Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3377/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. i R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/19 w sprawie ze skargi B.C. i R.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta G. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B.C. i R.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta G. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 15 stycznia 2019 r. wymienieni na wstępie skarżący złożyli osobiście, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta G w przedmiocie wymeldowania osób niezamieszkałych pod adresem ul. [...] w G. i wnieśli o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta G o wymeldowanie z pobytu stałego osób niezamieszkałych pod wskazanym adresem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda Pomorski uznał za zasadne ponaglenie złożone przez skarżących i zobowiązał organ meldunkowy do wydania decyzji do dnia [...] stycznia 2019 r. Do dnia złożenia skargi, tj. dnia 15 stycznia 2019 r., skarżący nie otrzymali decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie. Postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego zameldowanego pod przedmiotowym adresem M.C. zostało wszczęte w dniu 7 czerwca 2018r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wymeldowaniu wyżej wskazanego z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. Decyzja ta została odebrana przez skarżących w dniu 22 stycznia 2019 r. Przesyłki były awizowane po raz pierwszy w dniu 14 stycznia 2019 r.

Pismem z dnia 1 marca 2019 r. skarżący podtrzymali skargę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa skarga była dopuszczalna, jednakże nie mogła zostać uwzględniona. Prezydent Miasta G. prowadził postępowanie o wymeldowanie M.C. z pobytu stałego pod adresem ul. [...] w G. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 7 czerwca 2018 r. na skutek wniosku skarżących z tej samej daty. Wojewoda Pomorski uznając ponaglenie skarżących za zasadne, zobowiązał Prezydenta Miasta G. do wydania decyzji do dnia 15 stycznia 2019 r. Dalej Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta wydał decyzję w przedmiocie wymeldowania M.C. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Przesyłki zawierające decyzję, skierowane do skarżących, zostały awizowane w dniu 14 stycznia 2019 r., a doręczone im w dniu 22 stycznia 2019 r.

Z powyższego wynika zatem, że skarżący złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji, gdyż skarga została wniesiona w dniu 15 stycznia 2019 r. Dalej Sąd wyjaśnił, że strona winna wykorzystywać przysługujące jej instrumenty zwalczania przewlekłości postępowania, do czasu jego zakończenia. Zdaniem Sądu, możliwość uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której w dniu wniesienia skargi organ prowadził postępowanie, wobec czego skarga była uzasadniona. Jednak w dacie orzekania przez Sąd organ wydał już stosowny akt, wobec czego nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu.

W ocenie Sądu, w świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Skoro zatem, w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta G., przed wniesieniem przez skarżących skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, wydał merytoryczną decyzję, skargę w tym przedmiocie należało uznać za bezzasadną. Sąd wskazał przy tym, że możliwość przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnosili skarżący, istnieje jedynie wówczas, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zostanie uznana za zasadną. Wynika to z art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. Skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się bezzasadna, to nie było możliwe przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w oparciu o wskazane powyżej przepisy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.c. poprzez przyjęcie, że w sytuacji wniesienia skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ decyzji wykluczone jest merytoryczne jej rozpoznanie oraz przyjmując za datę wydania dzień podany w decyzji, a nie jej skutecznego doręczenia stronie.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Natomiast pełnomocnik skarżących wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu wg norm przepisanych wraz z należnym podatkiem VAT. Jednocześnie pełnomocnik oświadczyła, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżących zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji jako bezzasadną oddalił skargę stron na przewlekłe postępowanie Prezydenta Miasta G. w sprawie wymeldowania z pobytu stałego podnosząc, że już po wydaniu przez organ decyzji wykluczone jest jej merytoryczne rozpoznanie. Wyrok wydano po tym, jak Sąd pierwszej instancji ujawnił, iż skarga małżonków C. wniesiona osobiście dnia 15 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłość Prezydenta Miasta G. złożona została po wydaniu w dniu [...] stycznia 2019 r., przez ww. organ, decyzji o wymeldowaniu M.C. z pobytu stałego.

Skarga kasacyjna kwestionuje ten pogląd, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wykluczające dokonywanie oceny przewlekłości postępowania po wydaniu decyzji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, iż kwestia możliwości merytorycznego rozpoznania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej już po jego zakończeniu, nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych, co właściwie przypomniano w motywach wniesionego środka odwoławczego. Część orzeczeń wskazuje na to, iż wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, a uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny. Stanowisko takie wyrażone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18; z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2276/17; z 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 591/15; z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18; z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 609/14; z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3287/15; z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1214/15; z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1832/15; z 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 576/15; z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2167/13; z 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 563/14; z 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1168/15 oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Wa 5/17; z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 328/16; w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 103/18; z 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 204/18; z 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 196/18; w Gliwicach z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 39/17; z 24 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 179/18; w Gorzowie Wielkopolskim z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 104/18; w Białymstoku z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/17; w Opolu z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 67/17, z 18 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 50/16; w Kielcach z 12 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Ke 11/16; w Krakowie z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 406/14; we Wrocławiu z 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 41/15; w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 126/17. Mając na uwadze wskazane orzeczenia sądów administracyjnych podkreślić należy, że pogląd przyjmujący możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, złożonej po jego zakończeniu, opiera się zasadniczo na wyraźnym odróżnieniu stanu przewlekłości od stanu bezczynności. W orzecznictwie wywodzi się bowiem, że o ile po wydaniu decyzji ustaje bezczynność organu, to przyjmuje się, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

