Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 907/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej R.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 907/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej.

Z akt sprawy wynika, że 25 sierpnia 2020 r. R. P. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem – J.P. Do wniosku dołączono: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J.P. z [...] września 2014 r.; decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2020 r.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem – J.P. od 1 sierpnia 2020 r. z uwagi na fakt, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.

R.P. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnieniu złożonego odwołania podniosła, iż w/w decyzja została podjęta na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją. Wskazywała, iż art. 17 ust. 5 powoływanej ustawy na podstawie, którego odmówiono jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza zasadę równości zawartą w art. 32 Konstytucji RP, zasadę sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 ustawy zasadniczej oraz pozbawia beneficjenta zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu jego egzystencji, o których mowa w art. 67 i 89 Konstytucji RP.

W treści odwołania strona podniosła, iż zarówno emerytura tzw. EWK jak i świadczenie pielęgnacyjne dedykowane są jednemu celowi - opiece nad osobą niepełnosprawną. Zróżnicowanie ich wysokości o niemal 80% na korzyść świadczenia pielęgnacyjnego różnicuje możliwość jej wykonania na niekorzyść osoby pobierającej emeryturę EWK. Jest to ewidentne nierówne traktowanie podmiotów, faworyzujące pobierających świadczenie pielęgnacyjne i dyskryminujące pobierających emeryturę EWK. Ponadto, strona podkreśliła, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w całości przy jednoczesnym zawieszeniu emerytury EWK lub przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części wynikającej z różnicy wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieranej emerytury EWK byłoby sprawiedliwe społecznie i dawało szansę na jednakowy poziom opieki nad osobą niepełnosprawną.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji pozostaje w zgodzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a powoływanej ustawy zawiera zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, który obejmuje ustalone prawo do emerytury dla osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, co tym samym wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto, organ podkreślił, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź też odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania administracyjnego, lecz jest zdeterminowanie przez przepisy prawa, a więc organ jest zobligowany do wydania decyzji o określonej treści, gdy stwierdzi istnienie określonego stanu faktycznego, przemawiającego za odmową przyznania świadczenia.

Wykładnia językowa omawianego przepisu jest jednoznaczna i wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, jeżeli osoba taka ma ustalone prawo do emerytury, a więc w tym przypadku nie ma konieczności stosowania innej wykładni, niż ta wskazana powyżej.

Kolegium podkreśliło, iż mimo tego, iż od dłuższego czasu toczą się dyskusje na temat zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw, wspomniana inicjatywa nie doczekała się kontynuacji, zaś ustawodawca nie podjął żadnych kroków mających na celu zmianę treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem, dopóki przepisy ustawy obowiązują, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza, że organy administracji publicznej są nimi związane, a zatem zobowiązane są do ich stosowania, zaś obowiązek działania organów administracji na podstawie przepisów prawa został uregulowany w art. 6 ustawy k.p.a., która to zasada ma walor zasady konstytucyjnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że:

- zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie ich wysokości nie oznacza naruszenia zasady równości, zawartej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż świadczenie emerytalne jest świadczeniem bardziej stabilnym i silniej chronionym niż świadczenie pielęgnacyjne. Mimo tego, iż świadczenie emerytalne jest świadczeniem niższym niż świadczenie pielęgnacyjne jest ono świadczeniem pewnym i stabilnym, w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego element systemu zabezpieczeń społecznych;

- nie można również podzielić stanowiska skarżącej o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż zasada sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznania wszystkim podmiotom jednakowych praw. Poszczególne grupy podmiotów powinny być traktowane równo, gdy u podłoża określonych regulacji leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów;

- brak jest także podstaw do twierdzenia, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 67 i 69 Konstytucji RP, gdyż skarżąca otrzymała zabezpieczenie społeczne w postaci prawa do wcześniejszej emerytury z uwagi na sprawowanie opieki nad dzieckiem, ze względu na jego stan zdrowia. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w wyższej wysokości - byłoby sprzeczne z aktualnie obowiązującym stanem prawnym;

- w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części wynikającej z różnicy w wysokości świadczenia pielęgnacyjnego a pobieranej emerytury EWK, gdyż treść obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje takiego rozwiązania. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, zatem brak jest podstaw prawnych do dokonania wskazanego "wyrównania";

- natomiast z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury strona może zwrócić się do organu rentowego, tj. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże jest to postępowanie wnioskowe, które może być dokonane jedynie na wniosek osoby pobierającej świadczenie. Dopiero rezygnacja z pobieranej emerytury EWK i ponowne złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne spowodowałoby brak zaistnienia negatywnej przesłanki, jaką jest pobieranie przez stronę emerytury EWK.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.P. zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 8, art 9 k.p.a., poprzez uchylanie się od działania zmierzającego do wyjaśnienia okoliczności sprawy, właściwego poinformowania strony o jej prawach i obowiązkach oraz procedowania w sposób budzący zaufanie obywateli do Państwa,

b. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy,

c. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej,

d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

e. art. 65 § 1 k.p.a. poprzez brak nadania właściwego trybu wnioskowi skarżącej o zawieszenie emerytury,

2. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu celów ustawy, co w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, a także naruszyło konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa wynikającą z art. 32 ustawy zasadniczej, a także inne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca wniosła uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, strona podniosła, że wbrew zaprezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poglądowi, brak jest podstaw do przyjmowania domniemania konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które wykluczałoby uwzględnienie odwołania.

Strona podniosła, że istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust 5 powoływanej ustawy umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Skarżąca uznała, że Kolegium, jakkolwiek w pierwszej części uzasadnienia prezentuje błędny pogląd - przeciwny w stosunku do przytoczonego powyżej - to w jego dalszej części przedstawia argumentację, zapatrywanie powyższe uwzględniającą, ale odwołującą się do niezłożenia przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z pobieranej emerytury. W tym miejscu skarżąca zakwestionowała ten pogląd organu, lecz jednocześnie zwróciła uwagę, że sposób postępowania organów i wydane decyzje również pozostają błędne. Skarżąca złożyła bowiem na piśmie wniosek o zawieszenie jej emerytury EWK, który albo powinien zostać procedowany w trybie przepisu art. 65 §1 k.p.a., albo dostrzegając taką potrzebę organy winny bowiem, działając zgodnie z przywołanymi w petitum skargi zasadami postępowania administracyjnego, pouczyć o konieczności złożenia wniosku skarżącą. Zaniechanie powyższego nie może prowadzić do wydania decyzji odmownej, dla skarżącej niekorzystnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto, na marginesie organ dodał, iż w treści powołanego przez skarżącą "wniosku o zawieszeniu emerytury" R. P. wskazała, iż "pobieram emeryturę z ZUS, po otrzymaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawieszę pobieranie emerytury w ZUS". Oznacza to, że złożone pismo nie jest - jak twierdzi skarżąca - wnioskiem do ZUS o zawieszenie emerytury, lecz niejako oświadczeniem, iż w razie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi emeryturę w ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], a istota sporu koncentrowała się na prawidłowości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy.

Otóż, stosownie do ww. przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organy obu instancji, posługując się literalnym brzmieniem tego przepisu przyjęły, że z uwagi na przysługujące skarżącej prawo do emerytury, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczeniach konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się tylko do nich ograniczać (wyr. tut. Sądu m.in. z 11 grudnia 2019 r., II SA/Łd 653/19; z 3 września 2020 r., II SA/Łd 313/20). Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65).

W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego ówcześnie to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.

Należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.

Reasumując skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów.

Przekładając to na realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18, a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z 12 grudnia 2019 r., II SA/Łd 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19).

Zaznaczyć przy tym należy, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy, prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15 oraz z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad. Ich zachowanie nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nieposiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z podobnych założeń wyszedł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19.

Zauważyć ponadto należy, że świadczenie emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności jest stabilne i silniej chronione niż świadczenie pielęgnacyjne. Jest zatem świadczeniem bardziej pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Zatem niecelowe i mniej korzystne z punktu widzenia stabilizacji i bezpieczeństwa prawnego byłoby dla strony skarżącej rezygnowanie z świadczenia emerytalnego, celem uzyskania – jak wskazano – mniej stabilnego i pewnego świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując za zasadny uznał Sąd zarzut skarżącej zawarty w pkt 2 skargi, tj. naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu celów ustawy, co w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, a także naruszyło konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa wynikającą z art. 32 ustawy zasadniczej a także inne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu, nie zasługują one na uwzględnienie. W zakresie zarzutu naruszenia art. 65 § 1 k.p.a., poprzez brak nadania wnioskowi o zawieszenie prawa do emerytury właściwego trybu zgodzić się należy z Kolegium, iż organ pierwszej instancji nie był organem właściwym do przekazania oświadczenia o zawieszeniu prawa do emerytury do organu rentowego. Złożenie takiego wniosku leży w gestii osoby wnioskującej o zawieszenie emerytury, tj. w przedmiotowej sprawie skarżącej i to sama skarżąca powinna we właściwym organie rentowym złożyć odpowiedni wniosek, spełniający kryteria określone w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tym bardziej, iż treść samego wniosku nie była jednoznaczna i wskazywała na zamiar rezygnacji po otrzymaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu nie mają też uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez brak właściwego poinformowania skarżącej o jej prawach i obowiązkach, czy procedowania w sposób nie budzący zaufania do Państwa. Kolegium w tym zakresie podejmowało swoje działania w oparciu o istniejące przepisy prawa. Organ poinformował stronę o sposobie i właściwym trybie procedowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności polegającym na złożeniu wniosku w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu prawa do emerytury. W tym kontekście nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy, iż organ prowadził postępowanie z poszanowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W powoływanej sprawie nie naruszono także art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ administracji rozpatrzył całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Kolegium wyjaśniło okoliczności stanowiące o podjętym rozstrzygnięciu (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygniecie znalazło także swoje odzwierciedlenie we właściwe skonstruowanym uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.), nie pozostając w sprzeczności z rozstrzygnięciem. Zauważyć przy tym należy, że sam fakt innego rozstrzygnięcia, wyprowadzenia innych wniosków, dokonanie odmiennej interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego nie może stanowić o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów proceduralnych. Przyjęcie innego rozumienia przepisów mieściło się w zakresie swobody rozstrzygania przez organ.

Powyższe nie zmienia jednak dokonanego przez Sąd ustalenia, że samo rozstrzygniecie, jako wydane z naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zasługuje na uchylenie.

Końcowo Sąd pragnie wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygnięcie takie bowiem nie może pozostać w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 sentencji wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa nie zasądzono, gdyż opłata ta nie została przez pełnomocnika udokumentowana.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

dc