Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 268/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.12,35-38 i inne ...
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w postępowaniu znak: [...] skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. B.G. i J.G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność i przewlekłe załatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , zarzucając mu naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przekroczenie terminów do załatwienia wniosku skarżących o wznowienie postępowania w zakończonego decyzją PINB w T. z dnia 21 lipca 2008 r., znak [.....] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych, prowadzonego ponownie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt IISA/Kr 1666/11, uchylającym decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r., znak [.....] , oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 21 lipca 2008 r.

Skarżący wnosili o uwzględnienie skargi i stwierdzenie - na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - tj. art. 7, 8, 12 § 1, 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższego B.G. i J.G. podnosili, że w dniu 12 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił ich skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.z dnia 31 lipca 2009 r., [.....] , w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora M.K- Bryła przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [.....] w W. , oraz ją poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji. Prawomocny wyrok został przekazany [.....] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 13 kwietnia 2012 r.

W dniu [.....] maja 2012 r,. w trybie art. 37 k.p.a., zostało złożone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na nie załatwienie w terminie sprawy przez v Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Z uzasadnienia postanowienia GINB z daty 28 czerwca 2012 r., znak [.....] , w przedmiocie załatwienia tegoż zażalenia wynika, że pismem z 8 maja 2012r. WINB w K. przekazał wyrok WSA w Krakowie wraz z aktami sprawy do PINB w T.

Do dnia 19 marca 2013 r., tj. złożenia zażalenia w trybie art. 37 § k.p.a., a po wydaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA Kr 1666/11, organ pierwszej instancji, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , nie wydał żadnego postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania.

Uwzględniając fakt, że PINB w T. otrzymał do wykonania , w maju 2012 r. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA Kr 11666/11, nie załatwienie przedmiotu sprawy ( tj. nie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania bądź o odmowie wznowienia postępowania ) czyni skargę zasadną.

Zażalenie skarżących z dnia 18 marca 2013 r. na nie załatwienie sprawy w terminie ustawowym zostało uznane przez [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za nieuzasadnione postanowieniem Nr [.....] z daty 30 kwietnia 2013 r., bowiem PINB w T. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22lutego 2008 r., znak [.....] . Stanowisko MWINB w tym zakresie jest nieprawidłowe, gdyż postanowienie PINB w T. z dnia 2 kwietnia 2013 r., znak [.....] , odmawiające wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 22 lutego 2008 r., znak [.....] , zostało wydane po złożeniu do WINB w K. zażalenia w trybie art. 37 § k.p.a. na nie załatwienie sprawy w terminie ustawowym określonym w art. 35 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem terminów ustawowych załatwienia sprawy, w związku z art. 7, 8 i 12 § 1 k.p.a., po upływie ponad 10-ciu miesięcy od otrzymania wyroku WSA w Krajkowie z 12 stycznia 2012 r. akt II SA Kr 1666/11, obligującego organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie z zachowaniem terminów ustawowych przewidzianych w art. 35 k.p.a. W przekonaniu skarżących daje to podstawę do złożenia w niniejszej skardze także wniosku o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania przez PINB w T. , po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wniosek w tym zakresie jest uzasadniony.

Ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r., a która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., w powiązaniu z ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (obowiązująca od 17 maja 2011 r.), a także zmianami w k.p.a. wynikającymi z ustawy z 3 grudnia 2010 r., obowiązującymi od 11 kwietnia 2011 r., rozszerzono środki prawne mające przeciwdziałać bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszeniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw. Wprowadzenie tych zmian, łącznie z umożliwieniem dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowawczego od organu za poniesioną szkodę z tytułu nie wydania orzeczenia na skutek naruszenia prawa, pozostaje w ścisłym związku z konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowej wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania w prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikłych z tego tytułu. Taka wykładnia została przyjęta w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2013 r. ,sygn. akt I |OSK 2325/12, a także uprzednio w postanowieniu NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt IIOSK i 1360/12. W ścisłym związku z tymi orzeczeniami, co do prawidłowej wykładni, art. 149 p.p.s.a. pozostaje także postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt n OSK 1236/12.

Skarżący podnosili ponadto, że postanowienie PINB w T. z 2 kwietnia 2013 r., znak [.....] , odmawiające wznowienia postępowania, nie jest prawomocne, gdyż zostało ono zaskarżone zażaleniem do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Dla wykazania eksponowanych faktów skarżący powołali stosowne dowody.

