Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1232/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania J. K., decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1961 r. nr [...], w części dotyczącej "zabezpieczenia prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość należącą do Urzędu P.w [...] położoną w sąsiedztwie, która stanowiła do 1939 r. jedną posiadłość".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Starosty [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1961 r. nr [...], w części dotyczącej § 5 lit. b, orzekającego o "zabezpieczeniu prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość należącą do Urzędu P. w [...] położoną w sąsiedztwie, która stanowiła w 1939 r. jedną posiadłość." W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że ww. kontrolowaną decyzją ograniczono uprawnienia właścicieli nieruchomości ozn. jako działka nr [...] (obecnie stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym J. N. i S. N.) w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom nr [...] (objętym księgą wieczystą nr [...]), będącym przedmiotem zbycia na rzecz S. K. na podstawie decyzji z [...] marca 1961 r. nr [...]. Organ wojewódzki stwierdził wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa w kontrolowanej części albowiem nieruchomość, na której miało zostać ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dacie wydania decyzji z [...] marca 1961 r. Skarb Państwa nabył własność ww. nieruchomości w drodze zasiedzenia dopiero [...] stycznia 1975 r., zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1997 r. sygn. akt [...].

Pismem z 4 grudnia 2015 r. odwołanie od decyzji z [...] listopada 2015 r. złożyła J. K.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z [...] marca 1961 r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. z 1957 r. Nr 31, poz. 132 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Orzeczono nią sprzedaż domu jednorodzinnego 6-izbowego wraz z działką budowlaną o pow. [...]m2, położoną w l. przy ul. [...] obj. Kw nr [...], na rzecz S. K.

Jak prawidłowo ustalił Wojewoda [...] sprzedaży miała podlegać nieruchomość obecnie oznaczona jako działki nr [...] i [...] (obecnie współwłasność A. K., J. K. i Ż. K.). Zgodnie z kwestionowanym przez Starostę zapisem zawartym w § 5 lit. b kwestionowanej decyzji, nabywcy ww. nieruchomości "zabezpieczono" prawo wjazdu i wyjazdu przez sąsiednią nieruchomość (obecnie działka nr [...] pozostająca od 2007 r. w użytkowaniu wieczystym J. i S. małż. N.).

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdzeniu nieważności podlegają m.in. decyzje wydane bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej polega na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, w przypadku, gdy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego było niedopuszczalne, z uwagi na brak ku temu stosownej podstawy prawnej. Należy przy tym odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa polega bowiem na wydaniu decyzji w przypadku niewypełnienia ustawowych przesłanek lub wbrew ustawowemu zakazowi.

Przepisy ustawy przewidywały wydawanie decyzji w sprawie sprzedaży nieruchomości państwowych. Ustawa określała m.in. rodzaje nieruchomości podlegających sprzedaży, tryb ustalania ceny nieruchomości, a także inne istotne kwestie, które należało rozstrzygnąć w decyzji, która następnie stanowiła podstawę do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Elementy decyzji o sprzedaży nieruchomości precyzyjnie określono w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. z 1957 r. Nr 44, poz. 206) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 11 rozporządzenia, decyzja w przedmiocie sprzedaży nieruchomości powinna w szczególności zawierać: 1) dokładne określenie nieruchomości (§ 4 ust. 2 pkt 1); 2) imię, nazwisko, zawód i adres nabywcy bądź nazwę statutową i adres spółdzielni; 3) określenie prawa, jakie na podstawie sprzedaży przechodzi na nabywcę (własność, własność czasowa); 4) wysokość i sposób zapłaty ceny sprzedaży; 5) ustalenie, czy i jakie obciążenia nieruchomości przechodzą na nabywcę; 6) w stosunku do spółdzielni mieszkaniowych - jeżeli sprzedaż dotyczy domu wielomieszkaniowego - czy i na podstawie jakiego dokumentu ustalono zachowanie wymagania określonego w art. 5 ust. 1.

