Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1197/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.118 ust.4
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r.


UZASADNIENIE

T. S.rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2013 r.

W związku ze zwolnieniem w/w wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia (zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i rozporządzeniem wydanym wówczas na jego podstawie), w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

T. S. pismem z dnia 21 listopada 2018 r. w/w wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w odpowiedniej części. W/w umotywował swój wniosek wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 30 października 2018 r., opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., w którym to Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. W dalszej części w/w uznał, że "dotychczasowa praktyka stosowania przy wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe wskazuje, że ekwiwalent został wyliczony w sposób analogiczny jak we wskazanym art. 115a ustawy o Policji.".

Komendant [...]Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił T. S. ponownego ustalenia i wypłat ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dacie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej wypłacono wnioskodawcy ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe zgodnie z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560), które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy powołanej ustawy i regulowało kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez, liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Ekwiwalent za urlop oblicza i wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwa w sprawach wypłaty uposażenia. Ekwiwalent wypłaca się w formie bezpośredniej lub na rachunek w banku wskazanym w formie pisemnej przez funkcjonariusza. W niniejszej sprawie tak uczyniono, co nie zostało zaskarżone.

Organ jednocześnie wskazał, że powołany przez Stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15), w którym to Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Ponadto w przedmiotowym wyroku nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności dotyczącego zasad wypłacania czy też obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Ze względu na powyższe, jak również fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Ponadto organ przytoczył brzmienie art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zakresie przedawnienia roszczeń i wskazał, że w sprawie nie wystąpiły żadne wyjątkowe okoliczności, które w myśl powołanego artykułu ustawy o Straży Granicznej pozwoliłyby na nieuwzględnienie przedawnienia.

Następnie Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 147), w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U, z 2005 r. Nr 186 poz. 1560), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji, odwołując się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu wskazał, że na wstępie odwołujący się wskazał, że sednem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (K 7/15), na którym oparty był wniosek strony, jest stwierdzenie, że "1/30 wypłaty świadczenia j.w. jest niezgodna z Konstytucją RP", zaś umiejscowienie tegoż rozwiązania w określonych przepisach (dot. Policji, SG czy SOP) jest już zdaniem odwołującego odrębną sprawą. Z podejściem takim nie sposób się jednak zgodzić. Przepisy ustawy z dnia z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, (a konkretnie art. 33) wyraźnie wskazują bowiem, iż zakres kognicji Trybunału obejmuje orzekanie w sprawach zgodności:

• ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją;

• ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała

uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie;

• przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Potwierdza to również treść przepisu art. 107 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego (np. ustawy) albo do poszczególnych jego przepisów. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem kontroli konstytucyjnej sprawowanej przez Trybunał nie są określone instytucje, konstrukcje czy rozwiązania prawne stosowane w polskim porządku prawnym, a konkretne akty normatywne i zawarte w nich przepisy. W związku z tym - wbrew twierdzeniom odwołującego się - wydając zaskarżoną decyzję organ musiał mieć na względzie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niekonstytucyjność określonego przepisu ustawy o Policji, nie odnosząc się w żaden sposób do normujących tożsamą materię przepisów regulujących funkcjonowanie Straży Granicznej.

Zdaniem organu nietrafione jest także twierdzenie wnioskodawcy jakoby organ I instancji wskazał, że art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP nie dotyczy Straży Granicznej.

Kolejną kwestią podniesioną w odwołaniu jest zarzut niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 7a K.p.a., tj. tzw. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Po pierwsze należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości interpretacyjne przy stosowaniu określonych norm prawnych (przepisy regulujące wypłatę ekwiwalentu są jasne i nie wymagają dokonywania ich wykładni- abstrahując zupełnie od tego, czy we właściwy sposób regulują unormowaną w nich materię). Po drugie -już z treści samego przepisu art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a. wynika wprost, że omawianej zasady nie stosuje się w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Należy przy tym wskazać, że bezsprzecznie pojęcie "funkcjonariusz" użyte przez ustawodawcę w treści przepisu obejmuje swoim zakresem znaczeniowym funkcjonariuszy Straży Granicznej (w doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia funkcjonariusz użytego w art. 7a K.p.a., obejmujące zarówno funkcjonariuszy służb mundurowych jak i osoby zaliczające się do kategorii funkcjonariuszy publicznych). Nie ulega również wątpliwości, że sprawa rozstrzygana zaskarżoną decyzją mieści się w pojęciu spraw osobowych funkcjonariuszy Straży Granicznej (§ 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach definiuje sprawy osobowe jako sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem łub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści obowiązki i prawa funkcjonariuszy).