Nie jest także sporne dla składu orzekającego w tej sprawie, że w orzecznictwie funkcjonuje również pogląd przeciwny, w myśl którego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez sąd. Takie stanowisko reprezentowane było w szczególności w rozstrzygnięciu NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17, na które powołał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17; z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3036/17 oraz z 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 895/18, jak i w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 134/16; z 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 257/14; z 22 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/17; w Warszawie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 402/18; z 22 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 41/16; z 23 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 180/16; w Poznaniu z 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 63/14; we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 40/17; z 4 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 67/17; z 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 33/18; z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 45/18; z 7 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wr 24/15.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do skargi na przewlekłość postępowania, należy jednak przyjąć, że wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego, a zatem po ustaniu stanu bezczynności i przewlekłości, winno skutkować oddaleniem skargi. Nie można, z uwagi na zasadę stabilizacji stosunków prawnych, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, zaakceptować możliwości skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie, a więc nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Zastosowanie tej reguły nie może jednak abstrahować od okoliczności faktyczno-prawnych konkretnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie należało uwzględnić okoliczności dotyczące doręczenia skarżącym decyzji o wymeldowaniu M.C. z pobytu stałego (tj. decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.) - co skutecznie zarzuca skarga kasacyjna wskazując na naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (konkretyzacja nastąpiła w uzasadnieniu kasacji – strona 5) w zw. z art. 110 k.p.a.

Zatem dla prawidłowego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a konieczna jest właściwa ocena stanu faktycznego sprawy. Takiej kompleksowej oceny jednakże nie dokonał Sąd pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Faktem jest, iż postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego zostało wszczęte 7 czerwca 2018 r. W dniu 15 października 2018 r. skarżący wystąpili do Wojewody Pomorskiego z ponagleniem w sprawie merytorycznego załatwienia ich sprawy przez Prezydenta Miasta G. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. uznał przedmiotowe ponaglenie za zasadne, stwierdzając jednocześnie, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, a także zobowiązał organ meldunkowy do wydania decyzji do dnia 15 stycznia 2019 r. Skarga małżonków C. na przewlekłe postępowanie organu meldunkowego została wniesiona osobiście dnia 15 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Nie jest kwestionowane, co już wyżej wykazano, iż w dniu [...] stycznia 2019r. Prezydent Miasta G. podjął decyzję o wymeldowaniu M.C. z pobytu stałego. Decyzja ta została odebrana przez skarżących w dniu 22 stycznia 2019 r. Przesyłki były awizowane po raz pierwszy w dniu 14 stycznia 2019 r.

Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie, przez organ administracji, postępowania, jest uprzednie wniesienie ponaglenia, co w tej sprawie skarżący zrealizowali. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze.

Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową.

Powyższe rozważania wskazują, iż element dopuszczalności w tej sprawie skargi na przewlekłość postępowania został spełniony przez skarżących, gdyż wystąpili oni w toku postępowania administracyjnego z ponagleniem do organu wyższego stopnia, a ten przecież uznał zasadność tego ponaglenia (postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2018 r.). Następnie skarżący skorzystali z prawa złożenia skargi na przewlekłe postępowanie Prezydenta Miasta G. w przedmiocie wymeldowania, celem wymuszenia na organie wydania decyzji końcowej w sprawie. Skargę złożyli w dniu 15 stycznia 2019 r., kiedy to jeszcze nie doręczono im decyzji wydanej w dniu [...] stycznia 2019 r.

Ocena ustania bezczynności lub przewlekłości jest bowiem uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez skarżących decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego - patrz wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 895/18. W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 608). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Zakamycze 2005, s. 188; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 239/07; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08; wyrok NSA z dnia 25 września 2009r. sygn. akt I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2541/10). Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem, a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomił o tym rozpatrzeniu. Należy opowiedzieć się za wyrażonym w orzecznictwie, na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny, z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 k.p.a., poglądem, według którego, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; tak też NSA w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 895/18).

Pogląd ten, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, znajduje zastosowanie obecnie do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sytuacji więc, gdy skarżącym domagającym się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, mają oni prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżący wnoszą skargę na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu decyzji, ale przed doręczeniem im decyzji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona kilka dni po wysłaniu przez organ decyzji, ale przed jej doręczeniem skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16). Oceniając, z punktu widzenia skarżących, stan sprawy administracyjnej na dzień wniesienia skargi – 15 stycznia 2019 r., należy pamiętać o tym, że decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2019 r. i została następnie awizowana skarżącym po raz pierwszy 14 stycznia 2019 r., zaś skutecznie doręczona dopiero w dniu 22 stycznia 2019 r., a wcześniej przed tą datą skarżący złożyli już skargę na przewlekłość (w dniu 15 stycznia 2019 r. - przypomnienie NSA). Zatem, w okolicznościach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął istotne znaczenie doręczenia decyzji, nie uwzględnił tej okoliczności faktyczno-prawnej rozstrzygając sprawę. Natomiast ta okoliczność została skutecznie zakwestionowana zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, odnoszącym się do naruszenia art. 110 k.p.a. w powiązaniu właśnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Właściwie Sąd pierwszej instancji wskazał w motywach zaskarżonego wyroku na aktualną treść art. 149 § 1 p.p.s.a. nadaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), jednakże w okolicznościach tej sprawy w zakresie stwierdzenia przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącym decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana pod kątem zaistnienia okoliczności o jakiej stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niedokonanie oceny w tym zakresie, a powołanie się jedynie na okoliczność wydania decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania i odstąpienie z tego powodu od oceny przewlekłości organu administracji sprawia, że w okolicznościach tej sprawy nie dokonano właściwej kontroli legalności. Niewątpliwie należy podzielić pogląd, zgodnie z którym z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Decyzja administracyjna istnieje już w momencie jej wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie (zob. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 201).

Na zakończenie dodać można, że w świetle powyższych uwag, przedwczesne jest rozstrzyganie o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a., który został również wskazany w petitum skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.