Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2548/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 35 § 2 i 3, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Płockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 232/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Płockiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 232/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Płockiego w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Starosty Płockiego do rozpoznania powyższego podania (pkt 1); stwierdził, że Starosta Płocki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu powyższego podania i że nie miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Starosty Płockiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 150 zł (pkt 3) i zasądził od Starosty Płockiego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 12 stycznia 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) wniosła skargę na bezczynność Starosty Płockiego w przedmiocie rozpoznania na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) podania skarżącej spółki o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

W dniu 21 stycznia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Płockiego z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości C., gmina R. Braki formalne podania zostały uzupełnione przez skarżącą w dniu 2 lutego 2015 r. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. Starosta Płocki przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 22 kwietnia 2015 r. z uwagi na toczące się równolegle, wszczęte z urzędu przez Starostę Płockiego, postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Następnie do Starosty Płockiego wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie) z dnia 7 kwietnia 2015 r. zawierające "prośbę o dołączenie" tego stowarzyszenia do postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Pismem Starosty Płockiego z dnia 15 kwietnia 2015 r. wezwano Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych podania, natomiast 22 kwietnia 2015 r. Starosta Płocki zawiadomił skarżącego, że sprawa nie może być załatwiona z uwagi na konieczność rozpoznania wspomnianego podania Stowarzyszenia. Nowy termin załatwienia sprawy określono na 22 maja 2015 r. Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Starosta Płocki pozostawił podanie Stowarzyszenia bez rozpoznania z uwagi nieuzupełnienie w terminie braków formalnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta Płocki umorzył wszczęte dnia 5 czerwca 2014 r. postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie złożyło ponowny wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., tym razem dołączając prawidłowe pełnomocnictwo (udzielone przez 178 osób). Pismem z dnia 21 maja 2015 r. Starosta Płocki wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy – 22 czerwca 2015 r., z uwagi na konieczność rozpoznania nowego wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Płocki odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Płocki zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na wniesienie przez Wójta Gminy Radzanowo w dniu 5 maja 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (przekazanego Staroście Płockiemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku w dniu 18 maja 2015 r.). Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Płockiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uznało powyższe za nieuzasadnione. Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uchyliło postanowienie Starosty Płockiego o zawieszeniu postępowania z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta Płocki w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta Płocki umorzył postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Przyczyną umorzenia postępowania było wydanie przez Starostę Płockiego ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Według informacji udzielonej Sądowi przez Starostę Płockiego (pismo z 19 stycznia 2016 r.) decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. o umorzeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym (skarżąca nie wniosła od niej odwołania).

W skardze na bezczynność skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność i stwierdzenie, że bezczynność Starosty Płockiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Starosty Płockiego do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku skarżącej o zmianę decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa: art. 35 § 1 i § 2, art. 36 § 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała m.in., że organ dysponował wszelkimi danymi umożliwiającymi mu rozpoznania wniosku o zmianę decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. Organ dysponował faktami oraz dowodami znanymi mu z urzędu, skoro wydał decyzję o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, a zatem sprawa nie wymagała postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej w świetle obowiązujących przepisów prawa Stowarzyszenie jako organizacja społeczna nie mogło być włączone do przedmiotowego postępowania. Kwestia dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie powinna być traktowana jako wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a z pewnością nie wymagająca rozpoznawania przez ponad 2 miesiące. Jej zdaniem również postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] czerwca 2015 r. o zawieszeniu postępowania było niezasadne i miało na celu odwleczenie w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej. Końcowo podkreśliła, że od momentu zgłoszenia żądania w sprawie do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 6 miesięcy a organ nie dołożył należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność Starosta Płocki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 395/15 oddalił skargę [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Płockiego. W ocenie Sądu Starosta Płocki nie pozostawał w bezczynności, bowiem podejmował w sprawie czynności, a ponadto postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwie zakwalifikowano skargę jako skargę na bezczynność organu. Stwierdził, że treść skargi (sprecyzowana argumentacją skargi kasacyjnej) pozwalała na zakwalifikowanie jej jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i w takim zakresie powinna podlegać rozpoznaniu. Wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę rzeczą Sądu będzie ocena kontrolowanego postępowania Starosty Płockiego w przedmiocie rozpoznania podania o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w zakresie zarzucanego temu organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd winien poddać wnikliwej ocenie, czy podejmowane przez organ czynności procesowe charakteryzowały się wymaganą koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, czy zmierzały one wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, a w konsekwencji, czy przedłużanie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też na poszczególne kwestie, które powinny podlegać ocenie Sądu w kontekście przewlekłości postępowania: czy przyczyna wskazana w zawiadomieniu z dnia 20 lutego 2015 r. uzasadniała niezałatwienie sprawy w terminie oraz czy rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie uzasadniało przedłużenie trwania postępowania o okres wskazany w zawiadomieniu. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał również, że usunięcie stanu ewentualnej przewlekłości postępowania w toku postępowania sądowego poprzez wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu od orzeczenia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że postępowanie w sprawie było prowadzone efektywnie, czynności wykonywano terminowo a przesunięcia terminów były uzasadnione.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty Płockiego do rozpoznania podania, ponadto stwierdził, że Starosta Płocki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu podania i że nie miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od Starosty Płockiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 150 zł i zasądził od Starosty Płockiego na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, że nie odnosił się merytorycznie do wniosku organu o odrzucenie skargi, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. wyraził ocenę prawną, że skarga została skutecznie wniesiona i ocena ta jest wiążąca w rozumieniu art. 190 p.p.s.a.

