Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1886/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II SAB/Ke 77/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Starosty Skarżyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 77/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] grudnia 2016r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej polegającej na wskazaniu liczby wniosków o dostęp do informacji publicznej złożonych do organu w latach 2010-2015 oraz w 2016r. do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Skarżący zarzucił organowi bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku złożonego drogą elektroniczną w dniu [...] sierpnia 2016r., domagając się:

1. nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

2. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności;

3. przyznania od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

4. zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że przed złożeniem skargi nie otrzymał wniosku K.K. tak w formie elektronicznej, jak i w innej formie. W konsekwencji nie było możliwości wcześniejszego, tj. przed datą doręczenia skargi, udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wobec braku wiedzy o skierowaniu wniosku i możliwości zapoznania się z jego treścią. Tym samym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zostało wszczęte dopiero w dniu [...] grudnia 2016r. (data rzeczywistego wpływu wniosku). Organ wyraził zarazem pogląd, że załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej skarżącego stanowi jedynie dowód sporządzenia przedmiotowego wniosku, nie jest natomiast równoznaczny z dowodem jego wysłania, a tym bardziej doręczenia adresatowi. Wybór przez stronę niepewnego co do skutków doręczenia sposobu przesłania wniosku, nie może uzasadniać obciążenia organu odpowiedzialnością w przypadku niedoręczenia tak wysłanej korespondencji. Natomiast przed datą wniesienia skargi Starosta nie dysponował wnioskiem skarżącego, a zatem nie był zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu informacji publicznej. Mając na względzie, że skarga na bezczynność została złożona przedwcześnie organ wskazał na jej niedopuszczalność w świetle art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718).

Niezależnie od powyższego Starosta wskazał, że pismem z dnia 13 grudnia 2016r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby wniosków o dostęp do informacji publicznej złożonych w latach 2013-2016. W odniesieniu zaś do wniosków złożonych w latach 2010-2012 poinformowano stronę, że brak jest takich danych, gdyż nie prowadzono wówczas odrębnego rejestru dla wniosków składanych w tym trybie.

Organ podkreślił, że udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej w zakresie, w jakim informacje te posiadał, dokonując tych czynności w ustawowym terminie, a w pozostałym zakresie postępowanie w sprawie udzielenia informacji w dalszym ciągu jest prowadzone. Natomiast bezczynność organu zachodzi dopiero wówczas gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po skutecznym doręczeniu mu wniosku, nie udostępnia tej informacji w ustawowym terminie, ani nie wydaje w terminie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. W konsekwencji, zdaniem organu, brak jest podstaw do kontroli bezczynności, gdyż stan ten w niniejszej sprawie nie występuje.

Pismem z dnia [...] lutego 2017r. skarżący cofnął skargę w części, tj.:

- w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej;

- w zakresie wniosku o przyznanie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej Jednocześnie skarżący podtrzymał wniosek o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa;

- zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2017r. pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie otrzymał wniosku skarżącego. Wydruk załączony do pisma skarżącego nie dokumentuje otrzymania wniosku przez organ. Na dowód, że organ nie otrzymał wniosku pełnomocnik złożył do akt sprawy zrzut z ekranu poczty mailowej organu za okres od [...] do [...] sierpnia 2016r. Pełnomocnik dodał, że organ nie jest w stanie dostarczyć logów systemowych z uwagi na to, że firma która obsługuje serwer jest firmą zewnętrzną, która archiwizuje je tylko przez okres miesiąca.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że na dzień wniesienia skargi, wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016r. o udzielenie informacji publicznej, nie został rozpatrzony przez Starostę [...], co oznaczałoby, że organ ten pozostawał w bezczynności tylko wówczas, gdyby pomiędzy stronami nie była sporna okoliczność prawidłowego doręczenia tego wniosku do adresata. Dokonanie ustalenia, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotarł do właściwego organu jest bowiem warunkiem przeprowadzenia oceny, czy w danej sprawy mamy do czynienia z bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd przyjął, że ciężar wykazania powyższej okoliczności – w razie wystąpienia w tym zakresie sporu między stronami (jak w niniejszym przypadku) - ciąży na skarżącym jako podmiocie, który wywodzi z niej określone skutki prawne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest bowiem pogląd, który podzielił sąd I instancji w składzie rozpoznającym sprawę, że ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku.

