Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 71/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku A.P. złożonego w dniu 6 grudnia 2001 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113 poz. 1209 z późn. zm.). Prezydent W. stosując przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, prawa własności nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. S. P. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1183 m2, AM-[...], obręb K. (KW nr[...]) na rzecz jej użytkownika wieczystego – A. P.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający przedstawił szczegółowo okoliczności faktyczne sprawy oraz podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, w tym orzecznicze podając m.in., że: w dniu [...] r. użytkownik wieczysty nieruchomości położonej we W. przy ul. S.P. [...] złożył wniosek w sprawie nabycia prawa własności tej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...]r. odmówił nieodpłatnego nabycia na własność ww. nieruchomości. Rozpatrując odwołanie A. P. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją Nr [...]z dnia [...] r. Prezydent W. ponownie odmówił nieodpłatnego nabycia na własność ww. nieruchomości.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 maja 2005r., sygn. akt II SA/Wr 284/03 oddalił skargę strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. Nr[...]. Wniesiona przez A. P. skarga kasacyjna od tego wyroku została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 467/06) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. (Nr[...]). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił, że pismem z dnia 17 maja 2007r., na podstawie art. 9 k.p.a., realizując ustawowy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, strona została powiadomiona, że w dniu 13 października 2005r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i że ustawą tą zostały uchylone dotychczasowe regulacje prawne, tj. ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Ponadto poinformowano, iż stosownie do art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. do spraw wszczętych na podstawie ww. ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończone decyzją ostateczną, zatem do jego kontynuacji zastosowanie mają, stosownie do dyspozycji art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r., przepisy tejże ustawy. Ponadto organ orzekający wskazał, że kolejnym pismem z dnia [...]r. organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie. Strona nie wniosła dodatkowych uwag, po czym Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. P. złożonym w dniu [...]r. uzasadniając umorzenie brakiem podstawy prawnej żądania. Ww. decyzję, w dniu [...]r. uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi, iż nie wezwał A. P. celem wyjaśnienia jego intencji, a pominięcie tego wymogu uznało za naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Z uzasadnienia wynika również, że wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2010r. A. P. sprecyzował swoje żądanie i zwrócił się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. S.P. [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 - ze zm.). Wnioskodawca uważa, że spełniał przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 - ze zmianami), powołując się na wyrok NSA z dnia 08 lutego 2007r., sygn. akt I OSK 467/06, wydany na skutek skargi kasacyjnej zainteresowanego.

Zdaniem organu, ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w art. 8 wyraźnie określa, jakie przepisy mają być stosowane do spraw wszczętych pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw i nie zakończonych decyzją ostateczną. Ustawodawca wskazał, że należy stosować przepisy obowiązującej ustawy do wszelkich stosunków prawnych, niezależnie od tego czy dopiero powstaną czy też powstały przed wejściem w życie nowego prawa i trwają nadal w czasie dokonania zmiany prawa. Żądanie strony, aby rozpatrzyć wniosek na podstawie przepisu uchylonego nie może być uwzględnione, bowiem zgodnie z zasadą zawartą w art. 6 k.p.a., organ administracji publicznej działa na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł A. P., zarzucając w nim zaskarżonej decyzji:

- błędne i naruszające wyrażone w art. 2 konstytucji zasady państwa prawa poprzez zastosowanie podstawy prawnej skarżonej decyzji tj. art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) zamiast zastosowania uchylonej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości,

- brak w skarżonej decyzji oceny przez organ I Instancji czy wniosek skarżącego złożony w dniu 6 grudnia 2001r. w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości położonej przy ulicy P. [...] we W. spełniał wszystkie przesłanki wymagane ustawą z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i czy w związku z tym wnioskodawcy przysługiwało uzasadnione roszczenie, o którym mowa w art. 1 tej ustawy, o nieodpłatne nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości które faktycznie nie zostało spełnione z powodu przewlekle prowadzonego postępowania oraz wydawania kolejno błędnych decyzji, które uchylano,

- brak odniesienia się organu orzekającego do zawartego w piśmie z dnia [...] r. wyraźnego i jednoznacznego stwierdzenia wnioskodawcy, że jego wniosek spełniał wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i stanowił podstawę do potwierdzenia stosowną decyzją organu faktu nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości przy ul. S. P. [...] we W.,

- błędne zastosowanie przepisu art. 6 k.p.a. dla uzasadnienia, że cyt.: "Żądanie strony, aby rozpatrzyć wniosek na podstawie przepisu uchylonego nie może być uwzględnione, bowiem zgodnie z zasadą zawartą w art., 6 k.p.a. organ administracji publicznej działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa",

- pominięcie przez organ I Instancji, że sprawa skarżącego toczy się od [...]r. tj. od daty złożenia wniosku do Prezydenta W. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy P. [...], której jest użytkownikiem wieczystym, a nie została rozpatrzona na skutek niedopełnienia przez Gminę W. ustawowego obowiązku wpisania się do księgi wieczystej w miejsce Skarbu Państwa. Stosowny wniosek o wpis do księgi wieczystej KW [...] Gmina W. złożyła dopiero 12 maja 2000r. podczas gdy obowiązek ten zaistniał w ciągu 30 dni od otrzymania prawomocnej decyzji komunalizacyjnej działki skarżącego z dnia[...]r. wydanej przez Wojewodę W.

W obszernym uzasadnieniu odwołania A. P. wyjaśnił m.in., że przedmiotowa sprawa toczy się już od dnia [...] r., a nie została rozpatrzona ze względu na niedopełnienie przez Gminę W. ustawowego obowiązku ujawnienia jej jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. P. [...] we W. w miejsce Skarbu Państwa.

Brak wpisu Gminy W. do księgi wieczystej w dacie złożenia poprzedniego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego skutkował bezczynnością organu I Instancji i koniecznością wniesienia uzasadnionej skargi na bezczynność Prezydenta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 4 października 2001 r. sygn. akt II SAB/Wr/2000 zobowiązał Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w terminie 30 dni od daty otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem, a które to zobowiązanie sądu nie zostało wykonane do dnia dzisiejszego, gdyż organ I Instancji nie potrafi w tej sprawie wydać decyzji zgodnej z prawem wskutek tego kolejno wszystkie decyzje były uchylane.

Następnie A. P. wskazał w uzasadnieniu, że pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustaleń wynikających z ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności to wskutek bezczynności Prezydenta W. i zaniedbania ze strony Gminy W. wpisania swojego prawa własności do użytkowanej przez skarżącego wieczyście nieruchomości sprawa nie została zakończona stosowną decyzją, pomimo, że inne wnioski złożone w tym samym dniu zostały rozpatrzone i załatwione pozytywnymi decyzjami.

Odwołujący się wyjaśnił ponadto, że w związku z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w dniu 6 grudnia 2001r. zwrócił się pisemnie do organu I instancji aby jego wniosek z dnia 12 kwietnia 2000r. o przekształcenie we własność posiadanej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości zabudowanej w roku 1936, położonej przy ulicy P. [...] we W., oznaczonej jako działka Nr[...], obręb K. wpisanej do księgi wieczystej Kw [...]został rozpatrzony i została wydana stosowna decyzja w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

Wskutek bezczynności organu I instancji oraz wskutek wydawania przez ten organ wadliwych decyzji, uchylanych przez organ II instancji i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sprawa do dnia dzisiejszego nie została zakończona, a niniejsza skarżona decyzja z [...] r. świadczy zdaniem odwołującego się dobitnie, że wydający takie decyzje w imieniu Prezydenta W.nadal zamierza naruszać prawo, aby przeciągać sprawę w czasie, gdyż nie wyciąga żadnych wniosków ze znanych mu orzeczeń zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2008r. sygn. akt 156/07, z dnia 24 września 2008r. sygn. akt 1369/07, z dnia 24 września 2008r. sygn. akt OSK 1341/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, stwierdzających, że "...konstruując przepisy międzyczasowe ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawa ...".

W przedstawionej w uzasadnieniu odwołania polemice ze stanowiskiem organu orzekającego wykorzystane zostały poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W przywołanych przez A.P. obszernych fragmentach wyroków wskazywano na naruszenie przez art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zasady ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku oraz zasady państwa prawa.

W zakończeniu odwołania A. P. zwrócił uwagę, że nie powinien być traktowany gorzej niż osoby, które złożyły wnioski w dacie późniejszej niż przedmiotowy wniosek i dawno uzyskały prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., natomiast on sam z powodu stale powtarzającej się nieuzasadnionej bezczynności organu pierwszej instancji i wydawania przez ten organ kolejnych rażąco błędnych decyzji zmuszony jest nadal dokonywać corocznych opłat z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona pozytywnie już w 2000 roku.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, wyrażona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej powoływanego jako "Kpa"), zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada legalności oznacza wymóg istnienia podstawy prawnej dla wszelkich działań organów administracji publicznej. Jako zasada ogólnoustrojowa, stosowana jest nie tylko na płaszczyźnie prawa administracyjnego i wyznacza pozycję władzy publicznej w państwie. Pozycja ta stanowi przeciwieństwo statusu jednostki, której przysługuje wolność działania (zob. art. 31 ust. 1 Konstytucji RP).

Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, niewadliwie dokonaną subsumcję, prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej jest obowiązany wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 64).

Następnie Kolegium – uznając, że wobec zawartych w odwołaniu zarzutów należy przede wszystkim ustalić, który z kolejnych aktów prawnych regulujących kwestię przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powinien stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy – wskazało, że przed dniem 13 października 2005 r. w sprawach dotyczących uwłaszczenia użytkowników wieczystych nieruchomości zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym wprawo własności. Z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 9 tej nowej ustawy, powołane wyżej akty prawne utraciły moc. Natomiast do spraw wszczętych na podstawie powołanej wcześniej ustawy z 1997 r. i ustawy z 2001 r. i niezakończonych decyzją ostateczną, ustawodawca nakazał stosowanie nowej regulacji prawnej z dnia 29 lipca 2005 r. (zob. art. 8 ustawy z 2005 r.).

Kolegium podkreśliło, że użytkownik wieczysty złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 6 grudnia 2001 r., domagając się przekształcenia prawa na podstawie unormowań prawnych zawartych w powołanej wyżej ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. Kolejny wniosek w tej sprawie złożono w Departamencie Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W., Wydział Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa, w dniu 29 kwietnia 2010 r. Podkreślono w nim, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia nabycia prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości w trybie przepisów zawartych w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r.

Zdaniem Kolegium wobec przytoczonej powyżej regulacji prawnej oraz zgodnie z omówioną wcześniej zasadą praworządności, zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, organ pierwszej instancji podejmując w dniu 27 sierpnia 2010 r. zaskarżone rozstrzygnięcie był zobowiązany zastosować przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania, czyli przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a nie – jak zarzuca się w odwołaniu – przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, która nie obowiązuje od dnia 13 października 2005 r.

W kontekście tego stwierdzenia Kolegium przywołało stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przyjęte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 stycznia 2006 r. (sygn. akt K 44/04, OTK-A 2006/1/9).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że - zgodnie z przepisami art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. utraciła moc, a zatem została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym ustawodawca wykluczył sytuacje, w których po wejściu wżycie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. po dniu 13 października 2005 r., możliwe jest stosowanie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Takiej możliwości nie ma, gdyż ten akt prawny już nie obowiązuje, a obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Wyjaśniło ponadto, że wobec jednoznacznej treści żądania wnioskodawcy, wyrażonej w piśmie sporządzonym w dniu 6 grudnia 2001 r. oraz w dniu 29 kwietnia 2010 r., wskazującej, iż żąda on nabycia własności nieruchomości wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., organ pierwszej instancji właściwie uznał, że ze względu na uchylenie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., nie ma możliwości nabycia prawa własności nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym w trybie przepisów tej ustawy, przez wydanie stosownej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium zwróciło uwagę, że wobec niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie jest zasadne stanowisko, iż przepisy tej ustawy powinny mieć zastosowanie jedynie do spraw wszczętych po dniu jej wejścia w życie. Podkreśliło też, że żaden przepis prawa nie daje organom administracji publicznej podstaw do możliwości dokonywania oceny zgodności z Konstytucją przepisów prawa oraz, że znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy nie jest samodzielną podstawą do stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że kodeks postępowania administracyjnego określa tryb zwalczania bezczynności organu administracji publicznej poprzez zażalenie na niezałatwienie sprawy, z którego – jak podkreśliło Kolegium – wnioskodawca nie skorzystał, a ponadto w art. 145 a § 1 przewiduje możliwość żądania wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Kolegium poinformowało przy tym, że postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 518/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "czy art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962)."

Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez A. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w tej sprawie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym A. P. zarzucił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w związku z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na ich niezastosowaniu w sprawie i odmowie stwierdzenia z mocy prawa nieodpłatnego nabycia przez skarżącego prawa własności nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. S.P. [...] (działka nr[...], AM-[...], obręb K.);

- nie uwzględnienie przez organy obu instancji, że w związku z wejściem w życie z dniem 16 lipca 2003 r. art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego skarżący w dniu 20 listopada 2003 r. złożył do Prezydenta W. wniosek o nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone;

- naruszenie przez organy właściwe instancyjnie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowana wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "... ze względu na uchylenie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nie ma możliwości nabycia prawa własności nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym w trybie przepisów tej ustawy przez wydanie stosownej decyzji ...";

- naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu tego, że konstytucja jest najwyższym prawem, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio;

- naruszenie przez organ odwoławczy art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stwierdzenie: "... Podkreślić należy też, że żaden przepis prawa nie daje organom administracji podstaw do możliwości dokonywania oceny zgodności z Konstytucją przepisów prawa ...";

- brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutu skarżącego dotyczącego nierozpatrzenia przez Prezydenta W. wniosku złożonego w dniu [...]r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności z powodu niedopełnienia przez Gminę W. ustawowego obowiązku ujawnienia praw właścicielskich w księdze wieczystej w terminie 30 dni od dnia wydania przez Wojewodę W. decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do tej działki gruntu tj. od dnia [...]r.;

- nieuwzględnienie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 4 października 2001 r. (sygn. akt SAB/Wr 4/2000) zobowiązującego Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem tj. od dnia 19 listopada 2001 r.

- naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego przez nie terminowe, opieszałe i błędne załatwianie sprawy skarżącego, które spowodowało, że wniosek skarżącego nie został pozytywnie rozpatrzony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., a czym pozbawiono skarżącego prawa do prawidłowego załatwienia sprawy w ustawowym terminie;

- pominięcie przez organy obu instancji, że skarżący w dniu 24 lipca 2008 r. złożył do Rady Miejskiej W. wniosek o podjęcie na podstawie art. 4 ust. 11 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchwały wyrażającej zgodę na udzielenie 99,9% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości położonej przy ul. S.P. [...] we W. w prawo własności;

- błędną ocenę organu drugiej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie było bezczynności organów administracji publicznej, a skarżący nie korzystał w toku postępowania z uprawnienia do jej zwalczania;

- naruszenie przez organy właściwe instancyjnie art. 12, art. 35 i art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z faktem, że sprawa toczy się ponad dziesięć lat od wniesienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności i nie została załatwiona zgodnie z przepisami prawa, tak jak zakończyła się analogiczna sprawa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 253/09), w której Prezydent W. wydał decyzję na podstawie uchylonej ustawy;

- nieuwzględnienie przez organy obu instancji oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawionej w wyroku z dnia 16 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 253/09), co powoduje nierówność w traktowaniu stron, będących w takiej samej sytuacji prawnej, bowiem w tej sprawie Prezydent wydał już pozytywną dla wnioskodawców decyzję.

W odniesieniu do każdego ze sformułowanych w skardze zarzutów przedstawiona została przez skarżącego wyczerpująca, szczegółowa argumentacja, zbieżna w swej istocie z argumentacją zawartą w odwołaniu.

W zakończeniu skargi A. P. ponownie wniósł o stwierdzenie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. w związku z bezczynnością organów administracyjnych i wydawanymi kolejno błędnymi decyzjami, co skutecznie uniemożliwiło skarżącemu nabycie prawa własności nieruchomości, o co ubiega się już od ponad dziesięciu lat."

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 9 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...]r. Sąd postanowił zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznając, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w związku z przedstawieniem Trybunałowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.).

Zażalenie wniesione na to postanowienie przez skarżącego zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2011 r. (sygn. akt I Oz 455/11).

Postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia 20 stycznia 2012 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. (sygn. akt P 31/10).

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. A. P. oświadczył, że podtrzymuje skargę i przedstawioną w niej argumentację, wnosi o uwzględnienie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów związanych z wniesieniem zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Ponadto skarżący złożył do akt kopię pisma z dnia 29 kwietnia 2010 r. skierowanego do Prezydenta W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie przesłanek podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że orzekając w sprawie podzielił pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym Sąd administracyjny może w konkretnej sprawie, gdy władza ustawodawcza nie wykonuje prawidłowo swoich obowiązków, bezpośrednio zastosować przepis konstytucyjny, aby w demokratycznym państwie prawnym została zachowana zasada obowiązywania dobrego prawa (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 100/08, Lex nr 491830).

Jednocześnie Sąd – uwzględniając ograniczenie ustrojowe organu odwoławczego w zakresie sprawowanego orzecznictwa i kompetencji weryfikacyjnych – uznał, akceptując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, iż jest ona najważniejszym źródłem prawa w państwie i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, co oznacza związanie organów administracji publicznej bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji ich obowiązek – wobec treści art. 6 kpa – odmowy stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10, Lex nr 744924). W ocenie Sądu obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa spoczywa nie tylko na sądach lecz i na organach administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), bowiem w istocie podstawą orzekania nie jest przepis, lecz norma prawna dekodowana w drodze wykładni, czyli operacji myślowej, w której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania (tak: WSA w Poznaniu, wyrok z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 391/07, Lex nr 516639).

We wskazanym powyżej art. 7 ustawy zasadniczej ustawodawca konstytucyjny postanowił, że orany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Istota tej zasady była wielokrotnie wyjaśniana przez organy powołane do kontroli legalizmu, w tym Trybunał Konstytucyjny, który podkreślał, że "... legalizmem działania organów władzy publicznej jest stan polegający na tym, ze organy te są tworzone w drodze prawnej i działają na podstawie i w granicach prawa, które określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania. Prowadzi to do wydania rozstrzygnięcia w przepisanej formie, opartych na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami". (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08).

Trybunał wskazywał również, że organami władzy publicznej, do których jest adresowana zasada legalizmu są podmioty dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi (imperium). Skierowany do nich wymóg działania na podstawie prawa oznacza konstytucyjny obowiązek przestrzegania norm wyznaczających ich zadania i kompetencje oraz obowiązek nienaruszania żadnych innych obowiązujących norm, przy czym obowiązek pozostawania w granicach wyznaczonych przez prawo dotyczy wszelkich form aktywności organów władzy publicznej: tworzenia prawa, stosowania prawa oraz egzekwowania prawa np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt U 4/06, OTK nr 8/2006).

Trybunał Konstytucyjny wykonując swoje ustrojowe powinności wskazywał również, że z art. 7 Konstytucji wyprowadzić można m.in. obowiązek organów, którym przyznana została kompetencja ochrony konstytucyjności prawa, usuwania skutków naruszeń prawa przez organy władzy publicznej poprzez eliminowanie swoimi orzeczeniami niekonstytucyjnych aktów normatywnych, zarówno w przypadku ich niekonstytucyjności materialnej, jak i formalnej. (wyrok z dnia 16 marca 2011 r., ibidem)

Takie powinności są konsekwencją fundamentalnej dla obowiązującego porządku prawnego zasady sformułowanej w przywołanym wcześniej art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym "Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej". (ust. 1)

Nadrzędna pozycja Konstytucji w systemie źródeł prawa oznacza m.in. nakaz wydawania aktów prawnych sprzecznych z ustawą zasadniczą. Tym samym norma prawna niższej rangi nie może być sprzeczna z normami Konstytucji. Przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązuje natomiast do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Dyrektywy interpretacyjne tego przepisu wypracował Sąd Najwyższy stwierdzając, że pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć przede wszystkim sądowe stosowanie prawa. (wyrok z 7 kwietnia 1998 r., sygn. akt I PKN 90/98, OSNP 2000, Nr 1, poz. 6). Istotne przy tym jest, że sądowe stosowanie prawa nie jest w nauce prawa rozumiane jednolicie, a poglądy, co do kompetencji sądu i zakresu dokonywanych czynności legalnych są zróżnicowane (por. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznać 2001). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w sprawowanym orzecznictwie dopuszcza jako jedyną możliwą formę bezpośredniego stosowania Konstytucji tzw. współstosowanie jej norm i zasad z unormowaniami ustaw zwykłych, uznając jednocześnie że normy i zasady konstytucyjne mogą w szczególności wyznaczać sposób rozumienia przepisów ustawowych, ich zakres stosowania, a także ich zakres obowiązywania.

Komentatorzy ustawy zasadniczej podkreślają przy tym, że w akceptowaniu takiego uprawnienia sądów nie chodzi o przyznanie im prawa do stwierdzenia niekonstytucyjności ustaw i do decydowania na tej podstawie o utracie mocy wiążącej przez ustawy, ale jedynie o kontrolę incydentalną, ad casum i ze skutkiem inter partes, prowadzącą co najmniej do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie ustawy uznanej przez sąd powszechny lub administracyjny za sprzeczną z Konstytucją, jako aktem o najwyższej mocy prawnej, określającym zasady ustroju państwa, suwerena, i sposoby sprawowania przez niego władzy, podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki oraz zawierający postanowienia dotyczące trybu zmian swoich norm (np. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009).

W art. 2 ustawodawca konstytucyjny zadeklarował, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W kulturze prawnej państw aspirujących do miana cywilizowanych elementem o charakterze systemowym jest zasada lex retro non agit. W Rzeczypospolitej Polskiej ogólny zakaz wstecznego działania prawa został wyprowadzony z zasady demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że zakaz retroakcji jest konsekwencją wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa i wymaga, aby prawodawca nie nakazywał stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do ustaleń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Trybunał nie nadawał jednak nakazowi nieretroakcji charakteru absolutnego, uznając, że może on być ograniczony przez inne wartości konstytucyjne, za które mogą być uznane ochrona interesów Skarbu Państwa i ochrona interesów jednostek samorządu terytorialnego. (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88, OTIK 1989, poz. 2). Z kolei w orzecznictwie sprawowanym przez sądy administracyjne podkreślano, że zasada ta nie niweczy możliwości zmiany prawa, ale wymaga kategorycznie uwzględnienia przy dokonywaniu zmiany w obowiązującym stanie prawnym ochrony prawa nabytych ukształtowanym w warunkach dotychczasowych przepisów. Pozostaje to również w bezpośredniej relacji z zasadą pewności prawa (np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06, nie publ.).

W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie uznały, że możliwość uwzględnienia żądania A. P. wniesionego w dniu 6 grudnia 2001 r. (potwierdzonego oświadczeniem zawartym w piśmie z dnia 29 kwietnia 2010 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu pierwszej instancji) o stwierdzenie (nieodpłatnego) nabycia prawa własności pozostającej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości położonej przy ul. S. P. [...] we W. (działka oznaczona numerem geodezyjnym [...], AM-[...], obręb K., o powierzchni 1183 m2) wyklucza przepis art. 8 powoływanej wcześniej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z którego wynika, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

W uznaniu Prezydenta W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.– kierujących się zasadą praworządności, nakazującą organom administracji publicznej działanie na podstawie prawa – w istniejących w dacie orzekania w sprawie warunkach prawnych ukształtowanych m.in. intertemporalnym przepisem art. 8 powołanej powyżej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności opisanej wcześniej nieruchomości, umożliwionego poprzednio ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w trybie której złożony został w dniu [...]r. przez A. P. przedmiotowy wniosek.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 wskazanej powyżej ustawy uwłaszczeniowej: "Osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3 stała się ostateczna". (ust. 1). "Prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1". (ust. 2).

Zważyć też należy, że rozpoznawanej sprawie kwestią rozstrzygniętą było to, że A.P. spełniał przesłanki podmiotowe uwłaszczenia, a użytkowana wieczyście nieruchomość (opisana we wniosku) przesłanki przedmiotowe, określone w powoływanej regulacji.

Ustawa nie przewidywała opłaty na nabycie przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości, a decyzję orzekającą o nabyciu prawa własności nieruchomości wydawał starosta – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa – w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. (art. 1 ust. 3 ustawy).

Istotne jest również, że ustawodawca wprowadzając do treści art. 1 ust. 1 omawianej ustawy klauzulę o nabywaniu przez podmioty spełniające ustawowe kryteria własności użytkowanych nieruchomości z mocy prawa zagwarantował im uzyskanie konkretnego prawa podmiotowego, mającego ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W teorii prawa sytuacja jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie określana jest jako ekspektatywa maksymalnie ukształtowana tzn. taka, która spełnia wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa przy zastosowaniu danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99, z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. akt SK 7/98).

Szczególne znaczenie w ramach ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny przypisał ekspektatywie nabycia prawa własności ze względu na jego konstytucyjne gwarancje jako zasadniczego prawa rzeczowego, zawarte w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej. (np. M. Jackowski: Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Wydawnictwo sejmowe, Warszawa 2008).

Wskazać przy tym należy, że do dnia 13 października 2005 r. tj. do dnia wejścia w życie powoływanej poprzednio ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wniosek A.P. z dnia [...] r. nie został w sposób prawidłowy (tzn. zgodny z prawem) załatwiony przez właściwy organ administracji publicznej. Dokonywane w trybie tej ustawy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje odpłatnie, a wysokość opłaty ustalana jest w decyzji orzekającej o przekształceniu przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Wprowadzenie odpłatności za uzyskanie prawa własności nieruchomości stworzyło niewątpliwie niekorzystną sytuację dla ich użytkowników wieczystych, ubiegających się o przekształcenie posiadanego prawa w prawo własności.

Reguła odpłatności – poprzez przejściowy przepis art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – pogorszyła w wymierny sposób sytuację tych podmiotów, których wnioski o nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości, złożone w warunkach ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (tj. ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.) nie zostały załatwione do dnia wejścia w życie ustawy przekształceniowej z dnia 29 lipca 2005 r. (tj. do dnia 13 października 2005 r.) ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy i wydawanie nieprawidłowych decyzji.

Formuła retroakcji bezpośredniej jaka została zastosowana w powoływanym art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była wielokrotnie analizowana i oceniana przez Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne, które typizując przesłanki legalności przepisu intertemporalnego wskazywały na niedopuszczalność naruszenia przez nowe prawo konstytucyjnych zasad ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku oraz zakaz niweczenia możliwości zrealizowania uprawnień przysługujących pod rządami poprzedniego prawa (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, OTI K ZU nr 4/A/2006, poz. 42; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1131/02 z glosą E. Łętowskiej, OSP nr 7-8/2003, poz. 93).

Akceptowane przy tym było – co już wcześniej wyjaśniano w uzasadnieniu wyroku – prawo ustawodawcy do wprowadzenia ograniczeń w tym zakresie, ale tylko wówczas, gdy w konkretnej sytuacji należało przyznać pierwszeństwo i rację innym wartościom niż te, które znajdują się u podstaw zasady ochrony praw nabytych (w tym ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych), a których realizacja nie jest w inny sposób możliwa.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono przy tym stanowczo, że zasada lojalności państwa wobec obywateli (inaczej zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa) bezwzględnie zakazuje nagłego wycofywania się państwa z dotychczasowych reguł postępowania, podkreślając przy tym, że ochrona praw nabytych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych dotyczy wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych i nie obejmuje takich dziedzin i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym takich zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10).

W ocenie Sądu w dacie wprowadzania w życie art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie istniały żadne okoliczności takie jak zmiana warunków społecznych lub gospodarczych albo inne racje o pierwszorzędnym dla państwa lub jednostek samorządu terytorialnego znaczeniu, które by uzasadniły przyjęcie formuły bezpośredniego działania nowego prawa bez jednoczesnego uwzględnienia wymogu ochrony interesów będących w toku lub ochrony praw nabytych, a tym ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych.

Zważyć przede wszystkim należy, że niewłaściwe – w kontekście zasad konstytucyjnych – ukształtowanie przepisu intertemporalnego art. 8 powołanej powyżej ustawy przekształceniowej spowodowało pogorszenie sytuacji podmiotów, które złożyły wnioski o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., spełniały wszystkie wymagane tą regulacją warunki do zadośćuczynienia ich żądaniu przez właściwy organ administracji publicznej i mały prawo oczekiwać w określonym przez przepisy procesowe terminie decyzji pozbawionej charakteru uznaniowego.

Sytuację spowodowaną powoływanym art. 8 ustawy przekształceniowej należy też odnieść do zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza ona, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. (np. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II FZ 634/11, Lex nr 965103). Istotę tej zasady określił Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich pierwszych orzeczeń wyróżniając dwa elementy zasady równości: równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa i równość w prawie oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości (wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1).

Takim standardom państwa prawa nie odpowiada reguła przyjęta w przejściowym przepisie art. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, której konsekwencją materialnoprawną jest różne potraktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu cechą relewantną (t.j. spełniających kryteria z art. 1 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości), co w istocie oznacza dyskryminowanie tych użytkowników wieczystych, którzy w przyczyn przez siebie niezawinionych nie uzyskali w ustawowo wymaganym terminie decyzji właściwego organu administracji publicznej orzekającej o nieodpłatnym nabyciu prawa własności konkretnej nieruchomości.

Zdaniem Sądu w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, które sprzeciwiają się traktowaniu w różny sposób podmiotów lub sytuacji podobnych bez racjonalnego, proporcjonalnego i sprawiedliwego uzasadnienia dokonywanych zróżnicowań, nie zasługuje na aprobatę w tej sprawie ograniczenie się przez organy właściwe instancyjnie w ramach stosowania zasady praworządności wyłącznie do reguł wykładni językowej przy interpretowaniu powoływanego przepisu intertemporalnego art. 8 ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2005 r. (por. wyrok NSa z 19 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 156/07, nie publ., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 253/09 nie publ.).

W obu powołanych powyżej wyrokach sądy administracyjne wskazały na powinność odmowy zastosowania w sprawie, w której postępowanie dotyczy nabycia prawa własności nieruchomości przez jej użytkownika wieczystego i zostało wszczęte przed dniem 13 października 2005 r. przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje stanowisko przyjęte przez sądy administracyjne we wskazanych powyżej wyrokach, a ponadto podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 24 września 2008 r., w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną narusza w tym zakresie konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych (maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości), a sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego w Konstytucją. (sygn. akt I OSK 1369/07, Lex nr 509708).

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że konstruując przepisy międzyczasowe ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa, uwzględniając to, że nowe prawo nie może naruszać wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady państwa prawa. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego Sąd podkreślił także, że stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawiać przy wprowadzeniu w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, do których te przepisy się odnoszą. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00, OTK ZU 2000, Nr 7, poz. 256).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie taką ocenę podziela.

Mając na względzie przestawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy procesowej, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania Sądu do dalszego postępowania, które również wobec stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych – winno być prowadzone w dalszym ciągu na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w związku z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, rozumianym w sposób wynikający z oceny prawnej zawartej w wyroku. Interpretując ten przepis w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawa i ochrony własności, a także równości wobec prawa należy uznać, że nie ma on zastosowania w sytuacjach, gdy należy zapewnić ochronę praw słusznie nabytych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) w warunkach ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

H.B.15.06.2012r.