Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 15/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. J. K. (dalej także wnioskodawca, strona, skarżący), działający przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego w B. (dalej także: organ, Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

po pierwsze – zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

po drugie – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem oraz

po trzecie – zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do organu o udostępnienie informacji publicznej, począwszy od dnia jego przekazania do załatwienia. Tym samym wskazał, że pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 13 grudnia 2018 r.) zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie mu całości dokumentacji dotyczących pracy komisji antymobbingowej w sprawie prowadzonego w stosunku do niego postępowania, której wyniki pracy określa Protokół końcowy z daty 19 września 2018 r. wraz z dokumentem pt.: "Uzupełnienie". Jednocześnie podniósł, że żądanie wywodzi z ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Nadto w jej motywach stwierdził, że organ najpierw w piśmie z 21 grudnia 2018 r. wyraził pogląd, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej zaś za kolejnym pismem z 9 stycznia 2019 r. przesłał kserokopię – jak określił – "szczątkowego" w zakresie treści, protokołu z posiedzenia komisji antymobbingowej. Skarżący wskazał, że nie otrzymał w szczególności pisemnych skarg oraz dokumentów zawierających pisemne wyjaśnienia M. W. oraz B. L., w oparciu o które Dyrektor Szpitala Wojewódzkiego ustalił, że istotnie doszło do działań mobbingowych ze strony skarżącego w stosunku do ww. osób. Zdaniem skarżącego działanie organu miało zatem charakter czynności pozornej, nie stanowiącej rzeczywistego wypełnienia ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Wskazał przy tym, że skoro organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej, dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, rażąco naruszając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w zakresie całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania prowadzonego przez komisję antymobbingową jako nie stanowiącej informacji publicznej nie zostaną one udostępnione. Dodał również, że osoba, której bezpośrednio sprawa dotyczy, jako strona postępowania, nie może tym samym w trybie dostępu do informacji publicznej uzyskać informacji w tej sprawie, z uwagi na jej indywidulany charakter. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł także – co do zasady – że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy do uzyskiwania informacji w sprawach indywidualnych, natomiast w odniesieniu do osoby, której sprawa bezpośrednio dotyczy, niejako traci ona swój publiczny charakter.

W tych okolicznościach strona wniosła – jak wskazano powyżej – skargę do tut. Sądu na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, z dnia 11 lutego 2019 r., Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego mu stanu bezczynności, bowiem w przypadku, gdy żądane przez skarżącego dokumenty nie zawierają informacji publicznej jedynym obowiązkiem organu jest poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy. Wskazał nadto, że informacja taka została udzielona wnioskodawcy w odpowiedniej formie z zachowaniem ustawowego terminu, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dyrektor wniósł także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Szpitala Wojewódzkiego w B. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Równocześnie należy wskazać, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu i rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem skarżonej bezczynności organu należy wskazać, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskutek – co do istoty – nie uznania przez organ dokumentów komisji antymobbingowej za mające charakter informacji publicznej.

