Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1384/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ust. 9.1
journal: Dz.U. 2004 nr 37 poz 333
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2667/12 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na czynności Starosty L. w przedmiocie bezprawnego nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Starosty L. na rzecz M. P. i R. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2667/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. i R. P. na czynność Starosty L. w przedmiocie nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w skardze wniesionej w dniu [...] kwietnia 2012 r. M. P. i R. P., jako przedmiot zaskarżenia wskazali czynność Starosty L. polegającą na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uzasadniając skargę podnieśli, że w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych, Powiat L. wystawił na ich rzecz faktury VAT: z dnia [...] lutego 2012 r. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], z dnia [...] lutego 2012 r. o numerach [...],[...],[...],[...], z dnia [...] lutego 2012 r. o numerze [...] oraz z dnia [...] lutego 2012 r. o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek. W ocenie skarżących nałożenie na nich opłat i żądanie ich uiszczenia rażąco narusza prawo. Skoro wcześniej uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, to uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek. Skarżący uznali, że organ bezprawnie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłat określonych w tabeli II załącznika nr 3 oraz tabeli III załącznika nr 4 do powołanego rozporządzenia. Te bowiem odnoszą się do czynności związanych z udostępnianiem oraz udzieleniem informacji, a nie do czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem całość opłat spoczywających na skarżących obejmuje swoim zakresem tabela II załącznika nr 1 do rozporządzenia. W rezultacie dochodzi do podwójnego naliczenia opłat za udzielenie informacji, czy też przyjmowanie opracowania do zasobu, którego koszt obejmuje również udzielenie informacji. Skarżący wskazali też, że w świetle ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, udostępnianie baz danych krajowego systemu informacji o terenie następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy nabywcą baz danych a organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Tymczasem skarżący nie zawierali jakiejkolwiek umowy z organem w związku z dokonaniem zgłoszenia prac geodezyjnych. Dlatego też bezpodstawnym jest nałożenie oraz żądanie od nich uiszczenia opłat na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ponadto skarżący wywiedli, że nie wnosili o udzielenie informacji, które określone zostały w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dokonali zgłoszenia prac w związku z wykonywaniem map do celów projektowych i planistycznych. Niezależnie od tego, wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowana fakturami VAT wystawionymi przez Powiat L. Wprawdzie pobierane opłaty za czynności geodezyjne ze swej natury są swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, jednakże obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, strony nawiązanego na podstawie tych przepisów stosunku publicznoprawnego nie mają swobody w kształtowaniu tego stosunku, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe zostały im już wcześniej udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych. Dlatego wnioski z dnia [...] lutego 2012 r., [...] lutego 2012 r. i [...] lutego 2012 r. nie zostały rozpoznane w trybie udostępnienia materiałów w ramach wykonywania prac, lecz jako niezależne wnioski o udostępnienie informacji. W ocenie Starosty w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Oznacza to, że jeżeli skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 970/12, WSA odrzucił skargę uznając, że faktury wystawione przez Powiat L. stanowią dokument sprzedaży, nie materializują więc jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego nie można przypisać im cech aktów indywidualnych podlegających kognicji sądów administracyjnych.

Na skutek skargi kasacyjnej M. P. i R. P., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12, uchylił zaskarżone postanowienie, gdyż zasadnie wskazano na naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.). NSA naprowadził, że obowiązek uiszczenia opłaty wynika z przepisu rangi ustawowej co jednocześnie oznacza, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązującego prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie tego obowiązku. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 i postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12). Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygał zaskarżonym postanowieniem sprawy sądowoadministracyjnej, stwierdził natomiast błędnie, że nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej zaskarżenie przez stronę czynności polegającej na nałożeniu przez organ administracyjny opłaty "geodezyjnej". Z tych przyczyn NSA uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał WSA do ponownego rozpoznania.

