Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 453/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska(spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg Spółdzielnia Mieszkaniowa A oraz [...] Spółka z.o.o. sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K na rzecz stron skarżących Spółdzielnia Mieszkaniowa A oraz [...] Spółka z.o.o. sp.k. kwoty po [...] zł ( tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 7.09.2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 poz. 1073), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) w związku z art. 25 ustawy z dnia 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) - w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r. - oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. B. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] położonej w granicach obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...] [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 24.10.2012 r., Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 6.11.2012 r., Nr [...]) - zgodnie z załącznikiem Nr [...] i robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], budowa infrastruktury technicznej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4a i 4b - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że wniosek z dnia 10.07.2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji został skorygowany w dniu 01.07.2016 r. w zakresie granic terenu przewidzianego pod wnioskowane zamierzenie inwestycyjne.

Organ ustalił, że skoro część terenu, na którym planowana jest inwestycja, tj. działka nr [...] obr. [...], znajduje się w obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]", postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. Pozostała część terenu inwestycji nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił również, że w związku z obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. brzmieniem art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, brak podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej.

Wobec niezajęcia stanowiska przez organy uzgadniające, a to Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...] w K. uzgodnienie uznano za dokonane na zasadzie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca uprawnienia wymagane ustawą.

Odnosząc się do zastrzeżeń Spółdzielni Mieszkaniowej im[...] w K., że każdy ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] powinien być stroną toczącego się postępowania organ wyjaśnił, że prawem do dysponowania terenem w celu realizacji inwestycji, inwestor będzie musiał wykazać się dopiero na etapie odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przytaczając uregulowania zawarte w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie stosowanie przepisów o spółdzielniach mieszkaniowych (w tym o zarządzie sprawowanym przez spółdzielnię) nie zostało wyłączone, gdyż nie została podjęta uchwała, o której mowa w art. 18 ust. 2a ustawy o własności lokali w związku z art. 33 ustawy o własności lokali.

Od wyżej opisanej decyzji wpłynęły dwa odwołania: Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W..

Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] wniosła o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7w zw. z art. 107 §3, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 107 K.p.a. W odwołaniu wskazano na nieprawidłowe ustalenia organu l instancji co do możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę. Zaznaczono, że spółdzielnia nie wyraża zgody na: wykonanie przyłącza do sieci przebiegającej w południowej części wnioskowanego terenu, należącej do spółdzielni, wykonywanie na jej terenie jakichkolwiek prac dotyczących wykonania przyłącza elektroenergetycznego i ciepłowniczego oraz ustalanie warunków zabudowy dla terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność Spółdzielni i właścicieli 76 lokali wyodrębnionych. Spółdzielnia zakwestionowała przeprowadzoną analizę architektoniczno - urbanistyczną jako niespójną, a przez to niewiarygodną, błędnie ustalającą poszczególne warunki zabudowy. Nie zgodziła się również na orzeczoną możliwość dobudowy wnioskowanego budynku do istniejącego już budynku przy ul. [...]. Podkreśliła, że stworzy to budynek o szerokości niespotykanej w obszarze analizowanym. Wskazała na błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość do kalenicy i okapu.

[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że załącznik graficzny jest niespójny z częścią tekstową kwestionowanej decyzji.

Działka nr [...] obr. [...] oznaczona jest na nim bowiem jako część terenu inwestycji przeznaczona pod realizację infrastruktury technicznej, podczas gdy postępowanie w zakresie tej działki umorzono ze względu na objęcie jej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako nieuzasadnione oceniono dopuszczenie zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy do 32% (o 1%). Przekroczenie średniej z obszaru analizowanego, która wynosi 31% jest zatem bezpodstawne i stanowi działanie dowolne. Przyjęta wartość szerokości elewacji frontowej jest w ocenie odwołującej całkowicie dowolna i znacznie przekracza średnie wartości z obszaru analizowanego.

Zakwestionowano również możliwość dobudowania wnioskowanego budynku do budynku istniejącego jako rozwiązanie sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego. Dodatkowo wskazano, że w tym zakresie decyzja nie jest precyzyjna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z dnia 30.01.2018 r., znak: [...], na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.:

- w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.2.a w części zatytułowanej "Pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło co do istoty;

- w punkcie 2 w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że na etapie postępowania odwoławczego uzupełniono akta sprawy o dowody potwierdzające zapewnienie możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w wodę oraz możliwości odprowadzania ścieków, zgodnie z wymogami wskazanymi w informacji technicznej MPWiK S.A. wydanej w przedmiotowej sprawie.

Kolegium wskazało, że zasadnie organ l instancji umorzył postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla budowy zjazdu z drogi publicznej oraz działki nr [...]. Wbrew twierdzeniom odwołania nie ma sprzeczności pomiędzy częścią tekstową decyzji organu I instancji, a jej załącznikiem graficznym. Na gruncie decyzji nie budzi wątpliwości w jakim zakresie postępowanie podlegało umorzeniu ze względu na objęcie części terenu inwestycji ustaleniami planu miejscowego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto północną krawędź terenu inwestycji, o szerokości ok.137 m, oznaczoną na złączniku graficznym literami A-B-C-D. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 411 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w północno - zachodniej części K., w obrębie zabudowy miejskiej, po południowej stronie ul. [...]. Obszar obejmuje tereny zainwestowane, o dominującej funkcji mieszkalnej oraz usługowej. Teren inwestycji znajduje się na obrzeżu zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Teren ten ulega szybkim przekształceniom z uwagi na sąsiedztwo linii tramwajowej i ruchliwej arterii miejskiej, stając się obszarem intensywnie zainwestowanym zabudową wielorodzinną i usługową. Obszar posiada niewielki spadek w kierunku północnym. Istotną cechą zabudowy jest sytuowanie budynków w granicach działek, a także schodkowe stopniowanie wysokości brył budynków. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa osiedla [...] po stronie południowej oraz pas zabudowy jednorodzinnej i usługowej po przeciwnej - północnej stronie ul. [...]. Sam teren inwestycji jest niezabudowany, ma kształt nieregularnego wieloboku i posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez wewnętrzną drogę dojazdową.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej.

Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowić będzie więc kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...] jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (np. działka nr [...] - [...], [...], [...] obr. [...] z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu odwołania kolegium stwierdziło, że istotnie, działki nr [...] nie ma na załączniku graficznym, co prawdopodobnie wynika z omyłki pisarskiej. Na mapie jest bowiem działka nr [...], zabudowana budynkiem wielorodzinnym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i to tę działkę zapewne miała na uwadze autorka analizy.

Podzieliło również zarzut, że działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji (dostępna jest od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]), niemniej jednak okoliczność ta nie ma wpływu na ustalenia w przedmiotowej sprawie. Wykazane bowiem zostało, że istnieje w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia spełniająca wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej - [...], w odległości 28 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że linie zabudowy w obszarze analizowanym są niejednorodne, przy czym dla przedmiotowej inwestycji istotna jest linia zabudowy kształtowana wzdłuż ul. [...], po jej południowej stronie. Budynki po tej stronie sytuowane są w odległościach od 12 m do 50 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Stąd też jako najwłaściwsze z punktu widzenia ładu przestrzennego uznano nawiązanie do budynku sąsiadującego z terenem inwestycji bezpośrednio, tak, aby dążyć do uporządkowania chaotycznej zabudowy po południowej stronie ul. [...]. Ustalenie to w świetle wywodów analizy nie budziło wątpliwości kolegium.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w przedziale od 30% do 32% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że wskaźnik na poziomie 31 % jest wskaźnikiem średnim, co zostało należycie udokumentowane w załączonych do analizy tabelach. W uzasadnieniu takiego wyznaczenia wskaźnika podano, że mając na uwadze wskazaną we wniosku wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki uznano, że kontynuowanie średnich wartości z obszaru analizowanego będzie najwłaściwsze punktu widzenia ładu przestrzennego. Dopuszczono 1- procentową tolerancję uzasadniając to potrzebą uwzględnienia możliwości zastosowania różnych rozwiązań konstrukcyjno - materiałowych. Przyjęte ustalenie, jako przekonująco uzasadnione w analizie, a także nieprowadzące do nadmiernego zintensyfikowania zabudowy w obszarze analizowanym uznano za prawidłowe. Okoliczność, że istnieje techniczna możliwość zaprojektowania budynku o precyzyjnie założonym wskaźniku powierzchni zabudowy nie wyklucza, w ocenie kolegium, możliwości dopuszczenia nieznacznej tolerancji w tym względzie, jeżeli nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 72 m z tolerancją wynoszącą +/- 1m. Wartości przekraczające 73 m uznano za zagrażające ładowi przestrzennemu (w związku z okolicznością, że wniosek obejmował realizację budynku o szerokości ok. 110 m). Wskazano, że średnia omawianego parametru z obszaru analizowanego wynosi ok. 38 m, co potwierdza zestawienie załączone do analizy, przy czym średnia obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 72 m. Uzasadniając zastosowane odstępstwo od reguły ogólnej wskazano, że z punktu widzenia ładu przestrzennego właściwe jest nawiązanie do budynków o tożsamym charakterze jak obiekt wnioskowany. Stąd też nie jest właściwe branie pod uwagę parametrów zabudowy jednorodzinnej czy też usługowej, zwłaszcza, że tego typu obiekty w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie występują. W ocenie kolegium nawiązanie nie do średniej z całego obszaru analizowanego, ale do średniej obliczonej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest całkowicie zasadne.

