Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 856/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art.13b ust.2-5, art.13f ust.2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art.28, art.138§2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.148, art.151,art.200,art.205§5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej L.M. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXVIII/686/2021 Rady Miasta z dnia 23 czerwca 2021r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania, I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność: - § 1 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 1, - § 1 ust. 2 wraz z załącznikiem nr 2, - § 1 ust. 3, - § 1 ust. 4 wraz z załącznikiem nr 3, - § 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b),c),d),e), pkt 5 lit. b),c) tego załącznika, - § 2, - § 3, - § 4, uchwały Nr XXXVIII/686/2021 Rady Miasta z dnia 23 czerwca 2021r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Miasto [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2021 roku, którym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 1038, dalej jako: "u.s.g.") stwierdzono nieważność uchwały Nr XXXVIII/686/2021 Rady Miasta z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w oparciu o następujące ustalenia:

Na sesji w dniu 23 czerwca 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XXXVIII/686/2021 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania (dalej jako: "uchwała"). W podstawie prawnej uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 13b ust. 3 - 5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej jako: "u.d.p."). W § 1 pkt 1 uchwały ustalono strefę płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta określonych w załączniku nr do uchwały. W załączniku wymieniono ulice wchodzące w skład płatnego parkowania w [...], która to strefa została także przedstawiona w formie mapy stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały (§ 1 pkt 2). Strefą płatnego parkowania zostało objętych 50 ulic. W § 1 pkt 3 stwierdzono, że abonamenty wydane na podstawie przepisów określonych w § 3 tj. zawartych w uchwale nr XXVVII/325/2016 Rady Miasta z dnia 23 maja 2016 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania zachowują ważność do końca okresów na jakie zostały wydane. Jednocześnie w § 3 uchwały stwierdzono, że uchyla się wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta z dnia 23 maja 2016 roku. W § 1 pkt 4 uchwały organ prawodawczy gminy ustalił stawki za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określone w załączniku nr 3 do uchwały. W § 1pkt 5 uchwały określono opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłat za parkowanie określone w załączniku nr 3 uchwały a w pkt 6 sposób pobierania opłat za postój oraz opłat dodatkowych. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta. Natomiast w § 4 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województw.

Wskazując przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały organ nadzorczy na wstępie przytoczył przepisy art. 13b ust. 2-5 i 13f u.d.p.

Następnie Wojewoda stwierdził, że uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 13b ust. 3 w zw. z art. 13b ust. 2 i ust. 4 u.d.p. poprzez znaczące zwiększenie opłat oraz opłat abonamentowych pomimo braku wykazania przez Radę Miasta, że ich wprowadzenie służy realizacji celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p. oraz art. 13b ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 Nr 114, poz. 946, dalej: "Konstytucja RP") poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji oraz proporcjonalności. Konsekwencją powyższych naruszeń, które należy rozpatrywać łącznie była konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Przedmiotowa uchwała podjęta przez Radę Miasta jako akt prawa miejscowego, w treści którego zawarte są normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc mające moc powszechnie obowiązującą winna odpowiadać wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa, co oznacza, że nie może ona normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, jak również nie może naruszać granic delegacji ustawowej. Jednocześnie organ stanowiący powinien odpowiednio dobrać okres vacatio legis, aby zapewnić adresatom normy prawnej odpowiednią ilość czasu na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania. Postanowienia uchwały dotyczące ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania będzie zgodna z prawem wtedy, gdy ich treść będzie determinowana wyłącznie realizacją celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., tj. zwiększeniem rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacją lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej -z zastrzeżeniem, że uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu. Dla organu nadzoru nie ulegało również wątpliwości, że badana uchwała winna mieć oparcie w realizowanej w Mieście [...] polityce transportowej oraz być poprzedzona analizą, która pozwoli na miarodajną ocenę, czy służy ona realizacji celów ustawowych, czy też została podjęta w sposób arbitralny, służąc wyłącznie celom fiskalnym. Ustalenie opłat, o których mowa w art. 13b ust. 4 pkt 1 u.d.p. jest bowiem narzędziem służącym realizacji celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., a nie wyłącznie kolejnym źródłem dochodów samorządu. Kierując się powyższymi ustaleniami, organ nadzoru uznał, że lokalny prawodawca zaniechał wnikliwego i rzetelnego uzasadnienia przyczyn wprowadzenia rozwiązań przewidzianych sporną uchwałą. Uzasadnienie uchwały jest lakoniczne, nie wskazuje jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu poszczególnych postanowień. Nie wskazano argumentów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań, uzasadniające wprowadzenie zwiększenia dotychczasowych obciążeń. Uzasadnienie do projektu uchwały odwołuje się tylko ogólnie do Programów i Strategii przyjętych przez Radę Miasta, jak również powołuje się na wnioski (bez ich wskazania), wynikające z opracowanego "Studium komunikacyjnego" sporządzonego na potrzeby aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, a także założenia do opracowywanej Strategii Rozwoju Miasta oraz Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej dla Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego - nie zawiera natomiast szczegółowych informacji o prowadzonych w tym zakresie analizach, jak również o wynikających z nich wnioskach. Odnośnie dotychczas obowiązującej strefy płatnego parkowania wskazano wyłącznie, że jest niewystarczająca, aby spełnić ww. cele. Uzasadnienie do projektu uchwały nie wyjaśnia natomiast w ogóle zasadności wydłużenia czasu pobierania opłat za postój pojazdów (o godzinę, tj. od 8:00 do 18:00, dotychczas opłaty za parkowanie obowiązywały w godzinach od 9:00 do 18:00) oraz podwyżek opłat za postój pojazdów w ustanowionej strefie płatnego parkowania oraz opłat abonamentowych. Nie jest jasne, dlaczego podwyżki mają charakter nieproporcjonalny, sięgający od 28.57% (opłata jednorazowa za 3 godzinę) do 733,34% (roczny abonament za parkowanie dla mieszkańca SPP na drugie auto).

