Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1384/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 2, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 roku sygn. akt I SA/Wa 2320/10 w sprawie ze skargi Gminy Wiskitki na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od A. M. na rzecz Gminy Wiskitki kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2320/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Wiskitki: w punkcie pierwszym stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz decyzji Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w częściach dotyczących ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 2596 m2 położoną w miejscowości Działki, gmina Wiskitki oraz zobowiązania Wójta tej Gminy do wypłaty odszkodowania za powyższą działkę, w punkcie drugim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Żyrardowskiego w pozostałym zakresie, a w punkcie trzecim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Żyrardowie zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości stanowiącej własność A. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej we wsi Działki, gm. Wiskitki, w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. 2596 m² z przeznaczeniem pod drogę. Za przedmiotową działkę ustalono odszkodowanie w wysokości 2.596 zł i orzeczono, że strona zrzekła się praw do tego odszkodowania. Organ stwierdził w uzasadnieniu tej decyzji, że działka ulegająca podziałowi znajduje się w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z uchwałą nr 35 Rady Gminy w Wiskitkach z dnia 10 grudnia 1994 r. i z chwilą gdy decyzja stanie prawomocna działka z mocy prawa przejdzie na rzecz gminy.

Natomiast decyzją z dnia 11 września 2002 r. nr [...] Wójt Gminy Wiskitki zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność A. M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej we wsi Działki gm. Wiskitki, w wyniku którego wydzielono m.in. działki nr 36/5 o pow. 429 m², nr 36/10 o pow. 435 m², nr 36/15 o pow. 439 m² i nr 36/20 o pow. 454 m² z przeznaczeniem pod drogi. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podział ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki zatwierdzonym uchwałą nr 45/01/9 Rady Gminy w Wiskitkach z dnia 4 grudnia 2001 r. i z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna działki wydzielone pod drogi przejdą z mocy prawa na własność Gminy Wiskitki.

Po rozpoznaniu wniosku A. M. z dnia 14 listopada 2005 r. Starosta Żyrardowski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 194.498 zł za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne (gminne) oznaczone w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 2596 m2, nr 36/5 o pow. 429 m2, nr 36/10 o pow. 435 m2, nr 36/15 o pow. 439 m2 i nr 36/20 o pow. 454 m2 , położone w miejscowości Działki, zobowiązując do wypłaty tego odszkodowania Wójta Gminy Wiskitki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że powyższe nieruchomości spełniają przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), a wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatów szacunkowych z dnia 27 kwietnia 2010 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D. J..

Odwołanie od decyzji Starosty Żyrardowskiego złożył Wójt Gminy Wiskitki podnosząc, że były właściciel nieruchomości zrzekł się odszkodowania, zatem postępowanie w niniejszej sprawie winno być umorzone. Nadto zarzucił organowi oparcie swojego rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonych operatach szacunkowych.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Żyrardowskiego. W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy wskazał, że przesłanką warunkującą ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania jest uznanie, że działki gruntu powstałe w wyniku podziału nieruchomości zostały przejęte pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa ich własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Podziału nieruchomości można zatem dokonać, jeżeli jest on zgodny ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 tej ustawy), a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie i jemu służy.

Organ odwoławczy podkreślił, że według wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Działki", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Wiskitkach z dnia 10 grudnia 1994 r. oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki, zatwierdzonego uchwałą Rady tej Gminy z dnia 4 grudnia 2001 r., obowiązujących w dniu wydania decyzji podziałowych ( odpowiednio z dnia [...] listopada 1996 r. i z dnia 11 września 2002 r.), działki będące przedmiotem postępowania znajdowały się w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych. W części opisowej planów brak jest wyraźnego zapisu określającego publiczny lub wewnętrzny charakter dróg dojazdowych, pod które wydzielono sporne działki, jednak zdaniem Wojewody klasa i parametry tych dróg stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) zawierają sugestię o publicznym charakterze tej drogi w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aczkolwiek oznaczenie przejmowanych działek i potwierdzenie ich przeznaczenia nastąpiło w treści decyzji podziałowych, to przejęcie nieruchomości nie następowało na mocy tych rozstrzygnięć, lecz z mocy prawa w kształcie określonym w decyzji zatwierdzającej podział i pod warunkiem uzyskania przez nią ostateczności. Nadto wydzielenie działek gruntu pod drogę publiczną było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu, w którym decyzje o podziale nieruchomości stały się ostateczne, działka nr [...] oraz działki nr 36/5, 36/10, 36/15 i 36/20 przeszły na własność Gminy Wiskitki niezależnie od faktu, że prawo gminy do tych działek nie zostało ujawnione w księgach wieczystych.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w odwołaniu, zgodnie z którym byłemu właścicielowi nie przysługuje uprawnienie do otrzymania odszkodowania za te grunty w związku ze zrzeczeniem się przez niego roszczeń odszkodowawczych przed wydaniem decyzji podziałowych. Zrzeczenie się przez byłego właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za działki gruntu przejęte w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może wywołać skutku prawnego. Z art. 98 ust. 3 oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wynika bowiem obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną bądź przejętą działkę gruntu przeznaczoną pod drogę publiczną. Odrębną natomiast kwestią jest późniejsze rozporządzenie przez stronę uzyskanym odszkodowaniem. Dla oceny stosowania tych przepisów nie mają znaczenia uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania prowadzone zanim dokonano podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 58 ust. 1 Kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna.

