Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2553/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7 w zw. z art. 77, art. 138 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2472/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2472/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania U. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia E. S. i C. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 m x 6,40 m usytuowanego w południowo-wschodniej części dz. nr ew. [...] położonej w R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 7 listopada 2013 r. ujawniły, iż w południowo-wschodniej części dz. nr ew. [...] położonej w R. stanowiącej własność U. O. i W. K. istnieje parterowy budynek gospodarczy, murowany, z jednospadkową więźbą dachową, kryty papą. Organ podał, że przedmiotowy budynek został dobudowany od strony zachodniej do istniejącego, przedwojennego budynku gospodarczego położonego na dz. nr ew. [...] stanowiącej własność E. S. i C. S. Ponadto, jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ww. budynek został zrealizowany samowolnie, a następnie był użytkowany od momentu jego wybudowania przez E. S. i C. S. Organ dodał, że według ich oświadczenia oraz oświadczeń świadków przedmiotowy budynek zrealizowany został w 1990 r. Tym samym uznając, że brak było podstaw do nakazania rozbiórki obiektu w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowalne, jak również do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ww. ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielił E. S. i C. S. pozwolenia na użytkowanie gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 m x 6,40 m usytuowanego w południowo-wschodniej części dz. nr ew. [...] położonej w R. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] marca 2014 r. złożyła U. O.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że w związku z datą realizacji spornej inwestycji (1990 r.), do oceny możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie organu II instancji, stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 u.p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdyż do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych, powinien był w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tych przesłanek powinien zbadać, czy istniały podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym organ ten powinien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w kolejnym etapie postępowania wobec ustalenia, iż w sprawie nie występują przesłanki wskazane w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ nadzoru budowlanego powinien udzielić stosownego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w oparciu o art. 42 ust. 3 ww. ustawy (nawet w przypadku braku konieczności nakazania dokonania zmian lub przeróbek o których mowa w art. 40 ww. ustawy). W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nie wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 37 ww. ustawy, obligująca organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu, w związku z niezgodnością zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, wobec braku uchwalonego miejscowego planu organ I instancji dokonał dopuszczalnej oceny charakterystyki zabudowy działek sąsiednich. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się jednak z twierdzeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., iż przedmiotowa inwestycja nie spowodowała pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) i, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. brak było podstaw do badania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasady ochrony własności oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Ponadto na gruncie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musiało być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie naruszało ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że realizacja przedmiotowego obiektu naruszyła w sposób niedopuszczalny interesy osób trzecich, a zatem brak było podstaw do uznania zdatności do użytkowania spornego budynku i udzielenia w trybie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo, w ocenie organu odwoławczego, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r., jako wydanej przedwcześnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż uchylenie decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy według wskazań zawartych w uzasadnieniu stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący – C. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia organu odwoławczego na wykładni art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas, gdy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie przez organ odwoławczy, że bezspornym jest, iż garaż stoi na działce nienależącej do inwestora;

3) art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego zastosowania ww. przepisów nadrzędną kwestią jest zasada ochrony prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Sąd I instancji podał, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, natomiast rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się w takiej sytuacji do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu I instancji, wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji było w przedmiotowej sprawie zasadne. Sąd I instancji podzielił bowiem stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że do oceny możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie – zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.b. – powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż z akt sprawy wynikało, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w 1990 r. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego zlokalizowany jest na działce sąsiedniej nienależącej do inwestorów E. S. i C. S., zaś w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, inwestorzy nie posiadali stosownego prawa do dysponowania nieruchomością nr ew. [...], stanowiącą własność U. O. i W. K. Tym samym, według Sądu I instancji, należało zgodzić się z organem odwoławczym, iż realizacja ww. obiektu naruszyła w sposób niedopuszczalny interesy osób trzecich, a zatem brak było podstaw do udzielenia w trybie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, słusznie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1492/13). Sąd I instancji wskazał, że w wyroku tym podano, iż badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ponadto, ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności, jako że interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji, zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby do wydania decyzji, której legalność – w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności – nie byłaby przez organ administracji oceniana, co z kolei powodowałoby niepewność obywateli, co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Dodatkowo, według Sądu I instancji, takie działanie mogłoby prowadzić do wydania przez sąd cywilny – na podstawie przepisów o ochronie własności – nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, należało podzielić stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w celu wnikliwego zbadania przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności, prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż dopiero dokonanie takich ustaleń da podstawy do podjęcia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku, w myśl art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – C. S.

