Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1747/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 195
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi  granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 1, art. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 11maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3445/14 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. B. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3445/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. B. (dalej skarżący) na opisaną w sentencji decyzję Ministra Skarbu Państwa i uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r., orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji i kosztach postępowania.

W jego uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu [...] marca 2014 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N. B. i A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (w miejscowości W.) oraz przez N. B. w miejscowości S. Ustalono bowiem wówczas, że przed dniem 1 września 1939 r. wymienieni zamieszkiwali w T. M. przy ul. [...], w mieszkaniu służbowym, a więc nie spełnili przesłanki wymogu zamieszkiwania w tym dniu na byłym terytorium RP, jak i jego opuszczenia z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), dalej: ustawa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wznowiono postępowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Skarbu Państwa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., a zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. Jak ustalił, małżonkowie N. i A. B. byli współwłaścicielami nieruchomości położonej w W., a N. B. nadto właścicielką nieruchomości położonej w S. Jednak w jego przekonaniu oboje zamieszkiwali stale w T. M., a więc na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z powołanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Tymczasem po myśli art. 2 pkt 1 ustawy w znowelizowanym brzmieniu, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, jeżeli spełnia określone tamże warunki w zakresie obywatelstwa polskiego, zamieszkiwania na byłym terytorium RP w rozumieniu wskazanych tamże przepisów, opuszczenia byłego terytorium RP z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy, lub jeśli z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić. Analizując te przepisy i przeprowadzone w sprawie dowody, organ zważył, iż centrum życiowe małżonków znajdowało się w T. M., natomiast w S. N. B. przebywała tylko czasowo. Dlatego brak było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej i orzeczenia odmiennie.

Powyższa ostateczna decyzja Ministra Skarbu Państwa stała się przedmiotem skargi, w której skarżący uwypuklił poprzednio prezentowane okoliczności, podważając ustalenia i wnioski organu. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. odwołał się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12, podkreślając zmianę stanu prawnego dopuszczającą możliwość posiadania wielu miejsc zamieszkania oraz czasowy pobyt w T. M. rodziców związany z pracą ojca. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie wyjaśnił przekonująco przesłanki zamieszkiwania poprzedników prawnych skarżącego uregulowanej w art. 2 pkt 1 ustawy. Przypomniał, iż mocą ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (Dz. U. z 2014 r., poz. 195), w wyniku przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, znowelizowano jego brzmienie zastępując wymóg zamieszkania w dniu 1 września 1939 r. na terytorium byłej RP warunkiem wykazania miejsca zamieszkania w tym dniu zgodnie z przepisami obowiązującymi przedtem, wskazanymi w tym przepisie. Po myśli art. 2 ust. 1 noweli z dnia 12 grudnia 2013 r. osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Zatem postępowanie niniejsze toczyło się w trybie wznowieniowym na podstawie wspomnianego przepisu ustawy i art. 145a § 1 K.p.a. W sprawie bezsporne jest, że N. i A. małżonkowie B. zostawili w W. nieruchomość o powierzchni ponad 1,37 ha nabytą w dniu [...] lipca 1936 r., a N. B. nadto nieruchomość w S. obejmującą parcelę budowlaną o powierzchni ok. 500 m2 , na której znajdowały się dwa domy i siedem ubikacji, nabytą w dniu [...] lipca 1938 r. Nie jest kwestionowane ich obywatelstwo polskie. Natomiast organ podważył fakt ich zamieszkiwania na terenie byłej RP i fakt opuszczenia go w warunkach opisanych w art. 1 ustawy. Obowiązujące przepisy wiążą miejsce zamieszkania z miejscem, w którym się przebywa z zamiarem stałego pobytu, zatem istotne są tu przesłanki przebywania w sensie fizycznym i zamiaru stałego pobytu. Przy czym w razie kilku takich miejsc decydujące jest to, w którym skupia się główny i przeważający zakres działalności. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu uznającego za miejsce zamieszkania małżonków B. T. M. jest nieuprawnione. Przede wszystkim dlatego, że mieszkali tam w mieszkaniu służbowym, a na Kresach Wschodnich pozostawili dwa domy i nieruchomości, które dokupili krótko przed wybuchem wojny. Okoliczności te świadczą, w jego ocenie o co najmniej niewyjaśnieniu zamiaru ich stałego pobytu, w kontekście kliku miejsc zamieszkania i koncentracji spraw życiowych. Zameldowanie w T. M. i praca tamże nie może być decydującym kryterium. W przekonaniu Sądu meriti organ winien w takiej sytuacji kierować się zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, która jest konsekwencją reguły pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz reguły uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). W sprawie jest możliwe prowadzenie innych dowodów niż uwypuklone w art. 6 ustawy, czego zaniedbano. W konsekwencji czego uznał Sąd, iż organ nie wyjaśnił sprawy i dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego. Końcowo wskazał na podstawę wznowieniową, jaką jest wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Albowiem udział w jej wydaniu, jak i w wydaniu decyzji dotychczasowej z dnia [...] czerwca 2010 r. brała ta sama osoba - A. R., który obie decyzje podpisał, a wedle brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podlegał wyłączeniu. Rozpoznając sprawę ponownie polecił Sąd I instancji organowi uwzględnienie powyższych okoliczności. Co mając na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną Minister Skarbu Państwa, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia go w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz błędnie ustalił, iż Państwo B. przed wybuchem II wojny światowej mieli miejsce zamieszkania w T. M.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz w drugim zarzucie w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ciężar dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności obciąża organ, który ma obowiązek poszukiwania dowodów zaś wątpliwości w tej materii należy rozstrzygać na korzyść strony,

2. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy w związku z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych i wewnętrznych, § 3 pkt 2 i 4 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności, a przez to wadliwe przyjęcie, że dla ustalenia miejsca zamieszkania nie jest konieczne badanie spełnienia przesłanek w postaci ześrodkowania stosunków osobistych i gospodarczych w tym miejscu, nadto że wpis do rejestru mieszkańców gminy nie skutkuje domniemaniem miejsca zamieszkania, wreszcie że zmiana miejsca zamieszkania nie wymaga rzeczywistego zamieszkania w innej gminie z zamiarem ustalenia tam swej siedziby.

W uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, powołując stosowne dowody na okoliczność ustalenia miejsca zamieszkania poprzedników prawnych skarżącego w T. M. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej potwierdzają one prawidłowość zajętego przez organ stanowiska w tej materii. Za sprzeczne z fundamentalnymi zasadami prawa administracyjnego uznano tezę forsowaną przez Sąd meriti, wedle której wątpliwości w zakresie dowodowym należy rozstrzygać na korzyść strony. Skoro zatem sprawa dojrzała do załatwienia, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, za wadliwe organ uznał jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, zatem uznał, iż zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

S. B. postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, akceptując stanowisko zajęte przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, mimo iż większość jej zarzutów okazała się trafna.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono wyczerpująco w przepisie art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., wedle którego decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zatem za słuszne uznaje stanowisko Sądu I instancji zajęte w tej materii, a zasadzające się na wystąpieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. wynikającej z podpisania decyzji pierwszej zapadłej w niniejszym postępowaniu wznowieniowym (z dnia [...] sierpnia 2014 r.) oraz decyzji ostatecznej dotychczasowej (z dnia [...] czerwca 2010 r.) przez tę samą osobę – A. R., działającego w imieniu Ministra Skarbu Państwa. Zatem w zasadzie nie ma powodu roztrząsania tej kwestii, dość stwierdzić, że trafnie Sąd meriti podniósł tę okoliczność, bowiem przesłanka wznowieniowa wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25, art. 27 K.p.a. w takiej sytuacji jest spełniona. Wspomniany pracownik podlegał wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bo brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a takie jego brzmienie obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Pod pojęciem zaskarżonej decyzji rozumie się nie tylko decyzje wydawane w trybie instancyjnym, ale też decyzje zapadające na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, i decyzje wydawane w postępowaniach nadzwyczajnych. Utrwalone jest stanowisko w doktrynie i judykaturze, wedle którego podpisanie decyzji dotychczasowej oraz decyzji wznowieniowej jej dotyczącej wyczerpuje tę przesłankę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1468/13, 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1117/15, 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2469/15, publ. CBOSA, oraz M. Jaśkowska i A. Wróbel w: Komentarz do art. 145 K.p.a., Baza Informacji Prawnej LEX). Podanie o wznowienie postępowania jeszcze przed nowelizacją art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. uważano za środek zaskarżenia (tak m.in. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 689). Oczywistym jest, że w takiej sytuacji zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Już tylko z tego powodu winna zostać uchylona, zaś skarga kasacyjna oddalona.

