Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 702/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G.M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .


UZASADNIENIE

W dniu 7 maja 2014 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót przez G.M., polegających na wykonaniu "urządzenia melioracji wodnej szczególnej tj. ziemnego stawu rybnego ( zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ) na działce nr [...]". W opisie robót inwestor wskazał, iż na działce nr [...] wykonany zostanie ziemny staw rybny jako urządzenie melioracji szczegółowej. Jego wykonanie ma służyć regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwieniu jej uprawy, teren pozostałej części działki zostanie odwodniony, częściowo podniesiony pozyskanym humusem, a zebrana woda będzie wykorzystywana do nawodnienia w okresach suszy. Teren na którym ma zostać wykonana inwestycja jest w większej części podmokły przez większą część roku, więc obecnie nie ma możliwości prowadzenia w tym miejscu jakiejkolwiek działalności rolnej. Roboty ziemne będą wykonane przy użyciu koparki oraz spychacza. Pozyskana ziemia zostanie wykorzystana na terenie działki ( z części zostaną wykonane groble wokół stawu, reszta wyrówna teren pozostałej części działki ).

Kształt planowanego urządzenia jest wielokątem o różnej długości ścian. Powierzchnia to około 30 arów. Najdłuższy bok będzie biegł wzdłuż granicy działki w odległości około 6 m od niej. Przez środek działki przebiega linia energetyczna niskiego napięcia. Jedna z krawędzi urządzenia będzie przebiegać w odległości 10 m od niej. Od rzeki graniczącej z działką urządzenie będzie położone około 10-15 m. Głębokość urządzenia będzie natomiast wynosić do 2 m poniżej obecnego poziomu gruntu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ( wysłaną dnia 6 czerwca 2014 r.) Starosta na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 określanej dalej jako u.p.b. ) zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia G.M. z dnia [...] maja 2014 r. dotyczącego zamiaru wykonania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej tj. ziemnego stawu rybnego na działce nr [...].

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawarte zostały w art. 29 i 30 u.p.b., które w sposób wyczerpujący określają jakie budowy i roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę oraz które z nich wymagają dokonania zgłoszenia. Katalog ten w swojej treści w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a u.p.b. wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Z kolei w świetle art. 70 ust. 1-2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm. określanej dalej jako u.p.w., przy czym ostatni tekst jednolity pochodzi z 2012 r. i został opublikowany pod poz. 145) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. "ziemne stawy rybne" - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 u.p.w. Terminologia zastosowana w u.p.b. nie została więc zharmonizowana z u.p.w., ponieważ używa pojęcia "ziemny staw hodowlany", a nie "ziemny staw rybny". Jednakże, biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, który ziemny staw hodowlany wymienia w u.p.b. właśnie jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, pojęcia te należy traktować jako równoznaczne. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem inwestora wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Inwestor wnosząc odwołanie od powyższej decyzji zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a u.p.b. i art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. poprzez przyjęcie, że budowa stawu rybnego niehodowlanego, pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną podlega pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszeniu oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn wniesienia przez organ sprzeciwu.

W związku z powyższymi zarzutami odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podkreślił braki uzasadnienia i uchybienie w tym zakresie przez organ przepisom art. 107 k.p.a. Wskazał, iż organ w decyzji błędnie określił aktualną publikację u.p.w. Ponadto wskazał, że najważniejszym jednak uchybieniem przedmiotowej decyzji jest naruszenie przez organ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a u.p.b. i art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. Wyjaśnił, że z uwagi na okoliczność niezdefiniowania przez u.p.w. pojęcia stawu rybnego, należy przyjąć, że takim stawem jest każdy staw, w którym żyją ryby. Natomiast prawo wodne przesądza o tym, że funkcja biologiczna ziemnego stawu rybnego jest nierozerwalnie związana z funkcją retencyjną rozumianą jako polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwiania jej uprawy i ochrony przed zalewaniem. Ponadto ustawodawca nie definiuje również pojęcia staw hodowlany, dlatego należy przyjąć jego znaczenie potoczne, zgodnie z którym staw hodowlany to groblowy zbiornik wodny (najczęściej sztuczny) przystosowany do hodowli określonej grupy zwierząt, zwykle ryb, przeznaczonych na masowy odłów i sprzedaż producentom do dalszego przetworzenia. Tym samym w jego ocenie pojęcia ziemny staw rybny i ziemny staw hodowlany nie są tożsame, jak twierdzi organ w przedmiotowej sprawie, gdyż nie każdy straw rybny jest stawem hodowlanym. Podkreślił, że przedsięwzięcie, które chce podjąć będzie polegało na przeprowadzeniu robót budowlanych zmierzających do wykonania urządzenia melioracji szczegółowych w postaci ziemnego stawu rybnego niebędącego stawem hodowlanym i pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną. Wskazał w tym zakresie na stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2011 r., będącym odpowiedzią na zapytanie w kwestii interpretacji przepisów prawa budowlanego oraz pogląd wyrażony przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 931/12.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29 u.p.b. Przepis ten wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 30 u.p.b. wskazane zostało, które z tych inwestycji wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. właściwy organ ma obowiązek wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Z powołanych regulacji wynika - co do zasady - obowiązek inwestora legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, chyba że planowana przez niego inwestycja mieści się w zamkniętym katalogu ustawowych wyjątków wskazanych w art. 29 u.p.b. Wyliczenie robót budowlanych podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. U.p.b. nie definiuje pojęcia urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ani też pojęcia ziemnego stawu hodowlanego. Zapisy w tym przedmiocie zawiera u.p.w. Zgodnie z art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.p.w. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. W świetle art. 73 ust. 1 pkt 4 tej u.p.w. do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się ziemne stawy rybne - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 u.p.w.

Organ odwoławczy uznał zatem, że ziemne stawy rybne wymienione zostały w u.p.w. jako jedno z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Natomiast z treści wyżej wymienionego art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a u.p.w. wynika, że ustawodawca do kategorii urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zaliczył ziemne stawy hodowlane. Tym samym na aprobatę - zdaniem tego organu - zasługuje pogląd wyrażony w zaskarżonej odwołaniem decyzji, że użyte w u.p.b. pojęcie "stawu hodowlanego" tożsame jest z pojęciem "stawu rybnego", wskazanego w u.p.w.

G.M. zgłosił zamiar wykonania ziemnego stawu rybnego, mającego służyć regulacji warunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwienia jej uprawy. Zatem planowane zamierzenie inwestycyjne służyć ma celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 u.p.w. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ I instancji - zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. - wniósł sprzeciw na objęte tym zgłoszeniem roboty budowlane.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w świetle przepisów u.p.w. planowane zamierzenie inwestycyjne wymagana uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 u.p.w. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Art. 9 ust. 1 pkt 19 lit c u.p.w. stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych, należy przez to rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. W świetle art. 9 ust. 2 pkt 1 lit a u.p.w. przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych.

G.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając powyższej decyzji Wojewody naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a, a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a u.p.b. i art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w. poprzez przyjęcie, że budowa stawu rybnego niehodowlanego, pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną podlega pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszeniu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie wyżej wymieniony przepisów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał również na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podnosząc m.in., że organ przytoczył tylko treść poszczególnych przepisów prawa wodnego i budowlanego. Bez wyjaśnienia swojego stanowisko stwierdził jedynie, że należy podzielić zdanie organu I instancji, że użyte w ustawie u.p.b. pojęcie "stawu hodowlanego" jest tożsame z pojęciem "stawu rybnego", wskazanego w u.p.b.

Skarżący wskazał również, iż prawdą jest, że planowana przez skarżącego inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które nie zostało dołączone na etapie zgłoszenia. Należy jednak zauważyć, że organ I instancji nie wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, tylko wniósł w przedmiotowej sprawie sprzeciw. Dlatego pouczenie o tym skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niecelowe, gdyż nie jest to związane z meritum sprawy.

Skarżący powtórzył również formułowany uprzednio w odwołaniu zarzut – jako najistotniejszy - naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 9 lit.a u.p.b. i art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w., podkreślając, że w jego ocenie pojęcia: ziemny staw rybny i ziemny staw hodowlany nie są tożsame, jak twierdzi organ w przedmiotowej sprawie, gdyż nie każdy straw rybny jest stawem hodowlanym. Podkreślił, że przedsięwzięcie, które chce podjąć będzie polegało na przeprowadzeniu robót budowlanych zmierzających do wykonania urządzenia melioracji szczegółowych w postaci ziemnego stawu rybnego niebędącego stawem hodowlanym i pełniącego jednocześnie funkcję retencyjną. Wskazał w tym zakresie na stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyrażane w piśmie z dnia [...] września 2011 r., będącym odpowiedzią na zapytanie w kwestii interpretacji przepisów prawa budowlanego oraz pogląd wyrażony przez NSA w sprawie o sygn. KT II OSK 931/12.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji .

Na rozprawie w dniu 30 października 2014r. skarżący złożył wniosek o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania w wysokości 600, zł tj. 500, zł tytułem zwrotu wpisu od skargi i 100, zł tytułem zwrotu kosztów dojazdu samochodem o pojemności silnika 1.9 l na trasie [...] ( 150 km w jedną stronę ) .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była powołana powyżej decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. , utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. w której tenże organ działając na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2014r. G.M. dotyczącego zamiaru wykonania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej tj. ziemnego stawu rybnego na działce nr [...].

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 u.p.w. urządzeniem wodnym jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Wskazany przepis zawiera otwarty katalog przykładowych urządzeń wodnych, wymieniając w lit. c "stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów", a w lit. g "stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych", w lit. a "budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy", w lit. b "zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych", a w lit. d "obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych".

Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.p.w. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (art. 70 ust. 2 u.p.w.). Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. ziemne stawy rybne, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 u.p.w. (art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w.). Z kolei obiekty służące celom wymienionym w art. 70 ust. 1 u.p.w. tj. budowle piętrzące, budowle upustowe, obiekty służące do ujmowania wód, zbiorniki wodne, budowle regulacyjne stanowią kategorię urządzeń melioracji wodnych podstawowych (art. 71 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.w.). Jeżeli zaś ustawa nie stanowi inaczej, na wykonanie regulacji wód oraz zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody, a także wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. (art. 122 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.w.).

Urządzenia melioracji wodnej - z punktu widzenia u.p.b. - są obiektami budowlanymi, a dokładniej budowlami ( art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3 u. p.b.).

Co do zasady ich wykonanie wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.b. Jednakże z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały – w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. - roboty budowlane polegające na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem:

a) ziemnych stawów hodowlanych,

b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Osią sporu w niniejszej spawie było, czy pojęcie " ziemnego stawu hodowlanego", którym posługuje się powołany powyżej art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a u.p.b jest tożsamy z pojęciem "ziemny staw rybny" użytym w art. 73 ust. 1 pkt 4 u.p.w.

Zdaniem Sądu nie sposób tych dwóch pojęć utożsamiać i to powołując się na argument racjonalnego ustawodawcy, jak to czynią organy administracji obu instancji. Z reguły racjonalnego prawodawcy wynika, iż tekst aktu prawnego ma służyć prawodawcy do sformułowania określonych norm postępowania ; że prawodawca zna i uwzględnia reguły języka etnicznego, w którym są formułowane, a jeśli od nich odstępuje, to odpowiednio to zaznacza np. przez definicje legalne. Ponadto formułuje takie normy, które wg jego wiedzy w danym układzie społecznym nadają się do tego, aby wpływać na zachowania ich adresatów; że nie ustanawia norm pomiędzy sobą niezgodnych oraz że postępowanie adresatów zgodnie z ustanowionymi normami prowadzi do rezultatów optymalnych, a w każdym razie globalnie aprobowanych. Inaczej mówiąc prawodawcy przypisuje się racjonalność językową, socjotechniczną i prakseologiczną ( por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN 1992, s. 202-203 ) . Pojęcie "racjonalnego ustawodawcy" nie jest wprawdzie oparte na obserwacji empirycznej, ale jest powszechnie przyjmowanym założeniem prawidłowo prowadzonej wykładni i poprawnych rozumowań prawniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r. , V SA 369/99 ). Racjonalny ustawodawca tworząc akty prawa bierze pod uwagę ich usytuowanie w całym systemie prawa, a więc zwraca uwagę na to, aby we wszystkich aktach prawnych tym samym określeniom nadawać takie samo znaczenie ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2014 r. I SA/Gd 723/14 ). System prawa nie może być bowiem wewnętrznie sprzeczny, a w sytuacji sprzeczności poszczególnych przepisów, zawartych w aktach o równej randze, dokonuje się takiej ich interpretacji, aby wykluczyć wewnętrzną antynomię tych regulacji ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r. , II SA/Wa 686/12 ). Kierując się tak odkodowanymi regułami wykładni wynikającymi z założenia, iż przepisy są tworzone przez racjonalnego ustawodawcy należy wskazać, iż gdyby ustawodawca pojęciu " ziemny staw hodowlany" chciał nadać takie samo znaczenie jak pojęciu " ziemny staw rybny", zamiast dwóch pojęć użyłby jednego tj. "ziemny staw rybny". Tym bardziej, iż podlegający wykładni art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b odwołuje się do pojęcia znanego u.p.w., a mianowicie do pojęcia "urządzeń melioracji wodnych szczegółowych" określonych w art. 73 ust. 1 u.p.w. Skoro więc ustawodawca w tym samym przepisie raz używa nomenklatury z u.p.w ( "urządzenia melioracji wodnych szczegółowych" – art. 73 u.p.w.), a następnie nomenklatury nieznanej u.p.w. ("ziemny staw hodowlany") czyni to zatem celowo. Racjonalny ustawodawca jest bowiem świadomy znaczenia używanych słów, a co za tym idzie jest również świadomy ich znaczenia w całym systemie prawa. Przemawia za tym również to, iż obowiązujące brzmienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 u.p.b. wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U nr 80, poz. 718 określanej dalej jako ustawa z dnia 27 marca 2003 r. ) , czyli aktu prawnego , który został uchwalony już po wejściu w życiu u.p.w., która obowiązuje od dnia 01 stycznia 2002 r. Tym samym ustawodawcy znane były pojęcia używane przez u.p.w. , a więc posłużenie się różnymi pojęciami nie mogło wynikać z zaniechania dostosowania normy wcześniej obowiązującej do normy, która później weszła w życie. Ponadto z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wynika, iż co do zasady miała ona na celu poszerzenie katalogu robót niewymagających zezwolenia ma budowę, a więc dalszą liberalizację procesu inwestycyjnego. Co jest również wskazówką dla dokonywania zawężającego rozumienia pojęcia "ziemny staw hodowlany", na budowę którego konieczne jest uzyskanie pozwolenia. Zwrócić należy uwagę, iż przed zmianą u.p.b. wynikającą z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wykonanie i remont wszystkich urządzeń melioracji szczegółowych ( do których zaliczało się stawy rybne - art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne - Dz. U nr 38 poz. 230) poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin nie wymagało zezwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 4 u.p.b. ). Również w orzecznictwie – choć bez pogłębionej analizy – rozróżnia się pojęcia "ziemnego stawu wodnego" i "ziemnego stawu hodowlanego" ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. , VII SA/Wa 2268/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2011 r. II SA/Łd 584/11 ) .

Jako, iż ani "ziemny staw rybny", ani też "ziemny staw hodowlany" nie zostały prawnie zdefiniowane konieczne jest odwołanie się do terminologii w tym zakresie powszechnie przyjętej w piśmiennictwie fachowym, w którym pod pojęciem staw rozumie się sztuczny zbiornik wodny, znacznie płytszy od jeziora, nie mający strefy głębinowej; za stawy uważa się tylko takie zbiorniki, które zostały sztucznie wykonane przez obwałowanie i które zasila woda z rzeki, potoku, źródła lub opadów atmosferycznych. Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. W praktyce spuszczenie wody i osuszenie dna stawu jest możliwe, gdy jego dno znajduje się powyżej zwierciadła wody gruntowej (R. Prawocheński, Rybactwo stawowe, PWRiL 1986; L. Król, Wydobycie kruszywa naturalnego a budowa stawów rybnych w świetle wymagań technicznych i przepisów prawa, Gospodarka surowcami mineralnymi 2005/2/83 - 84, 88). Stąd też dla odróżnienia, czy mamy do czynienia ze ziemnym stawem rybnym ( czyli stawem w którym żyją ryby ), czy też z ziemnym stawem hodowlanym, elementem decydującym będzie jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, gdyż tylko taki staw rybny będzie umożliwił hodowlę , rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów . Oznacza to, iż ziemny staw hodowlany, jest szczególnym rodzajem ziemnego stawu rybnego . Zważyć również należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały wystarczających ustaleń, które umożliwiłby dokonanie właściwej oceny zamierzonej inwestycji, określonej w zgłoszeniu skarżącego z dnia [...] maja 2014 r., co było spowodowane błędnym przyjęciem tożsamości pojęć "ziemny staw rybny" i "ziemny staw hodowlany" oraz skoncentrowaniem się jedynie na określeniu jaki użył inwestor we wspomnianym zgłoszeniu. Organy nie odniosły się do opisu projektowanego urządzenia w zgłoszeniu ( nie poddały go jakiejkolwiek analizie) ani też nie podjęły się żądnych działań mających ustalenie wszystkich istotnych elementów , które pozwoliłby odróżnić inwestycję nie tylko w ramach pojęć "staw rybny" – "staw hodowlany", ale od innych urządzeń melioracji wodnej. Organ I instancji powinien był to uczynić wykorzystując podstawę prawną wynikającą z art. 30 ust. 2 z d. 2 u.p.b. upoważniającą do wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia . Natomiast organ II instancji winien wykorzystać swe kompetencje z art. 136 k.p.a. służące konwalidacji tych nieprawidłowości, czego jednak nie uczynił, tym samym uchybiając art. 7, art. 77 oraz nade wszystko art. 15 k.p.a., z którego wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, która w postępowaniu w sprawie zgłoszenia sprzeciwu nabiera szczególnego znaczenia. W postępowaniu tym bowiem do dnia wydania decyzji w przedmiocie wniesienia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej sprzeciwu, nie toczy się postępowanie administracyjne. Do wszczęcia tego postępowania dochodzi dopiero na etapie wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu, co wynika ze specyficznej regulacji instytucji zgłoszenia robót budowlanych, jako szczególnej procedury uproszczonej, w której co do zasady nie stosuje się przepisów k.p.a. Dodatkowo postępowanie organu odwoławczego zdeterminowane jest okolicznością, że zgłoszenie sprzeciwu możliwe jest jedynie w terminie zawitym 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia lub upływu terminu uzupełnienia tego zgłoszenia ( por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2011 r. II SA/Ke 636/11, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II OSK 574/08). Termin trzydziestu dni na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym), po upływie którego organ traci prawo do jego wniesienia. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania ( por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r. sygn. II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r. sygn. II OSK 1674/08). Tym samym to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu I instancji z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Czynności organu I instancji nie doprowadziły bowiem do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Jednakże ze względu na to – o czym wspomniano już powyżej - w rozpatrywanej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu upłynął, natomiast z przyczyn leżących po stronie organu I instancji pozostały niewyjaśnione wątpliwości dot. zgłoszenia dokonanego przez skarżącego , postępowanie w tym zakresie – stosownie do przyznanych w art. 136 k.p.a. kompetencji – powinien uzupełnić Wojewoda, jako organ II instancji. Tym samym uchyleniu w rozpatrywanej sprawie podlegać mogła jedynie decyzja Wojewody, którego w ten sposób obciąży obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, włącznie z ewentualnością wykorzystania art. 136 k.p.a. Natomiast pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powoduje również wadliwość rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, co należy – zgodnie z art. 8 k.p.a – do podstawowych obowiązków organów administracji.

Mając na uwadze powołane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do prawa procesowego) na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt I wyroku) . Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zastosuje się do powyższej wykładni pojęcia "ziemny staw hodowlany" użytego w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a u.p.b. oraz dokona analizy planowanej inwestycji nie tylko w oparciu o samo jej określenie w zgłoszeniu, ale odniesie się do opisu projektowanego urządzenia w zgłoszeniu oraz podejmie działania mające ustalenie wszystkich istotnych elementów , które pozwolą odróżnić inwestycję nie tylko w ramach pojęć "staw rybny" – "staw hodowlany", ale od innych urządzeń melioracji wodnej , które wymagają zezwolenia na budowę.

Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a, który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku .

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt. III wyroku. Na koszty te składają się :

a. wpis od skargi wynoszący 500, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) ;

b. koszty dojazdu skarżącego na rozprawę samochodem o pojemności silnika 1.9 l na trasie [...] ( 150 km w jedną stronę ) w wysokości 100, zł.