Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 924/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 124 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 138 § 1pkt 2, art 138 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 933/08 w sprawie ze skargi G. i A. L. oraz [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 933/08 oddalił skargi G. i A. L. oraz E. O. Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta G. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] wydaną na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), dalej oznaczaną "ugn", po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Oddział Dystrybucji S. :

1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,4012 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym W., posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym K. i T. K. w udziale do 1/2 części oraz G. i A. L. w udziale do 1/2 części, poprzez zezwolenie [...] Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na umieszczenie na przedmiotowej nieruchomości podziemnej linii kablowej 0,4 kV, zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do decyzji;

2) wskazał, że warunki realizacji inwestycji oraz przebieg podziemnej linii kablowej 0,4 kV określa decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...];

3) zobowiązał [...] Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po ułożeniu linii kablowej, a ponadto wskazał, że jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, to wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania;

4) stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem z dnia 19 czerwca 2006 r. [...] S.A. Oddział Dystrybucji S. wniosła o wydanie, zgodnie z art. 124 ugn, decyzji zezwalającej na udostępnienie części oznaczonej wyżej nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji polegającej na ułożeniu linii kablowej 0,4 kV, niezbędnej do zasilenia w energię elektryczną nieruchomości oznaczonej numerem działki 216. Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym K. i T. małż. K. w udziale do 1/2 części oraz G. i A. małż. L. w udziale do 1/2 części. Do wniosku dołączone zostały dokumenty z rokowań przeprowadzonych przez pełnomocnika wnioskodawcy, tj. "[...] " Przedsiębiorstwo Elektryczne w Sz., z których wynika, że małż. K. wyrazili zgodę na rozbudowę sieci elektroenergetycznej 0,4 kV, a w szczególności na lokalizację przy działce nr [...] nowego słupa i złącza kablowego ZK-3a oraz na przedłużenie istniejącej linii napowietrznej od ostatniego słupa do słupa w pasie drogi. Małżonkowie L. natomiast nie wyrazili zgody na realizację powyższej inwestycji. Brak zgody jednego ze współużytkowników wieczystych działki nr [...] uniemożliwia budowę linii elektroenergetycznej, która zasiliłaby w energię elektryczną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Ponadto dołączono decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia.

Organ przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz rozprawę administracyjną. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że [...] S.A. nie wyraziła zgody na przedstawioną przez G. i A. L. propozycję polubownego załatwienia sprawy. Ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagała zmian w zakresie poprawnego oznaczenia wymienionych w niej nieruchomości oraz zmiany koncepcji budowy linii kablowej, postępowanie zawieszono do momentu dostarczenia prawidłowej i prawomocnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po ustąpieniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, na wniosek [...] Operator Sp. z o.o. - następcy prawnego wnioskującej [...] S.A. Oddział Dystrybucji S., podjęto zawieszone postępowanie. W dniu 17 kwietnia 2008 r. przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną z udziałem współużytkowników wieczystych nieruchomości. Pomimo prawidłowego wezwania, nie stawił się na rozprawie pełnomocnik [...] Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu. Na rozprawie małż. K. oświadczyli, że podtrzymują swoją zgodę wyrażoną na przeprowadzenie przez [...] S.A. inwestycji zgodnie z projektem zawartym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 24 stycznia 2005 r., natomiast małżonkowie L. oświadczyli, że podtrzymują swoją propozycję polubownego załatwienia sprawy.

W złożonym piśmie [...] Operator Sp. z o.o. oświadczyła, że podtrzymuje wniosek z dnia 19 czerwca 2006r. dotyczący wydania zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] w celu posadowienia podziemnej linii kablowej 0,4 kV. Spółka poinformowała, że nie zaakceptowała propozycji złożonej przez G. i A. L. dotyczącej polubownego załatwienia przedmiotowej sprawy. Do pisma dołączono kserokopię decyzji Wójta Gminy W. zmieniającą wcześniejszą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z załącznikiem graficznym.

Starosta G. uznał, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło informacje podane we wniosku o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że na nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym W., ma zostać zrealizowany cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn, tj. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przeprowadzono rokowania z wieczystymi współużytkownikami gruntu, w wyniku których zgodę na udostępnienie nieruchomości uzyskano tylko od K. i T. K.. Realizację inwestycji celu publicznego uniemożliwia natomiast brak zgody G. i A. L.. W tej sytuacji Starosta uznając wniosek o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości za zasadny, wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.

Od decyzji Starosty G. i A. L. wnieśli odwołanie zarzucając, że jest ona niesprawiedliwa i krzywdząca, ponieważ nie uwzględnia ich słusznego interesu. Wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wszystkich uwag wskazanych w uzasadnieniu odwołania, bądź zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty szczegółowe:

1) ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, z której korzystają, w celu posadowienia na niej podziemnej linii kablowej 0,4 kV jest niezgodne z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która dotyczy budowy linii napowietrznej elektroenergetycznej niskiego napięcia;

2) twierdzenie Starosty, że przeprowadzono rokowania z wieczystymi współużytkownikami gruntu mija się z prawdą, ponieważ to nie były rokowania, tylko narzucenie odwołującym się stanowiska [...] S.A.;

3) małż. K. - według wiedzy odwołujących się - wyrazili zgodę na rozbudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, a nie na umieszczenie podziemnej linii kablowej 0,4 kV;

4) odwołującym się - jako stronie - nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, skoro [...] S.A. nie wyraziła zgody na ich słuszną propozycję polubownego załatwienia sprawy przedstawioną w piśmie z dnia 22 listopada 2006 r., a Starosta G. nie wpłynął na zmianę jej stanowiska;

5) nie uwzględniono art. 128 ust. 1 ugn;

6) decyzja została wydana na rzecz pełnomocnika wnioskodawcy tj. na rzecz Przedsiębiorstwa Elektrycznego "[...]" z siedzibą w S. będącego pełnomocnikiem [...] Operator Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji S.;

7) decyzja ustalająca lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia, mającej zasilić planowany budynek mieszkalny na terenie działki nr 216, nie dotyczy celu publicznego.

Wojewoda Z., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że treść zaskarżonej decyzji narusza art. 124 ugn, a postępowanie organu pierwszej instancji narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i 7 K.p.a.

Wojewoda wyjaśnił, że wynikające z art. 124 ugn uprawnienia organu administracyjnego do ograniczenia prawa użytkownika wieczystego mogą być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody użytkownika wieczystego na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a użytkownikiem wieczystym nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia na nieruchomość. Wojewoda wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji zobligowany był do ścisłego określenia w decyzji zakresu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego, co oznacza że zakres ograniczenia winien wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak również zakres uszczuplenia władztwa użytkownika wieczystego i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy uznał za niewystarczające samo odwołanie się Starosty G. do decyzji Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istnienie decyzji lokalizacyjnej jest - zdaniem Wojewody - jedynie jedną z przesłanek niezbędnych do podjęcia negocjacji z użytkownikiem wieczystym, a dopiero w przypadku braku zgody, do wydania decyzji w trybie art. 124 ugn. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Sprecyzowanie to winno nastąpić w zaskarżonej decyzji Starosty G.. To w tej decyzji konieczne było określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, przy czym uzasadniony interes użytkownika wieczystego wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla niego jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora sprowadzony do niezbędnego minimum. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji ogranicza sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości w celu posadowienia na niej podziemnej linii kablowej "zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji. Warunki realizacji inwestycji, o której mowa w ust. 1 oraz szczegółowy przebieg podziemnej linii kablowej 0,4 kV określa decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]".

