Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 296/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, ust. 1, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art,. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. L. S. – zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] lipca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku wskazał, że będąc w okresie od [...] czerwca do [...] sierpnia 1985 r. w dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], został - wbrew swojej woli - przydzielony do Wydziału [...], ponieważ nie było dla niego wolnego etatu w Milicji Obywatelskiej; zaznaczył, że w tym okresie nigdy nie przystąpił do wykonywania zadań służbowych, wynikających z obowiązków funkcjonariusza tej służby, wskazanych w przepisach; odmówił także zapoznania się z przedmiotowymi przepisami, dotyczącymi organizacji i zasad funkcjonowania pionu [...]; biorąc to pod uwagę, krótkotrwały okres przebywania w strukturach danej służby nie powinien być uznany za służbę na rzecz "totalitarnego państwa"; dodatkowo Wnioskodawca podniósł, że - w trakcie jego ponad trzydziestoletniej pracy w mundurze - sumiennie i rzetelnie wykonywał zadania, związane z bezpieczeństwem na rzecz społeczeństwa regionu [...]; nie działał na rzecz totalitarnego państwa; był awansowany na kolejne stopnie policyjne, wypracowując w ten sposób uprawnienia do pełnej emerytury; odchodząc ze stanowiska [...] Policji, kierowaną jednostkę pozostawił w bardzo dobrej kondycji; żegnał ją z poczuciem dobrze spełnionego obowiązku służbowego; nie spodziewał się sytuacji, gdy: "półtora miesięczny pobyt" na etacie w przedmiotowej służby będzie miał tak znaczący wpływ na jego uczciwe życie jako człowieka - policjanta, męża i ojca,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] [...] maja 2006 r.; ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej; jej wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; przy tym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury,

- z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN", z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] lipca do [...] września 1985 r. - łącznie 3 miesiące,

- całkowity okres służby Wnioskodawcy to 29 lat i 1 miesiąc - od [...] maja 1977 r. do [...] maja 2006 r.; do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od [...] kwietnia 1975 r. do [...] kwietnia 1977 r. (1 rok, 11 miesięcy i 12 dni),

- z kopii akt osobowych - przekazanych przez IPN za pismem z [...] lutego 2018 r. - nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; dotyczące przebiegu służby Wnioskodawcy informacje przekazał Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r.; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki; wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi; w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec niego karach dyscyplinarnych; wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jednocześnie dokumentów, potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; Wnioskodawcę odznaczono Brązową i Srebrną odznaką Zasłużony Policjant, a także Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; wyłącznie w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- dalej wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "krótkotrwała służba" "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do zwrotu "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" odnotowano, że należy go traktować jako czynnik dodatkowy, wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza; zauważono, że warunek ten odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia; z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy,

- co do warunku "szczególnego przypadku" wskazano, że zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem pozostałych przesłanek ma wybitne osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy - dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 29 lat i 1 miesiąc (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony); służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosiła natomiast 3 miesiące,

- abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby, Wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; co do przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., organ tego nie kwestionuje; z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a zgromadzone w sprawie dokumenty, nie zawierają treści, które mogłyby poddawać to w wątpliwość; nie ma jednakże dowodów potwierdzających wprost, aby służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; przy tym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze Wnioskodawca, podniósł m.in.:

- w odniesieniu do kwestii "krótkotrwałego przebiegu służby" przed 31 lipca 1990 r. uwzględniono tylko pismo IPN z [...] kwietnia 2017 r. - Informację o przebiegu służby; wynika z niej pełnienie służbę na rzecz totalitarnego państwa od [...] lipca do dnia [...] września 1985 r - łącznie 3 miesiące; w trakcie postępowania wyjaśniającego nie uwzględniono i nie ustosunkowano się do dowodów Wnioskodawcy, że - po ukończeniu Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...] - w okresie od [...] czerwca do [...] sierpnia 1985 r. pozostawał on w dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...].; w tym czasie - w lipcu 1985 roku - skierowano go, wraz z innymi absolwentami, na urlop wypoczynkowy - w wymiarze jednego miesiąca,

