Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 727/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
Teza: Stosując środek nadzoru i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały zarządu województwa, wojewoda jest zobowiązany do wykazania, w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczności objętego postępowaniem nadzorczym aktu z określonym przepisem (przepisami) prawa wskazując, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone oraz uzasadnić, że naruszenia tego nie można uznać za nieistotne.

Nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały samorządu obawa organu nadzoru co do możliwości różnych interpretacji przepisu objętego oceną, mogąca, zdaniem organu nadzorczego, doprowadzić do nadużycia prawa. Stwierdzenie nieważności aktu w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.) może nastąpić tylko w sytuacji istotnego naruszenia prawa, która to sprzeczność winna być oczywista i bezpośrednio wynikająca wprost z treści danego przepisu.

TEZY

Stosując środek nadzoru i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały zarządu województwa, wojewoda jest zobowiązany do wykazania, w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczności objętego postępowaniem nadzorczym aktu z określonym przepisem (przepisami) prawa wskazując, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone oraz uzasadnić, że naruszenia tego nie można uznać za nieistotne.

Nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały samorządu obawa organu nadzoru co do możliwości różnych interpretacji przepisu objętego oceną, mogąca, zdaniem organu nadzorczego, doprowadzić do nadużycia prawa. Stwierdzenie nieważności aktu w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.) może nastąpić tylko w sytuacji istotnego naruszenia prawa, która to sprzeczność winna być oczywista i bezpośrednio wynikająca wprost z treści danego przepisu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Województwa P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa P. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Województwa P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. (dalej jako RNWFOŚiGW) uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. wystąpiła o powołanie M. B. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady, celem przekazania jej Zarządowi Województwa P.

W dniu [...] lipca 2017r. Zarząd Województwa P. uchwałą nr [...] powołał z dniem [...] stycznia 2018r. M. B. na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW w B. Wykonanie uchwały powierzył Marszałkowi Województwa P.

Powyższą uchwałę Zarządu Województwa P. z [...] lipca 2017r. objął rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] sierpnia 2017r. Wojewoda P., który stwierdził nieważność § 1 uchwały Zarządu w zakresie słów "z dniem [...] stycznia 2018 roku." Ocenił, iż objęta rozstrzygnięciem nadzorczym część zapisów uchwały została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W szczególności, jak stwierdził, "nie sposób uznać, iż wolą wnioskodawcy było powołanie prezesa zarządu w terminie niemal półrocznym od dnia powzięcia uchwały. Gdyby rzeczywistą wolą wnioskodawcy było powołanie prezesa zarządu w tak odległym terminie z pewnością znalazłoby to wyraz we wniosku". Organ nadzoru uznał, że przepis art. 400 j ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. (dalej jako p.o.ś.) stanowiący o powołaniu członków zarządu nie uprawnia do powołania prezesa zarządu w tak odległym terminie, a odmienna interpretacja mogłaby doprowadzić do licznych nadużyć.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło do sądu administracyjnego Województwo P., w której zarzucono naruszenie:

- art. 82 ust. 1 w zw. z art. 79 ustawy o samorządzie województwa z dnia 6 czerwca 1998r. polegające na przekroczeniu przez organ nadzoru ustawowych kompetencji nadzorczych poprzez dokonanie oceny uchwały w zakresie wykraczającym poza kryterium legalności;

- art. 400 j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. p.o.ś. (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 519 z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni, iż wskazanie przez Zarząd Województwa P. w uchwale terminu nawiązania stosunku pracy z Prezesem Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. jest działaniem naruszającym prawo.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody P. kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Skarżący podkreślił, iż kompetencje nadzorcze Wojewody opierają się o kryterium zgodności z prawem, co oznacza możliwość wyeliminowania w trybie nadzoru aktu prawnego tylko w wypadku jego niezgodności z porządkiem prawnym. Niezbędną przesłanką jest wykazanie przez organ nadzoru konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone przez akt oraz wykazanie wyraźnej sprzeczności z prawem wynikającej wprost z treści danego przepisu. W sprawie przedmiotowej, jak wywiódł skarżący, organ nadzoru nie wykazał takiej sprzeczności z prawem, natomiast oparł rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o kryterium pozaustawowe – wyinterpretowane przez Wojewodę wolą RNWFOŚiGW w B. W ocenie skarżącego Zarząd Województwa podjął w terminie określonym w art. 400 j ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska uchwałę zgodnie z przyznaną mu kompetencją i odpowiadającą wnioskowi RNWFOŚiGW. Wyznaczenie terminu powołania wiązało się z treścią art. 400 j ust. 3 ustawy p.o.ś. zawierającego odesłanie do art. 682 Kp, stanowiącego, że stosunek pracy na podstawie powołania może być nawiązany w terminie wskazanym w powołaniu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skoro w uchwale RNWFOŚiGW z [...] lipca 2017r. nie był określony termin powołania, to powołanie prezesa zarządu miało nastąpić w dniu doręczenia powołania, a nie w bliżej nieokreślonym terminie. Zarząd Województwa w sposób dowolny rozszerzył wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. podjęte na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 2017, 2096, dalej jako u.s.w.).

