Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3356/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 422/18 oddalającego sprzeciw A. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 422/18 oddalił sprzeciw A.M.(dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, po wznowieniu postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...]maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Giżycku wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności OB na rok 2012.

Kierownik BP ARiMR w Białymstoku, decyzją z [...] grudnia 2012 r. przyznał skarżącej wnioskowaną jednolitą płatność obszarową w wysokości 71.170,87 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 13.466,89 zł.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w Białymstoku wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że Kierownik ARiMR w Białymstoku, prowadząc postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2013 ustalił, że skarżąca wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania wyższego wsparcia w ARiMR. Zdaniem organu, ujawnione w toku postępowania z wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 nowe okoliczności w sprawie nie były znane Kierownikowi ARiMR w Białymstoku w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Decyzją z [...] stycznia 2016r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie, uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2012 r. i odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności OB na 2012 r. Następnie, w wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] stycznia 2018r. Kierownik ARiMR w Radomiu odmówił skarżącej przyznania płatności OB na rok 2012.

Decyzją z [...] marca 2018 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w wyniku rozpatrzenia odwołania A. M., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) uchylił w całości decyzję z 3 stycznia 2018 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. poprzez wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, a także art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał na nieprzeprowadzenie przez Kierownika ARiMR w Radomiu analizy przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i brak przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanie orzeczenia w oparciu o niekompletne akta, a także wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy bez uchylenia decyzji dotychczasowej, co doprowadziło do wprowadzenia do obrotu prawnego dwóch decyzji w przedmiocie płatności OB na 2012 r.

Odnosząc się do dokonanej przez organ I instancji oceny materiału dowodowego, Dyrektor ARiMR zauważył, że przekazane wraz z odwołaniem akta sprawy nie zawierały dowodów dopuszczonych postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. (pozycje od 1 do 10), strony nie zostały ponumerowane i nie są ułożone chronologicznie. Brak było także jakiejkolwiek dokumentacji z prowadzonego postępowania po dniu [...] lipca 2016 r., tj. po dacie przekazania sprawy do Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Braki dokumentów dotyczą także zwrotnych potwierdzeń doręczenia niektórych rozstrzygnięć zapadłych na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania. Skoro organ I instancji nie dysponował całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego, to nie sposób uznać, aby doszło w sprawie do prawidłowej i wszechstronnej jego oceny (art. 80 k.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał, iż w prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji winien dokonać po pierwsze analizy posiadanego materiału dowodowego w stosunku do dokumentów przytaczanych w poszczególnych decyzjach organów ARiMR prowadzących sprawę, a także w stosunku do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem ich kompletności, a następnie dokonać jego uzupełnienia w przypadku stwierdzenia takich braków. Dopiero po skompletowaniu materiału dowodowego, organ I instancji winien przystąpić do niezbędnej oceny zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2012 r., tj. przeprowadzić postępowanie wznowieniowe, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Na tym etapie rozpatrywania sprawy za konieczne uznał przy tym wykazanie jakie nowe, a tym samym nieznane okoliczności zostały ujawnione po wydaniu ww. decyzji ostatecznej, które istniały w dniu wydania tej decyzji i mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 422/18 uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że w sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie jego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wznowieniowego, w ramach którego obowiązany był wykazać zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.). Nie wykazał, jakie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję wyszły na jaw, a ich zaistnienie winno prowadzić do jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. W istocie organ I instancji pominął regulację z art. 151 k.p.a., zawierając w wydanej przez siebie decyzji jedynie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania płatności OB na 2012 r. Jednocześnie, oparł się na dowodach, których nie dołączył do akt administracyjnych przedstawionych wraz z odwołaniem.

Wbrew zarzutom sprzeciwu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Wbrew twierdzeniom sprzeciwu organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszenia art. 77 k.p.a. Naruszając obowiązki wynikające z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. jak i art. 149 § 2 k.p.a. organ I instancji nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia, co niewątpliwie powinno zostać wyjaśnione i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dowodów, na które w decyzji się powołał w tym zakresie nie ocenił, a także do akt administracyjnych ich nie dołączył. Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność skompletowania akt i ocenę w zakresie wystąpienia przesłanek wznowieniowych, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji tak istotnych braków postępowania organu I instancji rozstrzyganie merytoryczne przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż art. 136 § 1 k.p.a. wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów. Nie może zatem prowadzić do zastępowania organu I instancji w jego obowiązkach w tym zakresie. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie pogarsza sytuacji skarżącej.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenia złożyła A. M. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, których to dopuścił się organ, a mianowicie:

1) naruszeniu art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem wykładni, która wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius do decyzji o charakterze kasatoryjnym, i uznanie konieczności prowadzenia wyjaśnień w zakresie, co do którego odwołujący się od decyzji organu podmiot, nie złożył odwołania ani zastrzeżeń, gdy ku takiej wykładni rozszerzającej nie ma rzeczywistych przesłanek, przy zastosowaniu wykładni językowej ani systemowej w związku ze zdaniem drugim art. 139 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd utrzymał rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który de facto wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Kierownika i nie orzekł co do istoty w oparciu o prawidłową podstawę prawną w zw. z art. 15 k.p.a., przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny przy braku wskazania w jaki sposób;

2) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie i nie rozpoznanie sprawy w toku administracyjnych decyzji merytorycznie w zakresie zarówno podstawy prawnej, jak oceny braku podstawy faktycznej do wznowienia postępowania. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji nie wskazał w sposób należyty i kodeksowy przesłanej do wznowienia postępowania w stosownym postanowieniu. Wszystkie wyżej wskazane zarzuty miały wpływ na orzeczenie, gdyż błędna wykładnia sposobu rozumienie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę organowi I instancji również podlega ocenie pod zasadę reformationis in peius. Tym samym mimo, że rozstrzygnięcie pozwala organowi dokonać ponownie oceny sprawy, to jednak niezgoda na dotychczasowe ustalenia oznacza konieczność poczynienie przeciwnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wydana na podstawie zarzucanego art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego połączona ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2733/16). Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2150/18).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydanym przez organ I instancji zostało wznowione z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2012 r., którą organ orzekł o przyznaniu skarżącej wnioskowanej płatności. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. r. odmówił skarżącej przyznania płatności.

Jak wynika z treści art. 149 § 1 wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następnie fazę postępowania, tj. postępowania wyjaśniająco-rozpoznawczego. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego jest nim ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b k.p.a. W drugiej kolejności przedmiotem takiego postępowania jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie dokonał analizy przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w artykule 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie przeprowadził postępowania wznowieniowego w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ winien wskazać jakie pojawiły się nowe okoliczności bądź dowody istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi na dzień wydania decyzji, które przesądzać by miały o odmiennym załatwieniu sprawy. Ponadto jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, co zaakceptował Sąd I instancji decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ ten wydał nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy bez uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której nie uchyla się dotychczasowej decyzji i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Ponadto jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, organ I instancji oparł się na dowodach, których nie dołączył do akt administracyjnych przedstawionych wraz z odwołaniem.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji zasadnie zastosowała art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzję i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, nie jest jednak możliwe przenoszenie w całości postępowania do postępowania odwoławczego, albowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego z uwagi na wadliwe przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w szczególności co do zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego.

Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie rozpoznanie sprawy w toku administracyjnych decyzji merytorycznie jest niezasadny.

Również za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 139 k.p.a.

Należy zauważyć, że znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Stanowi on, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Odnosząc się więc do określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sformułowana w tym przepisie zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy tym należy podkreślić, że zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia się art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Ponadto decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. , poz. 265).