Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1264/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 31 par. 1 pkt 2, art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 1, art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1113
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 15 poz 14 preambuła  pkt 22, 26
law: Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego  usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., znak [...]Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 w zw. z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy O. z siedzibą w [...] (dalej O., Związek, skarżąca) utrzymał w mocy własne postanowienie z[...]stycznia 2017 r., którym odmówił dopuszczenia O.P do udziału w "postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P. S.A. (dalej P.) w sprawie zatwierdzenia zmiany cennika usług powszechnych".

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z 2 grudnia 2016 r. P. S.A., powołując się na art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 1113 z późn. zm., dalej: pr.poczt.) przedłożyła Prezesowi UKE projekt zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym wraz z uzasadnieniem.

O. wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. wystąpił "o dopuszczenie O. na prawach strony do udziału w obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P.S.A. w sprawie zatwierdzenia zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych". W dalszych pismach przedstawił stanowisko odnośnie wniosku P.

Prezes UKE postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. odmówił dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu.

Związek wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. Zasugerował, że organ mógł nie zrozumieć istoty uruchomionej przez P. procedury. Nie tylko czynności P., która złożyła projekt zmiany cennika usług powszechnych, ale i charakter czynności i ustaleń dokonywanych przez Prezesa UKE w ramach badania przedłożonego projektu zmiany cennika, decydują o tym, że toczy się postępowanie administracyjne, do którego powinno być dopuszczone O.

Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu nie podzielił stanowiska Związku.

Kierując się treścią art. 31 § 2 zd. 2, art. 141 § 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., Prezes UKE uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym 7 - dniowym terminie. Organ zaś powinien ponownie merytorycznie rozpoznać wniosek czyli go rozstrzygnąć w myśl art. 138 § 1 k.p.a.

Prezes UKE uznał, że rozpatrzył merytorycznie, szczegółowo i wyczerpująco niniejszą sprawę, dokonując oceny zaistnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7, art. 77 k.p.a.) i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Prezes UKE przede wszystkim zauważył, że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. dopuszczenia jej do udziału jedynie w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Celem wspomnianego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Zauważył także, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, o ile przepisy szczególne lub k.p.a. nie wyłączają stosowania w tych sprawach ogólnego postępowania administracyjnego.

Prezes UKE uznał, że milczenie organu nie jest decyzją administracyjną, nawet gdy ma podstawę prawną w przepisach prawa materialnego. Natomiast decyzja jako sposób zakończenia postępowania, winna być rozumiana jako oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. O charakterze administracyjnym prowadzonego postępowania, według art. 1 pkt 1 k.p.a., decydują następujące przesłanki, które muszą wystąpić łącznie: postępowanie ma prowadzić organ, w sprawie indywidualnej i ma być zakończone wydaniem decyzji. Zdaniem organu, sprawa indywidualna to sprawa, której zakres wyznaczają przepisy k.p.a. o ogólnym znaczeniu. Załatwienie takiej sprawy następuje przez wydanie decyzji tylko wtedy, gdy przepisy prawa materialnego przewidują taka możliwość.

Odnosząc ogólne rozważania do wniosku złożonego przez P., organ odwołał się do treści art. 57 pr.poczt. regulującego procedurę zgłoszenia projektu cennika usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego cennika i ewentualnych czynności organu. Zauważył, że celem przedłożenia przez P. projektu zmian do obowiązującego cennika jest weryfikacja czy cennik ten pozostaje w zgodzie z przepisami prawa oraz prawami podmiotów korzystających z usług powszechnych (tak art. 57 ust. 2 pr.poczt.). Dlatego uznał, że procedura zmian do obowiązującego cennika stanowi czynność materialno – techniczną podejmowaną na podstawie art. 57 ust. 2 pr.poczt. W sytuacji, gdy Prezes nie skorzysta z uprawnienia wniesienia sprzeciwu na mocy art. 57 ust. 2 pr.poczt., operator wyznaczony udostępnia cennik usług powszechnych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz w każdej jego placówce pocztowej i na stronie internetowej. Zatem, zgodnie z art. 59 pr.poczt. omawiana procedura nie kończy się wydaniem przez Prezesa UKE decyzji administracyjnej zatwierdzającej przedłożony przez P. projekt cennika, a jedynie wskazanym w ww przepisie upublicznieniem cennika przez operatora wyznaczonego. Ponadto stanowi ta procedura realizację przez P.nałożonych na nią, jako operatora wyznaczonego, obowiązków regulacyjnych. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, aby procedura ta kończyła się wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. (organ odwołał się do orzecznictwa i doktryny).

