Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 393/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 796
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 grudnia 2021 r. nr KS.ns.810.14.2021.60 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr KS.ns.810.14.2021.33; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. nr KS.ns.810.14.2021.DO (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister" albo "Organ"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek A. M. (dalej "Skarżący") sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr KS.ns.810.14.2021.33, orzekającą o cofnięciu pozwolenia Ministra Nr G-666/17 z dnia 21 września 2017 r. znak: HOR.ns.8101.35.2017.80, udzielającego Skarżącemu, prowadzącemu działalność pod nazwą [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe, z siedzibą przy ul. [...] [...], [...] [...], pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "KOMPOZYT" – utrzymał własną decyzję z dnia 12 sierpnia 2021 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia 7 grudnia 2021 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Minister zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia na podstawie art.7 ust.2 pkt 3 oraz art.7 ust.2a ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2020 r., poz.796 i poz.1069), dalej "u.n.n.", pozwolenia Ministra z dnia 21 września 2017 r. znak: HOR.ns.8101.35 2017.80 na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "KOMPOZYT", dalej "pozwolenie" oraz "(sporny/kwestionowany) środek".

Wszczęcie postępowania nastąpiło w następstwie następujących zdarzeń:

1.1. Przy piśmie z dnia 24 października 2019 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] (dalej "WIOŚ") przekazał Ministrowi protokół z kontroli nr [...] [...] przeprowadzonej u Skarżącego w dniach 8 maja - 28 czerwca 2019 r., obejmującej gospodarowanie odpadami oraz produkcję na terenie Zakładu Recyklingu [...], [...] [...], [...] (gmina [...], powiat [...]), dalej "zakład Skarżącego" i wprowadzanie do obrotu organicznych środków poprawiających właściwości gleby pn. "EUFORIA" oraz pn. "KOMPOZYT".

W wyniku kontroli ustalono (str. 19 protokołu nr WIOS-[...] [...]), że do produkcji organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "KOMPOZYT", 2018 r. wykorzystano m.in. 1 381,01 Mg odpadów kuchennych ulegających biodegradacji (kod odpadu 20 01 08). Łączna ilość odpadów (wszystkich rodzajów) przetworzonych na potrzeby produkcji środka wyniosła ok. 47 tys. Mg.

1.2. Przy piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r. znak [...] Marszałek Województwa [...] (dalej "Marszałek") przekazał Ministrowi (na jego wezwanie sformułowane w piśmie z dnia 2 czerwca 2020 znak: [...]) przedłożone przez Skarżącego Marszałkowi zbiorcze zestawienia danych oraz zbiorcze zestawienia danych o komunalnych osadach ściekowych za 2017 r. oraz 2018 r. dla zakładu Skarżącego.

Po ich przeanalizowaniu (dział 7 zbiorczego zestawienia danych o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z wyłączeniem składowisk odpadów, obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych oraz spalarni i współspalarni odpadów. Pryzma energetyczna Sucha fermentacja w pryzmach energetycznych z produkcją biogazu wykorzystywanego do produkcji energii elektrycznej) Organ przyjął, że do produkcji organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "KOMPOZYT" w’ 2017 r. i 2018 r. wykorzystano odpady m.in. w postaci odpadów kuchennych, ulegających biodegradacji (kod odpadu 20 01 08).

Przedłożone Marszałkowi zbiorcze zestawienia danych za 2017 i 2018 r. potwierdzające wykorzystanie ww. odpadów do produkcji organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "KOMPOZYT" zostały sporządzone i podpisane przez Skarżącego.

2. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. Minister cofnął pozwolenie z 2017 r.

3. Pismem z dnia 8 września 2021 r. Skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpoznał ponownie sprawę rozpatrzoną przez niego decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając ponowne negatywne dla Skarżącego rozstrzygnięcie, Organ wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 u.n.n. minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 ustawy, czyli nie spełniają wymagań, o których mowa w rozporządzeniu nr 1069/2009. Decyzja taka, zgodnie z art. 7 ust. 4 u.n.n. podlega natychmiastowemu wykonaniu.

(ii) Udzielone Skarżącemu zezwolenie z 2017 r. zostało wydane w oparciu o wymagane prawem opinie, przedłożone do wniosku o wydanie zezwolenia (opinia Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - PIB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], opinia Instytutu Medycyny Wsi z [...] z dnia [...] listopada 2017 r., opinia Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - PIB w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] opinia Instytutu Ochrony Środowiska - PIB w [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]).

W świetle w/w opinii przedmiotowy środek powinien być produkowany w wyniku kompostowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w [...], Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w [...] z 26 % dodatkiem odpadów zielonych (trawa, liście, gałęzie) oraz odpadów zbieranych selektywnie (nienadających się do spożycia warzyw i słomy kukurydzianej).

(iii) Tymczasem, jak wynika z dokumentów przekazanych przy piśmie Marszałka z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] oraz z protokołu nr WIOS-[...] [...] z kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ do produkcji kwestionowanego środka wykorzystywane były surowce inne niż wskazane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia Ministra a w szczególności w opinii Instytutu Ochrony Środowiska PIB w [...].

Zgodnie z informacjami zawartymi w dokumentach przekazanych przez Marszałka oraz WIOŚ do produkcji kwestionowanego środka w 2017 i 2018 roku wykorzystano m.in. odpad o kodzie 20 01 08 klasyfikowany jako odpady kuchenne ulegające biodegradacji zarówno według obowiązującego w czasie przekazywania sprawozdania za 2019 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), jak też według rozporządzenia z dnia 2 stycznia 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów z dnia 2 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), które zastąpiło poprzednie rozporządzenie. Odpad ten nie został wyszczególniony jako surowiec w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia Ministra.

(iv) Odpad o kodzie 20 01 08 jest jednocześnie produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktem pochodnym w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 1, z póżn. zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem (WE) 1069/2009". Rozporządzenie to bowiem swoim zakresem przedmiotowym obejmuje "Odpady gastronomiczne", które zostały zdefiniowane w załączniku I rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. Urz. UE. L Nr 54, str. 1, z późń. zm.), jako wszystkie odpady żywnościowe, w tym zużyty olej kuchenny pochodzący z restauracji, obiektów gastronomicznych i kuchni, łącznie z kuchniami zbiorowymi i domowymi.

Dopuszczalność wykorzystania produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego została uzależniona od szeregu warunków, których Skarżący w oczywisty sposób nie seplenił (zatwierdzenie wniosku przez właściwego terytorialnie powiatowego lekarza weterynarii, objęcie zakładu nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej, zaopiniowanie wniosku przez Państwowy Instytut Weterynaryjny, poddanie środka badaniom bakteriologicznym na obecność bakterii z gatunku Escherichia coli, spełnianie przez zakład produkcyjny określonych warunków technicznych gwarantujących bezpieczeństwo sanitarne).

Wniosek Skarżącego o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu kwestionowanego środka nie zawierał informacji o użyciu do produkcji tego środka "odpadów kuchennych" czyli ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego lub ich pochodnych. Ponadto żadna z opinii jednostek naukowych uczestniczących w procesie oceny kwestionowanego środka, sporządzanych na podstawie deklaracji producenta, i stanowiących podstawę do wydania pozwolenia nie zawiera informacji o wykorzystaniu do produkcji tego środka surowców będących produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego lub ich pochodnymi. W konsekwencji powyższego kwestionowany środek, dopuszczony do obrotu na mocy pozwolenia Ministra może być produkowany jedynie z surowców zadeklarowanych w procesie jego oceny dokonanym na potrzeby wydania ww. pozwolenia.

(v) Zgodnie z art. 7 ust. 2 a u.n.n. Minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Przepis ten wskazuje, że cofnięcie pozwolenia, w przeciwieństwie do trybu wskazanego w art. 7 ust. 2, może nastąpić fakultatywnie a nie obligatoryjnie.

Stopień naruszenia podlega zatem ocenie przez Ministra właściwego do spraw rolnictwa i ma charakter uznaniowy. Wątpliwości, które mogą pojawić się przy stosowaniu art. 7 ust. 2a, dotyczą przede wszystkim sposobu porównania i weryfikacji składu produktu na który wydano pozwolenie z produktem faktycznie wprowadzanym do obrotu. Ustawodawca nie nakazał wskazywania składu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin zarówno w treści decyzji (por. art. 6), jak również na opakowaniu produktu (por. art. 9). W takim przypadku należy przyjąć, że składem produktu, który uzyskał pozwolenie Ministra jest skład przedstawiony do badań w oparciu o które wydano daną decyzję umożliwiającą jego wprowadzenie do obrotu.

Za taką interpretacją art. 7 ust. 2a przemawia również przyjęta praktyka wydawania przez jednostki badawcze opinii z klauzulami wskazującymi na ich ewentualną nieważność w przypadku gdy skład zaopiniowanego produktu ulegnie zmianie. Strona uzyskując opinię Instytutu Ochrony Środowiska miała wiedzę co do przyjętej praktyki w zakresie interpretacji przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, jak również konsekwencji dotyczących samowolnej zmiany składu wprowadzanego do obrotu produktu.

(vi) Z dokumentacji przedłożonej do wniosku o pozwolenie wynika, że składnikami stosowanym do produkcji środka powinny być ustabilizowane komunalne osady ściekowe pochodzące z określonych oczyszczalni ścieków z dodatkiem odpadów zielonych (trawa, liście, gałęzie) oraz odpadów zbieranych selektywnie (nienadających się do spożycia warzyw i słomy kukurydzianej). Wyniki kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ przekazane organowi przy piśmie z dnia 24 października 2019 r., jak i informacje przekazane przez Marszałka przy piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r. wskazują, że do produkcji kwestionowanego środka zastosowano odpady niewymienione w dokumentacji załączonej do wniosku.

(vii) Skarżący twierdzi, że w latach 2017 - 2018 wytworzył jedynie masę pryzmy, służącej do przeprowadzania badań związanych z procedurą uzyskiwania zezwolenia. W tym okresie tamten produkt uległ degradacji, znajdował się na terenie zakładu, ale poza instalacją ponieważ nie znalazł się żaden zainteresowany odbiorca, zatem ta pryzma została rozebrana i jako odpad przekazana do innego podmiotu w roku 2019 m. in. na skutek zaleceń pokontrolnych WIOŚ z roku 2019. Skarżący powołuje się również na protokół z kontroli WIOS-[...] [...], w którym stwierdzono: "środka "KOMPOZYT" według stanu magazynowego oraz ustnej informacji pana A. M. w okresie objętym kontrolą nie wytwarzano" oraz podnosi brak dowodów, potwierdzających wytwarzanie przez niego środka.

Podczas kontroli Skarżący zeznał jednakże (str. 17 protokołu WIOS-[...] [...]), że "preparat KOMPOZYT został wyprodukowany w ilości od 2500 - 3000 ton w okresie II połowy 2018 i I połowy 2019 r. W kompozycie do produkcji było najwięcej liści - frakcja wydzielona z odpadów zielonych, osady z przyzakładowych oczyszczalni ścieków, papier, kartony (celuloza). KOMPOZYT został sprzedany odbiorcom, na terenie zakładu zostało tylko ok. 400 Mg kompozytu. Po tym kompozyt nie był już produkowany.".

(viii) Skarżący zarzuca, iż w kwestionowanej decyzji Organowi dopuścił się nadinterpretacji treści protokołu nr WIOS-[...] [...] poprzez stwierdzenie, iż "w wyniku kontroli ustalono (str. 19 protokołu nr WIOS-[...] [...]), że do produkcji organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "KOMPOZYT" w 2018 r. wykorzystano następujące odpady:...". Skarżący podkreśla w tym kontekście, iż protokół pokontrolny nie stwierdza, iż wymienione w protokole i zacytowane na stronie 2 uzasadnienia decyzji odpady miały posłużyć do produkcji kwestionowanego środka lecz, że zostały przeznaczone do procesu odzysku R3, t. do suchej fermentacji, której celem ma być produkcja biogazu.

Jednakże w swoim stanowisku z 6 sierpnia 2020 r. Skarżący poinformował, że "Produkt KOMPOZYT powstaje w procesie suchej fermentacji w pryzmach energetycznych a także w procesie kompostowania w technologii pryzm otwartych mechanicznie przekładanych". Natomiast "Produkt Euforia powstaje w procesie kompostowania w technologii pryzm otwartych mechanicznie przekładanych". Wynika z tego, że wszystkie odpady skierowane do pryzmy energetycznej wykorzystywane były do produkcji organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "KOMPOZYT".

(ix) Skarżący zarzuca wyciągnięcie przez Organ błędnych wniosków z dokumentacji stanowiącej dowody w sprawie. "Organ cytuje na stronie 12 uzasadnienia decyzji fragment pisma p. A. M. a następnie wyciąga z tego pisma zupełnie nieoczekiwany wniosek - skoro p. A. M. twierdzi, że nie użył niedozwolonego komponentu do produkcji środka "EUFORIA" to oznacza, że został on wykorzystany do produkcji środka KOMPOZYT. Taki wniosek ewentualnie byłby uprawniony pod jednym warunkiem - że 100 % odpadów skierowanych na instalacje do przetwarzania odpadów w Zakładzie Recyklingu [...] byłoby przetwarzane wyłącznie na te dwa produkty - środek EUFORIA i środek KOMPOZYT. Tak jednak nie jest, co przecież wynika z dokumentów analizowanych przez Organ.". I dowodzi, że przyjmowane odpady, które nie były wykorzystywane do produkcji środka "EUFORIA" przeznaczono do suchej fermentacji w pryzmach energetycznych, natomiast odpady powstałe w procesie produkcji były przekazywane do innych podmiotów.

