Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 907/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 6, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189f § 1 pkt 1, § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa rogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni

i Transportu, działając z upoważnienia Prezydenta (dalej jako: "organ I instancji"), nałożył na spółkę A (dalej jako: "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w wysokości 14.578,40 zł za zajęcie pasa drogowego ulic: [...] w O. bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklamy o treści "[...]", w okresie od 6 do 22 października 2020 r.

W uzasadnieniu organ I instancji opisał przebieg postępowania. Wskazał na przeprowadzone kontrole pasa drogowego. Szczegółowo opisał sposób obliczenia powierzchni reklamy oraz wysokości kary. Organ I instancji stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 -3 k.p.a. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi oznacza, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Bez znaczenia pozostają przyczyny zajęcia pasa drogowego oraz stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwałym (17 dni). Podniesiono, że reklama została usytuowana przy skrzyżowaniu ulic i z uwagi na swoje gabaryty utrudniała widoczność użytkownikom drogi wyjeżdżającym z ulicy [...]. Rejon skrzyżowania wymaga dużej koncentracji z uwagi na zlokalizowane nieopodal przejście dla pieszych

i przystanek autobusowy, zatem umieszczenia wielkogabarytowej reklamy w tym miejscu nie można uznać za bezpieczne. W sytuacji gdyby cały obszar zieleńca stanowił pas drogowy żadna reklama nie mogłaby być zlokalizowana w tym miejscu, gdyż zasady bezpieczeństwa stosowane przez zarządcę drogi przy lokalizowaniu reklam określają, że dopuszcza się lokalizowanie reklam w odległości nie mniejszej jak 50 m od skrzyżowania ulic, 10 m od przejścia dla pieszych i 10 m od zatoki autobusowej. Istotny jest także fakt, że przy dołożeniu należytej staranności strona mogła ustalić właściciela danego terenu i przed umieszczeniem reklamy uzyskać stosowne zezwolenie zarządcy drogi.

W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Skarżąca potwierdziła ustalenia faktyczne organu I instancji. Wskazała, że reklama zajęła 57,17 m2 pasa drogowego, w rzucie poziomym było to zaledwie 10,28302 m2. Stanowiło to ok. 10% całkowitej powierzchni reklamy. Oświadczyła, że posadawiając reklamę, starała się dokonać tego

z zachowaniem wszystkich obowiązujących ją reguł, nie naruszając przy tym pasa drogowego, odpowiednio wkomponowując się w otaczającą reklamę infrastrukturę. Naruszenie w wartości 10% z całości reklamy stanowi niewielkie przeoczenie, do którego spółka się przyznaje i które zostało niezwłocznie usunięte zaraz po otrzymaniu stosownej informacji od Zarządu Dróg. Fakt usunięcia reklamy w dniu 22 października 2020 r. został od razu zgłoszony organowi I instancji. Spółka zarzuciła, że Zarząd Dróg powziął informację o częściowym zajęciu pasa drogowego przez reklamę w dniu 6 października 2020 r., zaś zawiadomił o tym spółkę dopiero 16 października 2020 r., co naraziło skarżącą na wymierzenie kary w kwocie wskazanej w decyzji. Spółka przekonywała, że z uwagi na wskazane okoliczności organ administracji publicznej powinien odstąpić od nałożenia kary, poprzestając na pouczeniu spółki.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr ‘[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 40 ust.1-3, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470). Wskazało, że ustawodawca w jednakowy sposób traktuje zajęcie pasa drogowego, bez względu na sposób, w jaki do tego doszło. Prawnie obojętnie jest czy do zajęcia doszło na skutek braku umowy, zajmowania pasa o powierzchni większej niż w zezwoleniu, czy też z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Zwrot "wymierza" zawarty w tym przepisie oznacza, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Kolegium wskazało, że analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego oraz pomiary wykonane przy użyciu specjalistycznego urządzenia pomiarowego GPS, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie miejsca położenia reklamy względem przebiegu granic pasa drogowego oraz powierzchni reklamy i w tym zakresie organ I instancji przeprowadził prawidłowe obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustaleń organu odnośnie do wymiarów tablicy reklamowej oraz czasu ekspozycji reklamy nie kwestionuje skarżąca. Kolegium przyjęło zatem wymiary i okres zajęcia pasa drogowego ustalone przez organ I instancji za prawidłowe. Wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta O., których zarządcą jest Prezydent (Dz. Urz. Woj., poz. 1430, ze zm.).

Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. Kolegium uznało, iż samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia oznacza, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne oznacza bowiem, iż chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt,

iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie

o charakterze ciągłym, trwającym od co najmniej 6 października 2020 r. do 22 października 2020 r. i wyłącznym powodem usunięcia reklamy z pasa drogowego było toczące się postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka wniosła o uchylenie obu powyższych decyzji instancyjnych w związku z naruszeniem:

- art. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w związku

z czym uznano, że w przedmiotowej sprawie działania spółki nie miały znikomej wagi naruszenia, co wiązało się z niezastosowaniem ww. przepisu i nałożeniem na spółkę kary pieniężnej, podczas gdy ze względu na znikomość czynu skarżącej, organ powinien odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, poprzestając na pouczeniu;

- art. 6, 7, 8 § 2 w zw. z art. 189f § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w sprawie treści art. 189f § 1 k.p.a., podczas gdy orzecznictwo przewiduje zastosowanie wskazanej podstawy prawnej w przedmiotowym stanie faktycznym i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy polegające na ustaleniu czy naruszenie spółki miało obiektywnie charakter znikomej wadliwości czynu, jakimi kryteriami kierował się organ przy ocenie "znikomości", co było ich podstawą, scharakteryzowania czynu jako czynu ciągłego bez zastosowania w wymierzaniu tej kary art. 189d k.p.a. i bezpodstawnego zastosowania instytucji "czynu ciągłego" w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy k.p.a. nie przewiduje takiej instytucji wprost oraz braku wskazania w uzasadnieniu decyzji dokładnych podstaw uznających naruszenie spółki jako nieposiadające cech znikomości, gdy w uzasadnieniu twierdzenia opierano na hipotezach i założeniach organu, a nie faktach;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

w sytuacji, gdy SKO zobowiązane było do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca akcentowała, że zgodnie z przyjętą praktyką, ocena czy waga naruszenia jest znikoma może być wyrażona w sposób dwojaki: 1) może być ona oceniona z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. czego organ nie zrobił lub

2) w oparciu o przepisy prawa karnego, gdyż w k.p.a. użyte sformułowanie "waga naruszenia prawa jest znikoma" nie zostało zdefiniowane, czego organ również nie uczynił. Spółka przychyla się do poglądu pierwszego. W kontekście niniejszego przepisu, zdaniem skarżącej, należy uwzględnić stan faktyczny sprawy: 1. naruszenie trwało 17 dni, 2. banner reklamowy nie stał wyłącznie na pasie drogowym, a jedynie częściowo, co wynikało z błędu w pomiarach posadowienia reklamy, a nie z umyślnego działania mającego na celu naruszenie prawa, 3. niezwłoczne usunięcie banneru reklamowego po powzięciu informacji o naruszeniu prawa, 4. wypełnienie się funkcji kary wobec spółki w postaci poniesionej straty w związku z wyprodukowaniem reklamy, jej posadowieniem i usunięciem, procesu administracyjnego oraz związanych z tym kosztów i pracy spółki. W ocenie skarżącej, z uwagi na powyższe jednoznacznie należy uznać, iż naruszenie prawa przez spółkę wypełnia znamiona czynu o znikomej wadze naruszenia. Co więcej, ze względu na kumulatywne wypełnienie drugiej przesłanki,

