Wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OSA 2/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie ma zastosowania w sytuacji, gdy budowa została podjęta po dniu 1 stycznia 1995 r., także wówczas, gdy podstawą rozpoczęcia budowy była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., której nieważność stwierdzono w postępowaniu wszczętym po dniu 1 stycznia 1995 r.

Budowa określonego obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji i stwierdzeniu jej nieważności, jest innym, niż określony w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tego Prawa.

TEZY

Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie ma zastosowania w sytuacji, gdy budowa została podjęta po dniu 1 stycznia 1995 r., także wówczas, gdy podstawą rozpoczęcia budowy była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., której nieważność stwierdzono w postępowaniu wszczętym po dniu 1 stycznia 1995 r.

Budowa określonego obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji i stwierdzeniu jej nieważności, jest innym, niż określony w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tego Prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy:

1/ ze skargi Danuty W., Marii H. i Mieczysława W. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 lipca 2000 r., (...) w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych w obiekcie budowlanym usytuowanym na sąsiedniej działce oraz

2/ ze skargi Gabrieli Ż. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 24 sierpnia 2000 r., (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego i zobowiązania do wykonania czynności doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych

- uchyla zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2000 r.,

- umarza postępowanie sądowe wszczęte skargą Danuty W., Mieczysława W. i Marii H. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2000 r.,

- zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gabrieli Ż. kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia 14 kwietnia 1992 r. Wójt Gminy K. udzielił inwestorom Gabrieli i Mieczysławowi Ż. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i inwentarskiego, zgodnie z przedłożonym projektem, na działce położonej we wsi K. Inwestorzy przystąpili do budowy obiektów w 1996 r.

W dniu 30 października 1996 r. Wojewoda Białostocki wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 kwietnia 1992 r. W toku tego postępowania, na podstawie art. 159 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, postanowieniem z dnia 31 października 1996 r. Wojewoda B. wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 kwietnia 1992 r., w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 grudnia 1996 r. nie uwzględnił zażalenia Gabrieli i Mieczysława Ż. i utrzymał w mocy postanowienie Wojewody B. z dnia 31 października 1996 r. Decyzją z dnia 23 maja 1997 r. Wojewoda B. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 kwietnia 1992 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na wybudowanie budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej z naruszeniem przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki oraz że wybudowali już piwnice i parter budynku ze stropem nad parterem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r. nie uwzględnił odwołania Gabrieli i Mieczysława Ż. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody B. z dnia 23 maja 1997 r. Wyrokiem z dnia 29 listopada 1999 r., IV SA 1822/97 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gabrieli i Mieczysława Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 1997 r.

Powołując się na kolejne oględziny budowy, z których wynikało, że inwestorzy wybudowali budynek mieszkalny, za wyjątkiem części robót wewnętrznych i elewacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 31 maja 2000 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zażalenia Jolanty S. reprezentującej współwłaścicieli działki sąsiedniej, która domagała się nakazania inwestorom rozbiórki budynku mieszkalnego i utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 31 maja 2000 r. Decyzją z dnia 10 lipca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentacji inwentarsko-projektowej doprowadzającej obiekt do stanu zgodnego z prawem, ze szczególnym uwzględnieniem konstrukcji poddasza wraz z projektem zagospodarowania działki na aktualnym wyrysie geodezyjnym. Po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości Danuty W., Mieczysława W. i Marii H. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia 24 sierpnia 2000 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 10 lipca 2000 r. oraz na podstawie art. 48 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał inwestorom Gabrieli i Mieczysławowi Ż. rozbiórkę części budynku mieszkalnego ponad stropem nad parterem, tj. ścian pierwszego piętra wraz z poddaszem i całością więźby dachowej, jak również zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentacji inwentarsko-projektowej przewidującej doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że część obiektu /powyżej stropu parteru/ została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, a wobec tego do tej części budynku ma zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, natomiast w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia stosownej dokumentacji.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) skargi wnieśli:

Danuta W., Maria H. i Mieczysław W. /reprezentowani przez Jolantę S./, współwłaściciele działki graniczącej z działką inwestorów na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2000 r. W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2001 r. pełnomocnik skarżących cofnął skargę Gabrieli Ż. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2000 r. Skarżąca podniosła, że zarzut, iż część budynku wybudowała bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest uzasadniony, ponieważ sąsiadka wyraziła zgodę na kontynuowanie budowy. Ponadto w ocenie skarżącej budynek nie zagraża środowisku i nie ogranicza nikomu dostępu światła.

Obie sprawy zostały połączone celem łącznego rozpoznania i skład orzekający postanowieniem z dnia 10 stycznia 2001 r. SA/Bk 950/00 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne, przedstawione w obszernym uzasadnieniu.

Podstawowy problem prawny sprowadza się do tego, że skoro inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w 1992 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., zaś stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w 1997 r. /w dacie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r./, to otwartą kwestią jest odpowiedź na pytanie, które przepisy znajdą w sprawie zastosowanie. Poza tym powstaje problem, czy stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę daje podstawy do traktowania inwestorów jako osób, które dopuściły się samowoli budowlanej. Odrębnym zagadnieniem budzącym wątpliwości jest kwestia, czy dopuszczalne jest podjęcie rozstrzygnięcia, jak to uczynił organ odwoławczy, co do części budynku w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., zaś co do części na podstawie art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 tego Prawa.

Wątpliwości dotyczą także stosowania przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., który określa przesłanki wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Można prezentować pogląd, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych jest dopuszczalne, jeżeli roboty są jeszcze prowadzone, a wobec tego przepis ten nie może mieć zastosowania w przypadku gdy budowa obiektu została zakończona, przy czym przez zakończenie budowy należy rozumieć taki stan, w którym możliwe jest użytkowanie obiektu. W takim przypadku właściwy organ, stosownie do przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. powinien stosować odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1-3 tego Prawa, co wyklucza wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót na podstawie art. 50 ust. 1. Postanowienie takie wydane w takiej sytuacji powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego, pomimo że skarga do sądu administracyjnego na to postanowienie została cofnięta. Wiąże się z tym jednak dodatkowy problem, który polega na tym, że postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót traci ważność po upływie 2 miesięcy, a więc ma charakter rozstrzygnięcia tymczasowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Skarga Gabrieli Ż. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2000 r. jest w pełni uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn w niej wprost nie wskazanych.

Podstawowy problem dotyczy tego, czy w postępowaniu w sprawie inwestycji realizowanej przez Gabrielę i Mieczysława Ż. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r., czy też przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r. W przepisach przejściowych i końcowych Prawa budowlanego z 1994 r. /art. 103/ przyjęto jako zasadę, iż przepisy tego prawa stosuje się także do spraw będących w toku, a więc tym bardziej do sprawy, w których postępowanie w sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Wyjątek od tej zasady /art. 103 ust. 2/ dotyczy wyłączenia stosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tego Prawa lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne /Prawo budowlane z 1994 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r./. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. Z przepisów art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r., odnosi się tylko do przepisu art. 48 tego Prawa i to tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne, co oznacza, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt budowlany budowany był bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tego Prawa dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu, którego budowa została podjęta przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem przejściowym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie tego Prawa, które wypełniały dyspozycję przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy budowa została podjęta po dniu 1 stycznia 1995 r., także wówczas, gdy podstawą rozpoczęcia budowy była ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., której nieważność stwierdzono w postępowaniu wszczętym po dniu 1 stycznia 1995 r. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem stan rzeczy istniejący w dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95 /OTK 1996 nr 1 poz. poz. 2/. To, że w 1996 r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. i stwierdzono nieważność takiego pozwolenia, nie oznacza, że przed dniem 1 stycznia 1995 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w stosunku do obiektu objętego tym pozwoleniem. Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy podnieść, iż zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 10 lipca 2000 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Co więcej decyzja organu I instancji z dnia 10 lipca 2000 r. poprzedzona była i jest konsekwencją uprzedniego podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postanowienia z dnia 31 maja 2000 r. o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. To ostatnie zresztą postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utrzymane zostało w mocy postanowieniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2000 r. Skoro tak to organ odwoławczy nie może pominąć tego co wynika z wydanego przez ten organ postanowienia z dnia 4 lipca 2000 r. a także pominąć zakresu rozstrzygnięcia sprawy podjętego przez organ I instancji, opartego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Powołany przepis stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od daty wstrzymania robót budowlanych właściwy organ wydaje decyzję, w której nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem zaskarżoną decyzją, nie uwzględniając przedmiotu rozstrzygnięcia i zaskarżenia, z powołaniem się na przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. orzeczono rozbiórkę części budynku mieszkalnego. Na to zagadnienie i wynikające z tego niekonsekwencje, a także na problematykę wzajemnej relacji unormowań z art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., trafnie zwrócił uwagę skład orzekający w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2001 r., Wymaga to szerszego przedstawienia.

Już w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/ podniesiono, że zakresy normowań zawartych w art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty bowiem w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Konsekwentnie zatem, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro organy obydwu instancji uznały, iż należy podjąć postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych /postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 31 maja 2000 r. utrzymane w mocy postanowieniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2000 r./, to tym samym dały wyraz stanowisku, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Stanowisko to, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest najzupełniej prawidłowe. Jeśli do tego dodać, iż w terminie dwóch miesięcy od daty wstrzymania robót budowlanych wydana została przez organ I instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. decyzja z dnia 10 lipca 2000 r., oparta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zobowiązująca inwestorów do przedłożenia dokumentacji inwentarsko-projektowej, doprowadzającej budowę do stanu zgodnego z prawem, to niezrozumiałe jest, w takiej sytuacji, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, objętego zaskarżoną decyzją, o nakazaniu rozbiórki części budynku mieszkalnego, z powołaniem się na przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Z tego też względu zaskarżoną decyzję należało uchylić, jako wydaną z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., jako że organ odwoławczy orzekł w zakresie, który nie był przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Niezależnie od tego uszło uwadze organu odwoławczego, iż w sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne, a mianowicie postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z 1992 r. /które zakończyło się wyeliminowaniem tego pozwolenia z obrotu prawnego w 1997 r., zaś skarga inwestorów została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny/ oraz odrębne postępowanie administracyjne wszczęte w 2000 r. o wstrzymanie robót budowlanych w następstwie czego wydana została decyzja z dnia 10 lipca 2000 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. oparta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i zobowiązująca inwestorów do przedłożenia stosownej dokumentacji.

Rozróżnienie odrębności tych postępowań oznacza, iż po ostatecznym stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczą organów było, w razie stwierdzenia kontynuowania robót budowlanych, wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych, a następnie wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., co w warunkach sprawy nastąpiło w 2000 r. Trafnie bowiem podniesiono w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 stycznia 2001 r., iż stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie daje podstaw do traktowania inwestorów /którzy wykonywali roboty budowlane w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę/ jako osób, które dopuściły się samowoli budowlanej. Według utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego "Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę" /por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego - OSP 2000 z. 4 poz. 60 str. 199/. Istota unormowania przyjętego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w przypadku, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja określona w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może mieć więc zastosowania w przypadku, gdy budowa określonego obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz była kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji i stwierdzeniu jej nieważności. Jest to inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Konsekwencją tego stanowiska jest to, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, nie jest dopuszczalne podjęcie orzeczenia, jak to uczynił organ odwoławczy, nakazującego rozbiórkę części budynku w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym podstawą prawną orzekania przez organy winny być przepisy art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu albo nakazu rozbiórki /w całości lub w części/. Odmienne stanowisko, zajęte przez organ w zaskarżonej decyzji, stanowi naruszenie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., niezależnie od tego, jak już o tym była mowa, iż zaskarżona decyzja jest również wadliwa z innej przyczyny /jako podjęta w zakresie nie objętym postępowaniem odwoławczym/.

Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało uchylić zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2000 r., orzekając jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Jeśli chodzi o skargę na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2000 r., wniesioną przez Danutę W., Mieczysława W. i Marię H., to wobec cofnięcia skargi przez pełnomocnika skarżących /pismem procesowym z dnia 8 stycznia 2001 r./ i braku podstaw do przyjęcia, że skarga ta powinna być rozpoznana pomimo jej cofnięcia, postępowanie sądowe należało umorzyć na podstawie art. 355 par. 1 Kpc w zw. z art. 59 i art. 46 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z uwagi na tymczasowy charakter rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nie można akceptować stanowiska, iż konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i to tylko z tego powodu, że budowa budynku mieszkalnego została w zasadzie zakończona. Należy przy tym mieć na uwadze, że sąsiedzi inwestorów kwestionowali to postanowienie wychodząc z błędnego założenia, że może być orzeczony bezwzględny nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należy traktować inwestorów jako osoby, które nie miały wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie tego postanowienia nie zamyka drogi do nakazania rozbiórki budynku na podstawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., jeżeli okaże się, że nie jest możliwe jego dostosowanie do wymagań określonych prawem.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Gabrieli Ż. Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.