Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 649/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: par. 3 i par. 7
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Przepis art. 28 ust.2 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym adresowany jest do organów planistycznych gminy. W sytuacji ziszczenia się zawartych w nim przesłanek skutkują one obowiązkiem ponowienia czynności z art. 17 cytowanej ustawy w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Zatem obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 cytowanej ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub wyroku Sądu administracyjnego. Musi on być analizowany w odniesieniu do konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu za każdym razem przyczyn i zakresu wad, które były przyczyną stwierdzenia nieważności oraz czynnika niezbędności.

TEZY

Przepis art. 28 ust.2 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym adresowany jest do organów planistycznych gminy. W sytuacji ziszczenia się zawartych w nim przesłanek skutkują one obowiązkiem ponowienia czynności z art. 17 cytowanej ustawy w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Zatem obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 cytowanej ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub wyroku Sądu administracyjnego. Musi on być analizowany w odniesieniu do konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu za każdym razem przyczyn i zakresu wad, które były przyczyną stwierdzenia nieważności oraz czynnika niezbędności.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 20 marca 2006 r. nr XXXV/270/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta Słomniki skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 20.03.2006r. Rada Miejska w Słomnikach podjęła uchwałę nr XXXV/270/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki.

Skargę na w/w uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Z..

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm), zawartym w piśmie skierowanym do Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 16.03.2010r. (data wpływu do Urzędu: 17.03.2010r.).

Skarżący w piśmie tym wezwał organ planistyczny do zmiany przedmiotowej uchwały poprzez likwidację strefy [...] wokół cmentarza miejskiego w Słomnikach, względnie zniesienie zakazu zabudowy mieszkaniowej na działkach znajdujących się w w/w strefie, w tym na działce nr "1" będącej współwłasnością skarżącego.

W piśmie z dnia 25.03.2010r. skarżący otrzymał od Rady Miejskiej w Słomnikach odpowiedź na w/w wezwanie. Został poinformowany, że organ planistyczny w dniu 28.01.2010r. podjął uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Słomniki, objętego m.in. uchwałą nr XXXV/270/06 z dnia 20.03.2006r. Rada Miasta stwierdziła, że będzie w przyszłości miała na względzie podnoszone przez skarżącego kwestie.

Skarżący w złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie w jakim wprowadza ona strefę [...] wokół cmentarza miejskiego w Słomnikach, względnie w zakresie w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy mieszkaniowej na działkach znajdujących się w strefie [...], podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ Błąd prawa materialnego polegający na błędnej wykładni § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem szanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z dnia 16 września 1959r.) w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r. Nr 23 poz. 295 z późn. zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały;

2/ Błąd prawa materialnego polegający na błędnej wykładni § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z dnia 16 września 1959r.) w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000 r. Nr 23 poz. 295 z późn. zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały;

3/ Błąd prawa materialnego polegający na naruszeniu przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w sposób sprzeczny ze sobą z jednej strony warunków zabudowy mieszkaniowej (symbol MN), z drugiej zaś strony zakazu zabudowy dla terenów położonych w granicach strefy [...] w części graficznej i opisowej uchwały;

4/ Błąd prawa procesowego polegający na naruszeniu przepisów art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz.U. 2006r. Nr 122 póz. 851 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ust. 7c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to błąd miał istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały;

5/ Naruszenie interesu prawnego (prawa własności nieruchomości) skarżącego będącego współwłaścicielem działki nr "1’ oznaczonej symbolem (MN) przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, a jednocześnie znajdującej się w strefie [...] objętej zakazem zabudowy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w przedmiotowym planie miejscowym wprowadzono strefę [...] rozciągającą się na odległość 50 m wokół cmentarza w Słomnikach. W strefie powyższej znajduje się działka budowlana nr "1’ oznaczona symboliką MN przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, której współwłaścicielem jest A. Z.. W związku z planami zabudowy powyższej działki budynkami mieszkaniowymi, co stanowiłoby zresztą zagospodarowanie ich zgodnie z nadanym im przeznaczeniem, skarżący spotkał się z negatywnym stanowiskiem Urzędu Gminy odnośnie możliwości przeprowadzenia takiej zabudowy, przy czym Urząd Gminy uzasadnił takie stanowisko wprowadzeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwale nr XXXV/270/06) zakazu zabudowy na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakaz ten zdaniem Gminy jest uzasadniony przepisami § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z dnia 16 września 1959r.) w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2000r. Nr 23 póz. 295 z późn. zm.). Gmina podniosła przy tym, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego (uchwały Nr XXX/229/2005 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 26 października 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki) został uchylony przez organ nadzorczy Wojewodę Małopolskiego m.in. z powodu braku wprowadzenia strefy sanitarnej wokół cmentarza miejskiego w Słomnikach.

