Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3727/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 zzs ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 16/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 16/18 oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E. S. w dniu [...] kwietnia 1997 r. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych części parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. G., stanowiących wówczas działkę nr [...], położoną w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. Do ww. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości dołączyli A. J., A. M., A. S., M. K., J. S., J. K., Skarb Państwa, A. O., J. J., F. M., J. M. i Z. M.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2005 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Starosta K. ustalił, że część parceli l. kat. [...] o pow. 3440 m2 (oznaczona następnie jako parcela l. kat. [...]) oraz część parceli l. kat. [...] o pow. 402 m2 (oznaczona następnie jako parcela l. kat. [...]) zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1960 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę ul. [...], w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).

Parcela l. kat. [...] o pow. 830 m2 została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy węzła G., na podstawie aktu notarialnego, umowy sprzedaży z [...] czerwca 1972 r. Rep. nr [...] w udziałach wynoszących [...] części należących do następujących osób: E. J. ([...] cz.), A. M. ([...] cz.), K. S. ([...] cz.), M. K. ([...] cz.), E. K. ([...] cz.), J. K. ([...] cz.).

Natomiast aktem notarialnym umową sprzedaży z [...] listopada 1976 r. Rep. nr [...] Skarb Państwa nabył na cele ww. inwestycji pozostały udział wynoszący [...] cz. w parceli l. kat. [...] b. gm. kat. G., stanowiący własność H. K.

Wyżej wymienione akty notarialne zostały zawarte na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dacie wywłaszczenia parcele l. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. G. stanowiły współwłasność: E. z K. J. w [...] cz., S. z K. K. w [...] cz., E. L. w [...] cz., M. K. w [...] cz., W. z K. P. w [...] cz. oraz M. K. w [...] cz.

Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli nieruchomości.

Działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. stanowi część działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...]. Działka nr [...] objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K.

Jak wynika z ww. aktów notarialnych parcela l. kat. [...] o pow. 830 m2 objęta była planem realizacyjnym budowy Węzła G. zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta K. z [...] czerwca 1971 r. nr [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. decyzji, zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się poza granicą lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Organ pozyskał do akt sprawy zdjęcia przedmiotowego terenu z [...] września 1970 r., [...] sierpnia 1975 r. oraz 1982 r. Na ww. zdjęciach zawnioskowana do zwrotu nieruchomość zagospodarowana jest jako teren zielony porośnięty trawą oraz drzewami. Natomiast na zdjęciu satelitarnym z 1965 r. przedmiotowa nieruchomość zagospodarowana była jako teren zielony porośnięty trawą oraz drzewami.

Przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania i eksploatacji sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, teletechnicznych i energetycznych zlokalizowanych na przedmiotowej działce, ustalając, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się jedynie energetyczna linia kablowa średniego napięcia wybudowana w latach 80. ubiegłego wieku. Ponadto część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie umowy z [...] grudnia 2013 r., nr [...], użyczona została do [...] grudnia 2016 r. na rzecz Żłobka Samorządowego nr [...] z siedzibą w K. przy ul. [...] w K. Natomiast Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował, że część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., zgodnie z załącznikiem graficznym, wchodzi w obszar Ronda [...] i al. [...] w związku ze zlokalizowaniem na niej ekranu akustycznego, który stanowi fragment pasa drogowego.

Projektem podziału nieruchomości, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego[...] września 2014 r., pod nr [...], działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,1316 ha i nr [...] o pow. 0,0084 ha. Powstała w ten sposób działka nr [...] stanowiła przedmiot zwrotu objęty decyzją.

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2006 r. ustalono, że część północna nieruchomości o obszarze ok. 700 m2, oddana przez Gminę K. w użyczenie Żłobkowi Samorządowemu nr [...], od strony wschodniej ogrodzona jest siatką drucianą na słupkach bez podmurówki, istniejącą już w dniu wywłaszczenia. W granicy tej części nieruchomości, wzdłuż siatki, znajdują 4 nośniki reklamowe, których właścicielem jest firma [...] (osadzone na tymczasowych wspornikach stalowych) oraz tablica reklamowa Żłobka. Pozostały teren, o powierzchni ok. 5 arów, został ogrodzony tymczasowym płotem drewnianym, od strony północnej i zachodniej o wysokości ok. 1 m, natomiast od strony północno-wschodniej, wschodniej i częściowo południowej znajduje się tymczasowe ogrodzenie drewniane o wysokości 1,80 m. Za ogrodzeniem drewnianym od strony południowej opisywanego terenu znajduje się nowe ogrodzenie z 2004 r. z siatki drucianej na słupkach bez podmurówki, jednak według oświadczenia przedstawiciela Żłobka ogrodzenie ma charakter tymczasowy. W ogrodzonym obszarze znajduje się plac zabaw dla dzieci, gdzie również brak jest jakichkolwiek elementów związanych z gruntem. Poza terenem działki ogrodzonym od strony północnej i zachodniej, teren wysypany jest żwirem. Od strony zachodniej, tuż przy jej granicy, znajduje się śmietnik z blachy falistej, który nie jest trwale związany z gruntem oraz trzepak metalowy. Na części nieruchomości sąsiadującej z terenem użyczonym Żłobkowi, obejmującej obszar ok. 3 arów, stwierdzono brak starego ogrodzenia opisywanego w protokole z 1997 r. (pozostały jedynie słupki stalowe). Jest to teren porośnięty chwastami i starymi drzewami owocowymi. Granicę wschodnią wyznacza budynek (ul. [...]). Część południowa działki porośnięta jest trawą oraz pojedynczymi drzewami samosiejkami i drzewami owocowymi (starymi). Na tym terenie jest również wieloletnia lipa. Na terenie opisywanej nieruchomości stwierdzono brak śladów działalności inwestycyjnej związanej z realizacją celu wywłaszczenia ani innego celu publicznego, poza częścią użyczoną żłobkowi, której zagospodarowanie ma charakter tymczasowy.

