Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 21/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 3, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 18 uchwały Rady G. K. z dnia [...] 2018 roku Nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie G. K., II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przyjęła Regulamin dostarczana wody i odprowadzania ścieków (dalej skrócie jako "Regulamin").

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż Regulamin został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. postanowieniem z [...] 2018 r. [...]

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 18 i § 26 ww. uchwały Rady G. K., nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczana wody i odprowadzania ścieków.

Organ nadzorczy zakwestionował § 18 Regulaminu w brzmieniu:

" 1. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, wyłącznie w sytuacji, w której nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią lub gdy w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom świadczenia usług.

2. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci lub umową przyłączeniową, o ile taka umowa została zawarta." ;

oraz § 26 Regulaminu w brzmieniu:

"Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Powyższe nie wpływa na zasady odpowiedzialności przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy."

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 –dalej w skrócie: "u.z.z.w.") rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei w myśl art. 19 ust. 5 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Dalej organ nadzoru zauważył, że uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] 2018 r. stanowi akt prawa miejscowego i zgodnie z art. 94 oraz art. 7 Konstytucji RP materia uregulowana tym aktem normatywnym nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe. Naruszenie powyższej zasady będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu.

W opinii Wojewody przekroczeniem delegacji ustawowej jest określenie w § 18 uchwały sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może nie wydawać warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, a zatem odmówić przyłączenia do sieci. Organ nadzoru podniósł, że z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie upoważnił więc organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wskazywać okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do danej sieci. Rolą rady gminy jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać.

Kwestionując treść § 26 uchwały Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. w Regulaminie Rada G. K. władna była określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Mocą art. 5 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca nałożył na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Ustawowo określone zostały również przesłanki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do rozszerzenia katalogu podstaw odcięcia wody lub odprowadzania ścieków wskazanego w art. 8 ust. 1 u.z.z.w., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 18 pkt 6 u.z.z.w. warunki wprowadzania ograniczeń w dostawach wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru określa zezwolenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczania dostaw wody wyłącznie w przypadku jej niedoboru, a wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić w zezwoleniu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Postanowienia dotyczące ustaleń zawartych w przedmiotowym zezwoleniu są obligatoryjnym elementem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (art. 6 ust. 3 pkt 5 u.z.z.w.). Wobec ustawowego uregulowania kwestii podstaw odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłączy kanalizacyjnych oraz warunków ograniczania dostaw wody, a jednocześnie wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawodawcy dla rady gminy do uregulowania tejże materii w sposób odmienny, Wojewoda uznał, że kwestionowane przepisy uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej i naruszają prawo w sposób istotny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina K. , reprezentowana przez r. pr. I. K., zarzucając:

1) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej w skrócie: u.s.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że § 18 i § 26 Regulaminu są sprzeczne z prawem, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na stwierdzenie nieważności przywołanych przepisów Regulaminu;

2) naruszenie art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że:

a) regulacje zawarte w § 26 Regulaminu nie mieszczą się w granicach normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust, 5 u.z.z.w., podczas gdy ustawodawca jednoznacznie wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określać m.in. obszar praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

b) regulacje zawarte w § 26 Regulaminu wprowadzają w formie katalogu otwartego nieznane ustawie podstawy odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, podczas gdy wprowadzają one katalog przypadków ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków w sytuacjach niezależnych tak od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców usług, a zatem zupełnie odmiennych od tych określonych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. (określającego przypadki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zawinione przez odbiorcę usług),

c) regulacja zawarta w § 18 Regulaminu nie określa warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby przyłączyć nieruchomość do sieci, naruszając jednocześnie przepis art. 15 ust. 4 u.z.z.w.