W ponownym postępowaniu przed WSA skarżący dodatkowo naprowadzili, że organ błędnie przedstawia i interpretuje stan sprawy. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby wnioski o konkretne dokumenty traktowane były jako nowe, odrębne zamówienia. Są to wnioski w toku realizacji zgłoszonych wcześniej prac, o czym świadczą wskazywane przez skarżących numery ewidencyjne oznaczone nr [...]. Organ w sposób nieuprawniony przyjął, że w ramach jednego zgłoszenia można otrzymać tylko jeden egzemplarz materiałów niezbędnych do wykonania zamówienia, a za kolejne egzemplarze należy uiścić opłatę. Stosowana przez organ praktyka jest sprzeczna z instrukcjami Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii /pismo z dnia 29 lipca 2011 r. IŻ-802-55/11/. Niezależnie od tego, gdyby nawet praktykę organu uznać za prawidłową, to i tak opłata winna być ustalona w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Stanowisko to od stycznia 2013 r. podziela również organ, wydając decyzje administracyjne w tego rodzaju przypadkach.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił wskazując w pierwszej kolejności, że brak jest podstaw aby zakwalifikować zaskarżone faktury jako decyzje administracyjne, od których przysługiwałoby odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przesądził to NSA w postanowieniu z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12. Przywołując fragmenty tego uzasadnienia WSA zawarł konkluzję, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" kwalifikuje jako czynność należącą do kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, skoro skarżący wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa, to wniesiona skarga, przy zachowaniu terminów, podlega rozpoznaniu. Dokonując oceny merytorycznej zasadności wydawania kwestionowanych faktur WSA wskazał na art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika obowiązek zgłoszenia do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prac geodezyjnych a po ich wykonaniu przekazania powstałych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego. Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz /Dz. U. nr 78, poz. 837/, wykonawca zgłasza prace we właściwym ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac. Na ośrodku ciążą określone rozporządzeniem obowiązki, przy czym po zakończeniu pracy, wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu. W przypadku przyjęcia do zasobu dokumentacji powstałej w wyniku zgłoszonych prac, ośrodek pobiera opłaty zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne, przy czym wysokość opłat została określona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Powyższe przepisy w ocenie WSA nie charakteryzują się pożądanym stopniem precyzji w kwestii objęcia lub nieobjęcia opłatą ryczałtową kolejnych materiałów i informacji po ich uprzednim otrzymaniu. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że przepisy rozporządzenia i Załącznik nr 1 mogą stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. Przyjmując nawet interpretację prezentowaną przez skarżących co do możliwości żądania kolejnych dokumentów, które wcześniej zostały im wydane, to i tak skarżący nie wykazali, że w toku zgłoszonych prac wystąpiła niezbędność uzupełnienia materiałów, które już w ramach ryczałtu otrzymali i że przyczyny powyższego nie leżały po stronie skarżących /np. utracili materiały w okolicznościach przez siebie niezawinionych/. Tymczasem obowiązek wykazania takich okoliczności spoczywał na skarżących, przy czym samo powoływanie się na numery ewidencyjne realizowanych zgłoszeń nie jest wystarczające. Jednocześnie WSA zaznaczył, że skarżący żądali danych materiałów z zasobu kilka dni po uzyskaniu tej dokumentacji w ramach ryczałtu i nie wykazali aby zaistniały obiektywne, niezależne od nich okoliczności uzasadniające ponowne dostarczenie tych dokumentów w ramach ryczałtu. Wobec tego ma rację organ, że ponowne wystąpienie o część materiałów jest związane z obowiązkiem uiszczenia nowej opłaty ryczałtowej. Odnosząc się do powołanego przez skarżących pisma Zastępcy Głównego Geodety Kraju z dnia 29 lipca 2011 r. WSA zauważył, że nie zostało ono skierowane do skarżących i nie ma charakteru wiążącego. Jednocześnie WSA powołując konkretne orzeczenia wskazał, że zasadność żądania opłat geodezyjnych i kartograficznych musi być rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Niemniej jednak, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. i wyrażonego poglądu w tej sprawie należało przyjąć, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowi czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skoro skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, to skargę należało rozpoznać.