Jednocześnie na wstępie rozważań jawi się uwaga ogólna, że nie powinno być, ale i nie jest w sprawie sporne, iż podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporne pozostaje zaś to: jaki jest jej zakres czy stanowi w ogóle informację publiczną a także czy stanowi informację prostą, czy przetworzoną, a także, czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy wprost przeciwnie, a także czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a w następstwie także to czy organ w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób wyczerpujący przez organ należycie i jednoznacznie wyjaśnione. Zwłaszcza, że organ załatwiając wniosek strony de facto nie zajął jednoznacznego i klarownego stanowiska, albowiem pismem z 21 grudnia 2018 r. oświadczył, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zaś za pismem z 9 stycznia 2019 r. przesłał część z wnioskowanych dokumentów, wskazując, że wymienione w nim osoby wyraziły zgodę na ujawnienie i przesłanie treści złożonych zeznań. Przy czym przekazując te dokumenty trudno uznać na jakiej podstawie organ udostępnił je albowiem nie wskazał ani trybu, ani podstawy działania. Podniósł w nim wyłącznie, że działa w nawiązaniu do własnego pisma z 22 listopada 2018 r., w którym informował wnioskodawcę o skierowaniu zapytania do skarżących o lobbing w miejscu pracy. Tym samym wskazania wymaga, że – co do zasady – o ile w toku trwającego postępowania regulowanego lex specialis tak co do dostępu do dokumentów w nim zawartych jak i procedowania w jego toku organów a także praw i obowiązków jego stron i uczestników wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po jego zakończeniu działania organów podejmowane w jego toku i sposób jego zakończenia nie korzystają z dostępu do nich w trybie regulacji stanowiących o ich pozyskaniu. Jeżeli dana sprawa regulowana jest w ustawie szczególnej jedynie częściowo wówczas w tym zakresie stosuje się przepisy lex specialis, w pozostałym zaś u.d.i.p., co wielokrotnie podkreślał NSA, wskazując, że odrębności proceduralne nie wyłączają udzielania informacji w trybie u.d.i.p. I tak dla przykładu art. 418a k.p.k. przewiduje, że w wypadku wyrokowania poza rozprawą, treść wyroku udostępnia się publicznie przez złożenie jego odpisu na okres siedmiu dni w sekretariacie sądu, o czym należy uczynić wzmiankę w protokole posiedzenia. W konsekwencji oznacza to, że wyrok taki może być także udostępniany jako informacja publiczna z zachowaniem ograniczeń z art. 5 u.d.i.p. (wyrok z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11). W literaturze fachowej podkreśla się z kolei, że w szczególności na tle odrębnych uregulowań np. karnoprocesowych relacja z u.d.i.p. opiera się na zasadzie niekonkurencyjności. Przyjmuje się przy tym, że, co do zasady, stosowną ochronę informacji posiadają dane dokumenty w trakcie zawisłości postępowania, a nie po jego zakończeniu. Prawomocne zakończenie (w tym chociażby) postępowania karnego powoduje więc powrót do ogólnych zasad u.d.i.p., co jednakże nie przesądza o dostępności do informacji publicznych w pełnym zakresie (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014 r. s. 383-386).

Czym innym jest zatem jawność, tryb, zakres ale i charakter ich udostępnienia (w jakiej części i czy w ogóle dostępne i w jakiej części np.: zanonimizowane). Mocą bowiem art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (ust. 1). Jednak przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie, bądź na odmiennych zasadach. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.ip.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też nie sposób z góry przyjąć – jak zdaje się czyni to organ – że poszczególne (konkretne) informacje zawarte w dokumentach urzędowych, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania (administracyjnego, cywilnego czy np. karnego), nie będą podlegać ustawie o odstępie do informacji publicznej jako nośnik konkretnej informacji. Wnioskodawca może bowiem wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w tych aktach, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Nie powinno budzić przy tym żadnej wątpliwości, że udzielenie informacji publicznej może podlegać ograniczeniu. Zgodnie art. 5 ust. 1 u.d.di.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem jeśliby organ stanął na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.

Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, że "dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 udip., którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej. W uchwale tej wskazano, że przepisami takimi są np. art. 73 - 74 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 156 i 321 Kodeksu postępowania karnego, czy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r., Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), a także art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji – tak NSA w wyroku z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13.

