Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1763/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 5/15 w sprawie ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 5/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J. C. i M.C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta K. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w łącznej wysokości 774 631,00 zł na rzecz M. C. i J. C., zwanych dalej: "skarżącymi", za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2503 ha położoną w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. oraz o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do jego zapłaty, jak również o sposobie i terminie dokonania tej zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że już wcześniej dwukrotnie wydawano decyzję w niniejszej sprawie.

Pierwotnie postępowanie toczyło się przed Prezydentem Miasta K., który decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na kwotę 768 610 zł. Wojewoda M. w trybie odwoławczym uchylił tę decyzję w dniu [...] października 2011 r. z uwagi na orzekanie przez organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty wyznaczył Starostę K. do rozpoznania niniejszej sprawy.

Starosta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących, w wysokości 774 631 zł za przedmiotową nieruchomość, objętą księgą wieczystą nr [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej K., decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn.: "Budowa układu drogowego zapewniającego obsługę komunikacyjną obszaru Centrum [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną", ostateczną na skutek decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze.

Od tej decyzji skarżący złożyli odwołanie, a Wojewoda M. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, iż organ I Instancji winien ustalić, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), zwaną dalej: "specustawą drogową", który nakazuje podwyższyć kwotę odszkodowania o 5% w sytuacji wydania nieruchomości w określonym w tym przepisie terminie.

Orzekając po raz kolejny Starosta K. ustalił, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. G. w dniu [...] czerwca 2012 r. sporządziła operat szacunkowy, którego aktualność potwierdziła w dniu [...] kwietnia 2014 r. W operacie biegła określiła wartość wywłaszczonej nieruchomości, przy czym w związku z brakiem dowodów na występowanie na działce dodatkowych składników, niewykazanych w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2012 r. podtrzymała wartość nieruchomości.

Działka nr [...], położona jest na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stosownie do treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003r., ze zmianą w dniu [...] marca 2010 r. (Uchwała Rady Miasta K. nr [...]) - w dniu wydania decyzji nr [...] Prezydent Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, działka nr [...], znajdowała się w dużej części (ok. 20 a) w terenach zieleni publicznej - ZP w systemie zieleni i parków rzecznych oraz w niewielkiej części (ok. 5 a) w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej MU.

Na datę wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...], działka była niezabudowana, pozbawiona składników kubaturowych. Działka nie przylegała bezpośrednio do drogi publicznej - od ul. Do Sanktuarium B. oddzielała ją działka nr [...], nie posiadała także prawnie ustanowionego dostępu do drogi publicznej.

Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy objęła analizą transakcje nieruchomościami częściowo przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną, a częściowo pod zieleń publiczną.

W celu wyliczenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrała 3 transakcje nieruchomościami o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości metodą porównania parami, co wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (dalej zwany "rozporządzeniem"),

W sporządzonym w dniu [...] czerwca 2012 r. operacie szacunkowym dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwają zastrzeżeń, a wartość rynkowa prawa własności nieruchomości, została określona na kwotę 774 631,00 zł., w tym wartość składników budowlanych - kwota 2 430,00 zł według jej stanu na dzień wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...], z dnia [...] kwietnia 2009 r., o ustaleniu lokalizacji drogi.

W odniesieniu do sporządzenia nowego operatu szacunkowego i wyłączenia rzeczoznawcy M. G., organ stwierdził, iż powyższy operat szacunkowy sporządzony w [...] czerwca 2012 r. (zaktualizowany w dniu [...] kwietnia 2014 r.) przez M.G. wykonany został w sposób prawidłowy, a podana w nim wartość wycenianej nieruchomości oraz sposób wyceny nie budzą zastrzeżeń.

Odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożył skarżący, domagając się zastosowania regulacji wynikającej z art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, i powołał się na dowód w postaci stanowiska ZIKIT.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nie ustalono stanu przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., o ustaleniu lokalizacji drogi, a w szczególności, czy na działce nr [...] o pow. 0,2503 ha położonej w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. w dniu określenia jej stanu (czyli na dzień [...] kwietnia 2009 r.), znajdowało się faktycznie wskazywane przez odwołującego ogrodzenie, które również podlegałoby wówczas wycenie.

