Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2866/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2858/18 w sprawie ze skargi B. P. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2858/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. i M. K. (dalej również: Skarżące) na decyzję Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powołanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 9a oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) dalej u.g.n., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Skarżących, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta, organ I instancji) z [...] czerwca 2015 r., nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] , przy ul. [...] (obecnie [...] ), oznaczonej aktualnie jako część działki nr [...] z obrębu [...] (dawniej jako część archiwalnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] ).

W uzasadnieniu podano, iż pismem z 26 sierpnia 2009 r. Skarżące wystąpiły o zwrot części dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, dołączając szkic nieruchomości, z którego wynika, iż roszczeniem objęta jest część działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m².

Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1983 r., nr [...] , w wyniku uchylenia i zmiany wydanego wcześniej rozstrzygnięcia z 19 sierpnia 1983 r., orzeczono o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności E. P. na rzecz Państwa części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m² oraz części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², położonej w [...] z przeznaczeniem pod budowę pierwszego odcinka [...] , w tym gruntu o powierzchni [...] m² na żądanie właściciela.

Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2002 r. orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej jako działka nr [...] i [...] z obrębu [...] .

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy [...] .

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją nr [...] z [...] lipca 2002 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Prezydent [...] (dalej również: Prezydent) ostateczną decyzją nr [...] , z [...] grudnia 2002 r. orzekł o zwrocie nieruchomości, położonej przy ul. [...] i [...] ; stanowiącej działki nr [...] nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] ).

Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Prezydent przekazał wniosek Skarżących do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością Wojewodzie.

Postanowieniem z 29 grudnia 2009 r., Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy z ww. wniosku.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność E. P. na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z [...] marca 1975 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] i została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1983 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę pierwszego [...] . Wywłaszczeniem objęto część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m² oraz części dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m², położonej w [...] . Działka nr [...] stała się własnością Miasta [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody nr [...] z [...] marca 1992 r.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...] (obecnie [...] ), oznaczonej obecnie jako część działki nr [...] z obrębu [...] (część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] ).

Odwołanie od decyzji Starosty wniosły Skarżące wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji.

Wojewoda decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z [...] października 2012 r., Starosta ponownie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Skarżące.

Wojewoda decyzją nr [...] z [...] lutego 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji, stwierdzając, że stroną postępowania zwrotowego były: [...] Sp. z o.o. i Zarząd Dróg Miejskich, podczas, gdy z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości na rzecz ww. podmiotów. Nadto wskazał, że konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość objęta postępowaniem zwrotowym została objęta decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1975 r. czy też została wywłaszczona na wniosek poprzedniego właściciela, przy czym konieczne jest pozyskanie decyzji lokalizacyjnej wraz z załącznikiem graficznym.

Starosta po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...] , odmówił zwrotu nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Skarżące, wskazując, że cel wywłaszczenia nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany.

Wojewoda decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3758/15, uchylając decyzję Wojewody z [...] października 2016 r., stwierdził, że brak jest prawidłowego ustalenia kluczowej dla sprawy okoliczności, czy nieruchomość objętą wnioskiem wykorzystano do budowy [...], co stanowiło naruszenie mających wpływ na wynik sprawy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd podkreślił, iż jeżeli teren objęty wnioskiem był wykorzystywany do realizacji celu wywłaszczenia, czyli do budowy [...] - i to niezależnie od tego, czy powstał na nim (bądź pod nim) tunel lub inna infrastruktura związana z [...] - to cel wywłaszczenia został osiągnięty i nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Ponadto Sąd zalecił także rozważenie kwestii, jak do realizacji celu wywłaszczenia ma się budowa obiektu określonego mianem "tunelu szlakowego".