Wskazana w uzasadnieniu do projektu uchwały teza, że: "Proponowane zmiany mają być jednym z narzędzi tworzącym warunki niezbędne do rzeczywistego zrealizowania strategicznych kierunków rozwoju miasta. W zakresie polityki transportowej zmiany przyczynią się między innymi do zwiększenia rotacji pojazdów, ograniczenia dostępności ww. obszaru dla pojazdów indywidualnych na rzecz preferencji komunikacji zbiorowej, ruchu pieszego i rowerowego oraz do osiągnięcia celów środowiskowych i kształtowania pożądanych nawyków komunikacyjnych. Działania te będą miały bezpośredni wpływ na poprawę jakości miejskich przestrzeni publicznych oraz na kształtowanie się pożądanych funkcji gospodarczych i społecznych, w tym kulturalnych i rekreacyjnych, w centrum miasta." nie została poparta zdaniem Wojewody żadnymi argumentami. Udzielone przez Przewodniczącego Rady Miasta wyjaśnienia organ uznał za niewystarczające. Przedstawione ustalenia poczynione w oparciu o przeprowadzone badania ruchu pojazdów są nieprecyzyjne, przeprowadzono jena zbyt małym obszarze dotychczasowej strefy płatnego parkowania. Uzasadniając natomiast przesunięcie godzin funkcjonowania strefy płatnego parkowania z 9:00-18:00 na 8:00-18.00 brakiem rotacji pojazdów w newralgicznych, porannych godzinach rozpoczęcia pracy przez większość instytucji, zakładów pracy mających swoją siedzibę na terenie SPP, co uniemożliwia szybkie dotarcie i krótkie postoje w celu obsługi szkól, żłobka i urzędów organ nie przedstawił w tym zakresie żadnych danych.

W ocenie organu nadzoru nie zostało również wykazane, że stawki opłat i opłat abonamentowych w wysokości przewidzianej uchwałą są konieczne i na poziomie niezbędnym dla osiągnięcia celów przewidzianych ustawą (większości wzrosły one co najmniej o 100%). Analizując ich wysokość organ nadzoru stwierdził, że są wyższe niż w innych miastach znajdujących się w tym samym przedziale pod względem liczby mieszkańców (tj. [...], wyjątkiem są stawki opłat w strefie A w [...], które są wyższe od opłat ustalonych w [...]), są natomiast zbliżone do opłat funkcjonujących w większych miastach, tj. [...]. W przypadku wysokości opłaty abonamentowej przedstawione dane są w ocenie organu nadzoru nieporównywalne z uwagi na odmienne zasady ich wydawania, zróżnicowanie ich wysokości w ramach stref (w [...] takie strefy nie są wydzielone) oraz okres, na jaki abonamenty (karty abonamentowe) są wydawane. Samo natomiast ustalenie wysokości opłat wyłącznie zgodnie z zasadami określonymi w art. 13b ust. 4 pkt 1 i ust. 5 u.d.p. jest zdaniem organu nadzoru niewystarczające, aby uznać, że nie naruszają one prawa w sposób istotny.