Odnosząc się zaś do kwestii prawidłowości ustalenia wysokości orzeczonego odszkodowania Wojewoda wskazał, że sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe czynią zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa, co w uzasadnieniu decyzji zostało szczegółowo uzasadnione.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Wiskitki, podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. ustalająca wysokość odszkodowania działki nr [...] i decyzja tego organu z dnia 22 lipca 1997 r. ustalająca odszkodowanie, którego strona się zrzekła (decyzja ta na wniosek strony została zmieniona decyzją Wójta Gminy z dnia 11 września 2002 r. zatwierdzająca podział działki nr 36, co do której nadal istniało oświadczenie strony o zrzeczeniu się odszkodowania).

Strona skarżąca wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. W skardze podniesiony zostały zarzuty naruszenia: art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 233, 129 ust. 5 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 98 ust. 3 oraz art. 135 i art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina podniosła, że w obrocie pozostają orzeczenia rozstrzygające w sposób ostateczny sprawę odszkodowań za działki, które na mocy decyzji podziałowych zostały przeznaczone pod drogi. Ani w dniu wydawania decyzji podziałowych, ani obecnie drogi, które powstały w wyniku podziału nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych według ustawy o drogach i mają charakter dróg wewnętrznych. Oparcie zaś rozstrzygnięcia organu administracji publicznej na sugestii zamiast na zebranych w sprawie dowodach jest działaniem sprzecznym z zasadami postępowania. Skarżąca Gmina zakwestionowała również prawidłowość ustalenia odszkodowania wskazując, że brak jest uzasadnienia przyjęcia jako transakcji porównawczych cen wykupu gruntów pod budowę obwodnicy Żyrardowa, a także autostrady A2.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że organy obu instancji ponownie rozstrzygnęły sprawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] położoną w miejscowości Działki gmina Wiskitki. Odszkodowanie za tę działkę zostało już bowiem ustalone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. Tymczasem decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (res iudicata). Wystąpienie w sprawie takich elementów jak: te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony dotyczący ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, wskazuje na tożsamość sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zachodzi właśnie tożsamość sprawy w zakresie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz A. M. z ustaleniem w tym zakresie zawartym w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r., bez względu na to, że w decyzji tej znalazło się stwierdzenie, że strony zrzekły się przysługującego im prawa do otrzymania odszkodowania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 2596 m². Podkreślił, również, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie może być decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. Wskazał ponadto, że w sytuacji, gdy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją, to powinno ono zastać umorzone jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji w zakresie ustalającym odszkodowanie na rzecz A. M. za działki nr 36/5, 36/10, 36/15 i 36/20 wydane zostały z naruszeniem art. 80 Kpa w związku z art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w ocenie tego Sądu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że decyzja Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r., zatwierdzająca podział działki nr 36 położonej w miejscowości Działki gm. Wiskitki, stała się ostateczna w dniu [...] września 2002 r., czyli w okresie obowiązywania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem działki wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle powyższej regulacji odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niniejszej nie wynika, by teren objęty podziałem w decyzji Wójta Gminy Wiskitki z dnia

