Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2083/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi H. B. (dalej: "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") z [...] września 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W związku z pismem spółki [...] sp. z o.o. z 30 września 2014 r., przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...](dalej: "PINB", "organ I instancji") w dniu [...] lutego 2015 r. dokonał oględzin budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...]. W ich wyniku organ I instancji stwierdził, że na ternie nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny z poddaszem i podpiwniczeniem. W ścianie szczytowej obiektu sąsiadującej z niezabudowaną posesją przy ul. [...] (strona zachodnia) zlokalizowanych jest dziesięć otworów okiennych (po dwa otwory na każdej kondygnacji) o wymiarach: 80 cm x 110 cm i 110 cm x 120 cm – na pierwszej, drugiej, trzeciej i czwartej kondygnacji, 110 cm x 60 cm – na poddaszu. Powyższe otwory należą do następujących lokali mieszkalnych: nr [...] – na pierwszej kondygnacji budynku, nr [...] – na drugiej kondygnacji budynku, nr [...] – na trzeciej kondygnacji budynku, nr [...] – na czwartej kondygnacji budynku.

Kierując do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...]pisma z 22 października 2015 r., 12 lutego 2015 r oraz 10 marca 2015 r. PINB wystąpił z wnioskiem o podanie daty wydzielenia działek nr ew. [...] (ul. [...]) i nr ew. [...] (ul. [...]) z obrębu [...] oraz wyjaśnienie, czy ww. działki stanowiły kiedykolwiek jedną działkę i powstały wskutek jej podziału, czy też od samego początku stanowiły odrębne nieruchomości. Z uzyskanej odpowiedzi wynikało, że działki nr ew. [...] i działka nr ew. [...] nie stanowiły nigdy jednej działki ewidencyjnej.

Dnia 26 stycznia 2016 r. przedstawiciel PINB dokonał oględzin m. in. w lokalu nr [...]. W ich wyniki stwierdzono, że lokal nr [...] usytuowany jest na drugim piętrze budynku. Otwory okienne w zachodniej ścianie szczytowej obiektu przynależą do pomieszczenia łazienki (otwór okienny o wymiarach 0,80m x 1,10 m) i pomieszczenia pokoju (otwór okienny o wymiarach 1,10 m x 1,20 m). Zaznaczono, że pomieszczenie pokoju doświetlone jest również innym otworem okiennym.

3. Decyzją z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") nakazał skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (oficyna) przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych o wymiarach 0,80m x 1,10m x 1,20m w zachodniej ścianie szczytowej budynku, zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie z 2002 r.").

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ I instancji podkreślił, że podstawową zasadą procesu inwestycyjnego jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50-51 p.b. Postępowanie w trybie wskazanych przepisów powinno być prowadzone w sytuacji, gdy inwestor nie posiada decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych lub brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub gdy przekroczono zakres robót budowlanych. Organ I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W przypadku braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ może zastosować bardziej rygorystyczny art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Po przytoczeniu art. 51 ust. 1 p.b. PINB wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany około 1925 r. jako Kamienica P. L. (oficyna – nr hip. [...]). Wskutek działań wojennych budynek ten uległ zniszczeniu. Decyzją z [...] kwietnia 1946 r. (L.dz. [...]) Wydział Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] zezwolił E. L. "wykonanie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...], a mianowicie na odbudowę oficyny mieszkalnej o 4-ch kondygnacjach". Organ I instancji wskazał, że nie został odnaleziony pierwotny projekt budowlany przedmiotowego budynku jak i projekt budowlany zatwierdzony 13 kwietnia 1946 r. przez Wydział Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...]. Wskazano, że brak również jakiejkolwiek zgody wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zezwalającej na wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku. PINB zaznaczył, że jakiekolwiek roboty budowlane ingerujące w ścianę nośną (konstrukcję) budynku wymagają uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu ba budowę. PINB przedstawił, że z dokumentów dotyczących okresu odbudowy budynku nie wynika, czy sporne otwory okienne zostały wykonane na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Otwory okienne będące przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego ujęte są w przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa dla [...]projektach budowlanych i kosztorysach dotyczących remontu oficyny (projekt zatwierdzony w dniu 16 grudnia 1968 r.), instalacji elektrycznej (projekt zatwierdzony w dniu 15 listopada 1968 r.), remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej (projekt zatwierdzony w dniu 9 listopada 1968 r.) oraz instalacji centralnego ogrzewania (projekt zatwierdzony w dniu 16 grudnia 1968 r.). PINB podkreślił jednak, że wrysowanie spornych otworów okiennych na rzutach kondygnacji w poszczególnych projektach obejmujących inne zamierzenia inwestycyjne nie może sankcjonować samowoli budowlanej lub stanowić dowodu na wykonanie otworów okienny na podstawie pozwolenia ba budowę.

