Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1016/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143 b ust 4 i ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 7, art. 8 , art. 9, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 115/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. ; 2. zasądza od Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 115/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. przyznał T. K. na rok 2007 jednolitą płatność obszarową w wysokości 32.056,72 zł (pomniejszoną o kwotę - 2.894,78 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną) oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 16.352,76 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podniósł, że łączna powierzchnia działek rolnych niespełniających warunków przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wyłączona z płatności ze względu na nieprawidłowości określone w protokole z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach [...] września 2004 r. wynosi 4,80 ha. Działka nr ewid. 47 o pow. 4,80 ha nie była bowiem utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. Z tego też powodu, biorąc pod uwagę zawyżenie zgłoszonej powierzchni działki rolnej o 4,80 ha, naliczono sankcję dla jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2.894,78 zł = 4,80 ha x 2 x 301,54 zł. Po uwzględnieniu sankcji kwota JPO przeznaczona do wypłaty wynosi 32.056,72 zł. Z kolei, jeśli chodzi o uzupełniającą płatność obszarową (UPO), to ustalono ją dla powierzchni 55,45 ha na kwotę 16.352,76 zł. Z uwagi na to, że żądanie wnioskodawcy w zakresie UPO zostało uwzględnione w całości organ odstąpił od uzasadnienia decyzji w tej części.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] września 2004 r. inspektorzy terenowi stwierdzili kod nieprawidłowości DR 10 w odniesieniu do całej działki rolnej o powierzchni 4,80 ha położonej na działce ewid. nr 47 (deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.). Kod DR 10 oznacza, że "cała działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Kod mający wpływ na naliczenie". Nie stwierdzono bowiem uprawy deklarowanej, stwierdzono natomiast odłóg oraz, że działka rolna nie była wykorzystywana rolniczo od kilku lat. Na działce występowały liczne drzewka sosny i brzozy. Powyższe okoliczności potwierdzono stosowną dokumentacją fotograficzną.

Odnosząc się następnie do wyroków WSA w Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 190/08 i NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 295/07 organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w Ł. zastosował się do wskazań z nich wynikających, który między innymi zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie działki ewidencyjnej nr 47. W odpowiedzi Starostwo poinformowało, że użytki gruntowe na działce ewidencyjnej nr 47 nie były aktualizowane od czasu sporządzenia operatu klasyfikacyjnego w 1962 r. Całkowita powierzchnia w/w działki wynosi 4,80 ha, w tym 4,02 to grunty orne (R), zaś 0,78 ha to użytki zielone (UZ).

Powołując się zaś na treść skargi kasacyjnej z dnia 8 czerwca 2007 r., protokoły rozpraw z dnia 20 listopada 2008 r. nr [...]/2008 i z dnia 15 grudnia 2008 r. nr [...]/2008 organ stwierdził, że wnioskodawca w 2004 r., w przypadku działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr 47, ograniczył się do przepisania do wniosku powierzchni zagregowanego użytku, wynikającej z Ewidencji Gruntów i Budynków, tj. powierzchni 4,80 ha. Działkę tę zadeklarował do płatności, pomimo tego, że jej nie użytkował rolniczo zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej, co przyczyniło się do rozsiania na działce siewek drzew i ich wzrostu. Stan działki w dacie kontroli, tj. w dniach [...] września 2004 r., był podstawą do przyjęcia, iż co najmniej od roku (co najmniej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na działce nie wykonywano zabiegów uprawowych, które świadczyłyby o przestrzeganiu zasad dobrej kultury rolnej. W związku z powyższym dane zawarte w EGiB, dotyczące działki ewidencyjnej nr 47, w dacie przeprowadzenia kontroli nie były aktualne i nie odpowiadały stanowi rzeczywistemu na gruncie, co potwierdził dowód z oględzin działki. Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, producent zadeklarował w/w działkę również w roku 2007.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, z jakich względów pomniejszył płatności. Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie przedmiotowej płatności jest zaznajomienie się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz złożenie wniosku, w którym wykazane zostaną dane zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane są mu zasady ich przyznawania, to brak jest podstaw do uznania, że strona nie ponosi winy w zgłoszeniu do płatności za rok 2007 działki nr 47. Ubieganie się bowiem o przyznanie środków publicznych do działek, nieużytkowanych rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r., zgodnie z wymogiem utrzymywania gruntów w dobrej kulturze, stanowi daleko idące nadużycie ze strony skarżącego, a jednocześnie przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi o możliwości wyłączenia winy producenta, a co za tym idzie, o możliwości odstąpienia od zastosowania pomniejszenia płatności, w przypadku, gdy wniosek jest poprawny pod względem faktycznym lub gdy producent wykaże, że nie ponosi winy stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi zaś na przyznanie płatności uzupełniającej zgodnie z żądaniem strony zasadne było odstąpienie od uzasadnienia decyzji w tej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję w pełni podzielając zawarte w nich ustalenia i argumentację. Analizując zaskarżoną decyzję oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa Sąd I instancji stwierdził, że T. K. ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej deklarując we wniosku siedemnaście działek rolnych o łącznej powierzchni 120,71 ha. W trakcie weryfikacji wniosku, organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy prawidłowo - w ocenie Sądu - stwierdziły, że producent rolny zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działkę rolną o pow. 4,80 ha, położoną w całości na działce o nr ewid. 47, oznaczoną we wniosku literą "O", która na podstawie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach [...] września 2004 r. opatrzona została kodem DR 10 i trwale wyłączona z płatności do gruntów rolnych, ponieważ na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zarzutu, że przy wydawaniu decyzji organ bezpodstawnie oparł się na ustaleniach protokołu kontroli z 2004 r., które następnie zostały zakwestionowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 295/07. W ocenie skarżącego, postępowanie dowodowe powinno być uzupełnione zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 190/08 przynajmniej o dane z ewidencji gruntów i budynków oraz dowód z zeznań świadka. Jednakże w sprawach, w których wydane zostały wspomniane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istota sporu zasadzała się na zupełnie innym problemie, czego skarżący nie dostrzega. Jak wynika z motywów tych dwóch wyroków kontrowersje budziły wówczas prawidłowość i sposób ustalenia powierzchni działek wskazanych przez skarżącego we wniosku z dnia 8 czerwca 2004 r. (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków) urządzeniem GPS, warunkujące z jednej strony wielkość dopłat, z drugiej zaś wielkość ewentualnych pomniejszeń płatności i w konsekwencji ocena, czy wnioskodawca ponosi winę nieprawidłowego zadeklarowania powierzchni działek rolnych w rozumieniu art. 44 ust. 1 Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. UE L z 2001 r. nr 237, str. 11). Przedmiotem sporu między stronami postępowania z całą pewnością nie był sposób zagospodarowania gruntów rolnych, a w szczególności ocena, czy na dzień 30 czerwca 2003 r. działki rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Sąd dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał żadnych wątpliwości co do ustaleń kontroli odnoszących się do jednej z działek, która została zgłoszona przez skarżącego jako łąka, natomiast w toku kontroli okazało się, że stanowiła ona kilkuletni odłóg. Tą działką niewątpliwie była działka rolna o pow. 4,80 ha, oznaczona nr ewid. 47, zakwestionowana przez organy obu instancji w niniejszym postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich za rok 2007. Skoro zatem organy obu instancji trafnie ustaliły, że działka rolna "O", nr ewid. 47, o pow. 4,80 ha oznaczona została w roku 2004 kodem DR 10, bowiem na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, to zasadny jest w przekonaniu Sądu wniosek, że skarżący zawyżył we wniosku powierzchnię działek rolnych kwalifikującą się z mocy prawa do przyznania rzeczonych płatności i w świetle powyższych ustaleń zachodziła podstawa prawna do wykluczenia z płatności wspomnianej działki rolnej oraz przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania (...) - Dz.U.UE.L.04.345.1.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, błędny jest zarzut skargi jakoby organy administracyjne miały przy wydawaniu decyzji dążyć do poszukiwania innych dowodów, aniżeli wspomniany wcześniej protokół kontroli z 2004 r. na okoliczność utrzymywania działki rolnej nr ewid. 47 w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Takiej tezie skarżącego przeczy w istocie regulacja art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym to na skarżącym, który podważył wiarygodność dowodu przedstawionego przez organ, ciąży obowiązek przedstawienia stosownych dowodów na tą okoliczność, a tak się w rozpoznawanej sprawie nie stało. Brak było też podstaw do zastosowania wobec skarżącego art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który pozwala organowi na niestosowanie obniżek i wyłączeń przy przyznawaniu płatności do gruntów rolnych w stosunku do rolnika, który złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Skarżący złożył wniosek, który bezspornie nie odpowiadał wskazanym wyżej przesłankom, a nadto świadomie zadeklarował do płatności za 2007 r. działkę, która trzy lata wcześniej została trwale wyłączona z prawnej możliwości przyznania płatności do gruntów rolnych. W tej sytuacji trudno jest mówić, że nie ponosi on winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości. Ponadto, w trybie art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 miał prawną i faktyczną możliwość wycofania spornej działki nr 47 z płatności, co w rezultacie pozwoliłoby mu uniknąć sankcji finansowych zastosowanych w niniejszej sprawie i z możliwości tej nie skorzystał, licząc jak można przypuszczać, że skoro w latach poprzednich organy przyznawały płatności do wszystkich zgłoszonych działek w tym i działki o nr ewid. 47, nie stosując pomniejszeń, to i tym razem jego wniosek o przyznanie płatności zostanie uwzględniony przez organ bez żadnych zastrzeżeń. Poza tym, organy administracyjne obu instancji, wbrew temu co podnosi skarżący, nie miały również obowiązku badać przyczyn przyznania JPO do powierzchni 120,71 ha bez pomniejszeń w latach 2005, 2006, a to z tego powodu, że decyzje administracyjne w tym przedmiocie posiadają przymiot ostateczności i ich wzruszenie jest możliwe tylko przy zastosowaniu jednego z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Nadto przedmiotem uwagi organów obu instancji w niniejszej sprawie był wyłącznie wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, a nie na rok 2005, czy 2006.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9,15, 77 § 1, 80, 104 § 1 kpa polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. i bezzasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., że wobec skarżącego "w 2004 roku zastosowano sankcję trwałą" pomimo nieistnienia takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym, a także na zaakceptowaniu bezpodstawnego ustalenia faktycznego organu, że działka rolna "O" nr ewid. 47 na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, które to ustalenie, niezależnie od jego nieprawdziwości, i tak nie powinno stanowić faktycznej podstawy rozstrzygnięć w sprawie, gdyż istotny powinien być stan zagospodarowania tej działki w roku 2007, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta obarczona była istotną obrazą wspomnianych przepisów kpa,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze na zaskarżoną decyzję, a także do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym skarżącego z dnia 11 maja 2010 roku;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 143 b ust 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, z późn, zm. .) – względnie art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określony system wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 270 09.30.15) – poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do mylnego przyjęcia, że rolnicy ubiegający się o płatności bezpośrednie są adresatami zawartej w tych przepisach normy,

- art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 04.343.1), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym zaakceptowanie wymierzenia sankcji, podczas gdy, w oparciu o stan faktyczny ustalony przez WSA, zamiast tego przepisu - stosowany powinien być art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 z późn. zm).

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący ponownie podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym nie można o sytuacji rolnika rozstrzygać poprzez "trwałe wykluczenie działki" bez podjęcia w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), a nie poprzez wpisanie adnotacji czy kodu do protokołu kontroli. W ten sposób rolnik pozbawiony jest możliwości odwołania się od takiego rozstrzygnięcia. Nie istnieje więc w obrocie prawnym decyzja, której sentencja rozstrzygałaby o zastosowaniu sankcji trwałego wykluczenia działki o nr ewid. 47 z płatności, a pogląd Sądu I instancji, że taką sankcję zastosowano w 2004 r. jest rażąco błędny. Skarżący konsekwentnie zaś zaprzecza, że według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. działka ta nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej i brak jest ku temu dostatecznych dowodów.

Ponadto skarżący podkreślił, że za lata 2005 i 2006 uzyskał on płatności bezpośrednie i ONW bez stosowania żadnych sankcji, pomimo iż we wnioskach dotyczących tych lat tak samo zgłoszona była działka o nr ewid. 47, a sposób rozpatrzenia wniosków o płatności za te lata oznaczał dla skarżącego pośredni komunikat, że w trakcie obligatoryjnej kontroli wstępnej organ nie przyjął, aby w stosunku do tej działki nastąpiło uprzednie zastosowanie sankcji trwałego wyłączenia, chociażby z tego względu, że sprawa dotycząca 2004 r. nie została ostatecznie zakończona. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki braku winy ewentualnych nieprawidłowości po stronie skarżącego (art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004), a zastosowanie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 poprzez pomniejszenie przyznanej płatności było niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Została oparta na obydwu na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Zarzuty skarżącego koncentrują się wokół stanowiska, że spełnia on przesłanki przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2007, bez pomniejszeń. Spór w sprawie dotyczy kwestii, czy organy zasadnie przyznały producentowi rolnemu płatność obszarową na rok 2007 r. w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, uprawnioną do przyznania płatności. Producent zadeklarował w roku 2007 r. do Jednolitej Płatności Obszarowej siedemnaście działek rolnych oznaczonych literami od A do R, o łącznej powierzchni 120,71 ha, w tym działkę rolną O, położoną na działce ewidencyjnej nr 47, której powierzchnia wynosi 4,80 ha. W toku kontroli administracyjnej organ ustalił, że na działce rolnej o numerze ewidencyjnym 47, stwierdzono w 2004 r. kod nieprawidłowości DR 10, który powoduje trwałe wyłączenie tej działki z płatności JPO. Dowodami na tę okoliczność jest raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] września 2004 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Raport z kontroli na miejscu, dołączony do akt rozpoznawanej sprawy, został sporządzony w związku z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2004 r. Postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w 2004 r. trwa od kilku lat, decyzje ostateczne były wielokrotnie uchylne. Obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja dotycząca roku 2004, ponieważ wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/ Łd 854/09 WSA uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych, a skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została oddalona wyrokiem NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 494/10. Skarżący uzyskał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 i 2006 bez żadnych sankcji, mimo że zadeklarował do płatności powierzchnię 120, 71 ha, w tym działkę ewidencyjną nr 47 o powierzchni 4,80 ha.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ nie została wyjaśniona podstawowa kwestia statusu działki ewidencyjnej 47, w stosunku do której w 2004 r. zastosowano kod nieprawidłowości DR 10, co skutkuje trwałym wyłączeniem z płatności do gruntów rolnych, gdyż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobre kulturze rolnej. Przy czym stan faktyczny sprawy został ustalony w całości w oparciu o postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie o przyznanie płatności na rok 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy rozpatrując wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, nie miały obowiązku wyjaśnić przyczyn przyznania JPO do powierzchni 120, 71 ha bez pomniejszeń w latach 2005 i 2006, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona konsekwentnie podważała prawidłowość ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] września 2004 r., również w stosunku do działki ewidencyjnej nr 47. Skarżący bowiem utrzymywał niezmiennie, że ewentualne stwierdzenie podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie "utrzymywania w dobrej kulturze rolnej" wg stanu na dzień kontroli, nie uzasadnia ustalenia, że w dniu 30 czerwca 2003 r. – tj. ponad rok wcześniej – działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Podnosił, że adnotacja w protokole kontroli "działka nie wykorzystywana rolniczo od kilku lat‘’ nie jest adekwatna w świetle przepisów unijnych do terminu utrzymania dobrej kultury rolnej tj. zgodnie z normami. Organ zatem powinien w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności na rok 2007, dokonać ponownej samodzielnej oceny protokołu z września 2004 r., ustosunkować się do zarzutów strony i odnieść poczynione ustalenia do tożsamych stanów faktycznych lat 2005 i 2006. Na organie administracji ciąży bowiem obowiązek, działania zgodnie z zasadami uregulowanymi w przepisach art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. Ustalenie stanu faktycznego w oparciu o ww. kryteria było niezbędne wobec dwukrotnego uchylenia decyzji organów obu instancji i braku prawomocnej decyzji ostatecznej za rok 2004. Organ nie stawił się na rozprawie, wyznaczonej na dzień 12 października 2011 r. oraz nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Taka postawa procesowa organu również nie przyczyniła się do wyjaśnienia wątpliwości co do statusu działki nr 47.

Należy również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na braku ustosunkowania się Sądu do zarzutu sformułowanego w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2010 r. W piśmie tym skarżący zaprezentował wykładnię art. 143b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 228/09. W ocenie strony pogląd prawny wyrażony we wskazanym wyroku ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, uzasadnienie powinno zawierać interpretację tego przepisu. Bowiem samo przytoczenie treści przepisów prawnych, bez ustalenia ich znaczenia nie jest wystarczające do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym aspekcie zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej polegający na błędnej wykładni omawianego przepisu okazał się chybiony.

Oceniając naruszenie prawa materialnego, przejawiające się w niewłaściwym zastosowaniu do stanu faktycznego sprawy art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, zamiast art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, Sąd kasacyjny podzielił stanowisko kasatora. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 r. w sytuacji, gdy sprawa płatności za rok 2004 nie została ostatecznie zakończona, a za lata 2005 i 2006 uzyskał płatności bezpośrednie bez stosowania sankcji, do powierzchni obejmującej również działkę ewidencyjna nr 47. Organ wydając decyzje obejmujące lata 2005 i 2006, znał wyniki kontroli przeprowadzonej w 2004 r., na podstawie której sporna działka uzyskała trwałe wykluczenie z płatności jako opatrzona kodem DR 10, co oznaczało, jak wskazał w skardze skarżący – komunikat - że w trakcie obligatoryjnej kontroli wstępnej organ nie przyjął, aby do tej działki nastąpiło uprzednie zastosowanie sankcji trwałego wyłączenia. Sposób procesowania organów przy załatwianiu wniosków z lat poprzednich nie może pozostać bez wpływu na załatwienie niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że wydawanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym diametralnie różniących się od siebie istotą rozstrzygnięcia decyzji nie da pogodzić się z zasadą sformułowaną w art. 8 k.p.a. Z zasady tej można wyprowadzić również dyrektywę nakazująca wydawanie w zbliżonym (tożsamym) stanie faktycznym i prawnym decyzji o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści. Nie zgodne z tą zasadą jest przerzucanie na stronę błędów i uchybień przez organ prowadzący postępowanie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.