- co doprowadziło do uznania, iż § 18 i § 26 Regulaminu nie stanowią prawidłowej realizacji kompetencji przyznanej radzie gminy na mocy art. 19 ust. 3 u.z.z.w.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż zgodnie z przepisem art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin winien określać m.in. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7 tego przepisu) oraz standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8 tego przepisu). Kwestionowane przez Wojewodę przepisy § 26 Regulaminu czynią zadość tym postanowieniom. Wskazano na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. II SA/Sz [...], w którym stwierdzono, iż nie narusza prawa wymienienie przypadków, w których może nastąpić wstrzymanie ciągłości usług i działań jakie zostaną podjęte przez przedsiębiorstwo. Zdaniem strony skarżącej powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 8 u.z.z.w. reguluje sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody, natomiast proponowane postanowienie regulaminu określa przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż odcięcie dostaw wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z przyczyn leżących po stronie odbiorcy usług, a wstrzymanie dostaw wody z przyczyn niezależnych zarówno od odbiorcy usług, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (awaria, siła wyższa itd.), to dwa zupełnie różne stany faktyczne i prawne. Zaznaczono, iż odcięcie dostawy wody, o którym mowa w art. 8 u.z.z.w., ma zawsze charakter zindywidualizowany, a przepisy u.z.z.w. gwarantują odbiorcy usług uzyskanie informacji o takim odcięciu w formie pisemnej. Natomiast postanowienia § 26 Regulaminu odnoszą się co do zasady do zdarzeń, które dotyczą szerszego kręgu odbiorców niż określonego w przepisie art. 8 u.z.z.w. Odbiorcy ci, gdyby nie ww. postanowienia Regulaminu, w stosunkach z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w żaden sposób nie byliby informowani o zasadach wprowadzania ograniczeń dostaw wody w sytuacjach nadzwyczajnych.

W ocenie Skarżącej zarzut Wojewody w odniesieniu do postanowień § 18 Regulaminu jest bezzasadny, bowiem kwestionowany przez organ nadzoru przepis w żaden sposób nie wprowadza - jak twierdzi Wojewoda - żadnych nowych okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Przepis § 18 Regulaminu odnosi się bowiem do niespełnienia przesłanek w sposób obiektywny uniemożliwiających przyłączenie danej nieruchomości do sieci. Rzeczą oczywistą przy tym jest, że brak spełnienia przesłanek, o których mowa w § 18 Regulaminu, powodować będzie niemożność przyłączenia do sieci bez względu na to, czy taki przepis w Regulaminie jest zamieszczony, czy też go nie ma. Nie sposób uznać, że kwestionowane postanowienie § 18 Regulaminu narusza przepis art. 15 ust, 4 u.z.z.w. Warunki przyłączenia, o których mowa w art. 15 ust. 4 zostały określone w Regulaminie, zgodnie z treścią tego przepisu, w jego rozdziale 5, którego częścią jest kwestionowany przez Wojewodę § 18 Regulaminu. Przepis ten nie wprowadza przy tym, jak twierdzi organ nadzoru, żadnych nowych okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do danej sieci, bowiem przepis ten stanowi wyłącznie potwierdzenie niedającego się zakwestionować faktu, iż w przypadku, gdy regulamin określa - stosownie do art. 15 ust. 4 u.z.z.w. - warunki, jakie należy spełnić, aby móc przyłączyć nieruchomość do sieci, to ich niewypełnienie, bądź istnienie obiektywnych przypadków niemożności przyłączenia do sieci, będzie powodować brak możliwości takiego działania. Kwestionowany przez organ nadzoru przepis § 18 Regulaminu ma również walor informacyjny dla potencjalnych odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i jest dla nich jak najbardziej korzystny (wszak uchwalany na podstawie przepisu art. 19 u.z.z.w. regulamin ma określać m.in. uprawnienia odbiorców usług), bowiem w sposób jednoznaczny wskazuje im, w jakich przypadkach ich nieruchomość nie będzie mogła zostać przyłączona do sieci.

