Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1324/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 158 § 1 i 2, art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 678/09 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej uwłaszczenia [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz L.S. kwotę 914 (dziewięćset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 678/09 oddalił skargę L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:

Wojewoda Bydgoski, działając na podstawie m.in. przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] stwierdził nabycie przez [...] w B. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B., stanowiących kilka odrębnych działek w tym działki nr [...] o pow. 2,8709 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

L. S. w dniu 19 stycznia 1999 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując na szereg decyzji Ministra Kultury i Sztuki wydanych w przedmiocie kasacji decyzji nacjonalizacyjnych przedsiębiorstwa pn. "[...]". W dniu [...] marca 2000 r. sprecyzowano, że sprawa dotyczy działki nr [...], zaś pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. ponowiła swe żądanie.

Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone w dniu [...] października 2000 r., a następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] września 2007 r.

W toku postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury ustalił, iż działka nr [...] objęta decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] maja 1993 r., odpowiada nieruchomości uregulowanej w dawnej hipotece S. tom [...] wykaz [...], której właścicielem był J. D.. Nieruchomość ta została znacjonalizowana na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1949 r., którym to orzeczeniem zostały zatwierdzone protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia [...] kwietnia i [...] sierpnia 1949 r. dotyczące składników majątkowych przejętej na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem nr [...] z dnia [...] października 1948 r., "[...]". Zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. działka [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza odpis z księgi wieczystej KW nr [...] i pozostawała w tym dniu w zarządzie jednostki uwłaszczeniowej.

W ocenie Ministra, spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia, przy zastrzeżeniu, że "nie narusza ono praw osób trzecich".

Ustalono nadto, iż będąca następcą prawnym J. D. L. S., już w 1992 r. podjęła staranie o odzyskanie znacjonalizowanego majątku (wraz z [...]) stanowiącego własność J. D..

Minister Kultury i Sztuki decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1949 r. i ostatecznie decyzją z dnia [...] maja 1996 r. nr [...], zmienioną – w trybie art. 155 K.p.a. – decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., ustalił składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa ww. orzeczeniem z dnia [...] października 1948 r. Z decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. wynika, że w skład majątku [...], objętej ww. protokołami z dnia [...] kwietnia i z dnia [...] sierpnia 1949 r., weszła m.in. część nieruchomości położonej w B. przy ul. P., uregulowana (na dzień wydania decyzji) w księdze wieczystej KW nr [...] o powierzchni 10.000 m2. Ustalono, że powierzchnia ta (10.000 m2) odpowiada części ww. działki nr [...], ujętej w ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 1993 r., uregulowanej uprzednio w księdze wieczystej KW nr [...] (działka nr [...] została odłączona z KW nr [...] i przeniesiona do KW [...]). Natomiast pozostała część działki nr [...], jak wynika z akt, nie stanowiła majątku znacjonalizowanej [...] , wchodziła bowiem w skład cegielni należącej do J. D..

Minister przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych został złożony w 1992 r., co oznacza, iż w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej były zgłoszone roszczenia osób trzecich i trwało postępowanie o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń. Organ wojewódzki przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej miał obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia istnieją roszczenia osób trzecich stanowiące negatywną przesłankę do uwłaszczenia, wobec wyraźnego zastrzeżenia w art. 2 ust. 1 praw osób trzecich. W niniejszej sprawie wyjaśnienie tej kwestii zostało całkowicie pominięte przez organ wojewódzki.

Powyższe oznacza, zdaniem Ministra, że postępowanie z wniosku L. S. w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, skoro więc uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. A zatem zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone.

Niezależnie od powyższego, Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1949 r. i ustalenie decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] maja 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa "[...]" oznacza, iż Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem części działki nr [...], która nie wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa.

Organ nadzoru stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] maja 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], rażąco narusza prawo, tj. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednocześnie Minister ustalił, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ze względu na przeniesienie praw rzeczowych do działki nr [...] (po podziale działki nr [...]/3, nr [...], nr [...]/5, nr [...]/7, nr [...]/9, nr [...]/10, nr [...]/11, nr [...]/12, nr [...]54/13, [...]/14, nr [...]/15, nr [...]/17, nr [...]/21, nr [...]/22, nr [...]/23, nr [...]/26, [...]/28, [...]/30, nr [...]/31, nr [...]/32, nr [...]/33, nr [...]/34, nr [...]/36, nr [...]/37, nr [...]/38, [...]/39, nr [...]1, nr [...]2) na rzecz osób trzecich umowami cywilnoprawnymi w latach 1996-2006. Organ administracji publicznej nie ma zaś uprawnień do wzruszenia w trybie postępowania administracyjnego umów cywilnoprawnych, wywołujących skutki co do przeniesienia praw rzeczowych.