Zgodnie z treścią art. 79 tej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że wyłącznie w sytuacji braku zgodności z prawem możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Jak wskazuje się w orzecznictwie "stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana został pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP)." (vide wyrok w sprawie V SA/Wa 4868/15 z dnia 11.01.2016r. Lex nr 2155178, komentarz pod redakcją B. Dolnickiego do art. 79 ustawy o samorządzie województwa, WKP. 2012).

Kryterium legalności (zgodności z prawem) precyzuje art. 82 u.s.w., który w ust. 1 stanowi, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym skorzystanie z uprawnienia w postaci stwierdzenia nieważności uchwały ograniczył ustawodawca w ust. 5 art. 82 do istotnej sprzeczności z prawem. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 82 ust. 5 u.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zatem do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa dochodzi w sytuacji jej sprzeczności z prawem, co rozumie się jako oczywistą, bezpośrednią a jednocześnie odpowiednio "ciężką" niezgodność z prawem.

Jak wskazał sąd administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2017r. w sprawie II SA/Ke 599/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) "rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał."

Skład orzekający w pełni stanowisko to podziela dodatkowego wskazując, że wpisuje się ono w jednolitą linię orzeczniczą oraz doktryny (vide wyroki w sprawie II SA/Gl 1015/16 z 30.01.2017r., II OSK 1546/09 z 10.12.2009r., II SA/Wa 760/07 z 5.09.2007r., II SA/Bk 688/17 z 22.11.2017r.; CBOSA oraz W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, W-wa 1995, str. 28).

Inaczej rzecz ujmując – przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest sprzeczność z prawem istotna, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem, gdy wynika ona wprost z treści przepisu. Brak istotności sprzeczności może prowadzić wyłącznie do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Zatem stosując środek nadzoru i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa P., Wojewoda jest zobowiązany do wykazania, w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczności objętego postępowaniem nadzorczym aktu z określonym przepisem (przepisami) prawa wskazując, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone oraz uzasadnić, że naruszenia tego nie można uznać za nieistotne.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie można uznać, by organ nadzoru spełnił powyższe wymagania i wykazał w sposób przekonujący, iż sporna uchwała w części odnoszącej się do terminu powołania, narusza w sposób istotny prawo.

Zarząd Województwa P. podjął uchwałę w sprawie powołania na stanowisko Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. na wniosek Rady Nadzorczej Funduszu zgodnie z upoważnieniem wynikającym z treści art. 400 j ust. 2 u.o.ś. Przepis ten nie precyzuje ani kryteriów powołania, ani innych warunków niż wniosek rady funduszu. Ust. 2a powołanego przepisu stanowi o obowiązku powołania członka zarządu zgodnie z wnioskiem rady. Odnośnie terminów, to ustawodawca zakreślił w nim dla zarządu województwa jedynie termin 7 dni na dokonanie powołania – podjęcia uchwały. Natomiast ani nie określił z jakim dniem zarząd województwa ma powołać zarząd Funduszu Ochrony Środowiska, ani nie wskazał "automatycznego" terminu z którym następuje powołanie. Wyinterpretowany przez Wojewodę termin powołania wynikający z ustawy jako dzień doręczenia aktu powołania jest niczym nieuzasadniony. Z regulacji prawnej art. 400 j u.o.ś. nie da się go wyprowadzić, a wręcz zaprzeczają temu tokowi rozumowania przepisy Kodeksu pracy mające zastosowanie, z mocy ust. 3 art. 400 j u.o.ś., który stanowi, że powołanie stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Rację ma skarżący, że zastosowanie będzie miał art. 682 Kp stanowiący, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony – w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Istotą bowiem aktu powołania jest to, że wywołuje on skutki prawne dwojakiego rodzaju: w sferze prawa administracyjnego oraz w sferze prawa pracy (vide J. Stelina – WK 2016, Komentarze Systemu Informacji Prawnej Lex (Lex Omega/04/2018).

Podkreślić należy, że we wskazanym przepisie Kodeksu pracy ustawodawca dopuścił, że termin powołania może być określony w akcie powołania, ale nie zawarł obowiązku jego określenia. Nie zawarł też ograniczeń czasowych terminu określającego powołanie i takich ograniczeń nie sposób dopatrzeć się także w mającym zastosowanie w sprawie niniejszej art. 400 j ust. 2a u.o.ś. Zatem to do Zarządu Województwa należy wybór czy akt powołania osoby wskazanej we wniosku rady nadzorczej funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej będzie zawierał określenie z jakim dniem powołanie następuje czy nie będzie wskazywał żadnej daty. W pierwszym przypadku stosunek pracy nawiąże się z dniem powołania wskazanym w akcie powołania, w drugim przypadku w dniu doręczenia aktu powołania – zgodnie z art. 682 Kp.

