Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2071/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1 art. 35 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.134 § 1 art.184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 914/18 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 18 stycznia 2018 r. nr DLI.7.6615.537.2017.AR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 914/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej "Minister") z 18 stycznia 2018 r. nr DLI.7.6615.537.2017.AR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z 18 stycznia 2018 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej "Wojewoda") z 11 września 2017 r., znak: IF-WO.7570.777.2014.HM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych na rzecz skarżącej z tytułu opóźnienia podjęcia decyzji Wojewody z 9 czerwca 2017 r., znak WO.7570.777.2014.HM w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Dolnośląskiego nieruchomości położonej w gminie B., obręb Ł., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1639 ha, nr [...] o pow., 0,7086 ha, nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,3359 ha, nr [...] o pow. 0,5003 ha, nr [...], nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,0390 ha, nr [...] o pow. 0,0226 ha (dalej "nieruchomość"), przeznaczonej pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] — Etap Ill południowo-wschodnie obejście B. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że na mocy decyzji Wojewody z 10 sierpnia 2012 r. o nr 22/12 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ww. nieruchomość została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej, o której mowa powyżej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydaną 20 lutego 2014 r., znak: DOIl-Il-ło/BOII-2mm-ło-77292-153/12/14. Następnie, Minister wskazał, że Wojewoda decyzją z 11 czerwca 2015 r., znak: lF—WO.7570.777.2014.HM orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej w wysokości 1.010.482,20 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Dolnośląskiego nieruchomości.

Decyzją z 12 lutego 2016 r. znak: IF-WO.7570.777.2014.HM, Minister uchylił ww. decyzję z 11 czerwca 2015 r. i przekazał Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie to zaskarżyła do WSA w Warszawie skarżąca, wnosząc skargę. Postanowieniem z 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1025/16 sąd umorzył postępowanie sądowe wobec cofnięcia skargi.

Decyzją z 9 czerwca 2017 r. znak: IF-WO.7570.777.2014.HM Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej w wysokości 1.106.693,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Dolnośląskiego nieruchomości przeznaczonych na przebudowę drogi oraz o zwiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o 55.334,64 zł.

1 września 2017 r. skarżąca wniosła o wypłatę odsetek ustawowych

w wysokości 555.698,22 zł z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji o ustaleniu odszkodowania, powołując się na art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 176, dalej "specustawa drogowa"). Zdaniem skarżącej, decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydania 8 października 2012 r. Skoro, decyzja ta faktycznie została wydana 9 czerwca 2017 r., to należą jej się odsetki za opóźnienie, zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej u.g.n.).

W uzasadnieniu postanowienia z 11 września 2017 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych na rzecz skarżącej z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji z 9 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Dolnośląskiego nieruchomości, Wojewoda wskazał, że zarówno przepisy u.g.n., jak

i przepisy specustawy drogowej nie przewidują możliwości wydania decyzji

w przedmiocie ustalenia odsetek za wydanie decyzji odszkodowawczej po upływie terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej.

Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem, wnosząc zażalenie. Zarzuciła organowi dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 132 ust. 2 u.g.n. Natomiast jeśli przepis ten nie miałby mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącej organ powinien zastosować art. 35 § 1 w zw. z art. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej k.p.a.).

Postanowieniem z 18 stycznia 2018 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 11 września 2017 r., odwołując się do art. 12 ust.1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 4n i 18 ust. 1 specustawy drogowej. Wskazał, że na mocy ww. przepisów odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji odszkodowawczej. Natomiast z treści art. 132 ust. 2 u.g.n. wynika, że podmiot uprawniony może żądać zapłaty odsetek od nieterminowej wypłaty odszkodowania, gdy zobowiązany do wypłaty odszkodowania dopuszcza się opóźnienia i odszkodowanie w określonym terminie nie zostanie spełnione. Tymczasem, skarżąca wniosła o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji o ustaleniu odszkodowania. Dalej Minister uzasadniał, że warunkiem powstania prawa do odsetek jest istnienie długu głównego i jego wymagalności. Przy czym wymagalność roszczenia oznacza ziszczenie się obowiązku spełnienia świadczenia. Termin spełnienia świadczenia odszkodowawczego za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową określa art. 132 ust. 1a u.g.n. i wynosi on 14 dni, od dnia w którym decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna. Po upływie tego terminu dłużnik pozostaje w zwłoce z zapłatą należności, co uprawnia do wystąpienia z żądaniem o zasądzenie odsetek za czas zwłoki.

