Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 194/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 177/18 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 177/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Marszałek Województwa [...] unieważnił praktyczny egzamin państwowy w zakresie kategorii B prawa jazdy M.N., przeprowadzony przez egzaminatora D.N. [...] listopada 2017r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...], Oddział w [...].

Analiza przebiegu egzaminu wykazała, że w części praktycznej egzaminu prowadzonego w ruchu drogowym, w [...] na ulicy [...] egzaminator D.N. wydała egzaminowanemu polecenie wykonania zadania egzaminacyjnego określonego w poz. 12 Tabeli nr 7 Załącznika Nr 2 Zadania egzaminacyjne stosowane na egzaminie państwowym oraz kryteria oceny wykonania tych zadań do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 232 z późn. zm.), dalej powoływanego także jako "rozporządzenie w sprawie egzaminowania". Wykonując zadanie w pierwszej próbie egzaminowany zatrzymał pojazd egzaminacyjny przed oznakowanym przejściem dla pieszych, a następnie używając biegu wstecznego cofał pojazdem, po czym zatrzymał pojazd na wjeździe do znajdującej się przy drodze posesji. Egzaminator poinformowała, stosownie do § 27 pkt 6 rozporządzenia w sprawie egzaminowania, o nieprawidłowym wykonaniu zadania egzaminacyjnego. Omawiając wynik egzaminu po jego zakończeniu egzaminator wyjaśniła, że w pierwszej próbie egzaminowany naruszył przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), zgodnie z którym zabrania się zatrzymania pojazdu na przejściu dla pieszych oraz w odległości mniejszej niż 10 m przed tym przejściem, przy czym zakaz zatrzymania pojazdu nie dotyczy unieruchomienia pojazdu wynikającego z warunków lub przepisów ruchu drogowego. Zdaniem organu, egzaminator prawidłowo oceniła tę próbę wykonania zadania.

W kolejnej próbie wykonania tego samego zadania egzaminacyjnego na ulicy [...] egzaminowany zatrzymał pojazd przy prawej krawędzi jezdni, a następnie używając biegu wstecznego cofał pojazdem i zatrzymał go na wjeździe do posesji znajdującym się po prawej stronie jezdni. Egzaminator również po wykonaniu tej próby, stosując się do § 27 pkt 6 rozporządzenia, poinformowała egzaminowanego o nieprawidłowym wykonaniu zadania egzaminacyjnego oraz o uzyskaniu wyniku negatywnego z egzaminu. Podając przyczyny uzyskania wyniku negatywnego po zakończeniu egzaminu egzaminator poinformowała egzaminowanego, że w drugiej próbie wykonania zadania zawracania po jeździe do tyłu zatrzymał pojazd na chodniku dla pieszych, naruszając przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym dopuszcza się zatrzymanie lub postój na chodniku kołami jednego boku lub przedniej osi pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 t, pod warunkiem że szerokość chodnika pozostawionego dla pieszych jest taka, że nie utrudni im ruchu i jest nie mniejsza niż 1,5 m.

Zdaniem organu egzaminator niewłaściwie oceniła, że zatrzymując pojazd na wjeździe do posesji egzaminowany zatrzymał pojazd na chodniku. Pojazd był zatrzymany na części drogi stanowiącej zjazd do posesji, a nie na chodniku dla pieszych.

Organ zwrócił uwagę na definicje zjazdu oraz chodnika zawarte – odpowiednio – w art. 4 pkt 8 oraz art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) i wyjaśnił, że cofając pojazdem podczas wykonywania zadania egzaminacyjnego egzaminowany wjechał w zjazd do położonej przy drodze posesji, a następnie na tym zjeździe zatrzymał pojazd egzaminacyjny. Po zatrzymaniu pojazdu, po jego obydwu stronach znajdował się chodnik dla pieszych. Po takim zatrzymaniu nie można określić, że egzaminowany nie zostawił 1,5 metra szerokości chodnika dla ruchu pieszych, gdyż pojazd nie znajdował się na chodniku, lecz na zjeździe. Nie miał więc w tym przypadku zastosowania wskazywany przez egzaminatora art. 47 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż w przepisie tym jest mowa o zatrzymaniu na chodniku, a nie na zjeździe. Zarządca drogi różnymi kolorami kostki brukowej wykonał w tym miejscu chodniki dla pieszych (czerwony) oraz zjazdy do posesji (szary).

Odwołanie od tej decyzji wniosła egzaminator D.N. Odwołująca się wskazała, iż dokonała prawidłowo oceny postępowania osoby egzaminowanej w czasie egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii B, co z kolei uzasadniało negatywny wynik egzaminu. Egzaminator nie podzieliła stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie zastosowania i interpretacji obowiązujących przepisów Prawa o ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w świetle art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm.) okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały wydanie decyzji administracyjnej o unieważnienie egzaminu.

Kolegium wyjaśniło, że w trakcie trwania części egzaminu realizowanej w ruchu drogowym, w ocenie egzaminatora egzaminowany dwukrotnie nieprawidłowo wykonał zadanie egzaminacyjne wymienione w pozycji 12 tabeli nr 7 – "Zadania egzaminacyjne" Załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania, to jest manewr zawracania na drodze jednojezdniowej przy wykorzystaniu infrastruktury drogowej, przy użyciu biegu wstecznego, w miejscu wyznaczonym przez egzaminatora. Wykonując zadanie egzaminacyjne w pierwszej próbie egzaminowany zatrzymał pojazd egzaminacyjny przed oznakowanym przejściem dla pieszych, a następnie używając biegu wstecznego cofał pojazdem, po czym zatrzymał pojazd na wjeździe do znajdującej się przy drodze posesji. Egzaminator poinformowała o nieprawidłowym wykonaniu zadania egzaminacyjnego. Omawiając wynik egzaminu, po jego zakończeniu egzaminator poinformowała, że w pierwszej próbie egzaminowany naruszył przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że egzaminator prawidłowo oceniła pierwszą próbę wykonania zadania.

W kolejnej próbie wykonania tego samego zadania egzaminacyjnego, na ulicy [...], egzaminowany M.Ł. zatrzymał pojazd przy prawej krawędzi jezdni, a następnie używając biegu wstecznego cofał pojazdem i zatrzymał go na wjeździe do posesji znajdującym się po prawej stronie jezdni. Egzaminator również po wykonaniu tej próby poinformowała egzaminowanego o nieprawidłowym wykonaniu zadania egzaminacyjnego oraz o uzyskaniu wyniku negatywnego z egzaminu. Podając przyczyny uzyskania wyniku negatywnego po zakończeniu egzaminu, egzaminator poinformowała egzaminowanego, że w drugiej próbie wykonania zadania zawracania, po jeździe do tylu zatrzymał pojazd na chodniku dla pieszych, naruszając przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zdaniem Kolegium, egzaminator niewłaściwie oceniła zatrzymanie pojazdu dokonane przez egzaminowanego uznając, że zatrzymując pojazd na wjeździe do posesji egzaminowany zatrzymał pojazd na chodniku. Pojazd był zatrzymany na części drogi stanowiącej zjazd do posesji, a nie wyłącznie na chodniku dla pieszych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w myśl art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, chodnik jest to część drogi przeznaczona wyłącznie do ruchu pieszych.

Kolegium podkreśliło, że cofając pojazdem podczas wykonywania zadania egzaminacyjnego egzaminowany wjechał w zjazd do położonej przy drodze posesji, a następnie na tym zjeździe zatrzymał pojazd egzaminacyjny. Po zatrzymaniu pojazdu, po jego obydwu stronach znajdował się chodnik dla pieszych. Po takim zatrzymaniu nie można określić, że egzaminowany nie zostawił 1,5 metra szerokości chodnika dla ruchu pieszych, gdyż pojazd nie znajdował się na chodniku, lecz na zjeździe, a więc nie miał w tym przypadku zastosowania wskazywany przez egzaminatora art. 47 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż w przepisie tym jest mowa o zatrzymaniu na chodniku, a nie na zjeździe.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego trudno zaakceptować stanowisko skarżącej w tym zakresie, gdyż jego przyjęcie w ogóle wykluczyłoby istotę i sens funkcjonowania zjazdów z drogi publicznej do znajdujących się przy nich posesjach oraz uniemożliwiałoby do nich dojazd. Za każdym bowiem razem np. w celu otwarcia bramy wjazdowej kierowca naruszałby obowiązujące przepisy poprzez zatrzymanie pojazdu na zjeździe do posesji, z którego korzystać mogą również piesi, gdyż przecina on przebieg chodnika.

Kolegium podniosło, że przepis § 44 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) wskazuje na możliwość przecinania się zjazdów i chodników, stanowiąc, że szerokość chodnika powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli oprócz ruchu pieszych jest on przeznaczony do usytuowania urządzeń technicznych, w szczególności podpór znaków drogowych, słupów, drzew, wejść lub zjazdów utrudniających ruch pieszych, przy czym egzaminator powinna w trakcie egzaminu rozróżnić, czy egzaminowany zatrzymał pojazd na zjeździe, czy na chodniku.

Ubocznie Kolegium podniosło, że wykonując pierwszą próbę zadania zawracania egzaminowany również zatrzymał pojazd na zjeździe, po którego obydwu stronach znajdował się chodnik. Omawiając wynik egzaminu egzaminator nie wskazywała egzaminowanemu, aby w pierwszej próbie naruszył przepisy ruchu drogowego w taki sam sposób, jak w przypadku drugiej próby wykonania zadania, pomimo, że w obydwu próbach pojazd zatrzymywał w taki sam sposób, to jest na zjeździe, z którego obydwu stron usytuowany był chodnik.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ przechowywał nagranie z egzaminu w okresie dłuższym do przewidzianego w art. 54 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami Kolegium wyjaśniło, że powołany przepis wskazuje na minimalny czas przechowywania nagrania przez ośrodek egzaminowania. Przyjęcie argumentacji skarżącej uniemożliwiałoby np. kontrolę prawidłowości działania ośrodków egzaminowania przez organy nadzoru, pozbawiając je możliwości zapoznania się z najważniejszym z elementów materiału dowodowego egzaminu na prawo jazdy.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącej, że egzaminowany wykonując zadanie zawracania w drugiej próbie naruszył przepisy art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium podkreśliło, że zapis audiowizualny egzaminu nie potwierdza, aby egzaminowany naruszył wykonując w drugiej próbie zadania zawracania jakikolwiek z wymienionych powyżej przepisów.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D.N. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia w świetle powołanych przepisów prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 67 ust. 1 tej ustawy marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych. W myśl tego przepisu, w ramach nadzoru organ rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (pkt 1), kontroluje działalność wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego w zakresie przeprowadzania egzaminów (pkt 2), wydaje zalecenia pokontrolne (3), unieważnia egzamin (4), zawiesza przeprowadzanie przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego egzaminów (5) oraz dokonuje innych czynności wymienionych w pozostałych punktach (6 -10).

W myśl art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Z przepisu art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu uzależnione jest od spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- stwierdzenia, że egzamin na prawo jazdy prowadzony był niezgodnie z przepisami;

- wykazania, że ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik egzaminu.

Przy tym użyty przez ustawodawcę zwrot "niezgodny z przepisami ustawy", nie oznacza tylko niezgodności z przepisami ustawy o kierujących pojazdami, ale także z przepisami wykonawczymi do tej ustawy, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 232 z późn. zm.), albowiem to ten właśnie akt prawny - wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-5, 7 i 8 ustawy o kierujących pojazdami - w Rozdziale 5 określa warunki i tryb przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego.

Stosownie do art. 72 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy:

1) z urzędu;

2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Lubelskiego decyzją z 22 stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 72 ust.1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, unieważnił praktyczny egzamin państwowy w zakresie kategorii B prawa jazdy M.Ł.

W decyzji organ pierwszej instancji powołał także art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami i wskazał, że postępowanie w przedmiocie unieważnienia egzaminu zostało przeprowadzone na wniosek Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., co odpowiadało treści zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2017 r. o wszczęciu postępowania.

Skarżąca w skardze kwestionowała prawidłowość wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] i zarzuciła błędne oznaczenie przez organ pierwszej instancji wyżej wymienionego dyrektora jako jednej ze stron postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego może zgłosić wniosek o unieważnienie egzaminu państwowego tylko w sytuacji przewidzianej w § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie egzaminowania. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przebieg części praktycznej egzaminu państwowego nie został zarejestrowany z powodu awarii urządzenia nagrywającego jego przebieg, dyrektor:

1) informuje o tym fakcie właściwego marszałka województwa w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, albo

2) występuje do właściwego marszałka województwa z wnioskiem, o którym mowa w art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy, jeżeli stwierdzi, że zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wobec zawarcia w art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przepisu określającego w sposób ogólny kompetencję dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie egzaminu państwowego, stanowisko skarżącej, iż kompetencja do złożenia wniosku mogłaby być realizowana wyłącznie w jednym przypadku wymienionym w § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie egzaminowania, nie może być uznane za prawidłowe.

Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] nie wystąpił z wnioskiem o unieważnienie egzaminu państwowego M.Ł., prowadzonego przez egzaminatora D.N. w dniu [...] listopada 2017 r. Wniosku o unieważnienie egzaminu brak bowiem w treści pisma Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W wymienionym piśmie Dyrektor wskazał jedynie na przesłanie w załączeniu dokumentacji z egzaminu – "w celu oceny przedmiotowego egzaminu i jego ewentualnego unieważnienia". Tego rodzaju sformułowanie nie może być natomiast uznane za wniosek o unieważnienie egzaminu. Należy zauważyć, że także przywołany wyżej § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie egzaminowania rozróżnia przekazanie przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego informacji do właściwego marszałka województwa w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, a zatem przesłanki do unieważnienia egzaminu przez marszałka województwa działającego z urzędu, od wniosku, o którym mowa w art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy, jeżeli dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego stwierdzi, że zaistniały przesłanki do unieważnienia egzaminu.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Marszałka Województwa [...] nie na wniosek Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...], ale z urzędu, do czego Marszałek Województwa [...] był uprawniony w świetle art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Mylne przyjęcie przez organ działania na wniosek Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z niewadliwą oceną organów obu instancji dawał bowiem podstawy do uznania, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełnione zostały obie wyżej wymienione przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Podniesione w skardze zarzuty mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na podzielenie.

