Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 930/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 103 ust. 2 , art. 48 i art. 49b
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 37, 40 i 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania A. i C. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia 30 lipca 2019 r., znak: PINB-NB.5160.1.7.2019.JK udzielającej R. O., S. O., T. G., oraz L. P. pozwolenia na użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem samowolnie wykonanej pomiędzy latami 1973-1983 rozbudowy o wymiarach 6,75 x 7,10 m budynku gospodarczego, usytuowanej na działkach o nr ewid. [...]w [...], z tym, że dane techniczne budynku gospodarczego to: powierzchnia zabudowy - 47,93m2, powierzchnia użytkowa - 39,23 m2, kubatura - 225,27m3, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy odmawiając wnioskodawcom na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz,U. z 2019r., poz. 1186) udzielenia pozwolenia na użytkowanie w/w rozbudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na skutek interwencji C. B. pracownicy organu I instancji przeprowadzili w dniu 19 czerwca 2018 r. kontrolę na działce nr ewid. [...] w [...], podczas której ustalili, że na tej działce od strony północnej znajduje się między innymi murowany, częściowo podpiwniczony budynek gospodarczy. Według załączonego do protokołu szkicu budynek ma wymiary 17,70 x 5,10 m z dobudową od strony południowej o wymiarach 6,70 x 2,00 m. PINB w [...] pierwotnie decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ewid. gruntu [...]położonych w [...] przy ul. [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji załączył do akt sprawy przesłane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w likwidacji w Warszawie trzy fotogrametryczne zdjęcia lotnicze działki nr [...] z lat: 1964, 1973 i 1983, które potwierdzają, że w roku 1964 budynku jeszcze nie było. Natomiast porównując zdjęcia z lat 1973 i 1983 wyraźnie widać, że w tym okresie budynek ten został rozbudowany o jego część zachodnią. Na zdjęciu z 1973 roku widoczny jest budynek o mniejszych wymiarach, natomiast na zdjęciu z 1983 roku widać, że budynek został rozbudowany w kierunku zachodnim. Można stwierdzić, że do budynku o wymiarach (wg. szkicu spornej granicy z 2000r.) 10,95 x 5,10 m dobudowano część o wymiarach 6,75 x 7,10 m. Wobec powyższego WINB w dniu 4 grudnia 2018 r. wydał decyzję uchylającą w całości decyzję PINB z dnia

1 sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji. Następnie WINB postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. uchylił także w całości postanowienie PINB w [...] z dnia 4 marca 2019r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego (organ I instancji zawiesił postępowanie z uwagi na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego, którym jest zasiedzenie części działki o nr 547/2), oraz umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W dniu 31 maja 2019 r. R. O., S. O., A.G. i L. P. złożyli do organu I instancji wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...]. W dniu 28 czerwca 2019 r. złożona została w organie I instancji ocena zdatności do użytkowania wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W opinii tej stwierdzono, że na podstawie oględzin elementów budynku oraz zasad klasyfikacji stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych stan techniczny całości określono jako zadawalający. Elementy nośne, czyli ławy i ściany nośne budynku, są należycie utrzymane, konserwowane, nie wykazują zużycia i uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu. Celowy jest remont polegający na drobnych naprawach, uzupełnieniach, konserwacji, malowaniu. We wnioskach końcowych opinii stwierdzono, że stan techniczny wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego ocenia się jako zadawalający i budynek nadaje się do użytkowania.

W tej sytuacji wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] PINB w [...] udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem samowolnie wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego.

Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że materiał ten daje podstawy do stwierdzenia, iż na gruncie niniejszej sprawy dokonano w latach 1973-1983 rozbudowy istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego o wymiarach 10,95 x 5,10 m o część o wymiarach 6,75 x 7,10 m, usytuowaną na działkach o nr ewid. [...] (należącej obecnie do R. O., S. O., T. G. oraz L. P.) i [...](należącej obecnie do A. i C. B.) w [...] przy ul. [...]. Jak widać na zdjęciach rozbudowany budynek wykonany jest w konstrukcji murowanej, a jego dach konstrukcji drewnianej kryty jest blachodachówką. Budynek gospodarczy o wymiarach całkowitych 10,95 x 5,10 m usytuowany na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] wykonany został legalnie, bowiem S. O. posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę niewymagającą zatwierdzenia projektu z dnia 7 maja 1965 r. Na wykonanie zaś dobudowanej części budynku stanowiącej rozbudowę wybudowanego legalnie budynku gospodarczego obecni właściciele tego budynku nie posiadają żadnego dokumentu potwierdzającego legalne jej wykonanie.

