Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 364/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. i M. S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 364/21

Uzasadnienie

Pismem sporządzonym dnia [...] stycznia 2018 r. S. P. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. [...], obręb R., położonej w P. przy ul. [...] od ul. [...]. Wniosek ten został skorygowany, pismem z dnia [...] lutego 2018 r.

W sprawie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, a następnie na tej podstawie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W przewidzianym prawem terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. wnieśli M. S. i A. Z., zarzucając wadliwość spowodowaną naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium szczegółowo omówiło sposób i zasadność ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji.

W przewidzianym prawem terminie skargę do sądu administracyjnego wywiedli M. S. i A. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wyjaśniając szczegółowo w czym upatrują oni wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze podniesiono też, że analizę przeprowadzono wybiórczo, ponieważ nie uwzględniono faktu, że obszar analizowany obejmuje również część działki położonej przy ul. [...]. Jak podniesiono organ o tym nie wspomina "bo nie pasuje mu to do analizy". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 06.12.2018 r. sygn. akt IV SA/Po 916/18, uchylił w całości zaskarżonej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...].04.2018 r .o nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium wydało decyzję [...] z dnia [...].01.2020 r. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uznał, że w części tekstowej analizy brak jest informacji na temat działki położonej przy ul [...]. Sporządzający analizę w części tekstowej nie opisał w ogóle sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości.

Po otrzymaniu decyzji SKO zawiadomiono strony o podjęciu czynności w postępowaniu. Realizując wskazania organu odwoławczego wystąpiono o ponowne uzgodnienie do jednostek pomocniczych, tj. Zarząd Dróg miejskich, Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz, Wydziału Działalności Gospodarczej i Rolnictwa oraz Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Ponadto wezwano inwestora o aktualne opinię od gestorów sieci. Dnia [...].03.2020 r. inwestor przedłożył opinię od gestora sieci gazowej, energii elektrycznej i wodociągowej.

Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz dnia [...].03.2020 r. poinformował, że uzgodnienie z dnia [...].02.2018 r. nr [...] jest aktualne.

Wydział Działalności Gospodarczej i Rolnictwa dnia [...].03.2020 r. i [...].04.2020 r. zajął stanowisko w sprawie sieci drenarskiej.

Miejska Pracownia Urbanistyczna dnia [...].03.2020 r. zajęła stanowisko w sprawie opracowywanego m.p.z.p. Dnia [...].03.2020 r. Zarząd Dróg Miejskich zajął stanowisko w sprawie obsługi komunikacyjnej. Inwestor w dniach dnia [...].06.2020r., [...].08.2020r. oraz [...].07.2020r. zmodyfikował wniosek w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy i kąta nachylenia dachu.

Następnie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami analizy. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, osoba uprawniona przygotowała projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Dnia [...].08.2020r. wpłynęło pismo stron postępowania, wnoszące sprzeciw dla planowanej inwestycji.

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].09.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) - w związku z decyzją SKO nr [...] z [...].01.2019r. - po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia [...].01.2018r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oraz budynku pomocniczego (gospodarczo-garażowego), planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. R., położonej w P. przy ulicy [...] od ul. [...] ( ul. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. – Z. i A. Z. podnosząc, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno być zawieszone z urzędu zgodnie z możliwością jaką daje art. 62 pkt 1 u.p.z.p. Według orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z dnia [...].03.2005r., nr [...] w sytuacji gdy projekt planu przybrał realne kształty i można się ustosunkować do jego zapisów możliwe jest zawieszenie postępowania. W sytuacji gdy realizacja danej inwestycji jest sprzeczna z projektowanymi ustaleniami planu wskazane jest zawieszenie postępowania na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. To ważne, ponieważ ustalone warunki zabudowy są sprzeczne z projektowanymi ustaleniami planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59ust. 1 u.p.z.p.).

Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że linia zabudowy jest dość uporządkowana, bowiem zabudowa zgrupowana odsunięte jest na odległość od 5,0m do 8,0m od frontowych granic działek, budynki wolnostojący przy ul. [...] oddalone są o 6m od drogi wewnętrznej, zaś budynek wolnostojący przy ul. [...] znajduje się w odległości około 9m od frontowej granicy działki. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił obowiązującą linię zabudowy w odległości 6m od frontowej (południowej tj. od strony drogi wewnętrznej dz. nr [...]) granicy działki nr [...] oraz maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym w odległości 41m od frontowej - południowej granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że owszem na stronie 2 w wierszu 2 decyzji organ I instancji wskazał, że wyznaczono odległości na poziomie 41m, zaś zarówno z załącznika graficznego jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ta odległość została wyznaczona na poziomie 42m. Dokonany przez organ I instancji zapis wskazujący na wyznaczenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy na poziomie 41m, należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, a wniosek ten Kolegium wywodzi z faktu, iż w uzasadnieniu jak i na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji parametr ten określono na poziomie 42m.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 37 %, a kształtuje się od 10 % - działka nr ewid. [...] (ul. [...]) do 43,0 % - działki nr ewid. [...], [...] oraz [...] (ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Planowana inwestycja ma wynosić 20,2% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest niższy od średniego. Kolegium ponownie stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wbrew twierdzeniom skarżących zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] w parametrze niższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczę nie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 13m, a kształtuje się od 13m do 21m - ul. [...], zatem mając na uwadze § 6 ust. 2 rozporządzenia, Kolegium ponownie stwierdziło, że organ prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wskazując wartość 16m dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz 7m dla budynku pomocniczego. Zdaniem Kolegium powyższy parametr ustalony na takim poziomie wpisuje się w ład urbanistyczny mieszczący się na terenie przyjętym do analizy. Kwestia ta w sposób szczegółowy została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą w pełni podzielił organ II instancji.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ut. 2 i 3). Zgodnie z ust. 4 § 7 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 3 ust. 1. Organ pierwszej instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, a średnia wysokość zabudowy istniejącej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 8,8m. Budynki grupowe posiadają wysokość od około 8,4m do około 9m - okapy tu znajdują się na wysokości około 6m- zaś budynki zlokalizowane przy ul. [...] posiadają wysokość od 8,8m do 9,9m - okapy znajdują się na wysokości od około 4m do około 6m. Kolegium zatem stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr zgodnie z żądaniem inwestora.

Kolegium wskazało, że treść § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami o stosunkowo niskim kącie nachylenia do 20° oraz dachami stromymi. Kolegium stwierdziło zatem, że organ zasadnie określił geometrię dachu, poprzez wskazanie dachu stromego o kącie nachylenia od 25° do 45°, zaś dla budynku pomocniczego dopuścił realizację dachu płaskiego do 12° (budynki pomocnicze w obszarze przyjętym do analizy przykryte są zarówno dachami płaskimi jak i stromymi.).

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Kolegium Prezydent Miasta P. prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark. [...], obręb R., położonej w P. przy ul. [...].

W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom skarżących, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione stwierdzono, iż Prezydent Miasta P. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto odnosząc się do kwestii pominięcia przez organ w przeprowadzonej analizie urbanistycznej działki nr [...], Kolegium wyjaśniło, że de facto do analizy urbanistycznej przyjmuje się nieruchomości zabudowane. Zdaniem Kolegium nawet pominięcie tejże działki nie wpłynie znacząco na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w której zbadano 46 nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. – Z. i A. Z. podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze albo w ogóle nie odniosło się do błędów popełnionych przez organ I instancji albo je powtórzyło a także dodało bardzo poważne własne.

Wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...].12.2018r sygn. akt IV SA/Po 916/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018r nr [...] Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 §1 i art. 89 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej jednej z działek znajdującej się w obszarze analizowanym i dostępnej z tej samej drogi publicznej co rozpatrywana działka [...]. Kolegium będąc zobowiązanym uwzględnić ten wyrok przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że nieuwzględnienie w analizie jednej z działek to dopuszczenie się "naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (...) ale także procedury administracyjnej - art. 107 §3 k.p.a.". Kolegium uznało też, że powyższy brak "narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa." Jednak organ I instancji mimo wskazań ze strony WSA i Kolegium, ponownie nie uwzględnił w analizie działki znajdującej się w obszarze analizowanym i dostępnej z tej samej drogi publicznej - chodzi o zabudowaną działkę [...]. Organ naruszył art. 77 k.p.a., gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze tym razem stwierdziło, że; "pominięcie tejże działki nie wpłynie znacząco na wyniki przeprowadzonej analizy". Zmienność poglądu nie znajduje tutaj uzasadnienia, a gdy brak tego uzasadnienia to naruszony zostaje art. 8 k.p.a. (Wyrok NSA z dnia 13.01.2011 r., II GSK 19/10, publ. LEX nr 952834 w którym sąd stwierdza, że jest to także naruszenie art. 32 Konstytucji RP.) Co ciekawe obie decyzje wydało Kolegium w tym samym składzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji ani jednym słowem nie odniosło się do argumentu, że w Miejskiej Pracowni Urbanistycznej jest projekt planu dla tego terenu i jest realna szansa na uchwalenie go w ciągu kilku miesięcy (w tej chwili jest po etapie wyłożenia). Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. ([...]) każdorazowo przy ustalaniu warunków zabudowy wysyła zapytanie do MPU, czy planowana inwestycja jest zgodna z założeniami planu. W tym przypadku musiał otrzymać odpowiedź, że niestety nie jest zgodna. Podkreślono, że w sytuacji gdy projekt planu przybrał realne kształty i można ustosunkować się do jego zapisów, WUiAUMP powinien zawiesić postępowanie na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Powinien zawiesić, ponieważ parametry projektowanej inwestycji są sprzeczne z projektem planu. Kolegium nie odniosło się do tej kwestii, a więc naruszyło art. 6 k.p.a. a w konsekwencji także art.8 k.p.a. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków. W obszarze analizowanym jest nie tylko jedna, ale nawet 6 działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej jaką jest ul. [...]. Są to działki ul. [...], działka [...] oraz [...]. Tymczasem WUiAUMP wbrew ustawie ustalił parametry dla nowej zabudowy w oparciu o działki ul. [...], dostępne z innej drogi publicznej, jaką jest ulica [...]. To wbrew prawu, ale też nielogiczne zachowanie. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. To dziwi, ponieważ jednocześnie WUiAMP stwierdził: "Cechy i parametry wnioskowanej zabudowy wolnostojącej winny być zatem określane nie w oparciu o parametry intensywnej zabudowy grupowej przy ul [...], lecz w nawiązaniu do cech budynków wolnostojących usytuowanych przy ul [...] ". Zapis w ustawie jest jasny "dostępność z tej samej drogi publicznej" - tak stwierdził prawodawca. Językowo sprawa też jest jasna i oczywista. Prawodawca uściślił też w art. 2 pkt 14 ustawy, że ten dostęp może być bezpośredni, przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności. Sprawa jest prosta, wystarczy zbadać parametry zabudowy na sześciu działkach dostępnych z ul. [...] i ustalić wz dla działki [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 21 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].09.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) - w związku z decyzją SKO nr [...] z [...].01.2019 r., po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia [...].01.2018r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej oraz budynku pomocniczego (gospodarczo-garażowego), planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. R., położonej w P. przy ulicy bocznej od ul. [...] (ul. [...]).Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Sąd podkreśla, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (sąsiadów).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak należy, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach - co w niniejszej sprawie uczyniono. Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd podkreśla, że analiza architektoniczno – urbanistyczna jest zasadniczym i podstawowym dokumentem (dowodem) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy determinującym samą decyzję w tym przedmiocie.

W tym miejscu należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, analiza oraz projekt decyzji zostały sporządzone przez mgr T. Z.. Należy przy tym zwrócić uwagę na uchybienie formalne, które nie zostało dostrzeżone przez organ I instancji, a mogło zostać konwalidowane na podstawie art. 136 k.p.a. przez organ II instancji, który jednak także nie dostrzegł owego uchybienia. Sąd wskazuje, że sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projekt samej decyzji znajdujące się w aktach sprawy nie zostały podpisane przez. ww. osobę (T. Z.). Nie dołączono także dokumentów świadczących o jej uprawnieniach zawodowych. Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13, podobnie wyrok tegoż sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK1827/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Już samo powyższe uchybienie skutkowało koniecznością uchylenia decyzji Kolegium. W ocenie Sądu wskazane uchybienia na płaszczyźnie proceduralnej mogą zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.

Należy również zaznaczyć, że w sprawie wydany został uprzednio wyrok o sygn. IV SA/Po 916/18. Sąd wskazał, że "w okolicznościach badanej sprawy, bezdyskusyjnie doszło do naruszenia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jakkolwiek, bowiem obszar analizowany wytyczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to analizy nie przeprowadzono na podstawie całego tego obszaru, ale z pominięciem działki przy ul. [...]. Nie można jednak na podstawie akt sprawy ustalić, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości tych w sposób jednoznaczny nie wyjaśnia, bowiem ani uzasadnienie organu I, ani II instancji, ani sama analiza."

Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły w analizie działkę przy ul. [...]. Bezzasadne są zarzuty skarżących dotyczące kontynuacji intensywności zagospodarowania terenu i obaw o możliwość budowy na działce [...] budynku o powierzchni zabudowy 570m2. Organ wskazał na 20,2 % zabudowy działki, przy czym maksymalna powierzchnia budynku mieszkalnego jednorodzinnego to 250 m2, a budynku pomocniczego 50 m2. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ odwołując się do Analizy wyjaśnił, dlaczego przyjął wskazane w decyzji parametry. Wyjaśniono, że obszar analizowany w zasadniczej mierze obejmuje działki położone przy ul. [...], znacznie mniejsze (od działki objętej wnioskiem) i zabudowane zabudową grupową. Podczas gdy działka objęta wnioskiem ma pow. niemal 1500m˛ i jest położona przy ul. [...]. Dlatego trafnie uznano, że jej zabudowa powinna nawiązywać do zabudowy na działkach przy ul. [...]. Możliwe było zatem w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymagało to szczegółowego uzasadnienia, które zostało zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia wynikają również z analizy urbanistycznej (A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd/el).

Niemniej organy nie uwzględniły w analizie działki nr [...], co podnoszą skarżący. Należy wskazać, że zarzut w odniesieniu do pominięcia tej działki nie był podnoszony w poprzednim postępowaniu. Fragment tej działki znalazł się w obszarze analizowanym, jednak nie uwzględniono jej w samej analizie. Na podstawie akt sprawy nie sposób ocenić, czy uchybienie to miało wpływ na wynik analizy, czy też nie. We wskazanym wyroku Sąd uznał za zasadne uwzględnienie działki przy ul. [...], ponieważ była zabudowana. Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji można wnioskować a contrario, że działka nr [...] jest niezabudowana, jednak Sąd posiada wiedzę z urzędu, pochodzącą z informacji z portalu Systemu Informacji Przestrzennej gdzie wskazano, że na działce nr [...] prowadzona jest budowa budynku. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę poprawność procesową i prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego należy wziąć tę działkę pod uwagę w analizie. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że działka ta jest niezabudowana, natomiast z SIP wynika, że budynek na tej działce jest w trakcie budowy.

Organ II instancji ponownie badając sprawę w trybie art.136 k.p.a. zleci podpisanie analizy i projektu decyzji organu I instancji przez osobę uprawnioną, a także dołączenie do akt dokumentów z których wynika, że sporządzenie i podpisanie analizy oraz projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Nadto organ odwoławczy ustali, czy i kiedy wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...] i jakiej zabudowy dotyczy. Organ ten mając wiedzę, że w odniesieniu do tej działki toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, powinien wziąć ją pod uwagę w prawidłowo sporządzonej analizie.

Tak więc ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę wykładnię niniejszego wyroku i zleci uzupełnienie podpisów projektu decyzji i analizy, a także ustali status działki nr [...] i na tej podstawie dokona oceny, czy potrzebne jest sporządzenie nowej analizy uwzględniającej ww. działkę, czy też możliwe jest procedowanie i wydanie decyzji w oparciu o dotychczasową analizę.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.