Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 306/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 87 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2016 r. Rada Gminy P. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie niżej wymienionych obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona, tj.:

1) częściowe powtórzenie w §2 ust. 1i ust. 2 pkt g, ust.3 pkt od b do h załącznika do uchwały obowiązku wskazanego w art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników i ciągów pieszych przyległych do nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

2) nałożenie w §2 pkt 1 obowiązku posypywania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości,

3) ograniczenie w § 4 ust 2 załącznika do uchwały możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw,

4) wprowadzenia zakazów w §5 w tym gromadzenia w pojemnikach na odpady śniegu, błota, piasku, gruzu, gorącego żużlu i popiołu, liści i innych zanieczyszczeń, który stanowi powtórzenie i modyfikację art.5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.,

5) powtórzenie w §19 ust. 1 załącznika do uchwały, obowiązku zawarcia umowy na odbieranie odpadów zawartego w art.6 ust. 1 u.c.p.g.,

6) ustanowienie w §22,§23,§24,§25 załącznika do uchwały nakazów i zakazów związanych z opieką nad zwierzętami domowymi,w sytuacji, w których należy trzymać psa na smyczy i dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 10a ust.3 ustawy o ochronie zwierząt, a regulamin nie powinien zawierać zakazów i nakazów, a jedynie zalecenia i postulaty,

7) wprowadzenie w §26 załącznika do uchwały zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy, podczas gdy powyższa materia została przekazana do uregulowania w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt,

8) wskazanie w §28 i §29 załącznika do uchwały nieprecyzyjnych okoliczności uprawniających do hodowli zwierząt gospodarskich

9) nałożenie w §31 załącznika do uchwały obowiązku na właścicieli nieruchomości przeprowadzania deratyzacji i ponoszenia jej kosztów.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m.in., że z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Prokurator wskazał, że w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30-06-201 lr. syg. IVSA/Po 431/11). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy §118 w zw. z §143 ZTP ale art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowania danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

W tego względu Prokurator zarzucił, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art.4 ust.2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie bowiem wady legislacyjne są traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 30-09-2009r. II OSK 1077/09).

Konkludując Prokurator stwierdził, iż uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. z uwagi na stwierdzone wady została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podniósł, że zaskarżona uchwała została skontrolowana przez organ nadzoru, który nie kwestionował jej zapisów.

Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. poparł skargę Prokuratora Rejonowego w P.. Dodatkowo podniósł, że niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013.1399 t.j.) także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez :

1) nałożenie w § 2 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku systematycznego usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości, a także z przyległych do nieruchomości chodników i ciągów pieszych,

2) nałożenie w § 2 ust. 2 lit. a Regulaminu na właścicieli nieruchomości,

w przypadku zbierania odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych, obowiązku przygotowania na nieruchomości utwardzonego terenu lub altanki śmietnikowej do postawienia urządzeń służących do zbierania odpadów i komunalnych ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu IV SA/Po 1046/19),

3) nałożenie w § 2 ust. 2 lit. b Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki stałych odpadów komunalnych powstałych na terenie nieruchomości,

4) nałożenie w § 2 ust. 2 lit. c Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w "typowe" urządzenia do selektywnego gromadzenia stałych odpadów komunalnych, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu IV SA/Po 1046/19);

5) nałożenie w § 2 ust. 7 i § 12 ust. 12 Regulaminu na organizatorów imprez obowiązku utrzymania porządku w czasie imprezy, poprzez zapewnienie odpowiedniej ilości koszy i szaletów oraz uporządkowania terenu w ciągu 12 godzin po ich zakończeniu (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VIII SA/Wa 85/19, VIII SA/Wa 180/17); nałożenie w § 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym, nadanym przez Gminę, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. II SA/Łd 746/15); sformułowanie w § 4 ust. 1 regulaminu sposobu postępowania ze ściekami z mycia pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VIII SA/Wa 424/19),

6) określenie w § 4 ust. 3 Regulaminu obowiązków dotyczących postępowania z wrakami pojazdów mechanicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. II SA/Łd 149/10),

7) nałożenie w § 5 i § 6 szeregu zakazów - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów- w postaci spalania odpadów niebezpiecznych i komunalnych, niszczenia drzew, elewacji budynków, ogrodzeń i innych obiektów poprzez naklejanie plakatów, reklam, pisanie haseł bez zgody właściciela lub zarządcy obiektu, wylewania ciekłych odpadów komunalnych poza zbiorniki przeznaczone do ich gromadzenia, wylewania do kanalizacji ściekowej i zbiorników bezodpływowych zużytych olejów, smarów i innych zanieczyszczeń pochodzących z napraw lub konserwacji pojazdów, wykorzystywania nieczynnych studni przydomowych do gromadzenia odpadów komunalnych, jak i innych zakazów, podczas gdy zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. II SA/Ke 786/19),

8) nałożenie w § 8 Regulaminu na właścicieli nieruchomości na terenie których znajdują się place zabaw dla dzieci utrzymywania urządzeń do zabaw w należytym stanie technicznym i sanitarnym, zapewniającym bezpieczeństwo i zachowanie zasad higieny oraz wymianę piasku w piaskownicach co najmniej jeden raz w roku kalendarzowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn.II SA/Łd 41/20),

9) określenie w § 11 ust. 1 Regulaminu nie tylko minimalnej ale także maksymalnej pojemności pojemników przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. II SA/Ke 1135/19),

10) nałożenie w § 13 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zarejestrowania własnego kompostownika w gminie i podpisania zobowiązanie, że będzie realizował obowiązek w sposób zgodny z zasadami oraz wykorzystywał uzyskany materiał dla własnych potrzeb lub przekazywał do wykorzystania przedsiębiorcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. II SA/Gd 176/19),

11) nałożenie w § 20 - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - zakazu odprowadzania wody zużytej na cele bytowe i gospodarcze, ciekłych odchodów zwierzęcych z gnojowników, odcieków z kompostowni, ścieków z budynków mieszkalnych oraz ścieków przemysłowych do rzek, potoków, rowów, do ziemi oraz na grunty sąsiednie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn II SA/Bk 257/13),

12) dopuszczenie w § 27 ust. 3 utrzymywania zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VIII SA/Wa 214/17),

13) nałożenie w § 27 ust. 4 Regulaminu szeregu obowiązków na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w tym obowiązku składowania obornika w odpowiedniej odległości od linii rozgraniczającej nieruchomości, z jednoczesnym określeniem tego terenu, obowiązku trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości, co najmniej 20 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, przeprowadzania deratyzację pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt, dwa razy do roku wiosną i jesienią (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 1896/17, VIII SA/Wa 119/18),

14) wprowadzenie w § 33 Regulaminu zapisu nakładającego odpowiedzialność karną na właścicieli nieruchomości za niestosowaniu się do obowiązków wynikających z regulaminu.

Dodatkowo Prokurator podniósł, iż w zaskarżonej uchwale zaistniało pominięcie uchwałodawcze w postaci braku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji, gdyż przepis § 31 ust. 2 zamiast wymaganego terminu wykonania deratyzacji wskazuje na częstotliwość jego przeprowadzenia a nie termin, o którym w przyszłości ma dopiero zadecydować Wójt Gminy- § 31 ust. 4. Ponadto Prokurator zarzucił, iż w treści skargi na skutek omyłki wskazano, że opisane uchybienie dotyczy § 2 pkt 1 Regulaminu, podczas gdy w istocie dotyczy § 2 ust. 3 lit. a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt k.p. 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w całości.

Na wstępie należy wskazać, że organ częściowo powtórzył w §2 ust. 1 i ust. 2 pkt g, ust.3 pkt od b do h zaskarżonego Regulaminu obowiązek wskazany w art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników i ciągów pieszych przyległych do nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Otóż, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Za rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości poza zakres delegacji ustawowej uznać należy zapis o konieczności likwidowania śliskości poprzez obowiązek posypywania chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw, jak w § 4 ust 2 Regulaminu. Organ w §5 Regulaminu powtórzył i dokonał modyfikacji art.5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Podobnie Rada postąpiła w §19 ust. 1 zaskarżonej Uchwały. Tymczasem mający tu zastosowanie § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej nakazuje rezygnację z powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Nadto Rada ustanowiła w §22,§23,§24,§25 zaskarżonego Regulaminu nakazy i zakazy związane z opieką nad zwierzętami domowymi. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu,

nie tylko zatem nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Rada gminy nie może jednak sformułować tego obowiązku zbyt szeroko i nie wprowadzając od niego wyjątków. Narusza bowiem w ten sposób konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Co więcej, poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie regulaminu, w którym zastrzeżono m.in., że psy przebywające w miejscach publicznych bez właściciela oraz psy bezpańskie będą wyłapywane i przekazywane do schroniska dla zwierząt. Jak słusznie zauważył skarżący powyższa materia została przekazana do uregulowania w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały. Wadliwie zostały także sformułowane §28 i §29 zaskarżonego Regulaminu, bowiem za istotne naruszenie prawa należy traktować nieprecyzyjną regulację ustawową. Takie przepisy uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że może to prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Z tego samego powodu zasadny jest także zarzut dotyczący § 20 Regulaminu. W dalszej kolejności trzeba podnieść, że celem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zobowiązanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów na terenie gminy, które ze względu na ich usytuowanie lub inną charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji, a także terminów wykonania tych zabiegów sanitarnych. Nie wprowadza on zaś uprawnienia dla rady gminy do objęcia całego jej obszaru obowiązkiem deratyzacji ani do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości. Wobec powyższego, Rada przekroczyła delegację ustawową formułując w §31 Regulaminu obowiązek na właścicieli nieruchomości przeprowadzania deratyzacji i ponoszenia jej kosztów. Należy wskazać, że nałożenie w § 2 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku systematycznego usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości, a także z przyległych do nieruchomości chodników i ciągów pieszych, oraz w § 2 ust. 2 lit. a Regulaminu na właścicieli nieruchomości, w przypadku zbierania odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych, obowiązku przygotowania na nieruchomości utwardzonego terenu lub altanki śmietnikowej do postawienia urządzeń służących do zbierania odpadów i komunalnych nie mieści się w delegacji ustawowej. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Jako zasadny ocenić należało zarzut skierowany przeciwko § 2 ust. 2 lit. b oraz lit. c. Brak jest bowiem odniesienia powyższego do istoty i celu ustawy w zakresie szczegółowych zasad zmierzających do zapewnienia czystości i porządku na terenie nieruchomości. Utrzymanie w czystości i porządku tych miejsc jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. Faktu tego nie zmieniają również intencje, którymi jak należy przypuszczać kierowała się Rada Gminy wprowadzając § 2 ust. 2 lit. b oraz lit. c. w przywołanym brzmieniu. Ubocznie należy bowiem dodać, że kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). W § 2 ust. 7 i § 12 ust. 12 Regulaminu rady gminy nałożyła na organizatorów imprezy masowej obowiązki w zakresie utrzymania czystości (szalety) oraz zobowiązała do uporządkowania terenu w ciągu 12 godzin po ich zakończeniu. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. W tym przypadku należy zauważyć, iż organizatorzy imprez nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4 u.c.g., co ingeruje w swobodę kontraktową oraz narusza przepisy § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, bowiem obowiązki organizatora imprez wynikają z art. 5 i 6 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Następnie wskazać należy, że w § 3 Regulaminu stanowi zbędne powtórzenie treści regulacji ustawowej art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.), stanowiącego iż właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Podkreślić należy, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia numeru porządkowego nieruchomości oraz dbania o jego estetyczny i czytelny wygląd, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 ustawy określającego zakres spraw przeznaczonych do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie w § 4 ust. 1 regulaminu sposób postępowania ze ściekami z mycia pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej wprowadzenie w regulaminie sposobu postępowania ze ściekami nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego co do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów, gdyż Rada nie określiła wymagania w zakresie mycia pojazdów. Za dopuszczalnością określenia w regulaminie zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości opowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 585/15. Nadto Rada nie określiła zasady dotyczące napraw pojazdów w tym pozbywania się nieczystości ciekłych do czego była uprawniona (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, CBOSA).

