Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2645/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 185 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 409/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku na rzecz [...] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w G. kwotę 430 złotych (słownie: czterysta trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 409/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 1 lutego 2010 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Kościerzynie z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – dwóch stawów rybnych na działce nr [...] w miejscowości G., gmina K.

Starosta Kościerski postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 131 i 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) uzależnił wydanie decyzji dot. pozwolenia wodnoprawnego od uzupełnienie operatu wodnoprawnego o wymienione w tym postanowieniu informacje. Następnie Starosta Kościerski, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 123 ust. 1 k.p.a. oraz art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) – dalej u.i.o.ś. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku wniosku o wydanie decyzji (pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych), karty informacyjnej przedsięwzięcia, kopii mapy ewidencyjnej oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.i.o.ś. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu wniosku Starosta Kościerski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c/ oraz art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 126, art. 131 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – dwóch stawów rybnych o powierzchni 14.450 m² (staw nr 1) i 3.839 m² (staw nr 2) o rzędnej dna 158 m n.p.m. na działce nr [...] w miejscowości G., gm. K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka, na której przewidywana jest realizacja przedsięwzięcia znajduje się w otoczeniu terenów rolnych i leśnych i jest użytkowana rolniczo. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. uchwalonego przez Radę Gminy Kościerzyna w dniu 25 listopada 2005 r., działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym jako 46.R,ZL (tereny rolnicze oraz lasy). Rzędna terenu w miejscu planowanej budowy stawów wynosi 165-170 m n.p.m. Na analizowanym terenie zaprojektowano dwa stawy.

Zdaniem Starosty w wyniku budowy stawów powstanie urobek (w ilości ok. 100 tys. m³, ze stawu nr 1 i 25 tys. m³ ze stawu nr 2), który ma zostać wykorzystany do wyrównania terenu na działce na której stawy zostaną wykonane oraz do rekultywacji działki nr [...], na której była prowadzona eksploatacja kruszywa, po uprzednim uzyskaniu decyzji dot. rekultywacji. Stawy będą stanowić zamknięte, bezodpływowe zbiorniki wodne, niepołączone z innymi zbiornikami, niewymagające budowy urządzeń do poboru czy odprowadzania wód. Mają zostać napełnione wodami gruntowymi( przewidywana ilość wody potrzebna do napełnienia stawu nr 1 wynosi ok. 50 tys. m³ dla stawu nr 2 ok. 12 tys. m³). Wykonane badania budowy geologicznej wykazały, że na ww. działce poziom wody gruntowej zalega na głębokości ok. 8-9m p.p.t., a więc na rzędnej 162 m n.p.m. Planuje się wykonanie dna stawów 4m poniżej lustra wody, tzn. do rzędnej 158 m n.pm. W projektowanych stawach zamierza się prowadzić ekstensywną hodowlę ryb karpiowatych (karpie, amury, tołpygi) w ilości ok. 500-1500 kg ryb z hektara.

Organ I instancji powołał się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. oraz na pismo (z dnia 25 czerwca 2010 r.) Wójta Gminy Kościerzyna, który w piśmie przedstawił swoją opinię w sprawie, twierdząc, że realizacja przedsięwzięcia narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 125 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni; ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3; oraz gdy projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony ( art. 126 pkt 2). Organ ustalił, że warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz wód zlewni nie zostały opracowane. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla m. G., gm. K. (uchwała nr VIII/271/05 Rady Gminy Kościerzyna) teren, na którym planowana jest budowa stawów rybnych oznaczony jest jako 46.R,ZL-przeznaczenie rolnicze oraz lasy. W karcie terenu dla tej strefy-karta nr 16, punkt 4.1-wskazano, że ochronie podlega rzeźba terenu. Rzędna w miejscu planowanej budowy stawów wynosi 165-170 m n.p.m. Budowa stawów spowoduje powstanie głębokich wykopów (rzędna terenu wynosić będzie 158 m n.p.m. czyli 7-12 m niżej niż obecna rzędna terenu), z lustrem wody na głębokości 3-8 m poniżej obecnej rzędnej terenu(łączna powierzchnia lustra wody wynosić będzie 18.289 m²). Według organu taka ingerencja w środowisko niewątpliwie narusza w sposób istotny naturalną rzeźbę terenu, a tym samym zapisy miejscowego planu.

