Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 704/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
journal: Dz.U. 1993 nr 23 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 7, art. 10 , art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1268/12 w sprawie ze skargi PKP Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie (dalej: PKP) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Na wniosek PKP Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., przez PKP, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej W., obręb Ł., oznaczonego jako działki nr 2130/1 i 2130/2. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. zawieszono z urzędu postępowanie uwłaszczeniowe, do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego. W toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji wskazano, że PKP, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r., sygn. akt. I OSK 1401/09, który dopuszcza możliwość powstania tytułu prawnego do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej z mocy przepisów regulujących jej powstanie i funkcjonowanie, wywodzą prawo zarządu swojego poprzednika prawnego do wyżej wymienionych działek z rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U z 1948 r., Nr 43, poz. 312). W ocenie Wojewody Małopolskiego, powołany wyrok pozostaje w sprzeczności z utrwalonym od dłuższego czasu orzecznictwem NSA, w którym przyjmuje się, że owe przepisy mogą jedynie stanowić podstawę do ustalania przez właściwe organy prawno-rzeczowych tytułów do poszczególnych i konkretnie oznaczonych składników mienia ogólnonarodowego w drodze aktów zindywidualizowanych.

Organ I instancji analizując przesłanki komunalizacji zapisane w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) ustalił, że z wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. wynikało, że w operacie ewidencji gruntów figurowała działka nr 2130, a jako osoba władająca gruntem - PKP. Ponadto decyzją z [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 2009 r., zgodnie z którym działka nr 2130 o pow. 14,8168 ha podzieliła się na działki nr 2130/1 o pow. 0,0068 ha i 2130/2 o pow. 14,81 ha. Mimo zmiany oznaczeń, która została dokonana po dacie [...] maja 1990 r., organ uznał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA, nie powoduje to zmiany stanu prawnego tej nieruchomości, a tym samym nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wojewoda Małopolski wskazał, że działka nr 2130 objęta jest księgą wieczystą założoną w 2009 r., w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Uprzednio parcele tworzące działkę nr 2130 objęte były Spisem XXIV Ł. - WHL Kolej i Ż. K. L. W ocenie Wojewody Małopolskiego, oznacza to, że nieruchomość oznaczona jako działki nr 2130/1 i 2130/2 stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Organ uznał również, że mimo, iż jej oznaczenie w ewidencji gruntów w dacie 27 maja 1990 r. nie było tożsame z aktualnie obowiązującym, de facto było to to samo mienie.

Wojewoda Małopolski wskazał, że zwrócił się do PKP, Starostwa Powiatowego w T. i Urzędu Gminy W., o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowego gruntu w powołanej wyżej dacie. W odpowiedzi adresaci poinformowali, że nie posiadają żadnych dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowych działek. Organ I instancji wskazał również, że w zasobie Archiwum Akt Nowych nie odnaleziono materiałów archiwalnych dotyczących przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie lub zarząd PKP.

Wojewoda ustalił, że grunt będący przedmiotem niniejszej decyzji stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", który to przepis stanowi, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.

Wojewoda uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz PKP. Skoro zatem opisana w sentencji niniejszej decyzji nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie PKP, to podmiotem do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie zatem organu I instancji należało uznać, że opisany wyżej stan prawny i faktyczny pozwalał na przyjęcie, że sporna nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy W.

W związku z powyższym Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności ww. nieruchomości.

Od powyższej decyzji PKP wniosły odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej domagając się jej uchylenia.

W toku postępowania odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżąca Spółka jest prowadzone na podstawie art. art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy zauważył, że w powyższej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdzając, że art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie tego przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, wg. stanu prawnego nieruchomości z tej daty. Wobec tego późniejszy wpis prawa zarządu do księgi wieczystej, niezależnie od jego podstawy prawnej, nie może oddziaływać prawnie w dniu 27 maja 1990 r. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie PKP tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Wskazała również, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez PKP obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że przepisy § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek, tj. w celach uwłaszczeniowych, a charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco. Organ odwoławczy uznał zatem, że skoro skarżącej Spółce nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała również, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP nie tworzą dla niego tytułu w postaci zarządu do nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, że rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. a także żadne inne przepisy nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania czy prawa zarządu, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, a tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Organ II instancji zauważył, że skarżąca nie powołała się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu. Powyższe zdaniem organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponadto Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że w prowadzonej przed nią sprawie nie ma też zastosowania treść art. 11 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Zdaniem organu okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skoro skarżącej Spółce nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 15 maja 2012 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lutego 2011 r.

