Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4287/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 okt 1, art, 40 ust. 2 pk2 2 art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. C. i R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Sz 486/17 w sprawie ze skargi U. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Sz 486/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę U. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (zwanego dalej SKO) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w [...] zezwolił U. C. i R. C. na umieszczenie i funkcjonowanie w pasie drogowym ul. [...] w [...] istniejących schodów zewnętrznych, o powierzchni 8,12 m², prowadzących do lokalu użytkowego nr [...] w terminie od dnia 4 maja 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. W decyzji tej znalazł się zapis dotyczący ustalenia terminu wizji lokalnej miejsca zajęcia pasa drogowego na dzień 1 maja 2015 r. o godz. 9.00.

Kontrola przeprowadzona w dniu 25 listopada 2016 r. potwierdziła dalsze umieszczenie ww. schodów w pasie drogowym ul. [...] w [...] – co udokumentowano w sporządzonym protokole i dokumentacji fotograficznej.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 6 i 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w [...] nałożył na U. C. oraz na R. C. karę pieniężną w wysokości 18.805,90 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] (droga powiatowa, działka nr [...], obręb [...]), bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na przekroczeniu terminu zajęcia pasa drogowego (w okresie od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 29 listopada 2016 r.), w celu umieszczenia istniejących schodów zewnętrznych do lokalu, ustalonego w decyzji organu z dnia [...] czerwca 2010 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że strony były świadome konieczności złożenia wniosku i uzyskania nowego zezwolenia na dalszy okres umieszczenia obiektu w pasie drogowym i winny to uczynić przed upływem ważności posiadanego zezwolenia – o czym stanowił pkt 8 zezwolenia z dnia [...] czerwca 2010 r. Pomimo tego wymagany wniosek nie został złożony. Natomiast żaden przepis ustawowy nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku informowania strony o upływie terminu ważności decyzji zezwalającej na zajęcie drogi i konieczności i wystąpienia z wnioskiem, w przypadku planowania dalszego korzystania z pasa drogowego.

W wyniku złożonego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2017 r. SKO utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., podkreślając że udzielone stronom zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. obowiązywało do dnia 30 kwietnia 2015 r., a wniosek o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego został złożony dopiero w dniu 30 listopada 2016 r. SKO wskazało, że zajmujący pas drogowy byli informowani o konsekwencjach niezłożenia w stosownym czasie wniosku o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego oraz przekroczenia terminu określonego w zezwoleniu (pkt 9 i 11 str. 2 decyzji) zezwalającej na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. (decyzji), a także w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. (winno być 2010 r.) poprzedzającym jej wydanie. Ustalenia organu I instancji zostały dokonane w sposób prawidłowy, a zgromadzone dowody potwierdzają okoliczność zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu wskazanego w poprzednim zezwoleniu, przy czym prawidłowo ustalono liczbę dni tego zajęcia. Określając prawidłowo wysokość kary odpowiadającej dziesięciokrotności opłaty organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami zastosował stawkę wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, ze zmianami zawartymi w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Końcowo SKO stwierdziło, że zarządca drogi nie ma obowiązku informowania o konieczności przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i tego obowiązku nie da się wywieść z żadnego z przepisów u.d.p., ani z przepisów i zasad postępowania administracyjnego zawartych w K.p.a. Dodatkowo wskazano, że podobna sytuacja miała miejsce już wcześniej, gdzie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ nałożył na strony karę za zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego z przekroczeniem terminu wskazanego w zezwoleniu na dalsze umieszczenie schodów do lokalu, za okres od 16 kwietnia 2010 r. do 3 maja 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli U. C. i R. C., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

WSA, wydając na podstawie art. 151 p.p.s.a. opisane na wstępie orzeczenie, ustosunkował się do zarzutów skargi, powołując się na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. W tym zakresie wskazano na niesporny przebieg granicy pasa drogowego, podkreślając że skarżący kwestionują nie tyle przebieg linii rozgraniczającej działkę drogową z działką, na której usytuowany jest budynek, do którego prowadzą sporne schody, ile przeznaczenie tej jego części, która w ich ocenie nie służy obsłudze ruchu drogowego. Sąd I instancji za bez znaczenia uznał okoliczność, że pewne elementy obszaru wydzielonego liniami granicznymi z przeznaczeniem na cele związane z obsługą ruchu drogowego pozostają niezagospodarowane, skoro obszar ten został wydzielony jako pas drogowy. WSA zakwestionował również dokonaną w skardze wykładnię przepisów art. 4 pkt 1 w powiązaniu z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p., która miałaby prowadzić do wniosku, że skoro sporne schody mają charakter stały (umożliwiają bowiem dostęp do lokalu), a zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, to argument ten przemawia za tym, iż miejsce w którym zostały wybudowane nie może zostać nazwane pasem drogowym. W tym zakresie wskazano, że czasowy charakter decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie wyklucza umieszczenia w jego obrębie obiektów niezwiązanych z obsługą ruchu drogowego na dłuższy czas i wydania kilku kolejnych decyzji w tym zakresie. Ponadto, jakkolwiek obecnie lokal pełni funkcję użytkową i dla tej funkcji przewidziano wejście bezpośrednio od ulicy, to jednak – jak wynika z aktu notarialnego z dnia 16 kwietnia 2010 r. lokal ten posiada drugie wejście, prowadzące przez klatkę schodową. Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji skargi co do zaniechania obowiązków organu w zakresie niezwłocznego wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odnosząc się do zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. zapisu co do terminu przeprowadzenia wizji lokalnej Sąd wskazał, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku dokonania takiej czynności.

Skargę kasacyjną wywiedli U. C. i R. C., podnosząc podobnie jak w skardze do sądu pierwszej instancji zarzuty naruszenia:

1. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pominięcie treści art. 2 i art. 32 Konstytucji;

2. prawa materialnego, tj.

- art. 4 pkt 1 u.d.p. przez wadliwą jego wykładnię i uznanie, że grunt, na którym leżą schody prowadzące do lokalu użytkowego przy ul. [...] w [...] stanowi pas drogowy,

- art. 40 ust. 1 u.d.p. przez wadliwą jego wykładnię i ustalenie, że skarżący zajęli pas drogowy,

- niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.;

3. przepisów postępowania administracyjnego, tj.

- art. 8 K.p.a. przez jego pominięcie,

- art. 12 ust. 1 Kpa w zw. z art. 42 ust. 12 u.d.p. przez nieuwzględnienie zwłoki organu I instancji w wszczęciu postępowania, mimo takiego obowiązku.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że nazwanie ww. części gruntu "pasem drogowym" nastąpiło z wyraźnym naruszeniem u.d.p., a schody prowadzące do lokalu użytkowego znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] w [...] nie znajdują się w pasie drogowym sensu stricto. Skarżący, porównując treść art. 4 pkt 1 z treścią art. 40 ust. 1 u.dp. i dokonując analizy treści ust. 3 i 4 art. 40 u.d.p., stwierdzili że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy i taka też jest praktyka zarządców dróg. Tymczasem schody umożliwiające dostęp do lokalu użytkowego nabytego przez skarżących mają charakter stały, a potrzeba ich funkcjonowania istnieje tak długo, jak długo będzie istnieć lokal. Okoliczność ta nie pozwala na nazwanie terenu, na którym schody są umieszczone "pasem drogowym". W skardze kasacyjnej wskazano, że z punktu widzenia prawa cywilnego (art. 51 § 1 K.c.) ww. schody stanowią przynależność do nabytego lokalu, ale pozostają własnością Gminy Miasto [...]. W rezultacie, gdyby skarżący chcieli zwolnić się z opłaty za zajęcie pasa drogowego, bądź opłaty sankcyjnej z art. 40 ust. 12 u.d.p. i zdemontowali schody, naraziliby się na karę za zniszczenie cudzego mienia (art. 288 § 1 K.k.), a na pewno winni byliby naprawić szkodę, jakiej doznałby właściciel tej rzeczy (art. 415 Kc). Skarżący podkreślili, że nie dokonali zajęcia pasa drogowego i nie umieścili w tym pasie żadnych urządzeń, gdyż schody prowadzące do lokalu użytkowego istniały i funkcjonowały przed jego nabyciem lokalu. W tej sytuacji wymaganie uzyskania od reprezentanta właścicielki (Gmina), który równocześnie jest zarządcą drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wcześniej zajętego przez tego właśnie właściciela, nie znajduje podstawy prawnej. Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że z istniejących schodów korzystali i korzystają, podczas gdy przepisy mówią o zajęciu przez umieszczenie, nie zaś o zajęciu przez korzystanie z istniejącego urządzenia w pasie drogowym. Skoro skarżący nie mieli obowiązku uzyskiwać zezwolenia na zajęcia pasa drogowego przez korzystanie ze schodów istniejących przed nabyciem lokalu, to nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie terminu udzielonego zezwolenia było bezprawne. Zdaniem stron organy obu instancji nie zachowały normy art. 7 K.p.a., gdyż nie ustaliły i nie wzięły po uwagę okoliczności opisanych w skardze. Naruszony został także art. 8 K.p.a., zaś formalistyczne zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. bez uwzględnienia wszelkich okoliczności sprawy nie tylko nie pogłębia zaufania obywatela do organów władzy publicznej, a wręcz prowadzi do utraty zaufania tego zaufania. Tymczasem nad kwestią tą Sąd I Instancji przeszedł do porządku dziennego. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że do naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 ust. 1 K.p.a.) dochodzi w sytuacji, gdy organ, wiedząc o podstawie wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązanym, zwleka z jego wszczęciem, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych obowiązków lub kar pieniężnych – co miało miejsce w niniejszej sprawie. W decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. odbiór końcowy zajętego pasa drogowego określono na dzień 1 maja 2015 r., natomiast wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero po 20 miesiącach. Końcowo skarżący kasacyjnie wyrazili pogląd, że wysokość nałożonej kary pieniężnej powinna być odpowiednio zmniejszona i są skłonni przystać na zapłatę kary pieniężnej za dwumiesięczne opóźnienie. W tym zakresie powołano się na stanowisko doktryny, która wywiodła zasadę proporcjonalności sankcji administracyjnej, przyznając że nie doszło do jej wprowadzenie do obowiązującego prawodawstwa.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie ww. wyroku i jego zmianę przez uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie jako wymóg formalny wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W konsekwencji wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przechodząc natomiast do oceny złożonej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

U. C. i R. C., powielając w całości argumentację zawartą w uprzednio wniesionej skardze, kwestionują wyrok WSA, oddalający ich skargę na decyzję SKO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez schody prowadzące do ich lokalu. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że pomimo nazwania w podjętych rozstrzygnięciach "pasem drogowym" wydzielonego liniami granicznymi gruntu wzdłuż ul. [...] w [...], na gruncie tym w części bezpośrednio przylegającym do zwartej zabudowy ulicy, w szczególności wzdłuż budynku oznaczonego nr [...], nie jest zlokalizowana droga ani żadne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ani urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, ani takie urządzenia nie są przewidziane.

W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wysnuł prawidłowe wnioski, powołując się na treść art. 4 pkt 1 u.d.p. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zaakcentowano jednocześnie – co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie – że przebieg granicy pasa drogowego jest niesporny – co zostało uwidocznione na szeregu znajdujących się w aktach administracyjnych map. Dokumentacja ta została dołączona zarówno przed, jak i już po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. – w odniesieniu do której skarżący przekroczyli – za okres od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 29 listopada 2016 r. – udzielone im zezwolenie na umieszczenie i funkcjonowanie w pasie drogowym ul. [...] w [...] ww. schodów w terminie od dnia 4 maja 2010 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. W konsekwencji nie mogła odnieść skutku argumentacja skargi kasacyjnej, skupiająca się nie na przebiegu pasa drogowego (kwestia prawna), lecz na faktycznym przeznaczeniu jego części, która w ocenie ww. stron nie służy obsłudze ruchu drogowego. Zasadnicze znaczenie dla uznania, że dany obiekt/urządzenie/reklama znajduje się w pasie drogowym ma bowiem jego usytuowanie w obszarze wydzielonym liniami granicznymi. Podkreślenia wymaga, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pas drogowy, zdefiniowany w art. 4 pkt 1 u.d.p., wyznacza się z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni (zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią). Pas drogowy jest nadto rozumiany przestrzennie, tzn. jako wydzielona granicami bryła geometryczna, która ze względu na cel i rolę infrastruktury drogowej korzysta z pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1429/14, dostępny, podobnie jak poniższe wyroki w CBOSA). Uwzględniając ten punkt widzenia w orzecznictwie podkreśla się, że inaczej może się kształtować granica pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej na terenie niezabudowanym, inaczej wobec drogi gminnej znajdującej się na obszarze stosunkowo gęsto zabudowanym i np. na skrzyżowaniu dróg, a jeszcze inaczej w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania dróg wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r. o sygn. akt II GSK 135/08). Uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" należy zatem wskazać, że powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi – nawet potencjalnie – jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. A jeśli tak, to nie można wykluczyć, że określone granice ewidencyjne działki drogowej jako w całości obejmujące użytek drogowy zostały wyznaczone dla realizacji powyższego założenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 marca 2020 r. o sygn. akt II SA/Bk 100/20). W tym kontekście nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej co do tego, że z punktu widzenia prawa cywilnego (art. 51 § 1 K.c.) przedmiotowe schody stanowią przynależność do nabytego lokalu, ale pozostają własnością Gminy Miasto [...] – zwłaszcza że, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na treść aktu notarialnego nabycia przez skarżących przedmiotowej nieruchomości:

- po pierwsze, przedmiotowe schody służą jako wejście do lokalu użytkowego skarżących i są użytkowane przez nich i ich klientów – co przesadza o tym, że to właśnie strony obciąża obowiązek ponoszenia kosztów związanych z umieszczeniem schodów w pasie drogowym, o czym zostali poinformowani przy zakupie lokalu;

- po drugie, lokal ten posiada drugie wejście, prowadzące przez klatkę schodową, a zatem w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, skarżący mogliby zrezygnować z użytkowania schodów.

