Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 544/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na przepis § 4 uchwały nr XXXVI/230/2013 Rady Gminy Lubań z dnia 28 czerwca 2013 r. w przedmiocie utworzenia Samorządowego Przedszkola w Radogoszczy, § 4 zał. nr 1 do tej uchwały oraz przepisy Statutu Samorządowego Przedszkola w Radogoszczy stanowiącego zał. nr 2 do tej uchwały I. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zaskarżonej części; II. orzeka, iż powyższa uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Lubań na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Gminy Lubań z dnia 28 czerwca 2013 r. nr XXXVI/230/2013 w sprawie utworzenia Samorządowego Przedszkola w Radogoszczy, w części wskazanej w wywodach skarżącego.

Organ nadzoru uznał, że § 4 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 7 Konstytucji, załącznik nr 2 do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem: § 1 ust. 3, § 8, § 10 ust. 2 pkt 1,

§ 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 4 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola stanowiącego załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001, nr 61, poz. 624) oraz 41 ust. 1, art. 42 ust. 2, 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty i art. 7 Konstytucji.

Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5, art. 58 ust. 1 i ust. 6, art. 62 ust. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z kolei według art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie do treści art. 58 ust. 1 szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (ust. 2 ustawy o systemie oświaty).

Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie utworzenia Samorządowego Przedszkola w Radogoszczy, ustanowiła również akt założycielski Samorządowego Przedszkola w Radogoszczy oraz Statut tego przedszkola.

Stosownie do treści art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Rada elementy te określiła w akcie założycielskim. Jednakże w § 4 aktu założycielskiego postanowiła, że "obwód Samorządowego Przedszkola w Radogoszczy obejmuje swoim zasięgiem: miejscowości Radogoszcz. Nawojów Śląski, Nawojów Łużycki, Uniegoszcz, Mściszów".

W ocenie organu nadzoru zapis ten został podjęty z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Według art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Według art. 58 ust. 2 ustawy akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem.

Z treści art. 58 ustawy o systemie oświaty wynika zatem treść aktu założycielskiego. Ustawodawca określił również wprost w jakich przypadkach akt założycielski określa obwód szkoły. Mianowicie, chodzi tu o akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny. Przedszkole taką szkołą publiczną nie jest, zatem również zbędna jest regulacja w przedmiocie określenia jego zasięgu terytorialnego tj. obwodu. W tym miejscu wskazać należy, że według art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty "obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia". Z przepisem tym koresponduje art. 16 ust. 5 tej ustawy stanowiący, że obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum, publicznych albo niepublicznych. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek szkolny realizowany jest w szkole podstawowej i gimnazjum. W przedszkolu realizowany jest natomiast obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego. Obowiązek ten wynika z art. 14 ust 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego treścią "dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego". Obowiązku przygotowania przedszkolnego nie można identyfikować z obowiązkiem szkolnym.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Rada podejmując kwestionowany zapis przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia, udzielonego Radzie mocą art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Rada nie była bowiem uprawniona do regulowania kwestii obwodów.

Należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 7 Konstytucji organy władzy publiczne działają na podstawie i w granicach prawa.

Podejmując każdy akt prawny (o charakterze prawa miejscowego, jak i niemający takiego charakteru) w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

Gdy zaś chodzi o załącznik, nr 2 do uchwały tj. o Statut Samorządowego Przedszkola w Radogoszczy, to został on podjęty z istotnym naruszeniem: § 1 ust. 3, § 2 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 1, § 10 ust. 2 pkt 1, § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 4 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola stanowiącego załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001, nr 61, poz. 624) oraz art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 2, 54 ust. 1 i ust. 2 oraz 60 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty i art. 7 Konstytucji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres regulacji statutu publicznego przedszkola uwarunkowany jest normami art 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.

W ocenie organu nadzoru zarówno wskazany art. 60 ust. 1 ustawy, jak i przepisy rozporządzenia wyznaczające treść statutu przedszkola publicznego wskazują na obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać statut. "Statuty szkół i placówek publicznych nie muszą stanowić literalnego powtórzenia treści ramowych statutów. Te ostatnie bowiem jedynie wyznaczają zakres statutowego "minimum treści", natomiast pod względem struktury tekstu nie stanowią wzoru, na którym można i należy się oprzeć. Faktycznie bowiem statuty ramowe są przepisami prawa powszechnie obowiązującego i wyznaczają standardy organizacyjne dla szkół (placówek) publicznych (...)" (Pilich Mateusz, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., ABC, 2012).

