Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1947/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 126/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [..] grudnia 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.na rzecz A.B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 126/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [..] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 stycznia 2019 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Centrum Świadczeń w O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – F. W., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 1 marca 2012 r., urodzoną 10 kwietnia 1921 r. We wniosku oświadczył m.in., że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, gdyż jego matka – B. W. (córka babci) zmarła 25 grudnia 2015 r., a K.W. (syn babci) od 1987-1988 r. zamieszkuje na stałe w Kanadzie. Organ pierwszej instancji odebrał w dniu 13 sierpnia 2019 r. oświadczenie od skarżącego, który podał, że syn F.W. – K. W. aktualnie zamieszkuje poza granicami RP w Kanadzie, lecz jego adresu zamieszkania nie pamięta, nie wie również czy K.W. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawdopodobnie przebywa na kanadyjskiej emeryturze i opiekuje się swoją żoną Z.W., która jest po operacji.

Decyzją z dnia [.] sierpnia 2019 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Dyrektor Miejskiego Centrum Świadczeń w O., na podstawie art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. B., jako osobie, która nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca nie uzyskał natomiast dowodów na okoliczność posiadania przez K. W. orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto, w związku z brakiem adresu zamieszkania K. W. i jego zamieszkiwaniem poza granicami Polski, organ nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Skoro nie zostało udowodnione, iż K. W. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy nie przysługuje.

W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że A. B. jest wnukiem wymagającej opieki F. W., która ma syna – K. W., a więc osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności, w rozumieniu art. 132 k.r.o., do spełnienia obowiązku alimentacji. Z uwagi na brak adresu zamieszkania nie zostało ustalone, czy posiada on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko zaś legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Ponadto nie zostało udowodnione, aby wystąpiły obiektywne okoliczności uniemożliwiające synowi spełnienie ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec matki.

Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Sąd stwierdził, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r poz. 2086), zwanej dalej k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Taka wykładnia, zdaniem Sadu, nie jest wystarczająca. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium nie rozważyło w sposób wyczerpujący, czy syn F. W. jest w stanie wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem matki. W niniejszej sprawie syn osoby niepełnosprawnej F. W. sam jest w podeszłym wieku (71 lat) i od ponad 30 lat mieszka za granicą w Kandzie, gdzie skoncentrowane są jego życiowe sprawy. Ponadto, opiekuje się schorowaną żoną. W związku z tym rzeczywistą, stałą opiekę nad F. W. sprawuje jej wnuk A.B. W ocenie Sądu, ze względu na całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w tym zakres opieki wymaganej nad babcią skarżącego, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a także mając na względzie treść art. 132 k.r.o., należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności skarżącego względem jego babci, co czyni go również osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna ocena tych okoliczności prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Akceptacja stanowiska organu naruszałaby wynikające z Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej, a także nakaz szczególnej pomocy władzy publicznej rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W okolicznościach niniejszej sprawy ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż ograniczenia wynikającego z tego przepisu nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych przyczyn (do których należy zaliczyć wiek i stały pobyt za granicą), nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ze względu na całokształt okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie (w tym wiek syna osoby wymagającej opieki, jego zamieszkiwanie poza granicami kraju i sprawowanie pieczy nad chorą żoną, a także sprawowanie rzeczywistej opieki nad F. W. przez jej wnuka) zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności, tj. skarżącego względem jego babci, co czyni go również osobą uprawnioną do żądania świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy, gdyż wynikających z nich ograniczeń nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych przyczyn nie może realizować swoich obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba – podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna opierać się na ich literalnym brzmieniu i prowadzić do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego względem F. W., bowiem obowiązek ten ciąży na jej synu, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, a świadczenie może być przyznane osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [..] grudnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Centrum Świadczeń w O., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta O. z 21 sierpnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia nie stanowią jedynych warunków koniecznych do przyznana prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wolą ustawodawcy było, aby prawo to przysługiwało osobie, na której ciąży – względem osoby wymagającej opieki – obowiązek alimentacyjny. Skoro przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych odsyłają wprost do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to ich treść nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego i przedmiotowego obowiązku alimentacyjnego niż to, które wynika z kodeksu. Zdaniem organu, obowiązek alimentacyjny nie sprowadza się tylko do zapewnienia osobistej opieki członkowi rodziny, który wymaga pomocy. Polega on przede wszystkim na dostarczaniu środków pieniężnych, koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Osoba zamieszkująca w innym kraju albo z innych przyczyn niemogąca sprawować osobistej opieki nad członkiem rodziny nie jest automatycznie zwolniona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, na skutek czego obowiązek ten przechodziłby na kolejnych członków rodziny. Nawet gdyby przyjąć, że doszło jednak do aktualizacji obowiązku alimentacyjnego skarżącego względem jego babci w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to wciąż, z uwagi na szczególne regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym zakresie, nie byłoby podstaw do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem syn osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego oraz o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1. Oświadczenia K. W. z 5 marca 2020 r. oraz 15 kwietnia 2020 r. na okoliczność jego sytuacji życiowej i finansowej, prowadzenia przez niego ośrodka życiowego w Kanadzie od kilkudziesięciu lat, sprawowania przez niego całodobowej opieki nad swoją niepełnosprawną żoną oraz niemożności sprawowania opieki nad swoją matką,