W skardze kasacyjnej M. P. i R. P., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskrzyli powyższy wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. Ust. 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenia informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego /Dz. U. 37, poz. 333, dalej: rozporządzenie/ przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do żądania przez wnioskodawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nieograniczonego /wielokrotnego/ dostępu do materiałów i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ramach ustalonego ryczałtu, o ile są one niezbędne do wykonania tej pracy, podczas gdy w istocie przepis ten stanowi, iż opłata naliczana na podstawie postanowień zawartych w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia stanowi ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania pracy geodezyjnej, bez żadnych ograniczeń ilościowych, wprowadzając w tym względzie jedynie kryterium niezbędności;

2. ust. 9.1. Postanowień dodatkowych Załącznika Nr 1 do rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji, które już uprzednio otrzymali i bez którego to uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe oraz, że przyczyny powyższego nie leżały po stronie wnoszących wniosek podczas gdy taki obowiązek z treści przepisu nie wynika;

- naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60, w tym art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej ustawa o finansach publicznych/, przez niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności pomimo uznania przez Sąd I instancji, iż organ administracji dokumentując nałożenie spornej opłaty z pominięciem formy decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa;

4. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że Sąd I instancji związany jest wykładnią dokonaną w postanowieniu NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12 a dotyczącą oceny prawnej okoliczności udokumentowania nałożenia spornej opłaty administracyjnej za pomocą faktury VAT, podczas gdy Sąd był związany jedynie wykładnią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dokonaną w postanowieniu, w konsekwencji czego zobowiązany był rozpatrzyć sprawę merytoryczne;

5. art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy, tj. niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, a w następstwie niewyjaśnie kluczowych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji oddalenie skargi.

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłatą skarbową od pełnomocnictw.

W uzasadnieniu naprowadzono, że ust. 9.1. postanowień dodatkowych uprawnia do wielokrotnego dostępu do materiałów zgromadzonych w zasobie, o ile dane są niezbędne do prawidłowego wykonania prac geodezyjnych. Opłata w formie ryczałtu obejmuje całość informacji i materiałów niezbędnych bez względu na ich ilość. Tymczasem WSA bezpodstawnie przyjął, że podmiot zgłaszający pracę geodezyjną w ramach jej realizacji ma prawo uzyskać tylko i wyłącznie jeden egzemplarz materiałów niezbędnych do jej wykonania. Co innego wynika z § 5 ust. 3 rozporządzenia, bowiem ośrodek informuje pisemnie wykonawcę o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy. Zatem wykonawca ma obowiązek i prawo żądać wydania kolejnych aktualnych materiałów i żądanie to winno zostać potraktowane jako integralna część zgłoszenia. Nadto materiały te muszą być niezbędne na moment zakończenia pracy geodezyjnej. Nieprawidłowe jest więc stanowisko WSA, że powyższy przepis nie stanowi podstawy zapewnienia wielokrotnego dostępu do danych zgromadzonych w zasobie gdy jest to niezbędne do prawidłowego wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych. Stanowisko Sądu w tym zakresie, przy jednoczesnym stwierdzeniu o nieprecyzyjności regulacji, jest w istocie prawotwórczym działaniem. Jedynym kryterium dostępu do materiałów jest kryterium "niezbędności", przy czym w żadnym wypadku z powyższego przepisu nie wynika obowiązek podania przyczyn takiego stanu. Dokonana przez Sąd wykładnia jest sprzeczna z literalną treścią przepisu. Dotyczy to także stanowiska wyrażonego przez Sąd w zakresie "okoliczności niezawinionych przez skarżących". Przesłanka taka w żadnym wypadku nie wynika z ust. 9 pkt 1 postanowień dodatkowych, a zatem WSA wystąpił w roli podmiotu tworzącego prawo.

Z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeń wynika, że opłata geodezyjna rozstrzygana jest w drodze decyzji administracyjnej od czasu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawy o finansach publicznych. Skoro tak, to WSA winien był uwzględnić skargę, a w konsekwencji orzec, że czynność Starosty L. polegająca na żądaniu uiszczenia opłat była bezskuteczna. Stanowisko takie w żadnym wypadku nie pozostawałoby w sprzeczności z postanowieniem NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12, bowiem wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego, a jedynie wykładni prawa. Należy rozumieć to w ten sposób, że wskazanie na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w powyższym postanowieniu odnosiło się jedynie do tego, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Nie będąc więc związany granicami skargi należało czynność Starosty uchylić. W konsekwencji powyższego niezasadnie doszło do oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wskazano, że wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych, zapłata niepodatkowych należności budżetowych następuje w formie pobrania. Natomiast przyjęcie decyzyjnego rozstrzygania skutkowałoby koniecznością wydawania przez organ tysięcy zbędnych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonej w toku postępowania kasacyjnego kwestii dotyczącej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowił delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), na podstawie którego naliczone zostały opłaty, których wysokość kwestionują skarżący.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; jednocześnie stwierdził, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie przywołując argumentacji, która legła u podstaw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu ustawowego stanowiącego delegację dla rozporządzenia, na podstawie którego naliczono skarżącym kasacyjnie opłaty "geodezyjne", przytoczyć jednak należy argumenty, które zadecydowały o określeniu przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W uzasadnieniu /5.1./ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji)". W dalszej części uzasadnienia Trybunał naprowadził, że "wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby – na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego – normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie" /5.2. uzasadnienia/.

Pomimo możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji oraz dokonania oceny konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i poglądem sprowadzającym się do konkluzji, że pomimo wkroczenia w materię ustawową, rozporządzenie w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat oraz podstaw ich naliczania, do czasu ustawowego uregulowania tej materii /nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy od daty ogłoszenia wyroku Trybunału/, jest aktem obowiązującym i ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przemawiają za tym argumenty podane przez Trybunał, a przedstawione powyżej. Zatem konkluzja jest taka, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 pozostaje bez wpływu na ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Druga kwestia, która wymaga rozważenia, dotyczy naruszenia przepisu art. 190 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna naruszenie tego przepisu upatruje w tym, że WSA niewłaściwie odczytał treść postanowienia i w konsekwencji uznał, że jest związany wykładnią dokonaną w tym postanowieniu a dotyczącą oceny prawnej okoliczności udokumentowania nałożenia spornej opłaty administracyjnej za pomocą faktury VAT. Tymczasem wg skarżących kasacyjnie, związanie dotyczyło wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w tym zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej.

Lektura uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12 nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że WSA prawidłowo odczytał postanowienie, którym uchylono wcześniejsze postanowienie WSA /z dnia 30 lipca 2012 r. sygn. IVSA/Wa 970/12/ odrzucające skargę M. P. i R. P. na czynność Starosty L. w przedmiocie nałożenia oraz żądania uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten jest zasadny. Szczegółowo omawiając wskazane zarzutem przepisy oraz wybrane unormowania z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne Sąd wywiódł, że obowiązek uiszczenia kwestionowanej skargą opłaty wynika z przepisu prawa rangi ustawowej. "Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty ‘geodezyjnej’ było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty ‘geodezyjnej’ jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Takie stwierdzenie będące wykładnią prawa dokonaną w niekwestionowanym stanie faktycznym wiązało WSA przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oraz wiąże Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną /art. 170 p.p.s.a./. Wobec tego zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60, w tym art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez niestwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności pomimo uznania przez Sąd I instancji, iż organ administracji dokumentując nałożenie spornej opłaty z pominięciem formy decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa.

Pod rządem ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885/ problematyka formy, w jakiej nakładane są opłaty "geodezyjne" nie jest w orzecznictwie jednolicie ujmowana. Przykładowo, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 52/12 /LEX 1108667/ stwierdzono, że sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie rachunku za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analogiczny pogląd wyrażony został w postanowieniu z dnia 5 października 2010 r., sygn. I OSK 1594/10 /LEX 741565/. Z kolei rozstrzygając spory kompetencyjne w sprawach, w których opłata "geodezyjna" wymierzona została decyzją administracyjną, Naczelny Sąd Administracyjny akceptując tę formę stwierdził, że sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej /postanowienie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. I OW 7/11, LEX 1079852/. W taki sam sposób orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. I OW 172/11.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasygnalizowana rozbieżność poglądów nie ma jednak znaczenia, bowiem kwestia formy wymierzenia opłaty została przesądzona w tej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2546/12. Powtórzyć więc ponownie należy, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" uznane zostało jako czynność należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem i ten zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku.

Ocena ostatniego z zarzutów mających swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to naruszenie art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy, wymaga uprzedniego odniesienia się do podniesionych skargą kasacyjną naruszeń prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej art. 174 pk1 p.p.s.a. wskazano na ustęp 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do żądania przez wnioskodawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nieograniczonego /wielokrotnego/ dostępu do materiałów i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w ramach ustalonego ryczałtu, o ile są one niezbędne do wykonania tej pracy; zarzucono też błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, iż na wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek o ponowne wydanie materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego wynika z konieczności uzupełnienia materiałów i informacji uprzednio już otrzymanych oraz, że bez tego uzupełnienia wykonanie pracy byłoby niemożliwe a przyczyny powyższego nie leżały po stronie składających wniosek.

Zgodnie z ustępem 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, wysokość opłat określona w tabelach I-VIII została ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego, bez względu na ich ilość. Z przepisu tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że jedynym kryterium przesądzającym o liczebności informacji i materiałów potrzebnych do wykonania konkretnej, zgłoszonej pracy, jest kryterium "niezbędności", bez względu na ilość informacji i materiałów.

Jeśli chodzi o "niezbędność", to pojęcie to należy interpretować w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz /Dz. U. nr 78, poz. 837/. Z unormowań tego rozporządzenia wynika, że wykonawca zgłasza prace we właściwym miejscowo i rzeczowo ośrodku przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac /§ 3 ust. 1/. Ośrodek potwierdza przyjęcie zgłoszenia i najpóźniej w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania zgłoszenia, /.../, informuje pisemnie wykonawcę o materiałach, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, o innych opracowaniach realizowanych aktualnie na obszarze zgłoszonej pracy oraz udostępnia posiadane materiały wraz z ich charakterystyką techniczną /§ 5 ust. 1 i 3/. Po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie /§ 7 ust. 1/. Taki tok procedowania pozwala na przyjęcie, że w ramach zgłoszenia przez wykonawcę prac, zakres materiałów do jej wykonania określa ośrodek i za te właśnie materiały, rozumiane jako "niezbędne" , wykonawca uiszcza jedną ryczałtową opłatę. Praca wykonana na takich materiałach, po jej zakończeniu przez wykonawcę, przekazywana jest do zasobu. Może się jednak zdarzyć, że w okresie od otrzymania materiałów do ich przekazania do zasobu nastąpi ich dezaktualizacja, uniemożliwiająca przyjęcie pracy do zasobu. W takim przypadku ponowne żądanie przez wykonawcę materiałów ma miejsce w ramach "starego", uprzednio dokonanego zgłoszenia a udostępnienie następuje w ramach uiszczonej już opłaty. Natomiast każda inna sytuacja, w tym żądanie takich samych materiałów co już uprzednio otrzymane, a więc kolejnych egzemplarzy takich samych materiałów nie może być uznane jako "niezbędne" do sfinalizowania zgłoszenia. Reasumując, w ramach jednej zgłoszonej pracy wykonawca za jednokrotnie uiszczoną opłatę, rozumianą jako opłatę za całość materiałów, jakie powinny być wykorzystane przy wykonaniu pracy, ma prawo uzyskać wielokrotność tych materiałów, jeżeli jest to niezbędne do finalnego załatwienia pracy, tj. przekazania dokumentacji do zasobu.

Słusznie więc skarga kasacyjna podnosi, że poszukiwanie innych, niż "niezbędność" kryteriów nie znajduje oparcia w ustępie 9.1. postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia, zaś kwestia wielokrotności uzyskiwania materiałów może mieć różne przyczyny i nie w każdym przypadku generować będzie obowiązek ponownego uiszczenia opłaty. Tymczasem WSA dokonując wykładni powyższego przepisu wyraził pogląd, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby unormowanie to mogło stanowić podstawę do żądania nieograniczonego dostępu do materiałów i informacji w ramach ustalonego ryczałtu. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony.

Konsekwencją dokonanej wykładni prawa materialnego jest to, że na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wadliwy. Otóż organ nie wskazał jednoznacznie, a WSA nie dokonał w tym zakresie oceny, czy skarżący kasacyjnie w ramach dokonanych zgłoszeń żądali ponownie materiałów, które były "niezbędne". Okoliczność ta, mająca zasadnicze znaczenie dla sprawy, winna być przedmiotem oceny Sądu przy ponownym rozpatrywaniu skargi.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.