Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1127/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 i art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Umową sprzedaży, zawartą w dniu [...] r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) A. K. i I. K. aktem notarialnym Rep. A Nr [...], zbyły na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości

o pow. 1,65 ha, stanowiącej działki o nr 1 i 2, położone w D. przy ul. [...] i [...] z przeznaczeniem wg planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., na budowę parkingu i zieleńca miejskiego.

W dniu [...] r. właścicielki wystąpiły do Prezydenta Miasta D., o zwrot nieruchomości wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent odmówił zwrotu nieruchomości stwierdzając, że budowa parkingu i zieleńca została zrealizowana. Obiekty te istniały na obu działkach w latach [...]-[...], a więc jeszcze przed wykupieniem ich przez Skarb Państwa. W późniejszym okresie zostało na nich zorganizowane targowisko miejskie. Decyzję tę w dniu [...] r. utrzymał

w mocy Wojewoda [...].

Wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje, jako wydane z naruszeniem prawa, nakazując ustalenie czy rzeczywiście działki te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, kiedy miała miejsce realizacja parkingu i zieleńca oraz czy miało to miejsce na wszystkich działkach. Nadto Sąd uznał za konieczne wyłączenie Prezydenta Miasta D. - z uwagi na treść uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn.

akt OPS 1/03.

Wyznaczony w to miejsce przez Wojewodę [...] Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w oparciu

o art. 142, 229a w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. zw. dalej u.g.n.), gdyż wobec wprowadzonego do ustawy przepisu art. 229a roszczenie o zwrot nie przysługuje jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji

o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ustawa z 1958 r. dopuszczała wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, a urządzenie targowiska miejskiego mieści się w tego rodzaju celach.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Prezydenta z tego powodu, że organ nie wypełnił zaleceń NSA, zawartych w wyroku z dnia

28 maja 2003 r., a nadto dlatego, iż wydając decyzję na podstawie art. 229a u.g.n. organ był zobligowany do poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż budowa parkingu i zieleńca i czy mógł on stanowić podstawę wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę Stowarzyszenia Kupców Targowych w D. wyrokiem z dnia

24 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 331/05 uchylił decyzję ostateczną, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał, iż utraciła moc ocena prawna zawarta

w wyroku NSA z 2003r., z powodu zmiany stanu prawnego. Prawidłowe było zatem powołanie się przez organ I instancji na przepis art. 229a u.g.n. W tej sytuacji obowiązkiem Wojewody było zbadanie czy wystąpiła negatywna przesłanka, uniemożliwiająca zwrot nieruchomości. Organ winien zająć stanowisko, czy urządzenie targowiska mogło stanowić podstawę wywłaszczenia, nie zaś uchylić się od tego obowiązku nakazując organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego - bez sprecyzowania, w jakim kierunku winno ono zmierzać.

Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że targowisko miejskie należy uznać za cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08 WSA w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji powołując się na przepis art. 145a K.p.a., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt

K 6/05, uznającego art. 229a u.g.n. za niezgodny z Konstytucją. Przepis ten utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji organy związane są wyrokiem NSA z dnia 28 maja 2003 r.

Następnie Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. odmówił zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż część działki nr 61, aktualnie oznaczona nr 3 została zajęta pod asfaltowy chodnik i wejście na teren targowiska miejskiego. Działki nr 4, 5 i 2 stanowią natomiast teren targowiska, co potwierdza wizja dokonana [...] r. Zdaniem organu zgromadzona dokumentacja pozwalała na stwierdzenie, że w latach [...] - [...] teren nieruchomości był użytkowany przez "A". Natomiast z wydanej [...] r. decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia targowiska wynika, że targowisko zostało zorganizowane na terenie ówczesnego parkingu zlokalizowanego w narożniku ulic [...] i [...]. W ocenie organu zebrane dokumenty i zeznania świadków wskazują na to, że na działkach 3 i 5 został zorganizowany parking stanowiący cel wywłaszczenia, o asfaltowej powierzchni, ogrodzony słupkami i metalowymi łańcuchami. Wjazd znajdował się od ul. [...], a przy wjeździe na parking znajdował się "murowany" obiekt, istniejący obecnie. Oceniając realizację drugiego z zadań organ powołał się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w 1980r., w którym teren wywłaszczonej nieruchomości został oznaczony symbolami [...] oraz [...]i przeznaczony pod tereny zespołu usług ogólnomiejskich o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym i miejską drogę ekspresową. Wskazał na dokumentację fotograficzną z [...] r., która dowodzi, że na terenie sąsiadującym

z działką 2 znajdowały się pozostałości alejek wraz z krawężnikami oraz połowa klombu, którego druga część znajdowała się na działce 2. Na terenie nieruchomości znajduje się również dużo słupków metalowych, wykonanych prawdopodobnie w [...]lub [...]r., co zdaniem organu dowodzi, że zrealizowany został cel w postaci założenia zieleńca.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania stron i decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że niespełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości, chociażby po zrealizowaniu celu wywłaszczenia zmieniono jej przeznaczenie. Zdaniem Wojewody za wiarygodne należało uznać zeznania świadków, co do realizacji parkingu w początkach lat 80-tych na dz. nr 3, 4

i 5. Parking ten był wyasfaltowany, ogrodzony i strzeżony oraz znajdowała się na nim dyżurka portiera od strony wjazdu z ul. [...]. Należy dać wiarę, iż parking ten był wybudowany także na działce nr 5, natomiast na działce 2 została urządzona aleja utwardzona żużlem i obłożona krawężnikami, a na pozostałej części był teren zielony z ławkami. Teren ten pełnił funkcję rekreacyjną oraz stacjonował na nim cyrk i karuzele, a zatem służył zamierzeniom wynikającym

z definicji terminu "zieleń miejska".

