Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1128/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. L. K. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/13 w sprawie ze skargi P. P. L. K. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz P. P. L. K. S.A. w W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę PKP P. L. K. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów w sprawie dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 6a w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm. – dalej u.t.k.), po rozpatrzeniu wniosku spółki PKP P. L. K. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa UTK z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdzającą naruszenie przez PKP PLK S.A. przepisów z zakresu kolejnictwa, tj. art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274 – dalej rozporządzenie z 2009 r.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.

W dniu [...] listopada 2012 r. do Urzędu Transportu Kolejowego wpłynęła skarga przewoźnika kolejowego P. R. sp. z o.o. w sprawie niewłaściwego dostosowania się PKP PLK S.A. do dyspozycji przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezamieszczenie w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych na rozkład jazdy 2012/2013 oraz w projekcie Regulaminu 2013/2014 informacji o metodzie kalkulacji stawek za dostęp do infrastruktury oraz o wszelkich parametrach, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Prezes UTK wydał decyzję stwierdzającą naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa, tj. art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w związku z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r., poprzez opracowanie Regulaminu 2012/2013 w taki sposób, że przewoźnicy kolejowi nie uzyskali informacji o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, wpływających na wysokość naliczanych im opłat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci wynikających z prowadzonych prac remontowo-modernizacyjnych.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UTK, po rozpatrzeniu wniosku spółki PKP PLK S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UTK odwołując się do regulacji zawartych w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. stwierdził, że regulamin należy opracować w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Organ wskazał, że Spółka, pomimo tego co podniosła w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. nr IUS9-741/2-3/13, nie wykonała zaskarżonej decyzji. PKP PLK S.A. zamieściła jedynie w Regulaminie 2012/2013 informacje w zakresie:

-określenia parametrów przyjmowanych do kategoryzacji linii kolejowych - przedziały dopuszczalnej prędkości technicznej i średniodobowego natężenia ruchu (podstawa prawna § 6 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu),

- określenia, zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, przedziałów masy brutto dla pociągów pasażerskich oraz towarowych.

Brak jest jednak w dalszym ciągu informacji dotyczących:

- szczegółowego określenia sposobu alokacji planowanych kosztów przyjmowanych do kalkulacji stawek za minimalny dostęp do infrastruktury, o których mowa w § 8 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu,

- określenia parametrów referencyjnych prędkości technicznej oraz masy brutto pociągu przyjmowanych do kalkulacji stawek jednostkowych. PKP PLK S.A. zamieściła jedynie zapis, że "do kalkulacji stawek przyjęto dla poszczególnych kategorii linii kolejowych parametry referencyjne reprezentujące przedziały dopuszczalnej prędkości technicznej pociągów pasażerskich lub towarowych oraz parametry referencyjne dla poszczególnych przedziałów masy brutto reprezentujące przedziały masy brutto pociągów". Zarządca nie podał jednak tych wartości.

Z kolei odnosząc się do metody ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury w zakresie utrudnień spowodowanych pracami remontowo-modernizacyjnymi na liniach kolejowych, PKP PLK S.A. nie wprowadziła w Regulaminie 2012/2013 kompletnych postanowień dotyczących przyznawanych przez nią rekompensat. Skarżąca wprowadziła bowiem jedynie informacje w zakresie:

- pobierania opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury według trasy zamówionej w rocznym rozkładzie jazdy, podczas gdy przewóz realizowany jest trasą okrężną,

- nie pobierania opłaty rezerwacyjnej za niewykorzystaną część trasy, jeśli odwołanie przejazdu nastąpiło z przyczyn leżących po stronie PKP PLK S.A.,

- oraz refundacji kosztów uruchamiania komunikacji zastępczej.

Zarządca nie wprowadził jednak regulacji dotyczących rekompensat przyznawanych na skutek występowania na sieci zarządcy prac remontowo-modernizacyjnych oraz za odwołanie przez PKP PLK S.A. pociągów z przyczyn leżących po jego stronie, które zostały wprowadzone przez Prezesa UTK w decyzjach zastępujących umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2012/2013.

Organ wskazał, odwołując się do językowego znaczenia zwrotów: "metoda" i "sposób", że w sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej mieści się także metoda kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat z uwagi na fakt, że są one jej częściami składowymi.

Prezes UTK zwrócił także uwagę na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L 343 z 14.12.2012 r., s. 34), która w załączniku nr IV pkt 2 wprost stanowi, że "Regulamin sieci, o którym mowa w art. 27, zawiera następujące Informacje: (...) Część na temat zasad pobierania opłat i taryf. Podaje ona szczegółowo metodologię, zasady oraz, w stosownych przypadkach, stosowane skale przy zastosowaniu art. 31-36 w odniesieniu do kosztów i opłat. Zawiera informacje na temat zmian opłat, w których sprawie już podjęto decyzję łub przewidywanych w ciągu najbliższych pięciu lat, jeżeli są dostępne."

Odnosząc się do problemu zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji o sposobie przyznawania przewoźnikom rekompensat organ wskazał, że do chwili wydania decyzji zarządca nie wprowadził pełnych zasad dotyczących przyznawania przewoźnikom kolejowym rekompensat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci zarządcy wynikających z prowadzonych przez niego prac remontowo-modernizacyjnych. Skarżąca wprowadziła natomiast do regulaminu przydzielania tras, z własnej inicjatywy, inne rekompensaty w związku z występującymi na jego sieci utrudnieniami, np. komunikację zastępczą. W ocenie organu obowiązek regulowania tej kwestii w umowach, nie stoi na przeszkodzie, żeby ogólny zarys tychże regulacji znalazł się także w regulaminie przydzielania tras pociągów, tak, aby przewoźnicy kolejowi chcący korzystać z infrastruktury kolejowej zarządcy, mieli świadomość co do przysługujących względem nich uprawnień. Według organu obowiązek wprowadzenia regulacji dotyczącej systemu rekompensat wynika z przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Zdaniem organu zarządca powinien wprowadzić i opublikować, po konsultacji z przewoźnikami kolejowymi, metodologię kalkulacji stawek jednostkowych opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, już na etapie tworzenia i konsultowania regulaminu przydzielania tras pociągów, tak, aby przewoźnicy kolejowi mieli jeszcze przed składaniem wniosków o przydzielenie tras pociągów wiedzę, w jaki sposób będą ustalane opłaty za udostępnienie infrastruktury kolejowej zarządcy.

Prezes UTK podkreślił, że zarządca na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. ma obowiązek zamieścić w regulaminie przydzielania tras pociągów informacje o sposobie kalkulacji stawek w zakresie w jakim nie stanowią one tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z czym w zaskarżonej decyzji nie nakazał zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji dotyczących np. planowanych kosztów w 2013 r. z tytułu dostępu do urządzeń zaopatrzenia w paliwo, planowanych kosztów remontów, czy też kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej bądź prowadzenia ruchu kolejowego. Prezes UTK wskazał jedynie, że Regulamin 2012/2013 powinien zawierać informacje dotyczące sposobu kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, które wpływają na wysokość naliczanych im opłat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci zarządcy wynikających z prowadzonych przez niego prac remontowo-modernizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd I instancji zgodził się z oceną Prezesa UTK, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, tj. art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w związku z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r., poprzez opracowanie Regulaminu 2012/2013 w taki sposób, iż przewoźnicy kolejowi nie uzyskali informacji o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, wpływających na wysokość naliczanych im opłat, w tym rekompensat przyznawanych w przypadku występowania utrudnień na sieci wynikających z prowadzonych prac remontowo-modernizacyjnych.

