Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1473/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 150 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 33/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 33/16, którym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika; że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki [...] w [...] z 28 listopada 2014 r., zezwolił wnioskodawcy na wycięcie wymienionych we wniosków drzew (graba i akacji). W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 83 ust. 1, ust. 2c, ust. 4 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie przyrody).

Skarżąca Spółka w dniu 1 lipca 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W uzasadnieniu podała m. in. że jest właścicielem nieruchomości (nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu PSO [...]), na której znajduje się zabytkowy XIX - wieczny pałac, który stanowi wraz z parkiem założenie pałacowo-parkowe wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z [...] maja 1975 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków (poz. 340/1150). Z kolei działki objęte zgodą na wycięcie drzew (nr [...] i nr [...]), których nie jest właścicielem, wchodzą w skład tego zabytkowego założenia pałacowo - parkowego, co wynika m. in. z decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] o nakazaniu Spółce [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymanie prac związanych z wycinką drzew (70 drzew zostało już wyciętych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło skarżącej wznowienia postępowania w tej sprawie.

Organ podał, że skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] o zezwoleniu Spółce [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na usunięcie drzew. SKO podkreśliło, że z przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że stroną postępowania w tych sprawach jest wyłącznie właściciel (posiadacz) nieruchomości na której rosną drzewa. Okoliczność, że sporne nieruchomości wraz z pałacem stanowią zespół pałacowo - parkowy, wpisany do rejestru zabytków, nie oznacza, że skarżąca posiada interes prawny w tej sprawie.

Pismem z 1 września 2015 r. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] października 2015 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2014 r.

[...] Sp. o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła organowi przede wszystkim naruszenie art. 28 k.p.a. Spółka podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie źródłem jej interesu materialnoprawnego są przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zabytek (pałac i park jako całość) podlega ochronie konserwatorskiej i ta okoliczność została całkowicie pominięta w niniejszej sprawie. Z przedstawionych powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Kolegium z [...] października 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 33/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organu, a zatem dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a, Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Z przepisu art, 150 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie ostateczną decyzję. W rozpoznawanej sprawie kwestionowana w trybie wznowieniowym decyzja o wycięciu drzew została wydana przez organ I instancji - Wójta Gminy [...]. Od tej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania, a więc stała się ona ostateczna. Zatem organem właściwym w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją jest Wójt Gminy [...]., który wydał tę decyzję w pierwszej (a zarazem ostatniej) instancji.

Wynika z tego, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2015 r. (nr [...]) oraz postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 150 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a.). Ta wada obu postanowień uzasadniała, zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Nadto organ wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 150 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organem właściwym do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest organ, który wydał postanowienie w ostatniej instancji, tj. Wójt Gminy [...], nie zaś organ wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...],

b) naruszenie art. 150 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia przesłanek do uznania, iż w niniejszej sprawie organem właściwym do wznowienia postępowania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...],

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 150 § 2 k.p.a., przez wadliwą wykładnię i tym samym stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...], mimo, iż nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości tego organu,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez brak wyjaśnienia - w kontekście całego materiału dowodowego sprawy - przesłanek rozstrzygnięcia o unieważnieniu postanowienia Kolegium w sposób pozwalający na uznanie, że motywy zaskarżonego wyroku przekonują o słuszności tego rozstrzygnięcia, a w szczególności całkowite pominięcie, że podstawę ustalenia właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w tej sprawie stanowił przepis art. 150 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie decyzję w ostatniej instancji wydał Wójt Gminy [...], jednakże zarzut wnioskodawcy oparty był na przepisie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a dotyczył nieprawidłowości w postępowaniu tego organu, tj. nieuzasadnionego zdaniem wnioskodawcy pominięcia trybu uzgodnienia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W takiej zaś sytuacji, właściwość do orzekania o wznowieniu postępowania przechodzi na organ wyższego stopnia, czyli w niniejszej sprawie na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. przepisem organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli jednak przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (art. 150 § 2 k.p.a.).

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej.

Zdaniem Kolegium, jeżeli wnioskodawca żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że organ I instancji wydał decyzję w sprawie wycięcia drzew bez wymaganego na zasadzie art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody, uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu, w myśl art. 150 § 2 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, czyli w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaniechanie przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania uzgodnieniowego stanowiło wadliwą działalność organu I instancji, tj. Wójta Gminy [...]. Istotne jest przy tym, że zaniechanie to w niniejszej sprawie nie wynikało z niezamierzonego przeoczenia organu, ale z jego przekonania, iż w sprawie wycięcia drzew z działek nr ew. [...] i [...] w [...], nie było wymagane uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, o którym stanowi przepis art. 83 ust. 2a ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Unormowanie art. 150 § 2 k.p.a. uzasadniało przyjęcie w niniejszej sprawie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku spółki [...] sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 2014 r. było SKO w [...].

Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do tego zagadnienia zupełnie, pomijając stanowisko Kolegium nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, iż przepis art. 150 § 2 k.p.a. nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania.

Z uwagi na powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem pobieżne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawia strony i organ możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wnosiła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą wykładnię w szczególności przepisu art. 150 § 1 i 2 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności objętego skargą postanowienia SKO w [...] z dnia [...] października 2015 roku i poprzedzającego go postanowienia tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2015 roku w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku zezwalającego Spółce [...] sp. z o.o. w [...] na usunięcie drzew z działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie PSO [...] pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia, że jako podstawę wznowienia wnioskodawca podał działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji (w niniejszej sprawie Wójta Gminy [...]) w rozumieniu art. 150 § 2 k.p.a..

Przystępując do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie wskazać należy, że zasadą jest – zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. – że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje zatem tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce, np. gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania dotycząca niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie jako dowodu sfałszowanego dokumentu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Przepis art. 150 § 2 k.p.a. będzie miał zastosowanie przed wszystkim wtedy, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. będąca wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończonego decyzją ostateczną np. w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Musi zostać wykazany związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu, a przyczyną wznowienia postępowania (np. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. I akt OSK 1401/10, Lex nr 1068396, z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 542/11, Lex nr 121585, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aut. B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12, wydawnictwo C.H. BECK str. 585). Celem art. 150 § 2 k.p.a. jest to, by ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną, którego określone świadome działanie (zaniechanie), ukierunkowane na wydanie określonego rozstrzygnięcia jest powodem wznowienia postępowania, nie był "sędzią" we własnej sprawie.

W przedmiotowej sprawie jako przyczynę wznowienia postępowania podano brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew wnioskodawcy tj. [...] sp. z o.o. z/s w [...] (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).Przyczyna to nie została powiązana ze świadomym działaniem organu, który wydał decyzję ostateczną, które by godziło w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej.

Tym samym zarzuty dotyczące dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 150 § 1 i 2 k.p.a. należy uznać za pozbawione uzasadnionych podstaw. Dokonując oceny postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie przyjął, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. uzasadniające przyjęcie właściwości rzeczowej skarżącego kasacyjne do prowadzenia tegoż postępowania. Tym samym właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania był organ I instancji – Wójta Gminy [...] - który wydał w postępowaniu zwykłym decyzję ostateczną.

W konsekwencji za zasadne należało uznać stwierdzenie przez Sąd I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. z/s w [...] o wznowienie postępowania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w szczególności wskazał, jakie okoliczności przemawiają za brakiem przyjęcia w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw, oddalono.