Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 581/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2014 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia - zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach, dróg wewnętrznych i infrastruktury technicznej na działkach ew. nr [...] i [...] oraz drogi wewnętrznej i dojazdowej na częściach działek o innych wskazanych numerach, przy ul. [...] w W. Wnioskodawcą ustalenia warunki zabudowy były P. S.A., zwane dalej "Inwestorem".

Uzasadniając orzeczenie wskazano:

- gdy chodzi spełnienie wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.): obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony prawidłowo; właściwie ustalono, że frontem działki, której dotyczy wniosek, w rozumieniu § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie", jest jej szerokość od strony projektowanej drogi, za pośrednictwem której ma się odbywać obsługa komunikacyjna działki; obszar analizowany ma wielkość zgodną z § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie; wyznaczono obszar o trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej; granice obszaru analizowanego poszerzono na fragmentach tak, aby objąć całe działki,

- analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej "analizą urbanistyczną", sporządzono prawidłowo i bardzo dokładnie; może stanowić rzetelny dowód na okoliczność stanu faktycznego sprawy i podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia; działkom, znajdującym się w obszarze analizowanym, przypisano parametry, o których mowa w rozporządzeniu o nowej zabudowie; parametry w sposób jasny i czytelny zostały naniesione na mapę, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; omówienie i analiza wskaźników znalazła się w części opisowej analizy urbanistycznej, stanowiącej także załącznik do decyzji (patrz; "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru"); parametry te stanowiły podstawę do obliczenia wartości średnich dla obszaru analizowanego,

- podstawą odmowy było uznanie, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego, albowiem teren inwestycji jest położony w środku terenów kolejowych i nie posiada "dobrego sąsiedztwa"; przy tej samej drodze publicznej; zgodnie z wymaganiem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji; organ I. instancji trafnie uznał, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie planowanej funkcji, co było kwestionowane przez Inwestora,

- zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; celem jest dostosowanie nowej zabudowy, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania; dla uwzględnienia wniosku decydujące jest ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji dla zabudowy już znajdującej się na terenie analizowanym,

- brak realizacji przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji, z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa, pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy; w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, oraz dostęp do tej działki do tej samej drogi publicznej stanowią warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy Nie jest to jednak warunek wystarczający"; "Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma" (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", red. Z. Niewiadomski, CH Beck, str. 499- 500),

- jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności z treści map), na którym naniesiono informacje, dotyczące istniejącej zabudowy i zagospodarowania, teren inwestycji jest położony na dawnym terenie kolejowym; sąsiedztwo terenu inwestycji to torowiska, plac składowy i wyładunkowy, obiekty związane z funkcją przeładunkową kolei, a także magazyny i składy; większość działek w bezpośrednim sąsiedztwie stanowią grunty niezabudowane; w okolicy znajdują się głównie obiekty produkcyjne; przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, brak chociażby jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej działki, która jest zabudowana w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- organ nie podzielił stanowiska inwestora, który w odwołaniu domagał się ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w odniesieniu do budynków, które są położone w dalszej części obszaru analizowanego i nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja; powyższe byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują ustalanie warunków zabudowy przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej,

- celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej, dla zachowania ładu przestrzennego i zasady "dobrego sąsiedztwa"; przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w tym zakresie tak skonstruowane, aby przy planowaniu nowej zabudowy odnosić się do bliskiego sąsiedztwa inwestycji; w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest pożądane dostosowywanie nowej zabudowy do zabudowy nietypowej na danym obszarze, ponieważ prowadzi to do nieuzasadnionego dostosowania nowej zabudowy do wyjątku, podczas gdy celem powinno być zachowanie spójności zabudowy, a co za tym idzie, dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy "typowej" dla danego obszaru i budowanie obiektów z nią kompatybilnych, pod względem parametrów,

- Wnioskodawca chce na terenie inwestycji i na działkach sąsiednich przeprowadzić ogromne zamierzenie inwestycje, które charakterem zabudowy i rodzajowo jest obce terenowi, na którym te inwestycje są planowane; również z tego względu brak jest uzasadnienia do ustalenia warunków zabudowy dla tego typu inwestycji, o tak dużym zasięgu; decyzja o warunkach zabudowy nie powinna bowiem zastępować planu miejscowego, tylko powinna zmierzać do kontynuacji funkcji i zabudowy już istniejącej, o czym w niniejszym przypadku nie może być mowy,

