Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 112/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 5, ust. 12, ust. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A w [...] Jednoosobowej Spółki Gminy [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A w [...] Jednoosobowa Spółka Gminna [...] z o. o. z siedzibą w [...] (dalej również jako "skarżąca" bądź "Spółka"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Prudniku, Członka Zarządu Powiatu w Prudniku z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...], o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 495,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 27 maja 2016 r., nr [...], działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w Prudniku, Naczelnik Wydziału Inżynierii i Ochrony Środowiska, udzielił L. B. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] ul. [...] sieci wodociągowej Ø 110 w miejscowości [...], tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w celu zaopatrzenia w wodę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr a, b k.m. [...]. W decyzji tej organ określił okres zajęcia od 1 czerwca 2016 r. do 31 grudnia 2050 r., powierzchnię zajętego pasa drogowego (4,51 m2) oraz ustalił opłatę.

W dniu 6 lutego 2018 r. skarżąca Spółka na podstawie umowy nr [...] oraz protokołu przekazania przejęła sieć wodociągową umieszczoną przez L. B. w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] – [...], ul. [...] na podstawie zezwolenia zarządcy drogi udzielonego decyzją z dnia 27 maja 2016 r.

Następnie, wnioskiem z dnia 21 marca 2018 r. (data wpływu do organu 22 marca 2018 r.) Spółka zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Prudniku o przeniesienie opłat związanych z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej z decyzji z dnia 27 maja 2016 r., [...].

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr [...], działając z upoważnienia Zarządu Powiatu w Prudniku, członek Zarządu Powiatu, odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają trybu umożliwiającego przeniesienie decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, za wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 40 e ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, nowy właściciel urządzenia może jedynie zwrócić się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie nowej decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W dniu 17 maja 2018 r., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w Prudniku, Naczelnik Wydziału Inżynierii i Ochrony Środowiska wydał decyzję o numerze [...], mocą której zezwolił skarżącej Spółce na umieszczenie w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...], ul. [...], sieci wodociągowej Ø 110 w miejscowości [...] (tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) na okres od 17 maja 2018 r. do 31 grudnia 2050 r. oraz określił powierzchnię zajętego pasa drogowego (4,51 m2), a także ustalił opłatę za okres od 17 maja 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. oraz od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2050 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 11, ust. 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz § 2 pkt 1 lit. c uchwały Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 stycznia 2017 r., Nr XXXI/208/2017, w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W dalszej kolejności, pismem z dnia 22 maja 2018 r., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w Prudniku, członek Zarządu zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] – [...], ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym sieci wodociągowej Ø 110 w miejscowości [...].

Decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...], członek Zarządu, działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w Prudniku, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.]) - zwanej dalej w skrócie "u.d.p.", § 2 pkt 2 lit. c uchwały Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 stycznia 2017 r., Nr XXXI/208/2017, w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 480) oraz art. 104 K.p.a., wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 495 zł za okres od 7 lutego 2018 r. do 16 maja 2018 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że decyzja zezwalająca na umieszczenie nie może zostać przeniesiona na inny podmiot bowiem zapisy u.d.p. nie zawierają trybu umożliwiającego jej przeniesienie za wyjątkiem sytuacji przedstawionej w art. 40e tej ustawy. Podmiot nabywający prawo własności do urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym nie staje się z mocy prawa sukcesorem praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym, nowy właściciel urządzenia może jedynie zwrócić się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie nowej decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. Podkreślił organ, że mając na uwadze słuszny interes strony oraz brak wniosku nowego właściciela o wydanie nowej decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania na rzecz Spółki decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...], o czym zawiadomiono strony postępowania. Strony postępowania wyraziły swoją zgodę na wszczęcie postępowania, zaś po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami wydano w dniu 17 maja 2018 r. decyzję nr [...], zezwalającą Spółce na umieszczenie w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] ul. [...], sieci wodociągowej w miejscowości [...]. Okres umieszczenia ustalono na podstawie umowy przekazania ww. urządzeń na rzecz Spółki oraz wydania przez organ nowej decyzji o umieszczeniu urządzeń w pasie drogowym. W związku zatem z podpisaniem umowy o przekazaniu urządzeń w dniu 6 lutego 2018 r. karę liczono od dnia następnego, tj. od 7 lutego 2018 r. do 16 maja 2018 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń na rzecz Spółki. Organ podkreślił, że przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter obligatoryjny i niezależny od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Kara pieniężna została wymierzona jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez poziomy rzut urządzeń i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzeń, ustalonej uchwałą Rady Powiatu Nr XXXI/208/2017 z dnia 27 stycznia 2017 r. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., przy czym należność za okres od 7 lutego 2018 r. do 16 maja 2018 r. ustalono proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzeń w pasie drogowym.

