Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 82/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2005 r., nr [[...]] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2004 r., nr [[...]] - obie w części dotyczącej ustalenia początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 12 grudnia 2004 roku, nr [[...]], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 4 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) przyznał L. P. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 listopada 2004 roku.

Po rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, w którym L. P. domagał się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od maja do października 2004 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 16 lutego 2005 roku, nr 3900/04, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż okoliczność spełnienia przez L. P. przesłanek do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego jest bezsporna, jednak - zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wniosek odwołującego się wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 26 listopada 2004 roku, a zatem prawidłowo organ pierwszej instancji przyznał zasiłek od dnia 1 listopada 2004 roku. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż wnioskodawca został poinformowany pisemnie o konieczności złożenia nowego wniosku z uwagi na zmianę stanu prawnego, jednak - zamiast złożyć wniosek - polemizował z treścią pism, przeciągając w czasie złożenie wniosku.

W skardze na powyższą decyzję L. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazując, iż zasiłek pielęgnacyjny otrzymał na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w 1999 roku na stałe. Zaznaczył przy tym, iż z treści art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż ustawa ta nie zmienia zasad przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego osobom w wieku powyżej 16 roku życia, niepełnosprawnym w stopniu znacznym oraz osobom, które ukończyły 75 lat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 marca 2006 roku - wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2004 roku, nr [[...]].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zasiłek pielęgnacyjny został przyznany skarżącemu na stałe decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 12 kwietnia 1999 roku, nr [[...]], która nie utraciła mocy w wyniku zmiany przepisów. Kolejnymi decyzjami zmieniano jedynie wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sąd wyjaśnił przy tym, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych - uchylająca ustawę z dnia 1 grudnia 1994 roku o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) - ani nie zniosła zasiłku pielęgnacyjnego, ani nie wprowadziła nowych warunków nabycia prawa do tego zasiłku przez osoby w wieku powyżej 16 lat, zmianie uległa zatem tylko podstawa prawna świadczenia. Sąd zaznaczył nadto, iż z art. 48 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych wynika ogólna zasada kontynuacji świadczeń poprzednio przyznanych i do przeciwnego wniosku nie prowadzi treść art. 57 ww. ustawy, z którego nie wynika, aby poprzednio wydane w przedmiocie zasiłków pielęgnacyjnych decyzje wygasły z mocy prawa.

Wnosząc skargę kasacyjną od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako jej podstawę wskazało naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie stanowi o utracie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego powstałych przed wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy w istocie przepis ten wywołuje skutki prawne w postaci utraty uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego osób innych, niż te, których niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym daną osobę do zasiłku rodzinnego przysługującego na dziecko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podniósł przede wszystkim, że - pomijając wykładnię językową i logiczną - sąd nadał art. 57 znaczenie nieznajdujące potwierdzenia w treści przepisu i swego stanowiska należycie nie uzasadnił, nie wykazał więc czy zachodziła określona

w art. 156 § 3 k.p.a. przyczyna nieważności, w konsekwencji zaś naruszył również art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt

I OSK 719/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, jak bowiem stanowi art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych - z którego treści, w przekonaniu sądu pierwszej instancji nie wynika, aby wydane przed jej wejściem w życie decyzje przyznające zasiłek pielęgnacyjny utraciły moc, "osoba uprawniona do dnia wejścia w życie ustawy do zasiłku pielęgnacyjnego zachowuje do niego prawo, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym tę osobę do zasiłku rodzinnego na dziecko". Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 roku o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych - zasiłek rodzinny na dziecko przysługiwał do ukończenia 16 roku życia lub do czasu ukończenia nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 20 lat.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - jeżeli prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zachowują tylko osoby, których niepełnosprawność powstała w określonym wieku, to nie zachowują go osoby, które nie spełniają tego warunku. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że wydane przed wejściem w życie ustawy decyzje przyznające zasiłek pielęgnacyjny pozostają w obrocie prawnym, gdyż ex lege przestają wywoływać skutki prawne i o przyznanie zasiłku należy wystąpić ponownie.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W razie uznania, że skarga na decyzję jest uzasadniona, Sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W żadnym przypadku sąd nie może rozstrzygnąć merytorycznie wniosku i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego domagał się skarżący.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym "przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 13 grudnia 2006 roku wyrok, w uzasadnieniu którego m. in. stwierdził, iż: "Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że wydane przed wejściem w życie ustawy przyznające zasiłek pielęgnacyjny decyzje pozostają w obrocie prawnym, gdyż ex lege przestają wywoływać skutki prawne (...) i o przyznanie zasiłku należy wystąpić ponownie."

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o tym, iż skarżący, w związku z wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uchyliła ustawę z dnia 1 grudnia 1994 roku o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.), aby nadal otrzymywać zasiłek pielęgnacyjny, musiał złożyć nowy wniosek o jego przyznanie.

W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował decyzje organów obu instancji jedynie w zakresie ustalenia początkowej daty przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. Poza sporem natomiast pozostawało, iż L. P. spełnia ustawowe przesłanki do otrzymywania przedmiotowego zasiłku. Prawidłowo również organy obu instancji, stosownie do wskazanych w decyzjach przepisów, ustaliły, iż zasiłek winien być przyznany skarżącemu bezterminowo. Skarżący legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym zaliczono go do tego stopnia niepełnosprawności bezterminowo – orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 25 marca 1999 roku, nr [[...]]. Sporna pozostawała jedynie data początkowa przyznania świadczenia. Skarżący uważa bowiem, iż winien otrzymać zasiłek począwszy od dnia 1 maja 2004 roku, natomiast organy przyznały mu go od 1 listopada 2004 roku.

