Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2519/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 ust 1 i 2, art. 103 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. W., M. S. i W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. W., M. S. i W. S. kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu zażalenia J. W., W. S. i M. S. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], nakładające na żalących się opłatę legalizacyjną - 50000 zł z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w R., ul. C. [...], gm. P.

Organ wskazał, że w związku z pismem P. T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ww. budynku. W dniu 28 maja 2015 r. podczas kontroli organ powiatowy ustalił, że na ww. działce wzniesiono wolnostojący, murowany rtiepodpiwniczony, jednopiętrowy budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym i strychem o dachu dwuspadowym krytym eternitem, z jedną połacią o różnym kącie nachylenia. Obiekt posiada instalacje: c.o., wodociągową, zbiornik na nieczystości płynne, elektryczną. Według oświadczenia współwłaścicieli obecnych podczas kontroli (W. S. i J. W.) budynek wybudował ok. 1991 r. jako mieszkalny jednorodzinny K. C. (ojciec J. W., W. S.). W/w oświadczyli, że nie wiedzą, czy było wydawane pozwolenie na budowę i czy był dokonywany jego odbiór. Wiesław Sitkiewicz okazał akt notarialny rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., z którego wynika, że w tym dniu W. S. i J. Z. T. (obecnie W.) otrzymali darowiznę ad J. i S. S.

niezabudowaną działkę nr ew. [...] w R. oraz część opracowania sporządzonego dla budynku, bez planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ ustalił również, że w 2015 r. W. S. wykonał ria poddaszu użytkowym w kuchni i korytarzu wylewkę betonową ok. 0,05m, na I piętrze zamurował przejście na klatce schodowej (stanowiącej komunikację z parterem), co spowodowało wydzielenie dwóch odrębnych lokali (pierwszy obejmuje parter i piętro, drugi - poddasze użytkowe). Komunikacja z pierwszym lokalem odbywa się gankiem od działki właścicieli dalej klatką schodową na piętro. W celu komunikacji z drugim lokalem na poddaszu użytkowym wykonano drzwi na klatce schodowej na piętrze (obok drzwi na taras).

Od ww. drzwi do gruntu wykonano schody stalowe wsparte na dwóch dwuteownikach, a w przyziemiu na wylewce betonowej z barierką.

W. S. oświadczył, że roboty wykonał za zgodą i bez sprzeciwu J. W. i P. T., bez zgody organu. Na poddaszu roboty zakończono, a pozostały roboty wykończeniowe. Ponadto wyraził wolę przywrócenia komunikacji z poddaszem użytkowym do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego i demontaż schodów.

Organ również ustalił, że wymiary budynku są zgodne z przedłożoną dokumentacją. Budynek usytuowano ok. 12 m od krawędzi nakładki bitumicznej ulicy, o szerokości ok. 3 m. Nie dokonano pomiarów do granic z działką sąsiednią z uwagi na brak trwałych oznaczeń granic na gruncie. Z oświadczenia obecnych wynika, że ogrodzenie od działki sąsiedniej nr ew. [...] nie pokrywa się z linią graniczną.

Ponadto, w latach 1994-1999 w archiwum Starostwa Powiatowego w Skierniewicach (następcy prawnego Urzędu Rejonowego) brak jest pozwolenia na budowę ww. budynku. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na dzień 08.05.2016 r. działka nr ew. [...] była niezabudowana (wg karty ewidencyjnej: tereny mieszkaniowe/zabudowa jednorodzinna). Natomiast w piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. Urząd Gminy P. wskazał, że z rejestru mieszkańców wynika, iż W. S. zameldowano na pobyt stały przy ul. C. [...] od maja 1998 r., P. M. S. - także od maja 1998 r., J. W. - od września 2000 r. Działkę w latach 1995-1998 podłączono do sieci wodociągowej, ale pobór wody nastąpił w 2006 r. po spisaniu umowy. Podatek od nieruchomości płacono od stycznia 2004 r. Natomiast z pisma P. S.A. Oddział Ł., Rejon Energetyczny Ż. z dnia [...].07.2015 r. wynika, że pobór energii nastąpił przed 2000 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], PINB w Ż. wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W. S. przedłożył wymagane dokumenty. Organ wydał postanowienie z dnia [...] maja 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy Prawa budowlanego, w zależności od kategorii obiektu oraz rodzaju robót budowlanych, przewidują różne tryby legalizacyjne, np. określone w art. 48 i 49 Prawa budowlanego zastosowane w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu budowę obiektu rozpoczęto przed 1995 r. i nie zakończono przed tą datą. Z akt wynika, że w 2015 r. W. S. samowolnie wykonał roboty, które należy zakwalifikować jako remont, przebudowę oraz rozbudowę. Według

