Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2183/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 608/18 w sprawie ze skargi "A" na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...], stawek opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...] oraz opłat za wynajem placu przy parkingu przy ul. [...] i wynajmu powierzchni parkingu przy ul. [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz "A" kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 608/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi "A" Sp. z o.o. [z siedzibą] w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...], stawek opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...] oraz opłat za wynajem placu przy parkingu przy ul. [...] i wynajmu powierzchni parkingu przy ul. [...]: I. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

"A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca bądź Spółka) wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej Zarządzenie) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów na parkingach przy ul. [...], stawek opłat abonentowych za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...] oraz opłat za wynajem placu przy parkingu przy ul. [...] i wynajmu powierzchni parkingu przy ul. [...].

Zaskarżonemu Zarządzeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [Dz.U. z 2016 r. poz. 269, dalej uoan] przez brak ogłoszenia Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], skutkując[y] nieważnością [Zarządzenia] w całości. Z ostrożności procesowej, w zakresie § 6 Zarządzenia, skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [Dz.U. z 2015 r. poz. 460, zm. poz. 870, 774, 1336, 1830, 1890, 2281, dalej udp] przez błędne i całkowicie nieuzasadnione użycie w Zarządzeniu instytucji opłaty dodatkowej, uregulowanej w ww. ustawie, co w konsekwencji powoduje, że każdorazowo użytkujący miejsce parkingowe objęte Zarządzeniem jest w pełni przekonany, że parking objęty jest przepisami ustawy o drogach publicznych, podczas gdy w rzeczywistości według Zarządzenia ustawa ta nie ma zastosowania i art. 483 § 1 kc przez uznanie, że możliwe jest żądanie kary umownej - nazwanej opłatą dodatkową, za niespełnienie w terminie świadczenia pieniężnego;

2. prawa procesowego: art. 6 kpa w zw. z art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej usg] przez wydanie Zarządzenia całkowicie niezgodnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i art. 8 kpa przez brak działania wzbudzającego zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności Zarządzenia w całości wobec braku promulgacji lub z ostrożności procesowej - w części - w zakresie jego § 6; zasądzenie od organu na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że Zarządzenie nie zostało ogłoszone w sposób prawem przewidziany przez publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a stanowi akt prawa miejscowego w świetle stanowiska judykatury, co skutkuje uznaniem jego nieważności. Organ wydał Zarządzenie, które niewątpliwie wprowadza w błąd kierujących pojazdami co do reżimu prawnego, jakiemu podlegają wskazane w nim parkingi; wskazano w nim opłatę dodatkową, która jest właściwa jedynie dla miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania. Wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa ustanowiono karę umowną za niewykonanie w terminie zobowiązania pieniężnego. Spółka pismem z 24 maja 2019 r. podtrzymała i rozszerzyła argumentację skargi.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, tj. brak przedmiotu zaskarżenia, przejawiający się we wniesieniu skargi na Zarządzenie: 1. akt, który został wyeliminowany z porządku prawnego i przestał obowiązywać przed wniesieniem skargi, a co więcej nie może być stosowany do sytuacji dotyczących zdarzeń powstałych w okresie jego obowiązywania, tj. na jego podstawie nie mogą być pobierane opłaty za parkowanie na obszarach objętych Zarządzeniem, jak również nie mogą być nakładane opłaty dodatkowe za parkowanie;

2. niebędące aktem z zakresu administracji publicznej, co wynika z faktu, że Zarządzenie dotyczy ustalenia stawek opłat za parkowanie na drogach wewnętrznych, które z kolei opiera się na umowie najmu miejsca parkingowego zawieranej przez przystąpienie, a opłata dodatkowa ustalona przez organ traktowana jest jako rodzaj odpowiedzialności za szkodę spowodowaną naruszeniem bądź też uiszczeniem w niewłaściwej wysokości opłaty za parkowanie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Prezydent wniósł o: oddalenie skargi jako bezzasadnej; oddalenie skargi z uwagi na nieuzasadnienie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżone Zarządzenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem III SA/Wr 608/18, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonego Zarządzenia.

