Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1825/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2943/14 w sprawie ze skargi M. P. i J. Z. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP postanawia: 1. odroczyć rozprawę; 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?"


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2015 r., I SA/Wa 2943/14 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] ([...]) oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że spór dotyczy tego, czy na gruncie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U nr 168, poz. 1418 ze zm., dalej "ustawa z 2005 r.") wymagane jest, aby do 31 grudnia 2008 r. każda z uprawnionych osób wystąpiła ze stosownym wnioskiem, czy też wystarczy, aby w terminie tym wystąpiła chociaż jedna osoba z grona uprawnionych. Poza tym sporne jest to, czy dokonane przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionych nieruchomości wskazanie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, innego spadkobiercy właściciela pozostawionych nieruchomości jako osoby uprawnionej do rekompensaty, dokonane po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy, jest skuteczne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek ten składa współwłaściciel mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego lub jego spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

Zdaniem Sądu, z art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że kiedy uprawnienie do realizacji prawa do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom (lub niektórym wskazanym przez pozostałych uprawnionych), wniosek składa spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. To, że ustawodawca użył liczby pojedynczej określając podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem – spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty - nie oznacza, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty każda z tych osób musi złożyć stosowny wniosek w terminie wskazanym w ustępie 1 art. 5. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne, co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.

Poza tym termin z art. 5 ust. 1 określa jedynie datę końcową na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nie odnosi się zaś do wskazania osób uprawnionych do rekompensaty. Zatem oświadczenie o przeniesieniu swoich praw na pozostałych spadkobierców w tym zakresie nie jest ograniczone datą 31 grudnia 2008 r. Osoby uprawnione do rekompensaty, które chcą zrzec się swoich uprawnień na rzecz pozostałych mogą więc tego dokonać po wszczęciu postępowania na wniosek jednego ze spadkobierców złożony do 31 grudnia 2008 r. Natomiast w przypadku braku takich oświadczeń, wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 i art. 61 § 4 Kpa, zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Należy mieć na uwadze, że w sprawach dotyczących tzw. mienia zabużańskiego zachodzi jedność stosunku materialnoprawnego. W wyroku z 16 lipca 2014 r., I OSK 2993/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności, w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Czynienie tego rodzaju ustaleń dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są różne osoby. Ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców. Poza tym zaakceptowanie poglądu, wyrażonego przez organy, skutkowałoby tym, że - przy wielości osób uprawnionych do rekompensaty – należałoby wielokrotnie prowadzić te same ustalenia, a co za tym idzie, zobowiązywać strony do składania szeregu takich samych dokumentów, kolejnych, nowych wycen, czy też dokonywać kilkakrotnego badania kto, kiedy oraz, w jakiej części, zrealizował już swoje uprawnienia, co nie byłoby uzasadnione z punktu widzenia ekonomiki postępowania administracyjnego. Zaprezentowana wykładnia znajduje swoje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 7 lutego 2014 r., I OSK 1770/12; z 16 lipca 2014 r., I OSK 2993/12, z 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13; z 29 maja 2014 r., I OSK 2722/12).

