Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 685/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 art. 66 ust. 2 pkt 1art. 61 ust. 8art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 art. 37 ust. 1 i 2, art. 44, art. 45, art. 55, art. 56 ust. 2 i art. 57art. 61 ust. 8 pkt 2, ART. 46 ust. 3,
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: ART. 3 PAR. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi C. S. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r.: - nr [...]w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

1.1 Zarząd Województwa Ś. (dalej: zarząd, instytucja zarządzająca) skierował do C.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą W.-G. Zakład Robót Inżynieryjno-Transporotowych w S.-Z., pismo nr EFRR-III.432.07.02.078.0022.2.2017 z 25 października

2017 r. zawierające informację, że projekt pn.: "rozwój turystyki poprzez budowę obiektu uzdrowiskowo-sanatoryjnego M.Z. wraz z infrastrukturą turystyczną oraz elementami zagospodarowania terenu", złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 – 2020, Działanie 7.2. rozwój potencjału endogenicznego jako element strategii terytorialnej lub określonych obszarów, spełnił kryteria dopuszczające (ogólne i sektorowe) i otrzymał 51 punktów. Oznacza to, że uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej możliwej liczby punktów. W wyniku przeprowadzonej oceny oraz braku dostatecznej ilości środków finansowych dostępnych w ramach konkursu, projekt został uchwałą Zarządu Województwa Ś. nr 3120/17 z 20 października 2017 r. umieszczony na liście rezerwowej i jak podał organ, na chwilę obecną nie jest możliwe zakwalifikowanie go do dofinansowania. Wynik oceny merytorycznej projektu wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej będącej załącznikiem do pisma.

1.2 W kryterium nr 2 pn. wpływ na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem wskazano, że podany przez wnioskodawcę wzrost liczby odwiedzin o 30.000 osób dotyczy całkowitego wzrostu zainteresowania miejscowością S.Z.. Liczba 69.603 turystów jako podana w osobodniach jest bezużyteczna z punktu widzenia oceny projektu. W ocenie wyliczono 2.400 turystów rocznie, za co przyznano 1 punkt.

W kryterium nr 3 pn. wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy przyznano 3 punkty za powstanie i utrzymanie nowych miejsc pracy, natomiast nie przyznano dodatkowych punktów za powstawanie miejsc pracy na rynku lokalnym.

W kryterium nr 4 pn. wpływ na rozwój turystyki kulturowej przyznano 4 punkty za nowe produkty turystyczne i poprawę dostępu do zabytków i atrakcji turystycznych. Na podstawie projektu nie było natomiast możliwe stwierdzenie, że dojdzie do podjęcia działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu.

W kryterium nr 6 pn. podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt, wskazano, że inwestycja podniesie atrakcyjność turystyczną obszaru P., w tym uzdrowiska S.Z.. Przedsiębiorstwo jest ukierunkowane jednak przede wszystkim na rozwój przedsiębiorstwa wnioskodawcy, a na obszarze oddziaływania (B.-Z., S.Z.) istnieją hotele o podobnym standardzie świadczonych usług. Projekt uzyskał więc 2 punkty.

1.3 C.S. złożył protest do zarządu. W ramach kryterium nr 2 zarzucił, że projekt powinien otrzymać maksymalną ilość punktów. Beneficjent założył, że obiekt uzdrowiskowo-sanatoryjny będzie dysponował 250 miejscami noclegowymi. Przy założeniu, że nie będzie pełnego obłożenia obiektu hotelowego, oszacowano, że średnio w obiekcie będzie 150 osób dziennie x średnio 30 dni w miesiącu i x 12 miesięcy, co da w efekcie 54.000 osób rocznie. Założono również, że obiekt będzie dysponował salą konferencyjną, w której będą odbywały się konferencje comiesięczne w ilości 50 uczestników x 12 miesięcy, co da w efekcie 600 uczestników rocznie. W sumie obiekt rocznie odwiedzi 54.600 osób. Zapisy z Studium Wykonalności (dalej: studium) i w wyjaśnienia z 6 września 2017 r. jednoznacznie obrazują, że dzięki realizacji projektu nastąpi wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze Gminy S.Z..

