Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 338/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 167/14 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., oddalił skargę T. [...] Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z [...] grudnia 2013 r. cofającą w części zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. udzielił T. [...] Spółce z o.o. w C. (dalej: skarżąca lub Spółka) zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej (w skrócie: Dyrektor IC) cofnął powyższe zezwolenie w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 93 załącznika nr 1 do decyzji, wskazując, że od dnia 31 stycznia 2010 r. w ww. punkcie gier zaprzestano wykonywania działalności na automatach o niskich wygranych i do dnia wydania decyzji działalność ta nie jest prowadzona.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor IC, działając m.in. na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych lub u.g.h.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor stwierdził, że Spółka nie wykonywała działalności we wskazanym punkcie przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (okres przerwy wyniósł 3 lata i 8 miesięcy), a przerwa w działalności nie była następstwem siły wyższej.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 w związku z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ celny prawidłowo zastosował w sprawie art. 59 pkt 4 u.g.h. Za bezsporne bowiem Sąd przyjął, że skarżąca nie wykonywała działalności w punkcie gier wymienionym w decyzji przez 3 lata i 8 miesięcy (na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji) i stwierdził, że zaprzestanie prowadzenia działalności nie było spowodowane siłą wyższą, co uzasadniałoby odstąpienie od cofnięcia zezwolenia w tym punkcie.

Za siłę wyższą Sąd pierwszej instancji nie uznał powoływanej przez skarżącą nieopłacalności prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Ustawa nie uzależnia możliwości prowadzenia działalności od jej opłacalności, ani nie nakazuje jej zaprzestania w przypadku braku opłacalności. Nierentowność działalności nie jest, zdaniem Sądu, zjawiskiem nadzwyczajnym

i niezależnym od woli człowieka, więc nie może być kwalifikowana jako siła wyższa. Za działanie siły wyższej Sąd nie uznał także zmiany obowiązujących przepisów prawa

i wprowadzenia ustawą o grach hazardowych zakazu zmiany lokalizacji punktów gier.

Sąd podkreślił, że ustawa o grach hazardowych umożliwiła dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań uniemożliwiających podmiotom gospodarczym prowadzenie dotychczasowej działalności. WSA zauważył, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który może być stosowany tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek. Twierdzenie zatem, że prawo zmiany miejsca urządzania gier było – na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej: ustawa o grach i zakładach) podstawowym prawem organizatora gier, Sąd ocenił jako nieuzasadnione. Z tych powodów wejście

w życie nowej ustawy o grach hazardowych nie było przeszkodą do dalszego prowadzenia działalności w miejscu wskazanym w zezwoleniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 59 pkt 4 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37), dalej: dyrektywa 98/34/WE, a w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11

i C-217/11 (LEX nr 1170754) nie ma wpływu na właściwości ani sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych.

Ponadto WSA zwrócił uwagę, że art. 59 pkt 4 u.g.h. zawiera analogiczną normę jak poprzednio obowiązujący art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Porównanie treści tych przepisów wskazuje, że nowa regulacja jest korzystniejsza dla skarżącej ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności z 3 do 6 miesięcy.

Reasumując Sąd uznał, że przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez skarżącą były rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami przedsiębiorstwa i nie wynikały ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenia wyroku i uchylenia decyzji zaskarżonej oraz – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez naruszenie:

a) art. 59 ust. 4 u.g.h. poprzez jego zastosowanie, który to przepis w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h., uznać należy za przepis o charakterze technicznym, i jako taki winien zostać notyfikowany przez Komisję Europejską, zgodnie z dyrektywą 98/34/WE, jako przepis techniczny, wprowadzony z naruszeniem prawa wspólnotowego, pozostaje prawnie bezskuteczny i nie może być stosowany przez ustawodawcę krajowego;

b) art. 59 ust. 4 u.g.h. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie przez Sąd, że w sprawie ma on zastosowanie, mimo że występuje w niej stan wyłączający jego stosowanie tj. siła wyższa odzwierciedlona okolicznościami niezależnymi od skarżącej, która organizowała bądź też miała organizować działalność na automatach do gry

o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego i które to uniemożliwiły realizację przez skarżącą uprawnień i obowiązków wynikających z ustawy;

c) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34/WE, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego ("obejmującego m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możności zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań") oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h.

w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE (w tym dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11) wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie (ww. ustalenia faktyczne są zbędne), gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie – jak błędne założył organ a quo – problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34/WE wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy 98/34/WE oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 135 ust. 2 u.g.h.;

d) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 23 grudnia 2002 r. w spawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) oraz §§ 3 - 5 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni ww. przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34/WE, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie – jak błędnie założył organ a quo – problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34/WE wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych ww. rozporządzeniem przepisów dyrektywy 98/34/WE i orzecznictwa sankcji bezskuteczności wobec art. 135 ust. 2 u.g.h.;

e) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 FORTUNA i in. odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył;

f) art. 118 w zw. z art. 144 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy 98/34/WE poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą zmianę posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładnia tych przepisów powinna uwzględniać ich "techniczny" charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy.

