Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 402/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r., nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej jako u.ś.o.z.) w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez W.S. (prowadzącego działalność leczniczą pod firmą: W.S. W) na skutek oddalenia w I instancji przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołania wniesionego przez tego oferenta od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna - na obszarze: [...] i [...] – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2018 r., nr [...].

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2018-2022 w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze [...] i [...]. Postępowanie to prowadzono pod nr: [...].

W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazano, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 2637600 zł, na okres rozliczeniowy od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r., zaś maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogą zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania określona została na maksymalnie 7. Wskazano również okres obowiązywania umów: od [...] marca 2017 r. do [...] września 2022 r.

W ramach tego postępowania oferty złożyło ośmiu oferentów, w tym W.S..

W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa odrzuciła ofertę nr [...] złożoną przez W.S. z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia gabinet, zakład rehabilitacji lub fizjoterapii jest czynny co najmniej 5 dni w tygodniu, nie krócej niż 5 godzin dziennie bez przerwy, w tym co najmniej 2 dni w przedziale czasowym od 13:00 do 18:00. Podkreślono przy tym, że w czasie wyznaczonym do udzielania świadczeń (harmonogram pracy gabinetu) pacjent musi mieć zapewnione wszystkie zabiegi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. Ponadto, zgodnie z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. warunkiem bezwzględnie wymaganym jest aby świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, z wyjątkiem masażu, odbywały się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. z 2015 r., poz. 1994 ze zm.), lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo, świadectwo lub inny dokument, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b i c tej ustawy, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty. W konsekwencji oferent powinien zapewniać dostęp mgr fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty w pracowni fizjoterapii od poniedziałku do piątku we wskazanym w ofercie harmonogramie.

W złożonej ofercie W.S. wskazał osoby o określonych kwalifikacjach (czterech fizjoterapeutów) z harmonogramem ich pracy. Do oferty załączył pisemne oświadczenie fizjoterapeuty M.Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. o tym, że od dnia [...] marca 2018 r. będzie wykonywał czynności fizjoterapeuty według następującego harmonogramu: poniedziałek: 7:30-14:30, wtorek: 7:30-14:30, środa: 7:30- 14:30, czwartek: 7:30-14:30, piątek: 7:30-14:30 – tj. w wymiarze 35 h tygodniowo, potwierdzając tym samym harmonogram pracy M.Ł., który został przedstawiony w części VI formularza ofertowego opatrzonego tytułem "Szczegóły oferty". W tej części oferty W.S. wskazał także w rubryce Liczba godzin pracy tygodniowo, że M.Ł. będzie świadczył tygodniowo usługi fizjoterapeuty na rzecz osób objętych ubezpieczeniem zdrowotnym w wymiarze 35 h.

W dniu 10 stycznia 2018 r. Komisja konkursowa wezwała oferenta do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu w części dotyczącej M.Ł., przez przedstawienie dokumentów potwierdzających prawidłowość złożonej oferty - w części obejmującej proponowany w ofercie harmonogram pracy M.Ł..

W odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. W.S. potwierdził prawidłowość wskazanego przez siebie harmonogramu M.Ł., oświadczając również, że potwierdził go także M.Ł. (w załączonym do oferty oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2017 r.). W konsekwencji oferent potwierdził harmonogram pracy M.Ł., który został przedstawiony w części VI formularza ofertowego - "Szczegóły oferty", tj. od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:30 do 14:30, czyli w wymiarze 35 h tygodniowo.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Komisja konkursowa wezwała oferenta do przesłania oświadczeń całego personelu wykazanego w ofercie, potwierdzających jego dostępność u oferenta, zgodnie z harmonogramem przedstawionym w ofercie.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. W.S. przedstawił pisemne oświadczenia złożone przez P.B., J.W. i I.N. oraz poinformował Komisję konkursową, że oświadczenie M.Ł. zostało załączone do oferty (oświadczenie z dnia [...] grudnia 2017r.), oraz że dane zawarte w ofercie dotyczące harmonogramu personelu były aktualne na dzień złożenia oferty, czyli na dzień 27 grudnia 2017 r., natomiast od [...] stycznia 2018 r. J.W. podjęła decyzję o zatrudnieniu u innego pracodawcy i w związku z powyższym zmieni się jej harmonogram pracy z: od poniedziałku do piątku w godzinach od 11:00 do 18:30 na: od poniedziałku do piątku w godzinach od 15:30 do 18:30. Jednocześnie poinformował Komisję konkursową, że od dnia [...] stycznia 2018 r. zatrudnił nowego magistra fizjoterapii – K.S., której dokumenty (kserokopia dyplomu, oświadczenie o harmonogramie pracy) zostały dołączone do pisma z dnia [...] stycznia 2018 r.

