Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 900/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 i art. 158
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2011 r. nr SKO [...], SKO [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r., nr [...], zmienioną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 1981r., nr [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. przy ul. [...]. Postępowanie mające na celu odzyskanie nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa toczyło się od 1991 roku wszczęte wnioskiem pani K. S. dotyczącym stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji o przejęciu nieruchomości na własność państwa z dnia 18 lutego 1991r., skierowanym do Wojewody [...].

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia 9 września 2002r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Po złożeniu przez panią K. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Następnie po rozpoznaniu sprawy ze skargi pani K. S. na wskazaną wyżej decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2007r. sygn. akt II SA/Kr 455/03 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia 10 grudnia 2002r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 9 września 2002r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że obie decyzje zostały w całości wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotowe decyzje zostały bowiem skierowane do osób nieżyjących w dacie wydania decyzji, to jest do H. S. i J. S.. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było przeszkód do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nieodwracalne skutki prawne wystąpiły jedynie w stosunku do części decyzji z 1980 i 1981r. a mianowicie dotyczącej tej części nieruchomości, która została sprzedana W. H. (tj. lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z ustanowieniem na jej rzecz użytkowania wieczystego 11/100 części działki nr "1").

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w [...] ostateczną decyzją z dnia 26 listopada 2007r., nr [...] i [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 1981r. w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr "1" zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w K. z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne oraz stwierdziło nieważność tych decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] stwierdziło, że w zakresie w jakim stwierdziło nieważność decyzji, to zostały one wydane w stosunku do osób nieżyjących, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w odniesieniu do prawa własności lokalu mieszkalnego nr 1 oraz związanego z nim użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr "1", odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji powołując się na fakt, iż w tej części decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne (tj. jak przyjęło SKO w [...], co do sprzedaży lokalu nr 1 w budynku położonym przy ul. [...] w K. i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego, nie może nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa).

Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2010r. K. S. działająca przez pełnomocnika adw. R. P. złożyła wniosek o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26.11.2007r., nr [...] i [...] w części, w jakiej SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 grudnia 1980r., nr [...] wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K.. Skarżąca wskazała w nim, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych może dotyczyć wyłącznie sfery prawa obowiązującego, nie zaś sfery faktycznej. Uznała też, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż w sytuacji gdy skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione poprzez stwierdzenie nieważności, to nie mają one charakteru nieodwracalnego. Z tego powodu zawarcie umowy o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności lokalu nr 1 nie stanowi negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Dalej wskazano, iż takim nieodwracalnym skutkiem prawnym byłoby odpłatne nabycie nieruchomości od osoby ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości jako właściciel, chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W przedmiotowej sprawie, W. H. zawarła umowę o nabycie wyodrębnionego lokalu nr 1 w kamienicy przy ul. [...] w K. wraz ze związanym z tym prawem udziałem w użytkowaniu wieczystym działki nr "1" z Gminą K., która w dniu zawarcia tej umowy, tj. w dniu 2 października 1990r. nie była ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej tej nieruchomości. Z tego względu czynność prawna polegająca na nabyciu ww. lokalu przez W. H. nie była chroniona rękojmią. Tym samym Gmina K., która nie była właścicielem - skoro decyzja nacjonalizacyjna była wadliwa, skutkiem czego Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nieruchomość ta nie mogła być skomunalizowana z mocy prawa na rzecz Gminy K. - nie mogła ustanowić prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości ani też przenieść własności lokalu nr 1 na rzecz W. H.. Podobnie, nabycie przez D. S. na podstawie umowy darowizny ww. lokalu nie było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zresztą, zdaniem Skarżącej organ uchybił swoim obowiązkom poprzez zaniechanie zbadania okoliczności, które mogłyby przesądzić o zastosowaniu rękojmi, tj. dobrej wiary nabywcy nieruchomości. Dalej Strona zauważyła, że nawet gdyby Gmina K. była wpisana jako właściciel do księgi wieczystej ww. nieruchomości w chwili zawarcia umowy z W. H., to z uwagi na fakt, iż odrębna własność lokalu miała być związana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego, a nie z udziałem we współwłasności nieruchomości głównej, zasada z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w ogóle nie mogłaby mieć w okolicznościach sprawy zastosowania. Wskazano, iż ze względu na skierowanie decyzji nacjonalizacyjnych do osób nieżyjących nie doszło do przejścia prawa własności ww. nieruchomości na Skarb Państwa. To zaś stanowi o niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości. W konsekwencji nigdy nie powstała też odrębna własność lokalu nr 1, która nie może istnieć bez udziału we współwłasności lub we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Zwrócono też uwagę, iż w dniu 2 października 1990r. Gmina K. nie była uprawniona do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości ani też odrębnej własności lokalu znajdującego się w kamienicy posadowionej na tym gruncie, bowiem decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] została wydana w dniu 4 lipca 1991r. Dopiero bowiem z chwilą wydania decyzji komunalizacyjnej Gmina uzyskała prawo do dysponowania ww. nieruchomością. Z uwagi na powyższe wady uznano, że decyzja Kolegium z dnia 26 listopada 2007r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zasygnalizowano też, iż poprzez pominięcie w kwestionowanym rozstrzygnięciu wskazania, iż w zakresie w jakim odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzja z 4 grudnia 1980r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pozbawiono Wnioskodawczynię możliwości uzyskania odszkodowania. Także z tego względu decyzja Kolegium dnia 26.11.2007r. rażąco naruszyła art. 158 § 2 k.p.a. W końcowej części wniosku Skarżąca wyjaśniła, iż pozostaje jedyną spadkobierczynią poprzednich właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., co przesądza o jej interesie prawnym w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2011r., nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję z dnia 26 listopada 2007 r. w części tj. w zakresie pkt I, mocą którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980 r., nr [...] w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania w 11/100 cz. wieczystego działki nr "1", zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w K., związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr 1. Jednocześnie organ orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r., nr [...] w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr "1’, zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w K., związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr 1 stwierdzając, że została ona w tej części wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji ukazano okoliczności i przebieg postępowania administracyjnego.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z decyzją SKO w [...] z dnia 3 stycznia 2011r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 marca 2011r., nr [...] i [...] podtrzymało swoje dotychczasowe zdanie, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ uwzględnia wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2007r., sygn. Akt II SA/Kr 455/03, którymi skład orzekający był związany.

Na decyzję SKO w [...] z dnia 15 marca 2011r., nr [...] i [...] (doręczoną w dniu 25 marca 2011r.) K. S. wniosła skargę (w terminie, data stempla pocztowego 22 kwietnia 2011r.) do tut. Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie związania SKO w [...] wyrokiem WSA w Krakowie w sytuacji, gdy podnoszone przez Skarżącą we wniosku o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty i stan faktyczny nie były przedmiotem oceny tego Sądu, a prawo, które miało rzekomo podlegać ochronie, tj. użytkowanie wieczyste nie mogło takiej ochronie podlegać bowiem nie powstało,

2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i powtórzenie tez wyroku WSA w Krakowie bez odniesienia się do nowych zarzutów i okoliczności wskazanych we wniosku o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, a także brak analizy stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

3. naruszenie art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że istnieje prawo użytkowania wieczystego, które nie zostało wpisane do księgi wieczystej,

4. naruszenie art. 232 k.c. w zw. z art. 4 ustawy o własności lokali poprzez przyjęcie, że istnieje odrębna własność lokalu związana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność Skarżącej, gdy odrębna własność lokalu nr 1 przy ul. [...] nigdy nie powstała,

5. naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ze względu na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania rękojmi, a organ tego faktu nie zbadał.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2011r., nr [...] i [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 stycznia 2011r., nr [...] i [...] w części, w jakiej odmówiono sierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że wobec związania oceną prawną WSA w Krakowie, wyrażoną w wyroku z dnia 24 maja 2007r. sygn. akt II SA/Kr 455/03, nie miało możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r., nr [...] w zakresie w jakim na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr "1", zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w K., związanym z prawem własności lokalu mieszkalnego nr 1, w tym zakresie bowiem należało uznać, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art.184 Konstytucji RP w związku z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeśli zaś Sąd nie dopatrzy się niezgodności decyzji lub postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującymi prawa materialnego bądź procesowego, to skargę oddala na zasadzie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 8.01.2010r. o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26.11.2007r., nr [...] i [...] w części, w jakiej SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 grudnia 1980r., nr [...] wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K. - zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2011r., nr [...] i [...].

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z całkowicie odmiennych przyczyn, niż te które zostały wskazane w skardze do Sądu.

Na wstępie zgodzić się należy z poglądem SKO w [...] wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, iż odmówienie w decyzji Kolegium z dnia 26.11.2007r. stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4.12.1980r., nr [...] nastąpiło w części, która wywołała ona nieodwracalne skutki prawne – a ustalenia takie organ poczynił, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt: II SA/Kr 455/03. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, rozpoznając skargę K. S. na poprzednie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2003r., jednoznacznie przyjął, iż w odniesieniu do decyzji dotyczących przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntu, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...] w K., nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w części związanej ze sprzedażą lokalu mieszkalnego nr 1 oraz ustanowieniem związanego z tym lokalem prawa użytkowania wieczystego w 11/100 cz. działki nr "1". W uzasadnieniu tym czytamy m.in. " (...) nieodwracalne skutki prawne wystąpiły jedynie w stosunku do części decyzji z 1980 i 1981r. a mianowicie dotyczącej tej części nieruchomości, która została sprzedana W. H. (tj. lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z ustanowieniem na jej rzecz użytkowania wieczystego 11/1000 części działki nr "1"). (...) Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazała skarżąca K. S., ma uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998r. OPS 6/97 ONSA 1998/2/40 zgodnie z która "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu." W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo własności lokali i prawo wieczystego użytkowania gruntu w odpowiedniej części ułamkowej są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego, jakim jest umowa sprzedaży lokalu i oddania ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. Kompetencje organów administracji pozwalają na pozbawienie podmiotów tych praw, ale tylko na podstawie konkretnych przepisów, którymi są przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. (...) NSA podkreślił, że w razie zbycia jedynie części lokali wraz z ustanowieniem w odpowiednim ułamku wieczystego użytkowania gruntu pozostała część nieruchomości (część budynku obejmująca nie zbyte lokale oraz ułamkowa część gruntu i udziały we wspólnych częściach budynku) nie jest obciążona prawami osób trzecich. Nie byłoby wówczas żadnych racji dla pozbawienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tej części nieruchomości z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Brak takich względów wynika z tego, ze stwierdzenie nieważności decyzji w powyższej części nie ma wpływu na prawa osób trzecich do nabytych lokali będących odrębnymi nieruchomościami i do związanych z tymi lokalami ułamkowych części prawa użytkowania wieczystego gruntu. W konsekwencji nie powoduje to naruszenia zasady trwałości obrotu prawnego i ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. (...) Oznacza to, że decyzja poprzedzająca wówczas zdarzenie cywilnoprawne wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie. Jest oczywiste, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, jeżeli nastąpiło zbycie wszystkich lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z ustanowieniem na rzecz nabywców lokali prawa wieczystego użytkowania dotyczącego całości gruntu." W Konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym tamtą sprawę jednoznacznie polecił, aby "przy rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględniło, iż sprzedaż jednego lokalu w budynku przy ul. [...] nr [...] oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr "1" w ułamkowej części wynoszącej 11/100 związanego z własnością tego lokalu stanowi negatywną przesłankę stwierdzenie nieważności decyzji z 1980r. i 1981r. tylko w zakresie w jakim decyzje te odnoszą się do tej części nieruchomości, a dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność państwa, w części, która nie obejmuje zbytego przez Skarb Państwa lokalu w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właściciela tego lokalu ułamkowej części gruntu." Niewątpliwie zatem WSA w Krakowie w swoim wyroku z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt: II SA/Kr 455/03 zawarł ocenę prawną i jednoznaczne wskazania co dalszego postępowania przez organ administracji publicznej – SKO w [...]. Wyrażone we wskazanym wyroku poglądy oraz wskazania - zgodnie z brzmieniem art.153 p.p.s.a - bezwzględnie wiązały Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i stosując się do nich organ ten wydał decyzję z dnia 26.11.2007r., nr [...] i [...]. Również Sąd jest związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt: II SA/Kr 455/03 – co oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a także że nie można oprzeć skutecznie skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. "Sąd administracyjny bowiem będzie zobowiązany skargę oddalić. Ograniczenie takie jest konsekwencją postanowień art.153" (wyrok WSA w Warszawie z 15.03.2006r., sygn. akt III SA/Wa 3522/05). W tym kontekście zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne i bezpodstawne, gdyż Kolegium wydając swoją decyzję z dnia 26.11.2007r., nr [...] i [...] w pełni zastosowało poglądy i zalecenia WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 24.05.2007r., sygn. akt: II SA/Kr 455/03.

Podkreślić także należy, iż skoro wnioskodawczyni nie zgadzała się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia 26.11.2007r., nr [...] i [...] mogła skorzystać z przysługujących środków zaskarżenia o czym została prawidłowo pouczona. W konsekwencji decyzja ta (jej postanowienia, motywy itp.) mogła być nawet kontrolowana przez sąd administracyjny. Jednak skarżąca z tego prawa nie skorzystała.

Zgadzając się z poglądem (opartym wskazanym na orzecznictwie sądowym) wyrażonym w skardze, iż istotna zmiana stanu faktycznego może powodować nieaktualność i ustanie mocy wiążącej uzasadnienia sądu administracyjnego, to twierdzenie owo nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Po pierwsze wskazać należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego będącego aktualnie kontrolowanym przez Sąd jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 26.11.2007r., a nie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 1981r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Tymczasem poglądy prawne i wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 24 maja 2007r., sygn. akt: II SA/Kr 455/03 dotyczyły postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 1981r. a nie będącego obecnie przedmiotem kontroli sądowej postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 15.03.2011r. Można zatem byłoby podnieść ten zarzut (iż zmienił się stan faktyczny w stosunku do tego objętego poglądem prawnym sądu) jedynie do decyzji Kolegium z 26.11.2007r. (wówczas gdy decyzję tę organ wydawał) – zarzucając, iż Kolegium kierowało się poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Sądu z dnia 24.05.2007r., sygn. akt: II SA/Kr 455/03, a tymczasem między wydaniem przez Sąd tego orzeczenia a decyzją Kolegium z 26.11.2007r. nastąpiła istotna dla sprawy zmiana stanu faktycznego. Jednak jak wynika z akt sprawy w tym czasie nie nastąpiła żądna istotna dla sprawy zmiana stanu faktycznego powodująca konieczność przyjęcia odmiennej oceny prawnej lub faktycznej sprawy. Okoliczności na które powołuje się pełnomocnik skarżącej miały miejsce albo po wydaniu decyzji przez Kolegium 26.11.2007r. (postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. z [...].11.2010r.), albo już były znane Sądowi wydającemu wyrok w dniu 24.05.2007r. (np. fakt: zawarcia umowy notarialnej z 2.10.1990r. sprzedaży lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w K. między W. H. a Gminą K., fakt wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody z 4.07.1991r. – która ma charakter deklaratoryjny i wywołała skutki ex tunc). Natomiast zarzutu, iż SKO w [...] nie uwzględniło rzekomo istotnej dla sprawy (stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4.12.1980r.) zmiany stanu faktycznego w stosunku do momentu wydania przez Sąd wyroku z 24.05.2007r., nie można odnieść do zaskarżonej decyzji Kolegium z 15.03.2011r. i decyzji ją poprzedzającej (których przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 26.11.2007r.). Nawiasem mówiąc jak wynika z akt sprawy i co przyznał na rozprawie w dniu 20.09.2011r. sam pełnomocnik skarżącej "stan faktyczny nie zmienił się od wyroku sądu, jest taki, jak również przed tym wyrokiem."

Po drugie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, będącym trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznej, bada się czy na dzień wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane enumeratywnie art.156 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, a następnie ustalenia wystąpienia wad decyzji mieszczących się w katalogu uchybień wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ wyższego stopnia powinien stwierdzić nieważność takiego aktu w części lub w całości. W myśl art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że pełnomocnik strony skarżącej żądał stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie przez SKO w [...] decyzji z 26.11.1007r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ale jak wskazano wyżej nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z 26.11.2007r. okoliczności, które zaistniały później (jak np. postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w [...] z 23.11.2010r., na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, przyznając jednocześnie, że okoliczność ta nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań Kolegium i Sądu w 2007r.). Zatem nie można czynić z tego faktu zarzutu skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Kolegium z 26.11.2007r., ani też zarzutu Kolegium, iż nie uwzględniło go w decyzjach z 15.03.2011r. i 3.001.2011r. Podobnie ocenić należy pozostałe zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 8 stycznia 2010r. czy też skargi na decyzję Kolegium z 15.03.2011r. Całość bowiem rozumowania pełnomocnika skarżącej zmierza de facto do ponownego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 1981r. – zarzucając niewłaściwe rozpatrzenie sprawy przez Kolegium w decyzji z 26.11.2007r. i nieuwzględnienie wskazanych we wniosku z 8.01.2010r. i skardze okoliczności oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i powtórzenie tez wyroku WSA w Krakowie bez odniesienia się do nowych zarzutów i okoliczności wskazanych we wniosku o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, a także brak analizy stanu faktycznego sprawy,. Tym samym pełnomocnik dąży do merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją z 26.11.2007r. Jednak tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji nie jest i nie może stanowić swego rodzaju trzeciej instancji dla merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzja ostateczną.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi wskazujących na nieuwzględnienie przez Kolegium naruszenia art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przyjmując, że istnieje prawo użytkowania wieczystego, które nie zostało wpisane do księgi wieczyste); naruszenie art. 232 k.c. w zw. z art. 4 ustawy o własności lokali (przyjmując, że istnieje odrębna własność lokalu związana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność Skarżącej, gdy odrębna własność lokalu nr 1 przy ul. [...] nigdy nie powstała), naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (przyjmując, że w okolicznościach sprawy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ze względu na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania rękojmi, a organ tego faktu nie zbadał), to są również one bezzasadne. Odnoszą się one do kwestii cywilnoprawnych, do których badania nie jest uprawniony organ administracyjny. Tym bardziej, że jak przyznał na rozprawie w dniu 20.09.2011r. pełnomocnik skarżącej umowa sprzedaży lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w K. z dnia 2.10.1990r. Rep. [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym. O tym czy wywołała ona skutki prawne, czy też nie władny jest zadecydować jedynie sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, a nie organy administracji publicznej. Dodać należy, iż Sąd w swoim wyroku z 24.05.2007r. sygn. akt II SA/Kr 455/03 również brał pod uwagę te kwestie i za orzeczeniem NSA wskazał, że "prawo własności lokali i prawo wieczystego użytkowania gruntu w odpowiedniej części ułamkowej są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego, jakim jest umowa sprzedaży lokalu i oddania ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. (...) Przed 1 stycznia 1995r., to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.), na podstawie art. 21 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprzedaż lokali mogła następować albo wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, albo wraz ze sprzedażą ułamkowych części gruntu. Sprzedaż lokali wraz ze sprzedażą ułamkowych części gruntu mogła następować sukcesywnie. Od 1 stycznia 1995r. sukcesywne wyodrębnianie lokali przewiduje art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy o własności lokali. W takich sytuacjach powstawała i nadal powstaje współwłasność gruntu pomiędzy Skarbem Państwa (gminą) a osobą fizyczną nabywającą własność lokalu. NSA podkreślił, że w razie zbycia jedynie części lokali wraz z ustanowieniem w odpowiednim ułamku wieczystego użytkowania gruntu pozostała część nieruchomości (część budynku obejmująca nie zbyte lokale oraz ułamkowa część gruntu i udziały we wspólnych częściach budynku) nie jest obciążona prawami osób trzecich. (...)NSA wskazał także, iż przepisy kodeksu cywilnego, jak również przepisy innych ustaw, a w szczególności ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), a także przepisy nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, póz. 741 ) nie przewidują w takim przypadku wygaśnięcia wieczystego użytkowania ani odrębnej własności lokali. Wprost przeciwnie, zarówno przepisy cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (art. 6), jak i przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (art. 15 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2) przewidują możliwość przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności. Odnosi się to również do wieczystego użytkowania ułamkowej części gruntu. Wówczas powstaje współwłasność w częściach ułamkowych obejmujących udziały Skarbu Państwa (lub gminy, związku gmin) i innego podmiotu, w tym także osoby fizycznej. Dopuszczając możliwość omawianego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, przepisy nie wiążą tego zdarzenia z wygaśnięciem pozostałej ułamkowej części wieczystego użytkowania ani z wygaśnięciem odrębnej własności lokali."

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej analiza wyroku Sądu z 24.05.2007r. przez SKO w [...] w decyzji z 26.11.2007r. oraz decyzjach tego Kolegium z 15.03.2011r. i z 3.01.2011r. nie była powierzchowna, lecz była dogłębna i prawidłowa. Skutkiem związania Kolegium wyrokiem Sądu jest również konieczność uznania za niezasadne rozważań ujętych we wniosku z dnia 8 stycznia 2010r. i skardze, dokonujących wykładni przepisów prawa w analizowanym zakresie w opozycji do wiążących organ ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Natomiast Sąd z urzędu stwierdził naruszenie w zastosowaniu art. 156 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiotowej sprawie. Zasadnie Kolegium podniosło, że jedną z przesłanek skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej jest okoliczność wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie procedury administracyjnej podkreśla się, że naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Jedynie przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa materialnego, a także prawa procesowego będą pociągać za sobą nieważność aktu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 156 § 2 k.p.a. - nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Prawidłowo rozpoznając przedmiotową sprawę Kolegium dostrzegło kwalifikowaną wadę wydanej poprzednio decyzji z 26.11.2007r. skutkującą koniecznością jej wzruszenia w części i orzeczenia w tym zakresie. Zważyć bowiem należy, iż postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § l k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia, że decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z tych wad, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą. Tym samym winny być zniesione skutki prawne, jakie ta decyzja wywołała. Wyjątek od tej zasady stanowi, w myśl art. 156 § 2 k.p.a. sytuacja, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albo gdy od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. Zgodnie z art.158 § 2 k.p.a. w przypadku stwierdzenia, że decyzja, aczkolwiek obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa wskazując równocześnie, z jakich przyczyn nie stwierdził nieważności decyzji. Kategoryczne brzmienie przepisu "organ (...) ograniczy się" przesądza o tym, że stwierdziwszy wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych badaną decyzją, organ nadzoru jest zobligowany do jednoznacznego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Uchylenie się organu nadzorczego od rozstrzygnięcia w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych rażąco narusza art. 158 § 2 k.p.a., zwłaszcza że skutkiem tego jest pozbawienie strony możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, co nie daje się pogodzić z zasadą zaufania do państwa (art. 8 k.p.a.). Przytoczone rozwiązania kodeksowe odnoszą się także do sytuacji, gdy decyzja jest jedynie w części dotknięta wadą nieważności w myśl art. 156 § l k.p.a. (. wyrok NSA z dnia 21.01.1988 r. sygn. akt IV SA 858/87, ONSA 1990/2-3/25), wyrok NSA z dnia 21.12.1999 r. sygn. akt IV SA 2311/97 LEX nr 48738, wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1255/07).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2007r. orzekło m.in. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 4 grudnia 1980 r., nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 1981 r. nr [...] - w części dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania w 11/100 cz. wieczystego działki nr "1", zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w K., związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr 1 z uwagi na fakt, iż w tej części opisane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie w uzasadnieniu Kolegium wskazało - za Sądem Administracyjnym, że wyczerpana została przesłanka z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji przepis art. 158 § 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem przyczyn, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. W sentencji decyzji z 26 listopada 2007r. nie znalazło się rozstrzygnięcie zgodne z dyspozycją powołanego przepisu. Wynika stąd, że zakwestionowana decyzja Kolegium z dnia 26 listopada 2007 r. rażąco narusza art. 107 § 3 k.p.a. O rażącym charakterze naruszenia przesądza to, że brak odnosi się do istotnej części rozstrzygnięcia, rzutującej na dalsze uprawnienia stron postępowania (prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych). Te rozważania Kolegium są w pełni prawidłowe i zasługują na akceptację. Jednak orzekając w sprawie SKO w [...] w decyzji z 3.01.2011r. orzekło w ten sposób, iż uchyliło decyzję tego Kolegium z 26.11.2007r. Jednak niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – było to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 26.11.2007r. Zatem w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. (jak słusznie uczyniło to Kolegium) należało stwierdzić w części nieważność decyzji z 26.11.2007r., a nie uchylać ją w tej części. Taki jest bowiem skutek prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności przy pozytywnej weryfikacji przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. Jest to istotne także dlatego, iż eliminując z obrotu prawnego decyzję poprzez jej uchylenie orzeczenie to wywołuje skutek (ex nunc – jak np. w trybie odwoławczym lub przy wznowieniu postępowania), natomiast przy stwierdzeniu nieważności skutek takiego orzeczenia następuje (ex tunc). Tego nieprawidłowego wyrzeczenia w decyzji z 3.01.2011r. nie zauważyło Kolegium ponownie rozpatrując sprawę w wyniku złożonego wniosku i wydając zaskarżoną decyzję z 15.03.2011r. Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienie może samodzielnie naprawić Kolegium działając jako "organ II instancji" prawidłowo formułując rozstrzygnięcie i wyrzekając w sentencji decyzji. Dlatego też Sąd uchylił tylko zaskarżona decyzję

Podsumowując stwierdzić należy, że organ odwoławczy orzekł z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.