Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 227/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 134 par. 1 ,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1, 2 i 23
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, , Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. N. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...], Nr [...];


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w W. (zwanej dalej "Wspólnotą") od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w W. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.")

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., nałożył na Wspólnotę karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządu drogi pasa drogowego ul. [...] w W. o wymiarach powierzchni zajęcia: chodnik (zajęcie bez naruszania nawierzchni) 25 m x 1,5 m w celu umieszczenia rusztowania w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. oraz inne zajęcia (umieszczenie kontenera na gruz) 3,40 m x 1,70 m w terminie od dnia [...] r. do dnia [...]r. i od dnia [...]r. do dnia [...] r.

Karę pieniężną nałożono na Wspólnotę według stawek określonych w uchwale [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Stanowi ona iloczyn dziesięciokrotnej opłaty od stawki za 1 m2 zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót drogowych bez naruszania nawierzchni na chodniku i iloczyn dziesięciokrotnej opłaty od stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych (umieszczenie kontenera na gruz).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. bez zgody zarządu drogi w celu wykonania robót budowlanych (dekarskich) budynku nr [...] – przez umieszczenie rusztowania na chodniku oraz kontenera na gruz.

W dniu [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, jednakże Wspólnota, prawidłowo zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, nie złożyła żadnych wyjaśnień.

W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał również, że w dniu [...] r. podczas oględzin, na podstawie dokumentacji fotograficznej, dokonano obmiaru odcinka pasa drogowego ul. [...] zajętego w celu realizacji robót dekarskich w budynku nr [...]. Przedstawiciel zarządcy nieruchomości potwierdził umieszczenie rusztowania na chodniku ul. [...] w okresie od dnia [...] do [...] r., a umieszczenie kontenera na gruz w pasie drogowym ul. [...] w okresie od dnia [...] r. do [...] r. oraz od dnia [...] r. do [...] r., co znalazło odzwierciedlenie w podpisanym protokole oględzin.

Organ pierwszej instancji uznał, że zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. w celu umieszczenia rusztowania o wymiarach 25 m x 1,5 m na chodniku przy budynku nr [...] oraz umieszczenie kontenera na gruz w terminie od [...] r. do [...] r. i od dnia [...] r. do dnia [...] r. jest zajęciem pasa drogowego bez zgody zarządu drogi i podlega karze pieniężnej stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, zwanej dalej w skrócie "u.d.p.").

W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia Wspólnota podniosła, że zajęcie pasa drogowego na cele prowadzonych przez wykonawcę robót budowlanych związanych z remontem dachu na budynku mieszkalnym Wspólnoty zostało dokonane przez tego wykonawcę robót samowolnie z pominięciem uzgodnień z inwestorem co do terminu i rozmiarów zajęcia. Odwołująca się strona nie podważała zasadności wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego, lecz wysokość tej opłaty, twierdząc, że ustalona kwota jest niemożliwa do przyjęcia ze względów finansowych a także niezgodna z zasadami samorządności i niewspółmiernie wysoka do popełnionego wykroczenia. Zdaniem strony utrzymanie wysokości kary ujemnie wpłynie na dalszą poprawę stanu technicznego i estetycznego nieruchomości i naruszy zaufanie współwłaścicieli do instytucji samorządowych.

Strona zobowiązała się także do złożenia post factum wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz uiszczenia opłaty zgodnie z decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że we dniu [...] r. przedstawiciel zarządcy drogi stwierdził zajęcie pasa drogowego ul. [...] przy budynku [...] bez zgody zarządcy drogi poprzez umieszczenie rusztowania oraz kontenera na gruz. Fakt zajęcia pasa drogowego w tym dniu został potwierdzony dokumentacją fotograficzną. Wobec tego Zastępca Dyrektora ds. Drogowych Zarządu Dróg i Komunikacji w W. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ul. [...] w W.

W zawiadomieniu wezwano stronę do przedłożenia wniosków dowodowych dotyczących przedmiotu postępowania w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. poinformowano stronę, że w dniu [...] r. odbędą się oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego bez aktualnego zezwolenia zarządcy drogi.

Z uwagi na niedoręczenie zawiadomienia Wspólnocie, organ pierwszej instancji w dniu [...] r., kierując zawiadomienie do zarządcy nieruchomości, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ul. [...] w W. oraz o terminie przeprowadzonych oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego.

W dniu [...] r. dokonano oględzin w spawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w W., w których uczestniczył zarówno zarządca nieruchomości, jak i wykonawca robót. W trakcie tych czynności ustalono, że rusztowanie przy ul. [...] w W. umieszczono na chodniku na powierzchni 25 m x 1,5 m w okresie od dnia [...] do [...] r., natomiast na jezdni ustawiono kontener na gruz, który zajmował powierzchnię 3,40 m x 1,7 m w dniach od [...] r. do [...] r. i od [...] r. do [...] r. Fakt ten potwierdził przedstawiciel zarządcy nieruchomości.

W dniu [...] r. strona została poinformowana o zakończeniu postępowania administracyjnego, o możliwości wnoszenia uwag i przedstawienia dodatkowych materiałów dowodowych. Przedstawiciel zarządcy nieruchomości zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w dniu [...] r. i nie wniósł do tego materiału żadnych uwag i dokumentów.

Według art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy:

prowadzenia robót w pasie drogowym;

umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, którą ustala się za zajęcie pasa drogowego po uprzednim uzyskaniu zgody zarządcy drogi.

Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położnych w granicach administracyjnych Miasta W. na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., na podstawie art. 40 ust. 1–6, ust. 8 i 9 u.d.p., ustalono stawki zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Według § 2 uchwały, stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym – w przypadku zajęcia utwardzonego chodnika bez naruszania nawierzchni – wynosi 1 zł za dzień. Stosownie zaś do postanowienia zawartego w § 5 uchwały, stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego w innych celach – pojemniki przenośne na śmieci – wynosi 2 zł za 1 m2 pasa drogowego za dzień. Na tych podstawach organ pierwszej instancji prawidłowo naliczył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem Kolegium, w sprawie jest bezsporne, że strona umieściła zarówno rusztowanie, jak i kontener na gruz bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Twierdzenia strony, że uczynił to samowolnie wykonawca robót, biorąc pod uwagę treść przywołanych przepisów u.d.p., nie zasługują na uwzględnienie. Obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi spoczywał bowiem na Wspólnocie, w imieniu której działa zarządca nieruchomości, który przecież znał zakres prowadzonych robót remontowych i mógł przewidzieć konieczność jak i termin zajęcia pasa drogowego na ten cel.

Nałożona decyzją kara pieniężna jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a w szczególności z uchwałą Rady Miasta W., która – jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarządzającego drogami publicznymi, działając na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. – ustala wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego.

Określona na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi stanowi dziesięciokrotność opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że u.d.p. nie przewiduje uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego post factum.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wspólnota wniosła o:

"- zmianę i ewentualne wymierzenie kary adekwatnej do popełnionego czynu

lub też

- uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.",

zarzucając decyzjom obu instancji "naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez to, że decyzje te godzą w żywotne interesy skarżącego i ideę samorządności oraz noszą znamiona fiskalizmu".

Skarżąca wyjaśniła, że wobec braku sprzeciwu ze strony Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w W. co do zamiaru wykonania robót budowlanych, Wspólnota zleciła firmie [...] (ul. A. [...],[...] W.), na podstawie umowy z dnia [...] r., wykonanie remontu dachu na budynku mieszkalnym Wspólnoty. Według § 3 umowy, zleceniobiorca zobowiązał się do wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną a z chwilą przejęcia placu budowy, ponosił też pełną odpowiedzialność za przekazany teren budowy i za wyrządzone na nim szkody.

W umowie ustalono terminy rozpoczęcia robót na dzień [...] r. oraz ich zakończenia na dzień [...] r.