Organ II instancji podniósł dalej, że rozbudowa obiektu budowlanego stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a w związku z tym wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do wykonania robót. Analizując całość zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że za podstawę prawną należało uznać przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z obowiązującym w dacie dokonanej rozbudowy budynku art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r. w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zrealizowana bez pozwolenia na budowę i zakończona przed 1 stycznia 1995r., a więc także w stosunku do przedmiotowej rozbudowanej części budynku gospodarczego, mają zastosowanie przepisy dotychczasowej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) dotyczące samowoli budowlanych, tj. art. 37, 40 i 42.

Odwołując się do treści art. 37 ust. 1 i 2 w/w ustawy organ stwierdził, że w latach 1973-1983, kiedy dokonano rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił moc w 2003 roku, a według którego rozbudowa ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem D65ZN, na którym można było dopuścić w szczególnie uzasadnionych przypadkach uzupełnienie istniejących siedlisk budynkami mieszkalnymi lub gospodarczymi, wymianę zamortyzowanych budynków w siedliskach, budowę warsztatów rzemieślniczych (przy zachowaniu wymaganych stref), pawilonów usługowo - handlowych, garaży. Zdaniem WINB stwierdzić zatem można, że rozbudowana część budynku gospodarczego została zrealizowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę, a więc nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Jednocześnie elementy konstrukcyjne rozbudowanej części budynku gospodarczego są murowane a dach kryty jest blachodachówką, czyli materiałem niepalnym, a zatem nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w związku z czym można stwierdzić, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

WINB zauważył jednak, że organ I instancji nie przeanalizował czy w sprawie nie zachodzą warunki przewidziane w art. 37 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego "inną ważną przyczynę" w rozumieniu tego przepisu, uzasadniającą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, może stanowić naruszenie samowolną budową podstawowego, chronionego konstytucyjnie prawa, jakim jest prawo własności nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje. To, że wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nie oznacza bowiem, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy. Ratio legis przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zaznaczył przy tym, że inne ważne przyczyny w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku organy winny ustalać i oceniać na datę wydania decyzji. Tym samym również prawo inwestora, czy też jego następców prawnych, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być badane na tę datę. Oznacza to jednocześnie, że jeżeli inwestor (obecny właściciel garażu) nie dysponuje takim prawem, brak jest możliwości legalizacji tego obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie rozstrzygają sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale obowiązane są ustalić czy inwestorowi (właścicielowi obiektu budowlanego) przysługuje do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany, prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Organ odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że na dzień orzekania z akt sprawy nie wynikało, aby obecni właściciele tego budynku byli właścicielami części działki nr [...]zajmowanej przez rozbudowaną część budynku gospodarczego. W tych okolicznościach, zdaniem organu, z uwagi na treść art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie było podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Skargę na powyższą decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli R. O., L. P. i A.G., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów art. 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 37, art. 40 oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia skarżącym i S. O. pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy mające w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy art. 37, art. 40 oraz art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie przewidują wydania przez właściwy organ decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, lecz pozwalają temu organowi wydać wyłącznie jeden z czterech rodzajów decyzji: tj. (1) decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, albo (2) decyzję o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, albo (3) decyzję o przejęciu samowolnie wybudowanego obiektu na własność Państwa, albo (4) decyzję o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez odmowę jego zastosowania w sprawie skutkującą nieudzieleniem pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy zostały spełnione wszelkie wymagane przez przywołane wyżej przepisy przesłanki dla wydania pozwolenia na użytkowanie dla w/wym. samowolnie wykonanej rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. w szczególności stwierdzono zdatność do użytku przedmiotowej samowolnie wykonanej rozbudowy obiektu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że należy odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie z uwagi na zaistnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. brak po stronie skarżących i S. O. prawa własności nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie rozbudowany obiekt budowlany, podczas gdy okoliczność posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w tym m.in. prawa własności nieruchomości) nie ma żadnego znaczenia dla procedury legalizacji samowoli budowlanej dokonywanej w oparciu o przepisy ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 kpa, nieważności zaskarżonej decyzji,

2) ewentualnie, w razie jeżeli Sąd stwierdzi brak przesłanek do uwzględnia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o uchylenie jej w całości, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.,

3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 19 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżących, popierając skargę, dodał, że w dacie kiedy doszło do przedmiotowej rozbudowy działka o nr [...]była w posiadaniu H.O., który jest dziadkiem skarżących L. P. i B. G.. Po jego śmierci w 1975 r. działka ta na mocy dziedziczenia przypadła jego córce [...], która jest ciotką skarżących. W 1982 r. działka ta została sprzedana przez [...] obcej osobie, tj. [...]. Dotychczas nikt nie kwestionował położenia i posiadania tego fragmentu nieruchomości działki nr 547/2, na której położona jest sporna budowa. Sprawa o zasiedzenie dotycząca tej części działki, na której jest rozbudowa, toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] od 2018 r. i jest w trakcie postępowania dowodowego.

Pełnomocnik uczestników C. B. i A. B., wnosząc o oddalenie skargi, oświadczył na rozprawie, że sprawa o zasiedzenie nie dotyczy nieruchomości – pasa gruntu, na którym usytuowany jest budynek gospodarczy, tj. jego rozbudowana część. Z uwagi na powyższe została zainicjowana sprawa o rozgraniczenie, która nie dotyczy spornego pasa gruntu. Nie jest prawdą, że od 1982 r. istnieje spokojny stan posiadania, który dotyczy nieruchomości z rozbudowanym budynkiem gospodarczym. W latach 80-tych przed sądem powszechnym toczył się spór pomiędzy państwem O. a [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Bezspornym w sprawie był fakt, że do przedmiotowej rozbudowy doszło w warunkach samowoli budowlanej, a zatem bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomiędzy rokiem 1973 a rokiem 1983. Została więc ona zrealizowana przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.), dalej jako "u.P.b.". W konsekwencji zaś na podstawie art. 103 ust. 2 u.P.b. do samowolnie rozbudowanej części budynku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), dalej jako "u.P.b. z 1974r.", dotyczące samowoli budowlanych, tj. art. 37, 40 i 42 tej ustawy.

Na gruncie tych regulacji legalizacja samowoli budowlanej była dopuszczalna, o ile nie zachodziły przesłanki z art. 37 tej ustawy. Oznacza to, że przed przystąpieniem do legalizacji obiektu organy nadzoru budowlanego zobowiązane były jednoznacznie wykluczyć istnienie przesłanek do przymusowej rozbiórki wymienionych art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.P.b. 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ust. 2 art. 37 stanowi, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Stosownie do treści art. 40 u.P.b. z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 42 ust. 1 ustawy). Wreszcie zgodnie z art. 42 ust. 3 u.P.b. z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W świetle przywołanych przepisów u.P.b. z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 u.P.b. z 1974 r. W sytuacji uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1923/10).

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. z 1974 r. W ramach przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego została także uzyskana ocena techniczna wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego, z której wynikało, że na podstawie oględzin elementów budynku oraz zasad klasyfikacji stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych stan techniczny całości określono jako zadawalający. Elementy nośne czyli ławy i ściany nośne budynku są należycie utrzymane, konserwowane, nie wykazują zużycia i uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu. Celowy jest remont polegający na drobnych naprawach, uzupełnieniach, konserwacji, malowaniu. We wnioskach końcowych tej opinii stwierdzono, że stan techniczny wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego ocenia się jako zadawalający i budynek nadaje się do użytkowania. Ocena ta stała się podstawą do wydania przez organ I instancji na podstawie art. 42 ust. 3 u.P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 u.P.b. decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy.

