Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1266/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 1,2,3,4,6,8,11
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.
journal: M.P. 1969 nr 11 poz 98 par. 14
law: Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego M. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2017 roku Nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. R., od decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego PL-[...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...]Dzielnicy [...], utrzymał w/w decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Skarżący M. R. na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] wydanej w dniu [...] września 1977r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U.1956.19.97 ze zm.), poprzez wszczęcie postępowania w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów w braku podstaw ku temu, co doprowadziło do sprzecznego z prawem zaklasyfikowania działki ewidencyjnej nr [...], jako użytku leśnego oznaczonego symbolem "LsVI". W uzasadnieniu swojego żądania wnioskodawca podniósł, że w świetle powołanego przepisu brak było podstaw do objęcia ww działki czynnościami klasyfikacyjnymi, ponieważ w dniu wydania decyzji nie była ona gruntem leśnym. W dniu [...]listopada 1974 r. działka została bowiem objęta decyzją o lokalizacji inwestycji pn. "budowa przewodów przesyłowych Wodociągu Północnego" wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. W jego ocenie wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o art. 30 ww. ustawy o planowaniu przestrzennym zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznaczało, że działka przestała być gruntem leśnym. Wskazał też, że po dniu [...].01.1992 r. działka objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], który przewidywał przeznaczenie działki pod układ komunikacyjny oraz pod teren magistrali przesyłowej w systemie zaopatrzenia miasta w wodę (plan wygasł 31.12.2003 r.). Pismem z dnia [...]września 2016 roku, wnioskodawcy dodatkowo podnieśli, iż przedmiotowa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...]wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 36 - 45 k.p.a. w związku z art. 195 § k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz naruszeniem § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowy trybu doręczenia decyzji w drodze jej wywieszeniu w lokalu organu który, zdaniem skarżących, był rażąco wadliwy.

Organ pierwszej instancji po analizie akt sprawy nie stwierdził, aby była ona dotknięta którąkolwiek z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a., mogącą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Podniósł, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego PL-[...], co do którego wydano decyzję z dnia [...]września 1977 r., prowadzone było na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19 poz.97 ze zm.), wydanego na podstawie art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to określało sposób i tryb prowadzenia postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów. Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia gleboznawczą klasyfikacją obejmowało się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także grunty pod wodozbiorami o powierzchni do 10 ha. Według § 14 ust. 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98) do lasów i gruntów leśnych zaliczało się grunty wraz ze znajdującymi się na nich drzewostanami, obejmujące uprawy, młodniki, drzewostany starsze oraz plantacje topolowe, prowadzone na gruntach leśnych, a także grunty przejściowo pozbawione drzewostanów, stanowiące halizny, płazowiny, wypaleniska, zręby i szkółki leśne oraz szkółki zadrzewione i plantacje choinkowe prowadzone na gruntach leśnych. W świetle wymienionych przepisów, o tym czy dany grunt należy zaliczyć do lasów i gruntów leśnych podlegających gleboznawczej klasyfikacji przesądzał stan faktyczny stwierdzony przez właściwy organ. Przedmiotowe grunty stanowiły w dacie wydania badanej decyzji część działki nr [...] i według mapy klasyfikacyjnej stanowią część konturu klasyfikacyjnego [...] - LsVI. Nadto, organ I instancji ustosunkowując się do uzasadnienia złożonego wniosku wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też wydana na jego podstawie decyzja o lokalizacji inwestycji, nie miały wpływu na ustalenia w zakresie rodzaju użytku gruntowego. O rodzaju użytku gruntowego przesądzał bowiem stan faktyczny na gruncie. Natomiast w/w dokumenty (decyzja lokalizacyjna, plan zagospodarowania przestrzennego) określały tylko na jaki cel dany teren może być wykorzystany po spełnieniu warunków wynikających z przepisów prawa.

