Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 199/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 62, 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi J. S. i I. S-P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalania nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu C., działając jako organ I instancji, zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi N. i R. o łącznej powierzchni ewidencyjnej [...],[...] ha, sporządzony i uwidoczniony na mapach i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów w [...] r. przez uprawnionego geodetę. W myśl osnowy decyzji organ I instancji zatwierdził jednocześnie opisane w załączniku warunki objęcia gruntów w posiadanie, zniósł współwłasność siedmiu nieruchomości oraz zatwierdził odcinek granicy na długości ok. 30 m licząc od ul. [...], oddzielający posesję H. i P. małżeństwa K. od posesji W. i H. małżeństwa Z., w wyniku zlikwidowania długotrwałego sporu granicznego, według ostatniego spokojnego stanu użytkowania. Organ I instancji zobowiązał także uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat, tych uczestników, którzy otrzymali grunty o niższej wartości poinformował, że otrzymają należne im dopłaty a także wyliczył te zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów, które pozostawił bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo omówił zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia poszczególnych uczestników scalenia oraz sposób ich załatwienia przez komisję.

Od wydanej decyzji organu I instancji odwołali się J. i I. W., W. Ż., J. S., A. R. oraz H. Z. We wniesionych odwołaniach uczestnicy scalenia wyrazili niezadowolenie wobec otrzymanego rozstrzygnięcia. J. i I. W. wnieśli o odsunięcie od ich nowo wydzielonych działek zaprojektowanej drogi nr [...] lub o jej całkowitą likwidację podnosząc, iż odległość drogi tej od zabudowań położonych na działce jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). i wynosi jedynie 4 a nie 6 metrów. Z kolei W. Ż. podniosła, iż nową drogę nr [...] zaprojektowano kosztem jej gruntów, natomiast J. S. wniosła o zmianę projektu w części dotyczącej działki nr [...] albowiem na działce tej znajdują się liczne słupy energetyczne. A. R. we wniesionym odwołaniu wniosła o zmianę projektu scalenia w zakresie działki nr [...] poprzez naliczenie stosownego ekwiwalentu pieniężnego ponieważ na otrzymanej w wyniku scalenia działce znajduje sie dół po eksploatacji piasku, a w pobliżu nielegalne wysypisko śmieci. Z kolei H. Z. wyraził niezadowolenie z powodu przebiegu granicy pomiędzy jego nieruchomością a nieruchomością małżonków K. wnosząc aby granica ta przebiegała wzdłuż ściany budynku mieszkalnego sąsiadów tak jak to wynika z pochodzącej z lat 60-tych dokumentacji. Podkreślił też, że wyrażoną w dniu [...] r. zgodę na przyjętą do projektu scalenia granicę podjął pochopnie i następnie ją wycofał. Zgody takiej nie wyrazili nadto spadkobiercy W. Z. Wskazał też, iż wytyczona granica spowoduje osuwanie się ściany rowu wskutek budowy w tym miejscu ogrodzenia posesji.

W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu C. w części dotyczącej należnego A. R. ekwiwalentu gruntowego i orzekł o naliczeniu tegoż ekwiwalentu w kwocie [...] zł. Organ II instancji uchylił także decyzję pierwszoinstancyjną odnośnie przebiegu granicy pomiędzy posesją H. i P. K. oraz posesją H. Z. i spadkobierców po W. Z. nie zmieniając jej przebiegu w stosunku do ustaleń organu I instancji a jedynie precyzując punkty przez które granica powinna przebiegać. W pozostałej części Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny odniósł się do poszczególnych odwołań wskazując m.in., iż kwestionowana przez J. i I. W. droga nr [...] stanowić ma, zgodnie z wyjaśnieniem Wójta Gminy K., jedynie drogę wewnętrzną, służącą jako droga dojazdowa do pól, a tym samym nie ma wobec niej zastosowania wymóg zachowania odpowiedniej odległości krawędzi drogi od budynku mieszkalnego. W odniesieniu do odwołania W. Ż. organ drugoinstancyjny stwierdził, iż podniesiony zarzut wydzielenia drogi nr [...] z nieruchomości odwołującej się nie znajduje oparcia w sporządzonej przez wykonawcę scalenia dokumentacji technicznej a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów J. S. organ II instancji wskazał, iż skarżąca w zamian za 6 rozproszonych działek otrzymała 2 położone bliżej zabudowań gospodarczych co świadczy o spełnieniu celu scalenia. Natomiast słupy energetyczne występowały także na działkach posiadanych przez skarżącą przed scaleniem. Z kolei w odniesieniu do zarzutów H. Z. organ II instancji podkreślił, że odwołujący się wyraził zgodę na poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami, zgodził się też na proponowany przebieg granicy. W tej części organ II instancji obszernie przedstawił dotychczasowy spór graniczny a nadto wskazał, iż jego zdaniem ustalony w dniu [...] r. przebieg granicy jest racjonalny z punktu widzenia gospodarczego, poprawia bowiem warunki gospodarowania nieruchomością budowlaną małżonków K. nie pogarszając jednocześnie sytuacji H. Z.

Pismem z dnia [...] r. H. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Skarżący ponownie podkreślił, iż nie zgadza się na ustaloną granicę pomiędzy posesjami stwierdzając, iż jego zdaniem jest to próba wywłaszczenia go z części działki na rzecz sąsiada. Wskazał także, iż pochopnie wyrażona zgoda, którą jednak następnie wycofał, została przez niego udzielona w remizie, do której wezwała go komisja, nie dając mu żadnej możliwości prawidłowej oceny sytuacji i porównania z sytuacją w terenie. Podtrzymał także swoje twierdzenie co do możliwości osuwania się rowu, a nadto podkreślił, iż większość mieszkańców wsi ma domy w granicy a tylko w przypadku małżonków K. uczyniono wyjątek i zapewniono im dostęp do ściany budynku.

Kolejną skargę na decyzję organu II instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z dnia [...] r. J. S. Skarżąca podniosła, iż przeprowadzone scalenie zdecydowanie pogorszyło jej sytuację w stosunku do poprzedniej albowiem poprzednio na dwóch działkach miała 3 słupy energetyczne a teraz na otrzymanej działce ma 4 transformatory z 9 słupami. O fakcie tym nie poinformował jej sporządzający projekt geodeta, nie zezwolił też na dopłatę do wyższej klasy ziemi. W konsekwencji o ile poprzednio posiadane działki były atrakcyjne o tyle otrzymane obecnie są, zdaniem skarżącej, bezwartościowe i nigdy nie będą mogły zostać przekształcone w działki budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję organu II instancji wnieśli pismem z dnia [...] r. także J. i I. W. Skarżący podtrzymali swoje tezy dotyczące minimalnej wymaganej odległości obiektów od dróg gminnych, a nadto nie zgodzili się z twierdzeniem Wojewody [...], iż projektowana droga ma charakter drogi dojazdowej do pól albowiem w istocie łączy ona dwie miejscowości R. oraz N. Wskazali też, iż na skrzyżowaniu ulicy lokalnej i dojazdowej winno być narożne ścięcie linii rozgraniczających, czego w przypadku przedmiotowej drogi nie zaprojektowano.

Wszystkie trzy skargi zostały wniesione w terminie.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...]i wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 18/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wniesione skargi, wprawdzie po części z powodów innych niż w nich wskazane, zasługują na uwzględnienie albowiem wydana przez organ II instancji decyzja dotknięta jest uchybieniami uzasadniającymi konieczność jej wzruszenia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Zdaniem Sądu wymogów tych organ II instancji w stopniu dostatecznym nie spełnił. Pomimo bowiem, iż w swoim odwołaniu, a także dodatkowym złożonym w trakcie postępowania odwoławczego oświadczeniu z dnia [...] r. J. S. wyraźnie wskazała, iż na terenie działki nr [...] znajdują się cztery transformatory wraz ze słupami energetycznymi, których istnienia nie była świadoma i w konsekwencji jej zdaniem korzystniejszy był dla niej układ działek sprzed scalenia organ drugoinstancyjny zarzutów tych nie zbadał. Nie ustalił ani rzeczywistej liczby posadowionych na działce słupów (w skardze strona podnosi, iż w istocie jest ich 9), nie ustalił też czy istotnie strony nie poinformowano o charakterystyce i położeniu działek, które w wyniku scalenia uzyska. Nie podjęto także we własnym zakresie próby oceny czy w odczuciu organu dokonane scalenie poprawiło możliwość gospodarowania skarżącej. Podobny zarzut nie wyjaśnienia w sposób pełny i wszechstronny okoliczności faktycznych sprawy Sąd wyraził także w odniesieniu do kwestii podnoszonych w odwołaniu przez J. i I. W. zarzucających, iż droga przebiegająca wzdłuż ich działki nie spełnia wymogów powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organ II instancji ograniczył się do wskazania, iż usytuowanie drogi wynika z realizacji "Ogólnego Projektu Dróg Lokalnych", który po jego okazaniu na zebraniu wiejskim nie budził zastrzeżeń, a nadto że przedmiotowa droga będzie mieć jedynie charakter drogi wewnętrznej dojazdowej do pól a tym samym odnoszący się do dróg gminnych ustawowy wymóg odpowiedniej odległości krawędzi drogi od budynku mieszkalnego nie ma wobec niej zastosowania. Organ II instancji oparł się w tej mierze jednak jedynie na jednozdaniowym, pozbawionym jakiegokolwiek uzasadnienia, piśmie Wójta Gminy K., nie podejmując próby dokonania w tej mierze samodzielnej oceny. W odniesieniu z kolei do zarzutów zawartych w skardze H. Z. Sąd wskazał, że postępowanie scaleniowe ma określony cel w postaci poprawy warunków gospodarowania i tylko jemu winno służyć, w żadnej mierze nie może natomiast zastępować innych postępowań jak np. postępowania rozgraniczeniowego. Zarówno z decyzji organu I instancji jak też decyzji drugoinstancyjnej nie wynika jednak by ustalenie granicy pomiędzy posesją W. i H. Z. oraz posesją H. i P. K. miało na celu korzystniejsze ukształtowanie warunków prowadzenia przez uczestników scalenia gospodarki rolnej i tym samym w ogóle mogło być objęte procedurą scaleniową. Treść osnowy decyzji organu I instancji poniekąd wręcz temu przeczy wskazując, iż celem ustalenia nowego przebiegu granicy było jedynie zakończenie długotrwałego sporu granicznego, który to cel, zdaniem Sądu, o ile rzeczywiście byłby jedynym, realizowany winien być w innym trybie niż w ramach postępowania scaleniowego. Nawet zresztą gdyby celem włączenia do postępowania scaleniowego działki H. Z. było jednak korzystniejsze ukształtowanie warunków gospodarowania to podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy obie posesje są zabudowane a w konsekwencji w myśl art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, pomimo obszerności zawartego w niej uzasadnienia Sąd uznał za przedwczesną, wydaną bez należytego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W konsekwencji wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku, o którym mowa powyżej, Wojewoda [...] przystąpił do ponownego rozpoznania wniesionych odwołań, tym razem wydzielając jednak sprawy poszczególnych odwołań do odrębnego rozpoznania i wydając w tej mierze odrębne decyzje. Stało się tak również w odniesieniu do odwołania wniesionego przez J. S. (skargę J. i I. W. na decyzję Wojewody [...] odrębnie rozpoznającego ich odwołanie od decyzji scaleniowej tut. Sąd rozpoznał w dniu 10 kwietnia 2008 r. wyrokiem z dnia II SA/Gl 964/07). W konsekwencji podziału sprawy administracyjnej na odrębne postępowania, w tym wyodrębnienia przez organ II instancji sprawy odwołania J. S., o toczącym się postępowaniu i możliwości czynnego udziału w sprawie organ II instancji powiadomił jedynie skarżącą i będącą współwłaścicielką działek I. S.-P., pozostałych stron postępowania pierwszoinstancyjnego nie traktując jako strony w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania J. S., Wojewoda [...] uchylił wydaną przez Starostę Powiatu C. decyzję scaleniową w części dotyczącej ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla J. S., uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją nr [...] oraz ekwiwalentu gruntowego wydzielonego dla Skarbu Państwa uwidocznionego w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu pod pozycją nr 5. W to miejsce organ II instancji orzekł o wydzieleniu, w zamian za działkę nr [...], na rzecz J. S. z gruntów Skarbu Państwa działki nr [...] oraz o wydzieleniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] i dołączeniu do ekwiwalentu gruntowego Skarbu Państwa działki [...]. Osnowa decyzji, odnosząc się jedynie do uchylanej części decyzji scaleniowej, nie wskazywała czy w pozostałej części organ decyzję tę utrzymuje w mocy czy też również eliminuje ją z obrotu prawnego. W obszernym uzasadnieniu organ II instancji podniósł m.in., iż uwzględnił uprzednie zarzuty strony w odniesieniu do zlokalizowanych na oferowanych jej działkach słupów energetycznych, a nowo opracowany projekt scalenia strona zaakceptowała. Powierzchnia gruntów objętych scaleniem, których współwłaścicielką jest J. S. zmniejszyła się wprawdzie o 8% jednak w obszarze scalenia brak jest gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których położenie umożliwiałoby zmianę projektu w taki sposób, aby odwołująca się otrzymała za dopłatą grunty o takiej samej powierzchni lub większej niż przed scaleniem.

Pismem z dnia [...] r. J. S. i I. S.-P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Skarżące podniosły, iż wskutek dokonanego scalenia zmniejszono obszar należących do nich gruntów o [...] ha, która to wielkość odpowiada jednej z działek posiadanych przed scaleniem. W konsekwencji scalenie pogorszyło ich sytuację. Zmniejszy ono bowiem kwotę otrzymywanych dopłat bezpośrednich i ograniczy możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Podkreślenia wymaga także, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie, albowiem podjęte w sprawie rozstrzygnięcie jest dotknięte uchybieniami obligującymi Sąd do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżona decyzja rażąco narusza bowiem art. 10, 62, 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2003, Nr 178, poz. 1749 z późn. zm. zwanej dalej: ustawą scaleniową). Tym samym dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. co obliguje Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż wielość stron przejawiać się może bądź to jako ich wielość w jednej sprawie administracyjnej bądź też jako współuczestnictwo formalne. Wielość stron w jednej sprawie administracyjnej występuje wówczas gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa, tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie kształtuje jednocześnie sytuację wielu podmiotów, a ukształtowanie sytuacji jednego podmiotu wpływa na sytuację prawną innego podmiotu – por. szerzej B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 354 i nast. Postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się wydaniem jednej decyzji, a wniesienie odwołania przez jedną ze stron oznacza w istocie zaskarżenie decyzji w jej całokształcie, a nie tylko w części dotyczącej ukształtowania sytuacji wnoszącego odwołanie. Z chwilą wniesienia odwołania decyzja pierwszoinstancyjna jest zatem nieostateczna także dla pozostałych stron postępowania. Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach zakończonych, z uwagi na wielość stron, odrębnymi decyzjami stanowi rażące naruszenie prawa.

Inną kwestię stanowi współuczestnictwo formalne polegające na wielości spraw administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu, zakończonym jednak odrębnymi decyzjami (art. 62 k.p.a.). Wskazany przepis dotyczy jednakże jedynie sytuacji, w której sprawy dotyczą wprawdzie tego samego stanu faktycznego i identycznej podstawy prawnej jednak każda z nich jest w istocie odrębną sprawą administracyjną albowiem rozstrzygnięcie jednej sprawy kształtujące sytuację strony nie wpływa na sytuację prawną stron występujących w odrębnych, formalnie łącznie prowadzonych sprawach administracyjnych.

Wydana na podstawie art. 27 ust. 3 i 4 ustawy scaleniowej decyzja zatwierdzająca projekt scalenia niewątpliwie rozstrzyga, w sposób globalny, jedną sprawę administracyjną, w której występuje wielość stron. Świadczy o tym jednoznacznie przywołany wyżej art. 27 upoważniający starostę do zatwierdzenia projektu scalenia dopiero wówczas gdy po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (ust. 1) i nakazujący wydanie wówczas jednej decyzji o ściśle określonej treści ujmującej cały obszar scalenia gruntów, terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposoby ewentualnych rozliczeń (ust. 3 i 4). Decyzja, o której mowa, mająca na celu korzystniejsze ukształtowanie warunków prowadzenia przez uczestników scalenia gospodarki rolnej, ujmuje zatem cały obszar scalenia gruntów regulując, w drodze swoistego kompromisu, sytuację wszystkich uczestników scalenia. Nie występuje zatem w tej sprawie współuczestnictwo li tylko formalne. Pomimo wielości stron scalenie nie stanowi bowiem połączonych do wspólnego rozpoznania wielu spraw administracyjnych (art. 62 k.p.a.) lecz jedną sprawę administracyjną obejmującą interesy, krzyżujące się a niejednokrotnie także wzajemnie sprzeczne, poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem bądź przynajmniej może wpływać na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Scalenie gruntów ma bowiem charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 1998 r., II SA 941/98.

