Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1130/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2012 roku sygn. akt II SA/Ke 826/11 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2011 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1130/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 826/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 7 października 2010 r. R. W. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego masztu antenowego na działce oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości P., gmina B..

Organ I instancji rozpoznając przedmiotowy wniosek ustalił, że planowaną inwestycję – z uwagi na konstrukcję i sposób montażu do podłoża (gruntu) – należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] stwierdzono, że planowana inwestycja położona jest na terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej. Pozostały grunt – działki przyległe w obszarze analizy, tj. 3-krotność szerokości działki objętej wnioskiem (minimum 50 m.) w obie strony (północ i południe) – stanowią grunty rolne niezabudowane. W rezultacie ocena zamierzenia inwestycyjnego wykazała, że działka, dla której ustalono warunki zabudowy, nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. dobrego sąsiedztwa – poprzez brak nawiązania do funkcji terenu, na którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Poza standardowymi antenami odbiorników telewizyjnych w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest bowiem przekaźników antenowych o podobnej konstrukcji, wysokości czy też funkcji.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie wolnostojącego masztu antenowego – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ I instancji, kwalifikując przedmiotowy obiekt jako budowlę – z uwagi na jej konstrukcję i sposób montażu do podłoża, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt: II SA/Ke 287/10.

W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia R. W. wskazał, że maszt antenowy jest inwestycją, którą należy uznać za infrastrukturę techniczną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zarzucając organowi brak wykazania w zaskarżonej decyzji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzieliło w całości rozważania prawne organu I instancji. Kolegium, przytaczając art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podkreśliło, że założeniem leżącym u podstaw oceny możliwości i zasad zabudowy działki jest kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oraz dostosowanie cech zamierzenia inwestycyjnego do zabudowy istniejącej. Przyjmując za własne ustalenia faktyczne Wójta Gminy B. co do znajdującej się w obszarze analizowanym rozproszonej zabudowy jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi organ odwoławczy podniósł, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na terenie wiejskim obejmuje z natury rzeczy swoim zakresem rzeczowym również urządzenia infrastruktury technicznej, polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, tj. urządzenia energetyczne, wodne, obiekty służące ochronie środowiska, ochronie przeciwpożarowej, a także polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury społecznej, tj. oświaty, służby zdrowia, kultury, rzemiosła, handlu – na potrzeby mieszkańców wsi. Natomiast z wniosku inwestora wynika wprost żądanie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie wolnostojącego masztu antenowego, służącego do instalacji systemu anten. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w ramach kontynuacji funkcji mieści się wyłącznie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, zaś nowa funkcja jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W rezultacie organ I instancji prawidłowo uznał, że wprowadzenie na wnioskowanym terenie nowej odmiennej funkcji niż dotychczas istniejąca naruszać będzie istniejący ład funkcjonalny a w konsekwencji istniejący ład architektoniczno - urbanistyczny.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego braku zakwalifikowania projektowanej inwestycji do infrastruktury technicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że dokonanie oceny planowanej inwestycji przez pryzmat przepisów ustawy Prawo budowlane uzasadnione jest tym, że art. 59 u.p.z.p. odwołuje się do przepisów tej ustawy. W rezultacie skoro umocowane na wolno stojącym maszcie antenowym anteny oraz pozostałe dwie anteny łącznie stanowią obiekt budowlany, to do tej inwestycji zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. W. zarzucił organowi drugiej instancji wadliwą ocenę decyzji z dnia 10 lutego 2011 r. poprzez błędne uznanie, że zasadne jest dokonywanie oceny zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy w świetle treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy określona przez wnioskodawcę charakterystyka tej inwestycji określona w załączonej dokumentacji nie nosi cech budowli określonych prawem budowlanym, ale jest infrastrukturą techniczną, o jakiej mowa w treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto skarżący podniósł zarzut wadliwej wykładni i interpretacji pojęcia "dobrego sąsiedztwa" – wobec uznania przez Kolegium, że sam fakt wzniesienia masztu antenowego stanowi o braku spełnienia tego warunku – pomimo że załączona do wniosku dokumentacja wykazuje w sposób niemogący budzić wątpliwości zgodność wszystkich parametrów technicznych z wszelkimi wymogami obowiązującymi w zakresie realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak występowania podobnych urządzeń (masztów antenowych służących do instalacji anten) nie powinna, zdaniem strony, przesądzać o tym, czy na określonym terenie występuje "dobre sąsiedztwo", czy też go brak. Mając na uwadze powyższe R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 287/10. Sprawa ta dotyczyła poprzedniego wniosku R. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie amatorskich anten krótkofalarskich wraz z masztem – również na działce o nr ew. [...] w miejscowości P., gmina B.. Sąd w ww. orzeczeniu, uchylając kontrolowaną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że organy w toku ponownego rozpoznania sprawy winny "ustalić, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (...), będzie pozostawała w zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, gwarantującą ochronę ładu przestrzennego. W tym celu konieczne jest przeprowadzenie ponownej analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.". Ponadto wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi obiekt budowlany, będąc "czymś więcej niż tylko urządzeniem infrastruktury technicznej", a w konsekwencji do tej inwestycji zastosowanie znajduje art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), bowiem prowadzi ona do zmiany zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek będący obecnie przedmiotem rozpoznania o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] października 2010 r. posiada związek ze sprawą, w jakiej orzeczono przytoczonym wyżej prawomocnym wyrokiem (niezależnie do zakończenia jej decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. o umorzeniu postępowania), jako że jego zakresem przedmiotowym objęty jest maszt antenowy (którego dotyczył poprzedni wniosek) mający być zlokalizowany na tej samej działce. Tym samym aktualne pozostają spostrzeżenia, jakich dokonał Sąd na gruncie sprawy II SA/Ke 287/10.

