Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3775/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 108 pkt 25, art. 125
journal: Dz.U. 2015 poz 1688
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym
article: art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 189a, art. 189c, art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 73,76,200,237 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA (del.) Anna Żak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 241/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia[...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2018r. w sprawie VIII SA/Wa 241/18 oddalił skargę M.J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 201 ust. 1, art. 202 i art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.), art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U.z 2015 r. poz. 1688) orzekł o nałożeniu na M.J. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa Mazowieckiego wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, z których prowadzącymi wprowadzający baterie lub akumulatory ma zawartą umowę za 2014 r.

Po rozpoznaniu odwołania M.J., decyzją z [...] grudnia 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzję wydano prawidłowo. Wskazał, że z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy o odpadach. Niemniej jednak zgodnie z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast art. 118 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym stanowi, że "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe", a regulacja art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznymi elektronicznym wprost wskazuje, że niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy o odpadach w brzmieniu dotychczasowym, co obliguje GIOŚ do rozpoznania niniejszej sprawy zgodnie z uchylonym art. 200 ustawy o odpadach. Dalej organ wskazał, że podnoszony przez skarżącego fakt obowiązywania innego stanu prawnego w dacie stwierdzenia naruszenia niż w czasie wydawania decyzji administracyjnej przez organ I instancji i nierozpatrzenie poczynionego przez skarżącego naruszenia w oparciu o ten bardziej korzystny dla niego, nie może stanowić podstawy do odstąpienia od kary wymierzonej zaskarżoną decyzją. WIOŚ zobligowany jest wymierzyć administracyjną karę pieniężną w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie naruszenia. Natomiast na podstawie art. 200 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o odpadach za naruszenie tego obowiązku wynikającego z ustawy o bateriach i akumulatorach organ I instancji jest zobligowany wymierzyć administracyjną karę pieniężną w terminie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa (art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017, poz. 201 ze zm.)). Wskazano, że bezspornym jest, że wykaz zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów z których prowadzącymi wprowadzający baterie lub akumulatory ma zawartą umowę, za 2014 r., zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o odpadach Skarżący był obligowany przedłożyć w terminie do 15 marca 2015 r. Skarżący przedłożył natomiast przedmiotowy wykaz w dniu 8 października 2015 r., z uchybieniem ww. przepisów. Dalej organ odwoławczy podał argumentację dotyczącą braku przesłanek miarkowania kary czy też odstąpienia od wymierzenia kary o jakiej mowa w art. 200 ustawy o odpadach.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł M.J. zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., art. 15 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w związku z art. 189c k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi, ppodnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o oddaleniu skargi podzielił stanowisko organu w kwestii uwarunkowań prawnych sprawy. Sąd wskazał, że Skarżący nie negował i nie kwestionował ustaleń organów, że przedmiotowy wykaz (zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, z których prowadzącymi wprowadzający baterie lub akumulatory ma zawartą umowę, za 2014 r.) został złożony z uchybieniem terminu. W sprawie ma zastosowanie przepis art. 200 ustawy o odpadach (uchylony z dniem 1 stycznia 2016 r.). Przepis ten wobec treści przepisu przejściowego innej ustawy tj. art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, przewiduje sankcje administracyjne za niezłożenie sprawozdania, w wysokości 500 zł. Dalej Sąd wskazał , że 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, która w art. 108 pkt 25, uchyliła obowiązujący dotychczas art. 200 ustawy o odpadach; niemniej zgodnie z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 tej samej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że użycie przez ustawodawcę w art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym liczby mnogiej - poprzez sformułowanie "niewykonanie obowiązków" - należy rozumieć, jako wskazanie nie tylko na obowiązek złożenia wymaganych wykazów (sprawozdań), lecz również na obowiązek złożenia ich w terminie, nadto na obowiązek ich złożenia, zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach "podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania sprawozdań - na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach - sporządzają i składają je, za lata 2012- 2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200". W ocenie Sadu nie ulega wątpliwości, że wskazane w decyzji przepisy w sposób oczywisty wskazują na obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku nieterminowego złożenia sprawozdania. Dalej Sąd wskazał, że rację ma Skarżący, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie pominął odniesienie się do kwestii zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., niemniej powyższe nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowe jest stanowisko GIOŚ prezentowane w odpowiedzi na skargę, iż naruszenie prawa przez Skarżącego polegające na nieterminowym przekazaniu właściwemu organowi rocznego wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, z których prowadzącymi wprowadzający baterie lub akumulatory ma zawartą umowę, za 2014 r. jest nieusuwalne. Słusznie także wywiódł organ odwoławczy, że złożenie sprawozdania siedem miesięcy po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. W dalszj części uzdssadnienia Sąd stwierdził, że niezależnie od powyższego - z regulacji art. 189a § 1 i 2 k.p.a. przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich spłacie, nie stosuje się, jeżeli kwestie te uregulowane są w przepisach odrębnych. Zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za nieterminowe złożenie wykazu (sprawozdania) uregulowane są w art. 200, art. 201 ustawy o odpadach. Z kolei z regulacji art. 202 ustawy o odpadach wynika, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Z 2015 r., poz. 613 ze zm.), z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W dziale III tego aktu prawnego znajduje się art. 64a regulujący właśnie kwestię zastosowania ulg w spłacie należności m.in. odroczenie terminu płatności, rozłożenie płatności na raty, czy też umorzenie należności. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom Skarżącego wskazana w art. 189f k.p.a. regulacja nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Kwestia ewentualnego zastosowania wobec Skarżącego w/w ulg pozostaje otwarta, niezbędne jest bowiem wcześniejsze ustalenie wysokości należności do spłaty.

Istotne, na gruncie regulacji art. 200 ustawy o odpadach jest, że organ administracji publicznej nie może odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również nie może jej miarkować przy uwzględnieniu takich kryteriów jak okres uchybienia terminowi, czy przyczyny uchybienia terminowi. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia tej kary, nadał jej charakter obligatoryjny określając jej wysokość wprost w ustawie.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że uchybienie organu odwoławczego w zakresie pominięcia w odniesieniu się do zarzutu naruszenia przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie miało wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Za uzasadniony Zasadny jest także zarzut skargi dotyczący błędnego przyjęcia przez organy (uznany także przez GIOŚ w odpowiedzi na skargę), że do niniejszego postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą (art. 16 ustawy zmieniającej). Uznanie jednak tego zarzutu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem przedstawiono wyżej, okoliczność, że w sprawie można było stosować przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., wobec wyraźnej treści art. 189a k.p.a. powoduje, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy działu IVa k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania :

1. art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.6 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

2.art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.54 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że organ w odpowiedzi na skargę może odnosić się do pominiętego w uzasadnieniu decyzji zarzutu strony, podczas gdy odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej nej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych w skardze błędów organu skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

3. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s..a. w zw. z art. 189c k.p.a. przez uznanie, że w tej sprawie nie jest dopuszczalne badanie, która z ustaw obowiązująca w dniu naruszenia, czy obowiązująca w dniu wymierzenia kary, ponieważ jest względniejsza dla strony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że winna zostać zastosowana inna ustawa; .

4. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s..a. w zw. z art. 189f § 1pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w tej sprawie nie jest w ogóle dopuszczalne odstąpienie od wymierzenia kary, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że winna zostać zastosowana inna ustawa; .

5. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s..a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. przez uznanie, że organy nie mogły zastosować instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej przez przepisy k.p.a., gdyż art.202 ustawy o odpadach w zakresie administracyjnych kar pieniężnych odsyła do działu III ustawy – ordynacja podatkowa, w tym przepisu art.67a, który samodzielnie reguluje kwestie odroczenia płatności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odmienna konstatacja mogłaby prowadzić do uznania, że winna zostać zastosowana inna ustawa; .

6. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s..a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z 189 § 1 pkt 1 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia organów polegającym na niepoinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie obowiązku zapłaty kary administracyjnej tj, przez niewskazanie, że w tej sprawie istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r.poz.2325 - dalej zwanej “p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzuty, które zakwalifikował jako oparte na podstawie art. 174 pkt i 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak wbrew autorowi skargi kasacyjnej tylko część z tych zarzutów ma charakter procesowy , a mianowicie te wskazane w pkt 1,2 i 6 skargi kasacyjnej, pozostałe z pkt 3,4 i 5 mają charakter materialny i zgodnie z treścią art.174 pkt1 p.p.sa. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ta wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak jej rozpoznania. Z wywodów skarżącego można wywieść, że zarzut naruszenia prawa materialnego upatruje w błędnej jego wykładni i w rezultacie niezastosowaniu instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie ustosunkował się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ zarzuty natury procesowej mogłyby się okazać skuteczne gdyby, przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyroku pogląd w sferze prawa materialnego okazał się wadliwy.

Podniesione w pkt 4 i5 petitum skargi kasacyjnej zarzuty, które należy uznać jak wyżej to wskazano za zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, a w rezultacie nieprawidłowe zastosowanie są nieusprawiedliwione. Z ich treści wynika, że istotą sporu w tym postępowaniu jest odpowiedź na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na zaskarżoną decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o wymierzeniu Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa Mazowieckiego wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, z których prowadzącymi wprowadzający baterie lub akumulatory ma zawartą umowę za 2014 r. trafnie wywiódł, że art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że ustawodawca mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) dokonał istotnej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 1 pkt 41 wspomnianej ustawy, po dziale IV dodano dział IVa zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne". Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.1183) wynika, że projektowane rozwiązania mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Po myśli art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w takim zakresie, w jakim w przepisach odrębnych uregulowane zostały: przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 189f k.p.a., normuje przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. niezbędna jest więc w pierwszej kolejności uprzednia wykładnia przepisów odrębnych regulujących przesłanki nakładania oraz wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3087/18). Nie można bowiem przyjąć, że od dnia 1 czerwca 2017 r. organy mają obowiązek automatycznie i bezwzględnie, w każdym rozpatrywanym przypadku badać przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidziane w art. 189f k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ orzekając o wymierzeniu Skarżącemu kary za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa Mazowieckiego wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, z których prowadzącymi wprowadzający baterie lub akumulatory ma zawartą umowę za 2014 r. dokonał prawidłowej wykładni art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w zakresie przesłanek nałożenia i wymierzenia kary zwracając uwagę na brzmienie art. 202 tej ustawy oraz art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektronicznym.

W rozumieniu art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252, sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe z tym, że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200.

W świetle art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów - w przypadku sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z treścią art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn.zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Jak wynika z brzmienia art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektronicznym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 108 za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy zmienianej w art. 108 w brzmieniu dotychczasowym.

Analiza przepisów ustawy o odpadach w tym unormowań działu X rozdziału 2 zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" tej ustawy dowodzi, że ustawodawca nie uregulował kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Takich rozwiązań nie można odnaleźć również na gruncie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Dostrzec przy tym należy, że dział III Ordynacji podatkowej zatytułowany jest "Zobowiązania podatkowe", które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 5 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Analiza przepisów działu III Ordynacji podatkowej dowodzi, że generalną zasadą jest obowiązek ponoszenia podatku, który należy rozumieć nie inaczej jak zapłacenie podatku. Ustawodawca nie przewidział prawnej zatem możliwości odstąpienia od ustalenia zobowiązania podatkowego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych oznacza w praktyce zrównanie zobowiązania z tytułu administracyjnej kary pieniężnej ze zobowiązaniem podatkowym, zarówno co do charakteru prawnego, konstrukcji prawnej, czy też konsekwencji niewywiązania się z obowiązku jej uiszczenia. Uprawnione jest wręcz stwierdzenie, że administracyjna kara pieniężna ma charakter zobowiązania quasi podatkowego. Podkreślić w związku z tym trzeba, że odesłanie od działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że tylko niektóre znajdujące się w tym dziale przepisy należy stosować wprost bez żadnych zmian, bądź z pewnymi modyfikacjami, względnie część z nich nie będzie miała w ogóle zastosowania z uwagi na ich bezprzedmiotowość do administracyjnych kar pieniężnych. Z punktu widzenia administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na gruncie ustawy o odpadach decydujące znaczenie mają przepisy działu III Ordynacji podatkowej normujące problematykę ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (rozdział 7a), a konkretnie odroczenia terminu płatności, odsetek za zwłokę, ulg w spłacie zobowiązań, przedawnienia oraz odpowiedzialności osób trzecich. Wykładnia przepisów ustawy o odpadach wespół z odpowiednio stosowanymi przepisami działu III Ordynacji podatkowej zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" pozwala przyjąć, w ślad za skarżącym kasacyjnie organem, że regulacje te mają charakter kompleksowy, czy też mówiąc inaczej całościowy.

Kara, o której mowa w art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość unormowana w art. 200 w zw. z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektronicznym jest określona sztywną kwotą – 500 zł, jednakową dla wszystkich. Nie podlega ona miarkowaniu w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ orzekając o jej wymierzeniu nie może uwzględnić przyczyn czy stopnia zawinienia w uchybieniu terminu czy też okresu uchybienia terminowi. Z wyraźnej woli ustawodawcy karze podlega każdy podmiot, który uchybił ustawowemu terminowi na złożenie zbiorczego zestawienia danych (sprawozdania), lub też nie sporządził i nie przekazał zbiorczego zestawienia danych (sprawozdania), lub wykonuje ten obowiązek niezgodnie ze stanem rzeczywistym, niezależnie od przyczyn, które to uchybienie spowodowały. Świadczy o tym użyty w art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach zwrot "ten kto, wbrew obowiązkowi". Organ został więc pozbawiony prawnej możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie art. 237 ustawy o odpadach oraz stosowanych odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej i takie rozwiązanie należy ocenić jako celowe. Trafnie zauważa organ, że naruszenie prawa przez skarżącą Skarżącego polegające na nieterminowym przekazaniu Marszałkowi Województwa zbiorczego zestawienia danych za 2014 r. ma charakter nieusuwalny. Nie sposób też uznać, że złożenie przedmiotowego wykazu po ustawowo określonym terminie można określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Ustawodawca zakreślił bowiem sztywny termin przekazania dokumentu do dnia 15 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Dodać wreszcie trzeba, że ustawa o odpadach z 2012 r., została przygotowana na podstawie przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 8 lipca 2010 r. założeń do projektu ustawy o odpadach stanowiącej transpozycję dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE L 312 z 22.11.2008, str. 3). Dyrektywa ta wprowadziła zasadę "zanieczyszczający płaci" a także zobowiązała państwa członkowskie do określenia sankcji za naruszenie przepisów dyrektywy w zakresie gospodarowania odpadami, wskazując, iż sankcje mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. A zatem, zgodzić trzeba z organem, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W świetle prawidłowej wykładni uregulowań przepisów odrębnych, a konkretnie przepisów ustawy odpadach i działu III Ordynacji Podatkowej, organ nie mógł weryfikować przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 k.p.a., dając tym samym pierwszeństwo kodeksowym unormowaniom instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej pierwszeństwo miały bezwzględnie obowiązujące regulacje prawa materialnego stanowiące lex specialis względem ogólnych unormowań k.p.a., w świetle których nie jest prawnie dopuszczalne odstąpienie od nałożenia kary. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są wobec powyższego nieusprawiedliwone.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.54 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że organ w odpowiedzi na skargę może odnosić się do pominiętego w uzasadnieniu decyzji zarzutu strony, podczas gdy odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji. Ma rację skarżący kasacyjnie, że w odpowiedzi na skargę organ nie może uzupełniać argumentacji prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 1pkt 6 k.p.a., powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wyraził poglądu , że możliwe jest uzupełnienie uzasadnienia decyzji w odpowiedzi na skargę. Przeciwnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotnie organ odwoławczy rozpoznając odwołanie pominął odniesienie się do zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art.189f §1 pkt 1 k.p.a. i w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd trafnie wykazał, że przepis ten nie ma w sprawie w ogóle zastosowania. To uchybienie organu odwoławczego wobec tego nie mogło i nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji na podstawie jej treści natomiast odpowiedź na skargę, podobnie jak argumenty w niej przedstawione stanowiły dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie uważa, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ orzekające w sprawie organy nie stosowały znowelizowanych przepisów k.p.a. w tym działu IVa dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, ponieważ w niniejszej sprawie, jak wyżej to już wyjaśniono i nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji, nie miały one zastosowania. Podkreślić tylko należy, że fakt stosowania od 1 czerwca 2017 r. znowelizowanych przepisów k.p.a., w tym Dział IVa, wprowadzony ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935) dotyczące m.in. administracyjnych kar pieniężnych nie oznacza, że znowelizowane w tym zakresie przepisy k.p.a. miały być automatycznie zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się bowiem w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art.189 c k.p.a. Wbrew stanowisku Skarżącego w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia w skardze kasacyjnej wskazać należy, że stosowanie art. 189c k.p.a. jest ograniczone do zmiany w przepisach prawa materialnego regulujących administracyjne kary pieniężne i nie obejmuje stosowania przepisów Działu IVa. Prawnomaterialna regulacja nakazująca ukaranie administracyjną karą pieniężną za niezłożenie organowi w terminie wykazu zakładów przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, z których prowadzącymi wprowadzający baterie lub akumulatory ma zawartą umowę za 2014 nadal obowiązuje. Z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. 2015 r., poz. 1688), która w ramach nowelizacji przepisów ustawy o odpadach z 2012 r., na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, jednak w art. 125 określiła karę za naruszenie obowiązków sprawozdawczych za lata 2012-2014. Zgodnie z treścią art. 125 niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 108 za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy zmienianej w art. 108 w brzmieniu dotychczasowym. Z unormowań tych wynika wobec tego obowiązek rozpoznania tej sprawy przez organy administracji publicznej w oparciu o art.237 ust.1 i art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu przed jej zmianą dokonaną przez art. 108 pkt 25 ustawy z dnia 11 września 2015 r. zmieniającej ustawę o odpadach z dniem 1 stycznia 2016r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

.

.