Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1581/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216, 136, 137, 138, 113
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Tadeusz Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg W. M. i E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta [...] orzekł zwrot na rzecz Z. M. części nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Organ ustalił, że część działki nr [...] z obrębu [...](z której wydzielono działkę nr [...] z obrębu [..]) była poza lokalizacją. Powołując wyrok NSA z 26 lipca 2001 r. (II SA/Gd 910/2000) podkreślił, że dowłaszczona działka podlega zwrotowi tylko, gdy spełnione są warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Dlatego badał, czy zrealizowano cel na całej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu i znajdującej się w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...]. Stwierdził, że brak osiągnięcia celu wywłaszczenia na działce nr [...] objętej lokalizacją osiedla mieszkaniowego [...] i ulic miejskich, umożliwił zwrot części nabytej na żądanie właściciela - wnioskowanej działki nr [..].

Wskutek odwołań Miasta W. i Spółdzielni [...] decyzją nr [...] z dnia [...] Iipca 2011 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że decyzję z dnia [..] lipca 2008 r. wydano wobec osoby zmarłej (Z. M. zmarł [...] marca 2007 r.), a spadkobierczynie pominięto w postępowaniu.

W. M. i E. M., następczynie prawne Z. M., pismem z dnia [...] maja 2012 r. poparły wniosek o zwrot nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...].

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekł zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] (pochodzącej z dawnej działki nr [...] z obrębu [...]) na rzecz W.M. i E.M., zobowiązując do wpłacenia [...] zł dla W. jako zwaloryzowaną cenę nabycia wywłaszczeniowego.

Starosta [...] ustalił, że dawna działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła części działek nr [...]. Wskazał, że zwracaną działkę nr [...], wydzielono z działki nr [...], nabyto na żądanie właściciela, a inne były w lokalizacji. Starosta [...] wywodząc, że część nabyta na żądanie właściciela z art. 5 ust.3 uztwn podlega zwrotowi wg art.136 ust. 3-4 ugn tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości, badał realizację celu na całej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu i będącej w lokalizacji osiedla mieszkaniowego i ulic.

Starosta [...] ustalił, że zwracana działka nr [...] położona jest między chodnikiem, ulicą [...] a dojazdem do osiedla mieszkaniowego [...]. Organ stwierdził, że dowłaszczona działka nr [...] i objęta lokalizacją działka nr [...] nie są zagospodarowane, lecz porośnięte trawą. Analizując zdjęcia lotnicze zwracanego terenu wykonane w latach 1982 i 1987, organ stwierdził brak [...], co w braku dokumentów referujących terminowe rozpoczęcie i osiągnięcie celu, dowodzi zbędności działki. Oględziny z marca i maja 2012 r. potwierdziły, iż działka nr [...] jest [..]. Biegły K. C. opisał, że działka ma kształt nieregularny, jest terenem [...], jednak po wywłaszczeniu nie podjęto działań zmieniających jej wartość. Starosta [...] stwierdził brak konkretnych prac na tej działce, a infrastruktura nie wyklucza jej zwrotu.

Odwołanie od decyzji złożyło W. oraz Spółdzielnia [...]. Miasto W. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Odwołujący się podniósł ogólne osiągnięcie celu osiedla mieszkaniowego, niezależnie od prac na jednej działce. Wskazano, że osiedle zrealizowano, a zieleń oraz infrastruktura deszczowa i naziemna jest jego częścią. Spółdzielnia [...], wnosząc o uchylenie decyzji i odmowę zwrotu, legitymację w sprawie wywiodła z umowy dzierżawy działki. Podniosła, że poprzednik prawny Spółdzielni wybudował osiedle mieszkaniowe w latach [...]. Zwracana działka miała lokować infrastrukturę osiedla –[...], przewidziany w decyzji z [...] października 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny [...]. Zdaniem odwołującej się, zbędności działki nie przesądza wieloletni brak lub zagospodarowanie po terminie, bo inwestycję wielozadaniową i wieloletnią należy oceniać przez realizację całości osiedla mieszkaniowego. Tymczasem wykonano lokalizację osiedla z infrastrukturą ([...]).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...],

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 9a, 136 ust. 3-4 i 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołań Spółdzielni [...] oraz Miasta W., uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w całości i odmówił W. M. oraz E. M. zwrotu części nieruchomości nabytej na warunkach wywłaszczenia, położonej w W., [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...].