Organ zauważył, że zarówno z pisma W.S. z dnia [...] stycznia 2018 r., jak i z treści uzasadnienia protestu z dnia [...] lutego 2018 r. jednoznacznie wynika, że już w dniu [...] stycznia 2018 r. nastąpiły zmiany u oferenta, powodujące, że oferta nr [...] przestała być aktualna, bowiem zmianie (ograniczeniu) uległ wskazany w ofercie harmonogram świadczenia usług przez J.W. (zmniejszenie liczby godzin w harmonogramie). Niestety, oferent nie poinformował o tym fakcie Komisji konkursowej, dopiero w wyniku wezwania skierowanego przez Komisję konkursowa w dniu [...] stycznia 2018 r. oferent zdecydował się ujawnić te okoliczności. Zatem od dnia [...] stycznia 2018 r. Komisja konkursowa analizując propozycje zawarte w przedmiotowej ofercie (badając ofertę), nie wiedziała, że złożona oferta nie jest już aktualna w zakresie obejmującym harmonogram świadczenia usług przez J.W..

W ocenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ Komisja konkursowa dokonała prawidłowego ustalenia, że od dnia [...] stycznia 2018 r. oferta W.S. przestała spełniać bezwzględnie wymagany warunek, określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. Skutkiem zmiany w ofercie harmonogramu pracy J.W. (ograniczenie czasu pracy), jest brak zapewnienia nadzoru magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty od poniedziałku do piątku w godzinach pracy pracowni fizjoterapii od 14:30 do 14:40, co oznacza, że oferent przestał spełniać bezwzględnie wymagany warunek w postaci, cyt.: co najmniej 2 dni w przedziale czasowym od 13:00 do 18:00.

Wprawdzie w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oferent poinformował Komisję konkursową, że od dnia [...] stycznia 2018 r. zatrudnił magistra fizjoterapii (K.S.), to jednak w ocenie organu II instancji po upływie terminu do składania ofert, tj. w trakcie prowadzonego już postępowania konkursowego, oferent nie mógł dokonać zmiany oferty, poprzez jej uzupełnienie. Organ wskazał, iż zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. poz. 1373 ze zm.) oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej (ust. 1), oferent, który zadeklarował spełnianie określonego warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać dodatkowo ponad warunki realizacji świadczeń określone w rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach (ust. 2). Organ zauważył przy tym, iż W.S. składając w postępowaniu konkursowym ofertę, złożył również pisemne oświadczenie według wzoru określonego w załączniku nr 3 do zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r., w którym oświadczył, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ponadto oferent oświadczył, że w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ zauważył, iż ocena prawna takiego oświadczenia została przedstawiona w orzecznictwie NSA i zgodnie z nią oferta na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego.

Następnie organ wskazał, iż świetle § 18 ust. 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. oferent może uzupełnić ofertę nie później jednak niż do dnia upływu terminu składania ofert, gdyż w konkursie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej konkurują ze sobą nie oferenci, lecz złożone przez nich oferty, których treść wyznaczają wyłącznie zawarte w nich dane, a więc dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia. Zatem przeprowadzana w części jawnej konkursu ocena ofert dokonuje się wyłącznie w oparciu o wszystkie zawarte w nich dane, niepodlegające późniejszemu uzupełnieniu czy korekcie (z zastrzeżeniem art. 142 ust. 6 ustawy).

W ocenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w trakcie dokonywanej przez Komisję konkursową oceny ofert W.S. nie mógł już skutecznie dokonać uzupełnienia (zmiany) swojej oferty, przez rozszerzenie składu osobowego wskazanego personelu o fizjoterapeutę K.S., co oznacza, że Komisja już na tym etapie powinna była odrzucić jego ofertę z przyczyn opisanych powyżej. Organ zauważył przy tym, że z tych samych powodów oferent nie mógł również uzupełnić oferty po jej odrzuceniu o kolejnego zatrudnionego fizjoterapeutę (tj. M.Ł. – S.).

Organ zauważył, iż pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Komisja konkursowa wezwała oferenta do przesłania dokumentów K.S. potwierdzających 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., oferent poinformował, że K.S. nie posiada takiego stażu pracy w zawodzie fizjoterapeuty. W konsekwencji Komisja konkursowa ustaliła, że K.S. nie posiada tożsamych kwalifikacji w porównaniu do J.W., która posiada 3-letni staż pracy w zawodzie fizjoterapeuty.

W ocenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zakładając hipotetycznie, że oferent mógłby uzupełnić swoją ofertę przez rozszerzenie personelu o dodatkowego fizjoterapeutę w osobie K.S., to z uwagi na niespełnienie warunku w postaci posiadania 3-letniego stażu pracy w zawodzie fizjoterapeuty, taka zmiana i tak nie spowodowałaby, iż oferta ponownie zaczęłaby spełniać wszystkie wymagane przez zamawiającego warunki. Ponadto zakładając, że K.S. jednak posiadałaby 3-letni staż pracy w zawodzie fizjoterapeuty, to fakt jej zatrudnienia w dniu [...] stycznia 2018 r. jednoznacznie wskazuje, że oferta nie spełniałaby wszystkich warunków bezwzględnie wymaganych w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 2018 r., co w sposób oczywisty nie daje się pogodzić z utrwalonym stanowiskiem NSA, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania konkursowego, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy. W konsekwencji zapewnienie oferenta o spełnieniu wymaganych warunków musi obejmować i być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełnienia warunków w tak określonej przestrzeni czasowej.

W tym stanie rzeczy Dyrektor Oddziału podzielił ustalenia Komisji konkursowej, że skutkiem zmiany w ofercie harmonogramu pracy J.W. jest brak zapewnienia nadzoru magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty od poniedziałku do piątku w godzinach pracy pracowni fizjoterapii od 14:30 do 14:40. W związku z tym oferta od dnia 1 stycznia 2018 r. nie spełniała już bezwzględnie wymaganego warunku określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r., stanowiącego, iż gabinet, zakład rehabilitacji lub fizjoterapii jest czynny co najmniej 5 dni w tygodniu, nie krócej niż 5 godzin dziennie bez przerwy, w tym co najmniej 2 dni w przedziale czasowym od 13:00 do 18:00. Zatem od dnia [...] stycznia 2018r. oferta W.S. przestała spełniać przedmiotowy warunek w części dotyczącej zapewnienia czasu pracy gabinetu (zakładu rehabilitacji lub fizjoterapii) nie krócej niż 5 godzin bez przerwy, co najmniej 2 dni w tygodniu w przedziale czasowym od 13.00 do 18.00, z nadzorem magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty. Okoliczność, że Zakład prowadzony przez oferenta czynny jest przez 11 godzin dziennie nie zmienia faktu, że oferta nie spełnia powyżej wskazanego bezwzględnie wymaganego warunku.

Następnie powołując się na wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., II GSK 1512/15 organ wyjaśnił, że oferent lub oferta musi spełniać wszystkie warunki sformułowane w ramach dwóch grup warunków, a więc: "wymaganych warunków określonych w przepisach prawa", a także "warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3". Musi zatem spełniać zarówno te warunki, które wynikają wprost z przepisów prawa, jak i te, które zostały określone przez Prezesa NFZ. W konkursie nie może brać udziału oferent/oferta, niespełniająca choćby jednego z warunków określonych prawem lub określonych przez Prezesa NFZ. Innymi słowy powodem odrzucenia oferty może być zarówno niespełnienie warunków określonych w ustawie, jak też niespełnienie warunków określonych w wydanym, na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy, zarządzeniu Prezesa NFZ.

Organ zauważył, iż zarówno w uzasadnieniu protestu wniesionego przez W.S., jak i w uzasadnieniu rozpatrywanego odwołania, wskazano, że wymagany nadzór magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty zapewnia M.Ł., w tym również w zakresie obejmującym "10 minutową lukę" pomiędzy godz. 14:30 a 14:40. Jednocześnie oferent zarzucił Komisji konkursowej niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wskazanym w części VI formularza ofertowego ("Szczegóły oferty" - Personel) tygodniowym czasem pracy, a miesięcznym czasem pracy wskazanym w części IV formularza ofertowego ("Wykaz personelu").

Na skutek analizy danych zawartych w ofercie, pismach i oświadczeniach oferenta składanych w ramach procedury konkursu ofert, jak i danych zawartych w Portalu Potencjału (w ramach platformy prowadzonej przez NFZ), Dyrektor Oddziału NFZ uznał za nieuzasadniony zarzut oferenta dotyczący nieuwzględnienia przez Komisję konkursową okoliczności, że wymagany nadzór zapewnia M.Ł., w tym również w zakresie obejmującym "10 minutową lukę" pomiędzy godz. 14:30 a 14:40. Organ podkreślił, że zgodnie z przedstawionym w ofercie harmonogramem w razie wyboru tej oferty przez Komisję konkursową, M.Ł. miałby wykonywać usługi medyczne w ramach ubezpieczenia zdrowotnego (umowy z NFZ) od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:30 do 14:30. W trakcie prowadzonego postępowania harmonogram ten potwierdzał, zarówno M.Ł. (oświadczenie z dnia [...] grudnia 2017 r.), jak i oferent w treści oferty i dodatkowo w pisemnych oświadczeniach z [...] stycznia 2018 r. W oświadczeniach tych W.S. potwierdził prawidłowość wskazanego przez siebie harmonogramu, oświadczając również, że potwierdził go także M.Ł. w oświadczeniu załączonym do oferty. Do dnia odrzucenia oferty W.S. nie zgłaszał Komisji konkursowej jakiejkolwiek nieprawidłowości w zakresie harmonogramu M.Ł..

W ocenie Dyrektora Oddziału NFZ brak jest podstaw do uwzględnienia twierdzeń oferenta o rzekomej pomyłce w rozpisaniu harmonogramu wykonywania świadczeń przez M.Ł.. W.S. brał także udział w innym postępowaniu konkursowym, gdzie przedstawił w Portalu Potencjału - Dane Personelu, wskazując czas pracy M.Ł. w wymiarze 161 h miesięcznie, 37 h tygodniowo oraz tygodniowy harmonogram pracy rozpisany na 37 h tygodniowo. Na etapie przygotowywania oferty, która została złożona w niniejszym postępowaniu konkursowym, W.S. zmienił w Portalu Potencjału - Dane Personelu: tygodniową liczbę godzin M.Ł. z 37 h na 35 h, tygodniowy harmonogram pracy M.Ł. poprzez rozpisanie nowego harmonogramu obejmującego 35 h w tygodniu. Zmiany te zostały przedstawione również w ofercie, a także dwukrotnie potwierdzone przez samego oferenta w części jawnej postępowania, w tym w ramach wyjaśniania konfliktu personelu. Oświadczenie potwierdzające ten harmonogram złożył również M.Ł.. Zatem w ocenie organu trudno jest tu mówić o jakimkolwiek błędzie oferenta. Ponadto z uwagi na obowiązującą zasadę związania oferenta złożoną ofertą, nie jest możliwe dokonywanie korekt (zmian) oferty po upływie terminu do jej wniesienia.

Odnosząc się do wskazywanego w uzasadnieniu protestu oraz w uzasadnieniu odwołania średniego miesięcznego czasu pracy, organ odwoławczy wyjaśnił, że ma on wymiar jedynie szacunkowy (uśredniony), co wynika z różnej ilości dni pracy w poszczególnych miesiącach kalendarzowych. Elementem niezmiennym i podlegającym ocenie przez Komisję konkursową jest tygodniowa liczba godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram pracy. Oba te elementy znajdują się w części VI formularza ofertowego - oznaczonej jako "Szczegóły oferty", które to dane stanowią podstawę do ustalenia spełnienia przez ofertę warunków bezwzględnie wymaganych, a w dalszej kolejności warunków dodatkowo ocenianych. W przypadku wyboru oferty, to dane z części VI formularza ofertowego - oznaczonej jako "Szczegóły oferty", znajdują swoje odzwierciedlenie w treści umowy zawieranej z zamawiającym.

Dyrektor Oddziału NFZ wskazał, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 i ust. 2 wzoru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - rehabilitacja lecznicza, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 130/2016/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 grudnia 2016 r., świadczenia udzielane są przez osoby wymienione w załączniku nr 2 do umowy, oznaczonym jako "Harmonogram zasoby", przy czym świadczenia udzielane są zgodnie z harmonogramem pracy określonym w załączniku nr 2 do umowy, oznaczonym jako "Harmonogram zasoby". Tygodniowa liczba godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram czasu pracy (poszczególnych osób wskazanych jako personel), stanowi przedmiot załącznika nr 2 do umowy, oznaczonego jako "Harmonogram zasoby". W umowach zawieranych z wybranymi oferentami zamawiający wpisuje w załączniku nr 2 do umowy, oznaczonym jako "Harmonogram zasoby", tygodniowy czas pracy personelu z części VI formularza ofertowego - oznaczonej jako "Szczegóły oferty". Z uwagi na szacunkowy (uśredniony) charakter pozycji miesięczny czas pracy - z części IV formularza ofertowego ("Wykaz personelu"), miesięczny szacunkowy czas pracy nie jest wpisywany do umowy, w konsekwencji zamawiający już na etapie realizacji umowy: 1) nie kontroluje, czy personel oferenta świadczy usługi medyczne według szacunkowego miesięcznego czasu pracy, 2) kontroluje, czy personel oferenta świadczy usługi medyczne według tygodniowego harmonogramu czasu pracy, stanowiącego załącznik nr 2 do umowy.

Następnie organ stwierdził, iż w zakończonym postępowaniu konkursowym Komisja dokonywała oceny tygodniowych harmonogramów czasów pracy personelu u wszystkich oferentów, którzy brali udział w postępowaniu konkursowym, przez co wszyscy oferenci zostali ocenieni w ten sam sposób. Zatem nie doszło tu do zarzucanego przez oferenta naruszenia przez Komisję obowiązków określonych w § 5 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W dalszej kolejności organ odniósł się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego naruszenia § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, poprzez nie wezwanie oferenta do złożenia wyjaśnień w zakresie obejmującym rozbieżności pomiędzy szacunkowym miesięcznym czasem pracy, a tygodniowym czasem pracy i harmonogramem pracy M.Ł. w celu wyjaśnienia tych nieścisłości. W ocenie oferenta, uwzględniając szacunkowy miesięczny czas pracy M.Ł. w wymiarze 161 godz., który został wskazany w części IV formularza ofertowego, z tygodniowym czasem pracy wskazanym w części VI formularza ofertowego ("Szczegóły oferty") w wymiarze 35 godz., to według oferenta widnieje oczywisty błąd w harmonogramie tygodniowym, gdzie powinno być 7.30 godz. dziennie. W tym zakresie Dyrektor Oddziału NFZ wskazał, że szacunkowy miesięczny wymiar czasu pracy nie może stanowić elementu podlegającego ocenie z uwagi na swoją zmienność w poszczególnych miesiącach kalendarzowych (ilość dni roboczych). Przedstawiony przez oferenta szacunkowy czas pracy M.Ł. w wymiarze 161 godz. nie występuje w żadnym miesiącu kalendarzowym. Zatem, elementem niezmiennym i podlegającym ocenie przez Komisję konkursową jest tygodniowa liczba godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram pracy. Tygodniowa liczba godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram pracy jest zawsze taki sam w każdym tygodniu każdego miesiąca. W konsekwencji, jest to wartość stała. Obydwa te elementy znajdują się w części VI formularza ofertowego oznaczonej jako "Szczegóły oferty", które to dane stanowią podstawę do ustalenia spełnienia przez ofertę warunków bezwzględnie wymaganych, a w dalszej kolejności warunków dodatkowo ocenianych.

W ocenie organu II instancji za nieuzasadniony należało również uznać zarzut oferenta w przedmiocie braku zakwestionowania przez Komisję konkursową - w formie wezwania oferenta do usunięcia braku formalnego oferty - przedstawionych oświadczeń, uznając, że spełniają one warunki wymagane przez zamawiającego. W ocenie organu brak zapewnienia nadzoru magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty od poniedziałku do piątku w godzinach pracy pracowni fizjoterapii od 14:30 do 14:40, a w konsekwencji nie spełnienie również warunku bezwzględnie wymaganego - stanowi brak merytoryczny, a nie brak formalny. Dlatego w tym zakresie Komisja konkursowa nie mogła wezwać oferenta do uzupełnienia braku formalnego oferty. Komisja nie uznała przedstawionych oświadczeń za prawidłowe, gdyż podjęła decyzję o odrzuceniu oferty. Na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.) które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Przepis art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty. Przepis ten skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. (warunki wymagane od świadczeniodawców), to przyczyna odrzucenia oferty, która ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Oferent niespełniający któregoś z wymogów zarządzenia Prezesa NFZ, określającego merytoryczne warunki realizacji świadczeń danego rodzaju, otrzymuje pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz przyczynach odrzucenia. Warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z.), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie - spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu. W związku z tym w ocenie organu Komisja zobowiązana była do odrzucenia oferty W.S. na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. Nieodrzucenie tej oferty, a także umożliwienie oferentowi dokonywania jej zmian stanowiłoby wyraz naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zdaniem organu II instancji prawidłowe było stanowisko Komisji konkursowej o wyeliminowaniu z dalszej części postępowania konkursowego oferty W.S., która nie spełniała warunku bezwzględnie wymaganego. Świadczy to o przestrzeganiu przez Komisję zasad równego traktowania oraz zapewnienia uczciwej konkurencji, w szczególności mając na uwadze kontroferentów, którzy wymagania spełniali.

Organ II instancji nie zgodził się także z zarzutem W.S., jakoby Komisja konkursowa wprowadziła go w błąd potwierdzając, że w zakresie objętym tygodniowym harmonogramem czasu pracy M.Ł. wskazanym w ofercie oraz potwierdzonym w oświadczeniu nie występuje konflikt personelu. Organ wyjaśnił, iż brak wystąpienia konfliktu personelu oznacza, że w czasie określonym tygodniowym harmonogramem pracy M.Ł. nie występuje jako personel w innej ofercie i/lub umowie zawartej z zamawiającym. Komisja konkursowa badała tu konflikt personelu obejmujący harmonogram M.Ł. wskazany w ofercie, tj. w wymiarze 35 godz. Tygodniowo i potwierdziła, że w zakresie obejmującym taki harmonogram nie występuje konflikt personelu. Zatem Komisja nie mogła wprowadzić oferenta w jakikolwiek błąd, bowiem wyłącznie potwierdziła nie występowanie konfliktu personelu.

Dodatkowo Dyrektor Oddziału NFZ wskazał, iż rozpatrując odwołanie wniesione przez W.S. organ I instancji szczegółowo skontrolował wszystkie oferty. Wyniki kontroli ofert zostały skonfrontowane z oceną dokonaną przez Komisję konkursową. Zdaniem organu I instancji poza ofertą złożoną przez W.S., wszystkie pozostałe oferty spełniały warunki bezwzględnie wymagane, a każda z ofert spełniających warunki bezwzględnie wymagane została prawidłowo oceniona w zakresie obejmującym warunki dodatkowo oceniane. W tym stanie rzeczy ranking otwarcia postępowania konkursowego został prawidłowo sporządzony przez Komisję konkursową.

Odnosząc się do stanowiących uzupełnienie odwołania zarzutów wskazanych w piśmie oferenta z dnia [...] marca 2018 r., dotyczących naruszenia art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., przez nieokazanie kompletnych ofert z jednoczesnym powołaniem się przez pracownika organu na objęcie ofert zastrzeżeniem tajemnicy przedsiębiorcy, przez co organ I instancji uniemożliwił odwołującemu się dostępu do akt prowadzonego postępowania administracyjnego – Dyrektor Oddziału wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż pomimo włączenia całych ofert oraz protokołu z konkursu ofert do akt postępowania administracyjnego, z uwagi na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy, strony postępowania administracyjnego mogły zapoznać się z aktami postępowania w takim zakresie, w jakim nie zostały one objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Przepis art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedstawienia niekompletnej dokumentacji, w tym częściowo w formie kserokopii, organ II instancji podkreślił, że z uwagi na zastrzeżone przez poszczególnych oferentów tajemnice przedsiębiorcy, organ nie mógł przedstawić w całości w formie oryginałów, bowiem zostałyby ujawnione zastrzeżone tajemnice przedsiębiorców.

Za nieuzasadniony Dyrektor Oddziału NFZ uznał również zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., przez nieokazanie oferentowi i jego pełnomocnikowi kompletnych (całych) ofert, z uwagi na ich częściowe objęcie zastrzeżeniem tajemnicy przedsiębiorcy. W wyniku podjętych przez organ I instancji czynności, dokonano ostatecznego ustalenia zakresu, w jakim oferenci dokonali skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy.

Zdaniem Dyrektora Oddziału dokonana przez Komisję konkursową ocena ofert została przeprowadzona w zakresie określonym przepisem art. 148 ust. 1 u.ś.o.z., w oparciu o zasady szczegółowo opisane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Analiza złożonych ofert, przygotowanych rankingów oraz protokołów z przeprowadzonych negocjacji, zdaniem organu wyraźnie wskazuje, że Komisja konkursowa prowadząc postępowanie nie naruszyła zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Organ podkreślił, że przejawem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców jest określona w przepisie art. 146 u.ś.o.z. delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Ponadto, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Naruszeniem tej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. W ocenie organu taka sytuacja w badanym postępowaniu nie miała miejsca. W przeprowadzonym konkursie ofert obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie oferentów i tożsame kryteria ocen. Zatem za nieuzasadniony należało uznać zarzut nierównego traktowania oferentów z uwagi na stosowanie przez różne komisje konkursowe odmiennych procedur.

W ocenie Dyrektora Oddziału nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców, jak również nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszelkie dokumenty związane z postępowaniem udostępniane były oferentom na takich samych zasadach. Organ zauważył, iż zasada równego traktowania oferentów nie oznacza, że każdy z nich powinien otrzymać kontrakt. Zdaniem organu Komisja konkursowa prawidłowo porównała wszystkie oferty, które nie zostały odrzucone, zarówno w zakresie warunków bezwzględnie ocenianych, jak i warunków dodatkowo ocenianych. Prawidłowe były również działania Komisji konkursowej w przedmiocie odrzucenia oferty złożonej przez W.S.. W konsekwencji w ramach zakończonego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasad tego postępowania, tj. przepisu prawa, który miałby wpływ na ocenę możliwości zawarcia przez oferenta umowy o świadczenie usług medycznych. Zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego oferenta.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył W.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił jej:

I. w trybie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., przez odrzucenie oferty W.S. w całości w sytuacji, w której oferent spełniał warunki określone przepisami prawa,

2) art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. przez nieuwzględnienie odwołania złożonego przez skarżącego,

3) § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przez niewłaściwą analizę treści przedłożonych przez skarżącego dokumentów promes pracowniczych,

4) § 18 ust. 1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r., przez jego błędną wykładnię i zastosowanie w stosunku do oferty zgłoszonej przez skarżącego;

5) załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. poz.1522 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że oferta nie spełnia warunku bezwzględnie wymaganego, tj. gabinet, zakład rehabilitacji lub fizjoterapii jest czynny co najmniej 5 dni w tygodniu, nie krócej niż 5 godzin dziennie bez przerwy, w tym co najmniej 2 dni w przedziale czasowym od 13:00 do 18:00;

6) załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji, przez błędne przyjęcie, że oferent nie spełnia warunku dodatkowo ocenianego "Czas pracy zakładu - co najmniej 5 dni w tygodniu, co najmniej 10 godzin dziennie",

7) załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, przez błędne przyjęcie, że skarżący nie zapewnia dostępu mgr fizjoterapii z co najmniej 3 letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty w pracowni fizjoterapii od poniedziałku do piątku we wskazanym w ofercie harmonogramie,

8) art. 134 u.ś.o.z. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady bezstronności, zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji na skutek odrzucenia oferty w całości przy jednoczesnym spełnieniu wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa;

II. w trybie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 6 k.p.a. ze względu na przeprowadzenie postępowania nr [...] w trybie konkursu ofert, w szczególności w zakresie zbierania dowodów, z pominięciem wyznaczonych normatywnie reguł, bez podstawy prawnej oraz w sposób uniemożliwiający dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywateli,

3) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

4) art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów;

5) art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny przez organ całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

6) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie dostępu do akt prowadzonego postępowania administracyjnego,

7) art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia oraz nie zawiera oceny całego zebranego materiału dowodowego.

Mając to wszystko na względzie W.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydana na skutek odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510; zwanej dalej ustawą o świadczeniach).

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Jednym ze "środków odwoławczych", o których mowa w cytowanym przepisie jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach.

Stosownie do ust. 4 art. 154 od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie natomiast z ust. 8 tego artykułu od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy o świadczeniach, stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest mocno sformalizowane. Ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przypadki (przyczyny) odrzucenia oferty skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Zgodnie art. 146 ust. 1 pkt 2 Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w części jawnej prowadzonego postępowania komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez skarżącego z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Przyczyną odrzucenia oferty było niespełnienie warunku zapewnienia przez oferenta dostępu magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty w pracowni fizjoterapii od poniedziałku do piątku we wskazanym w ofercie harmonogramie, co stanowiło naruszenie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 465) stanowiącego, że warunkiem bezwzględnie wymaganym jest aby świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, z wyjątkiem masażu, odbywały się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo, świadectwo lub inny dokument, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b i c tej ustawy, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty.

Niespełnienie powyższego warunku przez skarżącego oferenta wynikało z tego, że w dniu [...] stycznia 2018 r. nastąpiły zmiany u oferenta, powodujące, że jego oferta przestała być aktualna, gdyż ograniczeniu uległ wskazany w ofercie harmonogram świadczenia usług przez fizjoterapeutę J.W. – nastąpiło zmniejszenie liczby godzin w harmonogramie. Skutkiem zmiany w ofercie harmonogramu pracy J.W. (ograniczenie czasu pracy) był brak zapewnienia nadzoru magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty od poniedziałku do piątku w godzinach pracy pracowni fizjoterapii od 14:30 do 14:40, co oznaczało, że oferent przestał spełniać bezwzględnie wymagany warunek w postaci: co najmniej 2 dni w przedziale czasowym od 13:00 do 18:00.

Skarżący oferent nie kwestionuje powyższej okoliczności, a ustalony i niesporny w tym zakresie stan faktyczny uzasadnia w ocenie Sądu stanowisko organu, że oferta skarżącego nie spełniała warunków zawarcia umowy i nie mogła brać udziału w dalszych etapach postępowania, co czyniło działanie organu prawidłowym, a zaskarżone rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Nie mogły mieć dla tej oceny znaczenia twierdzenia skarżącego, że brak zapewnienia nadzoru magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty w wymaganym czasie był następstwem błędu polegającego na braku zmiany zapisu w harmonogramie fizjoterapeuty M.Ł., gdzie powinno zostać zmienione, że czynności fizjoterapeutyczne wykonywane będą nie przez 7 godzin dziennie, lecz przez 7 godzin i 30 minut, czyli od 7:30 do 15:00, a nie do 14:30.

