Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 488/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 27 lutego 2014 r. nr XXXV/333/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Nowa Wieś Wielka na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej zwana u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej zwana u.p.z.p.) podjęła w dniu 27 lutego 2014 r. uchwałę Nr XXXV/333/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dobromierz Dolny".

Stosownie do art. 20 ust. 2 u.p.z.p., Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka przekazał organowi nadzoru - Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu powołaną uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po dokonaniu oceny pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych, w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. poinformował Radę Gminy Nowa Wieś Wielka o stwierdzonych uchybieniach przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. odniósł się do uwag podniesionych przez organ nadzoru.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. uchwałę, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.), Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucił jej naruszenie przepisów:

1) art. 19 ust. 2 u.s.g.,

2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP,

3) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej ustawą o ochronie zabytków), § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, zwane dalej ZTP),

4) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 146 i § 149 ww. rozporządzenia.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru, uzasadniając zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g. wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zadania i kompetencje przewodniczącego rady i jego zastępców określa w części art. 19 i art. 20 u.s.g. oraz w części statut gminy lub regulamin rady.

Organ nadzoru wskazał, że z protokołu Nr XXXV/14 z sesji Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 27 lutego 2014 r. wynika, iż przewodniczący Rady Gminy Nowa Wieś Wielka – J. K., wyłączył się z prowadzenia obrad oraz udziału w głosowaniu w punkcie, którego przedmiotem było uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego ze względu na występujący interes prywatny w podjęciu uchwały. Następnie rada gminy wybrała radnego, niebędącego przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym Rady Gminy, który wyraził gotowość do prowadzenia obrad w tym punkcie. Radny prowadzący obrady po przedstawieniu projektu planu poddał go pod głosowanie. Z treści protokołu wynika, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXV/333/14 w powyższej sprawie. W konsekwencji, organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, że uchwałę podjęto w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona. Powyższe, zdaniem organu nadzoru, stanowi rażące naruszenie art. 19 ust. 2 u.s.g. Ponadto, stosownie do § 13 załącznika do uchwały Nr XXVIII/267/13 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z 26 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Nowa Wieś Wielka, przewodniczący, a w przypadku jego nieobecności wiceprzewodniczący w szczególności, m.in. zwołuje sesje rady, ustala porządek obrad, przewodniczy obradom, czuwa nad sprawnym przebiegiem sesji, udziela i odbiera głos, zarządza i przeprowadza głosowanie nad projektami uchwał. Natomiast zgodnie z § 31 statutu gminy, przewodniczący otwiera, prowadzi i zamyka sesje rady. W przypadku nieobecności przewodniczącego czynności te wykonuje wiceprzewodniczący rady. W związku z powyższym, statut Gminy Nowa Wieś Wielka nie dopuszcza możliwości wykonywania zadań przewodniczącego rady gminy przez jakiegokolwiek innego radnego, z wyjątkiem wiceprzewodniczącego rady, który jest powoływany w celu zastępowania przewodniczącego w wykonywaniu jego zadań.

Organ nadzoru, uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji wskazał, że Rada Gminy Nowa Wieś Wielka wprowadziła w § 2 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej uchwały definicję przepisów odrębnych. Zgodnie z zamieszczoną w uchwale definicją, "ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o przepisach odrębnych - rozumie się przez to przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem, wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych". W związku z powyższym, organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Organ wskazał, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował w żadnym akcie prawnym terminu "przepisy odrębne", jednakże w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jest szereg aktów normatywnych o charakterze ustawowym, jak również rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego. W świetle art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zgodnie natomiast z art. 87 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ponadto, źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z analizy art. 87 Konstytucji wynika, że prawomocne decyzje administracyjne nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Przepisami odrębnymi są wszelkie akta normatywne powszechnie obowiązujące. Powyższe stanowi, zdaniem organu nadzoru, naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, § 137 w zw. z § 143 ZTP. Rada Gminy Nowa Wieś Wielka w § 7 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały wprowadziła zapis: cyt. "nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych oraz uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przed przystąpieniem do wszelkich prac ziemnych związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu". Ponadto, w § 7 pkt 1 lit. b i § 7 pkt 2 lit. c wprowadzono nakaz uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prac remontowych i adaptacyjnych oraz nowej zabudowy na działce zajmowanej przez obiekt wpisany do ewidencji zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., stosownie do którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Organ wyjaśnił, że wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w planie miejscowym szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności. W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustawodawca unormował przeprowadzenie badań archeologicznych w art. 31 ust. 1a przywołanej ustawy o ochronie zabytków. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków). Zatem sytuacje, w których wymagane jest prowadzenie badań archeologicznych, są określane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w drodze decyzji wskazującej zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych i to wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo prace ziemne lub zmiana dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. W żadnym wypadku nie oznacza to, że badania archeologiczne powinny być przeprowadzone w każdym przypadku wykonania prac ziemnych.

