Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 825/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4c
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej grupy mieszkańców Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 1060/13 w sprawie ze skargi grupy mieszkańców Gminy S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie podziału Gminy S. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. oddalił skargę grupy mieszkańców Gminy S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie podziału Gminy S..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 30 września 2013 r. skierowanym do Burmistrza Gminy S., grupa dwudziestu osób – mieszkańców Gminy S. zwróciła się o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie podziału Gminy S. poprzez wydzielenie z Gminy S. nowej gminy – Gminy G. o terytorium w granicach wyznaczonych przez obręby geodezyjne: Z., S., G., H., S., obejmujących miejscowości: Z., S., K., M., Z., I., S., G., H., D., S., a tym samym wystąpienie przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w powyżej wskazanym zakresie. We wniosku wskazano, że spełnione zostały obowiązki wymienione w art. 13 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 706, dalej: u.r.l.), tj. mieszkańcy gminy zostali powiadomieni w zwyczajowo przyjęty sposób o inicjatywie referendalnej i przedmiocie referendum. Do wniosku dołączono 187 list z podpisami osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.

Rada Miejska w S. w dniu [...] października 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, w dniu 1 października 2013 r. Burmistrz S. przekazał ww. wniosek Przewodniczącemu Rady Miejskiej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.r.l. oraz jednocześnie wystąpił do Wojewody Podlaskiego z wnioskiem o przeprowadzenie analizy przed referendum lokalnym w trybie art. 4 c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Następnie Rada Miejska w S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. dokonała wyboru ze swojego grona Komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie utworzenia nowej gminy odpowiada przepisom u.r.l. Po zbadaniu wniosku Komisja stwierdziła, że w sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 14 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.r.l. oraz, że wniosek o przeprowadzenie referendum jak i powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum zostało podpisane przez te same 20 osób składające się na inicjatora referendum, a osoby te posiadają prawo wybierania do Rady Miejskiej w S., że pytanie referendalne zostało sformułowane poprawnie i szczegółowo określiło proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że Komisja wezwała Inicjatora referendum do wykazania, że dokonał zawiadomienia mieszkańców Gminy S. w sposób zwyczajowo przyjęty o przedmiocie zamierzonego referendum. Inicjator złożył na tę okoliczność 10 zdjęć, jednakże Komisja uznała, że są one nieczytelne, bez określenia daty i miejsca ich wykonania. Ponadto do Komisji wpłynęły oświadczenia sołtysów z sołectw: C., O., K., C., S., S. i J., w których poinformowali oni Komisję, że na terenie ich sołectw od 1 sierpnia 2013 r. do chwili obecnej nie było ogłoszeń o zamierzonym referendum i nikt do nich się nie zgłaszał celem wywieszenia na tablicach tych ogłoszeń. Wskazano, że w Gminie S. jest 17 sołectw.

Ponadto ustalono, że inicjator referendum nie występował pisemnie o wyrażenie zgody, jak również nie informował kierownictwa Urzędu Miejskiego w S. o wywieszeniu informacji o przedmiocie referendum na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz na stronie internetowej urzędu. Wobec powyższego Komisja stwierdziła, że inicjator referendum nie dopełnił obowiązku należytego poinformowania mieszkańców gminy S. o przedmiocie zamierzonego referendum, zgodnie z art. 13 u.r.l.

Komisja stwierdziła także, że karty, na których zbierano podpisy mieszkańców (187 kart), zawierają elementy określone w art. 14 ust. 2 u.r.l., jednakże sformułowany przedmiot referendum został określony w sposób nieprawidłowy, albowiem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przedmiot referendum określony na kartach poparcia powinien mieć formę pytania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Komisja stwierdziła, że mieszkańcy podpisujący karty poparcia nie mieli świadomości czy dokonując tego aktu wyrażają swoje poparcie, czy też sprzeciw dla idei wydzielenia Gminy G. z części Gminy S.. Nie wiedzieli bowiem jak przedmiot referendum będzie sformułowany w ostatecznym pytaniu referendalnym. Ponadto Komisja uznała, że przedmiot referendum na kartach poparcia nie miał konkretnie sformułowanego pytania, co jest uchybieniem istotnym o charakterze nieusuwalnym w rozumieniu art. 16 ust. 5 u.r.l.

Kierując się opinią wyrażoną przez Komisję, Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o odrzuceniu wniosku, zaś w jej uzasadnieniu przedstawiła argumenty wskazane przez Komisję.

