Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1190/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. A. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 61 a § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków K. W. z dnia 10 października 2014 r. oraz z dnia 22 października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...], którą stwierdzono, że obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zlokalizowanej na działce nr [...]w miejscowości L., gm. [...]obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt. 14 ustawy Prawo Budowlane) nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]decyzją z dnia [...]lipca 2010 r. znak: [...], nr [...]na Z. B. oraz A. B.uzupełnionej w wyniku postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], nr [...] nakazującego usunięcie braków występujących w dokumentacji powykonawczej złożonej na dzienniku podawczym tut. Inspektoratu w dniu 24.08.2010 r- został wykonany, oraz orzeczono, że budowa stacji paliw płynnych i stanowiska LPG na działce nr [...] w miejscowości L., gm. [...]została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Sołectw Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...]/Dz. Urz. Województwa [...]nr [...], poz. [...]z dnia [...]sierpnia 2004 r./zm. Uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]lipca 2008 w sprawie zmiany zapisów w tekście miejscowego planu zagospodarowania sołectw Gm. [...]Nr [...]z dnia [...]lipca 2004 (Dz. Urz. Województwa [...]nr [...], poz. [...]z dnia [...]sierpnia 2008r.) oraz zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że

przed wpływem wniosków K. W. z dnia 10 października 2014 r. oraz z dnia 22 października 2014 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lutego 2011r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał następujące akty administracyjne: postanowienie z dnia [...]sierpnia 2012 r. znak: [...], odmawiające K. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], odmawiające K. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (postanowienie to - w wyniku rozpatrzenia zażalenia - zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...])., postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], odmawiające K. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (postanowienie to - w wyniku rozpatrzenia zażalenia - zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2014 r. znak: [...]).

Organ wskazał, że w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...] K. W. nie była uznana za stronę. Podaniem z dnia 23 lipca 2010 r., wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w dniu 23 lipca 2010 r., K. W. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 238 k.p.a., poinformował K. W., że jakkolwiek wszystkie jej skargi zostały włączone do postępowania naprawczego, to organ nie znalazł podstaw do uznania jej za stronę w toczącym się postępowaniu znak: [...]. Swoje stanowisko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w kolejnym zawiadomieniu z dnia 16 września 2010 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...]wskazano sposób ustalenia kręgu stron, a także przyczyny, dla których nie uznano za stronę K. W.. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1112/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1410/12 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2012 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy wznowienia na wniosek K. W. oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...].

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w podaniach z dnia 10 października 2014 r. oraz z dnia 22 października 2014 r. jako uzasadnienie interesu prawnego w postępowaniu naprawczym wskazano fakt sąsiedztwa działki wnioskodawczyni z nieruchomością, na której wykonane są wjazdy do dz. nr [...]. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uruchamia etap wstępny postępowania nieważnościowego, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W fazie wstępnej organ dokonuje m. in. oceny formalnej złożonego wniosku, jak również bada, czy żądanie zostało złożone przez legitymowany do tego podmiot. Postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek może toczyć się jedynie wówczas, gdy z wnioskiem o jego wszczęcie zwróci się uprawniony podmiot. W sytuacji, gdy wniosek został złożony przez podmiot do tego nieuprawniony lub postępowanie nie może, być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, organ nadzoru zobligowany jest odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Jak wskazał zaś w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1399/09 (LEX nr 746509) Naczelny Sąd Administracyjny: "Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym".

Organ wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...] prowadzone było na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jako kontynuacja postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 48-51 ustawy Prawo budowlane, wobec braku przepisów szczególnych w tym zakresie, ustala się na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 783/10). Judykatura jednoznacznie opowiedziała się za stanowiskiem, że w sprawach, o których mowa powyżej przymiot strony nie może być badany w oparciu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który określa, kto powinien być traktowany jako strona w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z powyższym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05 (LEX nr 190891) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.". Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a musi być stosowany łącznie z normami prawa materialnego. Interes prawny to interes chroniony, wyprowadzony z normy prawa materialnego, interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 576/09).

W ocenie organu pierwszej instancji we wniosku, ani w uzupełniających go pismach K. W. nie wskazała przepisu prawa materialnego dającego podstawę do uznania, że posiada ona interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...]. W orzecznictwie przyjmowano powszechnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2001 r. sygn. akt IV SA 6/00 LEX nr 80656, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2011 sygn. akt II OSK 783/10), że stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. I tak, działka o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości L., której właścicielem jest K. W. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja paliw i stanowisko LPG, bowiem działka nr [...]oddzielona jest od działki [...]działką nr [...]oraz nr [...]. Analizując. przymiotu strony K. W. w przedmiotowym postępowaniu należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 243 poz. 2063 z późn. zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem"). Usytuowania stacji paliw płynnych i stacji kontenerowych dotyczą przepisy § 98-103 rozporządzenia. Do stanu faktycznego w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis § 98 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi: "Odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych powinna wynosić co najmniej: 1) o metr więcej, niż wynosi zasięg strefy zagrożenia wybuchem - od pawilonu stacji paliw płynnych przeznaczonego do równoczesnego przebywania w nim nie więcej niż 50 osób bez prowadzenia usług hotelarskich; 2) 10 m - od budynków o konstrukcji niepalnej, z wyjątkiem wymienionych w pkt 1; 3) 20 m - od innych budynków niewymienionych w pkt 2; 4) 20 m - od granicy lasu; 5) 5 m - od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki, (...) "

Przedmiotowa stacja paliw i stanowisko LPG zlokalizowane jest w całości na działce nr [...], natomiast odległość granicy działki nr [...]z działką nr [...]od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]wynosi około 42 m (mapa sytuacyjno - wysokościowa do celów projektowych zalegająca w projekcie budowlanym powykonawczym, k. 25 akt projektu) zatem z analizowanego przepisu nie można wyprowadzić interesu prawnego K. W. do bycia stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzję.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że ani analiza akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ani treść tego wniosku i składanych podań nie dają podstaw do uznania, by istniały inne okoliczności przemawiające za uznaniem, że K. W. posiada własny, indywidualny interes prawny w niniejszej sprawie, a w konsekwencji - że wnioskodawczyni przysługiwać może przymiot strony. Tym samym postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją nie dotyczy interesu prawnego K. W., a zatem K. W. nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. W., reprezentowanej przez A. K., na opisane powyżej postanowienie organu pierwszej instancji - utrzymał to postanowienie w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wszczęcie postępowania po myśli wniosku odwołującej się wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, tj. osoby, która posiada legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej tym wnioskiem. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10, w sprawach opartych o przepisy art. 48-51 ustawy Prawo budowlane, przymiot strony postępowania ustala się na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle przyjętej sądowo-administracyjnej linii orzeczniczej, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym (art. 28 k.p.a. ). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy mówiąc, wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić zatem z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Wskazać bowiem należy, że nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Interes ten musi mieć postać kwalifikowaną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma zatem przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki właściwie podjął próbę ustalenia, czy w związku z tym, że K. W. jest właścicielka działki o nr. ewid. [...] położonej w miejscowości L. (dla której Sąd Rejonowy dla [...] w K. prowadzi księgę wieczystą Nr [...]) istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego ewentualne naruszenie powodowałoby oddziaływanie na tę nieruchomość. Tylko to bowiem pozwalałoby na przyznanie jej przymiotu strony. I tak zasadnie organ pierwszej instancji poddał analizie art. 98 § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 243 poz. 2063, z późn. zm.), który określa konieczne do zachowania odległości odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego i przewodu oddechowego stacji paliw płynnych. Poczynił prawidłowe ustalenia wskazując, że działka nr [...], na której znajduje się stacja paliw płynnych i stanowiska LPG i działka nr [...], stanowiąca własność K. W., oddzielone są od siebie działkami o nr. ewid. [...]oraz [...]. nie znajdują się zatem w bezpośrednim sąsiedztwie, zaś z projektu powykonawczego zagospodarowania działki nr [...]wynika, że odległość granicy działki [...]od budynku mieszkalnego na działce [...], wynosi 42 m a to oznacza s kolei , że powyższe warunki techniczne nie zostały naruszone.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też za organem pierwszej instancji - w żadnym z pism skarżąca nie wskazała w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jej indywidualny i konkretny interes prawny. Jest oczywiście bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji objętej jej wnioskiem ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma ona w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Interes taktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Złożenie zaś wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w objętej wnioskiem sprawie.

Odnosząc się do zawartych w zażaleniu zarzutów merytorycznych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z uwagi na formalno-prawny charakter podjętego rozstrzygnięcia, nie mogły one podlegać ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła K. W.. Wskazała, że dotyczy ona cyt. "wydanej nielegalnej legalizacji nr. [...]z dnia [...]luty 2011 roku przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]" i orzeczeń , którymi odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skarżąca podniosła w szczególności cyt. "Wydana legalizacjia nr. [...]była wydana aż dwu-krotnie do osób zmarłych ponad 10 lat temu J. K. i G. K. zam. w L. gm. [...]. Przecież z mocy prawa legalizacja nin. nr. [...]stała się nieważną lecz [...]WINB w [...]ani jednym słowem nie odpisał nam że wydanie decyzji do osób zmarłych, nie zawieszono postępowania zgodnie z art. 97 9 1 pkt. 1 kpa. PINB w [...] przy Al. [...] organ ten wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, oraz art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. bądz też art, 105 kpa. skierował decyzję DO OSOBY ZMARŁEJ, to wadliwość takiej decyzji pozwala na uchylenie decyzji. Skierowanie do zmarłej osoby która nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, W stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa rozumieniu art. 156, § 1 pkt. 2 kpa.".

Skarżąca zwróciła się też do Sądu o unieważnienie – uchylenie nielegalnej ww. decyzji, podnosząc, że cyt. "wszelkie decyzje wydane przez wójta były wydane z rażącym naruszeniem praw adm. bud.i karnych, czego skutkiem każda z nich została UNIEWAZNIONA-UCHYLONS i WYCOFANA Z OBRO PRAWNEGO z powodu łamanych praw: wniosła o dołączenie tych decyzji do akt sprawy. Ponadto, skarżąca oświadczyła, że cyt. "legalizacja była wydana w oparciu o sfałszowanych mapach. Dopuszczono się aż 6,-cio krotnego przestępstwa wobec W. K., że jej dz. [...] przerzucano wraz z domem na północ o 1.000 m od drogi woj. [...]0 [...]. Fałszerstwo polegało na tym żeby nie była oponentem do nielegalni wybudowanej stacji paliw w L.. W takim stanie rzeczy mieli zamierzony cel a po to tylko by ją pozbawić statusu strony« W. K. winna brać czynny udział w każdym postępowaniu i w każde wydanej Decyzji, ponieważ graniczy bezpośrednio płotem z nielegalnie wybudowanej stacji paliw* Dopisujemy tu również że przez 8 la brała czynny udział i była stroną do nielegalnie budowanej stacji paliw, z chwilą nielegalnie wydanej legalizacji pozbawiono ją statusu strony. PINB , WINB , oraz GINB w W-wie wciąż i bez przerwy od ponad 10 1 działają w zmowie i z całą premedytacją upakarzają W. K. która jest bezpośrednim sąsiadem z nielegalnie wybudowaną stacją paliw Również działka [...] własność W.K. graniczy bezpośrednio z dz. [...] na której jest wykoanyn wjazd do dz. [...], natomiast nigdy nie może być tu mowy , że to do stacji paliw. Jest to zbyt krótki odcinek bo tylko jest bezpośrednio styczną z dz[...].".

Skarżąca stwierdziła – cyt. "Wykonany wjazd na dz. [...]został wykonany przez Inwestorów B. na samowoli i jest bez wymaganego pozwolenia, do chwili obecnej nie posiada pozwolenia na wjazd do stacji paliw tylko i wyłącznie do dz.. [...].

Wjazd ten jest wykonany z rażącym naruszeniem prawa ruchu drogowe/ prawa bud., i adm,. Wjazd do stacji paliw winien mieć conajmniej 200 m, żeby mogły TIRY wraz z przyczepami swobodnie skręcić do st. paliw, a to co jest wykonane przez Inwestorów to jest to totalna tragedia,, wjazd wykonany niezgodnie z projektem.".

Skarżąca podniosła też, że przy jej posesji cyt. "na której jest wykonany wjazd który graniczy bezpośrednio z moją posesją., a co gorsze znajduje się tam góra-wzniesienie, linia ciągła, brak widoczności,, brak poboczy, brak kanalizacji wód opad owych i,, wysepki na środku drogi" brak poboczy i chodników dla pieszych. Droga [...]w miejscu usytuowanych wysepek jest b. wąska, od strony K. jak i od strony P... Totalne zagrożenie dla kierujących pojazdami .jak i również dla pieszych Piesi chodzą polem Inwestora Ciągłe wypadki kolizje i potrącenia. W takim stanie rzeczy legalizacja nr. [...] nigdy nie miała prawa bytu i winna być przez Wysoki Sąd UCHYLONA i UNIEWAŻNIONA i w całości z l i k w i d' o w a n a .".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu drugiej instancji odpowiadają prawu.

Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest to, że jego wszczęcie może nastąpić bądź z urzędu, bądź na żądanie strony, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Od dnia 11 kwietnia 2011r. obowiązuje art. 61a k.p.a., dodany został przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym zwyczajnym badanie przymiotu strony następuje zatem już na etapie wstępnej weryfikacji podania. Jeżeli podmiot, żądający wszczęcia postępowania, nie jest stroną, właściwym sposobem załatwienia sprawy jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie ma w obecnym stanie prawnym podstaw, aby odmiennie traktować zagadnienie badania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, w szczególności zaś – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi - postępowanie nieważnościowe może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Tym samym, po złożeniu przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organy były uprawnione do badania już na wstępie czy wniosek pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony w tym postępowaniu.

Sąd w pełni podziela argumentacje organów, która legła u podstaw przyjęcia ustalenia - skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu objętym jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., którą stwierdzono wykonanie obowiązku sporządzenia dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy i dokumentację geodezyjną powykonawczą, a także orzeczono, że budowa stacji paliw płynnych i stanowiska LPG na działce nr [...] w miejscowości L. , gm. [...] została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno– budowlanymi.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane. Ani powołany przepis, ani z nim związane nie zawierają szczególnych rozwiązań co do kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu. Prawidłowo organy uznały, że w takim przypadku nie znajduje zastosowania szczególna regulacja z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż odnosi się ona wyłącznie do spraw o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego. Słusznie przyjęto - w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku skarżącej, krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa administracyjnego a także prawa cywilnego dotyczące własności. Sam interes prawny nie uzasadnia jednak jeszcze statusu strony konkretnego postępowania, zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a. o stronie postępowania administracyjnego można mówić dopiero po stwierdzeniu opisanego wyżej związku pomiędzy tym interesem, a postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej. Dla ustalenia tego związku konieczna jest zatem również analiza przedmiotu postępowania administracyjnego.

Powtórzmy jeszcze raz - Sąd podziela stanowisko organów w świetle tak rozumianego interesu prawnego, skarżąca nie legitymuje się nim w objętej jej wnioskiem sprawie.

Wskazać należy, że zaistniały różnice pomiędzy inwestycją objętą niegdyś wyeliminowanym z obrotu prawnego pozwoleniem na budowę stacji paliw, a inwestycją faktycznie zrealizowaną, której dotyczyła decyzja z [...] lutego 2011r. Na skutek dokonanego podziału geodezyjnego dawnej działki inwestycyjnej działka skarżącej nie graniczy z działką, na której znajdują się obiekty kubaturowe przedmiotowej inwestycji ani jakiekolwiek inne związane z obsługa stacji. Ponadto, jak bezspornie ustalono w sprawie odległość od granicy działki o nr ew. [...] , na której zlokalizowana jest stacja paliw, do budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] wynosi 42 m. Organy zasadnie bowiem, oceniając przymiot strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji, powołały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.), a w szczególności § 98 ust. 1, który ma istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności. Prawidłowo ustalono, że przepisy te zostały w oczywisty sposób zachowane w relacji inwestycja a nieruchomość skarżącej.

W nawiązaniu do stanowiska skarżącej wskazać należy, że co prawda w odniesieniu do przedmiotowej stacji paliw zapadło szereg decyzji organów administracji publicznej oraz wydane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, jednakże nie oznacza to, że owe akty dotyczą analogicznych stanów prawnych oraz tego samego stanu faktycznego. Ani działań organów administracji publicznej, ani wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawach różnych przedmiotowo nie można przenosić automatycznie na grunt niniejszej sprawy. Fakt, że w części spraw dotyczących stacji paliw skarżąca posiadała przymiot strony nie oznacza, że status taki winna mieć w każdej innej sprawie. W szczególności, jeżeli w różnych sprawach, nawet takich, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a., brak tożsamości przedmiotu determinowanego podstawą prawną rozstrzygania, względnie zmienia się zakres inwestycji, jej kształt i charakterystyczne parametry, albo pojawiają się inne podobne czynniki, krąg stron może nie być tożsamy, podlegając rozszerzeniu albo ograniczeniu.

Ponadto – doprowadzić do merytorycznej kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym, może tylko podmiot, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający wszczęcie na jego wniosek tego postępowania. Tego kryterium skarżąca, w świetle prawidłowej analizy dokonanej przez organy obu instancji, nie spełniła.

Trafnie zauważył organ drugiej instancji – skarżąca ma interes w tym, żeby wyeliminować decyzję objętą jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Tyle, że jest to tylko interes faktyczny wynikający z "trudnego" sąsiedztwa, a nie interes prawny. Nie ma żadnej normy prawa na podstawie, której skarżąca mogłaby oczekiwać ochrony z tytułu prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę ew. o nr [...]. A skoro tak, to postępowanie nieważnościowym na jej wniosek nie mogło zostać wszczęte. W następstwie tego zaś nie mogły być też rozważone zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji objętej wnioskiem. Do merytorycznej kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym może bowiem dojść tylko we wszczętym postępowaniu, zaś wszczęcie postępowanie jak wskazano powyżej może wywołać tylko wniosek pochodzący od strony postępowania.

Także wobec formalnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, podniesione w skardze zarzuty co do zgodności z prawem tej decyzji, nie mogły być przedmiotem sądowej kontroli.

Na marginesie wskazać należy, że skarżąca dążyła do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lutego 2013r., powołując się m.in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie została jednak uznana za stronę postępowania, doszło do odmowy wznowienia postępowania, a zasadność takiego rozstrzygnięcia potwierdziły sądy administracyjne obu instancji – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1410/12 oraz Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 grudnia 2014r.,w sprawie o sygn. akt IIOSK 112/13

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 oraz art. 250 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.