Przy czym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie wymaga dla wzruszenia takiej decyzji ustalenia wpływu naruszenia na wynik sprawy. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w materii wyjaśnienia sprawy i oceny wiarygodności zebranych w postępowaniu administracyjnym dowodów, są przedwczesne. Wobec tego zbędne było uchylenie również decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., tym bardziej, że wydał ją ten sam organ, który nie mógłby zastosować regulacji z art. 138 § 2 K.p.a., a winien na tym etapie rozstrzygnąć sprawę ostatecznie. Niemniej jednak z uwagi na brak zarzutu naruszenia tych przepisów oraz art. 135 P.p.s.a. Sąd Kasacyjny nie mógł w tym zakresie zająć procesowego stanowiska.

Uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. jawi się jako wadliwe także ze względu na przyczyny, których Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Jednakowoż z uwagi na ich podniesienie przez Sąd Wojewódzki celowym i koniecznym jest ich ocena, aby wskazać organowi wiążące wytyczne. W pierwszej kolejności godzi się zwrócić uwagę, że kontrolowane obecnie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie wznowieniowe, a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne nie jest kolejną instancją, przeto generalnie nie pozwala na ponowną analizę całokształtu okoliczności sprawy na podstawie poprzednio zebranego materiału, a jest zawężone do konkretnych ram i okoliczności, które wyłączają powtórną ocenę prawną tych samych dowodów zwłaszcza pod kątem ich wiarygodności. Mimo, iż jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyczerpująco wyliczoną w przepisach prawa procesowego, to jednak pełni wyłącznie funkcję kontrolną (por. B. Adamiak, op. cit., str. 684-685). W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia reguły trwałości decyzji ostatecznych, przeciwko którym wznowienie postępowania jest zwrócone. Wznowienie postępowania upoważnia organ do badania zasadności enumeratywnie wyliczonych w K.p.a. przesłanek i ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w wyniku czego może dojść do uchylenia decyzji dotychczasowej i orzeczenia na nowo (ewentualnie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa), bądź odmowy uchylenia takiej decyzji. Uprawniony jest pogląd, iż ponowne rozpatrzenie sprawy jest możliwe dopiero wówczas, gdy zasadne okażą się przesłanki wznowieniowe. Co prawda generalnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania otwiera drogę do badania wszystkich przesłanek, poza ewentualnie przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która jest wyłącznie wnioskowa, a zasadność jednej tylko skutkuje możnością rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie na nowo, lecz w niniejszej sprawie zasadnie zakres ten został zawężony do przesłanki – w uproszczeniu - zamieszkiwania uprawnionych do rekompensaty. Taka konkluzja wynika z brzmienia art. 2 ust. 1 (jak i ust. 2) ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. nowelizującej ustawę z dnia 8 lipca 2005 r., stanowiącego że żądać wznowienia mogą osoby, "którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Uzasadniona jest ona także przyczyną wprowadzenia tej regulacji, a mianowicie przywołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. Skutkiem czego wznowienie postępowania w tej materii i na tej podstawie jest niejako wznowieniem szczególnym, zawężonym do tej podstawy i nie poddającym się w pełni regulacji ogólnej. Zresztą innej strona nie eksponowała. Zatem zasadnie organ i Sąd meriti badały tylko tę przesłankę. Niemniej jednak stanowisko Sądu, wedle którego sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, zaś materiał został oceniony wadliwie, nie nadaje się do akceptacji w całości. Istotnie bowiem okoliczności sprawy, a to zamieszkiwanie w T. M. małżonków B. (nawet w mieszkaniu służbowym), przy braku wyraźnych oznak koncentracji centrum życiowego, czyli wszelkich bieżących spraw przynajmniej w przeważającym zakresie, w innym miejscu (poza granicami RP), stała praca (nie delegacyjna) K. B. oraz czasowe tylko pobyty N. B. w S., nawet gdy uwzględnić służące im prawo własności nieruchomości na Kresach, nie przekonują do miejsca zamieszkania poza granicami RP. Okoliczności eksponowane przez skarżącego stoją w opozycji do faktów i oceny dowodów prezentowych przez organ zarówno w decyzjach, jak i kasacji, zwłaszcza w świetle przywołanych przepisów prawa i ich wykładni, którą należy podzielić. Oto bowiem nakazują one badać zamiar stałego pobytu, który winien być w jakiś sposób uzewnętrzniony. W razie kilku miejsc zamieszkania ważne jest to, gdzie skupia się główny i przeważający zakres działalności, pod pojęciem której mieści się czasowo najdłuższy pobyt, wykonywanie pracy, prowadzenie bieżących spraw codziennych, nie mieści się zaś czasowy pobyt w celu załatwiania konkretnych spraw, w tym dopilnowania budowy czy doglądania nieruchomości. Chodzi wszak o rzeczywiste zamieszkiwanie, które może być dowodzone m.in. poprzez zameldowanie (p. regulacje rozporządzenia z dnia 23 maja 1934 r. przywołanego w art. 2 pkt 1 lit. c ustawy, zwłaszcza § 3 i 4). Dla ustalenia zamieszkiwania w danej gminie ustalenia wymaga miejsce ześrodkowania stosunków osobistych i gospodarczych, przeciwstawiając się w tym zakresie czasowej obecności, czy sezonowej pracy. Chodzi o siedzibę główną, gdy jest kilka miejsc zamieszkania, pod którą rozumie się miejsce wykonywania zawodu lub urzędu, położenie majętności (§ 9). Zgodzić się wypada z organem, że ciężar dowodzenia faktów mających wpływ na ustalenie tej przesłanki nie spoczywa wyłącznie na nim, bo w tej materii należy oczekiwać co najmniej istotnego współdziałania strony w poszukiwaniu środków dowodowych i prezentacji racji, co wynika nie tylko z brzmienia art. 6 ustawy, ale i z obecnie obowiązującej regulacji K.p.a., wprowadzonej 11 kwietnia 2011 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3721/16, publ. jw.). Niepodobna przerzucać całego ciężaru dowodowego w tego rodzaju postępowaniach zwłaszcza na organ, bo zasadą jest obowiązek wykazania relewantnych okoliczności faktycznych przez stronę, ergo działanie organu mające umocowanie w regułach postępowania administracyjnego ma tylko charakter uzupełniający (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 742/10, 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1295/13, publ. jw.). Zatem skutki niewykazania wymaganych ustawą faktów i przesłanek spornego uprawnienia muszą co do zasady obciążać stronę. Absolutnie błędny jest pogląd forsowany przez Sąd meriti, wedle którego wątpliwości w tym zakresie należy rozstrzygać na korzyść stron. Stanowisko to nie ma oparcia prawnego, a jego wprowadzenie prowadziłoby do tego, że nieudowodnienie faktów byłoby dla strony dobrodziejstwem skutkującym przyznaniem prawa bezpodstawnie. Taka konkluzja wypacza wszelkie reguły prawne, w tym zwalniałaby strony z jakiejkolwiek aktywności w postępowaniu administracyjnym, ale również skutkowałaby rozstrzygnięciami niemającymi oparcia w faktach. Praworządne państwo i jego organy stojące na straży tej wartości, nie mogą do tego dopuścić. Taka zasada obowiązuje wyłącznie w prawie karnym i nie ma przełożenia na inne dziedziny prawa, chyba że wynikałoby to z wyraźnej regulacji. Wszak tam ma zupełnie inne uzasadnienie. Należy bardziej zwrócić uwagę na doniosłą regułę zawartą w art. 6 Kodeksu cywilnego, stanowiącą iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W procedurze administracyjnej doznaje ona ograniczenia, ale tylko w ramach regulacji zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jeśli zaś chodzi o ocenę wiarygodności dowodów, to można ją podważyć skutecznie jedynie wówczas, gdy jest ona niepełna, dowolna, nielogiczna, sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i zawodowego, a przede wszystkim nie uwzględnia całokształtu materiału sprawy (art. 80 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał, aby zapadłe decyzje były dotknięte takimi uchybieniami, tym bardziej, że są zbieżne z dotychczasowymi, których skarżący wówczas nie kwestionował. Te wywody uwzględni organ ponownie rozpoznając sprawę. Oczywiście nie wykluczają one możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i jego oceny nieprzystającej do powyższej konstatacji, wszak konieczna będzie wówczas wnikliwa analiza całego materiału sprawy w tym świetle.

Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: wynagrodzenie pełnomocnika organu oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

-----------------------

3