Wypełniając przyznaną kompetencję i tworząc publiczne przedszkole Rada Gminy Lubań zobowiązana była do nadania statutu, który spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak również z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Analiza tekstu statutu publicznego przedszkola wykazała, że kompetencja Rady Gminy nie została zrealizowana prawidłowo.

Jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy: "Statut szkoły lub placówki publicznej powinien określać w szczególności:

1) nazwę i typ szkoły lub placówki oraz ich cele i zadania;

2) organ prowadzący szkołę lub placówkę;

3) organy szkoły lub placówki oraz ich kompetencje;

4) organizację szkoły lub placówki;

5) zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki:

6) zasady rekrutacji uczniów;

7) prawa i obowiązki uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły."

Tymczasem Statut Publicznego Przedszkola nie zawiera elementów, które zakwalifikować można do elementów określających organizację szkoły lub placówki, a które stosownie do treści art. 60 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, stanowią element obligatoryjny statutu. Konkretyzacja ogólnych zasad organizacji przedszkola, a także zakresy spraw, które powinny być ustalone w statucie przedszkola, określa załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001, nr 61, poz. 624), zwany dalej Ramowym Statutem Publicznego Przedszkola.

Stosownie do treści § 10 ust. 1 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola, przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący, zgodnie z ust. 2 pkt 2. Według § 10 ust. 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola "Statut przedszkola określa:

1) dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie,

2) terminy przerw w pracy przedszkola ustalone przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola,

3) dodatkowe informacje o organizacji pracy przedszkola,

4) zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący."

Analiza treści Statutu Przedszkola pozwala stwierdzić, że Rada nie określiła dziennego czasu pracy przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, do czego mocą § 10 ust. 2 pkt 1 Ramowego Statutu została zobowiązana. Rada określiła jedynie, że przedszkole czynne jest 9 godzin dziennie od 7.00 do 16.00 od poniedziałku do piątku (§ 40 ust. 4 Regulaminu) oraz, że dzienny czas pracy Przedszkola ustalany jest z organem prowadzącym i radą przedszkola na dany rok szkolny. Powyższe zapisy nie spełniają wymogu określenia w statucie dziennego czasu pracy przedszkola z uwzględnieniem podstawy programowej, nie krótszego niż 5 godzin. W ocenie organu nadzoru czas ten powinien zostać określony godzinowo, wskazując konkretnie godziny w czasie których realizowana będzie podstawa programowa. Niewystarczające jest wskazanie godzin pracy przedszkola.

W ocenie organu nadzoru Rada nie określiła również terminów przerw pracy przedszkola. Rada postanowiła bowiem, że "terminy przerw w pracy przedszkola ustalane z organem prowadzącym na wniosek dyrektora Przedszkola i Rady Przedszkola - przerwa wakacyjna w miesiącu lipcu. Powyższe oznacza, że Rada określiła sposób ustalania przerw w pracy przedszkola, a nie określiła tych przerw. Określiła, jedynie przerwę wakacyjną. Gdy zaś chodzi o pozostałe przerwy, to nie zostały one określone.

Z powyższego wynika, że Rada nie wypełniła normy kompetencyjnej wynikającej ż art. 60 ust 1 pkt 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 10 ust. 2 pkt 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola.

Analiza postanowień Statutu wskazuje, że Rada nie uregulowała również zasad odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący. Rada mocą

§ 41 ust. 2 Statutu postanowiła, że zasady odpłatności za świadczenia przedszkola realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie przeznaczone na realizację podstawy programowej ustala rada gminy. Zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiedzenia określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub prawnymi opiekunami.

W ocenie organu nadzoru Rada zasad tych nie określiła, a jedynie odesłała do odpowiedniej uchwały rady gminy. Tymczasem z treści §10 ust. 2 pkt 4 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola wynika, że to w Statucie Przedszkola powinny być określone zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący. Rada zasad tych nie określiła, a jedynie powtórzyła zapis § 10 ust. 2 pkt 4 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola. (...)

Pominięcie obligatoryjnego elementu statutu oznacza brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez radę gminy jako organ założycielski. Tworzenie aktów normatywnych z pominięciem istotnych elementów objętych upoważnieniem ustawowym jest działaniem istotnie naruszającym prawo.

