Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 520/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 64d par. 1, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A Spółka z o.o. z siedzibą w [...], zwana dalej Spółką, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr [...], uchylającej decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...], wydaną w trybie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z obiektami towarzyszącymi oraz zjazdów z drogi publicznej, i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Krapkowic decyzją z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], ustalił na rzecz B, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z obiektami towarzyszącymi, na działce nr a, obręb [...] oraz zjazdów z drogi publicznej, na działkach nr b, c i d, obręb [...]. Następnie, decyzją z dnia 2 września 2013 r., nr [...], organ przeniósł powyższą decyzję na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Na skutek wniosku A. P. oraz I. P. - zawartego w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, którzy podnieśli, że jako właściciele działki nr e, sąsiadującej z działką nr a, na której realizowana jest inwestycja, nie brali udziału w postępowaniu w charakterze strony (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) - Burmistrz Krapkowic postanowieniem z 13 stycznia 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie, po czym decyzją z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § l pkt l w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej z dnia 11 lipca 2013 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ zacytował treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) i stwierdził, że przepis ten określa jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Poza tym wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) warunki dostępu do drogi ustala zarządca drogi, który wydaje decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Burmistrz omówił też instytucję wznowienia postępowania, w tym pojęcie interesu prawnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że tego rodzaju interes w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. Tym samym w przypadku nieruchomości nie przylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Stosownie do tego organ podał, że działka nr e nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, gdyż zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działka ta stanowi grunty orne o powierzchni 0,3370 ha oraz nieużytki o powierzchni 0,0104 ha, nie ma na niej żadnej zabudowy, a wnioskodawcy bywają na niej incydentalnie. Burmistrz stwierdził, że we wniosku zawarto tylko ogólnikowe stwierdzenie, iż stacja paliw będzie z pewnością oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców. Wnioskodawcy nie wskazali, w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływać na ich działkę, tym bardziej nie wykazali, że oddziaływanie to będzie miało charakter negatywny, a w konsekwencji naruszało ich interes prawny. W związku z tym organ uznał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej stacji paliw. Podkreślił również, że nawet zdarzenia przyszłe, w konsekwencji niepewne, jak np. budowa w przyszłości jakiejś inwestycji, świadczą jedynie o interesie faktycznym, który nie daje legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, a nie o interesie prawnym, gdyż ten powinien być aktualny. Poza tym organ odniósł się do argumentacji przedstawianej przez skarżących w toku wznowionego postępowania, dotyczącej pozbawienia działki nr e dostępu do drogi publicznej w związku z ustaleniem w decyzji z dnia 11 lipca 2013 r. warunków zabudowy dla budowy zjazdów ze stacji paliw. Burmistrz w tym zakresie wskazał na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia 3 czerwca 2015 r., odmawiającą A. P. oraz I. P. udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do ich działki nr e. Zwrócił uwagę, że w decyzji tej wskazano, iż zjazd na działkę nr e może być zapewniony wyłącznie poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej na działce nr a, po ustanowieniu odpowiednich służebności drogowych na tej działce za zgodą jej właściciela lub, w przypadku braku takiej zgody, poprzez ustanowienie odpowiednich służebności. Dodał, że organ nie może uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania inwestora do zaprojektowania rozwiązań zapewniających obsługę komunikacyjną innych potencjalnych inwestycji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem I. P. i A. P. wnieśli odwołania, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. A. P. uzupełnił argumentację odwołania, podnosząc zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stron w postępowaniu, w związku z niezastosowaniem norm wskazujących na przysługujący skarżącym interes prawny, wyrażony w art. 140 i 144 K.c. oraz art. 4 ustawy Prawo budowlanego. Zarzucił, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie tylko potencjalnie, ale także bezpośrednio i w różny sposób, oddziałuje na jego nieruchomość, gdyż spowoduje wzrost poziomu hałasu, ilości spalin i zanieczyszczenia powietrza, wydzielanie ciepła, przenikanie wyziewów z systemów wentylacyjnych oraz przenikanie zapachów, czy odorów, w tym ze śmietników. Wyraził pogląd, że ten rodzaj oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości powinien być uwzględniony przez organ i w tym kontekście należało ustalić krąg stron postępowania. Dodał, że stacja paliw jest inwestycją, której oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości jest z pewnością bardziej wzmożone, niż w przypadku mniej inwazyjnych przedsięwzięć. Powołując się z kolei na art. 4 ustawy Prawo budowlane, ustanawiający prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem wykazania prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane stwierdził, że błędne jest założenie organu, iż zdarzenie przyszłe nie mieści się w ramach interesu prawnego. Podkreślił, że jako właściciele działki nr e, mają prawo do jej zabudowy także w przyszłości, a prawo to zostało im ograniczone poprzez uniemożliwienie budowy własnego zjazdu. Bez zjazdu publicznego pozbawieni zostali możliwości realizacji na swojej nieruchomości jakiekolwiek zabudowy o charakterze publicznym, np. obiektów handlowych czy też usługowych. Ponadto, dopuszczenie lokalizacji stacji paliw wpływa na możliwość zabudowy ich działki oraz na parametry obiektów przewidzianych tam do realizacji.

