Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 924/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 48, art. 50, art.51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: u.p.b.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie parterowego domku letniskowego z poddaszem użytkowym na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w miejscowości [...], na dz. [...], realizowanych bez wymaganego ustawą Prawo budowlane pozwolenia na budowę.

W treści powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w wyniku kontroli nieruchomości przeprowadzonej z urzędu w dniu [...] kwietnia 2021 r. ustalono, iż na działkach [...] w miejscowości [...], M.S. wykonuje roboty budowlane związane z budową pięciu domów letniskowych o identycznych parametrach charakterystycznych. Wszystkie wymienione działki znajdują się w obrębie [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (dalej jako: uchwała w sprawie Parku Krajobrazowego). Zgodnie z § 3 pkt 7 przedmiotowej uchwały na terenie parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Według ustaleń PINB właścicielem nieruchomości firma K. Sp. z o.o. Sp. K., której prezesem jest M.S. (zwany dalej: inwestorem). Na działce [...] na płycie fundamentowej wybudowano budynek letniskowy (nr [...]) o wymiarach 7,00 x 5,00 x 5,78 (długość, szerokość, wysokość do kalenicy) w odległości 9,11 m od budynku letniskowego (nr [...]) zlokalizowanego na działce [...] oraz w odległości 16,50 m od linii brzegowej jeziora. Budynek letniskowy parterowy z poddaszem użytkowym wykonany został w konstrukcji szkieletowej, ściany zewnętrzne bez wewnętrznych okładzin rusztu drewnianego. Strop pomiędzy parterem a poddaszem drewniany (na dzień kontroli wykonano podłogę i izolację, brak jeszcze podbicia sufitowego). W stropie zlokalizowany został otwór o wymiarach 1,31 m x 0,88 m przeznaczony pod wykonanie schodów łączących parter z poddaszem użytkowym. Konstrukcja dachu krokwiowa również drewniana. Dach dwuspadowy kryty blachą na rąbek stojący. Budynek posiada odprowadzenie wód opadowych z dachu rynnami oraz rurami spustowymi. W budynku (na parterze oraz poddaszu użytkowym) rozprowadzone są instalacje sanitarne (kanalizacyjna, wodna, centralnego ogrzewania) oraz elektryczna. Przewody elektryczne pod oświetlenie zamocowane zostały na belkach stropowych oraz krokwiach. Przewody zasilające ułożone zostały z zapasem w ścianach zewnętrznych na parterze (przygotowane są również przewody do rozprowadzenia na poddaszu użytkowym). Przewody zasilające oraz przeznaczone pod oświetlenie nie zostały połączone w obwody. Nie została jeszcze wykonana tablica bezpiecznikowa. Instalacja kanalizacyjna rozprowadzona pod posadzką parteru.

W poziomie parteru wyprowadzone zostały dwa podejścia pod przybory sanitarne o średnicy dn 100 oraz dwa o średnicy dn 50. Pion dn 100 wyprowadzony do poziomu poddasza zakończony trójnikiem 100/100. Przewody wykonane z rur PCV. Instalacja wodociągowa rozprowadzona podposadzkowo przewody opisane jako z, c tj. zimna i ciepła woda. Przewody z oraz c wyprowadzone również na kondygnację poddasza. Według oświadczenia inwestora przygotowanie ciepłej wody będzie następowało poprzez elektryczne podgrzewacze. Na parterze zlokalizowano również rozdzielaczową szafkę centralnego ogrzewania z wyprowadzeniem spod posadzki jastrychowej. Według oświadczenia inwestora ogrzewanie pomieszczeń będzie następowało poprzez podłogowe maty grzewcze. Budynek wyposażony jest w stolarkę okienną z PCV oraz drzwiową. Nie zostały wykonane ściany działowe. Wejście do budynku znajduje się od strony południowej drzwiami tarasowymi o wymiarach 1,80 x 2.20m (szerokość x wysokość). Organ zaznaczył, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło we wrześniu 2019 r. i nie zostały one jeszcze zakończone.

W ocenie PINB przedmiotowy budynek letniskowy posiada poddasze użytkowe i nie mieści się w zakresie inwestycji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 16 prawa budowlanego. Ponadto posadowienie budynku w danym miejscu jest niezgodne z warunkami określonymi w uchwale w sprawie Parku Krajobrazowego. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, przy czym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. Organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, przytaczając treść art. 48b prawa budowlanego, który dotyczy legalizacji obiektu budowlanego, przy czym niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkować będzie decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 49e pkt 1 tej ustawy).

Na powyższe postanowienie M.S. wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 48 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie domków letniskowych w [...], na działkach oznaczonych numerami: [...], a w jego konsekwencji inwestor nie może budować domku letniskowego w oparciu o zgłoszenie z [...] grudnia 2017 r. PINB jako podstawę prawną wskazał wprawdzie przepis art. 48 u.p.b., jednak nie uściślił czy ma na uwadze ust. 1 pkt 1 czy też ust. 1 pkt 2 tego artykułu. Ponadto przepis ten nie może odnosić się do skarżącego, skoro ustawodawca jako podstawę wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego wskazał w nim budowę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący zgłosił budowę domu letniskowego na każdej z działek, o których mowa wyżej, na podstawie art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący zarzucił również rażące uchybienie art. 30 ust. 5 u.p.b. które wytknął Staroście Wojewoda w decyzji znak [...] z dnia [...] marca 2018 r., uchylającej wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...], którą Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie domków letniskowych na działkach nr: [...] (którą Wojewoda omyłkowo pominął), a którą faktycznie nadano w placówce operatora P. w dniu 12 stycznia 2018 r. Ponadto PINB nie może podnosić zarzutu budowy domków letniskowych przez skarżącego na terenie Parku Krajobrazowego wbrew uchwale w sprawie Parku Krajobrazowego, gdyż wbrew twierdzeniom organu I instancji inwestycja nie narusza postanowień tej uchwały, a także zarzutu, iż budynki rekreacji indywidualnej jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, w tym budynek posadowiony na działce oznaczonej numerem [...] w miejscowości [...] nie powinny posiadać poddasza użytkowego. Organ nie może wywodzić ujemnych konsekwencji dla inwestora w związku z naruszeniem prawa przez urzędnika, który w wymaganym ustawowo terminie nie sprawdził dokumentacji załączonej do zgłoszenia budowy.

Zgłoszenie budowy lub wykonywania robót niewymagających pozwolenia na budowę skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w dobrej wierze. Skoro Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie domków letniskowych m.in. na działce [...], po terminie określonym w art. 30 ust. 5 u.p.b., oznacza to, iż wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sprzeciw ten nie został wniesiony skutecznie, a zatem należy traktować ten środek zaskarżenia jako nieistniejący. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym fakt niewniesienia sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowo określonym terminie kończy postępowanie w sprawie wszczętej na skutek zgłoszenia. Termin określony w art. 30 ust. 5 u.p.b. jest terminem prawa materialnego, który nie może być przedłużony. Tym samym organ nie ma prawa dokonywać czynności, które w jakikolwiek sposób mogłyby wstrzymywać prace objęte tym zgłoszeniem, w tym np. wydawać postanowienia o zawieszeniu postępowania.

PINB powinien wiedzieć o tym, że roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę nie mają cechy samowoli budowlanej, do której likwidacji uprawnione są organy nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy skarżący uznał za całkowicie niezrozumiały podniesiony w zaskarżonym postanowieniu zarzut, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, a w konsekwencji pouczenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż może on złożyć wniosek o legalizację, a w przypadku jego braku musi liczyć się z koniecznością rozbiórki obiektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w przedmiocie wstrzymania budowy jest aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym, co oznacza, że skierowane powinno być do konkretnego adresata. Organ powiatowy niedokładnie określił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazując ogólnie na przepis art. 48 u.p.b., co stanowi o uchybieniu przepisom postępowania administracyjnego.

Jednocześnie postanowienie z [...] maja 2021 r. nie zawiera oznaczenia adresata tego postanowienia, co stanowi naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. PINB określił jedynie obowiązek nałożony aktem administracyjnym, nie wskazał przy tym podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. Organ II instancji podniósł, że istotą indywidulanego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) jest oznaczenie podmiotu, do którego ten akt jest skierowany, nie można domniemywać adresata, szczególnie w sprawach uregulowanych ustawą Prawo budowlane. Na podstawie art. 52 ust. 1 u.p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1 ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego powyższe przepisy należy zastosować także w niniejszym postępowaniu, tj. do postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazującego wstrzymanie budowy, bowiem obowiązek w tym zakresie jest wykonalny poprzez dokonanie określonych czynności (przerwanie prowadzenia robót budowlanych), przez określony podmiot, którego jednak nie wskazano. Adresata postanowienia nie należy domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wskazanie zatem wyłącznie w uzasadnieniu postanowienia inwestora budowy obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego zastosowano rozstrzygnięcie o wstrzymaniu budowy lub o nakazie zabezpieczenia obiektu budowlanego oraz usunięcia zagrożenia, nie konwaliduje braku oznaczenia strony w sentencji tego postanowienia. To samo dotyczy okoliczności wskazania osób, którym doręczono postanowienie (w części informacyjnej zaskarżonego postanowienia – "otrzymują").

Organ odwoławczy zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż zgłoszenie z [...] grudnia 2017 r. dotyczące budowy domu letniskowego o powierzchni zabudowy 26,00 m2, drewnianego z pokojem i aneksem kuchennym, obejmuje lokalizację na pięciu działkach o numerach ewid. [...]. Natomiast z dołączonego do zgłoszenia planu sytuacyjnego, przedstawiono lokalizację budynków jedynie na dwóch działkach: nr [...]. Z wyjaśnień udzielonych w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego przez Starostę (w piśmie z dnia [...] lipca 2021r.) wynika, że w związku z niejasnością treści zgłoszenia oraz rozbieżnością pomiędzy treścią przedmiotowego zgłoszenia a dołączonym do niego planem sytuacyjnym, organ ten nie zwracał się do inwestora o udzielenie wyjaśnień bądź uzupełnienie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 5c u.p.b. niezależnie od przyczyn wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia, co nastąpiło w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...], uchylonej następnie decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. znak [...].

W treści przedmiotowego sprzeciwu Starosta podał, iż inwestycja obejmuje zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie budynków letniskowych w [...] na działkach nr [...]. WINB podniósł, że o ile w treści tej decyzji nie wskazano wprost, że zgłoszenie dotyczyło pięciu odrębnych budynków letniskowych, podanie pięciu odrębnych nieruchomości gruntowych, jako terenu inwestycji, może świadczyć co najmniej o takiej intencji organu. Przy czym wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnia treść decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r., która skupia się jedynie na przekroczeniu przez organ powiatowy ustawowego terminu do nadania sprzeciwu w placówce pocztowej, co w konsekwencji stało się podstawą do umorzenia postępowania, pomimo ewentualnej wadliwości prawnej złożonego przez inwestora zgłoszenia. Ponadto zdaniem WINB istnieje w znacznym stopniu zbieżność obiektu będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia z obiektem, który stanowił przedmiot zgłoszenia inwestora dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Bez wątpienia przedmiotem tego zgłoszenia jest budynek o tej samej funkcji, to jest budynek letniskowy. Tożsame są również parametry funkcjonalne budynku wynikające z ilości kondygnacji – parter z poddaszem. Z dołączonych do zgłoszenia rysunków budynku (m.in. rzut poddasza, elewacje) jednoznacznie wynika, że projektowany budynek objęty zgłoszeniem składał się z użytkowego parteru i poddasza.

W rezultacie pomimo tego, że w zgłoszeniu nie wskazano lokalizacji budynku na działce to w sprawie wystąpiła sytuacja o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. Okoliczność zrealizowania obiektu w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie wniesiony został sprzeciw (w danej sprawie sprzeciw został wniesiony jednak decyzja ta została wyeliminowana w trybie instancyjnym) nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 u.p.b. Organ wskazał, że w przypadku, gdy roboty budowane wykonane zostały z przekroczeniem zakresu zgłoszenia budowlanego, do którego właściwy organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu, zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 p.b. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma przede wszystkim takie znaczenie, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48, czy tez nieobowiązującego już art. 49b p.b. Przepisy art. 48, poprzednio obowiązującego art. 49b, art. 50 i 51 u.p.b. dotyczą samowoli budowlanej ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że art. 48 (a także wcześniej obowiązujący art. 49b) omawianej ustawy dotyczy całkowitego zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, natomiast przepisy art. 50 i 51 dotyczą samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Nawet gdyby w przedmiotowej sprawie istniały wątpliwości co do zastosowania art. 48 czy art. 50 i 51 u.p.b., to wówczas zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. należałoby je rozstrzygnąć na korzyść strony, ponieważ przepisy art. 50 i 51 są mniej restrykcyjne względem art. 48 u.p.b., m.in. ze względu na brak pieniężnych opłat legalizacyjnych.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że PINB na etapie postępowania administracyjnego nie zapewnił udziału w tym postępowaniu spółce K. Sp. z o.o. Sp. K., która jak wynika z akt sprawy, włada nieruchomością gruntową przeznaczoną dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a M.S. pełni jedynie funkcję prezesa zarządu ww. spółki. Nadto PINB w sentencji zaskarżonego postanowienia powinien podać podstawowe wymiary domku letniskowego oraz cechę techniczną (rodzaj materiału konstrukcyjnego), by jednoznacznie zidentyfikować przedmiot danego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w ramach jednego przedsięwzięcia realizowanych jest kilka obiektów o podobnym charakterze.

Dodatkowo, powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na mocy art. 144 k.p.a. znajdującego odpowiednie zastosowanie do zażaleń, WINB wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie, z uwagi na brak podstaw faktyczno-prawnych do wydania postanowienia, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Niniejsze postępowanie dotyczyło rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu wydane, jak wskazuje przepis art. 123 § 2 k.p.a., w zakresie wybranej kwestii wynikającej w toku postępowania – dotyczącej wstrzymania budowy wskazanego w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB. Natomiast o istocie sprawy rozstrzygać może wyłącznie decyzja administracyjna kończąca postępowanie organu – art. 104 k.p.a.

Na powyższe postanowienie WINB M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż faktyczna powierzchnia użytkowa domku letniskowego posadowionego na działce o numerze ewid. [...], wynosi 35 m2, a zatem mieści się w granicach dopuszczalnej powierzchni zabudowy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 16 u.p.b. oraz, że odstępstwo w zakresie różnic pomiędzy zgłoszeniem a faktyczną realizacją w zakresie wymiarów i usytuowania względem granicy działki jest nieznaczne;

2) art. 50 i 51 u.p.b. poprzez oczywiście bezzasadne zastosowanie przez organ tych przepisów błędnie przyjmując, że wobec okoliczności świadczących o przekroczeniu przez skarżącego zakresu dokonanego zgłoszenia, celowym jest przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania naprawczego uregulowanego w ww. przepisach;

3) art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wskazanie organu odwoławczego (jako zalecenia dla PINB), aby w następstwie uchylenia postanowienia PINB z dnia [...] maja 2021 r. organ I Instancji prowadził postępowanie naprawcze, uregulowane w przepisach art. 50 i 51 u.p.b. pomimo iż nie ma ku temu żadnych podstaw.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej jego uzasadnienia.

W treści skargi skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie wobec braku sprzeciwu Starosty do zgłoszenia budowy domku letniskowego nie należy prowadzić postępowania naprawczego, w tym w oparciu o art. 50 i art. 51 u.p.b.

Skarżący już w zgłoszeniu wskazał, jakie domki letniskowe zamierza wybudować w miejscowości [...], w tym domek na działce [...] oraz na jakich innych działkach mają zostać posadowione inne domki. Jako inwestor nie posiadał wiedzy o treści § 3 pkt 7 uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego. Ponadto już w zgłoszeniu budowy domków, w tym domku na działce [...] wskazał, że budowa dotyczyć będzie domków letniskowych z poddaszem użytkowym. Skoro Starosta uchybił przepisom i nie wniósł w wymaganym terminie sprzeciwu, skarżący nie może ponosić tego negatywnych konsekwencji. Powoływanie się przez organ na przepisy art. 50 i 51 u.p.b., a zatem na konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, jest oczywiście bezzasadne. Dokonując zgłoszenia skarżący nie miał zamiaru obejścia przepisów, z których wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r., uchylające postanowienie PINB, którym w trybie art. 48 u.p.b. wstrzymano roboty budowlane polegające na budowie parterowego domku letniskowego z poddaszem użytkowym na działce nr [...], jako realizowanego bez wymaganego przepisami u.p.b. pozwolenia na budowę. Na marginesie dodać należy, iż sprawy ze skargi tego samego skarżącego na postanowienia organu dotyczące wstrzymania robót budowlanych odnośnie domków letniskowych na działkach o numerach: [...] stanowiły przedmiot równoległego rozpoznania tutejszego Sądu.

Z punktu widzenia wymogów procedury administracyjnej treść sentencji zaskarżonego postanowienia tj. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, nie budzi zastrzeżeń. Odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. do rozpatrywania zażaleń zgodnie z art. 144 k.p.a. oznacza bowiem, że właściwy do rozpoznania zażalenia organ wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia albo jak w przedmiotowej sprawie uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej kwestii (por. Komentarz do K.p.a. Piotr Przybysz , wyd. 13 str. 543).

Z kolei podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy u.p.b. Przy czym organ I instancji orzekając postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie parterowego domku letniskowego z poddaszem na działce nr [...] zastosował art. 48 u.p.b. W myśl ust. 1 tego artykułu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Cytowany przepis reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy i odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Choć pojęcie samowoli budowlanej nie zostało ustawowo zdefiniowane, używane jest powszechnie zarówno w doktrynie, jak i judykaturze. Przyjmuje się, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (por.: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Legalis 2013, komentarz do art. 48; S. Serafin, Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, Warszawa 2005, s. 184). Przy czym w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż postępowanie w trybie cyt. artykułu dotyczy najdalej idącej formy samowoli budowlanej tj. gdy inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11 oraz z 26 lipca 2011 r., II OSK 1211/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie przedmiotowej sprawy PINB uznał, iż obiekt budowlany w postaci domku letniskowego na działce nr [...] został zrealizowany bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach PINB stwierdził podstawy do zakwalifikowania prowadzonej inwestycji jako samowoli budowlanej, zwracając przy tym uwagę na fakt, iż realizowany domek letniskowy posiada poddasze użytkowe, a w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a wymaga zgłoszenia, budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni do 35 m2. Nadto zdaniem organu I instancji usytuowanie domku letniskowego narusza wynikający z uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (§ 3 pkt 7).

Natomiast w zaskarżonym postanowieniu WINB, stwierdzając (odmiennie niż PINB) zbieżność w znacznym stopniu pomiędzy obiektem objętym zgłoszeniem z [...] grudnia 2017 r. i realizowanym uznał, iż błędne było zastosowanie przez PINB art. 48 u.p.b. W związku z powyższym zastosowanie w sprawie powinien znaleźć tryb określony w art. 50 i 51 u.p.b., tym bardziej że jest on mniej restrykcyjny (brak opłaty legalizacyjnej) i tym samym korzystniejszy dla strony niż tryb art. 48 u.p.b. Zgodnie z art. 50 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Wskazany tryb ma na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem i nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Według WINB w przedmiotowej sprawie dokonanie zgłoszenia przez inwestora i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu uniemożliwiają postawienie inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej z art. 48 u.p.b., stąd zasadność zastosowania art. 50 i 51 u.p.b.

Stanowiska organów nie podziela natomiast skarżący uważając, iż skoro dokonał zgłoszenia, co do którego nie został skutecznie zgłoszony przez organ sprzeciw, na obecnym etapie inwestycji organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wszczynania i prowadzenia postępowania naprawczego, poddając w jego toku badaniu zgodność z prawem prowadzonej inwestycji. W tych okolicznościach wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie wymagało po pierwsze czy w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia, co do którego organ wniósł sprzeciw, który jednak z przyczyn proceduralnych nie wywołał skutków prawnych, dopuszczalne jest wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego z uwagi na dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej. Po drugie, jeżeli takie postępowanie naprawcze jest dopuszczalne, to jaki tryb postępowania powinien mieć zastosowanie: mianowicie art. 48 czy art. 50 i 51 u.p.b.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdza słuszność stanowiska WINB, które Sąd także podziela. W wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/18 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż nieskutecznie wniesiony sprzeciw nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania we wskazanym trybie art. 50 i 51 u.p.b. Z powołanych przepisów nie wynika, aby nie można było wszcząć wskazanego postępowania naprawczego, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu w ogóle lub sprzeciw wniesiono po terminie. NSA zwrócił przy tym uwagę, iż art. 50 ust. 3 u.p.b. służy kontroli zgodności z prawem uzyskania przez inwestora uprawnienia do wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Jest ona konieczna, aby eliminować konsekwencje sytuacji polegających na tym, że właściwy organ administracji, mimo istniejących do tego podstaw prawnych, nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych. Jego celem jest więc nie tylko kontrola postępowania inwestora, ale przede wszystkim kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej przez organy nadzoru budowlanego. Takie ratio legis powołanego przepisu wyklucza zakwestionowanie jego zastosowania z powołaniem się przez inwestora na działanie w zaufaniu do organów administracji publicznej, konkretnie do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Podobnie w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1538/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione do wszczęcia postępowania naprawczego nawet w sytuacji dokonania skutecznego zgłoszenia, uznając, iż mogą one badać czy zrealizowany obiekt nie skutkuje powstaniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) oraz badać, czy obiekt ten istotnie odbiega ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. NSA wyjaśnił przy tym, iż zgodność z przepisami, to także zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czyli przepisami prawa miejscowego), ale tylko tymi, które rozpoczęły swoje obowiązywanie przed rozpoczęciem realizacji obiektu.

Także w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08 NSA orzekł, iż prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.), bądź też podjęciu innych decyzji przez organ w oparciu o ww. przepisy. Pod pojęciem przepisów użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 podobnie jak doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego.

W świetle powyższych rozważań uznać zatem należało, iż organy nadzoru budowlanego niewątpliwie uprawnione były do wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania naprawczego dotyczącego samowoli budowlanej. Stwierdzić przy tym należy, iż WINB prawidłowo uznał na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy (tożsamość funkcji budynku, parametrów funkcjonalnych odnoszących się do parteru i poddasza) i okoliczności sprawy, iż inwestycja, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, objęta była zgłoszeniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Tym bardziej, iż budynek na działce o numerze [...], zaznaczony był na mapie załączonej do zgłoszenia. Powyższe zaś skutkuje, jak słusznie wskazał WINB, brakiem możliwości zastosowania odnośnie przedmiotowej inwestycji art. 48 u.p.b. i koniecznością zmiany trybu prowadzonego przez organ I instancji postępowania tj. na podstawie art. 50 i 51 u.p.b. Natomiast szczegółowe zastosowanie przesłanek określonych w cyt. art. 50 u.p.b., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, dokonane zostanie w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w ramach już prawidłowo określonego przez WINB trybu. W toku postępowania wyjaśnienia wymagać będzie zgodność lokalizacji przedmiotowej inwestycji z postanowieniami § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 4 uchwały [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprawie Parku Krajobrazowego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że § 3 ust. 4 tej uchwały zawiera wyjątki od zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7, w toku postępowania organ winien ustalić czy wyłączenia wynikające ze wskazanego przepisu mają zastosowanie w stanie faktycznym danej sprawy. Nadto wyjaśnienia wymaga zgodność inwestycji z art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. Po myśli tego przepisu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na 500 m² powierzchni działki. Wobec takiej redakcji przepisu obowiązkiem organu będzie jednoznaczne określenie, czy budynek spełnia wymogi określone w przytoczonym przepisie. Ustalenia w zakresie powierzchni zabudowy budynku powinny być przeprowadzone z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). W § 3 pkt 7 oraz pkt 16 tego rozporządzenia zawarto definicję budynku rekreacji indywidulanej i definicję kondygnacji.

Ponadto zdaniem Sądu WINB zasadnie zwrócił także uwagę na brak wskazania przez organ I instancji adresata orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 u.p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Określenie adresata, z uwagi na skutki związane z nałożeniem określonych obowiązków, powinno zostać dokonane niewątpliwie w sposób wyraźny, czyli w sentencji orzeczenia, nie zaś wynikać z jego uzasadnienia.

Słusznie także WINB wskazał na błędne pominięcie przez PINB w postępowaniu jako strony K. Sp. z o.o. Sp. K., będącej właścicielem nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja. Należy pamiętać, że w postępowaniach prowadzonych w trybie naprawczym na podstawie u.p.b. pełne zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Oznacza to, że nawet jeżeli obowiązek ma być nałożony na inwestora, stroną powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której stoi obiekt (o ile nie są inwestorami).

Sąd podziela także stanowisko organ II instancji dotyczące zasadności sprecyzowania w sentencji postanowienia podstawowych wymiarów obiektu, którego dotyczy sprawa i cech go wyróżniających w zakresie w szczególności materiału, z którego jest wykonywany.

W świetle powyższych rozważań za nieuzasadnione zatem uznał Sąd podniesione w skardze zarzuty. Odnośnie pierwszego zarzutu, jak wcześniej Sąd wskazał, na tym etapie postępowania, gdzie kluczowym zagadnieniem było ustalenie prawidłowego trybu postępowania naprawczego wobec czego WINB nie odniósł się szczegółowo do poszczególnych naruszeń dotyczących inwestycji, gdyż stosowne ustalenia poczynione zostaną w dalszym postępowaniu. Natomiast w zakresie zarzutu drugiego i trzeciego, pozostających ze sobą w związku, Sąd wyjaśnił, z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych, dopuszczalność zastosowania art. 50 i 51 u.p.b. w odniesieniu do samowoli budowlanej dokonanej po skutecznym zgłoszeniu, co do którego sprzeciw organu wniesiony został nieskutecznie.

Mając na uwadze powyższe Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

-----------------------

#

2