W ocenie Ministra, nieuprawnione jest wywodzenie prawa do odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania z treści przepisu określającego termin, w jakim powinna być wydana decyzja o odszkodowaniu. Ponadto wskazał, że odszkodowanie zostało wypłacone skarżącej w terminie (17 lipca 2017 r.) o którym mowa w art. 132 ust. 1a u.g.n., ponieważ decyzja Wojewody z 9 czerwca 2017 r. stała się ostateczna 3 lipca 2017 r.

Ostatecznie Minister wskazał, że art. 35 k.p.a. nie ma zastosowania

w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie wynikają z niego uprawnienia do żądania odsetek z tytułu opóźnienia w wydaniu przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

21 lutego 2018 r. skarżąca wniosła skargę na postanowienie Ministra z 18 stycznia 2018 r., zaskarżając je w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 12 ust. 4b specustawy drogowej w związku z art. 132 ust. 1a i ust.2 u.g.n. oraz

w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. — poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie przewidują możliwości wypłaty odsetek za niedotrzymanie terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczą opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odsetki ustawowe należą się za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania;

- art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w podaniu skarżącej zawarte zostało takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, jak i sądowej, podczas gdy takie podstawy istnieją i zostały przez skarżąca wskazane.

Skarżąca podkreśliła, że skarga jest zasadna, wobec błędnej wykładni przytoczonych przepisów. W jej ocenie, odsetki ustawowe należą się za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania. Tego typu roszczenie jest roszczeniem akcesoryjnym, ponieważ obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Powyższe doprowadziło skarżącą do wniosku, że skoro odszkodowanie zostało zasądzone w toku postępowania administracyjnego, to obowiązek zapłaty odsetek również ma taki sam charakter. Jej zdaniem, Minister nie ma racji wskazując, że żądanie skarżącej nie nadaje się do załatwienia w formie administracyjno – prawnej, z uwagi na brak regulacji prawnej skierowania takiego żądania w drodze administracyjnej, jak i sądowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zakażonego postanowienia oraz utrzymanego tym postanowieniem w mocy postanowienia Wojewody z 11 września 2017r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę datowaną na 23 marca 2018 r. Minister wniósł

o oddalenie skargi, wskazując że podniesione przez skarżącą zarzuty nie stanowią nowych okoliczności, do których odniósł się już w zaskarżonym postanowieniu.

W rozpoznawanej przez siebie sprawie, Sąd I instancji nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że nie ma żadnych przepisów pozwalających organowi na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za przejętą z mocy prawa nieruchomość. Z brzmienia art. 132 u.g.n. wynika, że wypłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja wydana w tym przedmiocie stała się ostateczna. Natomiast w przypadku zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisu kodeksu cywilnego, tj. art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1360, dalej k.c.). Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie żądała odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania, ale za opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu, a to z kolei nie jest uregulowane w obowiązującym stanie prawnym. Jego zdaniem, brak jest przepisu, na podstawie którego żądanie skarżącej mogłoby być rozpoznane. Dalej Sąd I instancji wskazywał, że termin wynikający z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter procesowy i może być przedłużany, chociażby na podstawie art. 36 § 2 kpa. Jego zdaniem art. 25 § 1 i 3 k.p.a. nie przewiduje możliwości wypłaty odsetek za nieterminowe wydanie orzeczenia o wypłacie odszkodowania. Co do zasady odnosi się on do terminów załatwienia sprawy tj. art. 38 – 38 k.p.a., które mają zapobiegać i przeciwdziałać bezczynności oraz przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania. Zawarte są w nich terminy jak i środki dyscyplinujące organ do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Brak jest w nich natomiast instytucji odsetek i kar za nieterminowe wydanie orzeczenia.

W oparciu o wyżej wskazane rozważania, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną do całości wyroku. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, podlegające na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawy materialnoprawne zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej i art. 481 § 1 k.c. oraz w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284; dalej "Protokół") w związku z naruszeniem art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 — 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej "Konstytucja"), poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie regulują kwestii wypłaty odsetek za niedotrzymanie terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczą opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odsetki ustawowe należą się za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania i stanowią samodzielną podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania strony skarżącej;

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym, podczas gdy taka podstawa była,

