Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1072/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Jerzy Siegień asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], zezwalająca Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie G., obręb G., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność A. F. i Z. F. oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu i Budownictwa przedstawił następujący stan faktyczny:

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. orzekł o udzieleniu zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Z. F., wniósł odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U z 2003 r.. Nr 80. poz. 721 z póź. zm.) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 2 decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późń. zm.). Uznał , że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości tj. złożenie wniosku przez uprawniony podmiot, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, wszczęcie przez wojewodę postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości oraz istnienie uzasadnionych przypadków, które przesądzają o konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Spełnienie powyższych warunków określonych przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty. Pismem z dnia [...] września 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie G., obręb G., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. F. i Z. F. oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nieruchomość położona w gminie G., obręb G., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, objęta księgą wieczystą Kw nr [...] i nr [...] o pow. [...] nr, objęta księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiąca własność A. F. i Z. F., została przeznaczona na rozbudowę drogi [...] nr [...] do parametrów drogi [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] wraz z przebudową urządzeń infrastruktury, co wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] znak: [...]. Przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działek odpowiednio nr [...] i nr [...] dokonanego zgodnie z operatem technicznym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. pod nr [...] w dniu [...] października 2004 r. i zatwierdzonym przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Natomiast okoliczności niewątpliwie przesądzające o konieczności wydania przez Wojewodę [...] takiej decyzji to względy gospodarcze i społeczne, tj. poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego płynności. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski [...]. Wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest konieczne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, wyczerpuje ostatnią z przesłanek wskazanych w przepisach prawa dotyczących warunków wydawania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, tym bardziej, że rozwój infrastruktury drogowej jak i efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi leżą w interesie wszystkich obywateli oraz powinny być przedmiotem szczególnej dbałości organów administracji publicznej.

Naczelny organ administracji uznał również za zasadny wniosek o nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowiącego, że decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. r. Ze względu na to że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 32 ust. 2 pkt 4 wymaga dla uzyskania pozwolenia na budowę złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nadanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony dotyczących kwestii wyceny niezwłocznie zajętej nieruchomości, jak i sposobu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na potrzeby rozbudowy drogi [...] nr [...], Minister Transportu i Budownictwa zwrócił uwagę, że zarzuty te nie mogą stanowić przesłanek zmiany bądź uchylenia decyzji Wojewody [...] dnia [...] lutego 2006 r. Powodem tego jest fakt, że zarzuty te nie dotyczą postępowania prowadzonego w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe. Kwestie wyceny nieruchomości przy jej wywłaszczaniu oraz sposobu działania organów w tej sprawie stanowią nieodłączną część postępowania wywłaszczeniowego i mogą być podnoszone jedynie w stosunku do aktów i działań organów dotyczących właśnie tego postępowania, nie mogą one jednak stanowić przyczyny wzruszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r.

Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. F. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów :tj. art. 7 kpa, polegającego na zaniechaniu w toku postępowania, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności świadomego przemilczenia i pominięcia w ustaleniach faktycznych zawiśnięcia innego postępowania sądowoadministracyjnego rozpoczętego ze skargi Z. F. przeciwko Ministrowi Transportu i Budownictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA/ Wa 321/06 na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] listopada 2005r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005r., odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr. [...] z [...] stycznia 2005r., o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji - [...] -którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zarzucił także naruszenie art. 8 kpa, polegające na prowadzeniu postępowania w taki sposób , który obniża zaufanie obywateli do organów Państwa. W konkluzji skargi wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako naruszającego prawo/art. 145 §1 ust.1 pkt lit. a / i b/ ppsa/, oraz naruszającego uzasadniony interes obywatela oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych /art.200 ppsa/ oraz o dołączenie akt sprawy, poddanej kognicji Sądu, toczącej się pomiędzy tymi stronami sygn.akt. IV SA/Wa 321/06.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2006 roku (data wpływu do sądu 18 września 2006 roku) pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z dokumentów: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział IV sygn. akt IV SA/Wa 1303/05 i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział IV sygn. akt IV SA/ Wa 321/06 podnosząc, że okoliczność, iż w dniu [...] lutego 2006 roku została uchylona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 roku, utrzymująca w mocy decyzję wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji – [...], co czyni przedwczesnymi zaskarżoną decyzję, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 roku, zezwalającej Generalnemu dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa (właściwy do udzielenia odpowiedzi na skargę na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 roku w sprawie utworzenia Ministerstwa Budownictwa z Dz. U. z 2006 roku nr 76 , poz. 535) wniósł jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Minister Transportu i Budownictwa dokonał zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe. Przepis artykułu 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi [...] oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Świadczy to także o intencji ustawodawcy, która nie może pozostawać bez wpływu na interpretację przepisów omawianej ustawy, której celem jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia [...] września 2005 roku o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowych działek i o wydanie, na podstawie art. 17 tej ustawy, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego art. 17 ust. 1 i 2 wnioskodawca uzasadnił tym, że realizacja inwestycji jest przewidywana do współfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego . Warunkiem wykorzystania środków EFRR jest zakończenie inwestycji w połowie 2008 roku. Za nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia konieczność wykazania się prawem do dysponowaniem terenu do całości inwestycji w końcu III kwartału 2005 roku. W oparciu o powyższa argumentację ,Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych, uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy.

Ocena ta, zdaniem sadu, nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte . W zakresie pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, organ także dokonał prawidłowej oceny. W świetle uzasadnienia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2005 roku, nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, iż w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 i przyjęta przez organ ocena w tym zakresie nie jest dowolna.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić , że w toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego Z. F. dołączył do akt sprawy odpis nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 roku sygn. akt IV SA/Wa 1303/05 uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 roku (w uzasadnieniu wyroku podano nieprawidłowa datę [...] lipca 2004 roku), którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku ustalającą lokalizację drogi dla inwestycji rozbudowa drogi [...] nr [...] do parametrów drogi [...] na odcinku [...] oraz postanowienie tego samego Sądu z dnia 12 lipca 2006 roku sygn. akt IVSA/ Wa 321/06, umarzające postępowanie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 roku w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego o lokalizacji drogi [...] zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 roku. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy więc od odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o zezwoleniu na niezwłocznym zajęciu części nieruchomości, mimo że w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji, została uchylona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 roku, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogi [...] oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco.

Oczywistą intencją ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg [...] jest uproszczenie, a w konsekwencji i przyspieszenie postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę drogi[...].

Art. 17 ust. 1 i 2 tej ustawy uzależnia wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe tylko od dwóch przesłanek: wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wystąpienia "uzasadnionych przypadków". W sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji wszczęte było postępowanie wywłaszczeniowe co do części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym drogi [...] (a z załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 roku wynika, że działki nr [...]). Brak decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, również nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe [...]. W tym zakresie zatem zawarte w skargach podstawowe zarzuty nie są uzasadnione. W tej kwestii zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów w dniu 21 listopada 2001 roku w sprawie sygn. akt OSA 5/01 (ONSA 2002/2/50 ) stwierdził, że brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod pasy drogowe [...]. Cytowany wyrok zapadł w sprawie rozstrzygniętej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, jednak ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu odnoszą się do okoliczności niniejszej sprawy, bowiem art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ma identyczne brzmienie jak przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 roku o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym ( Dz. U. z 2001 roku . Nr 110, poz. 1192 ze zm. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 8 kpa polegający na prowadzeniu postępowania w taki sposób, który obniża zaufanie obywateli do organów państwa przez bezzasadne twierdzenie, że istnieje konieczność niezwłocznego zajęcia nieruchomości ze względu na "istnienie uzasadnionego przypadku". Wykazanie przesłanki "uzasadnionego przypadku" zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wskazując względy gospodarcze i społeczne tj. poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego płynności oraz konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 19994 roku Prawo budowlane i co wyklucza zarzut dowolności.

Nawiązując do dalszych zarzutów skargi, sprowadzających się do twierdzeń o obowiązku oparcia przez organ administracji decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na analizie ekspertów z dziedziny znajomości konstrukcji budowlanych należy uznać , że nie mają one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr. !53, poz. 1269 ) sąd administracyjny jest powołany, w zakresie swej właściwości, do kontroli decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skoro uzasadniona decyzja nie narusza prawa , Sąd , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.