Sąd podkreślił, że skarżąca nie zawarła w Regulaminie informacji dotyczących szczegółowego określenia sposobu alokacji planowanych kosztów przyjmowanych do kalkulacji stawek za minimalny dostęp do infrastruktury, o których mowa w § 8 rozporządzenia z 2009 r. Brak jest także określenia parametrów referencyjnych prędkości technicznej oraz masy brutto pociągu przyjmowanych do kalkulacji stawek jednostkowych. Ponadto PKP PLK S.A. nie wprowadziła w Regulaminie 2012/2013 kompletnych postanowień dotyczących przyznawanych przez nią rekompensat. Nie wprowadziła bowiem regulacji dotyczących rekompensat przyznawanych na skutek występowania na sieci zarządcy prac remontowo-modernizacyjnych oraz za odwołanie przez PKP PLK S.A. pociągów z przyczyn leżących po jego stronie, które zostały wprowadzone przez Prezesa UTK w decyzjach zastępujących umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów 2012/2013.

Powyższe, w ocenie Sądu, wyczerpuje przesłanki do zastosowania art. 13 ust. 6 i 6a w związku z art. 14 ust. 4 u.t.k. przez Prezesa UTK.

Sąd przyjął za organem, że w sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej mieści się także metoda kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat z uwagi na fakt, że są one jej częściami składowymi. Sąd zwrócił uwagę, że treść powołanych przez organ postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L 343 z 14.12.2012 r., s. 34), wskazuje, iż zakres regulacji regulaminowej został określony bardzo szeroko, szczególnie w części dotyczącej opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm. – dalej: u.z.n.k.). Wymóg ujawnienia sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat sprowadza się do ujawnienia zasad na jakich dokonywana jest kalkulacja stawek. Prezes UTK nie nakazał jednak zamieszczenia informacji dotyczących metody kalkulacji stawek w zakresie w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PKP PLK S.A. Jak słusznie wskazał organ, do informacji mogących mieć charakter tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się przede wszystkim tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe. Za tajemnicę mogą zostać uznane wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości itd. Tymczasem Prezes UTK w zaskarżonej decyzji nie nakazał zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji dotyczących np. planowanych kosztów w 2013 r. z tytułu dostępu do urządzeń zaopatrzenia w paliwo, planowanych kosztów remontów, czy też kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej bądź prowadzenia ruchu kolejowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, która zaskarżyła go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) w związku z §19 ust.2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274) poprzez dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji uznanie, iż na skarżącej (zarządcy infrastruktury kolejowej) ciążył obowiązek zamieszczenia w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych na rozkład jazdy 2012/2013 informacji o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, jak również rekompensat przyznawanych przewoźnikom kolejowym, które wpływają na wysokość naliczanych im opłat, podczas gdy z ww. przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. wynika, że w opracowywanym Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych skarżąca (zarządca) określa jedynie sposób ustalania opłat i nie występuje tu obowiązek szczegółowego określania, jakie metody zostały użyte do skalkulowania stawek czy też innych parametrów, wpływających na poziom opłat ponoszonych przez przewoźników, a precyzujący wymagania ustawowe w tym zakresie nałożone na skarżącą (zarządcę) przepis § 19 ust. 2 pkt 14 ww. rozporządzenia także stanowi jedynie o sposobie ustalania opłat, a nie o metodzie kalkulacji stawek jednostkowych, którą zastosowała skarżąca (zarządca);

2) art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, iż skarżąca (zarządca) winna ujawnić informacje dotyczące metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat, podczas gdy w odniesieniu do tych informacji skarżąca podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności i opatrzyła je klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, uznając, iż cechują się one wartością gospodarczą, a co za tym idzie nie podlegają one ujawnieniu.

Wskazując na przedstawione powyżej podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] stycznia 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że zarówno w decyzjach organu, jak i w wyroku Sądu I instancji w sposób nieuzasadniony, bo niewynikający z przepisów obowiązującego prawa, tj. art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w związku z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. błędnie przyjęto, że dopuszczalne jest rozszerzenie zakresu obowiązków z tych przepisów wynikających i nakazanie skarżącej podawania w Regulaminie...danych, które w sposób szczegółowy określa, jak skarżąca będzie kalkulowała stawki dostępu na przyszły rozkład jazdy pociągów oraz jakie rekompensaty przyznane zostaną przewoźnikom, w tym wynikające z tytułu utrudnień w korzystaniu z infrastruktury (prace remontowo-modernizacyjne).

Zdaniem skarżącej z żadnych aktów prawnych nie wynika, co winno się składać na treść opracowywanego Regulaminu korzystania z tras pociągów. Zatem organ nadzorujący, w ramach istniejącego porządku prawnego, również nie może nakładać obowiązku, który z przepisów prawa nie wynika, gdyż jego działania mogą stanowić wyłącznie emanację przepisów prawa, a nie wyraz ich nadinterpretacji oraz wyraz żądań przewoźników. Decyzja organu nadzoru – Prezesa UTK powinna wskazywać prawny model postępowania zarządcy infrastruktury, wynikający z przepisów obowiązującego prawa, a następnie w odniesieniu do stanu faktycznego, ewentualny nakaz usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. Skoro z przepisów prawa nie wynika, że skarżący jest zobligowany do wprowadzenia do Regulaminu metody kalkulacji stawek czy też rekompensat z tytułu występowania utrudnień w infrastrukturze zarządzanej przez skarżącego, to organ nie ma prawa do żądania takich zachowań od skarżącego. Skarżąca zarzuciła, że gdyby w Regulaminie... podano metodę kalkulacji stawek dostępu, która następnie uległaby zmianie na etapie konstruowania i zatwierdzania cennika, to skarżąca zostałaby narażona na roszczenia odszkodowawcze przewoźników.

Zdaniem skarżącej zarówno w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k., jak i w § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. mowa jest o "sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej". Tymczasem organ i Sąd I instancji dla uzasadnienia twierdzenia o istnieniu w przepisach u.t.k. i rozporządzenia z 2009 r. obowiązku zamieszczania przez zarządcę w Regulaminie... informacji o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek... sięgnął po definicję "metody" – to jest pojęcia, które arbitralnie zostało użyte w zaskarżonych decyzjach, podczas gdy w sytuacji kwestionowania przez skarżącą możliwości rozwijania pojęcia "sposób" na "metodę" należało raczej uzasadnić, dlaczego "sposób" może być rozumiany jako "metoda". Zastosowanie takiej błędnej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. powoduje, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia tych norm prawnych.

Spółka podkreśliła też, że informacje, udostępnienia których zażądano od skarżącej w formie danych, które winny być zamieszczone w Regulaminie..., niewątpliwie stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których skarżąca podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odnoszą się one ściśle do sfery finansowej i organizacyjnej skarżącej, która będąc przedsiębiorcą, ma prawo utrzymywać je w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami, zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności PKP PLK S.A., bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej.

Informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie należy utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen, które są jawne. Nie oznacza to pełnej jawności informacji o sposobie ich kształtowania. Te informacje były przez skarżącą konsekwentnie chronione w toku postępowań przed Prezesem UTK w sprawie zatwierdzania stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przeze PKP PLK S.A. Dowodzi tego decyzja Prezesa UTK z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, zważywszy na zawarty w niej zarzut błędnej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2005 r., sygn. II OSK 16/05, lex 192124; z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. OSK 539/04; lex nr 165771; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 611/12, lex nr 13721201). Zatem ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, bynajmniej nie jest tak, że językowe reguły wykładni nakazują dokonywać wykładni tylko i jedynie jakichś poszczególnych wypreparowanych z całości tekstu prawnego, przepisów prawnych. Przeciwnie, dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtworzenie zaś normy prawnej z tekstu prawnego zwykle wymaga nie tylko odwołania się do znacznie większej, niż tylko jeden – zrębowy – przepis, ilości przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz "Glosa do uchwały NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPK 16/01, opubl. OSP 2002/4/50).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy istota sporu przede wszystkim dotyczy właściwej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. zarządca opracowuje regulamin określający w szczególności sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Natomiast w myśl § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. regulamin należy opracować w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Sąd I instancji stwierdził, że z treści art. 32 ust.1 pkt 3 w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. - wynika obowiązek zarządcy zamieszczenia w regulaminie przydzielania tras pociągów sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie dotyczącym metody kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat. Sąd wywiódł, że skoro w przepisach ustawowych brak jest precyzyjnego określenia lub chociażby przykładowego wyliczenia jakie informacje powinny składać się na ww. metodologię, konieczne staje się sięgnięcie po definicję na gruncie językowym. Dalej Sąd stwierdził, że przez metodę należy rozumieć świadomie stosowany sposób postępowania mający prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu. Natomiast sposób, jest to określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś, tryb postępowania, który umożliwia osiągnięcie celu. Metoda bywa zatem utożsamiana z postępowaniem, procedurą, sposobem czy strategią. W konsekwencji Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, że w sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej mieści się także metoda kalkulacji stawek oraz wszelkich parametrów, które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych przez przewoźników opłat z uwagi na fakt, że są one jej częściami składowymi. Sąd podzielił też stanowisko organu, że regulamin powinien zawierać także zasady przyznawania rekompensat, gdyż mają one wpływ na sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka argumentacja Sądu I instancji nie jest wystarczająca do formułowania tak lakonicznych ocen, zważywszy na przedstawione powyżej stanowisko odnośnie prawidłowego stosowania językowych reguł wykładni prawa. W szczególności, gdy próba ustalania rzeczywistego znaczenia przepisu dokonywana jest tylko poprzez ustalenie jakie znaczenie przypisywane jest wyłącznie jednemu zwrotowi użytemu w interpretowanym zdaniu i to jeszcze za pomocą terminów, którymi na gruncie języka powszechnego (ogólnego, naturalnego) przypisywane jest tożsame znaczenie. Trafnie zarzuca skarżąca, że Sąd I instancji dla wyjaśnienia użytego przez prawodawcę w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz w § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. zwrotu "sposób" sięgnął do definicji językowej zwrotu "metoda", bliżej przy tym nie wyjaśniając dlaczego zwrot "sposób" może być rozumiany jako "metoda". Sąd I instancji natomiast nie podjął próby ustalenia rzeczywistego znaczenia zakwestionowanych przepisów przy uwzględnieniu pozostałych zwrotów w nich zawartych, a nadto przy uwzględnieniu tych przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty problemu. Sąd I instancji co prawda trafnie zauważył, że w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego zakres regulacji regulaminowej został określony bardzo szeroko, w szczególności w części dotyczącej opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, słusznie przy tym podkreślając, że przepisy dyrektywy nie mają bezpośredniego zastosowania, jednakże przepisy prawa krajowego wprowadzone w rezultacie implementacji dyrektywy powinny być interpretowane przy uwzględnieniu kontekstu i celu regulacji unijnych. Jednakże powyższa reguła wykładni nie została w pełni zastosowana przez Sąd Instancji.

Odnosząc się do kwestii uwzględnienia przy interpretacji prawa krajowego regulacji zawartych w dyrektywie, dla porządku wskazać należy, że w dacie ogłoszenia przedmiotowego Regulaminu obowiązywała dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/14/WE z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. UE L 2001.75.29).

Zgodnie z pkt 2 załącznika I tej dyrektywy Regulamin sieci określony w art. 3 zawiera następujące informacje: Część na temat zasad pobierania opłat i taryf. Będzie ona zawierać odpowiednie szczegóły systemu pobierania opłat, jak również informacje wystarczające do złożenia wniosku w sprawie usług wymienionych w załączniku II, które są świadczone tylko przez jednego dostarczyciela. Podaje ona szczegółowo metodologię (zasady), jeśli to właściwe, stosowane skale przy zastosowaniu art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 i 9. Zawierać będzie informacje na temat opłat, w sprawie których już podjęto decyzję lub przewidywanych. Zauważyć też należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10 Komisja Europejska v. Rzeczpospolita Polska (www.eur-lex.europa.eu ) wskazał na błędną transpozycję przepisów dyrektywy 2001/14/WE do porządku krajowego. Dyrektywa ta została uchylona przez art. 65 dyrektywy 2012/34/UE, która weszła w życie 15 grudnia 2012 r., z tym że termin jej implementacji został określony na 16 czerwca 2015 r. Wszystko to oznacza, że organy administracji publicznej zobowiązane są do dokonywania tzw. prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego, a więc zobowiązane są interpretować prawo krajowe w najszerszym możliwym zakresie w świetle brzmienia i celu danej dyrektywy, aby tym samym osiągnąć rezultat w niej przewidziany (por. M. Szreniawka "Komentarz do art. 13 ustawy o transporcie kolejowym, lex/el).

