Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 419/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59,  art. 60 ust. 1,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus – sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo - magazynowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną po uprzednim trzykrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. odmownych decyzji wydanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prowadzonym w tej sprawie, Burmistrz Miasta Sz. P. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. i L. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działkach nr[...], [...] , obręb [...] przy ul. M. w Sz. P.

Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wnioskiem złożonym przez M i L. M. w dniu [...]r. oraz że inwestycję zamierzono realizować na obszarze nie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wymagało zastosowania przy orzekaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. powołanego na wstępie.

Burmistrz Miasta Sz. P. szczegółowo opisał też w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania, uwzględniając w tym wszystkie czynności orzecznicze podjęte w postępowaniu instancyjnym, prowadzonym w rozpoznawanej sprawie. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że kierując się treścią wniosku M. i L. M. z dnia [...] r. oraz argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy w uzasadnieniach kasacyjnych orzeczeń zlecono przeprowadzenie ponownej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, do którego należy obszar potencjalnego zainwestowania.

W analizie tej uwzględniono zmiany, jakie powstały, po wzniesieniu stanu surowego rozbudowywanego budynku hotelowego "K.". Po rozbudowie wskaźnik zabudowy na działce nr [...] wzrośnie do wartości 0,71.

Organ wskazał również, że ze sporządzonej analizy wynika, że działki [...] i [...] należące do wnioskodawców są już zabudowane oraz posiadają sąsiedztwo umożliwiające określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcja podstawowa w obszarze analizowanym to zabudowa mieszkaniowa, wysokiej intensywności oraz usługowo-handlowa i hotelowo-pensjonatowa. Intensywność wykorzystania terenu w obszarze analizowanym wynosi obecnie od 0,10 do 0,75 powierzchni terenu działek. Łączny wskaźnik zabudowy działek inwestora nr [...], [...]na których znajduje się przedmiotowy budynek wynosi 0,75, a więc przekracza średni, jak i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na działkach sąsiednich w analizowanym obszarze a planowane zamierzenie budowlane spowodowałby, iż wskaźnik zabudowy nieruchomości uległby dalszemu zwiększeniu do poziomu 0,92. W ocenie Burmistrza Sz. P., na podstawie przepisów powoływanego rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie określenie wskaźnika większego niż istniejący średni wskaźnik zabudowy na danym terenie. Zgodnie bowiem z treścią § 5 pkt 1 tego rozporządzenia "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", natomiast w myśl § 5 pkt 2 powoływanego rozporządzenia dopuszczalne są odstępstwa od tej zasady ale musi to wynikać z analizy obszaru i wymaga uzasadnienia. Zdaniem organu orzekającego w przedmiotowej sprawie nie ma żadnych przesłanek urbanistycznych ani architektonicznych, które uzasadniałyby przekroczenie projektowanego wskaźnika zabudowy w stosunku do średniego na analizowanym obszarze i takie uzasadnienie nie wynika również z treści wniosku z dnia 4 czerwca 2009 r.

Burmistrz Sz. P. podkreślił, iż rozpatrując niniejszy wniosek powierzył sporządzenie ponownej analizy terenu innemu architektowi ze względu na wątpliwości, co do rzetelności i bezstronności opracowania zawartego w pierwszej analizie. W opracowaniu tym średni wskaźnik zabudowy został ustalony na poziomie 0,43 a w projekcie decyzji dla planowanej inwestycji bez żadnego uzasadnienia wskaźnik ten określono w wysokości 0,92, czyli ponad dwukrotnie wyższy od średniego i znacząco wyższy od wskaźnika maksymalnego. Ta okoliczność stanowiła podstawę do przeprowadzenia ponownej analizy terenu przez innego projektanta. Opracowanie projektów decyzji i wstępnych analiz, zgodnie z art. 50, pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierza się uprawnionej osobie, wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, jednakże powinna to być osoba, z którą organ wydający decyzje zawarł umowę na sporządzanie takich opracowań lub jest ona pracownikiem tegoż urzędu. Autor poprzedniej analizy nie spełniał żadnego z tych warunków.