[...]WINB wykonano ciąg samowoli budowlanej, gdyż roboty kontynuowano po 1995 r. Za samowolę budowlaną uważa się bowiem zdarzenie prawne, ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy aż do zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli (por. orzeczenie TK z 31.01.1996r., K. 9/95, Lex Polonica nr 320475). Jest prawdopodobne, iż ciąg ten zapoczątkowano w latach 90-tych kiedy powstał budynek.

W ocenie organu w przypadku samowoli, gdy jest ona ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat (1991-2015), to zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA z 18.05.2007r., sygn. akt II OSK 782/06, LEX nr 336707), tj. art. 48 Prawa budowlanego z 1994r.Dalej wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć " wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego ". Zgodnie z art. 48 ust 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, po przedłożeniu których i pozytywnej weryfikacji ustalana jest wysokość opłaty legalizacyjnej. Zobowiązani przedłożyli wszystkie wymagane dokumenty. Z materiału dowodowego wynika, że w świetle art. 49 ust. Prawa budowlanego nie zaistniały przeszkody do zalegalizowania wykonanych prac, stąd organ powiatowy po zweryfikowaniu dokumentów prawidłowo nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej i określił jej wysokość.

Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaiy (s), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W przypadku tego obiektu opłata legalizacyjna wyniesie 50 000 zł - stawka opłaty 500 zł x 50 x współczynnik kategorii obiektu budowlanego - 2,0 (kategoria I) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1, tj. 500zł x 50 x 2,0 x 1,0 = 50 000 zł.

Dalej organ podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od opłaty lub zmiany jej wysokości w zależności od zaawansowania prac. Organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które spowodowały naruszenie prawa, jak również nie posiada kompetencji do umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Jeżeli zobowiązany uiści opłatę organ zatwierdzi projekt budowlany i wyda zezwolenie na dokończenie budowy, jeśli ta nie została zakończona. Natomiast w myśl art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 w/w ustawy, w przypadku niespełnienia obowiązku lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się art. 48 ust. 1 w/w ustawy, tj organ nakazuje rozbiórkę obiektu.

[...]WINB nie dopatrzył się też naruszenia art. 7, 77, 80 czy 107 Kpa. Organ powiatowy dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych poprzez stwierdzenie, że w tej sprawie mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Stwierdził, że argumenty zażalenia nie wnoszą istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

[...]WINB poinformował strony o art. 49c Prawa budowlanego i wskazał, że z wnioskiem o umorzenie, rozłożenie na raty bądź o odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej skarżący mogą zwrócić się do Wojewody [...].

Skargę na powyższe postanowienie złożyli J. W., M. S. i W. S. zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 79, 80, 81, 86, 124 § 2 k p a. poprzez:

- niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia jednoznacznej daty zakończenia budowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości R.;

- zaniechanie przesłuchania współwłaścicieli nieruchomości w celu ustalenia daty zakończenia budowy ww. budynku;

brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia wg przepisów prawa, niedostateczne wyjaśnienie zastosowanych przepisów;

- brak oceny dowodów w szczególności pod kątem ich wiarygodności, zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także spójności z pozostałym materiałem dowodowym, w szczególności zaświadczenia z Parafii [...], zdjęć obrazujących stan budynku w 1994 r., oświadczenia E. M., mapy zasadniczej z 1992r. mgr inż. L. M. z Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjnych i Kartograficznych w S., materiału video z chrzcin P. S.;

- sprzeczność istotnych ustaleń z materiałem dowodowym przez błędne przyjęcie w oparciu o pisma: Starostwa Powiatowego S. z 6 lipca 2015r., Urzędu Gminy P.z dnia 28 lipca 2015r.,P.S.A. Oddział Ł. z dnia 23 lipca 2015r., iż budowa budynku nie została zakończona przed 1 stycznia 1995r., inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę mimo, iż z ww. dokumentów nie wynika taki wniosek,

- niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu polegające na zaniechaniu pouczenia strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na

ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz o możliwości i potrzebie składania wniosków dowodowych dla wykazania tych okoliczności,

- niezawiadomienie stron o terminie przesłuchania świadka H. G. i w konsekwencji uniemożliwienie wzięcia w nim czynnego udziału,

- uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia,

II. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust 2 pkt 1 i 1b Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wybudowanie budynku mieszkalnego oraz roboty budowlane wykonane w 2015r. stanowią ciąg samowoli budowlanych,

- art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4. Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie podczas gdy zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zastosowanie powinny mieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.;

- art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji uznanie, iż nie może zostać zastosowany tryb określony w art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżąca wiosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji;

na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnoszę o dopuszczenie dowodu z oświadczeń podanych osób na okoliczność, iż budowa budynku została zakończona przed 1 stycznia 1995r. i od 1992r. był on zamieszkany przez skarżącą z rodziną oraz przez skarżących W. S. i M. S.

Strona zaznaczyła, że to na organie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z art. 7 k p a. Organ w świetle art. 77 § 1 k.p.a. jest obowiązany z urzędu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a ), pouczyć stronę o możliwości złożenia dalszych wniosków dowodowych, umożliwić wypowiedzenie się, co do przeprowadzonych dowodów. Obowiązków tych organ I instancji nie wykonał.

Organ II instancji ustalił, że na działce nr ew. [...] znajduje się budynek, którego budowa została rozpoczęta przez 1995r. i nie została zakończona przed tą datą. Mając na względzie dokonane w 2015r. przez W. S. roboty budowlane [...]WINB uznał, że w sprawie mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej, który prawdopodobnie został zapoczątkowany już w latach 90-tych kiedy powstał budynek i trwał po 1995r. gdyż roboty budowlane były kontynuowane.

Skarżący przytoczyli art. 103 ust. 2 Prawo budowlane podając, że istotne jest data zakończenia budowy. Organy ustaliły, że w latach 1994-1999 w archiwum Starostwa Powiatowego w S. nie ma pozwolenia na budowę. Powyższe organ ustalił zobowiązując Starostwo do przesłania informacji za lata 1994-1999. W odpowiedzi poinformowano, że nie ma dokumentów z lat 1994-1999r., a nie tak jak przyjął organ odwoławczy, iż brak jest pozwolenia na budowę. Organ pomimo, iż podczas kontroli uzyskał informację, że budynek wybudowano ok. 1991 r. zwrócił się o nadesłanie pozwolenia z lat 1994- 1999r.

Dalej strony podkreśliły, że przepisy obowiązujące w czasie budowy nie obligowały inwestora do archiwizowania takiej dokumentacji, jak w obowiązującej ustawie. Z kolei co do obowiązków archiwizacyjnych organów, to uprzednio obowiązująca ustawa obligowała do przechowywania pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. WSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Wr 45/08wskazał, że skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny i w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie innymi dowodami, że obiekt nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle Prawa budowlanego 1974r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji obiektu nie spowoduje, że stanie się on samowolą, jeżeli wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ powołał się również na informację Urzędu Gminy P., o

datach zameldowania stron przy ul. C. [...] w R., co nie może wpływać na

ocenę kiedy zakończono budowę, bo zameldowanie nie decyduje o dacie zakończenia budowy oraz rozpoczęcia zamieszkania. Podobnie jak to, że działka w latach 1995- 1998 nie była podłączona do sieci wodociągowej tym bardziej iż z powyższego pisma wynika, iż właściciele nieruchomości korzystali z własnej studni.

Skarżący wskazali, że przedstawili dokumentację zdjęcia budynku, płyty nagrobka K. C., który go wybudował oraz video z chrzcin P.S., z których wynika wprost, że co najmniej od 1992r. był on zamieszkiwany, a inwestor zmarł 8 stycznia 1995r. Przedstawiono również oświadczenia sąsiadów, którzy bywali w budynku od 1992r. oraz oświadczenia proboszcza Parafii [...], który zaświadczył, że od 1992r. w budynku przyjmował wizyty duszpasterskie. Ponadto złożono fotografię z uroczystości komunijnej J. T., na której widoczny jest K. C., który zmarł w 1995r., co potwierdza fotografia nagrobka K. C.

W ocenie skarżących ww. materiał jednoznacznie wykazywał, że budynek był wybudowany i zamieszkały co najmniej od 1992r. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie można wywnioskować, z jakich względów organ nie dał wiary ww. dowodom. Postanowienie winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nie odniósł się do materiałów przedstawianych przez skarżących.

Skarżący wskazali, iż art. 79 k.p.a. ustanawia gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin co najmniej 7 dni przed terminem. W dniu 13 lipca 2015r., doszło do przesłuchania świadka H. G., o czym skarżących nie zawiadomiono.

W zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący podnieśli, że w toku postępowania nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań, a materiał dowodowy nie był jednoznaczny. Organ winien zatem wezwać skarżących celem umożliwienia wypowiedzenia się.

Natomiast co do zarzutu zaniechania przesłuchania w celu ustalenia daty zakończenia budowy, strony podniosły, iż organ jest obowiązany do przesłuchania strony, jeżeli wyczerpał inne możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 19 maja 1998r., II SA 316/98 - LEX nr 41854). Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe może dawać podstawę do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Wobec powyższego organ ! instancji, który nie ustalił

rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art 80 i art. 84 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący powołali się m.in. na wyrok NSA z dnia 19 października 2012r. sygn. akt VII Sa/Wa 55/12, w którym wskazano, że ustawodawca nie określa precyzyjnie co należy rozumieć przez zwrot "budowa zakończona.", wskazując, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogły być wykonane w użytkowanym obiekcie nawet po 1 stycznia 1995r. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 617/14 wskazał, że "Gdyby w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości ustalono, że ganek wzniesiony został wiosną 1994 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) to rzeczą organu nadzoru budowlanego byłoby zastosowanie przepisów zmierzających do ewentualnej legalizacji tego obiektu zgodnie z art. 37 - 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Przepisy tej ustawy nie przewidywały opłaty legalizacyjnej, od której uiszczenia uzależnione było odstąpienie od nakazu rozbiórki. Ponowne rozpoznanie sprawy, w tym zwłaszcza merytoryczne ustosunkowanie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i wniosków, jest obowiązkiem organu odwoławczego, który winien kierować się w tym zakresie dyrektywą wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności i faktów i dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, do czego zobligowany jest przepisem art. 107 § 3 KPA. Aktywność organu II instancji winna gwarantować stronie prawo do ponownego rozpoznania istoty jej sprawy, co w szczególności oznacza obowiązek ponowienia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z należytym uwzględnieniem zasad i reguł wskazanych w art. 7 oraz 80 KPA".

W zakresie naruszenia prawa materialnego strony podniosły, że organ przyjął, iż w 2015r. Wiesław Sitkiewicz samowolnie wykonał remont, przebudowę i rozbudowę i wskazały na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2008r. sygn. akt II SA/Bd 488/08, w którym stwierdzono, że likwidacja otworu drzwiowego poprzez zamurowanie stanowi przebudowę, podobnie zresztą jak wykonanie nowego otworu drzwiowego. (...) Przebudową jest bowiem wykonanie wszelkich prac budowlanych powodujących zmianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego (zmianę parametrów użytkowych lub technicznych), nie powodującą zmiany parametrów charakterystycznych takich jak np. kubatura, powierzchnia, długość, szerokość itp. Skoro W. S. na klatce schodowej na piętrze wykonał otwór i zamontował w nim drzwi to dokonał przebudowy.

Podobnie zamurowanie przejścia na klatce schodowej uznać należy za przebudowę.

Dalej skarżący podnieśli, że do wykonania wylewki betonowej w 2015r. w budynku znajdowała się drewniana podłoga na legarach, a zatem był to remont.

Opisane wyżej roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę o czym przesądza art. 29 ust. 2 pkt 1 i Ib Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga remont obiektów budowlanych, przebudowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Organ niezasadnie więc przyjął, że prace wykonano samowolnie i zastosował w tym zakresie art. 48 ust. 1.

Skarżący przyznali, że wykonanie schodów stanowi rozbudowę, ale wyrazili wolię przywrócenia komunikacji z poddaszem użytkowym do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego i demontażu schodów. Organ jednak błędnie, przyjął, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej.

