Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1583/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w W. obręb [...], w zakresie § 74 pkt 7 lit. a; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz R.sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako "skarżąca", "skarżąca spółka", "strona skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C.

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rady Miasta [...]podjęła w dniu [...] września 2020 r., uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C..

Skarżąca spółka będący następcami prawnymi właścicieli działek gruntu o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Powołanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez:

- istotne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, wyrażające się w nieuprawnionym i niezgodnym z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ograniczeniem prawa własności skarżącej, poprzez uniemożliwienie zagospodarowania należących do niego nieruchomości zgodnie z dotychczasowymi zamierzeniami, w szczególności w zakresie nieuprawnionego ustalenia obsługi komunikacyjnej nieruchomości, przez tereny co do których skarżąca nie posiada tytułu prawnego,

- istotne naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego, w szczególności w zakresie przeznaczenia części nieruchomości stanowiących własność skarżącej na tereny usług kultu religijnego,

- istotne naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezachowywanie właściwej równowagi między interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

- istotne naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewykazanie przez Radę [...], że przyjęte w uchwale ustalenia są wynikiem kompromisu między ochroną interesu jednostki, a wymogami dobra ogółu, tj. sporządzenie uzasadnienia projektu Planu miejscowego bez wykazanie, że treść planu miejscowego uwzględnia wyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego.

Skarżąca w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako "u.s.g.") wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały Rady Miasta [...] w zakresie ustaleń planu co do działek nr ewid. o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w zakresie ustaleń zawartych w § 7 pkt 6, § 72, § 74pkt 7 lit. a) uchwały oraz w zakresie załącznika nr 1 do uchwały, tj. rysunku planu w części obejmującej teren oznaczony jako D21 UKr. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przekroczono władztwo planistyczne oraz zasadę proporcjonalności. Podkreślili, że ok. 94% terenów objętych planem stanowi własność osób prywatnych. Tym samym część terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego stanowią tereny, których właścicielami są osoby prywatne. Przy przeznaczeniu tak znacznych terenów należących do osób prywatnych nie można mówić o poszanowaniu własności prywatnej.

Skarżąca w szczególności zwróciła uwagę na tereny przeznaczone pod usługi kultu religijnego. Na obszarze objętym planem zostały wyznaczone aż dwa tereny przeznaczone pod usługi kultu religijnego. Teren oznaczony jako 21UKr, którego właścicielem jest w całości skarżąca, zlokalizowany jest w centralnej części planu. W odległości niespełna 2 km zlokalizowany jest w kościół rzymskokatolicki przy ul. [...] oraz sala zgromadzeń związku wyznaniowego Świadków Jehowy ul. [...]. Za nieuzasadnione tym samym należy uznać przeznaczenie kolejnych terenów pod ww. usługi. Teren obejmujący w całości jednostkę terenową 21UKr stanowi własność skarżącej, która zgodnie z zamierzeniami inwestycyjnymi planuje przeznaczyć go na cele inne niż określone w planie miejscowym. Skarżąca nie posiada informacji aby jakikolwiek kościół bądź związek wyznaniowy planował odkupić od skarżącej ten teren i przeznaczyć go na cel zgodny z planem. W ocenie strony skarżącej w świetle powyższego organ dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego, dlatego koniecznym jest stwierdzenie nieważności ustaleń uchwały w zakresie obejmującym jednostkę terenową oznaczoną jako 21UKr, zarówno w części całego § 72 uchwały jak i załącznika nr 1 do ww. uchwały (rysunek planu) obejmującym ww. jednostkę terenową.

