Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 453/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138, art. 7, art. 77§1, art. 80 i art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49b, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2019 r. w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we [...] (dalej DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów:

- projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana została oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależnej do właściwej izby zawodowej - z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego;

- rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej;

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego;

- oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przed PINB toczy się postępowanie w sprawie budowy oranżerii na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] w budynku przy u. [...][...] we [...]. Po przeprowadzonej kontroli organ ustalił, fakt istnienia zabudowy oranżerii na tarasie przynależnym do lokalu nr [...], która wykonana została przez właściciela lokalu bez pozwolenia organu architektoniczno - budowlanego.

W toku postępowania PINB wezwał inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z budową oranżerii, wskazującej na poprawność wykonanych robót, wpływ na bezpieczeństwo użytkowania budynku, zapewnienia prawidłowego odprowadzania wód opadowych.

Skarżący pomimo, zakwestionowania powyższego postanowienia, dostarczył opinię techniczną sporządzoną w lutym 2019 r. przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W opinii tej stwierdzono, że zakotwienie ścian oranżerii nie naruszało warstwy ochronnej izolacji przeciwwilgociowej stropodachu, na poprawne odprowadzenie wód opadowych, brak widocznych nieprawidłowości w ich obrębie. Stwierdzono także, że oranżeria nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku, nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku i jego użytkowania.

W oparciu o przeprowadzone czynności wyjaśniające PINB uznał, że budowa przedmiotowej oranżerii wymagała zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, którego inwestor nie dokonał. Roboty budowlane wykonane z naruszeniem powyższego przepisu podlegają rygorom przepisu art. 49 b Prawa budowlanego. Od przewidzianego w ust. 1 tego przepisu nakazu rozbiórki, ustawodawca przewidział jednak wyjątek, polegający na możliwości zalegalizowania rzeczonych robót - samowolnej budowy - w przypadku wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 49b ust. 2 ww. ustawy. Uznając, że przesłanki te zostały spełnione, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia opisanych na wstępie dokumentów.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył B. S. kwestionując nałożenie obowiązku w postaci dostarczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu na którym wykonana jest oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania podczas, gdy ustawodawca w art. 49b ust. 2 nie zastrzegł aby projekt ten miał być sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zakwestionowano także nałożenie obowiązku dostarczenia rysunku rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej wskazując, że ustawodawca w art. 30 ust. 2 nie wymaga tak szczegółowych rysunków i szkiców a nadto w aktach sprawy znajduje się już cały szereg rysunków, szkiców i fotografii oraz opinia techniczna, dlatego nie ma potrzeby przedkładania dodatkowych dokumentów. W związku z powyższym, inwestor zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów, w tym art. 49 b ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. popierając te zarzuty szczegółową argumentacją zawartą w uzasadnieniu zażalenia.

Rozpatrując sprawę w trybie instancyjnym DWINB stwierdził, że obowiązki wynikające z postanowienia PINB, swoją podstawę biorą z art. 49 b ust. 2 Prawa budowalnego. Zgromadzony materiał dowodowy dał organowi pierwszej instancji możliwość sprawdzenia zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustlaenia, że nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Stwierdzenie zgodności z prawem dostarczonych przez inwestora dokumentów dało legitymację do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, którego konsekwencją jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w kwestionowanym postanowieniu. Aby procedura legalizacyjna mogła być pozytywnie zakończona inwestor winien wypełnić nałożone na niego obowiązki.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w związku z art. 49 b ust. 2 pkt 1 i art. 6 Prawa budowlanego oraz 8 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Użyty w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zwrot "w zależności od potrzeb", nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i daje swobodę przy podejmowaniu decyzji. Tak też stało się w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji nakładając obowiązek przedłożenia rysunków, rzutów i szczegółowych przekrojów zaprojektowanych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, wypełnił obowiązki jakie nakłada na niego ustawa - Prawo budowlane i k.p.a., gdyż chcąc wykonać procedurę legalizacyjną organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W konkluzji organ przypomniał, że jeżeli inwestor ma wolę legalizacji samowoli budowlanej to powinien dochować w tym zakresie należytej staranności a co za tym idzie, współpracować z organem nadzoru budowalnego, wykonującym swoje obowiązki.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 49 b ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane ( także jako p.b) w związku z art. 6 i art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, podczas gdy ustawodawca w treści art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przewidział możliwość zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie zastrzegając jednak przy tym, aby projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zatem brak jest podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do tego by projekt ten został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zobowiązania do przedłożenia zaświadczeń o przynależności autora do izby samorządu zawodowego. Zdaniem strony, norma prawna wynikająca z art. 49b ust. 2 pkt 2 p.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do swej treści, gdyż literalnie (zgodnie ze są treścią), systemowo (w odniesieniu do innych przepisów ustawy, np. art. 30 ust. 3 i 4 p.b.) i funkcjonalnie (cel uproszczonej ścieżki legalizacji samowoli budowlanej) nie wymaga obowiązku przygotowania projektu zagospodarowania działki lub terenu przez osobę z uprawnieniami budowlanymi,

