Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 746/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 957/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T.360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 957/18 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR w Toruniu z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: skarżąca lub spółka - 15 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Grudziądzu decyzją z 27 marca 2018 r., odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na to, że skarżąca znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej. Działania te traktowane są jako obejście prawa. Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu wielu spółek, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie poprzez obejście zasady degresywności (większa powierzchnia - niższa płatność).

Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Oddziału Regionalnego AMRiR w T. decyzją z 18 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] w okresie od 2004 do 2011 r., zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego udziałowcami tych podmiotów byli wyłącznie [...] oraz utworzone przez nich spółki. Spośród 39 spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, w tym o przyznanie płatności ONW - 14 spółek, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 - 5 spółek, o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 - 6 spółek. Z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, w tym przyznanie płatności z tytułu ONW, wystąpili oddzielnie jako producenci rolni [...] . Siedzibą wszystkich spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) do grudnia 2015 r. był [...] Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również [...] W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 dokonano zmian w ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. We wskazanym powyżej okresie w części spółek doszło do zmiany składu zarządu.

Organ II instancji podniósł, że skarżąca została zawiązana z dniem 11 sierpnia 2009 r. Jednoosobowy zarząd pomiotu tworzyła [...] jako prezes zarządu, zaś wspólnikiem w spółce była [...] posiadająca 99 udziałów o łącznej wysokości [...] zł. Wspólnikami w [...] posiadająca 724 udziały o łącznej wartości [...] zł oraz [...] z 1170 udziałami o łącznej wartości [...] zł, natomiast w skład zarządu spółki wchodzą [...] jako członek zarządu. Udziałowcami [...] udziałami o wartości [...] zł oraz [...] posiadający 1 udział o wartości 50 zł. [...] pierwszy wniosek o przyznanie płatności ONW złożyła 16 maja 2011 r. Spółka od 4 czerwca 2012 r. rozpoczęła realizację zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW na powierzchni [...] ha przez okres 5 lat. Spółka we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 ubiegała się o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, z czego [...] ha stanowiły grunty położone na obszarze ONW typu nizinnego strefa I, a [...] ha – grunty położone na obszarze ONW typu nizinnego strefa II.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby ([...]) wielu spółek wnioskujących o płatności z tytułu ONW do deklarowanych działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w 2016 r. wnioskowało 14 spółek z o.o. oraz oddzielnie [...]), co umożliwiło obejście zasady degresywności. Z kolei przeprowadzone analizy prowadzonej działalności gospodarczej przez spółki ich formy własnościowej, zmian reprezentantów i siedzib spółek, zatrudnienia nowych prezesów spółek, wnioskowanych powierzchni do płatności ONW w 2016 r., położenia użytkowanych nieruchomości rolnych oraz działek ewidencyjnych wspólnie deklarowanych, zmian podmiotów w ramach deklarowanych działek, przenoszenia gruntów między podmiotami, usług wzajemnych, posiadanego przez podmioty parku maszynowego, miejsca przechowywania plonów oraz zatrudnienia części pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

Organ II instancji podkreślił, że dokonano analizy własnościowej 39 spółek zawiązanych przez [...] , w tym 30 spółek, które złożyły wnioski o przyznanie płatności na 2016 r. Jako wspólnicy w spółkach występują wyłącznie [...] oraz zarejestrowane przez nich w ewidencji producentów począwszy od 2004 r. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W każdej ze spółek powtarzają się wspólnicy, którymi są spółki (z udziałami innych spółek) bądź bezpośrednio [...] . Na 39 spółek z o.o. w 18 spółkach udziały bezpośrednio przysługiwały [...] , w 6 spółkach bezpośrednio [...] , zaś w 1 spółce udziały bezpośrednio posiadali zarówno [...]. Udziały we wszystkich spółkach należały do dwóch wskazanych osób fizycznych, zapewniając im pełną kontrolę w zakresie decyzyjności i zarządzania. Faktycznie liczba wspólników tworzących spółki jest wyższa (tj. są też inni wspólnicy niż ww. osoby fizyczne), ale w żadnej ze spółek udziały nie zostały objęte przez inny podmiot gospodarczy czy też osobę fizyczną. Spółki zarejestrowane w latach 2004-2011 stanowią faktycznie jeden organizm, zarządzany przez te same osoby, przy czym przedmiotem prowadzonej przez każdą ze spółek działalności gospodarczej jest działalność rolnicza, polegająca w dużej mierze na uprawie zbóż, warzyw oraz chowie i hodowli zwierząt, zaś odrębność poszczególnych spółek ma charakter jedynie formalnoprawny.

