Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 478/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 12 czerwca 2006 r. nr 509/LVI/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 12 czerwca 2006 r. Rada Miejska w Lublińcu podjęła uchwałę nr 509/LVI/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublińca.

Pismem z nieokreślonej daty, wniesionym w dniu [...] r., R. G., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446), wezwał Radę Miejską w Lublińcu do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na ograniczeniu możliwości korzystania z działki nr 1 przez wprowadzenie do uchwały w § 9 pkt 2 lit. b zakazu lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych powyżej 50 DJP oraz dopuszczenie w § 9 pkt 3 lit. c lokalizowania wyłącznie ferm do 50 DJP.

Rada Miejska w Lublińcu nie uwzględniła ww. wezwania.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Lublińcu w części określonej:

w § 9 pkt 2 lit. b uchwały - w zakresie zakazu lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych - powyżej 50 DJP w zakresie w jakim dotyczy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 398 RU,

w § 9 pkt 3 lit. c uchwały w zakresie w jakim dopuszcza on lokalizowanie ferm hodowlanych wyłącznie do 50 DJP w zakresie w jakim dotyczy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 398 RU,

jako podjętej z naruszeniem:

art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 778 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP, a to poprzez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości mimo braku wykazania przez Gminę uzasadnienia dla takiego działania,

art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie ww. zapisów mimo braku ich zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy,

art. 2 Konstytucji RP - poprzez posługiwanie się przez uchwałodawcę pojęciem niezdefiniowanym DJP albowiem skrót taki nie został wyjaśniony w planie.

W konsekwencji skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części.

W uzasadnieniu skarżący umotywował ww. zarzuty wskazując m.in., że uchwała Nr 352/XXVII/04 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublińca, stanowiąca podstawę uchwalenia ww. planu miejscowego, nie przewidywała wprowadzenia żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu obejmującego nieruchomość skarżącego. Skoro zatem studium nie przewidywało ograniczenia wielkości produkcji rolnej i hodowlanej to wprowadzenie takiego ograniczenia należy uznać za niedopuszczalne i naruszające przepis art. 20 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Lublińca wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżony plan nie zmienił przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem 398 RU), na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. Ustanowienie zatem w planie ograniczenia na gruntach rolnych w postaci zakazu uciążliwej dla otoczenia fermy hodowlanej, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.

Podstawą wprowadzenia do planu tych ograniczeń było zapewnienie ochrony przyległych terenów przed negatywnym oddziaływaniem fermy. Z uwagi na sytuację ówczesnego właściciela terenu t.j. "A" w L., który podlegał w tym czasie procesowi prywatyzacji oraz wygaszaniu działalności, założeniem niniejszego planu było utrzymanie funkcji terenu na minimalnym poziomie i dopuszczenie wielkości hodowli kwalifikującej przedsięwzięcie jako nie wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2004, Nr 257, poz. 2573). Nadmienić należy, że zapis ograniczający wielkość fermy dla terenu 398 RU do 50 DJP znalazł się w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu i ówczesny właściciel ("A" w L.) uczestniczący czynnie w procedurze nie zakwestionował tego zapisu.

Przyjęte w związku z tym przez Radę Gminy kryterium ograniczenia hodowli lub chowu zwierząt na terenie objętym planem do absolutnego minimum należy uznać za racjonalne i nie naruszające prawa.

Zwrócić należy również uwagę na fakt, iż w dniu [...] r. t.j. dacie nabycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr 509/LVI/06 Rady Miejskiej w Lublińcu z dnia 12 czerwca 2006 r. obowiązywał już ponad 1,5 roku ponieważ wszedł w życie 26 sierpnia 2006 r. Zatem skarżący nabył nieruchomość w określonym stanie prawnym ze świadomością ograniczenia wykonywania prawa własności narzuconego zapisami planu. W związku z powyższym trudno zgodzić się z argumentacją skarżącego o nadużyciu władztwa planistycznego i ograniczeniu możliwości zagospodarowania jego nieruchomości.

Burmistrz podkreślił nadto, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania przestrzennego oraz użytkowania terenów, nie określa się jednak wszystkich elementów niezbędnych na danym terenie a jedynie wyznacza kierunki zagospodarowania danego fragmentu miasta. Określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu jest zastrzeżone dla planu miejscowego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż zapisy zawarte w studium powinny być wprost przeniesione do tekstu planu, a w szczególności, że brak ograniczenia wielkości produkcji rolnej i hodowlanej do 50 DJP w studium uniemożliwia wprowadzenie takich ograniczeń w planie. Byłoby to sprzeczne z funkcją obu aktów prawnych.

Burmistrz podkreślił nadto, że pojęcie DJP należy rozumieć zgodnie z jego znaczeniem zawartym w przepisach odrębnych. Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP) określone zostały w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Chybiony w związku z tym jest zarzut skarżącego o posługiwaniu się przez Radę pojęciem niezdefiniowanym, skoro znaczenie tego terminu określają przepisy odrębne. Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016, poz. 283), w aktach prawa miejscowego nie wolno definiować pojęć, które mają ustalone znaczenie w przepisach ustawowych.

Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty wskazując dodatkowo m.in. że zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu produkcja rolna na terenie oznaczonym w aktualnym planie symbolem 398 RU przekraczała 50 DJP. Dowodem na powyższe są raporty z produkcji oraz wycena stada na dzień [...] r. tj. przed nabyciem nieruchomości i przedsiębiorstwa. Również pozwolenie zintegrowane z dnia [...] r. wydane przez Wojewodę [...] na rzecz Spółki "B" sp. jawna K. K. i inni (od której skarżący nabył fermę) obejmowało produkcję powyżej 40 000 stanowisk drobiu tj. 160 DJP, zaś istniejąca instalacja obejmowała 131 280 stanowisk drobiu, tj. ponad 525 DJP.

Pozwolenie to zostało przeniesione na skarżącego decyzją [...] jednakże nie może on z niego korzystać z uwagi na wprowadzone po jego wydaniu ograniczenia w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Lublińcu nie była dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane.

Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciel położonej na obszarze planu działki, jest, o ile uchwała narusza jego interes prawny, formalnie legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jego nieruchomości. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenu w odmienny sposób przez osobę bądź osoby mające tytuł prawny do gruntu. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, może naruszać interes prawny skarżącego, co stwarza wówczas po jego stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji badaniu podlegała dalsza kwestia, a mianowicie poprawność kwestionowanych przez skarżącego zawartych w planie ustaleń. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów bezwzględnie uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania.

Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu niewątpliwie zostały spełnione. Wprawdzie bowiem istotnie w planie miejscowym wprowadzono ograniczenie wielkości dopuszczalnej fermy jednak nie stało się to w sposób arbitralny, a jak wynika z całości materiałów planistycznych oraz z odpowiedzi na skargę, w sposób przemyślany i uzasadniony. Jak bowiem wskazał Burmistrz Miasta Lublińca zaskarżony plan nie zmienił przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem 398 RU), na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. Ustanowienie zaś w planie ograniczenia na gruntach rolnych w postaci zakazu uciążliwej dla otoczenia fermy hodowlanej, było spowodowane zamiarem zapewnienia ochrony przyległych terenów przed negatywnym oddziaływaniem fermy.

Jak wskazał Burmistrz, z uwagi na sytuację ówczesnego właściciela terenu t.j. "A" w L., który podlegał w tym czasie procesowi prywatyzacji oraz wygaszaniu działalności, założeniem planu było utrzymanie funkcji terenu na minimalnym poziomie i dopuszczenie jedynie wielkości hodowli kwalifikującej przedsięwzięcie jako nie wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zapis ograniczający wielkość fermy dla terenu 398 RU do 50 DJP znalazł się w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu i ówczesny właściciel ("A" w L.) uczestniczący czynnie w procedurze nie zakwestionował tego zapisu.

Przez niemal 9 lat od nabycia w [...] r. nieruchomości zapisu tego nie zakwestionował zresztą także skarżący R. G., co wskazuje na to, iż w czasie tym nie uważał zapisów planu za naruszające jego interes. Notabene skarżący nabył nieruchomość w czasie kiedy to już od półtora roku plan obowiązywał, świadom był zatem przewidzianych w nim ograniczeń.

W kontekście powyższych uwag zważyć także należy, że możliwość stwierdzenia nieważności uchwały powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Nie zaś w sytuacji gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W ocenie Sądu materiały planistyczne i akta sprawy świadczą o tym, że Rada nie przekroczyła dopuszczalnych granic władztwa planistycznego, a ochrona sąsiednich nieruchomości przed szkodliwościami fermy była celowa i uzasadniona.

Nietrafne są także pozostałe sformułowane w skardze zarzuty. Jak trafnie zauważa Burmistrz poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Ma ono charakter jedynie ogólny, a jego uszczegółowienia, zgodnie z kwalifikacją terenu dokonuje się dopiero w planie. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego jakoby zapisy planu były sprzeczne z zapisami Studium z 2004 r. Kwalifikacja terenu w planie jest zgodna ze Studium, a brak w Studium szczegółowych nakazów i zakazów powoduje, że dopiero w planie mogły one zostać wyartykułowane. O sprzeczności można by bowiem mówić jedynie wówczas gdyby Studium wskazywało, że wielkość ferm ma być nieograniczona, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Słusznie też Burmistrz wskazuje, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. W sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w aktach prawa miejscowego nie wolno definiować pojęć, które mają ustalone znaczenie w innych aktach. Zatem użycie pojęcia DJP należy rozumieć zgodnie z ich znaczeniem zawartym w przepisach odrębnych. Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP) określone zostały w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Nietrafny w związku z tym jest zarzut skarżącego o posługiwaniu się przez Radę pojęciem niezdefiniowanym, skoro znaczenie tego terminu określają przepisy odrębne.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest nadto przywołany w piśmie z dnia [...] r. fakt udzielenia przed 11 laty innemu podmiotowi, od którego skarżący nabył teren, pozwolenia zintegrowanego, a także jego twierdzenia o faktycznej wówczas wielkości hodowli.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza tym samym zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, bądź właściwości organów.

W konsekwencji, wobec niestwierdzenia przez podnoszonych przez skarżącego naruszeń prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części za niezasadny.