Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 608/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,8,77,80,84, art. 107 § 1 i 3, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 pkt 5,, art. 12a, art. 15 ust.2-9, art. 66 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 1, § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 74 poz 836
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania wskazanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje wskazane w punkcie I nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ) nakazał D.M., S.R., M.A. i M.M., w budynku mieszkalnym przy ul. [...] wymienić drewniane łaty, wymienić porażone biologicznie drewniane elementy konstrukcji dachu, wymienić pokrycie dachu z dachówki ceramicznej, wymienić obróbki blacharskie, wymienić rynny, przemurować kominy ponad dachem, zamontować okno włazowe w dachu, wymienić porażone biologicznie deskowanie

i elementy pasa okapowego dachu, skuć miejscowo odspojone tynki zewnętrzne, uzupełnić skute oraz brakujące tynki zewnętrzne, uzupełnić ubytki cegieł schodów wejściowych do budynku. Jednocześnie wskazał, że prace te należy wykonać

w terminie do 30 października 2013 roku.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas oględzin ustalono,

że przedmiotowy budynek jest dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (jednorodzinnym) z dwoma lokalami mieszkalnymi, jest podpiwniczony oraz zawiera poddasze użytkowe. Organ ustalił, że budynek wykonano w technologii tradycyjnej, z dachem o konstrukcji drewnianej, wielospadowym, z pokryciem z dachówki ceramicznej. Opisał także, iż strop nad piwnicą jest ceramiczny o konstrukcji na belkach stalowych. Jednocześnie organ stwierdził, iż w pokryciu dachu występują pojedyncze prześwity i ubytki dachówek. Ponadto stwierdził wystąpienie zbutwiałych deskowań i elementów pasa okapowego dachu. Ustalił, iż w miejscach nieszczelności dachu elementy więźby dachowej – wymian przy kominie, krokiew koszowa wykazują cechy porażenia biologicznego. Stwierdził brak okienka włazowego. Natomiast na klatce schodowej nad ostatnią kondygnacją stwierdził ślady po długotrwałych zamakaniach tynków wewnętrznych, zaś w miejscach wyplamień zmurszały tynk, odspojony od podłoża z miejscowymi ubytkami, a także spękania na tynkach klatki schodowej i na suficie (tynk na trzcinie). W protokole zapisał także, iż schody i balustrady drewniane znajdują się w stanie dobrym. Także w piwnicach stwierdził dobry stan posadzki. Organ ustalił wreszcie, że w ścianie od strony budynku nr 13 występują ubytki tynku i zawilgocenie. Stwierdził ubytki cegieł i zaprawy na schodach wejściowych oraz znaczne ubytki tynków elewacji, wiszące odspojone płaty tynku w elewacji od strony ulicy, a także tynki w stanie szczątkowym na ścianie wejściowej. PINB wskazał na nieszczelności na opierzeniu gzymsu międzykondygnacyjnego oraz rozwarstwienie koron kominów. Jednocześnie podkreślił, iż orynnowanie jest kompletne, natomiast opierzenie i okapniki zostało miejscowo wymienione. Na tym odcinku wykonano również opaskę z otoczaków. Jednocześnie organ wskazał, iż właścicieli obiektu ustalono na podstawie wypisu z rejestru gruntów – stan na dzień [...] marca 2011 r.

Powołując się na treść przepisów § 140 ust. 1 , § 318, §317 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określające wymagania dotyczące przewodów kominowych budynku, rozwiązań konstrukcyjno – materiałowych przegród zewnętrznych i ich uszczelnienia, oraz pokrycia dachowego i elewacji zewnętrznej budynku, organ podkreślił, iż stwierdzone w sprawie okoliczności wskazują, że przedmiotowy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia nośności elementów i trwałości konstrukcji obiektu budowlanego oraz jednocześnie powoduje zagrożenie dla chronionych prawnie dóbr wskazanych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Stanowi to podstawę do nakazania przeprowadzenia robót budowlanych mających na celu poprawienie właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektu budowlanego.

Zgodnie z przepisem art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać w należytym stanie technicznym i estetycznym, niedopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymogami, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7. Ponieważ natomiast zaistniały stan faktyczny w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ orzekł, jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji odwołał się M.M., kwestionując przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, w tym przeprowadzony dowód z oględzin.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawę prawną wydanej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że termin "utrzymanie" oznacza zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Z kolei według komentarza do art. 5 Prawa budowlanego przez należyty stan techniczny należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części (vide: Komentarz. Z. Cieślik, S. Szuster LEX/el. 2003). Przepis art. 66 Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości powstałych

w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny budynku będzie zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub zaistniałych nagłych zdarzeń po oddaniu obiektu do użytkowania. Przy tym do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu.

Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. W art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca określił zasady prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych poprzez, ogólnie mówiąc, niedopuszczenie do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektów budowlanych. Naruszenie obowiązków w tym zakresie skutkuje zatem wspomnianymi sankcjami określonymi w art. 66 tej ustawy. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, artykuł ten precyzuje dokładnie, iż w przypadku gdy nie jest realizowany ustawowy obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu wynikający z art. 61 ustawy, organ nadzoru budowlanego ma instrument prawny na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 mają charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że dach, ściany zewnętrzne i inne elementy zapewniające możliwość użytkowania budynku należą do części wspólnych budynku, wobec czego obowiązek utrzymania ich w należytym stanie technicznym i użytkowym obciąża wszystkich współwłaścicieli budynku. Jeżeli budynek zawiera więcej niż jeden lokal (mieszkalny, użytkowy) i posiada więcej niż jednego współwłaściciela to w/w elementy budynku stanowią część wspólną budynku, za stan których odpowiedzialność administracyjną, wynikającą z przepisów prawa budowlanego, wszyscy współwłaściciele ponoszą solidarnie. Dotyczy to

w szczególności obowiązku wynikającego z art. 61 Prawa budowlanego stwierdzającego, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z art. 5 ust. 2, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceny przyczyn i rozstrzygania sporów między współwłaścicielami obiektu budowlanego w kwestii kto z nich i w jakim zakresie ponosi odpowiedzialność za stan budynku lub poszczególnych jego części stanowiących części wspólne. Właściwe w tym zakresie są sądy powszechne i to przed nimi poszczególni właściciele mogą dochodzić swych racji i żądać właściwych rozliczeń. Wobec organu nadzoru budowlanego wszyscy współwłaściciele stanowią podmiot zobowiązany do utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i -

w razie konieczności - organ ten na wszystkich współwłaścicieli nakłada obowiązki,

o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca1998 roku sygn. akt IV SA 1420/96 - LEX

nr 43224). Ewentualne roszczenia w powyższym zakresie podlegają rozstrzyganiu przez sąd cywilny.

Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że stan techniczny budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] jest nieodpowiedni i w związku z tym zachodzi konieczność wykonania nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków mających na celu poprawienie właściwości użytkowych i sprawności technicznej budynku. Wnioski takie znajdują potwierdzenie w ustaleniach przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie oględzin obiektu budowlanego wraz z obszerną dokumentacją fotograficzną. Ustalenie tego faktu obligowało organ do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Natomiast określony w decyzji zakres robót budowlanych jest zdaniem organu odwoławczego uzasadniony zakresem ustalonych nieprawidłowości naruszających wymagania obowiązujących w odniesieniu do budynków przepisów techniczno-budowlanych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ma na celu ich usunięcie. Natomiast wyznaczony termin jest wystarczający na wykonanie zakresu nałożonych obowiązków.

Natomiast odnosząc się do treści odwołania WINB stwierdził, że oględziny w dniu [...] kwietnia 2011 roku zostały przeprowadzone przez organ powiatowy zgodnie z zasadami określonymi w przepisach postępowania. Mianowicie strony zostały prawidłowo zawiadomione o ich terminie, uczestniczyły w tej czynności, podpisały protokół (na stronie pierwszej przy nazwisku). Natomiast ustalenia PINB są jasne, logiczne i wyczerpujące. Zatem brak jest podstaw do negacji tej czynności dowodowej.

M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając w/w decyzje w części odnoszącej się do zakresu robót budowlanych : wymiany drewnianych łat, wymiany pokrycia dachu z dachówki ceramicznej, wymiany obróbek blacharskich, wymiany rynien i zamontowania okienka włazowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części. Wniósł także o spowodowanie dokonania ekspertyzy technicznej co do pozostałego zakresu elementów drewnianych porażonych biologicznie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153, poz.1269 ) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) przywoływaną dalej jako "ppsa", Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza

i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 ppsa, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przeprowadzona przez Sąd w kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.a oraz c ppsa, co obliguje do ich wyeliminowania z obrotu prawnego

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia

i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 roku –Kodeks postępowania administracyjnego nazywaną dalej jako"kpa". Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, gdyż przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji organu I instancji ale przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wynika z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pogwałcenie prawa do rzetelnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, co musi skutkować uchyleniem decyzji tego organu.

Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności".

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa wynika,

że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w razie potrzeby do zastosowania art.136 kpa, a zatem uzupełnienia dowodów i materiałów

w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazać w tym miejscu należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji.

Podstawę prawną decyzji podjętych w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku O zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2007 roku nr 99, poz. 665 ). Stosownie do jego treści, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresatem takiej decyzji może być właściciel ( współwłaściciele ) bądź zarzadca nieruchomości

( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 kwietnia 2010 roku w spr. II SA/Go 115/10 oraz Z. Niewiadomski Prawo budowlane – Komentarz - wydanie 4, C.H.Beck, str 689).

Powołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego zamieszczony jest w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych".

Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że art. 66 ust. 1 pkt 1prawa budowlanego dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się

w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości.

W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości,

a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 1998 roku w spr. IV SA 1420/96, z dnia z 3 kwietnia 2009 roku w spr.II OSK 427/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 9 października 2008 roku VII SA/Wa 931/08, w Gorzowie z dnia 2 grudnia 2010 roku w spr. II SA/go 754/10).

W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje także pogląd,

że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może być nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych,

o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 roku w spr. II OSK 1721/09 i z dnia 17 września 2009 roku w spr. II OSK 1394/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2004 roku w spr. IV SA 2590/03,

z dnia 26 kwietnia 2005 rou w spr. VII SA/Wa 579/04, z dnia 4 października 2007 roku w spr. VII SA/Wa 738/06 ).

Ostatecznie należy stwierdzić, że skoro przepis art. 66 prawa budowlanego służy przede wyłącznie usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) przede wszystkim powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego takiego obiektu, to decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać. Nałożenie, zatem takiego obowiązku bez uprzedniego doprecyzowania jakich dokładnie elementów obiektu dotyczy czyni decyzję niewykonalną.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

nakazał D.M., S.R., M. A. i M.M.:

-wymienić drewniane łaty,

-wymienić porażone biologicznie drewniane elementy konstrukcji dachu,

-wymienić pokrycie dachu z dachówki ceramicznej,

-wymienić obróbki blacharskie,

-wymienić rynny, przemurować kominy ponad dachem,

-zamontować okno włazowe w dachu,

-wymienić porażone biologicznie deskowanie i elementy pasa okapowego dachu,

-skuć miejscowo odspojone tynki zewnętrzne,

-uzupełnić skute oraz brakujące tynki zewnętrzne,

-uzupełnić ubytki cegieł schodów wejściowych do budynku.

Na usuniecie nieprawidłowości, organ określił termin wykonania tego obowiązku.

W powołanej podstawie prawnej organ I instancji wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, zatem stwierdził nieodpowiedni stan budynku, na podstawie którego wydał kwestionowany nakaz.

W kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie dokonał w omawianym zakresie w ogóle oceny sprawy i w decyzji nie odniósł się poczynionych ustaleń

w odniesieniu do poszczególnych elementów, których wady stwierdził. Nakazując wykonanie określonych prac nie wskazał przepisów odnoszących się do stanu technicznego poszczególnych elementów określających wymagania jakim powinny odpowiadać. Wreszcie nie skonkretyzował zakresu poszczególnych prac jakie mają być wykonane wobec elementów wymienionych w decyzji. Przykładowo nie wiadomo czy okno włazowe w dachu powinno być wymienione w całości, czy odremontowane w części czy też nowo zamontowane ponieważ w ogóle takiego nie ma. W tym ostatnim aspekcie nie powołał przepisu dotyczącego warunków technicznych budynków nakazującego założenie włazu. Kwestie dotyczące zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Tymczasem organ ograniczył się wyłącznie do wskazania przesłanki wynikającej z art. 66 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego zaś zaskarżona decyzja nie zawiera pełnych rozważań

we wskazanym zakresie, czym naruszono przepis art. 107 § 1 i 3 kpa.

Brak właściwego uzasadnienia skutkuje bowiem tym, że nie można stwierdzić czy i które przesłanki wymienione w omawianym przepisie zaistniały. Fakt, że przepis art. 66 stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego nie oznacza, że rozstrzygnięcie to może zapaść niezależnie od tego czy rzeczywiście wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki. Z okoliczności,

że przepis art. 66 Prawa budowlanego może stanowić samodzielną podstawę prawną wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego nie można wyprowadzać wniosku prowadzącego w efekcie do tego, że organ nie musi wykazać zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być na tyle precyzyjne, aby adresat mógł dokładnie wiedzieć, jaki obowiązek został na niego nałożony. Jednoznaczne rozstrzygnięcie

o obowiązkach adresata decyzji jest istotne także dla postępowania egzekucyjnego.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 roku w spr. II OSK 1794/09 wskazał, iż fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 pkt ust. 3 prawa budowlanego musi jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ

w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66. Organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na podstawie powołanego przepisu prawa budowlanego musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują

w danym obiekcie budowlanym. Nie czyni zadość temu obowiązkowi przywołanie

w uzasadnieniu decyzji treści protokołu oględzin. Wreszcie należy podkreślić,

że rozstrzygając w oparciu art. 66 organ winien wykazać, którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego

Przepis art. 66 Prawo budowlane ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie, odpowiadającym jej funkcji. Adresowany do organów nadzoru budowlanego stanowi materialną podstawę do podejmowania decyzji

w przypadkach wymienionych w ust. punktach od 1 do 4 art. 66 prawa budowlanego, które zobowiązują organy nadzoru budowlanego do działania jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem stan niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe zobowiązuje do organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni art. 7, 8, 77, 84 kpa. To czy organ odpowiednio wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona przez organ w sposób prawidłowy wynika z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie

z art. 107 § 3 kpa, organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Powyższych istotnych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, który również z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 kpa, 77§ 1 kpa, 80 kpa oraz 107 §1 i 3 kpa w tym istotnym zakresie nie zajął w wydanej decyzji żadnego stanowiska.

W tym miejscu wypada podkreślić, że wskazany w uzasadnieniach decyzji protokół z kontroli stanowi tylko dowód w sprawie, który podlega ocenie organu orzekającego, a ten rozstrzyga na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ orzekający (zarówno I jak i II instancji) ma obowiązek oceniać każdy dowód

w sprawie, przede wszystkim w aspekcie, czy zawierają one wszystkie informacje niezbędne do wyjaśnienia sprawy , czy są sporządzone przez osoby uprawnione, czy nie są sprzeczne z innymi ustaleniami np. sygnalizowanymi w postępowaniu przez jedną ze stron postępowania, itp. W przypadku niepełnych lub zbyt mało szczegółowych protokołów z kontroli, należy albo ponowić czynność kontroli/przeglądu, albo wezwać kontrolującego do uzupełnienia protokołu

we wskazanym zakresie.

Obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ nadzoru może uznać stan techniczny za nieodpowiedni tylko wówczas, gdy stan obiektu narusza wymagania określone w obowiązujących przepisach. Organ powiatowy nie wskazał dla każdego z elementów budowli, których stan uznał za nieodpowiedni,

z naruszenia jakiej konkretnej normy prawnej wynika obowiązek usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Tymczasem nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. Inaczej to ujmując organ nadzoru może uznać zaistnienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1-4 wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stwierdzenie stanu nieprawidłowości nie jest równoznaczne z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie do nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa, co jak wskazano wyżej nie ma umocowania w obowiązującym porządku prawnym (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I IV SA 1103/99, Lex 53388 i wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, Lex 43224).

W rozpatrywanej sprawie organy kontroli budowlanej jako podstawę oceny stanu technicznego budynku wskazały rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 630 ze zm. ). Powołana przez organy obydwu instancji podstawa prawna jest wadliwa. Zakres obowiązywania tego rozporządzenia określa jego § 2 ust. 1 stanowiąc, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Takie określenie zakresu obowiązywania wskazuje na obowiązek stosowania rozporządzenia do obiektów aktualnie wznoszonych. Jak wynika z materiałów zawartych w aktach administracyjnych budynek będący przedmiotem oceny został wzniesiony przed około stu laty, zatem powołane rozporządzenie nie może być stosowane dla oceny jego stanu technicznego. Celem art. 66 prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych, wobec tego już istniejących, w należytym stanie technicznym, zatem decyzja oparta na tym przepisie powinna uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku W sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ( Dz. U. nr 74, poz. 836 ze zm.). Zakres obowiązywania tego rozporządzenia wynika z jego tytułu rozwiniętego następnie w § 1 oraz § 2 ust 1

i dotyczy zatem budynków istniejących, wzniesionych przed okresem obowiązywania rozporządzenia stosowanego w kontrolowanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego ( zobacz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 roku w spr. II OSK 1424/08, wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2011 roku w spr. IV SA/Po 954/10, w Szczecinie z dnia 16 lutego 2011 roku w spr. II SA/Sz 19/11 oraz z 23 lutego 2011 roku w spr. II SA/Sz 64/11 ).

