Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1191/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/14 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt II SA/Rz 1197/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję P[...]w R[...] z dnia 1 [...] r. nr O[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 2 [...] r. nr P[...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", P[...] w N[...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 3[...] w K[...], i jednocześnie zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie ośmiu miesięcy wyszczególnionych dokumentów, celem ewentualnej legalizacji dokonanej samowoli.

Na skutek bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, decyzją z dnia 10 [...] r. nr P[...] , wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr.bud., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N[...] nakazał Z[...] rozbiórkę dokonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie wiatrołapu ze schodami zewnętrznymi, wraz z dwoma słupami podtrzymującymi konstrukcję dachu. Organ wskazał, że ww. murowany budynek mieszkalny, wybudowany w latach 70 – tych XX wieku, został rozbudowany od strony podwórka o murowany wiatrołap wraz ze schodami zewnętrznymi. Ponadto w ramach rozbudowy wykonane zostały dwa słupy z rur betonowych Ø 200mm, na których oparto murłatę podtrzymującą konstrukcję dachu wykonanej rozbudowy. Wybudowany wiatrołap posiada wymiary zewnętrzne 2,51m x 2,48m. Przy wiatrołapie, na całej jego szerokości wykonano żelbetowy spocznik o szerokości 132 cm oraz schody żelbetowe o długości 256 cm (9 stopni) i szerokości 126 cm. Nad częścią rozbudowaną zrealizowano drewnianą konstrukcję jednospadowego dachu – krokwie z jednej strony oparto na murłacie przymocowanej do ściany budynku mieszkalnego, z drugiej (od strony podwórka) na murłacie wspartej na ścianie zewnętrznej wybudowanego wiatrołapu oraz dwóch słupach. Ustalono ponadto, że rozbudowy budynku dokonali w 2009 r. jego poprzedni właściciele – K[...] i K[...], a na wykonanie robót budowlanych nie posiadali stosownego pozwolenia na budowę. W marcu 2012 r. działkę nr 3[...] przekazali synowi – Z[...], który od tego czas jest jej właścicielem.

Zdaniem organu dokonana rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w rozpatrywanej sprawie nie dopełniono. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa rozbudowa nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno – budowlanych istniała możliwość jej legalizacji. Jednakże skarżący nie skorzystał z tej możliwości, co z kolei obligowało do wydania nakazu rozbiórki samowoli.

W odwołaniu od tej decyzji Z[...] podał, że budynek mieszkalny został rozbudowany przez jego rodziców, którzy nie byli świadomi, że na taką inwestycję muszą uzyskać stosowne pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia 1 [...] r. nr O[...] P[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R[...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy nakazał Z[...] rozbiórkę wiatrołapu, schodów zewnętrznych oraz zadaszenia, samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 3[...] w K[...].

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanym przypadku doszło w 2009 r. do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Jako że przedmiotowa rozbudowa została wybudowana bez wymaganego pozwolenia, organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Pr.bud., jednakże odwołujący się z możliwości legalizacji nie skorzystali. To z kolei, w myśl art. 48 ust. 4 Pr.bud., obligowało do wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej samowolnie części obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał jednak na konieczność reformacji decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.); dalej powoływanej jako "K.p.a.", z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji nie zawierała sformułowania wprost, że rozbiórce podlega również samowolnie dobudowane do budynku zadaszenie podparte na słupach betonowych i z tego powodu zaistniała potrzeba wydania decyzji o poprawnej treści rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R[...] Z[...]wniósł o uchylenie ww. decyzji P[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R[...] i umożliwienie legalizacji wykonanej rozbudowy bez wnoszenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący podkreślił, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialno – bytowej i nie jest w stanie uiścić wymaganej opłaty w wysokości 5[...] zł.