2. Odpisu paszportu K. W. na okoliczność potwierdzenia posiadania przez niego obywatelstwa Kanady,

3. Odpisu skróconego aktu małżeństwa K.W. i Z.W. na okoliczność potwierdzenia, iż Z. W. jest żoną K. W., daty zawarcia małżeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy prawne, w tym wywodzone z wartości konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, będącemu wnukiem osoby wymagającej opieki z uwagi na jego rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, w sytuacji, gdy syn osoby wymagającej opieki żyje, ale z uwagi na miejsce zamieszkania nie może sprawować opieki.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 1a cyt. ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r poz. 2086), zwanej dalej k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Zgodnie z art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że zobowiązani w dalszej kolejności, o których mowa w art. 132 k.r.o., mają obowiązek świadczyć w granicach potrzeb niezaspokojonych przez zobowiązanych w pierwszej kolejności (wyrok SN z 20.01.2000 r., I CKN 1187/99). Obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych Sąd Najwyższy określił w wyroku z 22.04.1974 r., sygn. akt III CRN 66/74 jako "subsydiarny". Oznacza to, np. że sąd powszechny będzie mógł zasądzić alimenty np. od dziadków na rzecz dziecka, jeżeli oboje żyjący rodzice nie są w stanie z jakichś przyczyn spełniać takiego obowiązku. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Wykładnia art. 132 k.r.o. zmierza tym samym w kierunku osiągania celu obowiązku alimentacyjnego, jakim jest zaspokojenie potrzeb osoby uprawnionej, uelastyczniając i podporządkowując kwestię kręgów osób zobowiązanych w określonej kolejności celowi tej normy.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a ściślej jego części - "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu". Sformułowanie to nie jest pojęciem prawnym, gdyż nie zostało zdefiniowane w tekście u.ś.r. Uprawnia to ustalenia jego znaczenia przy zastosowaniu dyrektywy języka potocznego (vide: wyrok NSA z 9.06.1994 r., SA/Po 565/94, OP 1996/3/82). W języku polskim zwrot "nie ma" w formie bezokolicznikowej przyjmuje dwa znaczenia: pierwsze - "nie mieć", "nie posiadać", drugie – "nie znajdować się", "być nieobecnym". Pierwsze znaczenie odwołuje się do posiadania czegoś lub kogoś przez określony podmiot zdania. W drugim przypadku użycia zwrotu "nie ma" wyrażana jest bliskość przestrzenna podmiotu zdania z określoną osobą (rzeczą) lub jej obecność przy niej, razem z nią w tym samym miejscu, w bliskiej odległości. Przyjmuje więc znaczenie o charakterze przestrzenno-lokalizacyjnym. Są to znaczenia odmienne, co prowadzi do wniosku, iż na gruncie reguł semantycznych nie jest możliwe ustalenie jednoznacznego znaczenia tej normy, gdyż reguły te prowadzą do dwóch różnych wyników. Struktura gramatyczna interpretowanego wyrażenia również nie prowadzi do wyjaśnienia jego znaczenia.

