Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 420/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi H. J. i W. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz H. J. i W. Ż. kwotę 1244 (tysiąc dwieście czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 marca 2012 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. J. i W. Z., od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 17 listopada 2011 r., nr [...], orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako działka nr x/1 o powierzchni 5910 m2, położonej przy ul. K. w C. – utrzymał w mocy tę decyzję.

Wskazana decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia 29 września 1979 r., nr [...], Prezydent Miasta C. orzekł o:

I. wywłaszczeniu nieruchomości, będąca własnością H. Z. oraz spadkobierców W. Z., to jest: W. Z., H. J. i W. Z., oznaczonej jako działka nr x/1 o powierzchni 5910 m2, położonej przy ul. K. w C.;

II. ustaleniu wartości wywłaszczonej nieruchomości w kwocie 95 742,00 zł, obejmującej wyłącznie składnik gruntowy;

III. obowiązku wypłaty na rzecz byłych właścicieli odszkodowania w powyższej kwocie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość – przejęta na własność Państwa – została wywłaszczona celem urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych, uwzględnionych w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta C.

Wnioskiem z dnia 28 lutego 1995 r. H. J., występując w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców byłych współwłaścicieli, zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub o wypłatę odszkodowania za przejęty grunt.

Decyzją z dnia 6 lipca 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. odmówił orzeczenia zwrotu tej nieruchomości. Na skutek wniesienia przez H. J. odwołania, Wojewoda C. decyzją z 23 sierpnia 1995 r. uchylił powyższą decyzję oraz umorzył postępowanie dotyczące zwrotu wskazując, iż wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, to jest pod ogródki działkowe.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 1995 r. H. J. oraz pozostali spadkobiercy byłych właścicieli zwrócili się do Wojewody C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem prawa albowiem w dacie orzekania o wywłaszczeniu działka x/1 nie istniała (nie została wydzielona). Ponadto wnioskodawcy wskazali, że wysokość odszkodowania została ustalona z naruszeniem prawa z powodu nieuwzględnienie istniejących na gruncie nasadzeń (drzew i krzewów owocowych).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (działając jako organ odwoławczy) stwierdził nieważność decyzji Wiceprezydenta Miasta C. z dnia 29 września 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, odmówił natomiast stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając tę decyzję organ administracji wskazał, iż decyzja wywłaszczeniowa – w części dotyczącej ustalenia odszkodowania – rażąco naruszała art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wymagał ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Organ administracji nie powołał biegłych, a tym samym nie wysłuchał na rozprawie ich opinii, co było niezbędnym wymogiem dla ustalenia wartości odszkodowania. Nadto odszkodowanie organ określił w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie nieruchomości, co było także niezgodne z wymienionym przepisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r., I SA 2511/02, oddalił skargę H. J. na opisaną wyżej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak również z uwagi na fakt, iż nieruchomość ta stanowi obecnie własność Miasta C., Prezydent C. zwrócił się do Wojewody [...] o wyłączenie go od załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu 23 czerwca 2005 r. Wojewoda [...], w oparciu o art. 26 § 2 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta C. od prowadzenia sprawy i do jej rozpatrzenia wyznaczył Starostę C.

Organ ten decyzją z dnia 19 marca 2007 r. ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na łączną kwotę 34 757,00 zł i zobowiązał Prezydenta Miasta C. do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz H. J., W. Z. oraz W. Z. w kwocie po 11 585,66 zł.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 października 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na dostrzeżone uchybienia formalne.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2008 r. Starosta C. ponownie ustalił wysokość odszkodowania w kwocie 79 235,00 zł, a zaliczając na jego poczet kwotę 28 658,00 zł z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego uprzednio byłym właścicielom nieruchomości, organ orzekł także o wypłacie pozostałej kwoty w wysokości 50 577,00 zł H. J., W. Z. oraz W. Z. (po 1/3 na rzecz każdej z tych osób). Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę Miasto C.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewodę [...] z dnia 4 sierpnia 2008 r.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., II SA/Lu 667/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skarg Prezydenta Miasta C. oraz H. J. i W. Z. na powyższą decyzję z dnia 4 sierpnia 2008 r., uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak aktualizacji sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz błędne określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W dniu 8 kwietnia 2010 r. Wojewoda [...], rozstrzygając negatywny spór o właściwość w niniejszej sprawie pomiędzy Starostą C. a Prezydentem Miasta C., orzekł, iż organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Prezydent Miasta C. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ wyższego stopnia wyjaśnił, że skoro – jak przesądził WSA w Lublinie w powołanym wyroku wydanym w sprawie II SA/Lu 667/08 – zobowiązanym do wypłaty odszkodowania winien być Prezydent Miasta C., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, a nie Gmina Miasto C., to w niniejszej sprawie odpadła przesłanka wyłączenia Prezydenta jako organu wykonawczego tej Gminy i organ ten jest właściwy do załatwienia wniosku spadkobierców byłych właścicieli omawianej nieruchomości o ustalenie na ich rzecz odszkodowania za tę nieruchomość.

