Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 832/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 79 a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (dalej: "[...] WKZ" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] odmawiającą wydania pozwolenia na realizację prac dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z częścią usługową i garażem podziemnym oraz rozbiórką obiektów istniejących na działce i z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi na nieruchomości położonej przy ul. F. w T.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wnioskiem złożonym 29 stycznia 2019 r. Z.K. wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym wraz z rozbiórką obiektów istniejących na działce i z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi zapewniającymi prawidłowe funkcjonowanie obiektu oraz zagospodarowania terenu. Inwestycja zaplanowana jest na działkach nr ewid. [...], [...][...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. F. w T. Pozwolenie konserwatorskie jest niezbędne, gdyż przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze układu urbanistycznego T. wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. (dalej: "[...] WKZ") odmówił wydania pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2019 r., którą uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z 29 stycznia 2019 r., [...] WKZ w dniu [...] października 2019 r. wydał decyzję odmawiającą wydania skarżącemu pozwolenia na realizację prac dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym wraz z rozbiórką obiektów istniejących na działce i z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi, która to inwestycja miała być zrealizowana na określonych działkach przy ul. F. w T.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), a także art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 93 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art, 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "u.o.z.o.z.") oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609; dalej: "rozporządzenie konserwatorskie").

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 12 kwietnia 1976 r. do rejestru zabytków wpisano układ urbanistyczny T. kształtujący się od końca XVIII wieku, w tym także w początku XX wieku. Według organu układ ten jest dobrym przykładem konsekwentnie realizowanej myśli urbanistycznej zapoczątkowanej z końcem XVIII w. przez wytyczenie głównego szlaku drożnego. Jego zasadniczymi odcinkami są: ul. K., W. i L. Była to jednocześnie główna oś, wokół której rozwinęła się późniejsza sieć uliczna XIX w. organizmu miejskiego. Układ ten jest nasycony obiektami stylowej architektury, tworzącej jednorodne struktury przestrzenne (wnętrza urbanistyczne), reprezentatywne dla okresu rozbudowy miasta.

Ponadto organ wskazał, że na wskazanym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2017 r. Teren na którym planowana jest inwestycja, oznaczony jest na rysunku planu zagospodarowania symbolem 6UU. Określa on m.in. wysokość nowej zabudowy od 8 do 15 m, lecz nie więcej niż istniejąca zabudowa usługowa i mieszkaniowa. Na wskazanym terenie obowiązują ponadto ustalenia planu wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego ustalone w §10 ww. uchwały m.in.: obowiązek dostosowania nowej lub wymienianej istniejącej zabudowy do sąsiadującej zabudowy historycznej w zakresie funkcji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, zewnętrznych materiałów budowlanych, ilości i wysokości kondygnacji, wysokości kalenicy, kształtowania dachu; a także zakaz stosowania współczesnych materiałów zewnętrznych niezgodnych z charakterem historycznej zabudowy, przede wszystkim tzw. sidingu i pokryć dachowych z blachy.

Zdaniem organu przedłożony do uzgodnienia projekt przewiduje budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową, wolno stojącego, w kształcie prostokąta, o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej. Jego wysokość do kalenicy ma sięgać 14,90 m, natomiast szerokość 11,90 m, a długość 40,15 m. Dla pokrycia dachowego przewidziano blachę płaską w kolorze antracytowym, dla elewacji płytki grafitowe, płytki klinkierowe (kolor CORDOBA) oraz tynk biały. Do projektu dołączono również rysunek z oznaczonymi wysokościami sąsiadujących obiektów: F. [...] – 17,56 m, F. [...], 17 m, F. [...] – wysokość około 11 m.

Po analizie przedłożonej do uzgodnienia dokumentacji projektowej, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizie kształtowania zabudowy oraz kwerendzie archiwalnej [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. stwierdził, że:

a) projektowana bryła o długiej prostokątnej formie nie nawiązuje formą i skalą, do sąsiadującej historycznej zabudowy przy ul. F. – co stanowi niedostosowanie nowej zabudowy do warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Planowany budynek, w stosunku do zabudowy sąsiedniej jest więc przeskalowany. Jego długość nie nawiązuje do szerokości żadnego obiektu znajdującego się w najbliższym otoczeniu. Wertykalność obiektu podkreślona jest dodatkowo przez zastosowanie odmiennych materiałów na parterze oraz ostatniej kondygnacji;

b) projektowana bryła o wysokości 14,90 m nie spełnia warunku określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. §17 ust. 2b nakazującego stosowanie wysokości dla nowej zabudowy od 8 do 15 m, lecz nie więcej niż istniejąca zabudowa usługowa i mieszkaniowa. Należy podkreślić, że sąsiadujący obiekt przy ul. F. [...] jest niższy niż obiekt projektowany, jego wysokość to ok. 11,50 m. Ponadto po stronie południowej (gdzie planowana jest inwestycja) charakterystyczną zabudową, jest zabudowa niska o wysokości jednej lub dwóch kondygnacjach;

c) projektowane pokrycie dachowe, tj. blacha płaska w kolorze antracytowym, jest niezgodne z ustaleniom planu miejscowego tj. §10 ust. 8 pkt 2 wprowadzającym zakaz stosowania współczesnych materiałów zewnętrznych niezgodnych z charakterem historycznej zabudowy. Kolor antracytowy w omawianym terenie jest obcy i agresywny w stosunku do historycznej tkanki miejskiej.

