Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 112/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par.2, art.134, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1016/06 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1016/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi R. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanej nawierzchni betonowej z kostki brukowej - betonowej typu pozbruk na podsypce piaskowej na terenie lotniska cywilnego - plac nr [...] przed hangarami nr [...] i [...], zlokalizowanego w miejscowości Ż., gmina K., na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Ż. i nr ewidencyjnych [...], [...], [...] -obręb G..

Od decyzji tej skarżący nie odwołał się, zatem stała się ona ostateczna i podlegała wykonaniu.

R. B. nie wykonał jednak nałożonego na niego obowiązku, zatem upomnieniem z dnia [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał go do wykonania w terminie 7 dni obowiązku przedmiotowej rozbiórki z poinformowaniem o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny wszczął egzekucję obowiązku rozbiórki nakazanego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], na podstawie art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 119 § 1 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1991 r. Nr 36 poz. 161 z późn. zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na R. B. grzywnę w kwocie 5000 zł w celu przymuszenia i wezwał go do jej zapłacenia w terminie do [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia R. B., postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na powyższą decyzję R. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opisał jak doszło do samowoli budowlanej, co było na jego działkach przed budową miejsc przystosowanych do startu i lądowań samolotów. Wyjaśnił, że według prawa lotniczego, pobudowane hangary i utwardzone place nie spełniają warunków lotniska, czy lądowiska. Wobec tego wniósł o uchylenie decyzji, tak Wojewódzkiego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej i przesłuchanie świadków na okoliczność modernizacji dróg.

Wyrokiem z dnia 29 września 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1016/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zdaniem Sądu postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie było prowadzone prawidłowo i wskazane postanowienia wydane zostały zgodnie z prawem.

Sąd zauważył, że art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarżący nie wykonał obowiązku, do którego został zobowiązany decyzją z [...], za słuszne i nienaruszające prawa należy uznać postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył R. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez pominięcie w rozstrzyganiu meritum sprawy w aspekcie art. 1 Konstytucji RP i art. 1 k.c.;

2) naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu uchybienia formalnego, jakim było nieotrzymanie przez R. B. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok jest dotknięty wadą prawną polegającą na pominięciu interesu prawnego skarżącego, a tym samym sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 1 Konstytucji RP i w art.5 k.c.

Skarżący wskazał, że nie odwołał się od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż mu jej nie doręczono, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia, że droga prawna w przedmiotowej sprawie została wyczerpana. Podniósł, że w tym czasie przebywał za granicą, a po powrocie do kraju nie otrzymał do wiadomości treści decyzji, której odbiór pokwitował jego pracownik. W związku z tym skarżący złożył w niniejszej skardze kasacyjnej wniosek o przywrócenie terminu.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 5 k.c. jest normą pochodną art. 1 Konstytucji RP i nie zezwala nikomu na czynienie ze swego prawa użytku sprzecznego z zasadami współżycia społecznego, a w szczególności nie pozwala godzić w dobro wspólne obywateli naszego państwa.

Przyznano, że istotnie to skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, ale okoliczności jej zaistnienia wyjawił w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sposób szczery i nie powodowany matactwem.

W ocenie skarżącego decyzja zarówno Wojewódzkiego, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sposób nieunikniony zmierzają do unicestwienia wysiłku włożonego w modernizację dróg, które służą społeczeństwu, a ulec mają rozbiórce.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nic nie stało i nie stoi na przeszkodzie, by skorzystał on z drogi legalizującej samowolę, którą to możliwość przewidują przepisy budowlane, bowiem w sytuacji, gdy do naruszenia prawa doszło ze strony pokrzywdzonego w sposób niezawiniony, to po stronie inspektorów istniał obowiązek merytorycznego wskazania, z którego nie wynikałaby tylko szkoda dla obywatela, ale i korzyść dla niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zakres kontroli orzeczenia wydanego w I instancji wyznacza zatem w istocie strona wnosząca przedmiotowy środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi, nie może bowiem z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skoro zaś treść podstaw kasacyjnych ma decydujące znaczenie dla kształtu postępowania kasacyjnego, gdyż w jego toku niedopuszczalna jest interpretacja intencji skarżącego co do podstaw skargi, to na osobie sporządzającej skargę kasacyjną spoczywa szczególnie trudny obowiązek ich właściwego wyboru oraz precyzyjnej, jasnej i właściwej redakcji. Wynikający stąd znaczny formalizm postępowania kasacyjnego legł u podstaw obowiązującego przy redakcji skargi kasacyjnej przymusu legitymowania się określonymi kwalifikacjami prawniczymi (art. 175 powołanej ustawy).