- ponieważ przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe potwierdziło, że brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, nie jest możliwe ustalenie dla niej parametrów, o których mowa w rozporządzeniu o nowej zabudowie; z uwagi na brak zabudowy na działkach sąsiednich nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz wysokości górnej elewacji frontowej; nie ma przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla stosowania w tym zakresie wyjątków, o których mowa w § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie; wobec zróżnicowania szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, oraz tego, że każda z działek w obszarze analizowanym ma odmienne uwarunkowania, związane z położeniem, kształtem działki i funkcją, prawidłowo odstąpiono od wyliczania średniej szerokości, w szczególności z uwagi na fakt, że brak jest sąsiedniej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przez co nie ma możliwości wyznaczenia tego parametru dla planowanej inwestycji; brak też możliwości ustalenia pozostałych parametrów dla planowanej inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu (podzielono w tym zakresie pogląd organu I. instancji),

- również z powyższych względów, z uwagi na niemożności ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji wedle rozporządzenia o nowej zabudowie, zasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem,

- w ocenie organu odwoławczego nie został również spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dostęp do drogi publicznej),

- podnoszona w odwołaniu okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, pozostaje bez znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy; przede wszystkim punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy nie mogą być inwestycje niezrealizowane; poza tym każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana indywidualnie, szczególnie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z charakteru i specyfiki tej decyzji,

- argumentacja, że planowana inwestycja stanowi część planowanego założenia urbanistycznego również nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; każda sprawa jest przedmiotem odrębnego rozpoznania i skoro w tej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy (z uwagi na niespełnienie przesłanek), to argumentacja, że decyzja odmowna uniemożliwi zrealizowanie całości koncepcji, jako pozamerytoryczna, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W skardze Inwestor, sformułował zarzuty naruszenia przepisów:

- postępowania:

– art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, przejawiającego się w możliwości realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest ściśle związane z podlegającym ochronie prawem własności;

- art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organami obu instancji, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zachodzi brak kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz brak możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy,

- prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię ukształtowanego na gruncie tegoż przepisu definicji "działki sąsiedniej".

W uzasadnieniu skargi wskazano:

- naruszono art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w zakresie obowiązku organu administracji leży działanie z uwzględnieniem słusznego interesu strony; realizacja przez właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) prawa do zabudowy nieruchomości, jest ściśle związana z samym prawem własności, przez co nieuzasadnione ograniczenie wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) uznać należałoby za działanie na niekorzyść strony, a w szczególności wbrew jej słusznym interesom; organ obowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków; w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające stwierdzić, jakoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej było sprzeczne z interesem społecznym, a - z pewnością - jej wydanie nie przekracza kompetencji organów obu instancji,

- zgodnie z unormowaną również w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy"; art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś organ wprost do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; zgodnie z powyższym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością; w szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a.,

- organ II. instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego; zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.) za obszar kolejowy uważa się powierzchnię gruntu, określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy; ustalenia organów, prowadzące do stwierdzenia, że "teren objęty wnioskiem to fragment większego obszaru kolejowego", są nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ na działkach objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie ma drogi kolejowej czy budynków i urządzeń służących do zarządzania i eksploatacji linii kolejowej; podkreślono fakt błędnego stwierdzenia przez organ I. instancji, jakoby działki objęte wnioskiem były położone "w głębi bardzo dużego obszaru kolejowego" podczas gdy działki ew. nr [...] i [...] obręb [...] są położone w odległości ok. 120 m od ulicy [...], od której oddzielone są tylko działkami ew. nr [...], [...], dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowo- usługowej,

- działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), są zlokalizowane przy ulicy [...] - np. nowo powstała zabudowa na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] oraz zabudowa na skrzyżowaniu ul. [...] i [...],