11 września 2002 r. przewidywał drogi publiczne. Kwestie klasy i parametrów drogi nie mają znaczenia dla uznania drogi za drogę publiczną. Nie można w tym zakresie opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie nie nastąpiło przejście na rzecz gminy własności działek nr 36/5, 36/10, 36/15 i 36/20, w związku z czym brak jest podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Dodatkowo wskazał, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia małych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej. Ubocznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jednakże może to nastąpić dopiero wtedy, gdy takie roszczenie powstanie, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień (tak NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07). Zwrócił również uwagę, że stwierdzenie powyższych wad postępowania administracyjnego zwalnia Sąd od merytorycznej oceny operatów szacunkowych stanowiących podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył w całości A. M.. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez uznanie, że organ rozstrzygnął ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki umożliwiające uznanie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczą sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, wskutek uznania, że działki nr 36/5, 36/10, 36/15 i 36/20 nie zostały wydzielone pod drogi publiczne;

3) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, że w decyzji Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r., nr ZN-74120/26/2002 zawarte zostało stwierdzenie, że "do wszystkich wydzielonych działek istnieje bezpośrednio dostęp do drogi publicznej".

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wnikliwego i kompleksowego przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W oparciu o podniesione zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na odrębność postępowania prowadzonego w sprawie odszkodowania od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic, w oparciu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ustala się bowiem w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Nie można było zatem ustalić odszkodowania przed dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Wobec tego w jej treści nie można było ustalić odszkodowania, strona nie mogła również w tej decyzji zrzec się powyższego uprawnienia.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie ustalenia odszkodowania i jego zrzeczenia się nie wywołała skutków prawnych i tym samym nie rozstrzygała w omawianej materii, zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzygały ponownie sprawy wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że w ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Wiskitki z dnia 4 grudnia 2001 r. wskazuje, że działka nr 36 przeznaczona jest w części pod tereny komunikacji – drogi pojazdowe (symbol planu KD) o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m i 12 m, w części pod teren zabudowy mieszkaniowej (symbol planu MN), w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (symbol MN,U). Określenie w planie terenu z przeznaczeniem go pod drogę wewnętrzną pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych.

Wnoszący skargę kasacyjną uznał, że Rada Gminy Wiskitki nie mogła zatem w uchwale z dnia 4 grudnia 2001 r. Nr 45/01/9 określić i nie określiła, przeznaczenia spornych działek jako drogi wewnętrzne i działki nr 36/5, 36/10, 36/15 i 36/20 stanowiły w tym planie drogi publiczne. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w § 2 ust. 5 pkt 3 w/w uchwały stwierdza się m.in. że "na terenach w/w w liniach rozgraniczających zakazuje się realizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń technicznych dróg i związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu, dopuszcza się realizację sieci uzbrojenia terenu pod warunkiem nienaruszenia wymagań określonych w odrębnych przepisach dotyczących dróg publicznych, a także uzyskania zgody zarządcy dróg". W jego ocenie z regulacji tej wypływa faktyczny zamiar organu w przedmiocie kwalifikacji działek o nr 36/5, 36/10, 36/15 i 36/20. Do uznania publicznego charakteru tych dróg skłania także ich klasa i parametry, w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak również treść decyzji Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r., w której stwierdzono, że "do wszystkich wydzielonych działek istnieje bezpośredni dostęp do drogi publicznej". Skoro niektóre z działek objętych tą decyzją nie graniczyły z innymi drogami niż drogi obejmujące działki nr 36/5, 36/10, 36/15 i 36/20. Nadto uchwała Rady Gminy Wiskitki z dnia 15 lutego 2008 r. Nr 11/XII/08 w sprawie ustalenia nazw ulic w miejscowości Działki, której wydania nie poprzedzała pisemna zgoda właścicieli terenów, na których ulice te są zlokalizowane.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że jednym z argumentów Sądu pierwszej instancji było wskazanie niepodjęcia przez Radę Gminy uchwały zaliczającej sporne drogi do dróg gminnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną brak stosownej uchwały w tym przedmiocie nie oznacza, że droga nie ma charakteru publicznego. Gdyby bowiem przyjąć, że warunkiem podziału nieruchomości w oparciu o regulację art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami było uprzednie zaliczenie tą uchwałą drogi wytyczonej planem do kategorii dróg publicznych, to nie miałby racji bytu przepis art. 98 ust. 1 tej ustawy.

Uzasadniając zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawartego w decyzji Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r. stwierdzenia, że "do wszystkich wydzielonych działek istnieje bezpośrednio dostęp do drogi publicznej" i nieodniesienie się do tej okoliczności powoduje wątpliwość, czy Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę przyjął prawidłowy stan faktyczny. Ponadto, Sąd pierwszej instancji podnosząc, że sporne działki nie zostały uznane za drogi publiczne oparł się wyłącznie na fakcie braku w aktach sprawy dokumentu, w którym byłoby literalnie wskazane, że działki te zostały przeznaczone pod drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wiskitki, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zgodziła się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczących stwierdzenia ich nieważności z uwagi na res iudicata podkreślając, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie nie była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r.

Jako prawidłowe uznała również stanowisko zawarte w drugiej części wyroku odnoszące się do odszkodowania za działki wydzielone pod drogi w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r., wskazując, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydano przy przyjęciu domniemania o publicznym charakterze mających powstać dróg. Podkreśliła również, że brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do cytowanego w skardze kasacyjnej fragmentu decyzji Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r. nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem wskazał na oczywiste uwarunkowania prawne, które decydują o zaliczeniu drogi do określonej kategorii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje:

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest częściowo usprawiedliwiona.

Pierwszy z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 156 § 1 Kpa w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie znajduje uzasadnienia. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy administracyjne ustalając odszkodowanie za działkę nr [...] wydzieloną pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, dostatecznie nie rozważyły skutków prawnych, jakie wywołała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. Decyzją tą, wydaną na wniosek właściciela nieruchomości (A. M.), na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie tylko zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na kilka działek budowlanych, ale również ustalono na kwotę 2.596 zł odszkodowanie za działkę nr [...] stanowiącą drogę, wydzieloną pod budowę ulic. Poza sporem zaś było, że decyzja podziałowa stała się ostateczna i w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne pozostawała w obrocie prawnym. Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji wymieniona decyzja podziałowa korzystała z domniemania mocy obowiązującej w całokształcie rozstrzygnięcia, zatem również w części ustalającej odszkodowanie i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiada prawu, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie posiada moc obowiązującą tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję, w trybie i na zasadach określonych w przepisach procedury administracyjnej lub ustawy szczególnej.

Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości powszechnie przyjmowano, że odszkodowanie za działkę wydzieloną pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem należało ustalić w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej. W orzecznictwie sądowym utrwalony był przy tym pogląd, że wszelkie rokowania i uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogły być skutecznie prowadzone po ostateczności decyzji podziałowej, także ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela mogło nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek. Pogląd ten zachował aktualność pod rządem art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy orzekaniu o odszkodowaniu za działki wydzielone pod drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00 – Lex nr 81734, z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 – Lex nr 281387, z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07 – Lex nr 552271).

Jednakże nie można przyjąć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej w ślad za stanowiskiem organów, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie

z dnia [...] listopada 1996 r. nie wywołała również w części ustalającej odszkodowanie żadnych skutków prawnych i należy ją traktować w tym zakresie jako rozstrzygnięcie nieistniejące. Przeciwnie, zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, korzystała z domniemania mocy obowiązującej. Istniały zatem podstawy do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ponowne ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną w wyniku podziału nieruchomości pod budowę ulic, co nastąpiło w kontrolowanych decyzjach, jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy tożsamym pod względem podmiotowym i przedmiotowym w stosunku do rozstrzygnięcia w decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1996 r. Słusznie również zauważył Sąd pierwszej instancji, że wymieniona decyzja podziałowa

w rozpoznawanej sprawie nie może stanowić przedmiotu kontroli sądowej z tego powodu, że nie jest aktem podjętym w granicach rozpoznawanej sprawy, co wyłącza możliwość stosowania instytucji zawartej w art. 135 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 397/07 – Lex

nr 505394). Poglądu tego nie zmienia fakt, że ustalenie na nowo odszkodowania

nastąpiło na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem orzeczenie o odszkodowaniu w decyzji podziałowej miało swoje oparcie w treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Należy bowiem mieć na względzie, że roszczenie o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne (poprzednio pod budowę ulic) nie ulega przedawnieniu, może być dochodzone w każdym czasie, zatem także po ustaniu mocy obowiązującej aktu prawnego, w oparciu o który dokonano podziału nieruchomości.

W kontekście przedstawionych rozważań stwierdzić trzeba, że tożsamość sprawy w znaczeniu wynikającym z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa ustaje w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji. Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż przy ponownym rozpoznaniu sprawy o ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej w przypadku uznania, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] listopada 1996 r. dotknięte jest wadą kwalifikowaną, zajdzie potrzeba wstrzymania się przez organ administracyjny z załatwieniem tej sprawy do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego. Wynik tego postępowania determinować będzie sposób zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem A. M. z dnia 14 listopada 2005 r. o ustalenie odszkodowania za działkę

nr [...].

Drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest usprawiedliwiony. Decyzja Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r. o podziale nieruchomości stanowiącej działkę nr 36 wydana została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami (po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego w całości decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Żyrardowie z dnia 22 lipca 1997 r.). Stosownie do treści tego przepisu dopuszczalność podziału nieruchomości uzależniona jest od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym stwierdzenie takiej zgodności dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Trafnie zaakcentował wnoszący skargę kasacyjną, że ustalenia planu miejscowego, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15,

poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji podziałowej, winny były określać przeznaczenie terenu i linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach, w tym odnoszące się do ulic, placów oraz dróg publicznych. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 15 ust. 2 pkt 1 wymaga również określenia w planie miejscowym i to obowiązkowo przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Działki gruntu, które wydzielone zostały pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział dokonany został na wniosek właściciela, przechodzą z mocy samego prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za wydzielone pod drogi publiczne działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 98 ust. 3 tej ustawy).

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotem "pod drogi publiczne" należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 tej ustawy, zatem jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Nie chodzi więc w tym przepisie o już wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. Z kolei wymienienie w omawianym przepisie dróg publicznych w znaczeniu wynikającym z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) oznacza jedynie wskazanie podmiotu, który stanie się właścicielem działki z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a w konsekwencji zobowiązany będzie do wypłaty odszkodowania (gmina, powiat, województwo lub Skarb Państwa).

Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że nie ma decydującego znaczenia przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Dodać trzeba, że nadanie drodze określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu. Skoro zaś przejście własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, nie ma również żadnego znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. W kontekście tego stwierdzenia należy wskazać, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa Bugajny przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05 – Lex nr 318591, wersja skrócona) uznał, że jeśli podział nieruchomości został uznany za zgodny z planem miejscowym, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że są one usprawiedliwione. Zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając o legalności kontrolowanych decyzji na podstawie przedstawionych akt administracyjnych nie dokonał prawidłowej oceny, czy znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny i czy został właściwie oceniony przez organy administracyjne, czym naruszył art. 133 § 1

i art. 134 § 1 Ppsa. Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo ogólny odniósł się do tej części materiału dowodowego, który zawiera ustalenia w zakresie planistycznego przeznaczenia i możliwości zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr 36 położoną w miejscowości Wiskitki. Miał przy tym w polu widzenia, czemu dał wyraz

w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że teren działki nr 36 według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Gminy Wiskitki w uchwale nr 45/01//9 z dnia 4 grudnia 2001 r. przeznaczony jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej (MN), tereny zabudowy mieszkaniowej

z dopuszczeniem usług o charakterze nieuciążliwym (MNU) oraz tereny komunikacji (drogi dojazdowe KD) z określeniem szerokości linii rozgraniczających tych dróg.

Sąd nie dokonał jednak w sposób precyzyjny konfrontacji tych ustaleń planistycznych z projektem podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 36, zatwierdzonym decyzją podziałową Wójta Gminy Wiskitki z dnia 11 września 2002 r. Nie odniósł się do tych stwierdzeń zawartych w decyzji podziałowej, że wydzielone pod drogi działki nr 36/5, 36/10, 36/15, 36/20 przejdą na własność Gminy Wiskitki z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, przede wszystkim zaś, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wyprowadzony przez Sąd pierwszej instancji wniosek, na podstawie niepełnej oceny materiału dowodowego, że "plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej" w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt podziału przewidywał dostęp każdej z działek budowlanych do drogi publicznej, praktycznie wymyka się spod kontroli instancyjnej, co tym samym czyni również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 Ppsa za usprawiedliwiony. Skoro zaś takie stanowisko Sądu zdeterminowało wynik kontroli sądowej w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonego wyroku, należy przyjąć, że stwierdzone uchybienia procesowe mogły mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tej części przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w pozostałym zaś zakresie z mocy art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.