Przeczą temu ustalenia zawarte w protokole WIOS-[...] [...]. Na str. 13 protokołu zamieszczono informację: "Zeznania Pana A. M. złożone w dniu 23.01.2020 r. stoją w sprzeczności z okazaną dokumentacją zarówno podczas poprzedniej jak i bieżącej kontroli, gdyż nie potwierdzają jakoby w II połowie 2018 r. i I połowie 2019 r. były wytwarzane jakiekolwiek odpady. Ponadto brak wytworzenia odpadów w 2018 r. potwierdza załączone do protokołu poprzedniej kontroli zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów za 2018 r. złożone Marszałkowi Województwa [...].". W tym samym protokole na str. 4 stwierdzono: "Według okazanej ewidencji odpadów, a także zeznania Pana A. M. z dnia 23.01.2020r. w okresie objętym kontrolą prowadzone były wyłącznie procesy odzysku R3 i R. W wyniku procesu odzysku R3 nie powstawały odpady, lecz środki poprawiające właściwości gleby, tj. "KOMPOZYT" i "EUFORIA". Informacja ta w zakresie wytwarzania środka "KOMPOZYT" w okresie II połowy 2018 r. i I połowy 2019r. i jest niezgodna z ustaleniami poprzedniej kontroli, podczas której zarówno według ustnej informacji Pana A. M., jak i okazanych dokumentów w postaci stanu magazynowego odpadów i innych materiałów wynikało, że środek "KOMPOZYT" nie był w tym okresie wytwarzany.". Co więcej na str. 19 protokołu stwierdzono, że "niezgodne ze stanem faktycznym należy uznać zeznanie Pana A. M., że w wyniku kompostowania wytwarzany jest nie tylko środek EUFORIA, ale również środek KOMPOZYT oraz odpady kompostu nieodpowiadającego wymaganiom. Zgodnie z okazanymi kartami odzysku odpadów brak jest rozróżnienia co do kierowania różnych rodzajów odpadów do różnych pryzm kompostowych.".

(x) Proces suchej fermentacji w pryzmach energetycznych również nie był prowadzony właściwie. Jak wskazano na str. 19 protokołu WIOS-[...] [...] "Zgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w wyniku prowadzenia ww. procesu odzysku odpadów miał być wytwarzany biogaz wykorzystywany do produkcji energii elektrycznej. Podczas kontroli nie stwierdzono aby na terenie zakładu znajdowały się urządzenia służące do ujmowania lub spalania biogazu. Powyższy proces odzysku powinien składać się 4 etapów, z czego pierwszy czyli dostawa i wprowadzenie I biomasy do procesu, powinien trwać ok. 10 miesięcy. Podczas kontroli ustalono, że Kontrolowany gromadzi na dużej hałdzie odpady różnego rodzaju zawierające substancje organiczne." Ponadto na str. 20 tego protokołu zawarto następujące stwierdzenie: "W okresie od października 2019r, do grudnia 2019 r. kiedy trwała już kontrola Zakładu Recyklingu [...], według okazanych kart odzysku odpadów na pryzmę energetyczną miało być skierowane odpowiednio 5197,89 Mg w październiku, 10863,67 Mg w listopadzie oraz 7079,03 Mg w grudniu komunalnych osadów ściekowych, które stanowiły zdecydowaną większość odpadów wykorzystywanych w tym celu. Pomimo przeprowadzenia wielokrotnych oględzin w tym okresie nie stwierdzono w żadnym z ww. miesięcy śladów po wykorzystaniu osadów ściekowych na pryzmie energetycznej. Wizualnie w okresie od października do grudnia 2019r. na płycie II zwiększyła się jedynie masa odpadów kuchennych ulegających biodegradacji i zielonych. Powyższe oznacza, że wykazywanie przez kontrolowanego przetwarzania komunalnych osadów ściekowych w procesie odzysku R3 w ramach suchej fermentacji faktycznie nie miało miejsca, a zapisy ewidencji odpadów są fikcyjne. Takiej masy komunalnych osadów ściekowych Kontrolowany nie zgromadził również na płycie nr I- wobec czego musiał się pozbyć tych odpadów bez przetworzenia w sposób nieudokumentowany.".

(xi) Podobne wnioski zawarto w protokole nr WIOS-[...] [...]: "Jak wynika z pomiarów wykonanych dnia 22.05.2019 r. za pomocą drona, na terenie Zakładu Recyklingu [...] pryzma energetyczna miała objętość 30464,38 m3 i zajmowała powierzchnię 7118,55 m3. Biorąc pod uwagę stopień uwodnienia i mazistą konsystencję przyjmowanych komunalnych osadów ściekowych, wątpliwości budzi czy jest fizycznie możliwe użycie takiej masy osadów ściekowych do budowy pryzmy energetycznej.".

(xii) Powyższe upoważnia do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do zmiany surowców wykorzystywanych do produkcji nawozu roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu.

IV. Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, formułując następujące konkluzje:

(i) Organ nie miał żadnych podstaw do uznania, iż Skarżący wytwarzał sporny środek ze składników nieprzewidzianych w zezwoleniu z 2017 r. Takiej tezy Organu nie potwierdza jakikolwiek zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, który został przez Organ oceniony w sposób całkowicie dowolny;

(ii) Wbrew stanowisku Organu w latach 2017 – 2019 Skarżący nie wytwarzał przedmiotowego środka poza ilością wytworzoną na potrzeby postępowania o uzyskanie zezwolenia, która została usunięta z zakładu 2019 r. Pomimo znajdowania się tej partii środka w zakładzie Skarżącego w trakcie kontroli WIOŚ z 2019 r. nie została ona przebadana pod kątem zgodności jej składu z zezwoleniem. W toku postępowania Minister nie wykazał ponadto, aby w okresie 2017 – 2019 Skarżący wprowadzał sporny środek do obrotu, w tym w szczególności, aby wprowadzał do obrotu środek, nie odpowiadający wymaganiom jakościowym;

(iii) Stanowisko Organu co do stosowania przez Skarżącego przy wytwarzaniu spornego środka niedozwolonych komponentów w postaci odpadów kuchennych opiera się na nieuprawnionym domniemaniu, odwołującym się m.in. do błędnej interpretacji wykazów odpadów przedkładanych przez Skarżącego Marszałkowi, iż wszystkie odpady pozyskane przez zakład Skarżącego i skierowane do instalacji suchej fermentacji były odpadami przeznaczonymi do produkcji spornego środka.