Z kolei jedynym powodem wydania przez organ odwoławczy, który z tego względu nie oceniał w ogóle zdatności do użytku przedmiotowego obiektu, decyzji reformatoryjnej i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, był fakt niewykazania przez inwestorów spornej rozbudowy posiadania prawa do działki o nr [...], na której położona jest nielegalnie rozbudowana część budynku gospodarczego. Okoliczność tę organ uznał za "inną ważną przyczynę", o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 u.P.b.

W ocenie Sądu stanowisko to jest nieprawidłowe. Pomijając fakt, że przepis art. 37 ust. 2 u.P.b. jako skutek stwierdzenia wskazanej w nim przesłanki przewiduje zasadniczo wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością, tj. czy posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośrednio wpływu na ustalenie tego prawa. Obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest zatem uzyskanie zgody współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W obecnie obowiązującym art. 48 i art. 49b u.P.b. ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne ma prawo żądać od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i od tego uzależniać swoje rozstrzygnięcie. Nie ma jednak podobnych postanowień w prawie budowlanym z 1974 r. i nie można stosować obecnie obowiązujących przepisów przez analogię. Przepis art. 37 u.P.b. z 1974 r. nie ustanawiał przesłanki rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu powiązanej z prawem własności nieruchomości, na której obiekt ten wybudowano, czy też prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca nie uzależnił stosowania powyższych przepisów od tego, czy obiekt został usytuowany w całości na nieruchomości inwestora, czy też z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. To zaś oznacza, iż nie można domniemywać obowiązku, który nie wynika wprost z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. IV SA 927/91, z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2231/14, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1753/15, z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 2330/14, z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2877/16, wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1501/16, z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 999/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Ke 683/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Bk 141/06, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Gl 328/09).

Podkreślenia wymaga, że takie samo stanowisko wyraził WINB w wydanym w niniejszym postępowaniu postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., którym uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania z uwagi na toczące się postępowanie cywilne o zasiedzenie części działki o nr 547/2. Organ odwoławczy stwierdził mianowicie, że kwestia własności nieruchomości,

a szczególnie kwestia zasiedzenia części działki o nr 547/2, nie ma prawnego znaczenia przy zalegalizowaniu obiektu, z przepisu art. 42 ust. 3 u.P.b. z 1974 r. wynika bowiem, iż podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Mając to na uwadze organ I instancji wydał rozstrzygnięcie z pominięciem kwestii prawa dysponowania nieruchomością, na której posadowiona jest rozbudowa, po czym organ odwoławczy zmienił swe stanowisko w tym względzie.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że przepis art. 37 ust. 2 u.P.b. z 1974 r. ma charakter ocenny i należy go stosować wyłącznie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zarazem, po pierwsze, przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem. W szczególności wymienia się tu naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Po drugie, w orzecznictwie podniesiono także, iż ust. 2 art. 37 u.P.b. z 1974 r. ma charakter wyjątkowy i jest zarezerwowany dla sytuacji nadzwyczajnych, nietypowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1365/11, wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 1640/17, z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 977/18).

W realiach niniejszej sprawy zwrócić trzeba uwagę na fakt, iż oceniana rozbudowa powstała najpóźniej w 1983 r., a zatem funkcjonuje niezmiennie od ponad 35 lat. Poza tym, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika skarżących, w dacie kiedy doszło do przedmiotowej rozbudowy działka o nr [...]była w posiadaniu O., który jest dziadkiem skarżących. Po jego śmierci w 1975 r. działka ta na mocy dziedziczenia przypadła jego córce [...], która jest ciotką skarżących. Z kolei w 1982 r. działka ta została sprzedana przez [...] obcej osobie, tj. [...].

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 u.P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 u.P.b. ze wskazanych wyżej powodów, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a). Rozpoznając ponownie sprawę organ ten rozpatrzy odwołanie i wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze dokonaną wyżej ocenę prawną.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265)

i kwota 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa, a także kwota uiszczonego wpisu – 500 zł.