Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 400/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: § 1 i § 4-8
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 761/13 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego postanawia: na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.)"?


UZASADNIENIE

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 761/13, którym uchylono zaskarżoną uchwałę Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia K.P. do postępowania konkursowego w części dotyczącej § 2 punktu 5 i 6 (pkt 1), stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt 2) oraz zasądzono od Burmistrza Miasta S. na rzecz skarżącej K.P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 3).

Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Burmistrz Miasta S. ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko m.in. Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...], podając, jakie wymagania powinna spełniać osoba przystępująca do konkursu oraz co powinny zawierać oferty kandydatów, a także miejsce i termin składania ofert. Następnie zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] powołał Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia w/w konkursu.

Komisja Konkursowa na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2013 r. uznała, że K.P., która złożyła ofertę w konkursie, nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ w oświadczeniu o złożeniu oświadczenia lustracyjnego brak jest informacji, do kogo zostało złożone i w jakim terminie. Ponadto stwierdziła, że przedstawione kserokopie dokumentów nie zostały przez nią poświadczone własnoręcznym podpisem, a jedynie potwierdzone przez inspektora Urzędu Miejskiego w S. z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Z powyższych względów, Komisja Konkursowa w głosowaniu jawnym podjęła uchwałę o niedopuszczeniu K.P. do dalszego postępowania konkursowego (załącznik do protokołu z posiedzenia komisji konkursowej).

K.P., stosownie do udzielonego pouczenia, wnioskiem z dnia 21 czerwca 2013 r. wystąpiła do Przewodniczącego Komisji Konkursowej o podanie przyczyn odmowy dopuszczenia jej do postępowania konkursowego przeprowadzanego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...].

Przewodniczący Komisji Konkursowej w piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. poinformował K.P. o przyczynach odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego. Wskazał, że jej oferta nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ w oświadczeniu o złożeniu oświadczenia lustracyjnego brak jest informacji, do kogo zostało złożone i w jakim terminie. Ponadto przedstawione kserokopie dokumentów nie zostały przez nią poświadczone własnoręcznym podpisem, a jedynie potwierdzone przez inspektora Urzędu Miejskiego w S. z upoważnienia Burmistrza Miasta S. W związku z tym uznano, że dokumenty nie zostały sporządzone zgodnie z ogłoszeniem Burmistrza Miasta S. o konkursie na stanowisko dyrektora.

K.P. w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r. wezwała Burmistrza Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niedopuszczeniu jej do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, poprzez ponowne przeprowadzenie czynności konkursowych z jej udziałem.

Burmistrz Miasta S. w odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 5 lipca 2013 r. nr [...] stwierdził, że w związku z brakiem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora przez powołaną komisję konkursową i odmową dopuszczenia przez komisję wszystkich trzech kandydatów do postępowania konkursowego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne.

K.P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uczyniła zarówno czynności Burmistrza Miasta S. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego, jak i uchwałę Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...]. Skarga na w/w czynności została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 760/13, a skarga na uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 761/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt IV Sa/Po760/13 skargę K.P. na czynności Burmistrza Miasta S. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego odrzucił. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że kontroli Sądu podlega tylko uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Taki akt uznać należy za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków kandydata, wynikających z przepisów prawa.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji przedmiotem kontroli pod względem legalności uczynił przedmiotową uchwałę Komisji Konkursowej.

K.P. w skardze na tę uchwałę zarzuciła: naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o przeprowadzenie dowodu z zeznań strony, świadków i wskazanych dokumentów.

Burmistrz Miasta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że brak jest formalnych, jak i merytorycznych przesłanek do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu podał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, poszczególnie czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję konkursową, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przyjmująca postać uchwały, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tego względu skarga w tym przedmiocie powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga K.P. na uchwałę Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie dopuszczenia do konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] jest dopuszczalna i powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 punktu 5 i 6, a w oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzekł, że nie może być ona wykonana. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności rozważył zagadnienie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Dokonał analizy m.in. przepisów regulujących przeprowadzenie konkursu na dyrektora szkoły –art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373). Stwierdził, że należy wyraźnie oddzielić działanie organu prowadzącego szkołę lub placówkę, polegające na powołaniu komisji konkursowej, od postępowania konkursowego, które prowadzi komisja konkursowa. Postępowanie konkursowe to zespół czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, które zostało uregulowane przepisami cytowanego rozporządzenia w sprawie konkursu. Z ich treści jednoznacznie wynika, iż to komisja konkursowa jest jedynym organem właściwym do rozpoczęcia i przeprowadzenia przedmiotowego postępowania (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

