Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 684/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Rz 482/05 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dzieckiem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dzieckiem oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] Nr [...].

Jak wskazał Sąd w wyroku z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że sprawa dotyczy opieki nad dzieckiem P. J. urodzoną 14 lutego 1994 roku, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności od urodzenia (dysfunkcja wzroku). Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w dniu 11 stycznia 2005 roku, złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] matka dziecka — J. J. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o dochodach, z którego wynika, że dochód rodziny w 2002 roku wyniósł 20.101,15 zł., a miesięczny dochód w rodzinie na osobę wynosi 279,18 zł. Dołączyła też orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. Z akt sprawy wynika, że J. J. nie podejmuje pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Małoletnia przebywa przez cztery dni w tygodniu - tj. od poniedziałku do czwartku w Ośrodku Szkolno - Wychowawczym dla dzieci Niewidomych i Słabowidzących w [...], gdzie jest uczennicą Szkoły nr [...] w [...].

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] odmówił świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 5 ust. 2, 8 i 9, art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. Nr 228 poz.2255 ze zm./ oraz § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne / Dz. U. Nr 45 poz.433/ art. 104 k.p.a. Organ wskazał w uzasadnieniu, że stosownie do przepisu art. 17 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub opiekunowi faktycznemu dziecka lub prawnemu, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z 27 sierpnia o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie przysługuje, gdy dochód w przeliczeniu na osobę nie przekracza 583 zł. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 3 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko wymagające opieki przebywa w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu. Wprawdzie strona spełnia warunek dotyczący dochodu — bowiem miesięczny dochód w rodzinie wynosi 279,18 zł na osobę, jednak drugiego warunku nie spełnia. Placówka w [...] zapewnia całodobową opiekę przez 7 dni w tygodniu, nie ma więc znaczenia, że dziecko przebywa tam przez 4 dni w tygodniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

W skardze na tę decyzję J. J. wniosła o jednoznaczną interpretację przepisu art. 17 ust. 6 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności rozstrzygnięcie, czy ośrodek szkolno-wychowawczy jest placówką zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym. Nadto powtórzyła swoje argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zważył, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze, którymi są m.in. zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2) . Istotą tej ustawy jest pomoc finansowa państwa w postaci częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka w formie zasiłku rodzinnego (art. 4 ust. 1), zasiłku pielęgnacyjnego jako częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16) lub świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17). To ostatnie świadczenie przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi dziecka z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm.) albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazania, które zawiera ten przepis dotyczą wymienienia w orzeczeniu o niepełnosprawności konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W tym miejscu należy odnieść się do opinii psychologicznej wystawionej przez Psychologa Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...]. Wskazuje ona, że P. J. — uczennica szczątkowo widząca, u której następuje pogorszenie się wzroku, jest dzieckiem silnie związanym z domem, wymagającym zwiększonej troski w poruszaniu się w otoczeniu i odrabianiu lekcji. Obecnie rozpoczęła naukę Braille'a i prawdopodobnie będzie już funkcjonować jedynie dotykiem. Dalej psycholog stwierdza, że optymalnym rozwiązaniem dla tej uczennicy jest czterodniowy pobyt w internacie w ciągu tygodnia. Organizacja pracy ośrodka zakłada pozostawienie na dłużej dzieci starszych, bardziej dojrzałych emocjonalnie i społecznie. Małoletnia wymaga jak najczęstszych kontaktów z rodziną, bowiem środowisko rodzinne jest bardzo dla niej pozytywne. W uzupełnieniu tych informacji matka dziecka wywiodła na rozprawie, że szkoła do której uczęszcza jej córka nie zapewnia opieki w dni świąteczne ani w okresie wakacji lub ferii zimowych, które to okoliczności zmniejszają szansę skarżącej na podjęcie zatrudnienia. Skarżąca powołała się też na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w 2002 roku prezentowało pogląd, że przebywanie dziecka w Specjalistycznym Ośrodku przez czas krótszy niż 5 dni tygodniowo nie pozbawia matki prawa do zasiłku stałego. Sąd podziela pogląd SKO wyrażony w decyzji z [...] [...]. Orzeczenie to, oparte jest na innej podstawie prawnej — przepisie art. 27 ust. 2a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, niemniej dotyczy analogicznej sytuacji. Organ ten stwierdził, że jeśli dziecko przebywa krócej niż 5 dni w ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, to zasiłek stały przysługuje, pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek do uzyskania zasiłku. Podobny pogląd zaprezentował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], który decyzją [...] z dnia 20 maja 2004 roku, przyznał J. J. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420,00 zł miesięcznie w związku z opieką nad P. J.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także wyraziły niesłuszny pogląd, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że dziecko przebywa w placówce specjalistycznej tylko 4 dni w tygodniu. Ta okoliczność jest w sprawie najistotniejsza, bowiem opinia psychologiczna jednoznacznie wskazuje, że dłuższy pobyt w tej placówce chorego dziecka, silnie emocjonalnie związanego z domem rodzinnym, byłby dla niego niekorzystny. Nadto - znaczna odległość Ośrodka Specjalistycznego od domu, wiek niepełnosprawnej P. J. (ur.1994 r.) jej stan zdrowia i charakter ułomności, wymuszają na matce osobiste przywożenie i odwożenie dziecka do szkoły, które to okoliczności również uniemożliwiają matce podjęcie zatrudnienia.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2005 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik Kolegium zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), tj. art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż okoliczność przebywania dziecka w placówce specjalistycznej przez 4 dni w tygodniu stwierdzone opinią psychologa ma najistotniejsze znaczenie z punktu widzenia uprawnienia do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem

Jak podniosło Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej artykuł 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Jak wskazuje art. 17 ust. 1 tej ustawy, jest to świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Skoro zatem dziecko ma zapewnioną opiekę przez powołaną do tego instytucję, przy czym jest to całodobowa opieka, nie ma uzasadnionych podstaw, aby rodzic czy opiekun nie mógł podjąć zatrudnienia. Wyklucza to jednocześnie możliwość otrzymywania świadczenia.