Odnosząc się do zawartej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady ogólnej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jednostki do organów władzy publicznej Burmistrz Sz. P. podkreśli, iż w pełni podziela i respektuje poglądy wyrażane zarówno przez doktrynę, jak i przytoczone w tym zakresie orzecznictwo i stwierdził, że w niniejszym przypadku nie zaistniała sytuacja, w której na tle tego samego stanu faktycznego doszło do nieuzasadnionej zmiany poglądów albo też do zmienności rozstrzygnięć bowiem Burmistrz Sz.P. konsekwentnie podejmował kolejne decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na znaczące przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy. W ocenie Burmistrza Sz. P. treść przepisu § 5, nie może być interpretowana w ten sposób, iż dopuszczalne jest nie tylko przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy, które musi być uzasadnione, lecz również możliwe jest określenie go na poziomie wyższym niż maksymalny na analizowanym obszarze. Taka interpretacja tego przepisu rozporządzenia prowadziłaby w istocie rzeczy do wniosku, iż żadne ograniczenia w przedmiocie ustalania dopuszczalnego wskaźnika zabudowy nie są obowiązujące. Ponadto organ podkreślił, iż osoba uprawniona do sporządzenia analizy i projektu decyzji nie znalazła żadnego - wynikającego z tej analizy - uzasadnienia, które, zgodnie z § 5, ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, pozwalałoby na wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Odnosząc się do sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] Obr. [...], Burmistrz Sz. P. wskazał, iż przypadek ten nie jest rozstrzygany na tle tego samego, ani nawet podobnego stanu faktycznego. W przypadku działki nr [...] projektant decyzji ustalił, iż wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi od 0,12 do 0,38. Analizą nie objęto działek nr [...] i [...] należących do M. i L. M. Projektant decyzji, określając wskaźnik zabudowy w wysokości 0,75 uzasadnił to charakterem inwestycji (polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie obiektu hotelowego) zlokalizowanej w obszarze ścisłego centrum miasta charakteryzującego się poważnym deficytem miejsc parkingowych i potrzebą ich zapewnienia na dwupoziomowym parkingu, w ilości 1 miejsce parkingowe na 3 miejsca noclegowe.

Ponadto przyjęty przez projektanta decyzji wyższy niż średni wskaźnik zabudowy nie byłby wyższy od najwyższego na działkach poddanych II analizie. Natomiast w przypadku działek należących do wnioskodawców oznaczonych nr [...] i[...], projektant nie znalazł uzasadnienia dopuszczającego określenie wskaźnika zabudowy na poziomie wyższym niż średni a nadto jego ustalenie zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawców spowodowałby przekroczenie wskaźnika maksymalnego, osiągniętego już obecnie na działkach M. i L. M.

W zakończeniu uzasadnienia Burmistrz Sz. P. stwierdził, że z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61, ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wcześniej powoływanego, w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy dalsza rozbudowa budynku na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...] nie jest możliwa.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł L. M., wskazując w nim, że decyzja rażąco narusza prawo oraz, że Burmistrz Miasta Sz. P. niewłaściwie skorzystał z uznania administracyjnego.

Zdaniem odwołującego się wytyczne organu drugiej instancji są wiążące dla organu pierwszej instancji.

Z treści odwołania wynika również, że wnoszący je prosi o stwierdzenie, że jego sprawa była przewlekła, a ponadto podpisany pod decyzją sekretarz miasta nie był uprawniony do takiej czynności, bowiem już jedną taką decyzję uchyloną następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. podpisał.

L.M. podał również w odwołaniu, że w Sz. P. nie ma już praktycznie możliwości rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem wszyscy pracownicy brali już udział w wydawaniu w tej sprawie decyzji, które następnie były przez organ odwoławczy uchylane.

Po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy Kolegium pismem z dnia 19 marca 2012 r. zwróciło się do odwołującego się o wskazanie, czy wnosi o wyłączenie Burmistrza Sz. P. od prowadzenia niniejszej sprawy a także, czy składa zażalenie na bezczynność Burmistrza.