Analizując zarzuty skarżących kasacyjnie nie sposób nie zauważyć oczywistej niekonsekwencji w ich działaniu. Mianowicie, zarówno przed WSA, jak i obecnie, strony kwestionują usytuowanie przedmiotowych schodów w pasie drogowym – co nie stało na przeszkodzie w uprzednim 2-krotnym – złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w identycznym zakresie przedmiotowym. Ponadto, w dniu 30 listopada 2016 r. U. C. i R. C. ponownie wystąpili z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie i funkcjonowanie przedmiotowych schodów w pasie drogowym na kolejny okres – w rezultacie czego w dniu [...] grudnia 2016 r. organ wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego.

Ze względu na powyższe, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, wpisuje się w dyspozycję przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., z którego wynika że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym: urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach. Natomiast wobec zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi organ I instancji był uprawniony do wymierzenia kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.). W odniesieniu do argumentacji strony co do "korzystania", nie zaś "umieszczenia" istniejących przy ich nabytym lokalu schodów, należy ocenić ją jako nietrafną. Brak również podstaw by uwzględnić podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Z wykładni przepisu art. 40 u.d.p. jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 970/08, i z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II GSK 910/08). Skoro więc zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest, na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, to z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu/ urządzenia/reklamy jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2033/10). Ponadto, upływ okresu, na który zezwolenie zostało udzielone skutkuje tym, że dalsze legalne pozostawienie obiektu/urządzenia/reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Nie ma przy tym podstaw, aby uznać, że w sytuacji, gdy dany obiekt/ urządzenie/reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o pierwotnie wydane (nawet wielokrotnie) zezwolenie organu, mamy do czynienia z jego "przedłużeniem", albowiem tego rodzaju, jako zgodnej z prawem, formy zajęcia pasa drogowego ustawa o drogach publicznych nie przewiduje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 542/08).

Sprzeciw skarżących kasacyjnie budzi również stanowisko Sądu I instancji co do braku wpływu długości postępowania przez organem I instancji na wysokość wymierzonej kary. W tym zakresie strony konsekwentnie podnoszą, że pomimo określenia w udzielonym zezwoleniu terminu wizji lokalnej miejsca zajęcia pasa drogowego na dzień 1 maja 2015r., kontrola została przeprowadzona dopiero w dniu 25 listopada 2016 r., co – ich zdaniem – doprowadziło do "wyhodowania" przedmiotowej kary. Argumentacja ta, z powołaniem się przez skarżących na zasadę szybkości postępowania (art. 12 ust. 1 K.p.a.), nie mogła jednak odnieść skutku, gdyż to na stronie spoczywał obowiązek zabezpieczenia swoich interesów w tej sprawie, w szczególności złożenie stosownego wniosku przed upływem terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Ponadto, pomimo zawarcia w zezwoleniu zapisu ustalającego termin przeprowadzenia wizji lokalnej, żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku – na co trafnie wskazał WSA. Przeprowadzenie takiej wizji ma na celu wyłącznie weryfikację tego, co wskazano w złożonym ewentualnie kolejnym wniosku i potwierdzenie istnienia w pasie drogowym deklarowanego obiektu/urządzenia/reklamy w jego dotychczasowym kształcie.

Nie ma natomiast również przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2017r. sygn. akt II GSK 2078/15 oraz z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16).

Nie sposób przy tym nie zauważyć – co również zaakcentował Sąd I instancji – że zajmujący pas drogowy byli informowani o konsekwencjach niezłożenia w stosownym czasie wniosku o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego oraz przekroczenia terminu określonego w zezwoleniu – w pkt 9 i 11 udzielonego zezwolenia, a także w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. poprzedzającym jej wydanie (pkt 7 i 9). W tym zakresie, zabezpieczając realizację zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.), organ I instancji pouczył wnioskodawców, że:

- z chwilą wygaśnięcia decyzji, zajmujący obowiązany jest przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu bez prawa do odszkodowania lub zwrotu poniesionych nakładów;

- przekroczenie terminu zajęcia, zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu podlega karze pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty.

Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli. Za niezasadne należy również – powołane w sposób ogólny – zarzuty naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponownie podkreślając, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, a z upływem ostatniego dnia zezwolenia strona jest zobowiązana do usunięcia wskazanego we wniosku przedmiotu zajęcia (pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu), nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość, bądź kierunek argumentacji prezentowanej w przedmiotowej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.