Dodatkowo organ zauważył, że wskazane przez skarżącą orzecznictwo sądowe, w tym uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992, nr 12, poz. 211) i uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 49), w zakresie nieodwracalności skutków prawnych, powołuje się na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. nakazującą rozpatrywanie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych z punktu widzenia właściwości organów administracji i ich kompetencji.

Odnosząc się do kwestii zabezpieczenia roszczeń skarżącej o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez nakazanie, postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], wpisania ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z jej powództwa przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie Kujawsko Pomorskiemu w dziale III księgi wieczystej KW nr [...] dla nieruchomości położonej w B. przy ul. P., organ wskazał, że dokonanie tego wpisu nie wpływa na rozstrzygnięcie administracyjne przedmiotowej sprawy, bowiem sprawy z zakresu ksiąg wieczystych nie należą do kompetencji organów administracji publicznej.

Z powyższych względów Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził, iż uwłaszczeniowa decyzja Wojewody z [...] maja 1993 r. w części dot. działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa a decyzję tę utrzymał w mocy w dniu [...] marca 2009 r.

W skardze na powyższe decyzje L. S. zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, gdy w postępowaniu cywilnym w sprawie o sygn. akt [...] wnioskodawczyni rozstrzyga nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 K.p.a. Skarżąca zrzuciła także rażące naruszenie art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako niesporne przyjął, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1949 r. i ustalenie decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] maja 1996 r. (zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 1996 r.), składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa "[...]" oznacza, iż Skarb Państwa nie stał się skutecznie właścicielem części działki nr [...], która nie wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa.

Za prawidłowe uznał Sąd stwierdzenie organu, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] maja 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], rażąco narusza prawo, tj. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podzielił również Sąd pogląd Ministra, iż decyzja o uwłaszczeniu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd przytoczył tu uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr [...]2, poz. 211), a ponadto zwrócił uwagę, iż przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne, czy też odwracalność skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych decyzją dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04, Lex nr 198357), przywołał nadto Sąd jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81).

Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie działka nr [...] uległa kolejnym podziałom na działki: nr [...]/3, nr [...], nr [...]/5, nr [...]/7, nr [...]/9, nr [...]/10, nr [...]/11, nr [...]/12, nr [...]54/13, [...]/14, nr [...]/15, nr [...]/17, nr [...]/21, nr [...]/22, nr [...]/23, nr [...]/26, [...]/28, [...]/30, nr [...]/31, nr [...]/32, nr [...]/33, nr [...]/34, nr [...]/36, nr [...]/37, nr [...]/38, [...]/39, nr [...]1, nr [...]2. Prawa rzeczowe do poszczególnych działek zostały przeniesione na rzecz osób trzecich umowami cywilnoprawnymi w latach 1996-2006. W aktach sprawy znajdują się akty notarialne dotyczące sprzedaży prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do poszczególnych działek (tom III akt administracyjnych). Oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała skutki w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania doszło do czynności cywilnoprawnych. Wobec tego skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej nie nadają się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji.

Za podobnie chybione uznał Sąd zarzuty niewyjaśnienia przez Ministra wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy i na tej podstawie dokonał ustalenia stanu faktycznego, jak również stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie oraz prawidłowo go ocenił. Uzasadnienie decyzji zawiera wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i stanu prawnego oraz wskazuje dowody, na których organ oparł rozstrzygnięcie.

Natomiast ocena wpisanego zastrzeżenia w księdze wieczystej stanowi sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie administracyjne w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] maja 1993 r. nr [...], w części odnoszącej się do działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, jest w pełni uzasadniona, zaś na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. S., reprezentowana przez adw. A.P. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych skutkujących niemożliwością uznania nieważności decyzji, mimo iż w niniejszej sprawnie nie występują tzw. nieodwracalne skutki prawne i zachodzi oczywista możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a.),

2) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 77, 80 K.p.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej, czego konsekwencją było oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na niekompletnym materiale dowodowym, dokonanie oceny materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak dokonania oceny materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący w oparciu o powołane przepisy prawa (art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosi, iż sens instytucji nieważności polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, wywołane przez taką decyzję. Wyjątek od tej zasady zachodzi gdy taka decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Autor podważa pogląd Sądu w kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podnosi, iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Tak też przyjęto w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 oraz w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98, w której przyjęto, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej o przejściu na Skarb Państwa własności budynku w związku z odmową ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego na rzecz poprzedniego właściciela wykazało, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem budynku, co z kolei może być podstawą do oceny, że sprzedaż lokalu w tym budynku przez Skarb Państwa była działaniem wbrew zakazowi rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością.

Skarżący dalej wywodzi za uzasadnieniem uchwały NSA, iż podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję.

Głównym argumentem, który przemawia za trafnością takiego założenia jest to, że przyjęcie odwrotnego stanowiska oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Jeżeli przykładowo wcześniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to niestwierdzenie jej nieważności i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, będzie oznaczać, że nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego (uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99).

W konsekwencji przyjąć należy, że sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze (automatycznie) przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji, często o charakterze deklaratoryjnym, było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa.

Wyżej zaprezentowane rozumienie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. zostało powielone także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r. sygn. akt OPS 6/97 (ONSA 1998, nr 2, poz. 40) – w uzasadnieniu, której wskazano, iż – należy odróżnić skutki prawne wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz zawartą w wykonaniu tej decyzji umową, od skutków prawnych wywołanych decyzją na podstawie, której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości.

Skarżący powołuje się w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 w której trafnie podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Podobne wnioski płyną z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. sygn. akt III CO 12/64 (OSNIC 1964, nr [...]2, poz. 244).

Konkludując powyższe, przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na osobę trzecią w drodze umowy cywilnej – na podstawie decyzji uwłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa – należy ocenić nie jako skutki prawne wywołane przez decyzję uwłaszczeniową Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] maja 1993 r., ale późniejsze zdarzenia (umowa przeniesienia prawa wieczystego użytkowania na małżonków B. z dnia [...] grudnia 2007 r. – rep. [...]), które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja uwłaszczeniowa wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Skarżący jako prawidłowe ocenia ustalenia WSA, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1949 r. i ustalenie decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] maja 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa "[...]" oznacza, iż Skarb Państwa nigdy nie stał się skutecznie właścicielem części działki nr [...], która nie wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego.

Oznacza to, iż Skarb Państwa stał się właścicielem jedynie 1 ha terenu obejmującego działkę nr [...] o łącznej powierzchni 2,8709 ha.

W związku z powyższym L. S. jest właścicielką części nieruchomości objętej działką nr [...] o powierzchni 18.709 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił, mimo ciążącego na nim obowiązku, że [...] grudnia 2007 r. aktem notarialnym rep. [...] J. S., działający w imieniu [...] w likwidacji sprzedał m.in. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w KW nr [...] H. i D.B., zaś podana KW obejmuje działkę nr [...] o pow. 18.709 m2, jak również nie ustalił Sąd, czy nabywcy działali w dobrej czy też złej wierze.

Tymczasem analiza treści umowy, w której jest wzmianka o wpisaniu w KW nr [...] wniosku z dnia 9 sierpnia 2007 r. L. S. o wpis ostrzeżenia oraz o powiadomieniu przez likwidatora, działającego w imieniu sprzedającej spółki nabywców o roszczeniach L. S. do nieruchomości o pow. 1,8709 ha dochodzonych przed Sądem w sprawie sygn. akt [...]. Likwidator nadto przekazał kopie dokumentów dotyczących tej sprawy stronom umowy.

Powyższe świadczy o tym, że małż. B. działali w złej wierze nabywając prawo użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie sądowym tak Sąd Najwyższy jak i NSA, które przytacza skarżąca, nieodwracalność skutków prawnych wiązana była ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Państwa lub gminy, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji, ale równocześnie nawet przy niemożności odwrócenia skutków danego zdarzenia prawnego przez organ administracji przyjmowano, że nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia-nabywca nieruchomości nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W niniejszej zaś sprawie małżonkowie B. (osoby trzecie – nabywcy) działali w złej wierze w związku z czym nie mogli skorzystać z ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skarżący podnosi także, iż przed Sądem Rejonowym w B. I Wydziałem Cywilnym – sygn. akt [...] – toczy się sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym z powództwa L. S. przeciwko Skarbowi Państwa, H.B. i D.B.

Wskazuje także, iż istnieje duże prawdopodobieństwo, iż proces cywilny zostanie rozstrzygnięty na korzyść L. S. – na co dodatkowo może wskazywać to, iż Sąd Rejonowy wydał w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia powódki o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Z tych względów nie można mówić w niniejszej sprawie o wystąpieniu przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżąca podważa zaskarżony wyrok powołując się na tezę uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000, nr 3, poz. 93), w której stwierdzono, że "dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji".

Zdaniem skarżącej taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

L. S. już w styczniu 1992 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Mimo wcześniej wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej oraz mimo tego, iż decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. Minister Kultury i Sztuki stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] października 1949 r. – co w oczywisty sposób świadczy o tym, iż Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem części działki nr [...], która nie wchodziła w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa – [...] w likwidacji w dniu [...] grudnia 2007 r. (rep. A 1554/2007) sprzedał prawo użytkowania wieczystego nieruchomości opisane w KW nr [...] – H. i D.B. – działającym w złej wierze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania – Sąd odwoławczy rozpoznając sprawę związany był więc granicami skargi kasacyjnej.

Badając w tych granicach zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zaś zasadnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 2 K.p.a.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w sprawie dotyczącej postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] maja 1993 r.

Przepis art. 156 § 2 K.p.a., o wykładnię którego chodzi w tej sprawie zawiera przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności w tym tę gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z uwagi na to, iż ustawodawca nie definiuje tego pojęcia jak również nie wprowadza kryteriów pozwalających na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych od innych skutków wywołanych przez wadliwą decyzję, próby wyjaśnienia tego pojęcia podjęto w orzecznictwie i doktrynie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych przeszło swoista ewolucję.

Początkowo pojęcie to wiązano z sytuację, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasła instytucja stanowiąca źródło praw (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81). Następnie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (którą przytacza zarówno organ jak i WSA) w uzasadnieniu przedstawił obszerny wywód w kwestii rozumienia tego pojęcia. Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż "odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej" (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211). Powyższy pogląd znalazł aprobatę w doktrynie – glosa B. Adamiak, OSP 1993, nr 5, poz. 104) oraz w orzecznictwie NSA. W późniejszych uchwałach NSA (z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 7-9/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13) dot. postępowań nadzorczych o przejęcie nieruchomości na własność Państwa zwrócono uwagę na potrzebę rozróżnienia skutków w sferze prawa cywilnego bezpośrednio lub pośrednio. Decyzja, która skutki takie wywołuje bezpośrednio (nacjonalizacyjna) powinna być usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności, natomiast decyzja drugiego rodzaju (np. o sprzedaży lokalu najemcy w domu stanowiącym uprzednio własność osoby fizycznej) z uwagi na nieodwracalny skutek prawny kwalifikuje się tylko do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Dalsza ewolucja rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych nastąpiła w uchwale NSA z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt OPS 14/99, która dotyczyła decyzji nadzorczej w sprawie przejęcia nieruchomości przez Państwa, zaś nieruchomość w czasie postępowania nieważnościowego została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy osobie trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej.

Należy zauważyć, iż powołana uchwała odnosi się do szczególnego przypadku i dotyczy stosowania art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej, a więc wbrew twierdzeniu skarżącej nie odnosi się wprost do niniejszej sprawy, jednakże istotnym jest, iż NSA zwrócił w niej uwagę, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku jej stwierdzenia nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności.

Ta ścieśniająca wykładnia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych została wyrażona m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/07 (dostępne w internecie cbois.nsa.gov.pl), w którym Sąd w sprawie dot. stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody wydanej na podstawie art. 2 ust. 1-3 noweli z dnia 29 września 1990 r., w której po uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego nastąpiło zbycie nieruchomości aktami notarialnymi na rzecz osób trzecich, przyjął brak negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności, o której stanowi art. 156 § 2 K.p.a.