- z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że te przepisy nie przewidują możliwości wypłaty odsetek za nieterminowe wydanie orzeczenia o wypłacie odszkodowania, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna więc zostać wydana na rzecz skarżącej nie później niż

z dniem 8 października 2012 r., a faktycznie została wydana w dniu 9 czerwca 2017 r., a wykonana w dniu 7 lipca 2017 r., a więc z blisko pięcioletnim opóźnieniem, co na podstawie przepisów powołanych w podstawach materialnych niniejszej skargi powinno być dostatecznym powodem do wydania decyzji o naliczeniu odsetek ustawowych za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie opisała dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Co się zaś tyczy naruszenia prawa materialnego, wskazała że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z art. 132 ust. 1a w zw. z ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisu kodeksu cywilnego. Jej zdaniem, nie oznacza to, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę nie może być dochodzone w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z wywodami skarżącej kasacyjnie ust. 2 art. 132 u.g.n. nie wprowadza w tym zakresie odstępstw. Ponadto skarżąca kasacyjnie powołała orzecznictwo sądów administracyjnych, które przemawia za słusznością jej twierdzeń (Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2440/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 9/16). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prezentowana przez nią wykładnia znajduje oparcie w Konstytucji, w szczególności w art. 2, 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 i art. 81 ust. 1, ponieważ wywłaszczenie jej nieruchomości jest odstępstwem od zasadny nienaruszalności prawa własności, które jednocześnie nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Wszelkie ograniczenia z tym związane muszą wynikać z treści przepisów prawa. Nie mogą zaś być formułowane w oparciu o zabiegi interpretacyjne, które prowadzą do formułowania treści norm prawnych z całkowitym pominięciem językowej treści przepisów, które mają być podstawą do konstruowania tych norm. Ponadto, zgodnie z art. 1 Protokołu doszło do naruszenia mienia skarżącej, ponieważ organy administracji dopuściły się zwłoki w wypłacie jej odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Niedysponowanie przez nią ekwiwalentem za wywłaszczenie w podanym okresie naruszył jej prawa. Skarżąca kasacyjnie musiała czekać na słuszne odszkodowanie dłużej, niż wynika to z obowiązujących przepisów, bez stosownego uzasadnienia. Jej zdaniem taka sytuacja możliwa jest tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione bezpieczeństwem, porządkiem publicznym lub wolnością i prawami innych osób. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że sprawiedliwość społeczna wymaga, by ingerencja taka odbywała się w zamian za określony ekwiwalent, czemu przeczy wykładnia dokonana przez WSA w Warszawie. Odszkodowanie otrzymane za wywłaszczenie nie zawiera ekwiwalentu za skutki zwłoki, czy opóźnienia w jego wypłacaniu. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy interesem publicznym, a interesem jednostki. W razie konfliktu tych dwóch praw, konieczne jest wyważenie interesów zgodnie z zasadą proporcjonalności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja o wypłacie odszkodowania nie może być wydłużana w czasie w sposób dowolny, jak wskazywał na to sąd I instancji. Uważa ona, że ani treść art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, ani art. 35 k.p.a. nie uzasadnia tak długiej zwłoki, jakiej dopuścił się Wojewoda. Nie może też być przerzucany na skarżącą kasacyjnie ciężar dokonania wykładni, kiedy organ ma wydać w jej sprawie decyzję ustalającą stosowne odszkodowanie za pozbawienie jej prawa do dysponowania własnością. Zaprezentowana przez WSA w Warszawie wykładnia zaskarżonych przepisów, w ocenie skarżącej kasacyjnie, godzi w zasadę równości określoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ochrona właściciela w przypadku uznania, że termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, ma charakter jedynie instrukcyjny jest iluzoryczna. W opinii skarżącej kasacyjnie nie daje to poszkodowanym skutecznego narzędzia do żądania odszkodowania za skutki związane z opóźnieniem w wydaniu decyzji obejmującej odszkodowanie za wywłaszczenie. Powołała się ona także na zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz wynikającą z niej zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, w kontekście ochrony własności i innych praw majątkowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, obywatel w zakresie przysługującego mu prawa własności może być ograniczany normami prawnymi jasno sprecyzowanymi. Formułowanie obciążeń prawa własności w drodze skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, których skutek znacząco odbiega od językowego brzmienia wykładanego przepisu prawa, uniemożliwia właścicielom skorzystanie we właściwym czasie z przysługującej im ochrony prawnej. Uwagę zwróciła także na fakt, że przeciętny obywatel nie orientuje się w mogących powstać na takiej drodze obciążeniach prawa własności, co narusza treść przepisu art. 2 Konstytucji.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że w przypadku wywłaszczenia na postawie specustawy drogowej, nie przyznaje się automatycznie odszkodowania. Decyzja taka zapada w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skarżąca kasacyjnie nie wniosła środka zaskarżenia od decyzji Wojewody z 10 sierpnia 2012 r. nr 22/12. Stała się ona ostateczna 8 września 2012 r. Zatem wypłata odszkodowania powinna , jej zdaniem, nastąpić nie później niż 8 października 2012 r. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, decyzja ustalająca wysokość odszkodowania zapadła 9 czerwca 2017 r., a wykonano ją 7 lipca 2017 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie, ewentualne przedłużanie postępowania o czas niezbędny do wydania decyzji może odbywać się jedynie na zasadach wskazanych w k.p.a., a nie w sposób dowolny, na co wskazuje WSA w Warszawie odmawiając prawa do dochodzenia szkody za niezgodne z prawem opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie.

