Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1006/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2, art. 140, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 125/16 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od B. W. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 125/16 oddalił skargę B. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatność rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 kwietnia 2013 r. B. W. złożyła w Biurze Powiatu G. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych na rok 2013.

Producentka zadeklarowała do płatności pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w ramach wariantów: - 4.3 Szuwary wielkoturzycowe na powierzchni 15,79 ha, - 4.6 Półnaturalne łąki wilgotne na dwóch działkach rolnych, tj. M i N o łącznej powierzchni 8,86 ha, - 4.10 Użytki przyrodnicze na dwóch działkach rolnych, tj. F i K o łącznej powierzchni 5,00 ha.

Nadto, producentka wniosła o przyznanie płatności w ramach pakietu Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy na powierzchni 9,55 ha.

W dniu 16 grudnia 2013 r. przeprowadzono w gospodarstwie producentki kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, a od 11 do 14 lutego 2014 r. kontrolę metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikalności powierzchni oraz w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego.

Na podstawie tych ustaleń, [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 r. w kwocie 6.970,24 zł. Od decyzji producentka wniosła odwołanie, w wyniku czego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ decyzją z [...] października 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, przyznał płatność w łącznej wysokości 6.970,24 zł. Także ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2015 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 6.970,24 zł. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że na obniżenie wsparcia wpływ miały ustalenia kontroli na miejscu oraz zapisy w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej jak też ustalenia dotyczące wykonywania zabiegów koszenia w niewłaściwym terminie.

W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przyznał płatność w rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 7.466,24 zł, z tytułu realizacji: 1. pakietu 8 Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1. Międzyplon ścierniskowy w kwocie 3.056 zł, 2. pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w łącznej kwocie 4.410.24 zł (wariant 4.10 Użytki przyrodnicze - 2.182,40 zł oraz wariant 4.6 Półnaturalne łąki wilgotne - 2.227,84 zł) oraz odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 4.3 Szuwary wielkoturzycowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę strony wskazując, że sporne w sprawie były ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz ocena tych ustaleń dokonana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynikało, że obszar kwalifikowany do płatności obejmuje wyłącznie grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności, tj. wchodzące w skład zadeklarowanych we wniosku działek rolnych położonych na wskazanych przez skarżącą działkach ewidencyjnych, co w przypadku części działek rolnych spowodowało, że stwierdzona powierzchnia (uwzględniająca zgłoszoną do płatności uprawę położoną wyłącznie na gruntach wskazanych we wniosku o przyznanie płatności) była mniejsza od zadeklarowanej przez skarżącą.

W ocenie Sądu organy podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a zaskarżoną decyzję wydały na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Ustalając okoliczności istotne dla sprawy, organy wzięły pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny, zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy, przez co organ odwoławczy dał wyraz zasadzie udzielania informacji jak również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej k.p.a.), art. 78 k.p.a., art. 87 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikłą z ograniczenia przez Sąd I instancji oceny podnoszonych w skardze na decyzję organu II instancji zarzutów obrazy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jedynie do wyrażenia poglądu o ich niezasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska oraz bez analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych zarzutów, w tym bez analizy ocenianego w ten sposób materiału dowodowego na zasadność podjętej przez organ II instancji decyzji bez uzupełnienia materiału dowodowego;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. art. 136 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Sąd I instancji racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy art. 6 k.p.a w zw z art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. i przyjęcia, że organ II instancji zwolniony był od merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że ustalenie zakresu pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga odniesienia do art. 136 k.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania i dopiero merytoryczna ich ocena w kontekście dotychczas zgromadzonych dowodów (ujawniona w treści uzasadnienia), której Sąd I instancji zaniechał, pozwalała na dalsze rozważania, czy pozostałe do przeprowadzenia dowody uzasadniają wydanie decyzji reformatoryjnej, czy też organ winien te dowody przeprowadzić we własnym zakresie, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 19 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 125/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu [...] kwietnia 2013 r. B. W. złożyła w Biurze Powiatu G. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych na rok 2013 r. [...] grudnia 2013 r. przeprowadzono w gospodarstwie producentki kontrolę na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, a od [...] do [...] lutego 2014 r. kontrolę metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikalności powierzchni oraz w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego. Nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli zostały przedstawione na szkicu z pomiaru działek rolnych, na którym umiejscowiono kierunki wykonania zdjęć oraz opisano zastany stan faktyczny. Decyzją z [...] września 2015 r. organ I instancji przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 6.970,24 zł. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przyznał płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 7.466,24 złotych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu ustrojowego, jakim jest art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie). Wskazany przepis sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Ponadto Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszeń prawa, których dopuścił się organ odwoławczy tj. naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 87 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 75 k.p.a. nie wskazując, który spośród dwóch paragrafów został naruszony, czy też obie te jednostki redakcyjne, a także naruszenie art. 86 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania art. 6 k.p.a. (zasada praworządności, legalności), art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Według art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę oraz jej wyjaśnień autor skargi kasacyjnej winien był zarzucić naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Artykuł 8 k.p.a. składa się z § 1 i 2, autor skargi kasacyjnej nie wskazał której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut, podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. Z kolei, artykuł 136 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, strona nie wskazała, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut. Ponadto Sąd I instancji nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 140 k.p.a., z tego powodu, że w postępowaniu przed organem odwoławczym miały odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, rozpoznać ją ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia I instancyjnego, organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w ponownym postępowaniu może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę, organ nie może również zmieniać jej zakresu i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej organ I instancji.

Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Omawianą zasadę organ narusza wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy (wyrok NSA w Warszawie z 6.08.1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2, poz. 67). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył wskazanych przepisów postępowania akceptując sposób sporządzenia przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji ostatecznej oraz zawartą tam argumentację.

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia art. 87 k.p.a.: "Organ kolegialny, właściwy do wydania decyzji w sprawie, może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego lub jego części jednemu ze swych członków lub pracowników, jeżeli szczególne przepisy temu się nie sprzeciwiają."

Według art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Przyjmuje się, że dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), bowiem może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w kpa, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Z kolei brak środków dowodowych oznacza taką sytuację, w której organ administracji publicznej i strony postępowania nie dostarczyły dowodów niezbędnych do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, dlaczego po wyczerpaniu środków dowodowych zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: "(...) należy w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter raportu z kontroli, jego roli i znaczenia, jako szczególnego środka dowodowego. W razie przeprowadzenia kontroli, to właśnie protokół kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji zatem, gdy protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, tj. gdy został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę spełniającą ustawowe warunki, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O wadze tych dowodów świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli sporządzonym przez podmioty bezstronne, dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (...). Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania. (...) Natomiast, wykonane podczas kontroli zdjęcia oraz ortofotomapy uwidoczniają faktyczny obszar użytkowania gruntów na działkach rolnych, pokazują też charakterystyczne granice poszczególnych pól użytkowania w postaci zadrzewień, zakrzaczeń oraz rzekę R. Dane te pozwalały na ustalenie powierzchni i sposobu użytkowania działek rolnych deklarowanych do przyznania pomocy w sposób pewny. (...) Nadto, prawidłowo organ odwoławczy nie uznał za uzasadnioną argumentację skarżącej, jakoby wpisy w rejestrze dotyczące dat koszenia są wynikiem oczywistej omyłki, skoro z jednoznacznej treści zeznań osoby odpowiedzialnej za wypełnianie rejestru – A. K. wynika, że zapisów w rejestrze dokonywała na bieżąco, zgodnie z informacjami przekazywanymi przez skarżącą."

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz w przepisach kpa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.