W związku z tym Prezydent Miasta C. w dniu 26 kwietnia 2010 r. podjął postępowanie w sprawie.

W dniu 15 września 2010 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz dopuścił dowód z przesłuchania świadków oraz stron postępowania. W tym samym dniu organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. Z. wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość.

Rzeczoznawca majątkowy w dniu 5 października 2010 r. sporządził operat szacunkowy, w świetle którego wartość rynkowa prawa własności wskazanej nieruchomości według stanu tej nieruchomości na dzień 29 września 1979 r. oraz aktualnych cen wynosi 32 900,00 zł, na co składa się wartość gruntów rolnych – 30 500,00 zł oraz wartość nasadzeń drzew owocowych – 2 400,00 zł.

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 25 października 2010 r. ustalił odszkodowanie na rzecz H. J., W. Z. i W. Z. w wysokości łącznej 32 900,00 zł w oparciu powyższy operat Jednocześnie organ orzekł o pomniejszeniu kwoty odszkodowania o podlegającą zwrotowi kwotę wypłaconego i zwaloryzowanego odszkodowania – 30 106,79 zł oraz o wypłaceniu ustalonej w ten sposób różnicy wynoszącej 2 793,21 zł na rzecz wyżej wymienionych osób, to jest po 931,07 zł dla każdej z nich.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi H. J. i W. Z. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., II SA/Lu 147/11, uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, polegającym na niedokonaniu wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności, jak podkreślił Sąd, organy administracji nie odniosły się w żaden sposób do poprzednio sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 27 lipca 2006 r., "zaktualizowanego" w dniu 8 kwietnia 2008 r., pomimo iż aktualnie opracowany operat szacunkowy wskazywał znacznie niższą wartość działki aniżeli operat z 2006 r. W związku z tym Sąd zobowiązał organy obu instancji do ponownego odniesienia się do całości materiału dowodowego, w tym zwłaszcza do ustaleń operatu szacunkowego z 2006 r. Jednocześnie Sąd nakazał organowi rozważenie – w razie konieczności – zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia obu operatów.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji pismem z dnia 30 września 2011 r. zwrócił się do autora operatu szacunkowego z dnia 5 października 2010 r. o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących tego operatu.

Rzeczoznawca majątkowy w dniu 4 października 2011 r. dokonał aktualizacji swojego operatu, a w piśmie z października 2011 r., skierowanym do organu, wskazał, iż operat szacunkowy z dnia 27 lipca 2006 r. jest wadliwy, gdyż przyjmuje aktualny stan nieruchomości zamiast stanu na datę wywłaszczenia oraz błędnie ocenia wyposażenie nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej.

W toku przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2011 r. rozprawy administracyjnej pełnomocnik W. Z. i H. J. zwrócił się do organu pierwszej instancji o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o wydanie opinii dotyczącej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 5 października 2010 r.

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 17 listopada 2011 r. orzekł o:

I. ustaleniu odszkodowania na rzecz H. J., W. Z. i W. Z. w wysokości łącznej 32 900,00 zł;

II. pomniejszeniu kwoty odszkodowania o podlegającą zwrotowi kwotę wypłaconego i zwaloryzowanego odszkodowania – 31 311,62 zł;

III. ustaleniu należnej do wypłaty kwoty odszkodowania w wysokości 1 588,38 zł na rzecz wyżej wymienionych osób, to jest po 529,46 zł dla każdej z nich;

IV. zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Prezydenta Miasta C. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podkreślił, że argumenty przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego oraz operat szacunkowy uznane zostały za wiarygodne. Natomiast ciężar dowodzenia wadliwości tego operatu obciążał strony, które nie przedstawiły alternatywnego operatu szacunkowego.

W odwołaniu od tej decyzji H. J. i W. Z. zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1. pominięciu operatu szacunkowego z 2006 r.,

2. niedostrzeżeniu konieczności wywołania dowodu z "nowego" operatu,

3. niewyjaśnieniu sposobu wyliczenia odszkodowania, w tym przyjętej przez organ metody waloryzacji odszkodowania wypłaconego w 1979 r.,

4. oparciu decyzji na operacie z 2010 r. i zeznaniach wybranych świadków, a nie na całości materiału dowodowego,

5. pominięciu wiążących wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2008 r., dotyczących zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w zakresie prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych.

Decyzją z dnia 7 marca 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił obszernie w uzasadnieniu swojej decyzji przebieg postępowania w niniejszej sprawie i stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne. Wojewoda podniósł, że wprawdzie organ ustalający odszkodowanie nie jest związany opinią biegłego, lecz nie wolno mu wkraczać w merytoryczną zasadność tej opinii i zobligowany jest on ograniczyć się do zbadania formalnej poprawności tego dowodu oraz jego logiczności i spójności. Operat szacunkowy z dnia 5 października 2010 r., jak wynika z jego treści, powyższe wymogi spełnia. Wojewoda podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że obowiązek złożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dotyczącej prawidłowości przedmiotowego operatu spoczywał na odwołujących się, a nie na organie. Nadto, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał waloryzacji odszkodowania, a zastosowane przez niego działania matematyczne obrazuje arkusz kalkulacyjny załączony do akt sprawy.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyły H. J. i W. Z., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W treści skargi skarżące powtórzyły argumentację i zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżące podniosły dodatkowo, iż operat szacunkowy z dnia 5 października 2010 r. został sporządzony w oparciu o błędne przesłanki. Biegły ustalając przeznaczenie szacowanej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia niezasadnie odwołał się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tej dacie, gdyż to właśnie ten plan zmienił dotychczasowe przeznaczenie tejże działki gruntu w związku z projektowaną realizacją na tym terenie pracowniczych ogródków działkowych. Operat szacunkowy winien był uwzględniać przeznaczenie omawianej nieruchomości sprzed "decyzji" o przeznaczeniu jej pod ogródki działkowe. Przeciwny pogląd, przyjęty przez organy administracji, prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której w wyniku władczej i jednostronnej ingerencji organów władzy publicznej nastąpiła najpierw zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, przez co stała się ona mniej atrakcyjna i jako taka została wywłaszczona, zaś odszkodowanie ustalane jest obecnie wyłącznie z uwzględnieniem stanu nieruchomości wynikającego z tego "nowego" mniej korzystnego jej przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Należy podkreślić, iż pomimo tego, że sprawa niniejsza już po raz trzeci jest przedmiotem orzekania przez Sąd, to organy administracji nadal nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Przedmiotem tej sprawy jest wyłącznie ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. x/1 o powierzchni 5910 m2, położoną przy ul. K. w C., która została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 29 września 1979 r., nr [...].

Tutejszy Sąd ostatnio wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., II SA/Lu 147/11, uchylił decyzje organów obu instancji, zobowiązując organy do ponownego odniesienia się do całości materiału dowodowego, w tym w szczególności do ustaleń "zaktualizowanego" w 2008 r. operatu szacunkowego sporządzonego w 2006 r., a w razie konieczności do zwrócenia się o ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych prawidłowości sporządzenia operatów (k. 7 uzasadnienia).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku Sądu wiążą nie tylko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, ale miały one również taki wiążący charakter względem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie.

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., I FSK 7/06, POP 2007, nr 3, poz. 44).

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest przy tym pogląd, że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu traci moc wiążącą wyłącznie w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu wyroku albo w przypadku wzruszenia tego wyroku (przykładowo: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n. oraz wyroki NSA z dnia: 2 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129 i z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, Lex nr 1104099).

