Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 986/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, art. 4 pkt 4, 11, 13, art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c  , art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia nadpłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. 100 (sto) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] w sprawie odmowy określenia nadpłaty - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa L. odmówił M. K. określenia nadpłaty w kwocie [...]zł, stanowiącej opłatę roczną za trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,0295 ha położonego w miejscowości C..

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm..; dalej jako u.f.p.) w związku z art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 22b ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.; w dacie orzekania przez Kolegium jedn. tekst Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej jako u.o.g.r.l.)

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...]., wydaną z upoważnienia Starosty L. zezwolono M. K. działającemu jako M. M. K. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,0295 ha położonego w miejscowości C. z przeznaczeniem pod posadowienie konstrukcji nośnej reklamy oraz ustalono opłaty roczne w wysokości 10% jednorazowej należności za grunty podlegające wyłączeniu z produkcji rolniczej, które należało uiszczać w terminie do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2014 r. Dalej wyjaśniono, że pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. M. K. wniósł o zwrot niesłusznie pobranej kwoty [...]zł z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, których nie jest właścicielem i nie posiada żadnych nośników reklamowych na ww. terenie oraz o pobieranie opłaty od aktualnego użytkownika. Marszałek Województwa L. zajął stanowisko, iż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują możliwości zwrotu opłat rocznych uiszczonych przez stronę, wobec czego odmówił określenia nadpłaty z tytułu opłaty rocznej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik strony podniósł zarzut nieprawidłowej oceny stanu faktycznego - przedmiotem żądania nie był zwrot opłaty, a stwierdzenie nadpłaty w okresie, gdy inny podmiot zobowiązany był do uiszczenia opłaty a opłatę pobrano od skarżącego bez podstawy prawnej oraz nieprawidłową interpretację art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. poprzez przyjęcie, że zapis o przeniesieniu obowiązku uiszczania opłaty dotyczy wyłącznie transakcji sprzedaży, a nie sytuacji, w której zostaje przeniesione prawo korzystania z wyłączonego z upraw rolnych gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l. dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy: należności, opłaty roczne, opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby, opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4, odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4. W myśl art. 22b ust. 2 u.o.g.r.l. dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Zatem opłata roczna oraz odsetki od tej opłaty to należność, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z przepisem art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W rozpoznawanej sprawie tą ustawą jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, tj. w niniejszej sprawie Marszałek Województwa L.. Ponadto zgodnie z art. 67 § 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.).

Organ podniósł, że zarówno przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy o finansach publicznych nie regulują samodzielnie kwestii ewentualnej nadpłaty z tytułu opłaty rocznej. W konsekwencji zgodnie z odesłaniem wynikającym z art. 67 § 1 u.f.p. należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej regulujące to zagadnienie (Dział III Zobowiązania podatkowe. Rozdział 9 Nadpłata, art. 72 - 80).

Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (w rozpoznawanej sprawie odpowiednio: kwotę nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty rocznej). Z kolei art. 72 § 2 pkt 1 stanowi, iż na równi z nadpłata traktuje się część wpłaty, która została zaliczona na poczet odsetek za zwłokę, jeżeli wpłata ta dotyczyła zaległości podatkowej (w rozpoznawanej sprawie odpowiednio: zaległości z tytułu opłaty rocznej).

Organ wskazał, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadza za zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji użytków rolnych lub gruntów leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych oraz w odniesieniu do gruntów leśnych także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Ustawodawca w sposób jednoznaczny obowiązek poniesienia powyższych opłat (należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania) nałożył na osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji i postanowił, że obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wynika to wprost z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. Jest zatem zasadą, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji jest obowiązana uiścić wymienione opłaty. Wyjątek od tej zasady ustawodawca wprowadził w art. 12 ust.4 u.o.g.r.l., który stanowi, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę, przy czym zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Regulacja ta dotyczy wyłącznie opłat rocznych, a zatem poza sporem jest, że należność zawsze płaci osoba, która uzyskała zezwolenie. Oczywiście, chodzi o "należność" w rozumieniu ustawy, czyli o jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 ustawy). Zatem spór w niniejszej sprawie, w kontekście podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 12 ust.4 u.o.g.r.l. dotyczy wyłącznie opłat rocznych. Strona prezentuje stanowisko, że w sytuacji gdy nie jest ona właścicielem gruntu wyłączonego z produkcji rolnej i jednocześnie zostało przeniesione przez nią prawo korzystania z wyłączonego z upraw rolnych gruntu oraz jego posiadanie i własność konstrukcji nośnej reklamy, której obecność warunkowała powstanie podstawy do odrolnienia (wyłączenia z produkcji rolnej) to wygasł ciążący na niej obowiązek uiszczania opłat rocznych a opłata ta powinna zostać pobrana od innego podmiotu. Strona stoi na stanowisku, że pod pojęciem zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolnej należy rozumieć nie tylko umowę sprzedaży nieruchomości ale także umowę cesji najmu.

