Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 258/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 44,61
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), w związku z wnioskiem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (dalej "skarżący"), odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ewid.[, obr.[, przy ul. [...] w [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy to postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna, w sprawie dotyczącej innej osoby, może występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej przysługuje zażalenie.

Z kolei, zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) przywołanego wyżej przepisu (art. 31 § 1 k.p.a.) nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, a także, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w postępowaniach nadzwyczajnych w tym przedmiocie. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, na podstawie którego art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji").

Organ stwierdził, że w sprawie należało zastosować art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum dwanaście miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania.

Organ przytoczył także art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, zgodnie z którym organizacja ekologiczna to organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Z § 7 ust. 1 Statutu skarżącego wynika, że celem tego stowarzyszenia jest m.in. ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego. W związku z tym należało uznać, że Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy o udostępnianiu informacji. Natomiast z informacji ujawnionych w rejestrze Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego (nr KRS [...]) wynika, że ww. stowarzyszenie zostało wpisane do KRS w dniu [...] listopada 2009 r. Tym samym organizacja ta może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Zdaniem organu jednak, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji.

GINB podkreślił, że takim postępowaniem jest tylko to postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji nie przewidują innego przypadku, niż wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych przepisów oraz na innym etapie procesu inwestycyjnego. Inny jest również jego przedmiot. Sam fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się to też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił ponadto, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech sytuacjach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji. Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, konieczność przeprowadzenia takiego postępowania nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano ponadto, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani też przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przywołując stanowisko sądów administracyjnych organ podkreślił, że skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie był wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, wykluczona jest możliwość jego zainicjowania przez organizacje ekologiczne – nie znajduje w nim zastosowania art. 31 § 1 k.p.a.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

W ocenie Sądu skarga Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nie narusza prawa.

Organ słusznie stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. było prawidłowe – nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., uzasadniające wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na wniosek organizacji społecznej. W sprawie nie zachodziły też przesłanki, które zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., zobowiązałyby organ do wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

W decyzji GINB wskazano, że skarżący – organizacja społeczna jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji. Fakt ten nie budził wątpliwości w postępowaniu przed organami obu instancji.

W związku z powyższym skarżący, na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednak, jak słusznie wskazał organ, ww. przepisu, zgodnie z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – a więc postępowanie to ze swej istoty nie wymaga udziału organizacji społecznej. Wyjątek od tej zasady uregulowano w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, na podstawie którego ust. 3 przywołanego przepisu nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział organizacji społecznych jest co do zasady ustawowo wyłączony (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego), a tylko wyjątkowo ustawa dopuszcza udział w nim organizacji ekologicznych (art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 44 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji). Udział społeczeństwa w sprawach pozwolenia na budowę wymagany jest wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadkach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1248/15, LEX nr 2 328 912).

Z kolei na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum dwanaście miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przywołany przepis wskazuje więc, że w przypadku postępowań wymagających udziału społeczeństwa, ewentualny wniosek takiej organizacji, przy spełnieniu ww. warunku, jest niejako automatycznie uwzględniany.

Natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego będzie mógł znaleźć zastosowanie tylko wtedy, gdy z przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (poprzez udział organizacji ekologicznej). Co więcej, dla przyjęcia, że w określonej sprawie zachodzi przypadek unormowany w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego konieczne jest wskazanie przepisu powołanej ustawy o udostępnianiu informacji, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa – konieczne jest więc wskazanie przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/15, LEX nr 2 317 073, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11, LEX nr 1 138 184).

Nie bez znaczenia jest fakt, że na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz m.in. w sprawie wydania decyzji przewidzianych przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie tej ustawy), ale tylko wtedy, gdy konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ww. ustawy). Co więcej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). Rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko zostały wskazane przez prawodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jeśli więc w trybie art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to takie ustalenie pozwala na negatywne rozpoznanie wniosku organizacji społecznej – art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, LEX nr 1 251 768). Na marginesie warto dodać, że art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji nie można także interpretować wbrew jego brzmieniu, tj. że stanowi on podstawę udziału organizacji ekologicznej również w takim postępowaniu, w którym nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czyli w postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy, nie wymaga udziału społeczeństwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1507/15, LEX nr 2 277 164).

Skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę tylko wyjątkowo jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego), to również postępowanie nadzwyczajne, np. jak w niniejszej sprawie – dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest tym rodzajem postępowania, w którym wymóg ten wynika z przepisu prawa materialnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, jeżeli ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie i nie dopuszcza się również nowych dowodów, w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa. Co istotne, nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, LEX nr 1 081 948 i cytowane tam orzeczenia, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 950/14, LEX nr 2 000 053, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1400/10, LEX nr 1 151 864).