Zdaniem organu pierwszej instancji ww. czynniki oraz projektowana architektura nie nawiązuje układu urbanistycznego kształtującego się od końca XVIII w. oraz pierwszej połowy XX w., który jako dobry przykład konsekwentnie realizowanej myśli urbanistycznej powinien być kształtowany w dalszym ciągu z nawiązaniem do historycznej substancji. Zasadniczą cechą historycznego układu urbanistycznego wskazaną również w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, są obiekty stylowej architektury tworzące jednorodne struktury przestrzenne (wnętrza urbanistyczne), reprezentatywne dla okresu rozbudowy miasta. Tymczasem proponowana przez wnioskodawcę forma bryły, a w szczególności jej długość, sprawia że projektowana architektura jest "obca" dla terenu, w którym się znajduje. Zamiast stanowić część tkanki miejskiej, jest elementem dominującym nie nawiązującym do otoczenia. Widoczne jest to dobrze na rysunku przedstawiającym zagospodarowanie terenu.

4. Od decyzji [...] WKZ z [...] października 2019 r. skarżący złożył odwołanie twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji jest błędna, gdyż organ nie przeanalizował szczegółowo i nie wykazał przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na chroniony prawem układ przestrzenny wraz z historyczną zabudową T.;

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję organu pierwszej instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że projektowane gabaryty budynku co najmniej dwukrotnie przekraczają gabaryty sąsiadującej rozproszonej zabudowy, tworząc na działkach nr ewid. [...], [...],[...] i [...] ogromny, przeskalowany gmach. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest m.in. zabytkowa kamienica przy ul. F. [...], której długość elewacji południowej nie przekracza 14 m, jak również zabytkowy budynek przy ul. F. [...] o wysokości ok. 11 m i szerokości elewacji zachodniej wynoszącej ok. 19 m. Projektowany budynek, ze względu na swoje wymiary, stanowiłby zatem niekwestionowaną dominantę w swoim otoczeniu, co skutkowałoby obniżeniem wartości historycznych omawianej części T., chronionej przede wszystkim ze względu na dokumentowanie XIX-wiecznej fazy rozwoju przestrzennego i architektonicznego miasta.

Organ drugiej instancji wskazał, że zestawienie na płaszczyźnie elewacji intensywnych i kontrastujących kolorów antracytowego, białego i czerwonego wprowadziłoby bardzo wyrazisty element w historycznie ukształtowane wnętrza urbanistyczne, w których dominują obiekty o raczej jasnych, jednolitych i neutralnych barwach elewacji. Ponadto, znaczne gabaryty obiektu dodatkowo potęgowałaby ten wizualny dysonans powstały w istniejącej przestrzeni. Zgodnie z § 6 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania dla nowych i przebudowywanych budynków należy stosować materiały wykończeniowe i kolorystykę charakterystyczne dla tej dzielnicy miasta i nie powodującą dysharmonii w krajobrazie.

Zdaniem organu przygotowany projekt budowlany powinien zawierać koncepcję nawiązującą do historycznego zagospodarowania otoczenia, w tym przede wszystkim w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, skali oraz proporcji projektowanej zabudowy do zabudowy historycznej. Planowana ewentualna zabudowa nieruchomości powinna nawiązywać do skali otaczających budynków historycznych, np. dzięki rozbiciu kubatury projektowanego budynku na mniejsze moduły zabudowy. Ponadto, wygląd nowej zabudowy powinien harmonijnie współgrać z otoczeniem i nawiązywać do niego kolorystycznie.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 7, art. art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Naruszenie prawa przez organ polegało przede wszystkim na tym, że nieprawidłowo zastosowano przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Według skarżącego § 10 ust. 8 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania nie mają zastosowania dla projektowanej inwestycji, a ponadto przywołano nieistniejący przepis § 10 ust. 8 pkt 3 lit. a planu;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały powody zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania nie daje podstaw do wydania zgody na prowadzenie wnioskowanych robót budowlanych na określonych działkach przy ul. F. w T., a tym samym wydanie decyzji wbrew jednoznacznym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z. przez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych mimo, że brak jest przesłanek za tym przemawiających.