Od powyższej decyzji skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego K. P., wniosła odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 7 i 77 K.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że wskutek przejęcia 6 lutego 2018 r. od L. B. sieci wodociągowej w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] ul. [...], w miejscowości [...], nastąpiło zajęcie ww. pasa drogowego w okresie 7 lutego 2018 r. do 16 maja 2018 r., podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że stan ten już trwał. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 8 i 9 K.p.a., poprzez uchybienie zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej i nieuwzględnienie faktu, iż 21 marca 2018 r. wystąpiła do zarządcy drogi o przeniesienie opłat związanych z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, co przy braku możliwości przeniesienia tych opłat należało potraktować jako wniosek o wydanie właściwej decyzji w sprawie. W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o jej zmianę polegającą na zmianie okresu, za który kara powinna być naliczona i uznanie, że jest to okres od 21 marca 2018 r. do 16 maja 2018 r.

W toku postępowania odwoławczego, celem jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uzupełniło materiał dowodowy o kserokopie wniosku Spółki z dnia 21 marca 2018 r. o przeniesienie opłat związanych z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, postanowienia Zarządu Powiatu w Prudniku z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w tej sprawie oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 maja 2016 r., nr [...], zezwalającej L. B. na umieszczenie sieci wodociągowej w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] – [...], ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz odwołało się do treści przepisów art. 40 ust. 1-5 u.d.p. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). Nadmieniło, że zarządcą dróg dla dróg powiatowych jest zarząd powiatu, natomiast stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2. 2a lub 2c;

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2. 2a lub 2c;

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2. 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji co do wysokości kary, wyjaśniając w tym zakresie, że stosownie do art. 40 ust. 12 ustawy, kara ta wynosi dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, naliczanej na podstawie art. 40 ust. 4 tej ustawy, ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zgodnie z obowiązującą w dniu 20 czerwca 2018 r. uchwałą Rady Powiatu w Prudniku z dnia 13 lutego 2017 r., Nr XXXI/208/2017, w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego dla pozostałych urządzeń, za zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego - opłata ta wynosi: 4,51 m2 x 40 zł x 1 rok = 180,40 zł; 180,40 zł : 365 dni = 0,50 zł x 99 dni = 49,50 zł; 49,50 zł x 10 = 495,00 zł. Kolegium podkreśliło, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez pozwolenia zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż wynikająca z zezwolenia, na organie administracji spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, jego sytuacji osobistej i materialnej oraz świadomości, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania sprawcy tego deliktu administracyjnego. Zbędne jest badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. W ocenie Kolegium, z chwilą przejęcia własności urządzenia położonego w pasie drogowym, obowiązek uzyskania wymaganego zezwolenia, obciążył skarżącą – a konsekwencją jego braku była decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, za cały okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca Spółka - reprezentowana przez radcę prawnego K. P., zarzuciła naruszenie:

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez przyjęcie błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy poczynionych przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, polegające na przyjęciu, iż w wyniku przejęcia przez Spółkę w dniu 6 lutego 2018 r. od L. B. sieci wodociągowej umieszczonej w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] – [...], ul. [...], nastąpiło zajęcie pasa drogowego ww. drogi powiatowej, bez zgody zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym sieci wodociągowej Ø 110 w miejscowości [...] w okresie od 7 lutego 2018 r. do 16 maja 2018 r., gdy tymczasem zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż Spółka nie zajęła pasa drogowego, gdyż w momencie przejmowania sieci wodociągowej Ø 110 w [...], stan zajęcia pasa drogowego (umieszczenia urządzeń infrastruktur technicznej w pasie drogowym) już trwał;

2) art. 8 oraz art. 9 K.p.a., poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej, przez nieuzasadnione podtrzymanie przez organ drugiej instancji nałożonej na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez zgody zarządcy drogi, gdy tymczasem już w dniu 21 marca 2018 r. wystąpiła o przeniesienie opłat związanych z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej z decyzji Zarządu Powiatu w Prudniku z dnia 27 maja 2016 r., co przy braku możliwości przeniesienia opłat, należało potraktować jako wniosek o wydanie właściwej decyzji w sprawie.

W związku z tymi zarzutami skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Na wypadek uznania, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości i umorzenia postępowania wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ze wskazaniem, iż w części dotyczącej ustalenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej okresem, za który kara powinna być naliczona, jest okres od dnia 21 marca 2018 r. do dnia 16 maja 2018 r. oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka kwestionowała zasadność nałożonej kary, wywodząc, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie pozwolił ustalić faktu zajęcia pasa drogowego oraz momentu, w którym to zajęcie nastąpiło. W ocenie skarżącej, ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest czynność faktycznego zajęcia pasa drogowego, zatem nie można przyjąć, że jest sprawcą deliktu administracyjnego, który polega na zajęciu terenu pasa drogi publicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodziła, że obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją dokonania określonej czynności, której skutkiem jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Nie jest zatem dopuszczalne generalne przyjęcie, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia jest podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych przedmiotowej spraw podniosła, że nie dokonała jakichkolwiek czynności, które skutkowałyby zajęciem terenu pasa drogi publicznej Nr [...] relacji [...] - [...] ul. [...] poprzez umieszczenie w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej Ø 110. Przedmiotowa sieć wodociągowa została umieszczona w pasie drogi publicznej Nr [...] przez jej poprzedniego właściciela, tj. L. B. Tym samym, to właśnie poprzedniego właściciela sieci wodociągowej należy uznać za podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia. Jednocześnie, zdaniem Spółki, organ pierwszej instancji znając treść pisma z dnia 21 marca 2018 r. i wiedząc, że przeniesienie opłat za zajęcie pasa drogowego na skarżącą nie jest możliwe, powinien potraktować powyższe pismo jako wniosek o wydanie właściwej decyzji administracyjnej, tj. decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...]. Akcentowała, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji działań organu pierwszej instancji, a następnie organu drugiej instancji, które milcząco uznały, iż pismo z dnia 21 marca 2018 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenia w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] – [...], ul. [...], sieci wodociągowej

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnia skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydana w przedmiocie nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym sieci wodociągowej od 7 lutego 2018 r. do 16 maja 2018 r., w kwocie 495 zł, nie narusza przepisów prawa.

Przedstawienie przyczyn które legły u podstaw takiej oceny Sądu należy rozpocząć od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanej nadal w skrócie "u.d.p." W związku z powyższym wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 ww. ustawy zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek w ww. zakresie wynika z uchwały Nr XXXI/208/2017 Rady Powiatu w Prudniku z dnia 13 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (Dz. Urz. woj. opol. poz. 480). Brzmienie cyt. powyżej przepisu art. 40 ust. 12 pkt nie daje zarządcy drogi tzw. "luzu decyzyjnego" przy rozpatrywaniu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przewidzianej w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por. NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 110/13 - dostępny na ww. stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA), pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle tak pojmowanej odpowiedzialności administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone przez organ w sposób niebudzący wątpliwości.

Dokonując analizy zarówno akt sprawy, jak i samej zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a., albowiem w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] ul. [...] w [...], znajduje się sieć wodociągowa wykonana w celu zaopatrzenia w wodę budynku mieszkalnego, położonego na działkach nr a, b k.m. [...]. Urządzenie to zostało wykonane na wniosek L. B. - właściciela ww. działek, który następnie na mocy umowy z dnia 1 lutego 2018 r. przekazał na rzecz Spółki wybudowaną sieć wodociągową. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie było wyjaśnienie po pierwsze, czy skarżąca Spółka może skutecznie powoływać się na fakt legalnego zajmowania pasa drogowego w oparciu o decyzję z dnia 27 maja 2016 r. wydaną na rzecz L. B. Powyższą decyzją Naczelnik Wydziału Inżynierii i Ochrony Środowiska, zezwolił L. B. na umieszczenie w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] ul. [...] urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 grudnia 2050 r. Po drugie, czy okres zajęcia pasa drogowego, za który nałożono karę, został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym wskazać przyjdzie, iż ustawą z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 903), wdrażającą dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L z dnia 23 maja 2014 r., Nr 155, str. 1) - z dniem 1 lipca 2016 r. w ustawie o drogach publicznych dodano przepisy art. 40e i 40f.

Zgodnie z art. 40e u.d.p., organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia.

W świetle przywołanej treści art. 40e u.d.p., przesłanką wydania decyzji przewidzianej tym przepisem jest nabycie infrastruktury telekomunikacyjnej, w sytuacji, gdy na cele związane z tą infrastrukturą telekomunikacyjną zostało wcześniej udzielone zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, to jest między innymi zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 1 u.d.p.).

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Zarząd Powiatu w Prudniku, decyzją z dnia 27 maja 2016 r., wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., zezwolił L. B., na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...], sieci wodociągowej Ø 110 w miejscowości [...]. Organ ustalił jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Mając na względzie zarówno podstawę prawną, jak również treść powołanej decyzji z dnia 27 maja 2016 r. uznać należy, że wynikające z tego zezwolenia prawa i obowiązki nie mogłyby być przeniesione w trybie określonym w art. 40e u.d.p.

Zauważyć również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prezentowane jest stanowisko, że podstawą sukcesji administracyjnej uniwersalnej - w których jeden podmiot, zewnętrzny względem administracji, na podstawie zdarzenia prawnego przejmuje uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawnego innego podmiotu, wchodząc ogół lub część stosunków administracyjnoprawnych łączących ten podmiot z organami administracji - musi być wyraźny przepis prawa. Nawet, gdy do podobnej jak w prawie cywilnym sukcesji mogło dojść również w oparciu o decyzję administracyjną, to taka decyzja musiałaby mieć także umocowanie w wyraźnym przepisie prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pojęcie następstwa administracyjnoprawnego, obejmuje sytuacje, w których z uwagi na następstwo cywilnoprawne, tj. zbycie lub dziedziczenie określonego prawa podmiotowego (prywatnego) istnieje konieczność lub możliwość nawiązania stosunku prawnego między organem administracji publicznej a nabywcą tego prawa (lub spadkobiercą). W tym też kontekście nie można patrzeć na następstwo administracyjnoprawnej jako na sposób przejęcia cudzego prawa czy obowiązku. Istotą bowiem tego następstwa nie jest fakt, że stosunek między podmiotem zewnętrznym a organem administracji publicznej nie na tyle nieosobisty, że możliwe jest przejęcie, czy nawet sprzedaż uprawnień czy obowiązków będących jego treścią innej osobie (następcy prawnemu). Budowanie w tym zakresie analogii do teorii tworzonych na gruncie prawa cywilnej mijałoby się z celem. W szczególności nie można powiedzieć, że następstwo publicznoprawne stanowi instytucję podobną do instytucji prawa cywilnego, tylko podsiadającą własną specyfikę. Osobisty charakter prawa i obowiązków publicznoprawnych może powstać wyłącznie z mocy ustawy lub w wyniku działania organu administrującego. Skoro podmioty nie mogą same decydować o treści stosunków administracyjnoprawnych, których są stronami, to tym bardzie nie mogą decydować o powstaniu i treści stosunków, których stronami byłyby osoby trzecie. Zatem stosunek administracyjnoprawny będzie zawsze osobisty w tym sensie, że nie można wynikających z niego uprawnień i obowiązków bez zastrzeżeń uczynić przedmiotem obrotu cywilno-prawnego, stosunek administracyjnoprawny między następcą a organem administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi, może bowiem powstać tylko z mocy samej ustawy lub w wyniku działania administracji (por. postanowienie NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1374/17 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1227/14 dostępne na stronie internetowej CBOSA). W postanowieniu z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1347/17 NSA stwierdził, że uprawnienie wynikające z zezwolenia wydanego w drodze decyzji, o których mowa w art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, związane jest ściśle z osobą, która takie uprawnienie uzyskała lub o które starała się w drodze skierowanego do właściwego organu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Akceptując powyższe twierdzenia Sąd za prawidłowe uznał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia 27 maja 2016 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, skierowana do konkretnego adresata – L. B. - wnioskującego o zajęcie pasa drogowego - nie przeszły na skarżącą Spółkę w wyniku nabycia urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym. Takiej sukcesji praw i obowiązków wynikających z uzyskanego zezwolenia na zajęcie prasa drogowego nie przewidują przepisy ustawy o drogach publicznych. Podmiot nabywający prawo własności urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym nie staje się z mocy prawa sukcesorem praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu, także okres zajęcia pasa drogowego, za który nałożono karę, został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/208/2017 Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego oraz proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. Pełne odniesienie się do tej kwestii znalazło się w decyzji organu odwoławczego. Kolegium wskazało, że zgodnie z ww. uchwałą Rady Powiatu w Prudniku z dnia 13 lutego 2017 r., Nr XXXI/208/2017, za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego dla pozostałych urządzeń, za zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego opłata ta wynosi 40 zł na rok. Kara pieniężna została wymierzona zatem jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez urządzenia infrastruktury technicznej (4,51 m2) i stawki opłaty (40 zł ), gdzie: 4,51 m2 x 40 zł x 1 rok = 180,40 zł; 180,40 zł : 365 dni = 0,50 zł x 99 dni = 49,50 zł. Zatem wyliczona opłata ustalonej za zajęcie pasa drogowego stanowiła kwotę 495 zł.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, istotne w sprawie okoliczności zostały przez organ wykazane.

Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego błędnego zakwalifikowania wniosku z dnia 21 marca 2018 r., który - z uwagi brak możliwości przeniesienia opłat związanych z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej z decyzji Zarządu Powiatu w Prudniku z dnia 27 maja 2016 r. - należało potraktować jako wniosek o wydanie właściwej decyzji w sprawie, stwierdzić przyjdzie, że organ pierwszej instancji był związany wnioskiem skarżącej Spółki. W prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Wniosek wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. To strona decyduje o treści wniosku, który wiąże organ i skutecznie wszczyna postępowanie. Niezłożenie wniosku powoduje z kolei, że postępowanie nie zostaje wszczęte, wobec czego brak jest podstaw do ustalenia obowiązku organu w zakresie prowadzenia postępowania oraz jego zakończenia wydaniem odpowiedniego aktu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Dodać należy, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy jednak pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, czy nieporadny, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, albowiem we wniosku z dnia 21 marca 2018 r. skarżąca Spółka jednoznacznie określiła, że wnosi o przeniesienie opłat związanych z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej z decyzji z dnia 27 maja 2016 r. W związku z powyższym, prawidłowo organ postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie w dniu 7 maja 2018 r. na podstawie art. 61 § 2 i 4 K.p.a. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. Na wszczęcie tego postępowania Spółka wyraziła zgodę w piśmie z dnia 16 maja 2018 r. Konsekwencją powyższego było wydanie przez organ pierwszej instancji w dniu 17 maja 2018 r., decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] - [...] sieci wodociągowej. W związku z podpisaniem umowy o przekazaniu urządzeń infrastruktury technicznej w dniu 6 lutego 2018 r. karę naliczono od dnia następnego, tj. od 7 lutego 2018 r. do 16 maja 2018 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wydania decyzji zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego.

Wbrew zarzutom skargi, w świetle art. 9 K.p.a., nie można wywieść obowiązku organu pierwszej instancji wezwania skarżącej Spółki do uzupełnienia braków złożonego wniosku. Z art. 9 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 K.p.a. zastępował stronę w jej aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16, dostępny na ww. stronie internetowej CBOSA).

Reasumując, należało stwierdzić, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury przejętych od L. B. Nie doszło również w sprawie do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.