Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 985/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 985/15

Uzasadnienie

Starosta Średzki decyzją z dnia [...].07.2015r., znak [...]wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013.267 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2014.,poz,1409 ze zm., dalej p.b.), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Średzkiego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącej zabudowy o część socjalno - biurową i magazynową w Środzie Wlkp. w rejonie ul. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2014 r. na wniosek firmy F. Sp. z o.o. Starosta Średzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącej zabudowy o część socjalno - biurową i magazynową w Środzie Wlkp. w rejonie ul. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. J. P. (dalej skarżący) wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego w/w decyzją i jej uchylenie. Jako podstawę wznowienia skarżący podał, iż teren którego dotyczy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę graniczy z działką o nr ewid. [...], której jest właścicielem i nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu wydającego pozwolenie na budowę, ponieważ powyższa inwestycja będzie powodowała uciążliwości w korzystaniu z jego nieruchomości.

Organ I instancji ustalił, iż wniosek został złożony w ustawowym terminie, ponieważ o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawca dowiedział się w dniu [...] maja 2015 r. w związku z przekazaniem pisma z dnia [...] maja 2015 r., znak sprawy [...] dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania został zachowany.

Zasady ustalania stron w sprawach pozwoleń na budowę zapisane są w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. W myśl art. 28 ust. 2 p.b. stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z konstrukcji art. 28 ust. 2 p.b. wynika, że aby w/w podmioty uznać za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagane jest, aby planowana inwestycja mogła ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy nieruchomości. Przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Znajdowanie się nieruchomości w strefie oddziaływania obiektu budowlanego w świetle art. 28 ust. 2 p.b. należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania.

W świetle powyższego i definicji obszaru zapisanej w art. 3 pkt 20 p.b. organ uznał, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana prawidłowo. Działka o nr ewid. [...] - której właścicielem jest skarżący - nie znajduje się w tak rozumianym obszarze oddziaływania, ponieważ nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działek o nr ewid. [...] i [...]. Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 8,0 - 10,0m od granicy z działką o nr ewid. [...], a jego wysokość wynosi [...] m. Ponadto przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na tej nieruchomości zabudowy.

Lokalizacja taka nie narusza przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2002, Nr 75, poz.690 ze zm.) i powoduje, że działka o nr ewid. [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.

Stwierdzono, iż w tej sprawie brak jest konkretnego przepisu prawa wskazującego na uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości o nr ewid. [...], mogące powstać w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkował odmową jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł J. P. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. uchylenie

ostatecznej Decyzji Starosty Średzkiego nr [...] z dnia

[...] października 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia

na rozbudowę istniejącej zabudowy o część socjalno-biurową i magazynową w

Środzie Wielkopolskiej w rejonie ul. [...] na działkach oznaczonych w ewid.

[...] i [...]. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zarzucono, że ustalenia organu uznać należy za błędne w zakresie w jakim odmawiają skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i wskazują, że jego działka o nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, dla których została wydana przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę.

Wskazano, iż na mocy art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z definicją ustawową zamieszczoną w art. 3 pkt 20 p.b. przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 490/09, opubl. CBOSA).

Wprowadzony do ustawy termin "obszar oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone (Prawo budowlane. Komentarz. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz, Jerzy Siegień, Legalis 2015).

Podkreślono, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej (wyr. NSA z 5.8.2005 r., OSK 1865/04, Legalis oraz wyr. NSA z 11.8.2000 r., IV SA 1355/99, niepubl.).

Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych, (patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2015 r., II SA/Bk 143/15, Legalis).

Skarżący zaakcentował, że ani na etapie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ani na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę - nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu. Działki oddzielające obszar objęty niniejszym postępowaniem od jego działki (tj. działki o numerach [...],[...],[...]) zostały wyodrębnione z działek należących do spółki F. sp. z o.o. o numerach odpowiednio [...],[...]oraz [...] na przełomie 2013 i 2014r. i nadal należą do tej Spółki. Powyższe geodezyjne wyodrębnienie działek było sztucznym formalno-celowym zabiegiem dokonanym przez F. sp. z o.o. obliczonym na wykluczenie skarżącego z kręgu stron postępowania.

