Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1331/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały –


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] podjął w dniu [...] marca 2015r. uchwałę nr [...] w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. [...]. Powołując w podstawie prawnej uchwały m.in. § 12 oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009z dnia 9 lipca 2009 r.", organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego i rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu K. A. (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] (§ 2). Określono, że uchwała chodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż K. A. wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m. [...] z adresu: ul. [...]. Wnioskiem objęła trójkę swoich małoletnich dzieci: B. A., M. A. i R. A.

Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zostało dokonane w oparciu o § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, iż umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 i znajduje się w niedostatku. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Organ wskazał, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że K. A. legitymuje się tytułem prawnym do lokalu nr [...] przy ul. [...] (umowa najmu na czas oznaczony). Powierzchnia mieszkalna na jedną osobę w ww. lokalu przekracza wartość określoną w ww. przepisie i wynosi 8,50 m2 na osobę.

Wniosek K. A. został przedstawiony Komisji Mieszkaniowej, która wydała negatywną opinię w sprawie udzielenia ww. pomocy mieszkaniowej.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. K. A. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że ww. uchwała z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] została podjęta niezgodnie z przepisami uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009z dnia 9 lipca 2009 r.

W uzasadnieniu podała, że ubiegała się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, a nie lokalu socjalnego. Organ odmówił zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, a zatem podjął uchwałę w sprawie, która nie była przedmiotem wniosku. Przesłanki warunkujące wyrażenie zgody na najem lokalu na czas nieoznaczony oraz lokalu socjalnego są różne. Organ powinien dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., nie zaś - jak to uczynił - na podstawie przesłanek określonych w § 12 uchwały.

Ponadto podniosła, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, iż powierzchnia mieszkalna przypadająca na jednego członka rodziny wynosi 8,50 m2 na osobę. Wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z trojgiem dzieci w pokoju o powierzchni 18 m2, co oznacza że na jednego członka rodziny przypada 4,5m2 powierzchni mieszkalnej.

Wskazała również, że fakt dysponowania przez nią tytułem prawnym do lokalu nie powinien stanowić kryterium decydującego o odmowie zawarcia umowy najmu. Podstawowe kryterium winno stanowić ustalenie, czy zajmowany przez rodzinę wnioskodawczyni lokal mieszkalny zabezpiecza jej potrzeby mieszkaniowe. Możliwość wynajmu lokalu na czas nieoznaczony - zgodnie z przepisami ww. uchwały - uzależniony jest m.in. od pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę odmowy najmu lokalu na czas nieoznaczony wyłącznie wtedy, gdy lokal zajmowany przez wnioskodawcę zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe, a więc wtedy, gdy wnioskodawca nie znajduje się w trudnych warunkach mieszkaniowych. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] poinformował wnioskodawczynię, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Wskazał, iż wobec doręczenia stronie uchwały z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w dniu [...] marca 2015 r., termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu [...] kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. K. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że wniosek skarżącej dotyczył najmu lokalu na czas nieoznaczony, a nie lokalu socjalnego, co skutkowało podjęciem przez organ uchwały, która nie była przedmiotem wniosku,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 22 ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009z dnia 9 lipca 2009 r. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy lokal nr [...] przy ul. [...], w którym skarżąca zamieszkuje wraz z dziećmi na podstawie umowy najmu, zabezpiecza jej potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie może ona zostać uznana za osobę pozostającą w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 4 pkt 1 uchwały,

- ocenę sytuacji mieszkaniowej skarżącej i jej rodziny w oparciu o całkowity metraż lokalu, który wynajmowany jest - co wynika bezsprzecznie ze zgromadzonego materiału dowodowego - wspólnie z osobami niewchodzącymi w skład gospodarstwa domowego skarżącej, zamiast na podstawie powierzchni mieszkalnej zajmowanego przez rodzinę skarżącej pokoju, co miało istotny wpływ na ocenę warunków mieszkaniowych skarżącej,

- pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy okoliczności wynikających z wizji lokalu nr [...] przy ul. [...], a dotyczących zajmowania przez skarżącą i jej dzieci wyłącznie jednego pokoju z możliwością korzystania z kuchni i łazienki, a także faktu zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu - w czasie dokonywania wizji - 11 osób, co miało wpływ na ocenę warunków mieszkaniowych skarżącej,

- art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez organ wskazanych powyżej uchybień procesowych.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów, która pozostaje zbieżna z zaprezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odnośnie niedochowania terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że w przypadku zaskarżonej uchwały, która należy do aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., 14-dniowy termin określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że skarga - zarówno z przyczyn formalnych jak i merytorycznych - nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu [...] października 2015 r. do akt sądowych sprawy wpłynęło zgłoszenie organizacji społecznej - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił Stowarzyszenie Interwencji Prawnej z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zauważyć należy, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2015 r., poz. 658), która obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., zatem stosownie do art. 2 tej ustawy, do postępowania tego mają zastosowanie powołane niżej przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska Zarządu Dzielnicy [...] m. [...], że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z uchybieniem terminu, wskazać należy, że zaskarżona uchwała z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia K. A. na liście osób oczekujących na najem lokalu została doręczona skarżącej w dniu [...] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem ww. uchwały z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. (doręczonym skarżącej w dniu [...] czerwca 2015 r.) organ nie stwierdził podstaw do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z wezwaniem skarżącej. Skarga do Sądu na ww. uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. została wniesiona przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2015 r. a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4).

Z powyższego wynika, że wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie tylko do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.). Takiego charakteru nie ma jednak uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Jest ona bowiem innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego (v. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., to - na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 p.p.s.a. - 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma w sprawie niniejszej zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015, poz. 1515 ze zm.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3).

Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiążą wniesienia skargi z terminem do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu (v. uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. LEX nr 260435). Tym samym terminy, o których mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się do organu, a nie do strony, która zamierza wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zatem jedynym wiążącym w sprawie niniejszej terminem jest 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.) i jak już zaznaczono powyżej, termin ten został przez skarżącą dochowany.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy, że Zarząd Dzielnicy [...] mocą uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. nie wyraził zgody na zawarcie przez skarżącą umowy najmu lokalu socjalnego i rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu. Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dokonane zostało w oparciu o § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., określający przesłanki jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o najem lokalu socjalnego.

Skarżąca zarzuca natomiast, iż organ błędnie zastosował ww. przepis, bowiem jej wniosek dotyczył najmu lokalu na czas nieoznaczony, a nie lokalu socjalnego, co skutkowało podjęciem przez organ uchwały, która nie była przedmiotem wniosku.

Z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku, złożonego do organu w dniu [...] października 2014 r., nie można wywnioskować w sposób jednoznaczny, czy intencją skarżącej było zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, czy też umowy najmu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m. [...]. W pierwszej rubryce formularza zostały bowiem zakreślone dwie pozycje: "wniosek dotyczy zawarcia umowy najmu: lokalu na czas nieoznaczony, lokalu socjalnego" (Pkt 1, ppkt 1.1. wniosku).

Warto jednak zauważyć, że pismem z dnia [...] października 2014 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie dokumentu, z którego wynika dokładna powierzchnia użytkowa i mieszkalna lokalu nr [...] przy ul. [...] wskazując, iż złożony wniosek dotyczy najmu lokalu na czas nieoznaczony. Natomiast w kolejnym piśmie, skierowanym do skarżącej w dniu [...] grudnia 2014 r., organ poinformował o stanie sprawy prowadzonej z wniosku o najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m. [...].

