Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 956/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 389
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 247
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 428/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w G. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstąpuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku., po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w G. (dalej: spółka) uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 15 maja 2018 r. dyrektor ds. eksploatacji spółki zgłosił awarię przepompowni ścieków "[...]" w G. i poinformował, że w związku z awarią nastąpi awaryjny zrzut ścieków nieoczyszczonych do rzeki [...] . W związku z tym pracownicy Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dokonali w dniach od 16 maja 2018 r. do 4 czerwca 2018 r. kontroli w siedzibie spółki. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli sporządzonym 4 czerwca 2018 r. W dokumencie tym stwierdzono, że w wyniku awarii w przepompowni do wód powierzchniowych rzeki [...] i rzeki [...] przez [...] przedostało się około 100 000 m3 ścieków nieoczyszczonych, według szczegółowego wyliczenia spółki (załącznik nr 8 do protokołu z kontroli). Ścieki nieoczyszczone charakteryzują się wysokim stopniem zanieczyszczenia, który dla wskaźnika ChZT (chemiczne zapotrzebowanie na tlen) wynosi ok. 900-1000 mg/dm3. Ścieki te przez oddziaływanie mikrobiologiczne stanowiły potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi, a dla środowiska wodnego rzeki [...] były znaczącym obciążeniem mogącym wywołać negatywne skutki w środowisku.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z 15 czerwca 2018 r. w pkt 1 nakazał spółce opracować do 10 lipca 2018 r. program wraz z harmonogramem jego realizacji kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym, które zostaną podjęte przez spółkę w celu niedopuszczenia do powtórzenia się w przyszłości sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków nieoczyszczonych z przepompowni "[...]" do środowiska. W programie w szczególności należy uwzględnić sposób okresowego sprawdzania skuteczności działania zabezpieczeń przepompowni ścieków, w tym przeprowadzania ćwiczeń dla pracowników obsługujących tę przepompownię. Natomiast w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego organ zarządził niezwłoczne wystąpienie do Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków do rzeki [...] z przepompowni ścieków [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 389 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. – dalej: Prawo wodne), na szczególne korzystanie z wód wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, przy czym ustawa nie przewiduje wyjątków w zakresie uzyskania pozwolenia w przypadku awaryjnego zrzutu ścieków. Ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do 17 lipca 2018 r.

Spółka wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 poz. 1688 ze zm.), art. 389 z ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne), jak i art. 247 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., zwanej dalej p.o.ś.).

W toku postępowania swój udział zgłosił Prokurator Okręgowy w Gdańsku.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił podstawę dopuszczalności skargi na zarządzenie pokontrolne będące odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Sąd I instancji wskazał także, że w przypadku zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Oznacza to, że uchylenie przez wojewódzki sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie wydane zarządzenie pokontrolne nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jak wynika z protokołu kontroli z 4 czerwca 2018 r. spółka wniosła zastrzeżenia, kwestionując stwierdzone nieprawidłowości (tabela nr 2 protokołu) w zakresie braku pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków nieoczyszczonych do rzeki [...] w sytuacji dotyczącej zrzutu awaryjnego (niecelowego), który nie wymaga uzyskania pozwolenia. Wskazuje to, że spółka od samego początku kwestionowała podstawę obowiązku nałożonego w punkcie 2 zarządzenia pokontrolnego.

Z protokołu kontroli wynika, że kontrola została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniem awarii przepompowni ścieków i awaryjnym zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] . W treści protokołu wskazano czas awaryjnego zrzutu oraz ilość nieoczyszczonych ścieków wprowadzonych do środowiska, a także miejsce tego zrzutu. Wskazano także, że przyczyną zrzutu była awaria głównej przepompowni ścieków polegająca na zalaniu w dniu 15 maja 2018 r. napływającymi ściekami hali pomp i wyłączeniu ich z bieżącej eksploatacji przez uszkodzenie uzwojenia silników pomp. W punkcie 2 protokołu, zatytułowanym "Naruszenia" wskazano, że naruszeniem jest wprowadzenie w okresie od 15 – 18 maja 2018 r. w znacznych ilościach bez pozwolenia wodnoprawnego ścieków nieoczyszczonych do rzeki [...] , to jest w sposób mogący negatywnie oddziaływać na środowiska (art. 6 p.o.ś.).