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. Z. M. sprzedał Skarbowi Państwa-Urzędowi Dzielnicy [...] własność nieruchomości położonej w W. w [...] przy ul. [...], liczącą [...] m2. Sprzedano działki nr [...] w obrębie [...] (o pow. [...] m2), nr [...] w obrębie [...] (o pow. [...] m2), nr [...] w obrębie [...] (o pow.[...] m2) i nr [...] w obrębie [...] (o pow. [...] m2). Zastosowano art. 6, 14 i 45 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst Dz.U. PRL 1974/10/64). Na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] i nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. wydanych przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W. (znak: [...] oraz [...]) ustalona została lokalizacja zespołu mieszkaniowego [...] i lokalizacja ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego [...] na terenie położonym W. w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do tych decyzji. W skład terenu objętego powyższymi lokalizacjami wchodzi opisana w akcie nieruchomość wykazana w rejestrze pomiarowym i na mapie dla celów wywłaszczeniowych części terenu osiedla [...] - jako działka nr [...] w obrębie [...] (nr rejestru [...]) i działka nr [...] w obrębie [...] (nr rejestru [...]), oraz w rejestrze pomiarowym i na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych części terenu osiedla [...] jako działki nr [...] w obrębie [...] (nr rejestru [...]) i nr [...] w obrębie [...] (nr rejestru [...]) łącznego obszaru [...] m2.

Poza lokalizacją leży grunt o powierzchni [...] m2. W związku ze złożonym podaniem Z. M. o wykup całej nieruchomości, Urząd [...] wykupił całą opisaną wyżej nieruchomość ([...]).

Dnia [...] listopada 2000 r. podaniem datowanym [...] listopada 2000 r., Z. M. wniósł o zwrot części wywłaszczonej działki oznaczonej dawniej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...], opisanej jako [...]. Zdaniem poprzedniego właściciela, wskazana część nieruchomości, położona obecnie w W., Gminie W., przy ul. [...], nie została do dnia dzisiejszego zagospodarowana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona. Dnia [...] marca 2004 r. wniosek uściślono graficznie ([...]).

Urząd Gminy W. ustalił, że dawne działki nr [...] z obrębu [...] stanowiły wówczas części działek nr [...] z obrębu [...] oraz część działki nr [...] z obrębu [...] ([...]). Ustalono, że wnioskowana część nieruchomości należy do Miasta W., dlatego pismem z [...] września 2003 r. Prezydent W. wyłączył się od rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2003 r., Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu wskazanej części nieruchomości.

Organ wskazał, że wnioskowaną część nieruchomości ([...]) nabyto na żądanie właściciela ([...). Pismem z [...] września 2004 r. Urząd W. powiadomił Starostę [...], że wnioskowany teren objęty jest decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] czerwca 1973 r. osiedla mieszkaniowego z usługami [...], a nie decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. osiedla mieszkaniowego [...]. Teren ten objęty jest planem realizacyjnym [...] zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] października 1976 r. wydaną przez Urząd W.

Działając z inicjatywy poprzedniego właściciela, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...] na działkę nr [...] o pow. [...] m2, działkę nr [...] o pow. [...] m2 i działkę nr [...] o pow. [...] m2.

Działki nr [...] z obrębu [...] liczące łącznie [...] m2, wydzierżawiono Spółdzielni [...].

Wojewoda [...] uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji i orzekając o odmowie zwrotu na rzecz W. M. i E. M. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha wskazał, że Spółdzielnia [...], która dzierżawi grunt od Miasta W., ma interes prawny w niniejszej sprawie.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji trafnie zastosował reżim zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczeniem w ujęciu szerokim u.g.n. jest też nabycie nieruchomości w okolicznościach uzasadniających przymusowe odjęcie własności decyzją administracyjną. Umowa sprzedaży z art. 6 uztwn zastąpiła decyzję. Przepis art. 216 ust. 1 in principio u.g.n. zrównuje sprzedaż wywłaszczeniową z decyzją, stanowiąc, że przepisy rozdziału 6 dział III ustawy (art.136-142 u.g.n., statuujące reguły zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art.6 uztwn. Umowa sprzedaży z [...] kwietnia 1974 r. ([...]) zastąpiła decyzję o wywłaszczeniu.

Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie naruszono normy postępowania i prawo materialne, stąd decyzję uchylił i związany zakresem wniosku i stanem sprawy, odmówił zwrotu dowłaszczonej działki. W ustalonych i bezspornych okolicznościach faktycznoprawnych (kwalifikacji działki nr [...] jako resztówki) w ocenie organu konieczne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ stwierdził, że zgodnie z regulacją materialną art. 136 ust.3-4 i art.137 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 in principio u.g.n., wnioskowaną część nieruchomości nabytej na warunkach wywłaszczenia zwraca się tylko, gdy stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia. Natomiast część nieruchomości nabytą tylko przy okazji wywłaszczenia części objętej lokalizacją inwestycji (dowłaszczoną na żądanie właściciela tzw. resztówkę) zwraca się najwcześniej razem z działką z lokalizacji.

Los dowłaszczonej resztówki jest jednostronnie uwarunkowany (sprzężony) zwrotem tzw. działki podstawowej. Dopiero zwrot (najpóźniej jednoczesny) części objętej lokalizacją inwestycji (nawet 1 m2 nieruchomości o którą zabiegał inwestor, niezbędnego na cel wywłaszczenia) umożliwi zwrot części nabytej na żądanie właściciela. Przed zwróceniem choćby małego fragmentu terenu, na którym inwestor planował i zaniechał realizacji celu, nie zwraca się części od początku nie przewidzianej pod inwestycję i nabytej tylko dla ochrony właściciela. Dowłaszczona resztówka nigdy nie była niezbędna na cel (nie mogła więc "stać się zbędna" wg art.137 ugn), a nie zwrócono jeszcze jakiejkolwiek części nabytej na cel (nie stwierdzono zbędności żadnej innej działki). Działka nr [...] nie mogła zatem stać się zbędna na cel nabycia, a nie orzeczono zbędności działki nabytej na cel. Wniosek o zwrot jakiejkolwiek innej działki nabytej od Z. M. nie był złożony. Dlatego dowłaszczonej działki nr [...] nie wolno samodzielnie zwrócić, w braku zwrotu części z lokalizacji.

Wojewoda [...] podkreślił, że ustalenia Starosty [...] o zbędności części działki nr [...] z obrębu [...] są niedopuszczalne w sprawie o zwrot dowłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotem orzekania nie jest bowiem część działki nr [...]. Wnioskodawca i spadkobierczynie nie wniosły o zwrot tej działki. Starosta zatem, prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbędności innej działki, bez wniosku o jej zwrot, naruszył art.6-7, 10, 28, 61§1, 75 § 1, 77 § 1, 80-81 k.p.a. w związku z art. 136 ust.1 in fine i art. 136 ust.3 zd.1 u.g.n. Niedopuszczalne incydentalne ustalenie zbędności działki nr [...] nie uzasadnia zwrotu wnioskowanej działki nr [...]. Wymogiem zwrotu dowłaszczonej działki nr [...] jest najpóźniej jednoczesna decyzja zwracająca część zbędną, co wolno ustalić tylko w głównym postępowaniu na wniosek uprawnionych o zwrot działki objętej lokalizacją.

Wojewoda stwierdził jednocześnie, że odmowa zwrotu dowłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...] wynika nie tylko z braku decyzji uprzedniej zwracającej jakąkolwiek działkę z lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...], ale też z faktu przypadkowego zrealizowania celu nabycia wywłaszczeniowego na resztówce. Działka lokuje [...], którego jest częścią.

Organ wskazał też, że decyzja organu I instancji jest niespójna w zakresie rozliczenia zwrotu dowłaszczonej działki nr [...]. Starosta [...] dopuścił operat szacunkowy, ale zaniechał kontroli opinii biegłego w kontekście art. 140 ust. 4 u.g.n., naruszając art.80 i 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W końcowej części decyzji Wojewoda [...] podkreślił raz jeszcze, że aprobuje ugruntowaną wykładnię art. 136 ust. 3-4 u.g.n., zgodnie z którą zwrot dowłaszczonych resztówek jest jednostronnie uwarunkowany zwrotem części wywłaszczonej. Sprzężenie zwrotu wszystkich części odjętych na żądanie właściciela ze zwrotem choćby niewielkiej części objętej wnioskiem inwestora wynika z nieadekwatności kryterium zbędności do działek dowłaszczonych. Zwrot resztówki umożliwia dopiero decyzja o zwrocie (zawierająca stwierdzenie zbędności) działki objętej lokalizacją. Zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej zawartej stosownie do art. 5 ust. 3 uztwn jest dopuszczalny, ale wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cel wywłaszczenia (wyrok NSA z 22 lipca 1994 r., sygn. akt IV SA 1000/93; wyrok z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 481/10). W ocenie organu, zwrot dowłaszczonej działki nr [...] jest nieuprawniony do czasu decyzji o zwrocie choćby niewielkiej części nieruchomości, która była objęta lokalizacją inwestycji i stała się zbędna. Akta sprawy nie wskazują, aby poprzedni właściciel lub wnioskodawczynie uzyskali jakąkolwiek decyzję zwracającą część nieruchomości nabytą z przeznaczeniem pod osiedle mieszkaniowe [...]. Skoro nie złożono wniosku o zwrot części potrzebnej inwestorowi, to wykluczony był zwrot resztówki. Samodzielny zwrot dowłaszczonej działki nr [...] nabytej wyłącznie dla ochrony i na żądanie właściciela nie może bowiem poprzedzać decyzji zawierającej ustalenie, że część odjęta na żądanie inwestora stała się zbędna.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skarg W. M. i E. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawy z tych skarg zarejestrowane zostały prowadzone były pod sygn. akt odpowiednio I SA/Wa 1581/13 i I SA/Wa 1582/13.

W. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. przez uznanie legitymacji procesowej S[..] w postępowaniu zwrotowym oraz podniosła błędne uznanie przez Wojewodę [...], że przedmiotowa działka jest tzw. resztówką nabytą przez Skarb Państwa na żądanie właściciela.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że S[...] nie wykazała następstwa prawnego S[...] oraz nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu zwrotowym. S[...] jest krótkoterminowym dzierżawcą działek [...] na podstawie umów zawieranych na okresy [...] lat. W ocenie strony Wojewoda błędnie przyjął, że działka nr [...] stanowi resztówkę. Skarżąca wskazała, że działka ta została wydzielona z działki [...] na prośbę byłych właścicieli (spadkobierców) dawnej działki nr [...]. Przyczyną jej wydzielenia była negatywna opinia Starosty [...], co do możliwości zwrotu całej działki nr [...], ponieważ na jej części powstała [...]. Możliwa do zwrotu pozostawała jedynie część tej działki, którą trzeba było najpierw wydzielić. Za niezasadny uznała argument Wojewody, że nie było starań o zwrot "działki" podstawowej.

E. M. wnosząc do Sądu o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:

a) błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż żądanie zwrotu nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela na gruncie ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona na cel publiczny;

b) błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż zwrotu nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela na gruncie powołanej ustawy może nastąpić wyłącznie jeżeli wydana zostanie decyzja o zwrocie chociażby części objętej lokalizacją, w sytuacji gdy wystarczy spełnienie przesłanek warunkujących taki zwrot dla nieruchomości, objętej celem wywłaszczenia;

c) błędną wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż dowłaszczona część nieruchomości zbyta na wniosek właściciela, nie może stać się zbędna na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla mieszkaniowego zakłada budowę infrastruktury towarzyszącej , która oddziaływuje na działki przyległe, a tym samym powoduje, iż działki te mieszczą się w zakresie celu wywłaszczenia tzw. działki podstawowej;

2) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, t.j.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a., co miało wpływ na kształt rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, iż organ był bezwzględnie związany zakresem wniosku oraz zakresem zaskarżenia sformułowanym przez uczestników postępowania, a w konsekwencji przyjęcie, iż zasadnym było uchylenie decyzji oraz orzekanie co do meritum sprawy, w sytuacji gdy z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ I instancji, w zakresie przedmiotowej tożsamości sprawy, a więc podstawy materialnoprawnej;

b) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a., co miało wpływ na kształt rozstrzygnięcia, poprzez brak decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania przed organem I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi E. M. wskazała, że w przypadku celu wywłaszczenia polegającego na budowie przedsięwzięcia rangi osiedla mieszkaniowego, nie jest możliwe ograniczenie rozpatrywania przesłanki spełnienia celu wywłaszczenia, wyłącznie do działek objętych tzw. lokalizacją. Mimo, że w decyzji wywłaszczeniowej lub odpowiednio umowie, nie jest wskazany cel dla danej działki, to w ramach inwestycji osiedla mieszkaniowego, obejmuje także pobliskie działki, powodując, iż mieszczą się one w ramach celu wywłaszczenia.

Skarżąca powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 450/12, wskazała, że zieleń miejska rekreacyjna, która nie była planowana pierwotnie przy wywłaszczeniu danej nieruchomości nr [...], a powstała "przy okazji" nie może być uznana, za realizację celu wywłaszczenia. W ocenie strony skarżącej zupełnie odwrotnie jest przy urządzeniach infrastruktury energetycznej, która wprost doprowadza media do osiedla i musiała chociażby ogólnie być już wtedy planowana.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości była wyłącznie działka nr [...], a nie działka nr [...], która realizuje taki cel, mimo, iż pierwotnie także nie była objęta lokalizacją. Konkludując wskazała, że działka nr [...] stała się zbędna dla celu, dla którego została wywłaszczona i powinna podlegać dyspozycji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż wyłącznie fizyczny zwrot nieruchomości podstawowej może determinować zwrot nieruchomości dowłaszczonej. W ocenie strony skarżącej, zwrot nieruchomości zbytej na wniosek właściciela jest uzasadniony jeżeli w odniesieniu chociażby do części nieruchomości objętej lokalizacją, nie został spełniony cel wywłaszczenia, a tym samym spełniły się przesłanki z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej prawnie irrelewantny jest przy tym fakt, iż działka ta nie została objęta wnioskiem o zwrot, bowiem złożenie takiego wniosku leży w gestii uprawnień wnioskodawcy. Tym samym kwestia zakresu formułowanego wniosku o zwrot jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem pierwotnego właściciela, a skorzystanie z wiązki przysługujących praw nie może wszak powodować negatywnych konsekwencji dla jednostki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji.

Spółdzielnia [...] w piśmie z dnia 18 marca 2014 r. wniosła o oddalenie skarg. Spółdzielnia nie zgodziła się z zarzutem, co do braku interesu prawnego po stronie Spółdzielni. Wskazano, że aktualnie ostatnią umową zawartą z Miastem W. w dniu [...] 2014 r. umowa dzierżawy działki na rzecz S[...] została przedłużona do dnia [...] 2017 r. Spółdzielnia powołując się na uchwałę Nr [...] Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni [...] z dnia [...] 1990 r. w sprawie podziału tej Spółdzielni wskazała, iż jest następcą pranym Spółdzielni [...].

Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie połączył sprawy ze skarg W. M. o sygn. akt I SA/Wa 1581/13 i E. M. o sygn. akt I SA/Wa 1582/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygnaturą akt I SA/Wa 1581/13, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są zasadne.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.

nr [...] odpowiada prawu. W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował w tej sprawie zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Na wstępie wskazania wymaga, iż nietrafny jest zarzut skargi W. M. dotyczący naruszenia przez organ przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. poprzez przyjęcie, że Spółdzielnia [...] ma interes prawny w niniejszej sprawie.

W sprawie zostało ustalone, że wymieniona Spółdzielnia będąca następcą prawnym Spółdzielni [...], jest dzierżawcą działki nr [...], której dotyczy postępowanie. Zgodnie z przepisem art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przepis art. 90 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 138 ust. 2 u.g.n., najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd,

że dzierżawca ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości (v. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11, wyrok NSA z dnia

4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 671/09, uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. OPS 6/03). Skoro bowiem, jak wynika wprost z przepisu art. 138 § 2 u.g.n. decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wydzierżawionej nieruchomości (jej części) wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną między innymi dzierżawcy takiej nieruchomości, gdyż pozbawia go przysługującego prawa, bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu

o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, to dzierżawca ma przymiot strony przedmiotowego postępowania (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.n.). Prawidłowo zatem Wojewoda [...] uznał, że Spółdzielnia [...] jest stroną postępowania i uprawniona była do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie zwrotu nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do art. 136 ust. 4 u.g.n., przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

Z powyższego wynika, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stosuje się także do części nieruchomości nabytej w drodze umowy, zgodnie z art. 113 ust. 3 (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), ale jedynie odpowiednio. Nadto, przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje odpowiednio stosować do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., a mówi ogólnie o stosowaniu "przepisów rozdziału 6 działu III" w/w ustawy.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym żądanie zwrotu nieruchomości dowłaszczonych jest możliwe, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona (v. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1626/94, z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt SA/Rz 1544/97, z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 91/00, z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 237/01, Gerard Bieniek i Stanisław Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna", Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, str. 866 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Nie jest zatem możliwy zwrot części nieruchomości dowłaszczonej, w sytuacji, gdy żądanie zwrotu dotyczyło wyłącznie tej dowłaszczonej części nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie jest możliwe występowanie do organu z wnioskiem dotyczącym wyłącznie zwrotu tej części nieruchomości, która została objęta wywłaszczeniem (na gruncie ustawy z 1958 r.) na skutek wniosku zgłoszonego na zasadzie art. 5 ust. 3 w/w ustawy, czyli tej części nieruchomości, której nie obejmowała lokalizacja celu publicznego.

Sytuacja taka miała zaś miejsce w niniejszej sprawie, co prawidłowo stwierdził Wojewoda [...]. Za nietrafny Sąd uznał zarzut strony, co do błędnych ustaleń organu w tym zakresie. Wojewoda [...] zasadnie przyjął, iż działka, której dotyczy postępowanie stanowi część nieruchomości dowłaszczonej nabytą przez Skarb Państwa na żądanie właściciela. Podniesiona w skardze W. M. okoliczność, że właściciel nieruchomości niejako zmuszony był do zbycia pozostałej – poza wywłaszczoną – części nieruchomości, bo nie mógł zagospodarować tej pozostałej części w dotychczasowy sposób, nie wpływa na prawidłowość dokonanego przez organ ustalenia.

