Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust 2 i ust 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwały Rady Gminy [...] (dalej "Rada" lub "organ"): z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] – w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej "Regulamin") oraz z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] – zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej "zmiana Regulaminu").

Skarżący wniósł o orzeczenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając tym uchwałom istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez błędne ich zastosowanie, tj.:

przekroczenie w § 4 ust. 3 uchwały nr [...] delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.; dalej: "ucpg" lub "ustawa"), poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza miejscami do tego przeznaczonymi;

naruszenie w § 5 pkt 4 uchwały nr [...] art. 4 ust. 2a pkt 4 ucpg i art. 7 Konstytucji RP, poprzez rozszerzenie uprawnienia do kompostowania na wszystkie nieruchomości, podczas gdy ustawa zawęża to uprawnienie podmiotowo wyłącznie do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, czym Rada działała niezgodnie z normą upoważniającą i z konstytucyjną zasadą praworządności, naruszając wynikające z przepisów konstytucyjnych warunki legalności aktu wykonawczego przez odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego;

posłużenie się w § 5 pkt 4 uchwały nr [...] oraz w § 1 pkt 3 uchwały nr [...] w zakresie, w jakim zmienia § 6 ust. 4 uchwały nr [...], niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów, niż określiła to ustawa, gdyż w miejsce pojęcia "odpady ulegające biodegradacji" Rada wprowadziła nową frakcję odpadów, tj. "odpady biodegradowalne", podczas gdy żadne przepisy nie zawierają definicji pojęcia określonego przez Radę, a także wprowadzenie w § 6 ust. 4 pkt 2 uchwały nr [...] oraz w § 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rada w miejsce frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nowej frakcji o nazwie "opakowania wielomateriałowe";

wymienienie w § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] innych specjalistycznych pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, czym Rada posłużyła się niedookreślonym sformułowaniem, które nie wskazuje, aby był to konkretny rodzaj pojemników czy kontenerów, a ponadto nie wskazała pojemności tychże pojemników i kontenerów, a w ten sposób nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg;

ograniczenie się w § 10 uchwały nr [...] wyłącznie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, co nie wypełnia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2a ucpg, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

rozszerzenie w § 11 pkt 2 lit. b Regulaminu możliwości kompostowania bioodpadów do wszystkich nieruchomości, również niezabudowanych, co uznać należy za istotnie naruszające prawo, gdyż z dyspozycji art. 4 ust. 2a pkt 4 ucpg wynika wprost, że rada gminy w regulaminie może określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

wskazanie w § 12 ust. 3 uchwały nr [...], że miejsca użyteczności publicznej wyposażone w kosze uliczne, opróżniane są z taką częstotliwością, by nie dopuścić do ich przepełnienia, co uznać należy za istotnie naruszające prawo, gdyż z treści ustalenia Rady nie wynika konkretna wartość, brak jest zatem na podstawie tego ustalenia możliwości wskazania, z jaką częstotliwością odbierać należy odpady komunalne z miejsc użyteczności publicznej, co narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, gdyż Rada nie wypełniła delegacji ustawowej;

zobowiązanie w § 13 ust. 2 uchwały nr [...] właścicieli nieruchomości do pozbywania się osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych z częstotliwością wynikającą z ich instrukcji eksploatacji, w sytuacji gdy art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy wskazuje wprost, że regulamin, nie zaś instrukcja eksploatacji, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, przez co Rada nie ustaliła częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, czym jednocześnie nie wypełniła delegacji ustawowej;

wskazanie w § 17 uchwały nr [...], że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna ustawa, co nie znajduje umocowania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, gdyż upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg dotyczy jedynie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie możliwości ustalenia kwestii postępowania ze zwierzętami bezdomnymi;

ustalenie w § 19 ust. 2 uchwały nr [...], że deratyzacja na terenie nieruchomości powinna być dokonywana dwukrotnie w ciągu roku: w pierwszym terminie w miesiącach marzec-kwiecień, w drugim terminie w miesiącach listopad-grudzień oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości, czym Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który nadaje upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, podczas gdy kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach zostały uregulowane ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), zgodnie z którą na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uznała zawarte w niej zarzuty i wskazała, że przygotowano już uwzględniający zarzuty Wojewody projekt nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], który przedstawiono do zaopiniowania Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Sprawa ze skargi na uchwałę z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] – zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (tj. na zmianę Regulaminu) została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 274/21, więc wyrok w niniejszej sprawie dotyczy tylko uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] – w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (tj. Regulaminu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z kolei art. 4 ust. 2a tej ustawy stanowi, że rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Skarga dotyczy następujących przepisów Regulaminu:

1) § 4 ust. 3 Zabrania się prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza miejscami do tego przeznaczonymi;

2) § 5 pkt 4) Zbieranie i gromadzenie na kompostownikach odpadów biodegradowalnych powstających na terenie nieruchomości spełnia wymóg selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) § 6 ust. 1 Określa się pojemniki przeznaczone do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na terenie nieruchomości:

pkt 4) oraz inne specjalistyczne pojemniki i kontenery.

ust. 4. Dla potrzeb selektywnego zbierania odpadów stosuje się pojemniki/worki odpowiadające warunkom określonym w niniejszym Regulaminie oznaczone następującymi kolorami:

pkt 2) żółtym – metale, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe;

pkt 5) brązowym - odpady biodegradowalne;

4) § 10. Utrzymywanie miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym należy do obowiązków właściciela nieruchomości;

5) § 11 pkt 2) bioodpady mogą być kompostowane w wydzielonym miejscu na terenie nieruchomości, we własnym zakresie i na własne potrzeby przez właścicieli nieruchomości; kompostowniki nie powinny powodować uciążliwości dla otoczenia i negatywnego oddziaływania na środowisko lub można je przekazać oddzielnie, tj. w osobnym specjalnie oznakowanym worku lub pojemniku podmiotowi uprawnionemu:

lit. b) z budynków wielolokalowych – nie rzadziej niż 1 raz na tydzień w okresie od kwietnia do października i nie rzadziej niż 1 raz na 2 tygodnie w okresie od listopada do marca lub można je samodzielnie dostarczyć do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK);

6) § 12 ust. 3 Miejsca użyteczności publicznej wyposażone w kosze uliczne, opróżniane są z taką częstotliwością, by nie dopuścić do ich przepełnienia;

7) § 13 ust. 2 Właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych z częstotliwością wynikającą z ich instrukcji eksploatacji;

8) § 17 Zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała;

9) § 19 ust. 2 Deratyzacja na terenie nieruchomości powinna być dokonywana dwukrotnie w ciągu roku: w pierwszym terminie w miesiącach marzec-kwiecień, w drugim terminie w miesiącach listopad-grudzień oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości.

Odnosząc się w ogólności do zarzutów skargi Sąd podzielił je, co do większości z nich, choć za chybiony uznać trzeba było ten dotyczący § 5 pkt 4 i w § 6 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, jak to zarzucono: posłużenia się niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów, niż określiła to ustawa.

W istocie, organ posłużył się sformułowaniami "odpady ulegające biodegradacji" i "odpady biodegradowalne" w pierwszym przypadku, a także "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" i "opakowania wielomateriałowe" w drugim. Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącego, w obu tych przypadkach nie doszło do wprowadzenia nowych frakcji odpadów, a jedynie do innego ich określenia.

Na pierwszy problem należy bowiem spojrzeć z semantycznego punktu widzenia, gdyż "odpady biodegradowalne" to po prostu "odpady ulegające biodegradacji", a zakres pojęciowy obu tych sformułowań jest tożsamy.

Co do drugiej kwestii, to wystarczy odniesienie się do celu regulacji objętej uchwałą, a zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy jest nim m.in. określenie szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Poza tym § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały należy odczytywać w całości, a nie jedynie jego pkt 5), bowiem w pierwszej części uchwałodawca wprost wskazał na zbieranie odpadów. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że użycie określenia "opakowania wielomateriałowe" może odnosić się wyłącznie do odpadów opakowaniowych wielomateriałowych.

Idąc dalej, Sąd podzielił pozostałe zarzuty skargi, które zresztą nie były kwestionowane przez organ.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w nim szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest bowiem zamknięty i rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Katalog wskazany w art. 4 ust. 2 i 2a ucpg ma charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, LEX nr 1291950).

Ponadto, unormowana w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1524/12, LEX nr 1251823).

Granicę nieważności uchwały stanowi ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce m.in. w razie niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

I tak w § 4 ust. 3 uchwały organ wprowadził zakaz prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza miejscami do tego przeznaczonymi. Tego typu ustalenie należy uznać za przekraczające delegację ustawową, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, w tym warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Innymi słowy, za takie warunki należy uznać te, które zapewniają zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Powołany wyżej przepis ustawy upoważnia organ gminy jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia natomiast rady gminy do wprowadzenia generalnego zakazu prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza miejscami do tego przeznaczonymi. Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z powołanego wyżej przepisu ustawy.

W § 5 uchwały Rada ustaliła zasady w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, przy czym w pkt 4) postanowiła, że zbieranie i gromadzenie na kompostownikach odpadów biodegradowalnych powstających na terenie nieruchomości spełnia wymóg selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Natomiast na podstawie art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy, można w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Wobec powyższego należało uznać, że możliwość kompostowania przewidziana w Regulaminie rozszerza uprawnienie do kompostowania na wszystkie nieruchomości, podczas gdy ustawa zawęża to uprawnienie podmiotowo wyłącznie do właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

W § 6 ust. 1 pkt 4) uchwały Rada wymieniła inne specjalistyczne pojemniki i kontenery przeznaczone do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Wobec tego organ posłużył się niedookreślonym sformułowaniem, które nie wskazuje, aby był to konkretny rodzaj pojemników czy kontenerów, a ponadto nie wskazał minimalnej pojemności tych pojemników i kontenerów, a w ten sposób nie wypełnił delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg.

Za istotnie naruszające prawo uznać należy ustalenie zawarte w § 10 uchwały, w którym Rada ograniczyła się wyłącznie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania miejsc gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy, regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. W związku z tym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z powołanego przepisu.

W § 11 pkt 2 lit. b) uchwały Rada postanowiła, że bioodpady można m.in. przekazać oddzielnie, tj. w osobnym specjalnie oznakowanym worku lub pojemniku podmiotowi uprawnionemu z budynków wielolokalowych – nie rzadziej niż 1 raz na tydzień w okresie od kwietnia do października i nie rzadziej niż 1 raz na 2 tygodnie w okresie od listopada do marca lub można je samodzielnie dostarczyć do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK). Tymczasem z dyspozycji art. 4 ust. 2a pkt 4 ucpg wynika wprost, że rada gminy w regulaminie może określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Wobec powyższego za istotnie naruszające prawo uznać należało rozszerzenie możliwości kompostowania bioodpadów na wszystkich nieruchomości, również wielolokalowych, czy niezabudowanych.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Wobec powyższego istotnie naruszający prawo jest zapis zawarty w § 12 ust. 3 uchwały, w którym Rada wskazała, że miejsca użyteczności publicznej wyposażone w kosze uliczne opróżniane są z taką częstotliwością, by nie dopuścić do ich przepełnienia. Z ustalenia tego nie wynika konkretna wartość, brak jest zatem możliwości wskazania, z jaką częstotliwością odbierać należy odpady komunalne z tych miejsc.

Z kolei w § 13 ust. 2 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do pozbywania się osadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych z częstotliwością wynikającą z ich instrukcji eksploatacji. Natomiast ustawa wskazuje wprost, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, nie zaś instrukcja eksploatacji. Także więc w tym zakresie organ nie ustalił częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, czym jednocześnie nie wypełnił delegacji ustawowej.

Za niezgodne z prawem uznać należało również ustalenie Rady zawarte w § 17 uchwały, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy reguluje odrębna uchwała. Wskazany zapis nie znajduje umocowania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, gdyż art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg przyznaje radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Zadaniem prawodawstwa gminnego w tym zakresie nie jest możliwość ustalenia kwestii postępowania ze zwierzętami bezdomnymi.

Wreszcie w § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały organ przekroczył upoważnienie ustawowe ustalając konieczność przeprowadzenia deratyzacji każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości. Kwestie te zostały uregulowane ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.), zgodnie z którą na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości.

Na marginesie zauważyć należy, że choć stosowny zarzut nie został wyartykułowany w skardze, to przedmiotowa uchwała nie wypełnia w ogóle delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez pominięcie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Prawdopodobnie pominięcie tej kwestii w Regulaminie wynika z błędnego utożsamiania treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z jej art. 5 ust. 1 pkt 4, co znalazło wyraz w § 3 zaskarżonej uchwały, który odnosi się do ustawowego obowiązku określonego w drugim w powołanych przepisów. Po pierwsze, przepis Regulaminu powtarza więc treść przepisu ustawy. Po drugie zaś, regulacja ta nie jest objęta delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Reasumując więc, że o ile pierwszy z powołanych przepisów ustawy dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego, o tyle drugi z nich odnosi do chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Zakres tych regulacji nie pokrywa się więc ze sobą, stanowią one o odrębnych obowiązkach właścicieli nieruchomości, przy czym tylko pierwszy objęty jest delegacją ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c upcg.

Okoliczność, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza że uchwalając go i określając jego szczegółowe postanowienia organ nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 i 2a ucpg i jest obowiązany do kompleksowego wypełnienia delegacji. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego organ powinien przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie, tj. akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu powinien być przejrzysty, zaś redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji. Uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż wyliczając komponenty takiej uchwały ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" lub podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że w regulaminie muszą się znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2. Regulamin taki jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, a brak któregokolwiek z koniecznych elementów sprawia, że organ stanowiący nie wypełnił delegacji ustawowej.

W uwzględnieniu przytoczonych zarzutów, Sąd uznał za uzasadnione żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości, biorąc pod uwagę liczbę i charakter stwierdzonych uchybień oraz przede wszystkim fakt pominięcia w niej jednego z ustawowych wymagań (z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Z uwagi powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).