Obowiązkiem organów administracji orzekających w sprawie było przede wszystkim, zgodnie z wytycznymi Sądu co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2011 r., II SA/Lu 147/11, dokonanie wnikliwej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Organy te zobowiązane były więc skrupulatnie odnieść się do treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. P. w dniu 27 lipca 2006 r. i skonfrontować ten dowód z ustaleniami późniejszego operatu z dnia 5 października 2010 r. opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., a także z pozostałymi dowodami przeprowadzonymi w toku postępowania administracyjnego w sprawie.

Należało mieć przy tym na względzie, że zadaniem rzeczoznawcy majątkowego opracowującego operat szacunkowy było dokonanie szacunku zarówno wartości samej nieruchomości gruntowej, jak i istniejących w dacie wywłaszczenia na tej nieruchomości nasadzeń. W sytuacji, gdy, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, szacunku takiego dokonywano po znacznym upływie czasu od daty wywłaszczenia, gdy pierwotne nasadzenia z okresu wywłaszczenia nie istniały już w niezmienionym kształcie i należało ustalić stan nieruchomości w oparciu o inne środki dowodowe niż oględziny, to rzeczą organów administracji, a nie biegłego, było dokonanie ustaleń w tym zakresie. Na te okoliczności organ pierwszej instancji przeprowadził zresztą postępowanie dowodowe, dopuszczając dowody z zeznań świadków i wyjaśnień stron. W oparciu o własną ocenę przeprowadzonych dowodów organy obu instancji winny były więc dokonać ustaleń dotyczących zagospodarowania działki wywłaszczonej, zaś obowiązkiem biegłego rzeczoznawcy było oszacowanie nasadzeń, stosownie do wskazań organu w tym zakresie.

Oceniając operat szacunkowy organy administracji powinny dokonać analizy, czy szacunek dokonywany przez biegłego odpowiada, czy też odbiega od ustaleń organów co do sposobu i zakresu zagospodarowania działki. W przypadku, kiedy obecny stan szacowanej nieruchomości odbiega od stanu jej zagospodarowania w dacie wywłaszczenia i nie ma możliwości dokonania szacunku wyłącznie na podstawie aktualnych oględzin, to rzeczą organu jest dokonanie ustaleń w zakresie stanu tej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest wyłącznie do oszacowania wartości nieruchomości, biorąc pod uwagę składniki majątkowe tej nieruchomości wskazane przez organ administracji. Ponownie bowiem należy podkreślić, że przeprowadzenie postępowania dowodowego i łączna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie należy wyłącznie do organu administracji, przed którym toczy się to postępowanie.

Obowiązek taki, jak wskazano wyżej, ciążył na organie nie tylko z mocy art. 153 p.p.s.a., ale również na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle bowiem wskazanych przepisów organy administracji publicznej zobligowane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny tego materiału w jego całokształcie.

Organy administracji, z naruszeniem powołanych przepisów, nie dokonały wnikliwej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, naruszając tym samym również obowiązek wykonania wiążących wytycznych Sądu co do dalszego postępowania zawartych w powyższym wyroku z dnia 26 maja 2011 r.

Organy administracji nie odniosły się właściwie do operatu szacunkowego z dnia 27 lipca 2006 r., do czego zobowiązał je wprost Sąd w powołanym wyroku. Organ pierwszej instancji wprost stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania "nie odnoszono się do operatu szacunkowego z 2006 r. z uwagi na długi upływ czasu oraz jego wady w/w wykazane przez Prezydenta Miasta C. podniesione w skardze do WSA z dnia 4 września 2008 r. oraz wady wykazane przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r." (s. 3 decyzji, k. 95 tom VI akt I inst.).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również pismo rzeczoznawcy majątkowego A. Z. z dnia "10.2011 r.", wyrażające negatywne stanowisko co do prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 27 lipca 2006 r. (k. 62-63 tom VI akt I inst.). Nawet jednak gdyby uznać, że pismo to stanowiło podstawę "odrzucenia" jako dowodu w sprawie tego operatu szacunkowego, to z uwagi na związanie wytycznymi Sądu wyrażonymi w powołanym orzeczeniu Sądu, nie mogło ono uzasadniać odmowy samodzielnej oceny tego dowodu przez organ administracji. Nadto powyższe stanowisko autora pisma z dnia "10.2011 r." co do wadliwości operatu z dnia 27 lipca 2006 r. wynikającej z przyjęcia aktualnego stanu nieruchomości, a nie stanu na dzień jej wywłaszczenia, nie zostało należycie umotywowane.