Przesłanką negatywną ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest przebywanie dziecka w takiej instytucji, przy czym przebywanie to najwyraźniej odniesione zostało do potencjalnych możliwości placówki polegających na zapewnieniu całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu nie zaś do tego, ile dni w tygodniu dziecko faktycznie w niej przebywa. Stąd też opinia psychologa orzekająca o konieczności przebywania w placówce przez 4 dni w tygodniu, z uwagi na silną emocjonalną potrzebę zachowania więzi dziecka z domem rodzinnym, dla wykładni tego przepisu jest bez znaczenia.

Ponadto stwierdzenie Sądu leżące u podstaw uchylenia obu rozstrzygnięć, oparte na stanowisku wyrażonym w decyzji SKO w [...] z dnia [...], jest nietrafne z co najmniej jednego, za to istotnego powodu. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż przepis art. 27 ust. 2a pkt 1 nieobowiązującej ustawy o pomocy społecznej nie dotyczył kwestii nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a prawa do zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Trudno tu zatem mówić o analogii dwóch różnych, odrębnych systemowo, sytuacji. Posiadanie uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego stanowiło natomiast przesłankę przyznania zasiłku stałego. Była to tylko jedna z przesłanek bowiem niezbędnym wymogiem formalnym otrzymywania tego zasiłku była konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, przy czym pielęgnacja ta musiała być realizowana bezpośrednio przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy pomocy społecznej, nie zaś przy wykorzystaniu innych osób czy powołanych w tym celu instytucji. Stąd i ten przepis, ze względów celowościowych, pozbawiał prawa do zasiłku stałego z tytułu opieki nad dzieckiem, jeśli dziecko przebywało w całodobowym ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Nie było przy tym istotne, przez ile dni w tygodniu dziecko korzysta z takiego ośrodka ale to, że w nim przebywa. Pogląd taki został wyrażony również w literaturze przedmiotu i na gruncie stosowania wskazanej ustawy nie stanowił raczej kwestii spornej (por. : C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001, s. 151).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 XII 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w tej sprawie decyzji administracyjnych, odmawiających przyznania J. J. świadczenia pielęgnacyjnego, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna Sądowi I instancji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki przebywa w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Przesłanką uniemożliwiająca uzyskanie przedmiotowego świadczenia jest w tym przypadku przebywanie dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Ustawodawca położył tu nacisk na możliwości placówki w zakresie zapewnienia całodobowej opieki. Jeśli zatem placówka, w której przebywa osoba wymagająca opieki zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, to świadczenie pielęgnacyjne o jakim stanowi art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje, bo opiekę zapewnia placówka.

Pamiętać natomiast należy, że świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jeżeli więc dziecko przebywa w placówce, o jakiej mowa w omawianym przepisie art. 17 ust. 5 pkt 3, to przedmiotowe świadczenie nie przysługuje.

Decydujące znaczenie ma tu fakt, że osoba wymagająca opieki przebywa i ma możliwość przebywania w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez okres wymieniony w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie organy orzekające uznały, że przebywanie dziecka J. J. w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci Niewidomych i Słabowidzących w [...] przez 4 dni w tygodniu przy jednoczesnym zapewnieniu przez Ośrodek całodobowej opieki przez 7 dni w tygodniu nie daje matce uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Z zaświadczenia z dnia 7.II.2005 r. wystawionego przez Szkołę Podstawową Nr [...] w [...] działającą przy ww. Ośrodku wynika, że Ośrodek zapewnia całodobową opiekę w ciągu 7 dni w tygodniu oprócz świąt, ferii zimowych i letnich, a rodzice zabierają dziecko w czwartek gdyż nie chcą utracić świadczenia. Przebywanie dziecka z tego powodu w Ośrodku przez okres krótszy niż 5 dni w tygodniu nie dawałoby jego matce uprawnień do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak z opinii psychologicznej z dnia 30 IV 2004 r. sporządzonej przez psychologa szkolnego wynikałoby, że powód wcześniejszego odbierania dziecka z placówki przez matkę jest inny. Otóż według psychologa "optymalnym obecnie rozwiązaniem dla tej uczennicy jest jedynie czterodniowy pobyt w internacie w ciągu tygodnia". Uzasadniał to psycholog tym, że "organizacja pracy Ośrodka zakłada pozostawienie na dłużej (powyżej 4 dni) dzieci starszych i bardziej dojrzałych emocjonalnie i społecznie". A jeżeli tak, to nie można mówić w tym wypadku, że przesłanka zapewnienia przez placówkę dziecku J. J. całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu została spełniona, ponieważ w tej sytuacji okres ten byłby krótszy. Powoduje to, że matka dziecka byłaby uprawniona – po spełnieniu innych przewidzianych ustawą wymogów – do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko wówczas bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego matce dziecka nie przysługiwałoby, gdyby dziecko miało możliwość przebywania w specjalistycznej placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W tej sprawie, jak wynika z jej dokumentacji, a w szczególności wzmiankowanej opinii psychologicznej, tak nie jest.

W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tego względu na podstawie art. 184 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.