Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 403/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 7, § 9, § 10
journal: Dz.U. 2005 nr 17 poz 142
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 162 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 880/07 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 880/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę M. O. i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. M. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, a także zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. M. przyznał M. O. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w oparciu o przedstawiony wraz z wnioskiem Plan dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych oraz produkcji mleka i przetworów mlecznych. Organ zaznaczył, że przyznana kwota zostanie wypłacona w dwóch ratach, a warunkiem wypłaty drugiej raty jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania oraz osiągnięcie wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego, co najmniej 4 EWJ(ESU), a także złożenie organowi oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia.

W dniu 18 lipca 2006 r. M. O. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, jednakże w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono niezrealizowanie przedsięwzięć w zakresie ścian i podłóg w pomieszczeniach, w których przechowywane jest mleko, niezałożenie umywalki i podgrzewacza wody w pomieszczeniu do przechowywania mleka, a także brak schładzalnika do mleka o pojemności 600 l.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. M., wszczął z urzędu postępowanie o uchylenie własnej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. przyznającej M. O. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez organ I instancji i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił w całości własną decyzję o przyznaniu pomocy. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 3 pkt 1 – 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 – 3, § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) w związku z pkt 9.8 "Dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej: podpunkt 9.8.4. "Forma i wysokość wsparcia Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich – Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958), pkt 11.10 Kontrola Realizacji Planu, pkt 11.11.1 Zasad Ogólnych, rozdziału Sankcje oraz pkt 11.11.2 Zasady szczegółowe w zakresie stosowania sankcji Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, art. 72 rozporządzenia Komisji (KE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), art. 9a rozporządzenia Komisji (WE) nr 740/2004 z 21 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 141/2004 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w odniesieniu do przejściowych środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do państw: Czechy, Estonia, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Malta, Polska, Słowenia, Słowacja (Dz. Urz. WE L Nr 116 z dnia 22 kwietnia 2004 r.).

W odwołaniu od decyzji M. O. podniósł, że oświadczenie złożone w dniu 18 lipca 2006 r. wynikało z braku świadomości i nie miało na celu wyłudzenia pieniędzy z ARiMR, zaś po tej dacie skarżący dwukrotnie informował organ o zrealizowaniu przedsięwzięcia i powinno to wywołać określone skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), pkt 9.8 "Dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej", pkt 11.11.2 "Zasady szczegółowe w zakresie stosowania sankcji" – Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958), § 3 pkt 1 – 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 – 3, § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), art. 72 rozporządzenia Komisji (KE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; dalej jako: rozporządzenie nr 817/2004).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] lipca 2006 r. wizytacja gospodarstwa rolnego skarżącego wykazała, że oświadczenie M. O. z dnia 18 lipca 2006 r. o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie, co najmniej 4 EJW, było nieprawdziwe. Złożenie fałszywej deklaracji sprawiło, że skarżący przestał być uprawniony do otrzymania płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. O. podniósł, że oświadczenie z dnia 18 lipca 2006 r. o zrealizowaniu inwestycji złożył nieświadomie, z uwagi na nieznajomość prawa i brak informacji ze strony organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W katalogach przepisów wskazanych w sentencjach decyzji organów obu instancji nie było żadnego przepisu, który uprawniałby te organy do uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. M. z dnia [...] lutego 2006 r. przyznającej skarżącemu pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowiło kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zobowiązywało Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności tych aktów.

Zdaniem Sądu I instancji, wadliwe było oparcie rozstrzygnięcia na treści art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, stanowiącego, że każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 na dany rok kalendarzowy, zaś gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, to beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny. W ocenie Sądu I instancji przepis ten pozbawia wnioskodawcę prawa do uzyskania określonych świadczeń, ale nie przyznaje organom kompetencji do uchylenia decyzji ostatecznej.

Podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiotowym stanie faktycznym nie mógł też stanowić art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ do uchylenia decyzji, ale tylko w sytuacji, gdy strona nie dopełniła wymaganych czynności w określonym terminie, tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący przedsięwzięcie zrealizował, mieszcząc się w dwunastomiesięcznym terminie, o czym dwukrotnie informował organ.

Podstawy uchylenia decyzji nie mógł też stanowić § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.; dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r.). Przepis ten dotyczy wyłącznie obowiązku zwrotu pierwszej raty płatności, jeśli strona nie zrealizuje inwestycji w terminie lub nie złoży stosownego oświadczenia. Samoistnej podstawy do uchylenia decyzji nie stanowi również art. 163 k.p.a.

Nieprawidłowe było ponadto, zdaniem Sądu I instancji, powołanie w decyzji organu I instancji art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Przepisy te nie stanowią podstawy wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, a normują ogólne zasady postępowania, udziału stron w postępowaniu i konstrukcji decyzji.

II

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwana p.p.s.a.) organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji wskutek błędnego uznania, że art. 162 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie wyroku, bez wskazania przyczyn, dla których art. 162 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej do uchylenia ostatecznej decyzji, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wyłączną podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego w T. M. stanowił art. 162 § 2 k.p.a. Decyzja przyznająca pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej zawiera w swej treści, zgodnie z dyspozycją art. 162 § 2 k.p.a., zlecenie określone jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana, które jednocześnie zobowiązuje adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Decyzja przyznająca pomoc została wydana w niniejszej sprawie z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r., zaś zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. uchylenie się strony od wykonania zlecenia daje podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej płatność. Skarżący naruszył zasady przyznawania płatności, składając fałszywe oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, a zatem organ był uprawniony na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. do uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej płatność.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wykazał, aby postępowanie administracyjne było dotknięte kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Sąd nie wyjaśnił bowiem, dlaczego art. 162 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej uchylenia decyzji o przyznaniu płatności. Sąd I instancji nie wykazał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skarżący zrealizował przedsięwzięcie mieszcząc się w dwunastomiesięcznym terminie i nie analizując przesłanek przyznania płatności w kontekście art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004. Stanowi to wadę uzasadnienia wyroku i uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia.

M. O. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. W ramach tych podstaw należy postawić zarzuty kasacyjne, tj. przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

Rozpoznawana skarga została oparta na jednej tylko ustawowej podstawie wymienionej w art. 174 p.2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa procesowego, a w ramach tej podstawy sformułowane zostały konkretne zarzuty i powołane przepisy prawa, które zdaniem kasatora zostały naruszone przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji. Tak sporządzona skarga kasacyjna spełnia wymogi ustawowe.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Nie jest usprawiedliwiony pierwszy zarzut kasacji naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że art. 162 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej, w istocie, zwrotu płatności przyznanej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie w pełni prawidłowo uzasadniony, jest trafny.

Organy obu instancji, jako podstawę użytej formy procesowej, tj. formy uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności, wskazały art. 162 § 2 k.p.a. Działanie takie było wadliwe i pozbawione podstawy prawnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jak wynika z powyższego, organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której: a) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, b) wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie konstrukcję prawną przyjętą w omawianym przepisie określa się, jako rodzaj zlecenia. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. (sygn. akt OPS 6/01, ONSA 2002/1/7), wskazano, iż "Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a., albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji". Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.

Dalej wskazać należy, że materialno-prawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r., wydanego z upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Powołane przepisy nie zawierają uregulowań upoważniających do uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu pomocy.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez producenta. Jeżeli przedłożona przez producenta dokumentacja jest zgodna z wymogami § 7 ust. 3, a przede wszystkim zawiera należycie sporządzony Plan dostosowania, organ zgodnie z § 7 ust. 5, wydaje decyzję o przyznaniu płatności. Rozporządzenie nie zawiera przepisu, który uprawniałby organ do obwarowania decyzji o przyznaniu płatności jakimikolwiek warunkami.

Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. wynika, iż płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach. Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.),

b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o:

- zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,

- tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).

Jak wynika z brzmienia powołanych przepisów, po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana żadnym warunkiem, zaś wypłata drugiej raty jest uzależniona przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz od złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji.

Rozporządzenie reguluje też konsekwencje nie zrealizowania w terminie przedsięwzięcia. Jak wynika a contrario z treści § 9 ust. 3 druga rata płatności nie podlega wypłacie, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złoży oświadczenia, zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 w takiej sytuacji pierwsza rata płatności podlega zwrotowi.

Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w terminie wynikającym z przepisów prawa (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r.), a to zaś - zgodnie z literaturą przedmiotu wyłącza stosowanie trybu przewidzianego w art. 162 § 2 k.p.a., bowiem tryb ten zastrzeżony jest dla sytuacji, w których warunki (zlecenia) ustanowione są decyzją (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, teza 9 do art. 162).

W rozporządzeniu z dnia 18 stycznia 2005 r. brak uregulowań, które stanowiłyby podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek warunków (zleceń), oraz przepisów, które pozwalałyby na uchylenie decyzji o przyznaniu płatności z powodu niedopełnienia nałożonych w decyzji warunków (zleceń). Mimo to organy orzekające w sprawie prowadziły postępowanie administracyjne w trybie przewidzianym w art. 162 § 2 k.p.a.

W sprawie niniejszej organy administracji powiązały możliwość zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. z uregulowaniami § 9 i § 10 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r., dotyczącymi niewypłacenia II raty płatności oraz zwrotu I raty uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu I raty płatności i niewypłacenie II raty to rozwiązania tożsame. Analiza treści powołanych przepisów wskazuje, że działanie takie było nieuprawnione.

Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. nie dają podstaw do uchylania prawomocnych decyzji o przyznaniu pomocy, a przepisy Unii Europejskiej (powołany przez organ art. 72 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 817/2004) wiązały skutek, w postaci wykluczenia ze środków pomocowych na dany rok, tylko ze złożeniem fałszywej deklaracji powstałej w wyniku poważnego zaniedbania. Brak jest podstaw, do rozszerzającej interpretacji unijnych przepisów o charakterze sankcyjnym i brak podstaw do zastępowania krajowych procedur dotyczących zwrotu pomocy, procedurami uchylenia prawomocnych decyzji o przyznaniu pomocy. Przypomnieć też należy, że przepisy sankcyjne muszą być interpretowane ściśle.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, mając na względzie prawidłową wykładnię przedstawionych wyżej przepisów § 7 ust. 1, § 9 ust. 3 i 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., wskazać należy, że analiza treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. M.. z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu pomocy M. O. nie wskazuje na to, aby przyznanie pomocy obwarowane było jakimikolwiek warunkami, czy zleceniami, których niewypełnienie pozwalałoby na uchylenie decyzji, w razie ich niewypełnienia. W szczególności umieszczony na stronie pierwszej decyzji zwrot: "przyznana pomoc finansowa zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia (...)" w żadnym razie nie stanowi sformułowania warunku przyznania pomocy zawartego w treści decyzji o przyznaniu pomocy. Zwrot ten, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r., określa warunki wypłaty poszczególnych rat, jednak sama decyzja o przyznaniu pomocy jest bezwarunkowa. Wobec treści przepisów prawa i treści omawianej decyzji należy uznać, że decyzja o przyznaniu pomocy nie mogła być i nie była decyzją zawierającą warunek albo zlecenie.

Zarówno brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak też normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę II raty wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności, o których mowa w art. 162 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, iż decyzja o przyznaniu płatności M. O. nie była decyzją o jakiej mowa w art. 162 § 2 k.p.a., a zatem brak było podstawy prawnej do jej uchylenia z zastosowaniem trybu z art. 162 k.p.a. Czym innym jest bowiem niewypłacenie rolnikowi II raty płatności lub dochodzenie przez organ zwrotu płatności I raty, a czym innym uchylenie prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności. Jak wskazano wyżej, to ostatnie działanie nie miało podstaw w przepisach rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r., bowiem ani § 9 rozporządzenia, ani § 10 rozporządzenia nie dają podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy. Z wymienionych powodów należy uznać, że w sprawie bez podstawy prawnej organy zastosowały tryb uregulowany w przepisie art. 162 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy zasadny jest pogląd wyrażony przez Sąd, że zaskarżone decyzje o uchyleniu decyzji o przyznaniu pomocy wydane były bez podstawy prawnej.

Zasadność zarzutu wydania bez podstawy prawnej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu płatności powoduje, że decyzja ta i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji dotknięte są wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., co obligowało Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy pierwszy zarzut kasacji jest nieusprawiedliwiony.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy treści uzasadnienia wyroku. Jak wykazano wyżej, rozstrzygnięcie Sądu jest trafne, co do zasady. W ocenie NSA uzasadnienie wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia powołując fakty i zastosowane przepisy prawa oraz wskazuje, które przepisy prawa i dlaczego nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie i być podstawą uchylenia prawomocnej decyzji. Wskazać należy ponadto, że art. 184 p.p.s.a. uprawnia NSA do oddalenia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, tym bardziej zatem uprawnia do oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, który odpowiada prawu i jest prawidłowo, choć nieco zbyt lakonicznie uzasadniony.

W tym stanie rzeczy oba zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwione.

Zważywszy powyższe NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.