Na potwierdzenie swoich racji skarżąca kasacyjnie powołała się również na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Odnośnie do naruszenia prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że terminu określonego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie można dowolnie wydłużać przy naruszaniu innych przepisów postepowania, w szczególności tych wskazanych w art. 35 § 1-3 k.p.a. Musi to wynikać z przesłanek tam wymienionych oraz być zakomunikowane stronie, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Abstrahując od powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Warszawie błędnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a, podzielając zdanie organów obu instancji, że nie przysługuje skarżącej droga administracyjna w tej sprawie. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie powołała uchwałę Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z 7 kwietnia 1993 r., sygn. III AZP 3/93, OSNCP 1993/10/174, które zostało powszechnie zaakceptowane w sądownictwie administracyjnym.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie rozpoznanie skargi i uchylenie w całości postanowienia Ministra z 18 stycznia 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody z 11 września 2017 r. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną w przepisanym terminie. Obie strony wyraziły natomiast zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zatem należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375).

Jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej skarżąca wskazała naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145 a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W konsekwencji prawie wszystkie przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. 61a § 1 k.p.a. a także postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., czy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej i art. 481 § 1 k.c. oraz w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w związku z naruszeniem art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 — 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Nieuzasadnionym jest zarzut naruszenia art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej i art. 481 § 1 k.c. Zauważyć bowiem należy, że momentem ustalenia odszkodowania jest data ostatecznej decyzji. Wypada w tym miejscu podkreślić, że dla ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania pozostaje bez znaczenia kwestia podstaw prawnych wyznaczających pierwotny termin jego wypłaty zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - odszkodowanie nie zostało wypłacone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1174/18, źródło CBOSA). Zwłoka w wypłacie ustalonego odszkodowania, a tym samym określenie daty w jakiej świadczenie powinno być spełnione, jest natomiast kwestią istotną dla ustalenia wysokości odsetek. Podkreślić należy, że obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. W myśl art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W doktrynie (zob. Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2019) podkreśla się, że obowiązek zapłaty odsetek powstaje w chwili opóźnienia, bez względu na przyczynę opóźnienia i chociażby wierzyciel nie poniósł żadnej szkody. Dlatego też dochodząc odsetek na podstawie art. 481 k.c., nie musi on wykazywać swej szkody. Odsetki należą się wierzycielowi za cały czas opóźnienia, począwszy od dnia wymagalności świadczenia. Warto wskazać, że odsetki mają jednak charakter autonomiczny wobec świadczenia głównego. Uzasadnieniem tej tezy jest fakt, że po swoim powstaniu mają charakter samodzielny wobec roszczenia głównego. Wynika to z ich charakteru jako świadczenia okresowego (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z 5 lutego 2015 r., sygn. akt V CSK 231/14, LEX nr 1652407).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie zgadza się z twierdzeniem, że odsetki mające swe oparcie w art. 481 k.c. w związku z 132 ust. 2 u.g.n. należne mogą być w razie wystąpienia skutków opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. Za prawidłowy natomiast uważa wniosek, że tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie należności z tego tytułu mogą powodować zastosowanie tej instytucji. Taki pogląd można wyprowadzić z literalnego brzmienia cytowanego powyżej przepisu u.g.n., zgodnie z którym do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Ponadto należy wskazać, iż korzystanie z dostępnych metod interpretacyjnych jest wskazane jedynie w sytuacji, gdy przy zastosowaniu wykładni językowej nie można osiągnąć pożądanych rezultatów. Wykładnia językowa art. 132 ust. 2 u.g.n. nie budzi wątpliwości, pozwalając na właściwe zrozumienie przepisu. Zatem stosowanie innych metod interpretacyjnych wobec tej regulacji jest zbędne i bezcelowe. Takie stanowisko można już wywieść ze stwierdzenia: "Do skutków... w zapłacie odszkodowania...". Koreluje z nim tożsamy zwrot użyty w ust. 1a tego przepisu, który reguluje termin "zapłaty odszkodowania". Byłoby zbyt daleko idące "rozciąganie" wykładni tego unormowania na poprzednie etapy postępowania i dowodzenie, że zwrot "wypłata" obejmuje też "wydanie decyzji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 475/16, źródło CBOSA). Prezentowana w sprawie a także w skardze kasacyjnej odmienna wykładnia art. 132 ust. 2 u.g.n. przy próbie zastosowania innych metod interpretacyjnych jest nieprzekonujące i skład orzekający go nie podziela.