W odniesieniu do wprowadzonego obowiązku z § 4 ust. 3 Regulaminu, Rada naruszyła uregulowania art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Bezsprzecznie wykracza on poza uregulowanie art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który wymaga jedynie określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zwrócić bowiem należy uwagę na zapisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr, 25 poz. 2020 ze zm.), które przewidują, iż obowiązek usunięcia pojazdu wycofanego z eksploatacji ciąży na właścicielu tegoż pojazdu, a nie na właścicielu nieruchomości, na której ten pojazd znajduje się. Niewątpliwie obowiązek i koszty związane z jego wykonaniem powinien obciążać wyłącznie właściciela takiego pojazdu, nie można bowiem wykluczyć, iż auto zostanie porzucone na terenie cudzej nieruchomości i wówczas, nie dość, iż zostanie naruszone prawo własności tej osoby do nieruchomości to jeszcze jej właściciel obciążony zostanie kosztami i obowiązkiem, których stał się adresatem ex lege. Kwestią wątpliwą, w zapisie Regulaminu, wobec braku definicji ustawowej pozostaje również rozumienie pojęcia "wrak:, oczywistym jest, iż wobec braku jego dookreślenia może dojść do dowolnych interpretacji, niekonieczne zgodnych z intencją pomysłodawców uchwały. Nadto nie trudno sobie wyobrazić, iż wraki starych pojazdów można poddawać gruntowym remontom, wręcz odtwarzać te pojazdy dla potrzeb kolekcjonerskich, bądź użytkowych.

Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 5 i § 6 Regulaminu - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów- w postaci spalania odpadów niebezpiecznych i komunalnych, niszczenia drzew, elewacji budynków, ogrodzeń i innych obiektów poprzez naklejanie plakatów, reklam, pisanie haseł bez zgody właściciela lub zarządcy obiektu, wylewania ciekłych odpadów komunalnych poza zbiorniki przeznaczone do ich gromadzenia, wylewania do kanalizacji ściekowej i zbiorników bezodpływowych zużytych olejów, smarów i innych zanieczyszczeń pochodzących z napraw lub konserwacji pojazdów, wykorzystywania nieczynnych studni przydomowych do gromadzenia odpadów komunalnych, jak i innych zakazów. Zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami - w szczególności Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz Ustawy o nawozach i nawożeniu. Nałożenie w § 8 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem z orzecznictwem brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie obowiązków dla właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn.II SA/Łd 41/20).

Sąd uznał, że § 11 ust. 1 Regulaminu stanowi nieprawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem określony w tym przepisie obowiązek stanowi nieracjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy. W sytuacji, w której to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 13 ust. 2 Regulaminu. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, natomiast w ust. 2 tego artykułu określono zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie. Wymienione tam elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podstawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. doszło też przez nałożenie w przepisach § 27 ust. 3 Regulaminu obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie. Rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi np. ustawy czy rozporządzenia. Przepis § 20 ust. 1 pkt 2 narusza ponadto art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g Rada nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie choćby minimalnych wymagań w tym zakresie. Zatem słusznie w tym zakresie podniósł zarzut Prokurator. Rada nie posiada upoważnienia do zakazywania oddziaływania na środowisko. Zapis ten jest nieprecyzyjny i może być interpretowany na wiele sposobów. W tym zakresie mogą mieć jedynie zastosowanie przepisy ustaw w tym m.in. przepisy k.c. dotyczące immisji (art. 144 k.c.) czy przepisy kodeksu wykroczeń dotyczące zakłócania spokoju publicznego (art. 51 k.w.). Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10). Nadto uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Sąd podziela wywody Prokuratora, że w § 27 ust. 4, ponadto jego redakcja budzi wątpliwości, jest nieostra, bowiem po pierwsze niektóre kwestie zostały uregulowane w k.c., po drugie w innych ustawach. W § 27 ust. 4 Regulaminu ustalono zasady hodowli pszczół i ustawiania uli ustawionych w odległości co najmniej 20 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich w art. 144 k.c. Podzielić należy też stanowisko skarżącego odnośnie wadliwości zapisów § 33 Regulaminu wprowadzających odpowiedzialność karną za wykroczenia polegające na niestosowaniu się do obowiązków wynikających z Regulaminu. Ta regulacja wydana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto wskazać należy, ze w uchwale nie zamieszcza się przepisów karnych i tych o karach pieniężnych. Nie powtarza się również przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147§1p.p.s.a.