W niniejszej sprawie organy uznały, iż wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z prawidłową dokumentacją wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dnia 26 listopada 2004 roku. W zakresie ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia organy obu instancji wskazały na

art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 cyt. ustawy).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych oraz kolejno wydawane na jej podstawie rozporządzenia właściwych ministrów (rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – obowiązywało do 30 września 2004 roku

/Dz. U. nr 45, poz. 433/ oraz obowiązujące od 1 października 2004 roku rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /Dz. U. nr 213, poz. 2162/) wymagają od strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia rodzinnego złożenia pisemnego wniosku według ustalonego przez przepisy wzoru. Formularze wniosków udostępniają podmioty realizujące te świadczenia.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wniosek sporządzony według ustalonego przez przepisy wzoru skarżący złożyły do właściwego organu dopiero w dniu 26 listopada 2004 roku. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednak, iż już w piśmie z dnia 29 maja 2004 roku, które wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 11 czerwca 2004 roku, skarżący wyraził wolę dalszego otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego, upominając się o zasiłek niewypłacony mu za miesiąc maj 2004 roku. Przy piśmie tym złożył także - wymagany jako załącznik do wniosku o przyznanie ww. świadczenia - dokument tj. kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, wskazując, iż przesyła ją "do stosowania". Nadto w piśmie z dnia 28 czerwca 2004 roku skarżący wyjaśnił, iż chce złożyć wniosek według wymaganego wzoru, lecz nie wie jak ten wzór wygląda i dlatego "wcześniej napisał tak jak uważał". Skarżący zaznaczył przy tym, iż przy piśmie z dnia 29 maja 2004 roku załączył orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, które zawiera wszystkie istotne dla sprawy dane.

W ocenie Sądu treść opisanych powyżej pism niewątpliwie wskazuje na to, iż skarżący wyraził w nich wolę otrzymywania z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Co za tym już pismo skarżącego z dnia 29 maja 2004 roku winno zostać uznane za wniosek o przyznanie świadczenia opiekuńczego albowiem już w tym piśmie skarżący wskazał, iż nadal chce otrzymywać przedmiotowe świadczenie. Uznając natomiast, iż wniosek ten nie został prawidłowo sporządzony, organ I instancji winien był wezwać stronę do jego poprawienia - czego prawidłowo nie uczynił. Organ nie wezwał bowiem skarżącego do uzupełnienia złożonego przez niego pisma zakreślając termin do jego poprawienia i wskazując na konsekwencje nie wykonania zobowiązania w zakreślonym terminie.

Organ I instancji, po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 29 maja 2004 roku, informował wprawdzie skarżącego o konieczności złożenia wniosku według urzędowego wzoru (pisma z 25 czerwca 2004 roku i 12 sierpnia 2004 roku), ale w żadnym z pism organu nie znalazło się stwierdzenie, iż wzywa skarżącego do poprawienia - w określonym terminie - wniosku, poprzez nadesłanie formularza wraz z wymaganymi dokumentami, pod rygorem pozostawienia pisma skarżącego bez rozpoznania.

Z przepisów obu wskazanych powyżej rozporządzeń (wydanych na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) wynika, że w przypadku złożenia wadliwie wypełnionego wniosku podmiot realizujący wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o dane świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, w określonym terminie (7, 14 dni) od dnia otrzymania wezwania. W przypadku niezastosowania się do wezwania wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne).

Należy w tym miejscu wskazać, iż postępowanie administracyjne,

a w szczególności postępowanie w sprawach dotyczących przyznawania obywatelom świadczeń rodzinnych, świadczeń z zakresu pomocy społecznej, oraz innych, będących realizacją konstytucyjnych zasad opieki nad osobami niepełnosprawnymi, macierzyństwem, dziećmi itp. winno się toczyć z zachowaniem podstawowych zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym określonej w art. 9 zasady udzielania informacji. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają także obowiązek czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a prowadzając postępowanie są obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ I instancji winien był zakreślić skarżącemu termin do uzupełnienia złożonego przez niego wniosku – pisma z dnia 29 maja 2004 roku, oraz pouczyć skarżącego o tym, iż w przypadku niezastosowania się do wezwania jego pismo pozostawi bez rozpatrzenia. Organ I instancji tego jednak nie uczynił, a organ II instancji takie postępowanie zaakceptował. Tym samym organy obu instancji naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i w wyniku tego uchybienia nieprawidłowo ustaliły datę początkową od jakiej winno zostać przyznane świadczenie.

Naruszenie przez organy powyższych przepisów spowodowało bowiem, iż brak było podstaw do uznania, iż dopiero formularz złożony przez skarżącego dnia 26 listopada 2004 roku stanowi skutecznie złożony wniosek o przyznanie świadczenia. Formularz ten, zdaniem Sadu, stanowi jedynie uzupełnienie wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2004 roku, który został złożony w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej już w czerwcu 2004 roku wraz z wymaganym dokumentem w postaci orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 25 marca 1999 roku o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na mocy art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji w części dotyczącej ustalenia początkowej daty przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe wskazania i wyda rozstrzygnięcie uznając, iż pismo skarżącego z dnia 29 maja 2004 roku stanowi skutecznie złożony wniosek o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Przy czym przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia będzie wyłącznie kwestia dotycząca początkowej daty, od której skarżącemu powinno być przyznane ww. świadczenie rodzinne.