Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 734/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 36a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 roku wydaną w sprawie wznowienia postępowania, którą to decyzją z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania S.G. utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 1016 roku, stwierdzającą wydanie decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] września 2013 roku w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w zakresie opracowania projektu zmian budynku myjni polegający na jego zmniejszeniu oraz zmianie zagospodarowania terenu na działce nr [...] w miejscowości [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia:

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku Starosta udzielił inwestorom M.W. oraz D.W., pozwolenia na budowę budynku warsztatu lakierniczego na działce nr [...]. W dniu [...] sierpnia.2011 roku w/w decyzja została sprostowana w zakresie numeracji działki objętej inwestycją. Nowe brzmienie sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę to: pozwolenie na budowę- budynku warsztatu lakierniczego na działce nr [...].

Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2000 roku została przeniesiona decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku na nowego inwestora E.J.. Następnie w dniu 6 października 2011 roku nowy inwestor E.J. zwróciła się do organu z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 roku w zakresie zmiany projektu i wydania pozwolenia obejmującego budowę stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno- biurowego w miejsce budynku lakierni. W wyniku jego rozpoznania Starosta decyzją z dnia [...] października 2011 roku znak: [...] zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku we wnioskowanym zakresie i zatwierdził projekt budowlany załączony do wniosku o zmianę. W związku powyższą decyzją inwestor uzyskał uprawnienie do wybudowania w miejsce warsztatu lakierniczego objętego decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 roku stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno- biurowego.

Z kolei w dniu [...] września 2013 roku Starosta po rozpoznaniu wniosku E.J. orzekł o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 roku zmienionej w decyzją z dnia [...] października 2011 roku o pozwoleniu na budowę "stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno- biurowego" w zakresie zmiany projektu budynku myjni polegającym na jego zmniejszeniu oraz zmianie zagospodarowania terenu.

Stroną niniejszych postępowań nie był S.G., który wówczas, jak i obecnie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...], graniczącej z działką objętą wskazaną wyżej inwestycją budowlaną. Nie zawiadomiono go o toczących się postępowaniach w/w wymienionych sprawach i nie doręczono decyzji jakie w nich zostały wydane.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 roku, S.G., zwrócił się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2013 roku, gdyż nie brał on udziału w postępowaniu jako strona. Zwrócił on uwagę na to, że inwestycja przeprowadzona została w odległości 4 metrów od jego działki oraz w związku z inwazyjnością przewidzianej działalności, powinien brać udział w tym postępowaniu. Jednocześnie poinformował, iż o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 20 października 2014 roku. Podobne wnioski o wznowienie postępowania S.G. złożył w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2000 roku i [...] października 2011 roku.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 roku powołując się na art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta Powiatu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2013 roku dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę. Nadto odrębnymi postanowieniami zostały wznowione postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2000 roku oraz z [...] października 2011 roku.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 roku dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę w zakresie opracowania projektu zmiany budynku myjni polegającym na jego zmniejszeniu oraz zmianie zagospodarowania terenu na działce o nr [...]. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że podstawą odmowy uchylenia decyzji stanowiło ustalenie przez organ braku legitymacji procesowej wnioskodawcy S.G. do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2013 roku. Dokonując tych ustaleń organ kierował się przesłankami określonymi w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako u.p.b.), stanowiący lex specjalis do art. 28 k.p.a.. Zgodnie z jego treścią stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Organ stwierdził, iż zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2013 roku projekt budowlany zamienny obejmuje wyłącznie działkę nr [...]. Natomiast S.G. jest właścicielem działki rolnej o nr [...], która od 2005 roku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wraz z wydzieleniem wzdłuż granicy z działką nr [...] drogi wewnętrznej do wydzielonych działek budowlanych. Organ zwrócił również uwagę, że projektowane na działce nr [...] budynki zlokalizowane są w odległości ponad 4 metry od granicy z działka S.G., a tym samym minimalna odległość określona w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690, dalej jako r.w.t.) jest zachowana. Brak jest jednocześnie innych przepisów prawa, w oparciu o które można by wyznaczyć inny obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Objęte inwestycja obiekty budowlane określone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Starostw wskazał również, że realizowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z zapisem w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez S.G. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2015 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji potwierdził ustalenia dokonane przez organ I instancji. Stanął na stanowisku, iż kwestie związane z lokalizacją budynku stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno – budowlanego, względem granic nieruchomości skarżącego nie mogą stanowić podstawy do przyznania S.G. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] września 2013 roku, gdyż w świetle zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80 poz. 717 ze zm.) definicji działki uznał, iż teren przewidziany pod drogę wewnętrzna zlokalizowany na działce skarżącego, nie stanowi działki budowlanej. Zatem nie znajdują zastosowanie przepisy r.w.t. Podzielił nadto stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząca oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r. Nr 213 poz. 1397). Wojewoda stwierdził ponadto, że planowana inwestycja nie narusza w żaden sposób prawa własności sąsiednich nieruchomości.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Go 333/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w następstwie rozpatrzenia skargi S.G. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2015 roku oraz poprzedzającą ją decyzję starosty z dnia [...] stycznia 2015 roku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy przyjąć, iż działka skarżącego granicząca z działką inwestora z dwóch stron i jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów r.w.t. Znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działce nr [...], dotyczącej budowy stacji diagnostycznej i budynku myjni. Z działalnością jaka będzie prowadzona w tych budynkach związane są różnego rodzaju emisje (hałas, pył, płyny i spaliny). Uzasadnia to przyznanie skarżącemu statusu strony. Umożliwi to skarżącemu możliwość wykazania okoliczności istotnych dla oceny faktu naruszenia jego własnego interesu prawnego. Sąd nakazał organom orzekającym w niniejszej sprawie ponownego dokonania oceny przysługującego S.G. statusu strony i rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednocześnie Sąd wskazał, że ewentualne okoliczności dotyczące naruszenia granic w trakcie budowy, nieprawdziwych wpisów w dzienniku budowy, czy też aktualne odmienny niż przewidziany w pozwoleniu na budowę sposób użytkowania obiektu nie są badane w postępowaniu, które jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta decyzją z dnia [...] maja.2016 roku stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty znak: [...] z dnia [...] września 2013 roku w sprawie zmiany pozwolenia w zakresie "opracowania projektu zmiany budynku myjni polegający na jego zmniejszeniu oraz zmianie zagospodarowania terenu" na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2013 roku o zmianie pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 36a u.p.b., zgodnie z którym istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przymiot strony w postępowania prowadzonego w trybie art. 36a u.p.b. mają te wszystkie podmioty, które były stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stosuje się bowiem w tym zakresie art. 28 ust. 2 wskazanej ustawy. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stronami tego postępowania są nie tylko osoby, których interes prawny został naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymogi wynikające z prawa budowlanego. Takie pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę daję danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Powyższe przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2015 roku uzasadniało przyznanie S.G. statusu strony w niniejszej sprawie, który bez własnej winny nie brała w udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2013 roku, a w konsekwencji wznowienie postępowania w tej sprawie. Uwzględniając charakter inwestycji organ nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej. Nie stwierdzono aby planowana inwestycja zakłócała S.G. korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętna miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Jednocześnie organ stwierdził, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozpatrując sprawę w następstwie wniesionego odwołania przez S.G., Wojewoda decyzją noszącą datę [...] czerwca 2016 roku utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, podnosząc że z uwagi na treść art. 2 ust. 2 u.p.b., wobec ustalenia, że S.G. jest właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego projektem budowlanym przysługuje mu status strony w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2013 roku, a w którym to postępowaniu nie brał udziału nie z własnej winy. Stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż podzielić należy stanowisko Starosty wyrażone w objętej odwołaniem decyzji, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby wyłącznie zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji z dnia [...] września 2013 roku. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie wpływają na jej zasadność. Dotyczą głównie kwestii bezzasadnego wydania decyzji dla działki o nr ewidencyjnym [...] stanowiącej jego własność, która to okoliczność została ostatecznie wyjaśniona poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie sprostowania numeru działki objętej inwestycją jako oczywistej omyłki. Natomiast okoliczności związane z naruszeniem granic w trakcie budowy, nieprawdziwych wpisów do dziennika budowy, czy też aktualnego sposobu użytkowania obiektów odmiennego niż określonego w pozwoleniu na budowę nie są badane w niniejszej sprawie. Organ nie znalazł nadto podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego wyłączenia pracownika organu I instancji od udziału w niniejszym postępowaniu, który to wniosek zgłoszono na etapie wnoszenia odwołania.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł S.G. wnosząc o jej uchylenie, a nadto o zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W skardze podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na działkę gruntu nr ewidencyjnym [...] na wniosek osób, którym nie przysługiwał tytuł prawny do tej nieruchomości. Skarżący jako właściciel tej działki z takim wnioskiem nie występował. Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę jak i decyzję zamienne w trybie art. 36a u.p.b. naruszył prawo nie badając czy osobom występującym z takim wnioskiem przysługiwało prawo do dysponowania działką wymienioną w decyzji. Podniósł, że obowiązujący dla działki o nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla niej zagospodarowania na cele działalności rzemieślniczej, w szczególności budowy stacji diagnostycznej i warsztatu mechaniki samochodowej. W aktach sprawy brak jest oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, która w niniejszej sprawie jest niezbędna. Na nieruchomości będą bowiem składowane odpady stanowiące zagrożenie dla środowiska. Skarżący wskazał nadto na naruszenie art. 43 u.p.b. poprzez wyznaczenie na działce nr [...] stanowiącej jego własność budynku przebudowanej myjni samochodowej, podczas gdy na tej działce nie został wybudowany żaden obiekt w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2011 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a. ), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy również podkreślić, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w związku z tym nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Ma jednak obowiązek dokonania całościowej i kompleksowej oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami postępowania i prawa materialnego, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów.