PINB poinformował, że w toku prowadzonego postępowania do akt sprawy nie została przedłożona żadna dokumentacja (w tym zatwierdzony projekt budowlany), świadcząca o legalnym wykonaniu otworów okiennych w zachodniej ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Z uwagi na brak dowodów w aspekcie formalno-prawnym organ I instancji stwierdził, że dwa otwory okienne w lokalu nr [...] w zachodniej ścianie szczytowej budynku zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że sporne otwory okienne w lokalu nr [...] zostały wykonane w okresie pomiędzy [...] kwietnia 1946 r. a 9 listopada 1968 r. Podkreślił, że bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia czy przedmiotowe otwory okienne zostały odtworzone w miejscu otworów ewentualnie istniejących w 1925 r., czy też w 1946 r. We wskazanym przedziale czasowym obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r., nr 38, poz. 196 ze zm.), a następnie rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., nr 26, poz. 157). PINB stwierdził, że aktualne usytuowanie otworów okiennych w lokalu nr [...] było niezgodne z wcześniej obowiązującymi przepisami regulującymi warunki techniczne budynków.

Na podstawie pism Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...]z 12 listopada 2014 r. oraz 20 kwietnia 2015 r., organ I instancji stwierdził, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] powstała z podziału działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...] na mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...] i mapy [...]. Działka nr ewid. [...] z obrębu [...] powstała natomiast przy odnowieniu operatu ewidencji gruntów obrębu [...] ([...]). Wskazane nieruchomości były zatem odrębnymi nieruchomościami, co powoduje, że usytuowanie ściany z otworami okiennymi w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią narusza przepisy techniczno-budowlane.

4. [...]WINB po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]uchylił decyzję organu I instancji z [...] lutego 2016 r. w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że decyzję PINB należy uchylić z powodu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie [...]WINB dwa otwory okienne w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...]w [...] zostały wykonane legalnie. W aktach sprawy znajduje się bowiem projekt remontu oficyny budynku, zatwierdzony [...] grudnia 1968 r. przez Zespół Orzekający przy Miejskim Biurze Projektów w [...], który przewidywał wykonanie robót uzupełniających polegających m. in. na wykonaniu otworów okiennych w zachodniej ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Zgodnie z Klauzulą nr [...] zamieszczoną w ww. projekcie: "Projekt podstawowy remontu budynku przy ul. [...]sprawdzono pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, z danymi wyjściowymi do projektowania, z zasadami wiedzy technicznej oraz uznano, że jest sporządzony prawidłowy". Organ II instancji podkreślił, że skoro ww. projekt remontu oficyny budynku przewidywał wykonanie spornych otworów okiennych w lokalu nr [...], to organy nadzoru budowlanego nie mogą orzec o zamurowaniu okien nawet w sytuacji, gdy ich usytuowanie narusza warunki techniczno-budowlane.

Organ II instancji wskazał, że zwrócono się również do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o przedstawienie stanowiska co do robót budowlanych nakazanych na mocy decyzji organu I instancji. Konserwator wskazał w dniu 1 sierpnia 2016 r., że budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych na podstawie zarządzenia Nr [...] z [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] i że [...] Konserwator Zabytków dopuszcza zamurowanie okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku.

W ocenie [...]WINB, jeżeli dwa otwory okienne w lokalu nr [...] w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku zostały wykonane legalnie, tj. na podstawie projektu remontu oficyny budynku, a ich istnienie nie wpływa na pogorszenie się stanu zachowania zabytku, jakim jest ten budynek, to nie jest dopuszczalne nakazanie przez organ nadzoru budowlanego zamurowanie spornych okien. Brak jest tym samym materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego w stan otworów okiennych.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki [...] sp. z o. o., wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2276/16) uchylił decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w procedowanej sprawie nie było podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgromadzone dowody nie uzasadniały bowiem stanowiska organu, zgodnie z którym postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości. W ocenie Sądu, organy nie doprowadziły do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sposób nie budzący wątpliwości. Jak wskazał Sąd, kluczową przesłanką rozstrzygnięcia było bowiem w sprawie przyjęcie, że zgromadzone dokumenty potwierdzają nie budzącą wątpliwości legalność okien powstałych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ewid. [...]. Jeśli jednak wątpliwości takie występują, postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

Sąd wskazał, ze w rozpatrywanej sprawie doszło do kolizji dwóch zasad prawnych wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, tj. zasady legalności działania organów administracyjnych (art. 6 k.p.a.) oraz domniemania prawdziwości stanu faktycznego przedstawionego w dokumentach urzędowych (art. 76 § 1 k.p.a.). Z jednej strony organ I instancji stwierdził bowiem brak dowodów na udzielenie pozwolenia na budowę, a z drugiej, organ drugiej instancji stwierdził, że ze znalezionych dokumentów wynika bardzo wysokie prawdopodobieństwo udzielenia takiego pozwolenia. Kolizja ta nie mogła być rozstrzygnięta poprzez zastosowanie jednej z typowych reguł kolizyjnych i niezbędne było ważenie zasad. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie kolizję zasad należało rozstrzygnąć na rzecz stanowiska organu I instancji.