Strona skarżąca podkreśliła także, iż projekt regulaminu został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wojewoda, jako organ nadzoru, jest organem administracji publicznej o właściwości ogólnej, a tym samym nie posiada szczegółowych kompetencji w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Inaczej jest natomiast w odniesieniu do organu regulacyjnego, który - jako organ wyspecjalizowany - powołany został do realizacji zadań m.in. w ww. zakresie wodociągowo-kanalizacyjnym. Jeżeli organ nadzoru nie zgadza się z pozytywną opinią, to powinien odnieść się do tego faktu, a brak odniesienia się do opinii tego organu stanowi istotne i rażące naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. Uznanie bowiem, że Wojewoda, jako organ nadzoru, ma możliwość zignorowania w toku postępowania nadzorczego ustawowo wymaganej opinii organu regulacyjnego, prowadziłoby do absurdalnego stwierdzenia, że opinia taka jest jedynie nic nie znaczącym wymogiem formalnym koniecznym do spełnienia w procedurze uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do § 26 Regulaminu Wojewoda zauważył, iż wobec ustawowego uregulowania kwestii podstaw odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłączy kanalizacyjnych (art. 8 u.z.z.w.) oraz warunków ograniczania dostaw wody (art. 18 ust. 2 u.z.z.w.), a jednocześnie wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawodawcy dla rady gminy do uregulowania tejże materii w sposób odmienny, uznać należy, że kwestionowane przepisy uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej i naruszają prawo w sposób istotny.

W odniesieniu do § 18 Regulaminu Wojewoda wskazał, że z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie upoważnił więc organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wskazywać okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do danej sieci. Rolą rady gminy jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać

Organ nadzoru zauważył także, iż z art. 19 ust. 6 u.z.z.w. nie wynika kompetencja organu nadzoru do weryfikacji treści opinii organu regulacyjnego. Przywołany wyżej przepis wyraźnie stanowi bowiem o obowiązku przesłana opinii organowi nadzorczemu, natomiast nie można z niego wywieźć władczego uprawnienia organu nadzoru do ingerowania w sposób wykonywania przypisanych przepisami prawa uprawnień innego organu administracji publicznej. Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącego co do okoliczności, iż niepodjęcie czynności przez organ nadzoru w stosunku do opinii organu regulacyjnego uniemożliwia Wojewodzie, wydania aktu nadzorczego w tym zakresie. Opinia organu regulacyjnego, z uwagi na odrębność postępowania nadzorczego w przedmiocie badania zgodności z prawem zapisów Regulaminu, nie może ograniczać określonych przepisami prawa kompetencji organu nadzoru wynikających z art. 91 u.s.g. Prowadziłoby to bowiem do konkluzji, iż Wojewoda pozbawiony byłby kompetencji do wydania aktu nadzorczego w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego. Takie ograniczenie, czy też wyłączenie z przysługujących prawem kompetencji, może mieć miejsce jedynie w wyraźnie określonych prawem sytuacjach.

Obecny na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo, iż przesłanki określone w § 26 Regulaminu powinny zostać objęte zapisami regulaminu, bowiem przedsiębiorstwo musi mieć możliwość wstrzymania dostawy wody z przyczyn nieprzewidywalnych – przykładowo, gdy zachodzi konieczność przepłukania sieci lub podłączenia nowych odbiorców. To życie reguluje, kiedy takie wstrzymanie jest niezbędne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna w części.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego– art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r, poz. 1302 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a.")

Zgodnie z art.148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje jednakże w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakże ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wskazać należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Przez "sprzeczność uchwały z prawem" należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) - por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 (LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (tak: wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym organ nadzoru stwierdził nieważność części zapisów uchwały Rady G. K. z dnia [...] 2018r. nr [...] w sytuacji, w której uchwała ta w zakwestionowanej części nie pozostawała w sprzeczności z prawem.

Sąd pragnie także nadmienić, iż dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zakwestionowanych nim przepisów Regulaminu miał na uwadze, iż wobec mnogości spraw sądowoadministracyjnych dotyczących legalności regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie sposób uniknąć pewnych niejednolitości w judykaturze. Różnice w stanowiskach sądów są wynikiem m.in. w małej precyzyjności przepisów kompetencyjnych, które stanowią oparcie dla regulaminów uchwalanych przez rady gmin (w rozważanym przypadku przede wszystkim art. 19 ust. 5 u.z.z.w.). Ponadto ocena zgodności z prawem przepisów poszczególnych regulaminów dokonywana jest najczęściej w odniesieniu do treści całego regulaminu. W konsekwencji sądowa ocena podobnie brzmiących zapisów zawartych w różnych regulaminach może być inna, w zależności od treści pozostałych uregulowań tych regulaminów. Stąd też zajęcie w niniejszej sprawie określonego stanowiska nie jest bynajmniej wyrazem dezaprobaty dla odmiennych poglądów wyrażonych dotychczas w orzecznictwie.

Zajmując stanowisko w niniejszej sprawie Sąd oceniał kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze starając się wyłuszczyć sens zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów regulaminu, a zarazem zważył, czy zestawienie ich z wyjściową podstawą ustawową (a zarazem wzorcem) pozwala ocenić je jako prawidłowe.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 19 ust. 3 u.z.z.w., stanowiącego, iż Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. regulamin określa "warunki przyłączania do sieci" oraz "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

W ocenie Sądu uregulowania zawarte w § 18 Regulaminu nie są sprzeczne z wyżej wskazaną regulacją. Przepis art. art. 15 ust. 4 u.z.z.w. nie nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bezwzględnego obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci. Obowiązek ten spoczywa na tym przedsiębiorstwo w sytuacji gdy: 1) spełnione zostały warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz gdy 2) istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. To regulamin określa zatem "warunki przyłączenia" na jakich dokonywane jest przyłączenie. W przedmiotowym Regulaminie w §17 wskazano, co obejmują warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, które to warunki są określane dla każdego ubiegającego się o przyłączenie osobno w dokumencie zwanym jako "warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej". Zapis § 18 ust. 1 Regulaminu zawiera w rzeczywistości dookreślenia pojęcia "warunki techniczne" o którym mowa w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Natomiast w § 18 ust. 2 de facto powiela regulację ustawową (tj. art. 15 ust. 4 u.z.z.w.) wskazując, iż nie jest możliwe, przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w przypadku wykonania przyłącza bez uzyskania stosownej zgody, która to zgoda jest zawarta w dokumencie wskazanym w § 17 Regulaminu (tj. "warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej") lub wbrew warunkom określonym w tym dokumencie albo wbrew postanowieniom umowy przyłączeniowej. Zdaniem Sądu § 18 ust. 2, mimo odmiennego brzmienia, zawiera te same ustalenia co art. 15 ust. 4 u.z.z.w – tj. wskazuje, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnej nie ma obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej, gdy nie są spełnione "warunki przyłączenia określone w regulaminie".

W orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, iż w akcie prawa miejscowego rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jednakże, jak wskazał NSA w swoim wyroku w sprawie II OSK 2884/16, zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Ponadto uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja, że dany akt prawa miejscowego jest nieważny ex tunc w części gdyż, w swoich przepisach odsyła do, czy też przypomina (niejako informuje) o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Jakkolwiek § 18 ust. 2 Regulaminu stanowi de facto powtórzenie regulacji ustawowej, to nie można stwierdzić, aby naruszenie to naruszało prawo w sposób istotny. Przepis ten nie jest sprzeczny z ustawą, nie prowadzi on do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Zauważyć też należy, iż ustawa nie precyzuje pojęcia "techniczne możliwości świadczenia usług", zatem nie można uznać, aby postanowienia § 18 ust. 1 Regulaminu naruszały ustawę dookreślając to pojęcie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż nie ma racji organ nadzoru, iż § 18 Regulaminu istotnie narusza prawo co powoduje jego nieważność – art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie, na podstawie art. 148 p.p.s.a – pkt I sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za bezzasadną, podzielając stanowisko organu nadzoru, iż § 26 Regulaminu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Wojewoda słusznie zauważył, iż art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a konkretnie pkt 7 tego ustępu, nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy K. w zaskarżonym Regulaminie. Sąd ma świadomość, że art. 19 ust. 5 zd. 1 u.z.z.w. stanowi o "prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa", jednak w punkcie 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług", to w regulaminie należy określić "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednie parametry dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Zdaniem Sądu w cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków. Tymczasem literalna wykładnia § 26 Regulaminu prowadzi do wniosku, iż wskazuje on jedynie okoliczności, w których może dojść do ograniczenia lub wstrzymania ciągłości świadczenia usług i nie określa sposobu postępowania w takich przypadkach. Kwestie te regulują z kolei § 24 i 25 Regulaminu.

Podkreślić należy w tym miejscu, iż z powszechnie obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić tezy, jakoby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było ustawowo, bezwzględnie i naprzeciw wszelkim przeszkodom natury faktycznej obowiązane do nieprzerwanego świadczenia usług. Art. 5 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków". Z kolei przywołany wyżej art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. stanowi, że mogą wystąpić przypadki "niedotrzymania ciągłości usług" (a regulamin ma określać sposoby postępowania w razie ich wystąpienia). Z wymienionych przepisów wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia dostawy wody i odprowadzanie ścieków w sposób ciągły i niezawodny, czyli obowiązane jest wykazać się określoną miarą staranności. To nie wyklucza oczywiście możliwości wstrzymania usług przez to przedsiębiorstwo w sytuacjach nadzwyczajnych, od niego niezależnych. Niemniej samo ogólne określenie przypadków, w których może nastąpić ograniczenie lub wstrzymanie usług, bez sprecyzowania sposobu postępowania w tych przypadkach i działań, które przedsiębiorstwo podejmie w celu zminimalizowania skutków dla odbiorców, nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.

Związek funkcjonalny miedzy regulacją § 26 oraz § 24 i 25 Regulaminu jest na tyle niejednoznaczny, iż nie pozwala on na stwierdzenie, czy § 26 uzupełnia tylko poprzedzające go postanowienia Regulaminu wskazując, w jakich przypadkach na przedsiębiorstwie wodno-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek informowania odbiorców o ograniczeniach lub wstrzymaniu świadczenia usług, czy też zwiera odrębną regulację wykraczającą po za granice określone w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.

Uzupełniająco, odnosząc się do treści skargi Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko Gminy, iż nie jest adekwatna ta część argumentacji Wojewody, w ramach której na potrzeby weryfikacji § 26 Regulaminu odwołuje się on do art. 8 u.z.z.w. Przepis ten reguluje specyficzną sytuację, w której to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "odcina" dostawę wody z przyczyn leżących po stronie odbiorcy. Tymczasem § 26 Regulaminu określa przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Art. 8 u.z.z.w. nie jest więc dla niego odpowiednim odniesieniem.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kwestii dotyczących braku zajęcia przez organ nadzoru stanowiska wobec opinii, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., zauważyć należy, iż z braku odmiennych uregulowań w u.z.z.w., opinię o której w ww. przepisie, należy oceniać jak opinię o której mowa art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż opinia o której mowa w art. 106 K.p.a., co do zasady, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Opinia taka nie ma więc mocy wiążącej dla organu rozstrzygającego sprawę. Z tego względu nie ma przeszkód do podjęcia rozstrzygnięcia wbrew stanowisku organu opiniującego. Współdziałanie, którego istota jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa.

Skoro organ występujący o opinię nie jest nią związany, to tym samym nie jest nią związany organ nadzoru. Wojewoda przedstawił swoje stanowisko – wskazał argumenty na których oparł swoje rozstrzygniecie – a tym samym wyraził swój pogląd wobec trafności pozytywnej opinii organu regulacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. – pkt II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).