Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 68/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 roku sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie nakazu rozbiórki 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia wniosku J. B. z 5 maja 2011 roku w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w wysokości 2.500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego I.B. sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego I. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 68/20

Uzasadnienie

Z akt sprawy wynika, że 5 maja 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło podanie J.B., zawierające wniosek o kontrolę robót "remontowo-budowlanych" związanych z "dobudowaniem budynku mieszkalnego" na nieruchomości w Ł. przy ul. A 13.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził 1 czerwca 2011 r. oględziny, których przedmiotem była legalność wybudowania komórek oraz kwestia dobudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 13. W międzyczasie, aż do wszczęcia postępowania administracyjnego 17 lipca 2012 r. w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13, organ nadzoru prowadził postępowanie wyjaśniające.

W dniach 12 grudnia 2012 r. oraz 19 września 2014 r. odbyły się kolejne oględziny na nieruchomości.

W dniu [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], w którym po rozpoznaniu zażalenia J. i I. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie "dobudowy" budynku mieszkalnego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 13 w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin załatwienia sprawy do 22 sierpnia 2016 r. Ponadto stwierdzono wówczas, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 16 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wydał postanowienie nr [...] i nakazał J.H., J. H., I. T.-P. i J. S.-P. przedłożenie w terminie do 30 listopada 2016 r. dokumentacji dotyczącej samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13.

W dniu 19 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak decyzji nie wydał.

Po rozpatrzeniu zażalenia I. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w niniejszej sprawie 14 lutego 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie Nr [...] i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do 15 marca 2019 r.; zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr [...] i nakazał J.H. i J. S.-P. - rozbiórkę spornego obiektu. Zobowiązani wnieśli odwołanie, w wyniku którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie I.B. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 19 września 2019 r., II SA/Łd 516/19 uchylił decyzję organu odwoławczego, wskazując, że organ odwoławczy, oceniając możliwość naprawienia uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego powinien rozważyć ewentualne uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) organ szczebla wojewódzkiego, zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. uzupełnienie materiału dowodowego w terminie do 29 lutego 2020 r.

Uzupełniony materiał dowodowy przekazany w marcu 2020 r. obejmował:

1. akta Urzędu Miasta Ł., Delegatury Ł.-B., Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej dotyczące ul. A 13a,

2. akta Urzędu Miasta Ł., Delegatury Ł.-B., Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej dotyczące ul. A 13,

3. protokół z oględzin przeprowadzonych 10 lutego 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną,

4. protokół z oględzin przeprowadzonych 27 lutego 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną i oświadczeniem złożonym pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, mapę ewidencyjną z naniesioną rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego,

5. dokumentację fotograficzną księgi wieczystej KW [...] sporządzoną w Sądzie Ksiąg Wieczystych w Ł.,

6. Informacje z [...] Ośrodka Geodezji w sprawie potwierdzenia aktualnych numerów działek i przyporządkowanych im numerów porządkowych ulicy A 13A, A 13, A 15 i A 11.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] marca 2019 r. (Nr [...]) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z 5 czerwca 2020 r. I.B. wniósł ponaglenie, w wyniku którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), którym odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Pismem z 3 sierpnia 2020 r. I.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 13. W skardze strona wniosła o przyznanie zadośćuczynienia w kwocie 1.000.000 złotych oraz dokonanie rozbiórki w trybie nadzwyczajnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że nieuprawniony jest zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., gdyż prowadzone postępowanie administracyjne w organie l instancji zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej [...].03.2019 r. Postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem przez organ II Instancji [...] czerwca 2020 r. decyzji nr [...] i uchyleniem zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wskazał, że dotychczas prowadzone postępowanie dotyczyło rozbudowy, zaś właściwym jest prowadzenie postępowania w kierunku samowolnie wybudowanego całego budynku mieszkalnego, na co wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] czerwca 2020 r.

Dodatkowo organ podniósł, iż w piśmie z lipca 2018 r. organ szczebla wojewódzkiego wskazał, że organ I instancji pozostawał w bezczynności od 19 maja 2017 r. i stan ten trwał do [...] marca 2019 r., czyli do dnia wydania przez organ l instancji decyzji Nr [...]. Niezależnie od tego warto mieć na uwadze, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania na wcześniejszych etapach uwzględnił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przy wydawaniu wyroku z 19 września 2019 r., I SA/Łd 516/19, wobec czego okoliczności te należy uznać za skonsumowane i niepodlegające powtórnej ocenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.).

Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożył stosowne ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżący uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych należy przypomnieć, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.

W świetle art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uwzględnił, iż organowi nie można zarzucić bezczynności i przewlekłości postępowania jedynie w okresie pomiędzy 14 marca 2020 r. a 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 z późn. zm. oraz Dz.U. z 2020 r. poz. 490) od 14 marca, a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).

Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 został rozpoczęty 24 maja 2020 r.

Zwrócić natomiast należy uwagę, że postępowania w niniejszej wszczęte zostało w maju 2011 r. Zatem Sąd dokonując oceny postępowania począwszy od jego wszczęcia do dnia rozstrzygania w sprawie doszedł do przekonania, że w sprawie brak było należytej koncentracji czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a samo rozstrzygniecie wciąż – w dacie wnoszenia skargi i w dacie wyrokowania – nie zostało wydane. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na fakt, iż organ wyższego stopnia, tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – w związku z zażaleniami stron postępowania – wyznaczał już zaskarżonemu organowi terminy do załatwienia sprawy. Po raz pierwszy miało to miejsce 20 lipca 2016 r., kiedy zakreślono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. termin do załatwienia sprawy do 22 sierpnia 2016 r. Równocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził w tym postanowieniu, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po raz drugi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie ([...] lutego 2019 r.), mocą którego wyznaczył organowi termin do załatwienia sprawy do 15 marca 2019 r., zarządzając przy tym wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Równocześnie po raz kolejny stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zatem już z powyższego wynika bezspornie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostawał w rażącej bezczynności i nie dokonywał właściwych w sprawie działań, zmierzających do skutecznego, merytorycznego załatwienia sprawy.

Niemniej jednak Sąd pragnie wskazać na całościowy aspekt sprawy i choćby w podstawowym zakresie wskazać w jaki sposób zaskarżony organ procedował w niniejszej sprawie, począwszy od daty złożenia wniosku przez stronę postępowania do momentu rozstrzygania przez Sąd. W ocenie bowiem Sądu, sposób procedowania organu, terminowość podejmowanych działań zasługuje na dezaprobatę i czyni w pełni zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast fakt, iż do dnia rozstrzygania sprawy przez Sąd organ nie załatwił sprawy przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia daje asumpt do stwierdzenia, że mamy do czynienia z bezczynnością organu w niniejszej sprawie. Przy czym bezczynność ta – w ocenie Sądu - miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy czym ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. m.in. wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., I OSK 3918/18).

W ocenie Sądu, sposób procedowania organu w niniejszej sprawie, zakres i sposób podejmowania działań oraz nierozpoznanie wniosku skarżącego przy jednoczesnym braku natężenia stosownych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, niewątpliwie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Bezsporne w bowiem sprawie jest to, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 5 maja 2011 r. Pierwszą czynnością organu były oględziny dokonane dopiero w dniu 1 czerwca 2011 r., zatem bez mała miesiąc od wniosku strony. Formalne wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero w dacie 17 lipca 2012 r. W okresie do formalnego wszczęcia postępowania, organ podejmował pewne działania, jednak w sposób zdecydowanie mało skoncentrowany i w praktyce nie prowadzące do załatwienia sprawy. Kolejne skonkretyzowane działanie organu stanowiło wezwanie do dostarczenia przez uczestników postępowania dokumentów, jednakże podjęte ono zostało dopiero 21 listopada 2012 r. Miesiąc później organ przeprowadza kolejne oględziny (protokół z oględzin z 12 grudnia 2012 r.). Po tym nastąpił długi i niczym nie uzasadniony okres bezczynności w działaniach organu, albowiem kolejne działanie (oględziny i protokół z nich sporządzony) ma miejsce dopiero w dacie 19 września 2014 r. W międzyczasie skarżący wnosił ponaglenie do organu wyższego stopnia (16 lipca 2014 r.). Dalej, mimo wyznaczenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł., terminu dla organu do załatwienia sprawy, zaskarżony organ nie respektując wskazanego terminu do końcowego załatwienia sprawy i dopiero 16 sierpnia 2016 r. występuje do stron postępowania o przedłożenie dokumentów, niezbędnych do załatwienia sprawy. Po tym następuje kolejny okres nieuzasadnionej bezczynności organu, albowiem mimo kolejnych ponagleń ze strony skarżącego organ dopiero [...] marca 2019 r. wydaje formalną decyzję w sprawie. Decyzja ta zostaje uchylona mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] czerwca 2019 r., a następnie akta zostają przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd wyrokiem z 19 września 2019 r. uchylił decyzję organu drugiej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie pismem z 20 stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zleca organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Po tej dacie organ pismem z 30 stycznia 2020 r. zawiadamia strony o oględzinach, wyznaczając ich termin na 10 lutego 2020 r., następnie przesuwając je na 27 lutego 2020 r. W dniu 28 lutego organ po raz kolejny wystosowuje wezwanie do stron o przedłożenie dokumentów niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy, mimo, iż przedmiotowe postepowanie prowadzi już od 2011 r. W dniu 5 czerwca 2020 r. skarżący po raz kolejny wnosi ponaglenie. Do chwili złożenia skargi organ nie wydaje końcowego rozstrzygnięcia, nie załatwia wniosku strony skarżącej.

