Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1024/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 14 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w [..] P.D. delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [..] skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 991/16 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 991/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.z dnia [..] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 135 P.p.s.a.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy na dz. nr [..] w obr. B.dla inwestycji dotyczącej zabudowy usługowo-mieszkaniowej polegającej na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ustalenie stanu władania dla dz. nr [..] (ustalonej w decyzji jako część ustanowionego dojazdu do terenu inwestycji K. D.) na podstawie urzędowych odpisów z rejestru gruntów jest wystarczające w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania M. P. oraz S. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [..] maja 2016 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo, w oparciu o urzędowe wypisy z operatu ewidencji gruntów, co dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest w zupełności wystarczające. Organ II instancji wskazał, że według ewidencji gruntów, zarówno dz. nr [.]., jak i dz. nr [..], są drogami wewnętrznymi pozostającymi w samoistnym władaniu Gminy B. Dz. nr [..] nie była objęta wnioskiem inwestora i nie jest też objęta decyzją, a wymieniona została jedynie w aspekcie uzasadnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W KW [..] w Dziale II (własność) wykazano 25 współwłaścicieli, natomiast w Dziale I – O zawarty został wykaz 8 działek ewidencyjnych (nr [..]), jednak bez dz. nr [..]. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z "wykazem zmian" z daty 9 września 2010 r., działka ta (odpowiadająca pgr. I. Kat. [..]) została odłączona z KW [..] do nowej KW [..], przy czym o tej ostatniej księdze nie ma w aktach, ani w odwołaniach żadnej informacji, a w związku z tym nie są wiarygodne wywody odwołujących dotyczące faktycznego stanu własności (stan "hipoteczny" wskazuje, że pgr. I. Kat. [.], z której "wywodzi się" dz. nr [..] jest własnością A. P.), a według ewidencji gruntów władającym tą działką oznaczoną jako "droga dojazdowa" jest Gmina B. KW [..], w skład której wchodzi dz. nr [..] (jako "droga polna") wykazuje w Dziale II (własność) 56 współwłaścicieli, wpisanych na podstawie wielu różnych dokumentów, tj.: umów sprzedaży, umów darowizny, dekretów przyznania spadków, postanowień sądów rejonowych, dekretów dziedzictwa, kontraktów darowizny, kontraktów kupna-sprzedaży, służebności dożywotniego użytkowania i innych, zaś według ewidencji gruntów ta działka pozostaje w samoistnym władaniu Gminy B. W takim stanie niecelowym i zupełnie zbędnym byłoby dochodzenie faktycznego stanu prawnego (dla celu ustalenia warunków zabudowy), mając przy tym na uwadze, że osoby wymienione w działach II obu ww. ksiąg wieczystych nie są osobami "konkretnie oznaczonymi" (jak twierdzi odwołujący) i postępowanie w celu ustalenia faktycznych podmiotów (w tym następców prawnych), danych adresowych itp. wymagałoby czasochłonnych, a w wielu przypadkach bezskutecznych czynności w odniesieniu do 84 osób wymienionych w KW, zaś faktycznie do znacznie większej ich liczby. Organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są obowiązane do badania ksiąg wieczystych, związanego niejednokrotnie z wymagającymi specjalistycznej wiedzy dochodzeniami porównawczymi stanu katastralnego ze stanem ewidencyjnym, skomplikowanym przy tym dokonywanymi podziałami nieruchomości. Sam odwołujący w toku postępowania podnosił kwestię licznych niejasności, wymagających "wyjaśnienia treści księgi wieczystej [..], m.in. dotyczących nieruchomości nr [.]., co do której nie jest pewne, czy jest to oznaczenie "parceli katastralnej", czy "działki ewidencyjnej".

