Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2451/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z  art. 30 ust.  1  pkt 1  art. 29 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. W. i L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i L. W. od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy obiektu tymczasowego w postaci barakowozu ustawionego na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

W dniu 19 czerwca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...], wpłynęło zgłoszenie H. i L. W. (zwanych dalej także "inwestorami" bądź "skarżącymi") w sprawie zamiaru budowy obiektu tymczasowego w postaci barakowozu ustawionego na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Starosta [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w ww. wniosku.

Pismem z 31 lipca 2020 r., inwestorzy odnieśli się do ww. postanowienia organu I instancji.

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Starosta [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia inwestorów dotyczącego zamiaru budowy obiektu tymczasowego w postaci barakowozu ustawionego na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika na działce ew. nr [...] w obrębie [...] [...], gmina [...].

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli H. i L. W..

Pismem z 1 października 2020 r. pełnomocnik inwestorów uzupełnił odwołanie, przedstawiając stanowisko w sprawie.

Rozpoznając odwołanie, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady – budowa niektórych obiektów oraz wykonywanie części robót budowlanych zamiast pozwolenia na budowę wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Art. 29 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę.

Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze jednak oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych należy dokonać ich zgłoszenia. W myśl art. 30 ww. ustawy, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej – wyrażanej w formie decyzji – na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej.

Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne.

W oparciu o art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy,

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Skarżący, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, dokonali zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], obejmujących budowę obiektu tymczasowego w postaci barakowozu ustawionego na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika.

Organ II instancji wyjaśnił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu - art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 5 ww. ustawy, jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Wojewoda [...] stwierdził, że powyższa definicja oraz sama nazwa "tymczasowy obiekt budowlany" wskazują, że ustawodawca zaliczył tymczasowy obiekt budowlany do ogólnej kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym tymczasowym obiektem budowlanym może być albo budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, albo budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, albo obiekt małej architektury. Zaliczenie tymczasowych obiektów do ogólnej kategorii obiektów budowlanych, pomimo braku jego jednoznacznego wymienienia w definicji budynku, budowli czy też obiektu małej architektury, zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Szczególne zatem cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany. W związku z tym jego wzniesienie należało będzie kwalifikować jako budowę - wykonywanie - obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Tymczasowość stanowiąca cechę obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla wymagań prawnych związanych z jego realizacją.

Organ II instancji przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których dokonano zaliczenia barakowozów do tymczasowych obiektów budowlanych, w świetle art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Wskazano tam również, że fakt, iż Prawo budowlane samodzielnie nie definiuje pojęcia "barakowozu" jest bez znaczenia dla stosowania przepisów ustawy w odniesieniu do tych obiektów. W języku potocznym przez "barakowóz" rozumie się "barak na kołach", a ponieważ "barak" jest - wedle słownika języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, seria Akademia Języka Polskiego PWN) prowizorycznym budynkiem, "barakowóz" będzie prowizorycznym budynkiem na kołach. Budynek charakteryzuje się między innymi wydzieleniem z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, tj. posiadaniem ścian, a także dachu i fundamentów (vide: definicja "budynku" zawarta w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego). Barak na kołach jest zaś niezwiązanym z gruntem obiektem budowlanym posiadającym ściany i dach. Brak związania z gruntem (wyposażenie w koła) jest tym właśnie elementem, który przesądza o tymczasowości obiektu budowlanego w postaci barakowozu.

Jednakże jak dostrzegł Wojewoda [...], z wniosku inwestorów wynika, że barakowóz będzie ustawiony na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika - zatem zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja będzie trwale związana z gruntem. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Dotyczy to każdego rozwiązania, które ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie Wojewody [...], również przytoczenie przez organ I instancji w sentencji skarżonej decyzji innej podstawy prawnej pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie II instancji nie stanowi bowiem o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodzili się H. i L. W., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają:

1. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy i nieprawidłowe uznanie, że inwestycja jest trwale związana z gruntem, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie,

2. naruszenie art. 29 ust 1 pkt 12 w zw. z w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w wersji sprzed 19 września 2020 r.) poprzez błędne uznanie, że projektowane przez skarżących zamierzenie nie stanowi inwestycji, o której mowa w 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, kwalifikującej się na realizację w trybie zgłoszeniowym.

W związku z powyższym, skarżący wnoszą o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół tego, czy przedmiotowa inwestycja jest "trwale związana z gruntem" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skarżący zaznaczają, że okoliczność ta była wnikliwie badana przez organ I instancji, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. wezwał skarżących m.in. do jednoznacznego wykazania, że zgłaszane zamierzenie jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Wniesiony następnie przez Starostę Powiatu [...] sprzeciw wobec zgłoszenia nie kwestionował kwalifikacji inwestycji jako obiektu niezwiązanego trwale z gruntem, w związku z czym uznać należy, że organ ten zaakceptował wyjaśnienia skarżących w tej mierze. Wojewoda [...] powrócił do tej kwestii, pomijając z kolei w ogóle zagadnienie dostępu inwestycji do drogi publicznej, które było kontrowersyjne dla organu I instancji.

W świetle powyższego zdziwienie skarżących budzi fakt, że bliższej analizie tej kluczowej dla siebie okoliczności, tj. "trwałemu związaniu z gruntem", organ odwoławczy poświęcił de facto jedno zdanie uzasadnienia. Organ nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania w tym zakresie, zaniechał też wezwania skarżących do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a., których chętnie by oni udzielili. Ich zdaniem, kategoryczne stwierdzenie, oparte jedynie na nazwie zamierzenia, że nie posiada ono charakteru tymczasowości uznać należy za całkowicie dowolne i nie poparte żadną argumentacją. W konsekwencji – według skarżących – uprawnione jest stwierdzenie, że organ odwoławczy nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, wbrew zasadom wyrażonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżącym znane jest orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika szerokie rozumienie pojęcia "trwałego związania z gruntem", akcentujące, że chodzi tutaj o takie posadowienie, które przeciwdziała oddziaływaniu czynników zewnętrznych, mogących zniszczyć czy też przesunąć obiekt. Zwracają Oni uwagę, że bynajmniej nie jest ono jednolite, czy też nawet dominujące, istnieje bowiem cała rzesza judykatów, w których wskazano, że opisane wyżej podejście nie może być automatyczne. Skarżący powołują te orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że przy pojęciach niedookreślonych (niezdefiniowanych), takich jak budowla czy tymczasowy obiekt budowlany, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, prowadzącej do przypisywania każdemu urządzeniu nietrwale połączonemu z gruntem cech budowli (wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1099/05, LEX nr 264927). Przyjmuje się, że połączenie z gruntem musi być dokonane w sensie fizycznym, a nie tylko gospodarczym. Według skarżących, wnioskując a contrario z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, należy uznać, że obiekty takie, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, ze względu na brak cechy "trwałego połączenia z gruntem", stanowią przykład obiektów budowlanych niebędących budynkami.

Sporna inwestycja jest barakowozem (domkiem holenderskim), który skarżący chcą czasowo zlokalizować na działce. Nie będzie ona przy tym pozbawiona kół. Obiekt podparty będzie za pomocą bloczków betonowych przy użyciu ręcznego podnośnika samochodowego. W tym kontekście skarżący podkreślają, że w orzecznictwie jako przykłady obiektu niezwiązanego trwale z gruntem wprost wskazywano np. przyczepę kempingową ustawioną na trylinkach (wyrok WSA w Gdańsku z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 837/17) czy też domek holenderski wyposażony w koła (wyrok WSA w Białymstoku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 797/16) bądź posadowiony na bloczkach betonowych (wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 265/17).

Skarżący podzielają ten kierunek orzecznictwa, w którym przez trwałe związanie obiektu z gruntem rozumie się konieczność posiadania przez niego co do zasady prefabrykowanego lub murowanego fundamentu, albo odpowiednio przygotowanego podłoża wymagającego wykonania stosownych robót ziemnych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża.

W tym kontekście skarżący podkreślają, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie przewidziano wykonywania jakichkolwiek fundamentów ani robót ziemnych. Żaden z projektowanych punktów podparcia nie będzie połączony z gruntem w sposób uniemożliwiający jego przemieszczenie w inne miejsce. Stabilność posadowienia barakowozu będzie co do zasady konsekwencją wyłącznie jego ciężaru i działania siły grawitacji. Inwestycja opierać się będzie naporowi zewnętrznych sił przyrody, niemniej jednak nie będzie to wynikiem trwałego związania jej z gruntem, ale po prostu efektem ciężaru i osadzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy obiektu tymczasowego w postaci barakowozu ustawionego na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że choć decyzja organu II instancji została wydana [...] listopada 2020 r., to w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2020 r. poz. 471), albowiem zgodnie z art. 25 tej ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie decyzja organu I instancji wydana została jeszcze przed wejściem w życie przepisów znowelizowanych ww. ustawą z 13 lutego 2020 r.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stosownie do art. 30 ust. 5 ww. ustawy zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

W myśl natomiast art. 30 ust 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest aktem związanym, niezależnym od woli organu. Przesłanka do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy jest samodzielną podstawą prawną do wydania decyzji w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 października 2011 r., II SA/Gd 566/11 - opubl. na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

Dodać w tym miejscu należy, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 - CBOSA). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA II OSK 401/10 - CBOSA).

Kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma zatem ustalenie, czy inwestycja objęta zgłoszeniem stanowi "tymczasowy obiekt budowlany" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, a w konsekwencji, czy jej realizacja była zwolniona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 18 czerwca 2020 r. skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. tymczasowego obiektu (na okres do 180 dni) w postaci: "kontenera ustawionego na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika" na działce nr [...] w m. N., gmina [...]. Do ww. zgłoszenia załączony został "Opis Techniczny" przedsięwzięcia, w którym wskazano m.in., że "zamierzenie budowlane polega na ustawieniu bloczków betonowych i posadowieniu na nich kontenera." Przewidziano, że "kontener zasilany będzie z przenośnego agregatu prądotwórczego", a jego wymiary wnosić będą odpowiednio: długość - 1 223 cm, szerokość - 368 cm, wysokość - 278 cm. Ponadto w ww. Opisie Technicznym wskazano, że obiekt ten będzie się składał z 4 pomieszczeń, 11 okien, 2 drzwi wejściowych, 10 gniazd 230V i zostanie wyposażony w wentylację grawitacyjną. Wskazano również, że "Roboty budowlane będą wykonywane przez wyspecjalizowaną firmę, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, zgodnie z wiedzą techniczną, "Warunkami technicznymi wykonywania i odbioru robót budowlanych" (...)".

Z kolei w piśmie z 31 lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu I instancji, skarżący wyjaśnili, że zgłoszenie dotyczy "budowy obiektu tymczasowego (na okres 180 dni) w postaci barakowozu ustawionego na ośmiu symetrycznych punktach podparcia za pomocą podnośnika (...)". Skarżący wskazali też, że obiekt ten "nie jest trwale związany z gruntem, posiada koła i zaczep do holowania."

Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że wskazywana przez skarżących okoliczność, iż objęty zgłoszeniem obiekt posiada koła oraz zaczep do holowania, nie oznacza, że nie może on być zakwalifikowany jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przede wszystkim fakt wyposażenia go w koła i zaczep do holowania nie przesądza w żadnym razie, że stanowi on pojazd (przyczepę) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110). Biorąc pod uwagę parametry ww. obiektu (np. jego szerokość i długość), znacznie większe od dopuszczalnych dla pojazdów określonych w przepisach (§ 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.), nie sposób uznać też, ażeby ww. obiekt mógł zostać dopuszczony do ruchu. Poza tym, nawet przystosowanie określonego przedmiotu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa nie przesądza, iż nie może on być uznany za obiekt budowlany po ustawieniu go na gruncie (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11; z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12, CBOSA). Umieszczenie obiektu, nawet przystosowanego do poruszania się po drodze (np. przyczepy turystycznej), na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie go do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje bowiem, że jego funkcja transportowa zostaje zasadniczo wyeliminowana. Wykorzystanie przyczepy do celów innych niż komunikacyjne np. jako obiekt stacjonarny, sprawia zatem, że podlega ona reżimowi Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/18, CBOSA).

W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ww. ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle przywołanego już wcześniej art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, jednakże wyłącznie takich, które nie są trwale połączone z gruntem i zostały przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawie w pełni podziela i uznaje za własny ten kierunek orzecznictwa – wbrew argumentacji skarżącej będący ostatnio dominującym – zgodnie z którym, cecha owej trwałości posadowienia obiektu budowlanego na gruncie odnosi się do możliwości oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. O tym, czy dane urządzenie lub obiekt jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, wszystkie dostępne na: CBOSA). Sąd podziela zatem wniosek, że warunek trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tyle poprzez niemożność łatwego przeniesienia obiektu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten charakteryzuje się "trwałym związaniem z gruntem".

Nie ma natomiast znaczenia okoliczność zagłębienia na gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej ją wykonano (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, CBOSA).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym na gruncie sprawy o zbliżonym stanie faktycznym, trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK1261/15, CBOSA).

W powołanym wyżej orzeczeniu NSA wskazał też, że zaliczenie do drugiej z opisanych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, to jest takich, które charakteryzują się tym, że obiekty te są niepołączone trwale z gruntem, podlega każdorazowo ocenie organu architektoniczno-budowlanego w kwestii spełnienia warunku nietrwałego związania z gruntem. Ocena ta dokonywana jest na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, zamiaru inwestora, a zwłaszcza treści projektu budowlanego, o ile taki został sporządzony. Sąd Naczelny uznał, że obiekt budowlany – domek holenderski – o wymiarach 3,00 m x 9,49 m, ustawiony na bloczkach betonowych bezpośrednio na gruncie, jako samodzielny, solidny obiekt budowlany o znacznych parametrach, stanowi obiekt trwale związany z gruntem. Tego rodzaju obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, skoro nie wskazują na to m.in. jego rozmiary.

Zdaniem tutejszego Sądu, nie jest tym samym trafny zarzut skargi, że organ II instancji nie dość wnikliwie zbadał zasadniczą kwestię, jaką w rozpoznawanej sprawie stanowiło "trwałe związanie z gruntem" obiektu zgłoszonego przez skarżących. Nie jest bowiem sporne, że zaplanowany obiekt posiada ściany i dach, jest znacznych rozmiarów, gdyż jego długość wynosi ponad 12 m, zaś szerokość ponad 3,6 m, został też wyposażony w instalację elektryczną zasilaną z zewnętrznego źródła. Jego posadowienie bezpośrednio na gruncie przewidziano za pomocą ośmiu symetrycznych punktów podparcia wykonanych z materiałów budowlanych, tj. bloczków betonowych. Jest zatem ono na tyle trwałe, ażeby zapewnić mu stabilność pozwalającą na długotrwałe oparcie się czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 697/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 773/10, CBOSA). Z całą stanowczością stwierdzić więc trzeba, że zarówno parametry ww. obiektu budowlanego, jak też sposób jego powiązania z gruntem, wskazują, że nie ma on cechy tymczasowości, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego.

Warto również odnotować, że sens fizyczny trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem należy rozumieć w kontekście mechaniki budowli i sprowadza się on do oceny, czy możliwe jest odłączenie obiektu budowlanego od podłoża w sposób nie powodujący zmiany jego schematu statycznego, a co za tym idzie – nośności. Analizując to zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby sporny "barakowóz" mógł być w rozpatrywanym przypadku "nietrwale związany z gruntem" i bezpiecznie użytkowany w sytuacji pozostawienia go "na kołach". Tego rodzaju "brak trwałego związania z gruntem" prowadziłby niewątpliwie do ryzyka przewrócenia lub przesunięcia, np. pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jego rozmiarów i masy stanowiłoby ogromne zagrożenie.

Z uwagi na powyższe, w rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu [...], rozważając dopuszczalność poddania procedurze zgłoszeniowej obiektu określonego przez inwestora jako "kontener" a następnie "barakowóz", nie mógł oprzeć wniosku, że budowa dotyczy przedsięwzięcia określonego w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, wyłącznie na ocenie sformułowanej przez inwestora kierującego się własnym postrzeganiem projektowanego obiektu. W tym wyraża się procesowa płaszczyzna spornego zagadnienia i tym motywowane było wezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez wykazanie, z czym wiąże on, że przedmiotem zgłoszenia został objęty "tymczasowy obiekt budowlany" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (pkt 1 postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2020 r.). Jakkolwiek z udzielonej przez inwestorów odpowiedzi oraz z treści skargi wynika przekonanie skarżących, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to tenże wniosek, w ocenie Sądu, nie jest trafny, jak uznaje błędnie strona, uwzględniając charakter obiektu, jego konstrukcję oraz wymiary.

Niejako na marginesie powyższych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że sporny obiekt mógłby być kwalifikowany jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, którego realizacja – zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego również wymaga jedynie zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej. Jednakże w okolicznościach faktycznych badanej sprawy przepisy te nie mają zastosowania, albowiem powyższe wyłączenie spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnosi się wyłącznie do obiektów o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Tymczasem, w rozpatrywanym przypadku powierzchnia zabudowany przedmiotowego obiektu przekracza 45 m2.

Powyższe musiało prowadzić do stwierdzenia, iż rozpatrywane zgłoszenie dotyczy inwestycji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wniosek ten determinuje tym samym uznanie, że wywiedziona w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] podstawa wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) odpowiada prawu.

Jednocześnie Sąd dostrzega, że organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5c i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego uznając, że inwestor pomimo nałożonego na niego - w drodze postanowienia - obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, powyższego nie wykonał, nie wykazując przy tym zgodności inwestycji z przepisami prawa. Nastąpiła w ten sposób zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie II instancji. Niemniej jak słusznie wskazał Wojewoda [...], nie stanowi to o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji; w konsekwencji organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ma możliwość wskazać na inny przepis prawa stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia; co istotne: przedmiot sprawy i skutek wywołany decyzją I i II instancji pozostaje nadal ten sam (zob. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1940/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2454/16, CBOSA).

Zdaniem Sądu, organ II instancji ocenił sprawę w sposób właściwy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani też przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...].

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.