Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 432/93
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1993-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 109 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 96
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin zawierają wyłączną i wyczerpującą regulację /art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin - Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./ wszelkich kwestii związanych z obsadzaniem i wygaśnięciem mandatów radnych.

2. Skoro ordynacja wyborcza przewiduje tylko stwierdzenie przez radę "wygaśnięcia mandatu radnego", to korzystając z art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej rada nie może legalnie "nie stwierdzić wygaśnięcia mandatu".

3. Kontrola legalności uchwał organów gminy nie może ograniczać się do porównania przedmiotu chwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę, kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez rady gminy, o ile kończy się ona podjęciem uchwały. Nie jest więc od niej wolna również prawidłowość ustaleń faktycznych, jeżeli prawo materialne uzależnia określone rozstrzygnięcie lub unormowanie ogólne od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych.

TEZY

1. Przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin zawierają wyłączną i wyczerpującą regulację /art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin - Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./ wszelkich kwestii związanych z obsadzaniem i wygaśnięciem mandatów radnych.

2. Skoro ordynacja wyborcza przewiduje tylko stwierdzenie przez radę "wygaśnięcia mandatu radnego", to korzystając z art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej rada nie może legalnie "nie stwierdzić wygaśnięcia mandatu".

3. Kontrola legalności uchwał organów gminy nie może ograniczać się do porównania przedmiotu chwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę, kontrola ta musi rozciągać się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez rady gminy, o ile kończy się ona podjęciem uchwały. Nie jest więc od niej wolna również prawidłowość ustaleń faktycznych, jeżeli prawo materialne uzależnia określone rozstrzygnięcie lub unormowanie ogólne od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta G. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody w L. z dnia 14 stycznia 1993 r. nr OR.II.0914/1/93 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVII/139/92 Rady Miejskiej w G. z dnia 18 grudnia 1992 r. w sprawie mandatu radnego - oddalił skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Miasta G., powołując się na stosowną uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 stycznia 1993 r., zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w L. z 14 stycznia 1993 r. nr OR.II.0914/1/93, stwierdzające nieważność uchwały nr XXVII/139/92 Rady Miejskiej w G. z 18 grudnia 1992 r. w sprawie mandatu radnego.

W powyższej uchwale, podjęte na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej oraz art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ordynacji wyborczej do rad gmin, zamieszczono jedno tylko merytoryczne postanowienie /par. 1/ o następującej treści: "Nie stwierdza się wygaśnięcia mandatu radnego Andrzeja K. na skutek zrzeczenia się".

Stwierdzając nieważność tej uchwały, Wojewoda zauważył, że na podstawie art. 109 ust. 3 ordynacji rada może tylko i wyłącznie stwierdzić wygaśnięcie mandatu w przypadku jego zrzeczenia się przez radnego. Decyzja rady ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, i w żadnym razie nie jest ona uprawniona do podjęcia uchwały "w sprawie niewygaśnięcia mandatu radnego".

