Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 39/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 42 § 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 25
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy Radnej Rady Gminy I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2013 roku w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy nr XXXII/242/13 z dnia [...] października 2013 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnej K.C. przez pracodawcę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda uznał, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę istotnie naruszyła prawo tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( ) w związku z art. 42 § 1 Kodeksu pracy.

Powyższe zarządzenie nadzorcze zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 roku Urząd Marszałkowski Województwa zwrócił się do Rady Gminy w oparciu o przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym o wyrażenie zgody przez radę gminy na zmianę warunków pracy i płacy radnej K.C. zatrudnionej aktualnie w Urzędzie Marszałkowskim Województwa na stanowisku głównego specjalisty. We wniosku przestawiono dotychczasowy przebieg zatrudnienia radnej podkreślając, że do [...] lutego 2011 roku pełniła funkcję Dyrektora Biura w Biurze Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Z wyżej wymienionym dniem w związku ze zmianami organizacyjnymi powierzono jej stanowisko głównego specjalisty pozostawiając bez zmian wysokość i składki wynagrodzenia, co było podyktowane wykonywaniem zadań przez radną w Punkcie Informacji Europejskiej, a w okresie od [...] marca 2013 roku do [...] maja 2013 roku w związku z realizacją zadań związanych z przekształceniem Samodzielnego Publicznego Szpitala Od [...] czerwca 2013 roku K.C. jest pracownikiem Departamentu Organizacyjno – Prawnego Wydział Zamiejscowy. Obecne stanowisko nie uzasadnia wypłacania radnej w dalszym ciągu dodatku funkcyjnego, który zgodnie z regulaminem wynagrodzenia obowiązującym w zakładzie pracy przysługuje osobom zatrudnionym na stanowiskach związanych z kierowaniem zespołem oraz radcy prawnego, a także pracownikom zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych w Urzędzie, z zastrzeżeniem, że podstawą jego przyznania jest wykonywanie – pełnienie obowiązków na stanowisku związanym z kierowaniem zespołem, co obecnie nie ma miejsca odnośnie radnej.

W złożonych w formie pisemnej wyjaśnieniach K.C. stwierdziła, że nie wyraziła zgody na zmianę warunków pracy i płacy zaproponowanej przez pracodawcę, przedstawiła swój dotychczasowy przebieg zatrudnienia u pracodawcy, Podkreśliła, że już w okresie gdy była radną w lutym 2011 roku wyraziła zgodę zmianę stanowiska pracy i na tej podstawie została przeniesiona na stanowisko Dyrektora Biura Urzędu. Od [...] czerwca jest zatrudniona na stanowisku do spraw kontroli Infrastruktury Społecznej, gdzie wielokrotnie staje na czele zespołu kontrolnego, pełniąc rolę kierownika kontroli, a w szczególności dokonuje podziału czynności między kontrolujących, zapewnia prawidłowe udokumentowanie ustaleń kontroli i przedstawienia ich w protokole, sprawuje nadzór nad terminowym przeprowadzeniem kontroli, koordynuje prace zespołu związane ze sporządzeniem projektu wystąpienia pokontrolnego co w konsekwencji oznacza, że wykonuje zadania związane z kierowaniem zespołem.

Podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków płacy i pracy radnej K.C. przed skierowaniem pod głosowanie na posiedzenie Rady gminy była przedmiotem opiniowania przez Komisję Gospodarki Komunalnej i Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego, które to komisje obradowały w dniu [...] października 2013 roku. Członkowie pierwszej z komisji nie zajęli jednoznacznego stanowiska albowiem 4 jej członków opowiedziało się za podjęciem uchwały wyrażającej zgodę na wypowiedzenie radnej warunków płacy i pracy, a czterech opowiedziało się za podjęciem uchwały nie wyrażającej takiej zgody. Natomiast członkowie drugiej komisji stosunkiem głosów 5 do 1 opowiedziało się przeciw podjęciu uchwały wyrażającej zgodę na zmianę warunków płacy i pracy radnej.

Na sesji Rady Gminy, która odbyła się w dniu [...] października 2013 roku po dyskusji w której głos zabierali radni, podjęto uchwałę w przedmiocie nie wyrażona zgodę na zmianę warunków pracy i płacy radnej K.C. przez pracodawcę. Sporządzono uzasadnienie powyższej uchwały. W uzasadnieniu uchwały podkreślono między innymi powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny, że K.C. wykonując swoje obowiązki pracownicze wielokrotnie staje na czele zespołu kontrolnego, do zadań którego należy podział czynności między kontrolujących, zapewnienie prawidłowego udokumentowania ustaleń kontroli i przedstawienia ich w protokole, sprawuje nadzór nad terminowym przeprowadzeniem kontroli, koordynuje prace zespołu związane ze sporządzeniem projektu wystąpienia pokontrolnego co w konsekwencji oznacza, że wykonuje zadania związane z kierowaniem zespołem. Podkreślono, że w latach 2010- 2013 pełniła funkcję w radach nadzorczych województwa, otrzymywała bardzo dobrą ocenę podczas okresowych kontroli kwalifikacyjnej pracowników. Nadto stwierdzono, że stabilna sytuacja w pracy daje gwarancje harmonijnego pełnienia obowiązków zawodowych oraz funkcji radnego.

Zarządzeniem nadzorczym Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku stwierdzono nieważność wyżej wymienionej uchwały. Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia podano, że Rada Gminy podejmując powyższą uchwałę istotnie naruszyła prawo tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w związku z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 12 ustawy o samorządzie, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy obowiązana jest odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zgodnie z treścią art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków płacy i pracy. Z powyższych przepisów wynika, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub zmianę warunków płacy i pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada gminy obowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Wobec powyższego rada gminy jest obowiązana do badania motywów pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada gminy zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody ( zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada , można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Rada gminy nie może podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji podjętej przez radę i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu decyzji. Wbrew wymogom ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym uchwała Rada Gminy z dnia [...] października 2013 roku nie zawiera pełnego uzasadnienia stanowiska Rady Gminy. Nie wyjaśniła w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, nie odniosła się do przepisów wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Marszałkowskim. Rada Gminy podejmują uchwałę oparła się tylko na piśmie Urzędu Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2013 roku i wyjaśnieniach złożonych przez radną. Nie odniosła się i nie dokonała analizy regulaminu wynagrodzenia obowiązującego u pracodawcy, czy też opisu karty stanowiska pracy radnej. Z sformułowania stwierdzającego, że stabilna sytuacja w pracy daje gwarancje harmonijnego pełnienia obowiązków zawodowych oraz funkcji radnego może wynikać, że Rada Gminy wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnej traktuje jako zdarzenie związane z wykonywaniem przez radną mandatu, co obliguje ją do podjęcia takiej treści uchwały, a co z kolei nie jest zgodne z rzeczywistością. Podkreślono, że stwierdzając nieważność uchwały organ nadzoru nie ingeruje w prawo rady gminy do wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody do wypowiedzenia radnej warunków pracy i płacy jednak każde rozstrzygnięcie wymaga uzasadnienia, kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego nie daje jej prawa do odmowy w każdej sytuacji, wadliwa jest taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego. Rozstrzygnięcie uznaniowe nie oznacza rozstrzygnięcia arbitralnego. Uzasadnienie uchwały, które jest ogólnikowe narusza nie tylko art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ale także zasadę praworządności określoną w Konstytucji RP.

W złożonej skardze Rada Gminy wnosiła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady z dnia [...] października 2013 roku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy podobnie jak wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim umowy o pracę, za wyjątkiem sytuacji gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania umowy o pracę są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jest pozostawione uznaniu rady. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podobnie jak i inne przepisy nie określają treści uchwały. Motywy podjęcia określonej treści uchwały mogą wynikać zarówno z treści samej uchwały, sporządzonego i dołączonego do uchwały uzasadnienia jak i z treści protokołu obrad rady. Rada Gminy przed podjęciem uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym zapoznała się z wnioskiem pracodawcy radnej, stanowisko rady jak i motywy podjęcia uchwały znalazły się w sporządzonym uzasadnieniu. Nadto posiłkowo można odnieść się do treści protokołu z obrad rady oraz Komisji Gospodarki Komunalnej i Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego na posiedzeniach których to komisji dyskutowano nad projektem uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ,,p.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 7 tej samej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają – między innymi – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a w tej grupie mieszczą się także rozstrzygnięcia nadzoru wojewodów, podejmowane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.

Z kolei według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153,poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem badania zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Godzi się w związku z tym zauważyć, że ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwłaszcza art. 148 p.p.s.a. ani też przywołany już art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Biorąc pod uwagę wymienić kryteria oceny, które sąd powinien brać pod uwagę, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani też z przepisami innej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin ,,sprzeczne z prawem" jest pojęciem nie ostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia użytego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa ( oczywiste i bezpośrednie). Nie ma mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania. Zgodnie bowiem z stanowiskiem wyrażanym w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, jak i wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała została podjęta. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być między innymi brak uzasadnienia tej uchwały.

Przepis art. 25 ustawy o samorządzie gminnym spełnia w istocie istotną funkcję ochrony uzasadnionych interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego a także pracownika. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż przepis ten znajdzie zastosowanie także w sytuacji, o której mowa w art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 r. nr 21 poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy (tak np. wyrok SN z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt III BP 4/05, lex nr 272555). Przewidziana w komentowanym przepisie instytucja wypowiedzenia warunków pracy i płacy, zwana wypowiedzeniem zmieniającym, umożliwia doprowadzenie do przekształcenia warunków zatrudnienia bez rozwiązywania stosunku pracy. Zgodnie z art. 42 § 3 Kodeksu pracy w razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy lub płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Jeżeli pracownik przed upływem połowy okresu wypowiedzenia nie złoży oświadczenia o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków, uważa się, że wyraził zgodę na te warunki; pismo pracodawcy wypowiadające warunki pracy lub płacy powinno zawierać pouczenie w tej sprawie. W razie braku takiego pouczenia, pracownik może do końca okresu wypowiedzenia złożyć oświadczenie o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków. W przypadku pracownika – radnego zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub wypowiedzenie warunków płacy i pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody, czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Przy tym wskazuje się również, że rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tak wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 193/13, lex nr 1369028). Uzasadnienie uchwały rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowie powinno wskazywać podstawę prawną. Powinno być też na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody. Co więcej, podkreśla się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 788/13, Lex nr 1332688).

Wskazany przepis ( art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Przy czym nie oznacza to, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego.

Nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się jak wyżej wskazano do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika. Ochrona ta rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawcy o wyrażenie zgody przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika lub zgody na zmianę warunków płacy i pracy. Błędna jest wykładania art. 25 § 2 ustawy o samorządzie gminnym, iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie, niż takiej, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2009 roku sygn. akt II OSK 1747/08 publikowane Lex nr 653690). Powołany przepis ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi.

Uzasadnia to również stwierdzenie, że ocena prawidłowości rozstrzygnięcia rady wydanego w oparciu o wskazany przepis wymaga jednakże skonfrontowania interesu radnego z interesem pracodawcy i wyważenia podstaw do zapewnienia radnemu tej ochrony, kosztem pracodawcy. To z kolei istotnie wymaga dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, dokładnego wyważenia przesłanek, jakimi kieruje się pracodawca (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012r. sygn. akt II OSK 644/12, Lex nr 1252140, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 88/12 Lex nr 1138678; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 510/07). Przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Motywy, z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ( lud odmówiono takiej zgody), powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1219/12, CBOIS).

W orzecznictwie zwraca się niekiedy uwagę na okoliczność, że wymóg uzasadnienia uchwały, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie przesądza jeszcze formy w jakiej organ gminy winien ujawnić swoje motywacje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2006 r. ( sygn. akt II OSK 194/06) wskazał, że sytuacja, w której uchwała składa się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem, jest tylko jednym z możliwych rozwiązań. Żaden przepis ustawy nie określa treści uchwały, czy też jej części składowych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że rada podejmuje w określonych w tej ustawie i innych aktach prawnych uchwały. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby uchwała organu gminy była zgodna z prawem (a contrario art. 91 ust. 1 u.s.g.). Uchwała może więc być sporządzona w ten sposób, że jej "sentencja" zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygniecie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Może być też taka sytuacja, iż uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem. W końcu możliwe jest też, iż motywy dla jakich podjęto określoną uchwałę wynikać będą z treści protokołu obrad rady. Każda ze wskazanych wyżej możliwości pozwala na ocenę motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu określonej uchwały, a przede wszystkim wyklucza zarzut nadużycia prawa przez radę przy podejmowaniu uchwały (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 997/11, CBOIS).

W przedmiotowej sprawie objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała, zawiera uzasadnienie. Do akt sprawy administracyjnej dołączono wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków płacy i pracy radnej (pracodawca na tym etapie postępowania nie przedstawił innych dokumentów), a nadto protokół z posiedzenia Rady Gminy, w którym przedstawiono stanowiska poszczególnych radnych odnośnie wniosku pracodawcy dotyczącego wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnej K.C. warunków płacy i pracy oraz pisemne wyjaśnienie złożone przez w/w radną. W uzasadnieniu uchwały zawarto stwierdzenia dotyczące nie tylko tego kto złożył wniosek o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnej warunków płacy i pracy, jakie były motywy złożenia takiego wniosku przez pracodawcę, rozważania prawne w przedmiocie uzyskania w oparciu o przepis art. 25 § 2 ustawy o samorządzie gminnym zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego, a nie tylko odnośnie rozwiązania z radnym stosunku pracy ( powyższe było w niniejszej sprawie bezsporne, stanowiska pracodawcy, organu i skarżącego były zgodne), przedstawiono stanowisko radnej której dotyczył wniosek, ale także wskazano jakimi przesłankami kierowała się rada gminy odmawiając wyrażenia zgody na wypowiedzenie radnej warunków pracy i płacy. Powołano się na zakres jej obowiązków związany z przeprowadzaniem kontroli infrastruktury społecznej i związany z tym obowiązek kierowania pracą zespołu, podając jednocześnie w czym się zdaniem rady ten obowiązek przejawia. Nadto wskazano jako podstawę podjęcia takiej uchwały dotychczasowy przebieg pracy zawodowej radnej u pracodawcy, pełnienie funkcji w radach nadzorczych spółek województwa, uzyskiwanie w trakcie ocen kwalifikacyjnych pracowników bardzo dobrych ocen oraz podkreślono, że stabilna sytuacja w pracy w tym stabilność odnośnie wysokości wynagrodzenia gwarantuje harmonijne pełnienie dotychczasowych obowiązków zawodowych oraz funkcji radnego. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru – Wojewody - powyższe sformułowanie nie wskazuje, aby Rada Gminy wiązała zamiar wypowiedzenia przez pracodawcę radnej warunków pracy i płacy z wykonywaniem przez nią mandatu. Nie wynika to nie tylko z treści powyższego zdania zawartego w uzasadnieniu uchwały, a tym bardziej gdy będzie miało się na uwadze treść całego uzasadnienia, w tym tej części uzasadnienia w której to zdanie zamieszczono. W żadnym fragmencie uzasadnienia rada gminy nie zawarła stwierdzenia, z którego by wynikało, że jej zdaniem wypowiedzenie przez pracodawcę radnej warunków pracy i płacy, jej zdanie było związane wykonywaniem przez nią mandatu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że jedną z przesłanek podjęcia uchwały było wykazanie przez radną, że w związku z wykonywaniem obowiązków pracowniczych kieruje zespołem, a tym samym uzasadnia to pozostawienie jej dodatku funkcyjnego, który zgodnie z regulaminem wynagrodzenia obowiązującym u pracodawcy takim pracownikom również może być przyznany. Tym samym nie jest zasadne stanowisko organu nadzoru, że Rada Gminy podejmując uchwałę w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy nie przedstawiła motywów podjęcia uchwały w uzasadnieniu ani też zarzut, że z argumentacja zawarta w uzasadnieniu może sugerować, że rada wiąże zamiar wypowiedzenia radnej warunków pracy i płacy z wykonywaniem przez nią mandatu. Nie jest również zasadny zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut, że rada gminy nie ustaliła w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy związanego z okolicznościami uzasadniającymi wypowiedzenie radnej warunków pracy i płacy, i powielenia w uzasadnieniu ogólnikowych informacji pochodzących od pracodawcy, i informacji uzyskanych od radnej gminy, i nie wyjaśnienia przez radę pojawiających się wątpliwości np. poprzez powołanie przewidzianej przez przepisy komisji. Wbrew twierdzeniom zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Rada Gminy, nie miała obowiązku zapoznania się z innymi dokumentami np. z regulaminem wynagrodzenia obowiązującym w Urzędzie Marszałkowskim czy też opisem karty stanowiskiem pracy radnej K.C., albowiem pracodawca nie dołączył do swojego wniosku tych dokumentów. To na pracodawcy, jako podmiocie zainteresowanym podjęciem uchwały o określonej treści ciąży obowiązek dostarczenia wszelkich dokumentów istotnych do rozpatrzenia wniosku. Jeżeli pracodawca ich nie przedłożył, to rada gminy nie była zobligowana do poszukiwania innych dokumentów z własnej inicjatywy. Nadto należy zauważyć, że z dołączonych przez organ nadzoru ( już po podjęciu uchwały a przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego) do akt sprawy opisu karty stanowiska pracy radnej nie wynika w sposób jednoznaczny, czy kontrole o których mowa w punkcie VIII radna przeprowadza samodzielnie czy też w zespole, którego pracą kieruje w sposób opisany w swoich wyjaśnieniach, a tym samym istniała możliwość przyjęcia przez radę, że radna jest zatrudniona na stanowisku związanym z kierowaniem zespołem o którym mowa w § 12 regulaminy wynagradzania.

Należy stwierdzić, że nie przekroczyła swoich uprawnień rada gminy, która na korzyść radnego – pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący pracodawca o wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Już z tego powodu nie jest trafne uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały nie znajdują oparcia w przedstawionych radzie dokumentach.

Mając na uwadze, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała zawiera uzasadnienie, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu została dokonana przez pryzmat wszelkich znanych jej okolicznościach, w tym wynikających z przedstawionych jej przez wnioskującego pracodawcę dokumentów oraz wyjaśnienia złożonego przez samą zainteresowaną radną należy stwierdzić, że ocena ta ( a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała) korzysta z przymiotu legalności

i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie można podzielić poglądu zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia [...] października 2013 roku z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 42 § 1 Kodeksu pracy.

Uznając złożoną skargę za zasadną w oparciu o art. 148 należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku tj. uchylić w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postepowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.