Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 433/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 88 ust. 4,  art. 93, art. 97,
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 roku sprawy ze skargi Ż. T. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.


UZASADNIENIE

Raportem z dnia [...] roku oraz wnioskami obejmującymi miesiące maj-grudzień 2009 r. oraz styczeń 2010 r. sierżant Ż. T. wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Ł. – Dworzec P.Ł.-K.) z miejscowości pobliskiej (A.) i z powrotem w wysokości 85 złotych - według kosztów biletu miesięcznego PKS w Ł.

Pismem z dnia [...] r. organ odmówił wnioskodawczyni zwrotu kosztów w wysokości wynikającej z ceny biletu za przejazd komunikacją autobusową PKS, uzasadniając, że najtańszym przewoźnikiem świadczącym usługi publicznego transportu zbiorowego autobusowego lub kolejowego na trasie A. – Ł. jest linia autobusowa MPK "78".

W piśmie z dnia [...] r. wnioskodawczyni podniosła, że najtańszym środkiem pomiędzy jej miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby, pozwalającym na zmieszczenie się w granicach czasowych określonych w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jest połączenie obsługiwane przez PKS w Ł. Podkreśliła, iż autobus linii "78" jest najtańszym środkiem transportu z A. do Ł., ale nie na danej trasie. Skarżąca wyjaśniła, że przystankiem położonym najbliżej miejsca pełnienia służby – Ł., ul. P. [...] jest przystanek PKS Ł.

W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji w Ł., w piśmie z dnia [...] r., wskazał, że

art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W ocenie organu, regulacja jest na tyle ogólna, że wymagała doprecyzowania i dlatego uzupełnia ją decyzja Nr 192/2008 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia 5 sierpnia 2008 roku w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu. Stosownie do § 1 ust. 1 decyzji, zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej jest dokonywany na podstawie: wykupionego przez policjanta imiennego biletu miesięcznego - do wysokości ceny tego biletu, biletów jednorazowych - do wysokości faktycznie poniesionych udokumentowanych kosztów. W przypadku niewykupienia biletów, o których mowa w ust. 1 § 1 decyzji zwrot kosztów dokonywany jest w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby (ust. 2).

Organ dodał, że rozpatrując kwestię zwrotu zryczałtowanej należności za dojazd w sytuacji, gdy policjant nie dokumentuje faktycznie poniesionych kosztów, nie jest zobowiązany uwzględniać dogodności dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Takiej powinności nie narzucają obowiązujące przepisy. Określenie miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 4 ustawy) ma znaczenie jedynie dla ustalenia samego prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu. Jeżeli zatem policjant przedkłada wykupiony imienny bilet miesięczny w komunikacji kolejowej lub autobusowej (niekoniecznie środkiem najtańszym), należy mu się zwrot kosztów w wysokości udokumentowanej tymże biletem. W razie natomiast nieprzedłożenia wykupionego imiennego biletu miesięcznego - należy się ryczałt w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych. Pod pojęciem "ceny najtańszego biletu miesięcznego" należy rozumieć cenę najtańszego imiennego biletu miesięcznego najtańszego przewoźnika na danej trasie biorąc pod uwagę wszystkich przewoźników świadczących usługi przewozowe. Komendant podniósł, iż wnioskodawczyni nie przedłożyła imiennego biletu miesięcznego, ani biletów jednorazowych - zwróciła się jedynie o wypłatę ryczałtu. Uwzględniając powołaną regulację i stan faktyczny organ odmówił zwrotu przedmiotowych kosztów w wysokości wynikającej z ceny biletu za przejazd komunikacją autobusową PKS.

Pismem z dnia [...] r. Ż. T. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, nie zgadzając się z argumentacją organu dotyczącą dogodności dojazdu wynikającą z treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

W odpowiedzi z dnia 25 maja 2010 r., Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymał wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...]r. i odmówił skarżącej zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ż. T. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że przy określaniu wysokości kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności tego dojazdu. Spowodowało to w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że wysokość ryczałtu w zakresie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania skarżącej do miejsca pełnienia przez nią służby ustalonego w oparciu o § 1 ust. 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia 5 sierpnia 2008 r. nr 192/2008, zmienionej decyzją nr 147/2010 z dnia 31 marca 2010 roku w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu – jest cena imiennego biletu na trasie numer "78" obsługiwanej przez MPK Sp. z o.o. w Ł..

Skarżąca stwierdziła, że organ administracji przyjął błędne założenie, że kryterium dogodności dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, bierze się pod uwagę wyłącznie w przypadku udokumentowania poniesionych kosztów dojazdów - biletami jednorazowymi bądź miesięcznymi. Kryterium owe nie ma zaś zastosowania w przypadku, gdy policjant domaga się jedynie zwrotu ryczałtu w określonej w decyzji wysokości. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje, w jej ocenie, oparcia w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej (...). Ustęp 2 paragrafu 1 ww. decyzji, mający zastosowanie w niniejszej sprawie, jednoznacznie zawiera odwołanie do ustępu 1, w którym jednym z kryteriów mającym znaczenie przy dokonywaniu zwrotu kosztów dojazdu, jest kryterium miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z przywołanym przepisem, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zdaniem skarżącej skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby określonej w § 1 ust. 2 ww. decyzji, nie może się odbyć bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu. Stanowiąca bowiem podstawę zwrotu kosztów dojazdu decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. określa, że wysokość ryczałtu, o którym mowa w ustępie 1 § 1, ustalana jest w oparciu o 1/22 ceny najtańszego imiennego biletu miesięcznego wykupionego na trasie pomiędzy nie jakąkolwiek stacją w miejscowości pełnienia służby, lecz stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca pełnienia służby, a stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca zamieszkania policjanta. Skoro więc skarżąca mieszka w A. przy ulicy B. [...], zaś pełni służbę w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. przy ul. P. [...], to oczywistym jest, że wyłącznie połączenie na tej trasie powinno stanowić punkt wyjścia wszelkich ustaleń dokonywanych przez organ administracji w kwestii wysokości ryczałtu określonego w § 1 ust. 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tak więc jedynym, a zarazem najtańszym, połączeniem pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącej, a miejscem pełnienia służby, pozwalającym również zmieścić się w granicach czasowych zakreślonych w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, jest połączenie obsługiwane przez jednego przewoźnika, którym jest Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł. Początkowy przystanek obsługiwany przez wskazanego przewoźnika znajduje się na P. K. w A. Ł., zaś jednym z przystanków na trasie Ł. – A. jest przystanek przy Dworcu Ł.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł., podtrzymując wcześniejsze stanowisko i argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Ż. T. zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. prawidłowo przyjął, iż sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.

Stosownie natomiast do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji jedynie przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91 - 92, art. 94 i art. 95 ust. 2 - 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak widać ustawodawca wyraźnie w cytowanym przepisie nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o których mowa w art. 93 ust. 1.

Wobec powyższego, realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Stosownie zaś do art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wypełniające normę zawartą w cytowanym wyżej artykule.

Jak już wskazano na wstępie sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uregulowana została w art. 93 § 1 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu, aby policjant mógł domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby musi zajmować lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Wówczas przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.

Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Zasadnie zatem skarżąca podnosi w skardze, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Bezsporne jest to, że skarżąca mieszka w A. przy ulicy B. [...], zaś pełni służbę w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. przy ul. P. [...]. W tej sytuacji najdogodniejszą trasą dojazdu do miejsca pełnienia służby przez skarżącą jest trasa z przystanku przy P. K. w A. do przystanku na Dworcu Ł. w Ł., obsługiwana przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł. Przy czym czas przejazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin. W tej sytuacji wyłącznie ta przesłanka może decydować o zwrocie skarżącej kosztów przejazdu. Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę o Policji. Ustawa ta nie zawiera również delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby szczegółowo regulować tę kwestię.

Wskazać w tym miejscu należy, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wydał w dniu 5 sierpnia 2008 r. decyzję Nr 192/200, zmienionej decyzją nr 147/2010 z dnia 31 marca 2010 r., w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu. Stosownie do § 1 ust. 1 decyzji zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy, jest dokonywany na podstawie: wykupionego przez policjanta imiennego biletu miesięcznego - do wysokości ceny tego biletu, biletów jednorazowych - do wysokości faktycznie poniesionych udokumentowanych kosztów. W przypadku niewykupienia biletów, o których mowa w ust. 1 § 1 decyzji zwrot kosztów dokonywany jest w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby (ust. 2).

W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji dokonał w rozpoznawanej sprawnie nieuprawnionej wykładni zawężającej prawo skarżącej do zwrotu kosztów dojazdu. Z cytowanych zasad, określonych przecież przez sam organ, nie wynika, by można było abstrahować od definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (przepis ten sam organ powołuje w § 1 ust. 1 swojej decyzji) - zawężenie takie było zresztą sprzeczne z ustawą.

Jeżeli więc skarżąca nie przedstawiła wykupionych przez siebie biletów jednorazowych, ani też biletu miesięcznego - należy jej się zwrot kosztów dojazdu w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby, z uwzględnieniem kryterium dogodności dojazdu, przy przyjęciu definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Ocena taka wypływa z analizy przepisów ustawy o Policji, w szczególności rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Zarówno art. 93 ust. 1, przyznający funkcjonariuszowi prawo ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, jak i art. 88 ust. 4, zawierający definicję miejscowości pobliskiej, umieszczone są w tym właśnie rozdziale 8 ustawy, co w sposób oczywisty stanowi o ich funkcjonalnym powiązaniu. Nieprawidłowo zatem organ, w przypadku przedstawienia przez funkcjonariuszy biletów miesięcznych bądź jednorazowych łączy uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 1 z definicją z art. 88 ust. 4, w innych zaś okolicznościach (nieprzedstawienie biletów), związku tego odmawia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się zatem przepisami ustawy o Policji, w szczególności art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4, uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. odmówił skarżącej uznania kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej w wysokości 85 złotych, niezgodnie z ww. przepisami.

Wobec powyższego na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

D.T.