W ocenie organu nadzoru lokalny prawodawca nie uwzględnił również zmienionego stanu faktycznego, spowodowanego ogłoszeniem w marcu 2020 r. stanu epidemii i ograniczeń wprowadzonych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Ograniczenia w przemieszczaniu się, zamknięcie obiektów handlowych i usługowych, placówek oświatowych i kulturalnych, nie pozostają bez wpływu na materię regulowaną uchwałą. Należy pamiętać, że wprowadzone znaczne ograniczenia ilościowe dla osób korzystających z komunikacji zbiorowej sprzyjały korzystaniu z transportu prywatnego. Tym niemniej, zamknięcie ww. placówek i obiektów oraz przejście na pracę zdalną generalnie zmniejszyło ruch pojazdów, również w strefie płatnego parkowania.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał na naruszenie wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, nakazującej jednakowego traktowania obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii).Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., K 3/94, OTK 1994, poz. 42).

W § 4 załącznika nr 4 do uchwały Rada Miasta określiła zasady wydawania abonamentu dla mieszkańców strefy płatnego parkowania. Tym niemniej, w sposób nieuprawniony zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców strefy w zależności od ewentualnej możliwości zaparkowania pojazdu: poza strefą (tj. mieszkańców zameldowanych jednocześnie na pobyt stały na terenie Miasta [...] poza strefą) bądź w ramach strefy (tj. mieszkańców posiadających tytuł prawny do nieruchomości, na której istnieje możliwość zaparkowania pojazdu na obszarze strefy) - wówczas nie mają oni możliwości ubiegania się o abonament mieszkańca strefy - oraz posiadanego tytułu prawnego do pojazdu (tj. wyłącznie własność, współwłasność według wpisu w dowodzie rejestracyjnym, potwierdzenie użytkowania pojazdu samochodowego na podstawie umowy leasingowej, kredytowej uprawnia do ubiegania się o abonament mieszkańca strefy). Tak samo organ ocenił wykluczenie niektórych mieszkańców strefy z możliwości uzyskania abonamentu z uwagi na przysługujący tytuł prawny do pojazdu. Taka regulacja ma charakter dyskryminujący, albowiem zastosowane zostało kryterium różnicujące, które nie posiada cechy istotności. Istotne zastrzeżenia organu nadzoru budzi również zróżnicowanie opłaty abonamentowej dla mieszkańców strefy na pierwsze i drugie auto. Rada Miasta ustaliła, że na pierwsze auto abonament miesięczny będzie wynosił 40 zł, a roczny 400 zł, podczas gdy na drugie auto abonament miesięczny będzie wynosił 120 zł, a roczny 1000 zł. Zgodnie z § 4 ust. 3 lit. a załącznika nr 4 do uchwały na jeden adres zamieszkania przysługują dwa abonamenty. Uchwała nie reguluje, co jest decydujące przy ustalaniu, które auto mieszkańca SPP będzie objęte niższą, a które wyższą opłatą abonamentową. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że decyzja w tym zakresie pozostaje po stronie mieszkańca, co w istocie oznacza, że decydująca będzie tutaj kolejność złożenia wniosku. Również zróżnicowanie wysokości opłat abonamentowych w zależności od ich ilości w ten sposób, że istnieje progresywna gradacja wysokości opłaty za pierwszy i drugi pojazd, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji na skutek nierównego traktowania osób mieszkających pod jednym adresem, będących właścicielami poszczególnych pojazdów. Jednocześnie osoby mieszkające pod jednym adresem są dyskryminowane w stosunku do osób mieszkających same.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na przewidziany w § 4 uchwały okres vacatio legis. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji - ich ogłoszenie. Określony w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest uznawany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych za "minimalny standard" (por. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). Należy mieć na uwadze, że nadrzędną zasadą jest zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Bezspornie ocena, czy długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, zależy od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). Odpowiedniość okresu vacatio legis jest warunkowana przez treść i charakter wchodzących w życie przepisów oraz ich szerszy polityczny i społeczno-ekonomiczny kontekst (por. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005, nr 8, poz. 93).

Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru uznał, że określenie w badanej uchwale 14-dniowego okresu vacatio legis jest stanowczo niewystarczające, aby adresaci norm prawnych mieli możliwość dostosowania się do nowej sytuacji prawnej. Co prawda strefa płatnego parkowania funkcjonowała w [...] już wcześniej, tym niemniej rozmiar nowej strefy, wydłużenie czasu pobierania opłat za postój pojazdów w SPP, jak również skala podwyżek opłat za postój pojazdów w SPP i opłat abonamentowych uprawniają do stwierdzenia, że uchwała tworzy nową sytuację prawną dla jej adresatów, a nadto nie nadąża za tymi zmianami zapowiadana zmiana w siatce połączeń komunikacji zbiorowej, które mają być wprowadzone dopiero w 2022 roku. Stanowi to zdaniem organu nadzoru kolejny dowód na stwierdzenie, że badana uchwała realizuje wyłącznie cele fiskalne. Podobnie sytuacja ma się z parkingami buforowymi, których powstanie jest dopiero planowane.

