Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1026/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części  i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. M., M. M., B. C., W. J. i L. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w zakresie dotyczącym skargi B. M. i M. M. i w tym zakresie przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę B. M., M. M., B. C., W. J. i L. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Rada Gminy [...] zaskarżoną uchwałą uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą z [...] lutego 2013 r., nr [...]. Z zaskarżonej uchwały wynika, że zakres zmian "obejmuje wyłącznie wprowadzenie elementów gminnego programu rewitalizacji oraz wprowadzenie zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obszarze granic administracyjnych Gminy [...], w szczególności w zakresie zapisów sankcjonujących istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw" (§ 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono natomiast, że "(k)onieczność wprowadzenia tych zapisów wynika z potrzeby doprowadzenia do zgodności z wymogami ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1398 z późn. zm.) oraz usankcjonowania w opracowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego stanu istniejącego, wynikającego m.in. z wydawanych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, co jest niezbędne z punktu widzenia prawidłowego kształtowania polityki przestrzennej w granicach gminy".

Skarżące zaskarżoną uchwałę zaskarżyły w części, w której studium dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] zawiera symbol MP (przeznaczenie mieszkaniowo-produkcyjne), twierdząc, że takie przeznaczenie działek na tym terenie nie koresponduje z dotychczasowym przeznaczeniem tych terenów (dla tych działek brak jest prawomocnych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy, które sankcjonowałyby na ww. działkach możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej; na niektórych działkach od dawna posadowione są domy o charakterze wyłącznie mieszkalnym), nie uwzględnia istniejącego stanu zagospodarowania terenu i narusza zasady ładu przestrzennego. Skarżące wskazały, że większość z terenu objętego zaskarżoną uchwałą miała do tej pory przeznaczenie wyłącznie mieszkalne, a w chwili obecnej wprowadzona zastała zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa – produkcyjna. W związku z tym skarżące uznały, że takie przeznaczenie nieruchomości narusza ich uprawnienia i interes prawny, jako właścicielek nieruchomości sąsiadujących z terenami, dla których w uchwale dopuszczono możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej. Twierdziły, że B. M. jest właścicielką działek nr [...],[...] i [...] sąsiadujących z działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], oznaczonymi w studium symbolem MP, zaś M. M. jest właścicielką działek nr [...] i [...] sąsiadujących z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], oznaczonymi w studium symbolem MP, B. C. jest właścicielką działki nr [...] sąsiadującej z działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], oznaczonymi w studium symbolem MP, W. J. jest właścicielką działki nr [...] sąsiadującej z działkami nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], oznaczonymi w studium symbolem MP oraz L. C. jest właścicielką działek nr [...], [...] i [...] sąsiadujących z działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...], oznaczonymi w studium symbolem MP. W związku z tym wywodziły, że, przysługuje im interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i art. 144 k.c., gdyż uchwalone zmiany studium tak ukształtowały stosunki na nieruchomościach sąsiednich (produkcyjnych) oraz sposób korzystania z tych nieruchomości, że determinuje to treść i sposób wykonywanego przez skarżące prawa własności. Uciążliwa działalność produkcyjna prowadzona w sąsiedztwie działek zamieszkanych przez skarżące generuje immisje takie jak hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, nieprzyjemne zapachy. Odwołując się do orzecznictwa skarżące wskazały, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plany miejscowe nie mogą naruszać ustaleń studium. Stąd przyjąć należy, że już na etapie uchwalania studium naruszono interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Zdaniem skarżących, twierdzenie przeciwne skutkowałoby tym, iż ochrona praw właścicieli nieruchomości na etapie uchwalania planu miejscowego (obligatoryjnie zgodnego ze studium) miałaby charakter iluzoryczny.

Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących.

W pierwszej kolejności Sąd przyjął, że uchwała zmieniająca studium, jak i samo studium, to akty kierownictwa wewnętrznego, które nie są aktami prawa miejscowego, a więc postanowienia studium co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Z uwagi jednak na fakt, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdził, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można bezwzględnie zakładać braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreślił, że "jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia".

To w ocenie Sądu oznacza, że rozważyć należy, czy "skarżące wykazały, że interes prawny lub uprawnienie im przysługujące, zostało zaskarżaną uchwałą naruszone. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone". Niesporne jest bowiem, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy".

Sąd ponadto stwierdził, że w orzecznictwie przedstawiono poglądy, "które precyzują warunki, których łączne spełnienie daje podstawę do próby skutecznego wywiedzenia naruszenia interesu prawnego przez kierunkowe zapisy studium. Wskazano po pierwsze, że aby można było stwierdzić, że uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że jej skutkiem doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium i powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia planu. Po drugie, uchwała w zakresie tej zmiany musiałaby ściśle wiązać przyszły plan, bez możliwości żadnego luzu decyzyjnego".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści skargi i okoliczności sprawy nie wynika, aby w wyniku przyjęcia przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia którejkolwiek ze skarżących. Zdaniem Sądu, wszystkie skarżące w przedmiocie naruszenia interesu prawnego, podnosiły kwestię przeznaczenia terenów sąsiadujących z działkami skarżących, nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale także pod działalność usługową i produkcyjną o symbolu MP. Zdaniem skarżących, niezrozumiałe jest wprowadzenie dla niektórych działek symbolu MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo - produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w sytuacji, gdy na działkach tych posadowione są od dawna (na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych) domy o charakterze wyłącznie mieszkalnym. Dopuszczenie w studium działalności produkcyjnej prowadzonej na ww. działkach spotęguje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, nieprzyjemne zapachy. W tych okolicznościach Sąd podkreślił, że "postanowienia części tekstowej studium, nie wiążą organu planistycznego co do treści przyszłego planu w sposób ścisły. Można wręcz stwierdzić, że pozostawiają organowi planistycznemu znaczny luz decyzyjny, co do konkretnego przeznaczenia w planie miejscowym, nieruchomości oznaczonych w Studium symbolem MP". Zgodnie z punktem 4.6.2 studium, określającym sposób zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo-produkcyjnej o symbolu MP wskazano, że jest to przeznaczenie jak dla zabudowy mieszkaniowej o charakterystyce jak dla terenów MN, wzbogacone o możliwość lokalizacji obiektów usługowo - produkcyjnych. W punkcie tym wprost wskazano, że: "Precyzyjne ustalenie terenów pod działalność usługowo – produkcyjną nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (po szczegółowej analizie uwarunkowań). Działalność inwestycyjna na terenach wskazanych do realizacji obiektów usługowych i produkcyjnych powinna być związana z wyposażeniem terenów w infrastrukturę techniczną zapewniającą właściwą gospodarkę zasobami środowiska ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki ściekowej i odpadowej. Ewentualna szkodliwość dla środowiska wywołana działalnością produkcyjną nie może wykraczać poza granice terenów wyznaczonych dla funkcji produkcyjnych". To zaś w ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza, że do chwili uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia przewidywałyby konkretną lokalizację działalności usługowej, czy produkcyjnej zgodnie z przyjętymi kierunkami zmiany studium, nie można mówić o naruszeniu przez postanowienia zaskarżonej uchwały interesu prawnego którejkolwiek ze skarżących. Zgodnie z częścią tekstową studium nie jest bowiem tak, że cały teren oznaczony symbolem MP przeznaczony musi być w przyszłym planie miejscowym zarówno pod zabudowę mieszkaniową, jak i usługową oraz produkcyjną. Z jego treści wynika natomiast, że w obszarze oznaczonym w studium symbolem MP, część terenów może zostać przeznaczona wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, część wyłącznie pod usługi, część wyłącznie pod działalność produkcyjną, możliwe jest także przeznaczenie mieszane tj. pod wszystkie ww. przeznaczenia łącznie. Postanowienia studium nie determinują jednak organu planistycznego w taki sposób, aby na tym etapie można było stwierdzić, że tereny sąsiadujące z działkami skarżących zostały w przyszłym planie miejscowym przeznaczone na działalność usługową, czy produkcyjną, która będzie negatywnie oddziaływać na ich działki.

Powołując się natomiast na fakt, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, Sąd uznał, że skarżące w sytuacji, w której powołują się na okoliczności nie tylko dotyczące bliższej lub dalszej przyszłości, ale i niepewne, czyli takie, które w ogóle nie muszą wystąpić, to oznacza to, że skarżące powołały się na interes prawny, który "nie ma (...) nic wspólnego z jego aktualnością", a tym samym nie wykazały naruszenia przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia. Skutkiem powyższego jest odrzucenie skargi.

W skardze kasacyjnej skarżące B. M. i M. M., zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciły naruszenie:

1/ art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez odrzucenie skargi z powodu rzekomego niewykazania przez skarżące naruszenia ich interesu prawnego,

2/ art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a., pomimo że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu, gdyż sankcjonuje istniejący stan zagospodarowania na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], do którego doszło w sposób sprzeczny z istniejącymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, przez co narusza prawa nabyte skarżących, wynikające z art. 2, art. 21, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP oraz pozbawia skarżące możliwości skutecznego kwestionowania zmiany przeznaczenia działek sąsiednich, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzeniu planu miejscowego,

3/ art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. "poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, które sprowadza się do twierdzenia, że ustalenia zaskarżonego studium (zwłaszcza te, które umożliwiają usytuowanie na nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości skarżących obiektów prowadzących działalność produkcyjną) nie naruszają interesu prawnego skarżących, wynikającego z prawa własności nieruchomości, jak również pominięcie uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działek, których przeznaczenie zmienia zaskarżona uchwała, a z którym to prawem własności łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z nieruchomości oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości oraz przez nieuzasadnione przyjęcie, że naruszenie zasad i trybu sporządzania studium nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej, pomimo że istnieje bezpośredni, konkretny i aktualny związek pomiędzy wykonywaniem przez skarżące prawa własności, a naruszeniem tych zasad".

