Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 89/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Węgierska Górka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 846/19 w sprawie ze skargi Gminy Węgierska Górka na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 25 lipca 2018 r. nr 512/XXI/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej w postaci dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Węgierska Górka na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 846/19 oddalił skargę Gminy Węgierska Górka na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej.

Rada Gminy Węgierska Górka 28 czerwca 2018 r., na podstawie art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej zwana: USG) oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm. – dalej zwana: UFP) w zw. z Uchwałą Rady Gminy Węgierska Górka nr XXV/257/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Węgierska Górka na rok 2018, podjęła Uchwałę Nr XXIX/312/2018 dot. dotacji celowej dla Powiatu Żywieckiego. Przedmiotem Uchwały było udzielenie pomocy finansowej w kwocie nie większej niż [...] zł w postaci dotacji celowej ze środków budżetu Gminy na rok 2018 dla Powiatu Żywieckiego na dofinansowanie zadania: "[...]

Rada Gminy postanowiła przy tym, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą Węgierska Górka a Powiatem Żywieckim. Wykonanie tej Uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy Węgierska Górka.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej zwane: Kolegium RIO) Uchwałą nr [...] z 17 lipca 2018 r. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności w/w Uchwały Nr XXIX/312/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r., a następnie Uchwałą nr 512/XXI/2018 orzekło o nieważności tej Uchwały Rady Gminy Węgierska Górka z powodu istotnego naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm. – dalej zwana: ustawa o dochodach jst) i art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, polegającego na udzieleniu dotacji bez ustalenia jej wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, że określając ramy prawne sprawy przywołać trzeba art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, zgodnie z którym wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe koresponduje z regulacją art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dochodach jst, według których jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań.

Wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji.

Na podstawie art. 91 ust. 1 USG, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Uchwałą nr XXIX/312/2018 Rada Gminy zadecydowała o udzieleniu pomocy finansowej w kwocie nie większej niż [...] zł w postaci dotacji celowej ze środków budżetu Gminy na rok 2018 dla Powiatu Żywieckiego na dofinansowanie określonego w tej Uchwale zadania (§ 1 pkt 1 Uchwały).

Rada Gminy postanowiła także, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą Węgierska Górka a powiatem Żywieckim (§ 1 pkt 2 Uchwały). Wykonanie tej Uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy Węgierska Górka (§ 2 Uchwały).

WSA stanął na stanowisku, że art. 47 ust. 2 ustawy o dochodach jst. w sposób jednoznaczny i kategoryczny zobowiązuje radę gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na realizowane przez inną jednostkę samorządu zadanie. Do podjęcia takiej uchwały zobowiązuje art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, który nakazuje jej podjęcie organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem WSA, wymóg ustawowy określenia w uchwale wysokości dofinansowania oznacza, że konieczne jest wskazanie w niej wymiaru tego dofinansowania. Wysokość, to bowiem nic innego jak wymiar, wielkość, liczba. Nie spełniało tego kryterium wskazanie wartości granicznej, bowiem ma ona charakter niekonkretny, nie określa wysokości, lecz pewien limit, w granicach którego mieści zbiór wielu liczb (granice zasięgu).

W ocenie WSA Nie może stanowić dopełnienia treści Uchwały umowa w sprawie udzielenia dofinansowania, jak chce tego skarżąca.

WSA podzielił ocenę organu nadzoru, że skoro w Uchwale przewidziano, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej oraz przeznaczenie i zasady rozliczenia środków określone zostaną w umowie zawartej pomiędzy Gminą a powiatem, przy czym wykonawcą uchwały będzie Wójt Gminy, to w istocie ten ostatni organ zyskał – w świetle treści Uchwały – kompetencje do ukształtowania ostatecznej kwoty dofinansowania, o ile mieścić się ona będzie w granicach limitu ustalonego Uchwałą. Szczególnie, że – jak zwraca uwagę skarżąca – podejmując Uchwałę Rada Gminy nie znała jeszcze ceny wykonania zadania na które dotacja miała być udzielona ani dokładnej kwoty dotacji która miała być przekazana Tego rodzaju postanowienia Uchwały, skutkujące ukrytym scedowaniem kompetencji w zakresie kształtowania kwoty dofinasowania, stoją – wbrew zarzutom skargi - w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 ustawy o jst, który – w powiązaniu z art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP - wyłączne kompetencje do kształtowania dofinansowania przypisuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązując jednocześnie ten organ do skonkretyzowania – określenia wysokości tego dofinansowania w uchwale.