Na powyższą decyzję PKP wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego,

- art. 4 Rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominiecie i błędne uznanie, że nieruchomość nie należała do PKP,

- naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art.10, art. 15, art. 75 i art. 77 § 1, art. 107 i oraz art. 138 §1 pkt.1 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi PKP podniosła, że organom orzekającym w sprawie umknęło to, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania objęta została zarządem PKP w roku 1926. Skarżąca zauważyła, że celem komunalizacji z mocy prawa było wprowadzenie w miejsce dotychczasowych jednostek terenowych, gmin jako jednostek samorządu terytorialnego, przy zastosowaniu gramatycznej wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, w którym zakres komunalizacji z mocy prawa został ograniczony do mienia "należącego do" tych właśnie jednostek, co stanowi przesłankę pozytywną komunalizacji. Skarżąca zauważyła, że skoro konieczną przesłanką wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę, z mocy prawa, w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, że nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji jako przesłanka pozytywna komunalizacji, to nie można zaakceptować stanowiska zgodnie z którym o komunalizacji przesądza brak dokumentów o ustanowionym w dniu 27 maja 1990 r. zarządzie państwowej osoby prawnej.

Zdaniem skarżącej Spółki, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie PKP od decyzji Wojewody Małopolskiego nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w szczególności nie przeprowadziła ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznała istoty sprawy. Ponadto nie ustaliła statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności - w kontekście regulacji Rozporządzenia z 1926 r. oraz podstawy wpisu własności Skarbu Państwa w Księdze wieczystej, tj. księgi dawnej stanowiącej dokument urzędowy. Ponadto organ II instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wydana przez niego decyzja nie spełnia wymogów w nim zapisanych. W szczególności brak jest jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego zwłaszcza w zakresie ustalenia charakteru prawnego nieruchomości, podstaw wpisu do księgi wieczystej, a także przeznaczenia nieruchomości. Zdaniem PKP, organy orzekające w sprawie nie ustaliły również statusu mienia stanowiącego przedmiot postępowania, choć w treści odwołania skarżący zarzucił, że dokumenty będące podstawą wpisu w księdze wieczystej stanowią dowód na okoliczność należenia działek do PKP, ponadto w tym odwołaniu przywołała również treść art. 4 i art. 7 Rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe", który jednoznacznie stwierdza, że przedsiębiorstwo PKP prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały majątek nieruchomy. Powyższe, zdaniem skarżącej Spółki, wyraźnie wskazywało na to, że z chwilą utworzenia PKP wszystkie eksploatowane przez nie nieruchomości weszły z mocy prawa pod zarząd tego przedsiębiorstwa. Stawiany zatem wymóg przedstawienia dodatkowych dokumentów, pozwalających stwierdzić ustanowienie zarządu był bezpodstawny. Powstanie zarządu nad przedmiotową nieruchomością, z mocy powołanych powyżej przepisów rozporządzenia Prezydenta RP nastąpiło ex lege, a rozporządzenie, ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego. Zarząd podlegał następnie przekształceniu z mocy szczególnych przepisów prawa - art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie PKP, uzależnianie stwierdzenia nabycia użytkowania przedmiotowej nieruchomości od przedstawienia innego dowodu, nie znajduje uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, że w pełni podziela utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym użyte w art. 5 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Dlatego też, w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy, faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczym zagadnieniem istotnym dla jej rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie WSA w Warszawie, trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie, co skarżąca potwierdziła w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 29 października 2010 r. Również kwerenda przeprowadzona w Archiwum Akt Nowych, w Starostwie Powiatowym w T. oraz Urzędzie Gminy w W. nie potwierdziła, aby PKP przysługiwało prawo zarządu do opisanych wyżej działek. Sam fakt natomiast korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd meriti wskazywał tutaj na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne było również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, nieruchomość winna mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznaczał, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Sąd nadmienił, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. NSA zwracał uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Nie można zatem prawa zarządu PKP wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, w tym rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Wprawdzie przepisy rozporządzenia z 1926 r. przewidywały, że PKP prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze) a cały majątek, oddany w myśl art. 4 PKP w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1), to jednak stwierdzenie, że konkretna nieruchomość, w określonych granicach stała się wówczas mocy przywołanych przepisów przedmiotem użytkowania tego przedsiębiorstwa, nie może być oparte na domniemaniu objęcia jej tą regulacją, lecz musiałoby to znaleźć potwierdzenie w przewidzianym w ust. 3 art. 6 ww. rozporządzenia stosownym dokumencie z inwentaryzacji i oszacowania mienia, który pozwoliłby na zindywidualizowanie przejętej nieruchomości. Takiego dokumentu PKP jednak nie przedłożyło. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez organy przy rozstrzyganiu sprawy ww. art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Prawa zarządu nieruchomością nie kreuje również – zdaniem Sądu meriti - przepis art. 16 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie, z którym mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym także zarzut naruszenia przez Komisję ww. przepisu Sąd I instancji uznał za chybiony. Z tego też względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem WSA w Warszawie, z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez stronę skarżącą, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należało za nieuprawnione, a orzeczenie NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, za odosobnione.

Za niezasadny uznał także Sąd I instancji zarzutu wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało ujęte.

Jako nietrafny uznał także Sąd zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niezastosowanie, gdyż te regulacje odnoszą się do innego, niż objęte skarżoną decyzją, mienia Skarbu Państwa. Zaś sam tryb komunalizacji mienia ogólnonarodowego określony w ust. 4 tego artykułu dotyczy przekazywania gminom na ich wniosek mienia związanego z realizacją ich zadań. Nie dotyczy on więc nabywania go przez gminy z mocy prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" Sąd meriti zauważył, że przepisy te są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Weszły one w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i ust. 4 tego artykułu.

Także zarzut naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy Sąd uznał za nieuzasadniony. Przepisy te – jak skonstatował – nie mają znaczenia dla ustalenia w niniejszej sprawie istnienia zarządu PKP przedmiotową nieruchomością. Przepis ten w ust. 1 dotyczy bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, czego PKP nie uczyniło. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to Sąd I instancji zauważył, że PKP nie dysponuje decyzją o przekazaniu mu w tym trybie gruntu. Nie ma jej też organ prowadzący ewidencję gruntów, mimo że przepisy art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nakładają na organy i osoby władające gruntem obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, w tym i złożenie ostatecznych decyzji administracyjnych, z których zmiany te wynikają, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia wskazują na to, że wbrew zarzutom skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa i Wojewoda Małopolski poprawnie rozpatrzyli całokształt materiału dowodowego i dokonali oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, przy zachowaniu reguł wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również uzasadniły stanowisko wyrażone w wydanych rozstrzygnięciach w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik PKP zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek:

a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją;

b) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 Rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do PKP;

c) błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości polegającej na błędnym zastosowaniu.

2) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr 2130.

3) art. 151 w zw. z art. 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15., 75. i 77, 107 § 1 i § 3 oraz 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną lub niezgodną z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy, wbrew stanowisku skarżącej, przedstawił w sposób właściwy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd, w ślad za prawidłowym stanowiskiem organu, przyjął jako rzeczywisty stan faktyczny, który ustalony został w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Organy dysponowały bowiem wystarczającym materiałem dowodowym, który pozwalał na stwierdzenie, że zaszły przesłanki komunalizacji nieruchomości, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie zachodziła zatem potrzeba uzupełniania materiału dowodowego, gdyż zgodnie z powołanym wyżej przepisem nabycie przez właściwą gminę z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Pojęcie "należenia mienia" wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) [dalej; ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1985 r.] w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu – terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Tymczasem, dokumenty zgromadzone w sprawie nie wskazują, aby skarżąca Spółka legitymowała się na dzień 27 maja 1990 r. którymkolwiek z ww. dowodów posiadania tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Przedmiotem dowodu może być okoliczność dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, przesądza o tym norma prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by nieruchomość pozostawała w jej zarządzie, bowiem nie przedstawiła w postępowaniu administracyjnym dokumentu, który potwierdzałby przysługiwanie jej tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie skorzystała więc z przysługującego jej w ramach prawa do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) zgłoszenia żądania przeprowadzenia określonego dowodu na okoliczność mającą znaczenie w sprawie (art. 78 k.p.a.).

Nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu. Ustosunkowując się generalnie do tych zarzutów należy stwierdzić, że organy administracji publicznej w zaskarżonej decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jak prawidłowo ocenił Sąd meriti, organ przeprowadził z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). O zakresie postępowania dowodowego prawidłowo przesądzały przepisy prawa materialnego, bowiem dowody były prowadzone na okoliczności mające znaczenie prawne dla przedmiotu sprawy. Z tego punktu widzenia, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, a PKP kwestionując zasadność komunalizacji nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb Ł., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 2130/1 i 2130/2, nie wykazała właściwymi dowodami, aby nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. należała do niej. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w przepisie w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś – co trzeba podkreślić – istnienia zarządu (ani innego tytułu prawnego do nieruchomości) nie można domniemywać, jeżeli ustanowienie zarządu nie jest potwierdzone dokumentem wydanym zgodnie z odpowiednimi przepisami. Te uregulowania materialnoprawne determinowały zakres i kierunek postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny PKP do spornej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zwrócono się do Archiwum Akt Nowych, Starostwa Powiatowego w T. i Urzędu Gminy W., ale także do zainteresowanego odmową komunalizacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. W tym zakresie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, a zatem za nieusprawiedliwione należało uznać podstawy kasacyjne wywodzone z art. 151 w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przechodząc natomiast do oceny podstaw kasacyjnych opartych na naruszeniu przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. gminy nabyły z mocy prawa składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) "należące" dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższy przepis wszedł w życie 27 maja 1990 r., a zatem z tym dniem nastąpił ex lege skutek prawny w postaci przejścia prawa własności na gminę. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, to znaczy ustala zajście określonego skutku prawnego z mocy prawa zaistniałego w dniu 27 maja 1990 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oddalając skargę PKP S.A. nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy. Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu nie nasuwa żadnych zastrzeżeń, odwołuje się do poglądów utrwalonych już w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Niezasadne jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Pojęcie "należenia mienia", jako pojęcie kluczowe dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., należy wykładać stosownie do konotacji, w jakich pojęcie to funkcjonowało w systemie prawnym w tym dniu. Wiązało się ono przede wszystkim z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r.) terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały rozdysponowane w sposób tam określony przez terenowy organ administracji państwowej – "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie nimi władał. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która była w dniu 27 maja 1990 r. formalnie oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy – jak stanowił obowiązujący wówczas art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości oznacza, że nieruchomość taka "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej, a zatem była objęta komunalizacją z mocy prawa.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w gminie W., obręb Ł., której dotyczyła decyzja KKU z dnia 15 maja 2012 r., znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Istnienia zarządu nie można domniemywać, jeżeli nie został przedstawiony dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia zarządu. W szczególności, o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można też wywieść z ogólnych aktów normatywnych, stanowiących podstawę działalności PKP (o czym będzie mowa niżej). Wypada dodać, że – jak trafnie przyjął Sąd I instancji – od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Faktyczne władanie nieruchomością przez skarżącą Spółkę nie stanowi przesłanki wyłączającej komunalizację. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowane jest, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Żadne ogólne akty normatywne dotyczące przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym także art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), nie mogły stanowić podstawy do uznania prawa zarządu Przedsiębiorstwa do konkretnej nieruchomości pozostającej jedynie w jej faktycznym władaniu. Zasadnie też przyjęto, że przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem z dniem 5 grudnia 1990 r., które nie obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r., a do których odwołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogły mieć w sprawie zastosowania.

Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości, prowadzi to do wniosku, że nieruchomość ta nie należała do skarżącej, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co z kolei skutkowało jej komunalizacją z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Z tych powodów za nieusprawiedliwione należało uznać podstawy kasacyjne wywodzone z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, należy też wyjaśnić, że skarżącej kasacyjnie nie objęło wyłączenie z komunalizacji, przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższy przepis stanowił w punkcie 2, że składniki mienia państwowego, o których mowa w m.in. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Ustęp 2 powyższego przepisu dodawał, że wykaz podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2, ustali Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie PKP nie została wymieniona w rozporządzeniu, wydanym na podstawie powyższej delegacji (tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji; Dz.U. Nr 51, poz. 301). Ponadto, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej mówił o wyłączeniu spod komunalizacji tylko takiego mienia, które "należało" do przedsiębiorstw państwowych, co – jak już powiedziano – oznaczało wymóg istnienia tytułu prawnego do nieruchomości, a nie wyłącznie faktycznego nią władania. Również zatem z tego powodu nie można uznać, że sporna nieruchomość była wyłączona spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Przechodząc do oceny ostatniej z materialnoprawnych podstaw kasacyjnych, tj. błędnej wykładni i niezastosowania art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", należy wskazać, że prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości mogło wynikać wyłącznie ze stosownego aktu indywidualnego, w szczególności z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Natomiast ogólne akty normatywne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w tym rozporządzenie z 1926 r., nie były źródłem ustanowienia prawa zarządu PKP do konkretnych nieruchomości, nawet gdy te nieruchomości pozostawały w faktycznym władaniu PKP. W szczególności nietrafne jest stwierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby na podstawie rozporządzenia z 1926 r. wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stawały się - z mocy prawa – nieruchomościami pozostającymi w zarządzie PKP. Powyższe rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. nie mogło zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa) na podstawie osobnego aktu indywidualnego, np. decyzji uprawnionego organu państwowego.

Końcowo, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszą sprawę rozstrzygającym stwierdza, że stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 ma – w jego ocenie - charakter odosobniony i po wydaniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej PKP S.A. w Warszawie, już do tego zapatrywania nie nawiązywał. Należy natomiast przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Reasumując poczynione rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W szczególności brak było podstaw do uznania zasadności i zastosowania innego rozumienia treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunikacyjnej, czy tez art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę kasacyjną.