Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1779/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Rudnicki,, sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. S., H. S., J. K., G. S., M.D., J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. S. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] listopada 1955r

W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że zarządzeniem Ministra Skupu z dnia [...] listopada 1955r. ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem młyn motorowy, stanowiącym wówczas własność A. S., położonym w N. P., powiat Z., województwo [...]. Następnie orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1962r. stwierdzono przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych: zarządzenia Ministra Skupu oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości wystąpił spadkobierca byłego właściciela - A. S..

Rozpatrując sprawę zarówno po raz pierwszy jak i na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy wskazał, iż zarząd państwowy zastał ustanowiony na podstawie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.P.RP z 1918r. Nr 21 poz. 67 ze zm.). Przepis ten określa przesłanki, których zaistnienie mogło skutkować ustanowieniem zarządu, tj. ustanie działalności przedsiębiorstwa lub stan zagrożenia ustania tej działalności oraz istnienie interesu państwa w utrzymaniu jego działalności. Użyty w art. 1 ust. 3 dekretu zwrot " mogą być objęte" oznacza, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego ani też nie wynikał on z mocy prawa, istniała tylko prawna możliwość objęcia tym zarządem takich przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było zatem istnienie interesu państwa, które zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe znaczenie dla Państwa bądź, bez działania których państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Przyjmując taką wykładnię art. 1 ust. 3 dekretu z 16.12.1918 r. organ oparł się na stanowisku przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny ( wyrok z 1.12.1999 r., IVSA 1126/98, wyrok z dnia 21.12.1998r., IVSA 2182/96) oraz Sąd Najwyższy ( uchwała składu 7 sędziów z 8.12.1987 r. OSNCP z. 7-8 z 1988 r. poz. 91). W ocenie organu orzekającego -w przypadku przedmiotowego przedsiębiorstwa w dacie objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym istniała przesłanka zagrożenia ustania działalności z powodu złego stanu urządzeń technicznych młyna, zużytych w 50, 60 lub 70%. Powyższe organ wywiódł analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w szczególności protokół z przebiegu czynności związanych z wprowadzeniem zarządcy państwowego z dnia 15 grudnia 1955r. Organ orzekający wymienił takie urządzenia jak generator, zbiornik do wody, pompa do wody, mlewnik z koszem zasypowym, tryjer, odsiewacz graniasty, koła napędowe, ślimacznicę. W związku z tym dalsze funkcjonowanie młyna było zagrożone a zatem spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 1 ust. 3 dekretu.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. S., H. S., J. K., G. S., M. D. i J. S. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż utrzymanie małego, wiejskiego młyna motorowego leżało w interesie Państwa

2) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę w rozstrzygnięciu

organu, polegający na uznaniu, że zużycie w 50, 60 i 70 % "mało znaczących" urządzeń technicznych młyna zagrażało ustaniem działalności przedmiotowego przedsiębiorstwa

3) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 7, art. 10 §1, art. 75 §1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 Kpa.

W konkluzji skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005r.

W bardzo szerokim uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalając stan faktyczny w przedmiotowej sprawie "oparł się wybiórczo na nieistotnych dla rozstrzygnięcia ustaleniach zawartych w protokole z przebiegu czynności związanych z wprowadzeniem zarządcy państwowego z dnia 15 grudnia 1955r." Zdaniem skarżących zużyte w znacznym stopniu (w 50, 60 i 70%) były wyłącznie te urządzenia techniczne młyna, które nie mogły mieć wpływu na dalsze jego funkcjonowanie. Natomiast główne maszyny i urządzenia techniczne stanowiące trzon wyposażenia młyna były zużyte zaledwie, w 30- 40%, co wynika z powołanego powyżej protokołu. W tej sytuacji, według skarżących, "nieprawdziwe i niezgodne ze stanem faktycznym" jest ustalenie organu, iż dalsze funkcjonowanie młyna było zagrożone. Skarżący podnieśli, że ,.błąd w ustaleniu stanu faktycznego odnośnie zagrożenia w funkcjonowaniu młyna wynikał i z tego, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął całkowicie dowód z przesłanych mu zeznań świadków, z których jednoznacznie wynika, iż w ogóle nie istniała żadna groźba ani nawet zamiar unieruchomienia młyna przez A. S.". Wskazali także, że organ rozpoznając sprawę pominął fakt prowadzenia przez ich ojca remontów i robót modernizacyjnych, które prowadziły do tego, iż przed upaństwowieniem młyn cały czas pracował bez żadnych przestojów.

W ocenie skarżących organ orzekający dokonał błędnej wykładni art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r.. bowiem przyjął, iż Państwo miało interes w utrzymaniu działalności młyna. Według skarżących taki interes Państwa nie istniał a o słuszności tego twierdzenia świadczy fakt wykorzystywania młyna tylko przez około 3 lata po upaństwowieniu a następnie jego unieruchomienie i wywiezienie maszyn i urządzeń.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej, które miały w ocenie skarżących istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wskazali, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa). Organ zaniechał również przesłuchania świadków mimo złożonych przez nich zeznań w formie pisemnych oświadczeń.

Ponadto skarżący podali, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzależnił rozpoznanie wniosku skarżących dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] listopada 1955 r. od posiadania środków na wypłatę odszkodowania (...) skarżącym za rzeczywistą poniesioną szkodę.

Zdaniem skarżących w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ naruszył art. 10 § 1 kpa ponieważ nie powiadomił ich o nowych dowodach i dokumentach w sprawie, co uniemożliwiło im wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2005 r. choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie bowiem z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U., nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa a nie rozpoznanie sprawy z zakresie takim jak w postępowaniu zwykłym ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1985 r. ISA 89/85 ONSA 1985/1/30, z dnia 22 maja 1987 r. IVSA 1062/86 ONSA 1987//1/35)

Podstawą prawną zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] listopada 1955 r., będącego przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym był art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego ( Dz.P.RP nr 21, poz. 67 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa. Jak trafnie wskazał organ administracji orzekający w niniejszej sprawie - do objęcia przymusowym zarządem państwowym przedsiębiorstwa - na podstawie wskazanego wyżej przepisu niezbędne było łączne spełnienie dwu przesłanek: ustanie działalności przedsiębiorstwa lub stan zagrożenia ustania tej działalności oraz istnienie interesu państwa w utrzymaniu jego działalności. Jednocześnie jednak z rozważań organu orzekającego w niniejszej sprawie zawartych w uzasadnieniu decyzji nie wynika ażeby dokonał on wnikliwej analizy materiału dowodowego. W nader lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji wskazał, że w okoliczności niniejszej sprawy została spełniona dyspozycja art. 1 ust. 3 dekretu albowiem większość urządzeń technicznych młyna był zużyta w 50, 60, lub 70%. Natomiast brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego czy została spełniona druga z przesłanek tj. czy istniał interes państwa w objęciu przedmiotowego młyna przymusowym zarządem państwowym. Wyjaśnienie tej kwestii jest dodatkowo o tyle niezbędne, że - jak wynika z twierdzeń skarżących - nie był to jedyny młyn w tej okolicy a inne, działające posiadały dużo większą dobową moc przerobową. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że w 3 lata po objęciu przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym przedmiotowy młyn został unieruchomiony, co- co najmniej nasuwa wątpliwości -czy państwo posiadało interes w jego przejęciu. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że zgodnie przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawanie zakładu w bezruchu przez szereg lat po ustanowieniu przymusowego zarządu wskazuje na brak znaczenia dla interesu Państwa utrzymania tego zakładu w ruchu, a to było niezbędną przesłanką dla ustanowienia przymusowego zarządu (tak wyrok z dnia 27.10.1998 r. IV SA 1980/96 LEX nr 45889)

Reasumując tę część rozważań - w ocenie Sądu organ nie wyjaśnił czy w dacie objęcia młyna przymusowym zarządem istniał jakikolwiek interes państwa w takim działaniu.

Trafny jest również zarzut skarżących naruszenia przepisów postępowania - art. 7, i 77§1 oraz 107 §3 kpa.

Z wywodu zawartego w decyzji wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalając stan faktyczny oparł się jedynie o treść protokołu z przebiegu czynności związanych z wprowadzeniem zarządcy państwowego z dnia 15.12.1955 r. oraz zawartych w załączniku nr 4 do tego protokołu zapisach związanych ze stanem technicznym urządzeń młyńskich. Art. 75 §1 kpa stanowi, że za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia świadków: B. S., M. S., P. M. i J. N., z których miałoby wynikać, że młyn w momencie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego był czynny, zaś jego ówczesny właściciel A. S. był osobą przedsiębiorczą i modernizował go. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. ( Art. 107§3 kpa). Niniejsza decyzja w żaden sposób nie odnosi się do oświadczeń świadków. W szczególności Minister nie wskazał, czy ustalając stan faktyczny w ogóle wziął w/w oświadczenia pod uwagę a jeśli nie - dlaczego.

Błędne są również ustalenia organu co do stopnia zużycia urządzeń technicznych młyna. Jak trafnie wskazali skarżący- przyjęcie 50-70% zużycia urządzeń zostało oparte o zużycie wybiórczo wybranych urządzeń- w ocenie skarżących niemających zasadniczego znaczenia dla pracy młyna, podstawowe urządzenia takie jak silnik były wcześniej modernizowane. Natomiast średnie zużycie wszystkich maszyn wymienionych w protokole wynosiło 43%. Młyn motorowy wyposażony w urządzenia o takim stopniu zużycia mógłby funkcjonować-nie byłby zagrożony bezruchem a ta okoliczność nie została wzięta pod uwagę przez organ.

Zaskarżona decyzja została również podjęta z naruszeniem wyrażonej w art. 15 i 138 kpa zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta ( czy to na skutek wniesionego odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), co oznacza, że organ odwoławczy nie może poprzestać na weryfikacji orzeczenia organu I instancji. W niniejszej sprawie wskazane wyżej zarzuty zostały zawarte we wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ naczelny -rozpoznając ponownie rozpoznając sprawy nie tylko nie wyjaśnił w/w kwestii ale i nie odniósł się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując -zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ja decyzja tego organu z dnia [...] maja 2005 r. zostały podjęte z naruszeniem szeregu przepisów postępowania: art. 7, 77§1, 107§3, 80, 75, 15 i 138 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi ponownie postępowanie i oceni materiał dowodowy biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną wyżej przez Sąd.

Należy także zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności następujących orzeczeń:

- zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia [...] listopada 1955r w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem M. M. wł. A. S. w N. P.

- orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1962 r. stwierdzającego przejście na rzecz Skarbu Państwa w/w przedsiębiorstwa.

W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek pisma modyfikującego ten wniosek. Natomiast decyzja organu będąca przedmiotem kontroli sądu w zakresie jej legalności dotyczy tylko zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. W części określającej przedmiot postępowania nie jest wymienione orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].02.1962 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem Państwowym. Nadesłane przez organ administracji akta postępowania nie dostarczyły informacji czy orzeczenie to jest przedmiotem odrębnego postępowania czy też wynikiem przeoczenia organu. Kwestia ta będzie również wymagała wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W tym stanie rzeczy- na podstawie art. 135 i 145§1 pkt.l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.