Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 279/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 a § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2877/16 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...[ sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2877/16 oddalił skargę Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej K., reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta K. (dalej: PRN USW Miasta K.; organ wywłaszczający) decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej również: decyzja wywłaszczeniowa) wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w K. "gm. kat. B. , obr. [...]", oznaczona jako parcele [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , stanowiącą własność Fabryki Produktów Chemicznych "L. " SA w K. .

Fabryka Produktów Chemicznych "L. " SA w K. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN USW Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej: Prezes UMiRM) stwierdził nieważność decyzji PRN USW Miasta K. z dnia [...] r.

Prezydent Miasta K., reprezentujący Gminę Miejską K. oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (dalej: Prezydent Miasta K.; Prezydent Miasta), w dniu [...]r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa UMiRM z dnia [...] r. Jako przesłankę wznowienia Prezydent Miasta K. powołał art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej: k.p.a.) i wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702).

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: Minister; organ nadzorczy) postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] r. nr [...]. Następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister stwierdził, że powołana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia z art. 145a § 1 k.p.a. nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie i stanowić podstawy co uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r., gdyż wskazany przez Prezydenta Miasta wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego ani nie zmienia obowiązującego przepisu, a tym samym nie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, wobec czego ustalenie braku przesłanki wznowieniowej zwalnia organ od rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Ministra z dnia [...]r. Prezydent Miasta K., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentujący Miasto K. , zarzucił tej decyzji m.in. naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że podziela stanowisko Ministra co do tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie mógł stanowić podstawy do uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania nadzorczego na podstawie przesłanki z art. 145a § 1 k.p.a., ostatecznej decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] r. nr [...]z powodu wady wskazanej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 k.p.a., mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145a k.p.a. i "procedowania w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia", jednak wyrok ten nie uchylił art. 156 § 2 k.p.a., a zatem nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wskazując na zakresowy charakter przywołanego wyroku Trybunału, Sąd wyjaśnił, że kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku [uwzględnienia] w tym przepisie ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Sądu, wyrok ten może mieć zatem istotne znaczenie jedynie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa, zaś u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Zdaniem Sądu wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego, skoro dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma charakteru uniwersalnego, zaś Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wyrok ten nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Prezesa UMiRM z dnia [...] r. Sąd podzielił stanowisko organu nadzorczego co do tego, że wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, a w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa) i zarazem sprzeciwił się wykorzystywaniu takiego zakresowego orzeczenia nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej.

Ponadto Sąd zaznaczył, że aktualnie w systemie prawa administracyjnego nie zostały wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, w sytuacji gdy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a.). W tym względzie Sąd podniósł, że Trybunał nie wskazał jaki "znaczny upływ czasu" przesądzałby o wyłączeniu możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był jedyną przesłanką, uwzględnioną przez Trybunał w przywołanym wyroku. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa.

Końcowo Sąd wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie Minister bez naruszenia art. 2 Konstytucji skontrolował legalność decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania, gdyż oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazana we wniosku podstawa wznowienia (art. 145a § 1 k.p.a.). Sąd stwierdził w tym względzie, że "skoro organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ zagadnienie to wykraczało poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego".

W takich warunkach Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły podstawy prawne przemawiające za taką konstytucyjną ochroną praw gminy i Skarbu Państwa, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wyrok ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, zaś skarżący kasacyjnie nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej. Uznając tym samym, że organ zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówił uchylenia decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] r., Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Warszawie w całości, Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. i Gmina Miejska K. (dalej łącznie: skarżący kasacyjnie; strona), zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, opierając skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego, jak: a) art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego i nieuwzględnienie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13,

b) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i nieuwzględnienie przez Ministra wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

c) art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie "zasady praworządności/legalizmu" i nieuwzględnienie przez Ministra wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

d) art. 8 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady bezpośredniości jej stosowania i nieuwzględnienie przez Ministra wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uchylenia skarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie – w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy – takich przepisów prawa procesowego, jak:

a) art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Ministra wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności,

c) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r.,

d) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez "niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie", w szczególności zaś poprzez "niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego",

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu [zaskarżonego wyroku] wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zaś tych dotyczących kwestii odszkodowania i jego wpływu na ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego decyzji.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te okazały się po części chybione merytorycznie, a po części wadliwie skonstruowane (formalnie i metodologicznie).

I tak, przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., jakkolwiek zostały umieszczone w ustawie generalnie o charakterze procesowym, to są w istocie przepisami prawa materialnego. Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać te przepisy z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który przecież dotyczy uchybień procesowych (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3079/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zarzut ten pozbawiony jest klarownego przedstawienia, w jaki sposób poza wadliwą wykładnią przepis ten również został błędnie zastosowany w sprawie. Co więcej, obie te wady miały być "w szczególności" skutkiem nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Tymczasem ani organ administracyjny, ani też Sąd wojewódzki nie zaprzeczyły faktowi wydania przedmiotowego wyroku Trybunału, zatem o błędzie w ustaleniach faktycznych w tym względzie nie może być mowy, co wskazuje na bezpodstawność zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia tych ostatnich przepisów nie zostały odpowiednio umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zatem pozostaje zasadnicza wątpliwość, czy naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczy domniemanego nieuwzględnienia faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. czy też innych okoliczności, jak powołana przy zarzucie naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestia ustalenia ewentualnej wypłaty odszkodowania i wpływu takiego zdarzenia na stwierdzenie nieodwracalnego skutku prawnego decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd kasacyjny wyjaśnia, że co do zasady zarzut tego rodzaju będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznawania skargi, które zostaną zarzucone zgodnie z wymogami formalnymi jakie formułuje ustawa regulująca postępowanie sądowoadministracyjne. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji odpowiadała warunkom wskazanym w art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi wojewódzkiemu żadnego uchybienia w odniesieniu do tych ostatnich przepisów. Sąd zakresem orzekania objął zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją, właściwie zidentyfikował zasadniczy problem prawny związany ze stwierdzeniem podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz co do przyczyn wznowienia, nie wykraczając przy tym poza tak przyjęte granice sprawy. W tym wypadku ocena zasadności żądania uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania sprowadzała się do zbadania sprawy w granicach wskazanej we wniosku podstawy wznowienia, tj. przyczyny z art. 145a § 1 k.p.a. Przejście do merytorycznego, ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy wymagało najpierw przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Wskazana we wniosku podstawa wznowienia wymagała zatem oceny, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, skoro Trybunał orzekał w przedmiocie zgodności art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją, a przepisem, który stanowił podstawę do wydania decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej PRN USW Miasta K. z dnia [...] r., był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego formalnie zakresem swojego działania przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie obejmuje. Co równie istotne, skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji żadnego błędu w wykładni czy w zastosowaniu art. 145a § 1 k.p.a., czy też art. 149 § 2 lub art. 151 § 1 k.p.a. Przepisy takie nie zostały powołane ani w przytoczonych podstawach kasacyjnych ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy też podkreślić, że oczekiwanie strony skarżącej na szczegółowe odniesienie się przez Sąd wojewódzki do wszystkich podnoszonych w skardze kwestii nie znajduje usprawiedliwienia. Po pierwsze bowiem całkowicie prawidłowo przedmiotem rozważań Sądu były tylko te kwestie i argumenty strony, które odnosiły się do przedmiotowej sprawy, pozostawiając na marginesie kwestie z nią bezpośrednio niezwiązane. W tym względzie trzeba podkreślić – czego zdaje się strona nie dostrzegać – że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia – w tym wypadku na podstawie wskazanej w art. 145a § 1 k.p.a. – oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W niniejszej sprawie zbadanie wystąpienia przyczyny wznowienia wymagało oceny charakteru przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. i rozstrzygnięcia, czy może on stanowić podstawę do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, tj. decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej PRN USW Miasta K. z dnia [...] r. Po drugie, kwestie domniemanego faktu wypłaty odszkodowania jako okoliczności stanowiącej nieodwracalny skutek prawny decyzji mogłyby mieć doniosłość prawną w następnej fazie postępowania, tj. przy ponownym rozstrzyganiu sprawy co do istoty, a zatem nie tylko o legalności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również o bycie prawnym decyzji wywłaszczeniowej z [...] r. Do takiego rozstrzygnięcia jednakże w sprawie nie doszło, a to z uwagi na negatywny wynik wznowionego postępowania co do wskazanej we wniosku Prezydenta Miasta K. (reprezentującego Skarb Państwa i Gminę Miejską K. ) przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145a 1 k.p.a.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa że z uwagi na zasadę falsa demonstratio non nocet i uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała również dostępna jw.), jak również wobec stwierdzenia, że w skardze kasacyjnej przytoczono także materialną podstawę kasacyjną, Sąd ocenił zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Uczynić zaś to należało w powiązaniu z domniemanym nieuwzględnieniem przez organ nadzorczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, co miało stanowić naruszenie przepisów art. 190 ust. 1 oraz art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Rozważania w tym zakresie trzeba rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 2 Konstytucji, gdyż Trybunał, wydając swoje rozstrzygnięcie, oparł się właśnie na tym wzorcu kontroli, tj. na zasadzie demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Z tej perspektywy została dokonana ocena konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 k.p.a., co do którego Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Równie ważne jest to, w jakim kontekście przedmiotowy wzorzec kontroli został odniesiony do art. 156 § 2 k.p.a. Otóż wątpliwości sądu administracyjnego co do konstytucyjności tego przepisu zostały wyrażone na tle określonego stanu faktycznego, na kanwie którego zostało skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, zaś stanowisko Trybunału odnosi się do określonych sytuacji prawnych i faktycznych, a także do konkretnej kategorii podmiotów. Podmioty te można określić jako byłych właścicieli nieruchomości (nieruchomości gruntowych), pokrzywdzonych w okresie powojennym działaniami władzy państwowej w wyniku odjęcia im prawa własności (pokrzywdzonych aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze wywłaszczeniowym). Skarżący kasacyjnie oczekuje natomiast zastosowania zasad chroniących obywatela (osobę fizyczną lub odpowiednio inny podmiot prawa prywatnego – osobę prawną lub inną jednostkę posiadającą podmiotowość prawną) do sytuacji publicznych osób prawnych (w tym wypadku do Skarbu Państwa i gminy miejskiej – jednostki samorządu terytorialnego). Tymczasem te ostatnie podmioty były beneficjentami działań wywłaszczeniowych, a nie podmiotami wywłaszczonymi (pokrzywdzonymi aktami wywłaszczeniowymi).

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji okazały się z kolei a limine chybione, skoro tak organ nadzorczy, jak i Sąd uwzględniły fakt wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 46/13 i skutki wynikające z samej jego treści, jednoznacznie wyartykułowane przez Trybunał w końcowej części uzasadnienia wyroku. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Z kolei według art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji, to nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnemu innych konsekwencji, które godzą w wartości przyjęte w Konstytucji. W tym wypadku dotyczy to działania organów publicznych nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również z poszanowaniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Innymi słowy, niedopuszczalne jest stosowanie wytycznych interpretacyjnych wynikających z omawianego wyroku Trybunału w taki sposób, że doszłoby tym samym do naruszenia zasady z art. 2 Konstytucji, która była właśnie wzorcem kontroli w sprawie zgodności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją.

Z zasady określonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie mógł być wyprowadzony taki wniosek, który byłby zgodny z poglądami skarżącego kasacyjnie. Moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie może podlegać zakwestionowaniu, jednakże skutki konkretnego wyroku Trybunału, odnoszone do konkretnej sprawy, muszą uwzględniać treść i charakter danego orzeczenia Trybunału. O ile zatem w sposób oczywisty, a to ze względu na brzmienie art. 190 ust. 4 Konstytucji, wydanie przywołanego orzeczenia Trybunału mogło stanowić – i w przedmiotowej sprawie stanowiło – podstawę do wznowienia postępowania ze względu na przesłankę z art. 145a § 1 k.p.a., to w żadnej mierze nie determinowało treści rozstrzygnięcia kończącego sprawę wydanego w postępowaniu nadzorczym, które wydawane jest po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.).

Wobec tego należy po pierwsze wyjaśnić, że orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 ze swej istoty nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, gdyż stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt wydania przez Trybunał wyroku z dnia 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Po drugie, w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie podważyło mocy obowiązującej przepisu art. 156 § 2 k.p.a., przedstawione Trybunałowi przez sąd administracyjny pytanie prawne w konkretnej sprawie nie mogło stanowić podstawy bezwarunkowego stosowania wskazanej w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanki odmowy zastosowania sankcji nieważności w stosunku do wszystkich decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli tylko miał miejsce znaczny upływ czasu od daty wydania takich decyzji. W świetle przywołanego wyroku Trybunału istotny jest również przedmiot tychże decyzji, który swoim zakresem obejmuje akty o charakterze wywłaszczeniowym, jeżeli w wyniku ich wydania zostało przez podmiot wywłaszczony nabyte prawo lub jego ekspektatywa.

Takiego wniosku, jak oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie można też wyprowadzić z zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta wyznacza granice ochrony, które jednakże sięgają zgodności z prawem decyzji, co też zawiera silne umocowanie w przepisach procedury administracyjnej. Z kolei wyłączenie przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością wyznaczają przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki przedawnienia zakres jej stosowania wyznacza norma pierwsza art. 156 § 2 k.p.a. Zawarta w tym przepisie regulacja prawna przedawnienia sama w sobie nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na przyczynę nieważności polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z omawianej regulacji, odczytywanej zgodnie ze wskazaniami interpretacyjnymi Trybunału Konstytucyjnego, nie można wyprowadzić przyrzeczenia respektowania rażącego naruszenia przepisów prawa w każdej sytuacji, w której od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Nie każdy też podmiot może oczekiwać tego rodzaju sanacji kwalifikowanego naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, jak już o tym była mowa, wyjątek od zasady bezwzględnego stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszania prawa dotyczy tylko określonego przedmiotu rozstrzygnięć (aktów) administracyjnych, których skutkiem wydania było nabycie prawa lub ekspektatywy, w odniesieniu do konkretnej kategorii podmiotów, które były adresatami aktów (decyzji) wywłaszczeniowych, na podstawie których odjęte zostało im prawo własności na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów publicznych. Zdaniem Sądu kasacyjnego, przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia nakazująca uwzględnienie skutku w postaci znacznego upływu czasu od wydania decyzji, jeżeli miałoby to godzić w prawa takich podmiotów, które w związku z odjęciem im prawa własności nabyły inne prawo lub ekspektatywę prawa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 Konstytucji należy podkreślić, że zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji została wyrażona w innej jednostce redakcyjnej tego przepisu, a mianowicie w ust. 2. Poza tym postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych, co oznacza, że ani art. 2, ani art. 21 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. O ile zatem, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to stosowanie norm konstytucyjnych wprost jako podstawy orzekania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowych normujących dany zakres lub istnieje konieczność ich uzupełnienia. Formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest również "współstosowanie" interpretacyjne zawartych w niej ogólnych zasad ustrojowych, gwarancji i norm – z normami ustaw zwykłych. W takim wypadku zasady konstytucyjne powinny być wyznacznikiem przy stosowaniu i interpretacji przepisów ustawowych, a organ stosujący prawo ustala jego znaczenie, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. stanowisko NSA zawarte w wyrokach z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 293/05, 22 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1270/05 i 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1738/09 – orzeczenia dostępne jw.).

Mając na uwadze powyższe reguły stosowania przepisów konstytucyjnych, nie jest do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji taka wykładnia przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji – w tym wypadku art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – która udziela ochrony jednostkom prawa publicznego będącym beneficjentami (nabywcami prawa własności) decyzji wywłaszczeniowych wydanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa, jeżeli taki rodzaj wykładni godzi zarazem w interes prawny podmiotów wywłaszczonych, którym przepisy prawa udzieliły ochrony. Dlatego też w ocenie Sądu kasacyjnego w pełni uprawniony jest wniosek, że podmiot pozbawiony prawa własności w wyniku wydania decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną nabywa zarazem w ten sposób ekspektatywę dotyczącą możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji, niezależnie od tego, jak długi czas upłynął od jej wydania.

Zastosowanie ochrony, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w stosunku do beneficjentów aktów wywłaszczeniowych (decyzji) obarczonych kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa wprost prowadziłoby do naruszenia zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, a w konsekwencji również do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie również do osób prawnych prawa publicznego, a zatem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, gmin i innych podmiotów prawa publicznego, to rozstrzyganie przez organy nadzorcze i sądy administracyjne w tym zakresie wiązałoby się z działalnością prawotwórczą co do określenia terminu, który byłby odpowiedni do uznania, że wystąpiła przesłanka znacznego upływu czasu od wydania decyzji.

Trybunał Konstytucyjny nie wskazał okresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku wyrażenie "znaczny upływ czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2486/15, dostępny jw.). Skoro zaś Trybunał w przywołanym wyroku nie wypowiedział się co do tego, jak długi powinien być upływ czasu od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do zaakceptowania jest takie stanowisko, że w pewnych sytuacjach właściwą rzeczą jest, aby ustawa nie wprowadzała terminu przedawnienia w stwierdzeniu nieważności decyzji obarczonej tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną. Inaczej rzecz ujmując, w pewnych sytuacjach – np. właśnie w odniesieniu do podmiotów wywłaszczonych (osób fizycznych, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych mających podmiotowość prawną), którym odjęto prawo własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (innych osób prawnych prawa publicznego) – ze względu na zastosowanie zasad z art. 2 Konstytucji, tj. zasady państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej, a także przy odpowiednim uwzględnieniu zasad ochrony praw majątkowych wyrażonych w art. 21 i art. 64 Konstytucji – uprawnione jest wyłączenie przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe, Sąd kasacyjny akceptuje w pełni tę linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, która sprzeciwia się wykorzystaniu omawianego zakresowego orzeczenia Trybunału w interesie państwowej osoby prawnej, a nie w celu ochrony praw obywatela. Stanowisko takie zostało wyrażone w odniesieniu do takich stanów faktycznych, w których to Skarb Państwa lub gmina (inna osoba prawna prawa publicznego) domagała się zastosowania na jej korzyść zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. mający charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2138/14, orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2623/15 i późniejsze: wyrok z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 374/18 i 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1746/17 – orzeczenia dostępne jw.).

W świetle przedstawionych argumentów, należało uznać en bloc zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej, w szczególności zaś art. 2 Konstytucji oraz przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a.), w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.