W wyniku wniesionej skargi WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia

27 października 2010r. sygn. akt II SA/Gl 449/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Na wstępie sąd stwierdził, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA

z dnia 28 maja 2003 r., w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże w sprawie WSA oraz organy.

Organy były także związane wskazaniami zawartymi w tym wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który to obowiązek został nałożony wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia

21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 131/08. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwagi na treść art. 216 ust. 1 u.g.n. dotyczy również nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przyjmując za prawidłowe ustalenie organów co do trybu nabycia nieruchomości Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia powinno określić się na podstawie aktu notarialnego oraz wskazanej w nim decyzji upoważniającej organ do uruchomienia rokowań poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że "cel wywłaszczenia" należy rozumieć bardzo ściśle; wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Powołał się przy tym na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia

3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41) oraz z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001/7/216), wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Sąd zwrócił uwagę, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w trakcie toczącego się postępowania został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, co umknęło uwadze organom. Zdaniem Sądu posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że w przypadku realizacji inwestycji przed jej wywłaszczeniem, czy nabyciem w trybie ustawy z 1958r., należy uznać, iż nie istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości. Sąd stwierdził, że zebrane dowody świadczą o tym, iż część nabytej przez Skarb Państwa w [...]r. nieruchomości została faktycznie zagospodarowana pod parking dla samochodów, a na parkingu tym były przechowywane przez MO samochody uszkodzone w wypadkach. W świetle dokonanej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. zdaniem Sądu bez znaczenia jest okoliczność, że do realizacji parkingu mogło dojść na części działki nr 1 przed dniem [...] r. Na wcześniejszą realizację parkingu zdają się wskazywać nie tylko zeznania części przesłuchanych świadków, ale również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca dwóch ugód z dnia [...] r. zawartych pomiędzy Urzędem Miejskim - Zarządem Gospodarki Terenami w D. a A. K. oraz I. K.. Ugody te sporządzone zostały w oparciu o opinię przygotowaną przez rzeczoznawcę ds. rolnych A. H.. Z opinii tej wynika wprost, że byłe współwłaścicielki nieruchomości i składającej się z działek nr 1 i 2 zostały w latach [...]-[...]pozbawione możliwości jej użytkowania. Za przyjęciem tezy, że do realizacji parkingu mogło dojść przed zawarciem umowy sprzedaży wskazanej we wniosku o zwrotu nieruchomości, a także być może przed dniem [...] r., kiedy to zatwierdzony został projekt realizacyjny tej inwestycji, wskazuje także wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...]r. (akt adm. tom I, k 21 -załącznik do pisma z dnia [...]r.). Z wypisu tego wynika, że działka nr 1, położona w obrębie [...], została już na dwa lata przed zawarciem umowy sprzedaży podzielona na działki nr 3, nr 4 i m 5. Do tej dokumentacji geodezyjnej orzekające w sprawie organy jednak nie odniosły się w żaden sposób. Konsekwencją zaś jej pominięcia był brak ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, jaki był cel podziału działki nr 1 i czy celem tym nie była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów. Zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają zaś na wyjaśnienie, czy na wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości ukończono realizację zieleńca miejskiego. W ocenie Sądu zgromadzone w sprawie dowody wskazują bowiem co najwyżej, że na działce 2 doszło do rozpoczęcia robót zmierzających do realizacji zieleńca miejskiego wskazanego w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Jednocześnie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji organy nie wypowiedziały się w przedmiocie dowodów wskazujących, że przedmiotowy zieleniec nie został ukończony. Organy nie odniosły się również do możliwości zwrotu w części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zauważył, że wskazana w akcie notarialnym decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy parkingu i zieleńca odnalazła się dopiero po ostatnio zapadłym w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. Zatem do treści tej decyzji nie mogły się odnieść orzekające wcześniej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości składy orzekające NSA oraz WSA w Gliwicach. Odnaleziona po blisko 10 latach od wszczęcia postępowania, decyzja niestety nie posiada załącznika w postaci planu realizacyjnego, który został nią zatwierdzony. Brak planu realizacyjnego, a także wydanych ewentualnie na jego podstawie pozwoleń na budowę praktycznie uniemożliwia bliższe określenie lokalizacji objętych nim inwestycji. W odnalezionej decyzji nie zostały też wskazane numery ewidencyjne działek, na których miało zostać zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie parkingu i zieleńca miejskiego. Brak tych dokumentów powoduje konieczność posłużenia się w miejsce brakujących dokumentów dowodami pośrednimi w postaci zeznań świadków. Zeznania te organy powinny jednak zweryfikować w oparciu o istniejące dokumenty, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu przyczynami niepodjęcia w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona mogło być przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy stawiały pod znakiem zapytania realizację na wywłaszczonej nieruchomości parkingu strzeżonego, a przede wszystkim zieleńca miejskiego. Sąd uznał, że zasadnie dopuszczono do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "A" w D. na prawach strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił zastosowanie się do powyższych wskazań. W szczególności wskazał, że organ winien przyjąć, iż parking, o którym mowa w planie realizacyjnym, mógł zostać zrealizowany przed wykupieniem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym organ winien ustalić na jaki cel była zajęta w latach [...]-[...]wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Następnie organ powinien ustalić, na jakiej części przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany parking i czy miało to związek z podziałem działki nr 1. Nadto czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na wykupionej nieruchomości została ukończona budowa zieleńca miejskiego.

