Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 444/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/19 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2019 r., znak: DON.7200.290.2018.SZG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/19, oddalił skargę Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2019 r., znak: DON.7200.290.2018.SZG, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższym postanowieniem organ nadzoru, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 25 marca 2019 r., znak: DON.7200.290.2018.SZG, wydane w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia, na wniosek Z. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr 245/2014, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 11 czerwca 2013 r., nr 112/2013, orzekającą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), o odstąpieniu od nałożenia na inwestora A. S. obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pr.bud., polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej 2xDN 125 mm przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], ze względu na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Z. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 13a) Prawa energetycznego w zw. z art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego w zw. z art. 9 ust. 7 i 8 Prawa energetycznego w zw. z § 1 - § 34 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz.U. nr 16, poz. 92) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, albowiem zdaniem Sądu I instancji skarżący kasacyjnie jako osoba wykonująca wraz z A. B. zarząd nieruchomością wspólną (budynek przy ul. [...] [...] w [...]) nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji WINB z dnia 17 kwietnia 2014 r. z tej tylko przyczyny, że pierwotne położenie ciepłociągu na sąsiedniej działce nr [...] umożliwiało podłączenie do niego budynku przy ul. [...] [...] w [...], natomiast jego przeniesienie może w przyszłości powodować trudności z przyłączeniem do sieci cieplnej, podczas gdy interes prawny po stronie Z. B. w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego do decyzji WINB z dnia 17 kwietnia 2014 r. wynikał z konieczności weryfikacji, czy budynek skarżącego kasacyjnie przy ul. [...] [...] w [...] na skutek przeniesienia ciepłociągu przez inwestora z działki nr [...] graniczącej z zabudowaną działką skarżącego kasacyjnie, zostanie całkowicie pozbawiony możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej, czy też nie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi oraz zaakceptowanie przeprowadzonego przez organ administracji postępowania dowodowego i ustalonego przez ww. organ stanu faktycznego, w sytuacji, w której stan faktyczny został przez ww. organ ustalony z pominięciem przeprowadzenia analizy właściwych przepisów Prawa energetycznego oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych, które statuowały po stronie skarżącego kasacyjnie interes prawny w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego do decyzji WINB z dnia 17 kwietnia 2014 r., z uwagi na konieczność ustalenia, czy budynek skarżącego kasacyjnie przy ul. [...] [...] w [...] na skutek przeniesienia ciepłociągu przez inwestora został pozbawiony możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej, czy też nie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 - 51 Pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi będące wynikiem akceptacji stanowiska GINB, zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych w trybie art. 50 - 51 Pr.bud., nakazem określonego zachowania się skonkretyzowanym w decyzji administracyjnej może być obarczony inwestor, przy czym z nakazu tego nie wynikają jakiekolwiek obowiązki i indywidualne uprawnienia dla właściciela nieruchomości, na której nie wykonywano robót budowlanych, podczas gdy krąg stron w sprawach rozpoznawanych w trybie art. 50 - 51 Pr,bud. ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., które pozwala innym podmiotom, w tym również podmiotom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, na udział w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 50 - 51 Pr.bud. po wykazania interesu prawnego dającego status strony w tego rodzaju sprawach;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi będące wynikiem pominięcia, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do działania i aktywności procesowej, a odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w ocenie organu żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, nie powinna być przeszkodą do wszczęcia postępowania przez właściwy organ z urzędu i kwestia ta winna być przez ten organ należycie rozważona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 25 października 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie należy zauważyć, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr 245/2014, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący dotyczyła rozbudowy sieci cieplnej przechodzącej m.in. przez działkę nr [...] (przeniesienia sieci w celu uwolnienia działki inwestora w związku z planowaną jej zabudową), która graniczy z działką nr [...], na której położony jest budynek mieszkalny należący do skarżącego. Decyzją tą odstąpiono od nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. obowiązku wykonania robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...]. Organy stwierdziły bowiem brak przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego, uznając wykonane roboty budowlane za zgodne z przepisami i nie wymagające przeprowadzenia czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Skarżący kasacyjnie nie brał udziału jako strona postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r. organ wojewódzki stwierdził bowiem niedopuszczalność jego odwołania od decyzji PINB z dnia 11 czerwca 2013 r., z uwagi na nieposiadanie przez niego przymiotu strony. Na powyższe postanowienie Z. B. nie złożył skargi do sąd administracyjnego. W złożonym wniosku z dnia 26 listopada 2018 r., sprecyzowanym pismem z dnia 31 grudnia 2018 r., Z. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji WINB, motywując go zasadniczo faktem utrudnienia podłączenia jego nieruchomości do sieci ciepłowniczej. Odmawiając, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, GINB uznał, że do spraw rozpoznawanych w trybie art. 50 - 51 Pr.bud. nakazem określonego zachowania się skonkretyzowanym w decyzji administracyjnej może być obarczony inwestor, przy czym z nakazu tego nie wynikają żadne obowiązki i indywidulane uprawnienia dla właściciela nieruchomości, na której nie wykonywano robót budowlanych. Stanowisko powyższe zaakceptował Sąd I instancji uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji WINB. Uwzględniając przytoczone powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnianie.

Niezasadny jest zarzut przedstawiony w punkcie 1 kasacji dotyczący naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, jak i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych. W art. 3 pkt 13 Prawa energetycznego wskazano definicję odbiorcy końcowego różnego rodzaju energii, z której wynika, że odbiorcą tym jest podmiot kupujący energie na własny użytek. Skarżący nie miał i nie ma przyłącza ciepłowniczego do własnej nieruchomości. Nie można zatem z tego przepisu wywodzić przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją w sprawie przebudowy sieci ciepłowniczej przebiegającej na prywatnym gruncie należącym do innej osoby. Także z art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego, który stanowi o obowiązku zawarcia umowy o dostawę energii przez przedsiębiorstwo energetyczne na zasadach równości, w stanie faktycznym sprawy nie można wyprowadzić interesu prawnego strony skarżącej. Odnośnie zaś naruszenia art. 9 ust. 7 i 8 Prawa energetycznego w zw. z § 1 - § 34 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych, to zauważyć należy, że wymienione przepisy Prawa energetycznego, zawierają jedynie delegacje dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określając jaki być powinien zakres przedmiotowy tego aktu. Natomiast wskazane § 1 - § 34 wyczerpują treść całego rozporządzenia, co uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej mogą być naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź też naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, jej autor obowiązany jest wskazać konkretne przepisy, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, wskazując na rodzaj naruszenia, a w przypadku przepisów postępowania wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest zobowiązany ani uprawniony do wyszukiwania wśród wszystkich przepisów aktu prawnego tych, których naruszenia mógłby się dopuścić Sąd I instancji. Niezasadny jest także zarzut zawarty w punkcie 2 skargi kasacyjnej. W zarzucie tym wskazano na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z tego względu, że stan faktyczny został ustalony w sprawie z pominięciem przeprowadzenia analizy właściwych przepisów Prawa energetycznego oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych, które statuowały po stronie skarżącego kasacyjnie interes prawny w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na konieczność ustalenia, czy budynek skarżącego kasacyjnie przy ul. [...] [...] w [...] na skutek przeniesienia ciepłociągu przez inwestora został pozbawiony możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej, czy też nie. Podobnie jak w pierwszym zarzucie, skarżący kasacyjnie powołując się na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak analizy właściwych przepisów Prawa energetycznego, jak i powołanego wyżej rozporządzenia, nie wskazuje żadnych konkretnych przepisów zawartych w tych aktach prawnych, których brak analizy uzasadniałby przyznanie mu przymiotu strony. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia do Sądu I instancji była regulacja art. 61a § 1 k.p.a., według której jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest przymiot strony postępowania, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi także wynikać z administracyjnego prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy prawnej. Mieć bowiem interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w jego toku rozstrzygnięć. Oczekiwanie skarżącego, że przy wszczęciu postępowania nieważnościowego należy ustalić, że być może został on pozbawiony możliwości przyłączenia jego nieruchomości do sieci ciepłowniczej w następstwie decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym jest niemożliwe do zaakceptowania. W postępowaniu tym nie ustala się nowych faktów, a jedynie ustala czy zaistniała jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Co więcej, we wniosku o wszczęcie postępowania podnosił on jedynie fakt ewentualnego utrudnienia w wykonaniu przyłącza ciepłowniczego do jego nieruchomości. Z przytoczonych powodów, niezasadny jest zatem zarzut opisany w puncie 3 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 50-51 Pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a. Za nieuprawniony należy także uznać zarzut opisany w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Okoliczność, czy w danym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie w danej sprawie jest pozostawiona decyzji organu, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek wszczęcia takiego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podmiot, któremu nie przysługuje status strony, nie może jednocześnie skutecznie żądać jego wszczęcia przez organ z urzędu. Podmiot taki nie ma żadnych prawnie skutecznych środków prawnych do przymuszenia organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Każdorazowo konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który na skutek okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia skorzystać.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.