Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2201/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. znak[...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.K.i M. K.solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 17 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: "u.d.p.") oraz § 9 ust.1 pkt 5 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...]września 2020 r., znak: [...], odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu z pasa drogowego ul. [...], na działkę nr [...], obręb [...] "[...]" Miasta C. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 14 maja 2020 r., M.K. i M. K. zwrócili się do Prezydenta o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z pasa drogowego ul. [...], na działkę nr [...], obręb [...] "[...]" Miasta C.. Prezydent decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] odmówił zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Pismem z 9 lipca 2020 r. ww. skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2020 r. Następnie SKO w [...] (po rozpatrzeniu powyższego odwołania), decyzją z[...] sierpnia 2020 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent (ponownie badając sprawę oraz biorąc pod uwagę wskazania SKO dotyczące błędów popełnionych przy jej wydaniu) – decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...] ponownie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z pasa drogowego ul. [...], na działkę nr [...], obręb [...] "[...]" Miasta C.. Jako powód odmowy zezwolenia organ I instancji wskazał pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, co spowodowałaby budowa dodatkowego zjazdu z drogi gminnej klasy "Z", do której zalicza się ul. [...] na tym odcinku. Organ wskazał na § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym na drogach klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Stwierdził, że obowiązkiem zarządcy drogi jest podejmowanie takich działań, aby droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo jej użytkownikom. W ocenie organu, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę produkcyjną i magazynową wskazuje, że planowany zjazd będzie miał charakter zjazdu publicznego, co wynika już z samego żądania dotyczącego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na nieruchomość przylegającą bezpośrednio do tej drogi publicznej, przeznaczoną pod działalność gospodarczą (§ 76 pkt 1 lit a rozporządzenia). Z kolei fakt, że planowany zjazd ma charakter zjazdu publicznego oznacza, że jest to zjazd generujący nieograniczony ruch pojazdów, z uwagi na nieograniczoną liczbę użytkowników zjazdu.

Organ I instancji powołał się na treść § 113 ust. 7 rozporządzenia, w myśl którego wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stwierdził, że ul. [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu. Zgodnie z pomiarami ruchu drogowego wykonanymi w dniach 26-27 kwietnia 2016 r., drogą poruszało się ponad 3300 pojazdów na dobę. Zdaniem organu, jest faktem powszechnie znanym, że każdy nowy zjazd stanowi dodatkowy punkt kolizyjny wpływający na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Organ podniósł, że w rozdziale 2.4. dokumentu "Zasady uspokajania ruchu na drogach za pomocą fizycznych środków technicznych" opracowanego na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury przez B.Sp. z o. o. w K., wskazane zostało, że zwiększenie dostępności do drogi skutkuje zwiększeniem się zagrożenia wypadkowego z uwagi na zwiększoną liczbę zatrzymań oraz redukcji prędkości i przyspieszeń, a także zwiększone zapotrzebowania na wyprzedzanie.

Organ I instancji podniósł także, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez ustanowioną służebność gruntową na działce nr [...], która wynika wprost z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez [...] Wydział [...] Sądu Rejonowego w [...], a także poprzez nieodpłatną służebność gruntową na działce nr [...], ustanowioną na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta C. z [...] października 2015 r.

M. K. i M. K., pismem z [...] września 2020 r., złożyli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z [...] września 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a w konsekwencji poprzez wydanie decyzji odmownej z przekroczeniem granicy uznania administracyjnego pomimo niewystąpienia obiektywnie uzasadnionych przesłanek, które stwarzałyby konieczność odmowy uwzględnienia wniosku w przedmiotowej sprawie;

b) art. 80 k.p.a., dopuszczenie się przez organ I instancji błędnej i dowolnej oceny dowodów, wykraczających poza zakres przyznanej organowi swobody;

3. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstaw prawnych jej wydania. W treści rozstrzygnięcia organ I instancji poprzestał na wskazaniu przepisów prawa materialnego, które zostały zastosowane w przedmiotowej sprawie, przy czym zaniechał dostatecznego wyjaśnienia z jakich względów i w oparciu o jakie ustalenia zastosowanie znalazł przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 113 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia;

c) art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w rzeczonej regulacji, tj. lokalizacja zjazdu z pasa drogowego ul. [...] na działkę skarżących nie narusza wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne;

d) art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji pozytywnej, uwzględniającej wniosek skarżących.

Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy co do istoty, poprzez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z pasa drogowego ul. [...] na działkę gruntu o nr ew. [...].

SKO (po rozpatrzeniu powyższego odwołania z [...] września 2020 r.), decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...] – po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na treść 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei, zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

SKO podniosło, że wykładnia przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie zarządcy drogi w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody, a także obowiązujące przepisy. Wskazało, że działając w granicach uznania administracyjnego, organ administracji publicznej zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie skorzysta ze swoich uprawnień, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz rozpatrzenia ustalonego stanu faktycznego w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że jako powód odmowy zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu organ I instancji wskazał pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi. Chociaż art. 29 ust. 1 u.d.p. nie określa przesłanek, od których zależy udzielenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej lub jej odmowa, to zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie NSA, naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Z kolei, w myśl dyrektywy wynikającej z przywołanego przez organ I instancji przepisu § 113 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia wjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Zdaniem SKO, organ I instancji nie wykazał jednak, że planowany zjazd będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności, w którymkolwiek z miejsc wskazanych w pkt. 1-5 przytoczonego przepisu. Sama okoliczność, iż w dniach 26-27 kwietnia 2016 r., przedmiotową drogą przejeżdżało ponad 3300 pojazdów na dobę nie świadczy jeszcze o tym, że lokalizacja planowanego zjazdu w tym miejscu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż każdy nowy zjazd stanowi dodatkowy punkt kolizyjny wpływający na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Wskazał jednakże, że nie może to stanowić wystarczającej podstawy do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do absurdalnej sytuacji, że w ogóle nie można wydać zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi, gdyż budowa każdego nowego zjazdu z drogi wpływa na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na tej drodze. Ulica [...] jest drogą klasy "Z". Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, na drodze tej klasy należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, jednak podkreślenia wymaga, iż przepis ten nie formułuje bezwzględnego zakazu lokalizacji zjazdów na drodze klasy Z.

W ocenie SKO w sytuacji, gdy dana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej niższej klasy bądź dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną lub też poprzez ustanowioną odpowiednią służebność drogową, odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na tę nieruchomość z drogi klasy Z należałoby uznać za uzasadnioną, m.in. ze względu na wskazaną przez organ I instancji regulację § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

SKO podniosło, że organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez służebność gruntową ustanowioną na działce nr [...] oraz na działce nr [...], jednak nie rozważył, czy obsługa tej nieruchomości, która w planie miejscowym przeznaczona jest pod zabudowę usługową, produkcyjną i magazynową, jest możliwa przy wykorzystaniu nieutwardzonego pasa gruntu o szerokości 4 metrów. Na ten brak wskazało już Kolegium w swojej decyzji z [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji o odmowie zezwolenia na lokalizacje przedmiotowego zjazdu.

Biorąc powyższe względy pod uwagę, SKO uznało, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu II instancji, prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien ustalić czy obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości, która w planie miejscowym przeznaczona jest pod zabudowę usługową, produkcyjną i magazynową, jest możliwa na zasadzie ustanowionej służebności przejazdu przez działki nr [...] oraz na działce nr [...] Następnie organ I instancji powinien ocenić, uwzględniając stanowisko SKO, czy rzeczywiście lokalizacja przedmiotowego zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na ul. [...]. Rozważania dotyczące tej oceny winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku odmowy wydania zezwolenia motywowanej zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, organ I instancji powinien wykazać, że to zagrożenie realnie istnieje.

2. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO w [...] z [...] października 2020 r., znak: [...] wnieśli M. K. i M. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że w kontekście okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy zachodziła konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że organ odwoławczy, w przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego lub wyjaśnienia określonych kwestii mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy - posiada uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie;

c) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji czynności niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego w przypadku stwierdzenia na etapie postępowania odwoławczego jakichkolwiek braków w tym zakresie;

d) art. 12 § 1 k.p.a., poprzez pozorne powoływanie się na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności mających rzekomo istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i wskutek tego doprowadzanie do daleko idącej przewlekłości postępowania, pomimo tego, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające wpływ na treść rozstrzygnięcia zostały już dostatecznie wyjaśnione, co stwarza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO w [...] - celem ponownego, merytorycznego rozpoznania.

3. W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej nie może rozstrzygnąć kwestii merytorycznych poruszonych w sprzeciwie, przede wszystkim zaś kwestii wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nie pozwala na to zakres kognicji wynikający z art. 64e p.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

2. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie..;

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że SKO w [...], decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] (po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. K. od decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] odmawiającej ww. skarżącym zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu z pasa drogowego ul. [...], na działkę nr [...], obręb [...] "[...]" Miasta C.) – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zatem przedmiotowa sprawa była już przez organ odwoławczy uchylona do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent (jako organ I instancji) ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe, wydając decyzję z [...] września 2020 r., znak: [...] o odmowie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

Zdaniem Sądu, organ II instancji mógł i powinien ocenić samodzielnie (uzasadniając dokonaną ocenę), czy obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości, która w planie miejscowym przeznaczona jest pod zabudowę usługową, produkcyjną i magazynową, jest możliwa na zasadzie ustanowionej służebności przejazdu przez działki nr [...] oraz na działce nr [...]. A także, czy rzeczywiście lokalizacja przedmiotowego zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na ul. [...]. Rozważania dotyczące tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji SKO w [...].

W kontrolowanej sprawie nie zaistniał przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Powody uchylenia decyzji organu I instancji powołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu SKO, nie są rzeczywistymi przyczynami kasacyjnymi. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania aktu administracyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ odwoławczy i organ powinien to uzasadnić w swoim rozstrzygnięciu. Instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca tego przepisu, co oznacza, iż przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1036/12). Rozstrzygnięcie kasacyjne chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powtórzyć należy, że organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę ponownie organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu I instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 554/20).

Podkreślić również należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, zobowiązany jest uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz przepisów Rozdziału 4 k.p.a., regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili orzekania. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a., uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdził, że SKO w [...] uchyliło się od merytorycznej oceny sprawy. Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., co skutkowało koniecznością uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie dążyć do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o dostępny i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy lub też może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 §1 k.p.a.). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 635/19).

3. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.) orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.