Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1470/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 art. 101 a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 637/17 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy Czerwin z dnia 10 września 2013 r. nr XXXI/151/13 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Gminy Czerwin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 637/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy Czerwin z dnia 10 września 2013 r., nr XXXI/151/13, w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr A i B, obręb [...] Grodzisk Duży, w zakresie ustaleń zawartych dziale III pkt 3 strefa V i strefa VII załącznika nr 1 do uchwały została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że M. M. pismem z dnia 4 listopada 2013 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Czerwin nr XXXI/151/13 z dnia 10 września 2013r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwin.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie zarzucając, że skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami Studium.

Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2840/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Gminy Czerwin, nr XXXI/151/13, z dnia 10 września 2013 r., w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwin.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej M. M., wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 745/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu co do nieruchomości, wobec których przysługuje mu prawo dzierżawy. Sąd pierwszej instancji, odmawiając przyznania skarżącemu kasacyjnie legitymacji do zaskarżenia uchwały o zmianie Studium, co do działek oznaczonych nr A i B, położnych na terenie objętym zmianą Studium kierował się tym, że skarżący jest ich dzierżawcą, a nie właścicielem. NSA stwierdził, iż bezsporny jest status dzierżawcy gruntów przysługujący M. M. wynikający z umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...], zawartej pomiędzy nim a Agencją Nieruchomości Rolnych w Warszawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy aneksu do tej umowy z dnia [...] października 2011 r. wynika, że umowa dzierżawy obejmuje nieruchomość, wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, która jest nieruchomością rolną niezabudowaną, stanowiącą działki o nr A i B, położone w obrębie [...], gm. Czerwin, o ogólnej powierzchni 20,7686 ha, w tym 10,4587 ha gruntów ornych i 10,2407 ha łąk trwałych. Umowa dzierżawy została zawarta na okres 22 lat, licząc od dnia 30 listopada 2000 r., z możliwością jej przedłużenia. Skarżący kasacyjnie, na podstawie przedłożonego aktu notarialnego z dnia 27 października 2011 r., nabył także od Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie działki gruntu o powierzchni łącznej 17,93ha (nr ewid. C/11, C/15, C/17), które zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwin z dnia 23 grudnia 2005 r. przeznaczone są na działki osadnicze rolne, przy czym działka gruntu nr C/11, stanowiąca zabytkowy park wpisana została do rejestru zabytków Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nr A-395). Nabycie nastąpiło w celu założenia gospodarstwa rolnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w wyniku realizacji postanowień zaskarżonej uchwały o zmianie Studium, wydzierżawione działki, położone do tej pory na terenie osadniczo-rolnym przeznaczone zostaną na cele nierolne, co spowoduje zgodnie z treścią umowy dzierżawy możliwość wypowiedzenia mu dzierżawy przez właściciela oraz utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego polegającego m.in. na rewitalizacji i utrzymaniu zabytkowego zespołu parkowego we wsi Grodzisk Duży, jak również szeroko zakrojonych inwestycji produkcji rolnej. Zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego kasacyjnie wywiedzione zostało z faktu dokonanej w uchwale o zmianie Studium zmiany przeznaczenia obszaru obejmującego nieruchomość, będącą w jego dzierżawie poprzez wprowadzenie funkcji usługowo-przemysłowej w miejsce dotychczasowej funkcji rolnej. NSA stwierdził, iż bezspornym jest, że w ustaleniach zmiany Studium wydzierżawione działki znajdują się w strefie V, usługowo-przemysłowej. Nastąpi zatem zasadnicza zmiana przeznaczenia tych działek. W sytuacji przeniesienia kwestionowanych postanowień studium do planu miejscowego możliwość dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie będzie niemożliwa, co narusza jego prawa wynikające z umowy dzierżawy. NSA wskazał, że do ochrony praw dzierżawcy w zakresie używania rzeczy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 694 i art. 690 K.c.). W sprawie niniejszej, skarżący kasacyjnie – dzierżawca, w wyniku zmiany Studium zostanie pozbawiony prawa do korzystania z nieruchomości, zgodnie z jej dotychczasowym rolnym przeznaczeniem mimo, że miał to prawo zagwarantowane na okres co najmniej 22 lat. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można odmówić ochrony prawnej skarżącemu kasacyjnie w zakresie, w jakim postanowienia kwestionowanej uchwały mogą determinować zapisy planu miejscowego w sposób naruszający jego interes prawny. NSA stwierdził, że w świetle powyższego nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do działek o nr A i B, położonych w obrębie [...] Grodzisk Duży, gm. Czerwin. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych naruszeń procedury planistycznej, jak stwierdził NSA nie mogły być przedmiotem jego oceny, albowiem Sąd pierwszej instancji odmawiając przyznania legitymacji skarżącemu kasacyjnie nie badał prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać, jak to czyni skarżący kasacyjnie w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta bowiem może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie NSA uznał za przedwczesne.

NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji, zbada także zarzuty w zakresie naruszenia przepisów procedury planistycznej, mając przy tym na uwadze, że naruszenie tej procedury musi mieć charakter istotny, w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących nieoznaczenia w zaskarżonej uchwale granic złóż kopalin, obszarów terenów górniczych, nieuwzględnienia zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz gminnej ewidencji zabytków i ich otoczenia, a także braku aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego, w ocenie NSA prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że regulacje te nie wynikały z przyjętej zmiany Studium. Skarżący kasacyjnie nie odniósł tych zarzutów do działek stanowiących jego własność, ani przedmiot dzierżawy; nie wykazał, aby naruszyły jego interes prawny.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok. Sąd podkreślił, że w związku z wyrokiem NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 745/15 zastosowanie w sprawie ma art. 190 P.p.s.a.

Sąd, uwzględniając ocenę prawną i wytyczne zawarte w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zaskarżona zmiana Studium w tej części w jakiej działki ew. o nr A i B, zalicza do strefy V – usługowo – przemysłowej i do strefy VII – elektrowni wiatrowych narusza prawo w sposób istotny. Treść tych ustaleń Studium zmienia dotychczasowe ich przeznaczanie rolnicze na usługowo – przemysłowe i w konsekwencji poprzez zmianę dotychczasowego kierunku sposobu ich zagospodarowania, tym samym narusza interes prawny skarżącego wynikający z umowy dzierżawy. Treść zmiany studium wiąże radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem determinuje określenie przeznaczenia działek w planie miejscowym. W konsekwencji tej zmiany Studium, zostanie zgodnie z treścią § 3 pkt 3 pkt 2 i ust. 5 aneksu nr 3 z dnia 18 września 2008 r. do umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] pozbawiony prawa do korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem, jak również zostanie pozbawiony prawa do pierwszeństwa ich zakupu, jeżeli zostaną one w miejscowym planie przeznaczone na cele inne niż rolnicze. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w zakresie działek skarżącego będących przedmiotem dzierżawy zawartej na okres 22 lat doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Czerwin, tym samym do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie procedura opracowania oraz uchwalenia zmiany studium przebiegała zgodnie z prawem, w szczególności z przepisami art. 11 i 12 ustawy. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do sposobu rozpatrzenia przez radnych Rady Gminy Czerwin uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium. Z dokumentacji planistycznej wynika, że Wójt Gminy Czerwin przedstawił Radzie Gminy projekt zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag z podaniem przyczyn ich nieuwzględnienia. Ze sporządzonego wykazu uwag wynika, że zgłoszonych zostało 12 uwag (w tym uwaga skarżącego), ale żadna z nich nie została uwzględniona przez Wójta Gminy, jak również przez Radę Gminy. Z protokołu posiedzenia Rady Gminy Czerwin z dnia 10 września 2013 r. wynika, że porządek obrad obejmuje w 5 ppkt 3 podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia zmiany Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwin. Wprawdzie z treści protokołu nie wynika aby Rada głosowała oddzielenie nad uwagą nieuwzględnioną uwagą przez Wójta Gminy, to jednak nie można uznać aby doszło, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, do istotnego naruszenia prawa w tym zakresie, skoro treść 11 zgłoszonych uwag (w tym uwaga skarżącego) w istocie była tożsama i sprowadzała się wyłącznie do sprzeciwu wobec lokalizacji elektrowni wiatrowych. W tych warunkach dopuszczalne bowiem było aby Rada Gminy Czerwin głosowała jednocześnie nad projektem zmiany Studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Nie można więc uznać aby doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania.