Sąd wskazał, że organy przyjmowały fakt zlokalizowania ściany z wykutymi oknami w ostrej granicy działki inwestycyjnej i sąsiedniej działki nr ewid. [...]. W takiej sytuacji udzielenie pozwolenia nie było dopuszczalne ani przed 1939 r., ani po 1946 r. Jednocześnie Sąd przywołał art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w aktualnym brzmieniu. Wskazano jednocześnie, że przepisy budowlane obowiązujące od 1960 r. włącznie z p.b. oraz wydanymi na jego podstawie przepisami wykonawczymi nie dopuszczały budowy okien i innych otworów w ścianie szczytowej zlokalizowanej w ostrej granicy działek.

Sąd podkreślił, że organy administracji w rozpatrywanej sprawie naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w ten sposób, że nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły go mając na celu załatwienie sprawy z uwzględnieniem kolidujących interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą działek.

Sąd wyraził stanowisko, że niezależnie od poszukiwania dokumentów, organy w przedmiotowej sprawie powinny ustalić w sposób niebudzący wątpliwości przebieg granicy między działka inwestycyjną nr ewid. [...], położoną przy ul. [...]. Należy przy tym ustalić, jaki podmiot był właścicielem (władającym) każdej z sąsiadujących działek przed dokonaniem sprzedaży działki nr ewid. [...] obecnemu inwestorowi, a wcześniej sprzedaży lokali mieszkalnych, w tym lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym (oficyna) przy ul. [...]. Sąd wskazał, że jeśli okazałoby się, że w latach 1946-1968 właścicielem obu działek był Skarb Państwa, reprezentowany przez władze [...], to organy powinny stwierdzić, czy nie doszło do udzielenia zgody przez właściciela działki nr ewid. [...] na dokonanie przebudowy istniejącej i odbudowanej lub odbudowywanej kamienicy P. L., położonej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], będącej również własnością tego samego podmiotu (Skarbu Państwa).

Sąd ocenił również, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

6. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. B. od wyroku WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 201/18) umorzył postępowanie kasacyjne, gdyż skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez pełnomocnika cofnęła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.

7. Na etapie ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji PINB z [...] lutego 2016 r., organ II instancji pismem Urzędu Miasta [...] Biuro Geodezji i Katastru Wydział Ewidencji Gruntów i Budynków dla [...]z 19 maja 2020 r. uzyskał informację, zgodnie z którą na terenie [...] ewidencję założono w latach 60-70, a podstawą zakładania ewidencji był dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32) oraz przepisy wykonawcze. Obecna działka ewidencyjna nr dz. ew. [...] i dz. ew. [...] z obrębu [...] w najstarszym posiadanym przez Biuro Geodezji i Katastru operacie ewidencji gruntów i budynków z 1966 r. ([...]) stanowią część dawnej działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], natomiast obecna dz. ew. [...] z obrębu [...] stanowi dawną dz. ew. [...] z obrębu [...]. Organowi II instancji przekazano jednocześnie kopię rejestru ewidencji gruntów obręb [...] dz. ew. [...] i [...] ([...]), kopię szkicu od obliczeń z obrębu [...], mapę ewidencyjna z granicami dz. ew. [...] i [...] z obrębu [...], protokół przyjęcia przebiegu granic ul. [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego pod nr [...] oraz licencję nr [...].

8. Decyzją z [...] września 2020 r. [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2016 r.

Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji, [...]WINB podkreślił związanie wyrokiem WSA w Warszawie, wskazując, że Sąd podzielił stanowisko PINB co do nielegalności spornych otworów okiennych. Organ II instancji wskazał, że nie można więc uznać, iż sporne otwory okienne w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku zostały wykonane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego z 16 grudnia 1968 r., a także nie można stwierdzić, że sporne okna wykonano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem przedmiotowego budynku z 5 listopada 1970 r. [...]WINB zaznaczył, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że na podstawie tego rozstrzygnięcia wykonano otwory okienne w lokalu nr [...]. Ponadto w treści decyzji o pozwoleniu na wykonanie remontu zaznaczono, że jednym z warunków udzielenia pozwolenia jest zastosowanie się do klauzuli projektu podstawowego z 16 grudnia 1968 r., a jak natomiast stwierdził Sąd, projekt ten nie dowodzi legalności wykonania spornych otworów okiennych.

Kolejno, organ II instancji stwierdził, że brak jest w sprawie dowodów na to, że sporne otwory okienne zostały wykonane legalnie. Jednocześnie usytuowanie ww. okien narusza zarówno przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiskowej z dnia 3 lipca 1980 r., jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na podstawie uzyskanych na etapie postępowania odwoławczego dokumentów, [...]WINB stwierdził, że w latach 1946 i 1968 właścicielem działki nr. ew. [...] przy ul. [...](działka [...] z obr. [...]) był Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym M. G., natomiast działki [...] ul. [...] (działka [...] z obr. [...]) z obrębu [...] właścicielem i władającym było Prezydium Dzielnicy Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Organ II instancji podkreślił, że w latach 60-tych władającymi działkami nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] były różne podmioty.

[...]WINB podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, mogących stanowić podstawę stwierdzenia, iż sporne otwory okienne zostały wykonane legalnie, czy też za zgodą tego samego właściciela działek. Wskazano jednocześnie, że obowiązek organu do zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia nie oznacza przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie. W niniejszy postępowaniu odwoławczym, jego zainteresowane strony, poza przedstawieniem własnego stanowiska, nie przedstawiły żadnych nowych istotnych dowodów na poparcie własnych tez, bądź wpływających na dokonanie ustaleń w zakresie stosunków właścicielskich obu nieruchomości w latach 1946 – 1968, pomimo stosownych wystąpień [...]WINB w tym przedmiocie.

Ponadto, organ II instancji podkreślił, że sytuowanie okien w ścianie znajdującej się w ostrej granicy z działką sąsiednią nie było dopuszczalne ani przed 1939 r., ani po 1946 r. Dla poparcia tego stanowiska, [...]WINB przytoczył art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Jednocześnie [...]WINB stwierdził, że przepisy prawa budowlanego obowiązujące od 1960 r., włącznie z obecną ustawą p.b. oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, nie dopuszczają budowy okien i innych otworów w ścianie szczytowej zlokalizowanej w ostrej granicy działek. [...]WINB przytoczył również treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Organ II instancji poinformował, że przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało, że brak jest możliwości legalizacji spornych otworów okiennych. Tym samym zasadne jest nakazanie zamurowania dwóch otworów okiennych w lokalu nr [...], o wymiarach 0,80 m x 1,10 m i 1,10 m x 1,20 m w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna) przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Wskazał, że możliwe jest zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych zarówno ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnie z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.

9. W skardze do WSA w Warszawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji z [...] września 2020 r., rozważenie zasadności uchylenia decyzji PINB z [...] lutego 2016 r., a także zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niezasadne przyjęcie, iż działanie organu I instancji było prawidłowe w sytuacji, w której wydanie decyzji nakazującej zamurowanie dwóch otworów okiennych było niezasadne z uwagi na fakt, iż okoliczności sprawy nie dawały podstawy do przyjęcia, że prace te wykonano nielegalnie, a co więcej znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają legalność inwestycji,

b) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niezasadne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwym przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego,

c) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, na skutek nieuwzględnienia legalności wykonanych prac w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z dnia 18 kwietnia 1970 r.,

d) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenia zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, zasady dwuinstancyjności, nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nie znajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.

10. Odpowiadając na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, a także podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów nakazujących Skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (oficyna) przy ul. [...] w [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych (o wskazanych w decyzji wymiarach) w zachodniej ścianie szczytowej budynku zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422).

Podkreślić trzeba, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania zarówno przed organami administracyjnymi, jak i sądami administracyjnymi. Przypomnieć należy, że PINB uznał spore otwory okienne za "nielegalne" i nakazał ich rozbiórkę, zaś w pierwotnej decyzji [...]WINB uznał je za "legalne". Uchylił zatem rozstrzygnięcie organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2276/16) podzielił stanowisko PINB o nielegalności przedmiotowych otworów i uchylił decyzję [...]WINB. Stąd konieczne było ponowne procedowanie niniejszej sprawy przed organem II instancji.

Zdaniem Sądu, ponownie rozpatrując sprawę [...]WINB wykonał wytyczne WSA w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 31 sierpnia 2017 r. Przepis art. 153 p.p.s.a. statuuje tzw. moc wiążącą wyroku, tj. związanie wyrażoną w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co w tej sprawie nie miało miejsca). Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 5/20).

Zatem, w ocenie Sądu, wszelkie zarzuty związane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego zawarte w skardze można uznać za bezzasadne.

W szczególności nie można podzielić poglądu skarżącej, że wydanie decyzji nakazującej zamurowanie dwóch otworów okiennych było niezasadne, gdyż okoliczności sprawy nie dawały podstawy do przyjęcia, że prace te wykonano nielegalnie. Niezasadny był również zarzut wskazujący na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego), gdyż nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. mogą być zastosowane w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1160/19). A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Podobnie również nietrafiony jest argument skarżącej o naruszeniu art. 81a § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3031/19). Tymczasem w niniejszej sprawie organy przeprowadziły szczegółowe postepowanie dowodowe (oraz uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez WSA w Warszawie uchylającym decyzję organu II instancji). Tym samym nie można podzielić poglądu, ze w sprawie naruszono również wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego.

2. Ze stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla sprawy:

- organ I instancji decyzją z [...] lutego 2016 r. nakazał właścicielce lokalu (H. B.) doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu nr [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu spornych otworów okiennych ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o wskazanej w decyzji klasie odporności ogniowej;

- odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca a [...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne;

- WSA w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Spółki [...] sp. z o.o. na decyzję [...]WINB wydał 31 sierpnia 2017 r. wyrok (sygn. akt VII SA/Wa 2276/16), w którym uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie; Sąd uznał za niezbędne uchylenie decyzji organu odwoławczego przy jednoczesnym pozostawieniu decyzji organu I instancji nakładającej na właścicieli lokalu obowiązku zamurowania okien; Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. za zasadny; wskazał, że nie było też żadnych podstaw do umorzenia postępowania;

- NSA postanowieniem z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 201/18) umorzył postępowanie kasacyjne, gdyż skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez pełnomocnika cofnęła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji;

- ponownie rozpoznając sprawę [...]WINB przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i (w odróżnieniu od pierwotnego rozstrzygnięcia) utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2016 r.

3. Przedmiotem postępowania organu II instancji była zatem sprawa otworów okiennych usytuowanych w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego w wielorodzinnego (oficyna) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanych w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Zasadnie organ wskazał, że dla organu wiążący w sprawie był wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2276/16). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, iż:

- kluczową przesłanką rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy okna powstałe w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w ostrej granicy z działką przy ul. [...] są legalne;

- nieuzasadniona jest opinia, według której "Projekt remontu oficyny budynku przy ul. [...] w [...]", zatwierdzony 16 grudnia 1968 r. przez Zespół Orzekający przy Miejskim Biurze Projektów w [...] jest "wskazówką", że było pozwolenie na budowę obejmujące sporne okna;

- "(...) Projektowi temu nie towarzyszą bowiem żadne dokumenty ani świadectwa czynności prowadzących do zatwierdzenia tego projektu i konsekwentnie, udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności projekt nie jest opatrzony odpowiednimi pieczęciami, ani podpisami osób działających za organy administracji budowlanej i upoważnionych do udzielenia pozwolenia na budowę. Legalność przedmiotowych okien, tzn. wydanie pozwolenia na ich wykonanie opartego na przepisach ustawy Prawo budowlane nie została również wykazana na podstawie innych dokumentów. Ustalenia, że okna powstały między rokiem 1946 a 1966, a nawet zeznania świadków sugerujących, ze zostały wykonane już przed 1939r. nie mogą stanowić dowodu na niewątpliwą legalność przedmiotowych okien (...) Fakt udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie w, okien jest tym bardziej wątpliwe, ze organ pierwszej instancji i organ odwoławczy przyjmowały fakt zlokalizowania ściany z wykutymi oknami w ostrej granicy dziatki inwestycyjnej i wspomnianej sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Jeśli rzeczywiście granica obu działek przebiega tak jak powyżej wskazano, to udzielenie pozwolenia nie było dopuszczalne ani przed 1939 r., ani po 1946 r. ";

- "(...) w rozpatrywanej sprawie kolizję zasad należy zastosować na rzecz stanowiska organu pierwszej instancji".

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zasadnie [...]WINB w zaskarżonej decyzji przyjął, że nie można uznać, iż otwory okienne w lokalu nr [...] w zachodniej ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...] zostały wykonane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego z 16 grudnia 1968 r.

Nie można także przyjąć, iż sporne okna wykonano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem budynku z 5 listopada 1970 r. Podobnie bowiem jak w przypadku projektu budowlanego z 1968 r., do w/w decyzji jak i w aktach sprawy (w tym dokumentacji architektoniczno - budowlanej) brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że na podstawie tego rozstrzygnięcia wykonano otwory okienne w lokalu nr [...]. Ponadto w decyzji o pozwoleniu na wykonanie remontu zaznaczono, iż jednym z warunków udzielenia pozwolenia jest zastosowanie się do klauzuli projektu podstawowego z 16 grudnia 1968 r.

Jak natomiast stwierdził WSA w Warszawie w cytowanym wyroku z 31 sierpnia 2017 r., projekt ten nie dowodzi legalności wykonania spornych otworów okiennych.

Organ wydający decyzję zasadnie zatem przyjął, że brak jest w sprawie dowodów na to, że otwory okienne usytuowane w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanych w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] zostały wykonane legalnie. Podkreślić również należy, że usytuowanie spornych okien naruszało także:

- rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r. nr 38 poz.196);

- rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17 poz. 62);

- rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz.140);

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065).

WSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. podkreślił również, że poprzednio obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych, jak i wcześniejsze akty wykonawcze wydane tym zakresie - nie dopuszczały sytuowania otworu okiennego lub drzwiowego w ostrej granicy z działką sąsiednią, a przepisy stanowią podstawę, dla której legalności wykutych okien nie powinno się wyprowadzać pośrednio z innych dokumentów urzędowych zawartych w aktach sprawy.

4. WSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. wskazał również na konieczność przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy zostało udzielone pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie.

Wskazać należy, że w piśmie z 22 października 2014 r. PINB zwrócił się do Wydziały Architektury i Budownictwa dla [...]o przekazanie oryginałów akt sprawy dotyczącej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]wraz z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę tego obiektu, a także wyjaśnienie czy organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadził jakiekolwiek postępowania administracyjne w sprawie spornych okien w ścianie szczytowej w/w budynku.

W kolejnym piśmie z 22 października 2014 r. PINB zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o wyjaśnienie, czy w urzędzie tym znajdują się akta sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...](oficyna), a w szczególności projekt budowlany i ewentualne dokumenty dotyczące przedmiotowych otworów okiennych.

Z odpowiedzi udzielonej przez Wydział Architektury i Budownictwa dla [...](pismo z 27 listopada 2014 r.) wynika, że "(...) w aktach archiwalnych, jak też w elektronicznej bazie obsługi korespondencji kancelaryjnej nie odnaleziono dokumentów dotyczących postępowania w sprawie okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku". Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje pierwotnym projektem budowlanym budynku oficyny przy ul. [...].

Przy piśmie z 8 października 2015 r. Archiwum Państwowe przesłało kopie archiwalnych dokumentów, której jednak nie potwierdzały legalności spornych otworów okiennych.

5. WSA w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2017 r. wskazał również na to, że organ II instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości przebieg granicy między działką inwestycyjną nr ewid. [...]. położoną przy ul. [...] oraz jaki podmiot był właścicielem (władającym) każdej z sąsiadujących działek przed dokonaniem sprzedaży dziatki nr ewid. [...] obecnemu inwestorowi (skarżącej), a wcześniej sprzedaży lokali mieszkalnych, w tym lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym (oficyna) przy ul. [...] w [...] (działka nr ewid. [...]).

[...]WINB pismami z 31 marca 2020 r. zwrócił się do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...]oraz Spółki [...] sp. z o.o. z zapytaniem, czy są one w posiadaniu geodezyjnego wytyczenia granic działki nr ew. [...] (ul. [...]) z obrębu [...] w [...], w tym w szczególności wskazującej przebieg granicy z działką ew. nr [...], a jeżeli tak to o przekazanie kopii takiego opracowania.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...]pismem z 25 maja 2020 r. oraz Spółka [...] sp. z o.o. pismem z 27 kwietnia 2020 r. poinformowali, iż nie dysponują geodezyjnym wytyczeniem granic w/w nieruchomości.

Jednocześnie [...]WINB pismem z 31 marca 2020 r. zwrócił się do Urzędu [...] Biura Geodezji i Katastru prośbą o udzielenie informacji, czy jest w posiadaniu geodezyjnego wytyczenia granic pomiędzy działkami nr ew. [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]) z obrębu [...] w [...], a jeżeli tak to o przekazanie kopii tego opracowania oraz o udzielenie informacji, jaki podmiot był właścicielem działki nr ćw. [...] i [...] z obrębu [...] w latach 1946 i 1968.

Urząd [...] Biuro Geodezji i Katastru w pismach (z 19 maja 2020 r. i z 29 czerwca 2020 r.) poinformował, iż: "(...) na terenie [...] ewidencję założono u latach 60-70. Podstawą zakładania ewidencji był dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz przepisy wykonawcze; Instrukcja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze [...], m. [...]i i miast stanowiących powiaty ([...]); Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów ([...]); Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 13 maja 1960 r. w sprawie wprowadzania do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami ([...]). Obecna działka ewidencyjna nr dz. ew. [...] i dz. ew [...] z obrębu [...] w najstarszym posiadanym przez Biuro Geodezji i Katastru operacie ewidencji gruntów i budynków z 1966 r. ([...]) stanowią część dawnej działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], natomiast obecna dz. ew. [...] z obrębu [...] stanowi dawną dz. ew. [...] z obrębu [...]".

Do pisma z 19 maja 2020 r. załączono kopię rejestru ewidencji gruntów obręb [...] dz. ew. [...] i [...] ([...]), kopię szkicu do obliczeń z obrębu [...], mapę ewidencyjną z granicami dz. ew. [...] i [...] z obrębu [...], protokół przejęcia przebiegu granic ul. [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego pod nr [...] oraz licencję nr [...].

Z dokumentów tych wynika, iż w latach 1946 i 1968 właścicielem działki nr ew. [...] ul. [...](działka [...] z obr.[...]) był Skarb Państwa a użytkownikiem wieczystym M. G., natomiast działki [...] ul. [...] (działka [...] z obr. [...]) z obrębu [...] właścicielem i władającym było Prezydium Dzielnicy Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

W wyroku z 31 sierpnia 2017 r. WSA w Warszawie wskazał, że: "(...) jeśli okazałoby się, że w latach 1946-1968 właścicielem obu działek był Skarb Państwa reprezentowany przez władze [...], organy powinny stwierdzić, czy nie doszło do udzielenia zgody przez właściciela działki nr ewid. [...] na dokonanie przebudowy istniejącej i odbudowanej lub odbudowywanej kamienicy P. L., położonej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], będącej również własnością tego samego podmiotu (Skarbu Państwa)".

Zdaniem [...]WINB, z powołanych w sprawie okoliczności nie wynika, że okoliczność taka wystąpiła (por. pisma Urzędu [...] Biuro Geodezji i Katastru z 19 maja i 29 czerwca 2020 r.). We wskazanych pismach podano, iż najwcześniejsze rejestry pochodzą z 1966 r. Tak więc w latach 60-tych władającymi działkami nr ew. [...] i 51 z obrębu 1 -01-20 były różne podmioty. Mimo, że w latach 60-tych właścicielem działki nr ew. [...] (dawna [...] z obr. [...]) był Skarb Państwa (nr rejestru 87 - załącznik do pisma Biura Geodezji i Katastru z dnia 19 maja 2020 r.), to ustanowiono na tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz M.G. Z kolei właścicielem działki nr ew. [...] (dawna [...] z obr. [...]) było Prezydium Rady Narodowej [...] (nr rejestru 1 – por. załącznik do pisma Biura Geodezji i Katastru z 19 maja 2020 r.).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zasadnie [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 233 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać, przy czym uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu oraz rozporządzania prawem użytkowania wieczystego jest skuteczne również względem właściciela gruntu. Użytkownik wieczysty w granicach określonych w art. 233 k.c., może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 857/05). Zbliżone do własności długoletnie prawo użytkowania wieczystego wyłącza więc prawa właściciela gruntu i dopóki użytkownikowi wieczystemu służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2906/16).

Analiza przytoczonych przez [...]WINB dokumentów archiwalnych wskazuje zatem, iż:

- właścicielem jednej nieruchomości był Skarb Państwa, zaś druga nieruchomość stanowiła własność Prezydium Rady Narodowej [...];

- działka będąca własnością Skarbu Państwa była dodatkowo przedmiotem użytkowania wieczystego na rzecz osoby fizycznej;

- powoływane wyżej nieruchomości nie miały więc w tamtym czasie tego samego właściciela.

6. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął w decyzji [...]WINB, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, mogących stanowić podstawę stwierdzenia, iż otwory okienne usytuowane w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna) na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] zostały wykonane legalnie, czy też za zgodą tego samego właściciela obu działek. Legalność przedmiotowych okien nie wynika bowiem z:

- projektu remontu oficyny budynku przy ul. [...] w [...] zatwierdzonym 16 grudnia 1968 r.;

- decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem budynku z [...] listopada 1970 r.

Jak wynika zaś z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...]z 27 listopada 2014 r., organ ten nie dysponuje ani pierwotnym projektem budowlanym budynku oficyny przy ul. [...], ani dokumentami dotyczących wykucia okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku. Dodatkowo należy wskazać, że przedmiotowe nieruchomości nie posiadały również tego samego właściciela.

Zasadnie przyjął w decyzji [...]WINB, że sytuowanie okien w ścianie znajdującej się w ostrej granicy z działką sąsiednią nie było dopuszczalne ani przed 1939 r. ani po 1946 r.

Przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. nr 34 poz. 216) w art. 196 stanowiły, że budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako tez budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 m od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, o grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach.

Podobnie przepisy budowlane obowiązujące od 1960 r., włącznie z obecnie obowiązującą ustawą p.b. z 1994 r. oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi - nie dopuszczają budowy okien i innych otworów w ścianie szczytowej zlokalizowanej w ostrej granicy działek.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlany nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Nie jest zatem dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a tym bardziej na jej granicy jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Zatem, brak jest możliwości lokalizacji ściany z otworami okiennymi w granicy z inną nieruchomością (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1135/17). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 obecnie obowiązującego p.b., obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu, skoro nie zostało wykazane, aby istniała jakakolwiek zgoda na usytuowanie okien w ścianie znajdującej się bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, to należy je zamurować. W jednym z wyroków NSA (por. wyrok NSA z 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3103/13) przyjął, że: "(...) pozostawienie okien w ścianie granicznej, które zostały wykonane bez jakiejkolwiek zgody, czy to władzy publicznej, czy to właściciela nieruchomości sąsiedniej, po to, aby właściciele domu, w którym te okna się znajdują, mogli właściwie wykonać swoje obowiązki wynikające z umów najmu, stanowiłoby przejaw nierównego traktowania właścicieli sąsiadujących nieruchomości". Sąd podziela te spostrzeżenia.

7. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez [...]WINB uzupełniające postępowanie dowodowe wykazało ponadto, iż brak jest możliwości legalizacji spornych otworów okiennych.

Tym samym zasadnym było nakazanie zamurowania dwóch otworów okiennych w lokalu nr [...] (o wskazanych wymiarach) w zachodniej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna) przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Jednocześnie organy w decyzjach wskazały, że możliwe jest zamurowanie ich zarówno ścianą pełną lub też cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dodatkowo należy wskazać, że [...]WINB zwrócił się pismem z 31 marca 2020 r. do Urzędu [...] Delegatury Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego w [...] (zgodnie z wytycznymi wskazanymi w cytowanym wyroku przez WSA) z prośbą o wyjaśnienie, czy w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2010 r.; Nr [...] (w szczególności § 119 dotyczącego "zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ulic: [...],[...],[...] - według rysunku planu"), zachowanie, a więc niestworzenie nowej zwartej pierzei zabudowy, przesądza o konieczności połączenia budynków zlokalizowanych przy ul. [...]oraz ul. [...] w [...].

Organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z 21 maja 2020 r. poinformował [...]WINB, iż: "(...) według rysunku planu, zachowanie, a więc niestworzenie nowej zwartej pierzei zabudowy, nie przesądza o konieczności połączenia budynków zlokalizowanych przy ul. [...]oraz ul. [...] w [...]. Ze względu na uwarunkowania planistyczne oraz biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy techniczne nie ma też możliwości zlokalizowania nowej zabudowy na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]".

Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w niniejszej sprawie dopuszczalna jest przewidziana w decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. alternatywa zamurowania otworów okiennych cegłą szklaną (luksferami). Ściana wypełniona luksferami nie może być traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a jako ściana pełna (brak możliwości penetracji wzrokowej). Luksfer jest bowiem kształtką budowlaną wykonaną ze szkła, służącą do wypełniania konstrukcji ściennych lub stropowych. Może być wykonana ze szkła przezroczystego lub barwionego, o powierzchni gładkiej lub wzorzystej. Posiada znaczną przepuszczalność światła, sięgającą ponad 60%. Pomimo tego, że luksfery pełnią funkcję doświetlającą, bezspornie nie są oknami. Wobec tego ścianę z luksferami traktować należy jako ścianę bez otworów okiennych (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 216/14; wyrok WSA w Szczecinie z 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 210/08).

Dodatkowo wskazać trzeba, że w piśmie z 8 kwietnia 2016 r. zwrócił do [...] Konserwatora Zabytków z prośbą o przedstawienie stanowiska w zakresie robót budowlanych nakazanych na mocy decyzji PINB. W odpowiedzi na powyższe, organ właściwy do spraw ochrony zabytków w piśmie z 2 sierpnia 2016 r. wskazał, iż budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych na podstawie zarządzenia Nr [...] z[...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] i [...] Konserwator Zabytków dopuszcza zamurowanie okien w ścianie szczytowej wskazanego obiektu. Zatem i w tej kwestii organy poprawnie ustaliły, że wskazany w decyzjach obowiązek nie będzie miał wpływu na ewentualny zakres ochrony konserwatorskiej i samą substancję zabytku.

8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.