Wobec uchylenia decyzji przez WSA - Wojewoda ponownie rozpoznał odwołanie wniesione przez Skarżące od decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wojewoda wskazał, iż w odniesieniu do terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 maca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Wojewoda stwierdził, iż z uwagi na zapadły w dniu 13 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zachodzi konieczność ustalenia, czy na spornej działce, a przejętej na rzecz Skarbu Państwa na dzień złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w akcie wywłaszczenia. Mając na uwadze fakt, iż w niniejszej sprawie Skarżące wniosek o zwrot złożyły 26 sierpnia 2009 r. kluczową datą dla oceny realizacji celu wywłaszczenia będzie 22 września 2004 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca część działki ew. nr [...] z obrębu [...] położona w [...] przy ul. [...] wywłaszczona decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] listopada 1983 r., została przeznaczona pod budowę pierwszego odcinka [...] . Jak wynika z mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych terenu położonego w [...] ode. [...] wraz z wykazem powierzchni dla celów wywłaszczenia, stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z [...] czerwca 1982 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pierwszego odcinka pierwszej linii [...] w [...] - z mapami przedstawiającymi granice obecnej działki [...] (dawnej działki [...] ) wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w całości w rejonie lokalizacji inwestycji. Z opinii fotogrametrycznej z [...] września 2017 r. fotogrametry uprawnionego B. B. zawierającej interpretację sytuacji odfotografowanej na zdjęciach lotniczych z lat 1987 i 1990 wynika, że na przedmiotowej części działki ew. nr [...] z obręby [...] nie były prowadzone prace podziemne, jednakże działka ta była wykorzystywana do przejazdów bez konieczności utwardzenia dla przejezdności istniejącej wcześniej drogi. Biegły podkreślił, iż droga biegnąca wzdłuż ogrodzenia budowy, w tym na części działki ew. nr [...] była jedynym wówczas ciągiem komunikacyjnym po tej stronie budowy i z uwagi na liniowy charakter inwestycji drogę należy uznać za okresowo wykorzystaną do tego celu.

Odnosząc się do zarzutów stron organ wyjaśnił, iż jako budowę [...] należy rozumieć nie tylko działania prowadzone na terenie przez który, przechodzi tunel [...] , ale również na nieruchomościach, które są wykorzystywane w czasie budowy. Wobec tak zakreślonego celu wywłaszczenia, samo zapewnienie terenu służącego dla zrealizowania zakładanego na wiele lat przedsięwzięcia w poczet budowy [...] należy uznać za cel publiczny, uzasadniający odjęcie własności nieruchomości. Nie może mieć zatem przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy na terenie (bądź pod nim) nieruchomości objętej wnioskiem coś wybudowano. Opinia biegłego wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa działka stanowiła drogę wykorzystywaną przy budowie [...] . Brak na załączonych zdjęciach pojazdów służących budowie [...] nie świadczy, iż ta działka nie była przez pojazdy użytkowana zwłaszcza, że znajdowała się ona bezpośrednio przy terenie prac podziemnych,

Wojewoda stwierdził, iż mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 6 września 2016 r., w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zdjęcia z lat 1987 i 1990 pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz opinię fotogrametryczną z 28 września 2017 r., stwierdził, iż przedmiotowa działka była wykorzystywana przy budowie [...]. Wobec tego decyzja Starosty z [...] czerwca 2015 r. jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa procesowego ani materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. Z uwagi na brak stwierdzonych naruszeń prawa i wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżące podniosły, że nie zgadzają się z odmowną decyzją Wojewody z [...] grudnia 2017 r. i wnoszą o uchylenie decyzji Starosty z [...] czerwca 2015 r. i o merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego wniosku. Zdaniem Skarżących, z opinii fotogrametrycznej sporządzonej przez B. B. wynika że żadne prace budowlane na terenie przedmiotowej działki części nieruchomości nie były prowadzone. Ze zdjęć i opinii tej wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się poza ogrodzeniem terenu budowy [...] , a na niej nie było żadnej drogi dojazdowej do budowy. Zdjęcia nie potwierdzają aby to pojazdy budowy [...] pozostawiły, jak stwierdza opinia, sporadyczne koleiny świadczące a przejeździe po wzmiankowanej działce tym bardziej, że żaden pojazd budowlany nie figuruje na zdjęciach, jedyny ciąg komunikacyjny służący za dojazd do budowy [...] stanowiła utwardzona i oświetlona droga znajdująca się poza działką [...] .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 27 marca 20219 r., sygn. akt IV SA/Wa 2858/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na decyzję Wojewody z 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 3758/15, uchylającego poprzednią decyzję Wojewody nr [...] z [...] października 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] czerwca 2015 r., nr [...] , o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] (obecnie [...] ), oznaczonej aktualnie jako część działki nr [...] z obrębu [...] (dawniej jako część archiwalnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] ). Sąd pokreślił, że w związku z tym wymaga, że ocena prawna dokonana przez Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 września 2016 r. jest wiążąca na podstawie art. 153 p.p.s.a