W wyniku rozpatrzenia odwołań opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwolawczer w Opolu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 7 kwietnia 2017 r., i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nie podzielając argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji, Kolegium uznało ocenę przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej za niewystarczającą i stwierdziło, że organ pierwszej instancji sprowadził uznanie wnioskodawców za stronę postępowania do prostego sprawdzenia sąsiedztwa ich działki nr e, która - jak zauważył -nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że ww. działka nie przylega do terenu, na którym zaplanowano realizację stacji paliw i zjazdów z niej. Kolegium dostrzegło, że działki te oddzielone są działką nr f, stanowiącą rów melioracyjny oraz częścią działki nr g. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił sytuacji, w której stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być niekiedy również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujący bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, co wynika najczęściej z uciążliwości tej inwestycji dla środowiska, a taki właśnie przypadek, według Kolegium, zachodzi w przedmiotowej sprawie, jako że omawiana stacja paliw zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397). Znajduje to potwierdzenie w decyzji Burmistrza Krapkowic z 19 kwietnia 2013 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzonej postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W rozpatrywanym przypadku konieczna więc była ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw wnioskodawców postępowania wznowieniowego, jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej, czego organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył. Organ ten nie wypowiedział się na temat -zasięgu oddziaływania stacji paliw na tereny sąsiednie, mimo że wcześniej przeprowadził ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ odwoławczy uznał, że brak analizy w powyższym zakresie spowodował, iż nie jest obecnie możliwa ocena prawidłowości stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, w zakresie odmowy uznania interesu prawnego skarżących w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, a więc i konsekwentnie w postępowaniu wznowionym, co powoduje uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

We wniesionej skardze Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, wyrażające się w wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy w istocie w sprawie nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a który w wypadku prawidłowej oceny nie mógłby być wyjaśniony przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym.

Uzasadniając podniesione zarzuty Spółka wywiodła, że decyzja o warunkach zabudowy i postępowanie związane z jej wydaniem dotyczy ładu przestrzennego, a nie kwestii związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na prawo własności gruntów sąsiednich oraz kwestii związanych z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko. Wpływ określonej (konkretnej) inwestycji na środowisko oraz interesy właścicielskie nieruchomości sąsiedzkich z tym związane z zakresem oddziaływania inwestycji badane są odpowiednio: w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w postępowaniu o pozwolenie na budowę - zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Tym samym powyższe kwestie, w zakresie, w jakim są one rozpoznawane w tych postępowaniach, powinny zostać poza zakresem rozważań organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja dotycząca ładu przestrzennego nie służy przecież analizowania kwestii objętych kognicją specjalistycznych postępowań prowadzonych przed i po wydaniu decyzji w warunkach zabudowy.

Skarżąca zauważyła ponadto, że w obrocie prawnym istnieje decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, która zresztą została przywołana przez organ odwoławczy, i w tej decyzji kwestie związane z środowiskowymi uwarunkowaniami stacji paliw, a ściślej, instalacji paliwowych, zostały wyjaśnione przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku...). W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy podlegają one zatem uwzględnieniu jako zagadnienia wyjaśnione już w innym postępowaniu. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przyznanie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., natomiast w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, który po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z obiektami towarzyszącymi oraz zjazdów z drogi publicznej. Przesłanką rozstrzygnięcia było uznanie przez organ pierwszej instancji, że wnioskodawcy, będący właścicielami działki nr e, nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu.

Podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji w przedmiotowej sprawie stanowiły przede wszystkim przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z tym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.), a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ w zasadzie ma obowiązek wydać na podstawie z art. 149 § 1 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż jedynie oczywisty brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony mógłby już na etapie wstępnym uzasadniać wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek i bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić, iż nie może on żądać wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14) Następnie, w toku wznowionego postępowania organ jest zobowiązany zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce. Wznowienie postępowania inicjuje bowiem następną fazę postępowania, w której organ jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Jeżeli natomiast organ wyda postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w kolejnej fazie postępowania, w toku wznowionego postępowania, stwierdzi, że podanie nie pochodzi od strony postępowania lecz od pomiotu, któremu statusu strony nie można przypisać, wówczas powinien na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. Wznowienie postępowania może bowiem nastąpić, jeśli zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Błędne wszczęcie postępowania uzasadnia jego umorzenie (por. wyroki NSA z 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15 oraz z 28 czerwca 2017 r., I OSK 78/17).

Ponadto należy mieć na względzie, że stronami postępowania wznowieniowego powinny być podmioty, które uczestniczyły postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, jak i podmioty, które powinny uczestniczyć w tym postępowaniu, lecz nie brały w nim udziału. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W tym zakresie odróżnia się interes prawny i interes faktyczny, a czynnikiem różnicującym jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej danemu podmiotowi konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Z kolei, interes faktyczny to stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W świetle powyższego, stroną wznowionego postępowania jest - stosownie do art. 28 K.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania i zakończenia go rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 K.p.a.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że przepisy materialnoprawne, zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), powoływanej nadal jako ustawa, nie zawierają szczególnej normy określającej, kto jest stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego przymiot strony w tych postępowaniach należy oceniać według art. 28 K.p.a. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są - oprócz inwestora - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestorską, chyba, że inwestycja swym zasięgiem obejmuje dalsze nieruchomości (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95). O interesie prawnym, warunkującym status strony, przesądza każdorazowo zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 września 2013 r., II OSK 1006/12). Mówiąc o zasięgu oddziaływania należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem, mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie.

Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem oceny organu powinna być możliwość realnego wpływu przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, na zakres wykonywania prawa własności przez wnoszących odwołanie, tj. nieskrępowane korzystanie z własnej nieruchomości, w kontekście potencjalnych oddziaływań sąsiedzkich. Z uwagi na zarzuty skargi podkreślenia wymaga przy tym, że do wywiedzenia interesu prawnego właściciela danej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczne wykazanie, że miałoby dochodzić np. do przekroczenia określonych norm środowiskowych, czy też naruszenia reguł zakreślonych przepisami prawa budowlanego. Kwestie te będą przedmiotem badania na etapie dalszych postępowań. Dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie jest bowiem wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06). Wystarczającym jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości, na której znajduje się inwestycja. W takiej sytuacji właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet nie przyległej bezpośrednio do terenu inwestycji, przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest wywodzony w takim przypadku z uprawnienia do ochrony własności, w tym wyrażonego w art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459), prawa nieskrępowanego korzystania z własnej nieruchomości i zakazu ingerowania w to prawo w następstwie oddziaływań z nieruchomości sąsiednich, wykraczających poza ramy dopuszczone prawem.

Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a tym bardziej inwestycji uciążliwej, wpływającej na nieruchomości występujące w sąsiedztwie rozumianym jako obszar oddziaływania inwestycji. Dlatego nie ulega wątpliwości, że decyzja ta może wkraczać w sferę praw i obowiązków właścicieli innych nieruchomości w rozumieniu art. 28 K.p.a., chociaż sama w sobie nie narusza ich prawa własności. Może ona natomiast mieć wpływ na sposób wykonywania własności poprzez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji, skoro w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) z ustaleniami tejże decyzji musi być zgodny projekt budowlany.

Trzeba również podkreślić, że wprawdzie organ pierwszej instancji trafnie dostrzegł, iż to osoba domagająca się wznowienia postępowania powinna przedstawić okoliczności, które świadczą jej zdaniem o tym, że jest stroną postępowania. Nie oznacza to jednak, że organ nie powinien zbadać całokształtu okoliczności i poczynić odpowiednie ustalenia pod kątem stwierdzenia rzeczywistego statusu wnioskodawcy. Tego rodzaju obowiązek organu wynika wprost z zasady prawdy obiektywnej i oficjalności, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nakazujących z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zgromadzenie pełnego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji naruszył ww. przepisy postępowania i nie wyjaśnił sprawy w powyższym zakresie, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że wnioskujący o wznowienie postępowania właściciele działki nr e nie wykazali, iż oddziaływanie inwestycji narusza ich interes prawny, gdyż nie wskazali sposobu, w jaki inwestycja ta będzie negatywnie oddziaływać na ich działkę, która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie. Wskazywanego przez organ faktu, że na działce wnioskodawców nie ma żadnej zabudowy i że właściciele bywają na niej incydentalnie, nie sposób uznać za rzeczowy argument w sprawie.

W przedmiotowej sprawie kwestia istnienia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w odniesieniu do współwłaścicieli działki nr e, która - jak celnie zauważył organ odwoławczy - oddzielona jest od terenu inwestycji działką nr f, stanowiącą rów melioracyjny oraz częścią działki nr g, nie została w ogóle poddana ocenie. Trafnie organ odwoławczy wywiódł, że z uwagi na zaliczenie stacji paliw do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), konieczne jest dokonanie oceny ewentualnego oddziaływania tej inwestycji na sferę praw właścicieli nieruchomości nr e, wnioskujących o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji nie zbadał, czy - a jeśli tak, to w jaki sposób - planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z obiektami towarzyszącymi oraz zjazdów z drogi publicznej, może oddziaływać na ww. działkę. Całkowity brak ustaleń oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przesądził o zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Istotne braki w umotywowaniu stanowiska zawartego w wydanej decyzji stanowią naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 107 § 3 K.p.a., ustanawiającego obowiązek organu zawarcia w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego.

Mając powyższe na uwadze, podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro dotyczy podstawowej dla rozstrzygnięcia kwestii, czy wnioskodawcy są stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Ponadto, organ odwoławczy zawarł również wskazówki dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.