucyjnego – samodzielnie bądź niejako przy okazji kwestionowania zastosowania przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego. W przypadku stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ ten nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że egzekucja jest dopuszczalna i tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi, nadaje mu klauzulę wykonalności i doręcza jego odpis zobowiązanemu. Dalej, po otrzymaniu odpisu tytułu wykonawczego, zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jedną z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 u.p.e.a. jest niespełnienie wymogów, jakie winien spełniać tytuł wykonawczy, określonych w art. 27 tej ustawy. Zarzuty są środkiem zaskarżenia, który służy w tylko w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego – wnosi się je w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Oznacza to, że nie można posłużyć się nimi w następnych stadiach tego postępowania. Z tego względu, jeżeli zobowiązany nie zgłosił w przewidzianym terminie zarzutu dotyczącego prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, bądź zarzut taki zgłosił, lecz nie został on uwzględniony, to nie ma możliwości ponownego badania tej kwestii na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego. Kompetencji tej nie ma zarówno organ egzekucyjny orzekający w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym), jak i tym bardziej sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na akt lub czynność inne niż postanowienie w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Przeciwko możliwości badania kwestii ważności wystawionego tytułu wykonawczego w postępowaniu sądowym ze skargi na postanowienie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego przemawia także fakt, iż zupełnie inna jest podstawa prawna i sposób, w jaki wystawienie tytułu wykonawczego oraz wydanie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego oddziałują na sytuację prawną zobowiązanego. Tytuł wykonawczy wystawiany jest na podstawie art. 26 u.p.e.a. i – jak już wcześniej wspomniano – dla zobowiązanego powoduje taki skutek, że jego istnienie i ważność jest warunkiem wszczęcia egzekucji przeciwko zobowiązanemu. Podstawą prawną wydania postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego – w badanej sprawie wykonania zastępczego – jest natomiast art. 127 u.p.e.a. Na jego podstawie organ egzekucyjny może przystąpić do zlecenia wykonania egzekwowanego obowiązku innej osobie za zobowiązanego i na jego koszt. Środek ten prowadzi zatem do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku, z obciążeniem zobowiązanego kosztami wykonania zastępczego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było jedynie postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach, wydane w przedmiocie wykonania zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie był zatem uprawniony do badania w niniejszej sprawie prawidłowości innych aktów wydanych w tym samym postępowaniu egzekucyjnym, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Ewentualne uchybienia formalne związane z wystawieniem tytułu wykonawczego nie mogły wpłynąć na ocenę zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego. Mogłyby one być badane przez sąd administracyjny jedynie w postępowaniu ze skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na wykroczeniu poza granice sprawy, miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Jedyną wskazaną przez Sąd przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji było bowiem stwierdzenie nieprawidłowości przy wystawieniu tytułu wykonawczego (niewystawienie go na druku i w formie wymaganej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Gdyby Sąd I instancji nie wykroczył poza granice sprawy i nie poddał ocenie prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, to nie mógłby ze wskazanej wyżej przyczyny uchylić zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawić należało pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące w istocie oceny stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do kwestii prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...]. Uznanie, iż kwestia ta nie mieści się w granicach sprawy ze skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] powoduje, że także Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę jako Sąd II instancji, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny tego zagadnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.