Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1323/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.83 art.50
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 83, art. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] i [...] od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...] oraz nakładające na inwestorów - [...] i [...] - obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...] wraz z powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną z naniesionym ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi ul. [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "p.b.")

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2018 do Wójta Gminy [...] wpłynęło pismo [...] z wnioskiem o kontrolę, czy ogrodzenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismo zostało przekazane przez Wójta w dniu 11 października 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w dniu 21 listopada 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ww. ogrodzenia.

W dniu 28 grudnia 2018 r. przy udziale przedstawicieli Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]", "PINB" "organ I instancji") przeprowadzono oględziny budowy ogrodzenia na terenie działki nr ew. [...], w toku których ustalono, że od strony ulicy [...] we wsi [...] w gminie [...], wykonane zostało metalowe ogrodzenie działek nr ew. [...] i [...], o wysokości 1,70m, zakotwione w gruncie, bez podmurówki, wykonane z gotowych paneli siatkowych. Słupki są metalowe, zakotwione w gruncie. Ogrodzenie usytuowane jest w linii istniejącego, sąsiedniego ogrodzenia. Ogrodzenie obejmuje również sąsiednią działkę nr [...], na którą wykona jest brama wjazdowa. W dniu kontroli budowa nie była prowadzona. Sporządzono protokół oględzin i dokumentację fotograficzną.

PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 p.b. nakazał inwestorom - [...] i [...] (dalej jako "skarżący") - wstrzymanie robót budowlanych prowadzone przy budowie ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] i [...] od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...] oraz nakładające na inwestorów - obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...] wraz z powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną z naniesionym ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi ul. [...]. Dokumentacja winna być opracowana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia.

Organ I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. - w brzmieniu po wejściu w życie nowelizacji z dnia 28 czerwca 2015r. - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są zwolnione z obowiązku zbadania prawidłowości tychże robót i zgodności z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego czyli z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym teren działki na której zostało wykonane ogrodzenie.

PINB podkreślił, że teren na którym zostało wykonane ww. ogrodzenie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi [...],[...],[...],[...] - obszar II zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009r. Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018r.: "wschodnia część ww. działek znajduje się w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej (ul. [...]) oznaczonej na rysunku planu symbolem 9KD o szerokości 10,0 m. W związku z tym, zachodzi podejrzenie, że nie zostały spełnione warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Zdaniem organu I instancji brak jest możliwości sprawdzenia i ustalenia powyższego przez inspektorów PINB, gdyż wymaga to wykonania precyzyjnych pomiarów przez uprawnionego geodetę, dlatego zasadnym jest nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia stosownej oceny dot. zgodności usytuowania ww. ogrodzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ulicy [...]. Wykonanie nałożonego obowiązku określonego w sentencji postanowienia pozwoli na ustalenie zgodności z przepisami oraz będzie stanowiło podstawę do podejmowania następnych kroków w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnienie wątpliwości wymaga precyzyjnych pomiarów, fachowej wiedzy specjalistycznej i wykonania odpowiednich opracowań.

Pismem z dnia 16 marca 2019 r. skarżący złożyli zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. Powołując treść art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wskazali, że

jak wynika z dokumentacji oraz uzasadnienia postanowienia I instancji , wysokość ogrodzenia ich działek nie przekracza 2,2 metra i jest to okoliczność bezsporna. Ponadto PINB nie stwierdził niezgodności powyższego ogrodzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, ogrodzenie działek [...] i [...] stanowi przedłużenie ogrodzenia działki sąsiedniej, jedynej ogrodzonej po tej stronie ulicy Szlacheckiej. Zdaniem skarżących niezrozumiałym jest nakazanie wstrzymania prac ogrodzeniowych oraz zobowiązanie do przedstawienia opinii biegłego. To organ nadzoru budowlanego powinien, zgodnie z ogólnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego udowodnić im, że wykonali ogrodzenie niezgodnie z przepisami.

Zdaniem skarżących brak jest także jakichkolwiek podstaw prawnych dla zastosowania art. 50 p.b., gdyż nie zachodzi przesłanka "istotnego odbiegania od ustaleń i warunków określonych w przepisach" skoro sam organ w uzasadnieniu postanowienia wskazuje że nie jest w stanie stwierdzić czy ogrodzenie narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też nie.

