Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1793/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 152 ust. 6 pkt 1 lit. c, ust. 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 260/18 w sprawie ze skargi [...] z siedziba w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 260/18 oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] (dalej określanego jako Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 21 października 2016 r. [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej określana jako Spółka), powołując się m.in. na art. 152 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm., dalej zwanej ustawą), przedłożyła informację o zmianie danych instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne – stacji bazowej nr [...], zlokalizowanej na dachu hotelu "[...]" przy ul. [...] w [...], załączając formularz zmiany parametrów emisji. Zastrzegła zarazem, że zmiana jest nieistotna i nie powoduje znaczącego zwiększenia oddziaływania na środowisko.

Pismem z dnia 27 maja 2017 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Starosty [...] o "udostępnienie kserokopii aktualnie obowiązujących zgłoszeń" dotyczących tej instalacji. Z kolei po otrzymaniu stosownej dokumentacji od Prezydenta Miasta [...], któremu wniosek został przekazany, złożyło do tego organu pismo z dnia 25 lipca 2017 r., zatytułowane jako skarga na wadliwe załatwienie wspomnianego wniosku z dnia 27 maja 2017 r. W treści pisma zwróciło uwagę na szkodliwość promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez instalację i skierowało "petycję na ręce Pana Prezydenta i Pani Przewodniczącej Rady Miejskiej o wszczęcie z urzędu postępowania o oddalenie przedmiotowego zgłoszenia i zażądania od operatora, aby złożył kolejno wnioski o wydanie przez tut. Urząd/organ w myśl OOŚ i Prawa budowlanego: decyzji środowiskowej, decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę dla rozbudowy stacji w 2016 r." Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 221, art. 227 i art. 237 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.).

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Nawiązując do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm., dalej zwanego rozporządzeniem) organ wyjaśnił, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i nie dokonuje się sumowania mocy anten, zarówno z pozostałymi antenami danej stacji bazowej, jaki i z antenami stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Organ stwierdził przy tym, że stacja bazowa objęta zgłoszeniem nie osiąga progów określonych w rozporządzeniu,

a w konsekwencji nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stowarzyszenie złożyło zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które jednak utrzymało je w mocy powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Kolegium podkreśliło, że odmowa wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. może nastąpić, jeżeli podanie wniosła osoba niebędąca stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., czyli niemająca do tego legitymacji materialnej oraz z innych uzasadnionych przyczyn, np. polegających na braku podstawy materialnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Rozwijając tę ostatnią myśl, nawiązało do regulacji art. 152 ustawy i wyraziło pogląd, że dokonanie zgłoszenia czy przedłożenie informacji

w oparciu o ten przepis jest czynnością materialno-techniczną, na skutek której nie jest wydawane żadne orzeczenie. Organom ochrony środowiska nie przyznano

w szczególności uprawnień do prowadzenia postępowań administracyjnych, których przedmiotem byłoby oddalenie zgłoszenia czy informacji, wobec czego wydana

w tym postępowaniu ewentualna decyzja o takiej treści byłaby pozbawiona podstawy prawnej, a zatem obarczona wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolegium zwróciło uwagę na upływ materialnoprawnego terminu na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia na podstawie art. 152 ust. 4 i 4a ustawy, oznaczającego brak zastrzeżeń co do funkcjonowania instalacji objętej zgłoszeniem i pozbawienie organu możliwości wniesienia sprzeciwu. Jego zdaniem zresztą instytucja sprzeciwu w ogóle nie ma zastosowania w przypadku przedłożenia informacji, o której mowa

w art. 152 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Stowarzyszenie wniosło na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko

w sprawie, że sporna stacja bazowa kumuluje moc emisji przekraczającą dopuszczalne normy, przez co podlega obligatoryjnie ocenie oddziaływania na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy organ prawidłowo, stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Stowarzyszenia o oddalenie zgłoszenia instalacji stacji bazowej. W tym zakresie zgodził się ze stanowiskiem co do braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, podzielając argumentację odwołującą się do charakteru prawnego zgłoszenia i terminu do wniesienia sprzeciwu, a także niemożności wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, którą traktować należy jako samodzielną instalację, niezależnie od mocy innych anten, stanowiących element zarówno rozpatrywanej stacji bazowej, jak i odrębnych instalacji.

