Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 749/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: par 3 pkt 2 , par 4 pkt 9 lit a i b , par 5 , par 7 , par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art 14 ust 3 , art 15 ust 2 pkt 10 i 11 , art 17 pkt 13 , art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. I. na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. nr XIV/87/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lipnik I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej, objętej planszą nr 11 w zakresie: a) całego terenu KDL, począwszy od drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ przebiegającej na wysokości działek nr 675/2 i nr 677 do granicy obszaru planu; b) oraz całego terenu KDW, począwszy od drogi KDL przy granicy działki nr 677 II. zasądza od Gminy Wiśniowa na rzecz skarżącego J. I. kwotę 800 zł (słownie: osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. I. w dniu 18 maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 16 czerwca 2008 r. nr XIV/87/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lipnik, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr 677/1 w Lipniku i nr 716 w Wiśniowej, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że rażąco narusza ona art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie: u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jego nieruchomość składająca się z działki nr ew. 677/1 objęta jest ustaleniami planu, gdyż wyznaczono na niej drogę lokalną KDD i drogę wewnętrzną KDW. Dla drogi oznaczonej symbolem KDL plan ustala szerokość w liniach rozgraniczających 12 m, dopuszczając lokalizację ogrodzeń oraz reklam poza obszarem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi tych dróg. Z kolei przepis § 22 ust. 6 uchwały określa minimalną odległość ogrodzeń od istniejących i projektowanych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych, zarówno wyznaczonych jak i nie wyznaczonych na rysunku planu, mierzoną od osi tych dróg – 3 m. Wskutek tych ustaleń jego nieruchomość nie może być użytkowana zgodnie z zamierzeniem, co ogranicza jego prawo własności. Podał, że zaplanowany przebieg drogi wewnętrznej nie uwzględnia faktu, że już w dacie uchwalenia planu istniały ogrodzenia, reklamy, itp. Nadto zarzucił, że ustalenia planu przewidujące drogę dojazdową nie mają żadnego uzasadnienia merytorycznego. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Gminie nie przysługuje tytuł prawny do gruntu, po którym droga ma przebiegać. Nie może zatem, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, przystąpić do budowy, przebudowy, remontu i utrzymania takiej drogi. Grunt przeznaczony na drogę wewnętrzną nie może być również wywłaszczony. Tym samym zaplanowanie drogi wewnętrznej na nieruchomości skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa.

W piśmie z dnia 27 marca 2017 r. skarżący wezwał gminę do usunięcia naruszenia prawa, wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wiśniowa wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz gminy kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem działki 677/1 położonej w Lipniku oraz działki nr 716 położonej w Wiśniowej. W trakcie procedury planistycznej skarżący nie był właścicielem powyższych działek, nabył je w momencie obowiązywania skarżonego planu miejscowego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Komentowany przepis odnosi się do tzw. władztwa planistycznego gminy. W miejscowych planach następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim, wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. Rada gminy w ramach polityki planistycznej może ograniczyć prawo własności właściciela nieruchomości, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. Organ przytoczył wyrok w sprawie sygn. akt II OSK 1922/15, w którym NSA stwierdził, że rada gminy może w miejscowym planie wytyczyć na nieruchomości developera drogę wewnętrzną, która będzie ogólnodostępna. Konstytucja daje jej bowiem władztwo planistyczne, natomiast prawo własności można ograniczać.

Organ podniósł, że jedynie działka nr 677/1 w Lipniku objęta jest zaskarżoną uchwałą. Działka nr 677/1 położona w Lipniku została przeznaczona częściowo pod tereny rolne (symbol R1), tereny dróg i ulic wewnętrznych (symbol KDW) oraz tereny dróg i ulic publicznych (symbol KDL). Jak wynika z załącznika do uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego przez działkę nr 677/1 w Lipniku fragmentarycznie przebiegają: droga publiczna oznaczona symbolem KDL i na części droga wewnętrzna. Przebieg dróg został przyjęty po istniejących i urządzonych już drogach w terenie (linie przerywane oznaczają szlaki drożne). Droga publiczna KDL istnieje w planach zagospodarowania już od 1990 r., a jej przebieg w planie zagospodarowania z 2008 r. został dostosowany do istniejącej faktycznie drogi w terenie (wcześniej droga znacznie ingerowała w działkę nr 716, biegła bardziej prosto teraz są załamania). Obie drogi KDW i KDL przebiegają wzdłuż granic po istniejących szlakach drożnych, a więc w sposób optymalny. Droga publiczna KDL ma w liniach rozgraniczających szerokość 12 m, a droga wewnętrzna 6 m. Działka nr 677/1 w Lipniku została nabyta przez skarżącego aktem notarialnym Rep.[...] z dnia [...] stycznia 2012 r., a więc 3,5 roku po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący nabywając nieruchomość zdawał sobie sprawę z treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i z ewentualnych ograniczeń w korzystaniu z nabytej działki.

