Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 must. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 5 ust. 5, art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 450
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 27 grudnia 2019 roku Nr XIX/109/2019 w przedmiocie przyjęcia "Programu współpracy Gminy Daszyna z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2020" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2019 r. Rada Gminy Daszyna, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 5 ust. 5 i art. 5a ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r., poz. 688, poz. 1570) podjęła uchwałę nr XIX/109/2019 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy Daszyna z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2020".

W § 1 uchwały przyjęto Program współpracy Gminy Daszyna z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2020, będący załącznikiem do niniejszej uchwały, a w § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Daszyna. W § 4 uchwały określono, że treść uchwały wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Daszynie.

W § 4 załącznika numer 1 do uchwały określono, że współpraca Gminy Daszyna z organizacjami pozarządowymi odbywa się na zasadach:

1/ pomocniczości, co oznacza, że Gmina udziela pomocy organizacjom pozarządowym w niezbędnym zakresie, uzasadnionym potrzebami wspólnoty samorządowej, a organizacje zapewniają ich wykonanie w sposób ekonomiczny, profesjonalny i terminowy;

2/ suwerenności stron, co przejawia się w poszanowaniu autonomii organizacji oraz wzajemnym nieingerowaniu w sprawy wewnętrzne;

3/ partnerstwa, co oznacza, że współpraca pomiędzy Gminą a organizacjami pozarządowymi oparta jest na obopólnych korzyściach, woli i chęci wzajemnych działań, współdziałaniu na rzecz rozwiązywania lokalnych problemów;

4/ efektywności, co polega na dokonaniu wyboru sposobu wykorzystania środków publicznych, który zapewni celowość I oszczędność w realizacji zadań przy uzyskaniu najlepszych efektów z poniesionych nakładów;

5/ uczciwej konkurencji, co polega na równym traktowaniu wszystkich organizacji ubiegających się o realizacje zadań publicznych;

6/ jawności, co opiera się na obowiązku informowania organizacji o czynnościach podejmowanych przez Gminę w zakresie objętym Programem.

W § 7 ust. 2 załącznika numer 1 do uchwały określono, że Wójt na podstawie rozeznania potrzeb lokalnych lub na wniosek organizacji pozarządowych może w ciągu roku określić nowe zadania.

W § 10 ust. 4 pkt 3 załącznika numer 1 do uchwały określono, że otwarty konkurs ofert ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Daszyna.

W § 12 ust. 5 załącznika numer 1 do uchwały określono, że Wójt Gminy nie później niż do dnia 30 kwietnia następnego roku ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Daszyna sprawozdanie z realizacji Programu Współpracy za tok poprzedni. W § 13 ust. 2 załącznika numer 1 do uchwały określono, że projekt Programu konsultowany jest z organizacjami, których działalność statutowa obejmuje teren Gminy.

W § 14 załącznika numer 1 do uchwały określono że Wójt powołuje komisję konkursową do opiniowania ofert i określa regulamin pracy komisji (ust. 2). W skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele Wójta i osoby reprezentujące organizacje pozarządowe, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje pozarządowe biorące udział w konkursie (ust. 3). Wójt ogłasza wyniki otwartego konkursu ofert w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Daszynie (ust. 6).

W skardze do Sądu Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości z powodu naruszenia prawa materialnego:

1/ art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy poprzez wskazanie w § 13 ust. 2 programu, iż projekt programu konsultowany jest z organizacjami, których działalność statutowa obejmuje teren Gminy, podczas gdy zgodnie z art. 5a ust. 1 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, w związku z czym doszło do nieuprawnionego zawężenia podmiotów, z którymi konsultowany jest program, a nadto uchwała XX/122/2012 Rady Gminy w Daszynie z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania rocznych programów współpracy Gminy Daszyna z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym, co czyni ją nieważną.

2/ art. 5a ust. 4 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez określenie w § 4 Programu zasad współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 5 ust. 3 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie, a nadto określenia definicji legalnej tych zasad, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej do regulacji w rocznym programie współpracy;

3/ art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy poprzez wskazanie w § 7 ust. 2 programu, iż wójt na podstawie rozeznania potrzeb lokalnych lub na wniosek organizacji pozarządowych może w ciągu roku określić nowe zadania, podczas gdy stosownie do art. 5a ust. 1 ustawy to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien określić priorytetowe zadania publiczne, zaś ustawa nie uprawnia rady do przekazywania swoich uprawnień wójtowi;

4/ art. 5a ust. 4 w związku z art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez określenie w § 10 ust. 4 pkt 3 programu zasad ogłaszania otwartego konkursu ofert, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazanym wyżej przepisie ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie, a nadto uregulowanie tej materii w sposób częściowo odmienny niż w ustawie albowiem nie wskazano w programie, iż ogłoszenie ma także miejsce na stronie internetowej urzędu;

5/ art. 5a ust. 4 w związku z art. 5a ust. 3 ustawy poprzez określenie w § 12 ust. 5 programu zasad dotyczących sprawozdania z realizacji programu za rok poprzedni, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazanym wyżej przepisie art. 5 a ust. 3 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie, a nadto uregulowanie tej materii w sposób częściowo odmienny niż w ustawie albowiem wskazano krótszy termin do przedłożenia sprawozdania;

6/ art. 5a ust.4 ustawy poprzez zobowiązanie wójta w § 14 ust. 2 Programu do powołania komisji konkursowej i określenie regulaminu pracy komisji, co uznać należy za przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Gminy w Daszynie, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej",

7/ art. 5a ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2b, 2c, 2d, 2da ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez określenie w § 14 ust. 3 Programu składu komisji konkursowej, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazanych wyżej przepisach ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Programie, a nadto zagadnienie to uregulowano w sposób odmienny niż w ustawie, gdyż wskazano, że komisja konkursowa może pracować bez udziału osób wskazanych przez organizacje, podczas gdy w ustawie określono w jakich przypadkach takie wykluczenie może mieć miejsce (art. 15 ust. 2da );

8/ art. 5a ust.4 w zw. z art. 15 ust. 2j ustawy poprzez uregulowanie w § 14 ust. 6 Programu kwestii sposobu ogłaszania wyniku otwartego konkursu z przekroczeniem delegacji ustawowej, a nadto wskazanie tych zagadnień w sposób odmienny niż określono je w ustawie albowiem nie wskazano w Programie, iż ogłoszenie ma także miejsce na stronie internetowej urzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Daszyna wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 4 listopada 2020 r. (k. 35 akt sądowych) w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 (na dzień 04.11.2020 r. zanotowano 24 692 nowych przypadków zachorowań oraz 373 zgony) i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Informacja o odwołaniu rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi została przekazana stronom pismami z 06.11.2020 r. (k. 36 i 37 akt sądowych).

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Łęczycy uchwała Rady Gminy Daszyna z dnia 27 grudnia 2019 r. nr XIX/109/2019 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy Daszyna z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2020", została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej: u.s.g.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).

Natomiast w myśl art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18; dostępne - podobnie jak inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia - na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Łęczycy uczynił uchwałę Rady Gminy Daszyna z 27 grudnia 2019 r. nr XIX/109/2019 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy Daszyna z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2020". Uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 688 - dalej "ustawa").

Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.

Natomiast jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 78/18; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ke 393/20).

Tym samym biorąc pod uwagę materię rzeczonego programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy, jest aktem prawa miejscowego. Powinna być zatem, stosownie do powołanego wcześniej art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkującym nieważnością uchwały w całości (por. wyroki NSA z 23.10.2008 r., I OSK 701/08; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12).

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści § 4 zaskarżonej uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Daszynie. Tym samym Rada Gminy Daszyna zaniechała ustawowego obowiązku opublikowania przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem to ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, w tym również ich treść, jak i zakres obowiązywania. Potwierdzenie w/w zasady konstytucyjnej stanowi powołany wcześniej przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić należy, iż uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący jest ściśle związany jej treścią. Organy samorządu terytorialnego mogą bowiem ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25.06.2019 r., II SA/Bk 297/19; wyrok WSA w Gdańsku z 06.02.2019 r., II SA/Gd 704/18). Organ stanowiący ma zatem obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zasadność powyższego potwierdza także § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Łęczycy zasadnie podnosi, że kwestie uchwalone w § 4, § 7 ust. 2, § 10 ust. 4 pkt 3, § 12 ust. 5, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, 3 i 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Daszyna z dnia 27 grudnia 2019 r., nr XIX/109/2019, stanowią niedopuszczalne prawem powtórzenie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a nadto ich nieuprawnioną, częściową modyfikację. Tym samym powyższe przepisy jako uchwalone z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 5 ust. 4 w/w ustawy, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Niemniej jednak, jak już wcześniej wskazano, z uwagi na stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na braku opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości.

e.o.