W niniejszej sprawie, skarżący złożył wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej w [...]. Wniosek ten został uzasadniony cytatami z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującymi, zdaniem skarżącego, na uprawnienie organizacji społecznej do złożenia wniosku dotyczącego weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na zaistnienie przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Z akt sprawy wynika, że inwestycja, zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nie zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co zostało też potwierdzone przedstawioną przez inwestora analizą kwalifikacyjną inwestycji (vide s. 2 przywołanej decyzji).

Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczył wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, nie mieściła się w katalogu tego rodzaju decyzji z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwalającego, wyjątkowo, brać udział w tym postępowaniu organizacjom społecznym (konkretnie: ekologicznym), to udział w takim postępowaniu takiej organizacji był niemożliwy. Żaden przepis prawa materialnego nie przewidywał możliwości wszczęcia przez organ postępowania w tym przedmiocie na jej wniosek.

W konsekwencji, jeśli niemożliwe byłoby uwzględnienie takiego wniosku na etapie postępowania zwyczajnego, to tym bardziej niemożliwe było uwzględnienie go i wszczęcie na jego podstawie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu, choć można zgodzić się z tezą, że w uzasadnieniu wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nieważnościowego, wnioskodawca powinien swoje stanowisko uzasadnić także zaistnieniem szczególnego interesu społecznego w jego wszczęciu (co miałoby niejako wiązać organ), to w sytuacji, gdy złożenie tego wniosku nie było dopuszczalne, kwestie w nim podnoszone nie mają dla odmowy wszczęcia takiego postępowania, żadnego znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1193/13, LEX nr 1 592 123 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, LEX nr 2 108 497). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wtedy do wydania rozstrzygnięcia odmownego właśnie ze względu na brak uzasadnionej przepisem prawa materialnego legitymacji organizacji społecznej do złożenia wniosku. Natomiast należy pamiętać, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. organ jest wyposażony w kompetencję do wszczęcia takiego postępowania z urzędu i możliwa jest sytuacja, w której w razie powzięcia informacji wskazujących na taką konieczność (nawet pochodzących z nieuwzględnionego wniosku organizacji społecznej), organ wyda postanowienie o jego wszczęciu.

Wobec powyższego, w związku z prezentowaną niekiedy tezą, że ocena art. 31 k.p.a. powinna być dokonywana inaczej w razie złożenia przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę (por. przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r.), niż w razie złożenia wniosku w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, należy stwierdzić, że jej uwzględnienie w niniejszej sprawie nie było możliwe.

Jeśli by jednak przyjąć, że postępowanie nieważnościowe, jako szczególny rodzaj kontroli wydawanych przez organy rozstrzygnięć, wymyka się temu rozumowaniu i w związku z tym nie odnosi się do niego art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, to należy wskazać, że uzasadnienie złożonego przez skarżącego wniosku nie mogłoby doprowadzić do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby organizacja społeczna mogła skutecznie złożyć wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (w obu wskazanych tam przypadkach) muszą być kumulatywnie spełnione te same przesłanki, tj. wniosek musi być uzasadniony celami statutowymi i musi przemawiać za tym interes społeczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2252/15, LEX nr 2 324 251), przy czym wniosek taki nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1667/15, LEX nr 2 288 667). Istotne jest przy tym, że to organizacja społeczna powinna powołać okoliczności i wszelkie argumenty, które przemawiają za uznaniem, że interes społeczny uzasadnia w danej sprawie wszczęcie postępowania przez organ z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu, a więc to na organizacji ciąży obowiązek wykazania tego interesu. Chodzi tu przy tym o uprawdopodobnienie tych okoliczności, a nie ich udowodnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15, LEX nr 2 279 378 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 822/15, LEX nr 2 191 021).

Złożony przez skarżącego w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, jako lakoniczny i zawierający jedynie cytaty z orzeczeń sądów administracyjnych, takich wymogów nie spełniał. Żądanie wszczęcia postępowania i powołanie się tylko na przesłankę nieważnościową jest niewystarczające. Organy muszą mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania, bowiem w interesie społecznym nie leży prowadzenie postępowania administracyjnego, które jest bezprzedmiotowe. Niezasadne jest przecież angażowanie publicznych sił i środków tylko dlatego, że takie żądnie zgłasza Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., powołując się wyłącznie na swoje cele statutowe. Wniosek ten, jako jeden z wielu wnoszonych przez skarżącego do organów administracji (Sądowi wiadome jest z urzędu, że skarżący jest także stroną wielu postępowań sądowych), wydaje się być raczej elementem polityki prowadzonej przez skarżącego i należałoby go oceniać bardziej jako nadużycie prawa aniżeli przejaw społecznej kontroli postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena wniosku skarżącego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego jest prawidłowa.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.