Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1019/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par 1, 50 par 1, art. 151, 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Firmy A. na uchwałę Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r. nr XXVI/206/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru II oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. spółka C z siedzibą w [...] na [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr XXVI/206/2012 Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, obszaru II (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego poz. 1858), żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Spółka wskazała, że uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.", w tym art. 6 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędne zastosowanie, polegające na zmianie dotychczasowego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania oraz uzbrojenia nieruchomości skarżącej stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [..] w, w drodze niedozwolonej, bo nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej, bezpośredniej ingerencji w prawo własności i bezpodstawne ograniczenie prawa do zabudowy tej nieruchomości, podczas gdy zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia o potrzebie ochrony interesu publicznego, zdrowia i moralności publicznej, wolności lub praw innych osób dla ograniczenia prawa własności skarżącej, które uzasadniałyby zmianę dotychczasowego sposobu zabudowy. Uchwała narusza także art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie uwzględnienie w miejscowym planie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu elementarnego [...] w sytuacji gdy działka nr [...]położona na tym terenie została nabyta od Miasta w celu wzniesienia na niej [...] i została w tym celu wszechstronnie przygotowana, co obejmowało m. in. uzyskanie decyzji niezbędnych do rozpoczęcia budowy i sporządzenie projektów (przy udziale Urzędu Miasta Świnoujście) dotyczących budowy. Uchwała narusza także art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nie uwzględnienie wymagań urbanistyki w ten sposób, że w miejscu gdzie miała powstać stacja paliw skarżącej Spółki, ma powstać budownictwo mieszkaniowe, co biorąc pod uwagę lokalizację działki i jej przyleganie do głównych arterii komunikacyjnych miasta Świnoujście, jest sprzeczne z wymogami urbanistyki. Uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Świnoujście naruszyła art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr LXVII/442/2002 Rady Miasta Świnoujście z dnia 5 lipca 2002 r., zgodnie z którym jednym z podstawowych celów gospodarczych miasta jest rozwój świadczonych usług i przygotowanie systemu komunikacyjnego do natężenia ruchu samochodowego po otwarciu granicy oraz dostosowanie go do potrzeb mieszkańców. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny ponieważ ustala przeznaczenie należącego do niej gruntu w sposób sprzeczny z dotychczasowym sposobem zagospodarowania, czym ujemnie wpływa na sferę materialnoprawną Spółki, uniemożliwiając budowę [...] w, co było dopuszczalne przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego.

Zdaniem Spółki zaskarżona uchwała, a zwłaszcza jej § 73, pozostaje

w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i w sposób rażący godzi w interesy skarżącej, ponieważ zmienia przeznaczenie należącej do niej nieruchomości.

Z przedstawionych dotychczas przez Prezydenta Miasta Świnoujście informacji wynikało, że działka nr [...] przeznaczona była pod budowę [...] i w takim celu została sprzedana, o czym świadczy akt notarialny z dnia [...]r. rep. A nr [...]i umieszczone w nim oświadczenie Miasta Świnoujście, że działkę sprzedaje się z przeznaczeniem na realizację [...] . Przeznaczenie to było zgodne z przepisami wówczas obowiązującego miejscowego planu, w którym teren działki przeznaczony był dla potrzeb obsługi komunikacyjnej – [...] (§ 4 umowy). Zobowiązanie do takiej zabudowy działki zostało wpisane w tekst aktu i obciążało ówczesnego nabywcę nieruchomości oraz jego następców prawnych (§ 6 umowy). Znajduje to potwierdzenie w decyzji Prezydenta Miasta Świnoujście z dnia 2 listopada 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany budowy [...] oraz udzielającej pozwolenia na budowę na tej nieruchomości. Urząd Miasta Świnoujście oficjalnie zapewniał właściciela działki nr stacji paliw w piśmie z dnia stacji paliw r. oraz w piśmie z dnia stacji paliw r., że zgodnie przygotowanym projektem planu miejscowego działka ta otrzyma przeznaczenie zaplecza komunikacji samochodowej -KS z możliwością lokalizacji [...] obsługiwanej z ul. stacji paliw. Równocześnie,

w dniu stacji paliw r., Urząd Miasta Świnoujście wydał warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji deszczowej dla odwodnienia projektowanych budynków [...] . Zaskarżona uchwała podważa wszystkie przedstawione przez władze Miasta informacje i stoi w sprzeczności z formułowanymi oświadczeniami dotyczącymi przeznaczenia nieruchomości. Treść planu nie koresponduje z udzielonymi zapewnieniami i informacjami, dopuszczającymi możliwość budowy [...] na terenie działki Spółki, co narusza zaufanie obywateli do organów Państwa i sferę praw materialnych Spółki.

