Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 302/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Ł. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w C. wpłynął wniosek Ł. L. i A. R. o wydanie pozwolenia na budowę parkingu wraz z budynkiem handlowo-usługowym i infrastrukturą techniczną niezbędną do użytkowania w P. przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb ewid. [...] m. P..

Strony postępowania zostały zawiadomione pismem z dnia [...] września 2020 r. oraz pismem z dnia [...] października 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z ww. wnioskiem, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów związanych z przedmiotową inwestycją. Strony postępowania w wyznaczonym siedmiodniowym terminie nie wniosły zastrzeżeń do planowanej inwestycji.

W dniu [...] września 2020 r. organ wystosował zapytanie na portalu internetowym LEX w sprawie udzielenia odpowiedzi co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanego budynku usługowego. Dnia [...] września 2020 r. została opublikowana odpowiedź, z której wynika, iż ww. inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę w terminie 30 dni od dnia otrzymania opisywanego postanowienia, ze względu na niezgodność projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Termin na usunięcie nieprawidłowości określonych w ww. postanowieniu minął z dniem 2 listopada 2020 r. Inwestorzy, pismem z dnia [...] października 2020 r., w odpowiedzi na postanowienie wskazali, że w treści planu miejscowego nie ma zawartych ograniczeń dotyczących rodzaju dopuszczalnych usług oraz plan ten nie precyzuje dla wyznaczonego terenu funkcji wiodącej ani funkcji uzupełniającej, natomiast plan wyraźnie daje możliwość sytuowania obiektów dwukondygnacyjnych, w związku z tym teza zawarta w postanowieniu, że "chodzi o parking, w obrębie którego mogą być lokalizowane usługi związane z parkowaniem samochodów" jest nadinterpretacją i nie ma pokrycia w zapisach planu.

W dniu [...] października 2020 r. Starosta [...] zwrócił się do G. P. z prośbą o interpretację zapisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1997 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], na którym lokalizowana jest ww. inwestycja.

Burmistrz P., pismem z dnia [...] października 2020 r., stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którymi dopuszczone jest wyłącznie funkcjonowanie parkingu z usługami oraz zabudowa mieszkaniowa, a w ww. planie nie ma zapisu o zabudowie usługowej lub o budynku usługowym.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 1 ww. uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 27 listopada 1997 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się przeznaczenie przedmiotowego terenu pod parking z usługami i pod zabudowę mieszkaniową w wypadku korekty granic z terenem [...], inwestor planuje natomiast budowę parkingu oraz budynku handlowo-usługowego, zaś z załączonego projektu budowlanego wynika, że będzie to w rzeczywistości odrębny budynek usługowy z towarzyszącym m.in. parkingiem, który jest jedynie obiektem drugorzędnym służącym do obsługi obiektu handlowego. Zapisy planu miejscowego dopuszczają jedynie "budowę parkingu z usługami" co oznacza, że chodzi o parking, w obrębie którego mogą być lokalizowane usługi związane z parkowaniem samochodów (np. myjnia samochodowa, autokomis).

Zdaniem Starosty, obowiązujący plan miejscowy, jeżeli dopuszcza na danym terenie zabudowę, to wprost to wskazuje, o czym świadczy zapis dotyczący zabudowy mieszkaniowej na tym terenie, że plan miejscowy na tym terenie nie dopuszcza wprost budowy budynku usługowego jako głównej formy zabudowy, czego nie zmienia fakt, że na obszarze [...] ustalone są również zasady kształtowania zabudowy, tj. wyniesienie budynków ponad poziom terenu do wysokości dwóch kondygnacji, czy kolorystyka i kąty nachylenia połaci dachowej, ponieważ odnoszą się one do zabudowy mieszkaniowej, która również może być lokalizowana na terenie przedmiotowych działek.

Od ww. decyzji Starosty odwołanie wnieśli inwestorzy, Ł. L. i A. R., zarzucając decyzji naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżących oraz naruszenie art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie wolności budowlanej, w sytuacji gdy zamierzenie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie na skutek błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy - udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenia szczegółowe dla terenu planowanej inwestycji ([...]) wykluczają możliwość realizacji inwestycji o takim charakterze. W § 2 pkt 1 planu miejscowego określono funkcję wiodącą terenu - parking z usługami i warunkowo zabudowa mieszkalna, jednak tylko w określonych przypadkach, np. w przypadku korekty z terenem [...]. Konsekwentnie ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy (§ 2 pkt 3 planu) muszą dotyczyć zabudowy tylko mieszkalnej, bo o innej nie ma tu mowy. Nieprzypadkowy jest zatem zapis w § 2 pkt 3 lit a planu, określający kształt możliwej do realizacji zabudowy mieszkalnej w nawiązaniu do budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] w obszarze elementarnym [...], wskazujący wprost konieczność dostosowania poziomu piwnic nowego budynku mieszkalnego do poziomu piwnic w budynku mieszkalnym istniejącym na działce nr [...]. Ustalenia określone w terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] pozwalają na realizację jedynie budynków mieszkalnych o określonych w planie parametrach (m.in. do dwóch kondygnacji, układ kalenicowy, dach dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowych 45° z tolerancją 5°), przy czym głównym przeznaczeniem terenu nadal pozostaje parking z usługami, które należy rozumieć jako usługi powiązane z funkcjonowaniem parkingu a nie samodzielne, duże obiekty usługowo-handlowe, przy których buduje się parking dla obsługi i potrzeby tych obiektów. Zaproponowany w projekcie budynek handlowo-usługowy z parkingiem dla jego klientów w żaden sposób nie spełnia ustaleń planu w zakresie jego wiodącej funkcji, daleki jest od zamysłu - idei twórców planu. Z projektu wynika, że inwestor zamierza zrealizować obiekt z sieci handlowej [...], typową dla dyskontów halę handlową o szerokości 20,80 m, długości 47,4 m i powierzchni ponad 966 m˛, przy elewacji obiektu - sklepu - zaprojektowano m.in. zadaszone miejsce na wózki sklepowe (na ok. 30 wózków) i stojaki rowerowe. W tych uwarunkowaniach zupełnie zrozumiały jest parking zaprojektowany na 40 miejsc postojowych dla klientów obiektu - sklepu sieci handlowej [...]. Nie można zatem w przypadku tej inwestycji mówić o budowie parkingu z budynkiem handlowo-usługowym, tylko o budowie budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą i parkingiem na jego potrzeby i dla jego klientów. Inwestycja w takim kształcie jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wpisuje się bowiem w przewidzianą w planie funkcję terenu - parking z usługami, a jeżeli zabudowa, to tylko mieszkalna. Twórcy planu przeznaczyli ten teren po prostu na parking, z usługami towarzyszącymi parkingowi, wśród których może się znaleźć np. myjnia samochodowa czy autokomis. Przywołany w odwołaniu od decyzji argument, że w zaprojektowanym obiekcie handlowym będzie można kupić akcesoria samochodowe w typie płynu do spryskiwaczy samochodowych nie wydaje się argumentem przemawiającym za przyjęciem, że inwestycja łączy dwie funkcje przewidziane planem - parking i usługę. Usługi zostały wskazane jako funkcja wiodąca z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej w innym obszarze elementarnym, oznaczonym symbolem [...]

W ocenie Wojewody, należy się zgodzić ze stroną skarżącą, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien samodzielnie dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że w razie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych organ nie może korzystać z opinii innych organów, zwłaszcza tych, które poprzez miejscowe plany, tworzą harmonijny ład przestrzenny na swoim terenie. Tak właśnie należy traktować opinię Burmistrza P. z [...] października 2020 r. sporządzoną w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nawiązując do zarzutów strony skarżącej podniesionej w odwołaniu, jakoby organ nie dokonał samodzielnej oceny planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia Burmistrza jest tu wspomagającym, dodatkowym a nie jedynym argumentem, przemawiającym za uznaniem inwestycji jako niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu.

Nie można się natomiast zgodzić, zdaniem organu II instancji, z zarzutem naruszenia art. 4 ustawy Prawo budowlane. Wolność budowlana, o jakiej mowa w tym przepisie, polega na możliwości zabudowy nieruchomości gruntowej, w stosunku do której inwestor dysponuje prawem do dysponowania na cele budowlane, jednak zawsze z poszanowaniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa i obowiązujących aktów prawa miejscowego.

W ocenie organu wojewódzkiego, organ I instancji nie uchybił przepisom proceduralnym, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Należy tu zwrócić uwagę na pewien brak konsekwencji strony skarżącej, ponieważ z jednej strony czyni zarzuty, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a z drugiej neguje wspomagające opinie, o które organ występował w toku postępowania dla potwierdzenia kierunku rozumienia zapisów planu. Nie można doszukać się w postępowaniu organu I instancji argumentów potwierdzających podniesione w odwołaniu zarzuty, że postępowanie było prowadzone w sposób naruszający zaufanie strony skarżącej. Na marginesie można też dodać, co dla sprawy w tych okolicznościach nie ma już znaczenia, że kolor zaprojektowanego dachu narusza zapis miejscowego planu.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Ł. L. wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną jej wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjnej nie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. P.,

2. prawa procesowego, tj. art. 7 oraz 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

3. art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ograniczenie zasady wolności budowlanej, w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. P.,

4. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie na skutek błędu w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu przez organ, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. P., w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja nie jest z nimi sprzeczna.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew wykładni dokonanej przez organ obiekt handlowy, który m.in. ma zostać wybudowany w ramach zamierzenia inwestycyjnego, jest obiektem usługowym, postanowienia uchwały nie określają funkcji głównej (wiodącej) oraz funkcji pomocniczej (uzupełniającej), w konsekwencji czego obie funkcje nie pozostają względem siebie w stosunku dominacji/zależności, a ponadto zagadnienia dotyczące kształtowania zabudowy, o których mowa w uchwale odnoszą się także do zabudowy usługowej. Tym niemniej, nawet gdyby pozostać przy wykładni zaprezentowanej przez organ, to wskazać należy, że łączna powierzchnia nieruchomości na której ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne wynosi [...] m˛. Tymczasem parking wraz z komunikacją (bez chodników) zajmował będzie [...] m˛, co stanowi 37,36 % jej powierzchni, a budynek usługowy [...] m˛, co stanowi 24,93 % powierzchni nieruchomości. W konsekwencji funkcja parkingowa, wbrew twierdzeniom organu, będzie miała charakter dominujący względem funkcji usługowej.

Zdaniem skarżącego, mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że:

- na terenie nieruchomości wybudowany zostanie obiekt handlowo-usługowy, zgodny z parametrami określonymi w § 2 pkt 3 Uchwały, który w swojej ofercie zawierał będzie m.in. produkty i akcesoria do samochodów,

- na terenie nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem, realizowane będą dwie funkcje (parking oraz usługi),

- budynek handlowo-usługowy, będzie zgodny z parametrami wskazanymi w Uchwale, w szczególności w jej § 3 pkt 2,

- zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z postanowieniami MPZP,

brak było podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019r., poz. 2325 dalej "p.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na którym sąd orzekał w składzie trzech sędziów.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Wojewody w świetle zgromadzonych akt sprawy, w ocenie Sądu organ odwoławczy, który ze swej istoty ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w całym jej zakresie, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który Sąd uznaje za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333, dalej "Prawo budowlane").

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz oświadczenia o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7.

Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi interpretacja treści uchwały z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] z [...] r., w części dotyczącej przeznaczenia terenu, na którym skarżący, jako właściciel działek nr [...] i [...] zamierza zlokalizować inwestycję będąca przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz załączonego do wniosku projektu budowlanego.

Jest to zagadnienie o tyle istotne, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności sprawdza zgodność zamierzenia budowlanego z planem miejscowym, w sytuacji gdy dla terenu objętego wnioskiem taki plan obowiązuje.

Działki nr [...] i [...] w P. usytuowane są na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy oraz z którego wynika, że teren inwestycji znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...].

Zgodnie z treścią powołanej wyżej uchwały, teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest pod parking z usługami, przy czym parking jest funkcja dominującą, natomiast usługi mają pełnić funkcję uzupełniającą. Gdyby funkcję dominującą prawodawca lokalny przypisał usługom, to przepis § 1 uchwały miałby inne brzmienie, np. przeznaczenie terenu pod usługi z parkingiem czy handel z parkingiem.

Tymczasem z wniosku skarżącego oraz projektu budowlanego wynika, że działki nr [...] i [...] inwestor przeznaczył pod budowę obiektu handlowego, natomiast parking pełni funkcję uzupełniającą, niezbędną do tego rodzaju działalności. Analiza projektu wskazuje, że w budynku handlowym nie przeznaczono powierzchni pod usługi, albowiem zaprojektowano go w ten sposób, że w przeważającej części prowadzona będzie sprzedaż, w pozostałej zaś przewidziano powierzchnie socjalne i magazynowe.

Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie błędnie interpretują przepisy planu miejscowego wskazując na inną funkcję parkingu przewidzianą w zamierzeniu budowlanym od tej, jaką przewiduje plan.

W ocenie Sądu, rację w zakresie interpretacji planu mają organy architektoniczno-budowlane orzekające w tej sprawie. Organy interpretują treść planu zgodnie z wykładnią językową, albowiem przepis jest na tyle jasno sformułowany, że nie wymaga sięgnięcia do innych rodzajów wykładni.

Dostrzec w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pewne wytyczne w zakresie wykładni planów miejscowych. Otóż "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej" (tak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. II OSK 2011/16, dostępny podobnie jak pozostałe przywołane orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2775/14 NSA wskazał: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego". Jeżeli natomiast normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. II OSK 2106/13).

Wobec tego organy architektoniczno-budowlane, będąc związane przepisami powszechnie obowiązującego prawa, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli - do wykładni postanowień planu, które są niejasne i budzą wątpliwości interpretacyjne. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r. IV SA/Po 104/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że funkcja, którą lokalny prawodawca wyznaczył terenowi elementarnemu [...] uniemożliwia realizację takiego przedsięwzięcia, jakie zaplanował skarżący. Projekt budowlany został sporządzony dla obiektu handlowego, zaś parking ma służyć do obsługi tego obiektu i nie spełnia zaś założeń, jakie wynikają z planu. Teren [...] został przeznaczony pod parking w związku z usytuowaniem nieodległej zabudowy mieszkaniowej, zaś jak słusznie zauważają organy - usługi miały służyć funkcji dominującej.

Skarżący wskazuje, że w obiekcie handlowym, który zamierza zrealizować przewidziana jest sprzedaż części motoryzacyjnych. W ocenie Sądu, stwierdzenie to nie spowoduje zmiany przeznaczenia terenu tym bardziej, że jest to uzupełnienie oferty obiektu handlowego, nie zaś realizacja funkcji uzupełniającej przewidzianej dla danego terenu elementarnego.

Skarżący podniósł również w skardze zarzut naruszenia art. 4 Prawa budowlanego, dotyczący realizacji zasady wolności budowlanej. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego oraz konstytucyjnym źródłem prawa. Nie można zatem stwierdzić naruszenia przez organy ww. zasady w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne osób dysponujących prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z prawem miejscowym- planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. albowiem w tej sprawie istnieje spór co do prawa, czyli rozumienia przepisów planu miejscowego.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organy słusznie powołały się na brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. O zgodności, a nie o braku sprzeczności z planem miejscowym stanowi art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powoływanie się przez skarżących na "brak sprzeczności" jest wyłącznie zabiegiem językowym. Gdyby uchwałodawca zamierzał przeznaczyć teren pod zabudowę obiektem handlowym, to dałby temu wyraz w treści planu miejscowego. Treść przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w bezpośrednim rozumieniu nie nastręcza problemów interpretacyjnych, określa w sposób jasny i konkretny (bez potrzeby sięgania po pozajęzykowe dyrektywy interpretacyjne) obowiązek organu dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. A w przypadku, gdy ta ocena wypadnie negatywnie, jak w tym przypadku, nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji.

Podsumowując, skoro organy orzekające w sprawie wydały decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie naruszając

przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.