Sąd Wojewódzki wskazał, że w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 września 2016 r. Sąd stwierdził, że w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie można jednak uznać, aby objęta wnioskiem nieruchomość była wykorzystywana w trakcie budowy [...] . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że dowodem na nią są nadesłane przez Urząd [...] przy piśmie z 16 marca 2015 r. zdjęcia lotnicze z przebiegu budowy [...] wykonane w latach 1982, 1987 i 1990, pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ze zdjęć tych zdaniem organu miałoby wynikać, że teren obecnej działki ew. nr [...] 19 lutego 1982 r. był niezagospodarowany, zaś już 19 lutego 1987 r. i 19 lutego 1990 r. znajdował się w pobliżu baraków i zabudowań z zaplecza budowy [...], stanowiąc drogę dojazdową pomiędzy poszczególnymi obszarami prac budowlanych, W tej sytuacji przedwczesne byłoby uznanie, że w danej sprawie dokonano wszechstronnej oceny dowodów, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wobec ustaleń organu, co do istnienia zdjęć obrazujących okoliczność, czy dana nieruchomość była wykorzystana dla celów budowy [...] , nie można uznać za wystarczający dowód w postaci oświadczenia następcy inwestora - [...] sp. z o. o. - w pismach z 4 listopada 2010 r. i 8 marca 2012 r. W konstatacji Sąd stwierdził, że powyższe przesądza o braku prawidłowego ustalenia przez organ kluczowej dla sprawy okoliczności: czy nieruchomość objętą wnioskiem wykorzystywano do budowy [...] . Sąd uznał, że stanowi to o mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyżej wyroku Sądu sygn. akt IV SA/Wa 3758/15, bowiem przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy sporna nieruchomość była wykorzystywana w trakcie budowy [...] . W wyjaśnieniu tej kwestii powołano biegłego uprawnionego fotogrametrę celem wykonania opinii fotogrametrycznej w zakresie interpretacji sytuacji odfotografowanej na zdjęciach lotniczych z lat 1987 i 1990 dla przedmiotowej nieruchomości. Z wniosków opinii fotogrametrycznej sporządzonej w dniu 28 września 2017 r. przez biegłą mgr inż. B. B. wynika, że: pkt 1 - fragment zdjęcia lotniczego nr [...] z 22 sierpnia 1987 r. pokazuje, że na przedmiotowej działce nie był realizowany żaden trwały obiekt związany z budową [...], gdyż stanowiła ona wówczas uprawiana działkę rolną i jedynie niewielki jej obszar tej działki pod drogą mógł być wykorzystywany okresowo przy budowie [...]; pkt 2 - na zdjęciu nr [...] z 1990 roku w obrębie części przedmiotowej działki nie zostały zidentyfikowane szczegóły sytuacyjne potwierdzające realizację trwałych obiektów związanych z budową [...]; pkt 3 - z analizy sytuacji odfotografowanej na opiniowanych fragmentach zdjęć lotniczych z 1987 i 1990 roku, wynika, że część przedmiotowej działki znajdująca się pod fragmentem drogi była wykorzystywana przy budowie [...], natomiast pozostała część tej działki nie była wykorzystywana do tego celu i na tej części nie zostały zidentyfikowane szczegóły sytuacyjne potwierdzające realizację trwałych elementów związanych z budową [...]. Z opinii tej jasno wynika, że na spornej działce nie były prowadzone prace podziemne, gdyż nie było na niej żadnych trwałych elementów związanych z budową [...], natomiast była ona wykorzystywana przy budowie [...] jako droga.

W ocenie Sądu, w świetle tej opinii, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowa działka była wykorzystywana przy budowie [...]. Sąd zaznaczył przy tym, że w wyroku z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 3758/15, Sąd wyraził pogląd, że jeżeli teren objęty wnioskiem był wykorzystany do realizacji celu wywłaszczenia, czyli do budowy [...] - i to niezależnie od tego, czy powstał na nim (bądź pod nim) tunel lub inna infrastruktura związana z [...] - to cel wywłaszczenia został osiągnięty i nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznający niniejszą sprawę tym poglądem jest związany. Zatem, skoro z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że sporna działka była wykorzystywana do realizacji celu wywłaszczenia, to nie zachodzą podstawy do jej zwrotu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że argumentacja Skarżących sprowadzająca się do polemiki ze stanowiskiem organu i własnej ich interpretacji zdjęć lotniczych, będących przedmiotem opinii uprawnionego biegłego, wobec braku przedstawienia przeciw dowodu nie mogła podważyć prawidłowych ustaleń organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 136 ust 1 i 3 oraz 137 ust. 2 u.g.n., przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców, mimo iż nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

2. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n oraz art. 140 Kodeksu cywilnego przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, nieuwzględnienie słusznego interesu strony Skarżącej oraz odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak niemniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, w szczególności prawo własności,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 art. 107 § 2 k.p.a., polegający na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo, iż decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik spawy i spowodowało odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

2) naruszenie art. 106 § 3 i § 5 w zw. z art.233 k.p.c. oraz 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a przez:

a) nie przeprowadzenie przez Sąd wszelkich możliwych dowodów, także z urzędu, chociażby nie zasięgnięcia uzupełniającej opinii biegłej lub też z uwagi na niejednoznaczność opinii nie zasięgnięcie opinii innego biegłego, nie powołanie świadków w tej sprawie, mimo istnienia takiej możliwości, co spowodowało nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, brak zebrania dowodów i ich wszechstronnego rozważenia;

b) błędnej, nielogicznej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego polecającej na

- przyjęciu przez Sąd, iż nieruchomość "była wykorzystywana przy budowie [...] jako droga co jednocześnie stanowiło błąd w ustaleniach faktycznych;

- przyjęciu na podstawie fotografii lotniczych z 1987 i 1990 r., która przedstawia koleiny na przedmiotowej części działki nr [...] z obrębu [...], iż były to ślady pojazdów obsługujące budowę [...], a nie innych pojazdów, w szczególności rolniczych służących do uprawy graniczących z działką i pobliskich poł, mimo, iż obok przedmiotowej działki istniała utwardzona droga przeznaczona dla pojazdów budowy [...], co wyraźnie podkreśliła biegła w opinii, co stanowiło błąd w ustaleniach faktycznych;

- błędnej, dowolnej ocenie dowodów, w tym opinii fotogrametrycznej, która nie była jednoznaczna co miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało odmowę zwrotu wywłaszczonej I nieruchomości.

c) niepełnej wybiorczej i dowolnej analizy stanu faktycznego, poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę orzeczenia tylko twierdzeń strony przeciwnej, mimo braku przedstawienia przez tą stronę pełnych dowodów, skutkiem czego było nie rozpoznanie istoty sprawy (naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.) tj. czy nieruchomość była wykorzystywana na cel wywłaszczenia - budowę [...] - i oddalenie wniosku Skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do braku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zarzuciły także naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie i nie wykonanie oceny prawnej i wiążących zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r., bowiem zgodnie z powołanym artykułem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, w szczególności nie rozpatrzono "wszechstronnie", czy przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana w trakcie budowy [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, który skutkował oddaleniem skargi.

Wskazały także na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. mimo, iż organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, 8, 77 §1 i 80 k.p.a., które polegało na:

- oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym, skąpym, jednostronnym materiale dowodowym oraz brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, czym organ naruszył przepisy art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 st. 1 u.g.n.

- brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy co skutkowało brakiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

Zarzuciły również naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogą art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości polegające na:

- całkowitym brak rozpoznania i uzasadnienia oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, a także nieskonfrontowanie ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym;

- wybiorczym przedstawienie staniu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenia się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia decyzji;

- przyjęciu przez WSA stanu faktycznego (niezgodnego z rzeczywistością), który ustalił organ bez podania przyczyny w uzasadnieniu wyroku, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez WSA i bez jego właściwej oceny, a także przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń na skutek niewłaściwej oceny dowodów zgormadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość której dotyczy niniejsze postpowanie nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i odmowę zwrotu nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniosły także o rozpoznanie skargi na rozprawie i o zwrot kosztów postępowania według nrom przypisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Prawomocnym postanowieniem z 23 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2858/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną B. P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., IV SA/Wa 3758/15, uchylającego poprzednią decyzję Wojewody z [...] października 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z [...] czerwca 2015 r., o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej jak w aktach sprawy. Należy pokreślić, że ocena prawna dokonana przez Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 września 2016 r. jest wiążąca dla Sądu. W tym prawomocnym orzeczeniu Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez Organy a polecił je udokumentować materiałem dowodowym. Sąd w wyroku z dnia 6 września 2016 r. wyraził pogląd, że jeżeli teren objęty wnioskiem był wykorzystany do realizacji celu wywłaszczenia, czyli do budowy [...] (a nie do wybudowania [...]) - i to niezależnie od tego, czy powstał na nim (bądź pod nim) tunel lub inna infrastruktura związana z [...] - to cel wywłaszczenia został osiągnięty i nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Cel wywłaszczenia - budowa [...] to nie tylko działania prowadzone na terenie, przez który przechodzi tunel [...], ale również na nieruchomościach które są wykorzystywane w czasie budowy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę tym poglądem jest związany.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 został wadliwie skonstruowany, gdyż ze skargi kasacyjnej nie wynika jakiego aktu prawnego tenże przepis dotyczy.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

W pkt 1) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 2 k.p.a., polegający na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo, iż decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik spawy i spowodowało odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1893/21, źródło CBOSA).

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., wskazano w związku z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powyżej powołanych przepisów. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji podjęły czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu (zdjęcia lotnicze, opinia biegłego) wynika, iż na przedmiotowej części działki nie były prowadzone prace podziemne. Natomiast biegła z zakresu fotogrametrii podkreśliła, że droga biegnąca wzdłuż ogrodzenia budowy była jedynym wówczas ciągiem komunikacyjnym po tej stronie budowy i z uwagi na liniowy charakter inwestycji drogę należy uznać za okresowo wykorzystaną do tego celu. Opinia biegłej wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa działka stanowiła drogę dojazdową wykorzystywaną przy budowie [...]. Natomiast nie został przedstawiony przeciwdowód podważający treść opinii biegłej z zakresu fotogrametrii.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Zatem, skoro z materiału dowodowego wynika, że sporna działka była wykorzystywana do realizacji celu wywłaszczenia, to nie zachodzą podstawy do jej zwrotu. Z uwagi na brak stwierdzonych naruszeń prawa i wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, co trafnie uczynił Sąd I instancji.

Z mocy art. 107 § 2 k.p.a. dodatkowymi składnikami decyzji są: termin, warunek, zlecenie i klauzula o natychmiastowej wykonalności decyzji z mocy prawa. Obowiązek lub możliwość dodania do decyzji dodatkowych składników wynikać musi z przepisów odrębnych. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała o jaki dodatkowy składnik decyzji chodzi w powiązaniu z materiałem dowodowym.

Nie trafny okazał się zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. oraz 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.

Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1517/21, źródło CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Skuteczność zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3376/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1456/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2225/20, źródło CBOSA). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, orzekł w granicach sprawy rozpoznając sprawę w pełnym zakresie. Nie naruszył art. 233 k.p.c., gdyż ta regulacja odnosi się do procedury cywilnej a nie administracyjnej.

Nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie i nie wykonanie oceny prawnej i wiążących zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r., bowiem zgodnie z powołanym artykułem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, w szczególności nie rozpatrzono "wszechstronnie", czy przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana w trakcie budowy [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, który skutkował oddaleniem skargi.

Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd orzekający w danej sprawie nie podporządkował się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie. Nie może on zatem formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Innymi słowy, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, sąd nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 433/22, źródło CBOSA). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji należycie skontrolował wykonanie oceny prawnej i wiążących zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r.

Nie doszło do naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogą art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, źródło CBOSA).

Art. 3 § 1 p.p.s.a., podobnie jak art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., ma charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1965/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi. Nie doszło więc do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. mimo, iż organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, 8, 77 §1 i 80 k.p.a.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21, źródło CBOSA). Przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie jako art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6106/21, źródło CBOSA). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zostały naruszene art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a również w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a.

W odniesieniu do, również niezasadnych, zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje.

Nie doszło do naruszenia art. 136 ust 1 i 3 oraz 137 ust. 2 u.g.n., przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców, mimo iż nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jednakże nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsza zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości nie oznacza, że istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1065/19, źródło CBOSA). Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2455/17).

Zważywszy na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3758/15, ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji trafnie przyjął, iż organy prowadząc postepowanie administracyjne w sprawie prawidłowo ustaliły, iż na przedmiotowej części działki ew. nr [...] nie były prowadzone prace podziemne, jednakże działka ta była wykorzystywana do przejazdów bez konieczności utwardzenia dla przejezdności istniejącej wcześniej drogi. W oparciu o opinie biegłej organy zasadnie uznały, a WSA to zaaprobował, iż droga biegnąca wzdłuż ogrodzenia budowy, w tym na części działki ew. nr [...] była jedynym wówczas ciągiem komunikacyjnym po tej stronie budowy i z uwagi na liniowy charakter inwestycji drogę należy uznać za okresowo wykorzystaną do tego celu. Trafnie przyjęto, iż jako budowę [...] należy rozumieć nie tylko działania prowadzone na terenie przez który, przechodzi tunel [...], ale również na nieruchomościach, które są wykorzystywane w czasie budowy. Wobec tak zakreślonego celu wywłaszczenia, samo zapewnienie terenu służącego dla zrealizowania zakładanego na wiele lat przedsięwzięcia w poczet budowy [...] należy uznać za cel publiczny, uzasadniający odjęcie własności nieruchomości. Nie może mieć zatem przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy na terenie (bądź pod nim) nieruchomości objętej wnioskiem coś wybudowano. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiału dowodowego należało przyjąć, że przedmiotowa działka stanowiła drogę wykorzystywaną przy budowie [...].

Mając powyższe na uwadze nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n oraz art. 140 Kodeksu cywilnego przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności, nieuwzględnienie słusznego interesu strony Skarżącej oraz odmówienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak niemniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, w szczególności prawo własności.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Zarzut skargi kasacyjnej w tej części należy wobec tego uznać za niezasadny.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.