Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2097/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2302/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2302/18) oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nr [...]) stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] grudnia 1969 r., odmawiającej J. E. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej przy [...] o powierzchni 632,02 m2.

Postanowieniem z 17 stycznia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność wniosku Burmistrza Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji względnie o wszczęcie takiego postępowania z urzędu wystąpiło Miasto Stołeczne Warszawa, podnosząc, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej, a ponadto w postępowaniu pominięto niektóre strony.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności powyższej decyzji, stwierdzając, że wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż Prezydent m. st. Warszawy jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości jako organ I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając mu naruszenie art. 28 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że Miasto Stołeczne Warszawa nie może być uznane za stronę postępowania z tego względu, że jego organ – Prezydent m. st. Warszawy jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Jak podkreślił Sąd, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego posiadaniem przez Miasto Stołeczne Warszawa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości nie ma decydującego znaczenia. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego ukształtował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a., to będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w I instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Rola organu I instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 P.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzając do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Powyższa argumentacja powinna, zdaniem Sądu pierwszej instancji, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie to jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się zatem w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w I instancji, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

Następnie Sąd pierwszej instancji, szeroko cytując ww. uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r., podkreślił, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia im artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. W tym ostatnim badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez tę jednostkę w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych. Sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie jak w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Bez znaczenia zdaniem Sądu pozostają zarzuty odnośnie uprawnień właścicielskich Miasta Stołecznego Warszawy do przedmiotowej nieruchomości jak i to, że Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wydało orzeczenie z 1969 r., będące przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2000 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Aktualnie do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną. W rozpoznawanej sprawie w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia dekretowego, jak stwierdził Sąd, "odżył" wniosek, do rozpatrzenia którego zobligowany jest Prezydent m. st. Warszawy, co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta w postępowaniu. Prezydent m. st. Warszawy jako organ jednostki samorządu terytorialnego zastąpił Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2018 r. wydane w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. - odmówiono wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot będący stroną - Miasto Stołeczne Warszawa;

2. naruszenie prawa materialnego - art 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Miastu Stołecznemu Warszawie nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2000 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] grudnia 1969 r., odmawiającego ustanowienia dla J. E. wieczystego użytkowania części nieruchomości położonej przy [...] o powierzchni 632,02 m2, która to nieruchomość stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy;

3. naruszenie prawa materialnego - art 151 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej Miasta Stołecznego Warszawy legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dotyczącym decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, odmawiającej ustanowienia wieczystego użytkowania, doznaje ograniczenia z tego powodu, że Prezydent m. st. Warszawy, będący równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego, byłby obecnie organem właściwym do rozpoznania w pierwszej instancji tejże sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego, rozpoznanej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu powyższych podstaw wskazano, że Miasto st. Warszawa jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2000 r. przywróciłoby do obrotu orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. W Warszawie z [...] grudnia 1969 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego, co niewątpliwie miałoby wpływ na interesy majątkowe skarżącej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano na treść przepisów art. 28 K.p.a., art. 165 ustawy zasadniczej oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i powołano się na wyrażony w piśmiennictwie prawniczym w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (WKP 2018, dostęp el./Lex) przez Bogdana Dolnickiego i Joannę Jagodę pogląd, że praktyka stosowania prawa polegająca na pozbawianiu gmin legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji gdy w pierwszej instancji decyzję wydał organ gminy, nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Podstawowym zaś problemem, jak twierdzą ww. autorzy, powodującym rozbieżności w poglądach orzecznictwa i doktryny w omawianej materii jest utożsamianie kompetencji orzeczniczych organu administracji publicznej (wójta, burmistrza, prezydenta), który jest jednocześnie organem osoby prawnej (jednostki samorządu terytorialnego) z kompetencjami gminy. Podkreślono, że organem administracji rozstrzygającym indywidualne sprawy jest wójt (prezydent, burmistrz), ewentualnie także starosta czy marszałek, a nie odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego. Przy założeniu tym, że organem rozstrzygającym jest wójt a nie gmina, nigdy nie dojdzie do sytuacji, w której gmina w ramach tego samego postępowania będzie zajmować różne pozycje, raz organu (wydającego decyzję), raz strony postępowania (odwołującej się do organu wyższego stopnia lub wnoszącej skargę do sądu administracyjnego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Istota problemu dotyczy jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. w którym organem właściwym do wydania decyzji jest jej organ wykonawczy. Podkreślić należy, że przy rozważaniu tego zagadnienia nie ma znaczenia czy postępowanie, o które chodzi w sprawie jest postępowaniem administracyjnym czy sądowoadministracyjnym oraz czy to pierwsze prowadzone jest w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. W wymienionych postępowaniach we wszystkich ich rodzajach i trybach zasada uznawania, czy też nieuznawania jednostki samorządu terytorialnego za stronę postępowania musi być taka sama. Skoro przymiotu strony pozbawia jednostkę przyznanie jej organowi wykonawczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy to bez względu na rodzaj czy tryb tego postępowania okoliczność ta musi być uwzględniana. W każdym z tych postępowań zainicjowanych czy to wniesieniem odwołania, czy skargi, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, w konsekwencji przyznania jednostce statusu strony postępowania doszłoby w istocie do sporu w układzie nie "administrowany – administrujący", lecz pomiędzy samymi administrującymi, czyli pomiędzy organami różnych instancji powołanymi ustawowo do załatwienia sprawy administracyjnej. Zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były właśnie te kwestie prawne na które wskazano w rozpatrywanej skardze kasacyjnej odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. Przegląd wszystkich w tym zakresie stanowisk, orzeczeń i poglądów wskazujących na istnienie trzech linii orzeczniczych zaprezentowany został obszernie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15 opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich w tym zakresie wątpliwości. Cel ten podjęta uchwała w pełni zrealizowała. I jakkolwiek uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania. Zauważyć również trzeba, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ tej gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17, 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2277/16 i 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2664/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, nie znalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek argumentów poddających w wątpliwość prawidłowość poglądów zaprezentowanych w uchwale z 16 lutego 2016 r. Przypomnieć zatem należy, że analizując powyższe zagadnienie NSA miał na względzie właśnie te przepisy i te argumenty na które powołuje się skarżąca jednostka samorządu terytorialnego, a zatem i jej osobowość prawną i fakt przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, jak również konstytucyjną zasadę ochrony jej samodzielności, a zatem wszystkie te zagadnienia, które w przeszłości były źródłem wątpliwości i rozbieżności judykatury. Miał na uwadze także i tę kwestię na którą zwrócono uwagę w przywołanym w skardze kasacyjnej komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie, że decyzję wydaje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie ta jednostka. Dlatego, mimo że uchwała ta jest opublikowana i powszechnie dostępna warto przytoczyć te fragmenty jej uzasadnienia, które wprost odnoszą się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i przesądzają o ich bezpodstawności.