W ramach kryterium nr 2 projekt powinien otrzymać dodatkowe 2 punkty za tworzenie nowych miejsc pracy w jego otoczeniu. Beneficjent zadeklarował powstanie bezpośrednio i utrzymanie w okresie trwałości 30 nowych miejsc pracy. W studium i wyjaśnieniach wskazano, że w wyniku realizacji projektu wzrośnie zainteresowanie na inne usługi/produkty oferowane na lokalnym rynku, a tym samym powstaną nowe miejsca pracy, w takich podmiotach gospodarczych jak: zakłady fryzjerskie, sklepy, lokale gastronomiczne, kawiarnie, restauracje, bary. Beneficjent wskazał w jakich podmiotach gospodarczych powstaną nowe/dodatkowe miejsca pracy na obszarze objętym projektem. Sam beneficjent założył docelowo zatrudnienie 70 osób do obsługi.

W kryterium nr 4 projekt powinien otrzymać maksymalną ilość punktów. Beneficjent stworzy zakładkę na stronie internetowej, która będzie promowała i informowała o turystyce kulturowej. Dzięki realizacji projektu dojdzie do podjęcia działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu.

Również w kryterium nr 6 projekt powinien otrzymać maksymalną ilość punktów, ponieważ jest skierowany dla osób z terenu całej Polski jak i z zagranicy. Ma więc zasięg co najmniej regionalny jak i krajowy.

1.4 Zarząd Województwa Ś. w rozstrzygnięciu z 1 grudnia 2017 r. nr DPR.III-433.2.5.179.2017 nie uwzględnił protestu i podtrzymał liczbę punktów, jaką projekt uzyskał w każdym z zakwestionowanych kryteriów.

W zakresie kryterium nr 2 organ wyjaśnił, że w studium wskazano, iż średnio miesięcznie w obiekcie będzie około 150 gości hotelowych i 50 uczestników konferencji. Opierając się na tych danych założono, że przewidywany przyrost ruchu turystycznego na obszarze objętym projektem wzrośnie o 2.400 osób rocznie, przeliczając 150 gości hotelowych + 50 uczestników konferencji x 12 miesięcy, co daje w efekcie 2.400 wszystkich osób odwiedzających obiekt rocznie. W związku z tym projekt otrzymał zasadnie 1 punkt w tym kryterium, po zważeniu 3 punkty.

Zdaniem organu, wnioskodawca nie dokonał pełniej analizy oddziaływania projektu na lokalny rynek pracy. Szczegółowo nie oszacował ile i w jakich podmiotach gospodarczych powstaną nowe miejsca pracy. Definicja kryterium nr 3 jasno wskazuje, że dodatkowo maksymalnie 2 punkty projekt otrzyma za wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu (weryfikacja nastąpi w oparciu o wyniki analizy ekonomicznej). W związku z powyższym projekt winien otrzymać po zważeniu 9 punktów na 15 możliwych do zdobycia.

W kryterium nr 4 wnioskodawca nie uzyskał dodatkowego jednego punktu za uwzględnienie działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu. Lakoniczny opis zamieszczony w studium informujący o planowanym utworzeniu strony internetowej: "Zostanie utworzona zakładka na stronie internetowej, która będzie promowała i informowała o turystyce kulturowej", nie jest wystarczający aby stwierdzić czy w ramach projektu zostaną faktycznie podjęte działania promocje i informacyjne w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu. W studium w pkt 11 Promocja projektu, uwzględniono jedynie obowiązkowe działania promocyjne projektu wynikające z rozporządzenia PE i Rady UE 1303/2013 oraz wytycznych MR i IZ w zakresie informacji i promocji. Rozpatrujący protest podtrzymali opinię, że wnioskodawca powinien winien otrzymać po zważeniu 8 punktów.

Zdaniem organu, inwestycja wpłynie na podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt jedynie na skalę ponadlokalną. Wyjaśnił, że zasięg terytorialny projektu na poziomie ponadlokalnym (więcej niż 5 gmin) nie oznacza, że wnioskodawca będzie działał wyłącznie na rynku ponadlokalnym, natomiast oznacza to, że inwestycje o takim samym profilu działalności funkcjonują na obszarze całego województwa i oferują usługi oraz standard zbliżony do wnioskowanej inwestycji. W studium w pkt 1.3 opis stanu projektowego wskazano, że głównym celem projektu jest poszerzenie działalności firmy oraz podniesienie jej konkurencyjności poprzez budowę obiektu sanatoryjno-uzdrowiskowego na gruncie stanowiącym własność C.S. o standardzie czterogwiazdkowym. Zdaniem organu, projekt jest ukierunkowany na podniesienie atrakcyjności i rozwój głównie przedsiębiorstwa wnioskodawcy, a nie podniesie atrakcyjności obszaru, na którym będzie realizowany projekt. Brak jest przesłanek kwalifikujących zasięg terytorialny projektu do poziomu regionalnego (obszar całego województwa).

2.1 Na powyższe rozstrzygnięcie C.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez zarząd. Zarzucił:

1. naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca

2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.), dalej ustawy wdrożeniowej, w powiązaniu z treścią art. 16 rozdziału VIII Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów (dalej: regulaminu pracy) i art. 2 ust. 15 rozdziału III Regulaminu dwuetapowego konkursu zamkniętego (dalej: regulaminu konkursu), a także art. 57 ustawy wdrożeniowej, polegające na:

- dokonaniu nieprzejrzystej i niewyczerpującej oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów oceny projektu przez instytucję zarządzającą, która to ocena została wnioskodawcy przedstawiona w sposób lakoniczny, szablonowy i w postaci nazbyt zgeneralizowanych tez składających się na całość uzasadnienia oceny i przyznania wartości punktowych w odniesieniu do spełnienia przez projekt poszczególnych kryteriów oceny - zarówno w ramach pierwotnej oceny projektu, jak i w ramach rozpoznania protestu;

- braku jakiegokolwiek uzasadnienia wyniku oceny punktowej zawartego w karcie oceny merytorycznej w postaci proponowanej kwoty dofinansowania - w zakresie przyczyn nieuwzględnienia kwoty w wysokości wnioskowanej przez wnioskodawcę, oraz przesłanek i metod obliczenia kwoty proponowanej przez instytucję zarządzającą;

3. naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy wdrożeniowej w zw. z rozdziałem VIII punkt 6,10,16 i 17 regulaminu pracy poprzez brak przejrzystej i rzetelnej oceny wniosku przez komisję oceny projektów polegający na niesporządzeniu wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia jak i nie wykazaniu przeprowadzenia badania wniosku niezależnie przez dwóch ekspertów;

4. naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie niewłaściwej, nierzetelnej i nieprzejrzystej weryfikacji wyników oceny projektu w zakresie kryteriów i podniesionych przez skarżącego zarzutów, co skutkuje nieprzyznaniem maksymalnej liczby punktów, względnie punktów dodatkowych, w zakresie kryteriów nr 2, 3, 4 i 6;

5. naruszenie art. 55 ustawy wdrożeniowej poprzez nie rozpoznanie protestu przez instytucję zarządzającą;

6. naruszenie art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zachowania rzetelności, przejrzystości i prawidłowości przy rozpoznaniu protestu przez instytucję rozpoznającą protest, polegający na powieleniu argumentów komisji oceny projektu i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku.

2.2 W uzasadnieniu skargi C.S. w odniesieniu do kryterium nr 2 zarzucił, że oceniający nie wyjaśnili, dlaczego określenie liczby turystów/kuracjuszy za pomocą osobodni jest bezużyteczne. Kryterium nie definiuje jednostek, w jakich wnioskodawca powinien określić przewidywany przyrost ruchu turystycznego na obszarze objętym projektem. Oceniający nie odnieśli się w żaden sposób do wskazanej przez wnioskodawcę wartości procentowej prognozowanego średniego wzrostu popytu na usługi/produkty proponowane przez obiekt uzdrowiskowo-sanatoryjny, a wskazanej przez wnioskodawcę jako około 5%. Dodatkowo oceniający przyjęli w sposób zupełnie dowolny własny sposób obliczenia miernika wzrostu liczby odwiedzających obszar realizacji projektu, który pozostaje w sprzeczności z danymi podanymi przez wnioskodawcę (który przewidywał 150 gości w hotelu dziennie oraz 50 uczestników konferencji miesięcznie). Ponadto w związku z nieprecyzyjnie sformułowaną definicją kryterium, która przewiduje, że jego miernikiem jest przewidywany (a więc nie definitywne dane) wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem, bez wskazania, czy ów wzrost musi być wynikiem tylko i wyłącznie poszczególnych planowanych działań wskazanych w projekcie (warunek konieczny), czy też wystarczy przyczynienie się tych działań do wzrostu ruchu turystycznego (zwiększenie atrakcyjności, ale nie jedyna przyczyna przyjazdu do miejscowości), nie można dokonywać tak definitywnych ocen, jak dokonane przez zespół oceniający.

Wbrew twierdzeniom oceniających, wnioskodawca w studium wskazał w sposób szczegółowy i bazując na danych statystycznych dane dotyczące pozytywnego wpływu projektu na wzrost zatrudnienia i przedsiębiorczość. W definicji kryterium nie został sformułowany wymóg podania konkretnych podmiotów gospodarczych - niezależnych od wnioskodawcy - w których utworzone zostaną miejsca pracy.

W uzasadnieniu kryterium nr 4 organ nie wskazał jakich uchybień dopuścił się wnioskodawca, tj. jakich informacji i na jakim poziomie szczegółowości zaniechał przedstawienia, aby możliwe było uznanie, że spełnia kryteria przyznania dodatkowego punktu za podjęcie działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu.

W kryterium nr 6 oceniający nie wskazali żadnych argumentów, które pozwoliłyby zanegować twierdzenie wnioskodawcy o ogólnokrajowym zasięgu oddziaływania projektu. Oceniający nie skonkretyzowali jaki jest zasięg lokalny oddziaływania projektu, ile gmin obejmuje, jakie to gminy i co przyjmują za oddziaływanie powodujące podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru.

Ponadto uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony oceniający wskazują, że wpłynie on na podniesienie atrakcyjności turystycznej całego obszaru P., z drugiej strony podają, że przedsięwzięcie ukierunkowane jest wyłącznie na rozwój przedsiębiorstwa wnioskodawcy, a obszar jego oddziaływania to wyłącznie S.Z. i B.-Z..

2.3 Skarżący zarzucił, że oceniający nie sporządzili kompleksowego uzasadnienia oceny punktowej według wzoru karty oceny merytorycznej. Brak jest też uzasadnienia sposobu wyliczenia ostatecznej proponowanej kwoty dofinansowania wskazanej na stronie 8 i 10 karty oraz w załączniku nr 2 do uchwały nr 3120/17 Zarządu Województwa Ś..

2.4 Zespół oceniający nie przedstawił poszczególnych ocen dokonanych przez członków komisji oceny projektów, przez co wnioskodawca nie jest w stanie sprawdzić, czy faktycznie oceny dokonało dwóch niezależnych ekspertów. Nie przesłano stronie również protokołów z przebiegu i wyników oceny merytorycznej.

2.5 Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na protest skarżący wskazał na diametralnie różny wynik turystów obliczony przez organ (2.400) od wskazywanego we wniosku (54.600). Jeśli oceniający uznali, że wnioskodawca przedstawił niepełną analizę ekonomiczną wpływu projektu na powstawanie miejsc pracy, winni wezwać stronę do uzupełnienia danych. Zdaniem skarżącego, sama deklaracja stworzenia zakładki na stronie internetowej, która będzie promowała i informowała o turystyce kulturowej, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania punktów.

Ze statystyk odwiedzających uzdrowisko S.Z. wynika, że zasięg projektu jest ogólnokrajowy (odwiedzający z całego kraju, jak i z zagranicy) i za taki zasięg powinien uzyskać maksymalną liczbę punktów w przedmiotowym kryterium.

W kryterium tym nie można uznać, że konsekwencje realizacji projektu dotyczyły tylko i wyłącznie zwiększeniu potencjału konkretnego obiektu.

2.6 Skarżący podniósł, że decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), a więc i zaskarżona decyzja, są decyzjami wydawanymi przez organ wykonawczy województwa jakim jest zarząd województwa. Skoro zaskarżoną decyzję (rozstrzygnięcie) miał wydać organ kolegialny, to decyzja winna być także podpisana przez wszystkie osoby biorące udział w jej wydaniu. Stosownie do treści art. 60 ustawy wdrożeniowej w rozpatrywaniu protestu nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę, dlatego dla wnioskodawcy istotna jest informacja dotycząca osób biorących udział w ocenie wniosku i rozpoznaniu protestu, czy nie podlegały one wyłączeniu z mocy ustawy.

3.1 W odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu protestu. Wyjaśniła, że wnioskodawca w sposób prawidłowy został poinformowany o wynikach przeprowadzonej oceny. Przesłana karta oceny stanowi podsumowanie wyników/średnią arytmetyczną dwóch niezależnych ocen. Dyrektorzy Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. byli prawomocnie umocowani do podpisywania protestu w imieniu Zarządu Województwa Ś..

Instytucja zarządzająca poinformowała dodatkowo, że Zarząd Województwa Ś. podejmując 1 grudnia 2017 r. uchwałę nr 3293/17, przeznaczył całą alokację (łącznie z rezerwą wykonania) przewidzianą na działanie 7.2 RPOWŚ 2014-2020 na wsparcie projektów, które zostały wybrane do dofinansowania w ramach konkursu nr RPSW.07.02-IZ.00-26-078/16. W związku z tym wyczerpane zostały środki przewidziane na wsparcie wnioskodawców w ramach przedmiotowego konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej: ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

4.2 Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. C.S. po otrzymaniu informacji o wyniku oceny merytorycznej (pismo z 25 października 2017 r.) wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony (pismo z 1 grudnia 2017 r.). W ustawowym terminie 14 dni złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Powyższe oznacza, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi.

4.3 Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, bezzasadne są zarzuty formalne - odnoszące się do niewłaściwej formy odpowiedzi na protest i braku właściwych podpisów pod tym pismem, jak też co do nie przesłania skarżącemu wyników ocen dokonywanych przez poszczególnych członków Komisji Oceny Projektów (KOP). Sąd nie podzielił też zarzutów merytorycznych kwestionujących ocenę dokonaną w zakresie kryterium nr 2, 3, 4 i 6 jak i dotyczących braku dostatecznego uzasadnienia podejmowanych przez organ rozstrzygnięć.

4.4 W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu braku właściwych podpisów pod pismem z 1 grudnia 2017 r. stanowiącym rozstrzygnięcie protestu. Należy wyjaśnić, że pismo to podpisał Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Z.K.. Jak wynika z § 2 ust. 1 regulaminu nr RPSW.07.02.00-IZ.00-26-078/16 Zarząd Województwa Ś. pełni funkcję Instytucji Zarządzającej dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 i jest jednocześnie Instytucją Organizującą Konkurs (IOK). Mocą uchwały nr 2478/17 Zarządu Województwa Ś. z 5 kwietnia 2017 r., Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w Kielcach Z.K. został upoważniony do podejmowania rozstrzygnięć w rozpatrywanych przez Instytucję Zarządzającą protestach, będących w zakresie obowiązków Departamentu Polityki Regionalnej (§ 1 ust. 2 pkt 5 uchwały).

Należy więc wskazać, że protest rozpoznała Instytucja Zarządzająca, w imieniu której działał upoważniony przez tę instytucję Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w K.. Tym samym, uwzględniając powyższe ramy prawne - tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej), Sąd nie dopatrzył się naruszeń formalnych wskazanych w skardze. Informacja o rozpatrzeniu protestu została wydana w pełnej zgodzie z wymogami art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Brak jest podstaw prawnych do stawiania wymogu, by protest był rozpoznawany kolegialnie i przez wszystkim członków kolegium podpisany. Ze względu natomiast na obawy skarżącego, że ocena wniosku jak i rozstrzygniecie protestu dokonane zostało przez te same osoby należy dodać, że ocena projektu została podpisana przez I. S. pełniącą obowiązki Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Rozpoznanie protestu nastąpiło zatem w ramach innego departamentu, co jest zresztą zgodne z §1213 ust. 14 ww. regulaminu.

4.5 Kolejny zarzut formalny skarżący opiera na braku przesłania mu ocen dokonywanych przez poszczególnych członków komisji, przez co nie są mu znane poszczególne stanowiska. Jak wynika z postanowień § 1112 działu III 1. 2. regulaminu konkursu, ocena merytoryczna jest dwuetapowa i dokonywana przez "Komisję Oceny Projektów – Ocena Merytoryczna" (dalej: KOP-OM) według wzoru Kart oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach RPOWŚ 2014-2020 stanowiącego załącznik nr 9 do regulaminu (ust.1). Ocena spełniania każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP-OM Prowadzenie oceny spełniania kryteriów może w szczególności przyjąć formę przeprowadzenia niezależnej oceny danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP-OM, wspólnej oceny danego projektu, podczas której projekt może być porównywany z innymi projektami w ramach danego konkursu (ust.4). Ocena punktowa projektu jest średnią arytmetyczną dokonanych ocen (ust. 8). Po zakończonej ocenie merytorycznej Sekretarz KOP-OM sporządza protokół zawierający informacje o przebiegu i wynikach oceny merytorycznej projektów wraz z listą ocenionych projektów zawierającą w odniesieniu do każdego projektu, co najmniej tytuł projektu, nazwę Wnioskodawcy, kwotę wnioskowanego dofinansowania, koszt całkowity projektu oraz wynik oceny (ust. 16). Dalej w ust. 19 regulamin konkursu stanowi, że po rozstrzygnięciu konkursu projekty wybrane do dofinansowania przekazywane są protokolarnie wraz z wynikiem i uzasadnieniem oceny merytorycznej do Oddziału Wdrażania Projektów II, który niezwłocznie kieruje do wnioskodawców pisemną informację o zakończeniu oceny (wraz z jej wynikiem i uzasadnieniem przekazanym od KOP-OM).