W razie potrzeby organ winien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy usiłując zwłaszcza dotrzeć do osób, które sporządziły dokumenty znajdujące się

w aktach sprawy lub są pod nimi podpisane (urzędnicy, geodeta, biegli rzeczoznawcy majątkowi).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Gmina D.

i oraz Stowarzyszenie "A" w D.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 oddalił wniesione skargi. W uzasadnieniu wyroku NSA potwierdził zasadność przyjętej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej zawartej w wyroku NSA sygn. akt II SA/Ka 1834/01 oraz wskazań sądu co do ponownego postępowania z uwagi na występujące jeszcze braki w materiale dowodowym.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta S. przeprowadził kolejne oględziny w trakcie których ustalił, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych w dniach: [...] r. i [...] r. Działka nr 3 zajęta została pod chodnik wzdłuż ulicy [...], a na pozostałych działkach funkcjonuje targowisko miejskie. Na potwierdzenie tej okoliczności do akt załączone zostały mapki geodezyjne oraz kopia mapy ewidencyjnej z naniesionym pasem drogowy ul. [...] i ul. [...]. Ponadto organ uzyskał również protokół graniczny z dnia [...] r. Na zlecenie organu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określając wartość działek o nr 4, 5 i 2. W dniu [...]r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną.

Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...], znak: [...]Prezydent Miasta S. odmówił zwrotu nieruchomości usytuowanej w D. oznaczonej nr 3, natomiast zwrócił nieruchomość oznaczoną 2, 4 i 5, stwierdzając, że zwrot nieruchomości następuje bez rozliczeń finansowych, w stanie w jakim znajduje się w dniu wydania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość oznaczona nr 3 została zajęta pod pas drogowy ul. [...] i ul. [...]. Natomiast działki o nr 4

i 5 już w dniu [...] r. zajęte zostały pod parking strzeżony. Z kolei na działce 2 nie został zrealizowany zieleniec, tym samym pomimo upływu [...]lat od momentu przejęcia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, nie został on zagospodarowany. W dalszej kolejności organ I instancji powołał się na treść operatu szacunkowego wskazując, że zwrot nieruchomości powinien nastąpić bez rozliczeń finansowych. Organ powołał również treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980r. i stwierdził, że wykluczają one możliwość zrealizowania na tym terenie zieleńca.

Od powyższej decyzji odwołanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości wniósł Prezydent Miasta D. zarzucając, że decyzja nie uwzględnia w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego a jedynie wybiórczo wybrane ustalenia. Zdaniem odwołującego się zeznania ponad dwudziestu świadków jednoznacznie wskazują na zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu oraz zieleńca.

Odwołanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości, wniosło również Stowarzyszenie "A" w D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wyjaśnienia dlaczego odmówił wiarygodności zeznaniom przesłuchanych w sprawie świadków. Stowarzyszenie zakwestionowało ustalenia organu w zakresie w jakim stwierdził, że zieleniec nie został zrealizowany na wywłaszczonych działkach oraz przyjęcie, że zrealizowanie parkingu przed formalnym przejęciem terenu skutkuje stwierdzeniem braku realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości wskazując, że organ pierwszej instancji nie wykazał jednoznacznie, że działka nr 3 zajęta jest pod drogi publiczne. Jednocześnie uzupełnił postępowanie w tym zakresie poprzez dołączenie tekstu uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]r.

w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich

ul. T. i ul. [...]. Następnie Wojewoda przytoczył wskazania co dalszego postępowania zawarte w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2003r. sygn. akt II SA/Ka 1834/01 oraz WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2010r. i NSA z dnia

22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 i stwierdził, że organ I instancji ich nie wykonał. Stwierdził również, że w aktach sprawy znajduje się szkic polowy (katastralny), który stanowi część graficzną protokołu granicznego z [...]. i na jego podstawie jest możliwa ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci parkingu. Jednocześnie zdaniem Wojewody organ I instancji nie zebrał żadnych dokumentów które pozwalałyby na jednoznaczne stwierdzenie, że nie został zrealizowany cel publiczny w postaci urządzenia zieleńca miejskiego a stanowisko organu w tym zakresie nie zostało należycie uzasadnione. Wojewoda powziął również wątpliwość w zakresie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Biegła w stosunku do uzbrojenia terenu posługuje się różnymi określeniami wskazując na uzbrojenie podstawowe w stosunku do stanu na dzień wyceny nieruchomości, natomiast do stanu na dzień wywłaszczenia wskazuje na uzbrojenie częściowe, co nie pozwala na ustalenie, czy nastąpiła zmiana w tym zakresie i jaki miała wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu zdaniem Wojewody organ I instancji powinien wystąpić do Prezydenta Miasta D. o mapy ewidencyjne z zaznaczoną granicą pasa drogowego, nadto powinien ustalić dane osoby która sporządziła protokół rozgraniczenia i przesłuchać ją na tę okoliczność. Jak również wystąpić do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z wnioskiem o zdjęcia lotnicze z okresu od [...]. do [...].

Wskutek skargi I. K., J. K., E. K.-C.

i R. B., prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1671/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody w zakresie działki nr 3, zaś w pozostałej części skargę oddalił.

W motywach Sąd wskazał, że skarga okazała się częściowo skuteczna, chociaż zarzuty w niej zawarte nie znajdują akceptacji składu orzekającego.

W niniejszej sprawie zarówno Prezydent Miasta D. jak

i Stowarzyszenie "A" wnieśli odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. w części dotyczącej pkt 2 decyzji,

w którym organ orzekł o zwrocie nieruchomości usytuowanych w D. przy ul. [...], oznaczonych nr geod. 4, 5, i 2 na rzecz: I. K., R. B., J. K., E. K.-C.. Jednocześnie odwołujący się nie kwestionowali decyzji w pozostałym zakresie, skutkiem czego decyzja w tej części stała się ostateczna. Zatem Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję w całości, nie tylko wyszedł poza granice zaskarżenia, ale również wzruszył decyzję w części w której stała się ostateczna, przy czym dokonał tego w trybie do tego nie przewidzianym. Naruszył tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a.

Zdaniem Sądu w pozostałym zakresie decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu.