W ocenie Sądu, skarżący niezasadnie zarzucił naruszenie art. 11 pkt 12 ustawy. Przepis ten, jak również żaden inny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie nakłada na wójta obowiązku informowania o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag. Z przepisu tego wynika jedynie, że wójt przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, co niewątpliwie miało miejsce rozpoznawanej sprawie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 ustawy, skoro wprost z treści tego przepisu wynika, że termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie może być krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Z dokumentacji planistycznej wynika, że termin ten został dochowany. W obwieszczeniu z dnia 14 czerwca 2013 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwin podano, iż uwagi mogą być wnoszone w nieprzekraczalnym terminie do 9 sierpnia 2013 r. Obwieszczenie zostało zamieszczone w gazecie lokalnej, wywieszone na tablicy ogłoszeń w terminie od 14 czerwca do 9 sierpnia 2013 r. oraz na stronie BIP w dniu 14 czerwca 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Wyrok zaskarżył w zakresie pkt 1 i 2. Zarzucił naruszenie:

1. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i przesądzenie, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr A i B, obręb [...] Grodzisk Duży w zakresie ustaleń zawartych dziale II pkt 3 strefa V i strefa VII załącznika nr 1 do uchwały, chociaż art. 147 § 1 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia wydania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w odniesieniu do jej części - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie, chociaż zaskarżone studium nie było wyłożone do publicznego wglądu w okresie 21 dni;

4. § 9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez odmowę zastosowania, w sytuacji w której nie doszło do przedłożenia radzie gminy, wraz z projektem studium, wykazu wszystkich uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej;

5. art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę zastosowania, w sytuacji w której: (a) rozpatrzenie uwag zgłoszonych w dyskusji publicznej nie stanowiło osobnego punktu porządku obrad rady gminy, poprzedzającego rozpatrzenie projektu zmiany studium; (b) głosowanie nad poszczególnymi uwagi nie było poprzedzone dyskusją, (c) uwagi nie zostały rozważone indywidualnie i poddane osobnemu głosowaniu;

6. art. 10 ust. 2a u.p.z.p.poprzez odmowę zastosowania, chociaż w uchwalonym zaskarżoną uchwałą studium nie zostało ustalone rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;

7. art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (dalej: p.g.g.) poprzez odmowę zastosowania, chociaż w załącznikach graficznych do uchwalonego zaskarżoną uchwałą studium nie ujawniono granic wyznaczonych w tekście złóż kopalin, nie wskazano obszarów złóż nieudokumentowanych oraz nie wymieniono udokumentowanych wód podziemnych;

8. art. 104 ust. 1 p.g.g. poprzez odmowę zastosowania, chociaż w uchwalonym zaskarżoną uchwałą studium nie wymieniono ani nie oznaczono aktualnych obszarów i terenów górniczych;

9. art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmowę zastosowania, chociaż w uchwalonym zaskarżoną uchwałą studium nie uwzględniono aktualnych danych dotyczących zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia a także innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, jak również poprzez brak aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego;

10. art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez odmowę zastosowania, chociaż uchwalone zaskarżoną uchwałą studium, przewidując przeznaczenie na cele przemysłowo usługowe dotąd niezabudowanych terenów położonych na południe od szosy Ostrołęka-Ostrów Mazowiecka, na odcinku pomiędzy Grodziskiem Dużym a Czeiwinem, stanowiących działki geodezyjne B i A, dzierżawionych przez skarżącego - zakłada posadowienie na nich zabudowy;

11. art. 101 ust, 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 94 Konstytucji oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania, chociaż zaskarżona uchwała zawiera szereg zapisów stanowiących powtórzenia lub modyfikacje przepisów obowiązującego prawa, co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą hierarchii źródeł prawa oraz stanowi istotne naruszenie prawa;

12. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz art. 72 ust. 1-4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) poprzez odmowę zastosowania, chociaż przyjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone sporządzaniem aktualnego opracowania ekofizjograficznego;

13. art. 71 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. poprzez odmowę zastosowania, chociaż uchwalone zaskarżoną uchwałą studium, pomimo wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie zawiera jednocześnie warunków realizacji tego przedsięwzięcia umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 2 oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, wraz z zasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Czerwin wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Jest możliwe, w świetle art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części. Druga część alternatywy rozłącznej zawartej w dyspozycji art. 147 § 1 P.p.s.a. polegająca na stwierdzeniu, że uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, nie może być wykładana w oderwaniu do treści całej normy prawnej zawartej w analizowanym przepisie. Skoro zaś, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, to możliwość stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, dotyczy także całości lub części uchwały lub aktu. Takie rozumienie analizowanej części art. 147 § 1 P.p.s.a. umacnia ocena, według której, nie można eliminować z porządku prawnego tych unormowań zawartych w uchwale lub innym akcie jednostki samorządu terytorialnego, które nie naruszają prawa (pominąć można sytuację, niezachodzącą w niniejszej sprawie, w której wadliwość istotnego przepisu uchwały, najczęściej związanego z trybem uchwalenia, czy właściwością organu, skutkuje nieważnością czy też niezgodnością z prawem całego aktu normatywnego). Skoro zatem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr A i B, to nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez uchwałę prawa w pozostałym zakresie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia. Od razu zauważyć trzeba, że naruszenie to zostało skonkretyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, który przepis szczególny został przezeń zastosowany, ze skutkiem w postaci niemożności stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać najpierw trzeba, że z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego podania podstawy prawnej lub jej wyjaśnienia nie może być skutecznie postawiony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż dotyczy trafności wyroku. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). W związku z tym zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji podał przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. jako podstawę uwzględnienia skargi (pkt 1 wyroku) oraz art. 151 P.p.s.a. jako podstawę oddalenia skargi w pozostałym zakresie (pkt 2). Sąd nie wskazał przepisu szczególnego wyłączającego stwierdzenie nieważności. Nie jest to jednak uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Warunkiem prawidłowego zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa jest istnienie przepisu szczególnego wyłączającego stwierdzenie nieważności. Takim przepisem szczególnym w odniesieniu do uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest art. 94 ust. 2 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, chociaż zaskarżone Studium nie było wyłożone do wglądu publicznego w okresie 21 dni. Od razu odnotować trzeba, że z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnoszącego się do zarzutu zawartego w pkt III, wynika, że chodzi o niedochowanie terminu wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu. Niezależnie zaś od tego, czy do terminu 21 dni, o którym mowa w art. 11 pkt 10, mogą być wliczone dni wolne od pracy, termin ten został w przypadku zaskarżonego Studium zachowany. Z akt sprawy, tj. ogłoszenia o wyłożeniu projektu i adnotacji na tym dokumencie o okresie wyłożenia wynika, że projekt Studium był wyłożony do publicznego wglądu od dnia 14 czerwca 2013 r. do dnia 9 sierpnia 2013 r. Wyłożenie projektu w określonych godzinach pracy Urzędu Gminy (od godz. 1000 do godz. 1400) nie oznacza, że doszło do uniemożliwienia wglądu osobom chcącym zapoznać się projektem. Godziny wyłożenia projektu nie mogą abstrahować od uwarunkowań organizacyjnych urzędu. O uchybieniu można by mówić dopiero wtedy, gdyby na skutek zbyt krótkiego okresu wykładania projektu w określonych dniach zainteresowane osoby nie mogły zapoznać się z projektem. Takiej sytuacji skarżący nie tylko nie wykazał ale nawet nie podniósł.

Nie można podzielić tezy o naruszeniu art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzedłożenie radzie gminy, wraz z projektem studium, wykazu wszystkich uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej. Zgodnie z art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia studium, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, na kolejnym etapie procedury, przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Przepis rangi ustawowej zawiera zatem wymaganie w postaci przedłożenia listy nieuwzględnionych uwag, a nie wykazu wszystkich uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej. Natomiast przepis § 9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) przewiduje obowiązek sporządzenia wykazu uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, którego wzór określa załącznik nr 7 do rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji ustalił, że Wójt Gminy Czerwin przedstawił Radzie Gminy projekt zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, z podaniem przyczyn ich nieuwzględnienia. Sąd ustalił także, że ze sporządzonego wykazu wynika, że zgłoszonych zostało 12 uwag, w tym uwaga skarżącego, ale żadna z nich nie została uwzględniona przez Wójta Gminy.

Zarzut pominięcia uwagi zgłoszonej w dniu 11 lipca 2011 r. jest bezzasadny chociażby z tego powodu, że w przepisie § 9 pkt 13 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest mowa o uwagach zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium. Ponadto, przepis § 9 pkt 13 nie może być rozumiany w sposób sprzeczny z normami ustawowymi. Podstawowe znaczenie w omawianej kwestii ma zaś przepis art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładający na wójta obowiązek przedstawienia radzie gminy listy nieuwzględnionych uwag. Natomiast w myśl art. 11 pkt 11 ustawy, wójt wyznacza termin wnoszenia uwag dotyczących projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Niewątpliwie zatem chodzi o uwagi, które odnoszą się do wyłożonego projektu studium. Uwaga reprezentanta [...] W. T. została natomiast w rzeczywistości zgłoszona podczas dyskusji publicznej w dniu 11 lipca 2013 r. Uwaga ta została ujęta pod poz. 12 w podpisanym przez Wójta Gminy Czerwin Wykazie uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu zmiany Studium. Jak wynika z tego dokumentu uwaga nie została uwzględniona. Dodać warto, że chodziło o tereny położone w strefie IV. W trakcie dyskusji publicznej w dniu 11 lipca 2013 r. architekt Sz. Z. wyjaśnił, że złoża naturalne, o których wspominał Wojciech Trojanowski znajdują się na terenach poza granicami opracowania zmiany Studium. Zgłaszający uwagę W. T., który podpisał protokół z dyskusji nie podjął próby podważenia tego twierdzenia architekta.

Wbrew zarzutowi kasacji, nie doszło do naruszenia art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Studium stanowił, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Wymaganie to zostało spełnione. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych (patrz: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1553/14).

Nie odpowiada stanowi rzeczywistemu zarzut § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz art. 72 ust. 1-4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez odmowę zastosowania, chociaż przyjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone sporządzaniem aktualnego opracowania ekofizjograficznego. Zgodnie z art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przepis art. 72 ust. 1 stanowił zaś, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, poprzez realizację szeregu działań wskazanych m.in. w art. 72 ust. 1 pkt 1-6.

Takie opracowanie ekofizjograficzne do projektu zmiany Studium zostało wykonane w czerwcu 2012 r. przez inż. J. M. oraz inż. urb. Wojciecha Kwiatkowskiego. Uchwała Rady Gminy Czerwin Nr X/51/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwin została podjęta w dniu 7 października 2011 r. Zmiana Studium została uchwalona w dniu 10 września 2013 r. Zarzut braku aktualnego opracowania ekofizjograficznego jest więc bezpodstawny. Czym innym jest wartość dowodowa opracowania, którą skarżący podważa. Takie zakwestionowanie może być jednak skuteczne tylko w razie wykazania, że odpowiednie zapisy Studium nie realizują dyspozycji art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sformułowane w punktach oznaczonych numerami: VII-IX skargi kasacyjnej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji, na mocy art. 190 P.p.s.a., związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 745/15. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że nieoznaczenie w uchwale granic złóż kopalin, obszarów terenów górniczych, nieuwzględnienie zabytków nieruchomych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i ich otoczenia, a także brak aktualnego stanu rozpoznania archeologicznego, nie wynikały z przyjętej zmiany Studium. Skarżący nie odniósł tych zarzutów do działek stanowiących jego własność, ani przedmiot dzierżawy; nie wykazał, aby naruszyły jego interes prawny.

W związku z tym przypomnieć jeszcze należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionej w omawianym wyroku, za nietrafne należało uznać stanowisko, zgodnie z którym, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do działek nr o nr A i B.

W rezultacie nie dotyczą interesu prawnego skarżącego zarzuty sformułowane w punktach oznaczonych numerami VII oraz XIII. W zakresie natomiast, w jakim zaskarżona uchwała o zmianie Studium dotyczy działek dzierżawionych przez skarżącego (nr A i B), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Orzeczenie Sądu zawarte w punkcie 1 zaskarżonego wyroku odnosi się do wszelkich postanowień uchwały o zmianie Studium zmieniających sytuację prawną działek.

Skoro Sąd uznał za naruszające prawo zapisy uchwały odnoszące się do działek nr A i B, to bezprzedmiotowy jest zarzut sformułowany w punkcie X i punkcie XII skargi kasacyjnej. Niezależnie od trafności opisów naruszenia wyartykułowanych w tych zarzutach, skarga kasacyjna, w zakresie w jakim odnosi się do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a więc w odniesieniu do obszaru dzierżawionego przez skarżącego została uwzględniona.

Niezależnie od tego można zauważyć, że w myśl utrwalonego poglądu, nie można utożsamiać wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z określeniem granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a (art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy). Rozmieszczenie rozumiane jako szczegółowa lokalizacja urządzeń odnosiła się do planu miejscowego, a nie do studium. Relacja między tymi unormowaniami jest taka, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ewentualnie ich stref ochronnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 248/16).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (por. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38).