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd uznał za chybione zarzuty skargi wskazujące na bezzasadność powstrzymywania się przez organ administracji od podejmowania czynności w sprawie wobec równoległego toczenia się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte jeszcze przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji z 2013 r. i do dnia złożenia tego wniosku nie zakończyło się. Wobec tego zdaniem Sądu zasadne było powstrzymanie się od wydawania orzeczenia aż do zakończenia postępowania wznowieniowego. Sąd podzielił stanowisko organu, że oba postępowania nie mogły być prowadzone względem siebie konkurencyjnie, a pierwszeństwo należało nadać procedurze wznowieniowej. Sąd stwierdził, że w opisanym przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie normują zasad – nie jest np. możliwe zawieszanie postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (oba postępowania toczą się przed tym samym organem) – jednak faktyczne powstrzymanie się od orzekania jest zasadne i stanowi przyczynę dla niezachowania terminów, wymienioną w art. 35 § 5 k.p.a. W takiej sytuacji do czasu wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego ([...] kwietnia 2015 r.), opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, postępowanie nie było prowadzone przewlekle.

Sąd odmiennie ocenił natomiast działania organu po wydaniu orzeczenia w przedmiocie postępowania wznowieniowego. Nie podzielił argumentacji organu, że zasadne było powstrzymywanie się od załatwienia sprawy wobec wpływu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu w tym przypadku, wobec treści art. 170 ust. 1 ustawy o odpadach, dopuszczanie takiej organizacji do udziału w postępowaniu nie było możliwe ex lege. Stwierdził, że nie było zatem potrzebne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. ani nawet oczekiwanie na uzupełnienie braków formalnych. Wskazał, że nie zwalniało to organu administracji z obowiązku wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, ale wobec znanej z góry (wynikającej z mocy prawa) treści rozstrzygnięcia żądanie Stowarzyszenia nie musiało tamować rozpatrywania sprawy z wniosku Spółki. Za chybioną uznał argumentację organu, że w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 44 ust. 1 ustawy o ocenach, ponieważ skoro udział społeczeństwa nie był wymagany przy wydaniu zezwolenia, to nie będzie wymagany także na etapie jego zmiany. Wobec powyższego Sąd uznał, że czas, gdy organ odstąpił od procedowania w następstwie wniesienia kolejnych wniosków Stowarzyszenia, które nie mogły zostać uwzględnione ex lege, należy kwalifikować jako okres przewlekłego prowadzenia postępowania.

Analogicznie Sąd ocenił okres zawieszania postępowania, bowiem postanowienie w tym przedmiocie zostało uchylone przez organ drugiej instancji ([...] lipca 2015 r.) i jest ono ostateczne. Sąd wyjaśnił, że w ramach danej sprawy nie jest uprawniony do oceny jego legalności a kreuje ono określony stan prawny – przesądza, że zawieszenie postępowania nie było zasadne.