Zdaniem Sądu dwoistego rodzaju (administracyjne oraz na gruncie prawa pracy) skutki prawne aktu powołania w zestawieniu z redakcją art. 400 j u.o.ś. dają podstawę do interpretacji przepisu art. 400 j ust. 2a w zakresie słów "zgodnie z tym wnioskiem", że zarząd województwa w terminie 7 dni od otrzymania wniosku rady nadzorczej funduszu jest zobowiązany do powołania wyłącznie wskazanej we wniosku osoby na wskazaną funkcję, nie może powołać innej niż wskazana osoba, przy czym może w akcie powołania określić datę, z jaką powołanie nastąpi (nawiązanie stosunku pracy), a może takiej daty nie precyzować.

W przedmiocie związania zarządu województwa wnioskiem rady nadzorczej funduszu w zakresie powołania członków zarządu funduszu zarówno doktryna jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż zarząd związany jest osobą kandydata, zatem może powołać wyłącznie wskazaną osobę (jak w sprawie niniejszej), odmówić powołania wskazanej osoby, nie może powołać innej niż wskazana osoba (vide wyrok z dnia 1.03.2011 r. w sprawie II OSK 2244/10 (Lex nr 1080220), Komentarz do art. 400 j ustawy – Prawo ochrony środowiska Krzysztof Gruszecki, komentarze Lex). Uzupełniająco należy wskazać na brzmienie przepisów przejściowych ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z dnia 9 maja 2017 r.), która to ustawa uregulowała m.in. treść art. 400 j u.o.ś. Mianowicie w art. 3 ust. 6 cyt. ustawy zmieniającej zawarto regulację, iż mandat dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wygasa z dniem powołania członków zarządu, o którym mowa w ust. 6. Zatem także ten przepis dopuszcza określenie w akcie powołania z jakim dniem powołanie następuje. Natomiast nie wprowadza skutku wyprowadzonego przez organ nadzoru, iż każdorazowo powołanie następuje z dniem doręczenia aktu powołania.

Z wyżej wskazanych powodów przyjęta w rozstrzygnięciu nadzorczym w sprawie niniejszej interpretacja przepisów i ocena określenia w akcie powołania terminu powołania jako naruszającego prawo (art. 400 j ust. 2a u.o.ś.) w sposób istotny, nie może znaleźć akceptacji Sądu, którego kontrola także opierać się musi wyłącznie na kryterium legalności. W tym miejscu należy wskazać, że problem interpretacji przepisu art. 400 j u.o.ś. w zakresie prawa zarządu województwa do określenia terminu powołania był przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Ol 969/17 (wyrok z 16.01.2018r. dostępny CBOSA), w którym Sąd, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stanął na następującym stanowisku "odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania stosunku pracy zgodnie z tymi unormowaniami narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznania bezpodstawności przypisania kwestionowanej uchwale naruszenia prawa, nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 82 ust. 1 u.s.w. i stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały".

Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to podziela. Przy tym ocenić należy jako zupełnie pozaprawny argument podstawy rozstrzygnięcia organu nadzoru zawierający obawę co do możliwości nadużycia prawa. Nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały samorządu obawa organu nadzoru co do możliwości różnych interpretacji przepisu objętego oceną, mogąca, zdaniem organu nadzorczego, doprowadzić do nadużycia prawa. Stwierdzenie bowiem nieważności aktu w trybie art. 82 ust. 1 u.s.w. może nastąpić tylko w sytuacji istotnego naruszenia prawa, która to sprzeczność winna być oczywista i bezpośrednio wynikająca wprost z treści danego przepisu.

Określenie zatem w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym w sprawie niniejszej uchwale Zarządu Województwa P. terminu powołania z dniem [...] stycznia 2018r. nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, zatem nie dawało podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Zdaniem Sądu, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy dojść do wniosku, że gdyby zamierzał on datę podjęcia aktu powołania zrównać z dniem powołania wykluczając możliwość ustalenia dnia powołania przez zarząd województwa w uchwale podejmowanej na podstawie art. 400 j ust. 2 i 2a u.o.ś. – dałby wyraz temu bezpośrednio w redakcji przepisu, czego nie uczynił. Natomiast ust. 3 art. 400 j wręcz zaprzecza takiej woli ustawodawcy, odsyła bowiem do regulacji Kodeksu pracy, który wprost stanowi o "terminie określonym w powołaniu".

Z wyżej wskazanych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002r. (Dz,U. z 2017. 1369 ze zm.).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się kwota 480zł. wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. 1804 ze z.).