Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 556/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 33 pkt 6, art. 34 par. 4, , art. 59 par. 1 i 3, art.19 i art. 20 par. 1 pkt 3 i 4, art. 23 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał Spółce A [dalej: A S.A., inwestor lub skarżąca (spółka)], jako inwestorowi przebudowy budynku [...] położonego przy ul. [...] w [...] wykonanie szeregu prac budowlanych wymienionych w osnowie (punkty od 1 do 9).

Decyzją ostateczną z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania A S.A., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części określonej w pkt 2, 3, 4 i 5, zmieniając nałożone przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazy dotyczące prac budowlanych, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Upomnieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, dalej: ustawa "egzekucyjna") wezwał A S.A. do wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu prac budowlanych, wynikających z decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...]] i decyzji organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zmieniającej powyższą decyzję.

W dniu [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], działając jako organ egzekucyjny, wystawił tytuł wykonawczy nr [...], wskazując w nim A S.A. jako podmiot zobowiązany, a jako podstawę prawną obowiązku (akt administracyjny) decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz formułując treść egzekwowanego obowiązku tak, jak wcześniej został on określony w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2011 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 r. organ egzekucyjny nałożył na A S.A. grzywnę w kwocie 50 000 zł w celu przymuszenia i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] [z dnia [...] 2011 r.] do dnia [...] maja 2011 r. Na uzasadnienie zastosowania tego rodzaju środka organ wskazał art. 7 § 2, art. 127, art. 125 § 1, art. 132 § 2, art. 119 § 2 i art. 1a pkt 12 lit. b, art. 121 § 5 i § 2 ustawy "egzekucyjnej".

Pismem z dnia [...] 2011 r. spółka wniosła do organu egzekucyjnego drogą pocztową w dniu [...] 2011 r. "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] 2011 r., wskazując jako podstawę art. 122 § 3 w zw. z art. 33 ust. 4 i 8 ustawy "egzekucyjnej", zarzucając błąd co do osoby zobowiązanego, poprzez uznanie, ze zobowiązanym jest A S.A. oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego poprzez nałożenie obowiązku uiszczenia grzywny w wysokości 50 000 zł, to jest w górnej ustawowej granicy. W uzasadnieniu spółka podniosła, iż nie była inwestorem przebudowy budynku przy ul. [...] w [...], bowiem był nim właściciel lokalu nr [...] - H. G., która z całą pewnością od dnia wejścia w życie ustawy o własności lokali była wyłącznie uprawniona do dysponowania przedmiotowym lokalem na cele budowlane, a ponadto była adresatem wydanego pozwolenia na budowę. Ponadto spółka podniosła, iż nie była i nie jest zarządcą opisanej nieruchomości, nigdy nie przysługiwało spółce w stosunku do tej nieruchomości jakiekolwiek prawo rzeczowe czy obligacyjne, jak również nie zawierała żadnych umów na wykonanie prac remontowo-budowlanych na nieruchomości. W konsekwencji spółka stwierdziła, że nie może być adresatem decyzji z dnia [...] października 2010 r. ([...]), a w dalszej kolejności postanowienia nr [...] z dnia [...] 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Spółka A nadmieniła również, iż wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. ([...]), domagając się wstrzymania jej wykonania. Kwestionując na podstawie art. 33 pkt 8 ustawy "egzekucyjnej" wysokość nałożonej grzywny, spółka podniosła, iż organ winien kierować się zasadą uznania, celowości i skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego. Wysokość grzywny nie powinna być determinowana możliwościami finansowymi zobowiązanego.

