Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1711/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103  ust. 1  pkt 2 i  art. 104  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. T. – [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. T. (dalej: skarżąca) prowadzącej [...] jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]maja 2016 r., nr: [...].

Decyzją tą organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.b.ż.ż."), po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]lutego 2016 r., nr [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 102.000 zł w związku z wprowadzaniem do obrotu jako żywność produktu niebędącego żywnością tj. soli przemysłowej (wypadowej) jako sól spożywczą w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...]lutego 2012 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Sanitarny podniósł, że przesłanki dotyczące nałożenia przez [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kary pieniężnej decyzją z dnia [...]lutego 2016 r.zostały bardzo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu tej decyzji z powołaniem odpowiednich przepisów prawa administracyjnego jak i prawa żywnościowego.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, fakt wprowadzania do obrotu jako żywność produktu niebędącego żywnością został ustalony z zachowaniem wymagań proceduralnych i w sposób niebudzący wątpliwości. Naruszenia zostały dokładnie opisane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z powołaniem odpowiednich przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż ocenę organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej podziela również Prokuratura Okręgowa w [...], która pismem z dnia [...]listopada 2015 r. poinformowała, iż materiał zgromadzony w toku prowadzonego śledztwa wykazał, że firma [...]wprowadzała do obrotu wysuszoną sól przemysłową z [...] i sprzedawała ją jako sól warzoną albo sól inaczej określaną, w celach spożywczych. Prokuratura Okręgowa w [...]ww. pismem wniosła o "wdrożenie postępowania administracyjnego w oparciu o art 103 ust 1 pkt 2 u.b.ż.ż. wobec [...]".

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy zanieuzasadniony uznał zarzut, iż przedmiotowa sprawa uległa przedawnieniu. Organ przywołał treść art. 104 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i podkreślił że ustawodawca odsyła w tym przepisie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 209/14, organ wskazał, iż odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie żadna z definicji powstania zobowiązania podatkowego wskazana w art. 21 § 1 ww. Ordynacji nie znajduje zastosowania w zakresie wymierzania kar w oparciu o art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nie można bowiem ustalić z góry zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Dopiero bowiem doręczenie decyzji w przedmiocie kary może uzasadnić odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej np. w zakresie egzekucji czy umorzenia kary.

Wobec powyższego, za nieuzasadnione uznał organ wskazanie w odwołaniu przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia, albowiem w przypadku naliczania kar nie mogą mieć zastosowania, niemożliwe bowiem jest ustalenie przesłanek powstania zobowiązania.

Organ podniósł, iż w orzecznictwie sądowym nie utrwaliła się praktyka przedawnienia deliktów administracyjnych będących podstawą wymierzania kar pieniężnych na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Taka sytuacja spowodowana jest nieadekwatnością przepisów ww. ustawy, które mają przede wszystkim charakter przepisów regulujących kwestie proceduralne. Ustawodawca nie ustanowił art. 68 § 1 ww. ustawy w celu uregulowania przedawnienia kar pieniężnych, a jedynie w celu uregulowania przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z tych przyczyn, interpretacja ww. przepisu jest w znacznym stopniu utrudniona, prowadząc do niestosowania tego przepisu praktyce. Tę sytuację orzecznictwo uznaje jako dorozumianą akceptację stanowiska ustawodawcy o nieprzedawnianiu się kar pieniężnych, wobec których zastosowano konstrukcję prawną odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Dodatkowo organ II instancji podniósł, że w przypadku deliktu administracyjnego, za popełnienie którego wymierzane są kary pieniężne, odpowiedzialność może być oparta na zasadzie winy, ale częściej jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od stopnia zawinienia, odmienną od odpowiedzialności karnej. W prawie administracyjnym administracyjna kara pieniężna jest nakładana na różne podmioty (nie tylko na osoby fizyczne) decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowi ona reakcję państwa nie za czyn przestępny, lecz za inne naruszenie porządku prawnego. Sankcjonuje ona naruszanie norm o charakterze nierzadko technicznym i jest środkiem służącym administracji do realizacji jej określonych ustawami zadań. Kara administracyjna nie jest opłatą za popełniony czyn, leczstanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji zadań administracji.

Główny Inspektor Sanitarny zaznaczył ponadto, że nie ulega wątpliwości, iż skarżąca wytwarzała i wprowadzała do obrotu sól o parametrach środka spożywczego z produktu jakim była sól wypadowa (przemysłowa) przeznaczona jedynie i wyłącznie na cele techniczne np. do posypywania dróg w okresie zimowym. Analiza akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w [...]prowadzi do jednoznacznego wniosku, że kupowana sól wypadowa (przemysłowa) z [...] stanowiła odpad poprodukcyjny i sól taka mogła być wykorzystana jedynie na cele przemysłowe, a nie do celów spożywczych. Skarżąca dokonywała zabiegów technologicznych suszenia i wzbogacania w celu nadania właściwości środka spożywczego i taki właśnie produkt wprowadzała do obrotu.Za chybione uznał organ stanowisko strony, iż sól wypadowa, czy drogowa z uwagi na fakt nieznajdowania się na liście negatywnej może być traktowana jako żywność. Podkreślił również, iż w odwołaniu strona przyznaje, iż wprowadzała do obrotu sól wyprodukowaną z soli wypadowej. Jednakże, w ocenie organu, strona błędnie przyjmuje, że "produkowała w swoim zakładzie z soli wypadowej, sól której cechy odpowiadały definicji żywności zawartej w art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 i wymaganiom prawa żywnościowego".

W ocenie organu odwoławczego, kupowana przez skarżącą sól drogowa (wypadowa) z firmy [...]nie mogła być produkowana z przeznaczeniem jako środek spożywczy, gdyż sól drogowa (wypadowa) nie jest środkiem spożywczym w myśl art. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Stanowi produkt z przeznaczeniem do posypywania powierzchni dróg, torów, rozjazdów kolejowych i w innych przypadkach, gdy zachodzi potrzeba usunięcia śniegu, gołoledzi i zlodowaceń. Zatem, przeznaczenie takiego surowca jest inne niż soli spożywczej, czy soli kamiennej lub warzonej.

Ponadto, organ II instancji wskazał, że zgodnie z normą Kodeksu Żywnościowego FAO/WHO dla soli spożywczej [...] ([...]) sól spożywcza powinna być otrzymywana ze złoża naturalnego, naturalnej solanki bądź wody morskiej, czyli sól wypadowa nie powinna być wykorzystywana jako surowiec do produkcji soli spożywczej. Zatem naruszono art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, czyli wprowadzano do obrotu jako środek spożywczy, sól wyprodukowaną z surowca nie spełniającego kryterium środka spożywczego. Zgodnie z definicją żywności zawartą w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, Ł 6, str. 463) - żywność oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Zgodnie z informacja zawartą na stronie internetowej firmy [...], "sól wypadowa znajduje zastosowanie w przemyśle chemicznym i energetycznym, a także wykorzystywana jest do produkcji barwników i do zimowego utrzymania dróg. Sól wypadowa nie posiada atestu soli spożywczej i nie może być stosowana do celów spożywczych."

W ocenie organu odwoławczego, ustalając wysokość kary pieniężnej, organ wojewódzki przeanalizował zebrane informacje co do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia. W oparciu o zawarte w postanowieniu prokuratury przeprowadzone analizy dokumentacji rachunkowo - księgowej skarżącej oraz uwzględniając treść zeznań kontrahentów wskazano, iż A. T. w okresie od [...]stycznia 2007 r. do [...]lutego 2012 r. w zakładzie w [...]produkowała i wprowadzała do obrotu artykuł rolno-spożywczy wyprodukowany z soli przemysłowej (wypadowej) w postaci soli spożywczej w ilości 4940,72 ton o wartości co najmniej 2 025 482 zł co stanowiło mienie znacznej wartości, a także peklosoli w ilości 6358 ton o wartości co najmniej 3 179 000 zł, co stanowi również mienie znacznej wartości. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zakres naruszenia również należałouznać za wystarczająco znaczący aby zastosować karę pieniężną w maksymalnej wysokości.

W ocenie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, brak jest okoliczności łagodzących, które mogłyby wpłynąć na obniżenie wysokości kary pieniężnej. Właścicielka zakładu uczyniła proceder produkcji i sprzedaży soli tzw. "spożywczej" (bazując na wynikach badań i parametrach normy) z soli "wypadowej (drogowej)" pochodzącej z firmy [...], uzyskując znaczący zysk z tej działalności. Co więcej, jak wynika z zeznań świadków (odbiorców i kontrahentów soli i peklosoli), proceder taki odbywał się bez ich świadomości i wiedzy co do pochodzenia soli. Ponadto, po analizie całości zgromadzonego materiału organ odwoławczy uznał, że [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prawidłowo stwierdził, iż prowadząc działalność produkcji i wprowadzania do obrotu soli i peklosoli z surowca/produktu odpadowego przedsiębiorca wykazał się znacznym brakiem odpowiedzialności. Bazowanie jedynie na wynikach próbek soli i peklosoli oraz zapisach normy odnoszącej się do soli spożywczej wskazuje, w ocenie organu, dodatkowo na świadome przez stronę wprowadzanie produktu niebędącego żywnością. Ponadto fakt wprowadzania konsumentów w błąd co do pochodzenia produktu, jego nazwy i przeznaczenia, wskazuje na znaczną szkodliwość czynu.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że zgodnie z art. 55 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str.1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200) kara pieniężna powinna realizować również pewien skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych uchybień w przyszłości. Celem kar pieniężnych określonych w u.b.ż.ż. jest bowiem zapobieganie naruszeniom prawa żywnościowego, które bądź to bezpośrednio, bądź pośrednio mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia konsumentów żywności. Zatem, kara ma pełnić funkcję dyscyplinującą i zapobiegającą powtarzaniu się nieprawidłowości w przyszłości. Wobec powyższego, w ocenie organu, nałożenie kary w granicach maksymalnych jest w pełni uzasadnione.

Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca działa na rynku od 2001 r., zatem powinna znać i przestrzegać przepisy prawa żywnościowego, co jest niewątpliwie podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym. Organ zaznaczył też, że art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 nakłada na producentów żywności bezwzględny obowiązek zapewnienia zgodności z wymogami prawa żywnościowego. Zgodnie z obowiązującym prawem, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych warunków.

Organ II instancji wyjaśnił również, iż podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego wojewódzki organ sanitarny nie wnosił zastrzeżeń do prowadzonych badań laboratoryjnych próbek soli pochodzących z [...]w latach 2007-2012, a tym bardziej do wyników badań. Nie podważał również opinii zewnętrznych instytucji, jak chociażby opinii [...] ([...]) w [...]co do zagrożenia zdrowia i życia produkowanej i wprowadzanej do obrotu soli przez firmę [...]. Dokonując oceny ryzyka procesu produkcji soli wypadowej pod kątem możliwości pojawienia się substancji szkodliwych dla zdrowia człowieka i wystąpienia szkodliwych skutków zdrowotnych po spożyciu środków spożywczych, do których była ona stosowana, [...]nie stwierdził zagrożenia dla zdrowia i życia potencjalnych konsumentów. Powyższe pozytywne, z punktu widzenia bezpieczeństwa wprowadzanego do obrotu środka spożywczego, wyniki badań zostały także dostrzeżone i ujęte w postanowieniu Prokuratury Okręgowej w [...]wskazującym, iż [...]w [...]w okresie [...]stycznia 2007 r. do [...]lutego 2012 r. nie dopuścił się wprowadzania produktu zafałszowanego, tj. działania takie nie miały znamion czynu zabronionego określonego w art. 97 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż.

W ocenie organu, powyższe wyniki badań miały istotne znaczenie przy rozstrzyganiu czy wprowadzana przez zakład do obrotu sól miała charakter produktu zafałszowanego.Natomiast nie odnosi się to do nakładania kary pieniężnej określonej wart. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. Skarżąca wprowadzała do obrotu sól o charakterystyce środka spożywczego, która nie była środkiem spożywczym, a więc z naruszeniem art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. Produkt, któremu nadano cechy środka spożywczego pochodził z produktu (substancji) przeznaczonego na cele przemysłowe (sól wypadowa pozyskiwana z firmy [...] stanowiła odpad z produkcji chemicznej), a więc z produktu, który nie był żywnością. Stąd wynikały działania organu zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Organ odwoławczyponownie podkreślił, że w rozstrzygnięciu Prokuratury Okręgowej w [...]jednoznacznie wskazano, iż "sól o jakości spożywczej należy rozumieć sól kamienną, warzoną lub morską..., która może być użyta do zastosowań spożywczych". Zatem, spożywcza sól warzona, kamienna lub morska oraz peklosól może być wytworzona z soli, która taką właściwość posiada. W przedmiotowej sprawie firma [...]wprowadzała do obrotu jako żywność produkt, który nie był żywnością.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]maja 2016 r. wniosła [...]zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj.

a) art. 68 § 1 o.p. w związku z art. 104 § 4 u.b.ż.ż., poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do kar przewidzianych w art. 103 ust. 1 tej ustawy, a tym samym poprzez uznanie, że nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zapłaty nałożonej kary,

b) art. 3 u.b.ż.ż., w związku z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, poprzez przyjęcie, że wprowadzona do obrotu sól i peklosól nie jest żywnością w myśl tych przepisów,

c) art. 103 ust. 1 i 104 ust.2 u.b.ż.ż., poprzez przyjęcie jako podstawy wymierzenia kary przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2015 , ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym [...], mimo że wprowadzenie produktu do obrotu miało miejsce do dnia [...]lutego 2012 r.,

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt. 3 o.p. i art. 104 ust.3 u.b.ż.ż. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone,

b) art. 8 k.p.a. polegające na podważaniu zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wydawanie przez organy inspekcji sanitarnych sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych,

c) art. 7 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i oparcie rozstrzygnięcia na uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...]z dnia [...]marca 2015 r. umarzającego śledztwo w sprawie [...]wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion przestępstwa,

d) art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 103 ust. 2 i 104 ust.2 u.b.ż.ż. poprzez zaniechanie uzasadnienia wysokości kary nałożonej na skarżącą.

Powołując się na wskazane naruszenia skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; ewentualnie o 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]maja 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]lutego 2016 r. wymierzającą A. T. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...]karę pieniężną w wysokości 102.000 złotych w związku z wprowadzaniem do obrotu w okresie od [...]stycznia 2007 r. do [...]lutego 2012 r. soli przemysłowej (wypadowej) jako sól spożywcza.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. , poz. 594), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z powołanymi przepisami, kto wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym [...]. Wysokość kary pieniężnej z tego tytułu może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

Z przywołanych przepisów wynika, że wymierzenie kary na podstawie art. 103 § 1 pkt 2 ustawy musi być poprzedzone ustaleniem, że zakwestionowany produkt nie jest żywnością, został wprowadzony do obrotu, a ponadto był wprowadzony do obrotu jako żywność. Po stwierdzeniu, że zostały spełnione ww. przesłanki, organ jest zobowiązany do wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 103 § 1 pkt 2 ustawy, co oznacza, że nie może odstąpić od jej wymierzenia.

W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy, iż zakwestionowany przez nie produkt nie jest żywnością w rozumieniu przepisów ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia i rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r., został wprowadzony przez skarżącą do obrotu, a ponadto był przez nią wprowadzony do tego obrotu jako żywność.

Definicję żywności (środka spożywczego) zawarto w art. 3 ust. 1 ww. ustawy, który to przepis odsyła do art. 2 ww. rozporządzenia nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r., zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z powołanym przepisem, żywność (lub środek spożywczy) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Z powyższego wynika, że aby dany produkt mógł zostać uznany za żywność musi spełniać co najmniej jeden z poniższych warunków: (i) musi być przeznaczony do spożycia przez ludzi lub (ii) jego spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Prawidłowo uznały organy, iż powyższych warunków nie spełnia wprowadzana przez skarżącą do obrotu w latach 2007 - 2012 jako sól warzona albo sól inaczej określana, w celach spożywczych, sól wypadowa (przemysłowa) stanowiąca odpad poprodukcyjny przeznaczony wyłącznie na cele techniczne np. do posypywania dróg w okresie zimowym, po uprzednim nadaniu jej cech chemicznych środka spożywczego. Sól wypadowa (przemysłowa), której za pomocą procesów technicznych nadano parametry środka spożywczego, nie jest bowiem produktem przeznaczonym do spożycia przez ludzi. Nie jest ona również produktem, którego spożycia przez ludzi można się spodziewać. Trafnie wskazały organy, iż zawarty w art. 2 rozporządzenia warunek "rozsądnego oczekiwania" odwołuje się do kryterium "rozsądnego, należycie poinformowanego konsumenta", który pomimo zachowania należytej staranności mógłby zostać wprowadzony w błąd i spożyć produkt zasadniczo nie przeznaczony do spożycia dla ludzi. Sąd podziela ocenę organu, iż konsument musi być chroniony w takich przypadkach. Podsumowując, wspomniany warunek "rozsądnego oczekiwania" nie obejmuje produktów i substancji, które fizjologicznie mogą być a nawet są spożywane przez niektórych konsumentów, pomimo że ich nieżywnościowe przeznaczenie nie budzi wątpliwości.

Trafnie ponadto podniosły organy, iż na konieczność naturalnego pochodzenia soli spożywczej wskazują normy Kodeksu Żywnościowego FAO/WHO dla soli spożywczej [...] ([...]), zgodnie z którymi sól spożywcza powinna być otrzymywana ze złoża naturalnego, naturalnej solanki bądź wody morskiej. Jako surowiec do produkcji soli spożywczej nie powinna być zatem wykorzystywana sól wypadowa (przemysłowa) stanowiąca odpad poprodukcyjny przeznaczony wyłącznie na cele techniczne np. do posypywania dróg w okresie zimowym. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż powołana w ww. kodeksie norma nie stanowi ani prawa miejscowego ani unijnego, zwrócić trzeba uwagę, iż zawarta w cytowanym zbiorze definicja żywności stała się podstawą opracowania tej definicji w prawie wspólnotowym. Z tej przyczyny, zawarte w ww. kodeksie żywnościowym normy nie mogą być pomijane przy ocenie czy dany produkt jest żywnością w rozumieniu przepisów rozporządzenia unijnego nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r.

Dla oceny, czy wprowadzany przez skarżącą do obrotu produkt jest żywnością (środkiem spożywczym) w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r., a tym samym oceny zaistnienia przesłanek z art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 sierpnia 2006 r., pozostają natomiast bez znaczenia powoływane przez skarżącą wyniki badań organów inspekcji sanitarnej różnych szczebli potwierdzające zgodność produkowanego przez skarżącą środka z przepisami prawa określającymi wymagania dla soli spożywczej. Jak trafnie wskazał organ, powoływane przez skarżącą wyniki badań mogły mieć i miały istotne znaczenie przy rozstrzyganiu czy wprowadzany przez A. T. do obrotu produkt miał charakter produktu zafałszowanego. W przedmiotowej sprawie ocenie organu nie podlega jednak kwalifikacja przedmiotowego produktu jako zafałszowanego, lecz przesłanki określone w art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy, to jest wprowadzanie do obrotu jako żywności produktu nie będącego żywnością.

Wobec powyższego, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 3 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. w związku z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r. poprzez przyjęcie, że wprowadzona do obrotu sól i peklosól nie jest żywnością w myśl tych przepisów oraz zarzut naruszenia art. 8 kpa poprzez wydawanie przez organy inspekcji sanitarnych sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych.

Sąd nie podzielił również zarzutu wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w warunkach przedawnienia prawa do jej wydania.

Istotnie, w myśl art. 104 ust. 3 ustawy, do kar pieniężnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Niemniej jednak, z uwagi na daleko idące różnice pomiędzy charakterem zobowiązań podatkowych oraz zobowiązań z tytułu sankcji administracyjnej – np. karą pieniężną z art. 104 ust. 3 ustawy - szczególną uwagę trzeba zwrócić na wymóg "odpowiedniego" stosowania tych przepisów. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przez "odpowiednie stosowanie "określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., II OSK 1640/13). Odpowiednie stosowanie jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

W ocenie Sądu, regulacja zawarta w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących kar pieniężnych nakładanych przez organ inspekcji sanitarnej za wprowadzanie do obrotu produktu niebędącego żywnością, o jakich mowa w art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy. O ile bowiem ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 Ordynacji, to art. 68 tej regulacji wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 Ordynacji). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek z opisanym w art. 21 § 1 Ordynacji sposobem powstawania zobowiązań podatkowych - co może nastąpić z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1), bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (przypadek opisany w art. 21 § 1 pkt 2).

W pierwszym przypadku zobowiązanie powstaje z mocy ustawy, gdy zaistnieje zdarzenie, z którym ustawa ta łączy powstanie zobowiązania podatkowego, bez konieczności wykonania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez podatnika czy organ podatkowy, np. osiągnięcie dochodu, przychodu, czy też dokonanie obrotu. Wydana w tym przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa. W przypadku zobowiązania, które powstaje w wyniku działania organu podatkowego, istnieje ono od dnia doręczenia decyzji ustalającej to zobowiązanie. Również w tym przypadku musi zaistnieć ustawowy obowiązek podatkowy i określona prawem możliwość powstania zobowiązania, aby jednak zobowiązanie faktycznie powstało, musi nastąpić doręczenie decyzji ustalającej jego wysokość. Decyzja ustalająca (wymiarowa) ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że tworzy nowy stosunek prawny. Jej doręczenie skutkuje powstaniem nowego zobowiązania podatkowego.

Zgodnie z treścią art. 68 § 1 Ordynacji, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym postał obowiązek podatkowy. Przepis ten odnosi zatem początek biegu terminu do wydania takiej decyzji kształtującej od momentu powstania obowiązku podatkowego. Zaś, zgodnie z art. 4 Ordynacji, obowiązkiem tym jest "wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach". Tak rozumiany obowiązek podatkowy ulega konkretyzacji, tj. przekształca się dopiero w zobowiązanie podatkowe w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 § 1 Ordynacji, tj. z mocy prawa lub w drodze doręczenia decyzji właściwego organu.

Wbrew stanowisku skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji, ponieważ w przypadkach, w których ten przepis znajduje zastosowanie musi istnieć wcześniej obowiązek podatkowy określony w ustawie, który ciąży na podatniku, zaś zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (decyzji wymiarowej). Jeżeli zatem nie nastąpi prawidłowe doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania (decyzji wymiarowej), to obowiązek podatkowy nie przekształci się w zobowiązanie podatkowe. Poprzez wydanie decyzji wymiarowej następuje przekształcenie obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe, a więc przekształcenie czegoś, co już istnieje, w coś, co przedtem nie istniało. Decyzja wymiarowa nie może być zatem pierwotnym aktem bytu czegoś, co istniało już wcześniej, gdyż to ona jest konkretyzacją tego wcześniej powstałego stosunku prawnego. Stosunek prawnopodatkowy powstaje więc przed wydaniem decyzji. Decyzja wymiarowa jest aktem późniejszym i wtórnym w stosunku do powstania zobowiązania (właściwie obowiązku podatkowego), a więc nie może go tworzyć.

W rozpoznawanej sprawie występuje zaś taka sytuacja, że po stronie wprowadzającego do obrotu produkt niebędący żywnością nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary. Wynika to z samej natury sankcji administracyjnej i w sposób zasadniczy odróżnia zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzając w konsekwencji o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy regulacji zawartej w art. 68 § 1 Ordynacji. Kary pieniężne mają charakter typowej sankcji administracyjnej związanej z wystąpieniem deliktu administracyjnego, a te są znacznie bliższe sankcjom przewidzianym w przepisach karnych lub dotyczących wykroczeń, niż zobowiązaniom podatkowym. Zarazem przedawnienie w sprawach karnych uregulowane jest w taki sposób, że odnosi się do momentu popełnienia sankcjonowanego czynu, a więc całkowicie odmiennie, niż czyni to prawo podatkowe.

Podsumowując, decyzja nakładająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje - w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Użyte w art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy sformułowanie "podlega karze" oznacza dopiero obowiązek wymierzenia danemu podmiotowi kary przez właściwy do tego organ, nie zaś że ciąży na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem wprowadzania do obrotu produktu niebędącego żywnością wbrew przepisom ustawy. Prawidłowo zatem uznały organy orzekające, iż zastosowanie w tej sprawie art. 68 § 1 Ordynacji wykraczałoby poza granice "odpowiedniości", o jakiej mowa w art. 104 ust. 3 ustawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 i 104 ust. 2 ustawy. Stwierdzić należy, że kara w wysokości 102.000 zł mieści się w granicach określonych w art. 103 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, iż skarżąca w okresie od [...]stycznia 2007 r. do [...]lutego 2012 r. wyprodukowała z soli przemysłowej (wypadowej) i wprowadziła do obrotu sól o cechach środka spożywczego w ilości 4940,72 tony o wartości co najmniej 2 025 482 zł, co stanowiło mienie znacznej wartości, a także peklosoli w ilości 6358 ton o wartości co najmniej 3 179 000 zł, co również stanowiło mienie znacznej wartości. Wymierzona kara mieści się ponadto w granicach określonych w art. 103 ust. 1 ustawy. Kwota 102.000 zł nie przekracza 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, wynoszącego: 3.408,62 zł za 2015 r.

Wbrew zarzutom skarżącej organy dokładnie uzasadniły też wysokość kary, stosując kryteria określone w art. 104 ust. 2 ustawy. Jej zakres trafnie uznały organy za znaczny, w szczególności biorąc pod uwagę wynikające z zebranego materiału dowodowego okoliczności, że skarżąca uczyniła proceder produkcji i sprzedaży soli tzw. "spożywczej" (bazując na wynikach badań i parametrach normy) z soli "wypadowej (drogowej)" pochodzącej z firmy [...], uzyskując znaczący zysk z tej działalności. Nie można było pominąć faktu, że skarżąca, wprowadzając do sprzedaży sól o cechach środka spożywczego, miała pełną świadomość, iż wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością, jak również tego, iż skarżąca nie informowała odbiorców soli i peklosoli o źródle pochodzenia sprzedawanego produktu. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu, bowiem świadczą o nich zgromadzone przez organ dowody, w tym dokumentacja pozyskana przez organ z postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...]. Trafnie uwzględnił również organ wpływ na wysokość wymierzonej kary okoliczności, iż skarżąca działa na rynku od 1993 roku. Powinna zatem mieć doskonałą znajomość przepisów prawa żywnościowego i przestrzegać tych norm, co jest niewątpliwie podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym. Jednocześnie, przy określaniu wysokości wymierzonej kary zasadnie wziął organ pod uwagę przesłankę wielkości produkcji zakładu, w tym informacje dotyczące sytuacji gospodarczej skarżącej. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że w opisanych okolicznościach sprawy nałożona kara pieniężna powinna odnieść zamierzony skutek prewencyjny, zapobiegający popełnieniu podobnych nieprawidłowości w przyszłości.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej o nieprawidłowym przyjęciu przez organ jako podstawy naliczenia kwestionowanej kary pieniężnej przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok 2015, to jest rok poprzedzający wymierzenie kary a nie za rok 2011, to jest rok poprzedzający wprowadzenie produktu do obrotu. Stosownie do treści art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy, kto wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym [...]. Wykładnia językowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia przez organ popełnienia wyżej opisanego deliktu, karę należy wymierzyć w wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający decyzję ustalającą wymiar kary. Z redakcji cytowanego przepisu wynika bowiem, iż sformułowanie "rok poprzedzający" odnosi się do sformułowania "kary pieniężnej".

Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia przez organy jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia na uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...]z [...]marca 2015 r. Analiza akt sprawy tych zarzutów nie potwierdza. Z akt sprawy wynika, iż organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały materiał dowodowy, w tym dokumentację z postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...] (faktury zakupu przez odbiorców soli, zeznania świadków oraz deklaracje jakościowe). Organy szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 kpa.

Podsumowując, prawidłowo ustaliły organy w rozpoznawanej sprawie, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również prawidłowo ustaliły jej wysokość.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.