Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 308/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy asystent sędziego L. M., po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 524/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 524/17, po rozpoznaniu skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

K. W. pismem z dnia 9 grudnia 2016 r. wystąpiła o przyznanie synowi I. W. specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze zaleconym przez lekarza specjalistę. Do pisma załączyła zaświadczenie lekarza rehabilitanta oraz zaświadczenie pediatry. Lekarz rehabilitant - M. M. w zaświadczeniu z dnia 7 grudnia 2016 r. zaleciła specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania dziecka w wymiarze pięciu godzin tygodniowo, w ramach których prowadzone będą zajęcia rehabilitacyjne zmierzające do usprawnienia zaburzonych funkcji ciała zgodnie z § 2 pkt. 1 lit. a oraz § 2 pkt. 3 lit. b rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. K. W. doprecyzowała wniosek pisząc: "proszę o przyznanie mojemu synowi I. W. specjalistycznych usług opiekuńczych w formie rehabilitacji ruchowej metodą NDT Bobath lub Vojta w wymiarze zaleconym przez lekarza specjalistę". Do pisma wnioskodawczyni załączyła: zaświadczenie z dnia 29 grudnia 2016 r. Fundacji P. potwierdzające, że I. W. uczęszcza na zajęcia ruchowe w ramach projektu Pefron w Fundacji K.. Chłopiec prowadzony jest terapią NDT Bobath, ćwiczenia bierne kończyn dolnych i górnych; zaświadczenie z dnia 22 grudnia 2016r. Przychodni Rehabilitacyjnej S. Sp. z o.o. potwierdzające, że I. W. pozostaje pod opieką ich przychodni; program pracy rehabilitacyjnej z dzieckiem w ramach wczesnego wspomagania rozwoju na okres IX.2016 – VI.2017 w Zespole W. przy Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w L.

W dniu 23 grudnia 2016 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że rodzina wnioskodawczyni składa się z 4 osób: K. W. (obecnie przebywająca na świadczeniu pielęgnacyjnym przyznanym w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem I. W.), A. W. (mąż wnioskodawczyni - zatrudniony w P.P.U.H. "D."), J. W. i I. W. (synowie wnioskodawczyni). I. W. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 września 2015 r. o niepełnosprawności od urodzenia do 30 września 2020 r. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia w wysokości 1.355,69 zł miesięcznie, świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 1.300,00 zł miesięcznie, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł miesięcznie, stałe miesięczne wydatki to kwota 640,00 zł miesięcznie (czynsz, energia elektryczna, opłata za przedszkole).

W dniu 18 stycznia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Fundacji P. informujące, że I. W. pozostaje pod opieką ich fundacji od 22.07.2015r. W ramach NZOZ prowadzono terapię metodą NDT-Bobath do kwietnia 2016 r. Zgodnie z zaleceniami lekarskimi planowano ćwiczenia 2 x w tygodniu jednak nie wszystkie terminy odpowiadały matce dziecka i z nich rezygnowała. Od kwietnia 2016 r. chłopiec został zakwalifikowany do programu finansowanego przez PFRON w ramach, którego prowadzona jest terapia w wymiarze 4 godz. Jednocześnie zawieszono terapię w ramach NZOZ.

Narodowy Fundusz Zdrowia pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. poinformował, że świadczeniobiorcy udzielane są świadczenia z zakresu rehabilitacji dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku lub w oddziale dziennym, w ramach której udziela się poradę lekarską; wielospecjalistyczną poradę terapeutyczną; świadczenia z zakresu diagnozy i terapii psychologicznej; świadczenia z zakresu diagnozy i terapii logopedycznej; świadczenia z zakresu diagnozy i terapii pedagogicznej; świadczenia z zakresu diagnozy i terapii widzenia; świadczenia z zakresu diagnozy i terapii zaburzeń SI; świadczenia z zakresu terapii zajęciowej; świadczenia diagnostyczne-terapeutyczne z zakresu kinezyterapii; zabiegi z zakresu fizykoterapii. Zgodnie z katalogiem zabiegów fizjoterapeutycznych wykonywane są ćwiczenia według metod neurofizjologicznych. O wyborze metody (Vojty, NDT Bobath) decyduje lekarz. Fizjoterapia ambulatoryjna w warunkach domowych wykonywana jest przez świadczeniodawcę, który posiada aktualną umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. Czas trwania rehabilitacji w warunkach domowych dla jednego świadczeniobiorcy wynosi do 80 dni zabiegowych w roku kalendarzowym oraz nie więcej niż 5 zabiegów dziennie. W ramach świadczeń gwarantowanych w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej w warunkach domowych świadczeniobiorcy przysługuje kinezyterapia oraz zabiegi fizykoterapeutyczne.

Burmistrz A. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił K. W. przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla I. W. z uwagi na fakt, że specjalistyczne usługi opiekuńcze w formie rehabilitacji ruchowej metodą NDT Bobath lub Vojta znajdują się w katalogu usług gwarantowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, co znajduje potwierdzenie w piśmie NFZ z dnia 26 stycznia 2017r.

Od powyższej decyzji K. W. wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że specjalistyczne usługi opiekuńcze w formie rehabilitacji ruchowej metodą NDT Bobath lub Vojta znajdują się w katalogu usług gwarantowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Ponadto, gwarantowana jest także tego rodzaju terapia w warunkach domowych. Kolegium podkreśliło także, że dziecko korzysta z takich usług w Fundacji P. Zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że świadczenia znajdujące się w katalogu świadczeń gwarantowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia i opłacane ze środków publicznych nie mogą być przyznane w formie specjalistycznych usług opiekuńczych ze środków pomocy społecznej, bowiem ośrodki pomocy społecznej winny zapewniać pomoc w tych obszarach, w których świadczeniobiorca nie może skorzystać, bo nie są finansowane z innych źródeł ze środków publicznych. Pomoc społeczna winna uzupełniać pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, a nie wyręczać Narodowy Fundusz Zdrowia w realizacji jego zadań. Pomoc społeczna ma na celu wspieranie rodzin w sytuacji, gdy świadczeniobiorca nie jest w stanie pokonać trudności wykorzystując własne zasoby, uprawnienia i możliwości. Strona wystąpiła także o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ustosunkowując się do tego żądania Kolegium wyjaśniło, iż wskazane w tym przepisie czynności mogą być wykonywane przez osobę sprawującą opiekę. Strona pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przyznane na dziecko niepełnosprawne I. W. finansowane również ze środków publicznych. Celem tego świadczenia jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium podkreśliło, że ośrodki pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest bardzo ściśle określona i w tak określonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Ustalenie wysokości, rodzaju, formy i rozmiaru przyznanego świadczenia powinno być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie mogło uwzględnić argumentów strony zawartych w odwołaniu.

K. W. zaskarżyła powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Podnosząc szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, ani też nie wynika z załączonego do skargi pisma NFZ z dnia 19 maja 2017 r. stanowisko skarżącej, iż wnioskowane przez nią zabiegi rehabilitacyjne co do zasady nie są objęte świadczeniami gwarantowanymi przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Inne zagadnienie stanowi natomiast zakres tych świadczeń, refundowany przez NFZ. Z przepisu art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. 930 z późn. zm. - dalej jako: u.p.s) wynika, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać przyznane osobie wymagającej pomocy innych osób ze względu na wiek, chorobę lub inną przyczynę. Mogą one zostać przyznane zarówno osobie samotnej, jak i osobie zamieszkującej wspólnie z rodziną. Przyznanie takich usług osobie zamieszkującej z rodziną wymaga ustalenia, że rodzina osoby wymagającej pomocy innych osób, jak również zamieszkujący z nią wspólnie małżonek, wstępni lub zstępni, nie mogą jej takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone są przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym i są usługami dostosowanymi do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Co do zasady pomoc tego rodzaju nie może więc zostać zapewniona przez rodzinę osoby wymagającej objęcia taką usługą. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jej synowi I. w formie rehabilitacji ruchowej metodą NDT Bobath lub Vojta w wymiarze zaleconym przez lekarza specjalistę w miejscu zamieszkania podnosząc, iż nie są one objęte świadczeniami gwarantowanymi przez NFZ. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 7 u.p.s. wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm. - dalej jako "rozporządzenie s.u.o."). Rozporządzenie to ustala rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w formie tych usług, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. W § 2 pkt 3 lit. a i b rozporządzenia s.u.o., jako rodzaj specjalistycznych usług opiekuńczych wymieniono rehabilitację fizyczną i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii, w tym również współpracę ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno - pedagogicznego i edukacyjno - terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług opiekuńczych. W cytowanym przepisie rozporządzenia s.u.o. zaznaczono jednocześnie, że wskazane powyżej specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą obejmować rehabilitację fizyczną i usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu jedynie w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji - wydając kwestionowane decyzje, dokonały błędnej wykładni przepisu zawartego w § 2 pkt 3 rozporządzenia s.u.o. Niezasadnie bowiem przyjęły, że samo wymienienie określonych świadczeń z zakresu rehabilitacji w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej uniemożliwia przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu rehabilitacji. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, z treści ww. przepisu wynika jedynie, że zakres specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w formie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu nie może pokrywać się z zakresem świadczeń objętych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie może bowiem świadczeń tych zastępować. Co do zasady bowiem świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu - jak wynika z analizy wszystkich dotąd cytowanych przepisów, mogą zostać przyznane na podstawie obu ww. ustaw, tj. zarówno ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., jednak świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej.

Świadczenia opieki zdrowotnej stanowią podstawowy system, w którym osoby wymagające rehabilitacji mogą uzyskać pomoc. W art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazuje się, że świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, której celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. W myśl art. 15 ust. 2 tej ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane m.in. z zakresu: rehabilitacji leczniczej (pkt 6) oraz świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (pkt 7). W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r.1522, z późn. zm.), jako świadczenia gwarantowane wskazano m.in. świadczenia realizowane w warunkach ambulatoryjnych i domowych, obejmujące poradę lekarską rehabilitacyjną oraz fizjoterapię realizowaną przez wizytę fizjoterapeutyczną i zabieg fizjoterapeutyczny (§ 4 pk3 ). W ocenie Sądu I instancji, z porównania zakresu opisanych wyżej świadczeń opieki zdrowotnej oraz zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych wskazanego w § 2 pkt 3 rozporządzenia s.u.o. wynika, że nie są to zakresy rozłączne. Rozporządzenie s.u.o. posługuje się ogólnymi pojęciami rehabilitacji fizycznej oraz usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu. Z kolei użyte w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych pojęcia rehabilitacji leczniczej oraz świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych znajdują swoją definicję i uszczegółowienie w przepisach ww. rozporządzenia dotyczącego świadczeń gwarantowanych. Zakresy świadczeń opieki zdrowotnej oraz specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu szeroko pojętej rehabilitacji częściowo się pokrywają. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia z treści powołanych wyżej regulacji prawnych wniosku, że świadczenia opieki zdrowotnej nie mogą mieć cech specjalistycznych usług opiekuńczych, jak również, że wykonywanie specjalistycznych usług opiekuńczych nie może mieć charakteru świadczenia opieki zdrowotnej. Wskazuje na to również § 3 ust. 1 rozporządzenia s.u.o. Objęcie pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji leczniczej i usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu ma zatem charakter świadczeń uzupełniających w stosunku do świadczeń o podobnym charakterze, lecz gwarantowanych przez system opieki zdrowotnej. Szerokie ujęcie zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych w § 2 pkt 3 rozporządzenia s.u.o. pozwala przy tym przyjąć, że pomoc w tej formie może polegać zarówno na objęciu innymi formami rehabilitacji, niż oferowane i uzyskane w ramach systemu opieki zdrowotnej, jak również na przyznaniu usługi w formach rehabilitacji takich samych lub zbliżonych do gwarantowanych w systemie opieki zdrowotnej, jeżeli świadczenia gwarantowane nie zaspokajają wszystkich uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy.

W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że rozpatrując możliwość przyznania pomocy polegającej na objęciu specjalistyczną usługą rehabilitacji i jej zakres, organ pomocy społecznej nie może poprzestać na ustaleniu, czy rehabilitacja objęta wnioskiem jest wymieniona w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jest obowiązany ustalić, czy wnioskodawca ma możliwość uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej oraz stwierdzić, czy świadczenia te zostały uzyskane w wystarczającym zakresie, zaspokajającym uzasadnione potrzeby osoby uprawnionej. Zadaniem organu rozpoznającego sprawy dotyczące przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest bowiem precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a następnie znalezienie podmiotu, który na zlecenie organu usługi te będzie realizował po możliwie najniższych kosztach. Badanie tych okoliczności winno się odbywać z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. Obowiązkiem organu pomocy społecznej jest rozeznanie potrzeb osoby wnioskującej o przyznanie usług w postaci rehabilitacji dla osoby potrzebującej, ustalenie czy i w jakim zakresie zostały one zaspokojone w ramach systemu opieki zdrowotnej, a następnie zbadanie czy osobie potrzebującej należy się pomoc w zakresie wykraczającym poza świadczenia uzyskane spoza systemu pomocy społecznej. W art. 50 ust. 4 u.p.s. wskazuje się, że specjalistyczne usługi opiekuńcze powinny być dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Zatem precyzyjne ustalenie istniejących potrzeb wnioskodawcy lub jego podopiecznego jest obowiązkiem organu pomocy społecznej rozpatrującego wniosek o przyznanie tego rodzaju usług.