- organ nie ustosunkował się do przedstawionych faktów i okoliczności, wobec jakich Wnioskodawca znalazł się [...] sierpnia 1985 r. w Wydziale [...] WUSW w [...]; nie uwzględnił i nie poddał ocenie treści jego raportu z [...] września 1985 r., dotyczącego przeniesienia na niższe stanowisko służbowe - [...] w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] pisał w nim jednoznacznie - po przepracowaniu 1 miesiąca – że praca operacyjna mu nie odpowiada i będzie bardziej przydatny w służbie prewencyjnej,

- ostatecznie nie zweryfikowano okresu pobytu w Wydziale [...] WUSW w [...].; tym sposobem organ pominął istotny lecz niewygody dlań - przy redakcji uzasadnienia decyzji - fakt, że w 1985 roku Wnioskodawca należał do nielicznych, którzy nie chciał pracować w Służbie Bezpieczeństwa; może był nawet jedynym takim [...] Milicji Obywatelskiej,

- organ powinien uwzględnić inny fakt świadczący na korzyść Wnioskodawcy; jego odmowa pracy w Służbie Bezpieczeństwa i zakończona sukcesem miesięczna walka o przywrócenie do służby w Milicji Obywatelskiej, miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o stosunku służbowym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz.U. 1959 r. Nr 12, poz. 69); w jej art 15 pkt 5 wskazano: "obowiązkiem funkcjonariusza MO jest - wykonywać dokładnie rozkazy i polecenia przełożonych oraz ściśle przestrzegać dyscypliny służbowej"; ponadto art. 52 § 2 pkt 7 tejże ustawy stanowił: "Funkcjonariusza można zwolnić ze służby, gdzie wymaga tego ważny interes służby"; wobec niezgadzających się z wolą przełożonych milicjantów przepis ten często stosowano,

- pominięto rzetelną i wnikliwa oceną faktów, dotyczących służby Wnioskodawcy na postawie dokumentów, które znalazły się w aktach postępowania jako dowody - "Ocena rzetelności służby" z [...] lutego 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] "Informacja o przebiegu służby" z [...] lutego 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz wyjaśnienia uzupełniające Wnioskodawcy w piśmie z [...] lutego 2018 r. wraz z załącznikami; w dokumentach tych jednoznacznie wykazano wzorowe i sumienne wykonywanie obowiązków służbowych, ponadprzeciętne zaangażowanie w inicjatywach pozasłużbowych; precyzyjnie przedstawiono tam rzetelność w służbie, a w szczególności w Policji, w demokratycznej Polsce; w ciągu tych 16 lat - za szczególne zasługi dla Państwa i obywateli - odznaczono Wnioskodawcę srebrnym i brązowym Krzyżem Zasługi; ponadto, jako nieprzeciętny i wyróżniający się policjant, był odznaczony srebrną i brązową odznaką "Zasłużony Policjant"; za szczególną współpracę z innymi podmiotami państwowymi był też uchonorowany odznaczeniami resortowymi; wykazano to w piśmie z [...] lutego 2018 r.; Wnioskodawcę wyróżniano też awansami na kolejne, wyższe stopnie oficerskie do najwyższego - [...] policji; za nieprzeciętne wyniki w służbie, w tym narażanie życia i zdrowia, Wnioskodawca był wielokrotnie nagradzany; na podstawie pisma o przebiegu służby można stwierdzić, że za rzetelną, nienaganną i uczciwą służbę, jako policjant niepodległej Polski, Wnioskodawca był kilkadziesiąt razy w różny sposób wyróżniany przez przełożonych,

- organ pozostawił natomiast bez oceny te istotne fakty,

- wobec powołanego przez organ rozumienia warunków zastosowania wyjątku nasuwa się pytanie, jakie kryterium oceny zostało zastosowane wobec osoby Wnioskodawcy i do których funkcjonariuszy został porównany, skoro uznano, że nie stanowi on szczególnego przypadku,

- organ - nie znajdując konkretnych argumentów, co do rzetelności Wnioskodawcy w służbie - znalazł inny powód negatywnego załatwienia sprawy; jest nim brak dowodów "wprost potwierdzających", że służba była pełniona z narażeniem życia i zdrowia; zaznacza przy tym, że sam charakter realizowany w jednostkach organizacyjnych Policji zadań i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji, stanowiącej zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniane jako narażenie życia i zdrowia, w myśl art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; prowadzi to do utrzymania względem Wnioskodawcy skutków decyzji pozbawiającej go wypracowanej emerytury oraz przyznanej mu przez komisję lekarską renty inwalidzkiej - w związku ze służbą w Policji,

- jest powszechnie wiadomym, że na przestrzeni 29 lat służby wielokrotnie zdarzały się sytuacje w codziennej służbie związane z narażeniem życia i zdrowia; w okresie pełnienia przez Wnioskodawcę służby, nie istniały jednostki specjalne (jak obecnie) - uzbrojone i odpowiednio wyposażone, mające za zadanie neutralizowanie niebezpiecznych przestępców; zadania te były realizowane własnymi siłami – m.in. w takiej jednostce, jaką jest Komenda Miejska Policji w [...].; organ być może nie ma tego świadomości, Wnioskodawca wielokrotnie realizował osobiście zadania lub kierował grupą policjantów - w sytuacjach zagrażających życiu i zdrowiu; było to wkalkulowane w specyficzny rodzaj służby na rzecz społeczeństwa, zgodny ze składanym ślubowaniem policjanta; w związku z tym, prowadzona na bieżąco dokumentacja, wynikająca z obowiązujących procedur jednostki, była archiwizowana a następnie poddawana niszczeniu - zgodnie z przepisami dotyczącymi archiwizacji (przykładem jest notatnik służbowy policjanta),

- rola Wnioskodawcy jako przełożonego polegała na odpowiednim - zarówno teoretycznym jak i praktycznym - przygotowaniu do realizacji zadań podległych policjantów; dzięki temu - w trakcie wykonywania przez niego obowiązków służbowych, jako [...] jednostki - nigdy nie doszło do wydarzeń nadzwyczajnych z udziałem policjantów, powodujących utratę życia lub zdrowia; za to właśnie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" był wyróżniany przez przełożonych,

- organ, analizując akta osobowe i przedstawione w sprawie dowody pominął bardzo istotny fakt; zgodnie z art. 149 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 190, poz. 179); jako funkcjonariusz milicji nie podlegał przepisom art. 149 ust. 2 danej ustawy: "Przepisu ustęp 1 nie stosuje się do tych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, którzy do dnia 31 lipca 1989 r. byli funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa"; w związku z tym Wnioskodawca nie podlegał weryfikacji - nie stawał przed Wojewódzką Komisją Weryfikacyjną w [...]., która działała zgodnie z Uchwałą Nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych; ponadto - na podstawie art. 150 pkt 1 ustawy o policji - Państwo gwarantowało, że dotychczasowi funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej, którzy podejmą służbą w Policji albo zostaną zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zachowają odpowiednio ciągłość służby lub zatrudnienia; tymczasem w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą", wprowadzono art. 8a ust. 1 z wyrażeniami niedookreślonymi, jak: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; są to tzw. klauzule generalne; nie powinny być one stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych; skarżoną decyzję podjęto w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o ułomną podstawę prawną,

- nowelizacją K.p.a. wprowadzono doń art. 7a – zasadę rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony; w § 1 wskazano, że we wszystkich przypadkach, gdzie przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, są one rozstrzygane na korzyść strony; w przepisie tym urzeczywistniono zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony; przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu; skarżona decyzja nie uwzględnia tych kryteriów; nie oceniono ponadto prawidłowo stanu faktycznego w sprawie,

- reasumując: Wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; w szczególności po 12 września 1989 r. wykonywał rzetelnie powierzone mu zadania i obowiązki; za nieprzeciętność realizacji tych zadań - w porównaniu do innych policjantów - kilkadziesiąt razy w różnej formie był wyróżniany, w tym odznaczany orderami państwowymi i odznaczeniami resortowymi przez wielu ministrów w demokratycznej i wolnej Rzeczypospolitej; świadczy o tym materiał dowodowy - dokumenty z przebiegu służby, zgromadzone w aktach postępowania,

- skarżona decyzja administracyjna utrzymuje w mocy represyjne orzeczenie, którym Wnioskodawcę - po ponad 31 latach uczciwej pracy – pozbawiono pełnej emerytury policyjnej oraz renty inwalidzkiej "w związku ze służbą w policji", przyznanej przez Wojewódzką Komisję Lekarską,