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o "jej odrzucenie w całości ze względu na brak legitymacji procesowej skarżących, tj. brak interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały". Z ostrożności procesowej organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, "gdyż zaskarżona uchwała została poddana ocenie jej zgodności z przepisami prawnymi przez organ nadzoru prawnego Wojewody [...] i została ona – wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych – zwrócona Gminie [...], gdyż nie stwierdzono żadnych uchybień. Inna ocena implikowałaby wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kontrolowanej uchwały, co w przedmiotowym stanie faktycznym nie miało miejsca". Organ administracji wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności NSA odniósł się do wniosku organu administracji o odrzucenie skargi kasacyjnej "ze względu na brak legitymacji procesowej skarżących, tj. brak interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały", uznając go za niezasadny. Zgodnie z art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę kasacyjną od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie może wnieść strona, którą w myśl art. 32 p.p.s.a. jest m.in. skarżący. W tej sprawie skarżącymi zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] są B. M. i M. M., a więc są one uprawnione do wywiedzenia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu pierwszej instancji, którym odrzucono ich skargę. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy skarżące kasacyjnie mają interes prawny "w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały", o czym NSA rozstrzygnął niniejszym postanowieniem, gdyż do tego sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej B. M. M. M.

NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy. Trafnie bowiem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c., polegające na odrzuceniu skargi pomimo naruszenia przez Radę Gminy [...] zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących kasacyjnie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, w wyniku którego odrzucono skargę skarżących kasacyjnie, nie jest bowiem trafne.

Nie jest kwestionowane, że B. M. i M. M. są właścicielkami kilku nieruchomości położonych w gminie [...] (a ściślej na terenie sołectwa Ś.), dla którego to terenu gminy [...] Rada Gminy [...][...] czerwca 2020 r. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z [...] lutego 2013 r., nr [...]. Działki skarżących leżą jednakże poza kwestionowanym w skardze obszarem oznaczonym w zmienionym studium symbolem MP (teren zabudowy mieszkaniowej i usługowo-produkcyjnej), jednakże w bezpośrednim bądź bliskim sąsiedztwie terenów o symbolu MP. W ocenie NSA, fakt ten nie wyklucza jednakże możliwości przyjęcia, iż interes prawny skarżących kasacyjnie tą uchwałą został naruszony.

Oceniając to zagadnienie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze, na to, czy studium (zmiana studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona.

Ponadto NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, stanowisko to także należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Zasadnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

Po drugie, należy mieć na uwadze, że nieruchomości skarżących kasacyjnie oraz obszar objęty zaskarżoną w części zmianą studium (teren o symbolu MP) bezpośrednio z sobą sąsiadują. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżących kasacyjnie należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że gmina [...] w zaskarżonej części w uchwale dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren bezpośrednio graniczący z działkami skarżących o symbolu MN przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniowo-produkcyjną (symbol MP). Zaskarżona w tej części uchwała będzie miała zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. W wyroku z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, NSA przyjął, że istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, to z reguły ustalenia studium dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego (ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić. Z uwagi na to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że już studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżących kasacyjnie. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy organ gminy w planie miejscowym przyjmie na spornym terenie zabudowę mieszkaniową, produkcyjną, usługową czy mieszaną, skoro już w studium jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-produkcyjną, w sytuacji, gdy działki skarżących posiadają funkcją wyłącznie mieszkaniową.

Istotną kwestią jest również to, że NSA postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 557/21, uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1237/19, którym odrzucono skargę B. M. i M. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. NSA przyjął wykładnię zbieżną z prezentowaną niniejszym postanowieniem, a mianowicie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z [...] lutego 2013 r., które zostało zmienione zaskarżoną w tej sprawie uchwałą, narusza interes prawny skarżącej kasacyjnie B. M.

Powyższe rozważania nie oznaczają jednakże, że zamiana studium dokonana zaskarżoną uchwałą jest sprzeczna z prawem, co starają się wywieść skarżące kasacyjnie chociażby poprzez stwierdzenie, że uchwalona zmiana przeznaczenia działek na spornym terenie nie koresponduje z dotychczasowym ich przeznaczeniem, gdyż jak twierdzą, dla tych działek brak jest prawomocnych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy, które sankcjonowałyby na ww. działkach możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej. Stwierdzenie, że studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżących kasacyjnie otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących kasacyjnie otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem.

Uwzględniając fakt, że Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, czym dał wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi skarżących kasacyjnie, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżące kasacyjnie jest zgodna z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić ich skargę.

Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym skargi skarżących kasacyjnie i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).