Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 851/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i 1a, art. 147
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,8,9,77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 565/15 w sprawie ze skargi E. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia solidarnie od E. G. i Z. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. oddalił skargę E. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] marca 2015 r.

w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Burmistrz D. na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej: u.g.n.) oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2008 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego [...]) nałożył na Z. G. oraz E. G. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działek Nr [...] o pow. 1,1796 ha oraz nr [...]

o pow. 1,1369 ha, położonych w obrębie [...] miasta D.,

w wysokości [...] zł. Organ I instancji uwzględnił, że w następstwie decyzji Burmistrza D. z [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowiącej współwłasność E. i Z. małżonków G., powstały działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi turystyki. Według szacunku rzeczoznawcy wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...]zł (operat szacunkowy z [...] grudnia 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. M.), a po podziale wyniosła [...] zł. Zgodnie z uchwałą Nr [...], wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału. Wobec powyższego, jeżeli różnica wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału wynosi [...] zł, to wysokość opłaty adiacenkiej stanowić będzie 25% tej kwoty, to jest [...] zł.

Od powyższej decyzji Z. i E. G. wnieśli odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. W tej sprawie rzeczoznawca poddała analizie transakcje zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę w latach 2011-2013. Na podstawie analizy zaobserwowano stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne nieruchomości tego typu co działka [...] i [...] przed podziałem kształtują się w przedziale od 19.88 zł do 43,10 zł w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu, zaś po podziale w przedziale od 31,77 zł do 60,63 zł w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni gruntu. Wartość 1 m2 gruntu przed podziałem została określona w operacie szacunkowym na kwotę 39,27 zł, zaś po podziale na kwotę 44,57 zł. Rzeczoznawca uznał, że otrzymany wynik mieści się w przedziale cen transakcyjnych nieruchomości objętych analizą i odzwierciedla aktualną relację między popytem i podażą na lokalnym rynku. Przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest między innymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, teren usług turystycznych czy zieleń urządzoną gminną (parki, skwery). Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów odwołujących się w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. i wyjaśnił, że nieruchomości przyjęte do analizy zarówno przed podziałem jak i po podziale są porównywalne z nieruchomością wycenianą zarówno pod względem powierzchni gruntu, jak i też innych cech wpływających na wartość. Natomiast różnice z uwagi na powierzchnię zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Autorka operatu wskazała także, że działki przyjęte do porównań nie mogą być dokładnie oznaczone, co sugerują skarżący, gdyż naruszałoby to przepisy dotyczące danych osobowych. Kolegium podzieliło pogląd, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis co do takich cech jak powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy wpływające na wartość. Nie są natomiast potrzebne szczegółowe dane identyfikacyjne. Ponadto w wycenie rzeczoznawca uwzględnił okoliczność, że część dzielonego terenu jest zarezerwowana pod urządzenie zieleni, w związku z czym funkcja tego terenu nie jest inwestycyjna, powierzchnia przeznaczona na zieleń stanowi 33 % całego dzielonego obszaru i została wyłączona z wyceny, zarówno przed jak i po podziale. Autorka operatu w dodatkowych wyjaśnieniach wskazała również, iż został uwzględniony fakt posadowienia słupa energetycznego oraz linii energetycznej na działce nr [...]. Uzasadniła także przyjęcie w wycenie wartości podzielonej działki jako sumy wartości działek na nią się składających po podziale, wycena ta powinna bowiem uwzględniać faktyczne możliwości sprzedaży działek mniejszych. Zdaniem Kolegium, dodatkowe wyjaśnienia autorki operatu są logiczne, zrozumiałe i wiarygodne, a zatem mają wartość dowodową w rozpatrywanej sprawie. Kolegium wskazało, że ponowna analiza operatu wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy potwierdziła prawidłowość operatu szacunkowego.

W operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Kolegium podkreśliło, że żaden przepis nie nakazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu wyceny miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobód, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Podobnie w granicach opisanej swobody mieści się wybór działek do zastosowania metody porównawczej. Nie ma również przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale.

Zdaniem organu II instancji, jeśli strony uważały, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinny przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Skoro zatem taki przeciwdowód nie został przedstawiony w rozpatrywanej sprawie, to brak jest podstaw do zakwestionowania mocy dowodowej tego operatu, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne oraz zapewnił stronie możliwość czynnego w nim uczestnictwa. Wprawdzie analizując akta sprawy dostrzeżono błąd rachunkowy w dokonanych przez organ I instancji wyliczeniach wysokości opłaty adiacenckiej, z operatu szacunkowego wynika bowiem, że wartość przedmiotowych działek numer [...] i [...] przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale [...] zł, co wskazuje, że różnica pomiędzy wartością rynkową obu działek przed podziałem, a ich wartością rynkową po podziale wynosi [...] zł, a nie jak błędnie określił organ I instancji [...] zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencka w łącznej kwocie [...] zł, przy zastosowaniu stawki 25% wartości, podczas gdy z prawidłowego wyliczenia wynika, że opłata ta powinna wynosić [...] zł. Mając jednak na uwadze treść art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) Kolegium nie orzekło o innej wysokości opłaty. Skoro zatem zobowiązani są małżeństwem i nie przedstawili dokumentu potwierdzającego rozdzielność majątkową to brak jest podstaw prawnych, aby przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej wobec współmałżonków, będących współwłaścicielami nieruchomości, rozdzielać zobowiązanie z tego tytułu na poszczególnego małżonka, stosownie do jego udziałów w majątku wspólnym.

E. i Z. G. wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionują przede wszystkim poprawność sporządzonego operatu i jego ocenę dokonaną przez organy orzekające, a co za tym idzie przyjęty przez organy wzrost wartości nieruchomości, rzutujący na wysokość określonej decyzją opłaty adiacenckiej.

Sąd podkreślił zatem, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego, który przy wycenie nieruchomości ograniczony jest jednak zasadami prawnymi wynikającymi przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art.150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy. W orzecznictwie podkreśla się też konsekwentnie, że jest to jedyny dopuszczalny dowód na określenie wartości nieruchomości. Nie budzi też wątpliwości, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy i rozporządzenia (co do przyjętego podejścia metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu) a nadto czy jest jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Organ ma obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii przy zastosowaniu ww. kryteriów. Oceniając, czy operat sporządzony jest zgodnie z przepisami organ musi więc odnieść się do odpowiednich regulacji ustawy jak też rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, organy orzekające zasadnie uznały, że sporządzony w sprawie operat pod względem formalnym, nie narusza właściwych przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. W kwestionowanej wycenie rzeczoznawca, stosując metodę porównawczą, poddał analizie transakcje obiektami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem wybranych cech rynkowych, zawarte na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę w latach 2011-2013. Ustalił stabilizację cen transakcyjnych tego typu nieruchomości, stąd zerowa poprawka na trend czasowy. Nieruchomości przyjęte do analizy są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem powierzchni jak i cech wpływających na wartość, przy słusznym założeniu, że do wyceny wystarczające jest oznaczenie działek porównywanych pod względem ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, stanu prawnego i cech szczególnych wpływających na ich wartość. Zasadnie też rzeczoznawca wyłączył z wyceny tereny oznaczone funkcją terenów zielonych. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżących, autorka operatu uwzględniła przy wycenie fakt posadowienia na działce nr [...] słupa energetycznego i linii energetycznej. Przyjęte w operacie podejścia i metody szacowania dopuszczone zostały w przepisach ustawy i rozporządzenia. Autorka operatu dokonała zestawienia nieruchomości wycenianej z wytypowanymi przez siebie nieruchomościami będącymi, w jej ocenie, nieruchomościami w największym stopniu podobnymi do wycenianej o tożsamym (jednorodzinnym mieszkaniowym) przeznaczeniu i zbliżonej powierzchni, z korektą różnic powierzchni, które były przedmiotem sprzedaży wolnorynkowej. Rzeczoznawca określiła również cechy (atrybuty), które wpływają na wartość nieruchomości, wskazując, że dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są to: lokalizacja, dostęp do sieci uzbrojenia terenu, kształt działki. Do każdego z wytypowanych atrybutów przypisana została skala (waga procentowa). Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został charakterystyką ich podobieństwa.