2/ art. 30 ust. 2 w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, podczas gdy ustawodawca w treści art. 30 ust. 2 p.b. nakazuje przedłożenie szkiców i rysunków wyłącznie "w zależności od potrzeb". Ustawodawca nie wymaga tak szczegółowych rysunków i szkiców, a nadto brak jest w niniejszej sprawie potrzeby przedkładania tychże rysunków, gdyż w aktach sprawy znajduje się cały szereg rysunków, szkiców i fotografii wykonanej oranżerii. Znajduje się w nich także szczegółowa opinia techniczna opracowana przez mgr inż. A. B.-K. oraz mgr inż. M. C. (zawierająca szkice i rysunki). Do opracowania dołączono dokumenty potwierdzające posiadane przez w/w osoby uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniami o ich przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto w dniu [...].12.2018 r. odbyła się kontrola, którą przeprowadzali inspektorzy PINB. Dlatego nie zachodzi potrzeba przedłożenia przez Stronę żadnych dodatkowych rysunków i szkiców, ponad te, które znajdują się już w aktach sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia:

1. naruszenie przez organ I i II instancji art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia kosztownego projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, podczas gdy żądanie takie narusza zasadę proporcjonalności, zważając, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zalegalizowanie w trybie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (a więc w trybie tańszej i uproszczonej ścieżki legalizacji) prostego i nieskomplikowanego obiektu budowlanego, jakim jest oranżeria - abstrahując od naruszenia przez organy I i II instancji w/w przepisów prawa materialnego, które w swej treści nie dają podstaw prawnych do żądania przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego przez osobę z uprawnieniami,

2/ naruszenie przez organ I i II instancji art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, albowiem przed złożeniem podania o zalegalizowanie wybudowanego obiektu budowlanego (oranżerii - ogrodu zimowego) z dnia [...].11.2018 r., Skarżący (wraz z pełnomocnikiem) dokonał szczegółowej analizy orzecznictwa organów nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych, z którego jednoznacznie wynikał brak konieczności przedkładania (w trybie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) projektu zagospodarowania działki lub terenu, na którym wykonana jest oranżeria, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej z załączonymi do projektu dokumentami potwierdzającymi posiadanie uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, gdyż wystarczający jest projekt zagospodarowania działki lub terenu przygotowany przez Stronę we własnym zakresie (niekoniecznie przez osobę z uprawnieniami) - i z tego właśnie powodu, Skarżący przedłożył projekt zagospodarowania terenu niesporządzony przez osobę z uprawnieniami, chcąc zmniejszyć ponoszone przez siebie koszty niniejszego postępowania, a obecne żądanie organów nadzoru budowlanego powoduje utratę zaufania Skarżącego do organów władzy publicznej,

3/ naruszenie przez organ II instancji art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego odnoszącego się do podstawowego zarzutu Strony wywiedzionego w zażaleniu z dnia [...].04.2019 r., tj. zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 49b ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., podczas gdy postanowienie, na które służy zażalenie powinno zawierać prawidłowe uzasadnienie prawne, wyczerpująco i przekonująco wyjaśniające zasadność zastosowania przepisu materialnoprawnego, natomiast organ II instancji całkowicie zignorował i nie odniósł się do podstawowego zarzutu zażalenia, de facto w ogóle go nie rozpoznając i utrudniając poddanie zaskarżonego postanowienia kontroli instancyjnej w podanym zakresie,

4/ naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przytoczonych wyżej zarzutów stawianych organowi I instancji i utrzymanie w całości zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ II instancji winien uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy w sposób wskazany przez Stronę w złożonym zażaleniu.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej wymogu sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania działki lub terenu oraz przynależną do właściwej izby zawodowej oraz w części nakładającej na Stronę obowiązek dostarczenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej w razie uznania, że zaskarżone postanowienie narusza wyłącznie przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. wnosił o zobowiązanie organu do wydania postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia - wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.

Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi podał, że nie zgadza się z tym, że żądany projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zostać sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Art. 49b ust. 2 pkt 2 p.b. stanowi jedynie, że "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: projektu zagospodarowania działki lub terenu". Ustawodawca nie postanowił, że projekt ten powinien zostać sporządzony przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. Tymczasem za każdym razem, gdy wolą ustawodawcy jest to, aby projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony został przez osobę z uprawnieniami budowlanymi, to daje temu wyraz wprost w treści przepisu, np. art. 30 ust. 3 p.b. (budowa instalacji zbiornikowych na gaz płynny oraz przyłączy) czy art. 30 ust. 4 p.b. (budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych). W treści art. 49b ust. 2 pkt 2 p.b. ustawodawca nie zastrzegł, że projekt zagospodarowania działki lub terenu ma zostać sporządzony przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. Oznacza to, że nie ma takiego wymogu.

Ponadto art. 49b ust. 2 p.b. dotyczy legalizacji samowoli budowlanej - oranżerii, która podlegała uproszczonemu zgłoszeniu, a nie uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jest to więc przyspieszona, mocno odformalizowana i tańsza ścieżka legalizacji samowoli budowlanej. Ścieżka ta polega przede wszystkim na tym, że nie ma obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, stąd bezcelowe byłoby nakładanie na Stronę obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzonego przez osobę z uprawnieniami budowlanymi.

Na poparcie swojego stanowiska autor uzasadnienia skargi przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Wobec tego orzecznictwa – jego zdaniem – konieczne jest zwolnienie go z obowiązku, aby projekt zagospodarowania terenu sporządzony został przez osobę z uprawnieniami budowlanymi oraz aby dołączone były do niego zaświadczenia potwierdzające przynależność autora do izby samorządu zawodowego. Zaskarżone postanowienia naruszają w powyższym zakresie przepisy art. 49b ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący nie zgodził się również z nałożeniem na niego obowiązku dostarczenia rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie strony z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowalnego wynika, że ustawodawca uzależnił możliwość nałożenia na podmiot dokonujący zgłoszenia obowiązku przedłożenia odpowiednich szkiców lub rysunków w zależności od potrzeb. W niniejszym przypadku brak jest potrzeby zobowiązania inwestora do przedłożenia dodatkowych szkiców lub rysunków w postaci rysunków rzutu, przekroju poprowadzonego w obrębie oranżerii, widoku elewacji oranżerii od strony południowej, zaprojektowanej zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W aktach sprawy znajduje się już bowiem cały szereg różnorakich szkiców i rysunków wykonanej oranżerii (a także fotografii). Zalega tam także szczegółowa opinia techniczna opracowana przez mgr inż. A. B.-K. oraz mgr inż. M. C. (także zawierająca szkice i rysunki). Do opracowania dołączono dokumenty potwierdzające posiadane przez w/w osoby uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności wraz z zaświadczeniami o ich przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto w dniu [...].12.2018 r. odbyła się kontrola, którą przeprowadzali inspektorzy PINB i z której sporządzony został szczegółowy protokół. Dlatego nie zachodzi potrzeba przedłożenia przez Stronę żadnych dodatkowych rysunków i szkiców.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie budzi bowiem wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Wskazać w tym miejscu należy, że reguły te znajdują zastosowanie w każdym postępowaniu instancyjnym zainicjowanym środkiem zaskarżenia przewidzianym w k.p.a. a więc zarówno odwołaniem jak i zażaleniem. Wskazane przepisy gwarantować mają stronom postępowania, wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie mieści się także odniesienie się do wniosków i zarzutów zawartych w środku zaskarżenia, w szczególności jeżeli odnoszą się one do okoliczności faktycznych lub prawnych istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia.

Reguły dowodzenia zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują zatem, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Jego odpowiednikiem w przypadku zaskarżalnych postanowień jest art. 124 k.p.a. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem zarówno decyzji jak i postanowienia. Jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część aktu. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki nakładanych na nią obowiązków, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką a nie inną – w szczególności przedstawiana przez stronę - wykładnię przepisu. Uzasadnienie tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata danego aktu administracyjnego nie mają zastosowania lub też stosowane powinny być w inny sposób niż domaga się tego strona. W tym sensie uzasadnienie stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 124 § 1 k.p.a. w postanowieniu należy wskazywać podstawę materialnoprawną, czyli normę prawną, która - jak w niniejszej sprawie - stanowi podstawę nałożenia obowiązków, których niewykonanie skutkować będzie dla strony dotkliwą sankcją w postaci nakazu rozbiórki administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów) dlaczego nałożone obowiązki mieszczą się w zakresie uprawnień organu przyznanych mu konkretną normą prawną i że uprawień tych organ nie przekroczył.

W kontekście poczynionych uwag stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie, że organ odwoławczy nie dochował przywołanych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada kryteriom wynikającym z art. 124 k.p.a., który wymaga, by odzwierciedlało ono nie tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, z podaniem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, ale w szczególności przedstawiało stanowisko organu wobec zarzutów środka zaskarżenia poprzez podanie argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem lub stwierdzeniem braku podstaw do takiego uwzględnienia.

W swoich rozważaniach DWINB w zasadzie nie odniósł się do zarzutów zażalenia, w ogóle ignorując podnoszoną przez skarżącego kwestię naruszenia przez organ I instancji art. 49 b ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 i 8 k.p.a. przez nałożenie obowiązku dostarczenia projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowalne do projektowania i sporządzania projektów zagospodarowania. Tymczasem zarzut ten dotyczył jednego z istotniejszych obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, a więc dotyczył okoliczności mającej bezpośredni wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Co do drugiego z zarzutów wskazującego na naruszenie art. 30 ust. 2 w związku z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego i art. 6 oraz 8 k.p.a. przez nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia rysunków i przekrojów zaprojektowanych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że zarzut ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz, że PINB korzystał w tym zakresie ze swobody wynikającej z art. 30 ust. 2 (nałożenie obowiązku "w zależności od potrzeb"). Brak natomiast jakichkolwiek rozważań organu odnośnie zasadności nałożonych obowiązków w kontekście podniesionych w zażaleniu zarzutów i zawartej w nim argumentacji strony. Zadaniem organu odwoławczego było tymczasem przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnej oceny i to nie tylko co do tego, czy kwestionowany obowiązek znajduje swoje umocowanie w przepisach prawa (co podważał skarżący) ale też, czy w świetle zgromadzonych już dowodów, istotnie konieczne jest złożenie przez stronę tych dokumentów (co także jest kwestionowane). Przeprowadzona w tym zakresie ocena wymagała precyzyjnego i szczegółowego uzasadnienia wyjaśniającego powody, dla których organ uznał legalność i prawidłowość rozstrzygnięcia PINB i dla których nie podzielił argumentacji strony skarżącej.

Brak pogłębionych wywodów w przedstawionym zakresie, w kontekście podniesionych w zażaleniu zarzutów, skutkował także uchybieniem art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Należy nadmienić, że w myśl art. 15 k.p.a., na organie II instancji spoczywa obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie, zatem w uzasadnieniu powinien szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał, że nałożone postanowieniem organu I instancji obowiązki pozostają zgodne z prawem i nie przekraczają swobodnego uznania organu. Kwestionując nałożone na niego obowiązki skarżący wywodził wszak, że doszło do przekroczenia ustawowej dyspozycji art. 49 b ust. 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, szeroko to stanowisko uzasadniając.

Zarzuty strony wymagały odpowiedniego odniesienia się przez organ II instancji w toku postępowania zażaleniowego. Tymczasem organ ten nie poczynił w związku z nimi praktycznie żadnych ustaleń i nie odniósł się do niech w uzasadnieniu postanowienia (w części całkowicie je pomijając). W związku z tym, należy uznać, że sprawa nie została przez organ II instancji rozpatrzona w jej całokształcie, a uzasadnienie w tym względzie nie spełnia wymogów wynikających z przywołanych na wstępie przepisów.

W istocie kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się także spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec pominięcia części zarzutów i niewyjaśnienia przez DWINB stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi organ kierował się utrzymując nałożone na skarżącą stronę sporne nakazy. Stwierdzone uchybienia potwierdzają zasadność zarzutów skargi o braku wyczerpującego rozważenia wszystkich zarzutów zażalenia i braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym wyczerpującego zbadania spornych okoliczności faktycznych. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. To na organie spoczywa bowiem obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Dokonując oceny w opisanym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W efekcie stwierdzić trzeba, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - w sposób dostateczny - podstawy prawnej obowiązków wynikających z wydanych nakazów w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 15 k.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że DWINB, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. w związku art. 144 k.p.a., nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie, ponieważ w ogóle nie odniósł się do podstawowych zarzutów zażalenia i nie podjął czynności w celu dokonania analizy i oceny prawidłowości i zgodności z prawem nałożonych obowiązków.

Z tych też względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 ww. ustawy.