Dlatego zarzuty naruszenia 132 ust. 2 i ust. 1a u.g.n. w związku w art. 481 k.c. okazały się bezzasadne i wątpliwy jest ich związek z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej i art. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 — 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji. Natomiast usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek może obejmować tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu z mocy ostatecznej decyzji.

Trzeba jednak zaznaczyć, że możliwe inne jeszcze roszczenia oparte o tę regulację, nie podlegają w tej sprawie badaniu i ocenie, skoro jej przedmiotem - jasno przedstawionym we wniosku sporządzonym przez fachowego pełnomocnika strony - jest żądanie odsetek. Należy wskazać, że korzystanie z instrumentów cywilistycznych na gruncie administracyjnym, jako wyjątkowe, wymaga wykładni ścieśniającej. Ponadto odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego następuje tu odpowiednio, czyli wedle utrwalonej interpretacji tego zwrotu stosuje się je bądź wprost, bądź z koniecznymi modyfikacjami, bądź nie stosuje wcale. Zatem nie wszystkie możliwości prawne dostępne na gruncie prawa cywilnego dotyczące niewykonania zobowiązania będą miały w meritum sporu niniejszego zastosowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 475/16, źródło CBOSA). W tym miejscu należy podkreślić, że Kodeks cywilny przewiduje różne reżimy odpowiedzialności, wszak istotną w sprawie jest odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte zobowiązania, jaka obejmuje chociażby naprawienie szkody (art. 471 k.c.), naprawienie szkody wynikłej ze zwłoki dłużnika (art. 477 § 1 i 2 k.c.), zapłatę odsetek w razie opóźnienia ze spełnieniem świadczenia (art. 481 § 1 k.c.), które wszak nie wyklucza odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 481 § 3 k.c.), przy czym roszczenia z tego tytułu mieszczą się w ramach tzw. odpowiedzialności kontraktowej, odmiennej od odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast. k.c.) oraz odpowiedzialności deliktowej (art. 415 i nast k.c.). W zakresie odpowiedzialności z tytułu winy w art. 4171 § 3 k.c. sytuuje się chociażby odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jednakże zagadnienie, z uwagi na brak żądania pozostaje poza niniejszymi rozważaniami, podobnie zresztą jak odszkodowanie, bo sporem w sprawie objęta jest kwestia odsetek, co już wyżej zaznaczono.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a., czy art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.

Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Niemniej jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA), pozwala przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli decyzji Ministra Infrastruktury z 18 stycznia 2018 r.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnoprawnym.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2738/17, źródło CBOSA). Nie można skutecznie kwestionować w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 598/20, źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują potencjalnych praw lub obowiązków jednostki, a przepisy kompetencyjne nie określają sytuacji faktycznej, w której organ mógłby w drodze aktu stosowania prawa autorytatywnie przypisać je konkretnej jednostce, tj. gdy przepisy materialne i kompetencyjne nie kreują sprawy administracyjnej, której załatwienie wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, to zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., z powodu której postępowania nie może być wszczęte. Wobec powyższego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia i wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z tego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. Z kolei w art. 35 § 1 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało wypłacone skarżącej w terminie (17 lipca 2017 r.) o którym mowa w art. 132 ust. 1a u.g.n., ponieważ decyzja Wojewody z 9 czerwca 2017 r. stała się ostateczna 3 lipca 2017 r. Należy podzielić stanowisko organu i Sądu I instancji, że art. 35 k.p.a. nie ma zastosowania

w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie wynikają z niego uprawnienia do żądania odsetek z tytułu opóźnienia w wydaniu przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.