Inicjator referendum – grupa dwudziestu osób – mieszkańców Gminy S., reprezentowana przez pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 u.r.l. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż inicjator referendum nie podał do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty, dokonał tego w sposób nie wystarczający na stwierdzenie, iż mieszkańcy gminy mieli wiedzę o przedmiocie zamierzonego referendum, podczas gdy inicjator referendum dokonał tego obowiązku w "szerszym" zakresie niż wymagany ustawowo sposób podania do wiadomości, gdyż przedmiot referendum został podany do wiadomości mieszkańców gminy dodatkowo za pomocą środków masowego przekazu takich jak radio, telewizja i prasa,

2. naruszenie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż na kartach do zbierania podpisów mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum winno znaleźć się pytanie referendalne i tym samym niezasadne uznanie, iż pojęcie "przedmiot" referendum jakim posługuje się w/w ustawa jest tożsame z "pytaniem" referendum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, podczas gdy ustawa wyraźnie i w sposób "literalny" wyróżnia trzy pojęcia jakimi inicjator referendum ma prawo posłużyć się korzystając z procedur przewidzianych w ustawie, a mianowicie "sprawa", "przedmiot" oraz "pytanie",

3. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 u.r.l. poprzez jego niezastosowanie i podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, podczas gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe i nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem,

4. naruszenie przepisu art. 4c ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i nie wskazanie jakie stanowisko zostało zajęte przez wojewodę w związku z dokonaniem wymaganej analizy skutków projektowanego referendum,

5. naruszenie art. 170 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i tym samym uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez wyznaczenie stronie pismem z dnia 11 października 2013 r., doręczonym dnia 14 listopada 2013 r. zbyt krótkiego czasu do przedstawienia dowodów podania do wiadomości mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty przedmiotu zamierzonego referendum oraz zbyt późne poinformowanie strony o terminie posiedzenia Komisji, a następnie powoływanie się na fakt nie stawienia się na posiedzeniu i wykorzystaniu tej okoliczności na niekorzystną dla strony.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odnośnie naruszenia art. 13 ust.1 u.r.l. wyjaśniono, że Rada zobowiązana była do sprawdzenia, czy przedmiot zamierzonego referendum został podany do wiadomości mieszkańców na koszt Inicjatora referendum oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że nie można uznać za podanie do wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie ukazania się artykułów w lokalnej prasie autorstwa redaktorów gazety, czy też notatek prasowych o planowanym referendum publikowanych przez media, ponieważ informacje te nie pochodzą bezpośrednio od inicjatora referendum, a także nie są podawane na jego koszt, przez co nie spełniają dyspozycji zawartej w art. 13 ust. 1 u.r.l. Podkreślono, że kwestię "sposób zwyczajowo przyjęty" w Gminie S. reguluje § 24 ust. 7 Statutu. Odnośnie naruszenia art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 3 u.r.l. komisja ma prawo żądać od inicjatora referendum lub jego pełnomocnika złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów, zaś przepisy tej ustawy nie precyzują sposobu, w jaki należy żądać wyjaśnień i dowodów, przy czym brak jest w tej mierze odesłania do przepisów k.p.a. Skoro zatem w art. 18 u.r.l. zakreślono organowi 30 dniowy termin liczony od dnia wpłynięcia do organu wniosku na podjęcie uchwały, to organ tak prowadził postępowanie, aby dochować tego terminu. Odnośnie naruszenia art. 14 ust. 2 u.r.l. organ zauważył, że jest on niezasadny, gdyż inicjator referendum w sposób nieprawidłowy wskazał przedmiot referendum. W ocenie organu, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, przedmiot referendum określony na kartach poparcia powinien mieć formę pytania. Jeśli zaś chodzi o zarzut z art. 17 ust. 1 u.r.l., zdaniem organu, zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Pojęcia "spełnienia wymogi ustawy" i "nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem" nie zostały w ustawie zdefiniowane. Przyjąć więc należy, że ocena zgodności wniosku z ustawą obejmuje spełnienie wymogów formalnych przez wnioskodawców, zachowanie procedury w postępowaniu poprzedzającym złożenie wniosku, a także dotyczyć może sposobu sformułowania pytania referendalnego. Sprzeczność rozstrzygnięcia referendum z prawem może polegać na naruszeniu przez rozstrzygnięcie przyjęte w referendum przepisów prawa materialnego lub przepisów o charakterze proceduralnym.

W ocenie organu, w wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono istotne naruszenie procedury w postępowaniu poprzedzającym złożenie wniosku. Oceniając zaś samo pytanie referendalne, organ stanął na stanowisku, że jest ono sformułowane nieprawidłowo, gdyż zawiera sformułowanie "a tym samym wystąpienie przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w powyżej wskazanym zakresie", które jest sprzeczne z prawem. Rada Gminy S. nie jest bowiem organem jednostki samorządu terytorialnego – Gminy S., gdyż organem tym w tym przypadku jest Rada Miejska w S.. Ponadto, zgodnie z art. 4b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy występuje z wnioskiem w przedmiocie podziału gminy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a nie do Rady Ministrów, jak to określono w pytaniu.

Odnośnie braku wskazania w uzasadnieniu uchwały stanowiska Wojewody Podlaskiego dotyczącego analizy skutków zamierzonego referendum, czyli naruszenia art. 4 c ustawy o samorządzie gminnym, organ wyjaśnił, że analiza taka była przeprowadzona i znajdowała się w aktach, zaś brak powołania się na nią nie miał wpływu na treść wydanej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, chociaż część podniesionych w niej zarzutów uznał za uzasadnione.

Jak podkreślił Sąd, z art. 17 ust. 1 u.r.l. wynika, iż wniosek mieszkańców musi spełniać wymogi ustawy oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, a ponadto organ stanowiący jest związany treścią tego wniosku. Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, w terminie do dnia 31 marca. Jak podkreślił Sąd, wprawdzie ostatecznie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, jednakże, co jest bezsporne, wydanie takiego rozporządzenia wymaga spełnienia wielu przesłanek szczegółowo określonych w art. 4 – 4 f tej ustawy, w tym złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4b ust. 3. Wniosek taki musi być wniesiony przez radę gminy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, a nie bezpośrednio do Rady Ministrów. Sformułowanie zatem w pytaniu referendalnym, umieszczonym we wniosku referendalnym z dnia 30 września 2013 r., że "...a tym samym za wystąpieniem przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w powyżej wskazanym zakresie?", jest sprzeczne z art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie rzecz się ma z użyciem w pytaniu referendalnym sformułowania "Radę Gminy w S.". Podmiot o takiej nazwie bowiem nie istnieje, gdyż prawidłowa jego nazwa brzmi "Rada Miejska w S.". Powyższe narusza ewidentnie art. 17 ust. 1 u.r.l. i dawało przez to podstawę Radzie Miejskiej w S. do odrzucenia wniosku.

Dalej Sąd wywiódł, że inną rzeczą natomiast jest fakt, iż z mocy art. 16 ust. 4 u.r.l. komisja jest nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do zbadania wniosku o przeprowadzenie referendum i w sytuacji, gdy nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15 (pytanie referendalne), winna ona zwrócić wniosek inicjatorowi referendum celem usunięcia uchybień w terminie czternastodniowym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy komisja na etapie sprawdzania wniosku nie dostrzegła jego uchybień, nie zrobiła tego także Rada Miejska w S. na etapie wydawania i uzasadniania przedmiotowej uchwały. Dopiero na etapie postępowania przed sądem, organ w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2013 r. podniósł zarzuty odnośnie prawidłowości sformułowania wniosku (pytania referendalnego). Działania takie, w ocenie Sądu, zasługują na dezaprobatę, gdyż w rozumieniu art. 8 k.p.a. podważają zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Uwagi powyższe dotyczą po części także kwestii związanej z powiadomieniem mieszkańców Gminy S. o przedmiocie zamierzonego referendum w rozumieniu art. 13 u.r.l. Wskazany przepis wymaga, aby inicjator referendum dokonał powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. W uzasadnieniu uchwały organ stanął na stanowisku, że inicjator referendum nie dopełnił tego obowiązku w sposób zwyczajowo przyjęty (określony w Statucie Gminy), tj. poprzez obwieszczenia na tablicach i słupach ogłoszeniowych we wszystkich sołectwach, tablicy ogłoszeniowej oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta w S., nie wskazując jednocześnie konkretnego przepisu w tym statucie. W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2013 r. wskazano, że chodzi o § 24 ust. 7 Statutu. Zdaniem Sądu, wskazane uregulowanie nie zawiera definicji sposobu zwyczajowo przyjętego na terenie Gminy S. w kwestii powiadamiania, nie upoważnia zatem do wysuwania wniosku przez organ, że wskazany przepis precyzuje, co należy rozumieć przez "sposób zwyczajowo przyjęty", a ponadto, co jest najważniejsze, może mylić i prowadzić do kontrowersji. Jest to niedopuszczalne i wymaga ponownego jednoznacznego uregulowania. Jak zauważył Sąd, zmiana cytowanego przepisu o dostawienie treści po przecinku nastąpiła poprzez zmianę przedmiotowego Statutu uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. (z dniem 6 czerwca 2012 r.), co może wskazywać na celowy zabieg wprowadzenia chaosu w omawianym zakresie.

Sąd uznał również za niedopuszczalne, że w ramach toczącego się postępowania organy zarzucają inicjatorowi referendum brak dokonania prawidłowego zawiadomienia, nie ustalając jednocześnie, w których miejscowościach na terenie Gminy S. są tablice ogłoszeniowe, w których słupy ogłoszeniowe, a w których występuje brak tablic i słupów. Nie poczyniono też żadnych ustaleń w kwestii, w których miejscowościach inicjator nie dokonał powiadomień. Powstaje więc sytuacja, że stan faktyczny w tym zakresie nie został prawidłowo ustalony i wyjaśniony, co oznacza, że gdyby nie brzmienie art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l., zachodziłaby podstawa do uwzględnienia skargi.

Niezależnie jednak od powyższego, Sąd wskazał, że z mocy art. 13 u.r.l., to na inicjatorze referendum spoczywa obowiązek podania do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum. Inicjator, w ocenie Sądu, obowiązkowi temu nie sprostał. Na podstawie art. 16 ust. 3 u.r.l. komisja może żądać od inicjatora referendum lub jego pełnomocnika złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy inicjator był wzywany do przedstawienia dowodów podania do wiadomości mieszkańców Gminy S. w sposób zwyczajowo przyjęty przedmiotu zamierzonego referendum – pismo z dnia 11 października 2013 r. – k. 67 akt. W odpowiedzi złożono dziesięć zdjęć przedstawiających wywieszone zawiadomienia, bez ich opisu, daty i miejsca zawieszenia. Już z samego faktu, że na terenie Gminy S. znajduje się siedemnaście miejscowości, zdjęcia z wywieszenia z dziesięciu miejsc nie mogły udowodnić, że powiadomienia nastąpiły w siedemnastu miejscowościach. Innych dowodów zaś nie przedstawiono. Ponadto, od siedmiu sołtysów wpłynęły oświadczenia na piśmie, że na terenie ich wsi nikt żadnych zawiadomień o referendum nie umieszczał. Inicjator referendum nie ustosunkował się nawet do tych oświadczeń. Zauważenia przy tym wymaga, że odbyły się trzy posiedzenia komisji, na które zapraszano inicjatora referendum (pełnomocnika) (10 października 2013 r., 17 października 2013 r. i 24 października 2013 r.), stawił się on jednak tylko na jedno z nich (w dniu 10 października 2013 r.). Brak stawiennictwa spowodował więc, że inicjator sam uniemożliwił sobie zadośćuczynienie żądaniu organu w zakresie udowodnienia faktu dokonania zawiadomień. Nie tłumaczą jego zachowania krótkie terminy pomiędzy datami powiadomienia o terminach posiedzeń komisji a datami tych posiedzeń. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 18 u.r.l., organ miał tylko 30 dni na przeprowadzenie postępowania oraz podjęcie uchwały i w związku z tym wszelkie czynności musiały być podejmowane niezwłocznie. Powyższe oznacza także, że w tym przypadku nie można mówić o naruszeniu przez organ art. 50 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Organ nie miał po prostu czasu i kierując się potrzebą zachowania terminu ustawowego (30 dni) przyjął formę wzywania strony na posiedzenia komisji. Ten sposób prowadzenia postępowania nie narusza w ocenie Sądu wymogów określonych w art. 10 k.p.a., gdyż stronie dano możliwość brania udziału we wszystkich posiedzeniach komisji i tym samym zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W ocenie Sądu, również ogłoszenia prasowe dokonane przez inicjatora referendum nie czynią zadość wymaganiom z art. 13 u.r.l. Zgodnie bowiem z ust. 2 tego przepisu, informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie, a ogłoszenia prasowe pytania referendalnego nie posiadają, skupiając się ogólnie na wzmiankach o przyszłym referendum. Powyższe przesądza zatem o tym, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Radę art. 13 ust. 1 u.r.l.

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 170 Konstytucji RP wskazując, że wniosek o przeprowadzenie referendum został rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy o referendum lokalnym i w sytuacji jego niezgodności z przepisami tej ustawy, zachodziła konieczność podjęcia uchwały na mocy art. 17 ust. 1 u.r.l. o odrzuceniu wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 u.r.l., Sąd wskazał, że przepis ten dotyczy kart kierowanych do poszczególnych mieszkańców i każda karta musi zawierać informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Spór pomiędzy skarżącym i organem sprowadza się do tego, czy informacja z karty także musi być w formie pytania. Próbując znaleźć odpowiedź na tak postawione pytanie Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiają się przeciwstawne stanowiska. Jednakże zdaniem Sądu, kierując się celem nadrzędnym, jakim jest uszanowanie woli osób podpisujących karty, bardziej pożądanym jest, aby przedmiot zamierzonego referendum sformułowany był w postaci pytania, gdyż to wyklucza możliwość manipulacji i wprowadzania w błąd mieszkańców wspólnoty lokalnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie bez znaczenia dla omawianej kwestii jest fakt, że WSA w Białymstoku już raz rozpoznawał skargę mieszkańców Gminy S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie utworzenia nowej gminy wiejskiej ze wsi: G., H., S., S., Z. w granicach ich obrębów geodezyjnych i w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 360/12 wyraził pogląd, że "na karcie ma znaleźć się pytanie lub pytania lub zaproponowane do wyboru warianty, które będą stanowiły pytania (warianty) objęte samym głosowaniem. Art. 14 ust. 3 ustawy o referendum precyzuje również, że mieszkańcy składając podpisy na ww. kartach, jednocześnie popierają wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum. Mieszkańcy dokonując poparcia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum muszą mieć pełną świadomość, że popierają referendum, którego przedmiotem jest konkretnie sformułowane pytanie". Przychylając się zatem do stanowiska wyrażonego w cytowanym wyroku Sąd podkreślił, że stanowisko strony skarżącej, wobec niewątpliwej znajomości treści cytowanego wyroku, jest mało przekonujące. Nie uzasadnia ona bowiem, w czym się przejawia trudność z ukształtowaniem przedmiotu zamierzonego referendum, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.r.l., w postaci pytania.

Końcowo Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. Po złożeniu przez inicjatora referendum do Burmistrza Gminy S. w dniu 30 listopada 2013 r. wniosku o przeprowadzenie referendum, organ ten w trybie art. 4c ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym zwrócił się w dniu 4 października 2013 r. do Wojewody Podlaskiego o przeprowadzenie stosownej analizy i została ona przez tegoż Wojewodę sporządzona w dniu 17 października 2013 r. (doręczona Burmistrzowi w dniu 21 października 2013 r.). Analiza ta, jak wynika z akt administracyjnych jest pozytywna w kwestii powstania z Gminy S. dwóch gmin, co oznacza, że brak nawiązania do tej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie miał wpływu na treść samej uchwały.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku pełnomocnik Inicjatora referendum – grupy mieszkańców Gminy S., podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.r.l. poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez Sąd I instancji kontroli działalności Rady Miejskiej w S. w zakresie przeprowadzenia przez ten organ postępowania dowodowego w celu ustalenia, jakie faktycznie czynności podjął Inicjator referendum w celu powiadomienia mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty o przedmiocie zamierzonego referendum wobec sprzecznych stanowisk stron postępowania w tym zakresie i posiadania przez Sąd materiału dowodowego w postaci pisemnych oświadczeń sołtysów, wyjaśnień stron, nagrania z płyty CD z sesji Rady Miejskiej w S., skutkujące błędnym ustaleniem, że Inicjator referendum nie sprostał temu obowiązkowi, skutkujące w konsekwencji naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 3 i 4 i art. 20 ust. 1 u.r.l. poprzez oddalenie skargi przez Sąd mimo występowania w granicach zaskarżenia uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w sytuacji gdy z zaskarżonego wyroku wynika, że były podstawy do unieważnienia uchwały Rady Miejskiej w S. np. z uwagi na naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy też nie wyjaśnienia i nie ustalenia przez organ prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co narusza zasadę ochrony sądowej wyrażoną w art. 20 ust. 1 u.r.l. oraz czyni nieskuteczną ochronę publicznego prawa podmiotowego jakim jest konstytucyjne prawo do decydowania w drodze referendum w oparciu także o art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l.,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 u.r.l. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo występowania w granicach zaskarżenia uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. wobec przyjęcia na podstawie zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału, iż inicjator referendum nie sprostał obowiązkowi podania do wiadomości mieszkańców przedmiotu zaskarżonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty z uwagi na nie przedstawienie komisji innych dowodów niż 10 zdjęć przedstawiających wywieszone zawiadomienia, bez ich opisu daty i miejsca zawieszenie, podczas gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że oprócz zdjęć składane były zarówno przez pełnomocnika Inicjatora referendum wyjaśnienia do nich, jak też inne wyjaśnienia m.in. L. S., T. K. podczas prac Komisji (bez protokołowania co zawarto w protokole rozprawy z dnia 3 grudnia 2013 r.), jak i na sesji Rady z dnia [...] października 2013 r. (nagranie na płycie CD plik 4) odnośnie miejsc, w których umieszczane były informacje i okoliczności związanych z umieszczaniem tych informacji, np. nie było tablic, że ogłoszenia te były zrywane i palone, etc.

- art. 3 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 u.r.l. poprzez oddalenie skargi strony mimo występowania w granicach zaskarżenia uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, poprzez rozstrzyganie przez organ wszelkich wątpliwości prawnych oraz faktycznych na niekorzyść strony, w sytuacji, gdy władza publiczna winna je rozstrzygnąć na korzyść strony; naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie podnoszonych przez stronę okoliczności związanych z:

a) brakiem sporządzenia protokołu z posiedzeń komisji i tym samym nie uwzględnieniem ustnych wyjaśnień Inicjatora referendum podczas posiedzeń Komisji i sesji Rady Miejskiej S. w dniu [...].10.2013 r., a także Inicjatorów referendum L. S. i T. K., którzy byli członkami komisji i mówili gdzie wieszano informacje i w jaki sposób przebiegało informowanie mieszkańców o referendum,

b) brakiem żądania przez organ oświadczeń od sołtysów innych wsi niż sołtysów będących przeciwnikami referendum i nie okazania Inicjatorowi tych oświadczeń pomimo zwrócenia się o to do organu m.in. podczas sesji Rady,

c) przyjęciem przez organ oświadczeń od sołtysów (nota bene o tej samej treści) i następnie pominięcie okoliczności, iż na sesji Rady sołtys wsi K., który pisał pierwotnie oświadczenie o braku ogłoszeń przyznał, iż była taka informacja lecz została spalona – płyta CD sesja plik 4 min. od 39 i następne,

d) nieuwzględnieniem faktu, że Inicjator referendum pytał sekretarza Gminy o tablice ogłoszeniowe oraz gdzie ma wieszać ogłoszenia o referendum oraz o poinformowaniu sekretarza o wywieszeniu ogłoszenia na tablicy Urzędu Gminy w S., które wisiało do dnia 17.10.2013 r., co ma odzwierciedlenie na nagraniach sesji Rady,

e) wykorzystaniem okoliczności związanych z wykazaniem przesłanek z art. 13 ust. 1 u.r.l. na niekorzyść skarżącego podczas gdy organ nie dał żadnych wytycznych w tym zakresie, a przepisy ustawy nie generują żadnych wskazówek co ma zrobić Inicjator, aby udowodnić, iż zawiadomił mieszkańców o przedmiocie zamierzonego referendum,

f) zapewnieniem dodatkowo przez Inicjatora referendum pojawienia się informacji o zamierzonym referendum i jego przedmiocie w ogłoszeniach prasowych, audycjach radiowych, audycjach telewizyjnych, o czym organ został powiadomiony, gdyż m.in. w dniu powiadomienia Burmistrza o zamiarze przeprowadzenia referendum zainicjowane zostało nagranie TVP B. z udziałem pełnomocnika Inicjatora referendum, gdzie był wskazany przedmiot referendum i w nagraniu audycji brał następnie udział Burmistrz S., przy czym nagranie to było wielokrotnie rozpowszechniane przez media, tj. że Inicjator referendum dokonał tego obowiązku w "szerszym" zakresie niż wymagany ustawowo sposób podania do wiadomości, gdyż przedmiot referendum został podany do wiadomości mieszkańców gminy dodatkowo za pomocą środków masowego przekazu takich jak radio, telewizja, internet i prasa.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. i w zw. z art. 20 ust. 3 u.r.l. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a przede wszystkim z uwagi na brak konsekwencji tego uzasadnienia, bowiem w przeważającej części uzasadnienia zawarte są wywody, które czynią zarzuty Inicjatora referendum zasadnymi wobec stwierdzenia istotnych uchybień organu dających podstawę do uwzględnienia skargi podczas gdy w jego konkluzji Sąd oddala skargę z uwagi na brzmienie art. 20 ust. 3 u.r.l. tj. w ocenie skarżącego Sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawił niespójną ocenę prawną stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał jednoznacznego, precyzyjnego określenia i wyjaśnienia z jakich względów skarga została oddalona, Sąd także w uzasadnieniu wyroku w sposób skrajnie sprzeczny daje wyraz dezaprobaty działaniu organu np. w przypadku podniesienia zarzutu nieprawidłowości pytania referendalnego na etapie rozpatrywania skargi (naruszenie przez organ art. 8 k.p.a.) a następnie oddala skargę w oparciu o te same argumenty organu, które w dalszej kolejności uważa za słuszne.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 1 u.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i ocenę prawidłowości wniosku – sformułowanego pytania referendalnego – poprzez pryzmat przepisu art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i uznania go za nieprawidłowe, a co za tym idzie stwierdzenie, że wniosek zawiera wadę – tj. nie spełnia wymogów ustawy o samorządzie gminnym co narusza ewidentnie przepis art. 17 ust. 1 u.r.l. i dawało podstawę do odrzucenia wniosku przez Radę Miejską w S. podczas gdy w stanie faktycznym sprawy wniosek – pytanie referendalne zawarte we wniosku, zostało ocenione przez Radę Miejską w S. w uchwale z dnia [...] października 2013 r. niewątpliwie na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 u.r.l. w zw. z art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ww. ustawy, co w ocenie skarżącego jest prawidłowe i następnie ocenione jako sformułowane poprawnie i szczegółowo określające proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa, co jest dla skarżącego wiążące wbrew późniejszemu zarzutowi organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę co do braku prawidłowości sformułowania wniosku (pytania referendalnego). Sąd takiemu działaniu organu dał wyraz dezaprobaty a następnie (m.in.) na tej podstawie oddalił skargę.

- art. 17 ust. 1 u.r.l. w zw. z art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż wniosek Inicjatora referendum zawiera wady dające podstawę do jego odrzucenia z uwagi na okoliczność nie zawarcia w pytaniu referendalnym szczegółowych elementów wynikających m.in. z art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym tj. sformułowanie pytania jest sprzeczne z art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i nie określenia w pytaniu, iż rada gminy występuje z wnioskiem o podział gminy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody w terminie do 31 marca a nie bezpośrednio do Rady Ministrów oraz z uwagi na określenie w pytaniu organu gminy nie jako Rada Miejska w S. a Rada Gminy podczas gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe i nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, a to z uwagi na to, iż oprócz norm zawartych w art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym odnośnie stwierdzenia, iż pytanie zawarte we wniosku powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa żaden przepis tej ustawy nie odnosi się do wymogu zawarcia innych elementów w pytaniu referendalnym, a już z pewnością nie wszystkich elementów procedury związanej z działaniem rady gminy po przeprowadzeniu referendum i jego wiążącym wyniku. Wobec czego ocena czy wniosek mieszkańców nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem i czy spełnia wymogi ustawowe należy odnosić co najwyżej do regulacji zawartych w przepisach art. 4c ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie, skoro wniosek – pytanie referendum obejmowało przedmiot zgodny z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pytanie szczegółowo uwzględniało proponowane zmiany terytorialne zgodnie z ust. 5 tego przepisu, nie zachodziły przesłanki negatywne określone w ust. 3 tego przepisu dla dokonania podziału gminy, wniosek spełniał zatem wymogi proceduralne ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, Rada Miejska w S. miała obowiązek podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l.,

- art. 14 ust. 2 u.r.l. w zw. z art. 17 ust. 1 u.r.l. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż na kartach do zbierania podpisów mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum winno bezwzględnie znaleźć się pytanie referendalne i tym samym niezasadne uznanie, iż brak formy pytającej jest sprzeczne z ustawą o referendum lokalnym i skutkuje odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum, podczas gdy ani z orzecznictwa, ani też z doktryny nie wynika taki obligatoryjny obowiązek (jest to zatem kwestia wyboru), a jedynie istnieje sugestia, aby wszystkie "formy" jakimi Inicjator referendum posługuje się w procedurze związanej z przeprowadzeniem referendum a ujęte w ustawie tj. sprawa, pytanie czy przedmiot były tożsame, spójne, odpowiadały istocie sprawy, co do której wypowiedzieli się mieszkańcy, co wobec jednolitości sformułowania przez Inicjatora referendum na każdym etapie postępowania – sprawy, pytanie i przedmiotu referendum powoduje, iż wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.

Z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy omówienie poszczególnych zarzutów należało poprzedzić rozważaniami natury ogólnej. Przede wszystkim podkreślić należy, że uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do decydowania w sprawach tej wspólnoty w drodze referendum jest gwarantowane w art. 170 Konstytucji RP. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa, wydana na podstawie upoważnienia konstytucyjnego, ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 706). Ustawa ta określa zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego, w sposób kompleksowy ujmując zagadnienia związane m.in. z trybem weryfikacji zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Natomiast uprawnienie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia swojej woli w drodze referendum w kwestii utworzenia, połączenia, podziału, czy też zniesienia gminy, jak też ustalenia granic gminy wynika wprost z art. 4c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Taka szczególna forma konsultacji, wymaganych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, pozwala na wystąpienie organu gminy do Rady Ministrów o wydanie stosownego rozporządzenia kwestię tę normującego.

W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem pozostaje wątpliwość, czy dostrzeżone przez organ oraz następnie Sąd I instancji, wady jakie zawierał wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy S. są uchybieniami dyskwalifikującymi wszczętą inicjatywę, jak też czy popełnione błędy proceduralne pozbawiały szans na wyrok uwzględniający skargę, który – w świetle art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym – zastąpiłby uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Uznając konkluzję zawartą w wyroku Sądu I instancji za prawidłową należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, który to zarzut autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej ocenie sformułowania pytania referendalnego wywodząc, że pierwotnie Rada Miejska w S. wady tej nie dostrzegła i dopiero w odpowiedzi na skargę wyraziła w tej kwestii odmienną ocenę. Wskazać zatem należy, że w świetle art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak wyrażona zasada niezwiązania granicami skargi oznacza, że sąd - jako gospodarz procesu kontroli działalności administracji publicznej - bada sprawę nie będąc skrępowany użytymi argumentami stron. Również zmiana stanowiska w danej kwestii prezentowanego przez stronę pozostać musi bez wpływu na sposób dokonywania kontroli przez sąd administracyjny. A zatem, w niniejszej sprawie fakt sformułowania przez Radę zarzutu co do braku prawidłowości pytania referendalnego dopiero w odpowiedzi na skargę nie stoi na przeszkodzie w dokonaniu badania tej kwestii przez Sąd.

Przechodząc następnie do oceny przeprowadzonego przez Sąd I instancji badania sformułowanego przez inicjatorów referendum pytania referendalnego, podzielić należy pogląd o braku poprawności tegoż. Zauważyć trzeba, że w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, warunkiem przeprowadzenia referendum jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że pytanie referendalne musi zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2988/13) oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Uwzględniając powyższe, wobec treści przedstawionego pytania referendalnego, nie sposób podzielić zajętego przez inicjatorów referendum stanowiska o poprawności użytych w treści pytania sformułowań. Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest zawarcie w treści pytania określenia "Rada Gminy" w sytuacji, gdy organem stanowiącym jest "Rada Miejska". Powyższa, jak przyznaje autor skargi kasacyjnej, niezamierzona omyłka pisarska nie podlegała jednak sprostowaniu przez organ w toku prowadzonej weryfikacji wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Przytoczyć w tej mierze należy zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12, tezę, iż komisja powołana do oceny wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego nie może domniemywać rzeczywistych intencji inicjatora referendum ani zmieniać, odpowiednio do tych intencji, sformułowania pytania referendalnego.

Nie sposób również uznać za błędną konstatację Sądu I instancji o wadliwości pytania referendalnego wynikającego z niewystarczającego, zbyt uproszczonego, a co za tym idzie - nieznajdującego oparcia w przepisach prawa - określenia elementów procedury, w jakiej następuje podział gminy. Wadliwe, co pozostaje bezsporne, sformułowanie tej kwestii w pytaniu referendalnym mogło wprowadzać mieszkańców w błąd i dać podstawę do różnych interpretacji. Dodać przy tym trzeba, że choć w świetle art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, elementem niezbędnym takiego pytania jest szczegółowe określenie proponowanych zmian w podziale terytorialnym państwa, to kwestia wskazania procedury związanej z działaniem organu stanowiącego w przypadku wyrażenia zgody przez społeczność lokalną na proponowane zmiany, znalazła się w treści pytania referendum z woli skarżących. Skoro zatem inicjatorzy referendum zdecydowali o konieczności zawarcia powyższego zagadnienia w treści pytania, to winni byli poszczególne elementy procedury wymienić zgodnie z wymogami określonymi w art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe prowadzi do przyjęcia, że twierdząca odpowiedź na sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie oznaczałaby zobowiązanie organu, który nie istnieje, do podjęcia działań, które nie znajdują oparcia w przepisach ustawy. Innymi słowy, tak zainicjowane referendum prowadziłoby do rozstrzygnięcia, którego wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem.

Odmawiając słuszności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia przepisu art. 14 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że błędna wykładnia tych przepisów przez Sąd doprowadziła do nieuzasadnionego przyjęcia, iż na kartach do zbierania podpisów winno być umieszczone pytanie referendalne, nie zaś – jak przyjęli Inicjatorzy referendum – istota sprawy, w której mieliby wypowiedzieć się mieszkańcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tej kwestii pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 1101/99 (Wokanda 1999, nr 12, poz. 40), w którym podkreślono, iż wniosek o przeprowadzenie referendum powinien wyrażać wolę mieszkańców, uzewnętrznioną wcześniej formalnie na kartach z podpisami będącymi wyrazem poparcia dla takiej inicjatywy. Z powyższego wywiedziono, że sprawa proponowana do rozstrzygnięcia w drodze referendum, określona we wniosku o przeprowadzenie referendum za pomocą pytań powinna być tożsama ze sprawą, którą wcześniej przedstawiono mieszkańcom na kartach zabiegając o ich poparcie. Najpełniej tę tożsamość wyraża użycie tych samych zwrotów językowych na określenie przedmiotu referendum na kartach poparcia i we wniosku o przeprowadzenie referendum. A zatem informacja o przedmiocie referendum podana na wspomnianej karcie powinna w zasadzie zawierać pytania powtórzone później we wniosku o przeprowadzenie referendum. Choć ustawodawca nie nakłada wprost takiego obowiązku na inicjatora, niemniej ten redagując pytania referendum do wniosku o przeprowadzenie referendum, jest związany treścią informacji zawartej na kartach podpisanych przez mieszkańców. Inaczej bowiem nie będzie mógł być uznany za wniosek mieszkańców gminy, nie będzie spełniał wymagań ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum lokalnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, tylko taki sposób zawarcia informacji na druku karty poparcia pozwoli możliwie najpełniej odzwierciedlić wolę społeczności lokalnej wyrażającą się w udzieleniu poparcia dla inicjatywy referendalnej, zważywszy na rangę i doniosłość polityczną takiej wypowiedzi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy za uzasadnione należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, iż druk karty poparcia zawierający jedynie ogólne określenie przedmiotu referendum był wadliwy z uwagi na brak zamieszczonego na nim pytania referendalnego, co mogło być źródłem dezinformacji i wprowadzać mieszkańców w błąd co do okoliczności mających znaczenie dla ich świadomej decyzji o udzieleniu poparcia dla przedmiotowej inicjatywy referendalnej. Z tego względu podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadniony.

Uznając za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, w myśl art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania wymaga wykazania, że wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie zarzutu nieodpowiadające tym wymaganiom, pozbawia konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwiając Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ww. ustawy). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, ani też nie starał się wykazać, by ewentualne naruszenie przytoczonych w tej mierze przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Godzi się powtórzyć, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Wobec powyższego ocena powoływanych w tej kwestii okoliczności pozostaje poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.