- treść roty przysięgi policjanta zobowiązuje wszystkich funkcjonariuszy do służby, nawet z narażeniem życia i zdrowia; stąd właśnie wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o wyłączeniu stosowanie art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k. 26) Wnioskodawca podkreślał, że - gdy został przeniesiony na etat w Służbie Bezpieczeństwa – wiedział o etacie, który byłby dla niego w Milicji Obywatelskiej. Nie miał jednak z kim o tym rozmawiać. Był to bowiem okres urlopowy (sierpień). Podkreślał, że przez cały czas był tylko wdrażany do pracy w Służbie Bezpieczeństwa - musiał zapoznawać się z regulaminami. Nie wykonywał żadnych zadań służbowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej - przez jego niezastosowanie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem, czy zachodzi przesłanka, wyłączająca zastosowanie art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej w postaci warunku wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik.

W sprawie nie jest sporne, że warunkiem zastosowania wyjątku, określonego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jest wystąpienie trzech przesłanek trafnie przywołanych przez organ administracji. Zasadnie też wskazują obie strony, że do opisu kryteriów zastosowania wyjątku użyto pojęć nieostrych. Dla rozważenia, czy znajduje on w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie mogły być użyte w celu zapewnienia dowolności orzekania, lecz jedynie dla maksymalnej elastyczności służącej realizacji celu danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę celóprowadzenia art. 8a w ramach zmian dokonanych Nowelą w ustawie zaopatrzeniowej.

W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez organ spełnienie przez Wnioskodawcę warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 1 (tak w realiach danej sprawy należy rozumieć stwierdzenie w uzasadnieniu "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby). Służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa trwała bowiem jedynie 3 miesiące, wobec całości służby około 29 bądź 31 lat (przy wliczeniu odbywania służby wojskowej).

Odnosząc się do warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2, należy odnotować za organem, że przesłanka określone w tym przepisie po sformułowaniu "w szczególności", ma charakter przykładowy. Oznacza to, że nie zniszczenie się danego warunku - pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia - nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. O ile inna byłaby wola prawodawcy przepis został zredagowany odmiennie – np. z pominięciem słów "w szczególności". Prosta wykładnia językowo-logiczna prowadzi więc do wniosku, że - z jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - brak możliwości ustalenia pełnienia rzetelnej służby także z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza możliwości zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki.

W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie jest wadliwe. Przywołaną bowiem przez organ negatywną przesłanką dla zastosowania wyjątku, był wyłącznie brak podstaw do uznania, że służba Wnioskodawcy była pełnione z zagrożeniem życia lub zdrowia. Z woli prawodawcy nie może to stanowić wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania wyjątku.

W danej sprawie - skoro więc faktycznie nie zakwestionowano skutecznie wystąpienia przesłanek, wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8 ust. 1 - organ administracji winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił o naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby założyć a priori, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku Wnioskodawcy zastosowania.

Wywody skargi są natomiast chybione w tym zakresie, gdzie spełnienie warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia wywodzi się z samego faktu bycia funkcjonariuszem Policji, skoro każdy z nich składa określone zobowiązanie. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi tu o zagrożenia potencjalnej, teoretyczne (wprowadzenie tak rozumianego warunku, gdy ma to dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy byłoby nieracjonalne), lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Jak wskazano na wstępie, okoliczność czy w przypadku Wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił on służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Może nie być to jednak bez znaczenia dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek Wnioskodawcy może być określany także jako szczególny, w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 8a ust. 1 w zdaniu wstępnym.

Co do tej ostatniej kwestii organ dotąd nie przeprowadził, jak już wskazano, wnikliwej analizy, czy Wnioskodawca spełnia warunek, określony w części wstępnej art. 8a ust. 1. Było to logicznym następstwem mylnej jego oceny, jakoby nie był spełniony warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2. W takiej sytuacji stosowna ocena Sądu w danym zakresie byłaby przedwczesna. Jest on bowiem właściwy wyłącznie do badania legalności wydanych orzeczeń, gdy właściwy organ administracji przeanalizował już sprawę w jej istotnych aspektach. W danym przypadku nie miało to miejsca.