Sąd nie stwierdził natomiast opieszałości w załatwieniu sprawy od wydania decyzji z [...] lipca 2015 r. o cofnięciu zezwolenia z 2013 r. Stwierdził, że zasadne było powstrzymanie się od dalszego procedowania w przedmiocie wniosku Spółki, wobec stanu prawnego wykreowanego wydaniem orzeczenia o cofnięciu zezwolenia, aż do czasu uzyskania przez nie przymiotu ostateczności.

Konkludując Sąd przyjął, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły od wydania decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego ([...] kwietnia 2015 r.) do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia z 2013 r. ([...] lipca 2015 r.). Za zasadne uznał zarzuty skargi w danym zakresie dotyczące naruszenia naruszenie art. 12 i art. 35 k.p.a.

Za chybione uznał zarzuty naruszenia art. 36 k.p.a. Wskazał, że organ – poza okresem zawieszenia postępowania – informował generalnie stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i tego przyczynach. Inną rzeczą jest, czy argumentacja organu w zakresie przyczyn zwłoki była merytorycznie zasadna. W ocenie Sądu nie uchybiono też przepisom art. 7 i art. 77 K.p.a. co do właściwego wyjaśnienia sprawy, bowiem przepisy te nie znajdowały zastosowania (okresy przewlekłego prowadzenia postępowania nie pozostawały w związku z wyjaśnianiem istotnych okoliczności merytorycznych sprawy, lecz wobec jej uwarunkowań formalnych).

Mając na uwadze załatwienie sprawy przed wyrokowaniem Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie.

Kwalifikując przewlekłość w postępowaniu jako niemającą charakteru rażącego Sąd miał na uwadze, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce przez ok. 3 miesięcy, w sytuacji, gdy organ powstrzymywał się od procedowania co do meritum wobec wadliwej oceny wystąpienia przeszkód formalnych.

Wobec wystąpienia stanu przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał za zasadne przyznanie z urzędu sumy pieniężnej za okres, gdy niezasadnie nie podejmowano czynności. Za adekwatną uznał kwotę 150 zł (50 zł za każdy miesiąc).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Płocki, zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania w okresie, w którym rozpoznawał wnioski Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, w przypadku, gdy organ zobowiązany był do rozpoznania tych wniosków, przy czym mógł to uczynić dopiero wówczas, gdy Stowarzyszenie uzupełniło braki formalne wniosków;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia 8 k.p.a. oraz stanowiska organu w tym zakresie, w sytuacji, gdy Sąd powinien odnieść się zarówno do zarzutu, jak i stanowiska organu;

c. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przez Sąd kwestii zbadania, czy organ drugiej instancji zasadnie i legalnie uchylił postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] czerwca 2016 r. o zawieszeniu postępowania, w sytuacji, gdy czynność organu drugiej instancji była czynnością spełniającą przesłanki wskazane w tym przepisie i mogła być poddana takiej kontroli;

d. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia i wskazania przez Sąd podstaw prawnych w uzasadnieniu wyroku, okoliczności, na podstawie których Sąd stwierdził, że w okresie, w którym organ zawiesił postępowanie, dopuścił się tym samym przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wskazano, że gdyby przepisy proceduralne zostały zastosowane prawidłowo, skarga podlegałaby oddaleniu.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienia daje podstawy do przyjęcia, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przez jej autora dwóch kwestii. Po pierwsze w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że o przewlekłości postępowania świadczy rozpoznawanie wniosków Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Po drugie zaś skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie dokonał merytorycznej oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. uchylającego postanowienie Starosty Płockiego z dnia[...] czerwca 2015 r. o zawieszeniu postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji wadliwe uzasadnienie wyroku.

Ustosunkowując się do tych zarzutów skargi kasacyjnej wypada wyjaśnić, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/1; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] M. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, str. 77).

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w pkt III a petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 6 k.p.a.) w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten zawiera wadę konstrukcyjną. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to taka skarga, która precyzyjnie określa przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone – ze wskazaniem jednostek redakcyjnych, jeżeli przepis takie zawiera. Art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z 3 punktów, które nie zostały wyszczególnione przez autora skargi kasacyjnej. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wyręczać go w prawidłowym stawianiu zarzutów, to w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że intencją skarżącego kasacyjnie było postawienie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego). Przemawia za tym fakt, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia wymienionego w pkt 1 i 2 art. 149 § 1 p.p.s.a. (zobowiązanie organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa), lecz orzekł o stwierdzeniu przewlekłego prowadzenia postępowania w oparciu o pkt 1 art. 149 § 1 p.p.s.a., który to przepis wymienił w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia (str. 11 uzasadnienia wyroku).

Przechodząc do merytorycznej oceny tego zarzutu zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że do czasu wydania przez Starostę Płockiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu wznowionego postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. zasadne było powstrzymanie się tego organu od podejmowania czynności w sprawie wniosku Spółki o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wobec powyższego czynności organu zmierzające do rozpoznania pierwszego wniosku Stowarzyszenia (z dnia 7 kwietnia 2015 r.) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wywołały stanu przewlekłości postępowania. Należy mieć również na uwadze, że czynności organu dotyczące tego wniosku zostały zakończone pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu wznowionego postępowania.

Prawidłowa była też ocena Sądu pierwszej instancji, że nie było zasadne powstrzymywanie się organu od załatwienia sprawy wobec wpływu drugiego wniosku Stowarzyszenia (z dnia 29 kwietnia 2015 r.) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjne w tym względzie, że wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 64 § 2) obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadanie wymogów formalnych złożonego wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a po ich uzupełnieniu – zbadanie merytorycznej zasadności wniosku, co obu przypadkach winno zakończyć się stosownym rozstrzygnięciem w prawem przepisanej formie, tj. pozostawieniem wniosku bez rozpoznania bądź postanowieniem o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nie można też zgodzić się z Sądem, że nie było konieczne oczekiwanie na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Odstąpienie przez organ od wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych i wydanie postanowienia w wyniku rozpatrzenia wniosku obarczonego brakami formalnymi stanowiłoby naruszenie prawa, a co więcej, w szczególnych sytuacjach, mogące zostać zakwalifikowane, co do zasady, nawet jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafnie jednak wskazał Sąd pierwszej instancji na przepis art. 170 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), który stanowi, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się art. 31 k.p.a. – stanowiącego podstawę prawną żądania Stowarzyszenia. Przepis art. 170 ww. ustawy wprost wyklucza możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jak również w postępowaniu o zmianę takiego zezwolenia. Wobec znanej z góry (wnikającej z mocy prawa) treści rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Stowarzyszenia, tj. konieczności odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, nie było potrzebne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. (po uzupełnieniu braków formalnych wniosku). Prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie wniosku Stowarzyszenia nie musiało tamować rozpoznania sprawy.

Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że od dnia wpływu do organu drugiego wniosku Stowarzyszenia (11 maja 2015 r.) do wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu ([...] czerwca 2015 r.) minął ponad miesiąc. W tym czasie organ nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Spółki o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Wprawdzie organ administracji wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku jednakże mimo niewykonania tego wezwania, nie zastosował rygoru określonego w art. 64 § 2 k.p.a. lecz rozpoznał wniosek merytorycznie co jednak miało miejsce dopiero po złożeniu przez wnioskodawcę kolejnego pisma ponaglającego organ do rozpoznania wniosku (z dnia 11 czerwca 2011 r.). A zatem trafnie podnosiła Spółka w skardze do Sądu, że przedmiotowa sprawa – dotycząca wnioskowanej zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez jego ograniczenie (wykreślenie konkretnego odpadu) – nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wniosek mógł być rozpoznany w oparciu o fakty i dowody znane Staroście Płockiemu z urzędu w związku z wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Przyjmując nawet, że zaistniałaby potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a sprawa należy do szczególnie skomplikowanych, których rozpoznanie powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.), to organ miał wystarczająco dużo czasu, by zebrać potrzebny materiał dowodowy. Tymczasem, oprócz wezwania wnioskodawcy do uiszczenia opłaty skarbowej od wydania decyzji, organ nie zwracał się do Spółki z żadnym innym wezwaniem dotyczącym kompletności wniosku, nie podejmował też z własnej inicjatywy czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego i merytorycznego zakończenia postępowania. Formalną przeszkodą ku temu nie było w żadnej mierze prowadzenie postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Brak aktywności organu w opisanej kwestii wskazuje, że albo organ uznał sprawę za mogącą być niezwłocznie rozpatrzoną stosownie do art. 35 § 1 k.p.a., albo celowo zaniechał przeprowadzania postępowania wyjaśniającego skupiając się nadmiernie na przeszkodach formalnych w merytorycznym załatwieniu sprawy (które w istocie nie wystąpiły). W obu przypadkach brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do wydania decyzji uzasadnia zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania.

W kontrolowanym postępowaniu Starosta Płocki niewątpliwie nie dołożył należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że – nie wliczając okresu uzasadnionego powstrzymania się od rozpoznania sprawy z uwagi na toczące się równolegle postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i okresu zasadnego zawieszenia postępowania po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. – działał opieszale, przeprowadzając czynności nieistotne dla sprawy, niezmierzające do jej rozstrzygnięcia. Zwłoka organu w merytorycznym załatwieniu sprawy doprowadziła do naruszenia ustawowych terminów określonych w art. 35 § 2 i 3 k.p.a., a w okolicznościach tej sprawy naruszenie to doprowadziło do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponieważ sprawa dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a Sąd nie stosował środków "w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunków do aktów lub czynności", to zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. musi być uznany za chybiony. Kwestia ewentualnego objęcia oceną Sądu w niniejszym postępowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r., którym uchylono postanowienie Starosty Płockiego o zawieszeniu postępowania z dnia [...] czerwca 2015 r., nie może być zatem podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Takie stanowisko, to jest co do braku możliwości objęcia oceną przez sąd administracyjny również prawomocnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego) zajął także NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. w sprawie I OSK 503/15 (LEX nr 2305815).

Odnosząc się do zarzutów wskazujących na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że – podobnie jak zarzut naruszenia każdego przepisu postępowania – zarzut naruszenia ww. przepisu może być skuteczny jedynie o tyle, o ile może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo w orzecznictwie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreśla się, że naruszenie tego przepisu może być skutecznie podniesione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji i do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a., i do stanowiska organu w tym zakresie, należy wprawdzie ocenić jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie miało wpływu – a tym bardziej istotnego – na treść rozstrzygnięcia, co czyni przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym. Zgodzić się trzeba z argumentacją zawartą w skardze do Sądu pierwszej instancji, że wszelkie niewłaściwe działania organu nie spełniają ustawowego obowiązku działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, wyrażonego w art. 8 k.p.a. O ile w niniejszej sprawie organ informował Spółkę o niezałatwieniu sprawy w terminie i podawał przyczyny zwłoki, to strona zasadnie zarzuciła mu opieszałość w wydawaniu decyzji, bierność w wyjaśnieniu okoliczności sprawy oraz zbieraniu materiału dowodowego. Stwierdzenie przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania czyni zatem uzasadnionym również zarzut naruszenia przez Starostę Płockiego art. 8 k.p.a., a brak wyraźnego stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. już z tego względu, że – podobnie jak w przypadku poprzedniego zarzutu – autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewystarczające w tym względzie jest ogólnikowe stwierdzenie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, że "gdyby przepisy proceduralne zostały zastosowane prawidłowo, skarga podlegałaby oddaleniu". Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji w sposób czytelny wyjaśnił, dlaczego niepodejmowanie przez Starostę Płockiego czynności w okresie zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r. o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez organ drugiej instancji, uznał za niezasadne. W tych okolicznościach brak szerszej argumentacji Sądu pierwszej instancji we wskazanym zakresie nie stoi na przeszkodzie ustaleniu motywów, jakimi kierował się Sąd, stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania w tym okresie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie uniemożliwiło zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić ponadto należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie dokonanej przez Sąd oceny kontrolowanego postępowania jako prowadzonego w sposób przewlekły.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a.