We wniosku o stwierdzenie nadpłaty (pismo z dnia 20 kwietnia 2017 r.) wyjaśniono, iż M. z siedzibą w L. zawarł umowę najmu z M. G. właścicielką działki nr [...] oraz umowę najmu z A. U. właścicielem działki nr [...] w celu postawienia konstrukcji nośnej reklamy. Decyzją Starosty L. z dnia [...] zezwolono stronie na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego położonego w miejscowości C. gm. [...] z przeznaczeniem na posadowienie konstrukcji nośnej reklamy. M. użytkował grunty do dnia 8 stycznia 2014 r. Natomiast umową cesji najmu z dnia 8 stycznia 2014 r. zawartą z P. S.A. z siedzibą w L. przeniesiono użytkowanie gruntów na nowego użytkownika. W ocenie strony, zgodnie z pkt 10 decyzji Starosty L. z dnia [...] obowiązek podatkowy przechodzi na kolejnego użytkownika a zatem opłata powinna być pobierana od aktualnego użytkownika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku, że pojęcie "zbycie gruntów" w rozumieniu art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. należy interpretować zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zdefiniowała pojęcia "zbycie gruntów". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wobec braku definicji pojęcia "zbycie gruntów" w omawianej ustawie należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię przeniesienia własności nieruchomości. Wskazywana przez stronę umowa cesji praw i obowiązków wynikających z umów najmu zawartych przez nią z właścicielami działek wyłączonych z produkcji rolnej na P. S.A. z siedzibą w L. i posiadanie oraz użytkowanie gruntu przez ten inny podmiot nie może stanowić źródła utraty obowiązku ponoszenia opłat rocznych. Tego rodzaju zmiana nie mieści się w pojęciu "zbycie nieruchomości".

Dalej organ wywodził, że interpretacja przepisu art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., dokonana na gruncie doktryny (por. LEX - Tezy z piśmiennictwa do art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) wskazuje jednoznacznie, że zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych odbywa się w trybie regulowanym przez przepisy prawa cywilnego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zdefiniowała bowiem na swój użytek pojęcia "zbycie gruntów". W celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 4 ww. ustawy należy odwołać się więc do przepisów kodeksu cywilnego regulującego kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności (art. 155 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.). Zatem o zbyciu gruntu można mówić w szczególności w przypadku zawarcia umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego i - co istotne - przy zachowaniu przy tym formy aktu notarialnego. Jeżeli więc nie nastąpiło zbycie gruntów w rozumieniu prawa cywilnego (poprzez zawarcie umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego), to dla obowiązku ponoszenia opłat rocznych nie ma znaczenia, kto obecnie faktycznie posiada i korzysta z gruntu wyłączonego z produkcji rolnej i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przeniesienia obowiązku uiszczania opłat na aktualnego posiadacza gruntu.

W ocenie organu odwoławczego powyższego stanowiska nie podważa podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż w 2016 r. Marszałek Województwa L. zwolnił z opłaty rocznej M. K. i przeniósł ten obowiązek na obecnych posiadaczy (właścicieli) gruntu i posadowionej na niej konstrukcji, tj. M. G. i A. U.. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty rocznej za 2015 r. a nie za 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. wniósł o zmianę decyzji poprzez określenie nadpłaty kwoty [...]zł pobranej za trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,0295 ha położonego w miejscowości C.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: nieprawidłową ocenę stanu faktycznego - przedmiotem żądania nie był zwrot opłaty, a stwierdzenie nadpłaty w okresie, gdy inny podmiot zobowiązany był do uiszczenia opłaty, a opłatę pobrano od skarżącego bez podstawy prawnej, oraz nieprawidłową interpretację art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. poprzez przyjęcie, że zapis o przeniesieniu obowiązku uiszczania opłaty dotyczy wyłącznie transakcji sprzedaży, a nie sytuacji, w której zostaje przeniesione prawo korzystania z wyłączonego z upraw rolnych gruntu.

W uzasadnieniu skarg i stwierdzono, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz nieprawidłową interpretację prawa. Wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie obejmował uznania, że świadczenie skarżącego powinno zostać zwrócone, a jedynie wskazanie, że świadczenie od skarżącego pobrano nienależnie, bowiem należność winna zostać pobrana od innego podmiotu. Skarżący przeniósł bowiem posiadanie gruntu i własność konstrukcji, której obecność warunkowała powstanie podstawy do odrolnienia (wyłączenia z produkcji rolnej) i naliczania opłaty związanej z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. W założeniu sytuacja ta odpowiada sensowi przepisu art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., która przewiduje przeniesienie obowiązku uiszczania opłaty na nabywcę nieruchomości wyłączonej z produkcji rolnej. Wprawdzie organ uznał, że stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji normy, niemniej interpretacja taka jest wadliwa z perspektywy zasad wykładni przepisów. Zakłada ona mianowicie brak możliwości przeniesienia ciężaru opłaty za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej przez podmiot, który nie jest właścicielem tego gruntu. Z rozumowania organu wynika, ze jedynie sprzedaż nieruchomości skutkuje przeniesieniem ciężaru opłaty - kolejnych rat opłaty. Należy przy tym wskazać niekonsekwencję organu, który na obecnym etapie zwolnił z opłaty skarżącego przenosząc ciężar opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej na obecnych posiadaczy nieruchomości i posadowionej na niej konstrukcji. Należy przy tym wskazać, że nie miała miejsca transakcja sprzedaży nieruchomości. W tym stanie należy uznać, że istniały przesłanki do obciążenia opłatą aktualnego posiadacza nieruchomości i konstrukcji, a nie wyłącznie podmiotu, który wystąpił o wyłączenie części gruntu z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest interpretacja art. art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. W ocenie organu zbycie nieruchomości, w rozumieniu powyższego przepisu, będące podstawą zmiany podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, może nastąpić wyłącznie na skutek czynności cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności do nieruchomości. Nie wyczerpuje natomiast znamion zbycia nieruchomości przejęcie jej w posiadanie zależne przez inny podmiot.

W ocenie sądu należy odejść od wykładni literalnej rozpatrywanej regulacji na rzecz wykładni celowościowej (z uwzględnieniem ratio legis u.o.g.r.l.). Wykładnia celowościowa jest odmianą wykładni funkcjonalnej, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu prawnego, bierze się pod uwagę cele prawa. Co do zasady, punktem wyjścia analizy przepisów jest wykładnia językowa. Nie może ona jednak przesądzać o rezultacie wykładni, gdy rezultat ten oznaczałby niezidentyfikowanie celu ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie założeniem ustawodawcy było poddanie kontroli państwa wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej i znaczącego ograniczenia takiego wyłączenia. Opisywana regulacja służy bowiem ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez prowadzenie przez państwo polityki ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz zapobiegania degradacji gruntów. Celowi temu służy ustalenie zasad wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, rekultywacji i zagospodarowania gruntów.

Art. 1 u.o.g.r.l. reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast z art. 4 wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia - rozumie się przez to grunty rolne i leśne (pkt 4), właścicielu - rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (pkt 4), przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (pkt 6), wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (pkt 11). Art. 11 ust. 1 stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych (...) - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do art. 12 ust. 1 osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Z przepisu tego wynika, że z chwilą zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa.