W odpowiedzi pismem, które wpłynęło w dniu 28 marca 2012 r. L. M. wskazał, iż dodatkowe prośby zawarte w odwołaniu były tylko próbą znalezienia możliwości rozwiązania tej sprawy, zaś prośbę o wyłączenie Burmistrza od sprawy wywodził z faktu, iż swego czasu był oskarżycielem prywatnym Burmistrza G. S. Dodał, iż głównym celem podejmowanych działań jest otrzymanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem miejsce planowanej zabudowy w centrum miasta jest w praktyce wykorzystywane przez klientów pobliskiego sklepu oraz turystów jako miejsce załatwiania potrzeb fizjologicznych. W związku z tym poprosił o rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Do pisma dołączył oświadczenie mgr inż. arch. R. K., który sporządzał pierwszą analizę w tej sprawie. W oświadczeniu tym wskazano m. in. iż, nie jest prawdą, że w pierwszej analizie, nie zostało zawarte uzasadnienie dotyczące przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy, bowiem uzasadnienie to zostało sformułowane w podobny sposób w jaki zrobił to Burmistrz Sz. P. w stosunku do zabudowy działki nr [...] (rozbudowa hotelu), iż działka położona jest w ścisłym centrum miasta. W ocenie architekta przy takim uzasadnieniu jest sprawą drugorzędną czy przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy nastąpi do wysokości 0,75 czy 0,92.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wcześniej powoływanych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W szczegółowym uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium przedstawiło stan sprawy, a następnie wyjaśniło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia, czy planowana inwestycja odpowiada wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 – 5 konieczne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z nieruchomością, której dotyczy inwestycja. Sposób przeprowadzenia powyższej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ono w treści § 1 sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosownie do postanowień rozporządzenia i wyjaśnił, iż dla bardziej obiektywnego i dokładnego zbadania gęstości zabudowy w analizowanym terenie uwzględniono obszar obejmujący cztery szerokości frontu działki inwestora ( 4x20 m=80 m), w tym również jedną nieruchomość, której wskaźnik zabudowy znacząco odbiega od średniej w analizowanym terenie. W analizie organ uwzględnił także zmiany jakie powstały po wzniesieniu stanu surowego rozbudowanego budynku hotelowego "K." w sąsiedztwie (po rozbudowie wskaźnik na tej działce wzrośnie do 0,71). Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 60 ust. 4 powoływanej ustawy. Ponadto Kolegium wskazało, że stosownie do treści § 9 powoływanego rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zwróciło też uwagę, że w sytuacji gdy w tej samej sprawie analizę wykonuje dwóch różnych architektów, a wyniki sporządzonej przez nich analizy różnią się diametralnie mogą budzić u stron odczucia nierównego traktowania. Nie należy jednak zapominać, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Mając na uwadze, że obowiązkiem organu było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego - gminnej wspólnoty samorządowej, z jednoczesnym poszanowaniem własności (prawa wynikającego z dzierżawy), należy uznać, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących poprzez zakaz dalszej rozbudowy budynku będącego uch własnością w imię interesu publicznego znajduje uzasadnienie. Niewątpliwie celem wszelkich aktów planistycznych gminy (w tym decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej, "substytut" planu) było harmonijne zagospodarowanie terenu i skonstruowanie takich relacji między poszczególnymi składnikami środowiska, które w zrównoważonych proporcjach będą umożliwiały ich rozwój przestrzenny, minimalizując faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że warunki zabudowy wyznaczane przy uwzględnieniu sąsiedniej zabudowy muszą odpowiadać regułom zawartym w § 4-8 rozporządzenia. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). W niniejszej sprawie średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni dla tego terenu wynosi 0,31 przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,10 do 0,71. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, iż z analizy nie wynika, aby można było zastosować "odstępstwo" od wymogów określonych w § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia i wyznaczyć inny wskaźnik niż średni. Wskazał też, że projektant nie znalazł uzasadnienia dopuszczającego określenie wskaźnika zabudowy na poziomie wyższym niż średni. Z powyższych względów Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez jego nie zastosowanie. W ocenie Kolegium przyjęte uwarunkowania urbanistyczne terenu analizowanego dowodzą, że inwestycja, która zwiększy współczynnik zabudowy do 0,92 przy średnim 0,31 (bez działki inwestora) i 0,35 (z działką inwestora) nie będzie się wpisywała w dotychczasowy układ urbanistyczny. Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że na terenie, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy wymogi ładu przestrzennego są wyprowadzane z cytowanych przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób dostateczny wykazał brak zgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium uwzględniając charakter, zakres i przedmiot inwestycji ocenić należy, iż organ pierwszej instancji podjął wszystkie niezbędne czynności dla przeprowadzenia analizy pod kątem dopuszczalności realizacji tej inwestycji oraz dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i właściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Prawidłowo też uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, które jest wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego i z jakich względów uznał, że planowana rozbudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej, a więc nie stanowi kontynuacji w zakresie intensywności wykorzystania terenu. W takich okolicznościach Kolegium oceniło, iż planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium nie dopatrzyło się w wydanej decyzji wad, które by ją dyskwalifikowały.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wskazało, iż skarżona decyzja, jakkolwiek podpisana została przez sekretarza miasta, ale działającego z upoważnienia Burmistrza Sz. P., natomiast wszelkie wątpliwości co do bezstronności organu czy też jego pracowników regulują przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej czy tez wyłączenia organu (art. 24-27 kpa). W niniejszej sprawie składający odwołanie nie wskazał jednak żadnych powodów, które by za takim wyłączeniem przemawiały. Również kwestie przewlekłości postępowania, podnoszone przez odwołującego się w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy, a L. M. nie podał, mimo wezwania Kolegium na czym opiera swój zarzut dotyczący tej kwestii.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali M. i L. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto zwrócili się do Sądu – ze względu na "wieloletnie, lekceważące podejście Organów" do nich jako stron postępowania o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą Organy administracyjne w przyszłości".

