Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1010/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. przy udziale sprawy ze skargi A. S., J. S, A. L., E. K., J. W., D. W., J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr XVII/140/2012 w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Karpicku w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej nr 3 Pomnik Tysiąclecia Państwa Polskiego im. Michała Drzymały w Wolsztynie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. odrzuca skargę J. G., E. K., 3. określa, ze zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 4. nakazuje ściągnąć od Rady Miejskiej w Wolsztynie na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...] zł ([...]) tytułem nieopłaconej opłaty sądowej


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 02 lipca 2012 r. A. S., J. S., A. L., J. W., D. W., D. D., M. R., M. W., I. B., M. K., M. D. i I. Z. (dalej - Wzywający) złożyli skierowane do Rady Miejskiej w Wolsztynie (dalej - Rada) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu w dniu 25 kwietnia 2012 r. przez Radę Miejską w Wolsztynie uchwał nr: XVII/137/2012, XVII/138/2012, XVII/139/2012, XVII/140/2012 o przekształceniu Szkół Podstawowych w: Starej Dąbrowie w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej we Wroniawach, w Tłokach w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej nr 1 w Wolsztynie, w Adamowie w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej im. Stanisława Mikołajczyka w Starym Widzimiu i w Karpicku w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej nr 3 Pomnik Tysiąclecia Państwa Polskiego im. Michała Drzymały w Wolsztynie jako podjętych z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa, w tym zwłaszcza art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu rzeczonego pisma Wzywający odwołali się do art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z którego wyciągnęli wniosek, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół jest gmina. Zdaniem wzywających utworzenie niesamodzielnych jednostek organizacyjnych szkół podstawowych (filii) w miejsce dotychczas samodzielnych szkół podstawowych nie jest przekształceniem tych ostatnich ale ich likwidacją. Z dniem 31 sierpnia 2012 r na terenie Gminy Wolsztyn przekształceniu (zmianie) ulegnie struktura organizacyjna szkół podstawowych, co nie może być utożsamiane z "przekształceniem", o jakim mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, konkretnej szkoły, W efekcie zainicjowanego procesu, dojdzie do zlikwidowania (zakończenia) bytu prawnego dotychczasowych szkół, włączenie ich obszaru w obszar właściwości innej szkoły, zmiany osoby pracodawcy dla dotychczas zatrudnionych pracowników (art. 231 kp). Powyższe stanowisko znajduje, zdaniem Wzywających, potwierdzenie w stanowisku Wojewody [...]ego, który w sprawach o identycznych okolicznościach, a dotyczących przekształcenia szkół m.in. w D. i S. stwierdził, że uchwała Rady "... narusza prawo poprzez nazwanie przekształceniem szkoły procesu, który faktycznie jest likwidacją szkoły ". Podkreślono również, że poza czynnikami natury czysto ekonomicznej, brak jest jakichkolwiek innych, uzasadniających utworzenie w miejsce dotychczasowych samodzielnych szkół podstawowych, szkół filialnych. Powołano się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, iż argumenty natury ekonomicznej nie mogą być bowiem główną przesłanką likwidacji czy przekształcenia szkół. W ocenie Wzywających, poza oszczędnościami związanymi z "przekształceniem", a więc zwolnieniem z obowiązku stosowania Karty Nauczyciela, organ prowadzący nie dokona innych oszczędności poprzez przekazanie placówki oświatowej innemu podmiotowi prawa.

W dniu 12 lipca 2012 r. Rada Miejska w Wolsztynie podjęła uchwałę nr XX/161/2012 w sprawie rozpatrzenia ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za bezzasadne.

W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., (dalej – ustawa o systemie oświaty) nakazuje stosowanie odpowiednio przepisów art. 59 ust. 1-5, czyli zastosowanie do procesu przekształcenia szkoły procedury identycznej do procedury likwidacji szkoły, co związane jest m.in. z koniecznością zawiadomienia o planowanych zmianach organizacyjnych: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - co najmniej 6 miesięcy przed terminem wprowadzenia tych zmian. W ocenie organu, powyższe obowiązki zostały dopełnione w ustawowym terminie. Nauczyciele zatrudnieni w szkołach, które staną się filiami innych szkół podstawowych, staną się z mocy art. 23 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej - Kp) pracownikami tych szkół. Powstanie szkół filialnych wiąże się bowiem z przejściem zakładu pracy w całości do innego pracodawcy (szkół macierzystych), który staje się stroną w dotychczasowych stosunkach pracy.

Rada zwróciła uwagę, że również Wojewoda [...] (dalej - Wojewoda) nie zakwestionował w żaden sposób zgodności z prawem uchwał, o których mowa. działając w ramach nadzoru prawnego nad legalnością uchwał w myśl art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej – ustawa o samorządzie gminnym). Przywołanie przez wnioskodawców stanowiska Wojewody z dnia 16 kwietnia 2008 roku w sprawie zamiaru przekształcenia szkół podstawowych w D. i S. w filie, nie skutkowało stwierdzeniem przez Wojewodę nieważności tych uchwał i weszły one w życie. Wskazano także, że organem opiniującym przekształcenie był również [...] Kurator Oświaty, który został powiadomiony w ustawowym terminie o zamiarze przekształceń z dniem 1 września 2012 roku ww. szkół, nie wnosząc żadnych uwag w tej kwestii, co zgodnie z art. 89 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, daje prawo do uznania, iż opinia ta jest pozytywna. Potwierdzają to sformułowania zawarte w pismach nr DL.020.4.2012 z dnia 10 i 11 lipca 2012 roku przesłanych przez Dyrektora Delegatury w L., [...]ego Kuratorium Oświaty w P..

Podniesiono, że zgodnie z procedurą ustawową, w określonym przepisami terminie poinformowano o zamiarach dotyczących przekształceń szkół w Karpicku, Tłokach, Starej Dąbrowie i Adamowie, Zarząd Związku Nauczycielstwa Polskiego w Wolsztynie i Komisję Zakładową NSZZ "Solidarność" w Wolsztynie. Obie organizacje związkowe wyraziły pisemnie pozytywne opinie w tej sprawie.

Za nieprawdziwe uznał organ stwierdzenie Wzywających o "zwolnieniu z obowiązku stosowania Karty Nauczyciela" po planowanych przekształceniach ww. szkół. W każdej szkole publicznej, a takimi są niewątpliwie szkoły filialne, organ prowadzący zobowiązany jest do stosowania ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97 poz. 674 ze zm., dalej – Karta nauczyciela).

Zdaniem Rady, wobec dopełnienia przez organ prowadzący czyli Gminę Wolsztyn, wszelkich wymogów proceduralnych wynikających przede wszystkim z ustawy o systemie oświaty oraz uzyskania pozytywnych opinii ze strony instytucji opiniujących, a także niewniesienia żadnych uwag co do zgodności z prawem przez nadzór prawny Wojewody, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie należało uznać, za bezzasadne.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. S., J. S., A. L., J. G., E. K., J. W. i D. W. (dalej - skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwały Rady Miasta Wolsztyna z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr: XVII/137/2012, XVII/138/2012, XVII/139/2012, XVII/140/2012, zaskarżając je w całości i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności jako naruszających obowiązujące prawo.

Wskazano, iż organ został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, jednak uchwałą z dnia 12 lipca 2012 r. nr XX/161/2012 Rada odmówiła uchylenia własnych uchwał z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr: XVII/137/2012, XVII/138/2012, XVII/139/2012, XVII/140/2012. Zdaniem skarżących zaskarżone uchwały, naruszają ich interes prawny i uprawnienia mieszkańców wsi Stara Dąbrowa, Tłoki, Adamowo, Karpicko, a szczególnie dzieci, których sprawa dotyczy.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż w wykonaniu § 3 uchwały nr XXI/162/2012 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 4 września 2012 roku w sprawie ustosunkowania się do skargi o stwierdzenie nieważności uchwał Rady Miejskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku nr XVI 1/137/2012, XVII/138/2012, XVI 1/139/2012, XVII/140/2012, wnosi o oddalenie skargi.

Przewodniczący Rady opisał stan faktyczny w sprawie i podniósł, że uchwałą nr XXI/162/2012 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 4 września 2012 roku Rada Miejska uznała skargę skierowaną do WSA z dnia 6 sierpnia za bezzasadną, wnosząc o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania ( § 1 uchwały). Rada jednocześnie nie uwzględniła wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonych uchwał ( § 2 uchwały).

Wskazano, ze dwie spośród osób, które skierowały skargę do WSA w Poznaniu, nie były autorami pisma z dnia [...] lipca 2012 r. skierowanego do Rady Miejskiej wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Osobami tymi są E. K. i J. G.. Z uwagi na powyższą okoliczność , zdaniem organu, osoby te nie mają legitymacji do występowania ze skargą do WSA, bowiem nie występowały uprzednio z wezwaniem o uchylenie uchwał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono także uchybienie formalne skargi polegające na niepodaniu adresów skarżących.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący winni wskazać, na czym polega naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanymi uchwałami. Dopiero wówczas bowiem, można mówić o nabyciu przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym. Powołano się w tej mierze na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK - A2003 poz. 84) i wyroku z dnia 16 września 2008 (SK 76/06, OTK - A2008)\ Nr 7 poz. 121).

Zdaniem organu skarżący interesu prawnego nie wykazali. Nie wykazali również istnienia związku przyczynowego pomiędzy ich interesem prawnym a zaskarżonymi uchwałami. Zwrócono również uwagę, że dwie osoby spośród podpisanych na skardze nie są zameldowane w Karpicku - tj. A. L. i E. K.. Skarżący nie okazali się także pełnomocnictwem do zaskarżania uchwał Rady dotyczących przekształceń szkół we wsiach: Adamowo, Tłoki i Stara Dąbrowa, od mieszkańców tych wsi.

W zakresie meritum podniesiono, że dokonane przekształcenie szkół w szkoły filialne Szkół Podstawowych niczym nie zmienia sytuacji prawnej ani faktycznej dzieci uczęszczających do tych szkół, a więc przyjąć należy konsekwentnie, że przekształcenie to nie narusza także praw i obowiązków rodziców tychże dzieci. Organ wywodził w związku z tym, iż skoro o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego, a skarżący nie wykazali tej zmiany - skarga nie zasługuje na uwzględnienie i winna być oddalona.

Organ wskazał również, że z uwagi na okoliczność, iż sesja Rady odbyła się w dniu 4 września 2012 r. Rada nie mogła uwzględnić wniosku skarżących o wstrzymanie zaskarżanych uchwał, których skutki prawne zostały wywołane w dniu 31 sierpnia 2012 r.,.

Podkreślono także, że zaskarżone uchwały jak i wcześniejsze uchwały intencyjne w tych sprawach (uchwały nr: XIV/113/2012 z 25 stycznia 2012 roku, XIV/114/2012 z 25 stycznia 2012 roku, XIV/115/2012 z 25 stycznia 2012 roku oraz XV/117/2012 z 29 lutego 2012 roku) zostały przekazane Wojewodzie, który nie wszczął postępowania w sprawie żadnej z ww. uchwał w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. skarżący, reprezentowani przez A. S. ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę. Podniesiono, że ustawa o systemie oświaty rozróżnia przekształcenie szkoły i likwidację szkoły. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący stwierdzili, że nie można przekształcić szkoły podstawowej w szkołę podstawową, co czyni zaskarżona uchwała. Wskazano, że przynajmniej od 12 lipca 2012 r. radni wiedzieli, że: ,,zlikwidowanie szkoły podstawowej, która ma działać w ramach filii innej szkoły, wymaga procedury likwidacyjnej. Skarżący powołali się na protokół nr XX/2012 z nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Wolsztynie, która odbyła się w dniu 12 lipca 2012 r. Na tle powyższego zarzucono, że mimo takiej opinii, powstałej na zlecenie Rady, uchwała o "przekształceniu" Szkoły Podstawowej w Tłokach nie została uchylona a radni mieli świadomość, że nie dopełniono obowiązku poinformowania rodziców o likwidacji szkoły. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano także, że termin likwidacji (przekształcenia), ustanowiony przepisem prawa publicznego, tj. 31 sierpnia ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zaskarżona uchwała Rady "przekształca" szkołę z dniem 1 września, co jest niezgodne z art. 59 ustawy o systemie oświaty. Skarżący podnieśli również, że urzędnicy uzasadniali konieczność reorganizacji szkół w Gminie Wolsztyn racjonalizacją gospodarki finansowej jednostek oświatowych, co nie jest zgodne z prawdą. Ze sprawozdania przedstawionego Radzie 30 października 2012 r. wynika bowiem, że Burmistrz Wolsztyna nie potrafi ustalić kosztów funkcjonowania filii. Podkreślono, że nieprawdą jest, jakoby na skutek uchwał nie zmieniała się sytuacja faktyczna dzieci i ich rodziców, skoro sprawy, które załatwiali dyrektorzy szkół teraz trzeba będzie załatwić innych szkołach. Wskazano także, że [...] Kuratorium Oświaty nie wydało w sprawie "przekształcenia" szkoły w Tłokach przewidzianej ustawą opinii, co Burmistrz uznał za "milczącą zgodą" na likwidację szkoły. Podkreślono także, że Wojewoda, w identycznej sprawie szkoły w Dobrej, wskazał, że uchwała narusza prawo poprzez nazwanie przekształceniem szkoły procesu, który faktycznie jest likwidacją szkoły. W sprawie wolsztyńskich szkół nie tylko zaś nie uchylił bezprawnych uchwał, ale nawet mimo wezwania nie wystąpił do Sądu o zbadanie legalności przyjętego przez Radę prawa. Skarżący argumentowali, iż w wyniku takiego postępowania Wojewody, mieszkańcy Gminy Wolsztyn zmuszeni zostali do wystąpienia z inicjatywą referendalną dla obrony praworządności, wnioskując o odwołanie burmistrza i radnych to prawo łamiących (powołano wyroki w sprawie II SA/Po 690/12, II SA/Po 691/12).

Sprawa ze skargi A. S., J. S., A. L., E. K., J. W., D. W. i J. G., na uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 kwietnia 2012

- nr XVII/138/2012 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Tłokach w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej nr 1 w Wolsztynie została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 954/12;

- nr XVII/139/2012 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Adamowie w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej im. Stanisława Mikołajczyka w Starym Widzimiu została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 1012/12;

- nr XVII/137/2012 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Starej Dąbrowie w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej we Wroniawach została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 1011/12 celem rozpoznania.

Pismem z dnia 20 listopada 2012r. Gmina Wolsztyn zgłosiła swój udział do sprawy jako uczestnik postępowania.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2012r. Sąd postanowieniem dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Gminę Wolsztyn reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Wolsztyn i to na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym /Dz. U. nr 142, poz.1591 z 2001 r. ze zm./. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 2a. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Zatem warunkami dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w oparciu o powołany przepis są : wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny.

Pierwszoplanową zatem kwestią w niniejszej sprawie musiała być ocena dopuszczalności wniesienia skargi i legitymacji skargowej skarżących z punktu widzenia spełniania przesłanek przewidzianych w art. 101 u.s.g.

Jak wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem zatem istnienia legitymacji skargowej skarżących jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 25 kwietnia 2012r. nr XVII/140/2012 w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Karpicku w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej nr 3 Pomnik Tysiąclecia Państwa Polskiego im. Michała Drzymały w Wolsztynie, niewątpliwie narusza interes prawny rodziców uczniów tej szkoły. Z art. 15 w związku z art. 14 b ustawy o systemie oświaty wynikają obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Uwzględniając powyższą regulację prawną należy ocenić, że rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej (przekształcanej) szkoły niewątpliwie mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o przekształceniu (likwidacji) tej szkoły (por.wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2012r., sygn..akt II SA/Po 520/12). Legitymacja do wniesienia skargi przez A. S., J. S., A. L., J. W. i D. W., jako rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Karpicku została wykazana, a sama skarga poprzedzona została wezwaniem przez nich do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07 (ONSA i WSA 2007/3/60) wskazując, iż do terminu wniesienia takiej skargi ma zastosowanie art.53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin do wniesienia skargi opartej na art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Niniejsza skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pochodzi z daty – 12.07.2012r. (uchwała nr XX/161/2012), skarga wniesiona z dniem 6.08.2012r. Zgodnie natomiast z ust. 2a art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust.1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemna zgodę. Powyższy przepis jest podstawą uzasadniającą legitymację skargową A. S.. Do skargi dołączono bowiem pisemne upoważnienia rodziców dzieci uczęszczających do szkoły w Karpicku do występowania w ich imieniu .

W zakresie natomiast skargi złożonej przez J. G. i E. K., osoby te nie złożyły wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym nie został wyczerpany tryb postępowania i podmioty te nie posiadają legitymacji skargowej. Wniesienia zaś skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy bez wyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia skutkuje odrzuceniem skargi przez ten sąd. A zatem skargę ich jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało odrzucić, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt.5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. 2012.270 / kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 cyt ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zasadniczym bowiem kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. Podjęta na podstawie art.59 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie nr XVII/140/2012 o przekształceniu szkoły jest przykładem uchwały opartej na przepisach prawa administracyjnego (kształtującej władczo sytuację innych podmiotów).

W myśl art. 59 ust.1 powołanej ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna z zastrzeżeniem ust.1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego, albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły :rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Wymaga zaznaczenia, że przepisy ust.1-5 tego artykułu i art.58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły (ust.6 art.59 ustawy).

Z treści cytowanego przepisu wynika w sposób wyraźny, że procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch etapów – w pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, która ma charakter intencyjny, następnie zaś organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (przekształcenia), zawiadomić o zamiarze likwidacji (przekształcenia) wymienione w nim podmioty. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wynikający z przepisów i taka jej chronologia została potwierdzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 18.04.2001 r., SA/Sz 149/2001, WSA w Warszawie z dnia 16.03.2011 r., II SA/Wa 32/2011). W niniejszej sprawie uchwała nr XIV/115/2012 o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Karpicku podjęta została w dniu 25 stycznia 2012r. W § 2 zobowiązała Burmistrza Wolsztyna do poinformowania rodziców uczniów oraz [...] Kuratora Oświaty o zamiarze przekształcenia szkoły.

Zasadą jest, że szkoła publiczna może zostać zlikwidowana (przekształcona) z końcem roku szkolnego, co wynika z art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty. Zgodnie zaś z art. 63 tej ustawy końcem roku szkolnego jest dzień 31 sierpnia roku następnego po rozpoczynającym się w dniu 1 września roku szkolnym. Termin likwidacji (przekształcenia), ustanowiony przepisem prawa publicznego, tj. 31 sierpnia ma charakter bezwzględnie obowiązujący – ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny – nie może wyznaczyć innej daty likwidacji (przekształcenia); zob. M. Pilch – Komentarz do art. 59 ustawy o systemie oświaty – System Informacji Prawnej Lex, druga teza wyroku NSA z dnia 5.05.1998 r., II SA/Wr 1472/97, Lex Polonica nr 2231577, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28.10.2010 r., III SA/Lu 264/2010).

Zaskarżoną uchwałą Nr XVII/140/2012 z dnia 25 kwietnia 2012r. Rada Miejska w Wolsztynie postanowiła o przekształceniu Szkoły Podstawowej w Karpicku w szkołę filialną z dniem 1 września 2012 r.

Skoro więc Rada Miejska w Wolsztynie wskazała inną datę przekształcenia Szkoły niż zostało to określone w ustawie o systemie oświaty, to w konsekwencji naruszyła w sposób istotny prawo (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 tej ustawy), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, bowiem jedyną możliwą datą przekształcenia szkoły winien być dzień 31 sierpnia, a wskazanie innej daty obwarowane jest sankcją nieważności.

W ocenie Sądu również w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niedochowanie 6 miesięcznego terminu do zawiadomienia rodziców o planowanym przekształceniu szkoły. Przepis ten, jak już wcześniej wspomniano, nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomienia o zamiarze przekształcenia rodziców uczniów. Wprawdzie czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej (przekształceniowej). Rodzice uczniów jako sprawujący władzę rodzicielską nad dzieckiem mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Dlatego też informacja o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, natomiast nie ma istotnego znaczenia, w jakiej formie to nastąpi (zob. wyrok NSA z dnia 3.04.2007 r., I OSK 66/2007 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 28.10.2010 r., III SA/Lu 264/2010 – Serwis Prawniczy Lexis Nexis). Skoro więc termin likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej wyznacza data 31 sierpnia, to termin sześciomiesięczny obliczony z zastosowaniem zasad określonych w art. 112 k.c. upłynie 28 lutego (a w roku przestępnym – w dniu 29 lutego) tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. Zawiadomienie dokonane później (np. 1 marca) spowoduje nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2009 r., I OSK 374/09 (CBOSA) do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji.

Trzeba też podkreślić, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 (zdanie drugie) cyt. ustawy musi być prawnie skuteczne, a to oznacza, że musi dotrzeć (być doręczone) każdemu rodzicowi co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (przekształcenia), a data nadania przesyłki poleconej w placówce pocztowej nie jest więc równoznaczna z tym zawiadomieniem.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy (zarządzeniem z dnia 7 września 2012r. organ został wezwany do nadesłania kompletnych akt administracyjnych – k.2 akt sądowych IV SA/Po 954/12) nie potwierdza, że organ prowadzący wywiązał się prawidłowo z obowiązku zawiadomienia o planowanym przekształceniu szkoły, bowiem brak dowodów doręczenia zawiadomień wszystkim rodzicom dzieci szkoły w Karpicku o planowanym przekształceniu szkoły, w związku z czym brak też możliwości zweryfikowania czy został zachowany 6–cio miesięczny termin. Jak już wspomniano, rodzice (opiekunowie prawni) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji (przekształceniu) szkoły publicznej. Obowiązek poinformowania ich niekoniecznie musi (choć może) polegać na przesłaniu im odpisów samej uchwały intencyjnej. Istotna bowiem jest treść zawiadomienia, a nie jego forma.

Z tych samych względów w orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się potrzebę, aby informacja o zamiarze likwidacji szkoły była informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Nie wystarczy przy tym jedynie powołać się na toczącą się, np. na łamach lokalnej prasy, radia lub telewizji, debatę publiczną. Formy powiadomienia ustawa jednak nie określa. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć, bądź dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym. W żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, że ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach. Jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom), informacja powinna być adresowana do obojga, a nie tylko do jednego z nich. Wydaje się też dopuszczalne podpisanie przez obecnych na zebraniu informacyjnym zobowiązania do powiadomienia drugiego z nieobecnych na nim rodziców o komunikowanych sprawach. W ocenie Sądu uchybiono więc ustawowemu obowiązkowi zawiadomienia co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia. Jest to zatem również istotne naruszenie prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. Niewątpliwie do istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, należy naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 18.09.1990, SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4/2).

Reasumując, wskazane wyżej naruszenia procedury związanej z przekształceniem szkoły, które należało uznać za istotne naruszenie prawa, skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącym, że tut. Sąd nie posiada kompetencji do kontroli kwestionowanej uchwały pod względem jej celowości czy też uwzględnienia interesu społeczności lokalnej, gdyż jak wyjaśniono na wstępie sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Z tych też względów argumentacja, iż decyzja o przekształceniu szkoły została podjęta ze względów ekonomicznych, a również z uwagi na aspekt demograficzny nie podlega kontroli Sądu.

Na marginesie należy podkreślić, iż Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Gminę Wolsztyn reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Wolsztyna (zastępca Burmistrza obecny był na terminie rozprawy) i to na podstawie art.33 § 2 p.p.s.a. oraz zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012r. I OPS 3/12.

Dlatego na podstawie art. 147 § 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji (pkt 1). Sąd nakazał ściągnąć od organu, z uwagi na uwzględnienie skargi, tytułem nieopłaconego wpisu od skargi kwotę 1.500 zł (wpis od skargi w sprawie wynosi 300 zł, a w postępowaniu występuje 5 –ciu skarżących) na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i to na podstawie przepisu art.223 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt 3 uzasadnia przepis art.152 p.p.s.a.