Toteż w sprawie, w której organ odmawia wnioskodawcy udostępnienia wnioskowanej przez niego informacji kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie stanowiska i jego podstaw, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Istotnym jest czy odmowa jest wynikiem uznania, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej czy też stanowi ona informację przetworzoną, bądź korzysta z ochrony prawnej jej upublicznienia. Od oceny żądania uzależnione jest przy tym działanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji zawartej we wniosku kierowanym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji bowiem uznania, że żądana informacja nie ma w ogóle charakteru informacji publicznej odpowiada wnioskodawcy, zaś gdy uznaje, że jest informacją przetworzoną wyzywa go do wykazania interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 i n. u.d.i.p., bądź też gdy uznaje, że jest ona objęta ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu – mając na uwadze sposób odpowiedzi organu na żądanie strony, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej, a kolejny raz udzielenie części wnioskowanych informacji – nie ma wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności w załatwieniu wniosku strony w sposób przywidziany u.d.i.p.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, co istotne, kluczowym jest jednoznaczne wyrażenie woli organu albowiem od niej uzależnione jest jego działanie, który albo uznając, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej odpowiada wnioskodawcy, albo uznając, że objęta jest ona ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z przywołaną regulacją prawną – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadto wskazania wymaga, że celem zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 r. seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.), nie miała ona natomiast na celu ograniczenia dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej, co podkreśla zarówno jej uzasadnienie, jak i art. 2 a ust. 2 u.d.i.p. W wyniku tej nowelizacji, w ustawie o dostępie do informacji publicznej dodano jednak do istniejącego tekstu rozdział 2a, bez uwzględnienia wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Przy obecnej regulacji, wskutek niejasności wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a 2a u.d.i.p., konieczne jest zatem przyjęcie takich sposobów interpretacji przepisów u.d.i.p., które z jednej strony pozwoliłyby na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji, z drugiej zaś umożliwiałyby zachowanie w maksymalnym stopniu dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że celem nowelizacji było nie tyle ograniczenie możliwości dalszego wykorzystania uzyskiwanych informacji publicznych w ogóle, ile określenie pewnych minimalnych wymogów i warunków w tym zakresie, w szczególności w odniesieniu do informacji chronionych prawami własności intelektualnej. Ustawa przewiduje zatem takie zasady i warunki nie przy każdym udostępnianiu informacji, ale tylko przy niektórych jej formach. Warto też wskazać na wyrok TS UE z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C362/10, w którym Trybunał zauważył, że celem dyrektywy było polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej. Uregulowanie takich warunków miało więc na względzie, jak podkreślała Komisja, osiągnięcie skutku o charakterze gospodarczym, a nie, jak w zakresie dostępu na podstawie przepisów prawa krajowego, realizację politycznych praw obywateli. I jak wskazano powyżej, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Tym samym podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

Ponadto w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05. I tak, w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej, co także wymaga wyjaśnienia może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo tylko sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w u.d.i.p., które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w Kpa, gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 Kpa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 Kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.i.p. (a także z unormowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wynika, że podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku. Podmiot ten nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Rolą wnioskodawcy jest tak sformułować wniosek, by pozwalał na odczytanie zgodne z jego intencjami.

Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Ponieważ dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., normujący, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa, to jej zaistnienie a następnie zastosowanie musi wynikać z prawnej formy działania organu. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem odmowa udzielenia informacji, z uwagi na wystąpienie jednej z przywołanych powyżej przesłanek, może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wyłącza merytoryczną kontrolę sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o wadliwości działania organu. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/14.

W ocenie Sądu – przy tak skonstruowanych stanowiskach: strony i organu – nie sposób uznać, jak żądanie strony interpretuje organ albowiem nie wiadomo czy organ uznał, że wniosek dotyczy informacji, które nie mają przymiotu "informacji publicznej", czy też chronione są tajemnicą prywatności skoro po uzyskaniu zgody części osób przesłał stronie za pismem z 9 stycznia 2019 r. część z wnioskowanych przez stronę skarżącą dokumentów. Takie niezdecydowanie organu uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego działania. Stosownie do unormowania powołanej ustawy zawartego w art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a), w tiret pierwszym, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Według natomiast art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 oraz z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10). W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się, że nie powinno budzić wątpliwości, iż decyzje administracyjne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10), a zatem posiadają status informacji publicznej. Status ten, informacji publicznej, posiadają także inne dokumenty skierowane do organu przez podmioty trzecie, nawet te nie będące dokumentami urzędowymi. Analogicznie jak akty władczego działania organu należy ocenić protokoły dokumentujące przebieg utrwalanej w nim czynności, które niejednokrotnie kończą etap kontrolny postępowania i stanowią podstawę dalszych działań organów, jak np. protokoły kontroli inspekcji czy służb.

