Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 35/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. obecnie A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 105/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na zarządzenie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. w W. (dalej: Spółka) na zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie ochrony środowiska.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w zakładzie Spółki – [...] – w dniach 18 kwietnia – 16 lipca 2015 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Białymstoku przeprowadzili kontrolę. Na skutek jej ustaleń Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku zarządzeniem pokontrolnym z [...] sierpnia 2015 r. zarządził: eksploatację urządzeń i instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wyłącznie w przypadku, kiedy będą one spełniały wszystkie wymagania ochrony środowiska (pkt 1) oraz monitorowanie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w zakresie i z częstotliwością określoną w obowiązujących przepisach prawa (pkt 2).

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wyjaśnił, że inwestycja polegająca na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, spełniającego wymagania niezbędne do uznania go za RIPOK, nie została w pełni zrealizowana. Założenia całej instalacji zostały określone w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017 zatwierdzonego uchwałą nr XX/233/12 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 21 czerwca 2012 r. Spółka uzyskała decyzję Burmistrza Sokółki z 18 października 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i decyzję Starosty Sokolskiego z [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Spółka eksploatowała wyłącznie kwaterę do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, która nie została wyposażona we wszystkie wymagane instalacje i urządzenia. Do użytkowania została przekazana tylko część instalacji. Pozostała część instalacji określona w planie oraz powyższych decyzjach, która miała wchodzić w skład zakładu zagospodarowania odpadów i być eksploatowana po wybudowaniu, nie została wykonana. Eksploatowana była wyłącznie kwatera do składowania odpadów, która jako instalacja przeznaczona do przetwarzania odpadów w procesie unieszkodliwiania odpadów, nie spełniała wszystkich wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r. poz. 523). Ponadto eksploatowana przez Spółkę instalacja do składowania odpadów balastowych, nie została wyposażona we wszystkie wymagane instalacje i urządzenia.

W trakcie kontroli ustalono także, że na składowisku zostały unieszkodliwione odpady w ilości 554,15 Mg. Przekazane organowi wyniki badań dotyczące 2014 r., wykonane przez zarządzającego składowiskiem odpadów, nie obejmowały wszystkich, wskazanych w zarządzeniu pomiarów. Zarządzający składowiskiem odpadów jest zobowiązany prowadzić monitoring składowiska odpadów w fazie przedeksploatacyjnej, eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej oraz przekazywać wyniki monitoringu składowiska odpadów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą.

Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a po jego nieuwzględnieniu, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą, a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli.

W ocenie Sądu I instancji, legalności kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego nie podważa główny zarzut skargi dotyczący przedwczesnego wydania zarządzenia pokontrolnego z uwagi na nieprawidłowe doręczenie protokołu kontroli. Zdaniem Spółki, protokół powinien być doręczony pełnomocnikowi a nie bezpośrednio do kontrolowanego. Sąd I instancji wskazał, że na podstawie uchwały z 11 lutego 2015 r. spółka B. przekształciła się w spółkę komandytową A. sp. z o.o. z siedzibą w W. W dniu 20 kwietnia 2015 r. M.P. przedstawił pełnomocnictwo wystawione przez spółkę B. z 11 lutego 2015 r. do reprezentowania spółki w zakresie bieżącego funkcjonowania składowiska odpadów, w zakresie dokumentacji wymaganej przepisami prawa, jak również do składania i odbioru wymaganych dokumentów oraz składania wyjaśnień. W związku z ustaleniem, że doszło do przekształcenia Spółki, organ w dniu 13 maja 2015 r. przedstawił kolejne upoważnienie do kontroli, obejmujące okres od wszczęcia kontroli w dniu 18 kwietnia 2015 r., na spółkę A. Upoważnienie zostało przekazane zarówno M.P. (kierownikowi składowiska), jak i J.S., upoważnionemu do reprezentowania spółki zgodnie z KRS. Upoważnienie do kontroli skierowane do M.P. zostało przesłane na adres ul. [...]. Przedmiotowa korespondencja została zwrócona do organu z adnotacją, że nie została odebrana przez osobę uprawnioną.