Oznacza to, że pomimo istniejących wątpliwości i braku jednoznacznego określenia treści żądania wniosku z dnia [...] października 2014 r., organ w sposób arbitralny uznał, że skarżąca ubiega się o najem lokalu socjalnego i ostatecznie rozpatrzył sprawę w oparciu o § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nie zaś w oparciu o § 4 ww. uchwały, który określa przesłanki najmu lokalu na czas nieoznaczony. Przy czym przesłanki wymienione w § 12 i § 4 uchwały nie są tożsame, co niewątpliwie wpływa na sytuację prawną skarżącej.

Podkreślenia wymaga, że organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje strona je wnosząca, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli strony, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale. W sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony. Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zatem zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane przez organ, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie.

Stosownie do powyższego, w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ odwoławczy obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska.

W niniejszej sprawie organ jednak tego nie uczynił przyjmując w sposób nieuprawniony, że skarżąca domaga się zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Nie do zaakceptowania są przy tym wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przedmiotowy wniosek został rozpatrzony w oparciu o § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., z tego mianowicie powodu, że w złożonym formularzu zostały zakreślone dwie opcje, a ponadto średni miesięczny dochód na osobę w gospodarstwie domowym skarżącej nie przekraczał progu niedostatku, co stanowi jedną z przesłanek zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Świadczy to o dowolności organu w zakresie kwalifikacji żądania wniosku i potwierdza stanowisko, że zaskarżona uchwała została wydana co najmniej przedwcześnie.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, iż zgodnie z § 12 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ stwierdził, iż skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do lokalu nr [...] przy ul. [...] (umowa najmu na czas oznaczony), a ponadto powierzchnia mieszkalna na jedną osobę w ww. lokalu przekracza wartość określoną w ww. przepisie i wynosi 8,50 m2 na osobę.

Powyższe ustalenia organu odnośnie kryterium metrażowego nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W aktach sprawy znajduje się protokół z wizji ww. lokalu, która miała miejsce w dniu [...] stycznia 2015 r. Podczas wizji pracownicy Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Zasobów Lokalowych ustalili, że skarżąca wraz z rodziną (trojgiem dzieci) zajmuje jeden pokój z możliwością korzystania z kuchni i łazienki. Lokal składa się z trzech pokoi, każdy pokój zamykany jest na klucz. Dodatkowo, z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Urzędu w dniu [...] stycznia 2015 r. wynika, iż właściciel budynku przy ul. [...] oświadczył, że aktualnie w lokalu nr [...] pod tym adresem przebywa 10 osób. Lokal ten jest wynajmowany trzem rodzinom. Każda zajmuje jeden pokój. W lokalu zamieszkuje również K. A. z trójką swoich dzieci.

W aktach sprawy znajduje się umowa najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. zawarta na czas oznaczony - do [...] lipca 2015r. - pomiędzy K. S. a K. A., A. G. oraz T. K.

Ponadto, z informacji Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2014 r. ustalono, że lokal nr [...] przy ul. [...] składa się z trzech pokoi, jest wyposażony w media i podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. K. A. wraz z dziećmi zajęła największy pokój, pozostałe pokoje zostały zajęte przez dwie inne osoby. W lutym 2015 r. K. A. podpisała kolejną umowę najmu z właścicielem lokalu, przy czym nowym najemcą lokalu jest również obywatelka [...], która zamieszkała w nim ze swoją małoletnią córką. Dotychczasowy najemca – A. G. - wyprowadziła się.

Przedmiotowy lokal, jak wynika z protokołu posiedzenia Komisji mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2015 r. posiada powierzchnię mieszkalną 51,00 m2, z czego na jedną osobę przypada 5,10 m2.

Organ, uznając, że skarżąca wraz z rodziną nie spełnia kryterium metrażowego, nie wyjaśnił w żaden sposób swego stanowiska. Nie wskazał, z czego wywodzi, że powierzchnia mieszkalna na jedną osobę w ww. lokalu wynosi 8,50 m2 na osobę. Nie podał też z jakich względów zakwestionował poczynione w toku postępowania ustalenia, w szczególności odnośnie kwestii zajmowania przez skarżącą i jej dzieci jednego tylko pokoju w ww. lokalu z możliwością korzystania z kuchni i łazienki. Z całą pewnością stanowisko organu nie znajduje odzwierciedlenia w informacji OPS z dnia [...] lutego 2015 r., bowiem to, że skarżąca zawarła nową umowę najmu nie oznacza, że zajmuje ona cały lokal, a nie - jak dotychczas - tylko jeden pokój (z informacji ustalonych podczas wizji w dniu [...] stycznia 2015 r. wynika, że poszczególne pokoje są zamykane na klucz). Okoliczność zawarcia tej umowy nie została zresztą przez organ zweryfikowana, w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego zawarcie ww. umowy.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że powodem podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia sprawy był również fakt, że skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do lokalu, bowiem zawarła umowę najmu ww. lokalu nr [...] przy ul. [...] na czas oznaczony.

Okoliczność ta nie jest kwestionowana, jednakże w ocenie Sądu nie powinna stanowić kryterium decydującego o odmowie zakwalifikowania na listę osób oczekujących na najem lokalu. Podstawowe kryterium winno bowiem stanowić ustalenie, czy zajmowany przez skarżącą i jej rodzinę lokal mieszkalny, zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe. Możliwość wynajmu lokalu na czas nieoznaczony - zgodnie z powołanym wyżej § 4 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. - uzależniony jest m.in. od pozostawania w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2. Zatem posiadanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę odmowy najmu lokalu na czas nieoznaczony wyłącznie wtedy, gdy lokal zajmowany przez wnioskodawcę zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe, a więc wtedy, gdy wnioskodawca nie znajduje się w trudnych warunkach mieszkaniowych.

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że skarżąca znajduje się w trudnych warunkach mieszkaniowych, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko organu nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione.

Poza wszystkim zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie organ powinien uwzględnić szczególną sytuację w jakiej znajduje się skarżąca. Z akt sprawy wynika, że skarżąca oraz jej dzieci posiadają status uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej przyznany na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Mąż skarżącej zaginął na terenie [...], skarżąca sama wychowuje troje małoletnich dzieci. Nie ma w Polsce żadnej rodziny ani żadnych przyjaciół, którzy mogliby oferować jej pomoc mieszkaniową. Wydaje się zatem, że skarżąca była niejako zmuszona do zawarcia umowy najmu lokalu na wolnym rynku, gdyż tylko w ten sposób mogła zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe jej oraz dzieci. W tej sytuacji, powoływanie się przez organ na okoliczność posiadania tytułu prawnego do lokalu jako kryterium decydującego o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego pozostaje niejako w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem powołanych wyżej przepisów uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie odmowne na podstawie § 12 ww. uchwały nie wyjaśnił uprzednio treści żądania wniosku arbitralnie przyjmując, iż skarżąca wnioskowała o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Dodatkowo organ nie dopełnił - wynikającego z § 22 ust. 2 ww. uchwały - obowiązku poddania wnikliwej analizie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sposób dowolny, nie poparty żadną argumentacją, przyjął, że skarżąca nie spełnia kryterium metrażowego, o którym mowa w § 4 pkt 1 uchwały, a w konsekwencji, że skarżąca nie należy do osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych w rozumieniu ww. przepisu. W tym zakresie pominął wyniki wizji lokalu nr [...] przy ul. [...], przeprowadzonej przez pracowników Urzędu, a także oświadczenie właściciela tego lokalu, co wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego. Nie zwrócił się też do skarżącej o złożenie do akt sprawy nowej umowy najmu lokalu, powołanej w piśmie OPS z dnia [...] lutego 2015 r. i nie przeanalizował jej treści.

Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano.

W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny wyjaśni zakres wniosku skarżącej, poprzez doprecyzowanie, czy wnioskuje ona o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, czy też lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Następnie, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżąca oraz jej rodzina spełnia przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.