Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2280/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11a ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 86, art. 92
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 126, art. 138 par. 2, art. 136, art. 142, art. 162
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 916/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia P. w B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa mazowieckiego/świętokrzyskiego - węzeł drogowo-kolejowy w S. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. (data wpływu do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach - [...] grudnia 2009 r.) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla: "Budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa mazowieckiego/świętokrzyskiego - węzeł drogowo-kolejowy w S.". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym, związanym z ochroną zdrowia i życia ludzi. Zgodnie z przedstawioną argumentacją realizacja inwestycji zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego, poprzez budowę dwóch jezdni drogi ekspresowej oddzielonych środkowym pasem dzielącym z barierą energochłonną zabezpieczającą przed przejazdem na przeciwległy pas ruchu, budowę dwupoziomowych węzłów i skrzyżowań oraz ograniczenie dostępności do drogi ekspresowej z terenów przyległych. Ze względu na wygrodzenie drogi ograniczona zostanie możliwość wtargnięcia ludzi i zwierząt na jezdnie drogi krajowej. Wymienione działania wpłyną na zmniejszenie ilości wypadków. Przedmiotowa inwestycja jest również wpisana na listę przedsięwzięć finansowanych z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Ponadto, inwestor wniósł o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w myśl przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z póżn. zm.). W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...], organ pierwszej instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], podjął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa mazowieckiego/świętokrzyskiego - węzeł drogowo-kolejowy w S.", zawieszone ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r.

Organ pierwszej instancji, w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], wystąpił do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Kielcach z prośbą o określenie dla planowanej inwestycji drogowej warunków wynikających z potrzeb obronności państwa. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] poinformował, iż nie wnosi uwag odnośnie do planowanej inwestycji, ponieważ jej lokalizacja oraz parametry nie kolidują z potrzebami w zakresie obronności państwa oraz z funkcjonowaniem obiektów (urządzeń) wojskowych. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, działając na podstawie art. 11a ust. 1 i 4, art. 11 b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 11j, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 20a i art. 20b ustawy, Wojewoda Świętokrzyski wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa mazowieckiego/świętokrzyskiego - węzeł drogowo-kolejowy w S. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii, zwaną dalej "decyzją Wojewody Świętokrzyskiego", oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego odwołanie do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosło Stowarzyszenie P., reprezentowane przez Prezesa R. Ś., zwane dalej "Stowarzyszeniem", oraz P. S.A., reprezentowany przez Panią L. K.

Skarżące Stowarzyszenie w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. (data nadania w placówce pocztowej: [...] września 2010 r.) wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpatrzenia odwołania. Stowarzyszenie wskazało na obowiązek spełnienia wymagań art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadzającego konieczność szczególnego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia kończącego ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, który to wymóg został naruszony poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kluczowych ustaleń wynikających z tych rozstrzygnięć oraz kwestii wyrażonych w toku konsultacji społecznych, prowadzonych w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Stowarzyszenie podniosło również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie uwag zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie N.. Ten sam zarzut skierowano przeciwko postanowieniu RDOŚ, zarzucając mu ponadto bezpodstawną odmowę racji organizacjom ekologicznym, składającym w toku postępowania uwagi odnośnie do zasadności budowy przejścia dla dużych zwierząt w km [...].

Zdaniem Stowarzyszenia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach, zwany dalej "RDOŚ", nie dokonał autonomicznej oceny planowanego odcinka przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na funkcjonalność korytarza ekologicznego, opierając się wyłącznie na opinii wnioskodawcy, a pomijając inne materiały w sprawie, w szczególności opinię prof. dra hab. W. J. (Zakład B.) z dnia [...] maja 2009 r. W materiałach dołączonych do akt sprawy przez Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie N. podkreślano konieczność kompleksowego podejścia do kwestii ochrony funkcjonalności korytarza ekologicznego, w tym potrzebę zlokalizowania większej ilości przejść dla zwierząt niż wynika to z propozycji inwestora i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia RDOŚ. Skarżący podnieśli, iż niemożliwe jest precyzyjne określenie granicy obszaru natężonej migracji zwierząt, gdyż granice te wyznaczane są orientacyjnie, a oddziaływanie przedsięwzięć na ich przebieg winno być oceniane każdorazowo. Zdaniem skarżących, oddziaływanie takich obiektów jak planowane przedsięwzięcie obejmuje większy obszar niż tylko ten znajdujący się w granicach drogi ekspresowej, gdyż generowane jest przez oświetlenie węzła, światła samochodów oraz natężenie hałasu. Stowarzyszenie podniosło, iż w zaskarżonym postanowieniu RDOŚ przedstawiono w sposób nieobiektywny i zmanipulowany stanowisko skarżącego odnośnie do granic korytarza ekologicznego oraz zasięgu negatywnego oddziaływania obiektów na ten korytarz, co ich zdaniem stanowi rażące naruszenie art. 8 K.p.a. Ponadto, przez rezygnację z budowy osłon antyolśnieniowych, przy pozostawieniu lokalizacji węzła "S.", nieprawidłowo odniesiono się do podnoszonej przez skarżących kwestii skutków oświetlenia tego obiektu. Stowarzyszenie poinformowało, że stale wnioskuje o rezygnację z budowy przedmiotowego obiektu wskazując, że nawet zastosowanie takich osłon nie zniweluje całkowicie negatywnych skutków oddziaływania oświetlenia węzła. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, RDOŚ nieprawidłowo przeprowadził ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na korytarz ekologiczny, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a na potwierdzenie swojego twierdzenia podano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 720/09 oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt C-239/04. Rzetelna analiza oddziaływania planowanej inwestycji na przecinany korytarz ekologiczny jest szczególnie istotna z uwagi na jego rolę w przemieszczaniu się wilka i łosia w wymiarze europejskim, a trwałe przerwanie ciągłości korytarza spowoduje odcięcie dopływu osobników wilka z populacji wschodnich i zagrożenie dla przetrwania populacji zachodnich. Powyższe stanowisko skarżący wywiedli z ww. opinii prof. dra hab. W. J., w której przedstawiono badania nad rozwojem populacji dużych ssaków. Skarżący poinformowali, iż w trakcie spotkania w dniu [...] marca 2009 r. z przedstawicielami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zorganizowanego z uwagi na złożenie przez nich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedstawili opinię Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2009 r., z której wynikały szczegółowe parametry przejść dla zwierząt i ich liczba, w tym konieczność budowy przejścia w km [...]. Powyższe uwagi zostały, ich zdaniem, zignorowane w trakcie późniejszej procedury inwestycyjnej, ponieważ inwestor wycofał się z wcześniejszych ustaleń i zrezygnował z budowy postulowanego przejścia dla dużych zwierząt. Ponadto Stowarzyszenie podniosło, iż nie do przyjęcia jest dokonana przez RDOŚ analiza oddziaływania drogi na populację motyli w dolinie rzeki O. oraz na występujące w rejonie projektowanego węzła gatunki ptaków. W toku konsultacji społecznych Stowarzyszenie wskazywało, iż ochrona motyli, takich jak przeplatka aurinia i modraszek alkon, jest celem ochrony obszaru Natura 2000 "L.", z czego wywiedziono konieczność dokonania oceny stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na cały obszar Natura 2000. Takiej oceny organ zaniechał, a wskazane przez niego rozwiązania polegające na kompensacji przyrodniczej są, zdaniem skarżącego, nieadekwatne do sedna problemu. Ponadto, w ocenie Stowarzyszenia RDOŚ pominął kwestię negatywnego wpływu inwestycji na takie ptaki jak derkacz, świergotek łąkowy i czajka, których występowanie stwierdzono w rejonie projektowanego węzła, nie odnosząc się merytorycznie do zgłoszonych w tym zakresie uwag Stowarzyszenia. Na potwierdzenie przedstawionego stanowiska powołano treść "Wytycznych w sprawie ścisłej ochrony gatunków zwierząt ważnych dla Wspólnoty na mocy dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG" (Komisja Europejska 2007). Wobec powyższego Stowarzyszenie uznało, iż RDOŚ wykazał się ignorancją przepisów o ochronie gatunkowej, w tym zasady przezorności i zasady ograniczania negatywnych oddziaływań u źródła (art. 174 ust. 2 TWE). Ponadto powołując się na art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) Stowarzyszenie wskazało, iż zezwolenie na zrywanie, niszczenie, uszkodzenie i przemieszczanie roślin objętych ochroną gatunkową może być udzielone tylko w braku rozwiązań alternatywnych, natomiast sporządzony w przedmiotowej sprawie na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawia jakiejkolwiek analizy rozwiązań alternatywnych. Raport ten również, w ocenie Stowarzyszenia, nie zawiera miarodajnych informacji o istniejących uwarunkowaniach przyrodniczych podpartych inwentaryzacją przyrodniczą. W świetle powyższego niedopuszczalne jest przyjęcie ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, gdyż została ona oparta o niemiarodajny raport. Tym samym analiza wariantów alternatywnych powinna zostać poddana ponownej weryfikacji na etapie przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Stowarzyszenie podtrzymało swoje stanowisko, iż budowa węzła "S." nie jest uzasadniona interesem społecznym, wobec istnienia dogodnego połączenia komunikacyjnego z tym rejonem, a zatem przedmiotowa inwestycja będzie stanowić nieuzasadnione wydawanie środków publicznych. Stowarzyszenie podniosło nadto, że ani na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani w trakcie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przeanalizowano aspektu kumulacji oddziaływania przedmiotowej inwestycji z planowaną budową centrum logistycznego na bazie istniejącego węzła kolejowego od strony gminy S., co stanowi rażące naruszenie prawa.

Stowarzyszenie wskazało także, że w związku z niewłaściwym rozpatrzeniem uwarunkowań przyrodniczych istnieje realne zagrożenie dla istotnych struktur przyrodniczych, które mogą doprowadzić do znacznych strat ekologicznych, w tym do zaistnienia szkody w środowisku, w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, z późn. zm.).

Wobec faktu, że P. S.A., reprezentowany przez A. W., wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. o wycofanie swojego odwołania z dnia [...] sierpnia 2010 r., organ drugiej instancji odrębną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do tego odwołania.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/12, oddalił ww. skargę Stowarzyszenia na decyzję Ministra Infrastruktury.

Skarżące Stowarzyszenie od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wskazano, że sąd administracyjny, kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak w tym przypadku, musi sprawdzić, czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, wyraził pogląd, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Jak wskazano, analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTKA 2012, Nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2033/13, stwierdził wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że w czasie orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie dotknięte są wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Jednakże w myśl art. 31 ust. 2 specustawy drogowej sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie tej ustawy może ją uwzględnić jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Pomimo stwierdzenia przez sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach K.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji wniosło Stowarzyszenie P..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 650/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 190 zd. 1 P.p.s.a.- ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, wyraził pogląd, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji zaś, wbrew wiążącemu go stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że ograniczenie wynikające z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej ma zastosowanie do decyzji organu II instancji, czego konsekwencją było uznanie, że w stosunku do zaskarżonej decyzji, dotkniętej wadą nieważności, władny jest jedynie stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, czym naruszył art. 190 P.p.s.a. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na obowiązek dokonywania prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwość bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się zaś do stwierdzenia, że "wziął pod uwagę przepisy prawa wspólnotowego", co jednakże nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tym samym stwierdzono, że Sąd I instancji nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., a przy tym uchylił się od rozpoznania sprawy, co skutkowało również naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie uzasadnił należycie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wydanego wyroku.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/14, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury.

W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że okolicznością kluczową dla przedmiotowej sprawy jest prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 809/13, oddalił bowiem skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji uznał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego względem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, "ta ostatnia decyzja zawisła niejako w próżni tracąc niejako swoje oparcie". W wyroku wskazano również, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie Sądu "w tym stanie rzeczy, rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności zapisaną w art. 15 K.p.a. Wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane a także tych, które zostały już zrealizowane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. II OSK 3013/12)".

Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 4/15, oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r.

Minister wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie odwołania uwzględniono fakt, że obecnie właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, ze zm.) - jest Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Następnie Minister wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Stwierdził, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Świętokrzyskiego, w tym zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu, uwzględniając przy tym wiążące organ stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/14.

Organ podniósł, że w dniu 27 października 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590), zwana dalej "ustawą zmieniającą", której art. 1 wprowadził zmiany m in. w przepisach rozdziału 2a specustawy drogowej regulującego postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W myśl zaś art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej do postępowań, o których mowa w ust. 1, na wniosek właściwego zarządcy drogi, stosuje się przepisy art. 11 f ust. 1 pkt 8 lub art. 12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wobec nie złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, w przedmiotowym postępowaniu stosuje się przepisy dotychczasowe. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej, uzyskał opinie: - Zarządu Województwa Ś. - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2009 r.,- Zarządu Powiatu S. - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2009 r.,- Prezydenta Miasta S. - pismo z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany, uzupełniony przez inwestora na etapie niniejszego postępowania odwoławczego, o czym będzie mowa w dalszej części decyzji, jest zgodny z: decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w S." w wariancie 2, utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], decyzją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z planowaną inwestycją drogową.

Organ wskazał, że po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że spełniał on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, z późn. zm.). Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:- Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wyrażoną w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], - Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], - Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Planowana inwestycja zlokalizowana jest bowiem poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, w obszarze inwestycji nie występują miejscowości uzdrowiskowe, jak również linie kolejowe, co powoduje, że inwestycja nie wymaga uzyskania opinii dyrektora właściwego urzędu morskiego, ministra właściwego do spraw zdrowia, jak również właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej do wniosku inwestor dołączył również akty administracyjne wymagane przepisami odrębnymi, tj.: decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z planowaną inwestycją drogową.

Minister podniósł, że w toku niniejszego postępowania odwoławczego organ II instancji otrzymał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w S." w wariancie 2, oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], które to rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygają kwestię środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowej inwestycji. Analizując złożony przez inwestora wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r., uzupełniony na etapie niniejszego postępowania odwoławczego, organ odwoławczy uznał, że wniosek ten zawiera elementy wskazane w art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej. Poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę Świętokrzyskiego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, co następuje. Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda Świętokrzyski, pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń: w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim w Kielcach w dniach od 25 stycznia do 8 lutego 2010 r. w Urzędzie Miasta Skarżysko-Kamienna w dniach od 25 stycznia do 8 lutego 2010 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, w prasie lokalnej "Tygodnik Skarżyski" z dnia 25-31 stycznia 2010 r. W przedmiotowym obwieszczeniu organ pierwszej instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości składania uwag i wniosków.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego do Wojewody Świętokrzyskiego wpłynęły pisma podmiotów zainteresowanych postępowaniem, w tym m.in. dotyczące kwestii wykupu w całości działek podlegających podziałowi oraz odszkodowania za nieruchomości zajmowane pod inwestycję. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda Świętokrzyski wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Wojewoda Świętokrzyski podzielił argumenty przedstawione przez inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustosunkował się do zarzutów i wniosków podniesionych przez strony postępowania. Zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda Świętokrzyski doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji: w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim w Kielcach w dniach od 9 do 23 sierpnia 2010 r. w Urzędzie Miasta Skarżysko-Kamienna w dniach od 9 do 23 sierpnia 2010 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, w prasie lokalnej "Tygodnik Skarżyski" wydanie z dnia 9-15 sierpnia 2010 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody Świętokrzyskiego organ pierwszej instancji poinformował o wydaniu decyzji również w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Minister stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:1000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca załącznik nr 1). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji, będące jej integralną częścią). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 4 do zaskarżonej decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, zezwolono na wykonanie tego obowiązku oraz określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku, o którym mowa powyżej, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja zawiera również określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie.

Następnie, Minister stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Wskazał, ze art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. umożliwiają organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Podniósł, ze główną przesłanką uzasadniającą konieczność dokonania zmian był fakt wydania, w miejsce wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, nowej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, utrzymanej w mocy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ. Ww. rozstrzygnięcia zostały przekazane organowi odwoławczemu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 11 f ust.1 pkt 8 lit. e, f, g i h specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków w zakresie przebudowy dróg innych kategorii lub dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, jak również dotyczące zezwolenia na wykonanie tych obowiązków. W myśl art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r.. poz. 520, z póżn. zm.), przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. Stosownie zaś do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 i 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 469), do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz drenowania, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Przepis art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi zaś, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Tym samym w ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można określać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy rowu melioracyjnego, czy też przebudowy drenażu melioracyjnego, których celem jest jedynie polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz ochrona użytków rolnych przed powodziami. Ponadto wskazać należy, iż ww. ograniczeń nie można określać dla obowiązku konserwacji takich urządzeń, bowiem pojęcie konserwacji nie mieści się z kolei w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Natomiast w tabeli znajdującej się w załączniku do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej pt.: "Informacje o konieczności ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków określonych w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", jako cel zajęcia czasowego w związku z obowiązkiem dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu inwestor wskazał prace polegające na przebudowie drenaży. Wobec powyższego, w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy prace określone jako "przebudowa drenaży", o których mowa w ww. załączniku do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, służą wyłącznie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy i ochronie użytków rolnych przed powodziami, czy też służą również odwodnieniu drogi. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], inwestor wyjaśnił, iż przebudowa drenaży polega na przebudowie istniejącego systemu drenarskiego dla odwodnienia drogi ekspresowej [...] na projektowanym odcinku drogi i nie służy wyłącznie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ani ułatwieniu jej uprawy oraz nie jest celem ochrona gruntów rolnych przed powodziami. Ponadto, inwestor wyjaśnił, iż prace określone jako konserwacja rowu polegają na niezbędnej przebudowie rowu w celu odwodnienia drogi ekspresowej [...] na projektowanym odcinku i nie służą wyłącznie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy i ochronie użytków rolnych przed powodziami. W konsekwencji należało uznać, zgodnie z ww. wyjaśnieniami inwestora, iż prace określone jako "przebudowa drenowania" i "konserwacja rowu" polegają na przebudowie rowów melioracyjnych i drenowania dla odwodnienia drogi [...], a zatem ich przebudowa może być realizowana w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Analizując dalej materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, organ odwoławczy zauważył, iż w ww. załączniku do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, wnioskując o ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości jako "cel zajęcia czasowego" inwestor wskazał prace polegające na: przebudowie zasilenia stacji ochrony katodowej, budowie linii energetycznej wysokiego, średniego i niskiego napięcia, budowie wodociągu, budowie sieci teletechnicznej. Na podstawie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i f specustawy drogowej, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą być ustalone jedynie dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowy dróg innej kategorii. W ww. piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. inwestor wyjaśnił, iż ww. prace stanowią w istocie przebudowę sieci uzbrojenia terenu i usunięcie kolizji z siecią: wodociągową, teletechniczną, energetyczną i gazową spowodowaną budową drogi [...] na przedmiotowym odcinku, przekazując jednocześnie poprawiony załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, uwzględniający ww. wyjaśnienia odnośnie zakresu prowadzonych prac.

Badając dalej akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego organ odwoławczy dostrzegł, iż linią rozgraniczającą teren inwestycji zostały objęte działki nr [...], z obrębu S,, arkusz [...], oraz działki nr [...] i [...], z obrębu [...], arkusz [...], które stanowią tereny wód płynących podlegających nieodpłatnemu zajęciu na czas realizacji inwestycji. Przepis art. 20a ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż w przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez tereny wód płynących bądź tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Zatem w przypadku terenów wód płynących bądź terenów linii kolejowej ustawodawca przewidział uregulowanie określone w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej, a co za tym idzie nie ma możliwości objęcia tych terenów liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Również na odpowiednich rysunkach mapy w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, ww. działki - niezbędne ze względu na konieczność przejścia przedmiotowej inwestycji drogowej przez tereny wód płynących - nie zostały objęte liniami wskazującymi teren, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej. Powyższe działki na rzeczonej mapie zostały objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co należy uznać za zapis nieprawidłowy z powyższych względów. Wobec powyższego, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał inwestora do przedłożenia mapy w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, uwzględniającej zmiany wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, zastąpienie linii rozgraniczającej teren inwestycji na działkach nr [...], z obrębu S., arkusz [...], oraz działki nr [...] i [...], z obrębu [...], arkusz [...], odrębną linią oznaczającą granice terenu, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej oraz do przedłożenia dokumentacji projektowej, tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, uwzględniających zmiany, o których do tej pory była mowa w niniejszej decyzji. Przy piśmie z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], inwestor przesłał żądane dokumenty oraz poprawiony załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci wykazu działek przeznaczonych do czasowego zajęcia z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu kolidującej z przedmiotową inwestycją drogową.