W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny ustalony w protokole kontroli w żaden sposób nie wskazuje na naruszenie przepisów prawa, uzasadniające wydanie zarządzenia pokontrolnego o opisanej treści. Wprowadzenie znacznych ilości nieoczyszczonych ścieków w dniach 15 – 18 maja 2018 r. do środowiska jest faktem niekwestionowanym, przy czym miało miejsce na skutek awarii pomp. Działanie to Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zakwalifikował jako zdarzenie o znamionach poważnej awarii w rozumieniu art. 3 pkt 23 p.o.ś., w konsekwencji czego wydał decyzję z 22 maja 2018 r. nakazującą ustalenie przyczyn, przebiegu i skutków awarii. Skutki prawne tego działania związane z korzystaniem ze środowiska powinny podlegać ocenie organu z punktu widzenia zasadności zastosowania sankcji administracyjnych przewidzianych przepisami prawa, tj. opłat podwyższonych powiązanych z analizą, czy wprowadzenie nieoczyszczonych ścieków do środowiska w ilościach niewątpliwie nieprzewidzianych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym jest przekroczeniem jego warunków czy też sytuacją kwalifikowaną jako w ogóle nie objęta takim pozwoleniem, czy też korzystanie to w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy mieściło się w ramach dopuszczonych prawem. Kwestia ta jednak pozostaje poza granicami postępowania, którego przedmiotem jest ocena legalności zarządzenia pokontrolnego.

Odnosząc się do obowiązku nałożonego w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego, obejmującego opracowanie programu wraz z harmonogramem jego realizacji kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym celem niedopuszczenia do powtórzenia się w przyszłości sytuacji awaryjnego zrzutu nieoczyszczonych ścieków, Sąd I instancji wyjaśnił, że jako jego podstawę organ powołał art. 6 ust. 1 w związku z art. 140 p.o.ś. Przepis art. 6 ust. 1 p.o.ś wprowadza zasadę prewencji w ochronie środowiska. Z kolei, zgodnie z art. 140 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska. W ocenie Sądu I instancji, analiza powyższych przepisów z punktu widzenia ich literalnego brzmienia jednoznacznie wskazuje, że nie dają podstawy prawnej do nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia programu wraz z harmonogramem w zakresie kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym w celu niedopuszczenia do powtórzenia się sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków. Nie może być taką podstawą wprowadzona w art. 6 p.o.ś. zasada prewencji, bowiem jako podstawowa zasada prawa ochrony środowiska, stanowi dyrektywę interpretacyjną wskazującą na kierunki wykładni przepisów prawa ochrony środowiska służących realizacji funkcji zapobiegania zanieczyszczeniom. W tej sprawie negatywne oddziaływanie na środowisko w postaci zrzutu nieoczyszczonych ścieków nastąpiło, a zatem w grę nie wchodzi już prewencja, a raczej restytucja, a więc zastosowanie środków mających na celu przywrócenie środowiska do stanu zgodnego z prawem, czy też środków kompensacyjnych przewidzianych przepisami prawa. W tym przypadku zatem adekwatną zasadą mogłaby być, wynikająca z art. 7 p.o.ś, zasada "zanieczyszczający płaci". Sporządzenie programu wraz z harmonogramem nie wyeliminuje możliwości ponownej awarii. Podobnie, podstawą nałożonego obowiązku nie może być art. 140 p.o.ś., ponieważ jest to przepis ogólny, z którego wynika ogólna powinność zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez podmioty korzystające ze środowiska. Norma ta wymaga konkretyzacji, jeśli ma stanowić podstawę władczego skierowania do podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązku działania o charakterze prewencyjnym.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 22 maja 2018 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 247 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś., nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia właściwych badań ustalających przyczyny, przebieg i skutki awarii, do której doszło w przepompowni ścieków. W istocie więc obowiązkiem nałożonym w punkcie 1 zarządzenia pokontrolnego organ "zdublował" powinność ustalenia metodyki w zakresie przyczyn, przebiegu i skutków zaistniałej awarii, na podstawie art. 247 p.o.ś. W odniesieniu do zarządzenia pokontrolnego odbyło się to z pominięciem wskazania właściwej podstawy prawnej takiego obowiązku, której nie mogą stanowić przepisy powołane w treści zarządzenia pokontrolnego.

Z kolei, w odniesieniu do obowiązku nałożonego w pkt 2 zarządzenia, tj. wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków, jako jego podstawę prawną organ wskazał art. 389 i art. 403 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 389 pkt 2 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. Natomiast art. 403 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Powyższy przepis nie kreuje obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z wód jest uprawnieniem podmiotu korzystającego ze środowiska, na co wskazuje art. 32 Prawa wodnego. Okoliczność, że szczególne korzystanie z wód wiąże się co do zasady z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego to nie zmienia charakteru tego korzystania jako uprawnienia podmiotu korzystającego ze środowiska i nie przekształca wymogu posiadania takiego pozwolenia w obowiązek prawny. Zgodnie z art. 407 ust. 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Niedopuszczalne jest zatem nakładanie na dany podmiot obowiązku wystąpienia z wnioskiem o przyznanie takiego uprawnienia, bowiem jest to nieprzewidziana prawem ingerencja w sferę prawną podmiotu prawa, godząca w istotę uprawnienia. Nie oznacza to jednak, że korzystanie ze środowiska (z wód) przez podmiot korzystający ze środowiska, niezgodnie z prawem, a więc w szczególności bez wymaganego pozwolenia, jest sytuacją obojętną z punktu widzenia przepisów regulujących odpowiedzialność prawną za swoje działania. Spółka posiada pozwolenie wodnoprawne z 30 marca 2011 r. na odprowadzanie ścieków do wód [...]. W punkcie 4 decyzji zawarte jest zobowiązanie do niezwłocznego informowania właściwych organów o każdym przypadku wystąpienia konieczności zrzutu ścieków do [...], przez przelew awaryjny przy przepompowni "[...]", czasie trwania awarii oraz ilości odprowadzonych ścieków. Pozwolenie wodnoprawne jakim legitymuje się skarżąca zawiera zatem uregulowanie na wypadek awaryjnego zrzutu. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym dopuszcza się korzystanie z każdej wody w rozmiarze wynikających z konieczności zwalczania poważnych awarii [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku.

Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że zgromadzony przez Pomorskiego Inspektora Ochrony Środowiska materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art.12 ust.1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Po drugie, art.145 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 247 p.o.ś. przez błędne uznanie, że zastosowanie środków prawnych z art. 247 p.o.ś. w tej sprawie "stanowi konkurencję" do wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 403 Prawa wodnego przez uznanie, że brak było przesłanek do nałożenia na spółkę obowiązku określonego w punkcie 2 zarządzenia pokontrolnego, nakazującego uzyskanie przez spółkę pozwolenia wodnoprawnego.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Prokurator zrzekł się rozprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a, a także art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a Polegało to na uchyleniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie przepisu, który nie dopuszcza wydania takiego rozstrzygnięcia oraz oparciu rozstrzygnięcia na przesłankach z art. 147 § 1 p.p.s.a., który to przepis określa sposób rozstrzygnięcia i podstawę orzekania w sprawie skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Organ wskazał, że skarga dotyczyła zarządzenia pokontrolnego, a zatem do jej rozstrzygnięcia, w tym do określenia podstawy (wzorców kontroli) orzekania zastosowanie powinien znaleźć art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Spowodowało to także pominięcie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez brak wskazania, która z przesłanek wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiła podstawę uchylenia zarządzenia pokontrolnego, a ponadto, w przypadku naruszeń z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., czy i dlaczego miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z ostrożności procesowej organ sformułował ponadto odrębne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez błędne uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego poprzedzone ustaleniem, że brak było podstaw faktycznych do jego wydania, a w szczególności ustalenie, że zarządzenie pokontrolne nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. W ocenie organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z treści ustaleń protokołu kontroli wynika, że kontrola została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniem awarii przepompowni ścieków "[...]" w G. i awaryjnym zrzutem nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] , a przyczyną tego zrzutu była awaria głównej przepompowni polegająca na zalaniu w dniu 15 maja 2018 r. ściekami hali pomp i wyłączeniu ich z bieżącej eksploatacji przez uszkodzenie uzwojenia silników pomp. Spółka nie kwestionowała tych ustaleń, a zarządzeniem pokontrolnym w pkt 1 nakazano spółce opracowanie do 10 lipca 2018 r. programu (wraz z harmonogramem jego realizacji) kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym, które zostaną podjęte w celu niedopuszczenia do powtórzenia się w przyszłości sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 247 p.o.ś. oraz w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że instrumenty prawne określone w tych przepisach tj. decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 247 p.o.ś. oraz zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzą do podwójnego nałożenia na spółkę tego samego obowiązku, a zatem są wobec siebie konkurencyjne.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 377 i art. 243 p.o.ś., jak i w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przypadku stwierdzenia awaryjnego zrzutu ścieków, brak jest podstaw prawnych i faktycznych do nakazania kontrolowanemu podmiotowi podejmowania działań prewencyjnych, skoro awaryjny zrzut ścieków już nastąpił i w takiej sytuacji należałoby podjąć czynności zmierzające do restytucji oraz ustalenia i wymierzenia sankcji za zaistniałe zdarzenie. W ocenie organu, z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z art. 6 i art. 140 p.o.ś. wynika obowiązek podejmowania przez podmiot korzystający ze środowiska działań zmierzających do przeciwdziałania i zapobiegania zanieczyszczeniom oraz negatywnemu oddziaływaniu na środowisko

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jak i w związku z art. 389 w związku z art. 403 Prawa wodnego. Polegało to na przyjęciu, że wykluczone jest nałożenie w drodze zarządzenia pokontrolnego na kontrolowany podmiot obowiązku zwrócenia się do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia lub pozwolenia wymaganego przepisami prawa udzielanego wyłącznie na wniosek.

Organ zarzucił również naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 6 oraz art. 140 p.o.ś. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wskazane przepisy z uwagi na ich ogólny charakter, ale z także ze względu na fakt, że awaryjny zrzut ścieków jest zdarzeniem przeszłym, nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązków w drodze zarządzenia pokontrolnego na podmiot korzystający ze środowiska w sposób wykraczający poza powszechne korzystanie z wód, a jednocześnie naruszający przepisy o ochronie środowiska.

Po drugie, art. 33, art. 34 i art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 389 w związku z art. 403 Prawa wodnego przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wskazane przepisy nie kreują obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut ścieków (szczególne korzystanie z wód).

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w całości. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne spółka wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał podnoszony przez prokuratora zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim norma z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie znajdowała w tej sprawie zastosowania, ponieważ przepis ten stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zarządzenie pokontrolne nie jest tego rodzaju rozstrzygnięciem. Odnosi się to do wszystkich zarzutów kasacyjnych prokuratora. Podstawę do ewentualnego uwzględniania skargi na zarządzenie pokontrolne stanowi art. 146 § 1 p.p.s.a. Natomiast w tej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanego przepisu w sposób wskazany przez prokuratora. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że zgromadzony przez Pomorskiego Inspektora Ochrony Środowiska materiał dowodowy dawał podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Natomiast, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, uchylenie przez wojewódzki sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego, ponieważ dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd może uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Organ inspekcji ochrony środowiska nie prowadzi zatem postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów k.p.a., a przepisy tej ustawy nie znajdują w tego rodzaju sprawach zastosowania.

Po drugie, nie doszło również do naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 247 p.o.ś. przez błędne uznanie, że zastosowanie środków prawnych z art. 247 p.o.ś. w tej sprawie "stanowi konkurencję" do wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Podstawę nałożenia obowiązku z pkt 1 zarządzenia pokontrolnego stanowiły art. 6 ust. 1 w związku z art. 140 p.o.ś. Oba te przepisy mają charakter ogólny i nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia programu wraz z harmonogramem w zakresie kompleksowych działań o charakterze organizacyjnym i technicznym w celu niedopuszczenia do powtórzenia się sytuacji awaryjnego zrzutu ścieków. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne ma na celu wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli, a nie zapobieganie im na przyszłość. Ponadto, w decyzji z 22 maja 2018 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 247 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś., nałożył na spółkę obowiązek przeprowadzenia właściwych badań ustalających przyczyny, przebieg i skutki awarii, do której doszło w przepompowni ścieków. Wbrew twierdzeniom prokuratora, nałożenie obowiązku ustalenia metodyki w zakresie przyczyn, przebiegu i skutków zaistniałej awarii, na podstawie art. 247 p.o.ś., jest jednocześnie nałożeniem obowiązku mającym zapobiegać tego rodzaju awariom w przyszłości, przy czym nałożenie tego rodzaju obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut organu podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 247 p.o.ś. oraz w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jak również zarzut organu podnoszący błędną wykładnię art. 6 oraz art. 140 p.o.ś.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut prokuratora podnoszący naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 403 Prawa wodnego przez uznanie, że brak było przesłanek do nałożenia na spółkę obowiązku określonego w punkcie 2 zarządzenia pokontrolnego, nakazującego uzyskanie przez spółkę pozwolenia wodnoprawnego. Zarzut ten nie został szczegółowo uzasadniony i sprowadza się do stwierdzenia, że tego rodzaju obowiązek powinien zostać nałożony na spółkę. Przede wszystkim podstawą do nałożenia tego rodzaju obowiązku nie może być założenie, że tego rodzaju awaria może pojawić się w przyszłości, skoro już raz wystąpiła. Natomiast stanowisko Sądu I instancji, że norma z art. 389 pkt 2 Prawa wodnego nie kreuje obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym nie może być przedmiotem zarządzenia pokontrolnego, nie jest prawidłowe, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że szczególne korzystanie z wód wiąże się co do zasady z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie to wydaje się na wniosek (art. 407 ust. 1 Prawa wodnego). Dokonując kontroli działalności danego podmiotu wojewódzki inspektor ochrony środowiska kontroluje również stan formalno-prawny tej działalności. Jeżeli zatem stwierdzi, że dany podmiot prowadzi działalność wymagającą uregulowania stanu formalno-prawnego na gruncie przepisów prawa ochrony środowiska, w tym prawa wodnego, to może nałożyć obowiązek uzyskania stosownej decyzji w tym przedmiocie. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe, ponieważ uzyskanie określonej decyzji będzie stanowiło o wyeliminowaniu naruszenia przepisów prawa, czemu mają służyć działania podejmowane na podstawie kontroli, określone w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Natomiast należy mieć na uwadze, że norma z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, dopuszcza korzystanie z każdej wody w rozmiarze wynikającym z konieczności zwalczania poważnych awarii. Pozwolenie wodnoprawne może więc dotyczyć tylko prawnie dopuszczalnego korzystania z wód. Nie może natomiast prawnie sankcjonować awarii (jak i jej skutków w postaci zrzutu ścieków) wynikających z korzystania z wód. Innymi słowy, nie można uzyskać pozwolenia wodnoprawnego na nieprzewidziane i mogące zdarzyć się tylko potencjalnie awarie związane z odprowadzaniem ścieków. Usunięciu skutków tego rodzaju awarii służą natomiast przepisy Tytułu IV p.o.ś., w tym uprawnienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska określone w art. 247 p.o.ś. Odrębną kwestią są natomiast obowiązki podmiotu związane z potencjalnym wystąpieniem awarii nałożone w pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód, tak jak to miało przykładowo miejsce w udzielonym spółce pozwoleniu z 30 marca 2011 r. dotyczącym przepompowni [...]. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut organu podnoszący naruszenie art. 33, art. 34 i art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 389 w związku z art. 403 Prawa wodnego, przy czym zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ przepisy te dzielą się na liczne jednostki redakcyjne, które nie zostały precyzyjnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia ich zakresu zaskarżenia i jego kierunków, jak i konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności.

Po czwarte, organ prawidłowo zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 147 p.p.s.a., który to przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uchybienie to miało jednak charakter oczywistej omyłki, ponieważ ze szczegółowych rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a uwzględnienie skargi na tego rodzaju akt może nastąpić na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że to norma z art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowiła podstawę prawną kontrolowanego obecnie wyroku, a podstawa ta została prawidłowo zastosowana i wyjaśniona, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to nie miało więc wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny organu podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 377 i art. 243 p.o.ś., jak i w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wbrew stanowisku organu, Sąd I instancji prawidłowo orzekł w tej konkretnej sprawie, że w przypadku stwierdzenia awaryjnego zrzutu ścieków, brak było podstaw prawnych i faktycznych do nakazania kontrolowanemu podmiotowi podejmowania działań prewencyjnych, skoro awaryjny zrzut ścieków już nastąpił i w takiej sytuacji należałoby podjąć czynności zmierzające do restytucji oraz ustalenia i wymierzenia sankcji za zaistniałe zdarzenie. Jak już wyżej wskazano, podstawą nałożenia tego rodzaju obowiązków nie mogą być ogólne przepisy art. 6 i art. 140 p.o.ś. Podstawą nałożenia tego rodzaju obowiązku nie mogą być również ogólne przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w tym art. 1, i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a). Z przepisów tych wynika jedynie, że Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, a do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy p.o.ś. w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Tego rodzaju kontroli właściwy organ dokonał w tej sprawie, natomiast brak było przesłanek do nałożenia na ich podstawie obowiązków wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.