Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 791/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punktach 1, 2 i 4, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W następstwie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o: 1) wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury, tj. słupy informacyjno-reklamowe, zajmujące w rzucie pionowym 2 m2 każdy ze zmiennymi formami reklamowymi, w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym we wniosku; 2) naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez ww. słupy informacyjno-reklamowe, z uwzględnieniem wartości opłaty za konkretne słupy, zależnej od ich lokalizacji, w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym we wniosku – w okresie od [...] marca 2019 r., w ramach którego to wniosku powołano się na niezmieniony stan prawny i faktyczny oraz na niezaistnienie żadnych przyczyn uzasadniających odstąpienie przez organ od utrwalonej przez ostatnie kilkanaście lat praktyki w ramach której wydawane były pozytywne decyzje o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonych we wniosku lokalizacjach, Prezydent M. B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 3, 6, 10, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o drogach publicznych" lub "udp"), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1264, dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 1 czerwca 2004 r. ") oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały nr [...] Rady M. B. z [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (dalej powoływanej jako "uchwały nr [...]"), odmówił skarżącemu P. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] P. F. w B. wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym - wskazanych w sentencji decyzji ulic – słupów reklamowych określonych nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076, w okresie od [...] marca 2019 r. (pkt I decyzji) oraz zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym - wskazanych we wniosku ulic – słupów reklamowych określonych nr B 0001, B 0018, B 0025, B 0036, B 0038, B 0039, B 0040, B 0043, B 0044, B 0052, B 0069 i B 0070, o powierzchni 107,06 m2 na okres od [...] marca 2019 r., zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji, ustalając opłatę za umieszczenie w pasie drogowym wskazanych słupów reklamowych w wysokości [...] zł (pkt II decyzji).

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że wobec wydania w dniu [...] kwietnia 2019 r. negatywnej decyzji lokalizacyjnej nr [...] wobec objętych wnioskiem słupów nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076 z uwagi na umieszczenie tych słupów w sprzeczności z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) należało odmówić wydania zezwolenia na zajęcie przez te słupy pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 2 udp, gdyż tego rodzaju decyzja wymaga wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 39 ust. 3 udp. Odnośnie natomiast udzielonego zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych nr B 0001, B 0018, B 0025, B 0036, B 0038, B 0039, B 0040, B 0043, B 0044, B 0052, B 0069 i B 0070, objętych zezwoleniem na zlokalizowanie w pasie drogowym, organ wyjaśnił, że w ramach porządkowania pasów drogowych dokonał w dniu [...] września 2018 r. w obecności skarżącego pomiaru miejsca na słupach reklamowych służących do umieszczenia na nich reklam, sporządzając na tę okoliczność protokół, oświadczenia pracowników, notatkę służbową z dnia [...] lutego 2019 r. i materiał fotograficzny. Pomiar słupów obejmował pas drogowy [...], gdyż w tym miejscu znajdują się dwa rodzaje słupów reklamowych, które to dwa rodzaje posiada skarżący. Organ stwierdził, że przeprowadzony pomiar wykazał istotne różnice pomiędzy wnioskowaną przez stronę powierzchnią miejsc reklamowych na słupach, a faktyczną powierzchnią, wynikającą z ww. pomiaru. W tym kontekście wskazał, że skarżący posiada dwa rodzaje słupów reklamowych o powierzchniach 9,5 m2 ("słup") i 6,03 m2, ("słup z szybą"), wyjaśniając przy tym sposób dokonania pomiaru powierzchni tych dwóch rodzajów słupów tj. mierząc wysokość i długość na obwodzie słupa powierzchni reklamowej w przypadku "słupa" oraz wysokość i długość trzech paneli powierzchni reklamowej w przypadku "słupa z szybą". Wobec tego, organ I instancji przyjął zwiększoną - zgodną z dokonanym pomiarem - powierzchnię słupów reklamowych i ustalił opłatę z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym, zgodnie z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 6 udp, a więc przy uwzględnieniu ilości słupów objętych wnioskiem jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (9,5 m2 i 6,03 m2), stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalonej zgodnie z regulacjami ww. uchwały nr [...] ([...] i [...] zł) i liczby dni zajmowania pasa drogowego (31 dni), co wyniosło łącznie [...] zł. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż w sprawie należało wydać decyzję z uwzględnieniem pomiaru takiego samego jak w uprzednio wydawanych decyzjach, organ wskazał, że każdy wniosek wszczyna nową sprawę, każde postępowanie jest postępowaniem indywidualnym i w każdej nowej sprawie dopuszcza się odmienną interpretację stanu faktycznego. Jednocześnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpił odmienny stan faktyczny i prawny.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, zaskarżając ją w części, tj. w punkcie I decyzji w zakresie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym objętych wnioskiem słupów reklamowych oraz w pkt II decyzji w zakresie ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości 107,06 m2 i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

a) art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia [...] czerwca 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...];

b) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji:

- na czym polegał odmienny stan faktyczny i prawny od tych ustalonych we wcześniejszych pozytywnych decyzjach zezwalających na lokalizację słupów reklamowych, a tym samym niewyjaśnienie podstaw odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju,

- przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym w zakresie obliczania powierzchni tablic reklamowych, zgodnie z ofertą z dnia [...] czerwca 2013 r., nie zaś przepisów wskazanych w uchwale nr [...];

c) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy ogłoszeniowe w części lokalizacji i ograniczenie się przez organ do zdawkowego stwierdzenia, iż umieszczenie słupów pozostaje w sprzeczności z zapisami mpzp;

d) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, wydawane były decyzje określające powierzchnie reklam, zgodnie z wnioskiem skarżącego według oferty z dnia [...] czerwca 2013 r., która stosowana była przy obliczaniu powierzchni oraz wysokości opłaty za umieszczenie reklam w pasie drogowym.

Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł: o dopuszczenie i przeprowadzenie - jako dowodów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu odwołania - dokumentów w postaci decyzji z okresu od stycznia do sierpnia 2018 r. oraz oferty z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło pkt II zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zezwoliło skarżącemu na zajęcie pasa drogowego wyszczególnionych ulic w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych nr B 0001, B 0018, B 0025, B 0036, B 0038, B 0039, B 0040, B 0043, B 0052, B 0069 i B 0070 o łączonej powierzchni reklamowej [...] m2 na okres od [...] marca 2019 r. oraz ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym wskazanych słupów w wysokości [...] zł. Ponadto SKO umorzyło postępowanie organu I instancji w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim słupa reklamowego nr B 0044, stwierdzając iż jest on zlokalizowany poza pasem drogowym. W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że choć skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji w części, to jednak z uwagi na zakres zaskarżenia było ono zobligowane do potraktowania odwołania jak odwołania od całości decyzji, gdyż elementy, które nie zostały zaskarżone, nie stanowią samodzielnych, wyodrębnionych rozstrzygnięć i nie mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a tylko w takiej sytuacji strona jest uprawniona do ograniczenia środka zaskarżenia do fragmentu decyzji administracyjnej. SKO wskazało również, że w stosunku do objętych wnioskiem słupów nr B 0045 i B 0071 nie zostało wydane jakiekolwiek rozstrzygnięcie, a więc organ I instancji nie załatwił całości wniosku skarżącego, niemniej nie może to stanowić podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a skarżącemu przysługuje w tym zakresie możliwość wniesienia ponaglenia, a ewentualna decyzja dotycząca wyłącznie tych słupów mogłaby pozostawać w obrocie prawny jako odrębny akt administracyjny.

Odnośnie rozstrzygnięcia organu I instancji w części odmawiającej udzielenia wnioskowanego zezwolenia, SKO wskazując na jego prawidłowość, powołało się na okoliczność wydania odmownej decyzji lokalizacyjnej odnośnie słupów nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076, i wskazało że okoliczność ta skutkuje koniecznością odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyjaśniło przy tym, że przyczyną odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej dla proponowanych lokalizacji ww. słupów była ich niezgodność z mpzp, co zostało szczegółowo wskazane w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i następnie decyzji SKO z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], a które to przyczyny organ odwoławczy opisał. SKO stwierdziło, że sprzeczność planowanych lokalizacji z mpzp uniemożliwała wydanie decyzji korzystnej dla skarżącego, nawet w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnianego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp, zaznaczając jednocześnie, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie ma prymatu nad powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Ustosunkowując się natomiast do spornej kwestii wielkości reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, SKO wskazało, że argumentacja skarżącego, iż przez kilkanaście lat organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2, nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż każdy wniosek wszczyna nową sprawę administracyjną. Również zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie może – jak stwierdziło SKO - znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, a wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu na podstawie przepisów prawa. Wobec tego ustalenia umowne nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. SKO wskazało przy tym, że umowy na którą powołuje się skarżący nie ma już w obrocie prawny. Podsumowując SKO stwierdziło, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było usankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. SKO wskazało również, że dla ustalenia powierzchni reklamowej słupa na gruncie niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę całkowite pole powierzchni walca, gdyż na tym polu znajdują się treści reklamowe, i nie ma znaczenia, iż w danej chwili nie są one widoczne dla jednego użytkownika. Ponadto SKO opisało w sposób tożsamy z organem I instancji, sposób pomiarów dwóch rodzajów słupów, będących w posiadaniu skarżącego, jako podstawy do określenia powierzchni reklamowej słupów objętych przedmiotowym wnioskiem skarżącego, oraz sposób naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że wobec konieczności umorzenia postępowania w stosunku do słupa nr B 0044 z uwagi na brak jego lokalizacji w pasie drogowym, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy dotyczyło 11 słupów zlokalizowanych w pasach drogowych.

Na powyższą decyzję P. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części (tj. z wyłączeniem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w zakresie dotyczącym słupa B 0044) oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. odstąpienie przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

b) art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam, zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia [...] czerwca 2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...];

c) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez:

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności, nie wzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę, że zgodnie z ofertą z dnia [...] czerwca 2013 r., będącą integralną częścią umowy z dnia [...] grudnia 2013 r., zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy,

- nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy, respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego, określony w umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego,

- niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, że w niniejszej sprawie, powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 upd, nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując dodatkowo, że choć w dniu wydania decyzji przez organ I instancja decyzja lokalizacyjna nie była ostateczna, to jednak w dniu orzekania przez SKO decyzja lokalizacyjna taki przymiot już miała. SKO podkreśliło też, że na terenie M. B. nie podjęto tzw. "uchwały reklamowej", zatem obowiązują mpzp z którymi sprzeczna jest lokalizacja słupów objętych odmową udzielenia wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w zasadniczym zakresie z innych powodów niż wskazane w skardze.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła zaskarżona w części decyzja SKO, którą to w części objętej skargą (w części zaskarżonej) organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym - wskazanych w sentencji decyzji ulic – słupów reklamowych nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076, w okresie od [...] marca 2019 r. (pkt I decyzji) oraz uchylił pkt II decyzji organu I instancji i w tym zakresie zezwolił na zajęcie pasa drogowego wyszczególnionych ulic w celu umieszczenia słupów reklamowych nr B 0001, B 0018, B 0025, B 0036, B 0038, B 0039, B 0040, B 0043, B 0052, B 0069 i B 0070 o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2 na okres od [...] marca 2019 r. oraz ustaliło opłatę z tego tytułu w wysokości [...] zł.

Kontrola sądowa decyzji administracyjnych dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa).

W ramach sprawowanej kontroli sąd, zgodnie z art. 134 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznacza jednak skarga, gdyż to ona konstytuuje sprawę administracyjną, określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. Jeżeli zatem skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to do tej części zawęża granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3313/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zasadą przyjętą w art. 133 § 1 ppsa jest, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności), a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż w szczególnych przypadkach sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili wydania zaskarżonego aktu jest zdaniem tut. Sądu m.in. sytuacja, gdy wyrokiem sądu uchylono decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą), a zatem gdy zaistnieje zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 8 kpa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 707/17 i przywołane w nim stanowiska doktryny i orzeczenia sądowe – dostępny jw.). Stosownie do art.145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny została określona w tym przepisie przez odesłanie do "naruszenia prawa" i "podstaw wznowienia postępowania administracyjnego", którą stanowi m.in. postawa określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W zakresie oceny pojęcia "naruszenia prawa" zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa Sąd przychyla się do tego stanowiska występującego w doktrynie i orzecznictwie, które pojęcie to nie kojarzy wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego, ale rozumie je w sposób bardziej zobiektywizowany, "nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). Uwzględnienie w toku sądowej kontroli decyzji, w ramach tak rozumianego "naruszenia prawa", podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, niewątpliwie przyspiesza i uproszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo (por. Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Lex do art. 145 ppsa oraz przywołane w nim orzeczenia stanowiska doktryny).

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że konieczność uchylenia przez sąd administracyjny decyzji (jej części) zachodzi również w sytuacji zaistnienia obiektywnego "naruszenia prawa" spowodowanego zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejsze sprawie w zakresie tej części rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, która dotyczy odmowy udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wyszczególnionych ulic słupów reklamowych.

W tym kontekście podnieść należy, że uchylenie (zmiana) wcześniejszej decyzji (orzeczenia) w oparciu o którą została wydana ostateczna decyzja, jako przesłanka wznowieniowa, wymaga istnienia związku przyczynowego pomiędzy ostateczną decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Wskazuje na to użyty art. 145 § 1 pkt 8 kpa zwrot "w oparciu". Chodzi tu zatem o sytuację, gdy jedna decyzja lub jedno orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej (pochodnej). Występuje zatem pewna sekwencja "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub jedno orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja jest zależna od decyzji pierwszej). Taka jednak sekwencja prawna działań organu administracji nie wyczerpuje jeszcze omawianej przesłanki wznowieniowej. Musi bowiem ponadto dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna. Jednocześnie wyrok sądu eliminujący wcześniejszą decyzje lub orzeczenie musi być prawomocny (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Lex do art. 145 kpa).

Mając na uwadze poczynienie uwagi i przedmiot sprawy należy wskazać na charakter i wzajemne relacje: decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i reklam oraz decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam).

O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1 udp zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 udp (część początkowa) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (art. 39 ust. 3 pkt 3 udp). W decyzji lokalizacyjnej, stosownie do art. 39 ust. 3a pkt 3 udp, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp, który w ustępie 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (Sąd pomija dalszą część przepisu, jako nieistotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 udp zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 udp).

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 532/2008 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty udzielana jest jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z powyższego wynika, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 udp), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Wymóg przedmiotowy decyzji lokalizacyjnej określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp odsyła wyraźnie do art. 40 udp poprzez zobowiązanie adresat decyzji lokalizacyjnej do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 udp jest zatem pierwotne i warunkuje powzięcie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Taka zależność decyzji lokalizacyjnej i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi decyzjami, w tym sensie, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i, że w analizowanej sytuacji mamy do czynienia z sekwencją "działań prawnych" organu administracyjnego, której efektem jest zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami drogowymi, a następnie zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt. Taka relacja obu wskazanych decyzji stanowi zdaniem Sądu o istnieniu pomiędzy nimi związku, określonego w hipotezie przepisu art. 145 §1 pkt 8 kpa.

Z akt sprawy oraz znajdujących się w nich dokumentów wynika, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenie opłaty z tego tytułu w okresie od [...] marca 2019 r., Prezydent Miast T. wydał również decyzję lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymaną w mocy w zaskarżonej części – dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076 – decyzją SKO z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], a także że obie wskazane decyzje zostały prawomocnie uchylone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 792/19. W objętych kontrolą tut. Sądu decyzjach z dnia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] wydanych w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty z tego tytułu zarówno Prezydent M. B. jak i SKO powołali się na okoliczność wydania odmownej decyzji lokalizacyjnej odnośnie słupów nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076, jako podstawy odmowy wdania w stosunku do tych słupów zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiło konsekwencję opisanego powyżej związku pomiędzy decyzją lokalizacyjną a decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Organy wskazując na okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], jednocześnie wyjaśniły, że wskazaną w decyzji lokalizacyjnej przyczyną odmowy udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie ww. słupów w pasie drogowym, była niezgodność proponowanych lokalizacji ww. słupów z zapisami mpzp.

Okoliczność uchylenia przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 792/19 decyzji SKO z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydanych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych, zdaniem Sądu w sposób istotny rzutuje na stan prawny sprawy zakończonej decyzją kontrolowaną przez tut. Sąd w niniejszym postępowaniu. Uchylenie bowiem decyzji lokalizacyjnej, uchyla tym samym podstawę do możliwości zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty z tego tytułu w części dotyczącej słupów reklamowych objętych odmowną decyzją lokalizacyjną. Skoro wydanie decyzji orzekającej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustaleniu opłaty tego tytułu jest konsekwencją uprzedniego wydania decyzji lokalizacyjnej, a w sprawie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w przedmiocie zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustaleniu opłaty tego tytułu opierało się na okoliczności wydania negatywnej decyzji lokalizacyjnej, to tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego – prawomocne uchylenie tej decyzji przez Sąd jako niezgodnej z prawem, prowadzi w istocie do zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Okoliczność ta, jak wykazano powyżej, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, musi być wzięta pod uwagę przez Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Stosownie bowiem do tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W dniu kontrolowania przez Sąd objętej skargą decyzji SKO, decyzja lokalizacyjna - na którą powołały się oba orzekające w sprawie organy uzasadniając podjęcie określonego rozstrzygnięcie w sprawie (tj. co do słupów nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076) – została prawomocnie uchylona, jako niezgodna z prawem. W tych okolicznościach nie można uznać za zgodną z prawem argumentację organów, iż w związku z wydaniem negatywnej decyzji lokalizacyjnej co do ww. słupów brak jest podstaw do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty z tego tytułu. Rozstrzygnięcie decyzji lokalizacyjnej odnośnie słupów nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076 zostało uznane za nieodpowiadające prawu, i wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 792/19, a Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, nie mógł tej okoliczności nie wziąć pod uwagę, mając na względzie kryterium weryfikacji decyzji administracyjnych określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.

Jednocześnie należy wskazać na brak ustaleń organów i informacji co do podstawy posadowienia objętych wnioskiem słupów reklamowych, tj. kwestii ewentualnego istnienia wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej (pierwotnej decyzji lokalizacyjnej) oraz tego czy wniosek złożono w okresie obowiązywania poprzedniego zajęcia. Ustalenia w tym przedmiocie mogą mieć znaczenie w tym sensie, iż mogą one doprowadzić do wniosku, biorąc pod uwagę jednorazowy w swej istocie charakter decyzji lokalizacyjnej, że kontrolowana decyzja w analizowanej części została jednak poprzedzona ewentualnie funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją, która pierwotnie stanowiła podstawę do lokalizacji przedmiotowych słupów w pasie drogowym i, że w sprawie mamy do czynienia ewentualnie z wnioskiem kontynuacyjnym (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 792/19). Brak jednak ustaleń w tym zakresie, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa i uzasadnia stanowisko Sądu o niezgodności z prawem w analizowanej części zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy również, mając na względzie w szczególności rozstrzygnięcie reformatoryjne SKO (w ramach którego organ II instancji uchylając pkt II decyzji organu I instancji, zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego wyszczególnionych ulic w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych nr B 0001, B 0018, B 0025, B 0036, B 0038, B 0039, B 0040, B 0043, B 0052, B 0069 i B 0070 o łączonej powierzchni reklamowej [...] m2 na okres od [...] marca 2019 r. oraz ustalił opłatę z tego tytułu w wysokości [...] zł), że wnioskodawca, ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, powinien złożyć wniosek spełniający wymogi określone w wydanym na podstawie art. 40 ust. 16 udp, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MI, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek powyższy, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, winien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2), lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy (pkt 3) i planowany okres zajęcia pasa drogowego (pkt 4). Dalej, zgodnie z przepisami rozporządzenia, do wniosku o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia należy załączyć 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy – z podaniem jej wymiarów, 2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (§1 ust. 3 pkt 1 i 2), zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dodatkowo dołączyć ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu (§ 1 ust. 5 pkt 1) oraz m.in. oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. a) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. b). Znajdujący się aktach sprawy wniosek ww. wymogów nie spełnia, w szczególności w zakresie wskazania lokalizacji zajętego pasa drogowego i ww. szczegółowego planu sytuacyjnego. Wniosek zawiera bowiem tabelaryczne zestawienie 26 pozycji określonych wyłącznie nazwami ulic i nadaną przez wnioskodawcę numeracją nośnika, a do wniosku znajdującego się w aktach administracyjnych dołączone jest jedynie zdjęcie 2 słupów (i to objętych rozstrzygnięciem odmawiającym udzielenia zezowania na zajęcie pasa drogowego) oraz kopie map - zrzutów ekranowych z mapy Google ukazujących orientacyjne, a nie dokładne położenie tych słupów (reklam). Analiza znajdującego się w aktach sprawy wniosku w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że jest on niekompletny i nie zawiera wszystkich danych wymaganych przytoczonymi wyżej przepisami. Należy wskazać, że Sąd wezwał organ do przesłania kompletnego wniosku skarżącego. SKO nie przesłało Sądowi kompletnego wniosku, gdyż go nie posiadało. Wskazało natomiast na możliwość znajdowania się kompletnego wniosku skarżącego w aktach pierwszej instancji sprawy rozstrzygniętej decyzją lokalizacyjną, a objętej kontrolą Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 792/19. Choć Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie potwierdził tę okoliczność weryfikując akta administracyjne sprawy o sygn. akt II SA/Bd 792/19, i ustalił na podstawie tych akt, że w oparciu o wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent M. B. wydał również decyzję lokalizacyjną, to jednak nie zmienia to faktu, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty z tego tytułu, nie znajduje się kompletny wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. SKO w niniejszej sprawie podjęło więc rozstrzygnięcie nie dysponując kompletnym wnioskiem skarżącego, gdyż taki nie znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji przesłanych wraz z odwołaniem do SKO, a w konsekwencji nie dokonało w sposób zgodny z prawem weryfikacji kwestii lokalizacji i usytuowania spornych słupów w pasie drogowym oraz kwestii dotrzymywania wymogów ww. rozporządzenia MI (zauważyć należy, że w zakresie wymogu dotyczącego przedłożenia szczegółowego planu sytuacyjnego nawet wniosek znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt II SA/Bd 792/19 takiego wymogu nie spełniał) i w konsekwencji możliwości udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co stanowi istotną wadliwość decyzji SKO, wynikającą z naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z § 1 ww. rozporządzenia i w zw. z art. 61 § 1 i art. 64 kpa. W tym miejscu podkreślić należy, że istota obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, co oznacza, że organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które to wymaga całościowego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie formalnej kontroli decyzji. Jednocześnie podkreślić należy, że również organ I instancji nie był w stanie w niniejszej sprawie przesłać kompletnego wniosku skarżącego (patrz znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] grudnia 2019 r.), a jedynie zaświadczył, że skarżący wniósł do organu kompletny wniosek. Z powyższego wynika, że w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy nie znajdował się kompletny i podpisany wniosek skarżącego, wszczynający przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego i ustalenia opłaty z tego tytułu. Niekompletność wniosku skarżącego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (nie opatrzonego nawet podpisem skarżącego) i niespełnienie przez wniosek wszystkich wymogów ww. rozporządzenia nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie wypełnione zostały warunki niezbędne do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że nie zwalnia organu z obowiązku dotrzymywania wymogów rozporządzenia okoliczność wcześniejszego rozpatrywania już tożsamych wniosków skarżącego, częstotliwość ich składania przez skarżącego, i powoływana przez SKO okoliczność znajomości dokładnej lokalizacja słupów. Z samych akt administracyjne organu I instancji wynika, że stan faktyczny w tym zakresie ulegał zmianom, o czym świadczą znajdujące w się aktach sprawy notatki służbowe i szkice wyszczególniające lokalizacje w których poszczególne słupy zostały zdemontowane lub nie znajdują się w pasie drogowym. Zaistniała sytuacja związana z brakiem w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy kompletnego wniosku skarżącego, wynika z nieprawidłowej i konsekwentnie stosowanej przez organy praktyki procedowania wniosków skarżącego o zajęcie pasa drogowego i naliczenie opłaty z tego tytułu w ten sposób, iż w oparciu o ten sam wniosek organy wydają jednocześnie tego samego dnia decyzję lokalizacyjną oraz decyzję w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i naliczenia opłaty z tego tytułu. Praktyka ta jest kwestionowana przez WSA w Bydgoszczy. Natomiast jej konsekwencją jest także zaistniała w przedmiotowej sprawie sytuacja związana z wydaniem w oparciu o nieostateczną i nieprawomocną decyzje lokalizacyjną (wyeliminowaną przez Sąd z obrotu prawnego) – decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego i naliczenia opłaty z tym związanej.

Uchybienie przepisom postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wynika także w sprawie z braku ustalenia przez organy w sposób zindywidualizowany powierzchni reklamowej poszczególnych objętych wnioskiem słupów ogłoszeniowo-reklamowych i oparcie się na pomiarach wykonanych podczas oględzin w dniu [...] września 2018 r. innych słupów (położonych w pasie drogowym [...]), których to słupów jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO co najmniej na etapie postępowania odwoławczego nie było już w ww. pasie drogowym - co nie pozwalało na poczynienie weryfikacji przeprowadzonych pomiarów i ich "skonfrontowania" z przedmiotem pomiaru, przy jednoczesnej wadliwości protokołu z przeprowadzonych oględzin z dnia [...] września 2018 r. związanej z brakiem podpisów osób dokonujących pomiarów słupów i nie dopuszczeniu jako dowodu w sprawie (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r.) oświadczeń pracowników z dnia [...] marca 2019 r. o przeprowadzeniu przedmiotowego pomiaru. Okoliczność, iż w sprawie spór między stronami dotyczy samego sposobu ustalania powierzchni reklamowej nie oznacza, że dokonany przez organy pomiar powierzchni w ramach jednego ze spornych sposobów jej ustalania, można uznać za legalny z uwagi na samą zastosowaną metodologię ustalania powierzchni reklamy, nie biorąc pod uwagę wskazanych okoliczności faktycznych dotyczących samej czynności przeprowadzenia pomiaru.

Odnosząc się natomiast do objętej zarzutami skargi kwestii odstąpienia przez organy bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania tożsamych spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. dokonania niezgodnie z art. 8 § 2 kpa zmiany dotychczasowego sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych i ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazać należy, że rację ma SKO, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 kpa nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania byłoby usankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem, co wynika z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 kpa), niemniej dla poczynienia konstatacji, że w sprawie zostałyby usankcjonowane działania niezgodne z prawem, niezbędne było zdaniem Sądu w pierwszej kolejności jednoznaczne określenie i wyjaśnienie jak ukształtowana była dotychczasowa praktyka ustalania powierzchni reklamy i rozstrzygania o wysokości opłaty związanej z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego oraz na jakiej podstawie prawnej się ona opierała (co wymaga wypowiedzenia się w uzasadnieniu decyzji co do kwestii podstaw dotychczas łączących strony stosunków), a następnie do wskazania z jakiej przyczyny i kiedy ta dotychczasowa praktyka i jej podstawy zostały zmienione, czy zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy, a jeżeli tak to w jakim zakresie i z jakich przyczyn, czy dotychczasowa praktyka była legalna i ewentualnie na czym dokładnie nielegalność tej dotychczasowej praktyki polegała i z czego wynikała, co wymaga w szczególności odniesienia się do kwestii podstaw i przyczyn przyjmowania dotychczas określonej wielkości powierzchni reklamowej. Tego rodzaju jasnych i niebudzących wątpliwości wyjaśnień i ustaleń zabrakło jednak w przedmiotowej sprawie, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3, art. 8, art. 7 i art. 11 kpa.

W tym stanie rzeczy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej uwagi oraz wskazane naruszenia przepisów prawa i istotne nieprawidłowości podjętej decyzji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej części decyzji SKO. Ponownie rozpatrując sprawę SKO uwzględni ocenę i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności weźmie pod uwagę wzajemne relacje decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 udp i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 2 udp oraz opisaną zależność pomiędzy tymi decyzjami, biorąc pod uwagę okoliczność, że rozstrzygnięcie o odmowie lokalizacji w pasie drogowym słupów nr B 0005, B 0011, B 0021, B 0058, B 0059, B 0061, B 0063, B 0064, B 0065, B 0072, B 0074 i B 0076 zostało uznane przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 792/19 za niezgodne z prawem. Akta administracyjne sprawy powinny ponadto zawierać kompletny i spełniający wymogi prawa wniosek skarżącego oraz materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia o wszystkich istotnych dla tej sprawy elementach stanu faktycznego i prawnego. Należy też określić podstawy posadowienia i lokalizacji poszczególnych nośników reklamowych i wyjaśnić stronie skarżącej w sposób wskazany przez Sąd przesłanki odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklamowej słupów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu, wynagrodzenia radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.