Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 829/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 22 ust.2, art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Rolniczego "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania z urzędu aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz Przedsiębiorstwa Rolniczego "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo - geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1629), po rozpatrzeniu odwołania Ax Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Starosty K. z dnia (...), (...) w przedmiocie dokonania z urzędu aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu G., gm. K. odnoszących się do działek nr 18/1 i 19, Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 28 września 2016r. do Starosty K. wpłynął wniosek G. K., współwłaścicielki działki nr 42 o powierzchni 1,42 ha, położonej w obrębie G., gm. K. z prośbą o wyjaśnienie przyczyn braku wykazania w ewidencji gruntów (po przeprowadzonej w latach 1984 - 1988 modernizacji (aktualizacji) ewidencji gruntów) fragmentu działki drogi wiejskiej, która przebiegała wzdłuż południowych granic piętnastu działek oznaczonych w obecnej ewidencji numerami od 40/1 do numeru 53. Działanie takie zdaniem wnioskodawczyni pozbawiło właścicieli wyżej wymienionych piętnastu działek dostępu do drogi publicznej, co niewątpliwie utrudnia swobodne dysponowanie prawem własności.

Decyzją z dnia (...) Starosta K., działając na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d oraz ust. 2b pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1034 ze zm.) - dokonał z urzędu aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu G., gm. K. odnoszących się do działek nr 18/1 i 19 w następujący sposób:

1. dla działki nr 18/1 wykreślił wykazaną w ewidencji powierzchnię 271,83 ha i wpisać nową powierzchnię wynoszącą 271,69 ha oraz zmienił jej konfigurację;

2. dla działki nr 19 wykreślił wykazaną w ewidencji powierzchnię 0,07 ha i wpisać nową powierzchnię wynoszącą 0,2500 ha oraz zmienił jej konfigurację.

Jako podstawę dokonanych zmian organ wskazał operat techniczny zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 13 lutego 2017r., pod nr P.1002.2017.121.

W uzasadnieniu decyzji organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wskazał, że po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego ustalił, że:

- z fragmentu kopii mapy archiwalnej, którą dostarczyła organowi wnioskodawczyni wynika, iż w latach 50 - tych i wcześniej wieś M. stanowiła nieprzylegające do siebie dwie enklawy gruntów. Mniejsza enklawa odpowiada obecnym ww. 15 działkom obecnego obrębu G. oznaczonym od nr 40/1 do nr 53. Na mapie od strony południowej przedmiotowych działek wykazana jest droga o szerokości 2,5 m.

- działki "pozbawione" w wyniku modernizacji (aktualizacji) ewidencji dostępu do drogi publicznej, o których mowa na początku uzasadnienia, usytuowane są na północ od drogi będącej przedmiotem sprawy, zaś grunt Ax Spółki z o. o. (dawniej Bx) - na południe od tej drogi.

Pierwszą ewidencję gruntów na wskazanym obszarze zakładano latach 1957 - 1962. W skład obecnego obrębu G. weszły grunty wsi G., grunty PGR G. (po przejętym na rzecz Skarbu Państwa majątku ziemskim) oraz mniejsza enklawa gruntów wsi M.. W pierwszym rejestrze założonym łącznie dla ww. gruntów droga będąca przedmiotem badania składała się z działki nr 62 o powierzchni 0,13 ha umiejscowionej w granicach gruntów wsi G. oraz z części (ok. 0,12 ha) działki nr 116 o powierzchni ogólnej 1,07 ha umiejscowionej w granicach gruntów PGR G.. Działka nr 116 i nr 62 wpisane były w pozycji rejestrowej nr 15. Jako właściciel wykazany był Skarb Państwa, a jako władający - Dyrekcja Dróg Publicznych w W..

W 1979 r. podczas kontroli terenowej i aktualizacji ewidencji na podstawie uzgodnień z Rejonem Dróg Publicznych w K., potwierdzonych podpisem na mapie uzgodnień przeniesiono do pozycji rejestrowej 39 między innymi działki nr 62 i 116 i wpisano jako właściciela Skarb Państwa (bez podania tytułu własności) oraz Urząd Gminy w S. (obecnie obszar gm. K.) jako podmiot władający.

W latach 1984-1988 w obrębie G. wykonano modernizację (aktualizację) ewidencji gruntów oraz założono mapę zasadniczą dla obszarów zurbanizowanych. W ramach tych prac wykonano:

1) pomiar granic obrębów

2) pomiar stanu władania,

3) pomiar uzupełniający szczegółów sytuacyjnych i urządzeń poziemnych,

4) prace obliczeniowe, kartograficzne i kreślarskie, w wyniku których sporządzono operaty techniczne, nowe rejestry, mapy sytuacyjne i mapę ewidencyjną.

Operat techniczny będący wynikiem tych prac zarejestrowany został w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. pod numerem 341-1/88. Z treści sprawozdania, którego kopie załączone są do każdego tomu operatu wynika, iż ze względu na dużą ilość zmian w stosunku do operatu pierwotnego granice SHRO G. (Stacja Hodowli Roślin Ogrodniczych) - następcy PGR G. - zostały ustalone "od nowa". W czynnościach brali udział przedstawiciele sąsiadujących obrębów (na ogół sołtysi) oraz dyrektor SHRO G.. W tomie X, karta nr 14 znajduje się Szkic graniczny nr 4 przedstawiający przebieg granic pomiędzy gruntami SHRO G., a gruntami wsi G. i gruntami obrębu F.. W miejscu usytuowania drogi będącej przedmiotem niniejszej sprawy, przebieg granicy gruntów SHRO (od punktu 1765/14 SHRO do punktu 39 SHRO) określono jako biegnący wzdłuż południowej krawędzi drogi (na odcinku 264,90 m) i dalej wzdłuż zachodniej krawędzi tej drogi (na odcinku 88,22 m). Szerokość drogi określono na 4 m. Oznacza to, że grunt zajęty pod przedmiotową drogę wewnętrzną — (tzw. powszechnego korzystania) nie był włączony do gruntów SHRO G.. Dodatkowo w protokole ustalenia granic gruntów SHRO G. z gruntami wsi G., w których to czynnościach uczestniczył sołtys – C. S. oraz zastępca dyrektora SHRO – M. B. na karcie nr 17 znajduje się zapis następującej treści: "Od granicznika nr 13 granica najpierw biegnie 64 m na wschód do granicznika nr 34, a następnie na południe ok. 330 m do granicznika nr 14SHRO leżącego przy drodze gospodarczej, w tym miejscu granica znów łamie się w kierunku wschodnim i po południowym brzegu drogi dochodzi po 250 m do granicznika nr 15, a następnie leci w kierunku południowym po zachodnim brzegu drogi ok. 75 m do granicznika 39 SHRO".

