Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 813/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Stawiszynie z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVI/143/2012 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Stawiszyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 maja 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Stawiszynie nr XXVI/143/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy i Miasta Stawiszyn (zwaną dalej jako "zaskarżony regulamin") zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. § 118, 135, 137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez:

- powtórzenie w § 2 definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach, takich jak: "właściciele nieruchomości" (§ 2 pkt 1), "odpady ulegające biodegradacji" (§ 2 pkt 5), "selektywna zbiórka" (§ 2 pkt 8), "chów zwierząt gospodarskich" (§ 2 ust. 16), "zwierzęta domowe" (§ 2 pkt 17), "zwierzęta wykorzystywane do celów specjalnych" (§ 2 pkt 18), "zabudowa jednorodzinna" (§ 2 pkt 19), "zabudowa zagrodowa" (§ 2 pkt 21),

- wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak" "odpady komunalne" (§ 2 pkt 2), "odpady niebezpieczne" (§ 2 pkt 7), "nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 9), "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 pkt 10), "zwierzęta gospodarskie" (§ 2 pkt 15), "przystanek autobusowy" (§ 2 pkt 22),

- wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak" "odpady komunalne – frakcja sucha" (§ 2 pkt 3), "odpady komunalne – frakcja mokra" (§ 2 pkt 4), "odpady komunalne wielkogabarytowe" (§ 2 pkt 6), "urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 11), "podmiot (przedsiębiorca) odbierający odpady komunalne" (§ 2 pkt 12), "podmiot świadczący usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportujący nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 13), "właściciele zwierząt domowych" (§ 2 pkt 14), "zabudowa wielorodzinna (wielolokalowa)" (§ 2 pkt 20),

Ponadto Prokurator zarzucił zaskarżonemu regulaminowi istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 zwanej dalej jako "u.c.p.g." – uwaga Sądu) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona w tym:

- powtórzenie w § 3 pkt 1 nałożonego ustawą obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

- zobowiązanie do uprzątania i zbierania odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza budynków (§ 3 pkt 2),

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości zużytych lub nie nadających się do użytku pojazdów stanowiących odpad w rozumieniu ustawy o odpadach (§ 3 pkt 4),

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w tym ziemi z wykopów, których nie wykorzystają na potrzeby własne (§ 3 pkt 5),

- nakazanie używania środków chemicznych mało szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu ( § 7 pkt 1),

- wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dla dzieci i uprawiania sportu (§ 7 pkt 2),

- wprowadzenie zakazu zakopywania odpadów i padłych zwierząt (§ 7 pkt 3),

- wprowadzenie zakazu wykorzystania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp. (§ 7 pkt 6),

- powtórzenie w § 10 ust. 2 i 3 regulaminu obowiązku zawierania umów i dokumentowania usuwania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych oraz w zakresie usuwania nieczystości ciekłych, nałożonego na właścicieli nieruchomości, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej, przepisami ustawy,

- przeniesienie obowiązków gminy wynikających z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy na podmiotu odbierające odpady komunalne (§ 11 ust. 1 pkt 1),

- uregulowanie w § 12 zasad postępowania z odpadami innymi niż komunalne,

- powtórzenie w § 15 ust. 2 obowiązków zarządcy drogi, określonych w ustawie,

- wprowadzenie zakazu umieszczania śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych w pojemnikach i/lub workach przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z działalności gospodarczej (§ 16 pkt 1 i 2),

- uregulowanie w sposób ogólnikowy zasad postępowania z odpadami niebezpiecznymi (§ 18),

- uregulowanie zasad postępowania z gadami, płazami, ptakami i owadami utrzymywanymi w lokalach mieszkalnych lub użytkowych (§ 26 ust. 3),

- wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów wspólnego lub publicznego użytku, jeżeli wynika to z wyraźnego oznakowania, a nadto na teren placów gier i zabaw dla dzieci (§ 27 ust. 3),

