Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1507/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skarg I.S., Z.O., T.T., A.K. oraz R.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I.S., Z.O., T.T. i A.K. kwotę 30 (trzydzieści) złotych oraz na rzecz R.Z. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.K., T.Z. i R.Z. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca

2001 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości o pow.

[...] ha położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie część działki nr [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...] jako niezbędna na cele obronności Państwa. Przeznaczenie terenu na cele wojskowe zostało zatwierdzone przez b. PPRN w P. pismem z dnia [...] listopada 1972 r.

Po likwidacji Jednostki Wojskowej w P. cały teren został podzielony na mniejsze działki, które znajdowały się w dyspozycji Skarbu Państwa – Kierownika Urzędu Rejonowego w P..

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. na rzecz Gminy P. zostało przekazane prawo własności m.in. wyżej wymienionej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Aktem notarialnym z dnia 17 kwietnia 2000 r. Gmina P. przeniosła następnie prawo własności m.in. w stosunku do działki nr [...] na rzecz Szkoły Wyższej im. [...] w P..

Organ stwierdził również, że wnioski o zwrot wywłaszczonych gruntów wpłynęły do Urzędu Miasta w P. w dniach 5 września 2000 r., 2 października 2000 r. i

14 marca 2001 r., czyli w okresie, gdy Gmina P. utraciła już władztwo w stosunku do nieruchomości.

Zdaniem organu, stosownie do utrwalonego orzecznictwa administracyjnego i sądowego odnoszącego się do postępowań o zwrot nieruchomości, organ administracyjny orzekający w tego typu sprawach winien badać nie tylko przesłanki zwrotu określone normą ustawową, ale przede wszystkim aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu w kontekście istnienia przeszkody do zwrotu (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt

III ARN 22/94 oraz z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt III RN 25/98).

Wojewoda [...] stwierdził również, że organ pierwszej instancji odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości ograniczył się do wskazania braku przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a pominął ocenę przesłanki formalnej dopuszczalności zwrotu, tj. stanu prawnego w chwili orzekania i dodał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 1995 r. sygn. akt IV SA 645/94 - nie publ., zbędność nieruchomości należy ocenić według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem organu drugiej instancji, w sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, nawet w przypadku ustania zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, orzeczenie o zwrocie jest niemożliwe, ponieważ kolidowałoby ze stanem prawnym na gruncie, a ponadto decyzja taka byłaby niewykonalna. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest zasadne, lecz z powodów całkowicie odmiennych niż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2001 r.

Organ drugiej instancji podniósł również, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadziła znaczne ograniczenia przy zbywaniu nieruchomości publicznych, co do których mogą zachodzić przesłanki zbędności na cele wywłaszczenia, m. in., art. 34 i 136 ustawy. Ewentualne naruszenie praw byłych właścicieli lub ich spadkobierców, uniemożliwiające w konsekwencji realizację roszczenia o zwrot, może być rozpatrzone jedynie, zdaniem organu, w postępowaniu cywilno – prawnym.

Zdaniem Wojewody [...], przy oczywistej niemożności odebrania w postępowaniu administracyjnym przysługującego teraz osobie trzeciej prawa własności nieruchomości wywłaszczonej, brak jest podstaw do analizowania przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; wniesione do protokołu z dnia 20 lipca 2001 r. żądanie strony uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję przekazującą działkę nr [...] (obecnie [...]) w zarząd Jednostce Wojskowej w P., nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza prawo.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły skargi S.K., T.Z. i R.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., wydaną w dniu [...] czerwca 2001 r. na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarga T.Z. została odrzucona, po śmierci skarżącej S.K. do sprawy w jej miejsce wstąpili jej spadkobiercy – I.S., M.O., T.T. i A.K., i poparli skargę, a w miejsce zmarłego T.Z., którego skarga została odrzucona, do sprawy wstąpiła jego córka M.W., będąca jedynym spadkobiercą uczestnika.

Przedmiotem postępowania sądowego są skargi I.S., M.O., T.T. i A.K., oraz R.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r.

Dnia [...] kwietnia 1976 r., na wniosek Ministerstwa Obrony Narodowej, na podstawie art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), jako niezbędną na cele obronności, wywłaszczono za odszkodowaniem działkę nr [...] o pow. [...] m², objętą KW nr [...], położoną w P. przy ul. [...], będącą po połowie własnością M.Z. i S.K..

Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. Wojewoda [...] w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), skomunalizował działkę nr [...], a z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż jest to teren po byłej jednostce wojskowej; z propozycją jego przejęcia oraz zagospodarowania wystąpił do Gminy Kierownik Urzędu Rejonowego pismem z dnia 26 września 1995 r. Rada Miasta P. uznała za celowe przejęcie tej nieruchomości i dnia [...] października 1995 r. podjęła stosowną uchwałę.

Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu administracji nie jest związany granicami skargi. Należy zatem zauważyć, że organ w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż, wywłaszczona została działka nr [...] o pow. [...] m², skomunalizowano działkę nr [...], a organ odmówił zwrotu działki nr [...] - i tę ostatnią działkę obejmuje akt notarialny umowy sprzedaży. W aktach administracyjnych nie ma żadnego stosownego dokumentu, z którego wynikałoby przekształcenie działki nr [...] w działkę nr [...], a następnie [...]. Nie wiadomo kiedy i na jakiej podstawie to przekształcenie nastąpiło, w jakim trybie, i nie można uznać za wiarygodny dokument znajdujący się w katach administracyjnych - ręcznej adnotacji czerwonym kolorem na mapie, bez podpisu, bez pieczęci, bez daty, na fragmencie mapy – również bez opisu, bez pieczęci urzędowej i bez daty. W tej sytuacji nie wiadomo, czy zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy, czy nie, czy wywłaszczona działka została skomunalizowana, a następnie sprzedana.

Istotną sprawą również jest niewyjaśnienie, kiedy wywłaszczona działka i w jakim trybie została przekazana jednostce wojskowej - na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie, kiedy ta jednostka wojskowa na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie przestała korzystać z wywłaszczonej nieruchomości, i kiedy przestała istnieć, wcześniej pozbawiając właścicieli prawa dysponowania swoją własnością, najpełniejszego prawa nad rzeczą.

Niepełny w tym zakresie materiał dowodowy wskazuje, że jednostka wojskowa została zlikwidowana przed 1996 r. - ponieważ decyzją z dnia [...] marca 1996 r. zostało przekazane na rzecz Gminy P. prawo własność przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że obowiązywała wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), która w art. 69 ust. 1 stanowiła, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym, skoro art. 47 ust. 4 tej ustawy stanowi, iż "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego" - co uzasadniało konieczność podjęcia przez urząd rejonowy czynności z urzędu, bowiem nie można było rozstrzygać o przeznaczeniu na inny cel nieruchomości wywłaszczonej, niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, dopóki nie wypowie się w tym zakresie były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny w formie złożenia lub rezygnacji ze składania odpowiedniego wniosku. Treść art. 47 ust. 4 przesądza o tym, by w sytuacji przeznaczenia na inny cel nieruchomości wywłaszczonej, były właściciel lub jego następca prawny z urzędu został powiadomiony w formie oświadczenia organu o możliwości zwrotu takiej nieruchomości (G. Bieniek, Z. Marmaj - Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, przepisy wykonawcze i związkowe. Wydanie II, Warszawa-Zielona Góra 1995, s. 222-223).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że zmienione żądania stron nie mogą być uwzględnione w prowadzonym postępowaniu o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3, lecz w postępowaniu cywilnoprawnym. Należy zatem zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwie możliwości wszczęcia postępowania - na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Jeżeli, co miało miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, to obowiązkiem organu jest je prowadzić, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu administracji ani do modyfikowania żądania strony ani do nieuwzględnienia zmienionego żądania. W toku niniejszego postępowania strony zdecydowały zmodyfikować swoje żądania - z żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na jej zbycie umową sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, na żądanie odszkodowania. A organy pierwszej i drugiej instancji dalej prowadziły sprawę o zwrot nieruchomości - bez wniosku stron, bo strony domagały się odszkodowania. A postępowanie z urzędu nie zostało wszczęte. Jeśli organ uznał, że postępowanie administracyjne na żądanie strony, z uwagi na określone przeszkody, nie mogło być prowadzone, miał odpowiednie środki prawne, przewidziane w kodeksu postępowania administracyjnego, na stosowne rozstrzygnięcie. Organ nie może ignorować żądania strony - ma obowiązek we właściwy, poparty stosownymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, odnieść się do niego. Art. 66 § 3 kpa stanowi, że jeżeli żądanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z żądania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwościach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Należy zauważyć w niniejszej sprawie, że wobec właścicieli wywłaszczonej nieruchomości organy administracji publicznej naruszyły zarówno przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – przez nie zawiadomienie wywłaszczonych właścicieli o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w następstwie czego wywłaszczeni właściciele nie złożyli wniosków o zwrot terminie, który umożliwiałby im zwrot tej nieruchomości. Bez zawiadomienia wywłaszczonych właścicieli o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – nie wolno było organom administracji użyć nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, w tym również dokonać komunalizacji, przy czym, komunalizacja w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - została dokonana na wniosek gminy, po uprzednim zaproponowaniu gminie takiej możliwości, co budzi uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście było to "mienie ogólnonarodowe (państwowe) ... związane z realizacją jej [gminy] zadań." Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 1845/00 LEX nr 81662 stwierdził, że w świetle tego przepisu (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze zarówno art. 61 § 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jak również uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. (III AZP 24/93, PUG 1994, nr 7-8, s. 31), wprawdzie odnoszącą się do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, ale wskazującą na obowiązek organu podjęcia działań mających na celu "naprawienie" zaistniałej sytuacji, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione użytkowanie wieczyste. Jeżeli zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na organie właściwym do wydania decyzji o zwrocie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają tą nieruchomością (podobnie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994 r. III ARN 22/94, OSNCP 1994, nr 7, poz. 108, za: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Wydanie 3 zmienione; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2003, s. 374).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.