Ze szkicu polowego nr 7 z pomiaru ustalonych granic, który sporządzony został w dniu 9 stycznia 1984r. przedmiotowa droga o szerokości 4 m oznaczona jest jako działka nr 19. Koniec drogi od strony zachodniej, czyli jej zachodnia granica przebiega na wysokości działki nr 40 (obecnie 40/1). Oznacza to, że działka drogi o nowym numerze 19 faktycznie została utworzona ze starej (przed modernizacją) działki drogi nr 62 o powierzchni 0,13 ha oraz części działki drogi nr 116 o powierzchni 0,12 ha. Pozostałą część działki drogi nr 116 o powierzchni 0,95 ha (1,07 ha - 0,12 ha= 0,95 ha) włączono do nowej działki SHRO oznaczonej jako działka nr 18.

We wrześniu 1987r., czyli dopiero po upływie prawie 4 lat od dokonania pomiarów przeprowadzono obliczenia współrzędnych punktów granicznych działek objętych modernizacją, obliczenie ich powierzchni, powierzchni użytków i konturów klasyfikacyjnych. Zdaniem organu przy obliczaniu powierzchni działek ze współrzędnych - popełniono pomyłkę polegającą na błędnym przyjęciu numerów punktów granicznych obwodnicy działki nr 18 (SHRO G.), w wyniku czego część działki nr 19 (część drogi) włączono do obszaru w/w działki nr 18, pozbawiając w ten sposób 15 działek dostępu do drogi publicznej. Podczas ogłoszenia w dniu 26 października 1987r. stanu władania po modernizacji przedstawiciel Gminy K. nie zgłosił żadnych uwag.

Ze względu na fakt, że w terenie faktycznie droga istniała, nie było do tej pory żadnych interwencji. Dopiero we wrześniu 2016r. G. K., współwłaścicielka działki nr 42 o powierzchni 1,42 ha, położonej w obrębie G., gm. K. wystąpiła do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z wnioskiem o podjęcie działań w przedmiotowej sprawie. W dniu 23 listopada 2016r. w Starostwie Powiatowym w K. Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami przeprowadzono rozprawę administracyjną w celu uzyskania stanowiska właściciela działki nr 18/1, tj. Ax sp. z o. o. oraz Wójta Gminy K. działającego w imieniu Gminy K. w kwestii możliwości wykazania w operacie ewidencji gruntów działki drogi (nr 19) według danych z pomiaru wykonanego podczas modernizacji ewidencji w 1984 r.

W trakcie rozprawy poinformowano strony, że prace geodezyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzane w latach 1984 - 1988 obciążone były błędem, który wystąpił podczas czynności kameralnych, tj. przy przyjmowaniu granic działek do obliczenia ich powierzchni, bowiem przy czynnościach pomiarowych droga na spornym odcinku wykazana była jako odrębna działka, a w czasie obliczeń powierzchni bez żadnego uzasadnienia włączono grunt pod drogą do działki 18 (obecnie 18/1). Ze względu na fakt, iż w operacie modernizacji ewidencji istnieją dane pomiarowe, na podstawie których możliwe jest obliczenie współrzędnych geodezyjnych działki drogi na spornym odcinku, tut. organ w ramach procedury związanej z poprawieniem błędów może dokonać zmiany w ewidencji gruntów. Warunkiem koniecznym do jej dokonania i wydania decyzji w tej sprawie jest zgoda stron, tj. Ax sp. z o. o. - właściciela działki nr 18/1 oraz Gminy K..

Wójt Gminy K. opowiedział się za wykazaniem w ewidencji gruntów działki drogi wiejskiej w granicach, w jakich pomierzono ją podczas modernizacji. Potwierdził, że droga powszechnego korzystania na spornym odcinku była od dawien dawna. Ponadto zadeklarował, że Gmina K. zleci na swój koszt wyznaczenie w terenie granic przywróconej w ewidencji działki drogi, jeżeli Ax wyrazi zgodę na dokonanie ww. zmian.

M. S. - Członek Zarządu Ax poprosiła o odroczenie terminu zajęcia stanowiska do 2 grudnia 2016 r.

W piśmie z dnia 24 listopada 2016r. M. S. reprezentująca Ax Spółkę z o.o. nie wyraziła zgody na dokonanie zaproponowanych (opisanych powyżej) zmian.

Zdaniem organu ważną okolicznością w niniejszej sprawie jest, że w 2010r., czyli ponad 7 lat temu, na zlecenie Ax geodeta uprawniony H. T. wykonywała prace geodezyjne zgłoszone pod numerem KREG 1602-630/2010, polegające na wyznaczeniu w terenie położenia 20 punktów granicznych dla dwóch fragmentów granicy działki nr 18/1. Dane do wyznaczenia położenia ww. punktów stanowiły współrzędne geodezyjne pochodzące z operatu modernizacji ewidencji nr 341-1/88. Niektóre wyznaczone punkty graniczne zostały zastabilizowane znakami nadziemnymi w postaci rurek metalowych. Jednym z fragmentów granicy zastabilizowanej rurkami metalowymi była granica pomiędzy działką nr 18/1, a odtworzonym dalszym fragmentem działki nr 19 (drogi) oznaczonej na szkicu granicznym zawartym w "Protokole wyznaczenia i wznowienia punktów granicznych" z dnia 27 listopada 2010 r., jako odcinki pomiędzy punktami nr 1965, 2, 3, 169, 170. Ze strony spółki Ax podpis akceptujący przedstawiony przez geodetę przebieg granic na tych odcinkach złożył przedstawiciel przedsiębiorstwa – K.M.. Ze strony Gminy K. (prawidłowo powiadomionej) nikt się nie stawił. Operat techniczny z powyżej opisanej pracy geodezyjnej dopiero po 7 latach został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. w dniu 13 lutego 2017r., pod nr P. 1002.2017.121 w ramach tego opracowania geodeta sporządził między innymi wykazy zmian danych ewidencyjnych dla działki nr 18/1 i nr 19.

Od powyższej decyzji M. S. reprezentująca Ax Spółkę z o.o. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji podała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli działki sąsiedniej nr 42, którzy domagali się wyjaśnienia przyczyn braku wykazania w ewidencji drogi, która była wykazana na dawnych mapach ewidencyjnych. Działka wnioskodawców oraz inne od nr 40/1 do nr 53 nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, ponieważ właściciele tych działek nadal korzystają na gruncie z dojazdu drogą wewnętrzną położoną w granicach działki nr 18/1 będącej własnością Ax Sp. z o.o. w G.. Odcinek przedmiotowej drogi będący własnością Spółki nie jest jednak oznaczony na mapie ewidencyjnej.

Sporny odcinek drogi należał do dawnego majątku ziemskiego przejętego na rzecz Skarbu Państwa, z którego powstało PGR G., a następnie GHRO G.. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że grunt zajęty pod przedmiotową drogę wewnętrzną nie należał do gruntów GHRO G., ponieważ Spółka dysponuje mapą, m.in. Szkicem urządzenia rolnego gospodarstwa G., który dowodzi, że granicę gruntów wsi G. na spornym odcinku stanowi północny brzeg drogi i dalej wschodni brzeg drogi, a nie tak jak wskazuje organ w wydanej decyzji (dowód nr 1 - fragment mapy z opisem przebiegu granicy). Drogę włączono do obszaru działki 18, ponieważ cały grunt pod drogą przebiegającą wzdłuż działki nr 18, a nie tylko jej fragment był własnością Skarbu Państwa. Strona podkreśliła, że w dniu 26 października 1987 r. podczas ogłoszenia stanu władania po modernizacji Gmina K. nie zgłaszała żadnych uwag. Błąd, na który powołuje się organ nie ma charakteru błędu oczywistego. W dniu 5 października 1992r. Gospodarstwo Hodowli Roślin Ogrodniczych Skarbu Państwa w G. dokonało podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 18 decyzją nr GR-6011/1/80/92/D.70, z której wydzielono działkę nr 18/1 (dowód nr 2), wykonano również mapę projektu podziału działki nr 18 (dowód nr 3). W wyniku podziału nowo powstała działka nr 18/1 określona została w sposób graficzny i opisowy. W granicach zgodnych ze stanem ujawnionym w ewidencji spółka objęła przedmiotową działkę w użytkowanie, w tym grunt pod drogą przebiegającą całą długością działki. Powierzchnia działki nr 18/1 wynosząca 271,83 ha została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków, stając się jedną z danych opisowych nieruchomości, stanowiąc podstawę do ujawnienia jej w księdze wieczystej. Spółka Ax została utworzona przez byłych pracowników gospodarstwa SHRO w G., od 15 grudnia 1992r. dzierżawiła przedmiotową działkę, a z dniem 19 maja 2010r. stała się właścicielem działki nr 18/1 o powierzchni 271,83 ha. Droga uwidoczniona na dawnych mapach jest nadal zachowana i wykorzystywana jako droga wewnętrzna. Spółka jako dzierżawca, a następnie właściciel działki 18/1 od gruntu wykazanego w ewidencji gruntów pod drogę o powierzchni 0,13 ha opłaca od 1992r. podatek od nieruchomości.

Jesienią 2010r. spółka zleciła wykonanie prac geodezyjnych polegających na wyznaczeniu w terenie fragmentu granicy z działkami od nr 40/1 do nr 59 oraz drugiego fragmentu od nr 59 do nr 55. W toku prac prowadzonych na gruncie geodeta nie informował przedstawiciela spółki o zmianie dotychczasowego przebiegu granicy działki i sporządzeniu wykazu zmian danych ewidencyjnych. Nie przekazano również żadnych dokumentów informujących o jakichkolwiek zmianach mających oczywisty wpływ na zmianę deklaracji podatkowych właściciela gruntu. Informacje i dokumenty takie zostały ujawnione w trakcie wydawania przedmiotowej decyzji. Ujawniono dokument "Wykaz zmian danych ewidencyjnych działki" zawierający adnotację "o zmianie danych ewidencyjnych poinformowano właściciela dnia 27 listopada 2010r.", co jest sprzeczne ze stanem faktycznym i wbrew zasadom etyki zawodowej osoby zaufania publicznego, którym jest geodeta. Bez wiedzy zleceniodawcy dokonano zmiany danych ewidencyjnych działki, czego nie obejmowało zlecenie ani wola zleceniodawcy. Sporządzony wykaz zmian danych ewidencyjnych znajdował się w przeglądanych aktach sprawy, o czym stronę wcześniej nie informowano.

W protokole sporządzonym z czynności geodety granicę określono nie opisowo, lecz za pomocą numerycznego zbioru punktów tj. 1965, 2, 3, 169, 170. W wyniku tego został złożony podpis pod treścią sprzeczną ze stanem władania, co jest błędem oświadczenia woli ze strony przedstawiciela spółki, który działał w przekonaniu, że wskazany przebieg granic jest zgodny z ewidencją gruntów, co było również celem zlecenia. Podstawą bowiem do wykazania przebiegu fragmentu granicy działki nr 18/1 była dokumentacja z podziału działki nr 18 wykonana przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 października 1992r., pod nr 341-60/92.

Ponadto strona podniosła, że organ wszczął postępowanie w trybie wnioskowym, a następnie wydał z urzędu decyzję w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie wprowadzonego po 7 latach (tj. w dniu 13 lutego 2017r.) operatu technicznego o sporządzeniu, którego strona postępowania nie została powiadomiona. Sprawa nie została przez organ geodezyjny i kartograficzny wyjaśniona i połączono tryb działania z urzędu i na wniosek. Przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia operat, który nie został do ewidencji wprowadzony w odpowiednim trybie z naruszeniem wymogów wskazanych w ustawie, z którym strona nie mogła się zapoznać i wnieść ewentualne zastrzeżenia. Zebrane akta sprawy, z którymi strona mogła się zapoznać zgodnie z zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2017r. dotyczyły postępowania wszczętego na wniosek.

Dodatkowo strona podniosła, że z własnością działki w sposób nierozerwalny związane są jej granice i powierzchnia. Stan granic objętych w użytkowanie oraz powierzchnia działki była zgodna z ewidencją gruntów i w takim stanie spółka nabyła działkę od Skarbu Państwa. Organ nie może samowolnie dokonywać zmiany przebiegu granicy działki powodującej zmniejszenie jej powierzchni o 1400 m2 ,skoro nie nastąpiły zdarzenia prawne zmieniające granice oraz powoływać się na dokumenty sprzed lat, po których pojawiły się kolejne tytuły własności. Ponadto zmienioną powierzchnię działki określono z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, co jest niezgodne z § 62 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Działkę nr 18/1 pomniejszono o 0,14 ha, natomiast działkę nr 19 powiększono o 0,18 ha. W aktach znajduje się również wykaz zmian danych ewidencyjnych działki sąsiedniej nr 40 z dnia 17 lipca 2008r., której powierzchnia po podziale zwiększona o 123 m2 została określona z precyzją zapisu do 0,0001 ha.

W załączeniu do odwołania strona przedstawiła kserokopię z opisem przebiegu granicy pochodzącą z mapy Szkic urządzenia gospodarstwa G., kserokopię decyzji podziału działki nr 18, mapę projektu podziału działki nr 18.

Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że postępowanie zainicjowało podanie G. K. z dnia 28 września 2016r., ale ze względu na fakt, że wnioskodawczyni nie jest właścicielką działek nr 18/1 i 19, których to podanie dotyczyło starosta wszczął postępowanie z urzędu zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2016r., o czym strona została powiadomiona.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów postawionych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że w roku 2010r., czyli 7 lat temu, na zlecenie Ax Spółki z o.o. geodeta uprawniony H. T. wykonywała prace geodezyjne zgłoszone pod numerem KREG 1602-630/2010, polegające na wyznaczeniu w terenie położenia 20 punktów granicznych dla dwóch fragmentów granicy działki nr 18/1. Ze strony spółki Ax podpis akceptujący przedstawiony przez geodetę przebieg granic złożył przedstawiciel przedsiębiorstwa – K. M.. Operat techniczny z wyżej opisanej pracy geodezyjnej dopiero po 7 latach został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. w dniu 13 lutym 2017r. pod nr P.1002.2017.121. Przyczyną opóźnienia był fakt tak długo trwającej pracy geodezyjnej wykonywanej przez uprawnionego geodetę. W ramach tego opracowania geodeta sporządził między innymi wykazy zmian danych ewidencyjnych dla działki nr 18/1 i nr 19. Na podstawie tego opracowania została obecnie wydana zaskarżona decyzja.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że właściciele działek faktycznie korzystają z drogi, natomiast jak wykazano powyżej zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej w momencie popełnienia błędu powstałego w trakcie prac odnowienia ewidencji gruntów. Operat techniczny o nr P. 1002.2017.121, który zresztą został wykonany za zlecenie strony skarżącej naprawia ten błąd. W trakcie prowadzonych prac na gruncie dotyczących zlecenia zakończonego operatem nr P.1002.2017.121, wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedstawiciel spółki był obecny, co potwierdza złożony przez niego podpis w protokole z dnia 27 listopada 2010r. świadczący o tym, że zgadza się na tak wyznaczone i wznowione punkty graniczne. Przedstawiciel spółki nie kwestionował wówczas ówczesnych ustaleń.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że nie podziela zasadności zgłoszonych przez przedstawiciela spółki zarzutów zawartych w odwołaniu. Pomimo, że decyzja starosty dotyczy ujawnienia z urzędu danych z operatu nr P.1002.2017.121, to organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przedstawił historię działek i genezę powstania błędu w ewidencji gruntów i budynków, a także uzasadnienie dla usunięcia tego błędu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia (...) Zarzuty organu dotyczące ujawnionego w ewidencji przebiegu granicy, wskazujące na konieczność przywrócenia stanu ewidencyjnego sprzed września 1987 r., sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanu prawnego, który nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu ewidencyjnym. Starosta wadliwie posługuje się pojęciem "aktualizacji danych ewidencyjnych". Tym samym decyzja organu I instancji, w której wprowadza się granicę w zakresie działek 18/1 i 19, wydana została z wkroczeniem w kompetencję sądów powszechnych do rozstrzygania sporów o granice nieruchomości. Dla udokumentowania sprostowania błędu organ I instancji wykorzystał i uznał za właściwą dokumentację geodezyjną sporządzoną przez geodetę w 2010 r., której celem było wyznaczenie na gruncie 20 punktów granicznych dla dwóch odcinków granicy działki nr 18/1 według stanu z operatu ewidencji gruntów. Prace zostały wykonane na koszt i zlecenie strony skarżącej, która nie wnioskowała o dokonanie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr 18/1 i nie wyrażała na takie zmiany zgody.