- wprowadzenie w § 28 regulaminu regulacji dotyczącej przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej,

- uregulowanie w § 31 regulaminu zasad postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki,

- uregulowanie w § 32 regulaminu zasad postępowania ze zwierzętami padłymi,

- wprowadzenie w § 34 ust. 1, 3, 4, 9 i 15 regulaminu własnej definicji utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich, szczegółowych zasad dotyczących wybiegów dla zwierząt gospodarskich oraz usytuowania obiektów inwentarskich, a także wprowadzenie obowiązku zgłaszania padłych zwierząt gospodarskich do zakładów utylizacji,

- wprowadzenie w § 35 regulaminu terminu na dostosowanie hodowli i utrzymania zwierząt gospodarskich do zasad określonych w regulaminie oraz określenie kompetencji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego,

- przekazanie w § 36 ust. 4 regulaminu kompetencji do ustalania terminów deratyzacji Burmistrzowi Stawiszyna.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 maja 2013 r. pod poz. 3639. Zgodnie z § 4 weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.

Prokurator wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił Radzie Gminy uregulować w regulaminie utrzymania porządku i czystości na jej terenie jest zamknięty. W ocenie Prokuratora nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym przepisie ustawy, jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. Prokurator podał, że upoważnienie Rady ograniczone jest do kwestii zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz kwestii mycia i naprawy pojazdów samochodowych.

Prokurator podkreślił, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji. Stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył zatem aktom prawa miejscowego określone miejsce w hierarchii źródeł prawa – mają one charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu ani też nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W ocenie Prokuratora Rada Gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna uwzględniać także rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej "z.t.p."), z którego wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Dodatkowo, jak stanowi § 118 i § 137 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.

Prokurator stwierdził, że Rada Gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana w tej części za nieważną.

W ocenie Prokuratora art. 4 u.c.p.g. nie upoważniał Rady Gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć – użytych na potrzeby regulaminu, jak i zawartych w ustawach. W drodze wnioskowania a minori ad maius niedopuszczalne jest także dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii odmiennie, niż uczynił to ustawodawca.

Z uwagi na to za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie w uchwale Rady Miejskiej pojęć zdefiniowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takich jak: "właściciele nieruchomości", "zbiorniki bezodpływowe". Podobnie Prokurator ocenił ponowne definiowanie pojęć zawartych w innych ustawach, co w zaskarżonej uchwale miało miejsce w następujących przepisach:

- w § 2 pkt 5 w odniesieniu do pojęcia "odpady ulegające biodegradacji", którego definicję zawarto w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 8 w odniesieniu do pojęcia "selektywna zbiórka", którego definicję zawarto w art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 16 w odniesieniu do pojęcia "chów zwierząt gospodarskich", którego definicję zawarto w art. 2 pkt 25 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej,

- w § 2 pkt 17 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta domowe", którego definicję zawarto w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt,

- w § 2 pkt 18 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta wykorzystywane do celów specjalnych", którego definicję zawarto w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt,

- w § 2 pkt 19 w odniesieniu do pojęcia "zabudowa jednorodzinna", którego definicję zawarto w § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- w § 2 pkt 21 w odniesieniu do pojęcia "zabudowa zagrodowa", którego definicję zawarto w § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Prokuratora zakres upoważnienia ustawowego przekroczony został przez Radę Miejską w Stawiszynie poprzez wprowadzenie własnych definicji pojęć, które w przepisach rangi ustawowej zdefiniowano odmiennie, to jest:

- w § 2 pkt 2 pojęcie "odpady komunalne" określono w sposób niepełny, nie obejmując nim zawartych w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach pojazdów wyłączonych z eksploatacji,