Powyższe zapisy powtórzone i uszczegółowione zostały w Regulaminie Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty konkursowe współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, stanowiącego załącznik nr 17 regulaminu konkursu.

Z powyższych zapisów obu regulaminów nie wynika obowiązek doręczania przez organ ocen dokonywanych przez poszczególnych członków KOP. Z treści zapisów regulaminów wyłania się wniosek, że dokumenty te mają charakter przygotowawczy, bo to na ich podstawie sporządzony zostaje końcowy wynik pracy KOP, czyli oceny merytoryczna. To jej tylko dotyczy obowiązek doręczenia wnioskodawcy, na co wprost wskazuje przytoczona wyżej treść zapisu ust. 19 regulaminu. Zapis ten w pełni koreluje z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.

W związku z powyższym nie można zgodzić się ze skarżącym, że brak doręczenia mu ocen czynionych przez poszczególnych członków KOP stanowi o naruszeniu zasady przejrzystości. Obowiązkiem organu było doręczenie jedynie finalnego efektu pracy KOP, czyli oceny merytorycznej, co zostało uczynione.

4.6 Przechodząc do zarzutów merytorycznych należy wyjaśnić, że stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Powyższe zasady dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, program LEX).

4.7 Odnosząc się do oceny punktowej przyznanej w kryterium nr 2 pn. wpływ na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem, w opisie znaczenia kryterium wskazano, że ocenie projektu podlegać będzie analiza popytu na usługi usługi/produkty oferowane przez podmioty publiczne i gospodarcze funkcjonujące na obszarze objętym projektem. Punktacja zależy od przewidywanego przyrostu ruchu turystycznego na obszarze objętym projektem, zaś miernikiem jest przewidywany wzrost liczby odwiedzających ten obszar. Liczba punktów zależy od osiągnięć wszystkich projektów przekazanych do oceny merytorycznej w danym konkursie.

Skarżący zakwestionował przyznanie mu 1 punktu zarzucając, że oceniający nie uzasadnili odrzucenia przyjętego we wniosku sposobu liczenia turystów/kuracjuszy za pomocą osobo/dni oraz w sposób dowolny przyjęli wzrost liczby odwiedzających obszar realizacji obiektu o 2.400 osób rocznie. W ocenie Sądu, zarzuty te są bezpodstawne. Oceniający wyliczyli przyrost ruchu turystycznego na podstawie danych podanych w studium, gdzie na stronie 43 podano

"przy obłożeniu 60%, 150 osób miesięcznie x 350,00 (średnia cena za dobę) x 30 dni = 1.575.000,00 zł". Wnioskodawca wprost więc podał liczbę 150 turystów miesięcznie, do której oceniający dołożyli 50 osób miesięcznie – miesięczna liczbę uczestników konferencji. Wyliczenie na tej podstawie 2.400 osób rocznie jest w pełni racjonalne i znajduje oparcie w danych podanych we wniosku. Natomiast przyjęcie sposobu liczenia dokonanego przez wnioskodawcę w osobo/dniach prowadzi do nieuzasadnionego zawyżenia prognozowanej liczby turystów. Należy podkreślić, że kryteria nie przewidują przyjęcia takiego miernika. Co więcej, kryteria wyraźnie mówią o wzroście liczby odwiedzających obszar objęty projektem. Obszar objęty projektem to obiekt uzdrowiskowo-sanatoryjny "M.Z.", a nie cała gmina S.Z., w której się znajduje. Dlatego tak jak słusznie wskazano w karcie oceny, nie można przyjąć prognozowanego wzrostu liczby odwiedzających miejscowość uzdrowiskową, czyli 30.000 osób.

Zdaniem Sądu, prawidłowa jest więc ocena, w której przyznano 1 punkt, a zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za bezzasadne.

4.8 W zakresie kryterium nr 3 pn. wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy, promowane będą projekty generujące nowe, stałe miejsca pracy powstałe bezpośrednio w wyniku ich realizacji (mierzone wzrostem zatrudnienia we wspieranych podmiotach (EPC). Dodatkowo maksymalnie dwa punkty, projekt otrzyma za wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu (weryfikacja nastąpi w oparciu o wyniki analizy ekonomicznej).

Projekt nie otrzymał dodatkowych punktów, bowiem zdaniem oceniających, wnioskodawca nie dokonał szerszej analizy oddziaływania projektu na lokalny rynek (nie oszacowano ile miejsc pracy powstanie, w jakich podmiotach gospodarczych itd.). Sąd podziela to ustalenie organu, ponieważ wniosek nie zawiera wymaganej w tym zakresie analizy ekonomicznej. Należy zgodzić się przy tym ze skarżącym, że w kryterium instrukcji nie został przewidziany wymóg podawania konkretnych podmiotów gospodarczych, w których utworzone zostaną miejsca pracy. Z karty oceny nie wynika jednak, by to stanowiło o braku przyznaniu punktów. Oceniający wprost wskazali, że nie oszacowano ile miejsc pracy powstanie. Nie czynili zarzutu, że wnioskodawca nie wskazał podmiotów gospodarczych, w których powstaną miejsca pracy.

W związku z powyższym prawidłowo, zdaniem Sądu, nie przyznano w tym zakresie dodatkowych punktów.

4.9 W zakresie kryterium nr 4 pn. rozwój turystyki, w opisie znaczenia kryterium wskazano, że punkty przyznawane są za nowe produkty turystyczne, rozwój turystyki kulturowej, poprawę dostępu do zabytków, obiektów i atrakcji turystycznych oraz inne poszerzenie oferty dostępnej na danym obszarze (projekt uzyska 1 punkt za każdy nowy produkt). Suma punktów za nowe produkty nie może przekroczyć 3 (trzech), ale jeśli w grę wchodzi poprawa dostępu do zabytków, obiektów i atrakcji turystycznych projektowi przysługuje dodatkowy punkt. Ponadto za uwzględnienie działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu przysługuje kolejny dodatkowy 1 punkt.

Skarżącemu przyznano łącznie 4 punkty przed zważeniem za nowe produkty turystyczne i poprawę dostępu do zabytków i atrakcji turystycznych, natomiast nie przyznano punktów za uwzględnienie działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu. W skardze zarzucono, że organ nie wskazał, jakich informacji i na jakim poziomie szczegółowości wnioskodawca zaniechał.

Wobec powyższego należy przypomnieć, że to wnioskodawca jest zobowiązany uzasadnić sposób spełnienia danego kryterium. Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych wywodzi.

Oznacza powyższe, że obowiązkiem wnioskodawcy, jeśli dążył do uzyskania dodatkowego punktu w tym zakresie, było stworzenia opisu planowanych działań w taki sposób, aby organ mógł dokonać oceny, czy działanie to przyczyni się do promocji regionu i szerzenia informacji na jego temat. Informacja o planowanym utworzeniu zakładki na stronie internetowej jest zbyt lakoniczna by organ mógł zweryfikować, czy działanie takie odniesie cele opisane w kryterium. Ocena organu jest zatem i w tym zakresie prawidłowo sporządzona.

4.10 Analiza dokumentacji aplikacyjnej odnośnie kryterium 6 – podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru na którym realizowany jest projekt potwierdza zasadność stanowiska organu. Z instrukcji oceny wynika, że kryterium oceniane będzie na podstawie zasięgu terytorialnego projektu. Służy ono promowaniu projektów o jak najszerszym zasięgu terytorialnym. Projekty o zasięgu lokalnym (1- 5 gmin) otrzymują 1 punkt, o zasięgu ponadlokalnym (więcej niż 5 gmin) – 2 punkty, a zasięgu co najmniej regionalnym (obszar całego województwa) otrzymują 3 punkty.

Organ uznał, że realizacja projektu wpłynie na podniesienie atrakcyjności turystycznej na skale ponadlokalną – ponad 5 gmin i przyznał 2 punkty. Zdaniem skarżącego, zasięg projektu jest ogólnokrajowy. Zarzucił przy tym brak wnikliwego uzasadnienia podjętego przez organ stanowiska w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, ocena kryterium dokonana została w sposób prawidłowy, nie naruszający zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Kluczem do akceptacji stanowiska organu jest prawidłowe odczytanie i zrozumienie jakim walorom projektu przyznawane są punkty w skali od jeden do trzech. Otóż chodzi tu odpowiedź na pytanie, czy projekt podniesie atrakcyjność terenu: o zasięgu do pięciu gmin, o zasięgu powyżej pięciu gmin, czy o zasięgu całego województwa. Jeśli powszechnie wiadomym jest, że na terenie Województwa Ś. funkcjonują już obiekty o podobnym standardzie świadczonych usług, to nie można przez to twierdzić, że budowa obiektu uzdrowiskowo-sanatoryjnego M.Z. wpłynie w jakiś szczególny sposób na atrakcyjność tego województwa. Innymi słowy, obiekt ten sam w sobie nie podniesie atrakcyjności województwa. Z pewnością wpłynie natomiast na atrakcyjność obszaru o zasięgu ponadlokalnym, ponieważ będzie hotelem czterogwiazdkowym usytuowanym w miejscowości uzdrowiskowej. Wbrew zarzutowi skargi, w rozumowaniu organu nie ma sprzeczności. Organ nie stwierdził, że przedsięwzięcie ukierunkowane jest wyłącznie na rozwój przedsiębiorstwa, lecz wskazał, że jest ukierunkowane przede wszystkim na rozwój przedsiębiorstwa. Taki wniosek organu w istocie wynika z analizy wniosku i studium wykonalności, niemniej pozwoliło to na przyznanie w kryterium korzystnej dla wnioskodawcy liczby punktów. Z podanych wyżej powodów, wniosek w tym zakresie nie zasługiwał na przyznanie trzech punktów.

Podsumowując, skala oddziaływania będzie miała ograniczony zasięg ponadlokalny, podniesie atrakcyjność turystyczną obszaru P., w tym przede wszystkim uzdrowiska S.Z.. Zaś na uznanie, że projekt nie ma zasięgu co najmniej regionalnego, niewątpliwie wpływa usytuowanie na terenie województwa hoteli o podobnym standardzie.

4.11 W świetle przeprowadzonych rozważań Sąd podziela ocenę punktową poczynioną przez organ w każdym z kryteriów. Nie są zasadne zarzuty skargi odnoszące się do braku dostatecznego uzasadnienia poszczególnych kwestii, zarówno w ocenie kryteriów jak i przy rozstrzyganiu protestu. Zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Oznacza to, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu nie musi spełniać wymogów uzasadnienia, szczegółowo określonych art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że ocena projektu musi być uzasadniona w sposób pozwalający na zapoznanie się z motywami jakimi kierował się organ dokonujący oceny, umożliwiający wdanie się w spór oraz przeprowadzenie kontroli oceny. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zawarte w karcie oceny odnośnie zakwestionowanych kryteriów jakkolwiek lakoniczne, oddaje istotę oceny, wskazuje na te elementy rozpoznawanego kryterium, które miały decydujący wpływ na wynik i wyjaśnia w sposób dostateczny czym się kierował organ przyznając wskazaną ilość punktów. Podkreślić należy, że uzasadnienie oceny jak zarzutów protestu w istocie spełniło swoje zadanie i pozwoliło na sformułowanie zarzutów do oceny zarówno w formie protestu jak i skargi do sądu. Ustawa wdrożeniowa, ww. regulaminy czy też wzór karty oceny merytorycznej nie stanowią o wymogu sporządzenia kompleksowego uzasadnienia oceny punktowej, dlatego jego brak nie stanowi naruszenia żadnego przepisu (choć w istocie – w karcie oceny zawarto takie niewypełnione pole). Wyliczenie kwoty dofinansowania stanowi przełożenie nieskomplikowanych przepisów regulaminu (§ 5 ust. 2, ust. 4 i ust. 5), i choć organ nie wskazał sposobu dokonywania tych obliczeń, to nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

4.12 Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia zarzucanych w skardze art. 37 ust. 1 i 2, art. 44, art. 45, art. 55, art. 56 ust. 2 i art. 57 ustawy wdrożeniowej jak i zapisów ww. regulaminów, w związku z czym skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.