W wyniku rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] marca 2012 r., ustalono, że część północna przedmiotowej nieruchomości stanowi teren Żłobka Samorządowego nr [...], na którym zlokalizowane są ekrany akustyczne, przebiegające wzdłuż al. [...], kilka drzew liściastych, plac zabaw z obiektami nietrwale związanymi z gruntem oraz blaszany garaż stojący na placyku wyłożonym betonowymi płytami. W pozostałej części jest to teren zielony, zaniedbany, porośnięty krzakami i drzewami. W granicy zachodniej częściowo usytuowany jest garaż blaszany na betonowej wylewce przynależny do budynku nr [...] położonego przy ul. [...].

Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się [...] sierpnia 2014 r., ustalono, że północna cześć przedmiotowej nieruchomości stanowi fragment terenu Żłobka nr [...] i zagospodarowana jest jako teren zielony porośnięty trawą oraz drzewkami, użytkowany jako plac zabaw oraz fragment parkingu. Wyżej wymieniona część nieruchomości oddzielona jest od części południowej ogrodzeniem z siatki metalowej. Południowa część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stanowi teren zielony porośnięty roślinnością, na którym w dniu rozprawy prowadzone były czynności mające na celu urządzenie zieleni miejskiej.

W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta K. decyzją z [...] marca 2015 r. znak: [...] orzekł:

– w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1316 ha (powstała z podziału działki nr [...] o pow. 0,1400 ha), objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz następujących osób i w następujących udziałach: F. M., s. J. i W. - w[...] cz., J. M., s. A. i F. - w [...] cz., Z. M., s. A. i F. - w [...] cz., A. O., c. H. i Z.- w [...] cz., M. K., c. K. i A. - w [...] cz., J. S., s. K. i A. - w [...] cz., J. J., c. E. i A. - w [...] cz., E. S., c. J. i M. - w [...] cz., J. K., s. J. i M. - w [...] cz., Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. - w [...] cz.

– w punkcie 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 9 201,47 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Starosta K., po rozpatrzeniu wniosku E. S. i J. K. o uzupełnienie ww. decyzji co do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), postanowieniem z [...] maja 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0084 ha (powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1400 ha), objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz: F. M., J. M., Z. M., A. O., M. K., J. S., J. J., E. S. i J. K. Organ uznał, że wprawdzie działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., stała się zbędna na cel wywłaszczenia, to jednak nie może ona zostać zwrócona z uwagi na fakt, że zgodnie z oświadczeniem właściwego zarządcy drogi (Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.), wchodzi ona w obszar Ronda [...] i al. [...] w związku ze zlokalizowaniem na niej ekranu akustycznego, który stanowi fragment pasa drogowego To natomiast, zgodnie z orzecznictwem, stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), ponieważ drogi publiczne stanowią rzeczy, którymi obrót jest ograniczony do przypadków zmiany kategorii drogi.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty K. (uzupełnionej postanowieniem z [...] marca 2015 r.) złożyła Gmina Miejska K., wskazując, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości od początku nie było zabudowanie jej pasem jezdni, ani lokalizacja innych obiektów służących drodze, lecz urządzenie pasa zieleni towarzyszącej ul. [...]. Zdaniem strony odwołującej się, pomimo mylącej nazwy ("przebudowa ul. [...]"), chodziło w rzeczywistości o całościowe przekształcenie rejonu ul. [...], obecnie al. [...] i Ronda [...], zaś na fragmencie objętym wnioskiem plan zakładał raczej stworzenie swoistego obszaru zieleni ochronnej niż pasa urządzonej zieleni, co zaznaczył sam Starosta K. w uzasadnieniu decyzji wskazując, że część parceli l. kat. [...] o pow. 3440 m2 (oznaczona następnie jako parcela l. kat. [...]) oraz część parceli l. kat. [...] o pow. 402 m2 (oznaczona następnie jako parcela l. kat. [...]) b. gm. kat. G., miały zostać przeznaczone pod urządzenie pasa zieleni wzdłuż ulicy [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyli również E. S. i J. K., w części, w jakiej została ona uzupełniona postanowieniem wydanym przez Starostę K., [...] maja 2015 r. W ocenie odwołujących się organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że działka nr [...] położona jest w pasie drogowym, ponieważ w ich ocenie przeczy temu sposób jej zagospodarowania, a ponadto nie ma przepisów, z których wynikałoby, że ekrany akustyczne stanowią element pasa drogowego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] marca 2015 r., uzupełnioną postanowieniem z [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1614/15 na skutek rozpoznania skargi E. S. i J. K.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego zmarli F. M. oraz E. S., wnioskodawcy postępowania o zwrot nieruchomości. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2017 r., Rep [...], spadek po F. M. nabyli J. M. oraz Z. M., którzy uczestniczyli już w postępowaniu w charakterze stron. Natomiast zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2017 r., Rep [...], spadek po E. S. na podstawie ustawy nabyli W. S. oraz D. S., którzy zgodnie z art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wstąpili w toku postępowania na miejsce zmarłej dotychczasowej strony postępowania.

Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę, działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] marca 2015 r. uzupełnioną postanowieniem Starosty K. z [...] maja 2015 r. i odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]), poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz J. M., Z. M., A. O., M. K., J. S., J. J., W. S., D. S., J. K. oraz Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K.).

Organ ustalił, że przedmiotem zgłoszonego roszczenia o zwrot jest działka nr [...] (obecnie nr [...]), poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadająca części parceli l. kat. [...], całej parceli l. kat. [...] oraz części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. G. Uwzględniając późniejsze podziały geodezyjne parcel, opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji, działka nr [...] zgodnie z wykazem zmian gruntowych z [...] grudnia 1991 r. l. ks. Rob. [...] powstała z parcel l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. G.

Organ uznał, że ustalenia w zakresie zbędności części działki nr [...], odpowiadającej parceli l. kat. [...] oraz parceli l. kat. [...], wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z [...] listopada 1960 r. z przeznaczeniem pod ogólnie wskazany cel wywłaszczenia – budowę ul. [...], należy oprzeć także na pozyskanych przez organ pierwszej instancji do akt sprawy kserokopiach zezwolenia Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] maja 1956 r. znak: [...] oraz stanowiącego załącznik do tego dokumentu planu sytuacyjnego podziału gruntów w Dzielnicy [...] i [...]. W dokumentach tych wskazano, że powyższa nieruchomość przeznaczona była na "urządzenie zieleńca wzdłuż ul. [...]" ("pasa zieleni wzdłuż nowo przebudowanej ulicy [...]"). Z treści powyższych dokumentów nie wynika co prawda, jakie konkretnie nakłady miały zostać poczynione na terenie ww. nieruchomości, ponieważ zawierają one jedynie zaznaczenie terenu lokalizacji ww. inwestycji, beż żadnych szczegółowych postanowień w zakresie sposobu "urządzenia" pasa zieleni, tj. czy miała to być inwestycja realizowana od podstaw, czy też z (częściową) adaptacją elementów istniejącego już zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, to jednak nie ulega wątpliwości, że ww. parcele zawierały się w obszarze ww. inwestycji, określonej jako "urządzenie zieleńca wzdłuż ul. [...]". Ze zgromadzonych dowodów, tj. zdjęć lotniczych z 1970 r., 1975 r. i 1982 r., oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2006 r., [...] marca 2012 r. i [...] sierpnia 2014 r. oraz zdjęcia satelitarnego z 1965 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zielony porośnięty trawą oraz drzewami. W ocenie organu odwoławczego te ustalenia nie wskazują, że ta część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia, określony jako "urządzenie zieleńca wzdłuż ulicy [...]" lub też "pasa zieleni wzdłuż nowoprzebudowanej ulicy [...]". Organ odwoławczy nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu pierwszej instancji, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości widoczne na archiwalnych zdjęciach lotniczych, tj. występowanie rozbudowanego "kilkunastoletniego" drzewostanu, oraz ustalenie, że stwierdzone elementy zagospodarowania nieruchomości nie uległy zmianie od daty wywłaszczenia, świadczyć mają o nieosiągnięciu celu wywłaszczenia na tej części nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że na przedmiotowej nieruchomości urządzenie zieleni wzdłuż ul. [...] nastąpiło przez adaptację już istniejącej zieleni, co z kolei świadczy o braku zbędności tej części przedmiotowej nieruchomości (tj. części działki nr [...], odpowiadającej parceli l. kat. [...] oraz parceli l. kat. [...], wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z [...] listopada 1960 r.) na tak wskazany cel jej wywłaszczenia (tj. "urządzenie zieleńca wzdłuż ulicy [...]" lub też "pasa zieleni wzdłuż nowoprzebudowanej ulicy [...]"). W konsekwencji powyższych ustaleń organ uznał, że należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Odnośnie do części działki nr [...] znajdującej się w granicach projektowanej działki nr [...], organ uznał, że okoliczność, że znajduje się ona w pasie drogowym drogi publicznej stanowi negatywną przesłankę zwrotu tej części nieruchomości i w stosunku do tej jej części zastosowanie znajdzie dodatkowo art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), stanowiący, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ustalenia w tym zakresie organ oparł na dokumentach przekazanych przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.: mapie zasadniczej z naniesioną granicą pasa drogowego w obszarze Ronda [...]i al. [...] w zakresie ww. działki oraz wygenerowanej z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM mapie obrazującej położenie pasa drogowego na przedmiotowym odcinku. Jednostka ta nie wniosła uwag do mapy z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...] i nr [...], uznając, że podział jest zgodny z przebiegiem pasa drogowego drogi publicznej. Z kolei zlokalizowany w obszarze działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] ekran akustyczny (stanowiący element infrastruktury drogowej) wykonany został w ramach przebudowy Ronda [...] w latach 2007-2008. Inwestorem ww. zadania z ramienia Gminy Miejskiej K. była [...] S.A. w K., a po zrealizowaniu inwestycji Zarząd przejął od [...] ekran w utrzymanie. Poszukiwania dokumentów związanych z przebudową Ronda [...] w archiwum zakładowego [...] nie dały natomiast pożądanych rezultatów.

Wojewoda podkreślił więc, że organ pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił faktu, że przeznaczona do wywłaszczenia była tylko parcela l. kat. [...], powstała z podziału parceli l. kat. [...], natomiast umową sprzedaży z [...] listopada 1976 r. Rep. Nr [...], nabyto na rzecz Skarbu Państwa wskazany w niej udział w całej parceli l. kat. [...]. Wprawdzie nie udało się odnaleźć podobnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, czy też innych dokumentów, z których by wynikały podobne ustalenia w stosunku do udziałów w ww. nieruchomości, objętych umową sprzedaży z [...] czerwca 1972 r. Rep. nr [...], tj. dokumentów wytworzonych przed zawarciem ww. umowy, to jednak, w ocenie organu odwoławczego, należało przyjąć, że również wówczas wywłaszczeniem miała zostać objęta, zgodnie z planami inwestora, jedynie część parceli l. kat. [...], oznaczona jako parcela l. kat. [...] — w udziałach przysługujących współwłaścicielom. Według organu wynikało to, z tego, że po pierwsze zawarcie umowy sprzedaży w 1972 r. mogło nastąpić przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a po drugie trudno przyjąć, że ta część nieruchomości, w granicach parceli l. kat. [...], tj. parcela l. kat [...], nie została objęta wnioskiem o wywłaszczenie w 1973 r., a rok wcześniej byłaby wskazana do wywłaszczenia. Tym bardziej, że brak objęcia udziału w tej nieruchomości w umowie sprzedaży zawartej w 1972 r., należącego do M. K., spowodowany był jego śmiercią [...] kwietnia 1961 r., a Sąd Rejonowy w K. dopiero postanowieniem z [...] stycznia 1976 r. sygn. akt II [...], stwierdził, że spadek po nim nabyła w całości żona H. K.. Dopiero zatem umową sprzedaży z [...] listopada 1976 r. A. M., działająca jako pełnomocnik H. K., sprzedała Skarbowi Państwa udział [...] cz., należący poprzednio do zmarłego. Zawarcie tej umowy poprzedzone było z kolei wnioskiem o wywłaszczenie z [...] września 1973 r., którego konsekwencją było zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z [...] października 1973 r., w którym wskazano, że M. K. jest nieznany z miejsca pobytu. Tym samym organ uznał, że okoliczności co do konieczności wywłaszczenia nieruchomości pod przebudowę węzła G. były identyczne zarówno podczas zawierania umowy sprzedaży w 1972 r., jak i w 1976 r. Skoro zatem do wywłaszczenia przewidziano pierwotnie część parceli l. kat. [...], oznaczoną jako parcela l. kat. [...] (z której następnie powstała parcela l. kat. [...]), to należało uznać w okolicznościach niniejszej sprawy parcelę l. kat. [...] jako nieruchomość mającą charakter nieruchomości "dowłaszczonej", która została objęta umowami sprzedaży na wniosek współwłaścicieli, co uzasadnia z kolei ustalenie, że ta część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości znalazła się poza granicami inwestycji.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w Planie Sytuacyjnym podziału gruntów w Dzielnicy [...] i [...] stanowiącym załącznik do zezwolenia Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] maja 1956 r. znak: [...], co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i przyjęciem, że nieruchomość została wywłaszczona celem "urządzenia zieleńca wzdłuż ul. [...]", co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, ponieważ spowodowało jej zmianę w całości, w sytuacji gdy decyzja ta powinna utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

2. art. 8 K.p.a. przez przedstawienie wzajemnie wykluczającej się argumentacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd Wojewódzki podzielił wszystkie ustalenia i twierdzenia w zakresie faktów organu drugiej instancji jako prawidłowe i oparte o zgromadzony w pełni (na tyle, na ile to było możliwe) materiał dowodowy. Sąd podzielił również ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez organ odwoławczy i stwierdził, że nie zachodzi potrzeba korygowania tej oceny, jak również ustaleń w ramach art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż jest ona prawidłowa. Sąd wskazał też, że uprzednio zapadły w niniejszej sprawie wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1614/15 dotyczył oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. z wynikiem negatywnym dla skarżonej decyzji kasatoryjnej, co oznacza, że nie zawierał wiążących wskazań natury merytorycznej, a co za tym idzie nie zachodziła w sprawie sytuacja związania Sądu w powyższym zakresie wskazaniami w oparciu o art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego błędnie ustalonego celu wywłaszczenia nieruchomości Sąd wskazał, że pierwotnie Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał [...] października 1955 r. zezwolenie znak: [...], na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. poz. 31), powoływanego dalej jako "Dekret", dla Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod urządzenie pasa zieleni wzdłuż nowo przebudowanej ul. [...] nieruchomości położonych w K., dzielnica [...], oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym, przy czym nabycie nieruchomości powinno nastąpić w trybie Dekretu. Zezwolenie obejmowało także wezwanie właścicieli parcel za pomocą obwieszczeń publicznych. W aktach sprawy znajduje się załącznik do tego zezwolenia, obejmujący m.in. obszar działki l. kat. [...] i część działki l. kat. [...].

W dniu [...] października 1955 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., jako inwestor i wykonawca narodowych planów gospodarczych, wystosowało obwieszczenie zawiadamiające właścicieli parcel m.in. l. kat. [...] i [...] w związku z inwestycją: "założenie pasa zieleni wzdłuż nowobudującej się ul. [...]", zgodnie z zezwoleniem z [...] października 1955 r., że zamierza nabyć na rzecz Skarbu Państwa wyszczególnione parcele kat. Chodziło m.in. o parcele l. kat. [...] o pow. 36a 45 m2 oraz l. kat. [...] o pow. 1232 m2, z wezwaniem o oświadczenie, czy właściciele wyrażają zgodę. Jak wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., zezwolenie z [...] października 1955 r. okazało się niewystarczające, jeśli chodzi o łączny obszar gruntu pod wywłaszczenie i wystąpiono o nowe zezwolenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jak podkreślił Sąd wojewódzki, to nowe zezwolenie znajduje się w aktach sprawy. W omawianym dokumencie z [...] maja 1956 r. (Sąd Wojewódzki omyłkowo wskazał "1996 r.") znak: [...], Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., na podstawie art. 4 i 5 Dekretu, na nabycie pod urządzenie pasa zieleni wzdłuż nowoprzebudowanej ul. [...] nieruchomości położonych w K., dz. [...] – parcel oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym obwódkami koloru niebieskiego o łącznej powierzchni 1 ha 19 a 13 m2, z zaznaczeniem, że ich nabycie powinno nastąpić na podstawie przepisów Dekretu. Wielkość przejmowanych nieruchomości miało szczegółowo oznaczyć Prezydium. Zezwolenie obejmowało także wezwanie właścicieli parcel za pomocą obwieszczeń publicznych. Załącznik do tego zezwolenia znajduje się w tomie IV akt w zbiorze dokumentów, o których mowa wyżej i uwidacznia on części parcel l. kat. [...] i [...] do wywłaszczenia, zasadniczo w takiej samej postaci, jak załącznik do zezwolenia z 1955 r.

Kolejno [...] czerwca 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zawiadomiło w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (T.IV, k. 683) na wniosek Prezydium [...], na cele związane z realizacją narodowego planu gospodarczego. W szczególności wskazano podlegające wywłaszczeniu: parcelę l. kat. [...] o pow. 3645 m2 oraz l. kat. [...] o pow. 1232 m2. Ostatecznie [...] listopada 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych przy ul. [...], m.in. parcel l. kat. [...] o pow. całkowitej 3645 m2, zaś do wywłaszczenia 3440 m2, oraz l. kat. [...] o pow. 1232 m2, do wywłaszczenia 402 m2 (T.I, k. 2). Wywłaszczenie nastąpiło wedle orzeczenia zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie art. 1, 10 i 21 Dekretu. W uzasadnieniu wskazano, że oznaczone nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę ul. [...], a skoro starania o nabycie tych nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy sprzedaży nie dały rezultatu, stosownie do wniosku należało orzec o ich wywłaszczeniu.

Sąd Wojewódzki stwierdził więc, że nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego, że bazowych dokumentów nie ma w aktach. Ponadto skoro z obwieszczenia wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte formalnie w 1956 r., to upada teza skarżącego, że nie można zweryfikować, czy dokonano wywłaszczenia w oparciu o prawidłowe przepisy (które powołano jednoznacznie w orzeczeniu o wywłaszczeniu) - gdyż nie wiadomo, kiedy zostało wszczęte. Wynika to bowiem z obwieszczenia (zawiadomienia) o wszczęciu postępowania. Wobec powyższego, powołana w orzeczeniu z 1960 r. podstawa prawna znajduje pełne potwierdzenie, jeśli zanalizować stosowne przepisy Dekretu oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że skoro postępowanie zostało formalnie wszczęte w 1956 r., zaś w chwili wejścia w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie było zakończone, to istniała konieczność orzekania o wywłaszczeniu w oparciu o przepisy Dekretu, zaś wcześniej dokonane czynności pozostawały w mocy. Nowe przepisy obejmowały tylko właściwość organów. Wobec tego w mocy pozostało zarówno zezwolenie z [...] maja 1956 r., jak i obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na skutek braku zgody właścicieli na sprzedaż dobrowolną. W tej sytuacji Sąd uznał, że prawidłowe jest ustalenie organu w kwestii celu wywłaszczenia. W wydanym zezwoleniu z [...] października 1955 r. cel ten określono jako nabycie pod urządzenie pasa zieleni wzdłuż nowoprzebudowanej ul. [...], w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych; w obwieszczeniu z [...] października 1955 r. nawiązano do celu, jakim było założenie pasa zieleni wzdłuż nowobudującej się ul. [...]; w kolejnym zezwoleniu z [...] maja 1956 r. cel ten określono jako nabycie pod urządzenie pasa zieleni wzdłuż nowoprzebudowanej ul. [...]; w obwieszczeniu z [...] czerwca 1956 r. wskazano, że wywłaszczenie ma nastąpić na cele związane z realizacją narodowego planu gospodarczego, zaś w decyzji wywłaszczeniowej z 1960 r. wskazano, że oznaczone nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę ul. [...]. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który cel w orzeczeniu z 1960 r. łączy i identyfikuje z celem wskazanym w dokumentach początkujących wywłaszczenie, zwłaszcza w zezwoleniach i obwieszczeniach. Było to jedno postępowanie i jedna procedura tocząca się w oparciu o przepisy Dekretu, składająca się z kolejnych etapów, dotycząca tych samych nieruchomości. Z tą tylko różnicą, że zezwolenie z 1955 r. okazało się niewystarczające, jeśli chodzi o obszar projektowanego wywłaszczenia, stąd kolejne zezwolenie z 1956 r., obejmujące większy obszar. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że porównanie obu załączników do zezwoleń wskazuje, że parcele l. kat. [...] i [...] projektowano do wywłaszczenia w takim samym kształcie w jednym i drugim zezwoleniu. Wobec tego wnioski organu odwoławczego są zasadne, a cel wywłaszczenia ustalony prawidłowo.

Sąd wskazał, że w aktach znajduje się plan podziału nieruchomości z [...] maja 1972 r., nawiązujący do dokonanego wywłaszczenia, według którego parcele l. kat. [...] i [...] podzieliły się na parcele o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Dokonanemu wywłaszczeniu z 1960 r. odpowiadały parcele l. kat. [...] i [...]. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy trafnie zidentyfikował cel wywłaszczenia w odniesieniu do parcel l. kat. [...]i [...]. Słuszne jest więc stanowisko organu odwoławczego, że w zakresie powyższych nieruchomości, skoro teren im odpowiadający, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu, stanowił, i do chwili obecnej stanowi, teren zielony, brak podstaw do przyjęcia, że ta część nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Sąd Wojewódzki dodał również, że prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do części działki nr [...], na której umieszczono ekran akustyczny, że niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie tej części nieruchomości. Część ta została uwidoczniona przez organ pierwszej instancji przez próbę wydzielenia z działki nr [...] działki nr [...] jako leżącej w pasie drogowym. Położenie tej części działki w pasie drogowym potwierdza mapa wysokościowa nadesłana przez [...] w postępowaniu odwoławczym. Pamiętać należy, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Nie ulega wątpliwości, że część działki zajęta pod ekran akustyczny jako urządzenie techniczne związane z zabezpieczeniem ruchu – stanowi część pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie granic kontroli działalności organu administracji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w oparciu o inne okoliczności i inne dowody niż czynił to organ administracji, co skutkowało oddaleniem skargi;

2. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 236 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", przez oparcie wyroku na dokumentach, które nie zostały powołane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, tj. obwieszczeniu z [...] października 1955 r. oraz obwieszczeniu z [...] czerwca 1956 r. bez wydania postanowienia o dopuszczeniu tych dokumentów jako dowodów w sprawie, co pozbawiało skarżącego możliwości obrony jego praw oraz spowodowało oddalenie skargi;

3. art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 K.p.c. przez przyjęcie, że obwieszczenie z [...] czerwca 1956 r. nie stanowi dokumentu urzędowego, sporządzonego w przepisanej przez powołany do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego organ państwowy w zakresie jego działalności, określający cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co skutkowało błędnym ustaleniem celu wywłaszczenia i oddaleniem skargi;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., dokonując ustaleń co do celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości na podstawie innych dokumentów niż ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z [...] czerwca 1956 r., co skutkowało oddaleniem skargi.

Na postawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w sprawie przez adwokata. Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem z [...] października 2020 r., na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

J. K., J. J., W. S., D. S., Gmina Miejska K., A. O. i Żłobek Samorządowy nr [...] w K. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska.

Zarządzeniem z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

J. K. w piśmie z [...] lutego 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie, w którym podtrzymał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie rozprawy, w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania i wszystkie w zasadzie skupiają się na wytknięciu Sądowi pierwszej instancji przyjęcia innych okoliczności i dokumentów niż ustalone przez organ administracyjny, co skutkowało błędnym ustaleniem celu wywłaszczenia nieruchomości, a w rezultacie oddaleniem skargi. Wskazane naruszenia autor skargi kasacyjnej zwalcza przez postawienie zarzutów naruszenia art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 236 i art. 244 K.p.c. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie są zasadne.

Stawiając zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej uzasadnił go przekroczeniem przez Sąd pierwszej instancji granic kontroli działalności organu administracji i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w oparciu o inne okoliczności i inne dowody niż czynił to organ administracji. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Za pozbawiony w sposób oczywisty usprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 236 K.p.c. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 144 K.p.c. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. ma natomiast następujące brzmienie: "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego." Odnotować trzeba, że Sąd pierwszej instancji w sprawie takiego postępowania nie prowadził. Natomiast w zakresie oceny legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) sąd administracyjny dokonał jego oceny stosując przepisy P.p.s.a., a nie przepisy procedury cywilnej.

Wskazać trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niezrozumienie istoty tej regulacji jest przyczyną wielu wadliwie skonstruowanych skarg kasacyjnych, które przez zarzut naruszenia art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. bezskutecznie usiłują zakwestionować poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227-257 K.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (B. Dauter (w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uw. 20 do art. 106, System Informacji Prawnej LEX 2019, wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 2311/11). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 K.p.c wskazać trzeba dodatkowo, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów K.p.c. Tylko w takim przypadku P.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.c. (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2155/11).

Stwierdzić należy zatem, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu, o którym mowa jest w art. 106 § 3 P.p.s.a. Powołanie zatem nieskutecznie, jako naruszonych art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 236 i art. 244 K.p.c., skutkuje tym, że nie podważono w zakresie stawianych zarzutów przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Tym samym zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Wyjaśnić przy tym należy, że dokumenty, na których nieprawidłowo – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji oparł wyrok, a które nie zostały powołane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, tj. na obwieszczeniu z [...] października 1955 r. oraz na obwieszczeniu z [...] czerwca 1956 r., znajdują się w aktach sprawy. Z tego powodu nie było potrzeby wydania przez Sąd Wojewódzki postanowienia o dopuszczeniu tych dokumentów jako dowodów w sprawie. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione (wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 987/20). Kwestionowanie zaś oceny przyjętych przez Sąd pierwszej instancji dowodów może odbywać się wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących ustaleń stanu faktycznego i to w ramach prawidłowości zastosowania art. 80 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej uzasadnił przez wykazywanie błędnego zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji oceny co do celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonanej na podstawie innych dokumentów niż ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z [...] czerwca 1956 r., w sytuacji gdy organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a.