Sąd wskazał na prawidłowość ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Ustalenia te znajdują bowiem potwierdzenie w treści zawartych w aktach sprawy dokumentów, w szczególności arkusza przebiegu części praktycznej egzaminu M.Ł. na prawo jazdy kategorii B, przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2017 r. oraz nagrania przebiegu egzaminu zarejestrowanego na zawartej w aktach płycie. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym także obejmująca nagranie przebiegu egzaminu, stanowiące kluczowy dowód w sprawie, potwierdza prawidłowość stwierdzenia przez organy obu instancji, że egzamin na prawo jazdy został przeprowadzony niezgodnie z przepisami, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Podstawę negatywnego wyniku egzaminu przyjętą przez egzaminatora stanowiło stwierdzenie dwukrotnego nieprawidłowego wykonania przez egzaminowanego M.Ł. zadania egzaminacyjnego określonego w poz. 12 Tabeli nr 7 Zadania egzaminacyjne Załącznika Nr 2 do rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach.

W poz. 12 Tabeli nr 7 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania określone są kryteria wykonania tego zadania, to jest wykonanie, z zachowaniem zasad ruchu drogowego, manewru zawracania na drodze jednojezdniowej – dwukierunkowej (dotyczy wyłącznie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii B1 i B):

- możliwość wykonania manewru przy wykorzystaniu infrastruktury drogowej (bramy, wjazdy, podjazdy, zatoczki itp.),

- zawracanie musi odbyć się przy użyciu biegu wstecznego,

- miejsce do zawracania wyznacza egzaminator.

Organy nie kwestionowały zasadności stwierdzenia przez egzaminatora niezgodnego z zasadami ruchu drogowego wykonania tego zadania przez egzaminowanego w pierwszej próbie. Nie budzi to też wątpliwości Sądu. Wykonując zadanie w pierwszej próbie egzaminowany zatrzymał bowiem pojazd egzaminacyjny przed oznakowanym przejściem dla pieszych, a następnie używając biegu wstecznego cofał pojazdem, po czym zatrzymał pojazd na wjeździe do znajdującej się przy drodze posesji. Zasadne było stwierdzenie przez egzaminatora, że w pierwszej próbie egzaminowany naruszył wynikający z przepisu art. 49 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym zakaz zatrzymania pojazdu w odległości mniejszej niż 10 m przed przejściem dla pieszych w sytuacji, gdy nie dotyczyło to unieruchomienia pojazdu wynikającego z warunków lub przepisów ruchu drogowego.

Sporna jest natomiast kwestia oceny przez egzaminatora ponownego wykonania przez egzaminowanego tego samego zadania. Jak prawidłowo ustalono w toku postępowania administracyjnego, i co nie było kwestionowane przez skarżącą, a co znajduje potwierdzenie w audiowizualnym zapisie egzaminu, w kolejnej próbie wykonania przedmiotowego zadania egzaminacyjnego, na ul. Górnej egzaminowany zatrzymał pojazd przy prawej krawędzi jezdni, po czym używając biegu wstecznego cofał pojazdem, następnie wjechał w zjazd do położonej przy drodze posesji i na tym zjeździe zatrzymał pojazd egzaminacyjny. Po zatrzymaniu pojazdu, po jego obydwu stronach znajdował się chodnik dla pieszych

Egzaminator oceniła negatywnie również tę próbę wykonania zadania. Po wykonaniu zadania, jak również omawiając podstawy negatywnego wyniku egzaminu po jego zakończeniu egzaminator poinformowała egzaminowanego, że w drugiej próbie wykonania zadania zawracania po jeździe do tylu zatrzymał pojazd na chodniku dla pieszych, co stanowiło naruszenie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż przepis ten dopuszcza zatrzymanie lub postój na chodniku kołami jednego boku lub przedniej osi pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 t, pod warunkiem że szerokość chodnika pozostawionego dla pieszych jest taka, że nie utrudni im ruchu i jest nie mniejsza niż 1,5 m.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, organy obu instancji miały podstawy do stwierdzenia, że egzaminator niewłaściwie oceniła zadanie wykonane przez egzaminowanego w drugiej próbie. Uznać bowiem należy, że w trakcie przedmiotowego zadania, polegającego na wykonaniu manewru zawracania na drodze jednojezdniowej – dwukierunkowej, przy wykorzystaniu infrastruktury drogowej (bramy, wjazdy, podjazdy, zatoczki itp.) i przy użyciu biegu wstecznego, zatrzymanie pojazdu na zjeździe prowadzącym z położonej przy drodze posesji na wysokości chodnika, to jest w taki sposób, że po zatrzymaniu pojazdu w trakcie tego manewru po obydwu stronach pojazdu znajdował się chodnik dla pieszych, nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia zasady ruchu drogowego przewidzianej w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym dopuszcza się zatrzymanie lub postój na chodniku kołami jednego boku lub przedniej osi pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 t, pod warunkiem że:

1) na danym odcinku jezdni nie obowiązuje zakaz zatrzymania lub postoju;

2) szerokość chodnika pozostawionego dla pieszych jest taka, że nie utrudni im ruchu i jest nie mniejsza niż 1,5 m;

3) pojazd umieszczony przednią osią na chodniku nie tamuje ruchu pojazdów na jezdni.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że przepis ten odnosi się on do zatrzymania (lub postoju) na chodniku.

Natomiast pojęcia "chodnika" oraz "zjazdu" w żadnym razie nie są tożsame, jak również nie mogą być w sposób dowolny interpretowane.

Sąd uznał, że trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji na odmienność ustawowych definicji chodnika oraz zjazdu.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zjazd oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oznacza zaś budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 2 pkt 1 definiuje drogę jako wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zawiera własnej definicji zjazdu.

W świetle ustawowej definicji zjazdu wynikającej z ustawy o drogach publicznych, zjazd służy zatem zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego takiej drogi. Jednocześnie zjazd nie jest częścią tej drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 590/10).

Natomiast w myśl art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych chodnik oznacza część drogi przeznaczoną wyłącznie do ruchu pieszych. Analogiczną definicję chodnika zawiera przepis art. 2 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym, według którego chodnik oznacza część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych.

Innymi słowy, zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej i nie jest częścią drogi. Z kolei chodnik jest częścią drogi i służy wyłącznie do ruchu pieszych. Zatem chodnik oraz zjazd są to dwa odrębne elementy szeroko pojętej infrastruktury drogowej i ich legalne definicje precyzyjnie określają ich wzajemnie odmienne funkcje.

Z powyższego wynika, że zjazdu nie można traktować jako elementu drogi publicznej w postaci chodnika w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. Zjazd zapewnia nieruchomości dostęp do drogi publicznej przez umożliwienie wjazdu pojazdów z drogi publicznej na tę nieruchomość i odwrotnie.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że w miejscu wykonywania spornego manewru zjazd i chodnik współistniały wzajemnie, krzyżując się na jednej powierzchni. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby bowiem, że zjazd, który nie należy do drogi, a jedynie w myśl legalnej definicji stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, zawierałby w sobie element należący do tej drogi, gdyż chodnik jest elementem drogi.

Skarżąca podkreśliła w skardze, że pojazd przednią osią znajdował się na zjeździe, a tylną na chodniku. Zdaniem Sądu, skarżąca egzaminator błędnie jednak określa jako zjazd tylko jego część znajdującą się poza linią chodnika. Jest to nieprawidłowe rozumienie pojęcia zjazdu, oderwane od aspektu jego funkcji, jaką spełnia i przede wszystkim jego legalnej definicji. Zjazd jest bowiem bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej i jego charakteru nie zmienia fakt ewentualnego istnienia chodnika po obu stronach zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie podniosło, że wprawdzie po zatrzymaniu pojazdu po jego obydwu stronach znajdował się chodnik dla pieszych, jednak w przypadku takiego zatrzymania pojazdu w trakcie przedmiotowego manewru nie można stwierdzić, że egzaminowany nie zostawił 1,5 m szerokości chodnika dla ruchu pieszych, gdyż pojazd nie znajdował się na chodniku, lecz na zjeździe. Nie miał w tym przypadku zastosowania wskazywany przez egzaminatora art. 47 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż w przepisie tym jest mowa o zatrzymaniu na chodniku, a nie na zjeździe.

Powyższej oceny nie może skutecznie podważyć akcentowany przez skarżącą w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. sposób sformułowania i zobrazowania na dołączonych fotografiach pytania egzaminacyjnego na egzaminie teoretycznym na prawo jazdy, w którym mowa jest o "przejeżdżaniu przez chodnik". Pytanie to nie dotyczy bowiem manewru, którego wykonanie stało się podstawą negatywnego wyniku egzaminu w okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z zatrzymaniem pojazdu w trakcie tego manewru na zjeździe z posesji i zastosowania w takim przypadku przez egzaminatora przepisu art. 47 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co organy trafnie oceniły jako błędne.

Z analogicznych przyczyn słuszności tej oceny nie podważają zarzuty skarżącej odwołujące się do odrębnej sprawy administracyjnej, z innym stanem faktycznym, dotyczącym egzaminu na prawo jazdy innej osoby egzaminowanej.

Nietrafne są także zarzuty skarżącej powołujące się na naruszenie przez egzaminowanego w drugiej próbie zadania polegającego na zawracaniu na drodze jednojezdniowej – dwukierunkowej innych jeszcze przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, a mianowicie przepisów art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 1 i art. 23 ust. 1 pkt 3 oraz art. 46 ust. 2 tej ustawy.

Przepis art. 3 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani zachować ostrożność albo gdy ustawa tego wymaga - szczególną ostrożność, unikać wszelkiego działania, które mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego, ruch ten utrudnić albo w związku z ruchem zakłócić spokój lub porządek publiczny oraz narazić kogokolwiek na szkodę. Przez działanie rozumie się również zaniechanie.

Z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że kierujący pojazdem jest obowiązany zbliżyć się do prawej krawędzi jezdni - jeżeli zamierza skręcić w prawo.

Według art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy kierujący pojazdem jest obowiązany przy cofaniu ustąpić pierwszeństwa innemu pojazdowi lub uczestnikowi ruchu i zachować szczególną ostrożność, a w szczególności a) sprawdzić, czy wykonywany manewr nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub jego utrudnienia, b) upewnić się, czy za pojazdem nie znajduje się przeszkoda; w razie trudności w osobistym upewnieniu się kierujący jest obowiązany zapewnić sobie pomoc innej osoby.

Zgodnie zaś z art. 46 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym kierujący pojazdem, zatrzymując pojazd na jezdni, jest obowiązany ustawić go jak najbliżej jej krawędzi oraz równolegle do niej.

Wbrew zarzutom skargi zasługuje na podzielenie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż zapis nagrania z egzaminu nie wskazuje, aby egzaminowany w drugiej próbie nieprawidłowo wykonał zadanie zawracania.

Przede wszystkim zaś analiza zapisu audiowizualnego z przebiegu egzaminu nie potwierdza, aby przyczyną negatywnej oceny wyniku egzaminu przez skarżącą jako egzaminatora miały być inne jeszcze naruszenia, na które skarżąca powoływała się w odwołaniu oraz w uzasadnieniu skargi. Wynika to z treści zarejestrowanych na płycie wypowiedzi egzaminatora zarówno bezpośrednio po zatrzymaniu pojazdu na zjeździe w trakcie wykonywania przedmiotowego manewru zawracania, jak i po zakończeniu egzaminu. Z wypowiedzi tych wynika wprost, że w przypadku drugiej próby wykonania manewru zawracania na drodze jednojezdniowej – dwukierunkowej z użyciem biegu wstecznego podstawę negatywnego wyniku egzaminu stanowiło według egzaminatora wyłącznie naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Taką podstawę, odwołując się do treści przepisu, przytoczono również w notatce z kontroli egzaminu sporządzonej w dniu 4 grudnia 2017 r. na podstawie nagrania egzaminu.

W związku z podniesionym w skardze argumentem, iż egzaminowany wybrał samo miejsce wykonania zadania z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Sąd zauważył, że zgodnie z zapisem poz. 12 Tabeli nr 7 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania miejsce do zawracania wyznacza egzaminator. Tymczasem w okolicznościach sprawy, wbrew przewidzianemu przepisami opisowi zadania, egzaminator pozostawiła wybór miejsca do zawracania samemu egzaminowanemu. W tej sytuacji zarzut zmierzający do wywołania negatywnych dla egzaminowanego skutków w związku z wyborem miejsca zawracania, co należało egzaminatora, a nie do egzaminowanego, nie może być oceniony jako skuteczny. Niezależnie od tego, z przyczyn omówionych już wcześniej należało uznać, że sposób wykonania w drugiej próbie zadania w wybranym przez egzaminowanego miejscu nie uzasadniał negatywnego wyniku egzaminu, gdyż nie doszło do naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd podkreślił, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. Brak także podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji z powodu nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej obejmujących żądanie przeprowadzenia dowodu z dokumentacji skargowej innego egzaminu. Organ wyjaśnił, że obie sprawy dotyczyły odmiennych stanów faktycznych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy prawa materialnego ani też naruszenia zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy wydając zaskarżone decyzje dokonały oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dały tej ocenie wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2018 r. wniosła D.N.

Przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i w zw. z art. 10 kpa poprzez brak należytej kontroli decyzji SKO i uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału strony w toku postępowania drugoinstancyjnego, pomimo że na skutek wydania decyzji przez SKO w terminie kilku dni od doręczenia decyzji Organu I Instancji, skarżąca nie była w stanie w tak krótkim czasie przedstawić dodatkowych twierdzeń i dowodów, w wyniku czego zmuszona była przenieść w tym zakresie proces dowodzenia na postępowanie przed Sądem I Instancji, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I Instancji w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 61 k.p.a. i w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami polegające na niedopatrzeniu się przez Sąd I Instancji rażącego naruszenia przepisów postępowania dotyczącego zasad wszczynania postępowania administracyjnego, w tym rażącego naruszenia zasady skargowości, które to uchybienia winny skutkować stwierdzaniem nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

3. naruszenie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) w zw. art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 2 pkt 1 z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że zjazd w myśl legalnej definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych stanowi odrębne urządzenie techniczne w pasie drogowym stanowiące obszar wyłączony spod ustawowej definicji drogi, co prowadzi do błędnego wniosku, że w obszarze pasa drogowego który użytkowany jest na potrzeby realizacji przewidzianej przez ustawodawcę funkcji zjazdu niedopuszczalne jest umieszczanie innych elementów infrastruktury drogowej będących elementami drogi tj. pobocze, chodnik czy droga rowerowa,

4. naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, bowiem egzaminowany nie zatrzymał pojazdu na chodniku, lecz na wjeździe do posesji.

5. naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.) w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami szkolenia, egzaminowania i uzyskania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, polegające na uznaniu przez Sąd zaistnienia podstaw do unieważnienia egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy Pana M.Ł., który odbył się w dniu [...] listopada 2017 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] Oddział Terenowy w [...], w sytuacji gdy skarżąca przeprowadzając ten egzamin, nie naruszyła żadnego przepisu ustawy o kierujących pojazdami, lub innych przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny tylko wówczas, gdy nie dość, że wskazuje naruszony przepis, to jeszcze pokazuje związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, bo tylko istotne naruszenia procesowe mogą być skuteczną podstawą kasacyjną. Skarga kasacyjna w tej sprawie nie wypełnia takich wymogów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i w zw. z art. 10 kpa, ale autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jak przekłada się to na naruszenie przez Sąd I instancji na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że strona winna mieć zagwarantowane również w postępowaniu odwoławczym prawo zgłaszania wniosków o uzupełnienie materiału dowodowego, składania dodatkowych oświadczeń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub zajęcia końcowego stanowiska. Nie można jednak czynić zarówno organowi odwoławczemu, jak również Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 10 K.p,a. w sytuacji, gdy wnioski dowodowe skarżącej były jedynie w sferze zamierzeń i strona nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu w sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, ze skarżąca została pouczona przez organ o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała przy tym, że brak dowodu z innych akt miał wpływ na niekompletność materiału dowodowego, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest zarzutu w tym zakresie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że "Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy" (zob. wyrok NSA z 17 września 2020 r. II OSK 53/19, LEX nr 3062967). Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jak ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wpłynęło na niemożność podjęcia przez stronę konkretnej czynności procesowej i czy okoliczność ta była na tyle ważka, że mogła zadecydować o ostatecznym wyniku sprawy. Przyjmuje się też, że "W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...) sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy" (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. I OSK 1505/19, LEX nr 3036909). Skoro zatem skarżąca przed Sądem I instancji nie wykazała, jak naruszenie powołanych w skardze przepisów k.p.a. mogło wpłynąć na wynik sprawy, to brak szczegółowego odniesienia się przez ten sąd do postawionych zarzutów należy uznać za uchybienie nieistotne, z punktu widzenia wpływu na wynik sprawy.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 61 k.p.a. i w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zarzut ten jest powtórzeniem zarzutu kierowanego do Sądu I instancji, który szczegółowo odniósł się do powyższej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu w tym zakresie. Prawo do żądania unieważnienia egzaminu państwowego z mocy ustawy przysługuje, stosownie do art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, dyrektorowi wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Przepis ten, w powiązaniu z art. 61 K.p.a. należy traktować również jako podstawę do wszczęcia postępowania w tej sprawie przez marszałka województwa. Prawo to nie jest zależne od posiadanego przez dyrektora ośrodka przymiotu strony. Należy bowiem odróżnić prawo do bycia stroną postępowania na mocy przepisów prawa materialnego od przyznanego ustawą prawa do inicjowania określonych postępowań administracyjnych. W pierwszym wypadku mamy do czynienia z ukształtowaniem praw i obowiązków osoby w danej konkretnej sprawie, w drugim przypadku przyznanie pewnych formalnych uprawnień określonej grupie organów w sprawach, których rezultat nawet po rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną nie wpłynie na ich status, nie zmieni też ich praw oraz obowiązków. Takie formalne uprawnienie przysługuje dyrektorowi wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Tym samym nie można było uznać, że decyzja wydana po wszczęciu postępowania, którego tryb i przebieg ma swoje oparcie w przepisach prawa, z tego tylko powodu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy proceduralne mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wówczas, gdy bezspornie zostanie wykazane, że wady postępowania miały wpływ na wydanie decyzji nie tylko z naruszeniem prawa, lecz naruszenie to należy kwalifikować jako rażące. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż nie mogły one również doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podziela stanowiska strony skarżącej co do naruszenia art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) w zw. art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 2 pkt 1 z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że "zjazd w myśl legalnej definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych stanowi odrębne urządzenie techniczne w pasie drogowym stanowiące obszar wyłączony spod ustawowej definicji drogi, co prowadzi do błędnego wniosku, że w obszarze pasa drogowego który użytkowany jest na potrzeby realizacji przewidzianej przez ustawodawcę funkcji zjazdu niedopuszczalne jest umieszczanie innych elementów infrastruktury drogowej będących elementami drogi tj. pobocze, chodnik czy droga rowerowa". Zarzut nie jest zasadny. Prawidłowo Sąd I instancji przytoczył definicje ustawowe zjazdu, drogi, jak również chodnika. Prawidłowo również przyjął, że zjazd łączący drogę publiczną z nieruchomością nie jest częścią drogi publicznej, co wynika z definicji zjazdu ujętej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Również w ustawie o drogach publicznych zawarta została definicja chodnika jako części drogi przeznaczonej do ruchu pieszego. Na podstawie zestawienia treści obu definicji należy wywieść, że zjazd nie jest częścią chodnika, przeznaczony jest bowiem do ruchu pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z nieruchomości. Stanowi natomiast tę część pasa drogowego która funkcjonalnie może służyć zarówno do ruchu pieszego jak i ruchu pojazdów. W ustawie Prawo o ruchu drogowym brak jest własnej definicji zjazdu, jak również brak jest odrębnych przepisów dotyczących zasad ruchu drogowego na zjazdach. Do zjazdów nie mogą mieć zatem zastosowania wszystkie przepisy dotyczące ruchu na drogach publicznych, włączając w to chodniki. Ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak wspomniano wyżej, nie posługuje się pojęciem "zjazdu", co nie oznacza, że nie stosuje się na nich żadnych przepisów. Zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością, co mogłoby sugerować, że mogłyby mieć zastosowanie te przepisy, które regulują ruch na skrzyżowaniu dróg. Z definicji skrzyżowania zawartej w ustawie wynika jednakże, że skrzyżowaniem nie jest przecięcie, połączenie lub rozwidlenie drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną; Konsekwencją tego, jest to, że wyjazd z drogi "stanowiącej dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze" na drogę publiczną, należy traktować jako włączenie pojazdu się do ruchu – a więc ustąpić pierwszeństwa wszystkim pojazdom i pieszym poruszającym się drogą publiczną, w tym chodnikiem. W przypadku wjazdu z drogi publicznej zastosowanie będą miały wszystkie te przepisy, które regulują, po pierwsze zmianę kierunku jazdy, po drugie przepisy dotyczące ruchu pieszych na drogach innych niż publiczne. Stanowi o tym art. 1 ust. 2 ustawy przewidujący zastosowanie przepisów dotyczących ruchu na drogach publicznych również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1 (drogi publiczne), w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych. Zatem odnosząc się do zarzutu, na zjeździe do posesji nie obowiązują przepisy odnoszące się do chodników. Zjazd nie jest bowiem częścią chodnika, ponieważ nie jest przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszego. Do zjazdu mają zastosowanie te przepisy, które łączą się z bezpieczeństwem ruchu pieszych oraz przepisy dotyczące włączania się z drogi niemającej statusu drogi publicznej z drogą publiczną. Powyższe oznacza również niezasadność zarzutu naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Do zjazdu nie stosuje się bowiem zakazu zatrzymania na chodniku. Jak zresztą wyjaśnił to organ I instancji zakaz taki kolidowałby z obowiązkiem zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zatrzymanie pojazdu na jezdni drogi publicznej w celu otwarcia bramy jest niewątpliwie manewrem mogącym zakłócić ruch drogowy. Zatrzymanie pojazdu na zjeździe, nawet przecinającym chodnik, z reguły nie powoduje niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Należy też wziąć pod uwagę, że Prawo o ruchu drogowym z natury rzeczy nie może regulować wszystkich możliwych sytuacji drogowych. Z uwagi na coraz bardziej skoncentrowaną zabudowę ciągi komunikacyjne na których obowiązują różne regulacje będą się musiały przecinać. Nie wszystkie takie punkty styczne mogą być objęte przepisami regulującymi ruch różnych podmiotów, z tego też powodu zastosowanie ogólnych reguł bezpieczeństwa wydaje się najbardziej racjonalne. Podkreślić też trzeba , że zatrzymanie pojazdu nie może być dłuższe niż jedna minuta, zatem ewentualna kolizja podmiotów na przecięciu chodnika i zjazdu nie będzie długotrwała i nie zakłóca nadmiernie możliwości korzystania z obu obszarów. Tym samym nie można było również uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Skoro bowiem nie doszło do dwukrotnego naruszenia przepisów zarówno ustawy Prawo o ruchu drogowym, to nie doszło do przewidzianej w § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami szkolenia, egzaminowania i uzyskania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, przesłanki dwukrotnego nieprawidłowego wykonania zadania egzaminacyjnego, a w konsekwencji nie uprawniało egzaminatora do wystawienia oceny negatywnej. Powyższa nieprawidłowość w ocenie wykonanego zadania egzaminacyjnego zdeterminowała wynik egzaminu, stąd istniały podstawy do jego unieważnienia w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Przenosząc te uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że niewłączenie lewego kierunkowskazu przed wjazdem na skrzyżowanie o ruchu okrężnym nie mogło świadczyć o niepoprawnym wykonaniu zadania egzaminacyjnego i nie przesądzało o zaistnieniu określonej w § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia w sprawie egzaminowania, przesłanki dwukrotnego nieprawidłowego wykonania zadania egzaminacyjnego, a w konsekwencji nie uprawniało egzaminatora do wystawienia oceny negatywnej. Powyższa nieprawidłowość w ocenie wykonanego zadania egzaminacyjnego zdeterminowała wynik egzaminu, stąd istniały podstawy do jego unieważnienia w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.