Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1191/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: ar. 138 § 1 pkt 1 w  zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) z [...] stycznia 2015r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia z 4 grudnia 2014 r. P. J. (dalej: skarżący, strona), na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ w O., organ I instancji) z [...] listopada 2014 r., znak: [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina M.

W postanowieniu z [...] stycznia 2015 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w O. z [...] listopada 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Wnioskiem z 4 listopada 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy M. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina M.

RDOŚ w O. w postanowieniu z [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Swoje rozstrzygnięcie organ l instancji uzasadnił tym, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], dalej: rozporządzenie), a dane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej dwóch zbiorników wodnych, jednego położonego na działce [...], a drugiego położonego na działce [...].

Dodatkowo z ustaleń organu I instancji wynika, że do przedmiotowej inwestycji nie będą miały zastosowania wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od jeziora, przewidziane w rozporządzeniu w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P. J., kwestionując zastosowanie omawianego zakazu do tych konkretnych zbiorników wodnych.

W postanowieniu z [...] stycznia 2015 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w O. z [...] listopada 2014 r. Zdaniem GDOŚ, w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodny z przepisami, odnoszącymi się do Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W § 4 ust 1 rozporządzenia, określono zakazy obowiązujące na obszarze tej formy ochrony przyrody. W ocenie GDOŚ, organ I instancji prawidłowo uznał, że możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego tego zakazu została przewidziana przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, co oznacza, że uznał on a priori lokalizowanie inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szkodliwe dla przyrody. Zadaniem zaś organu ochrony przyrody dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przypadku wprowadzenia takiego zakazu jest ustalenie czy w odległości 100 m od planowanej inwestycji znajduje się brzeg rzeki, jeziora lub innego zbiornika wodnego oraz w przypadku jego istnienia, zbadanie czy nie ma zastosowania któreś z wyłączeń przewidzianych dla tego zakazu - w przedmiotowej sprawie któreś z wyłączeń wskazanych w samym zakazie oraz w § 4 ust. 2, 5 i 6 rozporządzenia. Według GDOŚ, jak prawidłowo ustalił organ I instancji na podstawie mapy, przedłożonej wraz z wnioskiem, porównanej z mapami i zdjęciami terenu ogólnodostępnymi w internecie (Geoportal, Geoserwis), planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działce nr [...], która znajduje się w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych zlokalizowanych na działce [...]. W ocenie organu II instancji, użyte pojęcie "inne zbiorniki wodne" winno się rozumieć jako inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Wprawdzie przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie definiują pojęcia "zbiornik wodny", ale zgromadzone dokumenty pozwalają na ocenę, iż przedmiotowe obiekty swoim charakterem, wielkością odpowiadają pojęciu zbiorników wodnych. Organ II instancji powołał się na opracowanie E. Bajkiewicz-Grabowska Z. Mikulski, (Hydrologia ogólna, Warszawa 1996, s. 71), w którym zawarto definicję oraz klasyfikację zbiorników wodnych. Według tego opracowania, zbiorniki wodne dzieli się na naturalne i sztuczne (tzw. wody stojące oraz obszary zabagnione). Wody stojące zajmują zagłębienia terenu naturalne lub wytworzone sztucznie. Wyróżnia się małe formy zbiornikowe: stawy, sadzawki, osadniki, baseny, wyrobiska i zapadliska z wodą, natomiast do form dużych zaliczono jeziora naturalne i sztuczne. Ponadto zdaniem organu II instancji, w analizowanym zakazie mowa jest o innym zbiorniku wodnym, przy czym prawodawca nie wskazuje czy zakaz ten dotyczy zbiorników wodnych naturalnych bądź też zbiorników antropogenicznych. Z tych też względów według GDOŚ należy przyjąć, że wolą prawodawcy było objęcie również wszystkich zbiorników wodnych innych niż jeziora zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii ich brzegów bez względu na sposób ich powstania. W ocenie GDOŚ, organ l instancji poprawnie uznał, że realizacja planowanej inwestycji narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy rozważył czy nie zachodzi któreś z wyłączeń przewidzianych w końcowej części przepisu ustanawiającego zakaz, tzn. czy planowane przedsięwzięcie nie stanowi urządzenia wodnego bądź obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem GDOŚ, w niniejszej sprawie nie będą miały zatem zastosowania wyłączenia określone w końcowej części przepisu ustanawiającego zakaz. Zastosowania nie będą miały również przepisy § 4 ust. 2 rozporządzenia, uzasadniające wyłączenie zakazów wprowadzonych na terenie Obszaru, gdyż przedmiotowa inwestycja, nie stanowi realizacji zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, nie jest również związana z prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działaniami związanymi z bezpieczeństwem powszechnym, nie jest też realizacją inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu II instancji w § 4 ust. 5 rozporządzenia, przewidziano kolejne odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy: 1. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2. siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3. wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. Odnosząc się do wyłączeń zakazu określonych pkt 2 i 3 rozporządzenia GDOŚ wyjaśnił, że nie mają one zastosowania w rozpatrywanej sprawie bowiem planowana inwestycja nie dotyczy siedliska rolniczego, jak również nie jest terenem wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani.