W ocenie skarżącej o determinacji Prezydenta Miasta Świnoujście w dążeniu do zablokowania budowy [...] na tej działce, świadczy wydane przez niego postanowienie z dnia stacji paliw r. zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej nieruchomości, wszczęte wnioskiem poprzedniego właściciela nieruchomości H. Spółki z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) uchyliło to postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie SKO. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. oddalił skargę kasacyjną SKO i podtrzymał w całości korzystny dla właściciela nieruchomości pogląd, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek Skarżącej. Wbrew stanowisku sądów administracyjnych obu instancji Prezydent Miasta Świnoujście postanowieniem z dnia [...] r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy terenu na wniosek skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, związane poglądem wyrażonym we wskazanych wyżej wyrokach sądów o braku podstaw do zawieszenia postępowania, uchyliło to postanowienie w dniu [...]r.

Spółka zauważyła, że z planistycznego i architektonicznego punktu widzenia należąca do niej działka gruntu położona przy ul. [...] w [...] ukształtowana jako niewielka podłużna wysepka o pow. 0,4 ha, z trzech stron otoczona jest drogami o charakterze lokalnym, z zastrzeżeniem, że od strony wschodniej na całej długości bezpośrednio przylega do głównej arterii miejskiej ul. [...]. Kształt działki i jej wymiary (30m x 115), a przede wszystkim położenie pomiędzy drogami publicznymi w tym do głównej arterii miejskiej o dużym natężeniu ruchu, z architektonicznego i planistycznego punktu widzenia czynią zasadnym żądanie lokalizacji w jej przestrzeni [...] . Nie jest racjonalne dopuszczanie do dalszej zabudowy mieszkaniowej (wyższe kondygnacje) w miejscu skrzyżowania dróg publicznych z powodu hałasu i zanieczyszczenia powietrza pochodzącego z dróg publicznych, a niewielkie gabaryty działki uniemożliwiają odizolowanie ewentualnej zabudowy mieszkaniowej od szkodliwego wpływu miejskich ulic, co doprowadzi do pełnej ekspozycji budynków mieszkalnych na negatywny wpływ korytarzy komunikacyjnych. Uchwalony plan, w części dotyczącej przedmiotowej działki, zaprzecza kompletnie podstawowej i wydawałoby się oczywistej roli tej nieruchomośc, tj. pełnienia funkcji uzupełniającej dla otaczających ją dróg poprzez dopuszczenie budowy [...] wraz z budynkiem do obsługi klientów stacji i barem szybkiej obsługi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową.

Przed uchwaleniem planu, skarżąca Spółka dwukrotnie, tj. w dniach 2 marca

2011 r. i 2 stycznia 2012 r. bezskutecznie wnosiła uwagi do projektu planu, wnioskując o dopuszczenie na jej nieruchomości lokalizacji i budowy [...] . Uruchomienie takiej inwestycji wraz z zapleczem komunikacyjnym i gastronomicznym, w miejscu dogodnym i nie kolidującym ze sposobem zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia granicznego z Niemcami, znacząco przyczyniłoby się do rozwoju miasta i stworzenia dużej liczby miejsc pracy oraz wzrostu inwestycji zagranicznych z Unii Europejskiej. Spółka poczyniła już znaczące inwestycje na terenie miasta w zakresie usług hotelarskich i planuje aktywne uczestnictwo w dalszych przedsięwzięciach i rozwoju miasta, w szczególności w budowie [...] z szerokim zapleczem komunikacyjnym, mających na celu szybki rozwój miasta w innych dziedzinach towarzyszących i niezbędnych dla rozwoju turystyki. Nie istnieją, zdaniem strony skarżącej, żadne racjonalne i uzasadnione argumenty przemawiające za tak radykalną zmianą przeznaczenia należącego do niej terenu, tym bardziej, że planowana inwestycja w postaci budowy [...] nie budziła zastrzeżeń z punktu widzenia ochrony środowiska. Prezydent Miasta Świnoujście decyzją z dnia [...]r. stwierdził bowiem brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tej inwestycji. Z tego też względu dokonywanie radykalnych zmian w przeznaczeniu nieruchomości gruntowej jakie funkcjonowało pod rządami poprzedniego planu, bez żadnego uzasadnionego powodu, co więcej dla lokalizacji która ma najdogodniejsze możliwości, stanowi bezpodstawną ingerencję władz miasta w planowaną przez Spółkę inwestycję zgodną z dotychczasowym przeznaczeniem terenu. Zgodnie z wyjaśnieniem pominięcia uwag Spółki do projektu planu, wyłączną przyczyną tak dalekiej ingerencji w prawo własności działki [...]były rzekome protesty okolicznych mieszkańców oraz bliżej nieokreślone uwarunkowania przestrzenne w jednostce obszarowej. Tymczasem, u.p.z.p. nie przewiduje jako elementu który należałoby uwzględnić przy tworzeniu planu, aspektu społecznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. uwzględnieniu podlega interes publiczny, który definiowany jest jako uogólniony cel dążeń i działań uwzględniający zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 tej ustawy). Organy planistyczne muszą wyważyć różne wartości chronione konstytucyjnie (prawo własności, ochrona środowiska, ochrona przyrody), a jeżeli jest to niemożliwe to udzielając ochrony określonym wartościom (np. ochronie środowiska kosztem prawa własności), muszą jasno wykazać czym się kierowały przy takim wyborze, oraz, że przemawia za tym interes publiczny (dobro wspólne). Przede wszystkim musi to jednak wynikać z obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie brakuje dobra, którego ochrona wymagałaby zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [...]i która uzasadniałaby wykluczenie jej zabudowy stacją paliw. Nie jest nim ochrona środowiska, skoro Prezydent Miasta Świnoujście wydał w dniu [...] r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację [...] z której wynika, że zamierzenie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a Państwowa Inspekcja Sanitarna w swojej opinii wskazała, że realizacja inwestycji nie wpłynie na pogorszenie warunków bytowych