Wskazali na stanowisko WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Kr 941/15, w którym Sąd podano, że użyte w art. 48 ust. ustawy Prawo budowlane sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowalny, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowalnego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu. W sytuacji gdy w wyniku wykonanych robót powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wówczas zasadnym jest prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i art. 51, które dotyczy przypadków innych, niż określone w art. w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy.

W ocenie skarżących prace wykonane w 2015 r. nie stanowią jednak robót, o których mowa w art. 3 cyt. ustawy, bowiem w ich wyniku nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku, które skarżący wiążą ze zmianą charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, wg art. 3 pkt 7a - definicji przebudowy.

Dalej skarżący przytoczyli art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdzili, że zastosowanie w tym przypadku ma art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Organ błędnie przyjął, że doszło do ciągu samowoli budowlanych. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt II OSK 782/06, który dotyczy odmiennego stanu faktycznego, bowiem odnosi się do szeregu zdarzeń faktycznych

mających miejsce na przestrzeni lat, w efekcie których z pierwotnego budynku pozostała oryginalna tylko niewielka część. W niniejszej sprawie budynek mieszkalny został wybudowany przez K. C. w 1991 r. a więc w okresie obwiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Natomiast roboty w postaci wylewki betonowej na poddaszu użytkowym w kuchni i w korytarzu, zamurowanie na I piętrze przejścia na klatce schodowej, wycięcie otworu drzwiowego oraz wykonanie schodów z gruntu do drzwi przeprowadzono w 2015r. pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Trudno uznać, że niezwiązane ze sobą roboty wykonane w ostępie dwudziestu czterech lat stanowiły jeden ciąg zdarzeń. Poza tym prace te należy uznać za remont, który nie wymagał pozwolenia na budowę. Z tego faktu wynika zatem konieczność rozdzielenia robót wykonanych w 1991 r. i tych w 2015.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

Przypomnieć należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] maja 2016 r. nakładające na skarżących 50000 zł opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w R., ul. C. [...], gm. P.

W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy bowiem podzielić stanowisko skarżących, że organy nie wykazały, iż do legalizacji przedmiotowego budynku zastosowanie znajdowały przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Twierdzenie organu drugiej instancji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z całym ciągiem samowoli budowlanych, zapoczątkowanych prawdopodobnie już w latach 90 - tych, kiedy powstał budynek, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie sposób bowiem zgodzić się z argumentacją, iż budowa powstałego w 1991 r. budynku mieszkalnego (data budowy nie była sporna), w którym w 2015r. wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu wylewki betonowej w kuchni i korytarzu na poddaszu użytkowym,

zamurowaniu na pierwszym piętrze przejścia na klatce schodowej w celu wydzielenia dwóch lokali, wykonaniu drzwi i schodów stalowych stanowi ciąg samowoli budowlanych pozwalających przyjąć, że roboty były kontynuowane po 1995r.

Powyższe twierdzenie ma kluczowe znaczenie dla wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, bowiem w konsekwencji organ II instancji wskazał, że nie miał zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r pozwalający na zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., która to ustawa do zalegalizowania obiektu opłaty legalizacyjnej nie przewiduje. Tym samym zastosowanie do legalizacji obiektu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. sprawia, że odpada podstawa do obciążenia inwestorów taką opłatą.

Tymczasem organ I instancji całkowicie pominął powyższą kwestię. Organ odwoławczy natomiast bez jakichkolwiek szerszych rozważań stwierdził jedynie, jak już wyżej wskazano, iż budowa budynku została rozpoczęta przed 1995r.i nie zakończona przed tą datą, a ponadto z akt sprawy wynika, że w 2015r. W. S. w warunkach samowoli budowlanej wykonał szereg robót budowlanych, które należy zakwalifikować jako remont, przebudowa oraz rozbudowa, co świadczy o ciągu samowoli budowlanej.

Natomiast już w zażaleniu skarżący powoływali się na załączoną obszerną dokumentację świadczącą o tym, że co najmniej od 1992 r. budynek był już zamieszkały, a dopiero w 2015r. W. S. przeprowadził opisane wyżej roboty budowlane.

Brak stanowiska organów w powyższym zakresie stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało uchyleniem postanowień wydanych w obu instancjach.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ppsa oraz art 200 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji.