Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1420/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 3 par 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. art. 85 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Gryfińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 3 października 2013 r. nr NK.3.4131.525.2013.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu pomieszczeń w budynku przy ul. Sprzymierzonych 9 w Gryfinie, której przedmiotem jest część tej samej nieruchomości uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia

[..] r. nr [...] , na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy

z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXVI/199/2013 Rady Powiatu w Gryfinie z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu pomieszczeń budynku przy ul. Sprzymierzonych 9 w Gryfinie, której przedmiotem jest część tej samej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że uchwała będąca przedmiotem postępowania została podjęta na podstawie § 4 uchwały nr XV/173/2008 Rady Powiatu w Gryfinie z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania i użyczania nieruchomości bądź ich części stanowiących własność Powiatu Gryfińskiego (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 31, poz. 586). Przepis ten stanowi, że zgoda Rady Powiatu w Gryfinie jest wymagana również w przypadku, gdy po kolejnej umowie zawartej na czas oznaczony nie przekraczający trzech lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Z dyspozycji ww. przepisu Rada wywiodła kompetencję do wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy z dotychczasowym najemcą pięciu pomieszczeń znajdujących się w budynku przy ul. [...] w[...] , stanowiącym własność Powiatu.

Organ nadzoru powołując się na treść art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie wskazał na zarząd powiatu jako organ uprawniony do gospodarowania mieniem powiatu. Stwierdził nadto, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a powołanej ustawy, że przepis ten przewiduje odstępstwo od zasady ustanawiającej organ wykonawczy powiatu organem właściwym do zarządzania mieniem powiatu.

Rada Powiatu korzystając z przyznanego jej uprawnienia określiła zbiór reguł postępowania zarządu odnoszących się m.in. do zawierania kolejnych umów dzierżawy, jednakże § 4 stanowi częściowe powtórzenie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym.

Organ nadzoru podkreślał, że ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "nieruchomości", natomiast ustawa z dnia 21 sierpnia 1991 r.

o gospodarce nieruchomościami określa wyłącznie, co należy rozumieć pod pojęciem "nieruchomości gruntowej". Z tego powodu organ za zasadne uznał sięgnięcie do definicji nieruchomości zawartej w art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny. W oparciu o powyższy przepis Wojewoda wywodził, że na gruncie polskiego porządku prawnego wyróżnić można trzy rodzaje nieruchomości: gruntowe, budynkowe i lokalowe. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu i nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i praw rzeczowych (art. 47 § 1 i art. 48 K.c.). Pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku.

W oparciu o wyjaśnienia Starosty organ ustalił, że pomieszczenia, których dotyczy uchwała będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, nie stanowią odrębnych nieruchomości. W konsekwencji, do pomieszczeń tych nie mają zastosowania przepisy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, co oznacza, że Rada podejmując uchwałę stanowiącą przedmiot postępowania przekroczyła zakres delegacji ustawowej w nim zawartej, naruszając w ten sposób uprawnienie organu wykonawczego powiatu do załatwiania oznaczonych spraw z zakresu działania powiatu.

Rada Powiatu, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia

[...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody naruszenie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że zgoda Rady Powiatu nie jest wymagana w sytuacji, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest lokal niewyodrębniony w budynku będącym częścią składową nieruchomości gruntowej oraz naruszenie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że uchwała Nr XXVI/199/2013 z dnia 29 sierpnia 2013 r. jest sprzeczna z prawem, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że istota sporu dotyczy zagadnienia, czy dzierżawa pomieszczenia niewyodrębnionego w budynku nie stanowiącym odrębnej nieruchomości mieści się w hipotezie normy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, czy też pozostaje dla tej normy zdarzeniem ambiwalentnym.

W ocenie skarżącej, jakkolwiek uznaje rzeczowość wywodów organu nadzoru, to twierdzi, że uznanie, iż lokal niewyodrębniony jest częścią składową budynku lub gruntu, nie przesądza w żadnej mierze o zastosowaniu lub nie hipotezy normy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżąca podniosła, że art. 12 pkt 8

lit. a powołanej ustawy odnosi się do nieruchomości, a polskie prawo przepisuje dualistyczny i wyłączny podział rzeczy na nieruchomości i ruchomości. Oznacza to,

że ustalenia wymaga, czy przedmiot sprawy stanowi nieruchomość, czy też ruchomość, a nie jak to przyjął Wojewoda – czy przedmiot uchwały stanowi pomieszczenie wyodrębnione czy też nie. Budynek nie stanowiący odrębnej nieruchomości stanowi część składową gruntu i ten status podzielają wszystkie mniejsze części budynku, w tym lokale niewyodrębnione.

Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego skarżąca podniosła,

że konsekwencją uznania za część składową jest niemożność stania się odrębnym od rzeczy przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Skoro lokal samodzielny, ale niewyodrębniony, nie stanowi odrębnej nieruchomości w rozumieniu ustawy o lokalach, to okoliczność ta nie przesądza o wyłączeniu kompetencji rady w zakresie wyrażania zgody na rozporządzanie przez organ wykonawczy takim lokalem.