Operat przedstawia tabele zawierające wykaz nieruchomości i opis nieruchomości przyjętych do porównania, tabele wraz z wycenami nieruchomości przed i po podziale. Tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny, a rzeczoznawca wyjaśnił w operacie w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Operat przedstawia także wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii.

Zdaniem Sądu, operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości skarżących spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Natomiast zgłaszane przez skarżących wątpliwości, były wyjaśniane przez rzeczoznawcę majątkowego, który uzasadnił swoje stanowisko w kontekście okoliczności sprawy i obowiązującego prawa (pismo z [...] lutego 2015 r.).

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Rzeczoznawca przedstawił w tym względzie stosowne wyjaśnienia. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia).

Sąd uznał również za prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek. Jak wskazuje praktyka, po podziale zbywane są w znakomitej większości działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości, co wiąże się z możliwością uzyskania wyższej ceny. Każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego, a zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stwierdzając, że organ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wnikliwie i wystarczająco przeanalizował operat szacunkowy, jasno i logicznie opisując wnioski z analizy w uzasadnieniu decyzji.

Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. W zakresie merytorycznym operat bowiem może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie przywołanego przepisu lub kontroperatem. Jeżeli więc skarżący po zapoznaniu się w treścią operatu, co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2014 r., mieli wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu, to mogli zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości jego sporządzenia. O takiej możliwości strona została pouczona, pomimo tego nie wystąpiła z taką inicjatywą. Nie przedstawiła też kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej oraz dlaczego. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie.

Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy korespondencja pomiędzy organem a stroną świadczy o tym, że skarżący w pełni korzystali z praw strony w postępowaniu administracyjnym, stąd też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. uznał za całkowicie bezpodstawny. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. i Z. G., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 98a, art. 153, art. 154, art. 155, art. 157 u.g.n., § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 u.g.n., przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2014 r. został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, że został prawidłowo uzasadniony, mimo że w istotnym zakresie ograniczał się tylko do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, niepopartych uzasadnieniem wyjaśniającym m.in. dlaczego uznał za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie mniejsze niż powierzchnia badana, według jakich kryteriów wybrała sposób ustalenia cech nieruchomości wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku nieruchomości, według jakiej metody selekcji wybrała spośród nich takie cechy, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen prowadzące do określenia wartości nieruchomości oraz czy powyższe działki mają dostęp do infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej podczas gdy rzeczoznawca majątkowy nie porównała przynajmniej kilku podobnych działek i posłużyła się dla celów porównawczych w większości transakcjami sprzedaży działek o nieadekwatnych (niepodobnych) wielkościach jak również nie podała danych ewidencyjnych działek wziętych do analizy transakcji stosowanych do wyceny nieruchomości w celu ich identyfikacji.

2) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegające na oddaleniu skargi, gdy organy obu instancji stwierdziły, że skarżący powinni złożyć dowód przeciwny operatowi szacunkowemu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jako jedyny sposób podważenia stwierdzeń w nich zawartych, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego i bezpodstawnego oparcia zaskarżonego wyroku na wycenie zawartej w ww. operacie, a jednocześnie nie odnoszą się do złożonego wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2015 r. o powołanie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że organy administracji w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zaniechały oceny merytorycznej operatu szacunkowego, a organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji pomimo nieprzeprowadzenia przez ten organ w sposób należyty postępowania dowodowego, co polegać miało na braku oceny merytorycznej operatu szacunkowego przez oba organy i niepoddaniu go badaniu przez uprawnioną organizację rzeczoznawców majątkowych pomimo złożonego wniosku przez skarżących;

2) art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., "gdyż bezpodstawnie uznały, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości są podobne w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości wycenianej oraz dlatego, że zarówno organ I instancji, jak i odwoławczy nienależycie wyjaśniły w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanki zajętego w tej sprawie stanowiska";

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym przesłanek, z uwagi na które Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, mimo że organy obu instancji w wydanych decyzjach nie uwzględniły pisma biegłej z dnia [...] marca 2015 r., w którym to piśmie biegła udzieliła odpowiedzi na zastrzeżenia skarżących z dnia [...] lutego 2015 r. i podała numery działek do tabeli nr [...] oraz do tabeli nr [...] oraz pisma organu I instancji z [...] maja 2015 r.