7. Odpowiadając w dniu 14 kwietnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącego należało uznać za trafne.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przygotowaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w T., gdyż uznał, że mimo ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie nie było prowadzone z zachowanie standardów ustalonych w art. 7 k.p.a., art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., oraz przede wszystkim art. 79a § 1 k.p.a. W opinii Sądu, organ pierwszej instancji nie zbadał bowiem dostatecznie przekonująco wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie udzielał wnioskodawcy (tu: skarżącemu) odpowiednich wyjaśnień i wskazówek co do możliwych rozwiązań, przez co nie prowadził postepowania w sposób mogący budzić zaufanie strony do władzy publicznej.

Kluczowe znaczenie ma fakt, że ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wzięły pod uwagę obowiązku przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, w procesie komunikowania się organu ze stroną, organ administracji informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, powinien wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zawiadomienie takie skierowane do strony na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zostało skierowane do skarżącego w dniu 24 maja 2019 r., czyli tuż przed wydaniem decyzji [...] WKZ z [...] czerwca 2019 r. (k. 108 akt adm.). W zawiadomieniu tym organ pierwszej instancji pouczył stronę tylko o treści i konsekwencjach zastosowania art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.

Wskazana decyzja została wkrótce uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ odwoławczy uznał przy tym, że wyjaśnienie przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego było zbyt mało precyzyjne.

Mimo wyraźnego wskazania przez organ drugiej instancji, [...] WKZ rozpatrując ponownie wniosek skarżącego uczynił argumenty na rzecz kolejnej decyzji odmownej bardziej szczegółowymi, ale z akt nie wynika, aby skierował do strony zawiadomienie wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek nałożony na organ konserwatorski pierwszej instancji przez art. 79a § 1 k.p.a. został powtórnie przeoczony lub zignorowany.

Uzasadniając własne rozstrzygnięcie już z [...] października 2019 r. wojewódzki organ konserwatorski (Delegatura w T.) skupił się na wyliczeniu wad projektu budowlanego polegających na jego niezgodności z trzema przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: dwoma zamieszczonymi w Rozdziale 5 pt. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz jednym zaczerpniętym z Rozdziału 7 pt. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów. [...] WKZ potraktował postanowienia planu jako źródło szczegółowych reguł mających bezpośrednie i bezwarunkowe zastosowanie w sprawie. Odpowiednia do przedstawionego rozumowania była konkluzja organu, tj. subsumpcja: z uwagi na sprzeczność z przepisami miejscowego planu należy odmówić pozwolenia na przeprowadzenie prac na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny miasta T.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ze skargi potencjalnego inwestora przedstawione rozumowanie organu konserwatorskiego pierwszej instancji nie spełniało wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów postępowania co przesądziło o treści rozstrzygnięcia. W związku z tym organ odwoławczy nie powinien utrzymywać w mocy decyzji [...] WKZ z dnia [...] października 2019 r.

10. Aby ocena postępowania prowadzonego przez organ konserwatorski pierwszej instancji nie była gołosłowna należy zestawić fakty sprawy ustalone w trakcie przedmiotowego postępowania i fakty, o których wiedza jest dostępna publicznie, z argumentami organu pierwszej instancji. Te ostatnie powołują się na ustalenia obowiązują miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: (1) przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie potoku W. oraz (2) zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T., w rejonie potoku W.

Po pierwsze, [...] WKZ uznał, że planowany budynek narusza § 10 ust. 8 pkt 1 lit. g miejscowego planu zagospodarowania, czyli nakaz dostosowania nowej lub wymienianej istniejącej zabudowy do sąsiadującej historycznej w zakresie funkcji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, zewnętrznych materiałów budowlanych, ilości i wysokości kondygnacji, wysokości kalenicy, kształtu dachu. Według organu projektowana bryła o długiej prostokątnej formie nie nawiązuje formą i skalą, do sąsiadującej historycznej zabudowy przy ul. F., w stosunku do zabudowy sąsiedniej planowany budynek jest "przeskalowany". Jego długość nie nawiązuje do szerokości żadnego obiektu znajdującego się w najbliższym otoczeniu.

Analiza otoczenia planowanego budynku przeprowadzona za pomocą publicznie dostępnych stron internetowych "Google maps" oraz "Google street view" wskazuje wszak, że rzeczywiście istniejące budynki przy ul. F. od [...] do [...] to kamienice dwu-, trzy- lub czterokondygnacyjne zbudowane najprawdopodobniej w początku XX wieku, chociaż w bezpośrednim pobliżu znajdują się też nowoczesne domy jednorodzinne typu "bungalow". Mamy więc do czynienia ze zróżnicowaną zabudową. Planowany budynek o wymiarach w poziomie ok. 40 m x 12 m byłby z pewnością większy od wszystkich okolicznych obiektów. Nie musiałby wszak sprawiać takiego wrażenia, gdyby w wyniku zmian w projekcie jego fasada była podzielona, choćby kolorystycznie na kilka części.