Organ odwoławczy dostrzegł również, iż organ pierwszej instancji nie zawarł w niej jednoznacznego zapisu wskazującego nieruchomości, które zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa bądź właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jest jednym z najbardziej doniosłych skutków ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż stanowi ograniczenie prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Nie można zatem przedmiotowej kwestii nie rozstrzygać w decyzji w sposób jednoznaczny. Organ odwoławczy uznał również, iż w pkt VI.1 na str. 26, organ I instancji w sposób nieuprawniony stwierdził otrzymanie z mocy prawa przez inwestora, tj. Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, trwałego zarządu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. Sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, jakkolwiek ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek prawnorzeczowy w postaci powstania z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, to jednak z mocy art. 20 ust. 4 i 5 tej ustawy ustanowienie trwałego zarządu musi być potwierdzone w drodze decyzji odpowiedniego organu, która następnie stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1641/13, LEX nr 1479699). Zgodnie z poglądami doktryny trwały zarząd powstaje w sytuacji z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi o odpowiedniej kategorii stanie się ostateczna. Powstanie trwałego zarządu z mocy prawa wymaga jednak potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wydaną na podstawie art. 20 ust. 4 specustawy drogowej. (...) Deklaratoryjna decyzja o potwierdzeniu powstania trwałego zarządu z mocy prawa w warunkach określonych w art. 20 ust. 1 wydawana jest niezwłocznie po tym, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Natomiast deklaratoryjna decyzja o potwierdzeniu powstania trwałego zarządu z mocy samego prawa w warunkach określonych w art. 20 ust. 2 może być wydana dopiero po tym, gdy uzyska walor ostateczności decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu wydana na podstawie art. 19 ust. 1. (tak M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2. wydanie, C.H. Beck Warszawa 2010). Tym samym potwierdzenie powstania trwałego zarządu, wraz ze wskazaniem nieruchomości następuje, zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, w odrębnej decyzji właściwego organu, czyli w niniejszej sprawie w decyzji wydawanej przez Wojewodę Świętokrzyskiego.

Analizując decyzję Wojewody Świętokrzyskiego pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, Minister stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zawiera określenia terminu wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń zgodnego z przepisanymi wymogami. Użycie w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne. Potwierdza to również orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1417/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1932/11). Konieczność określenia terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń wynika również z potrzeby zakreślenia ram czasowych istnienia obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 4a i 4b specustawy drogowej, dotyczących odpowiednio terminu, po upływie którego inwestor nie ma obowiązku zapewnienia lokalu zamiennego oraz terminu jego opróżnienia przez osobę, której go wskazano. Na gruncie przepisów specustawy drogowej mamy do czynienia z dwiema różnymi instytucjami: obligatoryjnym dla organu orzekającego określeniem terminu do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, liczonym od dnia kiedy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie krótszym niż 120 dni oraz fakultatywnym dla tego organu rygorem natychmiastowej wykonalności, nadawanym na odpowiednio uzasadniony wniosek, odnoszącym się do decyzji organu I instancji i funkcjonującym tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.

Minister wskazał, że konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są, dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zmiany, które szczegółowo określone zostały w punktach I-IX niniejszej decyzji. Dokonane przez organ odwoławczy (w pkt I i II niniejszej decyzji) zmiany uwzględniają fakt wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, utrzymanej w mocy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, którymi to rozstrzygnięciami określone zostały środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz konieczność uwzględnienia na etapie realizacji inwestycji zapisów w nich zawartych. Dalej - również w pkt I niniejszej decyzji - organ odwoławczy nałożył na inwestora obowiązek wykonania i przedstawienia właściwemu organowi analizy porealizacyjnej w terminie do 24 miesięcy od dnia oddania inwestycji do użytkowania oraz po 5 latach od dnia oddania obiektu do użytkowania dla III etapu monitoringu przejść dla zwierząt. Zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin. W pkt V decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach nałożył obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. Zakres i termin obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, który został nałożony w niniejszej decyzji, uwzględnia treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ.

Minister stwierdził, że rozstrzygnięcia zawarte w pkt III-VI niniejszej decyzji są zaś konsekwencją konieczności zharmonizowania dokumentacji projektowej w zakresie urządzeń ochrony środowiska z obowiązkami wynikającymi z ww. rozstrzygnięć organów środowiskowych, jak również dokonania korekty w zakresie wyznaczenia obszaru, co do którego zarządca drogi będzie uprawniony do nieodpłatnego zajęcia w oparciu o art. 20a ust. 1 specustawy drogowej.

Organ odwoławczy dokonał również (w pkt V) odpowiednich zmian odnośnie działek przeznaczonych pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia ternu i dróg innej kategorii, uwzględniających złożone w toku postępowania odwoławczego wyjaśnienia inwestora odnośnie zakresu prac prowadzonych na działkach przeznaczonych pod przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia ternu i dróg innej kategorii. Natomiast w pkt VII, VIII i IX niniejszej decyzji organ odwoławczy skorygował zapisy odnoszące się odpowiednio do wskazania nieruchomości stających się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nabycia z mocy prawa przez inwestora trwałego zarządu na tych nieruchomościach oraz wprowadził do zaskarżonej decyzji zapisy określające terminy wydania nieruchomości objętych zakresem tej decyzji przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto, badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji, Minister stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach l-IX niniejszej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia Minister stwierdził, że zarzuty w nim przedstawione odnoszą się przede wszystkim do kwestii środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia określonych w wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], oraz nieaktualnego na gruncie przedmiotowej sprawy postanowienia RDOŚ. Za niewiążące należy bowiem należy uznać zapisy postanowienia wydanego po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, na podstawie zobowiązania wynikającego z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którego rozstrzygnięcia ze swej istoty doprecyzowują i uszczegóławiają zapisy zawarte w tej decyzji. Jak już wskazano powyżej, rozstrzygnięciem określającym środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest aktualnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, utrzymana w mocy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, która ostatecznie rozstrzyga co do środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, zmodyfikowany z uwzględnieniem postanowień wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, jest zgodny z tą decyzją, w związku z czym brak jest powodów, dla których organ miałby oceniać zgodność projektu budowlanego z postanowieniem RDOŚ.

Mając na uwadze podniesienie przez skarżące Stowarzyszenie zarzutów dotyczących przyjętych rozwiązań ochrony środowiska Minister wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza de facto o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach. Wszelkie kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzonego w I instancji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, oraz prowadzonego w II instancji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ.W realiach niniejszej sprawy dla przedmiotowej inwestycji drogowej została uzyskana ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ przesądzająca o konieczności zastosowania wskazanych w niej rozwiązań ochrony środowiska.

Minister odnosząc się do kwestii związanej z możliwością uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazał na powołany na wstępie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 4/15, w którym stwierdzono - jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób odmówić takiej możliwości w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto wskazano, że uchylenie decyzji organu odwoławczego daje możliwość ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności także między innymi uchylenia tej decyzji i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast wiążące zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SAAA/a 1207/14 stanowiło, że "aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2014 r., wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. W tym stanie rzeczy, rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury i Rozwoju ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności zapisaną w art. 15 k.p.a.. Wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane a także tych, które zostały już zrealizowane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r. II OSK 3013/12)". Minister w tym kontekście powołał się na art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 oraz art. 59 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się m.in. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ odwoławczy jest natomiast zobowiązany do oceny decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, w tym zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska określonymi m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje organowi administracji architektoniczno- budowlanej badanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2544/11).

Za nietrafny uznał Minister podniesiony przez skarżące Stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególnego odniesienia się do kluczowych ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia kończącego ponowną ocenę oddziaływania na środowisko oraz kwestii wyrażonych w toku konsultacji społecznych prowadzonych w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Powołany przepis zobowiązuje organ właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do zawarcia w jej uzasadnieniu informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ewentualnie w postanowieniu regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydanym po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu w uzasadnieniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wskazano, iż projekt budowlany przedmiotowej inwestycji drogowej jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu RDOŚ. Ponadto, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego zawarto określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia budowy planowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami określonymi przez Wojewodę Świętokrzyskiego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przez RDOŚ w postanowieniu w sprawie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, orzeczenie o obowiązku podjęcia przez inwestora działań wskazanych w ww. postanowieniu, w tym dotyczących ochrony walorów przyrodniczych, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również o obowiązku ustanowienia nadzoru przyrodniczego oraz wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej. Jednakże z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o środowiskowych uwarunkowaniach będącego podstawą dokonania przez organ pierwszej instancji powyższych zapisów, organ odwoławczy zobowiązany był do ich uchylenia, uwzględniając jednocześnie w swoim rozstrzygnięciu fakt uzyskania przez inwestora "nowego" rozstrzygnięcia w zakresie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Minister wskazał, że wypełniając dyspozycję art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stwierdził, iż w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zostały uwzględnione warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, w tym dotyczące zmiany lokalizacji ekranów akustycznych, określenia rodzaju i ilości zbiorników retencyjnych i urządzeń oczyszczających, a także przejść dla zwierząt.