Odnosząc się do kwestii dojazdu, organ odwoławczy podkreślił, że w stanie faktycznym dz. nr [..] jest drogą wewnętrzną we władaniu Gminy, posiadającą nawierzchnię asfaltową, podobnie jak dz. nr [..], która (wespół z południowym skrajem dz. nr [..]) stanowi szlak drożny o nawierzchni asfaltowej, wykorzystywany w rzeczywistości jako dojazd do terenów własności K. D. oraz (przez most na potoku) do dalszych terenów budowlanych i rolnych po zachodniej stronie potoku. Z kolei dz. nr [..] od dnia 25 sierpnia 2014 r. stanowią własność inwestora. Własnością wnioskodawcy są też dz. nr [..]. Na mocy Aktu Notarialnego z dnia 5 czerwca 2014 r. wzdłuż zachodniej granicy dz. nr [..] oraz na dz. nr [..] została ustanowiona służebność drogowa na rzecz dz. nr [..] – tworząc wraz z dz. nr [..] (stanowiącą własność K. D.) szlak dojazdowy wiodący do terenu inwestycji od drogi nr [..] wzdłuż potoku (po jego wschodniej stronie), a nadto na mocy ww. Aktu Notarialnego ustanowiona została służebność drogowa południowym skrajem dz. nr [..] i [..] na rzecz dz. nr [..] (własności inwestora), co wraz z dz. nr [..] (pozostającą we władaniu Gminy) tworzy dostęp do terenu inwestycji, pokrywający się zresztą z faktycznie istniejącą, asfaltową drogą wewnętrzną. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej została zapewniona i to w dwóch możliwych do zaakceptowania wariantach.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przez naruszenie zasad postępowania dowodowego organy naruszyły zasadę prawdy materialnej, co może się przełożyć na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W przypadku działki nr [..], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, organ nie powinien opierać się jedynie na danych z ewidencji gruntów, w sytuacji kiedy potencjalni współwłaściciele tego terenu wystąpili z wnioskiem do organu o uwzględnienie postanowień wynikających z księgi wieczystej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu może mieć bowiem wpływ na prawo własności wynikające z księgi wieczystej, a podmiot posiadający interes prawny w sprawie jest stroną postępowania po to, aby organ wypowiedział się o stopniu ochrony tego interesu. W tym przypadku nie trzeba wykazywać, że interes prawny jest naruszony, gdyż z uwagi na sam fakt posiadania interesu prawnego w sprawie polegającego na materialnoprawnym związku normy z której się wywodzi z normą stosowaną w sprawie, posiadacz interesu prawnego ma prawo, aby o jego interesie wypowiedział się organ w treści decyzji administracyjnej. W ramach swojej wypowiedzi organ może stwierdzić, że decyzji jest obojętna dla interesu prawnego danej strony, ale też może stwierdzić, że są potrzebne działania mające na celu ochronę interesu prawnego strony postępowania.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że podobna sytuacja ma miejsce z działką nr [..], z którą teren zamierzonej inwestycji bezpośrednio nie graniczy, ale działka ta stanowi element w ciągu nieruchomości zapewniający terenowi zamierzonej inwestycji dostęp do drogi publicznej. Dlatego też organ był zobowiązany do badania stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ponieważ badanie stanu prawnego jest konieczne celem ustalenia stron postępowania wobec faktu, że dz. ewid. nr [..] pozostaje w związku funkcjonalnym, w ciągu szlaku drożnego od inwestycji do drogi publicznej i z tej racji podlega sprawdzeniu w kontekście dostępu terenu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, iż ta konstatacja nie stanowi jednak przyczyny uwzględnienia skargi i uchylenia kontrolowanych decyzji, gdyż to zainteresowana zakwestionowaniem braku udziału w postępowaniu bez swojej winy strona powinna zwrócić się do Sądu z uwagi na tę okoliczność. Inne podmioty nie mogą w tym zakresie wywołać skutku prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym powołując się na tę właśnie okoliczność braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy.