W tym stanie rzeczy, skoro opisana na wstępie Uchwała Nr XXIX/312/2018 Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w postaci dotacji celowej dla Powiatu Żywieckiego stoi w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 ustawy o jst oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 UFP, słusznie orzekł organ nadzoru o nieważności tejże uchwały, wskazując na jej istotną sprzeczność z w/w przepisami prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy bowiem zaliczyć wadliwą wykładnię i przez to wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną aktu, co wystąpiło w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Węgierska Górka wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu według norm przepisanych.

Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2005 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 25 lipca 2019 r. nr [...] pomimo, że Rada Gminy Węgierska Górka podejmując tą uchwałę nie naruszyła przepisów prawa, w szczególności istotnie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej, pomimo że Rada Gminy Węgierska Górka podejmując tą uchwałę nie naruszyła przepisów prawa, w szczególności istotnie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Gmina uznaje, że wskazanie w uchwale dotyczącej dotacji celowej kwoty tej dotacji poprzez zapis udzielenie pomocy finansowej w kwocie nie większej niż [...] zł nie narusza prawa. Uważa, że w uchwale nie musi być wskazana konkretna kwota pomocy finansowej w postaci dotacji celowej. Rada Gminy postanowiła, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej określone zostaną w umowie pomiędzy Gminą Węgierska Gorka a Powiatem Żywieckim. Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Węgierska Górka.

W myśl kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. Zatem to rada gminy winna określić kwotę dofinansowania. Powołany przepis w sposób jednoznaczny i kategoryczny zobowiązuje radę gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na realizowane przez inną jednostkę samorządu zadanie. Kompetencja rady gminy do podjęcia takiej uchwały wynika też z art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., który to przepis nakazuje jej podjęcie organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z jego treścią wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Postanowienie umowne zawarte pomiędzy Gminą a Powiatem, na mocy których Wójt Gminy będzie wykonawcą uchwały implikuje tezę o ukrytej cesji kompetencji Gminy organu stanowiącego na organ wykonawczy Wójta, co stoi w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., które to przepisy – jak wyżej to już zauważono – kompetencje do kształtowania dofinansowania przypisują wyłączne organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązując jednocześnie ten organ do skonkretyzowania - określenia wysokości tego dofinansowania w uchwale.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdza powołując się na potoczne rozumienie pojęcia wysokość, że wymóg ustawowy określenia w uchwale wysokości dofinansowania oznacza, że konieczne jest wskazanie w niej wymiaru tego dofinansowania. Wysokość, to bowiem nic innego jak wymiar, wielkość, liczba (zob. E. Sobol (red.) Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1994, s.1078). Nie spełnia tego kryterium wskazanie wartości granicznej, bowiem ma ona charakter niekonkretny, nie określa wysokości, lecz pewien limit, w granicach którego mieści zbiór wielu liczb (granice zasięgu). Tymczasem ww. ustawa w art. 47 ust. 2 wymaga określenia wysokości dofinansowania, a więc podania liczbowego konkretnego wymiaru dofinansowania.

Wypada też zauważyć, że ustawodawca na gruncie ustaw dotyczących finansów publicznych w przypadku, gdy chce określić pewien zakres kwotowy wymiernych wielkości, to czyni to wprost, jednoznacznie wskazując to w przepisach prawa. Jako przykład można powołać art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. dotyczący elementów uchwały budżetowej. Z przepisu tego wynika bowiem, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. Stanowi on zatem o limicie zobowiązań, czyli w rozumieniu potocznym: granicy, najwyższej ilości czegoś (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 408). W art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. prawodawca wskazał zaś na konkretną wielkość używając pojęcia wysokość dofinansowania, a więc podania liczbowego konkretnego wymiaru dofinansowania.

Dostrzec też należy, że przepisy przywołanych ustaw nie zawierają także delegacji do przekazania kompetencji przysługującej radzie gminy w postaci przyznania dofinansowania innej jednostce samorządu terytorialnego.

Godzi się także podnieść, że Gmina powołuje się na argument, iż w najnowszym orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Za istotne naruszenie przyjmuje się podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą prawną uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wskazuje nadto, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 147/19, LEX nr 2654107).

Podkreślić więc należy, że faktyczne scedowanie kompetencji organu stanowiącego rady gminy na organ wykonawczy wójta, stanowi w istocie o podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości pomocy finansowej w postaci dotacji celowej przez organ niewłaściwy. Takie rozwiązanie w sposób istotny narusza zatem przepisy prawa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za niezasadny i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).