Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 372/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 art. 7 art. 8 ust. 1 art. 13-15
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. Ć. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy O. na rzecz L. Ć. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019r. L. C., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w B. (skarżący), wniósł do Wójta Gminy O. o ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w części parteru, przewidzianej na działkach numer [...], obręb ewid. [...] w miejscowości [...], gmina O..

Pismem z [...] stycznia 2019r. Wójt Gminy O. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku we wskazanym zakresie. Pismem z [...] stycznia 2019r. skarżący złożył uzupełniony wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2019r. Rada Gminy O. , na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506), odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o trzech kondygnacjach naziemnych z podziemnym garażem wielostanowiskowym, przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na terenie gminy O. jest ponad 1200 ha terenów inwestycyjnych, z których większość, zgodnie z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne, co przekracza potrzeby gminy w zakresie rynku mieszkaniowego dziś i w przyszłości. Podniesiono, że przedmiotowa inwestycja, co do przeznaczenia, mieści się w ogólnych zasadach przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednak kłóci się z zasadami rozdziału terenów zabudowywanych budynkami dwukondygnacyjnymi i wielokondygnacyjnymi przyjętymi w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie nie uzyskało akceptacji lokalnej społeczności, o czym świadczy negatywna opinia Rady Sołeckiej sołectwa [...]. Wskazano nadto, że projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej został przez Radę Gminy jednogłośnie odrzucony.

L. C., reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z [...] kwietnia 2019r. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz procesowego:

a) art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r., poz. 1496 – dalej "specustawa mieszkaniowa") poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co skutkowało podjęciem niezgodnej z prawem ustawy albowiem zgodnie z brzmieniem przepisu inwestycje mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Z uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, że zamierzona inwestycja co do przeznaczenia mieści się w ogólnych zasadach przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

b) art. 7 ust. 4 ww. ustawy, poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia faktu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący wskazał, że z analizy studium uwarunkowań oraz wzrostu liczby ludności na terenie obszaru gminy wynika, że następuje znaczący wzrost liczby ludności, a zatem i potrzeb mieszkaniowych, co uzasadnia lokalizację inwestycji wielorodzinnej. Nadto podniósł, że z m.p.z.p. wynika, iż na tym obszarze jak i na obszarze całej gminy zlokalizowanych jest wiele obszarów przewidzianych dla zabudowy wielorodzinnej, również w obszarze najbliższym dla planowanej inwestycji przy u. [...] w [...],

c) art. 7 ust. 10 i 11 ww. ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały negatywnej opinii Rady Sołeckiej sołectwa [...], podczas gdy ze wskazanego przepisu wynika, że uwagi i opinia nie są wiążące dla rady gminy,

d) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności sprawy, tj. brak ustalenia faktycznych potrzeb mieszkaniowych i analizy danych dotyczących wzrostu liczby mieszkańców gminy w kolejnych latach, a nadto braku ustalenia rodzajów zabudowy dla obszarów znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie dla planowanej inwestycji, co skutkowało brakiem uwzględnienia przy podjęciu uchwały okoliczności związanych z już realizowanymi inwestycjami zabudowy wielorodzinnej w obszarze sąsiadującym z inwestycją.

W uzasadnieniu podkreślono podobieństwo skutków prawnych podjętej uchwały, jako aktu prawnego o charakterze indywidualno-konkretnym, do skutków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako rozstrzygnięcia o zgodzie urbanistycznej na lokalizację inwestycji, wyznaczającego jej najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne. Przywoławszy treść art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, skarżący wskazał, że niezgodność inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia przedmiotowej inwestycji, gdyż nie jest ona sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Powyższe, jak wskazał skarżący, znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu do projektu specustawy mieszkaniowej, zdaniem ustawodawcy w ten sposób realizowane inwestycje będą wpisywać się w politykę przestrzenną gmin na ich obszarach. Warunek niesprzeczności ze studium nie będzie dotyczył terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub po usługach pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Takie rozwiązanie ma na celu umożliwienie wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe takich terenów, na które z uwagi na ich funkcje nie jest to obecnie możliwe, pomimo że funkcje te nie są na tych terenach już realizowane.

Dalej podniesiono, że organ nie wziął pod uwagę, że w okolicy planowanej inwestycji znajdują się budynki wielorodzinne, trzykondygnacyjne, w związku z czym przeznaczenie najbliższych terenów pod zabudowę wielorodzinną przy jednoczesnym pozbawieniu skarżącego możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywatela wobec prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 10 i 11 specustawy mieszkaniowej skarżący wskazał, że przepis ten przewiduje obowiązki wójta w zakresie publikacji wniosku oraz możliwości złożenia i wymogów formalnych zgłaszania uwag – negatywna opinia rady sołeckiej nie wiąże jednak organu. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił i nie wziął pod uwagę ustaleń co do faktycznego wzrostu liczby ludności w gminie oraz rodzajów już realizowanej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie inwestycji. W związku z tym, że wniosek skarżącego był kompletny i dotyczy inwestycji zgodnej ze studium, a więc zgodnie z przepisami ustawy winien zostać rozpatrzony pozytywnie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej odrzucenie bądź alternatywnie oddalenie i utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy z racji na niewłaściwe sformułowanie wniosku skargi – o uchylenie uchwały, nie zaś stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z kompetencją przydzieloną jej ustawą mieszkaniową, ocena wniosku pod względem merytorycznym, a więc z uwzględnieniem opinii rady sołeckiej nie jest okolicznością, na której podstawie można czynić organowi postawiony w tym zakresie zarzut, oraz że tylko podjęcie uchwały wbrew art. 5 specustawy mieszkaniowej stanowiłoby podstawę do uznania jej za nieważną, co w sprawie nie miało miejsca. Organ za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., wskazując, że przeanalizował zagadnienie potrzeb mieszkaniowych gminy O., o czym świadczy treść uzasadnienia uchwały, a nadto podjął uchwałę zgodnie z przepisanym trybem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nieistotne w sprawie). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm., dalej – "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że uchwała Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] marca 2019r. w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 94 u.s.g.

Przede wszystkim wskazać należy, że legitymacja skargowa skarżącego w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwa. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dodatkowo skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na mocy przepisu szczególnego art. 15 specustawy mieszkaniowej – jako inwestor. Skarżący posiada również tytuł prawny do działek o nr ew. [...], których dotyczy planowana inwestycja mieszkaniowa, bez wątpienia zaskarżona uchwała narusza zatem jego indywidualny interes prawny, także w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższe uprawniło skarżącego przedsiębiorcę do wniesienia skargi do sądu. W sprawie niesporne pozostaje, że zachowany został 30-dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały z [...] marca 2019r. określony w art. 15 ww. specustawy (data wpływu skargi do organu [...] kwietnia 2019r.).

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496). Głównym celem tzw. specustawy mieszkaniowej, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy tej ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca dla realizacji celów tej ustawy szczególnej, umożliwił, na warunkach w niej określonych, także dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Przy czym, jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.

Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www.sejm.gov.pl): "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie.

W celu wyeliminowania ewentualnych zastrzeżeń w odniesieniu do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) w terminie 3 dni od otrzymania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a jeżeli nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej - podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu wniosku w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie organ ten ustala 21-dniowy termin, w jakim osoby zainteresowane mogą zgłosić swoje uwagi.

W projekcie ustawy określono także szczegółowy katalog dokumentów, które inwestor będzie zobowiązany dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji.

Istotne jest, że ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie"(...). W dalszej części podkreślono, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru planu miejscowego lub programu wyznaczającego ramy dla dalszej realizacji przedsięwzięć. Uchwała wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata, dlatego zasadnym jest już na tym etapie objęcie jej przepisami i dokonanie indywidualnej oceny wymaganej dla przedsięwzięć. Uchwała w tej sprawie nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie będzie automatycznie ingerować w ustalenia planu miejscowego.

W ocenie Sądu, z uwagi na szczególny charakter przepisów specustawy mieszkaniowej i jej częściową ingerencję nawet w zastany na terenie gminy porządek planistyczny i regulowany nim ład przestrzenny, ustalony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – czyli aktem prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjny element porządku prawnego obowiązującego na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), konieczne było w okolicznościach niniejszej sprawy przywołanie treści uzasadnienia projektu ww. ustawy. Ma ono bowiem znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisów nowej specustawy mieszkaniowej, w tym celu i istoty podejmowania uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, jak również, co nader istotne dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie – treści przedmiotowej uchwały zarówno pozytywnej, jak i negatywnej dla inwestora.

Zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ww. ustawy, określenie inwestor oznacza podmiot lub osobę zamierzającą realizować lub realizującą inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą (pkt 1), a "inwestycja mieszkaniowa" to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową (pkt 2).

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tej ustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8.

W terminie 60 dni od dnia jego złożenia, rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 zd. 1). Uchwalając ten akt, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 zd. 2). Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17. Sposób procedowania rady gminy regulują natomiast przepisy u.s.g. oraz statut gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów tej jednostki samorządowej.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie ww. ustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także w pewnym stopniu do aktu planistycznego, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalająca przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Dostrzegając oczywiste różnice pomiędzy aktami prawnymi z zakresu planowania przestrzennego, a indywidualnymi władczymi formami działalności administracji publicznej, wszystkie jednak one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (w odniesieniu do uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - art. 25 ust. 1 i 6 specustawy mieszkaniowej).

Zwrócić należy uwagę, iż realizacja inwestycji mieszkaniowej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek dopuszczona przez ustawodawcę, nie może być rozumiana jako służąca w istocie jedynie obejściu wiążących przepisów tego aktu prawa miejscowego, z pewnością nie może być to priorytetowym rozwiązaniem gdy nie jest konieczne dla osiągnięcia celu przepisów specustawy mieszkaniowej ( art. 5 ust. 2 i 3). Zgodnie z przepisem art. 13 specustawy, w przypadku gdy inwestycja mieszkaniowa przewidziana jest w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, inwestor w każdym czasie może wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej w trybie niniejszej ustawy. Przepisu art. 25 ust. 6 nie stosuje się.

Między innymi z tych powodów Sąd zwraca uwagę na konieczność rzetelnej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, a dopiero na tej podstawie podjęcie rozstrzygnięcia, a następnie jego szczegółowego uzasadnienia, co w odniesieniu do konstytucyjnych zasad praworządności i legalności działania organów publicznych odnosić należy zarówno do indywidualnej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy (wynika bezpośrednio z art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.), jak również innych władczych aktów w tym wypadku uchwał rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w związku z istotą decyzji o warunkach zabudowy, tj. ingerencji w sposób korzystania z prawa własności na nieruchomości, wymaga ona szczegółowego uzasadnienia dopuszczonych parametrów zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1945) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588). Podobnie uzasadnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno opierać się na racjonalnych przesłankach wynikających ze stanu faktycznego i prawnego sprawy; w uzasadnieniu tym powinna znaleźć się szczegółowa analiza wyników i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analiza stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji.

W odniesieniu wreszcie do aktów planistycznych rola należytego ich uzasadnienia uwidocznia się w konieczności zachowania właściwych proporcji i rozważenia wszystkich kolidujących racji, albowiem i tutaj ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powyższe winno nastąpić w uzasadnieniu uchwały, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (vide: wyroki NSA: z 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1174/10; z 27 października 2011r., sygn. II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012r., sygn. II OSK 878/12; z 24 września 2015r., sygn. II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016r., sygn. II OSK 2926/14 i II OSK 87/15 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi odnieść należy niewątpliwie odpowiednio również do uchwał w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, podejmowanych na podstawie art. 7 specustawy mieszkaniowej.

W tym miejscu podkreślić jednak należy, że procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku uchwalania przez rade gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz specustawy mieszkaniowej, co podkreślił nadto ustawodawca wprost w art. 14 tej ustawy. W konsekwencji całkowicie niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia w tej procedurze normy art. 7 k.p.a, która nie miała w sprawie zastosowania.

Powyższe nie oznacza, że organy władzy publicznej działające w trybach opisanych w rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej, zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora) jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo – tak jak w niniejszej sprawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 3007/18).