W konsekwencji nawiązując do informacji zawartych w zgłoszeniu instalacji oraz załączonym do niego sprawozdaniu z badań nr [...] uznał, że stacja ta nie osiąga progów określonych w rozporządzeniu, toteż nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.).

Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 listopada 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne.

W ramach pierwszych pięciu zarzutów pełnomocnik podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku kolejno z:

– art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 6 K.p.a. "przez pominięcie

w postępowaniach i rozstrzygnięciach związanych ze sprawą" przepisów art. 2, art. 68 ust. 3, art. 68 ust. 4 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP oraz "ustaw powołanych

w p. 1.3 h); i); j) l) nin. skargi" (czyli ustawy, ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm., dalej określanej jako ustawa z 2008 r., ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.

i "warunków sanitarnych Ministra Zdrowia";

– art. 7 i art. 8 K.p.a. przez podjęcie rozstrzygnięć naruszających najżywotniejszy interes obywateli i powodujących deprecjację zaufania społeczeństwa do władz publicznych;

– art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane przez pominięcie

w postępowaniach poszkodowanych stron, "do których organizmów i nieruchomości wkroczyły ponadnormatywne pola elektromagnetyczne";

– art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez pominięcie większości dowodów

i zgłoszonych przez Stowarzyszenie zarzutów;

– art. 84 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie z udziałem biegłego oceny specjalistycznego materiału dowodowego, obejmującego obliczenia

i graficzną ilustrację rozkładu ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych

w otoczeniu stacji bazowej, opracowanych przez Stowarzyszenie.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

w związku kolejno z:

– art. 3 pkt 11 ustawy i art. 3 ust. 2 ustawy z 2008 r. oraz art. 68 ust. 3 Konstytucji RP przez zaniechanie w postępowaniach i rozstrzygnięciach oceny oddziaływania pól elekromagnetycznych na zdrowie ludności w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 1 i 5 warunków sanitarnych Ministra Zdrowia oraz jego właściwości;

– art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy przez zaniechanie kontroli, czy dwukrotna rozbudowa stacji bazowej została poprzedzona wydaniem przez organ na rzecz operatora wymaganych decyzji administracyjnych według art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 2008 r.;

– art. 144 ust. 2 ustawy i art. 141 § 4 P.p.s.a. "poprzez zalegalizowanie wkroczenia ponadnormatywnych pól elekromagnetycznych na liczne cudze działki gruntowe z posadowionymi budynkami dla pobytu, wypoczynku i leczenia ludności";

– § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zalegalizowanie eksploatacji stacji bazowej po dwóch rozbudowach z pominięciem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że skumulowana moc emisji anten rozsiewczych na azymutach 45° i 345° wynosi 24 706 W;

– art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2008 r. przez zalegalizowanie dwukrotnej rozbudowy stacji bazowej

z pominięciem oceny sanitarnej i wydania przez organ decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej i budowlanej;

– art. 29 ust. 3, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane przez zalegalizowanie dwukrotnej rozbudowy stacji bazowej z pominięciem oceny i decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej i budowlanej;

– art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie

Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez legalizację wkroczenia ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych do organizmów, mieszkań i przestrzeni powietrznej nad działkami gruntowymi ludności, ograniczających równocześnie wysokość zabudowy czy nadbudowy na tych działkach.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W myśl art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekł się również rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szczegółowo rozwinął każdy z podniesionych zarzutów. Zwrócił uwagę, że organ "dysponuje urzędowymi właściwościami i władczymi rozstrzygnięciami w zakresie ochrony środowiska, ochrony zdrowia, zagospodarowania przestrzennego i architektonicznego ładu oraz budownictwa" oraz pełną obsadą specjalistów dla oceny prawidłowości faktycznej

i prawnej w zakresie dwukrotnej rozbudowy stacji bazowej. Podkreślił jednak, że organ, "kierując się wybiórczo wadliwymi kryteriami kwalifikacyjnymi i systemem postępowania", błędnie zalegalizował dalszą eksploatację stacji bazowej, rozbudowanej dwukrotnie w 2014 i 2016 r. z licznymi naruszeniami prawa.

Pełnomocnik szeroko przedstawił negatywne oddziaływanie stacji bazowej na życie i zdrowie ludzi, w tym właścicieli i zarządców działek, którym w efekcie przysługiwał przymiot strony. Jego zdaniem ich pominięcie "powinno skutkować powtórzeniem postępowania po myśli przepisu wg art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a."

Pełnomocnik zakwestionował prawne kryteria oceny oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego, głównie w zastrzeżonym do właściwości ministra do spraw zdrowia aspekcie sanitarnym, który – według niego – jest najbardziej w rozpatrywanym zakresie miarodajny, a został nienależycie w sprawie zbadany. Rozbudowa stacji bazowej powinna być poprzedzona przeprowadzeniem przez organ oceny środowiskowej, sanitarnej, lokalizacyjnej i budowlanej, co zostało zaniechane w postępowaniach administracyjnych. Stacja bazowa została zaś rozbudowana "z pominięciem decyzji środowiskowej i lokalizacyjnej", co było równoznaczne z naruszeniem ustawy-Prawo budowlane i powinno skutkować wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie jej rozbiórki. Było to także niezgodne z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi sposobu korzystania z nieruchomości i zakresu dozwolonego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów podkreślenia wymaga, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).

Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej, choć zakreślone bardzo szeroko, nie obejmują przepisów o znaczeniu zasadniczym dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żaden z zarzutów kasacyjnych nie podnosi mianowicie naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., mimo że to stosownie do tego przepisu odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, a Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd organów, iż zachodziła przewidziana w nim uzasadniona przyczyna, która to wszczęcie uniemożliwiła. Zarzuty pomijają też art. 152 ustawy, z którego wykładni tę przyczynę wywiedziono. Co więcej, zagadnienie to w ogóle nie zostało w skardze kasacyjnej poruszone. Jej autor nie podjął zatem jakiejkolwiek polemiki ze stanowiskiem, które doprowadziło do kwestionowanego przezeń wyniku sprawy. Zdaje się nie dostrzegać, że Sąd pierwszej instancji w ślad za organami uznał, iż niemożliwie jest wszczęcie postępowania administracyjnego celem "oddalenia zgłoszenia". Nie przyjmuje zarazem do wiadomości i nie próbuje podważyć racji, jakie zdaniem Sądu za tym przemawiają.

W sprawie poza sporem pozostaje, że zwalczana przez Stowarzyszenie stacja bazowa była przedmiotem dwóch zgłoszeń. Pierwszego Spółka dokonała w trybie art. 152 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. W myśl art. 152 ust. 4 ustawy, skoro organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, Spółka mogła przystąpić do rozpoczęcia eksploatacji instalacji. Następnie Spółka dokonała kolejnego zgłoszenia, tego, o którego oddalenie Stowarzyszenie wnosi, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy mającego za przedmiot informację o zmianie danych objętych poprzednim zgłoszeniem. Pełnomocnik przeszedł do porządku nad takim kontekstem procesowym sprawy i nad twierdzeniami Sądu, że upływ terminu do wniesienia sprzeciwu oznacza utratę przez organ kompetencji do kwestionowania zgłoszenia oraz że w przypadku drugiego zgłoszenia sprzeciw w ogóle nie mógł być wniesiony. W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny, działając w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej, nie może przeprowadzić weryfikacji zaskarżonego wyroku w tym kluczowym dla niego zakresie.

Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie o charakterze proceduralnym, podczas gdy w skardze kasacyjnej poruszone zostały kwestie merytoryczne. Pełnomocnik podtrzymuje żądanie Stowarzyszenia wnikliwej kontroli instalacji, która jego zdaniem powinna przejść ocenę oddziaływania na środowisko, pozwalającą przeciwdziałać jej szkodliwemu wpływowi na życie i zdrowie ludzi. Wsparł to przekonanie szeregiem spostrzeżeń na temat promieniowania elektromagnetycznego i jego skutków oraz odwołał się do przepisów, nie tylko zaliczających się do szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, ale i tych określających konstytucyjne zasady, m.in. państwa prawnego i praworządności. Zasady te wymagają jednak tego, by ich realizacja w każdym konkretnym przypadku przebiegała w formach uregulowanych prawem, w odpowiednim trybie, przed właściwym organem, korzystającym z przysługujących mu środków w granicach przyznanych mu prawem kompetencji. Wykluczają one zatem wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o treści, której prawo nie przewiduje, i wykraczającej poza uprawnienia organu administracji publicznej. Pełnomocnik nie próbował wszelako zwalczyć poglądu Sądu pierwszej instancji, że Stowarzyszenie taki wniosek złożyło, domagając się oddalenia zgłoszenia od organu mogącego jedynie wnieść wobec zgłoszenia sprzeciw w zakreślonym prawem terminie, i to nie w sytuacji, jaka ziściła się w niniejszej sprawie. Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu jest równoznaczny z zamknięciem sprawy zgłoszenia w zwykłym trybie postępowania, co obecnie wynika z art. 122g K.p.a., który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Oczywiście nie oznacza to swoistej nieodwracalnej petryfikacji stanu prawnego dotyczącego danej instalacji, polegającej na wyłączeniu możliwości zniesienia skutków upływu terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, które instalacji dotyczyło, i podważenia przez to legalności jej funkcjonowania. Niemniej cel ten może być osiągnięty tylko za pomocą środków, jakie zgodnie z prawem mogą temu służyć, czyli tych, o których mowa w dziale III Tytułu VI ustawy, poświęconym odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Ze względu na zarzuty formułowane przez Stowarzyszenie wypada przywołać przykład art. 365 ust. 2 pkt 2

i 3 ustawy, w myśl których wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma,

w drodze decyzji użytkowanie m.in. instalacji związanych z przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

w rozumieniu ustawy z 2008 r. w przypadku stwierdzenia niedotrzymania wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych lub że przy oddawaniu do użytkowania nie zostały spełnione wszystkie wymagania ochrony środowiska.

W piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. Stowarzyszenie nie zwróciło się wszelako

o zastosowanie powyższych instrumentów prawnych, nie skierowało zresztą swojego wystąpienia do organu, który mógł to uczynić. Co więcej, Stowarzyszenie pismo to nazwało w jego tytule skargą i złożyło powołując się na przepisy zawarte w dziale VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". W konsekwencji organ uwzględnił nie tytuł pisma i podaną

w nim podstawę prawną, lecz jego treść, próbując nadać mu odpowiedni bieg procesowy. Przypisując znaczenie wyrażonemu w końcowym fragmencie pisma żądaniu wszczęcia postępowania "dla oddalenia przedmiotowego zgłoszenia", nadał kierunek dalszym podjętym przez siebie czynnościom, nie tylko wyznaczając ich zakres, ale zapewniając Stowarzyszeniu prawo do zaskarżenia jego rozstrzygnięcia w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Nie byłoby to przecież możliwe, gdyby organ potraktował pismo Stowarzyszenia adekwatnie do jego tytułu i przepisów, w oparciu o które je złożono. Postępowanie w sprawie skarg objętych działem VIII K.p.a. nie podlega bowiem kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ skargi te są środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181).

Niemniej żądanie Stowarzyszenia, z podanych wyżej przyczyn, również nie mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro natomiast w sprawie odmówiono wszczęcia postępowania, to nie mogło dojść do naruszenia przepisów regulujących dokonywanie ustaleń faktycznych w toku takiego postępowania, a więc po jego wszczęciu. W efekcie chybione są zarzuty odniesione do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., akcentujące pominięcie dowodów i zarzutów Stowarzyszenia i niepowołanie biegłego celem oceny okoliczności sprawy wymagającej wiadomości specjalnych. Analogicznie pełnomocnik Stowarzyszenia bezzasadne zarzucił nieuwzględnienie "warunków sanitarnych Ministra Zdrowia", które skądinąd przywołał w sposób nieodpowiadający wymogom skargi kasacyjnej, nie precyzując nawet tego, w jakim akcie prawnym te warunki zostały określone. Te wszystkie zagadnienia mogłyby być wzięte pod uwagę po wszczęciu postępowania, w trakcie merytorycznego rozpatrywania sprawy, do którego przecież nie doszło.

Spostrzeżenie to dotyczy również kwestii będącej przedmiotem kilku zarzutów kasacyjnych, łączącej się z potrzebą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko spornej stacji bazowej, tak eksponowaną przez Stowarzyszenie.