Z uwagi na niesprzyjające warunki atmosferyczne wykonawca rozpoczął roboty później niż ustalono w umowie, nie uzgadniając terminu z inwestorem ani nie zawiadamiając go o potrzebie zgłoszenia zajęcia pasa drogowego na cele budowy (ustawienie rusztowań i kontenera) do właściwego zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego zostało dokonane przez wykonawcę robót samowolnie, z pominięciem uzgodnień z inwestorem, co do terminu i rozmiarów zajęcia.

Strona skarżąca nie podważa konieczności wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednak wymierzona w decyzji kara w kwocie [...] zł jest nie do przyjęcia ze względów finansowych oraz – według Wspólnoty – niezgodna z zasadami samorządności i niewspółmiernie wysoka do popełnionego wykroczenia.

Działalność wspólnoty mieszkaniowej ogranicza się do wydatkowania zebranych od współwłaścicieli nieruchomości środków finansowych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i utrzymania nieruchomości w należytym stanie technicznym. Działalność ta nie jest prowadzona w celu osiągnięcia zysku. Remont dachu został sfinansowany wysiłkiem współwłaścicieli nieruchomości. Na realizację remontu wspólnota zaciągnęła w Banku [...] kredyt, który jest spłacany. Raty kredytowe wraz z odsetkami stanowią 80 % ogólnych wpływów przeznaczanych na remont nieruchomości. Dlatego też Wspólnota nie ma wystarczających środków pieniężnych do zapłacenia nałożonej kary.

Przeprowadzony remont dachu ma ważne znaczenie nie tylko dla mieszkańców budynku, ale podnosi także estetykę miasta i wpływa na polepszenie jego wizerunku ogólnego oraz zarządzających nim instytucji samorządowych. Utrzymanie w mocy orzeczonej kary wpłynie negatywnie na dalszą poprawę stanu technicznego i estetycznego nieruchomości oraz podważy zaufanie współwłaścicieli do instytucji samorządowych. W celu wykonania obowiązku administracyjnego Wspólnota zobowiązuje się do złożenia post factum wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz dokonania opłaty zgodnie z wydaną decyzją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Zaskarżone decyzje zostały wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy nie wyjaśniły dostatecznie, jaki podmiot powinien być stroną podstępowania, a w konsekwencji – adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Jeżeli ustawodawca obliguje zarządcę drogi do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia tegoż zarządcy (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), to powinnością organów prowadzących postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie istotnej, decydującej o rozstrzygnięciu okoliczności – kto faktycznie umieścił w obrębie pasa drogi publicznej urządzenia infrastruktury technicznej lub obiekty budowlane na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym także na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.). Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaakcentowano, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., przy czym nie ma tu znaczenia jaki podmiot uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, czy też pozwolenie na budowę konkretnego obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10).

Postępowania administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego dostarczyły przykładów, w których nie ustalano wprost sprawcy czynu zabronionego przez prawo, a więc tego, kto faktycznie zajął pas drogowy, lecz odpowiedzialność administracyjną przypisywano automatycznie podmiotowi, który zdaniem organów powinien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia drogowego, a dopiero później – gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p. – zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy.

Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, nie można nie zauważyć, że organy prowadzące postępowanie skoncentrowały się wyłącznie na jednym podmiocie, uznając za bezsporne, że to Wspólnota "umieściła zarówno rusztowanie jak i kontener na gruz bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego "twierdzenia strony, iż uczynił to samowolnie wykonawca robót, biorąc pod uwagę treść [...] przepisów ustawy o drogach publicznych, nie zasługują na uwzględnienie. Obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia spoczywał bowiem na Wspólnocie Mieszkaniowej, w imieniu której działa zarządca nieruchomości, który przecież znał zakres prowadzonych robót remontowych i mógł przewidzieć konieczność jak i termin zajęcia pasa drogowego nas ten cel" (z uzasadnienia decyzji Kolegium, s. 4).

Nie tylko z przywołanej wypowiedzi Kolegium, ale także z akt administracyjnych wynika, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły, jaką rolę przy zajęciu pasa drogowego pełniła firma [...], której Wspólnota zleciła wykonanie robót budowlanych, mimo że w postępowaniu administracyjnym Wspólnota wskazywała na ten podmiot. Dostrzeżony brak wywołuje tymczasem uzasadnione wątpliwości co do tego, który podmiot dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, kto faktycznie ustawił rusztowania i umieścił kontener na gruz w obrębie pasa drogowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy – bez wyjaśnienia i ustalenia faktycznych działań wykonawcy robót budowlanych – nie stwarza dostatecznych podstaw do akceptacji radykalnego twierdzenia Kolegium, że to Wspólnota "umieściła zarówno rusztowanie jak i kontener na gruz bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi". Teza Kolegium wymagałaby tymczasem udowodnienia, że to nie wykonawca robót budowlanych lecz Wspólnota – dysponując dostępnymi jej rusztowaniami i kontenerem na gruz – samodzielnie umieściła te przedmioty w obszarze pasa drogowego, aby wykonawca, przychodząc na przygotowany już i wyposażony przez inwestora (Wspólnotę) we właściwe urządzenia teren, mógł niezwłocznie podjąć prace remontowo-budowlane. Takich ustaleń nie można doszukać się w aktach sprawy. W tym kontekście można wspomnieć o występującej w praktyce realizacji robót budowlanych zasadzie, według której to przedsiębiorca budowlany – jako profesjonalista – montuje i ustawia urządzenia niezbędne do wykonania zadania. Gdyby więc w rozpoznawanej sprawie organy niedwuznacznie wykazały, że wbrew zastanej praktyce, to Wspólnota wyjątkowo dokonała czynności przygotowawczych (wzniesienia rusztowań i ustawienia kontenera), które doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, dopiero wówczas można byłoby przejść do konstruowania ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej tej jednostki organizacyjnej.

Dopóki organy administracji publicznej nie wskażą jednoznacznie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, a więc nie ustalą kto faktycznie wzniósł rusztowania i ustawił kontener na gruz, przypisywanie odpowiedzialności Wspólnocie, z pominięciem faktycznych działań wykonawcy robót, nie zasługuje na aprobatę.

Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organów prowadzących postępowanie będzie zatem wyjaśnienie i ustalenie, który z podmiotów – Wspólnota czy firma [...] – faktycznie zajął pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obszarze rusztowań budowlanych i kontenera na gruz.

Ustosunkowując się do twierdzenia Kolegium, że obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia spoczywał na Wspólnocie, reprezentowanej przez zarządcę nieruchomości, który znał zakres prowadzonych robót remontowych i mógł przewidzieć konieczność jak i termin zajęcia pasa drogowego nas ten cel, należy zauważyć, że tego rodzaju zarzut można również postawić firmie [...], której profesjonalizm w zakresie robót remontowo-budowlanych wymagałby od tego przedsiębiorcy – po stwierdzeniu, że do wykonania prac objętych umową zawartą ze Wspólnotą niezbędne będzie zajęcie części pasa drogowego pod urządzenia budowlane – bądź samodzielnego wystąpienia do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod rusztowania i kontener, bądź poinformowania Wspólnoty o konieczności złożenia takiego wniosku. Wadliwe jest bowiem założenie, że wspólnota mieszkaniowa, która nie jest przecież profesjonalistą w sferze działalności gospodarczej, powinna być lepiej zorientowana co do potrzeby uzyskania zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego aniżeli przedsiębiorca realizujący usługi remontowo-budowlane.

Wobec pojawienia się w skardze wątku dotyczącego złożenia post factum wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz dokonania opłaty stosownie do postanowień decyzji zezwalającej, trzeba zauważyć, że takie postępowanie jest niedopuszczalne, gdyż – co oczywiste – "zezwolenie" musi poprzedzać "zajęcie pasa drogowego" aby było ono legalne, a nie sanować powstałego już naruszenia prawa.

Skoro wszczęte skargą Wspólnoty postępowanie sądowe ukazało niedostateczne wyjaśnienie przez organy administracji publicznej kwestii podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za taki czyn (co uchybia regule proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.