i zdrowia ludności oraz warunków higieniczno-sanitranych tego rejonu miasta. Prezydent Miasta uznał zaś, że inwestycja została zaprojektowana z wykorzystaniem najnowszych dostępnych technik budowlanych.

Dobrem wymagającym ochrony w przedmiotowej sprawi nie jest także potrzeba ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, skoro położenie działki pomiędzy ciągami komunikacyjnymi predestynuje ją ewidentnie do pełnienia funkcji uzupełniających dla drogi w postaci [...] , a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się już obszar zagospodarowany pod cel komunikacyjny. Niezrozumiałe planistycznie jest działanie odmawiające utrzymania na działce nr [...] funkcji zaplecza komunikacyjnego, skoro równolegle dopuszcza się w niedalekim sąsiedztwie tej działki, również w środku osiedla mieszkaniowego, na terenie o symbolu [...] i obszarze znacznie większym od działki nr [...], utrwalenie funkcji nieuporządkowanej lokalizacji garaży, przeznaczając teren w istocie pod zaplecze komunikacji samochodowej. Budzi sprzeciw uzasadnienie odmowy przeznaczenia działki nr [...] pod budowę stacji benzynowej względami planistycznymi i bliskością osiedla, jeżeli niemalże w sąsiedztwie tej działki i w centrum osiedla pozwala się na ustalenie ogromnego garażowiska. Brakuje jakichkolwiek przesłanek do uznania, że zakaz lokalizacji stacji benzynowej na działce [...] jest realizowany w interesie publicznym, a już zupełnie abstrahuje on od katalogu celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), które stanowią wyłączną podstawę ingerencji w prawo własności. Przywołany przez Prezydenta Świnoujścia aspekt społeczny sprawy, nie odpowiada definicji interesu publicznego zawartej w art. 2 pkt 4 u.p.z.p. Tym bardziej,

że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Brak podstaw i przyczyn do ingerencji w prawo własności działki nr [...] oznacza, że treść planu musi być odczytana jako naruszająca zasadę proporcjonalności sformułowaną w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Spółka wskazała, że kwestionowany plan miejscowy przewiduje możliwość prowadzenia inwestycji polegających na wybudowaniu [...] w części miasta, która swoimi parametrami odpowiada parametrom środowiskowym działki nr [...] ,

a Spółce jako nieruchomość zamienną początkowo proponowano działkę zlokalizowaną w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, znajdującą się jeszcze bliżej morza. Już z tego względu wszelkie przytaczane podstawy związane z uwarunkowaniami środowiskowymi lokalizacji spornego terenu nie mają żadnego oparcia.

Spółka w dniu [...]r. wezwała Radę Miasta Świnoujście do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zaskarżonej uchwały, ale do dnia złożenia skargi organ nie ustosunkował się do tego wezwania.

Rada Miasta Świnoujście w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uchwałodawczy Miasta Świnoujście wskazał, że zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie polegające na zmianie sposobu zagospodarowania i uzbrojenia działki strony skarżącej w drodze nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej i niedozwolonej ingerencji w prawo własności jest bezpodstawny, ponieważ przez uchwalenie planu miejscowego nie doszło do zmiany przeznaczenia, ani do zmiany zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...]. Zarówno

w chwili przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru II Świnoujścia na podstawie uchwały Rady Miasta Świnoujście Nr XXVII/227/2004 z dnia 22 lipca 2004 r., jak i w dacie uchwalenia planu, na terenie obejmującym działkę Spółki nie obowiązywał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, a tylko plan może określać przeznaczenie terenu. Na terenie tym wprawdzie obowiązywał niegdyś szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "Rycerska" uchwalony w grudniu 1993 r., ale utracił on moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Na podstawie tego przepisu obowiązujące w dniu wejścia w życie u.p.z.p. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W związku z utratą mocy dotychczas obowiązującego planu nie można twierdzić, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w czerwcu 2012 r. spowodowało zmianę przeznaczenia terenu.

Dla terenu tego nie było także ważnej decyzji o warunkach zabudowy, która określałaby możliwość zagospodarowania terenu. Natomiast nawet gdyby decyzja taka została wydana przed uchwaleniem planu miejscowego, należałoby stwierdzić jej wygaśnięcie na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Odnosząc się do zapisu w umowie sprzedaży przedmiotowej działki z dnia

[...]r., w której poprzedni właściciel działki kupując ją od Miasta Świnoujście zobowiązał się do zbudowania na niej [...] , Rada Miasta Świnoujście stwierdziła, że zapis ten nie ma charakteru normatywnego i nie wyznacza normy prawa miejscowego. Dlatego też, tego rodzaju zapis w umowie potwierdzający ówczesne przeznaczenie terenu, nie wiąże organów gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Dla oceny zgodności z prawem planu miejscowego nie ma znaczenia w jakim celu działka ta została nabyta wiele lat temu.

W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości Spółki, Rada Miasta Świnoujście stwierdziła, że stosownie do art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przyznano władztwo planistyczne. Władztwo to rozumiane jest jako uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Obowiązek uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., wynika z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP, jednak nie jest to ochrona absolutna.

Sam ustawodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesądza o możliwości jej ograniczenia, w drodze ustawy. Ustawodawca określając w art. 140 Kodeksu cywilnego granice prawa własności postanowił, że własność ograniczają przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy ale całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy innych działów prawa, przede wszystkim administracyjnego. Do przepisów prawa administracyjnego regulujących granice prawa własności niewątpliwie należą te dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Ustawa ta upoważnia organy gminy do ingerencji

w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy. Rada gminy, wyposażona przez ustawodawcę w tzw. władztwo planistyczne rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, działa w granicach przyznanego jej uznania. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych planem. Mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że ustalenia te mogą w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych planem. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie miejscowym ograniczać uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw.

W myśl planu miejscowego którego skarga dotyczy, na terenie należącym do skarżącej Spółki oznaczonym symbolem [...], w myśl § 73 planu, zostało ustalone przeznaczenie terenu zgodnie z ustaleniami dla kategorii terenów centralnych miasta i miejsc koncentracji usług określonych w § 42, w tym w szczególności dla potrzeb handlu, gastronomii, kultury i rekreacji. Zgodnie z § 42 planu tereny centralne miasta i miejsca koncentracji usług [...] zostały przeznaczone na funkcje usługowe. na terenach tych dopuszczono lokalizowanie obiektów handlowych, gastronomicznych, kulturalnych, biurowych i hotelowych, a jako uzupełnienie funkcji podstawowej dopuszczono lokalizowanie m. in. mieszkań wbudowanych na wyższych kondygnacjach oraz garaży i miejsc parkingowych dla samochodów o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 3,5 tony. Na terenach tych plan nie dopuszcza budowania budynków wyłącznie mieszkalnych, parkingów i garaży dla samochodów ciężarowych oraz przyczep i naczep, usług motoryzacyjnych oraz produkcyjnych. Z przepisów planu odnoszących się do terenu działki Spółki wyłania się jasny obraz charakteru tego miejsca. Z uwagi na położenie w centrum miasta, pomiędzy zabudową mieszkaniową a terenami komunikacji, ma to być miejsce koncentracji usług z dopuszczoną uzupełniającą lokalizacją mieszkań. Warto przy tym zauważyć, że w planie dopuszczono szeroki wachlarz usług, ograniczając jedynie możliwość lokalizacji usług motoryzacyjnych, które generując znaczny ruch samochodowy nie wpisują się w przewidziany dla tych terenów elementarny charakter centrotwórczy, gdzie kładzie się szczególny nacisk na usługi handlu, gastronomii, kultury, biurowe, hotelowe. Przeznaczenie terenu elementarnego [...] jest zbieżne z przeznaczeniem siedem na stu innych wyznaczonych w planie elementarnych centralnych terenów miasta, z ograniczeniami stosowania ustaleń dotyczących danej kategorii przeznaczenia terenu odpowiednio do warunków wynikających z konkretnych lokalizacji. Na podmioty władające wyznaczonymi w planie terenami [...] nałożono takie same ograniczenia w zakresie możliwości lokalizacji pewnego rodzaju usług, w tym [...] . Zatem w takiej samej sytuacji jak skarżąca Spółka znaleźli się właściciele kilkunastu innych lokalizacji o takim samym charakterze, co niewątpliwie należy uznać za przejaw zastosowania w omawianym planie zasady równości podmiotów wobec prawa.

Dlatego też, biorąc pod uwagę kolizję interesu publicznego służącego ogółowi mieszkańców, jakim jest m. in. ograniczenie ruchu samochodowego w centrum miasta i podkreślenie uzdrowiskowego charakteru Świnoujścia, z interesem prywatnym, tj. zlokalizowaniem [...] , należy uznać, że Radzie Miasta przysługiwało uprawnienie do określenia na omawianym obszarze gminy zakwestionowanych przez Spółkę ograniczeń i nie doszło przy tym do przekroczenia władztwa planistycznego.

Nie doszło też do naruszenia zasady proporcjonalności, o czym można by mówić, gdyby przeznaczenie działki nr [...] nie dawało możliwości komercyjnego wykorzystania terenu. Jednak plan umożliwia na tym terenie lokalizację rozmaitej zabudowy usługowej, nawet w połączeniu z mieszkaniową, jednakże z wyłączeniem usług motoryzacyjnych. Przy tak niewielkim ograniczeniu nie można mówić

o nieuzasadnionym prymacie interesu publicznego nad prywatnym, a tym samym

o naruszeniu zasady proporcjonalności.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest uzasadniony, gdyż żaden powszechnie obowiązujący akt prawa nie określał przeznaczenia nieruchomości Spółki. Teren ten nie był też faktycznie użytkowany jako stacja paliw. Nieruchomość ta nie była zagospodarowana ani uzbrojona. Dlatego nie można mówić o faktycznym użytkowaniu działki jako [...] . Wprawdzie w 1995 r. było wydane pozwolenie na budowę [...] na tym terenie, ale inwestycja nie została zrealizowana. Pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. w której stwierdzono wygaśniecie pozwolenia na budowę, co oznacza, że na jego podstawie nie można było już prowadzić inwestycji. Podjęcie przez właściciela realizacji [...] w [...] r. spowodowało liczne protesty i interwencje mieszkańców okolicznych budynków, zarówno w formie interpelacji na sesjach Rady Miasta jak i w publikacjach prasowych. Oddźwięk społeczny związany z próbą realizacji przez skarżącą Spółkę [...] także był istotnym czynnikiem przemawiającym za ograniczeniem w planie takiego rodzaju usług. Przy czym działań Spółki z całą pewnością nie można nazwać wszechstronnym przygotowaniem inwestycji. O takim przygotowaniu można mówić w przypadku inwestora, który uzyskuje stosowne, wymagane prawem decyzje, najpierw o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę, przed rozpoczęciem uzgodnień z gestorami sieci i przed etapem prac projektowych.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia wyroków sądów administracyjnych przy uchwaleniu panu, Rada Miasta Świnoujście zauważyła,

że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest odrębnym

od procedury planistycznej postępowaniem i nie ma bezpośredniego związku

ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała

w przedmiocie planu miejscowego nie staje się sprzeczna z prawem tylko dlatego,

że właściciel nieruchomości starał się uzyskać inne warunki zabudowy swojej nieruchomości, niż przewidziane w projekcie planu. Spółka w gruncie rzeczy kwestionuje sposób prowadzenia procedury będącej konsekwencją złożenia wniosku

o ustalenie warunków zabudowy, która to procedura nie jest bezpośrednio związana

ze sporządzeniem zaskarżonego planu miejscowego i nie powinna być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Nie można skutecznie podważać zgodności

z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego odwoływanie się do postępowania

w sprawie wydania warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Plany miejscowe sporządza się po to, aby ustanowić prawo miejscowe, na podstawie którego wydawane są pozwolenia na budowę. Nie istnieje przepis prawa, który nakazywałby uwzględnienie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego toczących się postępowań w sprawie wydania warunków zabudowy, czy też nawet wydanych już decyzji o warunkach zabudowy lub pozwoleń na budowę. Ani z treści ustawy Prawo budowlane, ani też u.p.z.p. nie wynika obowiązek uwzględniania w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też w planie miejscowym, postanowień decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę. Skarżąca kwestionuje przyjęte rozwiązania planistyczne, gdyż są rozbieżne z jej oczekiwaniami, jednak organy gminy nie mają obowiązku uwzględnienia w planie zamiarów inwestycyjnych właścicieli nieruchomości.