Organ podał także, iż zgodnie z ówczesną regulacją, ustalenie rodzaju i granic użytku gruntowego, nie należało do zakresu prac wykonywanych przez klasyfikatora, a zgodnie z rozporządzeniem z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, wymagało udziału upoważnionego geodety, który określał rodzaj i granice użytków gruntowych na podstawie zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zgodnie z § 16 Uchwały Nr 109 Rady Ministrów z dnia 29.05.1971 r., powołanej w podstawie prawnej decyzji lokalizacyjnej, nie jest równoznaczna z wprowadzeniem inwestycji do planu inwestycyjnego. A nadto, zapisy w ewidencji gruntów i rozpatrywany wniosek strony świadczą, że inwestor nie uzyskał praw do terenu, co było jednym z warunków wymienionych w decyzji lokalizacyjnej. Powyższe stanowi, iż przedmiotowy grunt nadal pozostawał leśnym, gdyż sama decyzja lokalizacyjna nie pozbawiała gruntów ich charakteru leśnego. Wobec powyższego organ, zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, uznał za nieuzasadniony.

Odnosząc się z kolei do naruszenia postępowania organ wskazał, że sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów określały przepisy szczególne ww rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. Zgodnie z jego zapisem w § 8 ust. 1 przedmiotowa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] wywieszona była w siedzibie organu w dniach od [...]września do [...]października 1977 r. i według zamieszczonej klauzuli stała się ostateczna. Należało ją zatem uznać za doręczoną po upływie 14 dni od dnia publicznego wywieszenia.

Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Geodety Kraju wniósł skarżący, który to organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone przez Inspektora Wojewódzkiego. Główny Geodeta podniósł, że mając na uwadze wyjątkowy charakter trybu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, aby móc uznać, że w/w decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] w części dotyczącej nieruchomości będącej obecnie współwłasnością wnioskodawców, w sposób rażący narusza § 1 ust 1 w/w rozporządzenia, z materiału dowodowego musiałoby w sposób jednoznaczny i bezsporny wynikać, że w czasie podejmowania czynności klasyfikacji gruntów teren tej nieruchomości nie stanowił gruntu pod lasami, w rozumieniu w/w załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. W niniejszej sprawie natomiast taka przesłanka nie zachodziła. Poza dokumentacją zgromadzoną w operacie klasyfikacyjnym, stanowiącą podstawę wydania podważanej decyzji, tj. zestawieniem opisów podstawowych odkrywek według użytków oraz mapy klasyfikacyjnej z dnia [...]września 1976 r., także same twierdzenia wnioskodawcy uprawdopodobniały okoliczność, iż teren ten miał charakter gruntu pod lasami. W odwołaniu z dnia [...]listopada 2016 r. wskazano bowiem, że w 1976 przedmiotowa działka tylko w części nie była pokryta drzewostanami, w pozostałym zaś zakresie porastała drzewami w wieku maksymalnie do 11 lat.

Organ nadto wskazał, że stanowisko wnioskodawcy wywodzone było w oparciu o wykładnię ówczesnych przepisów, w szczególności o interpretację w/w § 14 ust 2 załącznika do zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów, natomiast niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym i jego rolą nie jest dokonywanie wykładni przepisów i weryfikacja ich zastosowania w konkretnym stanie faktycznym a ustalenie czy zaistniała jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności badanej decyzji (art. 156 § 1 kpa). Organ nie ma kompetencji do oceny materiału dowodowego pod kątem ustalenia rzeczywistego charakteru gruntu występującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji na obszarze obecnej działki ewidencyjnej nr [...] i prawidłowości przyjęcia na potrzeby postępowania klasyfikacyjnego, iż występuje tam użytek gruntowy lasy i grunty lesna (Ls). Ostatecznie stwierdził, że nie zostały wykazane przesłanki do jednoznacznego stwierdzenia rażącego naruszenia § 1 ust 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji i gruntów. Za nietrafne także uznał stanowisko wnioskodawcy, iż warunkiem koniecznym do wydania przedmiotowej decyzji było uprzednie ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków danego terenu jako gruntu pod lasami, w drodze decyzji wydanej na podstawie § 64 ust 2 załącznika do w/w zarządzenia. Takiej przesłanki dopuszczalności wydania decyzji w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie przewidywały obowiązujące wówczas przepisy prawa. Ustalenie rodzajów użytków odbywało się w toku postępowania dotyczącego takiej klasyfikacji a następnie było ujawniane w operacie ewidencji gruntów i budynków w oparciu o decyzję zatwierdzającą gleboznawczą klasyfikacje gruntów i mapę klasyfikacyjną stanowiącą załącznik do tej decyzji (§ 22 ust 1 załącznika do zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów). Podobnie, odnosząc się do zarzutu wydania w/w decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 36-45 k.p.a. w zw. z art. 195 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz wadliwe ogłoszenie tej decyzji w trybie § 8 ust 1 cyt. rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że okoliczność niedoręczenia decyzji stronom, bądź też okoliczność doręczenia w nieodpowiedniej formie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nie podzielił także stanowiska, że rażąco naruszono art. 99 § 1 k.p.a., z uwagi na nie wskazanie podmiotów do których została skierowana. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę przedmiot regulacji, można wyróżnić dwa typy decyzji: decyzje o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Wyjaśnił, że w decyzjach o charakterze podmiotowym istotą sprawy jest, do kogo jest adresowana decyzja, a w decyzjach o charakterze przedmiotowym (jak niniejsza) istotnym jest, jakiego przedmiotu regulacji dotyczy decyzja, w mniejszym zaś stopniu do kogo adresowana jest ta decyzja (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 830/97). Zatem niewymienienie w treści decyzji jej adresatów z imienia i nazwiska nie stanowi rażącego naruszenia obowiązującego wówczas art. 99 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. R., wskazując na naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. wskutek:

