Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 396/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody L. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkole uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2019 r. Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze (nr [...]) zmieniające nazwę Szkoły Podstawowej im. J. N. w [...] na "Szkołę Podstawową w [...]". Zmieniając nazwę szkoły Wojewoda powołał się na obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103 – dalej jako "ustawa dekomunizacyjna" lub "u.z.p.k.") i art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389 – dalej jako ustawa zmieniająca).

Wskazane wyżej zarządzenie zastępcze zostało wydane przez organ nadzoru w następującym stanie sprawy:

Pismem [...] grudnia 2018 r. wydanym z upoważnienia Wojewody, Zastępca Dyrektora Wydziału Prawnego Nadzoru i Kontroli zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w L. (IPN) o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazw czterech szkół na terenie Wojewoda, w tym m.in. Szkoły Podstawowej im. J. N. w miejscowości R., w powiecie l. , której organem prowadzącym jest Gmina M. . W dniu [...] kwietnia 2019 r. IPN wydał opinię, którą uznał, że wymieniona w nazwie szkoły osoba symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W uzasadnieniu swojej opinii IPN przedstawił życiorys J. N. (ur. [...] marca 1891 r. w Kozłówce – zm. [...] listopada 1953 r.) wskazując, że był on publicystą i działaczem ludowym. Opisał jego działalność publicystyczną począwszy od 1909 r., polegającą na publikacjach w takich pismach jak: "Z. ", "D. ", "L. " i "T. ". Omówił również jego działalność społeczno-polityczną, która przejawiała się wstąpieniem do N. Z. C. i tajnych P. D. S.. Podczas I wojny światowej J. N. działał w P. O. W. i K. P., w latach 1915-1916 był więziony w M. za działalność konspiracyjną. Po powrocie do P. w 1919 r. zasiadł w Zarządzie C. Z. M. W., był również współtwórcą Z. M. W. R. P. "W.". Następnie w latach 1938-1939 był członkiem R. N. S. L.. Po wybuchu II wojny światowej poświęcił się działalności konspiracyjnej pełniąc funkcje pełnomocnika ds. B. C. i podziemnej działalności wydawniczej. Poparł scalenie B. C. z Armią Krajową i zasiadł w R. J. N. jako przedstawiciel S. L. "R.". Po zakończeniu wojny zasiadł we władzach S. L. "R.", a potem P. S. L.. Wszedł jako poseł do K. R. N.. Był zwolennikiem współpracy z PPR i PPS, opowiedział się przeciwko S. M.. W listopadzie 1947 r. stanął na czele PSL, które w listopadzie 1949 r. na K. Z. połączono z prokomunistycznym S. L. w Z. S. L.. W maju 1949 r. J. N. został członkiem R. P., od października 1949 r. był Prezesem R. ZSL, zaś od 1952 r. posłem na sejm.

Na podstawie przywołanych w opinii faktów historycznych IPN wskazał, że J. N. został umieszczony w BIP Instytutu Pamięci Narodowej w katalogu osób pełniących kierownicze stanowiska partyjne i państwowe PRL, a tym samym stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 dekomunizacyjnej. Jednocześnie wyjaśnił, że powyższa opinia nie odnosi się do jego działalności przed II wojną światową i w jej trakcie (działalność w B. C.), a jej celem jest jedynie odniesienie się do zapisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. skierowanym do Rady Gminy M. Wojewoda zawiadomił o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego nadającego Szkole Podstawowej im. J. N. w R. nazwę zgodną z art. 1 u.z.p.k.. Wojewoda podniósł, że opinia IPN ma charakter wiążący, co obliguje Radę Gminy M. do podjęcia uchwały zmieniającej nazwę Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. . Ponieważ do czasu tego zawiadomienia Rada Gminy M. nie zrealizowała powyższego obowiązku Wojewoda stwierdził, że w terminie do dnia [...] maja 2019 r. zostanie wydane zarządzenie zastępcze.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Przewodniczący Rady Gminy M. poinformował Wojewodę, że projekt uchwały w sprawie zmiany nazwy Szkoły Podstawowej został przedłożony przez Wójta [...] podczas sesji Rady Gminy, która odbyła się w dniu [...] maja 2019 r. Projekt uchwały został jednak usunięty z porządku obrad w związku ze złożonym przez Radę Rodziców przy Szkole Podstawowej im. J. N. w R. pismem zawierającym prośbę o niepodejmowanie powyższej uchwały i skierowaną do Wojewody petycją społeczności szkolnej. Do powyższego pisma załączono wymieniony wniosek Rady Rodziców z dnia [...] maja 2019 r. oraz pismo społeczności szkolnej (nauczycieli, pracowników, uczniów i rodziców) z dnia [...] maja 2019 r., gdzie przedstawiono argumenty przeciwstawiające się uznaniu J. N. za propagatora komunizmu. Pismo to zostało podpisane przez 151 osób.