Przedstawione przez strony dowody i argumentacja przemawiają za przyjęciem, że skarżący nie wykazał, ażeby przesłany drogą mailową wniosek z dnia [...] sierpnia 2016r. o udzielenie informacji publicznej dotarł do adresata, czyli Starosty [...].

Nie budzi wątpliwości, że przesłanie tego rodzaju wniosku może nastąpić zarówno drogą pocztową, jak i elektroniczną, natomiast sam fakt wysłania pisma nie może stanowić sam w sobie dowodu potwierdzającego jego prawidłowe doręczenie właściwemu organowi. Załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej może stanowić w istocie jedynie dowód wysłania tegoż wniosku do organu. Skarżący nie przedstawił żadnego przekonywującego dowodu, potwierdzającego wpływ wniosku do adresata, co świadczy o tym, że przedmiotowy wniosek mógł do organu nie dotrzeć.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie otrzymał wniosku skarżącego. Na dowód powyższego pełnomocnik organu złożył do akt sprawy zrzut z ekranu poczty mailowej organu za okres od [...] do [...] sierpnia 2016r. z którego wynika, że w tym czasie wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016r. nie został doręczony organowi.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd przyjął, że skarżący nie wykazał, aby wniosek o udzielenie informacji publicznej został skutecznie doręczony Staroście [...], a w konsekwencji, aby na datę wniesienia skargi organ ten pozostawał w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi co do istoty poprzez stwierdzenie, iż Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c, art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. - poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail skarżącego do organu pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, co pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia,

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie winno było być umorzone;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej składanego z użyciem poczty elektronicznej konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, dalej jako "p.u.s.a."), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. skarżący kasacyjnie upatruje w "wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego" polegającej na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail, pomimo wykazania przez skarżącego faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy, wskazując w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wskazał. Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów p.p.s.a., jednakże - skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. okazały się nieskuteczne, to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. należy stwierdzić, że powołane przepisy k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a., jedynie w sytuacji, gdy zgodnie z art.106 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., w związku z artykułami 227, 231, 233 § 1 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c., dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.

W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są całkowicie bezprzedmiotowe i jako takie nieskuteczne. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. nie można skutecznie kwestionować dokonanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, skoro powyższe przepisy nie regulują kwestii oceny dowodów.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c.

Niezasadny okazał się również – podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie sygnalizuje zatem okoliczność przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała w tej sytuacji ocena, czy trafnie sąd I instancji określił datę skutecznego złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2".

Artykuł 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna udzielana jest na wniosek, nie określając formy w jakiej powinien on zostać złożony. W związku z tym przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania. Postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest całkowicie odformalizowane, bowiem jego charakter ma sprzyjać możliwości szybkiego uzyskania oczekiwanej informacji publicznej. Podkreśla się w licznych orzeczeniach, że komunikacja elektroniczna ma szereg zalet; jest szybka, ogólnie dostępna i pozwala na niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jej wadą jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które spowodują, że wniosek faktycznie wysłany nie dotrze do adresata. Należy w tej sytuacji rozważyć jaką pozycję mają obie strony postępowania i ewentualny konflikt rozwiązać tak aby szanse i możliwości tych stron były równorzędne.

Rozważania w powyższym zakresie uwzględniać muszą z jednej strony niewątpliwe ułatwienie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla obywatela wynikające z możliwości użycia komunikacji elektronicznej, łatwość inicjowania postepowania przed sądem administracyjnym (brak wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, niska opłata sądowa), a z drugiej strony obserwowaną w sądach administracyjnych możliwość nadużywania prawa w tym zakresie poprzez masowe wnoszenie skarg opartych na wydruku wiadomości elektronicznej, zawierającej wniosek o udzielenie informacji publicznej i twierdzeniu, że odpowiedzi na ten wniosek nie udzielono. Niejednokrotnie oczywiste jest, że cel takiego działania nie odpowiada celowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym przedstawienie komputerowego wydruku wniosku skierowanego drogą elektroniczną do określonego adresata rodzi domniemanie, że wniosek dotarł do adresata (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Stanowiska tego nie można uznać za generalną zasadę i zaakceptować w okolicznościach niniejszej sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że we wszystkich dostępnych obecnie programach pocztowych istnieje opcja żądania potwierdzenia przeczytania wiadomości. Od użytkowników środków komunikacji elektronicznej, a zwłaszcza tych, którzy posługują się nimi w relacjach z organami administracji, prowadzących do wielokrotnego wszczynania postępowań przed sądem administracyjnym, można oczekiwać zastosowania tej opcji, tym bardziej, że nie wymaga to szczególnych umiejętności informatycznych. Podkreślenia wymaga powszechnie znany fakt, że niezbędna ochrona systemów informatycznych organów administracji przed licznymi zagrożeniami zewnętrznymi wymusza stosowanie odpowiednich filtrów pocztowych. Mogą one utrudniać dotarcie do adresata niektórych wiadomości, lecz ich użycie jest uzasadnione względami bezpieczeństwa informatycznego. Ochrona systemów informatycznych organów władzy publicznej realizowana jest wszak nie dla wygody tych organów, lecz w celu zapewnienia bezpieczeństwa danych dotyczących obywateli, a zatem w interesie społecznym.

Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do różnicowania wagi dowodowej przedłożonego przez skarżącego dowodu w postaci wydruku wiadomości mailowej kierowanej do organu i wydruku zrzutu z ekranu komputera, nadesłanego przez organ administracji w celu wykazania braku korespondencji od skarżącego w skrzynce odbiorczej organu. Żaden z tych wydruków nie pozwala na dokonanie w pełni wiarygodnego ustalenia, czy korespondencja od skarżącego do organu dotarła do adresata, czy nie.

Specyfika postępowania przed sądem administracyjnym uniemożliwia praktycznie rozstrzyganie sporów faktycznych tego rodzaju jak ten, który ujawnił się miedzy skarżącym i organem, co do tego, czy korespondencja nadana drogą elektroniczną przez skarżącego dotarła do organu. Stanowi niepewności w omawianym przypadku zapobiegłoby niewątpliwie nadanie korespondencji z żądaniem potwierdzenia odczytania, ewentualnie zastosowanie platformy PUAP. Rozstrzyganie natomiast sprawy w warunkach takiej niepewności na niekorzyść organu rodzi niebezpieczeństwo nadużywania drogi sądowoadministracyjnej w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej - w sposób sprzeczny z celem ustawy.

Należy uznać zatem za trafny w okolicznościach niniejszej sprawy pogląd, iż samo złożenie do sądu I instancji wydruku wiadomości email adresowanej na adres poczty elektronicznej organu nie jest wystarczające dla uznania, że korespondencja trafiła do adresata. Jeśli skarżący wybrał złożenie wniosku w takiej formie, to powinien zapewnić sobie możliwość uzyskania potwierdzenia odbioru takiego wniosku.

Nie był w tej sytuacji również uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 tej ustawy. Przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podobnie jak przepisy art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 149 § 1-2 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania art. 161 § 3 p.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej), gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.

Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "nieuwzględnienia skargi" czy "skutecznego cofnięcia skargi", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. lub art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę skutków częściowego cofnięcia przez niego skargi. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny skutków tego wniosku, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnymi przepisami art. 151 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.