Jednocześnie – wobec wyrażenia przez organ w uzasadnieniu skarżonego aktu konkretnych ocen, jak należy rozumieć pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku - należy wskazać, że prezentowana przezeń wykładnia danego przepisu jest zbyt wąska. Nie znajduje ona uzasadnienia ani z perspektywy względów wykładni językowej ani też systemowej czy celowościowej, w kontekście założeń regulacji, którymi wprowadzono do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a (Noweli). Wyrażanym przez prawodawcę celem danego kompleksu regulacji, którego element ustanowił art. 8a, było pozbawienie nienależnych przywilejów osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, wobec odmiennych reguł ustalenia świadczeń emerytalnych i rentowych dla służb mundurowych. Co wynika natomiast z treści dostępnych dokumentów, obrazujących etap wprowadzenia do Noweli art. 8a (prace stosownych komisji sejmowych), celem tego było uniknięcie sytuacji gdy stosowne rygory, w postaci obniżenia świadczeń rentowych i emerytalnych, dotknęłyby osoby, które rzetelnie pełniły służbę na rzecz demokratycznego państwa a zastosowanie reguł ogólnych nie znajduje uzasadnienia w celach wprowadzenia Noweli. Szerzej problematyka ta została umówiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2346/18). Treść danego uzasadnienia znana jest organowi administracji. Dokument ten dostępny jest też dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takiej sytuacji ponowne przetaczanie przywołanych tam faktów i argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd w tym składzie uważa je za trafne.

Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że - skoro celem kompleksu regulacji (Noweli), od których wyjątek wprowadza art. 8a ust. 1, było pozbawienie nienależnych przywilejów, wobec pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa - nie może bez znaczenia pozostawać bardzo krótkie pełnienie służby w tych organach czy związane z tym konkretne okoliczności (np. skierowanie do służby wbrew woli, czemu funkcjonariusz przeciwdziałał). Organ dotąd się do tego nie odnosił. W szczególności nie weryfikował twierdzeń Wnioskodawcy w danym zakresie, mylnie przyjmując że nie może mieć to znaczenia w sprawie (wobec zawężającej wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek"). Nie może być też bez znaczenia odnotowana tylko w uzasadnieniu okoliczność uzyskania przez Wnioskodawca w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego orderów czy odznaczeń. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl w Dz.U. z 2019 r. poz. 25 ze zm.) przykładowo: Krzyż Zasługi Za Dzielność nadaje się funkcjonariuszom wyłącznie za czyny spełnione w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Z kolei - wedle § 2 ust. 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz.U. Nr 67, poz. 804) - odznaka "Zasłużony Policjant" (stosownego stopnia) może być nadana wyłącznie funkcjonariuszowi w uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Oczywiście wyjaśnienia wymaga w sprawie, jakie były kryteria przyznawania określonych wyróżnień na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ wykładając pojecie "szczególnie uzasadniony przypadek" musi mieć na względzie, że - jak podkreślali projektodawcy - celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej służbę na nowych, określonych ustawą warunkach (tu podkreślana przez Wnioskodawcę kontynuacja zatrudnienia w Policji, wobec uprzedniej służby w Milicji Obywatelskiej). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym, w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy też dodać, że wykracza poza granice mniejszej sprawy ocena, czy przyjęte przez prawodawcę rozwiązania - gdy chodzi o regulację świadczeń emerytalno-rentowych osób pełniących wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa - są słuszne, w tym odpowiadają poczuciu sprawiedliwości Wnioskodawcy. Kwestie ta nie należy do problematyki niniejszej sprawy, gdzie chodzi o prawidłowe zastosowanie reguły określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Chybione są też inne zarzuty skargi. W rozpatrywanej sprawie nie znajdzie zastosowania - mająca charakter materialno prawny, lecz zamieszczona w przepisach proceduralnych - norma art. 7a K.p.a. Wykładany przepis – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – stanowi bowiem normę szczególną i określa w istocie zakres przywileju - wyłączenia ze stosowania zasad ogólnych. Nie dotyczy więc wprost nakładanych obowiązków ani ograniczenia czy odebrania uprawnień, w myśl dyspozycji wskazanego przepisu Kodeksu.

Sąd nie uwzględnił żądania Wnioskodawcy o zobowiązanie organu, do wydania decyzji o określonej treści, co generalnie dopuszcza art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie części jej okoliczności faktycznych, do których w ogóle organ się odnosił. Wskazana regulacja nie może natomiast znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy ona jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłania do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.