Minister zauważył, że § 11 pkt 5 rozporządzenia przewidywał możliwość ustalenia, czy i jakie obciążenia miały przejść na nabywcę nieruchomości. W sposób oczywisty przepis ten odnosił się jednak do ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na zbywanej nieruchomości, nie zaś na innych nieruchomościach. Taki wniosek wprost wynika z art. 12 ust. 1 ustawy, który stanowił, że: "Jeżeli umowa sprzedaży nie zawiera odmiennych postanowień, domy i grunty sprzedawane na podstawie niniejszej ustawy wolne są od wszelkich długów i ciężarów. Sprawa odpowiedzialności Państwa za obciążenie nie utrzymane w mocy zostanie uregulowana odrębnymi przepisami"

Zdaniem Ministra, brak było podstawy prawnej w przepisach ustawy oraz w przepisach rozporządzenia do obciążania nieruchomości zbywanej lub, tym bardziej, innych nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. W warunkach przedmiotowej sprawy zapis zawarty w § 5 lit. b decyzji z [...] marca 1961 r., dotyczący "zabezpieczenia" prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość sąsiednią, która nie była przedmiotem zbycia na podstawie kwestionowanej decyzji, został zamieszczony w decyzji pomimo braku ku temu podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Właściwym trybem ustanowienia służebności drogowej, obciążającej nieruchomość sąsiednią było ustanowienie drogi koniecznej na podstawie art. 33 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319). W tym zakresie właściwy był jednak sąd powszechny, nie zaś organ administracji, co potwierdza, że decyzja z [...] marca 1961 r. została w tej części wydana bez podstawy prawnej.

Minister zaznaczył, że z uwagi na stwierdzenie zajścia najdalej idącej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie było konieczne badanie pozostałych przesłanek, określonych w art, 156 § 1 Kpa.

Zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza' się nieważności decyzji, które wywołały nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, że decyzja z [...] marca 1961 r. wywołała jakiekolwiek skutki prawne. Brak jest wpisu w dziale lll Kw nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, na której miało być "zabezpieczone" prawo wjazdu i wyjazdu, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb I., stanowiącej obecnie przedmiot użytkowania wieczystego J. N. i S. N.

Tym samym organ odwoławczy stwierdził brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1961 r. nr [...].

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) wadliwe przyjęcie, że decyzja Prezydium PRN w [...] z [...] marca 1961 r. nr [...], w części stwierdzającej, że nabywcy nieruchomości zabezpiecza się wjazd i wyjazd przez nieruchomość należącą do Urzędu P. w [...], położoną w sąsiedztwie - była decyzja nieważną – podczas, gdy decyzja ta, co do przejazdu była prawem nabytym przez J. K. i jej poprzednika S. K., a jako prawo nabyte korzysta z ochrony; 2) naruszenie art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 Kpa i oparcie obydwu decyzji na podstawie art. 157 § 1 i 2 Kpa, które są przepisami stricte formalnymi, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji opisane są w art. 156 § 1 Kpa, a tych konkretnych przepisów usprawiedliwiających wydanie decyzji organ administracji publicznej nie wskazał. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r.; 2) wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji; 3) zasądzenie kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jeśli chodzi o nieruchomość, przez którą miał prowadzić przejazd, to w czasie wydawania decyzji z [...] marca 1961 r. sąsiadująca nieruchomość nie miała uregulowanego stanu prawnego, gdyż P. też nie była właścicielem gruntu, a w późniejszym czasie doszło dopiero do zasiedzenia nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1997 r., przy czym nabycie prawa nastąpiło 1 stycznia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa, a dalej doszło do nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, po czym doszło do aktu notarialnego z [...] maja 2007 r. ustawiającego odrębną własność i sprzedaż lokali na rzecz małż. N.. Księga wieczysta dla tej nieruchomości założona została 4 marca 1998 r. Trudno więc było, a właściwie nie sposób było ujawnić swych spraw w księdze wieczystej obecnie N., ponieważ S. K., ani nikt inny nie miał możliwości doprowadzenia do wpisów w księdze wieczystej - skoro jej nie było.

Co istotne, że wszystko to co się działo w 1961 r., działo się w zupełnie innych strukturach własnościowych. lstniały wtedy pojęcia własności ogólnonarodowej, pojęcia trwałego zarządu, przy czym trwały zarząd w powszechnym rozumieniu był równoważny z prawem własności, choć nie tak całkiem, lecz był silnie do tego prawa podobny.

Organ, który wydał decyzję z [...] marca 1961 r. też orzekał o tym, by dokonać sprzedaży konkretnej nieruchomości S. K. i gdyby rzecz dosłownie odczytywać, to też możnaby twierdzić, że nie doszło do nabycia nieruchomości przez S. K., a w rzeczywistości przecież mając tego typu decyzję doszło do sporządzenia aktu notarialnego, założenia księgi wieczystej, a prawo S. K. stało się prawem niewątpliwym, co do własności konkretnej nieruchomości. Nastąpiło więc wyraźne oddzielenie sytuacji z decyzji z [...] marca 1961 r. z datą aktu notarialnego, kiedy to skutkiem czynności notarialnej powstało prawo własności. Prawo to, co do wjazdu i przejazdu, ustanowione było w decyzji, nie w odniesieniu do małż N., czy w odniesieniu do właściciela, który stał się właścicielem dopiero po iluś latach (P.), lecz prawo to powstawało na gruncie sąsiednim, który był zajęty przez P.T, a Skarb Państwa był samoistnym posiadaczem tego gruntu, skoro nabył go przez zasiedzenie.