W komentowanym zakresie uwidoczniła się istotna wada zaskarżonej uchwały w postaci niedostatecznego uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej. Zauważyć przy tym należy, iż nawet abstrahując od negatywnego charakteru skarżonej uchwały, po pierwsze niedostatecznie indywidualizuje ona inwestycję mieszkaniową o ustaleniu lokalizacji której rozstrzygano, a nadto zawiera wprawdzie ogólnikowe uzasadnienie, lecz nie wynika z niego dostatecznie jakimi motywami kierowała się rada gminy podejmując uchwałę odmowną wobec wniosku dotyczącego konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach zarówno prawnych, planistycznych, jak i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych, czy ewentualnego ich deficytu. W art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej zawarto co prawda obligatoryjne elementy dla uchwały o ustaleniu inwestycji mieszkaniowej, jednakże wymogi te w ocenie Sądu, w niezbędnym dla indywidualizacji wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zakresie należy odnosić do uchwały o odmowie ustalenia tejże lokalizacji. Z pewnością zatem w uchwale odmownej należy także określić zatem inwestora, rodzaj inwestycji , jak i granice terenu ta inwestycja objętego, ze wskazaniem nieruchomości, według katastru nieruchomości (numerów działek ewidencyjnych). Konieczność indywidualizacji uchwały rady gminy i podjęcia jej wobec konkretnego wniosku o konkretnych uwarunkowaniach wynika z treści cytowanego już uzasadnienia projektu specustawy, co niezbędne jest także do możliwości poddania takiej uchwały w pierwszej kolejności ocenie inwestora i ewentualnie innych podmiotów zainteresowanych sprawą, a w dalszej kolejności sądu administracyjnego – w przypadku poddania uchwały takiej kontroli przez legitymowany podmiot.

Odnosząc powyższe do treści skarżonej uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2019r. w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], wskazać przyjdzie, że nie spełnia ona podstawowych standardów aktu prawnego w tym zakresie. W § 1 uchwały określono jedynie ogólnie, że odmawia się ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o trzech kondygnacjach naziemnych z podziemnym garażem wielostanowiskowym przy ul [...] w [...]. Treść uchwały nie odnosi się zatem ani do podmiotu inwestora, ani nie wskazała konkretnych nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, ograniczając się do wskazania nazwy ulicy, co z pewnością nie jest wystarczające do indywidualizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej. Także uzasadnienie skarżonej uchwały jest tak lakoniczne, że nie określa precyzyjnie i konkretnie ani zakresu wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, ani jej posadowienia, ani tego czy spełnia definicje pojęcia inwestycji mieszkaniowej określoną w art. 2 ustawy, ani tego czy wniosek jest kompletny i w jaki sposób odnosi się do zastanego w konkretnym terenie faktycznego oraz prawnego sposobu zagospodarowania terenu, jego przeznaczenia, czy dla tego konkretnego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie są jego konkretne ustalenia. Organ nie wyjaśnił konkretnie czy i jakie inwestycje mieszkaniowe są możliwe na wnioskowanym terenie inwestycji na podstawie obowiązującego porządku planistycznego, a zatem czy ewentualnie inwestycja mieszkaniowa, w rozumieniu art. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej nie jest możliwa na tym terenie bez uzyskania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy.

Sąd wobec braku jakiejkolwiek analizy w tym zakresie w projektach uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej

Organ lakonicznie uzasadnił, że na terenie gminy O. jest ponad 1200 ha terenów inwestycyjnych, z których większość, zgodnie z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne, co wielokrotnie przekracza możliwości i potrzeby gminy w zakresie zaspokojenia rynku mieszkaniowego mieszkańców gminy zarówno dziś, jak i w przyszłości. Plany miejscowe oraz sporządzane każdorazowo analizy przestrzenne, środowiskowe, ekonomiczne, własnościowe i demograficzne z uwzględnieniem napływu nowych mieszkańców chętnie osiedlających się z terenu przede wszystkim sąsiedniej B., Wyznaczane są w nich zarówno obszary przeznaczone do zamieszkania jak i usług.

Dalej wskazano w uzasadnieniu, że: "wnioskowana inwestycja co do przeznaczenia mieści się w ogólnych zasadach przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednak kłóci się z zasadami rozdziału terenów zabudowywanych budynkami dwukondygnacyjnymi i wielokondygnacyjnymi przyjętymi w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie nie uzyskało akceptacji lokalnej społeczności, o czym świadczy negatywna opinia Rady Sołeckiej sołectwa [...]". Wskazano nadto, że projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej został przez Radę Gminy jednogłośnie odrzucony.

