Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 759/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 85 ust. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. P. i T. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. P. i T. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXVII/844/04 Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], podjętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, zm. z 2004 r. Nr 6, poz. 41; dalej jako u.p.z.p.).

W skardze na wskazany akt skarżący ponowili zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 września 2017 r. oraz wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnili, że przysługuje im prawo własności działki gruntu nr [..], która w części została objęta w planie strefą 009-31 – teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zawierająca strefy 21 i 33, funkcja mieszkaniowa min. 50 % powierzchni użytkowej ogółem w strefie, zaś w pozostałej części została objęta strefą 012-81 jako przeznaczona pod niepubliczną drogę dojazdową ul. H. o maksymalnej szerokości 12 m. Zdaniem skarżących powyższe zapisy planu w zakresie działki nr [..] naruszają:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. o treści obowiązującej w dacie wydania skarżonej uchwały poprzez przekroczenie władztwa planistycznego z uwagi na bezprawne ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności działki nr [..] i przeznaczenie jej części w miejscowym planie pod niepubliczną drogę dojazdową ul. H., oznaczonej w planie nr 012-81;

2. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane o treści wedle stanu prawnego z daty wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego z dnia 25 marca 2004 r. poprzez ustalenie planie, że w miejscu inwestycji, objętej ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ma przebiegać niepubliczna droga dojazdowa, czym naruszono prawa strony nabyte z tej decyzji;

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części działki nr [..] pod niepubliczną drogę dojazdową stojące w sprzeczności z treścią decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2009 r. nr [..], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr [..];

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako: "rozporządzenie") z uwagi na brak wymaganego ustawowo wskazania na rysunku planu w skali 1:2000 nieprzekraczalnej linii zabudowy w części skarżonej uchwały odnośnie karty terenu i strefy 009-31 i 012-81, obejmującej działkę nr [..], jak i najbliższe działki sąsiednie znajdujące się również w tych strefach;

5. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak wskazania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, w tym braku wskazania zasad ustalania parametrów działek powstających w wyniku tych czynności;

6. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9a i 9b poprzez sprzeczne z prawem określenie jedynie parametru maksymalnej szerokość ulicy dojazdowej 012-81 na 12 metrów, bez równoczesnego wskazania wartości minimalnej szerokości tej ulicy;

7. § 11 pkt 1-3 rozporządzenia poprzez brak prognozy wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

W uzasadnieniu skarżący odnieśli się do poszczególnych zarzutów skargi przedstawiając argumentację przemawiającą za ich zasadnością. W sposób szczególny skarżący zaakcentowali fakt, że na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę rozpoczęli realizację inwestycji jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu, która obecnie nie może zostać zakończona z uwagi na stwierdzenie braku zgodności tej inwestycji z planem. Ich zdaniem określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy stanowi nabytą wartość prawną, zatem sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest wiążący dla organów gminy opracowujących projekt nowego planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony plan miejscowy sporządzony został na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym obowiązki wynikające z aktów prawa wskazanych w skardze nie mają w przedmiotowym planie zastosowania. Wobec tego zarzuty naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia są niezasadne.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że w zaskarżonym planie miejscowym przedmiotowa działka skarżących usytuowana jest w granicach dwóch terenów 009-31 oraz 012-81. Dla części działki o powierzchni 920 m2, leżącej w liniach rozgraniczających terenu 009-31, ustalona została funkcja zabudowy mieszkaniowo - usługowej z minimalnym udziałem funkcji mieszkaniowej 50%. Pas działki [..] o szerokości od 2,9 do 3,5 m wraz z trójkątem widoczności znajduje się w liniach rozgraniczających strefy 012-81 - ulica dojazdowa w klasie D, o przekroju 2 pasy ruchu z jednostronnym chodnikiem. Wbrew twierdzeniom skarżących ustalona w planie ulica jest drogą publiczną klasy D i stanowi jedyny możliwy dojazd do 6 działek położonych na wschód od działki skarżących, a nadto musi spełniać parametry wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dalej organ wskazał, że w trakcie prac nad sporządzaniem projektu planu Rada Miasta odrzuciła zarzut skarżących złożony do projektu planu, w którym kwestionowali zmniejszenie działki [..] wskutek przeznaczenia jej części pod drogę, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1168/03, oddalił skargę skarżących na uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutu.

Organ podkreślił także, że w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego w obrocie prawnym nie występowała decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 25 marca 2004 r., bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 sierpnia 2004 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 lipca 2004 r., stwierdzającą nieważność ww. pozwolenia na budowę. Dopiero wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/04, tj. po wejściu w życie planu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę.

Zdaniem Rady Miasta wejście w życie planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a zmiana przeznaczenia nieruchomości dokonana w planie nie może naruszyć uprawnień jej właściciela wynikających z realizowanej budowy, o ile jest to inwestycja legalna. Tymczasem, jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru budowlanego z dnia 21 marca 2017 r. zobowiązującej skarżących do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który umożliwi doprowadzenie obecnie istniejącego obiektu budowlanego do zgodności z prawem, skarżący nie wykonali prac budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem, bowiem dokonana przez inwestora zmiana układu schodów wejściowych do budynku oraz ich zadaszenia na słupach żelbetowych, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego i narusza postanowienia obowiązującego planu, bo znajduje się w obrębie pasa drogowego ulicy dojazdowej 012-81.

Organ zaznaczył, że teren przeznaczony w planie pod drogę stanowi, za wyjątkiem pasa na działce skarżących, własność Gminy Miasta. Podniósł także, że w trakcie sporządzania projektu planu miejscowego nieruchomość skarżących była niezabudowana, a podcięcie z działki pasa o szerokości 3 m umożliwiało zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z zamierzeniami skarżących. Zgodnie z zasadami inżynierii drogowej oraz lokalnych uwarunkowań, nawet droga dojazdowa klasy D powinna na całej swojej długości mieć jednakową minimalną szerokość, co pozwoli na swobodne mijanie pojazdów oraz bezpieczeństwo pieszych. Z uwagi na to, że zaplanowana ulica dojazdowa obsługiwać ma działki przeznaczone pod funkcje usługową (tym działkę skarżących), powinna zapewnić możliwość dojazdu do działek samochodów dostawczych i ciężarowych (np. do sklepu spożywczego). Ponadto należy uwzględnić, że do działek położonych wzdłuż obsługującej ulicy dojazdowej 012-81, należy doprowadzić niezbędne sieci infrastruktury technicznej, których ustalenia zapisano w pkt 9 karty terenu (zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną, gaz i ciepło, odprowadzenie wód opadowych oraz gospodarka odpadami). W ocenie organu, wobec podniesionych argumentów, czterometrowa szerokość wjazdu na wysokości posesji skarżących do sześciu działek obsługiwanych przez ten wjazd, jest niewystarczająca. W ocenie organu gmina, przeznaczając część działki skarżących pod drogę, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a ograniczenie ich prawa własności nastąpiło w zgodzie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd dokonuje bowiem kontroli legalności działania organów administracji w sprawie objętej skargą w jej całokształcie, nie ograniczając się do zarzutów i wniosków skargi.

Przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę Nr XXVII/844/04 Rada Miasta z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Skarżący domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając, że wskutek jej uchwalenia i przeznaczenia części ich działki nr [..] pod drogę doszło do naruszenia ich prawa własności oraz praw nabytych wynikających z decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowość i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 26 sierpnia 2004 r.

Konsekwentnie, oceniając termin wniesienia skargi Sąd, kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarżący posiadają interes prawny, bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętej tym planem, stanowiącej działkę nr [..] obr. [..], o powierzchni 1053 m2 w G. Regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób, że przewidują jej usytuowanie w granicach dwóch terenów: 009-31 oraz 012-81. Dla części działki o powierzchni 920m2, leżącej w liniach rozgraniczających terenu 009-31, ustalona została funkcja zabudowy mieszkaniowo - usługowej z minimalnym udziałem funkcji mieszkaniowej 50%. Natomiast pozostałą część działki nr [..] o szerokości od 2,9 do 3,5 m wraz z trójkątem widoczności, znajdującą się w liniach rozgraniczających strefy 012-81, przeznaczono pod ulicę dojazdową klasy D, o przekroju 2 pasów ruchu z jednostronnym chodnikiem.

Z tego wynika, że interes prawny skarżących został naruszonym postanowieniami planu, co legitymowało ich wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Jak wynika z zapisów tekstu planu oraz części graficznej skarżący nie uzyskali uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [..] na swoje potrzeby, lecz muszą brać pod uwagę postanowienia planu przewidujące na jej części drogę dojazdową klasy D, do obsługi innych jeszcze nieruchomości.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., II SA/Łd 323/17, LEX nr 2394001).

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że wydano ją zgodnie z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi.

Podkreślić należy, że wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały stanowiły przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zaskarżony plan miejscowy został sporządzony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.z.p., która utraciła moc w wyniku wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r., u.p.z.p. Na zasadzie przepisu przejściowego art. 85 ust. 2 u.p.z.p., ze względu na to, że uchwała nr XLIV/1320/2002 o przystąpieniu do sporządzania niniejszego planu podjęta została w dniu 24 stycznia 2002 r., zaskarżony plan procedowany był i uchwalony w oparciu o wymogi przepisów u.z.p. Stosownie bowiem do art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zwrócić należy uwagę, że pomimo błędnego sformułowania zarzutów skargi, które w zakresie każdego zarzutu odwołują się do konkretnych naruszeń przepisów u.p.z.p., która z wyżej wskazanych względów nie miała zasadniczego wpływu na treść planu, Sąd zobowiązany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. zbadał legalność zaskarżonej uchwały, w granicach wyznaczonym interesem prawnym skarżących, odnosząc opisane zarzuty do właściwych przepisów u.z.p.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać na wpływ, jaki na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, miał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2004 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03, oddalający skargę skarżących w przedmiocie odrzucenia ich zarzutów wniesionych do projektu przedmiotowego planu. Skarżący kwestionowali wówczas przeznaczenie północnej części ich działki nr [..] na cele drogowe, poprzez przeznaczenie jej pasa o szerokości 3 m pod drogę. Wówczas Sąd uznał, że gmina ograniczając, w projekcie planu, uprawnienia właścicielskie skarżących poprzez przeznaczenie części ich działki pod drogę dojazdową, działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, należycie uzasadniając potrzeby obsługi komunikacyjnej terenu i najmniej społecznie uciążliwy sposób jej zapewnienia. Sąd uznał, że w tym wypadku naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem.

Wprawdzie w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania skutek określony w art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, jednakże z przepisu art. 170 p.p.s.a. wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej nie mogą kwestionować wykładni prawa (czy to materialnego, czy to procesowego) wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są, zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 1259/06, dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, przy rozpoznawaniu przez Sąd, zgłoszonego w niniejszej sprawie, zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez Gminę w odniesieniu do przeznaczenia w planie części działki skarżących pod drogę dojazdową, wiążąca jest ocena tego zagadnienia przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2004 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03. W sprawie tej skarżący wnieśli, w dopuszczonym przez art. 24 ust. 1 u.z.p. trybie, zarzut do projektu planu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione prawnie i naruszające własność skarżących przeznaczenie części ich działki nr [..] pod drogę dojazdową. Co prawda zarzut ten dotyczył wówczas projektu planu, który wskutek oddalenia skargi, został, w brzmieniu akceptującym drogowe przeznaczenie części działki nr [..], uchwalony i stał się podstawą do sformułowania tożsamego zarzutu już pod adresem uchwały o planie.