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98a u.g.n. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało, że organy bezkrytycznie przyjęły, że sporządzony w sprawie operat pod względem formalnym nie narusza właściwych przepisów u.g.n., a także rozporządzenia, że pod względem formalnym został sporządzony z poszanowaniem przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego;

5) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy poszczególne działki mają dostęp do infrastruktury, braku różnicy w cenie pomimo różnicy w wielkości oraz uciążliwości co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącym w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących ( ponoszenia opłaty adiacenckiej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Poprzez bezpodstawne uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, a sąd ma obowiązek jego badania wyłącznie pod względem formalnym i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2014 r.;

6) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w przedmiotowej sprawie winien to uczynić ze względu na naruszenie przez organy art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 poprzez prowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji po wydaniu decyzji i jednocześnie przeprowadzenie całościowego postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, które nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, czym naruszyły art. 7, 8, 10 oraz art. 77 § 1 k.p.a. A także nie ustosunkował się do wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, które miały wpływ na okoliczności faktyczne sprawy.

7) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie znanych, tj. zjawiska obniżenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną terenów usług turystycznych w wyniku braku dostępu do uzbrojenia technicznego oraz różnicy cen w zależności od wielkości i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2014 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie tej skargi i obciążenie skarżących kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wymagają podkreślenia, że stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Jak wynika z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Podkreślić przy tym trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, co podkreślił Sąd I instancji, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast.u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego zgłosiła strona, wyrażając prośbę o rozważenie możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w piśmie z [...] lutego 2015 r. Nie znajdując usprawiedliwienia dla potrzeby zweryfikowania operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. organ nie podjął dalszych kroków w tym celu. W tym miejscu wskazać należy, że z żądaniem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną. (tak: S. Kalus w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. pod red. G. Bieńka, Warszawa 2011, s. 667, podobnie G. Bieniek w: Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, s. 1022) Nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosili w niniejszej sprawie sami skarżący. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystali, podobnie - nie przedstawili oni kontroperatu, co pozwoliłoby organowi na ocenę innego sposobu podejścia do tych samych uwarunkowań, czyniąc realną potrzebę zweryfikowania przedstawionych operatów w drodze postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieusprawiedliwione okazały się podstawy kasacyjne oparte na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego. Nieuzasadnionym w tej sytuacji pozostawał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 98a u.g.n. podnoszony w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne stanowisko Sądu I instancji, że operat szacunkowy, który był podstawą nałożenia na skarżących kasacyjnie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Fakt ustosunkowania się przez biegłego do zastrzeżeń zgłoszonych w odwołaniu już po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie mógł być uznany za naruszający przepisy postępowania w stopniu istotnym. Skarżący zaś nie przedstawili innych powodów, dla których można byłoby przyjąć, że w toku postępowania przed organami doszło do nieprawidłowości dyskwalifikujących ten dokument jako dowód w sprawie. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., oraz zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. należało uznać za nieuzasadnione.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., eksponując w szczególności te motywy, które służyły wykazaniu zgodności z prawem kontrolowanej decyzji w kontekście zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń, opierając się na materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

W odniesieniu do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podkreślić trzeba, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest "ukierunkowany" przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.), lecz ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Jak już powiedziano wcześniej, wybór metody i techniki wyceny wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości, których zasadnie nie stwierdzono. Wskazywana przez skarżących okoliczność powszechnego zjawiska obniżenia wartości nieruchomości posiadających cechy poddanych ocenie w kontrolowanym postępowaniu, nie mogła skutecznie podważyć prawidłowości sporządzonego na potrzeby tej sprawy operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz nie stwierdzono nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.