Zdaniem spółki organ nie kierował się powyższymi zasadami, lecz miał na celu spowodowanie dolegliwości po stronie zobowiązanego; zastosowany środek egzekucyjny może wprawdzie stanowić dolegliwość dla zobowiązanego, ale jej wyrządzenie nie jest zasadniczym celem zastosowania tego środka; dolegliwość powinna jedynie występować ubocznie, zaś organ egzekucyjny ma obowiązek wybierać środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] oddalił zarzuty A S.A. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż jest w niniejszej sprawie równocześnie wierzycielem. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 33 pkt 4 ustawy "egzekucyjnej", organ podniósł, iż A S.A. jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 powołanej ustawy; egzekwowany obowiązek wyczerpujący definicję z art. 2 § 1 pkt 10 tej ustawy wynika z decyzji organu nadzoru budowlanego nr [...] z dnia [...] 2010 r. i decyzji organu wyższego stopnia z dnia [...] października 2010 r., których adresatem była spółka. Zarzutu kwestii właściwego adresata decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki na podstawie Prawa budowlanego należy do materii postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), wobec tego zagadnienie kto był inwestorem przebudowy budynku przy ul. [...] w [...] nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie organu egzekucyjnego nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ wskazał także, iż w obrocie prawnym znajdują się wyżej opisane wykonalne decyzje, co oznacza, że A S.A., który jest ich adresatem, nie wykonuje nakazanych robót, będąc zobowiązanym w rozumieniu ustawy "egzekucyjnej". W niniejszej sprawie zachodzi tożsamość pomiędzy adresatem decyzji PINB z dnia [...] 2010 r. i decyzji WWINB z dnia [...] października 2010 r. a zobowiązanym określonym w tytule wykonawczym nr [...]. W ocenie organu zastosowana grzywna w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł nie jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym; zobowiązany nie wyjaśnił też na czym owa nadmierna uciążliwość miałaby polegać. W ocenie organu możliwości finansowe nie determinowały wysokości nałożonej grzywny, a przywołanie w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny argumentów dotyczących kondycji finansowej zobowiązanego nie służyło ustaleniu wysokości grzywny, a wykazaniu, iż grzywna w celu przymuszenia w orzeczonej kwocie nie jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego organ, powołał się na art. 35 § 1 ustawy "egzekucyjnej" i stwierdził, iż z uwagi na bezzasadność zarzutów i niezwłoczne ich rozpatrzenie nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Ponadto podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1085/10 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] października 2010 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. spółka wniosła zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia [...] 2011 r. o oddaleniu zarzutów. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w zarzutach z dnia [...] 2011 r. i dołączyła do zażalenia decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...]1997 r. nr [...], z której jej zdaniem wynika, że inwestorem przebudowy budynku przy ul. [...] w [...] była H. G. - adresat tej decyzji. Ponadto, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7, spółka stwierdziła, iż organ nadzoru budowlanego winien był wyznaczyć termin na wykonanie obowiązków nałożonych na podstawie powyższych przepisów, a po upływie wyznaczonego terminu sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i wydać odpowiednią decyzję. Zdaniem strony organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie wyznaczyły żadnego terminu do wykonania określonych robót budowlanych, a jedynie nadały jej rygor natychmiastowej wykonalności, a ponadto dopiero decyzja wydana w trybie art. 51 ut. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś decyzja z dnia [...] października 2010 r. mogłaby stanowić podstawę ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Skoro decyzja, o której mowa w wyżej przywołanym przepisie, nie została wydana, a postępowanie egzekucyjne jest wadliwie prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego z odniesieniem się do decyzji WWINB z dnia [...] października 2010 r., to postanowienie o nałożeniu grzywny uznać należy za przedwczesne. Odwołując się do art. 20 § 1 pkt 3 i 4 ustawy "egzekucyjnej" spółka zarzuciła ponadto, że to Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien być organem egzekucyjnym, bowiem na podstawie decyzji tego organu wystawiono tytuł wykonawczy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spółka uzupełniła zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie nr [...] z dnia [...] 2010 r. o oddaleniu zarzutów. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko i załączyła decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1997 r. nr [...], z której jej zdaniem wynika, że inwestorem przebudowy budynku przy ul. [...] w [...] była H. G. - adresat tej decyzji. Ponadto, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7, spółka stwierdziła, iż organ nadzoru budowlanego winien był wyznaczyć termin na wykonanie obowiązków nałożonych na podstawie powyższych przepisów, a po upływie wyznaczonego terminu sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i wydać odpowiednią decyzję. Zdaniem strony organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie wyznaczyły żadnego terminu do wykonania określonych robót budowlanych, a jedynie nadały jej rygor natychmiastowej wykonalności, a ponadto dopiero decyzja wydana w trybie art. 51 ut. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś decyzja z dnia [...] października 2010 r. mogłaby stanowić podstawę ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Skoro decyzja, o której mowa w wyżej przywołanym przepisie, nie została wydana, a postępowanie egzekucyjne jest wadliwie prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego z odniesieniem się do decyzji WWINB z dnia [...] października 2010 r., to również postanowienie o nałożeniu grzywny uznać należy za przedwczesne. Odwołując się do art. 20 § 1 pkt 3 i 4 ustawy "egzekucyjnej" spółka zarzuciła ponadto, że to Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien być organem egzekucyjnym, bowiem na podstawie decyzji tego organu wystawiono tytuł wykonawczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1085/10 oddalił skargę A S.A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...] 2011 r. o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązana spółka podniosła zarzuty oparte na treści art. 33 ust. 4 i 8 ustawy "egzekucyjnej", które okazały się niezasadne. W odniesieniu do pierwszego zarzutu organ II instancji stwierdził, że błąd co do zobowiązanego zachodzi tylko wówczas, gdy brak tożsamości pomiędzy podmiotami wskazanymi w tytule wykonawczym oraz w akcie nakładającym egzekwowany obowiązek, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. w odniesieniu do drugiego zarzuty organ podniósł, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, stąd też organ egzekucyjny powinien zastosować taki środek, który będzie dolegliwością przekonującą zobowiązanego do spełnienia obowiązku. Zadaniem organu nałożona kwota 50 000 zł stanowi maksymalną wysokość grzywny, lecz dla A S.A. nie powinna stanowić uciążliwości nazbyt dolegliwej, co też w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazał organ egzekucyjny. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący podniósł dodatkowo dwa zarzuty oparte na art. 33 pkt 6 ustawy "egzekucyjnej" - niedopuszczalność egzekucji oraz pkt 9 - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, których rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie instancyjności postępowania, bowiem organ wojewódzki występowałby w roli organu I instancji, co naruszałoby właściwość (art. 20 pkt 4 tej ustawy) i stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji.

Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...] 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powołując się na art. 1 pkt 1 ustawy "egzekucyjnej" organ II instancji stwierdził, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest czynnością postępowania egzekucyjnego, nie mogą zatem na tym etapie być rozpatrywane argumenty skarżącej właściwe dla etapu orzekania w sprawie [nałożenia obowiązku]; celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania obowiązku. Zdanie organu ocena zgodności z prawem czynności egzekucyjnych nie może sprowadzać się do oceny legalności decyzji, nie jest też dopuszczalne rozstrzyganie przez organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego wątpliwości dotyczących istnienia, rodzaju i zakresu egzekwowanego obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ egzekucyjny na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] 2010 r. i decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2010 r. częściowo zmieniającej powyższą decyzję, ustalił zakres obowiązku i wskazano A S.A. jako adresata. W ocenie organu odwoławczego nie jest także dopuszczalne powoływanie się w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy "egzekucyjnej", zwłaszcza zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem takie zażalenie byłoby w istocie zarzutem w postępowaniu egzekucyjnym, podobnie jak zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. Odnosząc się do terminu wykonania obowiązku organ odwoławczy wskazał na fakt nadania decyzji nakładającej na A S.A. egzekwowane obowiązki rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego brak woli wykonania tego obowiązku skutkował wezwaniem A S.A. do wykonania obowiązków, co nastąpiło upomnieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., a wobec braku reakcji ze strony zobowiązanej wszczęto postępowanie egzekucyjne doręczając jej tytuł wykonawczy nr [...].

Skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów wniosła zobowiązana spółka domagając się jego uchylenia. Strona zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: art. 33 pkt 4, poprzez przyjęcie, że zobowiązanym jest A S.A.; art. 33 pkt 8 poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego przez nałożenie obowiązku uiszczenia grzywny w wysokości 50 000 zł, to jest w górnej ustawowej granicy; art. 20 § 1 pkt 3 poprzez przyjęcie, że właściwym organem egzekucyjnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 20110 r. W uzasadnieniu skargi strona zaprezentowała argumentację wcześniej przedstawioną w zażaleniu oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. uzupełniającym zażalenie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził, że nie wnosi ona nowych okoliczności i zarzutów do sprawy, które miałyby wpływ na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami ustrojowymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów ustawy "egzekucyjnej": art. 29 § 1, art. 33 pkt 6, art. 34 § 4 i art. 59 § 1 i 3, co uzasadnia wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zasadność nałożenia na spółkę obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, została rozstrzygnięta ostatecznie w toku postępowania instancyjnego decyzją organu nadzoru budowlanego II instancji z dnia [...] października 2010 r., a tutejszy Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1085/10 oddalił skargę A S.A. na tę ostateczną decyzję. W ocenie Sądu powyższe, z uwagi na treść art. 29 § 1 ustawy "egzekucyjnej", stanowi przeszkodę do kwestionowania tego, czy spółka mogła być adresatem obowiązków nałożonych powyższymi decyzjami, jak i skutecznego podnoszenia przeciwko prowadzonej egzekucji zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy "egzekucyjnej"). Niemniej jednak to nie zwalniało organu wyższego stopnia, rozpatrującego zażalenie na postanowienie o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - a tym samym i wniesione zarzuty przeciwko prowadzonej egzekucji - od badania za urzędu tak podstawowej kwestii, jak to, czy w sprawie zachodzi dopuszczalność egzekucji. W konsekwencji stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zajęte w zaskarżonym postanowieniu, a odnoszące się co do nowych okoliczności - zarzutów podniesionych w (uzupełnieniowym) zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego I instancji nr [...] z dnia [...] 2011 r., to jest opartych na treści art. 33 pkt 6 (niedopuszczalność egzekucji) oraz pkt 9 (prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny) przywołanej ustawy, iż rozpatrzenie tych zarzutów w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie instancyjności postępowania, jest całkowicie nietrafne. W istocie organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia tak sformułowanych podstawowych zarzutów, od których zależała ocena czy w niniejszej sprawie egzekucja jest dopuszczalna i może być prowadzone postępowanie egzekucyjne, a przy tym - mimo zarzutów strony - nie odniósł się do kwestii dotyczących właściwości organu egzekucyjnego. Tymczasem organy administracji publicznej w postępowaniu egzekucyjnym winny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej, jak i miejscowej, co wynika z art. 19 i 20 kpa, znajdującego zastosowanie na podstawie art. 18 ustawy "egzekucyjnej". Ponadto odpowiednie zastosowanie, z uwzględnieniem pierwszeństwa regulacji wynikającej z ustawy egzekucyjnej (art. 23 § 1 i 4), mają przepisy określające właściwość instancyjną organów (art. 17 kpa).

W ocenie Sądu wprawdzie w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. był jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, niemniej jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił się od ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego właściwości organu egzekucyjnego. Stanowiło to naruszenie art. 15 i art. 138 i art. 140 w zw. z art. 144 kpa, bowiem organ wyższego stopnia jest obowiązany jako organ odwoławczy ponownie rozpatrzyć sprawę, w tym wypadku zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Obowiązki te służą także respektowaniu zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady wzbudzania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 kpa), jak i zasady wyjaśnienia przesłanek - przekonywania (art. 11 kpa). Niemniej jednak naruszenie to samodzielnie nie mogło mieć istotnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie, a jednocześnie wierzycielem co do obowiązku niepieniężnego skarżącej spółki jest organ nadzoru budowlanego, który wydał w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] 2010 r. nr [...], nakazującą A S.A. wykonanie szeregu prac budowlanych wymienionych w osnowie (punkty od 1 do 9). Decyzja ta co do swej istoty (co do zasady nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym) została utrzymana w mocy decyzją ostateczną organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]). Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w części określonej w pkt 2, 3, 4 i 5, zmieniając treść obowiązków nałożonych przez organ niższej instancji.

Treść art. 5 § 1 pkt 1, art. 20 § 1 pkt 4 w powiązaniu z treścią art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i 2 ustawy o egzekucji administracyjnej w administracji prowadzi wprost do wniosku, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był wierzycielem, jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji i jednocześnie organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji wydawanej w zakresie swojej właściwości. Art. 20 § 1 pkt 4 powołanej ustawy stanowi, iż organem egzekucyjnym co do obowiązków niepieniężnych jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Właściwość ta z kolei wprost wynika art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który między innymi stanowi, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 tej ustawy. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest z kolei wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego), do którego właściwości jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 (art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego) i to w stosunku do obowiązków niepieniężnych wynikających z takich decyzji wydawanych w pierwszej instancji właściwy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego mógłby, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 3 ustawy o egzekucji administracyjnej w administracji, być organem egzekucyjnym.

Art. 23 § 1 i § 4 ustawy "egzekucyjnej" prowadzi również do wniosku, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu właściwego do wykonywania tej egzekucji, jest organem sprawującym nadzór i jednocześnie organem odwoławczym dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne oraz organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne.

Organ drugiej instancji nie odniósł się nawet hasłowo do powyższych przepisów, co niewątpliwie było jego obowiązkiem, skoro strona kwestionowała właściwość organu egzekucyjnego w niniejszej sprawie.

