Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3298/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 176 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 174
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 27/19 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 maja 2019 r. II SA/Gl 27/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy N. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji odmawiającej uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina N. zaskarżając go w całości. W trybie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., wydanemu wyrokowi strona zarzuciła:

1) bezpodstawne pozbawienie Gminy N. przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce nr [...] w miejscowości Ł..

2) pominięcie postanowień uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia 05.12.2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla obszaru obejmującego sołectwo Ł. (Dz. U. Woj. Śl. z dnia 20.01.2006r., nr 5, poz. 229); pominięcie przepisów §16, §34 i §35.

3) niezgodną z prawem ocenę uprawnień Gminy w zakresie władztwa planistycznego

4) bezpodstawne pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach roli Wójta Gminy N. przewidzianej w art. 26 i art. 30 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506, t.j.), jako organu wykonawczego gminy.

5) całkowite pominięcie przez organ I instancji szerokiego orzecznictwa Naczelnych Sądów Administracyjnych w zakresie władztwa planistycznego przysługującego Gminie.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; 2) uznanie, że Gminie N. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zagrody o powierzchni 916 m2 wraz z infrastrukturą techniczną - budowa budynku gospodarczego na działce nr 18 w miejscowości Ł.; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania B. C. i P. C., wnosząc o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nieuprawiony do takiego działania z uwagi na to, że Gmina N. nie jest stroną w toczącym się postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu, zarządzeniem z 27 czerwca 2022 r. przewodnicząca wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy (pismo z [...] maja 2022 r.), zaś pozostali uczestnicy postępowania nie potwierdzili w wyznaczonym terminie, że posiadają warunki techniczne umożliwiające przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Mając na względzie brzmienie powołanych powyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty kasacyjne uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej powinno zostać poprzedzone wyjaśnieniem, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z odwołania Gminy N. od decyzji Starosty R. z [...] kwietnia 2018 r., którą Starosta R., na podstawie art. 145 i 151 §1 k.p.a., po wznowieniu postępowania administracyjnego, odmówił Nadleśnictwu R. R. uchylenia decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., zatwierdzającej projekt i udzielającej B. C. oraz P. C. pozwolenia na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną - budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Ł., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego Wojewoda uzasadnił nieposiadaniem przez Gminę N. statusu strony postępowania administracyjnego, a zaskarżony wyrokiem Sąd I instancji ocenę tę zaaprobował stwierdzając, że nie można przyjąć, że interes prawny Gminy wynika z uprawnień władczych organów gminy w odniesieniu do jej terytorium. WSA w Gliwicach wyjaśnił, że władztwo planistyczne nie daje Gminie legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej terytorium. Sąd I instancji wskazał, że czym innym jest też wykonywanie działalności uchwałodawczej, prowadzącej do stanowienia prawa miejscowego, a czym innym występowanie w obrocie prawnym jako strona, osoba prawna (art. 28 ust. 2 p.b., art. 28 k.p.a.). Fakt wykonywania kompetencji prawodawczych nie może oznaczać automatycznego przyznania Gminie uprawnień do uczestnictwa w każdym, dowolnym postępowaniu odnoszącym się do jej terytorium. Jednocześnie Sąd stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że nieruchomości skarżącej Gminy nie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Gmina nie podała też żadnych konkretnych przejawów oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości, które – w sąsiedztwie inwestycji – nie mają przeznaczenia budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że polemika skarżącej kasacyjnie Gminy N. z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji w złożonej skardze kasacyjnej wyrażona została w niewłaściwej formie prawnej. Na gruncie tej sprawy przypomnienia w pierwszym rzędzie wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, którego skuteczność wiąże się z właściwym wskazaniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., należy zaś rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie z powodu ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Zarzuty stawiane Sądowi I instancji powinny ściśle korespondować z rodzajem problemu prawnego, jaki zaistniał w danej sprawie. Wyrażać się to powinno w pierwszym rzędzie w poprawnym określeniu uchybionych przepisów, a w dalszej kolejności w przedstawieniu argumentacji prawnej potwierdzającej wskazaną wadliwość wyroku. Nie jest zatem możliwe podjęcie skutecznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji przy braku prawidłowego odniesienia się w podstawie skargi kasacyjnej do przepisów, które z tego powodu błędnie zinterpretował lub zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zgodnie z uchwałą NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, jeśli wnoszący skargę kasacyjną nie określi poprawnie, jakie przepisy, jego zdaniem, naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Powyższe uwagi są konieczne w związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty kasacyjne nie zostały dostatecznie skonkretyzowane w sposób wymagany ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) i jako takie nie poddają się ocenie kasacyjnej. Nie sposób bowiem odnieść się do stawianych Sądowi I instancji zarzutów: 1) bezpodstawnego pozbawienia Gminy N. przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce nr [...] w miejscowości Ł.; 2) niezgodnej z prawem oceny uprawnień Gminy w zakresie władztwa planistycznego oraz 3) całkowitego pominięcia przez organ I instancji orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie władztwa planistycznego przysługującego Gminie, skoro nie łączą się one ze wskazaniem sądowi kasacyjnemu normatywnego wzorca kontroli.

Zarzucane w podstawach kasacyjnych pominięcie przez Sąd § 16, § 34 i § 35 uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla obszaru obejmującego sołectwo Ł. (Dz. U. Woj. Śl. z dnia 20.01.2006r., nr 5, poz. 229) nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej , gdyż wskazana przez stronę skarżącą podstawa skargi kasacyjnej nie odnosi się bezpośrednio do przedmiotu kontroli Sądu I instancji. Zauważyć trzeba, że przedmiotem regulacji zawartych w ww. przepisach uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ustalenia dotyczące przeznaczenia oraz warunków zabudowy określonych terenów (tereny R/Z od numeru 01 do 04 – §16) oraz strefy ochronnej krajobrazu "K" (§ 34-35), zaś kwestia interesu prawnego skarżącej Gminy w postępowaniu odwoławczym analizowana była przez Sąd I instancji przez pryzmat art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 28 k.p.a. i opierała się na niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej ustaleniu, że skarżąca Gmina nie posiada nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, w którym wydanego decyzję od której Gmina bezskutecznie wniosła odwołanie. Brak podstaw kasacyjnych prowadzających do skutecznego obalenia powyższego stanowiska Sądu I instancji zarzuty pominięcia przepisów § 16, § 34 i § 35 ww. uchwały czyni nieskutecznymi.

Nieskuteczny okazał się także zarzut "bezpodstawnego pominięcia roli Wójta Gminy N. przewidzianej w art. 26 i art. 30 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym", gdyż powyższa podstawa skargi kasacyjnej również nie odnosi się do przedmiotu kontroli Sądu I instancji. Powołane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o samorządzie gminnym, określające status wójta jako organu wykonawczego gminy, a także jego kompetencje, nie stanowią bowiem właściwego wzorca normatywnego kontroli w zakresie posiadania przez skarżącą Gminę statusu strony postępowania odwoławczego. Skoro wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji dokonanej przez WSA w Gliwicach w żaden sposób nie wiązał się z zastosowaniem art. 26 i art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, a także nie ma podstaw by przyjąć, że z ich zastosowaniem w tej sprawie powinien się był wiązać, to zarzuty naruszenia tychże przepisów podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie dawały.

Mając powyższe na uwadze, wobec całkowicie wadliwego sformułowania podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.