Uzasadniając zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 skargi podniesiono, że stanowisko organu Gminy dotyczące wymogu wprowadzenia strefy [...] brzmieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest całkowicie chybione.

Wskazano, że przepisy te regulują kwestię zakładania cmentarzy, natomiast nie stanowią ograniczenia dla zabudowy, lokalizowanej w pobliżu cmentarzy już istniejących.

Zagadnienie to zostało już rozstrzygnięte w sposób jednoznaczny przez Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7.04.2008 r. II SA/Kr 386/06 w analogicznej sprawie dot. ustalenia warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano: "Przede wszystkim należy wskazać, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podzielił stanowisko, zaprezentowane w skardze, a dotyczące możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w odniesieniu do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak podnosiły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy administracji publicznej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie jednak organy przyjęły, że powołane rozporządzenie stanowi "przepis" odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy.

Słusznie w skardze wskazano, iż celowe dla określenia przedmiotu regulacji rozporządzenia jest przeanalizowanie zakresu, w jakim ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 zpóźn. zm.) przekazała organom władzy wykonawczej kompetencję do uregulowania kwestii, związanych z lokalizacją cmentarzy. W myśl art. 5 ust. 3 tejże ustawy, właściwe organy umocowane były do określenia - w drodze rozporządzenia - jakie tereny są odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, a wydane w oparciu o tę normę kompetencyjną przepisy wykonawcze winny w szczególności określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, w szczególności mieszkaniowych, odległość cmentarzy od ujęcia wody, a także wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach, przeznaczonych pod cmentarze. W wykonaniu art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315).

Zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią wyraźnie wskazuje, iż wolą normodawcy było ustalenie wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów, zawartych u rozporządzeniu (np. § 1 i § 2). Nie można zatem w żaden sposób uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuacje odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Co za tym idzie, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o " warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego, mającą oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. "

Zdaniem skarżącego, rozważania te należy przenieść in extenso na grunt przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tytułem uzupełnienie podkreślono raz jeszcze, że przepis § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z dnia 16 września 1959r.) został wydany z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2000r. Nr 23 póz. 295 z późn. zm.). Przepis powyższy stanowi, iż Minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Z brzmienia przepisu wynika więc wprost, że rozporządzenie ma regulować jedynie to, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Zresztą art. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczy lokalizacji nowych cmentarzy i nie można nadawać mu w żaden sposób odmiennego znaczenia. Potwierdzeniem powyższego jest zapis § 7 cytowanego rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze: "Przepisy niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza". Oznacza, to iż przepisy powyższe nie dość, że nie mają zastosowania do sytuacji budowy domów obok istniejących już cmentarzy, to nadto nie mają nawet zastosowania do cmentarza w mieście Słomniki, gdyż powstał on w XIX wieku na długo przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy i rozporządzenia. W tym miejscu wskazano, że zarzut nr 2 skarżący podnosi tylko i wyłącznie na wypadek nie podzielenia przez Sąd zarzutu nr 1.

Uzasadniając zarzut nr 3 podano, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny więc jednoznacznie wynikać czy to możliwość lokalizowania na danym obszarze zabudowy czy też jej zakaz. Oznaczenie z jednej strony działek skarżącego symbolem (MN), a więc jako nadających się do zabudowy mieszkaniowej, a z drugiej strony wprowadzenie zakazu zabudowy w strefie Cs1 obejmujące wskazane działki stanowi naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ na podstawie zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego nie można obecnie ustalić w sposób jednoznaczny jakie ma być przeznaczenie działek.

W toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego nie przedstawiono wymaganego postanowienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skarżący podniósł, że każdy plan zagospodarowania przestrzennego gminy powinien być obowiązkowo konsultowany z Państwową Inspekcją Sanitarną, co wynika explicite z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. 2006r. Nr 122 poz. 851 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wszelkie uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych należy do wyłącznego zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Bezspornym jest, jeżeli wyraźny przepis prawa materialnego warunkuje wydanie decyzji w określonej sprawie zajęciem stanowiska przez inny organ, decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ w formie zaskarżalnego postanowienia (art. 106 § 1 i 5 kpa). Dodać trzeba, że w tym ostatnim przypadku o zajęcie stanowiska przez organ współdziałający występuje nie strona postępowania, a organ załatwiający sprawę (art. 106 § 2 kpa). Przepisy powyższe uzupełnia zapis art. 17 ust. 7c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Na kanwie będącego poprzednikiem powyższego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2004r. (SA/Bk 1600/2003, ONSAiWSA 2005/2 poz. 34) trafnie skonstatował, iż uzgodnienie, o którym mowa, jest formą współdziałania organów, która bezwzględnie wiąże organ decyzyjny w danej sprawie. Brak uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jego uchwalenie w brzmieniu nieakceptowanym przez organ uzgadniający. Zaniechania w tym względzie ze strony władz Gminy Słomniki doprowadziły nie tylko do opisanych błędów prawnych z zakresu prawa administracyjnego, ale w konsekwencji doprowadziły także do nieznajdującego oparcia w przepisach prawa swoistego rodzaju faktycznego wywłaszczenia właścicieli z ich nieruchomości poprzez uszczuplenie przysługującego im spektrum uprawnień związanych z prawem własności. Skoro bowiem brak było negatywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Sanitarnej odnośnie dalszej możliwości zabudowy działek wokół cmentarza z uwagi na względy sanitarne, to tym samym Gmina nie mogła samowolnie takiego zakazu wprowadzać. Dodać należy w tym miejscu, że jeśli cmentarz w Słomnikach, po wejściu w życie Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, funkcjonował nadal i funkcjonuje po dzień dzisiejszy to stać się tak mogło tylko dlatego, że ówczesny właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwił się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza, co miał prawo uczynić na mocy § 7 cytowanego rozporządzenia. Tym samym Inspektor ten jako podmiot kierujący się przesłankami merytorycznymi dysponując odpowiednią wiedzą z zakresu zdrowia publicznego przesądził, że pomimo rygorów prawnych przewidzianych rozporządzeniem (których już wówczas cmentarz w Słomnikach nie spełniał) możliwe jest dalsze korzystanie z cmentarza. Jakiekolwiek wzruszenie decyzji Inspektora Sanitarnego przez władze gminy miało więc całkowicie nielegalny charakter i nie powinno mieć w ogóle miejsca. Za kuriozalną trzeba przy tym uznać sytuację, w której organ fachowo przygotowany do oceny przesłanek zagrożenia sanitarnego nie dostrzega takiego zagrożenia, a władze gminy pomimo tego wbrew jakimkolwiek podstawom prawnym uznają, że zagrożenie takie istnieje. Dopiero bowiem wniesienie konkretnych zastrzeżeń przez Państwową Inspekcję Sanitarną co do możliwości zabudowy terenów przycmentarnych miałoby dla uchwalania planu jakiekolwiek znaczenie, a nie mechaniczne wyznaczenie przez Radę Miejską w Słomnikach strefy [...] na podstawie przepisów, które jak wykazano nie miały w sprawie w ogóle zastosowania.

W ocenie skarżącego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wyznaczenie strefy [...] na miejskim planie zagospodarowania przestrzennego miasta Słomniki nie tylko nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa, ale nadto narusza uprawnienia do korzystania z prawa własności. Podobnym praktykom w sposób zdecydowany sprzeciwiał się już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Tytułem przykładu należy wskazać na Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 3 września 2003r., II SA/Wr 2243/2000, gdzie stwierdzono, iż zakaz zabudowy terenu musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów ogólnych planu. W innym wyroku z dnia 16 marca 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, IV SA 385/99 LEX nr 53377 zwrócił uwagę, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. W niniejszej sprawie jest oczywiste, że Rada Miasta Słomniki nie tylko przekroczyła swoje kompetencje w ramach uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ale nadto dokonała jednostronnego, bezpodstawnego i bezprawnego ograniczenia właścicieli w ich podstawowym prawie własności narzucając warunki zabudowy niezgodne nawet z samym przeznaczeniem działek (MN), które notabene także zostało ustalone przez Gminę. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r., III SA/Kr 569/07, LEX nr 368095 twierdząc, że właściciel działki ma legitymacją skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką.

