Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 865/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 - 3, art. 28 ust. 3a i 3b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 9, 11, 76a, 77, 80, 107 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 1668/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz zasądził od Skarbu Państwa na rzecz adwokata E. S. kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2011 r. do ZUS (Oddział w N. S.) wpłynął wniosek J. M. (dalej: skarżąca) o umorzenie wszystkich należności figurujących na koncie rozliczeniowym z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy I Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę za okres od lutego 2002 r. do listopada 2009 r. względnie o umorzenie tych należności w połowie oraz rozłożenie w pozostałej części na pięcioletni okres z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Wnioskodawczyni w 2009 r. zlikwidowała działalność gospodarczą. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją finansową w jakiej się znalazła strona wnioskująca. Skarżąca zamieszkuje wraz z mężem i trojgiem małoletnich dzieci u teściów. Jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Syn wnioskodawczyni – K. M. wymaga kształcenia specjalnego, a operacja jaką przeszedł i jego nauka generują dodatkowe koszty. Mąż wnioskodawczyni pracuje dorywczo, gdzie osiąga dochód w kwocie ok. 1000 zł miesięcznie. Ponadto na dochody rodziny składają się także zasiłek rodzinny w wysokości 270 zł. Mąż skarżącej jest również współwłaścicielem samochodu osobowego M. C. z 1999 r. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 0,315 ha. Do wniosku dołączono szereg dokumentów potwierdzających powyższą sytuację.

W dniu [...] czerwca 2011 r. ZUS wydał decyzję, którą umorzył na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) jako bezprzedmiotowe wszczęte w dniu [...] maja 2011 r. postępowanie w sprawie o umorzenie nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że przepis art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) stanowi, że do składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie stosuje się przepisów o umorzeniu, jak też rozłożeniu na raty czy odroczeniu terminu płatności.

W dniu [...] czerwca 2011 r. ZUS wydał decyzję odmawiającą J. M. umorzenia składek finansowanych ze środków płatnika oraz finansowanych ze środków płatnika odsetek za zwłokę należnych od części składki finansowanej ze środków ubezpieczonych, jak i od części składek finansowanych przez płatnika oraz kosztów upomnień: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w łącznej kwocie 33.302,67 zł, na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 11.428,53 zł, na Fundusz Pracy i FGŚP w łącznej kwocie 1.286,36 zł. Odsetki za zwłokę naliczono na dzień wpływu wniosku o umorzenie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał na treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazującego na możliwość umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej ze środków płatnika składek oraz finansowanych także przez płatnika odsetek za zwłokę tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Organ stwierdził, że niespełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 0,3151 ha, która nie jest jednak wykorzystywana ani rolniczo, ani też w jakikolwiek inny sposób, przy czym ustanowiono na niej hipotekę przymusową na rzecz Oddziału ZUS w N. S. Istnieje zatem możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji z majątku nieruchomego za pośrednictwem Komornika Sądowego lub Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. S. Wyjaśnił również, że zgodnie z artykułem 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej rozporządzenie wykonawcze), wydanego w wykonaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ wskazał, iż w jego ocenie w odniesieniu do sytuacji J. M. nie można stwierdzić by zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Organ szczegółowo przedstawił sytuację finansową skarżącej, biorąc pod uwagę zarówno jej stan majątkowy, jak i sytuację rodzinną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż skarżąca nie przedstawiła dowodów na to, że trudna sytuacja majątkowa i rodzinna trwale uniemożliwia skarżącej opłacenie należności. Nie złożyła dowodów świadczących o wielkości ponoszonych wydatków na leczenie syna. Ponadto organ przyjął, że skoro skarżąca spłaca inne zobowiązania, tj. kredyty i pożyczkę oraz wyraziła chęć uregulowania zadłużenia w ZUS w formie układu ratalnego, to znaczy, że posiada pewne środki finansowe pozwalające na spłatę tych zobowiązań. Organ wskazał również, że kserokopia decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. jak i kserokopia orzeczenia z dnia [...] listopada 2005 r. nie spełniają wymogów formalnych dowodu, gdyż powinny być oryginałem lub posiadać urzędowe poświadczenie za zgodność z oryginałem.

Po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS-u wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji ZUS podzielił ustalenia faktyczne i prawne wskazane w decyzji I instancji, ponownie dokonując szczegółowej analizy sytuacji materialno-finansowej i rodzinnej skarżącej w aspekcie rozważenia, czy zachodzą przesłanki do przychylenia się do wniosku. Końcowo organ stwierdził, iż mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, ważny interes strony oraz uznaniowy charakter decyzji podjętej w przedmiocie umorzenia należności, nie można uznać by w sprawie zachodziły przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Ponadto organ wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 par. 1 i § 3 k.p.a.

Sąd I instancji oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), J. M., ocenił jako niezasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. wskazując, iż decyzja organu jest uznaniowa. W ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem i analizą niezbędnego materiału dowodowego z uwzględnieniem oświadczeń skarżącej. Na tej podstawie organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, które zresztą nie były przez niego kwestionowane. Następnie dokonano prawidłowej oceny ustalonych w ten sposób okoliczności przez pryzmat przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego. Jako nieusprawiedliwione Sąd I instancji uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 28 ust. 1 do 4 u.s.u.s., wskazał również na treść § 3 rozporządzenia, z którego wynika, że: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 prawodawca dał mu taką możliwość w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że wobec skarżącej nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności, gdyż wprawdzie Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. S. umorzył co do części zobowiązań postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku ruchomego, podlegającego egzekucji, jednakże skarżąca posiada majątek nieruchomy, z którego istnieje możliwość prowadzenia egzekucji. Skoro skierowanie egzekucji do nieruchomości winno być poprzedzone ustaleniem bezskuteczności egzekucji z innych praw majątkowych, to mimo zaprzestania prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, nie można mówić o spełnieniu przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy warunku stwierdzenia nieściągalności.

Wobec powyższego organ skupił się – prawidłowo – na wykazaniu istnienia (bądź braku) okoliczności wprost wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odrzucić przy tym należało z góry szczególną przesłankę umorzenia zaległości, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W zakresie trudnej sytuacji finansowej rodziny oraz problemów zdrowotnych organ w sposób przekonujący dowodził, że wobec braku dowodów świadczących o wielkości wydatków ponoszonych na leczenie syna brak było możliwości jednoznacznego wypowiadania się co do wpływu tej okoliczności na bieżące utrzymanie rodziny. Pomimo podjętych zgodnie z procedurą administracyjną czynności (w szczególności dostarczenie skarżącej wzoru formularza o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej dającej wiedzę co do wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności) nie udało się poczynić pewnych ustaleń w zakresie stwierdzenia faktycznej i aktualnej sytuacji finansowej rodziny. Sytuacja ta jako niepotwierdzona, a jedynie uprawdopodobniona, nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, jak też o braku możliwości ich zapłaty. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że we wspólnym gospodarstwie domowym wraz z małżonkami i ich dziećmi mieszkają również rodzice męża skarżącej, których dochody ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego stanowić mogą istotny udział kosztów utrzymania całego gospodarstwa. Sprawowana przez skarżącą opieka nad synem nie pozbawia jej możliwości uzyskiwania dochodów umożliwiających opłacenie należności z tytułu składek, co oznacza, iż nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. l pkt 3 rozporządzenia. Część obowiązków związanych z ciężarem wychowania dziecka mogą wziąć na siebie niepracujący rodzice męża skarżącej.

W złożonej skardze kasacyjnej J. M. zaskarżyła wskazany wyrok w części oddalającej skargę, tj. w pkt 1, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. ewentualnie w razie nieuwzględnienia zarzutów natury procesowej, o przychylenie się do zarzutów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej, a nieopłaconej pomocy prawnej, przy czym oświadczyła, iż nie zostały one ani w całości, ani w części przez stronę uregulowane. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie :

1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż sytuacja materialna skarżącej nie uzasadnia umorzenia zaległych składek, podczas gdy jest ona na tyle trudna, iż uniemożliwia skarżącej spłatę należności.

2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji kiedy została ona wydana przy wadliwie przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym i błędnie ustalonym stanie faktycznym, albowiem:

- organ nie dokonał prawidłowej analizy w zakresie sytuacji materialnej skarżącej,

- organ błędnie przerzucił na skarżącą ciężar kompleksowego przedstawienia materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy obowiązki w tym zakresie spoczywają na nim,

- organ nie ustalił możliwości zarobkowych skarżącej, ale jednocześnie przyjął, iż jest ona w stanie podjąć pracę umożliwiającą spłatę zadłużenia; wskutek czego zapadło rozstrzygnięcie dowolne, niemieszczące się w granicach uznania administracyjnego,

b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 76a, art. 77 kpa w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której organ naruszył przepisy postępowania poprzez odmowę zaliczenia w poczet materiału dowodowego złożonych przez stronę kserokopii dokumentów, bez uprzedniego poinformowania jej o wymaganej formie tych pism jako oryginałów bądź poświadczonych odpisów, lub bez wezwania do przedłożenia takowych, co skutkowało pominięciem dowodów relewantnych dla sprawy,

c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo wydania przez organ rozstrzygnięcia sprzecznego ze słusznym interesem obywatela oraz interesem społecznym,

d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 11, art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji jej niepełnego uzasadnienia przez organ, a w szczególności braku przeanalizowania kwestii, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny,

e) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd zaskarżonej decyzji jako prawidłowej m.in. w oparciu o okoliczność, jakoby teściowie skarżącej mogli odciążyć ją w wychowaniu niepełnosprawnego syna, podczas gdy informacja taka nie znajduje żadnych podstaw w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a zatem została przyjęta przez Sąd zupełnie dowolnie w oderwaniu od akt sprawy,

f) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, w sytuacji zaistnienia uchybień wymienionych powyżej.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że organ administracyjny zaniechał podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia oparto na niepełnym i nieprawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Nie została ustalona kluczowa dla rozstrzygnięcia przesłanka związana z trudną sytuacją materialną skarżącej. W toku postępowania administracyjnego skarżąca przedłożyła szereg dokumentów potwierdzających ciężką sytuację materialną jej rodziny, a fakt nieprzedłożenia przez stronę dokumentów świadczących o wysokości wydatków ponoszonych na leczenie niepełnosprawnego dziecka, nie może decydować o tym, iż ciężka sytuacja finansowa skarżącej została jedynie uprawdopodobniona. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 77 k.p.a. to na organie spoczywa obowiązek szczegółowego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Skoro organ uznał, że przedłożone dowody świadczące o jej trudnej sytuacji rodzinnej były niewystarczające, to winien był podjąć wszelkie możliwe czynności, by lukę tę wypełnić. Co więcej skarżąca podniosła, że nie miała świadomości, że kserokopie dwóch przedstawionych przez skarżącą dokumentów nie spełniają ustawowo określonych wymogów dowodowych. Organ nie poinformował o tym skarżącej mimo ciążącego na nim z mocy art. 9 k.p.a. obowiązku. Powyższe pozostaje istotne, gdyż przedłożone przez skarżącą kserokopie dokumentów dotyczyły nie tylko kwestii choroby jej syna, ale faktu korzystania przez nią z zasiłku rodzinnego.

Biorąc pod uwagę, że skarżąca utrzymuje siebie i najbliższych z zasiłku rodzinnego, trudno przyjąć, by dodatkowe wyegzekwowanie od niej zaległych należności i w konsekwencji konieczność sięgania po jeszcze większą pomoc państwa, mogło jednocześnie uwzględniać którykolwiek z przytoczonych powyżej interesów.

Ponadto przy rozpatrywaniu wniosku organ powinien rozpatrzeć aktualną sytuację majątkową skarżącej, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, iż organ wydając decyzję odmawiającą umorzenia należności składkowych pominął całkowicie dokonanie oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny. Sąd I instancji oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, wskazując na możliwość przejęcia przez teściów skarżącej jej obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnym synem, podczas gdy informacja ta nie wynika z akt sprawy.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia [...] marca 2012 r. J. M. w zakresie wskazanych w petitum pisma wniosków wskazała, iż zakres żądanego uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również ewentualnego uchylenia orzeczenia i rozpoznania skargi przez NSA obejmuje całą zaskarżoną część wyroku, tj. punkt 1 orzeczenia oddalający skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia wykonawczego oraz przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 11, 76a, 77, 80 i 107 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie sformułowanym w jej podstawach oraz uzasadnieniu. Uwzględniając treść zarzutów wraz z ich pełnym uzasadnieniem stwierdzić należy, że postawione w ramach naruszenia prawa materialnego i procesowego zarzuty w istocie rzeczy sprowadzają się do konkluzji, iż kontrola sądowa decyzji opartej na uznaniu administracyjnym nie może sprowadzać się do kontroli zachowania przez organ reguł procesowych, lecz musi brać pod uwagę warunki, jakie stwarzają dla strony postępowania normy prawa materialnego, w oparciu o które następuje rozstrzygnięcie.

Wobec tak sformułowanych zarzutów należy poczynić uwagę o charakterze ogólnym odnoszącą się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazać zatem należy, że w art. 28 ust. 1–3 u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne.

Jak już wyżej wskazano, przy umorzeniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. – pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Przy ich umarzaniu należy zawsze ocenić, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, zbiór lex nr 321267). Zatem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Natomiast sąd administracyjny rozpoznając sprawę winien skontrolować tę ocenę, czyli zbadać, czy organ zasadnie uznał, że w sprawie brak przesłanek do umorzenia należności dłużnika.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował ocenę ZUS, iż w stosunku do skarżącej nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że warunki z art. 28 ust. 3a i 3b w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nie wystąpiły. W szczególności Sąd przyjął, iż należało odrzucić szczególną przesłankę umorzenia zaległości wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, a ponadto, że nie zachodzi w sprawie przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego.

Co do pozostałej przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Sąd I instancji odniósł się w sposób ogólny.

W tej kwestii Sąd bowiem uznał, że w zakresie trudnej sytuacji finansowej rodziny oraz problemów zdrowotnych organ w sposób przekonujący dowodził, iż wobec braku dowodów świadczących o wielkości wydatków ponoszonych na leczenie syna brak było możliwości jednoznacznego wypowiadania się co do wpływu tej okoliczności na bieżące utrzymanie rodziny. Sąd zaakceptował stanowisko organu, że pomimo podjętych zgodnie z procedurą administracyjną czynności nie udało się poczynić pewnych ustaleń w zakresie stwierdzenia faktycznej i aktualnej sytuacji finansowej rodziny.

Tego rodzaju oceny nie można uznać za prawidłową, zważywszy na przesłankę określoną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazana w tym przepisie przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Kontrola legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie Sąd I instancji powinien szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z dnia 13 października 1998 r. u.s.u.s. i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

Tego rodzaju oceny, ze strony Sądu I instancji zabrakło. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreśla, że wypełniony przez skarżącą formularz o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej nie pozwolił poczynić pewnych ustaleń w zakresie stwierdzonej i aktualnej sytuacji finansowej rodziny. Jednakże Sąd nie wskazuje bliżej, czy i jakiego rodzaju braki np. w ww. formularzu nie pozwoliły na dokonanie tego rodzaju ustaleń i ocen. Jednocześnie Sąd I instancji akceptuje ocenę organu, że sprawowana przez skarżącą opieka nad synem Krystianem nie pozbawia jej możliwości podjęcia pracy i uzyskiwania dochodów umożliwiających opłacenie należności z tytułu składek. Natomiast Sąd w ogóle nie dokonuje oceny stanowiska organu, który wskazał, iż kserokopie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i orzeczenie nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie spełniają wymogów formalnych dowodu. Sąd nie poddał kontroli tych działań organu w zakresie wynikającym z uregulowań zawartych w art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 76a i 77 § 1 k.p.a., w szczególności co do tego, czy skarżąca została poinformowana o wymaganej formie dowodów zakwestionowanych przez ZUS lub też wezwana do uzupełnienia stwierdzonych w tym zakresie braków. Wymagało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważenia przez Sąd I instancji, czy pominięte przez organ dokumenty, z uwagi na to, że nie spełniają wymogów formalnych dowodu, stanowiły uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Trafnie też zarzuca strona skarżąca, że Sąd I instancji powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na możliwość przejęcia przez teściów skarżącej części obowiązków związanych z ciężarem wychowywania syna, jednakże nie wskazuje przy tym jakie dowody zgromadzone przez ZUS w toku postępowania administracyjnego uprawniały do tego rodzaju ocen. Podkreślić ponownie należy, że Sąd I instancji przyjmuje za organem, że skarżąca nie wykazała, iż znajduje się w trudniej sytuacji majątkowej i rodzinnej, zważywszy na złożony formularz o stanie rodzinnym i majątkowym, jednocześnie zauważając, iż we wspólnym gospodarstwie domowym zamieszkują rodzice jej męża. W związku z tym zauważyć należy, że w tym formularzu skarżąca podała nie tylko skład rodziny, który obejmuje także trójkę małoletnich dzieci, w tym jedno po operacji, wymagające uczenia i opieki, ale także wskazała, że jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ponadto, że z urzędu gminy otrzymuje zasiłek rodzinny w kwocie 270 zł, a mąż jej z pracy dorywczej uzyskuje dochód w kwocie ok. 1000 zł miesięcznie. W oświadczeniu tym skarżąca podała też wysokość świadczeń emerytalnych teściów, które wynosiły po 614,46 zł miesięcznie. Do formularza o sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżąca załączyła też szereg dokumentów obrazujących jej sytuację finansową. W tym stanie sprawy obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie czy organ dokonał prawidłowej analizy sytuacji finansowej skarżącej, która powinna obejmować ocenę wydatków i dochodów rodziny skarżącej z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb. Tego rodzaju ocena powinna też obejmować sytuację zdrowotną syna skarżącej w kontekście tego czy organ w sposób zgodny z obowiązującymi regułami gromadzenia materiału dowodowego ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Z przyczyn wyżej wskazanych należało zarzuty skargi kasacyjnej uznać za zasadne i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok (w punkcie 1) i przekazać sprawę do ponowengo rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni powyższe wskazania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, gdyż orzeczenie w tym zakresie zostanie wydane na mocy art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.