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż w oparciu o dotychczas zgromadzone dowody, wydaje się, iż brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu I instancji w zakresie braku powiększenia ustalonego odszkodowania ustalonego na rzecz skarżących o 5% jego wysokości, albowiem w kontekście treści art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej, termin do wydania nieruchomości upłynąłby z dniem 1 lipca 2009 r., podczas gdy skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (karta akt nr 360) wskazali (nie przedstawiając jednak na tę okoliczność żadnych dowodów), że wydali działkę nr [...] w dniu [...].07.2009 r.

Organ wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi na str. 6 operatu szacunkowego dla wycenianego obszaru w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy na dzień określania stanu przedmiotu wyceny, obowiązującymi są ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zgodnie z którymi "przedmiotowa nieruchomość znajduje się w dużej części (ok. 20 arów) w terenach zieleni publicznej ZP - systemy zieleni i parków rzecznych oraz w niewielkiej części (ok. 5 arów) w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej MU".

Rzeczoznawca majątkowy w swoim opracowaniu poinformowała, iż ze względu na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy w dniu określania stanu nie była przeznaczona pod trasy komunikacyjne, a cel przejęcia nieruchomości z mocy prawa przez Gminę K. nie powoduje wzrostu jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.), ma zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższą dyspozycję prawną rzeczoznawca majątkowy przyjęła do analizy lokalny rynek gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno - usługową i zieleń, obejmujący teren miasta Krakowa, z uwzględnieniem ich wzajemnych proporcji.

Ponieważ jednak nie zostały dotąd wyjaśnione wątpliwości odnośnie stanu przedmiotu wyceny (tj. tego czy znajdowało się na niej podlegające wycenie ogrodzenie), a tym samym nie można obecnie potwierdzić, że powołany operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2012 r. odnosi się rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości i uwzględnia wszystkie jej składniki, uchylono w całości zaskarżoną decyzje przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucili: - wadliwą wykładnię art. 18 specustawy drogowej, poprzez chybione przyjęcie, iż przy ustalaniu stanu nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania, decyduje jej przeznaczenie określone w aktach prawa miejscowego lub w innych aktach normatywnych, podczas, gdy o stanie nieruchomości decyduje cel dokonanego wywłaszczenia wynikający z decyzji o lokalizacji drogi; - wadliwą wykładnię § 36 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez organ, iż odszkodowanie za nieruchomość podlegającą wycenie przez biegłego powinno być oparte na cenach nieruchomości podobnych, a nie cenach rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację dróg; - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P., poprzez niespełnienie przez organ podstawowego warunku wypłaty słusznego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne, np. pod budowę drogi; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia czy skarżącym przysługuje powiększone odszkodowania o 5% jego wysokości; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, stwierdził, że uznał, iż zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniająca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do istotnych uchybień natury proceduralnej, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji uznał, że powody, dla których decyzja organu I Instancji została uchylona, tj. konieczność ustalenia i rozważenia czy na wywłaszczonej nieruchomości istniało ogrodzenie, które miałoby podlegać dodatkowej wycenie, usprawiedliwia takie rozstrzygnięcie, gdyż ustalenia te bezpośrednio wpłynąć mogą na wysokość orzeczonego odszkodowania, co z kolei jest istotą tej decyzji.

Sąd ten wskazał, że żaden z organów, ani też rzeczoznawca majątkowy w żadnym momencie postępowania nie uzasadnił przyjętego sposobu wyceny dokonanej w ten sposób, że nieruchomość gruntowa wyceniana jest odrębnie natomiast osobno i inną metodą wyceniana jest droga żwirowa oraz – ewentualnie - ogrodzenie. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 154 u.g.n., dokonując wyceny nieruchomości, uwzględnia się m.in., rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 4 pkt. 17 tej ustawy przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zatem wszystkie te czynniki rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę w ramach oceny wpływu stanu nieruchomości na jej wartość. Sad I instancji przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 29/08, w którym stwierdzono, że przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zatem jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji art. 130 ust. 1 u.g.n.. Odnosząc się do kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej,Sąd I instancji przyjął, że chodzi tutaj o stan faktyczny, a nie prawny. W ponownie prowadzonym postepowaniu organ będzie obowiązany kwestie te uzasadnić.

