Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2205/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 2, art. 49b art. 59g, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 67a
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. B. G. i W. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2011r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą umorzenia łącznej kwoty 275000 zł z tytułu dwóch opłat legalizacyjnych ustalonych R. B. G. i W. G.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. ustalił wobec R. G. i W. G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] opłatę legalizacyjną w kwocie 25000 zł z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanej wiaty garażowej na działce o nr ew. [...] przy ul. M. w S. oraz postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak [...] ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 250000 zł z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanych silosów o konstrukcji stalowej do przechowywania zboża usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. M. w S.

Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2008 r. o znakach [...] oraz [...] [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy powyższe postanowienia PINB Miasta S.

Postanowienie [...] WINB w B. z dnia [...].01.2008 r. o znaku [...] zostało zaskarżone przez R. G. i W. G. skargą wniesiona do sadu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 304/09 oddalił skargę.

Wnioskiem z dnia 11 lutego 2008 r. inwestorzy wystąpili do Wojewody [...] o umorzenie ustalonych opłat legalizacyjnych. Wskazali, że dokonana inwestycja służy do składowania zboża, które odkupywane jest od lokalnych rolników i mielone na mąkę dostarczaną na lokalny rynek województwa [...]. Zapłata powyższej kwoty spowodowałaby zagrożenie funkcjonowania ich przedsiębiorstwa, tym samym zachwiałaby lokalnym rynkiem żywnościowym wywołując niezadowolenie społeczne. Podkreślali, iż koszt rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów i ponowne ich wybudowanie wyniesie ok. 20000 zł zatem niezasadne było ustalenie opłat legalizacyjnych powyżej tej kwoty. Wyrazili gotowość zapłaty tej kwoty po rozłożeniu jej na raty. Do wniosku dołączyli pisma Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r. oraz A. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] A. O. S. – bez daty – popierające ich starania o umorzenie w/w kwoty.

Przedmiotowe postępowanie było zawieszone na wniosek stron postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. na czas trwania postępowania sądowo-administracyjnego w w/w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 304/09. Zostało podjęte stosownym postanowieniem organu z dnia [...] lutego 2010 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] odmówił umorzenia w całości i w części łącznej kwoty opłat legalizacyjnych.

Rozpatrując odwołanie inwestorów Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] odmówił umorzenia w całości kwoty 275000 zł oraz odmówił umorzenia opłat legalizacyjnych w części w kwocie przewyższającej sumę 20000 zł.

W wyniku odwołania wniesionego przez R. G. i W. G. Minister Finansów wydał w dniu [...] lipca 2011 r., znak [...], decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Minister podzielił ustalenia organu I instancji i wskazał, że podstawą jego orzekania jest art. 67"a" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 8 z 2005 r. poz 60 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r. poz. 1623 z późn. zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Wymieniony przepis art. 67a § 1 pkt. 3 Ordynacji podatkowej stanowi, że na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, można umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Organ wskazał, że decyzja o udzieleniu ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza to dowolności. Istotny jest stan faktyczny w sprawie. Organ ustalił, że według oświadczenia inwestorów w gospodarstwie domowym pozostają dwie osoby: R. B. G. i W. G.

W. G. jest mikroprzedsiębiorcą i prowadzi przedsiębiorstwo pod nazwą "[...]" w zakresie wytwarzania produktów przemiału zbóż.

W ramach prowadzonej działalności gospodarczej W. G. osiągnął w 2010 r. dochód w wysokości 2252,17 zł przy czym przychód wynosił 3286286,92 zł, zaś koszty uzyskania przychodu wyniosły 3284034,75 zł (PIT-36L). Zgodnie z zeznaniem o wysokości dochodu za 2009 r. (PIT-36L) osiągnął on dochód 91157,76 zł przy czym przychód wynosił 3482159,04 zł, a koszty jego uzyskania wyniosły 3391001,28 zł.

R. B. G. otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1412,35 zł miesięcznie.

Inwestorzy osiągają też przychód z tytułu wynajmu nieruchomości w wysokości 5000 zł rocznie.

W. G. jest właścicielem samochodu osobowego marki Mercedes-Benz, rok produkcji 1997 r. oraz samochodu dostawczego marki Mercedes-Benz, rok produkcji 2009 r.

Koszt zaś i wydatki inwestorów wynoszą: na utrzymanie gospodarstwa domowego, wg oświadczenia zainteresowanych, 3000 zł miesięcznie; podatek od nieruchomości za 2011 r. wyniósł 1490 zł; opłaty za energię elektryczną za okres od 18 września 2009 r. do 28 lutego 2011 r. wyniosły 4054,63 zł co średniomiesięcznie wynosi 238,50 zł; opłaty za energię cieplną w styczniu i lutym 2011 r. wyniosły kwotę 2254,58 zł; opłaty za wodę i kanalizację w okresie od 1 grudnia 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosły 601,29 zł, co średniomiesięcznie wynosi kwotę 46,25 zł; nabycie oleju opałowego w październiku 2010 r. i w lutym 2011 r. wyniosło łącznie kwotę 8655 zł.

Analizując dochody W. G. za 2009 i 2010 r. organ uznał, że nastąpił spadek dochodu w 2010 r. tj. do 2252,17 zł z 91157,76 zł za rok poprzedni. Jednak nie doszło do straty. Wyciągi z rachunków bankowych wskazują bieżącą realizację zobowiązań finansowych w stosunku do kontrahentów. Zważywszy zaś, że każda działalność gospodarcza może cechować się znacznymi wahaniami dochodowości w ciągu różnych okresów, oraz że okresowo wyższe dochody pozwalają na zrównoważenie dochodów w okresach mniej korzystnych – należało tymi uwagami, wg organu, kierować się przy analizie sytuacji inwestorów. Okoliczności te organ wziął pod uwagę. Dodatkowo uwzględnił fakt, iż strona dysponuje kwotą ok. 20000 zł, która może zostać przeznaczona na uregulowanie opłaty legalizacyjnej, o czym stanowi treść odwołania. Ponadto organ uwzględnił stabilność działalności gospodarczej W. G. wynikającą z pism popierających jego wniosek o umorzenie opłat legalizacyjnych, pism wskazujących, że jest stałym, solidnym, sumiennym dostawcą surowców dla okolicznych przedsiębiorstw branży piekarniczej.

Uznał, że powyższy stan faktyczny nie daje podstaw do umorzenia wymierzonych opłat legalizacyjnych. Wskazał, że do tych samych ustaleń i wniosków, z pewnym zastrzeżeniem, doszedł organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że aczkolwiek Wojewoda [...] analizując ustawowe przesłanki ważnego interesu strony i interesu publicznego z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej ograniczył ustawową przesłankę ważnego interesu strony wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też losowych zdarzeń uniemożliwiających uregulowanie ustalonych opłat legalizacyjnych, co nie jest pełna analizą, ale ostatecznie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie ważnego interesu strony funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną stron, wysokość ich dochodów oraz wydatków. Ważny interes strony musi być rozpoznany w kontekście wszelkich danych, które obrazują jej sytuację życiową. Tak też uczyniono w przedmiotowej sprawie nie znajdując zasadności ważnego interesu strony. Organ wskazał, że nie przemawia za tym ważnym interesem strony argument nadmiernej wysokości ustalonych opłat legalizacyjnych.

Uznanie, że sam fakt ustalenia opłat legalizacyjnych wypełnia ustawową przesłankę stałoby w sprzeczności z zasadą powszechności ponoszenia danin publicznych. Zawsze ulga w zapłacie zobowiązania publicznoprawnego leży w interesie strony. Takie uznanie, iż jest to podstawa do ulgi stałoby w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa.

Za umorzeniem opłat legalizacyjnych nie przemawia także interes publiczny. Nie można go utożsamiać z subiektywnym przekonaniem strony o potrzebie umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. Interes publiczny, zdaniem organu, to dążenie do sytuacji, w której obywatele regulują zobowiązania publicznoprawne w całości i terminowo, to dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa, a więc możliwość realizacji zadań ogólnospołecznych. W interesie publicznym leży, aby świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. Organ wskazał, że na podstawie pisma Prezydenta Miasta S. ustalił, iż przedsiębiorstwo W. G. posiada pozycję dominującą o ile nie monopolistyczną na rynku lokalnym. Udzielenie mu takiej ulgi stanowiłoby zakłócenie konkurencji, a to jest sprzeczne z interesem publicznym.

Odnośnie wysokości opłaty legalizacyjnej Minister Finansów podzielił ustalenia organu I instancji wskazując na przepisy regulujące jej wymierzenie, na automatyzm w trakcie ustalania wysokości tej opłaty. Wskazał, że nie jest ona karą, lecz przywilejem stron, które dokonały samowoli budowlanej. Legalizacja samowoli budowlanej nie stanowi obowiązku, lecz jest alternatywą wobec nakazu rozbiórki.

Organ odwoławczy stwierdził, za organem I instancji, iż zgodnie z oświadczeniem W. G. jego przedsiębiorstwo nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw.

Minister Finansów nie doszukał się w sprawie ani przesłanek ważnego interesu podatnika ani interesu publicznego. Stwierdził brak przesłanek do zastosowania przepisów prawa wspólnotowego dotyczących zasad udzielania pomocy de minimis – Rozporządzenie Komisji (WE)nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006 r. str. 5).

Powyższa decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2011 r. została zaskarżona skargą wniesioną przez R. B. G. i W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucili skarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej oraz przepisów rozdziału 2 kodeksu postępowania administracyjnego – ustawy z dnia 14.06.1960 r. (Dz. U. 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Stwierdzili, że Minister Finansów rażąco naruszył prawo tj. przepisy w/w. Naruszył zaufanie obywateli do organów państwa. Brak uwzględnienia słusznego interesu społecznego, gdyż pieniądze, które chcieli wpłacić do budżetu państwa w wysokości 20000 zł wpłyną do prywatnego przedsiębiorcy za dokonanie rozbiórki, a następnie pobudowanie ponowne wymienionych obiektów. Zarzucili błąd we wnioskowaniu organu co do dominującej lub monopolistycznej pozycji przedsiębiorstwa W. G. na rynku lokalnym. Stwierdzili, że fakt, iż to przedsiębiorstwo jest jedynym młynem do produkcji mąki żytniej w okolicy, świadczy jedynie o tym, że ta produkcja jest nieopłacalna. Pozostałe młyny nie prowadzą tej produkcji tylko z tej przyczyny. Przedsiębiorstwo skarżącego nie korzysta z pożytków pozycji rynkowej tylko wypełnia lukę na rynku. Pozycja tego przedsiębiorstwa nie jest monopolistyczna tylko wynika z działań społecznych, bo ktoś musi zabezpieczyć żywność na rynku lokalnym.

Zaprzeczyli, aby opłata legalizacyjna była instytucją mniej dotkliwą od nakazu rozbiórki w ich sytuacji, gdzie rozbiórka będzie kosztowała 10000 zł, a kolejne 10000 zł trzeba będzie wydać na ponowne postawienie silosów. Wskazali na błędy urzędnicze, które przyczyniły się do powstania, ich zdaniem, opłat legalizacyjnych tj. początkowe zakwalifikowanie silosów do urządzeń młyna, a nie do obiektów budowlanych.

Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem umorzenia części opłat legalizacyjnych. Wnioskowali o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przede wszystkim wobec pojawiającego się w judykaturze poglądu, iż do opłat legalizacyjnych nie można stosować przepisu art. 67a ordynacji podatkowej, sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że nie podziela tego wymienionego poglądu.

Stosownie do treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Aktualne brzmienie tego przepisu zostało wprowadzone na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888, ze zm.).

