Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3461/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 145 § 1 pkt 2  art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2628/16 w sprawie ze skargi B.S. i J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądzą od B.S. i J. S. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2628/16 oddalił skargę B. S. i J. S.(zwanych dalej: "Skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej: "Organ" lub "Generalny Dyrektor") z 29 września 2016 r. nr [...] Decyzją tą w wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżących o rozpoznanie sprawy utrzymano w mocy wydaną przez Kierownika Rejonu w Kraśniku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu Generalnego Dyrektora decyzję z 12 maja 2016 r. znak: [...] wymierzającą Skarżącym karę pieniężną w wysokości 4 471,20 zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od 22 marca 2016 r. do 13 kwietnia 2016 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 22 marca 2016 r. w trakcie objazdu przedmiotowego odcinka drogi służby drogowe stwierdziły pozostawienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, tj. elementów betonowych (krawężniki, płyty betonowe) po demontażu reklamy "....", bez zezwolenia zarządcy drogi. Reklama zlokalizowana była w całości w pasie drogowym drogi krajowej nr 19. W związku z umieszczeniem reklamy organ prowadził odrębne postępowanie administracyjne. Zgodnie z obmiarem przeprowadzonym w dniu oględzin, ustalono zajęcie pasa drogowego – powierzchnia pasa drogowego zajęta na prawach wyłączności przez elementy betonowe pozostawione na gruncie o wymiarach 5,40 m x 3,60 m = 19,44 m2. Organ ustalił strony postępowania na etapie postępowania w sprawie umieszczenia w pasie drogowym reklamy, w oparciu o uzyskany ze Starostwa Powiatowego w Kraśniku wykaz podmiotów i działek dla działki nr 69/14. Przedmiotowa reklama powiązana jest z działalnością gospodarczą prowadzoną na działce o nr ewid. gruntu [...]. W wykazie podmiotów i działek dla działki nr 69/14 widnieje Gmina Miasto Kraśnik z siedzibą ul. Lubelska 84, 23-200 Kraśnik oraz S. J. W. i S. B. Z.

W związku z tymi ustaleniami w stosunku do współwłaścicieli działki nr [...], to jest Skarżących, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez pozostawienie w pasie drogowym drogi krajowej nr 19 elementów betonowych (krawężniki, płyty betonowe) po demontażu reklamy ".....". W wyniku tego postępowania wspomnianą wyżej decyzją z 12 maja 2016 r. Organ I instancji wymierzył Skarżącym karę pieniężną w opisanej w decyzji wysokości.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli Skarżący wskazując, że nie ponoszą odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Wskazali, że nie są stronami postępowania, a pozostałości po reklamie powinny być usunięte przez podmiot, który reklamę nabył.

Organ odwoławczy uznał, że zarzuty Skarżących są niezasadne a decyzja jest prawidłowa. Wskazał, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015 poz. 460 ze zm., dalej: "udp" lub "ustawa o drogach publicznych") prawidłowo nałożono na Skarżących jako inwestora opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267, dalej: "kpa") polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejsze sprawie, co w konsekwencji powodowało niewłaściwe ustalenie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego,

Skarżący zauważyli, iż w sprawie mamy do czynienia z dwoma decyzjami organu I instancji dotyczącymi nałożenia na Skarżących kary pieniężnej w kwocie 4 471,20 zł. Jedna decyzja z 12 maja 2016 r. skierowana do J. S., druga decyzja z 14 lipca 2016 r. skierowana do B. S.. Ich zdaniem w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje, z różnych dat, mocą których nałożono na nich karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wskazali na nietrafne rozważania organów administracji w zakresie adresów doręczania pism i decyzji, ustalonym przez te organy stronom postępowania. Ich zdaniem, skoro przedmiotowa reklama została zbyta 1 lutego 2016 r., to Skarżący nie ponoszą odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, za okres po tej dacie, gdyż przestali być właścicielami tejże reklamy, przestali też faktycznie zajmować pas drogowy bez zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm.; dalej: "ppsa").