Organ I instancji podkreślił, że na działce planowane jest wykonanie stawów o rzędnej 158 m n.p.m., a więc wykopy zostaną wykonane do 12 m w stosunku do istniejącej rzędnej terenu, co wiąże się ze znaczną ingerencją w zasoby środowiska, do których zaliczyć należy powierzchnię ziemi, kopaliny, zasoby wodne. Zgodnie z art. 101 Prawa ochrony środowiska, ochrona powierzchni ziemi polega na zapewnieniu jej jakości, w szczególności poprzez racjonalne gospodarowanie i ograniczenie zmian naturalnego ukształtowania. Planowana inwestycja wiąże się ze zmianą naturalnego ukształtowania terenu w wyniku wykonania głębokich wykopów (7-12 m poniżej obecnego poziomu terenu). Urobek z wykonania obu stawów stanowić będą głównie piasek i żwiry, które zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) zaliczone zostały do kopalin pospolitych. Art. 15 Prawa geologicznego i górniczego jednoznacznie zabrania wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza. Koncesja określa rodzaj i sposób prowadzenia działalności oraz wymagania w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Zdaniem organu I instancji projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony środowiska w zakresie ochrony kopalin i powierzchni ziemi. Podobne stanowisko zajął Wójt Gminy Kościerzyna w piśmie z dnia 25 czerwca 2011 r.

Od powyższej decyzji Starosty Kościerskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. odwołanie złożyła Spółka.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 4 ust. 4 Prawa wodnego, utrzymał w mocy decyzję Starosty Kościerskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z zapisami miejscowego planu, budowę stawów zaplanowano na terenie o przeznaczeniu rolniczym i leśnym (46.r.ZL), w karcie terenu nr 16 dla tej strefy w pkt 4.1 wskazano, że ochronie podlega rzeźba terenu. Zgodnie z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że grunty pod stawami pozostają gruntami rolnymi, a więc lokalizacja stawów nie narusza zapisów planu w zakresie wykorzystania terenu, jednakże zapis planu, że ochronie podlega rzeźba terenu, nie pozwala na wykonanie stawów. Wykonanie głębokich wykopów (7-12 m) z lustrem wody na głębokości 3-8m poniżej obecnej rzędnej terenu narusza w sposób istotny naturalną rzeźbę terenu, a tym samym zapisy planu.

Według organu II instancji pozostałe ustalenia Starosty nie mogły, stanowić podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawanego. Wywód dot. głębokości stawów nie znajduje uzasadnienia w przypadku stawów kopanych, w których nie przewiduje się wymiany wody. Również sugestia dot. naruszenia przepisów art. 81 i 101 ustawy – Prawo ochrony środowiska w kontekście ochrony powierzchni ziemi – zagadnienia jak najlepszej jej jakości poprzez racjonalne gospodarowanie i ograniczenia zmian naturalnego ukształtowania, wobec zachowania rolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych jest nieuzasadniona. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał również wywody organu I instancji dot. występowania na działce nr [...] nieudokumentowanego złoża kopaliny pospolitej i w konsekwencji konieczności uzyskania koncesji na ich wydobywanie. Wskazano, że wniosek dotyczył udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, na których budowę inwestor będzie musiał również uzyskać pozwolenie budowlane, nie dotyczył natomiast wymagającej uzyskania koncesji zgody na wydobywania kopaliny pospolitej. Ustosunkowując się do zarzutu, że Starosta w sposób nieuprawniony odwołał się do stanowiska Wójta Gminy Kościerzyna, to w uzasadnień decyzji organ I instancji powołał się na nie jako na opinię, a nie wykładnię zapisów planu miejscowego. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu, że Starosta dodając w sentencji decyzji, że chodzi o stawy rybne o rzędnej 158 m n.p.m. przekroczył swoje umocowanie ustawowe, albowiem rzędna dna stanowi istotny element charakteryzujący planowane urządzenie wodne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła Spółka [...] Sp. z o.o.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 409/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę Spółki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przedmiotem rozpoznania przez organy administracji był wniosek skarżącej z dnia 1 lutego 2010 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych –dwóch stawów rybnych na działce nr [...] w miejscowości G., gmina K. Dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G., zgodnie z uchwałą Nr VIII/271/05 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 listopada 2005 r., opublikowany w Dz.Urz. Woj. Pom. z 2006 r. Nr 34, poz. 696. Wybudowanie urządzeń wodnych w postaci stawów rybnych wiąże się z wykorzystywaniem wód. Zatem pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych jest sposobem zagospodarowania terenu, zaś każda taka decyzja kształtująca wykorzystanie terenu musi być zgodna z planem miejscowym. Zgodnie z art. 125 pkt 2 ustawy pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Art. 126 ust. 1 przewiduje, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1, tj. w rozpoznawanej sprawie jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia wyżej powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że zapis planu zawarty w karcie terenu nr 16 pkt 4.1 nie pozwala na wykonanie stawów opisanych w operacie wodnoprawnym oraz w jego uzupełnieniu złożonym w trakcie postępowania administracyjnego. Zapis ten stanowi, że ochronie podlega rzeźba terenu. Według organu wykonanie opisanych w uzasadnieniu decyzji stawów narusza w istotny sposób rzeźbę terenu. Tym samym projektowany sposób korzystania z wody narusza postanowienia planu, gdyż narusza rzeźbę terenu podlegającą ochronie z mocy przepisu planu. Art. 126 pkt 1 Prawa wodnego przewiduje zatem odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji gdy projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wywodził, że żadne ograniczenia co do sposobu korzystania z wody nie zostały wprowadzone do planu miejscowego a nadto, że cyt. przepis odnosi się do projektowanego sposobu korzystania z wody, a nie innych elementów środowiska naturalnego. Skoro odmawia się wydania pozwolenia wodnoporawnego tylko wówczas gdy projektowany sposób korzystania z wody narusza postanowienia planu, to brak postanowień w planie dot. sposobu korzystania z wody powoduje, że wymogi dotyczące rzeźby terenu nie odnoszą się do projektowanego sposobu korzystania z wody. Nadto plan nie wprowadza żadnych zakazów ani nakazów dotyczących ochrony rzeźby terenu, a sformułowanie planu jest jedynie wskazówką interpretacyjną, sugestią przy stosowaniu jego zapisów.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z postanowieniami obszar przedmiotowej działki nr [...] jest położony na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze i lasy (46.R,ZL). Budowa urządzeń wodnych – dwóch stawów, co zasadnie ustaliły organy administracji, nie zmienia przeznaczenia rolniczego tego terenu. Jednakże nawet przy zachowaniu rolniczego przeznaczenia działki nr [...], rzeźba terenu podlega ochronie z mocy cytowanego wyżej postanowienia planu. Treść ww. przepisów art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego nie oznacza, że projektowany sposób korzystania z wody może naruszyć tylko wówczas ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy plan taki zawiera postanowienia dotyczące sposobu korzystania z wody, czy też ograniczenia w tym zakresie. Przepis art. 125 pkt 2 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie celem korzystania z wód jest wykonanie dwóch stawów rybnych (po napełnieniu ich wodami gruntowymi). Korzystanie z wody w niniejszej sprawie oznacza więc napełnienie wodą gruntową dwóch stawów rybnych, po ich wykopaniu. Taki sposób wykorzystania wody w konsekwencji spowoduje naruszenie naturalnej rzeźby terenu (zmianę ukształtowanie powierzchni ziemi). Wprawdzie zapisy planu nie zawierają wyraźnego zakazu ani nakazu dotyczącego przekształcania obszaru objętego planem oraz wykonywania prac zniekształcających rzeźbę terenu, to rozważyć należało czy zapis planu dotyczący ochrony rzeźby terenu może mieć bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Ochrona (w rozpoznawanej sprawie rzeźby terenu) oznacza pozostawienie jej w stanie nienaruszonym lub mało zmienionym, z uwzględnieniem dopuszczonych i wymienionych w części ogólnej planu urządzeń. Organy obu instancji w sposób szczegółowy uzasadniły na czym polega naruszenie rzeźby terenu w sposób istotny i zniekształcenie powierzchni terenu poprzez wykopanie stawów. Mianowicie w niniejszej sprawie budowa stawów rybnych będzie poprzedzona wykonaniem głębokich wykopów (7-12 m) z lustrem wody na głębokości 3-8 m poniżej obecnej rzędnej terenu.

