Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 36/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] marca 2021 r.nr [...] 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego Gminy [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina [...]. złożyła skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021r., w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły.

W dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w B. poprzez obniżenie jej struktury organizacyjnej do klas I-III.

Zgodnie z uchwałą, datę przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w B. wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2021r. a przekształcenie polega na zmniejszeniu liczby klas objętych strukturą organizacyjną szkoły. Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w B., obejmująca swą strukturą klasy I-VIII i oddział przedszkolny, po przekształceniu będzie obejmować klasy I-III i oddział przedszkolny. W uchwale wskazano, że uczniowie klas IV-VIII Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w B. (dalej także jako "szkoła w B.") będą kontynuować naukę w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w W. (dalej także jako "szkoła w W.") wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych im. [...] w W. Równocześnie upoważniono Wójta Gminy [...] (dalej także jako "Wójt" lub "skarżący") do dokonania niezbędnych czynności związanych z przeprowadzeniem przekształcenia szkoły, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły rodziców uczniów i [...] Kuratora Oświaty (dalej także jako "Kurator" lub "organ I instancji") oraz do wystąpienia do Kuratora o wydanie opinii w sprawie przekształcenia szkoły. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przyczyną podjęcia działań zmierzających do racjonalizacji sieci szkół jest mała liczba uczniów, gęsta sieć szkół, mało liczne klasy, prowadzenie nauczania w klasach łączonych, systematyczne zmniejszanie się liczby dzieci w latach kolejnych oraz duże problemy finansowe gminy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia szkoły w B.

W uzasadnieniu opinii Kurator stwierdził, że przy wydawaniu opinii o likwidacji szkoły istotna jest ocena warunków nauki, jakie będą mieli uczniowie po planowanych zmianach. Kurator przypomniał, że zgodnie z art. 10 ustawy - Prawo oświatowe zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki jest jednym z podstawowych zadań organu prowadzącego szkołę, natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe nadzorowi pedagogicznemu podlega ocena, czy warunki te zostały zapewnione. Po dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kurator uznał, że za wydaniem negatywnej opinii w sprawie planowanego przekształcenia przemawiało kilka argumentów. Jeden z nich to wydłużenie drogi dojazdu do szkoły, co spowoduje wydłużenie czasu spędzonego przez ucznia poza domem. Uczniowie będą mieli mniej czasu na odpoczynek i przebywanie z rodziną, która jest podstawowym źródłem oddziaływań wychowawczych.

W ocenie organu I instancji, przeniesienie uczniów klas IV-VIII z przekształcanej szkoły do szkoły w W. skutkować będzie niekorzystnymi zmianami, które spowodują pogorszenie warunków nauki, wychowania i opieki w stosunku do obecnych. Dodatkowo zaistnieje konieczność wprowadzenia zmian w organizacji pracy szkoły, szczególnie stołówki i szkoły przemawiają również prognozy demograficzne, które wskazują na niewielkie wahania liczby uczniów (brak wyraźnej tendencji spadkowej w porównaniu do bieżącego roku szkolnego). Mając na uwadze zamiar przekształcenia szkoły [...] Kurator Oświaty odniósł się również do opinii Rady Pedagogicznej oraz Rady Rodziców wyrażających sprzeciw wobec planowanych zmian. Uwzględniając powyższe organ I instancji uznał, że korzystniejsze dla uczniów jest utrzymanie w szkole w B. pełnej struktury organizacyjnej obejmującej klasy l-VIII, a podnoszony przez stronę aspekt ekonomiczny nie może stanowić przesłanki do przekształcenia tej szkoły w szkołę o niepełnej strukturze organizacyjnej.

Na powyższe postanowienie Wójt Gminy W., pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r., za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, wniósł zażalenie do Ministra Edukacji i Nauki. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zażaleniu wnoszący postawił zarzut [...] Kuratorowi Oświaty, iż ten wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe, przekraczając tym samym przysługujące mu wobec jednostki samorządu terytorialnego kompetencje nadzorcze.

Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej także "Ministrem") postanowił utrzymać w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w B.

W ocenie Organu nawet jeśli gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły, bowiem kurator oświaty opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji (przekształcenia) szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. Zdaniem Ministra, [...] Kurator Oświaty działając w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że przekształcenie Publicznej Szkoły Podstawowej w B. nie jest zasadne w odniesieniu do warunków edukacji, opieki i wychowania, gdyż zmienią się one na niekorzyść uczniów (wydłużenie drogi dojazdu do szkoły, dłuższy czas oczekiwania na posiłek, realizacja potrzeb społeczności lokalnej). W ocenie organu II instancji, opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania.

W związku z powyższym, Minister stwierdził, że [...] Kurator Oświaty podjął wszelkie niezbędne czynności i zebrał pełny materiał dowodowy oraz rozważył wszystkie aspekty zamiaru przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w B. Po rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy kwestii, Minister Edukacji i Nauki uznał za zasadne podtrzymanie stanowiska [...] Kuratora Oświaty wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] marca 2021 r.

Jak wynika z protokołów kontroli, szkoła w B. dysponuje dobrymi warunkami dydaktyczno-lokalowymi. Uczniowie mają do dyspozycji 7 pomieszczeń do nauki wyposażonych w sprzęt komputerowy i audiowizualny (4 z nich są przeznaczone dla klas IV-VIII, w tym pracownia komputerowa z 17 komputerami przenośnymi oraz 2 urządzeniami wielofunkcyjnymi). Szkoła posiada stołówkę, bibliotekę, szatnię, salę zabaw i ćwiczeń oraz gabinet z którego zamiennie korzystają logopeda i psycholog szkolny. Klasy wyposażone są w pomoce dydaktyczne m. in. do nauczania biologii, chemii, matematyki, fizyki i języka angielskiego. Do edukacji wczesnoszkolnej przeznaczono 3 sale, które posiadają wyposażenie niezbędne do realizacji podstawy programowej (w tym sprzęt audiowizualny i komputery) oraz mają wydzieloną część relaksacyjną. Dla oddziału przedszkolnego (z oddzielnym wejściem) przeznaczone są 2 sale wyposażone w sprzęt audio-wideo, pomoce dydaktyczne, gry. Z opieki świetlicowej korzystają uczniowie dowożeni do szkoły (41 osób). Na realizację zajęć świetlicowych przeznaczono 10 godzin. Z wyżywienia korzystało 53 uczniów oraz 12 dzieci z oddziału przedszkolnego. Funkcję świetlicy szkolnej pełni sala zlokalizowana na piętrze budynku z wydzieloną salą komputerową. Posiłki dla uczniów przygotowywane są w kuchni zlokalizowanej w Publicznej Szkole Podstawowej w W. Przy szkole znajduje się duże boisko piłkarskie, siłownia plenerowa, boisko do piłki plażowej, dwa place zabaw.

Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w W., wchodząca w skład Zespołu Placówek Oświatowych im. [...] w W., jak wynika z protokołu kontroli, dysponuje 10 pomieszczeniami do nauki, biblioteką, salą gimnastyczną, szatnią, stołówką oraz wspólnym gabinetem (pedagoga, logopedy, pielęgniarki). Dla II etapu edukacyjnego szkoła dysponuje 7 salami, w tym pracownią językową oraz komputerową. Klasy wyposażone są w pomoce dydaktyczne m. in. do nauczania biologii, chemii, fizyki, muzyki czy języka angielskiego. Trzy pozostałe sale przeznaczone są dla uczniów klas I-III. Sale szkolne wyposażone są w sprzęt multimedialny i komputerowy (w tym 77 komputerów oraz 7 tablic interaktywnych). Funkcję świetlicy szkolnej pełni jedna z sal przeznaczonych dla uczniów klas I-III. Na zajęcia świetlicowe przeznaczono 36 godzin, a korzysta z nich 121 uczniów (w tym 101 dojeżdżających). Zajęcia świetlicowe prowadzi 9 nauczycieli. Przed rozpoczęciem zajęć świetlica działa od godz. 715 oraz 740 do rozpoczęcia zajęć, tj. do godz. 815. Po godzinie 1300 w świetlicy przebywa 20 uczniów. Zajęcia świetlicowe odbywają się również w bibliotece i pracowni komputerowej. Na funkcjonowanie biblioteki przeznaczono 17 godzin. Z dożywiania korzysta 111 uczniów podzielonych na 4 grupy na dwóch długich dwudziestominutowych przerwach. Każda grupa liczy od 26 do 30 osób. Posiłki przygotowywane są w kuchni mieszczącej się w budynku szkoły dla około 200 uczniów i dzieci. Uczniowie korzystają z dużej hali sportowej, która połączona jest ciągiem komunikacyjnym ze szkołą, gminnego kompleksu obiektów sportowych, placu zabaw oraz urządzeń rekreacyjnych usytuowanych przed budynkiem szkoły.

Z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, że obydwie szkoły posiadają odpowiednio wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, mało liczne klasy, jednozmianowy system nauczania, oferują zróżnicowane zajęcia pozalekcyjne.

Uczniowie objęci są pomocą psychologiczno-pedagogiczną, uczestniczą w licznych konkursach i zawodach.

Zgodnie z deklaracją zawartą w ww. uzasadnieniu organ prowadzący zobowiązał się do zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki podczas dojazdu do szkoły w W. Z powyższego wynika, że zmiana siedziby szkoły spowoduje wydłużenie drogi dla wszystkich uczniów klas IV-VIII zamieszkałych w obwodzie szkoły w B.

W ocenie organu, sytuacja ta spowoduje, że wydłuży się czas pobytu dziecka poza domem. Minister zauważa, że na wydłużenie czasu spędzonego przez ucznia poza domem (wcześniejsze rozpoczynanie dnia, późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych), ma wpływ kilka czynników: odległość domu rodzinnego ucznia od punktu, z którego odjeżdża autobus, długość trasy, liczba przystanków, czas oczekiwania na lekcje po przyjeździe do szkoły i czas oczekiwania na autobus po zakończeniu zajęć.

Minister stoi na stanowisku, że wydłużenie drogi do szkoły oraz czasu pobytu ucznia poza domem oznacza pogorszenie warunków kształcenia uczniów w stosunku do obecnych. Wskazuje, że miejscowość B. należąca do obwodu szkoły w B. położona jest w odległości 4,1 km od szkoły obwodowej, inna – W. w odległości 3,6 km, kolejna – P. - 3,5 km. Po przeprowadzeniu zaplanowanego przekształcenia odległości te do szkoły w W. wydłużą się odpowiednio do: 8 km, 7,5 km oraz 7,4 km. Droga do szkoły, którą muszą pokonać wszystkie dzieci, wydłuży się i będzie wynosić od 5 km do 8 km. Dotychczas odległości te wynosiły do 4,1 km. Konieczność dojazdu do szkoły jest szczególnie niekorzystna dla uczniów zamieszkałych w B., którzy po zakończonych zajęciach mogli udać się bezpośrednio do domu, podczas gdy uczęszczając do szkoły w W. ich powrót do domu będzie uzależniony od środka transportu.

Gmina W. złożyła skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021r., w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucała:

1) rażące naruszenie przepisów art, 89 ust, 1 i 3 poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że Kurator Oświaty przy wyrażaniu opinii, o której mowa w art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe może się kierować innymi aniżeli wynikającymi z art. 89 ust 1 tego aktu prawa względami, w tym w szczególności argumentami celowościowymi czy słusznościowymi,

2) naruszenie przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez dopuszczenie się do ingerencji w samodzielność gminy w oparciu o kryteria inne niż kryterium legalności, z naruszeniem zasad proporcjonalności.

Skarżąca podnosiła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż Kurator Oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 89 ust. 3 ustawy względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 tego aktu prawnego. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej, słusznościowej czy też realizacji swoiście rozumianej polityki państwa. Nie sposób znaleźć w przepisach ustawy - Prawo oświatowe podstaw do ingerowania w działalność gminy głębiej niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Organ nadzoru pedagogicznego obowiązany jest do realizowania swoich zadań w stosunku do gminy według zasady legalności i może odmówić wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły, tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji (przekształceniu) szkoły była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały jednocześnie żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony w procesie przekształcenia szkoły w B.

Skarżąca wskazywała, iż ocena bazy lokalowo - dydaktycznej dokonana przez organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich, właściwych warunków nauki, wychowania i opieki doprowadziła te organy do wniosku, iż warunki te są porównywalne w szkole w B. i W.. Ingerencja organu nadzoru mogłaby być uzasadniona tylko wtedy, gdyby warunki te panujące w szkole w W. były gorsze niż te istniejące w szkole w B. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020r. II SA/Wa 1863/19 Lex 3071881).

W ocenie skarżącego organ wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 89 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo oświatowe oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji przekraczając przysługujące mu wobec jednostki samorządu terytorialnego kompetencje nadzorcze.

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakres ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną.

Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.).

Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa.

Natomiast art. 55 ust. 1 powyżej powołanej ustawy nadzór pedagogiczny polega na:

1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;

2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;

3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;

4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów.

Zgodnie z art. 56 ust.1 i 6 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7.

Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust.1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie.

Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tak więc formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkól jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 4, 5 i 9 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje:

1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty;

2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4).

Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 5).

Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9).

W świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa.

Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody strony wydającego na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17).

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach opisanych wyżej w ustawie Prawo oświatowe (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej w innej szkole (dzieci poza strukturą klas I-III).

Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki (pomimo tego, że warunki nauki w obu szkołach są porównywalne).

Należy przypomnieć, że obydwie szkoły posiadają odpowiednio wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, mało liczne klasy, jednozmianowy system nauczania, oferują zróżnicowane zajęcia pozalekcyjne.

Zgodnie z deklaracją zawartą w ww. uzasadnieniu organ prowadzący zobowiązał się do zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki podczas dojazdu do szkoły w W.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące przekształcenia szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m.in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji Szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej, co do przekształcenia Szkoły. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej.