Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 495/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 4 ust 2 pkt 6 , art 4 ust 2 pkt 1a , art 4 ust 2 pkt 1 lit b , art 5 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr IV.32.2019 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Maków Podhalański stwierdza nieważność § 3 ust. 8, 9, 10, § 4 ust. 6, 7, 17, 23, § 8 ust. 1 pkt a, § 14 ust. 1 pkt a, j, k oraz § 17 pkt 1, 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 495/20

Uzasadnienie

W dniu 30 stycznia 2019 r. Rada Miejska w Makowie Podhalańskim podjęła uchwałę nr IV.32.2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Maków Podhalański.

Ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył w części Prokurator Rejonowy, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej poszczególnych zapisów. Uchwale tej zarzucono naruszenie:

- art. 4 ust. 2 pkt. 1d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust.9.pkt a) i, b), § 3 ust 10 pkt a) i b) cyt. uchwały przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych dozwolone jest wyłącznie na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego, pod warunkiem ,że wykonywane jest na utwardzonej części nieruchomości (...) zaś naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dozwolona jest wyłącznie pod warunkiem ograniczenia do drobnych napraw polegających np. na wymianie kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianiu płynów, regulacjach itp. i że powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usuniecie zgodnie z przepisami ustawy a które to zagadnienia szczegółowo są regulowane w przepisach ustawy i rozporządzenia właściwego ministra,

- art. 4 ust.2 pkt. 1 c ww. ustawy, poprzez powtórzenie oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust.8 pkt a) cyt. Uchwały przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej do ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, jeżeli gmina nie pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku oraz określenia wymagań dotyczących miejsca gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu;

- naruszenie art.4 ust.2 pkt 1 a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust.6-7 przez określenie trybu postępowania w wypadku stwierdzenia naruszenia zasad selektywnej zbiórki odpadów;

- naruszenie art.4 ust.2 ww. ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego przez określenie w § 4 ust.17 cyt. chwały działań jakie powinni podejmować wytwórcy odpadów komunalnych w celu graniczenia ilości wytwarzanych odpadów,

- naruszenie art.4 ust.2 pkt. 1 a ww. ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust.23 cyt. uchwały przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnego zbierania bioodpadów, w tym odpadów ulegających biodegeneracji;

- art. 4 ust.2 ww. ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego przez nałożenie w § 8 ust. 1 pkt.a) Uchwały obowiązku lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych zgodnie z pisami dotyczącymi warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usuwanie;

- art.4 ust.2 pkt 8 ww. ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w §17 ust. 1 i 3 cyt. uchwały przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi do przeprowadzenia deratyzacji, a nadto do przeprowadzenia dodatkowej deratyzacji w wypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne , podczas gdy na podstawie przepisu art. 4 ust.2 pkt. 8 ustawy brak jest podstaw do wskazywania właścicieli nieruchomości jako zobowiązanych do dokonywania deratyzacji;

- art. 4 ust. 2 pkt. 6 ww. ustawy w zapisie zawartym w § 14 ust. 1 podpunkt a.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzsadnieniu skargi.

Rada Miejska w odpowiedzi na skargę uznała ją za zasadną w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art.4 ust.2 pkt 8 ww. ustawy w związku w §17 ust. 1 i 3 cyt. uchwały, w pozostałym zakresie wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Powyższy przepis sprecyzowany jest w art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji, są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 4 ust 1 u.c.p.g. stanowi podstawę ustawową uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. - Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6 ww. przepisu).

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jedynie w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy rada gminy ma kompetencje do regulowania zasad porządku i czystości na terenie gminy. Dlatego też gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd poskutkowała jej uwzględnieniem w zakresie § 3 ust. 8, 9, 10, § 4 ust. 6, 7, 17, 23, § 8 ust. 1 pkt a, § 14 ust. 1 pkt a, j, k oraz § 17 pkt 1, 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zasadnym okazał się zarzut dotyczący § 3 ust. 8 załącznika, gdzie zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną cześć drogi publicznej, służącą do ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości jeżeli gmina nie pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 3 ust. 8 zaskarżonego Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 572/15).

Ponadto ww. zapis stanowi dosłowne powtórzenie przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

Z uwagi na powyższe należało uznać, że § 3 ust. 8 został wydany z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej.

Zasadny uznać należało również zarzut postawiony pod adresem zapisu zawartego w pkt 9 i 10 § 3 ww. załącznika.

§ 3 pkt 9 dotyczy mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że wykonywane jest to na utwardzonej części nieruchomości (...) (lit. a) oraz na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych (lit. b). Taki zapis przekracza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. operując pojęciem nieruchomości, która nie służy lub służy do użytku publicznego. Jest to zwrot niedookreślony, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wskazać należy, że Rada upoważniona została wyłącznie do wskazania takich wymogów, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; orzeczenie dostępne w CBOSA), że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi.