Wobec powyższego po pierwsze stwierdzić należy, że o ile art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy mieszkaniowej wyposaża radę gminy w kompetencję do podjęcia decyzji bądź ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji, to z art. 7 ust. 4 zd. 2 wyraźnie wynika, że podejmując tę uchwałę, rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza w tym zakresie powinna znaleźć zatem odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała, w swym uzasadnieniu, oprócz arbitralnego stwierdzenia o zaspokojonych potrzebach rynku mieszkaniowego gminy, nie potwierdza tego żadnego rodzaju analizą własną organu, czy też powołaniem się na właściwe dane statystyczne obrazujące stan rzeczy w komentowanej kwestii. To organy gminy posiadają wszelkie dane i instrumenty pozwalające i konieczne na ocenę tej wskazanej przez ustawodawcę przesłanki dla ustalenia lokalizacji na terenie konkretnej gminy, w konkretnym terenie konkretnej indywidualnie określonej inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, w rozumieniu specustawy mieszkaniowej. Organ powołał co prawda, że na terenie gminy większość z 1200 ha terenów inwestycyjnych przeznaczona jest pod inwestycje mieszkaniowe, wskazanie tej jednej wielkości nie daje jednak żadnych podstaw aby na tej podstawie ustalić spełnienie określonych potrzeb mieszkańców gminy i innych konkretnych uwarunkowań. Przykładowo w kontekście powyższej wartości, nie wskazano jaka dokładnie jest to część ogólnego stanu terenów inwestycyjnych, w jakiej relacji stoi to do liczby mieszkańców, współczynnika wzrostu ludności gminy, na podstawie którego (których) m.p.z.p. określone tereny inwestycyjne przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową i jaki obszar przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ustawodawca uregulował procedurę podjęcia przedmiotowej uchwały oraz określony czas aby te niezbędne dane ustalić, i udokumentować w taki sposób aby na tej podstawie rada gminy mogła podjąć nie dowolną, lecz zgodną z przepisami prawa, opartą na ocenie konkretnych ustaleń decyzję co do zaspokojenia potrzeb i standardów mieszkaniowych na tym terenie. Powtórzyć należy, że konieczność poczynienia ustaleń w powyższym zakresie bezpośrednio wynika z treści przepisu art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, gdzie stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy expressis verbis uznany został za zasadniczą okoliczność, obok zgodności inwestycji ze studium, podlegającą analizie organu gminy w procesie badania zasadności wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Powyższe znajduje też potwierdzenie w uzasadnieniu do projektu specustawy mieszkaniowej, gdzie wprost stwierdzono, że rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono nadto, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że takiej kolizji nie wykazano - poza zacytowaną tu ogólną uwagą dotyczącą potrzeb mieszkaniowych gminy brak jest odniesienia do stanu zaspokojenia tych potrzeb na jej terenie oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń jej studium. Również z protokołu sesji nie wynika, by dyskusja nad projektem uchwały skoncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Wskazano podczas niej jedynie, że "lokalizacja zamierzonego budynku jest zbyt odbiegająca od realizowanych planów budownictwa w tym rejonie", a nadto, iż rada sołecka [...] wyraziła negatywna opinię co do przedmiotowej inwestycji. Takie uzasadnienie nie odpowiada prawu.

Odnieść się wypada też do powołanej w uzasadnieniu uchwały, jak i w protokole z sesji rady gminy, negatywnej opinii rady sołeckiej Sołectwa [...] co do realizacji zamierzonej inwestycji. Zgodnie z art. 7 ust. 10 i 11 specustawy mieszkaniowej uwagi do wniosku, o którym mowa ust. 1, wnoszone w formie, miejscu i terminie określonym przy okazji zamieszczenia wniosku na stronie BIP gminy lub jej stronie internetowej, wnosi się w postaci papierowej lub elektronicznej (...). Rada sołectwa [...], zgodnie ze statutem Sołectwa [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy Osielsko z dnia 18 lutego 2004r., nr I/5/2004 (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom., nr 41, poz. 650) jest ciałem wspomagającym Sołtysa [...], niewymienionym w katalogu organów sołectwa zgodnie z §4 ust. 1 statutu. Nie jest zatem organem reprezentatywnym mieszkańców sołectwa (którym jest sołtys - § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z §12 ust. 1 pkt 4 statutu), ani organem uchwałodawczym (którym jest zebranie wiejskie - §4 ust. 1 pkt 1 statutu), wyrażającym stanowisko mieszkańców w sprawach określonych w §9 ust. 2 statutu (w tym §9 ust. 2 pkt 4 lit. a statutu – sprawy zagospodarowania przestrzennego). Stanowiska rady sołectwa, wyrażonego w formie opinii, nie można zatem uznać, po pierwsze, za stanowisko ogółu mieszkańców sołectwa, a po drugie, za opinię o charakterze decydującym w sprawie ustalenia, bądź nie, lokalizacji zamierzonej inwestycji mieszkaniowej. Wskazać należy nadto, że o ile stanowisko mieszkańców gminy (czy też właściwego ze względu na lokalizację inwestycji sołectwa) organ winien wziąć pod uwagę w procesie podejmowania uchwały w przedmiotowym zakresie, a także rzetelnie się do niego odnieść, to nie ma ono waloru wiążących uzgodnień, o których mowa w art. 7 ust. 14 specustawy mieszkaniowej. Zdawkowe powołanie się na negatywną opinię rady sołectwa [...] z dnia [...] lutego 2019r., nie może zostać uznane za skuteczny argument przemawiający za takim a nie innym rozstrzygnięciem sprawy skarżącego, zwłaszcza, że w protokole z sesji rady sołeckiej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej powziętej opinii. Nadto dotyczy ona "budowy 3 bloków przy ul. [...]", a to wzbudza z kolei wątpliwość co do tego, czy w ogóle opinia odnosi się do przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej - zakładającej budowę jednego budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na terenie obejmującym konkretne 9 działek ewidencyjnych o nr [...] w [...] gmina O..