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organy nie zgromadziły jednak wyczerpująco materiału dowodowego w sposób pozwalający na rozstrzygniecie sprawy, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie ustaliły bowiem, czy skarżąca wyczerpała wszystkie możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej i czy w ramach tych świadczeń możliwe jest zapewnienie dziecku specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu jego zamieszkania w rozmiarze wskazanym w zaświadczeniu lekarza rehabilitanta M. M. z dnia 7 grudnia 2016 r. Zarówno bowiem w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. jak i z dnia 19 maja 2017 r. NFZ Odział Wojewódzki w L. wskazał, że świadczeniobiorca ma zagwarantowane 80 dni zabiegowych w roku kalendarzowym oraz nie więcej niż 5 zabiegów dziennie w warunkach domowych, zaś realizacja zabiegów fizjoterapeutycznych w wymiarze 5 godzin tygodniowo w warunkach domowych nie ma charakteru obligatoryjnego. Powyższe zdaje się wskazywać, że zakresu świadczeń rehabilitacyjnych niezbędnych małoletniemu I. W. NFZ Oddział Wojewódzki w L. nie jest w stanie zrealizować już chociażby z tego względu, że refunduje tylko 80 dni zabiegowych, zaś z dotychczasowych ustaleń wynika, że syn skarżącej wymaga rehabilitacji znacznie przekraczającej ten limit. Z pisma Fundacji P "K." z dnia 12.01.2017r. wynika ponadto, że terapia realizowana w ramach NFZ została zawieszona, realizowana jest natomiast terapia w wymiarze 4 godzin tygodniowo w ramach programu finansowanego przez PFRON, co również wydaje się niewystarczające w sytuacji niepełnosprawnego syna skarżącej. W razie ustalenia, że zakres potrzeb dziecka jest większy niż pomoc uzyskana w ramach systemu opieki zdrowotnej, organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność wymiaru istniejących potrzeb i rozważyć możliwość ich zaspokojenia poprzez przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane w niniejszej sprawie z opisanym powyżej naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o ich uchyleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a w każdym przypadku - orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 50 ust. 2 u.p.s. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia s.u.o. przez błędną wykładnię, bowiem z istoty specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu wynika, iż obejmują one jedynie takie usługi, których strona w ogóle nie może uzyskać w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

c) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s. i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia s.u.o. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż stronie skarżącej przysługują specjalistyczne usługi opiekuńcze w sytuacji, gdy w pierwszej kolejności pełen zakres niezbędnych usług strona może uzyskać w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników,

d) art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stoi w sprzeczności z wykładnią językową § 2 pkt 3 rozporządzenia s.u.o. W ocenie Kolegium, sformułowanie "w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. (...)" oznacza, że w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu dopuszczalne są tylko te usługi, których nie obejmuje wskazana ustawa. Formułując treść przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia ustawodawca stworzył dwa niezazębiające się katalogi: pierwszy zawierający w sobie świadczenia przysługujące każdemu w ramach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz drugi obejmujący w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych wszystkie te przypadki, które nie mieszczą się w zbiorze pierwszym. Oznacza to, że uprawnienia do określonych usług specjalistycznych wynikają z innych przepisów, niż ustawa o pomocy społecznej i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Pomoc społeczna poprzez przyznanie świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych jedynie dopełnia świadczenia, które są zagwarantowanie na podstawie innych przepisów. Zatem, jeżeli określone świadczenia (np. rehabilitacyjne) są dostępne (w mniejszym lub większym stopniu) w ramach NFZ, to nie ma możliwości zapewnienia ich w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych. Mając powyższe na uwadze nie ma możliwości objęcia osób niepełnosprawnych (w tym dzieci niepełnosprawnych) specjalistycznymi usługami opiekuńczymi (świadczonymi na podstawie ustawy o pomocy społecznej), których zakres byłby uzupełnieniem (zastąpieniem) usług świadczonych w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie organu, strona skarżąca wykorzystując własne możliwości i uprawnienia, w szczególności możliwość skorzystania nieodpłatnie ze świadczeń w ramach NFZ i przyznany jej zasiłek pielęgnacyjny, jest w stanie przezwyciężyć sytuację w jakiej się znalazła i zaspokoić potrzeby dziecka w zakresie specjalistycznych usług rehabilitacyjnych.

Jednocześnie Kolegium zakwestionowało stanowisko Sądu I instancji, iż za przyznaniem specjalistycznych usług opiekuńczych przemawia również zasada subsydiamości świadczeń z pomocy społecznej wyrażona w art. 2 u.p.s. W ocenie organu, prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 u.p.s. powinna prowadzić do konstatacji, iż w pierwszej kolejności rehabilitacja powinna być świadczona na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przez rodzinę osoby niepełnosprawnej w ramach ich uprawnień, zasobów i możliwości, a dopiero w ostatniej kolejności - gdy te możliwości zostaną wykorzystane - uzupełniona poprzez specjalistyczne usługi opiekuńcze z pomocy społecznej. Kolejność taka wynika wyraźnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. i § 2 pkt 3 rozporządzenia. Pierwszy, powołany wyżej, przepis wyraża zasadę subsydiamości pomocy społecznej, to jest udzielania świadczeń dopiero wówczas, gdy "własne uprawnienia, zasoby i możliwości" osób i rodzin nie wystarczają do przezwyciężenia "trudnych sytuacji życiowych", w jakich te osoby i rodziny się znajdują* Natomiast drugi ze wskazanych przepisów stanowi, że specjalistycznymi usługami opiekuńczymi może być rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - organ pomocy społecznej może przyznać usługi opiekuńcze na podstawie ustawy o pomocy społecznej tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Kolegium podniosło, iż strona skarżąca nie wykazała, by wyczerpała możliwości rehabilitacji syna na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Syn wnioskodawczyni był rehabilitowany w ramach NZOZ. Zgodnie z zaleceniami lekarskimi planowano ćwiczenia 2x w tygodniu jednak nie wszystkie terminy odpowiadały matce dziecka i z nich zrezygnowała. Stąd też rehabilitacja w ramach NZOZ została zawieszona. Jednocześnie od kwietnia 2016 r. dziecko zostało zakwalifikowane do programu finansowanego przez PFRON w ramach, którego prowadzona jest terapia w wymiarze 4 godzin. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że łączny wymiar rehabilitacji, w której może uczestniczyć dziecko jest nawet większy niż wymiar rehabilitacji w warunkach domowych zalecany przez lekarza pediatrę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Istota niniejszego sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy wymienienie określonych świadczeń z zakresu rehabilitacji i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej uniemożliwia w istocie przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za słuszne uznać należało rozważania sądu I instancji, który stanął na stanowisku, że z treści przepisu § 2 pkt.3 rozporządzenia s.u.o., wynika jedynie że zakres specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w formie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu nie może pokrywać się z zakresem świadczeń objętych przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, nie może tych świadczeń zastępować. Ma rację kontrolowany sąd, że świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu mogą zostać przyznane zarówno na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jak i ustawy o pomocy społecznej. Przyczym prawidłowa wykładnia regulacji zawartych w obu tych aktach prawnych musi prowadzić do wniosku, jak słusznie zauważył sąd I instancji, że świadczenia z ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości uzyskania świadczeń z opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych. Do takich wniosków doprowadziło Sąd I instancji staranne i wyczerpujące porównanie zakresu przedmiotowego obu regulacji prawnych, którego wyniki przedstawiono w kontrolowanym uzasadnieniu, prawidłowości których kasacja nie podważyła, nie formułując w tym względzie zarzutów. Wyniki analizy sądu I instancji w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że nie ma potrzeby ich uzupełnienia w odniesieniu do zasad, obowiązujących w obu systemach opieki. W konsekwencji uznać należało, że słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, iż w sposób nieuprawniony organy obu instancji odmawiając przyznania pomocy oparły się na niepełnych ustaleniach, które koncentrowały się na tym, czy sporne usługi są wymienione w przepisach dotyczących świadczeń bezpłatnej opieki zdrowotnej. Tymczasem w świetle prawidłowo przyjętej przez sąd I instancji interpretacji w aspekcie całokształtu unormowań obu systemów, koniecznym było uprzednie ustalenie, czy wnioskodawca miał możliwość uzyskania żądanych usług z systemu finansowanej ze środków publicznych opieki zdrowotnej. Zgodzić należało się z sądem I instancji, że na obowiązek czynienia ustaleń odnośnie niezbędności żądanych usług wskazują także powołane w kontrolowanym uzasadnieniu przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wbrew stanowisku kasacji stanowisko takie nie stoi w sprzeczności z zasadą subsydiarności pomocy społecznej tj. z art. 2 ust.1 u.p.s. Sąd I instancji zaznaczył bowiem w uzasadnieniu, iż pomoc z opieki społecznej jest możliwa wyłącznie w zakresie niezbędnych potrzeb, których zaspokojenie nie jest możliwe w sposób wskazany w tej normie.

Za nieuprawnione więc uznać należało zarzuty kwestionujące prawidłowość dokonanej przez kontrolowany sąd wykładni prawa materialnego tj. przepisów zawartych w art. 2 ust.1, art. 50 ust. 2 u.p.s., § 2 pkt.3 rozporządzenia s.u.o. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro w świetle zaprezentowanej w kontrolowanym uzasadnieniu wykładni prawa materialnego koniecznym było poczynienie ustaleń co do zakresu niezbędnych usług opiekuńczych, sąd I instancji słusznie wskazał na braki w czynnościach organu prowadzących do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wszak to na organie ciąży obowiązek podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przyczym jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oznacza to aktywność organów w podejmowaniu czynności zmierzających do ustalenia faktów i zdarzeń, mających znaczenie dla sprawy tj. dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, w tym wypadku przyznającej stronie konkretne uprawnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie mają w tym względzie postanowienia zawarte w przepisie art. 9 kpa. W myśl zawartych tam regulacji organy winny w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zobowiązane są czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach obowiązków organu wynikających z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej pracownicy organu są zobligowani przekazać stronie wszelkie niezbędne dane o sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się, o wynikających z tego tytułu uprawnieniach i obowiązkach. Brak znajomości przepisów może bowiem stanowić przyczynę nieudolnego, a nawet destrukcyjnego dla strony działania, czemu zapobiec ma obowiązek organu dostarczenia właściwych informacji. Organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również winien przekazać odpowiednie wskazówki, jak należy postąpić, aby uniknąć szkody.

Wszelkie pouczenia kierowane do strony, muszą być zrozumiałe, przebieg podejmowanych czynności powinien być właściwe udokumentowany. Obowiązek ten pełni szczególnie doniosłą rolę w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej, której instytucje powołane są do umożliwienie osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych w jakich się znaleźli. Niepełnosprawność mieści się bowiem w katalogu z art. 7 u.p.s. Nie budzi wątpliwości sądu II instancji, że pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych oznaczać może w konkretnych sytuacjach także aktywność pracownika socjalnego, wyrażającą się w przedstawianiu osobie starającej się informacji o dostępności świadczeń, czy jak w przypadku usług z zakresu rehabilitacji fizycznej oraz usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu, tak aby w sposób najbardziej odpowiedni do okoliczności pomóc jej w staraniach o uzyskanie usług. Szczególna sytuacja z jaką muszą się zmierzyć rodzice małoletniego wymagała od organów podjęcia wszelkich działań, nakierowanych na wykorzystanie dostępnych środków z zakresu pomocy społecznej. W przedmiotowych aktach brak dokumentów, z których wynikałoby, że pracownicy socjalni podejmowali taką aktywność. Dokonana na wstępie ocena kompletności kontrolowanego uzasadnienia czyni uprawnionym stwierdzenie, że odpowiada ono wymogom z art. 141 §4 P.p.s.a, także w zakresie kompletnego przedstawienia stanu sprawy jak i wskazań co dalszego postępowania. Wskazówki odnoszące się do dalszego biegu postępowania uwzględniają zakres stwierdzonych przez kontrolowany sąd braków. Wbrew kasacji kontrolowany sąd nie naruszył art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 134§1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na obecnym etapie przedwczesnym jest ocena, czy usługi już przyznane z finansowanej ze środków publicznych opieki zdrowotnej zaspokajają w wystarczającym zakresie potrzeby uprawnionego. Badania w tym względzie winny w pierwszej kolejności przeprowadzić organy, czego nie uczyniły, decyzje obu instancji nie zawierają więc koniecznych dla wyniku sprawy ustaleń. Sądy administracyjne nie są powołane do zastępowania organu w wykonywaniu ustawowo zastrzeżonych dlań czynności, do zadań kontroli sądowoadministracyjnej należy wyłącznie badanie tego co ustalone zostało na etapie postępowania administracyjnego. Ocenę dostępności organy winny przeprowadzić z uwzględnieniem wyników prawidłowo przeprowadzonej współpracy, nakierowanej na odpowiednią do okoliczności pomoc o czym rozważono powyżej.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art.184 P.p.s.a.

-----------------------

5