Skargę w ustawowym terminie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło Miasto [...] wnosząc na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "P.p.s.a.)" o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 13b ust. 2 i 3 u.d.p. publicznych poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że odnoszą się one do ustalania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, podczas gdy przepisy te odnoszą się do samego ustalenia strefy;

b) art. 85 oraz 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie przez Wojewodę przy ocenie uchwały kryteriów oceny innych niż zgodność z prawem;

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 13b ust. 3 i 4 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała została przyjęta z naruszeniem zasady proporcjonalności;

d) § 131 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: "ZTP") poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że uzasadnienie uchwały nie spełnia zasad przyzwoitej legislacji;

e) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada w sposób nieuprawniony zróżnicowała sytuację prawną mieszkańców strefy płatnego parkowania w zależności od ewentualnej możliwości zaparkowania pojazdu poza strefą płatnego parkowania i w ramach niej, jak i zróżnicowała opłaty abonamentowe dla mieszkańców strefy na pierwsze i drugie auto;

f) art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada zastosowała niewystarczający okres vacatio legis;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało przyjęciem nieprawidłowego stanu faktycznego i prawnego.

W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., stwierdzające nieważność w całości uchwały Nr XXXVIII/686/2021 Rady Miasta z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej jak dotychczas "u.s.g."), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g. Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Jednocześnie wskazać należy, że na zasadzie regulacji zawartej w art. 148 P.p.s.a. uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Przy czym na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszenia przepisu (T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz" wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s 870).

W związku z powyższym wskazać należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, którego interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta z dnia 23 czerwca 2021 roku została doręczona Wojewodzie w dniu 28 czerwca 2021 roku, a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2021 roku wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione też zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym terminie, a przed jej wniesieniem zachowane zostały wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta z dnia 25 sierpnia 2021 roku, w której postanowiono wnieść do WSA skargę na rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...] lipca 2021 roku i upoważnić Prezydenta Miasta do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania Miasta [...] przed sądem administracyjnym oraz udzielenia dalszego pełnomocnictwa procesowego. Powyższa uchwała pozwala przyjąć, że wnoszącym skargę w niniejszej sprawie jest Miasto jako jednostka samorządu terytorialnego. Świadczy o tym również fakt, że w imieniu Miasta skargę wniósł pełnomocnik procesowy powołujący się na pełnomocnictwo procesowe udzielone w imieniu Miasta przez Prezydenta Miasta, które to pełnomocnictwo złożono wraz ze skargą. Uznać wiec należy, że określenie w skardze jako podmiotu ją składającego Rady Miasta jest oczywistą li tylko omyłką pisarską.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jak wyżej już wskazano jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 23 czerwca 2021 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, określenie opłat dodatkowych oraz ich pobierania.

Przedmiotowa uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13b ust. 2-4 oraz 13f u.d.p.

Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd doszedł do przekonania, że wbrew stanowisku Wojewody, uchwała Rady Miasta. – zdecydowana większość jej postanowień nie narusza w istotny sposób prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Podnieść należy, że zgodnie z art. 163, art. 165 Konstytucji RP jedną z podstawowych zasad ustrojowych jest zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, między innymi, że jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych, które realizują samodzielnie, w własnym imieniu, w ramach udzielonej delegacji ustawowej, a ocena realizacji tych zadań odbywa się w określonych procedurach nadzorczych opartych na kryterium legalności. Samodzielność oznacza możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych w realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja i ustawy. Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści art. 91 u.s.g., zgodnie z którym jedynym kryterium nadzoru wojewody nad działalnością organów gminy jest legalność, czyli zgodność ich działań z prawem. Ocena działalności organów gminy z punktu widzenia jakiegokolwiek innego kryterium nie jest dopuszczalna. Organ nadzoru nie może innego kryterium stosować. Powyższe znajduje w pełni potwierdzenie w treści art. 91 u.s.g., w którym ustawodawca wprost stwierdził, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Nie wprowadził innych kryteriów, których naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. W szczególności takim kryterium nie może być skuteczność podjętych działań mających prowadzić do osiągniecia zamierzonego celu, ich opłacalność w ujęciu ekonomicznym.

Odnosząc się do podniesionego w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu a dotyczącego braku sporządzenia przez organ gminy odpowiedniego uzasadnienia uchwały (zdaniem organu nadzorczego zostało ono sporządzone, lecz jest ono zbyt lakoniczne) zgodzić się należy co do zasady, że uchwały, w szczególności te, które są aktami prawa miejscowego, będące źródłem praw i obowiązków lokalnej ludności, wchodzące swoimi postanowieniami w sferę wolności i prawa obywateli winny zawierać uzasadnienie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela, że chociaż w przepisach prawa nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to wymóg taki wynika z zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że obowiązek ten należy wywieść z art. 7 Konstytucji RP oraz z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Trafnie stwierdził Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.

Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli, czy też "braki" w samym uzasadnieniu nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16, z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18). W wieloletniej praktyce orzeczniczej brak uzasadnień przykładowo w uchwałach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy też stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego nie stanowił przeszkody do kontroli ich legalności.

Przyjmuje się bowiem, że sam brak lub lakoniczność uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdyż Rada Miasta przekazała organowi nadzoru obszerny materiał dowodowy, stanowiący podstawę podjęcia uchwały i złożyła wyjaśnienia będące odpowiedzią na pytania zadane przez Wojewodę w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zawierające ustalenia w zakresie przyjętego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Potwierdzeniem, że Wojewoda dysponował dokumentacją wystarczająca do merytorycznej weryfikacji przedmiotowej uchwały jest treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którego uzasadnieniu zawarto analizę dowodów zebranych w przeprowadzonym postepowaniu oraz ocenę przepisów art. 13b ust. 2-5 i art. 13f ust. 2 u.d.p. z konkluzją, że nie zostały spełnione przesłanki dotyczące ustalenia strefy płatnego parkingu, ustalone opłaty stanowią tylko wyraz realizacji fiskalnej polityki, a nie przesłanek o których mowa w art. 13b ust. 2, nadto naruszają zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda odwoływał się wielokrotnie do dokumentów stanowiących podstawę podjęcia uchwały takich jak Studium komunikacyjne sporządzone aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], czy też "Strategii rozwoju miasta i planu zrównoważonej mobilności miejskiej dla miejskiego obszaru funkcjonowania [...]", "Planu adaptacji dla zmian klimatu miasta do roku 2030" czy też "Gminnego programu rewitalizacji [...] 2025+". Podnieść należy, że te i inne dokumenty, w oparciu o które została podjęta uchwała zostały przyjęte przez Radę Miasta w formie uchwały i są powszechnie dostępne jako publikowane pod określonymi linkami. Należy więc stwierdzić, że Rada Miasta sporządziła uzasadnienie uchwały, które w połączeniu z dołączonymi dokumentami, w tym z wyjaśnieniami udzielonymi Wojewodzie, pozwalają na ustalenie przesłanek jakimi kierował się organ uchwałodawczy gminy ją podejmując, wprowadzając poszczególne jej regulacje dotyczące nie tylko zwiększenia obszaru strefy płatnego parkowania, wysokości opłat, sposobu ich pobierania i wprowadzając określone kryteria dotyczące udzielania abonamentu określonej grupie mieszkańców.

