Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 327/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 156 § 1, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 375/12 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt III SA/Lu 375/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. P. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia u U. P. choroby zawodowej tj. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka prawego wymienionej w poz. 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji podał, że dnia 28 czerwca 2010 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia u U. P. choroby zawodowej "zespół cieśni w obrębie nadgarstka". Organ I instancji zawiadomił U. P. oraz jej pracodawcę C. sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie choroby zawodowej. Organ ten ustalił, że U. P. pracowała w okresie od [...] października 1974 r. do [...] stycznia 1990 r. w wymiarze pełnego etatu na stanowisku [...], następnie [...],[...] oraz [...] na U. Następnie pracowała w zakładach pracy, w których warunki wykonywania pracy mogły być przyczyną powstania choroby zawodowej tj. w okresie od [...] stycznia 1990 r. do [...] lipca 2005 r. w wymiarze pełnego etatu na stanowisku [...],[...] ([...]),[...] w O. w L. ul. E. [...]. W dalszej kolejności w zakładzie pracy C. sp. z o.o. Z. w L. ul. E. [...] – w związku z przejęciem zakładu pracy przez nowego pracodawcę - art. 231 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94).

W dniu 6 września 2010 r. oraz 28 września 2010 r. organ I instancji sporządził kartę oceny narażenia zawodowego dla skarżącej. Przy sporządzaniu ww. dokumentu uwzględnił dokumentację pracowniczą dostarczoną przez U. P. w tym: opis stanowiska pracy [...], dodatkowe uciążliwości na stanowisku pracy [...] w C. sp. z o.o. w L., świadectwa pracy skarżącej, wywiad zawodowy podpisany przez kierownika zakładu pracy – P. K. oraz inspektora BHP W. L.. Ze sporządzonej karty oceny narażenia zawodowego wynikało, że skarżąca w trakcie pracy w C. sp. z o.o. wykonywała czynności monotypowe, powtarzalne, obciążające nadgarstki w taki sposób, iż stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej cieśni w obrębie nadgarstka.

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. po zapoznaniu się z kartą oceny narażenia zawodowego sporządzoną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz po przeprowadzeniu dodatkowych badań wydał w dniu [...] marca 2011 r. orzeczenie lekarskie Nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził u skarżącej chorobę zawodową zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się C. sp. z o.o. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). - poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. ponieważ przekroczona została zasada swobodnej oceny dowodów, która zdaniem uczestnika przybrała charakter oceny dowolnej oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji, w którym zaniechano wskazania przyczyn, z powodu, których podnoszonym przez C. sp. z o.o. dowodom odmówiono wiarygodności i mocy.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawna decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie potwierdził danych zawartych w dokumentach na podstawie, których sporządzono kartę oceny narażenia zawodowego, a przedstawionych przez U. P.. Organ drugiej instancji zauważył również, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., mimo pisma Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. z dnia 15 czerwca 2011 r. będącego prośbą o uzupełnienie karty oceny narażenia zawodowego, nie dokonał tego uzupełnienia. Podjęte w toku postępowania odwoławczego dodatkowe czynności dowodowe i weryfikacyjne ujawniły dalsze wątpliwości w sprawie i nie pozwoliły w wystarczającym zakresie uzupełnić materiału dowodowego.

Organ odwoławczy wskazał między innymi, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę sporządzi nową kartę oceny narażenia zawodowego w oparciu o materiał dowodowy zebrany w całym postępowaniu, wystąpi do pracodawcy o przekazanie oceny ryzyka na stanowisku pracy U. P. w okresie gdy pracowała w C. w Lublinie, a także innych materiałów i procedur dotyczących sposobów wykonywania pracy, a nową kartę oceny narażenia zawodowego przedstawi do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia w celu weryfikacji oraz ewentualnego uzupełnienia orzeczenia lekarskiego Nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. Organ pierwszej instancji rozważy zasadność uzyskania dodatkowej konsultacji w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i nieczytelne. Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, nie wymienił dowodów, na których się oparł i nie uzasadnił, dlaczego inne dowody uznał za niewiarygodne.

Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że istnieje konieczność sporządzenia nowej karty oceny narażenia zawodowego. Podkreśliła, że dokumenty na podstawie, których została opracowana karta pochodziły od pracodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej organ I instancji sporządził kartę oceny narażenia zawodowego U. P., po przeprowadzeniu postępowania w dniach 6 września 2010 r. oraz 28 września 2012r. Podstawą dla sporządzenia tej oceny stanowiły informacje zyskane w zakładzie pracy – C. sp. z o.o.: opis stanowiska pracy "[...]", podpisanej przez kierownika zakładu P. K. i inspektora BHP W. L.. Dokumenty te w połączeniu z dokumentacją lekarską oraz badaniem wykonanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w L. stanowiły podstawę do wydania w dniu [...] marca 2011 r. orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu u U. P. choroby zawodowej: zespół cieśni nadgarstka prawego – zawodowy. Orzeczenie to zostało podpisane przez lekarza medycyny pracy B. K. - spełniało zatem warunki określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). Zarówno skarżąca jak też uczestnik postępowania zostali zapoznani z treścią tego orzeczenia. Uczestnik postępowania w swoim piśmie z dnia 9 maja 2012 r. złożył uwagi do orzeczenia lekarskiego, a także do pkt. 14p pkt b zapisu w karcie narażenia zawodowego. Organ I instancji doręczył odpis tego pisma Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy z prośbą o ustosunkowanie się do informacji w nim zawartych i uzupełnienie dokumentacji. W złożonym odwołaniu C. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W trakcie postępowania odwoławczego złożony został dowód z zeznań świadka Z. D., byłego pracownika, [...] do 2008 r., który to dowód został przez organ II instancji przeprowadzony na wniosek zakładu pracy na okoliczność zakresu obowiązków U. P. w trakcie jej zatrudnienia. Ponadto organ II instancji z urzędu przeprowadził dowód z zeznań P. K. na okoliczność zakresu obowiązków U. P. w trakcie jej zatrudnienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że odwołanie częściowo jest uzasadnione, bowiem zachodzi konieczność ponownego sporządzenia karty oceny narażenia zawodowego. Organ I instancji zaniechał bowiem bardzo wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w tym zakresie pełnego zgromadzenia materiału dowodowego. Po sporządzeniu nowej oceny narażenia zawodowego być może zajdzie konieczność uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, bądź też konsultacji w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia.

Sąd wskazał, że przepisy art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. wyznaczają granicę postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ ten ma prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przy czym może je przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu. W tym trybie przesłuchani zostali świadkowie Z. D. i P. K. na okoliczność zakresu czynności na stanowisku zajmowanym przez U. P.. Zeznania tych świadków miały podważyć wiarygodność karty oceny narażenia zawodowego. Po przesłuchaniu tych świadków organ drugiej instancji stwierdził: "w ocenie organu dokument ten jest ważny i wiarygodny, a zeznania świadków nie wykluczają przedstawionych w nim informacji, niemniej jednak ta okoliczność wymaga weryfikacji i uzupełnienia pozostałym materiałem dowodowym". W świetle powyższych stwierdzeń nie jest w żadnej mierze przekonujące stanowisko organu drugiej instancji o konieczności uzupełnienia karty oceny narażenia zawodowego, przedstawionym przez pracodawcę odtworzeniem stanowiska [...]. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że żadne inne powody nie dają podstaw do wydania decyzji uchylającej. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. to zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. Enigmatyczne stwierdzenie o konieczności wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzenie pełnego materiału dowodowego przez organ I instancji w postępowaniu z kategorycznym stwierdzeniem "o ważności i wiarygodności" dokumentu karty oceny narażenia zawodowego, nie dawało organowi odwoławczemu podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wbrew treści tego przepisu organ odwoławczy nie wskazał jakie okoliczności należałoby wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał przepis art. 151 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną C. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, prowadzące do wewnętrznej sprzeczności sentencji wyroku i uzasadnienia, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 380/12, zapadłym na podstawie takiego samego stanu faktycznego (dotyczącego jedynie innej jednostki chorobowej), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w częściowo zmienionym składzie, oddalił skargę wniesioną przez p. U. P.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie organu było w świetle art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. słuszne i zasadne, a w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym sporządzenia nowej karty oceny narażenia zawodowego;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż zeznania świadków Z. D. i P. K. nie wskazują, iż istnieją wątpliwości co do rzeczywistego chronometrażu czynności wykonywanych przez p. U. P. i faktycznego zakresu [...], skutkujących koniecznością sporządzenia nowej karty oceny narażenia zawodowego;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, iż organ w sposób kategoryczny przesądził o "ważności i wiarygodności" dokumentu karty oceny narażenia zawodowego w sytuacji, gdy w ww. sposób organ odnosił się do dokumentu - opis stanowiska pracy [...].

2) prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy Kodeks pracy, polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż orzeczenie lekarskie nie odnoszące się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśniające w sposób wszechstronny i przekonujący wszystkich wątpliwości, w sytuacji, gdy istnieje konieczność sporządzenia nowej karty oceny narażenia zawodowego, może stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd w sposób nieprawidłowy wskazał podstawę prawną, w oparciu o którą zapadł zaskarżony wyrok - z sentencji wyroku wynika, iż zaskarżona decyzja została uchylona, podczas gdy w uzasadnieniu wskazano, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powyższe naruszenie, zdaniem skarżącej Spółki, powoduje, że taki wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd błędnie też przyjął, iż jeśli organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., to zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. W myśl art. 136 k.p.a. organ ma prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (może je przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu), co nie oznacza, że musi zgromadzić wszystkie dowody odzwierciedlające dokładnie stan faktyczny. Wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób niebudzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje stanowisko w kontekście przesłanek dających podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ ustalił, iż dodatkowe czynności dowodowe i weryfikacyjne podjęte na podstawie art. 136 k.p.a. nie pozwoliły w wystarczającym zakresie uzupełnić materiału dowodowego. Co więcej, ww. czynności ujawniły dalsze wątpliwości oraz pierwotne braki w materiale dowodowym, w tym konieczność sporządzenia nowej karty oceny narażenia zawodowego, będącej jednym z najistotniejszych dowodów w sprawie dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej oraz ewentualnej rewizji orzeczenia lekarskiego.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, że opinia jednostki diagnostycznej w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do treści art. 80 k.p.a. Organ inspekcji sanitarnej winien badać, czy wydane orzeczenie lekarskie mające charakter opinii wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Organ nie może oprzeć swojej decyzji na orzeczeniu lekarskim, które nie zawiera prawidłowo uzasadnionego stanowiska. Opinia ta będąca podstawą rozstrzygnięcia organów inspekcji sanitarnej powinna być należycie uzasadniona i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Rozbieżności pomiędzy ustaleniami zawartymi w karcie oceny narażenia zawodowego, stanowiącej podstawę wydania orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2011 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej a zeznaniami świadków P. K. oraz Z. D. są na tyle istotne, iż konieczne jest ponowne przygotowanie karty oceny narażenia zawodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. P. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie nie było przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasacyjnej, w związku z czym decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Zarzuty te są trafne.

Przedmiotem skargi U. P. do WSA w Rzeszowie była decyzja Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z [...] maja kwietna 2012 r., mocą której została uchylona w całości decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] sierpnia 2011 r. i sprawa choroby zawodowej została przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania. Podstawą prawną tej decyzji był art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18).

Dokonując oceny prawnej zastosowania tego przepisu, WSA w Rzeszowie stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Sąd przyjął, że skoro organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. to zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a.

Stanowisko to, w stanie faktycznym sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 138 k.p.a. można wyróżnić następujące rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego : decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). W ramach wskazanych rozstrzygnięć organu odwoławczego można wyróżnić orzeczenia merytoryczne i orzeczenia kasacyjne. Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Model postępowania odwoławczego unormowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Natomiast orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo zatem ustalenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niezbędne jest bowiem jednoczesne zaistnienie drugiej z obligatoryjnych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. tj. wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc że organ I instancji nie wyjaśnił (naruszając przepisy postępowania) sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W sytuacji wystąpienia obu ze wskazanych przesłanek, organ II instancji przekazując sprawę organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2, powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę.

Podkreślenia wymaga również, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu przez ten organ postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji.

Z mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji natomiast stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotnie wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Może to uczynić także po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a., które wskaże właśnie na taką konieczność. Przeciwko możliwości podejmowania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w okolicznościach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. przemawia wskazana wyżej zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby bowiem do pozbawienia strony istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest więc jakichkolwiek podstaw do uznania, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. automatycznie obliguje ten organ do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. Stanowisko takie jest błędne i stoi w sprzeczności z istotą omawianych uregulowań prawnych.

Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Zasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Kontrolowana pod względem legalności kasacyjna decyzja Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z [...] maja kwietna 2012 r. dotyczyła sprawy stwierdzenia u U. P. choroby zawodowej tj. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka prawego wymienionej w poz. 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.).

Dla określenia zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących ustalenia chorób zawodowych konieczne jest przytoczenie uregulowań prawnych dotyczących tych kwestii.

Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 235¹ Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869). Rozporządzenie to ma charakter mieszany. Zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy sam wykaz chorób zawodowych jak i przepisy procesowe regulujące tryb postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim" wydaje lekarz spełniający określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Jednocześnie § 6 ust. 3 stanowi, iż ocenę narażenia zawodowego przeprowadza:

1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz, który sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie;

2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2 i 3;

3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Zgodnie zaś z ust. 4 tego paragrafu ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 298¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeżeli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy z uwzględnieniem oceny ryzyka zawodowego.

Na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 Kodeksu pracy wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. Nr 132, poz. 1121) określające w załączniku nr 4 wzór karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej.

Z wskazanych powyżej przepisów wynika, że ocenę narażenia zawodowego w trakcie procedury stwierdzania chorób zawodowych, przeprowadza się trzykrotnie, to jest przy podejrzeniu choroby zawodowej - przez lekarza zgłaszającego podejrzenie, w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - przez lekarza jednostki orzeczniczej i w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Podkreślić przy tym należy, iż każda z uprawnionych osób dokonująca na swoim etapie oceny narażenia zawodowego, winna przy tym szczegółowo odnieść się do elementów charakteryzujących środowisko pracy ubiegającego się o stwierdzenie choroby zawodowej pod kątem występowania w nim, bądź nie, czynników narażających przy czym z akt sprawy winno wynikać, iż podmioty dokonujące oceny narażenia zawodowego zapoznały się z dokumentacją zgromadzoną przez pracodawcę zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 298¹ Kodeksu pracy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Lekarze zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych wydają orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane "orzeczeniem lekarskim" (§ 6 ust. 1).

Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

Jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w §§ 5 i 6 rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie.

W świetle powyższego – wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji - za trafne należy uznać stanowisko organu II Instancji, który po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a. dla wyjaśnienia okoliczności sprawy dotyczącej stwierdzenia u U. P. choroby zawodowej, uznał, że na skutek naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania ( art. 7, 11,77 § 1 i 80 k.p.a.) istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazano bowiem na konieczność ponownego sporządzenia przez organ I instancji - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. karty oceny narażenia zawodowego, która, jak wynika z powołanych przepisów Rozporządzenia RM z dnia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, stanowi obok orzeczenia lekarskiego jeden z najistotniejszych dowodów w sprawie.

W uzasadnieniu wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji zawarto również wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy wskazał między innymi, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę sporządzi nową kartę oceny narażenia zawodowego w oparciu o materiał dowodowy zebrany w całym postępowaniu, wystąpi do pracodawcy o przekazanie oceny ryzyka na stanowisku pracy U. P. w okresie gdy pracowała w C. w Lublinie, a także innych materiałów i procedur dotyczących sposobów wykonywania pracy, a nową kartę oceny narażenia zawodowego przedstawi do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia w celu weryfikacji oraz ewentualnego uzupełnienia orzeczenia lekarskiego Nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. Organ pierwszej instancji rozważy zasadność uzyskania dodatkowej konsultacji w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia.

W konkluzji stwierdzić należy, że trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, że przy wydawaniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., co wadliwie uznał Sąd I instancji.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej jest zatem uzasadniony. Trafny jest również zarzut błędnej wykładni § 8 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.

Zasadnie wskazuje także skarżący kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne podanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, prowadzące do wewnętrznej sprzeczności sentencji wyroku i uzasadnienia. W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną powołano bowiem przepis art. 151 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy z uzasadnienia wyroku wynika w sposób jednoznaczny, że skarga została uwzględniona – mylne powołanie przepisu art. 151 p.p.s.a. dotyczącego nieuwzględnienia skargi nie stanowi naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy i nie uniemożliwia kontroli instancyjnej. Sąd I instancji powinien natomiast rozważyć zastosowanie środka określonego w art. 156 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Na podstawie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.