Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 728/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Parku Narodowego [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Gospodarstwo Pomocnicze przy Parku Narodowym [...] ( od [...] stycznia 2011 r. przejęte – w związku z zakończeniem procesu likwidacji - przez Park Narodowy [...], jako następcę prawnego ), złożyło w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako: ARiMR ) wniosek o przyznanie płatności na rok 2010.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca

2011 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył kwotę potrąceń (w ciągu 3 lat kalendarzowych) w wysokości 129.303,18 zł. Jako podstawę prawną do zastosowania pomniejszeń organ wskazał art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str.1, ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009 ).

Bezpośrednią przyczyną nałożenia kwoty zmniejszeń było ustalenie przez organ w toku postępowania administracyjnego wystąpienia różnicy ( na skutek wykluczenia działek nr [...]) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności, a powierzchnią stwierdzoną tj. kwalifikującą się do przyznania dopłat. Przyjęcie przez organ, iż doszło do zawyżenia powierzchni deklarowanej przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 r., w tym płatności obszarowej, było wynikiem uznania, iż to P.K. nadal, pomimo rozwiązania z nim przez Park pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. umowy dzierżawy gruntów na działkach nr [...], faktycznie prowadził na nich działalność rolniczą, w tym na dzień 31 maja 2010 r., zaś gospodarstwo pomocnicze weszło na sporne grunty dopiero w październiku 2010 r. W konsekwencji organ stwierdził, iż sam fakt legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem własności nie uprawnia do ubiegania się o płatności bowiem decydujący jest fakt rzeczywistego użytkowania gruntów rolnych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek. Skala zawyżenia powierzchni zadeklarowanej we wniosku, będąca wynikiem wykluczenia z niej działek nr [...], skutkowała odmową przyznania płatności oraz zastosowania zmniejszeń w kolejnych trzech latach.

Po rozpatrzeniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony akt organu I instancji.

Na powyższą decyzję Park Narodowy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 876/11 r. oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny dnia 14 lutego 2012 r.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Park Narodowy [...], z powołaniem się na przepis art. 155 Kpa, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], poprzez uchylenie kwoty zmniejszeń w wysokości 129.303,18 zł nałożonej niniejszą decyzją.

W uzasadnieniu powyższego wniosku wnioskodawca wskazał, że nie miał świadomości tego, że w stosunku do przedmiotowych gruntów wniosek o przyznanie płatności obszarowej złożył także były dzierżawca. Podał, że działał w dobrej wierze składając przedmiotowy wniosek także na grunty objęte umową dzierżawy z P.K., skutecznie rozwiązanej przez Park w kwietniu 2010 r. Stwierdzone przez organ administracji nieprawidłowości nie wynikają zatem z winy wnioskodawcy, ale z bezprawnego zachowania się osób trzecich – byłego dzierżawcy, który bez wiedzy i zgody Parku, nie dysponując już tytułem prawnym, nadal korzystał z gruntów.

Powołując się na art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., stanowiącym iż "obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy." Park wywodził, że istnieją prawne i faktyczne przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej i odstąpienia od bardzo dotkliwej dla niego sankcji w postaci kwoty zmniejszeń w wysokości 129.303,18 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił zmiany decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu organ I instancji, analizując przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa stwierdził, iż wobec szerokiego rozumienia pojęcia decyzji ostatecznej na podstawie, której strona nabyła prawo za taką można uznać także decyzję ostateczną, nakładającą na Park kwotę potrąceń. Uznał, że spełniona została też przesłanka zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej skoro z takim wnioskiem wystąpił sam Park. Dokonując oceny czy za zmianą ( uchyleniem ) decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny organ wskazał, iż niewątpliwie znamiona interesu strony wyczerpuje wniosek o zmianę decyzji przez uchylenie nałożonych na nią sankcji finansowych. Stwierdził jednakże, że o słusznym interesie strony lub interesie społecznym, jako przesłance zmiany decyzji ostatecznej, można mówić gdy uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa gdyż w przeciwnej sytuacji godziłoby to w zasadę praworządności ( art. 6 i 7 Kpa).