Organ odwoławczy nie przeprowadził analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mimo że opracowanie to zawiera szereg nieprawidłowości. Dokumentacja geodezyjna wskazuje, że geodeta nie sporządził dokumentacji wyznaczającej granice między działką nr 18/1, a działkami od nr 40/1 do 50 oraz działkami nr 58,57,56 i 55 według stanu z operatu ewidencji gruntów, na co wskazuje szkic przebiegu granic do protokołu z dnia 27 listopada 2010r. Z treści sporządzonego przez geodetę protokołu wynika, że wyznaczenie punktów granicznych wykonano w oparciu o opracowanie modernizacji gruntów 341-1/88, również w treści zawiadomienia stron o czynnościach wyznaczenia punktów granicznych wskazano, że okazanie granic działki nr 18/1 z działkami sąsiednimi nastąpi wg stanu z operatu ewidencji gruntów, w takim celu bowiem skarżąca zleciła wykonanie prac geodezyjnych, w trakcie prowadzonych prac nie było mowy o zmianie przebiegu granic nieruchomości. Tymczasem wykonawca w terenie okazał granice zgodne z ewidencją wskazując 20 punktów granicznych dla dwóch fragmentów granicy działki nr 18/1, natomiast dokumentację sporządził rozbieżnie z dokumentacją znajdującą się w zasobie przez dokonanie korekty przebiegu granic. Na szkicu z wyznaczenia punktów granicznych wyrysowano część istniejącej na gruncie działki nr 18/1 drogi wewnętrznej, polnej oznaczono jako " dz 19 dr " oraz kolorem żółtym zaznaczono południowy i zachodni brzeg drogi. W wyniku wyznaczenia przedstawionego na szkicu działka nr 18/1 nie graniczy już z ww. działkami od nr 40/1 do nr 50 oraz nr 58, 57 i 56., a 20 punktów granicznych nie leży już na granicy działki nr 18/1, ponieważ granica ta stała się granicą działki nr 19. Tak więc po korekcie działka nr 18/1 graniczy z nowo wydzieloną z działki nr 18/1 częścią działki nr 19, a dwa przesunięte fragmenty działki opisane zostały nie 20, a 5 punktami granicznymi: 1965, 2, 3, 169,170. Organ I instancji w decyzji (str. 4) potwierdził, że " H. T. wykonywała prace geodezyjne zgłoszone pod nr KRĘG 1602-30/2010, polegające na wyznaczeniu w terenie położenia 20 punktów granicznych dla dwóch fragmentów granicy działki nr 18/1". Organ nie wyjaśnił dlaczego zamiast 20 punktów granicznych, wyznaczone na szkicu dwa fragmenty działki nr 18/1, opisane zostały 5 punktami granicznymi, sprzecznie ze zleceniem skarżącej.

Właściciel, na rzecz którego w sporządzonej dokumentacji przesunięto granice i wyłączono część działki nr 18/1 gmina K. (skutecznie zawiadomiona) nie stawiła się na gruncie. Nie budzi wątpliwości, że sporządzony przez geodetę w dokumentacji przebieg granic jest rozbieżny z dokumentacją znajdującą się w zasobie, powstałą w wyniku modernizacji ewidencji, oraz sprzeczny z celem zlecenia skarżącej. Sposób wykonania pracy przez geodetę przeczy zasadom etyki zawodowej osoby zaufania publicznego, którym jest geodeta. W świetle tych okoliczności wykonany przez geodetę ,,szkic sytuacyjny granic" jest to dokument techniczny, poglądowy i nie rozstrzyga on w kwestii określenia przebiegu granic.

W toku prac prowadzonych na gruncie geodeta nie informował przedstawiciela skarżącej o projekcie zmiany dotychczasowego przebiegu granicy działki, w wyniku którego dotychczasowa granica będzie stanowiła granicę działki nr 19, a nie nr 18/1, oraz o sporządzeniu wykazu zmian danych ewidencyjnych. Informacje takie zostały ujawnione w trakcie prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty K. z dnia (...) W aktach sprawy znajduje się dokument "Wykaz zmian gruntowych dotyczących działki" nr 18/1 zawierający wzmiankę "O zmianie danych ewidencyjnych poinformowano właściciela dn. 27.11.2010 r," co jest niezgodne z prawdą, ponieważ skarżąca jako strona nie otrzymała tych informacji. W protokole sporządzonym z czynności geodety granicę określono nie opisowo, lecz za pomocą numerycznego zbioru punktów, tj. 1965, 2, 3, 169, 170. Podpis złożony pod treścią sprzeczną ze stanem władania jest błędem oświadczenia woli ze strony przedstawiciela skarżącej, który jak sam twierdzi działał w przekonaniu, że wskazany w protokole przebieg granic jest zgodny ze stanem w ewidencji gruntów, co było również celem zlecenia.

Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy zgodnie powołują się na podpis złożony przez przedstawiciela skarżącej K. M. do protokołu z dnia 27 listopada 2010 r. traktując złożenie podpisu jako akceptację przez skarżącą zmiany przebiegu granicy przedstawionej na szkicu przez geodetę. Organy orzekające jednak niewłaściwie zinterpretowały dokonanie tej czynności, ponieważ złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadawało przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawych uzgodnionych i nie wyłączało rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności w trybie postępowania o rozgraniczenie. Do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków wpisuje się zgodne oświadczenie woli osób, które były obecne przy czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie. Sporządzony w trybie § 38 ust.2 i 4 protokół "graniczny" ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru granicznego sporządzonego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 3 listopada 2016r., a po kilku miesiącach od tej daty, tj. w dniu 13 lutego 2017r. organ przyjął do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracę geodezyjną z dnia 27 listopada 2010r. geodety H. T. ze sporządzonymi zmianami danych ewidencyjnych dla działki nr 18/1 i nr 19, bez powiadomienia stron postępowania. Sporządzona dokumentacja jest rozbieżna z dokumentacją znajdującą się w zasobie geodezyjnym powstałą w wyniku modernizacji ewidencji gruntów, co doprowadziło do powstania sporu granicznego. Zainteresowane strony nie są zgodne co do przebiegu granicy. Co więcej skarżąca konsekwentnie odmawia uznania granicy opisanej w dokumentacji opracowanej przez geodetę. W tej sytuacji, ustalenie komu przysługuje prawo do przygranicznej części działki nie należy do organów.

W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia (...) o dokonaniu z urzędu aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej ewidencji gruntów i budynków obrębu G., gm. K., odnoszących się do działek nr 18/1 i 19, w następujący sposób : dla działki nr 18/1 wykreślono wykazaną w ewidencji powierzchnię 271,83 ha i wpisać nową powierzchnię wynoszącą 271,69 ha oraz zmieniono jej konfigurację oraz dla działki nr 19 wykreślono wykazaną w ewidencji powierzchnię 0,07 ha i wpisano nową powierzchnię wynoszącą 0,2500 ha oraz zmieniono jej konfigurację.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Zgodnie z ust. 2 art. 20 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 powołanej ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

W myśl ust. 2 art. 22 ustawy podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 tej ustawy informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności, wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Istotne znacznie ma także to, że stosownie do treści art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast w myśl art. 24 ust. 2b aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych;

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy).

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, LEX nr 505313).

Postępowanie ewidencyjne jest więc postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr 41305).

Podkreślić także należy, że art. 24 ust. 2a dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U.2014.897) zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 12 lipca 2014 r. wprowadził jak wyżej wskazano działanie starosty z urzędu w ściśle określonych przypadkach

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zmian danych ewidencyjnych zostało wszczęte na wniosek G. K. z dnia 28 września 2016 r., w którym nie zgadzała się z tym, że z niewiadomych dla niej przyczyn została pozbawiona drogi dojazdowej do jej działki nr 42, w obrębie ewidencyjnym G.. Natomiast z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r. wynika, że organ wszczął - na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. - z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia drogi dojazdowej do działki nr 42, w obrębie G., gmina K. na wniosek G. K..

Powyższe zawiadomienie organ doręczył G. K., A. J. (współwłaścicielom działki nr 42), Wójtowi Gminy K. oraz Ax Spółce z o.o. z siedzibą w G..

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje na możność wszczęcia postępowania w dwojaki sposób: bądź na żądanie strony lub podmiotu występującego na prawach strony, bądź przez organ administracji z urzędu. Sposoby te nie są w pełni równorzędne - wprawdzie decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji, jednakże niejednokrotnie przepisy prawa wymagają uzyskania zgody podmiotu administrowanego na wydanie decyzji. Zgoda taka wynika zwykle z faktu złożenia przez podmiot administrowany wniosku o wszczęcie postępowania. W wyjątkowych przypadkach zgoda jest udzielona w toku postępowania wszczętego z urzędu w trybie art. 61 § 2. Zgoda strony na prowadzenie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, powinna być udzielona w dowolnym momencie postępowania, ale przed wydaniem decyzji w sprawie. Do wszczęcia postępowania na żądanie strony dochodzi wskutek doręczenia żądania organowi administracji.

Jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie organ ewidencyjny wszczął postępowanie zarówno z urzędu, jak i na wniosek G. K.. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie, tj. art. 61 § 1 K.p.a. spójnika "lub", wyrażającego zgodnie z zasadami poprawnej legislacji tzw. alternatywę nierozłączną. Przy czym wskazać należy, że przepisy prawa materialnego stanowią o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte urzędu, czy też na wniosek strony.

Zauważyć należy, że w toku postępowania przed organem I instancji, wnioskodawczyni – G. K. traktowana była przez organ jako strona, co wynika także z treści skierowanej do niej decyzji organu I instancji. Ponadto jako strona postępowania został potraktowany A. J., któremu również została doręczona powyższa decyzja. Tymczasem organ II instancji przyjął, że stroną postępowania jest tylko Ax Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. i tylko tej stronie doręczył decyzję z dnia (...) Organ odwoławczy pominął również jako stronę Gminę K. (we wcześniejszym postępowaniu była traktowana jako strona przedmiotowego postępowania), nie doręczając jej zaskarżonej decyzji.

Zdaniem sądu, organ II instancji nie dokonał żadnych ustaleń odnośnie stron postępowania i nie wyjaśnił, w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego tak przyjął, pomimo że zawiadomienie z dnia 20 kwietnia 2017 r. dotyczące możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów przesłał G. K., A. J. (współwłaścicielom działki nr 42), Ax Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. oraz Wójtowi Gminy K.. Lakoniczne wskazanie, że G. K. nie jest właścicielkom działki nr 18/1 i działki 19, nie jest wystarczające dla oceny jej interesu prawnego w sprawie, tym bardziej, że została jej doręczona decyzja organu i instancji i wszczęte postępowanie na jej wniosek. Organ nie wyjaśnił też dlaczego nie potraktował jako strony postępowania: A. J. – współwłaściciela działki nr 42 oraz właścicieli 14 działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2016 r. w Starostwie Powiatowym w K., w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami wskazano, że działka nr 42 stanowiąca współwłasność G. K. i A. J. wraz z innymi 14 działkami stała się nieruchomością bez dojazdu (dostępu do drogi publicznej). W rozprawie uczestniczyli natomiast tylko współwłaściciele działki nr 42, członek zarządu Ax Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. oraz przedstawiciel Wójta Gminy K.. Organ I instancji także nie uzasadnił, dlaczego właściciele innych 14 działek nie uczestniczyli w rozprawie, a w konsekwencji nie zostali potraktowani jako strony postępowania administracyjnego.

Ponadto zauważyć należy, że z "Protokołu wyznaczenia i wznowienia punktów granicznych" sporządzonego w dniu 27 listopada 2010 r. przez geodetę H.T., a przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego po około 7 latach, tj. w dniu 13 lutego 2017 r., wynika, że w czynnościach wyznaczenia i wznowienia punktów granicznych dla nieruchomości będącej własnością Ax Spółki z o.o. w G. brały udział osoby, które podpisały ten protokół, a które nie są stroną w rozpoznawanej sprawie.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z powyższego wynika, że bezwzględnym warunkiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego aktualizacji danych ewidencyjnych jest prawidłowe ustalenie jego stron. W ocenie sądu, organy nie ustaliły stron postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zapisów w ewidencji wprowadzonych po modernizacji i po wydaniu decyzji o podziale nieruchomości nr 18. Organy nie podjęły więc czynności, które zmierzałyby do precyzyjnego ustalenia stron postępowania, a czynności te nie były udokumentowane w materiałach sprawy.

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

W rozpoznawanej sprawie organ II nie przypisał statusu strony G. K. i A. J. oraz innym właścicielom 14 działek, które, jak sam podaje stały się działkami bez dojazdu. Organ zaś I instancji ograniczył krąg podmiotów posiadających status strony i też nie wyjaśnił, czy G. K. i A. J. są stroną przedmiotowego postępowania, dlaczego wszczął postępowanie z urzędu i na wniosek G. K., oraz dlaczego innym właścicielom 14 działek odmówił statusu strony.

Organ administracji jest zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nie może poprzestać na twierdzeniach wnioskodawcy co do kręgu osób zainteresowanych w sprawie, ale jest zobowiązany dokonać z urzędu stosownych ustaleń (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726). Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 9/02, OSP 2003, nr 3, poz. 32). Organ jest zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania również te podmioty, które są stroną w sprawie, bo dotyczy ona ich interesu prawnego lub obowiązku, powstałego po wszczęciu postępowania. Z przepisów Kodeksu nie wynika bowiem, że w postępowaniu mogą brać udział wyłącznie podmioty istniejące w dacie wszczęcia postępowania głównego (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 3 czerwca 1988 r., IV SA 316/88, OSP 1991, nr 7–8, poz. 177).

Ponadto zauważyć należy, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez osobę niebędącą stroną, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a K.p.a.). Merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tego rodzaju sytuacji mogłoby nastąpić wówczas, gdyby właściwy organ administracji wszczął postępowanie z urzędu albo gdyby strona złożyła stosowny wniosek o wszczęcie postępowania (teza trzecia wyroku NSA z 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991, nr 2, poz. 33).

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że organ uznał, że prace geodezyjne związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzane w latach 1984 - 1988 obciążone były błędem, który wystąpił podczas czynności kameralnych, tj. przy przyjmowaniu granic działek do obliczenia ich powierzchni, bowiem przy czynnościach pomiarowych droga na spornym odcinku wykazana była jako odrębna działka, a w czasie obliczeń powierzchni bez żadnego uzasadnienia włączono grunt pod drogą do działki 18 (obecnie 18/1). Z uwagi na to, że strona skarżąca nie wyraziła zgody na poprawienie powstałych w wyniku modernizacji nieprawidłowości, w dniu 13 lutego 2017 r., a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 3 listopada 2016 r. w sprawie przywrócenia drogi dojazdowej do działki nr 42 położonej w obrębie G., gm. K., Starosta K. przyjął do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracę geodezyjną wykonaną przez geodetę H. T., po około 7 latach od jej sporządzenia. Powyższa praca została bowiem sporządzona w dniu 27 listopada 2010 r. na zlecenie strony skarżącej.

W rezultacie powyższego przyjęcia pracy geodezyjnej, decyzją z dnia (...) Starosta K. pomniejszył działkę skarżącego o powierzchni 271,83 ha o 0,14 ha i wpisał nową powierzchnię 271,69, natomiast działkę 19 powiększył o 0,18 ha (zgodnie z wypisem z operatu działka nr 19 (dr) miała po modernizacji powierzchnię 0,07 ha) i wpisał nową powierzchnię 0,2500 ha.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, czym innym jest prostowanie (usuwanie) błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalenie przez organ prowadzący ewidencję przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami.

Przy czym wskazać należy, że w tej sprawie, zdaniem sądu, nie możemy mówić o błędzie, bowiem rolą organów ewidencyjnych nie jest prostowanie dokumentów (w tym wypadku danych wynikających z przeprowadzonej modernizacji, decyzji o podziale nieruchomości) stanowiących podstawę wpisu w ewidencji.

Zdaniem sądu, wprowadzenie powyższych zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie "Protokołu wyznaczenia i wznowienia punktów granicznych z dnia 27 listopada 2010 r.," w sytuacji gdy w czynnościach objętych protokołem nie brali udziału: przedstawiciel Gminy K. oraz wszyscy właściciele działek sąsiadujących z działką nr 18/1, stanowiącą własność Ax Spółki z o.o. w G. nie było prawidłowe. Powyższy protokół nie powinien stanowić podstawy do aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej. Tym bardziej, że sam organ wskazuje, iż dane położenia punktów granicznych stanowiły współrzędne geodezyjne pochodzące z operatu modernizacji ewidencji nr 341-1/88, a organ sam dokonał obliczenia współrzędnych geodezyjnych działki (drogi) na spornym odcinku, co doprowadziło do zmiany powierzchni działek. Ponadto geodeta miał wyznaczyć 20 punktów granicznych, a jak wynika z protokołu z dnia 27 listopada 2010 r. wyznaczył 5 punktów, na co wskazuje strona skarżąca, że jest to sprzeczne z jej zaleceniami.

Rację ma strona skarżąca, że organ nie wyjaśnił, dlaczego wcześniej ta praca nie została włączona do zasobu oraz nie rozważył, że powyższa praca nie wyznacza granicy między działką 18/1 a działkami od nr 40/1 do 50 oraz działkami nr 58, 57, 56 i 55 według stanu z operatu ewidencji gruntów. Ponadto sam organ stwierdza, że powyższa praca została sporządzona na podstawie danych z operatu modernizacji, a zatem nie może w inny sposób określać powierzchni działki.

Podkreślić należy, że pierwotna powierzchnia działki strony skarżącej wynika z księgi wieczystej oraz z wypisu z operatu ewidencyjnego z dnia 9 czerwca 2010r.

W piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. Ax Spółka z o.o. stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z niezgodnością danych ewidencyjnych, lecz z niezgodnym użytkowaniem granic nieruchomości na gruncie. Właściciele działek sąsiednich zaorali teren drogi dojazdowej i nadal korzystają z drogi wewnętrznej należącej do spółki. Ponadto w piśmie z dnia 24 listopada 2016 r. członek zarządu spółki wskazał, że z uwagi na to, iż właściciele działek rolnych o numerach ewidencyjnych od nr 40/1 do 53 mają interes prawny w dostępie tych działek do drogi publicznej, zasadne jest wyznaczenie drogi dojazdowej od działki nr 40/1 przez kolejne działki do działki 53 poprzez ustanowienie służebności przejazdu lub wykup gruntu pod drogę dojazdową przez Gminę K.. Następny odcinek dojazdu od działki nr 53 wzdłuż granicy działek 58, 57 i 56 do drogi publicznej oznaczonej nr ewidencyjnym 19 można wyznaczyć poprzez rozważenie wykupu części gruntu, ewentualnie z działki nr 18/1 przez gminę K..

Jeszcze raz przypomnieć należy, że istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Mając powyższe na uwadze oraz treści 24 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzić należy, że organ, mimo iż powołał się na pracę geodezyjną wykonaną na zlecenie strony skarżącej w 2010 r. przez geodetę H. T., sam dokonał obliczenie powierzchni działek.

Istotne znaczenie ma także decyzja z dnia 5 października 1992 r. dotycząca podziału nieruchomości nr 18, z której wydzielono działkę 18/1. Powyższa działka została określona w sposób graficzny i opisowy, ale powierzchnia działki wynosiła 271, 83 ha. Zatem S. K. w wyniku aktualizacji danych ewidencyjnych doprowadził do zmniejszenia działki o 1400 m2.

Protokół z czynności wyznaczenia i wznowienia granic z dnia 27 listopad 2010 roku, w ocenie sądu, nie mógł stanowić podstawy wprowadzenia zmian, gdyż nie został podpisany przez wszystkie strony, których ustalenie przebiegu granic dotyczyło. Podkreślić bowiem należy, że kwestia przebiegu granic ustalona w trakcie ww. czynność geodety jest sporna. Tymczasem zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy - przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11 (39 ust. 2 ustawy). O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 (39 ust. 3 ustawy). Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół (39 ust. 4 ustawy).

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wznowienie granic nieruchomości polega na odnalezieniu, na podstawie dowodów w postaci znaków i śladów granicznych oraz miarodajnych dokumentów, istniejącej i obowiązującej linii granicznej oraz zaznaczenie jej na gruncie znakami granicznymi. Wznowienie granic jest zatem czynnością techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym i w odróżnieniu od niego nie dokonuje go organ administracji, lecz geodeta działający na zlecenie właścicieli sąsiadujących gruntów. Ma ono miejsce wówczas, gdy granice między sąsiadującymi nieruchomościami zostały już wcześniej prawnie ustalone. W piśmiennictwie podkreśla się, że rozgraniczenie nieruchomości tworzy powstały w jego wyniku stan faktyczny i prawny, natomiast wznowienie znaków granicznych taki stan jedynie przywraca. Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, na zlecenie i koszt zainteresowanych osób (zob. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., I OSK 1009/09, LEX nr 594827). Czynności podejmowane w ramach wznawiania granic nie stanowią postępowania administracyjnego ani sądowego. Wznowienie znaków granicznych w tym trybie stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (zob. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 206/11, LEX nr 1082690). W piśmiennictwie wskazuje się, że przesłanką wznowienia znaków granicznych jest niesporny przebieg granicy i potrzeba zabezpieczenia ich przed zatarciem, aby zapobiec przyszłym wątpliwościom i sporom co do przebiegu granic (zob. R. Czarnecki, Rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa 1962, s. 20). Także w orzecznictwie podkreślana jest okoliczność, że wznowienie (przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych) znaków granicznych w drodze postępowania przed uprawnionym geodetą oznacza brak sporu co do położenia tych znaków, a tym bardziej brak sporu co do położenia punktów granicznych, w których te znaki się znajdowały (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 109/08, LEX nr 510287) – patrz: Ewa Stefańska, Komentarz do art. 39 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, LEX 2013.

Skoro istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, w sytuacji gdy niesporny jest przebieg granicy i potrzeba zabezpieczenia ich przed zatarciem, to w rozpoznawanej sprawie w trakcie czynności geodety przeprowadzanych w dniu 27 listopada 2010 r., z brak udziału wszystkich stron nie mogło nastąpić wznowienie punktów granicznych poprzez ustalenie nowej linii granicznej pomiędzy spornymi działkami, a tym samym do ustalenia nowej powierzchni działki nr 18/1 i działki nr 19.

Jeszcze raz należy podkreślić, że wykazanie w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przebiegu granic działek ewidencyjnych może nastąpić tylko w sytuacji braku sporu co do położenia znaków granicznych. Niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany przebiegu granicy przy istniejącym sporze granicznym w ramach prowadzonego czy to na wniosek, czy też z urzędu postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów.

Przypomnieć należy, że znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia (art. 39 ust. 1 powołanej ustawy).

Co prawda przywołana dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. IIISA/Kr 119/08 LEX nr 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Tym bardziej, że w rozpoznawanej sparwie przez około 7 lat miał wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, a przyjął go dopiero na potrzeby przedmiotowego postępowania. Ponadto fragmenty działki zostały opisane przez geodetę nie 20, a 5 punktami granicznymi (Protokół z dnia 27 listopada 2010 r.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wprowadzając zmiany do operatu Starosta K. ustalił nowy stan prawny nieruchomości, bowiem na nowo ustalił granice działki, co jest możliwe jedynie w toku postępowania o rozgraniczenie - gdy, tak jak w tym przypadku, granice są sporne.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organy powinny uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje bowiem możliwość oceny, czy organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organy poczynią ustalenia co do prawidłowego ustalenia strony postępowania oraz możliwości aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a

B.K.