Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 185/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 77/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A w S. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 77/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w S. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 4 stycznia 2019 r. w zakresie pytania pierwszego i trzeciego (pkt 1). Ponadto Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny (pkt 3), a w oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4).

Wnioskiem z 4 stycznia 2019 r. skarżące stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta S. o udostępnienie informacji publicznej między innymi w zakresie wysokości (kwoty) sumarycznej nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcję publiczną w Urzędzie Miasta w 2018 r. z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) – pkt 1 wniosku, a także wynagrodzenia brutto za miesiąc grudzień 2018 r. każdego pracownika Urzędu Miasta pełniącego funkcję publiczną z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż̇ wynagrodzenia – pkt 3 wniosku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie udostępnił skarżącemu stowarzyszeniu pełnej informacji w zakresie punktów pierwszego i trzeciego wniosku. Konfrontacja danych udostępnionych przez organ w piśmie z 12 lutego 2019 r. z treścią mającego zastosowanie w sprawie (z uwagi na określony we wniosku zakres żądania dotyczący 2018 roku) zarządzenia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta S., które weszło w życie 1 stycznia 2018 r., wskazuje, że organ nie podał informacji dotyczących wynagrodzeń́, nagród i premii uzyskanych w 2018 roku przez wszystkich pracowników zajmujących stanowiska kierownicze. Prezydent nie wyjaśnił powodów, dla których część osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie nie została zakwalifikowana do grona osób pełniących funkcje publiczne i w konsekwencji nie udostępniono danych o ich wynagrodzeniach, nagrodach i premiach we wskazanym we wniosku okresie.

Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w S., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, co mogło mieć́ istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie pojęcia osób pełniących funkcje publiczne;

2. prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą̨ na przyjęciu, iż̇ osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie osoby pełniące funkcje kierownicze w organie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku w stosunku do wszystkich osób pełniących funkcje publiczne w organie i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p., w sposób niewłaściwy zawężającej zastosowanie tego przepisu do osób pełniących funkcje kierownicze. Na poparcie tej tezy przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej zawężająco zinterpretowany przepis art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. stał się podstawą kwestionowanego wyroku, co doprowadziło do ograniczenia obowiązku ponownego rozpoznania wniosku przez organ jedynie do informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje kierownicze i pominięcia tym samym osób mających związek z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Prezydent Miasta S. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych a żądane we wniosku z 4 stycznia 2019 r. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże przesądzenie, że informacje te posiadają przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego ich udostępnienia. Żądanie z punktu 1 i 3 wniosku zostało ograniczone do pracowników pełniących funkcje publiczną. Zatem słusznie organ uznał, że co do tych pracowników nie zachodzi przesłanka wyłączająca udostępnienie tych informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Mając to na względzie organ udostępnił żądane informacje co do pracowników, którzy według organu pełnią funkcje publiczne. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia udostępnione informacje są niepełne, bowiem nie dotyczą wszystkich pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne. Zatem kwestią wymagającą przesądzania było to, czy zasadnie organ uznał, że pozostali pracownicy urzędu, nieobjęci udostępnioną informacją, nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Aby to ustalić należało określić, kto jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; pub. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje NSA w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 13 i 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58). Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego.

Wskazać ponadto należy, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pomocne w kwalifikacji pracowników jako pełniących funkcje publiczne mogą być przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna: biurowa, techniczna, laboratoryjna (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska pomocnicze i obsługi). Taka kwalifikacja stanowisk usługowych (obsługowych) i pomocniczych jest jednocześnie spójna z wykładnią prezentowaną w zdecydowanej większości przez sądy administracyjne i TK w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym jest ona zgodna z powszechnym rozumieniem takich kategorii zatrudnienia w urzędach samorządowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych. Z kolei inaczej zaszeregowani zostali pracownicy samorządowi zatrudnieni m.in. na stanowiskach inspektora, podinspektora czy referenta. Te stanowiska mają charakter stanowisk urzędniczych, zatem nie mogą zostać jednocześnie uznane za stanowiska usługowe czy pomocnicze. W przeciwnym razie dokonany przez prawodawcę podział byłby iluzoryczny (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska urzędnicze).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, jak uznał Prezydent Miasta S., ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W ocenie Sądu takimi osobami będą niewątpliwie pracownicy merytoryczni urzędu miasta, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i wydają decyzje administracyjne, nawet z upoważnienia Prezydenta Miasta, a także ci, którzy chociaż nie wydają decyzji administracyjnych, jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takich sprawach a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu.

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał nie do końca prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd ten prawidłowo powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Jednak sprzecznie z poglądami wyrażonymi w tym wyroku, Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nietrafnie przyjął, że "Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". Stanowisko to nie uwzględnia jednego z kryteriów pomocnych dla stwierdzenia pełnienia funkcji publicznych, wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny, czyli związku z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Słusznie stwierdził, Sąd pierwszej instancji, że kompletność udzielonej odpowiedzi budzi wątpliwości. Jednak nawet w świetle wcześniej dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ostatecznie nieprawidłowo zawęził pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne tylko do osób zajmujących stanowiska kierownicze. Takie stanowisko Sądu stoi też w oczywistej sprzeczności z wykładnią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przedstawioną wyżej przez Sąd kasacyjny.

Konsekwencją nie do końca trafnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, było niezasadne ograniczenie obowiązku ponownego rozpoznania wniosku tylko do informacji dotyczącej osób zajmujących stanowiska kierownicze. To czyni zasadnym również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Reasumując powyższe wywody, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że nie jest trafne stanowisko organu i Sądu, iż pracownikami pełniącymi funkcje publiczne są tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, natomiast wszyscy pozostali pracownicy samorządowi nie pełnią funkcji publicznych. Zatem stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ przy ponownym rozpoznaniu punktów 1 i 3 wniosku z 4 stycznia 2019 r., dokona prawidłowej, zgodnej z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu kasacyjnego, analizy zakresu obowiązków każdego konkretnego pracownika, pod względem oceny wykonywanej przez niego pracy a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Częściowo błędna wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie podważa trafności zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Prezydent Miasta S. nie wykazał aby poniósł koszty postępowania kasacyjnego. Dlatego z braku przesłanek z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oddalono wniosek tego organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.