Mając powyższe na względzie i dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji organu I instancji w oparciu o wyżej wskazane zasady należy podnieść, że naruszają one prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Na wstępie należy podnieść, że postanowienie o wznowieniu postępowania, które wydawane jest na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, czy występuje przesłanka z art. 145a § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145b § 1 k.p.a. oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 576 - 577). Jeżeli więc organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania ustali, że w sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy głównej i wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli zaś organ ten stwierdzi, że podstawa wznowienia postępowania występuje, przechodzi do merytorycznej oceny sprawy i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wojewoda orzekający jako organ II instancji, podobnie jak organ I instancji prawidłowo uznał, że S.G. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 rok w sprawie zmiany pozwolenia w zakresie opracowania projektu zmiany budynku myjni polegający na jego zmniejszeniu oraz zmianie zagospodarowania terenu działki nr [...]. Należy wskazać, że była to już druga decyzja w przedmiocie zmiany pierwotnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę a dotyczącej warsztatu lakierniczego. Organ realizując w tym zakresie wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Go 333/15 uwzględniając położenie nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości stanowiącej własność S.G. oraz rodzaj planowanej inwestycji, iż projektowany obiekt może oddziaływać nieruchomość skarżącego co uzasadnia przyjęcie, że posiada interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę w tym postępowaniu w oparciu o art. 28 ust. 2 u.p.b. Z powyższą oceną należy się zgodzić, a tym samym przyjąć, że została spełniona przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże, Wojewoda, prawidłowo ustalając wystąpienie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie przeprowadził postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 roku, stanowiącej przedmiot wznowienia postępowania, a wydał decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., może być wydana jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem: uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

Przy czym, jak już wyżej zostało wskazane, zakończenie postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko bowiem rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylania się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku drugiej przesłanki negatywnej obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ponownie jest również oczywisty. Tylko bowiem w takim przypadku można ustalić tożsamość treści rozstrzygnięcia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 584). Zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczna. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 568). Zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt. I SA 1289/99, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 579).

Ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przyznając skarżącej status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i podejmując rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. organ nie rozpoznał na nowo sprawy administracyjnej w pełnym zakresie z udziałem skarżącej i nie wykazał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ponownie rozpoznając sprawę udzielenia pozwolenia na budowę ograniczył się wyłącznie do ogólnych stwierdzeń, że charakter inwestycji na działce o nr [...] nie narusza interesu prawnego działek sąsiednich, że nie znaleziono przepisów w oparciu o które możliwe byłoby stwierdzenie, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tego zamierzenia budowlanego zakłócałoby skarżącemu korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno- gospodarczego jej przeznaczenia i stosunków miejscowych. Nadto planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Tymczasem jak już wyżej podniesiono granice postępowania rozpoznawczego w niniejszej sprawie po stwierdzeniu, że wystąpiła jedna z przesłanek wznowienia postępowania wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną tj. decyzją Starosty z dnia [...] września 2013 roku w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w zakresie opracowania projektu zmiany budynku myjni polegający na jego zmniejszeniu oraz zamianie zagospodarowania terenu, a więc pozwolenia wynikającego z decyzji noszącej datę [...] sierpnia 2011 roku, którą to decyzją zmieniono z kolei decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 roku. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest wydawana w oparciu o przesłanki określone w art. 36a u.p.b. Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (§1). Zatem organ rozpatrując ponownie sprawę winien ustalić w sposób jednoznaczny na czym polega istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę a wynikające z decyzji z dnia [...] października 2011 roku, stwierdzić czy powyższe zmiany mogą zostać wprowadzone do zatwierdzonego projektu budowlanego w drodze decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej w oparciu o wyżej powołany art. 36a u.p.b. Powyższe ustalenia winny zostać następnie przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., co umożliwi zarówno stronie, jak i w przypadku ewentualnej skargi sądowi ocenić legalność wydanej decyzji. Tego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły i nie przedstawiły swoich ustaleń w uzasadnieniach wydanych decyzji. Organy winny również przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu sprawdzenie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a mające wpływ na wydanie decyzji w oparciu o art. 36a u.p.b. Dotyczy to w szczególności zarzutu dotyczącego, faktu, iż prace budowlane na działce objętej inwestycją na działce [...] zostały zdaniem skarżącego zostały zakończone przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2013 roku (taki zarzut wynika nie tylko z pism skarżącego wnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego, ale także na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 roku). W tym miejscu wskazać należy, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydawana na wniosek inwestora na podstawie art. 36a u.p.b. nie może zostać wydana po ukończeniu robót budowlanych. Jeżeli potrzeba istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ujawni się już po zakończeniu robót budowlanych, może ono zostać dokonane jedynie po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli wykonał już związane z tym roboty budowlane, wówczas właściwym trybem ewentualnej legalizacji tych odstępstw jest postępowanie naprawcze określone w art. 50 i następne u.p.b.

Organy prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie winny również uwzględnić wyniki wznowionych postępowań w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi Starosty z dnia [...] sierpnia 2000 roku oraz dnia [...] października 2011 roku.

Uznać zatem należało, że postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie narusza dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a decyzja wydana w jego wyniku nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył również art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. nie wykazując jednoznacznie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli w rozpoznawanej sprawie decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.b.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł zaś w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w wysokości 200 zł tj. uiszczony wpis.