Za częściowo uzasadniony, uznał Sąd i instancji, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i ustalenia czy skarżącym przysługuje powiększone odszkodowania o 5% jego wysokości.

Sąd ten wskazał, że w świetle art.18 ust. 1e specustawy drogowej, za wydanie nieruchomości nie można jednak uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. W przypadku posiadania przez byłych właścicieli jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby, że dobrowolnie wydali nieruchomość, bądź zgodzili się na jej wydanie, powinny przedłożyć taki dowód do akt sprawy (przytoczono wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. I SA/Wa 1038/13). Sąd I instancji podniósł, że skarżący oświadczyli (k. 360 a. adm.) w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., że wydali działkę nr [...] w dniu [...].07.2009 r., jednakże nie przedstawili na tę okoliczność żadnych dowodów. Natomiast na k. 383 znajduje się pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia [...] kwietnia 2014r. w którym zawarta jest informacja, że działka nr [...] obr. [...] nie została jeszcze przejęta pod przedmiotowa inwestycję, a właściciele nie zgłosił gotowości do jej wydania. Równocześnie na k. 85 znajduje się oświadczenie D.W., (rzeczoznawcy, która sporządzała w sprawie pierwszy operat szacunkowy), z którego wynika, że w dniu oględzin działki tj. [...] lipca 2010r. na działce trwały już roboty budowlane.

Jak stwierdził Sąd I instancji, organ odwoławczy rozstrzygając tę kwestię, nie odniósł się do tego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie obowiązany braki te uzupełnić i jednoznacznie rozstrzygnąć czy i kiedy nieruchomość została wydana przez skarżących i czy jest to termin uprawniający do zwiększenia odszkodowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd ten wskazał, że nie są one usprawiedliwione. Dotyczy to zarzutu wadliwej wykładni art. 18 specustawy drogowej, poprzez chybione przyjęcie, iż przy ustalaniu stanu nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania decyduje jej przeznaczenie określone w aktach prawa miejscowego lub w innych aktach normatywnych, przepis art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., wyraźnie wskazuje bowiem, że rzeczoznawca dokonując wyceny ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w przypadku jego braku, braku – która to sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu wadliwej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, Sąd I instancji, stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie nie była przeznaczona zgodnie ze Studium w chwili przejęcia na własność przez gminę Kraków na inwestycję drogową, zatem przepis ten nie będzie miał w sprawie zastosowania, co oznacza, że nie jest możliwe uwzględnianie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (względnie przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych) dla określenia wartości rynkowej nieruchomości.

W ocenie tego Sądu, pewnym mankamentem operatu szacunkowego, który będzie wymagał uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, jest brak uzasadnienia, dlaczego zdaniem rzeczoznawcy "cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości", co zastrzeżone zostało na str. 7 operatu szacunkowego, a tym samym dlaczego nie został zastosowany § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Nie został uznany, przez Sąd I instancj, jako zasadny, zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. poprzez niespełnienie przez organ podstawowego warunku wypłaty słusznego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne, albowiem zarzut ten mógłby być adekwatny w sytuacji np. wydania w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji odmawiającej odszkodowania lub decyzji orzekającej o odszkodowaniu rażąco niskim.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podst. art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skarżący, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I/ naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię:

- art. 18 specustawy drogowej, poprzez chybione przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przy ustalaniu stanu nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania decyduje jej przeznaczenie określone w aktach prawa miejscowego lub w innych aktach normatywnych, podczas, gdy o stanie nieruchomości decyduje cel dokonanego wywłaszczenia wynikający z decyzji o lokalizacji drogi;

- § 36 rozporządzenia poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż odszkodowanie za nieruchomość podlegającą wycenie przez biegłego powinno być oparte na cenach nieruchomości podobnych, a nie na cenach rynkowych nieruchomości przeznaczonych pod lokalizację dróg;

