Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 371/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 czerwca 2022 r. znak: IR.I.7840.12.2.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 371/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: IR.I.7840.12.2.2022, Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymał w mocy wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Starosty Staszowskiego z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: B-II.6740.1.12.2022DW, którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 16 grudnia 2020 r., nr 1-92/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie B. pozwolenia na budowę budynku świetlicy wiejskiej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, elektryczną z przyłączem zalicznikowym energii elektrycznej), w zabudowie usługowej, na działce nr [...] w miejscowości G., obr. ewid. [...], jedn. ewid. [...] obszar wiejski.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 28 lutego 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Staszowie wpłynął wniosek R. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną na wstępie ostateczną decyzją Starosty Staszowskiego z dnia 16 grudnia 2020 r., podając jako przesłankę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem wnioskodawcy, będąc właścicielem działek nr [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 241, posiada status strony postępowania, którego został pozbawiony.

Starosta Staszowski po stwierdzeniu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, postanowieniem z dnia 14 marca 2022 r. wznowił postepowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., a następnie decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. odmówił uchylenia tej decyzji, uznając, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie działek sąsiednich. Zgodnie ze stanowiskiem organu, w konsekwencji wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb").

W odwołaniu R. S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Pb, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. Jego zdaniem organ I instancji wadliwie zawęził analizę obszaru oddziaływania jedynie do warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. analizując jedynie dopuszczalną odległość budynku świetlicy od granicy m.in. działek stanowiących własność wnioskodawcy, podczas gdy prawo do udziału w postępowaniu nie zależy od naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, ale od samej potencjalności tego naruszenia. Wskazał, że projektowana inwestycja spowoduje m.in. wzmożony ruch samochodów, sprzętu, osób trzecich, występowanie hałasu w różnych godzinach, a przede wszystkim zaburzy istniejący krajobraz, jego estetykę, ingerując w niedopuszczalny sposób w otoczenie zabytku – zespołu dworsko-parkowego w G., wpisanego do rejestru zabytków.

Organ odwoławczy, po wyjaśnieniu treści przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 Kpa), stwierdził, że w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działkę nr 241. Nie istnieją bowiem przepisy prawa materialnego, które w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nakładają określone obowiązki czy ograniczenia związanie z zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich. Przedmiotowa świetlica wiejska usytuowana została w odległości około 45 m od granicy z działką nr 307/2, stanowiącą własność R. S . Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W związku z usytuowaniem inwestycji w strefie ochrony krajobrazu i zewnętrznych powiązań widokowych zespołu dworsko-parkowego w G., wpisanego do rejestru zabytków nieruchomości województwa świętokrzyskiego, inwestor uzyskał decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 lipca 2020 r. zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji.

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja podlega regulacjom jedynie Prawa budowlanego, co oznacza, że obszar oddziaływania inwestycji należy wyznaczyć na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawuje warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ustalił, że inwestycja nie narusza wymogów z § 12 rozporządzenia, dotyczących usytuowanie obiektu na działce. Wnioskodawca nie wskazał zaś przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu jego działek po wybudowaniu spornego budynku. Przepisu takiego nie stwierdziły również organy obu instancji. Odległość projektowanego obiektu od działki wnioskodawcy wyklucza nawet potencjalną możliwość oddziaływania na teren działki wnioskodawcy. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie wpływa też na sposób jej użytkowania. W konsekwencji wnioskodawca nie może być uznany, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb, za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. Nie zaszła więc przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia decyzji własnej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że hałas, wzmożony ruch samochodowy należą do czynników ocenianych w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, a przedmiotowa budowa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ocena interesu prawnego nie może być również dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Wskazane w odwołaniu przepisy art. 140, art. 144 Kc, aby stanowić podstawę uznania wnioskodawcy za stronę postępowania, muszą być powiązane z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa wnioskującego o zagospodarowanie jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W sprawie ochrony zabytków wypowiedział się Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia 27 lipca 2020 r.

W skardze do tut. Sądu R. S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo wykazania, że decyzja ta została wydana z pominięciem strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

b) art. 3 pkt 20 Pb poprzez błędną, zawężającą wykładnię pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i pominięcie interpretacji tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakładającej, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu należy brać pod uwagę nie tylko oczywiste i przyszłe naruszenia, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń, a także poprzez zaakceptowanie informacji o obszarze oddziaływania wskazanej przez projektanta, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy w tym przedmiocie;

c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 30 Pb poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przyjęcie, że jedyną stroną w tym postępowaniu był inwestor, podczas gdy prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno prowadzić do wniosku, że stroną postępowania jest również skarżący;

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym poprzez zaniechanie szczegółowej analizy obszaru oddziaływania obiektu, co narusza zasady rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i poddania szczegółowej analizie wszelkich zgromadzonych w sprawie dowodów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustawodawca definiując obszar oddziaływania obiektu, w art. 3 pkt 20 Pb odesłał do przepisów odrębnych. Wobec braku wyraźnego wskazania przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego wprowadzającego określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego, a także prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, art. 222 Kc). Ponadto, przepis art. 3 pkt 20 Pb powinien być interpretowany łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W konsekwencji, nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że przejawami takiego oddziaływania są hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby, pozbawienie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła słonecznego. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć przy tym wpływ na sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości sąsiedniej. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem autora skargi, projektowana inwestycja spowoduje m.in. wzmożony ruch samochodowy, sprzętu, osób trzecich, hałas w różnych porach dnia, zaburzy istniejący krajobraz oraz jego estetykę, będzie również ingerowała w sposób niedopuszczalny w otoczenie zabytku, tj. zespołu dworsko-parkowego w G., wpisanego do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie przepisy nakładające ograniczenia wynikają m.in. z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ("uoz") oraz prawa budowlanego. W tym miejscu wskazano na zasady ogólne ochrony zabytków wynikające z art. 4 uoz. W konsekwencji skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, przysługuje status strony postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b Kpa. Wznowienie postępowania stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dzieli się na dwa etapy. Pierwszy polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania, organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b Kpa, oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 Kpa.

W drugim etapie, tj. po wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b Kpa, i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 Kpa).

W niniejszej sprawie wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z art. 149 § 1 Kpa. Starosta Staszowski rozpatrując wniosek skarżącego o wznowienie postępowania stwierdził, że spełnia on przesłanki formalne dopuszczające możliwość wznowienia postępowania, w związku z czym postanowieniem z dnia 14 marca 2022 r., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia 16 grudnia 2020 r. Przyjmuje się, że w przypadku powołania jako podstawy wniosku art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a więc w sytuacji, w której wnioskodawca podnosi, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, organ rozpatrujący podanie o wznowienie, nie rozstrzyga czy podmiot ten istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Weryfikacja statusu wnioskodawcy, jako strony postępowania, może bowiem nastąpić dopiero na kolejnym etapie, a więc po formalnym wszczęciu postępowania. Mimo zatem, że wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną co do zasady powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa, to w przypadku wskazania jako przesłanki okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, organ bada tę okoliczność dopiero w fazie postępowania rozpoznawczego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2397/98; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2214/16) i przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy oraz dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony. Uznanie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3438/19). W konsekwencji, w sytuacji gdy organ uzna, że zgłaszający tę właśnie podstawę wznowienia w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący mimo zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie oraz spełnienia wymogów formalnych tego wniosku, słusznie nie został uznany przez organy obu instancji za stronę postępowania.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Na pojęcie interesu prawnego składa się zatem istnienie konkretnej normy prawa materialnego, konkretnej sytuacji prawnej zindywidualizowanego podmiotu prawa, a także możliwość oddziaływania tej normy na sytuację prawną owego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Wówczas ten podmiot nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. O tym, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną, nie decyduje zatem jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.

Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "Pb", stanowiący lex specialis w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 28 Kpa, zawęża krąg stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji legalną definicję obszaru oddziaływania obiektu zawierał art. 3 pkt 20 Pb, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Takie brzmienie tego przepisu zostało ustalone w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. W art. 26 ustawodawca przewidział jednak, że w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast w art. 27 ust. 1 określił, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26; 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie projekt budowlany został dołączony do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 26 cyt. ustawy nowelizującej. W konsekwencji, przepis art. 3 pkt 20 Pb ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Przepis ten stanowił wówczas, że pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Definicja ta obejmowała zatem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w szerszym zakresie niż tylko dotyczącym ograniczenia zabudowy, do którego wyłącznie odnosi się obecna definicja obszaru oddziaływania obiektu. Nie można jednak pominąć, że także w poprzednim stanie prawnym, ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nowelizującą - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 Kpa, chciał przez to zawęzić krąg uczestników występujących w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę tak, aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny przez eliminację z postępowania podmiotów mogących ewentualnie wnieść odwołanie od decyzji pozwalających na budowę.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Pb następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Na tle stosowania art. 3 pkt 20 Pb ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 403/21; z dnia 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1655/17).

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Niedopuszczana jest rozszerzająca wykładnia art. 3 pkt 20 Pb, zgodnie z którą w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób. Badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania prowadziłoby do skutków jednoznacznie sprzecznych z nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, ponieważ inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Z dniem 19 września 2020 r. ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 34/19).

Wykazanie przez skarżącego, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja samo w sobie nie jest więc wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Niezbędne jest wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w tym jego zabudowy, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r. sygn. II OSK 2858/18). Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb, skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy, gdy występuje w sprawie interes prawny i to w takim zakresie w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Skarżący jako normę prawa, z której wywodzi swój interes prawny wskazał art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego oraz art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840), dalej "uoz". Przepis art. 140 Kc stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z kolei w myśl art. 222 Kc, właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą (§ 1). Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (§ 2). Skarżący nie wykazał, aby realizacja przedmiotowej inwestycji ograniczała go w korzystaniu z jego nieruchomości, pobieraniu pożytków, dochodów, rozporządzaniu nieruchomością. Z akt sprawy nie wynika również, aby własność skarżącego została w jakikolwiek sposób naruszona. Przymiotu strony postępowania nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony wart. 3 pkt 20 Pb, tj. ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Pojawienie się np. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11).

W konsekwencji, jako obszaru oddziaływania w rozumieniu tego przepisu nie można zakwalifikować terenu, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania projektowanej świetlicy jak: hałas, wzmożony ruch samochodowy, zaburzenie krajobrazu nie decydują o statusie strony właścicieli nieruchomości na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo zagospodarowania nieruchomości doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 338/10). Aby właściciel sąsiedniej nieruchomości mógł być uznany za stronę postępowania musiałby istnieć przepis, z którego wynikałby zakaz wykorzystywania nieruchomości np. na cele mieszkaniowe w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie czy też przepis, z którego wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość dociera hałas z sąsiedniej nieruchomości. Tego rodzaju przepisy, które ograniczałyby możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego nie funkcjonują.

Przywołany w skardze art. 4 uoz określa natomiast na czym polega ochrona zabytków, poprzez przykładowe wyliczenie działań organów administracji publicznej w tym zakresie. Mieści się tu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1); zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2); udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3); przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę (pkt 4); kontrola stanu zachowania i przeznaczenia zabytków (pkt 5); uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (pkt 6). Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, w tym jego zabudowy. Kierowany jest do organów administracji publicznej, wskazuje jakie mają podejmować działania, aby skutecznie chronić zabytki. W kwestii, czy obiekt świetlicy wiejskiej będzie negatywnie wpływał na wpisany do rejestru zabytków zespół dworsko-parkowy w G. wypowiedział się Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielając w decyzji z dnia 27 lipca 2020 r., znak: DS.N.DW.5152.9.2020 zgody na realizację świetlicy. Przepis art. 4 uoz nie wprowadza zaś ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego, które to ograniczenie związane byłoby z realizacją inwestycji objętej decyzją kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym.

Podsumowując, skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego jego nieruchomość. Skarżący domagając się uznania za stronę postępowania zwykłego podniósł okoliczności stanowiące o jego subiektywnym przekonaniu, że przysługuje mu legitymacja procesowa strony bez powiązania tego odczucia z przepisem prawa materialnego pozwalającym uznać, że przysługuje mu interes prawny, albowiem planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość godząc w konkretne uprawnienia do jej zagospodarowania. Podnoszone przez skarżącego argumenty mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez niego w rozpoznawanej sprawie interesu faktycznego nie podlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawa. Nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, dlatego zasadnie odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P