Należy wreszcie zauważyć, że przedstawiony radzie gminy projekt uchwały w przedmiocie lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej rekomendował pozytywne załatwienie wniosku. W projekcie tym, zalegającym w aktach administracyjnych sprawy, ustalono parametry architektoniczno-budowlane planowanej inwestycji, potwierdzono jej zgodność z ustaleniami studium, zaspokojenie przez nią potrzeb mieszkańców oraz ludności napływowej gminy, do projektu załączono nadto wyciągi mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrazującej teren inwestycyjny, plan zagospodarowania tego terenu, wyciąg ze studium oraz – zgodnie z art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej – opracowanie ekofizjograficzne i prognozę oddziaływania na środowisko projektu m.p.z.p. osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...], gmina O.. W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano także, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że przedmiotowa inwestycja uzyskała potrzebne opinie i uzgodnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 12 i 14 specustawy mieszkaniowej, i negatywną opinię rady sołeckiej [...]. Ten projekt w zakresie uzasadnienia podjęcia uchwały jest jednak również ogólnikowy. Obowiązek przedstawiania projektu uchwały przez wójta radzie gminy wynika z art. 7 ust. 17 specustawy. Tym bardziej zatem niejasne jest, zarówno wobec lakoniczności uzasadnienia przyjętej uchwały odmownej, jak i kategorycznie innego rozstrzygnięcia niż zaproponowanego przez wójta, jakie były motywy takiego, a nie innego załatwienia sprawy wniosku skarżącego.

Sporządzenie uzasadnienia uchwały należy poczytywać za przejaw w dążeniu do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej, które powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Ujawnienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia zapobiega jego dowolności i arbitralności, umacnia poczucie zaufania społecznego i stanowi podstawę kontroli jego legalności. Jest zatem ważnym elementem rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy władzy publicznej, w tym także organy gminy. W warunkach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała pozbawiona została tego rodzaju uzasadnienia, zaś w aktach sprawy uzasadnienie projektu uchwały przedłożone przez Wójta z pewnością nie spełniało tego wymogu, a załączone w tej wersji do zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. nie ma informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, w szczególności w kontekście przesłanek. o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej. Jak już wskazano, wprawdzie ww. przepis wyposaża radę gminy w kompetencję do podjęcia decyzji bądź ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji, stanowi wyraźnie, że podejmując tę uchwałę, rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza w tym zakresie (a nie samo stwierdzenie) powinna znaleźć zatem odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada.

