Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 478/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie Sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Piskozub Protokolant Monika Gajowniczek po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi P. D. - O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]", odmawiającą P.D. – O. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę za okres luty 2005 r. – luty 2006 r.

Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikało, że wyżej wymieniona decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem, jakie zapadło w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 30 stycznia 2006 r. P.D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 3 lutego 2005 r. do 4 lutego 2006 r.

Decyzją z dnia "[...]" Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 8.808,99 zł. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]". Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2037/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" i poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja z dnia "[...]" została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, gdyż podmiotem właściwym do wydawania decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W konsekwencji Sąd uznał, ze wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej: jako k.p.a.

Decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ stwierdził, że w odniesieniu do strony nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 i 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.s.u.s., oraz § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako: rozporządzenie.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt VSA/Wa 2573/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. W motywach wskazał na konieczność kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia wymienionymi w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu, sytuacja materialna skarżącej została przeanalizowana przez organ orzekający nie dość rzetelnie i wnikliwie. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Prezes Zakładu nie dokonał bowiem analizy miesięcznych dochodów i wydatków w gospodarstwie domowym płatniczki oraz nie odniósł osiąganych przez nią dochodów do jej indywidualnej sytuacji życiowej. Ponadto, organ pominął całkowicie kwestię bieżących kosztów utrzymania gospodarstwa domowego i innych wydatków związanych z realizacją pozostałych zobowiązań. Zdaniem Sądu, powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewystarczające do wykazania, że wobec płatniczki nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s., w szczególności organ nie wskazał, jaka kwota została wyegzekwowana w prowadzonym postępowaniu, jaki środek egzekucyjny został zastosowany oraz czy uzyskana z prowadzonej egzekucji kwota została zaliczona na poczet zadłużenia czy też na koszty egzekucyjne.

Wydaną po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia "[...]" Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji nie stwierdzono wystąpienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Zobowiązanie P.D. – O. zostało skierowane na drogę przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej, która nie została zakończona. W toku egzekucji Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu 27 lutego 2008 r. przekazał na rzecz Zakładu kwotę 1.125,36 zł. Poza tym, wysokość należności, o umorzenie których ubiega się zobowiązana nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Rozpatrując z kolei, czy w sprawie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia, organ wskazał, że zobowiązana nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest niezdolna do pracy lub niepełnosprawna w stopniu uniemożliwiającym podejmowanie pracy zarobkowej. Ponadto nie przedłożyła dowodów potwierdzających poniesienie strat materialnych spowodowanych zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, np. z powodu powodzi, pożaru, kradzieży, itp. Nie wykazano również, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby dłużniczkę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zobowiązana nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów, z których wynikałaby wysokość bieżących koszty utrzymania gospodarstwa domowego, w związku z powyższym nie dano wiary wydatkom, o których oświadczyła w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych.

Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 530/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję. W ocenie Sądu, wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2008 r. Nie przeprowadzono bowiem analizy dochodów i wydatków skarżącej oraz jej rodziny, jak również nie rozważono wszystkich okoliczności związanych z jej sytuacją, mogących stanowić o przesłankach umorzenia zawartych w przepisie § 3 ust.1 pkt 1 – 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, dla pełnego wyjaśnienia sytuacji materialnej skarżącej, organ mógł zastosować art. 86 k.p.a., zgodnie, z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ponadto organ ustalił jedynie, iż organ egzekucyjny w dniu 27 lutego 2008 r. przekazał na rzecz Zakładu kwotę 1.125,36 zł. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbyt ogólnikowo i w sposób uproszczony przedstawiało analizę stanu faktycznego sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że P.D. – O. prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 3 lutego 2005 r. do 5 lutego 2006 r. w zakresie sprzedaży detalicznej chleba, ciast, wyrobów piekarskich i cukierniczych. Wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku opłacenia składek powstały zaległości za okres luty 2005 r. – luty 2006 r., które na dzień złożenia wniosku o umorzenie wynosiły 8.405,99 zł.