Niewątpliwie słusznie uznał Wojewoda, że organ I instancji nie wykonał zaleceń sądu i nie zastosował przyjętej przez niego oceny prawnej. WSA

w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 października 2010r. sygn. akt II SA/Gl 449/10 przesądził, że realizacja inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia nieruchomości przed jej formalnym wywłaszczeniem, czy przed jej nabyciem w trybie art. 6 ustawy

z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie powoduje uznania jej za zbędną. Sąd powołał się przy tym na wykładnię funkcjonalną art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując jednocześnie, że art. 216 ust. 1 ustawy nakazuje w przypadku gdy doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art.6 ustawy z 1958 roku, stosować odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomościami, a zatem przewiduje możliwość stosowania art. 137 ust. 1 ustawy z modyfikacjami.

Nadto w tym samym wyroku WSA zawarte zostały wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi organ zobowiązany był do dokonania ustaleń jaki był cel podziału działki nr 1 i czy celem tego podziału była planowana realizacja na jednej z nowo wydzielonych działek parkingu dla samochodów. Nakazał również wyjaśnienie, czy roboty zmierzające do realizacji zieleńca na działce 2 zostały zakończone, czy dotyczyły całej działki oraz wypowiedzenie się co do możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Organ zobowiązany został również do dokonania szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia na jaki cel była zajęta w latach [...]-[...]wnioskowana do zwrotu nieruchomość. W razie potrzeby organ powinien był również dotrzeć do osób które sporządziły dokumenty znajdujące się w aktach.

Utrzymując w mocy powyższy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 346/11 potwierdził zasadność przyjętej przez WSA oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, stwierdzając jednocześnie, że nie utraciły swej aktualności wskazania zawarte w wyroku NSA

z dnia 28 maja 2003r., potwierdzone następnie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia

21 maja 2008r. sygn. akt II SA/Gl 131/08, zgodnie z którymi organ zobowiązany został do ustalenia, czy na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia i czy nastąpiło to na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości.

W tym stanie rzeczy niewątpliwie rację ma Wojewoda, że Prezydent Miasta S. nie wykonał wskazań zawartych w wyżej wymienionych wyrokach sądów. W szczególności nie dysponując wszystkimi dokumentami nie podjął należytych starań, aby dotrzeć do autorów protokołu rozgraniczenia i podziału działki nr 1 oraz operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie nabycia w/w nieruchomości. Nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń dotyczących realizacji zieleńca, jedynie powtarzając rozważania zawarte w treści wyroku sygn. akt II SA/Gl 449/10 dotyczące zapisów miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego stwierdził, że nie była możliwa jego realizacja, podczas gdy sąd zalecił wnikliwą analizę zapisów całego planu. Nadto nie poczynił żadnych ustaleń w jakiej części na działce nr 1 został urządzony parking, pomimo wyraźnych wskazań sądu w tym zakresie. Nie dokonał również oceny znajdujących się w aktach dokumentów w szczególności protokołu granicznego z dnia[...]r. wraz

z załącznikiem w postaci szkicu polowego dla działek nr 1 i 6, którego celem było rozgraniczenie istniejącego parkingu strzeżonego. Tymczasem z treści tego dokumentu można wnioskować, że na działce nr 5 w tym czasie parking nie został zrealizowany.

Sąd podzielił również wątpliwości Wojewody w zakresie dotyczącym rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego.

Zasadnie Wojewoda wskazał na potrzebę uzupełnienia postępowania, przy czym organ I instancji powinien przede wszystkim mieć na uwadze przytoczoną już wyżej ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 449/10. W szczególności przyjętą przez sąd wykładnię art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą realizacja inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia na nieruchomości przed jej przejęciem, nie powoduje uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny jako nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"

( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990).

Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza : "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne,1983, s. 223-225).

Sąd stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie z uwagi na konieczność wykonania szeregu wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w powołanych wyrokach sądów czynności dowodowych, prawidłowym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji kasacyjnej, w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiącej działki nr 4 (pkt 1 decyzji) oraz 2 i 5 (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że wskazaną powyżej decyzją II instancji oraz wyrokami sądu został zobligowany do ustalenia na jakich działkach znajdował się parking, a na jakich zieleń. Po uzyskaniu zdjęcia lotniczego z [...]r., na którym uwidoczniony jest parking i teren zielony, przeprowadzono oględziny nieruchomości.

W wyniku porównania zdjęć z rzeczywistym stanem w terenie stwierdzono, iż parking znajdował się na działce ozn. nr 4, pozostały teren to zieleń.

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż na działce ozn. nr 4 został zrealizowany parking jeszcze przed wywłaszczeniem. Potwierdzeniem tego oprócz zdjęć lotniczych, planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pn.: "[...] r.", jest protokół graniczny z dnia [...]r. wykonany w celu wydzielenia parkingu strzeżonego.

W protokole tym opisano, iż działka 1 od strony zachodniej graniczy

z ul. T., a jej granica jest widoczna w postaci ogrodzenia parkingu.

Organ I instancji wyjaśnił, że dużym problemem było ustalenie drugiego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zieleńca miejskiego. "Zieleń miejska" pozostaje pojęciem niedoprecyzowanym, którego zakres jest różnie rozumiany. Wykładnię prawną zieleni miejskiej (na rok [...]) ustalała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r.

o ochronie o kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1980 r. Nr 3, poz. 6). Art. 42 ust. 2 stanowił, iż przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe.

