Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1034/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 1947 nr 37 poz 181
law: Obwieszczenie Ministra Odbudowy z dnia 26 kwietnia 1947 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.
article: art. 4 ust. 2, art. 21
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 270
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 roku sygn. akt II SA/Gd 380/09 w sprawie ze skargi J. W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 roku nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji odbierającej prawo ukończenia naprawy budynku oraz unieważniającej przydział tego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 380/09, oddalił skargę J. W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji odbierającej prawo ukończenia naprawy budynku oraz unieważniającej przydział tego budynku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu podania J. W. C., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...] o odebraniu J. C. prawa ukończenia naprawy budynku położonego przy ul. [...] w Gdańsku oraz o unieważnieniu przydziału J. C. tego budynku do naprawy, zawartego w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1947 r., nr [...].

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Powyższa decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została zaskarżona przez J. W. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku, który prawomocnym postanowieniem z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt

II SA/Gd 343/07, skargę odrzucił.

Podaniem z dnia [...] marca 2008 r. J. W. C. wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2007 r. podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 w związku z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa, poprzez bezpodstawne zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, pomimo że był to dowód niezbędny do należytego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1948 r. Zdaniem wnioskodawcy decyzja z dnia [...] grudnia 1948 r. została wydana bez podstawy prawnej, albowiem oparto ją na przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181), zwanego dalej dekretem, podczas gdy w dniu jej wydania, obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) i to właśnie przepisy tej ustawy miały zastosowanie w sprawie. W ocenie wnioskodawcy z chwilą wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa, dekret utracił moc w zakresie, w jakim jego przepisy pozostawały w kolizji z ustawą, co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 35/95. Według wnioskodawcy kolizja taka zachodziła w przedmiotowej sprawie, albowiem stopień zniszczenia budynku położonego przy ul. [...] w Gdańsku przekraczał obydwa przewidziane w ustawie o popieraniu budownictwa progi procentowe, to jest 33 % i 66 %. Jednocześnie wnioskodawca zakwestionował ustalenia organu o zniszczeniu budynku w stopniu 37 %, stwierdził bowiem, że faktycznie budynek został zniszczony w znacznie wyższym stopniu. Podniósł również, że celem ustalenia, jaki być procent zniszczeń wskutek wojny budynku mu przydzielonego do odbudowy, domagał się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa i wyceny nieruchomości, jednak Kolegium zaniechało przeprowadzenia tego dowodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158

§ 1 Kpa, art. 7 ust. 3 dekretu, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa oraz § 11 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39), odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazując na enumeratywny katalog przesłanek nieważnościowych zawarty w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, podniosło, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ocena weryfikowanej decyzji pod kątem powyższych przesłanek, przy czym ich istnienie musi być oczywiste i nie może być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może wykraczać poza powyższe granice postępowania, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W szczególności nie posiada organ uprawnienia do ponownego rozpatrywania sprawy, co do jej istoty, oceniając zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję ostateczną, czy też prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia skonkretyzowanej decyzją ostateczną normy prawa materialnego.

W ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, w tym nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, wydając tę decyzję w sposób wyczerpujący rozpatrzyło zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaś uzasadnienie dokładnie wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione i szczegółowo wyjaśnia jej podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa.

Kolegium stwierdziło, że odebranie J. C. prawa naprawy budynku nastąpiło po ustaleniu przez władzę budowlaną, że nie dotrzymał on terminu ukończenia robót budowlanych ustalonych w pkt 2 orzeczenia z dnia

[...] listopada 1947 r. o przydzieleniu budynku do naprawy i w orzeczeniu Wojewody Gdańskiego z dnia [...] stycznia 1948 r., ustalonego ostatecznie na dzień [...] maja 1948 r. Niedotrzymanie terminów ukończenia prac budowlanych przesądzało o wyczerpaniu przesłanki wydania orzeczenia o odebraniu prawa naprawy budynku, stosownie do art. 7 ust. 3 dekretu oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby J. C. ukończył roboty budowlane do dnia [...] maja 1948 r., przeciwnie naprawy budynku dokonał Związek Zawodowy Pracowników [...] w Gdańsku.

Z dokumentacji fotograficznej z 1950 r., znajdującej się w aktach budowlanych nieruchomości wynika, że w 1950 r. budynek wymagał nadal naprawy, zatem jego naprawa nie była ukończona w 1948 r. Potwierdza to także kopia protokołu komisji dokonującej oględzin budynku w styczniu 1949 r.

Kolegium powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego

1996 r., sygn. akt III AZP 35/95, wskazało, że z dniem wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa, w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy, została wyłączona przewidziana w dekrecie możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowił naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny. Nadto, ze względu na przepisy derogacyjne zawarte w art. 21 ustawy po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa, regulującej naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66% w zależności od położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie dekretu.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Za budowę nową budynków położonych na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska uważa się naprawę budowli zniszczonych w więcej niż 66%, albowiem obszar b. Wolnego Miasta Gdańska w rozumieniu wszystkich aktów prawnych obowiązujących w okresie powojennym nie mieścił się w pojęciu "Ziem Odzyskanych". Natomiast przedstawiona przez wnioskodawcę odmienna interpretacja przepisów ustawy o popieraniu budownictwa i zakresu jej stosowania nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r.

Kolegium zwróciło także uwagę, że w sprawie nie istnieje żaden dowód wskazujący na to, iż budynek przy ul. [...] w Gdańsku był zniszczony lub uszkodzony wskutek wojny w więcej niż 66% i okoliczność ta była znana organowi wydającemu kwestionowaną decyzję, a tylko w takiej sytuacji możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1948 r. Natomiast z kopii odpisu orzeczenia Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1947 r. o wezwaniu J. C. do rozpoczęcia naprawy budynku, wynika że zamierzona naprawa powyższego budynku uszkodzonego wskutek wojny, obejmuje roboty budowlane, których koszt wynosi 37% całkowitych kosztów wzniesienia danego budynku oraz że zamierzona naprawa budynku jest naprawą gruntowną, zaś wnioskodawca nie podważył wiarygodności tego dokumentu.

Odnosząc się do zgromadzonych w sprawie dowodów Kolegium wyjaśniło m.in., że kosztorys dokonanego przez J. C. remontu i ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 1949 r. nie zawierają treści wskazującej wprost na stopień zniszczenia budynku, nadto treść protokołu wskazuje, że orzeczenie o odebraniu prawa naprawy budynku było uzasadnione, bowiem komisja ustaliła, że J. C. doprowadził do stanu używalności jedynie lokal handlowy znajdujący się na parterze celem jego eksploatowania, a budynek w dalszym ciągu wymaga gruntownej naprawy. W budynku zostały wykonane pewne roboty zabezpieczające budynek przed dalszym zniszczeniem. Ilość i wartość tych robót podano w kosztorysie. Kosztorys stanowi zatem dowód na to, jakie roboty wykonał wnioskodawca, jednak nie sposób ustalić na podstawie tego zestawienia stopnia zniszczenia budynku ze względu na brak punktu odniesienia do stanu poprzedzającego rozpoczęcie naprawy. Kosztorys stanowi wyłącznie dowód na to, jakie roboty wykonano i jaka była ich wartość w styczniu 1949 r.

Kolegium następnie zwróciło uwagę, że w swej decyzji z dnia [...] marca

2007 r. odniesiono się szczegółowo do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stopnia zniszczenia budynku wskutek wojny, wskazując na jego bezzasadność w świetle zasad rządzących postępowaniem nadzwyczajnym.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadza się bowiem nowych dowodów, lecz bada się treść decyzji z obowiązującym w dniu jej wydania prawem, w oparciu o dowody istniejące w dniu jej wydania. Natomiast uzyskanie nowych dowodów nie istniejących w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie może stanowić podstawy do jej podważania w trybie stwierdzenia nieważności. Wobec tego nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanego w niniejszej sprawie dowodu nie stanowi naruszenia prawa.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. C. zwrócił się o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2008 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, polegające na błędnym przyjęciu, że w procesie wydawania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1948 r. właściwie zastosowano przepisy dekretu. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegający na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów państwa oraz zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponowił również argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podnosząc, że nawet gdyby przyjąć, iż przedmiotowy budynek został zniszczony wskutek wojny jedynie w 37 %, to i tak zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, naprawę budowli zniszczonej w takim stopniu uważa się za budowę nową. Zgodnie bowiem

z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I ACa 1100/02, na terenach b. Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki

z art. 4 ust. 1 ustawy o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego, wystarczy ustalenie, że sporny budynek był zniszczony w więcej niż w 33 %.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, art. 7 ust. 3 dekretu, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa oraz § 11 ust. 1 i § 15 rozporządzenia w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2622/94, wskazało, że za budowę nową budynków położonych na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska uważa się naprawę budowli zniszczonych w więcej niż 66%, albowiem obszar b. Wolnego Miasta Gdańska w rozumieniu wszystkich aktów prawnych obowiązujących w okresie powojennym nie mieścił się w pojęciu "Ziem Odzyskanych". W ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] grudnia 1948 r. byłaby wydana bez podstawy prawnej jedynie wówczas, gdyby budynek przy ul. [...] w Gdańsku był zniszczony w więcej niż 66%, albowiem wtedy możliwość wydawania w stosunku do niego decyzji na podstawie dekretu wyłączał art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa. Okoliczności tej nie potwierdzają dokumenty w postaci kosztorysu dokonanego przez J. C. remontu i protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 1949 r. Tymczasem zgodnie z orzeczeniem Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1947 r. zamierzona naprawa przedmiotowego budynku obejmuje roboty budowlane, których koszt wynosi 37% całkowitych kosztów wzniesienia danego budynku, nadto naprawa ta jest naprawą gruntowną. Kolegium powołując się na treść art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa oraz na fakt, że budynek nie znajdował się na terenie Ziem Odzyskanych uznało za bezpodstawne twierdzenie wnioskodawcy, że naprawę należy uznać za nową, zaś przywołany przez niego wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku dotyczy roszczeń o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy i nie ma charakteru wiążącego dla organów administracji publicznej.

Kolegium ponownie zwróciło uwagę na odrębność postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego wskazując, że nie stanowi ono przedłużenia postępowania zwykłego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. W postępowaniu tym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Brak jest zatem podstaw prawnych dla przeprowadzania w postępowaniu nadzwyczajnym dowodu z opinii biegłego, która miałaby na celu uzupełnienie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zwykłym. Kolegium podkreśliło także, że rażące naruszenie prawa czy też brak podstawy prawnej stanowiący wadę decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi być oczywisty i nie może być uzależniony od wyników postępowania dowodowego polegającego na uzyskiwaniu dowodów zupełnie nowych, nieznanych i nieprzeprowadzanych do tej pory w postępowaniu. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu wskazującego na brak przepisu ograniczającego organ administracji do przeprowadzania tego rodzaju dowodu w postępowaniu nadzwyczajnym, Kolegium stwierdziło, że przepisu takiego rzeczywiście brak, jednakże ograniczenia postępowania wyjaśniającego w tego rodzaju sprawach wynikają z samej istoty postępowania nadzwyczajnego oraz przesłanek, które podlegają badaniu w jego ramach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Kolegium złożył J. W. C. wnosząc o jej uchylenie.

Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, jak również naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, skarżący nawiązał do argumentacji przedstawionej w toku postępowania administracyjnego.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. skarżący wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] grudnia

1948 r. wskazując, że nie zawiera ono oznaczenia, ani podpisu oraz że nie istnieje ono jako orzeczenie w znaczeniu prawnym. Podniósł także, że zaświadczeniem Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1946 r. powierzono mu nadzór nad odbudową budynku przy ul. [...] w Gdańsku nie określając terminu odbudowy. W związku z tym organy władzy publicznej nie mogły uznać, że nie wykonał odbudowy w zakreślonym terminie. Nadto wskazał, że podjęta przez niego odbudowa była na tyle skuteczna, że w dokumencie z dnia [...] grudnia 1948 r. była już mowa tylko o naprawie. Według skarżącego w dniu [...] grudnia 1946 r. przedmiotowy budynek nie posiadał zadaszenia i składał się głównie ze ściany frontowej i zwałów gruzu, a więc uległ zniszczeniu w co najmniej 70 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w motywach wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1948 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, stanowi rozstrzygnięcie prawnie istniejące. Zawiera ona bowiem wszystkie niezbędne elementy, które określają, czy dokument stanowi decyzję administracyjną, to jest oznaczenie organu administracji publicznej (Prezydent Miasta Gdańska), oznaczenie strony postępowania (J. C.), rozstrzygnięcie w sprawie, podpis osoby reprezentującej organ.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04 - Lex nr 173165, z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04 - Lex nr 173175, z dnia 20 lipca