Analizując przedmiotową sprawę z punktu widzenia przesłanek umorzenia zaległości organ wskazał, że nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności stosownie do art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Jak ustalono, postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne. Powyższe w ocenie Zakładu nie stanowiło jednak o przesłance całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt, że zobowiązana jest osobą młodą i zdolną do pracy zarobkowej. Ponadto organ wskazał, że strona posiada nieruchomość, na której Zakład może dokonać zabezpieczenia hipotecznego swych należności. Zaś mąż wnioskodawczyni osiąga stały dochód, co prowadzi do wniosku, iż istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym.

Odwołując się z kolei do przesłanek ustanowionych w § 3 rozporządzenia, organ podał, że przepis ten jest zastrzeżony dla sytuacji szczególnie drastycznych, a mianowicie, gdy ze względu na stan zdrowia i inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów, jest realnie niemożliwe wywiązywanie się z zobowiązań. Mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 października 2009 r., organ ustalił, że mąż wnioskodawczyni osiąga dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości brutto: za grudzień 2009 r. – 2.805,38 zł, styczeń 2010 r. – 2.381,93 zł, luty 2010 r. – 2.448,41 zł. Ponadto strona pobiera świadczenia rodzinne zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych w łącznej kwocie 349 zł miesięcznie. Organ ustalił również, że zobowiązana ponosi wydatki na utrzymanie w wysokości ok. 1.000 zł miesięcznie (czynsz, gaz, energia oraz rata kredytu mieszkaniowego), koszt dojazdu męża do pracy - 120 zł miesięcznie, koszty związane z leczeniem: wkładki ortopedyczne dla starszego syna - 60 zł, mleko - ok. 60 zł miesięcznie, piłka do ćwiczeń - 20 zł kwartalnie, proszek i kosmetyki przeciwalergiczne. Ponadto zobowiązaną obciąża spłata rat: pożyczki z funduszu socjalnego zakładu pracy męża w kwocie 150 zł miesięcznie, kredytu na zakup łóżka i szafy dla syna w kwocie 60 zł miesięcznie oraz kredytu hipotecznego w kwocie 121.000 zł miesięcznie po ok. 420 zł. Strona oświadczyła w toku postępowania, że posiada również zobowiązania wobec matki, babci i matki męża z tytułu pomocy finansowej na zakup sprzętów wyposażenia domowego. Jak ustalił organ, w dniu 30 listopada 2005 r. mąż strony zaciągnął kredyt w wysokości 7.000 zł na zakup sprzętu o podobnym charakterze, tj.: kanapy, pralki, telewizora, segmentu i stolika z pufami.

W odniesieniu do powyższej kwestii, organ stwierdził, że wydatki z tytułu spłaty kredytu nie stanowią podstawy do umorzenia zaległości z tytułu składek. Według oświadczenia strony, wszelkie zobowiązania z tytułu pożyczek spłacane są terminowo, a zatem w ocenie Zakładu, uprzywilejowuje ona innych wierzycieli, uchylając się od spłaty zadłużenia z tytułu składek. Dodatkowo, organ podkreślił, że wydatki z tego tytułu nie mają charakteru wyjątkowego, gdyż podobne koszty utrzymania ponosi zdecydowana większość społeczeństwa.

Zakład zaznaczył, że skarżąca w czasie prowadzenia działalności gospodarczej nie dokonała żadnej wpłaty z tytułu składek. Natomiast w toku postępowania wielokrotnie wskazywała. że działalność od samego początku nie przynosiła dochodu, a po krótkim okresie jej prowadzenia pojawiły się również trudności związane z pozyskaniem środków na opłacenie lokalu, w którym prowadzona była działalność. Zobowiązana skorzystała wówczas z pomocy babci, która zaciągnęła kredyt w banku. Zdaniem Zakładu, z powyższego wynikało, że mimo że działalność gospodarcza nie przynosiła dochodu i generowała długi, strona nie podjęła kroków zmierzających do zmiany tej sytuacji, w szczególności nie podjęła decyzji o zaprzestaniu jej prowadzenia. Ponadto w okresie, w którym prowadziła działalność, jej współmałżonek zaciągnął kredyt, który został spłacony, zatem małżonkowie dysponowali funduszami na pokrycie zobowiązań, jednak żadnych środków nie przeznaczyli na należności z tytułu składek.