Analizując przesłankę negatywną zastosowania art. 155 Kpa - sformułowaną jako zakaz zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy sprzeciwiają się temu przepisy szczególne - organ I instancji za niedopuszczalne uznał zastosowanie go jako przepisu ogólnego w celu obejścia przepisów prawa materialnego, tj. zastosowanego

w rozpatrywanej sprawie art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009

z dnia 30 listopada 2009 r., który nakłada na rolnika kwotę zmniejszeń w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W takiej sytuacji powołanie się przez stronę w uzasadnieniu wniosku z dnia 22 marca 2012 r. na art. 73 ww. rozporządzenia uznał za niedopuszczalne, albowiem WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 876/11) nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów, stanowiących podstawę prawną potrącenia jak i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Organ I instancji podkreślił ponadto, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 155 Kpa, będąc samodzielnym i odrębnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie czy zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki, nie stanowi trybu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W odwołaniu od decyzji Park Narodowy [...] zarzucił naruszenie przepisu art. 155 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie weryfikacji, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Parku, organ nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem w ogóle nie wypowiedział się w kwestii wystąpienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zarzucił też, iż organ uzasadniając istnienie przesłanki negatywnej nie wskazał jaki konkretnie przepis szczególny sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej, wywodząc, iż nie mogą nimi być - zważywszy na ich przytoczoną przez organy treść -przepisy art. 58 i 73 rozporządzenia Nr 1122/2009. Obowiązkowi wykazania przesłanki negatywnej nie czyni też zadość powoływanie się przez organ na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo przeprowadził weryfikację sprawy wniosku Parku Narodowego [...] w trybie art. 155 Kpa. Odnosząc się do przesłanki dotyczącej nabycia określonego prawa na mocy decyzji ostatecznej organ wyjaśnił, iż jest to każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W rozumieniu powyższych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, iż decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony nie tylko przez nadanie uprawnienia, ale również nałożenie obowiązku. W przedmiotowej sprawie strona zawnioskowała o zmianę decyzji w części rozstrzygającej o nałożonym obowiązku, tj. ustaleniu kwoty potrąceń w pełnej wysokości 129.303,18 zł. Mając na uwadze powyższe, w opinii organu odwoławczego, wniosek strony o zmianę decyzji nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, albowiem na mocy przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia (którego dotyczył wniosek o zmianę decyzji) strona nie nabyła prawa. Zatem w konsekwencji nie została spełniona jedna z przesłanek art. 155 Kpa, dotycząca nabycia określonego prawa przez stronę na mocy decyzji ostatecznej.

Za spełnioną uznał natomiast organ odwoławczy przesłankę istnienia zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu niewypowiedzenia się organu I instancji w kwestii wystąpienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, Dyrektor OR ARiMR podzielił stanowisko Kierownika BR ARiMR, iż można uznać, że ta przesłanka jest spełniona gdy uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony nie narusza prawa.

Analizując przesłankę negatywną zastosowania art. 155 Kpa, sformułowaną jako zakaz zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji gdy przepisy szczególne się temu sprzeciwiają, organ II instancji stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie przepisem szczególnym jest art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Odstąpienie od zastosowania przywołanego przepisu niewątpliwie stanowiłoby naruszenie przepisu prawa materialnego, ponieważ zastosowanie powyższego przepisu nie ma charakteru uznaniowego. Jego stosowanie przez właściwy organ jest obligatoryjne. W przypadku jego niezastosowania organ postąpiłby wbrew intencji ustawodawcy, rażąco naruszając przepis prawa materialnego. Natomiast obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takim samej, czy zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej wynikający z art. 32 Konstytucji ma znaczenie w kwestii oceny czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny. W tym kontekście uznaniowe potraktowanie wnioskodawcy byłoby nierównym traktowaniem producentów rolnych, ubiegających się o płatności obszarowe, którzy znaleźli się w podobnej sytuacji faktycznej,

a to w konsekwencji doprowadziłoby do działania organu w sposób sprzeczny

z interesem społecznym.

Organ odwoławczy podkreślił również, że organy administracji publicznej nie mogły badać w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, gdyż stanowiłoby to ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a do tego - zgodnie

z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - organy nie są uprawnione. Natomiast podkreślił, iż prawidłowość nałożenia na stronę sankcji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r.

W skardze na powyższą decyzję Park Narodowy [...] wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił decyzjom naruszenie:

– art. 155 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

– naruszenie art. 58 i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez przyjęcie, że ww. przepisy sprzeciwiają się uchyleniu ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r.

W motywach skargi skarżący podniósł, że organ administracji publicznej nie dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 155 Kpa, co spowodowało niedokonanie oceny pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie. Zarzucał wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu decyzji organu II instancji w kwestii oceny czy decyzji ostateczna, mająca podlegać weryfikacji w trybie art. 155 Kpa jest decyzją, na podstawie której strona nabyła prawo. Wywodził, iż organ w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa powinien wskazać, co to jest interes społeczny lub słuszny interes trony, na czym polega w danej sprawie i dlaczego w świetle konkretnych okoliczności taki interes występuje. W ocenie skarżącego, organ ograniczając się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 Kpa wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechania rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule, poprzez takie działanie naruszył prawo. Badanie interesu społecznego nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

Skarżący nie zgodził się także ze stwierdzeniem organu, że w sprawie zaszła przesłanka "sprzeczności rozstrzygnięcia w trybie art. 155 Kpa z przepisami szczególnymi", albowiem powoływany przez organ art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie stanowi takiego przepisu. Przepis ten bowiem jedynie w określony sposób kształtuje sytuację strony (nakłada obowiązek) i nie można

z niego wywieść wniosku o zakazie stosowania art. 155 Kpa. Tym bardziej, że przepis ten jest związany z art. 73 wymienionego rozporządzenia, który w danych okolicznościach zwalnia stronę z obowiązku nałożonego w art. 58 akapit 3 rozporządzenia 1122/2009.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wywodził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zawiera prawidłową wykładnię przepisu art. 155 Kpa. Ponadto żądanie skarżącego wykracza poza zakres postępowania określonego w ww. przepisie, albowiem nie tworzy on dla strony prawa do trzeciej instancji odwoławczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skargę należało oddalić.

Kontrola sądowa legalności zaskarżonego aktu, sprawowana w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – powoływanej jako: ppsa ) tj. niezależnie od zarzutów skargi, nie dała podstaw do uznania, iż narusza on prawo w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego tj. w zakresie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

2. Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...]. Kontrolowana decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst. jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – powoływanej jako: Kpa ). Zgodnie z tym przepisem, organem rozpatrującym sprawę w przedmiocie zmiany ( uchylenia ) decyzji ostatecznej jest organ pierwszej instancji, właściwy dla wydania decyzji ostatecznej. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. ( Dz.U. z 2011, Nr 6, poz.18) zmieniająca tę ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. zrezygnowała bowiem z możliwości orzekania w tych kwestiach przez organ wyższej instancji, chyba że decyzja dotychczasowa jest reformacyjną decyzją organu odwoławczego, to jest taką, którą organ ten dokonał zmiany treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

3. Należy też wskazać, iż co do zasady nie jest wykluczona możliwość zmiany (uchylenia) w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej i prawomocnej, która była już przedmiotem kontroli sądowej. Wynika to z faktu odmiennych przesłanek warunkujących w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w tym trybie weryfikację decyzji prawomocnej. Weryfikacja ta prowadzona jest bowiem ze względu na przesłanki celowościowe ( vide: wyrok NSA w sprawie III SA 80/85 ONSA 1985 r., nr 2. poz. 16.)

4. Zgodnie z analizowanym przepisem art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepis ten pozwala zatem na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 Kpa. Tryb ten nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z punktu widzenia przesłanek celowościowych. Rolą organu jest zatem dokonanie oceny, czy za jej zmianą ( uchyleniem ) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08, LEX nr 518511; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 522/08, LEX nr 505863; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt l SA/Sz 524/08, LEX nr 481508).

6. Przepisom art. 155 Kpa podlegają nie tylko decyzje przyznające uprawnienie, lecz także decyzje zobowiązujące. Utrwalony pozostaje w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym będzie zatem również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, stwierdzono, że: "Ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 Kpa. Pojęcie nabycie praw użyte w art. 155 Kpa należy zatem rozumieć szeroko, przyjmując, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kształtującego sytuację prawną strony, stanowi rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo.

7. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 Kpa nie może jednakże dotyczyć wszystkich decyzji. Jak już wskazano uprzednio trybie tym nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 Kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., I SA 1087/97, LEX nr 44535).

8. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Niewątpliwie decyzje wydawane w trybie przepisu art. 155 Kpa wydawane są w ramach uznania administracyjnego, gdyż ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu rozstrzygającego.

9. Za dominujący w orzecznictwie – i podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie - należy uznać pogląd, iż omawiany przepis art. 155 Kpa, może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, tj. dających organowi administracyjnemu pewną gamę rozstrzygnięć. Jedynie bowiem uznaniowy charakter decyzji ostatecznej, otwiera w ramach stosowania trybu art. 155 Kpa, możliwość wartościowania rozstrzygnięcia podjętego decyzją ostateczną. W ramach tego nurtu orzecznictwa wyrażane jest stanowisko, iż postępowanie w tym trybie nie może być wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznych przy wydaniu których organ administracji nie miał luzu decyzyjnego i był ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligowały go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko, iż w trybie art. 154 i 155 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie, zostało między innymi wyrażone w wyroku NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95, Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyroku NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97, LEX nr 48678; wyroku NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04, nie publ., wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008r., VI SA/Wa 1814/08, LEX nr 521907, wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2007 ., II OSK 232/06, LEX nr 341253, wyroku NSA z 10 stycznia 1984 r., SA/Ka 660/83, OSP 1986 z 7 poz. 134, wyroku NSA z 24 kwietnia 1996 r., V SA 374/95, wyroku NSA z 10 kwietnia 1999 r., IV SA 1434/97, wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., VI SA/Wa 555/08, wyroku NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386, wyroku NSA z dnia 2 lutego 2012 r. I OSK 780/11 LEX 1125351 , wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. II OSK 2024/10 LEX 1138044, wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. II OSK 820/11.

10. Z powyższych uwarunkowań można pośrednio wyprowadzić wniosek, iż przepis art. 155 Kpa nie może mieć zastosowania do decyzji nakładających kary administracyjne za naruszenia zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98, ONSA 1999 Nr 2 poz. 46).

11. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż prawidłowo organy i strona skarżąca wskazywały na wynikające z art. 155 Kpa przesłanki warunkujące możliwość zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo. Jednakże nie zostało dostrzeżone przez organy ( chociaż zręby takiej argumentacji można wyłuskać z uzasadnień ich decyzji), iż tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji ostatecznych z art. 155 Kpa nie może mieć zastosowania – jak to wskazano w pkt 9 do decyzji o charakterze związanym. Tymczasem taki właśnie charakter ma wymieniona we wniosku o jej zmianę ( uchylenie ) decyzja ostateczna Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu kwoty potrąceń (w ciągu 3 lat kalendarzowych) w wysokości 129.303,18 zł. Charakter związany ma ta decyzja zarówno w części odmawiającej jednolitej płatności obszarowej ( której nie dotyczył wniosek o zmianę ) jak i w części nim objętej tj. nakładającej zmniejszenia. Analiza podstaw prawych wskazanej we wniosku Parku decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r., jednoznacznie stanowi o jej związanym charakterze. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji WE Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, odmawia się płatności i nakłada zmniejszenia. Oznacza to w konsekwencji, że w sytuacji poczynienia przez organ ustaleń faktycznych świadczących o tym, iż doszło do wystąpienia różnicy między powierzchnią wskazaną we wniosku o płatności a powierzchnią stwierdzoną o skali wskazanej w powołanym przepisie, nie ma on swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Obowiązany jest orzec o odmowie przyznania wnioskowanej płatności i nałożeniu zmniejszeń. Podzielając pogląd wyrażony w pkt 9 rozważań, w kontekście związanego charakteru decyzji wskazanej we wniosku strony skarżącej, uznać należało, iż nie mógł w stosunku do tej decyzji ostatecznej znaleźć zastosowania tryb przewidziany w art. 155 Kpa.

12. Należy jednakże wskazać, iż w orzecznictwie wyrażany jest też niekiedy pogląd, wywodzony z zasady praworządności ( art. 7 Konstytucji i art. 6 Kpa ), że oprócz decyzji uznaniowych, możliwe jest zastosowanie nadzwyczajnego trybu zmiany ( uchylenia ) decyzji ostatecznej także w stosunku do takich decyzji ostatecznych, które dotknięte są niekwalifikowanym naruszeniem prawa, a zatem podjętych w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. OSK 1968/04 , cbois. nsa.gov.pl ). Jednakże dokonując oceny zakwestionowanego skargą aktu jak i aktu organu I instancji, również z perspektywy koncepcji dopuszczających szerszy zakres stosowania art. 155 Kpa, należało uznać, iż brak było podstaw do uznania, iż organy bezpodstawnie odmówiły zmiany ( uchylenia ) decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2011 r.

13. W okolicznościach sprawy przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż legalność ( zgodność z prawem ) decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę ( uchylenie ) tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], jak i decyzji organu odwoławczego utrzymującej ją w mocy, poddana była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Go 876/11, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. oddalił skargę. Charakter i wynikający z art. 134 § 1 ppsa zakres kontroli sądu administracyjnego, obejmujący prawidłowość zastosowania przez organy prawa materialnego i procesowego oraz skutki prawne prawomocnego orzeczenia sądu wykluczają, w takiej sytuacji możliwość ponownego weryfikowania przez organy w trybie art. 155 Kpa zastosowania norm prawa materialnego w objętej wnioskiem strony decyzji ostatecznej.

14. Uznając jednakże, niejako hipotetycznie, dopuszczalność zweryfikowania decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] w tryby art. 155 Kpa stwierdzić należy, że bezzasadnie i w sposób wewnętrznie sprzeczny – co zarzucił skarżący – organ odwoławczy stwierdził, iż weryfikowana decyzja nie jest decyzją, na podstawie której strona nabyła prawo. W tym zakresie za prawidłowe uznać należało zarówno stanowisko organu I instancji jak i zarzuty skargi.

15. Zgodzić się też należało ze stanowiskiem organu I instancji, iż znamiona interesu strony wyczerpuje jej wniosek o zmianę decyzji ostatecznej przez uchylenie nałożonych na nią – dotkliwych przez swą wysokość - sankcji finansowych. Zasadnie przy tym organy obu instancji akcentowały, iż oceny czy za zmianą decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony dokonywać należy przez pryzmat tego czy zmiana decyzji w zakresie wnioskowanym przez stronę nie narusza norm prawa materialnego w oparciu o które wydaną decyzję pierwotną. Podkreślenia wymaga, że słuszny interes strony to taki, który - w wyniku jego uwzględnienia - nie spowoduje, sytuacji naruszenia prawa decyzją zmienioną w trybie art. 155 Kpa. Przepis ten nie wprowadza bowiem trybu w którym zasada praworządności ( art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa ) nie ma zastosowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie uwzględnienie interesu skarżącego i zmiana decyzji ostatecznej we wnioskowanym przez niego zakresie niewątpliwie doprowadziła by do wydania aktu naruszającego przepisy prawa – z przyczyn o których mową będzie poniżej.

16. Błędne, jak zasadnie wywodził skarżący, pozostawało stanowisko organów obu instancji, iż przepisy art. 58 akapit 3 oraz art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, są – w rozumieniu art. 155 Kpa - przepisami szczególnymi sprzeciwiającymi się uchyleniu ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2011r. Pierwszy z nich stanowił podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej, drugi reguluje sytuacje, z powodu których nie stosuje się obniżek i wykluczeń o jakich mowa w rozdziałach I i II rozporządzenia. Jest oczywistym zatem, iż z żadnego z nich nie można wyprowadzić zakazu stosowania zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa.

17. Stanowisko organów obu instancji odnoszące się do przepisu art. 58 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pozostaje natomiast o tyle prawidłowe, o ile wskazuje na obligatoryjność jego zastosowania w sytuacji ziszczenia się stanu faktycznego opisanego w jego hipotezie. W konsekwencji więc wywód organów obu instancji należy odczytywać jako zmierzający do wykazania, iż uwzględnienie słusznego - z jej subiektywnego punktu widzenia – interesu strony, wyrażającego się w uchyleniu ciężaru ponoszenia sankcji pomniejszeń - koliduje z przepisami prawa materialnego nakazującymi obligatoryjność, a nie uznaniowość w stosowaniu sankcji pomniejszeń w przypadku ziszczenia się stanu faktycznego, opisanego w dyspozycji art. 58 akapit 3 rozporządzenia.

18. Zauważyć też należy, że jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. II OSK 86/11, cbois.nsa.gov.pl, : "zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron". Zatem decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, wypełniające, jego zdaniem dyspozycję przepisu art. 73 rozporządzenia, oznaczają powoływanie się na odmienny stan faktycznego sprawy. Można zresztą postawić tezę, że okoliczności mające, zdaniem skarżącego Parku, uzasadniać celowość zmiany ( uchylenia) decyzji ostatecznej ( tj. brak świadomości złożenia wniosku także przez byłego dzierżawcę, rozwiązanie z nim umowy dzierżawy, jego bezprawne korzystanie z gruntów ) nie tyle są nowymi okolicznościami, co skarżący usiłuje obecnie przedstawić je jako mające charakter okoliczności o jakich mowa w art. 73 rozporządzenia 1122/2009. Były one bowiem już znane w postępowaniu o przyznanie płatności i stanowiły podstawę faktyczną odmowy przyznania wobec swierdzenia, iż zadeklarowane przez Park we wniosku o płatności dwie sporne działki pozostawały w użytkowaniu rolniczym byłego dzierżawcy. Tak sytuacja wyklucza stosowanie trybu określonego w art. 155 Kpa. Zdaniem Sądu, okoliczności o jakich mowa w art. 73 rozporządzenia, wyłączające sankcję zmniejszeń, mogą być podnoszone przez stronę w postępowaniu o przyznanie płatności, a nie w postępowaniu o zmianę czy uchylenie decyzji ostatecznej. Zatem słuszne pozostawało też stanowisko organów, iż wniosek strony skarżącej o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa zmierza w istocie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Tryb uregulowany w art. 155 kpa nie tworzy bowiem prawa do "trzeciej instancji". W kontekście wskazywanego przez skarżącego uzasadnienia wniosku o zmianę ( uchylenie ) decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. marginalnie stwierdzić należy, iż to właściciel działek powinien być najlepiej zorientowany co do wielkości użytkowanego przez niego obszaru, a zatem nie można uznać braku jego winy w sytuacji, gdy zadeklarowana przez niego we wniosku powierzchnia działki rolnej jest niezgodna z rzeczywistością.

W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.