2004 r., sygn. akt GSK 589/04 – ONSAiWSA 2004r. nr 3, poz. 56). W rozpatrywanej sprawie Sąd mógł zatem jedynie ocenić prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew oczekiwaniu skarżącego nie był natomiast uprawniony do rozstrzygnięcia merytorycznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 1948 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa, co oznacza, że organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 – OSNAP 1996 r. nr 18, poz. 258).

Wskazując na enumeratywnie wyliczony w ustawie katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd pierwszej instancji uznał, że Kolegium dokonało wszechstronnego zbadania i oceny decyzji pod kątem wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ocenie tego Sądu o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Przy tak zakreślonych granicach postępowania właściwy organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 44/08 - Lex nr 506459).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc, że żądanie strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, którego celem miałoby być ustalenie stopnia zniszczenia przedmiotowego budynku było niedopuszczalne. Słusznie zatem Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r., albowiem decyzja ta kończyła postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w którym brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów prowadzących do nowych ustaleń faktycznych w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 1948 r. Oceny legalności tejże decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym.

Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę że w szczególnych wypadkach możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w sytuacji gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem Kolegium prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 1948 r. przeprowadziło prawidłowo postępowanie dowodowe, opierając się na aktach sprawy dotyczącej odebrania J. C. prawa ukończenia naprawy budynku przy ul. [...] w Gdańsku. Z akt tych wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia

[...] listopada 1947 r., nr [...], na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu oraz upoważnienia Wojewody Gdańskiego z dnia [...] listopada 1947 r., przydzielono J. C. do naprawy budynek uszkodzony wskutek wojny, znajdujący się na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w Gdańsku, wskazując, że do dnia [...] grudnia 1947 r. roboty mają zostać całkowicie zakończone. Wydając powyższą decyzję organ administracji publicznej nie badał procentowego stopnia zniszczenia budynku przyznanego do odbudowy, albowiem przepisy dekretu nie uzależniały przekazania budynków do naprawy od ustalenia procentowego stopnia uszkodzenia budynku. Zgodnie z dekretem naprawie podlegały budynki uszkodzone, zaś zgodnie z art. 1 ust. 4 budynkiem uszkodzonym, w rozumieniu tegoż dekretu, był budynek, który wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta, znajdował się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, który jednak mógł być według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony do stanu używalności. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że okoliczność stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku wskutek wojny nie miała żadnego znaczenia przy wydawaniu decyzji o przekazaniu go J. C. do naprawy, a w konsekwencji również przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1948 r. W świetle tych wyjaśnień Sąd uznał, że dopuszczenie dowodu w celu ustalenia stopnia uszkodzenia przedmiotowego budynku, pomijając brak proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego, byłoby prowadzeniem postępowania dowodowego na okoliczność nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto Sąd zauważył, że wniosek w tym przedmiocie w istocie miałby służyć weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien nastąpić na drodze postępowania zwykłego, nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym. Zatem zarzut zastosowania przy wydawaniu decyzji o odebraniu prawa ukończenia naprawy przedmiotowego budynku przepisów dekretu, zamiast przepisów ustawy o popieraniu budownictwa jest w istocie zarzutem naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i mógłby być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, służyłby bowiem do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego na podstawie przepisów ustawy o popieraniu budownictwa, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W oparciu o powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji uznał niezasadność zarzutu w zakresie naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 w związku z art. 156

§ 1 pkt 2 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa wskazując, że wejście w życie ustawy o popieraniu budownictwa nie uchylało w sposób automatyczny dekretu. Natomiast art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa przewidywał, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty unormowane tą ustawą. Niewątpliwie zatem w dacie podjęcia decyzji Prezydenta Miasta w Gdańsku z dnia [...] grudnia

1948 r. obowiązywały oba wymienione wyżej akty prawne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wzajemna relacja między wskazanymi aktami była przedmiotem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r.,

sygn. akt III AZP 35/95, w której stwierdził, iż z dniem wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa, w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została wyłączona przewidziana w dekrecie możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część składową stanowią naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny. Sąd Najwyższy wskazał również, że dekret normował zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5-13). Z kolei ustawa o popieraniu budownictwa określała formy poparcia Państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1) oraz naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). W dekrecie zostały zawarte ustawowe definicje budynku zniszczonego, to jest znajdującego się w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien on ulec rozbiórce (art. 1 ust. 3) oraz budynku uszkodzonego, to jest budynku znajdującego się w stanie niezdatnym w całości lub w części do użytkowania, który jednak według orzeczenia władzy budowlanej może być doprowadzony do stanu używalności (art. 1 ust. 4). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa dotyczy położonych na Ziemiach Odzyskanych budowli, zniszczonych w więcej niż 33%, a na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66% i uznaje naprawę tych budowli za naprawę nową. Sąd Najwyższy uznał, że pojęcie budynku zniszczonego, określone w dekrecie i pojęcie budowli zniszczonej, używane w ustawie o popieraniu budownictwa nie są tożsame, gdyż w rozumieniu dekretu budynek zniszczony to taki, który powinien ulec rozbiórce, a budowla zniszczona to według ustawy budowla uszkodzona ponad 33% bądź 66% w zależności od miejsca położenia, bez określenia górnej granicy zniszczenia. Oznacza to, że budowla zniszczona w rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa obejmuje część budynku nazwanego wspólnym mianem budynku zniszczonego i budynku uszkodzonego, jeżeli procent zniszczeń przekracza normy wskazane w tejże ustawie. W tym zakresie oba akty prawne regulują ten sam przedmiot objęty nową regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie ustawy konsekwencjom prawnym, wynikającym z bezpośredniego działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego odnoszą się normy dekretu i ustawy. Po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa regulującej naprawę budowli zniszczonych w więcej niż 33% lub 66%, w zależności od ich położenia na obszarze kraju, nie mogły być wydawane decyzje na podstawie przepisów dekretu. Klauzula zawarta w art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa o utracie mocy wszelkich przepisów regulujących "w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane" ma , zdaniem Sądu Najwyższego , charakter derogacyjny i zmierza do uchylenia przepisów regulujących odmiennie problematykę objętą aktem ustawowym.

Zamiarem ustawodawcy było zatem nadanie regulacji ustawowej unormowania eliminującego na zasadzie wyłączności wszelkie dotychczasowe przepisy, zawierające normy dotyczące popierania prywatnego budownictwa mieszkalnego i budownictwa polegającego na naprawie budowli zniszczonych, odpowiednio powyżej 33% lub 66% przez udzielenie, na mocy art. 18 ustawy, pomocy i uprawnień określonych w art. 6, 8 i 9 ustawy.

W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że

w rozpatrywanej sprawie kluczową jest okoliczność, iż orzeczeniem właściwej władzy budowlanej z dnia [...] listopada 1947 r., a więc już po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa (to jest w dniu 8 sierpnia 1947 r.), przekazano J.C. przedmiotowy budynek do naprawy, przy zastosowaniu przepisów dekretu. Budynek ten położony jest na terenie byłego Wolnego Miasta Gdańska, a zatem, w rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa, nie na Ziemiach Odzyskanych, lecz "na pozostałym obszarze kraju", gdzie według ustawy o popieraniu budownictwa budowla zniszczona wskutek wojny musi przekraczać 66% uszkodzenia (art. 2 ust. 2 ustawy). Jak wynikało z akt sprawy dotyczącej przedmiotowego budynku, w toku postępowania w przedmiocie odebrania prawa ukończenia naprawy ustalono procent uszkodzenia budynku z uwzględnieniem robót już dokonanych, w trybie § 10 rozporządzenia w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny. Wojewódzki Sąd Administracyjnego uznał, że wysokość kosztów wymaganych przy naprawie budynku stanowi w istocie konsekwencję stopnia jego uszkodzenia, tj. 37 %, mimo że w orzeczeniu Zarządu Miejskiego w Gdańsku nr [...] nie określono wprost procentu uszkodzenia budynku. Potwierdza to okoliczność przekazania przedmiotowego budynku do naprawy z zakreśleniem stosunkowo krótkiego okresu czasu na zakończenie robót budowlanych.

Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2622/94, podzielił pogląd organu, zgodnie z którym teren byłego Wolnego Miasta Gdańska nie pokrywa się z pojęciem "Ziem Odzyskanych", wskazanym w ustawie o popieraniu budownictwa. Nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia

24 października 2002 r., sygn. akt ACa 1100/02, który przytacza skarżący na poparcie swej tezy odnoszącej się do tego, że na terenach byłego Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego wystarczy ustalenie, iż sporny budynek był zniszczony w więcej niż 33%. Sąd uznał, że pogląd ten, wyrażony przez sąd powszechny w jednostkowej sprawie cywilnej w żadnej mierze nie może być wiążący dla sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie złożonym na rozprawie wskazał, że wbrew jego wnioskom przedmiotowy budynek został przekazany do naprawy, nie zaś do odbudowy, co wynikało jednoznacznie z decyzji Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] listopada 1947 r. Natomiast zaświadczenie Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1946 r., na które powoływał się skarżący dotyczyło kwestii ubiegania się o wydzierżawienie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Gdańsku, zatem określenie w nim, że budynek ten wymagał odbudowy nie mogło stanowić podstawy do twierdzenia, że budynek został do odbudowy przekazany.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł J. W. C. zastępowany przez adwokata. W skardze kasacyjnej opartej o podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, podniesione zostały następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7, art. 75 § 1,

art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa w związku z art.151 Ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w wyniku pominięcia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organ bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego mającej potwierdzić stopień zniszczenia budynku;

2) naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 2 i 3 dekretu w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w procesie wydawania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...], właściwie zastosowano przepisy dekretu, podczas gdy z uwagi na treść art. 21 powyższej ustawy zastosowanie miały przepisy tejże ustawy.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło merytoryczną kontrole ustaleń faktycznych. Nie podzielił przy tym poglądu, zgodnie z którym przeprowadzenie tego dowodu było niedopuszczalne w świetle zasad rządzących postępowaniem nadzwyczajnym wskazując, że nie istnieje żaden przepis który wyłączałby wprost stosowanie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności ogólnych przepisów o postępowaniu dowodowym zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 20/92 - Lex nr 79950 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 73/09, pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podniósł, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy – rządzi się tymi samymi zasadami, które obowiązują w postępowaniu zwyczajnym.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał, że z chwilą wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa w zakresie, w jakim jego przepisy pozostawały w kolizji z ustawą dekret utracił moc. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w powołanej już uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. Podkreślił jednak, że w istocie w uchwale tej nie wykluczono stosowania w pewnych okolicznościach przepisów dekretu, lecz jego zdaniem odnosi się do jedynie do sytuacji, gdy nie koliduje to z przepisami powyższej ustawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie taka kolizja zachodzi, albowiem stopień zniszczenia przedmiotowego budynku był na tyle wysoki, że przekraczał obydwa przewidziane przez tę ustawę procenty progowe. Nadto, nawet gdyby przyjąć, że sporny budynek został zniszczony w 37 %, to i tak zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa naprawę budowli zniszczoną w takim stopniu uważa się za budowę nową. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I ACa 1100/02 na terenach b. Wolnego Miasta Gdańska dla przyjęcia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o popieraniu budownictwa warunkującego powstanie roszczenia cywilnoprawnego, wystarczy ustalenie, że sporny budynek był zniszczony w więcej niż 33 %.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wnoszącego tę skargę pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. celem potwierdzenia poglądu, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość była zniszczona w stopniu znacznie przekraczającym próg 66 %, powołał się na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z dnia [...] grudnia 1946 r., L.dz. [...], wystawione przez Dyrektora Administracyjnego Zarządu Miejskiego w Gdańsku – Administracja Nieruchomościami, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość wymagała kapitalnego remontu – odbudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności określonych w § 2 tego przepisu, niniejszą sprawę należało rozpoznać wyłącznie w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw i sformułowanych w ramach tych podstaw zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) z dnia [...] grudnia 1948 r. wydanej przez Naczelnika Wydziału Technicznego – Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w Gdańsku, lecz późniejsza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r., podjęta również w postępowaniu nadzwyczajnym, o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji tegoż Kolegium. Trafnie zwrócił na to uwagę i zaakcentował Sąd pierwszej instancji, gdyż miało to znaczenie dla wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej.