Prowadząc postępowanie zakończone decyzją [...] WKZ z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący pismem z 29 maja 2019 r. odrzucił możliwość zmian w projekcie (k. 109). Kończąc postępowanie zakończone decyzją pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ nie skierował wszak do skarżącego zawiadomienia i informacji o przesłankach zależnych od strony, które mogłyby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony lub decyzji o odmiennej treści.

Po drugie, [...] WKZ uznał, że planowany budynek narusza § 10 ust. 8 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania, poprzez niezgodność z zakazem stosowania współczesnych materiałów zewnętrznych niezgodnych z charakterem historycznej zabudowy – przede wszystkim tzw. sidingu z tworzyw sztucznych, pokryć dachowych z blachy, również dachówkopodobnej i falistej, papy itp.

Tymczasem według wspomnianych elektronicznych map i zdjęć elektronicznych budynek mieszkalny zlokalizowany pod adresem F. [...] jest ewidentnie pokryty blachą tyle, że w kolorze ceglanym, ale już budynek F. [...] dach ma kolor ciemno szary i jest pokryty blachą lub papą. Podobnie budynek F. [...].

Oczywiście miejscowy plan zagospodarowania nie reguluje pokryć dachowych budynków istniejących, a tylko obiektów nowych i przebudowywanych. W istniejącym stanie rzeczy moc perswazyjna argumentu o niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z "sąsiadującą historyczną zabudową" wyraźnie słabnie. Żaden z pobliskich budynków nie jest pokryty dachem w kolorze antracytu. Do tego warunku udzielenia pozwolenia konserwatorskiego organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu decyzji tylko w sposób ściśle formalistyczny: projekt niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania, a więc organ ma obowiązek wydania decyzji odmownej.

Po trzecie, organ konserwatorski pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w § 17 pkt 2 lit. b. przewiduje się wysokość nowej zabudowy od 8 do 15 m, lecz nie więcej niż istniejąca zabudowa usługowa lub mieszkaniowa. Organ podkreślił też, że budynek przy ul. F. [...] jest niższy niż obiekt projektowany, jego wysokość wynosi bowiem ok. 11,50 m. Ponadto, po stronie południowej (gdzie planowana jest inwestycja) charakterystyczną zabudową jest zabudowa niska o wysokości jednej lub dwóch kondygnacji.

Organ w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r. nie wyjaśnił wszak, czy § 17 pkt 2 lit. b. miejscowego planu (nie dotyczący ochrony zabytków i wartości kulturowych!), należy interpretować ściśle, tj. w myśl zasady "nigdy wyżej niż najwyższy istniejący obiekt", czy też możliwa jest inna interpretacja. Można bowiem wyobrazić sobie wykładnię powołanego przepisu, według której spełnienie warunku 15 m maksymalnej wysokości jest wystarczające jeśli w otoczeniu znajdują się inne budynki o zbliżonej wysokości. Organ nie wyjaśnił także, czy widoczne na zdjęciach internetowych ("Google street view") wyraźne wzniesienie rzędnych terenu na północny-zachód od ul. F. i jednoczesne obniżenie na terenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, mogą mieć znaczenie dla oceny zgodności przedłożonego projektu, w tym planowanej wysokości projektowanego budynku.

11. Przedstawiając kontekst faktyczny decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. Sąd nie rozstrzyga materialnoprawnej kwestii zgodności przedłożonego projektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie kwestionuje również faktu, że organy konserwatorskie powoływały się na przepisy planistyczne, a nie tylko na standardy przyjęte w obowiązującej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym, a więc zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji prawem powszechnie obowiązującym.

Sąd wskazał jednak wątpliwości, jakie wynikają z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tym samym wskazane są braki i słabości postępowania prowadzonego w sprawie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w T.) oraz organ odwoławczy: Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego. Jak wskazano powyżej, kluczowe znaczenie miało pominięcie wymogów przewidzianych w art. 79a k.p.a., a także bardzo wąskie zinterpretowanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 ust. 1 k.p.a. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie należy więc mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu i poddać go analizie jaka jest wymagana w przypadku istotnie ocennych decyzji organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami. Organy powinny też pamiętać, że udział strony w postępowaniu polega nie tylko na doręczaniu jej ostatecznych rozstrzygnięć, ale przede wszystkim na współdziałaniu organu i strony w celu możliwie najlepszym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).