Powyższe stanowisko nie uwzględnia jednakże faktu, iż suchej fermentacji odpadów dokonuje się nie tylko w celu wytworzenia organicznego środka poprawiającego właściwości gleby ale również (w oparciu o szerszy katalog odpadów aniżeli dopuszczony do produkcji środka) w celu: 1) pozyskania biogazu w celach energetycznych, 2) redukcji masy pozyskanych odpadów w wyniku fermentacji lub 3) neutralizacji biologicznie aktywnych odpadów;

(iv) W zakładzie Skarżącego miało miejsce wyłącznie przetwarzanie w instalacji odpadów w celu zredukowania ich masy i neutralizowania procesów fermentacyjnych by mogły zostać zutylizowane przez inny podmiot przetwarzający odpady (kompost nie spełniający wymagań. Nie miało miejsca natomiast wprowadzanie do produkcji środka polepszającego glebę odpadów do tego celu niedozwolonych.

Szczegółowa argumentacja skargi przedstawia się następująco:

1) Zezwolenie Ministra na wprowadzanie do obrotu organicznego środka polepszającego właściwości gleby zostało udzielone Skarżącemu we wrześniu 2017 r. po ok 2 latach od złożenia wniosku. W latach 2017 - 2018, w związku z przedłużającym się okresem oczekiwania na zezwolenie jedynym wytworzonym produktem była masa pryzmy, służącej do przeprowadzania badań związanych z procedurą uzyskiwania zezwolenia. W tym okresie zmagazynowany produkt uległ degradacji, znajdując się wprawdzie na terenie zakładu, niemniej poza instalacją, albowiem nie znalazł się żaden zainteresowany nim odbiorca. Pryzma została w związku z tym rozebrana i jako odpad przekazana do innego podmiotu w roku 2019 m. in. na skutek zaleceń pokontrolnych WIOŚ z roku 2019 (produkt jako odpad został przekazany do innej instalacji). Kontrolerzy WIOŚ nie przeprowadzili badań w/w produktu, nie ustalając, czy do jego wytworzenia zostały użyte substancje niedozwolone.

2) Bezpośrednio po zakończeniu kontroli w roku 2019 pojawiło się zainteresowanie klientów przedmiotowym środkiem, w związku z czym jego produkcja została wznowiona. W związku z powyższym zostały utworzone pryzmy, w których przefermentowano osady pościekowe wraz z odpadami zielonymi oraz prowadzono sprzedaż tego środka poprawiającego właściwości gleb zdegradowanych. W okresie tym WIOŚ również nie przeprowadził badań produktu pod kątem tego, czy jego skład odbiega od składu zgłoszonego na potrzeby uzyskania przedmiotowego zezwolenia.

3) Dopiero po sporządzeniu protokołu pokontrolnego WIOŚ zawiadomił Ministra o podejrzeniu, iż w skład surowców do produkcji środka mogły wchodzić również odpady kuchenne, które rzeczywiście były przetwarzane w instalacji suchej fermentacji. Przetwarzanie w instalacji odpadów w celu zredukowania ich masy i neutralizowania procesów fermentacyjnych by mogły zostać zutylizowane przez inny podmiot przetwarzający odpady (kompost nie spełniający wymagań) nie jest jednakże równoznaczne z wprowadzaniem do produkcji środka polepszającego glebę odpadów do tego celu niedozwolonych. Oba te procesy mogą przebiegać równolegle bez żadnego uszczerbku dla bezpieczeństwa klientów zainteresowanych tym produktem i dla ochrony środowiska.

4) Organ podchodzi bezkrytycznie do treści protokołu pokontrolnego WIOS-[...] [...]. Na stronie 17 protokołu, gdzie wyliczono rodzaje i ilości odpadów poddanych kompostowaniu w instalacji fermentacji tlenowej kontrolujący zawarł jednoznaczną informację, iż "(środka "KOMPOZYT" według stanu magazynowego oraz ustnej informacji pana A. M. w okresie objętym kontrolą nie wytwarzano)" t.j. w okresie od 1 stycznia 2018 do 3 czerwca 2019 r. Z treści wyliczenia na stronie 19 tegoż protokołu również zupełnie nie wynika, iż rzekomo z wymienionych odpadów wytwarzano sporny środek.

5) Stwierdzenie przez Organ, iż "W wyniku kontroli ustalono (str.19 protokołu nr WIOS-[...] [...]), że do produkcji organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "KOMPOZYT" w 2018 r. wykorzystano następujące odpady:..." nie odpowiada prawdzie. Protokół pokontrolny nie stwierdza, iż wymienione w protokole i zacytowane na stronie 2 uzasadnienia decyzji odpady miały posłużyć do produkcji kwestionowanego środka lecz że zostały przeznaczone do procesu odzysku R3, tj. do suchej fermentacji, której efektem ma być produkcja biogazu.

6) Wadliwie Organ przyjmuje, opierając się na podstawie zbiorczych danych, uzyskanych od Marszałka, iż wszystkie odpady pozyskane przez zakład Skarżącego a skierowane do instalacji suchej fermentacji należy zakwalifikować jako odpady skierowane do produkcji spornego środka. Działająca w zakładzie instalacja suchej fermentacji może przeprowadzać proces suchej fermentacji w dwóch lub nawet w większej ilości pryzm, w zależności od rodzaju przetwarzanych odpadów jak i założonego celu fermentacji. Celem fermentacji może być np. pozyskanie biogazu w celach energetycznych, redukcja masy pozyskanych odpadów w wyniku fermentacji lub neutralizacja biologicznie aktywnych odpadów. Do tych celów można używać znacznie większego katalogu odpadów ale nie ma to przecież żadnego związku z wytwarzaniem spornego środka polepszającego właściwości gleby. W celu produkcji takiego środka formuje się odrębną pryzmę, odseparowaną od pryzmy nakierowanej na odzysk energii czy redukcję masy, do której to pryzmy kieruje się wyłącznie takie odpady, które się do tego kwalifikują.

7) Podczas kontroli WIOŚ z czerwca 2019 r. Skarżący nie przeprowadzał fermentacji pryzmy przeznaczonej do produkcji spornego środka, wobec czego żaden dokument ani protokół pokontrolny nie może służyć jako dowód na wytwarzanie środka z niedozwolonych odpadów. Jakkolwiek kontrolujący sformułowali cały szereg zastrzeżeń, to wszystkie one odnoszą się wyłącznie do przekroczenia limitów odnoszących się do przepustowości obu instalacji oraz licznych drobnych uchybień i zaniedbań.

8) Organy nie wykazały, iż Skarżący wprowadzał sporny środek do obrotu, co zresztą byłoby oczywiście niemożliwe z racji tego, iż środek nie był produkowany w analizowanym przez Organ okresie.