W orzecznictwie przyjmuje się również, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 roku w spr. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 1996 roku w spr. SA/Wr 949/96, niepublikowany).

Ponadto wskazać należy, że na mocy § 119 w zw. z §141 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej'' ( Dz. U. z 2002 r. nr 100 poz. 908): "Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu." Z kolei na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia wyżej wskazaną regulację stosuje się odpowiednio do projektów uchwał i zarządzeń. Z § 119 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej wynika zatem, że na podstawie jednego upoważnienie należy podjąć jeden akt prawny kompleksowo regulujący zagadnienia przekazane w upoważnieniu. Niepełna realizacja upoważnienia ustawowego uzasadnia zatem stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Z uwagi na stwierdzenie nieważności załącznika nr 2 do uchwały, zasadne jest również stwierdzenie §4 uchwały, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Rada podejmując Statut Przedszkola, dopuściła się szeregu modyfikacji zarówno przepisów ustawy o systemie oświaty, jak i Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Rada określiła nazwę Przedszkola, wskazując, że "Przedszkole nosi nazwę: Samorządowe Przedszkole w Radogoszczy". Tymczasem stosownie do treści §1 ust. 3 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola "nazwa przedszkola wchodzącego w skład zespołu szkół lub specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego składa się z nazwy zespołu lub ośrodka i nazwy tego przedszkola. Przedszkole, dla którego uchwalono Statut wchodzi w skład Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Radogoszczy. Świadczy o tym uchwala nr XXXVI/229/2013 Rady Gminy Lubań z dnia 28 czerwca 2013 roku w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Radogoszczy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu nadzoru, nazwa Publicznego Przedszkola w Radogoszczy, stosowne do treści § 1 ust. 3 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola, winna zawierać nazwę zespołu tego przedszkola. § 1 Statutu takiego elementu nie zawiera. Z kolei z treści § 3 ust. 2 Statutu, wynika, że przedszkole używa pieczęci w brzmieniu: Zespół Szkolno - Przedszkolny - Samorządowe Przedszkole w Radogoszczy." Powyższe oznacza niekonsekwencje organu stanowiącego.

Rada mocą § 17 Statutu wskazała, że dyrektor dysponuje środkami określonymi w planie finansowym Przedszkola zaopiniowanym przez Radę Pedagogiczną i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a w szczególności: 1) dokonywanie wydatków w ramach rozdziałów klasyfikacji budżetowej obowiązującego planu finansowego i w kwotach nie przekraczających wysokości w nich przewidzianych, 2) terminowe rozliczanie, za pomocą stosownych dokumentów, z organem prowadzącym przedszkole ze środków otrzymanych z budżetu tego organu, 3) stosowanie procedur przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych przy zakupie towarów, usług i robót budowalnych ze środków budżetowych otrzymanych od organu prowadzącego, objętych rocznym planem finansowym przedszkola. W ocenie organu nadzoru Rada określając zakres odpowiedzialności dyrektora przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia. Stosownie do treści § 3 pkt 1 lit. a Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola Rada zobowiązana jest określić w Statucie przedszkola szczegółowe kompetencje organów przedszkola, w tym dyrektora przedszkola. W ocenie organu nadzoru określenie kompetencji dyrektora nie jest tożsame z określeniem jego odpowiedzialności. Kwestia odpowiedzialności dyrektora za prawidłowe wykorzystanie środków finansowych została uregulowana w przepisach rangi ustawowej. Mianowicie odpowiedzialność za prawidłowe wykorzystanie środków finansowych dyrektor szkoły lub placówki publicznej ponosi na podstawie przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

a w przypadkach większej wagi - również na podstawie kodeksu karnego

(w szczególności za czyn z art. 296 k.k. lub. w braku innej podstawy odpowiedzialności karnej, także na podstawie art. 231 k.k.). Niewykluczona jest także odpowiedzialność majątkowa za szkodę wyrządzoną pracodawcy w myśl art. 124 i n. k. p. (kom. do art. 39 ustawy o systemie oświaty Mateusz Pilich. Lex nr 116822).

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu nadzoru taki zapis ostać się nie może.

Rada mocą § 25 Statutu postanowiła, że rada pedagogiczna może wystąpić z wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora. Tymczasem stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy rada pedagogiczna może wystąpić z wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora lub z innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce. Rada dokonała zatem nieuprawnionej modyfikacji przepisu rangi ustawowej bowiem rada pedagogiczna jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora lub innego stanowiska kierowniczego. Z treści § 25 Statutu wynika natomiast, że rada pedagogiczna może wystąpić z wnioskiem o odwołanie ze stanowiska tylko dyrektora. W tym miejscu wskazać należy, że Rada mocą § 14 ust. 3 Statutu ustanowiła funkcję wicedyrektora. Z powyższego wynika, że rada pedagogiczna uprawniona jest do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie ze stanowiska dyrektora oraz wicedyrektora. Natomiast Rada ograniczyła tę kompetencję rady pedagogicznej jedynie do dyrektora przedszkola.

Rada mocą § 30 postanowiła, że Rada Rodziców może występować z wnioskiem do dyrektora o dokonanie oceny pracy nauczyciela (ust. 2 Statutu). Rada Rodziców powinna przedstawić swoją opinię o pracy nauczyciela w okresie odbywania stażu po otrzymaniu zawiadomienia o dokonywanej ocenie dorobku zawodowego nauczyciela (ust. 3 Statutu).

Stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy Rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki.

2. Do kompetencji rady rodziców, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, należy:

1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną:

a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli,

b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców;

2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2;

3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły.

W ocenie organu nadzoru § 30 Statutu nie można zakwalifikować, ani do spraw szkoły, ani do kompetencji, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy. Zatem w tym przypadku Rada przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia i zmodyfikowała przepis ustawowy.

Rada mocą § 38 Statutu postanowiła, że arkusz organizacji pracy Przedszkola zatwierdza organ prowadzący po zaopiniowaniu go przez Radę Pedagogiczną oraz wskazała elementy obligatoryjne tego arkusza.

W ocenie organu nadzoru Rada nie posiada kompetencji do regulowania tej materii. Ramowy Statut Publicznego Przedszkola wskazuje elementy obligatoryjne statutu publicznego przedszkola. Wśród tych elementów brak regulacji dotyczących arkusza organizacyjnego. Ramowy Statut Publicznego Przedszkola wskazuje natomiast właściwy organ i tryb uchwalenia arkusza organizacyjnego. Mianowicie stosownie do §8 ust. 2 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji przedszkola opracowany przez dyrektora przedszkola. Arkusz organizacji przedszkola zatwierdza organ prowadzący.

Mając na uwadze powyższe w ocenie organu nadzoru Rada podejmując kwestionowany zapis przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia.

W tym miejscu wskazać należy, że podejmując każdy akt prawny (o charakterze prawa miejscowego, jak i niemający takiego charakteru) w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanów i istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Ponadto niedopuszczalne jest takie działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90. OSŚ 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy."

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubań podjęła uchwałę nr XXXIX/264/2013, w której uznała ją za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Odnośnie § 4 aktu założycielskiego organ nadzoru trafnie upatruje sprzeczności jego postanowienia z art. 58 ust. 2 ustawy. Mowa w nim o treści aktu założycielskiego szkoły publicznej, na którą to treść składa się m.in. "zasięg terytorialny". Przepis ten, w przeciwieństwie do art. 58 ust. 1 ustawy wymieniającego obok szkoły placówkę publiczną, ogranicza się jedynie do określenia treści aktu założycielskiego szkoły. Nieuprawnione było zatem stosowanie art. 58 ust. 2 ustawy wobec przedszkola, które nie jest szkołą publiczną. Stwierdzenie – w konsekwencji tego, że Rada nie była uprawniona do regulowania kwestii obwodu przedszkola nie budzi wątpliwości, tak jak wątpliwości interpretacyjnych nie budzi przepis art. 58 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się do normatywnej treści zaskarżonego Statutu jego wzorca należy upatrywać w art. 60 ust. 1 ustawy i w Ramowym Statucie Publicznego Przedszkola – zał. nr 1 do rozporządzenia o jakim była wcześniej mowa. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy określa jakie elementy w szczególności powinien zawierać statut szkoły lub placówki publicznej, ale wypełnienie nimi tego rodzaju aktu prawnego, jakim jest statut, następuje poprzez konkretyzację założeń Ramowego Statutu. Zgodnie z jego § 10 ust. 2 Statut przedszkola powinien regulować: dzienny czas pracy przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie; terminy przerw w pracy przedszkola; dodatkowe informacje o organizacji pracy przedszkola; zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i za korzystanie z wyżywienia przez pracowników. Tymczasem w § 40 ust. 4 Statutu Rada wskazała jedynie, że przedszkole jest czynne przez 9 godzin dziennie, od godz. 700 do godz. 1600, od poniedziałku do piątku, ale nie określiła w jakim czasie konkretnie będzie realizowana podstawa programowa. Nie określono też przerw pracy przedszkola poprzestając – sprzecznie z przytoczonym § 10 ust. 2 Ramowego Statutu – na określeniu sposobu ich ustalania. Podobnie zasadnie wytknął organ nadzoru, że nie unormowano odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i za korzystanie z wyżywienia przez pracowników odsyłając do odrębnych unormowań (do oddzielnej uchwały - § 41 ust. 2 Statutu przedszkola).

