Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 500/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2  pkt 2, par. 3 pkt 5,  par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 219
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji we[...], działając na podstawie art. 219 K.p.a. w związku z § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 16 lutego 2009 r. do Komendanta Miejskiego Policji we [...] wpłynął raport mł. asp. D. K. [...] z dnia [...] r. adresowany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego służbę w Policji, w warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury.

Na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404 ze zm.) zaświadczenie to jest wydawane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach, przez właściwy organ Policji. Ponieważ akta osobowe oraz rejestry danych innego rodzaju znajdują się w Komendzie Miejskiej Policji we [...], właściwym organem Policji jest w tym wypadku Komendant Miejski Policji we [...], gdyż w jego dyspozycji znajdują się m.in. akta osobowe zainteresowanego funkcjonariusza.

Komendant Miejski Policji we [...] polecił przeprowadzenie w trybie art. 218 § 2 K.p.a. w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W toku postępowania szczegółowej analizie poddano treść raportu oraz materiały do niego dołączone. Zainteresowany w raporcie wskazał, że od dnia 26 lutego 1992 r. do chwili złożenia raportu, tj. 16 lutego 2009 r., brał udział w działaniach bojowych z zakresu fizycznego zwalczania terroryzmu bandyckiego oraz uczestniczył w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Na potwierdzenie tej tezy do raportu dołączył kopie decyzji powołujących Nieetatową Grupę Specjalną w KRP we [...], Miejską Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko -Pirotechnicznego, Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego i Grupę ds. Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru z użyciem materiałów wybuchowych oraz innych zdarzeń noszących cechy zamachu terrorystycznego w KMP we [...]. Do raportu dołączył też kopie dzienników szkoleń.

Organ I instancji dodatkowo dokonał analizy decyzji [...] Komendanta Miejskiego Policji we [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania i zakresu działania Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego KMP we [...], nie dołączonej do raportu.

W żadnej z decyzji powołującej wspomniane grupy nie wymienia się zadań dla ich członków, które określa się mianem - fizyczne zwalczanie terroryzmu.

Zatem materiały dołączone do przedmiotowego raportu oraz decyzja Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji we [...], nie dają podstaw do stwierdzenia, że zainteresowany pełnił służbę w szczególnych warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 134). Mł. asp. D. K. nie pełnił służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału, w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji. Nabył jedynie uprawnienia do prowadzenia rozpoznania minersko - pirotechnicznego, a nie w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika. W związku z czym nie brał udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji oraz w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, a jednocześnie określonych przez Komendanta Głównego Policji.

Mł. asp. D. K. uczestniczył w procesie szkolenia określonym przez Komendanta Rejonowego, a później Miejskiego Policji we [...], który przygotowywał go do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym. Sporadycznie uczestniczył w szkoleniach prowadzonych przez etatowych policjantów komórek AT, które miały na celu poszerzenie jego umiejętności i wiadomości. Nie był to więc proces szkolenia, określony przez Komendanta Głównego Policji.

Analizie poddano akta osobowe zainteresowanego. Organ I instancji stwierdził w nich brak dokumentów, które mogłyby potwierdzić fakt wykonywania czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w rozumieniu cyt. rozporządzenia. Zapisy zakresów obowiązków mł. asp. D. K. i karty opisu stanowiska pracy nie zawierają informacji o służbie w szczególnych warunkach, w tym w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W aktach mł. asp. D. K. znajduje się zaświadczenie z dnia 31 grudnia1998 r. wystawione przez Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP we [...], z treści którego wynika, że wobec braku stosownych dokumentów w aktach osobowych u niżej wymienionego policjanta nie zachodzą przesłanki uzasadniające podwyższenie emerytury policyjnej.

Organ I instancji dodatkowo dokonał przeglądu protokołów z działań minersko-pirotechnicznych, zachowanych w archiwum KMP we [...] oraz dokonał analizy zapisów książki działań minersko - pirotechnicznych KMP we [...], prowadzonej od początku roku 1999. Pozostała dokumentacja dotycząca rozpoznania minersko-pirotechnicznego została wybrakowana.

Zapisy w protokołach z działań minersko - pirotechnicznych nie dają podstaw do stwierdzenia, że zainteresowany pełnił służbę w szczególnych warunkach określonych w § 3 pkt 5 i w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podobnie przegląd książki działań minersko - pirotechnicznych KMP we [...] nie daje podstaw do stwierdzenia, że którykolwiek z policjantów KMP we [...], w tym mł. asp. D. K., pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 3 pkt 5 i w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Z treści protokołów i zapisów w książce wynika, że policjanci NGRM-P brali udział jedynie w lokalizowaniu materiałów wybuchowych. Natomiast nie brali udziału w rozpoznawaniu, transporcie i niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, a więc nie wypełniają przesłanek zawartych w § 3 pkt 5 cyt. rozporządzenia.

Z treści protokołów i zapisów w książce nie można też wyprowadzić wniosku, iż istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, policjanta tam wymienionego, w myśl § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Jak wynika bowiem z wyjaśnienia pojęcia "bezpośrednie niebezpieczeństwo" znajdującego się w komentarzu do kodeksu karnego (Komentarz Kodeks Karny, Andrzej Marek, Dom Wydawniczy ABC, 2004 str. 170 oraz str. 404-411) musi być ono konkretne, nie zaś abstrakcyjne, co oznacza, że nie możemy za bezpośrednie niebezpieczeństwo uznać sytuacji hipotetycznych, które w przyszłości mogły przybrać postać rzeczywistego niebezpieczeństwa. Natomiast narażenie na niebezpieczeństwo jest to spowodowanie stanu, który grozi innej osobie nastąpieniem w najbliższym czasie skutku utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu.

Na poparcie niniejszego rozstrzygnięcia należy wskazać na polecenie służbowe zawarte w piśmie Naczelnika Sztabu Policji KWP w [...] z dnia [...] r., które wynikało z zapisów decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r. w sprawie postępowania Policji Województwa [...] w działaniach minersko-pirotechnicznych. W myśl § 2 cyt. decyzji Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego /NGRM-P/ dokonują przeszukania obiektu/terenu, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu, dowódca grupy zabezpiecza miejsce lokalizacji i wzywa GM-P lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu. Natomiast zgodnie § 1 cyt. decyzji Etatowa Grupa Minersko-Pirotechniczna /GM-P/ dokonuje lokalizacji, rozpoznania, neutralizacji, unieszkodliwienia, usunięcia, transportu oraz zniszczenia materiałów i urządzeń wybuchowych. Wszelkie manipulacje, przemieszczanie itd. ładunków (przedmiotów), w stosunku do których pojawiły się realne podejrzenia, że mogą zawierać materiał wybuchowy należy kategorycznie pozostawić funkcjonariuszom grupy etatowej, gdyż są oni wyposażeni w sprzęt specjalistyczny i umocowania prawne. Ewentualny wybuch ładunku w związku z podejmowaniem niedozwolonych czynności, poza zagrożeniem życia i zdrowia będzie z całą pewnością skutkował poważnymi konsekwencjami służbowymi.

Stosując się do postanowień Naczelnika Sztabu KWP w [...] tylko pierwsza osoba, która ujawniła ładunek wybuchowy, była zagrożona utratą życia lub zdrowia. Natomiast pozostałe osoby, w tym przybyli na miejsce zdarzenia policjanci NGRM-P po uprawdopodobnieniu informacji o ładunku wybuchowym winni byli kategorycznie wzywać grupę etatową.

Po przeprowadzeniu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono, że mł. asp. D. K. do dnia 16 lutego 2009 r. pełnił służbę w warunkach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 734).

Od powyższego postanowienia D. K. wniósł zażalenie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. postanowił utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ II instancji podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego Policji we [...] w zakresie braku przesłanek do stwierdzenia, iż wymieniony pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury. Jak bowiem wynika z decyzji Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia w KRP we [...] Nieetatowej Grupy Specjalnej, do jej zadań należało: ochrona bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrona życia i zdrowia obywateli oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach komunikacji publicznej, ujawnianie i zatrzymywanie sprawców przestępstw i wykroczeń, obezwładnianie szczególnie niebezpiecznych sprawców przestępstw, udział w zabezpieczaniu imprez i uroczystości, a także zabezpieczanie poważnych zdarzeń, do których miały być wezwane wyspecjalizowane grupy antyterrorystyczne KGP. Z obowiązków funkcjonariuszy należących do Nieetatowej Grupy Specjalnej wynika, iż grupa ta powołana była m.in. do podejmowania działań w stosunku do niebezpiecznych przestępców, wymagających specjalistycznego przygotowania oraz użycia specjalistycznego sprzętu. Jednakże ani z decyzji, ani z dołączonego zakresu działania nie wynika, iż jej celem było zapobieganie i zwalczanie nasilających się ataków terrorystycznych jak wskazuje wnoszący zażalenie.