9) Organ wyciągnął nieuprawniony wniosek, iż skoro Skarżący oświadczył że nie użył niedozwolonego komponentu do produkcji środka "EUFORIA" to jest to równoznaczne z tym, że wykorzystał go do produkcji środka "KOMPOZYT". Takie wnioskowanie byłoby uzasadnione tylko w takiej sytuacji, w której całość odpadów przyjmowanych przez Skarżącego do instalacji do przetwarzania odpadów byłaby przetwarzana wyłącznie na potrzeby produkcji spornego środka oraz środka "EUFORIA". Tak jednakże nie jest. Wadliwość ocen sformułowanych przez Organ wynika z nieuwzględnienia przez niego następujących zagadnień.

Po pierwsze, długość cyklu przetwarzania odpadów biodegradowalnych jest bardzo różna i uzależniona m.in. od celu, w jakim poddaje się go przetwarzaniu. W przypadku zamiaru pozyskania biogazu odpady gromadzi się w dużych pryzmach i prowadzi proces trwający od roku do kilku nawet lat. W tym czasie formuje się pryzmę np. w oparciu o odpad o kodzie 19 05 03 np. przez dwa lub trzy lata mieszając go z innymi odpadami a dokonuje się rozbioru pryzmy wtedy, gdy nastąpi znacząca redukcja masy tego odpadu i zanikną procesy fermentacyjne czyli odpad zostanie odgazowany. Redukcja masy następuje w wyniku odgazowania, zarówno z węglowodorów jak i pary wodnej, i w zależności od składu odpadu następuje redukcja średnio ok. 40%. Ponieważ w osadach ściekowych jest duża zawartość wody ok 80% a był to znaczący składnik można nawet przyjąć, iż redukcja przyjmowała wyższe wartości. Sama redukcja masy przynosi pewien zysk sumujący się z odzyskiem energii.

Po drugie, zarówno fermentacja tlenowa w instalacji kompostowania w pryzmach otwartych jak i fermentacja beztlenowa prowadzone są w różny sposób w zależności od zamierzonego celu. Fermentacja w kierunku produkcji środka polepszającego właściwości gleby wymaga ścisłego kontrolowania zarówno co do składu komponentów jak i co do przebiegu procesu, zatem jest realizowana w odrębnych pryzmach. Fakt ten nie znajduje odniesienia w dokumentach pokontrolnych, odnoszących się do produkcji spornego środka w roku 2017 i 2018 bowiem w tym czasie, co potwierdza protokół pokontrolny nie była prowadzona produkcja środka. Inną sprawą są pewne nieścisłości w zeznaniach Skarżącego, złożonych podczas kontroli, co można też przypisać stresowi i niepamięci szczegółów w tak dużym ich natłoku.

10) Na stronie 14 uzasadnienia Organ przeprowadza uproszczony bilans mas odpadu o kodzie 19 05 03. W bilansie tym stwierdzono, iż w roku 2017 i 2018 nie wykazano przekazania odpadów innym podmiotom gospodarującym odpadami. Wyciągnięte stąd daleko idące wnioski, dotyczące produkcji spornego środka, pozostają w jawnej sprzeczności z wynikiem kontroli WIOŚ z roku 2018 (protokół kontroli nr (WIOS-[...] [...]).

W protokole tym stwierdzono, co następuje: "Kontrolowany w 2017 roku wytworzył odpad o kodzie 19 05 03 - kompost nie odpowiadający wymaganiom nie nadający się do wykorzystania w ilości 19 320,4 Mg wg decyzji 90 000 Mg/rok i odpad o kodzie 19 12 09 - (minerały np. piasek, kamienie) w ilości 2 182 Mg wg decyzji 10 000 Mg/rok. Wytworzone odpady w wyniku kompostowania o kodzie 19 05 03 i 19 12 09 kontrolowany przekazywał do firmy Usługi Ekologiczne [...] ul. [...] [...], [...] [...]. Firma [...] A.. U. posiada decyzję Starosty [...], udzielającą zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów - czas obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2018 r. Kontrolowany w 2018 roku nie przekazywał w/w odpadów firmie [...] A. U.. Kontrolowany prowadzi w sposób poprawny ewidencję ilościowo-jakościową wytwarzanych i poddawanych odzyskowi odpadów. Kontrolowany wykonał zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 rok terminowo tj. do dnia 12.03.2018 r.".

11) Organ nie odróżnia masy odpadów przyjętych do instalacji od masy wyprodukowanego środka (która to masa, z uwagi na nieprodukowanie środka przez Skarżącego, wynosi 0 ,000 Mg).

12) Do roku 2016 Skarżący wykazywał w sprawozdaniach: 1) ilość wytworzonych odpadów, które po wytworzeniu zostały przekazane uprawnionym odbiorcom zewnętrznym, 2) ilość wytworzonych odpadów, które pozostawały w magazynie, lub zostały przekazane np. z instalacji kompostowania w technologii pryzm otwartych mechanicznie przekładanych do procesu suchej fermentacji.

Praktyka ta została zmieniona w następstwie zaleceń kontroli WIOŚ, przeprowadzonej w 2016 r. (protokół kontroli nr WIOS - [...] [...]). WIOŚ nakazał zatem skorygowanie przedłożonego Marszałkowi sprawozdania w ten sposób, aby wykazaniu jako wytworzone podlegały wyłącznie te odpady, które zostały przekazane odbiorcom zewnętrznym, podczas gdy odpady, których biologiczna aktywność pozwalała na dalszy odzysk i spadek masy i które zostały przekazane do kolejnego procesu, winny być wykazywane w sprawozdaniu dopiero w momencie zakończenia ich przetwarzania i przekazania odbiorcom zewnętrznym. W wyniku tej korekty ilość wytworzonych odpadów o kodzie 19 05 03 uległa zmniejszeniu z 35 453, 247 Mg na 29 399,000 Mg odpadów o kodzie 19 05 03 (str. 5 protokołu, rubryka, wiersz 13 od góry).Od 2016 r. Skarżący prowadził ewidencję w taki właśnie sposób. Kolejna kontrola WIOŚ, która miała miejsce w 2018 r., nie skutkowała żadnymi zastrzeżeniami w tym zakresie.

Pod koniec roku 2018 wszystkie odpady wytworzone w okresie styczeń - grudzień 2018 powstałe w procesie kompostowania zostały przekazane bezpośrednio do procesu suchej fermentacji w pryzmach energetycznych bowiem ich dalsza aktywność biologiczna pozwalała na dalszy odzysk i spadek masy. W wyniku tego w zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za rok sprawozdawczy 2018 nie wykazane zostały ilości wytworzonych odpadów - odpady znajdowały się wciąż w procesie. W wyniku odgazowania tych odpadów zmieniła się ich masa a następnie po przesianiu zmieniła się ich klasyfikacja.