W kontrolowanej sprawie okazało się, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie pokrywają się z potencjalnym stanem własnościowym wynikającym z postanowień księgi wieczystej. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stronami są także współwłaściciele dekodowani z postanowień księgi wieczystej, gdyż wpis w ewidencji gruntów dotyczy sfery faktów a nie sfery prawa.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że nie jest zadaniem organu ustalanie stron postępowania w oparciu o właściwy wypis z księgi wieczystej. Na tle art. 75 K.p.a. nie ma żadnych ograniczeń, a wręcz przeciwnie, aby wypis z księgi wieczystej stanowił dowód w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazano dalej, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrócił się zaś A. K.F. z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w toczącej się sprawie na prawach strony ze skargi swojego sąsiada S.P. na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy garażu przez K. D., o której to sprawie dowiedział się dopiero teraz od swoich sąsiadów. A. F. podkreślił, że jako współwłaściciel parceli [..], położonej w B.(która wedle wykazu zmian geodezyjnego odpowiada działce [..]) znajdującej się w aktualnej KW [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. Wydział V Ksiąg Wieczystych, ma prawo uczestniczyć w każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec faktu, iż nie został zawiadomiony do dnia dzisiejszego przez Wójta w sprawie garażu, do którego droga ma prowadzić po jego działce, oświadcza, iż został pozbawiony realnej możliwości składania pism i twierdzeń w zakresie swojej nieruchomości. Do wniosku został dołączony odpis zwykły ww. księgi wieczystej, stan na dzień 30 września 2015, zaopatrzony w pieczęć Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych [..] oraz ksero wykazu zmian do dz. ew. [..] obręb B.(k. 49-52 a.s.), z którego wynika, że dz. ew. [..] odpowiada pgr.l kat. [..] odłączonej z kw. [..] do kw. [..]. We wstępnej ocenie Sądu - ujawniona w Księdze Wieczystej [..] parcela gruntowa liczba katastralna [..], odpowiada dz. ewid. nr [..] położonej w Bi. co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian do dz. ewid. nr [..], który wskazuje, że dz. ewid. nr [..] odpowiada parceli gruntowej liczbie katastralnej [..] z tejże Księgi Wieczystej. Wątpliwości wzbudza jednak relacja pomiędzy treścią kw. [..] i te kwestie powinny być wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przy pomocy środków dostępnych w K.p.a.

W tej sytuacji, Sąd I instancji uznając, że wnioskujący A. K. F. posiada interes prawny w kontrolowanej sprawie, postanowieniem z dnia [..] listopada 2016 r., ogłoszonym na rozprawie, dopuścił na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. wnioskującego do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż z uwagi na to, że Sąd prowadzi postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie oraz że A. F. podnosi kwestie braku udziału w postępowaniu bez swojej winy, Sąd mając na względzie ochronę jego uzasadnionych interesów prawnych wynikających m.in. z prawa do sądu i pełnego ustalenia przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, co się przekłada na wynik w przedmiocie stron postępowania - stwierdził, że organ administracyjny powinien wyjaśnić kwestie jego tytułu prawnego do dz. nr [..], gdyż naruszył zasady postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć znaczenie dla ustalenia stron postępowania.

W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanych decyzjach doszło do naruszenia przepisów postępowania, przy czym interes prawny strony polega na prawie do weryfikacji przez organ w oparciu o całokształt posiadanego materiału dowodowego, czy skarżący posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Skoro organ sam ograniczył swoje kompetencje dowodowe, ta okoliczność spowodowała, że A. F. ma interes prawny w tym, aby jego status prawny i zakres chronionych interesów był zweryfikowany w pełnym postępowaniu wyjaśniającym. Ustalenia w tym zakresie są także istotne dla pełnego określenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, co ma znaczenie dla równości wobec prawa i sprawiedliwości procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że nie jest celem postępowania administracyjnego rozstrzyganie sporów prawnych w zakresie prawa własności, ale zadaniem organu jest podjęcie wszelkich kroków, których celem jest ustalenie stanu prawnego, w sytuacji gdy jest zgłaszany problem stron postępowania związany zarazem z prawem własności. Przebieg postępowania administracyjnego świadczy, że organ nie wykorzystał wszystkich możliwości dowodowych, od razu przyjął, że nie bada stanu wieczystoksięgowego, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej. Sąd zaznacza, że uprawomocniony wyrok wiąże (art. 170 w zw. art. 171 p.p.s.a.) , chyba że zaistnieje zmiana prawa lub stanu faktycznego, czego Sąd na tym etapie nie jest w stanie potencjalnie wykluczyć.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł K. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) naruszenia art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i bezzasadne dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika A. F., pomimo że wynik postępowania administracyjnego nie dotyczył interesu prawnego A. F.,

2) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 28 K.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi w miejsce jej oddalenia, co zostało spowodowane bezzasadnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organy procedujące w sprawie naruszyły przepisy postępowania, wskutek którego to naruszenia A.F. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym (nie został mu przyznany status strony postępowania administracyjnego), podczas gdy wbrew stanowisku Sądu I instancji organy procedujące w sprawie przeprowadziły prawidłowe postępowanie w sprawie i prawidłowo określiły strony tego postępowania,

3) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi w miejsce jej oddalenia, co zostało spowodowane bezzasadnym podniesieniem przez Sąd I instancji, że osoby niewnoszące skargi (inne niż A.F. współwłaściciele działki [..] oraz współwłaściciele działki [..]) zostały pominięte przez organy procedujące w sprawie, podczas gdy sąd administracyjny nie ma kompetencji dla podnoszenia z urzędu, że podmioty niewnoszące skargi powinny brać udział w postępowaniu - kompetencja ta została przyznana przez ustawodawcę wyłącznie stronie, która została pominięta,

4) naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi w miejsce jej oddalenia, co zostało spowodowane bezzasadnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania nie zapewniając czynnego udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom działek nr [..], podczas gdy właściciele w/w nieruchomości powinni - zdaniem sądu - mieć zapewniony udział w postępowaniu, gdyż działka [..] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, podczas gdy organy procedujące w sprawie prawidłowo nie zapewniły udziału w postępowaniu w/w osobom, gdyż nie mają one statusu stron postępowania,

5) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi w miejsce jej oddalenia, co zostało spowodowane błędnym uznaniem przez sąd I instancji, że do obowiązków organów procedujących w sprawie należało badanie i wyjaśnianie treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości złożonej z działek [..], podczas gdy organy administracji architektoniczo - budowlanej nie są uprawnione ani zobowiązane do badania treści w/w dokumentów ani też nie są zobowiązane i uprawnione do wyjaśniania ich treści i uzgadniania aktualnego stanu prawnego w/w ksiąg wieczystych.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

6) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie powinni być wszyscy właściciele wieczystoksięgowi nieruchomości złożonych z działek ewidencyjnych [..] ( w tym uczestnik A.F.), podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia w/w normy prawnej powinna doprowadzić sąd do wniosku, że właściciele wieczystoksięgowi w/w nieruchomości nie mają statusu stron postępowania, gdyż nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu

Na podstawie art. 191 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie postanowienia Sądu I instancji z 10 listopada 2016 r. o dopuszczeniu A. F. do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotowe postanowienie miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez bezzasadne przyjęcie, że wynik postępowania administracyjnego dotyczył interesu prawnego A. F. i w konsekwencji bezzasadne dopuszczenie w/w osoby do udziału w postępowaniu.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł S. P., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również M. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również A.F., domagając się jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 33 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., aczkolwiek nie była trafna całość podnoszonej dla ich uzasadnienia argumentacji. Zauważyć jednakże należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż Sąd I instancji trafnie wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia, że to zainteresowana zakwestionowaniem braku udziału w postępowaniu bez swojej winy strona powinna zwrócić się do Sądu z uwagi na tę okoliczność. Inne podmioty nie mogą w tym zakresie wywołać skutku prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym powołując się na okoliczność braku udziału w postępowaniu innej strony.

