Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2303/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.50, art.51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania G.M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23).

2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zobowiązał W.P. do sporządzenia w określonym terminie 4 egz. projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie i nadbudowie o część usługową, istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr geod.[...] , w S. przy ul.[...].

Pismem z dnia 30 maja 2016 r. G.M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r., wskazując, że decyzja została wydana po upływie dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a termin ten jest terminem prawa materialnego i nie może być przez organy nadzoru budowlanego zmieniany i wydłużany.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. oceniając, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niewydanie przez organ decyzji przed terminem dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót powoduje jego nieskuteczność i oznacza, że inwestor po upływie tego terminu może roboty kontynuować. Nie oznacza to jednak, że wydana po tym terminie decyzja jest wadliwa. Wyznaczony termin ma skłaniać organ do sprawnego działania, natomiast jego przekroczenie nie może zwalniać i tego organu od jego ustawowych obowiązków i pozbawiać go możliwości załatwienia sprawy przez wydanie decyzji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

G.M. wniosła odwołanie od tej decyzji, żądając jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2009 r., podnosząc, przekroczenie dwumiesięcznego terminu od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ podkreślił, iż organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - z mocą wsteczną, czyli od dnia, w którym decyzja została wydana.

W ocenie GINB decyzja PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, wobec czego nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawę prawną badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z przepisu tego, zdaniem organu, wynika, że znajduje on zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, i na jego podstawie organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie definiuje jednak pojęcia istotnego odstąpienia. Konkretyzację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zawiera art. 36a ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, w którym przedstawiono zamknięty katalog zmian możliwych do wykonania jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje, m.in., zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien szczegółowo ustalić: - czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, - ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, - ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

GINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja - rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1987 r. Naczelnik Gminy w S. udzielił W.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego ½ bliźniaka, o powierzchni zabudowy 71 m², powierzchni całkowitej 199 m², powierzchni użytkowej 104 m² i kubaturze 562 m³.

Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia W.P. na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno - usługową o pow. użytkowej 36,80 m², kubaturze 154,70 m³, 1 izbie, na działce nr geod.[...], w S., przy ul.[...].

W dniu [...] kwietnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. dokonali kontroli rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku na działce nr [...] i stwierdził, że budowa realizowana jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym; trwały prace wykończeniowe instalacji co i wod-kan; inwestor dokonał istotnych zmian w realizacji w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, m.in. obniżono nadbudowę o jedną kondygnację - w miejsce pierwszego piętra wykonano poddasze użytkowe; zmieniono geometrię dachu, w dachu wykonano lukarny z otworami okiennymi od strony północnej i południowej; od strony północnej zwiększono powierzchnię poddasza o wymiar 1,50 x 4,20 m. Wprowadzone zmiany wpłynęły na zmianę kubatury budynku, co jest, zdaniem organu, istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. PINB w S., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał W.P. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał ją do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W dniu [...] maja 2009 r. W.P. przedłożyła w PINB w S. inwentaryzację rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową opracowaną przez projektanta posiadającego uprawnienia nr[...].

Następnie PINB w S., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie do 25 sierpnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany fikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno - usługową istniejącego budynku przy ul.[...], w S., na działce nr geod.[...], który W.P. w dniu [...] sierpnia 2009 r. przedłożyła w organie powiatowym (4 egzemplarze projektu zamiennego).

Zdaniem GINB, kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja PINB w S. z [...] czerwca 2009 r. jest prawidłowa, nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Bezspornym jest, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1998 r. projektu budowlanego, co potwierdzają przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2009 r. oględziny. PINB w S. ocenił, że istniała możliwość doprowadzenia wykonanych niezgodnie z projektem robót do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ powiatowy prawidłowo wstrzymał W.P. prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, następnie prawidłowo wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję zobowiązującą inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - do przedstawienia w terminie do [...] sierpnia 2009 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku przy ul.[...] w S. na działce nr[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygn. SA/Wa 1479/13 wydanym w sprawie ze skargi G.M. na decyzję GINB z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2009 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzającej dla W.P., projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul.[...], na działce nr geod. [...] o kubaturze 185,40 m³, powierzchni użytkowej 36,80 m², wysokości 9,10 m wskazał, że "jako prawidłowe należy ocenić działania PINB w S., który postanowieniem z dnia [...]04.2009r., znak: [...]wstrzymał Pani W.P. prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Konsekwentnie PINB w S. wydał w dniu[...].06.2009r. prawidłową decyzję zobowiązującą inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - do przedstawienia w terminie do [...] sierpnia 2009r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku przy ul. [...] w S, na działce nr [...] (...)".

Odnosząc się do zarzutu niedotrzymania przez PINB w S. dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego GINB przytoczył stanowisko WSA w Warszawie zawarte w ww. wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie: "Co istotne art. 51 Prawa budowlanego jest wprawdzie ściśle związany z regulacją zawartą w art. 50 powołanej ustawy, tym niemniej w obecnym stanie prawnym możliwe jest samodzielne jego zastosowanie bez konieczności wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Umożliwiła to nowelizacja Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., która wprowadziła do analizowanego artykułu ust. 7 obligujący właściwy organ do wydania nakazów i nałożenia obowiązków również w odniesieniu do robót już wykonanych, jednakże w sposób, który przewiduje hipoteza art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku z przyczyn oczywistych nie jest konieczne wydawanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które zostały już zakończone. W konsekwencji organ nie jest również związany dwumiesięcznym terminem określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (...)".

GINB stwierdził, że nie zapewnienie udziału dzieciom skarżącej – M.M., J.K. i C.Z. w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r., nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem nie wypełnia żadnej z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa. Fakt ten może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania.

W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. zobowiązująca W.P. do sporządzenia w określonym terminie 4 egz. projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie i nadbudowie o część usługową, istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr geod.[...], w S. przy ul.[...], nie jest obarczona żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 Kpa, w związku z tym odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji przez [...] WINB była uzasadniona. Zarzuty podniesione w odwołaniu przez G.M. są nieuzasadnione i pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Organ wyjaśnił również, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie.

Jednakże, w ocenie GINB, w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła G.M.; zarzucając decyzjom naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezapewnienie spadkobiercom, będącym stronami postępowania administracyjnego, po zmarłym przed wszczęciem postępowania nieważnościowego, inwestorze i współwłaścicielu działki i obiektu – Z.P., co narusza art. 28 Kpa w sposób skutkujący wznowieniem postępowania z art. 145 § 1 4 Kpa,

2) prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) wydanie decyzji naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nakazującej przedłożenie projektu zamiennego w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w stosunku do obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego,

b) wydanie decyzji naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nakazującej przedłożenie projektu zamiennego w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego po upływie dwumiesięcznego terminu prawa materialnego, co narusza art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego –

- wniosła o:

uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji, uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr[...], wydanie w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a., postanowienia informującego Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jako organu nadrzędnego i nadzorujacego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o zaistniałych naruszeniach prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej G.M. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r., którą to decyzją organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał W.P. do sporządzenia w określonym terminie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno – usługową istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr geod. [...] w S. przy ul.[...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Stwierdzić należy, że do systemu weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej należą: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 507).

Jeśli zatem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem G.M. z dnia [...] maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. – to słusznie GINB uznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie zapewnienie udziału dzieciom skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, i może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania.

9. Rozważania GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są prawidłowe, i nie ma potrzeby ich powtarzać.

10. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1987 r. Naczelnik Gminy w S. udzielił W.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego ½ bliźniaka o powierzchni zabudowy 71 m², powierzchni całkowitej 199 m². Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalno – usługową o pow. użytkowej 36,80 m², 1 izba. W trakcie kontroli tej inwestycji stwierdzono, że rozbudowa i nadbudowa budynku realizowana jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale ponieważ roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną – organ mógł zastosować art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2017 r. II OSK 1880/15 stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (postępowanie naprawcze), zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (LEX nr 2290903).

Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej uznać należy, że PINB w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. prawidłowo wstrzymał W.P. prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, następnie prawidłowo wydał w dniu 30 czerwca 2009 r. decyzję zobowiązującą inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - do przedstawienia w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2013 r. sygn. SA/Wa 1479/13 oddalając skargę G.M. na decyzję GINB z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] września 2009 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzającej dla W.P. projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul.[...], na działce nr geod. [...] o kubaturze 185,40 m³, powierzchni użytkowej 36,80 m², wysokości 9,10 m wskazał, że "jako prawidłowe należy ocenić działania PINB w S., który postanowieniem z dnia[...].04.2009r., znak: [...] wstrzymał Pani W.P. prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Konsekwentnie PINB w S. wydał w dniu[...].06.2009r. prawidłową decyzję zobowiązującą inwestora - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - do przedstawienia w terminie do [...] sierpnia 2009r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku przy ul. [...] w S., na działce nr [...] (...)". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. II OSK 316/14 oddalił skargę kasacyjną G.M. od tego wyroku.

W kwestii zarzutu niedotrzymania przez PINB w S. dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, WSA w Warszawie wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie stwierdził, że "Co istotne art. 51 Prawa budowlanego jest wprawdzie ściśle związany z regulacją zawartą w art. 50 powołanej ustawy, tym niemniej w obecnym stanie prawnym możliwe jest samodzielne jego zastosowanie bez konieczności wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Umożliwiła to nowelizacja Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., która wprowadziła do analizowanego artykułu ust. 7 obligujący właściwy organ do wydania nakazów i nałożenia obowiązków również w odniesieniu do robót już wykonanych, jednakże w sposób, który przewiduje hipoteza art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku z przyczyn oczywistych nie jest konieczne wydawanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które zostały już zakończone. W konsekwencji organ nie jest również związany dwumiesięcznym terminem określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego (...)". Niniejszy skład orzekający stanowisko to podziela w zupełności.

Uznać zatem za słuszne należy stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrolowana decyzja PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. zobowiązująca W.P. do sporządzenia w określonym terminie 4 egz. projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie i nadbudowie o część usługową, istniejącego budynku mieszkalnego, nie jest obarczona żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa, w związku z tym odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji przez [...]WINB była uzasadniona.

Podkreślić również należy, że legalizacja obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, prowadzona jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w takiej sytuacji nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej. Inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd nie ma zastosowania tryb wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz niezbędne jest zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. II OSK 1199/15 (LEX nr 2247974) stwierdził, że "(1). Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. (2) Za nieznajdujący oparcia w przepisach prawa budowlanego normujących zasady postępowania naprawczego i legalizacyjnego uznać należy pogląd, iż realizacja inwestycji z naruszeniem zasad określonych w projekcie budowlanym, a więc w sposób zawiniony przez inwestora, bezwzględnie wyłącza możliwość legalizacji budynku będącego przedmiotem postępowania, zgodnie z jego obecnym usytuowaniem. Tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie, czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem."

Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Sąd podzielił stanowisko GINB, iż decyzja PINB w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, wobec czego nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.