Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 768/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w całości
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a; art. 6c ust.1; art. 6k ust.4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147; art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1; art. 40 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2020 r. , nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. - dalej jako "u.c.p.g."), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżoną uchwałą, która stanowi akt prawa miejscowego Rada Gminy [...], dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy oraz ustaliła stawki tej opłaty. Mianowicie w § 1 uchwały wskazano, iż dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którą obowiązują różne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W § 2 ust. 1 i 2 uchwały ustalono natomiast stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny i nieselektywny zależne od liczny osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.

W tych okolicznościach Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. W myśl art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

W ocenie Prokuratora, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym. Możliwość taka wynikała z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w jego ówczesnym brzmieniu. Przepis ten został jednak zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 87) i od dnia 1 lutego 2015 r. nie przewiduje on możliwości różnicowania stawek opłaty według ww. kryterium.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak również obecnie podstawą różnicowania stawek opłaty przez radę gminy jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog przesłanek różnicowania opłat. W katalogu tym ustawodawca nie wymienił przesłanki w postaci liczby osób w gospodarstwie domowym, na co wskazują wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 857/16, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 241/18.

Podsumowując Prokurator stwierdził, że Rada Gminy [...], wydając zaskarżoną uchwałę, zastosowała niezgodną z prawem metodę ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było, stosownie do powyższych uwag, sprzeczne z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., przez to, że możliwość zróżnicowania stawek tej opłaty w taki sposób nie została w tej ustawie przewidziana. Rada błędnie natomiast utożsamiła zawarte w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. (reprezentujący w niniejszym postępowaniu Gminę C.) wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika, iż rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Pomijając powołaną jako ostatnią okoliczność, trzy poprzednie muszą być wzięte pod uwagę przez radę gminy przy określaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu każdej z metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów miejskich lub wiejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a).

Organ stwierdził, że nie jest właściwe stanowisko skarżącego, zgodnie z którym wykładnia art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. wskazuje, że wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. (akcentując przy tym użycie przez ustawodawcę zwrotu "uchwalić jedną stawkę opłaty"). Organ wyraził odmienne stanowisko podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jako mogące różnicować stawki opłaty, mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Nadto podniósł, że analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15, który - co prawda - dotyczył stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 lutego 2015 r., to jednak jego tezy - w szczególności dotyczące wykładni art. 6j ust. 2a ustawy - pozostają nadal aktualne.

W ślad za przywołanym wyrokiem organ zwrócił zatem uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez ustawę. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. "b" ww. ustawy nowelizującej, do art. 6j ustawy dodano ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kolejna nowelizacja miała miejsce w dniu 2 lutego 2015 r. i odzwierciedlała w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym z dniem 19 grudnia 2013 r. art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, został uznany za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (pkt 5 wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r. - Dz. U. z 2013 r. poz. 1593). Natomiast przepis art. 6j ust. 2a ustawy zachował swoje dotychczasowe brzmienie. NSA z przytaczanym wyroku uznał zatem, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, rada miejska była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Podkreślił, że taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 u.c.p.g., w którym mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Nadto za taką wykładnią przemawia systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu

w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Należy bowiem zauważyć, że regulacja dotycząca możliwości "zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy", zawarta została w treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g., a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2. Błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem pogląd, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.

W ocenie organu, że powyższym stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji) wyraźnie bowiem stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". W dalszej części tego dokumentu stwierdzono zaś, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. "a" i "b" noweli zmiana w art. 6j u.c.p.g. ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy.

Końcowo organ zaznaczył, że z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").

W przypadku kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (m.in. uchwał rad gmin) to sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. zobligowany jest do stwierdzenia ich nieważności jeżeli są one sprzeczne z prawem lub do stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (np. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa). Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi - art. 134 P.p.s.a.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.).

Rozważania w sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że akty prawa miejscowego (do jakich należy zaskarżona uchwała) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Treść regulacji zawartej w danym akcie prawa miejscowego musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Samodzielność organów gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego zależy od rodzaju aktu – inny jest zakres swobody regulacyjnej w przypadku aktów ustrojowych (art. 40 ust. 2 u.s.g.), inny w przypadku przepisów porządkowych (art. 40 ust. 3 u.s.g.), a jeszcze inny w przypadku tzw. aktów wykonawczych (art. 40 ust. 1 u.s.g.), z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Przy tego rodzaju przepisach prawa miejscowego (wykonawczych, a nie porządkowych) ustawodawca w różny sposób formułuje zakres upoważnienia. W pewnych przypadkach jest on bardzo szeroki (np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego), pozostawiający organom dużą samodzielność w tworzeniu przepisów praw miejscowego, a innym razem jest bardzo wąski, z którym to właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mianowicie istota sprawy odnosi się do oceny dopuszczalności zastosowania przez Radę zróżnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o kryterium liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym.

Warto przy tym dodać, ze zaskarżona uchwała stanowi w istocie powielenie - w zakresie wyboru metody - regulacji przyjętych w uchwale Rady Gminy [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2017 r., poz. 2461), która funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia [...] lutego 2020 r., albowiem została uchylona z dniem [...] marca 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie zaskarżonej obecnie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. Co przy tym istotne, mimo uchylenia uchwały stała się ona przedmiotem wyrokowania przez tutejszy sąd który to wyrokiem z [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu [...] stwierdził jej nieważność w całości. Jak bowiem sąd wskazał w uzasadnieniu, okoliczność uchylenia uchwały przez organ ją podejmujący nie stanowi żadnej przeszkody do orzekania w jej przedmiocie. Inne są bowiem skutki uchylenia (ex nunc), a inne stwierdzenia nieważności (ex tunc).

W konsekwencji sąd - w składzie obecnie orzekającym - podziela w całości i przyjmuje za własne rozważania prawne zawarte w wyroku z [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 761/19, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.

Mianowicie w świetle art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: (1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub (2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub (3) powierzchni lokalu mieszkalnego, - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Rada gminy może w przypadku takiej nieruchomości uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (ust. 2). Ponadto rada może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty (ust. 2a).

Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że upoważnienie zawarte

w przepisach ustawy ściśle determinuje treść możliwych rozwiązań przyjętych w aktach prawa miejscowego. Gmina nie może wybrać dowolnej metody, lecz jedną z czterech przewidzianych przez ustawodawcę (metoda liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość; metoda ilości zużytej wody z danej nieruchomości; metoda powierzchni lokalu mieszkalnego; metoda jednej stawki od gospodarstwa domowego). Nie może również swobodnie dobierać stawek i łączyć je dowolnie z metodami ustalania opłat. Ustawodawca ściśle określił w upoważnieniu ustawowym kryteria różnicowania (ust. 2a).

Z tego względu sąd podziela stanowisko Prokuratora, że zastosowanie jako kryterium różnicowania stawki za gospodarowanie odpadami liczby mieszkańców zamieszkujących w gospodarstwie domowym wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 6j ust. 2a u.p.c.g.).

Po pierwsze, Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie do oceny legalności zaskarżonej uchwały) nie ma możliwości zróżnicowania stawki opłaty

w przypadku wyboru metody jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.p.c.g.). Tym samym sąd przyjmuje w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powoływanym przez Prokuratora wyroku z 6 maja 2016 r. (II FSK 16/16). Taki sam pogląd był wyrażany również w innych orzeczeniach - m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r. (I SA/Rz 499/15), wyroku WSA w Łodzi z 29 listopada 2016 r. (I SA/Łd 857/16), wyroku WSA w Bydgoszczy z 16 maja 2018 r. (SA/Bd 241/18), wyroku WSA w Gdańsku z 22 października 2019 r. (I SA/Gd 1460/19), wyroku NSA z 19 lutego 2019 r. (II FSK 3267/18).

Trafnie w tych orzeczeniach wyjaśnia się, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie - wbrew stanowisku organu - w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. W związku z tym, skoro w zaskarżonej uchwale Rada skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Jak podkreśla się w powoływanym orzecznictwie, w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

Po drugie, w katalogu dopuszczalnych kryteriów zróżnicowania stawek (art. 6j ust. 2a u.c.p.g., ustawodawca nie przewidział przyjętego przez Radę kryterium "liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym". W ślad za powoływanym orzecznictwem należy zdecydowanie stwierdzić, że z żadnego przepisu u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty.

W katalogu dopuszczalnych kryteriów różnicujących stawki jest wymienione kryterium liczby osób zamieszkujących nieruchomość, jednak nie jest to absolutnie kryterium tożsame z zastosowanym przez gminę kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Nie sposób przy tym uznać, że zastosowane w uchwale kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, jest tożsame z ustawowym kryterium liczby mieszkańców danej nieruchomości. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku o sygn.. akt II FSK 16/16, przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że sąd ocenia legalność zaskarżonej uchwały według stanu prawnego i brzmienia upoważnienia ustawowego obowiązującego w dacie jej uchwalenia (5 lutego 2020 r.). W tym kontekście można zauważyć, że możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami przy wyborze metody odwołującej się do kryterium gospodarstwa domowego, istniała w stanie prawnym obowiązującym od 6 marca 2013 r. (art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2013 r., poz. 228) do 31 stycznia 2015 r. (art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015 r., poz. 87). W okresie tym możliwość różnicowania stawek przy tej metodzie można było wywodzić z treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Różnicowanie było zatem dopuszczalne zarówno przy zastosowaniu metod z ust. 1, jak i metod z ust. 2 art. 6j u.p.c.g. Takie też poglądy wyrażano ówcześnie w orzecznictwie NSA (por. m.in. powołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA: z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15). Jednakże pogląd ten był wyrażany w stanie prawnym obowiązującym do końca stycznia 2015 r. i odwoływał się właśnie do ówczesnego brzmienia art. 6k ust. 4 u.p.c.g. (na co zwraca uwagę NSA w wyroku w sprawie II FSK 16/16). Sąd w niniejszej sprawie nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego w drugim z wyroków NSA przywołanych w odpowiedzi na skargę (z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15), jakoby pogląd powyższy pozostawał aktualny pomimo zmiany stanu prawnego. W nowym stanie prawnym pogląd ten stracił rację bytu. Od 1 lutego 2015 r. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. zmienił bowiem całkowicie brzmienie: rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W aktualnym stanie prawnym nie ma wiec żadnych podstaw prawnych do wprowadzania przez radę gminy liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym jako kryterium różnicującego stawki opłat za gospodarowanie odpadami (zob. też szeroką analizę wpływu zmian normatywnych na dopuszczalność zróżnicowania stawek opłat przez radę gminy w powoływanych wyrokach NSA w sprawach II FSK 16/16 i II FSK 3267/18). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3231/15, nie uwzględniono natomiast analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g.

Z powyższych rozważań wynika, że o ile wybór metody ustalenia opłaty

w oparciu o liczbę mieszkańców danej nieruchomości jest prawidłowy, o tyle kryterium różnicujące wysokość stawek w postaci liczby osób w gospodarstwie domowym nie ma podstaw w treści art. 6j ust. 2a u.p.c.g. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w taki sposób - niezgodny z przepisami ustawy - stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa.

W tych okolicznościach sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Ze względu na zakres unormowań dotkniętych nieważnością, zaskarżona uchwała nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym.