Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2561/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 462 ust 1 i ust 2, art 459 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2206
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Ewelina Kuszkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego P. C. kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] marca 2018 r. nakładającą karę administracyjną na przewoźnika.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nałożył na przewoźnika [...] - Biuro Usług Turystycznych i Handlowych "[...]" administracyjną karę pieniężną w wysokości 3 000 euro (12 672 zł). Decyzja organu I instancji wydana została wskutek stwierdzenia, że [...] lutego 2018 r. w trakcie kontroli granicznej autobusu kursowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] użytkowanego przez wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym na trasie [...] (UA) - [...] (PL) ustalono, że kontrolowany przewoźnik przywiózł do granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej obywatela [...], K.B., który nie posiadał ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Polski.

Kwestionując zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, przewoźnik, wniósł do Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2018 r. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na treść art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. L77 z dnia 23 marca 2016 r., s. 1). Podniósł, że w sprawie miało zastosowanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/580 z 17 maja 2017 r., zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z 15 marca 2001 r., wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. L 81 z 21 marca 2001 r., s. 1), chyba że posiadają ważny dokument pobytowy lub wizę długoterminową. Artykuł 14 ust. 1 Kodeksu granicznego Schengen (w skrócie: "KgS") stanowi, że obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków wjazdu, o których w art. 6 ust. 1 regulacji i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5 KgS, odmawia się wjazdu na terytorium państw członkowskich. K.B. nie należał do kategorii osób wymienionych w art. 6 ust. 5 KgS. Przesłanki odpowiedzialności przewoźnika zostały określone w Dziale 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach [(Dz.U. z 2017 r., poz. 2206, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.c."]. W szczególności, stosownie do art. 459 ust. 1 u.c., przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Dalej organ wyjaśnił, że treść wskazanych przepisów wraz ze stanowiącym podstawę wydania decyzji przez organ I instancji art. 462 ust. 1 u.c., w sposób jednoznaczny nakłada na przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane.

Odnosząc się do zastosowania przez organ I instancji art. 462 ust. 1 i 2 u.c., organ II instancji wskazał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Zarzut niekonstytucyjności przepisu art. 462 ust. 1 i 2 u.c. nie może odnieść zatem zamierzonego skutku przed organami administracji publicznej i dopóki przepis ten będzie obowiązywał, dopóty organy administracji publicznej są nim związane i mają obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozpoznawaniu spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Nakładanie kar administracyjnych na przewoźników stanowi wyraz implementacji dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r. Dyrektywa w motywie 1 i 2 preambuły wyszczególnia cel, jakim jest skuteczne zwalczanie nielegalnej migracji. Cel ten winien być osiągnięty poprzez wdrożenie działań prewencyjnych, a jednym z nich jest nakładanie kar administracyjnych na przewoźników, które jak stanowi art. 4 ust. 1 dyrektywy, mają być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Celem jest przeciwdziałanie temu, aby przewoźnicy nie stwarzali warunków sprzyjających nielegalnej imigracji. Z uwagi zaś na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 u.c. organ dysponuje uznaniowością jedynie przy określeniu wysokości samej kary. Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika strony, w praktyce występuje możliwość miarkowania wysokości kary administracyjnej nakładanej na przewoźnika. Zgodnie z przywołanymi przepisami na przewoźnika, który przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. W przedmiotowej sprawie kara nałożona na przewoźnika została wyznaczona w wysokości minimalnej.