W odpowiedzi na skargę P[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R[...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w R[...], po rozpoznaniu skargi Z[...], uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że nakazem rozbiórki objęto: wiatrołap, schody zewnętrzne oraz zadaszenie, uznając że są to elementy samowolnie dobudowane do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 3[...] w K[...] 68. Inicjatorem działań organów nadzoru architektoniczno – budowlanego był R[...]. Sąd przypomniał, że organ II instancji kierował się w swych działaniach ustaleniem, iż nielegalne roboty zostały wykonane w 2009 r. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zbyt pochopnie zaakceptował ustalenie o nielegalnej rozbudowie budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne, bowiem z przedłożonej na rozprawie kserokopii planu usytuowania budynku składowego na parceli położonej w K[...] sporządzonego dla K[...] (poprzedniego właściciela nieruchomości), wynika wyraźnie że obiekt mieszkalny, którego dotyczy zaskarżona decyzja, był wyposażony w schody zewnętrzne. Plan ten został sporządzony w marcu 1983r., a został wydany przez Naczelnika Gminy K[...] nad S[...]. Sąd wskazał nadto, że o istnieniu przed rokiem 2009r. schodów do budynku mieszkalnego wspomniała też K[...] w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. Sąd stwierdził, że z przedstawionymi dowodami spójne są także zdjęcia przedłożone na rozprawie, przedstawiające fragmenty schodów do przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto Sąd zauważył, że R[...] w swym piśmie inicjującym postępowania w przedmiotowej sprawie nie zarzucił inwestorom wzniesienia nielegalnych schodów do budynku.

W ocenie Sądu I instancji przedmiotowy budynek nie został zatem rozbudowany o schody zewnętrzne w 2009 r. Schody te mogły istnieć wcześniej i nie można wykluczyć, że były objęte pozwoleniem na budowę. Istnieje też prawdopodobieństwo, że w 2009 r. mogły zostać przebudowane przez ówczesnych właścicieli obiektu lub wyremontowane. Sąd stwierdził zatem, iż organ odwoławczy przedwcześnie przyjął za pewne, że obiekt mieszkalny został rozbudowany także o schody zewnętrzne. Tych kwestii przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że do prac innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, nie stosuje się przepisu art. 48 Pr.bud.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie – w określonym wyżej fragmencie – zawiera nieprawidłowości rzutujące na wynik postępowania, bowiem z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie jest pewne, czy do schodów wewnętrznych należało stosować art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. Jednocześnie Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając odwołanie organ II instancji powinien w szczególności wyjaśnić, kiedy schody zewnętrzne do budynku mieszkalnego zostały wzniesione i czy były one objęte pozwoleniem budowlanym, a jeżeli schody zewnętrzne nie zostały nielegalnie wzniesione w ramach rozbudowy budynku mieszkalnego, to czy nastąpiła ich legalna przebudowa lub remont.

Skargę kasacyjną od ww. wniósł R[...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. art. 233 K.p.c. poprzez wydanie orzeczenia po przeprowadzeniu przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego wbrew celowi tego postępowania, jakim jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości sprawy rozumianych jako wątpliwości związane z oceną, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a nie dokonywania na jego podstawie samodzielnych ustaleń faktycznych, jak uczynił to Sąd I instancji, dodatkowo naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów, dopuszczając i dowolnie oceniając przedłożone przez stronę na rozprawie uzupełniające dokumenty prywatne w postaci kserokopii planu usytuowania budynku z 1983r. i niewyraźnych prywatnych fotografii, na podstawie których nie da się ustalić nowych istotnych okoliczności sprawy świadczących o istnieniu konstrukcji schodów w nielegalnie dobudowanej części budynku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uzupełniające ustalenia Sądu I instancji stanowiły de facto podstawę nieuprawnionego podważenia ustaleń faktycznych dokonanych prawidłowo przez organy administracji w odniesieniu do całości samowolnie dobudowanych elementów budynku i wydania orzeczenia kasatoryjnego w oparciu o dowolną ocenę wybranego przez Sąd elementu stanu faktycznego sprawy.