Należy mieć na uwadze, że celem nadrzędnym decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej nie jest uzyskanie określonej kwoty pieniężnej, której dłużnikiem są zobowiązani czy też ekwiwalentu swoich praw. Celem jest ochrona gruntów rolnych, która jest niezależna od właściciela (nabywcy) i sposobu nabycia. Cel ten jest realizowany między innymi poprzez zobowiązanie podmiotów korzystających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej do uiszczania corocznych opłat stanowiących określony procent należności określonych zgodnie z art. 12 ust. 7 lub ust. 11 u.o.g.r.l. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Zobowiązanym do jej corocznego uiszczania jest ten kto faktycznie korzysta z wyłączenia gruntu

W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest definicji legalnej pojęcia "zbycie gruntu". Zatem w zaistniałej sytuacji należało dokonać wykładni celowościowej przepisu, a nie sięgać do innej ustawy (Kodeks cywilny), regulującej zupełnie odmienne materie. W ocenie sądu mając na uwadze cele u.o.g.r.l. oraz rolę, jaką ma spełniać opłata roczna należy dojść do wniosku, że użyty w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. termin "zbycie gruntu" należy rozumieć szeroko jako każde przeniesienie (utratę) prawa do gruntu, a nie tylko jako przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej (umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itd.)

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do użytkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej na skutek zbycia tego prawa. W ujęciu przedmiotowym ze zbyciem gruntu będziemy mieli do czynienia w każdym przypadku zmiany podmiotu władającego gruntem na podstawie tytułów wskazanych w art. 4 pkt 11 u.o.p.g.l. (por. M. Szalewska, Glosa do wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., II OSK 2093/12, PPOŚ 2014/4/247-259). Z chwilą przeniesienia prawa do użytkowania gruntu mocy ustawy obowiązek zapłaty opłaty rocznej przechodzi na nabywcę tego prawa.

Nadto, skoro przy stosowaniu ustawy wtórne znaczenie ma kwestia własności gruntu, który podlega wyłączeniu z produkcji rolniczej (wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej nie musi być złożony przez właściciela gruntu (art. 11 ust. 5 u.o.g.l.) a do uiszczania rocznej opłaty jest zobowiązana osoba, nie tylko właściciel, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 u.o.g.l.), to uprawnione jest stwierdzenie, że nie tylko przeniesienie prawa własności ale każde przeniesienie prawa do gruntu, w tym każdej formy posiadania zależnego, powoduje przejście obowiązku uiszczania opłat rocznych na nabywcę. W przeciwnym wypadku osoba, która nie mieszcząc się w zakresie znaczeniowym pojęcia właściciel, uzyskałaby zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, w przypadku zbycia prawa do gruntu, inaczej niż właściciel, byłaby pozbawiona możliwości zwolnienia z obowiązku zapłaty opłaty rocznej. Taki pogląd jest nie do zaakceptowania także i z tego względu, że ustawodawca dla potrzeb ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjmuje, iż pod pojęciem właściciela należy rozumieć również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l.).

W rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z nabyciem przez skarżącego prawa do użytkowania działek gruntu wyłączonych na jego wniosek z rolniczego użytkowania oraz przeniesieniem tego prawa. Organy nie poczyniły ustaleń, w jaki sposób skarżący nabył prawa do użytkowania gruntu (z jakiego tytułu były to prawa), w stosunku do których wystąpił z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej, czy mógł skutecznie przenieść te prawa na P. a jeżeli tak, to kiedy to uczynił. Z pisma z dnia 22 czerwca 2015 r. wynika, ze umowa najmu pomiędzy skarżącym a właścicielem działek (z akt sprawy wynika, że właścicielami były dwie osoby) została rozwiązana/wygasła w 2013 r. Z pism skarżącego z dnia 29 maja 1915 r. i z dnia 20 lipca 2015 r. wynika, że na skutek ugody konstrukcja nośna reklamy została przekazana w 2013 r. firmie P. sp. z o.o. Natomiast umowa cesji najmu, na która powołuje się skarżący, została zawarta 8 stycznia 2014 r. Okoliczności te są istotne, bowiem na ich podstawie możliwe będzie ustalenie, czy skarżący skutecznie wyzbył się prawa od użytkowania przedmiotowych gruntów, co skutkowałoby przejściem z mocy prawa obowiązku zapłaty opłaty rocznej na nabywcę tego prawa a w konsekwencji, czy złożony przez skarżącego wniosek o zwrot nadpłaty jest zasadny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ustaleń w powyższym zakresie oraz oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło zgodnie z art. 200 § 1 tej ustawy.