Przepis art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa", wymaga, by wysokość odszkodowania ustalona zastała na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stosowany odpowiednio przepis art. 134 ust. 1 ustawy wskazuje zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości. Tym samym odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości należało obliczyć według cen rynkowych tej nieruchomości z daty orzekania o odszkodowaniu, uwzględniając stan, przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o jej wywłaszczeniu.

Wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego A. Z. z operatu szacunkowego z dnia 27 lipca 2006 r. wynika wprost, że wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano w oparciu o jej stan, przeznaczenie i wartość w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, to jest w dniu 29 września 1979 r. (pkt VIII ppkt 3 oraz pkt 5 części pt. "Klauzule i ograniczenia" – k. 32, 38 tom VI akt I inst.).

Organy obu instancji obowiązane były wyjaśnić tę kwestię, mającą zasadnicze znaczenie dla oceny "starego" operatu, lecz uchylił się od tego, uznając, że operat ten nie ma żadnego znaczenia dla sprawy.

Powyższe uchybienia skutkują naruszeniem powołanego przepisu art. 153 p.p.s.a., albowiem z przywołanego fragmentu uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż Prezydent Miasta C., mając tego pełną świadomość, zignorował wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w powołanym wyroku WSA z dnia 26 maja 2011 r., czego w żadnym razie nie usprawiedliwiały przyjęte przez organ aprioryczne założenia co wadliwości operatu z 2006 r. Tego rodzaju okoliczności nie mieściły się bowiem we wskazanych wyżej podstawach umożliwiających odstąpienie od wiążących organ pierwszej instancji wytycznych Sądu. Organ drugiej instancji uznając "stary" operat za wadliwy powtórzył zaś jedynie zarzuty podniesione w piśmie A. Z. z października 2011 r., nie dokonując krytycznej oceny argumentacji podniesionej przez autora tego pisma (s. 9, 10 decyzji – k. 403, 404 tom II akt adm. II inst.).

Po drugie wadliwie przeprowadzona została również przez organy administracji ocena kluczowego dla sprawy dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. w dniu 5 października 2010 r.

Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji o prawidłowości tego dowodu nie mogło przesądzać to, że jego autor – zdaniem organu – posiada "długoletni staż i doświadczenie, na przestrzeni wielu lat wykonuje operaty szacunkowe [...] dla potrzeb Urzędu Miasta C., dysponuje dużą wiedzą dot. obrotu nieruchomościami" (s. 3 decyzji, tom VI akt I inst.).

Należy podkreślić, że polskiej procedurze administracyjnej nie jest znana legalna teoria dowodów, która pozwala na kwalifikowanie wartości dowodowej określonych środków dowodowych według z góry określonej hierarchii tychże środków, lecz obowiązkiem organu jest każdorazowe wyczerpujące odniesienie się do wszystkich wywołanych w sprawie dowodów, niezależnie np. od właściwości przypisywanych osobie fizycznej, będącej – jako biegły – "autorem" dowodu. Samo przekonanie organu o wieloletnim doświadczeniu i dużej wiedzy autora operatu z dnia 5 października 2010 r. nie mogło uzasadniać pozytywnej oceny tego dowodu.

Nadto Prezydent Miasta C. odnosząc się do tego operatu powtórzył jedynie, bez należytego uargumentowania własnego stanowiska w tym zakresie, treść pisma rzeczoznawcy z dnia "10.2011 r." (k. 62-63 tom VI akt I inst.). W piśmie tym autor operatu szacunkowego stwierdził, iż:

- jego operat szacunkowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa (tiret 1, 2 i 3 pisma);

- operat ten uwzględnia przeznaczenie nieruchomości jako gruntu rolnego, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenie (29 września 1979 r.), co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia 28 czerwca 1979 r., nr [...], zgodnie z którą wskazana nieruchomość przeznaczona została pod urządzenie ogródków działkowych (tiret 4 i 5 pisma);