Skarżący podkreślił, że w 2007 r. zakupił działkę nr [...] pod budowę domu. Działka ta znajdowała się w spokojnej i prestiżowej okolicy. Nie jest możliwe wskazanie szczegółowych norm techniczno-budowlanych, jakie naruszać może przedmiotowy projekt, gdyż uniemożliwiono mu do niego wgląd. Nie może być zatem przesłanką dla odmowy uznania go za stronę postępowania okoliczność, że nie wskazał konkretnej normy z zakresu przepisów techniczno-budowlanych, jaką narusza decyzja nr [...] z dnia [...] października 2014 r.

Planowana inwestycja narusza interesy skarżącego i zmniejsza wartość jego działki nr [...], gdyż przyczynia się do degradacji bezpośredniego sąsiedztwa tej działki i pogorszenia wielu czynników występujących na nieruchomości skarżącego takich jak widok na okolicę (zabudowa jest ogromnych rozmiarów), zacienienie części jego nieruchomości, zwiększa ruch osób i pojazdów w pobliżu, a tym samym powoduje zwiększony hałas oraz zanieczyszczenie spalinami samochodowymi, a także dymami pochodzącymi z hali produkcyjnej (gdzie planowane jest spawanie i cięcie elementów metalowych). Budowa hali w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej otoczonej terenami zielonymi stanowi istotną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...].10.2015r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania.

Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z przytoczonego uregulowania wynika zatem, że strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. - termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Z treści przedłożonych wniosków o wznowienie postępowania wynika, iż termin do złożenia takiego wniosku został zachowany. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 191/12).

W niniejszej sprawie niezbędne było ustalenie, czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego, który wniósł o wznowienie postępowania, w związku z powyższym organ I instancji prawidłowo postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty Średzkiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zawężona w związku z art. 28 ust. 2 p.b., gdyż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w treści art. 3 pkt 20 p.b. i stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Dla planowanej inwestycji przepisami tymi są przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 338/10).

Celem art. 28 ust. 2 p.b. jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości.

W badanej sprawie organ I instancji w oparciu o przedłożony projekt budowlany i materiały dowodowe w sprawie ustalił, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. będzie obejmował nieruchomość oznaczoną nr [...] w Środzie Wlkp., czyli działkę należącą do inwestora. Skarżący, będący właścicielem działki nr [...], nie brał udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją z dnia [...] października 2014 r. Projektowana rozbudowa budynku na działkach nr [...],[...] zlokalizowana jest ok. 8 - 10 m od granicy z działką nr [...]. Wysokość ww. budynku nie przekracza [...] m.

Obszar nieruchomości inwestora (działki nr [...],[...]) objęty jest ostateczną decyzją Burmistrza Środy Wielkopolskiej z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej zabudowy o część socjalno-biurową i magazynową na działkach nr [...],[...] przy ul. [...] w Środzie Wlkp. W pkt 1.4a ww. decyzji o warunkach zabudowy wskazano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tj. projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 p.b. Z oświadczeń projektantów wynika, że dokumentacja projektowa dotycząca budowy ww. budynku, jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a zatem spełnia wymogi określone w art. 5 p.b.

Analiza planu zagospodarowania oraz projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji prowadzi do wniosku, iż niniejszy obiekt zlokalizowany został z zachowaniem odległości określonych przepisami § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz nie narusza zapisów ostatecznej decyzji Burmistrza Środy Wielkopolskiej z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej zabudowy o część socjalno-biurową i magazynową działkach nr [...],[...] przy ul. [...] w Środzie Wlkp. Nadto przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397).

