Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1066/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art.15 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Marcinkowska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 749 zł (słownie: siedemset czterdzieści dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Z. wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestr/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w ramach posiadanych kompetencji.

Jednocześnie wskazał, iż wnosi o udostępnienie żądanej informacji w formie kserokopii (lub wydruku z systemu) albo wglądu do dokumentów w siedzibie organu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. pismem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie spowoduje poniesienie przez organ dodatkowych kosztów i określił koszt związany z udostępnieniem tej informacji publicznej na kwotę 6702,98 zł oraz wezwał wnioskodawcę do jej wniesienia w terminie 7 dni. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu [...] marca 2016 r. wpłynął opisany już wyżej wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej i po zapoznaniu się z jego treścią organ doszedł do przekonania, że udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie spowoduje poniesienie przez niego dodatkowych kosztów, bowiem żądane przez skarżącego rejestry zawierają dane wrażliwe. Wobec powyższego przed udostępnieniem kopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień z każdego oddziału za wskazany okres, niezbędnym będzie wykonanie ich kserokopii, następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowanie zanonimizowanych rejestrów. Przy tak dużym zakresie żądanej informacji wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi, czyli po godzinach pracy. Jako podstawę naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej organ powołał przepis art. 15 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, że o dokonaniu wpłaty należy powiadomić organ poprzez przekazanie potwierdzenia przelewu oraz zaznaczył, iż w przypadku braku uiszczenia ww. opłaty, będzie ona przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy.

W następnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skierowanym do wnioskodawcy organ wyjaśnił, że ewidencje decyzji i postanowień wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. są prowadzone odrębnie dla każdego oddziału. W sześciu oddziałach w formie papierowej prowadzone są niezależne rejestry dla ww. rozstrzygnięć. Zatem przygotowanie ich do udostępnienia wymaga zaangażowania większej liczby pracowników Inspektoratu w czasie nie kolidującym z pełnionymi obowiązkami, czyli po godzinach pracy. Wobec powyższego organ na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomił wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna zostanie udostępniona poprzez przekazanie na wskazany adres korespondencyjny żądanych rejestrów, w terminie do [...] czerwca 2016 r.

A. Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując w całości wysokość żądanej opłaty za udostępnienie informacji publicznej z uwagi na fakt, że – jego zdaniem – nie znajduje ona oparcia w przepisach ustawy, a wnioskowana informacja może zostać udostępniona nieodpłatnie. W związku z tym wezwał organ do uchylenia żądanej opłaty i udostępnienia informacji w formie nieodpłatnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wzywającym do uiszczenia opłaty, a następnie przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. przesłał wnioskodawcy zanonimizowane kopie żądanych dokumentów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt z [...] marca 2016 r. wydany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 6702,98 zł skarżący A. Z. zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że opisany powyżej akt organu wzywający go do uiszczenia opłaty może być przedmiotem skargi do sądu. Zaznaczył, że co do zasady dostęp do informacji publicznej, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest bezpłatny z wyjątkami określonymi w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Zastrzeżonymi wyjątkami są dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczając opłatę w wysokości 6702,98 zł uzasadnił ją koniecznością sporządzenia odpowiedzi na wniosek po godzinach pracy pracowników, jednakże taka konieczność – zdaniem skarżącego – nie zachodziła. Organ nie dokonał dokładnego wyliczenia z czego wskazane przez niego bardzo wysokie koszty będą wynikały. Wskazał jedynie, że udostępnienie informacji będzie wiązało się z wykonaniem kserokopii, anonimizacją oraz z ponownym ich skopiowaniem. Na tej podstawie określił, że wykonanie tych czynności będzie możliwe jedynie po godzinach pracy pracowników organu. Jednakże zakres ww. czynności nie uzasadnia stanowiska, że są one na tyle czasochłonne aby musiały być wykonywane po godzinach pracy. Organ nie określił nawet, ile jest w jego posiadaniu wnioskowanych aktów. Istotne jest również to, że we wniosku skarżący wskazał, iż możliwą formą udostępnienia informacji publicznej jest wgląd do dokumentów, co znacznie zmniejsza zakres koniecznych czynności. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy, podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. W niniejszym przypadku natomiast Powiatowy Inspektor stara się bezpodstawnie ograniczyć swoje obowiązki określone w powyższym przepisie poprzez nałożenie opłat za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy owe udostępnienie dotyczy przesłania kopii postanowień i decyzji oraz nie generuje żadnych kosztów po stronie podmiotu zobowiązanego. Dalej podkreślił, iż wskazana przez organ opłata w całości wynika z wliczenia do jej kosztów wynagrodzenia pracowników mających sporządzić odpowiedź, przy czym w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, dlaczego akurat kwota 6702,98 zł jest konieczna do opłacenia ich pracy. Pogląd, że zaliczenie kosztów pracy pracownika sporządzającego po godzinach odpowiedź na wniosek, jest poglądem odosobnionym i nie mającym szerszego poparcia w orzecznictwie. Natomiast jako koszty dodatkowe określone w art. 15 ust. 1 ustawy można wymienić przykładowo koszty zakupu specjalnych nośników określonych we wniosku zwierających informacje publiczną np. płyty CD czy dyskietek, które w niniejszej sprawie nie są konieczne. W tym zaś przypadku zakres pracy koniecznej do wykonania nie jest na tyle szeroki aby uzasadnić fakt, że musi ona być wykonywania po godzinach pracy. Ponadto stanowisko organu nie zostało dostatecznie uzasadnione, zaś nałożenie opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy i tylko odpowiednie szerokie uzasadnienie pozwała na ocenę jej zasadności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rejestry wskazane we wniosku skarżącego z [...] marca 2016 r. są jedynie niewielką częścią żądań wnoszonych przez skarżącego do organu w trybie informacji publicznej. Łącznie w latach 2014 – 2016 wpłynęło do organu 20 wniosków w zakresie udostępnienia rejestrów decyzji i postanowień. Niewątpliwie organy władzy publicznej są obowiązane do udostępniania informacji publicznych. Niemniej jednak, zgodnie z zapisami art. 83 ustawy Prawo budowlane, do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z wymienioną regulacją prawną, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania w ramach nadzoru m. in. w takich kategoriach jak: stany techniczne, kontrole, legalizacje, samowole, samowolne zmiany sposobu użytkowania, katastrofy budowlane. Są również organem właściwym w zakresie zawiadamiania o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też rozpatrywania wniosków o pozwolenie na użytkowanie. Łącznie w latach 2011 – 2015 tj. w okresie będącym przedmiotem zainteresowania skarżącego, Powiatowy Inspektorat wydał ok. 18 500 decyzji i 12 300 postanowień. Ponadto, tylko w roku 2015 przeprowadzono ok. 7 200 kontroli, a ilość nowych spraw, które wpłynęły w 2015 r. liczy ok. 6 000 i ma tendencję wzrostową. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego są zobowiązywane do przeprowadzenia działań zleconych przez organy nadrzędne. Tylko w roku 2015 Powiatowy Inspektorat przeprowadził 7 takich akcji. Dalej podkreślono, że zważywszy na szeroki zakres informacji żądanych przez skarżącego w odrębnych wnioskach, ich udostępnienie stanowi duże obciążenie organizacyjne i finansowe dla Inspektoratu. Każdorazowe udzielenie odpowiedzi na wnioski skarżącego wymaga zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a przy tym wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu oraz utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Mając zaś na uwadze wskazaną przez skarżącego inną formę udostępnienia żądanej informacji organ wyjaśnił, że jest ona bez znaczenia dla zakresu wykonywanych czynności mających na celu przygotowanie żądanej informacji do udostępnienia. Wobec powyższego zasadnym było ustalenie opłaty za udostępnienie A. Z. kolejnych kopii rejestrów.