- stan faktyczny tej nieruchomości ustalono na podstawie przeprowadzonej wizji oraz zeznań świadków, z których wynika, że na części nieruchomości, położonej w pobliżu zabudowań, o powierzchni około 700 m2, znajdował się sad przydomowy użytkowany na potrzeby własne, teren był podmokły, nierówny z dużą ilością dołów, na które nawożono ziemię, były to grunty w złej kulturze rolnej częściowo nieuprawiane, przez nieruchomość przebiegała linia energetyczna napowietrzna wysokiego napięcia, nieruchomość była nieuzbrojona, energię elektryczną i wodę podłączono do zabudowań w okresie późniejszym, dojazd do nieruchomości odbywał się drogą gruntową nieurządzoną – ulicą S. w C. (tiret 6 pisma);

- "zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że były to grunty rolne z dużą przewagą łąki, ogólna powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 5910 m2, w tym łąki 4842 m2, całą szerokością od strony południowej nieruchomość przylegała do rowu melioracyjnego "kanał S.", wywłaszczana nieruchomość położona była w znacznej odległości od obiektów użyteczności publicznej oraz punktów usługowo-handlowych" (tiret 7 pisma);

- podstawę oszacowania wartości nieruchomości stanowiły transakcje obejmujące nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej, w analizowanym przedziale czasu miała miejsce niewielka ilość transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych, a popyt na takie nieruchomości utrzymuje się na niskim poziomie (tiret 8 pisma);

- oszacowana cena rynkowa uwzględnia położenie nieruchomości, wielkość działki, warunki terenowe, odległość od centrum dyspozycyjnego, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, roślinność (akapit 1 s. 2 pisma).

Rzeczoznawca A. Z. podkreślił również, że jakkolwiek "standardy zawodowe i kodeks etyki nie zalecają oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez innych rzeczoznawców", to jego zdaniem istotna wadliwość operatu z dnia 27 lipca 2006 r. wynika z tego, że jego autor przyjął aktualny stan nieruchomości, nie zaś stan na dzień jej wywłaszczenia oraz całkowicie nietrafnie ocenił wyposażenie tej działki w urządzenia infrastruktury technicznej. Czynniki te miały decydujący wpływ na określoną błędnie wówczas wartość nieruchomości (akapit 2 s. 2 pisma).

Wskazana wyżej argumentacja rzeczoznawcy, świadcząca – jego zdaniem – o prawidłowości i zgodności z prawem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, została włączona w sposób bezpośredni, bez obiektywnego oraz krytycznego ustosunkowania się do jej treści, do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. O takim sposobie sporządzenia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji świadczy brzmienie akapitów 2., 3., 4., 5., 6., 11., 12. strony 4. oraz akapitu 1. strony 5. tejże decyzji, które stanowią powtórzenie argumentacji, powołanej przez biegłego w jego piśmie z "10. 2011 r.". Podobnie postąpił organ odwoławczy, nie uzasadniając wyczerpująco swego stanowiska co do logiczności i spójności operatu (akapit 4., 5. i 6. s. 11 zaskarżonej decyzji – k. 403 tom II akt adm. II inst.).

Powyższe świadczy o tym, że organy administracji obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od dokonania własnej krytycznej oceny operatu szacunkowego z dnia 5 października 2010 r., co skutkowało naruszeniem nie tylko zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., lecz również zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.).

Poza tym organy administracji nie dostrzegły, że treść tego operatu nasuwa szereg wątpliwości, które nie zostały usunięte w toku postępowania administracyjnego w sprawie. W szczególności organy nie wyjaśniły wyczerpująco, z jakich powodów uznały za prawidłowo ustalony stan faktyczny, przyjęty przez rzeczoznawcę w operacie z dnia 5 października 2010 r.

W operacie z 2010 r. biegły stwierdził, że "jak wynika z toku postępowania administracyjnego, działka była na części bliżej zabudowań pokryta sadem przydomowym na obszarze ok. 700 m2" (pkt 5.2 s. 6 operatu – k. 54 tom VI akt I inst.). Autor operatu wskazuje dalej, że przyjął zagospodarowanie sadu wynikające z zeznań świadków, a szczegółowe dane w tym zakresie odzwierciedla tabela nr 3, stanowiąca załącznik do operatu, w świetle której w sadzie znajdowało się 11 drzew o łącznej wartości 2 377 zł (k. 43 tom VI akt I inst.).

Twierdzenia to, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jest dowolne, co nie zostało dostrzeżone przez organ pierwszej instancji. Organy administracji obu instancji nie dokonały bowiem ustaleń dotyczących zagospodarowania działki wywłaszczonej, na podstawie których to ustaleń biegły rzeczoznawca zobowiązany był do oszacowania nasadzeń na przedmiotowej działce.

Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób została ustalona powierzchnia działki gruntu zajęta pod sad. Informacja taka nie została podana przez żadnego z przesłuchanych świadków ani przez strony postępowania, przesłuchane w trybie art. 86 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie dokument zatytułowany "Opis wywłaszczonej nieruchomości", stwierdzający, iż "na starych mapach uwidoczniony został kontur sadu na części nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu o pow. ok. 700 m2" (k. 134-135 tom V akt I inst.). Dokument ten nie ma jednak istotnej wartości dowodowej, albowiem brak jest informacji co do tego, kto i kiedy go sporządził (pod treścią dokumentu znajduje się jedynie nieczytelna parafa), a także nie wskazuje, jakie to "stare" mapy świadczą o przyjętej przez autora tego dokumentu wielkości sadu znajdującego się na wywłaszczonej działce nr x/1.

Prawidłowości tezy autora operatu co do wielkości powierzchni wywłaszczonej zajętej pod sad nie sposób również zweryfikować w oparciu o "stare" mapy znajdujące się w aktach sprawy. Kserokopia mapy, znajdująca się na karcie 101 tom V akt I inst., nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem i nawet gdyby przyjąć, że przedstawia ona obszar dawnej działki nr 17 (przed podziałem i wywłaszczeniem działki nr x/1) – co nie jest jednoznaczne wobec nieopisania tej mapy przez uprawnionego geodetę – to nie można na jej podstawie precyzyjnie określić wielkości sadu na działce wywłaszczonej. Z lewej strony (nie można określić stron świata, bo mapa nie została zorientowana) działki opisanej numerem 17 zdaje się być położony obszar oznaczony jako "S", być może oznacza to teren sadu. Nie wiadomo jednak, jak ma się ten obszar do terenu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem nie został on odwzorowany na mapie. Nadto na karcie 104 tom V akt I inst. znajduje się mało czytelna kserokopia mapy stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 31 sierpnia (lub września) 1979 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego (nieczytelny opis tego obiektu). Na mapie tej prawdopodobnie obecnie nieniesione zostały odręczne notatki, które jednakże nie zostały opisane w sposób pozwalający na identyfikację ich autora. W szczególności na mapie tej znajduje się dopisek odręczny "S – ok. 700 m2", nie można jednak ocenić jego prawidłowości, albowiem brak jest jakichkolwiek obliczeń matematycznych, które prowadziłyby do takiego wyniku, a ponadto dopisek ten został utrwalony nietrwałą techniką przy użyciu ołówka.

Wątpliwość budzi, w ocenie Sądu, wielkość i charakteru drzewostanu przyjętego przez rzeczoznawcę w operacie do szacowania. Organy administracji nie oceniły, czy dokonana w operacie szacunkowym wycena przedmiotowej nieruchomości uwzględnia stan zagospodarowania nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. Skoro organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe przesłuchując świadków celem ustalenia stanu zadrzewienia i zakrzewienia wywłaszczanej nieruchomości, to oceniając operat szacunkowy winny mieć na względzie, czy biegły rzeczoznawca dokonał szacunku zgodnie z ustaleniami organu administracji w zakresie stanu zagospodarowania działki (liczby i rodzaju nasadzeń).

Z uwagi na wskazane wyżej zastrzeżenia co do prawidłowości operatu szacunkowego i mając na uwadze wiążące wytyczne Sądu wynikające z wyroku w sprawie II SA/Lu 147/11, organy zobowiązane były rozważyć możliwość wystąpienia z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu wydania opinii co do prawidłowości powyższego operatu szacunkowego.

Niezasadne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej, iż prawo do zwrócenia się o powyższej organizacji zawodowej o sporządzenie opinii dotyczącej prawidłowości operatu szacunkowego przysługiwało wyłącznie skarżącym oraz W. Z. jako stronom postępowania. Przede wszystkim, jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku Sądu, to na organie spoczywał ciężar wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących treści sporządzonych w sprawie operatów. Nadto, zgodnie z wyrażonym w doktrynie stanowiskiem, które Sąd w pełni podziela, skoro art. 157 ustawy wskazuje ogólnie, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, to należy stwierdzić, że występuje do niej o to zainteresowany oceną operatu zamawiający, z którym organizacja taka zawiera umowę. Może to być zarówno osoba fizyczna, jak i prawna albo jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, w tym również organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, System informacji prawnej LEX, pkt 1, akapit 9).

W świetle powyższego ustalenie w niniejszej sprawie wartości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. było co najmniej przedwczesne. Skutkowało to naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji.

Organ drugiej instancji utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo powyższych uchybień, które nie zostały usunięte w toku postępowania odwoławczego. Wojewoda, jak wskazano wyżej, nie umotywował zwłaszcza należycie swojego stanowiska co do prawidłowości operatu szacunkowego z 2010 r., a jedynie powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, opierającą się na bezkrytycznie przyjętym stanowisku samego autora tegoż operatu, wyrażonym w piśmie z dnia "10.2011 r.". Organ odwoławczy nie dokonał także własnej oceny pozostałych środków dowodowych przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnych w niniejszej sprawie, ograniczając się tylko do podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji.

Tym samym organ drugiej instancji naruszył nie tylko powołane przepisy postępowania, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy prawnie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazane uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., albowiem nie ulega wątpliwości, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 17 listopada 2011 r., nr [...], mając na względzie naruszenie prawa przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Wobec uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji, z uwagi na naruszenie przez nie przepisów postępowania, przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu należy jedynie wskazać, iż przepis art. 130 ust. 1 ustawy winien być wykładany tak, aby zachować wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która nakłada na organy władzy publicznej obowiązek wstrzymania się od takich działań, jakie prowadziłyby do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw (w tym prawa własności) w sposób naruszający istotę tych praw (art. 31 ust. 3). Konstytucja chroni nadto właścicieli nieruchomości wywłaszczanych przed nadmierną ingerencją w ich prawo, wskazując m.in. na konieczność ustalenia na ich rzecz "słusznego" odszkodowania za utratę tego prawa (art. 21 ust. 2). Sąd podziela zatem stanowisko skarżących, że w sytuacji gdy wskutek władczej ingerencji organów władzy publicznej nastąpiła najpierw zmiana przeznaczenia nieruchomości planowanej do wywłaszczenia (np. poprzez określone zapisy planu zagospodarowania przestrzennego), przez co stała się ona mniej atrakcyjna i jako taka została ona przejęta na własność Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego), a odszkodowanie ustalane jest obecnie wyłącznie z uwzględnieniem stanu nieruchomości wynikającego z tego "nowego" mniej korzystnego jej przeznaczenia, dochodziłoby do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności byłych właścicieli naruszającej powołane przepisy konstytucyjne. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodziła, albowiem w sprawie tej jest bezspornym, że przed wywłaszczeniem działka nr x/1, położona przy ul. K. w C., miała przeznaczenie stricte rolnicze, co potwierdzone zostało w toku postępowania administracyjnego przez świadków: D. Z., D. H. i K. G. oraz przez same skarżące. Przeznaczenie zatem tejże nieruchomości pod realizację pracowniczych ogrodów działkowych nie zmieniło jej przeznaczenia w taki sposób, by nastąpił spadek jej wartości. Nieruchomość ta nadal zachowała przeznaczenie rolnicze.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy te podejmą wszelkie kroki niezbędne w celu prawidłowego ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uwzględniając również zachowujące aktualność wytyczne Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Lu 147/11. Organy administracji odniosą się także do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w toku postępowania, w szczególności rozważą zasadność szerszego niż dotychczas wyjaśnienia sposobu wyliczenia waloryzacji odszkodowania wypłaconego w 1979 r.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.