W skardze podniesiono także, że nie dopełniono wszystkich formalności przewidzianych przez art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wyłożeniem projektu Burmistrz Gminy Słomniki zobowiązany był do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 ustawy). Nadto nie zorganizowano ani nie przeprowadzono dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 10 in fine ustawy). Powyższe zaniechania uniemożliwiły skarżącemu realne zadbanie o swoje interesy prawne w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu planistycznym. Nie mniej jednak, ustawa planistyczna nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie, a zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

Na wstępie opisano przebieg procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ planistyczny odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów.

Wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z kwestiami wynikłymi przy stosowaniu tego przepisu w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd ujęty w formie generalnej zasady w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.06.1995r. wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie do sygn. Akt IV SA 346/96 o treści następującej: "Mając wyłączna kompetencję do ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa" (ONSA z 1996 r. Nr 3, póz. 125, s. 174-178).

Gmina została konstytucyjnie wyposażona w uprawnienia do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu tj. kształtowania ładu przestrzennego na swoim terenie. Konsekwencją powyższego jest ingerencja w sferę własności, a nawet ustanowienie podstawy do odjęcia lub ograniczenia tego prawa. Taka ingerencja nie stanowi jednak naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, gdyż stosownie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności.

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej, nie można się zgodzić ze skarżącym ,iż ustalenia planu w zakresie działki Nr "1’ położonej w Słomnikach naruszyły przepisy ustawy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 9, a tym bardziej przez błędną wykładnię § 3 i § 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Artykuł 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 27 maja 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określić obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz budowy.

Na poparcie swojego stanowiska przytoczono pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowany w wyroku z dnia 20.06.2007r., sygnatura akt: II OSK 346/07: "Brak jakiejkolwiek wzmianki czy odesłania w tekście planu miejscowego do ograniczeń jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie linii kolejowych, chodzi przede wszystkim o ustawę z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, póz. 94) oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości 5 warunków dopasowujących usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobów urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 249, poz. 2500) stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu przestrzennym".

Podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie analogicznie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i ograniczenia wynikające z tych przepisów co do odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych (§ 3 rozporządzenia) znalazły odzwierciedlenie w miejscowym planie gospodarowania przestrzennego.

Również Wojewoda Małopolski w swym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 9.10.2007r. sygnatura akt: [...] podał m.in., że brak wyodrębnienia strefy sanitarnej 150 m od cmentarza nie spełnia wymogu przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego w miejscowym planie gospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasobach i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w użytkowaniu. A więc nie można czynić zarzutu z faktów, które nakazują przepisy prawa. Nie można też mówić o błędnej wykładni § 7 Rozporządzenia cytowanego wyżej ani też o naruszeniu treści prawa procesowego polegającego naruszeniu art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 17 ust. 7c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zastosowanie przepisów Rozporządzenia nie uniemożliwiło korzystania z cmentarza, a projekt planu został uzgodniony z Państwową Inspekcją Sanitarną, która postanowieniem znak [...] uzgodniła pozytywnie projekt planu zagospodarowania przestrzennego.

Według organu planistycznego również nie doszło do naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy dlatego, że działki położone w strefie MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - zespoły istniejące, uzupełniane i zarazem w strefie [...], a będące przedmiotem skargi, w części są poza strefą, a ponadto mogą być wykorzystane na cele budowlane inne niż zabudowania mieszkalne i te określone w § 3 ust.1 Rozporządzenia, a określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod oznaczeniem MN1.