Pozostały teren, tzn. działki ozn. 2 pow. 7760 m2, nr 5 o pow. 1638 m2 to zieleń widoczna na zdjęciu lotniczym, a także na zdjęciu wcześniej dołączonym do akt, gdzie widoczne są słupki metalowe wydzielające alejkę żwirową od terenu zielonego. Zdaniem organu, potwierdzeniem realizacji tego celu są również zeznania świadków, z których wynika, iż w latach 80-tych urządzona została na tym terenie utwardzona żużlem alejka obłożona krawężnikami, a na części – wokół alei – był teren zieleni z ławeczkami, który to teren pełnił funkcję rekreacyjną. Na działkach tych według relacji świadków stacjonował cyrk, czy też karuzele, a mieszkańcy chodzili tam na spacery (vide zeznania: R. O., T. G., W. N., J. S., R.B., W.N., J. S., E. F.-O., G. S., J. T., A. M., J. P., J. T.). Zeznania świadków: S. J., G. S., J.B. określają powyższy teren jako nieużytki, co wyklucza teren z upraw polowych, lecz nie wyklucza w ocenie organu z zaliczenia go do terenów zielonych.

Na wniosek pełnomocnika wnioskodawców, wystąpiono też o odszukanie dokumentów finansowych.

W odpowiedzi Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego

w D. poinformował, iż nie było możliwe odnalezienie dokumentów dotyczących odpisu budżetu miasta z przeznaczeniem na budowę parkingu

i zieleńca.

W tej sytuacji zdaniem organu I instancji zbędne stało się szukanie dodatkowych dowodów na poparcie realizacji celu wywłaszczonego terenu, wobec posiadania zdjęć lotniczych i zeznań tak wielu świadków.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawczynie domagały się jej uchylenia

i orzeczenia o zwrocie przedmiotowych działek, zarzucając oparcie decyzji odmownej na błędnej i nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego.

Odwołujące się zarzuciły, że nie zostały wyjaśnione braki w dokumentacji, bowiem nadal brakuje załącznika do decyzji z [...] r., zatwierdzającej plan realizacyjny, zaś brak pozwolenia na budowę i metryki parkingowej oraz dokumentacji środków trwałych, jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ I instancji nie podał też przyczyn odmowy przyjęcia zawnioskowanych przez nich świadków, zaś takiego działania nie może uzasadniać fakt spokrewnienia. Fakt, że na zdjęciach widać stojące pojazdy, nie może stanowić podstawy do uznania, że na terenie zrealizowano parking, a teza o pozostałości alejek nie dotyczy wywłaszczonych działek, gdyż jak ustalono w toku oględzin, fragmenty krawężników znajdują się poza działkami, objętymi wnioskiem o zwrot. Odwołujące się zarzuciły przeinaczenie zeznań świadków, którzy wyraźnie stwierdzili, że teren to nieużytki, na których rozbijały się cyrki i karuzele oraz podniosły, że nawet świadek B.O. – Kierownik Wydziału Konserwacji Terenów Zielonych stwierdził, że istniał projekt zagospodarowania terenu, obejmujący budowę dworca [...], parkingu oraz terenu zieleni, lecz plany te nie zostały zrealizowane.

Organ nie wykonał też zaleceń, zawartych w wyroku w sprawie SA/Ka 1834/01, powołując się na wyrok TK sygn. akt P 38/11, a brak dokumentów, pozwala na stwierdzenie, że parking i zieleniec nie zostały zrealizowane. Zdaniem odwołujących się, fakt wykorzystania części terenu jako "dzikiego parkingu" jeszcze przed [...] r., nie może być równoznaczny jako parking, objęty planem realizacyjnym, zwłaszcza, że przeczy temu pismo UM z dnia [...]r.

w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę ogrodzenia targowiska oraz utwardzenia nawierzchni i wydana decyzja z dnia [...]r.

Z dokumentów tych wynika, że teren był nieutwardzony do [...] r. Organ nie wyjaśnił też celu podziału działki nr 1, gdyż ustaleń organu nie potwierdza protokół graniczny z [...]r., a zawarta umowa notarialna dotyczy działek 1 i 1. Wreszcie, pominięto przeznaczenie terenu w świetle zapisów planu miejscowego z dnia

[...] r., którego postanowienia stawiały pod znakiem zapytania realizację celu wywłaszczenia, na co wskazał WSA w wyroku w sprawie II SA/Gl 449/10.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł

o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ odwoławczy podał, że przebieg postępowania oraz rozpoznania sprawy zostały szczegółowo opisane w decyzji z [...]r., w której Wojewoda [...] wskazał Prezydentowi, by w ponownym postępowaniu uwzględniając zalecenia sądów administracyjnych ustalił na jakich działkach znajdował się parking oraz podjął następujące działania:

1. wystąpił do Prezydenta Miasta D. o mapę ewidencyjną

z zaznaczoną granicą pasów drogowych ul. [...] i ul. [...] w celu jednoznacznego ustalenia, czy działka nr 3 wchodzi w pas drogowy ww. ulic,

2. podjął działania mające na celu ustalenie danych osobowych osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działki nr 1 i nr 6 oraz rzeczoznawców majątkowych a następnie odszukanie i przesłuchanie jako świadków w sprawie mogących posiadać wiedzę w zakresie obszaru na jakim został zrealizowany parking oraz zieleniec miejski,

3. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej

z wnioskiem o odszukanie zdjęć lotniczych działki nr 1 z okresu od [...]r. do [...]r., w celu ustalenia, czy w całości, czy jedynie w części została ona zajęta po wykupie pod parking,

4. wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej

z wnioskiem o odszukanie zdjęć lotniczych działki 2 z okresu od [...]r. do [...]r., w celu ustalenia, czy na ww. działce był urządzony zieleniec miejski.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta S. pismem z dnia [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta D. o ustalenie danych osobowych osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działki nr 1 i nr 6 oraz jej odszukanie, a także o wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z wnioskiem o odszukanie zdjęć lotniczych działek oznaczonych nr 1 i 2 z lat [...]-[...].