Zdaniem organu kolejny argument odwołania, dotyczący stosowania argumentacji analogia legis, również nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja ta ma bowiem zastosowanie głównie do wypełniania luk w prawie. W przedmiotowej sprawie trudno natomiast uznać, że mamy do czynienia z luką w prawie, gdyż rozstrzygana decyzją materia jest wyczerpująco unormowana w przepisach pragmatyki Straży Granicznej. Subiektywne zaś odczucie strony, iż unormowanie to w obecnym kształcie jest niewłaściwe (co może sugerować występowanie szczególnego rodzaju luki prawnej określanej mianem contra legem) nie mające póki co odzwierciedlenia w działaniach prawodawcy zmierzających do zmiany regulacji ani orzeczeniach sądów czy Trybunału Konstytucyjnego, nie może uzasadniać stosowania przez organ analogii z bliżej nieokreślonych przez stronę przepisów.

Odnośnie argumentu sprzeczności przepisów dotyczących Straży Granicznej z przepisami Konstytucji i obowiązku stosowania w takiej sytuacji przepisów wyższej rangi Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego dokonywania oceny zgodności przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych z Konstytucją. Zobligowane zaś są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wydając zatem rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie organy administracji związane są obowiązującymi przepisami, dopóki ich stosowania jako niezgodnych z Konstytucją nie orzeknie władny do tego organ władzy sądowniczej - Trybunał Konstytucyjny.

Ponadto organ uznał zarzut odwołania odnoszący się do instytucji przedawnienia w zestawieniu z art. 145a K.p.a. jako niezasadny. Nadzwyczajny środek zaskarżenia w postaci wznowienia postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności (art. 145a w zw. z art. 145 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie natomiast przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie była wydana żadna inna decyzja (wypłata ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznych, bez uprzedniego konkretyzowania uprawnienia strony w formie decyzji administracyjnej). Tym samym w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do wznowienia postępowania.

Zdaniem organu ostatni z argumentów strony podobnie jak poprzednie także nie zasługuje na uwzględnienie. Strona powołuje się na cywilistyczne regulacje instytucji przedawnienia (a ściślej -w odwołaniu nawiązano do treści art. 123 § 1 pkt 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia

Ponadto organ wskazał, że w związku ze zwolnieniem w/w ze służby w Straży Granicznej wypłacono mu wszystkie świadczenia zgodnie z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe obliczony według przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty przedmiotowej należności, unormowanego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560), które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej i reguluje kompleksowo do dnia dzisiejszego kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.

Organ podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15) w zakresie w jakim orzeka o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z póżn.zm.) nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Jednocześnie w komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie w Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty Skarżącemu ekwiwalentu jak i obecnie. Ze względu na powyższe, jak również fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej poprzez wypłatę na wskazany przez funkcjonariusza rachunek bankowy to brak jest podstaw realizacji roszczenia Strony. Tym samym wniosek Skarżącego o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej.

T. S. pismem z dnia 28 kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formy załatwienia sprawy przez organy Straży Granicznej należy stwierdzić, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest akceptowane w pełni w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 136/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący opierał swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości między innymi na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszony w Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów ".

Trybunał Konstytucyjny wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą " wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Wydając decyzję odmowną, organy przyjęły, iż brak jest możliwości uznania roszczenia skarżącego w oparciu o powyżej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako że wyrok ten nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji, a ponadto w wyroku tym nie wskazano na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej.

Rozwijając kwestię wpływu wskazanego orzeczenia TK na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wypada przywołać poglądy wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OZ 577/20, mocą którego uchylone zostało postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. zawieszające postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in. § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560), w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (sprawa sygn. akt U 3/19).

We wzmiankowanym postanowieniu NSA stwierdził, iż zawisła sprawa dotycząca zgodności z Konstytucją RP ww. przepisów rozporządzenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. dającego podstawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. NSA wskazał, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10; z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15 – dostępne w systemie informacji prawnej https://sip.lex.pl).

NSA wyjaśnił ponadto, że sprawa dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, który został uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.

Tożsama regulacja pod względem przedmiotowym została zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, która zakresowo obejmuje m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji. Podkreślić bowiem należy, że bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdza, iż § 2 ust. 2 cyt. Rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Godzi się podkreślić, podzielając poglądy Trybunału Konstytucyjnego zawarte w przywołanym wyroku, a także poglądy Prokuratora Generalnego RP wyrażone w jego piśmie procesowym złożonym do sprawy zawisłej przed TK o sygn. akt 3 U/19, że ustalenie – w zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów – wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia narusza "istotę" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazać bowiem należy, że uprawnienie funkcjonariuszy Straży Granicznej do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy.

Ekwiwalent zaś – jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego.

Wobec powyższego, przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop można pomocniczo posłużyć się regulacją mi. 172 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), zgodnie z którą za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował.