Następnie, w odpowiedzi na wezwanie organu z 14 maja 2015 r. dotyczące przedłożenia dokumentów w zakresie wszczętej kontroli, zostało przekazane kolejne pełnomocnictwo z 20 maja 2015 r. Pełnomocnictwo to zostało udzielone bezpośrednio do przedmiotowej kontroli i upoważniało pełnomocnika do składania i odbioru wymaganych dokumentów i składania wyjaśnień. W piśmie z 9 lipca 2015 r. organ wezwał kontrolowany podmiot do podpisania protokołu kontroli osobiście bądź przez pełnomocnika upoważnionego do podpisania protokołu – termin wyznaczono na dzień 16 lipca 2015 r. a pismo zostało skierowane bezpośrednio do J.S. W związku z brakiem odpowiedzi, inspektorzy w dniu 16 lipca 2015 r. podpisali protokół kontroli i tym samym zakończyli czynności kontrolne. W dniu 17 lipca 2015 r. jeden egzemplarz podpisanego przez inspektorów protokołu przesłano podmiotowi kontrolowanemu. W tym samym dniu do organu wpłynęła informacja, że J.S. nie może stawić się na podpisanie protokołu kontroli, ponieważ do dnia 4 sierpnia 2015 r. będzie przebywał na urlopie wypoczynkowym. W piśmie z 27 lipca 2015 r. Spółka złożyła wniosek o przekazanie protokołu kontroli pełnomocnikowi – M.P.. Pismo to zostało podpisane między innymi przez J.S.