Skarżący kasacyjnie zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia organu odwoławczego na wykładni art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r, podczas gdy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że bezspornym jest, że garaż stoi na działce nienależącej do inwestora oraz pominięcie istotnej kwestii dla wyniku sprawy, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły faktu samowoli budowlanej, ponieważ z informacji udzielnej organowi l instancji przez Urząd Miasta w R. wynika, że dokumenty z okresu budowy przedmiotowego obiektu spłonęły i dlatego nie można ponad wszelką wątpliwość ustalić, że garaż powstał bez pozwolenia na budowę, zaś skarżący podczas oględzin podnosił, że przedmiotowy garaż powstał na podstawie pozwolenia na budowę;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. brak odniesienia się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi w zakresie braku prawnej granicy pomiędzy dz. nr [...] i nr [...] oraz w uzupełnieniu skargi, tj. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2015 r., w którym argumentowano, że przedmiotowy garaż powstał w oparciu o pozwolenie na budowę, a w okresie w jakim powstał, tj. na przełomie lat 89-90 ubiegłego wieku obowiązywała ustawa – Prawo budowlane z 1974 r., która nie nakładała na inwestora i właściciela obiektu obowiązku przechowywania dokumentacji obiektu budowlanego. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się do okoliczności, że organ l instancji ustalił w Urzędzie Miasta R., że dokumentacja z tego okresu spłonęła, a tym samym brak jest dowodów, że przedmiotowy garaż powstał bez pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji także nie odniósł się do argumentu, że z uwagi na powyższe okoliczności w niniejszej sprawie brak jest w ogóle podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy garaż powstał samowolnie. Dodatkowo Sąd I instancji nie odniósł się także do okoliczności wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania rozgraniczeniowego, które w zasadzie potwierdza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy garaż powstał na działce nienależącej do inwestora – w innym wypadku ocena Sądu w tym zakresie jest co najmniej przedwczesna.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego zastosowania ww. przepisów nadrzędną kwestią jest zasada ochrony prawa własności, podczas gdy normy prawne zawarte w ww. przepisach wśród przesłanek legalizacyjnych nie odwołują się do prawa własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wskazał m.in., że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest skomplikowany i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie można przyjąć jako okoliczności bezspornej, że garaż stoi na działce nienależącej do inwestora. Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że pomiędzy stronami przedmiotowego postępowania zaistniał spór o przebieg granicy pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...], wynikły z faktu, że nigdy nie ustalono przebiegu tej granicy w sposób prawny. Według skarżącego kasacyjnie jest to o tyle istotne, że w obecnej sytuacji nie można stwierdzić, iż w wyniku budowy garażu doszło do przekroczenia granicy działki, jak i tego, że na cudzym gruncie przedmiotowy garaż ma powodować pogorszenie warunków użytkowych otoczenia (tj. w niniejszej sprawie w stosunku do dz. nr [...]). Skarżący kasacyjnie podniósł przy tym, że garaż został wybudowany do istniejącego wówczas ogrodzenia dz. nr [...], a jego posadowienie było jedynie odzwierciedleniem tego stanu faktycznego, dlatego też garaż ten zdaniem skarżącego kasacyjnie nie powoduje i nigdy nie powodował pogorszenia warunków użytkowych otoczenia, tym bardziej, że przedmiotowy garaż został posadowiony na przykrytym rowie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie podkreślił, że w jego ocenie kwestia prawa własności w niniejszej sprawie, z uwagi na skomplikowany charakter tego zagadnienia, nie należała do właściwości organów nadzoru budowlanego, a w związku z tym, nie mogła ona stanowić przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania W. K. podniósł, że w skardze kasacyjnej skarżący nie udowodnił, że zostały wykluczone przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., które nakazują przymusową rozbiórkę lub przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa i wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, wyjaśnił okoliczności pożaru o jakim jest mowa w skardze kasacyjnej, jako uniemożliwiającym jednoznaczną weryfikację faktu, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje pozwoleniem na budowę, i wykazał, że przedmiotowy pożar nie miał znaczenia dla bezpieczeństwa archiwizacji dokumentacji z zakresu pozwoleń na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione w świetle prawa i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji ustosunkuje się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie polegające na zaaprobowaniu oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego na wykładni art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), podczas gdy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a.: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ma jedynie wymiar procesowy i jest związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i nie ma nic wspólnego z wykładnią prawa materialnego. Sąd II instancji zwraca uwagę na fakt, że prowadzenie przez właściwy organ postępowania administracyjnego i przestrzeganie jego zasad nie stanowi celu samego w sobie, i że prowadzone postępowanie ma służyć ustaleniu prawdy materialnej w zakresie niezbędnym dla zastosowania adekwatnej i odpowiednio wyłożonej/zinterpretowanej normy prawa materialnego. W związku z tym, zdaniem Sądu II instancji, Sąd I instancji przyjął prawidłowo, że organ odwoławczy zgodnie z prawem skorzystał z treści art. 138 § 2 k.p.a., gdyż dokonując zarazem, obok wskazania naruszenia przepisów postępowania, wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), wykazał jednocześnie jaki konkretnie zakres sprawy materialnoprawny ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i w związku z tym wymaga wyjaśnienia. Trafnie też Sąd I instancji zaaprobował dodatkową argumentację organu odwoławczego, że podjęcie przez niego rozstrzygnięcia reformatoryjnego w okolicznościach prawnych i faktycznych kontrolowanej sprawy naruszałoby zarazem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Nie jest także uzasadniony zarzut kolejny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że bezspornym jest, że garaż stoi na działce nienależącej do inwestora oraz pominięcie istotnej kwestii dla wyniku sprawy, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły faktu samowoli budowlanej, ponieważ z informacji udzielnej organowi l instancji przez Urząd Miasta w R. wynika, że dokumenty z okresu budowy przedmiotowego obiektu spłonęły i dlatego nie można ponad wszelką wątpliwość ustalić, że garaż powstał bez pozwolenia na budowę, zaś skarżący podczas oględzin podnosił, że przedmiotowy garaż powstał na podstawie pozwolenia na budowę. Sąd II instancji zwraca uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. skarżący kasacyjnie nie kwestionował ustaleń organu I instancji, w myśl których podczas kontroli, która odbyła się w dniu 07.11.2013 r. stwierdzono, że w południowo-wschodniej części działki nr ew. [...] położonej w R., stanowiącej własność U. O. i W. K., istnieje parterowy budynek gospodarczy, murowany, z jednospadową więźbą dachową, kryty papą. Przedmiotowy budynek został dobudowany, od strony zachodniej, do istniejącego, przedwojennego budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] stanowiącej własność E. i C. S. Budynek, o którym mowa wyżej, został zrealizowany, a następnie użytkowany od momentu jego wybudowania do chwili obecnej przed E. i C. S. Według wskazanych i niepodważonych skutecznie ustaleń, obiekt wchodzi w skład ogrodzonej, zabudowanej nieruchomości E. i C. S., z dojazdem do drogi publicznej - ulicy D. (działka nr ew. [...]) przez działkę nr ew. [...]. Według oświadczenia właścicieli nieruchomości nr ew. [...] - E. i C. S. budynek gospodarczy, o którym mowa został zrealizowany przez nich w 1990 roku. O fakcie tym świadczą również przedłożone przez inwestorów, przy piśmie z dnia 08.11.2013 r., oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich, osób, które brały udział w budowie przedmiotowego budynku gospodarczego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący kasacyjnie nie kwestionował w drodze odwołania treści, w tym dokonanej oceny stanu faktycznego i prawnego, wskazanej decyzji organu I instancji. Jednocześnie, w dacie wydania, decyzji przez organ pierwszej instancji, kontrolowanej przez Sąd I instancji, inwestorzy, w tym obecny skarżący kasacyjnie nie wykazali posiadania stosownego prawa do dysponowania nieruchomością nr ew. [...], stanowiącą własność U. O. i W. K. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w postępowaniu ugodowym przed Sądem Rejonowym w P. (sygn. akt [...]) skarżący kasacyjnie oraz jego małżonka przyznali, że zajęli pas gruntu o powierzchni 140 m2 należący do działki nr [...] i zobowiązali się do wykupienia zajętego gruntu.

Wskazane okoliczności potwierdzają, że organy nadzoru budowlanego dokonały

prawidłowych ustaleń, co do usytuowania przedmiotowego budynku na działce nr [...], do której skarżący nie wykazał posiadania tytułu prawnego, i organy nie naruszyły w związku z tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Na marginesie Sąd II instancji stwierdza, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą aktualności, i zasadą prawdy materialnej, skarżący kasacyjnie może wykazać okoliczności, których brak jest podstawą wydania kwestionowanej przez niego kasatoryjnej decyzji organu II instancji.

Co należy podkreślić, w ramach omawianego postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący kasacyjnie nie kwestionował także okoliczności nie posiadania stosownego pozwolenia na realizację przedmiotowego budynku. Nie wniósł odwołania od wydanej wtedy decyzji. Z kolei, z akt sprawy wynika, że kwestia ta była przedmiotem postępowania wyjaśniającego prawidłowo prowadzonego przez organ I instancji. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej legalności budowy istniejącego budynku gospodarczego położonego na działce nr ew. [...] w R. stwierdzono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w 1990 roku w warunkach samowoli budowlanej, a inwestorzy podczas kontroli w dniu 07.11.2013 r. nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na budowę ani zatwierdzonej dokumentacji technicznej, a przy piśmie z dnia 11.12.2013 r. C. S. poinformował, że nie jest w stanie przedłożyć dokumentów związanych z realizacją przedmiotowego obiektu. W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej podnoszącej, że akta dotyczące budowy przedmiotowego budynku spłonęły w wyniku pożaru w Urzędzie Miasta R., Sąd II instancji stwierdza, że z kserokopii pisma podpisanego przez zastępcę z upoważnienia Burmistrza R. z dnia 1 października 2015 r. wynika, że w efekcie pożaru w 2006 r. spłonęły jedynie książki meldunkowe. Wskazane okoliczności potwierdzają, że organy administracji nadzoru budowalnego dokonały prawidłowych ustaleń, co do braku pozwolenia na budowę i nie naruszyły w związku z tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co także prawidłowo ocenił Sąd I instancji.

W konsekwencji, właśnie z uwagi na powyższe ustalenia Sądu II instancji , których Sąd II instancji nie będzie powtarzał, nie jest także uzasadniony kolejny zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi w zakresie braku prawnej granicy pomiędzy dz. nr [...] i nr [...] oraz w uzupełnieniu skargi, tj. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2015 r., w którym argumentowano, że przedmiotowy garaż powstał w oparciu o pozwolenie na budowę, a w okresie w jakim powstał, tj. na przełomie lat 89-90 ubiegłego wieku obowiązywała ustawa – Prawo budowlane z 1974 r., która nie nakładała na inwestora i właściciela obiektu obowiązku przechowywania dokumentacji obiektu budowlanego; a ponadto według skarżącego kasacyjnie, że organ l instancji ustalił w Urzędzie Miasta R., że dokumentacja z tego okresu spłonęła, a tym samym brak jest dowodów, że przedmiotowy garaż powstał bez pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się uzupełniająco do powyższych zarzutów, Sąd II instancji stwierdza, w nawiązaniu do wskazanej w skardze kasacyjnej treści art. 141 § 4 p.p.s.a., że Sąd I instancji wykazał, odpowiednio to argumentując, zakres bezsprzecznych i zarazem istotnych ustaleń w stanie prawnym i faktycznym kontrolowanej sprawy, pozwalających na dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu.

Nie znajduje także uzasadnionych podstaw, kolejny, tym razem materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej, podnoszący, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego zastosowania ww. przepisów nadrzędną kwestią jest zasada ochrony prawa własności, podczas gdy normy prawne zawarte w ww. przepisach wśród przesłanek legalizacyjnych nie odwołują się do prawa własności. Stanowisko skarżącego kasacyjnie pomija zasady celowościowej, funkcjonalnej i systemowej wykładni norm prawa administracyjnego, które są stosowane w celu weryfikacji wstępnego wyniku wykładni literalnej, językowej tych norm, i które zostały prawidłowo zastosowane w odniesieniu do art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez działające w sprawie organy, co z kolei podległo zgodnej z prawem ocenie Sądu I instancji. W myśl art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) " 1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1". Skarżący kasacyjnie kwestionuje znaczenie jakie nadano w decyzji organu II instancji i w wyroku Sądu I instancji wskazanemu przepisowi. Sąd II instancji podziela stanowisko skarżącego, że analizowany przepis nie posługuje się wprost nie posiadaniem tytułu prawego do nieruchomości jako przesłanką przymusowej rozbiórki albo przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Trzeba jednak zauważyć, że omawiany przepis zawiera pojęcia nieoznaczone, których treść nabiera znaczenia w realiach stosowania prawa z uwzględnieniem aksjologii i treści systemu obowiązującego prawa. Przepis jednocześnie koresponduje z treścią art. 42 ust. 3 ww. ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu". Trudno jest mówić, z perspektywy demokratycznego państwa prawnego, i jego zasad (art. 2 Konstytucji RP), o zdatności do użytku wykonanego obiektu, lub o jego "nie powodowaniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", jeżeli potencjalne uzdrowienie samowoli budowlanej miałoby zarazem naruszać czyjeś prawo własności. W tej sytuacji trafnie organ II instancja podzielił tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1492/13 (publ. CBOSA),że badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.