Pismem z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. przekazał Prezydentowi Miasta S. odpowiedź w zakresie ustalenia danych osobowych, która sporządziła protokół rozgraniczenia ww. działek, jednocześnie poinformował, że wystąpił ze stosownym wnioskiem o udostępnienie zdjęć lotniczych terenu wykonanych w [...]r. i [...]r.

Pismem z [...] r. Urząd Miejski w D. przekazał natomiast zdjęcia lotnicze wykonane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.

Do akt sprawy dołączono ponadto aktualny wypis z rejestru gruntów oraz arkusz mapy zasadniczej w postaci drukowanej, a w trakcie oględzin nieruchomości, które odbyły się [...]r. ustalono, że z porównania stanu uwidocznionego na zdjęciu ze stanem faktycznym wynika, iż parking znajdował się na działce nr 4, pozostały natomiast teren, działki 2 i nr 5 to zieleń.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa sprawa nie została wyjaśniona

w sposób dostateczny.

Zastrzeżenia budzą przede wszystkim przeprowadzone przez organ I instancji w dniu [...]r. oględziny na terenie, w trakcie których jako dowód

w sprawie przyjęta została jedynie dokumentacja zdjęciowa – zdjęcie lotnicze wykonane w [...]r. oraz późniejsze stwierdzenie, iż teren nie zmienił się od poprzednich wizji, a z porównania zdjęcia lotniczego wynika, że parking znajdował się na działce nr 4. Podkreślić należy, iż Wojewoda [...] w decyzji z [...]r. zlecił organowi I instancji wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z wnioskiem o odszukanie zdjęć lotniczych działki nr 1 z okresu od [...]r. do [...]r., w celu ustalenia, czy

w całości, czy jedynie w części została ona zajęta pod parking oraz odszukanie zdjęć lotniczych działki 2 z okresu od [...]r. do [...]r., w celu ustalenia, czy na ww. działce był urządzony zieleniec miejski. Z treści sporządzonego protokołu nie wynika, co w przedmiotowej sprawie ma decydujące znaczenie, czy realizacja inwestycji – budowa parkingu nastąpiła we wcześniejszym okresie przed jej wykupem (przejęciem). Organ podczas oględzin nadal nie poczynił żadnych ustaleń, czy na działce 2 był urządzony zieleniec miejski, a jeśli tak to w jakich terminach nastąpiło zagospodarowanie przedmiotowej działki.

Organ w prowadzonym postępowaniu nadal nie podjął działań mających na celu odszukanie i przesłuchanie jako świadków w sprawie, rzeczoznawców majątkowych, którzy mogą posiadać wiedzę w zakresie obszaru na jakim został zrealizowany parking oraz zieleniec miejski. Organ podjął jedynie działania mające na celu ustalenie osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działki nr 1

i nr 6.

Stąd organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została bez wyczerpującego zebrania, a następnie zbadania materiału dowodowego przez co naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy jest wadą uzasadniającą uchylenie decyzji. Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta S. naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na co wskazywał Sąd

w zapadłych wyrokach, jak i Wojewoda [...] w decyzji z [...]r. ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadnia to uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, polecając aby organ ten w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił wszystkie uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, zapewniając stronom postępowania czynny w nim udział. Dopiero wynik tych ustaleń będzie uprawniał organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie bądź o odmowie zwrotu nieruchomości.

Skargę na decyzję ostateczną wniosła Gmina D., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 138 § 2 kpa, poprzez błędne jego zastosowanie wskutek przyjęcia, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy zebrany materiał dowodowy w pełni wystarczał do wydania decyzji odmownej.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, skarżąca podniosła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala bez wątpliwości przyjąć, że cel wywłaszczenia tj. budowa parkingu i zieleńca miejskiego zostały zrealizowane najpóźniej w [...]r. Świadczy o tym przede wszystkim zdjęcie lotnicze pochodzące

z roku [...]r. uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej. Na wzmiankowanym zdjęciu wyraźnie widać wyodrębniony od reszty terenu plac (jasny fragment, leżący od lewej od ul. [...] a do góry od ul. [...]) na którym parkują pojazdy. Teren zieleni stanowi ciemniejszy obszar na zdjęciu. Bezsprzecznie zatem można stwierdzić, że już w [...]r. sporne nieruchomości użytkowane były pod parking i zieleniec. Zdjęcie koresponduje

z pozostałymi dowodami zebranymi w dotychczasowym postępowaniu,

a w szczególności z zeznaniami świadków, przesłuchiwanych w [...]r. i tak:

- J. S. zeznał, że w stanie wojennym istniał już parking na działce 2 istniały alejki wysypane żużlem i ławeczki,

- W. N. zeznał, że parking jest widoczny na zdjęciach z [...]r. a na pozostałym terenie istniały alejki i ławeczki, świadek wyraźnie mówi o "terenie zielonym",

- J. R. zeznał, że parking istniał w [...]r.,

- J. T. zeznał, że w roku [...]r. parking już istniał a na jego obrzeżach był zieleniec, wyplantowany, obsiany trawą i pielęgnowany. Zeznania świadka T. są szczególnie istotne ponieważ świadek pełnił funkcję [...]-[...] Prezydenta Miasta D. i decydował o przeznaczeniu spornego terenu,

- J. B. zeznał, że w latach 80-tych istniał już parking, gdzie świadek osobiście odprowadzał samochody,

- E. F.-O. zeznała, że w latach [...]-[...]istniał już parking gdzie zwożono auta powypadkowe, natomiast przez działkę 2 przebiegała utwardzona alejka, obłożona krawężnikami, wokół której była trawa,

- W. N. zeznał, że na spornym terenie istniał strzeżony, ogrodzony parking na którym w [...]r. świadek parkował samochód. Odnośnie pozostałego terenu świadek zeznał, że wytyczone tam były żwirowe alejki o szerokości ok. 15, metra, ograniczone krawężnikami na terenie zielonym posadowiono ławeczki, teren był zadbany.