W uzasadnieniu skargi M. i L. M. zarzucili, że rozstrzygnięcie tej sprawy nastąpiło w sposób arbitralny z pominięciem podstawowych wartości, na jakich powinien się opierać polski system prawny, takich jak równość i sprawiedliwość.

Wyrazili też zdziwienie zmianą oceny przez Kolegium, które mimo wcześniejszych decyzji kasacyjnych obecnie zaakceptowało negatywne dla skarżących orzeczenie Burmistrza Miasta Sz. P.

W ocenie skarżących jest to zachowanie niezgodne ze zwyczajem administracyjnym, które dodatkowo sprzeniewierza się zasadzie realizacji słusznego interesu stron. Ich zdaniem organ odwoławczy nie powinien tolerować bezprawnych działań organu pierwszej instancji, a jego celem powinno być przywrócenie praworządności.

Z uzasadnienia wynika również, że w uznaniu skarżących działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. jest sprzeczne z istotą i wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności. Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem Kolegium, iż zakaz dalszej rozbudowy budynku będącego ich własnością jest zgodny z interesem publicznym, a ewentualna jego rozbudowa jest z nim sprzeczna. Ich zdaniem organ odwoławczy arbitralnie przyjął stanowisko Burmistrza uznającego, że interes prywatny jest naganny, a interes publiczny szlachetny, nie uwzględniające tego, że w państwie prawa nie stosuje się mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku właściwy w sprawie organ ma obowiązek wskazać jaki interes ogólny, czyli publiczny ma być chroniony i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych. Te natomiast – w ocenie skarżących – mogą zostać ograniczone jedynie w celu realizacji podstawowych zasad porządku prawnego i publicznego.

W zakończeniu uzasadnienia skarżący zarzucili organowi odwoławczemu rażące naruszenie przy orzekaniu w sprawie art. 5 i art. 8 kpa oraz działanie niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto pozbawione należytej staranności przy rozstrzyganiu sprawy, co wynika z niepowołania "trzeciego architekta" w celu uzyskania jego opinii w sprawie.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 25 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując ocenę i stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje wnioski i argumentację zawarte w skardze oraz złożył do akt kserokopię fotografii przedmiotowego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę do orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia.

Z treści art. 59 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, bowiem zamiarem M. i L. M. jest rozbudowa budynku usługowego zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki.

Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/OI 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, z tym, że organy właściwe instancyjnie w prowadzonym postępowaniu jurysdykcyjnym uznały, że wobec wyników analizy, a przede wszystkim wynikających z niej wskaźników istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy niedopuszczalne jest uwzględnienie wniosku M. i L. M. i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. M. w Sz. P. Zaakceptowanie tej inwestycji skutkowałoby bowiem koniecznością ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie 92%, zatem w wielkości nie występującej w obszarze analizowanym, znacznie przekraczającej nie tylko średni wskaźnik intensywności wykorzystania tego terenu, ale nawet przekraczającej odnotowany wskaźnik maksymalny.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie stanowiska organów orzekających nie podziela. Nie uznaje również za zasadne twierdzeń Burmistrza Miasta Sz. P., co do ograniczeń jakie stwarza w przekonaniu tego organu przepis § 5 powoływanego rozporządzenia, ani sugerowanego sposobu jego interpretacji.

Zdaniem Sądu wskazywany w uzasadnieniu jako właściwy sposób traktowania kwestii intensywności wykorzystania terenu przyszłego zainwestowania rodzi niebezpieczeństwo naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów oraz ograniczenia prawa do zabudowy, statuowanego poprzez treść art. 6 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie wskaźnika zabudowy wyłącznie jako rezultatu matematycznego działania nie może być – w uznaniu Sądu – postrzegane jako jedyna możliwość zapewnienia ładu przestrzennego, którego gwarancją w zamiarze ustawodawcy mają być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Tymi aktami – generalnym lub indywidualnym – lokalny prawodawca lub jego organ wykonawczy ustalają kryteria harmonijnego kształtowania przestrzeni. W obowiązującym stanie prawnym rozważanie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla potencjalnej skonkretyzowanej inwestycji wymaga uwzględnienia – wobec treści § 3 - § 8 wskazywanego aktu wykonawczego – tego, że w przestrzeni już zakomponowanej istnieje zabudowa o zróżnicowanych cechach i parametrach architektonicznych, ale akceptowanych w ramach wymogów ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji akceptowalna jest możliwość wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym.

Podkreślana jest jednocześnie przez sądy konieczność wyprowadzenia innego wskaźnika z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i uzasadnienia takiego działania (np. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08, nie publ.; z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 405/10, nie publ.; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Lec nr 486229; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., nie publ.).

Podstawę dla prezentowanego w judykaturze poglądu stanowi przepis § 5 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, dopuszczający wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego.

W tym przepisie jako metoda ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowiona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, przeprowadzana w obszarze analizowanym, wyznaczonym wg sposobu określonego w tym samym przepisie (tzn. wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy).

Analizę – jak jednoznacznie stanowi powołany powyżej przepis – przeprowadza się w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzednio przywoływanym.

Z uzasadnienia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Sz.P. oraz wniosków analizy przeprowadzonej w trybie § 3 ust. 1 wskazywanego wcześniej rozporządzenia wynika, że dla wnioskowanej inwestycji spełnione są warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powoływanej ustawy.

Jednoznaczność kwestii określonych w ust. 1 pkt 2-5 wskazanego powyżej przepisu nie powoduje kontrowersji; czynności ocennych wymagają natomiast kwestie uwzględnione w pkt 1 powołanego przepisu. Wymienione w nim czynniki decydujące wspólnie o sposobie i charakterze zagospodarowania przestrzeni w zakresie formy i estetyki muszą być tak skomponowane w planowanym elemencie przestrzennym, aby nie dysharmonizować ładu przestrzennego, który w danym obszarze istnieje, czy też nie wprowadzać lub przynajmniej nie intensyfikować chaosu w dotychczasowej zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

W ocenie Sądu, przyjętej na podstawie materiału sprawy, w tym załączonej dokumentacji zdjęciowej, wnioskowana przez skarżących inwestycja, polegająca na rozbudowie istniejącego budynku usługowego o pomieszczenia gospodarczo-magazynowe na powierzchni gruntu wynoszącej 18m2 nie będzie takim elementem, który zakłóci istniejący układ urbanistyczny, czy też doprowadzi do jego bezładu.

Istotna też jest – zdaniem Sądu orzekającego – podnoszona przez skarżących i wskazywana przez autora pierwszej analizy sporządzonej w tej sprawie okoliczność, nie uwzględniona przez organy orzekające, jaką jest usytuowanie przedmiotowej nieruchomości w obszarze śródmiejskim, stanowiącym zwyczajowo zgrupowanie intensywnej zabudowy na terenie funkcjonalnego centrum (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1651/11, nie publ.). Takie kryterium zastosowano przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie hotelu "K." przy ul. [...] M. [...] w Sz. P. (decyzja Burmistrza Szk. P. z dnia [...] r. Nr Archiwum –[...]).

Takie kwestie muszą być – zdaniem Sądu – rozważone przez organ właściwy dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, szczególnie starannie wówczas, gdy nie jest możliwe uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie przy zastosowaniu metody opisanej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 powoływanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu – ze względu na zasadę przyjętą w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w czynnościach ocennych prowadzonych w tym zakresie organ administracyjny nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że parametry i cechy planowanej zabudowy nie odpowiadają matematycznie wyliczonym na podstawie przeprowadzonej analizy wskaźnikom.

Dopuszczona przez ustawodawcę możliwość odstąpienia od wskaźników średnich wymaga rozważenia zasadności przyjęcia odmiennych od średnich parametrów na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy, w której potencjalny inwestor z wnioskiem o odstępstwo w tym zakresie wprost lub pośrednio występuje.

Sąd nie kwestionuje ani prawa organu samorządowego do dysponowania przestrzenią w zakresie sposobu jej zagospodarowania w granicach prawem dozwolonych, ani jego odpowiedzialności za ład przestrzenny, uznaje jednak, że mogą go zapewnić nie tylko wskaźniki wynikające z działań matematycznych. W obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym przepisami ustawy i aktu wykonawczego nie można ich oczywiście pomijać ani bagatelizować ich znaczenia, ale też niewłaściwe jest – zdaniem Sądu – absolutnie rygorystyczne ich traktowanie.

Zawsze bowiem możliwość dopuszczenia na danym terenie nowej zabudowy powinna być starannie oceniona przez organ uprawniony do decydowania o warunkach zabudowy i to organ powinien przedstawić okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku potencjalnego inwestora albo okoliczności dyskwalifikujące na danym terenie wnioskowaną zabudowę także w aspekcie naruszenia interesu publicznego lub osób trzecich, jako okoliczności uwzględnionej przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Sz. P. taka ocena – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – nie została przedstawiona. Ograniczona została bowiem do stwierdzenia, że projektant nie znalazł okoliczności przemawiających za dopuszczeniem ustalenia wskaźnika zabudowy wielkości 0,92, czyli znacznie przekraczającej wskaźnik średni i maksymalny w analizowanym obszarze.

Należy też zwrócić uwagę, że to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasadniczym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podlegającym ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie i to organ ma ten środek rozpatrzyć w odniesieniu do całokształtu sprawy. Niezasadne jest zatem oczekiwane od projektanta wskazania wyczerpujących przesłanek koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, niezależnie od jego kierunku (tzn. pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy).

To organ dysponujący kompetencją decyzyjną jest bowiem zobligowany do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu organy orzekające w postępowaniu instancyjnym opisanym powyżej powinnościom nie zadośćuczyniły, poprzestając na stwierdzeniach autora analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt 2 wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

H.B.26.10.2012r.