Podjęta przez komisję konkursową uchwała o niedopuszczeniu kandydata do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 141/09 LEX nr 563276 oraz uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 857/12 LEX nr 1145133, zgodnie z którym czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie ofertę złożyła. Jest to niewątpliwie aspekt publicznoprawny sprawy, której zasadniczym celem jest obsadzenie stanowiska dyrektora szkoły w formie powierzenia go kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Czynności podejmowane w toku konkursu na podstawie i w granicach prawa przez organy administracji publicznej (organ prowadzący szkołę oraz powołana przez niego komisja konkursowa), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatami są uczestnicy konkursu, realizujący swoje uprawnienia do udziału w nim. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie udziału w nim przez konkretną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem prowadzącym szkołę lub komisją konkursową. Powstały w związku z konkursem w/w stosunek prawny nie jest oparty na zasadzie równości, czy też równorzędności podmiotów, a sytuacja prawna uczestnika konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez wskazane organy. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie jest aktem stosowania prawa przez organ administracji publicznej, który kształtuje jego sytuację prawną.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odnosząc się do dokonanej przez Komisję Konkursową oceny niespełnienia przez K.P. warunków podanych w ogłoszeniu, przedstawił przepisy określające wymogi, które powinno zawierać ogłoszenie. Wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e i lit. j powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, ogłoszenie konkursu zawiera m.in. wskazanie wymaganych dokumentów w postaci: oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 63, poz. 425 ze zm.) – w przypadku kandydata na dyrektora publicznej szkoły. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy, obowiązek złożenia oświadczenia dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., zwanego dalej "oświadczeniem lustracyjnym", mają osoby urodzone przed dniem 1 sierpnia 1972 r. Złożenie oświadczenia lustracyjnego powoduje wygaśnięcie obowiązku jego powtórnego złożenia w przypadku późniejszego kandydowania lub wykonywania funkcji publicznej, z którą związany jest obowiązek złożenia oświadczenia (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia lustracyjnego składa organowi właściwemu do przedłożenia oświadczenia informację o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego (ust. 3a).

Burmistrz Miasta S. w ogłoszeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] podał, że oferty osób przystępujących do konkursu powinny zawierać m.in. oświadczenie o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że złożone przez skarżącą "oświadczenie lustracyjne" zostało sporządzone według wzoru dołączonego do oferty konkursowej. Ponadto podał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca od dnia 1 września 2000 r. pełniła funkcję dyrektora Gimnazjum w [...], a więc wcześniej składała oświadczenie lustracyjne. Stosownie do art. 7 ust. 3a powołanej ustawy wystarczyło zatem, aby podała jedynie informację o uprzednim złożeniu oświadczenia. W świetle powołanych przepisów skarżąca wypełniła obowiązek dotyczący oświadczenia lustracyjnego. Zauważył również, iż z ogłoszenia o konkursie nie wynikało, według jakiego wzoru należało złożyć oświadczenie lustracyjne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oświadczenie lustracyjne skarżącej czyni zadość zarówno wymogom § 1 ust. 2 pkt 4 lit. j cyt. rozporządzenia, jak i ogłoszenia o konkursie. W związku z powyższym kwestionowanie tego oświadczenia przez Komisję Konkursową z uwagi na to, że nie zawiera informacji do kogo zostało złożone i w jakim terminie, nie znajduje uzasadnienia. Powołane rozporządzenie w sprawie konkursu i ogłoszenie o konkursie, nie wprowadzały bowiem wymogu, aby oświadczenie lustracyjne takie elementy zawierało.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do kolejnej przyczyny niedopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego podał, iż rzeczywiście nie potwierdziła ona osobiście za zgodność z oryginałem dokumentów o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e w/w rozporządzenia, jednak zostały one potwierdzone przez Burmistrza, a więc osobę urzędową, pełniącą funkcję publiczną. Stwierdził, że poświadczenie kopii oryginałów dokumentów przez Burmistrza ma większą rangę niż poświadczenie osobiste. Przede wszystkim jednak zauważył, iż ogłoszenie o konkursie nie precyzowało bezwzględnego obowiązku poświadczenia dokumentów przez kandydata osobiście. Uchybienie to jest zatem na tyle mało istotne, że nie mogło dyskwalifikować skarżącej w dopuszczeniu do postępowania konkursowego.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w świetle przedstawionej przez skarżącą Komisji Konkursowej dokumentacji spełniała ona warunki do ubiegania się o stanowisko dyrektora szkoły i przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty wskazane w ogłoszeniu Burmistrza Miasta S. Komisja Konkursowa dopuściła się zatem naruszenia przepisu § 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e i lit. j rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Burmistrz Miasta S. w skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi K.P. w sytuacji, gdy sprawa ze skargi K.P. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego, pomiędzy tymi samymi stronami (K.P. i Burmistrzem Miasta S.) była w toku i pod inną sygnaturą akt IV SA/Po 760/13 została już osądzona nieprawomocnym jeszcze w dniu 4 grudnia 2013 r., natomiast obecnie już prawomocnym, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 760/13, odrzucającym skargę K.P. na czynności Burmistrza Miasta S. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku prawidłowego zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie wydałby wyroku uwzględniającego skargę K.P., ale powinien skargę tę odrzucić. Postępowanie w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 760/13 dotyczyło bowiem tej samej sprawy co do przedmiotu i co do stron.

2) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z okolicznością, że zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 761/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł "w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego", podczas gdy pomiędzy tymi samymi stronami również "w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego" wydane już zostało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 760/13. Zaskarżone postępowanie w niniejszej sprawie jest zatem – wobec tożsamości podmiotowej stron i tożsamości przedmiotowej – obarczone wadą skutkującą jego nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., a także na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (odrzucenie skargi jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie.).

3) art. 200 p.p.s.a., poprzez obciążenie Burmistrza kosztami postępowania na rzecz skarżącej (w punkcie 3 zaskarżonego wyroku), poprzez zasądzenie tych kosztów od organu, który nie wydał aktu – uchwały, zaskarżonej w niniejszej sprawie. W szczególności zaś w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że należy wyraźnie oddzielić czynności Burmistrza, jako organu prowadzącego szkołę, od czynności Komisji Konkursowej, która jest jedynym organem właściwym do podjęcia uchwały o niedopuszczeniu kandydata do konkursu na dyrektora szkoły.

4) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi K.P. na uchwałę "Komisji Konkursowej", przy uznaniu przez Sąd, że uchwała podjęta przez Komisję Konkursową ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. i pomimo wystąpienia następujących okoliczności:

a) "Komisja Konkursowa", której akt (uchwałę) zaskarżyła K.P., nie została przez skarżącą wezwana do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu.

b) w skardze na uchwałę "Komisji Konkursowej" skarżąca nie wskazała "Komisji Konkursowej" jako organu lub strony postępowania, przeciwko której wnosi skargę.

5) w nawiązaniu do wyżej podniesionych zarzutów, wraz z ich uzasadnieniem, art. 32 p.p.s.a. (a także art. 28 i art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.), poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie ze skargi K.P. "na uchwałę Komisji Konkursowej" jest Burmistrz Miasta S.

6) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznając, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata (skarżącej) do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podlega kontroli sądu administracyjnego i że akt taki, jak uchwała komisji konkursowej, uznać należy za czynność (ale przecież nie czynność Burmistrza), o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Czynności podejmowane przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przyjmująca postać uchwały, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zatem skarga w tym przedmiocie powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd naruszył również art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., poprzez brak ich zastosowania i nieodrzucenie (postanowieniem) skargi w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższych uchybień, postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą w szczególności na błędnej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu: "oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów".

2) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, k, l w/w rozporządzenia, poprzez brak ich uwzględnienia i brak ich zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji gdy oferta złożona przez skarżącą nie zawierała również wymaganych przez przepisy § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, k, l "oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów", bowiem złożone przez skarżącą kopie dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b, d, k, l rozporządzenia konkursowego, również nie zostały poświadczone przez skarżącą za zgodność z oryginałem.

3) § 4 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, poprzez brak jego zastosowania w okolicznościach tej sprawy, gdy oferta skarżącej nie zawierała wszystkich dokumentów w formie wskazanej w ogłoszeniu konkursu (w związku z błędną wykładnią w/w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e).

4) § 4 ust. 2 pkt 3 oraz przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e w/w rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i błędną ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że Komisja Konkursowa dopuściła się naruszenia tych przepisów przez to, że dokładnie – dosłownie, literalnie i zgodnie z logiczną wykładnią (wskazaną w skardze kasacyjnej) – stosowała przepisy rozporządzenia i wskazane w ogłoszeniu Burmistrza postanowienia (cytujące wprost zapisy w/w rozporządzenia) dotyczące obowiązkowej formy dokumentów wymaganych w postępowaniu konkursowym.

Autor skargi kasacyjnej, wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

K.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o udzielenie informacji, czy w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, wydał zarządzenie zatwierdzające lub unieważniające konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] oraz czy w związku z niewyłonieniem kandydata w konkursie z dnia [...] czerwca 2013 r. zarządził ponowne przeprowadzenie konkursu na to stanowisko.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta S. podał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał zarządzenie zatwierdzające konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] oraz, że w związku z brakiem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, powierzył pełnienie obowiązków dyrektora tego Zespołu wicedyrektorowi, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 tego artykułu, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Ponadto wyjaśnił, że zarządził ponowne przeprowadzenie konkursu na to stanowisko, zgodnie z § 1 powołanego rozporządzenia, zaś informacja o ogłoszeniu konkursu jest zamieszczona na stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego w S. oraz w miejscach ogólnodostępnych w siedzibie organu od dnia 9 maja 2014 r., wraz z informacją o sposobie i terminie składania ofert.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd drugiej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że ujawniło się w niej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które skład orzekający, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na wstępie przypomnieć należy, iż zagadnienie wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu i powierzania tego stanowiska zostało uregulowane w art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U . z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej w skrócie u.s.o.) oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie).

Z art. 36a ust. 1 u.s.o. wynika, że stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 u.s.o.). Wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (art. 36a ust. 3 u.s.o.).

Stosownie do art. 36a ust. 4 u.s.o., jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (art. 36a ust. 5 u.s.o.).

Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1-3, ust. 7 – 11 u.s.o, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w określonym składzie. Stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 36 a ust. 13 u.s.o.).

Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej uwzględniający, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę określa, wydane na podstawie art. 36 a ust. 12 u.s.o., rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.).

Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora przedszkola, szkoły (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Elementy, które powinno zawierać ogłoszenie określa § 1 ust. 2 pkt 1 - 6 rozporządzenia). Organ prowadzący szkołę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami (§ 2 rozporządzenia).

Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W przypadku równej liczby głosów głos decydujący należy do przewodniczącego komisji (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia, komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1) oferta została złożona po terminie;

2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;

3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że czynności komisji, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, odbywają się bez udziału kandydatów. Po ich zakończeniu przewodniczący komisji informuje ustnie kandydatów o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego.

Kandydat, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego, może, w terminie 3 dni od otrzymania ustnej informacji o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego, wystąpić z pisemnym wnioskiem o podanie przyczyn odmowy. Przewodniczący komisji informuje kandydata na piśmie o przyczynach odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku.

Następnie komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, dokonuje ich merytorycznej oceny. Ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły. Członkowie komisji mogą zadawać kandydatom pytania (§ 5 rozporządzenia).

Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem. Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji (§ 6 ust. 2). Jeżeli pierwsze głosowanie nie wyłoni kandydata, a do konkursu przystąpiło co najmniej dwóch kandydatów, przeprowadza się drugie głosowanie. Do drugiej tury przechodzą dwaj kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów, a jeżeli według powyższej zasady nie można wyłonić dwóch kandydatów, wszyscy kandydaci, którzy uzyskali dwie największe liczby głosów (§ 6 ust. 3). Jeżeli w drugim głosowaniu kandydat nie zostanie wyłoniony zgodnie z ust. 2, komisja konkursowa zarządza jeszcze jedno głosowanie według reguł określonych w ust. 3 albo stwierdza nierozstrzygnięcie konkursu (§ ust. 4).

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który podpisują obecni na posiedzeniu członkowie komisji. Z § 7 ust. 2 rozporządzenia, określającego elementy, które zawiera protokół, wynika, że są nimi m.in. uchwała o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu kandydatów do dalszego postępowania konkursowego wraz z podaniem przyczyn odrzucenia ofert, informacje o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, pytania zadane kandydatom w czasie postępowania konkursowego oraz informacje o udzielonych odpowiedziach, a także informacje o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów w kolejnych głosowaniach oraz informacje o wyniku postępowania konkursowego.

Po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczną szkołę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Z § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, że organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie konkursowe przeprowadza komisja konkursowa. Faza wstępna tego postępowania, odbywająca się bez udziału kandydatów, ogranicza się do podjęcia zamieszczonej w protokole uchwały o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, ustnego poinformowania kandydatów przez przewodniczącego komisji o jej treści oraz o możliwości wystąpienia w terminie 3 dni od otrzymania ustnej informacji o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego z pisemnym wnioskiem o podanie przyczyn odmowy. Przewodniczący komisji informuje kandydata na piśmie o przyczynach odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Przyczyny, z powodu których komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego określa § 4 ust. 2 pkt 1 – 3 rozporządzenia.

Następną fazą postępowania konkursowego jest sprawdzenie przez organ prowadzący szkołę prawidłowości jego przeprowadzenia w tym także zasadności niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego poprzez zatwierdzenie konkursu albo unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

Zauważyć należy, iż przepisy zarówno ustawy o systemie oświaty, jak i powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, bezpośrednio nie przewidują możliwości zaskarżenia przez kandydata uchwały o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego bądź zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, czy też aktu o powierzeniu osobie, która konkurs wygrała, stanowiska dyrektora szkoły do sądu administracyjnego. Dotyczy to również zarządzenia o unieważnieniu konkursu i ponownego jego przeprowadzenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się istotne rozbieżności w przedmiocie określenia, który akt bądź czynność, dotyczące postępowania konkursowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego.

Prezentowanych jest kilka stanowisk, przy czym w kwestii możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego dwa stanowiska.

Odnośnie możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę komisji konkursowej w przedmiocie odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego prezentowany jest pogląd, że jej wniesienie jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) – postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1153/07, LEX nr 970647 (nieaktualny stan prawny) oraz postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 767/10, LEX nr 778725. Przedstawiona w uzasadnieniu ostatnio powołanego postanowienia argumentacja sprowadza się do stwierdzenia, że komisji konkursowej nie można przypisać cechy organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Podejmowane przez nią czynności zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego są dokonywane w oparciu o regulamin konkursu określony w cytowanym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. O prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym także o zasadności niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego w sposób wiążący decyduje organ prowadzący szkołę, poprzez zatwierdzenie konkursu bądź jego unieważnienie (§ 8 ust. 2 w/w rozporządzenia). Oznacza to, że poszczególne czynności podejmowane przez komisję konkursową, w tym czynność polegająca na odrzuceniu oferty, która przyjmuje formę uchwały (§ 4 w/w rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dopiero działania organu prowadzącego szkołę w postaci zatwierdzenia bądź unieważnienia konkursu, mają charakter administracyjnoprawny i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Tożsame stanowisko zaprezentował również WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt IIISA/Kr 965/11, LEX nr 1101369, odrzucając skargę na uchwałę komisji konkursowej w przedmiocie odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a), które jednak postanowieniem NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12, LEX nr 1145133, zostało uchylone i przekazano sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował odmienne stanowisko. Podzielając pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 141/09, LEX nr 563276, stwierdził, że czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która – w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie – ofertę tę złożyła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej i powołaną przez ten organ komisję konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej i komisją konkursową nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez komisję konkursową i organ administracji publicznej sprawujący nadzór. Rozstrzygnięcia dotyczące zatem m.in. dopuszczenia określonej osoby do konkursu są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną uczestników konkursu.

Konsekwencją powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zaprezentowanie następnego poglądu w kwestii właściwości sądu administracyjnego w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest skarga na czynność organu prowadzącego szkołę w przedmiocie odrzucenia oferty w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły, przybierająca postać uchwały komisji konkursowej – wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r. I OSK 786/13, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 486/14.

Kolejny pogląd aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza możliwość wniesienia skargi na akt (czynność) organu prowadzącego szkołę, stanowiącego zazwyczaj odpowiedź na pisemny wniosek kandydata, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego o unieważnienie konkursu – wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 141/09 i postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 184/10, LEX nr 591260.

W orzecznictwie przyjmuje się również możliwość wniesienia skargi wyłącznie na zarządzenie organu prowadzącego szkołę zatwierdzające konkurs, a nie na poszczególne akty lub czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym – wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 680/12.

Dopuszcza się także możliwość wniesienia przez kandydata niedopuszczonego do postępowania konkursowego skargi na akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie, która konkurs wygrała – wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 331/14.

Analiza powołanych orzeczeń prowadzi do wniosku, że sądy administracyjne, dopuszczając skargę na poszczególne akty bądź czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, przyjmują, że mają one charakter odrębny i samodzielny. Skutkuje to koniecznością prowadzenia w ramach jednego postępowania konkursowego kilku spraw dotyczących tych samych podmiotów i w istocie tożsamości przedmiotu, którym najczęściej jest odmowa dopuszczenia kandydata na stanowisko dyrektora do postępowania konkursowego. W konsekwencji oznacza to, że w zależności od przyjętej koncepcji sposób rozstrzygnięcia sprawy kandydata niedopuszczonego do postępowania konkursowego jest różny. Następuje bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały komisji konkursowej bądź stwierdzenie bezskuteczności czynności organu prowadzącego szkołę. Zauważyć należy, iż z reguły w tych w sprawach nie uwzględnia się faktu pozostawania nadal w obrocie prawnym zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu. Wyjątek stanowiła sprawa WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 924/13 stwierdził bezskuteczność czynności polegającej na odrzuceniu oferty skarżącego przez komisję konkursową powołaną przez Wójta Gminy do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora oraz z urzędu stwierdził nieważność zarządzenia zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora, a NSA wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 486/14 skargę kasacyjną Wójta Gminy oddalił. Zdarzają się także sprawy, gdy skarżący przedmiotem zaskarżenia czyni zarówno uchwałę komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego, jak i zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2818/13 i I OSK 2819/13 skargi kasacyjne w tego rodzaju sprawach oddalił.

Jednocześnie wskazać należy, iż sądy administracyjne przy rozpoznawaniu sprawy nie rozważają kwestii skutku wyroku uwzględniającego skargę kandydata, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego, na sytuację prawną osoby, której w następstwie wygrania konkursu określonym aktem powierzono stanowisko dyrektora szkoły na okres 5 lat. W związku z powyższym nie oceniają celowości zawiadomienia tej osoby o toczącym się postępowaniu i to nawet w przypadku, gdy przedmiotem skargi do sądu jest akt powierzenia jej stanowiska dyrektora szkoły.

Sądy administracyjne dopuszczają również odmienne stanowisko, opierające się na stwierdzeniu, że poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, które dokonują się w toku postępowania w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu. Oznacza to, że dopiero te akty podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagała kwestia, czy uchwała Komisji Konkursowej o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego stanowi prawną formę działania administracji publicznej i mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też nie może być do niego zaliczona. Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca rozgranicza inne akty i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od form działania administracji poddanych kontroli na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Wskazać należy, iż aby określone działania organu administracji publicznej mogły być uznane za akty lub czynności w rozumieniu powołanego wyżej przepisu podlegające zaskarżeniu i uruchamiające w stosunku do nich sądową kontrolę, muszą spełniać łącznie następujące przesłanki :

- powinny być to akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.,

- powinny one należeć do zakresu administracji publicznej,

- powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Podkreślić należy, iż w świetle art. 146 § 1 p.p.s.a rozróżnienie "innych aktów" od "czynności" jest uzasadnione. Ustawodawca w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi na inny akt przewidział bowiem sankcję uchylenia, zaś w odniesieniu do czynności sankcję bezskuteczności. Możliwe jest również uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że sądowej kontroli poddano wyłącznie "inne akty i lub czynności", które są objęte zakresem administracji publicznej. Oznacza to, że kontroli podlegają akty i czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (organu administracji rządowej lub organu jednostki samorządu terytorialnego) lub funkcjonalnym (podmiotu niebędącego organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego, który bądź na podstawie przepisów szczególnych, bądź na podstawie porozumienia o przeniesieniu kompetencji jest powołany do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej). Mają charakter władczy mimo, że nie są decyzjami lub postanowieniami. Są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, o ile mają charakter publicznoprawny. Musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, a także prezentowanego w nauce poglądu, że na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie dopuszczalności skargi doniosłą rolę odgrywają względy celowościowe oraz ekonomia procesowa, stwierdzić należy, iż poważne wątpliwości nasuwa możliwość zakwalifikowania uchwały Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie dopuszczenia K.P. do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w sytuacji, gdy komisja konkursowa nie jest organem administracji publicznej, a w świetle § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia, ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego przez komisję, w tym zasadność niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, należy do organu prowadzącego szkołę, w tym przypadku Burmistrza Miasta S. W niniejszej sprawie ocena taka została przez niego dokonana. W dniu 5 sierpnia 2013 r. wydał bowiem zarządzenie zatwierdzające konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...]. W związku z powyższym możliwe jest również zaprezentowanie poglądu, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega dopiero zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu, jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zaprezentowane rozbieżności co do określenia, który akt dotyczący postępowania konkursowego może być zaskarżony do sądu administracyjnego, wskazują na występowanie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Sygnalizowany problem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej. Dlatego uzasadnione jest przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o treści wskazanej w sentencji postanowienia, w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a.