Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 613/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 2, art. 114 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta [...]z [...]września 2017 r., którym ustalono - na wniosek [...]S.A., zwanej dalej "Inwestorem" - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie Wytwórni Pasz w [...]o zdolności produkcyjnej 120 Mg/h paszy granulowanej - rozbudowa II etap 60 Mg/h paszy granulowanej.

Decyzja organu I. instancji będzie dalej określana mianem "decyzji środowiskowej".

Uzasadniając orzeczenie opisano przebieg sprawy – jakie były podejmowane czynności, przedkładane dokumenty i stanowiska stron oraz wydawane rozstrzygnięcia. Wskazano m.in. że uprzednią decyzję środowiskową dla tego przedsięwzięcia (z [...]sierpnia 2013 r.), uchylono orzeczeniem organu II. instancji (z [...]grudnia 2013 r.) zaś skarga na to rozstrzygnięcie oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 października 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 340/14). Uzasadniając utrzymanie obecnie w mocy decyzji środowiskowej - po przytoczeniu treści stosownych regulacji normatywnych oraz zreferowaniu fragmentów konstatacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (jak odnotowano, dokument ten był następnie uzupełniany), zwanego dalej "Raportem" – wskazano na następujące istotne okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy:

- jakie informacje winien zawierać Raport określa art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach"; po analizie przedłożonego dokumentu oraz jego późniejszych uzupełnień stwierdzono, że czyni on zadość wymaganym warunkom; art. 66 został zmieniony ustawą z dnia 9 października 2015 r., o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1936), zwaną dalej "nowelą z 2015 roku"; zgodnie z art. 14 noweli jej przepisy wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.; jednakże jej art. 6 ust. 2 stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej, dla których przed dniem wejścia w życie noweli przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe; dlatego przedłożony w danej sprawie Raport, należy oceniać na podstawie starego brzmienia art. 66,

- w Raporcie znajdują się zapisy odnośnie charakterystyki planowanego przedsięwzięcie, jego głównych cech procesów produkcji i przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń powstających w trakcie jego funkcjonowania; zawiera on elementy wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz wymagania z pkt 6; znajduje się tam uzasadnienie wyboru wariantu przewidzianego do realizacji,

- przepisy ustawy o ocenach wskazują wprost, jakie warunki należy spełnić dla uzyskania decyzji środowiskowej (np. art. 80 ust, 2); z kolei a contrario przesłankami wydania decyzji odmownej w tym przedmiocie mogą być:

- niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające;

- brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ, inny niż zawarty we wniosku;

- wykazanie w raporcie negatywnego wpływu danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

- sprzeczność przedsięwzięcia z innymi przepisami prawa;

- wykazanie w raporcie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych, zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza,

- w przedmiotowej sprawie - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - stwierdzono, że żaden z opisanych wyżej przypadków nie zachodzi; decyzja środowiskowa nie jest orzeczeniem uznaniowym (ma charakter związany); organy są zobligowane do jej wydania, wraz z określeniem warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, gdy są spełnione wszystkie warunki wymagane ustawą o ocenach,

- w myśl art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach, decyzję środowiskową wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony; w przedmiotowym przypadku uchwała Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 roku w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] [...] (Dz.Urz. Woj. [...]z [...] r. poz. [...]), zwana dalej "Planem", dopuszcza realizację tego typu inwestycji; oznacza to, że jest ona zgodna z jego założeniami; ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że teren gdzie ma powstać jest położony poza obszarem objętym ochroną, na mocy przepisów ustawy z dna 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134); najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest obszar specjalnej ochrony ptaków [...][...]; znajduje się w odległości ok. 16 km w kierunku [...]od terenu inwestycji; natomiast w bliskim jego sąsiedztwie - w odległości ok, 300 m w kierunku [...] - jest zlokalizowany [...]Obszar Chronionego Krajobrazu,

- inwestycja będzie polegać na budowie Wytwórni Pasz o zdolności produkcyjnej 120 Mg/godz. paszy granulowanej - rozbudowa II etap 60 Mg/h paszy granulowanej; proces technologiczny będą stanowić: 2 linie mielenia i mieszania o wydajności 60 Mg/h każda (1 linia istniejąca + 1 linia projektowana) oraz 4 linie granulacji o wydajności 30 Mg/h każda (2 linie istniejące + 2 linie projektowane); w ramach eksploatacji inwestycji będzie prowadzona produkcja mieszanek paszowych dla zwierząt hodowlanych na bazie surowych produktów roślinnych; zdolność produkcyjna wyniesie maksymalnie 2880 Mg/dobę wyrobów gotowych; zdolności przerobowe surowców będą się zmieniały, w zależności od pory roku; udziały poszczególnych komponentów mogą być zmienne - w zależności od rynku zboża, odbiorców pasz oraz dostawców surowca,

- w ramach realizacji inwestycji przewiduje się budowę następujących obiektów:

- magazyn zbożowy, składający się z. silosów lejowych i płaskodennych o łącznej pojemności docelowej około 55 000 Mg;

- wieża technologiczna, o powierzchni zabudowy około 250 m i wysokości około 52 m;

- ekspedycja pasz luzem, o powierzchni około 350 m i wysokości 28 m;

- dozownia o powierzchni około 350 m i wysokości 28 m;

- magazyn płynów o powierzchni około 180 m i wysokości 17 m,

- najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 100 m na zachód od terenu wytwórni - przy ul. [...]we wsi [...],

- na etapie eksploatacji źródłem oddziaływania akustycznego będą prace eksploatacyjne, praca urządzeń wentylacyjnych oraz ruch pojazdów po terenie inwestycji; analiza Raportu w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu wykazała, że zarówno podczas realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie zostaną zachowane,

- w czasie eksploatacji przedsięwzięcia źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza będą procesy technologiczne oraz poruszające się po analizowanym terenie pojazdy; obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, zawarte w Raporcie wykazały, że dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu będą zachowane; mając na uwadze minimalizację oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na stan i jakość powietrza atmosferycznego nałożono na Inwestora warunek zaprojektowania 2 nowych linii granulacji, o wydajności 30 Mg/h każda; zanieczyszczenia z każdej linii granulacji będą odprowadzane dwoma emitorami o wysokości o minimalnej 52,0 m i średnicy maksymalnej 0,8 m.; dodatkowo, każda linia granulacji wyposażona zostanie w cyklon o skuteczności minimalnej 90%; para technologiczna będzie pozyskiwana z istniejącej kotłowni technologiczno-grzewczej, wyposażonej w dwa kotły gazowe o mocy 2400 kW każdy; zanieczyszczenia z nich powstające będą odprowadzane dwoma emitorami pionowymi o wysokości minimalnej 16 m i średnicy maksymalnej 0,4 m; ciepło, na potrzeby budynku administracyjnego, będzie pozyskiwane z istniejącej kotłowni, wyposażonej w kocioł opalany gazem o mocy maksymalnej 24 Kw.; zanieczyszczenia powstałe w wyniku eksploatacji kotłowni będą odprowadzane emitorem pionowym, zadaszonym o wysokości minimalnej 6,5 m.,

- za niezasadne uznano zarzuty podniesione w odwołaniach wobec poniższych uwarunkowań,

- postępowanie mające na celu uzyskanie decyzji środowiskowej jest niezwykle długotrwałe i trwa średnio od półtora do dwóch lat (od momentu złożenia wniosku do otrzymania decyzji organu I. instancji); raport jest natomiast sporządzany w danej dacie i - co do zasady - nie można wymagać tak od inwestora jak i autora raportu, aby przewidywał jakie ewentualnie zmiany zostaną wprowadzone w przepisach prawa; w przedmiotowej sprawie upłynęło ponad 6 lat od momentu złożenia stosownego wniosku przez Inwestora ([...]maja 2011 r.); przepis, który sankcjonuje obowiązek badania kumulowania się oddziaływania z rożnych inwestycji w raporcie został wprowadzony jako art. 66 ust. 1 pkt 3b nowelą z 2015 roku, zgodnie z art. 14 tej ustawy przepis wchodzi w życie 1 stycznia 2017 r.; jednakże art. 6 ust. 2 stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie zmienianej ustawy, dla których przed dniem wejścia w życie noweli przedłożono raport stosuje się przepisy dotychczasowe; tym samem wymóg ten nie ma zastosowania do niniejszego Raportu,

- odnosząc się do możliwości kumulowania się oddziaływań z istniejącej mieszalni pasz i planowanej wyjaśniono, że możliwość skumulowanego oddziaływania, zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b i d ustawy o ocenach, bierze się pod uwagę przy wydawaniu decyzji środowiskowej, przy rozważaniu konieczność nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; wskazując wówczas zakres raportu, nie może jednak wyjść poza regulację art. 66 ustawy o ocenach,

- planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami Planu; przedsięwzięcie to jest definiowane w § 3 ust. 1 pkt. 98 i ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), jako instalacja i rozbudowa istniejącej wytwórni pasz, w której przewiduje się wymienione wcześniej w uzasadnieniu instalacje i obiekty technologiczne; koresponduje to z teścia § 9 ust 2 i 4 Planu; zapisy te nie ograniczają wysokości dla instalacji i obiektów technicznych, służących celom, dla których Plan ustala strefę PU - lokalizację obiektów o funkcjach produkcyjnych, biurowych jako podstawowe przeznaczenie terenu,

- odnosząc się do zarzutów odwołań względem ponadnormatywnego poziomu hałasu w odniesieniu do sąsiednich terenów mieszkaniowych stwierdzono, że w załączonym Raporcie przedstawiono analizę poziomu hałasu w porze nocnej jak i w porze dziennej (str. 59-67), co do 12 sztuk emitorów hałasu - w tym istniejących i projektowanych; wyniki obliczeń akustycznych podano w załączniku graficznym, wyrysowanym jako H3 i H4; z analizy rysunków oraz obliczeń akustycznych wynika, że eksploatacja Wytwórni Pasz w [...] w porze dnia oraz w porze nocnej nie wkracza w tereny chronione akustycznie - budownictwo mieszkaniowe; nie określono błędnego najbliższej zabudowy mieszkaniowej od planowanej inwestycji; zapis ten (100 m) dotyczy najbliższej zabudowy mieszkalnej, objętej stosowną ochroną akustyczną; postępowanie w zakresie decyzji środowiskowej ma bowiem - co do zasady - na celu badanie inwestycji właśnie pod względem jej ewentualnego oddziaływania (sprzecznego z normami) na środowisko; dlatego - z punktu widzenia przedmiotowej sprawy - określenie najbliższej zabudowy jest istotne, jeżeli jest ona objętą ochroną prawną; znalazło to wyraz w decyzji środowiskowej oraz Raporcie,

- nie podzielono zarzutów odwołań dotyczących błędnej oceny wariantów przedstawionych w Raporcie, poprzez ich nie zgodność z art. 66 ust 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy o ocenach; pkt 6a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że wniosek został złożony przez [...]stycznia 2017 r.; natomiast opis wariantów, wskazanych w uzupełnieniu do Raportu z [...]kwietnia 2013 r., w pełni wyczerpuje dyspozycje art. 66 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 ustawy; wariant alternatywny nie musi zawierać tak szczegółowych zapisów jak proponowany do realizacji przez inwestora; inna wykładnia przepisów powodowałaby, że inwestor byłby zmuszony do przedstawienia dwóch kompletnych raportów na inne inwestycje; byłoby to niezgodne z celem ustawy o ocenach; przedstawiony wariant alternatywny ma być wariantem realnym, a jego opis powinien pozwolić organom na jego ocenę; nie jest to jednoznaczne z obowiązkiem jego szczegółowego opisu, jak ma to miejsce w przypadku wariantu inwestorskiego; zaprezentowany opis wariantu alternatywnego spełnia te wymogi,

- odnosząc się do kwestii konieczności ustalenia szczegółowego przebiegu granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu organ nie znalazł takiej potrzeby; jak wynika Raportu oraz postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako "RDOŚ"), obszar ten położony jest w odległości około 300 m od terenu inwestycji; ustalenia te jednoznacznie przesadzają, że planowana inwestycja leży poza terenem objętym przepisami o ochronie przyrody,

- chybiony jest zarzut braku uwzględnienie w Raporcie - jak i później, przez organy uzgadniające oraz w zaskarżonej decyzji - wymagań dla mającej powstać suszarni; jak prawidłowo wyjaśnia Inwestor w piśmie z [...] czerwca 2017 r. (pkt IV) nie znajduje to odzwierciedlenia w materiale dowodowym; dla planowanej inwestycji wystarczające będzie działanie jednej suszarni i to już funkcjonującej; szczegółowy opis tej kwestii zawarty został w Raporcie z grudnia 2012 roku (str. 13-15, 35-39, 60 i 83-84); został on zaakceptowany przez organy uzgadniające oraz znalazł swój wyraz w pkt II. 15 decyzji środowiskowej,

- powoływanie się przez wnoszących odwołanie na treść postanowienia RDOŚ z [...] marca 2012 r. oraz wnioski tam zawarte, z uwagi na uchylenie decyzji wydanej w jego następstwie oraz wydanie ponownego postanowienia uzgadniającego w tej sprawie (postanowienie z [...] czerwca 2013 r.), nie jest zasadne; uprzednie orzeczenie nie ma aktualnie mocy prawnej; organ uzgadniający w kolejnym postanowieniu (po przedłożeniu uzupełnionego Raportu) uznał, że planowana inwestycja jest możliwa do realizacji, pod warunkami tam wskazanymi; uznał tym samym, że znikły przeszkody, stanowiącej podstawę wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia, wskazane w orzeczeniu z [...] marca 2012 r.; organ I. instancji w zaskarżonej decyzji, jak i wydając postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ, nie naruszyli art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez błędną ocenę, że planowana inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko; zawarty w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, a w szczególności postanowienie uzgadniające, wskazuje na prawidłowe ustalenia organu I. instancji w tym zakresie; RDOŚ jest organem posiadającym wiedzę specjalistyczną w zakresie szeroko pojętej ochrony środowiska; jego ocena, wyrażona w postanowieniu z [...] czerwca 2013 r., jest nie tylko - zgodnie z przepisami prawa materialnego - wiążąca dla organów orzekających w niniejszej sprawie, ale także - w ocenie organu odwoławczego - jest w pełni wiarygodna; natomiast twierdzenia wnoszących odwołanie są nie tylko podnoszone w sposób niezwykle lakoniczny, ale także niepoparte żadnym miarodajnym dowodem, który stanowiłby podstawę do kwestionowania ustaleń tak postanowienia jak i Raportu oraz decyzji organu I. instancji w tym zakresie,

- zgromadzony w aktach rozpatrywanej sprawy materiał dowodowy pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć sprawę zgodnie z orzeczeniem zapadłem przed organem I instancji, co skutkuje utrzymaniem w mocy w jego decyzji,

- decyzja środowiskowa ma charakter związany, a organy administracji nie mają w tym zakresie swobody orzekania; organy obu instancji nie stwierdziły wystąpienia którejkolwiek z przesłanek negatywnych; tym samym należy w niniejszej sprawie wydać decyzję pozytywną dla Inwestora.

W skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu podniesiono:

- co do treści art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach, nie wyjaśniono, z jakich względów przedsięwzięcie jest zgodne z § 9 ust. 2 i 4 Planu; z decyzji i przedstawionej dokumentacji nie wynika by elementy zagospodarowania terenu odpowiadały zakresowo pojęciom "instalacji" i "obiektów technicznych"; nie wyjaśniono w postępowaniu, które elementy zagospodarowania terenu są zwolnione z ograniczenia wysokościowego 18 metrów,

- co do treści art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. ca i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach, nie wyjaśniono przebiegu granicy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu; wskazano arbitralnie, że granica ta przebiega 300 m od terenu inwestycji, gdy z opisu tej granicy - zawartej z rozporządzenia Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]kwietnia 2005 r. w sprawie [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr[...]" - wynika, że biegnie ona przez [...]; zgodnie rozporządzeniem w obszarze tym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowiska - zalicza się do nich przedmiotowe,

- z decyzji nie wynika ilość poszczególnych elementów instalacji, w tym emitorów; tymczasem ustawa o ocenach stawia wymóg uwzględnienia kumulacji oddziaływania,

- z treści decyzji nie wynika, co jest dokładnie przedmiotem II etapu - w opisie przedsięwzięcia, nowa jest o istniejącej instalacji,

- z uwagi na przewidywane ponadnormatywne oddziaływanie pyłu zawieszonego i gazów w decyzji nie określono żadnych warunków - w tym wysokości planowanych emitorów,

- w zakresie hałasu brak jest określenia wymogów, gdy dla sąsiednich terenów mieszkaniowych obowiązuje norma 45 i 55 dB; w decyzji określa się te wymogi na poziomie 86 dB i 94 dB - bez ograniczenia tego oddziaływania,

- w wymaganiach określonych decyzją środowiskową, pojawia się suszarnia; nie jest ona przedmiotem opisu z jakich elementów składa się przedmiotowe przedsięwzięcie,

- decyzja środowiskowa nie określa wymagań dla linii mielenia i suszenia; milczy na temat immisji - hałasu, odoru i pyłu zawieszonego; z dokumentacji wynika, że standardy oddziaływania na środowisko będą przekroczone w zakresie tych emisji,

- nie wyjaśniono problematyki podniesionej przez skarżącego w powołanym w decyzji piśmie; poprzestano jedynie na stwierdzeniu, że uzgodnienie z 2012 roku jest nieobowiązujące; nie zajęto stanowiska, czy od tego czasu uległa zmianie przedmiotowa inwestycja, aby można było uznać, że podnoszona przez stronę argumentacja jest nieaktualna; nie wyjaśniono w szczególności, czy Raport wyjaśnia podnoszone wątpliwości,

- z uzasadnienia decyzji nie wynika, z jakich względów przyjęte wymogi są wystarczające dla zapewnienia ochrony środowiska,

- nie jest prawdą, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się około 100 m od terenu inwestycji; faktycznie jest to około 50 m; przy uwzględnieniu charakteru przedmiotowej inwestycji - jej skali, nie jest to odległości duża; w tym zakresie Raport odnosi tylko do zabudowy przy ul. [...]; tymczasem, w bliższej odległości - przy ul. [...] w [...] i w [...] - jest także zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa; postępowanie wyjaśniające i dokumentacja w tym zakresie ma zatem istotne braki,

- naruszono także art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy o ocenach w zakresie przewidywanych wariantów; tzw. wariant I w odniesieniu do rozbudowy należy uznać jako "wariant zerowy"; nie zawiera on żadnej propozycji, poza uwzględnieniem stanu już istniejącego - w ramach I etapu przedsięwzięcia; przedstawienie wariantu w taki sposób jest niezgodne z prawem; potwierdza to orzecznictwo (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2105/16 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); ponadto w samym raporcie przyjmuje się, że wyjaśnienie wariantów dotyczy tylko wariantu III; tymczasem ustawa wymaga "wyjaśnienia" wszystkich wariantów; Raport nie określa też przewidywanego oddziaływania wszystkich wariantów i nie zawiera porównania oddziaływań tych wariantów; nie uzasadnia proponowanego wariantu; ponadto - w ramach wariantu III - na str. 7 Raportu - pominięto linię mielenia i granulacji; unika się również wyraźnego wskazania ilości poszczególnych elementów zagospodarowania jak silosy, suszarnie; wiąże się to natomiast z określoną ilością wentylatorów (nie wiadomo ile konkretnie); decyzja mówi o 2 wentylatorach, a Raport o 8,

- w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 66 ust. 1 pkt 3b i 8, art. 77 ust. 5 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o ocenach wyraźnie akcentuje się kwestię kumulacji oddziaływania; ponieważ chodzi o rozbudowę, Raport powinien takie oddziaływanie niewątpliwie uwzględniać; nie wiadomo jak będzie rozkładało się oddziaływanie przedmiotowej rozbudowy na sąsiednie tereny i środowisko, z uwzględnieniem już funkcjonującego etapu I mieszalni pasz.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (k. 34-37) Inwestor wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację przemawiającą za bezzasadnością zarzutów.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne.

Uzasadnienie zaskarżonego aktu nie pozwala skonkludować Sądowi, wnikliwie rozważenie przez organ odwoławczy części zagadnień - spośród istotnych, w kontekście prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy.

Jak trafnie zauważa się w skardze, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - ukształtowanym jeszcze przed nowelizacją art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy ocenach, nowelą z 2015 roku, gdzie jednoznacznie przesądzono tę kwestie - akcentowany jest obowiązek porównania trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Przy tym, tzw. "wariant zerowy" - rezygnacja z podjęcia jakichkolwiek działań - nie może być kwalifikowane jako jeden z alternatywnych. Wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, jakoby nie przeanalizowano w istocie trzech wariantów, gdy dokumentacja sprawy była uzupełniana, zwłaszcza w kontekście sporządzania kolejnych wersji Raportu oraz jego uzupełnień, rolą organu było wskazanie, jakie warianty były ostatecznie przedmiotem analizy - w tym, co je różniło oraz gdzie znajdował się ich opis, porównanie i uzasadnienie wyboru preferowanego przez Inwestora (w jakich dokumentach, ich jednostkach redakcyjnych bądź na których stronach). Opis stanu faktycznego w danym zakresie należało odnieść do treści regulacji normatywnych, wskazując jakie - zdaniem organu - wymagania w danym zakresie wynikają i czy uczyniono im zadość. Wymagania tego nie realizuje lapidarne stwierdzenie, że warianty zostały opisane i porównane z powołaniem na uzupełnienie Raportu, przesłane przy piśmie z [...]kwietnia 2013 r.. Uzupełniono nim bowiem Raport w zakresie planowanych oddziaływań, dotyczących kotłowni technologicznej przy dwu wysokościach emitorów (12 i 16 m.). Wyjaśniono tam także na czym polega różnica pomiędzy analizowanymi wcześniej wariantami nr II i III (str. 4 ozn. "Dot IV" ad. 1) oraz wskazano na faktyczne opisanie dwu wariantów (str. 4 ozn. "Dot IV" ad. 2). W takiej sytuacji nie jest możliwe jednoznaczne odtworzenie, jakie trzy warianty realizacyjne całego przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie zakładu, miał na uwadze organ odwoławczy uznając, że są spełnione wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 – które ich zestawienia i porównania zaaprobowano przed wydaniem decyzji środowiskowej, gdzie przesądzono wariant dopuszczony do realizacji. Nie można w takiej sytuacji uznać, aby sprawa została prawidłowo wyjaśniona w kontekście obowiązku oceny przez organ administracji, czy Raport spełnia stosowne wymagania - może stanowić podstawę dla wyboru wariantu dopuszczonego do realizacji. Uchybienie przepisom postępowania w danym zakresie, w kontekście obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy, mógł mieć w takiej sytuacji istotny wpływ na jej wynik.

Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających wymagania dla materiału dowodowego, stanowiącego podstawę późniejszych ocen, służących prawidłowemu zakreśleniu materialnych warunków realizacji przedsięwzięcia, o ile jest ono w danej lokalizacji dopuszczalne. Stosownej analizy w tym zakresie nie dokonano bowiem w istocie na etapie postępowania przed organem II. instancji. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia.

W takiej sytuacji organ odwoławczy wpierw ustali, czy zgromadzony dotąd materiał dowodowy zawiera stosowny opis trzech wariantów realizacyjnych oraz ich porównanie wraz z uzasadnieniem wyboru jednego z nich. Jeżeli zaś dokumentacja w danym zakresie nie jest kompletna, czy możliwe jest - wobec rodzaju ujawnionych braków - jej uzupełnienie w granicach zakreślonych art. 136 K.p.a., bądź też niezbędne jest wydanie decyzji kasatoryjnej, wobec treści art. 138 § 2 K.p.a.

Będzie miał przy tym na uwadze, że - jak sam to trafnie odnotował - nie jest konieczne sporządzenie pełnego opisu każdego z wariantów, zaś wymagania sprecyzowane w art. 66 ust. 1 pkt 6a, nie mogą być odnoszone wprost - wobec treści przepisów przejściowych. Szczegółowość w tym zakresie jest więc determinowana tym, aby zawarte w Raporcie dane mogły stanowić podstawę dla sformułowania wniosków, gdy chodzi o kwalifikację wariantu, jako najkorzystniejszy dla środowiska czy inny racjonalny bądź preferowany przez inwestora oraz przekonywające uzasadnienia ich oceny.

Chybione jest stanowisko organu odwoławczego, gdzie wywodzono jakoby kwestia kumulacji oddziaływań instalacji planowanych oraz istniejących musiała być rozważana dopiero po wprowadzeniu nowelą z 2015 roku do art. 66 ust. 1 ustawy o ocenach pkt 3b. Ocena oddziaływania nowych instalacji na środowisko wymaga oczywiście uwzględnienia stanu istniejącego (tzw. "tła zanieczyszczeń"). Kwestia ta jest oczywista z punktu widzenia metodyki dokonywania oceny, ani też nie była nigdy kwestionowana w judykaturze. Potwierdzeniem zasadności sumowania oddziaływań zakładanych z generowanymi dotychczas (uwzględnienia kumulacji) jest też treść uprzednich, innych regulacji ustawy o cenach - powołanych w skardze, a w szczególności brzmienie art. 66 ustęp 1 punkt 8 zdanie wstępne. W takiej sytuacji stosowna nowelizacja miała jedynie charakter porządkujący – wskazano np., od jakiego etapu procesu legalizacji innych inwestycji na danym terenie należy uwzględniać możliwość ich kumulacji z planowaną – objętą oceną. Nowelizacją nie wykreowano natomiast nowych zasad, dotyczących uwzględnienia innych oddziaływań – od już występujących instalacji.

Chybione są w tym kontekście wywody organu, jakoby kwestie kumulacja oddziaływań, nie musiały być analizowane w przedmiotowej sprawie. Przeczą temu zresztą inne fragmenty uzasadnienia skarżonego aktu, gdzie wskazuje się expressis verbis, że w określonych aspektach była ona analizowana (np. kumulacja oddziaływania wentylatorów). Brak konsekwentnego stanowiska organu odwoławczego w danym zakresie nie pozwala skonstatować, czy prawidłowość sporządzenia dokumentacji w innych zakresach - gdy chodzi o kumulację wszelkich oddziaływań pomiędzy obiektami istniejącymi i planowanymi do realizacji - była przedmiotem jego rozważań.

Nie uczyniono także zadość obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienie stanowiska, co do zarzutu wadliwego ustalenia granicy obszaru chronionego krajobrazu. Wobec konkretnie sformułowanych w odwołaniach uwag, rolą organu było wskazanie, na jakiej podstawie ustalił, że jego granica przebiega w odległości 300 m od terenu inwestycji. Stosowne akt normatywny o powołaniu obszaru – rozporządzenie nr 24 - nie zawiera mapy, lecz opis w przebiegu granicy. W takiej sytuacji dla dokonania ustaleń faktycznych konieczne było odwołanie się do treści wiarygodnego dla organu opracowania graficznego, obrazującego przebieg granic obszaru chronionego oraz miejsce realizacji inwestycji. Nie może być tu wystarczającym wyłącznie ogólne powołanie treści Raportu czy stanowiska organu wyspecjalizowanego (postanowienie RDOŚ). Jego orzeczenie nie mogło być kwestionowane w stosownym trybie przez inne niż Inwestor strony postępowania. O ile więc zawarte tam oceny, co do faktów, rodziły określone wątpliwości stron postępowania, ich rozważenie i przesądzenie było zadaniem organu odwoławczego.

Wprawdzie do przesłanego przez Inwestora do Sądu pisma procesowego, załączono mapę obrazującą - prawidłowy jego zdaniem - przebieg granicy obszaru chronionego. Dokumenty zawierające dane, których dotyczy spór między stronami, na podstawie których miało być dokonywane stosowne ustalenia, muszą być jednak wpierw przedmiotem oceny przez organ orzekający w sprawie. Należy także zapewnić możliwość wypowiedzenia się, co do nich, przez strony postępowania, w ramach uprawnienia wglądu do akt sprawy - przed wydaniem orzeczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika natomiast, jaki dokument znany stronom, miał na uwadze organ, oceniając stan faktyczny w danym zakresie oraz wobec jakich uwarunkowań uznał go za wiarygodny.

Analogicznie uchybiono obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy, nie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, jakie dokumenty stanowiły podstawę oceny, gdzie znajduje się najbliższa zabudowa, na terenach objętych ochroną akustyczną. Wobec zarzutu w danym zakresie rolą organu było wskazanie, w świetle jakich dokumentów dokonał określonych ustaleń faktycznych oraz wobec jakich przesłanek uznał jest za aktualne - odzwierciedlające stan faktyczny w terenie.

Odnoszę się do wywodów skargi, wypada jednocześnie odnotować, że ochrona akustyczna jest powiązana z rodzajem terenu, na którym znajduje się określony obiekt nie zaś z indywidualnym charakterem budynku. Wynika to z art. 114 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.). Tak więc - jeżeli określony obiekt znajduje się na terenie nieobjętym ochroną akustyczną, spośród wymienionych w art. 113 ust. 2 tej ustawy - standardy poziomu hałasu w jego sąsiedztwie nie muszą być zachowane.

Naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia wyżej wskazanych kwestii oraz stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia (w myśl art. 7. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 i 11 K.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wobec wyłącznie ogólnikowego charakteru nie mogą być uznane za zasadne inne sformułowane w skardze zarzuty, gdy podnoszono poniższe kwestie:

- w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazano jednoznacznie, jakie przedsięwzięcia - w ramach rozbudowy zakładu - miał na uwadze organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję środowiskową dla danej inwestycji; jaki jest zakres rozbudowy wynika z decyzji organu I. instancji; jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu oraz Inwestor w piśmie procesowym, rozbudowa suszarni nie była przewidywana w ramach drugiego etapu rozbudowy; wprawdzie w decyzji środowiskowej określono stosowne wymagania, dotyczące urządzeń wentylacyjnych, jakie mają być zainstalowane na suszarni, wobec rozbudowy zakładu w drugim etapie; nie oznacza to jednak aby obiekt ten miał podlegać rozbudowie zaś intensyfikacja jego wykorzystania była brana pod uwagę, skoro określono stosowne wymagania dla urządzeń wentylacyjnych (pkt III.5) decyzji środowiskowej); rozpoznając ponownie sprawę w kontekście analizy, czy w Raporcie uwzględniono kwestie kumulacji oddziaływania, organ odniesie się do kwestii, czy rozważano także możliwość zwiększenie innych rodzajów oddziaływań nie podlegającej rozbudowie suszarni (odory, pyły itd.) wobec zakładanej większej intensyfikacji jej wykorzystania (podwojenie produkcji),

- ogólnikowe są zarzuty dotyczące ewentualnej niezgodności z Planem, którym dopuszczono realizację instalacji i urządzeń służących wskazanym nim celom, na terenie gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcia (oznaczenie PU), wyższych niż 18 m; z decyzji środowiskowej nie wynika, aby zaaprobowano jej treścią zabudowę niezgodna z postanowieniami Planu; nie jest zaś rolą organu w danym postępowaniu zapisywanie w decyzji środowiskowej postanowień zeń wynikających; musi on wyłącznie zbadać, czy zakreślone decyzją warunki nie będą skutkować przekroczeniem wymagań ustanowionych Planem; także w skardze nie wskazano, aby konkretny obiekt, co do któregokolwiek z wymienionych w decyzji środowiskowej, dla których zakreślono dopuszczalną czy wymaganą wysokość ponad 18 m., nie należał do kategorii, opisanych w § 9 ust. 4 Planu,

- organ w uzasadnieniu wywodził, że - w jego ocenie - generalnie przedsięwzięcie będzie spełniać warunki wymagane prawem także w zakresie jego oddziaływania na tereny sąsiednie; swoją konkluzje oparł na treści Raportu oraz stanowisku organu wyspecjalizowanego (RDOŚ); nie można w takiej sytuacji uznać jakoby nie wskazano, na jakiej podstawie sformułowano daną konstatacje; Inwestor zaprzeczał w stosownym piśmie procesowym, jakoby realizacja przedsięwzięcie miała prowadzić do przekroczenia standardów jakości środowiska na terenach sąsiednich; konkluzje takie nie wynika także z treści Raportu, a zawartych tam ocen nie podważono, przedkładając inne wiarygodne dokumenty (tzn. sporządzone przez osoby, dysponujące stosowną wiedzą), zawierające odmienne ustalenia,

- Skarżący nie wskazał jakie istotne znaczenie dla wyniku sprawy, co do meritum, mogło mieć nie odniesienie sie merytorycznie do jego pisma, powołanego w treści decyzji; samego ewentualnego zmodyfikowania stanowiska przez organ administracji, pomimo braku zmiany okoliczności faktycznych, nie można uznać za przesądzające o wadliwości ostatecznych konkluzji,

- nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji środowiskowej zarzut jakoby odstąpiono od określenia warunków emisji; określono je m.in. przez wskazanie wysokości emitorów, ich maksymalnych przekrojów (pkt III.2 decyzji środowiskowej) czy konieczność stosowania cyklonu o konkretnej skuteczności (pkt III.3) dla linii granulacji; utrzymano też wymagane parametry emitorów w istniejącej już suszarni (pkt II.15),

- istotnie w poszczególnych fragmentach decyzji środowiskowej oraz Raportu przywołuje się różne ilości emitorów; pozostaje to jednak w związku z analizą określonych zagadnień cząstkowych, czy określania konkretnych wymagań dla rodzajów emitorów; w takiej sytuacji ogólnikowe zarzuty, jakoby materiał sprawy i orzeczenie nie były spójne w danym zakresie nie mogą być skuteczne; na etapie ponownego rozpoznania sprawy odniesie się do nich natomiast organ administracji w kontekście analizy, czy w istocie uwzględniono wszelkie rodzaje kumulacji oddziaływań z istniejących i planowanych źródeł emisji (zanieczyszczenia powietrza i generowanie hałasu) gdzie - ze względu na ich charakter - może mieć to miejsce.

Chybiony jest z kolei zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia wymagań w kwestii klimatu akustycznego, wobec ustalenia wymagania mocy akustycznej urządzeń na poziomach przekraczających standardy jakości środowiska. Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku to bowiem natężenie dźwięku, występujące w określonym punkcie (generalnie poza terenem zakładu) na skutek oddziaływania określonego źródła hałasu. Od mocy emitowanego dźwięku zależeć będzie skutek w postaci poziomów hałasu występującego na terenach objętych ochroną akustyczną. Stąd bezpośrednie odnoszenia ustalonych decyzją wartości mocy akustycznej wentylatorów (pkt III.5 i 6 decyzji) do dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jest nieporozumieniem.

Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wyżej, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Koszty postępowania zasądzono w pkt 2 wobec treści art. 200 wskazanej ustawy, nakazując zwrot od organu kwoty uiszczonej przez Skarżącego tytułem wpisu.