Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4254/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 135, art. 134 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 966
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 637/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od dnia 1 maja 2016 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 637/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - po rozpoznaniu skargi B. S. (dalej, jako: skarżąca) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...] (pkt 1) oraz przyznał i nakazał wypłacić pełnomocnikowi zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 14 kwietnia 2016 r. B. S. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, z którego wynikało, że zajmuje ona lokal bez tytułu prawnego, a wydatki za mieszkanie obejmują m.in. odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu. Do akt załączono też kserokopię wypowiedzenia B.S. umowy najmu z dnia 13 grudnia 2012 r. dokonanego na podstawie "art. 11 ust. 3 pkt 5" ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.), z którego to pisma wynika, że umowa najmu ulega rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2015 r.

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2016r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego wskazując, ze nie posiada ona tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...]sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.). Następnie podniósł, że z akt sprawy wynika, że w dniu 12 kwietnia 2016r. skarżąca złożyła do organu wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z tytułu zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...]w L. Administrator nieruchomości P. wskazało, że strona zajmuje lokal bez tytułu prawnego, natomiast stan należności głównych przypadających do zapłaty wynosi 1584, 84 zł. W aktach sprawy znajduje się również kopia umowy najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego złożona przez skarżącą z dnia 1 sierpnia 2001r. oraz wypowiedzenie umowy najmu tego lokalu z dniem 31 grudnia 2015 r. bez prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w ustawie o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby wniosek o przyznanie dodatku mógł zostać uwzględniony. Do przesłanek tych należą: posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu rozumianego w sposób określony w art. 2 ustawy; spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 3 ustawy; odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni. Wszystkie wyżej wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy sprawy wskazuje, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek. Nie zachodzi również sytuacja uregulowana w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tzn. skarżąca nie zajmuje lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, oczekując na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny.

Podnoszone przez stronę zarzuty o ewentualnych nieprawidłowościach w doręczeniu jej wypowiedzenia umowy o najem lokalu, nie mogą być, w ocenie organu, rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jeżeli strona kwestionuje okoliczność dokonania skutecznego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, niewątpliwie powinna to samodzielnie wyjaśnić na drodze cywilnej, albowiem to strona a nie organ pomocy społecznej posiada tytuł podjęcia stosownych w tym zakresie działań. SKO w [...] wskazało także, że administrator nieruchomości potwierdził we wniosku, że strona zajmuje lokal bez tytułu prawnego od dnia 1 stycznia 2016r., a w aktach sprawy znajduje się wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowego lokalu i dowód jego doręczenia stronie.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2017r. w sprawie III SA/Łd 942/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd podzielił pogląd organów administracji, iż skarżąca od dnia 1 stycznia 2016 r. nie posiada tytułu prawnego do lokalu a więc nie przysługuje jej prawo do dodatku mieszkaniowego.

Od wymienionego wyroku B. S. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018r. w sprawie I OSK 2519/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, dotyczącym braku uprawnień organów i sądu administracyjnego do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia skarżącej umowy najmu lokalu mieszkalnego. Umowa najmu jest bowiem umową prawa cywilnego i wszelkie kwestie z nią związane stanowią zagadnienia cywilne, które są przedmiotem spraw cywilnych. Tego rodzaju zaś sprawy - po myśli art. 2 §1 K.p.c. - są rozpoznawane przez sąd cywilny, o ile przepisy szczególne nie przekazują ich do rozpoznania innym organom. (art. 2 §3 K.p.c.). Stanowisko to nie powinno jednak prowadzić do uchylenia się od zbadania tej okoliczności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego, skoro przesłanką skuteczności wygaśnięcia stosunku najmu lokalu mieszkalnego jest skuteczne doręczenie oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu. Warunek ten jest spełniony, gdy dojdzie ono do adresata w taki sposób, że będzie mógł zapoznać się z jego treścią.

W ocenie NSA w sytuacji, gdy skarżącej umowa najmu lokalu została wypowiedziana, zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki powinny zbadać wnikliwie tę okoliczność. W rozpoznawanej sprawie kwestia wypowiedzenia umowy najmu nie została jednakże wystarczająco zbadana. Na kopii dokumentu, zawierającego oświadczenie woli wynajmującego o wypowiedzeniu skarżącej kasacyjnie umowy najmu lokalu mieszkalnego ze skutkiem prawnym na dzień 31 grudnia 2012 r. znajdowało się pokwitowanie odbioru tego dokumentu przez skarżącą, a konkretnie jedna strona zwrotnego potwierdzenia odbioru. Po pierwsze - na podstawie jednej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru nie można ustalić jakiego pisma ta przesyłka dotyczyła (brak wskazania numeru przesyłanego pisma), a po drugie – tak jak wskazała skarżąca kasacyjnie – na pieczęci – datowniku placówki pocztowej uwidoczniona jest data 11 grudnia 2012 r. ("11121224"), natomiast pismo zawierające oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu nosi datę 13 grudnia 2012 r. Co sugerowałoby, że wskazane przez organy zwrotne potwierdzenie odbioru nie może dotyczyć pisma z 13 grudnia 2012 r. nr [...], gdyż data na potwierdzeniu odbioru jest wcześniejsza. Niewyjaśnienie tej okoliczności i niewłaściwa ocena tego dowodu w sprawie wskazuje, że nieuzasadniony pozostaje wniosek, że wypowiedzenie to było prawnie skuteczne. Taki wniosek wysnuły organy administracyjne i zaaprobował go Sąd Wojewódzki.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił decyzje obu instancji. Podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako P.p.s.a.) i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma wynajmującego o wypowiedzeniu skarżącej umowy najmu z dnia 13 grudnia 2012 r. oraz kserokopia potwierdzenia odbioru tego pisma przez skarżącą. Należy zaznaczyć, że załączono tylko drugą stronę tego potwierdzenia. Brak jest natomiast pierwszej jego strony i nie wiadomo jakiego pisma dotyczyło to potwierdzenie. Nadto na potwierdzeniu znajduje się pieczęć urzędu pocztowego z datą 11 grudnia 2012 r. zaś pismo o wypowiedzeniu posiada datę 13 grudnia 2012 r. W związku z czym powstaje wątpliwość czy potwierdzenie to dotyczy przesyłki zawierającej wypowiedzenie umowy najmu. Sąd dodał, że skarżąca cały czas kwestionuje fakt doręczenia jej wypowiedzenia umowy najmu lokalu. Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. podniosła, że przesyłka, którą jej doręczono 28 grudnia 2012 r. nie zawierała wypowiedzenia umowy najmu lecz pismo zarządcy nieruchomości z 11 grudnia 2012 r. o udostępnienie lokalu w celu usunięcia pionu kanalizacyjnego sąsiedniego mieszkania. Na pismo to skarżąca udzieliła odpowiedzi pismem z 3 stycznia 2018 r. Obowiązkiem organów było dokładne wyjaśnienie okoliczności czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu. Należało zatem załączyć pierwszą stronę potwierdzenia odbioru przesyłki celem ustalenia co ona obejmowała oraz wyjaśnić rozbieżność pomiędzy datą na pieczęci urzędu pocztowego (11 grudnia 2012 r.) a datę pisma o wypowiedzeniu (13 grudnia 2012 r.). Organy jednak tego nie uczyniły. Nie wiadomo zatem czy faktycznie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu i czy rzeczywiście od dnia 1 stycznia 2016 r. zajmuje ona lokal bez tytułu prawnego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b. art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez błędną wykładnię polegającą na zawężającym uznaniu, z pominięciem argumentów natury celowościowej, że właściciel lokalu, który nie jest stroną niniejszego postępowania powinien udowadniać brak tytułu prawnego skarżącej do lokali oraz poprzez pominięcie wyjaśnień i dowodów złożonych przez organ odwoławczy przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. na okoliczność braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżanej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, bowiem materiał dowodowy jest pełny, wyczerpujący i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, a ponadto nic nie stało na przeszkodzie, aby Sąd I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe,

b. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez schematyzm uzasadnienia oraz przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zbędnego wskazania co do dalszego postępowania, nakazującego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, gdy z wyroku NSA wyraźnie wynika, iż postępowanie to powinno zostać przeprowadzone przez Sąd I instancji w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., a ponadto poprzez pominięcie wyjaśnień i dowodów złożonych przez organ II instancji przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. na okoliczność braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu,

c. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy,

d. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci pisma z dnia 10 sierpnia 2018 r. w sytuacji, gdy w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

1. przeprowadzenie przez NSA na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci pisma Centrum Świadczeń Socjalnych w [...]z dnia 9 października 2018 r. wraz z załącznikami na okoliczność skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłacone pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia tego przepisu, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Co więcej, gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy przepisy prawa materialnego lub procesowego to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 P.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Argumentacja organu w tej kwestii jest chybiona.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, tak jak czyni to w tej sprawie skarżący kasacyjnie. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a także zawarł wytyczne co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej.

Przypomnieć także wypada, w kontekście kolejnych postawionych przez organ zarzutów kasacyjnych, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ratio legis tego unormowania sprowadza się bowiem do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Także w stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy, przepis art. 190 (zdanie drugie) P.p.s.a. nakłada ograniczenia, gdyż nie można takiej skargi kasacyjnej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty te mogą dotyczyć jedynie zawężonych po poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego "granic sprawy" (wyrok NSA z dnia 26 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3052/15). W tej sprawie skarżący kasacyjnie poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. usiłuje polemizować ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2519/17, które zostało uwzględnione przez orzekający ponownie Sąd I instancji. W ocenie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie mógł uczynić przedmiotem kontroli okoliczności, których ustalenie może być poczynione jedynie na gruncie prawa cywilnego (ustalenie skuteczności wypowiedzenia umowy najmu). Tymczasem kwestia ta, tj. konieczność dokonania przez organy i sąd administracyjny oceny wypowiedzenia umowy najmu przez skarżącą został już przesądzona przez sąd odwoławczy, a tak sformułowany zarzut kasacyjny nie może być uwzględniony.

Dalej podnieść trzeba, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Należy podkreślić, że powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., tj. wtedy, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji (por. B. Dauter, B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/2013).

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym wyroku przedstawił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2519/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia 11 maja 2017 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy wyraźnie wskazał, że w sytuacji, gdy skarżącej wypowiedziana została umowa najmu spornego lokalu, to zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powinny zbadać wnikliwie tę okoliczność, czego w tej sprawie nie uczyniono. W tym stanie rzeczy stanowisko to wiązało ponownie orzekający Sąd I instancji.

Nie można było zatem Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a.), które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), podnoszonych w skardze kasacyjnej.

W tym kontekście należy także wyjaśnić, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 P.p.s.a.

Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów Sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, Sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone" B. Dauter, "Komentarz do art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", LEX 2016). Nadto celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z dnia 5 maja 2005 r., sygn. II GSK 40/05).

Jak wynika ze skargi kasacyjnej organ naruszenia omawianego przepisu upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia przez sąd dowodu z dokumentu, jakim jest pismo procesowe z dnia 10 sierpnia 2018 r. na okoliczność skutecznego wypowiedzenia umowy najmu przez skarżącą. Tymczasem ustalenie takie prowadziłoby do ponownego ustalania stanu faktycznego, do czego - jak wskazano wyżej - sąd administracyjny nie jest uprawniony, w szczególności poprzez instrument uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z powyższych względów również i Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie przez NSA na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci pisma Centrum Świadczeń Socjalnych w [...] z dnia 9 października 2018 r. wraz z załącznikami na okoliczność skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia o wypowiedzeniu umowy najmu.

Podsumowując, wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.