Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1997/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36(5) ust. 2, 36(4) ust. 1 i 10
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 771/12 w sprawie ze skargi D. C. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 lipca 2012 r. oddalił skargę D. C. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 14-17 czerwca 2011 r. z [...] lutego 2012 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Komisja Egzaminacyjnej nr 1 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2011 r. z siedzibą w G. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego uchwałą nr [...] z [...] lipca 2011 r. stwierdziła, że D. C. uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Zdająca otrzymała z części pierwszej egzaminu (test) ocenę dostateczną, z drugiej części egzaminu (prawo karne) ocenę dostateczną, z trzeciej części (prawo cywilne) ocenę dostateczną, z czwartej części (prawo gospodarcze) ocenę niedostateczną oraz z piątej części (prawo administracyjne) ocenę niedostateczną. W tej sytuacji, w myśl art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm. – dalej: u.r.p.), ustalono, że wynik końcowy jest negatywny.

D. C.wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała ocenę z części czwartej i piątej egzaminu.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia nr 2 przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach 14-17 czerwca 2011 r. (dalej: Komisja Egzaminacyjna II stopnia), uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia uznała za uzasadnione podwyższenie oceny (do dostatecznej) za rozwiązanie zadania z zakresu prawa administracyjnego, natomiast ponowna analiza i ocena pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa gospodarczego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że negatywna ocena rozwiązania zadania z tej części egzaminu była zasadna.

Odnosząc się do oceny zadania z zakresu prawa gospodarczego, obejmującego opracowanie projektu umowy zbycia udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością przez spółkę akcyjną na rzecz członka zarządu tej spółki akcyjnej, Komisja Egzaminacyjna II stopnia podzieliła pogląd egzaminatorów, którzy stwierdzili, że zdająca nieprawidłowo zastosowała przepisy o reprezentacji w spółce akcyjnej (art. 379 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych – Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.; dalej: k.s.h.), co skutkowało bezwzględną nieważnością sporządzonej umowy. Zdająca przyjęła bowiem, że spółka akcyjna, zawierając umowę sprzedaży z członkiem zarządu tej spółki, jest reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego przez dwóch członków zarządu, podczas gdy z art. 379 § 1 k.s.h. wynika, że w takiej sytuacji spółkę reprezentuje rada nadzorcza albo pełnomocnik powołany uchwałą walnego zgromadzenia.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że pomimo występujących rozbieżności w poglądach na temat zakresu stosowania art. 379 § 1 k.s.h. i skutków prawnych jego naruszenia, prawidłowe rozwiązanie zadania egzaminacyjnego z prawa gospodarczego polegało na zastosowaniu reprezentacji przewidzianej powołanym przepisem, gdyż każda inna koncepcja obarczona była poważnym ryzykiem uznania umowy za nieważną, co w kontekście kryteriów oceny egzaminu radcowskiego, mogło uzasadniać wystawienie oceny niedostatecznej. Przygotowanie umowy sprzedaży udziałów, która może być dotknięta tak poważną wadą prawną, może oznaczać, że poziom znajomości przepisów z zakresu prawa gospodarczego, jest niewystarczający do stwierdzenia, że osoba zdająca egzamin będzie w stanie zapewnić profesjonalną obsługę prawną, bez narażania potencjalnych klientów na szkodę.

Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nie można była pominąć tego, że w pracy nie znalazła się żadna informacja wskazująca na to, by zdająca była świadoma istnienia problemu prawnego dotyczącego reprezentacji spółki, który miała rozstrzygnąć. Treść ocenianej pracy nie budziła wątpliwości co do tego, że egzaminowana nie zwróciła w ogóle uwagi na regulację zawartą w art. 379 § 1 k.s.h. Oceny tej nie może zmienić przytoczone w odwołaniu orzeczenia, gdyż podjęte były na tle odmiennych stanów faktycznych i prawnych, a przede wszystkim dlatego, że stanowi to próbę wprowadzenia, dopiero na etapie postępowania odwoławczego, dodatkowej argumentacji, która powinna znaleźć się w założeniach pracy egzaminacyjnej.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że z założeń zadania nie wynika, że A. N., którego zdająca miała za zadanie reprezentować, miał być członkiem zarządu w chwili podpisania umowy. Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, sformułowanie zawarte w zadaniu było jasne i nie dawało podstaw do uznania, że nie zawiera warunku, że A. N. ma być członkiem zarządu w chwili podpisania umowy.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że każda praca egzaminacyjna oceniana jest indywidualnie, każda z nich różni się sposobem sformułowania zarzutów, wniosków, argumentacji. Różnice te powodują, że mimo wskazania jako naruszonych tych samych przepisów, to umiejętność wyrażania myśli, waga użytych argumentów mogą powodować zróżnicowanie ocen, które z oczywistych względów muszą być oparte na sformułowanych w sposób ogólny kryteriach. Ocena prac musi mieścić się w granicach uznania administracyjnego, a trudno mówić o nierównym traktowaniu, skoro porównywane prace są różne.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia mając na uwadze, że skarżąca uzyskała z części czwartej ocenę negatywną, wobec niespełnienia warunku określonego w art. 366 ust. 1 u.r.p., utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę D. C. na powyższą uchwałę orzekł, że rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego są rozstrzygnięciami o charakterze uznaniowym. Egzaminatorzy i komisje podejmując uchwały, w ramach posiadanej profesjonalnej wiedzy ustalają wyniki zdających przy zachowaniu pewnego luzu decyzyjnego, który związany jest z oceną stanu faktycznego i tylko jawne wyjście poza jego granice może stanowić podstawę do przyjęcia, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Sąd może jedynie badać czy nie zostały przekroczone granice uznania oraz czy organ nie dopuścił się istotnych uchybień w procesie oceny pracy i czy odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśniono, że Sąd nie jest rodzajem trzeciej komisji egzaminacyjnej ani superarbitrem, gdyż nie zastępuje organów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w ich kompetencjach oceny zakwestionowanej pracy.

WSA uznał, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia odniosła się w sposób wystarczający do zarzutów podnoszonych w odwołaniu od uchwały z [...] lipca 2011 r. – opisała pracę skarżącej wskazując na uchybienia, które w jej ocenie, tak jak w ocenie egzaminatorów, nie kwalifikowały wykonanego zadania na ocenę pozytywną. W konsekwencji wadliwość sporządzonej przez skarżącą umowy uzasadniała otrzymaną przez nią ocenę niedostateczną z tej części egzaminu radcowskiego. Ocena konkretnego pisma została uzasadniona w sposób wystarczający przez egzaminatorów i mimo surowości, nie naruszała ona zasad swobodnej oceny, w którą Sąd nie może ingerować.

Sad pierwszej instancji, odnosząc się do stanowiska skarżącej dotyczącego różnorodnych rozstrzygnięć dotyczących oceny prac z zakresu prawa gospodarczego, podniósł, że każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpoznawana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnej konkretyzują normy prawa materialnego (ustawy o radcach prawnych) wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i wyłącznie w jego sprawie.

WSA uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów uzupełniających w postaci rozstrzygnięć Komisji Egzaminacyjnych II stopnia oraz rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnych nr 1 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2011 r. z siedzibą w G., na okoliczność uwzględniania odwołań od uchwał dotyczących innych egzaminowanych osób, które znajdowały się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Zakres kognicji sądu administracyjnego jest bowiem ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wyłącza to możliwość dokonywania przez WSA ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną uchwałą, a do tego prowadziłyby wniosku dowodowe zgłoszone przez skarżącą.

W ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób zadowalający i odpowiadający prawu. Organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych w skardze, w tym także naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, przynajmniej w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

D. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 32 ust, 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w jednozdaniowym stwierdzeniu w podsumowaniu, że nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że zdający i odwołujący znajdowali się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a niezastosowanie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez organy administracji obu instancji doprowadziło do wydania diametralnie rozbieżnych uchwał. Takie zróżnicowanie prawne, bez wskazania konkretnych argumentów o charakterze relewantnym, proporcjonalnym do wagi interesu któremu ma służyć zróżnicowanie i związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami a także kryterium w oparciu o które zasadnym jest dokonanie zróżnicowania pomiędzy podmiotami podobnymi przekształca się w sprzeczną z Konstytucją RP dyskryminację skarżącej, jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP;