Co do zarzutu naruszenia w planie zasad i wymagań urbanistyki Rada Miasta Świnoujście stwierdziła, że zarzut ten jest niezasadny, gdyż organy gminy miały uprawnienie wynikające z u.p.z.p., aby na terenie należącym do Spółki i innych tego typu terenach ustalić przeznaczenie z funkcją dominującą usługową i wprowadzić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w postaci zakazu lokalizacji usług motoryzacyjnych. Gmina zrobiła to przy zachowaniu wszelkich wymagań urbanistyki

i z zachowaniem ładu przestrzennego dla całego obszaru planu. W żadnym obowiązującym akcie prawa nie było mowy o tym, że na terenie działki nr [...] docelowo miała być stacja paliw. Teren elementarny o symbolu [...] położony jest w centrum obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Teren objęty jest strefą C ochrony uzdrowiskowej, wyznaczoną w celu ochrony warunków naturalnych niezbędnych do prowadzenia i rozwijania lecznictwa uzdrowiskowego oraz w celu kształtowania innych czynników środowiskowych dla uzdrowiska. Wprowadzenie proponowanej przez stronę skarżącą funkcji usługowej w postaci [...] , czy też usług motoryzacyjnych, stoi w sprzeczności z zakładaną w planie ochroną

i zamierzeniami w zakresie uzdrowiskowego charakteru miasta. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, (Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.)

w art. 38a ust. 3 zabrania prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. Lokalizacja [...] oraz usług motoryzacyjnych w centrum strefy uzdrowiskowej

C uruchomiłaby intensywny ruch samochodowy z obu kierunków przejść granicznych

i miałaby negatywny wpływ na właściwości lecznicze klimatu. W celu uniknięcia negatywnego wpływu na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny w planie ustalono nowe lokalizacje pod stacje paliw przy przejściach granicznych Ahlbeck i Garz. Teren [...] ma służyć kształtowaniu centrum miasta z usługami handlowymi, gastronomicznymi, kulturalnymi, biurowymi i hotelowymi, podobnie jak inne tereny elementarne o takim przeznaczeniu, wyznaczone w planie. W sprzeczności z takim przeznaczeniem stoją stacja paliw czy warsztat samochodowy, czy też usługi produkcyjne. Tego rodzaju inwestycje nie wpisują się w planowane przeznaczenie i wykluczają centrotwórczy charakter terenu. Budziłyby też dalszy sprzeciw mieszkańców sąsiednich terenów mieszkaniowych.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a gmina dysponując zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów w obszarze gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji poszczególnych terenów. Zapisy zaskarżonego planu zabezpieczają realizację założeń odnośnie charakteru terenu oraz stanowią realizację kierunków wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście. Skarżąca Spółka zarzut przekroczenia prawa wywodzi z tego,

że nie uwzględniono jej uwag w toku procedury planistycznej. Jednakże gmina nie ma obowiązku uwzględniania uwag właścicieli terenu i posiada uprawnienie do kształtowania polityki przestrzennej gminy niezależnie od żądań właścicieli terenów. Swoje stanowisko w odniesieniu do ograniczeń przewidzianych na terenie Spółki, zarówno Prezydent Miasta Świnoujście jaki i Rada Miasta Świnoujście, wyrazili

w rozstrzygnięciu uwag złożonych do projektu planu. W rozstrzygnięciu nieuwzględnionych uwag, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, uzasadniono jakie były intencje i co przesądziło o zapisach planu dotyczących działki nr [...]. Sugerowany w skardze brak uzasadnienia wprowadzonych rozwiązań planistycznych wynika z faktu, że uzasadnienie nieuwzględnienia uwag nie przekonuje strony skarżącej, ponieważ zapisy planu są sprzeczne z jej oczekiwaniami.

Rada Miasta Świnoujście uznała za nieuzasadniony zawarty w skardze zarzut uchwalenia planu miejscowego niezgodnie z zapisami studium, w myśl którego jednym z podstawowych celów gospodarczych miasta miał być rozwój poziomu świadczonych usług i przygotowanie systemu komunikacyjnego miasta do natężenia ruchu samochodowego po otwarciu granicy oraz dostosowaniu go do potrzeb mieszkańców wskazując, że plan miejscowy został sporządzony zgodnie z zapisami obowiązującego studium. Studium, jako akt planistyczny, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Jednakże przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium, ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny jego zgodności z projektem planu miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Prezydent miasta sporządza zaś projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i w dużym stopniu ma charakter ocenny. Zakres zgodności może być różny od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegóławianie. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Jeżeli dotyczą rozmieszczenia obiektów i sieci infrastrukturalnych albo terenów chronionych na danym obszarze, to muszą one zostać zlokalizowane w granicach tego obszaru, ale ich szczegółowe umiejscowienie należy do samego planu, bądź wynika ze stanu faktycznego lub przepisów odrębnych. Sformułowania "plan zgodny z zapisami studium" nie należy rozumieć w ten sposób, że plan powtarza w sposób identyczny formę graficzną i tekstową studium. Byłoby to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. postanowił, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium, wraz ze strategią rozwoju gminy (miasta) stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy, natomiast miejscowy plan sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że musi on posiadać precyzyjnie jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie zakazów, nakazów, dopuszczeń. Studium natomiast wyznacza kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, oraz obszary służące rozmaitym celom wymienionym w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., a jego ustalenia są uogólnione, adekwatnie do natury opracowania strategicznego, kierunkowego. Jednakże jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenów pozostaje zarezerwowane dla planów miejscowych. Zgodność planu miejscowego ze studium powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w studium. Plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. W żadnym jednak wypadku zgodność planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń studium do planu. Sprzeciwiania się temu nie tylko zakres regulacji czy skala w jakiej obydwa dokumenty w części graficznej są sporządzane, ale przede wszystkim wynikające z przepisów u.p.z.p. cele dla jakich te dokumenty są sporządzane. Działka Spółki znajduje się w obszarze

o dominującej funkcji mieszkaniowej, dla którego kierunki rozwoju określone w studium zakładają uzupełnienie i rozwój struktur istniejących. Dogęszczenie i rozwój istniejących struktur ma zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe miasta. W studium położono nacisk na wzajemne niekonfliktowe położenie funkcji mieszkaniowej oraz funkcji działalności gospodarczej i usługowej, a także na konieczność powstrzymania realizacji zamierzeń mających negatywny wpływ na układ urbanistyczny miasta uzdrowiska. Zapisy planu miejscowego dotyczące przedmiotowej działki przewidują zabudowę usługową z możliwością uzupełnienia funkcji podstawowej funkcją mieszkaniową, wpisują się zatem w kierunki rozwoju wyznaczone w studium. Mając na uwadze charakter studium oraz wzajemną relację miedzy studium i planem nie sposób uznać, że zaskarżony plan miejscowy jest niezgodny ze studium.

Zdaniem Rady Miasta Świnoujście skarżąca Spółka ma interes prawny

w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym planem, jednakże nie doszło do naruszenia tego interesu. Plan nie zmienia ani dotychczasowego przeznaczenia ani sposobu zagospodarowania terenu. W sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, w szczególności poprzez naruszenie przepisów prawa. Zarzuty skargi sprowadzające się do stwierdzenia, że poprzez uchwalenie planu miejscowego w sposób nieuzasadniony ograniczono Spółce możliwość korzystania z prawa własności nieruchomości, nie zasługują na uwzględnienie. Samo bowiem ograniczenie korzystania z prawa własności, bez wykazania naruszenia powszechnie obowiązującego prawa, nie uzasadnia uchylenia uchwały. Uchwała została podjęta po przeprowadzeniu zgodnej z ustawą procedury planistycznej i jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż

w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące

w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717

ze zm.).

Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej "u.s.g." Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna

z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem, czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, oraz, czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a także, czy skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Nie budzi wątpliwości Sądu, ze będąca przedmiotem skargi uchwała

Nr XXVI/206/2012 r. Rady Miasta Świnoujście w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru II, ogłoszona

w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2012 r. poz. 1858,

w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny jest aktem z zakresu administracji publicznej.

Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki powołaną uchwałą stanowiło pismo skarżącej z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [...]r. Wezwanie to nie zostało formalnie rozpatrzone, albowiem zgodnie z pismem Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Świnoujście, strona skarżąca nie uzupełniła braku formalnego poprzez złożenie pełnomocnictwa i w związku z tym wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

Z akt sprawy przedłożonych Sądowi wynika, że skarżąca uzupełniła brak formalny poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki, jednakże Rada Miasta podjęła uchwałę w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dopiero w dniu [...]r. Skarżąca działając na podstawie art. 53 § 2 P.p.s.a wniosła skargę na uchwałę w dniu [...] r. Uwzględniając treść tego przepisu oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należało stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Świnoujście w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru II, została wniesiona z dochowaniem terminu do jej wniesienia.

W następnej kolejności rzeczą Sądu było zbadanie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca Spółka jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu.

Zauważyć należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a.

Za zasadne należy uznać stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. II OSK 102/09 – publ. strona internetowa http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zgodnie z którym "samo prawo własności, czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej. Podczas, gdy art.50 P.p.s.a. czyni z interesu prawnego w uzyskaniu orzeczenia sądu administracyjnego wystarczającą przesłankę legitymacji skargowej, to art.101 ust.1 u.s.g. (podobnie jak art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym i art.90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa oraz art.44 ust.1 ustawy o administracji rządowej w województwie, obowiązującej do dnia 31 marca 2009 r.) wiążą legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego lub upoważnienia (a nie - naruszeniem prawa przedmiotowego)".

Dla uwzględnienia skargi (ale nie - jej wniesienia do sądu) na uchwałę rady gminy, niezbędne jest wykazanie, że zaskarżona uchwała stanowi naruszenie prawa materialnego lub procedury przygotowania i uchwalenia uchwały. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 04 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą

w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości,

że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. To znaczy, że musi wykazać, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Konkludując, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

W ocenie Sądu, skarżąca Spółka posiada interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały, jednakże interes ten nie został naruszony.

Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności, czy prawa użytkowania wieczystego, jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Regulacja ta wyklucza

z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa

w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do strony skarżącej, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy

i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r.,

SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości,

do których skarżąca ma tytuł prawny należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu. Nie może wprawdzie zrealizować na terenie będącym jej własnością [...] , jednakże przeznaczenie tego gruntu w planie nie niweczy prawa skarżącej Spółki do zabudowy gruntu w ogóle. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności, ani opartego na niej prawa zabudowy poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Świnoujście.

Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności.

W związku z powyższym należało w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego związanego z potrzebą adekwatnego zagospodarowania terenów znajdujących się w części uzdrowiskowej miasta Świnoujście, była prawnie dopuszczalna. Działka skarżącej położona jest w centrum strefy uzdrowiskowej C miasta Świnoujście, a dla tego terenu tak uciążliwych usług jak motoryzacyjne, produkcyjne czy stacja paliw plan nie przewiduje, bowiem skupia się na usługach nieuciążliwych związanych z handlem, gastronomią, kulturą czy hotelarstwem. Lokalizacje [...] zostały w planie wyprowadzone poza obszar uzdrowiskowy (przy przejściach granicznych).

Nie można także odmówić przyznania racji organowi, wskazującemu

w odpowiedzi na skargę w związku z zarzutem naruszenia art.15 ust. 1 w związku

z art. 20 u.p.z.p., że skarżący błędnie utożsamia rozwój poziomu świadczonych usług

i systemu komunikacyjnego, o którym mowa w studium ze swoim zamiarem zlokalizowania w centrum miasta [...] .

Użyte w przepisie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zwroty "wiążące" i "zgodne" nie oznaczają znaczenia "identyczne". Plan zgodny z ustaleniami studium to nie akt powtarzający w sposób identyczny część tekstową i graficzną studium. Studium jako akt o charakterze strategicznym wyznacza kierunki i zasady zmian w polityce przestrzennej gminy, natomiast plan konkretyzuje te kierunki ustalając jednoznaczne przeznaczenie terenów. Skarżony plan wskazuje, że działka skarżącej położona jest na obszarze o dominującej funkcji mieszkaniowej, dla którego kierunki rozwoju określone w studium przewiduję uzupełnienie i rozwój struktur istniejących. W tej sytuacji, skoro działka skarżącej położona jest na terenie elementarnym CM/U.II.B.14 z przewidzianą dla tego obszaru funkcją usługową z możliwością uzupełnienie jej funkcją mieszkaniową, to trudno jest wyprowadzić z tych unormowań wniosek braku zgodności ze studium.

Podkreślić również należy, że nie ma racji skarżąca twierdząc, iż w skarżonym planie nie jest respektowana zasada uwzględniania w planie dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu elementarnego, na którym położona jest nieruchomość skarżącej. Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "Rycerska", uchwalony w 1993 r. przestał obowiązywać na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może być zatem mowy, że skarżony plan zmienił przeznaczenie terenu, na którym leży działka skarżącej. Również przepisy ustawy Prawo budowlane jak i ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na gminę obowiązku uwzględniania wydanych przed uchwaleniem czy to studium, czy też planu aktów administracyjnych rozstrzygających w zakresie warunków zabudowy, czy pozwolenia na budowę.

Poza kognicją sądu administracyjnego oraz poza granicami tej sprawy leży rozstrzyganie w kwestii ewentualnych roszczeń wynikających z zawartej z Miastem Świnoujście przez poprzednika prawnego obecnego właściciela działki nr [...] umowy sprzedaży tej nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę [...] .

Reasumując, skoro indywidualny interes prawny skarżącej nie został naruszony wskutek wydania zaskarżonej uchwały, należy przyjąć, że nie został spełniony wymagany przez art. 101 ust. 1 u.s.g warunek, aby uznać skargę za skuteczną

w aspekcie dopuszczającym dokonanie oceny merytorycznej takiego aktu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Odnosząc się do żądania zawartego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania Sąd stwierdził, że

w świetle przepisu art. 200 P.p.s.a żądanie to jest niezasadne.