Z powyższego zestawienia wyraźnie wynika, że sposób procedowania organu zasługuje na dezaprobatę i czyni zasadnym zarzuty skargi co do bezczynności organu. Analizując sposób procedowania organu, czas podejmowanych działań - w ocenie Sądu - w sprawie brak było należytej koncentracji czynności dowodowych. Do podobnych wniosków doszedł także organ wyższego stopnia, który dwukrotnie wskazywał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w Ł. terminy do załatwienia sprawy. Należałoby zatem przyjąć, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania, w świetle faktu, iż sprawa toczy się od 2011 roku, organ – po kolejnym wyznaczeniu mu terminu do załatwienia sprawy - powinien podejmować czynności zmierzające do jej zakończenia bez zbędnej zwłoki, a ponadto czynności te powinny być przydatne i konieczne w danym postępowaniu wyjaśniającym. Tymczasem organ z dużym opóźnieniem zebrał i dokonał oceny materiału dowodowego, czyniąc to dopiero na wyraźne polecenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zauważyć przy tym należy, że w dacie złożenia skargi postępowanie nie zostało wciąż zakończone.

Przedstawione okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje normatywne uzasadniały zatem - w ocenie Sądu - zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia wniosku strony w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu jest to okres, w trakcie którego organ będzie w stanie przeprowadzić właściwe czynności sprawie i wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Zaznaczyć należy, że zgodnie z § 2 art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny uznać należy za zasadne wobec stwierdzonej w toku postępowania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności w świetle faktu, że organ ostatecznie wciąż nie załatwił sprawy skarżącego. Podstawowym celem dyscyplinującym jakiemu grzywna ma służyć będzie zmobilizowanie organu do podjęcia czynności i wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Równie istotne jest wskazanie na szczególnie długi czas bezczynności oraz opisany w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia sposób procedowania organu i nikłą koncentrację podejmowanych działań. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie determinowane jest też celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie przerwanie bezczynności organu i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także w równym stopniu zapobieżenie bezczynności organu mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe oraz to, że grzywna ma służyć także celom prewencyjnym, zasadnym jest, zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.500 zł. Kwota zasądzonej grzywny, w ocenie Sądu, pozostaje adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy dla orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyduje bowiem nie tylko przedmiot sprawy. Oceniając tę kwestię Sąd miał także na uwadze wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania. Sąd wziął też pod uwagę, iż organ wyższego stopnia już dwukrotnie dyscyplinował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. wyznaczając termin do załatwienia sprawy, co jednak nadal się nie udało. Z tych też względów Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny.

W konsekwencji uznać należało, że okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie również wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Wyjaśnić w tym zakresie należy, że skarżący wnosił "o przyznanie zadośćuczynienia w kwocie 1.000.000 złotych". W ocenie Sądu powyższe żądanie uznać należało formalnie za wniosek o przyznanie sumy pieniężnej.

Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, Sąd miał przede wszystkim na uwadze funkcje, jakie pełnią grzywna oraz przyznanie sumy pieniężnej. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania. Może ono nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek (por. m.in. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, z 27 maja 2020 r., I OSK 2324/19). Jak wskazuje się w orzecznictwie, umożliwienie sądowi przyznania na rzecz skarżącego od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego (wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1201/19). Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawiało, zdaniem Sądu, że w stanie faktycznym sprawy niekwestionowana bezczynność organu wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że fakt stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyłącza w praktyce możliwość odstąpienia od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Jeżeli bowiem strona z taki wnioskiem wystąpiła, to tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest oddalenie takiego wniosku. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J.P. Tarno, M.A. Król, Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowo administracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2019, s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17).

