Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 125/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 5 ust. 1,  ust. 7
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak / sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w zakresie punktu I (pierwszego) dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. znak: [...]- w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy i Miasta [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...]; 2) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego Burmistrza Gminy i Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1991 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składających się z działek o numerach: [...],[...],[...] i opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji B. Z., reprezentująca H. C. i A. K. (dalej: wnioskodawczynie), spadkobierczynie właścicielki nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] – Z. K., zarzucając rażące naruszenie prawa przez skomunalizowanie nieruchomości, która nie była własnością Skarbu Państwa, lecz osoby fizycznej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 1991 r. Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzją własną z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie I SA/Wa 1398/07 ze skargi Gminy i Miasta P. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), bowiem o wszczęciu postępowania nie został zawiadomiony użytkownik wieczysty działek: nr [...] i [...], których dotyczy postępowanie.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. Nr [...] w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonych w jednostce ewidencyjnej P., składającej się z działek o numerach: [...],[...],[...]. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 326/09 uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem została ona podpisana przez osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Analizując ponownie zebrany materiał dowodowy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 736/10 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd zauważył, że w sprawie istnieje skomplikowany stan geodezyjno-prawny, a zebrany materiał dowodowy nie odzwierciedla twierdzeń organu, że działki [...],[...] i [...] odpowiadają działce nr [...], której dotyczy akt własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r. Nr [...], wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy P.. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi nadzoru ustalić, czy kontrolowana decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją Nr [...] z dnia

[...] lipca 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: organ, Minister), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o: 1) stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1991 r. Wojewody [...] w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy

i Miasta P. prawa własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej P. jako działka nr [...] oraz 2) umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek o numerach: [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że działka nr [...] była uwłaszczona na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r., Nr [...]

(w decyzji na stronie 3 błędnie wskazano datę wydania aktu własności ziemi na [...] października 1976 r.) na rzecz Z. K., poprzedniczki prawnej wnioskodawczyń. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w piśmie Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] marca 2012 r., działka nr [...] ulega podziałowi na działki o numerach: [...],[...] i [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2012 r. Starostwo Powiatowe wyjaśniło, że skomunalizowane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. działki o numerach: [...],[...] i [...], nie odpowiadają w całości działce nr [...], zawartej we wskazanym wyżej akcie własności ziemi. Jedynie część tej działki, oznaczona numerem [...] weszła w skład działki nr [...]. Z tego wynika, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. skomunalizowała na rzecz Urzędu Gminy i Miasta P. mienie stanowiące w części własność osoby fizycznej, a zatem nieobjęte przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm., zwana dalej: ustawą komunalizacyjną). Dlatego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w jednostce ewidencyjnej P. jako działka nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej i w tej części konieczne było stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ nie uwzględnił zarzutu Burmistrza Gminy i Miasta P., że brak było podstaw do uwłaszczenia na rzecz Z. K. całej działki nr [...], ponieważ do aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie stosuje się trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 564/11).

Skoro więc z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że tylko działka nr [...] weszła w skład skomunalizowanej działki nr [...], to wnioskodawczynie nie wykazały legitymacji procesowej do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Urząd Gminy i Miasta P. prawa własności nieruchomości, oznaczonych w ewidencji jako działki o numerach: [...] i [...]. Organ w tej części umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2006 r. w sprawie I OSK 1080/05 (organ umarza postępowanie, jeśli podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej).

Ponadto Minister rozważył na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. I tak: na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r., Rep. A. nr [...], przedstawiciele Gminy i Miasta w P. oddali w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielorodzinnym przy ZPOW "[...]" w S., poprzednikowi prawnemu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w P., nieruchomości oznaczone numerami [...] i [...]. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 1994 r., działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Natomiast z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, że działka nr [...] uległa dalszym podziałom i w chwili obecnej w ewidencji gruntów istnieją działki oznaczone numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2007 r., Rep. A Nr [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. przeniosła prawo wieczystego użytkowania działek o numerach: [...],[...],[...],[...] oraz [...] na rzecz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w K. (Gmina i Miasto P. nie skorzystała z przysługującego jej prawa pierwokupu).