Nieetatowe Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego dokonują przeszukania obiektów (terenu), co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału, ładunku lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu, dowódca grupy zabezpiecza takie miejsce i wzywa Grupę Minersko-Pirotechniczną lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu.

Wszelkie manipulacje, przemieszczanie itd. ładunków (przedmiotów), w stosunku do których pojawiły się realne podejrzenia, że mogą zawierać materiał wybuchowy należy kategorycznie pozostawić funkcjonariuszom grupy etatowej. Są oni bowiem wyposażeni w sprzęt specjalistyczny, a ich działania są unormowane prawnie.

Natomiast aby można było podwyższyć wymiar emerytury warunkiem koniecznym jest udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap. Sam fakt rozpoznania terenu lub obiektu nie stanowi przesłanki to podwyższenia wymiaru emerytury.

Z decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r. w sprawie powołania w Komendzie Miejskiej Policji we [...] Grupy ds. Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru z użyciem materiałów wybuchowych oraz innych zdarzeń noszących cechy zamachu terrorystycznego, której mł. asp. D. K. jest członkiem wynika, iż zadaniem tej grupy w szczególności jest wykonywanie czynności operacyjno-śledczych na podległym terenie służbowym, w tym prowadzenie oględzin na miejscu eksplozji, podłożenia i ujawnienia materiałów wybuchowych oraz zdarzenia noszącego cechy zamachu terrorystycznego. Nie można więc przyjąć, iż wymieniony brał udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, nie ma bowiem dokumentów z których wynikałoby, iż nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, bądź brał bezpośrednio udział w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań.

Odnosząc się natomiast do argumentów podnoszonych przez mł. asp. D. K. w zażaleniu, iż nie została skompletowana cała dokumentacja w sprawie, a organ oparł się jedynie na aktach osobowych i rejestrach danych innego rodzaju należy wskazać, iż organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, który będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwość jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Należy uznać, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym na stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia wymiaru emerytury. Nie ma natomiast uzasadnienia, aby opierać się na pisemnych oświadczeniach byłych bezpośrednich przełożonych wymienionego, o co wnosi mł. asp. D. K.

Nie ma również dokumentów potwierdzających, iż mł. asp. D. K. brał udział w działaniach, które w sposób bezpośredni zagrażałyby jego życiu lub zdrowiu, a biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Wystąpienie sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia musi być udokumentowane w taki sposób, aby z treści tych zapisów wynikało zaistnienie takiej sytuacji. Wnoszący zażalenie nie wskazał ani jednej sytuacji, w której występowało realne i bezpośrednie zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Organ II instancji nie kwestionuje faktu udziału wymienionego w nieetatowych grupach i wykonywania przez niego czynności służbowych, które mogły nieść za sobą niebezpieczeństwo narażenia jego życia i zdrowia, jednakże istnieje konieczność wskazania sześciu działań w roku, w których zagrożenie nie miało charakteru hipotetycznego, które w przyszłości mogłyby przybrać postać rzeczywistego niebezpieczeństwa.

W ocenie organu II instancji argumentacja przedstawiona przez D. K. nie stanowi podstawy do uchylenia bądź zmiany zakwestionowanego postanowienia.

D. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 16 lutego 2009 r. za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji we [...] wystąpił z raportem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o wydanie mu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w ramach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury.

Raport ten wbrew obowiązującej procedurze administracyjnej nie został wysłany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Komendant Miejski Policji we [...] podjął nieuprawnioną decyzję, wstrzymał bieg raportu, nie przekazał go adresatowi i podjął się sam przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.

Uwzględniając obowiązujące przepisy i powyższy stan faktyczny takie działanie nosi naruszenie prawa. Przedmiotowy raport powinien dotrzeć mimo wszystko do adresata, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] do którego skierowany był raport stosownie do postanowień art. 19 K.p.a., jako organ administracji publicznej przestrzegający z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, winien wydać postanowienie w przedmiocie przekazania raportu właściwemu organowi administracji - w tym konkretnym przypadku Komendantowi Miejskiemu Policji we [...]. Na wydane postanowienie zgodnie z art. 141 § 1 i 2 K.p.a., przysługiwało złożenie zażalenia do Komendanta Głównego Policji. Z przepisów procedury administracyjnej wynika, że na organie administracji, do którego zostaje skierowany wniosek strony, ciąży obowiązek zbadania, czy jest właściwym do załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Przepisy K.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1). Przed wszczęciem postępowania organ bada swoją właściwość i w razie uznania się za niewłaściwy przekazuje wniosek do organu właściwego w sprawie. W przypadku skarżącego procedura ta nie miała zastosowania. Komendant Miejski Policji we [...] nie będąc do tego uprawniony wstrzymał bieg raportu, naruszając obowiązujące przepisy i sam przeprowadził postępowanie, które w efekcie zakończyło się wydaniem niekorzystnej decyzji.

Komendant Miejski Policji we [...] w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia wskazał, że decyzję swoją podjął po przeanalizowaniu posiadanych materiałów, tj. m.in. decyzji powołujących:

1) Nieetatową Grupę Specjalną w KRP we [...];

2) Miejską Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego KMP we

[...];

3) Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko – Pirotechnicznego KMP we [...];

4) Grupę ds. Koordynacji Przeciwdziałania Aktom Terroru z użyciem materiałów wybuchowych oraz innych zdarzeń noszących cechy zamachu terrorystycznego w KMP we [...].

W ocenie skarżącego postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie poinformowano go o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, ani też o jego zakończeniu. W sprawie bezspornym jest, że decyzja organu l instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 K.p.a. Komendant Miejski Policji we [...] nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i przed wydaniem postanowienia nie umożliwił mu wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie umożliwiło mu w pełni skorzystanie z uprawnień zawartych w art. 10 K.p.a. Po analizie posiadanych materiałów dot. przedmiotowej sprawy zamierzał sformułować stosowne wnioski i w formie pisemnej przekazać je prowadzącemu postępowanie wyjaśniające, jako nowych dowodów, które nie są znane organowi prowadzącemu postępowanie wyjaśniające, a na podstawie, których można ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (m.in. pisemne oświadczenia byłych bezpośrednich przełożonych, które dołączył jako załączniki do sprawy), z których jednoznacznie wynika, że pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Przed wydaniem niekorzystnej dla niego decyzji - postanowienia o odmowie wydania zaświadczenie nie umożliwiono mu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem. Nie uwzględniono jego żądań, wydano postanowienie w rażący sposób naruszając przepisy procesowe.

W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie zakwestionował faktu jego udziału w nieetatowych grupach i wykonywania czynności służbowych, które niosły za sobą niebezpieczeństwo narażenia życia i zdrowia. Wskazał jedynie przy tym na konieczność udokumentowania sześciu działań w roku, w których zagrożenie było realne i przybierało postać rzeczywistego niebezpieczeństwa, a pominął najistotniejszy dowód w przedmiotowej sprawie, wskazany w zażaleniu - informację o możliwości przedstawienia przez niego pisemnych oświadczeń byłych jego bezpośrednich przełożonych), z których jednoznacznie wynika, że pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury (w liczbie znacznie przekraczającej - sześć działań w roku). Stwierdzenie organu II instancji - Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w uzasadnieniu postanowienia, że zrealizowano moje uprawnia wynikające z art. 10 K.p.a. jest kuriozalne. Taka sytuacja, taki punkt interpretowania procedury administracyjnej jest absolutnie niedopuszczalny i skutkuje obligatoryjnym uchyleniem decyzji.

Przeprowadzono postępowanie z pominięciem przepisu art. 10 K.p.a. Toczyło się ono bez jego czynnego udziału. O wszczęciu i zakończeniu postępowania poinformowano go w dniu [...] r. w momencie otrzymania postanowienia nr [...] i dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji we [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Nie miał zatem możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału oraz zgłoszenia uwag i wniosków. Nie umożliwiono mu złożenia wniosków dowodowych.