- ponadto, zasadę dobrego sąsiedztwa należy określać nie tylko przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale działek znajdujących się w analizowanym obszarze (stanowisko zawarte m.in. w wyroku WSA o sygn. akt: II SA/Bk 983/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona własności, jak też zasada wolności zagospodarowania terenu, określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być ponadto interpretowane funkcjonalnie, co potwierdza orzecznictwo, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt: II OSK 58/07 - dostępny w CBOSA), w którym stwierdzono, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia", a "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu."; podobne stanowisko zajęły w powoływanych wyrokach wojewódzkie sądy administracyjny (sygn. akt: II SA/Kr 1205/13 oraz II SA/Go 2/09 – dostępne w CBOSA); w wyroku z 3 kwietnia 2009 r. (sygn. akt: II OSK 582/08 – dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wymóg w postaci działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej; Inwestor podnosił już na etapie odwołania, że planowana inwestycja stanowi część koncepcji zagospodarowania terenu, która obejmuje działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; w chwili obecnej dla działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały już wydane decyzje o warunkach zabudowy; Inwestor traktuje teren inwestycji, jako całość założenia urbanistycznego - planowane zamierzenie inwestycyjne wraz z istniejącą i powstającą we wschodniej części obszaru analizowanego (przy ul. [...], [...], [...], [...]) zabudową mieszkaniowo-usługową, miałoby stanowić urbanistyczną całość, zapewniając na przedmiotowym terenie ład przestrzenny,

- organ błędnie uznał, jakoby działka inwestycyjne nie miały dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Pełnomocnik inwestora przedłożył do akt ortomapy, obrazujące tereny, gdzie wydano pozwolenie na budowę (kolor żółty), oraz mapy, gdzie oznaczono tereny objęte decyzjami o warunkach zabudowy (kolor niebieski). Wyjaśnił, że działka graniczy bezpośrednio z budynkiem magazynowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Trafnie organy obu instancji skonstatowały, że brak było możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, bowiem nie były spełnione przesłanki, zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gdy chodzi o kwestie spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", wskazać trzeba, co następuje.

Prawidłowo opisał organ odwoławczy uwarunkowania formalne, gdy chodzi o to kryterium, w kontekście przywołania stosownych regulacji normatywnych jak i prawidłowe rozumienie ich treści. Ponowne przytaczanie jego argumentacji w tym zakresie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Słusznie wskazuje się w skardze, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być - w pewnych przypadkach - także obiekty niegraniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, lecz położone w granicach terenu analizowanego. Koncepcja taka jest jednolicie prezentowana w orzecznictwie (patrz powoływane w skardze orzecznictwo). Mylnie jednak wywodzono stąd, że wystarczającym warunkiem zapewnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" jest ustalenie występowania na terenie analizowanym zabudowy odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, przy założeniu, że analiza ta może być dowolnie szeroka. To błędne założenie prowadzi stronę skarżącą do mylnej konstatacji, jakoby wymaganie zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało w danym przypadku spełnione.

Generalnie zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1, nie może być postrzegane poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej, jakiegokolwiek obiektu, do którego funkcji i parametru może nawiązać planowana zabudowa (wywody skargi w tym zakresie są chybione). Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych by utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy szerokim rozumieniu określenia "działka sąsiednia") np. wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów. Nie można uznać, jakoby prawodawca, treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 - rozumianego właśnie, jako dopuszczenie realizacji wszelkich obiektów w razie ustalenia, że mają analogiczne funkcje i parametry, jak jakikolwiek już istniejący w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Postałaby ona w oczywistej sprzeczności z treścią normatywną art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenią. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy urbanistycznej (§ 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie znajdowałoby sensownego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Przykładem może być np. opracowanie. Kazimierza Wejcherta "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint W-wa 2010 r.), mające też charakter podręcznika akademickiego. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbanistyce, zawarte w rozdziałach: IV pt. "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy". Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności, aby chciał określić swoisty nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Mógł wyłącznie podjąć próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie, funkcjonujących dotąd reguł, z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd sformowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m.in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie oznacza wyłączenia potrzeby uwzględniania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką jest art 61 ust. 1 pkt 1 tego aktu.