W ocenie Sądu I instancji, doręczenie protokołu kontroli kierownikowi kontrolowanej jednostki było zasadne i zgodne z charakterem instytucji kontroli poprzedzającej wydanie zarządzenia pokontrolnego. Przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686 ze zm.) przewidują trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Wskazane formy działania zależą od stwierdzonych naruszeń i kierowane są też do różnych podmiotów. Zarządzenie pokontrolne jest "stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji" na ustalenia kontroli. Brak jest bowiem odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, jak i nie jest także poddane egzekucji administracyjnej. Natomiast obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Adresatem zarządzenia pokontrolnego, jak i protokołu kontroli jest kierownik kontrolowanej jednostki, czyli osoba zarządzająca jej działalnością i mająca wpływ na praktykę i przyjmowane faktyczne rozwiązania. O konieczności doręczenia protokołu kontroli kierownikowi jednostki organizacyjnej stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a o doręczeniu zarządzenia pokontrolnego stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko Spółki, że wykładnia art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którą protokół przekazuje się bezpośrednio do kontrolowanego i nie ma obowiązku przekazania go pełnomocnikowi, jest błędna, ponieważ nie uwzględnia art. 80 ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.). Zdaniem Spółki, zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrolowany może, a nawet powinien ustanowić reprezentanta, a każda czynność może być dokonana przez pełnomocnika, więc organ powinien przesłać protokół z kontroli do pełnomocnika na podany przez niego adres. Sąd I wyjaśnił, że z przepis art. 80 ust. 2 pkt 4 wśród wyjątków od zastosowania ust. 1 przewiduje przypadek przeprowadzenia kontroli, która jest uzasadniona bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska. Taka kontrola może być przeprowadzona pod nieobecność kontrolowanego lub upoważnionej przez niego osoby. Tego rodzaju kontrolę przeprowadzono w tej sprawie, co wynika z jej protokołu. Przeprowadzona kontrola miała charakter interwencyjny i jej przeprowadzenie było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to, że należy odróżnić czynności kontrolne od sporządzenia protokołu z kontroli i jego podpisania. Protokół kontroli zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Organ mógł przeprowadzić kontrolę składowiska odpadów pod nieobecność kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Poza tym organ miał obowiązek doręczyć protokół kontroli celem jego podpisania kierownikowi kontrolowanej jednostki. Nawet w sytuacji gdyby udzielone pełnomocnictwo zawierało szczególne upoważnienie do odbioru protokołu i jego podpisania organ musiałby go doręczyć kierownikowi kontrolowanej jednostki. Taka regulacja podyktowana jest charakterem instytucji zarządzenia pokontrolnego, które ma na celu wyegzekwowanie działań służących wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń, a tylko kierownik kontrolowanej jednostki jest w stanie podjąć stosowne działania. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie o zasadności działania organu świadczą nie tylko argumenty natury prawnej, ale także okoliczności faktyczne, które świadczą o celowym przedłużaniu postępowania kontrolnego przez Spółkę. Świadczy o tym m.in. nieodbieranie korespondencji przez pełnomocnika pomimo wysłania jej na prawidłowy adres (nieodebranie upoważnienia organu do przeprowadzenia kontroli wysłanego na adres ul. [...]), oraz podpisanie pisma z 27 lipca 2015 r. przez kierownika kontrolowanej jednostki, zawierającego wniosek o przekazanie protokołu kontroli pełnomocnikowi, kiedy to zgodnie z informacją przesłaną do organu w dniu 17 lipca 2015 r. kierownik miał przebywać na urlopie i co miało uniemożliwiać podpisanie protokołu kontroli. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z protokołu kontroli wynika że M.P. jako kierownik składowiska dopuścił się szeregu naruszeń za co został ukarany mandatami. Trudno przyjąć, że dawał on gwarancję usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący bezzasadności wydania zarządzenia pokontrolnego. Zdaniem Spółki, w sprawie nie było żadnych uchybień w jej działalności, a przez to nie było również potrzeby podjęcia działań służących ich wyeliminowaniu. Sąd I instancji wskazał jednak, że w zarządzeniu pokontrolnym stwierdzono, że Spółka eksploatuje inwestycję polegającą na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, która nie została w pełni zrealizowana oraz nie prowadzi monitoringu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Zdaniem Spółki, skoro instalacja została dopuszczona do użytkowania i w protokole kontroli przeprowadzonej w grudniu nie stwierdzono nieprawidłowości lub braków w wyposażeniu uniemożliwiającym rozpoczęcie eksploatacji składowiska, niezrozumiałe są zarzuty organu o braku stosownego wyposażenia. Strona skarżąca wywiodła, że w protokole z kontroli grudniowej, organ nie stawia Spółce zarzutu braku wymienionych w zarządzeniu urządzeń, a wskazuje jedynie na brak pozwolenia na użytkowanie tych urządzeń. Zdaniem Spółki, brak pozwolenia na użytkowanie nie świadczy o tym, że tych urządzeń nie ma, bo nie wszystkie z nich wymagają takiego pozwolenia, a niektóre z nich stanowią część składową kwatery, która została oddana do użytkowania. Ponadto zdaniem Spółki, zgłoszona do użytkowania część instalacji i protokół kontroli z grudnia 2014 r. dotyczące udzielenia instruktażu w zakresie obowiązku poinformowania przez inwestora o planowanym terminie oddania do użytkowania kolejnego etapu prowadzonej inwestycji, nie może świadczyć, że składowisko nie było wyposażone w niezbędne urządzenia umożliwiające jego eksploatację. Spółka wywiodła także, że obowiązek wykonania pierwszych badań fazy eksploatacyjnej powstał w styczniu 2015 r., a więc twierdzenie organu o braku monitoringu też jest bezzasadne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że 7 lutego 2013 r. została zawarta umowa dzierżawy działek o wskazanych numerach ewidencyjnych pomiędzy Gminą Sokółka a Spółką (w poprzedniej formie prawnej). Umowa została zawarta w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, spełniającego wymagania niezbędne do uznania go za RIPOK. Do obowiązków Spółki należała budowa i eksploatacja zakładu, zajmującego się przetwarzaniem, selekcją, segregacją i składowaniem odpadów. W dniu 20 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie części instalacji. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 10–19 grudnia 2014 r. udzielono Spółce instruktażu w zakresie obowiązku poinformowania organu o planowanym terminie oddania do użytkowania kolejnego etapu prowadzonej inwestycji. W takcie kontroli, której wyniki stanowiły postawę wydania kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego stwierdzono, że kwatera do składowania odpadów jest eksploatowana. Z powyższego wynika, że Spółka rozpoczęła eksploatację kwatery przed wybudowaniem całego zakładu. Już samoistne wykorzystywanie kwatery, która miała służyć do składowania odpadów powstających po procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, do składowania właściwie wszelkich odpadów w tym wbrew zakazowi ulegających biodegradacji, mogło zdaniem Sądu I instancji, stanowić podstawę do zastosowania bardziej restrykcyjnego środka niż tylko wydanie zarządzenia pokontrolnego. Jeżeli kwatera była wyposażona we wszystkie urządzenia, Spółka mogła poinformować organ o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego.