W sprawie organ odwoławczy II instancji naruszył zasadę ogólną - czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania na wniosek strony.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2003 r. (sygn. II Aua 2076/01, OSA 2004/12/27) wskazał, że zaświadczenia wystawiane są przez komórkę kadrową właściwą ze względu na ostatnie miejsce pełnienia przez funkcjonariusza służby, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających ten fakt.

Wskazano także, że ze względu na uproszczony charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczeń należy przyjąć, że przepisy K.p.a. w postępowaniu dowodowym w ramach procedury ogólnej mogą znaleźć jedynie odpowiednie zastosowanie do trybu wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej. Za takim rozwiązaniem przemawia też fakt ograniczenia postępowania wyjaśniającego przez art. 218 § 2 wyłącznie do koniecznego zakresu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Przepis art. 15 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, zwana dalej ustawą) w ust. 1 przewiduje, że emerytura dla funkcjonariusza, który pozostawał w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., wynosi 40 % podstawy jej wymiaru za 15 lat służby. Przepisy ust. 1, 2, 3 i 4 przewidują sytuację, kiedy emerytura ulega podwyższeniu. Sytuacje określone w ust. 1 pkt 1-4 zawiązane są z samym faktem dalszego pełnienia służby oraz zaliczeniem okresów składkowych.

Ust. 2 przewiduje podwyższenie emerytury o:

1) 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu;

2) 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:

a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach,

b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających,

c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów,

d) w służbie wywiadowczej za granicą;

3) 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Ust. 3 stanowi o podwyższeniu emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych, a ust. 4 mówi, że emeryturę podwyższa się o 15 % podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Problem w sprawie sprowadza się głównie do interpretacji przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy przewidującego podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący uważa, że pełnił służbę w takich warunkach, albowiem był członkiem Nieetatowej Grupy Rozpoznania Miniersko – Pirotechnicznego. Interpretacja przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy nie może być oderwana od treści innych przepisów. Żaden akt prawny nie jest zbiorem luźnych przepisów, lecz tworzy określony system. W powyższej sprawie znacznie ma przede wszystkim interpretacja celowościowa i systemowa.

Przepis art. 15 ust. 2 ustawy mówiąc o podstawie wymiaru za każdy rok służby pełnionej w charakterze nurków, płetwonurków, w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, w składzie załóg narodowych jednostek pływających, w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, w służbie wywiadowczej, za granicą, posługuje się określeniem "pełnionej bezpośrednio", co oznacza, że sama przynależność do określonej grupy nie jest wystarczająca aby uzyskać prawo do podwyższonej emerytury.

Z kolei ust. 3 mówi o "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu."

Ustawa zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania zarządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne.

Określenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) konkretnych limitów wykonywania czynności pozwala na uznanie, że mamy do czynienia ze służbą "pełnioną bezpośrednio".

Rozporządzenie precyzuje warunki szczególne zagrażające życiu i zdrowiu. Są to:

1) podejmowanie co najmniej 6 miesięcy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo- śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia,

2) uczestniczenie, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia, w ramach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia,

3) brania bezpośredniego udziału w oddziałach ratowniczych, w tym ratowniczo gaśniczych, lub bezpośrednio kierowania tymi działaniami na miejscu zdarzenia – co najmniej przez 30 dni w ciągu roku,

4) branie udziału, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej odmowy opieki nad osadzonymi określonych w rozporządzeniu oddziałach.

Skarżący swoje uprawnienia do podwyższonej emerytury upatruje w tym, że w okresie od 26 lutego 1972 r. do 30 marca 1999 r. pełnił służbę w Nieetatowej Grupie Specjalnej – Komendzie Rejonowej Policji we [...], a od 1 kwietnia 1999 r. do chwili składania raportu pełnił służbę w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Miniersko- Pirotechnicznego KMP we[...].

Zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Istotą zaświadczenia jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub stanu faktycznego. Zaświadczenia mają natomiast znaczenie prawne dla adresatów przy ustalaniu ich praw i obowiązków. Podstawami żądania wydania zaświadczenia mogą być przepisy prawa oraz interes prawny osoby żądającej zaświadczenia w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie udokumentowania uprawnień do podwyższenia podstawy wymiaru w formie zaświadczenia wymaga przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zaświadczenie wydaje się nie w oparciu o zeznania świadków, a w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest regulowane przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 4). Nie oznacza to jednak, że do tego postępowania stosuje się te same reguły co do wydania decyzji w indywidualnych sprawach. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie ma stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. eksponowany w skardze nie jest uzasadniony. Przepis ten dotyczy stron postępowania administracyjnego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie mają zastosowania instytucje wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności. Obie instytucje służą wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień wydanych w administracyjnym postępowaniu.

Jeżeli zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne można żądać wydania nowego zaświadczenia. Nie może być skuteczne udokumentowanie szczególnych warunków pełnienia służby zeznaniami świadków. Art. 218 § 2 K.p.a. ogranicza postępowanie wyjaśniające wyłącznie do koniecznego zakresu. Należy podzielić wypowiadany już w orzecznictwie pogląd, że "określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji publicznej nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzające poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających" (wyrok z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. II SA/Wa 1126/06, Lex nr 282453).

Zaświadczenie wymagane przez § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 349, poz. 2404) o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury sporządza się nie na podstawie zeznań świadków, czego domaga się skarżący, ale na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Dane znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza są podstawą do wydania zaświadczenia.

Sąd podziela pogląd orzekających w sprawie organów, że w oparciu o akta osobowe i inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r.

Orzekające w sprawie organy dokonały analizy dostępnych dokumentów dotyczących działalności nieetatowych grup rozpoznania minersko - pirotechnicznego. Ocena, że nie ujawniono tam informacji pozwalających wystawić skarżącemu żądane zaświadczenie ma swoje uzasadnienie w dokonanym przeglądzie. To samo dotyczy wniosków wynikających z analizy akt osobowych.

Dokonano analizy obowiązujących uregulowań prawnych w zakresie działań Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego KMP we [...]. Policjanci wchodzący w skład tej grupy dokonują przeszukania obiektów (terenu), co do których istnieje uzasadnione podejrzenie o podłożeniu materiału lub urządzenia wybuchowego. Po ich zlokalizowaniu dowódca grupy zabezpiecza miejsce lokalizacji i wzywa GM-P lub wojskowy minerski patrol oczyszczania terenu. Zakazano wręcz funkcjonariuszom tej grupy dokonywanie jakichkolwiek czynności zagrażających ich bezpieczeństwu. Zakres zadań tej grupy co do zasady nie uległ zmianom w kolejnych decyzjach Komendanta Miejskiego Policji we[...]. Wśród zadań tej grupy nie ma zadań związanych ze zwalczaniem terroryzmu. W świetle zgromadzonych dokumentów trafna jest ocena orzekających w sprawie organów, że skarżący nie pełnił bezpośrednio służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu ani nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, nabył uprawnienia do prowadzenia rozpoznania minersko - pirotechnicznego, a nie w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika. W tej sytuacji udział w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego nie upoważnia do podwyższenia wymiaru emerytury.

Za nieistotny dla sprawy należy uznać zarzut nieprzesłania wniosku (raportu) o wydanie zaświadczenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wniosek taki nie jest podaniem do którego stosuje się przepisy K.p.a. i w tym zakresie, przy założeniu, że podanie zostałoby przesłane do Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie ma obowiązku wydania postanowienia.

Okoliczności, których żąda się w zaświadczeniu, powinny pozostawać w określonym związku z rzeczowym i terytorialnym zakresem działania danego organu. W tym miejscu należy odwołać się do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W § 1 pkt 4 tego rozporządzenia sprawy osobowe określono jako sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów a § 20 ust. 1 wskazuje, że kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych lub upoważniona przez niego osoba zapoznaje policjanta nowo przyjętego do służby z przepisami określającymi prawa i obowiązki oraz odpowiedzialność dyscyplinarną policjantów, a także przepisami w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że to Komendant Miejski Policji we [...], a więc jednostki, w której skarżący pełnił służbę, był właściwy do wydania żądanego zaświadczenia.

Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.