Podsumowując, organ odwoławczy ocenił, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, uznając racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego - poza częścią uchyloną niniejszą decyzją - nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na tę decyzje wniosło Stowarzyszenie P. z siedziba w B., wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody Świętokrzyskiego oraz przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, 2) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzucono naruszenie: 1) art. 72 ust. 1 pkt 10 oraz art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), w związku z art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2015 r. poz. 2031), poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż decyzja ta oparta została o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, której nieważność stwierdzono ze skutkiem ex tunc, oraz prawnie niedopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, 2) art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organy w administracyjnym toku instancji w oparciu o dwie różne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach oraz brak orzeczenia kasacyjnego w sytuacji, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będąca podstawą decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wyeliminowana została z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, a w sytuacji postępowania zwyczajnego konieczność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy, 3) art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r. poz. 23), poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w znacznej części, polegającej na orzeczeniu merytorycznym w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, 4) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz utrzymanie jej w mocy w pozostałym zakresie, w sytuacji gdy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będącej podstawą orzeczenia organu odwoławczego nastąpiło po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 5) art. 138 § 2 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak przyjęcia, iż stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powodowało, iż wydana w oparciu o nią decyzja Wojewody Świętokrzyskiego powinna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w związku z wydaniem nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu złożonej skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg przedmiotowej sprawy oraz zarzuty podnoszone przez skarżącą organizację w toku postępowania administracyjnego. Jako uzasadnienie naruszenia prawa materialnego wskazano, iż decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w S., której nieważność stwierdzono decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., stanowiła podstawę do wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, tj. m.in. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008r., sygn. akt II OSK 821/08, Stowarzyszenie stwierdziło, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, to wydanie jej musi mieć miejsce przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie specustawy drogowej. Stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi o tym, iż praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W ocenie Stowarzyszenia Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. , istnieje podstawa do wznowienia postępowania. W obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli taka ocena jest wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Ponadto Stowarzyszanie wskazało, iż zgodnie z brzmieniem art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290), decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. Stowarzyszenie odwołało się również do uzasadnienia zmiany powyższego przepisu (druk sejmowy nr 2352, Sejm VII kadencji), w którym wskazano, iż przedmiotowa zmiana ma na celu usunięcie wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przy zagwarantowaniu zachowania zgodności z celami dyrektywy 85/337/EWG, tzw. dyrektywy ocenowej (obecnie dyrektywa 2011/92/UE). Zdaniem Stowarzyszenia późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostać bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można przyjąć w świetle obowiązującego prawa krajowego i Unii Europejskiej, żeby w dalszym ciągu funkcjonowała w obrocie prawnym i była realizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skoro została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o którą ta decyzja została wydana.

Stowarzyszenie powołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTKA 2012, nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22), w którym wskazano, że stosując art. 31 ust. 2 specustawy drogowej sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu, a ograniczanie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku uchybień kwalifikowanych (art. 145 i art. 156 kpa) i w takich przypadkach sąd może uwzględniając skargę jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo, co w konsekwencji nie eliminuje jej z obrotu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 630/09 niepubl.). W takiej sytuacji zgodnie z obowiązującym stanem prawnym inwestycja może być w dalszym ciągu realizowana na podstawie wadliwej decyzji, mimo braku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko oraz obszar Natura 2000. W ocenie Stowarzyszenia powyższe ograniczenia nie mogą prowadzić jednak do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mającej oparcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - dyrektywa siedliskowa). W takich przypadkach - według Stowarzyszenia - decydujące znaczenie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, "pro unijnej" wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa Unii Europejskiej (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa Unii Europejskiej Stowarzyszenie wskazało, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej "dyrektywą OOŚ". Zgodnie z powyższym przepisem państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję. Ponadto stwierdzono, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE (dawniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości) obowiązki wynikające z art. 6(2)-6(4) dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (obowiązki dotyczące m.in. oceny oddziaływania planów i przedsięwzięć na przyrodę obszaru Natura 2000) - nie są uzależnione od położenia planowanego przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 lub poza nim, ale od ryzyka wystąpienia oddziaływania na obszar Natura 2000 (m.in. wyrok ETS z 10 stycznia 2006 r., C-98/03, podobnie w C-127/02 i C-209/02).

Stowarzyszenie stwierdziło, że w niniejszej sprawie, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej została wydana pomimo, że: 1) ocena oddziaływania przedsięwzięcia na korytarz ekologiczny oraz na chronione gatunki zwierząt była nieprawidłowa; 2) nie przeprowadzono oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, co stało się podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w 2008 roku; 3) bezzasadnie i w kontrze do opinii naukowych uznano, że granica korytarza ekologicznego podlegającego prawnej ochronie przebiega ściśle na granicy lasu, przez co lokalizacja węzła "S." nie koliduje z korytarzem ekologicznym i nie może wywierać na niego istotnego oddziaływania środowiskowego. W rezultacie dopuszczono do znaczącego negatywnego oddziaływania na spójność sieci Natura 2000; 4) nie zachowano unijnej zasady przezorności i prewencji (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska); 5) brak było w sprawie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego budowę węzła drogowego "S.". Jego budowa nie wynikała z rozkładu ruchu, ale z planów o miasta S. dotyczących budowy strefy przemysłowej, w dodatku na terenie Natura 2000 L.. Według Stowarzyszenia najistotniejszym jest, że: 1) decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana została bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc), a mimo tego naruszenia organ odwoławczy nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji Wojewody Świętokrzyskiego 2) zastępczą ocenę oddziaływania na środowisko w 2014 roku przeprowadzono po wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji, a zatem w sytuacji gdy istnieje "zdeterminowany" przebieg inwestycji i szczegółowe rozwiązania techniczne, uniemożliwiające m.in. rozważenie rozwiązań alternatywnych zgodnie z wymogami dyrektywy OOŚ i dyrektywy siedliskowej, co jest niezgodne z prawem 3) art. 31 ust. 2 specustawy drogowej uniemożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej po rozpoczęciu budowy, przed udzieleniem którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z naruszeniem wymogów dyrektywy OOŚ, narusza unormowania wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 oraz z tiretu 7 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz zasadą lojalności wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE.

Stowarzyszenie podniosło również, że niezależnie od powyższych argumentów "zmiany jakie zaszły w wiedzy o stanie faktycznym" terenu inwestycji pomiędzy 2008 rokiem a rokiem 2014 są znaczące.

Stowarzyszenie przedstawiło też zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz dowody powołane na ich poparcie. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Stowarzyszenie stwierdziło, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W ocenie Stowarzyszenia w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdza zasadność odwołania, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji, a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, gdyż strona ma prawo do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, jak i zagadnienia prawnego. Zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie zmianie uległ przede wszystkim stan prawny sprawy ale wynikający z tego stan faktyczny ukształtowany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wyeliminowaną z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności, co spowodowało obowiązek procesowy uchylenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według Stowarzyszenia nie było możliwości pogodzenia "historycznego stanu prawnego" istniejącego w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ze stanem prawnym wynikającym z decyzji wydanej przez organ odwoławczy.

W skardze zarzucono również, że w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa brak jest odniesienia do kwestii zmiany rozporządzenia określającego dopuszczalne poziomy hałasu, mającej miejsce we wrześniu 2012 r.

Podsumowując stanowisko prezentowane w skardze Stowarzyszenie stwierdziło, że fakt wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na której decyzję oparta została decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, nie może być sanowany przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wykracza bowiem poza granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a.. W ocenie Stowarzyszenia, zmiany w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego dokonane przez organ drugiej instancji kreują w istocie inną sprawę administracyjną niż ta, w której orzekał Wojewoda Świętokrzyski, z uwagi na nowy stan prawny ukształtowany wydaniem nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ - Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącego przedstawił dodatkowo stanowisko na piśmie, zgodnie z którym w uzupełnieniu zarzutów skargi wskazał, że zaskarżona decyzja dodatkowo narusza: art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (teks jednolity. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. (znak: [...]) jest "nieaktualne" i nie wiąże organu w niniejszej sprawie, pomimo to, że nie zostało ono nigdy formalnie uchylone i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym; naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o sprzeczny ze sobą materiał dowodowy; naruszenie art. 88 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji (...) przez jego pominięcie i nie rozważenie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na to, że jeszcze na etapie postępowania II instancyjnego dokonywano zmian we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak i w projekcie budowlanym w stosunku do treści decyzji środowiskowej z 2014 r., naruszenie art. 88 ust. 1 pkt. 2 wyżej wymienionej ustawy w zw. z art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), przez brak pro unijnej wykładni tych przepisów, w szczególności w świetle art. 2 ust. 1, art. 8a ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. i w konsekwencji nie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia już częściowo zrealizowanego bez ustalenia czy w ogóle to jest dopuszczalne z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie kluczowe znaczenie ma też dyspozycja art. 153 P.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), to jest, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku postępowania, które wiązało się z wielokrotną kontrolą orzeczeń wcześniejszych przez tutejszy i Naczelny Sąd Administracyjny. I tak zapadały wyroki: w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 725/12 i związanej z nią sprawie II OSK 2520/12, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2033/13 i związanej z nią sprawie II OSK 650/14 wreszcie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1207/14, uchylono decyzję Ministra zaś wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 4/15 oddalono skargę kasacyjną Stowarzyszenia.

Zdaniem Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W szczególności w pełni odpowiada stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 4/15.

Sąd stwierdził, że podziela w pełni argumentację, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i przyjmuje ją za własną. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego Stowarzyszenia nie zasługują na uwzględnienie.

Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące braku możliwości wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w oparciu o decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w S." w wariancie 2, utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Okoliczność wydania ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymanej następnie w mocy ww. decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w miejsce wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] i jego znaczenia dla postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego była przedmiotem rozważań w toku prowadzonego postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/14, stwierdził, że "wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane a także tych, które zostały już zrealizowane (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014r. II OSK 3013/12)". Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 4/15, wskazano, że jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób odmówić takiej możliwości w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Sąd ten stwierdził, że uchylenie decyzji organu odwoławczego daje możliwość ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności także między innymi uchylenia tej decyzji i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana, albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, wydał rozstrzygnięcie zgodne z przytoczonymi powyżej wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa uwzględnia bowiem fakt wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu drugiej instancji. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał inwestora do przedłożenia mapy w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji oraz do przedłożenia dokumentacji projektowej w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, uwzględniających zmiany w zakresie urządzeń ochrony środowiska, wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Przy piśmie z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], inwestor przesłał żądane dokumenty, wobec czego organ odwoławczy dokonał w decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej odpowiednich zmian odpowiadających wymaganiom środowiskowym nałożonych "nową" decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym kontekście niezasadny jest zarzut Stowarzyszenia, iż decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie została poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, gdyż taka ocena miała miejsce na etapie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach.

Podobnie, zdaniem Sądu, jako niezasadne ocenić należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. , art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 138 § 2 w związku z art. 80 K.p.a.

Sąd wskazał, że tak, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 K.p.a., zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ I instancji, ale również w razie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji - organ II instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organowi odwoławczemu ustawodawca przyznał możliwość uchylenia orzeczenia organu I instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części, jak i w całości. Organ odwoławczy w granicach własnej kompetencji do orzekania w ramach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego może usunąć wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a. ). Organ odwoławczy jest zatem organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 K.p.a. Organ II instancji może rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Co więcej, w myśl jednolitego orzecznictwa - organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 136 K.p.a., umożliwia temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Ponadto w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy niniejszej istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 136 K.p.a. i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy był zobowiązany także do uwzględnienia zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, dokonane przez organ odwoławczy zmiany rozstrzygnięcia były prawnie dopuszczalne. Spowodowane były one zmianą stanu faktycznego i prawnego sprawy, która zaszła w okresie po wydaniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, a przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Główną okolicznością uzasadniającą konieczność orzeczenia reformatoryjnego było wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Organ odwoławczy uwzględnił wydanie tego orzeczenia wprowadzając do decyzji Wojewody Świętokrzyskiego odpowiednie zmiany dzięki którym wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji, w tym zatwierdzony projekt budowlany, są zgodne z ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiza stanu sprawy prowadzi do wniosku, że warunki środowiskowe ustalone w ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowodowały zmian w trasie przebiegu planowanej inwestycji, czy zakresie zajęcia terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Sąd stwierdził, że podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż fakt wydania w miejsce wyeliminowanej z obrotu prawnego ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] i nowego rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań obligowały organ odwoławczy do uchylenia wadliwych zapisów w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, przy czym brak jest w tej sytuacji podstaw do twierdzenia, że działania podjęte w toku postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa odbiegają od funkcji kontrolnej organu odwoławczego. Organ odwoławczy był zobowiązany do oceny decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, w tym zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska określonymi m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek badanie zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia nie doszło również do zmiany tożsamości przedmiotowej sprawy. Zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest bowiem określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości przechodzących na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz zatwierdzenie przebiegu przedmiotowej trasy zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Sąd ocenił jako nieuzasadniony zarzut skarżącego Stowarzyszenia dotyczący zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Tego rodzaju zmiana miałaby miejsce, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, a organ odwoławczy uchylając tę decyzję wydałby nową decyzję na podstawie zupełnie innego przepisu. W rozpoznawanej zaś sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na tych samych przepisach prawa materialnego, a zatem nie doszło do zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.

W związku z podniesionymi przez skarżące Stowarzyszenie zarzutami dotyczącymi przyjętych rozwiązań ochrony środowiska, w tym wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000, na korytarze ekologiczne i siedliska przeplatki aurinii w dolinie rzeki O. Sąd stwierdził, że kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi zostały przeanalizowane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzonego w I instancji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, zakończonym ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], oraz prowadzonego w II instancji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], utrzymującą ww. decyzję w mocy. Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są zaś właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie zaś do treści art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy.

Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do treści cytowanego już powyżej art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, związany był postanowieniami wynikającymi z ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Nie mógł pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowych, w tym wymagań dotyczącymi ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Związany był postanowieniami ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach nie mógł w postępowaniu odwoławczym dokonywać oceny legalności tej decyzji, skoro jest to odrębny akt administracyjny i co istotne podlegający odrębnemu zaskarżeniu.

W skardze Stowarzyszenie podniosło, że brak było nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego budowę węzła drogowego "Skarżysko-Północ". Zdaniem Sądu, okoliczności tej ani organ ani sąd kontrolujący jego rozstrzygniecie nie mogły oceniać. W postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji organy obu instancji miały obowiązek zbadania zgodności z prawem wniosku inwestora, ale o celowości inwestycji decydował wyłącznie inwestor. Organy nie mogły oceniać przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. To inwestor, którym jest właściwy zarządca drogi, posiada wiedzę i odpowiednie kompetencje w zakresie wyboru miejsca, zakresu i sposobu realizacji przedsięwzięcia drogowego, natomiast organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oceniają jedynie legalność zamierzeń inwestora, a nie potrzebę realizacji czy ich celowość.

W związku z zarzutem braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wejścia w życie w październiku 2012 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. poz. 1109) Sąd stwierdził, że okoliczność zmiany stanu prawnego w zakresie dopuszczalnych norm hałasu wpływa bezpośrednio na lokalizację urządzeń ochrony środowiska, tj. ekranów akustycznych, wałów zmiennych czy zakładania pasów zieleni. Kwestie te są jednak przedmiotem rozstrzygania w drodze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem rozstrzygnięcia poprzedzającego wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Fakt, że przepisy z zakresu ochrony środowiska nie stanowiły podstawy do wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, usprawiedliwia brak bezpośredniego odniesienia w zaskarżonej decyzji do zaistniałych w tym zakresie zmian.

Sąd stwierdził, że zarzuty zawarte w piśmie procesowym złożonym na rozprawie co do zasady powielają stanowisko Stowarzyszenia podnoszone w toku niniejszego postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionej przez Sąd argumentacji nie znajduje uzasadnienie zarzut rozpoznania sprawy w oparciu o sprzeczny ze sobą materiał dowodowy w związku z brakiem zastosowania postanowienia RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. (znak: [...]). Organ zasadnie nie uwzględnił ww. orzeczenia, które nie było wiążące w sprawie wobec utraty mocy w związku z wyeliminowaniem decyzji. Organ w wyczerpujący sposób, w wykonaniu wytycznych zawartych w uzasadnieniach ww. wyroków, odniósł ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z nową decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do wymogów art. 2 dyrektywy 2011/92/UE. Pozwoliło to, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 4/15, na zachowanie sprawiedliwej równowagi miedzy interesem publicznym a wymaganiami fundamentalnych praw jednostki zawartymi w prawie krajowym jak i prawie unijnym

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie P. w B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U.2013.1235 ze zm.), dalej jako "u.i.ś." poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, dalej jako "RDOŚ" z dnia [...] lipca 2010 r. (znak: [...]) jest "nieaktualne" i nie wiąże Organu w niniejszej sprawie, pomimo tego, że nie zostało ono nigdy formalnie uchylone i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a." - i wydania decyzji w oparciu o sprzeczny ze sobą materiał dowodowy;

3. art. 153 P.p.s.a. - przez bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że zasada związania oceną prawną obowiązuje pomimo istotnej zmiany stanu prawnego tj. zmiany art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 1994, Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej jako "p.b.", co w konsekwencji doprowadziło Sąd I Instancji do wadliwego uznania dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez organ na podstawie decyzji środowiskowej wydanej po udzieleniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co z kolei stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

4. art. 153 P.p.s.a. - przez bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że z zasady związania oceną prawną wynika, iż wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko jest spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co w konsekwencji doprowadziło do zaprzeczenia prewencyjnemu charakterowi oceny,

5. naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., art. 72 ust. 1 pkt 10 u.i.ś i 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) w zw. z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stwierdziło, że w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego, które kontrolował organ II instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, RDOŚ wydał w dniu [...] lipca 2010 r. postanowienie (znak: [...]), dalej jako "postanowienie uzgadniające RDOŚ", którym uzgodniono przedmiotowe przedsięwzięcie. Organ stwierdził, że jest ono nieaktualne, jako że wydano go na podstawie zobowiązania wynikającego z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którego rozstrzygnięcia ze swej istoty doprecyzowują i uszczegółowiają zapisy zawarte w tej decyzji. Organ uznał więc postanowienie RDOŚ za niewiążące oraz zdezaktualizowane z uwagi na to, że zostało wydane w oparciu o zobowiązanie zawarte w decyzji środowiskowej z 2008 r., którą wyeliminowano z obrotu ze skutkiem ex tunc, stwierdzając jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia przez organ art. 92 u.i.ś. - stwierdził jedynie bardzo lakoniczne, że nie znajduje uzasadnienia zarzut rozpoznania sprawy w oparciu o sprzeczny ze sobą materiał dowodowy w związku z brakiem zastosowania postanowienia uzgadniającego RDOŚ. Zdaniem Sądu organ zasadnie nie uwzględnił wspomnianego rozstrzygnięcia, które nie było wiążące w sprawie wobec utraty mocy w związku z wyeliminowaniem decyzji. Zdaniem Stowarzyszenia, należy z całą mocą podkreślić, iż Sąd I instancji w żaden sposób nie uzasadnił na jakiej podstawie i w oparciu o jaką koncepcję normatywną lub jurydyczną wysuwa pogląd, iż postanowienie uzgadniające RDOŚ zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (utraciło moc w związku z wyeliminowaniem decyzji). Co więcej, Sąd I instancji nie ustosunkował się do argumentacji wyrażonej w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r., stanowiącym uzupełnianie skargi. Ta relewantna w sprawie kwestia nie została w ogóle wyjaśniona.

Po pierwsze, jeżeli przedmiotowe postanowienie nie zostało uchylone lub nie stwierdzono jego nieważności, to nadal funkcjonuje ono w obrocie prawnych i wiąże Organ w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRID).

Po wtóre, w sprawie konieczne jest udzielnie odpowiedzi na pytanie, czy wskutek stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z 2008 r., która wykreowała obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym wydania postanowienia uzgadniającego RDOŚ, również ono utraciło moc i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego? Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, de lege lata, biorąc pod uwagę charakter tego postanowienia, a nadto zasady polskiego prawa i postępowania administracyjnego (legalizmu, praworządności, trwałości aktów administracyjnych, wzbudzania zaufania obywateli do organów administracji publicznej) pogląd o utracie mocy przez wspomniane postanowienie - nie jest do przyjęcia.

Postanowienie uzgadniające wydawane na podstawie art. 90 ust. 1 u.i.ś. jest niewątpliwie postanowieniem, co do istoty sprawy wydanym w ramach współdziałania organu w trybie 106 k.p.a. Pogląd ten znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, Legalis, nr 537888), w którym stwierdzono: "Jak zwraca się uwagę w literaturze wydanie tego postanowienia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty (por. M. Górski. Procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć jako element procedury administracyjnej. Ochrona środowiska- Prawo i polityka z 2009 r. Nr 2 (56), str. 16-17)’’. Na postanowienie uzgadniające nie przysługuje stosownie do art. 90 ust. 8 u.i.ś (wyłączającego stosowanie art. 106 § 5 k.p.a.) zażalenie, lecz może ono być kwestionowane i co za tym idzie uchylone w ramach odwołania od decyzji (art. 142 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.).

Jak zaakcentowała M. Romańska (M. Romańska, Komentarz do art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 2, 3 i 12 w: H. Knysiak-Molczyk [red.], A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, LEX): "Postanowieniom wydawanym na podstawie art. 106, wiążącym dla organu prowadzącego postępowanie zmierzające do wydania decyzji, przypisuje się szczególny, merytoryczny charakter (J. Świątkiewicz, Z problematyki współdecyzji organów administracyjnych, PiP 1964, z. 5-6, s. 771-782). J. Zimmermann (Nowe rodzaje postanowień w k.p.a., PiP 1983, z. 1, s. 63) twierdzi nawet, że w sytuacjach uzasadniających wydanie tego rodzaju postanowień "mamy do czynienia de facto z odrębną decyzją administracyjną albo z decyzją częściową wywierającą skutki wobec organu zasięgającego opinii, ale także wobec strony".

Opisane wyżej cechy postanowienia uzgadniającego świadczą o jego samodzielnym bycie i odrębności w stosunku do decyzji w ramach, której zostało wydane (tak m.in. A. Skoczylas, Uwzględnienie skargi przez NSA a moc wiążąca postanowień, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXIV, zeszyt 3, 2002). Tym bardziej jest to więc postanowienie samodzielne i niezależne od decyzji środowiskowej, która nałożyła wprawdzie obowiązek jego wydania, lecz na tym jej rola i zależność od niej postanowienia się zakończyła. W tym samym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 549/14, Legalis, nr 1066749), a także Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., w którym zaakcentowano, iż: "(...) organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie ocenia przesłanek, które doprowadziły do wydania decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego. (...) Znacznej komplikacji nabierają natomiast dalsze kwestie dotyczące analizowanego postanowienia na etapie rozpoznania odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżaine z mocy art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 KPA. Nie może to jednak oznaczać, że postanowienie to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 KPA). Takie stanowisko wyrażano również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2365/10 oraz II OSK 2366/11 (...) oraz prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/OL 755/10 (...) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/WA 1344/11 (...))". Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując w wyroku z dnia 24 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 634/13, CBOSA) zagadnienie postanowień uzgodnieniowych w postępowaniu administracyjnym, zaznaczył, iż: "Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 239/08, publ. LEX nr 515197; 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08, publ. LEX nr 563527). Reguły tej nie zmienia teza zawarta w uchwale NSA z 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), (...) że postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym musi być ostateczne. Tę ostatnią okoliczność zweryfikował zarówno organ, jak i Sąd I instancji stwierdzając jednocześnie, że dopóki postanowienia "uzgodnieniowe" funkcjonują w obrocie prawnym, są one wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co jak wyżej wykazano odpowiada prawu".

Podsumowując, zdaniem Stowarzyszenia, aby móc stwierdzić, że postanowienie uzgadniające utraciło moc konieczne jest pozytywne działanie Organu odwoławczego dotyczące konkretnie tego postanowienia i bez takiego wyraźnego wyrzeczenia nie można mówić o wyeliminowaniu postanowienia uzgadniającego z obrotu, nawet wówczas, gdy decyzja końcowa została uchylona.

W związku z powyższym, w ocenie Stowarzyszenia, Sad I instancji nie odniósł się do następujących uchybień Organu, implikujących konieczność uchylenia skarżonej decyzji a obecnie warunkujących uchylenie skarżonego wyroku:

1. nierozpoznania przez organ zarzutów skarżącego podniesionych w stosunku do postanowienia uzgadniającego, jako że uznano, że postanowienie jest nieaktualne, a tym samym nie ma potrzeby zarzutów rozpoznawać;

2. braku wyraźnego i przekonywającego wypowiedzenia się organu i Sądu w odniesieniu do postanowienia uzgadniającego (uchylenia go), pomimo jego zaskarżenia w odwołaniu przez skarżącego, co prowadzi do wniosku, że postanowienie obowiązuje i nadal wiąże w rozumieniu art. 92 u.i.ś.;

3. braku ukształtowania, decyzji ZRID w oparciu o wiążące postanowienie uzgadniające RDOŚ lecz oparcie jej jedynie na decyzji środowiskowej z 2014 r., która niewątpliwie jest sprzeczna z postanowieniem uzgadniającym RDOŚ sformułowanym i wydanym w czasie, gdy obowiązywała poprzednia decyzja środowiskowa z 2008 r.;

4. nierozstrzygnięcia i niewyeliminowania powyższych konfliktów a tym samym wydanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji ZRID wewnętrznie sprzecznej.

Zdaniem Stowarzyszenia, organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o materiał dowodowy ze sobą sprzeczny, ukształtowany na zupełnie różnych okolicznościach faktycznych i prawnych - natomiast Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli stosowania prawa, w tym zakresie, przez ten organ.

Nie ulega wątpliwości, że inne organy wystosowujące opinie w toku postępowania (m.in. opinia Zarządu Województwa Ś. - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2009 r.; opinia Powiatu S. - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2009 r.; opinia Prezydenta Miasta S. - pismo z dnia [...] września 2009 r.; opinia Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r.; opinia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2009 r.; opinia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z dnia [...] października 2009 r.; opinia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r.; decyzja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2009 o pozwoleniu wodnoprawnym) wyraziły swoje stanowiska w oparciu o inną sytuację faktyczną i prawną a co istotne w odniesieniu do przedsięwzięcia/inwestycji różniącej się od tej, która ma być obecnie realizowana. Pomimo upływu ok. 7 lat od dnia wydania tych opinii, stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji środowiskowej z 2008 r. i wydania nowej z 2014 r. a także zmianie wniosku o wydania ZRID i projektu budowlanego - organ, a następnie Sad I instancji - nie poświęcili tej rozbieżności żadnej uwagi, zestawiając ją jedynie z nieuzasadnionym poglądem (o czym była mowa wcześniej), dotyczącym utraty mocy obowiązującej postanowienia uzgadniającego RDOŚ w związku z wyeliminowaniem decyzji.

Stowarzyszenie podniosło, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący braku możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy (tj. Ministra Infrastruktury i Budownictwa) na podstawie decyzji środowiskowej wydanej po udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zarzut skargi dotyczący art. 72 u.i.ś oraz art. 86 u.i.ś. w związku z art. 11 a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, dalej jako "specustawa drogowa"). Sąd I Instancji powołał się, uzasadniając swoją argumentację, na kluczową w jego ocenie zasadę związania wynikającą z art. 153 P.p.s.a. Wymieniając wyroki zapadłe w sprawie zacytowane zostały dwa z nich, mianowicie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1207/14), w którym stwierdzono, że: "Wprawdzie w myśl przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę to jednak istnieje możliwość ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć które są realizowane a także tych które zostały już zrealizowane" (wyrok NSA z dnia 23 maja 2014 r. II OSK 3013/12)" oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 (sygn, akt II OSK 4/15) zawierający następujące dwa istotne fragmenty - Jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób odmówić takiej możliwości w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej." (...) "Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozwala on także w pełni na osiągniecie skutków przewidzianych w art. 2 dyrektywy 2011/92/UE."

Przywołane orzeczenia oraz ich zacytowane fragmenty stanowią niewątpliwie istotę ugruntowanej dotychczas linii orzeczniczej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 6/10; z dnia 26 października 2011, sygn. akt II OSK 1820/11; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2147/11; z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13; oraz z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1721/14), zgodnie z którą rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie tej inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Orzecznictwo wskazuje na dopuszczalność wydania decyzji środowiskowej nawet, gdy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tym bardziej więc możliwe jest to na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Powyższa argumentacja w całości (był to niewątpliwie koronny argument) opierała się o treść art. 49 ust. 4a p.b., który w okresie od 15.11.2008 r. do 01.01.2015 r. (a jest to okres, na który przypadają praktycznie wszystkie orzeczenia z powołanej linii orzeczniczej) brzmiał następująco: "4a. Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko."(decyzje z ust. 4 to decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót oraz decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona).

Art. 49 ust. 4a p.b. w zacytowanym brzmieniu wprost i co ważne bez jakichkolwiek warunków przewidywał dopuszczalność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania legalizacyjnego, a więc po rozpoczęciu bądź nawet zrealizowaniu inwestycji, na co wyraźnie wskazują rodzaje decyzji wymienione w ust. 4 tego przepisu, przed którymi ocena oddziaływania ma być przeprowadzana. Norma ta korespondowała również z art. 72 ust. 1 pkt. 1 u.i.ś., który wśród decyzji, przed którymi następuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obok decyzji o pozwoleniu na budowę, wymienia decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Wynikająca z art. 153 P.p.s.a. zasada związania wyrażoną w wyroku sądu oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, zarówno organu jak i innych sądów - nie ma charakteru bezwzględnego. Przede wszystkim zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem zasada ta nie ma zastosowania w przypadku zmiany stanu prawnego, a także w sytuacji istotnej zmiany okoliczności faktycznych, która nastąpiła po wydaniu orzeczenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Każda ocena prawna dokonywana przez sąd, wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia, jest formułowana w określonym czasie i bierze pod uwagę występujące w tej dacie okoliczności sprawy. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości, tej oceny i konieczność dokonania jej weryfikacji w oparciu o stan aktualny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1403/04, Legalis; podobnie wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., I FSK 1042/10, Legalis).

Sąd I Instancji (a wcześniej Organ), prezentując powyższe argumenty, zupełnie pominął kwestię, że przedstawione orzecznictwo wskutek zmiany stanu prawnego całkowicie sie zdezaktualizowało. Nastąpiło to przez zmianę art. 49 ust. 4a p.b., który z dniem 1 stycznia 2015 r. otrzymał następujące brzmienie: "Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska" Z treści tego przepisu można wyprowadzić zasadę, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, które zostało już całkowicie zrealizowane prawdopodobnie nie będzie możliwe lub - co potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 432/15) - będzie możliwe tylko w wyjątkowych wypadkach: "Obecne brzmienie art. 49 ust 4a ustawy prawo budowlane upoważnia do twierdzenia, że legalizacja ukończonej samowoli budowlanej musi pozostać wyjątkiem, gdyż spełnienie nowych wymagań cyt. przepisu tj. wykazanie realnej możliwości przeprowadzenia oceny różnych wariantów przedsięwzięcia już zrealizowanego oraz możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska, może nie być w praktyce zadaniem łatwym, o ile w ogóle możliwym. Jednak mimo to, możliwości takiej definitywnie wykluczyć nie można, a każdy przypadek legalizowanej samowoli musi być oceniany i rozpatrywany indywidualnie".

Na szczególną uwagę, zdaniem Stowarzyszenia, zasługuje też uzasadnienie wprowadzenia omawianej zmiany przepisu. W uzasadnieniu do projektu ustawy (uzasadnienie do ustawa o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 lipca 2014 r. [Dz.U. z 2014 r. poz. 1133]; druk sejmowy nr 2352, s. 56) wskazano, że: "Wprowadza się również zmianę w art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która ma na celu usunięcie wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przy zagwarantowaniu zachowania zgodności z celami dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, z późn. zm.), tzw. dyrektywy ocenowej, poprzez wskazanie przesłanek dla tego postępowania." Wprawdzie nie przyznano tego wprost, lecz nie trudno się domyślić, iż do czasu tej zmiany przepisy prawa polskiego dopuszczające bez wyjątku przeprowadzenie oceny po zrealizowaniu przedsięwzięcia lub po jego rozpoczęciu, były po prostu sprzeczne z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej jako "dyrektywa ocenowa"), co zresztą Skarżący kasacyjnie wielokrotnie podnosił w postępowaniach sądowoadministracyjnych (w tym niektórych wyrokach z ugruntowanej linii orzeczniczej), wnosząc także o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dalej jako "TS EU" lub "Trybunał" (niestety bez skutku). Nawet więc ustawodawca polski dostrzegł, że przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, którego realizacja już się rozpoczęła lub nawet zakończyła, i to bez jakichkolwiek warunków, jest sprzeczne z treścią i duchem dyrektywy ocenowej. Jeżeli więc do dnia 1 stycznia 2015 r. (data zmiany treści art. 49 ust. 4a p.b.) ocena oddziaływania na środowisko mogła zostać zawsze przeprowadzona na etapie legalizacji przedsięwzięcia, to po tej dacie postępowanie takie dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo. Ujmując inaczej to co wcześniej było regułą bez wyjątków, stało się wyjątkiem od reguły. Powtarzanego więc wielokrotnie i z uporem godnym lepszej sprawy wnioskowanie a maiori ad minus, które najlepiej oddaje cytowany już fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. - "jeżeli dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, to nie sposób odmówić takiej możliwości w trakcie trwania procedury udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej." - nie można już w żaden sposób obronić. Wręcz przeciwnie należałoby zadać pytanie czy wobec tego, że co do zasady wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie legalizacji realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia jest niedopuszczalne (poza wyjątkami wskazanymi w art. 49 ust. 4a p.b.), to czy taka decyzja może być wydana na końcowym etapie procesu decyzyjnego tj. na etapie wydawania w II instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w dodatku w odniesieniu do inwestycji, której realizacja już się rozpoczęła? Odpowiedź na to pytanie nie znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako że Sąd l instancji zatrzymał się i uznał za wystarczające powyższe wnioskowanie a maiori ad minus, które wobec istotnej zmiany stanu prawnego, nie da się utrzymać.

Dotychczasowa ugruntowana linia orzecznictwa odnosiła się niewątpliwie również do tego, co należy rozumieć pod pojęciem, że ocena oddziaływania na środowisko powinna być przeprowadzona przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 72 u.i.ś. (a więc decyzją o pozwoleniu na budowę a także decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Chodzi więc o to, co oznacza, że ocena ma być uprzednia w stosunku do decyzji realizacyjnej. Wniosek wydaje się dość oczywisty. Skoro bowiem nie było przeszkód do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko po zrealizowaniu przedsięwzięcia, a więc w momencie, kiedy faktycznie proces decyzyjny (w sferze faktów) dotyczący inwestycji się zakończył a przedmiot inwestycji został urzeczywistniony, nie powinno budzić wątpliwości, że ocena ta mogła zostać przeprowadzona w momencie, w którym proces decyzyjny - w rozumieniu etapu uzyskiwania pozwoleń administracyjnoprawnych - był w swojej końcowej fazie. Tak więc "przed" oznaczało w myśl orzecznictwa przed wydaniem ostatecznej decyzji (a więc drugoinstancyjnej) o pozwoleniu na budowę bądź na realizację inwestycji drogowej. Należy więc zadać pytanie, co sprawiło, że odwrócono regułę i obecnie na etapie postępowania legalizacyjnego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko winno być wyjątkiem, czyli na czym polegała sprzeczność dotychczasowego przepisu art. 49 ust. 4b p.b. z dyrektywą ocenową, a następnie zadać pytanie, czy ta sama przyczyna nie przemawia za niedopuszczalnością przeprowadzania oceny na końcowym etapie procesu decyzyjnego (choć nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną).

Odpowiedź na pierwsze pytanie znajduje się w wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C - 215/06 z dnia 3 lipca 2008 r. zapadłego w sprawie Komisji Europejskiej przeciwko Irlandii, który odzwierciedla stanowiska Trybunału w kwestii możliwości prowadzenia następczej oceny oddziaływania na środowisko. Rozpoznając sprawę, Trybunał wskazał, że wydanie takiego zezwolenia legalizacyjnego w okolicznościach, które nie były wyjątkowe, prowadzi do nieuprawnionego uznania, że obowiązki nałożone dyrektywą faktycznie zostały spełnione. O ile prawo wspólnotowe nie może stanąć na przeszkodzie temu, aby obowiązujące normy krajowe pozwoliły w pewnych wypadkach na legalizację operacji lub działań nieprawidłowych w jego świetle, o tyle możliwość taka powinna być uwarunkowana tym, że nie będzie ona stwarzać zainteresowanym okazji do obejścia norm wspólnotowych lub uchylenia się od ich stosowania i że pozostanie ona wyjątkiem. Z powyższego wynika, że Trybunał nie zakwestionował definitywnie możliwości przeprowadzenia następczej oceny oddziaływania na środowisko, jednak uzależnił ją od wyjątkowych okoliczności.

W skardze Komisja Europejska wyraźnie wskazała, że irlandzkie przepisy ustawowe, które pozwalają na złożenie wniosku o zezwolenie legalizacyjne po wykonaniu w całości lub części, naruszają cele prewencyjne zmienionej dyrektywy 85/337. Z kolei Trybunał potwierdzając w tym względzie stanowisko Komisji uznał, że: "Taka literalna analiza art. 2 ust. 1 odpowiada ponadto celowi zmienionej dyrektywy 85/337, przypomnianemu w szczególności w motywie 5 dyrektywy 97/11, zgodnie z którym "przedsięwzięcia, których ocena jest wymagana, powinny uzyskać zezwolenie na ich realizację, [a] ocena powinna być dokonana przed przyznaniem zezwolenia".

Z kolei Irlandia, odpowiadając na skargę Komisji, powołała się na uzasadnienie wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C-201/02 Wells, Rec. s. I-723, w celu wykazania, że ocena korygująca może być przeprowadzona w późniejszej fazie w drodze wyjątku od zasady ogólnej, zgodnie z którą ocenę należy przeprowadzić w możliwe najwcześniejszej fazie procesu decyzyjnego.

Pomimo tego Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że: "W końcu Irlandia nie może skutecznie powoływać się na ww. wyrok w sprawie Wells. W wyroku tym w pkt 64 i 65 przypomina się bowiem, że w świetle zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 10 WE państwa członkowskie mają obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszenia prawa wspólnotowego. Właściwe władze są zatem zobowiązane do podjęcia środków, które są niezbędne, by zapobiec unikaniu oceny skutków dla środowiska, na przykład cofając lub zawieszając wydane już zezwolenia w celu przeprowadzenia takiej oceny, w granicach autonomii proceduralnej państw członkowskich. Nie można na tej podstawie wnioskować, że korygująca ocena oddziaływania na środowisko, przeprowadzona w celu naprawienia braku oceny przewidzianej i określonej w zmienionej dyrektywie 85/337, kiedy przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, jest równoznaczna z oceną oddziaływania na środowisko poprzedzającą wydanie zezwolenia, która jest wymagana i uregulowana w tej dyrektywie."

Podsumowując, zdaniem Stowarzyszenia, prowadzenie oceny oddziaływania na środowisko po rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia (o ile etap realizacji jest zaawansowany) lub po jego zrealizowaniu przekreśla prewencyjny charakter celów dyrektywy ocenowej. Trybunał podkreślił też, że nie można stwarzać zainteresowanym inwestorom okazji do obejścia norm wspólnotowych lub uchylenia się od ich stosowania, sytuacje jak omawiana w wyroku muszą pozostać wyjątkiem a inwestor nie może odnieść z tego tytułu korzyści.