Konsekwencją powyższego jest, że procedura przedłożenia przez P. projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych nie jest sprawą indywidualną. Z tego rodzaju sprawą ma się do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje uprawnienie dla organu do wydania rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnej.

Prezes UKE zauważył, że niewystąpienie przesłanek z art. 57 ust. 2 pr.poczt. i wobec tego brak złożenia przez organ sprzeciwu w formie decyzji, w terminie 30 dni od daty przedłożenia projektu cennika usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego cennika, skutkujące ogłoszeniem przez operatora tego cennika lub jego zmian, oznacza, że organ dokonał oceny przedstawionego przez operatora projektu jako zgodnych z przepisami prawa, co wywołuje skutek prawny z mocy prawa – wprowadzenie do obrotu prawnego.

Natomiast w przypadku, gdy spełni się choćby jedna z przesłanek z art. 57 ust. 2 pr.poczt. (sprzeczność postanowień projektu z przepisami prawa lub prawami podmiotów korzystających z usług powszechnych) organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.

Stąd Prezes UKE doszedł do konkluzji, że do czasu podjęcia przez niego decyzji o wyrażeniu sprzeciwu, nie ma postępowania administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa, stwierdził organ, że kompetencja Prezesa UKE do wydania decyzji powstaje wówczas, gdy Prezes UKE ma wprost przyznaną kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w omawianej procedurze uprawnienie takie nie zostało przyznane przez ustawodawcę, a kompetencja Prezesa UKE została ograniczona do możliwości złożenia sprzeciwu. Zatem, dopiero wydanie sprzeciwu przez Prezesa UKE uruchamia procedurę administracyjną.

Podsumowując organ stwierdził, że w świetle treści przepisów Prawa pocztowego, k.p.a. procedura przedłożenia przez P. zmiany cennika nie stanowiła postępowania administracyjnego.

Nie zmieniły tego stanowiska argumenty przedstawione przez O.. Prezes UKE przypomniał, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu). Zatem i czynności procesowe organów muszą znajdować oparcie w przepisach prawa wynikających ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Implikuje ta zasada odpowiednią wykładnię przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ nie nadaje sobie dodatkowych kompetencji, nieprzewidzianych w przepisach prawa decydując, w którym momencie należy wszcząć postępowanie administracyjne (dopiero, gdy uzna za zasadne wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 57 ust. 2 pr.poczt.). Nie zmieniały stanowiska organu zarzuty Związku, że wcześniejsze działania Prezesa UKE wskazywałyby na dowolność podejmowania działań w tym zakresie (np. wcześniejsze postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu świadczenia usług powszechnych oraz zatwierdzenia cennika usług powszechnych, w którym wydano postanowienie w dniu [...] czerwca 2013 r., znak [...]. Podkreślił, że jedynie w sytuacji, gdy organ zamierza wydać sprzeciw, stwierdzając wystąpienie przesłanek z art. 57 ust. 2 pr.poczt., następuje wszczęcie postępowania administracyjnego. W innych przypadkach, gdy operator złożył projekt zmiany cennika usług powszechnych, nie ma podstaw do wydania decyzji. Samo złożenie projektu zmiany cennika nie jest podstawą do automatycznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezgłoszenie sprzeciwu przez Prezesa UKE powoduje, że uprawnienie operatora wyznaczonego do zmiany cennika wynika bezpośrednio z mocy prawa, a nie w efekcie konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Działanie Prezesa UKE w takiej sytuacji jest czynnością materialnotechniczną.