Tym samym trzeba również zważyć na złożoność tego zagadnienia, albowiem nie w każdym wypadku dana informacja stanowiąca, formalnie rzecz ujmując, informację publiczną może być udostępniona. W grę może bowiem wchodzić problem rozważenia chociażby czy stanowi informację prostą, czy też przetworzoną, a w tym ostatnim przypadku, po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 wymagane jest wówczas wykazanie ze strony wnioskodawcy, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wreszcie też w art. 5, w jego ustępach 1 i 2, ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza ograniczenia tego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (przykładowo – państwowej, skarbowej, statystycznej, lekarskiej, bankowej) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej, a nie załatwienia sprawy pismem informacyjnym.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż pismo z 21 grudnia 2018 r., stanowiło właściwe załatwienie wniosku strony skarżącej o udzielenie informacji publicznej. Zbyt ogólne i zdaje się kompleksowe odniesienie do jednoznacznych i skonkretyzowanych żądań strony skarżącej poddaje w wątpliwość to, które z nich i dlaczego organ uznał za brak przyznania im przymiotu informacji publicznej, a które korzystają z ochrony tajemnicy prywatności.

Tym samym rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie organ po dokonanej ocenie treści wnioskowanych przez stronę dokumentów w aspekcie zasadności jego udostępnienia albo udostępni je, albo odmówi ich udostępnienia w prawem określonej formie, wskazując na potrzebę ochrony danych w nim zawartych, o czym szerzej powyżej.

Nadto mając na uwadze sposób przesłania przez organ odpowiedzi na skargę wraz z aktami Sąd stwierdza, że wobec niejednoznacznego stanowiska organu wyrażonego w jego odpowiedzi z 21 grudnia 2018 r., jak i wobec ograniczonego dostępu do materiałów poddanych kontroli sądu nie można zaakceptować i uznać go za słuszne, a tym samym, za zgodne z prawem.

Podsumowując powyższe oraz przede wszystkim mając na uwadze sposób władczego rozstrzygnięcia organu – będącego następstwem żądania strony skarżącej, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony dotyczy bądź nie informacji publicznej, a kolejny raz przesłania wnioskodawcy części materiałów (zdaje się wyłącznie) wybranych przez organ ale nie wiadomo przy tym na jakiej podstawie – w ocenie Sądu nie sposób uznać jakie motywy legły u podstaw działania organu i de facto co stanowiło jego podstawę. Prezentowane przez organ stanowisko jest arbitralne i nieuzasadnione a przy tym przy tak przesłanych Sądowi aktach całkowicie nie poddające się kontroli.

Równocześnie Sąd wskazuje, że art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 ustawy stanowiący że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy chronionej prawnie, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, z którym utożsamia się skład orzekający, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego konkretnie tajemnica ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy:

pierwszy: materialny – np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz

drugi: formalny – wola utajnienia danych informacji.

Dokonując rozróżnienia tajemnic chronionych prawnie należy wskazać, że utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez podmiot, któremu są one znane działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę chronioną prawnie, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 Kpa, jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, o czym także powyżej, że organ urządził akta sprawy w sposób w znacznym zakresie uniemożliwiający sądowi kontrolę legalności jego działania. W drugiej kolejności, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej w zakresie przedmiotowych wniosków materiałowych i ich zatwierdzeń albowiem ocenę tę ograniczył organ przesyłając dokumenty we wskazany powyżej sposób (niekompletny). W tym miejscu trzeba podkreślić i wyjaśnić, że przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów niezbędnych dla merytorycznej oceny nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione do wglądu także stronie skarżącej w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby w istocie zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Toteż aby zapobiec takim sytuacjom, organ przekazując utajnioną dokumentację do sądu administracyjnego, powinien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (np. poprzez umieszczenie tych dokumentów w odrębnej, należycie opisanej kopercie bądź inny sposób uniemożliwiający zapoznanie się z treścią dokumentacji przekazanej Sądowi).

Tymczasem organ nie przesyłając Sądowi materiałów stanowiących przedmiot sporu uniemożliwił na tym etapie odniesienie się do nich w aspekcie chociażby tego jaka dokumentacja z prac komisji antymobbingowej może zostać wnioskodawcy udostępniona.

W sytuacji, gdy organ zdaje się "utajnił" przed Sądem kluczową dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny ich charakteru a w następstwie zasadności odmowy ich udostępnienia, twierdzenia zawarte w piśmie informacyjnym i dalszych pismach procesowych nie mają żadnego odniesienia do przedłożonego materiału dowodowego. Jednocześnie stopień ogólności twierdzeń zamieszczonych w nim wskazuje, że nie spełnia ono standardów wyznaczonych normą art. 107 § 3 Kpa.

Tym samym Sąd wskazuje, że organ uznając, iż żądane dokumenty winny zostać chronione tajemnicą to jego obowiązkiem jest jej określenie (nazwanie) w prawem przypisanej formie. Tym samym podkreślenia wymaga, że w przypadku uznania, że podlegają one tajemnicy służbowej, zawodowej czy ochronie prywatności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia decyzji jest odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy, rozstrzygniętej tą decyzją i wyjaśnienie powodów, dla których organ orzekł w określony sposób. Dopiero więc stwierdzenie (w sposób nie naruszający poufności), co znalazło się w żądanych wnioskach materiałowych (w korelacji do treści wniosku) – a nie, co mogło czy powinno się w nich znaleźć – poparte przedłożonymi Sądowi dokumentami źródłowymi, dawałoby podstawę do oceny legalności rozstrzygnięcia. Organ ograniczył się w tym zakresie do twierdzenia braku przymiotu informacji publicznej z uwagi – jak wynika to z treści pisma z 21 grudnia 2018 r., co tym samym trudno uznać za wystarczającą indywidualizację w sytuacji, gdy de facto oznacza nie uzasadnienie odmowy realizacji wniosku. Ustawodawca nie dopuszcza do formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji w sposób ogólny, abstrahujący od realiów sprawy i bez przypisanej im prawnej formy działania organu. Rolą uzasadnienia, szczególnie w przypadku negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jest wyjaśnienie jej – z odniesieniem do realiów sprawy – dlaczego jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał organ.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15, że "(...) Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych" – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej – por. także wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13 czy z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13.

Jednocześnie podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 roku, I OSK 1721/11). Oznacza to z kolei, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny rozstrzygnąć, czy udostępnienie żądanej informacji w postaci konkretnie wnioskowanych dokumentów podlega ograniczeniom oraz z jakich przyczyn. Jeżeli jednak organ powołał się na takie przeszkody (ochronę prywatności), to odmowa udostępnienia stronie skarżącej żądanej informacji została dokonana w niewłaściwej formie, bo zwykłym pismem, zamiast w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Wskazywane powyżej pismo organu w reakcji na żądanie wnioskodawcy nie może być przy tym uznane za decyzję administracyjną, gdyż - jak wskazano powyżej - nie spełnia wszystkich wymogów dla niej przewidzianych w art. 107 § 1 Kpa.

Z przedstawionych powodów należało skonstatować, że załatwiając wniosek strony skarżącej, a zarazem nie podejmując postępowania jurysdykcyjnego administracyjnego celem wydania decyzji odmownej, organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wziąwszy w szczególności pod uwagę, że organ zareagował na niego w terminie tyle, że tryb i forma wynikała z nieprawidłowej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.