Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2038/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1; art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1, 2, 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 200; art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k.a. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k.a. z siedzibą w W. kwotę 1 017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca"), jest decyzja z [...] lipca 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta m. W. z [...] października 2018 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że [...] września 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], która wykazała nielegalne zajęcie terenu przez reklamę o treści "[...]" zawieszoną między balkonami budynku przy ul. [...] [...]. Pomiar reklamy wykonany 19 września 2018 r. instrumentem Leica Disto S910 wykazał, iż reklama miała pow. 53,13 m2. W trakcie pomiaru stwierdzono także, że reklama została zamocowana ok. 0,4 m od elewacji budynku.

Organ wskazał, że decyzją z [...] października 2018 r. Nr [...] Prezydent m. W. orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 2.105,35 zł. dla Spółki za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. Nr [...],[...] września 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o pow. 53,13 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

SKO rozpatrując odwołanie Strony od powyższej decyzji, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wskazało, że fakt umiejscowienia reklamy w pasie drogowym potwierdza w sposób jednoznaczny znajdujący się w aktach sprawy podkład geodezyjny na którym wrysowano pas drogowy oraz miejsce usytuowania reklamy. Reklama wielkoformatowa została rozpięta pomiędzy balkonami, bezpośrednio nad chodnikiem. Z adnotacji urzędowej wynika, że odległość reklamy od elewacji to 0,4 m. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów potwierdzająca, że działka na której umiejscowiono reklamę tj. działka nr [...] oznaczona jest jako dr i opisana jako drogi.

Kolegium stwierdziło, że nie jest sporne w sprawie, iż reklama został umieszczona w pasie drogowym przez Spółkę, okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie i została przyznana przez Stronę postępowania. Kara została nałożona tylko za jeden dzień tj. za 19 września 2018 r., kiedy to stwierdzono zajęcie pasa drogowego.

Nie budzi także wątpliwości, zdaniem organu, powierzchnia zajęcia, która wynika wprost z protokołu kontroli pasa drogowego oraz adnotacji urzędowej sporządzonej przez pracownika wyspecjalizowanego organu jakim jest zarządca drogi.

SKO wyjaśniło, że przy wyliczeniu kary organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował stawkę 3,95 zł. za 1 m2 powierzchni pasa drogowego określoną w poz. 21c załącznika nr 3 do Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004r. nr 148, poz. 3717) zmienioną Uchwałą z dnia 20.06.2013r. Nr LIX/1661/2013 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013r. poz. 7291 ze zm.). Kolegium stwierdziło również, iż kara została naliczona w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego błędnych ustaleń co do granic pasa drogowego, SKO dodało, że postępowanie dowodowe w sposób niebudzący wątpliwości wykazało, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. Ewentualna okoliczność, że część elementów budynku (gzymsy, czy balkony) znajdują się w pasie drogowym, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności Spółki za wyeksponowanie reklamy wielkoformatowej. Spółka jako profesjonalny podmiot powinna była upewnić się, czy na powieszenie reklamy bezpośrednio nad chodnikiem, nie jest wymagane uzyskanie odpowiedniego zezwolenia zarządcy drogi. Bez znaczenia dla wymierzenia kary jest także, zdaniem Kolegium, okoliczność braku kolizji reklamy z pasem drogowym. Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Jeżeli planowane miejsce ekspozycji reklamy znajduje się w pasie drogowym, konieczne jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ekspozycja reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi pociąga zaś obowiązek nałożenia kary na podmiot zajmujący pas drogowy bez zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając decyzję SKO z [...] lipca 2020 r. w całości, wniosła o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem drogi oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego,

2) art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym brak ustaleń organu, co do faktycznego przebiegu granicy pasa drogowego na spornym obszarze w przypadku kiedy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadziłoby do uznania, że sporna reklama nie wychodziła poza granice gzymsu budynku położonego na nieruchomości [...][...], a tym samym nie wpływała na funkcjonalność pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 u.d.p. Tym samym organ błędnie utożsamia granicę pasa drogowego z granicą działki gruntu i w konsekwencji wadliwie przyjmuje, że nośniki reklamowe Skarżącej znajdowały się w granicach pasa drogowego,

3) art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności zaś przyjęcie, że Skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania przebiegu granic pasa drogowego czy też sposobu wyliczenia powierzchni jego zajęcia,

4) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych.

Skarżąca poparł podniesione zarzuty argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, podkład geodezyjny, na którym zaznaczono miejsce usytuowania reklamy i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. Nr [...], 19 września 2018 r.

Nie wynika bowiem z niego, czy sporna reklama istotnie znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w rej. Nr [...], skoro na znajdującej się w aktach sprawy mapie nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że linia budynku nie jest jednolita na całej długości i widoczne jest, że wystające części budynku – balkony pomiędzy którymi została umieszczona sporna reklama są wysunięte dalej od ściany budynku niż sporna reklama. Materiał dowodowy nie daje pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono sporną reklamę wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego, a wystające elementy wchodzą w granicę pasa drogowego, czy też najbardziej wystająca część budynku znajduje się na granicy pasa drogowego, co mogłoby oznaczać, że sporna reklama nie znajdują się w granicach pasa drogowego. Kolegium wskazało w zaskarżonej decyzji, że ewentualna okoliczność, że część elementów budynku (gzymsy, czy balkony) znajdują się w pasie drogowym, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności Spółki za wyeksponowanie reklamy wielkoformatowej, jednak nie wykazało, że tak jest w istocie, a więc, że część elementów budynku (gzymsy, czy balkony) znajdują się w pasie drogowym. Tymczasem, jest to fundamentalna kwestia w niniejszej sprawie ponieważ od jej wyjaśnienia zależy bowiem ustalenie, czy również sporna w niniejszej sprawie reklama znajdowała się w granicach pasa drogowego, czy też nie.

Sąd stwierdza, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Należy zauważyć, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, iż w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną (tak też WSA w Szczecinie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 640/17).

Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Skarżącej odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.").

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).