O. z siedzibą w [...], nie podzielając stanowiska Prezesa UKE, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 1 i 2 pr.poczt. poprzez odmowę dopuszczenia O. do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym w wyniku przedłożenia przez P. projektu zmiany cennika usług powszechnych wskutek błędnego uznania, że nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pk1 k.p.a.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanym postępowaniu O. zgłosił wniosek "o dopuszczenie Związku na prawach strony do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek P. w sprawie zatwierdzenia zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych". Wniosek oparł na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Nie budziło wątpliwości stron postępowania, że z żądaniem opartym na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. można występować w sytuacji, gdy już toczy się postępowanie administracyjne, a organizacja społeczna uzasadni to swoimi celami statutowymi i za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Prezes UKE stanął na stanowisko, że wniosek O. nie mógł być merytorycznie rozpatrzony, gdyż przedłożenie przez P. projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym nie wszczęło postępowania administracyjnego. Zdaniem organu postępowanie zainicjowane opisywanym projektem nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Stanie się takim postępowaniem w momencie złożenia przez Prezesa UKE sprzeciwu w stosunku do całości albo części projektu zmian do obowiązującego cennika. Natomiast do opisywanego projektu zmian do obowiązującego cennika Prezes UKE nie wniósł sprzeciwu (także bezsporne).

Ze stanowiskiem organu należało się zgodzić.

Przepis art. 57 pr.poczt. stanowi w ust. 1, że operator wyznaczony przedkłada Prezesowi UKE projekt cennika usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego cennika wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi, co najmniej na 60 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenia. Natomiast ust. 2 wspomnianego art. mowa jest, że Prezes UKE może, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika usług powszechnych albo zmian do obowiązującego cennika, wnieść sprzeciw w stosunku do całości albo części projektu cennika albo projektu zmian do obowiązującego cennika, jeżeli są one sprzeczne z przepisami ustawy, w szczególności w przypadku przekroczenia maksymalnych rocznych poziomów opłat za usługi powszechne określonych w decyzji, o której mowa w art. 55 ust. 1. Cennik usług powszechnych albo jego zmiany w zakresie objętym sprzeciwem Prezesa UKE nie wchodzą w życie.

Z treści powołanego unormowania wynika, że operator wyznaczony (P. posiada taki status – bezsporne) w przypadku projektowanej zmiany do obowiązującego cennika usług powszechnych powinien przedłożyć takowy projekt Prezesowi UKE na co najmniej 60 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenia. Prezes UKE w maksymalnym terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu zmian może wnieść sprzeciw w stosunku do całości albo części projektu zmian do obowiązującego cennika, jeżeli są one sprzeczne z przepisami ustawy, w szczególności w przypadku przekroczenia maksymalnych rocznych poziomów opłat za usługi powszechne określonych w decyzji, o której mowa w art. 55 ust. 1. Termin przyznany Prezesowi UKE ma charakter materialnoprawny. Dlatego po upływie tego 30 – dniowego terminu Prezes UKE traci swoją kompetencję do wniesienia sprzeciwu, a zmiany zaczynają obowiązywać z momentem wyznaczonym przez P., ale nie krótszym niż 60 dni od daty wystąpienia do organu z projektem tychże zmian.

Brak sprzeciwu ze strony organu nakłada na operatora kolejne obowiązki, gdyż, w myśl art. 59 pr.poczt. zmiany do obowiązującego cennika podlegają niezwłocznie ogłoszeniu na stronie podmiotowej BIP oraz są udostępniane w każdej placówce pocztowej operatora wyznaczonego i na jego stronie internetowej, a ponadto stanowią nieodpłatny załącznik do umowy o świadczenie usługi pocztowej, której przedmiotem jest świadczenie usługi powszechnej, gdy wynika to z właściwości zawieranej umowy.

Mając na uwadze powołane uregulowania, brak jest podstaw do twierdzenia, że zatwierdzenie zmian do obowiązującego cennika następuje także w drodze decyzji. Przyjmując to ostatnie założenie, zbędnym byłoby regulowanie kwestii wnoszenia sprzeciwu w formie decyzji przez organ i co ważniejsze - zakreślenie Prezesowi UKE prekluzyjnego terminu na dokonanie tej czynności. Oznacza to, że w wypadku, gdy Prezes UKE nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu, czynność przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegająca na przedstawieniu projektu zmian cennika została zaakceptowana i zmiana ta powinna być traktowana jako zatwierdzona. Upływ wspomnianego terminu nadaje pełną skuteczność czynności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

W kwestii charakteru zachowania Prezesa UKE (na tle prawie identycznego uregulowania z art. 48 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, opubl. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 z późn. zm.) wypowiedział się w przedstawiony wyżej sposób Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 373/08 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnił: "Potwierdza to ustalenie, że po upływie 30 – dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu cennik z mocy prawa staje się obowiązujący, co wyłącza potrzebę rozstrzygania tej kwestii poprzez podjęcie decyzji administracyjnej.

W związku z tym stanowisko proponowane przez Prezesa UKE, że zatwierdzenie cennika w drodze decyzji usuwa stan niepewności co do jego obowiązywania jest niemożliwe do zaakceptowania.".

Należy przy tym zauważyć, że skarżąca na potwierdzenie swojego, odmiennego stanowiska powoływała się m.in. na cytowane orzeczenie.

Nie jest miarodajny również, przytaczany przez O., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 2195/05, gdyż prezentował taki pogląd, jak wcześniej Prezes UKE (w przypadku wniesienia projektu cennika albo zmian do niego zawsze zostaje wszczęte postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji zatwierdzającej albo wniesieniem sprzeciwu), ale właśnie zakwestionowany przez NSA w wyroku II GSK 373/08.

Pozostałe przywołane przez Związek orzeczenia nie dotyczą sytuacji - jak ta, uregulowana w art. 57 pr.poczt.

Skoro w przypadku akceptacji projektu zmian cennika nie ma możliwości wydania decyzji przez Prezesa UKE, to nie można traktować takiego postępowania, zakończonego milczeniem organu jako postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Ostatni wspomniany przepis stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Jak już zaznaczono, w przypadku akceptacji projektu zmiany obowiązującego cennika, Prezes UKE nie ma uprawnień do wydania decyzji. Tym samym jego czynności polegające na sprawdzeniu czy zgłoszone zmiany cennika są sprzeczne z przepisami ustawy, w szczególności w przypadku przekroczenia maksymalnych rocznych poziomów opłat za usługi powszechne określonych w decyzji, o której mowa w art. 55 ust. 1 przybierają postać czynności wstępnych, a nie procesowych - uregulowanych w k.p.a.

Stanowisko powyższe potwierdzają także inne uregulowania Prawa pocztowego, np. art. 51, 53, 55, w których wyraźnie wskazano sytuacje, kiedy są wydawane decyzje w ramach świadczenia usług powszechnych.

Co do przepisów dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. Urz. UE L z 1998 r., poz. 15, s. 14 z późn. zm.), akt ten nie wyznacza środków proceduralnych, które powinno zastosować Państwo Członkowskie, a jedynie określa cele, które dane Państwo ma zrealizować, por. uregulowania Preambuły tej dyrektywy:

"(22) Państwa Członkowskie powinny móc regulować poprzez odpowiednie procedury zezwoleń, na swoich obszarach, świadczenie usług pocztowych, które nie są zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne; procedury te muszą być przejrzyste, niedyskryminujące, proporcjonalne i oparte na obiektywnych kryteriach...

(26) W celu zapewnienia prawidłowego zarządzania usługami powszechnymi i uniknięcia zniekształcenia konkurencji, taryfy stosowane do usług powszechnych powinny być obiektywne, przejrzyste, niedyskryminujące i ustalone z uwzględnieniem kosztów ich świadczenia.".

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).