Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1472/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1275/18 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1275/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów dotyczących obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej wykonanego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 2,02 m x 3,03 m, stanowiącego własność skarżącej, usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości S., stanowiącej własność Gminy S., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. K., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

• art. 3 ust 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r, poz. 1202, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że budowlą jest każdy tymczasowy obiekt budowlany, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w stosunku do obiektu stanowiącego własność skarżącej, w sytuacji gdy dla możliwości kwalifikacji obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany konieczne jest jednoczesne zakwalifikowanie tego obiektu jako obiektu budowlanego, zaś uznanie obiektu jako budowli stanowi jednie rezultat zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji uproszczenia i uogólnienia niedostatecznych ustaleń faktycznych organów obu instancji, co przesądza o wadliwości ich subsumpcji do ww. norm prawa materialnego,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo że w toku prowadzonego przez niego postępowania nie rozpoznano istoty sprawy w wyniku nie odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w treści zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i w konsekwencji utrzymano w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, a przez to naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz dwuinstancyjności postępowania,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracyjnych obu instancji, w sytuacji gdy sformułowanie sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. uniemożliwia szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków, jakie nałożył na skarżącą organ pierwszej instancji, skutkując równocześnie naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania oraz zasady przekonywania, co ma znaczenie dla skarżącej w zakresie możliwych negatywnych skutków braku wypełnienia tak określonego zobowiązania organu pierwszej instancji,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji, w sytuacji gdy w toku prowadzonego do ich wydania postępowania administracyjnego zaniechano wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz pełnej jego oceny z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wskazujących na to, że stoisko handlowe nie posiada fundamentów ani nie jest trwale związane z gruntem nie stanowi więc obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, a w efekcie również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.: prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i swobodnej oceny dowodów,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowień organów administracji obu instancji w sytuacji gdy uzasadnienia wydanych przez nie orzeczeń uniemożliwiają odtworzenie procesu decyzyjnego obu organów i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej,

• art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy i procesu rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w konsekwencji merytoryczne odniesienie się do zapadłego orzeczenia,

Podnosząc powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki nie dostrzegł, że w sprawie nie zbadano w należyty sposób, czy przedmiotowe stoisko handlowe jest budowlą, wprost wymienioną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego lub w innych przepisach tej ustawy oraz w załączniku do niej, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W sposób zbyt uproszczony dokonano subsumpcji stanu faktycznego, którego ustalenie wymagało znacznie szerszych i bardziej szczegółowych rozważań, niż te zaprezentowane w decyzjach organów obu instancji oraz uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sąd pierwszej instancji ograniczył się do powielenia ustaleń, dokonanych przez organy obu instancji, nie odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, w tym zakresie.

Pismem z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, w większości tożsame z zarzutami skargi wniesionej do sądu wojewódzkiego, oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wskazać przy tym należy, że art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a., na którym oparto zarzuty ww. skargi kasacyjnej, wskazuje jedynie, kiedy złożenie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, tzn. od jakich orzeczeń sądu wojewódzkiego skarga kasacyjna przysługuje. Podstawy kasacyjne, na które strona wskazuje, formułując zarzuty, uregulowane zostały w art. 174 p.p.s.a. i to ten przepis powinien zostać przywołany w kontekście naruszeń zarzucanych sądowi wojewódzkiemu. Podobnie, przywołany w skardze kasacyjnej art. 176 p.p.s.a. odnosi się do ich koniecznych elementów składowych, nie jest więc przepisem, na podstawie którego wnosi się zarzuty od wyroku sądu wojewódzkiego, a jedynie przepisem formułującym pewne wymogi, skierowanym do strony wnoszącej skargę kasacyjną

Na wstępie, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 podkreślić należy, że jest on nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tylko art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. Ewentualnie, należałoby zarzucić sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, poprzez jego niezastosowanie. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych, ponieważ pierwszy z tych przepisów sąd stosuje oddalając skargę, drugi – uwzględniając ją.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organy nadzoru budowlanego, w toku całego postępowania, w tym w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] maja 2018 r., ustaliły, że na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości S., stanowiącej własność Gminy S., znajduje się obiekt budowlany o funkcji handlowej, wykonany w konstrukcji drewnianej. Organy wyjaśniły, że konstrukcja drewniana obiektu wykonana jest z krawędziaków o różnych przekrojach. Obiekt budowlany przykryty jest dachem dwuspadowym w konstrukcji drewnianej pokrytym gontem papowym ułożonym na płycie OSB, ściany obiektu obite są deskami elewacyjnymi, które stanowią wykończenie zewnętrzne i wewnętrzne. W pomieszczeniu budynku wykonany jest drewniany strop. Konstrukcja obiektu budowlanego ustawiona jest na elementach betonowych ułożonych na gruncie. W części frontowej od strony deptaka (jezdni asfaltowej) przedmiotowy obiekt posiada dwa okna (otwory) o wym. 1,05 m x 1,36 m. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 3,03 m x 2,02 m oraz wysokość w okapie 2,18 m, natomiast w szczycie w kalenicy 3,13 m. W budynku znajdują się również drzwi o wym. 1,78 m x 0,70 m, jest także wykonana instalacja elektryczna. Budynek posadowiony jest 0,18 m od krawędzi jezdni asfaltowej.

Jak wynika z oświadczenia skarżącej kasacyjnie, Z. K., złożonego do protokołu z ww. kontroli, jest ona właścicielką i inwestorką przedmiotowego obiektu budowlanego, wybudowanego ok. 2003 r. Obiekt ten służy do celów handlowych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła ponadto, że prawdopodobnie dokonane zostało zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w L. w okresie 2012-2015 r., ale nie posiada ona jednak żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy obiektu.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły też (na podstawie zgromadzonych w toku postępowania dokumentów), że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Solina Nr VI/29/94 z dnia 2 grudnia 1994 r. działka o nr ew. [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem: [...] - droga krajowa regionalna. Skarżąca nie występowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w latach 2000-2006. Plan miejscowy Gminy S. utracił ważność 31 grudnia 2002 r., a obecnie nie ma obowiązującego planu dla przedmiotowej działki. W rejestrach Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w L. z lat 2000-2006 oraz z lat 2012-2015 brak jest dokonanego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej. Działka o nr ew. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych uchwałą nr XXIII/134/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krośnie z dnia 25 listopada 1987 r. Droga jest ujęta wykazie dróg gminnych publicznych pod nazwą drogi "[...]" o numerze [...].

Przedmiotowy obiekt budowlany o funkcji handlowej został zakwalifikowany jako obiekt tymczasowy, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), ponieważ nie spełnia on warunków z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem, ponieważ jest posadowiony na elementach betonowych, ułożonych na gruncie (nie jest więc budynkiem), a z uwagi na inne cechy (m.in. wykończenie ścian i dachu, okna), nie jest też obiektem małej architektury.

Skoro skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że obiekt wykonano w 2003 r., bez dokonania uprzedniego zgłoszenia i nie posiada ona pozwolenia na budowę (choć taki obowiązek dotyczy obiektów tymczasowych jak przedmiotowy budynek), organy rozpoznały sprawę w trybie art. 48 Prawa budowlanego i na tej podstawie wstrzymały roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożyły na skarżącą kasacyjnie obowiązek przedłożenia wskazanych w rozstrzygnięciu dokumentów (decyzja o warunkach zabudowy, dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w tym projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzja lub umowa o możliwości zajęcia pasa drogowego). Skarżącej kasacyjnie umożliwiono więc przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 6, 7, 7a, 8, 8 § 1, 9, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami. W sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd, zwłaszcza że w niniejszej sprawie sąd skargą oddalił.

Podobnie, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812).

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, co następuje.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (a nie art. 3 ust. 1, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie), obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei na podstawie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (a nie art. 3 ust. 5, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie) tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

W niniejszej sprawie kwalifikacja spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego nie budzi wątpliwości. Za sądem wojewódzkim należy więc podkreślić, że sporny obiekt nie jest trwale połączony z gruntem, co znajduje potwierdzenie nie tylko w jego cechach technicznych, lecz także w cechach użytkowych (przenośny obiekt handlowy). W związku z powyższym przedmiotowy obiekt ma cechy porównywalne do kiosków ulicznych i pawilonów sprzedaży ulicznej (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), co samo w sobie pozwala na uznanie go za tymczasowy obiekt budowlany. Natomiast kwalifikacja ww. obiektu jako budowli jest konsekwencją prawidłowej oceny, że obiekt ten nie jest budynkiem (ze względu na brak trwałego połączenia z gruntem nie jest budynkiem, art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego) ze względu na to, że nie jest to obiekt o niewielkich rozmiarach (jego wymiary to 2,02 i 3,03 m; wykonano także wykończenie ścian i dachu, dwa okna o wymiarach 1,05 i 1,36 m oraz drzwi o wymiarach 1,78 i 0,70 m).

Należy przypomnieć, że ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego od wyniku wcześniej przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Stwarza to inwestorom czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunki jego legalizacji, a dopiero gdy z tej możliwości nie skorzystają, organ nakazuje rozbiórkę.

Na podstawie art. 48 ust. 3 pkt Prawa budowlanego, w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót w odniesieniu do budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wskazanych w pkt 1 i 2 dokumentów. Spełnienie przez inwestora tych obowiązków ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie słusznie sąd wojewódzki ocenił, że nałożony na skarżącą kasacyjnie zaskarżonym postanowieniem obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu, został sformułowany na tyle precyzyjnie, by możliwe było "szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu" tego obowiązku. Przedmiotem niniejszej sprawy był obiekt, co do którego dokumentacji nie jest wymagane uzyskanie szczególnych opinii czy stanowiska organów administracji specjalnej (jak w przywołanej przez sąd sprawie o sygn. akt II SA/Rz 33/18). Racje ma też sąd wojewódzki twierdząc, że jeśli skarżąca kasacyjnie, mimo jasno sformułowanych wymogów, nie potrafiła ustalić swoich obowiązków, mogła w tym zakresie zwrócić się do organów nadzoru budowlanego. Z takiej możliwości skarżąca kasacyjnie nie skorzystała.

Na marginesie wskazać trzeba, że osoba, która korzysta z możliwości zalegalizowania nielegalnie wybudowanego obiektu, wykonując nałożone na nią postanowieniem z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązki, wstępuje w rolę inwestora, który w normalnym toku spraw, przedkładając stosowne dokumenty, rozpoczyna proces budowlany. Nie można zatem twierdzić, że sytuacja obu tych podmiotów, w tym np. konieczność bardziej szczegółowego określenia obowiązków wynikających m.in. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, jest różna, i że w razie legalizacji obiektu o standardowych parametrach organ zobowiązany jest do innego traktowania takiej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14, LEX nr 2066393).

Rację miał też sąd wojewódzki twierdząc, że w niniejszej sprawie nieprawidłowo organy nadzoru budowlanego, w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu, nakazały wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili wydawania ww. rozstrzygnięć, przedmiotowy obiekt budowlany był już wybudowany, a w takiej sytuacji należało wydać wyłącznie postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Komentarz do art. 48 Prawa budowlanego, LEX/el. 2019). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.