Prewencyjny charakter oceny oddziaływania na środowisko potwierdzają również doktryna. Jest to instrument, który powinien zapobiegać wystąpieniu oddziaływania na środowisko lub pozwalać na ograniczenie oddziaływania na środowisko zanim ono powstanie (planowanego, przyszłego oddziaływania). Jak wskazuje J. Jendrośka "Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, iż OOŚ ma sens tylko wtedy, gdy ocena jest przeprowadzona przed podjęciem decyzji (i to najlepiej na możliwie wczesnym etapie procesu decyzyjnego gdy możliwe są jeszcze alternatywne warianty działania) nie ma zaś sensu po podjęciu decyzji. Tym bardziej nie ma większego sensu, gdy przedsięwzięcie jest już realizowane czy wręcz bliskie ukończenia, gdyż jedynym efektem OOŚ byłyby wtedy zmiany o charakterze kosmetycznym, pozwalające co najwyżej minimalizować szkodliwe oddziaływania (OOŚ nie mogłaby zatem spełniać roli prewencyjnej, co stanowi przecież jej cechę konstytutywną i odróżnia od instrumentów "pierwszej generacji" [czyli zakazów, nakazów, standardów środowiskowych - przyp. aut.] stosowanych w ochronie środowiska)" (J. Jendrośka, Oceny oddziaływania na środowisko jako instytucja prawna: charakter prawny i struktura regulacji, (w:) Prawo i polityka w ochronie środowiska, Wydawnictwo Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 2006, str. 73-82). Inaczej mówiąc, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed podjęciem decyzji (i to na wczesnym etapie tego procesu decyzyjnego) wynika z samej istoty tej oceny jako instrumentu mającego na celu rozważenie wpływu na środowisko przedsięwzięcia zanim zostanie ono zrealizowane (zanim proces decyzyjny przesądzający o jego kształcie i przebiegu się sfinalizuje), co z kolei ma pozwolić na podjęcie dobrze poinformowanej decyzji zezwalającej na to przedsięwzięcie i na odpowiednie (uwzględniające aspekty środowiskowe) ukształtowanie jej treści. Przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisku po podjęciu decyzji jest zatem niecelowe i sprzeczne z tej istotą tej instytucji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wypada uznać, w ocenie Stowarzyszenia, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem lub inwestycją już częściowo zrealizowaną przy czym nie jest to samowola budowlana. W płaszczyźnie faktów sytuacja rozpoczęcia inwestycji w ramach samowoli niczym nie różni się od niniejszego przypadku, w którym realizację rozpoczęto w oparciu o decyzję środowiskową z 2008 r., której nieważność następnie stwierdzono oraz decyzję ZRID zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności. Obu przypadkach w chwili dokonywania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcie było już realizowane.

Zdaniem Stowarzyszenia odpowiedzi wymaga też drugie pytanie, to jest czy etap, na którym w niniejszej sprawie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko (wydana została decyzja środowiskowa) nie przekreślił prewencyjnego charakteru tego instrumentu ochrony środowiska. W chwili wydania decyzji środowiskowej z 2014 r. decyzja Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ("pierwotna decyzja ZRID") była już ostateczna. Tym samym ocenę oddziaływania na środowisko (w tym wariantowanie przedsięwzięcia) przeprowadzano w momencie, w którym projekt budowlany dla konkretnego wariantu był w całości przygotowany, został zatwierdzony przez organ instancji, jak również następnie przez organ II instancji. Fikcyjność takiego zabiegu wydaje się oczywista.

Następnie w wyniku kontroli pierwotnej decyzji ZRID przez sądy administracyjne, doszło do jej uchylenia (ale jedynie decyzji drugoinstancyjnej) wyrokiem WSA z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1207/14). Następnie w dniu [...] stycznia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał nową decyzję ZRID (znak: [...]) utrzymującą decyzję pierwszoinstancyjną w znacznej części w mocy a dokonując zmian korygujących jedynie w niedużym zakresie. Kosmetyczny charakter korekty potwierdza sam Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdzając, że: "Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu pierwszej instancji". Identyczny fragment znalazł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 38 uzasadnienia). Tak więc co do kwestii zasadniczych przebieg inwestycji i jej kształt nie uległ zmianom. Podsumowując, Stowarzyszenie wskazało, że w momencie kiedy przeprowadzano ocenę oddziaływania na środowisko kształt i przebieg inwestycji był przesądzony (gotowy projekt budowlany i ostateczna pierwotna decyzja ZRID), i do tej pory nie uległ żadnym istotnym zmianom, choć jego podstawą były dwie diametralnie różne decyzje środowiskowe. W konsekwencji prewencyjny cel oceny oddziaływania na środowisko został przekreślony, jako że była ona przeprowadzana w chwili, gdy proces kształtowania inwestycji został zakończony. W takich okolicznościach, jedynym możliwym rozstrzygnięciem było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nie wydawanie decyzji merytorycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie P. w B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016, poz. 353 ze zm.). Naruszenia tego przepisu skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie upatruje w tym, że Sąd I instancji uznał, iż wydane na podstawie tego przepisu postanowienie przestało obowiązywać nie wskazując przy tym argumentów na poparcie takiego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku rzeczywiście nie przedstawił wystarczającej argumentacji na poparcie twierdzenia, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. wygasło jednakże twierdzenie to jest prawidłowe. Nie ma przepisu, z którego wprost wynikałoby, że postanowienia na które nie przysługuje zażalenie w pewnych przypadkach tracą moc bez konieczności wydawania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia przez organy administracji jednakże wniosek taki wynika z wykładni systemowej przepisów K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z kolei z art.126 K.p.a. wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie mogą być kontrolowane tylko w związku ze złożeniem odwołania od decyzji. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy może je uchylić eliminując tym samym z obrotu prawnego. Do postanowień takich nie mają natomiast zastosowania nadzwyczajne tryby eliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji. Nadto zarówno w stosunku do postanowień, na które przysługuje zażalenie jak i w stosunku do postanowień, na które zażalenie nie przysługuje, nie mają odpowiedniego zastosowania tryby uchylenia decyzji przewidziane w art. 154 K.p.a., art. 155 K.p.a., art. 161 K.p.a. oraz art. 162 K.p.a.

Decyzja w związku, z którą zostało wydane niezaskarżalne postanowienie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez uchylenie jej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym bądź też poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Gdyby postanowienie wydawane na podstawie art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie było postanowieniem zaskarżalnym, to mogłoby być wyeliminowane z obrotu prawnego np. w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W stosunku do postanowień niezaskarżalnych takiej możliwości nie ma. Do postanowień takich nie ma zastosowania zarówno instytucja wznowienia postępowania jak i instytucja stwierdzenia nieważności.

Byłoby nieuzasadnionym i naruszającym podstawową zasadę wykładni prawa jaką jest założenie racjonalności prawodawcy, przyjęcie poglądu, że w stosunku do postanowień, na które przysługuje zażalenie prawodawca przewidział możliwość ich eliminacji z obrotu prawnego zaś postanowienia, na które nie przysługuje miałyby pozostawać w obrocie prawnym bezterminowo, gdyż nie zostały przewidziane prawne środki ich eliminacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się założeniem racjonalności prawodawcy uznać należy, że postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie przestają obowiązywać z mocy prawa jeśli zmianie ulegną okoliczności faktyczne i prawne, które były podstawą ich wydania.

Postanowienie, o którym mowa w art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to wydane zostało w związku z obowiązkiem nałożonym decyzją z 2008 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego (stwierdzono jej nieważność). Niezaskarżalne postanowienie wydane w związku z decyzją, która została wyeliminowana z obrotu prawnego staje się bezprzedmiotowe i przestaje obowiązywać z mocy prawa. Nie ma możliwości stwierdzenia wygaśnięcia takiego postanowienia, gdyż jest to postanowienie, co do którego nie ma zastosowania art. 162 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe argumenty stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji, iż organ administracji nie miał obowiązku uwzględniania przy wydawaniu rozstrzygnięcia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. jest poglądem prawidłowym. Niewystarczające uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zajętego stanowiska nie było uchybieniem, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie uzasadnia tym, że organ administracji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o sprzeczny materiał dowodowy. Podnosząc ten zarzut skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wskazało jednak jaki wpływ na prawidłowość kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji miało, jak twierdzi Stowarzyszenie, wydanie jej w oparciu o sprzeczny materiał dowodowy. Sam fakt, że materiał dowodowy pochodzi z różnego czasu nie skutkuje automatycznie tym, że wydane w oparciu o ten materiał dowodowy rozstrzygnięcie będzie nieprawidłowe. Także fakt, że organ administracji dysponuje różnego rodzaju materiałem dowodowym nie oznacza, że materiał ten musi być uzupełniany. Organ administracji posiada uprawnienie do dokonania swobodnej oceny materiału dowodowego i przyjęcia za podstawę ustaleń faktycznych części dowodów i nieuwzględnienia innej części dowodów. Ocena dowodów dokonana przez organ administracji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznana za ocenę dowolną.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły być również zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. Odnośnie do tych zarzutów skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podnosi, że Sąd wyraził błędny pogląd, iż wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę jest spełniony, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zostanie wydana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w ocenie Stowarzyszenia, powinna być wydana przed rozpoczęciem inwestycji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. stanowisko Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031). Przez określenie "przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" rozumieć należy moment przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja administracyjna staje się ostateczna, gdy nie zostało wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji, gdy odwołanie zostało wniesione po terminie, gdy postępowanie odwoławcze zostało umorzone lub gdy decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Dopóki decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest ostateczna może zostać zmieniona przez organ odwoławczy, w tym także pod kątem konieczności spełnienia wymagań wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji nie niweczy celu w jakim wydawana jest ta decyzja.

W rozpoznawanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana została zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Druga decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana została przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2014 r. i została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Z kolei decyzja organu II instancji to jest Ministra Infrastruktury utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została w dniu [...] stycznia 2016 r.

Decyzji organu I instancji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, co pozwoliło inwestorowi przystąpić do realizacji inwestycji zanim pozwolenie stało się ostateczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadanie pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności, które to pozwolenie było przedmiotem oceny przez Sąd I instancji, również nie niweczy celu jaki spełniać ma decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor przystępując do realizacji inwestycji w oparciu o nieostateczne pozwolenie musi liczyć się z ryzykiem, że może powstać konieczność dostosowania zrealizowanej już inwestycji do wymogów zawartych w ostatecznym pozwoleniu na realizację tej inwestycji, które to pozwolenie uwzględniać będzie również wymogi wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którego realizację rozpoczęto jest możliwe o ile sytuacja taka wynika z nadania pozwoleniu na realizację tej inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.