Zdaniem Gminy, zeznania świadków znajdują pokrycie w zdjęciach lotniczych jak i innych dowodach (plan realizacyjny zagospodarowania terenu Targowiska

z [...]r., protokół graniczny z dnia [...]r.) przywołanych przez organ

I instancji w uzasadnieniu uchylonej decyzji z dnia [...] r. Bez najmniejszej wątpliwości ustalono, że na działce 4 istniał na początku lat 80-tych ubiegłego wieku parking, co zgodnie zeznają wszyscy ww. świadkowie i co wynika ze zdjęcia lotniczego z [...]r.

Również, nie budzi wątpliwości ustalenie, że w roku [...]na działkach 5

i 2 zrealizowano zieleniec miejski. Wynika to ze zdjęcia lotniczego (wyraźnie jest tam widoczny teren zielony) jak i zeznań świadków, wedle których, na wzmiankowanych nieruchomościach znajdowały się wyraźnie wytoczone alejki obudowane krawężnikami, znajdowały się tam ławki, teren był uporządkowany

i pielęgnowany, krótko mówiąc był to teren zagospodarowany pod zieleń miejską. Koresponduje to z przywołaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji definicją zieleni miejskiej pochodzącą z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Organ II instancji polecił odszukanie zdjęć przedmiotowych nieruchomości z lat [...]-[...] (dotyczące działki 1) [...]-[...]r. (dotyczące działki 2) i organ

I instancji zadanie to wykonał uzyskując zdjęcie lotnicze z [...] r. a więc mieszczące się we wzmiankowanym okresie, trudno zatem zrozumieć zarzut organu II instancji

o niewykonaniu polecenia. Organ II instancji sam określił ramy czasowe w jakich powinny mieścić się odszukane zdjęcia lotnicze, nie wskazując jednakże, że powinny być to zdjęcia wykonywane co roku lub co dwa lata. Uzyskano zdjęcia lotnicze

z [...]r., zatem nie odbiegające czasowo od granic przedziału czasowego zakreślonego przez organ II instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy pozwalający przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W szczególności zgodne są zeznania świadków i zdjęcia lotnicze. Organ I instancji zasadnie zatem nie przeprowadzał dalszych dowodów co prowadziłoby tylko do przedłużenia postępowania.

Zwrócono tez uwagę, że na str. 16 uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 346/11 stwierdził, że

"u podstaw zaleceń Sądu (WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 449/10), legła nie tyle potrzeba zbadania legalności celów wywłaszczenia, lecz poprzez uzyskanie nowych dowodów weryfikacja zeznań świadków co do tego czy na nabytych w [...]r. działkach nr 1 i 2 zostały zrealizowane w pełni cele wywłaszczenie, czy też parking lub zieleniec zrealizowano tylko na części nieruchomości." Poprzez uzyskanie zdjęć lotniczych potwierdzających zeznania świadków zalecenia te zostały zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a dodatkowo zarzucił, że Wojewoda uprawniony był do uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie i wydania decyzji merytorycznej.

Pełnomocnik uczestników postępowania – wnioskodawców wskazał na potrzebę zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 a znowelizowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu naruszenia

art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – Stowarzyszenia "A" w D. w piśmie z dnia [...] r. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i wznowienia postępowania prowadzonego przez Wojewodę na skutek odwołania od decyzji odmownej organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – poparł w całości skargę Gminy i zawartą w niej argumentację. Zarzucił, że Stowarzyszenie zostało pozbawione udziału w postępowaniu na skutek pominięcia ustanowionego pełnomocnika, co skutkowało wadliwością doręczeń w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym.

Pełnomocnik wyjaśnił, że początkowo Stowarzyszenie reprezentowane było

w postępowaniu administracyjnym przez dwóch pełnomocników, lecz w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...]r. Prezes Stowarzyszenia poinformował organ I instancji o wygaśnięciu pełnomocnictwa radcy prawnego Z. W. i nie może budzić wątpliwości, że od tej daty jedynym pełnomocnikiem był radca prawny K. W., który jednak został pominięty w postępowaniu przed organem odwoławczym, bowiem korespondencję doręczał on poprzedniemu pełnomocnikowi. Taki stan rzeczy podpada zaś pod przesłankę wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 kpa.

Dla poparcia zasadności skargi Gminy pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł z kolei, ze analiza materiału fotograficznego jednoznacznie wskazuje na fakt zrealizowania celu wywłaszczenia w ramach czasowych określonych w art. 137

ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś badanie legalności

i wskazywanie braków postępowania wywłaszczeniowego nie było objęte zaleceniami Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnaleźć skutek z powodu stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co obligowało sąd administracyjny do uchylenia decyzji organu odwoławczego bez badania wpływu tego rodzaju naruszenia prawa na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, zaskarżona decyzja została bowiem przesłana na adres pełnomocnika uczestnika postępowania radcy prawnego Z. W. i nie została podjęta w terminie, podczas gdy w toku rozprawy przed organem I instancji w dniu [...] r. Prezes Stowarzyszenia "A" poinformował o wygaśnięciu pełnomocnictwa udzielonego r. pr. Z W.

Od tego etapu postępowania jedynym pełnomocnikiem tej strony był zatem radca prawny K. W., który poinformował organ o zmianie siedziby kancelarii, na który to adres organ I instancji kierował następnie korespondencję dla strony.

