Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 942/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt [...], odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi K., powiat T., o powierzchni [...] - stanowiącej własność J. K. Decyzją z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 23 sierpnia 2007 r.

W dniu 27 kwietnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek T. Ł. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. Wniosek został oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wnioskujący mimo, iż był stroną w przedmiotowym postępowaniu nie brał w nim udziału. We wniosku wskazano, że postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. zostało wszczęte na wniosek F. K., J. K. i S. W. - następców prawnych J. K. właściciela nieruchomości rolnej położonej we wsi K., powiat T. W postępowaniu tym brali udział następcy prawni wnioskodawców m.in. A. Z. - dziedzicząca po S. W. Jednakże, umową cesji z dnia 25 maja 2007 r. A. Z. sprzedała swoją wierzytelność wobec Skarbu Państwa z tytułu niezgodnego z prawem przejęcia nieruchomości położonej w miejscowości K. – T. Ł., o czym poinformowano Kancelarię w związku z przesłanym przez Kancelarię pismem Agencji Nieruchomości Rolnych. T. Ł. nie został poinformowany przez A. Z., iż zakończone zostało postępowanie w tej sprawie, a o fakcie wydania decyzji w tej sprawie dowiedział się on dopiero z pisma otrzymanego 12 kwietnia 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt [...], wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie i następnie decyzją z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a., odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ wskazał, że A. Z. posiadała interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, który wynikał z faktu dziedziczenia po S. W., która uprzednio dziedziczyła po J. K., adresacie orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. Organ wskazał, iż w przypadku dziedziczenia mamy do czynienia z sukcesją pod tytułem ogólnym (uniwersalną). Przy sukcesji uniwersalnej nabywca na skutek zaistniałego stanu faktycznego wstępuje w ogół praw stanowiących majątek lub odrębny majątek poprzednika, przy czym nabyciu towarzyszy z reguły wstąpienie przez nabywcę także w długi. Natomiast w przypadku umów mamy do czynienia z sukcesją pod tytułem szczególnym (singularną). O nabyciu pod tytułem szczególnym mówi się zaś wtedy, gdy przedmiotem sukcesji jest jedno czy więcej konkretnych praw. Przy następstwie pod tytułem szczególnym (tzw. sukcesji singularnej) dochodzi do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa lub praw podmiotowych. W związku z tym skuteczność takiego nabycia rozważa się odrębnie w odniesieniu do każdego z przenoszonych praw i na podstawie reguł dotyczących danego typu prawa. Organ wskazał, iż poprzez sukcesję singularną nie jest możliwym przenoszenie praw (i obowiązków) wynikających z prawa administracyjnego. Umowy cywilne nie mogą stanowić podstawy do przenoszenia praw (i obowiązków) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a właśnie takim prawem (wynikającym z przepisów prawa administracyjnego) jest prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Podsumowując, organ stwierdził, że z umowy, na którą powołuje się T. Ł., nie można wywieść jego interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. T. Ł. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

T. Ł. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że orzeczenie Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa:

- art. 2 ust. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39 poz. 173) poprzez przyjęcie, iż niewydanie decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości w zagospodarowanie na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11 poz. 40) skutkuje, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17 poz. 71);

- art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17 poz. 71), albowiem organ odwoławczy nie był władny dokonać rozstrzygnięcia o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa bez odszkodowania, skoro organ I instancji takiego postępowania nie prowadził. Postępowanie dotyczyło zupełnie odmiennego trybu w oparciu o przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173), który to przepis (art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r.) wyłączał przejęcie nieruchomości bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 1 ustawy;

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przekroczenie właściwości rzeczowej, gdyż stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy z 1958 r. wydawanie orzeczeń o przejęciu na Skarb Państwa bez odszkodowania na podstawie ustawy należało do właściwości Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa. Skoro orzekł w sprawie PWRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa to nie był on uprawniony do orzekania o przejęciu, gdyż nie toczyło się postępowanie w trybie przepisów tej ustawy przed organem I instancji. Natomiast jako organ odwoławczy mógł on skutecznie uchylić orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 lutego 1960 r. zawarte w pkt 1 orzeczenia;

