Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1060/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg [...] z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...], po rozpoznaniu sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] z udziałem stron: Miasta [...], Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...], [...] na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267; dalej: ustawa z dnia 9 marca 2017 r.), art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej: k.p.a.) w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w pkt. 1 utrzymała w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w części dotyczącej pkt II sentencji; w pkt 2 stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa w części dotyczącej pkt I sentencji, w zakresie obejmującym udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego na zabudowanym gruncie o powierzchni [...], położonym w [...] przy ulicy [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] przysługującego każdorazowemu właścicielowi lokalu nr [...] opisanego w księdze wieczystej KW nr [...], którym obecnie jest [...]; w pkt 3 w pozostałym zakresie stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (tj. z dnia 21 listopada 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2267; dalej: ustawa z dnia 9 marca 2017 r.), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., o sygn. akt [...], wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (posiadającej dawne oznaczenie wykazem hipotecznym nr [...]). Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 24a ust. 1 i 4 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja postanowiła zabezpieczyć postępowanie rozpoznawcze przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] w sprawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] poprzez nakazanie wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję do spraw nieruchomości [...]. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] marca 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Sąd Rejonowy [...], dokonał wpisu w księdze wieczystej nr [...] ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Zastępca Przewodniczącego Komisji zawiadomił strony: Miasto [...], Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...],[...], następców prawnych [...], następców prawnych [...], następców prawnych [...], następców prawnych [...], [...], następców prawnych [...], [...] o wszczęciu w dniu [...] kwietnia 2019 r. z urzędu postępowania rozpoznawczego w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r.. Komisja, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., postanowiła zawiadomić właściwe organy administracji publicznej oraz sądy o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [....] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Komisja zwróciła się do Społecznej Rady przy Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Postanowienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] lipca 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] czerwca 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] sierpnia 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lipca 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] września 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] października 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] września 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] listopada 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] października 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2019 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] grudnia 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] listopada 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] stycznia 2019 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] grudnia 2019 r. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., Przewodniczący Komisji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] do dnia [...] lutego 2020 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany stan sprawy, obszerny materiał dowodowy oraz konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] stycznia 2020 r. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r., Przewodniczący Komisji poinformował o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 5 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lutego 2020 r. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r.. Przewodniczący Komisji zawiadomił stronę [...], spadkobierczynię [...], o wszczęciu w dniu [...] kwietnia 2019 r. z urzędu postępowania rozpoznawczego w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lutego 2020 r. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2020 r., Przewodniczący Komisji zawiadomił o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Nadto poinformował, że w terminie 5 dni strona ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] lutego 2020 r. Społeczna Rada przy Komisji w dniu [...] lutego 2020 r. przedstawiła opinię dotyczącą decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...].

Komisja ustaliła, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], objęta jest dawną księgą hipoteczną nr [...], o powierzchni [...]. W 1936 roku przedmiotowa nieruchomość została zabudowana trzypiętrowym budynkiem mieszkalnym [...] izbowym, o kubaturze [...]. Podczas działań wojennych powyższy budynek uległ uszkodzeniom. Zniszczony został dach i gzyms. Biuro [...] rodzaj zniszczeń budynku oznaczyło kategorią [...], co wskazywało, że budynek jest spalony w "bardzo małym procencie". Budynek został częściowo obudowany w roku 1945. Lokale po spaleniu zostały odbudowane przez poszczególnych użytkowników. Komisja ustaliła, że obecnie nieruchomość składa się z dwóch działek: niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...], ujętej w księdze wieczystej nr [...] (poprzednio uregulowana w księdze wieczystej nr [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], oraz zabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...], ujętej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Działka ewidencyjna nr [...] pełni funkcję podwórka dla budynku posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...]. W aktualnym stanie prawnym dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Natomiast zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nieruchomość ta położona jest w strefie [...] - [...]. Nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] - będąca dalszym ciągiem hip nr [...] - obecnie stanowi własność Miasta [...] w udziale wynoszącym [...] części, a także każdorazowego właściciela lokalu nr [...] w udziale wynoszącym [...] części (księga wieczysta nr [...]), którymi obecnie są [...], a użytkownikami wieczystymi gruntu jest: [...] w [...] części i właściciele wyodrębnionych lokali: [...] w [...] części (lokal nr [...] co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]),[...] w [...] części (lokal nr [...] - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]),[...] w [...] części (lokal nr [...] - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]),[...] w [...] części (lokal nr [...] - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]),[...] w [...] części (lokal nr [...] - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]),[...] w [...] części (lokal nr [...] - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]),[...] w [...] części (lokal nr [...] - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...], przy czym lokal ten nie został ujawniony w księdze wieczystej nr [...]) oraz [...] w [...] części (lokal nr [...] - co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]).

Komisja ustaliła, że przedwojennymi właścicielami nieruchomości [...] nr [...] byli [...] małżonkowie [...] w równych częściach niepodzielnie, którzy nabyli nieruchomość na mocy aktu notarialnego zawartego w dniu [...] kwietnia 1939 r. Treść tytułu nabycia własności [...] małżonków [...] została zapisana ("wciągnięty") w wykazie hipotecznym na wniosek z dnia [...] kwietnia 1939 r. (vide: s. [...]-[...] księgi umów) zatwierdzony orzeczeniem z dnia [...] maja 1939 r. (vide: s. [...] księgi umów).

Komisja ustaliła, że w trakcie II Wojny Światowej poza obrębem ksiąg doszło do dwukrotnego przysądzenia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność [...] małżonków [...]. Wyrokiem z dnia [...] września 1939 r. Sąd Polubowny działając na mocy zapisu z dnia [...] sierpnia 1939 r. w sprawie między [...] małżonkami [...] oraz [...] - przysądził przedmiotową nieruchomość, stanowiącą własność [...] małżonków [...], na własność [...] w szacunku już uiszczonym w kwocie [...]. Następnie wyrokiem z dnia [...] listopada 1942 r. Sąd Polubowny działając na podstawie zapisu z dnia [...] grudnia 1939 r. w sprawie między [...] małżonkami [...], a [...] - przysądził przedmiotową nieruchomość stanowiącą własność [...] małżonków [...], na wyłączną własność [...] w szacunku całkowicie już uiszczonym [...]. Wcześniejszy wniosek o przepisanie tytułu nabycia na rzecz późniejszego nabywcy [...] [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 1945 r. zeznanym w księdze hipotecznej nr [...] za numerem porządkowym [...] (vide: s. [...]-[...] księgi umów) [...] zażądał przepisania na jego rzecz tytułu własności przedmiotowej nieruchomości, składając do zbioru dowodów tej księgi pod numerem [...] odpis z okazanego tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego z dnia [...] marca 1944 r. [...], którym Sąd Grodzki orzekł wykonalność wyroku Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. Pieczęć klauzulową nadano dnia [...] marca 1944 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1945 r. Wydział [...] Sądu Okręgowego w [...] zatwierdził m.in. wniosek numer [...] i zarządził wpis do wykazu hipotecznego treści zaprojektowanych wpisów na stronach [...], [...], [...], [...] i [...] (w tym wpis prawa własności [...] w dziale II) (vide: s. [...] księgi umów). Postanowienie zostało wykonane - wpis prawa własności [...] został zapisany ("wciągnięty") do wykazu hipotecznego. Późniejszy wniosek o przepisanie tytułu nabycia na rzecz wcześniejszego nabywcy [...]. Wnioskiem z dnia [...] maja 1946 r. zeznanym w księdze hipotecznej nr [...] za numerem porządkowym [...] (vide: s. [...] księgi umów), [...] zażądał przepisania na jego rzecz tytułu własności przedmiotowej nieruchomości, składając do zbioru dowodów tej księgi pod numerem [...] wyrok Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzony klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. [...] oraz tytułem wykonawczym tegoż Sądu z dnia [...] lutego 1946 r. Pieczęć klauzulową nadano [...] lutego 1946 r. Na stronach [...]-[...] księgi hipotecznej znajduje się projekt postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z października 1946 r., w przedmiocie oddalenia wniosku numer [...]. W uzasadnieniu napisano: "wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzonego w klauzulę wykonalności Sądu Okręgowego, nieruchomość ta przysądzona została od [...] małżonków [...] na własność [...]. Wypis wyroku tego złożono pod nr [...] do zbioru dowodów tej księgi, przy wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 roku. W chwili zeznawania wniosku [...] małżonkowie [...] nie figurowali w wykazie hipotecznym ani czystym wpisem ani też przez zastrzeżenie, przeto na podstawie art. 20 prawa hipotecznego z 1818 roku i art. XXX przepisów wprowadzających prawo o księgach wieczystych (Dz.U nr 57, poz. 32), Sąd orzekł jak w sentencji. Zastrzeżenie w dziale [...] wykazu hipotecznego z wniosku nr [...] tej księgi ulega skreśleniu z wykazu po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia". Pod sentencją postanowienia i jego uzasadnieniem nie widnieją żadne podpisy.

Komisja ustaliła, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez Gminę [...] gruntu położonego przy ul. [...]. Objęcie gruntu położonego przy ul. [...] w [...] w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43) w dniu [...] października 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa czasowej własności za czynsz symboliczny upływał dnia [...] maja 1949 r.

W zakresie postępowania dekretowego organ ustalił, że w dniu [...] października 1948 r. [...] reprezentowany przez adw. [...] złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...]. Do wniosku został dołączony odpis wyciągu z działu [...] nr [...] (treści zaprojektowanych od dnia [...] lipca 1945 r. do dnia jego sporządzenia) wykazu hipotecznego nieruchomości [...] nr [...] sporządzony przez Oddział [...], Sąd Grodzki w [...] dnia [...] kwietnia 1947 r., w którym zapisano, że w łamie "wymienienie właściciela" widnieje [...], natomiast w łamie "ustalenie własności" zapisano: "tytuł własności nieruchomości uregulowany był na imię [...] małż. [...], zaś wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. nieruchomość niniejsza została przysądzona na własność [...], przeto tytuł własności uregulowano jak wyżej". Wskazano również, że w dziale II widnieje zastrzeżenie na wpis z treści wniosku nr [...], zgodnie z którym [...] posiada nieruchomość prawem własności jako przysądzoną mu wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzonym klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. oraz tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 1946 r. Komisja wskazała, że pokwitowanie wpłaty z asygnacji przychodowej nr [...] z [...] października 1948 r. potwierdza, że została pobrana opłata manipulacyjna od wniosku w wysokości [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej odmówiło [...] oraz [...] ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że nieruchomość przy ul. [...] jest pozostawiona bez opieki, czynności administratora wykonuje [...], a stan taki jest szkodliwy dla gospodarki narodowej. Decyzją z dnia [...] maja 1951 r. Nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania [...] od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1951 r. pozostawił w mocy orzeczenie organu I instancji nie znajdując podstaw do jego zmiany.