W związku z tym wytknąć wypada także Sądowi pierwszej instancji, że wypowiedział swoje przeciwne stanowisko w tej materii, wykraczając przez to poza granice sprawy, ograniczające się do rozpoznania skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Fakt ten sprawia wszelako, że Naczelny Sąd Administracyjny musi się ustosunkować do zarzutów kasacyjnych, które to stanowisko zwalczają, aczkolwiek ze względu na procesowy wymiar sprawy wywód ten powinien przybrać charakter wyjaśniający i powstrzymać się od przesądzenia, czy stacja bazowa jest przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, wymagającym oceny. Zauważyć trzeba mianowicie, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 152 ustawy, nie zostało wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy z 2008 r., objętym zresztą podstawami rozpatrywanej skargi kasacyjnej, pośród decyzji i zgłoszeń, które powinny być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jest to zrozumiałe, ponieważ zgłoszenia tego dokonuje się celem przystąpienia do eksploatacji instalacji, podczas gdy decyzje i zgłoszenia wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy z 2008 r. wymagane są głównie na wcześniejszym etapie – realizacji przedsięwzięcia. Pełnomocnik zdaje się to dostrzegać, gdyż twierdzi, że w stosunku do stacji bazowej należało wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji "lokalizacyjnej i budowlanej"; odniósł skądinąd zarzuty kasacyjne również do przepisów ustawy-Prawo budowlane. Nawet jednak jeżeli pogląd ten okazałby się trafny, to nie miałby on znaczenia dla organu, do którego skierowano zgłoszenie czy też informację, dokonane w trybie art. 152 ustawy. Otóż w art. 152 ust. 4a ustawy wskazano przyczyny, dla których można wnieść sprzeciw wobec takiego zgłoszenia i nie należą do nich ewentualne uchybienia, do jakich doszło podczas procesu inwestycyjnego dotyczącego instalacji stanowiącej przedmiot zgłoszenia. W myśl powołanego przepisu sprzeciw jest wnoszony po pierwsze jeżeli eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska, przy czym w świetle art. 3 pkt 33 i 34 ustawy przez standardy emisyjne rozumie się dopuszczalne wielkości emisji, a przez standardy jakości środowiska – poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Po drugie sprzeciw wnosi się, jeżeli instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Według tych ostatnich przepisów wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko oraz zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Wynika z tego, że sprzeciw wnosi się z powodu niedostatków natury technicznej, nie zaś ze względu na wady prawne, jakie wystąpiły odnośnie do instalacji przed dokonaniem zgłoszenia, w tym polegające na wybudowaniu jej bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej brak sprzeciwu nie może być postrzegany jako legalizacja działań poprzedzających zgłoszenie.

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego powoduje, że nie można było w tym postępowaniu rozważyć, czy funkcjonowanie stacji bazowej narusza prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości poprzez negatywny wpływ na ich zdrowie i życie. W konsekwencji nie może odnieść skutku zarzut odniesiony do art. 28 K.p.a.

i art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, który – jak wynika z jego treści

i z uzasadnienia skargi kasacyjnej – został sformułowany niejako w interesie wspomnianych osób. Bezsprzecznie Stowarzyszenie nie działa wszak w celu ochrony własnego interesu prawnego, z którego mogłoby wywieść swój status strony, lecz podejmuje interwencję w interesie publicznym, w sprawie innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się ustosunkować do problemu podstawy prawnej upoważniającej Stowarzyszenie do takiej interwencji, w szczególności do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której nie ma ono interesu prawnego, ponieważ został on całkowicie pominięty zarówno przez samo Stowarzyszenie, jak i przez organy, a później Sąd pierwszej instancji. Musi poprzestać na stwierdzeniu, że odmowa wszczęcia takiego postępowania z przyczyn procesowych nie może być uznana za rozstrzygnięcie naruszające interes osób, na rzecz których Stowarzyszenie działało, gdyż nie wpłynęło na sferę ich praw i obowiązków. Nie może być zatem mowy o naruszeniu z tego powodu zasad określonych w art. 7 i 8 K.p.a. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Stowarzyszenia było też neutralne dla praw wynikających z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu cywilnego, tym bardziej że prawo cywilne przewiduje autonomiczne środki ochrony tych praw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.