Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1314/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu Gminy K. (dalej jako: "skarżąca", "gmina" lub "strona"), jest decyzja Ministra Finansów (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dotacji celowych udzielonych gminie oraz określenia terminu naliczania odsetek.

Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie została wydana w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie umów zawartych w latach 2014-2015 pomiędzy Wojewodą a skarżącą udzielono gminie dotacji z rezerwy celowej budżetu państwa na dofinansowanie 14 zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi, które miały miejsce w 2010 i 2014 roku. Zadania te polegały na remontach dróg gminnych znajdujących się na terenie gminy K.

W myśl § 5 ust. 2 ww. umów dotacji, organ I instancji przekazał stronie z rezerwy celowej budżetu państwa, przeznaczonej na przeciwdziałanie skutkom klęsk żywiołowych, dotacje w łącznej wysokości 2.122.252,00 zł, tj. odpowiednio w 2014 roku w kwocie 1.753.716,00 zł, a w 2015 roku w kwocie 368.536,00 zł.

Na podstawie § 13 umów dotacji pracownicy [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniach od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. oraz w dniach od [...] października 2016 r. do [...] listopada 2016 r. przeprowadzili kontrolę w Urzędzie Gminy K., w zakresie wykorzystania dotacji budżetowych przekazanych w 2014 r. i 2015 r. na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

W efekcie powyższej kontroli, w wystąpieniu pokontrolnym z [...] maja 2017 r. nr [...], kontrolujący wskazali, że środki z udzielonych dotacji zostały wykorzystane przez gminę w pełnej wysokości, a zasady udziału środków z dotacji z rezerwy celowej i środków własnych na finansowanie kosztów przedmiotowych zadań określone w § 4 poszczególnych umów zawartych z Wojewodą zostały zachowane. Pomimo ogólnego stwierdzenia zgodności wykonanych robót, co do długości remontowanych odcinków i zakresu robót - zgodnie z przekazanym staroście zgłoszeniem robót budowlanych - ustalono, że 12 z 14 realizowanych inwestycji nie obejmowało w całości zadań własnych gminy, część dróg oraz most, na którym były realizowane inwestycje związane z ich remontami posadowione są na działkach, w stosunku do których skarżąca na dzień wydania decyzji nie posiadała prawa własności. W przeważającej większości przypadków właścicielem gruntu był Skarb Państwa, który wszedł w posiadanie tych działek na mocy Postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z [...] czerwca 2010 r., sygn. akt. [...] stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1985 r. przez zasiedzenie własności tych nieruchomości, a w pozostałych przypadkach właścicielami są osoby prywatne oraz Powiat Z.

W związku z powyższym stwierdzono, że nie spełniono wymagań § 1 pkt 1 Wytycznych Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 15 października 2012 r. oraz z dnia 23 grudnia 2014 r., gdyż powyższe zadania zrealizowano na działkach, których właścicielem nie była strona i którym na podstawie istniejących uregulowań lokalnych nie można przypisać statusu dróg gminnych, w związku z czym pozostają one drogami wewnętrznymi.

Z dokonanych ustaleń wynika, że nazwy dróg, na które gmina otrzymała dotacje w okresie objętym kontrolą zamieszczono w uchwale Rady Gminy w K. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. podjętej w sprawie zaliczenia remontowanych dróg do kategorii dróg gminnych. Jednakże przebieg wskazanych dróg nie został ustalony przez zarząd gminy, ograniczono się jedynie do wymienienia nazwy dróg gminnych bez jakiegokolwiek odniesienia się do ich usytuowania, co naruszyło dyspozycję art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W wyniku braku stosownego dokumentu skarżąca nie miała możliwości wykazania, że działki ewidencyjne, na których zrealizowano zadania należą do dróg wskazanych ww. uchwale. Ponadto w trakcie prowadzonej kontroli ustalono, że strona nieprawidłowo zawarła w dniu [...] lipca 2010 r. porozumienie ze Skarbem Państwa, w imieniu którego działał Starosta Z. w zakresie odbudowy, przebudowy, remontów dróg położonych na działkach drogowych szczegółowo wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w Z., Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 2010r., sygn. akt [...], gdzie Skarb Państwa nabył te działki na własność z dniem 1 stycznia 1985 r., przez zasiedzenie.