[...] w skardze wywiedzionej na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2018 r. zarzucił m. in.:

1) zastosowanie przepisu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody oraz wobec bezwzględnej wysokości kary pieniężnej, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości;

2) zastosowanie przepisu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który jest niezgodny z:

- art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 w zw. z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, w zakresie w jakim przepisy te wprowadzają obowiązek nakładania kar pieniężnych na przewoźników zgodnie z przepisami konstytucyjnymi umawiających się stron i z zachowaniem zasady proporcjonalności

- art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE w zakresie obowiązku Państw członkowskich zapewnienia w ich przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, że przewoźnicy, wobec których wszczęte jest postępowanie w celu nałożenia kar, mają skuteczne prawo do obrony i odwołania, podczas gdy przewoźnik nie jest stroną postępowania w sprawie odmowy wstępu cudzoziemca na terytorium Polski, a decyzja wydana w wyniku tego postępowania jest postawą nałożenia kary na przewoźnika.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1) wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego RP z pytaniem prawnym co do zgodności art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach z:

- art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, kary przewidzianej dla przewoźników lotniczych i morskich (art. 462 ust. 1) niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, w sytuacji bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania w dolnej granicy wysokości oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości stosownie do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody,

- art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 w zw. z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, w zakresie w jakiem przepisy te wprowadzają obowiązek nakładania kar pieniężnych na przewoźników zgodnie z przepisami konstytucyjnymi umawiających się stron i z zachowaniem zasady proporcjonalności,

- art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE w zakresie obowiązku Państw członkowskich zapewnienia w ich przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, że przewoźnicy, wobec których wszczęte jest postępowanie w celu nałożenia kar, mają skuteczne prawo do obrony i odwołania, podczas gdy przewoźnik nie jest stroną postępowania w sprawie odmowy wstępu cudzoziemca na terytorium Polski, a decyzja wydana w wyniku tego postępowania jest postawą nałożenia kary na przewoźnika;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wykonuje regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Posiada ważne do [...] marca 2022r. zezwolenie na wykonywanie regularnego połączenia autobusowego [...] - [...], które wraz z [...] partnerem, wykonuje [...] razy w tygodniu, stosownie do rozkładu jazdy, zatwierdzonego przez władze obu państw. Kierowcy zawsze przestrzegają przepisów wynikających z art. 462 ustawy u.c. w zakresie bezpieczeństwa państwa i prawidłowego przekraczania granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. [...] lutego 2018 r. kierowca sprawdzał dokumenty pasażerów kursu z [...] do [...]. Wśród nich był również obywatel [...] – K.B., który wylegitymował się paszportem i innymi dokumentami wystawionymi przez władze polskie, które po weryfikacji przez funkcjonariusza Straży Granicznej okazały się niewystarczające do przekroczenia granicy. Sytuacja z [...] lutego 2018 r. to jednostkowy przypadek, do którego doszło pomimo dołożenia należytej staranności przez przewoźnika.

Dalej skarżący wskazał, że za niezgodne z Konstytucją powinny zostać uznane takie przepisy prawa, w których ustawodawca przekracza zakres przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stało się naruszenie konstytucyjnych generalnych zasad, a także wówczas, gdy działanie ustawodawcy stanowi przejaw nierzetelnego intensywnego postępowania naruszającego generalne zasady konstytucyjne państwa prawa, w tym zasad wyprowadzonych z treści art. 2 Konstytucji, m.in. zasady proporcjonalności sankcji. Za niezgodny z art. 2 Konstytucji może być uznany przepis regulujący przesłanki i wymiar sankcji administracyjnej, jeśli stanowi ona dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia. Zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w 462 ust. 1 u.c. wynika ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości.

Wdrożenie do polskiego systemu prawnego przepisów Dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r. powinno nastąpić z poszanowaniem zasad konstytucyjnych, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazuje się w dyrektywie, celem kary nakładanej na przewoźników jest prewencja, która ma skutecznie odstraszać przewoźników od ułatwiania lub umożliwiania nielegalnej emigracji. Niemniej, zrównanie pozycji przewoźników morskich, lotniczych i autokarowych względem wysokości wymierzanych im kar nie jest uzasadnione i narusza zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 4 dyrektywy.

Komendant Główny Straży Granicznej - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, choć z innej przyczyny niż w niej podniesiono. W konsekwencji uznał, że decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] marca 2018 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uzasadniając orzeczone stanowisko, Sąd przypomina, że podstawę materialnoprawną stanowił art. 462 ust. 1 i 2 u.c., stanowiący, iż na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. (ust. 1 ) Przepis ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. (ust. 2).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakwestionowaną możliwość zastosowania wskazanych przez organy przepisów prawa materialnego wobec ich niezgodności z Konstytucją RP oraz przepisami prawa europejskiego skarżący wywodzi z niezgodności art. 462 ust. 1 i 2 u.c. z art. 2 Konstytucji RP, gdyż przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, nadto przewiduje on bezwzględną wysokość tej kary pieniężnej, automatyzm w jej wymierzaniu oraz brak możliwości miarkowania jej wysokości. Nadto przepis art. 462 ust. 1 i 2 u.c. jest, zdaniem skarżącego niezgodny z art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. w zw. z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001, w zakresie w jakim przepisy te wprowadzają obowiązek nakładania kar pieniężnych na przewoźników zgodnie z przepisami konstytucyjnymi umawiających się stron i z zachowaniem zasady proporcjonalności oraz z art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE w zakresie obowiązku Państw członkowskich zapewnienia w ich przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, że przewoźnicy, wobec których wszczęte jest postępowanie w celu nałożenia kar, mają skuteczne prawo do obrony i odwołania, podczas gdy przewoźnik nie jest stroną postępowania w sprawie odmowy wstępu cudzoziemca na terytorium Polski, a decyzja wydana w wyniku tego postępowania jest postawą nałożenia kary na przewoźnika. Stąd skarżący wniósł o skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w ww. zakresie. Sąd na rozprawie 18 lutego 2018 r. wniosek powyższy oddalił, czemu dał wyraz w protokole z rozprawy.

Sąd wyjaśnia, że na sądach nie spoczywa bezwzględny obowiązek wystąpienia z pytaniem prawnym w oparciu o art. 193 Konstytucji RP. Warunkiem bowiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest po pierwsze wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie zaś by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi o wątpliwości Sądu a nie strony postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1958/15, LEX nr 2336278; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1426/14, LEX nr 2177397; z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2674/13, LEX nr 2089771).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny tego rodzaju wątpliwości nie powziął i wobec tego nie miał podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z sugerowanym przez stronę pytaniem prawnym. Wbrew uzasadnieniu wniosku, Sąd nie dopatrzył się w ustanowionej w art. 462 u.o.c. wysokości kary elementu nadmierności tej kary, uzasadniającej stwierdzenie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Na taką ocenę wpływ miało uwzględnienie celu kary wynikającego z przywołanych przez organy przepisów dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r., tj. motyw 1 i 2 preambuły wyszczególniający, że celem kary jest skuteczne zwalczanie nielegalnej migracji oraz wskazanie w art. 4 ust. 1 dyrektywy cech tej kary jako odstraszającej, skutecznej i proporcjonalnej oraz minimalnej i maksymalnej wysokości kar nakładanych na przewoźników.

Sąd nie powziął również wątpliwości co do niezgodności art. 462 u.c. z art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. w związku z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r. Art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE jednoznacznie wskazuje wysokość kar jakie w prawie krajowym Państw Członkowskich winny być nakładane na przewoźników. Polska jako członek Unii Europejskiej musi dążyć do osiągania celów wyznaczonych w dyrektywie w drodze własnych aktów prawnych. Skoro zatem ustawa o cudzoziemcach wprowadza kary odpowiadające wysokości kar określonych w dyrektywie, której postanowienia (zgodnie z brzmieniem art. 4) już uwzględniają proporcjonalność tych kar, to brzmienie i zgodność ustawy o cudzoziemcach z przepisami dyrektywy, nie budzi wątpliwości Sądu co do zgodności z ww. przepisami UE.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zgodność art. 462 u.c. z art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE. Ten ostatni przepis wymaga zapewnienia przewoźnikom w prawie krajowym prawa do obrony i odwołania w razie wszczęcia wobec nich procedury w celu wymierzenia kary. Złożenie skargi, inicjującej postępowanie zakończone niniejszym wyrokiem, jest dowodem wypełnienia przez Polskę ww. zobowiązania. Wbrew natomiast oczekiwaniom pełnomocnika skarżącego, treść art. 6 dyrektywy nie nakazuje zapewnienia przewoźnikom udziału w postępowaniu dotyczącym zakazu wjazdu cudzoziemca do Polski. Dalej trzeba wskazać, że w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, uznanie organów, że w kontrolowanej sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 462 ust. 1 u.c. jest prawidłowe. Stosownie do art. 459 ust. 1 u.c. przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne kroki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Zgodnie z art. 462 ust. 1 u.c., na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ww. dokumentów, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, [..]. Mając na uwadze brzmienie przytoczonych regulacji prawnych, trafnie organy stwierdziły, że wynika z nich obowiązek przewoźnika do podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od podróżnego przedstawienia dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie przekroczenia granicy. Osoba dokonująca z ramienia przewoźnika kontroli dokumentów nie może opierać się na subiektywnym odczuciu osoby przewożonej, która twierdzi, że posiada dokumenty uprawniające do przekroczenia granicy, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której na pokładzie pojazdu znajdzie się osoba bez uprawnień wjazdowych. Brak spełnienia tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary administracyjnej na przewoźnika w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia opisanych warunków. W sprawie bez wątpienia należało przyjąć, co też organy uczyniły, że obywatel [...], [...], czyli w dniu wjazdu do Polski, będąc pasażerem autobusu należącego do przewoźnika – skarżącego nie miał uprawnień wjazdowych i pobytowych na terytorium Polski. I nie można postawić organom zarzutu przeprowadzenia postępowania w sposób niepełny, w szczególności przez włączenie do akt sprawy wybranych stron z paszportu obywatela [...] - K.B. i pominięcie dowodu z decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę oraz karty pobytu, które to dokumenty, zdaniem skarżącego, zostały okazane przewoźnikowi przez pasażera i stanowiły dla niego wystarczającą podstawę do uznania, iż ma on prawo przekroczenia granicy RP (obszaru Schengen). W aktach sprawy znajdują się bowiem potwierdzone za zgodność kopie tylko tych stron paszportu, które zawierały istotne informacje dla ustalenia prawa do przekroczenia granicy przez ww. cudzoziemca, tj. strony z danymi personalnymi cudzoziemca, wizami, których upłynął termin ważności oraz odciski stempli kontroli granicznej. Niemiarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby kopiowanie niezapisanych lub niemających znaczenia dla ustalenia uprawnień wjazdowych stron paszportu cudzoziemca. Organu ustaliły, że K.B. w dniu kontroli nie legitymował się kartą pobytu wydaną 29 stycznia 2018 r. przez Wojewodę Dolnośląskiego. Ww. nie mógł tego uczynić, albowiem nie posiadał fizycznie przedmiotowego dokumentu. Z dostępnych systemów informatycznych oraz z informacji uzyskanych, za pośrednictwem Oficera Łącznikowego przy Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we [...] wynikało, że co najmniej do [...] kwietnia 2018 r., K.B. nie odebrał wydanej [...] stycznia 2018 r. przez Wojewodę [...] karty pobytu o serii i numerze [...], a co za tym idzie przedmiotowy dokument w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2018 r. zalegał w aktach postępowania Wojewody [...]. W świetle tego całkowicie bezzasadny okazuje się wywód skarżącego, jakoby K.B. okazał [...] lutego 2018 r. przewoźnikowi kartę pobytu. Z dostępnych systemów informatycznych wynika, że kartę pobytu wydaną [...] stycznia 2018 r. przez Wojewodę [...] cudzoziemiec odebrał [...] lipca 2018 r. Wskazać należy, że w przypadku posiadania "przy sobie" i okazania do kontroli granicznej karty pobytu, która w okresie swej ważności uprawnia cudzoziemca (wraz z ważnym dokumentem podróży) do wjazdu i pobytu na terytorium RP, bez konieczności uzyskiwania wizy, cudzoziemiec uzyskałby możliwość wjazdu na terytorium RP. Natomiast będąca w obiegu prawnym decyzja wojewody w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę sama w sobie nie daje uprawnień wjazdowych na terytorium RP. Katalog dokumentów uprawniających cudzoziemców do przekroczenia granicy określony w przepisach prawa ma charakter zamknięty i nie znajduje się w nim decyzja wojewody o udzieleniu cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy na terytorium RP. Trzeba powtórzyć za organami, że cudzoziemiec stawiając się na granicy z zamiarem wjazdu winien posiadać "przy sobie" i okazać na żądanie funkcjonariusza wydaną z tytułu takiego zezwolenia kartę pobytu. I to na cudzoziemcu, a nie na organie dokonującym odprawy ciąży obowiązek wykazania przysługujących mu na podstawie obowiązujących przepisów prawa uprawnień wjazdowych. Dodatkowo okolicznością potwierdzającą brak wymaganych dokumentów podczas przekraczania granicy jest fakt wydania w dniu [...] lutego 2018 r. (znajdującej się w obrocie prawnym) decyzji o odmowie wjazdu cudzoziemcowi na terytorium RP, która jako dokument urzędowy jest dowodem na okoliczności w niej stwierdzone. Od tej decyzji K.B. nie wniósł odwołania. Gdyby ww. posiadał, poza ważnym dokumentem podróży, jakiekolwiek inne, dokumenty uprawniające go do wjazdu i pobytu na terytorium RP, to bez wątpienia w jego interesie było przedstawienie ich do kontroli granicznej chociażby w celu uniknięcia odmowy wjazdu na to terytorium. Powyższe dowodzi, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dał podstawy do zastosowania art. 462 ust. 1 u.c.