2) art. 365 ust. 2, 364 ust. 1 i 10 u.r.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że ocena wystawiona przez Egzaminatorów (pomimo, że była surowa) nie narusza zasad swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji oddaleniu skargi, pomimo że Komisja Egzaminacyjna II stopnia jedynie pominęła wobec skarżącej spełnienie identycznych kryteriów decydujących o podwyższeniu oceny innym odwołującym się (Ł. G., P. P., M. P. – zwani dalej podmiotami podobnymi), co stanowi o nierzetelnym i nieobiektywnym sprawdzeniu w toku postępowania odwoławczego przygotowania prawniczego skarżącej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z naruszeniem ustawowych kryteriów oceny i skali ocen jaką dysponują Egzaminatorzy;

3) art. 368 ust. 12 u.r.p. w związku z § 5 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2008 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 164, poz. 1314 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., przez przyjęcie, że rozpoznanie sprawy w jej całokształcie nie wpłynęło na wynik postępowania i wobec tego nie powinno stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały, pomimo że jest to wniosek przedwczesny z uwagi na brak kontroli Sądu w zakresie legalności dokonanego przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia pominięcia w procesie oceny odwołania skarżącej przyjętych przez Komisję kryteriów decydujących o podwyższeniu oceny podmiotom podobnym.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie polegające na:

a) braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. (poprzez ich niezastosowanie polegające na rażąco dowolnym ustaleniu stanu faktycznego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji przyjęciu w uzasadnieniu części dotyczącej prawa gospodarczego zarzutów i treści, których skarżąca nie podnosiła i następnie obszerne, kilkustronicowe ustosunkowanie się do nich, choć nie mają żadnego związku z treścią odwołania i zarzutami podniesionymi w odwołaniu przez skarżącą);

b) braku rozpoznania zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP w konsekwencji błędnego przyjęcie, iż "indywidualizm sprawy administracyjnej" w przypadku badania zgodności zaskarżonych uchwał Komisji Egzaminacyjnych pod względem zgodności z prawem, nie pozwala na badanie zarzutu skarżącej dotyczącego różnorodnych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny odwołań, ponieważ zmierza do ocenienia pracy na podstawie analizy porównawczej innych uchwał. Ponadto na dokonaniu oceny prawnej wewnętrznie sprzecznej, ponieważ Sąd w podsumowaniu jednozdaniowo stwierdza, iż organy nie dopuściły się naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa przynajmniej w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy;

c) uchyleniu się od dokonania oceny uzasadnienia decyzji uznaniowej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że ocena skutków naruszenia art. 379 § 1 k.s.h. jest prawidłowa i nie nosi znamion dowolności;

d) nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., który był podniesiony w skardze.

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów w pkt II skargi, co pozostawało w bezpośrednim związku z oceną legalności zaskarżonej uchwały w kontekście naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a., a nie jak niezasadnie przyjął Sąd zmierzało tylko do dokonania ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną uchwałą.

Na podstawie art. 191 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lipca 2012 r. – dotyczącego oddalenia wniosku o:

1) zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do Komisji Egzaminacyjna II stopnia o udzielenie uwierzytelnionego odpisu uchwały tego organu:

a) z [...] listopada 2011 r., znak sprawy: [...] w sprawie Ł. G.;

b) z [...] lutego 2012 r., znak sprawy: [...] w sprawie P. P.;

c) z [...] stycznia 2012 r., znak sprawy: [...] w sprawie M. P.;

2) zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do Komisji Egzaminacyjna Nr 1 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2011 r. z siedzibą w G. o udzielenie uwierzytelnionego odpisu uchylonej uchwały nr [...] r. tego organu z [...] lipca 2011 r. w sprawie D. J. wraz z obiema opiniami cząstkowymi z części czwartej egzaminu radcowskiego, to jest prawa gospodarczego, a także uwierzytelnionego odpisu uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. tego organu podjętej w wyniku uchylenia powyższej uchwały;

3) przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z powyższych uchwał, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości natomiast nie wpłynie na przedłużenie postępowania, które to postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia a miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że uchwała ustalająca wynik egzaminu radcowskiego ma charakter uznaniowy, a członkowie komisji egzaminacyjnych oceniają zadania egzaminu, korzystając z "luzu decyzyjnego". W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że podejmowanie decyzji uznaniowych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji, w granicach wytyczonych przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że w określonych warunkach organ, przedkładając interes społeczny nad słuszny interes strony, może odmówić stronie przyznania dochodzonego przez nią prawa. Uchwały komisji egzaminacyjnej do spraw wyniku egzaminu radcowskiego nie są podejmowane w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego. Zarówno komisja, decydując o wyniku egzaminu na podstawie art. 366 ust. 2 u.r.p., jak też rozpatrująca na zasadzie art. 368 ust. 9 i 10 u.r.p. odwołania od tych rozstrzygnięć Komisja Egzaminacyjna II stopnia są związane treścią art. 366 ust. 1 u.r.p., zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Z powołanej normy wynika jednoznacznie, że uzyskanie przez zdającego pozytywnych ocen ze wszystkich części egzaminu radcowskiego stwarza dla komisji egzaminacyjnych obu instancji obowiązek podjęcia uchwały o pozytywnym wyniku egzaminu (związanie administracyjne) i konsekwentnie uzyskanie z jednego zadania oceny niedostatecznej stanowić musi o negatywnym wyniku egzaminu. W tak ukształtowanym normatywnie sposobie podejmowania decyzji o wyniku egzaminu radcowskiego trudno dopatrzeć się charakterystycznej dla uznania administracyjnego możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia. Decydujący dla uchwały w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego jest zebrany w sprawie i podlegający ocenie według zasady swobodnej oceny dowodów, materiał dowodowy, który stanowią rozwiązane zadania z wszystkich części egzaminu i wystawione przez dwóch niezależnych od siebie egzaminatorów oceny cząstkowe z kolejnych zadań na etapie postępowania przed komisją egzaminacyjną oraz dodatkowo pisemne opinie dotyczące zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów wraz ze stanowiskiem opiniujących na etapie postępowania przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia.

Mimo błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego jest aktem o charakterze uznaniowym, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że zmierzały one do wykazania, niesłuszności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodną z prawem uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, mimo podjęcia jej bez rzetelnego i obiektywnego sprawdzenia przygotowania skarżącej do samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego. Skarżąca akcentowała przede wszystkim to, że prace innych zdających, którzy popełnili ten sam błąd w rozwiązaniu zadania z zakresu prawa gospodarczego zostały, w wyniku wniesionych odwołań, pozytywnie ocenione przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia. Według skarżącej podejmowanie diametralnie różnych uchwał w przypadku podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej narusza przepisy prawa materialnego powołane w petitum skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do stanowiska skarżącej należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego ma szczególny charakter i nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. W wiążącym w sprawie stanie prawnym z art. 364 ust. 1 u.r.p. wynikało, że celem tego postępowania jest przede wszystkim sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania. Egzamin składał się z pięciu części pisemnych, w tym czterech polegających na rozwiązaniu zadania z zakresu prawa karnego, cywilnego, gospodarczego i administracyjnego (art. 364 ust. 2 i ust. 5-8 u.r.p.). Każda ze wspomnianych części egzaminu radcowskiego była, stosownie do art. 364 ust. 10 u.r.p., oceniana przez dwóch egzaminatorów przy zastosowaniu następującej skali ocen: 1) oceny pozytywne (celująca, bardzo dobra, dobra, dostateczna); 2) ocena negatywna (niedostateczna). Podstawowe kryteria oceny dokonywanej przez egzaminatorów zostały wymienione w art. 365 ust. 2 u.r.p. Z powołanego przepisu wynika, że pod uwagę bierze się w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Z kolei art. 366 ust. 1 u.r.p. stanowi, że pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, co oznacza, że negatywna ocena z którejkolwiek części skutkuje negatywnym wynikiem egzaminu radcowskiego.