Z uwagi na powyższe, mając na uwadze, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnione było zdaniem Sądu przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.

Odnosząc się przy tym do treści wniosku strony skarżącej wskazać należy, że ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie wskazanego przepisu nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Otóż, jak wskazano wyżej, jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia.

Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej sumy pieniężnej to Sąd miał na uwadze czas trwania postępowania, długotrwały okres bezczynności, w czasie której organ nie podejmował bez usprawiedliwienia żadnych czynności. W dacie składania skargi sprawa nie została końcowo załatwiona, ale i w dacie wyrokowania Sąd nie uzyskał informacji o końcowym, merytorycznym załatwieniu sprawy. Do przedłużenia postępowania w żaden sposób nie przyczyniły się natomiast działania samego skarżącego.

Uwzględniając zatem czas trwania postępowania, w tym trwającą bezczynność, mając także na uwadze, że organ bez usprawiedliwionych przyczyn podejmował właściwych czynności, a działania skarżącego nie przyczyniły się do przedłużania postępowania, Sąd uznał za uzasadnione przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Tak określona suma pieniężna spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. W ocenie Sądu przyznanie wyższej kwoty byłoby nieuzasadnione i stanowiło nadużycie prawa w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej. Powyższe – jak wskazano powyżej – nie wyłącza jednak ewentualnego dochodzenia przez skarżącego roszczeń o stricte cywilnym charakterze.

Ustosunkowując się końcowo do argumentów zaskarżonego organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu nie mogą one znaleźć uzasadnienia. Odnosząc się w związku z tym do wyjaśnień organu wskazujących na fakt zakończenia postępowania wydaniem decyzji merytorycznej z [...] marca 2019 r. Sąd zgadza się, że faktycznie decyzja takowa została wydana przez organ, niemniej jednak zauważyć należy, że została ona uchylona przez organ odwoławczy. Ponadto przypomnieć należy, iż stan bezczynności – co do którego orzekał Sąd – dotyczył całego toku prowadzonego przez organ postepowania. Sąd w tym zakresie zwracał szczególnie uwagę na czas trwania postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie datuje się na 5 maja 2011 r.

Nie sposób też zgodzić się z argumentem, że – jak wskazał organ - dotychczas prowadzone postępowanie dotyczyło rozbudowy, zaś właściwym jest prowadzenie postępowania w kierunku samowolnie wybudowanego całego budynku mieszkalnego, na co wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] czerwca 2020 r. W ocenie Sądu nie może to w żadnej mierze stanowić o uzasadnieniu tak długiego prowadzenia niniejszego postępowania przez organ. Fakt zmiany zakresu prowadzonego postępowania dokonał się dopiero w dacie wydania przez organ odwoławczy decyzji z [...] czerwca 2020 r. Do tej daty natomiast organ prowadził postępowanie co do którego Sąd wskazał szereg naruszeń w zakresie podejmowania czynności o charakterze skoncentrowanym. Ponadto, w przypadku przyjęcia założenia organu, należałoby uznać, że organ prowadził dotychczas postępowanie w sposób nieprawidłowy, w niewłaściwym zakresie przedmiotowym.

Nie można także zgodzić się z argumentacją, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania na wcześniejszych etapach uwzględnił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przy wydawaniu wyroku z 19 września 2019 r., II SA/Łd 516/19, wobec czego okoliczności te należy uznać za skonsumowane i niepodlegające powtórnej ocenie. Mylnie w tym zakresie przyjął organ, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem tutejszego Sądu we wskazanym wyroku o bezczynności. We wskazanym wyroku Sąd w żadnej mierze nie odnosił się do kwestii bezczynności organu w niniejszym postępowaniu. Sąd zajmował się jedynie rozstrzygnięciem dotyczącym legalności, prawidłowości rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zawartego w decyzji tego organu Nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] marca 2019 r. Zatem argument ten nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy bezczynności organu w niniejszym postępowaniu.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia wniosku z 5 maja 2011 roku w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a powoływanej ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że zachodzą przesłanki nałożenia na organ grzywny oraz do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej (pkt 3 i 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 złotych).

dc