Znacznie poważniejszym uchybieniem i mającym niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest niedostrzeżenie przez organ odwoławczy, iż w sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Art. 29 § 1 ustawy "egzekucyjnej" stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 946/10; dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że organ administracyjny prowadząc postępowanie egzekucyjne winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W ocenie sądu, w sytuacji gdy egzekucja jest wszczynana z urzędu przez organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, jego obowiązkiem jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Obowiązek ten powinien być jednakże realizowany przez organ administracyjny na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, zatem również na etapie postępowania odwoławczego. Skutecznie zbadanie dopuszczalności egzekucji wymaga też niezbędnej wiedzy o decyzjach, na podstawie których określony obowiązek został ustalony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - przed reformą - z dnia 12 listopada 2002 r. sygn. akt III SA 3457/00, LEX Polonica nr 360264 - dostępny w bazie orzeczeń jw.).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, w gruncie rzeczy uchylił się od rozpatrzenia zarzutu dotyczącego niedopuszczalności egzekucji argumentując, iż rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie instancyjności postępowania. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z bezwzględnie wiążącym organy obowiązkiem badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, o którym mowa w art. 29 § 1 ustawy "egzekucyjnej". Z art. 34 § 1 ustawy "egzekucyjnej" powiązanego z art. 33 pkt 6 tej ustawy wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być między innymi niedopuszczalność egzekucji. W przepisie tym chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 pkt 1 i 2. O tym czy egzekucja jest dopuszczalna - w przedstawionym wyżej znaczeniu - przesadza przepis prawa materialnego, a nie art. 33 pkt 6 określający jedynie jedną z podstaw zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny - z powołaniem się na: R.Hauser, Z.Leoński, A.Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. CH Beck, Warszawa 2005, s. 113 - w wyroku z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1473/09, LEX nr 746568 - dostępnym w bazie orzeczeń jw.).

Ponownie podkreślić należy, iż art. 29 ustawy "egzekucyjnej" nie uprawnia ani nie zobowiązuje organu egzekucyjnego do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jednak organ odwoławczy w swoich rozważaniach w ogóle pominął treść tego przepisu, który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tymczasem właśnie już samo formalne zbadanie decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, pozwalało na ustalenie, że tytuł wykonawczy dotyczy obowiązków nałożonych na spółkę w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Tego rodzaju postępowanie jest specyficznym postępowaniem zmierzającym do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zaś obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ogóle nie podlega egzekucji, bowiem przepis art. 51 określa dalszy tok postępowanie organu administracyjnego właśnie na wypadek niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, które winno być przeprowadzone z urzędu. Otóż, w razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 2 tego przepisu. W konsekwencji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku niewykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie można zmusić osoby, na którą nałożono obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do legalizacji określonego rodzaju samowoli budowlanej. Dlatego też egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie omawianego przepisu jest niedopuszczalna w trybie ustawy "egzekucyjnej" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/07, LEX nr 423983 - dostępny w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Skoro nie wziął tej okoliczności pod uwagę organ egzekucyjny I instancji, obowiązany był do tego organ odwoławczy, tym bardziej, że niedopuszczalność egzekucji była przedmiotem zarzutu zażalenia. Skoro tego nie uczynił, naruszając art. 29 ustawy "egzekucyjnej" i art. 15 oraz art. 144 kpa, należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę organowi odwoławczemu celem ponownego rozpatrzenia.

Tylko tytułem wzmianki należy zauważyć, iż również sam tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] 2011 r. zawiera wadę, bowiem wbrew art. 27 § 1 pkt 6 ustawy "egzekucyjnej" nie została w nim wskazana prawidłowa podstawa prawna prowadzenia egzekucji administracyjnej. Niewątpliwie obowiązek opisany w polu 25 tytułu wykonawczego z dnia [...] 2011 r. nie stanowi bowiem tego rodzaju obowiązku, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 3 powołanej ustawy (zapis zacieniowanej rubryki na formularzu), bowiem przepis ten dotyczy należności pieniężnych, innych niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Z kolei w polu 26 nie podano innej podstawy prawnej egzekucji administracyjnej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić zarzut niedopuszczalności egzekucji i respektować treść art. 34 § 4 i art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 29 § 1 i art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji, co do zachodzenia podstawy do uwzględnienia zarzutów i umorzenia postępowania egzekucyjnego, skoro na skarżącą spółkę został wprawdzie nałożony obowiązek niepieniężny, jednakże nie podlegał on w ogóle egzekucji administracyjnej, wobec czego egzekucja była niedopuszczalna.

Wobec stwierdzonych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenia przeszkód do wszczęcia i prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie zbędna była ocena zaskarżonego aktu pod kątem innych naruszeń prawa, podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. W konsekwencji w pkt III, stosując art. 152 p.p.s.a., określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych