Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1540/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 art. 77 art. 97 par. 1 pkt 1 art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 889/17 w sprawie ze skargi A.S. i A.S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] znak: [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A.S.C. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 889/17, którym oddalono skargi wniesione przez A.S. i A.S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[..]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowo-hotelowo-biurowe, likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu, dobudowa wind zewnętrznych, dobudowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowo- biurowego wraz z garażem podziemnym w granicy z działką nr [..] obr. [..] Śródmieście wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [..], [..],[..], obr. [..] Śródmieście przy ul. K. i ul. B. w Krakowie".

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [..], nr [..] Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził na wniosek Z.M.C. [..] w Warszawie podział nieruchomości objętej księgą wieczystą NR [..] składającej się z działki o nr [..] o pow. 0,2966ha położonej w obrębie nr [..] j.ewid. Kraków – Śródmieście , na działki nr [..] o pow. 0.2068ha i nr [..] o pow. 0.0898ha zgodnie z mapą z projektem podziału wraz z wykazem zmian sporządzoną w dniu 28 lutego 2014 roku nr ks.rob. [..] przez geodetę uprawnionego mgr inż. L. K..

W dniu 18 kwietnia 2014 roku wpłynął do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wniosek podpisany przez M. S. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku "[..]" z przeznaczeniem na cele mieszkalno- usługowo-hotelowo-biurowe, likwidacja istniejącego i budowa nowego wjazdu dobudowa wind zewnętrznych, dobudowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowo- biurowego wraz z garażem podziemnym w granicy z działką nr [..] obr. [..] Śródmieście wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [..], [..],[..], obr.

[..] Śródmieście przy ul. K. i ul. B. w Krakowie". Po wszczęciu postępowania została sporządzona analiza – urbanistyczno- architektoniczna przez mgr inż. arch. M. K..

W dniu [..] roku wydana została decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 listopada 2015 roku , a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W swoim rozstrzygnięciu Kolegium po zapoznaniu się z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy wskazało, iż doprecyzowania i uściślenia wymaga uzasadnienie dla poszczególnych parametrów zabudowy oraz zwróciło uwagę na potrzebę zweryfikowania w toku dalszego postępowania kwestii uzbrojenia inwestycji w infrastrukturę techniczną.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji przeprowadził dodatkową, uszczegółowioną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor w dniu 4 kwietnia 2016 roku złożył do akt sprawy aktualne oświadczenia dostawców mediów, potwierdzające między innymi możliwość zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w energię elektryczną i gaz. Nadto uzyskano uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w formie postanowienia z dnia [..] roku, i Marszałka Województwa Małopolskiego przedstawione w postanowieniu z dnia 17 marca 2016 roku.

Decyzją noszącą datę [..]roku Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199 – dalej jako u.p.z.p.) oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003r., Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), ustalił dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy. W decyzji podano, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącego już rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników. Linię zabudowy od strony ulicy K. wyznaczono przez wskazany we wniosku do przebudowy budynek narożny na działce nr [..], a od strony ulicy B. dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy występującej na działkach sąsiednich nr [..]i istniejącej zabudowy na wnioskowanej działce nr [..] i w granicy z działką nr [..]tzn. w linii rozgraniczającej teren zabudowy od pasów drogowych. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na poziomie 90% z tolerancją -/+2 % uzasadnioną względami technologicznymi. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu powierzchni działki inwestycyjnej ustalono na poziomie min. 5%. Odnośnie szerokości elewacji frontowej budynku istniejącego od strony ulicy B. i od ulicy K. nie ma ulec zmianie, a dla nowoprojektowanego budynku mającego być dobudowanego do istniejącego budynku usytuowanego na działce nr [..] na narożniku ulicy B. i ulicy K. ustalono na poziomie 18m, z tolerancją wynikającą z pomiarów geodezyjnych oraz uwzględniającą rozwiązania technologiczne na etapie sporządzania projektu budowlanego , mieszczącej się w granicach -/+0,5m. W decyzji ustalono również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zarówno dla budynku już istniejącego na działce nr [..]( bez zmian) jak i nowego budynku mającego powstać na działce nr [..], zasady kształtowania dachu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. C. – S. i A. S..

W odwołaniu A. C. – S. zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zgodnego z przepisami prawa i zasadami logiki oraz wiedzy specjalistycznej uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy w sposób inny niż średnia dla obszaru analizowanego; - naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że dopuszczalne jest odstąpienie o 17% od średniego wskaźnika intensywności zabudowy tylko dlatego, że działka trzykrotnie mniejsza o powierzchni niespełna 7 arów jest zabudowana w 90%. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

W odwołaniu A. S. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 7, art. 77 § 1 art. 107 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3, 4, 6, 6, 7, 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie ustalonych parametrów urbanistycznych. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Decyzją z dnia [..] roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art 54, art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j., Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Orzekając w ten sposób Kolegium w uzasadnieniu decyzji podało, że wydając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Krakowa wskazał na spełnienie łącznie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przedstawił argumenty przemawiające za zasadnością przyjętych rozwiązań. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do wszczęcia postępowania w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Dla wydania decyzji konieczne było łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie warunków zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium opisało wymogi, wynikające z rozporządzenia i dotyczące sposobu przeprowadzania analizy. Dodało również, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Natomiast działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech I wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Organ odwoławczy uznał, że sporządzona analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej i zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalone parametry architektoniczne - urbanistyczne zostały przez organ I instancji w sposób szeroki umotywowane, określono je też w sposób wyważony.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali.

Dokonując oceny wydanej decyzji, Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym niezaprzeczalnie występuje funkcja mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim. Jest to funkcja podstawowa, obok której występuje licznie także funkcja usługowa (odrębne budynki usługowe oraz lokale usługowe w budynkach mieszkalnych). Wśród usług znajdują się: obiekty użyteczności publicznej, biura - kancelaria, handel. W ocenie Kolegium organ I instancji trafnie uznał, że wnioskowany przez inwestora sposób użytkowania istniejącego budynku [..] oraz realizacja dobudowy budynku o tożsamej funkcji mieszkalno - usługowo - hotelowo - biurowej mieści się zarówno w szeroko rozumianej funkcji usługowej, jak i kontynuuje te rodzaje funkcji usługowej, które w obszarze analizowanym współistnieją z mieszkalnictwem. Planowane zamierzenie obejmuje funkcje, w tym funkcję hotelowo - biurową, niewykraczające swoją uciążliwością ponad uciążliwość wynikającą z obecnego sposobu użytkowania obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Podobnie organ II instancji ocenił zachowanie zasady kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanej budowy garaży podziemnych, dodatkowo podnosząc, że właściwe pojmowanie omawianej zasady wyklucza możliwość jej zawężania do żądania, aby nowopowstające zamierzenie było tożsame z obiektami już występującymi w badanym obszarze.

Zdaniem Kolegium prawidłowo ustalono również linię nowej zabudowy zarówno w tekście warunków zabudowy, jak również na mapach stanowiących integralne części decyzji. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ podniósł, że został wyznaczony w decyzji na poziomie 90 % z tolerancją +/- 2 % uzasadnioną względami technologicznymi. W istocie zatem wskaźnik ten został wyznaczony w przedziale od 88 % do 92 % - w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., określający zasadniczy sposób wyznaczania omawianego współczynnika. W analizie przedstawiono w zestawieniu tabelarycznym sposób kształtowania się wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w obszarze analizowanym. Średnia dla całego obszaru wynosi 73 %, przy czym w analizie wyjaśniono, że w tabeli nie ujęto działek niezabudowanych oraz zabudowanych w sposób znacząco odbiegający od rodzaju, charakteru i zakresu inwestycji objętej wnioskiem. Z uwagi na to, że niektóre z działek tylko w części znalazły się w granicach obszaru analizowanego, pominięto te, których ponad 50 % znajduje się poza obszarem analizowanym. Z kolei działki tworzące wspólne i nierozdzielne zagospodarowanie potraktowano jako jeden obszar. Autorka analizy ustaliła, że obecnie działka objęta wnioskiem jest zabudowana w 74 %. W oparciu o te dane w załączonych do decyzji wynikach analizy wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu inwestycji należy wyznaczyć zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w przedziale 88% - 92 %. Zwrócono uwagę na duże zróżnicowanie wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym i potrzebę nawiązania do zabudowy o podobnym charakterze, tj. zabudowy narożnej na działce nr 64 znajdującej się w kwartale wnioskowanej inwestycji. Zauważono też, że podwyższenie wskaźnika zabudowy ponad średni jest uzasadnione koniecznością dobudowy budynku od frontu ul. B. i uzupełnienia zabudowy pierzejowej wzdłuż tej ulicy. W ocenie Kolegium powyższego uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa od wyznaczenia wskaźnika zabudowy w nawiązaniu do średniej z obszaru nie sposób podważyć. Podniesiono również, że z uwagi na położenie terenu inwestycji w obrębie układu urbanistycznego Kleparza wpisanego do rejestru zabytków, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było przedmiotem uzgodnienia z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, w którym określone w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji parametry inwestycji, także w aspekcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu zostały zaakceptowane. W kwestii ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 5%, Kolegium wskazało, że poruszone zagadnienie będzie podlegało konkretyzacji na kolejnym etapie inwestycyjnym. W ramach ustalania warunków i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku dokonania ścisłych ustaleń w omawianym zakresie, a szczegóły dotyczące parametrów technicznych planowanej inwestycji i konkretnych rozwiązań projektowych nie są na tym etapie znane ani wymagane. Następnie Kolegium wskazało, że w załączniku Nr 1 do decyzji ustalono, iż szerokości elewacji frontowych budynku istniejącego od strony ul. B. i ul. K. nie ulegną zmianie. Dla nowoprojektowanego budynku, który ma być dobudowany do budynku usytuowanego na działce nr [..] w narożniku ul. B. i ul. K. ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 19 m. Podstawą prawną wyznaczenia omawianego parametru jest przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w myśl którego dopuszczalne jest odstąpienie od ustalenia szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do średniej tego parametru z obszaru analizowanego, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie architektoniczno - urbanistycznej zobrazowano szerokości elewacji frontowych budynków zabudowy mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej w obszarze analizowanym. W oparciu o te dane w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej załączonych do decyzji stwierdzono, że szerokość elewacji frontowych istniejących budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych w obszarze analizowanym, tworzących zabudowę pierzejową poszczególnych ulic, najczęściej odpowiada szerokości pojedynczych frontów działek, na których są posadowione budynki i w ten sposób elewacje tworzą pierzeje zwartej zabudowy. Z punktu widzenia architektonicznego, z uwagi na historyczne uwarunkowania i cechy zabudowy z rejonu terenu inwestycji, najwłaściwsze jest dążenie do zachowania charakteru zabudowy pierzejowej ściśle obudowującej ulice i kwartały, lokalizowanej w granicy z działkami sąsiednimi. Mając na uwadze zreferowane względy urbanistyczne i sposób kształtowania się szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym ustalono, iż szerokość elewacji frontowej budynku nowoprojektowanego - fragment działki nr [..] od strony ul. B. - powinna wynosić 19 m, co łącznie z zabudową już istniejącą pozwoli na zachowanie pierzejowego charakteru zabudowy w obszarze analizowanym. Występującą pierzejową zabudowę Kolegium uznało za kluczową okoliczność uzasadniającą odstępstwo od wyznaczonej średniej szerokości elewacji, której konsekwencją jest zrównanie szerokości elewacji frontowej budynku z szerokością działki, na której się on znajduje. W konsekwencji przedstawione uzasadnienie działania w oparciu o wyjątkowy sposób ustalania omawianego parametru, pozwalało na uznanie wyznaczonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy za zgodnej z wymogami rozporządzenia. Przyjęty tego poziom parametru odpowiadał głównym kierunkom zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym, w szczególności w kwartale ulic K., B. i S. F.. Takie zasady kształtowania szerokości elewacji frontowej zostały też zaakceptowane przez organ czuwający nad historycznymi walorami tego obszaru, tj. Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie.

W zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji, Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji podnosząc, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku istniejącego na działce nr [..] zarówno od strony ul. B., jak i od strony ul. K. nie ulegną zmianie w stosunku do stanu istniejącego. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowego budynku na działce nr [..] projektowanego w dobudowie do budynku nr [..] ustalono na poziomie 18,1 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej tego budynku na poziomie 19 m - z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego. Określono także zasady kształtowania zabudowy na tyłach budynku [..], dopuszczając możliwość zaprojektowania w ramach przedmiotowego kompleksu zabudowy obiektów w głębi działki, o wysokościach niższych niż wskazana powyżej. Wysokości te mają wynikać ze szczególnych rozwiązań architektonicznych. Dla nadbudowy budynku frontowego od strony podwórka ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej na maksymalnym poziomie 19 m. Dla części niższej budynku mieszczącej basen, zlokalizowanej w głębi działki poza budynkiem frontowym, w zachodniej części działki dopuszczono możliwość nadbudowy o 1-2 kondygnacje zlokalizowanej na całości przedmiotowego obiektu lub też na jego części, w zależności od rozwiązań projektowych lub konieczności spełnienia wymagań wynikających z warunków technicznych oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, Zastrzeżono przy tym, że maksymalna wysokość nadbudowy nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego po jego nadbudowie. Z kolei nadbudowa części niższej powinna zostać zaprojektowana w formie bryły o jednorodnej wysokości. Maksymalna wysokość projektowanego szybu windowego w dobudowie do elewacji podwórzowej istniejącego budynku frontowego nie może przekroczyć wysokości kalenicy przedmiotowego budynku. Zreferowane ustalenia zostały przyjęte w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako uzasadnione wynikami analizy. W analizie wskazano, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i odpowiadają ilościom kondygnacji nadziemnych poszczególnych kondygnacji, przy czym wysokości kondygnacji nie są jednorodne i linie gzymsów charakteryzują się uskokami. W przedmiotowej sprawie zasadnie poddano analizie wyłącznie zabudowę znajdującą się w kwartale, w którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, bowiem stanowi ona bezpośredni kontekst dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, uwzględnia wytyczne konserwatorskie, wskazujące na potrzebę zaprojektowania budynku w dobudowie do istniejącego na działce budynku narożnego jako dokończenie realizacji projektu W. Krzyżanowskiego. Jednocześnie w kwestii zabudowy na tyłach budynku wskazano, że z uwagi na występującą w obszarze analizowanym cechę, iż budynki mają elewacje tylne nieznacznie przewyższające wysokości elewacji frontowych określono maksymalną wysokość nadbudowy budynku frontowego od strony podwórka (tylnej elewacji) na 19 m - która to wartość mieści się w przedziale występującym w badanym kwartale. Natomiast, jak już wskazano, dla części niższej budynku mieszczącej basen, zlokalizowanej w głębi działki poza budynkiem frontowym, w zachodniej części działki dopuszczono możliwość nadbudowy o 1-2 kondygnację zlokalizowanej na całości przedmiotowego obiektu lub też na jego części, w zależności od rozwiązań projektowych lub konieczności spełnienia wymagań wynikających z warunków technicznych oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym ustaloną obecną wysokość budynku z basenem (10,5 m) i wyznaczoną maksymalną wysokość nadbudowy na 19 m (czyli jego wysokość ulegnie zwiększeniu maksymalnie o 8,5 m) Kolegium uznało, że w istocie wyznaczono ten parametr w przedziale 10,5-19 m, co stanowi ustalenie dostatecznie skonkretyzowane.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez określenie, że poziom kalenicy budynku istniejącego pozostaje niezmieniony. Poziom kalenicy budynku projektowanego w dobudowie do budynku istniejącego ustalono jako 21,8 m, czyli na poziomie wysokości kalenicy budynku istniejącego narożnego frontowego na działce nr [..] przy ul. K. [..] - z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego. Kierunek głównej kalenicy dachu dla części frontowej budynku wskazano jako równoległy do osi ulicy, jako przedłużenie kalenicy budynku istniejącego, zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [..]. Z kolei kąty nachylenia połaci dachowych mają stanowić wynik z dopuszczonych wysokości elewacji i dopuszczonych wysokości kalenicy dla odpowiednich części budynku w przedziale od 15* do 30°. Z decyzji wynikało, że układ i nachylenie połaci dachowych części frontowej od strony ul. B. ma stanowić kontynuację geometrii dachu w budynku istniejącym, zlokalizowanym na działce nr [..]. Ustalono też dla części budynków znajdujących się w głębi działki (w tym planowanej nadbudowy części niżej istniejącego budynku nr 8) dach płaski. Dopuszczono przy tym dla planowanej inwestycji zastosowanie tarasów, balkonów, lukarn w poziomach najwyższych kondygnacji, w tym poziomie poddasza, lecz wyłącznie od strony podwórkowej. Od frontu, tzn. od ul. B. i ul. K. przyjęto za możliwe doświetlenie poddasza wyłącznie oknami połaciowymi. Powyższe ustalenia geometrii dachów oparto o przepis § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Kolegium w omawianym zakresie zapisy decyzji znajdują co do zasady uzasadnienie w wynikach analizy, w której znajduje się szczegółowa charakterystyka geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Wiadomo zatem, że występują w nim (i na jakich działkach) dachy jedno- dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15° do ok. 40° oraz dach kościelny. Znaleźć można również dachy płaskie oraz pojedyncze przykłady dachów mansardowych. Dachy występujące w obszarze analizowanym to dachy symetryczne, jak i niesymetryczne. Przedstawiono szczegółową analizę geometrii dachów w kwartale, w którym położona jest działka inwestowana. Dokładnie przedstawiono również zróżnicowaną geometrię dachu istniejącego narożnego budynku na wnioskowanej działce [..]. Wyjaśniono, że dachy frontowe to dachy dwuspadowe o kalenicach, równoległych do osi odpowiednich ulic i wysokości kalenicy ok. 21,8 m; w głębi budynku występuje dach czterospadowy {klatka schodowa) o wysokości kalenicy ok. 23,4 m oraz dachy jedno i dwuspadowe o wysokości kalenic ok. 18,6 m i 17,4 m o kątach nachylenia połaci dachowych ok 20°, 25°, 30° i 40°, a także dach płaski (taras) na części niższej z salą gimnastyczną w zachodniej części budynku (część trzykondygnacyjna) o wysokości 10,5 m. Przedmiotowy parametr, zdaniem Kolegium również ustalono prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących kwestii określenia wymaganej dla obsługi inwestycyjnej ilości miejsc parkingowych, Kolegium stwierdziło, że na inwestora został nałożony obowiązek zapewnienia we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych, miejsc postojowych dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie z uwagi na specyficzną lokalizację inwestycji w centrum Starego Miasta, tak ujęty w decyzji warunek uznać należy za wystarczający na tym etapie procesu inwestycyjnego zwłaszcza, że w ramach przedsięwzięcia projektowany jest garaż podziemny. Uszczegółowienie rozwiązań w omawianym zakresie inwestor będzie zobowiązany przedstawić w postępowaniu o zatwierdzanie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Kolegium nie zakwestionowało również prawidłowości zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Jak wyjaśniło, wszystkie strony oraz ich pełnomocnicy mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu we wszelkich jego fazach.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe decyzje wnieśli A. S. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 889/17) oraz A. S. – C. (zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 938/17).

Skarżący A. S. zarzucił:

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez ich pominięcie i niezastosowanie w sytuacji, gdy uczestniczka postępowania I. H..a-S. zmarła w marcu 2017 r.;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wadami, którą to decyzję z uwagi na wymienione okoliczności organ odwoławczy obowiązany był w całości uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania;

- naruszenie art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nie rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w treści odwołania;

- naruszenie zasad wskazanych w art. 6, 7, 8,11,12 §1, 77 § 1 k.p.a.;

- naruszenie art. 61 ust, 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p.;

- naruszenie § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami, rozwijanymi w obszernym uzasadnieniu skargi, A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżąca A. S. – C. domagała się natomiast uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące:

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 89% +/- 1%;

- naruszenie § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie, że konieczność zabudowy pierzejowej (zamknięcia zabudowy) jest okolicznością istotną dla odstąpienia od warunku ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika;

- naruszenie art. 28 i art. 30 § 4 i § 5 k.p.a., przez prowadzenie postępowania administracyjnego mimo śmierci I. H.-S., strony tego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 31 października 2017 r., wydanym na podstawie art. 111§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a,), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy ze skarg A. S. oraz A. S. – C. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 889/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 roku obie skargi oddalił.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, tym samym istotne dla trybu postępowania w niniejszej sprawie na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. które następnie Wojewódzki Sad Administracyjny wymienił.

Podkreślił, że istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., a które to dowody pozwalają na ustalenie między innymi podstawowych, wymaganych przepisami parametrów nowej zabudowy. Sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy regulują wspomniane już przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 5 określono sposób ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a w § 6 określono sposób wyznaczania dla nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Natomiast przepis § 7 rozporządzenia określa zasady wyznaczania dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Z powołanych przepisów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że dla wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej rozporządzenie wykonawcze przewiduje średni wskaźnik tych wielkości jaki występuje na analizowanym obszarze. Ustalenie warunków odbiegających od średnich wielkości jest możliwe, o ile wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Natomiast w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadą ma być ustalenie tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi, które Istnieją już w zabudowie na działkach sąsiednich. Taka regulacja wskazuje, że najbardziej miarodajna jest wysokość krawędzi na działkach położonych najbliżej inwestycji. Rozporządzenie wykonawcze pozwala odstąpić od tej zasady w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli wysokość krawędzi na działkach sąsiednich tworzy uskok - wówczas organ administracji publicznej może ustalić wysokość krawędzi nowej zabudowy na podstawie średniej wielkości, występującej na obszarze analizowanym. Po drugie, możliwe jest odstąpienie od wyznaczenia wysokości krawędzi w oparciu o przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, o ile taka możliwość wynika z analizy.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięć decyzji opierających się na dopuszczonych przez rozporządzenie wykonawcze odstępstwach nie można, zdaniem Sądu tracić z pola widzenia tego, że decyzja o warunkach zabudowy - odmiennie od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie stanowi narzędzia kształtowania polityki przestrzennej, a ma służyć wyłącznie zachowaniu ładu przestrzennego. Wynika to wyraźnie z art. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca potraktował z jednej strony zasady kształtowania polityki przestrzennej (pkt 1), a z drugiej zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (pkt 2) jako dwie odrębne kategorie. W obu wypadkach jednak - zgodnie z tym samym przepisem - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój należy przyjmować za podstawę tych działań. Poprzez ład przestrzenny - stosownie do art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Dodatkowo brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w którym mowa o kontynuacji - nie zaś modyfikowaniu w pożądanym przez organ administracji albo inwestora kierunku - funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wskazuje, że w pewnych przypadkach odstępstwa od typowego mechanizmu wyznaczania parametrów będą wręcz koniecznością.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania wyjaśniającego, a w szczególności sporządzonej w sprawie Sąd I instancji uznał, że nie budzi zastrzeżeń sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwzględniający warunki określone w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyniki analizy zawierają bardzo dokładny opis charakterystyki terenu, w którym słusznie zwrócono uwagę na położenie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym w kwartale zwartej i intensywnej zabudowy śródmiejskiej, z wyraźnie zarysowaną linią zabudowy pierzejowej i występowaniem zabudowy w granicach działek, a także podwórek przydomowych, czasami zabudowywanych w tym oficynami. Autor analizy zwrócił uwagę na istnienie w obszarze analizowanym nie tylko zabudowy mieszkaniowej, lecz także usług nieuciążliwych, wskazując przykłady. Analizowany obszar położony w centrum miasta jest w pełni wyposażony w infrastrukturę techniczną i komunikacyjną.

W wynikach analizy opisano też szczegółowo teren - działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym wskazując, że we wschodniej części zabudowana jest narożnym czterokondygnacyjnym budynkiem usługowym. Wnioskowana część działki w chwili obecnej użytkowana jako parking, posiada garaże i budynki gospodarcze. Budynek narożny na przedmiotowej działce, został ufundowany przez S. F. i organizację [..] w latach 1925-26, a wzniesiony wg projektu W. K.. Budynek jednorodny stylistycznie, nie został zrealizowany do końca. Zwrócono uwagę na ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków, położenie w obrębie układu urbanistycznego Kleparza, wpisanego do rejestru zabytków oraz na obszarze uznanym za pomnik historii.

Następnie przeanalizowana została funkcja istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Wskazano, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej, Opisane zostały cechy istniejącej zabudowy, ze zwróceniem uwagi na podobną formę architektoniczną, stylistykę, okres realizacji oraz zbliżone gabaryty, dachy dwu i wielospadowe z kalenicami usytuowanymi równolegle do osi ulic i tworzących stosunkowo jednolitą linię, o niezakłóconym przebiegu gzymsów i spokojnym rytmie podziałów pierzei na poszczególne budynki, przy czym dostrzeżono zakłócenie tego rytmu podziałów poprzez nadbudowy. Dokładnie opisano też budynek, który ma zostać rozbudowany.

W odniesieniu do linii zabudowy autor analizy i projektu decyzji wskazał, że istniejące budynki w zwartej, pierzejowej zabudowie mieszkalnej i mieszkalno-usługowej, lokalizowane są w granicy z działkami drogowymi, wyznaczając dominujące linie zabudowy utworzone przez elewacje kamienic. Architekt, sporządzający analizę podał, że we wschodniej pierzei ul. K. linia zabudowy pierzejowej wyznaczona jest m.in. przez elewację budynku nr [..]6 na działce nr [..] oraz elewację wschodnią budynku objętego zamierzeniem, natomiast linię zabudowy południowej pierzei ul. B. wyznaczają elewacje kamienic usytuowanych na działkach nr [..]oraz elewacja północna budynku objętego niniejszym zamierzeniem. Obie linie w analizie uznano za jednorodne, wyraźnie wykształcone, zaznaczając że przebiegają w granicy z pasami drogowymi ul. B. i ul. K.. Powyższe przemawia za wyznaczeniem linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia, co zapewni utrzymani istniejącej linii zabudowy. Linie zabudowy powinny zostać wyznaczone w granicy działek drogowych oraz na przedłużeniu dotychczasowych linii zabudowy, co znalazło akceptację organu pierwszej instancji, jako zarządcy dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący A. S. zasadnie podniósł, że w zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięciu organu I instancji w niezbyt jasny sposób przeanalizowano, który bok działki objętej zamierzeniem budowlanym stanowić ma jej front. Skarżący ma rację o tyle, że o ile w orzecznictwie dopuszcza się wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej", która znajduje zastosowanie do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg, w szczególności w zabudowie miejskiej, o tyle front działki posiada wyraźną definicję (§ 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W związku z tym posługiwanie się pojęciami "elewacje frontowe" w odniesieniu do dwóch różnych elewacji, w sytuacji gdy inwestor tylko z jednej strony budynku przewidział wjazd, wprowadza pewne zbędne zamieszanie do treści decyzji. Nie rzutuje to jednak ani na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, ani też na ustalenia odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, co uwzględniło w rozważaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zasadność tego zarzutu nie mogła zatem stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżący A. S. niesłusznie upatruje też sprzeczności decyzji w ustaleniach, że wjazd ma odbywać się od ul. B., a ta strona działki ma zostać zabudowana na całej szerokości. Wjazd na działkę nie musi oznaczać przejazdu przez wolno stojącą bramę na teren działki. Może to być wjazd zlokalizowany w elewacji tak jak przewidział to inwestor.

Odnośnie wielkości wskaźnika intensywności zabudowy, Sąd podniósł, że z analizy wynika, iż wskaźnik ten jest wysoki. Autor analizy podkreślił nadto, że szczegółowej analizie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu poddano wyłącznie zabudowę znajdującą się w kwartale, w którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, który stanowi bezpośredni kontekst dla planowanego zamierzenia i parametry w nim występujące powinny stanowić podstawę do określania wskaźników dla nowej zabudowy. Ten fragment analizy w ocenie Sądu pozwala odtworzyć tok myślenia architekta, sporządzającego analizę i projekt decyzji. Uznać należy, że takie działanie jest uzasadnione. Zachowanie ładu przestrzennego powinno w pierwszej kolejności polegać na odtworzeniu zastanej sytuacji (wpisaniu w nie planowanej inwestycji) w najbliższym otoczeniu, zwłaszcza gdy obszar analizowany może cechować się zróżnicowaniem pewnych parametrów. Słuszne i odpowiadające celom u.p.z.p. będzie wówczas dostosowanie nowej, inwestycji do parametrów, istniejących w najbliższym sąsiedztwie, zwłaszcza gdy planowana zabudowa ma tworzyć pierzeję znajdująca się w centrum miasta. Z tego punktu widzenia nie budzi tez zastrzeżeń pominięcie działek niezabudowanych, czy też działek zabudowanych wchodzących tylko częściowo w obszar analizowany, gdzie zabudowa tych części stanowi mniej niż 50%. Autor analizy podał, że wskaźnik intensywności zabudowy w omawianym kwartale jest bardzo zróżnicowany i waha się w granicach od ok. 20% do ok. 97%, przy czym średni wskaźnik intensywności zabudowy w omawianym kwartale wynosi 73%. Działka objęta wnioskiem ma obecnie wskaźnik na poziomie 74%, natomiast planowana inwestycja zwiększy ten wskaźnik do poziomu ok.89%. Powierzchnia biologicznie czynna na terenie obszaru analizowanego jest również bardzo zróżnicowana. Powyższe ustalenia stanowiły zdaniem Sądu wystarczającą i usprawiedliwioną podstawę do przyjęcia przez organy, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu w/w wskaźnik wynosi bowiem 90% i wymaga tego uzupełnienie zabudowy pierzejowej. Przemawia to za podwyższeniem istniejącego już wskaźnika powierzchni zabudowy działki objętej wnioskiem. Zabudowę frontową od strony ul. B. autor analizy uznał za konieczną ze względów przestrzennych i ukształtowania ładu przestrzennego. Skorzystanie z normy § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. znajduje oparcie w analizie, a argumenty autora tejże są rzeczowe, opierają się na kryteriach obiektywnych, powiązanych w wyraźny sposób z celem, jakim jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i istniejącego ładu przestrzennego.

Kolejnym punktem wyników analizy było określenie szerokości elewacji frontowych. W tym wypadku autor analizy, a za nim zasadnie organy uznały za stosowne skorzystanie z odstępstwa (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Ustalono szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku jako pełną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Przemawiają za tym historyczne uwarunkowania i cechy zabudowy występującej w omawianym rejonie i dążenie do zachowania charakteru zabudowy pierzejowej ściśle obudowującej ulice, lokalizowanej w granicach z działkami sąsiednimi. Planowana inwestycja zajmuje całą szerokość części działki nr [..] objętej wnioskiem. W ten sposób nawiązuje do cech charakterystycznym zabudowy tu występującej, ściśle obudowującej kwartały, bez możliwości wglądnięcia do wnętrza kwartału bezpośrednio z ulicy.

Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono co do zasady na podstawie § 7 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. jako kontynuowanie istniejących parametrów wysokości z wysokości elewacji istniejącej zabudowy na działce nr [..]. Zgodnie z ustaleniami decyzji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu budynku istniejącego na działce nr [..] zarówno od strony ul. B., jak i od strony ul. K. mają pozostać bez zmian w stosunku do stanu istniejącego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku frontowego, okapu/gzymsu nowego budynku na dz. nr [..] projektowanego w dobudowie do istniejącego budynku nr 8 ustala się na poziomie 18,1 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej narożnego budynku frontowego na działce nr [..] przy ul. K. [..], na dzień wydania decyzji, wg laserowego skonu miasta), z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, mieszczącej się w granicach +/- 0,2m. Wysokość górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego, okapu/gzymsu nowego budynku na dz. nr [..] projektowanego w dobudowie do istniejącego budynku nr 8 ustala się na poziomie 19,0 m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej narożnego budynku frontowego na działce nr [..] przy ul. K. [..], w elewacji podwórzowej części wschodniej, na dzień wydania decyzji, wg laserowego skonu miasta), z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, mieszczącej się w granicach +/- 0,2m. Dopuszczono możliwość zaprojektowania w ramach przedmiotowego kompleksu zabudowy obiektów (fragmentów budynków) realizowanych w głębi działki, o wysokościach niższych niż wskazane powyżej. Generalnie jednak architekt, sporządzający analizę i projekt decyzji nie korzystał w tym przypadku z odstępstw od ogólnych zasad wyznaczania tego parametru. Nie można się w tym wypadku zgodzić z zarzutami jednej ze skarg, jakoby parametry wysokości fragmentów budynków, które mogą powstać w głębi działki, zostały określone niejednoznacznie.

Geometrię dachu w spornej decyzji określono w ten sposób, że poziom kalenicy budynku istniejącego - frontowego ma bezwzględnie pozostać na poziomie istniejącym; poziom kalenicy budynku projektowanego w dobudowie do ww. budynku istniejącego ustalono na poziomie 21,8 m (wysokość kalenicy narożnego budynku frontowego na działce nr [..] przy ul. K. [..], na dzień wydania decyzji, wg laserowego skanu miasta), z dopuszczeniem tolerancji wynikającej z pomiaru geodezyjnego, mieszczącej się w granicach +/- 0,2m, Ustalono stałą wysokość kalenicy budynku frontowego, kierunek głównej kalenicy dachu dla części frontowej budynku równoległy do osi ulicy, stanowiący przedłużenie kalenicy budynku istniejącego, zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [..]. Kąty nachylenia połaci dachu jako wynik z dopuszczonych wysokości elewacji i dopuszczonych wysokości kalenicy dla odpowiednich części budynku mieszczące się w przedziale od 15° do 30°, układ i nachylenie połaci dachowych części frontowej od strony ul. B. - ustalono jako kontynuację geometrii dachu w budynku istniejącym, zlokalizowanym we wschodniej części działki nr [..]; dla części budynków znajdujących się w głębi działki ustalono dach płaski. Dopuszczono zastosowanie tarasów, balkonów i lukarn w poziomach najwyższych kondygnacji, w tym w poziomie poddasza, lecz wyłącznie od strony podwórkowej. Od frontu przewidziano doświetlenie poddasza wyłącznie oknami połaciowymi. Te parametry ustalono bez odstępstw, zgodnie z ogólnymi regułami zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym. Również strony nie kwestionowały prawidłowości decyzji w tym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących decyzja organu I instancji - w załączniku nr 1 - zawierała jednoznaczne ustalenia wskaźników miejsc postojowych - od 0,5 do 1 miejsca na jedno mieszkanie, od 5 do 10 miejsc na każde 1000 m2 powierzchni przy funkcji biurowej, od 3 do 7 miejsc na 100 pokoi hotelowych oraz od 5 do 10 miejsc na 100 zatrudnionych (przy funkcji innych usług). Nie miało znaczenia czy miejsca te będą naziemne, czy też znajdą się w planowanym garażu podziemnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zarzutu A. S., który podnosił, że większość uzgodnień i opinii, pozyskanych w toku postępowania dotyczy wyłącznie budynków o funkcji mieszkalnej. Treść wniosku inwestora od samego początku wskazywała na cele mieszkalno-usługowo-hotelowo- biurowe. Pisma, w których organ I instancji zwracał się do Rady Dzielnicy, Wydziału Kształtowania Środowiska oraz Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu (pisma z dnia 4 czerwca 2014r.) zawierały nazwę inwestycji, uwzględniającą taki właśnie jej zakres. Nadto, jak wynikało z akt sprawy, uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 25 maja 2016 r.) oraz Marszalka Województwa Małopolskiego (z dnia 17 marca 2016 r.) zostały wydane już po wrześniu 2015 r, a więc po dacie, w której wnioskodawca, zdaniem skarżącego miał ostatecznie określić zakres inwestycji.

Nie są zasadne również te zarzuty, w których podniesiono brak aktualnych potwierdzeń uzbrojenia terenu. W chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji inwestor posiadał oświadczenia informacje o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, sieci elektrycznej i sieci gazowniczej. Nadto w wynikach analizy wyraźnie wskazano, że działka objęta zamierzeniem Inwestycyjnym posiada pełne uzbrojenie miejskie. Ustalenie to nie może budzić zastrzeżeń, skoro dotyczy nieruchomości położonej w centrum miasta, w obszarze silnie zabudowanym. Zatem warunek wynikający z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. został spełniony, uzbrojenie terenu istnieje i jest dla zamierzenia budowlanego wystarczające.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zawieszenia postępowania wobec śmierci jednego z uczestników postępowania, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Wyraźnie widać zatem, że przepis ten jako zasadę traktuje kontynuowanie postępowania administracyjnego mimo śmierci strony, ale z udziałem jej następców prawnych. Organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania tychże następców, stają się oni bowiem stronami postępowania w miejsce zmarłej osoby. Niezapewnienie im możliwości czynnego udziału w sprawie oznacza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i skutkuje wadą tak wydanej decyzji w postaci podstaw do wznowienia postępowania (art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a.) i to tych przepisów w istocie dotyczy podniesiony w skardze zarzut. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a., może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy. Tylko zatem spadkobiercy wymienionej w skardze zmarłej osoby mogliby podnosić w postępowaniu administracyjnym (w tym nadzwyczajnym, w drodze wznowienia postępowania) oraz sądowoadministracyjnym, że przysługiwał im przymiot strony, a organy administracji publicznej bez jej winy uniemożliwiły im wzięcie czynnego udziału w sprawie. Nie może natomiast robić tego inna osoba, tak jak skarżący, którzy nie wykazali by byli spadkobiercami zmarłej. Jeżeli zaś nimi byli, to prawo czynnego udziału mieli zagwarantowane przez cały czas trwania postępowania i aktywnie z niego korzystali.

Wysłanie decyzji administracyjnej na adres strony, która zmarła nie może być też utożsamiane z kwalifikowaną wadą, skutkującą nieważnością decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy jest skierowana do inwestora, bo to o jego prawach i obowiązkach rozstrzyga bezpośrednio. Tylko zatem gdyby inwestor przestał być stroną (zmarł), można byłoby mówić o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. S. C.. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

-a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 oraz art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji prowadzenia postępowania administracyjnego, mimo śmierci jednej ze stron tego postępowania i mimo braku udziału w postępowaniu następców prawnych tej strony,

-b) art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji zaniechania zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo śmierci jednej ze stron tego postępowania i mimo braku udziału w postępowaniu następców prawnych tej strony,

-c) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym zaaprobowaniu ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 90% +/- 2% oraz błędnym zaaprobowaniu braku uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym i mimo, że w innym postępowaniu prowadzonym co do tej samej nieruchomości ustalono, że maksymalna wielkość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekraczać 89% +/-1%,

-d) przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w sytuacji braku związania zarzutami skargi dopuszczalne jest przyjęcie przez Sąd I Instancji, że na wadę zaskarżonej decyzji polegającą na pominięciu w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony może skutecznie powołać się jedynie ten spadkobierca,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- a) § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że konieczność zabudowy pierzejowej zamknięcia zabudowy) jest okolicznością istotną dla odstąpienia od warunku ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób inny niż średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym,

-b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 89% +- 1% stanowi kontynuację parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 p.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty procesowe. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania poprzez zaaprobowanie prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego, a nie zawieszenie go i wydanie decyzji mimo śmierci jednego z uczestników postępowania tj. naruszenia art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 30 § 4 i 5 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Na wstępie wskazać trzeba, że zarzut związany z naruszeniem przez organ art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. określającego jedną z przesłanek wznowienia postępowania powinien być powiązany z naruszeniem przez Sąd art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., albowiem ten przepis nakazuje sądowi uwzględnienie skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie można poprzestać na językowych regułach wykładni i stwierdzić, że skoro w odróżnieniu od art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w tym przepisie ustawodawca nie uzależnia uchylenia decyzji lub postanowienia od tego, aby naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to każde naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, jaki mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie (przegląd poglądów dotyczących tej kwestii można znaleźć w glosie R. S. do wyroku NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07, Casus 2008, nr 49, s. 34-38.). Ograniczenie się do językowych reguł wykładni prowadzi bowiem do wniosków, które nie dają się pogodzić z regułami systemowymi, w szczególności z dającą się wyraźnie odczytać z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zasadą rozporządzalności prawami procesowymi, na co zwracał uwagę w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, a na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zastosowaniu art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie fakt, iż postępowanie w tym przypadku wznawia się tylko na żądanie strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wręcz przeciwnie. Właśnie uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy.

Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu zwykłym przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tę uznaje za nieistotną.

Taka wykładnia prowadzi też do nieracjonalnych z aksjologicznego punktu widzenia rozwiązań. Otóż podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyska orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu korzystnej dla niego decyzji, wydane jakoby w imię ochrony jego praw, które z jego punktu widzenia ma tylko tę "wartość", że odwlecze załatwienie sprawy. Przedłużenie postępowania nie będzie przy tym ceną żadnych istotnych, z punktu widzenia ochrony porządku prawnego, wartości. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi będzie jedynie wytknięciem organowi administracji błędu, który nie doprowadził do negatywnych skutków, gdyż mimo tego wydano decyzję zgodną z prawem.

Z tych względów art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w zw. z art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (np. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 roku , sygn. akt II OSK 1628/08, Lex nr 694081, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017r., II OSK 2009/15, Lex nr 2340063). W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 1[..] § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego podniesienia takiego zarzutu przez stronę, której prawo to zostało naruszone. Zarzut ten może zostać uwzględniony tylko w przypadku wniesienia skargi przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tylko taka strona może się powoływać na ten zarzut przed sądem administracyjnym rozpatrującym jej skargę na decyzję lub postanowienie. Tym samym naruszenie przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego poprzez brak zwieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, o którym mowa w art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie posiada również uzasadnionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1[..] § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., który zdaniem strony kasacyjnej sprowadza się do zaaprobowania ustaleń faktycznych zgodnie, z którymi utrzymanie pierzejowego charakteru zabudowy wymaga zwiększenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 90% +/- 2 % i w konsekwencji błędne zaaprobowanie podstaw do odstąpienia od średniej wielkości tego wskaźnika stwierdzonego do terenu objętego analizą, mimo, że w innym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków do tej samej nieruchomości stwierdzono, że wielkość tego wskaźnika nie może przekraczać 89% +/- 1%. Art. 7 k.p.a. określa podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej obowiązek w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Mając na uwadze materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej należy stwierdzić, że organy zebrały konieczny materiał do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, z której wynikają dane stanowiące podstawę do ustalenia dominującej funkcji zabudowy na obszarze objętym analizą, linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, na której ma być realizowana inwestycja, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, geometrii dachu, które zostały następnie przedstawione i ocenione przez organ w zaskarżonej decyzji. Z analizy tej oraz stanowiącej załącznik do tej analizy mapy ewidencyjnej przedstawiającej istniejącą zabudowę na obszarze analizowanym, jak również z pozostałego materiału dowodowego wynikało, że na terenie objętym analizą, a w szczególności w kwartale wyznaczonymi ulicami K., B. i S. F., w którym ma być realizowane planowane zamierzenie inwestycyjne, występuje zabudowa pierzejowa. Strona w skardze kasacyjnej powyższego ustalenia faktycznego właściwe nie kwestionuje, ile uważa, że nie powinno ono przemawiać za ustaleniem wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 90% +/- 2%. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1174/16, Lex nr 2469162). Zarzut oparty na niniejszej podstawie prawnej służyć może do obalania istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych dokonanych przez organy lub ich braku, a nie do podważania dokonanej przez organ subsumcji prawnej, czyli podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego pod pewien wzorzec, którym jest normatywny stan rzeczy, ujęty w normie prawnej. Tak sformułowanym zarzutem strona skarżąca kasacyjnie nie tyle podważa ustalenia dotyczące występowania na danym terenie zabudowy pierzejowej, ile bezpodstawnego przyjęcia przez organ, iż stanowi to podstawę do ustalenia wielkości wskazanego w decyzji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Powyższy zarzut kasacyjny jest związany bezpośrednio z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, poprzez bezzasadne przyjęcie, że ten rodzaj zabudowy jest okolicznością istotną dla odstępstwa od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Jak wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Z analizy tej wynika, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to stanowisko podzielił, że podstawą do ustalenia takiej wielkości spornego wskaźnika stanowiła nie tylko istniejąca zabudowa pierzejowa, która bardziej przesądziła o ustaleniu szerokości elewacji frontowej nowego budynku, ile wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy występujący na kwartale wyznaczonym ulicami K., B. i S. F., na terenie którego inwestycja ma być realizowana, który stanowi bezpośredni kontekst, w tym również historyczny, który wynika z postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 marca 2016 roku wydanego na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w którym ma być usytuowana planowana inwestycja. Na terenie tym wskaźnik ten jest znacznie większy niż na pozostałym obszarze objętym analizą. W najbliższym sąsiedztwie wynosi 90%. Takie działanie należy uznać za uzasadnione. Zachowanie ładu przestrzennego, któremu ma służyć ustalenie warunków zabudowy, w pierwszej kolejności powinno polegać na odtworzeniu zastanej sytuacji, wpisaniu w nią planowanej inwestycji, zwłaszcza gdy na objętym analizą obszarze występuje znaczne zróżnicowanie wielkości w ramach poszczególnych parametrów. W takiej sytuacji, co ma miejsce w niniejszej sprawie, należy dążyć do dostosowania nowej inwestycji do parametrów istniejących w najbliższym sąsiedztwie. Brak więc jest podstaw do przyjęcia, iż nie zachodziły w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Tym samym brak jest podstaw, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej do stwierdzenia, że ustalenie wielkości wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 90%

+/- 2% stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wskaźnik ten stanowi kontynuację wskaźników zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Ocena planowanej inwestycji w punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji i wskaźników zabudowy dominującej na obszarze analizowanym. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowanie przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, a w szczególności poszczególnych średnich wskaźników wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku, co zdaje się sugerować strona skarżąca. Wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1533/11, Lex nr 1367317). Tym samym nie jest usprawiedliwione stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w przypadku, gdy objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka jest już zabudowana i wskaźniki tej zabudowy odpowiadają średnim występującym na obszarze analizowanym lub je przekraczają, to właściciel wyczerpał możliwość jej zabudowy z punktu widzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wynikającej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Na tym założeniu oparta jest również regulacja prawna powoływanego w niniejszym uzasadnieniu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, poprzez dopuszczenie odstępstw od ustanowionych podstawowych wymogów, czy to od średniego wyniku wynikającego z analizy (np. wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej), czy też wyznaczenia innej linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu czy też attyki. W każdym takim przypadku należy dokonać odrębnej oceny w oparciu przede wszystkim o sporządzoną analizę urbanistyczną. Mając powyższe na uwadze należy w pełni zaakceptować stanowisko organów odnośnie wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego ustalenia w innym toczącym się postępowaniu dotyczącym tej samej działki wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 89%+/- 1% , należy wskazać, że wnioski w obu sprawach różnią się między innymi tak istotnym elementem, jak wybudowanie dwóch kondygnacji podziemnych, na których mają znajdować się garaże. Już ten element nie pozwalał uznać powyższych rozbieżności wskazywanych przez stronę jako dowolność ze strony organu w ustalaniu wielkości tego wskaźnika.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.