Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2636/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 23 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 270/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]; 3) zasądza na rzecz skarżącego E. S. od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 270/13, oddalił skargę E. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem, na wniosek E. S., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia legalności wybudowania i zgodności użytkowania z warunkami technicznymi zbiornika na nieczystości ciekłe we wsi [...] na działce o nr geod. [...]7. W trakcie oględzin, w dniu 12 listopada 2009 r., ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się szambo z kręgów betonowych, przykryte płytą betonową. Szambo o średnicy 110 cm zlokalizowane jest w odległości 60 cm od budynku mieszkalnego i około 100 cm od granicy działki ozn. nr geod. 138, stanowiącej własność wnioskodawcy. Stwierdzono także, że szambo jest oczyszczone, nie wydziela nieprzyjemnych zapachów, nie widać śladów sączenia lub przecieków na grunt. Wierzchni krąg szamba miał widoczną datę 1953 r. W toku dalszego postępowania, na podstawie zeznań świadków organ ustalił też, że zostało ono wybudowane w 1984 r.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. PINB w Wysokiem Mazowieckiem nakazał inwestorowi T. P. w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. uszczelnić zbiornik na nieczystości ciekłe zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie, po uwzględnieniu odwołania E. S., zostało uchylone decyzją z 19 marca 2010 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

PINB w Wysokiem Mazowieckiem ponownie rozpoznając sprawę przesłuchał wskazanych przez strony postępowania świadków, a następnie decyzją z [...] września 2010 r., nałożył na T. P. wykonanie robót budowlanych polegających na uszczelnieniu przedmiotowego zbiornika na nieczystości płynne.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] grudnia 2010 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 81/11, uchylił decyzję Podlaskiego WINB w Białymstoku z 10 grudnia 2010 r. Sąd przesądził, że sporny obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej w 1984 r. i mają do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane. W dalszej kolejności Sąd zalecił organowi drugiej instancji, aby jeszcze raz rozważył w kontekście przepisów ustawy z 1974 r., czy możliwa jest legalizacja spornego szamba, w sytuacji niezachowania, wymaganej przepisem rozporządzenia, odległości od granicy z działką sąsiednią.

Ponownie rozpoznając sprawę Podlaski WINB w Białymstoku decyzją z [...] listopada 2011 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] września 2010 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB w Wysokiem Mazowieckiem w dniu 27 kwietnia 2012 r., przeprowadził kolejne oględziny, które wykazały, iż działki stanowiące własność T. P. i E. S. nie są oddzielone ogrodzeniem, a w terenie są 4 słupki ogrodzeniowe pozostałe po starym płocie. Kwestia przebiegu granic wskazywana przez strony jest sporna. Ponadto organ ustalił, iż szambo znajduje się w odległości 115 cm od granicy działki (w sytuacji gdy E. S. wskazuje inny przebieg i odległość szamba od granicy wynosi 90 cm) i 60 cm od domu stanowiącego własność T. P.. W ścianie od strony szamba znajduje się małe okno w pomieszczeniu niemieszkalnym (garaż, pomieszczenie gospodarcze). Wyżej jest także okno, ale zabite płytą gipsowo-kartonową, co powoduje nieistnienie tego okna w pokoju, a ponadto okno założone jest styropianem. Organ dokonał także pomiarów odległości szamba od innych otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w budynku mieszkalnym sąsiadującym z przedmiotowym szambem.

W świetle tak zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji decyzją z 2 lipca 2012 r., odmówił wydania nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe.

Organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania E. S., decyzją z [...] sierpnia 2012 r., po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż skoro w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i organ dopuścił możliwość jego legalizacji to ta następuje wyłącznie przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, które może być poprzedzone obowiązkiem wykonania robót budowlanych, a nie przez odmowę wydania nakazu rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB w Wysokiem Mazowieckiem decyzją z 14 listopada 2012 r., odmówił wydania nakazu rozbiórki i jednocześnie zobowiązał T. P. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zbiornika na nieczystości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ szczegółowo wyjaśnił na podstawie, jakich przesłanek uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu jest dopuszczalna.

Podlaski WINB w Białymstoku decyzją z [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję z 14 listopada 2012 r. w części odmowy wydania nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części, tj. obowiązku uzyskania przez T. P. pozwolenia na użytkowanie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podkreślił, że sporny zbiornik na nieczystości ciekłe powstał w warunkach samowoli budowlanej, a data jego budowy została określona na rok 1984. Tym samym, w ocenie PWINB w Białymstoku, zastosowanie ma art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, nakazuje stosować przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 23 października 1974 r. Ustalenia te zostały zaaprobowane przez WSA w Białymstoku w wyroku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 81/11.

Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z mającą zastosowanie w sprawie ustawą, w szczególności art. 37 tej ustawy, nakaz rozbiórki wydany może być tylko w przypadku, gdy wybudowany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Są to ustawowe przesłanki i tylko w razie ich spełnienia organy nadzoru budowlanego mogą wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Następnie, powołując się na art. 40 i 42 ww. ustawy organ wyjaśnił, w jakich okolicznościach możliwa jest legalizacja spornego obiektu.

Zdaniem organu skoro w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i organy dopuściły możliwość jej legalizacji to ta następuje wyłącznie przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, które może być poprzedzone obowiązkiem wykonania robót budowlanych. Uwzględniając jednak fakt, iż w toku wieloletniego postępowania obecny właściciel nieruchomości T. P. wykonał już roboty mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a polegające na uszczelnieniu przedmiotowego zbiornika, niezasadnym było, jak uczynił to organ I instancji, ich ponowne nakazywanie.

Odnośnie zaś dopuszczalności legalizacji inwestycji organ powołał § 23 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1970 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), który dopuszcza sytuowanie szczelnych i krytych zbiorników nieczystości ciekłych oraz dołów ustępowych na granicy działek, gdy będą przylegać do tego rodzaju urządzenia działce sąsiedniej lub co najmniej w odległości 1 m od granicy, jeżeli będą to urządzenia wolnostojące – pod warunkiem zachowania odległości określonych w ust. 1 pkt 1 i w § 21 ust. 1. Wyjaśnił, że kontrolowane wolno stojące, szczelne i kryte szambo spełnia wszystkie normy odległościowe wymagane warunkami technicznymi, co umożliwia jego legalizację.

Z kolei kwestia właściwości przepisów prawa materialnego, tj. zastosowania ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., została przesądzona w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. Sąd w podanym wyroku przesądził również, że powoływanie biegłego na okoliczność określenia daty budowy szamba, było zbędne. Za nietrafny organ uznał też zarzut odwołującego się dotyczący nieprawidłowości przy sporządzaniu pomiarów odległości, wskazując, że skarżący nie wskazał, na czym owe nieprawidłowości miałyby polegać.

E. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie:

1) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie,

2) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, gdy organ powinien nakazać przymusową rozbiórkę kontrolowanego zbiornika na nieczystości,

3) art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przez błędne przyjęcie, że uszczelnienie zbiornika doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem,

4) naruszenie § 23 ust. 5 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. przez błędne przyjęcie, że zbiornik na nieczystości spełnia wymagane warunki techniczne, a mianowicie minimalne odległości od granicy działki,

5) art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. przez stronnicze prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi E. S. podniósł, że kontrolowany zbiornik został wybudowany ponad wszelką wątpliwość w latach 1997–1998. Odległość zbiornika do granicy działki wynosi 90 cm i nie spełnia on żadnych warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r. W ocenie skarżącego istnienie przedmiotowego zbiornika powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, stąd też w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowane z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Podlaski WINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustalenie daty budowy zbiornika (1984 r.) nie może być na obecnym etapie postępowania kwestionowane, bowiem okoliczność ta została przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 81/11. Również konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przesądził WSA w Białymstoku we wskazanym wyżej wyroku. Z uwagi zaś na związanie organów i Sądu tymi ustaleniami zarzut skarżącego nieprawidłowego zastosowania w sprawie ustawy z 1974 r., nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 wskazanej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (obecnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego), stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

Ustawa Prawo budowlane z 1974 r. wprowadzała także możliwość legalizacji obiektu, stanowiąc w art. 40, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania zmian lub przeróbek obiektu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji z mocy prawa – art. 42 ust. 1 ustawy, na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu nałożonych obowiązków. W przypadku jednak, gdy obiekt nie wymagał już wykonania żadnych zmian lub przeróbek, organ nadzoru budowlanego, może na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, po uzyskaniu którego obiekt byłby zalegalizowany.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że skoro sporny obiekt szamba wybudowany został na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tym samym nie mają zastosowania przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy, a w konsekwencji możliwa jest jego legalizacja.

Wprawdzie lokalizacja spornego szamba w odległości 1 m od granicy z działką skarżącego nie spełnia warunku z § 23 ust. 4 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62), tym niemniej, jak słusznie przyjęły organy stosując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 81/11, nie wyklucza to jego legalizacji w oparciu o § 23 ust. 5 rozporządzenia. Przepis § 23 ust. 5 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie szczelnych i krytych zbiorników nieczystości ciekłych na granicy działek, gdy będą przylegać do tego rodzaju urządzeń na działce sąsiedniej lub co najmniej w odległości 1 m od granicy: jeżeli będą to urządzenia wolno stojące – pod warunkiem zachowania odległości określonych w § 23 ust. 1 pkt 1 (co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, budynkach, w których znajdują się inne pomieszczenia na pobyt ludzi) i w § 21 ust. 1 (w odległości co najmniej 15 m od studni dostarczającej wodę do picia). Z ustaleń organów wynika, że sąsiednia działka o nr ewid. 138 należąca do skarżącego jest działką niezabudowaną, a więc odległości dotyczące otworów okiennych i drzwiowych nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Na działce skarżącego nie ma też zbiornika na nieczystości ciekłe. Wolno stojący zbiornik na nieczystości ciekłe na posesji T. P. jest usytuowany w odległości około 1 m od granicy działki, a więc spełniony jest warunek niezbędny jego odległości od granicy. Na posesji T. P. nie ma studni, woda do budynku mieszkalnego dostarczana jest przyłączem wodociągowym z wodociągowej sieci gminnej, a więc również warunek § 21 ust. 1 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawy. Okno najbliższe istniejące w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego T. P. od strony przedmiotowego zbiornika nie istnieje od wewnątrz, małe okno znajduje się w pomieszczeniu garażowo-gospodarczym, a więc jest to pomieszczenie niemieszkalne nie przeznaczone na pobyt ludzi i dlatego odległość 15 m nie jest wymagana.

W kontekście powyższych ustaleń za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów, że kontrolowane w sprawie szambo spełnia normy odległościowe, o jakich mowa w § 23 ust. 5 cyt. wyżej rozporządzenia, co w konsekwencji umożliwia jego legalizację na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dla zakończenia całej procedury legalizacyjnej konieczne jest uzyskanie przez inwestora, w drodze odrębnej decyzji, pozwolenia na użytkowanie. Samo ewentualne niezachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią, nie oznacza automatycznego niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tj. przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tym bardziej że przedmiotowe szambo istnieje w tym samym miejscu od 30 lat, a w ostatnim czasie zostało też uszczelnione.

W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy nakazania rozbiórki nie wpływa w żaden sposób na obowiązki stron, a tym samym nie jest działaniem na niekorzyść skarżącego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

E. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez wadliwe zastosowanie polegające na:

a) błędnym przyjęciu, że nie zachodzi podstawa do nakazania rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe, skoro nakazanie takiej rozbiórki następuje tylko wówczas, gdy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, gdy według błędnego zdania WSA teren dotyczy zabudowy zagrodowej podczas gdy w sprawie nie zostało wykazane, aby występowała zgodność obiektu budowlanego: zbiornika na nieczystości ciekłe z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji, a samo w sobie (zwłaszcza bez odpowiedniej podstawy, tj. braku w niniejszej sprawie wydanej prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) ustalenie, że teren ma charakter zabudowy zagrodowej nie spełnia tego warunku,

b) nieprawidłowej ocenie, że nie zachodzi podstawa do nakazania rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe, bowiem obiekt budowlany nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, podczas gdy zbiornik na nieczystości ciekłe stanowi taki właśnie obiekt budowlany, który powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

c) niewłaściwej ocenie, że uszczelnienie zbiornika na nieczystości płynne doprowadziło obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami prawa i uzasadniało legalizację samowoli budowlanej, podczas gdy organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, wydając decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami – natomiast w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, bowiem obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym, tj. z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, a samo uszczelnienie zbiornika w sytuacji, gdy naruszenia polegały na braku zachowania wymaganych odległości, ewidentnie nie spowodowało zmiany tych odległości (nadal niezachowanych);

2) naruszenie § 23 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) przez wadliwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że chociaż obiekt – zbiornik na nieczystości ciekłe – został usytuowany w odległości niezgodnej z wymogami określonymi w § 23 ust. 4 cyt. rozporządzenia, to jednakże nie wyklucza to jego legalizacji w oparciu o § 23 ust. 5 cyt. rozporządzenia podczas gdy zbiornik na nieczystości płynne nie spełnia wymaganych warunków technicznych, albowiem zgodnie z o § 23 ust. 5 cyt. rozporządzenia w wypadku, gdy są to urządzenia wolno stojące, to legalizacja taka jest dopuszczalna tylko i wyłącznie gdy będą znajdować się w odległości co najmniej 1 m od granicy działki sąsiedniej (warunek niezachowany) oraz w wypadku spełnienia warunków z § 23 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia czyli pod warunkiem zachowania odległości: tj. odległości do otworów okiennych w (...) budynkach, w których znajdują się inne pomieszczeniach na pobyt ludzi – 15 m (warunek niezachowany);

3) naruszenie § 1, § 2, § 6 i § 12 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 16 stycznia 2014 r. poz. 81) przez wadliwe zastosowanie polegające na:

a) błędnym braku uwzględnienia, że do obiektu – zbiornika na nieczystości ciekle, zastosowanie mają wymaganych co do warunków technicznych, wynikające z przepisów cyt. rozporządzenia, albowiem zgodnie z § 1.1 rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie, a według § 2 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych,

b) wadliwym braku odpowiedniego zastosowania do zbiornika na nieczystości ciekle usytuowanego na terenie zabudowy zagrodowej wymogów technicznych przewidzianych w § 6, zwłaszcza odległości zamkniętych zbiorników które powinny wynosić co najmniej:

1) 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednali nie mniej niż 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach,

2) 4 m od granicy działki sąsiedniej,

c) nieprawidłowym braku zastosowania do spornego zbiornika wymogów technicznych przewidzianych w § 12, nakazujący, aby budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio i wysokopiennej.

II. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku przepisów postępowania przez błędną ocenę Sądu przyjętych działań organów charakteryzującą się wadliwością i dowolnością niemającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych, tj. naruszenie przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2011 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez:

a) naruszenie zasady praworządności w działaniach organu, zasady prawdy obiektywnej oraz przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, tj. w sposób polegający na:

– niedostatecznym i enigmatycznym wyjaśnieniu przez Sąd przesłanek, którymi kierował się organ administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności przez niewystarczające uzasadnienie powodów, dla których uznał za prawidłową taką decyzję,

– niedopuszczalnym rozstrzyganiu na niekorzyść strony skarżącej wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie,

– nieustosunkowaniu się do wniosków składanych przez stronę skarżącą,

b) niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez WSA całego materiału dowodowego polegające na:

– braku należytego ustalenia stanu faktycznego, w wyniku czego błędnie przyjęto, że budowa zbiornika na nieczystości płynne była zgodna z warunkami technicznymi i miała miejsce w 1984 r.,

– nieuwzględnieniu wniosków dowodowych składanych przez skarżącego,

– uznanie przez Sąd, że okno w budynku (tylko z powodu zasłonięcia płytą gipsową i styropianem) jest to okno "nie istniejące", bez żadnych dowodów świadczących o dopuszczalności takiej oceny i z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu,

c) nieuwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy, polegające na powołaniu się na złożone na rozprawie dokumenty i braku powołania biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistej daty budowy zbiornika na nieczystości płynne,

d) dokonaniu ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy oraz dowolnej ocenie dowodów:

– błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie poprzez przyjęcie, że budowa zbiornika na nieczystości płynne była zgodna z warunkami technicznymi i miała miejsce w 1984 r.,

– braku właściwej oceny zeznań świadków,

– uznanie przez Sąd, że okno w budynku (tylko z powodu zasłonięcia płytą gipsową i styropianem) jest to okno "nie istniejące" bez żadnych dowodów świadczących o dopuszczalności takiej oceny i z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu,

e) niedostatecznym i enigmatycznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się WSA przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, w szczególności przez niewystarczające uzasadnienie powodów, dla których nie wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy dowodów zawnioskowanych przez odwołującego,

f) zastosowaniu w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej i rozszerzającej interpretacji powyższych przepisów materiałnoprawnych, na niekorzyść odwołującego i wywodzeniu stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla skarżącego, chociaż WSA powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego,

g) niedopuszczalnym rozstrzyganiu na niekorzyść skarżącego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie;

2) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z powołaniem się na zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Białymstoku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 81/11 i wskazaniami co do dalszego postępowania, chociaż:

– ocena prawna nie obejmuje ustaleń co do stanu faktycznego (choć ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, na tle którego wydano wyrok WSA),

– WSA w Białymstoku w wyroku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 81/11 nie poczynił ustaleń faktycznych co do konkretnej odległości zbiornika od granicy działki sąsiedniej, jak to przyjmuje WSA w niniejszej sprawie, bowiem orzekł, iż "W sprawie niniejszej nie jest sporna okoliczność, iż szambo zostało zlokalizowane na działce o nr (...) w odległości ok. 1 m od granicy z działką nr (...) E.S. Zatem już w momencie budowy nie została zachowana 2 m odległość wymagana przez przepis § 23 ust. 4 ww. rozporządzenia."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w sposób właściwy uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA z 11 sierpnia 2011 r., który na mocy art. 153 p.p.s.a. stał się wiążący dla organów administracji oraz Sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Mianowicie nie może budzić wątpliwości, że w poprzednim wyroku Sąd zaakceptował ustalenie co do daty budowy przedmiotowego szamba, jako rok 1984 i wykluczył potrzebę przeprowadzenia dalszych dowodów na tę okoliczność, w szczególności dowodu w postaci opinii biegłego. Niezasadne było więc ponowienie w tym zakresie zarzutów kasacyjnych.

Ponadto wiążąca stała się również wcześniejsza ocena zawarta w wyroku z 11 sierpnia 2011 r., a dotycząca wykładni i zastosowania w sprawie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd Wojewódzki wskazał bowiem, że dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki otwiera drogę do legalizacji obiektu na podstawie art. 40, zastrzegając zarazem, iż przez "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2) należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40, z uwagi na przykład na lokalizację obiektu. Czyniąc wytyczne dla organu Sąd nakazał rozważenie: "czy możliwa jest legalizacja spornego szamba w sytuacji niezachowania, wymaganej przepisem rozporządzenia, jego odległości od granicy z działką sąsiednią", przy uwzględnieniu § 23 ust. 5 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jednocześnie Sąd Wojewódzki uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu w dotychczasowym postępowaniu dokonana została z naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 23 ust. 4 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ dokonał uzupełniających ustaleń co do sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego oraz inwestora i przyjął możliwość zastosowania w sprawie § 23 ust. 5 wym. rozporządzenia, a w konsekwencji legalizacji spornego obiektu.

Akceptując kontrolowaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wprawdzie lokalizacja spornego szamba w odległości 1 m od granicy z działką skarżącego nie spełnia warunku z § 23 ust. 4 rozporządzenia, to jednak zachowane są normy odległościowe przewidziane § 23 ust. 5 rozporządzenia, co dawało podstawę do legalizacji obiektu zgodnie z art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Powyższe stanowisko zostało skutecznie podważone zarzutem naruszenia przepisów § 23 ust. 1–5 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r., aczkolwiek nie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przyjąć bowiem należało, że w sprawie dokonano niewłaściwej interpretacji przepisu § 23 ust. 5 cyt. rozporządzenia, który zawiera unormowanie dopuszczające odstępstwo od reguł wyznaczonych w ust. 1 i 4 § 23 w zakresie obowiązujących odległości wyznaczających sytuowanie urządzeń sanitarno-gospodarczych.

Skoro w ust. 4 dla oznaczonych terenów zabudowanych dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych w odległości co najmniej 2 m od granicy działki, to nie można przyjmować, że odległość ta w myśl ust. 5 może wynosić 1 m, bez spełnienia dodatkowych warunków. Prawidłowo odczytana norma z § 23 ust. 5 prowadzić musi do wniosku, że zachowanie odległości co najmniej 1 m odnosi się tylko do takich przypadków sytuowania zbiorników gdy podobne urządzenia sanitarne znajdują się na działce sąsiedniej, z rozróżnieniem możliwości lokalizowania ich na granicy – gdy przylegają do podobnych urządzeń na działce sąsiedniej lub w odległości co najmniej 1 m od granicy, gdy dotyczy to urządzeń wolnostojących. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie działka inwestora graniczy z nieruchomością skarżącego, która nie jest w żaden sposób zabudowana, to zastosowanie omawianej regulacji nie było dopuszczalne. Oznacza to w efekcie, że wskazana przez organ nadzoru budowlanego podstawa legalizacji spornego urządzenia okazała się nieprawidłowa.

W konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych decyzji. Rzeczą właściwego organu będzie zatem zakończenie postępowania, przy uwzględnieniu dokonanej wykładni przepisu § 23 ust. 5 cyt. rozporządzenia, ale też oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku z 11 sierpnia 2011 r.

W przedstawionym stanie sprawy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stały się bezprzedmiotowe, natomiast zarzut kasacyjny zawarty w pkt 3 uznać należało za niezasadny, albowiem wymienione w nim przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. nie miały w sprawie zastosowania.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji zgodnie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.