Dalej w odpowiedzi na skargę podniesiono, że samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej ustawy z obrotu prawnego czemu dał wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006r. Sygnatura akt: II SA/Wr 415/05 uznając, że nie ma obowiązku uwzględnienia skargi wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w ramach którego Rada Gminy ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Tak też się stało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki, który uchwaliła Rada Miejska w Słomnikach.

Skarga niniejsza na przedmiotową uchwałę jest w ocenie organu planistycznego oczywiście niezasadna, gdyż w toku postępowania nie naruszono procedury związanej z przygotowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miejskiej w Słomnikach nr XXXV/270/06 z dnia 20 marca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru Miasta Słomniki.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Słomnikach nr XXXV/270/06 z dnia 20 marca 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru Miasta Słomniki.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta Słomniki oraz właściwości organów.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi, to są one całkowicie bezpodstawne. Strona skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działki nr "1’ położonej w Słomnikach. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako MN – tereny zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej oraz w strefie [...]. Zgodnie z § 11 przedmiotowej uchwały, podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na nowych terenach z urządzeniami towarzyszącymi (ulice dojazdowe i wewnętrzne obsługujące działki, infrastruktura techniczna, zieleń itp.), z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej. Natomiast w § 21 ust.5 wyznaczono strefy, w obrębie których występują szczególne ograniczenia obowiązujące na mocy odrębnych przepisów, oznaczone na rysunku planu m.in. symbolem [...] – strefa w odległości 50 m od granicy cmentarza, w której obowiązuje zakaz sytuowania zabudowy mieszkaniowej i innych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zakładów produkcyjnych i przechowujących żywność, zakładów żywienia zbiorowego, studzien do celów konsumpcyjnych i potrzeb gospodarczych. Wskazane w tym przepisie ograniczenia uniemożliwiają w powyższym zakresie (a więc nie w sposób całkowity i bezwzględny) stronie skarżącej zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności.

Podkreślić jednak należy, iż zaskarżone zapisy planu są w pełni zgodne z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym.

Procedura planistyczna w niniejszej sprawie została wszczęta uchwałą Rady Miejskiej w Słomnikach z 5.12.2002r. nr II/13/02 o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Słomniki. O fakcie tym poinformowano społeczność lokalną w miejscowej prasie (Głos Słomnik, Gazeta Wyborcza) oraz w drodze obwieszczeń wskazując termin, w którym mogły być składane wnioski do opracowywanego projektu planu. Następnie przygotowany projekt plany został uzgodniony z właściwymi podmiotami, w tym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Nadzoru Sanitarnego w Krakowie. Tenże organ postanowieniem z 16.11.2004r., pod wskazanymi w nim warunkami, uzgodnił pozytywnie przedstawiony projekt planu.

Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu (27.06.2005-25.07.2005) oraz przeprowadzono nad nim dyskusję publiczną (20.07.2005r.) o czym poinformowano lokalną społeczność poprzez miejscową prasę oraz ogłoszenia. W tym zakresie zarzuty skarżącego są całkowicie bezpodstawne, a on sam nie był aktywny na tym etapie procedury – nie składał wniosków, uwag, ani też nie brał udziału w dyskusji publicznej nad wyłożonym projektem planu.

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zgodzić się bowiem należy z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż wprawdzie w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), to jednak "przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli". Jak wynika z akt postępowania planistycznego zmierzającego do uchwalenia zaskarżonego planu skarżący nie występował w toku tego postępowania z wnioskami lub uwagami do projektu planu, ani nie uczestniczył organizowanych publicznych dyskusjach nad projektem planu, a więc nie przejawiał wcześniej na tym polu żadnej aktywności.