Oznacza to, że Sąd I instancji powinien przy uwzględnieniu powyższych zasad dokonać analizy przepisów prawa krajowego, które w jakikolwiek sposób odnoszą się do kwestii objętych treścią art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. W art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. ustawodawca nałożył na zarządcę infrastruktury obowiązek opracowania regulaminu, w którym w szczególności m.in. określi sposób ustalania opłat. Obowiązek ten został doprecyzowany w § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r., wydanym na podstawie upoważnienia z art. 35 pkt 6 u.t.k., przez wskazanie, że regulamin należy opracować w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z regulacji tych wynika, że prawodawca krajowy położył nacisk na sposób opracowania regulaminu, czyli takie ujęcie w nim wskazanych danych, które pozwolą na uzyskanie informacji, czyli wiedzy (wiadomości) na temat tychże danych. Jedne z danych, o których informację zarządca infrastruktury ma obowiązek umieścić w Regulaminie, dotyczą sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Zatem, aby ustalić jakie elementy powinny się mieścić w sposobie ustalania tych opłat, należy dokonać analizy przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z 2009 r., które odnoszą się do tychże opłat, a w szczególności dotyczą zasad ich określania przez zarządcę infrastruktury. W art. 33 u.t.k. zawarte zostały zasady, którymi zarządca infrastruktury musi się kierować przy określaniu wysokości opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Regulacja zawarta w tym przepisie wskazuje na rodzaje opłat, sposób ich ustalania i obliczania, a także metodę, według której określana jest tzw. stawka jednostkowa opłaty podstawowej, jakie elementy wpływają na jej pomniejszenie lub wzrost. Ponadto w art. 34 u.t.k. określono warunki, przy uwzględnieniu których zarządca może podwyższać opłatę podstawową bądź też przyznać ulgi w tej opłacie. Kwestie związane z uszczegółowieniem wskaźników dotyczących ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej zostały też uregulowane w § 6 - § 15 rozporządzenia z 2009 r. Analiza powyższych przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z 2009 r. umożliwiłaby Sądowi I instancji ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. i § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r., tj. co do prawidłowego rozumienia jakie informacje powinny być zawarte w regulaminie odnośnie sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Takiej analizy przepisów prawnych Sąd I instancji nie przeprowadził. Jednocześnie nie wyjaśnił bliżej co rozumie przez "metodę kalkulacji stawek" oraz w jaki sposób należy zweryfikować "wszelkie parametry", które mają istotny wpływ na wysokość ponoszonych opłat przez przewoźników. Stwierdzenie Sądu, że wymóg ujawnienia sposobu ustalania opłat sprowadza się do ujawnienia zasad na jakich dokonywana jest kalkulacja stawek bez wyjaśnienia jak Sąd rozumie te "zasady", powyższego obowiązku nie spełnia.

Uchybienie w zakresie prawidłowego zastosowania wykładni językowej w celu ustalenia rzeczywistego znaczenia przepisu arat. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowego zastosowania przez organ zakwestionowanych norm prawnych.

Zauważyć należy, że treść regulaminu podlega kontroli Prezesa UTK (art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a/ u.t.k.). W przypadku stwierdzenia, że zarządca infrastruktury nie określił w regulaminie wszystkich wymagań, o których mowa w art. 32 u.t.k., podlega on stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ u.t.k. karze pieniężnej. Przy czym Prezes UTK w przypadku stwierdzenia m.in. naruszenia przepisów w zakresie kolejnictwa, w pierwszej kolejności wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcie nieprawidłowości (art. 13 ust. 6 u.t.k.). Dopiero nieusunięcie przez zarządcę wskazanych w decyzji skutków naruszenia powoduje wydanie decyzji, na mocy której Prezes UTK nakłada na zarządcę karę pieniężną.

Powyższe oznacza, że tylko prawidłowa wykładnia obowiązujących norm prawnych umożliwia rzetelną ocenę, czy i jaki rodzaj stwierdzonych przez organ uchybień świadczy o naruszeniu przez zarządcę infrastruktury obowiązku określonego w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. Należy przy tym mieć na uwadze, że konsekwencją prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów prawa jest wykonalność aktu administracyjnego nakładającego konkretny obowiązek lub stwierdzającego określone uchybienie.

Trafnie zatem zarzuca skarżąca, że decyzja organu nadzoru – Prezesa UTK powinna wskazywać prawny model postępowania zarządcy infrastruktury, wynikający z obowiązującego prawa, a następnie w odniesieniu do stanu faktycznego, ewentualny nakaz usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. Do sądu administracyjnego kontrolującego tego rodzaju decyzję administracyjną należy więc ocena, czy i jaki jest przedmiotowy zakres stwierdzonych przez organ nadzoru uchybień w kontekście naruszenia przez zarządcę infrastruktury obowiązku określonego w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Z tych wszystkich przyczyn zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zasługiwał na uwzględnienie.

Odnośnie zrzutu dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stwierdzić należy, że jego ocena w istocie jest przedwczesna.

Zauważyć należy jedynie, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tle powyższej regulacji w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do przedsiębiorcy informacji. Przedsiębiorca musi wykazać, że konkretne dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa i muszą dotyczyć te informacje kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość), z wyłączeniem tych, których upublicznienie wynika np. z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Zatem, aby stwierdzić czy nastąpiło naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w zakresie sformułowanym w skardze kasacyjnej, należałoby w pierwszej kolejności zidentyfikować przedmiotowo zakres informacji, których upublicznienie nakazano w akcie administracyjnym. Ustalenie powyższe wymaga zaś uprzedniego ustalenia zakresu informacji objętych obowiązkiem określonym w art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. To natomiast jest możliwe przy dokonaniu prawidłowej wykładni ostatnio wymienionych przepisów prawnych, gdyż w ten sposób będzie możliwe wszechstronne określenie zakresu obowiązku informacyjnego nałożonego na zarządcę infrastruktury przez ustawodawcę w kwestii określenia sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że Prezes UTK nie nakazał zamieszczania informacji dotyczących metody kalkulacji stawek w zakresie w jakim stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż nie nakazał zamieszczenia w Regulaminie 2012/2013 informacji dotyczących np. planowanych kosztów w 2013 r. z tytułu dostępu do urządzeń zaopatrzenia w paliwo, planowanych kosztów remontów, czy też kosztów utrzymania infrastruktury kolejowej bądź prowadzenia ruchu kolejowego. Sąd I instancji jednakże nie wyjaśnił jakie w istocie rzeczy informacje zostały objęte zakresem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a w szczególności czy treść tego rozstrzygnięcia pozwala na właściwe zidentyfikowanie tych informacji. Sposób rozpoznania tej kwestii przez Sąd I instancji nie pozwala zidentyfikować czy zakres informacji objętych obowiązkiem z art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z§ 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r. należy oceniać w kontekście wynikającym z sentencji decyzji, czy też motywów zawartych w jej uzasadnieniu. Nie może budzić wątpliwości, że szczegółowe dane, które w ocenie organu i Sądu I instancji powinny zostać zamieszczone w regulaminie sieci zostały zidentyfikowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz nie zostały poddane weryfikacji w kontekście regulacji zawartych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie będzie zatem możliwa poprzez zastosowanie właściwej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 14 rozporządzenia z 2009 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.