Tak sformułowany zarzut dotyczy w istocie oceny dowodów zgromadzonych przez organy administracyjne w aktach sprawy, które zostały przyjęte jako dowód na okoliczność ustalenia celu wywłaszczonej nieruchomości i co za tym idzie ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na ten cel. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor precyzuje, że Sąd Wojewódzki przyjął stanowisko uznające, że celem wywłaszczenia było urządzenie zieleńca przy ul. [...], co oparł o analizę trzech dodatkowych dokumentów (poza obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 1956 r.), tj. zezwolenia z [...] października 1955 r., obwieszczenia z [...] października 1955 r. znak [...] dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie nabycia nieruchomości wyszczególnionych w tym obwieszczeniu oraz zezwolenia z [...] maja 1956 r. znak [...]. W dalszej części skargi kasacyjnej zaś wskazuje, że postępowanie w przedmiocie nabycia nieruchomości nie stanowiło elementu postępowania wywłaszczeniowego jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji. W ocenie skarżącego dokumenty określające cel postępowania w przedmiocie nabycia nieruchomości (zezwolenie z [...] maja 1955 r. znak [...], czy też obwieszania o wszczęciu postępowania w sprawie nabycia nieruchomości z [...] października 1955 r. znak Nr. [...]) nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia celu postępowania wywłaszczeniowego i dlatego za wadliwe uznał ustalenia dotyczące celu wywłaszczenia, które zostały poczynione przez organ drugiej instancji oraz Sąd na podstawie tych dokumentów. Skarżący dalej wskazał, że prawidłowe ustalenie celu postępowania w sprawie o wywłaszczenie powinno nastąpić na podstawie obwieszczenia z [...] czerwca 1956 r. - dokumentu urzędowego, sporządzonego w przepisanej formie przez powołany do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego organ państwowy w zakresie jego działalności (art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 Dekretu). Dokument ten zaś nie wskazuje, aby celem wywłaszczenia było urządzenie zieleńca przy ulicy [...]. Zdaniem skarżącego ww. naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, powodowało bowiem, że organ uznał, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na cele na jakie nastąpiło wywłaszczenie, co skutkowało zmianą decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym Sąd Wojewódzki zaakceptował błędne postępowanie organu drugiej instancji i oddalił skargę, w sytuacji gdy prawidłowe rozstrzygnięcie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Końcowo autor skargi kasacyjnej stwierdza, że rozstrzygniecie wydane w sprawie narusza dyrektywę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, co było już wskazane powyżej, że kwestionowanie dokonanej przez organ administracyjny oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i zaaprobowanej przez Sąd Wojewódzki, wymaga postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania zastosowanych przez sąd administracyjny wraz z normą dopełnienia, która normuje postępowanie przed organem administracji w zakresie oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepisem takim jest art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Takiego zarzutu zaś skarga kasacyjna nie formułuje. Autor skargi kasacyjnej kwestionując ocenę dowodów na okoliczność ustalenia celu wywłaszczonej nieruchomości zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i w związku z art. 77 § 1 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Są to zatem przepisy, które normują zasadę prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę oficjalności w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Za wyniki postępowania dowodowego należy uważać "treść zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych, tj. treść odczytanych dokumentów, złożonych zeznań świadków, stron, opinii biegłych, obserwacji dokonanych przy oględzinach" (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1984, s. 191, M. Jaskowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego, SIP LEX). Kwestionowanie zatem stanowiska Sądu pierwszej instancji akceptującego ustalenia organu co do celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości poczynione na podstawie innych dokumentów niż ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z [...] czerwca 1956 r., wymagało zakwestionowania oceny tych dokumentów.

Pozostała argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do kompetencji Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, czy wykazywania, że postępowanie w sprawie nabycia nieruchomości (w ramach którego wydano zezwolenie na nabycie nieruchomości z [...] maja 1955 r. znak [...] oraz obwieszczenie z [...] października 1955 r.) jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi elementu postępowania wywłaszczeniowego, nie została powiązana z zarzutami wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej.

Tym samym nie została podważona zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki ocena organu odwoławczego, że ustalenia w zakresie zbędności części działki nr [...], odpowiadającej parceli l. kat. [...] oraz parceli l. kat. [...], wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z [...] listopada 1960 r. z przeznaczeniem pod ogólnie wskazany cel wywłaszczenia – budowę ul. [...], należy oprzeć także na pozyskanych przez organ pierwszej instancji do akt sprawy kserokopiach zezwolenia Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] maja 1956 r. znak: [...] oraz stanowiącego załącznik do tego dokumentu planu sytuacyjnego podziału gruntów w Dzielnicy [...] i [...]. W dokumentach tych wskazano, że powyższa nieruchomość przeznaczona była na "urządzenie zieleńca wzdłuż ul. [...]" ("pasa zieleni wzdłuż nowo przebudowanej ulicy [...]"). Nie została też skutecznie zakwestionowana ocena, że identyfikacja celu wywłaszczenia nieruchomości w kontrolowanej sprawie powinna obejmować kompleksową analizę wszystkich dokumentów będących podstawą realizacji inwestycji na potrzeby której Państwo pozyskiwało nieruchomości. Analizą tą objąć zatem należało także wskazane wyżej dokumenty.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. konieczne jest jeszcze wskazanie, że Sąd Wojewódzki tego przepisu nie stosował, gdyż Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, jednak uchybienie to nie jest na tyle istotne, aby uniemożliwiało ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej.

Podkreślić trzeba, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.