WSA uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegający na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ prawidłowo wywiódł, że niezasadne są wywody Skarżących, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje administracyjne organu pierwszej instancji dotyczące nałożenia na Skarżących kary pieniężnej w kwocie 4 471,20 zł: jedna decyzja z 12 maja 2016 r. skierowana do Pana J. S., druga z 14 lipca 2016 r. skierowana do Pani B. S. Strona otrzymała jedynie projekt decyzji, bowiem decyzja ta była wysłana Stronie bez podpisu osoby upoważnionej do jej wydania.

W ocenie Sądu I instancji organ w toku prowadzonego postępowania prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając, że ten stan faktyczny wyczerpuje dyspozycje art. 40 ust. 12 udp. WSA zauważył, że zgodnie z wyjaśnieniami Skarżących, to oni dokonali rozbiórki reklamy i pozostawili w pasie drogowym elementy prefabrykowane, bez zezwolenia zarządcy drogi. Przez wskazany przez organ czas pozostałości po reklamie pozostawały w pasie drogowym. WSA zauważył, że strony postępowania ustalono w toku postępowania poprzedzającego niniejsze postępowanie, tj. w toku postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy, które jest przedmiotem odrębnej skargi do WSA.

Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

B. S. i J.S. zaskarżyli omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z 29 września 2016 r., wydanej z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (znak: [...]) oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 12 maja 2016 r. (znak: [...]) i decyzji z dnia 14 lipca 2016 r. (znak: [...]), zaś w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionego w niniejszej skardze kasacyjnego zarzutu dotyczącego niestwierdzenia, przez Sąd I instancji, nieważności wyżej wymienionej decyzji, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie wyżej wymienionych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnieśli też o zasądzenie na rzecz Skarżących, od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, kosztów postępowania za obie instancje, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 151 ppsa, polegających na nieuwzględnieniu skargi i niestwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w dniu 29 września 2016 r., z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 maja 2016 r. (znak: [...]), gdy zachodziła podstawa stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji, stosownie do przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegająca na wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 151 ppsa, polegających na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia, przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przy wydaniu wyżej opisanej decyzji z dnia 29 września 2016 r., przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji w szczególności powodowało niewłaściwe ustalenie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego,

naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa polegających na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów nieuwzględnienia podniesionych przez Skarżących przed Sądem I instancji wszystkich zarzutów, co w konsekwencji umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 ppsa, przy czym chodzi o przypadki nieważności postępowania sądowego, a nie o przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Naruszenia tego przepisu (przez jego niezastosowanie) autor skargi kasacyjnej dopatruje się w tym, że WSA powinien stwierdzić nieważność decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ten ostatni przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednak, który przepis prawa został rażąco naruszony przez organ, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Treścią decyzji Generalnego Inspektora Dróg Krajowych i Autostrad jest utrzymanie w mocy wydanej przez Kierownika Rejonu w Kraśniku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu Generalnego Dyrektora decyzji z 12 maja 2016 r. znak: [...] wymierzającej Skarżącym karę pieniężną w wysokości 4 471,20 zł za zajęcie pasa drogowego. Sami Skarżący nie kwestionują, że taka decyzja (z 12 maja 2016 r.) została doręczona prawidłowo J. S. Treści decyzji z 12 maja 2016 r. i decyzji zaskarżonej wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie identyfikuje, jak zdają się uważać Skarżący, wskazanie, komu została doręczona. Skarżący kasacyjnie nie wskazują na wadliwość decyzji opatrzonej datą "12 maja 2016 r.", a ich argumentacja dotyczy decyzji o tej samej treści i znaku opatrzonej datą 14 lipca 2016 r. doręczonej B. S.. Organ wyraźnie stwierdza, że postępowanie w sprawie objętej niniejszym postępowaniem nie dotyczy dokumentu o tożsamej z decyzją treści i znaku opatrzonego datą 12 maja 2016 r. (bez podpisu) doręczonego B. S., który to dokument Organ uważa za projekt decyzji. Zatem zarzuty Skarżących dotyczące decyzji opatrzonej datą 14 lipca 2016 r. nie dotyczą przedmiotowej w sprawie decyzji Generalnego Dyrektora z 25 września 2016 r., zatem pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony. Należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko wtedy, gdy wskazywane naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać naruszenia przepisów, ale również przeprowadzić projekcję możliwych ustaleń w zakresie istotnych okoliczność, jakie miałyby miejsce bez dokonania wskazanych naruszeń prawa. W tym zarzucie skargi kasacyjnej zarzut dotyczy prawidłowości ustaleń co do tego, że to Skarżący zajmowali pas drogowy przez umieszczenie tam pozostałości budowli – nośnika reklamy w okresie od 22 marca 2016 r. do 13 kwietnia 2016 r.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji do prawidłowości tych ustaleń i zarzutów Skarżących w tym zakresie odniósł się bardzo pobieżnie. Uznał lapidarnie, że Organ w toku prowadzonego postępowania prawidłowo ustalił stan faktyczny. Stwierdził też, że: "Z wyjaśnień skarżących wynika, iż to strony dokonały rozbiórki reklamy i pozostawiły w pasie drogowym elementy prefabrykowane, bez zezwolenia zarządcy drogi. Niemniej jednak przez wskazany organ czas pozostałości po reklamie pozostawały w pasie drogowym." Takie stwierdzenia, choć ich uzasadnienie nie jest poparte pełną analizą zaskarżonej decyzji i analizą materiału dowodowego, na podstawie którego została wydana, są jednak zasadne. Dostrzegając uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 184 ppsa może oddalić skargę kasacyjną, nawet jeśli zaskarżone orzeczenie zawiera błędne uzasadnienie, o ile orzeczenie to odpowiada prawu. Przedstawione przez Organ uzasadnienie co do uznania Skarżących za stronę postępowania w zakresie pozostawienia w pasie drogowym elementów budowlanych reklamy pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać wnioski Organu, a więc i wyrok Sądu I instancji w zakresie akceptacji ustaleń w tym zakresie za prawidłowe. Organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień Skarżących i przedstawionej przez nich faktury z 1 lutego 2016 r., zasadnie uznał ich za stronę postępowania. Wskazał, że mimo wystawienia 1 lutego 2016 r. faktury dotyczącej sprzedaży reklamy przez Skarżących, to oni po dacie tej faktury zlecili rozbiórkę tej konstrukcji. Wyjaśnił też, że reklama była związana z inwestycją Skarżących na należącej do nich działce o numerze ewidencyjnym [...], czego Skarżący nie kwestionowali. Skarżący byli wiec inwestorami zarówno w zakresie budowy obiektu budowlanego, jak i w zakresie jego rozbiórki, co zasadnie pozwalało ich uznać za zajmujących pas drogowy przez ten obiekt w okresie aż do daty końcowej okresu, za który została nałożona opłata. Tym samym należało uznać, że Organ w toku postępowania stał na straży praworządności, podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, ustalając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tym samym nie naruszył art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Czyni to niezasadnym zarzuty podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutu podniesionego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że w istocie zarzutu tego autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił. Zarzucił wprawdzie Sądowi I instancji nieuwzględnienie podniesionych przez Skarżących wszystkich zarzutów, w tym samym zdaniu uznał jednak, że to "w konsekwencji umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia". Choć można się domyślać, że autor skargi kasacyjnej używając słowa "umożliwia" miał na myśli "uniemożliwia", to nie wskazał jednak, do jakich konkretnie zarzutów skargi nie odniósł się Sąd I instancji i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W ocenie NSA uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 ppsa, a jego treść i konstrukcja, mimo wskazanych wyżej uchybień, pozwala na kontrolę instancyjną.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a), § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie dla radcy prawnego Organu, który sporządził i wniósł w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed NSA i nie reprezentował organu przed Sądem I instancji.