W rozpatrywanej sprawie Skarb Państwa zadysponował prawem mu należnym, gdyż był w końcu samoistnym posiadaczem gruntu, a wobec gruntu będącego w jego władaniu nie miał powodu by się ograniczać z korzyścią dla S. K..

Minister Infrastruktury, a poprzednio Wojewoda [...] przywiązywali wagę do tego jaki był tryb ustanawiania służebności drogi koniecznej, a nadto stwierdza, że zapis w decyzji, o której tu mowa nie miał uzasadnienia prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż wydana decyzja nie rodziła skutków prawnych. W opisywanej sprawie, ani Wojewoda [...] ani Minister Infrastruktury nie zainteresowali się kwestią nabycia praw z mocy decyzji administracyjnej. Sprawa nabywania tego prawa omówiona jest, wyczerpująco w artykule M. K. w opracowaniu [...] Autorka w szerokim aspekcie prawnym omawia instytucję nabycia praw, choćby nawet zasada pacta sund servanda, z której wywodzi się wymóg respektowania praw ustalonych decyzją; nakazuje by Państwo dotrzymywało wydanych przez siebie aktów, niezależnie od tego, co jest ich przedmiotem. Autorka powołuje się dalej na poglądy doktryny, która przyjmuje, że pojęcie nabycia praw nie może być interpretowane w sposób literalny, bo stabilność prawa wymaga, by stronę chroniło prawo zaufania do wykreowanej decyzją administracyjną sytuacji prawnej. Powołuje się też na pogląd J. B. - uznanego autorytetu prawa administracyjnego - wedle którego każdy maksymalnie określony decyzją obowiązek zaliczyć trzeba do praw nabytych jednostki, jak również płynące z rozstrzygnięcia przysporzenia w sferze materialnej (a przejazd do tej sfery należy zaliczyć), polegające na działaniu, zaniechaniu, nieczynieniu, prawa domagania się określonych zachowań innych osób, itd.

Będąca przedmiotem rozważań kwestia przejazdu przez działkę powstała dopiero w latach kiedy małż. Nielaba stali się właścicielami konkretnej nieruchomości mimo, że w tejże nieruchomości mieszkali znacznie wcześniej. Dopóki sprawa własności nie została ustalona, żadnych przeszkód w przejeździe i wyjeździe nie czynili. Obecnie wykorzystuje się to, że prawo przejazdu nie jest ustalone formalnie poprzez orzeczenie sądowe, czy umowę notarialną.

Niezależnie od powyższych okoliczności skarżąca zauważyła, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury nie wskazali podstawy prawnej swych rozstrzygnięć, choć w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury mówi się o tym, że zapis z decyzji z [...] marca 1961 r., co do prawa wjazdu i przejazdu, był wydany bez podstawy prawnej, ale nie wywołał jakichkolwiek skutków prawnych, gdyż nie doszło do wpisu w dziale III księgi wieczystej na której miało być "zabezpieczone" prawo wjazdu i przejazdu.

Skarżąca zauważyła, że aby tego typu prawo powstało, co do wpisu w księdze wieczystej, jako prawo służebności drogowej, to potrzebne są odpowiednie formalizmy prawne, a więc umowa miedzy zainteresowanymi albo ustanowienie służebności poprzez orzeczenie sądowe. W rozpatrywanej sprawie (decyzji) nie mówi się o służebności, lecz o zabezpieczeniu prawa wjazdu i przejazdu przez sąsiednią nieruchomość, przy czym to prawo zmaterializowało się poprzez wieloletnie korzystanie z tego wjazdu i przejazdu, a więc decyzja wywołała skutek prawny, gdyż korzystanie z cudzej rzeczy było skutkiem prawnym określonej czynności.