tj. niezwłoczne zaprzestanie naruszenia, organ powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, zgodnie z dyspozycją art. 189f § 1 k.p.a. Podniesiono, że twierdzenie organu, że lokalizacja reklamy mogła stanowić zagrożenie dla ruchu drogowego opiera się na hipotetycznych założeniach lub nadinterpretacjach. Róg ul. [...] znajduje się na obrzeżach miasta O., w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, co pozwala wnioskować, iż natężenie ruchu w przedmiotowej okolicy jest kilkunastokrotnie mniejsze aniżeli w lokalizacjach umiejscowionych bliżej centrum miasta lub w okolicy zabudowy wielorodzinnej/blokowisk. Argumentacja, iż zlokalizowanie reklamy w kontekście pobliskiego przejście dla pieszych oraz okolicznego przystanku autobusowego wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tejże lokalizacji, determinując brak znikomości czynu, należy uznać za chybioną. Stosując analogię do twierdzeń organu I instancji należy uznać, iż większość dróg, w których występuje kombinacja przejścia dla pieszych, przystanku autobusowego oraz banneru reklamowego jest niebezpieczna, co jest założeniem błędnym. Każdy kierowca znajdujący się w ruchu drogowym jest zobowiązany do zachowania ostrożności, dostosowania się do panujących warunków drogowych oraz stosowania zasady ograniczonego zaufania do pozostałych uczestników ruchu. Dalej skarżąca argumentowała, że w przypadku uznania, że przedmiotowy stan faktyczny nie może zostać zakwalifikowany pod normę wyrażoną w art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a., organ powinien był zbadać możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f § 2 k.p.a. Spółka zaznaczyła w kontekście tego przepisu, że sama podjęła działania mające na celu usunięcie naruszenia prawa, a następnie z własnej inicjatywy przedstawiła dowody potwierdzające usunięcie naruszenia. Zdaniem skarżącej brak zastosowania przez organ przepisu art. 189f k.p.a. narusza również zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. zasady wyrażone w art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się z postrzeganiem przedmiotowego naruszenia jako czynu ciągłego. Wskazała, że odpowiedzialność administracyjna zasadniczo różni się od odpowiedzialności karnej, a zatem nie jest prawidłowym transponowanie instytucji "czynu ciągłego" znanego prawu karnemu do sankcji administracyjnych. Element deliktu trwałego (ciągłego) został uregulowany w art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez wskazanie aspektów warunkujących wymiar administracyjnej kary pieniężnej, m.in. czas trwania naruszenia. Chodzi tu zatem o długość trwania stanu polegającego na niedopełnianiu obowiązku lub naruszaniu zakazu zagrożonego administracyjną karą pieniężną, który trwał 17 dni. Podkreślono ponownie, że spółka podjęła niezbędne kroki do usunięcia naruszenia niezwłocznie po uzyskaniu wiadomości o istniejącym naruszeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że nie odstąpiło w niniejszej sprawie od utrwalonej praktyki administracyjnej w tego typu sprawach. Takie same stany faktyczne kwalifikuje

w jednakowy sposób. Zauważono, że strona skarżąca zarzuca naruszenie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jednakże szerzej tego nie uzasadnia, przez co trudno się do tego typu zarzutów odnieść. Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kara pieniężna została nałożona prawidłowo i nie było podstaw faktycznych do odstąpienia od jej nałożenia.

Odrębnymi pismami skarżąca i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek obu stron.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r. poz. 2167) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskrzona decyzja odpowiada prawu.

W ocenie Sądu zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.") Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca nie neguje ustaleń faktycznych, w tym faktu zajęcia pasa drogowego przez reklamę, zakresu zajęcia i okresu zajęcia, które to okoliczności pozwalały na ustalenie kary i jej wysokości, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Okoliczności te są bezsporne. W sprawie nie budzi wątpliwości, że naruszenie trwało 17 dni i skarżąca z własnej inicjatywy, niezwłocznie po zawiadomieniu organu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego, zdemontowała reklamę i uporządkowała teren. Pismem z dnia 22 października 2020 r. spółka poinformowała organ I instancji o usunięciu reklamy w dniu 22 października 2020 r. Organ uwzględnił tę okoliczność i ustalił prawidłowo okres trwania naruszenia od 6 października 2020 r., tj. stwierdzenia po raz pierwszy posadowienia reklamy w pasie drogowym - do 22 października 2020 r., tj. dnia usunięcia reklamy. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy

o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany sposób naliczenia kary i jej wysokość. Przedstawione w decyzji organu I instancji szczegółowe wyliczenia w tym zakresie nie budzą też wątpliwości Sądu. Oczywisty jest zatem w sprawie fakt naruszenia, jego okres i wysokość należnej z tego tytułu kary. Znane są również okoliczności powstania naruszenia. Spółka akcentowała w tym zakresie, że jej zamiarem nie było naruszenie prawa, posadowienie reklamy w pasie drogowym wynikało z błędu skarżącej w pomiarach.

Odmienna pozostaje tylko ocena okoliczności faktycznych w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie ziszczenia się warunku z art. 189f § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające zajęły w tym względzie stanowisko, podając konkretne argumenty, które ich zdaniem przemawiają przeciwko uznaniu znikomości naruszenia. Okoliczność, iż skarżąca nie zgadza się

z wnioskami organów nie oznacza automatycznie naruszenia art. 6, art. 7 art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy przedstawił ustalenia faktyczne, wyjaśnił rozumienie zastosowanych przepisów i dokonał subsumcji ustaleń faktycznych. Rozważył też możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Uzasadnienie decyzji pozwala na weryfikację toku myślowego organu, poznanie jakimi kierował się motywami przy wydaniu decyzji, spełniona została w ten sposób funkcja art. 107 § 3 k.p.a. i zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie narusza tego przepisu.

Rozstrzygnięcia Sądu wymaga kwestia, jak należy prawidłowo rozumieć art. 189 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. i czy istniały postawy do ich zastosowania w realiach niniejszej sprawy.

Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to obliguje do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma i 2. strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu)

o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tu: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel,

M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy

o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały szczególne okoliczności przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma.

Ustawodawca nie wyjaśnia jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Ponieważ art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych ściśle określają sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym unormowaniu. Dlatego dla ustalenia wysokości kary nie może mieć zastosowania art. 189d k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisów działu IVA nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Nie oznacza to jednak automatycznie, że w sprawie nie mogą zaistnieć szczególne okoliczności, które będą uzasadniały odstąpienie od nałożenia kary.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że treść art. 189d pkt 1 k.p.a. jest pomocna przy zrozumieniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa bowiem jakie okoliczności wpływają na ocenę wagi naruszenia. Natomiast w art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W myśl tego unormowania na ustalenie wagi naruszenia prawa ma wpływ ochrona wskazanych wartości, a także okoliczności i czas trwania naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia/naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie

i trwanie naruszenia. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. W ocenie Sądu wymierzona skarżącemu kara taka nie jest.

Stosownie do art. 40 ust. 6 tej ustawy kara naliczana jest za każdy dzień zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym, omawianego naruszenia prawa nie można wiązać tylko z jednorazowym działaniem polegającym na posadowieniu reklamy w pasie drogowym, ale też z jej pozostawaniem w tym pasie. Dopóki reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia lub umowy zawartej

z zarządcą drogi, dopóty trwał stan naruszenia prawa. W doktrynie wskazuje się, że naruszenie prawa może być działaniem lub zaniechaniem mającym charakter działania (zaniechania) jednorazowego lub charakter działania (zaniechania) ciągłego, trwałego albo powtarzającego się, czyli naruszenia rozciągniętego w czasie (zob. M. Bojarski,

J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna, red.

M. Bojarski, Warszawa 2010, s. 404; także A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020, oraz M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, str. 140).

W związku z powyższym, prawidłowo Kolegium wskazywało, że naruszenie nie miało charakteru jednorazowego, ale trwało w czasie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia,

a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie to skarżąca ponosi odpowiedzialność za to, że reklama pozostawała do 22 października 2020 r. w pasie drogowym niezgodnie z przepisami prawa i stwarzała realne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że posadowienie banera reklamowego składającego się z dwóch prostopadłych płaszczyzn w terenie zabudowanym, przy skrzyżowaniu mogło wpływać na widoczność i koncentrację uczestników ruchu drogowego. Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na skrzyżowanie dróg, przejście dla pieszych i przystanek autobusowy, nie mógłby udzielić zezwolenia na przedmiotową lokalizację reklamy, której znaczne rozmiary zaważyły na wysokości kary. Skarżąca, jak wnioskować można, miała świadomość zagrożenia, gdyż nie wystąpiła o zezwolenie do zarządcy drogi na lokalizację reklamy, ale usunęła reklamę niezwłocznie. Należało też uwzględnić, że spółka nie dołożyła należytej staranności, aby ustalić dokładnie przebieg pasa drogowego przed posadowieniem reklamy. Akcentowany błąd w obliczeniach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż argument taki mógłby być podnoszony przez inne podmioty, co prowadziłoby do samowolnych zajęć pasa drogowego, wbrew wymogom ustawy. Spółka przed posadowieniem reklamy w pobliżu drogi powinna była upewnić się u zarządcy drogi, czy przyjęta lokalizacja i parametry reklamy są dopuszczalne

i nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wobec poprzestania przez spółkę tylko na własnej ocenie, słusznie organy zarzuciły jej samowolę. Jest to równoznaczne

z ignorowaniem przepisów, w tym wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Takie postępowanie nie może być kwalifikowane jako znikome naruszenie prawa.

Odnosząc się do treści art. 189f § 2 k.p.a., to stwierdzić należy, że nie mógł mieć on też w sprawie zastosowania. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Stosownie do § 3 organ administracji publicznej w przypadkach,

o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary

i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych

z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.