W § 4 uchwały Rada postanowiła, że organizację przedszkola określa statut, stanowiący załącznik nr 2 do tej uchwały. To postanowienie uchwały wymaga zatem skasowania skoro unormowania statutu dotknięte są nieważnością, jako że nie realizują w pełni upoważnienia ustawowego, inaczej mówiąc: te same względy, które zdecydowały o stwierdzeniu nieważności Statutu przedszkola przenieść należałoby niejako i na przepis § 4 uchwały.

Nadto trafnie zarzuca Wojewoda Dolnośląski, że w § 17 Statutu Rada określając uprawnienia dyrektora przedszkola do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym przedszkola uregulowała też jego odpowiedzialność. Stoi to w wyraźnej sprzeczności z § 3 pkt 1 lit. a Ramowego Statutu, w którym mowa jedynie o kompetencjach dyrektora przedszkola, a w obrębie kompetencji nie mieści się problem jego odpowiedzialności, która wynika z przepisów rangi ustawowej.

Stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy rada pedagogiczna może wystąpić o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora lub z innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce.

W § 25 Statutu Rada ograniczyła się natomiast tylko do możliwości odwołania dyrektora, pozostawiając kwestię odwołania wicedyrektora (funkcjonującego w przedszkolu) nieuregulowaną.

Podobnie z art. 54 ust. 1 ustawy wynikają kompetencje Rady Rodziców tymczasem w § 30 Statutu przedszkola Rada określiła, że Rada Rodziców może występować do dyrektora o dokonanie oceny pracy nauczyciela (ust. 2), nadto powinna przedstawić swoją opinię o pracy nauczyciela w okresie odbywania stażu (ust. 3). Rada Rodziców, stosownie do art. 54 ust. 1 może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki (...) z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki, ale w obręb tych spraw – tu należy się zgodzić z organem nadzoru – nie wchodzą te sprawy, które unormowano w § 30 Statutu przedszkola. Doszło tu zatem do nieuzasadnionego wykroczenia poza upoważnienie ustawowe.

Tak samo Rada wykroczyła poza przyznane jej upoważnienie stanowiąc w

§ 38 Statutu, że arkusz organizacji pracy przedszkola, którego elementy wymienia, zatwierdza organ prowadzący po zaopiniowaniu go przez Radę Pedagogiczną tymczasem w Ramowym Statucie brak możliwości uregulowania tych kwestii. Z § 8 ust. 2 Ramowego Statutu wynika, że arkusz organizacji przedszkola opracowuje dyrektor przedszkola, a zatwierdza organ prowadzący.

Wreszcie stwierdzić należy, w ślad za wywodami skargi, że Rada niewłaściwie określiła nazwę przedszkola jako "Samorządowe Przedszkole w Radogoszczy". Przepis § 1 ust. 3 Ramowego Statutu stanowi, że nazwa ta powinna składać się z nazwy zespołu lub ośrodka szkolno - wychowawczego, jeśli przedszkole wchodzi w skład tego zespołu, i nazwy przedszkola. Taki zespół został utworzony w Radogoszczy na podstawie uchwały Rady Gminy Lubań z dnia 28 czerwca 2013 r., nr XXXVI/229/2013, więc nazwa przedszkola powinna brzmieć: "Zespół Szkolno-Przedszkolny – Samorządowe Przedszkole w Radogoszczy".

Argumentacja skarżącego, zaakceptowana w pełni przez skład orzekający Sądu, przekonała – jak można przyjąć, i organ stanowiący Gminy Lubań, który uchwałą z dnia 18 października 2013 r., nr XXXIX/264/2013 uznał skargę organu nadzoru za zasadną.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd stwierdził nieważność omawianej uchwały w zaskarżonej części.

Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku opiera się na podstawie art. 152 tego Prawa. Orzeczenie o kosztach natomiast – na zasadzie jego art. 200.