W zakresie odstępstwa od zakazu określonego w pkt 1, GDOŚ wyjaśnił, że w przepisie tym prawodawca lokalny użył spójnika "oraz" (koniunkcji - spójnik współrzędny łączny - łączący słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie), a nie spójnika "lub" (alternatywy łącznej - spójnik łączący dwa zdania równorzędne oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa), co w języku prawnym ma swoje niepodważalne konsekwencje w wykładni przepisów. Powyższe oznacza, że wszystkie warunki tam wymienione powinny wystąpić łącznie aby w danym stanie faktycznym zaistniało odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Oznacza to według GDOŚ, że inwestycja powinna być zlokalizowana na terenie zwartej zabudowy miasta lub wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestycja powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej a jednocześnie powinna być wyznaczona na projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ II instancji stwierdził, że taka interpretacja omawianego przepisu (odstępstwa od zakazu zabudowy) jest zgodna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w sprawie o sygn. akt II OSK 2091/11, gdzie wyjaśniono znaczenie spójnika "oraz", jako mającego charakter łączny, czego skutkiem jest konieczność wystąpienia w sprawie wszystkich warunków tam określonych dla przyjęcia, że zakaz zabudowy nie ma zastosowania do danej inwestycji. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] września 2013 r.) teren pod planowaną inwestycję oznaczony jest jako strefa MA "Krajobrazowa" na terenach oznaczonych jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. W związku z tym stwierdzić należy, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana w granicach zwartej zabudowy miejscowości P.

Analizując drugą z przesłanek, która powinna zostać spełniona równocześnie z pierwszą, organ odwoławczy wskazał, że przewiduje ona możliwość uzupełnień istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych pod warunkiem, że co najmniej dwie przyległe działki są zabudowane i istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na tych działkach przyległych.

Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez osobną zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. Należy zatem zauważyć, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika w jaki sposób została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Niemniej jednak brak zabudowy na działkach nr [...] uniemożliwia jej wyznaczenie w sposób zgodny z omawianym wyłączeniem. Aby można było wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia zainwestowane musiałaby być działki nr [...]. Tymczasem brak tego zainwestowania wyklucza możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z rozpatrywaną przesłanką. Tak więc nie został spełniony drugi z warunków, wyłączający zakaz.

Zdaniem GDOŚ, brak jest również podstaw do zastosowania przepisu § 4 ust. 6 rozporządzenia, w myśl którego rozpatrywany zakaz nie dotyczy ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzonych projektów planów w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia. W dacie rozpoczęcia obowiązywania ww. rozporządzenia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także nie wyłożono do wglądu publicznego planu, co do którego nie zostało zakończone postępowanie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.

GDOŚ wskazuje również, że działka nr [...] porośnięta jest drzewami, a projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zapewnia ochrony tych zadrzewień przed ewentualną wycinką, co może stanowić kolizję z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia tj. zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zdaniem organu odwoławczego, powyższa ocena potwierdza ustalenia dokonane przez organ I instancji i daje podstawę do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w zakresie w jakim przepis ten zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu innych zbiorników wodnych.

W skardze skarżący podnosi, że z postanowienia GDOŚ, oraz z wcześniejszego postanowienia RDOŚ w O. nie wynika nic ponad świadectwo niezrozumienia przepisów prawa oraz jego ducha. Obie instytucje niewłaściwie interpretują treść ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego, problem dotyczy zawartego w ww. ustawie pojęcia "inne zbiorniki wodne". Według skarżącego, elementem przydomowej aranżacji ogrodu jest przykład oczka wodnego usytuowanego na działce [...], o które właściciel musi bezustannie dbać strzygąc trawę, wyrównując brzegi i okresowo filtrując lub wymieniając wodę. Skarżący powołuje się na załączone do skargi fotografie, wykonane 6 marca 2015 r., nad brzegiem, z których wynika, że nad brzegiem oczka znajdują się ławki, z których gospodarz okazjonalnie korzysta. Zdaniem skarżącego, nie ma wątpliwości, że tak utrzymane oczko wodne nie ma znaczenia przyrodniczego, ani krajobrazowego, a jedynie służy jego właścicielom. Ponadto na odbitce przedstawiającej fragment zdjęcia satelitarnego mapy google widać i znajduje to odbicie w rzeczywistości, że teren na działce [...] zarósł krzakami i różni się diametralnie od ogrodu działki [...]. W ocenie skarżącego, drugim, fałszywym, argumentem jest niezachowana odległość min. 100 m od miejsca w którym zbiera się woda na działce [...]. Co wynika ze wspomnianej przez GDOŚ mapy w skali 1:1000, a także z pomiaru dokonanego w serwisie Wikimapia.

Skarżący podnosi również, że fakt zabudowania dwóch sąsiednich działek tj. [...] co również znajduje odbicie w rzeczywistości i na wymienionej mapie 1:1000, stoi w sprzeczności z zapisem uzasadnienia postanowienia GDOŚ, natomiast w świetle przedstawionych przez organ argumentów jakoby działki [...] miały wyznaczać linię, skarżący nie zgadza się z taką interpretacją, uznając ją za niemającą związku ze sprawą, a nawet bezpodstawną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w O. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w obrysie dawnej zabudowy na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina M. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Orzekające w sprawie organy uznały, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z zakazem zawartym w treści § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ma rację skarżący, że orzekające w sprawie organy nie rozpoznały sprawy należycie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przywołanym przez organy § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia na objętym ochroną obszarze zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Nie ulega wątpliwości, że ww. zakaz odnosi się do rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych.

Za "inny zbiornik wodny" orzekające w sprawie organy uznały "zbiorniki" znajdujące się na działce nr [...] oraz [...]. W ocenie GDOŚ, organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie mapy, przedłożonej wraz z wnioskiem, porównanej z mapami i zdjęciami terenu ogólnodostępnymi w Internecie (Geoportal, Geoserwis), planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działce nr [...], która znajduje się w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych zlokalizowanych na działkach: [...].

Wskazać jednak należy, że zbiornik te nie są widoczne i nie są zaznaczone na załączonych do akt sprawy kolorowych wydrukach ze stron internetowych (Geoportal, Geoserwis). Na podstawie ogólnodostępnych ortofotomap zamieszczonych na portalach: www.geoportal.gov.pl, www.maps.google.pl oraz www.zumi.pl organ I instancji ustalił, że w granicach działek nr [...] oraz [...] zlokalizowane są zbiorniki wodne. W ocenie RDOŚ w O., fakt istnienia ww. zbiorników wodnych potwierdza również osoba sporządzająca projekt decyzji (pkt 6 analizy urbanistycznej sporządzonej dla przedmiotowej działki). Zdaniem organów obu instancji, powyższe ustalenia wskazują, że realizacja planowanej inwestycji jest niezgodna z ww. zakazem. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi przez skarżącego wynika, że wielkość oraz kształt linii brzegowej zagłębienia w gruncie wypełnionego zamarzniętą wodą, wskazuje na istnienie tam urządzenia wodnego w postaci stawu rekreacyjnego lub stawu rybnego. Trudno dać zatem wiarę, że w tej sytuacji realizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z zakazem zawartym w treści § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Sąd orzekający w tym składzie podziela podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Nie wolno każdego zagłębienia z wodą traktować jako zbiornika wodnego zasługującego na ochronę" (zob. wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 172/14, LEX nr 1794330). Ponadto wskazać należy, że przepisy ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) nie definiują pojęcia "inne zbiorniki wodne", w tym celu zasadnym jest odniesienie się do przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz.145 ze zm.) przepisy której regulują m.in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, że zasoby wodne są to wody rzek, zbiorników wodnych (naturalnych i sztucznych) oraz różnego rodzaju warstw wodonośnych w skorupie ziemskiej. Zasoby wodne (powierzchniowe i podziemne) wyróżniają się spośród innych zasobów przyrodniczych takimi cechami szczególnymi jak: ciągłe przemieszczanie się ogromnej większości wód powierzchniowych (wody płynące) i podziemnych (wody filtrujące) po trasach (sieć rzeczna, warstwy filtracyjne), o złożonych wzajemnych powiązaniach. Okresowa odnawialność tych zasobów, wynika z zasilania ich opadami atmosferycznymi. Zasoby wodne obejmują: wody opadowe, powierzchniowe, glebowe i podziemne nie tylko w miejscu ich występowania w (powietrzu, rzekach, kanałach, rowach, jeziorach, sztucznych zbiornikach wodnych, bagnach, pokrywie śnieżnej, glebie, podziemnych warstwach wodonośnych itp.), ale również po wyprowadzeniu w sposób sztuczny poza te miejsca (zob. A. Ciepielowski, Podstawy gospodarowania wodą, Warszawa 1999, s. 11). Zgodnie z art. 5 ust. 1-4 tej ustawy Prawo wodne, wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Co jednak należy podkreślić zgodnie z art. 5 ust. 4 przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. W świetle bowiem art. 9 ust. 19 lit. c ww. ustawy stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, są to urządzenia wodne. Wskazany przepis zawiera otwarty katalog przykładowych urządzeń wodnych, wymieniając w lit. c "stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów", a w lit. g "stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych".

W sytuacji zatem gdy zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] na który powołują się orzekające w sprawie organy określonego w nim zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie stosuje się do urządzeń wodnych czyli stawów w tym m.in. stawów rekreacyjnych. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że stawy do celów rekreacyjnych znajdujące się na działkach nr [...] oraz [...], stanowią "inny zbiornik wodny" w rozumieniu ww. przepisu.

Czynności organu II instancji nie doprowadziły bowiem do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powoduje również wadliwość rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, co należy - zgodnie z art. 8 k.p.a. - do podstawowych obowiązków organów administracji.

Wskazać należy, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji.

Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkich zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów ochrony przyrody. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, które zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. Zdaniem Z. Głowacińskiego, ochrona przyrody jest: a) ideą i b) działalnością ludzką opartą na interdyscyplinarnej wiedzy, głównie ekologii, mającą charakter tak poznawczy, jak i – przede wszystkim – praktyczny, stawiający sobie za cel ochronę wartości przyrodniczych zagrożonych w wyniku antropresji, czyli pośredniej i bezpośredniej ingerencji człowieka (Z. Głowacinski, Ochrona przyrody - czym jest, jej cele i formy, [w:] M. Grzegorczyk (red.), Integralna ochrona przyrody, Kraków 2007, s. 16.). Ochrona przyrody, w rozumieniu u.o.p., polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: 1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; 2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; 3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; 4) siedlisk przyrodniczych; 5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; 6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; 7) krajobrazu; 8) zieleni w miastach i wsiach; 9) zadrzewień (art. 2 ust. 1 u.o.p.).

W powszechnym rozumieniu ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie składników i zasobów przyrody, w szczególności roślin i zwierząt, jak również ekosystemów i kompleksów przyrodniczych. Cele ochrony przyrody ustawodawca określił w art. 2 u.o.p.

W niniejszej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uwzględniając lokalizację planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę przeanalizował jedynie, czy realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ograniczeniami zawartymi w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia w związku z powyższym, tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego.

Uzasadnienie postanowienia winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. (zob. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego rzeczą organu II instancji będzie uchylenie postanowienia organu I instancji w całości, albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, albo utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Mając na uwadze powołane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do prawa procesowego) na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zastosuje się do powyższej wykładni pojęcia "urządzenie wodne" użytego w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy Prawo wodne oraz dokona analizy planowanej inwestycji przez zbadanie wielkości i funkcji urządzeń wodnych występujących na działkach nr [...] oraz [...], która pozwoli odróżnić pojęcia "staw rekreacyjny" , "staw rybny", od innego "zbiornika wodnego".