Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1716/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1198/13 w sprawie ze skargi [...] W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1198/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. z dniem 1 lipca 2000 r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0493 ha (obręb [...]) położonej w W., dzielnica W., przy ul. Z. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa warunkujących nabycie ww. nieruchomości, ponieważ na dzień 1 lipca 2000 r. nie była ona położona na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent W., stwierdzając, że obowiązujący w dniu 1 lipca 2000 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] wprawdzie określił funkcję przedmiotowej działki w strefie TP-44- o funkcjach techniczno - produkcyjnych, to jednak nie zmienił jej przeznaczenia, gdyż nadał mogła być wykorzystywana do działalności rolniczej.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres normowania przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz 1700) obejmuje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w jej art. 1, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Zatem aby przedmiotowa nieruchomość stała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. musiała być na dzień 1 lipca 2000 r. m.in. położona na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Jak wynika natomiast z akt sprawy, w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], którego ustalenia obowiązywały na dzień 1 lipca 2000 r., nieruchomość oznaczona działką nr [...] położona była w strefie o funkcjach techniczno - produkcyjnych. Nieruchomość ta nie była zatem przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Nie można zatem uznać, aby jedna z przesłanek, o których mowa w art. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. została w przedmiotowej sprawie spełniona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] W., podnosząc, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] W. z dnia 28.09.1992 r działka nr [...] z obrębu [...] znajdowała się na dzień 1 lipca 2000 r. w obszarze TP-44 tj. strefie o funkcjach techniczno-produkcyjnych. Obecnie dla w/w terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam fakt przeznaczenia nieruchomości w w/w Miejscowym Planie, nie wyklucza stwierdzenia, że nieruchomość ta była nieruchomością nierolną. W myśl art. 461 Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi), są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wykluczając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ponadto wskazano że, przedmiotowy teren w dniu 1 lipca 2000 r., jak i obecnie użytkowany jest rolniczo, nigdy nie zmienił przeznaczenia w myśl zapisów w/w planu miejscowego. Na przedmiotowej działce brak jest jakiejkolwiek zabudowy oraz infrastruktury. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów w/w teren stanowił grunt orny sklasyfikowany jako R IV a, nie został wyłączony z rolniczej klasyfikacji gleboznawczej. Obowiązujący w dniu 1 lipca 2000 r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] wprawdzie określił funkcję przedmiotowej działki w strefie TP-44- o funkcjach techniczno-produkcyjnych, to jednak nie zmienił jej przeznaczenia, gdyż nadal mogła być wykorzystywana do działalności rolniczej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art.13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy miało nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie o którym mowa wyżej, stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie nieruchomości, o których mowa wyżej stwierdza wojewoda w drodze decyzji.

Zakres unormowania przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. obejmuje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w jej art. 1, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, innymi nieruchomościami i składnikami mienia pozostałymi po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń oraz lasami nie wydzielonymi geodezyjnie z nieruchomości określonych w pkt 1 i 2 art. 1. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należy zatem ustalić, czy sporna działka nr [...] z obrębu [...] , o powierzchni 0,493 ha spełniała obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 w/w ustawy tzn. czy stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Stosownie do art.46 1 k.c. nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Nieruchomość rolna w Kodeksie cywilnym została zatem zdefiniowana od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Charakter przedmiotowej nieruchomości jako rolnej nie był w niniejszej sprawie przedmiotem sporu.

W ocenie Sądu, nie można jednakże stwierdzić, aby przedmiotowa nieruchomość spełniała drugą z koniecznych przesłanek tj. aby była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] wskazana nieruchomość położona jest w strefie o funkcjach techniczno – produkcyjnych W związku z jednoznacznym ustaleniem, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie stanowi wobec tego przedmiotu jej regulacji stwierdzić należy, że nie mogła stać się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której jest położona. Wobec tego Wojewoda M. prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa przez Gminę W., którą to decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy.

Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi, wpisanie w ewidencji gruntów spornej nieruchomości jako rolnej nie przesądza o jej przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego, które stanowi drugie kryterium z art. 1 pkt 1 w/w ustawy do zaliczenia nieruchomości podlegającej przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Także zarzut strony skarżącej, że omawiana działka jest uprawiana rolniczo nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stanowi pozaustawową przesłankę, która nie podlega analizie i pozostaje bez wpływu na jej rozstrzygnięcie. Spełnianie przez nieruchomość warunków pojęcia nieruchomości rolnej zdefiniowanego w art. 46 1 k.c. nie oznacza jednak, że w każdym przypadku nieruchomość rolna objęta jest zakresem przedmiotowym omawianej ustawy. Konieczne jest bowiem, o czym już była mowa, położenie tej nieruchomości na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Nie ulega wątpliwości, że ten wymóg w niniejszej sprawie nie został zachowany.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] W., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione wywiedzenie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała przesłanek z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez przyjęcie, że jedynie nieruchomość przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej mogła być przedmiotem komunalizacji w myśl art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w aktach sprawy znajdują się takie dokumenty jak informacja z rejestru gruntów odzwierciedlająca dane z ewidencji gruntów na dzień 1 lipca 2000 r. oraz wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów. Z dokumentów tych bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość była i jest nadal nieruchomością rolną a miejscowy plan nie zmienił jej przeznaczenia.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dla uznania, iż przedmiotowa działka jest nieruchomością rolną decydujące powinno być faktyczne przeznaczenie tej nieruchomości i spełnianie przez nią przesłanek z art. 461 k.c., a nie samo formalne przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym. Przedmiotowa działka została sklasyfikowana jako grunt orny i zarówno w dniu 1 lipca 2000 r., jak i obecnie jest użytkowana rolniczo i takie wykorzystanie tej działki nie zmieniło się pomimo zapisów planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nieruchomości rolne w rozumieniu powołanej ustawy to nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (art. 1 pkt 1), inne nieruchomości i składniki mienia pozostałe po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń (art. 1 pkt 2) i lasy niewydzielone geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2 (art. 1 pkt 3). Przeważająca część nieruchomości podlegających tej ustawie to nieruchomości rolne określone w art. 1 pkt 1 ustawy, a więc nieruchomości, które muszą łącznie spełniać dwie przesłanki pozytywne: muszą być nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz muszą być położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej oraz jedną przesłankę negatywną, tj. nie mogą być to grunty znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Definicję nieruchomości rolnej w rozumieniu prawa cywilnego zawarto w art. 46 1 k.c., który stanowi, iż nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

Z powołanych przepisów wynika, że jednym z ustawowych warunków komunalizacji nieruchomości rolnej na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. jest to, aby według stanu na dzień 1 lipca 2000 r. położona ona była na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. W związku z jednoznaczną treścią art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że jedynie nieruchomość przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej mogła być przedmiotem komunalizacji w myśl art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy. W związku z tym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. należy uznać za nieuzasadniony.

Strona skarżąca nie kwestionuje faktu, iż zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady W. z dnia 28.09.1992 r. działka nr [...] z obrębu [...] znajdowała się na dzień 1 lipca 2000 r. w obszarze TP-44 tj. strefie o funkcjach techniczno-produkcyjnych, a więc na terenie, który nie był przeznaczony w planie na cele gospodarki rolnej. Zatem nie jest uprawnione twierdzenie Gminy, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłankę z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. To czy nieruchomość ta była i nadal jest wykorzystywana na cele rolne, a więc czy spełnia przesłanki nieruchomości rolnej z art. 46 1 k.c. nie było przedmiotem badania przez organy administracji w tej sprawie, gdyż bezspornie nieruchomość ta nie spełnia drugiej z przesłanek określonych w art. 1 pkt 1 ustawy. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że również wpisanie w ewidencji gruntów spornej nieruchomości jako rolnej nie przesądza o jej przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie przesądza również o jej rolnym charakterze w rozumieniu art. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Zatem nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione wywiedzenie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała przesłanek z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Nawet ustalenie przez organy administracji, że z przedstawionych przez Gminę dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu art. 46 1 k.c., a więc że była i jest faktycznie wykorzystywana na cele rolne, nie oznacza, że nieruchomość ta w dniu 1 lipca 2000 r. była nieruchomością rolną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.