W zakresie następstwa prawnego Komisja ustaliła, że na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 1957 r. sygn. akt [...] spadek po [...] nabyła w całości żona [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...] spadek po [...] nabyła w całości [...].

Komisja wskazała, że za podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) na skutek zniesienia gminy [...], jej majątek stał się z mocy prawa majątkiem Skarbu Państwa. W wykonaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1951 r. delegowana przez Prezydium Rady Narodowej w [...] komisja w dniu [...] lutego 1951 r. dokonała oględzin budynku znajdującego się na terenie posesji przy ul. [...] i po dokonaniu powyższych czynności objęła w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa budynek znajdujący się na powyższym terenie. Jednocześnie budynek przekazano w zarząd i administrację [...] w [...]. Na wniosek z dnia [...] marca 1955 r. sygn. akt [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...] w księdze hipotecznej nr [...] dokonano wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Na wniosek z dnia [...] czerwca 1977 r. sygn. akt Dz. Kw. [...] dla działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] w dniu [...] czerwca 1977 r. - stanowiącej dalszy ciąg księgi hipotecznej nr [...] - została założona nowa księga wieczysta nr [...]. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów w roku 1989 dotychczasowa działka nr [...] położona w obrębie [...] otrzymała nowy nr [...] w obrębie [...]. W okresie od 1977 roku do 1998 roku w budynku położonym przy ul. [...] dokonano sprzedaży [...] lokali, tj.: nr [...] (akt notarialny z dnia [...] maja 1990 r. Rep. [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] stycznia 1977 r. Rep. [...] Nr [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] maja 1990 r. Rep. [...] [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] lutego 1991 r. Rep. [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] sierpnia 1991r. Rep. [...] Nr [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] marca 1979 r. Rep. Nr [...] [...]), nr [...] (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1980 r. Rep. [...] Nr [...]) nr [...] (akt notarialny z dnia [...] listopada 1998 r. Rep. [...] Nr [...]). Sprzedaż w/w lokali za wyjątkiem lokalu nr [...] poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] (znak [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził, że Gmina Dzielnica [...] nabyła z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] o powierzchni [...], z zabudową budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy stały się mieniem [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] z wyłączeniem sprzedanych lokali. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu [...] maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej, oznaczonej aktualnie jako działka [...] obręb [...], w żadnej części nie stanowił własności Skarbu Państwa. Jak wyjaśnił, budynek ten stanowił odrębny przedmiot własności przysługującej osobom fizycznym i w związku z tym nie podlegał on działaniu w/w ustawy. Komisja wskazała, że w dniu [...] sierpnia 1991 r. [...] skierowała do Urzędu Dzielnicowego [...] pismo, w którym wskazała, że jest spadkobierczynią wnioskodawcy dekretowego [...] i niniejszym zgłasza swoje roszczenia do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem datowanym na dzień [...] września 2000 r. pełnomocnik reprezentujący [...], adwokat [...], złożył do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. (nr [...]) zarzucając rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zdaniem pełnomocnika organ wydający decyzję nie ustalił czy istnieje negatywna przesłanka w postaci niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1951 r. Nr [...] r., z uwagi na nie zakończone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po właścicielce lokalu nr [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, w sprawie o sygnaturze akt [...], stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. Nr [...] oraz utrzymane tą decyzją orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. Nr [...] w określonej w akcie notarialnym części dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziału przypadającego właścicielom tego lokalu w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Zdaniem organu, złożenie wniosku przed nadejściem terminu nie wywoływało skutków prawnych, albowiem omawiane prawo podmiotowe jeszcze nie powstało. W konsekwencji wydanie decyzji z dnia [...] maja 1951 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. bez uwzględnienia wniosku przed wyznaczonym do jego złożenia terminem, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ podkreślił, że decyzje będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności tylko w zakresie dotyczącym lokalu nr [...] oraz związanego z tym lokalem udziału w częściach budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i dlatego w rozstrzygnięciu ograniczył się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., iż kwestionowane orzeczenie z dnia [...] lutego 1951 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja z dnia [...] maja 1951 r. w tej części zostały wydane z naruszeniem prawa. Odnośnie sprzedaży lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] i oddanie właścicielom tych lokali w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu uznał, że nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż sprzedaż nastąpiła w wyniku wykonania decyzji administracyjnej i to ta decyzja, a nie decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi tego gruntu przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. W dniu [...] sierpnia 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta wpłynął wniosek [...] reprezentowanej przez adwokata [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] października 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku [...], decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. W dniu [...] listopada 2002 r. adwokat [...], pełnomocnik [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie w/w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze pełnomocnik [...] zarzucił naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez wyjście poza zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a także naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należytej analizy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] utego 1951 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2929/02 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. wskazując, że zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Sądu organ centralny w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniósł się w istocie do meritum sprawy, oceniał natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], co nie należało do zakresu postępowania prowadzonego przez ten organ. Jak dalej wyjaśnił, organ orzekający winien ustalić czy decyzje administracyjne dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, czy nie naruszają one prawa materialnego tj. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował pogląd przyjęty przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zgodnie z którym termin do zgłoszenia wniosku przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie jest zachowany, gdy wniosek dekretowy został złożony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. W tym zakresie Sąd powołał się na pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., OPS 3/03 (ONSA 2004/1/6), że wniosek jest skuteczny także wówczas gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. Zaznaczył kolejno, że jedyną przesłanką odmowy przyznania wnioskowego prawa mogła być niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dawnych właścicieli z planem zabudowania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. stwierdzono jedynie, że nieruchomość przy ul. [...] jest pozostawiona bez opieki, czynności administratora wykonuje [...], a stan taki jest szkodliwy dla gospodarki narodowej. Wynika z tego - zdaniem Sądu - że organ rozpoznający wniosek dawnych właścicieli w ogóle nie badał istnienia przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a tym samym wskazanej wyżej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] i utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W związku z powyższym Sąd uznał, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Komisja ustaliła, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 1948 r., orzekł: w pkt [...] ustanowić na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o powierzchni [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...], położonego przy ul. [...] na rzecz [...] w całości; w pkt [...] odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] ułamkowej części gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] w obrębie [...] (omyłkowo podano obręb [...]) - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych: nr [...]; w pkt III ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...]. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że: "do wniosku z dnia [...] października 1948 r. dołączony został odpis zaświadczenia Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. stwierdzającego, że tytuł własności nieruchomości hip. Nr [...] uregulowany był na imię [...] małż. [...], zaś wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].11.1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].03.1944 r. nieruchomość niniejsza została przesądzona na własność [...], natomiast wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].09.1939r. opatrzonym klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].02.1946r. oraz tytułem wykonawczym z dnia [...].02.1946 r. - nieruchomość została przesądzona na rzecz [...]". Decyzja została przesłana do [...], jako pełnomocnika [...], a także do wiadomości: [...].

Komisja ustaliła, że w dniu [...] października 2010 r. sporządzono protokół przekazania lokali nie wyodrębnionych - znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...]. Na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w dniu [...] kwietnia 2011 r. w formie aktu notarialnego przed notariuszem [...], nr Repertorium [...] [...], pomiędzy Miastem [...] w imieniu i na rzecz którego działali [...], a [...], Przedstawiciele Miasta [...] w imieniu Miasta [...] w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...], oddali w użytkowanie wieczyste udział [...] części w nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], w obrębie [...], o obszarze [...] objętą księgą wieczystą nr [...], w użytkowanie wieczyste na okres [...] lat, to znaczy do dnia [...] kwietnia 2110 r. z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, na rzecz [...] (§ 7).

Komisja ustaliła, że umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 2015 r., przed notariuszem [...], Rep. [...] nr [...],[...] sprzedała [...] (obecnie: [...]) lokal mieszkalny nr [...] w nieruchomości położonej przy ul. [...] z jednoczesnym oddaniem części gruntu w użytkowanie wieczyste w udziale wynoszącym [...] części. Dla w/w lokalu założono księgę wieczystą nr [...]. Obecnie w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], w dziale II jako właściciel nieruchomości wpisane jest Miasto [...] w udziale wynoszącym [...]. Natomiast obok lokali nr [...] wymienionych w rubryce "właściciele wyodrębnionych lokali" w dziale II, jako współużytkownik wieczysty gruntu oraz współwłaściciel posadowionego na nim budynku wpisana jest [...] w udziale wynoszącym [...]. Zastrzec należy, że lokale nr [...] nie zostały ujawnione w dziale II tej księgi, pomimo, że zostały ujawnione w dziale I-O. Ponadto w przedmiotowej księdze wieczystej nie ujawniono lokalu nr [...], wyodrębnionego z budynku przy ul. [...], co potwierdza treść księgi wieczystej prowadzonej dla tegoż lokalu nr [...]. W dziale I-Sp tej księgi ujawnione jest uprawnienie wynikające z tytułu służebności gruntowej polegające na prawie dojścia i dojazdu do ulicy [...] urządzonym ciągiem komunikacyjnym na działce nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...]. W dziale III wpisano ostrzeżenie o podjęciu czynności sprawdzających przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...].

Komisja ustaliła, że w dniu [...] czerwca 2017 r. Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (data wpływu do organu - [...] czerwca 2017 r.), zaskarżając ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa, tj. : - art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu poprzez uznanie, że [...] następca prawny [...] jest następcą właściciela nieruchomości [...] położonej w [...] przy ul. [...] (dawny hip. [...]) mimo, że treść księgi wieczystej założonej dla nieruchomości oznaczonej ww. nr hip w dziale drugim nie zawiera wpisu jawnego prawa własności na rzecz [...],

- art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie jako strony postępowania następców prawnych [...] oraz właścicieli wykupionych lokali,

- art. 7 ust, 2 Dekretu polegającym na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania w sytuacji gdy następcy prawni właściciela (w sytuacji gdyby nawet uznać, że właścicielem był [...]) w ogóle z gruntu nie korzystali w dacie wydania decyzji,

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że kwestia prawa własności poprzednika prawnego wnioskodawcy jest wyjaśniona mimo, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ administracji nie wykazało, że prawo własności nieruchomości przysługiwało [...] oraz poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dlaczego odmówiono przymiotu strony następcom prawnym [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta. Komisja wskazała, że powyższy stan faktyczny Komisja ustaliła na podstawie zgromadzonych w sprawie o sygn. akt [...] dokumentów, tj. akt własnościowych Urzędu Miasta [...] dotyczących nieruchomości położonej przy ulicy [...] ([...] teczka); odpisu księgi hipotecznej nr [...] wraz ze zbiorem dokumentów ([...] pliki dokumentów); akt SKO w [...] o sygn. [...] ([...] teczka); uwierzytelnionej kserokopii dokumentacji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] przekazanej przez Biuro [...] Urzędu Miasta [...] pismem z dnia [...] października 2017 r. znak [...] oraz uwierzytelnionej kserokopii dokumentów przekazanych przez Archiwum Państwowe w [...] w piśmie z dnia [...] października 2017 r. znak [...] wszytych do akt sygn. [...].

Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego Komisja uznała, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenie prawa poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby nieuprawnionej. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W decyzji należy wskazać stronę/strony postępowania, co oznacza w szczególności konieczność stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do oznaczonej strony. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadającej osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.).

Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz.U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, dalej: "Dekret"), własność i użytkowanie gruntów na obszarze [...], dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Komisja wskazała, że prawodawca w przytoczonym przepisie wskazał komu przysługuje roszczenie o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Artykuł 7 ust. 1 Dekretu wskazuje wyraźnie, że roszczenie o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną przysługuje dotychczasowemu właścicielowi gruntu i prawnym następcom właściciela pod warunkiem, że byli w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące. Z powyższego wynika zatem, że brak statusu dotychczasowego właściciela przesądza o braku uprawnienia z art. 7 ust. 1 Dekretu. Dla rozpoznawanej sprawy spostrzeżenie to ma istotne znaczenie. Nie ulega też wątpliwości, że "dotychczasowym właścicielem gruntu" jest ostatni właściciel gruntu [...] przed przejściem własności na rzecz gminy [...] (potem Skarbu Państwa) w myśl przepisów Dekretu.

Stosownie do treści art. 7 ust. 2 Dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Również podkreślenia wymaga, że w dacie wejścia wżycie Dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona oraz ustawa - Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 21 maja 1818 r. prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510, dalej: "Prawo hipoteczne z 1818 r.") w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych. Dotychczasowy właściciel mógł udowodnić swe prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział [...] Sądu Okręgowego w [...]). Komisja zasygnalizowała, że przed przejściem przedmiotowego gruntu na własność gminy [...] (potem Skarbu Państwa) na podstawie przepisów Dekretu doszło do jego dwukrotnego przysądzenia. Najpierw nieruchomość przysądzono od [...] małżonków [...] na rzecz [...] (data wydania wyroku sądu polubownego przysądzającego własność: [...] września 1939 r.), a następnie na rzecz [...] (data wydania wyroku sądu polubownego przysądzającego własność: [...] listopada 1942 r.). Komisja zaznaczyła, że w okresie II Wojny Światowej dokonywane były różne transakcje, mające na celu obejście przepisów okupacyjnych, zgodne jednak z przepisami prawa polskiego i będące koniecznością społeczną wobec niemożliwości zastosowania się, ze względu na zakazy okupacyjne, do wymogu formy notarialnej (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia [...] października 1949 r. sygn. akt [...]). Do nabycia przez [...] własności przedmiotowej nieruchomości doszło pod rządami Prawa hipotecznego z 1818 r., które zostało uchylone przez art. III życie dekretu z dnia 11 października 1945 roku - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 z późn. zm.), z dniem wejścia w życie prawa rzeczowego i prawa o księgach wieczystych, to jest z dniem 1 stycznia 1947 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem Komisji, osobnego omówienia wymaga zagadnienie wpisu w dawnej księdze wieczystej. W tym celu należy pokrótce przytoczyć i omówić w niezbędnym zakresie przepisy regulujące funkcjonowanie ksiąg hipotecznych pod rządzami Prawa hipotecznego z 1818 r. Kluczowe znaczenie należy przyznać w pierwszej kolejności art. 5 tej ustawy, który mówi: "prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuie się przez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych". Z przepisu tego wynika, że do zmian w prawach rzeczowych konieczny jest - oprócz ważnego tytułu - także wpis do księgi hipotecznej. Uzupełnieniem cytowanej regulacji jest treść art. 11 Prawa hipotecznego z 1818 r., który stwierdza: "wszelkie tytuły (art. 1, 2, 4.), które wciągnione do ksiąg hypotecznych stanowią prawo rzeczowe (jus reale), dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (jus personale)". Z prostego zestawienia obu przepisów wypływa wniosek, że prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych uzyskiwało się przez wciągnięcie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, a jeżeli to nie nastąpiło, to na podstawie art. 11 Prawa hipotecznego z 1818 r. nabyte prawo nie odnosi skutku rzeczowego, a jedynie skutek obligacyjny. Co istotne, ten kierunek rozumowania akceptowało również ówczesne piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmowało, że własność przechodzi na nabywcę dopiero skutkiem wciągnięcia tytułu do księgi wieczystej, do tego czasu nabywca ma tylko prawo osobiste (zob. W. Dutkiewicz, Prawo Hipoteczne w Królestwie Polskim, Księgarnia Wydawnictw Prawniczych, Warszawa 1936, str. 50-51) oraz orzecznictwo przywołane w opracowaniu L. Sumorok, Przepisy hipoteczne obowiązujące na Ziemiach Wschodnich oraz ustawy, rozporządzenia i okólniki najściślej związane z hipoteką, 1937 r., Tow.Wyd. "Pogoń", Wilno, str. 8). W orzecznictwie Sądu Najwyższego okresu międzywojennego na tle art. 11 przyjmowano, że tytuł nabycia przed wciągnięciem do ksiąg hipotecznych nie daje podstawy do skargi windykacyjnej przeciwko osobie trzeciej, która, polegając na wykazie hipotecznym, w dobrej wierze nabyła prawa rzeczowe. Brak wpisu prawa własności do księgi więc nie może stanowić przeszkody do rozporządzenia prawem własności nieruchomości (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r., OSP, nr II, poz. 252 oraz z 1 lutego 1923 r., OSP, nr III, poz. 261). Na marginesie Komisja wskazała, że takie rozwiązanie mogło stanowić zachętę do nieuczciwego sprzedawania kilkukrotnie tej samej nieruchomości, bo księgi nie odzwierciedlały stanu faktycznego. W takiej sytuacji pokrzywdzonym pozostawały roszczenia o charakterze osobistym, niezależne od odpowiedzialności karnej. Własność dóbr nieruchomych przenosi się przez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych, a tym sposobem dopóki wciągnięcie nie nastąpi, pomimo że zawarty został kontrakt kupna i sprzedaży, za właściciela uważany jest sprzedawca w wykazie hipotecznym stojący (zob. W. Dutkiewicz, Prawo Hipoteczne w Królestwie Polskim, Księgarnia Wydawnictw Prawniczych, Warszawa 1936, str. 50-51). Zdaniem Komisji tak postawioną tezę wzmacnia również brzmienie art. 36 Prawa hipotecznego z 1818 r., który stwierdza: "Jeżeli ich tytuł pochodzi wspólnie od właściciela do ksiąg hypotecznych wpisanego i uznanego, pierwszeństwo służy nabywcy którego tytuł pierwey wciągniętym został do ksiąg hypotecznych. Gdyby zaś żadnego nabywcy tytuł jeszcze wciągniętym nie został, tytuł pod wcześnieyszą datą będzie miał pierwszeństwo". Przytoczony przepis rozstrzyga komu przysługuje własność nieruchomości w przypadku, gdy właściciel dokonał ponownego zbycia tej samej nieruchomości. Prawo hipoteczne z 1818 r. w omawianym artykule statuuje zasadę, wedle której własność nieruchomości przysługuje temu nabywcy, który przepisze tytuł własności. Niewątpliwie u podstaw przedmiotowego uregulowania leży rzymska zasada prior tempore potior iure, która oznacza pierwszy w czasie, lepszy w prawie. W tym miejscu warto też wskazać powoływany we wcześniejszej literaturze prawniczej przykład, który W. Dutkiewicz opisuje w swoim opracowaniu w następujący sposób: "jeżeli sprzedawca tę samą nieruchomość zbył później, i późniejszy nabywca przepisze tytuł własności, wcześniejszy jej nie otrzyma, bo ją artykuł 36 przyznaje temu, który dopełnił czynu zewnętrznego, własność przenoszącego. Ów pierwszy własności nigdy nie nabył, miał tylko tytuł do nabycia (...) " (zob. W. Dutkiewicz, Prawo Hipoteczne w Królestwie Polskim, Księgarnia Wydawnictw Prawniczych, Warszawa 1936, str. 50-51). Przykład ten, w ocenie Komisji wzmacnia tezę, że do przeniesienia własności nie było wystarczające samo wydanie, do przeniesienia własności potrzebne było przepisanie tytułu nabycia. Podsumowując dotychczas zaprezentowane rozważania Komisja stwierdziła, że łączna wykładnia przywołanych regulacji wskazuje jednoznacznie, że wpis w księdze wieczystej pod rządami Prawa hipotecznego z 1818 r. miał znaczenie konstytutywne (prawo tworzące), gdyż on dopiero ostatecznie przenosi własność. Innymi słowy, nie można było stać się właścicielem bez przepisania tytułu do wykazu hipotecznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Komisja zważyła, że w niniejszej sprawie Komisja ustaliła, że wniosek o przyznanie czasowego prawa własności gruntu położonego w [...] przy ul. [...], Nr hip. [...] złożył [...], reprezentowany przez pełnomocnika adw. [...]. Załączone do wniosku zaświadczenie Sądu Okręgowego, [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. miałoby potwierdzić tytuł własności wnioskodawcy do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Komisji, organ błędnie ocenił dołączony do wniosku dokument i w sposób nieuprawniony przyjął, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości [...], a co za tym idzie podmiotem uprawnionym w świetle z art. 7 ust. 1 Dekretu jest [...]. Zdaniem Komisji, już choćby pobieżna lektura tego dokumentu nie dostarcza dostatecznych argumentów, które mogłyby uznać [...] za dotychczasowego właściciela nieruchomości [...]. Początkowy passus tego dokumentu brzmi bowiem: "Dział II Wymienię właściciela i ustalenie własności [...].", po nim zawarto stwierdzenie: "tytuł własności nieruchomości uregulowany był na imię [...] małżonków [...], w różnych częściach, a ponieważ za wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. Nr [...] niniejsza nieruchomość została przysądzona na własność [...] przeto tytuł własności uregulowano jak wyżej. Zapisano na wniosek nr [...] z dnia [...] lipca 1945 r. zatwierdzony orzeczeniem z dnia [...] lipca 1945." Przytoczona wyżej treść - w ocenie Komisji - wyklucza, aby tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był na rzecz [...]. Wspomnieć należy, że w wymienionym dokumencie zawarto sformułowanie: "zastrzeżenie na wpis z treści wniosku nr [...].[...] posiada nieruchomość niniejszą prawem własności jako przysądzoną mu w szacunku [...] wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzonego klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 1946 roku. Nr [...]. Wniesiono na mocy tytułu wykonawczego tegoż Sądu z dnia [...] maja [...] lutego 1946 roku oraz wniosku z dnia [...] majal946 roku za Nr. [...] tej księgi". W obliczu treści przedmiotowego zaświadczenia i poczynionych przez jego pryzmat ustaleń przez Prezydenta [...], Komisja przeprowadziła postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy [...] był dawnym właścicielem niniejszej nieruchomości. W oparciu o dokumenty księgi hipotecznej nr [...] oraz załączonego do niej zbioru dokumentów Komisja ustaliła, że ostatnim przeddekretowanym właścicielem był [...]. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że w łamie "wymienienie właściciela" działu II wykazu hipotecznego nieruchomości [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...] przed przepisaniem własności na rzecz Skarbu Państwa był wpisany [...]. Nadto trzeba dodać, że wpis własności na rzecz [...] dokonany został na jego wniosek z dnia [...] lipca 1945 r., któremu nadano numer porządkowy [...]. Do wniosku tego powołano - jako dokument będący podstawą wpisu – wyrok Sądu Polubownego z dnia [...] listopada 1942 r. zamieszczony w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] marca 1944 r. Nr [...]. Wniosek ten zatwierdzony został orzeczeniem z dnia [...] lipca 1945 r. Wyrok Sądu Polubownego - znajdujący się w zbiorze dokumentów - potwierdza następstwo prawne [...] po wpisanych w księdze hipotecznej uprzednio jako właściciele [...] małżonkach [...]. Jednocześnie analiza zapisów hipotecznych wskazuje, że w chwili złożenia wniosku przez nabywcę [...], zbywcy tj. [...] małżonkowie [...] figurowali w dziale II wykazu hipotecznego jako właściciele. Następnie na podstawie wniosku z dnia [...] marca 1955 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. znak [...] w miejsce [...] wpisano w dniu [...] marca 1955 r. Skarb Państwa. Dodania jeszcze wymaga, że w dziale II wykazu hipotecznego w łamie "Zastrzeżenia" widnieje zastrzeżenie z wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. - złożonego przez [...], a więc niemal rok po wniosku [...]. Do tegoż wniosku został powołany wyrok Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. opatrzony klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. [...] oraz tytułem wykonawczym tegoż sądu z dnia [...] lutego 1946 r., na mocy którego to wyroku niniejsza nieruchomość stanowiąca własność [...] małżonków [...] przysądzona została na rzecz [...]. Komisja wskazała, że nie uszło jej uwadze, że w księdze hipotecznej na stronach [...]-[...] znajduje się projekt postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z października 1949 r. w przedmiocie oddalenia wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. W jego uzasadnieniu zapisano, że "nieruchomość ta przysądzona została od [...] małżonków [...] na własność [...]. W chwili zeznawania wniosku [...] małżonkowie [...] nie figurowali w wykazie hipotecznym ani czystym wpisem ani też przez zastrzeżenie, przez to na podstawie art. 20 prawa hipotecznego z 1818 roku i art. XXX przepisów wprowadzających prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 32), Sąd orzekł jak w sentencji. Zastrzeżenie w dziale II wykazu hipotecznego z wniosku nr [...] tej księgi ulega skreśleniu z wykazu po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia". Powyższe orzeczenie nie zostało podpisane. Jak wynika z poczynionych dotąd uwag, zdaniem Komisji, wnioskodawca [...] nigdy nie figurował jako właściciel w wykazie hipotecznym ani czystym wpisem (definitywny, dokonany na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej, stosownie do projektowanej przez notariusza lub pisarza hipotecznego treści) ani też "przez zastrzeżenie" (brak decyzji zarządzającej wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia, w takich wypadkach decyzja ostateczna była zawieszona do czasu usunięcia przeszkody). Komisja podniosła, że patrząc przez pryzmat konstytutywnego charakteru wpisu, brak ujawnienia tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej w ocenie Komisji jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego. Nadto, mając na uwadze bezwzględnie obowiązującą normę prawną wymagającą dla skuteczności rozporządzenia własnością nieruchomości ujawnienia zbywcy w księdze, zdaniem Komisji, nie można uznać [...] za dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Należy wyraźnie zastrzec, że w chwili złożenia wniosku przez [...], w dziale II jako właściciel figurował już [...] - wpisany w miejsce [...] małżonków [...]. Tymczasem załączony do wniosku przez [...] dokument będący podstawą wpisu, stwierdza nabycie przedmiotowej nieruchomości od [...] małżonków [...], którzy wcześniej zostali już wykreśleni z wykazu hipotecznego. Zdaniem Komisji wynika z tego, że w chwili złożenia wniosku [...] nie wykazał następstwa prawnego po ujawnionym w księdze wieczystej [...]. W konsekwencji Komisja uznała, że nie udokumentowano nieprzerwanego ciągu następstwa prawnego po osobie wpisanej w księdze wieczystej jako właściciel. Komisja wskazała, że oceny tej w żadnej mierze nie zmienia nawet okoliczność, że tytuł nabycia [...] powstał przed powstaniem tytułu nabycia [...], z przyczyn, o których była już mowa wyżej. Odnośnie samego zastrzeżenia z wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. złożonego przez [...], w ocenie Komisji, warto zwrócić uwagę, że ówcześnie pełniło ono funkcję dzisiejszej wzmianki o wniosku o wpis do księgi wieczystej, co oznacza, że miało znaczenie jedynie w zakresie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednocześnie oczywistym jest, zdaniem Komisji, że zamieszczenie takiego zastrzeżenia o wniosku w dziale II wykazu hipotecznego nie rodziło skutku prawnorzeczowego - w rozpoznawanej sprawie przeniesienia własności na rzecz [...]. Za oczywiście błędne, zdaniem Komisji, należy uznać utożsamianie zastrzeżenia o wniosku do wykazu hipotecznego z jawnym wpisem do wykazu hipotecznego. Komisja wskazał, że tej ostatniej dystynkcji zdaje się nie dostrzegać organ rozpoznający wniosek dekretowy. Odnotować przy tym należy, iż treść załączonego do wniosku zaświadczenia hipotecznego odzwierciedla wiernie treść wpisów w dziale II wykazu hipotecznego nieruchomości [...] nr [...]. W świetle wskazanych wyżej okoliczności uznanie [...] za dawnego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] należało ocenić za nieznajdujące żadnych podstaw. Komisja podkreśliła, że do wpisu do księgi wieczystej prawa własności na rzecz [...] nigdy nie doszło. Jak już wcześniej była o tym mowa, za właściciela nieruchomości w świetle Prawa hipotecznego z 1818 r. nie można uznać osoby, której tytuł nabycia nie został wpisany ("wciągnięty") do wykazu hipotecznego. Niezależnie od tego, Komisja zwróciła uwagę, że w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], jako stronę postępowania wymieniono obok wnioskodawcy [...] także [...]. Z tego względu można przypuszczać, że w momencie wydawania decyzji organ uważał [...] za właściciela. Zdaniem Komisji Prezydent rozpoznając wniosek na nowo bezkrytycznie przyjął, iż przeddekretowym właścicielem jest [...], niejako zrównując zastrzeżenie z wniosku nr [...] (stanowiącym odrębną instytucję aniżeli wpis "przez zastrzeżenie") z wpisem własności na rzecz [...] w wykazie hipotecznym, co jednak w okolicznościach sprawy nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Komisja wskazała, że pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. (znak pisma: [...]) organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o pełny wypis z czterech działów księgi hipotecznej Nr [...]. W odpowiedzi organ otrzymał zaświadczenie tegoż Sądu datowane na dzień [...] listopada 2006 r. (L.dz. [...]), w którym wprost wskazano, że poprzednim właścicielem był [...] - przed wpisaniem Skarbu Państwa jako właściciela na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. nr L.dz. [...]. Dodatkowo zamieszczono informację o zastrzeżeniu z wniosku nr [...] z dnia [...] maja 1946 r. złożonym przez [...]. Następnie przytoczono treść niepodpisanego postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z października 1949 r. w przedmiocie oddalenia w/w wniosku. W konsekwencji, Komisja uznała, że [...] składając w dniu [...] października 1949 r. w Wydziale [...] Zarządu Miejskiego w [...] wniosek dekretowy nie spełniał dekretowej definicji "dotychczasowego właściciela gruntu", z uwagi na fakt, iż prawo własności w chwili złożenia wniosku przysługiwało innej osobie. Ostatnim przeddekretowym właścicielem przedmiotowego gruntu był [...], który w momencie wejścia w życie Dekretu był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku dekretowego. W tym kontekście na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego złożenie wniosku dekretowego przez [...]. Rozpoznanie merytoryczne wniosku złożonego przez [...] w dniu [...] października 1948 r. przez Prezydenta [...] i skierowanie decyzji do osoby będącej jego następcą prawnym, doprowadziło do przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby, której prawo to nigdy nie powinno zostać przyznane (zob. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 384). Następnie Komisja rozważała, czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy punktu 4 tego przepisu. Zgodnie z pierwszym, z wyżej wymienionych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, natomiast drugi przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Orzecznictwo sądowe i doktryna akcentuje, że należy odróżnić sytuacje, w których błąd w odniesieniu do strony stanowi przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., od sytuacji, w których błąd taki stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2019 r.; K. Glibowski [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, 2020 r.; a także wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2008 r. I SAAVa 359/08, LEX nr 566650 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 12.06.2019 r., II SA/Po 175/19, LEX nr 2705811). Komisja wyjaśniła, że pierwsza z wad następuje wówczas, gdy decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, w sytuacji gdy wobec danej osoby można było wydać tego typu decyzję bądź wcześniej (były użytkownik, były właściciel bądź organ), mylnie ustalono stosunki między podmiotami pewnych czynności (np. pełnomocnictwo czy przypadek użytkownika niebędącego zarządcą ani inwestorem) (zob. wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2008 r., I SA/Wa 359/08, LEX nr 566650 podobnie K. Glibowski [w:] Komentarz, 2015, s. 803). Komisja zwróciła uwagę na wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., VII SA/Wa 538/18, LEX nr 2499996, zgodnie z którym przyczyna ta dotyczy także podmiotu w stosunku do którego wprawdzie można było wydać decyzję wcześniej - w dacie wniesienia wniosku dany podmiot mógł być adresatem decyzji, ale na skutek zmian jakie zaszły w toku postępowania na datę wydania decyzji, decyzję tę należało skierować do innego podmiotu. Zatem z powyższego wynika, że z zaistnieniem tego typu przesłanki możemy mieć do czynienia także wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego dojdzie do zmiany właściciela danej nieruchomości czy do przeniesienia prawa własności użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z 13.12.2012 r., II OSK 1427/11, LEX nr 1367262). Zaistnienie tej przesłanki może więc być konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania itp. (por. wyrok NSA z 18.06.2019 r., I OSK 2215/17, LEX nr 2699631). Przede wszystkim zaś, jak wskazuje wyrok Naczelny Sąd Administracyjnym w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, LEX nr 45697, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje taką sytuację, że osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast druga z wad zachodzi wtedy, gdy nie mogło być wątpliwości, że dana osoba nie może być podmiotem danych praw i obowiązków z uwagi na brak spełnienia materialnych przesłanek wynikających z ustawy (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019 r.; K. Glibowski [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, 2020 r.). W ocenie Komisji w warunkach sprawy organ wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach miejskich, w szczególności świadectwa hipotecznego, nie może być wątpliwości, iż następcom prawnym [...] nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, albowiem wnioskodawca dekretowy nie legitymował się nigdy statusem właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, że prawo własności w chwili złożenia wniosku przysługiwało innej osobie - [...]. Tym samym [...] nie spełniał dekretowej definicji "dotychczasowego właściciela gruntu", a co za tym idzie nie mógł być on podmiotem praw, o których mowa art. 7 ust. 1 Dekretu. Jeszcze raz należy uwypuklić, że w ocenie Komisji, zebrany materiał jest jednoznaczny w kwestii braku tytułu prawnego po stronie poprzednika prawnego [...] - [...]. Brak ujawnienia jego tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego. W tej sytuacji prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego z udziałem następczyni prawnej [...], a następnie skierowanie do niej decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu wyczerpuje, w ocenie Komisji przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieodwracalne skutki prawne w zakresie dotyczącym zbytego lokalu nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego w [...] części, brak nieodwracalnych skutków prawnych w pozostałym zakresie. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w wyniku, postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie może jej uchylić. W ocenie Komisji decyzja reprywatyzacyjna z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wywołała w zakresie dotyczącym lokalu nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu nieodwracane skutki prawne. Zgodnie z ww. przepisem przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, dalej: "u.g.n."). Komisja wskazała, że podana definicja zawiera w sobie dwa elementy, z których jeden konstytuuje zasadę, a drugi wyjątek od niej. Pierwszy określa czynność prawną w postaci przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, która co do zasady przesądza o nieodwracalności skutków prawnych. Drugi natomiast statuuje wyjątki od wymienionej zasady. Analiza treści wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli nabywca nabył rzecz nieodpłatnie albo nabycie nastąpiło w złej wierze. Pojęcie "nieodwracalności skutku prawnego" w płaszczyźnie prawa administracyjnego odnosi się do takich następstw decyzji administracyjnej (reprywatyzacyjnej), w których brak jest możliwości odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej jednostki od tej, będącej następstwem decyzji administracyjnej, co wyklucza powrót do stanu poprzedniego (zob. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017). Funkcjonuje ono na gruncie art. 156 k.p.a. i stanowi przesłankę negatywną, która wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, pomimo istnienia wad kwalifikowanych określonych wart. 156 § 1,3,4, 7 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych wynika z następczej w stosunku do uprzedniej decyzji administracyjnej czynności prawnej, nie dotyczy natomiast skutków wynikających z samego faktu wydania decyzji (zob. M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901-902

Komisja wskazała, że nie kwestionuje faktu, że w przedmiotowej sprawie w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] października 2009 r., nr [...] doszło do zbycia przez beneficjentkę decyzji reprywatyzacyjnej prawa własności lokalu nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego w [...] części w nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] na rzecz osób trzecich. Wskazana okoliczność wyczerpuje dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wynikającej z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Uznając za przesądzoną kwestię zmiany w sferze prawa własności należało, zdaniem Komisji, w dalszej kolejności rozważyć przesłanki negatywne przyjęcia nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej, w pierwszej kolejności istnienie po stronie nabywcy złej wiary. Na skutek nowelizacji ustawy z dnia 9 marca 2017 r. została wprowadzona w art. 41 a ust. 3 samodzielna definicja "złej wiary". W myśl wskazanego przepisu, w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1, wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Dokonując ustaleń w zakresie dobrej albo złej wiary podmiotu, który nabył prawa lub roszczenia do nieruchomości [...] - w kontekście zaistnienia albo niezaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych - już na wstępie należy zaznaczyć, że pojęcie "złej wiary" na gruncie art. 2 pkt 4 oraz art. 41 a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie odwołuje się do żadnego innego przepisu prawa, który miał definiować jego znaczenie, a w szczególności nie odwołuje się do znaczenia wymienionego terminu określonego w art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1007 z późn. zm.; dalej: u.k.w.h.). Pojęcie dobrej i złej wiary stanowi kategorię właściwą dla prawa cywilnego, której nie można przypisać jednolitego znaczenia. Na gruncie prawa cywilnego nie istnieje definicja ustawowa dobrej wiary. W literaturze nie ma również zgodności co do kwestii, czy pojęcie to należy rozumieć w jednakowy sposób na gruncie całego prawa cywilnego wyrażane było przekonanie, że kryteria oceny są płynne, a tezy o jednolitości pojęcia dobrej wiary w polskim prawie rzeczowym nie da się utrzymać (zob. A. Szpunar, Dobra wiara jako przesłanka nabycia własności ruchomości od nieuprawnionego, PiP 1997, z. 7, s. 4; tenże. Nabycie własności ruchomości od nieuprawnionego, Kraków 1999, s. 92-97). W doktrynie prawa cywilnego zauważa się, że dobra wiara jest faktem o charakterze stanu mentalnego, intelektualnym, polegającym na usprawiedliwionej niewiedzy określonego podmiotu o istnieniu określonych stanów prawnych, w szczególności jest to błędne przeświadczenie o przysługiwaniu określonego prawa lub istnieniu określonego stosunku prawnego. Jest to subiektywne ujęcie dobrej wiary (por. W. Bryl, w: Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, Warszawa 1972). Stan złej wiary stanowi sytuację przeciwną, w której występuje wiedza podmiotu albo nieusprawiedliwiona niewiedza dotycząca wskazanych stanów prawnych (por. P. Machnikowski, w: E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2006). Przesłanka "nabywcy działającego w złej wierze", do której odwołuje się ustawodawca w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. definiując pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych", nie odwołuje się do definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.k.w.h., ponieważ ustawa zawiera własną definicję "złej wiary", która wpisuje się w systemowe ujęcia wskazanej przesłanki. W myśl art. 41 a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1, wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Zła wiara dotyczy zatem obiektywnych okoliczności mogących świadczyć o wiedzy bądź łatwości pozyskania wiedzy przez nabywcę o okolicznościach wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy (na gruncie niniejszej sprawy o wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Komisja wskazała, że nabywcą lokalu nr [...] od beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej jest [...]. W ocenie Komisji, [...], nie była w żaden sposób powiązana z beneficjentem decyzji reprywatyzacyjnej. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że wiedziała o okolicznościach, o których mowa w art, 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. bądź też z łatwością mogła się o nich dowiedzieć. W rozpoznawanej sprawie Komisja nie ustaliła, aby [...], nabywając lokal mieszkalny nr [...] oraz udział w prawie użytkowania wieczystego z nim związany, jako osoba trzecia, działała w złej wierze w rozumieniu art. 41 a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W ocenie Komisji, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała również przesłanka w postaci zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Podsumowując, Komisja podniosła, że wobec przytoczonych powyżej okoliczności, wskutek przeniesienia prawa własności lokalu nr [...] oraz prawa użytkowania wieczystego w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] na osobę trzecią zaszły w tym zakresie nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., co obligowało Komisję do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym lokalu nr [...] i przypadającego na niego udziału w prawie użytkowania wieczystego w [...] części. Natomiast w pozostałym zakresie, czyli co do udziału wynoszącego [...] części w użytkowaniu wieczystym w przedmiotowej nieruchomości nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Prawo użytkowania wieczystego ww. części nadal przysługuje [...] beneficjentowi decyzji reprywatyzacyjnej. Komisja wskazała, że w punkcie 1 decyzji utrzymała w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w części dotyczącej pkt II sentencji, tj. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] ułamkowej części gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] w obrębie [...] - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych: nr [...]. Dla porządku należy zaznaczyła, że udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego stanowi sumę udziałów powiązanych z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi: nr [...] i Komisja zauważyła również, że lokale te sprzedano osobom prywatnym z udziałem w użytkowaniu wieczystym na podstawie odpłatnych umów zawartych w formie aktu notarialnego, które to zostały poprzedzone decyzjami administracyjnymi. Zdaniem Komisji, w powyższym zakresie oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste doprowadziło do nieodwracalnych skutków prawnych. W konsekwencji przekazanie gruntów, przejętych w trybie Dekretu w użytkowanie wieczyste innym podmiotom w drodze umów cywilnoprawnych, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 Dekretu. W związku z powyższym Komisja uznała, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności pkt II przedmiotowej decyzji z powodów, o których mowa w pkt [...] uzasadnienia. Z uwagi na nieodwracalne skutki prawne organ nie mógł by wydać innej decyzji, aniżeli odmownej. Jednocześnie, w ocenie Komisji, rozstrzygnięcia zawarte odpowiednio w pkt I i II sentencji decyzji Prezydenta [...] spełniają przesłanki dwóch samodzielnych decyzji. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, zdaniem Komisji, że obu wyżej wskazanych pkt decyzji nie można kwalifikować jako pewnej nierozerwalnej całości. W tych okolicznościach było zatem możliwe utrzymanie w mocy decyzji jednie w zakresie pkt II.

Z kolei w punkcie 2 decyzji Komisja stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa w zakresie obejmującym udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego w zabudowanym gruncie o powierzchni [...], położonym w [...] przy ulicy [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] przysługującego każdorazowemu właścicielowi lokalu nr [...] opisanego w księdze wieczystej KW nr [...], którym obecnie jest [...] W pozostałym zakresie Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. W ocenie Komisji, Prezydent [...] wydając w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] rażąco naruszył prawo, gdyż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez osobę niespełniającą przesłanek z art. 7 ust. 1 Dekretu (pkt 3 decyzji). W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Komisji, nie mogło być bowiem wątpliwości, że [...] nie miał przymiotu dotychczasowego właściciela. Rozstrzygnięcie zapadło na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r., zgodnie z którego treścią w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Przepis ten należy wykładać łącznie z przepisem art. 158 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z kolei przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 (w sprawie zastosowanie ma pkt 2), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Komisji nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji w całości, gdyż we wskazanym wyżej zakresie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W zakresie ustalenia stron postępowania Komisja wskazała, że zasadą jest, że ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym następuje w toku postępowania, przy zachowaniu reguł prawa obrony przyznanej przepisami prawa procesowego. Interes prawny ma strona (strony) postępowania reprywatyzacyjnego, jednostki, których pozbawiono prawa do udziału w postępowaniu zwykłym oraz jednostki, których interes prawny wynika z następstwa prawnego, zarówno co do stron uczestniczących w postępowaniu, jak i pozbawionych tego udziału (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08). W judykaturze przyjmuje się, iż stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości, (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08, z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK. 1110 06, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 116/17). Z uwagi na powyższe, za strony postępowania Komisja uznała beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej, tj. [...], obecnego właściciela nieruchomości, tj. Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...]; Prokuratura Prokuratury Regionalnej w [...], który wniósł sprzeciw oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania rozpoznawczego Komisja zawiadamia [...] oraz pozostałe strony postępowania. Jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez inny organ, stroną postępowania przed Komisją jest ten organ albo inny organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Z uwagi na powyższe, Komisja na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w punkcie 1. sentencji decyzji orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w części dotyczącej pkt II sentencji, tj. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] ułamkowej części gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] w obrębie [...] - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych: nr [...].

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja w punkcie 2. sentencji decyzji orzekła o stwierdzeniu wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa w części dotyczącej pkt I sentencji, w zakresie obejmującym udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego w zabudowanym gruncie o powierzchni [...] położonym w [...] przy ulicy [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] przysługującego każdorazowemu właścicielowi lokalu nr [...] opisanego w księdze wieczystej KW nr [...], którym obecnie jest [...].

Natomiast na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja w punkcie 3 sentencji decyzji orzekła o stwierdzeniu nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w pozostałym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] oraz Miasto [...].

[...] (dalej: skarżąca) zaskarżyła decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w części, tj. w zakresie pkt. 2 i 3. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia tj:

a) wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie orzeczenia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego

d) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady praworządności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st Warszawy poprzez wadliwą wykładnię przepisu i w konsekwencji wadliwe jego zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że [...] składając wniosek dekretowy nie spełniał dekretowej definicji "dotychczasowego właściciela gruntu"

- art. 29 ust. 1 pkt. 3a) w zw. art. 156 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przy wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w zaskarżonej części decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Miasto [...] zaskarżyło wskazane poniżej fragmenty uzasadnienia powyższej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 28, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1,3a i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, w następującym zakresie: w pkt. [...] w ocenie Komisji przy wydawaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby nieuprawnionej (str. 19); pkt. [...]: w ocenie Komisji, organ błędnie ocenił dołączony do wniosku dokument i w sposób nieuprawniony przyjął, że dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, a co za tym idzie podmiotem uprawnionym w świetle art. 7 ust. 1 Dekretu jest [...]. Zdaniem komisji, już choćby pobieżna lektura tego dokumentu nie dostarcza dostatecznych argumentów, które mogłyby uznać [...] za dotychczasowego właściciela nieruchomości [...]" (str. [...]); pkt. [...]: "(...) Za oczywiście błędne należy uznać utożsamianie zastrzeżenia o wniosku do wykazu hipotecznego z jawnym wpisem do wykazu hipotecznego. Tej ostatniej dystynkcji zdaje się nie dostrzegać organ rozpoznający wniosek dekretowy (str. [...]); pkt. [...]: świetle wskazanych wyższych okoliczności uznanie [...] za dawnego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul [...] należało uznać za nieznajdujące żadnych podstaw. (...) Prezydent rozpoznając wniosek na nowo bezkrytycznie przyjął iż przeddekretowym właścicielem jest [...] niejako zrównując zastrzeżenie z wniosku nr [...] (stanowiącym odrębną instytucję aniżeli wpis "przez zastrzeżenie") z wpisem własności na rzecz [...] w wykazie hipotecznym, co jednak w okolicznościach sprawy nie znajduje żadnego usprawiedliwienia.''' (str. [...]-[...]); pkt. [...]: Rozpoznanie merytoryczne wniosku złożonego przez [...] w dniu [...] października 1948 r. przez Prezydenta [...] i skierowanie decyzji do osoby będącej jego następcą prawnym doprowadziło do przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby, której prawo to nigdy nie powinno zostać przyznane (zob. Janowicz, Komentarz, 199, s. 384)." (str. 27); pkt. 111.2,3: ..W ocenie Komisji w warunkach sprawy organ wydał decyzje z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 kp.a. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach miejskich, w szczególności świadectwa hipotecznego, nie może być wątpliwości, iż następcom prawnym [...] nie przysługiwało prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego na ich rzecz, albowiem wnioskodawca dekretowy nie legitymował się nigdy statusem właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul [...]." (str. [...]); pkt. [...]: " W tej sytuacji prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego z udziałem następczyni prawnej [...], a następnie skierowanie do niej decyzji wydanej na podstawie art 7 ust 1 Dekretu wyczerpuje w ocenie Komisji przesłankę nieważności decyzji określoną w art 156 § 1 pkt 2 kp.a." (str. [...]); pkt. [...]: " (...) W ocenie Komisji Prezydent [...] wydając w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] rażąco naruszył prawo, gdyż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez osobę niespełniającą przesłanek z art. 7 ust 1 Dekretu (pkt 3 decyzji). W realiach niniejszej sprawy nie mogło być bowiem wątpliwości, że [...] nie miał przymiotu dotychczasowego właściciela." (str. [...]-[...]), podczas gdy: (1) Prezydent [...] swoje ustalenia w zakresie przysługiwania [...] prawa własności nieruchomości położnej przy ul. [...], oparł na podstawie dokumentu urzędowego w postaci odpisu zaświadczenia Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. stwierdzającego, że tytuł własności nieruchomości hip. Nr [...] uregulowany był na imię [...] małż. [...], zaś wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].11.1942 r. zamieszczonym w tytule wykonawczym Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].03.1944 r. nieruchomość niniejsza została przesądzona na własność [...], natomiast wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...].09.1939 r. opatrzonym klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].02.1946 r. oraz tytułem wykonawczym z dnia [...].02.1946 r. - nieruchomość została przesądzona na rzecz [...]; (2) status [...] jako przeddekretowego właściciela nie ruchomości położonej przy ul. [...] nie został podważony, ani zakwestionowany przez organ wydający orzeczenie administracyjne - Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...], jak również w toku późniejszej kontroli administracyjnej tego orzeczenia przez Ministra Gospodarki Komunalnej w decyzji z dnia [...] maja 1951 r. nr [...], a następnie również przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] lipca2002 r. nr [...] oraz w toku kontroli sądowo-administracyjnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. I SA 2929/02 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 września 2003 r. sygn. NSA 2004/1/6; (3) Komisja niezasadnie marginalizuje oraz nie bada istotnej okoliczności sprawy, tj. skierowania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1951 r. zarówno do [...], jak do [...], choć mogło to świadczyć o złożeniu wniosku dekretowego także przez [...]; (4) Komisja uznaje skierowanie decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2009 r. do podmiotu niebędącego stroną w sprawie jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast prawidłowo - za skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) decyzja Komisji jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż Komisja uznaje, że skierowanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. do następców prawnych [...] stanowiło rażące naruszenie prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tej decyzji "w pozostałym zakresie"' (tak pkt. 3 Decyzji Komisji), a jednocześnie ta sama wadliwość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r,, czyli skierowanie jej do następców prawnych [...], dopuszczała utrzymanie decyzji w mocy przez Komisję "w części dotyczącej pkt II sentencji (tak pkt 1 Decyzji Komisji).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące miasto wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji z dnia [...] marca 2020 r. m [...], w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111§ 1 ppsa połączył sprawy z powyższych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W dniu [...] stycznia 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które wniosło jednocześnie o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komisji i przychyliło się do stanowiska Komisji.

Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu prowadzonym przed Komisją do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, Dz. U. z 2018 r. poz. 431 z późn. zm. dalej ustawa z 9 marca 2017 r.). Komisja na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy w zw. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w punkcie 1. sentencji decyzji orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w części dotyczącej pkt II sentencji, tj. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] ułamkowej części gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] w obrębie [...] - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych: nr [...].

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja w punkcie 2. sentencji decyzji orzekła o stwierdzeniu wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] z naruszeniem prawa w części dotyczącej pkt I sentencji, w zakresie obejmującym udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego w zabudowanym gruncie o powierzchni [...] położonym w [...] przy ulicy [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] przysługującego każdorazowemu właścicielowi lokalu nr [...] opisanego w księdze wieczystej KW nr [...], którym obecnie jest [...].

Natomiast na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja w punkcie 3 sentencji decyzji orzekła o stwierdzeniu nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w pozostałym zakresie.

Skarżąca [...] zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie punktów 2i 3 zaś [...] wyłącznie fragmenty uzasadnienia tej decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z brzmieniem art. 7 dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2).

Dokonując oceny prawidłowości wydanej decyzji, wyjaśnić należy także, że w ocenie Sądu dopuszczalna jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie, czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty" ZNSA 1 (70) 2017). Odnosząc się zatem do skargi miasta [...], Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.

Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).

Uzasadnione są zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7 dekretu w zakresie w jakim Komisja wskazała, że wpis do księgi wieczystej miał charakter konstytutywny wobec czego nie można uznać, że [...] był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji, że [...] jest osobą nieuprawnioną.

Na wstępie wyjaśnić należy również, że w świetle przywołanego wyżej unormowania art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wniosek dekretowy mógł być złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych następców właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub przez osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu. Zatem w świetle tego przepisu podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku dekretowego był podmiot legitymujący się prawem rzeczowym do nieruchomości. Zdaniem Sądu stanowisko Komisji opierające się na założeniu, że dla przeniesienia prawa własności nieruchomości konieczne było dokonanie wpisu do księgi wieczystej, a zatem, że wpis ten miał charakter konstytutywny co powoduje, że tylko osoba ujawniona w księdze wieczystej legitymowała się prawem rzeczowym do nieruchomości jest błędne i wbrew stanowisku Komisji nie znajduje oparcia w obowiązujących wówczas przepisach. Należy wskazać na wstępie, że zasadą w naszym wieczystoksięgowym systemie prawnym są wpisy deklaratywne. W okresie powojennym zrezygnowano z wpisów konstytutywnych z uwagi na brak możliwości wprowadzenia powszechności ksiąg wieczystych. Ówcześni kodyfikatorzy zdawali sobie z tego sprawę i pracowali nad taką unifikacją prawa rzeczowego w okresie II Rzeczypospolitej, która z jednej strony prowadziłaby do powszechności ksiąg wieczystych a z drugiej do ochrony nabywców w dobrej wierze do czasu gdy wpisy te nie staną się powszechne.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że Polski ustawodawca podczas unifikacji prawa rzeczowego, czerpiąc z doświadczeń niemieckich i austriackich, świadomie stworzył oryginalne rozwiązanie w zakresie wpisów do księgi wieczystej. W polskim systemie prawnym dominujące znaczenie przypisał wpisom deklaratoryjnym, a wpisom konstytutywnym nadał szczególną rolę, ale odmienną niż w ustawodawstwach germańskich. "U podłoża takiego rozstrzygnięcia leżały dwa motywy. Pierwszy motyw miał charakter czysto organizacyjny. W okresie prac unifikacyjnych księgi wieczyste nie były w Polsce powszechne, a moment objęcia ogólnopolskim systemem wieczystoksięgowym wszystkich nieruchomości wydawał się wówczas odległy. Pełna unifikacja prawa rzeczowego wymagała przyjęcia jako zasady wpisów deklaratywnych. Trudno sobie bowiem wyobrazić zastosowanie wymogu konstytutywnego wpisu w sytuacji, gdy wiele nieruchomości nie miało urządzonej księgi wieczystej. Alternatywą – formułowaną zresztą także w trakcie prac unifikacyjnych – było stworzenie systemu mieszanego (dwoistego), w którym wpisy są konstytutywne wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, które mają już urządzoną księgę wieczystą, a w pozostałym zakresie wpis do księgi wieczystej nie jest przesłanką rozporządzenia nieruchomością. W tym drugim przypadku własność nieruchomości przechodzić miała na nabywcę "przez objęcie w posiadanie prawa własności" za zgodą dotychczas uprawnionego i na podstawie ważnego tytułu. Takie rozwiązanie kłóciło się wszakże z ideą unifikacji prawa. Drugi motyw skłaniający do odrzucenia wpisów konstytutywnych jako zasady wynikał z przeświadczenia co do merytorycznej wadliwości systemu germańskiego. F. Zoll zwalczał go w wielu swoich publikacjach, twierdząc, że zastosowana w prawie niemieckim i austriackim zasada wpisu ma charakter doktrynerski i nie jest uzasadniona rzeczywistą potrzebą. Jego zdaniem, osoby uczciwe, działające w zaufaniu do księgi wieczystej, chronione są wystarczająco przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. F. Zoll przywoływał liczne przypadki z praktyki w Małopolsce, gdzie w wyniku niezrozumienia przez ludność wiejską znaczenia ksiąg gruntowych wiele transakcji nie było ujawnianych w tych księgach. Stan ten wykorzystywały osoby nieuczciwe, które po zbyciu nieruchomości (nieujawnionym w księdze gruntowej) dokonywały dalszego rozporządzenia taką nieruchomością (np. ustanowienia hipoteki na zabezpieczenie zaciąganego kredytu), co odbywało się kosztem nabywcy nieruchomości i prowadziło wielokrotnie do tragedii życiowych. Taka sytuacja miała również miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem krytyki było to, że zasada wpisu działała w tym wypadku na korzyść beneficjariusza rozporządzenia niezależnie od jego dobrej wiary.

Przyjęcie jako reguły wpisów deklaratywnych eliminuje "dobrowolny przymus" wpisów (niem. "freiwilliger Zwang“), jaki w pewnym stopniu zapewnia zasada wpisu. W to miejsce konieczne było wprowadzenie alternatywnych instrumentów służących do wymuszania ujawniania zmian stosunków prawnorzeczowych w księdze wieczystej. Aby zapewnić dla rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych materialne uzasadnienie, ustawodawca powinien bowiem dążyć do tego, by księga wieczysta była wiarygodna (tzn., by ujawniony w niej stan prawny nieruchomości był rzeczywisty). Bezpieczeństwo obrotu dawać powinna bowiem faktyczna wiarygodność księgi wieczystej, a nie działanie zapewniane przez porządek prawny dla ochrony osób działających w zaufaniu do jej treści (art. 5 u.k.w.h.). Z tego względu w trakcie prac unifikacyjnych w miejsce wpisów konstytutywnych F. Zoll zaproponował postępowania przynaglające prowadzone przez sąd, "jeśli dowie się, że strony nie postarały się o wpis praw pozaksięgowo nabytych, zmienionych lub umorzonych". Do koncepcji tej nawiązano w trakcie powojennych prac unifikacyjnych. Wpis prawa własności, choć deklaratywny, ukształtowany został jako obowiązkowy (art. 29 § 1 zd. 1 pr. ks. wiecz.), na notariusza nałożono obowiązek przesyłania do właściwego sądu wypisu aktu notarialnego wraz z wnioskiem o wpis do księgi wieczystej (art. 41 pr. o ks. wiecz.), a sąd wieczystoksięgowy obarczono obowiązkiem prowadzenia przeciwko opieszałemu właścicielowi postępowania przynaglającego (art. 29 § 1 zd. 2 pr. o ks. wiecz.). Te podstawowe zasady obowiązują także w aktualnym stanie prawnym (art. 35 ust. 1 u.k.w.h., art. 36 ust. 4 u.k.w.h., art. 92 § 4 pr. o notariacie), uzupełnione obecnie o odpowiedzialność właściciela za szkodę powstałą w następstwie nieujawnienia w księdze wieczystej prawa własności (art. 35 ust. 2 u.k.w.h.) oraz o de lege lata wyraźnie ustawowo przewidziany obowiązek denuncjacyjny nałożony na sądy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, w razie powzięcia przez nie wiadomości o zmianie właściciela nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta (art. 36 ust. 1 u.k.w.h.). Znaczenie tych instrumentów wymuszania wiarygodności ksiąg wieczystych nie jest jednak równorzędne. Z punktu ujawnienia zmian stanu prawnego nieruchomości dokonywanych na mocy czynności prawnych podstawowe znaczenie ma przymus notarialny (art. 158 k.c.) powiązany z nałożonym na notariusza obowiązkiem zamieszczenia w akcie notarialnym wniosku o wpis do księgi wieczystej wraz z obowiązkiem przesłania tego aktu w terminie trzech dni do właściwego sądu. Obowiązek ten odnosi się do czynności przenoszącej własność nieruchomości, nawet jeśli dla tej nieruchomości nie była dotychczas prowadzona księga wieczysta, a ponadto dotyczy czynności prawnych mających za przedmiot przeniesienie, zmianę lub zrzeczenie się prawa ujawnionego w księdze wieczystej albo ustanowienie prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 92 § 4 pr. o notariacie)" (por. artykuł Znaczenie wpisu w polskim systemie wieczystoksięgowym dr. Jarosław Kuropatwiński i powołane tam orzecznictwo i literatura).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy także wskazać, co podkreślała Komisja dokonując jednak błędnej interpretacji, że w dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona (dalej:kn) oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych. Własność dóbr pod rządem kn (według stanu prawnego z daty wejścia w życie dekretu) przenosiło się przez spadek, darowiznę między żyjącemi albo testamentową i przez skutek zobowiązań (art. 711 kn). Zatem według kn sam tytuł nabycia przenosił własność mienia na nabywcę. Kwestia braku wpisu nabywcy do księgi hipotecznej (wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej) pod rządem prawa hipotecznego z 1918 r. miała istotne znaczenie, ale w ściśle określonych przypadkach. Wbrew stanowisku Komisji w ówczesnej praktyce wieczystoksięgowej nie obowiązywała zasada, że brak wpisu w księdze hipotecznej eliminuje w każdym przypadku nabywcę z kręgu właścicieli nieruchomości właśnie z uwagi na omówione wyżej kwestie braku powszechności ksiąg wieczystych. W orzeczeniu Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r., I C 728/21 wyjaśniono, że postanowienia zawarte w art. 5 i 11 prawa hipotecznego z 1818 r., z których pierwszy uzależnia od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych przez czynności hipoteczne, a drugi przewiduje, że wszelkie tytuły, które wpisane do ksiąg stanowią prawo rzeczowe, przed wpisaniem są tylko prawami osobistymi, należy rozumieć tylko w ten sposób, że tytuły te przed wpisaniem do ksiąg nie dają podstaw do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, które polegając na wykazie hipotecznym, nabyły prawa rzeczowe w dobrej wierze (art. 30 i 31). Argumentu przeciwko odmiennej interpretacji ówczesny Sąd Najwyższy upatrywał w szczególności w regulacji art. 33 prawa hipotecznego z 1818 r., zgodnie z którym pozahipoteczny tytuł nabycia odnosił skutek nie tylko między kontrahentami, lecz uprawniał nabywcę jako "prawdziwego właściciela", również do akcji windykacyjnej przeciwko osobom trzecim, z wyłączeniem tych, którzy mogli się zasłaniać jawnością hipoteczną (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1802/18).

W stanie prawnym niniejszej sprawy zaistniała sytuacja gdy w chwili wydawania orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej rozpoznającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej istniała rozbieżność między rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej. Rozbieżność ta wynikała z faktu, iż dwukrotnie w okresie wojny tj. orzeczeniem Sądu Polubownego z dnia [...] września 1939 r. oraz orzeczeniem z [...] listopada 1942 r. dokonano przysądzenia tej nieruchomości od właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej tj. [...] na rzecz [...] oraz następnie na rzecz [...]. Należy uznać, że obaj działali w dobrzej wierze i w zaufaniu do treści księgi wieczystej. Oba orzeczenia zostały opatrzone klauzulą wykonalności i stanowiły równorzędne tytuły wykonawcze. Przy czym [...] dokonał jako pierwszy ujawnienia swego prawa w księdze wieczystej. Okoliczność ta jednak zdaniem sądu w świetle powyższych rozważań, wbrew stanowisku Komisji, nie przesądza o tym, że [...] z tego powodu został pozbawiony prawa do tej nieruchomości. Komisja zdaje się nie dostrzegać, że Prezydium Rady Narodowej za byłego właściciela nieruchomości uznała zarówno [...] (nieujawnionego w księdze wieczystej) jak i [...] (ujawnionego w księdze wieczystej). Rozstrzygnięcie w zakresie przysługujących praw do przedmiotowej nieruchomości następcom prawnym [...] nie leży ani w kompetencji Komisji ani organu. Właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2019 r. w sprawie I OSK 1802/18, gdzie wskazano, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, nie mają kompetencji do czynienia ustaleń dotyczących stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości. Gdy tytuł prawny do określonej nieruchomości, jak w niniejszym przypadku, jest okolicznością relewantną dla sprawy, objęta jest ona zakresem postępowania dowodowego i wymaga potwierdzenia w sposób właściwy w obowiązującym porządku prawnym. Potwierdzenie takie nie polega jednak na samodzielnym ustalaniu, komu przysługiwało prawo własności nieruchomości, ale na uzyskaniu dokumentu służącego poświadczeniu prawa własności. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie powoduje, że organ administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy może ustalać, czy w sytuacji braku stosownego dokumentu, całość materiału daje podstawę do przyjęcia komu i kiedy przysługiwało prawo własności. Gdy prawo to nie zostało ujawnione we właściwej księdze wieczystej (hipotecznej w niniejszym przypadku), zainteresowane podmioty mogą ubiegać się o potwierdzenie istnienia tego prawa w postępowaniu cywilnym. Prawo własności jest tytułem cywilnoprawnym i podlega ustaleniu we właściwej procedurze cywilnej. Brak jest podstaw do czynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracji i sądy administracyjne, a w konsekwencji do stawiania zarzutu naruszenia zasad procedury administracyjnej obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2016 r., sygn. I SA/Wa 2281/15 i wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2574/16). Ponadto w niniejszej sprawie nie chodzi o to, aby wykazać, że [...] czy [...] jest właścicielem na potrzeby zawarcia z nabywcą umowy przenoszącej własność nieruchomości lub też że ich następcy muszą wykazać tytuł własności celem windykacji swych praw w stosunku do osób trzecich. W powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1802/18 wyrażono także pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, że z przepisów art. 129 i 130 prawa hipotecznego z 1818 r. nie można wyprowadzić wniosku, że brak wpisu prawa własności jest równoznaczny z dowodem na to, że osoba w nim nieujawniona (w niniejszej sprawie [...]) nie była właścicielem nieruchomości. Przepis art. 129 prawa hipotecznego z 1818 r. odnosi się do kwestii pierwszeństwa praw ujawnionych w księdze. Koreluje z nim przepis art. 23 tego prawa, przewidujący zastrzeżenie miejsca w wykazie dla umieszczenia treści w nim ujawnianej. Zapisanie zastrzeżenia pociąga za sobą to następstwo, że zachowane jest pierwszeństwo wpisu dla prawa rzeczowego od chwili, w której akt w księdze sporządzony został, choć natychmiast wpis z aktu do wykazu nie wszedł lub przyjęty nie został. Celem zastrzeżenia jest zabezpieczenie praw, zanim do wykazu zostaną przyjęte (zob. K. Józefowicz: Przepisy o Hypotekach czyli wykład Prawa hypotecznego w Królestwie Polskim obowiązującego, Warszawa 1873, s. 101-104). NSA odwołał się następnie do powołanego wyżej orzeczenia Sądu Najwyższego z 19 października 1922 r., I C 728/21 odnoszące się do wyjaśnienia postanowień art. 5 i 11 prawa hipotecznego z 1818 r.. NSA dodał także, że kategoria "prawdziwego właściciela", przeciwstawiana właścicielowi "uznanemu" sprzeciwia się wnioskowi, że brak ujawnienia tytułu do nieruchomości w księdze hipotecznej jest równoznaczny z dowodem na brak takiego tytułu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, że kwestia braku dowodu na legitymowanie się tytułem do nieruchomości może być różnie kwalifikowana pod względem procesowym, w zależności od okoliczności danej sprawy. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że [...] nie był byłym właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust 1 dekretu. Prezydent [...] rozpoznając ponownie wniosek dekretowy (po stwierdzeniu nieważności decyzji PRN) powinien uwzględnić okoliczności faktyczne w tym treść powołanych dokumentów i wydać rozstrzygnięcie z udziałem wszystkich stron postępowania, którzy legitymowali się prawem rzeczowym do nieruchomości. Nie był natomiast uprawniony do rozstrzygania komu prawo własności do nieruchomości przysługiwało. Tym samym zasadne jest natomiast stanowisko Komisji, że Prezydent [...] rozpoznając ponownie wniosek dekretowy rażąco naruszył przepisy art. 7 ust 1 dekretu gdyż nie ustalił wszystkich stron postępowania pomimo, że dokumenty którymi dysponował wskazywały, że [...] nie był jedynym podmiotem, któremu przysługiwało prawo do nieruchomości. Podmiotem, któremu przysługiwało to prawo na podstawie wyroku sądu polubownego zaopatrzonego w klauzule wykonalności oraz ujawnionemu w księdze wieczystej był także [...]. Organ w każdym postępowaniu powinien dokonać niezbędnych ustaleń oraz, uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy, rozważyć komu w sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekających uprzednio w sprawie. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania danej decyzji. Stronami w postępowaniu dotyczącym nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, są: osoba ubiegająca się o prawo użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Jedynie zatem legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym do danej nieruchomości pozwala na uznanie go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ustalonego na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. W sprawie, której przedmiotem jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, oprócz osoby ubiegającej się o to prawo, stroną jest każdorazowo właściciel gruntu, zaś inna osoba przymiot strony uzyskuje tylko wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości [...] przy ul [...] posiadał zarówno [...] jak i [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji Komisji jest w części wadliwe i narusza art. 7 ust 1 dekretu to jednak wady te nie miały w efekcie wpływu na treść rozstrzygnięcia Komisji gdyż pozbawienie udziału w postępowaniu dekretowym prowadzonym przez Prezydenta [...] wszystkich stron tego postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa tj. art. 7 ust 1 dekretu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zasadność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanych przepisów potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19.