W obszernych wywodach skargi nie kwestionuje się stanowiska Wojewody co do warunków stosowania art. 109 ordynacji wyborczej. W konkretnym jednak wypadku uchwała w istocie rozstrzyga wątpliwości co do tego, czy oświadczenie radnego jest, czy też nie jest zrzeczeniem się mandatu. Takie rozstrzygnięcie następuje w formie uchwały, której podstawą jest art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej, pozostawiający właściwości rady wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy. W tej mierze skarga odwołuje się do stanowiska Biura Orzecznictwa Sądu Najwyższego, wyrażonego w piśmie z dnia 17 grudnia 1992 r. Ocena okoliczności związanych ze złożonym przez radnego Andrzeja K. oświadczeniem oraz jego późniejszym pismem doprowadziły Radę do przekonania, że oświadczenie to nie było zrzeczeniem się mandatu. Do oceny faktów uprawniona jest tylko rada gminy, a nadzór wojewody, dotyczący jedynie sfery zgodności uchwał z prawem, nie obejmuje kontroli dokonywanych przez radę ustaleń faktycznych. Ponadto wojewoda nie ustosunkował się do kwestii dopuszczalności oparcia uchwały na przepisie art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda w L. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej jako ogólna norma kompetencyjna nie stanowi umocowania do podjęcia uchwały o takiej treści, skoro to właśnie przepis ordynacji wyborczej jest lex specialis w stosunku do ustawy samorządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w ustawowym terminie /art. 98 ust. 1 ustawy samorządowej/ i na podstawie uchwały właściwego organu gminy /art. 98 ust. 3/ skarga Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w L. jest dopuszczalna i podlega rozpatrzeniu przez sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96 ze zm./ rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego /ust. 3/, jeżeli następuje ono wskutek śmierci, zrzeczenia się mandatu, utraty prawa wybieralności, prawomocnego wyroku sądu orzeczonego za przestępstwo popełnione z chęci zysku lub innych niskich pobudek. Uchwała rady zatem, w której "nie stwierdza się wygaśnięcia mandatu radnego na skutek zrzeczenia się", nie mieści się w zakresie stosowania owego przepisu. Strona skarżąca podziela to stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, ale wywodzi, że uchwała jednak nie narusza art. 109 ust. 3 ordynacji, gdyż bezpośrednio nie dotyczy zagadnienia unormowanego w tym przepisie, który w uchwale został powołany jako "pozostający w związku" z przedmiotem uchwały. Siłę przekonywania takiego wywodu ogranicza wszakże bezsporna okoliczność, że w tekście uchwały doręczonej sądowi "art. 109 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3" ordynacji powołano jako jej podstawę prawną równorzędną z jednocześnie wymienionym art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Zdaniem skarżącej Gminy, ten ostatni przepis stanowił wystarczającą podstawę uchwały, ponieważ właściwości rady gminy przypisuje on wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Według brzmienia owego przepisu "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Wypada zgodzić się z poglądem Wojewody w L., że ów przepis ustanawia w istocie rzeczy jedynie domniemanie kompetencji na rzecz rady "w sprawach pozostających w zakresie działania gminy" i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy określonego rodzaju rozstrzygnięć podejmowanych w formie uchwały rady. W szczególności wypada zauważyć, że przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin zawierają wyłączną /art. 1 ust. 1/ i wyczerpującą regulację wszelkich kwestii związanych z obsadzaniem i wygaśnięciem mandatów radnych. Brak więc w tej ustawie wyraźnego unormowania określonej sytuacji nie oznacza luki w prawie, którą można wypełnić przez posługiwanie się ogólnokompetencyjnym przepisem ustawy samorządowej. Należy wówczas raczej przyjmować, że nie było zamiaru ustawodawcy poddania określonej kwestii reglamentacji prawnej. W takich sytuacjach przepis szczególny powinien zawierać przyzwolenie, a jego brak powoduje niedopuszczalność określonego postępowania /patrz uzasadnienie wyroku SN z dnia 8 października 1992 r. III ARN 48/92/. Skoro zatem ordynacja wyborcza przewiduje tylko stwierdzenie przez radę "wygaśnięcia mandatu radnego", to korzystając z art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej, rada nie może legalnie "nie stwierdzić wygaśnięcia mandatu".

Natomiast na tej podstawie rada mogłaby zapewne podjąć - sugerowaną w piśmie Biura Orzecznictwa Sądu Najwyższego - uchwałę usuwającą wątpliwości co do tego, czy radny Andrzej K. skutecznie zrzekł się mandatu radnego. Skarga utrzymuje, że taki jest rzeczywisty charakter spornej uchwały. Twierdzeniu temu zaprzecza jednoznaczna i nie poddająca się zabiegom interpretacyjnym treść uchwały: "Nie stwierdza się wygaśnięcia mandatu radnego Andrzeja K. na skutek zrzeczenia się". Uchwała tej treści nie znajduje oparcia w powołanych jako jej podstawa art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej i art. 109 ordynacji wyborczej do rad gmin ani też w żadnym innym przepisie powszechnie obowiązującym. Jako sprzeczna z prawem, jest zatem nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej. Powinnością organu nadzoru więc było orzeczenie o jej nieważności.

Marginesowo wypada zwrócić uwagę na błędność zamieszczonej w skardze sugestii, jakoby kontrola legalności uchwał organów gminy ograniczała się jedynie do porównania przedmiotu uchwały z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jej podstawę. Tymczasem kontrola ta rozciąga się na wszystkie etapy procesu stosowania prawa przez rady gminy, jeśli kończy się on podjęciem uchwały. Nie jest więc od niej wolna również prawidłowość ustaleń faktycznych, jeżeli prawo materialne uzależnia określone rozstrzygnięcie lub unormowanie ogólne od wystąpienia określonych przesłanek faktycznych (...).

Orzekając w kilku już rozpoznanych sprawach dotyczących legalności uchwał o wygaśnięciu mandatu radnego, Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy koncentrowały swoje rozważania na prawidłowości oceny przez organy gminy okoliczności faktycznych związanych ze zrzeczeniem się mandatów przez radnych /patrz m.in. uchwała SN z dnia 4 lutego 1993 r. III AZP 40/92 oraz wyroki SN z dnia 15 stycznia 1993 r. III ARN 85, 86, 87/92, a także omówienie tych orzeczeń we Wspólnocie 1993 nr 18-19 str. 21/.

W świetle tego, co powiedziano, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w L. jest zgodne z prawem, a zatem kwestionująca je skarga Miasta G., jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa i art. 98 ust. 4 ustawy samorządowej.