Wynik samej li tylko wykładni językowej zwrotu użytego w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.: "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" pozwala na zastosowanie tego przepisu do sytuacji, w których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie żyją (i w tym sensie ich nie ma), jak również do tych wypadków, w których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu znajdują się w innym miejscu niż miejsce zamieszkania osoby, nad którą powinna być sprawowana opieka, (tzn. nie ma ich w miejscu pobytu tej osoby, bo np. zamieszkują na innym kontynencie lub w bardzo odległym kraju i z tej przyczyny nie mogą sprawować opieki) albo znajdują się w takiej sytuacji życiowej, że nie mają możliwości dotarcia do miejsca zamieszkania osoby, nad którą powinna być sprawowana opieka (np. przebywają w zakładzie karnym) i nie są w stanie z tego powodu wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku opieki nad wymagającym tego członkiem rodziny w miejscu jego zamieszkania. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy dopuszczalna jest więc taka wykładnia językowa powołanego wyżej przepisu zgodnie z którą, skoro nie ma osoby zobowiązanej do alimentacji względem F. W. w pierwszym stopniu, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły opieki nad nią przysługuje wnuczkowi sprawującemu rzeczywistą opiekę, jeśli spełnia on inne wymogi przewidziane przez u.ś.r.

W przypadku, gdy wykładnia odwołująca się do reguł językowych nie prowadzi do rezultatu jasnego i jednoznacznego (czego potwierdzeniem jest w rozpoznawanej sprawie treść decyzji, skargi, uzasadnienia wyroku, czy skargi kasacyjnej), wymagane jest, aby jej wynik został potwierdzony innymi metodami wykładni, nawiązującymi do reguł pozajęzykowych (vide L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 97). Ogólna reguła kolejności wykładni pozwala na odwoływanie się do reguł systemowo – aksjologicznych po zastosowaniu w danym procesie rekonstrukcji reguł językowych oraz reguł systemowo – strukturalnych. Reguły celowościowe są wykorzystywane w procesie wykładni jako reguły następcze w stosunku do reguł językowych i systemowych (L. Leszczyński w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 4, Warszawa 2012, s. 252 i 285). Podobny pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie (vide uchwała Sądu Najwyższego z 20.6.2000 r., I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK-B 2002/1/47).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie na gruncie spornego przepisu odwołał się do powyższych reguł wykładni, uznając efekt interpretacji językowej za sprzeczny z aksjologią Konstytucji oraz celem u.ś.r. Stanął na stanowisku, zgodnie z którym wskazane regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17). Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób w pierwszym stopniu pokrewieństwa i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji zgodnie z art. 132 k.r.o. tylko w sytuacji, gdy osoby w pierwszym stopniu pokrewieństwa nie żyją, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Preferowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności (np. wnuczka) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust.1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., zatem teza powyższa jest nadal aktualna (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109).

Wynik wykładni językowej oraz systemowo – aksjologiczej znajduje także potwierdzenie w celu regulacji zawartej w cytowanych powyżej przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i intencji prawodawcy, traktowanych jako założenia, które legły u podstaw uchwalenia tych przepisów i wprowadzenia ich do systemu prawa. Celem tych regulacji jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia ze względu na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W niniejszej sprawie jedyną osobą, która faktycznie może sprawować opiekę nad F. W. jest jej wnuk. Jej syn jest w podeszłym wieku (71 lat) i od ponad 30 lat mieszka za granicą w Kandzie, gdzie skoncentrowane są jego życiowe sprawy. Tam także opiekuje się schorowaną żoną. Z tych przyczyn nie ma go w miejscu zamieszkania swojej matki. W związku z tym, że zaktualizował się w oparciu o przepis art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności skarżącego względem jego babci, gdyż nie ma syna zainteresowanej, który zamieszkuje na innym kontynencie i nie może sprawować opieki nad matką, uznać należało w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Z tych przyczyn w związku ze spełnieniem innych przesłanek materialnych nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., skarżący winien być uznany za osobę uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna ocena tych okoliczności prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny będącej jego krewnym w linii prostej, co naruszałoby fundamenty aksjologiczne całego systemu prawa polskiego i byłoby sprzeczne z celem przepisów u.ś.r.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię, jest nieuzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.