Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 633/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 ust. 1, art. 23 a, art.24 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 155 poz 924
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 409/13 w sprawie ze skargi S. w W. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r.:

1) zobowiązał partię polityczną P. do rozpoznania wniosku S. z dnia [...] czerwca 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [..] czerwca 2013 r., złożonym drogą elektroniczną, S. zwróciła się do partii P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów podpisanych w celu przeprowadzenia na zlecenie P. badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres styczeń 2013 r. do końca maja 2013 r. Wniosła o przesłanie umów w wersji zeskanowanej, a wyników badań w wersji elektronicznej na adres mailowy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Generalny partii P. odmówił realizacji wniosku. Przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i stwierdził, że żądanie nie mieści się w żadnej z w/w kategorii. Zdaniem Dyrektora Generalnego, w szczególności nie można uznać, aby umowy cywilnoprawne zawierane przez partie polityczne miały status dokumentów urzędowych. Rozumienie pojęcia "dokument urzędowy" jest niesporne i utrwalone, wynika choćby z art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Umowa cywilnoprawna stanowi więc tzw. dokument prywatny i nie podlega rygorowi art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z oczywistych względów także faktury i wyniki badań opinii społecznej dokumentami urzędowymi nie są. Dyrektor Generalny podniósł również, powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskowany zakres dokumentacji – w odniesieniu do części umów objętych wnioskiem – podlega tajemnicy przedsiębiorcy, a nie zachodzi żadna wyjątkowa przesłanka ww. przepisu uchylająca taką tajemnicę.

S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii P. Zarzuciła jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wniosła o zobowiązanie partii do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu podała, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie odpowiedział na żadne z wniesionych pism. Podmiot zobowiązany nie wykonał więc żadnej czynności, która prowadziłyby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę partia P. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniosła, że przed wniesieniem skargi skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, nie wezwała bowiem partii do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 P.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi stwierdziła, że partia P. nie dopuściła się zarzucanej jej bezczynności, gdyż udzieliła odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r., przesyłając ją zarówno w formie elektronicznej, jak i papierowej listem poleconym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ocena, czy adresat wniosku o udostępnienie danej informacji pozostaje w bezczynności, wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy.

Sąd przytoczył art. 64 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że art. 6 tej ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. Mając na względzie powołane przepisy Sąd podzielił pogląd, w świetle którego informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Dodał, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1. Skonstatował, że za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. Sąd wywodził dalej, że pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową

W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, umowy, jakie zostały podpisane w celu przeprowadzenia na zlecenie partii P. badań opinii społecznej oraz wyniki tych badań, są dokumentami zawierającymi informację o sprawach publicznych, tj. informację o wydatkowaniu przez partię polityczną środków finansowych, w tym pochodzących z budżetu państwa. Natomiast wyniki badań są nierozerwalnie z przedmiotowymi umowami związane, są bowiem dowodem, że umowy zostały przez zleceniobiorcę wykonane.

Sąd odwołał się do treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924), zgodnie z którym, partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Zgodnie z przepisem art. 23a tej ustawy, źródła finansowania partii politycznych są jawne, zaś w myśl art. 24 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji oraz może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Jednocześnie, w myśl przepisu art. 28 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, partia polityczna, która w wyborach do Sejmu samodzielnie tworząc komitet wyborczy otrzymała w skali kraju co najmniej 3% ważnie oddanych głosów na jej okręgowe listy kandydatów na posłów, ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu, w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie, subwencji z budżetu państwa na działalność statutową, zwane dalej "subwencją". Sąd ustalił, że Partia P. w wyborach do Sejmu taki próg przekroczyła i otrzymuje subwencję z budżetu państwa. W ocenie Sądu, uczestnictwo tej partii w wyborach, rejestracja komitetów wyborczych i kandydatów, potencjalny lub realny wpływ na obsadzenie stanowisk publicznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych. W szczególności opinia publiczna powinna mieć prawo do informacji, na co konkretnie ww. partia przeznacza środki finansowe z budżetu państwa. Skoro więc żądanie skarżącej dotyczy informacji publicznej, to partia P. jest podmiotem obowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie bądź też nie wyda na zasadach przewidzianych w K.p.a. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w myśl art. 16 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego ma więc miejsce nie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany milczy w odniesieniu do wniosku, lecz także wtedy, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej.

Według Sądu, w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia. Zarzut braku wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., jest więc, zdaniem Sądu, chybiony. Za nietrafny Sąd uznał pogląd partii, że dokumentem urzędowym jest dokument, którego określenie zawiera art. 244 § 1 K.p.c. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera definicję, zgodnie z którą, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W podsumowaniu Sąd stwierdził, że partia P. pozostawała w bezczynności, błędnie przyjmując, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej i o swoim stanowisku informując pisemnie wnioskodawcę, zamiast bądź udostępnić żądaną informację, bądź odmówić jej udostępnienia, jeśli zachodzą przesłanki do takiej odmowy. Sąd zobowiązał partię P. do rozpoznania wniosku skarżącej oraz uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Nie wynikała ona bowiem z milczenia organu, a była jedynie skutkiem błędnego przyjęcia, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Skargę kasacyjną złożyła partia P., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 173 ust. 1 P.p.s.a. wniosła o:

1. uchylenie w/w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła i jako podstawy kasacyjne wskazała:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, w postaci niezastosowania art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi mimo zaniechania przez S. wezwania skarżącej kasacyjnie do usunięcia naruszenia prawa;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, w postaci naruszenia art. 149, art. 151, art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 107 K.p.a. i art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że P. dopuściła się bezczynności;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że umowy podpisane w celu przeprowadzenia badań opinii społecznej oraz wyniki tych badań powinny zostać przez P. udostępnione jako informacja publiczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności wymaga odniesienia się zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania przez skarżącego środków prawnych w rozumieniu art. 52 § 4 P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia wskazanych w omawianej podstawie skargi kasacyjnej przepisów art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środkiem zwalczania bezczynności organów administracyjnych jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Jednak w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w przypadku dopuszczonym odesłaniem zawartym w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. nie ma więc zastosowania. Środka zaskarżenia nie przewiduje także ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. dotyczy zaś aktów i czynności, a nie bezczynności organu (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13, z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2827/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, w postaci naruszenia art. 149, art. 151, art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 107 K.p.a. i art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że partia polityczna P. dopuściła się bezczynności. Zarzut ten sformułowany został wadliwie. Wnosząca kasację, wbrew wymogowi art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie wyartykułowała odrębnie podstawy materialnej i procesowej i nie podała które z powołanych przepisów mają charakter materialny, a które procesowy. Dopiero uwzględniając odpowiednie fragmenty uzasadnienia można zrekonstruować tezę kasacji, według której nie doszło do bezczynności, gdyż partia polityczna P. w dniu [...] czerwca 2012 r. wydała decyzję odmowną. W tej sytuacji, mimo wadliwości podstawy kasacji, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do podniesionego zarzutu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia [...] czerwca 2013 r., podpisane przez Dyrektora Generalnego partii P., nie stanowi opartej o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przedstawiając wnioskodawcy stanowisko wobec wniosku, Dyrektor Generalny partii P. stwierdził w piśmie, że umowy cywilnoprawne o sporządzenie badań opinii społecznej, faktury i wyniki badań opinii społecznej nie należą do żadnej z kategorii informacji publicznej, wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umowy cywilnoprawne określił jako dokumenty prywatne.

W myśl zaś art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzje są wydawane w sprawach z zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczy o tym poinformować w formie pisma. Pismo o takiej treści, a nie decyzję, wystosowano do wnioskodawcy. Nie zmienia oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., "w odniesieniu do części umów objętych wnioskiem", Dyrektor wskazał jednocześnie na wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. To ograniczenie dotyczy bowiem tylko informacji publicznych, a temu charakterowi żądanych informacji zaprzeczała zasadnicza wypowiedź Dyrektora zawarta w piśmie (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 564/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy dokonać odrębnej analizy charakteru umów podpisanych w celu przeprowadzenia badań opinii społecznej oraz wyników tych badań.

Umowa ta, stanowiąca czynność prawną z zakresu prawa cywilnego, zawiera zobowiązania stron. Jest bezsporne, że w części dotyczącej obowiązków zamawiającego badania (partia polityczna P.) umowa określa świadczenie o charakterze majątkowym (świadczenie pieniężne). W związku z tym, istota sporu w zakresie obowiązku udostępnienia umów sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wydatkowanie przez partię środków finansowych w ramach umowy o przeprowadzenie badań opinii społecznej jest informacją publiczną. Na początek odnotować trzeba ustrojową zasadę jawności finansowania partii politycznych ustanowioną w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. Na poziomie ustawowym finanse i finansowanie partii politycznych regulują przepisy Rozdziału 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924). Jawność źródeł finansowania partii politycznych jest wprost wyrażona w normie art. 23a ustawy o partiach politycznych. Źródła finansowania partii politycznych zostały wymienione w art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Partie polityczne nie należą do wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Wskazanie partii politycznych jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wśród organizacji związkowych i pracodawców, wskazuje na to, że obowiązek ten powinien być rozumiany ściśle, w oparciu o wyraźne regulacje powszechnie obowiązujące. Z przepisu art. 11 ust. 1 Konstytucji RP wynika przecież ustrojowa zasada wolności tworzenia i działania partii politycznych. Pamiętając o tym zastrzeżeniu, przyjąć jednak należy, z uwagi na brzmienie powołanych wyżej przepisów art. 11 ust. 2 Konstytucji oraz art. 23a i art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, że informacja dotycząca źródeł finansowania partii politycznej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o finansowanie partii politycznych, ale o poniesione przez partię polityczną wydatki z posiadanego majątku. Rzecz jasna nie można utożsamiać źródła finansowania z wydatkowaniem środków finansowych. Z powszechnie obowiązujących regulacji wynika jednak, że także wydatkowanie środków finansowych przez partie polityczne stanowi informację publiczną. Przeznaczenie majątku partii politycznej nie jest wyłącznie sprawą wewnętrzną partii. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, majątek ten może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Zwrócić nadto należy uwagę na art. 28 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partia, która otrzymała w wyborach do Sejmu określone w art. 28 ust. 1 pkt 1 lub 2 ilości ważnych oddanych głosów, ma prawo do otrzymywania subwencji z budżetu państwa na działalność statutową. Przeznaczenie przez partię polityczną środków finansowych uzyskanych z budżetu państwa jest zatem istotne nie tylko z punktu widzenia interesu partii politycznej, ale także z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na tym, aby majątek publiczny był przeznaczony w sposób zgodny z prawem, tj. na cele określone przez ustawodawcę. Publicznoprawny aspekt wydatkowania środków uzyskanych z subwencji potwierdza, ustanowiony i uregulowany w art. 34 i nast. ustawy o partiach politycznych, obowiązek sporządzania i składania corocznej informacji finansowej o otrzymywanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach. Informacja o majątku publicznym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do zasady stanowi informacje publiczną. Przepisy art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h nie mają charakteru uregulowania zamkniętego. Wynika to wprost z brzmienia przepisu, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o majątku publiczny, w tym o:". Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o majątku publicznym, a nie tylko w przypadkach wymienionych w punktach a-h. O tym, czy informacja o majątku jest informacją o majątku publicznym decydują więc obiektywne okoliczności, a nie to, czy została ona wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h ustawy o dostępie do informacji publicznej. Publiczny charakter części majątku partii politycznej pochodzącej z subwencji wynika ze źródła z którego partia ten majątek uzyskuje oraz trybu jawności ustanowionego wobec obrotu składnikami tego majątku w powołanych wyżej przepisach ustawy o partiach politycznych przepisach. Zatem informacja o wydatkach z tej części majątku partii politycznej, która pochodzi z subwencji budżetu państwa, podlega udostępnieniu publicznemu, jako informacja o majątku publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tytułem uzupełnienia zauważyć należy, że także majątek partii politycznej uzyskany z darowizn, spadków i zapisów, nie jest wyłącznie sprawą wewnętrzną partii politycznej, w zakresie w jakim środki finansowe pochodzące z tych źródeł gromadzone są w ramach Funduszu Wyborczego (art. 35 i nast. ustawy o partiach politycznych).

W konsekwencji błędne było stanowisko partii P., według którego żądana informacja w zakresie wydatkowania przez partię środków finansowych na opłacenie umów o przeprowadzenie badań opinii społecznej nie stanowi informacji publicznej.

Takiego charakteru nie ma natomiast informacja o wynikach przeprowadzonych badań opinii społecznej. Wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest to informacja o wydatkowaniu środków finansowych. Przeznaczenie środków finansowych na określony cel oraz wysokość poniesionego wydatku wynikają z umowy. Dostęp do tych danych uzyskać można uzyskując dostęp do umowy. Wyniki przeprowadzonych badań opinii społecznej nie są danymi o przeznaczeniu środków oraz wysokości wydatku. Mogłyby one być uznane za informację publiczną, gdyby dotyczyły wykonywania przez zobowiązany podmiot zadań publicznych. Ekspertyzy, czy też opinie, do których zbliżone są badania opinii społecznej, są uznawane za informacje publiczną, nie dlatego, że są informacjami o majątku publicznym, ale z uwagi na to, że na ich podstawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wykonuje zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1855/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.p./). Uzyskane przez partię polityczną, w drodze umowy cywilnoprawnej, wynik badań opinii społecznej, nie służą wykonywaniu przez partię zadań publicznych. W demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań publicznych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Już z tych unormowań wynika dopuszczalna rola partii politycznych w państwie. Ich konsekwencją jest przepis art. 6 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Partie polityczne nie wykonują więc samodzielnie władzy publicznej, wpływają natomiast na jej sprawowanie (patrz: Wojciech Brzozowski, glosa do postanowienia TK z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt Ts 256/09, Przegląd Sejmowy 2012/2/182-192).

Uzyskane wyniki badań mogą natomiast służyć partii politycznej do realizacji celu wskazanego w powołanych przepisach art. 11 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Cel ten, tj. wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa oraz wpływanie metodami demokratycznymi na sprawowanie władzy publicznej, jest realizowany przez partię w wymiarze, jaki wynika z pozycji osiągniętej przez partię w rywalizacji o wpływy społeczne z innymi partiami politycznymi. Działania partii politycznych podejmowane w celu osiągnięcia wpływu metodami demokratycznymi na kształtowanie państwa mają zapewnioną ochronę konstytucyjną, wynikająca z art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który zawiera ustrojową zasadę wolności tworzenia i działania partii politycznych. W granicach metod demokratycznych i korzystając z wolności działania, partia może zatem podejmować wszelkie działania niezależne od władz publicznych i od innych uczestników konkurencyjnego "rynku politycznego". Skuteczność tych działań zależy również od dysponowania przez partię wiedzą o społeczeństwie, jego potrzebach i poglądach. Wiedzę tę można uzyskać, ponosząc określone nakłady finansowe, m.in. poprzez badania opinii społecznej. Publiczne udostępnianie ocen, ekspertyz, czy też wyników badań opinii społecznej ograniczałoby partię w jej działaniach zmierzających do realizacji celu, godziłoby w konstytucyjną wolność działania, o której mowa w art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Instytucjonalizacja partii politycznych nie może prowadzić do uzyskania przez państwo wpływu na stosowane przez partie metody i środki działania (patrz: Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 120). Uznanie informacji o metodach i środkach działania partii za informację publiczną byłoby w istocie wpływaniem państwa na działalność partii politycznej. Nadto, prowadziłoby do niczym nieusprawiedliwionego korzystania innych uczestników systemu politycznego z dorobku partii politycznej. Stanowiłoby zaprzeczenie pluralizmu, tzn. wolnego konkurowania idei, programów i interesów (patrz: Bogusław Banaszak, op. cit. s. 117). W rezultacie należy przyjąć, że dane uzyskane w wyniku badań opinii społecznej są danymi wewnętrznymi partii politycznej i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji odmiennej oceny żądania udostępnienia wyników badań opinii społecznej nie miało wpływu na wynik sprawy, tj. na zasadność zobowiązania partii P. do rozpoznania wniosku. Co najmniej część żądanych informacji stanowiła informację publiczną. Pismo Dyrektora Generalnego partii, z którego wynika, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, było więc błędne. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.