W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...] WINB") wydał w dniu [...] marca 2019 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu PINB w [...]. Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśnił, że w przedmiotowej sytuacji postanowienie wydane w trybie art. 51 ust. I pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 3 p.b. ma charakter dowodowy, a potrzeba jego wykorzystania w niniejszej sprawie jest ewidentna. Orzekając w oparciu o ww. przepis art. 50 ust. 3 ww. ustawy organ ma na celu zgromadzenie dowodów w sprawie i ustalenie ewentualnych niezbędnych prac do wykonania, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie tak zgromadzonego materiału, pozwoli określić, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b., winno być w tym przypadku wydane.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z [...] maja 2019 r. skarżący [...] i [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący postawili zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 i ust. 3 p.b. oraz przepisów postępowania administracyjnego, powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I Instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji nie naruszyli przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie ogrodzenia na terenie działki nr ewid. [...] i [...] od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...] oraz nakładające na inwestorów - [...] i [...] - obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ul. [...] we wsi [...], gm. [...] wraz z powykonawczą inwentaryzacją geodezyjną z naniesionym ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi ul. [...].

Podkreślić należy, że organy orzekając w sprawie działały w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl których w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3).

Podkreślić należy, że zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach okreśłonych w art. 50 ust. 1 p.b. roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w w ww. zakresie , zobligowania inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. podkreślić należy, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Sąd w pełni zgadza się z organem odwoławczym, że organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w przepisach prawa budowlanego również wówczas, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Nawet brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy też zgodności z przepisami prawa w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (vide: uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16, ONSAi/WSA z 2017 r. Nr 1, poz. 2).

Z powyższymi regulacjami koreluje treść art. 81 ust. 1 pkt 1a p.b., który stanowi, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu I instancji wskazuje art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b.

W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, że od strony ulicy [...] we wsi [...] w gminie [...], wykonane zostało metalowe ogrodzenie działek nr ew. [...] i [...], o wysokości 1,70m, także ogrodzenie nie przekracza wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 wysokości 2,20 m. W związku z tym jego realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że teren na którym zostało wykonane ww. ogrodzenie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi [...],[...],[...],[...] - obszar II zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009r. Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018r.: "wschodnia część ww. działek znajduje się w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej (ul. [...]) oznaczonej na rysunku planu symbolem 9KD o szerokości 10,0 m. Z uzasadnienia postanowienia I instancji wynika, że nie można jednoznacznie wskazać, że usadowienie omawianego ogrodzenia narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zachodzi podejrzenie, że nie zostały spełnione warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 50 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 3 p.b. ma charakter dowodowy, a z brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że kompetencja organu w tym zakresie ma charakter fakultatywny. To do niego należy stwierdzenie czy dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia niezbędne jest nałożenie na inwestora takiego obowiązku. że orzekając w oparciu o ten przepis organ ma na celu zgromadzenie dowodów w sprawie i ustalenie ewentualnych niezbędnych prac do wykonania, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie tak zgromadzonego materiału, pozwoli zaś określić, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. winno być w tym przypadku wydane. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ może nałożyć na inwestora jeden lub kilka wskazanych tam obowiązków. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że stanowi to dla nich nadmierne obciążenie. Inwestor podejmując prace budowlane musi mieć świadomość, że jego działania mogą spotkać się z ingerencją organów nadzoru, co będzie stanowić dla niego niewątpliwą uciążliwość. Jednak dopóty, dopóki mają one podstawę prawną i są współmierne do okoliczności sprawy, działania organu mają legalny charakter.

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo wskazały, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego celem rozstrzygnięcia, czy zostały spełnione warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. winno być w tym przypadku wydane. Słusznie podniesiono, że brak jest możliwości sprawdzenia i ustalenia powyższego przez inspektorów PINB, gdyż wymaga to wykonania precyzyjnych pomiarów przez uprawnionego geodetę, dlatego zasadnym jest nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia stosownej oceny dot. zgodności usytuowania ww. ogrodzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ulicy [...]. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 i ust. 3 p.b.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.