Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 779/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 5,art.134,art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.91 ust.1 i ust.4,art.93 ust.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art.15 ust.2 pkt 6,art.17 pkt 6 lit.c),art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.7 ust.2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art.46 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 marca 2019 roku nr VI/97/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 marca 2019r. Rada Miasta Olsztyna (dalej jako: organ gminy), na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały – dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr VI/97/19 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Gutkowo, zlokalizowanego między linią kolejową a ulicami Kanarkową, Basieńki i Rzędziana w Olsztynie". Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 maja 2019 r. pod poz. 2785.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda albo organ nadzoru), działający na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości w związku ze stwierdzeniem uchybień stanowiących istotne naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca w sposób szczegółowy przedstawiła podnoszone zarzuty. Wskazano przede wszystkim na wprowadzenie w tekście uchwały postanowień niezgodnych z rysunkiem planu, tj. w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne w zakresie spójności i zgodności części tekstowej z graficzną. Podniesiono, że dla terenów elementarnych wymienionych w § 27, § 28, § 30, § 31, § 32, § 34, § 38 oraz § 40 uchwały, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), sklasyfikowanych odpowiednio jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalono również przeznaczenie dopuszczalne - uzupełniająco lub zamiennie w formie usług, którym zgodnie z powołanym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - U kolor czerwony. Tym samym, przedmiotowy teren elementarny nosi znamiona terenu mieszkaniowo-usługowego, przy czym oznaczenie na rysunku planu nie odpowiada ustaleniom tekstowym. Podobnie dla terenów elementarnych wskazanych w § 22, § 23 i § 24 uchwały, sklasyfikowanych jako teren zabudowy usługowej, ustalono również przeznaczenie dopuszczalne - uzupełniająco lub zamiennie w formie zabudowy mieszkaniowej, którym zgodnie z cytowanym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - MN lub MW kolor brązowy. Zatem przedmiotowy teren nosi znamiona terenu usługowo-mieszkaniowego, co nie zostało oznaczone na rysunku planu. Z kolei dla terenu elementarnego wskazanego w § 41 uchwały, sklasyfikowanego jako teren zieleni urządzonej, ustalono przeznaczenie dopuszczalne: sport, rekreacja oraz gastronomia, którym zgodnie z tym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - U kolor czerwony i US kreskowanie zielono - czerwone. Tym samym, dla tego terenu zostało ustalone przeznaczenie terenu zieleni wraz z usługami w szerokim tego słowa znaczeniu. W ocenie strony skarżącej oznaczenie na rysunku planu również w tym przypadku nie odpowiada ustaleniom tekstowym. Odnośnie zaś terenu elementarnego wskazanego w § 43 uchwały, sklasyfikowanego jako teren lasów, ustalono przeznaczenie dopuszczalne: rekreacja i sport, którym zgodnie z powołanym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - US kreskowanie zielono-czerwone. Zatem, dla tego terenu zostało ustalone przeznaczenie terenu lasy wraz z funkcją rekreacji i sportu, a więc także w tym przypadku oznaczenie na rysunku planu nie odpowiada ustaleniom tekstowym. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Podkreślono, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. W ocenie strony skarżącej część graficzna planu jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Ponadto strona skarżąca podniosła, że sposób sformułowania ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów elementarnych oznaczonych symbolami ZL - tereny leśne i dopuszczających realizację sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury - § 43 uchwały, powoduje wątpliwości co do konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie strony skarżącej urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, jak również obiekty małej architektury nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zatem dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz innych obiektów na gruntach leśnych wymaga, zdaniem skarżącego, wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Strona skarżąca wskazała również, że organ naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem dla terenu elementarnego oznaczonego w planie miejscowym symbolem 321KK (§ 57 uchwały) nie ustalono zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Zaznaczono, że teren ten stanowi teren kolei i jest terenem zamkniętym, jednakże nie jest on objęty w całości ochroną konserwatorską zabytków, dlatego też w ocenie strony skarżącej dla części terenu nieobjętego ochroną konserwatorską należy zastosować art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i określić parametry oraz wskaźniki kształtowania zabudowy. Zarzucono też, że dla terenów elementarnych wskazanych w § 19 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 26 ust. 3 pkt 4 uchwały, § 29 ust. 3 pkt 5 uchwały oraz § 54 ust. 3 pkt 5 uchwały nie ustalono wysokości innych obiektów budowlanych niż budynki (w tym telekomunikacyjnych), wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W świetle wskazanych przepisów określenie wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego i jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego w terenie. Zaznaczono przy tym, że obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń. Ponadto, w ocenie skarżącego, z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego przyjęto § 21 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 22 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 23 ust. 3 pkt 4 uchwały, § 27 ust. 3 pkt 5 uchwały oraz § 32 ust. 3 pkt 5 uchwały, które to ustalenia dotyczą zasad, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w których określono jedynie maksymalną wysokość "zabudowy nowoprojektowanej". Tymczasem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy winien ustalać maksymalną wysokość zabudowy na terenie objętym planem bez względu na istniejące zagospodarowanie. Wskazane postanowienia stanowią jednocześnie przekroczenie granic władztwa planistycznego. Podkreślono, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wspólnie z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych, podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Olsztyna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ gminy odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, powołując odpowiednie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podniesiono, że kwestionowana uchwała nie narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ani też § 8 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś strona skarżąca nie wykazała na czym miała polegać istotność naruszenia prawa, która w świetle powołanych przepisów uzasadniałaby tak daleko idące żądanie jakim jest stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2607) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, działając w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.s.g., tzn. nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz chcąc wyeliminować z obrotu prawnego, w jego ocenie wadliwą uchwałę, musi uchwałę tą zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Należy w tym miejscu zauważyć, że ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r., sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z.7-8 z 1993r. poz. 148).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Olsztyna nr VI/97/19 z dnia 27 marca 2019r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Gutkowo, zlokalizowanego między linią kolejową a ulicami Kanarkową, Basieńki i Rzędziana w Olsztynie", podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wyjaśnić zatem należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, nie nadużywania tego władztwa. Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego.