W ocenie organu odwoławczego, zmiany na stanowisku prezesa zarządu oraz zmiany siedzib spółek mające miejsce w okresie od grudnia 2015 r. do maja 2017 r., zostały dokonane wyłącznie na użytek prowadzonych przez ARiMR postępowań wobec [...] oraz zawiązanych przez nich spółek, pod kątem weryfikacji wystąpienia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Wskazując na analizę powierzchni zadeklarowanych przez poszczególne podmioty organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o płatności z tytułu ONW, to szacunkowa przyznana płatność na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby [...] zł. Natomiast w sytuacji, gdyby kwota płatności miałaby zostać określona dla każdego z podmiotów składających wniosek z osobna, to wysokość płatności szacowana łącznie dla wszystkich podmiotów wyniosłaby [...] zł.

Organ odwoławczy podniósł, że poszczególne spółki deklarowały grunty położone nawet w trzech województwach, zaś w obrębie jednego województwa – w obrębie jednego lub kilku powiatów a ponadto na sytuacje, kiedy grunty rolne w ramach tej samej działki ewidencyjnej zgłaszane są przez więcej niż jeden spośród analizowanych podmiotów. Taki sposób rozproszenia gruntów w spółkach trudno uznać za działanie ekonomiczne, gdyż uniemożliwia on (przy założeniu samodzielności każdego z podmiotów) zoptymalizowanie zarządzania w zakresie działań agrotechnicznych na gruntach pod względem ich położenia geograficznego, co przede wszystkim prowadzi do zwiększenia kosztów działalności spółki. Zgłaszanie tych samych działek lub działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie przez różne podmioty, w ocenie organu świadczy o sztucznym podziale, mającym na celu wyłącznie obejście przepisów prawa w zakresie płatności. Poszczególne spółki świadczyły między sobą usługi wzajemne umożliwiające prowadzenie działalności rolnej. Ustalono, że spółka nie dysponuje żadnym zapleczem maszynowym, a zatem nie jest w stanie prowadzić samodzielnie działalności rolniczej. Spółki korzystają z tych samych dostawców w zakresie paliw, nawozów, środków ochrony roślin czy materiału siewnego. Również analiza zatrudnienia wykazała, że pracownicy świadczyli pracę na rzecz kilku podmiotów.

Organ II instancji wskazał, że tworzenie, w sposób sztuczny, wielu podmiotów zarządzanych przez jedną grupę osób fizycznych i podział większej powierzchni gospodarstwa umożliwia ominięcie przepisów modulacyjnych i uzyskanie większej kwoty płatności niż w przypadku, gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot do całej powierzchni gospodarstwa. Takie działanie jest sprzeczne z celem systemu wsparcia, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Organy ARiMR dokonały niespornych ustaleń faktycznych na okoliczność utworzenia przez [...] kilkudziesięciu spółek z o.o. ubiegających się o płatności rolnośrodowiskowe, rolno-środowiskowo-klimatyczne oraz płatności ONW. Wykazano również powiązania osobowo-kapitałowe z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez w/w osoby oraz okoliczności umownego przenoszenia posiadania gruntów rolnych. Spółki zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego, aby w ten sposób obejść przepisy ustanawiające limity i degresywność stawek pomocy finansowej. Skarżąca nie przedstawiła żadnych racjonalnych wyjaśnień, popartych obiektywnymi dowodami, że powołanie tak wielu spółek było spowodowane obiektywnymi okolicznościami, które uzasadniałyby stwierdzenie, iż ubiegająca się o płatność spółka nie zamierzała wyłącznie uzyskać korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu pierwszej instancji stwierdzających istnienie powiązań o charakterze osobowym (członkowie zarządu), majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych) i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników). Powyższe pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez [...] , polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Bydgoszczy wskazał, że w sprawie stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu przez [...] 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem [...] , celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności.

Sąd I instancji podniósł, że doszło do stworzenia sztucznych warunków z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej, stanowiących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania korzyści. [...] wykorzystując utworzone spółki (w tym skarżącą) prowadzili przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne. Łącznie w latach 2004-2011 [...] powołał do życia - 32 spółki z o.o., a [...] - 7 spółek z o.o., w których [...] pełnili funkcje członków zarządu. Przyjęto zasadę samodzielnej reprezentacji spółek. Udziałowcami wszystkich utworzonych przez [...] 39 spółek były i są te same podmioty, tj. [...] i utworzone przez nich spółki, w których powtarzają się wspólnicy będący spółkami z udziałem spółek, bądź w osobie [...]. Wspólnikami wszystkich utworzonych spółek są bezpośrednio lub pośrednio (przez inne spółki) wyłącznie dwie osoby, tj. [...] Wszystkie utworzone spółki prowadzą identyczną lub niewiele różniącą się działalność gospodarczą. Siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był [...] . W okresie od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r. dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie siedzib i zmianie reprezentantów (prezesów) części spółek, tj. w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, a w 3 spółkach zmieniona została siedziba. Zmiany te miały miejsce w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz że z przeprowadzonej przez organy analizy zatrudnienia nowych prezesów spółek wynika, że każdy z nowych prezesów był już wcześniej zatrudniony w spółkach [...] , a objęcie funkcji prezesa nie stanowiło przeszkody do świadczenia pracy w tym samym czasie w innych spółkach [...], i że nie każdy z nowych prezesów miał pełną wiedzę, co do działalności, struktury własnościowej i organizacyjnej reprezentowanej przez siebie spółki dokonane zmiany były pozorne i niezmieniające istoty zorganizowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu struktura własnościowa spółek, skład ich zarządu, sposób ich reprezentacji, przedmiot działalności i sposób organizacji - ewidentnie obrazuje powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne pomiędzy pomiotami, umożliwiające decydowanie i sprawne zarządzanie wszystkimi powiązanymi podmiotami przez [...] i jego małżonkę przy pomocy najbliższych współpracowników. Stworzony układ własnościowy i zarządzający pozwalał na koordynację działań między spółkami.

