Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1502/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 126/21 w sprawie ze sprzeciwu Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. II SA/Gd 126/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy K. ustalił na rzecz Z.C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [...], obręb [...], gmina K..

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyli B.K. i J.K., właściciele działki nr [...] wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wójt odmówił uchylenia decyzji własnej, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od tej decyzji kasacyjnej został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2019 r. II SA/Gd 357/19.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., z wniosku o wznowienie postępowania małżonków K., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o warunkach zabudowy uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ wskazał, że działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a jej centrum znajduje się w odległości około 55 m od granicy nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Działka ta znajduje się więc poza oddziaływaniem przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją ostateczną, a sama inwestycja nie powinna mieć wpływu na emisje hałasu, zanieczyszczeń oraz immisji, jak też nie jest ona zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1, § 2, art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw dla oceny sąsiedztwa poprzez wskazanie odległości od centrum działki, a nie jej granic. Ponadto, zdaniem Kolegium, interes prawny wnioskodawców wyraża się w przyszłym oddziaływaniu planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązki właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Należało więc uznać, że wnioskodawcy należą do kręgu stron postępowania. Kolegium zauważyło też, że przyjmując brak podstaw do wznowienia postępowania ze względu na brak przymiotu strony u wnioskodawców, jednocześnie organ odniósł się do merytorycznej treści decyzji ostatecznej, co nie miało podstaw prawnych. Jeżeli bowiem organ stwierdzi, że nie ma przesłanek do wznowienia postępowania, nie przechodzi do rozpoznania istoty sprawy poddanej kontroli nadzwyczajnej.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Z.C. W jego treści zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § pkt 4 k.p.a., a także art. 8, art. 10, art. 16 i art. 28 tej ustawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ pierwszej instancji prawidłowo uznał brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec wnioskodawców, gdyż działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji – jej centrum znajduje się około 55 m od granicy działek inwestora. W tej sytuacji Kolegium winno rozważyć, czy waga ewentualnych stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw nie jest zasadny. Jego oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 64d § 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach art. 153 p.p.s.a. tj. w warunkach związania wyrokiem z dnia 5 lipca 2019 r. II SA/Gd 357/19. W wyroku tym Sąd wyjaśnił, że badanie interesu prawnego wnioskodawców winno w niniejszej sprawie polegać na wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu okoliczności związanych z przysługującą im własnością działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych inwestycją oraz specyficznymi uwarunkowaniami inwestycji, w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu faktycznego i prawnego. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego zwłaszcza badanie i ocenę określonego materiału dowodowego (m.in. dokumentów dotyczących gabarytów i usytuowania projektowanej inwestycji oraz ewentualnych uciążliwości, jakie może ona powodować). Wytyczne te zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19.

Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji nie spełnił wytycznych z wyroku WSA II SA/Gd 357/19, co skutkowało dalszymi istotnymi uchybieniami proceduralnymi mającymi wpływ na wynik sprawy. Wójt dokonał oceny położenia działki nr [...] względem terenu inwestycji na podstawie odległości centrum tej działki. Tymczasem ewentualne wzajemne zlokalizowanie nieruchomości winno być dokonywane z uwzględnieniem ich granic zewnętrznych. Z dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy mapy wynika, że działkę nr [...] (wnioskodawców) od działek inwestora oddziela wyłącznie działka nr [...] - pas o szerokości około 5 m. Ponadto, w przypadku warunków zabudowy dla nowej inwestycji o interesie właścicieli innych nieruchomości świadczy interes prawny właścicieli wyrażający się poprzez oddziaływanie inwestycji na ich prawa i obowiązki. Te zaś oddziaływania mogą dotyczyć zarówno działek bezpośrednio graniczących z inwestycją, jak też i dalej położonych. Zależne jest ono natomiast od charakteru danego przedsięwzięcia oraz rodzaju zabudowy, na którą ma oddziaływać. Właśnie na te okoliczności zwracał uwagę WSA w wyroku II SA/Gd 357/19. Tymczasem, w decyzji organu pierwszej instancji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, zupełnie pominięto charakter planowanej przez inwestora zabudowy, jej gabaryty, w kontekście sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł wnoszący sprzeciw Z.C., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu na wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przy braku istnienia przesłanek do wydanie decyzji kasacyjnej;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, wewnętrznie sprzecznego, niedostatecznie wyjaśniającego podstawę prawną rozstrzygnięcia, które przejawiło się w bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej;

3/ art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawcom przysługują prawa strony w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy na rzecz skarżącego, pomimo braku wykazania interesu prawnego;

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Żądanie wnoszącego skargę kasacyjną, w powyższym zakresie, nie mogło zatem zostać uwzględnione.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku, którym oddalono sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadniczy spór w realiach tej sprawy sprowadza się do tego, czy wnioskodawcom - B. i J. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji - budowa budynku hotelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą i urządzeniami budowlanymi. Na skutek podania o wznowienie postępowania, postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" - zobacz: postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2018 r. Sprawa ta aktualnie znajduje się na etapie badania czy wystąpiły podstawy wznowienia. Z decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. Wójta Gminy K. wynika, że podstawa wznowienia nie istnieje - albowiem wyżej wskazanym nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie warunków zabudowy. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do odmiennego wniosku a mianowicie, że podstawa wznowieniowa istnieje i w związku z tym konieczne jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czego organ odwoławczy w takim układzie na tym etapie uczynić nie może. Natomiast w sprzeciwie skarżący kwestionuje ustalenie organu odwoławczego, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., istnieje. Również i podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że wnioskodawcom - B. i J.K. przymiot strony w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy nie przysługuje, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie było dotknięte brakami usprawiedliwiającymi wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Nadto, co istotne, zaskarżony wyrok został wydany w warunkach związania wynikającego z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 lipca 2019 r. II SA/Gd 357/19 i wyroku NSA z 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19. Tym ostatnim wyrokiem oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 lipca 2019 r. II SA/Gd 357/19 oddalającego sprzeciw Z.C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą co do zasady pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ustanowiona w art. 153 zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 23.09.2020 r. II OSK 1874/20; wyrok NSA z 16.10.2014 r. II FSK 2506/12). W tym kontekście skład Sądu rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podziela stanowiska skarżącego, wyrażonego w motywach skargi kasacyjnej, co do braku związania oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednio wydanym w sprawie wyroku sądu.

W wyroku II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że B. i J.K. mają sprzeczny z interesami skarżącego kasacyjnie punkt widzenia co do zagadnienia będącego przedmiotem sprawy tj. co do podstawy wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie warunków zabudowy. Przy czym B. i J.K., z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a, nie mogą brać udziału w niniejszym postępowaniu wywołanym sprzeciwem skarżącego. Dalej Sąd wyjaśnił, że art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a nie mogą brać udziału w postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że B. i J.K. przysługują prawa strony w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy, nie mógł być przedmiotem ani skargi, ani stanowić podstawy kasacyjnej. W konsekwencji nie mógł on zatem zostać uwzględniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona prawidłowo. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego uznał za prawidłowe uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał także na przepisy postępowania, którym uchybił organ pierwszej instancji – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzając wypełnienie także i drugiej z przesłanek "a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sąd pierwszej instancji wykazał nadto dlaczego postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy we własnym zakresie. Powyższego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, zauważając ogólnikowo, że nie wykazano by konieczne było ustalenie stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie przez organ pierwszej instancji i nie sprecyzowano co miałoby być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przekraczającego dyspozycję art. 136 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu uchybienia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie to treści tego przepisu "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.". W szczególności należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dot. uzasadnienia wyroku nie można wiązać z poprawnością i kompletnością ocen jakie zawiera w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, ale musi być odnoszony do kompletności uzasadnienia - patrz wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. II GSK 3549/15. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd nie dopatrzył się w treści uzasadnienia ogólnie wskazywanych przez skarżącego wewnętrznych sprzeczności czy niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to jest kompletne. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny z powodu których uznał, że decyzja organu odwoławczego oparta o przepis art. 138 § 2 k.p.a. odpowiada prawu. Wskazał na przepisy postępowania którym organ pierwszej instancji uchybił, i wyjaśnił dlaczego konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaś to, że skarżący nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji nie oznacza uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego z tego powodu.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.