Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5819/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 c ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 189a, art. 189 f
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 146 § 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 31 poz 312 art. 5, art. 40
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca  niektóre dyrektywy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 66/21 w sprawie ze skargi P. D. sp. z o.o. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 listopada 2020 r. znak: WI.7023.442.2020.MP2 w przedmiocie zaprzestania zbierania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. II SA/Go 66/21 po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Drogowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, podmiot kontrolowany) na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ) z 13 listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie zaprzestania zbierania odpadów I. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądził od [...] WIOŚ na rzecz Spółki kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym z 13 listopada 2020 r. znak [...][...] WIOŚ, działając na podstawie art. 12 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995, dalej: ustawa o Inspekcji) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 maja 2020 r. do 2 października 2020 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], nałożył na Prezesa Spółki, obowiązek zaprzestania zbierania odpadów na działce o numerze ewid. [...] obręb [...] bez wymaganego w tym zakresie zezwolenia. Termin realizacji obowiązku określono jako "niezwłocznie".

W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że przeprowadzona kontrola w Spółce wykazała nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W wyniku działań kontrolnych ustalono, że na działce nr ewid. [...] obręb [....], będącej własnością Przedsiębiorstwa Drogowego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, przedsiębiorca zbiera odpady bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, dalej: u.o.). Na przedmiotowej działce stwierdzono zbieranie odpadów na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 poz. 10) pod kodami 17 03 02 - Mieszanki bitumiczne inne niż wymienione w 17 03 01 oraz 17 01 01 0 - Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów. Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i/lub na przetwarzanie odpadów zwolniony jest wytwórca odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Zwolnienie to nie ma jednak zastosowania w danej sprawie, bowiem jak wynika z ustaleń kontroli, zostały one przewiezione z miejsca wytworzenia na plac magazynowy na działce [...], co oznacza, że odpady są magazynowane poza miejscem ich wytworzenia.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne [...] WIOŚ z 13 listopada 2020 r. znak [...] Spółka wniosła skargę zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 41 ust. 1 tego aktu prawnego polegające na uznaniu, że destrukt asfaltowy, jaki powstaje w wyniku frezowania powierzchni drogowych przez skarżącą jest odpadem w rozumieniu przepisów ustawy i jego zbieranie wymaga zezwolenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wyjaśniła, że destrukt asfaltowy nie jest deponowany w środowisku jako odpad, służy wyłącznie do ponownego wbudowania w miejsca, z których został pobrany na podstawie umowy ramowej zawartej przez skarżącą z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad [...], Rejon [...] . Powyższe zostało ustalone na etapie kontroli i zapisane w protokole kontroli. Powołując się na definicję odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. oraz orzecznictwo sądowe skarżąca dowodziła, że w rozumieniu ustawy o odpadach destrukt asfaltowy nie jest odpadem. Wskazała, że nawierzchnie zbudowane z destruktu są powszechnie stosowane na drogach serwisowych dróg krajowych, poboczach wszystkich rodzajów dróg oraz jako nawierzchnie na drogach gminnych. Zdaniem skarżącej, wobec ponownego wbudowania w drogę spornego materiału w miejscu z którego został zdjęty, zarówno destrukt asfaltowy jak i gruz nie stanowią odpadu, a wobec tego przepisy ustawy dotyczące zezwolenia nie mają tutaj zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że okolicznością kwestionowaną przez skarżącą w sprawie było zakwalifikowanie destruktu asfaltowego oraz gruzu betonowego jako odpadu.

Według Sądu I instancji, odpady – "w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach" - oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki przemawiające za przyjęciem, że dany przedmiot jest odpadem, po pierwsze zaliczenie do jednej z kategorii odpadów określonych w załączniku nr 1 do ustawy, po wtóre stwierdzenie że posiadacz pozbył się substancji ma zamiar się jej pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Wedle pierwotnej wersji art. 1 lit. a, dyrektywy Rady 75/442/EWG pojęcie "odpadów" definiowane było jako "wszelkie substancje lub przedmioty, które posiadacz usuwa lub powinien usunąć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego". Następnie w wyniku zmian wprowadzonych dyrektywą Rady 91/156/EWG, według nowej wersji art. 1 lit. a dyrektywy 75/442 pojęcie "odpady" oznacza wszelkie substancje lub przedmioty należące do określonych w załączniku I tej dyrektywy "Kategorii odpadów" (Q1 - Q16), które to posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do usunięcia których został zobowiązany. Kluczowym elementem definicji "odpadów" jest pojęcie usuwa (pozbywa się). Oznacza to, że wspólnotowa regulacja prawna dotycząca gospodarki odpadami posługuje się pojęciem "odpady" w znaczeniu "subiektywnym" (a nie "obiektywnym"), skoro "odpadem" jest w zasadzie każda substancja lub przedmiot, jeżeli posiadacz je "usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć". W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym wypadku w odniesieniu do określonej substancji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące "odpadów", zależne jest od tego, czy w danym wypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz tę substancję lub przedmiot "usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć". W kwestii sposobu interpretacji oraz stosowania w praktyce tak ujętej definicji prawnej "odpadów" w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyrażono szereg poglądów prawnych.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przytoczonych regulacji prawnych i wywodów, zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze, w której wywodzi, że nie pozbywa się ona wytworzonego w trakcie frezowania dróg destruktu asfaltowego oraz gruzu, nie ma też zamiaru się go pozbyć, ani w świetle przepisów prawa do pozbycia się go nie jest zobowiązana. Wytworzony przez siebie destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy Spółka w pełni wykorzystuje w miejscu pozyskania w trakcie realizacji dalszych robót budowlanych (budowa i remont dróg, wykonywanie poboczy). Powyższe wskazuje, że skarżąca nie pozbywa się destruktu asfaltowego oraz gruzu betonowego, nie jest on dla niej odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy lecz produktem ubocznym. Wobec powyższego w ocenie Sądu, mając na uwadze wolę skarżącego, jak również przedstawiony przez niego sposób dalszego (bezpośredniego) zagospodarowania destruktu uznać należy, że stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku skarżącej Spółki, jak wskazano powyżej, brak jest podstaw do przyjęcia, że produkowany przez nią destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy są odpadami.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji wziął także pod uwagę przepisy dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (dyrektywa 2008/98/WE), która wprost przewiduje kategorię produktów ubocznych jako substancji wyłączonych z reżimu odpadowego. Zgodnie z art. 40 dyrektywy, państwa członkowskie zostały zobowiązane do jej transpozycji do 12 grudnia 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji, do dnia dzisiejszego Polska nie dokonała jednak transpozycji dyrektywy. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w postanowieniu z "13 października 2009 r. II PZP 2009 r. w sytuacji gdy państwo członkowskie nie wdrożyło dyrektywy w przepisanym terminie lub wdrożyło ją wadliwie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, sądy krajowe, począwszy od upływu terminu jej wdrożenia, są zobowiązane wykładać prawo krajowe, na ile jest to tylko możliwe, w świetle brzmienia i celów danej dyrektywy, aby osiągnąć skutki złożone przez tę dyrektywę, preferując wykładnię prawa krajowego najbardziej odpowiadającą tym skutkom, aby osiągnąć w ten sposób rozstrzygnięcie zgodne z postanowieniami tej dyrektywy".

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne z 13 listopada 2020 r. wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej WIOŚ w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. [...] na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1 oraz art 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. 1) na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wytwarzane przez uczestnika postępowania (skarżącego w I instancji) destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy nie są odpadem;

- art. 10 i art. 11 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że destrukt asfaltowy jest produktem ubocznym nie będący odpadem, podczas gdy uczestnik postępowania (skarżący w I instancji ) nie uzyskał dla niego decyzją właściwego marszałka województwa statusu produktu ubocznego, zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 10 oraz z trybem wynikającym z art 11 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

- art. 10 i art. 11 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że gruz betonowy jest produktem ubocznym nie będący odpadem, podczas gdy gruz betonowy nie stanowi naturalnej konsekwencji prowadzonego procesu produkcyjnego przez uczestnika postępowania (skarżącego w I instancji) przy remontach dróg;

- art. 41 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy uczestnik postępowania (skarżący w I instancji) z racji zbierania destruktu asfaltowego i gruzu betonowego na działce o numerze ewid. [...] obręb powinien uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów;

- art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy uczestnik postępowania (skarżący w I instancji ) nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z racji tego, że nie jest wytwórcą odpadów w postaci destruktu asfaltowego oraz gruzu betonowego, które są zbierane w miejscu ich wytworzenia;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 146 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uwzględnieniu, podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 151 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę uczestnika postępowania (skarżącego w I instancji) w całości.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim; zasądzenie od uczestnika postępowania (skarżącego w I instancji ) kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że klamrą rozważań do zarzutów skargi kasacyjnej jest odniesienie się do niesłusznego u podstaw stwierdzenia Sądu I instancji, że Polska do dnia dzisiejszego nie dokonała transpozycji dyrektywy odpadowej z 2008 r. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z 22.11.2008 r. L 312/3 — dyrektywa ramowa) została transponowana do polskiego prawa z chwilą uchwalenia ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, (dalej: u.o.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w sposób błędny dokonano wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. polegającej na przyjęciu, że produkowany przez uczestnika postępowania (skarżącego w I instancji ) destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy nie stanowią odpadu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy odpadowej z 2008 r., którym, zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy, jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w kontekście art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy odpadowej, nie można interpretować w sposób zupełnie zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Do kategorii odpadów włączyć należy zatem nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że uczestnik postępowania (skarżący w I instancji) dokonuje odzysku destruktu betonowego oraz gruzu betonowego do ponownego wbudowania poboczy, podbudowy dróg publicznych. Nie ma miejsca wykorzystanie od razu powstałego destruktu asfaltowego, jak i gruzu betonowego w miejscach ich wytworzenia (pochodzących z różnych budów dróg ). Destrukt asfaltowy został przywieziony na działkę o nr ewid. [...] w grudniu 2019 r., natomiast gruz w grudnia 2019 r. oraz w lutym 2020 r. Zgodnie z oświadczeniem uczestnika postępowania, są one wykorzystywane przy robotach w miejscu ich wytworzenia i ich składowanie ma charakter czasowy, takie postępowanie tłumacząc tym, że w pasie drogowym nie ma miejsca, aby przechowywać powstały destrukt i gruz. Prawidłowy kierunek wykładni nadawanej art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., która stanowi wyraz transpozycji dyrektywy 2008/98/WE, prowadzi do konkluzji, że odpadem są nie tylko te substancje lub przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. Stan faktyczny ustalony przez organ dowodzi, że pojęcie odpadu odnośnie destruktu i gruzu zwożonego na działce o nr ewid. [...] odpowiada przytoczonym wskazówkom. Okoliczność zatem, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie przesądza o tym, że nie jest odpadem.

Skarżący kasacyjnie organ podnosi zarzut, że w sposób niewłaściwy zastosowano art. 10 oraz art. 11 u.o. przez przyjęcie, że destrukt asfaltowy jest produktem ubocznym nie będący odpadem, podczas gdy uczestnik postępowania (skarżący w I instancji) nie uzyskał nawet dla niego statusu produktu ubocznego, spełniającego kumulatywne przesłanki wynikające z art. 10 pkt 1-4 oraz zgodnie z trybem wynikającym z art. 11 u.o. Sąd I instancji nie wskazał, po pierwsze, że warunki uznania destruktu za produkt uboczny zostały spełnione, po drugie, że uczestnik postępowania (skarżący w I instancji) takie postępowanie odnośnie wytworzonego destruktu asfaltowego przeprowadził. Ustawodawca nie zezwala na swobodne dysponowanie pozostałościami poprodukcyjnymi i co do zasady traktuje je jako odpady. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że destrukt nie może być uznany za produkt uboczny, gdyż przebudowa i remont drogi nie są procesami produkcyjnymi. Użycie destruktu asfaltowego zgodnie z jego przeznaczeniem do naprawy lub budowy tej samej drogi bez jego technologicznego przetworzenia jest niemożliwe. Tym bardziej również ponowne wykorzystanie destruktu asfaltowego do naprawy lub budowy innej drogi nie jest zawracaniem do tego samego procesu technologicznego.

Skarżący kasacyjnie organ podnosi także zarzut, że w sposób niewłaściwy zastosowano art. 10 oraz art. 11 u.o. polegające na przyjęciu, że gruz betonowy jest produktem ubocznym nie będący odpadem, podczas gdy gruz betonowy nie stanowi naturalnej konsekwencji prowadzonego procesu produkcyjnego przez uczestnika postępowania (skarżącego w I instancji) przy remontach dróg.

Gruz nie powstaje jako integralny element procesu produkcyjnego. W przypadku gruzu betonowego, nie może mieć zastosowania procedura uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Gruz mógłby zostać uznany za wyrób budowlany - produkt, jeżeli zostałby poddany procesowi odzysku, w wyniku czego uzyskany materiał spełniałby wymagania jakościowe przewidziane dla produktu tego rodzaju. W tym celu należałoby uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie prawa materialnego, korespondujące z wcześniejszymi zarzutem naruszenia art. 41 u.o. polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy uczestnik postępowania (skarżący w I instancji ) z racji zbierania destruktu asfaltowego i gruzu betonowego na działce o nr ewid. [...] powinien uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów oraz zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu, podczas gdy uczestnik postępowania (skarżący w I instancji) nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z racji tego, że nie jest wytwórcą odpadów w postaci destruktu asfaltowego oraz gruzu betonowego, które są zbierane w miejscu ich wytworzenia.

W art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o. ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i/lub na przetwarzanie odpadów - wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Według skarżącego kasacyjnie organu, zwolnienie to nie mogło mieć miejsca, ponieważ odpady w postaci destruktu i gruzu zostały przewiezione z miejsca ich wytworzenia na inny teren tj. na działkę o nr ewid. [...] oraz są magazynowane poza miejscem ich wytworzenia. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia dotyczyć może wyłącznie takiego wytwórcy, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu wytworzenia. Jeżeli odpady są przewożone, to nie dochodzi do zbierania odpadów w miejscu ich wytworzenia. W takim przypadku nie może mieć zastosowania zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., ponieważ odpady nie są gromadzone w miejscu ich wytworzenia. Nie jest to także magazynowanie odpadów w ramach przetwarzania, ponieważ odpady są transportowane z działki innej niż miejsce ich wytworzenia do miejsc przetwarzania (miejsc, w których zostały wytworzone). Konsekwencją wskazanych uchybień było naruszenie przepisów postępowania tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uwzględnieniu, podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 151 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania został błędnie sformułowany. Przepisy art. 146 § 1 p.p.s.a. określa formę wyroku uwzględniającego skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepisy art. 151 p.p.s.a., czy art. 146 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zastosowanie ich stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Należy wyjaśnić, że przepis art. 146 § 1, podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 146 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. Powiązania tego zarzutu z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem I instancji wynika jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym jej autor kwestionuje także wykładnię powyższych przepisów dokonaną przez Sąd I instancji. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się do poglądu, że podstawy kasacyjne mogą być sformułowane nie tylko w petitum środka zaskarżenia, ale także w jego uzasadnieniu. Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera zarzuty i argumentację ukierunkowaną na skuteczne podważanie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Wskazane wadliwości skargi kasacyjnej umożliwiły zatem dokonanie kontroli kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ powołując się w zarzucie nr 2) dotyczącym naruszenia przepisów postępowania na uchybienie art. 151 p.p.s.a., nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy. Wskazać jednak należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera zarzuty i argumentację ukierunkowaną na skuteczne podważanie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Powoduje to, że również ten zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej pomimo błędnego sformułowania mógł w okolicznościach tej sprawy zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji uchylając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., zaskarżone zarządzenie pokontrolne, nie wskazał jakiegokolwiek obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego przepisu, który naruszył [...] WIOŚ. Sąd I instancji nie wykazał, aby sformułowane przez niego zastrzeżenia wobec braku do dnia 12 grudnia 2010r. transpozycji przez Polskę dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. UE. L. 2008. 312.3), uzasadniały wprost uchylenie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji zamiast zająć stanowisko co do meritum, wydał orzeczenia w którym na podstawie postanowienia "Sądu Najwyższego z 13 października 2009 r., II POZP 2009" stwierdził, że zarządzenie pokontrolne z 13 listopada 2020 r. wydane zostało z naruszeniem art. 3 ust. pkt 6 ustawy z "27 kwietnia 2001 r.", która to ustawa została uchylona z dniem 23 stycznia 2013 r. i nie była aktem prawnym na podstawie, które ww. zarządzenie pokontrolne zostało wydane.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że dyrektywy jako akty prawne UE określają wiążące cele, które mają zostać osiągnięte przez państwa członkowskie UE, do których dyrektywy są skierowane (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Państwa członkowskie mogą wybrać formę i metody transpozycji dyrektyw do prawa krajowego. Są one jednak zobowiązane warunkami dyrektywy, jeśli chodzi o rezultat, który ma zostać osiągnięty, oraz termin transpozycji. Organy krajowe muszą powiadomić Komisję Europejską o przyjętych środkach. Komisja Europejska weryfikuje kompletność i prawidłowość transpozycji prawa UE do prawa krajowego. W przypadku, gdy dany kraj nie dokona transpozycji dyrektywy, Komisja może wszcząć postępowanie o naruszenie i rozpocząć postępowanie przeciwko temu krajowi przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (niewykonanie wyroku może w tym przypadku doprowadzić do wydania nowego wyroku, który może skutkować karami). Dyrektywa wchodzi w życie wyłącznie po jej transpozycji. Według Trybunał Sprawiedliwości dyrektywa, która nie została transponowana, może mieć określone bezpośrednie skutki, jeżeli: transpozycja do prawa krajowego nie miała miejsca lub została przeprowadzona nieprawidłowo, przepisy dyrektywy są bezwarunkowe i wystarczająco przejrzyste i precyzyjne, przepisy dyrektywy nadają prawa jednostkom. Jeżeli powyższe warunki są spełnione, jednostki mogą powoływać się na dyrektywę w sporze przeciwko państwu członkowskiemu prowadzonym przed sądem krajowym. Jednostki nie mogą jednak powoływać się na bezpośrednią skuteczność dyrektywy w sporze z inną jednostką, jeżeli dyrektywa nie została transponowana (wyrok w sprawie C-41/74 Yvonne van Duyn przeciwko Home Office jest przykładem bezpośredniego skutku wertykalnego, a wyrok w sprawie C 152/84 M. H. Marshall przeciwko Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) jest przykładem braku bezpośredniego skutku horyzontalnego). Bezpośredni skutek wertykalny dotyczy związku między prawem unijnym a prawem krajowym oraz nałożonego na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia, że ich prawo krajowe jest zgodne z prawem unijnym. Bezpośredni skutek horyzontalny dotyczy sytuacji, w której jednostki mogą powoływać się na bezpośrednią skuteczność indywidualnych praw określonych artykułami traktatu unijnego w sporach z innymi jednostkami, prowadzonymi przed sądami krajowymi. Nie ma zatem wymogu uprzedniego wprowadzenia przepisów dyrektywy do prawa krajowego. Trybunał Sprawiedliwości zezwala też jednostkom, pod określonymi warunkami, na uzyskiwanie odszkodowania od państwa w przypadku dyrektyw, których transpozycja była niedostateczna lub opóźniona (na przykład wyrok w sprawie C-6/90 Francovich). Komisja monitoruje transpozycję aktów, by upewnić się, że została ona przeprowadzona, że dokonano jej w sposób prawidłowy, pełny i umożliwiający uzyskanie zamierzonych rezultatów oraz że zakończono ją w wymaganym terminie. Każde państwo członkowskie ma własne, odrębne podejście do kwestii zapewnienia prawidłowego i terminowego stosowania prawa UE.

Analiza akt sprawy dowodzi, że organ prawidłowo odniósł się do istoty sprawy. W toku postępowania zebrany został kompletny materiał dowodowy, który poddano wszechstronnej i wnikliwej ocenie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 995 ze zm., dalej: ustaw o Inspekcji) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 maja 2020 r. do 2 października 2020 r. w Przedsiębiorstwie Drogowym Spółki, udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] .

Czyni to zasadnymi zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i uzasadnia tym samym uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 797, dalej: u.o.). polegającej na przyjęciu, że wytwarzany przez Spółkę destrukt asfaltowy oraz gruz betonowy nie są odpadem. Do kategorii odpadów zgodnie z definicją ustawową (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową, handlową, czy ekonomiczną i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. W niniejszej sprawie kontrolowany podmiot dokonuje odzysku destruktu betonowego oraz gruzu betonowego do ponownego wbudowania tych przedmiotów do poboczy i podbudowy dróg publicznych. Nie występuje zatem wykorzystanie od razu powstałego destruktu asfaltowego, jak i gruzu betonowego w miejscach ich wytworzenia (pochodzących z różnych odcinków budowy dróg). Destrukt został przywieziony na działkę o nr ewid. [...] w grudniu 2019 r., natomiast gruz w grudnia 2019 r. oraz w lutym 2020 r. Zgodnie z oświadczeniem podmiotu kontrolowanego, są one wykorzystywane przy robotach w miejscu ich wytworzenia i ich składowanie ma charakter czasowy. Takie postępowanie podmiotu kontrolowanego zostało wyjaśnione tym, że w pasie drogowym nie ma miejsca, aby przechowywać powstały destrukt i gruz. Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie przesądza o tym, że nie jest odpadem. Zgodnie z treścią definicji odpadem jest każda substancja lub przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć lub do pozbycia się którego jest obowiązany.

Kluczowym elementem definicji jest zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się, wzorem interpretacji przyjętych w prawie wspólnotowym i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Jeżeli pozbycie się miałoby być obowiązkiem danego podmiotu, to obowiązek pozbycia się określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu prawa. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach – ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Trzeba też pamiętać o obowiązku stosowania przy interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.) w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach unijnych. Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, że w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za odpad. Uznanie takie pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcję u.o. i innych ustaw. (M. Górski, Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach i podstawowe definicje, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 410-411).

Stwierdzenie istnienia europejskiego prawa gospodarowania odpadami w systemie europejskiego prawa ochrony środowiska oraz stopnia wewnętrznego jego zespolenia, jest szczególnie ważne z punktu widzenia procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega on na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa europejskiego), że w efekcie tworzą one określoną całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 90 poz.864/2, dalej: TFUE). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska" rozumiane jest najczęściej jako jeden z celów ogólnych dyrektyw dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 2022 r., C-661/20, Komisja Europejska przeciwko Republice Słowackiej, LEX nr 3356056). Powiązanie celu ogólnego w postaci "zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 7 listopada 2018 r., C-461/17 (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, Brian Holandia i in. v. An Bord Pleanȧla, ZOTSiS 2018, nr 11, poz. I-883, LEX 2600158). W europejskim prawie gospodarowania odpadami ważne znaczenie ma stopień racjonalności celów oraz środki i metody osiągnięcia danego celu. Racjonalizacja w procesie tworzenia prawa powinna dotyczyć nie tylko celów, ale także instrumentów ich realizacji takich jak np. zasada prewencji. Ważne znaczenie dla jurysdykcji państw członkowskich ma uregulowanie w prawie UE kryteriów i metod klasyfikacji celów aktów prawnych pod kątem zapobiegania zagrożeniom spowodowanym przez odpady. Trybunał Sprawiedliwości dokonując wykładni pojęcia "odpady" odwołuje się bardzo często do celu dyrektywy, w której to pojęcie występuje (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 12 grudnia 2013 r., C-241/12, Postępowania Karne Przeciwko Shell Nederland VerkoopmaatschappIj BV i Belgian Shell NV, ZOTSiS 2013, nr 12, poz. I-821, LEX 1396656).

Doszło do naruszenia art. 10 i art. 11 u.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że destrukt asfaltowy jest produktem ubocznym nie będący odpadem, podczas gdy Spółka nie uzyskała dla niego decyzją właściwego marszałka województwa statusu produktu ubocznego, zgodnie z przesłankami wynikającymi z art. 10 u.o., oraz z trybem wynikającym z art 11 u.o. Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 10 i art. 11 u.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że gruz betonowy jest produktem ubocznym nie będący odpadem, podczas gdy gruz betonowy nie stanowi naturalnej konsekwencji prowadzonego procesu produkcyjnego przez Spółkę przy remontach dróg. Wskazać należy, że gruz betonowy nie powstaje jako integralny element procesu produkcyjnego. W przypadku gruzu betonowego, nie może mieć zastosowania procedura uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Gruz mógłby zostać uznany za wyrób budowlany - produkt, jeżeli zostałby poddany procesowi odzysku. W tym celu Spółka powinna w pierwszej kolejności uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Doszło do naruszenia art. 41 u.o. polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy Spółka zbierając destrukt asfaltowy i gruz betonowy na działce o numerze ewid. [...] powinna przed podjęciem takiej działalności uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Przepis ten wprowadza generalną zasadę reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami, reglamentacji polegającej na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji. Od obowiązku uzyskania zgody w postaci decyzji administracyjnej ustawa przewiduje pewne wyjątki. Podmiot kontrolowany w niniejszej sprawie z racji zbierania destruktu asfaltowego i gruzu betonowego na działce o nr ewid. [...] miał obowiązek uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów. Wskazać należy, że w myśl art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się: wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Podmiot kontrolowany w niniejszej sprawie nie był zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. W art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o. ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i/lub na przetwarzanie odpadów - wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy zwolnienie to nie mogło mieć miejsca, ponieważ odpady w postaci destruktu i gruzu zostały przewiezione z miejsca ich wytworzenia na inny teren tj. na działkę o nr ewid. [...] obręb [...] . Odpady te były zatem magazynowane poza miejscem ich wytworzenia. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia dotyczyć może wyłącznie takiego wytwórcy, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Miejsce wytworzenia stanowi kryterium geograficzne. Jeżeli odpady są przewożone do innego miejsca, to nie można twierdzić, że dochodzi do zbierania odpadów w miejscu ich wytworzenia.

W konsekwencji błędna okazała się również ocena Sądu I instancji, że [...] WIOŚ naruszył prawo materialne w sposób, który uzasadniał uchylenie zarządzenia pokontrolnego tego organu z 13 listopada 2020 r. znak [...] .

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga podmiotu kontrolowanego nie jest zasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 p.p.s.a., stanowi wyjątek od wprowadzonej w art. 203 i 204 p.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasady rezultatu) i dotyczy wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji. Stanowi ona podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.