- art. 154 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej stanowi stan faktyczny, a nie prawny, sprzecznie z art. 4 pkt 17 tej ustawy, co uzasadniało uwzględnienie stanu prawnego nieruchomości wynikającego z obowiązujących decyzji administracyjnych tj. decyzji o lokalizacji drogi, co zostało całkowicie pominięte przez Sąd I instancji;

II/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pomimo istotnego naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz istotnie wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w sytuacji, kiedy stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia organów obu instancji miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym skarga powinna była być uwzględniona zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a-c p.p.s.a., czemu jednak Sąd I instancji uchybił, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji R.P., prawa skarżących do sądu;

- art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez chybione stwierdzenie Sądu I instancji, że prawidłowym było kasacyjne rozstrzygnięcie organu II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy zasadą jest reformatoryjne orzekanie, w sytuacji, kiedy Sąd I instancji stwierdził istotne uchybienia i naruszenie norm postępowania przez organ II instancji, co uzasadniało uchylenie zapadłych decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a-c, p.p.s.a.,, co w konsekwencji czyni niewykonalną ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji, zwłaszcza w sytuacji, kiedy decyzje obu organów są rozbieżne, a skarga została oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 18 specustawy drogowej podniesiono, że niewłaściwym wydaje się rozwiązanie określone w art. 154 ust. 2 u.g.n. by w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy miał ustalić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ponadto przepis ten nie wskazuje, czy w razie istnienia zarówno studium, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uwzględniać przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium, czy z decyzji, jak to ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym.

Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, przy czym według art. 12 ust. 5 ww. aktu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle tej regulacji wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 36 rozporządzenia, wskazano, że. Sąd I instancji w zupełności zignorował dyspozycję tego przepisu, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Przechodząc z kolei do uchybień proceduralnych, podniesiono, że istotą skargi było wskazanie na nieprawidłowości organu II instancji związane z brakiem weryfikacji cen nieruchomości przyjętych za podstawę oszacowania odszkodowania, jak również brak odniesienia się do przeznaczenia nieruchomości wynikającej z decyzji o lokalizacji drogi. Tymczasem Sąd I instancji dokonał odrębnie kontroli zarzutów podnoszonych przez skarżących, a odrębnie czynności i działań organów w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym, żadna z powyższych ocen nie odnosi się do wyniku sprawy, pomimo dostrzeżenia przez Sąd I instancji licznych nieprawidłowości.

Zarzucono, że Sąd ten wadliwie uznał o prawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej przez organ II instancji. Argumentowano, że organ odwoławczy zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Wywodzono, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco i dlatego uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnych będzie jedynie sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przytoczono pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 408/13, w którym stwierdzono, że "stwierdzenie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".

Zarzucono, że skoro Sąd I instancji nie uchylił decyzji organów, to tym samym uznał ich prawidłowość. Skutkiem powyższego brak podstaw do formułowania wytycznych i zaleceń, gdyż nie będą one mogły zostać wykonalne, co bezsprzecznie czyni zapadłe rozstrzygniecie Sądu I instancji niezgodnym z prawem i jednocześnie wewnętrznie sprzecznym. Z jednej strony bowiem Sąd I instancji wskazuje na nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania i formułuje wytyczne, z drugiej jednocześnie strony, pomimo powyższego, nie eliminuje zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Wywodzono, że skoro Sąd I instancji nie uchylił decyzji organu II instancji, w zakresie której stwierdził nieprawidłowości, dla organu I instancji wiążące pozostają na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wytyczne w decyzji organu II instancji. Organ I instancji nie będzie miał podstaw do kwestionowania tych wytycznych i stosowania się jednocześnie do oceny prawnej Sądu I instancji, a to z uwagi na brak wyeliminowania powołanej decyzji Wojewody M. z obrotu prawnego. W wyniku powyższego, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu I instancji w żaden sposób nie zostaną wdrożone w obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, gdyż brak podstaw do dokonania powyższego, w sytuacji braku uchylenia kontrolowanych decyzji obu organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych jest jednym z wymogów formalnych skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Sąd nie może też zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy przy tym podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus radcowsko - adwokacki, (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna, wniesiona przez radcę prawnego, a więc profesjonalnego pełnomocnika, częściowo nie spełnia powyższych standardów. Wszystkie trzy przedstawione w skardze kasacyjnej podstawy, dotyczących naruszenia prawa materialnego, zostały wadliwie sformułowane, poprzez brak podania pełnych jednostek redakcyjnych przepisów, wskazanych, jako naruszonych, co dotyczy: art. 18 specustawy drogowej, § 36 rozporządzenia oraz art. 154 u.g.n.

