Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 599/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 § 1, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 pkt. 3, § 1 a i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sędziego Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 370/15 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...]na rzecz M. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 370/15, po rozpoznaniu skargi M. R. (powoływanej dalej jako "skarżąca") na bezczynność Prezydenta [...]: 1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...] i ul. [...], stanowiący dz. nr [...] z obrębu [...], dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca wnioskiem z 5 grudnia 2005 r. wystąpiła o wypłatę, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. [...] i ul. [...], stanowiący dz. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, uregulowany w księdze wieczystej nr [...].

Prezydent [...] postanowieniem z [...] 2007 r. nr [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] (obecnie [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej nr [...]. Z kolei ostateczną decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, a decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa w ww. dacie własności nieruchomości zajętej pod część drogi krajowej nr [...] – ul. [...] w Warszawie, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, stanowiących część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej nr [...].

Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...] podjął w części zawieszone postępowanie odszkodowawcze, natomiast postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] podjął to postępowanie w pozostałej części. Jednocześnie zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę, który został przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. w dniu [...] listopada 2012 r.

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca złożyła kontroperat szacunkowy z [...] stycznia 2013 r., wykonany na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego P. T.

Prezydent [...] pismem z [...] stycznia 2013 r. powiadomił skarżącą o nowym terminie rozpatrzenia sprawy do [...] czerwca 2013 r., a następnie pismem z [...] lutego 2014 r. przedłużył ten termin do [...] grudnia 2014 r., wskazując na konieczność dokonania aktualizacji operatu szacunkowego oraz przygotowaniem projektów decyzji ustalających odszkodowanie.

W dniu [...] lutego 2014 r. potwierdzona została aktualność operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, a także zebrano brakujący materiał dowodowy i przygotowano projekty decyzji odszkodowawczych.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] uznał zażalenie skarżącej na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Prezydent [...] w piśmie z [...] grudnia 2014 r. poinformował skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy do [...] czerwca 2015 r., natomiast pismem z [...] czerwca 2015 r. przedłużył ten termin do [...] grudnia 2015 r. uzasadniając to znacznym spiętrzeniem spraw podobnych. Z kolei skarżąca pismem z [...] maja 2015 r. ponagliła organ do wydania decyzji w sprawie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z [...] lipca 2015 r. skarżąca zarzuciła Prezydentowi [...] rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia sądowego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że sprawy administracyjne są rozpatrywane sukcesywnie według daty wpływu wniosku, kolejności zgromadzonego materiału dowodowego oraz środków finansowych zarezerwowanych w budżecie [...]. W sprawie przygotowano już projekt decyzji ustalającej odszkodowanie za ww. grunty, jednak spiętrzenie spraw podobnych spowodowało, że niemożliwym było wydanie ich wszystkich w jednym czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd zauważył, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Sąd podał dalej, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z 5 grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania. Organ pozostaje natomiast w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem Prezydent [...] podjął czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując do stron postępowania, czy do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] Delegatury Dzielnicy [...]. Do chwili jednak wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku poprzez wydanie decyzji. Mimo zatem upływu ponad czterdziestu miesięcy od dnia podjęcia zawieszonego postępowania w dniu [...] marca 2012 r., organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Jedyną czynnością podjętą w sprawie po podjęciu zawieszonego postępowania, było zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu wykonania operatu szacunkowego, który sporządzono w dniu [...] listopada 2012 r. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz po potwierdzeniu w dniu [...] lutego 2014 r. aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz przygotowaniu projektów decyzji odszkodowawczych, nie podjęto już w sprawie żadnych dalszych czynności.

Sąd zauważył również, że organ wbrew art. 36 § 1 K.p.a., tylko trzy razy poinformował skarżącą o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia (pisma z: [...] stycznia 2013 r., [...] grudnia 2014 r. i [...] czerwca 2015 r.). Ponadto w piśmie z [...] stycznia 2013 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2013 r., nie dotrzymując go i nie wskazał przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy – co nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i art. 35 K.p.a. Wprawdzie przepis art. 36 K.p.a. nie stwarza ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednak nie oznacza to dowolności. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Również zawarte w treści pisma Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. wyjaśnienie skierowane do skarżącej, że znaczne spiętrzenie się podobnych spraw spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji stało się niemożliwe, narusza art. 36 K.p.a.

W ocenie Sądu, podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 K.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy również ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność zmiany referenta prowadzącego sprawę. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Wyznaczenie – podczas trwającej ponad czterdzieści miesięcy bezczynności – tylko trzech nowych terminów załatwienia sprawy i wskazane przyczyny niezałatwienia sprawy, w żaden sposób nie usprawiedliwia zaistniałej w sprawie bezczynności.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę nie znajdują odzwierciedlenia w nadesłanych aktach administracyjnych sprawy. Powołane okoliczności wskazują, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadniało uwzględnienie skargi i zobowiązanie go do załatwienia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu miała rażący charakter skoro organ wielokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającej bezczynności – tylko trzy razy poinformował skarżącą o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu bezczynność organu ustalona od podjęcia w dniu [...] marca 2012 r. zawieszonego postępowania do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że od tej daty minęły czterdzieści cztery miesiące, w ciągu których organ nie wykazał żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało z jego niedziałania i opieszałości.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności przekraczającej maksymalny termin rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...], reprezentowany przez radcę prawnego J. B., zaskarżając go w części w zakresie pkt 2 i 3, wnosząc o jego uchylenie we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zgromadzono cały materiał dowodowy, który daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Organ działał w sposób wnikliwy i wszechstronny, natomiast strona postępowania w każdym jego stadium informowana była o podejmowanych czynnościach i przewidywanym terminie zakończenia sprawy. W związku jednak z trudną sytuacją finansową miasta i Skarbu Państwa, w styczniu 2016 r. zaproponowano skarżącej ugodę administracyjną polegającą na rozłożeniu na trzy raty wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt, w tym pierwszą ratę w wysokości 25% w terminie do końca kwietnia 2016 r. Kolejne terminy wypłaty odszkodowania to [...] czerwca 2017 r. i [...] czerwca 2018 r. Propozycja ugody nie została przez skarżącą przyjęta. Organ podał, że opóźnienia w dotrzymaniu terminów określonych w art. 35 K.p.a. nie wynikały ze złej woli organu, ale z przyczyn organizacyjno-finansowych. Brak jest bowiem w budżecie środków finansowych na odszkodowania w sprawach prowadzonych przez Prezydenta [...]. Ze względu bowiem na skalę roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli gruntów, jak i ich następców prawnych oraz ograniczone środki finansowe, mimo podejmowanych starań mogących przyspieszyć i usprawnić rozpatrzenie sprawy, organ nie jest w stanie wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w terminie, zgodnego z oczekiwaniem strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] ustalającą na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł za dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajętą pod drogę publiczną (krajową) – ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w zakresie oceny stwierdzonej bezczynności w prowadzeniu przez Prezydenta [...] postępowania o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), co w konsekwencji skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 2000 zł w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

Na wstępie wskazać należy, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Za działanie "rażące" należały uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny czy przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15; www.cbois.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; www.cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że bezczynność Prezydenta [...] w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej z [...] grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie jest bezsporne, że organ od 2011 r. dysponuje już decyzjami deklaratoryjnymi wydanymi przez Wojewodę [...] w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wydanie tych decyzji skutkowało podjęciem w dniu [...] marca 2012 r. zawieszonego postępowania odszkodowawczego. Od tej daty rozpoczął swój bieg termin na wydanie przez Prezydenta [...] decyzji rozstrzygających wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania. W początkowym okresie organ gromadził wprawdzie materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji, tj. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości; wystąpił do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Państwowego [...], Biura Administracyjno-Gospodarczego, Archiwum Urzędu [...], Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami i Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] w Dzielnicy [...], Zarządu Dróg Miejskich i Biura Geodezji i Katastru o udzielenie informacji niezbędnych do zakończenia sprawy (por. pisma z [...] i [...] kwietnia 2012 r. oraz pisma z [...] i [...] kwietnia 2013 r.). Ostatnie odpowiedzi na powyższe wezwania i zapytania wpłynęły do organu w dniu [...] lipca 2013 r. Choć od tej właśnie daty organ dysponował już kompletnym materiałem dowodowym, do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji nie zakończył on postępowania poprzez wydanie decyzji ustalającej na rzecz skarżącej odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Organ ograniczył się jedynie do czterokrotnego poinformowania skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (por. pisma z [...] stycznia 2013 r., [...] lutego 2014 r., [...] grudnia 2014 r. i [...] czerwca 2015 r.), z czego trzy ostatnie pisma w tym przedmiocie wystosowane zostały na skutek pism skarżącej ponaglających do zakończenia postępowania. Żaden ze wskazywanych przy tym przez organ terminów nie został dotrzymany, bowiem decyzja ustalająca odszkodowanie za dz. nr [...] i nr [...] do dnia dzisiejszego nie została wydana. Z kolei odszkodowanie za dz. nr [...] ustalone zostało dopiero decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], a zatem po wniesieniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2015 r.

Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje terminy załatwienia sprawy. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki a załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., oznacza wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Jak słusznie wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji, o bezczynności organu można mówić nie tylko wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Sama jednak czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia braku działania organu, istotna jest bowiem przyczyna zwłoki.

W okolicznościach niniejszej sprawy, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Prezydent [...] rażąco uchybił przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego terminom do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które to uchybienie uprawniało Sąd do orzeczenia, że w sprawie zaistniała bezczynność nosząca znamiona rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, na co wskazano powyżej, organ gromadzenie materiału dowodowego zakończył już w lipcu 2013 r., natomiast w okresie późniejszym jedynie przedłużał termin załatwienia sprawy, co skutkowało, m.in. koniecznością dokonania aktualizacji operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Organ przedłużając termin rozpoznania sprawy nie przywoływał przy tym żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na to, że sprawa ma skomplikowany charakter, a tylko powyższe uzasadniałoby uchybienie terminu w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Okoliczności takich trudno doszukać się również w treści odpowiedzi na skargę, czy też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadniając natomiast swoją bezczynność kwestiami natury organizacyjno-finansowej, organ zdaje się całkowicie pomijać fakt, że wniosek skarżącej złożony został 11 lat temu, prawie 5 lat temu podjęto zawieszone postępowanie odszkodowawcze, natomiast materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia zgromadzony został ponad 3,5 roku temu. Był to czas wystarczający na zgromadzenie środków niezbędnych do wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania za cały grunt zajęty pod drogę publiczną. Organ nie przywołał natomiast żadnych innych okoliczności uzasadniających twierdzenie, że przyczyny zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 2005 r. nie leżały po jego stronie.

Przyjęcie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniało także wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że mające miejsce w rozpoznawanej sprawie wielokrotne naruszenie przez organ terminów, w jakich obowiązany był załatwić sprawę, nieuzasadnione przedłużanie tych terminów w sytuacji dysponowania kompletnym materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji w sprawie, formułowanie z rażącym naruszeniem art. 36 K.p.a. zawiadomień o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wyznaczanie nadmiernie długich dodatkowych terminów na zakończenie postępowania, jednoznacznie wskazuje na świadome i celowe przedłużanie postępowania przez Prezydenta [...]. Okoliczność ta zasadnie legła u podstaw wymierzenia temu organowi grzywny w wysokości 2000 zł.

W tej sytuacji w pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji orzekł o rażącym naruszeniu prawa i wymierzeniu organowi grzywny, a w konsekwencji nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.