Sąd I instancji zauważył, że [...] i utworzone przez niego (lub jego małżonkę) spółki zadeklarowali do płatności grunty rolne położone w kilku różnych województwach, w ramach gospodarstw rozproszonych na kilka powiatów (a nawet gmin i obrębów). Rozproszone grunty były oddalone od siedziby spółek o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset kilometrów. Spółki nie były, więc tworzone z uwagi na geograficzne położenie gruntów, siedzibę spółek. Na terenie jednej gminy znajdowały się grunty rolne deklarowane przez kilka różnych podmiotów, mających tego samego wspólnika i zarządzane przez tę samą osobę – [...]Zgłaszane do płatności przez różne podmioty były nawet grunty rolne położone na tej samej działce ewidencyjnej (wspólna deklaracja działek ewidencyjnych). Do płatności zgłaszane były też działki, które wcześniej deklarowane były przez inne podmioty. Powyższe wskazuje na sztuczne dzielenie gruntów oraz sztuczne deklarowanie do płatności określonych działek rolnych. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tych samych osób, a także ich swobodne przekazywanie pomiędzy podmiotami, nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy płatności ONW. Tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych, nie występujących w dotychczas istniejących spółkach (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych), ale również z wyodrębnienia gruntów istniejących już spółek. W przypadku analizowanego przedsięwzięcia dochodziło do swobodnego przekazywania gruntów pomiędzy spółkami oraz gospodarstwami [...] w wyniku zawierania umów dzierżawy. Ww. tworzyli spółki kapitałowe, które następnie rozpoczęły produkcję rolną m.in. na gruntach rolnych stanowiących własność tych osób fizycznych, czy też innych spółek. Umowy dzierżawy formalnie były zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi). Biorąc jednak pod uwagę stosunki kapitałowe i zasady reprezentacji spółek dochodziło de facto do nawiązywania stosunków prawnych z samym sobą i silnych powiązań ekonomicznych między [...] oraz tworzonymi spółkami. Wskazane ukształtowanie stanu posiadania i użytkowania gruntów przez spółki miało na celu, wykazanie formalnego posiadania przez spółki gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej. W rzeczywistości to nie spółki, lecz [...] wraz z żoną i z udziałem najbliższych współpracowników, zarządzał utworzonymi spółkami i prowadził na wszystkich gruntach deklarowanych do płatności działalność rolniczą w ramach jednego organizmu gospodarczego. W sprawie nie sposób też pominąć silnych powiązań infrastrukturalnych i gospodarczych pomiędzy podmiotami. Z przeprowadzonej przez organy analizy m.in. usług wzajemnych, zestawienia posiadanego parku maszynowego i miejsca przechowywania plonów wynika, że choć poszczególne spółki ponosiły koszty działalności, to jednak istniały silne powiązania ekonomiczne przy prowadzeniu produkcji rolnej. Zakup usług agrotechnicznych przez spółki tylko od dwóch zawiązanych przez [...] grup producentów: [...] (w skład, których wchodzą spółki utworzone przez [...]). Brak było samodzielnego wykonywania przez wszystkie spółki prac polowych i wykonywanie ich jedynie przez wskazane grupy producentów, przechowywanie plonów w magazynach należących do ww. grup producentów, ustanawianie zabezpieczeń uzyskanych kredytów na zakup gruntów rolnych zarówno na nabywanych nieruchomościach, jak i na nieruchomościach należących do innych spółek bądź [...] , korzystanie z tych samych dostawców w zakresie paliw, nawozów, środków ochrony roślin, materiału siewnego, korzystanie z usług tego samego biura rachunkowego i tej samej kancelarii prawnej. Poza tym spółki (w tym skarżąca) nie posiadały w pełni wystarczających środków produkcji – maszyn, urządzeń, a znaczna część pracowników świadczyła pracę w tym samym czasie na rzecz, co najmniej trzech innych utworzonych spółek (korzystanie z tych samych pracowników). Spółki nie posiadały zaplecza technicznego umożliwiającego prowadzenie autonomicznej produkcji rolnej, dlatego też korzystały z kompleksowej obsługi siewu, uprawy, zbioru i przechowywania dwóch ww. grup producentów. Techniczne i prawne wyodrębnienie gospodarstwa skarżącej, na tle wykazanych powiązań, nie ma, zatem wpływu na ocenę, że jest to wyodrębnienie sztuczne. Nie było przy tym żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z [...] kilkudziesięciu spółek. Niewykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów. Nie sposób uznać za uzasadnioną konieczność powoływania kolejnej spółki, skoro skarżąca nie posiada pełnego parku maszynowego, urządzeń czy budynków służących do przechowywania urządzeń czy zbiorów, a jedynie zleca wykonywanie prac przeważnie tym samym podmiotom zewnętrznym. Skarżąca nie wykazała ponadto sposobu ewidencjonowania i wykorzystania środków pochodzących z dotychczas otrzymywanych dopłat.

W ocenie WSA brak też jest uzasadnienia dla twierdzenia skarżącej o konieczności powoływania kolejnych spółek według położenia geograficznego, skoro, spółki zgłaszały do płatności grunty położone w różnych województwach lub grunty nie graniczące ze sobą. W celu uniknięcia ryzyka gospodarczego (związanego np. z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi) nie trzeba tworzyć kolejnych spółek dla poszczególnych rodzajów upraw, czy też poszczególnych działek ewidencyjnych – wystarczy, że jeden podmiot stosuje różne rodzaje upraw na różnych areałach (czasami rozproszonych) w granicach ich posiadania. Nie sposób, więc powiązać logicznie względów pogodowych z utworzeniem 39 spółek. Argument zaś o łatwiejszym zarządzaniu i gospodarowaniu mniejszymi gospodarstwami nie może być skuteczny w sytuacji, gdy dotyczy on przypadku utworzenia kilkudziesięciu wzajemnie powiązanych i niesamodzielnych gospodarstw, zarządzanych i należących bezpośrednio lub pośrednio do tych samych podmiotów. Trudno też zaakceptować jako powód utworzenia 39 spółek powoływany przez skarżącą argument o łatwiejszym uzyskaniu przez mniejsze podmioty kredytu zważywszy, że powoływane kolejne spółki nie posiadały, albo posiadały w niewystarczającym zakresie zaplecze techniczne i infrastrukturalne do prowadzenia działalności rolniczej, a zatem stanowiły podmioty mogące z tego powodu budzić wątpliwość, co do ich zdolności gospodarczej, a w konsekwencji kredytowej. Nie można uznać w żaden sposób za wiarygodne twierdzeń, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne [...] i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie są niewiarygodne i nie znajdują potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego. Mimo problemów zdrowotnych [...] nadal pełni funkcję członka zarządu w większości spółek – a zatem za gołosłowne należy uznać jego wyjaśnienia (złożone w toku postępowania administracyjnego), że tworzenie kolejnych spółek zmierzało do "przekazania zarządu zaufanym podmiotom". Udziały w spółkach kapitałowych tworzą zespół praw o charakterze majątkowym (które ewentualnie wchodzić będą w skład masy spadkowej), a te należą właśnie do [...] . Kwestie rozwiązania ewentualnych przyszłych konfliktów spadkowych nie mogą w żaden sposób tłumaczyć genezy multiplikowania spółek.

Sąd I instancji podniósł, że utworzone spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności czy niezależności. Gospodarstwa te, bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz [...] . Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Mimo że w sprawie skarżąca wystąpiła z oddzielnym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielny rolnik, ale tworzyła ona wraz z gospodarstwami pozostałych spółek jeden podmiot i jeden organizm gospodarczy, prowadzony przez [...], przy pomocy najbliższych współpracowników. Celem tych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści wynikających z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności. W tych warunkach przedstawione przez skarżącą okoliczności mające uzasadniać inne, niż nastawione na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności, powody powołania spółek i twierdzenia o ich autonomiczności, jako nieoparte na obiektywnych dowodach oraz niestanowiące, logicznych, racjonalnych i przekonywających argumentów na wytłumaczenie funkcjonowania powiązanych podmiotów, nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd wskazał, że organy odniosły się przy tym do wszystkich dowodów zebranych w sprawie uzasadniając, dlaczego jednym dowodom dały wiarę, a innych pozbawiły waloru wiarygodności albo, dlaczego odmówiły przyjęcia określonych dowodów w poczet materiału dowodowego. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organy nie naruszyły przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów - określonej w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organy prawidłowo nie uwzględniły niektórych wniosków dowodowych skarżącej spółki. Wnioskowane dowody (w postaci wyników badań laboratoryjnych dotyczących stanu zdrowia [...] , odpisu wyroku rozwodowego, dokumentów dotyczących procesu likwidacji [...] nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organy nie dopuściły się naruszenia art. 80 K.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenie dowodów potwierdzających jedynie "z góry założoną tezę Wszystkie wnioski o przeprowadzenie dowodów zostały rozpoznane też w prawidłowej formie.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający Decyzją przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - Skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo.

b) norm postępowania tj. art. 77 i art. 81 kpa poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi [...] , jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie począwszy od roku 2010 oraz wskazanym podmiotom powiązanym od 2004 r., a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że Strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął, jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla Strony oraz podmiotów powiązanych ze Skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że skarżąca, a także podmioty powiązanej jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w Toruniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest, bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl, którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak, uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Wobec tego, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzucając naruszenie art. 77 K.p.a. skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów , polegającej na tym , że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — [...] jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2004, a skończywszy roku 2011, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu , że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego, jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń". Tym samym naruszył art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest, zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby, zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 K.p.a. oraz art. 82 K.p.a

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., błędnie wskazanego przez skarżącą, jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa, w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca WSA, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.

Wreszcie skarżąca kasacyjnie nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można, bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywał już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie, bowiem upatrywała naruszenia tych zasad na skutek nie przyznania płatności na 2016r., w sytuacji, gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, brak przyznania płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu Skarżącej.

Zważyć należy, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnie z prawem. Beneficjent, bowiem składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak, więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionych okolicznościach tej sprawy zarzut określony w punkcie II należy uznać za nie zasadny i przyznać prymat zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.

Wynika to z faktu, że Skarżąca poprzez swoje działanie, znając zasady przyznawania płatności, uzyskała nienależne jej kwoty dopłat. Uznanie racji Skarżącej prowadziłoby do nie uzasadnionego uzyskania przez nią korzyści jej nienależnych, a nie było żadnych obiektywnych okoliczności na uzasadnienie działań podejmowanych przez Skarżącą celem uzyskania wyższych dopłat.

Natomiast, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez WSA.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).