Podkreślić należy, że przepis art. 66 ust. 1 cyt. ustawy zezwala wyłącznie

na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu na nic ponad to. Nie pozwala przeto, na wykonywanie prac, dla których wymagane jest zezwolenie lub pozwolenie na budowę (tak min. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2008 r., VII SA/Wa 93/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W kontrolowanej sprawie zakres nałożonych decyzją organu I instancji – obowiązków, polegających na wymianie pokrycia dachy z dachówki ceramicznej oraz drewniane łaty, kwalifikuje się

do remontu bądź przebudowy, dla której przepisy ustawy Prawo budowlane wymagają uprzedniego zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Przeprowadzenie zaś takiej przebudowy bądź remontu, jest indywidualnym uprawnieniem inwestora, który tylko z własnej woli może wystąpić z takim wnioskiem do odpowiedniego organu architektoniczno – budowlanego.

Zauważyć trzeba, że nie jest dopuszczalne łączenie trybu postępowania

o pozwolenie na budowę z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego, ani też stosowanie tych trybów zamiennie, chociażby dlatego, że odmienny jest sposób wszczęcia postępowania: postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę składa z własnej inicjatywy inwestor, natomiast postępowanie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest

w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie podstawę faktyczną dla stanowiska organu I instancji stanowiły oględziny przedmiotowego budynku dla stwierdzenia czy znajduje się w odpowiednim albo nieodpowiednim stanie technicznym. Oceny takiej zdaniem Sądu dokonać może wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych. Warunek taki wynika z art. 12 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego, zgodnie z którym za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się w szczególności działalność obejmującą między innymi sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Wymagania jakie powinna spełnić takie osoba zostały wskazane w art. 15 ust 2 – 9 omawianej ustawy chyba, że samodzielne funkcje techniczne może spełniać na zasadzie o jakiej mowa w art. 12a prawa budowlanego.

Dokonana przez Sąd ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I

i II instancji prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi należy uznać za słuszne

w zakresie naruszenia przez te organy przepisów procesowych a to art. art. 7, 75 § 1, 77, i 80 kpa w związku z art. 15 kpa a także dodatkowo naruszony został art. 107 § 3 kpa jak również przepisów prawa materialnego przez przyjęcie dla oceny stanu technicznego budynku niewłaściwych przepisów. Zaniechania w należytym ustaleniu stanu faktycznego, wybiórcza ocena materiału dowodowego oraz ogólnikowe

i niepełne ustalenia oraz wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazły akceptację organu odwoławczego, który nie próbował nawet we własnym zakresie poczynić dodatkowych i koniecznych ustaleń jak również powołał wadliwe przepisy prawa materialnego. Tym samym organ II instancji nie dokonał należytej weryfikacji postępowania i decyzji organu I instancji i nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i pełny.

Zatem stwierdzić należy, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, naruszył nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa lecz także art. 7, 77 oraz 80 kpa lecz nadto przepisy prawa materialnego. Uwzględniając taką ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ja postępowania administracyjnego, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 pkt 1 ust 1 lit a oraz c ppsa uchylił decyzję obydwu instancji organów nadzoru budowlanego. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji

i decyzji ją poprzedzającej sąd orzekł na mocy art. 152 ppsa.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przestrzegając zasady niezbędności ustalenie stanu faktycznego w zakresie tak szerokim, jak wymaga tego przepis prawa materialnego i to na każdym etapie postępowania. Zarówno materiał dowodowy - który należy przeanalizować oraz ocenić, jak i ustalenia winny mieć charakter kompletny, spełniać wymóg aktualności w dacie orzekania. Decyzja kończąca sprawę powinna załatwiać ją co do istoty w całości, a rozstrzygnięcie w niej wyrażone precyzyjne i jednoznaczne. Koniecznym warunkiem oceny prawidłowości decyzji stanie się wskazanie przepisów prawa materialnego, które narusza obecny stan techniczny budynku. Organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć potrzebę przeprowadzenia rozprawy dla ustalenia interesów każdego ze współwłaścicieli nieruchomości oraz zakresu potrzebnych napraw w kontekście wykonanych z własnej inicjatywy przez skarżącego. Organy powinny także rozważyć potrzebę przeprowadzenia ekspertyzy budowlanej wobec znaczącego zakresu koniecznych prac naprawczych.