Z powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyprowadził trafny wniosek, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w sprawie toczącej się ze skargi swojego sąsiada S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy garażu przez K. D. zwrócił się A. F., który podniósł, że wobec faktu, iż nie został zawiadomiony do dnia dzisiejszego przez Wójta w sprawie garażu, do którego droga ma prowadzić po jego działce, oświadcza, iż został pozbawiony realnej możliwości składania pism i twierdzeń w zakresie swojej nieruchomości.

Za co najmniej przedwczesną i zapadłą z naruszeniem art. 33 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. uznać natomiast należy konstatację Sądu I instancji, iż wynik postępowania ze skargi na decyzję ustalającą warunki zabudowy na działkach nr [..]w obr. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych dotyczył interesu prawnego A. F. jako wykazanego w księdze wieczystej współwłaściciela nieruchomości, która odpowiada działce ewidencyjnej nr [..], co skutkowało następnie uznaniem, iż przysługiwał mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a jego pominięcie dawało podstawę do wznowienia postępowania i co za tym idzie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Swoje stanowisko w tym zakresie Sąd I instancji oparł na wywodach dotyczących treści ksiąg wieczystych i wzajemnej relacji zapisów w tych księgach z zapisami w ewidencji gruntów i budynków, które to poglądy orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje oraz na stwierdzeniu, że działka nr [..], której A. F. ma być współwłaścicielem, bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, co pozwala przyjąć, że ma on interes prawny w przedmiotowym postępowaniu bowiem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem może mieć wpływ na prawo własności wynikające z księgi wieczystej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako; u.p.z.p.) nie określała i nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, dost. w CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, dost. w CBOSA).

Jak powszechnie przyjmuje się orzecznictwie sądowym stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 2413/13; z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1880/08, z 19 maja 2010 r., sygn. II OSK 917/09, dost. w CBOSA). Przyjmuje się, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 2413/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

W procesie stosowania prawa nie ma przy tym miejsca na automatyzm polegający na stwierdzeniu, że właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy zawsze uzyskiwać będzie przymiot strony takiego postępowania (aczkolwiek niewątpliwie będzie to sytuacja najczęstsza), albowiem nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowania zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt kontrolowanej sprawy wskazać w ślad za Sądem I instancji należy, iż każda indywidualna sprawa posiada własną specyfikę, jednakże w niniejszej sprawie specyfika ta nie sprowadza się tylko do trafnie wychwyconych i rozstrzygniętych przez WSA w Krakowie zagadnień związanych z tym, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie pokrywają się z potencjalnym stanem własnościowym wynikającym z postanowień ksiąg wieczystych, lecz obejmuje nadto specyfikę samej działki nr [..] oraz charakter inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy.

Odnosząc się do działki nr [..] zauważyć bowiem trzeba, iż jej niestandardowść wyraża się w połączeniu powierzchni wynoszącej jedynie 207 m2 z cechami geometrycznymi. Jak wynika bowiem z akt sprawy stanowi ona wydłużony wielokąt o kształcie zbliżonym do trapezu o długości około 75 metrów i szerokości u podstawy do 5 metrów (od strony drogi publicznej), za znacznym przewężeniem na przebiegu jej długości. Dalej zauważyć trzeba, iż działka ta graniczy wprawdzie z terenem inwestycji, jednakże ta wspólna granica wynosi około 2 metrów i jest granicą z działką nr [..].

Jednocześnie zauważyć należy, iż choć przedmiotowe warunki zabudowy ustalone zostały dla terenu inwestycji obejmującego działki nr [..], to jednak treść ustaleń zawartych w tej decyzji, a odpowiadających wnioskowi inwestora, w tym w szczególności wyznaczona w formie opisowej i graficznej nieprzekraczalna linia zabudowy przesądza o tym, że objęty nią budynek garażowy będzie mógł zostać zlokalizowany wyłącznie na działce nr [..], z którą działka nr [..] nie posiada wspólnej granicy. Zauważyć wreszcie należy, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać nie poprzez działkę nr [..], jak w swoim wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazał A. F., lecz poprzez działki nr [..].

W świetle powyższych, całkowicie pominiętych w rozważaniach Sądu I instancji, okoliczności istotne wątpliwości budzi stanowisko tegoż Sądu, czy współwłaścicielom działki nr [..], w tym A. F., przysługiwać winien przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wykazał bowiem w jaki sposób w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy planowana inwestycja o określonych parametrach i lokalizacji oddziaływać będzie na nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], w tym w szczególności w jaki chociażby potencjalny sposób wpłynie na uprawnienia bądź obowiązki współwłaścicieli tej działki wynikające z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego i co za tym idzie w jaki sposób dotyczy ich interesu prawnego.

Oczywistym jest przy tym, że przepis prawa materialnego, który jest źródłem interesu prawnego nie musi być koniecznie zawarty w normie prawa administracyjnego, a może należeć do każdej gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego, lecz musi być on konkretnie wskazany, a jego zastosowanie w sprawie uzasadnione.

Jednocześnie zauważyć należy, iż jedyny argument podnoszony przez A. F. na okoliczność, że posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny sprowadzał się do wskazania, iż droga do planowanej inwestycji ma prowadzić po działce nr [..], której jest współwłaścicielem, co pozostaje w sprzeczności z prawidłowymi i niekwestionowanymi w skardze kasacyjnej ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji, że dojazd do terenu inwestycji przebiega po działkach nr [..] (stanowiących własność inwestora), po działce nr [..] (z ustanowioną notarialnie służebnością przejazdu) oraz po działce nr [..] stanowiącej drogę wewnętrzną pozostającą we władaniu Gminy B. i z których to ustaleń WSA w Krakowie wyprowadził wniosek o posiadaniu interesu prawnego w sprawie właśnie przez współwłaścicieli działki nr [..].

Jak wynika zaś z przedstawionych wyżej rozważań o tym czy spełniony został warunek posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną w postępowaniu decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Innymi więc słowy, aby skutecznie domagać się udziału w postępowaniu w charakterze strony, dowieść należy, że zgodna z wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy mogłaby wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności, np. ograniczenie sposobu jej wykorzystywania, czy też jej rozporządzaniem, czego A.F. nie uczynił.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania uzasadniały zaskarżonego wyroku, albowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji oparł bowiem wyłącznie na - jak wykazano powyżej co najmniej przedwczesnym - ustaleniu, iż w sprawie zaistniało naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegające na pozbawieniu strony w osobie A. F. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym i co za tym idzie nie badał pozostałych aspektów dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie postanowienia Sądu I instancji z 10 listopada 2016 r. o dopuszczeniu A.F. do udziału w postępowaniu zauważyć natomiast należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie wydaje odrębnego rozstrzygnięcia wyrażającego ocenę niezaskarżalnych postanowień wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, a zakwestionowanych przez stronę. Rozpoznanie wniosków (zarzutów) strony znajduje wyraz jedynie w uzasadnieniu orzeczenia sądu kasacyjnego (por. B. Dauter, Komentarz do art.191 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dost. w Systemie Informacji Prawnej LEX).

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W szczególności nie okazał się trafny zarzut kasacyjny oznaczony jako I.3, albowiem Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, iż nie jest uprawniony do uwzględnienia z urzędu, czy też na wniosek podmiotu innego, niż ten, którego prawo do udziału w postępowaniu zostało naruszone tego rodzaju zarzutu, zaś uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło wyłącznie z powodu pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która tego rodzaju zarzut podniosła przed Sądem, to jest A. F. Od wskazania przesłanek uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należy przy tym odróżnić - czego nie zauważa skarżący kasacyjnie - wskazanie takich naruszeń przepisów postępowania, które w ocenie Sądu I instancji również zaistniały, ale samodzielnie nie mogły uzasadniać uchylenia decyzji, a które sprowadzały się do wadliwego określenia kręgu stron postępowania i w następstwie tego pominięcia określonych podmiotów, które jednakże nie zgłosiły tego rodzaju zarzutów w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podkreślić należy, iż jakikolwiek przepis prawa, w tym także regulacje wskazane w tym zarzucie jako wzorce kontroli kasacyjnej, nie zabrania sądowi administracyjnemu wskazywania organom administracji w uzasadnieniu wyroku, także tych naruszeń przepisów postępowania, które samodzielnie nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie okazał się także trafny zarzut kasacyjny oznaczony nr II.4 w zakresie w jakim dotyczył naruszenia wskazanych w nim przepisów postępowania poprzez ustalenie, iż przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał współwłaścicielom działki nr [..]. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługiwał będzie właścicielowi nieruchomości poprzez którą zapewniony jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy nieruchomość taka bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro bowiem w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z wyłączeniem innych osób, to oczywistym jawi się, że zmiana zagospodarowania terenu poprzez zabudowę, która ma być obsługiwana komunikacyjnie z wykorzystaniem jego działki dotyczy jego interesu prawnego, albowiem może choćby czasowo wpłynąć na intensyfikację wykorzystywania jego nieruchomości i w ten sposób wpłynąć na wykonywanie przez niego jego prawa własności.

Oczywiście bezzasadne okazały się także zarzuty kasacyjne oznaczone nr I. 5 i II.6, a sprowadzające się do zakwestionowania konieczności uwzględniania w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości i potrzeby uwzględniania przez organy administracji rozbieżności pomiędzy zapisami w tychże księgach, a informacjami ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. Żaden w wskazanych w tych zarzutach jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów nie ustanawia bowiem tego rodzaju norm, które zwalniałyby organy administracji w tego rodzaju sprawach z obowiązku ustalenia obiektywnie prawdziwego stanu rzeczy odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, do których należy niewątpliwie ustalenie właścicieli poszczególnych nieruchomości, którym z tytułu tegoż prawa własności przysługiwać będzie przymiot stron postępowania. Inaczej rzecz ujmując żaden z tych przepisów nie wyłącza generalnej zasady polskiego postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej ustanowiona właśnie w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak też nie ustanawia prymatu wartości dowodowej zapisów w ewidencji gruntów i budynków względem zapisów w księgach wieczystych.

Znamiennym jest także, iż uzasadnienie tych zarzutów przedstawione w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie odnosi się do treści przywołanych w nich przepisów, lecz sprowadza się do przywołania - również nie odwołujących się wprost do przepisów - fragmentów uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłego w sprawie skargi na decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wprawdzie tego samego inwestora, ale odnośnie odmiennej inwestycji polegającej na przebudowie/rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [.]. w B., który to budynek posiadał już faktyczny (aczkolwiek kwestionowany przez występującego w tamtej sprawie jako skarżący S. P.) dostęp do drogi publicznej. Autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął jednak te odmienności, jak i okoliczność mającą kluczowe znaczenie dla wystąpienia rozbieżność między tymi sprawami polegającą na tym, iż w sprawie II SA/Kr 1125/16 nie zgłosił udziału jakikolwiek podmiot uważający się za właściciela, bądź współwłaściciela działek nr [..], który zgłosiłby zarzut pozbawienia go możliwości udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było przedwczesne i co za tym idzie wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które zapadło w następstwie niezależnej od strony skarżącej okoliczności, jaką było zgłoszenie w sprawie udziału przez A. F. Wniesiona skarga kasacyjna zawierała nadto szereg zarzutów o nieuzasadnionym charakterze. Brak zatem było dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.