W ocenie organu odwoławczego, decyzje Wójta Gminy W., na które powołuje się Starosta G., nie określają szczegółowego przebiegu inwestycji. W decyzjach tych nie określono ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości użytkowników wieczystych. Tymczasem prowadząc postępowanie w sprawie z art. 124 ugn należy mieć na uwadze, że użytkownik wieczysty, tak jak właściciel, z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może rozporządzać swym prawem. Jest to prawo chronione konstytucyjnie.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn udzielone zezwolenie musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że użytkownicy wieczyści gruntu G. i A. małż. L. wielokrotnie wyrażali wolę ugodowego załatwienia sprawy z inwestorem stawiając określone warunki w piśmie z dnia 11 czerwca 2005 r., 31 stycznia 2006 r. i 22 listopada 2006 r. Natomiast pisma kierowane przez inwestora do G. i A. L. z 7 lutego 2005 r., 11 czerwca 2005 r. i 22 sierpnia 2005 r., w ocenie organu odwoławczego, trudno uznać za dokumentację rokowań przeprowadzonych z użytkownikiem wieczystym, ponieważ w pismach tych inwestor jedynie ogólnikowo oświadcza, iż nie akceptuje propozycji przedstawianych przez użytkowników wieczystych nieruchomości, bez podania przyczyny odmowy bądź zaproponowania innej formy polubownego załatwienia sprawy. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez Starostę G. w dniu [...] grudnia 2006 r. pełnomocnik inwestora oświadczył, że nie wyraża zgody na nowe warunki polubownego załatwienia sprawy przedstawione przez małż. L. w piśmie z dnia 22 listopada 2006 r. Dalsze oświadczenia w tej sprawie inwestor kierował do Starostwa Powiatowego w G., bez informowania użytkowników wieczystych o zajętym stanowisku (pismo z dnia 29 stycznia 2007 r., 5 lutego 2007 r., 9 lutego 2007 r. i 7 maja 2008 r.). W ocenie organu odwoławczego, doszło do naruszenia art. 124 ust. 3 ugn, bowiem Starosta G. niesłusznie uznał, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W tym stanie faktycznym Wojewoda uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda za nietrafny uznał zarzut, że decyzja Starosty G. jest błędna, gdyż ogranicza sposób korzystania z nieruchomości gruntowej poprzez posadowienie podziemnej linii kablowej 0,4 kV, podczas gdy decyzja Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy odnosi się do budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia.

Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu strony, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 K.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że wszystkie strony postępowania zostały prawidłowo poinformowane o przysługującym jej uprawnieniu wynikającym z art. 10 K.p.a., między innymi pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] i z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] , czego dowodem są dołączone do akt zwrotne potwierdzenia odbioru. Co do zarzutu dotyczącego odszkodowania Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 4 ugn odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art.124, a więc mają charakter następczy. Zatem sprawy związane z odszkodowaniem mogą być rozstrzygane dopiero po przeprowadzeniu czynności, o których mowa w art.124 ust.1, gdyż wcześniej niemożliwe jest określenie powstałych szkód.

Na decyzję Wojewody Z. G. i A. L. oraz [...] Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

G. i A. L. zaskarżyli uzasadnienie decyzji podnosząc, że niesłuszne i błędne jest stanowisko Wojewody nieuwzględniające ich zarzutu w zakresie rozbieżności między decyzją organu pierwszej instancji, która dotyczy posadowienia podziemnej linii kablowej 0,4 kV, a decyzją Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnoszącej się do budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia od istniejącej napowietrznej linii energetycznej. Według skarżących, organ błędnie zrozumiał zarzut odwołania. Wojewoda nietrafnie ocenił również zarzut kwestionujący żądanie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 pkt 1 ugn. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uwzględnienia ich uwag oraz treści odwołania.

[...] Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu zaskarżyła decyzję w całości zarzucając:

I. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

1) art. 11 oraz art. 8 K.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ drugiej instancji kierował się wydając zaskarżoną decyzję;

2) art. 9 K.p.a. przez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

3) art. 6 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez naruszenie zasady praworządności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wymaganych ustawą elementów;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 3 ugn przez uznanie, że postępowanie negocjacyjne przeprowadzone przez wnioskodawcę, a poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie spełnia warunków przewidzianych w tym przepisie.

Wskazując na powyższe zarzuty [...] Operator Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. w aspekcie realizacji zasad ogólnych sformułowanych w art. 6, 8 i 11 K.p.a. Nie wynika z niego, dlaczego i na jakich podstawach faktycznych i prawnych opiera się organ drugiej instancji przyjmując, że ograniczenie sposobu korzystania przedmiotowej nieruchomości nie może być określone poprzez szkic przebiegu planowanej inwestycji, który organ pierwszej instancji przywołał jako załącznik do rozstrzygnięcia, zamiast jego słownego opisu, tym bardziej, gdy sprawa dotyczy linii kablowej, której przebieg najbardziej prawidłowo i konkretnie może oddać właśnie szkic wykonany przez uprawioną osobę.

Skarżąca podniosła, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnego uszczegółowienia trybu przeprowadzenia rokowań. Przyjęcie, że brak było rokowań, pomimo istnienia określonej korespondencji stron obejmującej kwestie będące przedmiotem niniejszego postępowania, jest całkowicie nieuprawnione i narusza wskazany przepis prawa materialnego.

Wojewoda Z. w odpowiedzi na każdą z tych skarg wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 933/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił obie skargi.

I. Co do skargi G. i A. L. Sąd wskazał, że zarzut rozbieżności co do rodzaju i sposobu przeprowadzenia przez sporną nieruchomość kabla elektroenergetycznego, występującej między decyzją organu pierwszej instancji, a decyzją Wójta Gminy W. w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, aczkolwiek częściowo zasadny, to jednak nie mógł prowadzić do zamierzonego skutku. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.ps.a.", Sąd uchyla zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy stwierdzi, że naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaś taka sytuacja nie zaistniała. W odniesieniu do tego zarzutu organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł wprawdzie argumentację niejasną, jednak nie ma to znaczenia dla sprawy, gdyż decydujące dla oceny omawianego zarzutu jest rozważenie, jak przedmiotowa inwestycja opisana została w decyzji Wójta Gminy W. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ta bowiem decyzja, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, jest wiążąca dla organu orzekającego w przedmiocie ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 124 ust.1 ugn pod względem zakwalifikowania zamierzonej inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego oraz pod wzglądem jej lokalizacji. Z tego też względu ustalenie granic czasowych i przestrzennych ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) należy do kwestii, które powinny być sprecyzowane w decyzji ograniczającej to prawo. Między innymi z powodu nieprecyzyjnego określenia przez organ pierwszej instancji przebiegu linii elektroenergetycznej, dla której to inwestycji została wydana zaskarżona decyzja, Wojewoda Z. podzielił argumentację małżonków L. i uchylił decyzję organu pierwszej instancji.

Natomiast nie ma zarzucanej przez skarżących rozbieżności między zaskarżoną decyzją, a decyzją lokalizacyjną co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości gruntowej udzieliła zezwolenia na posadowienie na tej nieruchomości, podziemnej linii kablowej 0,4 kV, "zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji", przy czym powołano się na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...]. Sąd zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. zmieniającą powołaną decyzję lokalizacyjną dokonano zmian nie tylko w zakresie numeracji działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, ale także zmieniono opis samej inwestycji w stosunku do pierwszej decyzji poprzez dodanie na s. 1 pkt 1 po wyrazach: "linii elektroenergetycznej" wyrazu: "kablowej", a także przez zmianę na s. 2 pkt 3 opisu obszaru realizacji inwestycji i jej przebiegu wyznaczonego kolorem czerwonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ugn. Stanowisko organów orzekających o braku podstaw do orzekania o odszkodowaniu równocześnie z ograniczeniem prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) jest prawidłowe. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007r. sygn. I OSK 138/06, w którym w odniesieniu do identycznego zarzutu skargi kasacyjnej Sąd ten stwierdził, że starosta wydający decyzję w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ugn nie ustala od razu odszkodowania, gdyż stosownie do art. 124 ust. 4 na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy dopiero służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ugn. Nie znajdując w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi małż. L. Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

II. Rozpoznając z kolei skargę [...] Operator Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przede wszystkim podkreślił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w art. 124 ugn, jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. W świetle art. 21 Konstytucji RP własność podlega ochronie, a jej odjęcie lub ograniczenie możliwe jest tylko w granicach ustaw co oznacza, że niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów ustawowych zezwalających na ingerencję w to prawo. Użytkowników wieczystych (współużytkowników wieczystych nieruchomości) w odniesieniu do przepisów dotyczących wywłaszczenia i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy traktować na równi z właścicielem nieruchomości.

W art. 124 ugn ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba wskazane w art. 124 ust. 3 ugn rokowania, których przeprowadzenie przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji przez starostę, obciąża wnioskodawcę,. Skuteczne rokowania powinny bowiem doprowadzić do zawarcia umowy cywilnoprawnej określającej sposób ograniczenia i jego warunki zgodnie z wolą zainteresowanych stron. Konsekwencją ochrony prawa własności i prawa użytkowania wieczystego jest powinność przestrzegania reguł postępowania przewidzianych ustawą zezwalającą na ingerencję w to prawo w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, analiza materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wskazuje na trafność stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie wydano decyzję bez przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ugn. O rokowaniach w rozumieniu art. 124 ust. 3 można mówić tylko wówczas, gdy z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji będzie wynikała rzeczywista wola stron co do załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. Postawa skarżącej Spółki polegająca na wystąpieniu z pytaniem o zgodę do współużytkowników wieczystych a następnie (przy zgodzie małżonków K. oraz zgłoszeniem przez małżonków L. warunków ich zgody) złożeniu wniosku o wydanie decyzji administracyjnej bez chociażby wyjaśnienia, dlaczego odrzuca stanowisko przedstawione przez współużytkowników wieczystych, trafnie została oceniona przez Wojewodę jako dyktat inwestora. Próby ugodowego załatwienia sprawy podejmował za to organ pierwszej instancji m. in. dwukrotnie wyznaczając rozprawę administracyjną, jednak każde warunki proponowane przez małżonków L. trafiały w próżnię, tak jakby inwestor z góry założył, że uzyska dla siebie korzystną decyzję administracyjną, bez potrzeby układania się ze współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Nadto w toku postępowania administracyjnego Spółka zmieniła koncepcję realizacji inwestycji z linii napowietrznej na ułożenie kabla w ziemi, przy czym zmiana ta nie została poprzedzona rokowaniami przeprowadzonymi przez inwestora. To organ pierwszej instancji dążył do ustalenia, jakie jest stanowisko współużytkowników wieczystych w tej kwestii.

Za chybioną Sąd uznał próbę podważenia stanowiska organu drugiej instancji odnośnie do oceny ustalonego przez Starostę ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym sprawy odwoływanie się do załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej stwarza dla współużytkowników wieczystych stan niepewności tak co do czasookresu robót jak i umiejscowienia przebiegu kabla elektroenergetycznego w topografii ich działki. Niedopuszczalność odesłania w tej kwestii do załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej wynika również z tego, że w przypadku kolejnej zmiany koncepcji przebiegu inwestycji, wystarczyłoby uzyskanie przez inwestora tylko zmiany decyzji lokalizacyjnej, a to prowadziłoby do naruszenia granic gwarantowanej konstytucją ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi wynikać z sentencji tej decyzji w sposób, który jest zrozumiały dla inwestora, dla współwłaściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym, z sądem włącznie. Prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma niebagatelne znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć, takich jak przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania albo wykupienie tej nieruchomości.