W decyzji Ministra stwierdzono, że decyzja z [...] marca l961 r. nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych. Skoro tak jest, to nie wiadomo dlaczego organ przyjmuje, że brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1961 r. Art. 156 § 2 Kpa wskazuje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn opisanych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Skoro więc wedle organu decyzja nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych, to należy rozważyć sytuację z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa przewidującą wadę z mocy prawa, ale decyzja ta nie może być uznana za nieważną z tej przyczyny wobec upływu terminu 10 lat.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z 5 stycznia 2018 r. uczestnicy postepowania sądowego J. N. i S. N. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podnieśli, że kwestionowany w decyzji z [...] marca 1961 r. zapis nie znajdował oparcia w ówczesnych przepisach administracyjnych. Kwestionowany zapis należy rozpatrywać na gruncie przepisów prawa cywilnego regulujących służebności na co wskazywała skarżąca wnosząc do Sądu Rejonowego w [...] pozew o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu służebności na podstawie zapisu będącego przedmiotem postępowania administracyjnego (sygn. akt [...]). Skarb Państwa w momencie wydawania decyzji w 1961 r. nie był uprawniony do ustanowienia służebności przejazdu, gdyż służebność taką mógł ustanowić jedynie właściciel nieruchomości, a nie Skarb Państwa jako jej posiadacz samoistny. Nawet gdyby przyjąć, że kwestionowane rozstrzygnięcie to nie służebność gruntowa, ale specyficzne "zabezpieczenie wjazdu i przejazdu", powstaje pytanie, czy prawo to będzie miało umocowanie w ówcześnie obowiązującym prawie oraz czy po śmierci męża skarżącej pozostaje nadal aktualne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1961 r. nr [...], w części orzekającej w § 5 lit. b o tym, że "Nabywcy wymienionej nieruchomości zabezpiecza się prawo wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość należącą do Urzędu P. w [...] położoną w sąsiedztwie, która stanowiła do 1939 r. jedną posiadłość", została wydana bez podstawy prawnej.

Wykreowane w kwestionowanej decyzji z 1961 r. dla S. K. jako nabywcy nieruchomości o pow. [...], położonej w I. przy [...] zapisanej w Kw nr [...] (zawierającej się w późniejszej działce ewidencyjnej nr [...], a następnie w działkach o pow. [...]) prawo w postaci "zabezpieczenia" prawa wjazdu i wyjazdu przez inną, sąsiednią nieruchomość oznaczoną później jako działka nr [...], a następnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w istocie miało postać ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej.

Tymczasem jak trafnie wskazał organ odwoławczy, kwestię ustanowienia służebności drogi koniecznej regulowało wówczas prawo cywilne. Zgodnie z art. 33 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) gdy nieruchomość nie miała odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel mógł żądać od właścicieli nieruchomości sąsiednich, ażeby ustanowili na nich służebności drogi koniecznej za odszkodowaniem.

Zasadniczo w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1961 r. ustanowienie służebności gruntowych zapadało w postępowaniu prowadzonym przed sądem właściwym dla miejsca położenia nieruchomości (art. 19 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu niespornym z zakresu prawa rzeczowego - Dz. U. Nr 63, poz. 345 ze zm.). W przypadkach spornych powództwo o prawo rzeczowe na nieruchomości można było wytoczyć wyłącznie, jeżeli chodziło o służebność, przed sądem miejsca położenia nieruchomości obciążonej (art. 35 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. – Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 1950 r. Nr 43, poz. 394 ze zm.).

W konsekwencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] "dodając" do osnowy wspomnianej decyzji z 1961 r. opisane wyżej rozstrzygnięcie orzekło w sferze regulowanej przez prawo cywilne.

Tymczasem żaden przepis prawa nie dawał wówczas organowi administracji państwowej kompetencji do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o obciążeniu nieruchomości prawem mającym postać służebności drogi koniecznej. Organ administracji państwowej był wówczas kompetentny do załatwienia, poprzez wydanie decyzji, sprawy indywidualnej z zakresu administracji państwowej (art. 1 w zw. z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – Dz. U. Nr 30, poz. 168). Taką sprawą nie była sprawa cywilna o ustanowienie na nieruchomości służebności drogi koniecznej.

Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r., w żądanym przez Starostę [...] zakresie, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, w szczególności w postaci wywołania przez kwestionowaną decyzję w opisanym wyżej zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Zawarte w decyzji z 1961 r. wadliwe w sposób kwalifikowany rozstrzygnięcie o "zabezpieczeniu" prawa wjazdu i wyjazdu nie zostało zastąpione zawarciem stosownej umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu służebności drogi koniecznej lub poprzez wydanie prawomocnego orzeczenia sądowego, których to skutków organ administracji nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego.

Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię ochrony praw nabytych Sąd zwraca uwagę, że zasada ochrony praw nabytych dotyczy zasadniczo praw nabytych zgodnie z prawem. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwrócono uwagę, że ochroną z art. 2 Konstytucji RP nie są objęte prawa nabyte niesłusznie (por. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99). Wyjątkiem jest zatem przewidziana w art. 156 § 2 Kpa ochrona nabywców, którzy uzyskali określone prawa bezpośrednio na podstawie wadliwych w sposób kwalifikowany decyzji administracyjnych.

Sąd zwraca uwagę, że istotnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 opowiedział się za stabilizacją stanów prawnych, ukształtowanych przez wadliwe decyzje administracyjne. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten nie uchylił art. 156 § 2 Kpa. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu (ponad 60 latach) od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia przez pomiot prywatny prawa lub ekspektatywy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 2 Kpa rzutuje na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 156 § 2 Kpa na tle konkretnej sprawy. W ramach wykładni tych przepisów istotne znaczenie ma wynik ważenia zasad konstytucyjnych. Zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu) oraz zasad bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w przypadku, gdy dojdzie do kolizji tych zasad na tle stosowania art. 156 Kpa danie prymatu zasadzie praworządności w konkretnej sprawie uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo nie jest możliwe w każdym przypadku. Wyjątkiem są sprawy nadzorcze, w których doszło do nagromadzenia się następujących okoliczności: 1) decyzja rażąco naruszająca prawo przez wiele lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, 2) wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy, 3) przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w tego typu sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na zasadę praworządności naruszałoby przepis art. 2 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko stanowi odpowiedź na pytanie prawne zadane przez Sąd w konkretnej sprawie i może mieć znaczenie jedynie do spraw, w których doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdy przez znaczny upływ czasu strona korzystała z uprawnień nadanych taką decyzją. W niniejszej sprawie nie występuje jedna z istotnych przesłanek, które skłoniły Trybunał Konstytucyjny do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej, inaczej, niż w przypadku wady rażącego naruszenia prawa, nie chodzi o przesłankę nieważności, która ma charakter niedookreślony, czy też takiej, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie wydanie decyzji bez podstawy prawnej dotyczyło sytuacji ustalenia praw i obowiązków, które w tej formie nie mogły być określone. Obowiązujący w dacie [...] marca 1961 r. stan prawny nie pozwalał organowi administracji państwowej działać w formie indywidualnego aktu administracyjnego, jeżeli chodzi o obciążenie nieruchomości prawem mającym postać służebności drogi koniecznej. Kwestia tego, czy dopuszczalne było ustanowienie służebności na gruncie nie będącym własnością Skarbu Państwa miała drugorzędne znaczenie.

Zdaniem Sądu, w sytuacji wydania decyzji bez podstawy prawnej dochodzi do zdecydowanie cięższej obrazy prawa, niż w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zwraca uwagę, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej, jako wada nieważności, istnieje w procedurze administracyjnej już od czasów obowiązywania rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Przesłanka rażącego naruszenia prawa ma natomiast zdecydowanie młodszy rodowód. Przesłanka ta została wprowadzona do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa dopiero 28 marca 1980 r. (wraz z ogłoszeniem tekstu jednolitego Kpa w Dz. U. z 17 marca 1980 r. Nr 9, poz. 26).

Wobec tego w realiach tej konkretnej sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa miał podstawy, aby dać prymat zasadzie praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. nad zasadą ochrony praw nabytych, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji wyeliminować decyzję z [...] marca 1961 r., w zakwestionowanym zakresie, z porządku prawnego.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu nierozważenia przez organ wystąpienia podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, Sąd zwraca uwagę, że ta podstawa nieważności występuje wówczas, gdy dany akt prawny przewiduje wprost, że wydana decyzja będzie nieważna, jeżeli zostanie wydana w określonych okolicznościach (np. nieobowiązujący już art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Niezasadny był podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 Kpa. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej na jakiej podstawie materialnoprawnej oparł swoje stanowisko. Minister wskazał, że decyzja z [...] marca 1961 r. w kwestionowanym zakresie zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w postaci wydania jej bez podstawy prawnej, co do "zabezpieczenia" S. K. wjazdu i wyjazdu z nabywanej nieruchomości o pow. [...] m2 przez sąsiednią nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym (późniejsza działka nr [...]). Organ podał, że ustanowienie służebności drogi koniecznej było w dacie wydania decyzji z 1961 r. możliwe w trybie postępowania przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji. Prawidłowo wskazał przepis prawa cywilnego, który regulował instytucję ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.