Skarżący wskazywali również, że w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, iż wyczerpanie przez strony trybu zażaleniowego, określonego w art. 37 k.p.a., warunkuje wniesienie skargi na bezczynność organu pierwszej instancji, a nie wyższego stopnia, do którego wniesione zostało zażalenie (Komentarz do art. 37 kpa w opracowaniu B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo CHBECK, Warszawa 2006, str. 285 oraz wyrok NSA z 24 maja 2001 r. IV SA 572/99 /ONSA 2002 nr 3, poz. 1116/;postanowienie WSA z 28 października 2004 r. II SAB/Bk 16/04 /ONSA i WSA 2005 nr 6, poz. 114).

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. domagał się jej oddalenia.

Przedstawiając na wstępie przebieg dotychczasowego postępowania wyjaśniał, że decyzją z dnia 21 lipca 2008 r., znak [.....] , uzupełnioną postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2008 r., znak [.....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną własną z dnia 22 lutego 2008 r, znak [.....]. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie, po rozpatrzeniu którego [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 lipca 2009 r., znak [.....] , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1530/09, oddalił skargę na decyzję organu drugiej instancji. Od wyroku wniesiono skargę kasacyjną. Po rozpatrzeniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1333/10, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1530/09, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, podnosząc w uzasadnieniu, że pismo z dnia 18 marca 2008 r., znak [.....] , zostało doręczone skarżącym nieprawidłowo, zatem nie można wykluczyć, że dowiedzieli się oni o wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 22 lutego 2008 r., znak [.....] , w dniu 12 maja 2008 r., po otrzymaniu zawiadomienia od [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , w związku z czym nie można uznać, że przekroczony został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Kr 1666/11, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacjiwytkniętych uchybień, przy czym w tym zakresie winny one uwzględnić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1333/10.

Po zwrocie akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ponownie rozpatrzył wniosek.

I tak, w dniu 10 maja 2012 r. wpłynęło do Inspektoratu pismo [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 maja 2012r., znak [.....] , przesyłające w załączeniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt. II 1666/11, oraz wyrok Naczelnego Administracyjnego z dnia 9 września 2011r., sygn. akt II OSK 1333/10, a także akta postępowania znak [.....] .

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r., [.....] , odmówił wznowienia postępowania na żądanie B.G. i J.G. z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 22 lutego 2008 r., znak [.....] ,umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlany prowadzonych przez M.K. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [.....] w W. , w oparciu o decyzję Starosty Powiatu T. Nr [.....] z dnia 18 sierpnia 2000r., znak [.....] , zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym basenem na działce nr [.....] w W. , zmienioną decyzją Wójta Gminy T. Nr [.....] z dnia 19 kwietnia 2001 r., znak [.....] . Postanowienie to zostało zaskarżone do organu drugiej instancji.

Ustosunkowując sie w dalszych wywodach do zarzutów skargi Powiatowy Inspektom Nadzoru Budowlanego w T. wskazał, że czynności związane z zebraniem materiału dowodowego w sprawie ponownego rozpatrzę wniosku B.G. i J.G. o wznowienie postępowania, podjął w miesiącu lutym 2013r.,a niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu.

Jak wyjaśniał, od czasu powołania powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego w 1999 r. ich działalność napotyka na szereg trudności wynikających głównie z niedofinansowaniem w odniesieniu do zakresu kompetencji przewidzianych ustawą - Prawo budowlane. W związku z powyższym, powiatowe organy nadzoru budowlanego w województwie [.....] nie rozstrzygają wszystkich spraw w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. O problemach związanych z niedofinansowaniem tut. Inspektoratu informowano Wojewodę [.....] oraz [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. już od roku 2000. Od roku 2008 corocznie przekazywana jest do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. informacja o ilości spraw niezałatawionych w terminie. Również Naczelna Izba Kontroli w wystąpieniach pokontrolnych podnosiła fakt niedofinansowania powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego, powstających z tego tytułu zaległości i nieterminowego załatwiania spraw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , mając na uwadze właściwość organów nadzoru budowlanego określoną w przepisach ustawy Prawo budowlane, w sytuacji kiedy nie ma możliwości rozstrzygnięcia wszystkich spraw w terminie określonym ustawowo, zobowiązany jest do każdorazowego określenia i dokonania wyboru, która ze spraw zawisłych przed organem musi być rozpatrzona bądź podjęta w pierwszej kolejności. Z tego tytułu sprawy dotyczące bieżących kontroli budów, użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, reagowania w sytuacjach szczególnych, sprawy związane z zagrożeniami, postępowania objęte terminami, z upływem których przyjmuje się milczącą zgodę organu, sprawy pozwoleń na użytkowanie (przeprowadzanie obowiązkowych kontroli budów), odwołania i zażalenia na wydane decyzje i postanowienia, załatwiane są w pierwszej kolejności, zgodnie z terminami wynikającymi z przepisów. Zaległości nie dotyczą tego rodzaju spraw. Przyczyną powstania zaległości w rozpatrywaniu terminowym spraw była też klęska żywiołowa (powódź - powstałe w wyniku ulewnych opadów deszczu osuwiska w roku 2010), która dotknęła powiat tarnowski w dużym stopniu. W roku 2010 tut. organ dokonał kontroli (czasem dwukrotnie, a czasem trzykrotnie tego samego obiektu) stanu technicznego 354 budynków mieszkalnych i wobec tych budynków wszczął postępowania administracyjne. Zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835) organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności i bez zbędnej zwłoki, a zatem sprawy dotyczące stanu technicznego obiektów zgłoszonych jako uszkodzone w wyniku powodzi i osuwisk w maju i czerwcu 2010 r., rozstrzygane są poza kolejnością. Zaznaczyć należy, że wydane rozstrzygnięcia nakładające na właścicieli budynków obowiązek rozbiórki (art. 67 Pb) bądź obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynków do odpowiedniego stanu technicznego (bezpiecznego użytkowania - art. 66Pb), pomimo, że decyzje są ostateczne, nie kończą postępowań przed tut. organem, bowiem organ zobowiązany jest do sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzjami, a w przypadku nie wykonania obowiązku, prowadzenia postępowań z zakresu egzekucji w administracji. Ponadto z przyczyn niezależnych od organu (np. brak ustalenia właściciela budynku - spadek nieprzeprowadzony) nie wszystkie postępowania zostały zakończone. Sprawy te były prowadzone wyłącznie przez pracowników tut. Inspektoratu, bez zwiększania zatrudnienia. Do zwiększenia zaległości przyczyniła się również absencja chorobowa pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru budowlanego w T. Obecnie w PINB w T. zatrudnionych jest 10 osób wraz powiatowym inspektorem (wszystkie osoby z wyższym wykształceniem w zakresie zajmowanych stanowisk), w tym 5 osób posiadających uprawnienia budowlane, 2 osoby z wykształceniem technicznym, 1 osoba z wykształceniem prawniczym, 2 osoby z wykształceniem ekonomicznym. Z powodu choroby, jedna osoba posiadająca uprawnienia budowlane zatrudniona na stanowisku starszego inspektora nadzoru budowlanego była nieobecna w pracy od dnia 25 listopada 2010 r. do dnia 1 kwietnia 2011r. oraz od dnia 31 października 2012 roku do 10 maja 2013 roku, tj. ponad 10 miesięcy. Ponadto, druga osoba posiadająca uprawnienia budowlane zatrudniona na stanowisku starszego inspektora nadzoru budowlanego była nieobecna w pracy od dnia 1 września 2012 roku do dnia 15 stycznia 2013 roku, tj. 4,5 miesiąca. Wykazana wyżej wielomiesięczna nieobecność pracowników spowodowała również, że czynności przewidziane w zakresach czynności dla tych osób musiały być załatwiane przez pozostałych pracowników Inspektoratu. Podczas absencji chorobowej pracowników pozostali inspektorzy nadzoru budowlanego zobowiązani byli do wykonywania poza czynnościami wynikającymi z ich zakresów czynności także czynności należących do obowiązków osóbnieobecnych. Jednak przy tak dużym zakresie obowiązków, w pierwszej kolejności zobowiązani byli do podejmowania kontroli obowiązkowych zakończonych budów, kontroli utrzymania zimowego obiektów, rozpatrywania zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawania pozwoleń użytkowanie, udzielania odpowiedzi na skargi. W tak małej jednostce jak Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w T. ,zatrudniającej ogółem 10 osób, długa nieobecność wysokokwalifikowanych pracowników spowodowała, że niemożliwe było załatwienie wszystkich spraw w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Po otrzymaniu wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt. II SA/Kr 1666/11 wraz z aktami sprawy, w dniu 10 maja 2013 r. tut. pierwsze czynności podjął co prawda dopiero w dniu 25 lutego 2013 r., ale od tej daty wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy były wykonane bez zbędnej zwłoki. Zebranie dodatkowego materiału dowodowego w sprawie umożliwiło wydanie w dniu 2 kwietnia 2013r. postanowienia znak [.....] , odmawiającego wznowienia postępowania na żądanie B.G. i J.G. W toku postępowania zakończonego tym postanowieniem ustalono, że wyżej wmienieni ani nie posiadali, ani posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 22 lutego 2008r., znak [.....] , umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania robót, a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania nie naraziło ich na negatywne konsekwencje. Tym bardziej rozstrzygnięcie zapadłe z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie mogło narazić skarżących na negatywne konsekwencje.

Wbrew twierdzeniom skarżących, organ pierwszej instancji wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Kr 1666/11, ponieważ postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r., znak [.....] , odmówił wznowienia postępowania, które to postanowienie podlega odrębnemu trybowi zaskarżenia.

W związku z tym, że postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zostało zakończone w pierwszej instancji, to nie zachodzi bezczynność organu. Z uwagi zaś na wyżej wymienionymi okoliczności, rozpatrzenie ponowniewniosku Skarżących z przekroczeniem terminów określonych w k.p.a. po otrzymaniu wyroku Sądu nie nastąpiło z zaniedbania czy opieszałości tut. organu ale z powodów niezależnych.

Powyższa skarga wraz z odpowiedzią na skargę została zarejestrowana do sygn. akt II SAB/Kr 161/13.

Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB 161/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o rozdzieleniu skargi i wyłączeniu do odrębnego rozpoznania i załatwienia pod sygn II SAB/Kr 268/13 skargi na przewlekłość postępowania, stwierdzjąc nadto iż pod dotychczasową sygnaturą będzie prowadzona sprawa ze skargi na bezczynność.

Na rozprawie dnia [.....] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. oświadczy przy tym, że złożona odpowiedź na skargę odnosi się zarowno do zarzutu bezczynności, jak i przewlekłości postepowania.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/13, wydanym w sprawie ze skargi B.G. i J.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził – w pkt I., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pkt II. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz skarżących kwotę 340 zł.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał stosownych ustaleń, zaś uznając skargę za zasadną wskazał w szczególności, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie. Sąd wskazał przede wszystkim na art. 35-38 k.p.a. zawierające reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw, a także powołał treść art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. Sąd podał następnie, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że PINB w T. pozostawał w bezczynności przez okres kilkunastu miesięcy, bowiem nie podjął żadnych czynności w sprawie z wniosku skarżących z 12 czerwca 2008r., licząc od dnia 10 maja 2012 r. (data przekazania przez WINB w K. akt sprawy do PINBU w T. ) do dnia wydania postanowienia z 4 kwietnia 2013r. Sąd dopatrzył się w bezczynności organu administracyjnego rażącego naruszenia prawa, bowiem wniosek skarżących o wznowienie postępowania rozpoznano po ok. 11 miesiącach oczekiwania i to bez jakiegokolwiek powiadomienia stron o ewentualnych powodach takiej zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy, mimo składanych przez nich "ponagleń", na które w żaden sposób nie reagowano. Sąd stwierdził, że takie działanie PINB w T. świadczy z jednej strony o braku należytej rzetelności, z drugiej zaś o lekceważącym podejściu do samych skarżących oraz uznał, iż taka pasywna i niczym niewytłumaczalna postawa uzasadnia uznanie, iż owa bezczynność ma charakter kwalifikowany, a zatem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd podał, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Argumentem niweczącym zaistniałą bezczynność nie mogła więc być absencja pracowników czy też duża ilość spraw będących w toku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność, przed dniem wyznaczonym na rozprawę wyłącza możliwość uwzględniania tej skargi nawet wówczas, gdy rozstrzygniecie podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. W tej sytuacji, jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wydał akt lub podjął czynność, których domagała się strona, to - pomimo pozostawania w zwłoce - przestał on tkwić w bezczynności. Biorąc jednak pod uwagę pełną treść art. 149 p.p.s.a., wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalniało sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.).

Do akt niniejszej sprawy, dotyczącej skargi B.G. i J.G. zawartej w piśmie z daty 25 czerwca 2013 r.na przewlekłe załatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , skarżący złożyli ponadto pismo z daty 9 stycznia 2014 r., w którym zasygnalizowali fakt uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia z dnia 2 kwietnia 2013 r., znak [.....] , i przekazania sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do rozpoznania postanowieniam [.....] Wojewódzkiego Inspaktora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 października 2013r. Nr [.....] , znak [.....] . Skarżący zarzucali, że do chwili obecnej nie otrzymali rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ani informacji w trybie art. 36 k.p.a.

Zważywszy na powyższe oraz fakt wydania uprzednio powołanych prawomocnych wyroków skarżący podtrzymali zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ). W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżących o wznowienie postępowania. Brak zatem przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stan faktyczny sprawy nie jest przy tym pomiędzy stronami sporny, zaś opis przebiegu postępowania przez nie prezentowany znajduje potwierdzenie zarówno w dokumentach załączonych do skargi, jak i przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych, względnie także dokumentach załączonych do pisma skarżących z daty 9 stycznia 2014r., czy aktach spraw sądowych.

Artykuł 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a stanowi ponadto, że odrzuceniu podlega skarga: wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (5); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (6 ).

W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki również do odrzucenia skargi przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a.

W szczególności, skarżący wyczerpali tryb przesądowy poprzez wniesienie do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia 19 marca 2013 r. zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiotowej sprawie ( datowane 18 marca 2013 r. ).

Nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na gruncie opisanego w skardze i odpowiedzi na skargę stanu faktycznego, z udziałem tych samych stron, prawomocnego wyroku z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB 161/13, w sprawie ze skargi na bezczynność organu, albowiem nie są to sprawy tożsame przedmiotowo.

W tym zakresie należy zauważyć, że powoływany już przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. otwiera drogę do dokonania sądowej kontroli sprawności postępowania administracyjnego, o czym w zależności od stanu faktycznego i żadania skarżącego można orzekać w trybie art. 149 p.p.s.a. lub art. 154 p.p.s.a. We wszyskich tych przepisach określając przedmiot kontrolisadowej ustawodawca rozróżnia bezczynność organu od przelekłego prowadzenia postępowania, przy czym nie definiuje na czym wyodrębnione stany faktyczne mają polegać. Trzeba jadnak uwzględnić, że instutucja sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej w tych dwóch aspektach jest ściśle związana z rgulacjami zawartymi w k.p.a., mającymi stanowić gwarancje sprawności postępowania adminisistracyjnego.

I tak, zgodnie z zasadą z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Lex, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

Kolejny przepis, tj. art. 36 § 1 k.p.a., obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. § 2 k.p.a, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z przepisów art. 36 k.p.a wynika, że każdy przypadek nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych uznawany jest za zwłokę w jej załatwieniu, którą mogą powodować przyczyny zależna lub niezależne od organu administracji publicznej.

Artykuł 37 k.p.a. stanowi, że:

§ 1. Na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

§ 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 38 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa.

Powołane wyżej przepisy art. 37-38 k.p.a. normują instytucję nadzoru nad sprawnością postępowania administracyjnego, przy czym istotnym jest to, że nadzór ten obejmuje - po pierwsze – nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 albo art. 37 § 2, lub – po drugie – przewlekłe prowadzenie postępowania.

Taka regulacja w powiązaniu z przepisami art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 149 p.p.s.a. i art. 154 p.p.s.a. pozwala na uznanie, że używane w tych ostatnich przepisach określenie "bezczynność organu" jest tożsame z sytuacją niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36myśl albo wyznaczonym na podstawie art. 37 § 2.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Po zmianach stany prawnego - sygnalizowanych w skardze -stan bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zachodzi w wyżej opisanej sytuacji.

Odnośnie przewlekłości postępowania administracyjnego, w piśmiennictwie dostrzega się słusznie, że " Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego należy konstruować, odwołując się do brzmienia przepisów kodeksowych. Ze względu na samą konstrukcję art. 37 k.p.a., zgodnie z którą zażalenie służy na nie załatwienie sprawy w terminie lub przewlekłość postępowania, tej ostatniej nie można identyfikować ze stanem niezałatwienia sprawy. Oznacza to, że zakres przedmiotowy zastosowania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania nie obejmuje sytuacji zaskarżalnych zażaleniem na niezałatwienie sprawy." W konsekwencji istota tego zażalenia musi leżeć w znacznym stopniu gdzie indziej, niż wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej kodeks. Sposób prowadzenia postępowania powinien być zaskarżalny zażaleniem jedynie wówczas, gdy jest sprzeczny z prawem, a zatem przewlekłe prowadzenie postępowania musi w jakiś sposób naruszać przepisy regulujące postępowanie administracyjne (...) zaskarżalną zażaleniem z art. 37 § 1 k.p.a. przewlekłość postępowania można powiązać z naruszeniem ciążącego na organie administracji prawnego obowiązku działania w sprawie bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) (...) teoretycznie można wskazać na sytuacje, w których wprawdzie jeszcze nie upłynął termin do załatwienia sprawy, ale organ poprzez swoje zachowanie - np. niepodejmowanie w ogóle żadnych czynności w sprawie, opieszałość w ich podejmowaniu lub ich przeciąganie, albo podejmowanie czynności zbędnych - narusza obowiązek działania bez zbędnej zwłoki. Takie sytuacje, choć nie stanowią bezczynności organu administracji publicznej, jako bezprawne, mogą konstytuować stan przewlekłości postępowania zaskarżalnego ustanowionym w art. 37 § 1 k.p.a. zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto wskazać, że w stanie prawnym, w którym nie istniało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, treść obowiązku określonego w art. 35 § 1 k.p.a. bywała w orzecznictwie łączona z zakazem przewlekłego prowadzenia postępowania". Takie trafne stanowisko prezentu je M. Malik ( monografia, Bezczynność Organu Administracji Publicznej w Postępowaniu Administracyjnym, Lex 2011).

Podobne, jak wyżej podejście zostało także wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013 r.II SAB/Kr 191/12 ( zam. zb. Lex nr 1274709 ), w którym wskazano, że "...ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy..."

Podzielając powyższe zapatrywania należy zatem stwierdzić, że o ile fakt wydania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 161/13, nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego z uwagi na brak tożsamości spraw, to jednakże taka okoliczność nie jest obojętna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Treść powyższego prawomocnego wyroku przesądza bowiem, że w okolicznościach opisanych w skardze i odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. pozostawał w bezczynności – a to wyklucza kwalifikację wytkanych w skardze uchybień jako przewlekłości postępowania administracyjnego. Powyższy prawomocny należy respektować stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uwzględnienie treści powyższego wyroku w niniejszej sprawie wyklucza zatem przyjęcie przewlekłości postępowania za okres objęty skargą, do dnia jego wydania 12 listopada 2013 r. Dodatkowo należy zauważyć, że nie istnieją przesłanki do dwukrotnej analizy sprawności postępowania administracyjnego w tym samym okresie, ani też ewentualnego podwójnego stosowania przewidzianych prawem sankcji za jej naruszenie.

O ile w sprawie niniejszej skarżący zarzucając przewlekłość postępowania administracyjnego powołują się dodatkowo w piśmie z daty 9 stycznia 2014 r. na fakt uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. postanowienia z dnia 2 kwietnia 2013 r. , znak [.....] , o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22 lutego 2008 r., znak [.....] , to wskazać należy, że rozpoznanie skargi na bezczynność organu pierwszej instancji konsumuje roszczenia skarżących związane z wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania w analogicznym okresie. Fakt uchylenia powyższego postanowienia jest natomiast irrelewantny w sprawie zainicjowanej skargą dotyczącą postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do daty wydania tego aktu. W sprawie niniejszej nie może bowiem podlegać ocenie ani legalność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , ani też postanowienia [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 października 2013r. Nr [.....] , znak [.....] . Ewentualne zarzuty dotyczące sprawności postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , w nowym toku instancji, skarżący winni zaś sygnalizować aktualnie najpierw w trybie art. 37 k.p.a. ,o ile zamierzają korzystać z instytucji przewidzianej w art. 149 k.p.a. Prezentowane w tym zakresie stanowisko, które wiąże zażalenia z art. 37 k.p.a. oraz skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania z określonym tokiem instancji koresponduje zarówno z przepisami k.p.a dotyczącymi nadzoru nad sprawnością postępowania administracyjnego, jak i regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa(Dz.U. Nr 34, poz. 173), a w szczególności z art. 6 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekło oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.