- art. 93 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. jako zastosowanego do sprawy po dacie 1 stycznia 1961 r., rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 orzeczenia należy bowiem traktować jako nową sprawę, do której winny mieć zastosowanie przepisy kpa, który wszedł w życie 1 stycznia 1961 r.;

- art. 28 kpa poprzez doręczenie orzeczenia tylko F. K., gdy tymczasem stronami postępowania o przejęciu nieruchomości było pozostałe rodzeństwo;

- art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie przyczyn niewydania przez organ I instancji decyzji o użytkowaniu, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.;

- art. 107 § 1 kpa poprzez brak w zaskarżonym orzeczeniu określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa, skoro uchylono w pkt 1 orzeczenia decyzję PPRN w T. z dnia 5 lutego1960 r.

T. Ł. zakwestionował stanowisko, że nie przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, powołując się na treść art. 28 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 127 § 3 i art. 28 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 24 maja 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż niewątpliwie A. Z. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. a jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikał z faktu dziedziczenia po S. W., która dziedziczyła po J. K. – adresacie przedmiotowego orzeczenia. T. Ł. nie może powoływać się na nabycie w drodze cesji prawa do legitymowania się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie ma prawnej możliwości zbycia przez stronę stosunku administracyjnoprawnego swoich uprawnień czy obowiązków na rzecz innego podmiotu w trybie umowy cywilnoprawnej. Organ wyjaśnił, iż uprawnienie do występowania z wnioskiem o weryfikację decyzji administracyjnej w trybach nadzwyczajnych należy do grupy praw i obowiązków publicznoprawnych, które z uwagi na swój podmiotowy charakter nie mogą być przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej na inne podmioty. Wyjątki od tej zasady sprowadzają się do przypadków, kiedy ustawodawca przewidział taką możliwość i wyraźnie wskazał adresata (sukcesja singularna) oraz określił prawa mające podlegać sukcesji (np. dopuszczalność przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji - pozwolenie na budowę). Wobec tego w drodze cesji nie mogą być przenoszone uprawnienia publicznoprawne, ich przenoszenie nie pozostaje w sferze regulacji prawa cywilnego. Organ stwierdził, że nie można uprawnień i obowiązków wynikających za stosunku administracyjnoprawnego uczynić przedmiotem obrotu cywilnoprawnego - stosunek między następcą a organem administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi, może bowiem powstać tylko z mocy samej ustawy lub w wyniku działań administracji. Stosunek ten nie może zostać przeniesiony na inny podmiot jednostronnie przez podmiot, na którym ciążą określone przepisami prawa publicznego obowiązki lub uprawnienia.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. Ł., domagając się jej uchylenia, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a., przez przyjęcie, że nie przysługuje mu w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony, w związku z przyjęciem, iż nie jest możliwym przenoszenie praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego na czynność umowy cesji (umowa cywilna).

Ponadto, w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PWRN z dnia 7 lutego 1961 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności:

- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 173) poprzez przyjęcie, iż nie wydano decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości w zagospodarowanie na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 40) co skutkuje, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71);

- art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., albowiem organ odwoławczy jako organ II instancji nie był władny dokonać rozstrzygnięcia o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa bez odszkodowania skoro organ I instancji takiego postępowania nie prowadził. Postępowanie dotyczyło zupełnie odmiennego trybu w oparciu o przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 173), który to przepis (art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r.) wyłączał przejecie nieruchomości bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 1 ustawy;

- art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez przekroczenie właściwości rzeczowej, gdyż stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy z 1958 r. wydawanie orzeczenia o przyjęciu na Skarb Państwa bez odszkodowania na podstawie ustawy należało do właściwości Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa;

- art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przyczyn nie wydania przez organ I instancji decyzji o użytkowaniu, o której mowa w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. przerzucając skutki z tego tytułu na strony postępowania, mimo iż w aktach sprawy znajduje się cała dokumentacja pozwalająca na wydanie stosownej decyzji;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym orzeczeniu z 1961 r. określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa, skoro uchylono w pkt. 1 orzeczenia decyzję prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w T. z dnia 5 lutego 1960 r.

- art. 93 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36 poz. 341 i z 1934 r. nr 110 poz. 976) jako zastosowanego do sprawy po dacie 1 stycznia 1966 r. (rozstrzygniecie zawarte w pkt. 2 orzeczenia należy traktować powiem jako nowa sprawę, do której winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, który wszedł w życie 1 stycznia 1961 r. i nie mógł mieć zastosowania art. 191 § 1 k.p.a. mówiący, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych (Dz. U. nr 30 poz. 168 z 1960 r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji (postanowień), a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 10 maja 2011 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2007 r.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na wniosek T. Ł. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2007 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położnej we wsi K., powiat T., o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. K..

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że orzeczeniem Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 lutego 1960 r. nr [...] orzeczono o przejęciu na własność Państwa całości nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi K., powiat T. oraz o przyznaniu spadkobiercom po zmarłym J. K. rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego. Orzeczenie to wydane zostało na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 173), zgodnie z którym grunty, które zostały na podstawie dekretu przekazane w użytkowanie, zwraca się poprzedniemu posiadaczowi po upływie terminu, na jaki zostały oddane w użytkowanie (zagospodarowanie). (ust. 1). Jeżeli jednostki gospodarki uspołecznionej dokonały inwestycji budowlanych na gruntach, otrzymanych w użytkowanie na podstawie dekretu, grunty te mogą być przejęte na własność Państwa wolne od obciążeń w zamian za przyznanie właścicielowi innych gruntów o przybliżonej wartości. Grunty przejmowane na własność Państwa, jak również grunty wydzielane w zamian szacuje się według przepisów stosowanych przy przeprowadzeniu reformy rolnej (ust. 2). Następnie, orzeczeniem Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. nr [...], uchylono orzeczenie z dnia 5 lutego 1960 r. na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71), zgodnie z którym nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Jednocześnie organ odwoławczy orzekł w decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości bez odszkodowania. Działając na wniosek F. K., J. K. i S. W. – następców prawnych zmarłego J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. a decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją tegoż Kolegium z dnia 20 listopada 2007 r.

Skarżący domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia 20 listopada 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący uważa bowiem, że uprawnienie do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu nabył w dniu 25 maja 2007 r., kiedy to A. Z. – dziedzicząca po S. W. sprzedała mu w drodze umowy cesji swoją wierzytelność wobec Skarbu Państwa z tytułu niezgodnego z prawem przejęcia nieruchomości położonej w miejscowości K., a mimo to nie brał w nim udziału.

Podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na dwóch przesłankach: 1) na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu i 2) na braku winy strony.

Po pierwsze, zbadać zatem należało, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r.

Stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest przede wszystkim strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 19965, nr 1, poz. 32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, niepub.). Za stronę postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, powinien zostać, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., uznany każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej dotąd własność podmiotów niepublicznych, tj. osób fizycznych lub prawnych, posiadają jedynie strony postępowania zakończonego tą decyzją, a więc właściciele nieruchomości przejętych na rzecz Państwa lub ich następcy prawni (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1026/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/09 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestię następstwa prawnego reguluje przepis art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przytoczony przepis wyróżnia następujące przypadki następstwa proceduralnego: succesio mortis causa, gdy następstwo proceduralne jako rezultat następstwa prawnego jest skutkiem śmierci osoby fizycznej lub utraty osobowości prawnej (likwidacji) osoby prawnej, lub utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną; succesio inter vivos, gdy następstwo proceduralne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. reguluje zatem dwie odrębne kwestie: pierwszą stanowi przeniesienie na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej, a drugą – nabycie składników masy spadkowej przez spadkobierców strony (vide. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 208). W postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne inter vivos), w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa).

Charakter danego prawa jako zbywalnego względnie niezbywalnego należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Z przepisów tych wynika bowiem, czy dane prawo lub obowiązek może być przeniesiony w drodze czynności prawnej na inną osobę, czy też przeniesienie tego prawa lub obowiązku nie jest dopuszczalne. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem (z zakresu prawa cywilnego) np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, można wówczas powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego (por.: E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Oficyna, Warszawa 2009, str. 50-51).

Prawa i obowiązki wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego są w zasadzie niezbywalne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie podniesiono, że stosunek administracyjnoprawny będzie zawsze osobisty w tym sensie, że nie można wynikających z niego uprawnień i obowiązków bez zastrzeżeń uczynić przedmiotem obrotu cywilnoprawnego – stosunek administracyjnoprawny między następcą a organem administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi, może bowiem powstać tylko z mocy samej ustawy lub w wyniku działań administracji (zob. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Oficyna, Warszawa 2009, str. 265). Prawa i obowiązki administracyjne mają charakter osobisty, nie mogą więc być nabywane na rzecz innej osoby (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1982 r., sygn. akt II SA 833/82, niepubl.).

Tym samym, przepis art. 30 § 4 k.p.a., pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego. Nie dotyczy on natomiast sytuacji przenoszenia praw bądź obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym pomiędzy różnymi podmiotami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1373/96, Lex nr 34642). Art. 30 § 4 k.p.a. określa wyłącznie skutki w sferze proceduralnej przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, a zatem przepis ten nie może być rozumiany jako uprawniający do przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnych przez czynności cywilnoprawne (vide:. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Wydanie 7, str. 139-140; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 5 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1373/96, LexPolonica nr 341855).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że umowa cesji zawarta w dniu 27 maja 2005 r., mocą której A. Z. sprzedała T.Ł. swoją wierzytelność wobec Skarbu Państwa z tytułu niezgodnego z prawem przejęcia nieruchomości położonej w miejscowości K., nie uprawnia nabywcy – T.Ł. do występowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. - jako strona. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii przelewu prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 311/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 310/99 – dostępne na stronie internetowej http://orzecznia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, iż w dacie zawierania umowy cesji, A. Z. przysługiwało wynikające ze spadkobrania prawo do brania udziału w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji pozbawiającej poprzednika prawnego prawa własności. Zatem w istocie umowa cesji w dacie jej zawarcia mogłaby wywołać skutek jedynie w postaci przeniesienia uprawnień do udziału w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności umowy, co jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalne.

A. Z. nie przysługiwało z tytułu spadkobrania żadne prawo o charakterze cywilnym do nieruchomości, której dotyczyła decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położnej we wsi K., powiat T., o powierzchni [...] ha, stanowiącej uprzednio własność J. K.. Nieruchomość ta była bowiem własnością Skarbu Państwa. A. Z. nie mogła zatem przenieść skutecznie w dacie zawarcia umowy cesji własność tej nieruchomości ani żadnego innego prawa o charakterze cywilnym na skarżącego. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, decyzja ta utraciłaby byt prawny i organ winien rozpatrzyć złożone odwołanie. Gdyby organ pozostawił w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, z uwagi na treść tej decyzji, właścicielem nieruchomości pozostałby Skarb Państwa, natomiast spadkobiercom przysługiwałyby roszczenia związane z prawem do nieruchomości zamiennej. Uprawnienia takie hipotetycznie mogłyby powstać dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego i rozpatrzeniu odwołania. Natomiast w czasie trwania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego spadkobiercom nie przysługiwały żadne roszczenia wobec Skarbu Państwa poza prawem żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący w wyniku zawarcia umowy cesji nie nabył zatem interesu prawny w świetle art. 28 k.p.a. dającego podstawę do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r.

Na marginesie wskazać należy, iż z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie spełnił również drugiej przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącej braku winy w nie braniu udziału w postępowaniu. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. wynika, iż zawierając umowę cesji, skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. (vide.: protokół rozprawy karta 53). Skarżący, który uważał, iż wstąpił w uprawnienia A. Z., winien, zachowując należyta staranność, zgłosić swój udział w tym postępowaniu w jej miejsce informując organ o zawarciu umowy, czego nie uczynił.

Z okoliczności sprawy wynika, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została przez skarżącego spełniona, a zatem zarówno zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę jako niezasadną.