Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 640/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1, art.85a ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 142 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 222
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 68 § 1 i § 2 pkt 2, art. 21 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1, art. 27§ 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 455/16 w sprawie ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach 8.100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Ke 455/16, oddalił skargę S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2008 r. w miejscowości D., na działkach należących do S.L. (dalej: skarżący), pracownicy Starosty O. oraz Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach stwierdzili eksploatację kopaliny piaskowca kwarcytowego prawdopodobnie bez wymaganej koncesji, w wyniku której powstały dwa wyrobiska górnicze, których wymiary opisano w notatce służbowej na podstawie wizualnej oceny. Podczas kolejnej wizji w dniu 28 maja 2008 r. stwierdzono, iż teren eksploatacji znacznie różni się od stanu istniejącego w dniu 9 maja 2008 r., gdyż oba poprzednio opisane wyrobiska zostały częściowo zasypane, a większa część składowisk i zwałowisk prawdopodobnie rozplantowana po powierzchni działek. Wskazano przy tym, że droga nr [...] relacji W.- D. utwardzona została na odcinku 2,5 km materiałem kamiennym, lokalnie zaklinowana, o szerokości zmiennej od 6 do 10 mb. Lokalnie wykonano rowy i na tych odcinkach łączna szerokość utwardzonej nawierzchni plus szerokość rowu (zewnętrzna skarpa rowu) wynosi od 7 do 10 mb.

Na rozprawie administracyjnej przed organem pierwszej instancji skarżący wyjaśnił, że prace, które rozpoczął w kwietniu 2008 r. polegały na wydobyciu i oddzieleniu okruchów skalnych z wierzchniej warstwy działek w celu sprawdzenia możliwości technicznych maszyn. Część odsortowanego materiału wykorzystano do poprawy drogi publicznej relacji W.- Ł. na odcinku D. - W.

W sporządzonym w styczniu 2009 r. na zlecenie organu pierwszej instancji operacie obliczeniowym mierniczy górniczy inż. E.K. oraz mgr inż. A.F. wskazali, że podstawą do określenia ilości wydobytej kopaliny z wyrobiska był obmiar inwentaryzacyjny wyrobiska wykonany w dniu 30 września 2008 r.

W oparciu o powyższe operaty obliczeniowe Starosta O., decyzją z [...] sierpnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 981 ze zm., dalej: prawo geologiczne z 1994 r.), ustalił skarżącemu opłatę eksploatacyjną w wysokości 234028,80 zł, przyjmując, iż ilość wydobytej kopaliny to 4302 t.

Decyzją z [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (SKO, organ drugiej instancji) uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy wydobyty materiał stanowi kopalinę w rozumieniu przepisów prawa geologicznego z 1994 r.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji uzyskał opinię wykonaną przez inż. A.K. i dr inż. S.Z., a następnie decyzją z [...] czerwca 2010 r. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 690 880,00 zł za wydobywanie kambryjskich piaskowców kwarcytowych ze złoża położonego w miejscowości D..

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. SKO uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że sporządzona opinia została w całości opracowana w oparciu o materiał dowodowy będący podstawą podjęcia przez ten organ uchylonej poprzednio decyzji. Ponadto biegli, ustalając ilość wydobytej kopaliny, oparli się na wykonanych na zlecenie organu operatach pomiarowych z obmiaru wyrobiska wykonanych przez inż. E.K. i A.F. – zakwestionowanych poprzednio przez SKO wobec braku dostatecznego uzasadnienia dla przyjętych w nich danych. Organ odwoławczy podkreślił, że opierając się na tym samym materiale dowodowym biegli uzyskali zupełnie odmienny wynik co do ilości wydobytej kopaliny, co jednocześnie skutkowało trzykrotnym wzrostem naliczonej przez organ I instancji opłaty.

Decyzją z [...] września 2012 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b prawa geologicznego z 1994 r. w zw. z art. 222 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981, dalej: prawo geologiczne z 2011 r.), ustalił skarżącemu opłatę eksploatacyjną w wysokości 690 880,00 zł za wydobycie, bez wymaganej koncesji, w okresie od nieustalonej daty do 9 maja 2008 r. kambryjskich piaskowców kwarcytowych ze złoża położonego w miejscowości D. Ilość wydobytej kopaliny oszacowano na podstawie ustaleń Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach oraz ustaleń organu I instancji dokonanych w oparciu o obmiar mierniczego górniczego oraz obliczenia sporządzone przez uprawnionych geologów, na 12 700 t. Należną opłatę eksploatacyjną ustalono jako iloczyn wydobytej kopaliny i osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej z zastosowaniem stawki obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania.

SKO w Kielcach decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchyliło w całości decyzję z [...] września 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że nadal pozostają w sprawie niewyjaśnione sporne kwestie wskazywane w poprzedniej decyzji kasacyjnej. W tym zakresie zwrócono uwagę, że opinia sporządzona przez mierniczego górniczego nie jest wystarczająca do bezspornego ustalenia, w jakiej ilości została wydobyta kopalina, a opinia geodezyjna winna być jedynie uzupełnieniem opinii geologicznej. W ocenie SKO sporządzone w sprawie opinie nie dają jednoznacznej odpowiedzi, w jakiej ilości wydobyty materiał może być uznany za kopalinę w rozumieniu art. 6 pkt 1 prawa geologicznego z 1994 r., której wydobycie zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga koncesji. Ponadto, zdaniem SKO nie można uznać za udowodnione twierdzeń organu pierwszej instancji dotyczących utwardzenia drogi nr [...] relacji W.- D. na długości około 2,5 km, nieprawidłowo dokonanych na podstawie ustaleń poczynionych przez organ w obecności przedstawicieli Zarządu Dróg Powiatowych w O. – bez udziału strony, która je kwestionuje i bez dopuszczenia jej wniosku dowodowego. Ustaleń organu odnośnie długości wyremontowanego odcinka drogi nie potwierdził również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., Wójt Gminy I., ani nie wynika to z zeznań świadków.

Na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Ke 723/13 uchylił powyższą decyzję SKO z [...] czerwca 2013 r.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku SKO, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwalał na stwierdzenie, że organ wykonał zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego - poprzez przesłuchanie na rozprawie biegłych A.K., S.Z. (k. 503 akt adm.), E.K. (k. 416 akt) oraz J.K. i W.J. (k. 645 i 801). Sąd zauważył przy tym, że dwaj ostatni specjaliści byli autorami wykonanej na zlecenie skarżącego "Opinii dotyczącej warunków geologiczno-złożowych prowadzonych prac górniczych w rejonie złoża piaskowców kwarcytowych «D.» w maju 2008 r." – na którą powoływało się SKO w poprzedniej decyzji kasacyjnej (k. 303 akt adm.). Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji w wyczerpujący sposób odniósł się do przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy, przeprowadzając w tym zakresie konieczne postępowanie dowodowe (przesłuchanie ww. specjalistów) i dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętego w dniu [...] września 2012 r. rozstrzygnięcia.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że wskutek działań skarżącego w krótkim odstępie czasu doszło nie tylko do zasypania wykonanych wyrobisk, ale również do przemieszczania znacznych mas skalnych i ziemnych – pomimo że decyzją z [...] maja 2008 r. Starosta O. nakazał S. oraz J. małżonkom L. wstrzymanie działalności w zakresie przygotowania, jak i wydobywania kopaliny ze złoża położnego w miejscowości D., gmina I. – w terminie natychmiastowym. W ocenie Sądu takie działania niewątpliwie utrudniły organowi prowadzenie postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 859/14 oddalił skargę kasacyjną S.L. od ww. wyroku WSA w Kielcach.

NSA podzielił w całości ocenę sądu pierwszej instancji co do tego, że analiza akt nie potwierdza, aby decyzja organu pierwszej instancji z [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że materiał dowodowy został zebrany w sposób rzetelny i skrupulatny, przy uwzględnieniu wszystkich zaleceń SKO w Kielcach. Organ respektując wytyczne organu drugiej instancji rozpatrzył nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń dokonanych przez organ, zapewniono mu czynny udział na każdym etapie postępowania. Zasadnie WSA w Kielcach skonstatował, że działania organu II instancji wskazują na unikanie podjęcia rozstrzygnięcia, a wskazany organowi pierwszej instancji kierunek uzupełnienia postępowania jest nieprawidłowy.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2016 r. SKO w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z [...] września 2012 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty eksploatacyjnej w wysokości 690 880,00 zł za wydobywanie bez wymaganej koncesji kambryjskich piaskowców kwarcytowych ze złoża położonego położonego na działkach o nr ewid. 202, 203, 204, 205/1, 205/2, 206, 207 i 208/1 w miejscowości D..

Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza fakt wydobywania z terenu ww. działek kopaliny, jak również to, że skarżący nie posiadał koncesji na jej wydobywanie. SKO zgodziło się również z oceną organu pierwszej instancji, iż przeprowadzenie prac wydobywczych (dwa wyrobiska górnicze o znacznej długości, około 80 m każde) przyniosło stronie korzyść gospodarczą, o jakiej mowa w art. 6 pkt 1 prawa geologicznego z 1994 r., gdyż pozwoliło wydobywającemu rozeznać dodatkowo budowę złoża poza robotami geologicznymi wykonanymi podczas jego dokumentowania, dobrać (przetestować) maszyny do wydobycia i przeróbki mechanicznej, a ponadto utwardzić drogę relacji W.- D. na odcinku około 2,5 km i szerokości 6 -10 m, w tym 500 m drogi nr [...] T. W ocenie organu, prowadzona działalność miała ponadto przygotować złoże D. do rozpoczęcia i prowadzenia wydobycia kambryjskich piaskowców kwarcytowych, już po uzyskaniu koncesji.

Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 90 § 2 pkt 1 oraz art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; w skrócie: k.p.a.).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem S.L. wniósł skargę, w której domagał się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

WSA w Kielcach, oddalił skargę działając na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie WSA zaznaczył, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] września 2012 r. była już przedmiotem oceny organu drugiej instancji, a następnie, pośrednio również i WSA w Kielcach oraz NSA, a ocena prawna i wskazania wyrażone w tamtych wyrokach z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą przy ponownym rozpoznaniu zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznający skargę na ponownie wydaną decyzję organu odwoławczego. W ocenie sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja SKO uwzględnia te wiążące wskazania i ocenę prawną, co było również przedmiotem jednego z zarzutów skargi.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów co do wadliwości opinii specjalistycznej inż. A.K. i dr inż. S.Z., w oparciu o którą ustalona została nałożona na skarżącego opłata eksploatacyjna, podkreślając, że również WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2013 r. uznał tę opinię za miarodajną dla ustalenia ilości wydobytej kopaliny. W ocenie WSA, zasadnie również SKO uznało, że przedmiotem wydobycia było złoże kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 prawa geologicznego z 1994 r., tj. takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustaleń organów co do rodzaju, ilości i sposobu wykorzystania wydobytego materiału Sąd stwierdził, że opierają się one na wyjaśnionych już w sprawie wątpliwościach. Zdaniem WSA, powoływanie się w skardze na odmienną przy ostatnim rozpoznaniu sprawy ocenę dokonaną przez SKO w porównaniu do wyrażanego wcześniej konsekwentnie stanowiska co do uchybień w zakresie postępowania dowodowego uniemożliwiających wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia – świadczy w istocie o niedostrzeżeniu przez skarżącego, że wcześniejsze poglądy SKO w Kielcach zostały zdyskwalifikowane przez ocenę prawną i wskazania zawarte w prawomocnym, a więc wiążącym w sprawie wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 października 2013 r., który został następnie zaakceptowany przez NSA.

Odnosząc się natomiast do wątpliwości skarżącego co do ustaleń poczynionych przez organy i wynikających z nich wniosków co do potrzeby przeprowadzania kolejnych dowodów, Sąd wskazał, że z uwagi na stwierdzone w uzasadnieniach sądów obu instancji niewątpliwe utrudnianie organowi prowadzenia postępowania dowodowego, polegające na tym, że wskutek działań skarżącego, w krótkim odstępie czasu doszło nie tylko do zasypania wykonanych wyrobisk, ale również do przemieszczania znacznych mas skalnych i ziemnych, a także ze względu na upływ czasu i zupełne przekształcenie terenu przedmiotowego wyrobiska uniemożliwiające czynienie jakichkolwiek nowych ustaleń przyjąć należało, że ustalenia organów co do rodzaju, ilości i sposobu wykorzystania wydobytego materiału są wystarczająco dokładne i wiarygodne.

Za niezasadny uznał WSA najbardziej rozbudowany zarzut skargi oparty na twierdzeniu, że w związku z treścią art. 68 § 1 o.p., z dniem 31 grudnia 2011 r. nastąpiło przedawnienie prawa do wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, ponieważ – przyjmując za zasadne ustalenia organów co do charakteru wydobytego materiału - opłata ta dotyczyła wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji za rok 2008, a decyzja ustalająca to zobowiązanie została wydana w dniu [...] września 2012 r., a więc doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a zatem już po upływie terminu do wydania decyzji wynikającego z art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 87 ust. 1 prawa geologicznego z 1994 r. W ocenie Sądu zarzut ten był chybiony z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. WSA wskazał, że badanie przesłanek przedawnienia dokonywane jest przez Sąd z urzędu. W sprawie wypowiadały się już sądy administracyjne obu instancji i nie stwierdziły zaistnienia w sprawie podnoszonego przez skarżącego niepowstania zobowiązania do zapłaty nałożonej opłaty eksploatacyjnej.

Jednocześnie w ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że informacje zawierające dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju, ilości wydobytej w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, o jakich mowa w art. 84 ust. 9 prawa geologicznego z 1994 r., stanowią deklaracje wymienione w art. 68 § 2 o.p., co oznacza przedłużenie terminu przedawnienia prawa do ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej.

W konsekwencji WSA uznał, że ze względu na nieujawnienie przez skarżącego wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej oraz utrudnianie organowi prowadzenie postępowania dowodowego, w dacie wydawania przez Starostę O. decyzji z [...] września 2012 r. ustalającej opłatę eksploatacyjną w wysokości 690 880,00 zł zastosowanie miał 5-letni termin przedawnienia prawa do ustalenia tej opłaty, określony w art. 68 § 2 pkt 2 o.p. w zw. z art. 87 ust. 1 prawa geologicznego z 1994 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji nie był zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez SKO w Kielcach art. 24 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1a k.p.a. polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej przez skład SKO, z którego winno ulec wyłączeniu dwóch członków tego Kolegium.

WSA wskazał, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji i niezawiadomienie o możliwości końcowego zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Skargę kasacyjną wywiódł S.L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Kielcach skargi skarżącego, w sytuacji gdy zarówno decyzja SKO w Kielcach z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty O. z [...] września 2012 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, w sytuacji gdy termin przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość zobowiązania upłynął już w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, co obligowało Sąd do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania,

b) art. 68 § 2 pkt 2 w zw. z art. 21 § 2 o.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w stosunku do skarżącego miał zastosowanie 5-letni termin przedawnienia w sytuacji gdy powyższy przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem dla ustalenia "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej nie ma znaczenia składanie jakiejkolwiek deklaracji przez przedsiębiorcę. Wydanie w takim stanie rzeczy decyzji ustalającej zobowiązanie do zapłaty opłaty eksploatacyjnej rażąco naruszało prawo, tj. art. 87 ust. 1 oraz art. 142 ust. 1 prawa geologicznego z 1994 r. w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ prowadziło do ustalenia zobowiązania, które na skutek upływu terminu nie powstało;

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zgłoszony w skardze do WSA w Kielcach zarzut przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopalin nie mógł być uwzględniony z uwagi na związanie Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez NSA w wyroku z 13 maja 2015 r. (sygn. akt: II GSK 859/14), w sytuacji gdy zarzut naruszenia art. 68 § 1 o.p. był zgłaszany przez skarżącego dopiero na etapie skargi do WSA z 14 kwietnia 2016 r. i nie był objęty oceną prawną przez sądy orzekające w przedmiotowej sprawie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 84 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych przez WSA w Kielcach w wyroku z 30 października 2013 r. (sygn. akt: IISA/Ke723/13) a wyrażające się w nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo wskazań Sądu tj. zaniechanie dopuszczenia opinii uzupełniających, ponownego przesłuchania biegłych, co uzasadnia twierdzenie, że została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegającym na zaakceptowaniu dowolnej i wybiórczej oceny dowodów dokonanej przez organy administracji, w szczególności dotyczącej opinii biegłych, którzy zaniechali dokonania własnych ustaleń będących podstawą wydania opinii, co w konsekwencji spowodowało naruszenie prawa materialnego, tj. art. 85a ust. 1 prawa geologicznego z 1994 r. poprzez błędne naliczenie opłaty eksploatacyjnej,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27§ 1a k.p.a. z uwagi na fakt, iż zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej jak i poprzedzającej ją decyzji SKO w Kielcach z dnia [...] czerwca

2013 r. (uchylonej wyrokiem WSA w Kielcach z 30 października 2013 r.) brały udział W.N. oraz A.R. - które winny ulec wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym z mocy prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez SKO, jak i WSA w Kielcach odnośnie zastosowania w sprawie dyspozycji art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, który powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 296/13, powyższy przepis nie ma zastosowania w sprawie, albowiem dla ustalenia "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej nie ma znaczenia składanie jakiejkolwiek deklaracji przez przedsiębiorcę. Skarżący podkreślił, że ustalona w sprawie opłata eksploatacyjna dotyczyła – jak wskazywały organy obu instancji, wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji za rok 2008, a zatem – zgodnie z powyższym przepisem, z dniem 31 grudnia 2011 r. nastąpiło przedawnienie prawa do wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną. Tymczasem decyzja Starosty w tym przedmiocie wydana została w dniu [...] września 2012 r. a więc już po upływie wynikającego z art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 87 ust. 1 prawa geologicznego z 1994 r. terminu do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik SKO w Kielcach wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uczestnik postępowania Prokurator Rejonowy w O. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut najdalej idący, tj. zarzut przedawnienia.

Nie są zasadne podniesione w punktach I.a i I.b petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej pomimo przedawnienia prawa do wydania decyzji przez organ I instancji ustalającej wysokość zobowiązania oraz naruszenia art. 68 § 2 pkt 2 w zw. z art. 21 § 2 o.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w stosunku do skarżącego miał zastosowanie 5-letni termin przedawnienia.

Nie jest bowiem trafny pogląd skarżącego kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywał 3-letni, a nie 5-letni termin przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę, że materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji ustalających obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej stanowił przepis art. 85a ust. 1 ustawy prawo geologiczne z 1994r., który przewiduje, że "W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania". Do tej opłaty eksploatacyjnej miały odpowiednie zastosowanie przepisy o.p. o zobowiązaniach podatkowych, co wyraźnie wynika z art. 87 ust. 1 ustawy prawo geologiczne z 1994 r.

Z powyżej przytoczonej regulacji wynika zatem, że stosowanie do opłat eksploatacyjnych przepisów Ordynacji podatkowej ma następować nie wprost, lecz "odpowiednio", a więc z uwzględnieniem koniecznych modyfikacji, wynikających ze specyfiki opłat eksploatacyjnych w porównaniu do zobowiązań podatkowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opłaty eksploatacyjne nie są zobowiązaniami podatkowymi, a jedynie znajdują do nich "odpowiednie" zastosowanie przepisy o.p. dotyczące zobowiązań podatkowych. Ten wniosek stanowić musi punkt wyjścia dla wykładni przepisów dotyczących przedawnienia opłat eksploatacyjnych.

"Odpowiednie" zastosowanie do opłat eksploatacyjnych przepisów o.p. dotyczących zobowiązań podatkowych oznacza w zakresie przedawnienia odesłanie do odpowiedniego zastosowania art. 21 i art. 68 o.p. Z przepisu art. 21 § 1 o.p. wynika, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem "zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania" albo "doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania" Z kolei art. 68 § 1 o.p. przewiduje, że "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy", natomiast art. 68 § 2 o.p. przewiduje, że "Jeżeli podatnik:

1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego,

2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego,

zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy".

Ponownego podkreślenia wymaga, że powyżej przytoczone przepisy o.p. mają być zastosowane do przedawnienia opłaty eksploatacyjnej "odpowiednio", tzn. z uwzględnieniem specyfiki opłaty eksploatacyjnej, która nie jest klasycznym zobowiązaniem podatkowym. Obowiązek poniesienia opłaty eksploatacyjnej wiąże się z zaistnieniem określonego przepisami ustawy zdarzenia (czynu), tj. wydobycia kopaliny bez zezwolenia, albo z rażącym naruszeniem warunków zezwolenia. Organ administracyjny musi jednak w decyzji ustalić jej wysokość, która jest zależna od ilości wydobytej kopaliny. Ustawa prawo geologiczne z 1994 r. przewiduje to wyraźnie wskazując w przepisie art. 85a ust. 1, że "organy ustalają, w drodze decyzji, opłatę eksploatacyjną". Powstanie sankcji administracyjnej w postaci opłaty eksploatacyjnej ustawa wiąże zatem z faktem nielegalnego wydobycia kopaliny, obowiązek jej zapłaty powstaje jednak dopiero na skutek doręczenia przez organ decyzji ustalającej wysokość tej sankcji.

Nie ma jednak racji skarżący kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie prawo do wydania (doręczenia) decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej przedawnia się w terminie określonym w art. 68 § 1 o.p. W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę zaistniały w tej sprawie stan faktyczny, odpowiednie zastosowanie znajduje bowiem art. 68 § 2 o.p. Wprawdzie w przypadku opłaty eksploatacyjnej ustawa nie przewiduje składania deklaracji, do której nawiązuje cytowany przepis, jednakże – jak o tym była mowa powyżej - przepis art. 68 o.p. ma być zastosowany do opłaty eksploatacyjnej "odpowiednio", a nie wprost. Należy zatem uznać, że w takim stanie faktycznym, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, a więc gdy organ administracyjny przeprowadzał postępowanie wyjaśniające w celu uzyskania "niezbędnych danych do ustalenia wysokości" opłaty eksploatacyjnej, odpowiednie zastosowanie Ordynacji podatkowej oznacza konieczność zastosowania w takim przypadku przepisu art. 68 § 2 o.p.

Mając to na uwadze, należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie przedawnienie prawa do wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej następuje nie według zasad przewidzianych w art. 68 § 1 o.p., lecz według zasad przewidzianych w art. 68 § 2 o.p. Obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej nie powstanie zatem wówczas, gdy decyzja ustalająca tę opłatę nie zostanie doręczona przed upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym powstał obowiązek zapłaty tej opłaty eksploatacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że "do decyzji nakładających opłatę za delikt administracyjny zastosowanie znajduje art. 68 § 2 o.p." (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 4202/16, publ. w CBOSA).

W tych okolicznościach za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenia art. 68 § 2 pkt 2 w zw. z art. 21 § 2 o.p. poprzez jego błędną wykładnię. Prawidłowo bowiem w tej sprawie uznano, że w stosunku do skarżącego miał zastosowanie 5-letni termin przedawnienia z art. 68 § 2 pkt 2 o.p.

W konsekwencji, za niezasadne uznać też należało powiązane z nimi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Kielcach prawidłowo oddalił skargę skarżącego, albowiem zarówno decyzja SKO w Kielcach z dnia [...] marca 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2012 r., zostały wydane zgodnie z prawem, tj. przed upływem 5-letniego okresu przedawnienia wynikającego z art. 68 § 2 o.p. Nie doszło zatem do naruszenia art. 87 ust. 1 oraz art. 142 ust. 1 prawa geologicznego z 1994 r. w związku z art. 68 § 1 o.p. W tej sprawie określono opłatę eksploatacyjną, co do której nie upłynął jeszcze termin przedawnienia.

Nie mogły też przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu podniesione w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Częściowo zasadny okazał się wprawdzie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Trafnie bowiem wskazuje skarżący kasacyjnie, że błędnie w tej sprawie uznał sąd pierwszej instancji, że zgłoszony w skardze do WSA w Kielcach zarzut przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopalin nie mógł być uwzględniony z uwagi na związanie sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez NSA w wyroku z 13 maja 2015 r. (sygn. akt: II GSK 859/14). Zasadnie bowiem wskazał skarżący kasacyjnie, że nie można mówić o związaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez NSA w tym wyroku co do przedawnienia, skoro NSA nie zawarł w tym wyroku oceny prawnej i wskazań dotyczących przedawnienia, gdyż nie analizował i nie oceniał kwestii przedawnienia, nie było to bowiem przedmiotem skargi kasacyjnej. Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że zarzut naruszenia art. 68 § 1 o.p. był zgłaszany przez skarżącego dopiero na etapie skargi do WSA z 14 kwietnia 2016 r. i nie był objęty oceną prawną przez sądy wcześniej orzekające w przedmiotowej sprawie. Wadliwość stanowiska sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie mogła jednak spowodować oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie uchylenia wyroku, stanowiła ona bowiem wadę procesową, a ta może spowodować uchylenie wyroku jedynie wówczas, gdy mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec zaś prawidłowego przyjęcia przez sąd w zaskarżonym wyroku, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia, wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie podlegał uchyleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w pozostałym zakresie, tj. w zakresie wskazanym w pkt II.b petitum skargi kasacyjnej. Z treści zapadłych w tej sprawie wcześniejszych orzeczeń sądowych w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości wynikało, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w tej sprawie było prawidłowe i wystarczające do ustalenia opłaty eksploatacyjnej w wymierzonej wysokości. Wynika to wyraźnie z treści zaakceptowanego przez NSA wyrokiem z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt II GSK 859/14, wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 października 2013r., sygn. akt II SA/Ke 723/13, który w uzasadnieniu wskazał m.in., że ""W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala na stwierdzenie, że organ wykonał zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji (...)" oraz że "Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Starosta w wyczerpujący sposób odniósł się do przedłożonej przez S.L. ekspertyzy (...)", a także że "w świetle zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego oraz jego szczegółowej i wyczerpującej analizy, nie sposób podzielić argumentacji Kolegium, że materiał dowodowy jest w dalszym ciągu niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy". Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie było w tej sprawie nie tylko potrzeby, ale – wobec wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną i wskazaniami sądu - prawnej możliwości przeprowadzania przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że sąd w tym wyroku takie wskazania zawarł. Nie doszło zatem do zarzucanego zaniechania dopuszczenia opinii uzupełniających i ponownego przesłuchania biegłych, na skutek pominięcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez WSA w Kielcach w wyroku z 30 października 2013 r.

W konsekwencji nie jest też zasadny podniesiony w punkcie II.c. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wobec wiążącej w tej sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartej w poprzednich wyrokach sądu, o czym była mowa powyżej, nie mogło dojść do dowolnej i wybiórczej oceny dowodów dokonanej przez organy administracji, w szczególności dotyczącej opinii biegłych, skoro w poprzednich wyrokach wiążąco uznano przeprowadzone postępowania administracyjne za prawidłowe.

Nie jest też zasadny podniesiony w punkcie II.d. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27§ 1a k.p.a. Przepisy te, dotyczące obowiązku wyłączenia pracownika organu, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie miały w tej sprawie zastosowania, dotyczą one bowiem obowiązku wyłączenia pracownika od wydawania decyzji w ramach kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, a nie po uchyleniu decyzji przez sąd. Ich celem jest uniemożliwienie wydania decyzji przez te same osoby w I i II instancji. Przepisy te nie mają jednak zastosowania do takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, tj. wydania decyzji ponownej na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji przez sąd administracyjny. A zatem fakt, że w wydaniu zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, jak i poprzedzającej ją decyzji SKO w Kielcach z dnia [...] czerwca 2013 r. (uchylonej wyrokiem WSA w Kielcach z 30 października 2013 r.) brały udział W.N. oraz A.R., nie stanowił naruszenia prawa i nie powodował konieczności wyłączenia ich od udziału w ponownym postępowaniu odwoławczym z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 8100 zł stanowi zwrot kosztów postępowania dla pełnomocnika SKO w Kielcach, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.