Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 434/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 stycznia 2010 r., nr XLIII/396/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), podjęła w dniu 21 stycznia 2010 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Centrum w M. Załącznikiem nr 2 do uchwały Rada Miasta M. negatywnie rozstrzygnęła uwagi do przedmiotowego planu dotyczące brzmienia § 31 ust. 4 oraz § 31 ust. 7, wniesione przez Spółkę A w Ś., właściciela działki nr [...] zlokalizowanej w M. przy ul. K., na obszarze objętym ustaleniami projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta odmówiła także zamieszczenia w treści § 31 planu zapisu umożliwiającego zabudowę posiadanej działki po jej granicach.

Pismem z dnia 9 lutego 2010 r. Sp. A w Ś. – działając przez profesjonalnego pełnomocnika – wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2010 r. poprzez zmianę treści § 31 poprzez:

- wykreślenie z treści § 31 ust. 4 zapisu o treści "z wykluczeniem funkcji powodujących zwiększony ruch samochodów osobowych oraz wymagających dostaw towarów samochodami powyżej 5 ton";

- zmianę treści § 31 ust. 7 poprzez uwzględnienie uwagi wniesionej przez A Sp. z o.o. i przyjęcie nowego brzmienia ust. 7 o treści "komunikacja od strony ronda przy ulicy P. poprzez drogę KDD zgodnie z załącznikiem nr 1";

- zapisanie w treści § 31 "możliwości całkowitej zabudowy posiadanej działki po jej granicach".

Uchwałą z dnia 25 marca 2010 r. Nr [...] Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postanowiła nie uwzględnić wniesionego przez Sp. A wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą Nr [...] z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum w M.. W uzasadnieniu podano, iż złożone przez Sp. A w Ś. uwagi dotyczące możliwości zabudowy całości nieruchomości, działki [...] przy ul. K. w M. oraz wprowadzenia zmian w zasadach uwarunkowań komunikacyjnych ograniczających natężenie ruchu w obszarze inwestycji zostały przeanalizowane lecz odrzucone przez Radę Miasta M. Organ wyjaśnił, iż ustalenia planistyczne stanowią kompromis pomiędzy wymogami ładu przestrzennego postrzeganego jako wypełnianie norm urbanistycznych w celu określonego zagospodarowania przestrzeni i interesem właścicieli obszarów objętych takim planowaniem. Nie zawsze organizowanie przestrzeni, w tym przestrzeni publicznej pozostaje w zgodzie z zamiarem właściciela – inwestora prywatnego i interesem wynikającym z takiego zamiaru. W przeciwnym razie szeroko pojmowana przestrzeń publiczna byłaby przestrzenią nieładu urbanistycznego, wynikającego z indywidualnych potrzeb i upodobań właścicieli nieruchomości wchodzącej w skład takiej przestrzeni a samo jej planowanie byłoby zbędne. Planowanie przestrzenne, z istoty rzeczy akcentuje potrzebę ładu przestrzennego, stawiając go na pierwszym miejscu. Ład przestrzenny wynikający z norm urbanistycznych i planistycznych wyznacza granice prawa własności w tej sferze. Nie jest to więc pozbawienie prawa własności w ogóle, czy jej drastyczne ograniczenie lecz dostosowanie wykonywania tego prawa do potrzeb społecznych artykułowanych przeznaczeniem przestrzeni i wynikającymi stąd ograniczeniami.

Zgodnie z art. 20 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 3003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowa uchwała wraz z projektem planu została przesłana do Wojewody, który pismem z dnia 4 lutego 2010 r. przekazał do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Sp. A w Ś., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2010 r., Nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 31 ust. 4, § 31 ust. 7, oraz zobowiązania organu do ponownego uchwalenia zaskarżonych przepisów w brzmieniu proponowanym przez skarżącego i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze zarzucono wydanie uchwały z rażącym naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędna wykładnię:

- art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP;

- art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącego;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżącego.