W rozpoznawanej sprawie negatywny wynik egzaminu radcowskiego był konsekwencją otrzymania przez skarżącą oceny niedostatecznej za rozwiązanie zadania z prawa gospodarczego. Zdająca sporządzając umowę zbycia przez spółkę akcyjną członkowi jej zarządu udziałów w spółce z o.o., wadliwie przyjęła, że sprzedającą spółkę może reprezentować pełnomocnik ustanowiony przez dwóch członków zarządu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, że zadanie z prawa gospodarczego obciążone było błędem niezastosowania się przez skarżącą do dyspozycji art. 379 § 1 k.s.h., co uzasadniało negatywną ocenę zadania.

W tym miejscu należy zauważyć, że nie wszystkie błędy pracy egzaminacyjnej z poszczególnych części od drugiej do piątej egzaminu radcowskiego popełnione przez osobę zdającą mogą dopuszczać wartościowanie tej pracy w ramach skali określonej w art. 364 ust. 10 pkt 1) lit. a) – d) u.r.p. Stwierdzenie błędu, którego ciężar gatunkowy dyskwalifikuje pracę, skutkować będzie wyłącznie oceną negatywną. Taki przypadek miał miejsce w przypadku pracy egzaminacyjnej skarżącej z zakresu prawa gospodarczego. Zaproponowane przez skarżącą rozwiązanie zadania z prawa gospodarczego eliminowało możliwość wystawienia oceny pozytywnej. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie przez kandydata do wykonywania zawodu radcy prawnego umowy zawierającej wadę powodującą nieważność tej umowy ze względu na wadliwie przyjętą reprezentację strony podważa profesjonalizm autora. Taka umowa uwzględnia podstawowego kryterium oceny wymienionego w art. 365 ust. 2 u.r.p., jakim jest zabezpieczenie interesu reprezentowanej strony.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w kwestii oceny pracy z części od drugiej do piątej egzaminu radcowskiego, gdy proponowane rozwiązanie nie zabezpiecza interesu strony reprezentowanej przez zdającego egzamin i stwierdził, że nawet poprawne rozwiązanie zadania pod względem formalnym i materialnoprawnym, nieuwzględniające interesu strony, którą zgodnie z zadaniem zdający egzamin reprezentuje, świadczy o braku przygotowania do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1037/12 oraz z 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1340/12, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela to stanowisko.

Dokonując oceny pracy egzaminacyjnej, egzaminatorzy i komisja egzaminacyjna podejmująca uchwałę o wyniku egzaminu, muszą rozważyć ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez osobę zdającą i ocenić je z punktu widzenia wypełnienia przez pracę kryteriów oceny wymienionych w art. 365 ust. 2 u.r.p. Jak już wspomniano, nieuwzględnienie interesu reprezentowanej strony jest błędem szczególnym, który, w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, dyskwalifikuje pracę osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że w art. 2 u.r.p. został określony zasadniczy cel świadczonej przez radców prawnych pomocy prawnej, to jest ochrona prawna interesów podmiotów, na których rzecz pomoc jest świadczona. W świetle powołanego przepisu oczywiste wydaje się przyjęcie w art. 365 ust. 2 u.r.p., jako jednego z kryteriów oceny rozwiązania zadania z części od drugiej do piątej egzaminu radcowskiego, rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony reprezentowanej przez zdającego. Sporządzenie przez osobę zdającą egzamin radcowski umowy sprzedaży obarczonej wadą nieważności, czy choćby nieskuteczności, pozostaje w kolizji z obowiązkiem zabezpieczenia interesu podmiotu na rzecz którego świadczona jest pomoc prawna, że nie można przyjąć, iż jest ona należycie przygotowana do samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do wad zaskarżonej uchwały, których nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, a dotyczących stosowania różnych kryteriów oceny prac zdających, którzy rozwiązując zadanie z zakresu prawa gospodarczego popełnili taki sam błąd jak skarżąca.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczają granice sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do elementów przedmiotowych do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej określony prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnych działań. Granice orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sprawy administracyjnej było ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego D. C. na podstawie sporządzonych wyłącznie przez nią prac egzaminacyjnych. W związku z tym powinno być oczywiste, że tylko walory i wady zaproponowanych przez skarżącą rozwiązań zadań egzaminacyjnych mogły być przedmiotem badania przez Komisję, a następnie kontroli sądowej. Wynik egzaminu radcowskiego uzyskany przez innych egzaminowanych, także wówczas gdy jego ustalenie nastąpiło z naruszeniem prawa, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem uchwały podjętej w sprawie skarżącej. Podkreślić trzeba, że nawet zbyt łagodna, czy wręcz błędna, ocena pracy innego zdającego, nie może podnieść walorów pracy skarżącej ani zlikwidować popełnionych przez nią błędów.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również powszechnie znane fakty (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów.

Konsekwencją obowiązywania powołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z uwzględnieniem faktycznych podstaw jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go reguł proceduralnych, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny. Sąd administracyjny, orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 391-392). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). W sprawach, w których przedmiotem skargi jest uchwała ustalająca wynik egzaminu radcowskiego, akta sprawy stanowią między innymi prace egzaminacyjne sporządzone przez zdającego. W związku z tym stwierdzić należy, że włączenie do tych akt, tak jak domagała się tego skarżąca, prac innych zdających byłoby równoznaczne z wykroczeniem poza granice sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jednocześnie, dostrzegając wagę problemu przedstawionego w skardze kasacyjnej, a dotyczącego stosowania różnych kryteriów oceny prac z identycznym błędem, Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zauważa, że co do zasady negatywnie należałoby ocenić działanie organu, który identyczny błąd w pracach zdających egzamin radcowski traktowałby różnie - raz jako dyskwalifikujący pracę, a raz jako możliwy do zaakceptowania ze względu na inne walory pracy.

W skardze kasacyjnej został ponadto podniesiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie odpowiadające wymogom określonym w powołanym przepisie, co mogło mieć według skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Oceniając powyższy zarzut przede wszystkim należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie, zatem zarzut należało uznać także z tej przyczyny za niezasadny.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienia należy zauważyć, że w orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie odpowiada tym wymogom. Co prawda Sąd, jak słusznie podniosła to skarżąca, nie przytoczył w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które były podniesione w skardze, lecz to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za niezasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że Sąd pierwszej instancji najpierw określił zakres sądowej kontroli uchwały w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, wyjaśniając, że jest to kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie uchwały i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia negatywnego wyniku egzaminu radcowskiego, by w konkluzji uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo pewnej zwięzłości wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Odnosząc się natomiast do wytkniętego przez skarżącą uchybienia dotyczącego uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającego na uchyleniu od dokonania oceny uzasadnienia decyzji uznaniowej, stwierdzić należy, że z przedstawionych na wstępie powodów jest on niezasadny. Jak już bowiem wspomniano uchwała o ustaleniu wyniku egzaminu radcowskiego nie jest podejmowana w warunkach uznania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 z. 2, s. 49-51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne - kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09).

Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji nie prowadził postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszające prawo procesowe i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy". Sąd bowiem nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów, jeśli materiał zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 782/10). Naczelny Sąd Administracyjny w obecny składzie w pełni podziela ten pogląd.

Podkreślenia także wymaga, że wniosek skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania z dokumentów w istocie zmierzał do włączenia do akt sprawy uchwał Komisji Egzaminacyjnej II stopnia dotyczących innych zdających, a w konsekwencji do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały w konfrontacji z wynikami innych postępowań w tego rodzaju sprawach. Jak już wspomniano, taki sposób oceny zaskarżonej uchwały był jednak niedopuszczalny, gdyż zadaniem Sądu pierwszej instancji była kontrola uchwały podjętej na skutek odwołania skarżącej, w jej indywidualnej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych przyczyn uznał zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. za niezasadny.

Przechodząc do oceny zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o "rozpoznanie postanowienia" WSA z 6 lipca 2012 r., które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić trzeba, że nie podlega rozpoznaniu, w trybie art. 191 p.p.s.a., odmowa przeprowadzenia dowodu, gdyż w tej kwestii sąd nie ma obowiązku wydawania postanowienia. W tym przypadku wystarczające jest podanie przyczyny nieuwzględnienia wniosku w uzasadnieniu wyroku, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na szczególny charakter sprawy i sytuację życiową skarżącej.