Dyrektor IC w Białej Podlaskiej nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa procesowego, a w dalszej kolejności do naruszeń prawa materialnego. Jednak ten tryb oceny zasadności skargi kasacyjnej nie może mieć miejsca w tych przypadkach, w których zarzuty kasacyjne stawiane są w taki sposób, że ich treść nie może być odnoszona do konkretnej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., gdyż stanowią one łączne wskazanie przepisów materialnych i procesowych, a przez to wzajemnie się warunkują. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich jednocześnie.

Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że stan faktyczny obligujący właściwy organ do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 59 ust. 4 u.g.h. nie jest sporny. Jak podkreślił Sąd I instancji i czego skarga kasacyjna nie podważa, skarżąca Spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez okres ponad 6 miesięcy. Zgodnie z art. 59 pkt 4 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy przywołane przez skarżącą okoliczności mogły usprawiedliwiać odstąpienie organu od cofnięcia posiadanego przez Spółkę zezwolenia.

W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji w kwestii zastosowania przepisu stanowiącego podstawę cofnięcia zezwolenia jest prawidłowe tak w kwestii związanej z brakiem notyfikacji art. 59 pkt 4 u.g.h., jak też w odniesieniu do oceny zakwalifikowania przywołanych przez skarżącą okoliczności jako siły wyższej.

Odnosząc się do zarzutów związanych z przesłanką odstąpienia od zastosowania sankcji z art. 59 pkt 4 u.g.h. ze względu na istnienie siły wyższej, należy przyznać słuszność Sądowi I instancji, który z uwagi na brak ustawowej definicji tego pojęcia w u.g.h., oparł się na wypracowanym przez doktrynę i orzecznictwo jego rozumieniu, uznając, że przez siłę wyższą należy rozumieć nagłe zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe w danych warunkach do przewidzenia i zapobieżenia. Ocena, czy w danym przypadku zachodzi siła wyższa, powinna być dokonywana "z zewnątrz", przy uwzględnieniu wszakże indywidualnej sytuacji ocenianego, co ma kapitalne znaczenie, gdy oceny dokonuje się w realiach postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Z tego powodu może zdarzyć się, że poza klasycznymi przykładami zdarzeń z kręgu "siły wyższej", jak różnego rodzaju działania sił przyrody lub tych, których przyczyn należy szukać w zakrojonych na różną skalę konfliktach społecznych, występować będą szczególne sytuacje, które dla strony postępowania będą zdarzeniami nagłymi i nie do przewidzenia lub zapobieżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaprzestanie działalności punktu gier ze względów ekonomicznych oraz wejście w życie u.g.h. i wprowadzony przez ustawę zakaz zmiany zezwoleń co do miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych nie mieszczą się w tym nawet szeroko rozumianym pojęciu "siły wyższej" i nie można określać ich jako wypełniających warunki siły wyższej usprawiedliwiających określone działanie.

Należy również przyjąć za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące braku technicznego charakteru przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h. Sąd I instancji przede wszystkim trafnie stwierdził, że wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 sformułowany został wobec pytań dotyczących przepisów przejściowych, tj. art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h., z których każdy pozostawał poza rozpoznawaną sprawą w tym znaczeniu, że nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanego przez WSA rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który wyklucza nawet potencjalnie techniczny charakter normy art. 59 pkt 4 u.g.h. i zaznacza, że podobna regulacja istniała pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych (art. 52 ust. 2 pkt 4), tyle że sankcjonowała 3-miesięczny brak działalności, na którą udzielono zezwolenia. Zarówno przepis art. 59 pkt 4 u.g.h. jak obowiązujący wcześniej art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie stanowiły regulacji wymierzonej ani przeciwko podjętej na podstawie zezwolenia działalności, ani przeciwko produktowi (automat do gier o niskich wygranych), przeciwdziałały jedynie "martwym" zezwoleniom, zamykając stan, w którym działalność nie była faktycznie prowadzona. Zatem, w sytuacji gdy przepis nie tworzy i nie odnosi się do warunków, które mogłyby mieć wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu jakim jest automat do gier o niskich wygranych, nieporozumieniem jest twierdzenie o technicznym charakterze przywołanej normy, a w konsekwencji o braku podstaw do zastosowania tej normy ze względu na konieczność notyfikacji.

Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa materialnego, w efekcie nie dopatrzył się też naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa procesowego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.