Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 705/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa705/12

UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2009r. E. M. i I. M. złożyli wniosek o ustalenie

warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego

jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego oraz zbiornika na

nieczystości płynne - szambo szczelne oraz niezbędnej infrastruktury na działce nr

ew. [...] obr. P. gm. W.,

Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia

2011 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Od powyższej decyzji Wójta Gminy W., odwołanie złożył C. W.

W odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że zaskarżona decyzja nie zawiera

prawidłowej części graficznej. Załączona mapa jest bowiem nieczytelna i nie można

na jej podstawie ustalić jaki obszar był analizowany dla potrzeb postępowania w

sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania, swoją

decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 20111r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepisy ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb

postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy, będącego materialnoprawną podstawą decyzji organu I

instancji: " Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku

łącznego spełnienia następujących warunków:

-co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników

kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy

architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności

wykorzystania terenu; -teren ma dostęp do drogi publicznej;

-istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

1

IVSA/Wa705/12

-teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy o

której mowa w art. 88 ust. 1; -decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdzono, iż ocena spełnienia

tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i

zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań

dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek

sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących

nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i

7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze

analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w

rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kolegium podało także, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem " pojęcie "działki

sąsiedniej" w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane,

polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym

wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką

inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający

organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości

zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art.

61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy."

Kolegium podkreśliło, że przepisy nie określają maksymalnego zasięgu obszaru

analizowanego a jedynie minimalny, co umożliwia rozszerzenie tegoż obszaru, który

będzie tworzył całość urbanistyczną.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany i wskazał, że

na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej - drogi powiatowej ( działka nr ew. [...]) istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne.

Po przeanalizowaniu ustalonych wskaźników nowej zabudowy, Kolegium uznało, że

zostały one wytyczone zgodnie z prawem. Organ I instancji po przeprowadzeniu

2

IVSA/Wa705/12

analizy zagospodarowania terenu wyliczył średnie wielkości dla określonych

parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i na jej podstawie ustalił

dopuszczalne wielkości planowanej zabudowy. Do ustalenia parametrów nowej

zabudowy organ I instancji wybrał trzy działki zabudowane budynkami

jednorodzinnymi, wskazując, że są to działki, które spełniają kryteria ładu

przestrzennego. Podkreślono, że analiza materiału o znikomych walorach

architektonicznych, które nie może stanowić wzoru dla nowej zabudowy nie miałaby

uzasadnienia architektonicznego. Ponadto skarżona decyzja została wydana po

uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Wykazano spełnienie warunków określonych w

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało, że są one

bezzasadne. Zarzut rolniczego charakteru działki jest o tyle bezzasadny, że zgodnie

z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochronie podlegają użytki rolne klas I-

III, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z gruntem klasy IV.

Pozostałe argumenty odnoszą się do warunków jakie ustalane będą na etapie

pozwolenia na budowę. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I

instancji nie narusza prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO w

W. z dnia [...] lutego 2012r. wniósł C. W. zarzucając decyzji

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca podniosła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 107 § 3

k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieustosunkowaniu się do

twierdzeń strony przedstawionych w odwołaniu.

Skarżący wskazał, że Kolegium nie odniosło się do przedstawionych przez niego w

odwołaniu zarzutów szczególnie w kwestii nieprawidłowej, zdaniem skarżącego,

części graficznej analizy. Skarżący podał, że na etapie odwołania wywodził, że mapa

jest nieprawidłowa i nie wynika z niej jaki obszar był obszarem analizowanym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in.

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr

3

IV SA/Wa 705/12

153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli

działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli

zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy

i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał

iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.,

narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 15, art. 7 i art. 107 §3 k.p.a., co mogło

mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na

uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna

spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym

elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób

wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ

rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno

zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na

których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił

wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy

prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ musi zatem uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w szczególności

wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Stosownie do treści art. 15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Jego brzmienie jednoznacznie wskazuje, że strona postępowania ma prawo do

dwukrotnego merytorycznego rozpoznania swojej sprawy.

Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać

sprawę nie zaś poprzestać jedynie na kontroli decyzji organu I instancji.

Wskazany pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w ugruntowanych poglądach

doktryny jak i orzecznictwa administracyjnego. Podkreśla się przede wszystkim, że

rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak

rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem

merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T.Woś

J.Zimmerman - glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86)

Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego

merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu

4

IVSA/Wa705/12

faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych,

które mają w tej sprawie zastosowanie. Organ odwoławczy ma obowiązek

dokładnego rozpoznania odwołania skarżącego, w szczególności przez rozważenie

wszystkich zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się

do nich. Efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu

zaskarżonej decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez

stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie

organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do

przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano

się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji

publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu

ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art.7,

8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia

faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom

zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art.

11 K.p.a.).

W sprawie niniejszej Kolegium Odwoławcze naruszyło powyższe przepisy

postępowania administracyjnego, czego skutkiem jest wydanie wadliwej decyzji.

Przede wszystkim Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na

wynika sprawy i dlatego zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

5