W związku z powyższym ww. przedsięwzięcie nie powoduje negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości np. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy ich działek lub negatywne oddziaływanie na środowisko. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Nie wskazał zatem żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości należącej do skarżącego pod kątem oddziaływania projektowanego obiektu. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi przepisami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Podnoszone przez odwołującego okoliczności nasilenia hałasu, zanieczyszczeń, zapachu spalin oraz obniżenia komfortu życia itp. nie mogą być uznane za naruszenie ich interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, ponieważ posadowienie spornego obiektu zrealizowane będzie w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami, a inwestycja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r., oraz wymaganiami ochrony środowiska. Kwestia ewentualnych immisji nie ma zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. charakteru sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy uznał, że choć organ I instancji błędnie ustalił obszar oddziaływania inwestycji (nie wskazał działek nr [...],[...] na których planowana jest przedmiotowa inwestycja), to jednak prawidłowo ustalił krąg stron. Ostateczna decyzja Starosta Średzkiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącego, który w żaden sposób nie udowodnił, że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne.

Podkreślono, iż żaden z powołanych przez skarżącego zarzutów nie zmierza w jakikolwiek sposób do wykazania przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu. w przedmiocie uchylenia ww. decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] października 2014 r. Stąd merytoryczne zarzuty pozostały bez wpływu na rozstrzygnięcie Wojewody, a Starosta Średzki oparł swoją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., na uzasadnionych podstawach wynikających z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

J. P. w ustawowym terminie wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Średzkiego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 28 ust. 2 p.b poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje mu status strony postępowania;

b) art. 3 pkt 20 p.b. poprzez przyjęcie, iż jego działka o nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, dla której została wydana przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę;

c) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez nieuwzględnienie w niniejszym postępowaniu dyrektywy wypływającej z tego przepisu, zgodnie z którą obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi powinno się projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie dokładnie powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swa dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilności opartych na decyzji skutków prawnych. Każda decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia wspomnianej stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych przez adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.

Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W kontrolowanym przypadku organ I instancji wznowił postępowanie na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżący nie brał w nim udziału, a to czy przysługuje mu status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania. Organ I instancji po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Średzkiego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącej zabudowy o część socjalno - biurową i magazynową w Środzie Wlkp. w rejonie ul. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...].

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody Wielkopolskiego, którą utrzymano w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji.

Mając na uwadze charakter analizowanego postępowania wypada podkreślić, iż w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 1 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – będącą podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia – organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanego pozwolenia na budowę, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Wskazany jako podstawa podania o wznowienie postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Badając tę kwestię organy zasadnie uznały, iż to przepis art. 28 ust. 2 p.b. wskazuje krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Dokonując analizy złożonego wniosku, zdaniem Sądu orzekającego, organy administracji właściwie uznały, iż pochodzi on od nieuprawnionego podmiotu. Organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. i na tej podstawie trafnie nie stwierdziły przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś wydane rozstrzygnięcie zawiera należyte uzasadnienie prawne i faktyczne, nie naruszające wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd organów administracji, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę definicję strony zawiera art. 28 ust. 2 p.b., który to przepis zawęża krąg stron w stosunku do treści art. 28 k.p.a. Przy innym rozumowaniu regulacja z art. 28 ust. 2 p.b. byłaby wszak zbędna. Tymczasem przepis art. 28 ust. 2 p.b. nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b., nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie – w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu (zob: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 385/11, Lex nr 1153095).

Innymi słowy, krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę winien być określony na podstawie tych dziedzin prawa administracyjnego, które stosuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowlany przed wydaniem decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. O ile zaś z tych przepisów wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiadujących z terenem inwestycji z uwagi na wymóg zachowania konkretnych odległości od projektowanego obiektu, wówczas właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) działki sąsiedniej legitymuje się przymiotem strony w pozwoleniu na budowę. Wniosek taki należy też wyprowadzić z treści art. 5 ust. 1 p.b. Zatem dla wykazania przymiotu strony w takim postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 144 kodeksu cywilnego, bowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie.

Definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, ustawodawca odsyła do przepisów odrębnych wskazując, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu (art. 3 pkt 20 p.b.). Należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie oddziaływanie relatywnie niewielkiej inwestycji w postaci rozbudowy już istniejącej zabudowy o część socjalno - biurową i magazynową. W tym postępowaniu Sąd nie oceniał oddziaływania innych inwestycji objętych innymi decyzjami o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010r., II OSK 1872/09, Lex nr 746836; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010r., II OSK 666/09, Palestra 2010, nr 5–6, s. 246–248). Przy czym wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, a w szczególności: przepisy techniczno – budowlane, w tym przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, przepisy prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., II OSK 472/10, Lex nr 1080305), czy też przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach (vide: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009r., II OSK 626/08, Lex nr 556248).

Przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjęcie, że art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym prowadzi do nadania mu wykładni zawężającej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie powyższej szczególnej regulacji do Prawa budowlanego miało na celu zawężenie kręgu podmiotów, które mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne do tych, które mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (vide: J. Dessoulavy – Sliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck 2006r. str. 325 – 332, a także wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 637/15 i wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 871/15, publ. CBOSA)

Sąd orzekający zasadniczo aprobuje stanowisko i argumentację organu odwoławczego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W szczególności podziela konkluzję, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 338/10).

Zgodzić się trzeba z wnioskiem Wojewody, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego koncentrując się na próbie wykazania naruszenia jego interesu faktycznego przez sporną inwestycje. Skarżący nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z jego nieruchomości. Nie próbował nawet wykazać, że planowana inwestycja spowoduje prawne ograniczenia w sposobie korzystania jego nieruchomości. Jeżeli inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z przepisami prawa, to spowodowane realizacją inwestycji faktyczne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Podnoszone przez odwołującego okoliczności nasilenia hałasu, zanieczyszczeń, zapachu spalin oraz obniżenia komfortu życia itp. nie mogą być uznane za naruszenie ich interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, ponieważ posadowienie spornego obiektu zrealizowane będzie w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami, a inwestycja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r., oraz wymaganiami ochrony środowiska. Zgodzić się też trzeba z Wojewodą, że kwestia ewentualnych immisji nie ma zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. charakteru sprawy administracyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że nieruchomość należąca do skarżącego nie graniczy z terenem inwestycji. Ponadto brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że pomimo oddalenia nieruchomości skarżącego od terenu inwestycji, projektowana zabudowa będzie oddziaływała na tą nieruchomość, wprowadzając ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania, w szczególności w jej zabudowie.

Skarżący domagając się wznowienia postępowania powoływał się wyłącznie na zdarzenia faktyczne w postaci zacienienia, uciążliwości związanych z prowadzoną produkcją i zwiększonym ruchem.. Okoliczności te zostały ocenione przez organy w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, a podjęta konkluzja odpowiada prawu. Ponadto nie można uznać, że takie oddziaływanie ogranicza nieruchomość skarżącego w sposobie jej zagospodarowania, w tym zabudowy. Tym samym powoływanie się przez skarżącego na powyższe okoliczności nie może prowadzić do konkluzji, że stanowi to oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b.

W kontekście powyższych ustaleń organów, trzeba podzielić ich stwierdzenie, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę.

Ponadto należy także wskazać, iż charakter rozstrzygnięcia, w którym odmówiono skarżącemu przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją pozwalającą na budowę i w konsekwencji – rozpoznając podanie o wznowienie postępowania – wydano rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej, uniemożliwia merytoryczną kontrolę ostatecznej decyzji pozwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organy administracji we wznowionym postępowaniu należycie rozważyły i oceniły wszystkie okoliczności faktyczne, podnoszone przez skarżącego i na tej podstawie prawidłowo uznały, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym brak jest podstaw do przyznania mu statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Skoro zaś wznowienie postępowania możliwe jest jedynie na żądanie strony, brak tego przymiotu oznaczał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec braku do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a oddalono skargę.