- w § 2 pkt 7 pojęcie "odpady niebezpieczne" zdefiniowano jako odpady powstające w gospodarstwach domowych, jak np. świetlówki i inne lampy rtęciowe, baterie i akumulatory, przeterminowane środki ochrony roślin, arby, lakiery i opakowania po nich, rozpuszczalniki i inne ropopochodne, zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne, wyroby azbestowe i tym podobne odpady zawierające niebezpieczne dla środowiska i człowieka składniki i elementy; podczas gdy całkowicie odmienną definicję zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach – w przepisie tym stwierdzono, że odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów, uwzględniając źródło ich powstania, właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określone w załączniku nr 3 do ustawy, oraz składniki odpadów, dla których przekroczenie wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych może powodować, że odpady są odpadami niebezpiecznymi – w art. 6 ustawy wskazano nadto, że odpadami niebezpiecznymi są odpady wskazane w katalogu odpadów, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy jako odpady niebezpieczne, z zastrzeżeniem art. 7,

- w § 2 pkt 9 pojęcie "nieczystości ciekłe" zdefiniowano jako ścieki, tj. wody zużyte na cele bytowe lub gospodarcze gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych w rozumieniu ustawy Prawo wodne, podczas gdy w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęciem "nieczystości ciekłe" określono ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych,

- w § 2 pkt 15 pojęcie "zwierzęta gospodarskie" zdefiniowano jako zwierzęta utrzymywane w celach hodowlanych i produkcyjnych, takie jak: konie, bydło, świnie, owce, kozy, drób, pszczoły miodne, zwierzęta futerkowe; podczas gdy w art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt w definicji tego samego pojęcia enumeratywnie wymieniono rodzaje i gatunki zwierząt gospodarskich (koniowate, bydło, jeleniowate utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej, drób, świnie, owce, kozy, pszczołę miodną i zwierzęta futerkowe,

- w § 2 pkt 22 pojęcie " przystanek autobusowy" zdefiniowano jako wyznaczone miejsce oczekiwania przez pasażerów na środek lokomocji, chroniące przed warunkami atmosferycznymi, wykonane z konstrukcji murowanej, tworzywa sztucznego lub blachy, natomiast ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 2 pkt 13 definiuje przystanek jako miejsce zatrzymywania się pojazdów transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi.

Prokurator stwierdził również, że w zaskarżonym regulaminie niezgodnie z upoważnieniem ustawowym wprowadzone zostały definicje pojęć uprzednio niezdefiniowanych, stworzone na potrzeby uchwały, takie jak: w § 2 pkt 3 "odpady komunalne – frakcja sucha", w § 2 pkt 4 "odpady komunalne – frakcja mokra", w § 2 pkt 6 "odpady komunalne wielkogabarytowe", w § 2 pkt 11 "urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych", w § 2 pkt 12 "podmiot (przedsiębiorca) odbierający odpady komunalne, w § 2 pkt 13 "podmiot świadczący usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportujący nieczystości ciekłe, w § 2 pkt 14 "właściciele zwierząt domowych", w § 2 pkt 20 "zabudowa wielorodzinna (wielolokalowa), w § 2 pkt 22 "przystanek autobusowy". Prokurator zauważył nadto, że część wskazanych pojęć nie jest stosowana w uchwale, budzi więc wątpliwość sens wprowadzania ich definicji legalnych.

W ocenie Prokuratora w zaskarżonym regulaminie powtórzono obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także nałożono na adresatów zaskarżonego regulaminu dodatkowe obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku. I tak, niezasadne jest powtórzenie w § 3 pkt 1 regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 u.p.c.g. Zawarte w § 3 pkt 2 zaskarżonego regulaminu zobowiązanie właścicieli nieruchomości do uprzątania i zbierania odpadów nie tylko z powierzchni nieruchomości, ale i wnętrz budynków, stanowi niedopuszczalną modyfikację obowiązku ustawowego. Poza delegację ustawową wykracza też przepis § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w którym właścicieli nieruchomości zobowiązano do usuwania z terenu nieruchomości zużytych lub nie nadających się do użytku pojazdów, stanowiących odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Delegację ustawową przekracza także nałożony w § 3 pkt 5 zaskarżonego regulaminu obowiązek właściciela nieruchomości niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji budynków.

W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak przepisów pozwalających na zamieszczanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach nakazu stosowania środków chemicznych mało szkodliwych dla środowiska do usunięcia śniegu i lodu, jak to ma miejsce w § 7 pkt 1 zaskarżonego regulaminu. Zdaniem prokuratora, skoro ustawodawca zobligował właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia z nich błota, śniegu i innych zanieczyszczeń (art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g.), to brak jest podstawy prawnej do nałożenia na nich obowiązku używania do tego celu środków chemicznych, dodatkowo – mało szkodliwych.

Za przekraczające zakres upoważnienia Prokurator uznał wprowadzenie w § 7 pkt 2 zaskarżonego regulaminu zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu. Ustawa upoważnia rady gmin do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, tak aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Prokurator stwierdził, że do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ponieważ jeżeli zachodzi taka potrzeba, zasady te rada gminy powinna uregulować w odrębnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak przepisów pozwalających na zamieszczanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach zakazu zakopywania odpadów i zwłok padłych zwierząt (§ 7 pkt 3 zaskarżonego regulaminu), ponieważ kwestie te uregulowane są szczegółowo w ustawie o ochronie zwierząt. Analogicznie należy ocenić wprowadzony w § 7 pkt 6 regulaminu zakaz wykorzystania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp. W tym zakresie wystarczające są zapisy art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.c.g.

Także regulacje § 10 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo, zobowiązując właściciela nieruchomości do udokumentowania wykonywania obowiązku opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz wywozu odpadów komunalnych poprzez okazanie umowy i dowodów zapłaty za tę usługę. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.c.g. właściciele nieruchomości obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

Niezgodne z przepisami ustawy jest również w ocenie Prokuratora przeniesienie obowiązków gminy wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. na podmioty odbierające odpady komunalne, jak ma to miejsce w § 11 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego regulaminu.

Za przekroczenie upoważnienia ustawowego uznaje Prokurator fakt uregulowania w § 12 regulaminu zasad postępowania z odpadami innymi niż komunalne.

W § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały powtórzone zostały uregulowane w art. 5 ust. 4 u.p.c.g. obowiązki zarządcy drogi, polegające na ustawieniu koszy ulicznych i zapewnieniu odbioru zebranych w nich odpadów. Jednocześnie w zaskarżonej uchwale nie określono warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, do czego ustawa zobowiązuje organ gminy w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g.

Wprowadzony w § 16 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały zakaz umieszczania śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych w pojemnikach i/lub workach przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z działalności gospodarczej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Brak jest również upoważnienia ustawowego do objęcia przepisami prawa miejscowego (w § 18 zaskarżonego regulaminu) obowiązku przekazywania odpadów niebezpiecznych firmom posiadającym stosowne uprawnienia do ich przetwarzania.

Zdaniem Prokuratora Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego określając w zaskarżonym regulaminie zasady postępowania z gadami, płazami, ptakami i owadami utrzymywanymi w lokalach mieszkalnych lub użytkowych (§ 26 ust. 3 regulaminu) oraz wprowadzając zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów wspólnego lub publicznego użytku, jeżeli wynika to z wyraźnego oznakowania (§ 27 ust. 3). W pierwszym z przywołanych przepisów uregulowane zasady dotyczące postępowania ze zwierzętami, które nie odpowiadają pojęciu "zwierząt domowych", w drugim natomiast nadmiernie ograniczono swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje także tym obywatelom, którzy są właścicielami zwierząt domowych.

Prokurator zwrócił uwagę także na zapisy § 27 ust. 1 i 2 zaskarżonego regulaminu, zgodnie z którymi właściciele psów zobowiązani są podczas wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej trzymać je na smyczy, a psy agresywne nadto w kagańcu, przy czym ich zwolnienie ze smyczy dozwolone jest tylko w miejscach mało uczęszczanych i tylko pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel ma możliwość kontroli nad jego zachowaniem. Prokurator podał, że ratio legis wszelkich obowiązków, nakładanych zgodnie z u.p.c.g. polega na ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów wspólnego użytku. W jego ocenie, brak zróżnicowania w zaskarżonej uchwale obowiązków właścicieli psów ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do przypisania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania, które nie mogą stwarzać żadnego zagrożenia, co narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem prokuratora, obligatoryjne stosowanie jednocześnie takich środków jak smycz i kaganiec, może być, w przypadku zwierząt starych lub chorych, działaniem niehumanitarnym.

Odnośnie do wprowadzonej w § 28 zaskarżonego regulaminu regulacji dotyczącej przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej oraz ( w § 31) zasad postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki, w ocenie Prokuratora wykraczają one poza kompetencje Rady Miejskiej.

Za niedopuszczalne uznał Prokurator wprowadzenie w § 34 ust. 1, 3, 4 i 15 zaskarżonego regulaminu własnej definicji utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich. Jednocześnie w jego ocenie wprowadzenie w § 35 ust. 1 zaskarżonego regulaminu 6-miesięcznego terminu na dostosowanie hodowli i utrzymania zwierząt gospodarskich do określonych w regulaminie zasad i określenie kompetencji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie znajduje umocowania w ustawie. Prokurator zwrócił uwagę na nieprawidłowe, w jego ocenie, odwołanie się w ust. 2 tego przepisu do art. 37, ponieważ artykuł ten zawarty w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt reguluje kwestie nie związane z hodowlą zwierząt gospodarskich.

Z przekroczeniem zakresu przepisów kompetencyjnych mamy zdaniem Prokuratora do czynienia także w odniesieniu do przyznanego w § 36 ust. 4 Burmistrzowi Stawiszyna uprawnienia do ustalania terminów deratyzacji, ponieważ uprawnienie to przysługuje Radzie Gminy i nie może ona go delegować na inne podmioty.

Prokurator zwrócił uwagę na § 34 ust. 15 regulaminu, zgodnie z którym ule należy stawiać w odległości 5 m od granicy działki, tak aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących – jego zdaniem jest to materia uregulowana ustawowo, a mianowicie w art. 144 k.c.

Z tych też powodów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2, § 3 pkt 2, 4 i 5, § 7 pkt 1, 2, 3 i 6, § 10 ust. 2 i 3, § 11 ust. 1 pkt 1, § 12, § 15 ust. 2, § 16 pkt 1 i 2, § 18, § 26 ust. 3, § 27 ust. 3, § 28, § 31, § 32, § 34 ust. 1, 3, 4, 9 i 15, § 35, § 36 ust. 4 zaskarżonego regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stawiszynie oświadczyła, że w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględnia skargę i podejmie uchwałę ze zmianami wskazanymi w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1642 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515; zwanej dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej jako "z.t.p."). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych kanonów tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 z.t.p., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość". Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do tego przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także do formułowania definicji.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, to jest obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso – zob. niżej), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1077/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z dnia 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g należy podzielić zarzut Prokuratora, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, gdyż albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego albo regulują zagadnienia już uregulowane aktami prawnymi wyższego rzędu albo powtarzają pojęcia ustawowe, które już zostały zdefiniowane w ustawach.

Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów należy wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa jest, co do zasady powtórzenie w § 2 uchwały pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub w innych aktach rangi ustawowej oraz wprowadzenie własnych definicji pojęć, pomimo braku upoważnienia ustawowego do tego. Odnosząc powyższe uwagi do zawartych w zaskarżonej ustawie definicji pojęć wskazać trzeba, że w § 2 zaskarżónego regulaminu powtórzono definicje legalne, zawarte w ustawach, tj. "właściciele nieruchomości", "odpady ulegające biodegradacji", "selektywna zbiórka", "chów zwierząt gospodarskich", "zwierzęta domowe", "zwierzęta wykorzystywane do celów specjalnych", "zabudowa jednorodzinna", "zabudowa zagrodowa", a jednocześnie umieszczono w nim własne definicje pojęć, które ustawodawca zdefiniował odmiennie, tj. "odpady komunalne", "odpady niebezpieczne", "nieczystości ciekłe", "zbiorniki bezodpływowe", "zwierzęta gospodarskie", "przystanek autobusowy". Rada Miejska wprowadziła w zaskarżonym regulaminie również definicje pojęć uprzednio niezdefiniowanych bez stosownego upoważnienia ustawowego, tj. "odpady komunalne – frakcja sucha", "odpady komunalne – frakcja mokra", "odpady komunalne wielkogabarytowe", "urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych", "podmiot (przedsiębiorca) odbierający odpady komunalne, "podmiot świadczący usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportujący nieczystości ciekłe", "właściciele zwierząt domowych", "zabudowa wielorodzinna (wielolokalowa)".

Trafny okazał się również zarzut dotyczący § 3 zaskarżonego regulaminu. We wskazanej jednostce redakcyjnej zaskarżonego regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości wynikające z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Rada Miejska nie była uprawniona do zobowiązania właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości pojazdów zużytych lub nienadających się do eksploatacji, bowiem przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2016 r. poz.803) stosowne obowiązki nakładają na właścicieli pojazdów, a nie jak miało to miejsce w zaskarżonym regulaminie na właściciela nieruchomości. Ponadto Rada Miejska w sposób nieuprawniony zobowiązała właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości odpadów budowlanych i rozbiórkowych w sytuacji gdy to z przepisu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. realizacja tych obowiązków spoczywa na wykonawcy robót budowlanych.

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący § 7 ust. 1 zaskarżonego regulaminu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważniał również Rady Miejskiej do wprowadzenia regulacji związanej ze stosowanie środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu. Przepis kompetencyjny upoważniał Radę jedynie do wprowadzenia do regulaminu przepisów określających wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak przepisów pozwalających na zamieszczanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach zakazu zakopywania odpadów i zwłok padłych zwierząt (§ 7 pkt 3 zaskarżonego regulaminu), ponieważ kwestie te uregulowane są szczegółowo w ustawie o ochronie zwierząt. Rada Miejska nie posiadała kompetencji do wprowadzenia w § 7 pkt 6 zaskarżonego regulaminu zakaz wykorzystania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp.

Jako powtórzenie materii ustawowej Sąd ocenił również treść § 10 ust. 2 i 3 zaskarżonego regulaminu, w których zobowiązano właściciela nieruchomości do udokumentowania wykonywania obowiązku okazanie umowy i dowodów zapłaty za tę usługę, a także opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz wywozu odpadów komunalnych poprzez. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.c.g.

Zasadnie Prokurator zwrócił uwagę, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. upoważnia gminę do przejęcia w drodze uchwały ciążących na właścicielach nieruchomości obowiązków ich wyposażenia w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie oznacza to jednak uprawnienia do dalszego delegowania tego obowiązku na podmioty odbierające odpady komunalne, jak ma to miejsce w § 11 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego regulaminu. Uregulowanie w § 12 zasad postępowania z odpadami innymi niż komunalne w sposób oczywisty wykracza poza upoważnienie ustawowe, podobnie jak § 16, formułujący dodatkowe zakazy w związku z pojemnikami na odpady komunalne.

§ 15 ust. 2 zaskarżonego regulaminu stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 5 ust. 4 u.p.c.g. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że w zaskarżonym regulaminie nie określono warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, do czego ustawa zobowiązuje organ gminy w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g.

Jak trafnie zauważył Prokurator Rada Miejska nie była również upoważniona do uregulowania w § 18 zaskarżonego regulaminu obowiązku przekazywania odpadów niebezpiecznych firmom posiadającym stosowne uprawnienia do ich przetwarzania.

Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia Rada Miejska ustaliła w § 26 ust. 3 zaskarżonego regulaminu, że utrzymujący gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczeń. Zakres zakwestionowanej regulacji przekracza kompetencje wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g., które upoważniały Radę Miejską do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Rada Miejska ustaliła, że zwierzęta pozostawione bez opieki będą przewożone do schronisk dla bezdomnych zwierząt, a egzotyczne oddawane do ogrodów zoologicznych lub schronisk. Regulacja ta nie znajduje upoważnienia w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który upoważniał Radę Miejską do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie egzotyczne (uwaga Sądu), mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, zasady postępowania ze zwierzętami bezdomnymi regulowane są w odrębnej uchwale podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z.

Jako zasadny Sąd ocenił również zarzut dotyczący wprowadzenia w § 32 zaskarżonego regulaminu nakazu zgłaszania przez właścicieli padłych zwierząt do zakładu utylizacji w celu ich odbioru i unieszkodliwienia przez zakład, bowiem zakwestionowana przez Prokuratora regulacja ta nie znajduje upoważnienia w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W takim samym stopniu wadliwe okazały się unormowania § 34 ust. 1, 3, 4, 9 i 15 Regulaminu, w którym zamieszczono własną definicję utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich, podczas gdy taka definicja znajduje się w ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, a szczegółowo określone przez Radę Miejską unormowania dotyczące odizolowania wybiegów dla zwierząt oraz uli oraz obowiązek zgłaszania padłych zwierząt do zakładów utylizacji, nie znajdują oparcia w upoważnieniu ustawowym.

Sąd podzielił także pogląd Prokuratora, że § 34 ust. 15 Regulaminu, dotyczący zasad utrzymywania pszczół i uli w sposób nieuprawniony wykracza poza upoważnienie ustawowe. Jak bowiem trafnie podkreślono w skardze, wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, zaś przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich (por. też wyrok WSA z 15.06.2010 r., II SA/Gd 212/10, CBOSA).

Nie mieści się również w zakresie upoważnienia ustawowego – w tym przypadku uszczegółowionego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. – regulacja § 36 ust. 4 Regulaminu poświęcona deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. kompetencje Rady Gminy w tym przedmiocie zakreśla bardzo wąsko – jako dotyczące wyznaczania, po pierwsze, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz, po drugie, terminów jej przeprowadzania. W konsekwencji unormowania takie, jak analizowane postanowienia § 36 ust. 4 Regulaminu cedujące uprawnienie do wyznaczania terminów deratyzacji na inne podmioty –– Burmistrza Stawiszyna - w tak zakreślonych granicach kompetencji się nie mieszczą, co też potwierdza bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. np. wyroki WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 145/11; WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Go 316/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako niezasadny Sąd ocenił natomiast zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 27 ust. 2 zaskarżonego regulaminu. Zaskarżony przepis regulaminu w sposób bezpośredni związany jest z regulacją zawartą w § 27 ust. 1 zaskarżonego regulaminu. Wskazane przepisy zaskarżonego regulaminu przewidują, że na tereny użyteczności publicznej psy muszą być wyprowadzane tylko na smyczy, a agresywne nadto w kagańcach oraz, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przepis 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwalał Radzie Miejskiej na wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości regulacji dotyczących obowiązków osób wyprowadzających psy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej - na smyczy i w kagańcu" służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie koliduje w ww. regulacją. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. W tym zakresie skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Wskazując na powyższe uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie – ze względu na naruszenia prawa wskazane przez Prokuratora – zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości przemawiała ilość regulacji, które zostały zakwestionowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11 oraz z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1746/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje podniesiona w skardze okoliczność zamiary podjęcia przez Radę Miejską nowej uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zamiar przyjęcia nowe uchwały dotyczy bowiem sfery przypuszczeń. Ponadto nawet gdyby Rada Miejska przyjęła już nową uchwałę to okoliczność ta nie stanowiłaby przeszkody do skontrolowania przez Sąd aktu wcześniej obowiązującego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.