Jeżeli lokal niewyodrębniony stanowi część nieruchomości, to zawarcie kolejnej umowy dzierżawy lub najmu wymaga zgody rady powiatu, co jest konsekwencją wymogu ustawowego odnoszącego się do całej nieruchomości (wnioskowanie a maiori ad minus).

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna.

Wskazać należy, że zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w zw. z art. 85 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r.

poz. 595).

Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa

o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, czy organów ich związków, powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne

z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 tej ustawy,

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 powołanej ustawy. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie występują wady i uchybienia, które zostały stwierdzone w zaskarżonym akcie.

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu Gryfińskiego, podjętej na podstawie § 4 uchwały tego organu Nr XV/173/2008 z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania i użyczania nieruchomości lub ich części stanowiących własność Powiatu (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 31, poz. 586). Przepis ten stanowi, że zgoda Rady Powiatu jest wymagana również

w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony, nie przekraczający 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Zgoda, objęta uchwałą stanowiącą przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczyła wyrażenia przez Radę Powiatu na zawarcie kolejnej umowy najmu 5 pomieszczeń biurowych znajdujących się w budynku nr [...] przy

ul. [...] w [...] , stanowiącym własność Powiatu.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Powiatu podejmując niniejszą uchwałę wkroczyła w kompetencje zastrzeżone ustawą o samorządzie powiatowym dla organu wykonawczego powiatu, albowiem zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy gospodarowanie mieniem powiatu należy do kompetencji zarządu powiatu, zaś pomieszczenia będące przedmiotem najmu, jako nie stanowiące odrębnej nieruchomości, nie podlegają reżimowi art. 12 pkt 8 lit a ustawy o samorządzie powiatowym.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że uchwała stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta na podstawie § 4 uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, który stanowi konstytucyjnie wyodrębnione źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły

(art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego zajmują w naszym porządku prawnym niewątpliwie silną pozycję - jako akty powszechnie obowiązujące wiążą one obywateli i organy administracji publicznej, chyba że wcześniej zostaną wyeliminowane przez właściwy organ z porządku prawnego.

Skoro Rada Powiatu nałożyła w uchwale obowiązek uzyskiwania jej zgody na zawarcie kolejnej umowy dotyczącej tej samej nieruchomości, jeżeli uprzednia była zawarta na czas oznaczony, nie przekraczający 3 lat, to przepis ten wiąże nie tylko samą Radę, ale również inne podmioty prawa.

Sąd zauważył, że § 4 uchwały Nr XV/173/2008 z dnia 31 stycznia 2008 r. stanowi powtórzenie kompetencji przyznanej przez ustawodawcę radzie powiatu

w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Istotne w sprawie jest jednak przede wszystkim to, że ustawodawca przyznał, co już wyżej wskazano, kompetencję radzie powiatu w zakresie objętym uchwałą z dnia 29 sierpnia 2013 r.

Rozstrzygnięcia wymagało jednak właściwe odczytanie pojęcia "nieruchomość" użyte zarówno w art. 12 pkt 8 lit a powołanej ustawy, a tym samym w § 4 uchwały z dnia 31 stycznia 2008 r., co stanowi przedmiot sporu i co wiąże się z obowiązkiem uzyskiwania przez zarząd powiatu zgody rady powiatu na dokonanie czynności opisanych w ww. przepisach, bądź wykonywania tych czynności samodzielnie, jak twierdzi organ nadzoru, w ramach uprawnień przyznanych zarządowi powiatu w art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Pojęcie "nieruchomości" nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie powiatowym. Ustawodawca nie odsyła również w tym zakresie do stosowania pojęcia "nieruchomości" zawartego w innych ustawach. Zauważyć jednak należy,

że ustawodawca w art. 12 pkt 8 lit. a powołanej ustawy posługuje się sformułowaniem "nieruchomości" nie zawężając tego pojęcia do nieruchomości gruntowych, budynkowych, lokalowych, odrębnych czy nie wyodrębnionych.

Nie ma zatem - zdaniem Sądu - znaczenia w niniejszej sprawie, że przedmiot uchwały stanowi zgoda na zawarcie umowy dotyczącej dalszego najmu pomieszczeń nie stanowiących odrębnych nieruchomości, ale będących częścią nieruchomości przy ul. [...] w[...] . Niewątpliwie- w świetle powołanego przepisu - zgoda na najem byłaby wymagana, gdyby przedmiot umowy stanowiła cała nieruchomość. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw w tej materii w przypadku dalszego najmu jej części.

Obowiązek uzyskania zgody Rady Powiatu na dalszy najem nieruchomości – jak to już wyżej wskazano - wynika wprost z § 4 uchwały ustalającej zasady nabywania, zbywania i obciążania oraz wydzierżawiania lub wynajmowania

i użyczania nieruchomości lub ich części stanowiących własność Powiatu. Ustalenie tego wymogu - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - nie stanowi uszczuplenia kompetencji organu wykonawczego powiatu, jest bowiem częścią zawartej w uchwale podjętej na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym procedury obowiązującej w realizacji przyznanej ustawowo zarządowi powiatu kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym i jednocześnie kompetencji tej nie narusza.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na podstawie kryterium legalności uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.