Z tych przyczyn skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1168/03, że przeznaczenie części północnego pasa działki nr [..] o szerokości około 3 m pod drogę dojazdową odbyło się zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, publiczny charakter drogi dojazdowej – ulicy H., nie budzi wątpliwości. Potwierdza go treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w której wyraźnie określa się układ komunikacyjny tworzony przez wskazaną ulicę, mianem "publicznego". Również przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.), który wprowadza klasy dróg publicznych, w pkt 7 wymienia drogi dojazdowe, oznaczone symbolem "D", co potwierdza charakter publiczny ul. H.

Wprawdzie prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji RP sytuacjach może doznawać ograniczeń. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie przepisami takimi były przepisy u.z.p., w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Przepisy tej ustawy upoważniały bowiem gminę do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy), dopuszczając w konsekwencji możliwość ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu mogłyby być uznane za uzasadnione, wyłącznie wówczas, gdyby skutecznie wykazano przekroczenie przez gminę w tym zakresie władztwa planistycznego, czyli uprawnienia, o którym stanowi art. 4 ust. 1 u.z.p. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie może być bowiem wykonywane dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. W konsekwencji wprowadzane przez gminę ograniczenia praw powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że gmina działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego i przy opracowywaniu zaskarżonego planu dochowała obowiązujących przepisów. Z postanowień obowiązującego planu, w tym ustaleń przewidzianych dla strefy 009-31 wynika, że dostępność drogową nieruchomości znajdujących się w tej strefie, o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym, przewidziano m.in. od strony ulic dojazdowych 012-81 i 013-81. Z wyjaśnień Rady wynika natomiast, że istniejące uwarunkowania, tj. niekorzystne ukształtowanie terenu oraz obecny układ dojazdowy, nie pozwalają na zaprojektowanie dojazdu do nieruchomości sąsiadujących z działką skarżących w inny sposób. Teren przeznaczony w planie pod drogę stanowi, za wyjątkiem pasa na działce skarżących, własność Gminy Miasta. Istniejące przewężenie utrudniające komunikację znajduje się jedynie na działce skarżących. Z tego powodu przeznaczenie z działki skarżących pasa o szerokości 3 m pozwoliło na wyrównanie szerokości drogi na całej jej długości i uzyskanie szerokości, która będzie zgodna z wymogami technicznymi dróg i wymogami bezpieczeństwa. Zmniejszenie poprzez taki zabieg urbanistyczny szerokości działki nr [..] nie uniemożliwiło skarżącym jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w strefie 012-81, w której położona jest jej przeważająca część. Podkreślono, że czterometrowa szerokość wjazdu na wysokości nieruchomości skarżących, do sześciu działek obsługiwanych przez ten wjazd, jest niewystarczająca wobec podniesionych argumentów.

Oczywistym jest, że wyznaczenie drogi dojazdowej na części działki skarżących stanowi ingerencję w przysługujące im prawo własności nieruchomości. Na ingerencję taką zezwalały jednak przepisy u.z.p. stanowiąc, w art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Tak więc wytyczenie drogi dojazdowej nie narusza unormowań u.z.p. Stanowi jednocześnie usprawiedliwioną ingerencję w prawo własności, albowiem drogi dojazdowe stanowią niezbędną infrastrukturę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z rysunku planu, przeznaczony pod poszerzenie drogi dojazdowej pas biegnie wzdłuż północnej granicy działki skarżących, nie rozdzielając działki na części, których zagospodarowanie, zgodnie z przeznaczeniem, rodziłoby trudności.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie doszło w niniejszej sprawie do niezgodnej z prawem ingerencji w prawo własności skarżących, która uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z porządku prawnego.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieuwzględnienia w planie nabytych przez skarżących praw z ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 25 marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [..] w G. przy ul. H.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o planie, tj. w dniu 26 sierpnia 2004 r., decyzja o pozwoleniu na budowę dla opisanej wyżej inwestycji, nie istniała w obrocie prawnym, wskutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2004 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 13 sierpnia 2004 r., stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z dnia 26 sierpnia 2004 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji wywołało skutki ex tunc. Dopiero po wejściu w życie uchwały o planie, decyzje stwierdzające nieważność udzielonego pozwolenia na budowę zostały uchylone, ze skutkiem ex nunc, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005r. (sygn. akt VII SA/Wa 1402/04). W następstwie tego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 października 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 marca 2004 r. Okoliczności prawnych, które miały miejsce po uchwaleniu plany Rada Miasta uwzględnić jednak nie mogła. Nie była również zobowiązana, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.z.p., do uwzględnienia posiadanej przez skarżących decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..]. W myśl bowiem wskazanego przepisu z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Przy tym istotne jest również, z punktu widzenia legalności działań uchwałodawcy gminnego, że uchwała o planie podjęta została dopiero po tym, jak o zgodności z prawem przeznaczenia części działki skarżących pod poszerzenie drogi publicznej prawomocnie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że z dokumentacji dołączonej do skargi, w tym z kopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2017 r., zobowiązującej skarżących, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wynika, że wybudowany przez nich na działce budynek usługowy o funkcji rachunkowości i porad prawnych został wybudowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z decyzji tej wynika, że m.in. zmieniono kształt schodów wejściowych (zmieniono układ schodów), przy czym zmienione schody i ich zadaszenie na słupach żelbetonowych znajdują się obecnie w obrębie pasa drogowego ulicy dojazdowej 012-81. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że odnotowane zmiany w zakresie układu schodów wejściowych naruszają ustalenia obowiązującego planu miejscowego, stanowiąc jednocześnie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podsumowując powyższe ustalenia stwierdzić należy, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę z dnia 25 marca 2004 r. skarżący nie mieli przeszkód prawnych do tego, ażeby zrealizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę, czemu postanowienia zaskarżonego planu nie przeszkadzały, dopuszczając na przeważającej części działki nr [..] zabudowę mieszkaniowo – usługową.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do braku wskazania na rysunku planu, w strefach 009-31 i 012-81, nieprzekraczalnych linii zabudowy, braku określenia w planie, w zakresie wskazanych stref, zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co skutkuje brakiem ustalenia dopuszczalnych parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, braku ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym niewskazania minimalnej szerokości drogi dojazdowej 012-81 oraz braku sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, Sąd uznał je w całości za nieuzasadnione.

Pomimo błędnie sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów u.p.z.p. w odniesieniu do powyższych braków, Sąd zweryfikował opisane zastrzeżenia w świetle przepisów u.z.p. Przepis art. 10 ust. 1 u.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000,

2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,

3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny,

4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie,

5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury,

6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy,

7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane,

8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych,

9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych,

10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,

11) granice obszarów:

a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej,

b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej,

c) przekształceń obszarów zdegradowanych.

Powyższe przepisy wskazują, że ustawodawca wyposażył rady gminy we władztwo planistyczne, z którego korzystanie odbywa się w granicach określonych ustawowo, przy pozostawieniu jednakże prawodawcy lokalnemu pewnego zakresu dyskrecjonalnego. Ustawodawca stwierdził bowiem, że w zależności od istniejących potrzeb, a nie każdocześnie, prawodawca lokalny powinien uregulować kwestie, które określa art. 10 ust. 1 u.z.p. Na gruncie zatem przepisów u.z.p., w przeciwieństwie do przepisów art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zakres władztwa planistycznego należy rozumieć w ten sposób, że gdy obiektywnie z punktu widzenia prawodawcy lokalnego istnieje potrzeba, o której stanowi art. 10 ust. 1 u.z.p., powinien on ją uwzględnić w planie, w sposób nawiązujący do ustaleń art. 10 ust. 1 u.z.p. Natomiast, gdy określona potrzeba z punktu widzenia prawodawcy lokalnego obiektywnie nie występuje, nie ma on prawnej powinności wypowiadania się w planie miejscowym o kwestiach z nią związanych. Kontrola sądu w tym przypadku ma wymiar kontroli legalności działania, a nie celowości działania organu planistycznego. Ustawodawca określając enumeratywnie przedmiotowy zakres regulacji, jaka może być wprowadzona w drodze miejscowego planu, nie określa w sposób ścisły treści tych regulacji. W planie rada gminy może np. określić: zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 1 pkt 5), lokalne warunki i standardy kształtowania zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 6), zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane (art. 10 ust. 1 pkt 7), nie będąc związana żadnymi ustawowymi, ani tym bardziej innymi szczególnymi wytycznymi co do treści owych zasad, warunków i standardów. Oznacza to, że ustawodawca, limitując przedmiotowy zakres regulacji, nie ingerował w ich treść. Tego rodzaju upoważnienia do wprowadzania regulacji prawnych, o treści bliżej nie zdeterminowanej ustawowo, określa się mianem blankietowych. Ich cechą jest to, że ustawodawca określa jedynie, co może zostać uregulowane (np. zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane, lokalne zasady i standardy kształtowania zabudowy) oraz w jakiej formie (a więc w uchwale o planie). Nie narzuca natomiast treści uregulowań, jakie może wprowadzić rada gminy.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie pociąga za sobą skutku w postaci nieważności planu brak regulacji zagadnień oczekiwanych przez skarżących, wynikających z art. 10 u.z.p, co do których zdaniem prawodawcy lokalnego nie zachodziła potrzeba ich określenia. Powyższe dotyczy zarzucanego braku wyznaczenia na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów 009-31 i 012-81. W uzasadnieniu do projektu planu wskazano, że dla nowych terenów inwestycyjnych, płaskowyż na północ i wschód od Potoku [.], "nieprzekraczalne linie zabudowy wraz z osią widokową mają za zadanie utrzymanie ładu "szkieletu" przestrzennego, przy jednoczesnej swobodzie dla prowadzonych w przyszłości inwestycji". Rysunek planu potwierdza, że nieprzekraczalne linie zabudowy w strefie 009-31 wyznaczono wyłącznie w miejscach niezbędnych do zakreślenia "szkieletu" ładu przestrzennego na tym terenie, do czego w pełni uprawniał przepis art. 10 ust. 1 u.z.p. pozostawiając uchwałodawcy gminnemu swobodę w zakresie decydowania o konieczność wyznaczania linii zabudowy.

Podobnie rzecz ma się z kwestią ustalenia w planie parametrów działek powstałych w wyniku podziału i scalania nieruchomości oraz z wymogiem dołączenia do uchwały prognozy jej skutków finansowych. Przepis art. 10 ust. 1 u.z.p. nie nakładał na organ uchwałodawczy obowiązku określania takich zasad i wymogów, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie niezasadnymi. Poza tym, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazali, ażeby brak określenia zasad scalania i podziału nieruchomości oraz niedołączenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu w jakikolwiek sposób miały wpływ na interes prawnych skarżących i go naruszyły.

Wyjaśniając natomiast kwestię braku określenia minimalnej szerokości drogi dojazdowej, przy określeniu wyłącznie jej szerokości maksymalnej na 12 m, Sąd zwraca uwagę na przepis art. 9 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. W zakresie parametrów dróg publicznych kwestie te, w dacie uchwalania zaskarżonego planu, regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., nr 43, poz. 430). Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowił, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, dla ulicy klasy D - dojazdowej, nie powinna być mniejsza niż 10 m. W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic, zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia. Oznacza to, że w sytuacji braku określenia w planie tych parametrów ma zastosowanie powołany przepis § 7 rozporządzenia, a wprowadzenie minimalnej szerokości drogi dojazdowej do planu sytuacji skarżących nie zmieniłoby.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.