Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2112/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 9 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 214/16 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 214/16, oddalił skargę Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z. N. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...].

Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...], obr. [...][...], przy ul. [...] w K.".

W ocenie skarżącego decyzja Kolegium wydana została z rażącym naruszeniem art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz art. 64 ust. 2 Kpa poprzez ich niezastosowanie. Ponadto, jak wskazał, decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588), albowiem zawiera wyłącznie dwa załączniki, brak jest natomiast odrębnych załączników w postaci wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. i decyzja ta została utrzymana w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Samorządowego Kolegiom Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. N., wyrokiem z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1289/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazując, że Kolegium nie odniosło się do twierdzeń skarżącego zawartych w piśmie z dnia 6 października 2011 r. stanowiącego uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. do sformułowanego tam zarzutu naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 powołanego rozporządzenia, czym naruszyło dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z wytycznymi Sądu, w toku ponownie prowadzonego postępowania, Kolegium winno szczegółowo odnieść się do zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, czemu winno dać wyraz w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r., w sprawie II OSK 426/13, oddalił skargę kasacyjną wniesiona przez Z. N. od powyższego wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji (zwanej dalej u.p.z.p.), a także na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589). Kolegium podkreśliło, że inwestor złożył w przedmiotowej sprawie wniosek, w którym dokonał charakterystyki planowanego przedsięwzięcia według wymogów określonych w ww. przepisach i podkreślił, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko. Do wniosku dołączono aktualne na dzień jego złożenia kopie map w skali 1:1000, odpowiadające warunkom z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z zaznaczonym terenem inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśniło, że wszystkie wyznaczone w rozstrzygnięciu parametry wynikają z przeprowadzonej analizy istniejących: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, czy geometrii dachu. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że wyznaczone przez organ I instancji parametry urbanistyczne w sposób istotny i nie budzący wątpliwości pozostają w sprzeczności z ustaleniami poczynionym w wyniku przeprowadzonej analizy, a w konsekwencji prowadzą do oczywistego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dostrzeżone wady decyzji sprowadzają się wyłącznie do niedostatecznego uzasadnienia wyznaczenia poszczególnych wartości parametrów, w tym dla zastosowania odstępstw od poszczególnych reguł. Jednakże uchybienie przepisowi art. 107 § 3 Kpa nie stanowi ciężkiej wady, prowadzącej do wypaczenia istniejącego ładu przestrzennego.

Kolegium oceniło także, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym zawartym w powołanym rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dokument analizy znajduje się w aktach sprawy a wyniki analizy zostały przedstawione na załączonym do niej załączniku graficznym, obejmującym teren, którego wniosek dotyczy i wyznaczony obszar analizy. Kolegium wskazało także, że brak dołączenia do decyzji ustalającej warunki zabudowy załączników w postaci części opisowej i części graficznej wyników analizy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie czytelne jest, które z elementów decyzji stanowią rozstrzygnięcie, a niezbędne elementy decyzji w postaci wyników analizy (część tekstowa i część graficzna) zostały zawarte w jej załącznikach - nr 1 zawiera "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", zaś załącznik nr 2 jest częścią graficzną decyzji oraz część graficzną wyników analizy. Taka konstrukcja decyzji nie nastręcza trudności w wyodrębnieniu ustaleń, które wiążą na dalszych etapach procesy budowlanego. Rozstrzygnięcie to pozostaje kompletne, co nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji brak formalnego wyodrębnienia w decyzji jej uzasadnienia, przybierającego postać odrębnych załączników w postaci wyników analizy – części tekstowej oraz części graficznej, jakkolwiek uchybia § 9 rozporządzenia i art. 107 § 3 Kpa, to jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Kolegium nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że przyjęty w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy (zarówno w części opisowej jak i graficznej) sposób zapisywania ustaleń odpowiada treści § 2 i 3 tego rozporządzenia.

Kolegium stwierdziło również, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ze względu zaś na przeznaczenie terenu objętego wnioskiem nie zaistniały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Kolegium uznało ponadto, że przedmiotowa decyzja nie narusza przepisów odrębnych, w szczególności art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, albowiem w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu w zw. z art. 64 ust. 2 Kpa, tj. uzyskania przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jednocześnie, Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie nie zaistniały inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 Kpa.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. Z. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne i faktyczne do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

- § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – poprzez uznanie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja ta nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami prawa załączników;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera ustalenia nie znajdujące pokrycia w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno - architektonicznej, która to analiza nie spełnia wymogów prawa określonych w przepisach;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa - poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji.

Skarżący podkreślił przy tym, że skoro znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczno - architektoniczna nie spełnia wymogów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy Prezydenta Miasta [...], jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy taką decyzję w mocy jest "wadliwa", bowiem w obiegu prawnych zachowana zostaje decyzja, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powyżej wskazane naruszenia przepisów, w szczególności powołanego rozporządzenia, mają bowiem charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ po pierwsze doszło do naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim jego rozumieniu, a ponadto wskazane uchybienia nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych i wymagań praworządności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 214/16, oddalającym skargę Z. N. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kolegium słusznie bowiem uznało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...], obr. [...][...], nie zawiera żadnej wady powodującej nieważność, w tym także wady stanowiącej rażące naruszenie prawa.

W szczególności, jak wskazał Sąd, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zawiera trzy załączniki. Załącznik nr 1 obejmuje warunki zabudowy i określa: linię zabudowy wraz z podaniem podstawy prawnej do jej wyznaczenia; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu z podaniem podstawy prawnej do jego ustalenia oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej; szerokość elewacji frontowej z podaniem podstawy prawnej jej wyznaczenia; wysokość górnej krawędzi elewacji z podaniem podstawy prawnej ustalenia tego parametru, geometrię dachu z podaniem podstawy jej wyznaczenia. Załącznik nr 2 zawiera kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic obszaru analizowanego, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy i granice terenu pod wjazd. Załącznik ten zawiera więc zarówno część graficzną warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jak i część graficzną wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej. Załączniki te są należycie podpisane. Sąd zauważył, że wprawdzie wbrew tytułowi, załącznik nr 1 nie zawiera wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, która to wada stanowi naruszenie przepisów postępowania, lecz naruszenie to, jak wskazał Sąd, nie ma charakteru rażącego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym uznano za dopuszczalną sytuację, w której na jednym dokumencie graficznym przedstawiona zostanie mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak i mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a ewentualny brak wyraźnego sprecyzowania, że jeden załącznik graficzny stanowi część graficzną do decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania stanowi naruszenie przepisów prawa, ale nie jest to naruszenie rażące. Reasumując Sąd uznał, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak dołączenia do decyzji ustalającej warunki zabudowy załączników do analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci wyników tej analizy i załącznika graficznego do tejże analizy, w szczególności, jeżeli wyniki analizy w pełni pokrywają się z warunkami zabudowy zawartymi w załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego analiza nie zawiera wad, które uniemożliwiłyby ustalenie na jej podstawie warunków zabudowy.

Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], zawiera czytelne rozstrzygnięcie zawierające ustalenie warunków zabudowy wraz ze wskazaniem podstaw prawnych orzekania, a także szczegółowe wiążące ustalenia zawarte w załączniku nr 1 obejmującym warunki zabudowy, gdzie powołano podstawy prawne ich ustalania, a także stwierdzono jednoznacznie spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. oraz obok podania parametrów projektowanej zabudowy wymaganych § 4-8 rozporządzenia, także warunki ochrony zieleni, wód, geologii i gospodarki wodnej; warunki ochrony przed hałasem i powietrza; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz innych wynikających z przepisów wymogów. Decyzja ta zawiera także załącznik nr 2 zawierający część graficzną decyzji i zarazem część graficzną analizy, przedstawia między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linię zabudowy. Taka konstrukcja decyzji nie nastręcza trudności w wyodrębnieniu wiążących ustaleń, które wiążą na dalszych etapach procesy budowlanego, rozstrzygnięcie jest kompletne, co nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Sąd zauważył również, że w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna, która zawiera informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jak również informacje charakteryzujące teren w obszarze analizowanym wraz z materiałem zdjęciowym obrazującym zagospodarowanie części terenu objętego analizą. Analiza zawiera opis funkcji i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Załącznikiem do pisemnej analizy jest kserokopia aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Okoliczność, że wyznaczenie niektórych parametrów nie zawiera szczegółowego uzasadnienia nie oznacza rażącego naruszenia prawa.

Sąd podkreślił ponadto, że Kolegium w zaskarżonej decyzji rozważało również zaistnienie innych przesłanek nieważności, o których stanowi art. 156 Kpa, co wynika z uzasadnienia decyzji, podzielając jednocześnie ocenę organu w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, Sąd stwierdził jego niezasadność, wskazując, że na potrzeby postępowania nieważnościowego Kolegium zgromadziło wystarczający materiał dowodowy, dokonało właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności prawidłowo oceniło znaczenie pominięcia załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy w postaci wyników analizy oraz niedokładności w ustalaniu niektórych parametrów inwestycji. Ponadto, jak wskazał Sąd, Kolegium w sposób wystarczający podało przesłanki uzasadniające odmowę unieważnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Z. N., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. pkt 1 lit. a i lit. b p.p.s.a. - przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegającym na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy i niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, a także, pomimo że decyzje te zostały wydane wyniku działania organów z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, również poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

2. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przez organ II instancji;

- §9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - poprzez uznanie, że przedmiotowa decyzja o ustalaniu warunków zabudowy została wydana bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji, kiedy decyzja ta nie zawiera wszystkich wymaganych powyżej wymienionymi przepisami prawa załączników;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - poprzez uznanie, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera ustalenia nieznajdujące pokrycia w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno – architektonicznej, która to analiza nie spełnia wymogów prawnych określonych w ww. przepisach rozporządzenia.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podkreślił, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawiera wyłącznie dwa załączniki, nie załączono natomiast do niej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., przeprowadzone zostało w zgodzie z dyspozycją przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa a uzasadnienie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. spełnia wymagania określone w art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa.

Zauważyć bowiem należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. jak i poprzedzającą ją decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. wydane zostały po rozpoznaniu wniosku Z. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...], obr. [...][...], przy ul. [...] w K.".

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest zaś postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale jest postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA 1990, nr 1, poz. 1). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1992 r., sygn. akt IV SA 721/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 72).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., prawidłowo więc, rozpoznając wniosek Z. N. przedmiotem postępowania nie uczyniło kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., mocą której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...], obr. [...][...], przy ul. [...] w K.", w jej całokształcie. Zgodnie zaś z wnioskiem skarżącego Kolegium dokonało kontroli tej decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj. wskazywanego przez skarżącego wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do dokonania powyższej oceny wystarczająca zaś była znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wraz z załącznikami oraz znajdująca się w aktach sprawy sporządzona dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w K. analiza urbanistyczno – architektoniczna.

Efekt dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. kontroli, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, znalazł przy tym swój wyraz w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. a także poprzedzającej ją decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2011 r., oprócz odniesienia się do zarzutów skarżącego, przedstawia stan faktyczny sprawy, wskazuje treść art. 156 § 1 Kpa i wyjaśnia, jak należy rozumieć przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta ocenia w końcu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie została wydana bez podstawy prawnej ani też z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja ta nie narusza obowiązującego prawa. Podobnie, w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Kolegium, oprócz wskazanego powyżej odniesienia się do zarzutów skarżącego, przedstawiło stan faktyczny sprawy i przytoczyło zarzuty podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta wskazuje także, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji, zawartej w art. 16 Kpa. Decyzja ta wyjaśnia, że w postępowaniu tym badane jest czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa w chwili jej wydawania. Decyzja ta zawiera także ocenę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnienie tej oceny, a także wyjaśnia jak należy rozumieć przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podkreślić należy, że obie decyzje odnoszą się do istoty sprawy, która miała na celu zbadanie czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a ponadto odnoszą się do zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzupełniającym je piśmie z dnia 6 listopada 2011 r.

Tym samym zarówno decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2011, jak i decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r., spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje te, stosownie do wymogu określonego w art. 11 Kpa, wyjaśniają stronom zasadność przesłanek, którymi kierowało się Kolegium przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z tym przepisem: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1605/14, LEX nr 2114324). Określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/11, LEX nr 1234130).

Powyższe rozstrzygnięcia odnosiły się do decyzji wydanych w trybie zwykłym, a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Mowa w nich bowiem o "istotnym", a nie "rażącym" naruszeniu przepisów. Wyrażone w tych orzeczeniach poglądy nie są więc adekwatne do stanu prawnego niniejszej sprawy (tak też NSA w wyrokach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1305/16 oraz sygn. akt II OSK 1207/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Unormowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wymaga, by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy i brak tej analizy powinien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. O rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji oczywiście sprzecznie z wynikami analizy (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1104/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1061/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłyby w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że dla potrzeb ustalenia przez Prezydenta Miasta [...] warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki samochodowej) z mieszkaniem na poddaszu na działce nr [...], obr. [...][...], przy ul. [...] w K.", sporządzona została analiza urbanistyczno – architektoniczna. Analiza taka znajduje się w aktach sprawy. Analiza ta zawiera informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jak również informacje charakteryzujące teren w obszarze analizowanym wraz z materiałem zdjęciowym obrazującym zagospodarowanie części terenu objętego analizą. Analiza ta zawiera także opis funkcji i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Załącznikiem do pisemnej części analizy jest zaś aktualny wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren, którego dotyczy wniosek i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Dokument ten mógł więc stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Niedołączenie zaś do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] przy ul. [...] w K. wyników analizy i załącznika graficznego do analizy nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - decyzja w tym kształcie nie powoduje jakichkolwiek trudności w wyodrębnieniu ustaleń, wiążących na dalszych etapach procesu budowlanego, skutkiem czego podjęte rozstrzygnięcie uznać należało za kompletne, a to nie pozwalało na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może również odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zakresie związanym z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, które to - w ocenie skarżącego - nie znajdują pokrycia w sporządzonej analizie, niespełniającej wymogów wynikających z ww. przepisów rozporządzenia. Treść tego zarzutu nie przystaje do wskazanych w nim przepisów prawa. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, wydanego na podstawie zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. delegacji ustawowej, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, i spełnienie tego wymogu nie było kwestionowane w toku postępowania w sprawie ani też w skardze kasacyjnej. Niezależnie od tego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, ustalenia dotyczące warunków nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w treści sporządzonej analizy, co szczegółowo wyjaśniło Kolegium w zaskarżonej decyzji, a następnie słusznie zaakceptował Sąd I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.