Organ ponownie podniósł, że ewidencje decyzji i postanowień wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. są prowadzone odrębnie dla każdego oddziału. W sześciu oddziałach w formie papierowej prowadzone są niezależne rejestry dla ww. rozstrzygnięć, przy czym w czterech Oddziałach Terenowych są prowadzone odrębne rejestry dla decyzji i postanowień wydanych w ramach postępowań nadzoru budowlanego oraz decyzji i postanowień wydanych w ramach postępowań o pozwolenie na użytkowanie obiektów. Zatem, dla każdego roku w tut. Inspektoracie prowadzonych jest 20 rejestrów decyzji i postanowień (po 16 rejestrów w Oddziałach terenowych oraz po 2 rejestry w pozostałych dwóch Oddziałach). Przy czym udostępniając skarżącemu kopie żądanych rejestrów organ dokonuje każdorazowo ich podziału, w formie opisowej, na poszczególne oddziały, jak i rodzaje rejestrów.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę organ za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez obciążenie skarżącego kosztem dodatkowej pracy przy opracowaniu żądanej informacji. Zaznaczył, że ustalenie kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie, uzasadnione było wyjątkową sytuacją związaną z nadmiernym obciążeniem organu przez skarżącego poprzez wykonanie kolejnego opracowania polegającego na wykonaniu kserokopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień każdego z Oddziałów PINB, a następnie dokonanie ręcznie anonimizacji danych i wykonania powtórnych kserokopii. Wniosek skarżącego z [...] marca 2016 r. dotyczył danych z okresu jednego roku i trzech miesięcy ([...].01.2012 r. - [...].03.2012 r), co wymagało anonimizacji danych zawartych w ewidencji na 128 kartach formatu A3 i 17 kartach formatu A4. Przy czym, nie było to jedyne opracowanie wykonywane na wniosek A. Z. w 2016 r., a w latach 2014 - 2016 wpłynęło 20 podobnych wniosków.

Realizacja tak dużej ilość informacji przetworzonych żądanych przez skarżącego w ciągu jednego roku, musiałaby w sposób istotny wpłynąć negatywnie na szybkość i dokładność postępowania wymaganą od organu nadzoru budowlanego w sprawach administracyjnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi, co zmusiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do wydania polecenia wykonania czynności na rzecz A. Z. po godzinach urzędowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła zatem wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, uprawniająca do obciążenia skarżącego dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji, którymi są koszty pracy wykonanej na żądanie skarżącego w zakresie przekraczającym możliwości Inspektoratu.

Dla zobrazowania ilości pracy potrzebnej do realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. – organ do pisma załączył kopię udostępnionej dokumentacji, zawierającej zanonimizowaną ewidencję decyzji i postanowień za okres od [...].01.2012 r. do [...].03.2012 r.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 marca 2017 r. skarżący oświadczył, iż do wezwania do uiszczenia opłaty z dnia [...] marca 2016 r., nie było dołączonego kosztorysu. Ponadto oświadczył, iż nie wie ile kart przedstawił organ Sądowi, jednak z jego wyliczeń wynika, że w ramach realizacji tego wniosku otrzymał 78 kart formatu A3 i 11 kart formatu A4, łącznie wyszło 89 kart. Zatem po podzieleniu wskazanej w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. kwoty, koszt jednej kart wynosiłby 75,31 zł za stronę. Ponieważ nie miał możliwości zapoznania się z kosztorysem, nie wie jak organowi wyszła ta kwota.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy podkreślił, że według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest bezpłatność informacji publicznej. Artykuł 15 ustawy stanowi natomiast wyjątek, który jak zapisał ustawodawca odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zaznaczył, że skarżący otrzymał w ramach odpowiedzi na wniosek 78 kart formatu A3 i 11 kart formatu A4. Nie są to zatem znaczne ilości udostępnianej informacji, a praca jaką trzeba wykonać do odpowiedzi na wniosek jest ustawowym i podstawowym zadaniem organu publicznego. Ponadto, skarżący wskazywał organowi alternatywnie wgląd do dokumentów w siedzibie organu, co z pewnością zmniejszyłoby i tak nieznaczne czynności organu. Ustalona opłata nie ma żadnego związku z ponoszeniem jakichkolwiek kosztów przez organ, a jedyną motywacją organu miało być zniechęcenie skarżącego do występowania z wnioskiem, ewentualnie wycofanie wniosku. Przekazany do akt sądowych kosztorys nie został przekazany skarżącemu, a ponadto kosztorys to nie są koszty poniesione i tym samym rzeczywiste, ale koszty przewidywane, czy wręcz szacunkowe. Dodatkowo organ nie wskazał podstaw wyliczenia zawartego w kosztorysie, a także nie udowodnił poniesienia tych kosztów, jak również jakichkolwiek innych kosztów. Z wyliczeń organu wynika, że pracę w postaci udostępnienia informacji wykonywało kilkanaście osób w czasie kilkudziesięciu godzin. Przy założeniu, że organ udostępnił skarżącemu razem 89 kart, a informację udostępniał przez 3 miesiące wyliczyć można, że dziennie przygotowywano 1 kartę papieru i kosztowała ona 75,31 zł za stronę.

Odnosząc się natomiast do pisma procesowego organu z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik stwierdził, iż zawiera ono nieprawdziwe informacje co do przebiegu postępowania związanego z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podniesiona w nim ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie ma znaczenia dla ustalenia opłaty za rzeczywiste i poniesione koszty w niniejszej sprawie, których organ w żaden sposób nie wykazał. Wniosek w niniejszej sprawie dotyczył danych gotowych będących w posiadaniu organu za okres trzech miesięcy, a nie jednego roku i trzech miesięcy. Skarżący otrzymał łącznie 89 kart kopii wykazów, a nie jak wskazuje organ 145 stron. Ponadto, pismo to opiera się na oświadczeniach kierowników organu, a nie rzeczywistych dowodach z których wynikałoby poniesienie jakichkolwiek kosztów w związku z realizacją wniosku. Z treści tego pisma wynika ponadto, że organ załączył teczki z dokumentacją, ale z powodu faktu, iż skarżący nie mógł się z nimi zapoznać, należy uznać takie działanie organu za spóźnione i wniosek tego rodzaju winien być oddalony. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył jednocześnie, że przekazana jako załącznik teczka dokumentacji była znacznie obszerniejsza niż wykazy i rejestry udostępnione skarżącemu.

W związku z powyższym podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych (art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 11 pkt 1a, w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 stycznia 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 ustawy, podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy. Przyjęta nazwa rozstrzygnięcia nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zatem ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy ustawy z których wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2. Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji. Wobec tego, stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie w formie materialnej (pisemnym zobowiązaniu) wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od takiego aktu nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/2013 publ. LEX nr 1397148).

W niniejszej sprawie powyższy warunek został spełniony, gdyż skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując w całości wysokość żądanej opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz jej wysokości.

Jak to zostało już zaznaczone wcześniej, zasadą jest bezpłatność udostępnienia informacji publicznej, od której to zasady ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 ustawy. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 266/14, publ. LEX nr 1771961 ). Ewentualne opłaty muszą mieć jednak charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane.

Tymczasem analiza akt niniejszej sprawy nie wskazuje, aby koszty przygotowania żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. informacji, stanowiły koszty rzeczywiste jej przygotowania. Skarżącego wezwano do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 6.702,98 zł. Do wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie załączono jednak kosztorysu przedstawiającego wyliczenie tych kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji swego wniosku. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący alternatywnie zażądał wnioskowanej informacji jedynie poprzez wgląd do niej. Organ do takiej formy udostępnienia informacji publicznej w ogóle jednak się nie ustosunkował.

Z przedstawionego Sądowi przez organ kosztorysu wynika, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymagało pracy w godzinach nadliczbowych 18 pracowników łącznie przez 114 godzin. Organ wyjaśnił przy tym, że ewidencje decyzji i postanowień wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. są prowadzone odrębnie dla każdego oddziału. W sześciu oddziałach w formie papierowej prowadzone są niezależne rejestry dla ww. rozstrzygnięć, przy czym w czterech oddziałach terenowych są prowadzone odrębne rejestry dla decyzji i postanowień wydanych w ramach postępowań nadzoru budowlanego oraz decyzji i postanowień wydanych w ramach postępowań o pozwolenie na użytkowanie obiektów. Łącznie, dla każdego roku prowadzonych jest w Inspektoracie 20 rejestrów decyzji i postanowień (po 16 rejestrów w oddziałach terenowych oraz po 2 rejestry w pozostałych dwóch oddziałach). Udostępnieniem kopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień z każdego oddziału za wskazany we wniosku z dnia [...] marca 2016 r. okres wymagało wykonania ich kserokopii, następnie dokonania ich anonimizacji i ponownego skopiowania zanonimizowanych rejestrów. Według twierdzeń organu w ramach realizacji przedmiotowego wniosku udostępnił skarżącemu 128 kart formatu A3 oraz 17 kart formatu A4. Przy czym udostępniając skarżącemu kopie żądanych rejestrów dokonał ich podziału, w formie opisowej, na poszczególne oddziały, jak i rodzaje rejestrów.

Dla zobrazowania ilości pracy potrzebnej do realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. organ przy piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. nadesłał kserokopie udostępnionej dokumentacji.

W ocenie Sądu, budzi poważne wątpliwości stanowisko organu, że przygotowanie przedstawionej dokumentacji (w tym 128 kart formatu A3 oraz 17 kart formatu A4), w opisany przez organ sposób, wymagało pracy aż 18 pracowników przez 114 godzin. Ponadto z oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie wynika, iż otrzymał on w ramach realizacji wniosku z dnia [...] marca 2016 r. znacznie mniej arkuszy dokumentów, aniżeli wskazał organ, a mianowicie 78 kart formatu A3 oraz 11 kart formatu A4.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że skarżący w swoim wniosku domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. udostępnienia kserokopii ewidencji decyzji i postanowień ze wszystkich Oddziałów za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r., czyli za okres trzech miesięcy, a nie jak wskazał organ za okres 1 roku i 3 miesięcy. Żądanych informacji organ nie musiał więc poszukiwać w licznych zbiorach dokumentów, gdyż znajdowały się one w prowadzonych w poszczególnych Oddziałach rejestrach za 2016 r. w kolejności chronologicznej, obejmującej okres kolejnych 3 miesięcy. Konieczne było więc tylko wykonanie kserokopii odpowiednich kart w rejestrach obejmujących wskazany okres, ich zanonimizowanie oraz ponowne skopiowanie. Nie sposób zatem zrozumieć dlaczego wymagało to zaangażowania w godzinach nadliczbowych aż 16 osób w 4 Oddziałach Terenowych ( po 7 godzin każdej z nich), 1 osoby w Oddziale Egzekucji przez 1,5 godziny i 1 osoby w Oddziale Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej przez 0,5 godziny. Naliczona opłata za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 6.702,98 zł w zasadniczej części składała się natomiast właśnie z kosztów pracy pracowników, które wyniosły aż 6.577,80 zł. W ocenie Sądu naliczone koszty pracy nie odzwierciedlają rzeczywistego nakładu pracy, który był konieczny do przygotowania żądanej informacji.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05 (publ. LEX nr 186661) wyraził pogląd, iż pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy.

Sąd nie podziela natomiast zapatrywania skarżącego, że organ nie może żądać zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie żądanej informacji na wniosek, jeżeli wiąże się to z kserowaniem znacznej ilości dokumentów wymagających dodatkowo przygotowania, poprzez niekiedy czasochłonny proces zabezpieczenia danych objętych ochroną prawną. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Także przekształcenie informacji poprzez pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany, które uzasadniają żądanie ich zwrotu.

Aby jednak móc zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie wykazać poniesiony (a nie przewidywany, szacunkowy) koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14 – publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

W analizowanym przypadku ustalona opłata nie odzwierciedla, w ocenie Sądu, rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia żądanej informacji, lecz jest kwotą zawyżoną, nie mającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób w żadnym wypadku nie może zostać uznane za koszty rzeczywiste, a przecież opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji.

Reasumując, żądane w zaskarżonym akcie z dnia [...] marca 2016 r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyeliminował z obrotu prawnego powyższy akt.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z 206 ww. ustawy. Zwrot kosztów obejmował wpis stosunkowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł stanowiące minimalną stawkę w postępowaniu administracyjnym przyjętą na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Orzekając o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego Sąd oparł się na przepisie art. 206 ww. ustawy, który pozwala sądowi administracyjny w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zwrotu kosztów postępowania w całości lub część. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie adwokata) Sąd wziął pod uwagę charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika skarżącego, który poza reprezentowaniem strony na rozprawie, nie przyczynił się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Pełnomocnik skarżącego został zgłoszony do udziału w postępowaniu w dniu rozprawy i nie przedstawił wywodu prawnego wykraczającego poza twierdzenia przedstawione w skardze. Wobec tego sąd uznał, iż w sprawie zachodzi szczególny przypadek odstąpienia od przyznania kosztów w części i w miejsce wynagrodzenia ustalanego na zasadzie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) powołanego rozporządzenia (gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna), Sąd przyznał kwotę 480 zł mając na uwadze podstawową stawkę wynagrodzenia przyznawaną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) tego rozporządzenia.