Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1646/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. R., J. T., P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o na rzecz skarżących A. R., J. T., P. K. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku A. R., J. T. i P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...], odmawiającą, na wniosek A. R., J. T. i P. K. stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej A. R., J. T. i P. K. pozwolenie na budowę pn. I etap budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wielostanowiskowym z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, wentylacji mechanicznej garażu, gazową i CO z własnej kotłowni gazowej, oraz przyłączami: elektrycznym, gazowym z fragmentem przełożonego ciągu gazu niskoprężnego, wodociągowym oraz kanalizacyjnym - budynek działki nr ewid. [...],[...] i [...], przyłącza działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], wjazd działki nr ewid. [...],[...],[...] obręb [...][...] przy ul. [...], sprostowaną postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej A. R., J. T. i P. K. przedmiotowe pozwolenie na budowę przy ul. [...] w [...], a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/12, po rozpoznaniu skargi A. R., J. T. i P. K. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, i wskazał, że "... obowiązkiem organów nadzoru budowlanego winno być ustalenie, czy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].06.2003r. pamiętając o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie doszło do naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku odpowiedzi negatywnej organ, mając na uwadze niezasadne zastosowanie art. 156 § 1 kpa, winien ocenić stopień naruszenia prawa w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa)." Ponadto "przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazane przez Wojewodę [...] i powtórzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie uzasadniały zastosowania art. 156 kpa."

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r.; rozstrzygnięcie to zostało sprostowane postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r.

Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. uzupełnionym pismem z dnia 8 listopada 2012 r. A. R., J. T. i P. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2012 r.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa, i stwierdził, że weryfikowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. zapadła w postępowaniu nieważnościowym, a zatem rozstrzygnięcie jest ukierunkowane wyłącznie na kontrolę tej decyzji w aspekcie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jednakże, z uwagi na fakt, że kontrolowaną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r., nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2006 r. w oderwaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyłącznie w zakresie w jakim w niniejszej sprawie orzekał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana po rozpatrzeniu odwołania A. R., J. T. i P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając, że decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się rażącego naruszenia tego unormowania. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. był m. in. fakt, że z załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentów nie wynikało, aby w dacie wydania spornej decyzji A. R., J. T. i P. K. - na rzecz których zostało wydane pozwolenie na budowę, posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchybienie to zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm., wg stanu obowiązującego w dniu 26 marca 2003 r.), zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym nie musi ono wynikać "wyłącznie z prawa własności nieruchomości, a więc, że w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor o nie się ubiegający winien być właścicielem nieruchomości". Inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę na działce nie będącej jego własnością, ale wykazując prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane będzie on zobowiązany przedłożyć dokumenty przedstawiające stan własności tej nieruchomości oraz dokument, np. zgodę właścicieli, uprawniający go do zajęcia nieruchomości pod inwestycję. Dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do nieruchomości jest aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu lub ostateczna decyzja administracyjna (akt własności ziemi).

Organ wskazał, iż z treści kwestionowanej decyzji wynika, że inwestycja została zaplanowana na działkach z obrębu nr [...] w [...] przy ul. [...]o nr ewid. [...],[...],[...] (budynek), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (przyłącza), [...],[...],[...] (wjazd), a analiza dokumentów załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wykazała, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. W przypadku działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] w aktach sprawy znajdują się odpisy z ksiąg wieczystych nr [...],[...],[...], z których wynika, że właścicielem lub użytkownikiem wieczystym (działka nr ewid. [...]) jest [...] Sp. z o. o., która udzieliła inwestorom pisemnej zgody na realizację inwestycji na w/w działkach (pismo z dnia [...] listopada 2002 r.) Właścicielką działki nr ewid. [...] była M. K. - akt notarialny zawierający umowę zniesienia współwłasności z dnia [...] października 1999 r., która w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2002 r. również wyraziła zgodę na realizację inwestycji na tej nieruchomości.

Działka nr ewid. [...] zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] października 2002 r. w części wynoszącej 88/96 przeszła na własność A. R., J. T. i P. K., natomiast w części 2/24 stanowiła własność F. K., który zmarł. H. W. w akcie notarialnym z dnia [...] października 2002 r. oświadczyła, że jest jedyną spadkobierczynią tej osoby (w aktach sprawy organu stopnia podstawowego brak jest postanowienia sądu o nabyciu spadku). Ponadto powyższy akt notarialny stanowi jedynie przedwstępną umowę sprzedaży. Wobec powyższego, zdaniem organu, inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane.

W przypadku pozostałych działek inwestycyjnych, inwestorzy przedłożyli wyłącznie wypisy z rejestru gruntów oraz umowy przedwstępne zawarte w formie aktu notarialnego - działki nr ewid. [...] i [...].

Organ wskazał, w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter porządkująco-informacyjny. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej). Stąd dane z ewidencji gruntów nie mogą zatem stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r. II OSK 232/09).

Natomiast, zdaniem organu, cywilno - prawna umowa przedwstępna nie oznacza przeniesienia własności.

Tym samym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie został spełniony obowiązek wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do działek nr ewid. [...] i [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Zdaniem organu, wypis z rejestru gruntów nie jest dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto w aktach organu pierwszej instancji znajduje się pisemne oświadczenie z dnia 6 listopada 2002 r. złożone przez M. P., J. B., M. M., C. M. oraz J. C., którzy wyrażają zgodę na przedmiotową inwestycję określając się jako spadkobiercy osób wymienionych w wypisie z rejestru gruntów. Dokumentu tego, zdaniem organu, nie sposób uznać za dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że osoby które złożyły oświadczenie są spadkobiercami właścicieli działek nr ewid. [...],[...] i [...].

Zdaniem organu, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że w sposób rażący naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Bezzasadna jest zatem, zdaniem organu, argumentacja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby brak dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane stanowił podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 kpa.

Drugą przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. było ustalenie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził bowiem, że inwestorzy A. R., J T i J K nie posiadali wydanej na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jednakże, w ocenie Sądu - jak stwierdził organ, naruszenie to nie uzasadniało zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak wskazał organ, kolejną z przyczyn stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę było uznanie, że weryfikowane rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem wniosek o pozwolenie na budowę w omawianej sprawie złożyła I. M. w imieniu [...] s. c. Podmiot ten, będący spółką cywilną i nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł być inwestorem omawianego przedsięwzięcia. Wspólnikiem [...] s. c. była M. B., której [...] "[...]" Sp. z o.o. a następnie A. R., J T i J K udzielili pełnomocnictw do reprezentowania ich w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Prezydent Miasta [...], zgodnie z intencją osób występujących w przedmiotowej sprawie, mającą swój wyraz w dalszej korespondencji prowadzonej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - wydał pozwolenie na budowę A. R., J T i J K. W tej sytuacji, zdaniem organu, wprawdzie w sposób niewątpliwie nieprawidłowy został wypełniony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, to nie można uznać, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. aby zawierała wadę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Zdaniem organu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. dokonał słusznej oceny powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, nie naruszył rażąco przepisów Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych, jak również przepisów kpa. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, nie stwierdzono również, aby powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2006 r. dotknięte było którąkolwiek z pozostałych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 kpa.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. R., J T i J K; zarzucając naruszenie:

1. art. 16 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 marca 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w rażącym naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonej decyzji odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], zasady trwałości decyzji administracyjnej, na skutek wadliwego przyjęcia, że zachodziły podstawy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r.;

2. art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w związku z art. 153 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niekompletnym, niewszechstronnym i nierzetelnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a także niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 oraz prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09;

3. art. 6, 7 i 8 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], wydanej z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady: praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celowości działania organów administracji publicznej, proporcjonalności decyzji oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa –

- domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej A. R., J T i J K pozwolenie na budowę pn. I etap budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wielostanowiskowym z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, wentylacji mechanicznej garażu, gazową i CO z własnej kotłowni gazowej, oraz przyłączami: elektrycznym, gazowym z fragmentem przełożonego ciągu gazu niskoprężnego, wodociągowym oraz kanalizacyjnym – budynek: działki nr ewid. [...],[...] i [...], przyłącza: działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], wjazd: działki nr ewid. [...],[...],[...] obręb [...][...] przy ul. [...], sprostowaną postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla A. R., J T i J K, "działających poprzez pełnomocników pp M. B., K. B. i I. M. z firmy [...]" na budowę - I etap budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wielostanowiskowym z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, wentylacji mechanicznej garażu, gazową i CO z własnej kotłowni gazowej, oraz przyłączami: elektrycznym, gazowym z fragmentu przełożonego ciągu gazu niskoprężnego, wodociągowym oraz kanalizacyjnym, zlokalizowanego na działkach: budynek - działka nr [...],[...] i [...]; przyłącza - działka nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; wjazd na działkę - działka nr [...],[...],[...] w [...] przy ul. [...].

3.2. Wojewoda [...] po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. – stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

3.3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., po rozpoznaniu wniosku A. R., J T i J K o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. – odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

3.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, twierdząc w uzasadnieniu tego wyroku, że organ nie może ograniczać się do lapidarnego stwierdzenia, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 kpa, i konieczne było odniesienie się do dowodów, które potwierdzają te tezę; wskazał, że wątpliwości, które są możliwe do usunięcia, nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, a organ powinien je wyjaśnić, oraz, podkreślił – "iż wbrew twierdzeniom organu, wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nie jest uwarunkowane zakończeniem postępowania spadkowego. W sytuacji, gdy po przyjęciu spadku wszyscy spadkobiercy dysponujący udziałami ułamkowymi zawarli stosowne umowy, możliwe jest dysponowanie prawem do nieruchomości.".

3.5. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/WA 1787/07 - decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

3.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09, po rozpoznaniu skargi A. R., J T i J K uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że dokonując oceny naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną w dacie złożenia wniosku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymaga wymieniony przepis trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa. O jego rażącym naruszeniu, w warunkach, gdy decyzja ta wydana została na imię innej osoby, można by mówić jedynie wówczas, gdyby w treści tego przepisu umieszczone było zastrzeżenie, że chodzi o taką decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest ten sam podmiot, który występuje o pozwolenie na budowę. Takiego zastrzeżenia w omawianym przepisie jednak nie ma, inwestor zaś przedstawił wymaganą przez przepis decyzję. Takie rozumienie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, które przyjął organ stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę wynika z interpretacji wymienionego przepisu, a nie wprost z jego treści. Dlatego też nawet gdyby przyjąć, iż załączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej innej osobie niż wnioskujący o pozwolenie, narusza prawo, to należałoby, w celu wykazania rażącego naruszenia prawa, wywieść jakie to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a jej adresat wyraża zgodę na realizację tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomość. Powyższe czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się przez Sąd do innych zarzutów skargi, poglądy zaś wyżej przedstawione przez Sąd, organy rozpoznające sprawę zastosują przy ponownym jej rozstrzyganiu.

3.7. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09 - decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję.

3.8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 617/10, po rozpoznaniu skargi A. R., J T i J K na decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. oddalił skargę.

3.9. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. R., J T i J K wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 1701/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł wyczerpującego przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia, co nie pozwoliło na skontrolowanie przez skarżących oraz Naczelny Sąd Administracyjny, czy rozumowanie i ocena prawna Sądu pierwszej instancji wolne są od błędów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był niezależnie od powyższego dokonać oceny legalności rozstrzygnięć Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzjach z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] stycznia 2010 r. co do prawidłowości stanowiska tego organu, w którym odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. - należało zatem dokonać niezbędnej oceny, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadami, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie budzi wątpliwości że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że z poglądów utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że naruszenie przepisów o trwałości decyzji (art. 16 kpa) może w konkretnym stanie faktycznym uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1997 r. V SA 1389/95, LEX nr 60759). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. I OSK 372/10, LEX nr 745225, przyjęto, że niezasadne zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 kpa, a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. A zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało ocenić czy niezasadnie zastosowano tryb nieważnościowy wobec decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003 r., a więc, czy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 16 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż zaskarżone decyzje wydane zostały na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09, którym uchylono wcześniej wydane decyzje w ramach przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., a to decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. W wyroku tym uchylając wskazane wyżej decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do jednej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. tj. kwestii naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec nie legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i przedstawił w tym zakresie pogląd, że gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną, w dacie złożenia, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak tego wymaga wymieniony przepis, to trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa. Poza tym w wyroku tym wskazano na celowość wykazania rażącego naruszenia prawa poprzez wywiedzenie jakie to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a adresat wyraża zgodę na realizacji tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko zawarte w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. nie mogło doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, gdyż dotyczyło postępowania toczącego się w tej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności właśnie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a zatem stosownie do treści art. 153 ppsa pogląd wyżej wyrażony w powołanym wyroku musi być uwzględniony przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przede wszystkim należy dokonać oceny, czy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest wadami, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a więc czy stwierdzając tą decyzją nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. naruszono przepisy o trwałości decyzji -art. 16 kpa wobec niezasadnego zastosowania trybu nieważności w stosunku do ostatecznego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę.

A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę winien uwzględnić powyższe uwagi i poddać kontroli zaskarżone decyzje w ich całokształcie.

3.10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R., J T i J K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na znaczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 344/09, którym to wyrokiem uchylając decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do jednej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. tj. kwestii naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wobec nie legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawił w tym zakresie pogląd, że jesli inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną, w dacie złożenia, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymaga wymieniony przepis, to trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa. Poza tym w wyroku tym wskazano na celowość wykazania rażącego naruszenia prawa poprzez wywiedzenie jakie to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a adresat wyraża zgodę na realizację tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomości. W myśl art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. SA 527/97, LEX 47275). Z treści powołanego przepisu w jednoznaczny sposób wynika obowiązek organu orzekającego w sprawie podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej jak i wytycznym sądu co do dalszego postępowania w sprawie. Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie rozpoznawana przez sąd, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97, OSNA i US 1999, nr 1, poz. 2). Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10 stwierdził, że "1. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. 2. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną."

Sąd wskazał, że w przywołanym na wstępie prawomocnym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował pogląd, iż przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] wskazane przez Wojewodę [...] i powtórzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie uzasadniały zastosowania art. 156 kpa.

Zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny.", LEX nr 503177.

A zatem orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 1701/11, ponieważ z w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez sąd wyższej instancji.

Sąd podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "Stanowisko zawarte w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. rzeczywiście nie mogło doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, gdyż dotyczyło postępowania toczącego się w tej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności właśnie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., a zatem stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. pogląd wyżej wyrażony w powołanym wyroku musi być uwzględniony przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie taką oceną prawną oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Tym samym odniesienie oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 344/09, wyłącznie do żądania strony skarżącej stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (wyłącznie jednego z zarzutów skargi) stanowi naruszenie nie tylko wskazanego już wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a., ale również przywołanego w kasacji art. 153 p.p.s.a. jako, że poza kontrolą Sądu, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w sprawie w wyroku Sądu z dnia 13 maja 2009 r., pozostało stanowisko organu administracji, które – w jego ocenie – przesądziło o prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. a jednocześnie o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji."

Sąd ten, w świetle przedstawionych dotychczas wywodów stwierdził, że ocena prawna przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. dotycząca naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ma znaczenie i wiąże organy oraz Sąd w zakresie oceny prawidłowości nie tylko decyzji Prezydenta Miasta [...] ale również decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Wskazał również, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, gdyż tryb ten jako wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zatem naruszenie przepisów o trwałości decyzji (art. 16 kpa) może w konkretnym stanie faktycznym uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie należy wskazać na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2010 r. I OSK 372/10 "Niezasadne zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 k.p.a. a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

W tej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego winno być ustalenie, czy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. pamiętając o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie doszło do naruszenia w rażący sposób przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku odpowiedzi negatywnej organ, mając na uwadze niezasadne zastosowanie art. 156 § 1 kpa, winien ocenić stopień naruszenia prawa w kontekście zasady trwałości decyzji administracyjnej - art. 16 kpa.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, albowiem organy uchybiły treści art. 153 ppsa, bowiem wydały swoją decyzję bez zastosowania się do wskazań i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r.

3.11. Po wyroku tym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, będącą obecnie przedmiotem kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2013 r. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej A. R., J T i J K pozwolenie na budowę (III.2 niniejszego uzasadnienia).

3.12. Zgodnie z art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia o którym mowa w art. 185 § 1 ppsa. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 1701/11 uwzględnił skargę kasacyjną A. R., J T i J K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 617/10 oddalającego skargę A. R., J T i J K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. - uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa akt 617/10 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, który to Sąd, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/12 ponownie rozpoznając skargę A. R., J T i J K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, m. in., że został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 1701/11, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały żadne przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten oznacza, że orzeczenie sądu obejmuje swoim zasięgiem przyszłe postępowanie administracyjne w tej sprawie, a zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ppsa może dotyczyć tylko dwóch sytuacji: pierwsza związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym znaczeniu zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Stanowisko to jest jednolite i nie budzi żadnych wątpliwości (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. I OSK 1790/11, LEX nr 1336324, z dnia 14 marca 2013 r. I GSK 1591/11; z dnia 7 lutego 2013 r. II OSK 1865/11, LEX nr 1293568; dnia 6 lutego 2013 r. II GSK 2101/11, LEX nr 1277944).

Zdaniem Sądu oznacza to, że zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Podkreślić należy, iż odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż zarówno niniejszy skład orzekający jak również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany jest oceną prawną zawartą w dotychczas wydanych wyrokach w tej sprawie: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 1701/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/07, z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09, z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/12. Wydany również w sprawie niniejszej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 617/10 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r.

3.13. Tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonych decyzji nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Obowiązkiem niniejszego składu orzekającego jest wyjaśnienie, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również dokonanie oceny legalności rozstrzygnięć Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzjach z dnia [...] maja 2013 r. i [...] października 2012 r. co do prawidłowości stanowiska, w którym odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. Wynika z powyższego, iż należy dokonać oceny, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadami, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Tak więc przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie kwestii, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

3.14. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu dla A. R., J T i J K pozwolenia na budowę zostało wszczęte z urzędu, w dniu 2 września 2005 r. przez Wojewodę [...], a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A ponieważ postępowanie to stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 kpa, przepisów tych nie należy interpretować rozszerzająco. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2012 r. I OSK 1657/11 (LEX nr 1233163) stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja; organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo i do tego są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

3.15. Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] stwierdzić należy, iż zastrzeżenia tego organu dotyczące braku dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane odnoszą się do działek ewid. nr [...],[...] i [...]. Uzasadniając ten zarzut, zasadniczy w sprawie nieważnościowej, Wojewoda [...] stwierdził, że "... z załączonych dokumentów nie wynika bezspornie, czy w dacie wydania decyzji inwestor wskazany w decyzji zezwalającej na budowę legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji". Stwierdzenie to, zdaniem Sądu, wskazuje jednoznacznie, iż organ ten nie miał wystarczającej wiedzy, aby zająć jakiekolwiek stanowisko odnośnie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji, a tym bardziej by takie sformułowanie mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, jak stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zgodnie z zasada legalizmu lub praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa - art. 6 kpa - obejmuje nie tylko ustalenie jaka norma prawa obowiązuje, ale również uznanie określonego faktu za udowodniony w oparciu przyjętą teorię dowodów. Jeżeli określonego faktu nie można uznać za udowodniony, nie można dokonywać jego subsumcji pod stosowną normę prawną. Inną zasadą ogólną prawa administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli więc, jak stwierdził Wojewoda [...], "z załączonych dokumentów nie wynika bezspornie" - to jego obowiązkiem było sprawę dokładnie wyjaśnić, tak aby nie było wątpliwości, czy określona okoliczność wynika, czy też nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia w sposób jednoznaczny, i konieczny w decyzji, którą stwierdzono nieważność innej decyzji, na podstawie której strony nabyły istotne prawa - że inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, czyli w dniu [...] marca 2003 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane temu, kto, m. in., wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. uznał, że materiał dowodowy, który zgromadził w sprawie jest wystarczający do uznania, że inwestorzy posiadali prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, to zaprzeczenie temu twierdzeniu przez Wojewodę [...] wymagało jednoznacznego udowodnienia, że takiego prawa dysponowania nieruchomościami na cele budowlane - w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestorzy nie posiadali. Nie jest tutaj wystarczające stwierdzenie, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika to bezspornie.

3.16. Wskazać należy, iż art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, czyli w dniu 26 marca 2003 r., stanowił że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie art. 3 tej ustawy, będący tzw. słowniczkiem, czyli przepisem, który zawiera definicje pojęć występujących w ustawie, w dniu 26 marca 2003 r. w pkt 11 stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska prezentowanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wprawdzie inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę na działce nie będącej jego własnością, jednakże wykazując prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie musiał przedłożyć "dokumenty przedstawiające stan własności tejże nieruchomości oraz dokument, np. zgodę właścicieli, uprawniający go do zajęcia nieruchomości pod inwestycję.". Art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego nie wymaga bowiem dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładania dwóch dokumentów, jak stwierdził to organ, lecz jednego - wynikającego z prawa własności - jeśli inwestor jest właścicielem, użytkowania wieczystego - jeżeli inwestor jest użytkownikiem wieczystym, zarządu - jeśli inwestorowi przysługuje prawo zarządu, czy ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie jest to np. umowa sprzedaży nieruchomości (przedwstępna umowa sprzedaży udziałów w nieruchomości) wraz z udzieleniem prawa do dysponowania nieruchomością (przedmiotem umowy) na cele budowlane, i stosownym pełnomocnictwem.

Organ w następnym zdaniu podkreślił, że "dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do nieruchomości są aktualny odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu lub ostateczna decyzja administracyjna (akt własności ziemi).", jednakże nie wiadomo o jakim tytule prawnym do nieruchomości jest mowa; akt notarialny jest formą czynności cywilnoprawnej, i może być podstawą wpisu do księgi wieczystej, tak jak prawomocne orzeczenie sądu - wyrok, postanowienie, czy też decyzja administracyjna. A zatem, wbrew twierdzeniom organu, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musiało wynikać z prawa własności nieruchomości.

Podkreślić równocześnie należy, iż art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wymagał "udowodnienia" prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz jedynie "wykazania" tego prawa.

Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, jak w postępowaniu zwykłym, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, organ nadzorczy wszczynając w 2005 r. z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu dla A. R., J T i J K pozwolenia na budowę powinien był mieć na uwadze, że trzy miesiące po wydaniu kwestionowanej decyzji, z dniem 11 lipca 2003 r. nastąpiła zmiana art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w taki sposób, że ustawodawca skreślił "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a wpisał "złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.". Czyli wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustawodawca zastąpił złożeniem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Aby można było uzyskać pozwolenie na budowę, bez wątpienia należało dysponować nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie trzeba było tego prawa wykazywać, wystarczało złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zmiana tego przepisu jest nadzwyczaj istotna w sprawie niniejszej, bowiem może świadczyć o tym, że przepis zmieniony budził wątpliwości interpretacyjne, a zatem mógł wymagać przy jego stosowaniu wykładni prawa, co, jak wskazano wyżej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, i stanowiskiem niniejszego składu orzekającego, uniemożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji. W takiej sytuacji tym bardziej obowiązkiem organu nadzorczego było szczególnie wnikliwe rozpatrzenie sprawy i precyzyjne uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, w tym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zwłaszcza, że Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty uznał za wystarczające do wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w szczególności akty notarialne z których prawo takie wynikało.

Takie same uwagi odnoszą się do decyzji nadzorczej z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r.

3.17. Podkreślić należy, co już wskazano wyżej, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, 3) racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie było oczywistego naruszenia prawa, przepis wymagał procesu wykładni prawa, a racji ekonomicznych czy gospodarczych - skutków, które miała wywołać kwestionowana decyzja - organ w ogóle nie wykazał.

3.18. Nie można podzielić poglądu organu, że zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter porządkująco-informacyjny. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m. in. wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Wprawdzie wypisowi z rejestru gruntów nie służy domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym tak jak wypisowi z księgi wieczystej, jednakże wypisy z rejestru gruntów są dokumentami urzędowymi, które potwierdzają określony stan faktyczny, i zgodnie z art. 76 § 1 kpa, stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Nie są, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, pozbawione jakiejkolwiek mocy dowodowej, zwłaszcza w sytuacji braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych.

Słusznie zauważył organ, że cywilnoprawna umowa przedwstępna nie oznacza przeniesienia własności, jednakże stwierdzić należy, że przepisy Prawa budowlanego w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę nie uzależniały prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane od posiadania prawa własności nieruchomości, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło wynikać również ze stosunku zobowiązaniowego, którym jest umowa cywilnoprawna. Należy powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, orzekającym w niniejszej sprawie, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, i stwierdził w uzasadnieniu, że organ nie może ograniczać się do lapidarnego stwierdzenia, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 kpa, oraz wskazał, że wątpliwości, które są możliwe do usunięcia, nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, a organ powinien je wyjaśnić, oraz, podkreślił – "iż wbrew twierdzeniom organu, wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nie jest uwarunkowane zakończeniem postępowania spadkowego. W sytuacji, gdy po przyjęciu spadku wszyscy spadkobiercy dysponujący udziałami ułamkowymi zawarli stosowne umowy, możliwe jest dysponowanie prawem do nieruchomości.".

Dodać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się również do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/12. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych jak i norm postępowania.

Podkreślić należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że z poglądów utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że naruszenie przepisów o trwałości decyzji - art. 16 kpa, może w konkretnym stanie faktycznym uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1997 r. V SA 1389/95, LEX nr 60759). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. I OSK 372/10, LEX nr 745225, przyjęto, że niezasadne zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 kpa, a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niniejszy skład orzekający stanowisko to podziela w zupełności.

IV. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niezasadnie zastosowano tryb nieważnościowy wobec decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003 r. i stwierdzono jej nieważność, naruszając rażąco art. 16 kpa. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] marca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec powyższego, również rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzjach z dnia [...] maja 2013 r. i [...] października 2012 r. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. - będące obecnie przedmiotem kontroli Sądu - zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, albowiem organ uchybił również treści art. 153 ppsa, wydając decyzje bez zastosowania się do wskazań i zaleceń zawartych w przywołanych wyżej wyrokach wydanych w niniejszej sprawie.

Jak słusznie zarzucono w skardze - zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 16 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w rażącym naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonej decyzji odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. zasady trwałości decyzji administracyjnej, na skutek wadliwego przyjęcia, że zachodziły podstawy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2003 r.; z naruszeniem art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w związku z art. 153 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niekompletnym, niewszechstronnym i nierzetelnym zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a także niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/07 oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 334/09; naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. wydanej z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady: praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celowości działania organów administracji publicznej, proporcjonalności decyzji oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i ocenę prawną zawartą w przywołanych wyżej wyrokach wydanych w niniejszej sprawie. Podkreślić równocześnie należy, iż uporczywe ignorowanie zawartych w uzasadnieniach wyroków sądowych wydanych w niniejszej sprawie, zarówno ocen prawnych jak i wskazań oraz zaleceń Sądu jest absolutnie niedopuszczalne.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.