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zdania w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. W przepisie tym została m.in. wyrażona zasada dotycząca redagowania zdań w przepisach prawnych, tj. że zdania w przepisach prawnych redaguje się według powszechnych reguł składni języka polskiego. Zasada ta jest związana z jedna z podstawowych reguł wykładni operatywnej, zgodnie z którą znaczenie złożonych zwrotów językowych należy ustalać zgodnie z regułami syntaktycznymi. Z tego względu dokonując interpretacji art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności znajdzie wykładnia językowa, a dopiero w przypadku niemożności jednoznacznego ustalenia brzmienia normy prawnej w oparciu o wykładnię językową znajdą zastosowanie pozostałe reguły wykładni, tj. w odpowiedniej kolejności: systemowa, celowościowa, funkcjonalna, prowspólnotowa, logiczna, oraz historyczna.

Dokonując wykładni językowej (gramatycznej), ustala się znaczenie normy na gruncie właściwości języka, w którym została sformułowana.

Z językowego brzmienia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera więc odesłanie poprzez wskazanie, które przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do opłaty legalizacyjnej. Należy mieć na względzie, że przepisy dotyczące kar unormowane są nie tylko w art. 59f , lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. W art. 59f została uregulowana metoda wyliczania kar. Stosując normę zawartą w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przy wyliczeniu normy znajdą odpowiednio zastosowanie art. 59f ust. 1-4 z uwzględnieniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w art. 59g ust. 1 uregulowana została m.in. forma, w której zostaje nałożona kara, tj. – postanowienia na które służy zażalenie. Forma ta jest zbieżna z formą opłaty legalizacyjnej określonej w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto w art. 59g ust. 1 zd. 2 określono, że wpływ z kar stanowi dochód budżetu państwa. W ust. 2 wskazuje się, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienie, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Jest to więc przepis o charakterze materialno-technicznym.

Wymienione wyżej unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2, jednak z wyłączeniem formy, co do której zastosowanie ma art. 49 ust. 1. Kolejne dwa przepisy zawarte w art. 59g ust. 3 i 4 nie maja takiego zastosowania, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej ustawa Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki, a nie wszczyna się egzekucji. To inwestor dokonuje wyboru czy uiścić opłatę legalizacyjną, czy też dokonać rozbiórki obiektu budowlanego.

W art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego zawarto ponadto odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis ten poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Do takiego stwierdzenia można dojść nie tylko po zastosowaniu wykładni językowej, ale także po dokonaniu wykładni systemowej. Jak wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane normy dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej, poza art. 49 Prawa budowlanego, zostały uregulowane w art. 49b. W ust. 5 tego artykułu, w odróżnieniu jednak do opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49, określono bez dokonywania odesłań wysokość nakładanej opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przepisie tym znalazło się odesłanie, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g Prawa budowlanego. Mając więc na uwadze zasadę konstytucyjną równości wobec prawa oraz uwzględniając zasady wykładni systemowej należy stwierdzić, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego ma odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. W innym wypadku doszłoby do zróżnicowania praw inwestorów, co do których nakłada się opłaty legalizacyjne z art. 49 bądź z art. 49b. Tym bardziej, że opłaty legalizacyjne z art. 49b wynoszące 2500 zł bądź 5000 zł podlegałyby, np. umorzeniu lub rozłożeniu na raty, a te nakładane na podstawie art. 49 choć mogą dochodzić nawet do kilkuset tysięcy złotych – tym regułom by nie podlegały.

Należy mieć na względzie, że opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi więc nieopodatkowaną należność budżetową. Z tego też tytułu mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej (patrz: Prawo budowlane – Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 515).

Z tych względów do nałożenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego maja odpowiednio zastosowanie przepisy określone w art. 59f oraz 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które dotyczą kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy. A zatem zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art.,. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. przepisy, które dotyczą zobowiązań podatkowych, i tylko w takim zakresie w jakim uwzględnia się różnice zobowiązania, o których mówi ordynacja – i opłaty legalizacyjnej, o której mowa w prawie budowlanym. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek inwestorów o umorzenie lub częściowe umorzenie ww. opłat legalizacyjnych na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej.

Przepis ten stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: (pkt 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; (pkt 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

A zatem o treści rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej nie decyduje wola organu. Wynik tego postępowania uzależniony jest bowiem od dokonania oceny określonych ww. przepisem kryteriów, tj. wystąpienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego, opartych na sytuacji majątkowej. W związku z tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła w ramach uznania administracyjnego, kontrola Sądu ogranicza się wyłącznie do tego, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, oraz czy tak ustalony stan faktyczny sprawy został poddany ocenie w oparciu o kryteria, o jakich mowa w art. 67a § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej.

Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sadu, jak każde inne, ale sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, i czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami.

Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie analiza taka została przez organ przeprowadzona, a zaskarżona decyzja mająca charakter uznaniowy, podjęta została po przeanalizowaniu sytuacji wnioskodawców i ich możliwości płatniczych.

Za trafne należy uznać stanowisko organu, że udokumentowana sytuacja finansowa R. i W. G. prowadzących wspólne gospodarstwo domowe nie pozwala przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wystąpił ważny interes strony lub interes publiczny, o jakich mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt I FSK 31/08 (publ. LEX nr 537191, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojecie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków.

A zatem właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawców dokumentów wynika ich ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawcy znajdują się w trudnej sytuacji ekonomicznej.

Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych.

Organ administracyjny badając "interes publiczny" winien dokonać ustaleń hierarchii celów i wartości, jakie powinny obowiązywać w procesie stosowania prawa. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego organ administracyjny winien więc kierować się nie tylko dbałością o dochody budżetu państwa (zgodnie z art. 59g ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego opłata legalizacyjna stanowi dochód budżetu państwa), ale także dbać o respektowanie przez obywateli państwa przepisów prawa, a w przypadku ich naruszania – mieć na względzie konieczność ponoszenia skutków prawnych nielegalnych działań. To inwestor dokonując samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, winien liczyć się z konsekwencjami swoich nielegalnych działań, tj. z nakazem rozbiórki bądź z możliwością legalizacji, w tym uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, która jest wynikiem jego nielegalnych działań.

W ocenie Sadu, wbrew twierdzeniom skarżących, organy administracyjne prawidłowo oceniły, że nie wystąpiły okoliczności do uwzględnienia zarówno ważnego interesu podatnika jak i interesu społecznego.

W odniesieniu do pierwszej przesłanki podnieść należy, że analizą organu objęte były okoliczności związane z faktem prowadzenia działalności gospodarczej przez W. G. i dochodem z tym związanym, wchodzącym w skład wspólnego gospodarstwa domowego skarżących. Analizą tą objęto ostatnie dwa lata działalności gospodarczej. Wskazano na różny wynik dochodów. Wynik ten był oceniany również w aspekcie powszechności takiej sytuacji, gdzie raz dochód jest większy raz mniejszy. Organ analizując ten aspekt podnosił również wysokość obrotów w prowadzeniu tej działalności gospodarczej. Wskazane przychody w obu kontrolowanych okresach były zbliżone. Zamykały się kwotą ponad 3 milionów złotych. To nie są kwoty małe. Obroty wskazują na stabilność działań gospodarczych. Potwierdzają to załączone pisma wspierające wniosek skarżących o umorzenie opłat legalizacyjnych świadczące o sumienności działań skarżącego jako dostawcy mąki, jak również świadczące o tym, że osoby popierające wniosek nie zamierzają rezygnować ze współpracy gospodarczej. Zatem uprawniony był wniosek organu co do stabilności działań gospodarczych skarżącego. Uprawnione też było stwierdzenie, iż przedsiębiorstwo skarżącego nie wymaga działań dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw. Dowodem na to było oświadczenie samego zainteresowanego złożone 20 marca 2010 r. (k. 88 akt adm.).

Prawidłowo tez organ uznał, że operacje finansowe na koncie skarżącego stanowią o płynności finansowej firmy. Załączone na kartach 93-95 akt adm. wyciągi bankowe świadczą o operacjach finansowych i wolnych środkach w wysokości kilkudziesięciu tysięcy złotych.

Uprawnione też było stwierdzenie organu, iż zmniejszone dochody firmy skarżącego w roku 2010 nie mogą być odczytywane jako trudności uzasadniające zaistnienie przesłanki ważnego interesu podatnika w rozumieniu rozstrzygnięcia z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

Wbrew zarzutom skarżących prawidłowo też dokonano analizy sytuacji w sprawie w kontekście przesłanki interesu publicznego. W szeroko rozumianym interesie publicznym leży, by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty.

Twierdzenie skarżących, iż organ powinien uznać prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą za działania w ramach interesu społecznego jest subiektywnym przekonaniem. Z załączonych zeznań podatkowych skarżącego wynika działalność gospodarcza prowadzona w celu zysku, a nie działalność charytatywna. Przedsiębiorstwo jest stabilne i nic nie wskazuje na istnienie przesłanek do jego upadłości (niewypłacalność wobec kontrahentów). Sami skarżący twierdzą, że w przypadku braku zapłaty tej należności są w stanie przeprowadzić roboty rozbiórkowe, a następnie ponowne roboty budowlane za kwotę 20000 zł posiadanych przez nich środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Zatem wskazuje na brak ewentualnego zagrożenia upadłością firmy.

Twierdzenie skarżących, iż zapłata przez nich kwoty 20000 zł z ustalonych opłat legalizacyjnych jest istotna z punktu widzenia interesu publicznego jest również subiektywną oceną sytuacji dokonywaną przede wszystkim z punktu widzenia ich interesu.

Organ uznał, że w interesie publicznym uwzględnione są inne aspekty niż tylko czysto finansowe. Wskazywał na elementy np. zgodności działań inwestorów z prawem, na równość wobec prawa. Wskazania te i oceny są prawidłowe.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących wysokości opłat legalizacyjnych wskazać należy, że są one niezasadne.

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło umorzenia ustalonych opłat legalizacyjnych. Wysokość tych opłat została ustalona w innych postępowaniach administracyjnych, kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Z akt administracyjnych wynika, że obie ustalone opłaty legalizacyjne były przedmiotem kontroli w/w Sądu w sprawach o sygnaturach akt II SA/Bk 303/09 i II SA/Bk 304/09. W obu sprawach zapadły w dniu 9 lipca 2009 r. wyroki oddalające skargi.

Podnieść należy, że zjawisko samowoli budowlanej nosi w sobie dużą szkodliwość społeczną. Ustawodawca po spełnieniu określonych warunków daje wiec możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (konwalidowania skutków deliktu budowlanego), wskutek uiszczenia opłaty legalizacyjnej bądź przewiduje sankcję rozbiórki obiektu budowlanego. W przypadku nieziszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu, lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Choć stawki opłat legalizacyjnych są bardzo zróżnicowane i zależne od kategorii obiektów budowlanych, to przyczyny społeczne uzasadniają jednak preferencyjne traktowanie legalizowania samowoli budowlanej przez uiszczenie opłaty legalizacyjnej jako środka prawnego mniej dolegliwego w porównaniu do nakazu rozbiórki. Zatem nie należy poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, iż naruszenie Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych. Umorzenie przedmiotowej należności wskazywałoby więc na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i godziłoby w interes publiczny.

Zatem fakt ustalenia opłaty legalizacyjnej, nawet w znacznych rozmiarach w stosunku do możliwości finansowych strony, nie może stanowić samoistnej i wyłącznej podstawy do jej całkowitego umorzenia. W przeciwnym razie zwolnienie podmiotu prawa z obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej stałoby się zasadą, a nie wyjątkiem od reguły.

Prawidłowo zatem organy uznały, że w analizowanej sprawie interes publiczny również nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu ustalonych opłat legalizacyjnych.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym nie naruszono zasady zaufania do organów państwa. Zebrano materiał dowodowy w sposób właściwy, dający podstawę do pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Materiał dowodowy został poddany analizie, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analiza i wnioski z niej wypływające są prawidłowe i logiczne. Nie został również naruszony przepis prawa materialnego, tj. art. 67a Ordynacji podatkowej.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).