W zawartym porozumieniu gmina przejęła wszelkie obowiązki dotyczące skutków klęsk żywiołowych powstałych na tych działkach bez wskazania wzajemnego rozliczenia finansowego, wymaganego przepisem art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym, iż "Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywanie między zarządcami w trybie porozumienia regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe". Wobec powyższego, z uwagi na fakt, iż skarżąca nie była w stanie wykazać, że działki, na których wykonano remont, należą do dróg wykazanych w uchwale uznano, że drogi na których wykonano remont nie posiadają statusu drogi publicznej i zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych są jedynie drogami wewnętrznymi. Natomiast zadania realizowane na drogach wewnętrznych, których właścicielem nie jest strona nie jest realizacją zadań własnych gminy.

Zgodnie z powołanym wyżej dokumentem, tj. Wytycznymi Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 15 października 2012 r. (zmienionego w dniu 21 grudnia 2012 r. i 30 grudnia 2013 r.) oraz z dnia 23 grudnia 2014 r., środki z rezerwy celowej z budżetu państwa przewidziano wyłącznie na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego związanych z remontem i odbudową obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Poświadczeniem powyższego, tj. że dofinansowane zadanie jest zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego, stanowiło oświadczenie, że zadanie będące przedmiotem wniosku o dotację jest zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego, jako dokument niezbędny do sporządzenia stosownej umowy o dotację. Jak wynika z akt sprawy oświadczenia w przedmiotowym zakresie zostały złożone przez Wójta Gminy K. Dodatkowo w myśl § 5 ust. 4 ww. Wytycznych Ministra Administracji i Cyfryzacji zadania zgłoszone do dofinansowania ze środków dotacji powinny dotyczyć wyłącznie mienia jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym, Wojewoda w wystąpieniu pokontrolnym z [...] maja 2017 r., zobowiązał gminę do dokonania zwrotu nienależnie pobranej dotacji w kwocie 2.014.745,00 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia podpisania przez kierownika jednostki kontrolującej niniejszego wystąpienia pokontrolnego.

Z uwagi na fakt, że strona nie dokonała żądanego zwrotu wskazanej wyżej kwoty dotacji, organ I instancji zawiadomieniem z [...] lipca 2017 r. poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia stronie do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowych, udzielonych w 2014 i 2015 roku.

Następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] określił gminie do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowych, udzielonych w 2014 i 2015 roku na dofinansowanie 14 zadań związanych z usuwaniem klęsk żywiołowych w infrastrukturze gminy, jakie miały miejsce w 2010 i 2014 roku, pobranych nienależnie w łącznej kwocie 2.014.745,00 zł oraz określił termin naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od [...] maja 2017 r. do dnia zwrotu dotacji do budżetu państwa.

Organ I instancji wskazał, że obowiązkiem gminy na gruncie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ustawy o drogach publicznych nie jest utrzymanie czy też partycypacja w kosztach odbudowy dróg, które mają charakter dróg wewnętrznych, położonych na gruntach w stosunku do których gmina nie posiada prawa własności. Wobec tego gmina nie miała prawa finansować ze środków publicznych odbudowy takiego rodzaju drogi. W omawianej sprawie nie można zatem uznać, że obiekty budowlane (drogi i most), które zostały odbudowane, położone są w ciągu drogi publicznej.

Podkreślił, że każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg powinno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały rady. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zauważył, że uchwałę tego rodzaju gmina wprawdzie posiada, niemniej jednak w uchwale tej nie został ustalony przebieg dróg wymienionych w załączniku do niej (tj. które działki są zajęte pod drogi w niej wskazane), a którego realizacja wynika z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dodał, że o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Wojewody w związku z tym, że drogi te nie są drogami publicznymi, jak również drogi te oraz most posadowione są na gruncie (działkach) nie będących własnością gminy, to remont tych obiektów nie był zadaniem gminnym, co w konsekwencji powoduje, że zadania te nie mogły być sfinansowane ze środków pochodzących z dotacji udzielonych z budżetu państwa.

Dodatkowo zwrócił uwagę na fakt zawartego pomiędzy skarżącą, a Skarbem Państwa porozumienia w zakresie remontu, przebudowy i odbudowy dróg położonych na działkach drogowych szczegółowo wymienionych w postanowieniu Sądu Rejonowego w Z. z [...] czerwca 2010 roku o nabyciu przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1985 r. tych działek przez zasiedzenie. Wskazał, że porozumienie to zostało zawarte bez wzajemnego rozliczenia finansowego wymaganego przepisami prawa. Dodał, że zawarcie takiego porozumienia świadczy o braku bycia przez skarżącą zarządcą tych dróg, zważywszy na zapis chociażby treści art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu "Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia regulującego w szczególności wzajemne rozliczenie finansowe".

Dalej podkreślił, że z treści Wytycznych Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie zasad i trybu uruchamiania środków budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego na zadania związane z przeciwdziałaniem i usuwaniem skutków zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych oraz protokołu kontroli jednoznacznie wynika, iż gmina otrzymaną część dotacji celowych przekazanych przez Wojewodę w kwocie 2.014.745,00 zł na dofinansowanie zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych (powodzi) z 2010 i 2014 roku, tj. zadań własnych, pobrała nienależnie realizując 12 inwestycji w postaci remontu dróg oraz mostu na działkach niebędących jej własnością.

Wskazał, że z ustaleń przeprowadzonych w trakcie kontroli, jak i prowadzonego postępowania w analizowanej sprawie wynika, że skarżąca nie dysponowała na dzień podjęcia uchwały z [...] marca 2001 r. i nadal nie dysponuje prawem własności gruntu, po którym przebiegają drogi objęte remontami. W stosunku do gminy nie zostały wydane decyzje komunalizacyjne na podstawie których następuje nabycie mienia komunalnego, tj. uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego, bądź wywłaszczenia na jej rzecz. Tak więc, w ocenie organu, gmina nadal nie posiada dokumentu, z którego wynikałyby jej uprawnienia właścicielskie, w szczególności ostatecznej decyzji stanowiącej podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność gminy działek. W kontekście powyższego Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nieuprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg wymienionych w załączeniu do tej uchwały, bowiem uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi. W ocenie organu I instancji uchwała ta nie stanowi automatycznego przejścia prawa własności gruntu na samorząd w tym gminę, co zostało potwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z [...] października 2017 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchwalenia załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] ustalającego przebieg istniejących dróg gminnych w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 2 Konstytucji RP.

Wskazał ponadto, że w chwili obecnej prowadzone są czynności wyjaśniające, dotyczące uchwały Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., mające na celu umożliwienie oceny legalności przedmiotowej uchwały. Wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia stosownych przesłanek zaistnieje możliwość podjęcia działań w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) w zakresie zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach.

W kwestii komunalizacji organ I instancji wyjaśnił, że aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności, następuje z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy), to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Dodał, że do tego czasu gmina nie może powoływać się na samo brzmienie art. 5, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie, że w niniejszej sprawie dotacje z budżetu państwa nie zostały pobrane nienależnie i w związku z tym umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżąca wskazała, że w przytoczonych przez organ I instancji Wytycznych nie ma mowy o konieczności realizacji zadań na nieruchomościach, do których gmina posiada tytuł własności.

Za bezprawne strona uznała podważanie przez Wojewodę uchwały nr [...] z [...] marca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W jej ocenie powyższa uchwała obowiązuje i cechuje ją domniemanie legalności i prawidłowości. Tym samym, w jej ocenie, organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że objęte nią drogi nie mają charakteru dróg gminnych. Ponadto strona podkreśliła, że z uwagi na upływ 17 lat od chwili podjęcia przedmiotowej uchwały nie może orzekać w trybie nadzorczym o jej nieważności, a jednocześnie nie może w niniejszym postępowaniu antycypować jej nieważności i z nieuprawnionego domniemania wyciągać niekorzystnych dla strony wniosków.

Skarżąca wskazała również, iż w sytuacji, gdy Wojewoda zakłada, że własność nieruchomości ma znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania, a na własność można powołać się z chwilą wydania decyzji o jej stwierdzeniu, organ I instancji powinien postępowanie zawiesić do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Minister uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2018 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Ministra działania związane z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, podejmowanych przez gminę na drogach przebiegających na działkach ewidencyjnych, których nie była właścicielem w chwili realizacji zadań, a stanowiących własność osób prywatnych nie należy traktować jako realizacji zadań własnych gminy. W przypadku, gdy droga wewnętrzna stanowi własność prywatną i znany jest jej właściciel, to zgodnie z ww. art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zobowiązany jest on do wypełnienia obowiązków związanych z należytym utrzymaniem dróg wewnętrznych. Gmina nie ma wówczas ani obowiązku, ani nawet prawa do finansowania lub dofinansowania takich zadań ze środków publicznych, a w szczególności z dotacji z budżetu państwa. Wobec powyższego stwierdził, że ustalenia Wojewody w zakresie zadań dotyczących remontu dróg przebiegających na działkach należących do osób fizycznych nie budzą wątpliwości.

W zakresie zadań dotyczących remontu dróg położonych na działkach należących do Skarbu Państwa, objętych procesem komunalizacji zauważył natomiast, że strona do końca 2005 r. nie zgłosiła spisów inwentaryzacyjnych zawierających przedmiotowe nieruchomości Wojewodzie i w sprawie na etapie prowadzonego obecnie postępowania odwoławczego (co wynika z akt sprawy) zakończono w dniu [...] maja 2018 r. jedno z postępowań komunalizacyjnych zainicjowanych przez gminę z urzędu, natomiast drugie postępowanie obejmujące działki będące przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu nadal się toczy. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące braku możliwości wykonywania przez gminę uprawnień właścicielskich wobec skomunalizowanych nieruchomości, do czasu uzyskania decyzji potwierdzającej jej własność, organ II instancji wskazał, że jeżeli Wojewoda twierdzi, że z uwagi na brak wydanych decyzji komunalizacyjnych skarżąca nie jest właścicielem działek, przez które przebiegają przedmiotowe drogi, powinien podjąć czynności, mające na celu ustalenie właściwego podmiotu zobowiązanego do finansowania ich utrzymania zamiast gminy, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił. W związku z powyższym organ I instancji, negując w zaskarżonym rozstrzygnięciu, prawo strony do podejmowania czynności związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych na "drogach gminnych" (jak zostało wskazane w umowach dotacji), powinien ustalić oraz wskazać na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego podmiot, który zgodnie z przepisami prawa zobowiązany byłby do realizacji zadań w powyższym zakresie.

Ponadto zauważył, że jeżeli brak jest decyzji komunalizacyjnych stwierdzających nabycie nieruchomości z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., istotne jest w niniejszej sprawie zatem to, czy w dacie realizacji zadań dotyczących remontu dróg gminnych (gdy na taki cel udzielono dotacji), były zaliczone do wskazanej kategorii dróg oraz czy uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. podjęta w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (w zakresie danej drogi) np. poprzez stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie zauważył, że pomimo wad, które zwiera w swej treści ta uchwała, nadal pozostaje w obrocie prawnym i ma charakter wiążący, zaś w postępowaniu dotyczącym zwrotu dotacji organ nie może przesądzać o tym, czy wskazana uchwała została zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami i rozstrzygać kwestii jej nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, przy braku decyzji komunalizacyjnych, co do danego gruntu pod drogami, w dacie realizacji zadań, dotacje na prace związane z remontem dróg gminnych wskazanych w umowach, można uznać za należne, jeżeli w czasie realizacji zadania obowiązywała uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych i o ile nie została później wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W związku z powyższym jeżeli Wojewoda podjął czynności związane z wyeliminowaniem ww. uchwały z obrotu prawnego, zdaniem organu odwoławczego, należałoby wziąć również pod uwagę kwestię ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd w zakresie stwierdzenia nieważności ww. uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2001 r.

Jednocześnie organ II instancji zauważył, że obowiązki zarządcy drogi w odniesieniu do dróg wewnętrznych, o uregulowanym statusie prawnym nieruchomości - również stanowią zadania własne gminy. Dodał, że zarówno ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawa o drogach publicznych nie ogranicza pomocy budżetu państwa wyłącznie do dróg publicznych ani do mienia samorządu. Podkreślił, że realizacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego nie musi się wiązać z prawem własności do danej rzeczy w tym nieruchomości.

Ponadto Minister zauważył, że organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wypowiedział się w kwestii remontu drogi gminnej K. w km [...] w miejscowości K., położonej na działce ewidencyjnej nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa natomiast gmina włada nią na zasadach samoistnego posiadania (co wynika z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów sporządzonego [...] listopada 2016 r.). Natomiast zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel.

Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe kwestie, stanął na stanowisku, iż Wojewoda przy powtórnie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w sprawie kierując się obowiązkiem przestrzegania zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego powinien wyjaśnić wskazane powyżej kwestie.

Pismem z [...] lipca 2018 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Organowi II instancji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku podstaw ku temu, w związku z tym, że brak jest koniecznego do ustalenia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan sprawy uzasadniał uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo podstaw do wydania decyzji merytorycznej.

Zdaniem strony wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym, dotyczące ustalenia podmiotów zobowiązanych, w jego ocenie, do podejmowania działań zmierzających do usuwania skutków klęsk powodzi w 2010 r. i 2014 r. - jakkolwiek nieistotne z merytorycznego punktu widzenia dla sprawy - o ile przyjąć z ostrożności procesowej ich hipotetyczną istotność, mogły zostać ewentualnie uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a.

Ponadto gmina zwróciła uwagę na treść rozważań organu II instancji dotyczących realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, które nie muszą być związane z prawem własności nieruchomości, co świadczy w jej ocenie o tym, że Minister wadliwie przyjął, iż konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie w pierwszej kolejności kwestii ważności uchwały [...] Rady Gminy K.

Za nieistotne do wyjaśnienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w ocenie strony, była również okoliczność, że Wojewoda nie wypowiedział się co do remontu drogi gminnej K. Zdaniem Gminny nie miało to bowiem zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle regulacji ustaw o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, czy też o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w decyzji z [...] czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się zasadny.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten określa granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem wyłącznie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu, organ II instancji niewątpliwie błędnie przyjął, iż istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma ustalenie właściwego podmiotu zobowiązanego do finansowania utrzymania dróg będących przedmiotem dotacji udzielonej gminie. Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca określenia gminie do zwrotu części udzielonych dotacji celowych w 2014 i 2015 roku na dofinansowanie działań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem ustalenie, czy podmiot, który otrzymał określone dotacje celowe pobrał je nienależnie i w konsekwencji, czy zobowiązany jest do ich zwrotu (art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), nie zaś kwestia jaki ewentualnie inny podmiot (w miejsce gminy) zobowiązany jest do utrzymywania tych dróg.