W skarżonej uchwale i dołączonej dokumentacji brak jest odniesienia do rzeczywistego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń jej Studium, poza ogólną uwagą dotyczącą wielkości terenów inwestycyjnych, przeznaczenia większości z nich pod budownictwo mieszkaniowe, i że powierzchnia ta zdecydowanie przekracza możliwości i potrzeby związane z zaspokojeniem rynku mieszkaniowego mieszkańców gminy dziś jak i przyszłości. Przykładowo w aspekcie okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie chociażby na taki istotny element, jak akcentowany w skardze brak analizy i odniesienia się, wyjaśnienia motywów negatywnej decyzji lokalizacyjnej rady gminy uwzględniającej chociażby stan zagospodarowania sąsiadujących z wnioskowanymi terenów. Z kolei Sąd dostrzegł również brak koniecznej analizy i oceny czy wnioskowana inwestycja odpowiada celom specustawy mieszkaniowej i przykładowo czy obowiązujący na zasadach ogólnych realizacji podjęcia przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Żadne z organów gminy nie odniósł się bowiem do tego, co wskazano nawet w pierwotnym projekcie uchwały, że teren wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej obejmujący dziewięć działek ewidencyjnych (nr [...] w [...]) o powierzchni 4173m2, położony jest na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...], gmina O. uchwalonego uchwałą Rady Gminy Osielsko z dnia 28 kwietnia 2009r. (Dz.Urz.Woj. Kuj.Pom. z 2009r. Nr 74 poz. 1359) znajduje się w jednostce strukturalnej A8 MN/MW – tereny przeznaczone na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z § 14 m.p.z.p. wynika, m.in., że dla tego terenu dopuszcza się zabudowę wielorodzinną, wysokość budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji – w tym poddasze użytkowe, dachy wysokie o nachyleniu 300 do 600 (pkt 5), wysokość budynków do 9 m (pkt 7). Z kolei zgodnie z zapisem § 8 ust. 9 pkt 3 ustaleń ogólnych tego planu miejscowego, wśród szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości dopuszczono możliwość łączenia projektowanych działek budowlanych w większe nieruchomości gruntowe funkcjonujące jako jedna działka budowlana. Wobec tego, mając na uwadze władztwo planistyczne gminy, wykładnię systemową, celowościową i funkcjonalną przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i specustawy mieszkaniowej, należało rozważyć, czy obowiązujący plan miejscowy nie umożliwia na wnioskowanym terenie realizacji inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, skoro ustawodawca w art. 2 pkt 2 specustawy zdefiniował, że inwestycja mieszkaniowa – to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, (...) inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową (art. 2 pkt 3 specustawy).

Jak wynika z protokołu sesji dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Ograniczyła się do wskazania na negatywne opinie komisji gminnych. Podkreślić natomiast należy, że specustawa mieszkaniowa dopuściła realizację inwestycji mieszkaniowych tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zapewniając jej w dużej mierze możliwość przełamania ewentualnych istniejących ograniczeń lokalizowania tych inwestycji w celu realizacji zamierzeń tej ustawy, ale i z poszanowaniem zasady władztwa planistycznego gminy.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Nadto podkreślenia wymaga, iż pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu. Zważyć przyjdzie, iż ustawodawca niezależnie nawet od uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały z zakresu administracji publicznej przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą (art. 101 ust. 1 u.s.g.), w art. 15 ustawy specustawy mieszkaniowej potwierdził to uprawnienie wobec uchwał określonych w art. 7 ust. 4, ograniczając je jednakże terminem 30 dniowym od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania uchwały inwestorowi. Tym samym brak dostatecznego uzasadnienia tego typu uchwały, w istocie ogranicza konstytucyjne prawo podmiotu skarżącego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), bowiem czyni sądową kontrolę legalności działalności organów gminy w danej sprawie - iluzoryczną.

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż skoro ustawodawca powierzył organowi kolegialnemu gminy ostateczne rozstrzygniecie co do ustalenia lub nie konkretnej wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – uchwała tego organu wraz z jej uzasadnieniem musi wskazywać i wyjaśniać motywy decyzji w indywidualnej sprawie, z uwzględnieniem treści wniosku, procedury uchwałodawczej w tym opinii i uzgodnień oraz lokalnych warunków zagospodarowania i stanu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych i przesłanek wskazanych przez ustawę. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zaskarżona uchwała Rady Gminy standardów tych nie spełnia, przez co w znacznym stopniu utrudnia, a w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego uchyla się od możliwość skontrolowania jej legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W konsekwencji jako uzasadnione należy uznać zarzuty skargi rozumiane jako brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w kontekście powyższych przesłanek specustawy mieszkaniowej, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w tym także w motywach uzasadnienia projektu tej uchwały. Powoduje to istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (300 zł) oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265) uwzględniając stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika.