Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 136/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 174 pkt 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16, art. 139, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 149 par. 1-3, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 739/18 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie a dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 739/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (w skrócie: Kolegium, SKO) z [...] kwietnia 2018r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej: uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta B. (dalej: Starosta), po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) zatwierdził "Projekt robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce nr [...] w miejscowości B., gmina B., powiat b., województwo podkarpackie" na czas oznaczony do dnia [...] lipca 2022 r.

Decyzja ta stała się ostateczna (postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania, w którym stwierdzono, że decyzja jest ostateczna).

Wnioskiem z [...] września 2017 r. skarżący wystąpił do Starosty B. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] lipca 2017 r. z uwagi na pominięcie go, jako strony postępowania. Ostatecznie postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Starosta B. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] lipca 2017 r. Starosta wyjaśnił, że na podstawie art 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017r., poz. 2126 z późn. zm.; dalej: P.g.g.) stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach, których mają być wykonywane roboty geologiczne, a art 41 stosuje się odpowiednio. Na tej podstawie organ stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania; jest nią Gmina B., jako właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach której mają być wykonywane roboty geologiczne. Wobec tego przesłanka wznowienia postępowania, tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ujęta w art 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) nie potwierdziła się.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, SKO nie podzieliło zgłoszonych zarzutów i opisaną decyzją utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy powołanym wyrokiem o sygn. II SA/Rz 739/18 uchylił decyzję SKO.

Sąd I instancji przypomniał, że skarżoną decyzję wydano po wznowieniu postępowania administracyjnego.

Skarżący wniosek o wznowienie postępowania oparł na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uważał, że został pominięty jako strona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. z [...] lipca 2017 r. o zatwierdzeniu "Projektu robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce nr [...] w miejscowości B., powiat b., województwo podkarpackie" na czas oznaczony, tj. do [...] lipca 2022 r.

W postępowaniu tym, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast na mocy art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie miesięcznego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu.

Mając na uwadze powyższe uregulowania, zdaniem WSA, organ I instancji wadliwie ustalił, że o decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r. skarżący dowiedział się [...] września 2017 r. odbierając komplet dokumentów w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" nie oznacza, iż jest konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, a wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Nie jest także konieczne wskazanie organu, który decyzję wydał. Niemniej zauważyć należy, że musi to być wiedza dająca możliwość wykazania we wniosku o wznowienie postępowania jego zasadności. W tym wypadku była to wiedza o możliwym wpływie prac geologicznych na działce nr [...] na eksploatację studni skarżącego.

W postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. i decyzji organu I instancji z [...] lutego 2018 r. wyjaśniono, że Starosta postanowieniem z [...] października 2017r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z [...] lipca 2017 r. zatwierdzającą "Projekt robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce nr [...] w miejscowości B., gmina B., powiat b., województwo podkarpackie". Jednakże SKO postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Starosty z [...] października 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę z powodu niewyjaśnienia kwestii zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. W toku postępowania wyjaśniającego zwrócono się do wnioskodawcy o podanie jednoznacznej informacji kiedy, skąd i w jakich okolicznościach dowiedział się o numerze, dacie wydania decyzji, organie wydającym decyzję oraz jej przedmiocie, powołując ją we wniosku z [...] sierpnia 2017r. o dostępie do informacji publicznej dotyczącym projektu robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce [...] w miejscowości B., gmina B., powiat b., województwo podkarpackie.

Wnioskodawca pismem z [...] stycznia 2018 r. wyjaśnił m.in., że nie były mu znane żadne istotne szczegóły decyzji, tj. zakres prac, ich miejsce, wymagania jakie zostały nałożone, strony postępowania w dniu złożenia wniosku z [...] sierpnia 2017 r. Ponadto oświadczył, że o samej decyzji dowiedział się od prezesa A. Sp. z o.o. w B. podczas przypadkowego spotkania na mieście w dniu [...] sierpnia 2017 r. Natomiast w tym samym dniu urzędnicy wskazali na datę i sygnaturę decyzji w celu prawidłowego wypełnienia wniosku w trybie dostępu do informacji. Po podaniu tych danych został przygotowany i złożony wniosek.

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z aktami sprawy w dniu [...] września 2017r. wnioskodawca odebrał komplet dokumentów zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w tym decyzję zatwierdzającą projekt robót geologicznych.

Wniosek o wznowienie postępowania złożył zaś w dniu [...] września 2017 r.

Wobec powyższego, po przeanalizowaniu zebranych dokumentów uznano, że wnioskodawca o decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania dowiedział się w dniu [...] września 2017 r., czyli przy zachowaniu ustawowego terminu.