Należy przypomnieć, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji określił gminie kwotę dotacji podlegającą zwrotowi wskazując, że brak jest w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy podstaw do uznania strony za właściciela działek, na których znajdują się drogi objęte udzielonymi dotacjami, a ponadto dróg tych nie można zaliczyć do kategorii dróg publicznych, co w konsekwencji prowadziło do dofinansowania działań, które w ocenie Wojewody nie mogły być zakwalifikowane jako działania własne gminy. W ocenie Sądu prowadzenie dodatkowego postępowania w zakresie ustalenia jaki inny podmiot jest zobowiązany do finansowania utrzymania dróg będących przedmiotem dotacji udzielonej gminie nie miałoby najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i prowadziłby jedynie do jej nieuzasadnionego przedłużenia. Skutek takiego ustalenia stanowiłby bowiem wyłącznie dodatkowy element ustaleń faktycznych, który jednakże w żaden sposób nie miałby przełożenia na rozstrzygnięcie prawne. Decyzja wydana w niniejszej sprawie, z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji, dotyczyć bowiem może wyłącznie podmiotu, który wcześniej taką dotację otrzymał, a zatem ustalenie przez organy, czy ten podmiot pobrał dotację nienależnie jest kluczowa i wystarczająca do merytorycznego zakończenia sprawy. W ocenie Sądu w badanym przypadku nie wystąpiła zatem konieczność uzupełnienia poczynionych przez organ I instancji ustaleń o wskazane przez Ministra dodatkowe okoliczności, bowiem nie miałyby one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym z uwagi na brak zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a., nie było w tym zakresie podstaw do uchylenia decyzji Wojewody i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dalej należy zauważyć, iż jednym z powodów uchylenia przez Ministra decyzji organ I instancji był fakt, że Wojewoda w swym rozstrzygnięciu "nie wypowiedział się w kwestii remontu drogi gminnej K. w km [...] w miejscowości K., położonej na działce ewidencyjnej nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa natomiast gmina włada nią na zasadach samoistnego posiadania (co wynika z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów sporządzonego [...] listopada 2016 r.)". Poza wskazanym wyżej cytatem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, co konkretnie Wojewoda zobowiązany byłby ustalić w zakresie remontu ww. drogi i jaki ma to wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie.

W złożonej do Sądu odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wskazał, że z informacji uproszczonej z rejestru gruntów z [...] listopada 2016 r. wynika, iż gmina włada ww. działką na zasadach samoistnego posiadania, natomiast z raportu z rejestru gruntów do celów administracyjnych z [...] października 2016 r. wynika, iż właścicielem jest Skarb Państwa natomiast zarząd sprawuje Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Zarząd [...] z siedzibą w Z. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, kwestia ta wymaga wyjaśnienia i ustalenia które dane należy przyjąć za właściwe w niniejszej sprawie. Jednocześnie zauważył, że w swej decyzji organ I instancji wskazał, że właścicielem działki jest Skarb Państwa natomiast gmina włada nią na zasadach samoistnego posiadania.

Z treści przytoczonego wyżej stanowiska organu II instancji (zawartego w odpowiedzi na sprzeciw) wynika zatem, że w swej decyzji Wojewoda wypowiedział się co do ww. kwestii, tj. co do własności działki, na której usytuowana była jedna z dróg będących przedmiotem dotacji celowej. Z treści decyzji organu II instancji wynika zaś ponadto, że Minister w oparciu o treść art. 51 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dopuścił możliwość dofinansowania zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych nie ograniczając pomocy państwa wyłącznie do dróg publicznych ani do mienia samorządu. Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że kwestia własności ww. działki nie stanowi, w ocenie Ministra, okoliczności kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tym niemniej, jeżeli jednak Minister uzna, że ta kwestia wymagała jednak doprecyzowania (w związku z wykrytymi rozbieżnościami w dokumentach urzędowych), brak było przeszkód do dokonania tego typu ustaleń na etapie postępowania toczącego się przed organem II instancji w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a., tj. przeprowadzając dodatkowe postępowanie w tym zakresie lub zlecając jego przeprowadzenie organowi I instancji.

Ponadto podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA/Lu 1292/97, LEX nr 34903; wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338).

W zaskarżonej decyzji Minister stwierdził także, że w sytuacji, gdy brak jest decyzji komunalizacyjnych stwierdzających nabycie z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa nieruchomości na których usytuowane są drogi objęte dotacjami celowymi, istotne jest również to, czy w dacie realizacji zadań dotyczących remontu dróg gminnych (gdy na taki cel udzielono dotacji), były zaliczone do wskazanej kategorii dróg oraz czy uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. podjęta w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (w zakresie danej drogi) np. poprzez stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu odwoławczego powyższa kwestia może bowiem przesądzać o tym, czy dotacje udzielone na grunty pod drogami, które w dacie realizacji zadań objęte były obowiązującą uchwałą o zaliczeniu tych dróg do kategorii dróg gminnych i o ile nie została później wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zostały pobrane nienależnie. Organ odwoławczy, argumentując swoje stanowisko w zakresie decyzji kasatoryjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. dodał przy tym, że w sytuacji, gdy Wojewoda podjął czynności związane z wyeliminowaniem ww. uchwały z obrotu prawnego powinien wziąć pod uwagę kwestię ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...].

W odniesieniu do zaprezentowanego wyżej stanowiska organu II instancji należy zauważyć, iż w treści zaskarżonej decyzji Minister sam stwierdził, że "pomimo wad, które zawiera w swojej treści ww. uchwała, nadal pozostaje ona w obrocie prawnym i ma charakter wiążący". Uznał on zatem, że w chwili podjęcia rozstrzygnięcia zarówno przez organ I jak i II instancji uchwała ta mogła stanowić podstawę do zaliczenia dróg będących przedmiotem udzielonych dotacji do kategorii dróg gminnych, a w konsekwencji uznania udzielonych dotacji za należne. Co więcej, w dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił (o czym była już mowa wyżej), że art. 51 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie ogranicza pomocy budżetu państwa wyłącznie do dróg publicznych ani do mienia samorządu. Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje, iż kwestia ustalenia, czy w wyniku działań podjętych przez organ I instancji doszłoby ewentualnie do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...], w świetle ww. stanowiska zaprezentowanego przez Ministra w zaskarżonej decyzji, również nie stanowi okoliczności, która byłaby kluczowa dla rozstrzygnięcia badanej sprawy.

Podobnie jak we wcześniej przytoczonym przypadku, w ocenie Sądu, brak było również przeciwskazań do ewentualnego zastosowania w tej sytuacji art. 136 k.p.a. i uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego o ww. okoliczności, bądź zlecenia przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w tym zakresie organowi I instancji.

Na marginesie należy przy tym wspomnieć, że Sądowi wiadomym z urzędu jest, iż w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 173/18) strona przedłożyła decyzję Wojewody z [...] maja 2018 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności kilkuset nieruchomości przez gminę (z dniem [...] maja 1990 r)., a następnie kolejne dwie decyzje z [...] lipca 2018 r. stwierdzające nabycie z mocy prawa (z dniem [...] maja 1990 r.) przez gminę prawa własności kolejnych kilkudziesięciu działek. Powyższe miało istotny wpływ na wynik wspomnianego postępowania, bowiem wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2018 r, sygn. akt II SA/Gl 173/18 WSA w Gliwicach oddalił skargę Wojewody na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] (tj. uchwałę na mocy której zaliczono drogi będące przedmiotem dotacji celowych do kategorii dróg gminnych).

Należy zauważyć, że organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym okoliczności ustalonych w toku sprawy zakończonej ww. wyrokiem WSA w Gliwicach. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ II instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając między innymi istniejące w dacie orzekania przez niego okoliczności faktyczne.

Mając powyższe na względzie, wobec stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania przez Ministra art. 138 § 2 k.p.a., sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed sądem przez radcę prawnego. Na łączną kwotę 580 zł przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (jak w pkt 2 sentencji wyroku).