Zaznaczyć też należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Funkcjonariusze Straży Granicznej zaś – jak wskazał Wnioskodawca w sprawie zawisłej przed TK o sygn. akt U 3/19 – pełnią służbę średnio przez 22 dni w miesiącu

Zważywszy zatem, że urlopy wypoczynkowe udzielane są – zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej – w dni służby, a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby).

Przyjęcie – w zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów – że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu nie znajduje więc żadnego uzasadnienia.

W szczególności, uzasadnieniem takiego sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu nie może być fakt przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych, albowiem – jak już wskazano powyżej – art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wyraźnie określa, że do 30 dni kalendarzowych urlopu przysługującego funkcjonariuszom Straży Granicznej nie włącza się dni ustawowo wolnych od pracy. W tym kontekście, uznać należy, że ocena konstytucyjności przyjętego w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy mogłaby być inna, gdyby urlop wypoczynkowy był rzeczywiście przyznawany w dniach kalendarzowych, czyli wraz z dniami 24 ustawowo wolnymi od pracy. Wówczas nie zachodziłaby konieczność ustalania wartości dnia roboczego.

Bez wpływu na ocenę konstytucyjności zaskarżonej regulacji § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pozostaje również fakt uregulowania w § 10 rozporządzenia w sprawie urlopów możliwości wykorzystania, na wniosek funkcjonariusza, urlopu w częściach, z których jedna część wynosi co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych, gdyż zgodnie z regulacją art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i od tych dni należy wyłączyć dni ustawowo wolne od pracy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustanowienie w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów mianownika w wysokości odpowiadającej liczbie dni w miesiącu (30), a nie liczbie dni służby, niweluje prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania koniecznego substytutu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trudno bowiem nazwać przyjęcie owego współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu "rekompensatą ekwiwalentną", co prowadzi – z uwagi na gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do wypoczynku – do uznania, że naruszona została "istota" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Konkludując, § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z aii. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby – jak już wskazano w niniejszym stanowisku – przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany przed zwolnieniem urlop. W art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej ustawodawca zawarł zaś delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu obliczania i wypłacania owego ekwiwalentu.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z pojęcia "ekwiwalent" wywodzi świadczenie stanowiące równowartość niewykorzystanego urlopu. Wobec powyższego uznać należy, że delegacja zawarta w art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej została zaskarżonym § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów zrealizowana w sposób nieprawidłowy . Ustawodawca nakazał bowiem określenie zasad obliczania i wypłacania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie rekompensaty pieniężnej, która pozornie tylko zbliżona jest do ekwiwalentu. Ponadto zaskarżony przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów stoi też w sprzeczności z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, które operują wyrażeniem "ekwiwalent".

Tym samym uznać należy, że § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest też niezgodny z art. 118 ust. 1 pkt 2, a także ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje też unormowanie określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a także maksymalnego czasu pracy i zastrzega dla tego unormowania formę ustawy. Stąd, regulowanie tych kwestii w drodze rozporządzenia stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie Konstytucji RP. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za "(...) szczególnie istotną należy uznać tezę wyrażoną w orzecznictwie TK (...), iż art. 66 ust. 2 powinien pełnić »rolę realnej gwarancji praw pracowniczych poprzez ograniczenie swobody kształtowania warunków pracy w umowach, jak i aktach podustawowych«" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, op. cit., s. 688).

Z tego zatem względu prawo do ekwiwalentu – jako konieczny substytut urlopu wypoczynkowego – powinno być regulowane w całości w przepisach rangi ustawowej.

W niniejszej sprawie, prawo do ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy zostało uregulowane w art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Jednocześnie jednak, sposób obliczania i wypłacania tego ekwiwalentu został przeniesiony do aktu wykonawczego.

Powyższe skłania do uznania, że to regulacji art. 118 ustawy o Straży Granicznej można postawić zarzut niepełnego, a zatem niezgodnego z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, uregulowania kwestii ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Owo uznanie nie zwalnia jednak od stwierdzenia, że również § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów – zawierający unormowanie w zakresie sposobu obliczania i wypłacania ekwiwalentu – jest niezgody z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymogiem określenia w przepisach rangi ustawowej corocznych płatnych urlopów, a tym samym stanowiącego substytut owego prawa ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.

Zwrócić należy także uwagę, że ustawodawca ustawą nowelizującą unormował na poziomie ustawowym prawo do rekompensaty za niewykorzystany czas wolny od służby wraz ze sposobem obliczania i wypłacania funkcjonariuszowi owej rekompensaty. Regulacja ta pośrednio potwierdza niekonstytucyjność unormowania sposobu obliczania· wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy na poziomie regulacji podustawowej.

Reasumując, § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, stoi również w sprzeczności z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, właściwy organ Straży Granicznej powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, jako że ekwiwalent – będący substytutem urlopu – powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.