Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1145/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/14 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1383/14 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. L. wnioskiem z dnia 19 października 1995 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1952 r., którym odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie na rzecz dawnej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. W tym samym piśmie wnioskująca zwróciła się również o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do wyżej wymienionego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w orzeczeń. W ocenie organu nadzoru orzeczenia te nie naruszały ówcześnie obowiązującego prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...].

W wyniku wniosku z 27 czerwca 2001 r. zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 1996 r., w ramach jego przebiegu zapadły w sprawie dwa wyroki, pierwszy z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. I SA 2680/01 i kolejny z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. I SA/Wa 1263/10. Postępowanie to zakończyło się postanowieniem SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania.

Wnioskiem z dnia 27 maja 2010 r. M. L. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz [...] lutego 1996 r., wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wnioskodawczyni zarzuciła obu decyzjom naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez przyjęcie, że J. R. (spadkodawczyni wnioskodawczyni) złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej nieruchomości z uchybieniem 6-miesięcznego terminu, biegnącego od daty ogłoszenia o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę. Tymczasem w ocenie wnioskodawczyni faktycznie termin ten nie zaczął w ogóle biec z uwagi na niewykazanie, że w Dzienniku Urzędowym Miejskim nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę. Wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z przepisami powołanego dekretu oraz przepisów wykonawczych dla skutecznego przejęcia nieruchomości ogłoszenie winno było wskazywać skonkretyzowaną nieruchomość, posiadającą indywidualne oznaczenie pod postacią numeru policyjnego i numeru wykazu hipotecznego. Wskazanie jedynie pewnego kwartału nie spełniało w ocenie wnioskodawczyni stawianych przez prawo wymogów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności własnych decyzji z dnia [...] grudnia 1995r. oraz [...] lutego 1996 r. Organ wskazał, że powołana przez skarżącą procedura istotnie była określona w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa (Dz. U. Nr 16, poz. 112). Jednakże w dacie przejęcia nieruchomości przy ul. [...] obowiązywała już regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa, która w § 2 wskazywała, że ogłoszenie dotyczące objęcia nieruchomości powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. Oznacza to, że nowa regulacja prawna z 1948 r. zawierała warunki formalne łagodniejsze, niż we wcześniejszym rozporządzeniu z 1946 r. Znajdujące się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r. ogłoszenie w punkcie 15 obejmowało swoją treścią grunty między osiami ulic: [...]. Na podstawie treści przywołanego ogłoszenia dotyczącego określenia granic obszaru obejmowanego w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy możliwe zatem było, w ocenie organu nadzoru, dokładne zidentyfikowanie położenia przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego nieuprawnionym jest twierdzenie wnioskodawczyni, że nie rozpoczął swojego biegu termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Termin do złożenia wniosku rozpoczął bowiem swój bieg w dniu 16 sierpnia 1948 r. i zakończył w dniu 16 lutego 1949 r. W tym terminie nie został, jak wynika z analizy akt sprawy, złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu. Organ nadzoru stwierdził zatem, że w sprawie istotnie wystąpiło naruszenie terminu do złożenia tzw. wniosku dekretowego. Natomiast wniosek z dnia 17 lutego 1949 r. o przywrócenie uchybionemu terminowi nie zawierał – w ocenie organu – wskazania okoliczności pozwalających na przyjęcie, że uchybienie miało miejsce bez winy strony z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia, o których była mowa w przepisie art. 41 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Równocześnie Kolegium stwierdziło, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była konsekwencją uchybienia ustawowemu terminowi do złożenia wniosku dekretowego. Oznacza to, zdaniem organu, że również w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku decyzji Kolegium.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych poczyniło szerokie rozważania dotyczące prawnego charakteru 6-miesięcznego terminu określonego w art. 7 dekretu o własności gruntów na terenie m.st. Warszawy i stanęło na stanowisku, że jest to termin prawa materialnego, którego przywrócenie co do zasady nie jest możliwe, a stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przywołanym przez organ. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu była uzasadniona z uwagi na niedochowanie przez stronę terminu wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu, co oznacza, że również w tym zakresie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanych przez wnioskodawczynię decyzji Kolegium.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] marca 1952 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 1952 r. z art. 9, 10, 75, 68, 101 oraz rozdziałami IX i X rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez: niedostrzeżenie, że skarżąca została pozbawiona statusu strony w postępowaniu, które zakończone zostało wydaniem przedmiotowych decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] i [...] marca 1952 r.; niedostrzeżenie, że w/w pisma nie zostały podpisane przez osobę upoważnioną; błędne przyjęcie daty objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie; pominięcie zeznań świadków na okoliczność przyczyny niezłożenia przez matkę skarżącej w dniu 16 lutego 1949 r. wniosku dekretowego,

Zarzucono także naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd podkreślił, że przedmiotem zaskarżonych decyzji była ocena postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zaś ocena prawidłowości postępowania Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tzw. wniosku dekretowego oraz wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Natomiast skarżąca upatruje rażącego naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez nią orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, z którymi to decyzjami nie może się pogodzić.

Sąd podał, że analiza przedwojennych planów Warszawy, w tym Planów Wielkiej Warszawy wydawnictwa "[...]" z lat 1937-1938 ujawnia, że ulica [...] była jedną z ulic planowanych, której przebieg był zaznaczony na publicznie dostępnych planach miasta. W tej sytuacji fakt, że przebieg ulicy [...] nie był znany skarżącej a także fakt, że ulica taka obecnie nie istnieje, podobnie jak fakt, że niektóre inne sąsiednie ulice zmieniły obecnie swój przebieg, nie pozwala – w ocenie Sądu – na stwierdzenie, że ogłoszenie było wadliwe w ten sposób, że uniemożliwiało jednoznaczną identyfikację objętego w posiadanie obszaru.

Brak jest też – ocenie Sądu – podstaw aby kwestionować umocowanie Kierownika Wydziału do podpisania w imieniu Prezydium Rady Narodowej orzeczenia wydanego w dniu [...] marca 1952 r. oraz orzeczenia wydanego w dniu [...] marca 1952 r.

Sąd wskazał ponadto, że zarzut pozbawienia skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dekretowym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji także postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej "p.u.s.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 , art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez niedostrzeżenie błędów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które podobnie jak Sąd I instancji, zaniechało oceny zgodności z prawem pisma nr [...] kierownika wydziału z dnia [...] marca 1952 r. odmawiającego ustanowienia dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] oraz pisma nr [...] kierownika wydziału z dnia [...] marca 1952 r. w zw. z art. 9, art. 10, art. 75, art. 68, art. 101 oraz rozdziałami: IX "Postępowanie wyjaśniające" i X "Dowody" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 usta. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279), poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji wystąpienia naruszeń procedury mających istotny wpływ na wynika sprawy (zarówno w postępowaniu przed SKO, jak i przed Prezydium), a polegających na niewłaściwym i mało wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, pominięciu szeregu istotnych faktów, zniekształceniu stanu faktycznego sprawy poprzez:

- błędne przyjęcie daty objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę m. st. Warszawa w posiadanie w wyniku niedostrzeżenia, że określono nieistniejący obszar, co potwierdziło pismo z Archiwum Państwowego w Warszawie z 2014 r. (brak istnienia ul. [...]),

- błędne twierdzenie przez Sąd, że w/w pisma zostały podpisane przez osobę upoważnioną (niedostrzeżenie przez SKO, że "decyzje" zostały podpisane przez kierownika wydziału, który nie działał z upoważnienia Prezydium), co potwierdza przekreślenie słów Prezydent Miasta i brak pełnomocnictwa kierownika wydziału od uprawnionego podmiotu do działania w przedmiotowych sprawach),

- błędne twierdzenie WSA, że brak udziału skarżącej w postępowaniu przed kierownikiem wydziału, zakończonym pismem nr [...] z dnia 11 marca 1952 r. przez kierownika wydziału, nie było naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

- pominięcie zeznania świadka, który był z poprzedniczką prawną skarżącej w Prezydium w dniu 14 lutego 1949 r. i razem z nią złożył wniosek dekretowy, który nie został przyjęty przez Urząd (odmowa przyjęcia wniosku),

- niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodny z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną art. 7a K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

2/ art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych wątpliwości dotyczących zbadania daty objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę m. st. Warszawy w posiadanie w wyniku niedostrzeżenia, że określono nieistniejący obszar, co potwierdziło pismo z Archiwum Państwowego w Warszawie z 2014 r. (brak istnienia ulicy) oraz nie przesłuchanie świadków, a w konsekwencji wskazanie, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była bezprawna;

3/ art. 145 § 1 pkt lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wszystkich zarzutów skargi, zniekształcenie stanu faktycznego sprawy, brak odzwierciedlenia w zaskarżonym wyroku oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem skargi przez akceptację nieprawidłowości dokonanych przez SKO ustaleń faktycznych, polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie błędnej daty objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę m. st. Warszawa w posiadanie w wyniku niedostrzeżeni, że określono nieistniejący obszar, co potwierdziło pismo z Archiwum Państwowego w Warszawie z 2014 r. (brak istnienia ul. [...]) oraz poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji niezgodnie z obowiązującymi przepisami dekretu prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem fatyczne władztwo nad rzeczą oraz przepisami art. 44, art. 47, art. 49 rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - organ administracji winien wyjaśnić, czy rzeczywiście doszło do objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę wobec istnienia dokumentów świadczących o posiadaniu jej przez skarżącą i poprzedników prawnych skarżącej, aż do chwili obecnej;

4/ art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja SKO z dnia [...] maja 2013 r., jak i pozostałe poprzednie decyzje SKO z dnia [...] lutego 1996 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz pozostałe "decyzje" kierownika są obarczone wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia ich nieważności;

5/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że SKO w wielu kwestiach zgłaszanych wcześniej, jak i przedstawionych w skardze, nie dokonało oceny prawnej, co skutkowało nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie z nim zbyt ogólnikowych twierdzeń i odniesienie się tylko do jednej kwestii, co uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zestawieniu z zarzutami z pkt 1);

6/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu, że w postępowaniu przed SKO uniemożliwiono stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszono prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania oraz pozbawienie strony wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

7/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 9 i 11 K.p.a. przez niedostrzeżenie przez WSA naruszeń SKO, które niedostatecznie lub błędnie wyjaśniło podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r.;

8/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 8 K.p.a. przez niedostrzeżenie, że SKO postąpiło w sposób wykazujący brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na antydatowaniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. doręczonej w dniu 14 marca 2014 r., a mianowicie sporządzenie i wysłanie decyzji doręczonej w dniu 14 marca 2014 r. po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia 4 marca 2014 r. (datowany na dzień 3 marca 2014 r.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego SKO z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności "decyzji" z dnia [...] marca 1952 r. kierownika wydziału odmawiającej ustanowienia dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oraz "decyzji" kierownika wydziału z dnia [...] marca 1952 r.

Na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 49), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że gmina m. st. Warszawy objęła w posiadanie grunt nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...] z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, tj. w dniu 16 sierpnia 1948 r., a winna wskutek nieprecyzyjnego i niedokładnego oznaczenia obszaru poprzez zapisanie w punkcie 15 ogłoszenia nieistniejącej ulicy [...], przyjąć z dniem ogłoszenia z dnia 13 września 1948 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym z dnia 25 listopada 1948 r., nr 27, na podstawie którego m. st. Warszawa objęło w posiadanie grunty położone na obszarze ograniczonym zachodnim brzegiem Wisły oraz południową, zachodnią i północną granicą miasta (a nieobjęte dotychczas w posiadanie gminy m. st. Warszawy w trybie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy i rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy), gdy faktycznie mogło dojść do objęcia w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nieruchomości położonej przy ul. [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane powyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogą one odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. łączony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także z zarzutami określonymi w pkt 1.5, 7 i 8 zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącymi przepisów art. 8, 107 § 3, 9, 11 k.p.a. Ich podstawę stanowi teza, że decyzja Kolegium doręczona stronie 14 marca 2014 r. i nosząca datę 3 marca 2014 r. została opatrzona datą nieadekwatną w stosunku do daty faktycznego wydania decyzji. Zarzut ten nie może zostać zweryfikowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie został także potwierdzony poprzez potwierdzenie faktu popełnienia przestępstwa w związku z wydaniem decyzji. Wniosek strony datowany na 3 marca 2014 r. i dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] maja 2013 r. nie stanowił zaś przeszkody do rozpoznania środka, jakim jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości środkami nadzwyczajnymi, uprawnienia organu nadzoru są bowiem węższe niż organu orzekającego w trybie instancyjnym, orzekającego w sprawie merytorycznie (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. II, Warszawa 2010, s. 339-340). Przeciwko bezczynności organu służyły stronie odrębne środki zaskarżenia. Natomiast zarzut pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z [...] marca 2014 r. dla swej skuteczności wymaga wykazania, że zaniechanie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności sprecyzowania jakiej czynności czy wniosku lub dowodu, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, strona nie mogła dokonać lub zgłosić. Danych w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera, więc zarzut nie mógł odnieść skutku.

Nie mogły także odnieść skutku pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazujące na zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych lub wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych związanych z: ustaleniem obszaru objętego w posiadanie przez gminę, upoważnieniem do działania w imieniu organu osoby podpisanej pod orzeczeniem dekretowym, udziałem skarżącej w postępowaniu dekretowym, przyczyn odmowy przyjęcia wniosku dekretowego przez pracownika urzędu w dniu 14 lutego 1949 r., daty objęcia gruntu przez gminę m. st. Warszawy. Ich podnoszenie na obecnym etapie postępowania i wobec decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nie jest bowiem dopuszczalne ze względu na zakres rozpoznania sprawy. Po pierwsze, w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego w zakresie właściwym dla rozpoznania sprawy co do istoty, co ma miejsce przy wydawaniu decyzji merytorycznej. Zasadniczy jednak powód do odmowy uwzględniania zarzutów zgłoszonych w wyżej wskazanym zakresie stanowi nadzwyczajny charakter przeprowadzonego postępowania i jego przedmiot.

Autor skargi kasacyjnej buduje argumentację na założeniu "piętrowej nieważności postępowań." Jakkolwiek przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w sprawie były decyzje wydane w trybie nadzorczym, to zarzuty rażącego naruszenia prawa zgłaszane pod ich adresem nawiązują do postępowania zakończonego pierwotnymi decyzjami dekretowymi z roku 1952. Taka praktyka nie znajduje uzasadnienia i nie może zostać zaakceptowana. Trzeba podkreślić, że jakkolwiek nie jest wykluczone, w przypadku braku powagi rzeczy osądzonej, wszczynanie postępowań nadzwyczajnych w stosunku do każdego rodzaju decyzji, także wydanych uprzednio w którymś z trybów nadzwyczajnych, to nie jest możliwe każdorazowo badanie tych samych kwestii materialnoprawnych, będących przedmiotem uprzednich kontroli. Praktyka zaproponowana w skardze kasacyjnej prowadziłaby bowiem bezpodstawnie do ponownego weryfikowania legalności decyzji, w stosunku do których już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oczywiście inny charakter ma ewentualne następcze ujawnienie okoliczności i dowodów istniejących, a nieznanych organowi w dacie orzekania lub innej przesłanki wznowienia postępowania. Wówczas jednak, w przypadku podstaw do wznowienia, dochodzi do uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej i ponownego rozpoznania sprawy, co nie narusza zasady trwałości decyzji ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym. Inaczej wygląda sprawa w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności. Zgłaszany jest on do konkretnej decyzji i w relacji do tej decyzji badane są przesłanki nieważności. W stosunku do orzeczeń dekretowych z roku 1952 ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 1995 r., orzeczono o odmowie stwierdzenia ich nieważności, w szczególności stwierdzając brak przesłanki wydania ich z rażącym naruszeniem prawa czy z naruszeniem przepisów o właściwości. Merytoryczna poprawność tego stanowiska mogła być poddana kontroli w trybie instancyjnym (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) i sądowym. Decyzje nadzorcze nie zostały poddane kontroli sądu administracyjnego. Złożony w sprawie wniosek z 27 maja 2010 r. o stwierdzenie ich nieważności, dla jego uwzględnienia wymaga wykazania, że to decyzje nadzorcze są dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym wady te muszą odnosić się do tych decyzji, a nie wydanych w postępowaniu zwyczajnym. Jest to rozróżnienie mogące sprawiać pewną trudność w precyzowaniu zarzutów, niemniej jednak musi być uwzględniane przy ich badaniu, zwłaszcza dotyczących przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Trzeba zwrócić uwagę, że jedną z przesłanek nieważności jest przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 3 kp.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przypadek ma zastosowanie do sytuacji, w których zachodzi tożsamości podmiotowa i przedmiotowa (sprawa dotyczy tej samej podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz tych samych praw i obowiązków strony). Kwestia kwalifikowanych wad orzeczenia dekretowego została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją SKO z [...] lutego 1996 r. Ponowne weryfikowanie tych samych wad stanowiących przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne właśnie ze względu na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka byłaby dotknięta wadą nieważności. W niniejszym przypadku Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, w której Kolegium podjęło merytoryczne rozważania w relacji do zgodności z prawem orzeczeń dekretowych, co w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego było zbędne. Jest to jednak tylko pewna wadliwość argumentacji, nie mająca wpływu na dopuszczalność podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, skoro zgłoszono taki wniosek. Zarzuty skargi kasacyjnej nie powołują naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie wskazują też argumentów związanych z rażącym naruszeniem prawa w toku postępowania nadzorczego, koncentrują się bowiem w dalszym ciągu na wadach orzeczeń i postępowania dekretowego.

Z tych powodów nie mogły odnieść skutku zarzuty nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do podstaw wydania odmowy o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wydając decyzję z [...] maja 2013r., a następnie z [...] marca 2014 r. Kolegium nie było zobowiązane do czynienia ustaleń w tym zakresie, nie mogło bowiem ponownie badać przesłanek nieważności orzeczeń z 1952 r. i podstaw prawnych do ich podjęcia. Oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 pkt 2 p.u.s.a., jak też art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem argumentacja przestawiona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie pomija kwestii dla sprawy istotnych, bynajmniej nie było bowiem konieczne ponowne rozważanie kwestii już rozstrzygniętych inną decyzją ostateczną z [...] lutego 1996 r. czy czynienie ustaleń faktycznych związanych z legalnością orzeczeń dekretowych, które nie były przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. nr 6, poz. 43). Przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, regulował on obowiązki publikacyjne Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, nadto za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie nie można kwestionować okoliczności faktycznych przyjętych w sprawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.