Dalej Sąd wskazuje, że do postępowań prowadzonych w trybie art. 462 u.c. znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie uwzględniły, że od 1 czerwca 2017 r. dodany został w Kodeksie postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r., dział IVa, regulujący postępowanie w zakresie administracyjnych kar pieniężnych. W konsekwencji organy nie zastosowały przepisów zamieszczonych w tym dziale.

Przypomnieć należy, że według art. 189a § 1 k.p.a. zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 k.p.a. z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W ocenie Sądu treść przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne samodzielnie regulują każdą z tych przesłanek. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie" poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą być odrębnie uregulowane, by nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 k.p.a. Pogląd taki przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 687/18, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela.

Regulacja dotycząca nakładania kar na przewoźników zawarta w art. 462 u.c. dotyczy wyłącznie przesłanek nałożenia kary, jej minimalnej i maksymalnej wysokości, egzekucji oraz przedawnienia jej płatności. Nie ma zatem wątpliwości że obszar kar administracyjnych w art. 462 u.c. nie został całkowicie uregulowany. W ustawie o cudzoziemcach brak jest bowiem regulacji dotyczącej miarkowania kary, instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, udzielenia pouczenia, przedawnienia nałożenia kary. Wymierzenie kary uzależnione jest (w sytuacji, gdy jak w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia) od oceny przez organ czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Treść art. 189f k.p.a. wskazuje na obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. W sprawie w zakresie nie objętym regulacją, winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. Nie uwzględniając zaś wprowadzonych do Kodeksu postępowania administracyjnego regulacji, w ocenie Sądu organy obydwu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonały wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Uchybienie te powoduje, że rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącemu jest przedwczesne i musiało zostać ocenione jako niezgodne z prawem, w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Konieczność dokonania przez organy stosownych ustaleń, pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy i obowiązek zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 462 ust. 1 u.c.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w punkcie II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.