2. art. 133 § 1 P.p.s.a i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a – wydanie wyroku bez szczegółowego odniesienia się przez Sąd do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie oceny okoliczności stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji co do istoty sprawy – iż wzniesiony w 1970r. budynek mieszkalny został rozbudowany o murowany wiatrołap (2,51m x 2,48m) wraz ze schodami zewnętrznymi i zadaszeniem podpartym na słupach betonowych bez odpowiedniego pozwolenia na budowę i bez dokonania legalizacji tak rozbudowanego obiektu budowlanego zgodnie z przepisami Pr.bud. – co pominął Sąd I instancji odnosząc się jedynie do własnych ustaleń faktycznych dokonanych w uzupełniającym postępowaniu dowodowym i to jedynie odnośnie konstrukcji schodów, bez odniesienia tychże ustaleń i wskazania ich wpływu na wadliwość z prawem decyzji organów administracji, jak również wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice danej sprawy poprzez dokonanie dodatkowych ustaleń mimo, że w aktach sprawy istniał już dowód w postaci zdjęć dokonanej budowy, a także została przeprowadzona inspekcja organu w terenie, z której wynika, w sposób oczywisty, że do murowanego wiatrołapu zostały wylane schody wejściowe, które wcześniej nie miały zastosowania do dobudowanej, istniejącej konstrukcji wiatrołapu, a także z pism właścicieli nie wynika aby kwestionowali oni budowę schodów, a jednie podnosili fakt istnienia prowizorycznych drewnianych schodów gdy istniał drewniany dom, a więc przeprowadzenie dowodu przez Sąd nie było konieczne do wyjaśnienia niezbędnych wątpliwości sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku uchylającego decyzję organów administracji.

3. art.. 145 § 1 pkt 1c. P.p.s.a. i 133 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a, art. 77 K.p.a. i 80 K.p.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. i stwierdzenie, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdy w rzeczywistości organy te przeprowadziły postępowanie dowodowe prawidłowo, stosując właściwe przepisy prawa, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, po przeprowadzeniu wszechstronnej i wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji prawidłowo wydały decyzje o rozbiórce elementów stanowiących samowolę budowlaną, po wcześniejszym wezwaniu właściciela do dokonania legalizacji tych obiektów we wskazanym trybie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił jako dowody uzupełniające dokumenty prywatne – 11 kserokopii, przedłożonych podczas rozprawy przez skarżącego Z[...]. W protokole rozprawy z dnia 10 lutego 2015r. brak jest jednak informacji o dopuszczeniu na wniosek lub z urzędu dowodów uzupełniających niezbędnych w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Zdaniem R[...] dopuszczając uzupełniające dowody z dokumentów, szczególnie z kserokopii planu usytuowania budynku składowego na parceli położonej w K[...] sporządzonego dla K[...] w 1983r., Sąd dokonał własnych ustaleń faktycznych dowolnie interpretując fakty wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej art. 233 K.p.c. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności polegającej na tym, iż na przedmiotowej kopii można byłoby się doszukać również istnienia wiatrołapu, podczas gdy Sąd nie kwestionuje faktu jego późniejszego dobudowania a zatem nieistnienia tego elementu budynku. Wątpliwości skarżącego kasacyjnie budzi również fakt, czy prywatne zdjęcia można potraktować jako dokument w rozumieniu przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., a tym bardziej jako dowód niezbędny dla wyjaśnienia okoliczności w sprawie. Skarżący kasacyjnie wskazał, że na prywatnych nieopisanych zdjęciach P[...], choć nie można mieć pewności kogo one przedstawiają, gdyż takich ustaleń Sąd nie dokonał, nie ma również możliwości dostrzeżenia jakichkolwiek elementów konstrukcyjnych schodów zewnętrznych, które mogłyby świadczyć o istnieniu tych elementów na trwałe, ale również nie sposób ustalić czasu i miejsca zrobienia tych zdjęć. Ewentualne wątpliwości w sprawie mógłby rozwiać powołany do oceny tego faktu biegły, ale Z[...], który mógł przedłożyć istotny w jego ocenie dowód w czasie trwania postępowania dowodowego i kompletowania materiału sprawy przez organy administracji nie uczynił tego. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zaś przeprowadzenie takiego dowodu jest spóźnione i niedopuszczalne. W ocenie skarżącego dopuszczenie takich dowodów uzupełniających nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy, co więcej nie mogą one być jako dowody uzupełniające przedmiotem dokonania przez ten Sąd nowych ustaleń faktycznych, bowiem organy administracji prowadziły prawidłowo i w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe dokonując m.in. inspekcji w miejscu zamieszkania skarżącego, gdzie znajduje się dom mieszkalny wraz z nielegalnie dobudowanymi obiektami. Organ zetknął się więc bezpośrednio na miejscu zamieszkania strony z elementami dobudowanego domu i podczas oględzin dokonał prawidłowej oceny zastanego tam stanu faktycznego, sporządził również prawidłową dokumentację z miejsca oględzin, jak również opisał dokładnie elementy budynku, które zostały dobudowane. R[...]dodał, że dobudowy istniejących elementów nie kwestionowała również strona skarżąca we wniesionym odwołaniu i skardze.

W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wydał wyrok w sprawie bez szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w aktach sprawy, co wynika również z uzasadnienia Sądu I instancji, który jedynie ogranicza się do przedstawienia ustaleń organów administracji bez wyraźnego wskazania jakie ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pominął przy wyrokowaniu ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji, przekraczając jednocześnie swoje kompetencje odnośnie rozstrzygania w granicach danej sprawy, bowiem odniósł się jedynie do kwestii legalności decyzji organów administracji w stosunku do fragmentu samowoli budowlanej, jakim były schody do wiatrołapu. Sąd nie wskazał dlaczego ustaleń organów odnośnie tej konstrukcji nie można uznać za prawidłowe i które z ustaleń kwestionuje. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji ustaliły w wyczerpujący sposób, że wszystkie elementy kwestionowanej konstrukcji zostały na stałe dobudowane

Następnie podkreślono, że Sąd I instancji nie wykazał w jaki sposób, nieprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie dodatkowych ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczono również, że podczas trwania postępowania administracyjnego Z[...], ani poprzedni właściciele budynku nie podnosili przed organami nadzoru budowlanego i podczas kontroli dokonywanej w ich miejscu zamieszkania, że dobudowane elementy domu istniały już przed 2009r.

Z powyższych względów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania uznając, iż chybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzut ten wypada uznać za bezzasadny.

Nie może ulegać wątpliwości kompetencja Sądu I instancji do prowadzenia z urzędu lub na wniosek stron uzupełniających dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Treść powyższej regulacji wyraźnie wskazuje, iż celem aktywności dowodowej sądu administracyjnego nie może być samodzielne dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie lecz jedynie wyjaśnienie istotnych wątpliwości, które istnieją w ustaleniach poczynionych przez organy administracji. Rola sądu ogranicza się zatem do zbadania czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy i w jaki sposób zostały ocenione (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2008r., sygn. akt II OSK 554/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej działania Sądu I instancji wpisują się w dyspozycję powyższej regulacji, a poczynione przez Sąd ustalenia miały na celu wyłącznie wyjaśnienie zachodzących w sprawie wątpliwości. Nie może bowiem ujść uwadze, że objęcie kwestionowaną decyzją rozbiórkową "schodów zewnętrznych (...) samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego" nastąpiło pomimo tego, iż w toku postępowania administracyjnego pojawiały się okoliczności wskazujące, że schody te mogły już istnieć przed 2009r. Organy administracji okoliczności te zignorowały w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i potraktowały jednolicie wszystkie elementy dobudowane do budynku mieszkalnego skarżącego, uznając je za rozbudowę dokonaną w 2009r. Jeżeli jednak weźmiemy pod uwagę – co zasadnie akcentował Sąd I instancji – iż o schodach zewnętrznych budynku mieszkalnego istniejących przed rozbudową dokonaną w 2009r. wspomina skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, oraz K[...] w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r., a nadto okoliczność ta wynika z planu usytuowania budynków na działce skarżącego pochodzącego z 1983 r., to zasadnie okoliczności te wzbudziły w Sądzie I instancji wątpliwości zarówno co do rzetelności zgromadzenia, jak i oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Nadto powyższe wskazuje, iż nie jest oparty na prawdzie zarzut skargi kasacyjnej, iż skarżący i jego poprzednicy prawni nie wskazywali w toku postępowania administracyjnego, iż dobudowane elementy domu istniały już przed 2009 r. Okoliczności te pozwalają na potwierdzenie stanowiska Sądu I instancji o naruszeniu w toku postępowania administracyjnego przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), zaś przeprowadzone przed tym Sądem uzupełniające dowody pogłębiły jeszcze powyższą krytyczną ocenę.

Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż ustalenia dokonane przez Sąd I instancji stanowią "nieuprawnione podważenie ustaleń faktycznych dokonanych prawidłowo przez organy administracji w odniesieniu do całości samowolnie dobudowanych elementów budynku". Otóż istota zarzutu postawionego przez Sąd I instancji wobec działań organów administracji to właśnie wadliwe potraktowanie dobudowanych elementów jako całości inwestycyjnej, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne – na takim poziomie ich zgromadzenia i oceny jaki miał miejsce w niniejszej sprawie – nie pozwalały na jednolite traktowanie wiatrołapu, zadaszenia i schodów zewnętrznych. Tym samym Sąd podważył ustalenia organów odnoszące się do schodów zewnętrznych poprzez wskazanie na braki w ustaleniach faktycznych w tym elemencie, zaś nieuchronną konsekwencją wadliwości w wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego są błędy w ocenie tego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.).

Ponadto bezzasadny jest zarzut "nieuprawnionego podważenia" przez Sąd I instancji ustaleń organów odnoszących się do schodów zewnętrznych, także z tego powodu, że Sąd w ogóle nie prowadził dowodu mającego wykazać jaki jest rzeczywisty stan faktyczny tegoż elementu, a więc nie zamierzał tej okoliczności udowodnić, lecz jedynie badał, czy w toku postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Sąd nie sformułował w odniesieniu do tegoż elementu stanu faktycznego stanowczych tez, lecz jedynie wskazał na określone możliwości oceny tej okoliczności, domagając się od organu – w toku ponownie prowadzonego postępowania – wyczerpującego wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości, dokonanego z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym samym wadliwy jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c.

Bezzasadnie podnoszone są także wątpliwości co do tego czy prywatne zdjęcia są źródłem dowodowym w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a., skoro przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. w prowadzeniu postępowaniu dowodowego przed Sądem i instancji wyraźnie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Te zaś do dokumentów wyraźnie zaliczają zarówno dokumenty zawierające tekst, umożliwiające ustalenie ich wystawców (art. 2431 K.p.c.), jak i inne dokumenty niż wymienione w art. 2431, K.p.c., w szczególności zawierające zapis obrazu, dźwięku albo obrazu i dźwięku (art. 308 K.p.c.).

Ponadto skoro skarżący kasacyjnie wyraźnie przyznaje, iż Sąd I instancji w uzupełniającym postępowaniu dowodowym dopuścił określone dowody, choć jednocześnie sygnalizuje, iż brak jest w protokole rozprawy informacji o wydanym postanowieniu dowodowym. Wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powyższe okoliczności sprawy uznać wypada za nieobjęte granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

Nie można także zaakceptować poglądu, iż Sąd I instancji nie wykazał istotności wpływu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.) skoro wyraźnie podał – co zresztą zostało przywołane także w skardze kasacyjnej – że stwierdzona wadliwość w ustaleniach i ocenie materiału dowodowego stwarza różne możliwość oceny tych prac, a w konsekwencji daje możliwości niejednoznacznej subsumpcji. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie akcentował, że wybór właściwej podstawy prawnej, na której przypisane zostaną skarżącemu skutki prawne prac budowlanych prowadzonych w zakresie schodów zewnętrznych (art. 48 Pr.bud. albo art. 51 w związku z art. 50 Pr.bud.), zależą od tego czy prace te zostaną zakwalifikowane jako budowa, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud., czy też jako przebudowa istniejących już schodów (art. 3 pkt 7a Pr.bud.) albo też ich remont (art. 3 pkt 8 Pr.bud.).

Bezzasadny jest także zarzut kasacyjny tyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazujący, iż skutkiem oceny dowodu przeprowadzonego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest przekroczenie przez Sąd I instancji swoich kompetencji i wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy. Otóż przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza zatem, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005r. sygn. akt I FSK 68/05, LEX nr 172990, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2009r. sygn. akt III SA/Gl 1415/08, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014r. sygn. akt II GSK 2027/13, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 1350/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Daremnie zatem skarżący kasacyjnie upatruje skutku ewentualnych wad uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzącego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., w możliwości wyjścia przez Sąd I instancji poza granice sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Tym samym uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.