I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśnił m. in., że "(...) każda jednostka samorządu terytorialnego państwa posiada wszystkie atrybuty osoby prawnej. Osobowość prawną uznać należy za podstawowy element przesądzający o podmiotowości każdej z tych jednostek. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, a co za tym idzie – ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Osobowość prawna jest wreszcie gwarancją ich samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań, które najogólniej rzecz ujmując możemy sprowadzić do wykonywania administracji publicznej, jak i z charakteru przysługującego im prawa własności i innych praw rzeczowych. Prowadzi to do wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako w jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania, np. poprzez wprowadzenie obowiązku tworzenia określonego rodzaju zasobów nieruchomości (art. 20 u.g.n.). Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania. W konsekwencji uznać należy, że nie jest to "święte prawo własności" w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP, a co za tym idzie nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego".

Z kolei w odniesieniu do argumentu skarżącej związanego z nieodróżnianiem kompetencji organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną i kompetencji samej tej jednostki na uwagę zasługuje następujący wywód: "Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.). W tym samym kierunku konsekwentnie poszły regulacje prawne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych. Zawarte w nich przepisy wyraźnie stanowią, że podmiotem, na którym spoczywa obowiązek wykonywania wynikających z ustawy zadań publicznych, jest odpowiednio gmina, powiat lub województwo, a nie ich organy. Przykładowo, zgodnie z art. 14 u.s.w. samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami (...) (ust. 1), ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa (ust. 2). Zwłaszcza ten drugi przepis nie pozostawia wątpliwości, na kim spoczywa dane zadanie publiczne i przez kogo będzie ono wykonywane. W odniesieniu do samorządu powiatowego należy się w pierwszym rzędzie powołać na uregulowania zawarte w art. 2 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Unormowania te prowadzą do wniosku, że jednostki te mogą wykonywać władcze kompetencje w zakresie tworzenia i stosowania prawa w swoim imieniu i na swoją rzecz (I. Skrzydło-Niżnik [w:] J. Majchrowski (red.), Reforma administracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporządzenia wykonawcze, Gorzów Wlkp. 1999, s. 135 – 137)". Analogiczne rozwiązania przewiduje ustawa o samorządzie gminnym (por. art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 8 ust. 1).

W odniesieniu natomiast do powoływanej zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego odpowiedni wywód z uchwały przytoczył już Sąd pierwszej instancji tym niemniej można go dodatkowo poszerzyć o wyjaśnienie istoty i charakteru tej samodzielności. NSA wyjaśnił zatem, że "[s]amodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy. Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.(...) Należy jednak stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Można także zwrócić uwagę na powołany w uzasadnieniu uchwały wyrok Trybunału Konstytucyjnym, w którym wskazano, że "[k]onstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139).

Z tych względów, podzielając w pełni zaprezentowane wyżej poglądy odnoszące się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej i przesądzające o ich niezasadności, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. W sprawie nie zaistniały także okoliczności wymienione w art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a. obligujące Sąd II instancji do uchylenia wyroku z przyczyn branych pod uwagę z urzędu.

W związku ze zrzeczeniem się rozprawy przez skarżącą i nie zażądaniem jej przeprowadzenia przez stronę przeciwną, wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 P.p.s.a.)