Kolegium, kontrolując decyzję Starosty z [...] lutego 2018 r. w ogóle nie odniosło się do zagadnienia zachowania terminu z art. 148 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji kwestia dochowania przez skarżącego terminu przy złożeniu wniosku o wznowienie postępowania nie została jednak wyjaśniona bez wątpliwości. Zauważył, że w szczególności nieprawdą jest, że w dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący nie znał "żadnych istotnych szczegółów tej decyzji – to jest zakresu prac, ich miejsca, wymagań jakie zostały nałożone, stron postępowania", jak stwierdził w piśmie z [...] stycznia 2018 r. Już z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2017 r. wynikało, że skarżący, oprócz organu, daty i numeru decyzji poznał miejsca planowanych robót geodezyjnych, tj. że stanowi je działka nr [...] położona w B., przedmiot decyzji - zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce nr [...]oraz adresata decyzji – A. Sp. z o.o. w B., której jedynym udziałowcem jest Gmina B. (wg skarżącego).

Nie bez znaczenia, według WSA, dla oceny posiadanej w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez skarżącego stanu wiedzy dotyczącej treści wydanej decyzji było zawarcie przez niego w skardze: "dwa na trzy odwierty znajdują się na obszarze wyznaczonego i zatwierdzonego przez Starostę B. leja depresji w ramach udzielonego Panu T.B. pozwolenia wodnoprawnego, który jest wykorzystywany przez należące do niego ujęcie - studnia [...] O głębokości 51,6 m i wydajności eksploatacyjnej 5,3 m3/h. Prace tego rodzaju, według wykonawcy tych robót, jak i badań przeprowadzonych na jego zlecenie przez biegłego z zakresu hydrologii, z przeważającym prawdopodobieństwem (85- 90 %) spowodują, że podczas samych prac wiertniczych dojdzie do natrafienia na ten sam poziom wodonośny z jakiego czerpana jest woda w ujęciu Skarżącego (studnia [...]), czego skutkiem będzie zmętnienie wody w złożu, pogorszenie jej jakości, a konsekwencji obowiązek przerwania produkcji w zakładzie Pana T.B..(...) Stąd zasadnie na stronie 13 projektu zostało wskazane, że "Przed rozpoczęciem wiercenia projektowanego ujęcia, jak również w trakcie prowadzonego wiercenia oraz próbnego pompowania pomiarowego zaleca się prowadzić pomiary i obserwacje zwierciadła wody w sąsiednich studniach".

Zdaniem WSA oznaczałoby to, że w ramach zatwierdzonego projektu roboty geologiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 11 P.g.g. powinny być prowadzone także na działce nr [...], a dokładnie- w studni [...]. Bez przeprowadzania prac w studniach sąsiednich bowiem nie dałoby się rzetelnie i prawidłowo przedstawić wyników prac geologicznych. Zatem "zaleca się" oznaczałoby w tym konkretnym przypadku obowiązek, co wynikało z analizy całego zatwierdzonego projektu. Nie można bowiem w inny sposób ustalić wpływu prowadzonych prac na sąsiednie grunty".

Sąd I instancji zauważył, że skarżący jest profesjonalistą prowadzącym Firmę [...] T.B. na sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki nr [...] w B., tj. na działce nr [...]. Korzysta on ze studni wierconej "[...]". Jest także właścicielem studni [...], według dokumentacji hydrologicznej dołączonej do podania o wznowienie.

W tej sytuacji WSA przyjął, że nie jest wykluczone, że informacje, które skarżący posiadał w dniu [...] sierpnia 2017 r. o ostatecznej decyzji Starosty z [...] lipca 2017 r. były wystarczające dla rozpoczęcia w tym dniu biegu terminu do złożenia podania o wznowienie.

Brak odniesienia się przez SKO w kontrolowanej decyzji do kwestii zachowania terminu z art. 148 k.p.a. przesądzało o naruszeniu art. 148 k.p.a., a także art. 7, art. 77 w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy.

Według Sądu I instancji zadaniem SKO miała być ocena twierdzenia skarżącego, że dopiero poznanie szczegółów projektu robót geologicznych dało mu wiedzę pozwalającą na przyjęcie, że posiadał status strony.

Dodatkowo, jak stwierdził WSA, konieczne będzie dołączenie do akt sprawy decyzji Starosty B. z [...] lipca 2017 r. z klauzulą ostateczności. Sąd nie miał bowiem informacji, w jakim dniu decyzja ta stała się ostateczna, a podanie o wznowienie jest środkiem wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów materialnoprawnych podniesionych w skardze Sąd I instancji w okolicznościach sprawy uznał za przedwczesne.

Dlatego WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1320 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

T.B., nie podzielając stanowiska WSA, wystąpił ze skargą kasacyjną od jego wyroku. Zaskarżył w całości wyrok WSA. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie art. 184 p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a w przypadku uznania, że wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a. in fine) wskazanie w uzasadnieniu, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji powinno być stwierdzenie naruszenia przepisów wskazanych w skardze, a obecnie w skardze kasacyjnej, a nie zaskarżonym wyroku oraz wnosił o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem (zdaniem WSA) przez SKO art. 148 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] kwietnia 2018 r. z powodu nierozstrzygnięcia (zdaniem WSA) przez SKO "wątpliwości", co do zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, a nie z powodu uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w skardze (zarzuty są przywołane w podpunkcie III.3. poniżej),

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z uzasadnieniem na niekorzyść skarżącego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] kwietnia 2018 r. z powodu nierozstrzygnięcia przez SKO rzekomych "wątpliwości", co do zachowania terminu z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a nie z powodu naruszenia przepisów wskazanych w petitum i uzasadnieniu skargi, co powoduje "powrót" sprawy do etapu badania zachowania terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania, która to kwestia została pozytywnie oceniona przez organy administracji dla skarżącego. Jednocześnie WSA orzekając (uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji) na niekorzyść skarżącego nie wskazał, że stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów postawionych w skardze przez wnioskodawcę, to jest naruszenia przez organy administracji:

3.1. art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez skutkujący wpływem na wynik sprawy brak należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w zakresie ustalenia skutków podejmowanych prac geologicznych w oparciu o decyzję z [...] lipca 2017 r. Starosty B. zatwierdzającą projekt robót geologicznych "Projekt robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich na działce" nr [...] w miejscowości B.";

3.2. art. 8 § 2 k.p.a., art. 10 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w postaci niewezwania strony do składania wyjaśnień, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnie z żądaniem strony, co doprowadziło do ograniczenia zaufania skarżącego do władzy publicznej oraz naruszyło zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a zatem miało wpływ na wynik sprawy;

3.3. art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 P.g.g. jako przepisów niekonstytucyjnych (niezgodność z art. 65 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji) oraz w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie, pomimo wykazania interesu prawnego;

3.4. art. 6 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 p.g.g. poprzez uznanie, że wykonywanie pomiarów i obserwacji zwierciadła wody w studniach sąsiednich nie stanowi "robót geologicznych" w rozumieniu tychże przepisów.

Skarżący kasacyjnie wnosił jednocześnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:

a. Czy art. 80 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zakresie w jakim w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych ogranicza krąg stron postępowania tylko do właścicieli (użytkowników wieczystych ) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji ?

b. Czy art. 80 ustęp 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zakresie w jakim w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych ogranicza krąg stron postępowania tylko do właścicieli (użytkowników wieczystych ) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji ?

Ewentualnie wnosił o zawieszenie postępowania sądowadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 19/15, której przedmiotem jest zbadanie zgodności przepisu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 a także w związku z art. 32 ust 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie zajął stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez skarżącego zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.). Wnosząc skargę kasacyjną skarżący zażądał rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zajął stanowiska (nie zażądał więc skutecznie przeprowadzenia rozprawy - art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Opierając zarzuty na tejże podstawie kasacyjnej, skarżący winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również, jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

W tak zakreślonym zakresie rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wymaga zauważenia, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, po wznowieniu postępowania (postanowienie Starosty B. z [...] stycznia 2018 r.) i organy rozstrzygnęły co do istoty sprawy (w podstawie obu decyzji powołano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.). Jako podstawę wznowienia skarżący przywołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pominięcie go jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] lipca 2017 r. zatwierdzającą projekt robót geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej w utworach paleogeńskich w miejscowości B. na działce nr [...], sąsiadującej z działką wnioskodawcy.

Należy wyjaśnić, że istotnym jest, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów. Pierwszy obejmuje kwestię wznowienia, a drugi - rozstrzygnięcie co aktu administracyjnego objętego wnioskiem o wznowienie. Na pierwszym etapie bada się, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi zaś podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Konsekwencją braku spełnienia przesłanek warunkujących wznowienie jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, z mocy art. 150 § 1 k.p.a. Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania można przejść do kolejnego etapu postępowania i badania zasadności wskazanych przez stronę podstaw wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) oraz możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy wobec zaistnienia przesłanek z art. 146 § 1 k.p.a (art. 151 § 1 i 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, ostateczną decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...], której weryfikacji domagał się skarżący, wydał Starosta B. i ten organ obowiązany był ustalić okoliczności warunkujące wznowienie postępowania lub ich brak i wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia. Organ ten postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. wznowił postępowanie w omawianej sprawie. W decyzji z [...] lutego 2018 r. ponownie odniósł się do przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, między innymi zachowania przez wnioskodawcę terminu do wznowienia postępowania. Natomiast organ odwoławczy – SKO w decyzji z [...] kwietnia 2018 r., skarżonej do WSA, w ogóle nie zajął się kwestią dochowania przez skarżącego terminu z art. 148 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co słusznie zauważył Sąd I instancji. Nie mogło tłumaczyć braku stanowiska Kolegium w kwestii terminu złożenia podania przez skarżącego w zaskarżonej decyzji wcześniejsze postanowienie SKO z [...] grudnia 2017 r. uchylające postanowienie Starosty z [...] października 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania. Zostało ono wydane m.in. na mocy art. 138 § 2 k.p.a. i nakazywało Staroście jednoznaczne ustalenie momentu, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji z [...] lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Zatem w decyzji odwoławczej, wydanej po wznowieniu postępowania, Kolegium tym bardziej powinno było zbadać, czy Starosta wypełnił obowiązek nałożony nań nie tylko unormowaniem art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a., ale również wspomnianym postanowieniem SKO z [...] grudnia 2017 r.

Istnienie przesłanek z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., warunkujących wznowienie postępowania bowiem powinno być badane i to z urzędu na każdym etapie, także w postępowaniu odwoławczym od decyzji zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne. Bez prawidłowego zweryfikowania warunków formalnych do wznowienia postępowania niedopuszczalne jest przeprowadzanie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3319/14; 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 889/11, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl; też: Małgorzata Jaśkowska. Komentarz do art. 148 k.pa. w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2019). Sąd kasacyjny podziela to stanowisko.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2813/16, opubl.: Lex nr 2582224)

Dlatego prawidłowe było stanowisko WSA, że brak skontrolowania przez SKO decyzji Starosty w zakresie oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania przewidzianego w art. 148 k.p.a. stanowiło istotny mankament postępowania odwoławczego.

Stąd nie można podzielić zarzutu skarżącego z pkt III.1. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 k.p.a. Już wyjaśniono, jak istotne znaczenie ma ustalenie zachowania terminu z art. 148 k.p.a. przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania. Niewyjaśnienie tego zagadnienia przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem kontrolowanej przez WSA decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd kasacyjny zauważa, że w skardze do WSA nie został zgłoszony zarzut naruszenia przez SKO art. 148 k.p.a. Jednakże WSA był uprawniony/zobowiązany do wydania takiego rozstrzygnięcia na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1). Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wyrok Sądu I instancji, zdaniem NSA, nie naruszył podnoszonego przez skarżącego art. 134 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przyjmuje się, że dokonanie oceny czy uwzględnienie skargi nastąpiło na korzyść, czy też na niekorzyść skarżącego nie jest możliwe w sytuacji, gdy stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi nastąpiło na skutek stwierdzenia przez sąd naruszenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu lub czynności przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji bowiem sąd nie może z całą pewnością ustalić, czy jego ocena prawna pogorszy w przyszłości sytuację prawną skarżącego (por.: Tarno Jan Paweł, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd.V, LexisNexis 2011, Komentarz do art. 134 p.p.s.a., teza 10; Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI, WKP 2016, komentarz do art. 134 p.p.s.a.).

Ponadto ocena prawna i wskazania dla SKO co do dalszego postępowania sformułowane przez WSA w zaskarżonym wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a., odnoszące się do przesłanki z art. 148 k.p.a., w tym "ocena twierdzeń skarżącego, że dopiero poznanie szczegółów projektu robót geologicznych dało mu wiedzę pozwalającą na przyjęcie, że posiada on status strony" (s. 8 uzasadnienia wyroku) nie mają na rozpoznawanym etapie charakteru "niekorzyści" w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a.

Kwestia zakazu reformationis in peius może się pojawić w sytuacji ustalenia niedochowania przez skarżącego terminu z art. 148 p.p.s.a., ale będzie to zakaz wynikający z art. 139 k.p.a., a nie z art. 134 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego niezasadny jest także zarzut ujęty w pkt III.2. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Kierując się powyższym nieuzasadniony był wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy przez NSA, gdyż w myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie istota sprawy nie była badana przez WSA z uwagi na stwierdzone wątpliwości co do dochowania wymogów formalnych podania o wznowienie. Z tych samych przyczyn nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.) czy zawieszenia postępowania i wystąpienia z pytaniami do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego nieuzasadnione, bo przedwczesne były zarzuty i wnioski sformułowane w pkt III. 3. I 4. Petitum skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.