Powyższe upoważnienie nie obejmuje również możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Rada Gminy nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać zobowiązanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie wydawania pozwoleń odnośnie podejmowanych działań przy zabytku. Brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania uzgodnienia związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze ochrony archeologicznej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Ponadto, ustawa o ochronie zabytków nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określenia dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie. W ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Organ nadzoru wskazał ponadto na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 146 i § 149 powoływanego rozporządzenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Rada Gminy Nowa Wieś Wielka w § 2 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały, nie dysponując uprawnieniem w ramach posiadanego władztwa planistycznego, zdefiniowała intensywność zabudowy postanawiając, cyt.: "ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o intensywności zabudowy - rozumie się przez to stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych budynku liczonych po zewnętrznym obrysie ścian do powierzchni terenu działki, na której budynek się znajduje". Oznacza to, że Rada Gminy nie mając ustawowych uprawnień, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób ustalania wskaźnika intensywności zabudowy.

Organ zwrócił też uwagę na błąd w zapisie dotyczącym kondygnacji, jest "naziemnych" powinno być "nadziemnych".

Rada gminy nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Ponadto, zgodnie z § 146 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym. Ponadto § 149 rozporządzenia stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych.

Rada Gminy nie była uprawniona do unormowania, czy też doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, tym samym narusza zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka uznał skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku umocowania radnego, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 19 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem, zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć wiceprzewodniczącego w celu wykonywania zadań przewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zadania i kompetencje przewodniczącego rady i jego zastępców określa w części art. 19 i art. 20 u.s.g. oraz w części statut gminy lub regulamin rady. Mają one charakter czynności materialno - technicznych (G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz 2012 r.).

Z protokołu Nr XXXV/14 z sesji Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 27 lutego 2014 r. wynika, że przewodniczący Rady Gminy J. K., wyłączył się z prowadzenia obrad oraz udziału w głosowaniu w punkcie, którego przedmiotem było uchwalenie zaskarżonej uchwały. Następnie Rada Gminy wybrała radnego, niebędącego przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym Rady Gminy Nowa Wieś Wielka, który wyraził gotowość prowadzenia obrad. Radny prowadzący obrady po przedstawieniu projektu planu poddał go pod głosowanie. Z treści protokołu wynika, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXV/333/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dobromierz Dolny". W konsekwencji powyższego, zaskarżoną uchwałę podjęto w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona. Powyższe stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 zd. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Sprawy te winien ponadto regulować statut gminy. W niniejszej sprawie, stosownie do § 13 załącznika do uchwały Nr XXVIII/267/13 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Nowa Wieś Wielka (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 14.10.2013 r. poz. 3045), przewodniczący, a w przypadku jego nieobecności, wiceprzewodniczący w szczególności, m.in. zwołuje sesje rady, ustala porządek obrad, przewodniczy obradom, czuwa nad sprawnym przebiegiem sesji, udziela i odbiera głos, zarządza i przeprowadza głosowanie nad projektami uchwał. Natomiast zgodnie z § 31 przywołanego statutu gminy, przewodniczący otwiera, prowadzi i zamyka sesje rady. W przypadku nieobecności przewodniczącego czynności te wykonuje wiceprzewodniczący rady. Podkreślić również należy, że statut Gminy Nowa Wieś Wielka nie dopuszcza możliwości wykonywania zadań przewodniczącego rady gminy przez jakiegokolwiek innego radnego, z wyjątkiem wiceprzewodniczącego rady, który jest powoływany celem zastępowania przewodniczącego w wykonywaniu jego zadań. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego w przypadku jego nieobecności.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, jest nieważna (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 6.11.2007 r., sygn. akt III SA/Kr 784/07). Wyjaśnić należy, że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności czy niezgodności z prawem, należy naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc m.in. prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną (por. wyrok WSA w Krakowie z 24.10.2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1356/06). W konsekwencji powyższego zarzut organu nadzoru uznać należało za zasadny.

Wojewoda w swojej skardze wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała narusza przepisy art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej uchwały definicji przepisów odrębnych. W przepisie uchwały wskazano, że "ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o przepisach odrębnych - rozumie się przez to przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem, wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych".

Wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalonym przez radę gminy, zawierającym wymogi kształtowania polityki przestrzennej gminy i winien spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie zdefiniował w żadnym akcie prawnym terminu "przepisy odrębne", jednakże w doktrynie zasadnie wskazuje się, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jest szereg aktów normatywnych o charakterze ustawowym, jak również rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego, których przepisy mogą kształtować ustalenia planu miejscowego (I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013 r.). Ponadto, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, wobec czego każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 87 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami zaś powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z powołanego przepisu wynika, że prawomocne decyzje administracyjne nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym uznać należy, że organ stanowiący dopuścił się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 up.z.p.

Zasadnie również Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz § 137 w zw. z § 143 ZTP. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Nowa Wieś Wielka w § 7 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały wprowadziła zapis: "nakaz przeprowadzenia badań archeologicznych oraz uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków przed przystąpieniem do wszelkich prac ziemnych związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu". Ponadto, w § 7 pkt 1 lit. b i § 7 pkt 2 lit. c uchwały wprowadzono nakaz uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prac remontowych i adaptacyjnych oraz nowej zabudowy na działce zajmowanej przez obiekt wpisany do ewidencji zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, taką regulacją przekroczono przyznane Radzie kompetencje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., stosownie do którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w planie miejscowym szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak dowolności i musi być interpretowana zgodnie z prawem. Normy kompetencyjne należy interpretować w sposób literalny, zakazuje się domniemania wykładni rozszerzającej takich norm oraz wyprowadzenia kompetencji w drodze analogii. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć można na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak dowolności i musi być, na co już wskazywano, wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa.

Ustalenia planu, zawarte w powołanym przepisie zaskarżonej uchwały, nie spełniają powyższych warunków. Wskazane bowiem powyżej uregulowania uchwały w przedmiotowym zakresie wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy.

W tym kontekście zatem, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony, brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia, bądź obowiązku uzgodnienia/opinii, związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze strefy ochrony zabytków archeologicznych, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wymagających uzyskania zezwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków).

Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała rady gminy. Należy jeszcze podkreślić, że ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź, jak w przedmiotowym przypadku, uzgodnienie/opinia. Rada Gminy wprowadzając taki obowiązek, przekroczyła zatem swoją kompetencję. Wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego, związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu uzyskania pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący.

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nałożenia przez Radę Gminy Nowa Wieś Wielka obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych przed przystąpieniem do prac ziemnych związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu. Obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia prac ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, wynika z art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 cyt. ustawy). Źródłem tego obowiązku również jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego.

W tym konkretnym przypadku kwestionowane zapisy stanowią zarówno w części modyfikację i powtórzenie art. 31 ust. 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Ustawa o ochronie zbytków oraz ustawa Prawo budowlane kompleksowo regulują kompetencje organów administracji w procesie budowlanym, związanym z zabytkiem.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Zaskarżona uchwała narusza również przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 146 i § 149 ZTP. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Rada Gminy w § 2 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, nie dysponując uprawnieniem w ramach posiadanego władztwa planistycznego, zdefiniowała intensywność zabudowy postanawiając, cyt.: "ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o intensywności zabudowy - rozumie się przez to stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych budynku liczonych po zewnętrznym obrysie ścian do powierzchni terenu działki, na której budynek się znajduje". Rada Gminy nie mając ustawowych uprawnień, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, doprecyzowała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób ustalania wskaźnika intensywności zabudowy. Tymczasem z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej jako nowela z 2010 r.), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r., wynika, że intensywność zabudowy określa wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej ("zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbą miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów"). W niniejszej sprawie niedopuszczalnym było zdefiniowanie w nowym stanie prawnym wskaźnika intensywności zabudowy jako "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy (rozumianej jako suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", gdyż takie brzmienie byłoby dopuszczalne do 21 października 2010 r., kiedy to w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie definiowano pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, a stanowiono jedynie, że w planie określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy".

Reasumując, Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, co oznacza, że zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do przyjęcia, iż organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w tej ustawie definicji. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. § 116, 136, 137 w związku z § 143 ZTP, wyrok NSA z 30.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.09.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12, wyrok WSA w Gliwicach z 15.01.2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12). W ocenie Sądu doszło tym samym do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że stwierdzone uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały poprzez stwierdzenie jej nieważności.