Odnośnie utworzenia przez budynek jednej elewacji z budynkiem sąsiednim na działkach nr [...] i [...], kolegium wyjaśniło, że w decyzji wskazano, że połączenie brył obu budynków jest możliwe tylko pod warunkiem czytelnego ich wyodrębnienia. W szczególności zastosowano wymóg, aby ewentualne połączenie przybrało wyłącznie formę przewiązki , która ma się znajdować co najmniej powyżej trzeciej kondygnacji. Nie ma zatem podstaw do sumowania jego gabarytów z gabarytami budynku sąsiedniego.

W przedmiotowej sprawie ustalono dopuszczalną wysokość do okapu na poziomie 32 m, równym wysokości okapu ściany szczytowej budynku sąsiedniego na działkach nr [...] i [...] z możliwością obniżenia jej o maksymalnie dwie kondygnacje. W uzasadnieniu przyjętego rozwiązania wskazano po pierwsze, że wartości wnioskowane (48 m do okapu i 56 m do kalenicy) są z punktu widzenia ładu przestrzennego niedopuszczalne. W obszarze analizowanym występuje wprawdzie obiekt o zbliżonych parametrach ([...]), jednak należy on do innego układu urbanistycznego i znajduje się w znacznym oddaleniu o terenu inwestycji. Nie ma podstaw, aby wnioskowany budynek stał się dominantą w bezpośrednim sąsiedztwie, stąd też należy nawiązać do obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji, przy czym warta kontynuacji jest tendencja do różnicowania wysokości budynków poprzez wprowadzenie schodkowego stopniowania wysokości. Stąd też jako wysokość maksymalną przyjęto wysokość budynku sąsiedniego, z którym budynek może zostać połączony przewiązką, dopuszczając jednocześnie stopniowe obniżenie jego wysokości w kierunku zachodnim, maksymalnie o dwie kondygnacje. Podkreślono, że wartości średnie z całego, dużego obszaru analizowanego, nie mają przełożenia na kształtowanie ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Wartości te są bowiem znacznie zaniżone poprzez parametry licznej zabudowy jednorodzinnej, która występuje jednak w oddaleniu od terenu inwestycji. Kluczowe winno być nawiązanie do budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, szczególnie do budynku na działkach nr [...] i [...]. W ocenie kolegium potrzeba zastosowania odstępstwa od ogólnej reguły ustanowionej rozporządzeniem została wykazana i należycie uzasadniona w analizie.

W przedmiotowej sprawie ustalono dach połaciowy dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci mieszczącym się w przedziale 40° - 45°, o maksymalnej wysokości kalenicy głównej na poziomie 39 m z możliwością obniżenia o maksymalnie dwie kondygnacje. Dopuszczono doświetlenie poddasza w formie lukarn, facjat lub okien połaciowych. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że dachy połaciowe o podanym lub mniejszym kącie nachylenia występują w obszarze analizowanym, w tym na zbliżonych charakterem do wnioskowanego budynkach wielorodzinnych. Występują również dachy płaskie. Z kolei jeśli chodzi o wysokość kalenicy, to wykazano, że przyjęte wartości mieszczą się wśród wartości występujących w obszarze analizowanym, nawiązując w szczególności wprost do budynku sąsiedniego na działkach nr [...] i [...]. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 rozporządzenia.

Podsumowując, kolegium podało, że sporządzona w sprawie analiza posiada dokumentację fotograficzną, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc na jedno mieszkanie oraz w zależności od powierzchni sprzedaży. Ustalenie to uznać należy za prawidłowe i wystarczające na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie dopuszczono realizację garażu podziemnego pod budynkiem.

Ponieważ już po wydaniu kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni i zasad dotyczących ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na terenie inwestycji uległy zmianie, kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu l instancji i orzekło merytorycznie.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 8.02.2017 r. Uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z dokumentów MPEC S.A. w K., [...] S.A., MPWiK S.A. w K. wynika w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Spełnienie warunku uzbrojenia terenu w zakresie drogi dojazdowej, potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 8.02.2017 r. wydana po zawarciu z inwestorem umowy na rozbudowę układu drogowego mającego stanowić obsługę komunikacyjną inwestycji. Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], która na mocy umowy ma zostać przebudowana, poprzez projektowany zjazd i planowaną drogę wewnętrzną o przebiegu i parametrach wynikających z umowy.

Dodatkowo kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe niezależnie od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego. Z kolei opinie rad dzielnic wyrażane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mają charakteru wiążącego.

W kwestii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. kolegium stwierdziło, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji dotknięte jest pewnymi brakami i nieścisłościami, niemniej jednak nie mogło to wpłynąć na rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie.

Skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. oraz [...] sp. z o.o. sp. k. w W..

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz działanie wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa", błędnie wskazując tryb w jakim służy odwołanie stronom od wydanej decyzji,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania;

- art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że organ I instancji nie ustalił czy uzbrojenie terenu posiada stosowne parametry i właściwości. W warunkach wydanych przez dysponenta sieci wodociągowej tj. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji z dnia 17.06.2016r. podana jest informacja, że wzdłuż południowej granicy rozpatrywanego terenu przebiega miejska sieć wodociągowa [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa podkreśliła, że nie wyraża zgody na jakiekolwiek wejście w teren nieruchomości będących jej własnością w celu wykonania przyłącza w tym miejscu. Nie ma więc gwarancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie posiadało wymagane uzbrojenie terenu. Nie wyraża również zgody na wykonywanie na jej nieruchomościach jakichkolwiek prac związanych z wykonaniem sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej na potrzeby planowanej inwestycji. Na chwilę obecną planowana inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do ww. sieci. Organ pominął stanowczy sprzeciw spółdzielni, lekceważąc również opinię ZIKiT z dnia 28.04.2016r. dotyczącą koncepcji zmian układu drogowego w obszarze ul. [...]. W przedmiotowej opinii ZIKiT zaznaczył, że niezbędne jest uzyskanie akceptacji proponowanego rozwiązania przez Spółdzielnię im. [...] w K., a w szczególności mieszkańców budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] obr[...] Spółdzielnia oraz mieszkańcy nie udzielili akceptacji dla takich rozwiązań. Do akt sprawy nie została również dołączona akceptacja proponowanego układu przez Radę Dzielnicy [...] a tym bardziej nie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne w tej sprawie. Skarżąca zakwestionowała prawdziwość ustalenia organu I instancji, że budynek przy ul. [...] jest oddalony od terenu planowanej inwestycji.

Odnosząc się do ustalenia szerokości elewacji frontowej jako średniej wartości w analizowanym obszarze skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie wykazał potwierdzenia dla takiej wartości. W przeprowadzonej analizie zostały pominięte budynki charakteryzujące się mniejszymi szerokościami elewacji frontowych, dotyczy to m.in. działki nr [...] obr. [...], gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 17m oraz działki nr [...], gdzie szerokości elewacji frontowych wynoszą po ok. 13m. Podkreśliła, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy zespołu budynków, a w decyzji nie ma określonej ilości planowanych budynków.

Wskaźnik wielkości zabudowy został ustalony na poziomie 29-31% wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze, jednak zgodnie z zestawieniem tabelarycznym działki charakteryzujące się wysokim wskaźnikiem zabudowy są zabudowane budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi albo budynkami usługowymi. Wskaźnik zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych kształtuje się na znacznie mniejszym poziomie. W analizie zostały uwzględnione również działki o wysokim wskaźniku zabudowy, które znajdują się poza obszarem analizowanym, są to np. działki nr [...] lub [...] obr. [...]. W zestawieniu tym została również uwzględniona działka nr [...] obr. [...] posiadająca wysoki współczynnik zabudowy, natomiast tak jak to było wskazane wcześniej nie została ona uwzględniona przy wyliczaniu średniej szerokości elewacji frontowej dla badanego obszaru. Budynki zlokalizowane na tej działce posiadają kilkunastometrowe szerokości elewacji frontowych, co wpłynęłoby na obniżenie średniej szerokości elewacji frontowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ I instancji dowolnie łączy w grupy działki przy wyliczaniu wskaźnika zabudowy. Dla przykładu działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały ujęte jako jedna nieruchomość dla której został ustalony wskaźnik zabudowy, nie zostało tutaj wyjaśnione dlaczego działki nr [...] i [...] zostały wyłączone z tego zbioru pomimo, że są one zabudowane łącznie z działkami wymienionymi powyżej budynkiem stanowiącym jedną bryłę. Organ I instancji przyjął maksymalną wysokość do kalenicy 39 m oraz 32 m do okapu jako kontynuacja wysokości budynku przy ul. [...], takie wartości przekraczają średnie wysokości średnie w badanym obszarze, nawet biorąc jedynie pod uwagę zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Zarzuciła ponadto, że kolegium nie odniosło się w swojej decyzji do niespełnienia przez organ I instancji art. 107 § 1 K.p.a. W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pouczenie błędnie wskazano, że stronom przysługuje zażalenie.

[...] sp. z o.o. sp. k. w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- prawa procesowego tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt. 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj.

wydanie decyzji w części uchylającej i ustalającej nowe warunki zabudowy, a w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 2 K.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania albowiem w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzą istotny dla rozstrzygnięcia zakres, w szczególności łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozważenie wszystkich okoliczności, a w konsekwencji błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

3) art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

4) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe skonstruowanie rozstrzygnięcia decyzji w zakresie częściowego umorzenia postępowania (z uwagi na jego sprzeczność z częścią graficzną decyzji) oraz poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- prawa materialnego tj.:

5) art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu, w szczególności na ustaleniu parametrów zabudowy na poziomie odbiegającym od parametrów z obszaru analizowanego (w tym zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy), a w konsekwencji wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

6) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej;

7) § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia jw. poprzez niezgodne z tymi przepisami ustalenie poziomu wskaźników kolejno -wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej;

8) § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez niezgodne z tymi przepisami ustalenie poziomu wskaźników kolejno - wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i wyliczenie go dla części, a nie całego terenu objętego wnioskiem;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części ustalającej warunki zabudowy, jak również zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżąca spółka podniosła, że wskaźnik zabudowy oblicza się wg stosunku powierzchni zabudowy, a nie kubatury budynku, do powierzchni działki albo terenu. Zatem przyjęta metodyka wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zupełnie oderwana od norm prawnych § 5 rozporządzenia. Ponadto istnieje wewnętrzna sprzeczność ustaleń dokonanych w wynikach analizy urbanistyczno architektonicznej (załącznik nr 3), jaki i niezgodność zapisów tej analizy z zapisami samej decyzji i warunkami zabudowy (załącznik nr 1) odnośnie wyznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie średnim. Ustalenie dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika wielkości nowej zabudowy na poziomie 31 % ± 1% oznacza wyznaczenie wskaźnika w postaci widełek. Dopuszczalna różnica na poziomie 1% stanowi 303,23 m2. Nieprawidłowa jest argumentacja przyczyn dopuszczenia 1% tolerancji dla analizowanego wskaźnika, ze względów technologicznych (z uwagi na przyjęte rozwiązania konstrukcyjno -materiałowe).

Dla przedmiotowej inwestycji ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie, który nie powinien być mniejszy niż 40 %, zatem może wynosić od 40 % i więcej. Wyznaczenie wskaźnika na tym poziomie jest zdaniem spółki, zupełnie nieuzasadnione, bowiem organ administracyjny wyznaczył jego poziom w sposób zupełnie "dowolny", bez dokładnej analizy wskaźników, jakie istnieją na działkach znajdujących się w obrębie ternu analizowanego, w szczególności nie wskazano poziomu tego wskaźnika na działkach sąsiednich. Nieprawidłowe było wyznaczenie powyższego wskaźnika proporcjonalnie w odniesieniu tylko dla części działki (przeznaczonej pod kubaturę budynku) a nie całego terenu objętego wnioskiem.

Zgodnie z treścią sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 38 m. Tymczasem w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej została ustalona na poziomie aż 72 m. Co więcej, z treści decyzji wynika, że podstawę prawną przyjęcia takiego parametru stanowił przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie 72m (z możliwością zwiększenia szerokości do 73m) jest rozwiązaniem całkowicie wadliwym z punktu widzenia urbanistycznego - w szczególności w kontekście dopuszczonej w decyzji możliwości dobudowania nowego obiektu do istniejącego na działkach nr [...] i [...] budynku o szerokości elewacji wynoszącej ok. 100m. Może to bowiem skutkować powstaniem ciągu zabudowy o długości ponad 170m, a zatem wielokrotnie szerszej niż obiekty w obszarze analizowanym. Spółka zwróciła uwagę na niespójność pomiędzy nazwą inwestycji, a ustalonym parametrem w zakresie szerokości elewacji. W nazwie inwestycji mowa jest bowiem o zespole zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (co wskazuje na planowaną realizację kilku budynków), natomiast ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej (w szczególności zawarte w załączniku nr 3 -wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej) odnoszą się do jednego budynku.

Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego, podtrzymała zarzut niezgodności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania, a załącznikiem graficznym przedstawiającym zakres inwestycji objętej decyzją. Z uwagi na fakt, że część terenu objętego wnioskiem (działka nr [...] obr. [...]) jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", organ umorzył postępowanie w zakresie tej nieruchomości. Tymczasem na załączniku graficznym nr 2 okoliczność ta nie została uwzględniona, a działka nr [...] obr. [...] oznaczona jest w dalszym ciągu jako część terenu inwestycji objętej wydaną decyzją o warunkach zabudowy (przewidzianej pod budowę infrastruktury technicznej).

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), będącym materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośrednio dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej albo dostęp poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy zatem rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną".

Oczywistym jest, że wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane jest dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że warunki określone w art.61 ust.1 pkt 2 (teren ma dostęp do drogi publicznej) i pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) sformułowane są przedmiotowo a nie podmiotowo. Odnoszą się do terenu inwestycji, a nie osoby właściciela. Istotnym jest zatem, by to "teren", czyli nieruchomość na której planowana jest inwestycja miał "prawny dostęp do drogi publicznej", na przykład w postaci ustanowienia dla każdoczesnego właściciela tej nieruchomości odpowiedniej służebności.

To samo odnieść należy do warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem "uzbrojenie terenu" należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n. wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., II OSK 1200/16, LEX nr 2495714).

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.03.164.1588) .

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Nakaz wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" oznacza, że działka ta powinna być w centralnym miejscu wyznaczanego obszaru analizowanego. Należy również zauważyć, że co do sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego prawodawca dał następującą wskazówkę: granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Jednocześnie granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponieważ w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wskazano w odległości od czego wyznacza się granice obszaru analizowanego, a pojęcie "odległości" odniesiono wyłącznie do samych granic obszaru analizowanego, logicznym jest wniosek, że przepis ten odnosi się do odległości między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego. Błędem jest przyjmowanie, że z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że sformułowanie "trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów" odnosi się do "promienia" obszaru analizowanego. Tym bardziej więc sformułowanie to nie może odnosić się do odcinka zawartego między punktem położonym na granicy działki inwestycyjnej a punktem położonym w granicy obszaru analizowanego. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje zatem, że odległość między granicami obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić mniej niż 50 m.

Jeżeli obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.03.164.1588) ma kształt koła, to sformułowanie "granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" – odnosi się do średnicy tego koła. Rozróżnienie to ma istotne konsekwencje, gdyż w sposób oczywisty wpływa na wielkość obszaru analizowanego. Dlatego też organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z kolei, w myśl § 5 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek), z tolerancją do 20%. W myśl ust.2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Z powyższego wynika więc, że zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji oblicza się na podstawie średnich, wyliczonych w oparciu o wskaźniki ustalone dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

W orzecznictwie podkreśla się, że możliwość skorzystania z przepisów stanowiących pewnego rodzaju wyłom od zasady musi być podyktowana uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno - urbanistycznej. Odmienna interpretacja tych przepisów skutkowałaby przyjęciem, że przepisy określające parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności, dla których odstępuje od wyznaczania ich zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie urbanistycznej i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi wynikać z przeprowadzonej analizy. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona będzie wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W orzecznictwie stwierdza się również, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

Zaniechanie powyższych czynności stanowi o naruszeniu art.7, art.77, art.80 i art.107 § 3 k.p.a.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów wymienionych przepisów postępowania przez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozważenia zebranego materiału dowodowego, w tym głównego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu - analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wadliwość analizy wynikała również z zaniechania przez organy sprawdzenia, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy odpowiada warunkom formalnym, wymienionym w art.52 ust.2 pkt 2) w zw. z art.64 u.p.z.p. Wniosek powinien bowiem m.in. zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Oczywistym jest, że części te powinny być ze sobą spójne.

Tymczasem we wniosku inwestycja została określona jako "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu. Nie określono w nim ani liczby projektowanych budynków, ani nie podano gabarytów poszczególnych budynków, ani też nie określono na czym ma polegać "zagospodarowanie terenu".

W konsekwencji również analiza urbanistyczno-architektoniczna, sporządzona w dniach 18.04. – 5.07.2017 r. (k.2091) dla bliżej nieokreślonego "zespołu budynków" musiała być dotknięta wadą. Jej przedmiotem było zamierzenie inwestycyjne p.n. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami handlowo-usługowymi i garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach (...), budowa zjazdu z ul. [...] z działki nr [...] (...), budowa infrastruktury technicznej na działkach (...). Z tak określonego przedsięwzięcia w istocie nie wynika co jest zamiarem inwestora. Nie wiadomo ile budynków ma liczyć zespół budynków, jakie budynki się planuje wybudować, czy budynki mają być wolnostojące, czy też nie, co wchodzi w skład projektowanej infrastruktury technicznej. W każdym razie określenie "zespół" oznacza więcej niż 1 budynek. Część graficzna wniosku nie może stanowić dopełnienia jego części pisemnej, ale obrazować część pisemną wniosku. W rozpoznawanej sprawie rysunek dołączony do wniosku zawiera treści w pisemnym wniosku nie opisane, jak na przykład budynek na planie koła i drogi wewnętrzne. W części pisemnej wniosku nie opisano co wchodzi we skład pojęcia "zagospodarowanie terenu" i "infrastruktura techniczna", "zespół budynków".

W analizie raz mówi się o zespole budynków, raz o jednym budynku. Na przykład znajdujące się na stronie 4 analizy (k.2094) sformułowanie: "w celu stworzenia (...) wraz z budynkiem projektowanym" pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym opisem zamierzenia. To samo należy odnieść do słów użytych na stronie 9 analizy (k.2099) "pozwala na realizację obiektu", a więc jednego. Jeszcze dobitniej wskazuje na to zapis ze strony 10 analizy (k.2100): "dla nowoprojektowanego obiektu dopuszczalnym jest przyjęcie szerokości elewacji frontowej" oraz ze strony 12 analizy (k.2102): "dla nowoprojektowanego budynku mieszkalnego", wreszcie ze strony 14 (k.2104): "ustala się geometrię dachu projektowanego budynku mieszkalnego". Analizator w ogóle nie odniósł się do zamiaru inwestora budowy budynku na planie koła.

Z tych samych powodów decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wadliwa.

Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może przesądzać o usytuowaniu projektowanych do realizacji budynków, to przedłożony projekt zagospodarowania terenu (k.1601) nie może mieć żadnego prawnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Stanowi jedynie materiał poglądowy. Również inwestor nie jest nim związany. Dlatego też to w treści samej decyzji musi być precyzyjnie określony zamiar inwestora.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji warunku tego nie spełnia. Nadto, pomimo określenia inwestycji jako zespołu budynków, w decyzji organu odwoławczego (k.2406) mowa jest o jednym budynku.

Z decyzji tych nie wynika również precyzyjnie, czego dotyczy umorzenie postępowania "w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...]".

W analizie architektoniczno-urbanistycznej (k.2092) podano, że "obszar analizowany wyznaczono w oparciu o trzykrotność szerokości północnej granicy terenu objętego wnioskiem, przylegającego do działki nr [...], drogi publicznej (ul[...]), tj. w odległości min. 411 m od granic części terenu objętego wnioskiem.

Organ I instancji w ogóle nie ocenił analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wyjaśniło, że jako front terenu inwestycji przyjęto północną krawędź terenu inwestycji, o szerokości ok.137 m, oznaczoną na załączniku graficznym literami A-B-C-D. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 411 m od granic terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń. Kolegium pozytywnie oceniło również dokumentację fotograficzną będącą częścią analizy oraz stwierdziło, że sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Zdjęcia z kart 2105 – 2125 dołączone do analizy nie są opisane i nie wiadomo jakich budynków dotyczą.

Jeżeli front terenu inwestycji wynosi 137 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 411 m od granic terenu inwestycji, oznacza to, że średnica koła stanowiącego obszar analizowany wynosi aż 760 m. Przyjęcie wyżej przedstawionej wykładni przepisu art.3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że średnica obszaru analizowanego w jego minimalnej wielkości powinna wynosić 411 m. Tak więc szczegółowego wyjaśnienia wymagało, dlaczego wyznaczono aż tak duży obszar analizowany. Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 cytowanego już rozporządzenia z 2003 r. jest prawnie doniosła, skoro wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14, LEX nr 2108484).

Tymczasem w uzasadnieniu decyzji SKO czytamy, że "wartości średnie z całego, dużego obszaru analizowanego, nie mają przełożenia na kształtowanie ładu przestrzennego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Wartości te są bowiem znacznie zaniżone poprzez parametry licznej zabudowy jednorodzinnej, która występuje jednak w oddaleniu od terenu inwestycji. Kluczowe winno być nawiązanie do budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, szczególnie do budynku na działkach nr [...] i [...]". Wydaje się, że już to zdanie to świadczy o niewłaściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego.

Analiza nie uzasadnia również określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Podano w niej, że średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi około 30 %, gdyż waha się on od około 15% do 60 %. Żadnych wyliczeń w tym przedmiocie jednak nie przedstawiono. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika, by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru. Jednakże w razie ustalenia tego wskaźnika, przyjęty parametr powinien być uzasadniony. Analizator nie wskazał nawet, na których działkach wynosi on 15 %, na których 60% i jak kształtuje się ta struktura w całym obszarze analizowanym. Zwrócić należy uwagę, że przykładowo zabudowa na działce nr [...] wynosi 4 % jej powierzchni.

Dla ustalenia parametru - szerokość elewacji frontowej - dobrano do porównań około 40 działek, w tym połączonych w grupy. Nie uzasadniono dlaczego właśnie te działki przyjęto do porównań. W obszarze analizowanym znajduje się ponad 200 działek. W zestawieniu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przykładowo brak działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Nadto wątpliwe jest, czy dla wszystkich wymienionych działek podano szerokości elewacji frontowych. Możliwym jest, że podane zostały również wymiary dłuższych boków budynków, niekoniecznie od strony głównego wjazdu na działkę.

W zakresie spełnienia wymogu z art.61 ust.1 pkt 3) u.p.z.p. urbanista ograniczył się do stwierdzenia, że "w rejonie inwestycji znajduje się pełne uzbrojenie miejskie". Z kolei ustalenie SKO w K. jest inne: "uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające. Z dokumentów MPEC S.A. w K., T. D. S.A., MPWiK S.A. w K. wynika w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego".

Zauważyć zatem należy, że wynikający z przepisu art.61 ust.1 pkt 3) wymóg dotyczy nie obszaru "w rejonie inwestycji", ale samego terenu inwestycji. Dodatkowo wskazać należy, że sam inwestor nie wie, gdzie będzie przebiegać projektowane uzbrojenie terenu w postaci wodociągu i kanalizacji sanitarnej (k.2365). Nie da się w związku z tym sprawdzić, czy wskazanie w decyzji 12 działek, przewidzianych na budowę infrastruktury technicznej, jest prawidłowe. Jak już wcześniej podniesiono, nie wiadomo nawet o jaką infrastrukturę techniczną chodzi, gdyż decyzja w tym zakresie jest bardzo ogólnikowa.

Organy nie rozważyły treści oświadczenia MPWiK S.A w K. (k.1603) w sprawie wydania informacji technicznej dotyczącej budowy miejskiej sieci wodociągowej i miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej oraz przyłączy wod-kan., w którym podano, że prowadzenie miejskich sieci przez teren działek prywatnych możliwe jest wyłącznie w przypadku ustanowienia przez właścicieli nieruchomości przez które będą przebiegać sieci służebności przesyłu. Należało w związku z tym ocenić, czy uzależnienie wykonania uzbrojenia terenu od ustanowienia służebności można uznać za "zagwarantowanie uzbrojenia terenu".

Nadto, podkreślenia wymaga, że nie jest trafny pogląd, że w związku z obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. brzmieniem art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, brak podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej. Stosownie do przepisu art.29 ust.1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222 t.j.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W myśl ust.6 tego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskodawca nie legitymował się decyzją administracyjną zarządcy drogi zezwalającą na lokalizację zjazdu. Tak więc przepis art.29 ust.6 o drogach publicznych nie mógł być podstawą umorzenia postepowania w tym zakresie.

W oparciu o powyższe uznać należy, że zarzuty skarg w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. są zasadne.

W sytuacji zaistnienia wcześniej opisanych uchybień procesowych przedwczesne jest zajmowanie stanowiska merytorycznego w zakresie zastosowania przez organy prawa materialnego.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.