Zdaniem skarżącej kolejną kwestią świadczącą o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ jest ustalenie na podstawie § 7 pkt 6 planu ograniczenia w zakresie realizacji ogrodzeń na terenach obejmujących jednostki terenowe D12ZP, D14ZP D19ZP, które to jednostki stanowią własność skarżącego. Skarżąca podkreśliła, że jednostki te stanowią wąskie pasy terenu usytuowane wewnątrz planowanego kwartału zabudowy graniczące w znacznej mierze z jednostkami terenowymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Tereny te będą zatem pełnić w znacznej mierze wyłącznie funkcję zieleni urządzonej wewnątrzosiedlowej. Dla racjonalnego zagospodarowania ww. terenu jako całości nieuzasadnionym jest ograniczenie możliwości grodzenia ww. terenów zieleni publicznej. Uwzględnienie specyfiki terenów przeznaczonych pod zieleń publiczną powinno wyrażać się w konkretnych ustaleniach planu. Inaczej powinny kształtować się ustalenia dla terenów zieleni, które stanowić mają zwarte kompleksy o znacznej wielkości, a inaczej wąskie pasy terenów, których funkcja skupiać ma się głównie na zapewnieniu dostępu do zieleni publicznej głównie okolicznym mieszkańcom. Już sama konieczność przeznaczenia tych terenów pod przestrzenie publiczne ogranicza prawo własności skarżącej, a dodatkowe obostrzenia świadczą o nadużywaniu władztwa planistycznego. Dlatego należy stwierdzić nieważność uchwały w części obejmującej ustalenia zawarte w § 7 pkt 6 uchwały w zakresie jednostek terenowych oznaczonych jako D14ZP, D12ZP, D19ZP.

Następnie skarżąca spółka wskazała na nieuprawnione ustalenie obsługi komunikacyjnej nieruchomości, tj. terenu D23 MW przez tereny, co do których skarżąca nie ma tytułu prawnego. Zdaniem skarżącej organ planistyczny całkowicie zignorował istniejące w momencie uchwalenia planu miejscowego granice poszczególnych działek ewidencyjnych, jak również nie uwzględnił stanu prawnego nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do określenia w sposób nieuzasadniony oraz całkowicie nieprzemyślany w planie ustaleń dotyczących obsługi komunikacji nieruchomości. Zgodnie z § 74 pkt 7 lit. a uchwały dla terenu oznaczonego symbolem D23 MW ustalono wyłączną obsługę komunikacyjną dla działek budowlanych z drogi publicznej klasy lokalnej 9 KD-L przez teren D22 US/ZP (usługi sportu i zieleni urządzonej). Skarżąca podkreśliła, że posiada tytuł prawny do sąsiedniego terenu D21 UKr, który to obszar usytuowany jest bezpośrednio przy drodze 9 KD-L. Ustalenie wyłącznej obsługi komunikacyjnej dla terenu D23 MW poprzez nieruchomość niestanowiącą własności skarżącej spółki podczas gdy dysponuje ona terenem posiadającym bezpośredni dostęp do drogi publicznej 9 KD-L należy zatem uznać za rażące naruszenie prawa własności i wolności zabudowy. Powyższe wymusza bowiem na skarżącej konieczność zawarcia stosownej umowy z właścicielem terenu D22 US/ZP oraz części terenu D23 MW nie będącej własnością spółki, bądź też sądowego ustanowienia służebności drogi koniecznej. Tym samym zdaniem skarżącej nieruchomości zlokalizowane na obszarze D23 MW zostały de facto pozbawione dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej dla wskazanej jednostki planistycznej możliwym (i uzasadnionym) byłoby natomiast dopuszczenie komunikacji z drogi dojazdowej 11 KD-D (poprzez obszar D17 MW), poprzez ciąg pieszo-jezdny D14 ZP, pośrednio do drogi publicznej klasy zbiorczej 2 KD- Z (ul. [...]), a także bezpośrednio przez wspomniany powyżej teren D21 Ukr do drogi lokalnej 9 KD-L (który pozostaje we władaniu spółki). Przyjęcie powyższego rozwiązania stanowiłoby odpowiedź na potrzeby urbanistyczne, przy uwzględnieniu racjonalnego interesu prywatnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty są chybione.

Na wstępie organ wskazał, że skoro w obszarze ww. planu jedynie 6% jego powierzchnio stanowią grunty niestanowiące własności prywatnej to oczywistym jest, że cele publiczne, których zabezpieczenie w obszarze planu jest niezbędne, nie mogą być realizowane jedynie na tych 6%. Następnie organ przedstawił obszerny wywód dotyczący kwestii, jak cele publiczne będą realizowane na obszarze objętym zaskarżonym planem.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności § 74pkt 7 lit. a) uchwały oraz w zakresie załącznika nr 1 do uchwały, tj. rysunku planu w części obejmującej teren oznaczony jako D21 UKr, wskazał, że ostatecznie na obszarze C. wskazano dwie lokalizacje dla usług kultu religijnego.

