Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 326/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 art. 77 art 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 59 ust 1  oraz art. 71 ust 2 w zw. z art. 72 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 124 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1087/19 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1087/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (tj. po dwukrotnym wydaniu przez Wojewodę decyzji kasatoryjnych) Starosta B. wydał w dniu [...] lipca 2019 r. decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę T. S.A. dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej, w skład w której wchodzi stalowa wieża kratownicowa wraz z systemem antenowym: anteny sektorowe (6 szt.) i antena radioliniowa (1 szt.), moduły radiowe (14 szt.), wolnostojące szafy telekomunikacyjne i drogi kablowe wraz z elektroenergetyczną wewnętrzną linią zasilającą (WLZ) na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina B..

W ocenie Starosty, przedmiotowa inwestycja nie nosi ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko. Promieniowanie powyżej 0,1 m/W2 obejmuje niewielki obszar nad wymienionymi działkami w odległości do 125,7 m od projektowanej wieży, gdzie przy maksymalnym pochyleniu wiązki znajduje się na wysokości 38,3 m nad miejscem dostępnym dla ludności. Inwestycja nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71); spełnia wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883). Brak jest też konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż żaden z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i wydane dla terenów nieobjętych planami warunki zabudowy, nie dopuszczają tak wysokiej zabudowy. Ponadto inwestycja nie narusza interesu osób trzecich, nie ograniczy sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich, zaś przedłożony projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu spełnia wszystkie formalne wymogi.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta wydając ww. decyzję uwzględnił wskazania zawarte w decyzji kasatoryjnej z [...] marca 2019 r. Stwierdził, że z przeprowadzonej w sprawie analizy uwzględniającej maksymalne parametry inwestycji wynika, iż nadal pozostanie obszar o wysokości 4 m niedostępny dla ludności, w którym nie będzie docierało ponadnormatywne promieniowanie. Przy tej ocenie organ uwzględnił maksymalne planowane przez inwestora pochylenie wiązki promieniowania (tilt 4°), maksymalną wysokość zabudowy przewidzianą w planie miejscowym (22 m) oraz założenie, że na dachu budynku będą przebywać ludzie.

Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, nie znajdując dla nich akceptacji. W ocenie Wojewody, w związku z przedmiotową inwestycją nie będzie konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Ograniczenia wysokości zabudowy wynikać będą jedynie z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji celu publicznego.

Wojewoda przyznał, że inwestor określił precyzyjnie maksymalne pochylenia wiązek, w azymucie 20° na 6°, w azymucie 170° na 4°, zaś w azymucie 280° na 6°, przy czym o ile w zawartej w aktach karcie katalogowej anteny HUAWEI ATR4518R13 maksymalne możliwe pochylenie wiązki wynosi 14°, to inwestor zadeklarował maksymalne pochylenie wiązki dla tej konkretnej inwestycji na 6° i 4° i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do podważenia tego twierdzenia, podobnie jak innych parametrów inwestycji np. wysokości wieży, którą to inwestor konkretnie wskazał. Stwierdził nadto, że po rozpoczęciu użytkowania inwestycji oraz po każdej zmianie warunków instalacji inwestor zobowiązany jest do pomiarów pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowej, a ewentualne naruszenia dopuszczalnych standardów podlegać będą kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Odnośnie konieczności ustanowienia ograniczonego użytkowania i wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla spornej inwestycji, organ odwoławczy przywołał i podzielił stanowisko inwestora wyrażone w przedłożonej Wójtowi Gminy B. – zgodnie z wydanym w toku postępowania postanowieniem Starosty – "Kwalifikacji przedsięwzięcia", w której podsumowaniu stwierdzono, iż zamierzona inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś."; art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 lit. d w zw. z § 3 ust 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 63 ust 3 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 135 p.o.ś.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1087/19, uwzględniając skargę, wskazał, że zgodnie z prawem obowiązkiem organów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Taka kwalifikacja następuje zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej oraz ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast kwalifikacja przedmiotowej inwestycji w kontekście oddziaływania na środowisko dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Ma więc znaczenie m.in. emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny (por. wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13). W tej zaś sprawie, co prawda, przedstawiono stosowną "Analizę środowiskową", która jednak nie uwzględnia maksymalnych parametrów anten, których odchylenia wiązki promieniowania mogą mieścić się w przedziale 0°-14° (przy czym, jak wynika z karty katalogowej, możliwe jest wyposażenie anteny w akcesorium umożliwiające mechaniczne odchylenie do 16°). W tej zaś sprawie dokumentacja przedstawiona przez inwestora uwzględnia pochylenie wiązek odpowiednio w przedziale od 0°-4° lub 0°-6°. Parametry techniczne anten zatem wyraźnie wskazują inne niż zadeklarowane przez inwestora w Kwalifikacji przedsięwzięcia, maksymalne tilty, co z kolei dezaktualizuje wyniki analizy najbardziej niekorzystnego wpływu urządzeń na otoczenie. Organ odwoławczy, uznając podane w ww. dokumencie podane przez inwestora parametry maksymalnych odchyleń anten za obowiązujące, oparł się, jak stwierdził na zapewnieniu inwestora. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Wojewody o obowiązujących parametrach inwestycji, nie decydują same deklaracje inwestora, że powstrzyma się on zmiany odchylenia anteny powyżej 4° lub 6° (w zależności od anteny), lecz treść decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było skonfrontowanie treści wniosku o pozwolenie na budowę i dołączonego do niego projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego oraz zbadanie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy nie dokonał stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdził, co prawda, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujące tereny we wsiach: [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), lecz nie wyjaśnił dlaczego. Zaniechał też dokonania analizy postanowień planu z treścią projektu budowlanego, w zakresie niezbędnych parametrów inwestycji, tj. w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy, ilości, tiltów. Sporna kwestia w sprawie, tj. kąty pochylenia anten (tilty), nie została określona w projekcie budowlanym, ani we wniosku o pozwolenie na budowę, który ma charakter blankietowy, albowiem nie określa jakichkolwiek parametrów inwestycji. W tych warunkach, wobec braku określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędnych parametrów inwestycji, w tym parametrów anten, łącznie z określeniem tiltów, wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie precyzuje jakie w istocie oddziaływanie na środowisko będzie zachodziło w przypadku zrealizowania inwestycji. Czy takie, jakie wynika z możliwości technicznych anten, czy takie, które wynika z treści Kwalifikacji przedsięwzięcia, dokumentu załączonego do projektu budowlanego, który jednak nie jest jego częścią, co wynika z art. 34 Prawa budowlanego. Jakkolwiek określenie szczegółowych parametrów anten w Kwalifikacji przedsięwzięcia, jest jak najbardziej pomocne, wraz z zawartymi w ww. dokumencie wyliczeniami oddziaływania inwestycji. Nie może to jednak zastępować niezbędnych danych, które powinny być zawarte we wniosku o pozwolenie na budowę, a przede wszystkim w projekcie budowlanym. Kwestia podstawowych parametrów inwestycji nie może być bowiem przedmiotem domniemywań, ani dociekań, lecz powinna wynikać z treści decyzji udzielającej pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11). Skoro jednak w ww. decyzji nie określono tych parametrów, to niezbędnie już powinny one wynikać z projektu budowlanego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Sąd zauważył, że w sprawie brak jest ustaleń w przedmiocie możliwości zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwością (stałej lub okresowej) zmiany kierunku wiązki promieniowania do poziomu technicznie maksymalnego, tudzież np. czy na odchylenia przekraczające odpowiednio 4° i 6° mogą mieć wpływ siły natury (zwierzęta, silny wiatr). Nie wyjaśniono też, czy inwestor przyjął jakieś zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury, polegającą na zwiększeniu odchylenia powyżej deklarowanych 4° i 6°, a tym samym czy zachowane będą dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, a wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448).