Podkreślić w tym miejscu należy, że świadczeniodawca, chcący złożyć ofertę na dane postępowanie, zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które wskazują na wymogi, jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania, a więc musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez komisję konkursową odrzucona. W.S. składając w postępowaniu konkursowym ofertę, złożył także pisemne oświadczenie według wzoru określonego w załączniku nr 3 do zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r., w którym oświadczył, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ponadto oferent oświadczył, że w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Podkreślić też należy, że komisja konkursowa była zobowiązana uwzględnić wskazaną w formularzu ofertowym tygodniową liczbę godzin pracy i odpowiadający jej tygodniowy harmonogram pracy fizjoterapeutów. Jak przy tym słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazywany w ofercie średni miesięczny czas pracy, na który powołuje się skarżący, ma charakter jedynie szacunkowy (uśredniony), co wynika z różnej ilości dni pracy w poszczególnych miesiącach kalendarzowych. Skoro zatem tygodniowy czas pracy M.Ł. wskazany w części VI formularza ofertowego ("Szczegóły oferty") obejmował 35 godzin w tygodniu, a oświadczenie potwierdzające tygodniowy harmonogram pracy złożył również sam M.Ł., to nie było możliwości przyjęcia przez komisję konkursową innego czasu pracy tego fizjoterapeuty.

W tej sytuacji dopuszczenie oferty skarżącego do dalszej oceny na równi z innymi ofertami, nieobciążonymi stwierdzonym u skarżącego brakiem, stanowiłoby naruszenie jednakowych dla wszystkich uczestników konkursu reguł postępowania, a tym samym stanowiłby rażące naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach.

Jak już wyżej wskazano, postępowanie konkursowe z woli ustawodawcy jest bardzo sformalizowane i polega na eliminowaniu ofert na różnym etapie postępowania, aby wybrać oferty najlepsze, które uzyskały najwyższą punktację, a nie najniższą (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1232/15).

Zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oznacza to, że oferent nie może zmieniać oferty po upływie określonego terminu, o czym wszyscy oferenci zostali poinformowani. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego (por. np. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15, z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2295/15).

Wobec powyższego niezasadny był zarzut dotyczący naruszenia § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. poz. 1980 ze zm.), którego to naruszenia skarżący upatruje w tym, że komisja nie zwróciła się do skarżącego oferenta o złożenia wyjaśnień dotyczących oferty w zakresie czasu pracy M.Ł..

W istocie bowiem oznaczałoby to zwrócenie się przez komisję konkursową do oferenta o zmianę złożonej oferty, co jak wskazano wyżej nie jest możliwe. Dopuszczenie możliwości, w której niespełnienie obligatoryjnych warunków przez jednego z oferentów nie powoduje odrzucenia oferty lecz zwrócenie się przez komisję konkursową do oferenta o dokonanie zmiany (poprawienie ewentualnego błędu) w ofercie, naruszałoby w sposób oczywisty zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji.

Oceny prawdziwości oświadczeń (informacji, zapewnień) zawartych w ofertach składanych przez oferentów w postępowaniu konkursowym należy dokonywać najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Tego rodzaju oświadczenia oferentów mają bowiem charakter cywilnoprawny, tj. oświadczeń wiedzy, do których stosować należy art. 61 § 1 k.c. Komisja konkursowa weryfikuje oferty pod kątem ich zgodności z wymaganymi warunkami i niedopuszczalna byłaby samodzielna inicjatywa komisji konkursowej zmierzająca do zmiany danych wskazanych w ofercie w taki sposób by oferta spełniała obligatoryjne warunki.

Podsumowując należy stwierdzić, że odrzucając ofertę skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach organ prawidłowo zastosował ten przepis, a w całym postępowaniu konkursowym Komisja działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie doszło tym samym do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym wskazanych w skardze przepisów art. 6, art. 7 i 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 80 i art. 73 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Bardzo obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest dokładne, logiczne, wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną. Organ dokonał szczegółowej analizy stawianych przez skarżącego zarzutów i odniósł się do każdego z nich. W ocenie Sądu, zarzuty wskazane w skardze dotyczące naruszenia przez organ art. 134 ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. i załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organ nie dopuścił się błędnej oceny oferty, skutkującej jej odrzuceniem.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.