Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 552/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 1075/12 w sprawie ze skargi W. Sp. z o. o. w W. na przewlekłość postępowania Starosty W. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 551/11 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi W. Sp. z o.o. w W. wymierzył Staroście W. grzywnę w wysokości tysiąca złotych i stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Starostę W. postępowania w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11 miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą wznowienia na wniosek W. Sp. z o.o. w . postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej oraz linii elektroenergetycznych przy ul. D. w W., a także utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Odpis powyższego wyroku został przekazany organowi wraz z aktami w dniu 21 października 2011 r. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. Starosta W. wznowił postępowanie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji transformatorowej oraz linii elektroenergetycznej. Postanowienie to zostało sprostowane postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., w którym jako przedmiot postępowania określono wznowienie postępowania. W toku postępowania organ kilkukrotnie informował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na prowadzone postępowanie wyjaśniające, konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, a także ze względu na trwające postępowanie dowodowe. Organ zwrócił się o wyjaśnienia do Burmistrza W., E. sp. z o.o. oraz W. Sp. z o.o. W dniu 13 marca 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna mająca na celu doprowadzenie do ugody pomiędzy W. Sp. z o.o. i E. sp. z o.o. Do zawarcia ugody nie doszło. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta W. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ uznał, że pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, postępowanie to nie skutkuje taką wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania W. Sp. z o.o. w W., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 153 p.p.s.a. orzeczenie sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Mając to na uwadze oraz uwzględniając treść prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11, Starosta W. winien był ponownie rozpatrzeć wniosek W. Sp. z o.o. z dnia 12 sierpnia 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. Tymczasem postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., a decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda podkreślił, że w świetle powyższego przeprowadzone przez Starostę W. postępowanie było niezgodne z wnioskiem odwołującego oraz z wytycznymi WSA w Poznaniu zawartymi w uzasadnieniu powołanego wyroku. Nadto wskazał, że niedopuszczalne było wznowienie przez Starostę W. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wyeliminowaną już z obiegu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta W. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2009 r. Pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. organ I instancji zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt sprawy dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego dołączonych do sprawy o sygn. akt II OSK 907/11. Wskazano, że z uwagi na brak akt pierwotnych organ I instancji nie może prowadzić postępowania wznowieniowego. W dniu 23 sierpnia 2012 r. NSA poinformował Starostę, że wypożyczenie przedmiotowych akt jest niemożliwe, gdyż jest wyznaczona rozprawa na dzień 7 września 2012 r. W zaistniałej sytuacji postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Starosta W. zawiesił postępowanie wznowieniowe z uwagi na brak akt.

Zażalenie na powyższe postanowienie o zawieszeniu wniosła W. Sp. z o.o.. W dniu 16 października 2012 . Wojewoda Wielkopolski zwrócił zażalenie Staroście W. w celu uzupełnienia akt, ich uporządkowania, ponumerowania i sporządzenia karty przeglądowej. Do chwili obecnej zażalenia nie rozpoznano.

W dniu 1 lutego 2012 r. W. Sp. z o.o. wniosła do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie na niezałatwienie przez Starostę W. sprawy wykonania prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Wielkopolski uznał zażalenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia Staroście W. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W dniu 27 lutego 2012 r. W, Sp. z o.o. wezwała Starostę W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11.

W dniu 24 września 2012 r. W. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku tego sądu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11, zarzucając Staroście W. działanie z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o przykładne napiętnowanie takiego zachowania. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. skarżąca doprecyzowała swoją skargę podając, że wnosi o wymierzenie grzywny organowi w związku z niewykonaniem wyroku określonego w skardze. Skarżąca podkreśliła, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania.

Starosta W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie opisując przebieg przedmiotowego postępowania. Wskazał, że skarżącego zawsze informowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i dostarczano mu nowe dowody. Podkreślił, że celem postępowania było zbadanie czy nie zaszły okoliczności prowadzące do uchylenia decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. Organ wskazał, że podjął szereg czynności w celu wykonania przedmiotowego wyroku WSA.

Wymierzając Staroście W. grzywnę w wysokości tysiąca złotych i stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie przez Starostę W. postępowania w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11 miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I Instancji podkreślił, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jeżeli sąd nie określił terminu podjęcia czynności w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe. Wmyśl zaś art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zgodnie z § 3 tegoż przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, do terminów tych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub niezależnych od organu. Przedłużenie powyższych terminów następuje na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa w formie niezaskarżalnego postanowienia. Sąd uznał, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 niewątpliwie nie został wykonany. Do chwili obecnej nie wydano bowiem decyzji administracyjnej w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej z dnia 12 sierpnia 2010 r. Co więcej, dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., a więc dokładnie rok po wydaniu przedmiotowego wyroku, organ I instancji skutecznie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. Przy czym już postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Starosta W. zawiesił to postępowanie. Tak więc już choćby z tego względu, że do chwili wniesienia skargi nie wydano decyzji we wskazanym wyżej postępowaniu wznowieniowym jednoznacznie wynika, że nie wykonano przywoływanego wyroku. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 154 § 1 p.p.s.a. będąca warunkiem sine qua non do wymierzenia grzywny zgodnie z żądaniem skarżącego. Sąd pokreślił, że Starosta W. formalnie wielokrotnie przedłużał załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 kpa, jednakże w ocenie Sądu doprowadziło to do ewidentnej przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające prowadzone było nie tylko z naruszeniem zasad ekonomii postępowania i koncentracji materiału dowodowego, lecz wręcz przewlekle. Wskazują na to już choćby daty podejmowanych czynności oraz ich sekwencja. Postanowienie o wznowieniu postępowania, sprostowane postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., wydano dopiero w dniu 14 listopada 2011 r., podczas gdy organ otrzymał akta administracyjne wraz z odpisem wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. w dniu 21 października 2011 r. Pierwsze czynności wyjaśniające podjęto zaś dopiero w dniu 21 grudnia 2011 r., zatem dwa miesiące po otrzymaniu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku. Kolejne czynności wyjaśniające podejmowano średnio raz na miesiąc, podczas gdy większość z nich można było, zdaniem Sądu, przeprowadzić w jednym terminie. Dopiero w dniu [...] maja 2012 r., a więc po upływie pięciu miesięcy od daty otrzymania akt, wydano decyzję w sprawie. Odpis tej decyzji wysłano W. Sp. z o.o. dopiero w dniu 10 czerwca 2012 r., a więc po upływie aż 20 dni od daty wydania decyzji. Ponadto decyzja ta była w sposób oczywisty wadliwa, co stwierdził Wojewoda Wielkopolski uchylając ją decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. i wskazując, że przeprowadzone przez Starostę W. postępowanie było niezgodne z wnioskiem odwołującego oraz z wytycznymi WSA. Dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. prawidłowo wydano postanowienie wznawiające postępowanie, lecz już postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Starosta W. z uwagi na brak akt I instancji znajdujących się w NSA zawiesił postępowanie wznowieniowe. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę koncentracji materiału dowodowego i wydawano wadliwe orzeczenia, brak natomiast było przyczyn niezależnych wpływających na przedłużenie postępowania. Podkreślił, że w sprawie wystąpiła nie tylko ewidentna, lecz i nad wyraz duża przewlekłość postępowania i to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta W. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że niewykonanie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11 i niewydanie decyzji administracyjnej w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej było wynikiem bezczynności i przewlekłości. Organ wyjaśnił, że niewydanie decyzji w sprawie było wynikiem nieudostępnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny akt sprawy o sygnaturze II OSK 907/00, pomimo że organ zwracał się o ich udostępnienie. Bez tych akt, zdaniem skarżącego, wydanie decyzji jest niemożliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie zaś z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły z winy organu. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodzą przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie. Starosta W. otrzymał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 w dniu 21 października 2011 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. (sprostowane postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r.) było prowadzone w sposób przewlekły. Organ kilku krotnie przedłużał termin do zakończenia sprawy, a poszczególne czynności wyjaśniające przeprowadzał w dużych odstępach czasu, po mimo ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 35 § 1 kpa, tj. załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie można też uznać, że przestoje występujące w działaniach organu spowodowane były okolicznościami od organu niezależnymi, zatem musiały wliczać się one do czasu prowadzenia postępowania wznowieniowego.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, że przewlekłości postępowania była wynikiem odmowy udostępnia akt administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po pierwsze, jak wskazał już Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, należy podkreślić, że brak akt administracyjnych nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy. Bowiem to do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Bierna oczekiwanie na zwrot akt jest zatem bezczynnością. Ponadto postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., zaś z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że pierwszy raz organ zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt w dniu 10 sierpnia 2012 r. Zatem prawie rok po wszczęciu tego postępowania, a także już po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r., jej uchyleniu decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. oraz po ponownym wszczęciu postępowania wznowieniowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że niewydanie decyzji przez Starostę W. było spowodowane nieudostępnieniem akt administracyjnych, skoro organ zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o ich udostępnienie prawie rok po wszczęciu postępowania po raz pierwszy. Na marginesie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie udostępnił przedmiotowych akt w związku z rozprawą, której termin wyznaczono na dzień 7 września 2012 r., natomiast kolejny wniosek o udostępnienie akt organ złożył dopiero w dniu 30 stycznia 2013 r., a więc pięć miesięcy po terminie wyznaczonej rozprawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.