Według skarżącego plan miejscowy narusza interes prawny Spółki, bowiem swym obszarem obejmuje teren będący własnością skarżącej i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. Jego zdaniem zaskarżonym planem Rada Miasta naruszyła zasady proporcjonalności tj. nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę uprawnień skarżącego, jako że wprowadzone na obszarze kwestionowanego planu miejscowego ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącego prawa własności są nieproporcjonalne do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej na tym terenie i tym samym naruszają prawo. Dokonana przez Radę Miasta zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni objętej planem, jak również prawa własności Sp. A, a tym samym dokonana została niezgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W przyjętym przez Radę Miasta § 31 ust. 4 stanowi, iż "w zabudowie jak w ust. 2 dopuszcza się funkcje mieszkalne, handlowe, biurowe, gastronomiczne oraz hotelowe, ze ścisłym przestrzeganiem zasad określonych w § 9, z wykluczeniem funkcji powodujących zwiększony ruch samochodów osobowych oraz wymagających dostaw towarów samochodami powyżej 5 ton". Jest on według skarżącego niespójny, wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidziane dla zabudowy funkcje, tj. funkcje mieszkalne, handlowe, biurowe, gastronomiczne oraz hotelowe są związane z ruchem samochodów osobowych cechującym się znacznym natężeniem, ponieważ mowa o ścisłym centrum miasta. Nie sposób sobie wyobrazić wypełniania przez obiekt funkcji handlowych czy gastronomicznych z wykluczeniem możliwości dostaw towarów samochodami powyżej 5 ton, powszechnie bowiem wiadomym jest fakt, iż dostawy logistyczne odbywają się samochodami o znacznie większym tonażu. Nie sposób przy tym rozszerzyć zakresu dopuszczalnych funkcji terenu w stosunku do poprzednio obowiązującego planu o funkcje hotelowe przy jednoczesnym wykluczeniu możliwości wprowadzenia funkcji powodujących zwiększony ruch samochodów osobowych, co czyni przyjęty plan. Ponadto § 31 ust. 9 planu przewiduje obowiązek zapewnienia - w przypadku usług hotelowych - jednego miejsca postojowego na dwa pokoje hotelowe. Zdaniem pełnomocnika powyższy zapis świadczy o tym, iż chociaż w § 31 ust. 4 twórcy projektu rozszerzają zakres funkcji zabudowy o funkcję hotelową i w § 31 ust. 9 wprowadzają obowiązek zapewnienia jednego miejsca postojowego na dwa pokoje hotelowe (a więc de facto przewidują zwiększony ruch samochodowy), to jednocześnie wykluczają funkcje powodujące zwiększony ruch samochodów osobowych. Ograniczenie dostępności dostaw towarów poważnie ograniczy możliwości rozwojowe planowanej i znanej władzom miasta M. inwestycji supermarketu spożywczego. Zdaniem pełnomocnika uznać zatem należy, iż przyjęty przez Radę Miasta zapis § 31 ust. 4 nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni, a także prawa własności Sp. A Działania Rady Miasta polegające na faktycznym uniemożliwieniu jakiegokolwiek zagospodarowania terenu i tym samym uniemożliwieniu Spółce podjęcia planowanej od dawnej inwestycji budowy obiektu handlowo - usługowego jako nierozerwalnie związanej ze zwiększeniem ruchu samochodowego stanowią przejaw nadużycia władztwa planistycznego. Powyższe działalnie Rady Miasta stanowi przy tym naruszenie chronionego konstytucyjnie prawa własności przewidzianego w art. 64 Konstytucji oraz naruszenie art. 140 kc. Nadto sposób komunikacji w przyjętym planie de facto uniemożliwia inwestorowi dostęp do drogi publicznej, albowiem odbywałby się on poprzez działkę, do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Powyższa niekonsekwencja i niespójność winna zostać usunięta jako naruszająca prawo, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Rada Miasta nie odniosła się do zaproponowanego przez skarżącego projektu rozwiązania komunikacyjnego: "od strony ronda przy ul. P. poprzez drogę KDD zgodnie z załącznikiem nr 1" jako o wiele mniej uciążliwego i bardziej uwzględniającego uzasadnione interesy skarżącego oraz interesy innych właścicieli. Planując drastyczne naruszenie prawa własności, należało czynić to z możliwie najmniejszym negatywnym naruszeniem uzasadnionego interesu indywidualnego, czego w toku postępowania planistycznego oraz uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego nie zrobiono. Rada Miasta właściwie nie rozważyła i nie uzasadniła, jakie względy przemawiały za ograniczeniem prawa własności skarżącego do nieruchomości poprzez takie a nie inne ustalenie sposobu komunikacji. Ponadto oceniono jako nieuzasadnioną i niezgodną z prawem odmowę uwzględnienia uwagi Sp. A w sprawie wprowadzenia do planu zapisu o możliwości zabudowy posiadanej działki po jej granicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację wskazaną w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2010 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie organ wskazał, iż Sp. A jest użytkownikiem wieczystym komunalnej nieruchomości gruntowej o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. K. od dnia 3 marca 2006 r. W dacie zakupu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego CENTRUM miasta M., uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 25 lipca 2002 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz. 184 z dnia 4 marca 2003 r. Zgodnie z zapisami tego planu, przedmiotowa działka oznaczona symbolem strefy 022-31 przeznaczona była pod "funkcję mieszaną tj. budynki usługowe, usługowo - mieszkalne z usługami minimum w parterze. Nie dopuszcza się usług uciążliwych dla funkcji mieszkaniowej, jak również ustala się obowiązującą zasadę, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków, nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania". Następnie Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 14 września 2007 r. uchwaliła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu CENTRUM w M., w którym zakresem opracowania m.in. objęty był teren Sp A, dla którego, w kontynuacji dotychczas obowiązujących zapisów planu zagospodarowania przestrzennego ustalono funkcję oznaczoną symbolem MU1 z "przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo usługową z wykluczeniem funkcji powodujących zwiększony ruch samochodów osobowych oraz wymagających dostaw towarów samochodami powyżej 5 ton".

Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Nr [...] a dnia 21 stycznia 2010 r., przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu CENTRUM w M., mając m.in. na uwadze również prowadzone rozmowy ze Spółką, których dowodem są pisma w sprawie zagospodarowania terenu skarżącego. Od czasu likwidacji kina, działka była zabudowana obiektem usługowym, który nie był zagospodarowany i popadał w ruinę. Z uwagi na szczególne położenie w centrum miasta M. i jego ekspozycję Urząd Miasta podejmował liczne pozostające bez rezultatu działania, mające na celu rozpoczęcie przez Spółkę zagospodarowanie działki. Złożone przez Sp. A uwagi dotyczące możliwości zabudowy całości nieruchomości, tj. działki [...], przy ul. K. w M. oraz wprowadzenia zmian w zasadach uwarunkowań komunikacyjnych ograniczających natężenie ruchu w obszarze inwestycji zostały przeanalizowane lecz odrzucone przez Radę Miasta z uwagi na kontynuację dotychczasowych ustaleń planistycznych w zakresie funkcji oraz sposobu obsługi komunikacyjnej dotyczących tego fragmentu miasta, stanowiącego jedno z najbardziej nobilitujących miejsc w ścisłym centrum M. Działania podjęte przez Gminę Miejską doprowadziły do realizacji zaprojektowanego i zrealizowanego zgodnie z prawem miejscowym nowego dojazdu do działki skarżącego. Parametry dojazdu umożliwiają dojazd niezbędnym służbom, jak również zaopatrzeniu. Poprawie uległo otoczenie działki - staraniem i kosztem miasta zrealizowano "nowe centrum" wraz z deptakiem i placem miejskim, do którego przylega obecnie wnioskowana działka. Zaproponowana w piśmie od Sp. A z dnia 5 maja 2009 r. koncepcja zagospodarowania działek [...] oraz [...] została zaakceptowana jako właściwy sposób zagospodarowania tego terenu i znalazła się ustaleniach projektu planu, który został uchwalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę jako niezasadną należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga podlega regulacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis określa warunki sądowej kontroli legalności wskazanych aktów organów gminy. Niewątpliwie uchwała o planie miejscowym mieści się wśród aktów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. - służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będąc również przepisem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Dalszymi warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (lub uprawnienia). Warunek formalny przedmiotowej skargi, polegający na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa został spełniony (vide: wezwanie z dnia 9 lutego 2010 r. w aktach administracyjnych). Zachowany został także termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przewidziany w art. 53 p.p.s.a., liczony od daty doręczenia podjętej przez Radę Miasta M. uchwały Nr [...] z dnia 25 marca 2010 r. nieuwzględniającej wezwania (vide: uchwała Nr [...] w aktach administracyjnych). Niewątpliwie również skarżącej Spółce przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a to z uwagi na fakt, iż nieruchomość, której jest właścicielem (czy też użytkownikiem wieczystym jak twierdzi Rada, co jednak nie ma istotnego znaczenia) pozostaje w obszarze regulacji planem. Przyjąć także można, że kwestionowane postanowienia uchwały dotyczące terenu oznaczonego MU1 ingerują w sferę własności skarżącego, ograniczając jej wykonywanie (w zakresie prawa do zabudowy), w szczególności poprzez szczegółowe określenie przysługującego prawa do zabudowy w sposób nieakceptowany przez właściciela (zakaz zabudowy po obrysie działki oraz sposób skomunikowania z drogą publiczną), co wiązałoby się z przyjęciem naruszenia interesu prawnego wywołanym skarżoną uchwałą. Powyższa okoliczność otwiera możliwość merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Oceniając jednakże przedmiotową skargę Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatruje się naruszeń prawa w związku z podjętą uchwałą, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że naruszenie interesu prawnego strony skarżącej pozostaje w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Strona domaga się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia 21 stycznia 2010 r. w części dotyczącej § 31 ust. 4 i 7. Postanowienie § 31 ma brzmienie następujące:

1. Ustala się przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MU1 na zabudowę mieszkaniowo – usługową.

2. Ustalenia jak w ust. 1 dotyczą terenu przy ul Kościuszki.

3. Adaptuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej modernizacji w celu podniesienia jakości rozwiązań architektonicznych.

4. W zabudowie jak w ust. 2 dopuszcza się funkcje mieszkalne, handlowe, biurowe, gastronomiczne oraz hotelowe, ze ścisłym przestrzeganiem zasad określonych w § 9, z wykluczeniem funkcji powodujących zwiększony ruch samochodów osobowych oraz wymagających dostaw towarów samochodami powyżej 5 ton.

5. Ustala się, że modernizacja budynku może być prowadzona w ramach jego obecnych gabarytów poziomych i pionowych.

6. Do zabudowy nowo projektowanej ustala się następujące warunki szczegółowe:

1/ maksimum zabudowy powierzchni terenu – w obrębie wyznaczonym przez linie zabudowy jak na rysunku planu

2/ minimum powierzchni biologicznie czynnej 10%,

3/ maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy netto 2,2

4/ wysokość zabudowy do 4 kondygnacji w tym poddasze użytkowe

5/ forma dachu w nawiązaniu do charakteru zabytkowego budynku w sąsiedztwie przy ul. Kościuszki 54

6/ nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy – jak na rysunku.

7. Dojazd do zabudowy od strony ulicy dojazdowej KDD z uwzględnieniem § 16 ust. 3 pkt 5.

8. Przyłącza lub ich zmianę w zakresie wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz energii cieplnej i telefonii należy wykonać wg warunków technicznych określonych przez poszczególnych gestorów sieci, z uwzględnieniem ustaleń zarządcy drogi.

9. Ustala się obowiązek zabezpieczenia na terenie MU1 jako parking naziemny oraz podziemny minimum jednego miejsca postojowego na każde mieszkanie, plus 2 miejsca na każde 100 m2 powierzchni użytkowej usług oraz 1 miejsce na 3 osoby obsługi. W przypadku usług hotelowych jedno miejsce postojowe na dwa pokoje hotelowe. Dopuszcza się nadto odtworzenie miejsc parkingowych w innym miejscu także poza granicami planu.

10. Przy prowadzeniu wszelkich robót naziemnych obowiązują ustalenia § 13.

Skarżąca Spółka domaga się wykreślenie z treści § 31 ust. 4 zapisu o treści "z wykluczeniem funkcji powodujących zwiększony ruch samochodów osobowych oraz wymagających dostaw towarów samochodami powyżej 5 ton"; zmiany treści § 31 ust. 7 poprzez uwzględnienie uwagi wniesionej przez Sp. A i przyjęcie nowego brzmienia ust. 7 o treści "komunikacja od strony ronda przy ulicy P. poprzez drogę KDD zgodnie z załącznikiem nr 1"; zapisanie w treści § 31 "możliwości całkowitej zabudowy posiadanej działki po jej granicach".

Treść skargi, a wcześniej wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazuje, że naruszenie to upatruje strona w takim działaniu Rady Miasta, które pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy stanowią, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6); prawo własności (pkt 7). Wskazać należy, że mimo treści pkt 7 ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym nie ma charakteru bezwzględnego, jak również z regulacji tej nie wynika, że prawu własności nadaje się pierwszeństwo nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy, mającymi charakter równorzędny w planowaniu przestrzennym.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że ochrona prawa własności stanowi konstytucyjnie zagwarantowany obowiązek państwa, co wynika z art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP. Tym samym, w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożenie interesu publicznego nad interesem indywidualnym skarżącego polegać musi na wykazaniu, że w interesie publicznym leżało ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. Zatem z tego powodu zaskarżona uchwała musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw: art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa: art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. W świetle powyższych unormowań ograniczenie wykonywania prawa własności jest według Konstytucji dopuszczone.

Rozważając dalej przedmiotową kwestię należy zauważyć, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei przepis art. 1 ust. 2 wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennym wszystkich warunków określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje dokonywaniem przez radę gminy wyboru, na podstawie oceny stanu faktycznego, któremu z warunków (mimo równorzędności mających nawet charakter konkurencyjny), przyznać pierwszeństwo w ich osiągnięciu względem pozostałych wymienionych w powołanym przepisie. Uprawnienia rady gminy określone w art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określane w literaturze jako władztwo planistyczne, w okolicznościach niniejszej sprawy uprawniały Radę Miasta, według Sądu, w ramach przewidzianych w art. 1 ust. 2, do spornego w sprawie skomunikowania działki z drogą publiczną, ograniczenia ruchu samochodowego, w tym wykluczenia ruchu samochodów ciężarowych powyżej 5 ton, na terenie objętym planem i niedopuszczenie do zabudowy po obrysie działki.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Plan ten wyznacza natomiast granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w przepisie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) swobody w wykonywaniu prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OwSS 2000/1/4). Przepis art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż uchwalanie przez właściwy organ gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Działając w oparciu o taką właśnie ustawę szczególną, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada miasta pełni władztwo planistyczne, stanowiące prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). Podzielając przedstawiony wyżej pogląd Sąd nie dopatruje się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 140 kc.

Również brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z treścią przepisów art. 64 oraz ściśle związanym z nim art. 31 Konstytucji RP. W oparciu o utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wynikające z treści przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przesłanki dopuszczające ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie oznacza wyłączenia stosowania w odniesieniu do tego prawa zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Natomiast w kwestii pojmowania zasady proporcjonalności (której naruszenie również podniesiono w skardze) oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, należy także odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, iż norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie K 13/98 za Z. Niewiadomskim, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 58-59). Odnosząc powyższe wskazania (co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności) do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdza, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim ocenić, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy ocenić, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi rozwiązanie komunikacyjne przyjęte w planie (w § 31 pkt 7 uchwały) nie stanowi o ograniczeniu uprawnień właścicielskich Spółki. Dostępność działki nr [...] do drogi publicznej, jaką jest ul. K. nie budzi wątpliwości. Zważyć zaś trzeba przede wszystkim, że o charakterze działki (budowlana, rolna, leśna) decydują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli w planie, jak w niniejszej sprawie, przewiduje się przeznaczenie terenu obejmującego przedmiotową działkę na funkcje mieszkaniowo – usługowe, budowlany charakter tej działki nie ulega wątpliwości. W sposób oczywisty działka taka musi mieć dostęp do drogi publicznej, co kwestionowane postanowienie planu gwarantuje. Działka nr [...] posiada wyjazd na sąsiednią działkę drogową (nr 172), aczkolwiek jest on ograniczony przez to, że nie mogą z niego korzystać pojazdy powyżej 5 ton. Natomiast kwestionowany zapis § 31 pkt 7 przewiduje dojazd alternatywny od strony innej działki (vide: załącznik graficzny do planu w aktach administracyjnych). Tym samym, chociaż skarżący ocenia to rozwiązanie jako uciążliwe, nie świadczy ono o naruszeniu wskazanych przepisów gwarantujących ochronę prawa własności, a w każdym razie nie jest działaniem przekraczającym władztwo planistyczne gminy. Zarówno co do kwestii określenia dojazdu do nieruchomości Spółki (obecnie niezabudowanej, co jest niesporne), ograniczenie ruchu samochodów osobowych oraz zakazu dostaw samochodami powyżej 5 t (§ 31 ust. 4), jak i ograniczenia zabudowy według określonych linii rozgraniczających (§ 31 ust. 6 pkt 6) Rada Miasta działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie naruszając szerzej opisanych wyżej norm konstytucyjnych. Stanowisko Rady uzasadnione jest charakterem obszaru objętego planowaniem, stanowiącym reprezentacyjne centrum miejskie. Ograniczenie ruchu samochodowego w tym rejonie i niedopuszczenie ruchu samochodami ciężarowymi powyżej 5 ton jest w związku z tym całkowicie uzasadnione. Podkreślić przy tym trzeba, że nie ma to wpływu na ograniczenie swobody w wykonywaniu prawa własności w związku z dopuszczonymi przez uchwałodawcę funkcjami terenu, może jedynie zmusić właściciela nieruchomości do wyboru logistycznych rozwiązań przy wyborze zabudowy zgodnej z zagwarantowaną funkcją terenu. Należy również zauważyć, iż w sąsiedztwie działki skarżącej Spółki znajduje się działka zabudowana obiektem zabytkowym (ul. Kościuszki nr 54), który według Rady wyznacza cechy sąsiedniej, nowoprojektowanej zabudowy, w szczególności co do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (vid: załącznik graficzny do planu, a także oświadczenie pełnomocnika Rady złożone na rozprawie w dniu 27 października 2010 r., k. 65). W tym kontekście żądanie Spółki możliwości zabudowy działki po jej granicach (wynikające z pojmowanego jako nieograniczone prawa własności i przywołanego art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) doznaje uzasadnionego ograniczenia wynikającego z uprawnień rady gminy określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy (obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych).

Trzeba też, zdaniem Sądu, mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne. Kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu posiada bowiem w zasadzie wyłącznie gmina, która, jak wynika z art. 163 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne. W związku z tym, na organach gminy ciąży także obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W tym kontekście należy zauważyć, że właściciele wszystkich nieruchomości położonych na obszarze przedmiotowego planu posiadają takie same ograniczenia, co jasno wynika z kwestionowanego postanowienia § 31 odnoszącego się do terenu położonego przy ul. K. Niemniej istotne jest, że skarżone postanowienia uchwały po części odpowiadają regulacji planów miejscowych obowiązujących uprzednio. Skarżąca Spółka, co jest niesporne, nabyła przedmiotową nieruchomość wówczas, gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w M., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 4 marca 2003 r. Nr [...], poz. 184). Zgodnie z zapisami tego planu, przedmiotowa działka oznaczona symbolem strefy 022-31 przeznaczona była pod "funkcję mieszaną tj. budynki usługowe, usługowo - mieszkalne z usługami minimum w parterze. Nie dopuszcza się usług uciążliwych dla funkcji mieszkaniowej, jak również ustala się obowiązującą zasadę, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków, nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania". Następnie Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 14 września 2007 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 25 stycznia 2008 r., Nr 5, poz. 123) uchwaliła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w M. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Śródmieściu miasta M., w którym zakresem opracowania m.in. objęto nieruchomość Sp. A Dla terenu obejmującego nieruchomość Spółki, w kontynuacji dotychczas obowiązujących zapisów planu, ustalono funkcję oznaczoną symbolem MU z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo - usługową (§ 31 pkt 1) z zakazem prowadzenia usług związanych z transportem powyżej (§ 31 pkt 6). Ten ostatni plan, w części dla terenu obejmującego powierzchnię ok. 6,44 ha, zmieniony został zaskarżoną uchwałą, zaś przyczyna zmiany oraz dokładny opis terenu, którego dotyczy wynika z uchwały Rady Miasta M. z dnia 26 lutego 2009 r. Nr [...] o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum". Zmiany dokonano w celu dopuszczenie na przedmiotowym obszarze dodatkowo usług hotelowych (vide: uchwała o przystąpieniu w aktach administracyjnych). Jak wynika z powyższego, wyłączenie funkcji powodujących transport samochodami ciężarowymi powyżej 5 ton stanowi powtórzenie obowiązującego uprzednio zapisu planu, co do którego, na marginesie można zauważyć, Spółka nie składała zastrzeżeń. Stanowi to dodatkowy argument świadczący o tym, że naruszenie interesu prawnego wywołanego tego rodzaju ograniczeniem pozostaje w zgodzie z przysługującym Radzie Miasta władztwem planistycznym, w ramach którego Rada konsekwentnie kontynuuje politykę przestrzenną dotyczącą spornego terenu. Według Sądu skarżąca Spółka jako właścicielka nieruchomości w istocie pozostaje swobodna w zakresie rodzaju prowadzonej działalności, odpowiadającej dopuszczonej funkcji terenu. Może zatem wykorzystać działkę nr [...] zarówno do celów mieszkaniowych jak i usługowych, w tym wskazanych w § 31 ust. 1, posiadając dostęp do drogi publicznej, dostosowując jedynie, i w taki sposób organizując transport, by pozostawało to w zgodzie z dalszymi postanowieniami tego planu.

Niezasadny jest także zarzut skargi odnoszący się do przedstawionej przez skarżącą w toku procedury planistycznej propozycji zabudowy działki (vide: pismo z dnia 5 maja 2009 r. w aktach administracyjnych), ocenionej jako wniosek do planu. Sąd jednak nie upatruje w tej mierze istotnych naruszeń ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących art. 17 ust. 1 i wywołujących skutek, o którym mowa w art. 28 ust. 2, skoro uchwałodawca wskazane pismo potraktował poważnie (nie zaś jako "grzecznościowe" według skarżącej Spółki), a następnie uwzględnił w planowanych rozwiązaniach urbanistycznych i przestrzennych. Ocena Sądu w tej mierze wynika z uzasadnionego przyjęcia dostosowania nowej zabudowy (w eksponowanym centrum miasta) do linii zabudowy wyznaczonej przez obiekt o charakterze zabytkowym położony przy tej samej drodze publicznej (ulicy K.).

Dalej trzeba zauważyć, że chociaż własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. Taką też wyżej cenioną wartością (co do rozwiązań komunikacyjnych i ograniczeń w ruchu pojazdów) w rozpatrywanym przypadku jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Konieczność ograniczenia prawa własności w takim zakresie, jak to planuje się uczynić, jest w ocenie Sądu uzasadniona, a nie mniej istotne jest, że wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym, zawarte zostały w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z punktu 10 ust. 2 art. 15 tej ustawy wynika nakaz określenia w planie miejscowym "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - ma obowiązek określenia kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (vide: Studium w aktach administracyjnych).

W konsekwencji, skoro w ocenie Sądu gmina miejska M. władztwa planistycznego nie nadużyła, ani też nie naruszyła prawa w inny sposób, brak jest podstaw do kwestionowania skarżonej uchwały.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.