1) pominięcia okoliczności, że w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji: (1) nie zawiadomiono o zamiarze przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej zainteresowanych użytkowników gruntów, (2) nie przeprowadzono oględzin na gruncie z udziałem zainteresowanych użytkowników gruntów, z których nie sporządzono protokołu wymagającego podpisu zainteresowanych użytkowników gruntów biorących udział w oględzinach, (3) nie zawiadomiono zainteresowanych użytkowników gruntów o sporządzeniu i wyłożeniu do publicznego wglądu protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego gruntów, (4) nie doręczono zainteresowanym użytkownikom w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...]września 1977 r.;

2) błędnej oceny mapy klasyfikacyjnej z [...]września 1977 r., jako dokumentu geodezyjnego wytworzonego poza procedurą klasyfikacji gleboznawczej zakończonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gdy z treści tej mapy wynika, że była ona wytworzona wyłącznie w ramach ww. procedury i odzwierciedla wyłącznie wyniki czynności klasyfikatora;

3) błędnej oceny w/w mapy klasyfikacyjnej jako dowodu na okoliczność, że przedmiotowa działka była w czasie postępowania klasyfikacyjnego "lasem" w rozumieniu § 14 ust. 2 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, gdy wobec stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym nie umożliwiono stronom postępowania klasyfikacyjnego wypowiedzenia się względem niej, zgodnie z art. 75 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.), okoliczność tę należy uznać za nieudowodnioną;

4) nieuwzględniania okoliczności, że w postępowaniu klasyfikacyjnym nie ustalono kręgu stron postępowania, a w związku z tym (1) nie doręczono im zawiadomienia o wszczęciu w/w postępowania, (2) nie doręczono im zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu protokołu klasyfikacji gleboznawczej, mapy, rejestru klasyfikacyjnego, (3) nie dokonano wyboru przedstawicieli stron postępowania w postępowaniu klasyfikacyjnym, (4) nie doręczono im zawiadomienia stron postępowania o oględzinach gruntów objętych klasyfikacją gleboznawczą, (5) nie doręczono im w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

5) poprzez pominięcie, że skutkiem prawnym wydania 27 listopada 1974 r. decyzji o lokalizacji inwestycji pn. "budowa przewodów przesyłowych Wodociągu Północnego" było przeznaczenie przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...] na cele inne niż leśne co dowodzi, że z chwilą wydania tej decyzji nie stanowiła ona gruntu przeznaczonego na cele leśne, a stanowiła teren, znajdujący się w strefie zainwestowania osiedlowego;

- § 14 ust. 2 Zarządzenia z 1969r. poprzez:

1) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o kwalifikacji gruntu jako użytku "Ls" w rozumieniu w/w przepisu decydowało wyłącznie występowanie na gruncie zadrzewienia, gdy z treści tego przepisu wynika, że lasem był wyłącznie grunt wraz ze znajdującym się na nim drzewostanem, obejmujący uprawy, młodniki, drzewostany starsze oraz plantacje topolowe, prowadzone na gruntach leśnych a więc był to drzewostan, który w przypadku tzw. nowych lasów musiał pochodzić z uprawy leśnej, być młodnikiem, co biorąc pod uwagę rozumienie pojęć uprawy leśnej i młodnika w nauce o lasach oznacza, że był to drzewostan nasadzony w skutek świadomej działalności ludzkiej (zalesienie sztuczne), w efekcie prowadzonej na nim gospodarki leśnej, a nie młody drzewostan pochodzący z zalesień naturalnych;

2) jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że znajdujący się na w/w działce w latach 1976-1977 drzewostan obejmował uprawy leśne i młodniki w rozumieniu tego przepisu, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że był to drzewostan pochodzący z zalesienia naturalnego, nie stanowił uprawy leśnej, a tym samym nie był młodnikiem, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że działka została uznana za las i grunt leśny w rozumieniu ww. przepisu, gdy w rzeczywistości nie mogła być w ten sposób zakwalifikowana;

- § 12 pkt. 6 w zw. z § 18 ust. 1 pkt. 2 w zw. z § 18 ust. 6 Zarządzenia z 1969r. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem uznania, że działka na mocy decyzji lokalizacyjnej z 1974r. stała się użytkiem przeznaczonym do zabudowania, albowiem znajdowała się w strefie zainwestowania osiedlowego, nie była przeznaczona na cele rolne lub leśne i nie została jeszcze zagospodarowana, stanowiąc działkę nie zabudowaną i nie użytkowaną w inny sposób;

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w badanym postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa albo wydania decyzji bez podstawy prawnej wobec naruszenia:

1) § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z powodu objęcia klasyfikacją gleboznawczą gruntu - obecnej działki ewidencyjnej nr [...], która nie stanowiła wówczas gruntu pod lasami;

2) § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia w związku z art. 57 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 - 45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania klasyfikacyjnego;

6) § 4 ust. 4, 5, 6 w/w rozporządzenia - z powodu braku wyboru przedstawicieli stron postępowania w postępowaniu klasyfikacyjnym;

7) art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 - 45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o terminie przeprowadzenia przez klasyfikatora oględzin gruntów objętych klasyfikacją gleboznawczą;

8) art. 75 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu uznania za udowodnioną okoliczności, że obecna działka ewidencyjna nr [...] była "lasem" w rozumieniu § 14 ust. 2 powołanego zarządzenia, czego dowodem ma być mapa klasyfikacyjnej z 18 września 1977 r., gdy wobec uniemożliwienia stronom postępowania klasyfikacyjnego wypowiedzenia się, co do ww. dowodu, okoliczność z niego wynikającą należy uznać za nieudowodnioną;

9) § 6 ust. 2 zdania 2 w/w rozporządzenia w z w. z art. 36 - 45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu protokołu, mapy oraz rejestru klasyfikacyjnego;

10) § 7 ust. 1 ww rozporządzenia w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu braku doręczenia stronom postępowania zawiadomienia o terminie przeprowadzenia przez inspektora oględzin gruntów objętych klasyfikacją gleboznawczą;

11) § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu uznania za udowodnione okoliczności stwierdzone protokołem, o którym mowa w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdy wobec uniemożliwienia stronom postępowania klasyfikacyjnego wypowiedzenia się, co do ww. dowodu, okoliczności z niego wynikające należy uznać za nieudowodnione;

12) § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 - 45 k.p.a. w zw. z art. 195 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu braku doręczenia stronom postępowania przedmiotowej decyzji z dnia 21 września 1977 r.;

13) art. 99 § 1 k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) - z powodu braku oznaczenia w badanej decyzji stron postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skargę należało uwzględnić.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1977 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia zaktualizowanej klasyfikacji gruntów na terenie rejonu urbanistycznego PL-[...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] Dzielnicy [...].

Klasyfikacja przeprowadzana była na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 roku w sprawie klasyfikacji gruntów i na podstawie tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do w/w rozporządzenia (§ 1 i § 2 rozp). Zgodnie z przepisem jego § 3 powyższa klasyfikacja dokonywana była przez prezydium powiatowej rady narodowej, a o zamierzonym jej przeprowadzeniu na terenie wsi (gromady, osiedla, miasta) prezydium zawiadamiało, w terminie nie krótszym niż 5 dni przed rozpoczęciem prac terenowych, prezydium gromadzkiej rady narodowej w celu powiadomienia o tym zainteresowanych użytkowników gruntów, w sposób przyjęty w danej miejscowości. Zgodnie natomiast z brzmieniem § 4 projekt klasyfikacji gruntów opracowuje klasyfikator w obecności użytkowników klasyfikowanych gospodarstw oraz pełnomocnika gromadzkiej rady narodowej, zaś klasyfikację obejmującą więcej niż 4 gospodarstwa przeprowadza klasyfikator w obecności przedstawicieli użytkowników gruntów w liczbie 3 osób, wybranych na zebraniu użytkowników gruntów, pod przewodnictwem przedstawiciela prezydium gromadzkiej rady narodowej. Z kolei treść § 6 stanowiła, że klasyfikator obowiązany jest sporządzić protokół z dokonanych czynności, który podpisuje wraz z osobami biorącymi udział w klasyfikacji, i który wraz z mapą i rejestrem klasyfikacji gruntów winien być wyłożony na okres 7 dni w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej. O powyższym powiadamia się osoby zainteresowane, które mogą w tym czasie zgłaszać na piśmie zastrzeżenia.

W myśl natomiast § 5. ust. 1 w/w rozporządzenia przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Ustęp 2 zaś stanowił, że czynności, o których mowa powyżej w ust. 1 pkt 1–3 rozporządzenia, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Projekt ustalenia klasyfikacji obejmuje mapę klasyfikacji, sporządzoną na kopii mapy ewidencyjnej, która zgodnie z treścią § 11. 1. rozporządzenia stanowi integralną część decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Zgodnie natomiast z § 8 stosowne orzeczenie, po rozpatrzeniu ewentualnych zastrzeżeń, ogłasza się przez wywieszenie w lokalu gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni.

Z materiału dowodowego i z niekwestionowanych ustaleń organu wynika jednoznacznie, że przewidziana powołanym aktem prawnym procedura nie została dochowana, brak jest jakichkolwiek informacji o powiadomieniu zainteresowanych użytkowników gruntów o terminie klasyfikacji, o wyznaczeniu przedstawicieli, o sporządzeniu protokołu z przebiegu czynności, protokół nie został podpisany przez zainteresowanych użytkowników, ówcześni właściciele gruntów nie zostali powiadomieni o wyłożeniu do publicznej wiadomości protokołu wraz z mapą i rejestrem klasyfikacji gruntów na okres 7 dni w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej. Organ prowadzący przedmiotowa klasyfikację gruntów nie uczynił zatem zadość powyższej regulacji.

Jednocześnie, co istotne, Kodeks postępowania administracyjnego w tekście z Dziennika Ustaw z 1960 r. Nr 30, poz. 168, w art. 195 § 1 uchylił dotychczasowe przepisy w sprawach w nim uregulowanych. Oznacza to, że wszystkie przepisy regulujące dotychczasowe postępowanie organów w ramach postępowania administracyjnego tracą moc o ile kwestie nimi uregulowane znalazły się w przepisach tego Kodeksu. W ocenie Sądu zatem, procedura uregulowana w przepisach powołanego rozporządzenia, a dotycząca w szczególności sposobu rozumienia strony (zainteresowanych użytkowników gruntów), zawiadomień (doręczeń), oględzin klasyfikatora, protokołów z czynności klasyfikacji, dowodów, ogłaszania decyzji klasyfikacyjnej, na mocy art. 195 k.p.a. została derogowana, a w jej miejsce weszły odpowiednie przepisy k.p.a. Tego typu stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 20.03.2013r. (sygn. akt: I OSK 2036/11). Przy czym, te odpowiednie przepisy Kpa w swej treści odnoszą się do regulacji zawartej w w/w rozporządzeniu w zakresie konieczności zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 57 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 k.p.a. w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.) tj. wszystkich zainteresowanych użytkowników gruntów objętych klasyfikacją, do oględzin klasyfikatora na gruntach objętych klasyfikacją - art. 70 i następne k.p.a. (w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.), a w szczególności art. 73 k.p.a. (obowiązek zawiadomienia o terminie oględzin), co do obowiązku sporządzenia protokołu z przeprowadzonych oględzin (art. 62 § 2 pkt. 3 k.p.a. - w wersji od: 1 czerwca 1975 r. do: 27 marca 1980 r.), zawierającego informacje zgodnie z art. 63, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy oględzinach obecny, co i w jaki sposób w wyniku oględzin ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Żadnej ze stron nie umożliwiono zapoznania się z wynikami klasyfikacji gleboznawczej, objętymi protokołem klasyfikacyjnym (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), jak również objętymi mapą i rejestrem klasyfikacyjnym, o których wyłożeniu do publicznego wglądu, zgodnie z § 6 ust. 2 ww rozporządzenia, zainteresowane strony winne były być powiadomione, podobnie jak i o jakichkolwiek czynnościach przez organ podejmowanych (art. 36 - 45 k.p.a.).

Nadto wskazać należy, że kpa w swej treści nie przewidywał doręczenia decyzji poprzez ogłoszenie – art. 36 do 45 i to zarówno w tekście pierwotnym jak i obowiązującym w dacie decyzji z [...] września 1977 r. Doręczenia można było dokonać przez pocztę, przez swych pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy, osobom zainteresowanym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a tylko co do osób nieznanych z miejsca pobytu, ale którym Sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pisma pozostawiało się w aktach sprawy, a o tym fakcie wywieszało się obwieszczenie. Możliwość zawiadomienia stron przez obwieszczenie wprowadzona została do kpa dopiero w 1980 r. Zastosowanie zatem takiego trybu doręczenia, jak to uczynił Naczelnik Dzielnicy tj. przez obwieszczenie, świadczy o działaniu bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem w/w art. 195 § 1 k.p.a. i trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów, że powyższa okoliczność może ewentualnie stanowić podstawą do wznowienia postępowania, kiedy świadczy o wadliwości rażącej decyzji.

Konkludując należy podkreślić, że w świetle powołanych wyżej przepisów nie można uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego podtrzymującego ustalenia organu I instancji. W ocenie Sądu bowiem przedmiotowa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...]września 1977 r., w przedmiocie klasyfikacji gruntów, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami. W sprawie niniejszej organy uznały, że działka skarżącego stanowi grunt pod lasami, podczas gdy skarżący temu przeczy. Wątpliwości co do rozstrzygnięcia wynikają stąd, że organy oparły się wyłącznie na dowodach, które miałyby świadczyć o charakterze leśnym gruntów skarżącego, a które, w ocenie Sądu, zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem w/w przepisów.

W ocenie Sądu natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, z faktu wydania decyzji lokalizacyjnej nie można automatycznie wywieść, iż w/w działka w dacie wydawania decyzji klasyfikacyjnej nie była gruntem leśnym. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też wydana na jego podstawie decyzja o lokalizacji inwestycji nie miały wpływu na ustalenia w zakresie rodzaju użytku gruntowego. Dokumenty te określały tylko na jaki cel dany teren może być wykorzystany po spełnieniu warunków wynikających z przepisów prawa. O rodzaju użytku gruntowego przesądzał natomiast stan faktyczny na gruncie. Według § 16 Uchwały Nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r., powołanej w podstawie prawnej decyzji lokalizacyjnej, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest równoznaczna z wprowadzeniem inwestycji do planu inwestycyjnego, zaś z zapisów w ewidencji gruntów wynika, że inwestor nie uzyskał praw do terenu, co było jednym z warunków wymienionych w decyzji lokalizacyjnej. W związku z powyższym argument, że z chwilą wydania decyzji lokalizacyjnej dotychczasowy właściciel lasu tracił obowiązek utrzymania lasu pod uprawą leśną jest całkowicie nieuprawniony. Należy też wskazać, iż zgodnie z postanowieniem w/w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]listopada 1974 r, traci ona ważność w razie nie rozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 5 lat od daty podjęcia decyzji przez organ administracji gospodarczej o celowości inwestycji. Natomiast, jak wynika z akt, realizacja planowanego decyzją przedsięwzięcia nie miała miejsca.

Podobnie za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, iż doszło do rażącego naruszenia art. 99 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji wskutek nie wskazania podmiotów do których decyzja została skierowana. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzja ustalająca gleboznawczą klasyfikację gruntów, odnosi się głównie do aspektu przedmiotowego sprawy, w tym przypadku określonej nieruchomości (gruntu), stąd też nie musiała w swojej treści wskazywać na poszczególnych użytkowników klasyfikowanych gruntów. Jednocześnie jednak wskazać należy, zgodnie z powyższymi wywodami, że aczkolwiek decyzja nie musiała wskazywać z imienia i nazwiska użytkowników klasyfikowanych gruntów, to winna być im doręczona.

Uznając zatem, że doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów procesowych, a uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.