Stawiając zarzuty naruszenia tych przepisów, nie tylko w podstawie skargi kasacyjnej, ale i w jej uzasadnieniu nie doprecyzowano, o jaki konkretnie przepis chodzi, co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczną ocenę zasadności tak postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Należy dodać, że przy wysunięciu zarzutu nieuwzględnienia stanu prawnego nieruchomości, jakkolwiek prawidłowo określono art. 4 pkt 17 u.g.n., jako przepis naruszony, to jednak wskazano go w powiązaniu z wadliwie określonym art. 154 u.g.n., co uniemożliwia poddanie ocenie całości zarzutu odnoszącego się do powyżej określonej podstawy kasacyjnej. Samo zakwestionowanie naruszenia art. art. 4 pkt 17 u.g.n., w którym określono definicję pojęcia stanu nieruchomości, nie jest wystarczające do zakwestionowania braku uwzględnienia w operacie szacunkowym stanu prawnego nieruchomości wynikającego z obowiązującej decyzji administracyjnej tj. decyzji o lokalizacji drogi, z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, Sąd wyraźnie wskazał, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 4 pkt 17 u.g.n. Po wtóre, przepis definiujący pojęcie stanu nieruchomości nie może stanowić samodzielnej podstawy zakwestionowania założenia, że wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości określone według przepisów planistycznych, a nie według postanowień decyzji o lokalizacji drogi, albowiem zagadnienia te są uregulowane innymi przepisami, tj. art. 134 ust 1 – 3 u.g.n., art. 154 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 ust 1 – 6 rozporządzenia, które należało dodatkowo wskazać, w sytuacji uznania, przez autora skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia któregokolwiek z nich.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm procesowych, należało uznać, że nie są one zasadne.

Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 134 §1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pomimo istotnego naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim formując wytyk wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem norm art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., nie wskazano na jakich konkretnie zaniechaniach polegało to naruszenia zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji może więc naruszyć powołany przepis, gdy nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ani też do takiej sytuacji nie nawiązują twierdzenia skarżących kasacyjnie o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Nie był wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez chybione stwierdzenie Sądu I instancji, że prawidłowym było kasacyjne rozstrzygnięcie organu II instancji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skuteczne zakwestionowanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a następnie zaaprobowania tego przez Sąd I instancji, winno było być oparte na zarzucie naruszenia tej właśnie normy prawnej, czego w podstawie skargi kasacyjnej zaniechano, przez co zarzut w tym zakresie jest bezskuteczny. Ponadto wadliwe i niezrozumiałe jest zaprezentowane w odniesieniu do wytyku naruszenia art. 153 p.p.s.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, twierdzenie o tym, że brak było podstaw do formułowania przez Sąd I instancji wytycznych i zaleceń, gdyż nie będą one mogły zostać wykonalne, z tego względu, że nie uchylono decyzji organu odwoławczego, której wytyczne będę wyłącznie wiążące dla organu I instancji.

Powyższy wywód należy uznać za całkowicie chybiony albowiem, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na dokonane naruszenie art. 153 p.p.s.a., lecz na potencjalne, możliwe w przyszłości jego naruszenie, przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Pogląd ten zresztą jest nieuprawniony. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ I instancji nie może więc nie uwzględnić zawartych w wyroku Sądu I instancji wytycznych, w przeciwieństwie do stanowiska zawartego w decyzji organu odwoławczego, albowiem przepisy k.p.a., nie przewidują związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego.

Skarga kasacyjna nie ma zatem uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.