Zakład ustalił również, że w dniu 15 października 2004 r. strona złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. Zgodnie z obowiązującą umową o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej była zobowiązana po upływie 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej do przedstawienia zaświadczeń z Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Konsekwencją niewywiązania się z warunków umowy jest prawo wypowiedzenia przez Urząd Pracy umowy i żądanie zwrotu całości dotacji wraz z ustawowymi odsetkami. Jednakże Urząd nie wypowiedział umowy z uwagi na postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Z uwagi na powyższe organ uznał, że umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby wyjątkowe uprzywilejowanie wnioskodawczyni, gdyż zostałaby ona zwolniona z obowiązku zapłaty należnych składek, a także z konieczności zwrotu otrzymanej pomocy finansowej z urzędu pracy.

W odniesieniu do argumentu strony, iż sprawuje ona opiekę nad dziećmi, organ zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przesłanką umorzenia zaległości jest jedynie przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłacenie zaległości. Jak wskazał organ, strona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie została też uznana za niezdolną do pracy. Zaś orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna O.O. wydane zostało na czas określony, tj. do dnia 31 maja 2010 r.

W ocenie Zakładu, nie był również zasadny zarzut wnioskodawczyni, że decyzję oparto nie na jej aktualnej sytuacji majątkowej, ale na przyszłych, potencjalnych możliwościach. Elementem aktualnego stanu rzeczy jest bowiem fakt, że zobowiązana posiada możliwość uzyskania zatrudnienia i zdobycia środków na pokrycie istniejącego zadłużenia. Ponadto organ wziął pod uwagę również to, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Wskazał, że konieczność sprawowania opieki nad dziećmi nie może stanowić jedynej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Zaś ponoszenie wydatków związanych z rehabilitacją syna oraz zakup odpowiednich leków jest z pewnością obciążeniem finansowym, lecz nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Zdaniem organu, wnioskodawczyni jest osobą młodą (rok urodzenia 1983), dlatego też logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym jest stanowisko, że pozostawanie bez pracy jest sytuacją przejściową (tymczasową), co nie wyklucza potencjalnej możliwości spłaty zaległych składek.

Rozstrzygając w przedmiocie wniosku strony, Zakład odwołał się również do interesu publicznego, gdyż, jak wskazał, jest zobowiązany do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej i gospodarowania Funduszem Ubezpieczeń Społecznych.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję strona podniosła, że przedmiotowa sprawa toczy się już kilka lat, a jej sytuacja materialna nie poprawia się i nadal nie ma środków na pokrycie zadłużenia. W ocenie skarżącej, wydając skarżoną obecnie decyzję, Zakład ponownie nie zastosował się do zaleceń Sądu i nierzetelnie ocenił jej sytuację materialną. Strona podała, że jedynym źródłem utrzymania 4 – osobowej rodziny jest wynagrodzenie męża, co sprawia, że żyje ona poniżej minimum socjalnego. Nie może rozpocząć pracy zawodowej, gdyż, jak podała, wychowuje dwoje dzieci, a zatrudnienie opiekunki to dodatkowy koszt, na który nie może sobie pozwolić. Zarzuciła, że Zakład ponownie oparł decyzję na przyszłych potencjalnych możliwościach, zamiast skupić się na aktualnym stanie sprawy.

Skarżąca podniosła również, że Zakład nie uwzględnił argumentów potwierdzających, że w sprawie występuje całkowita nieściągalność zobowiązania. Jak wskazała, pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. Zakład poinformował ją, że zamierza dokonać zabezpieczenia hipotecznego na mieszkaniu. W jej ocenie, jest to bezprawne działanie, gdyż zaległości powstały przed dniem zawarcia związku małżeńskiego, tytuły wykonawcze zostały wystawione na zobowiązaną, a właścicielami nieruchomości są strona i jej mąż. Powyższe potwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego, który postanowieniem z dnia "[...]" umorzył postępowanie egzekucyjne.

W odpowiedzi na skargę Zakład podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 9 września 2010 r. strona poinformowała, że w związku z postępowaniem w sprawie umorzenia należności z tytułu składek stwierdzono u niej nerwicę żołądkową i refluks żołądkowo – przełykowy. Jedynym żywicielem rodziny jest mąż, który otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1.450 – 1.700 zł netto w zależności od liczby przepracowanych godzin. Jak wskazała, nadgodzin nie toleruje. Zasiłek pielęgnacyjno – rehabilitacyjny na syna przyznawany był tylko do końca maja 2010 r. Strona nie korzysta z opieki społecznej, otrzymuje jedynie dary spożywcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Mając z kolei na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wskazać należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wobec dokonania w zapadłych w sprawie prawomocnych wyrokach z dnia 30 listopada 2006 r., 13 lutego 2008 r. i 8 października 2009 r. wykładni przepisów leżących u podstaw wydanej w sprawie decyzji, oraz, jak już wskazano, wobec związania tym stanowiskiem, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji na obecnym etapie sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja uwzględnia wyrażone uprzednio ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Tytułem wstępu, należy również zaakcentować, że sprawa rozpoznawana przez Sąd dotyczyła negatywnie rozpoznanego wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek. Okolicznością bezsporną jest to, że wydana decyzja ma charakter decyzji uznaniowej. Ta forma działania organów administracji publicznej sprowadza się, jak słusznie zauważył organ, do możliwości wyboru konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego. Przyjęcie pewnego rodzaju elastyczności w stosowaniu prawa wynika głownie z konieczności ustalenia relacji pomiędzy wartościami respektowanymi przez społeczeństwo indywidualnie na potrzeby konkretnej sytuacji. Ponadto w doktrynie podkreśla się, że swoboda organu w postaci luzu decyzyjnego stanowi dogodny mechanizm zapewnienia z jednej strony stabilności prawa, a z drugiej umożliwienia organom prowadzenia własnej polityki poprzez dokonywanie wyborów i środków działania (M.Jaśkowska [w:] Z.Duniewska, R.Hauser, M.Jaśkowska, M.Matczak, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, System Prawa Administarcyjnego, Tom I Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010 r., s.219).

Uzupełniając wnioski płynące z uzasadnień wydanych dotychczas w niniejszej sprawie orzeczeń sądowych, wskazać by również należało, że bogate orzecznictwo sądowe kształtuje trwałą i jednolitą linię, zgodnie z którą kontrola sądowa decyzji o charakterze uznaniowym polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego i wnikliwego jego rozważenia. W doktrynie i orzecznictwie dobitnie podkreśla się, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 K.p.a.

Stosownie do oceny prawnej wyrażonej w wydanych w sprawie wyrokach, Zakład w zaskarżonej decyzji przeanalizował ponownie możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast wykonując zawarte w tych wyrokach wskazania co do dalszego postępowania, w sposób szczegółowy i zupełny wyeliminował istniejące na wcześniejszych etapach orzekania braki w zgromadzonym materiale oraz uzasadnieniu decyzji.

W tym miejscu konieczne jest przypomnienie treści regulacji stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. doprecyzowuje w tym względzie ust. 2 tego artykułu, zawiera bowiem zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tj. z 2005r. Nr 8, poz. 60, ze zm.),

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przeprowadzona w świetle powyższej regulacji prawnej analiza motywów zaskarżonej decyzji prowadziła do wniosku, iż dokonana przez organ ocena okoliczności powoływanych przez stronę nie wykraczała poza granice uznania administracyjnego i nie nosiła cech dowolności. Jak wskazał Zakład, żadna z wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. okoliczności nie zachodziła w stosunku do strony skarżącej, w szczególności organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a wysokość nieopłaconych należności z tytułu składek przekraczała kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a). Z kolei dla oceny wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. istotne znaczenie miało postanowienie z dnia "[...]", którym Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na stwierdzenie, że w postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jak podał organ egzekucyjny, jedynym majątkiem zobowiązanej, który mógłby być przedmiotem skutecznej egzekucji jest mieszkanie, którego właścicielami są w ramach małżeńskiej wspólności ustawowej P. i P.O. Jednak z uwagi na fakt, że tytuły wykonawcze dotyczące zaległości z tytułu składek zostały wystawione przez wierzyciela wyłącznie na zobowiązaną, prowadzenie egzekucji z nieruchomości na podstawie tych tytułów było niemożliwe. Wbrew twierdzeniom skargi, powyższe nie oznaczało, że egzekucja z majątku zobowiązanej nie jest w ogóle możliwa. Wręcz przeciwnie, organ egzekucyjny ustalił, że możliwy do objęcia egzekucją majątek istnieje. Natomiast z uwagi na wymóg z art. 27c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), egzekucja z nieruchomości będzie możliwa dopiero po wystawieniu odpowiednich tytułów wykonawczych na stronę i jej małżonka. Jak wskazał bowiem Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 27/10, LEX nr 590606, do wpisu hipoteki przymusowej, której przedmiotem jest nieruchomość, stanowiąca współwłasność łączną, konieczne jest istnienie tytułu wykonawczego wystawionego na oboje małżonków.

Tym samym, do czasu stwierdzenia przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, przy założeniu nieistnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 4a i 6 u.s.u.s., zarzut strony, iż w sprawie istnieje przesłanka całkowitej nieściągalności, nie może być uwzględniony (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 342/07). W takim stanie rzeczy nie było pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż nie sposób przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem ustalono na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium.

W odniesieniu natomiast do sytuacji skarżącej ocenianej z punktu widzenia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia stwierdzić należy, iż została ona rozważona w sposób wnikliwy i szczegółowy. Wyprowadzona przez Zakład na podstawie powoływanych przez stronę okoliczności ocena nie budzi wątpliwości. W szczególności, na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja strony, że w sprawie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak słusznie wskazał organ, trudno jest mówić o zagrożeniu egzystencji lub też pozbawieniu zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w sytuacji, gdy oprócz zobowiązań o charakterze publicznoprawnym posiada ona jeszcze zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów, które na bieżąco reguluje. Powyższe świadczy bowiem o preferowaniu jednych zobowiązań względem drugich. Warto przy tym zaznaczyć, że w okresie prowadzenia działalności współmałżonek strony zaciągnął kredyt bankowy w wysokości 7.000 zł (k. 38 akt adm.), który został spłacony. Odnosząc się natomiast do okoliczności, iż kupno mieszkania oraz sprzętów wyposażenia domowego został sfinansowany kredytami bankowymi oraz pożyczkami z zakładu pracy małżonka i od członków rodziny, wskazać należy, że zgodnie z oświadczeniem strony, zobowiązania te są regulowane na bieżąco. Oznacza to, że strona cały czas powiększa swój majątek, a jej sytuacja materialna, na skutek spłaty kolejnych rat kredytów, stabilizuje się. W tym aspekcie bez znaczenia pozostaje fakt, iż według oświadczenia wnioskodawczyni kredyty na zakup wyposażenia mieszkania zaciągnęli członkowie jej rodziny. Wskazać bowiem należy, że również od samej zobowiązanej zależy ukierunkowanie otrzymywanego od rodziny wsparcia finansowego. W stanie faktycznym sprawy środki te, nawet w części, nie zostały przeznaczone na spłatę należności z tytułu składek.

W kwestii przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Sąd podzielił stanowisko Zakładu, że w świetle akt sprawy strona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ani też nie została uznana za niezdolną do pracy. Ponadto orzeczenie o niepełnosprawności syna O.O. wydane zostało na czas określony, tj. do dnia 31 maja 2010 r. Również w piśmie złożonym do Sądu w dniu 9 września 2010 r. strona przyznała, że nie otrzymuje już zasiłku pielęgnacyjno – rehabilitacyjnego. Okoliczności te wskazują na poprawę sytuacji zdrowotnej rodziny zobowiązanej w odniesieniu do tej prezentowanej na poprzednich etapach postępowania. W tych warunkach uznać należy, że decyzja o niepodejmowaniu zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad dziećmi należy do kręgu osobistych wyborów strony i świadczy o dobrowolnej rezygnacji z możliwości pozyskiwania dodatkowych źródeł utrzymania rodziny.

Nie bez znaczenia na ocenę okoliczności sprawy miał również fakt, że strona rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 3 lutego 2005 r. i przez cały okres jej prowadzenia nie uiściła ani jednej składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne czy Fundusz Pracy. W złożonym w dniu 28 marca 2006 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 38 – 39 akt adm.) podała, że działalność od początku przynosiła straty, gdyż zapotrzebowanie na cukiernię nie sprawdziło się głównie z powodu złej lokalizacji. Punkt, w którym skarżąca prowadziła działalność, był usytuowany na uboczu osiedla, z mało widocznym wejściem i schodami na rampę. Przychody ze sprzedaży nie pokrywały kosztów dzierżawy lokalu, opłat i kosztów zakupu towarów. Przez pierwsze dwa miesiące strona wykazywała stratę, a działalność wspierana była pożyczkami od członków rodziny. Wszystkie te okoliczności wskazywały na prowadzenie działalności gospodarczej w niesprzyjających jej warunkach, o czym – co istotne – strona miała świadomość już od chwili jej rozpoczęcia. W ocenie Sądu, opisany przez skarżącą sposób powstania zaległości z tytułu składek, wynikający z niepowodzenia czy pewnego rodzaju nieporadności w prowadzeniu działalności, nie może automatycznie przemawiać za potraktowaniem jej przypadku jako wyjątkowego. Wręcz przeciwnie, powyższa argumentacja działa poniekąd na niekorzyść skarżącej. Bowiem w sytuacji, gdy działalność już od początku jej prowadzenia przynosiła straty i wymagała subsydium finansowego rodziny, racjonalnie działający przedsiębiorca powinien podjąć decyzję o jej zakończeniu, a nie prowadzić ją w dalszym ciągu i generować w związku z tym kolejne zobowiązania. Strona, podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej powinna być świadoma ciążących na niej w tym zakresie obowiązków, w szczególności konsekwencji prawnych niedopełnienia tych obowiązków.

W świetle przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia bez znaczenia pozostaje również kwestia ewentualnego obowiązku zwrotu przez stronę środków finansowych przyznanych przez urząd pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Powołana regulacja nakłada bowiem na Zakład obowiązek rozważenia konsekwencji opłacenia przez zobowiązaną należności z tytułu składek w świetle jej aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Nie obliguje natomiast Zakładu do badania, czy poszukiwania, wszystkich skutków, jakie mogą wyniknąć z wydania negatywnej decyzji w przedmiocie wniosku strony. Ponadto sam fakt posiadania zobowiązań wobec innych podmiotów, zarówno o charakterze publicznoprawnym, jak i prywatnoprawnym, nie stanowi przesłanki umorzenia należności.