Oceniając zgodność z prawem uzasadnienia decyzji administracyjnej Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, kwestionowane skargą uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, wprawdzie jest fragmentami nie dość precyzyjne czy zbyt ogólnikowe, to jednak taki mankament nie może doprowadzić do pożądanego skargą skutku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a., skoro wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z oceną organu drugiej instancji co do rokowań i sposobu ograniczenia prawa współużytkowania wieczystego nie oznacza, że uzasadnienie narusza prawo i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, brak było również podstaw do przyjęcia, że wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna narusza art. 138 § 2 K.p.a. Skoro wniosek inwestora nie został poprzedzony właściwymi rokowaniami, zaś ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało w decyzji ustalone, gdyż za takowe nie można uznać odesłania do załącznika do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, to znaczy, że postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w znacznym zakresie. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła [...] Operator Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, reprezentowana przez adwokata. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.art. 124 ust. 3 ugn przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że negocjacje, wymiana pomiędzy stronami pism i stanowisk w przedmiocie ewentualnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Państwa G. i A. L. nie spełniają wymogu ustawowego przeprowadzenia rokowań z właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy istniał prawny obowiązek oraz podstawy faktyczne do zakończenia postępowania odwoławczego decyzją merytoryczną.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonali błędnej interpretacji art. 124 ust. 3 ugn stawiając trybowi przeprowadzenia rokowań wymagania, których nie przewiduje ustawodawca. Nie jest tak, że [...] Operator Spółka z o.o. z siedzibą w Poznaniu w ogóle nie przeprowadziła z małżonkami L. rokowań. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, jak i Wojewoda Z. przyznają, że negocjacje były prowadzone, jednak nie spełniają one wymogów ustawowych. Tymczasem literalna wykładnia przepisu art. 124 ust. 3 prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie określa on w ogóle formy prowadzenia takowych rokowań. Ustawodawca dopuszcza zatem nawet ustną, czy telefoniczną formę prowadzenia rokowań, a wyłącznie po stronie wnioskodawcy leży sposób i możliwość udowodnienia, że zostały one przeprowadzone przed wystąpieniem z wnioskiem do starosty. Tym bardziej w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że rokowań nie było, skoro do wniosku zostały załączone pisma użytkowników wieczystych, z których jednoznacznie wynika, że strony prowadzą negocjacje co do konkretnych warunków ewentualnego wyrażenia przez małżonków L. zgody na przeprowadzenie inwestycji. Nie zmienia tego fakt, że na dalszym etapie rokowań Spółka bez wyjaśnienia "odrzuciła" warunki stawiane przez wyżej wymienionych. Ustawodawca także nie stawia inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że w świetle literalnej wykładni art. 138 § 1 i 2 K.p.a. jednoznacznym jest, że ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne, w którym organ drugiej instancji ma obowiązek wydania decyzji merytorycznej, zaś rozstrzygnięcia kasacyjne powinny być traktowane jako wyjątki od tej zasady. Wydanie zatem decyzji kasacyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Tymczasem powyższe przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie wystąpiły, co uzasadnia tezę, iż Wojewoda Z. winien merytorycznie zakończyć przedmiotowe postępowanie. Spowodowałoby to jego zakończenie w rozsądnym terminie, zgodnie z ogólnymi wymogami proceduralnymi postępowania administracyjnego, a nie - otwarcie stronom drogi do składania skarg do WSA i NSA w przedmiocie wpadkowym, nie prowadzącym do merytorycznego zakończenia postępowania. Tym bardziej w sytuacji, gdy na skutek ewentualnego uwzględnienia zarzutu skarżącego, co do wykazania przeprowadzonych rokowań "poprawienie" decyzji organu pierwszej instancji sprowadzałoby się jedynie do jednoznacznego i bardziej konkretnego oznaczenia przez organ odwoławczy sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez dokładne jego opisanie.

W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej jest niezgodne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami i zasadami postępowania administracyjnego, a jej utrzymanie w mocy przez oddalenie skargi Spółki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie także narusza wskazane regulacje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty są chybione.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, wobec czego ocenia jedynie zasadność zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego, jak również uchybienie przepisom postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut odnoszący się do uchybień procedury; dopiero bowiem po przesądzeniu, że ustalenia co do stanu faktycznego sprawy przyjęte przez sąd pierwszej instancji są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W tym zakresie skarga kasacyjna zarzuca mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem, mimo braku przesłanki dopuszczającej wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Oceniając podniesiony zarzut należy przede wszystkim stwierdzić, że jego sformułowanie jest niezrozumiałe; nie wiadomo bowiem, a uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia, na czym polega związek pomiędzy naruszeniem art. 138 § 2 a art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia także, w jakim trybie sąd administracyjny miałby dopuścić się naruszenia przepisów regulujących sposoby rozstrzygania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Z całego kontekstu zaskarżenia można tylko wnosić, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę legalności decyzji Wojewody Z. (tj. naruszenie art. 151P.p.s.a.) z punktu widzenia określonej w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki dopuszczającej wydanie decyzji kasacyjnej. Zarzut ten jest jednak niezasadny.

Wskazać należy, że art. 138 § 2 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej jest odstępstwem od zasady, według której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie i wydaje decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Służy tej zasadzie rozwiązanie przewidziane w art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiałów lub dowodów.

Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że nie każda czynność będąca elementem postępowania wyjaśniającego mieści się w możliwościach organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie za wady postępowania administracyjnego skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ Wojewoda Z.i, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznali brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań, właściwego określenia zakresu obszaru nieruchomości, objętego ograniczeniem prawa użytkowania wieczystego, a także czasu trwania tego ograniczenia. Waga oraz zakres tych uchybień nie pozostawia wątpliwości, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego artykułu udzielenie zezwolenia przez starostę powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1. Zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na działania określone w art. 124 ust. 1, czyli budowę urządzeń, a także na działania, o których mowa w ust. 6, tj. związane z dostępem do wybudowanych już urządzeń w celach wykonania napraw i konserwacji. Z tych względów warunki uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na ingerencję w swobodne korzystanie z przysługującego prawa do nieruchomości, muszą być dokładnie rozważone przez inwestora i znaleźć wyraz w przedstawieniu właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości stosownej propozycji co sposobu oraz warunków korzystania z nieruchomości, w dalszej kolejności na rozpatrzeniu i udzieleniu odpowiedzi na zastrzeżenia lub ewentualne propozycje drugiej strony oraz w udokumentowaniu przeprowadzonych rokowań. Wypada zauważyć, że w art. 124 ust. 1 ugn ustawodawca użył określenia "zgoda" właściciela, a w ust. 3 zawarł wymóg przeprowadzenia "rokowań". W istocie mamy do czynienia z podjęciem między dwiema stronami: właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości oraz inwestorem próby zawarcia umowy określającej warunki dostępu inwestora do tej nieruchomości w konkretnie określonym celu. Rokowania, a ściślej negocjacje, to jeden ze sposobów zawarcia umowy, jakie przewiduje dział II, tytułu IV, księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie pociąga za sobą obowiązku zawarcia umowy. Ustawodawca kodeksowy nie formalizuje negocjacji; nie stawia jakichkolwiek wymagań formalnych także ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zakres, formę i przebieg pozostawiono woli stron. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości. Niemniej zastosowanie art. 124 ust. 1 ugn wymaga dokonania przez starostę analizy przebiegu negocjacji, by stwierdzić, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego na wejście inwestora na nieruchomość. Dopiero takie stwierdzenie warunkuje wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu wykonywania praw do nieruchomości przysługujących właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu. Jest to konsekwencją przyjętej w polskim porządku prawnym zasady ochrony prawa własności, która bez wątpienia obejmuje także prawa użytkownika wieczystego.

Z tych względów zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji zasadnie uznali, że udokumentowany w aktach sprawy sposób postępowania organu pierwszej instancji, który zastępując inwestora, sam próbował doprowadzić do uzyskania zgody współużytkowników wieczystych na ograniczenie ich praw, jest obarczony wadą nie dającą się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Z tego powodu sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Czyni to zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. bezzasadnym.

Z kolei naruszenie prawa materialnego skarga kasacyjna upatruje w błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 124 ust. 3 ugn poprzez "przyjęcie, że negocjacje, wymiana pomiędzy stronami pism i stanowisk w przedmiocie ewentualnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Państwa G. i A. L. nie spełniają wymogu ustawowego przeprowadzenia rokowań z właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości". Nie sposób nie zauważyć, że tak formułując zarzut strona kwestionuje nie wykładnię normy prawa materialnego, lecz poczynione przez organ administracji i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, ustalenia faktyczne co do sposobu przeprowadzenia negocjacji przez skarżącą Spółkę. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, ale wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 24/06, Lex nr 266229). Brak zarzutu naruszenia stosownych przepisów postępowania w tym zakresie powoduje, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Poza wszystkim trzeba wskazać, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 124 ust. 3 ugn wskutek jego błędnej wykładni jest nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 124 ust. 3 ugn i słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wyczerpano wymogu przeprowadzenia rokowań stosownie do dyspozycji tego przepisu. Sąd trafnie podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3, należy pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności (prawa użytkowania wieczystego) i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela (użytkownika wieczystego). Tak rozumiany przepis nie odniósł jednak skutku, gdyż - jak właściwie ocenił Sąd pierwszej instancji - Spółka nie podjęła dialogu z małż. L., przedstawiającymi swoje warunki, kwitując je zdecydowaną odmową ich przyjęcia. Dokumentacja sprawy potwierdza, że właściwie to organ pierwszej instancji podejmował próby ugodowego załatwienia sprawy i dążył do ustalenia, jakie jest stanowisko współużytkowników wieczystych w tej kwestii, wyznaczając w tym celu dwukrotnie rozprawę administracyjną.

W świetle przedstawionych okoliczności zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.