Zdaniem NSA w takiej sprawie gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego, a właściwość jest przyznana innemu organowi państwowemu: sądowi powszechnemu, nie oznacza to prawnej niedostępności dla organu orzekającego w sprawie. Przepisy prawa przewidują, że w obowiązującym systemie prawnym kompetencje organów państwowych krzyżują się a dotyczy to zarówno organów administracji prawnej jak i krzyżowania się właściwości organów administracji publicznej i sądów powszechnych. W takich przypadkach gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ władzy publicznej, organ orzekający obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Skutki czynności cywilnoprawnej, w tym ocena zastrzeżenia w księdze wieczystej jest sprawą cywilną, do której rozpoznania właściwy jest sąd powszechny,

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przedstawioną wyżej wykładnię.

Sąd odwoławczy zauważył, iż ostateczną decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] lipca 1994 r. została stwierdzona nieważność decyzji nacjonalizujących "[...]", zaś w toku dalszych czynności ustalono, iż w skład znacjonalizowanej [...] wchodziła część działki nr [...] o pow. 1 ha, zaś pozostała część działki o pow. 1,8709 ha nie stała się własnością Skarbu Państwa, a stanowiła własność przedsiębiorcy.

Uwłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegało na tym, iż ex lege następowało przekształcenie zarządu, przysługującego państwowym osobom prawnym do mienia Skarbu Państwa lub gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków.

Stosownie do art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane tylko gruntu stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin i ich związków. Regulacji tej odpowiadał obowiązujący w dacie uwłaszczenia przepis art. 19 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Nowelizując ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawodawca zachował powyższą zasadę uwłaszczając państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa tylko na gruntach państwowych lub stanowiących własność gmin.

Eliminacja w 1994 r. orzeczenia nacjonalizacyjnego ze skutkiem ex tunc oraz brak tytułu prawnego Skarbu Państwa do pozostałej części działki nr [...] oznacza, że status prawny nieruchomości nie uprawniał Wojewody do wydania decyzji deklaratoryjnej, przewidzianej w art. 2 ust. 3 noweli z 1990 r.

Tytuł prawny Skarbu Państwa był więc wadliwy.

Zasadnie zatem zarówno organ nadzoru jak i Sąd oceniły, iż wydana decyzja uwłaszczeniowa rażąco naruszała prawo. Skutkiem owej wadliwej decyzji było swoiste przekształcenie wadliwie powstałego prawa zarządu dla [...] w prawo użytkowania wieczystego, ustanowione na gruncie osoby fizycznej w odniesieniu do części działki nr [...] o pow. 1,8709 ha, zaś z naruszeniem praw osoby trzeciej w odniesieniu do części tej działki o pow. 1 ha.

Ten wadliwy skutek decyzji deklaratoryjnej możliwy jest do odwrócenia w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 156 pkt 2 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. Błędnie Sąd przyjął, iż skutkiem decyzji uwłaszczeniowej nie nadającym się do zniesienia było podjęcie przez uwłaszczony podmiot czynności cywilnoprawnej. Zawarcie umów sprzedaży nie stanowiło skutku uwłaszczenia, lecz było zdarzeniem powstałym po wydaniu decyzji.

Skoro w sprawie toczy się postępowania przed Sądem Rejonowym w B., zaś do oceny skutków czynności cywilnoprawnej w tym zastrzeżenia ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] właściwy jest tenże Sąd – to wykracza to poza zakres postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej.

Przy wykładni przepisu art. 156 § 2 K.p.a. pod rządami obowiązującej Konstytucji należy bowiem uwzględnić art. 2 Konstytucji RP, stanowiący, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nadto przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji chroniące własność obywateli. Nie można zatem wykładać spornego pojęcia w sposób formalny, nie przystający do obecnych gwarancji konstytucyjnych. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a., a nadto godziłaby w przytoczone wyżej zasady konstytucyjne, uniemożliwiając stronie podjęcie koniecznych działań dla odzyskania nieruchomości lub odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zebrany przez organ materiał dowodowy jako kompletny i niewymagający uzupełnienia. Podnoszone zarzuty dotyczyły zawartych umów, a zatem nie odnosiły się do skutków wywołanych decyzją administracyjną, lecz dotyczyły czynności cywilnoprawnych, do oceny których właściwy jest sąd powszechny nie zaś organ administracji prowadzący postępowanie nieważnościowe.

Z tych względów uznając, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego na podstawie art.188 P.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok w oparciu o przepis art. 145 § 1 lit. a/ tej ustawy uchylił obie zaskarżone decyzje.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów przez stronę i udziału pełnomocników w sprawie.