W trakcie procedury, po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C., wnioski do planu złożyli między innymi Metropolita [...] K. N. oraz Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...]:

- Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wnioskował o uwzględnienie na obszarze planu terenu przeznaczonego na lokalizację inwestycji celu publicznego oraz na cele sakralne.

- Metropolita [...] we wniosku złożonym w 2009 r., a następnie w piśmie z 2015 r. wnioskował o przeznaczenie w planie terenu na funkcję sakralną, wskazując różne działki - początkowo dz. ew. nr [...] z obrębu [...], a następnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Decyzja o zlokalizowaniu terenu D21UKr na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] jest uzasadniona złożonym wnioskiem.

Zdaniem organu przeznaczenie terenu wpisuje się również w kompozycję całości osiedla. Teren, na którym możliwe jest wybudowanie obiektu sakralnego, wskazany we wniosku, jest osadzony w kompozycji osiedla i wpisuje się w układ przestrzeni o charakterze publicznym. Jest powiązany z terenem D14ZP stanowiącym zielona oś osiedla. Zlokalizowany jest również w bezpośrednim sąsiedztwie swoistego węzła terenów inwestycji celu publicznego na skrzyżowaniu dwóch nowo projektowanych połączeń komunikacyjnych. Jedno z nich, o kierunku północ - południe, stanowiące główną oś założenia osiedla powiązaną z przebiegiem metra, gdzie lokalizowana jest najbardziej intensywna zabudowa, to ulica 13KD-L. Drugie to ulica do niej poprzeczna 9KD-L, zorientowana w kierunku wschód - zachód, łącząca w centralnej części osiedla tereny "[...]", tereny sportowe (D22US/ZP, F9U5/ZP,H7US/ZP - stanowiące ów wspomniany węzeł terenów inwestycji celu publicznego), tereny usług kultu religijnego ze szkołą oraz parkiem znajdującym się w zachodniej części osiedla. Teren D21UKr położony jest w centralnej części osiedla. Jest również uzasadniony względami kompozycji przestrzennej. Usytuowanie obiektu sakralnego podkreśla zielona oś osiedla, będąca jednocześnie osią alternatywną, a zarazem podkreślającą wielkomiejski charakter zabudowy wzdłuż 13 KD-L Kościół stanowi przeciwwagę dla najbardziej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego. Jest dzięki takiej lokalizacji bardziej widoczny, bo możliwe jest jego wizualne odcięcie od zwartych kwartałów zabudowy. Wysokość samego obiektu (20 m) jest porównywalna z wysokością zabudowy na terenie D23MW. Jednak wzdłuż ulicy 9KD-L po obydwu stronach terenu kościoła wysokości dopuszczone planem są niższe i wynoszą 17 m zarówno dla zabudowy mieszkaniowej, jak i dla obiektów sportowych. Ponadto przy obiekcie sakralnym na terenie D21UKr dopuszcza się wysokość 40 m dla dominanty.

Organ wskazał, że patrząc na rozmieszczenie obiektów kultu religijnego w innych osiedlach [...] (np. [...]), odległość pomiędzy świątyniami na terenie C. nie należy do zbyt małych, a na pewno jest porównywalna. Odległość 2 km do najbliższego kościoła nie jest jednak wyznacznikiem jego potrzeby. Wyznacznikiem takiej potrzeby jest wielkość parafii, ilość osób uczestniczących w obrzędach, tłok w pomieszczeniach. Zakładając, że na terenie C. będzie mieszkać docelowo około 30-35 tys. mieszkańców, tereny przewidziane pod usługi kultu religijnego nie zostały przeskalowane w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że w trakcie prac nad projektem planu skarżąca spółka występował do organu z kilkoma wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] na działkach wskazanych w skardze. Inwestycje te miały polegać na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz kościołem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ogrodzenia terenów ZP, organ podniósł, że ze względów przestrzennych uniemożliwianie realizowania ogrodzeń wzdłuż terenów publicznych jest pożądane. Tereny zieleni publicznej powinny być dostępne szczególnie, że nie są to obiekty zabytkowe, które takie ogrodzenia posiadały historycznie. Brak barier w przemieszczaniu się mieszkańców i użytkowników jest istotnym warunkiem dla prawidłowego użytkowania terenu osiedla.

Ustosunkowując się do kwestii dostępu do terenu D23MW poprzez teren D22US/ZP, organ wskazał, że teren D22US/ZP należy do inwestycji celu publicznego, czyli jest to obszar, który będzie zarządzany przez jednostkę samorządu. Nie stoi zatem na przeszkodzie, by obsługa komunikacyjna przyległych osiedli odbywała się za pośrednictwem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenach należących do samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżąca niewątpliwie posiadają interes prawny jako właściciel działki zlokalizowane w obrębie [...] w Dzielnicy [...], o nr. ew. [...] (nr KW [...] ), [...] (nr KW [...]), [...] (nr KW [...]), które objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego C. oraz zlokalizowane są w jednostkach terenowych oznaczonych jako: D8MW/U- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, D11MW- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, D12ZP - tereny zieleni urządzonej, D13MW- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, D14ZP-tereny zieleni urządzonej, D17MW- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, D19ZP- tereny zieleni urządzonej, D21UKr - tereny usług kultu religijnego, D23MW- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, D24ZP- tereny zieleni urządzonej, 9KD-L- tereny dróg publicznych klasy lokalnej, 1KD-D - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej.

Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka upatruje ograniczenia swojego prawa własności w: przeznaczeniu w uchwale części obszaru nieruchomości na tereny usług kultu religijnego (D21UKr), zakazie realizowania ogrodzeń wzdłuż i w poprzek terenów Zp i ZP/US oraz ustaleniu obsługi komunikacyjnej terenu oznaczonego symbolem D23 MW z drogi lokalnej 9 KD-L przez teren D22 US/ZP. Zatem w ocenie Sądu skarżąca wykazała naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Omawiany plan został uchwalony w 202o r. Oznacza to konieczność oceny tego planu w toku niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała dotycząca ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem wskazać, że wprawdzie każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, ale na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Przy czym samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego uzasadniające przyznanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie oznacza jednak automatycznie zasadności takiej skargi. Wyjaśnić bowiem należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 8). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1u.p.z.p.) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie najszerszy zarzut strony skarżącej odnosi, ze organ w sposób oczywisty naruszył przysługujące mu władztwo publiczne, poprzez przeznaczenie znacznej części terenów objętych uchwałą, stanowiących własność podmiotów prywatnych, na cele publiczne (w szczególności pod tereny zielni urządzonej, tereny kultu religijnego, tereny sportu i rekreacji). Wskazać należy, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że – jak wskazuje strona skarżąca – aż 94 gruntów objętych uchwałą stanowi własność prywatną. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, żew prawidłowo urbanistycznie zaprojektowanej jednostce osadniczej struktura przeznaczeń pod poszczególne funkcje, tak jak w przypadku C., kształtuje się w następujący sposób:

- tereny wskazane pod infrastrukturę techniczną to blisko 1/4 ogólnej powierzchni obszaru (w skarżonej uchwale ich udział to 22%),

I- infrastruktura społeczna powinna stanowić 1/4 ogólnej powierzchni obszaru (w skarżonej uchwale ich udział to 22%),

- tereny przeznaczone pod inwestycje mieszkaniowe lub mieszane mieszkaniowo-usługowe mogą stanowić ponad połowę (w skarżonej uchwale ich udział to 56%).

Infrastruktura techniczna to infrastruktura inżynieryjna, zapewniająca ludności zamieszkującej budynki odpowiedni standard wyposażenia w instalacje. Są to również urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzennej (np. osiedla) w zakresie energetyki, dostarczenia ciepła, wody, gazu, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. W obszarze objętej planem C. tereny dróg zajmują 46,07 ha, co stanowi 20,2% całkowitej powierzchni obszaru planu. Tereny placów miejskich i placów miejskich w ciągu dróg publicznych zajmują 1,74 ha, co stanowi 0,8% całkowitej powierzchni obszaru. Pozostałe tereny wskazane pod infrastrukturę kanalizacyjną i węzeł przesiadkowy razem z ww. łącznie stanowią 21,5% całkowitej powierzchni obszaru planu.

Natomiast tereny, na których realizowane mają być elementy infrastruktury społecznej, w swojej istocie będącej infrastrukturą usługową, stanowią przestrzenny układ obiektów społeczno-usługowych zaspokajających podstawowe potrzeby ludności. Zalicza się do nich żłobki, przedszkola, szkoły podstawowe, przychodnie lekarskie ale również wszelkie usługi w zakresie opieki społecznej, sportu, handlu, gastronomi, rzemiosła, wypoczynku, rozrywki i turystyki. W obszarze C. tereny zieleni publicznej, zieleni urządzonej i usług sportu oraz usług sportu i zieleni urządzonej zajmują 25,08 ha i stanowią 11% całkowitej powierzchni obszaru. Tereny usług publicznych zajmują 7,58 ha i stanowią 3,3% całkowitej powierzchni obszaru. Tereny usług sportu z dopuszczeniem usług zajmują 2,14 ha i stanowią 0,9% całkowitej powierzchni obszaru. Tereny usług kultu religijnego, gdzie dopuszczone sa również usługi z zakresu kultury, pomocy społecznej, oświaty oraz zabudowa zamieszkania zbiorowego, zajmują 0,76 ha, co stanowi 0,4% całkowitej powierzchni obszaru. Tereny, gdzie realizowane będą wyłącznie usługi, to 15,41 ha stanowiące 6,7% całkowitej powierzchni obszaru.

Tereny przeznaczone pod różnorakie formy zabudowy mieszkaniowej również uzupełniane usługami zajmują 128,51 ha i stanowią 56% całkowitej powierzchni obszaru.

W ocenie Sądu ma rację organ, że z powyższego z powyższego wynika, że 6% powierzchni obszaru objętego planem niebędące własnością prywatną nie zaspokoi w żaden sposób potrzeb w zakresie usług infrastruktury technicznej i usług infrastruktury społecznej. W szczególności że Nieruchomości należące do Skarbu Państwa to grunty stanowiące trasę ekspresową i jej węzeł komunikacyjny, a grunty będące własnością [...] to działka nabyta w trakcie prac nad planem na potrzeby budowy szkoły publicznej oraz istniejące w obszarze planu drogi: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Prawdopodobna docelowa liczba użytkowników tego dotychczas rolniczego obszaru może przekroczyć 30-35 tys. osób. Wszyscy ci docelowi mieszkańcy mają prawo do życia w odpowiednich warunkach sanitarnych, rozumianych również jako dostęp do publicznych terenów sportu i rekreacji, i co najważniejsze terenów zieleni. Słusznie organ podniósł, że niezbędne było poszerzenie istniejących już dróg do parametrów umożliwiających obsługę tymi drogami zabudowy osiedli mieszkaniowych, w tym oprócz obsługi komunikacyjnej również obsługę urządzeniami typu wodociąg czy kanalizacja. Konieczne było znaczące uzupełnienie układu komunikacyjnego o tereny dróg publicznych, po których możliwe będzie poruszanie się. Niezbędne również było wskazanie terenów zieleni publicznej obsługujących przyszłych mieszkańców osiedla. Tym samym powyższy zarzut skarżącej spółki jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej pod tereny usług kultu religijnego, tj. terenu oznaczonego symbolem D21 UKr (§ 72 uchwały), wskazać należy, je jest on bez bezzasadny.

Nie powtarzając zawartych w stanie faktycznym argumentów organu, stwierdzić należy, że ma on racje, iż decyzja o zlokalizowaniu terenu usług kultu religijnego była uzasadniona względami urbanistycznymi i wynikała z koncepcji przedstawionej przez zespół projektowy, w szczególności że teren ten położony jest w centralnej części osiedla , a usytuowanie obiektu podkreśla zielona oś osiedla.

Słusznie też organ podkreślił, że w trakcie prac nad planem Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wnioskował o uwzględnienie na obszarze planu terenu przeznaczonego na lokalizację inwestycji celu publicznego oraz na cele sakralne, a Metropolita [...] we wniosku złożonym w 2009 r., a następnie w piśmie z 2015 r. wnioskował o przeznaczenie w planie terenu na funkcję sakralną, wskazując różne działki - początkowo dz. ew. nr [...] z obrębu [...], a następnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Tym samym decyzja o zlokalizowaniu terenu D21UKr na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] jest uzasadniona złożonym wnioskiem.

Bezsporne jest także, że rozwiązania przedstawione w projekcie planu podlegały konsultacjom społecznym na etapie wyłożenia do publicznego wglądu oraz zbierania uwag do rozwiązań przedstawionych w planie. Nikt nie zgłaszał uwag do omawianej lokalizacji ww. terenu. Skarżąca spółka nabył nieruchomość w czerwcu 2017 r., Jednakże nie kwestionował lokalizacji usług kultu religijnego na działce [...] z obrębu [...] w uwadze z dnia 11 lipca 2018 roku (poz. 143 w tabeli wykazu uwag). Także w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. skarżąca nie kwestionowała omawianej lokalizacji. Wskazać także należy, że sama strona skarżąca występowała do organu z kilkoma wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] na działkach wskazanych w skardze. Inwestycje te miały polegać na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz kościołem (wnioski z 6 czerwca 2017 r., 7 czerwca 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r.)

Natomiast podkreślenia wymaga, że w toku postępowania z wniosku skarżącej spółki z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, ulicami osiedlowymi i małą architekturą na działkach nr ew. [...], [...],[...] skarżąca informowała, że inwestycja kościelna na działce [...] będzie realizowana przez Archidiecezję [...] w ścisłej współpracy z ze skarżąca spółką, która będzie m.in. generalnym wykonawcą inwestycji kościelnej. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w wydanej przez Zarząd Dzielnicy [...] decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy z wniosku Archidiecezji [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy kościelnej - kościół i ośrodek parafialny z garażem podziemnym na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], w zakresie infrastruktury technicznej na częściach działek nr ew. [...], [...],[...] z obrębu [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...].

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, organ sporządzający plan miał prawo zakładać, że lokalizacja usług sakralnych na działce [...]z obrębu [...] jest całkowicie akceptowana i nie będzie budzić kontrowersji. Dlatego też lokalizacja wskazana przez Archidiecezję [...] i akceptowana przez skarżąca spółkę została wpisana w układ kompozycyjny osiedla C..

Odnosząc się do zarzutu przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez ustalenie w planie miejscowym ograniczenia w zakresie realizacji ogrodzeń na terenach obejmujących jednostki terenowe: D12ZP, D14ZP, D19ZPm wskazać należy, że jest on niezasadny. Powyższe jednostki terenowe zostały wyznaczone w granicach nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Zgodnie z ustaleniem § 7 pkt 6 uchwały zakazuje się realizowania ogrodzeń wzdłuż i w poprzek terenów ZP i ZP/US za wyjątkiem ogrodzeń placów zabaw, wybiegów dla psów i obiektów sportowych, przy czym ogrodzenie powinno być ażurowe, a jego wysokość (z wyjątkiem boisk sportowych) nie powinna przekraczać 1,5 m od poziomu terenu, dopuszcza się ogrodzenia ogródków gastronomicznych o wysokości do 80 cm. Podkreślić należy za organem, że według standardów określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (przyjętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. ze zm..).należy zapewnić tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej (w tym place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce) o wielkości 10 m2 na mieszkańca oraz tereny sportu powszechnego (boiska, baseny itp.) o wielkości 4 m2 na mieszkańca, w promieniu dojścia pieszego do ww. obiektów w granicach 10-20 minut. Nie wystarczy zatem przeznaczyć w planie odpowiedniego procenta powierzchni na zieleń publiczną oraz usługi sportu i rekreacji, ale należy je tak rozmieścić, aby były one dostępne dla mieszkańców w odpowiedniej odległości od miejsca ich zamieszkania.

Sąd przyjmuje argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że ostatecznie przyjęte założenia kształtują kompozycję przestrzenną obszaru w taki sposób, aby mieszkańcy mogli korzystać z terenów zieleni publicznej blisko miejsca zamieszkania. Tereny zieleni publicznej dzielą się na parki linearne o szerokości około 40 m przecinające tereny zwartej zabudowy mieszkaniowej oraz parki o bardziej zwartym kształcie zbliżonym do prostokąta lub kwadratu. W kompozycji przestrzennej zaproponowano połączenie parków "zwartych", zlokalizowanych w zachodniej części planu, parkami linearnymi oraz ulicami z zielenią. Parki zwarte wskazano w oddaleniu od linii metra przyjmując zasadę, aby w rejonie najwygodniejszej obsługi komunikacyjnej w sąsiedztwie stacji metra zintensyfikować zabudowę mieszkaniową. Jednak, żeby mieszkańcy tej części osiedla również mieli zapewniony standard dostępności do terenów zieleni wyznaczono parki linearne, krzyżujące się w centralnej części osiedla.

Podkreślić należy, że w myśl § 5 ust. 3 planu terenami inwestycji celu publicznego są m. in. tereny zieleni urządzonej ZP. Tak więc ww. tereny zostaną wykupione od skarżącej spółki i nie będą pełnić jak , wskazuje strona skarżąca, funkcji "zieleni urządzonej wewnątrzosiedlowej", co sugerowałoby tylko dostępność dla mieszkańców osiedla wybudowanego przez stronę skarżącą. Ww. tereny mają mieć charakter ogólnodostępnych terenów publicznych, dostępny dla wszystkich mieszkańców, a nie tylko mieszkańców najbliższych budynków.

Natomiast w ocenie Sądu zasadny jest zarzut nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p przy uchwaleniu § 74 pkt 7 lit a planu ustalającego obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem D23 MW z drogi lokalnej 9KD-L przez teren D22 US/ZP. W myśl tego przepisu dla terenu oznaczonego symbolem D23 MW ustalono wyłączną obsługę komunikacyjną dła działek budowlanych z drogi publicznej klasy lokalnej 9 KD-L przez teren D22 US/ZP (usługi sportu i zieleni urządzonej).

Podkreślić należy, że w stanie własnościowym omawiany teren D23 MW składa się z należącej do skarżącej spółki działki [...], oraz działki nr [...], należącej do innego podmiotu. W świetle ww. przepisu przejazd z działki skarżącej do terenu D22 US/ZP musi się odbywać przez działkę nr [...]. Ma rację strona skarżąca, że powyższe wymusza na skarżącej konieczność zawarcia stosownej umowy z właścicielem terenu D23 MW nie będącej własnością skarżącej, bądź też sądowego ustanowienia służebności drogi konieczne. Odnosząc się do stanowiska organu, to słusznie on wskazuje, w myśl § 5 ust. 3 planu teren D22 US/ZP (teren usług sportu i zieleni urządzonej)należy do terenu inwestycji celu publicznego. Jednakże uszło uwadze organu, że przepis § 73 planu, odnoszący się do terenu D22 US/ZP (przeznaczenie podstawowe - usługi sportu i zieleni urządzonej) dopuścił lokalizację na tym terenie ciągów pieszo-rowerowych, natomiast nie wskazał (jak w innych przepisach planu) na możliwość wskazanej w odpowiedzi na skargę lokalizacji dróg wewnętrznych. Zdaniem Sądu w planie ustala się, w zależności od potrzeb, nie tylko sieć dróg publicznych ale także wewnętrznych. Wyznaczenie drogi wewnętrznej wskazanej przez organ w odpowiedzi na skargę powinno być jednoznaczne i powinno znaleźć odbicie albo na rysunku planu albo przynajmniej w treści przepisu § 73 planu, odnoszący się do terenu D22 US/ZP, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, "zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Regulację tę rozwija i uszczegóławia § 4 pkt 9 rozporządzenia planistycznego, w myśl którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a/ określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i szlaków komunikacyjnych; b/ określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; c/ wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W orzecznictwie wskazuje się, że w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom (por. np. NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r. II OSK 109/11; z dnia 11 października 2016 r. II OSK 3314/14 CBOSA, nsa.gov.pl). Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ten układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2009 r. II OSK 1347/ 09, COBSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że kwestionowane przez skarżąca spółkę regulacje planistyczne odnoszące się do omawianej działki ewidencyjnej nr [...] położonej na terenie D23 MW z nie realizują w sposób właściwy upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

W ocenie Sądu omawiany plan został sporządzony zgodnie z art. 17 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.