Chybione są wywody skargi, jakoby organ administracji, rozpoznając sprawę, był obowiązany - bez stosownej podstawy prawnej - potraktować jako nadrzędny interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem w jak najszerszy sposób możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane (zarzut naruszenia art. 7 K.p.a.). Prowadziłoby to w istocie - poprzez zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni – do pominięcia mających w sprawie zastosowanie przepisów w ich właściwym znaczeniu. W istocie do ich rozumienia w sprzeczności z ich treścią - jako niezapewniające ochrony właścicielom terenów inwestowanych i sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem zabudowy przyległej. Owe granice dopuszczalnego oddziaływania zostały normatywnie zdefiniowane właśnie m.in. poprzez warunek zapewnienia "dobrego sąsiedztwa".

Nie jest uprawniona wykładnia regulacji, zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Strona skarżąca (przywołując także stosowne tezy orzeczeń), próbuje prymat ten wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczowe znacznie dla prawidłowego odczytania znaczenie tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma jednak istotne uwarunkowanie obiektywne. Otóż sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma często istotny, rzeczywisty wpływ na zakres korzystania z prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi. Obrazują to np. typowe uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, lecz również usługowej w zakresie, transportu i logistyki, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz - z drugiej strony - konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej czy usługowej z uwagi na normy jakości środowiska, dotyczące akurat terenów mieszkalnych a nie przemysłowych, składowych i innych (tak np. dopuszczalne poziomy hałasu). Najbardziej jaskrawym dowodem na istotną rolę faktycznego sąsiedztwa, gdy chodzi możliwość nieskrepowanego korzystania z prawa własności gruntów o określonym charakterze, jest oczywisty wpływ uwarunkowania, jakim jest otoczenie na sferę ekonomiczną. Różna jest mianowicie wartość analogicznie zagospodarowanych nieruchomości m.in. z uwagi na ich sąsiedztwo. Wobec tego teza, jakoby - wyrażana także w akcie rangi konstytucyjnej - ochrona prawa własności przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy jest całkiem dowolna, choć często prezentowana w orzecznictwie (tak w przywołanych w skardze wyrokach, jak i przez wielu przedstawicieli doktryny. W istocie zaś zakres możliwości korzystania z ruchomości (także, co do jej zabudowy), wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest także racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te wcześniej oddawały wyczerpująco stosowne regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121) - w szczególności art. 140 i 144. W myśl art. 144 Kodeksu, właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc, o zakresie możliwości korzystania z nieruchomości, decyduje "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Kodeks nie statuował wobec tego np. domniemania prawa zabudowy każdej nieruchomości, przy ewentualnym zastrzeżeniu regulacji szczególnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda nieruchomość - np. rolna czy leśna, z uwagi na swoje konkretne "społeczno-gospodarczego przeznaczanie", może być wykorzystana w dowolnym celu, w tym zabudowana. Ograniczenia dla swobodnego rozporządzania gruntem, w tym dowolnej zabudowy, stanowiły również generalnie "warunki miejscowe". Oprócz wskazanych zasad ogólnych istniało również oczywiście szereg regulacji szczególnych, zakreślających wprost warunki zabudowy - np. wymagania techniczne, także, co do lokalizacji, stanowione na postawie na podstawie przepisów budowlanych – obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), czy wynikające z problematyki ochrony środowiska (ochrona obszarów cennych przyrodniczo, konieczność zachowania norm oddziaływania, stanowionych normatywnieitp.). Ograniczenia tego rodzaju funkcjonują nadal.

Jednocześnie, od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotychczasowe reguły zostały uzupełnione, wyrażoną w jej art. 61 ust. 1 pkt 1, zasadą określaną mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją obecnie na uwadze, poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost - na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem - osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji R.P. (art. 64 ust. 2 i 3). Nie jest natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów jawnie faworyzującą jedną grupę podmiotów (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Taka zasada nie została bowiem nigdzie - jak dotąd - przez prawodawca wyrażona expressis verbis. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być tylko postulowane przez inwestorów de lege ferenda, jednak rolą sądów administracyjnych jest stosowanie prawa obowiązującego. Odnotować jedynie wypada, że przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych, faktycznie faworyzujących interes inwestora (z reguły z przywołaniem potrzeb doraźnego rozwoju gospodarczego), kosztem interesu publicznego (tworzenia uporządkowanej przestrzeni, jako dobra wspólnego) oraz ochrony praw właścicieli nieruchomości przyległych, jest generalnie domeną krajów rozwijających się z tzw. "trzeciego świata". Jak wskazano, wobec nie wyrażenia dotąd tego rodzaju zasad przez polskiego prawodawcę, brak przesłanek, aby statuować je, w drodze swobodnej interpretacji obowiązujących reguł gospodarowania przestrzenią.

Należy przy tym odnotować, że nadanie regulacjom normatywnym charakteru "proinwestorskiego", przez ich ewentualną zmianę czy wyłącznie w drodze samej wykładani, nie służy bynajmniej postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni także w szerszym wymiarze niż stosunki sąsiedzkie (gdzie, dochodzi do faworyzowanie określonej grupy właścicieli, tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji). Otóż afirmowanie chaosu w zabudowie, w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań - które zostały normatywnie regulowane (np. hałas) - do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). Odzwierciedleniem tego problemu jest przywoływana już odmienna cena rynkowa terenów przemysłowych o generalnie analogicznych cechach (wielkości, uzbrojenia terenów, skomunikowaniu) z uwagi na rodzaj bezpośredniego sąsiedztwa (zabudowa mieszkaniowa a kompleksy przesyłowe). Problem ten dotyczy także zabudowy wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków przemysłowych, usługowych, składowych. Oznacza to, że za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenia, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotny jest więc nie tylko wzgląd na interes jednej z grup podmiotów (dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych), lecz także szerzej pojmowany interes publiczny.

Powyższe uwagi aktualne są także w sprawie niniejszej, pomimo okoliczności faktycznej, że na dzień ubiegania sie o decyzje o warunki zabudowy inwestor dysponuje tytułem prawnym zarówno do działki inwestycyjnej jak i szeregu przyległych, co - przy założeniu prowadzenia racjonalnego procesu inwestycyjnego - mogłoby zapobiec czy ograniczyć wystąpienie kolizji, wynikających z funkcji (transportowa, magazynowa a mieszkaniowa). W sytuacji jednak, gdy warunki zabudowy miałby być określane odrębnie, dla poszczególnych nieruchomości (działek ewidencyjnych), nie można wykluczać a priori, że staną się one - osobno - przedmiotem obrotu, co nie wyklucza zamiaru wykorzystywania ich przyszłości zgodnie z funkcjami aktualnymi jak i ewentualnie dopuszczonymi decyzjami o warunkach zabudowy. Stąd, także w realiach danej sprawy nie mogą być bez znaczenia ogólne reguły, służące ochronie praw właścicieli nieruchomości, gdy chodzi o sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Kluczowe znacznie ma zaś - scharakteryzowany wcześniej, wyrażony ustanowioną ustawą zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" - interes publiczny, przemawiający za racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią, tak aby wykorzystać maksymalnie jej ekonomiczne walory także w kontekście aktualnego otoczenia.

Mając powyższe na uwadze wypada skonstatować, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnić przy gospodarowaniu przestrzenią dwie zasady:

- zachowanie ładu w kwestii estetyki - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy",

- możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno zagospodarowanych dotąd jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji.

Dodać tylko wypada, że zapewnienie możliwości optymalnego dalszego wykorzystania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być, w pewnym zakresie, gwarantowana także przy pomocy zasady kontynuacji parametrów zabudowy (spotykana często generalna uciążliwość obiektów o dużych gabarytach względem małych itd.).

W pierwszym rzędzie trzeba odnotować, że w myśl wskazanego przepisu punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znacznie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych, postrzeganych jako harmonijna całość (patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy). Wprawdzie, w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne - np., co do możliwości nawiązywania do innych obiektów, znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną (patrz orzeczenie przywołane w skardze) - lecz - skoro nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym – nie sposób ich podzielić. Mogą być one traktowane wyłącznie, jako postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy urbanistycznej, jako etapu określania warunków zabudowy, oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków są stanowione aktem niższego rzędu niż ustawa. Brak jest natomiast podstaw aby z treści rozporządzenia o nowej zabudowie wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności, tam, gdzie są one jasne, a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala a nawet - z treści samego rozporządzenia - nie wynika, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znacznie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane a oceny wymaga, który z obiektów, dostępnych z danej drogi, miałby stanowić odniesienie dla istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Kolejna uwaga to konstatacja, że realizacja wskazanych wyżej dwu celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalne w odniesieniu do znacznego terenu (zapewnienie ładu w takim wymiarze może być realizowane natomiast przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego). Wiąże się to po pierwsze z możliwością postrzegania przestrzeni. Istotna jest estetyka zabudowy (np. jej harmonia) z pespektywy, w jakiej w istocie jest ona postrzegana powszechnie, np. z kierunków stanowiących tereny publiczne - tam gdzie w istocie zwykle przebywają ludzie, nie zaś np. z lotu ptaka - na znacznych obszarach. Ta ostatnia perspektywa nie jest bowiem na co dzień i powszechnie widziana (pomijając odosobnione przypadki obserwacji z wysokich punktów widokowych itp.). Po wtóre, jeżeli chodzi o interakcje, związane ze zwykłymi uciążliwościami zabudowy sąsiedniej - gdy ustala się warunki zabudowy nie zaś wydaje decyzje w zakresie lokalizacji inwestycji celów publicznego - to z reguły mają one charakter lokalny - sąsiedzki (wyjąwszy np. zabudowę przemysłową, czy związaną z intensywną produkcją hodowlaną).

Stąd koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze (np. granica terenu w odległości trzykrotności frontu działki we wszystkich kierunkach względem działki inwestycyjnej), gdy do tego dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, w żadnym zakresie nie realizuje wskazanych celów, a w istocie - nie służy żadnym, poza swobodą inwestowania O ile występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do tworzenia spójnych założeń architektonicznych, możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy) ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości ograniczających możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze,. Wskazać przy tym wypada, że - jak wynika z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - przy zastosowaniu wykładni literalnej i logicznej, wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka - obejmowała tylko teren o całkowitej szerokości łącznie trzykrotności frontu działki inwestycyjnej (z możliwością jego poszerzenia w pewnych przypadkach). Potwierdza to dosłowna treść regulacji. Najdobitniej jednak o woli prawodawcy świadczy zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine rozporządzenia, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m. Przy założeniu, że jest on racjonalny, nie miałoby ono sensu. Gdyby np. wolą prawodawcy było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7 krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu prezentowane także w orzecznictwie - patrz niżej - to front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku) w istocie nie mógłby zdarzyć się przypadek, gdy znajdzie zastosowanie zastrzeżenie, co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiło by się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości poniżej 7,15 m. a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy, w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy (jedynie np. rozbudowy). Dodać też wypada, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym rozumiane jest generalnie jako przyległa - naprowadza, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania działek bezpośrednio granicznych (chyba, że analiza byłaby węższa niż 50 m.). Orzecznictwo sądów w kwestii szerokości analizy urbanistycznej nie było jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że podstawową szerokość analizy wyznacza generalnie tylko potrójna szerokość frontu działki (patrz wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1334/09, 910/10, 172/11, 2167/11 - dostępne w CBOSA). Nie determinują to wniosku, jakoby a priori musiało być pozbawione racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (w tym np. trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w sprawie trzeba stwierdzić, co następuje.

Jak wynika z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej, a potwierdzają to mapy i rysunki przełożone na rozprawie, bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji - ze wszystkich stron - stanowią obiekty związane z infrastruktura transportową (tory kolejowe) i składową (strona południowa). Oceny tej nie może zmienić fakt, że - gdy chodzi o działki po stronie wschodniej, bezpośrednio przylegające do ul. [...] -uzyskania dla nich warunki zabudowy na budynki o charakterze mieszkaniowym. Konkretne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, przesądzają jedynie o możliwości określonego zainwestowania nieruchomości, lecz nie pozwalają uznać, jakoby nieruchomość była już zainwestowana w sposób docelowy, co warunkowałoby nawiązywanie dalszą planowaną zabudową. Będzie to dopiero możliwe, o ile stosowne inwestycje na terenach przyległych zostaną podjęte – co najmniej rozpoczęte zostaną prace budowalne, na podstawie wymaganych prawem decyzji (w tym pozwolenia na budowę). Nie może natomiast odgrywać znaczenia fakt, że Inwestor planuje rozpocząć określone przedsięwzięcia (kompleksowe przekształcenie terenu). Skoro nie jest do tego obowiązany, nie może to stanowić istotnej przesłanki dla oceny spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Wobec powyższego konkluzja organu odwoławczego, że planowane przez Inwestora przedsięwzięcie nie może być zrealizowane, skoro nie spełniono warunku występowania na działkach sąsiednich analogicznych obiektów, jest uprawnione - znajduje oparcie w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analogiczne wnioski sformułowano w samej analizie urbanistycznej, sporządzonej przez osobę o stosownych kwalifikacjach [...]. Analiza taka podlega jak każdy dowód w sprawie ocenie pod kątem spójności logiczności, wyczerpującego charakteru. W tym zakresie błędna jest konstatacja organu, jakoby analizę, gdy chodzi o granice terenu analizowanego, sporządzono w pełni prawidłowo. Granice te wyznaczono bowiem nie uwzględniając że obligatoryjna szerokość analizy powinna obejmować trzykrotność frontu działki, zaś jej poszerzenie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W rozpatrywanym przypadku nie ma takiego uzasadnienia, gdyż sporządzający analizę a także organy obu instancji, uznały, że genialnie jej granice obejmują minimalnie wymagany ex lege teren, przy czym w istocie, jest ona znacznie szersza niż przewiduje to § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie.

Stwierdzone uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem jego następstwem mogło być jedynie objęcie analizą urbanistyczną obiektów, które - co do zasady - nie powinny były stanowić punktu odniesienia dla oceny, czy spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa. W danym przypadku sformułowano jednak właściwą konkluzję, w oparciu o obiekty występujące w pobliżu miejsca planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, wobec wskazanych uwarunkowań, gdy chodzi o cel realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (walory estetyczne przestrzeni oraz użytkowe w kontekście unikania oddziaływań, w przypadku funkcji z natury kolidujących), brak było jakichkolwiek przesłanek dla poszerzania analizy. Odnotować wypada, że np. północną granice analizy wyznacza południowa pierzeja ul. [...]. Oczywistym jest, bez potrzeby uciekania się do wiadomości specjalnych, że z perspektywy tej ulicy - występującej przy niej zabudowy - bez znaczenia jest ewentualne zagospodarowanie działki inwestycyjnej, zarówno w kontekście powiązań widokowo-estetycznych (kwestie parametrów zabudowy), jaki i sposobu wykorzystania nieruchomości - brak jest możliwości oddziaływań pomiędzy zabudową działek, z punktu widzenia ewentualnych kolizji funkcji. Poszerzenie analizy nie miało wobec tego racjonalnych przesłanek.

Wskazane uchybienie, w zakresie prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego, stanowi o naruszeniu przepisów postepowania (7, 77, 75 § 1 i art. 80 K.p.a.), pomimo, że regulacja określająca stosowne granice analizy urbanistycznej stanowi normę o charakterze materialnoprawnym. Wyrażona nią reguła służy bowiem prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego. Stwierdzanie uchybienia przepisom postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nie może stanowić przesłanki uchylenia skarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Powyższe nie oznacza, że - zdaniem Sądu - zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do konieczności niejako mechanicznego powielania funkcji czy parametrów zabudowy sąsiedniej. Przykładowo nie można wykluczyć realizacji obiektów mieszkaniowych w pobliżu obiektów usługowych o stosownych parametrach zabudowy i funkcjach. Jednak warunkiem uznania, że występuje "dobre sąsiedztwo", jest ustalenie, że przy zachowaniu odpowiednich warunków (w tym właśnie parametrów zabudowy) wskazanych następnie w decyzji o warunkach zabudowy, nie dojdzie do kolizji, gdy chodzi o interakcje pomiędzy zabudową istniejącą i planowaną (w kontekście estetyki, interakcji uciążliwości itp.). Tego rodzaju wyjątki nie mogą być jednak poczytywane za regułę, a – w danej sprawie - nie znajdują zastosowania wobec oczywista kolizja funkcji zabudowy. Planowano bowiem realizację obiektu, stanowiącego zabudowę mieszkaniową, nienawiązującego funkcją (ani także parametrami) do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Przede wszystkim budynek mieszkalny miał być zlokalizowany obok hali magazynowej oraz istniejących torów kolejowych. Przy tym, w jego bezpośrednim sąsiedztwie, nie występuje żaden zrealizowany obiekt mieszkaniowy. Ewentualne ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji w danej lokalizacji – gdy w istocie, wedle wniosku inwestora, wykonanie poszczególnych etapów całego zamierzenia (objętego poszczególnymi wnioskami), traktowane jest jako odrębne przedsięwzięcia, których budowa nie ma być formalnie powiązana z resztą planowanych obiektów – skutkowałoby akceptacja możliwości zagospodarowania terenu budynkami, które nie stanowiłaby ani nawiązania do funkcji (także parametrów) istniejącej w sąsiedztwie zabudowy a więc - w sposób oczywisty - naruszałoby to wymagania ładu przestrzennego, co – jak wskazano - trzeba mieć na uwadze, rozważając spełnienie warunku, zakreślonego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd, orzekając w danej sprawie, miał na względzie, że uprzednio, w szeregu orzeczeń zostały uwzględnione skargi Inwestora na decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W sprawach poszczególnych, z uwagi na odmienne usytuowanie działek inwestycyjnych występują inne uwarunkowania faktyczne, w kontekście oceny występowania warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". W szczególności, w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2237/14, Inwestor wywodził, jakoby na działkach przyległych były już realizowane przedsięwzięcia, które skutkowały zmianą funkcji i parametrów zabudowy, do czego organ II. instancji się nie odniósł, mimo sygnalizowania tych kwestii w odwołaniu. To, że okoliczność ta mogła mieć znaczenie w sprawie uprawdopodobniono przez złożenie dodatkowych dokumentów przed Sądem (map poglądowych). Z kolei w mniejszej sprawie z przedłożonej dokumentacji (na rozprawie) nie wynika, aby w sąsiedztwie działek inwestycyjnych na dzień wydania zaskarżonego aktu były realizowane przedsięwzięcia, skutkujące zmianą sposobu zagospodarowania terenów przyległych.

Wobec powyższego nie trafne są zarzuty zarówno naruszania przepisów postepowania, w zakresie właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy jak i przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię bądź zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w kontekście spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania (brak spełnienia wymogania "dobrego sąsiedztwa") nie ma znaczenia w sprawie, czy organ administracji trafnie ocenił, że działka inwestycyjne nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można jedynie wskazać, że w tym zakresie Sąd podziela ocenę prawną sformułowaną w doręczonym Inwestorowi uzasadnieniu [...] wyroku o sygn akt IV SA/Wa 2237/14.

Bezzasadne są także szczegółowe zarzuty skargi:

- bez znacznie jest to, czy organ prawidłowo określił obszary przyległe pojęciem kolejowych; istotne, że wedle aktualnego sposobu zagospodarowania, są one nadal przeznaczone do pełnienia funkcji komunikacyjnej, transportowej, magazynowej (patrz: torowiska, a - po stronie południowej - rampa i magazyny – co potwierdzono na rozprawie),

- jak wskazano, nie może mieć znacznie, że Inwestor dąży do kompleksowego przekształcenia obszaru, stanowiącego obecnie tereny komunikacyjne i magazynowe; uzyskanie odrębnych decyzji na poszczególne obszary, gdy nie pozostają one formalnie w związku, umożliwia podejmowanie inwestycji na każdym z wybranych – objętych osobnymi warunkami zabudowy - fragmentów terenu, a rozpoczęcie pojedynczej inwestycji nie przesądza o tym kiedy i czy w ogóle zostaną zrealizowane inne elementy przedsięwzięcia,

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.