Przechodząc do kwalifikacji prawnej inwestycji, dla której skarżący domaga się ustalenia warunków zabudowy, Sąd stwierdził, że anteny wchodzące w skład planowanej inwestycji – pomimo, że stanowią urządzenia telekomunikacyjne – są połączone z masztem antenowym, który z kolei jest trwale związany z gruntem poprzez fundament. Całość planowanego do realizacji zamierzenia należy zatem ocenić jako obiekt budowlany, stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami – art. 3 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Ponadto, jak jednoznacznie wynika z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wolnostojący maszt antenowy (a z takim obiektem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy) jest budowlą. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego twierdzącego, że objęte jego wnioskiem przedsięwzięcie stanowi infrastrukturę techniczną, Sąd ocenił, że definicji tego pojęcia nie zawiera ani u.p.z.p. ani też ustawa - Prawo budowlane. Termin ten występuje natomiast w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Podkreślić jednakże trzeba, że – jak wynika z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n. – przedmiotowe urządzenia powstają z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a ich budowa stanowi cel publiczny. Tym samym nie sposób zakwalifikować całości planowanej inwestycji – realizowanej przez skarżącego z własnych środków i na użytek prywatny – jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu u.g.n. Dlatego też za uzasadnione Sąd uznał zastosowanie przez organy orzekające przy definiowaniu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie ustawy Prawo budowlane. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako że w przypadku uznania (jak chce tego skarżący), że planowana inwestycja stanowi infrastrukturę techniczną – do takiego przedsięwzięcia nie znajdowałby zastosowania wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W rezultacie wobec utraty w dniu 31 grudnia 2003 r. ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł w niniejszej sprawie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie takie – pozytywne dla wnioskodawcy – nie zostało jednakże wydane, gdyż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, wśród których znajduje się wymóg zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1).

Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność braku spełnienia przez ww. zamierzenie inwestycyjne przytoczonej powyżej przesłanki. W tym zakresie Sąd odwołał się do przeprowadzonej prawidłowo przez Wójta Gminy B. analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunki zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 cyt. cyt. ustawy. Z kolei przepis § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Stosownie do wskazanych wymogów prawidłowo wyznaczono obszar analizowany na mapie stanowiącej część graficzną decyzji (k. 51 akt administracyjnych). Mając na uwadze powyższe Sąd wojewódzki stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, odmawiając w rezultacie jej wyników ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie wolnostojącego masztu antenowego. W tym zakresie, powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy (k. 39 akt administracyjnych), należy wskazać, że wykazała ona – w granicach obszaru analizowanego – lokalizację zabudowy mieszkaniowej, w związku z czym organy prawidłowo orzekły o braku spełnienia wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Brak bowiem na przedmiotowym obszarze jakiegokolwiek wolno stojącego masztu antenowego, zwłaszcza o tak znacznej wysokości (12 m). Sąd podkreślił także, że powołana wyżej zasada wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego, a pozytywne załatwienie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku zachowania zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Wprowadzenie zatem na analizowanym terenie nowej odmiennej funkcji – innej niż dotychczasowa zabudowa mieszkaniowa – to jest masztu telekomunikacyjnego o wysokości 12 m i podstawie 1 m x 1 m, naruszać będzie istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny.

R. W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2012 r.

Powyższy wyrok skarżący zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

- art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej powoływanej także jako u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie w stosunku do planowanej inwestycji w postaci systemu anten krótkofalarskich w stanie faktycznym, który uzasadniał jego zastosowanie,

- art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne ograniczenie korzystania z prawa własności, w sposób, który nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich,

- art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651) w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, iż urządzenia infrastruktury technicznej powstają wyłącznie z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne jego zastosowanie w oparciu o błędne przyjęcie, iż w stosunku do planowanej inwestycji istnieje wymóg prawny zastosowania się do wymienionych w nim warunków oraz przez błędne przyjęcie, iż warunki te nie zostały spełnione.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach bez dostatecznej ku temu podstawy odmówił przyjęcia, iż planowana przez skarżącego inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., o co wnosił skarżący. Odmowa przyjęcia wskazanej przez skarżącego kwalifikacji miała istotny wpływ na wynik sprawy. Jej konsekwencją było zastosowanie niewłaściwych w stanie faktycznym przepisów. Swoje stanowisko Sąd bowiem oparł na błędnym założeniu, iż dla zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 konieczne jest wypełnienie przez inwestycję warunków z art. 143 ust. 1 u.g.n.. Przyjął przy tym, że subsydiarne posłużenie się art. 143 ust. 2 u.g.n. dla zdefiniowania pojęcia "infrastruktury technicznej" implikuje bezwzględne zastosowanie art. 143 ust. 1, który określa zakres zastosowania u.g.n. Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż urządzenia infrastruktury technicznej powstają z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a ich budowa stanowi cel społeczny.

Skarżący nie ubiegał się natomiast o zakwalifikowanie jego inwestycji jako urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z u.g.n., ale na podstawie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Postawienie tego rodzaju dodatkowego wymagania - w postaci uzależnienia kwalifikacji prawnej inwestycji zgodnie z wolą skarżącego od spełnienia warunków stawianych w przepisach niezwiązanych bezpośrednio ze sprawą - stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazany przepis deklaruje wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, a jego ograniczenie musi bezpośrednio i jasno wynikać z ustawy, a co za tym idzie zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich, bowiem wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. W związku z brakiem odesłania w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do art. 143 ust. 1 interpretacja przepisów, którą posłużył się Sąd, była nieprawidłowa oraz bezzasadnie rozszerzająca, co jest nie do przyjęcia w okolicznościach sprawy.

Przyjmując prawidłowy tok rozumowania w ocenie autora skargi kasacyjnej, iż skoro jako urządzenie infrastruktury technicznej kwalifikowane są wybudowane na ziemi urządzenia telekomunikacyjne, to inwestycja planowana przez skarżącego, a obejmująca stworzenie amatorskiej instalacji 3 anten krótkofalowych, stanowi infrastrukturę techniczną w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przy czym jako infrastrukturę techniczną należy zakwalifikować całość inwestycji, a więc anteny wraz z masztem antenowym, na którym są zamocowane, a nie, jak twierdził Sąd, wyłącznie anteny - odmawiając takiej kwalifikacji masztowi. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, jakoby maszt wraz z antenami stanowił obiekt budowlany bądź urządzenia budowlane zgodnie z przepisami art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z opinią Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. anteny krótkofalarskie nie są obiektami budowlanymi, nie są również urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem (budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym), gdyż nie zapewniają zgodnie z definicją możliwości użytkowania tych obiektów.

Twierdzenie jakoby wyłącznie anteny odłączone od masztu stanowiły urządzenie telekomunikacyjne jest ponadto nielogiczne, albowiem by mieć realną możliwość korzystania z anten jako urządzenia telekomunikacyjnego konieczne jest ich przymocowanie do masztu. Przyjmując racjonalność ustawodawcy wypada stwierdzić, iż urządzeniem infrastruktury technicznej jest całość inwestycji, a więc anteny oraz maszt, do którego są one przymocowane.

Zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnej subsumpcji dokonanej przez organy administracji publicznej spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego, w okolicznościach sprawy, zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy powinien znaleźć zastosowanie wyłączenie z art. 61 ust. 3.

Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie odniósł się do stawianego przez organy administracji publicznej, a podtrzymanego przez Sąd zarzutu niespełnienia przez inwestycję jednego z warunków dobrego sąsiedztwa określonego wart. 61 ust. 1 pkt 1, mianowicie braku istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Zaskarżony wyrok, podobnie jak decyzje organów administracji publicznej, zawiera lakoniczne i niepełne uzasadnienie przyjętego błędnie stanowiska dotyczącego naruszenia warunków dobrego sąsiedztwa. Sąd nie wskazuje w uzasadnieniu wyroku, jaka funkcja zostałaby przez inwestycję skarżącego zaburzona, a jaka - nowa, nie dająca się pogodzić z dotychczasową - wprowadzona. Doktryna i orzecznictwo nakazują natomiast wykładnię przepisów u.p.z.p. w kierunku przychylnym dla zamierzenia inwestycyjnego, przy wyjątkowym, wnikliwie i wszechstronnie uzasadnionym przypadkiem odmowy motywowanym niemożnością ustalenia w decyzji pozytywnej. W zaskarżonym wyroku wskazanej wnikliwości jak i przychylności dla zamierzenia inwestycyjnego zabrakło. W tym zakresie odnotować wypada, że wąska i ogólna interpretacja przyjęta przez organy administracji i niezakwestionowana przez Sąd sprzeczna jest z dominującą linią orzecznictwa sądowego, zgodnie z którą pojęcie "funkcji" należy rozumieć szeroko, a wszelkie niejasności tłumaczyć na korzyść inwestycji. Za taką wykładnią przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Przy czym nie wymaga się przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim.

Zdaniem autora skargi nie ma podstaw do twierdzenia, iż planowana inwestycja mogłaby naruszać warunki dobrego sąsiedztwa albo jakiekolwiek inne przepisy obowiązującego prawa. Stanowi ona kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy, daje się pogodzić z ładem przestrzennym. Powyższe rozważania uprawniają przyjęcie wniosku, iż planowana przez skarżącego inwestycja, mimo braku konieczności spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1, wypełnia warunki dobrego sąsiedztwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych (naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego), przy czym jej analiza prowadzi do wniosku, że zarzuty w niej zawarte koncentrują się na naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do (...) urządzeń infrastruktury technicznej.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż wniosek, który wszczął postępowanie zakończone wydaniem decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, jest już kolejnym wnioskiem tego inwestora (skarżącego kasacyjnie) dotyczącym takiej samej inwestycji. Na skutek rozpoznania poprzedniego wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie amatorskich anten krótkofalowych wraz z masztem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 287/10 (prawomocnym) uchylił zaskarżoną wówczas decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd o nietrafności zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej. Sąd wskazał na wadliwość rozstrzygnięcia organu polegającym na odwołaniu się w ww. zakresie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę, że rozporządzenie to nie posługuje się pojęciem "urządzenie infrastruktury technicznej", lecz pojęciem "obiektu infrastruktury technicznej", które nie są pojęciami tożsamymi. Ocenił także, że inwestycja objęta wnioskiem (maszt wraz z zamontowanymi na niej antenami) stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie infrastruktury technicznej. W konsekwencji, uchylając zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Sąd wskazał na potrzebę dokonania oceny, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Tym samym wyraził stanowisko, że obiekt objęty wnioskiem nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 tej ustawy.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do związania organów administracji, a w konsekwencji Sądu wojewódzkiego, powyższą oceną prawną. Wprawdzie postępowanie zakończone wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., następnie uchylonej przez sąd administracyjny wyrokiem jak wyżej, zakończyło się decyzją z dnia [...] października 2010 r. umarzającą postępowanie, jednakże nie może ujść uwadze, że wniosek inwestora w niniejszej sprawie dotyczy takiej samej inwestycji (3 anten wraz z wolnostojącym masztem na działce o nr ew. [...] we wsi P.) i jest niejako kontynuacją tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Nieuzasadnione byłoby zatem dokonanie odmiennej oceny prawnej charakteru tej inwestycji niż wskazana w ww. wyroku.

Wobec powyższego jako bezzasadne należało uznać zarzuty skarżącego wskazujące na błędną wykładnię art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uznania, że zamierzona inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej.

Niezależnie od powyższego prawidłowo Sąd wojewódzki ocenił, że inwestycja objęta wnioskiem nie może być zakwalifikowana jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ust. 1 tego przepisu wprost stanowi, że przepisy tego rozdziału, a zatem także art. 143 ust. 2, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Analiza tych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że mogą one mieć zastosowanie tylko do takich urządzeń, które mają służyć celom publicznym. Niewątpliwie maszt z antenami objęty przedmiotowym wnioskiem takim celom nie służy.

Tym samym prawidłowo organ ocenił, że zamierzona inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji przy ustalaniu warunków zabudowy należało uwzględnić również wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że wnioskowana inwestycja nie spełnia jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – "zasady dobrego sąsiedztwa". Należy natomiast przypomnieć, że art. 61 ust. 1 wskazuje, iż dla pozytywnego rozpoznania wniosku w ustalenie warunków zabudowy niezbędne jest kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. W ust. 1 pkt 1 art. 61 ustawodawca określił, że niezbędnym warunkiem jest wykazanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rację ma skarżący kasacyjnie, że powyższy warunek należy interpretować szeroko, biorąc pod uwagę cel, jakiemu służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ustalanie ładu przestrzennego. W taki właśnie sposób – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - organy administracji oceniły spełnienie warunków wymienionych w ww. przepisie, a Sąd pierwszej instancji trafnie uznał prawidłowość takiej oceny. Wydanie zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji poprzedzone było sporządzeniem analizy dotyczącej warunków zabudowy. Jej prawidłowość, co należy podkreślić, nie była kwestionowana przez strony. Z analizy tej wynika, że nie jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, skoro na terenie objętym wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa, a działki przylegle do tego obszaru stanowią częściowo grunty niezabudowane, a częściowo zabudowane "zabudową mieszkaniową". Nie może także ujść uwadze, co wynika z załącznika graficznego do tej analizy, że obiekty budowlane znajdujące się w analizowanym obszarze są obiektami co najwyżej dwukondygnacyjnymi. Inwestycja objęta wnioskiem składa się m.in. z masztu o wysokości 12 m. Jest to wysokości zdecydowanie odbiegająca od wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w analizowanym obszarze. Powyższe czyni uzasadnionym twierdzenie Sądu co do prawidłowości ustaleń organu, iż realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy ład architektoniczno-urbanistyczny i przestrzenny.

W tym stanie rzeczy jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, którego skarżący kasacyjnie upatruje w nieuzasadnionym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy, w ocenie skarżącego, zaskarżona do Sądu decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Skoro – jak zostało wskazane wyżej – decyzja nie narusza prawa w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zatem - na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.