Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 550/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2131/17 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2131/17 oddalił skargę T. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) zwolnił skarżącego - specjalistę Sekcji Telekomunikacji Wydziału Technik Multimedialnych i Radiokomunikacji Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji - z [...] lipca 2017 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z [...] lipca 2017 r. przeniósł do swojej dyspozycji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby organ w pierwszej kolejności podał, że rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji z [...] lipca 2017 r. wprowadzono zmiany organizacyjne w etacie Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji. W wyniku wprowadzanych zmian uległo wyłączeniu m.in. stanowisko służbowe specjalisty Sekcji Telekomunikacji Wydziału Technik Multimedialnych i Radiokomunikacji zajmowane przez skarżącego.

Następnie Komendant wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Podniósł, że skarżący posiada wysługę emerytalną znacznie przekraczającą 30 lat. Jego doświadczenie zawodowe jest zaś oparte przede wszystkim na realizacji zadań w Biurze Łączności i Informatyki (wcześniej Biurze Łączności) Komendy Głównej Policji (gdzie pełnił służbę od [...] lipca 1990 r.). Komórka ta została natomiast poddana zmianom organizacyjno-etatowym, które uniemożliwiają dalszą służbę skarżącego w tej komórce organizacyjnej KGP. Jednocześnie ewentualne mianowanie skarżącego, który dotychczas zajmował stanowisko specjalisty, na inne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej, wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania go do pracy na nowym stanowisku, co biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez funkcjonariusza w każdym czasie z przysługujących mu uprawnień emerytalnych, należy uznać za niecelowe. Dlatego też, w ocenie Komendanta, zasadnym jest rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza podstawy materialnoprawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby prowadzi do wniosku, że spełnienie określonej w nim przesłanki stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Decyzję w tej sprawie przepis pozostawia organowi zwalniającemu i nie nakłada na niego dodatkowych ograniczeń. Możliwość zastosowania tego przepisu nie uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza, ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań statutowych Policji, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30 - letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących dowolności prowadzenia postępowania, a także "pozornych przesłanek" uzasadniających wydanie decyzji, w tym również w zakresie wcześniejszego przeniesienia do dyspozycji, a następnie zwolnienia ze służby oraz braku jakiejkolwiek konsekwencji w uzasadnieniu przygotowanych w stosunku do strony rozkazów personalnych, Minister zaznaczył, iż nie znajdują one potwierdzenia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. W jego ocenie Komendant Główny Policji przy wydaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie okoliczności związane ze sprawą. W szczególności wziął pod uwagę zarówno interes społeczny, wyrażający się w prawidłowym i sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji, jak też słuszny interes strony. Uznał jednak, iż pozostawienie skarżącego w służbie oraz ewentualne mianowanie go na inne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania go do pracy na nowym stanowisku, co biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez skarżącego w każdym czasie z przysługujących mu uprawnień emerytalnych, należało uznać za bezcelowe. Tym samym Komendant Główny Policji przedłożył interes społeczny nad indywidualny interes policjanta.

Skarżący na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd podał, że art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który stał się podstawą do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, stanowi samodzielną podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika ze sformułowania tego przepisu, a zwłaszcza z użycia w nim zwrotu "można zwolnić". Jednakże, zdaniem Sądu, przełożony policjanta powinien wskazać na okoliczności, jakie brał pod uwagę, podejmując decyzję o niepozostawieniu funkcjonariusza w dalszej służbie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można zakwestionować twierdzenia właściwych przełożonych skarżącego, że jego zwolnienie ze służby było wywołane wprowadzonymi zmianami organizacyjnymi i nabytym prawem do emerytury z tytułu osiągnięcia ponad 30-letniej wysługi emerytalnej. Sąd podniósł, że przełożeni mają obowiązek tak kształtować obsadę kadrową aby Policja sprawnie realizowała zadania na nią nałożone mocą ustawy. Powyższe oznacza, że Komendant Główny Policji może stosować regulacje prawne, w tym art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy, które zapewniają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby po osiągnięciu pewnego stażu pracy, co nie pozostaje też z oczywistych względów bez związku z jego wiekiem, gdy jest to podyktowane zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania danej formacji. Wymaga tego specyfika służb mundurowych, czyli szczególne warunki pracy w tego rodzaju jednostkach.

Sąd stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2017 r. i utrzymująca go w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. obok powołania się organów na ustawową przesłankę umożliwiającą zwolnienie skarżącego ze służby z tytułu nabycia przez policjanta prawa do emerytury w związku z osiągnięciem 30 lat wysługi emerytalnej (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy), wskazały powody uzasadniające zwolnienie ze służby tj. zmiany organizacyjno-etatowe w Sekcji Telekomunikacji Wydziału Technik Multimedialnych i Radiokomunikacji, które spowodowały wyłączenie stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Rozważając, czy organ, wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, Sąd uznał, że w sprawie został w sposób należyty wyważony zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Interes strony rozumiany jako dalsze pozostawanie w służbie pomimo osiągnięcia pełnej wysługi lat (ponad 30) nie mogą konkurować z ważnym interesem społecznym utożsamianym z zagwarantowaniem prawidłowego i sprawnego funkcjonowania poszczególnych komórek Policji, w tym Sekcji Telekomunikacji Wydziału Technik Multimedialnych i Radiokomunikacji. Zdaniem Sądu organy prawidłowo też uznały, że ewentualne mianowanie skarżącego na inne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością przeszkolenia go do pracy na tym stanowisku, co było niecelowe z uwagi na możliwość skorzystania przez skarżącego w każdym czasie z uprawnień emerytalnych.

Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że analiza sprawy nie wykazała, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zawiadomienia funkcjonariusza o wszczęciu postępowania i wezwania do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego nie miało istotnego wpływu na jego końcowy wynik.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ powinien uwzględnić Dyrektywę Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. 2000.303.16), Sąd stwierdził, że wydane w niniejszej sprawie decyzje nie naruszają prawa wspólnotowego. Organy orzekające w sprawie nie tylko bowiem powołały się na nabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, ale również wskazały obiektywne okoliczności zwolnienia ze służby.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego zmianę przez jego uchylenie oraz uchylenie przedmiotowych decyzji, alternatywnie o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przez jego błędną wykładnię. Ponadto zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Skarżący podniósł, że stanowisko przez niego zajmowane nie zostało zlikwidowane, tylko nastąpiła zmiana jego nazwy i zmiana organizacyjna. Zadania przez niego wykonywane nadal są realizowane przez Biuro. W ocenie skarżącego Sąd pomimo że przyjął, iż nastąpiła likwidacja stanowiska służbowego nie wskazał dlaczego uznał argumentację organów w tym zakresie za uzasadnioną, skoro jak wynika z akt sprawy organy nie dokonały oceny zadań wykonywanych przez skarżącego, jak i zadań określonych do realizacji przez Biuro Łączności i Informatyki KGP. Ani organy obu instancji ani Sąd nie wykazały dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje zawodowe są niewystarczające do mianowania go na stanowisko służbowe w Biurze Łączności i Informatyki KGP lub w innej jednostce organizacyjnej Policji. W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podnoszono okoliczność ogłoszenia naboru na stanowiska w Biurze Łączności KGP. W ogłoszeniu podano jako kwalifikacje wymagane kwalifikacje posiadane przez skarżącego. Do tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do okoliczności, iż organy, wydając przedmiotowe w niniejszej sprawie decyzje, naruszyły przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia wskazywano w skardze oraz podczas rozprawy. Zdaniem skarżącego uchybienia te w odwołaniu ze stanowiska i zwolnienia go ze służby w Policji wskazują na niedokonanie rzetelnego rozpoznania niniejszej sprawy w zakresie zaistnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Skarżący podniósł, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy i w jego aktach osobowych nie świadczą o nieprawidłowościach w przebiegu jego służby. Ponadto dokumenty te nie znajdują się w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych sprawy, co uzasadnia podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo skarżacy zwrócił uwagę, że w toku postępowania uniemożliwiono mu złożenie wniosków dowodowych, które potwierdziłyby jego nienaganny przebieg służby i posiadane kwalifikacje zbieżne z zadaniami wykonywanymi przez BŁil KGP. Okoliczność ta została przez organ całkowicie pominięta, podobnie jak wskazywana wcześniej okoliczność oddelegowania skarżącego do służby w KSP z uwagi na jego doświadczenie i kwalifikacje.

Ponadto w ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że argumentacja obu organów odnosi się wprost do jego wieku i wysługi emerytalnej. Rozkaz personalny w swoim uzasadnieniu oraz decyzja Ministra wskazują na wiek skarżącego i nabyte z tego tytułu uprawnienia emerytalne. Zatem to wiek skarżącego był przyczyną zwolnienia, a nie brak kwalifikacji lub też prowadzenie bliżej nieokreślonej polityki kadrowej w Policji. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia zasady zakazującej dyskryminacji funkcjonariusza z uwagi na jego wiek, co świadczy o naruszeniu przez niego Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. Wydane w niniejszej sprawie decyzje powołując się bowiem na ustawową przesłankę umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby z tytułu nabycia przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej - art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji - wskazały jedynie lakonicznie powody uzasadniające zwolnienie go ze służby, tj. interes społeczny, tożsamy z interesem służby przy czym nie uzasadniono tych twierdzeń w oparciu o materiał dowodowy.

Końcowo skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 108 k.p.a., bowiem organy nie wykazały, że wystąpiły przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz, Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321).

Przypomnienie powyższych zasad było w rozpoznawanej sprawie o tyle istotne, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które jednak nie zostały wskazane w petitum skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny do tych przepisów i ewentualnych uchybień z nimi związanych nie będzie się odnosił.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zgłoszony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 p.p.s.a.

Zarzut ten nie został jednak sporządzony z należytą starannością. Zauważyć bowiem należy, że w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego właściwe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Wyszczególniony w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 133 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, regulujących różne kwestie prawne, które jednak w skardze kasacyjnej nie zostały podane, co uniemożliwia dokonanie oceny naruszenia tego przepisu.

Zważyć jednak można, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona, zaś wskazywanie na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W aktach poddanych kontroli Sądu znajdowała się cała dokumentacja istotna z punktu widzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie.

Nie mógł być również uwzględniony zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 133 p.p.s.a., który to zarzut okazał się nieskuteczny, co czyni również pozbawionym podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zarzucając błędną wykładnię przywołanego przepisu skarżący kasacyjnie nie podał jednak, na czym miałaby polegać błędne rozumienie tego przepisu, nie wyjaśnił również, jakie argumenty dowodzą prawdziwości jego twierdzenia, że interpretacja tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna, a zatem jego twierdzenia są gołosłowne.

Uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie podważa też prawidłowość zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Również tak odczytany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nie ma bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 775/10 i z 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11). Jak wskazano powyżej ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane, a to prowadzi do wniosku, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie mógł zostać uwzględniony.

Zauważyć jedynie można, że powyższy przepis statuuje fakultatywną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu osiągnięcia przez niego 30 lat wysługi emerytalnej. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że nie nakazuje się wprost zwalniania ze służby policjantów jedynie z powodu nabycia przez nich prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Jest to norma o charakterze uznaniowym. W tego rodzaju sprawach przełożony powinien wykazać dwie przesłanki: 1) nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, 2) inną przyczynę lub przyczyny, warunkujące zwolnienie. Przyczyną taką może być wykazana dowodami np. okoliczność, że funkcjonariusz z powodu wieku nie jest w stanie podołać trudom służby, czy też nie posiada dostatecznych kwalifikacji. Okoliczność taka, zgodnie z pkt 18 preambuły do Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2017 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U.UE.L.2000.303.16), wyłączałaby dyskryminację z uwagi na wiek. Przyczyną taką może być również proces tak zwanego "ucywilniania niektórych stanowisk" lub zmiany organizacyjne, które nie pozwalają na zatrzymanie funkcjonariusza dłużej na danym stanowisku. Osiągnięcie przez policjanta odpowiedniego wieku nie oznacza zatem automatyzmu przy jego zwalnianiu. Należy mieć jednak na względzie potrzeby służby i konieczność sprawnej realizacji zadań, postawionych przed Policją w art. 1 ust. 2 ustawy, zatem jeśli funkcjonariusz mimo deklarowanej chęci pozostawania w służbie i nawet zasług we wcześniejszym okresie służby, nie daje gwarancji, że będzie wykonywał nadal powierzone mu czynności w sposób rzetelny i efektywny – w takiej sytuacji organ jest uprawniony do jego zwolnienia na postawie ww. przepisu ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1335/18).

W rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, uznając prawidłowość ustaleń organu, wykazały szczegółowo dlaczego zasadnym było zwolnienie skarżącego ze służby. Rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji wprowadzono zmiany organizacyjne w etacie Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji polegające m.in. na wyłączeniu w Sekcji Telekomunikacji Wydziału Technik Multimedialnych i Radiokomunikacji jednego etatowego stanowiska policyjnego eksperta oraz jednego etatowego stanowiska policyjnego specjalisty i w wyniku tej zmiany uległo wyłączeniu stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego. W nowej strukturze Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji utworzono etatowe stanowisko policyjne specjalisty Wydziału Wsparcia Programistycznego, jednak zakres obowiązków na tym stanowisku znacznie różni się od rodzaju zadań, które powierzono skarżącemu na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym. Skoro te ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie podważone, zasadnym było przyjęcie, że wydanym w sprawie decyzjom nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ miał podstawy, aby zwolnić skarżącego ze służby w Policji na postawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).