Sąd I instancji dokonał oceny skargi pod względem jej dopuszczalności, a to z uwagi na podniesioną w odpowiedzi na skargę argumentację organu, zmierzającą do wykazania, że skarga winna podlegać odrzuceniu. Podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia organ upatrywał przede wszystkim w określeniu Zarządzenia jako pozbawionego charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie powyższego założenia skutkowałoby stwierdzeniem, że niniejsza sprawa nie ma charakteru administracyjnego, a zatem nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Zarówno akty kierownictwa wewnętrznego, jak i akty regulujące wyłącznie stosunki cywilnoprawne między jednostką samorządu terytorialnego a innymi podmiotami, nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie zostały wymienione w art. 3 ppsa, a zatem nie należą do żadnej z kategorii aktów, które mogą być poddawane kontroli legalności przez sądy administracyjne.

Stanowisko organu w tym zakresie opierało się na przekonaniu, że skoro przedmiotem regulacji Zarządzenia są stawki opłat za korzystanie z parkingów zlokalizowanych na - należących do Gminy [...] - drogach wewnętrznych, oznacza to, że regulacje te mają charakter cywilnoprawny, gdyż mieszczą się w zakresie wykonywania przez Gminę uprawnień właścicielskich. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że objęte treścią Zarządzenia parkingi położone są na ulicach, alei i placu, które nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu art. 1 i 2 udp. W konsekwencji, stosownie do art. 8 udp, należy traktować je jako drogi wewnętrzne, do których nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące tzw. stref płatnego parkowania, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b udp.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ta okoliczność nie wywiera wpływu na ocenę charakteru prawnego Zarządzenia, a w szczególności nie pozbawia go cech aktu z zakresu administracji publicznej. W tym kontekście decydujące znaczenie ma cel, jaki realizuje Zarządzenie, a który to mieści się w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Kwestie związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym uregulowano ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej [Dz. U. 2011 nr 45 poz. 236, zm. z 2015 r. poz. 1045 i 1890, dalej ugk], której art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych [ust. 2]. W art. 4 ust. 1 ugk ustawodawca wskazał, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w art. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (ust. 2).

Przeznaczenie przez gminę należących do niej nieruchomości na parkingi i zarządzanie nimi, polegające m.in. na ustanowieniu stosownych opłat za korzystanie z tych parkingów, stanowi realizację zadań o charakterze użyteczności publicznej. Ów pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z: 21.8.2018 r. III SA/Wr 226/18, dalej wyrok III SA/Wr 226/18 [kontrolowany w sprawie I OSK 4371/18]; 2.6.2011 r. II SA/Wr 245/11, dalej wyrok II SA/Wr 245/11; wyrok WSA w Gliwicach [z 24.11.2014 r.] II SA/Gl 800/1[4], dalej wyrok II SA/Gl 800/14). Istotną wskazówkę interpretacyjną w tym przedmiocie zawiera Zarządzenie, z którego treści wynika, że podstawę prawną jego wydania stanowiła m.in. uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo stanowienia o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (dalej uchwała nr [...]).

Nie budziło wątpliwości samo powierzenie Prezydentowi - jako organowi wykonawczemu - uprawnienia do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w postaci korzystania z parkingów położonych na terenach stanowiących własność gminy (art. 4 ust. 2 ugk). W odniesieniu do charakteru prawnego aktów wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, wskazać należy, że mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (przywołane wyroki: III SA/Wr 226/18; II SA/Wr 245/11; II SA/Gl 800/14).

Nie sposób przyporządkować aktów wydawanych w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk do kategorii aktów kierownictwa wewnętrznego. Akty te mają w istocie charakter aktów prawa miejscowego. Ów przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku z 26.11.2013 r. I OSK 1901/13. Wprawdzie omawiany przepis odnosi się do uchwał jednostek samorządu terytorialnego, jednakże skoro uchwałom tym przypisuje się charakter aktów prawa miejscowego, brak jest podstaw, by tego charakteru odmawiać zarządzeniom organów wykonawczych, którym na mocy art. 4 ust. 2 ugk, przekazano kompetencje do regulowania materii wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Zarządzenie, pod względem prawa materialnego, stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom organu, podlega ono kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. Konsekwencją prawną przyjętego stanowiska jest stwierdzenie, że w stosunku do Zarządzenia istotnie zachodził wymóg jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg ten został wprost przewidziany w art. 13 pkt 2 uoan. Główny zarzut skargi okazał się w pełni uzasadniony, gdyż ów wymóg nie został spełniony. Brak spełnienia ustawowego wymogu publikacji aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tego aktu.

Odnosząc się do zarzutu organu, jakoby w sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia z uwagi na uchylenie Zarządzenia jeszcze w okresie przed wniesieniem skargi, wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na aprobatę. Bezzasadność tego rodzaju argumentacji wynika z samej treści przywołanej przez organ - w odpowiedzi na skargę - uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 14.10.1994 r. W 5/94 (dalej uchwała W 5/94). Trybunał stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Tego rodzaju przypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. W uchwale W 5/94 Trybunał wypowiedział się w przedmiocie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jednak na zasadzie analogii należy ją odnieść również do zarządzeń wydawanych przez organy wykonawcze tych jednostek.

Nie sposób zgodzić się z organem, że egzekwowanie nałożonych na podstawie uchylonego zarządzenia nr [...] opłat, nie może być utożsamiane z jego stosowaniem. Przeciwnie, powołana przez skarżącą okoliczność, że organ - już po utracie mocy obowiązującej Zarządzenia - dochodził przeciwko niej na drodze sądowej opłat z niego wynikających, świadczy o tym, że Zarządzenie, mimo jego uchylenia, nadal znajduje zastosowanie w stosunkach prawnych między stronami.

Wątpliwości Sądu I instancji nie budził interes prawny skarżącej do wniesienia skargi na Zarządzenie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg - w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy [w sprawie] z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że Spółka korzystała z parkingów objętych zakresem przedmiotowym Zarządzenia, a co za tym idzie, akt ten znajdował do niej zastosowanie. Z tego tytułu Gmina wytoczyła przeciwko skarżącej powództwo do Sądu Rejonowego w [...] (sprawa rozpoznawana była pod sygnaturą akt I Nc [...], a następnie - I C [...]). Uwzględniając treść zarzutów podniesionych w skardze, w głównej mierze nakierowanych na stwierdzenie przez Sąd nieważności Zarządzenia z powodu braku jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, należy uznać, że w tej sytuacji skarżąca miała interes prawny w kwestionowaniu mocy prawnej przedmiotowego aktu. Stwierdzenie jego nieważności oznacza, że Gmina nie będzie mogła dochodzić opłat nałożonych na Spółkę na mocy Zarządzenia.

Sąd I instancji uznał za całkowicie bezzasadny zarzut organu dotyczący niespełniania przez skarżącą wymogu wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Spółka niewątpliwie dopełniła obowiązującego wówczas warunku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu 25 października 2018 r. Bez znaczenia pozostaje, że w treści wezwania skarżąca nie podniosła zarzutu braku publikacji owego aktu. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi być tożsame pod względem treści z następującą po nim skargą do sądu administracyjnego. Przywołany w odpowiedzi na skargę fakt, że organ samodzielnie nie dostrzegał ewentualnego zagrożenia dla praworządności w zakresie braku ogłoszenia wydanego aktu, pozostaje bez znaczenia dla oceny spełnienia przez stronę wymogu z art. 101 ust. 1 usg (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie).

Zarządzenie istotnie podlegało kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jednak kontrola ta ograniczała się do zbadania jego legalności z punktu widzenia przepisów prawa. Niewątpliwie doszło do naruszenia art. 13 pkt 2 uoan, co skutkowało stwierdzeniem nieważności Zarządzenia. Poza kontrolą Sądu pozostawały kwestie związane z tzw. "opłatą dodatkową", a których to dotyczyły podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 13f udp i art. 483 § 1 kc. Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów, jako że nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. J.S., zaskarżając w całości wyrok III SA/Wr 608/18, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego: art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z "2019 r. poz. 569 ze zm.") w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z "2017 r. poz. 2222" ze zm.) i w zw. z art. 101 ust. 1 [usg] w zw. z art. 1 ppsa i art. 8 ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zarządzenie nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej, a tym samym może stanowić przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa prowadzi do stwierdzenia, że Zarządzenie, mimo że podjęte w wyniku realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej to jako regulujące sferę stosunków cywilnoprawnych gminy jako właściciela dróg wewnętrznych w zakresie stosunku najmu miejsca parkingowego, nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez uznanie, że w sprawie nie wystąpiły inne przyczyny, z powodu których wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a tym samym uznanie, że:

a. Zarządzenie mimo jego uchylenia kilka lat przed wniesieniem skargi wywołuje skutki prawne, a co za tym idzie, może stanowić przedmiot skargi, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że Zarządzenie z dniem jego uchylenia przestało wywoływać skutki prawne, a tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia, co winno skutkować odrzuceniem skargi;

b. Zarządzenie może być zastosowane do stanów faktycznych zaistniałych w przeszłości, kiedy to prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prawa, uwzględniające treść "zapisów" Zarządzenia, prowadzi do stwierdzenia, że zastosowanie "zapisów" Zarządzenia, w zakresie objętym skargą, następowało wyłącznie w momencie nałożenia na podmiot korzystający z miejsca parkingowego opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej (uiszczenia jej w zaniżonej wysokości) i ewentualnego podjęcia przez ten podmiot działań zmierzających do uregulowania należności w trybie § 6 ust. 3-4, z kolei późniejsze egzekwowanie należności z tego tytułu stanowiło wyłącznie sferę stosunków cywilnoprawnych między skarżącym a Gminą [...] - Zarządem Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta, realizującym funkcję zarządcy nieruchomości, na której zlokalizowany jest parking;

2. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg i art. 7 Konstytucji przez stwierdzenie nieważności "uchwały" w całości, a tym samym wykroczenie poza granice związania skargą, w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona w trybie art. 101 usg, a jej granice wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącej przez Zarządzenie w zw. ze wskazanym przezeń zakresem zaskarżenia danego aktu. Wyjaśnienia złożone przez skarżąc[ą] mogą dotyczyć naruszenia je[j] interesu prawnego wyłącznie w zakresie § 6 ust. 1 Zarządzenia.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; zarządzenie połączenia sprawy z niniejszej skargi kasacyjnej ze sprawą oznaczoną sygn. I OSK 4371/18 w celu ich łącznego rozpoznania, z uwagi na fakt, że obie sprawy dotyczą skarg tego samego skarżącego na kolejne, następujące po sobie zarządzenia Prezydenta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za parkowanie pojazdów na parkingach - sprawy te pozostają ze sobą w związku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła "A" Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. I.K., która wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z 4 sierpnia 2021 r. "A" Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. I.K., wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy przez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 16 sierpnia 2021 r. Prezydent wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 12 sierpnia 2021 r. "A" Sp. z o.o., reprezentowana przez adw. I.K., wniosła o przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej, nie wyrażając zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Podtrzymano dotychczasowe stanowisko wyrażane w sprawie i wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania przez NSA wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z 18 sierpnia 2021 r. I OSK 2183/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Na to samo posiedzenie niejawne wyznaczono sprawę I OSK 4371/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Prezydent Miasta [...] błędnie wskazał publikatory ustaw przytoczonych w petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty należało sformułować z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego Zarządzenia, tj. [...] kwietnia 2016 r. Dlatego publikatorem właściwym dla ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym był Dz. U. z "2016 r. poz. 446", miast "2019 r. poz. 569 ze zm." [właściwy dla rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 maja 2016 r. w sprawie wzoru imiennego upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych nad działalnością grup producentów rolnych i ich związków - nie mającego zastosowania w sprawie]; dla ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z "2015 r. poz. 460, zm. poz. 870, 774, 1336, 1830, 1890, 2281", miast "2017 r. poz. 2222 [, który to tekst jednolity wszedł w życie 1 grudnia 2017 r.,] ze zm.". Mimo powyższych uchybień, zarzuty odnoszące się do naruszenia ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o drogach publicznych, nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej usg).

Art. 4 ust. 1 usg stanowi upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawach związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem i znoszeniem gmin oraz ustalaniem ich granic; nadawaniem gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalaniem jego granic; ustalaniem i zmienianiem nazw gmin oraz siedziby ich władz. Przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, zm. poz. 870, 774, 1336, 1830, 1890, 2281) składa się z 5 ustępów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie art. 8 ust. 1 udp, dlatego tylko w tym zakresie zarzut naruszenia "art. 8" udp mógł zostać rozpoznany.

Stosownie do art. 8 ust. 1 udp, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przepis ten samoistnie w żaden sposób nie rzutuje na ocenę, czy zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 udp nie mógł przynieść spodziewanego skutku.

Art. 101 ust. 1 usg określa kto i w jakich przypadkach może zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten nie przesądza, które uchwały i zarządzenia zostały podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Samo powołanie art. 101 ust. 1 usg, bez powiązania go ze stosownym przepisem prawa materialnego, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia omawianego zarzutu.

Stosownie do art. 1 ppsa, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ów przepis ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Może on zostać naruszony tylko wtedy, gdy np. sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji między sądami administracyjnymi a innymi sądami (wyrok NSA z 1.9.2021 r. II OSK 32/21, cbosa). Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w wyroku III SA/Wr 608/18.

Skarżący kasacyjnie nie postawił zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 ani art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Nie wskazał również żadnego przepisu prawa materialnego, który by pozwolił Naczelnemu Sądowi Admiracyjnemu odnieść się do kluczowej kwestii wynikającej z pkt I petitum skargi kasacyjnej - czy zaskarżone zarządzenie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem czy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie zarzucono naruszenia art. 4 [ust. 1 pkt 2 i ust. 2] ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45 poz. 236, zm. z 2015 r. poz. 1045 i 1890), mimo że przepis ten - bez koniecznego wskazania ustępu lub punktu artykułu 4 ugk - powołany został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4 akapit 4 i s. 5 akapit 2 i 4 - w zakresie obejmującym uzasadnienie punktu I petitum skargi kasacyjnej).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (punkt II.1.a i II.1.b petitum skargi kasacyjnej).

Prezydent utrzymuje, że Zarządzenie zostało uchylone i nie wywołuje obecnie żadnych skutków prawnych (pkt II.1.a petitum skargi kasacyjnej), a także, że znalazło zastosowanie wyłącznie w momencie nałożenia na podmiot korzystający z miejsca parkingowego opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej (uiszczenia jej w zaniżonej wysokości) i ewentualnego podjęcia przez ten podmiot działań zmierzających do uregulowania należności w trybie § 6 ust. 3-4, gdyż późniejsze egzekwowanie należności stanowiło wyłącznie sferę stosunków cywilnoprawnych między skarżącym a Gminą - Zarządem Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta, realizującym funkcję zarządcy nieruchomości, na której zlokalizowany jest parking (pkt II.1.b petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że samo uchylenie Zarządzenia nie wyłącza dokonania jego kontroli przez sąd administracyjny. Trafnie w tym zakresie wskazano uchwałę TK z 14.9.1994 r. W 5/94 (OTK 1994/2/44). Jeżeli bowiem istnieje nadal potrzeba weryfikacji twierdzeń strony co do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień adresatów zaskarżonej uchwały [zarządzenia], dopuszczalne jest orzekanie przez sąd administracyjny o jej zgodności z prawem, gdyż uchylenie uchwały [zarządzenia], nie oznacza usunięcia wszelkich jej skutków prawnych (wyrok NSA z 2.9.2005 r. I OSK 394/05, Lex 216697).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od wielu lat ugruntowany jest jednolity pogląd, że późniejsze uchylenie uchwały [zarządzenia], będącej przedmiotem skargi, nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał w uchwale W 5/94, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale z 14.2. 1994 r. K 10/93 (OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały [zarządzenia] przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę [to zarządzenie] (wyrok NSA z: 7.9.2007 r. II OSK 1046/07; 8.11.2017 r. I OSK 1055/17, Lex 2417915).

Sąd I instancji prawidłowo uznał i uzasadnił, że Zarządzenie w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne, gdyż rzutuje na sytuację prawną (uprawnienia i obowiązki) skarżącej. WSA podniósł: "Z bezspornych okoliczności sprawy wynika zaś, że skarżąca Spółka korzystała z parkingów objętych zakresem przedmiotowym zaskarżonego zarządzenia, a co za tym idzie akt ten znajdował do niej zastosowanie. Z tego tytułu zresztą Gmina wystąpiła przeciwko skarżącej Spółce z powództwem do Sądu Rejonowego w [...] (sprawa rozpoznawana była pod sygnaturą akt I Nc [...], a następnie - I C [...])" (s. 15/16 wyroku III SA/Wr 608/18). Dochodzenie roszczeń (również przez Gminę - Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta) w oparciu o uchylone Zarządzenie świadczy, że w dalszym ciągu oddziałuje ono na podmioty trzecie, a zatem wywołuje skutki prawne. Zarządzenie znajduje zastosowanie nie tylko w momencie nałożenia opłaty dodatkowej, lecz również na etapie jej dochodzenia przed sądem powszechnym (roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i jest sprawą cywilną - art. 1 kpc, co jednak nie przekłada się na to, że Zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżąca spełniła wymagania procesowe, które nałożył na nią art. 101 ust. 1 usg - bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia (pismo skarżącej z 19 września 2018 r. i odpowiedź Prezydenta z 16 października 2018 r.).

Stosownie do art. 134 § 1 ppsa - w zakresie normatywnie istotnym dla niniejszej sprawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W skardze do WSA skarżąca w całości zaskarżyła zarządzenie z [...] kwietnia 2016 r., wnosząc o "stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia w całości wobec braku promulgacji lub z ostrożności w części, tj. w zakresie jego § 6 z uwagi na powołane dalej zarzuty" (k. 2-3 akt III SA/Wr 608/18). Sąd administracyjny ma kompetencję do stwierdzenia nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części (art. 147 § 1 ppsa). Sąd I instancji stwierdzając nieważność całego Zarządzenia nie wykroczył poza granice sprawy.

Skoro brak publikacji - koniecznej zgodnie z art. 13 pkt 2 uoan - dotyczył całego Zarządzenia, to brak było podstaw, by stwierdzić nieważność jedynie co do § 6 Zarządzenia. Skarżący kasacyjnie pomija, że zarządzenie nr [...] z [...] października 2018 r. Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...], stawek opłat obonamentowych za parkowanie pojazdów samochodowych na parkingach przy ul. [...] oraz opłat za wynajem placu przy parkingu przy ul. [...] i wynajmu powierzchni parkingu przy ul. [...], Prezydent prawidłowo skierował do promulgacji i zarządzenie to opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2018 r. poz. [...], wskazując, że "§ 12. Zarządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]." (k. 119-120v akt sprawy), mimo że stan normatywny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy I OSK 2183/1 nie uległ zmianie.

Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd I instancji nie naruszył przytoczonego przepisu, gdyż podał podstawę prawną swego działania - art. 147 § 1 ppsa i nie orzekł poza swymi kompetencjami. Działanie Sądu I instancji miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, natomiast ewentualnej wadliwości w ich zastosowaniu nie można skutecznie zwalczać przez powołanie art. 7 Konstytucji RP.

Prezydent nie postawił zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ani art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, przez co uniemożliwił wypowiedzenie się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej innymi przepisami Zarządzenia niż § 6 ust. 1. Brak również zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; który to przepis był kluczowy w niniejszej sprawie), co wyklucza ocenę, czy brak promulgacji aktu prawa miejscowego uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 1800 ze zm.; uchwała NSA z 19.11.2012 r. II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).