Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2704/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 126/17 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy D. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 126/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stwierdził nieważność zaskarżonej chwały oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina [...] (skarżąca kasacyjnie) i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istniał obowiązek ponowienia w odpowiednim zakresie procedury planistycznej.

W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że dla prawidłowej oceny legalności procedury w jakiej Rada Miejska Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nie należy poprzestawać na analizie dokonanych w jej toku czynności organu właściwego do opracowaniu jej projektu, ale należy również wziąć pod rozwagę okoliczności faktyczne towarzyszące procedurze planistycznej, stanowiące źródło i uzasadnienie podjętych przez Radę Gminy działań. Wyjaśniła, że od uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar prawie całej gminy, a od chwili jej uchwalenia w 2006 r., do Urzędu Miejskiego Gminy [...] wpłynęło blisko 130 indywidualnych wniosków dotyczących zmiany zapisów planu w odniesieniu do rożnych nieruchomości. Właściciele tych nieruchomości nie mieli możliwości właściwego, w swoim uznaniu, zagospodarowania posiadanego przez siebie terenu. Wyjaśniła, że aktualizacja planu wynikała z konieczności wprowadzenia postulowanych przez mieszkańców zmian, a długotrwałość procedury planistycznej wynikała m.in. z faktu, że opracowywana zmiana miejscowego planu obejmowała 66 posiadających indywidualne uwarunkowania obszarów. Zaznaczyła, że zmiany miejscowego planu była procedowana w interesie właścicieli tych terenów, a każda z nich dotyczyła wyodrębnionego terenu (najczęściej w związku z prośbą o zmianę pochodzącą od jego właściciela) i nie wpływała na ogólne postanowienia miejscowego planu. Ponadto wprowadzane zmiany były każdorazowo analizowane dla każdego z obszarów z osobna, z uwzględnieniem sytuacji prawnej, własnościowej, środowiskowej oraz ustaleń dotychczas obowiązującego planu miejscowego, a także wpływu zmian na tereny sąsiednie. Przyjęte rozwiązania są korzystne nie tylko dla właścicieli nieruchomości objętych zmianą planu, ale i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem Gminy nie ma ona bezwzględnego obowiązku ponowienia procedury planistycznej nie ma charakteru. Powołując się na orzecznictwo zauważyła, że interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeśli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględnione w trybie art. 17 pkt 13. W zaistniałych okolicznościach, zdaniem skarżącej kasacyjnie błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż wprowadzane zmiany nie miały charakteru indywidualnego, lecz były uwagami o charakterze ogólnym, co skutkowałby obowiązkiem ponowienia w odpowiednim zakresie procedury planistycznej, gdyż miały charakter indywidualny, a ich uwzględnienie nie wpłynęło realnie na sytuację prawną nieruchomości sąsiednich.

W ocenie skarżącej kasacyjnie również ponowne uzgodnienie projektu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków nie było wymagane, mimo iż część zmian odnosiła się do terenów położonych na obszarach występowania zespołów stanowisk archeologicznych, gdyż etap ten nie ma charakteru bezwzględnie obowiązkowego. Ponadto zmiany projektu miejscowego planu dokonane na skutek uwzględnienia uwag, z punktu widzenia ochrony zespołów stanowisk archeologicznych, nie były istotne. Wskazała również, że zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyznaczenie stref ochrony stanowisk archeologicznych było konieczne i wystarczające z punktu widzenia ochrony zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych.

Dalej skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że zmiana definicji "willi miejskiej" wynikały z wniosku właściciela obszaru i uwzględniała istniejącą w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei ograniczenie powierzchni każdego z budynków wielorodzinnych do 325m2, dopuszczenie maksymalnie 3 budynków w obrębie terenu ograniczenie ich wysokości do maksymalnie 12 metrów (w sąsiedztwie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do 10 metrów) zgodne było z wymaganiami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego. Zapis statuujący nakaz zapewnienia jednego miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny w zabudowie miejskiej również jest uzasadniony. Podkreśliła również, że do zapisów dla tego terenu, w zakresie przeznaczenia terenu i intensywności zabudowy, na etapie wyłożenia do publicznego wglądu nie wpłynęły żadne uwagi, zatem wprowadzenie zmian dla terenu oznaczonego symbolem 2.MW nie powodowało konieczności powtórzenia procedury planistycznej, gdyż powyższa zmiana nie wchodziła w zakres kompetencji instytucji wskazanych w ustawie. Ponadto teren ten nie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, nie leży w zasięgu ustanowionych form ochrony przyrody, złóż surowców naturalnych, czy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Zlokalizowany jest wyłącznie przy drogach gminnych.

Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że ustalenia dla terenów oznaczonych oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pierwotnie symbolami 2.RU1 i 2.RU2 również związane były z wnioskiem właściciela nieruchomości o zmianę przeznaczenia powyższych terenów z zabudowy nierolniczej na rolniczą, a także z prośbą o umożliwienie rozbudowy zbiornika wodnego (na terenie oznaczonym symbolem 2.RU2). Podkreśliła również, że część parametrów zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu została ograniczona w stosunku do parametrów i wskaźników dotychczas obowiązujących, zatem istniały przesłanki do stwierdzenia, że wprowadzone zmiany nie będą powodowały konieczności powtórzenia któregokolwiek z etapów procedury planistycznej, gdyż dopuszczona funkcja jest prawie tożsama z obowiązującą w dotychczasowym miejscowym planie.

Gmina wyjaśniła ponadto, że zmiana wprowadzona na terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonym wcześniej jako 2.MN7 wynikała z wniosku właściciela nieruchomości terenu i obejmowała wyłącznie jego nieruchomość, dotyczyła rozszerzenia możliwości realizacji funkcji usługowej w parterze budynku mieszkalnego, ale z zakazem lokalizacji budynków usługowych. Z uwagi na to, że w dotychczas obowiązującym miejscowym planie dla przedmiotowego terenu dopuszczona została funkcja mieszkaniowa wraz z dodatkowymi usługami w parterze budynku wprowadzona zmiana jest nieistotna i nie oddziałuje negatywnie na obszar objęty zmianą planu oraz nieruchomości sąsiednie. Przesłanki te, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ponownie przemawiają za przyjęciem, że zmiana ma charakter indywidualny i jednostkowy - nie zmienia ogólnych postanowień miejscowego planu.

Odnosząc się zaś do zmiany funkcji terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2.MW/U na 2.MN/U4 wskazała, że wynikała z wniosku właściciela nieruchomości. Obszar ten położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a w dotychczas obowiązującym planie miejscowym była dopuszczona zabudowa usługowa. Z powodu ograniczenia funkcji z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, zmniejszenie wysokości budynków, a także, mając na uwadze dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości (oraz jej sąsiedztwa) w miejscowym planie, istniała podstawa do niepowtarzania procedury planistycznej. Wyjaśniła, że kąty połaci dachowych i wysokości zabudowy dostosowano do wprowadzonych zmian i terenów sąsiednich.

Podniosła, że zmiany wprowadzone dla terenu oznaczonego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 9.MN/U2 dotyczyły wyłącznie parametrów zabudowy, natomiast funkcja terenu pozostała taka sama jak przed zmianą, zatem była to zmiana nieistotna.

Wskazała, że skoro zmiany do projektu planu miejscowego zostały wprowadzone zgodnie z ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wpływały na ogólne postanowienia planu i wynikały z wniosków właścicieli nieruchomości oraz dotyczyły tylko obszarów stanowiących własność ww. podmiotów, to były to zmiany nieistotne. Nie wpływały w żaden negatywny sposób na sytuację nieruchomości sąsiednich, a przy tym, nie były sprzeczne z wymogami dotyczącymi konieczności zachowania ładu przestrzennego. Zwróciła uwagę, że część z wprowadzonych zmian dotyczyła zmiany przeznaczenia nieruchomości, które albo stanowiły powrót do przeznaczenia terenu sprzed zmiany planu, albo były to zmiany bardziej korzystne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto miały charakter jednostkowy, ograniczony do pojedynczych nieruchomości i były wprowadzane na wniosek ich właścicieli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda wyjaśnił, że sformalizowanie procedury planistycznej oznacza nie tylko konieczność wykonania określonych czynności, ale również wykonanie ich w określonej kolejności z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego. Wskazał również, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu. Podniósł, że celem sformalizowanej procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych.

W jego ocenie biorąc pod uwagę wykładnię celowościową przepisów treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej.

Skoro zatem merytoryczna zmiana treści projektu planu miejscowego została dokonana po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, a charakter dokonanych zmian nie uzasadnia twierdzenia, że treść uchwalonego planu byłaby taka sama, gdyby zmieniony projekt planu ponownie wyłożono do publicznego wglądu, to brak ponowienia określonych czynności planistycznych należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie, więc za kryterium oceny, zdaniem Wojewody, należy przyjąć cel sformalizowanej procedury planistycznej oraz stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Zdaniem organu argumentacja, że dokonane zmiany są zgodne z wnioskami zainteresowanych i nie godzą w interes prawny adresatów planu oraz że nie wpływają niekorzystnie na tereny sąsiednie jest błędna. Prowadzi bowiem do wniosku, że dokonywanie zmian w projekcie planu w kierunku wskazywanym w sugestiach właścicieli kształtuje zasadniczo treść planu w sposób prawidłowy, w tym również z punktu widzenia wszystkich adresatów planu. Zdaniem Wojewody umknęło Gminie, że plan miejscowy jest aktem normatywnym, a jego adresaci to nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości objętych ustaleniami planu, a wszystkie podmioty, do których adresowane są akty prawa powszechnie obowiązującego.

Powołując się na treść art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu. W sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana bez zapewnienia w minimalnym stopniu gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, uzasadnione staje się ponowienie, co najmniej tych etapów procedury pianistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział. Nieuzasadnione jest również, w jego ocenie, twierdzenie, że merytoryczna modyfikacja w zakresie obligatoryjnych elementów planu polegających, w szczególności na zmianie przeznaczenia terenów, zmianie przyjętych wartości parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianie zagospodarowania terenu oraz zmianie liczby wymaganych miejsc postojowych, czyli dotykających istoty aktu planistycznego miała charakter nieistotny. Nadto w przedmiotowej sprawie zmiany znacząco modyfikujące treść projektu nie nastąpiły w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu.

W oparciu o orzecznictwo wskazał, że za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linię zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy.

Wojewoda zauważył, że z treści art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż ustawodawca nie pozwala zarówno wójtowi gminy, jak i radzie na jakiekolwiek wartościowanie, gradację uwzględnionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadzono rozróżnienia tych zmian, to oznacza, że każda zmiana w uzgodnionym, następnie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Wskazane przepisy nie wprowadzają w tym zakresie żadnego wyjątku, a od obowiązku tego nie zwalniają organu żadne, nawet najbardziej racjonalne względy. Ostateczne bowiem rozstrzygnięcie w kwestii poprawności dokonanych zmian w projekcie planu należy do organów uzgadniających projekt planu, dlatego powinny one być nie tylko poinformowane o wprowadzonych do projektu planu zmianach, ale również mieć możliwość dokonania uzgodnienia wprowadzonych zmian.

Zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy nie można wykluczyć sytuacji, iż naruszenia prawa miały wpływ na treść dokonanych ustaleń planistycznych, zatem należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały skutkujących jej nieważnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 193 p.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istniał obowiązek ponowienia w odpowiednim zakresie procedury planistycznej nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części.

Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, należy mieć na względzie, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2011 r. II OSK 412/11 LEX nr 1081781 i z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949 oraz Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 250-251).

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Przy ocenie tej niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 905/10, LEX nr 673894).

W niniejszej sprawie istotne jest, iż zmiany wprowadzone do projektu po jego wyłożeniu nie miały charakteru jednostkowego, lecz były uwagami o charakterze ogólnym. Mimo, że zmiany te nastąpiły na wniosek indywidualnych właścicieli, to mają one wpływ nie tylko na nieruchomości wnioskodawców, ale także na pozostałe nieruchomości objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zauważyć należy, co przyznała skarżąca kasacyjnie, że ilość wniosków wynosiła blisko 130.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że zmiana sposobu zagospodarowania poprzez dopuszczenie lokalizacji działalności usługowej na dla terenu 2.MN/U2, czy rozszerzenie możliwości prowadzenia działalności usługowej na terenie 9.MN/U2 nie wymagała uzgodnienia z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska, poza stwierdzeniem, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że tereny te położone są na obszarze występowania stanowisk archeologicznych. Teren ten objęty był postępowaniem uzgodnieniowym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W takiej sytuacji wprowadzenie zmian zagospodarowania przestrzennego na jego obszarze nie może być uznane za niewymagające ponownego uzgodnienia przez wyspecjalizowany i uprawniony w tym zakresie organ.

Nie można także przyjąć, że zmiana definicji "willi miejskiej", która została wprowadzona w wyniku wniosku indywidualnego właściciela nie miała znaczenia dla pozostałych nieruchomości objętych planem położonych na obszarze oznaczonej symbolem 2.MW i 2MW/U. Zmiana treści słownika bez wątpienia miała wpływ także na możliwość zagospodarowania innych nieruchomości, a nie tylko nieruchomość wnioskodawcy. Zmieniała ona dopuszczalną powierzchnie zabudowy, a w konsekwencji zwiększenie gabarytów przyszłej zabudowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał "dopuszczalności" lokalizacji zabudowy typu willi miejskiej na tych terenach, lecz wysnuł prawidłowy wniosek, że zmiana definicji określonego pojęcia ma znaczenie nie jednostkowe, lecz ogólne. Wykładnie tego pojęcia trzeba bowiem konsekwentnie stosować dla obszaru całego planu, a nie jedynie w odniesieniu do nieruchomości, której właściciel złożył wniosek w tym zakresie.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skargi kasacyjnej, ze zmiana przeznaczenia terenów z 2.RU1 i 2.RU2 na tereny 2.P/U1, 2P/U2, 2.KDW2 i 2.KDW3 oraz wyłączenie z opracowania terenu 2.RM nie było istotną zmianą ogólną wymagającą ponowienia procedury planistycznej. Pierwotnie tereny te przeznaczone były jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (2.RU1, 2.RU2), teren sportu i rekreacji (2.US), teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (2.RM). Po zmianie ustalono przeznaczenie powyższych terenów jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wraz zabudowa usługową (2.P/U1, 2.P/U2) oraz tereny dróg wewnętrznych (2.KDW2, 2.KDW3). W takiej sytuacji podzielić należy zapatrywanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że powyższa zmiana przeznaczenia terenów rolnych na przemysłowe z dopuszczeniem lokalizacji obiektów produkcyjnych nie może być traktowana jako niemająca wpływu na tereny sąsiednie. Podkreślić przy tym należy, że jak twierdzi skarżąca kasacyjnie "dopuszczona funkcja jest prawie tożsama z obowiązującą w dotychczasowym miejscowym planie". Nie chodzi bowiem o tożsamości przeznaczenia terenów z dotychczasowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie lecz o istotę zmian wprowadzoną w porównaniu do wyłożonego projektu planu a treścią podjętej uchwały w tym przedmiocie.

Wskazać również należy, że także rozszerzenie możliwości realizacji funkcji usługowej jedynie do jednej działki na obszarze 2.MN7 nie może zostać uznane za niemające wpływu na nieruchomości sąsiednie. Zmiana bowiem przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinna wraz z zabudową usługową, nie może być uznana za zmianę, która nie ma ogólniejszego charakteru i pozostającą bez wpływu na nieruchomości sąsiednie. Podobnie jak zmiana przeznaczenia terenu 2.MW/U na 2.MN/U4. Nie można także podzielić zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że zmiana parametrów na terenie oznaczonym w palnie jako 9.MN/U2 nie miała wpływu na konieczność ponowienia procedury planistycznej, albowiem nie dotyczyła zmiany przeznaczenia terenu. Zauważyć należy, że dla terenu tego między innymi zmniejszono wartość minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, zmieniono nieprzekraczalną linię zabudowy, zmniejszono minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działki budowlanej. W związku z powyższym niewyłożenie ponownie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tak ważnych i mających szeroki zakres zmianach, jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, jak i zmieniono parametry zabudowy należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., II OSK 505/13).

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.