Odnosząc się do wykonywania obowiązkowych badań monitoringowych Sąd I instancji wskazał, że obowiązek ten powstał 17 grudnia 2014 r., a więc w dniu, w którym decyzja Marszałka Województwa Podlaskiego z [...] grudnia 2014 r. zatwierdzająca instrukcję prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów stała się ostateczna. Od tej daty rozpoczęła się faza eksploatacyjna składowiska. Potwierdza to decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] sierpnia 2015 r. wstrzymująca działalność Spółki polegającą na przetwarzaniu odpadów na przedmiotowym składowisku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r. Od tej decyzji Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) polegające na nieuwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie zarządzeń pokontrolnych. W ocenie Spółki, wydanie zarządzeń pokontrolnych nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne podanie i wyjaśnienie, jakie przepisy zastosował Sąd I instancji w odniesieniu do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania. Doprowadziło to do niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, że składowisko odpadów nie jest samodzielną instalacją i że nie może być eksploatowane przed wybudowaniem całego zakładu, a samoistne wykorzystywanie kwatery mogło stanowić podstawę do zastosowania bardziej restrykcyjnego środka niż tylko wydanie zarządzenia pokontrolnego. Ponadto Sąd I instancji nie podał i nie wyjaśnił, jakie przepisy zastosował w odniesieniu do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania, co doprowadziło do niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, że obowiązek wykonywania badań monitoringowych powstał 17 grudnia 2014 r.

W ocenie Spółki, naruszenie tego przepisu polegało także na niewskazaniu przez Sąd I instancji faktów i ustaleń, na podstawie których uznano, że kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą, a wydanie zarządzeń pokontrolnych znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Spółka dowodziła, że uchybienia wymienione w zarządzeniach pokontrolnych nie miały miejsca, a zatem zarządzenia pokontrolne zostały wydane przedwcześnie i są bezzasadne. Ponadto w sposób niepełny przedstawiono stan sprawy, a także nie wskazano w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji nie odniesiono się do nich. Sąd I instancji pominął informację, że Spółka składała obszerne zastrzeżenia do protokołu z kontroli, w tym również co do ustaleń organu oraz sposobu prowadzenia kontroli. Sąd I instancji nie wskazał, dlaczego nie odniósł się do zarzutów stawianych w piśmie z zastrzeżeniami do protokołu kontroli.

Spółka zarzuciła także niepełne przedstawienie stanu sprawy, a także niewskazanie zarzutów podniesionych w piśmie z 11 maja 2016 r. W konsekwencji Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów i pominął informację, że strona skarżąca kwestionowała prawidłowość prowadzenia akt postępowania organu, na podstawie których zostały wydane zarządzenie pokontrolne i zaskarżony wyrok. Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii prawidłowości prowadzenia akt postępowania organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wiadomo, czy Sąd orzekał na podstawie kompletnego materiału dowodowego czy wybiórczo przekazanego przez organ.

Po trzecie, niezastosowanie art. 106 § 3 w związku z art. 160 p.p.s.a: przez pominięcie dowodu z protokołu kontroli nadzoru budowlanego z 3 marca 2016 r., który potwierdził, że instalacja do składowania odpadów jest eksploatowana zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto, gdyby składowisko nie zostało wyposażone w wymagane urządzenia organ nadzoru budowlanego wstrzymałby użytkowanie instalacji. Stanowi to o bezzasadności pkt 1 zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych. Sąd błędnie nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu bądź o odmowie przeprowadzenia takiego dowodu, a w konsekwencji doprowadził do sytuacji, że Spółka nie jest w stanie ustalić czy jakiekolwiek zgłaszane przez Spółkę wnioski dowodowe zostały rozpoznane.

Ponadto Sąd I instancji pominął dowód z protokołu kontroli (prowadzonej przez tego samego pracownika, który dokonywał kontroli, na podstawie której wydano skarżone zarządzenia pokontrolne) przeprowadzonej w dniach 10–19 grudnia 2014 r. W czasie tej kontroli, organ nie stawiał zarzutu braku wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu urządzeń, a jedynie pouczył o obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o planowanym terminie oddania do użytkowania kolejnego etapu prowadzonej inwestycji. Zdaniem Spółki, stanowi to dowód, że składowisko zostało wyposażone we wszystkie instalacje niezbędne do jego działania. Sąd błędnie nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu bądź o odmowie przeprowadzenia takiego dowodu, a w konsekwencji doprowadził do sytuacji, że strona skarżąca nie jest wstanie ustalić czy jakiekolwiek zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe zostały rozpoznane.

Po czwarte, niezastosowanie art. 146 § 1 oraz błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że wydanie przez organ zarządzeń pokontrolnych było przedwczesne z uwagi na brak prawidłowego doręczenia skarżącemu protokołu z kontroli

W ocenie Spółki, powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały m.in. brakiem przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie uwzględnieniem wniosków dowodowych Spółki, które przyczyniłyby się do rozstrzygnięcia spornych kwestii objętych zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym (m.in. w zakresie wyposażenia składowiska), co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez przyjęcie, że jedynie kierownikowi jednostki kontrolowanej można doręczyć protokół kontroli, wykluczając tym samym instytucję pełnomocnika. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że protokół kontroli został doręczony prawidłowo, a więc zarządzenia pokontrolne nie są przedwczesne, podczas gdy umocowany do reprezentowania skarżącego w tym postępowaniu był pełnomocnik.

Po drugie, błędną wykładnię art. 12. ust. 1 ustawy o Inspekcji ochrony Środowiska przez przyjęcie, że jedynie kierownikowi jednostki kontrolowanej można doręczyć zarządzenia pokontrolne.

Po trzecie, błędną wykładnię "art. 80 ust. 2 pkt. 4" przez przyjęcie, że w przypadku kontroli uzasadnionej bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska nie ma możliwości ustanowienia pełnomocnika. W ocenie Spółki, przepis ten wskazuje, że kontrola może być przeprowadzona podczas nieobecności kontrolowanego, co nie wyklucza jednak instytucji pełnomocnika.

Po czwarte, niezastosowanie załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, a w konsekwencji błędne ustalenie częstotliwości badań monitoringowych oraz daty, od której powinny być wykonywane.

Po piąte, błędną wykładnię art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że składowisko nie stanowi samodzielnej instalacji i kwatera nie może być eksploatowana przez wybudowaniem całego zakładu.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzających go zarządzeń pokontrolnych Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go zarządzeń pokontrolnych Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a, ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, a w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 20) powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w tej sprawie takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji oczywiście zawiera. Ponadto zarządzenie pokontrolne nie jest to oczywiście decyzja administracyjna tylko inny akt właściwego organu, który podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednak w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak jest podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a. z powodu pominięcia dowodu z protokołu kontroli nadzoru budowlanego z 3 marca 2016 r. jak i protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 10–19 grudnia 2014 r. Wynika to z tego, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jak i ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 18 kwietnia 2015 r. – 16 lipca 2015 r. w skarżącej Spółce, w zakresie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w przedmiocie ochrony środowiska jak i udokumentowanych protokołem kontroli nr [...]. Natomiast w sentencji zarządzenia pokontrolnego sformułowano dwa zalecenia.

Po pierwsze, zalecono eksploatację urządzeń i instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych tylko w przypadku, kiedy będą spełniały wszystkie wymagania ochrony środowiska, a termin realizacji ustalono jako realizację ciągłą.

Po drugie, nałożono obowiązek monitorowania składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...], gm. [...] w zakresie i z częstotliwością ustaloną w obowiązujących przepisach prawa, a termin realizacji ustalono także jako realizację ciągłą.

Ponadto organ ustalił termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada żadnego obowiązku na jej adresata poddanego następnie egzekucji administracyjnej tak jak jest to w przypadku tytułu egzekucyjnego opartego na braku realizacji osnowy (rozstrzygnięcia) prawomocnej decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek administracyjnoprawny. Natomiast przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi, że w oparciu o ustalenia kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną, a na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy wszcząć egzekucję jeżeli obowiązek taki wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Należy także podkreślić, że w tej sprawie zostało wydane jedno zarządzenie pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] sierpnia 2015 r. a nie, co błędnie podnosi skarga kasacyjna, że powyższy organ wydał w tej sprawie zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne ma na celu przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska, ponieważ nie nakłada się na kontrolowaną Spółkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Dlatego też zarządzenie pokontrolne przedstawia tylko uchybienia i wynikające z nich zalecenia, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Natomiast sankcją jest objęte niewykonanie obowiązku poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie realizacji zarządzenia pokontrolnego lub o przeprowadzeniu postępowania służbowego, czy też innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia się uchybień lub poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego, jak i przeprowadzeniu postępowania służbowego, czy też innego przewidzianego przez prawodawcę, zgodnie z dyspozycją art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Po trzecie, należy przypomnieć, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jednoznacznie stanowi, że z czynności kontrolnych właściwy inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej, czyli nie reguluje jego doręczenia pełnomocnikowi Spółki w zakresie wpływu na wynik danej sprawy. Dlatego też brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, biorąc pod uwagę, że jest to kontrola interwencyjna danej działalności gospodarczej uzasadniona bezpośrednim zagrożeniem dla środowiska, a nawet dla zdrowia i życia ludzi. Trafnie ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na szczególny charakter art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska względem art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pierwszy z tych przepisów dotyczy wyłącznie doręczenia i podpisania protokołu kontroli, a nie całości czynności kontrolnych, których co do zasady należy dokonywać w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, przy czym w tej sprawie uzasadnione było odstępstwo od tej zasady, w oparciu o art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Po czwarte, chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach oraz niezastosowanie załącznika nr 3 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. "w sprawie składowisk odpadów", ponieważ brak jest podstaw, że wydane przedmiotowe zarządzenie pokontrolne w swoich zaleceniach narusza powyższe przepisy.

Ponadto zarzut kasacyjny nie podnosi nawet, które przepisy zaskarżonego załącznika nr 3 miałby naruszyć Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Natomiast protokół kontroli został opracowany w zakresie zastanego stanu faktycznego oraz przy uwzględnieniu, że w wyniku ustaleń uprzedniej kontroli udzielono Spółce informacji, w świetle obowiązku nałożonego zgodnie z przepisem art. 76 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), z którego wynika obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o projektowanym terminie oddana do użytkowania następnego etapu prowadzonej instalacji. Z kolei podczas przedmiotowej kontroli interwencyjnej stwierdzono, że w zakładzie zagospodarowania odpadów skarżącej Spółki jest użytkowana tylko kwatera do składowania odpadów balastowych, lecz Spółka nadal nie posiada wszystkich wymaganych urządzeń i instalacji oraz jest posiadaczem tych odpadów.

Po piąte, należy podkreślić, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2015 r. wstrzymał działalność w tym zakresie przedmiotowym Spółki, która polegała na przetwarzaniu odpadów na danym składowisku odpadów, a powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją ostateczną z [...] marca 2016 r. wydaną przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Ubocznie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1619/17, rozpatrując skargę kasacyjną Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt IV S/Wa 1423/16 w sprawie ze skargi skarżącej Spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r. w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę skarżącej Spółki.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.