Sąd, opierając się na zasadach postępowania administracyjnego wynikających art. 80, art. 107 § 3 i art. 75 § 1 K.p.a., stwierdził, że przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia jest tylko dowodem, który powinien podlegać ocenie organu administracyjnego. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy bezsprzecznie do obowiązków organu administracji. To organ rozstrzyga sprawę, a nie osoba sporządzająca taką kwalifikację. Taka ocena nie może ograniczać się tylko do zaakceptowania deklaracji inwestora, że nie będzie on wykorzystywał maksymalnych możliwości zamierzonej instalacji bez ujęcia maksymalnych parametrów w projekcie budowlanym. Ponadto bez prawidłowego ustalenia kluczowych, fabrycznie możliwych do uzyskania parametrów inwestycji nie sposób rozstrzygnąć o kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście uznania jej za mogącą zawsze znacząco lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe uwagi Sąd odniósł także do kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18). Analiza akt sprawy potwierdza, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do podnoszonej przez skarżącą kwestii istnienia linii wysokiego napięcia w pobliżu planowanej inwestycji.

Sąd zauważył, że priorytetową kwestią jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Konieczne jest zatem całkowite wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że emitowane promieniowanie nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/15 i inne), przy czym przez miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 p.o.ś., rozumieć należy zarówno tereny, na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być wzniesiona zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 18 lipca 2017 r., II OSK 2883/15 i inne).

W ocenie Sądu, w sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., gdyż materiał dowodowy, w zakresie w jakim odnosi się do maksymalnych możliwych odchyleń anten, nie został oceniony przez organ wszechstronnie i prawidłowo. Organy naruszyły też art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniach zabrakło rozważań w istotnej kwestii nakładania się lub nachodzenia wiązek emitowanego przez anteny promieniowania. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a decyzja ją poprzedzająca zawierała tożsame wady.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła T. S.A. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej przez stwierdzenie, że ocena kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko wymaga przyjęcia przez organ maksymalnych, a nie zaś planowanych przez inwestora do zastosowania, pochyleń anten (tzw. tiltów), podczas gdy przedmiotem postępowania powinien być zamierzony, a nie potencjalny (każdy hipotetycznie możliwy) kształt inwestycji;

- art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez błędne, sprzeczne z językowym brzmieniem przepisu wywiedzenie, że:

• do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii, decydujących o wpływie na środowisko należy liczba anten oraz występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji, podczas gdy z językowego brzmienia przepisu wprost wynika irrelewantność tych okoliczności dla oceny przedsięwzięcia,

• organ, przy ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko, powinien wziąć pod uwagę, czy moc planowanych anten nie kumuluje się z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne np. z linią wysokiego napięcia, podczas gdy odnośny przepis nie stanowi podstawy do tego typu działań,

• błędne założenie, że badaniu podlegają maksymalne pochylenia anten, podczas gdy takie w praktyce korzystania z anten stacji bazowej nie są wykorzystywane, zaś inwestycja powinna dotyczyć wyłącznie konkretnych, planowanych przez inwestora ustawień i mocy anten;

- art. 124 ust. 2 p.o.ś. w związku z brzmieniem tego przepisu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) i nieprawidłowe przyjęcie, że jako miejsca dostępne dla ludności należy przyjmować nie tylko istniejącą, ale też potencjalną zabudowę, co jest sprzeczne z wolą ustawodawcy i brzmieniem wskazanego wyżej przepisu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego stwierdzenia, że organ nieprawidłowo uzasadnił decyzję w zakresie:

• zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności poprzez rzekomy brak analizy miejscowego planu pod kątem parametrów inwestycji takich jak mocy anten, tiltów, ilości anten etc.,

• ewentualnej możliwości kumulacji mocy anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne,

• podzielenia ocen dotyczących inwestycji wskazanych w kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora, w sytuacji gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i w sposób wyczerpujący i właściwy uzasadnił swoją decyzję, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego stwierdzenia, że:

• materiał dowodowy w zakresie, w jakim odnosi się do maksymalnych możliwych odchyleń anten nie został oceniony przez organ wszechstronnie i prawidłowo, podczas gdy organ zgodnie z przepisami dokonał oceny "zamierzenia budowlanego" w kształcie i konfiguracjach wskazanych przez inwestora, a nie zaś specyfikacji producenta anten co do skrajnych i maksymalnych ich konfiguracji,