Zdaniem Sądu wykładnia cytowanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z treścią przepisu art. 125 pkt 2 w zw. z art. 126 pkt 1 Prawa wodnego, jest prawidłowa. Podkreślić należy, że powyższe ustalenie zostało dokonane po szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przedmiotu wniosku z dnia 1 lutego 2010 r. Ustalenia te umożliwiły ujawnienie okoliczności określonych w art. 126 pkt 1 Prawa wodnego. Zatem decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest zgodna z prawem. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów, że wykonanie urządzeń objętych wnioskiem skarżącej z dnia 1 lutego 2010r. narusza ustalenia planu miejscowego. Organ II instancji dokonał więc w sposób prawidłowy wykładni zapisów planu i prawidłowo zastosował przepisy art. 125 pkt 2 i art. 126 pkt 2 Prawa wodnego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 oraz art. 125 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą nr VIII/271/05 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 listopada 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2006 r. Nr 34, poz. 696).

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą nr VIII/271/05 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. na terenie gminy K.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, akceptując decyzją odmawiającą wydania pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kościerskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., został wydany z naruszeniem prawa przez błędną wykładnię postanowień ww. uchwały Rady Gminy Kościerzyna w sprawie uchwalenia miejscowego planu (...).

Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżanego wyroku, jedyną przyczyną odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego było to, że w ww. planie w karcie terenu Nr 16 pkt 4 zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wpisano: "Ochronie podlega rzeźbą terenu, wody otwarte, zieleń wysoka oraz leśna". Powyższe postanowienie, zdaniem organów orzekających i Sądu I instancji, nie pozwala na budowę na tym terenie stawów rybnych zgodnie z wnioskiem [...] Sp. z o.o., co w dalszej konsekwencji uzasadnia odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego.

Nie można zgodzić się z takim rozumieniem postanowienia planu miejscowego, gdyż jest to wykładnia zbyt daleko ograniczająca prawa właścicielskie strony. Postanowienie planu, że "ochronie podlega rzeźba terenu" jest w swej wymowie bardzo ogólnikowe, mało precyzyjne, a w konsekwencji bardzo rygorystyczne, jeżeli przyjmie się takie jego rozumienie, jak w tej sprawie. To, że "ochronie podlega rzeźba terenu", nie może być rozumiane, że na tym terenie obowiązuje zakaz wszelkiej działalności inwestycyjnej, w tym nawet związanej z działalnością rolniczą i gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji ograniczających własność. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. został uznany aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wpływają również na zakres uprawnień wynikających z innych ustaw, czego przykładem mogą być powołane wyżej art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo.

Skoro grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są gruntami rolnymi, to postanowienia planu miejscowego o ochronie rzeźby terenu, nie można tak rozumieć, że stanowi ono zakaz wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – stawów rybnych, na terenie o przeznaczeniu rolniczym i leśnym (46.R,ZL). Gdyż takie rozumienie pkt 4.2 Karty terenu Nr 6 w istocie wyklucza bądź ogranicza prowadzenie podstawowej działalności (hodowla ryb) zgodnej z przeznaczeniem terenu, na którym położona jest działka nr 141/5.

Postanowienia, iż "ochronie podlega rzeźba terenu", nie można traktować jako szczególnego warunku zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy o czym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Powyższe postanowienie nie może być rozumiane jako zakazujące wykonania urządzeń wodnych (stawów rybnych) służących do prowadzenia działalności rolniczej (hodowla ryb w stawach) na terenie o przeznaczeniu rolniczym (46.R,ZL).

Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) przez prowadzenie działalności rolniczej – należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (patrz art. 461 k.c.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.