Uzasadnieniem dla przyjęcia powyższych ustaleń, w tym przyjętego przebiegu drogi, była konieczność zapewnienia właściwej komunikacji. Droga stanowi strategiczne połączenie pomiędzy drogą powiatową nr [...] Myślenice-Wiśniowa a drogą wojewódzką nr [...] i prowadzi do terenów przemysłowych, zlokalizowanych wzdłuż drogi w miejscowości Wiśniowa. W 2014 r. Gmina Wiśniowa na przeważającej części drogi wykupiła teren od właścicieli prywatnych wykonała nawierzchnię asfaltową. Do połączenia drogi wojewódzkiej z drogą powiatową przewidzianego w planach miejscowych od 1990 r. brakuje już tylko niewielkiego odcinka drogi położonego w miejscowości Lipnik i Wiśniowa.

Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego. Skarżący może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbyć. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Ponadto organ zwrócił uwagę na uregulowania wynikające z art. 36 u.p.z.p. oraz nadmienił, że uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę wskazano również, że projekt planu był konsultowany i dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu.

Pierwsze wyłożenie miało miejsce 28.03.2007 r. i miało charakter nieformalny (nieprzewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a dotyczyło przyjętych rozwiązań układu komunikacyjnego.

Drugie wyłożenie miało miejsce w dniach 10 marca 2008 r. do 8 kwietnia 2008 r. W trakcie obu tych wyłożeń była możliwość składania uwag i wniosków, z której właściciel działek 677/1 w Lipniku i 716 w Wiśniowej nie skorzystał. Zarówno droga publiczna KDL, jak i droga wewnętrzna KDW przebiegają w większości po działkach sąsiednich położonych w miejscowości Wiśniowa, a nie po działce 677/1 w Lipniku.

Działka ewidencyjna nr 716 położona w Wiśniowej nie została objęta ustaleniami ww. uchwały. Natomiast działka nr 716 w Wiśniowej jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa obejmującym obszar miejscowości Wiśniowa, zatwierdzonym Uchwałą Nr XXIX/187/10 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 15 marzec 2010 r. Działka 716 została nabyta przez skarżącego w 14 stycznia 2004 r. a więc w dacie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, zatwierdzonego uchwałą Nr IX/31/97 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 9 października 1997 r. i znajdowała się m. in. w terenach komunikacji drogowej (drogi gminne symbol 7KDG ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, że wypożyczone z NSA akta planistyczne (przekazane temu sądowi ze skargą kasacyjną i aktami sprawy sygn. II SA/Kr 1363/16 – niebieski segregator, 1skoroszyt, 1 teczka) były niekompletne i przede wszystkim nie zawierały tekstu i rysunku projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu ("nieformalnego" z dnia 28 marca 2007 r.) oraz z dnia 10 marca 2008 r., jak również oryginału rysunku Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wiśniowa stanowiącego załącznik do uchwały nr IX/62/03 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 24 listopada 2003 r. Dlatego zarządzeniem z dnia 9 października 2017 r. wezwano organ o przedłożenie uzupełnionych akt planistycznych, spełniających wymogi określone w § 12 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587), a w szczególności: prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tekstu i rysunku projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu ("nieformalnego") z dnia 28 marca 2007 r. i z dnia 10 marca 2008 r., wykazu uwag od poz. 1 do 52, wszystkich złożonych uwag (przedłożono około 60), rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu miejscowego w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do publicznego wglądu projektu planu miejscowego od poz. 1 do 52, kopii mapy zawierającej obszar objęty planem wraz z jego niezbędnym otoczeniem, oryginału rysunku Nr 5 studium.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w sprawie II SA/Kr 1363/16 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w wyroku.

Przy piśmie z dnia 11 października 2017 r. (k.47 akt sądowych) przedłożono żądane przez sąd dokumenty (czarny skoroszyt), w tym tekst i rysunek wyłożonego projektu planu, brakujące uwagi i rozstrzygnięcie organu w sprawie ich rozpatrzenia, prognozę skutków finansowych. Kopii mapy zawierającej obszar objęty planem wraz z jego niezbędnym otoczeniem (§ 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), na której winien być sporządzony projekt rysunku planu miejscowego – nie przedłożono. Zamiast tego przedstawiono mapę "obszaru skarżonych działek nr 666/1 w Lipniku oraz nr 716 w Wiśniowej wraz z otoczeniem – arkusz pochodzący z 1997 r. oraz arkusz z 2008 r.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. , skarga musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący uczynił zadość temu wymogowi.

Następnie ocenić należało legitymację skargową J. I..

Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę odrzucić. Stwierdzić zatem należy, że nieruchomość skarżącego, w skład której wchodzi działka nr 677/1 w Lipniku, objęta jest zaskarżoną uchwałą i została przeznaczona częściowo pod tereny rolne (symbol R1), tereny dróg i ulic wewnętrznych (symbol KDW) oraz tereny dróg i ulic publicznych (symbol KDL). Jak oświadczono na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. nieruchomość ta jest ogrodzona. Przepis § 22 tekstu planu dopuszcza lokalizację ogrodzeń oraz reklam poza obszarem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi dróg KDZ, KDL i KDD oraz określa minimalną odległość ogrodzeń od istniejących i projektowanych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych (KDW, KP6) zarówno wyznaczonych jak i nie wyznaczonych na rysunku planu, mierzoną od osi tych dróg – na 3 m. Wobec powyższego uznać należało, że skarżący ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. II OSK 525/17, w którym wskazano, że granice sprawy wyznacza zakres uregulowany w zaskarżonej uchwale będącej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w aspekcie interesu prawnego skarżącego. Jeżeli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to nie można uznać za prawidłową taką wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle której wnoszący w powyższym trybie skargę byłby związany zakresem własnego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznaczał granice sprawy, w której sąd oceniałby zgodność z prawem uchwały. Przyjęcie odmiennego poglądu w prostej mierze prowadziłoby do zatarcia się różnic między wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia a samą skargą sądowoadministracyjną.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8), który stwierdził, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Organ planistyczny podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3).

Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Analiza przepisu art.17 ustawy prowadzi do wniosku, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 28 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Skoro zarówno plan miejscowy ( art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) składają się z części tekstowej i graficznej to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Podkreślić należy, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada gminy stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega - w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ocenie sądu administracyjnego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że podczas procedury planistycznej w sposób istotny został naruszony tryb uchwalania planu.

Rada Gminy Wiśniowa w dniu 28 marca 2006 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/216/2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa – obejmującego obszar miejscowości Lipnik. W § 2 uchwały wskazano, że granice w/w obszaru określone zostały w załączniku graficznym do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Wiśniowa (§ 3). W załączniku graficznym linią w kolorze różowym zakreślono obszar sołectwa Lipnik.

W przepisie art.17 u.p.z.p. opisano jakie czynności, w kolejności określonej w tym przepisie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - winien wykonać.

Zgodnie z punktem 1) tego przepisu pierwszą czynnością wójta powinno być ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu, nie krótszym niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z przedłożonych akt planistycznych wynika, że wójt sporządził w dniu 28.06.2006 r. obwieszczenie, w którym zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, obejmującego obszar miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa. Z tytułu tego obwieszczenia wynika, że dotyczyło ono sporządzenia jednego planu obejmującego 5 miejscowości, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa – obejmującego obszar miejscowości Lipnik. Taką samą formę miało ogłoszenie w prasie.

Z akt planistycznych nie wynika, aby ogłoszenie zostało również dokonane w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co narusza przytoczony przepis. Termin do składania wniosków ustalono na dzień 31 lipca 2006 r.

Zgodnie z art.17 pkt 2) u.p.z.p. kolejną obligatoryjną czynnością wójta było pisemne zawiadomienie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Zawiadomienie z dnia 28.06.2006 r., tak jak obwieszczenie, dotyczyło sporządzenia jednego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, obejmującego obszar miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa, dla których podjęto odrębne uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu.

Następnie, jak stanowi pkt 3) omawianego przepisu, wójt rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Wykaz złożonych wniosków znajduje się na karcie 149 i następnych akt planistycznych. Został on zatytułowany "Wnioski złożone do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa po ogłoszeniu w prasie. Lipnik".

Nie wiadomo do jakiego planu ogólnego wnioski te były składane, skoro w obwieszczeniu zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Liczbą porządkową 90 oznaczono ostatni wniosek złożony w dniu 31.07.2006 r. Kolejne wnioski, złożone już po terminie oznaczono numerami od 91 do 102 (niektóre osoby składały kilka wniosków dotyczących kilku nieruchomości).

Na karcie 195 akt planistycznych znajduje się dokument zatytułowany "Rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wiśniowa dla miejscowości Lipnik". Ostatni wniosek umieszczony pod pozycją 90 nie został rozstrzygnięty.

Na k.204 znajduje się dokument, stanowiący spis treści materiałów planistycznych o nazwie "Wykaz materiałów planistycznych", którego punkt 1 ma treść: "Materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a punkt drugi: "Materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych wykorzystane na potrzeby projektu planu miejscowego". Punkt pierwszy tego wykazu znajduje rozwinięcie w jednostronicowym, nie opatrzonym żadnym podpisem dokumencie znajdującym się na k.205 akt planistycznych. Między innymi podano w nim, że "większość wniosków jest zgodna ze studium". Nie wiadomo, co stanowiło podstawę takiej oceny, skoro w skoroszycie "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wiśniowa uchwalonego uchwałą nr IX/62/03 Rady Gminy Wiśniowa z dnia 24 listopada 2003 r." znajdują się jedynie odpisy rysunków studium (sporządzonego w skali 1 : 25 000, wykonane w jeszcze pomniejszonym formacie), poświadczone za zgodność z oryginałem. Skala tej mapy właściwie uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek oceny. Organ, poza przytoczoną ogólną konstatacją, nie wyjaśnił na czym oparł twierdzenie, że większość wniosków jest zgodna ze studium.

Kolejną czynnością wójta powinno być sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniającego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W pierwotnie przedłożonych do sprawy sygn. II SA/Kr 1363/16 aktach planistycznych brak było projektu tekstu i rysunku planu.

Po uzupełnieniu materiałów planistycznych okazało się, że "Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wiśniowa obejmującego miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa" sporządzona została w styczniu 2008 r. , "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Wiśniowa" w lutym 2008 r., a sam "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Wiśniowa obejmujący miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa. Projekt" został sporządzony w marcu 2008 r., a więc po dacie sporządzenia w/w opracowań, które powinny bazować na tym ostatnim dokumencie.

Nadto, skoro organ wskazał, że projekt planu był konsultowany i dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu, z tym, że pierwsze wyłożenie miało miejsce 28.03.2007 r. i miało charakter nieformalny (nieprzewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i dotyczyło przyjętych rozwiązań układu komunikacyjnego, to oznacza, że już w marcu 2007 r. był sporządzony projekt planu, którego brak jest w aktach planistycznych. Wynika to również z zawiadomienia z dnia 12.03.2007 r. (k.225), w którym podano, że na terenie poszczególnych sołectw odbędą się spotkania z autorami projektu dotyczące koncepcji rozwiązań komunikacyjnych.

Nawiasem mówiąc, nie wiadomo w jaki sposób informacja ta została ogłoszona. Jeszcze dobitniej o istnieniu wcześniejszej niż przedłożona wersji projektu planu świadczy treść żądań złożonych na szablonach zatytułowanych "Uwaga odnośnie rozwiązań komunikacyjnych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wiśniowa" (k.251 i nast.), jak np. : "nie wyrażam zgody na naniesienie drogi...", "mam uwagę do drogi zaprojektowanej...", "absolutnie nie zgadzamy się na zrobienie drogi na naszej posesji", "proszę o zaliczenie do dróg gminnych drogi przebiegającej koło działki 848/1", "nie wyrażam zgody, aby droga przebiegała przez działkę 292/3".

Z akt planistycznych wynika również, że jakiś projekt planu (znów określonego jako Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, obejmującego miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa), w skali 1 : 10 000 został przesłany organom uzgadniającym przy pismach z dnia 31.10.2007 r.

Nie da się zatem ocenić, czy wynikiem spotkania z autorami projektu planu w sprawie koncepcji rozwiązań komunikacyjnych było uwzględnienie "uwag"(?), "wniosków"(?) złożonych do projektu planu.

Gdyby tak było, to oznaczało by, że albo uwzględniono wnioski, które mogły być składane do 31 lipca 2006 r., albo uwzględniono uwagi do planu, który nie był wyłożony do publicznego wglądu.

Oznacza to, że doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Dopiero po sporządzeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko winna być sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art.17 pkt 5 u.p.z.p.). Jak już wyżej przedstawiono uczyniono to wcześniej.

Kolejną czynnością, zgodnie z punktem 6 omawianego przepisu, następuje uzyskanie opinii o projekcie planu oraz, zgodnie z punktem 7, uzgodnienie projektu planu - z określonymi tamże organami.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, obejmującego miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa w skali 1 : 10 000 został przesłany organom uzgadniającym przy pismach z dnia 31.10.2007 r. (a więc znowu sprzecznie z treścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu dla miejscowości Lipnik). Jak wynika z karty 298 akt planistycznych wójt uzyskał pozytywną opinię o projekcie gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, ale z jedenastoma uwagami, co obrazuje załącznik do protokołu zebrania komisji odbytego w dniu 7.08.2007 , a spisanego 31.08.2007 r. Nie wiadomo, czy i jak zostały one uwzględnione, ponieważ w aktach planistycznych brak jest projektu planu sprzed daty wyłożenia w dniu 10.03.2008 r.

Z pisma wójta z dnia 21.01.2008 r., znajdującego się na karcie 309 akt wynika, że w uwzględnieniu wcześniejszej opinii Wojewody Małopolskiego z dnia 28.11.2007 r. wójt przesyła ponownie do zaopiniowania aktualny projekt planu. Z kolei z pisma Wojewody z dnia 5.03.2008 r. (k.308) wynika, że ponownie negatywnie opiniuje lokalizację nowego cmentarza w sołectwie Lipnik. Opinia ta nie została zamieszczona w wykazie z k.294. Z kolei w wykazie tym opinia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej została umieszczona w kolumnie opinii pozytywnych, a nie odnotowano w nim, że komisja ta opiniuje projekt pozytywnie, ale przy uwzględnieniu jej uwag (k.298).

W wykazie uzgodnień (k.305) uzgodnienie dokonane przez PPIS określono jako pozytywne, a w postanowieniu tego organu z dnia 4.12.2007 r. wyraźnie podano, że uzgodnienie zostaje dokonane z zastrzeżeniem (k.322).

Tak więc znowu przyjdzie powtórzyć, że nie wiadomo, czy i jak zastrzeżenia te zostały one uwzględnione, ponieważ w aktach planistycznych brak jest projektu planu sprzed daty wyłożenia z dnia 10.03.2008 r.

Z kolei stosownie do art.17 pkt 8 u.p.z.p. rzeczą wójta było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Również w tym zakresie akta planistyczne są niekompletne, gdyż brak w nich załącznika graficznego w skali 1: 5000 do pisma wójta z dnia 24.12.2007 r. skierowanego do Marszałka Województwa Małopolskiego o wydanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych o powierzchni 41,99 ha klasy IV w sołectwie Lipnik na cele nierolnicze.

Znamiennym jest, że w tym przypadku wójt nie powołał się wprost na procedurę planistyczną, a wszystkie pozostałe stanowiska organów były uzyskiwane jako element procedury związanej z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, obejmującego miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa. W piśmie z dnia 24.12.2007 r. przywołano jedynie przepis art.7 ust.3 w związku z art.7 ust.2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdy tymczasem ustęp pierwszy tego przepisu stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tymczasem tryb uchwalania planu (art.14 ust.3 u.p.z.p.) przewiduje, że plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych uzyskanie zgody na "odrolnienie" gruntów dotyczyło wyłącznie sołectwa Lipnik.

Stanowi to o istotnym naruszeniu procedury planistycznej. Procedurę planistyczną rozpoczęła bowiem uchwała Rady Gminy Wiśniowa Nr XXXIII/216/2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa – obejmującego obszar miejscowości Lipnik, o opinie i uzgodnienia występowano odnośnie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, obejmującego miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa, również dla tak określonego obszaru wyłożono projekt tekstu planu, by z kolei o "odrolnienie wystąpić tylko dla sołectwa Lipnik.

Kolejną czynnością wójta jest - w myśl art.17 pkt 10 i 11 ustawy - ogłoszenie , w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenie tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowanie w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami oraz wyznaczenie w tym ogłoszeniu terminu, nie krótszego niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu, do wnoszenia uwag do projektu planu.

W dniu 3.03.2008 r. obwieszczono o "wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa (k.339). Obwieszczeniem tym wskazano okres wyłożenia od dnia 10.03.2008 r. do dnia 8.04.2008 r. oraz określono termin zgłaszania uwag: do dnia 22.04.2008 r.

Jak wynika z uzupełnionych materiałów planistycznych odrębnie dla miejscowości Lipnik wyłożono plansze projektu rysunku planu. Natomiast wyłożony projekt tekstu planu dotyczył "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa, obejmującego miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa" i zawierał ustalenia i symbole nie mające zastosowania w sołectwie Lipnik. Zauważyć również należy, że wyłożony rysunek projektu planu nie zawierał obowiązkowego elementu, jakim jest wyrys ze studium.

Stosownie do art.17 ust.12 ustawy wójt rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, co oznacza, że winny być rozpatrzone najpóźniej do 13 maja 2008 r.

Jak wynika z wykazu znajdującego się na k.361 do projektu planu zgłoszono wiele uwag. Nawiasem mówiąc nie wiadomo dlaczego wykaz ten został nazwany wykazem uwag i wniosków, co pozostaje w sprzeczności z procedurą.

Istotne jest to, że rozpatrując wniesione uwagi wójt uwzględnił 36 uwag, w ten sposób, że wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia z rolnego na budowlane (w całości lub w części) działek położonych w Lipniku o numerach ewidencyjnych: 345, 1070/3, 1055/3, 596/4, 24/3, 14/11, 578/3, 578/4, 594/1, 273/3, 256/3, 530, 757, 907, 301, 593, , 908/2, 662/9, 910/1, 910/4, 910/5, 910/2, 910/3, 137, 237/3, 256/3, 234/1, 235/5, 971, 248/10, 341, 36/1, 442, 448, 449, 499, 500, 504. W przypadku działki nr 40/4 wyrażono zgodę na zmienne przeznaczenia z rolnego na rekreację.

Musiało się to wiązać ze zmianą projektu planu.

Tymczasem wójt w notatce bez daty (k.460) podał, że uwzględnienie uwag wniesionych do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa dla miejscowości: Glichów, Kobielnik, Lipnik, Wierzbanowa i Wiśniowa nie spowodowało konieczności wystąpienia o powtórne uzgodnienia, jak również powtórnego uzyskania zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Również ta okoliczność świadczy o istotnym naruszeniu procedury planistycznej. Z przepisu art.17 pkt 13 wynika bowiem, że wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Zaniechał zatem wprowadzenia zmian do projektu planu i powtórnego jego wyłożenia.

Porównanie wyłożonego projektu tekstu planu z uchwaloną jego wersją wskazuje, że projekt obejmował ustalenia dla całego obszaru gminy Wiśniowa. Na etapie uchwalania planu wyłączono z niego ustalenia i symbole mające odniesienie do innych niż Lipnik sołectw. Zmieniła się również numeracja przepisów.

Powyższy zabieg oznacza w istocie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa – obejmującego obszar miejscowości Lipnik nie został wyłożony do publicznego wglądu.

Niewątpliwie powyższe powodowało trudności z zapoznaniem się z projektem planu.

Opisany wyżej sposób procedowania, w szczególności pozostające poza procedurą zbieranie wniosków po upływie terminu do ich składania po spotkaniu w sprawie koncepcji rozwiązań komunikacyjnych, ewentualnie uwag przed publicznym wyłożeniem planu, brak prawidłowego zawiadomienia o spotkaniu z autorami projektu na temat koncepcji rozwiązań komunikacyjnych, wbrew treści uchwały z dnia 28 marca 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiśniowa dla miejscowości Lipnik – łączne procedowanie oraz opracowanie i wyłożenie do publicznego wglądu projektu zbiorczego dla wszystkich sołectw – świadczy o istotnym naruszeniu trybu, czego konsekwencją musiało być stwierdzenie nieważności części uchwały.

Jak już wcześniej wskazano, zawartość merytoryczną planu zasadniczo określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Uszczegółowienie norm zawartych w art. 15 u.p.z.p. znajduje się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo należy umieścić postanowienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W myśl § 3 pkt 2 cytowanego rozporządzenia projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać określenie granic obszaru objętego uchwałą.

Jak już wcześniej wskazano, obszary objęte projektem planu i uchwałą są inne.

Stosownie do § 5 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. W projekcie rysunku planu, w szczególności w jego części wschodniej rysunek kończy się na granicy sołectwa Lipnik, a co za tym idzie nie zawiera niezbędnego otoczenia obszaru objętego projektem planu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art.16 ustawy plan miejscowy należało sporządzić w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Wyjaśnienie organu, że rysunek sporządzono w skali 1 : 2 000, bowiem tylko taka mapa znajdowała się w zasobie geodezyjnym nie może stanowić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku.

Wreszcie, stosownie do § 7 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego.

Na żadnej planszy projektu rysunku studium nie umieszczono wyrysu ze studium.

Z kolei § 8 stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, a na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Zauważyć w związku z tym należy, że projekt rysunku planu sporządzony został dla wszystkich sołectw i zawierał oznaczenia i nazewnictwo charakterystyczne dla wszystkich sołectw, również nie odpowiadające projektowi rysunku dla sołectwa Lipnik.

Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a) i b) omawianego rozporządzenia, wymogiem przy zapisywaniu ustaleń planu jest określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, jak również określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W związku z opisanymi wyżej mankamentami rysunku planu plan nie spełnia tego ostatniego warunku.

Zaznaczyć należy, że niewątpliwie rada gminy jest uprawniona do decydowania o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg publicznych, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Nieco inaczej sprawa jednakże wygląda, gdy chodzi o przeznaczenie określonych terenów pod budowę dróg wewnętrznych, na gruntach nie stanowiących własności gminy. W orzecznictwie przyjmuje się, że okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych, co łączy się z ingerencją we własność, jest konsekwencją ustawowej zasady, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności. Wskazać jednakże należy, że czym innym jest wyznaczenie drogi wewnętrznej na przykład w terenie należącym do developera planującego budowę osiedla mieszkaniowego, a czym innym na terenie prywatnym nie przeznaczonym pod zabudowę, zwłaszcza w sytuacji, gdy materiały planistyczne nie wskazują, aby działanie takie było uzasadnione. Ze względu na treść art. 6 pkt 1 u.g.n., który do celów publicznych zalicza wydzielanie gruntów jedynie pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, gmina nie może nawet wywłaszczyć spornej części nieruchomości. Nadto, trudno mówić o nie przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego, skoro sporządzenie rysunku planu na mapie, którego zakres kończy się na granicy sołectwa nie pozwala na żadną ocenę w kwestii określenia układu komunikacyjnego. Dobitnie wynika to z planszy rysunku planu obejmującej działkę skarżącego nr ew. 677/1.

Zwrócić również należy uwagę na następujące zapisy tekstu planu:

- w § 2 podano, że symbole identyfikacyjne terenów o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz różnych warunkach ich zabudowy i zagospodarowania są ustaleniami obowiązującymi, w tym: KDZ, KDL, KDD – Tereny dróg publicznych, KDW, KP6 – Tereny dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych.

- w przepisie § 22 ust.1 ustalono, że układ transportowy w Lipniku m.in. stanowią: tereny KDD – istniejące i projektowane drogi/ulice dojazdowe oraz tereny KDW – istniejące i projektowane drogi/ulice wewnętrzne. Ponadto w § 22 ustalono, że obowiązuje zgodność parametrów technicznych i przekrojów poprzecznych poszczególnych klas dróg i ulic z parametrami określonymi w przepisach szczególnych. W ust.5 § 22 wskazano, że dla dróg i ulic klasy KDZ, KDL i KDD wymienionych dopuszcza się lokalizację ogrodzeń oraz reklam poza obszarem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi tych dróg. W ust. 6 ustalono się minimalną odległość ogrodzeń od istniejących i projektowanych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych (KDW, KP6) zarówno wyznaczonych jak i nie wyznaczonych na rysunku planu mierzoną od osi tych dróg na 3 m.

- w § 40 tekstu planu ustalono z kolei, że przeznaczenie podstawowe terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami KDZ, KDL, KDD – tereny dróg i ulic publicznych, KDW – tereny dróg i ulic wewnętrznych, KP6 – tereny ciągów pieszo-jezdnych to: a) trasy komunikacyjne, b) obiekty i urządzenia usług komunikacyjnych. Przeznaczenie dopuszczalne tych terenów to: a) chodniki i inne elementy tras komunikacyjnych, b) ciągi piesze i rowerowe, c) parkingi i miejsca postojowe, d) zatoki autobusowe i urządzone przystanki dla pasażerów, e) obiekty służące izolacji od uciążliwości komunikacyjnej, f) obiekty małej architektury, g) tymczasowe obiekty budowlane, h) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, i) zieleń urządzona i zadrzewienia.

W ustępie 2 tego przepisu ustalono jako obowiązujące szerokości w liniach rozgraniczających dla poszczególnych klas dróg i ulic, w tym : dla dróg / ulic klasy KDD - 10 m, a dla dróg/ ulic klasy KDW - 6 m.

Zgodnie z ust.3 jedynie w granicach terenów KP6 nie dopuszcza się lokalizacji zatok autobusowych i urządzonych przystanków dla pasażerów.

W myśl ust.4 tego przepisu w terenach m.in. KDD i KDW ustalono jako zasady zagospodarowania terenu, że obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej można lokalizować wyjątkowo, w przypadku braku innych możliwości technicznych, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, a obiekty małej architektury i tymczasowe obiekty budowlane należy lokalizować w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Dla tych terenów przewidziano również utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy po uzyskaniu zgody zarządcy drogi.

Plan nie zawiera definicji użytych w nim sformułowań "drogi wewnętrzne", "ulice wewnętrzne". Posłużyć się zatem należy definicjami zawartymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2007.19.115 t.j.). Zgodnie z art.1 ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4)drogi gminne. Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W myśl art.19 ustawy zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg gminnych (czyli publicznych) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Tak więc w zakresie, w jakim ustalenia planu odnośnie do terenów oznaczonych symbolem KDW odsyłają do uzgodnień z zarządcą drogi stanowią normę pustą. Droga wewnętrzna nie może bowiem mieć zarządcy drogi.

Wreszcie, nakładanie w planie miejscowym obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgody, uwzględnienia warunków ustalanych przez określone podmioty (zarządcę drogi), stanowi wykroczenie poza uprawnienie przyznane radzie gminy na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Stwierdzić nadto należy, że zgodnie z art.15 pkt 15 pkt 11 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Skoro terenami w rozumieniu zaskarżonej uchwały są tereny objęte symbolami KDD i KDW, ustalenia planu powinny stanowić o sposobie i terminie ich tymczasowego zagospodarowania.

Tymczasem w ustaleniach miejscowego planu - wbrew temu obowiązkowi - nie określono sposobu i terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania terenów, w tym również spornych KDD I KDW.

Dlatego też uznać należy, że doszło do naruszania zasad sporządzania planu i przekroczenia władztwa planistycznego gminy, gdyż działanie gminy należy ocenić jako dowolne i nieuzasadnione. W związku z tym konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznać należy, że zarzut skarżącego o braku prawnej możliwości sfinansowania przez gminę budowy lub remontu zaplanowanej przez gminę drogi po gruncie, do którego nie przysługuje jej tytuł prawny. Wskazać nadto należy, że z przepisu art.7 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, również w brzmieniu obowiązującym w okresie procedowania planu (Dz.U.2003.162.1568) wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W zakresie tych zadań nie mieszczą się drogi wewnętrzne, nie stanowiące własności gminy. Zauważyć nadto należy, że w myśl art.6 pkt 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia procedury planistycznej, celami publicznymi było: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W aktualnym przepisie celem takim jest również wydzielanie gruntów pod drogi rowerowe oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg.

Na zakończenie podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się co do zasady w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z, dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, - dostępne w zbiorze cbois).

Dlatego też, ponieważ skarżący wywodził swój interes z prawa własności nieruchomości i domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr 677/1 w Lipniku, to stwierdzenie nieważności planu nastąpiło tylko w tym zakresie.

W oparciu o powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art.,200 p.p.s.a.