Ustalając natomiast zakres pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy wskazać, że chodzi tu o naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały. Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011r., sygn. akt II OSK 1287/11, LEX nr 1068986).

Obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego określa art. 15 u.p.z.p., przy czym należy zaznaczyć, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1993/14, CBOSA). Zatem pominięcie określonych elementów dla danego terenu, wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., musi być obiektywnie uzasadnione.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wskazywane przez stronę skarżącą naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego nie mają charakteru naruszeń istotnych, uzasadniających uchylenie zaskarżonej uchwały w całości bądź w części.

Odnosząc się do zarzutu braku zgodności części tekstowej planu miejscowego z jego częścią graficzną, Sąd podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Należy wskazać, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Ponadto wskazać trzeba, że § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowi, iż w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Zapis ten mówi więc jedynie, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych. Prawodawca pozostawił gminom w tym zakresie pewną swobodę ograniczając ją jednak specyfiką i zakresem planu. Należy także pamiętać, że barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Słusznie podnosi organ, że ustawodawca nie ogranicza ani nie narzuca symboli jakie mają być stosowane na terenach o funkcji mieszanej, określając jedynie symbole stosowane na terenach o funkcji jednorodnej. W sprawie załącznik graficzny w sposób jednoznaczny odnosi ustalenia tekstu planu do terenu, ponieważ w tekście planu, każdy z terenów elementarnych jest oznaczony takim samym symbolem jak na załączniku graficznym. Wskazać też należy, że barwne oznaczenia graficzne odzwierciedlają główne przeznaczenia terenów określone w planie. Nie ulega wątpliwości, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu. W ocenie Sądu jednak w sytuacji, gdy w planie przyjęto, że barwne oznaczenie graficzne ma odzwierciedlać główne przeznaczenie terenu, a dopuszczalne oznaczenie terenu nie zostało naniesione na załącznik graficzny odpowiednim kolorem, a wynika jedynie z poszczególnych zapisów tekstu planu, nie może oznaczać samo w sobie, że zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu. Z całą pewnością nie jest to istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, skoro w rozporządzeniu nie nakazuje się definitywnie stosowania takich rozwiązań. Wskazać także należy, że w planie w przypadku oznaczenia, że teren ma typowe przeznaczenie dla dwóch funkcji równoważnych, np. wielorodzinnej i usługowej na rysunku planu określono to przeznaczenie terenu dwoma oznaczeniami barwnymi (np. teren 42MW3/U). W planie przyjęto jednak, że w takim przypadku funkcja usługowa na terenie zabudowy wielorodzinnej może stanowić nie tylko dopuszczalne przeznaczenie terenu (jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego), ale może też to być funkcja zamienna do funkcji mieszkaniowej (§ 29 ust. 3 pkt 1) tekstu planu).

Co do kolejnego zarzutu strony skarżącej dotyczącego konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, należy wskazać, że w myśl art. 17 pkt 6) lit. c) u.p.z.p. uzyskanie takiej zgody jest niezbędne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W niniejszej sprawie, na terenach oznaczonych ZL, tj. lasy, ustalenia planu wskazują, że wprowadza się zakaz zabudowy obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych z wyjątkiem: a) zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, nie wymagających zgody na przeznaczenie na cele nieleśne, b) obiektów małej architektury, c) dojazdów technicznych, d) ciągów pieszych, tras rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, przebiegających po linii już istniejących ścieżek, nie wymagających wycinki drzew i zgody na przeznaczenie na cele nieleśne. Ustalenia planu nie przewidują więc przekwalifikowania terenów leśnych na inne oraz wyznaczania dla nich oddzielnych terenów elementarnych. Przyjąć więc należy, że plan nie przewiduje na terenach ZL innego niż leśne użytkowania gruntu. Dopuszczone zapisami planu zagospodarowanie terenu nie zmienia zasadniczego przeznaczenia tego terenu jako lasu, w związku z tym nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nie leśne w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161).

Należy również wskazać, że teren kolei, oznaczony w planie miejscowym symbolem 321KK, stanowi teren zamknięty, na którym, zgodnie z § 57 ust. 4 zaskarżonej uchwały, wprowadza się zakaz lokalizowania nowej zabudowy kubaturowej, za wyjątkiem zabudowy związanej z obsługą linii kolejowej. Jednocześnie dla części terenu 321KK ustalono strefę ochrony konserwatorskiej. Skarżący wskazuje, że dla części terenu nieobjętej ochroną konserwatorska należy stosować przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jak wynika z ust. 6 § 57 uchwały nie ustalono parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, co należy uznać za prawidłowe, bowiem na terenach kolejowych, co do zasady, nie mogą być lokalizowane inne budowle niż kolejowe. Należy podkreślić, że dla budowli kolejowych sposób weryfikacji i dopuszczalne usytuowanie na terenach kolejowych zostały szczegółowo określone w przepisach odrębnych, właściwych dla transportu kolejowego (np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie; Dz. U. z 1998 r., Nr 151, poz. 987). Zatem to w przepisach odrębnych należy szukać zasad zagospodarowania, właściwych dla terenów służących komunikacji kolejowej. W sytuacji zaś, gdy parametry zabudowy są regulowane przez przepisy odrębne w sposób wystarczający, nie ma powodu powtarzać tych zapisów w ustaleniach planu.

Odnosząc się do zarzutu o braku ustalenia wysokości innych obiektów budowlanych niż budynki (w tym telekomunikacyjnych), należy zauważyć, na co wskazano w odpowiedzi na skargę, że każdy z zakwestionowanych przez organ nadzoru terenów elementarnych był analizowany indywidualnie, a uchwalone zapisy wynikają z konkretnych uwarunkowań każdego terenu. Co do zasady w planie przyjęto, że określona planem wysokość zabudowy dotyczy także obiektów budowlanych, w tym budowli (§ 3 ust. 3 uchwały). Natomiast w zakwestionowanych przez skarżącego czterech jednostkach planistycznych tej wysokości dla budowli nie ustalono.

Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2062 ze zm.) plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Trudno zatem, aby plan miejscowy określał wysokość inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, skoro parametry takiego obiektu są ustalane na podstawie przepisów odrębnych. Jednocześnie niewłaściwe byłoby wyznaczenie abstrakcyjnie wysokiej maksymalnej dopuszczalnej wysokości takiej zabudowy, gdyż wysokość obiektów takich, jak wieże telekomunikacyjne powinna wynikać z aktualnej wiedzy technicznej. W odniesieniu zatem do elementów infrastruktury telekomunikacyjnej można przyjąć, że powyższy przepis art. 46 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i może wyłączać obowiązek gminy co do konieczności określenia w planie wysokości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Podobne zasady organ zastosował, ustalając dopuszczalną zabudowę na terenie usług sportowych – US. Należy bowiem zauważyć, że sportowe obiekty terenowe mogą mieć wysokie elementy jak np. reflektory oświetlające boisko, jednak w kontekście pełnionej funkcji ustalenie wysokości elementów technicznych, które mają zapewnić odpowiednie funkcjonowanie terenów sportowych, np. zapewnienie odpowiedniego oświetlenia, wydaje się bezzasadne. Podobnie wywody te odnieść należy do elementów technicznych zlokalizowanych na terenie przepompowni i infrastruktury kanalizacyjnej.

Niepodanie maksymalnej wysokości obiektów tego rodzaju nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 u.p.z.p. i nie powinno skutkować uchyleniem planu w całości lub w części. Zatem w niektórych sytuacjach brak określenia największego możliwego pionowego wymiaru dla budowli innych niż budynki, wpisuje się w kompetencje wynikające z władztwa planistycznego przysługującego gminie, które oznacza m.in., że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarzut dotyczący określenia maksymalnej wysokości jedynie zabudowy nowoprojektowanej (§ 22, 27 i 32 uchwały, w § 23 nie użyto takiego sformułowanie), czy też nowej zabudowy (§ 21 uchwały) także nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części lub całości. Jak wskazał bowiem organ gminy w odpowiedzi na skargę, co także zostało potwierdzone na rozprawie, określenie nowa zabudowa oraz zabudowa nowoprojektowana użyte w uchwale, nie mają za zadanie pominięcia zabudowy istniejącej w chwili wejścia planu do obiegu prawnego, lecz oznaczają każdą powstającą zabudowę, która będzie wymagać weryfikacji pod kątem zgodności z planem na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zatem każda powstająca zabudowa będzie uznawana za nową w rozumieniu planu. Należy przy tym zauważyć, że użycie takiego sformułowanie w wymienionych jednostkach planistycznych może wprowadzać wątpliwości interpretacyjne np. w przypadku nadbudowy już istniejących budynków, ale nie stanowi podstaw do przyjęcia istotnego naruszania zasad sporządzenia planu. Ponadto w § 21 i 22 wykluczono możliwość nadbudowy budynków istniejących. W związku z powyższym wysokość nowej zabudowy ustalono jedynie dla nowoprojektowanych budynków. Na marginesie wskazać należy, że w jednostkach planistycznych określonych w § 27 (teren 39MW1) i § 32 (teren 46MW6, 47MW6 i 48MW6) istnieje jedynie zabudowa wielorodzinna (co wynika z rysunku planu), co do zasady więc wyklucza to faktyczną możliwość nadbudowania w tych budynkach kolejnych kondygnacji.

Reasumując, należy uznać, że kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy planu miejscowego nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzania planu ani też trybu ich sporządzania. Treść przedmiotowej uchwały jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń, pozwalając jednocześnie na elastyczne kształtowanie zagospodarowania przestrzeni, której dotyczy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.