W zbiorczym sprawozdaniu o odpadach za rok 2019 przekazanym Marszałkowi wykazane zostało że Zakład Skarżącego wytworzył 27 362,88 Mg odpadów. Odpady te zostały przekazane podmiotom, z którymi Skarżący współpracuje od wielu lat, t.j. spółkom [...] Spółka Akcyjna i Zakład Zagospodarowania Odpadów Sp. z o. o. w [...].

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 3 marca 2022 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Organ wskazał w tym kontekście, co następuje:

1) W postępowaniu administracyjnym bezspornie wykazano, że środek poprawiający właściwości gleby pn. "KOMPOZYT" wprowadzany do obrotu na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr G-666/17, produkowany był z wykorzystaniem odpadu o kodzie 20 01 08 - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), określanym jako odpady kuchenne ulegające biodegradacji, który jest jednocześnie produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r., określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 1, z późn. zm.), pomimo tego, że na etapie wydawania pozwolenia Nr G-666/17, przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja nie obejmowała wykorzystania jako surowców do produkcji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Tym samym wprowadzający do obrotu zmienił zarówno skład surowcowy produktu, spełniając przesłankę fakultatywnego cofnięcia pozwolenia (art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu), jak również wprowadził do jego składu surowiec, który zakwalifikował to pozwolenie do cofnięcia obligatoryjnego (art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu).

2) Odnosząc się do uwag postawionych przez skarżącego należy zauważyć, że w żaden sposób nie uprawdopodobnił on swoich zarzutów do zgromadzonego materiału dowodowego oraz wniosków wyciągniętych przez organ, ograniczając się jedynie do polemiki w zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego na podstawie protokołów pokontrolnych nr WIOŚ-[...] [...] i WIOŚ-[...] [...]. Skarżący utrzymuje, że do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby pn. "KOMPOZYT" nie stosował odpadów innych, niż te które zostały wskazane jako jego skład na etapie uzyskiwania pozwolenia, jak również w ogóle zaprzecza, że w okresie od II połowy 2018 r. do I połowy 2019 r. prowadził jego produkcję. Takiemu stanowisku przeczą jednak ustalenia Inspekcji Ochrony Środowiska zawarte ww. dokumentach. Z protokołów tych wynika, że skarżący w okresie, którego dotyczyła kontrola, wykazywał raz, że odpady te zostały użyte do produkcji środków poprawiających właściwości gleby pn. "EUFORIA" i "KOMPOZYT" natomiast w kolejnej z kontroli, że odpady te były stosowane do produkcji biogazu w procesie suchej fermentacji (co nie zostało potwierdzone przez IOŚ). Ponieważ skarżący nie był w stanie udowodnić, że odpady, które nie powinny wchodzić w skład produktu pn. "KOMPOZYT" zostały zagospodarowane w inny sposób, przyjęto, że zostały one, w sposób nieudokumentowany, użyte do produkcji tego środka. Mając zatem na uwadze taki stan faktyczny, organ zasadnie orzekł o cofnięciu pozwolenia, a następnie o utrzymaniu tego orzeczenia w mocy.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 czerwca 2022 r. Strony i ich Pełnomocnicy przedstawiły następujące stanowisko:

1) Pełnomocnik Skarżącego r.pr. Ja. S. zarzucił zaskarżonej decyzji również naruszenie prawa materialnego tj art. 7 ust. 2 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 a u.n.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewystarczającym zebraniu i roADAMiu materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu jakoby do produkcji wprowadzanego do obrotu przedmiotowego środka pod nazwą "kompozyt" używano składników niezgodnych z pozwoleniem wynikającym z decyzji z dnia 21 września 2017 r.

Wyjaśnił, że powołany na wstępie art. 7 ustawy dotyczy wycofania z obrotu środka, który został wprowadzony do obrotu, tym samym w ocenie Pełnomocnika przepis ten ma zastosowanie wówczas, kiedy dojdzie do wprowadzenia do obrotu wytworzonego produktu. W toku postępowania organ nie dokonał oceny zasadności zastosowania niniejszego przepisu, bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, aby ktokolwiek z odbiorców zgłaszał zastrzeżenia do produktu, który został wprowadzony do obrotu.

Na pytanie Sądu Skarżący z kolei wyjaśnił, że w latach 2017 – 2021 (lata obowiązywania zezwolenia) nie oferował do sprzedaży środka wspomagającego właściwości gleby, który nie spełniałby rygorów jakościowych ustalonych w zezowaniu z 2017. Sprzedaż kwestionowanego środka miała miejsce wyłącznie w 2020 r. Odnosząc się do sformułowań zawartych przez Organ co do sprzedaży w okresie 2018 i 2019 i twierdzeń zawartych w protokole kontroli z października 2019 r. Skarżący wyjaśnił, że kompozyt nie został sprzedany tylko wycofany jako niespełniający wymagań jakościowych. Do wycofania kompozytu (tj. przemieszczenia go na pryzmę energetyczną), który to kompozyt miałby w ocenie kontrolerów IOŚ nie spełniać kryteriów jakościowych, doszło niezwłocznie po zakończeniu pierwszej kontroli (maj-czerwiec 2019 r.). Skarżący nie zgadza się przy tym, iż zastrzeżenia kontrolerów były zasadne, albowiem powołane przez kontrolerów "odpady kuchenne" nie występowały w pryzmie w ogóle ewentualnie znajdowały się tam wyłącznie w śladowej ilości. Z kolei stwierdzenia Skarżącego zawarte w protokole z późniejszej kontroli (październik 2019), sugerujące dokonywanie sprzedaży także w 2018 i 2019 r. są wynikiem błędu skarżącego, działającego pod wpływem stresu i nieprzygotowanego do niezapowiedzianej kontroli;

2) Pełnomocnik Organu r.pr. A. D. nie podzielił wykładni art. 7 ust. 3 jak również art. 7 ust. 2a u.n.n., przyjętej przez Pełnomocnika Skarżącego. Z przepisów tych wynika bowiem, że do wycofania może dojść już na etapie wyprodukowania produktu niespełniającego wymogów, co jest uzasadnione wykładnią celowościową w przypadku wprowadzania do obrotu środka ochrony roślin, który może stanowić np. zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Skargę należało uwzględnić, albowiem obie wydane w sprawie decyzje Ministra zostały wydane z naruszeniem art.7, 77 § 1, 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.7 ust.2 pkt 3 oraz art.7 ust.2a ustawy o nawozach i nawożeniu, było cofnięcie udzielonego Skarżącemu pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwość gleby.

W ocenie Sądu Organ przedwcześnie przyjął, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia w postaci:

(-) ujawnienia, że sporny środek wspomagający uprawę roślin został wytworzony z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawiera w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniając wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 (obligatoryjna przesłanka cofnięcia zezwolenia, przewidziana w art.7 ust.2 pkt 3 u.n.n.)

(-) ujawnienia, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin (fakultatywna przesłanka cofnięcia zezwolenia, przewidziana w art.7 ust.2a u.n.n.).

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na czas nieokreślony (art.7 ust.1 u.n.n.).

Minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 (art.7 ust.2 pkt 3 u.n.n.).

Minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin (art.7 ust.2a u.n.n.).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Co do zasady podzielić należy stanowisko Organu, odwołujące się do literalnego brzmienia art.7 ust.2 pkt 3 i art.7 ust.2a u.n.n., iż cofnięcie zezwolenia na wprowadzanie środka do obrotu nie jest uzależnione od wykazania przez ministra właściwego do spraw rolnictwa, że adresat zezwolenia wprowadził środek niespełniający wymagań jakościowych do obrotu. Brzmienie ustawy upoważnia zatem do przyjęcia, iż do cofnięcia zezwolenia wystarczające jest wykazanie już tego, iż adresat zezwolenia wyprodukował środek, nie spełniający wymagań, niezależnie od tej okoliczności, czy doszło następnie do wprowadzenia wadliwego środka do obrotu, czy też nie. Taki sposób ukształtowania przez ustawodawcę przesłanek cofnięcia zezwolenia wydaje się całkowicie racjonalny, czyniąc z instytucji cofnięcia zezwolenia instrument prewencyjny, umożliwiający skuteczne zablokowanie wprowadzania do obrotu środka zagrażającego jakości gleby jeszcze na etapie poprzedzającym to wprowadzanie.

Nie można jednakże przyjąć, iż w/w ratio legis art.7 ust.2 pkt 3 i art.7 ust.2a u.n.n. automatycznie pociąga za sobą generalną zbędność dokonywania przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie cofnięcia środka ustaleń na okoliczność wprowadzenia środka do obrotu.

Zbędność dokonywania tego rodzaju ustaleń zachodzi bez wątpienia w sytuacji, w której sam fakt wyprodukowania wadliwego środka przez adresata zezwolenia jest w świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezsporny, ewentualnie bezsporny jest sam fakt wyprodukowania środka, natomiast adresat zezwolenia nie zgadza się z oceną organu co do jego wadliwości. Chodzi zatem o sytuację, w której zakładzie adresata zezwolenia ujawniono substancje lub przedmioty, które poza wszelką wątpliwością zostały tam wytworzone jako środek wspomagający uprawę roślin (w tym w szczególności nie zaprzecza temu sam adresat zezwolenia).

Inaczej jednakże przedstawia się sytuacja, w której co prawda w zakładzie prowadzonym przez podmiot, będący adresatem zezwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, zgromadzono substancje lub przedmioty, których nie można stosować do produkcji środka, objętego zezwoleniem, niemniej adresat zezwolenia, który prowadzi także inną działalność z zakresu przetwarzania odpadów aniżeli produkcja środka, stanowczo twierdzi, iż w/w substancje i przedmioty nie stanowią surowca w procesie wytwarzania środka a zostały zgromadzone na potrzeby innych form przetwarzania odpadów aniżeli produkcja środka (chodzić może zarówno o sytuację, w której kwestionowane substancje lub przedmioty, znajdują się w zakładzie w dacie kontroli, jak i o sytuację, w której w świetle stosownej dokumentacji, którą uzyskał podmiot kontrolujący, miałyby się znajdować tam w przeszłości). W tego rodzaju sprawie zachodzi zatem fundamentalna wątpliwość, czy środek wspomagający uprawę roślin został w ogóle wytworzony.

W takim stanie faktycznym ustalenie przez organ, że adresat zezwolenia wprowadził wadliwy środek do obrotu może mieć zasadnicze znaczenie w sprawie nie jako wykazanie odrębnej przesłanki, wymaganej do cofnięcia zezwolenia, ale jako pozyskanie dowodu na samą sporną okoliczność wytworzenia wadliwego środka (skoro bowiem adresat zezwolenia wprowadził wadliwy środek do obrotu, to wcześniej musiał go wyprodukować).

Tytułem ilustracji odnotować należy, iż, jak wynika z akt sprawy, oprócz spornego środka "Kompozyt" Skarżący dysponował również zezwoleniem na wprowadzanie do obrotu innego organicznego środka, wspomagającego uprawę roślin "Euforia", nie będącego przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania. Niezależnie od powyższego w aktach Organy znalazły się dowody, mające bezpośrednio potwierdzać wprowadzanie do obrotu przez Skarżącego środka "Euforia". Jakkolwiek powyższe nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, o tyle pozwala sformułować ogólny wniosek, iż dysponowanie przez organ, w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, dowodami na wprowadzanie wadliwego środka do obrotu jest na pewno możliwe, dając jednocześnie klarowniejszy obraz stanu faktycznego.

3.2. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości co do tego, czy Skarżący istotnie wytwarzał sporny środek z surowców nie przewidzianych w zezwoleniu z 2017 r. (tj. z odpadów kuchennych, ulegających biodegradacji o kodzie 20 01 08).

W świetle opinii, w oparciu o które wydane zostało zezwolenie z 2017 r., przedmiotowy środek powinien być produkowany w wyniku kompostowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w [...], Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w [...] z 26 % dodatkiem odpadów zielonych (trawa, liście, gałęzie) oraz odpadów zbieranych selektywnie (nienadających się do spożycia warzyw i słomy kukurydzianej).

W toku kontrolowanego postępowania Organ zgromadził materiał dowodowy, obejmujący w szczególności:

1) protokoły dwóch kontroli przeprowadzonych w zakładzie Skarżącego w 2019 r. (protokół nr WIOS-[...] [...] z dnia [...] lipca 2019 r., dokumentujący kontrolę przeprowadzoną w dniach 8 maja – 28 czerwca 2019 r., protokół nr WIOS-[...] [...], dokumentujący kontrolę przeprowadzoną w dniach 8 października 2019 r. – 28 lutego 2020 r.),

2) zbiorcze zestawienia danych oraz zbiorcze zestawienia danych o komunalnych osadach ściekowych za 2017 r. oraz 2018 r. dla zakładu Skarżącego, przekazane Organowi przez Marszałka przy piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r.,

3) wyjaśnienia Skarżącego zawarte w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r.

Organ przyjął, iż w/w dokumentacja potwierdza to, iż: (-) Skarżący wytwarzał sporny środek (należy domniemywać, iż Organ przyjął w tym zakresie co najmniej okres od II połowy 2018 r. do I połowy 2019 r.), (-) środek ten był wytwarzany z nieprzewidzianych w zezwoleniu odpadów kuchennych, ulegających biodegradacji, oznaczonych kodem 20 01 08.

Odnotować należy, iż podczas kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ pomiędzy październikiem 2019 r. a lutym 2020 r. (protokół WIOS-[...] [...]) Skarżący przyznał, iż (poza ilością wytworzoną na potrzeby uzyskania zezwolenia) produkował środek w okresie od II połowy 2018 r. do I połowy 2019 r. ("preparat KOMPOZYT został wyprodukowany w ilości od 2500 - 3000 ton w okresie II połowy 2018 i I połowy 2019 r. W kompozycie do produkcji było najwięcej liści - frakcja wydzielona z odpadów zielonych, osady z przyzakładowych oczyszczalni ścieków, papier, kartony (celuloza). KOMPOZYT został sprzedany odbiorcom, na terenie zakładu zostało tylko ok. 400 Mg kompozytu. Po tym kompozyt nie był już produkowany." – str. 17 protokołu kontroli. Abstrahując w tym miejscu od obecnych twierdzeń Skarżącego, iż w/w oświadczenie złożone w toku kontroli, zostało złożone przez niego pod wpływem błędu, stwierdzić należy, iż w żadnym miejscu w postępowaniu administracyjnym Skarżący nie oświadczył, iż wytwarzał środek z niedozwolonych składników. Nawet zatem przyjęcie wiarygodności oświadczenia Skarżącego, odnotowanego przez WIOŚ w protokole kontroli (tj. iż sporny środek wytwarzał), nie zwalniało Organu od wykazania, iż sporny środek był wytwarzany z naruszeniem warunków zezwolenia z 2017 r.

Stwierdzić należy, iż wniosek co do tego, iż sporny środek został wytworzony z niedozwolonych składników został sformułowany przez Organ na zasadzie domniemania, tj.: (-) skoro Skarżący przyznał, iż w okresie od II połowy 2018 r. do I połowy 2019 r. wytwarzał sporny środek, (-) skoro Skarżący przyznał, iż sporny środek powstaje nie tylko w procesie kompostowania w technologii pryzm otwartych mechanicznie przekładanych ale również w procesie suchej fermentacji w pryzmach energetycznych (pismo Skarżącego z 6 sierpnia 2020 r.), (-) skoro w zakładzie Skarżącego na pryzmach energetycznych składowane były odpady kuchenne, (-) skoro Skarżący nie wykazał, iż w/w odpady kuchenne zagospodarował w inny sposób niż wytwarzanie środka, to uznać należy, iż Skarżący wytwarzał sporny środek z odpadów kuchennych.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła zatem sytuacja, w której stwierdzenie wytwarzania środka poprawiającego właściwości gleby niezgodnie ze stosownym zezwoleniem następuje w konsekwencji ustalenia przez organ, iż w miejscu specjalnie wydzielonym do produkcji środka tego rodzaju, zlokalizowanym w zakładzie adresata zezwolenia, znajduje się środek nie odpowiadający wymaganiom, czy też w następstwie ustalenia przez organ kontrolny, że adresat zezwolenia wprowadził do obrotu środek nieodpowiadający wymaganiom. W sprawie ma zatem miejsce tego rodzaju sytuacja, w której nie identyfikując de facto jakiejkolwiek skonkretyzowanej partii wytworzonego środka poprawiającego właściwości gleby, znajdującej się w zakładzie Skarżącego w dacie kontroli lub też w przeszłości, czy też wprowadzonej przez Skarżącego do obrotu, której skład nie odpowiadałaby wymogom zezwolenia z 2017 r., Organ formułuje kategoryczne przypuszczenie, iż środek taki musiał być przez Skarżącego produkowany.

Skarżący natomiast konsekwentnie utrzymuje, iż: (-) nie wytwarzał przedmiotowego środka w latach 2017 – 2019 poza ilością niezbędną dla uzyskania zezwolenia z 2017 r., (-) wytwarzał środek dopiero w 2020 r., (-) nigdy nie wytwarzał środka, nie odpowiadającego składowi dopuszczonemu zezwoleniem z 2017 r., (-) nigdy nie wykorzystywał do produkcji środka zakwestionowanych przez Organ odpadów kuchennych, (-) pryzmował i poddawał suchej fermentacji w/w odpady kuchenne w innym celu niż produkcja spornego środka, tj. na potrzeby produkcji biogazu, a ściślej wstępnej fazy tego procesu, obejmującej długotrwałe przygotowywanie surowca (faza ta nie wymagała jeszcze uruchomienia instancji do produkcji biogazu).

Ocenę stanu faktycznego sprawy, dokonaną przez Organ, należy uznać za przedwczesną i w zbyt dużym stopniu opartą na hipotetycznych założeniach. W nawiązaniu do uwag poczynionych na wstępie, dotyczących wykładni art.7 ust.2 pkt 3 i ust.2a u.n.n., wskazać należy przede wszystkim na celowość podjęcia przez Organ próby ustalenia, czy w latach 2017 – 2019 Skarżący wprowadził sporny środek do obrotu, czy też nie, lub czy go co najmniej oferował. W obliczu istniejących wątpliwości co do faktu wytwarzania środka przez Skarżącego wynik w/w ustaleń na okoliczność ewentualnego wprowadzenia środka do obrotu lub jego oferowania miałyby decydujące znaczenie dla sformułowania ostatecznej oceny, czy sporny środek był przez Skarżącego rzeczywiście wytwarzany. Powyższe pozwoliłoby w pierwszej kolejności na weryfikację oświadczenia Skarżącego, iż w trakcie kontroli zakończonej protokołem nr WIOS-[...] [...] wyłącznie omyłkowo przyznał on, iż w II połowie 2018 i I połowie 2019 r. wyprodukował i zbył 2500 - 3000 ton środka.

Niezależnie od powyższego Organ winien odnieść się do argumentacji Skarżącego:

a) wskazującej na brak podstaw do kwestionowania wiarygodności jego twierdzeń co do zamiaru wykorzystania odpadów nieujętych w zezwoleniu z 2017 r. do produkcji biogazu (Skarżący wskazuje, iż sam fakt niestwierdzenia przez WIOŚ infrastruktury technicznej do tej produkcji nie dyskwalifikuje prawdziwości oświadczeń Skarżącego a to z uwagi na to, iż w pierwszym, długotrwałym stadium przygotowywania produkcji infrastruktura taka jest zbędna),

b) wskazującej na brak podstaw do uwzględniania w wykazie odpadów, przedkładanych Marszałkowi, odpadów pozostających w trwającym jeszcze procesie przetwarzania.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonując ustaleń, o których mowa powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135, art.200 i 205 § 2 p.p.s.a.