W ocenie Ministra, przedstawiony wyżej stan prawny nieruchomości wskazuje, że prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielorodzinnym przy ZPOW "[...]" w S. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę [...] kontrolowanej decyzji z dnia

[...] października 1991 r. Stąd zdarzenie prawne w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego nie mogło być skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej. Wprawdzie kolejne zbycia prawa użytkowania wieczystego działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] powstały po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, jednak nie stanowią one skutku wydania tejże decyzji, lecz skutek zawarcia ww. aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r. Ponadto samo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obrót tym prawem nie ma żadnego znaczenia dla unieważnienia decyzji komunalizacyjnej, ponieważ skutkiem tej decyzji jest niejako "skasowanie" prawa własności gminy bez żadnego odnoszenia się do kwestii użytkowania wieczystego (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1906/08).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie punktu 1 ww. decyzji złożył Burmistrz Gminy i Miasta P. (dalej: Burmistrz, skarżący), podnosząc zarzut naruszenia przez organ przepisów: art. 7, art. 9, art.75, art. 77 i art. 80 k.p.a.,

z których wynika nakaz dla organu realizacji zasady prawdy obiektywnej

w prowadzonym postępowaniu oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że w zakresie działki nr [...] kontrolowana decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo i nie wywołuje nieodwracalnych skutków.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że organ nie uwzględnił w sprawie faktu, że w dacie [...] listopada 1971 r. Z. K. (poprzedniczka prawna wnioskodawczyń) nie była posiadaczem całej działki nr [...], ponieważ na podstawie aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] czerwca 1969 r., sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w O., zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczone numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² z przeznaczeniem na targowisko miejskie. Dla zbytej nieruchomości została urządzona księga wieczysta KW Nr [...], gdzie w dziale II w dniu [...] maja 1970 r. wpisano jako właściciela Skarb Państwa. Zatem nie było podstaw do uwłaszczenia całej nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m², położonej w P. na rzecz Z. K.. W akcie własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r. (we wniosku na stronie 2 wskazano błędnie datę wydania aktu własności ziemi na [...] marca 1976 r.), zdaniem Burmistrza, popełniono błąd pisarski, bowiem powinna być w nim wpisana działka nr [...] o powierzchni [...] m².

Burmistrz nie zgodził się również z poglądem organu o braku nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. Jeżeli dochodzi do unieważnienia decyzji komunalizacyjnej z tego powodu, że Wojewoda [...] skomunalizował nieruchomość niebędącą własnością Skarbu Państwa, to tym samym brak podstaw do przyjęcia, że "skasowane" prawo własności gminy nie odnosi się do kwestii użytkowania wieczystego. Przyjęcie bowiem, że Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności działki nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. oznacza, że nie mogło zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego tej działki, ponieważ z art. 232 ustawy

z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm., zwana dalej: k.c.) wynika, że oddawane w użytkowanie wieczyste mogą być tylko grunty Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Burmistrza, niedopuszczalne jest obecnie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, kiedy nieruchomości, będące przedmiotem postępowania, znajdują się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, a oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego. Takiej ochronie powinny być poddane Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. oraz każdy użytkownik wieczysty działek powstałych na skutek podziału działki nr [...]. Świadczy to o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1991 r.

Na skutek rozpoznania ww. wniosku, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej w zaskarżonej części.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia 24 lipca 2014 r. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma przesłanek do stwierdzenia nieodwracalności skutków prawnych kontrolowanej decyzji. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, prawnie obojętne w odniesieniu do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych jest zaistnienie użytkowania wieczystego lub przeniesienia prawa własności, które nastąpiły przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Jednocześnie powtórzył, że organ nie posiada kompetencji w zakresie badania prawidłowości uwłaszczenia na rzecz Z. K. działki nr [...]. Z tego względu

w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem nie może zostać przeprowadzona ocena aktu uwłaszczeniowego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył Burmistrz, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej punktu 1, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Uzasadniając skargę skarżący podał, że organ bardzo powierzchownie odniósł się do prawa własności działki nr [...] przynależnego do Skarbu Państwa w dacie [...] maja 1990 r. Stan prawny tej działki wynika z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1969 r. oraz z księgi wieczystej KW Nr [...], gdzie Skarb Państwa w dniu [...] maja 1970 r. został wpisany jako właściciel. Zatem decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] znajduje pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, gdyż Skarb Państwa, będąc właścicielem działki nr [...], mógł przekazać to prawo na rzecz Gminy i Miasta P. w drodze decyzji komunalizacyjnej.

Skarżący, cytując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie V CSK 514/13, wskazał, iż wprawdzie po 31 grudnia 1991 r. akty własności ziemi nie podlegają kontroli administracyjnej i sądowej, ale nie powoduje to, aby nie mogły podlegać swobodnej ocenie dowodów na podstawie 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm., zwana dalej: k.p.c.) oraz art. 75 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ winien przeprowadzić dowód z akt uwłaszczeniowych na okoliczność, czy Z. K. w dacie [...] listopada 1971 r. była samoistną posiadaczką działki [...] czy [...] i o jakiej powierzchni. Stanowisko organu jest wadliwe również dlatego, że de facto rozstrzyga o prawidłowości zapisów

w czterech księgach wieczystych, które są urządzone dla gruntu, będącego przedmiotem postępowania, a to należy do postępowania przed sądem powszechnym.

Skarżący zarzucił również, że w dalszym ciągu nie jest rozpoznana przez organ okoliczność, że część działki około [...] m² z nabytej od Z. K. w 1969 r. działki, która wówczas miała nr [...], została wykorzystana na potrzeby urządzenia drogi publicznej. Jedynie działka nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiąca część działki nr [...] była przedmiotem komunalizacji, a obecnie jest przedmiotem sporu.

Zdaniem skarżącego, organ błędnie podtrzymał tezę o braku nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej z [...] października 1991 r. W konsekwencji nie dokonał badania prawidłowości prowadzenia postępowania komunalizacyjnego przez Wojewodę [...] w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Takie działanie organu powoduje, że nie dokonał on w sposób wyczerpujący zebrania materiału dowodowego w sprawie i jego należytego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2002 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych

w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a.

Przedmiotowe decyzje podjęte zostały w postępowaniu nieważnościowym,

w którym organ badał, czy ostateczna decyzja komunalizacyjna z dnia [...] października 1991 r. została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a., a w szczególności, czy zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). W przypadku ustalenia przesłanek nieważnościowych organ ma wówczas obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Tak więc zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., II GSK 2000/11, Lex nr 1361531).

Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra decyzji Wojewody [...] z [...] października 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 punkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym unormowaniem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeżeli zostały spełnione określone warunki:

- uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. na dzień 27 maja 1990 r.;

- mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowi w tej dacie własność Skarbu Państwa i należy do jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie oraz

- nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy komunalizacyjnej.

Mając zatem na względzie powyższą treść przepisu, organ w toku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek spadkobierców po Z. K., po analizie dokumentów zebranych w sprawie oraz w wykonaniu wytycznych zawartych

w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 736/10 ustalił, że aktem własności ziemi z dnia [...] marca 1976 r. Nr [...] Z. K. nabyła własność nieruchomości, w skład której wchodziła m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] m². Kontrolowana zaś decyzja administracyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. stwierdziła nabycie z mocy prawa własności na rzecz Gminy i Miasta P. nieruchomości obejmującej m.in. działki o numerach: [...],[...] i [...]. W ponownym postępowaniu organ miał ustalić, czy ww. działki objęte decyzją komunalizacyjną stanowiły całość czy tylko część działki będącej własnością Z. K. o numerze [...].

Organ wykonał powyższe wytyczne w ten sposób, że na podstawie pisma Geodety Powiatowego działającego w imieniu Starosty Powiatowego w P.

z dnia [...] maja 2012 r. (wraz z załącznikiem graficznym) ustalił, że skomunalizowane działki nie odpowiadają w całości działce nr [...] z ww. aktu własności ziemi. Jedynie część działki, tj. nr [...] o powierzchni [...] m², weszła w skład działki nr [...]

o ogólnej powierzchni [...] m². Z pisma tego wynika również, że działka nr [...], oznaczona wcześniej numerem hipotecznym [...], była przedmiotem aktu notarialnego Nr [...], sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w O. w dniu [...] czerwca 1969 r., mocą którego Z. K. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczone numerami hipotecznymi [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m².

W oparciu o powyższe ustalenia organ doszedł do wniosku, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. w części obejmującej stwierdzenie własności nieruchomości na rzecz Gminy i Miasta P. dotyczące działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem skomunalizowała mienie stanowiące w części własność osoby fizycznej. Zarzut skarżących, że brak było podstaw do uwłaszczenia na rzecz Z. K. całej działki nr [...] z uwagi na akt notarialny z 1969 r., nie może zostać uwzględniony w przedmiotowym postępowaniu.

W tym zakresie Sąd podziela ustalenia i wnioski Ministra, bowiem z treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 1991 Nr 107, poz. 464 ze zm.) wynika, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz.250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91, zwana dalej: ustawą uwłaszczeniową) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności lub zmiany decyzji.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest więc podstaw normatywnych do wzruszenia (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) ostatecznej decyzji - aktu własności ziemi, dla którego podstawę prawną stanowiły unormowania ustawy uwłaszczeniowej. Wejście w życie z dniem

1 stycznia 1992 r. art. 63 ww. ustawy z 1991 r. nie otwiera również drogi sądowej do żądania stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi wydanego na podstawie przepisów ustawy uwłaszczeniowej (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 1992 r., III CZP 73/92, publ. OSNC 1992/11/201).

Dodać jeszcze można, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r. SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000 r. SK 29/99 nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu art. 63 ust. 2 ustawy orzekając, że jest on zgodny z art. 77 ust. Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1, art. 78 oraz art. 64 i art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu tych wyroków wskazano, że kwestionowana regulacja (art. 63 ust.

2 ustawy z 1991 r.) zmierzała do nadania ostatecznym decyzjom administracyjnym

o nadaniu własności gospodarstwa rolnego podobnego stopnia stabilności (niewzruszalności) co orzeczeniom sądowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia

4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 564/11, wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r.,

II OSK 115/12, publ. cbois).

Powyższe oznacza, że z dniem [...] stycznia 1992 r. decyzje ostateczne stwierdzające nabycie przez rolnika z mocy prawa na podstawie ustawy uwłaszczeniowej własności nieruchomości rolnej, nie mogą być przedmiotem kontroli ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym, a więc stały się niepodważalne.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że niezasadne są zarzuty zawarte

w punkcie 1 uzasadnienia skargi odnośnie braku zbadania akt uwłaszczeniowych

i podważenia aktu własności ziemi Z. K. przez "sprostowanie błędu pisarskiego", w świetle którego winna być w nim wpisana działka nr [...], a nie cała działka nr [...]. Aktualnie poza kognicją Ministra jest, aby w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, obejmującej działkę wpisaną również do aktu własności ziemi, badać prawidłowość wydania tego aktu na podstawie ustawy uwłaszczeniowej. Przedmiotowy akt własności ziemi został przez organ oceniony jako dowód z dokumentu (art. 75 § 1 k.p.a.), z którego wynika, że Z. K. nabyła na jego podstawie własność działki nr [...]. Wskazywane przez skarżącą tezy na okoliczność, że pomimo iż akty własności ziemi nie podlegają kontroli administracyjnej i sądowej, to mogą podlegać swobodnej ocenie dowodów dotyczą procesów cywilnych (na podstawie art. 233 § 1 k.p.c.).

Organ nie jest również władny do podważania wpisu do księgi wieczystej wynikającego z powyższego aktu (punkt 2 uzasadnienia skargi). Natomiast odnośnie zarzutu zawartego w punkcie 3 uzasadnienia decyzji należy zgodzić się z organem, że nie musiał wyjaśniać stanu działki nr [...], ponieważ nie weszła ona w skład działki nr [...], ani w skład pozostałych działek, których dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności (nr [...] i [...]).

Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji m.in. wówczas, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji organ administracyjny zobowiązany jest na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia, w którym stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała.

Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów dających organowi podstawę do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r.,

I OSK 428/11, Lex nr 1264801, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r.,

I SA/Wa 425/13, Lex nr 1410295, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r.,

I SA/Wa 106/15, Lex nr 1730487).

W przedmiotowej sprawie Sąd nie podziela oceny Ministra, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] października 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych. W tym zakresie organ powierzchownie odniósł się do zbadania przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., powołując się na wyrok WSA

w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r., wydany w sprawie I SA/Wa 1906/08 (publ. cbois), który jednak został wydany w innych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że jeżeli dochodzi do unieważnienia decyzji komunalizacyjnej z tego powodu, że Wojewoda R. skomunalizował nieruchomość niebędącą własnością Skarbu Państwa tylko osoby fizycznej, to tym samym brak podstaw do przyjęcia, że "skasowane" prawo własności gminy nie odnosi się do kwestii użytkowania wieczystego. Przyjęcie bowiem, że Skarb Państwa nie legitymował się prawem własności działki nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. oznacza, że nie mogło zostać ustanowione skutecznie prawo użytkowania wieczystego tej działki (art. 232 k.c., z którego wynika, że oddawane w użytkowanie wieczyste mogą być tylko grunty Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego). W związku z tym kontrolowana decyzja komunalizacyjna z dnia [...] października 1991 r. ma bezpośredni wpływ na akt notarialny z dnia [...] lipca 1991 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Wielorodzinnym przy ZPOW "[...]" w S. (poprzednikowi prawnemu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w P.). Z treści aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1991 r. wynika, że przedstawiciele Zarządu Gminy i Miasta P. złożyli przed notariuszem zapewnienie, że Gmina stała się z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej właścicielem m.in. działki nr [...], stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego. W okolicznościach tej sprawy nie ma więc znaczenia okoliczność, że ww. akt notarialny został sporządzony przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest obecnie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], kiedy m.in. ta nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, a oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Takiej ochronie powinny być poddane Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. oraz każdy użytkownik wieczysty działek powstałych na skutek podziału działki nr [...], ponieważ skutki prawne decyzji komunalizacyjnej w przedmiotowym zakresie nie mogą być odwrócone przez organ administracji na drodze postępowania administracyjnego. Świadczy to o wystąpieniu w sprawie przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne) odnośnie do decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1991 r.

w przedmiotowym zakresie.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając zarzut skargi, zawarty w punkcie 4 jej uzasadnienia, bowiem w tej części Minister nie dokonał wszechstronnej i dokładnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu Minister dokona ponownej oceny przesłanki nieodwracalności skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.