Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 847/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 552/16 w sprawie ze skarg A. S. i I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pozostałej części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 552/16 oddalił skargi A. S. i I. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pozostałej części z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosły I. S. i A. S. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na niezajęciu stanowiska w sprawie wniosku strony o zawiadomienie prokuratury o przerobionych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, a mających kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia,

2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. polegające na oparciu wyroku na dokumentach wzajemnie wykluczających się, noszących ślady przerobienia co może dać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", polegające na przyjęciu błędnie ustalonego stanu faktycznego przez przyjęcie, że celem wywłaszczenia była rozbudowa stacji paliw oraz że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z ustaleniami dokonanymi w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 19/98 mimo faktu, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się nowe istotne dokumenty nieznane sądowi wydającemu wyrok na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów w tej sprawie.

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

[...] Spółka Akcyjna w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Ocenę naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżących. Otóż we wniosku z 11 sierpnia 2003 r. I. S. i A. S. wystąpiły do Prezydenta Miasta[...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot pozostałej części nieruchomości z działki nr [...] o pow. 2758,59 m2 położonej w [...] przy zbiegu ulic [...] nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Odrębne wnioski o tej samej treści datowane na dzień 11 sierpnia 2003 r. złożyli również M. Ł. i K. S. Następnie we wniosku z 8 lutego 2011 r. M. Ł., A. P. i M. Ł., podtrzymali wniosek zmarłego M. Ł. jako jego spadkobiercy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] r. nr[...] , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta[...] , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 10 sierpnia 2015 r. nr[...], w przedmiocie odmowy zwrotu pozostałej części z nieruchomości o pow. 2 759,59 m2 położonej w [...] przy zbiegu ulic[...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie[...]. Organy ustaliły, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] r. Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. poz. 94), od J. S. i M. S. nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej rep. hip. Kw Nr[...] , położoną w[...], zawierającą obszaru dwadzieścia siedem arów pięćdziesiąt osiem całych i pięćdziesiąt dziewięć setnych metrów kwadratowych (27a 58,59 m2), odrysowaną na mapie złożonej do zbioru dokumentów księgi wieczystej rep. hip. Kw Nr[...]. W akcie notarialnym podano, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...]r. Nr[...], wydaną przez Prezydium Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę I - go etapu ronda komunikacyjnego. Ponadto wskazano, że na nieruchomości znajdują się fundamenty i mury po stacji obsługi, zewnętrzna instalacja wodno-kanalizacyjna i ogrodzenie oraz stacja benzynowa stanowiąca własność [...] w [...]. W ocenie organów tak sformułowany cel wywłaszczenia, jako wyraźnie określony, nie budzi wątpliwości, co oznacza, że celem nabycia spornego gruntu była budowa ronda komunikacyjnego, czyli w istocie budowa drogi w postaci ronda będącego rodzajem skrzyżowania dróg.

Granice rozpoznanie skargi kasacyjnej wyznaczają jej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzecznia.nsa.gov.pl – podobnie jak wszystkie cytowane w uzasadnieniu orzeczenia). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z Konstytucją RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo sporządzenia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika, sformułowane są w sposób wadliwy, tzn. niespełniający wymogów art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Zarzuty zostały oparte o dwie przewidziane w art. 174 P.p.s.a. podstawy, tj. (1) naruszenie prawa materialnego i (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie może sprowadzać się do wskazania wyłącznie art. 174 P.p.s.a., bez wypełnienia go treścią normatywną przez wskazanie przepisów postępowania w formie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, który zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony (wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 718/14). Podobnie zarzut ten nie może ograniczać się do przepisów określających uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych, takich jak np. art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a., bez powiązania ich z tymi przepisami prawa materialnego czy procesowego, których naruszenia przez organ administracji publicznej w toku przeprowadzonej kontroli nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, WKP 2018, wersja elektroniczna). Dodatkowo jeszcze trzeba wskazać, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów procedury administracyjnej w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji P.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 145 § 1 "ust." (powinno być "pkt") 1 lit. b P.p.s.a., a więc przepisu umożliwiającego Sądowi uchylenie zaskarżonego aktu, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Co więcej, skarżące kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu wskazując na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie podniosły zarzutu naruszenia jakichkolwiek przepisów, które miały zastosowanie w sprawie. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 148, 149 § 1, art. 150, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takich przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, nie ograniczając się do wskazania przepisu wynikowego. Naruszenie powołanego przepisu w przypadku zarzucanego błędnego oddalenia skargi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Warunkiem zastosowania dyspozycji w/w normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11; wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11; wyrok NSA z 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10).

Nie mógł zatem osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powinien ją uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa, które dawały podstawę do wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji także naruszenia art. 174 pkt 1 P.p.s.a., art. 2 Konstytucji RP oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 136 ust. 1 u.g.n. Autorka skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższych przepisów w niewłaściwym zastosowaniu i dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej ich wykładni prowadzącej do przyjęcia błędnie ustalonego stanu faktycznego, tzn. przyjęcia że celem wywłaszczenia była rozbudowa stacji paliw oraz że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z wyrokiem o sygn. akt II SA/Łd 19/98 pomimo tego, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty nieznane Sądowi wydającemu wyrok na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy.

Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów administracyjnych, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była przede wszystkim budowa ronda komunikacyjnego, co obejmowało również istniejącą stację benzynową jako element składowy węzła komunikacyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd ustalenia wskazującego jaki był cel, na który wywłaszczono sporną nieruchomość. W ocenie skarżących kasacyjnie organ nie uwzględnił wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w odniesieniu do pozostałych dokumentów dokonał błędnej oceny.

W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12).

Jeżeli skarżące uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarga kasacyjna nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, celem zbadania, czy pozwala na skonkretyzowanie zarzutów kasacyjnych naruszenia ww. przepisów prawnych, prowadzi w tym zakresie jedynie do negatywnej oceny prawidłowości środka odwoławczego, wniesionego przez skarżące. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane są liczne dokumenty, które – w ocenie skarżących kasacyjnie – pominięto lub wadliwie oceniono. Argumentacja zaś sprowadza się do polemicznego względem oceny Sądu I instancji stanowiska skarżących co do stanu faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki.

Poczynienie powyższych obszernych uwag na temat prawidłowości sporządzenia skargi kasacyjnej było o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób wadliwy, tj. nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. W ocenie skargi kasacyjnej nie można pomijać regulacji art. 175 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w sprawie uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] S.A. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w odpowiedzi na skargę, gdyż Spółka w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).