Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1958/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 200 ust. 1, art. 206
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 38 ust. 2, art. 87
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 37
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zss4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 67, art. 68
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1322/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2018 r. oddalił skargę A. S.A. w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie prawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191), dalej: ustawa komunalizacyjna, w zw. z art. 200 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 120, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z 1998 r., w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, z późn. zm.), dalej: ugg, w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z Nr 32 poz. 159, z późn. zm.) w zw. z art. 87 ugg przez uznanie, że prawa zarządu można dowodzić tylko za pomocą określonej, wskazanej przez Sąd dokumentacji;

2) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 200 § 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia z 1998 r. przez uznanie, że przepisy art. 200 ugn i § 4 rozporządzenia z 1998 r. nie mają zastosowania do ocen prawnego w niniejszej sprawie;

3) art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie zbyt ogólnikowego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia skarżonego wyroku uniemożliwiające dokonanie jego kontroli instancyjnej;

4) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 kpa oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1998 r. przez uznanie, że stwierdzenie naruszanie przez organ art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z. art. 77 kpa oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1998 r. nie miałoby wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez nieuwzględnienie wniosku strony odwołującej się co do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka w sytuacji, gdy jego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

5) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 10 kpa przez uznanie, że zarzut naruszenia art. 10 kpa nie może być uznany za skuteczny, gdyż skarżąca nie wykazała, jakie podjęłaby czynności istotne dla wyniku sprawy w związku z niepoinformowaniem jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy;

6) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 77 kpa przez uznanie, że stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 77 kpa nie miałoby wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia:

a) art. 6 w zw. z art. 8 kpa przez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia oraz rozstrzygnięcia postępowania przez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości nie znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej, w sytuacji, gdy w innych spawach w analogicznym stanie faktycznym stwierdzono jej prawo zarządu na innych nieruchomości w oparciu o te same dokumenty;

b) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez niezwrócenie się do organów administracji publicznej lub właściwych archiwów państwowych, czy nie została im przekazana dokumentacja świadcząca o tym, że sporne nieruchomości znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej;

c) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez niezawieszenie przez organ pierwszej instancji toczącego się postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wystąpiło w niej zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie sprawy;

7) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez uznanie, że stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 kpa nie miałoby wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tego przepisu przez niewskazanie, dlaczego odmówił uwzględnia wniosku strony odwołującej się o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka w sytuacji, gdy jego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

8) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 kpa przez uznanie, że stwierdzenie naruszenie przez organ art. 6 w zw. z art. 8 kpa nie miałoby wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia oraz rozstrzygnięcia postępowania przez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości nie znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej, podczas gdy w analogicznym stanie faktycznym w innych sprawach stwierdzono prawo zarządu skarżącej na podstawie tych samych dokumentów;

9) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez uznanie, że stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa nie miałoby wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z ustawy komunalizacyjnej, w sytuacji, gdy przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie przedników prawnych skarżącej;

10) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 ppsa w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 1998 r. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez uznanie, że stwierdzenie naruszenia przez organ § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 1998 r. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa nie miałoby wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez niepodjęcie żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy istnieją wymienione w tym przepisie, decyzje i dokumenty, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy;

11) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez uznanie, że stwierdzenie naruszenie przez organ art. 7 w zw. z. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa nie miałoby wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności przez niezwrócenie się do organów administracji publicznej lub właściwych archiwów państwowych, czy nie została im przekazana dokumentacja świadcząca o tym, że sporne nieruchomości w znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej;

12) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. w zw. z art. 200 ugn przez uznanie, że stwierdzenie naruszenia przez organ § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. w zw. z art. 200 ugn nie miałoby wpływu na wynik sprawie, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie i uznanie w następstwie tego, że przedmiotowe nieruchomości nie znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej;

13) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez uznanie, że nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej;

14) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 138 w zw. z art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 kpa przez uznanie, że stwierdzenie naruszenia przez organ art. 138 w zw. z art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 kpa nie miałoby wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy organ dokonał naruszenia tych przepisów przez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub niedokonania zmiany zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej;

15) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 200 § 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia z 1998 r. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez uznanie, że poprzednikom prawnym skarżącej nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do spornej nieruchomości, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowały się w tym dniu w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej;

16) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 200 § 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia z 1998 r. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez uznanie, że do stwierdzenia, że poprzednikom prawnym skarżącej przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do spornej nieruchomości koniecznym jest ustanowienie prawa zarządu w sposób określony w art. 38 ust. 2 ugg w sytuacji, gdy ustawodawca w § 4 rozporządzenia z 1998 r. wskazał katalog dokumentów wymaganych do stwierdzenia uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu oraz w sytuacji, gdy w polskim systemie prawa powszechnego nie obowiązuje zasada nadmiernego formalizmu dowodowego i dopuszczalne jest wykazanie faktów prawotwórczych i takich, z których strona wysnuwa wnioski prawne w sposób dostępny stronie;

17) § 4 rozporządzenia z 1998 r. przez uznanie, że dokumenty wymienione w tym przepisie nie są dowodem przekazania nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania w zarząd, w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornym jest, że poprzednik prawny skarżącej w momencie utworzenia obejmował tę nieruchomość;

18) art. 200 § 1 ugn przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że brak jest podstaw do uznania nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to przede wszystkim z uwagi na wady konstrukcyjne wniesionego środka zaskarżenia.

Otóż podnieść należy, że regulacja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Oczywiście nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09.

Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość obowiązkowi rozpoznania wniesionego środka, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowy sposób redagowania zarzutów skargi kasacyjnej. Otóż w pkt I.1. w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 200 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn, w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu dalej: rozporządzenie z 1998 r., w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dalej: ugg w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 87 ugg. Wniesiony środek zaskarżenia w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania powiązał ze sobą 14 norm, co oczywiście uniemożliwia czytelne rozpoznanie intencji autora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowy jest zatem sposób redagowania skargi kasacyjnej, polegający na tworzeniu "zbitki" tak wielu norm prawnych, jako naruszonych, w jednym zarzucie; powyższe uniemożliwia należyte rozpoznanie sprawy (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2007 r., I FSK 815/06).

W odniesieniu do tego zarzutu należy też wskazać, że Sąd I Instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa, a zatem nie stosował art. 145 § 1 pkt 1. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 145 ppsa składa się nie tylko z paragrafów i punktów ale również liter. Obejmuje zatem również mniejsze jednostki redakcyjne. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Nie był skuteczny również zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany jako zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Paragraf ten również zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, tj. 3 ustępy, a ust. 1 zawiera 10 punktów. Skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnego przepisu tego paragrafu jako najmniejszej jednostki redakcyjnej. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w odmowie uznania mocy dowodowej katalogowi dokumentów wymaganych do stwierdzenia uwłaszczenia osób prawnych.

Nawet jednak dokonanie takiej rekonstrukcji zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie mogło prowadzić do jego uwzględnienia. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji - w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego - "odmowę uznania mocy dowodowej" wskazanych przez nią dokumentów. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. upatrując tego naruszenia jako konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie oceny mocy dowodowej konkretnych przedłożonych przez nią dokumentów. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Rozpoznawana sprawa dotyczy stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w granicach administracyjnych Miasta S., w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0025 ha, nr [...] o powierzchni 0,0025 ha, nr [...] o powierzchni 0,0053 ha, nr [...] o powierzchni 0,0021 ha, nr [...] o powierzchni 0,0022 ha, nr [...] o powierzchni 0,0022 ha, nr [...] o powierzchni 0,0021 ha, nr [...] o powierzchni 0,0020 ha, nr [...] o powierzchni 0,0022 ha, nr [...] o powierzchni 0,0021 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], do której prawo użytkowania wieczystego rości sobie skarżąca spółka. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca źródła swojego prawa upatruje w fakcie zarządzania i administrowania tymi działkami przez jej poprzedników prawnych.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, wiążącą w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa, pozostawanie nieruchomości we władaniu określonego podmiotu bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ugg oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że wyłączenie możliwości komunalizacji określonych nieruchomości możliwe jest przez wykazanie, że prawo zarządu nieruchomością określonej jednostki zostało ustanowione w określony sposób. Należy odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że dysponowanie, administrowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), w tym również na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego. Niezasadne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "należenia" z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego wyrażanym jako zarządzanie czy administrowanie mieniem. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać", "administrować" czy "zarządzać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem, a nie jedynie czysty aspekt władztwa fizycznego nad nieruchomością. O zarządzie nie może świadczyć samo faktyczne wykonywanie zarządu gruntem, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20, czy z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1308/21).

Analiza argumentacji autora skargi kasacyjnej wskazuje, że upatruje on przeszkody w komunalizacji spornych nieruchomości w fakcie sprawowania zarządu i administracji tymi nieruchomościami przez poprzedników prawnych skarżącej i nie wskazuje na istnienie żadnych dokumentów, które z powodu upływu czasu uległyby zniszczeniu bądź zaginięciu, a które świadczyłyby o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz poprzedników skarżącej. Przyjąć zatem należy, że skarżąca przeszkody w komunalizacji spornych nieruchomości upatruje wyłącznie w faktycznym administrowaniu bądź zarządzaniu tymi nieruchomościami niezwiązanym z ustanowieniem odpowiedniego prawa. Dowody, na które skarżąca powołuje się w treści skargi kasacyjnej, wiążą się z wykazaniem wyłącznie jej fizycznego władztwa nad sporną nieruchomością i nie wskazują na wiedzę skarżącej o formalnym ustanowieniu na rzecz jej poprzedników prawa zarządu tymi nieruchomościami. Wskazywane przez skarżącą dowody miałyby znaczenie w sprawie wyłącznie w sytuacji, gdyby miały one na celu potwierdzenie, że na rzecz poprzednika prawnego skarżącej ustanowiono decyzją, umową bądź innym dokumentem prawo zarządu. Przywołane przez skarżącą dowody mają jednak na celu wyłącznie potwierdzenie wykonywania w przeszłości przez jej poprzedników prawnych faktycznego zarządu sporną nieruchomością, co jak wskazano powyżej, nie może być utożsamiane z ustanowieniem prawa zarządu nieruchomości, które wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Za dowód taki nie sposób uznać decyzji z [...] października 1986 r. o ustaleniu opłaty za zarząd nieruchomością sprawowany przez poprzednika prawnego skarżącej. Dokument ten nie jest bowiem dokumentem wskazującym na ustanowienia prawa zarządu nieruchomością i potwierdza jedynie ustalenie opłaty za wykonywanie zarządu tą nieruchomością, przy czym nie zostało wskazane czy chodzi o opłatę za wykonywanie zarządu faktycznego, czy też w wyniku ustanowienia takiego prawa. W związku z brakiem dowodów wskazujących na ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu sporną nieruchomością brak było podstaw do ustalenia, że odstąpienie od stwierdzenia istnienia prawa zarządu skarżącej lub jej poprzedników stanowi odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej bez uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 8 kpa. W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wymienione pod numerami 6, 7, 8, 9 i 11.

Niezasadne okazały się także zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 200 § 1 ugn oraz § 4 rozporządzenia z 1998 r. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów jego postanowienia stosuje się do stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464, z późn. zm.). Z kolei przepisy rozporządzenia z 1998 r. zostały ustanowione w celu wykonania m.in. art. 200 ust. 1 ugn, o czym stanowi treść art. 206 ugn przywołana w preambule rozporządzenia z 1998 r. jako podstawa jego wydania. Oznacza to, że przepisy te znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych od stanu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie. Rozłączność tych trybów przemian prawnych dotyczących nieruchomości powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie przepisów art. 200 ust. 1 ugn i § 4 rozporządzenia z 1998 r. do spraw rozpatrywanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nawet w drodze analogii. Brak jest bowiem regulacji odsyłających w nieuregulowanym zakresie do stosowania w ramach postępowań komunalizacyjnych do rozwiązań przewidzianych dla innych reżimów przemian prawnych nieruchomości. Tym samym za w pełni usprawiedliwione należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w rozpoznawanej sprawie odmówił zastosowania wspomnianych przepisów do mienia, do którego zastosowanie znajduje art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Z uwagi na powyższe wywody niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c tej ustawy w zw. z art. 138 w zw. z art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły bowiem okoliczności wskazujące na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 kpa. Żadne wnioski dowodowe skarżącej i powoływane przez nią dowody nie miały na celu wykazania ustanowienia na rzecz jej poprzedników prawnych prawa zarządu, a jedynie dążyły do potwierdzenia wykonywania przez nich faktycznego zarządu sporną nieruchomością. Jak wskazano to powyżej, okoliczności te nie mogły przemawiać za uniemożliwieniem dokonania komunalizacji spornej nieruchomości, a zatem nie wskazywały na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych przesłanek pozwalających na uznanie analizowanego zarzutu za zasadny.

Za zasadne należało uznać także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji w związku z wadami postępowania administracyjnego innymi niż dającymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, możliwe jest wyłącznie w przypadku gdy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżąca naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa wiąże z brakiem powiadomienia przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się z aktami, co jej zdaniem uniemożliwiło jej złożenie dodatkowych wniosków dowodowych. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skoro analizowana wada postępowania administracyjnego wystąpiła na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, to skarżąca miała możliwość zniesienia negatywnych dla siebie skutków tego uchybienia, składając stosowny wniosek dowodowy wraz z odwołaniem bądź w toku postępowania odwoławczego. W sytuacji takiej brak jest możliwości stwierdzenia, że brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji miał istotny wpływ na wynik postępowania i przemawiał za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa należało uznać za niezasadny.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten przewiduje zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącej takim zagadnieniem wstępnym przeznaczonym do rozpatrzenia przez sąd powszechny jest kwestia zasiedzenia przez skarżącą użytkowania wieczystego spornych działek. Zauważyć jednakże należy, że kwestia możliwości zasiedzenia prawa użytkowania wieczystego była w przeszłości przedmiotem rozstrzygnięć sądów powszechnych, które uznały, że zasiedzenie użytkowania wieczystego nieruchomości możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy prawo takie zostało w przeszłości ustanowione na rzecz innego użytkownika wieczystego (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 11 grudnia 1975 r., sygn. akt III CZP 63/75). Oznacza to, że wykluczone jest zasiedzenie prawa użytkowania wieczystego, które nie zostało ustanowione. Z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że prawo to nie istnieje, a jego ustanowienie ma nastąpić dopiero na drodze sądowej w wyniku wydania orzeczenia stwierdzającego jego zasiedzenie. W sytuacji takiej nie sposób zatem uznać, że zamiar wystąpienia do sądu powszechnego o zasiedzenie prawa użytkowania wieczystego mógłby stanowić przeszkodę w prowadzeniu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony bądź przez pominięcie w treści uzasadnienia któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie bądź takie sformułowanie wywodów prawnych, które nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku kontrolowane pod tym kątem nie wykazuje istnienia wad przemawiających za jego uchyleniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 141 § 4 ppsa, a zawarte w nim wywody, pomimo ich lakoniczności, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku. W konsekwencji powyższego należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządzając uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ppsa w sposób dający podstawę do uchylenia tego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.