W nawiązaniu do powyższego, jako trafny uznać też należało zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 3 pkt 10 załącznika. Zgodnie z przepisem tam zawartym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez dokonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, itp. poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości w taki sposób aby powstające odpady były gromadzone i usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami regulaminu. Ponadto w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego.

Dalej należy wskazać na kolejne uchybienie w § 4 ust. 6-7 uchwały jako przekraczające delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Brak jest podstaw do nakładania w regulaminie obowiązków na przedsiębiorców. Art. 4 ust. 2 ustawy nie wskazuje, aby gmina była upoważniona do nakładania obowiązków na przedsiębiorców w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (vide wyr. WSA w Gliwicach z 16.03.2020r., sygn. akt II SA/Gl 1666/19).

Z kolei w § 4 pkt 17 załącznika wskazano, że Opróżnione opakowania należy, jeśli rodzaj materiału na to pozwala, trwale zgnieść przed włożeniem do pojemnika/worka. Natomiast § 4 pkt 23 przewiduje, że właściciele nieruchomości/mieszkańcy są zobowiązani do prowadzenia selektywnego zbierania bioodpadów (...).

W ocenie tut. Sądu, z treści art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o czystości i porządku nie wynika uprawnienie dla lokalnego pracodawcy do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji. Gmina w tym zakresie została wyposażona w środki prawne (instrumenty), którymi może zachęcić właścicieli nieruchomości do dokonywania takiej selektywnej zbiorki. W ustawie brak jest także upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej, wzorów postępowania (zachowań), z odpadami. Wzory zachowania, o jakich jest mowa w Regulaminie ingerują bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność. Obowiązujące przepisy nie zawierają również podstaw do wprowadzania w treści § 4 ust. 11 i 12 regulacji przewidującej swoistą kontrolę i tryb postępowania związane ze stwierdzonym naruszeniem zasad selektywnej zbiórki odpadów. Zapis ten ma natomiast charakter czysto informacyjny i tym samym jako regulacja nie przewidziana, również wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.

Podsumowując, przytoczone zapisy mają wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).

W § 8 ust. 1 pkt a regulaminu ustalono charakterystykę miejsca, w którym powinny być gromadzone odpady komunalne. Takie uregulowanie nie zostało objęte upoważnieniem ustawowym. Rada gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 191/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 roku, sygn. akt IV SA/Po 792/13). Odwołanie się w ww. § regulaminu do konkretnych uregulowań aktu prawnego wyższego rzędu (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) wraz z nałożeniem określonego obowiązku w treści regulaminu może zostać zinterpretowane jako nadanie prymatu uregulowaniu w akcie prawnym niższego rzędu jakim jest regulamin (wadliwość takiego odwołania została omówiona np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II SA/Ol 513/17).

Przechodząc następnie do analizy obowiązków nałożonych na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w § 14 ust. 1 a,j,k, załącznika (polegających na wyprowadzaniu na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem każdego psa (lit. a) oraz regulujących przypadki zwolnienia zwierząt z uwięzi, zdjęcie kagańca (lit. j) oraz zwolnienie zwierzęcia ze smyczy (lit. k)) - Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Podsumowując, jako sprzeczne z powyższymi normami należało ocenić wprowadzenie bezwarunkowego wymogu wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi oraz w kagańcu, jak również dopuszczenie zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi oraz zdjęcie kagańca wyłącznie na terenach zielonych oraz mało uczęszczanych, a także wyznaczonych w sytuacji gdy właściciel ma możliwość kontroli nad jego zachowaniem (...). Taki zapis wprost narusza zasadę proporcjonalności. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Dla osiągnięcia wyszczególnionych w ustawie celów nie ma potrzeby wprowadzania aż tak rygorystycznych i bezwzględnych wymogów. Uchwałodawca nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy lub w kagańcu, a psów ras dużych lub ras uznanych za agresywnie na smyczy i w kagańcu. O ile zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zwolnienie psów ze smyczy zawsze musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, to bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a w odniesieniu do określonej kategorii psów zarówno na smyczy jak i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując powołany wyżej art. 10a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 674/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19).

Sąd zwraca również uwagę na nieprawidłowości w zapisie § 14 ust. 1 lit. k Regulaminu, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/15, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 622/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 788/15, wszystkie publ. CBOSA). Uregulowanie to także narusza zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi - z uwagi na swą wielkość i cechy - jakiekolwiek zagrożenie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność wskazanych w sentencji wyroku zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tych przypadkach do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.