W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, co do tego, że żądanie stron dotyczyło zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Organ prawidłowo ustalił,

że część dawnej działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 znajdowała się poza lokalizacją celu publicznego i nabyta została na żądanie właściciela. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie toczyło się w przedmiocie zwrotu wyłącznie działki nr [...]. Wola stron postępowania, co do żądania zwrotu właśnie tej działki, została jednoznacznie potwierdzona przez W. M. i E. M. w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. podkreśliła, że przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości była wyłącznie działka nr [...]. W toku postępowania administracyjnego nie było wątpliwości, co do intencji stron w zakresie tego, jakiej konkretnie nieruchomości strony żądają zwrotu.

W świetle powyższego, niezasadne są zarzuty skargi E. M. w zakresie naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. Prawidłowo bowiem organ stwierdził, że zwrot nieruchomości dowłaszczonej na wniosek właściciela może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy zwrotowi podlega choćby część nieruchomości, która została wywłaszczona na cel publiczny.

Tego rodzaju nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa, jak nabycie na żądanie właściciela, miało miejsce na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i choć w akcie notarialnym nie powołano tego przepisu, to nabycie nieruchomości poza lokalizacją celu publicznego następowało na innej podstawie niż art. 6 powołanej ustawy. Nieruchomość nabyta więc w ten sposób przez Skarb Państwa stanowi nieruchomość dowłaszczoną. Możliwość zaś zwrotu takiej nieruchomości wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 481/10).

Podkreślenia wymaga przy tym, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie formułuje samodzielnego roszczenia o zwrot części nieruchomości nabytej na wniosek właściciela, znajdującej się poza lokalizacją celu publicznego. Dochodzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) zwrotu tego rodzaju gruntu jest traktowane jako możliwe, ale w ramach roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W niniejszej sprawie, wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – w granicach lokalizacji celu publicznego – nie było, co prawidłowo stwierdził Wojewoda [...]. Trafnie zatem, powołując się na art. 136 ust. 3 u.g.n., organ wskazał, że zwrot nieruchomości nabytych mocą umowy notarialnej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest dopuszczalny tylko, gdy zwrotowi podlegają również działki nabyte na cel wywłaszczenia. Jedynie wówczas bowiem, gdy żądanie dotyczy również zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, istnieje możliwość badania w toku postępowania administracyjnego, przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że przyjęcie innej wykładni przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., niż dokonana w zaskarżonej decyzji, prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel, na którego żądanie nabyto pozostałą część nieruchomości, zbędną dla celu wywłaszczenia, czy też jego spadkobiercy, mogliby w każdym czasie i bez żadnych ograniczeń żądać zwrotu tej części nieruchomości. Pogląd taki nie jest możliwy do zaakceptowania, albowiem, jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 481/10, prowadziłoby to po stronie Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego, do stanu niepewności, co do zasobów nieruchomości.

Prawidłowo tym samym Wojewoda [..] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zasadnie wskazał przy tym, że w sprawie niniejszej, dotyczącej zwrotu działki nr [...], niedopuszczalne było dokonywanie przez Starostę [...] ustaleń, co do zbędności części działki nr [...].

Za niezasadne w świetle powyższego Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że Wojewoda [...] rozpatrywał sprawę przedmiotowo i podmiotowo tożsamą ze sprawą rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W sprawie tej stan faktyczny nie budził wątpliwości i nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia, a zatem nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Za nieuprawnione Sąd uznał natomiast zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] stwierdzenie organu, co do tego, że odmowa zwrotu działki nr [...] wynika – poza wskazaną wyżej przyczyną – także z tego, że przypadkowo na tej dowłaszczonej części nieruchomości, tj. działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia. Organ nie miał bowiem podstaw, aby w stanie faktycznym niniejszej sprawy, dokonywać jakiejkolwiek oceny w tym zakresie. Powyższe nie wpływa jednak na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.