Ustosunkowując się z kolei do akcentowanych przez Zakład ewentualnych przyszłych możliwości płatniczych strony, należy podkreślić, iż Sąd podziela zaprezentowane w uzasadnieniu skargi stanowisko co do obowiązku rozstrzygania przez organ w oparciu o aktualną sytuację majątkową zobowiązanego. Na uwzględnienie zasługuje również twierdzenie, iż orzekając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności, nie powinno się co do zasady przyjmować, że zobowiązany może w przyszłości wzbogacić się. Takie rozumowanie przekreślałoby sens regulacji art. 28 u.s.u.s. Jednakże, zauważyć należy, że czym innym jest odmowa umorzenia należności w sytuacji, gdy w świetle akt sprawy brak jest uzasadnionych podstaw do przypuszczenia, iż sytuacja zobowiązanego ze względu na wiek, stan zdrowia lub sytuację finansową i rodzinną ulegnie zmianie, a czym innym uwzględnianie przez organ ewentualnych przyszłych możliwości płatniczych zobowiązanego. Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił stanowisko Zakładu, ze w stanie faktycznym sprawy odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, wobec prognozowanej możliwości spłaty zaległości w przyszłości, byłoby przedwczesne. Wbrew twierdzeniom strony, powyższa ocena Zakładu nie została sformułowana w oderwaniu od analizy aktualnej sytuacji materialnej wnioskującej. Organ zebrał bowiem w tym zakresie kompletny materiał dowodowy i przeprowadził szczegółową jego analizę. Nie sposób również uznać za dowolną przedstawioną w obszernym uzasadnieniu decyzji ocenę. Zgromadzone w toczącym się przez ponad 5 lat postępowaniu dowody wskazywały natomiast na co prawda powolną, ale stabilną i konsekwentną, poprawę sytuacji finansowej i zdrowotnej strony i jej rodziny. Istniały zatem uzasadnione podstawy, by przypuszczać, iż opisana we wniosku sytuacja jest wyłącznie tymczasowa i ulegnie poprawie w przyszłości. Przedstawione stanowisko Zakładu nie zostało zatem oparte tylko i wyłącznie na przyszłych możliwościach płatniczych strony. Należałoby jej raczej traktować jako pewnego rodzaju projekcję obecnej sytuacji bytowej strony na przyszłość, która nie pozostaje bez znaczenia w sprawie, jeśli weźmie się pod uwagę rodzaj wnioskowanej pomocy, sprowadzający się do całkowitej rezygnacji z dochodzenia należności.

Bezzasadny okazał się również zarzut strony, że dokonując analizy sytuacji materialnej, Zakład uwzględnił jedynie wysokość wynagrodzenia małżonka za grudzień 2009 r., które z uwagi na otrzymane bony świąteczne, było znacznie wyższe od wynagrodzeń za pracę uzyskiwanych w innych miesiącach. Podnieść bowiem należy, że na str. 5 uzasadnienia decyzji Zakład wskazał również na wysokość wynagrodzeń małżonka strony za styczeń i luty 2010 r., które były o ok. 400 zł brutto niższe od wynagrodzenia za grudzień 2009 r. Uznać zatem należy, że Zakład rozpatrzył tę kwestię w oparciu o najbardziej aktualne dane dotyczące sytuacji majątkowej, jakimi dysponował na dzień wydania decyzji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że odnosząc się do kwestii wysokości uzyskiwanego przez męża wynagrodzenia za pracę, skarżąca w piśmie złożonym do Sądu w dniu 9 września 2010 r. w nawiasie wskazała, że nadgodzin nie toleruje (k. 16 – 17 akt sąd.). Trudno uznać, by taka, wręcz zaskakująca w świetle podnoszonych przez stronę okoliczności, postawa świadczyła o zagrożeniu egzystencji jej rodziny i potwierdzała zasadność zastosowania w jej przypadku preferencji w spłacie zaległości. Zaznaczyć również należy, że zgodnie z oświadczeniem strony, nie jest ona beneficjentką pomocy społecznej. Wyjaśniła jedynie, że otrzymuje pomoc w postaci darów spożywczych, jednakże w żaden sposób tej okoliczności nie udokumentowała. Zgodnie zaś z pismem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 lutego 2010 r. skarżąca nie figuruje w ewidencji osób korzystających zgodnie z ustawą o pomocy społecznej ze wsparcia finansowego Ośrodka (k. 228 akt adm.).

Podkreślić jeszcze raz należy, iż nawet zaistnienie przesłanki umorzenia należności nie tworzy automatycznie po stronie Zakładu obowiązku jej umorzenia. Instytucja umorzenia jest bowiem oparta na zasadzie uznania administracyjnego, które powoduje, iż nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Organ wydający decyzję, korzystając z uznania administracyjnego, dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może – mimo istnienia przesłanki – odmówić uwzględnienia wniosku strony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa skutkującego koniecznością jej uchylenia.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.