Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 318/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 64a, art. 64b, art. 64c, art. 64d, art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 59
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprzeciwu całkowicie ubezwłasnowolnionego K. P. reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją objętą sprzeciwem z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia całkowicie ubezwłasnowolnionego K. P. reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. P. – dalej: "skarżący", w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży [...] prowadzonego przez Zgromadzenie [...] w B i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B ostateczną decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...] skierował skarżącego do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży [...] w B.

Następnie decyzją z dnia [...] 2018 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Starosty, odmówił umieszczenia K. P. w ww. Domu Pomocy Społecznej.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wydając decyzję z dnia 10 października 2018 r. o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży [...] prowadzonego przez Zgromadzenie [...] w B nie uzgodniono uprzednio możliwości przyjęcia go w tej placówce. Wskazano, że skarżący nie spełnia jednego z warunków przyjęcia do tego Domu, gdyż jest osobą dorosłą mającą ukończone 21 lat, a warunkiem przyjęcia jest nieukończony 18 rok życia. Wskazano też, że umieszczenie skarżącego w ww. placówce nie jest możliwe z uwagi na jego dolegliwości natury psychicznej.

Od powyższej decyzji działający w imieniu skarżącego opiekun prawny – M. P. wniosła odwołanie, w którym powołała się na ostateczną decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia [...] 2018 r., kierującą skarżącego do Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży [...] w B. Jej zdaniem fakt, że skarżący jest osobą pełnoletnią nie wyklucza możliwości umieszczenia go w domu pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży.

W decyzji objętej sprzeciwem orzeczono jak na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że dom pomocy społecznej wskazany w decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia [...] 2018 r. nie był dla skarżącego właściwy z uwagi na jego wiek. Nie mniej jednak wskazano, że obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w B, zatem nie można wydać decyzji o odmowie umieszczenia go w tym domu z innych przyczyn niż brak wolnych miejsc. Zdaniem SKO należy podjąć kroki zmierzające do zmiany decyzji o skierowaniu do danego typu domu i dopiero po tym fakcie można będzie orzec o umieszczeniu skarżącego w odpowiednim dla niego typie DPS. W konsekwencji uznano, że istnieje potrzeba uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem ww. uwag.

W sprzeciwie od powyższej decyzji działający w imieniu skarżącego opiekun prawny – M. P. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Domagała się umieszczenia skarżącego (będącego jej synem) w domu pomocy społecznej wskazanym w decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia [...] 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia.

Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał ją temu organowi do ponownego rozpoznania, czy też powinien był wydać decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zasady umieszczania zainteresowanych w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., 1508 ze zm.)

W procesie umieszczenia zainteresowanego w domu pomocy społecznej wyodrębnia się kilka etapów. Pierwszym z nich jest wydanie przez organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 cyt. ustawy). Organ gminy (kierownik ośrodka pomocy społecznej), obowiązany jest - na podstawie treści żądania strony - ustalić rodzaj domu pomocy społecznej i jego siedzibę. Na etapie kierowania organ obowiązany jest zatem ustalić konkretny dom, do którego w przyszłości może nastąpić przyjęcie na podstawie decyzji o umieszczeniu (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 227).Drugim etapem jurysdykcyjnym prowadzącym do uzyskania statusu mieszkańca domu pomocy społecznej jest etap wydawania decyzji w sprawie umieszczenia w tym domu. Stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej decyzję taką wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (zd. pierwsze). Etap kierowania do domu zwalnia organ rozstrzygający o umieszczeniu z badania - określonych w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - przesłanek materialnoprawnych warunkujących korzystanie z prawa do umieszczenia w domu: bada wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej. Organ wydający decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej pozostaje związany decyzją ostateczną w sprawie skierowania do domu i należy to rozumieć w ten sposób, że jest jedynie zobligowany do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd.IV, LexisNexis 2013 oraz komentarz do art. 56 ustawy o pomocy społecznej, Kopania 2016, Legalis CH Beck).

Z powyższego wynika, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu zainteresowanego w domu opieki społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego.

W ten sam sposób rozumie przywołane przepisy organ odwoławczy twierdząc iż, wobec tego że obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w B - nie można wydać decyzji o odmowie umieszczenia go w tym domu z innych przyczyn niż brak wolnych miejsc.

Natomiast zalecenie organu odwoławczego skierowane do organu pierwszej instancji aby ten najpierw doprowadził do wzruszenia ostatecznej decyzji o skierowaniu skarżącego do przedmiotowego domu pomocy społecznej w B, a później dopiero wydał decyzję o umieszczeniu skarżącego we właściwym domu, nie jest zaleceniem zmierzającym do wskazania i wyeliminowania uchybień natury procesowej, których organ pierwszej instancji dopuścił się przy wydaniu decyzji. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o Pomocy społecznej przewiduje możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej jednak wszczęcie tej procedury znajduje się poza zakresem działań które organ pierwszej instancji jest zobowiązanych podjąć w ramach wyeliminowania uchybień zaistniałych przy wydaniu decyzji o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej. Ponadto, co istotne, decyzję o skierowaniu i decyzję o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej wydały dwa różne organy, a zatem działający z upoważnienia Starosty Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie będący organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie jest w stanie zmienić decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, którą z upoważnienia Wójta Gminy wydał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i jego ewentualnego zakresu. Nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Natomiast jak już wyżej wspomniano naruszenie prawa materialnego nie może być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

W toku postepowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu zainteresowanego w domu pomocy społecznej organ bada jedynie czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca. Organ pierwszej instancji nie poczynił takich ustaleń, jednak w aktach administracyjnych sprawy na kracie 44 znajduje się pismo Urzędu Wojewódzkiego – Wydział Polityki Społecznej z dnia 5 grudnia 2018 r., z którego wynika, że zgodnie z wiedzą Urzędu Wojewódzkiego, na dzień 31 października 2018 r. i 30 listopada 2018 r. w Domu Pomocy Społecznej w B było 20 miejsc wolnych. Potwierdzenie tych informacji przez organ odwoławczy sprowadza się do skierowania jednego pisma do wskazanego domu opieki społecznej i uzyskania na nie odpowiedzi, a zatem potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego istnieje w tak niewielkim zakresie, że z powodzeniem można to zrobić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały okoliczności dające uprawnienie organowi II instancji do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO winno rozpoznać sprawę na nowo w pełni (z uwzględnieniem niniejszych zaleceń), a postępowanie odwoławcze winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego - stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.