W wyniku dalszych prac planistycznych Rada Miejska w Słomnikach uchwałą z dnia 26.10.2005r. nr XXX/229/05 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki. Jednak Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 2.12.2005r. stwierdził nieważność tejże uchwały w całości. Zgodnie z brzmieniem art.28 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne to czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego nie spowodowało konieczności ponowienia procedury w całości, lecz w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Zakres ten został wskazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślić należy, iż zapisy dotyczące ustanowienia stref ochronnych cmentarza również znajdowały się w uchwale Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 26.10.2005r. nr XXX/229/05 - § 22 ust.5 i nie były one przedmiotem zarzutów i zastrzeżeń organu nadzoru. Natomiast organ nadzoru zakwestionował ustanowienie w poddanej nadzorowi uchwale § 8 pkt 5 kompetencji na rzecz organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegającej na obowiązku uzyskania zgody tego organu na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i odbudowę istniejących budynków mieszkalnych położonych w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza. Kompetencje organów administracyjnych wynikać mogą wyłącznie z aktów rangi ustawowej a nie z aktów prawa miejscowego. Sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać w swej treści wyłącznie normy o charakterze materialnoprawnym. Zamieszczanie w treści planu norm otwartych odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur (uzależnienie podejmowania czynności od przyszłej zgody danego organu) jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego.

Przepis art.28 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym adresowany jest do organów planistycznych gminy. W sytuacji ziszczenia się zawartych w nim przesłanek skutkują one obowiązkiem ponowienia czynności z art. 17 cyt. ustawy w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. Zatem obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 cyt. ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności uchwały zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub wyroku sądu administracyjnego. Musi on być analizowany w odniesieniu do konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu za każdym razem przyczyn i zakresu wad, które były przyczyną stwierdzenia nieważności oraz czynnika niezbędności.

Zatem w niniejszej sprawie doprowadzenie do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi polegało w zasadzie na pominięciu zakwestionowanych przepisów w nowo przygotowanym projekcie planu. Nie wiązało się to natomiast z żadnymi zmianami w ustaleniach przeznaczenia terenu oraz sposobu i warunków jego zagospodarowania. Nie zmieniony został również przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Tym samym pominięcie w nowym projekcie planu zakwestionowanego przez organ nadzoru zapisu uchwalonego poprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagało ponownego uzgodnienia z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Zasadnie bowiem organ planistyczny przyjął, iż ponowienie uzgodnienia wymaga wyłącznie zmiana § 6 pkt 7 i 8 części tekstowej projektu planu z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej oraz należy ponowne wyłożyć nowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w dniach od 5.01.2006r. do 3.02.2006r., a także przeprowadzenie dyskusji publicznej w dniu 31.01.2006r.

W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonego planu (zwłaszcza w zakresie braku uzgodnienia jego treści z powiatowym inspektorem nadzoru sanitarnego) są nieuzasadnione.

W kontekście pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze w kwestii prawidłowości uregulowań w przedmiotowym planie miejscowym dotyczących lokalizacji cmentarza należy w pierwszej kolejności wskazać na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, ti. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Z istoty planowania wynika, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania tego terenu. Skoro - zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to również i przede wszystkim kształtujący, a nie opisowy charakter mają ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów. Dotyczy to również sytuacji, gdy plan miejscowy utrzymuje istniejące dotychczas przeznaczenie terenu. W takim bowiem przypadku plan również określa na przyszłość cel, któremu ma dany teren służyć, tyle tylko, że jest to cel zgodny z dotychczasowym celem i przeznaczeniem danego terenu. Okoliczność, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia organu planistycznego od zachowania przewidzianych prawem warunków - wiążących się zwłaszcza z ochroną sanitarną - w zakresie przeznaczenia terenów znajdujących się w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, którego istnienie w przyszłości przewidują ustalenia planu.

W przypadku przedmiotowej uchwały warunki te zostały zachowane. Przede wszystkim teren cmentarza wymagał wyodrębnienia w planie liniami rozgraniczającymi i stosownego oznaczenia zgodnie z cyt. wyżej art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Wśród podstawowych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1) cyt. rozporządzenie wyróżnia symbol [...] jako ten, który winien być stosowany do oznaczania terenu cmentarzy. Teren cmentarza wymagał także wskazania w tekście uchwały ograniczeń w użytkowaniu terenów będących cmentarzem i leżących w zasięgu jego strefy sanitarnej.

W przedmiotowej uchwale wskazano (również w części graficznej) 50 metrową [...] i 150 metrową [...] strefy ochronne wokół istniejącego cmentarza oraz wskazano w tekście planu ograniczenia w użytkowaniu terenów leżących w zasięgu tych stref sanitarnych cmentarza. W zasięgu strefy [...] znajduje się np. część terenów oznaczonych symbolami MN. We wskazanej części terenu MN położonej w 50 metrowej. strefie ochrony sanitarnej od cmentarza obowiązuje zakaz sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej i innych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zakładów produkcyjnych i przechowujących żywność, zakładów żywienia zbiorowego, studzien dla celów konsumpcyjnych i potrzeb gospodarczych. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim uwzględnia ograniczenia w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem cmentarza, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 metrów; odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z regulacji tej wynika, że zasadą jest, że minimalna odległość cmentarza od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150 metrów, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, dopuszczalne jest zmniejszenie powyższej minimalnej odległości do 50 metrów.

Normy planowe, w których ustala się przeznaczenie terenów graniczących z cmentarzem powinny zatem respektować wyżej wskazane warunki rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga również i to, że w zakresie terenu [...] chodzi o istniejący już cmentarz. Okoliczność, iż działka skarżącego znajduje się w 50 metrowej strefie sanitarnej wcześniej istniejącego cmentarza nie może ograniczać władztwa planistycznego gminy w rozstrzygnięciu o kontynuowaniu przeznaczenia na cmentarz terenu dotychczas w ten sposób wykorzystywanego. Zasadny jest pogląd, że z dyspozycji cytowanego wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 7 tego rozporządzenia stanowiącego, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza - wynika, że powyższe warunki sanitarne z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie mają zastosowania do istniejących już cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Oznacza to, że przepisów omawianego rozporządzenia w szczególności w zakresie cytowanych odległości nie można stosować w sytuacji niedającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza. W niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania strefy sanitarnej 50 m wokół istniejącego cmentarza bez wpływu na korzystanie z niego. Skoro w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Sanitarnego w Krakowie postanowieniem z dnia 16 listopada 2004r. pozytywnie uzgodnił przedmiotowy plan miejscowy nie wnosząc zastrzeżeń dotyczących korzystania z istniejącego cmentarza, uzasadnione stało się przeznaczenie terenu dotychczasowego cmentarza na ten sam cel w nowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą oraz wyznaczenie stref sanitarnych.

W orzecznictwie sądowowadministracyjnym nie budzi żadnych wątpliwości, że procedurze planistycznej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., nr 52, poz. 315).

Co więcej brak wyznaczenia w części tekstowej uchwały ani na załączniku graficznym planu wokół strefy grzebalnej stref sanitarnych cmentarza, będącej w istocie jego integralną częścią powoduje, że taki plan miejscowy narusza wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, przez co dochodzi do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak np.: WSA w Krakowie w wyroku z 4.05.2011r., sygn. akt II SA/Kr 335/11, wyroku z 23 czerwca 2008r., II SA/Kr 488/08, w wyroku z 23.06.2008r., sygn. akt II SA/Kr 376/08, WSA w Białymstoku w wyroku z 28.04.2011r., sygn. akt II SA/Bk 30/11, WSA w Gliwicach w wyroku z 21.03.2011r., sygn. akt II SA/GL 392/10, WSA w Rzeszowie w wyroku z 31.07.2007r., sygn. akt II SA/Rz 484/06). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008r. (II OSK 114/08) stwierdzając, że brak określenia w tekście planu miejscowego ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie cmentarza, stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek zamieszczenia warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu musi, bowiem być przestrzegany przez zapis w planie w formie czytelnej, choćby sygnalizującej istnienie ograniczeń.

Odnosząc się zaś do powołanego w uzasadnieniu skargi wyroku WSA w Krakowie z 7.04.2008r., sygn. akt II SA/Kr 386/06 wskazać należy, iż wydany on został w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w nim poglądy w żaden sposób nie są zatem adekwatne do sytuacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Również pozostałe zarzuty skargi (dotyczące naruszenia prawa własności) nie zasługują na uwzględnienie.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

Ograniczenie prawa zabudowy (i to tylko częściowe, do przedmiotowo wskazanych rodzajów zabudowy) na działce "1’, której właścicielem jest skarżący poprzez wprowadzenie strefy ochronnej (sanitarnej) wokół cmentarza było w pełni dopuszczalne.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia uchwały z dnia 20 marca 2006r. Rady Miejskiej w Słomnikach Nr XXXV/270/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasta Słomniki oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.