Istota zagadnienia sprowadza się, tak jak to zostało ujęte w skardze kasacyjnej, do wyjaśnienia charakteru i zakresu postępowania w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczna, jak to ma miejsce w innym postępowaniu nadzwyczajnym po wznowieniu postępowania. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, po stwierdzeniu istnienia pozytywnej przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, ma charakter wyłącznie kasacyjny, stąd nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87 - ONSA 1990 r. nr 1, poz. 1 i Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95 - OSNP 1996 r. nr 18, poz. 258, B. Adamiak – Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001 r. z. 8, str. 29-33). Słusznie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie stwarza prawną możliwość oceny, czy istnieje co najmniej jedna z pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, to fakt ten ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10 - http// orzeczenia.nsa.gov.pl, z czym należy się w pełni zgodzić. Nie można upatrywać możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w toku postępowania nieważnościowego w takim samym zakresie jak w postępowaniu zwykłym w tym, że przepisy art. 156 i następne Kpa nie zawierają normy procesowej wyłączającej możliwość dopuszczenia dowodu. Podzieleniu takiego stanowiska sprzeciwia się istota i charakter kasacyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wbrew zatem zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną, w ustalonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanie faktycznym sprawy, brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oczekiwanym przez wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1947 r., podpisane przez Naczelnika Wydziału Technicznego – Nadzoru Budowlanego Zarządu Miejskiego w Gdańsku, stwierdzające, że naprawa uszkodzonego wskutek wojny budynku przy ulicy [...] Nr [...] w Gdańsku obejmuje roboty budowlane, których koszt wynosi 37 % całkowitych kosztów wzniesienia budynku. To orzeczenie wydane zaś zostało w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z dnia [...] marca 1947 r. po przeprowadzeniu oględzin przez komisję budowlaną. Aczkolwiek w orzeczeniu mowa jest o kosztach wzniesienia budynku, to jednakże istniały podstawy do przyjęcia, że w istocie z dokumentu tego wynika, iż naprawa uszkodzonego wskutek działań wojennych budynku wymaga poniesienia kosztów w wysokości 37 % kosztów jego wzniesienia. Okoliczność, że w zaświadczeniu Dyrektora Administracyjnego Nieruchomości Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 1946 r. stwierdzono, że budynek wymaga "kapitalnego remontu (odbudowy)" samo przez się nie przesądza, że procent uszkodzonego budynku był inny niż ustalony na podstawie wymienionych dowodów, a nadto, że budynek wymagał odbudowy, nie zaś naprawy, co miałoby świadczyć o znacznie większym zakresie uszkodzenia budynku.

W tej sytuacji nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w związku ze wskazanymi w petitum skargi przepisami postępowania administracyjnego, skoro trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu nadzwyczajnym wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, zebrany materiał dowodowy był kompletny i właściwie rozważony, a przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia stopnia zniszczenia budynku w ustalonym stanie faktycznym sprawy w postępowaniu nieważnościowym było niedopuszczalne. Tym samym brak było podstaw do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. dotknięta była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny oraz art. 2 ust. 2 i art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, realizowany w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zasadność tego zarzutu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że powołane przepisy dekretu mogły stanowić podstawę do wydania w dniu [...] grudnia 1948 r. decyzji o odebraniu prawa ukończenia naprawy budynku oraz o unieważnieniu przydziału budynku do naprawy. Zauważyć więc przyjdzie, że zarzut ten sformułowany został przy przyjęciu założenia, że stopień uszkodzenia budynku był znacznie wyższy niż ustalony

w 1948 r. na 37 %. Tymczasem, zgodnie z tym co rozważono, wobec braku podstaw do uznania, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym nie można skutecznie twierdzić, że stopień uszkodzenia budynku był wyższy niż 37 % i z faktu tego wywodzić określone skutki prawne. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni wymienionych przepisów oraz ustalając zakres ich wzajemnej relacji słusznie odwołał się do argumentacji Sądu Najwyższego zawartej w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 35/95 (OSNP

1996 r. nr 16, poz. 217). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy o popieraniu budownictwa dotyczy położonych na Ziemiach Odzyskanych budowli zniszczonych więcej niż

w 33 %, a na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66 % i uznaje naprawę tych budowli za naprawę nową. Natomiast według art. 1 ust. 3 dekretu za budynek zniszczony należało uważać budynek, który wskutek działań wojennych lub niszczycielskiej działalności okupanta znajdował się w takim stanie, że według władzy budowlanej powinien ulec rozbiórce. Z kolei w myśl art. 1 ust. 4 dekretu budynkiem uszkodzonym jest budynek, który wskutek wymienionych przyczyn znajduje się w stanie niezdatnym w całości lub części do użytkowania, jednak może być według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony do stanu używalności. Pojęcia "budynku zniszczonego" i "budowli zniszczonej", używane w obu tych aktach prawnych nie są tożsame. W rozumieniu ustawy o popieraniu budownictwa budowla zniszczona obejmuje część budynku zniszczonego i uszkodzonego, jeżeli procent zniszczenia przekracza 33 % (na Ziemiach Odzyskanych) lub 66 % (na pozostałym obszarze kraju) i w tym zakresie zarówno dekret, jak i ustawa o popieraniu budownictwa regulują ten sam przedmiot. Zważywszy na treść art. 21 ustawy o popieraniu budownictwa, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, z chwilą wejścia w życie tej ustawy nie mogły być wydawane na podstawie dekretu decyzje (orzeczenia administracyjne), ale tylko w odniesieniu do budowli zniszczonych więcej niż w 33 % lub 66 % w zależności od ich położenia na obszarze kraju. Zatem wbrew argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną, także odwołującego się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w powołanej uchwale, z dniem wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa, tj. z dniem 8 sierpnia 1947 r., przepis art. 21 ustawy nie spowodował utraty mocy obowiązującej wszystkich przepisów dekretu, lecz wyłącznie tych przepisów, które regulowały w sposób odmienny przedmioty uregulowane ustawą o popieraniu budownictwa.

Autor skargi kasacyjnej zakładając, że budynek wskutek działań wojennych został uszkodzony w 37 %, zasadność zarzutu naruszenia wymienionych przepisów materialnoprawnych upatruje również w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że budynek ten nie jest położony na terenach Ziem Odzyskanych. Pomijając kontrowersje dotyczące statusu prawnego po II wojnie światowej b. Wolnego Miasta Gdańska, utworzonego na mocy Traktatu Wersalskiego, jego zależności od Ligi Narodów oraz pominięcia tej kwestii zarówno w dokumentach Konferencji Poczdamskiej w 1945 r., jak i w ustaleniach dotyczących przejęcia kompetencji rozwiązywanej Ligi Narodów przez ONZ w 1946 r., przekonywująco stwierdził jednak Sąd, że zagadnienie czy teren b. Wolnego Miasta Gdańska w rozumieniu przepisów wydanych po II wojnie światowej wchodzi w skład Ziem Odzyskanych rozstrzygnął ustawodawca w szeregu aktach prawnych. Oprócz przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwa na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. R.P. Nr 49, poz. 279), dekrecie z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 66, poz. 410) można wskazać również dekret z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. R.P. Nr 71, poz. 389). W tych aktach prawnych ustawodawca jednoznacznie uznał, że teren b. Wolnego Miasta Gdańska nie traktuje się jako obszar Ziem Odzyskanych, z kolei w ustawie o popieraniu budownictwa nie zawarł żadnych stwierdzeń pozwalających na przyjęcie, że w rozumieniu tej ustawy status terenu b. Wolnego Miasta Gdańska należy rozumieć odmiennie. W tym zakresie na aprobatę zasługuje stanowisko i argumentacja zawarte w wyrokach NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2622/94 – niepubl. i WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 417/09 – http:// orzeczenia.nsa.gov.pl.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7 ust. 2 i 3 dekretu na skutek przyjęcia, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy po wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa przepis art. 21 tej ustawy nie wyłączał zastosowania tych przepisów. W konsekwencji pozbawiony uzasadnionych podstaw okazał się zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że decyzja (orzeczenie administracyjne) z dnia [...] grudnia 1948 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.