Ustalając w § 1 ust. 1 i 2 strefę płatnego parkowania na drogach publicznych w [...] (wykaz ulic i mapa strefy płatnego parkowania), która została rozszerzona w porównaniu do poprzednio obowiązującej, Rada Miasta uczyniła to z zachowaniem przesłanek, kryteriów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p. Wskazała na znaczny deficyt miejsc postojowych, konieczność zwiększenia rotacji pojazdów parkujących samochodów i realizacji lokalnej polityki transportowej kładącej nacisk na zwiększenie znaczenia komunikacji zbiorowej, zmianę zachowań obywateli poprzez większe korzystanie z komunikacji zbiorowej, czy też poruszanie się pieszo lub rowerem. Wskazano, że brak w odpowiedniej liczbie miejsc postojowych w ustalonej strefie występuje nie tylko w rejonach budynków mieszkalnych, ale także obiektów publicznych, placówek oświatowych, zakładów pracy, placówek handlowych. Znajduje to potwierdzenie w sporządzonym studium komunikacyjnym z 2019 roku, programie rewitalizacji [...] 2025+, Studium rozwoju miasta, Planie zrównoważonej mobilności miejskiej. W studium komunikacyjnym wskazano na konieczność uporządkowania systemu parkowania oraz wzmocnienie transportu publicznego. W dokumencie tym określono granice strefy płatnego parkowania, które są zbieżne z zaproponowanymi w uchwale. W Gminnym programie rewitalizacji [...] z 2020 roku zwrócono uwagę na konieczność dedykowania ulic w śródmieściu dla ruchu pieszego z preferencją publicznego transportu zbiorowego. Natomiast w strategii elektromobilności Miasta przyjętego uchwałą Rady Miasta we wrześniu 2020 roku wskazano miedzy innymi, że emisja z transportu samochodowego jest drugim co do wielkości źródłem emisji zanieczyszczeń, najwyższe wskaźniki dotyczą obszaru, który pokrywa się z granicami strefy płatnego parkowania. Jednocześnie przeprowadzone badania wykazały, że w okresie od 2007 roku do 2019 roku nastąpił znaczny wzrost liczby aut posiadanych przez mieszkańców [...], która w 2019 roku zrównała się z liczbą mieszkańców. Nadto we wrześniu 2019 roku przeprowadzono badania ruchu pojazdów w obszarze centrum strefy płatnego parkowania, które wykazały między innymi zwrot przejeżdżających pojazdów, których kierowcy poszukiwali miejsca do zaparkowania, zwiększony odsetek pojazdów zaparkowanych nieprawidłowo, w tym blisko skrzyżowań i przejść dla pieszych, znikomą rotację pojazdów już zaparkowanych, które zajmowały miejsce parkingowe powyżej kilku godzin. O wynikach tych badań Wojewoda został poinformowany przez Radę Miasta w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego Nadmienić należy, że projekt uchwały uzyskał pozytywne opinie organów zarządzających drogami i ruchem drogowym.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów prawa w części dotyczącej ustalenia wysokości stawek za parkowanie w strefie oraz wysokości opłat za abonament miesięczny i roczny. Przyjęte w uchwale stawki, ich wysokość nie naruszają zasad ich obliczania określonych w art. 13b ust. 4 i ust. 5 u.d.p. Wyznaczone w zaskarżonej uchwale stawki górnych granic nie przekraczają (art. 13b ust. 4). Przy ustalaniu stawek uwzględniono zasadę progresywnego narastania opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania z zachowaniem progu progresji za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Nadto stawka opłaty za czwartą i za każdą kolejną godzinę parkowania nie przekracza stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. Zachowane zostały zatem kryteria ustalania stawek o których mowa w art. 13b ust. 5 ustawy. Ustawodawca innych kryteriów jakie winna uwzględnić rada miasta przy ustalaniu ich wysokości nie podaje. Organ stanowiący gminy podejmując sporną uchwałę nie wykroczył poza upoważnienie wynikające z ustawy. Stosowanie stawek progresywnych ma wymóc na użytkowniku strefy jej opuszczenie, a tym samym doprowadzić do większej rotacji parkujących samochodów i w ten sposób rozwiązać chociaż częściowo problem związany z brakiem miejsc parkingowych. Jest oczywistym, że pobór opłat, ich wysokość, ma zapewnić osiągnięcie celów, dla realizacji których ustalana jest zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. strefa płatnego parkowania. O tych celach jest mowa także w uzasadnieniu uchwały jak i dokumentacji i wyjaśnieniach składanych przez stronę skarżącą organowi nadzoru. Mówi się w tych dokumentach również o konieczności zwiększenia przez obywateli preferencji dla komunikacji zbiorowej, zmianie sposobu poruszania się (pieszo lub rowerem). Należy wskazać, że wprowadzając określone kryteria dotyczące ustalenia wysokości stawek opłat za postój, o których mowa w art. 13b ust. 4 i 5, ustawodawca sam wprowadził mechanizmy, które mają zapewnić realizację celów związanych z ustaleniem strefy płatnego parkowania, wprowadzając jednocześnie regulacje zapobiegające nadmiernemu fiskalizmowi ze strony organów samorządowych. Kryteria te zostały przez Radę Miasta zachowane, która skorzystała z możliwości ustalenia tych stawek poniżej górnej granicy w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uwzględniła jednocześnie, jak wynika z załączonych dokumentów, nie tylko stawki obowiązujące w oparciu o uchwałę z dnia 23 maja 2016 roku, ale także wzrost najniższego wynagrodzenia, aktualną cenę biletów w komunikacji zbiorowej. Jest oczywistym, że brak uwzględnienia powyższych elementów w znacznym stopniu mogłoby uniemożliwić realizację wyżej wskazanych celów. Jest oczywistym, że opłaty za parkowanie są pewnego rodzaju daniną publiczną, która jednak nie pełni tylko i wyłącznie funkcji fiskalnej, tak jak to podnosi organ nadzoru. Nie może stanowić podstawy ich podważenia wysokość stawek określona w innych miastach, na które powołuje się w uzasadnieniu nadzorczym Wojewoda, gdzie zapewne występują inne warunki.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów w rozszerzeniu godzin, w których korzystanie z miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania jest płatne z godzin od 9.00 do 18.00 do od 8.00 do 18.00. Mając na uwadze godziny pracy obywateli, jej rozpoczęcia i zakończenia, godzin pracy zakładów pracy znajdujących się w tej strefie i związaną z tym konieczność zwiększenia rotacji pojazdów wydaje się to uzasadnione. Również występująca pandemia nie przemawia przeciwko konieczności podjęcia przez Radę Miasta działań związanych z wprowadzeniem zmian co do już funkcjonującej strefy płatnego parkowania, zwłaszcza gdy trwa ona od marca 2020 roku. Wprowadzenie z jednej strony strefy płatnego parkowania ma bowiem wpłynąć nie tylko na zwiększenie preferencji mieszkańców w korzystaniu z komunikacji publicznej, co zdaniem organu nie jest w tym okresie zjawiskiem pożądanym, ale także na zmianę sposobu poruszania się poprzez położenie większego nacisku na ruch pieszy, rowerowy, zwłaszcza osób mieszkających w [...].

Brak jest zdaniem Sądu do stwierdzenia, że postanowienia uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego naruszają zasadę proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Jest oczywistym, że prawa i wolności konstytucyjne nie mają absolutnego charakteru. Jednocześnie nie podlega dyskusji, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Istotą tego przepisu jest wyznaczenie granic ingerencji władzy w sferę praw i wolności poprzez ogólne określenie przesłanek, których spełnienie jest konieczne do wprowadzenia ograniczeń w te sfery. Zgodnie z treścią tego przepisu korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ustalanie stref płatnego parkowania i opłat za parkowanie w tych strefach stanowi ograniczenie dostępu do dróg publicznych przez obywateli z możliwości korzystania z nich. Ustawodawca wprowadził jednak taką możliwość z uwagi na konieczność ochrony środowiska, zdrowia i zapewnienia określonego porządku publicznego. Mając na uwadze określone przez ustawodawcę zasady określania wysokości opłat za parkowanie w tych strefach, o których mowa w art. 13b ust. 4 i 5 u.d.p. oraz wysokość samych opłat ustalonych w uchwale Rady Miasta trudno przyjąć, aby naruszały one powyższą zasadę proporcjonalności. Z jednej strony spełniają one kryteria określone przez ustawodawcę a z drugiej, jak wyżej wspomniano, zapewniają realizację celów jakim ma służyć wprowadzenie strefy płatnego parkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu organu nadzoru dotyczącego braku wyznaczenia przez Radę Miasta odpowiedniego okresu vacatio legis, albowiem adresatom nie został zapewniony odpowiedni czas na zapoznanie się i dostosowanie do nowej regulacji. Należy wskazać, że zgodnie z § 4 uchwały miała ona wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa . Jest oczywistym, że instytucja vacatio legis ma na celu zapewnienie adresatom danego aktu prawnego możliwość zapoznania się z jego treścią, w szczególności z nałożonymi nowymi obowiązkami oraz dostosowanie się do nowych regulacji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego rozszerzającego już istniejącą strefę płatnego parkowania oraz podwyższającego opłaty. Zdaniem Sądu okres 14 dni jest okresem odpowiednim aby osiągnąć powyższy cel. Istniejące regulacje prawne nie nakładają obowiązku określenia ściśle określonego vacatio legis do aktów prawnych dotyczących określonych spraw. W niniejszej sprawie należy nadto zwrócić uwagę, że zgodnie z § 3 uchwały abonamenty wydane na podstawie uchwały z dnia 23 maja 2016 roku zachowują ważność do końca okresów na jakie zostały wydane. Nie pozbawiają więc praw już nabytych.

Podnoszone natomiast przez organ nadzoru okoliczności związane z brakiem jednoczesnych prac ze strony Gminy Miasta odnośnie rozwoju komunikacji zbiorowej oraz parkingów buforowych, które zgodnie z przedstawionymi dokumentami winny towarzyszyć zmianom związanym z strefą płatnego parkowania, nie są kryteriami, które mogą stanowić podstawę oceny zgodności danego aktu prawnego z prawem. Są to kryteria co najwyżej ekonomiczne. Nie jest to kryterium zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadne stanowisko Wojewody, zgodnie z którym stanowią naruszenie prawa te regulacje prawne zawarte w uchwale, które uzależniają prawo do nabycia abonamentu upoważniającego do nieograniczonego postoju w dowolnym, ogólnie dostępnym miejscu do parkowania od wykazania określonego tytułu prawnego do pojazdu samochodowego zarówno mieszkańca i dla przedsiębiorcy. Takim niezgodnym z prawem kryterium jest między innymi uzależnienie wydanie abonamentu od potwierdzenia użytkowania pojazdu samochodowego na podstawie umowy leasingowej, kredytowej (załącznik nr 4 do uchwały § 4 pkt 3 lit. e i § 4 pkt 5 lit. c). Status prawny w sferze prawa cywilnego osoby fizycznej czy też prawnej różni się w zależności od rodzaju umowy, na podstawie której podmioty te władają pojazdem samochodowym. Jednak w sferze administracyjnej, z uwagi na obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania podmioty te winny mieć równą pozycję. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłat za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1226/19). Oczywiście organ ma prawo do sprawdzenia czy podmiot ubiegający się o abonament posiada określony tytuł prawny do pojazdu, jednak należy rozróżnić wykluczenie określonej grupy podmiotów z możliwości nabycia tego uprawnienia od samej procedury sprawdzania faktycznego posiadania danego tytułu do władania pojazdem. Wszystkie te osoby znajdują się w takiej samej sytuacji. Dotyczy to również przyznania prawa do abonamentu. Przyznanie takiego uprawnienia tylko niektórym podmiotom władającym pojazdami w oparciu o ściśle określone umowy stanowi również naruszenie zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazane przez organ prawodawczy gminy cecha mająca stanowić podstawę zróżnicowania pozycji podmiotów co do ubiegania się o przyznanie abonamentu nie jest cechą istotną uzasadniającą zróżnicowanie pozycji podmiotów korzystających z płatnych miejsc postojowych z uwagi na posiadany tytuł prawny do pojazdu. Tak samo należy ocenić regulację dotyczącą potwierdzenia prawa własności lub współwłasności pojazdu samochodowego według wpisu w dowodzie rejestracyjnym (załącznik nr 4 do uchwały § 4 pkt 3 lit. d i § 4 pkt 5 lit. b).

Obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku ujawnienia w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego wszystkich jego właścicieli. Należy rozróżnić kwestię wykazania prawa własności pojazdu od skutków wpisu w dowodzie rejestracyjnym. Przyjęta w kwestionowanej uchwale regulacja prawna narusza prawa osób będących właścicielami pojazdu, które nie zostały uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym jako właściciel czy też współwłaściciel.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za sprzeczny z prawem należy uznać także zapis uchwały, zgodnie z którym abonament za parkowanie dla mieszkańców strefy płatnego parkowania upoważnia do parkowania pojazdu w odległości maksymalnej 100 m od miejsca zamieszkania (załącznik nr 4 - § 4 pkt 2). Wskazać należy, że zapis ten jest nieprecyzyjny mogący w praktyce budzić wiele wątpliwości w jego stosowaniu. Nie określono bowiem, od którego punktu odległość ta będzie mierzona, czy od określonego punktu granicy nieruchomości na której jest położony budynek w którym dana osoba zamieszkuje, czy też od budynku i od którego jego punktu, czy też od mieszkania, w którym dana osoba mieszka. Nadto wskazać należy, że taki sposób ograniczenia korzystania z wykupionego abonamentu może naruszać zasadę równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Regulacja wprowadza bowiem dla każdego z podmiotów posiadających abonament różne, niczym uzasadnione ograniczenia z możliwości skorzystania z uprawnienia jaki daje wykupiony abonament. Związane są one z ilością miejsc parkingowych w tak określonym obszarze, ilością pojazdów posiadanych przez wszystkich mieszkańców oraz ilością wykupionych abonamentów, które mogą być i zapewne są różne w zależności od rejonu, w którym uprawniony podmiot zamieszkuje. Tym samym możliwość skorzystania z przysługującego uprawnienia przez podmioty o tych samych cechach będzie inna, spowodowana formalnym zawężeniem obszaru, na którym z tego uprawnienia można skorzystać. Nadto mając na uwadze zapis § 4 pkt 1, który nie wprowadza takiego ograniczenia dla pozostałych posiadaczy abonamentu, tj. nie będących mieszkańcami strefy płatnego parkowania, zakwestionowany przepis bezzasadnie te grupy różnicuje.

Za naruszający w istotny sposób przepisy prawa należy uznać także zapis załącznika nr 4 pkt 3 lit. b zgodnie z którym warunkiem wydania abonamentu stanowi meldunek stały lub czasowy na terenie strefy płatnego parkowania, udokumentowany pobyt czasowy z wyłączeniem osób zameldowanych jednocześnie na pobyt stały na terenie Miasta [...] poza strefą płatnego parkowania. Meldunek zgodnie z założeniami ustawy z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 510 - art. 35 ustawy) ma być odzwierciedleniem stanu faktycznego, jest ewidencją. Nie rodzi po stronie obywatela praw i obowiązków. Taki sposób określenia podmiotów uprawnionych do uzyskania abonamentu uniemożliwia ich nabycie przez osoby stale zamieszkujące w strefie płatnego parkowania nie posiadające jednak meldunku. Ponadto umożliwia nabycie abonamentu osobom posiadającym meldunek na terenie strefy, chociaż tam nie zamieszkują. Brak jest podstaw do utożsamiania meldunku z miejscem zamieszkania. Nie zawsze miejsca te są tożsame.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Oddalono skargę w części dotyczącej tych zapisów uchwały, które w istotny sposób naruszają prawo i w tym zakresie Wojewoda zasadnie stwierdził ich nieważność (pkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 5 P.p.s.a. Zasądzono od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego kwotę 480 zł, tj. zwrot wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).