• organ dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zaniechując badania, czy możliwe jest zdalne sterowanie antenami i związaną z tym możliwością zmiany kierunku wiązki podczas, gdy organ miał świadomość, że pochylenie anten immanentnie wchodzi w zakres specyfikacji przedsięwzięcia i nie podlega późniejszym zmianom, a na dodatek okoliczność ta nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania, ponieważ jego przedmiotem powinno pozostawać zamierzenie budowlane w planowanym przez inwestora kształcie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

• wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie orzeczenia w zakresie przyczyn rzekomej konieczności przyjęcia maksymalnych konfiguracji anten do badania, co uniemożliwia poznanie przyczyn rozstrzygnięcia i merytoryczne odniesienie się do nich,

• brak wskazania przepisów prawa sankcjonujących możliwość przyjmowania maksymalnych wskazywanych przez producenta pochyleń anten oraz sumowania mocy anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Spółka ją wnosząca w sposób nieuprawniony stoi na stanowisko, że to inwestor określa maksymalne parametry urządzeń tak aby planowane przedsięwzięcie nie oddziaływało znacząco na środowisko. Takie stanowisko Spółki (inwestora) nie ma oparcia w prawie i w zasadzie stanowi próbę podważenia w ogólności zasadności przeprowadzania, a nawet obowiązywania procedury środowiskowej, której celem jest przecież ustalenie w sposób prawny wymagań dla danego przedsięwzięcia w taki sposób, który będzie minimalizował skutki możliwego negatywnego oddziaływania na środowisko. Aktualnie, to zadanie zgodnie z prawem należy do organów administracyjnych, a nie inwestora. Nie są to bowiem kwestie, które są pozostawione dowolności działań (wskazań) inwestora, choć oczywiście w wymiarze faktycznym nie można wykluczyć, że wolą inwestora będzie użytkowanie urządzeń w sposób, który nie będzie powodował przekroczenia norm wpływających na ocenę z punktu widzenia znaczącego oddziaływania na środowisko. Zasadniczo uzasadnienie zaskarżonego wyroku w całości poświęcone jest ww. problematyce i skonstruowane jest w sposób, który spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera konieczne elementy, takie jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich względów skarga skarżącej jest zasadna. Między innymi Sąd I instancji stwierdził, że organ zobowiązany jest uwzględnić maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz odnieść się do podnoszone kwestii kumulowania promieniowania. Ponieważ inwestor przedstawił analizę kwalifikacji z pominięciem danych związanych z maksymalnym tiltem wiązki promieniowania oraz nie wyjaśnił kwestii kumulowania się promieniowania (np. z sąsiednią napowietrzną linią energetyczną), niewykonalnym było rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji powyższego, wobec nieprzedstawienia przez inwestora stosownych dowodów Sąd I instancji w sposób uprawniony wskazał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne naruszyło przepisy postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie aby Sąd I instancji wadliwie uchylił zaskarżoną decyzję. A zatem jest to kluczowa ocena, która w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro osią problemu prawnego, wywołanego nieuprawnionym stanowiskiem inwestora, było to, czy istnieje potrzeba uwzględnienia wszystkich potrzebnych informacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia – uprawnione jest twierdzenie przez Sąd I instancji co do konieczności dokonania oceny takich informacji przez organ administracyjny; zaś braki w tym zakresie musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nie wystarczy, jak argumentuje się w skardze kasacyjnej, wskazanie przez inwestora danych promieniowania, które niejako sam inwestor przyjął niezależnie od tego jakie maksymalne parametry może osiągnąć dane urządzenie będące przedmiotem postępowania. Bez znaczenia jest więc twierdzenie, że maksymalne pochylenia anten w praktyce nie są wykorzystywane. Należy w tym zakresie odróżnić aspekty prawne od tych faktycznych, co zdaje się inwestor nie rozróżniać na potrzeby swoich partykularnych (prywatnych) interesów. Na akceptację zasługuje argumentacja Sądu I instancji, który zauważył, że priorytetową kwestią jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Znajduje bowiem potwierdzenie w obowiązującym prawie twierdzenie, że konieczne jest całkowite wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Dlatego należy zgodzić się z oceną Sądu, że organ, wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej, musi mieć pewność, iż emitowane promieniowanie nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto zasadniczo inwestor nie ma racji w sprawie, że nie ma znaczenia liczba anten, czy też kumulacja promieniowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany i akceptowany jest pogląd oparty na wykładni systemowej § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Prowadzi ona do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). A zatem ma znaczenie ilość anten, także w kontekście kumulacji promieniowania. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet więcej anten (tak jak w tej sprawie, w której przewidziano do zawieszenia na maszcie łącznie 21 urządzeń), których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15). W tej zaś sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, takiej oceny organy nie dokonały. Istniały tym samym usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy w zakresie, w jakim odnosi się do maksymalnych możliwych odchyleń anten nie został oceniony przez organ wszechstronnie i prawidłowo, w tym przez zaniechanie badania, czy możliwe jest zdalne sterowanie antenami i związaną z tym możliwością zmiany kierunku wiązki. Nie można zatem doszukać się aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wewnętrznie sprzeczne oraz nie wskazywało przepisów prawa sankcjonujących możliwość przyjmowania maksymalnych wskazywanych przez producenta pochyleń anten oraz sumowania mocy anten z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej; art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także w odniesieniu do omawianych powyżej zagadnień również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Co też symptomatyczne w kontekście stanowiska, które stara się przeforsować inwestor, skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia art. 124 ust. 2 p.o.ś. w brzmieniu, które nie obowiązywało jeszcze w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ wskazywana zmiana ustawy – Prawa ochrony środowiska (dot. definicji miejsc dostępnych dla ludzi) weszła w życie w dniu 25 października 2019 r. (z uwagi na brak w tym zakresie przepisów intertemporalnych), a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, która zapadła 16 października 2019 r. W tym zakresie skarga kasacyjna pomija datę obowiązywania nowych przepisów, co czyni zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 p.o.ś. w związku z brzmieniem tego przepisu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) nietrafnym. A zatem istnieją usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy – w okolicznościach niniejszej sprawy – interpretować treść art. 124 ust. 2 p.o.ś., który zawiera legalną definicję "miejsc dostępnych dla ludzi". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny za miejsca dostępne dla ludzi uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2909/15). Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza zaś aby za takie miejsce nie mógł być uznana przyszła możliwa zabudowa. To zaś jedynie potwierdza ocenę Sądu I instancji, że w sprawie wymagane jest dokonanie stosownej analizy parametrów inwestycji w odniesieniu od postanowień planu miejscowego.

W konsekwencji powyższego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi na skutek błędnego stwierdzenia, że organ nieprawidłowo uzasadnił decyzję w zakresie zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności poprzez rzekomy brak analizy miejscowego planu pod kątem parametrów inwestycji takich jak mocy anten, tiltów, ilości anten etc. W tym zakresie Sąd trafnie wskazał, że, co prawda, organ stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie wyjaśnił dlaczego. Zaniechał też dokonania analizy postanowień planu z treścią projektu budowlanego, w zakresie niezbędnych parametrów inwestycji, tj. w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy, ilości, tiltów. Kwestionując tę ocenę w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych konkretów, bazując jedynie na gołosłownym twierdzeniu inwestora, że żaden z zapisów planu miejscowego nie stanowi przeszkody dla inwestycji, stąd trudno – zdaniem inwestora – aby organ szczególnie skrupulatnie uzasadniał decyzję w zakresie okoliczności, która pozostaje jasna. Tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej nie mogła zatem stanowić skutecznej podstawy do podważenia legalności zaskarżonego wyroku, ponieważ niezależnie od kwestii merytorycznych dotyczących oceny projektu budowlanego z planem miejscowym, to organ administracyjnym w związku z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej, powinien wyjaśnić z jakich względów z uwagi na parametry inwestycji jest ona zgodna z planem miejscowym, na co trafnie wskazał Sąd I instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.