Zdaniem Sądu rację mają organy, że wniosek z 16 maja 2008 r. nie był złożony w imieniu M. P. Z wniosku tego wynika wyraźnie, że wnioskodawcami są J. B. i J. Z. P. Kwestia udzielenia przez M. P. 19 stycznia 2008 r. pełnomocnictwa J. Z. P. nie ma tu nic do rzeczy bowiem wniosku z 16 maja 2008 r. nie sporządzał J. Z. P. i nie wskazywał, że wnioskodawcami są on i jego córka. Dopiero w piśmie z 27 grudnia 2010 r. M. P. ujawniła swoją wolę uczestniczenia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty i wniosła o potwierdzenie tego prawa na rzecz jej ojca, zgodnie ze złożonym wcześniej (24 listopada 2010 r.) wskazaniem z 19 listopada 2010 r. z podpisem notarialnie poświadczonym. W kolejnym piśmie z 10 lipca 2012 r. M. P. podtrzymała żądanie zrealizowania jej uprawnienia do rekompensaty, odwołując się do złożonego w terminie wniosku J. Z. P. Uszło jednak uwadze organów, że wniosek złożony przez J. B. i J. Z. P. w 2008 r. wszczął postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie w gm. kat. Lwów, województwo lwowskie oraz na terenie gminy Korczyn, także w stosunku do M. P., a późniejsze wskazanie J. Z. P. dokonane przez M. P. było skuteczne, ponieważ czynność ta nie musiała być dokonana w terminie ustawowym. Wystarczyło, że wskazanie zostało złożone w toku prowadzonego postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Rację mają zatem skarżący twierdząc, że Wojewoda Małopolski i Minister Skarbu Państwa dokonali błędnej wykładni art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Skarbu Państwa, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. P. oraz J. Z. P., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tzn.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2014 r., pomimo że została wydana ona zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; a także naruszenie prawa materialnego, tj:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na interpretacji, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 2005 r. są osoby wskazane w art. 3 ust. 1 oraz 2 tej ustawy jeżeli złożą stosowny wniosek (art. 5 ust. 1 i 2). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 października 2012 r. (I SA/Wa 1107/12) wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (czyli między innymi w przypadku śmierci właściciela pozostawionej nieruchomości), składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Każdy ze spadkobierców, aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem w ustawowym terminie do 31 grudnia 2008 r., przy czym każdy spadkobierca powinien złożyć samodzielnie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a w imieniu innych może to uczynić na podstawie pełnomocnictwa. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 29 maja 2012 r., I SA/Wa 2461/11, dodatkowo sąd uznał, iż: postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Należy więc stwierdzić, iż stroną postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 2005 r. staje się wyłącznie osoba, która złoży wniosek. Zaś potwierdzenie prawa do rekompensaty może nastąpić jedynie jeżeli wniosek ten został złożony do 31 grudnia 2008 r. Ponadto ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ustawy ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców. Każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego co postanowią pozostali spadkobiercy (vide: wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2372/12; wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 1481/13; wyrok NSA z 12 października 2011 r., I OSK 1988/10; wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2013 r., I SA/Wa 497/13).

M. P. nie złożyła przed 31 grudnia 2008 roku wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez T. P. Wniosek został złożony w terminie wyłącznie przez J. B. i Z. P. Zarówno z samej treści wniosku Z. P. z 29 maja 2008 r., złożonego przez pełnomocnika S. B. oraz z załączonych do akt pełnomocnictw nie wynika, iż był on umocowany do działania w imieniu M. P. Ta zaś złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty 10 lipca 2012 roku, czyli po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. Postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z 2005 r. jest postępowaniem wnioskowym, w którym wniosek musi złożyć każdy uprawniony do otrzymania rekompensaty (art. 5 ust. 2 ustawy 2005 r.). Brak wniosku uniemożliwia wszczęcie postępowania. Takie rozumienie koncepcji przyjętej w ww. ustawie, wynika ponadto z faktu, iż jej celem jest zakończenie procesu zaspokajania i wypłaty roszczeń "zabużańskich". W związku z tym ustawa ta została skonstruowana w taki sposób, aby umożliwiła każdej osobie uprawnionej dochodzenie przysługującego jej prawa do rekompensaty niezależnie od tego co postanowią pozostali uprawnieni.

Złożenie przez M. P. wniosku po terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. powoduje, iż niemożliwe było potwierdzenie jej prawa do rekompensaty. W związku zaś z powyższym Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] sierpnia 2014 r., słusznie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2014 r., w zakresie jakim odmawiała ona prawa do rekompensaty M. P. Wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w sytuacji, gdy brak jest wniosku złożonego w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. stanowi rażące naruszenie prawa, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2014 r., I SA/Wa 1948/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż wystarczy, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku (...) Rację mają zatem skarżący twierdząc, że Wojewoda Małopolski i Minister Skarbu Państwa dokonali błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy". Z taką interpretacją tych przepisów nie można się zgodzić.

Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest postępowaniem wnioskowym, nie jest zaś wszczynane z urzędu. Wydanie rozstrzygnięcia bez wniosku stanowi rażące naruszenie prawa (tak: wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 1800/11). Dodatkowo ustawodawca skuteczność wniosku uzależnił od zachowania terminu. Z tego względu, Sąd bezpodstawnie przyjął, że wystarczy aby jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby wszyscy pozostali spadkobiercy zostali automatycznie uznani za strony postępowania. Takie twierdzenie stoi w sprzeczności z zasadą skargowości, wyrażoną w art. 61 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda osoba jest wyłącznym dysponentem swoich praw i tylko od jej woli zależy, czy i jakiego działania będzie się domagała od organu administracji. Jeżeli przepis prawa materialnego nie upoważnia organu do działania z urzędu, nie jest on do niego uprawniony (wyroki: WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 230/10; WSA w Krakowie z 23 października 2009 r., II SA/Kr 1299/09). Zaś ustawa z 2005 r. nie wskazuje ani wprost, ani nawet pośrednio, że złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje działanie ex officio w stosunku do pozostałych uprawnionych.

W art. 3 ustawy z 2005 r. wskazane zostały osoby uprawnione do rekompensaty. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 tej ustawy do skutecznego ubiegania się o rekompensatę, konieczne jest złożenie wniosku. Ponadto, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek, który powinien być złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Z powyższych przepisów wynika, iż postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Z brzmienia art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r. nie jest możliwe wyprowadzenie normy prawnej zakładającej, iż złożenie wniosku przez jednego spadkobiercę powoduje automatyczne wszczęcie postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych. Wręcz przeciwnie, ustawa z 2005 r. ma umożliwić uzyskanie rekompensaty przez każdego ze spadkobierców bez potrzeby ustalania pozostałych. Z przepisów ustawy wynika, iż każda osoba uprawniona może dochodzić przysługującego jej prawa do rekompensaty, niezależnie od tego co postanowią pozostali uprawnieni.

Wbrew temu, co wskazano w zaskarżonym wyroku, z ww. orzecznictwa wynika, iż w ustawie z 2005 r. brak jest jedności materialnej wniosku. Jak wskazał NSA w wyroku z 1 kwietnia 2014 r. (I OSK 2372/12), w postępowaniach, w których przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, podstawę legitymacji procesowej stron stanowi art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r. Zgodnie z nimi potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., przy czym w przypadku, gdy nieruchomości pozostawione poza granicami RP były przedmiotem współwłasności, osoba uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania jest współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Zatem postępowanie administracyjne w tych sprawach, wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. W ustawie z 2005 r. nie ma natomiast przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców, automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Każdy spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy. Powyższe zostało również potwierdzone w następujących wyrokach: 1) NSA z 12 października 2011 r. (I OSK 1988/10); 2) WSA z 29 maja 2012 r. (I SA/Wa 2461/11); 3) WSA z 12 października 2012 r. (I SA/Wa 1107/12); 4) WSA z 7 marca 2013 r. (I SA/Wa 1534/12); 5) WSA z 15 marca 2013 r. (I SA/Wa 2041/12); 6) WSA z 9 lipca 2013 r. (I SA/Wa 160/13); 7) WSA z 26 listopada 2013 r. (I SA/Wa 497/13); 8) WSA z 26 lutego 2014 r. (I SA/Wa 1334/13); 9) WSA z 21 marca 2014 r. (I SA/Wa 2458/13); 10) NSA z 1 kwietnia 2014 r. (I OSK 1481/13); 11) NSA z 1 kwietnia 2014 r. (I OSK 2372/12).

W konsekwencji stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał naruszenia prawa materialnego, tzn. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. przez błędną wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym ustaleniu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z treści i celu przedmiotowej ustawy z 2005 r., przede wszystkim prawo to przysługuje właścicielowi pozostawionej na Kresach nieruchomości. Z uwagi na znaczny upływ czasu od chwili opuszczania nieruchomości przez ich właścicieli w związku z II wojną światową, obecnie prawa tego dochodzą najczęściej spadkobiercy osób pozbawionych prawa własności nieruchomości. Zatem liczba osób uprawnionych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, określonego ustawą z 2005 r., wskutek przyczyn obiektywnych i naturalnych, zwykle obejmuje nie samego właściciela pozostawionej nieruchomości, lecz kilka lub nawet kilkanaście osób, będących następcami prawnymi osób najczęściej urodzonych jeszcze przed II wojną światową.

Tego rodzaju sytuację, to jest przysługiwanie prawa do rekompensaty także spadkobiercom właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP przewiduje art. 3 ust. 2 ustawy. Tym samym w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty zazwyczaj nie mamy do czynienia tylko z jedną lub dwoma stronami postępowania, lecz zwykle prawo to przysługuje obecnie kilku lub nawet kilkunastu osobom. Nie każda także osoba uprawniona ceduje swoje uprawnienie na rzecz jednego spadkobiercy, czego zresztą obecnie obowiązująca ustawa z 2005 r. nie wymaga. Mimo szerokiego kręgu osób uprawnionych, prawo do rekompensaty nadal jest tylko jedno, związane z faktem pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Prawo to należne jest wszystkim uprawnionym, w różnym stosunku wielkości. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny w sprawie, czyli ustalenie kręgu osób posiadających przymiot strony w postępowaniu (art. 28 K.p.a.) następuje po wszczęciu postępowania i jest obowiązkiem organu załatwiającego sprawę.

Prawidłowo zatem orzekł Sąd w wyroku z 24 lutego 2015 r., I SA/Wa 2943/14, że dla zachowania prawa do rekompensaty przez wszystkich uprawnionych wystarczające jest złożenie w ustawowym terminie stosownego wniosku o potwierdzenie tego prawa przez jednego z uprawnionych. Sprawa wszczęta wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty powoduje zawiśnięcie przed organem sprawy administracyjnej, którą należy załatwić w oparciu o szereg ustaleń faktycznych i prawnych. Jednym z tych ustaleń jest wyjaśnienie, kto ma przymiot strony w postępowaniu, a kto jest wprawdzie uprawniony, lecz dokonał tzw. wskazania innego uprawnionego do rekompensaty (art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej), co wyklucza go z postępowania – gdyż jego prawo będzie realizować inna strona.

Ustawa zabużańska nie ogranicza także w czasie możliwości dokonania ww. wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty. Przeciwna wykładania przepisów ustawy zabużańskiej ani nie wynika wprost z przepisów tej ustawy, ani w żaden sposób nie jest spójna z celem tej ustawy. Co więcej, uznanie przez organ, że dokonanie po dniu 31 grudnia 2008 r. wskazania osoby uprawnionej jest niemożliwe jest sprzeczne z celem ustawy zabużańskiej, gdyż w wielu sprawach praktycznie uniemożliwiłby potwierdzenie prawa do rekompensaty w znacznej części tego prawa.

Należy wskazać na liczne orzecznictwo, głównie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzające prawidłowość wykładni przyjętej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2015 r., I SA/Wa 2943/14 – por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lipca 2014 r., I OSK 2993/12, z 7 lutego 2014 r., I OSK 1730/12 oraz z 7 lutego 2014 r., I OSK 2111/12, z 29 października 2013 r., I OSK 977/12, z 23 sierpnia 2013 r., I OSK 593/12, z 20 września 2012 r., I OSK 1209/11, z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 642/11, z 19 kwietnia 2012 r., I OSK 585/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1982/10. Choć początkowo orzecznictwo nie było w tym przedmiocie jednolite, obecnie jednak, zdecydowanie przeważa pogląd i wykładnia przepisów ustawy z 2005 r., mówiąca że w sprawach zabużańskich zachodzi jedność materialnoprawna wniosku, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców, oraz że termin "do dnia 31 grudnia 2008 r." został zastrzeżony jedynie do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty i nie ma on zastosowania do wskazania osoby uprawnionej, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, ponieważ wyjaśnienie wątpliwości zawartych w pytaniu: "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?" jest konieczne dla podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, bo ma ścisły związek z istniejącym w niej stanem faktycznym i prawnym.

Przedstawione zagadnienie jest także argumentem, którym uzasadniony został zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, dlatego rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma bezpośredni wpływ na ocenę prawną zasadności tego zarzutu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Z kolei w myśl art. 3 ustawy z 2005 r. w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, tej ustawy albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy z 2005 r. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej, albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, można zaobserwować dwojaki sposób interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r.

W części orzeczeń sądów administracyjnych przyjmuje się, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne w stosunku do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli w tym terminie zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku - por. wyrok NSA z 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13).

Na poparcie tej tezy przytacza się następujące argumenty:

Z treści art. 5 ust. 2 ustawy z 2005 r. nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich stron postępowania, a z treści art. 5 ust. 1 nie wynika, że oświadczenie każdego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy powinno zostać złożone nie później niż do 31 grudnia 2008 r. (tak NSA w wyroku z 19 kwietnia 2012 r., I OSK 585/11).

Po drugie: Art. 3 ust. 2 ustawy wyraźnie stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie.

Po trzecie: To, że ustawodawca użył w art. 5 ust. 2 liczby pojedynczej określając podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem - "spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty" - nie oznacza, że dla zachowania prawa do potwierdzenia prawa do rekompensaty każda z tych osób musi złożyć stosowny wniosek w terminie wskazanym w ustępie 1 art. 5. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r., aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.

Po czwarte: Od zasady, że w przypadku śmierci właściciela, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom posiadającym polskie obywatelstwo, ustawodawca wprowadził tylko jedno odstępstwo. Mianowicie w art. 3 ust. 2 ustawy przewidział możliwość zrzeczenia się przez spadkobierców swoich roszczeń na rzecz pozostałych spadkobierców. Następuje to przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Termin, o którym mowa w art. 5 ust. 1 określa jedynie datę końcową na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nie odnosi się zaś do wskazania osób uprawnionych do rekompensaty. Zatem oświadczenie o przeniesieniu swoich praw na pozostałych spadkobierców w tym zakresie nie jest ograniczone datą 31 grudnia 2008 r. Osoby uprawnione do rekompensaty, które chcą zrzec się swoich uprawnień na rzecz pozostałych mogą więc tego dokonać już po wszczęciu postępowania. Natomiast w przypadku braku takich oświadczeń, wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, a następnie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a., zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym bardziej, że art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przewiduje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku należy dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Niedołączenie wskazanego oświadczenia stanowi natomiast brak formalny wniosku, który podlega usunięciu na stosowane wezwanie organu w trybie art. 6 ust. 6 ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady już od momentu złożenia wniosku przez jedną z uprawnionych osób, znani są organowi pozostali spadkobiercy, którzy również posiadają uprawnienie do żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty (por. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., I OSK 1746/13).

Ponadto, podkreśla się aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, podnosząc że okoliczność ta przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela (por. np. wyrok NSA z 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych można również wskazać pogląd odmienny, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby wniesiony do 31 grudnia 2008 r. i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Innymi słowy, w dacie doręczenia żądania organowi administracji publicznej zostaje wszczęte postępowanie tylko w zakresie prawa do rekompensaty wnioskodawcy. W ustawie z 2005 r. nie ma bowiem przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców (współwłaścicieli) automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych do rekompensaty (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2372/12, czy z 12 października 2011 r., I OSK 1988/10). Podnosi się przy tym, że taka wykładnia odpowiada ratio legis regulacji zawartej w art. 5 i ma na celu ułatwienie uzyskania prawa do rekompensaty przez każdego ze spadkobierców (współwłaścicieli), bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Każdy spadkobierca (współwłaściciel) po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego, czy znani są pozostali spadkobiercy i co oni postanowią.

Podkreśla się przy tym, sformułowanie zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r., iż prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom oznacza, iż przepis ten nie wyklucza nikogo z kręgu następców prawnych i każdy może dochodzić swego uprawnienia, o ile spełni przewidziane ustawą warunki. Jednym z nich jest uzależnienie przyznania prawa do rekompensaty od spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 5 ust. 1, a więc złożenia stosowanego wniosku o potwierdzenie w terminie do 31 grudnia 2008 r. W wyroku z 1 kwietnia 2014 r., I OSK 1481/13 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż należy rozdzielić dwie kwestie - działanie jednego ze spadkobierców w imieniu pozostałych, od obowiązku organu ustalenia wszystkich stron postępowania. Nawet jeśliby organ zawiadomił wszystkie strony postępowania, to nie mogłoby to przesądzać o zachowaniu terminu wskazanego w art. 5 ust. 1, bo to osoba ubiegająca się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wniosek musi złożyć w terminie. Wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty można złożyć w imieniu innych uprawnionych, lecz musi to wynikać w sposób nie budzący wątpliwości z treści wniosku lub dołączonych pełnomocnictw. Wnioskodawców nie można domniemywać, gdyż możliwość domagania się rekompensaty jest prawem, a nie obowiązkiem osoby uprawnionej (wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2011 r., I SA/Wa 1187/11).

Zatem, każdy uprawniony z osobna może ubiegać się o rekompensatę, składając stosowny wniosek niezależnie od wniosku innych stron. Roszczenie o ustalenie prawa do rekompensaty jest prawem majątkowym podzielnym, które przysługuje każdemu z uprawnionych w częściach odpowiadających jego udziałowi we współwłasności nieruchomości. Z ustawy z 2005 r. wynika, iż każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty, w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego i niezależnie od tego co postanowią pozostali spadkobiercy. Przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych i dotyczy każdego uprawnionego. Jednym z warunków potwierdzenia prawa do rekompensaty jest złożenie stosownego wniosku, nie później niż do 31 grudnia 2008 r. Termin ten ma charakter zawity i nie podlega przywróceniu, a uchybienie temu terminowi wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa, co oznacza, że nie może być ono dochodzone (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2014 r., I SA/Wa 2458/13).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. stanowi wyjątek od reguły, że w sprawach, gdzie tytułu do roszczenia należy poszukiwać w tytule prawnorzeczowym obowiązuje zasada jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie roszczenia. Gdyby było inaczej, to w przytoczonym przepisie zwrot "osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa" byłby zbędny. Gdyby w przepisie tym chodziło o określenie, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczynane jest na żądanie strony i wskazanie terminu, strona może wystąpić z tym żądaniem, to omawiany tu przepis powinien brzmieć: "Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek złożony nie później niż do 31 grudnia 2008 r.". Obecne brzmienie tego przepisu dowodzi, że ustawodawca wymaga dla dochodzenia roszczenia wystąpienia z wnioskiem przez uprawnioną osobę (art. 5 ust. 2 ustawy z 2005 r.), a ponadto, że wprowadził dodatkową przesłankę potwierdzenia prawa do rekompensaty, jaką jest wystąpienie z wnioskiem w terminie do 31 grudnia 2008 r.

Powyższej konstatacji nie stoją na przeszkodzie postanowienia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 2005 r. Ustalenie bowiem okoliczności wymienionych w tym przepisie jest niezbędne dla ustalenia, w jakiej części przysługuje osobie uprawnionej, która wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do 31 grudnia 2008 r., to uprawnienie.

Należy wreszcie podkreślić, że przeciwko przyjęciu wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r., że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne w stosunku do wszystkich uprawnionych przemawiają również względy wykładni celowościowej, ponieważ będzie powodowało kolejne perturbacje natury orzeczniczej. Po pierwsze, postępowania administracyjne w sprawach mienia zabużańskiego zakończone ostateczną, a nawet prawomocną decyzją administracyjną będą mogły być wznawiane na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uprawnionych do prawa do rekompensaty, którzy uchybili terminowi wystąpienia z wnioskiem do 31 grudnia 2008 r. Po drugie, wykładnia ta zdecydowanie utrudni dochodzenie swych uprawnień w postępowaniach jeszcze niezakończonych spadkobiercom, którzy nie mają pojęcia o miejscu zamieszkania lub pobytu pozostałych spadkobierców. Wiązać się to będzie z koniecznością poszukiwania spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionej za granicą, którzy nie dochodzili swojego prawa, bo np. tego nie chcieli, zaś w razie trudności w ich ustaleniu znacznemu przedłużeniu będą ulegać toczące się postępowania.

Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów podnoszonych w orzecznictwie sądowadministracyjnym na poparcie odmiennych tez należy również wskazać dodatkowe okoliczności, których uwzględnienie przemawia za koniecznością przedstawienia powołanego na wstępie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów.

Z jednej bowiem strony względy procesowe, w tym charakter okoliczności faktycznych koniecznych do ustalenia, przemawiają za przyjęciem wykładni, że złożenie wniosku przynajmniej przez jedną ze stron uprawnionych wszczyna postępowanie także wobec wszystkich pozostałych stron. Uprawnienie do otrzymania rekompensaty przez wszystkie strony powinno bowiem być odniesione do tych samych okoliczności faktycznych dotyczących zakresu i wartości pozostawionego mienia oraz wartości już częściowo zrealizowanego w przeszłości uprawnienia, jeżeli do takiej realizacji doszło np. poprzez nadanie w przeszłości nieruchomości wszystkim lub niektórym osobom uprawnionym bezpośrednio po dokonaniu repatriacji. W przypadku odrębnych postępowań prowadzonych na wniosek poszczególnych osób uprawnionych mogłoby bowiem dojść do dokonania odmiennych ustaleń faktycznych szczególnie co do określenia wartości pozostawionego mienia i w konsekwencji co do wysokości kwot należnych poszczególnym wnioskodawcom mających być adekwatnymi do przysługujących im udziałów. Nie bez znaczenia pozostaje także argument materialnego charakteru terminu na złożenie wniosku o wszczęcie stosownego postępowania rekompensacyjnego. Nie można bowiem wykluczyć twierdzenia, że z uwagi właśnie na taki charakter tego terminu, złożenie wniosku w tym terminie przynajmniej przez jedną z osób uprawnionych mogłoby być uznane za czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 kc, służącą zachowaniu wspólnego prawa do rekompensaty, przy uznaniu cywilnoprawnego charakteru tego uprawnienia. Jest to jednak o tyle wątpliwe, że uprawnienie do rekompensaty ma charakter podzielny, przysługuje każdej z osób uprawnionych w wysokości jej udziału, dlatego trudno uznać je za wspólne prawo w rozumieniu powołanego art. 209 kc, którego dochodzenie wymagałoby współdziałania wszystkich uprawnionych, jeżeli nie byłoby ograniczone terminem materialnym.

Z drugiej strony nie ulega wątpliwości, że uprawnienie rekompensacyjne przysługujące każdej z osób uprawnionych, może być przez te osoby dochodzone odrębnie. Przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. nie dają bowiem żadnej podstawy do przyjęcia, jakoby omawiane uprawnienie mogło być dochodzone tylko przez wszystkich uprawnionych łącznie. Każda bowiem z osób uprawnionych posiada omawiane uprawnienie w ramach swojego udziału, dlatego ze względu na brak w tym względzie wyraźnej normy prawnej, nie istnieje w tym przypadku łączna legitymacja prawna w dochodzeniu do zaspokojenia tego uprawnienia. Jeżeli więc każda z osób może samodzielnie dochodzić swojego uprawnienia w ramach przysługującego udziału, to znaczy, że dochodzenie to w żaden sposób nie wpływa na możliwość i zakres dochodzenia swoich roszczeń rekompensacyjnych przez pozostałe osoby uprawnione. Przemawia za tym szczególnie użycie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy określenia osób wnioskujących w liczbie pojedynczej. Legitymacja łączna wynikałaby bowiem z faktu użycia przez ustawodawcę liczby mnogiej. Natomiast użycie liczby pojedynczej przemawia za dopuszczalnością wnioskowania przynajmniej przez jedną spośród wszystkich osób uprawnionych, działająca w takim przypadku wyłącznie w swoim imieniu w ramach przysługującego udziału.

Analogiczny pogląd o samodzielności działania każdej z uprawnionych osób w dochodzeniu roszczenia wyraził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, który dotyczy wprawdzie nieco innego uprawnienia, ale którego przedmiotem nie jest jedynie uzyskanie świadczenia rekompensacyjnego, lecz roszczenie restytucyjne o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia dokonanego w przeszłości. Również bowiem w tym przypadku, unormowanym w art. 136 i nast. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), w ocenie Trybunału, konstytucyjny standard ochrony własności jest spełniony dopiero wtedy, gdy każda z osób uprawnionych może samodzielnie dochodzić zwrotu udziału w odebranym w przeszłości prawie własności bez konieczności realizacji tego roszczenia przez pozostałe osoby uprawnione. Podzielność roszczenia determinuje zatem jego samodzielność, dlatego wnioskowanie przez jedną z osób uprawnionych nie wpływa na sytuację prawną pozostałych osób, które nie wyraziły woli dochodzenia swojego uprawnienia.

Należy również odróżnić unormowanie przez ustawodawcę kwestii przysługiwania uprawnienia do rekompensaty od wnioskowania o jego zaspokojenie. Są to bowiem dwie odrębne okoliczności normatywne. Pierwsza z nich ma charakter materialnoprawny, natomiast druga z nich ma charakter procesowy. Nie można więc z faktu przysługiwania uprawnienia więcej niż jednej osobie wywodzić tezy o wywoływaniu skutku prawnego wobec wszystkich uprawnionych w wyniku wnioskowania tylko przez jedną z tych osób lub przez niektóre z nich. Procesowa realizacja uprawnienia poprzez wnioskowanie nie wpływa bowiem na materialnoprawny zakres jego przysługiwania, dlatego wnioskowanie przez jedną z osób uprawnionych nie oznacza automatycznie wywarcia procesowego skutku wszczęcia postępowania wobec pozostałych osób uprawnionych. Nie może bowiem wnioskodawca swoim działaniem kształtować sytuacji prawnej i procesowej pozostałych osób uprawnionych do samodzielnego wnioskowania, bez ich przyzwolenia na dochodzenie roszczenia rekompensacyjnego także w ich imieniu.

Należy też podkreślić, że złożenie wniosku o zrealizowanie uprawnienia rekompensacyjnego oparte jest na elemencie woli osoby uprawnionej, dlatego nie może wola złożenia wniosku przez jedną z osób uprawnionych w jakikolwiek sposób wpływać na wolę działania lub zaniechania w tym zakresie przez pozostałe osoby uprawnione. Nie można bowiem wykluczyć, że niektóre spośród osób uprawnionych nie będą zainteresowane wnioskowaniem lub zaspokojeniem swojego uprawnienia. W takim przypadku nie można oczekiwać, aby wnioskowanie przez jedną spośród osób uprawnionych narzucało pozostałym osobom status osób realizujących swoje uprawnienie. Administracyjnoprawny tryb dochodzenia rekompensaty wymaga zatem, aby każda z osób uprawnionych wyraziła swoją wolę realizacji tego uprawnienia. Sposobem wyrażenia zaś tej woli jest złożenie stosownego wniosku, które powinno nastąpić w terminie wskazanym przez ustawodawcę.

Wszczęcie postępowania wobec osób, które nie złożyły wniosku, nie jest więc skutkiem prawnym woli osoby, która taki wniosek złożyła, lecz wymaga wyrażenia przez te osoby własnej woli w dochodzeniu swojego uprawnienia poprzez samodzielne złożenie wniosku albo udzielenie pełnomocnictwa osobie wnioskującej.

Z powyższych względów należało przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.