Wskazanym na wstępie zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda zmienił nazwę Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. na "Szkołę Podstawową w R. ". W uzasadnieniu tego zarządzenia wyjaśnił, że ustawa dekomunizacyjna w art. 1 ust. 1 zakazuje upamiętniania osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny oraz propagowania takiego ustroju w inny sposób. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 u.z.p.k.). Z kolei art. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.z.p.k., w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, a którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin do zmiany nazwy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, ponieważ Rada Gminy M. nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. w przewidzianym ustawą terminie. W związku z tym Wojewoda wystąpił do I. P. N. o wydanie opinii w sprawie niezgodności z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. . Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w opinii I. P. N. z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) stwierdzające, że osoba J. N. stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż pełnił kierownicze stanowiska partyjne i państwowe PRL. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że nazwa wymienionej szkoły posiada charakter nazwy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm, a więc jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k.. Wobec powyższego Wojewoda uznał wydanie zarządzenia zastępczego z dnia [...] maja 2019 r. za uzasadnione.

Zarządzeniem zastępczym z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) organ nadzoru zmienił § 1 zarządzenia zastępczego z dnia [...] maja 2019 r. w ten sposób, że w wyniku podjętej zmiany otrzymał on brzmienie: "Z dniem [...] września 2019 r. Szkole Podstawowej im. J. N. w R. nadaje się nazwę: Szkoła Podstawowa w R. ". Zmiana polegała zatem jedynie na oznaczeniu daty nadania szkole nowej nazwy.

Skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła skarżąca G. M. reprezentowana przez Wójta Gminy M. . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda oparł się jedynie na opinii Instytutu Pamięci Narodowej, natomiast nie poczynił żadnych własnych dodatkowych ustaleń. Nie przedstawił również przekonującej oceny co do stwierdzenia, że nazwa szkoły z jej dotychczasowym patronem odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 2 u.z.p.k.., nie dokonał oceny informacji ustalonej przez IPN i nie wyjaśnił jakimi względami się kierował przy zmianie nazwy szkoły. Skarżąca zarzuciła również, że Wojewoda nie uwzględnił wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym pisma lokalnej społeczności skierowanego do niego przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Skarżąca podniosła również, że lokalna społeczność pozytywnie ocenia osobę patrona szkoły, a opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie może być wyłączną podstawą do wydania zarządzenia zastępczego. Zdaniem skarżącej zaniechanie przez Wojewodę poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie narusza art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 u.z.p.k.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest usprawiedliwiona, bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem obowiązującego prawa.

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżony akt organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności takiego aktu. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi jednostki samorządu terytorialnego na takiego rodzaju akt nadzoru skutkuje jego uchyleniem na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżony akt pod kątem wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić przede wszystkim trzeba, że narusza on prawo w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., którym nadano Szkole Podstawowej im. J. N. w R. nową nazwę: "Szkoła Podstawowa w R. ". Zmiana nazwy sprowadzała się zatem w istocie do pozbawienia szkoły imienia dotychczasowego jej patrona. W ramach zaś zmiany tego zarządzenia zastępczego sprecyzowano, że zmiana nazwy następuje z dniem [...] września 2019 r. (na podstawie zarządzenia Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r.). Natomiast materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonego aktu stanowiły przepisy art. 6 ust. 2 i ust. 3 u.z.p.k. i art. 2 ustawy zmieniającej.

Ocena zasadności skargi wymagała w pierwszej kolejności rozważenia tego, czy w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego wymagającej ingerencji nadzorczej. Aby ta ingerencja znajdowała uzasadnioną podstawę, z wydanego zarządzenia zastępczego i zebranego materiału dowodowego winno jednoznacznie wynikać, że dotychczasowa nazwa szkoły rzeczywiście była sprzeczna z ustanowionym w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej zakazem propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. W sytuacji, gdy nazwa szkoły upamiętnia konkretną osobę, to przesłanką do jej zmiany jest wykazanie, że osoba taka symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Omówienia wymagały zatem przesłanki zastosowania art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Natomiast według art. 1 ust. 2 u.z.p.k., za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Z przytoczonych regulacji bezspornie zatem wynika, że aby hipoteza normy prawnej zawartej w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. została spełniona, należy ustalić czy osoba, którą upamiętnia nazwa danej szkoły, była istotnie symbolem ustroju totalitarnego (w tym przypadku komunizmu) lub propagatorem takiego ustroju. Symbol to pojęcie, znak, osoba, przedmiot, itp., będące uosobieniem jakichś zjawisk lub pojęć (uniwersalny słownik Języka Polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 3, s. 1469). Dlatego uznanie danej osoby za symbolizującą czy propagującą komunizm wymaga wykazania, że w odbiorze społecznym jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Dana osoba symbolizuje ustrój totalitarny wówczas, jeżeli oznaczenie tej osoby (imię i nazwisko) jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i identyfikujące się z daną ideologią, czy systemem. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze, bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i powszechnie znana (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 126/18). Propagowanie danej idei, czy systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla szeroko rozumianej opinii społecznej, a nie jedynie dla wtajemniczonych historyków. Dopóki oznaczenie danej osoby nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej znaku, idei lub praktyki komunizmu albo innego ustroju totalitarnego, nie można uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy dekomunizacyjnej (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 752/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 260/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 392/19). Z tej przyczyny nie symbolizują komunizmu konkretne osoby fizyczne wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w kręgach społecznych w tym charakterze.

Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda, zgodnie z art. 6 ust. 2, wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej, dające organowi nadzorczemu kompetencję do wydawania zarządzenia zastępczego w przedmiocie zmiany nazwy szkoły (ulic, placów, mostów, itd.), stanowią regulację o charakterze wyjątkowym, gdyż ograniczają w tym względzie ustawowe uprawnienia samorządu gminnego. Jak wynika bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm. – dalej jako "u.s.g."), do właściwości gminy należą wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 u.s.g., jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Wśród przykładów zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r. poz. 649, z późn. zm.), szkole nadaje imię organ prowadzący szkołę na wniosek rady szkoły, a w przypadku braku rady szkoły – na wspólny wniosek rady pedagogicznej, rodziców i samorządu uczniowskiego. Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych, co do zasady należy do zadań własnych gminy, co wynika z przepisu art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.) w związku z powołanym już art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności. Samodzielność ta może być ograniczona ustawami, ale ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Zakaz propagowania komunizmu jest niewątpliwie celem legitymowanym konstytucyjnie, bowiem według art. 13 Konstytucji RP, zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Spójne z tym celem jest stosowanie przez ustawę dekomunizacyjną instrumentów właściwych dla nadzoru, sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową, w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Jednakże wymaga zwrócenia uwagi, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z konstytucyjnie legitymowanym celem, którym jest eliminowanie z życia publicznego m.in. zjawisk propagowania komunizmu.

Dlatego w ocenie Sądu na akceptację zasługuje ukształtowane w piśmiennictwie prawniczym stanowisko, że skoro nadanie, bądź zmiana nazwy szkoły (ulicy, drogi, mostu, itd.) w drodze zarządzenia zastępczego stanowi wyjątek od zasady samodzielnego rozstrzygania określonych spraw przez jednostki samorządu terytorialnego, to przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.k., podlegają ścisłej wykładni (por. K. Borówka: Zarządzenia zastępcze wojewody, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 213-215).

Również w orzecznictwie podkreśla się, że regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym także szkół, których organem założycielskim jest gmina. Bezpośrednia ingerencja organu nadzoru w sferę kompetencji samorządu musi mieć charakter wyjątkowy, a przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji powinny być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, jakim jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 744/19 i z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 389/19 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 506/19).

Zauważyć również należy, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują, w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo utworzone, organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa szkoły kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Natomiast w przypadku organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 u.z.p.k., że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Ustanowienie obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy szkoły (drogi, placu, mostu, itd.) w drodze zarządzenia zastępczego. Opinia IPN powinna w sposób szczegółowy wyjaśniać, z jakich względów nazwa szkoły (ulicy, drogi, mostu, itd.) jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k., a stanowisko w tej kwestii powinno zawierać analizę przesłanek jakimi kierowała się osoba sporządzająca opinię, które doprowadziły do zawartych w opinii wniosków. Z tej przyczyny pogląd zawarty w opinii powinien być poparty konkretnymi faktami mającymi oparcie w materiale dowodowym, celem możliwości zweryfikowania prawidłowości wyciągniętych wniosków.

Jednocześnie zauważyć należy, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego, gdyż to na wojewodzie jako organie nadzoru spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania zarządzenia zastępczego w tym zakresie. IPN wydaje opinię w trybie współdziałania z organem nadzoru, który prowadzi postępowanie wyjaśniające i ponosi odpowiedzialność za wydane zarządzenie zastępcze. Opinia IPN nie może być uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza i stawia tezę, że dana osoba symbolizuje komunizm, a upamiętniająca tę postać nazwa szkoły służy propagowaniu systemu totalitarnego. Dlatego do obowiązków organu nadzoru należy zweryfikowanie opinii pod kątem rzetelności i kompletności przedstawionych w niej ustaleń faktycznych i wniosków. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ nadzoru jest zobowiązany ocenić opinię IPN pod względem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa szkoły spełnia przesłankę z art. 1 u.z.p.k.. Z tych względów organ nadzoru winien, zgodnie z art. 1 u.z.p.k., w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości odnieść się do ustaleń opinii, dlaczego określona nazwa (w tym przypadku nazwa szkoły "im. J. N.") symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Tymczasem opinii IPN z dnia [...] kwietnia 2019 r. sporządzona w niniejszej sprawie w ogóle nie zawiera żadnej istotnej analizy historycznej z odniesieniem do doktrynalnego, czy ideologicznego pojęcia "komunizmu" jako ustroju totalitarnego, którego propagowanie jest zakazane. Nie ma w niej również wyczerpującej analizy wszystkich przewidzianych przepisami ustawy dekomunizacyjnej przesłanek warunkujących ocenę, że nazwa Szkoła Podstawowa im. J. N. w R. jest nazwą niezgodną z art. ust. 1 i ust. 2 u.z.p.k. Opinia ta przedstawia właściwie tylko ogólną biografię J. N., poprzez przytoczenie faktów z jego działalności społeczno-politycznej w okresie przed pierwszą i drugą wojną światową, podczas drugiej wojny światowej oraz po jej zakończeniu do chwili śmierci w 1953 r. IPN wskazał, że J. N. był urodzonym na wsi działaczem ludowym, zaś przed pierwszą wojną światową prowadził ukierunkowaną na oświatę działalność o zabarwieniu antyrosyjskim wśród mieszkańców wsi. Działał w tajnych P. D. S., a w okresie pierwszej Wojny Światowej w P. O. W. i K. P.. Za działalność konspiracyjną był więziony w M. w latach 1915-1916. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości nadal był czynnym działaczem ruchu ludowego, zasiadał w Z. C. Z. M. W., był współtwórcą Z. M. W. "W.", a w latach 1938-1939 był członkiem R. N. S. L.. W czasie drugiej wojny światowej zajął się działalnością konspiracyjną, był pełnomocnikiem ds. B. C., poparł ich scalenie z A. K. i zasiadał w R. J. N. jako przedstawiciel S. L. "R.". Po zakończeniu wojny był członkiem władz S. L. "R.", potem PSL, a następnie posłem K. R. N.. W listopadzie 1947 r. stanął na czele PSL, które na K. Z. połączono z prokomunistycznym S. L. w Zjednoczone Stronnictwo Ludowe. W maju 1948 r. został członkiem Rady Państwa, od października 1949 r. był prezesem R. N. ZSL, a od 1952 r. do czasu śmierci w dniu [...] listopada 1953 r. posłem na Sejm. IPN wskazał, że oprócz tego rodzaju działalności, J. N. był publicystą, publikował od 1909 r. w "Z. ", a następnie w "D.", "L. P." i "T. P.", był redaktorem "D. " i "S. ", a podczas drugiej wojny światowej zajmował się podziemną działalnością wydawniczą.

W konkluzji opinii IPN stwierdził, że na podstawie przytoczonych faktów historycznych osoba J. N. została umieszczona w BIP Instytutu Pamięci Narodowej w katalogu osób pełniących kierownicze stanowiska partyjne i państwowe w PRL, a tym samym nie ulega kwestii, że stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 u.z.p.k.

W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem IPN przy wskazanej wyżej argumentacji trudno się zgodzić. Samo przywołanie w opinii faktów historycznych dotyczących osoby J. N., w tym uczestnictwa w partiach ludowych (PSL, a następnie ZSL po drugiej wojnie światowej) i sprawowania kierowniczych stanowisk w PRL, w ogóle nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm, jak przyjął to IPN w swojej opinii, a następnie zaakceptował organ nadzoru. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii ludowej (w ocenie IPN podporządkowanej całkowicie PZPR) lub pełnienie w niej określonej funkcji, to niewątpliwie wprost znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach ustawy dekomunizacyjnej. Podobnie należy ocenić sprawowanie przez J. N. przez krótki okres czasu kierowniczych stanowisk w PRL (IPN w ogóle nie wskazuje w opinii, które konkretnie kierownicze stanowiska sprawowane przez J. N. były podstawą do uznania, że jego osoba stanowi symbol komunizmu). Opinia nie zawiera też żadnych informacji o jakichkolwiek niechlubnych działaniach J. N. w trakcie sprawowania tych stanowisk. Nie wykazano również, aby działania J. N. w organach partyjnych czy państwowych zmierzały do utrwalania ustroju komunistycznego poprzez szerzenie i afirmację idei komunizmu oraz zwalczanie ruchu niekomunistycznego podziemia w ramach utrwalania władzy ludowej. W konsekwencji, w ocenie Sądu, przedstawiona w opinii IPN konkluzja, że osoba J. N. symbolizuje komunizm – nie znajduje uzasadnienia w jej treści. Opinia ta nie wykazuje w dostateczny sposób, aby nazwa Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. odwoływała się do osoby symbolizującej komunizm, kojarzącej się w powszechnym odbiorze z jego propagowaniem.

Przywołane w treści opinii i powtórzone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym fakty historyczne dotyczące przynależności do partii politycznych i działalności J. N. w organach państwa, w zestawieniu z innymi danymi na temat tej osoby, w szczególności dotyczącymi jego działalności konspiracyjnej przed pierwszą wojną światową oraz w okresie pierwszej i drugiej wojny światowej (działalność antyrosyjska, antyniemiecka, walka o odzyskanie przez Polskę niepodległości, pobyt w więzieniu za działalność konspiracyjną, a także działalność w ruchu chłopskim ukierunkowana na podniesienie poziomu życia na wsi i oświatę, działalność publicystyczna) nie pozwalają, wbrew kategorycznemu i lakonicznemu twierdzeniu zawartemu w opinii i zarządzeniu zastępczemu, w sposób jednoznaczny ustalić, aby był on osobą symbolizującą komunizm.

Wojewoda w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym pozytywnie, ale bezrefleksyjnie ocenił opinię IPN, ograniczając się do przytoczenia faktów i wniosków w niej zawartych. Przypomnieć zatem należy, że wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalniał organu nadzoru z obowiązku badania, czy opinia spełnia wymogi prawa, czy nie jest oceną dowolną, czy wykazuje, że faktycznie dana osoba symbolizuje, bądź propaguje komunizm. Braki opinii powinny być dostrzeżone właśnie przez organ nadzoru, którego obowiązkiem było podjęcie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, np. poprzez zażądanie uzupełnienia lakonicznej opinii sporządzonej przez IPN. Podkreślić przy tym należy, że ani organ nadzoru, ani Sąd nie posiadają kompetencji do stawiania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych, dlatego potrzebne w tym zakresie wiadomości i oceny specjalistyczne powinny znaleźć się w opinii, która podlega sprawdzeniu pod kątem kompletności, rzetelności, spójności i logiczności. Z zarządzenia zastępczego nie wynika, aby organ nadzoru dokonał weryfikacji opinii IPN, zaś zawarty w uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia zastępczego wywód wskazuje na automatyczne przyjęcie konkluzji z opinii, co do niezgodności nazwy szkoły z przepisami ustawy dekomunizacyjnej.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił należytych ustaleń i rozważań uzasadniających uznanie, że nazwa Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. upamiętnia osobę stanowiącą symbol komunizmu. Organ nadzoru podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. powinien wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. O symbolizowaniu lub propagowaniu komunizmu w przypadku nazwy Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. można by mówić wówczas, gdyby w tym kontekście nazwa ta była rozpoznawana w Polsce, a przynajmniej na terenie Gminy M. , gdzie szkoła ta funkcjonuje. Takiemu stanowisku stanowczo przeczy zaś pismo Rady Rodziców tej szkoły z [...] maja 2019 r. , w którym zwrócono się do Rady Gminy M. o niepodejmowanie uchwały w sprawie usunięcia z nazwy szkoły imienia patrona J. N.. W dołączonym do tego pisma stanowisku z dnia [...] maja 2019 r. podpisanym przez 151 osób stanowiących społeczność Szkoły Podstawowej im. J. N. w R. (nauczycieli, pracowników, uczniów i ich rodziców) wskazano więcej, niż dowiedzieć się było można z opinii IPN. Wskazano mianowicie, że J. N. jest powszechnie kojarzony w tej społeczności jako osoba krzewiąca wartości ludowe, a nie komunistyczne. W piśmie tym podniesiono także, że patron szkoły był zawsze przykładem pracowitości, społecznikostwa, talentu, osobą broniącą interesów polskiej wsi i polskiego chłopa. Wyrażono również mające uzasadnienie w okolicznościach sprawy stanowisko, że IPN zbyt pochopnie zakwalifikował patrona szkoły jako propagatora komunizmu i wybiórczo potraktował jego biografię. Dla autorów pisma J. N. był przede wszystkim działaczem ludowym, zasłużonym publicystą (pisał artykuły poświęcone problemom wsi i młodzieży wiejskiej, poradniki dla aktywistów wiejskich) i autorem opowiadań, w których przedstawiał chłopską niedolę, wiejskie zwyczaje i propagował hasło awansu społecznego.

Mając to na względzie stwierdzić należy, że organ nadzoru całkowicie pominął w zaskarżonym zarządzeniu stanowisko zawarte w piśmie Rady Rodziców Szkoły im. J. N. w R. i w piśmie lokalnej społeczności. Zdaniem Sądu, w sprawach tego rodzaju należy zwracać uwagę na głos lokalnej społeczności, która deklaruje przywiązanie do nazwy szkoły i jednocześnie przedstawia merytoryczne argumenty przemawiające za jej pozostawieniem.

Reasumując powyższe rozważania, zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, aby nazwa "Szkoła Podstawowa im. J. N. w R. " upamiętniała osobę, która symbolizuje komunizm. Przytoczone w opinii i powtórzone w zarządzeniu zastępczym informacje odnośnie osoby i działań J. N. nie pozwalają na przypisanie tej osobie symbolizowania komunizmu. Występujące w zarządzeniu zastępczym braki w zakresie analizy prawnej skutkować musiały w takiej sytuacji uznaniem, że organ nadzoru nie wykazał przesłanek do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. W postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma bowiem obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, gwarantującej zebranie całego materiału dowodowego i wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym wysłuchania strony zainteresowanej.

Zaskarżone zarządzenie narusza zatem przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.k. w zw. z art. 6 ust. 2 u.z.p.k., co w świetle art. 148 p.p.s.a. uzasadniało uchylenie tego aktu nadzoru.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.