W szczególności też, dla tego pełnomocnika i na wskazany przez niego adres dla doręczeń, doręczona została decyzja organu I instancji i zawiadomienie o wniesieniu odwołania. Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody została przesłana na adres poprzedniego pełnomocnika, którego pełnomocnictwo wygasło. Taki stan rzeczy uniemożliwił Stowarzyszeniu jako stronie postępowania wniesienie skargi i obronę swoich praw, co musiało skutkować stwierdzeniem na wniosek pominiętej strony przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w postaci pozbawienia udziału

w postępowaniu bez wiedzy tej strony. W sytuacji wniesienia skargi na decyzję ostateczną przez inny podmiot, strona pozbawiona udziału w postępowaniu nie może już skutecznie domagać się wznowienia postępowania przed organem administracji, bowiem wówczas stwierdzenie wszelkich wad postępowania administracyjnego należy do sądu administracyjnego.

Nie ma też znaczenia fakt, że skarga na decyzję ostateczną została wniesiona przez Gminę D. jako właściciela nieruchomości. Z uwagi na fakt wyłączenia organu tej Gminy od udziału w postępowaniu administracyjnym i obecną treść art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r.

poz. 782 ze zm.), podmiot ten posiada bowiem legitymację skargową. Na taki stan rzeczy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I OPS 2/15 (dostępne w internecie).

Zatem skarga Gminy D. jako wniesiona przez uprawniony podmiot podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, lecz w sytuacji stwierdzenia przez sąd administracyjny przesłanki wznowieniowej, podniesionej przez inną stronę, pozbawioną udziału w postępowaniu odwoławczym, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a podniesione w niej zarzuty nie miały już znaczenia dla wyniku sprawy.

Wyjaśnić też należy, że skutkiem stwierdzenia przesłanki wznowieniowej jest uchylenie przez sąd administracyjny wadliwej decyzji organu administracji, bez równoczesnego orzeczenia przez sąd o wznowieniu postępowania. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwarza bowiem podstawy do wydania takiego rodzaju rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym nie mają zastosowania reguły procedury administracyjnej. Stosowanie innych środków w rozumieniu art. 135 tej ustawy, dotyczy możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wszelkich aktów w granicach danej sprawy, czyli np. decyzji organu I instancji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy, stanowi zaś wprost

o uchyleniu decyzji w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wówczas też brak jest podstawy prawnej do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia

o zobowiązaniu organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w trybie art. 145 a § 1 cyt. ustawy. Wydanie takiego orzeczenia, czego oczekiwali uczestnicy postępowania – wnioskodawcy sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, zaś decyzja obarczona jest wadą w postaci naruszenia prawa materialnego bądź sankcją nieważności z art. 156 kpa. Zaskarżona decyzja obarczona jest zaś wadą, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, co na tym etapie wyklucza możliwość wydania przez sąd administracyjny orzeczenia w trybie art. 145 a § 1 ustawy.

W konsekwencji, bez znaczenia są już pozostałe zarzuty skargi

i argumentacja pełnomocnika Stowarzyszenia, zawarta w piśmie z dnia [...] r. w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy dyspozycji z art. 138 § 2 kpa. Tym niemniej wskazać należy na przedwczesność wydania decyzji kasatoryjnej,

w sytuacji gdy z jej motywów nie wynika, aby organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania dokonał analizy całości materiału dowodowego, zebranego w toku wieloletniego postępowania i skonfrontował go z materiałem

w postaci zdjęć lotniczych z [...]r. i [...]r. – przy niemożliwości ustalenia osoby, która sporządziła protokół rozgraniczenia działki nr 1 i nr 6. W szczególności, organ odwoławczy uchylił się od oceny stanu faktycznego, udokumentowanego zdjęciem lotniczym terenu z [...]r. W świetle przywołanego przez organ odwoławczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11, przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie należy ocenić na dzień złożenia wniosku o zwrot, a więc na dzień [...] r.

O ile zaś parking zrealizowano przed wywłaszczeniem, przesądzono

w poprzednim postępowaniu, że roszczenie o zwrot tej części nieruchomości nie przysługuje.

Jednakże roszczenie nie przysługuje także wówczas, gdy cel został zrealizowany po wywłaszczeniu, a następnie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Bez odniesienia się do wartości dowodowej zdjęcia lotniczego z [...]r., brak jest przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa. Nadto, organ odwoławczy winien wykazać, że ewentualne braki postępowania dowodowego nie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 kpa.

Na istotę decyzji z art. 138 § 2 kpa, wskazał Sąd w wyroku w sprawie II SA/Gl 1671/13, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, lecz od tego czasu nastąpiło poszerzenie materiału dowodowego.

Podkreślić też należy, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny materiału dowodowego we własnym zakresie, bowiem powołany jest do kontroli decyzji administracyjnych. Poczynienie ustaleń faktycznych zastrzeżone jest do organów administracyjnych (art. 107 § 1 i 3 kpa).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku odmiennego orzeczenia sądu, zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku (art. 152 § 1 cyt. ustawy).

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, bowiem zgodnie z art. 199 i 200 tej ustawy, zwrot kosztów przysługuje jedynie skarżącemu, zaś Gmina D. wniosku

o zasądzenie kosztów nie zgłosiła (art. 210 § 1 ustawy). Przywołana regulacja wyklucza zaś możliwość zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania. Stąd też wniosek Stowarzyszenia nie mógł odnieść skutku prawnego i brak było podstawy prawnej do wydania orzeczenia w tym zakresie.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji organ I instancji, Wojewoda winien zatem zapewnić udział w postępowaniu stronom, w tym pełnomocnikowi Stowarzyszenia, zaś wydanie rozstrzygnięcia należy poprzedzić analizą całości zebranego materiału dowodowego i rozważeniu możliwości uzupełnienia ewentualnych jego braków

w trybie art. 136 kpa – w kontekście przywołanej przez organ I instancji definicji zieleni miejskiej oraz obowiązującego wówczas planu miejscowego. W postępowaniu niniejszym nie jest natomiast możliwe badanie zasadności samego wywłaszczenia.