W świetle art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach; 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd l instancji prawa materialnego, autor tej skargi powinien wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. W obu wypadkach zarzut naruszenia prawa materialnego powinien dotyczyć przepisu, który miał lub mógł mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie był lub nie mógł być w niej zastosowany, czyni bowiem nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej powinien ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie, podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwioną. Przyjąć należy, iż w jej ramach autor skargi sformułował zarzut rażącego naruszenia art. 5 k.c.( chociaż w petitum skargi powołano art. 1 k.c.). Zarzut ten pomimo, że nie zostało to wyraźnie wskazane w skardze, uznać należy za zarzut naruszenia prawa materialnego. Zauważyć jednak należy, na co wskazywano uwagę już wyżej, że naruszenie przepisów prawa materialnego może przybrać kilka postaci, może polegać bowiem na błędnej ich wykładni, czyli mylnym zrozumieniu treści normy prawnej, niewłaściwym zastosowaniu, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej, bądź też zarówno na błędnej wykładni przepisu, jak i niewłaściwym w jej konsekwencji jego zastosowaniu. Przyjmuje się również, że naruszenie prawa materialnego może polegać ponadto na niezastosowaniu w sprawie przepisu prawa, który powinien być w niej zastosowany.

W niniejszej sprawie, autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 5 k.c. nie sprecyzował jaką formę jego naruszenia zarzuca Sądowi l instancji. Już zatem tylko ta okoliczność, przy bardziej rygorystycznym podejściu do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, mogłaby stanowić podstawę do uznania, że zarzut ten jest nieskuteczny. Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej oraz wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków. W niniejszej jednak sprawie, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjął, iż zarzut naruszenia tego przepisu polega na braku jego zastosowania przez Sąd l instancji.

Zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 5 k.c., nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, iż w ocenie jej autora Sąd l instancji nie dostrzegł, iż nadużycia prawa, o którym stanowi przytoczony wyżej przepis, dopuściły się w niniejszej sprawie organy administracji publicznej i to zarówno organy nadzoru budowlanego, których działania doprowadziły pierwotnie do wydania decyzji rozbiórkowej, jak i organy egzekucyjne, które egzekwują obecnie wykonanie przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku rozbiórki.

Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu prawa materialnego, stwierdzić należy na wstępie, iż stanowi on wyraz braku znajomości przez autora skargi kasacyjnej charakteru i specyfiki zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak i postępowania administracyjnego.

Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wskazane tam akty administracyjne, w tym m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 powołanej ustawy), czynności z zakresu administracji publicznej oraz bezczynność organów w zakresie określonym tym przepisem. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym w dacie wydania tego aktu prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Sąd ten nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też innymi zawartymi w klauzulach generalnych normami społecznymi. W konsekwencji w toku postępowania przed sądami administracyjnymi w żadnym razie nie mają zastosowania klauzule wymienione w art. 5 k.c.

Działanie organów administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat ujętych w tym przepisie klauzul generalnych również z tego powodu, że przepis ten, jako zawarty w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (zob. art. 1 k.c.), a nie stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej. Stosunki tego typu charakteryzuje władztwo administracyjne, przejawiające się w uprawnieniu wskazanych organów do jednostronnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach tych osób, co nie oznacza jednak, że ich działania cechuje dowolność. Organy te działają bowiem na podstawie przepisów prawa, a będąc nimi związane nie mogą podważać ani modyfikować wyraźnych dyspozycji przepisów prawnych z powołaniem się na zasady społeczne chyba, że zasadom tym ustawodawca nadał charakter norm prawnych.

W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, że przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, czyni nieskutecznym zarzut jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie może tym samym odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w jej uzasadnieniu, które oparte zostały na naruszeniu przez Sąd l instancji przedmiotowego przepisu.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 Konstytucji RP należy uznać za chybiony.

Zagadnienia zaś związane z doręczeniem (bądź jego brakiem) decyzji rozbiórkowej nie mogą stanowić zarzutu skargi kasacyjnej stawianej Sądowi I instancji, ponieważ kwestie te obciążają organy administracji publicznej.

Tylko na marginesie należy jednak zauważyć, iż zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej w istocie dotyczą decyzji rozbiórkowej, która nie podlegała kontroli w niniejszej sprawie. Kontrolą legalności objęte były bowiem postanowienia organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W toku postępowania egzekucyjnego, organy te nie mogły natomiast orzekać w kwestii prawidłowości decyzji nakładającej na stronę obowiązek rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Sąd l instancji, dokonując kontroli postanowień tych organów nie mógł również wykraczać poza granice sprawy określone kontrolowanym rozstrzygnięciem i dokonywać oceny legalności, a tym bardziej celowości, nałożonego na skarżącego obowiązku oraz zasadności jego egzekucji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.