W konsekwencji niedopuszczalnym jest, co jak wskazano wynika nie tylko z art. 27 ustawy lecz także z samej natury i logiki scalenia, wydanie w ramach finalizowania postępowania scaleniowego odrębnych decyzji na rzecz poszczególnych uczestników. W tym znaczeniu, abstrahując od merytorycznej oceny decyzji scaleniowej, poprawnie zatem Starosta wydał jedną decyzję ujmującą całość zagadnień na terenie podlegających scaleniu gruntów na terenie wsi N. i R. W tym aspekcie poprawnie też organ II instancji jedną decyzją z dnia [...] r. rozpoznał wszystkie wniesione od decyzji scaleniowej odwołania, albowiem wniesienie odwołania przez kilku uczestników uczyniło nieostateczną całą decyzję scaleniową. Rozstrzygnięcie to tut. Sąd, uwzględniając wniesione doń skargi, uchylił jednak w całości z uwagi na niedostatki i uchybienia merytoryczne. W miejsce jednakowoż, stanowiącego poprawną konsekwencję treści wyroku, ponownego rozpoznania odwołań stron w całokształcie decyzji scaleniowej i wydania w wyniku tegoż rozpoznania decyzji bądź to rozstrzygającej kwestię scalenia co do istoty bądź też uchylającej decyzję scaleniową do ponownego rozpoznania organ II instancji rozdzielił poszczególne odwołania stron i postanowił rozpoznawać je oddzielnie traktując każde jako odrębną sprawę administracyjną kończącą się w drugiej instancji odrębną decyzją. Jak bowiem wskazał na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. pełnomocnik organu Wojewoda [...] uczynił tak w przekonaniu, że usprawni w ten sposób prowadzone postępowania. Nadto, jak wynika z akt sprawy i treści obecnie zaskarżonej decyzji, organ II instancji uznał, iż w każdym z prowadzonych w wyniku wniesionych odwołań postępowań stroną jest jedynie ten konkretny wnoszący odwołanie podmiot co spowodowało, iż postępowanie z odwołania J. S. prowadzone było przy uczestnictwie jedynie organu i odwołującej się oraz współwłaścicielki I. S.-P. i tylko im oraz Staroście Powiatu C. doręczona została zaskarżona decyzja. Tym samym organ II instancji potraktował sprawę scalenia jako zbiór odrębnych spraw administracyjnych pojedynczych uczestników postępowania pomijając fakt, iż decyzja scaleniowa ujmuje globalnie krzyżujące się interesy uczestników, a tym samym rozstrzygnięcie co do istoty jednego z odwołań ma lub może mieć wpływ na interesy innych uczestników, w tym tych uczestników, którzy odwołania nie wnosili. Nie istnieje nadto żadna podstawa prawna zezwalająca organowi drugiej instancji, w trakcie rozpoznawania wniesionych doń odwołań, na rozdzielenie na odrębne, w zakresie tak przedmiotowym jak i podmiotowym, postępowania sprawy rozpoznawanej jako jedność przed organem pierwszej instancji i zakończonej przez organ ten jedną decyzją administracyjną. Rażąco naruszając zasady prowadzenia postępowania odwoławczego w konsekwencji Wojewoda [...] rażąco naruszył też prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie informując innych uczestników o prowadzonym w wyniku odwołania J. S. postępowaniu drugoinstancyjnym. W konsekwencji wreszcie błędnego wydzielenia ze sprawy scalenia odrębnych spraw administracyjnych organ II instancji pomimo odwołania się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji do art. 138 k.p.a. w rzeczywistości wydał rozstrzygnięcie przepisowi temu nieznane. W niezgodzie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. uchylił bowiem część decyzji scaleniowej nie rozstrzygając jednocześnie o pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej.

W wyniku ustalenia, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazane wyżej przepisy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zobligowany był do orzeczenia jej nieważności.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku strony.