Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 343/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 67 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 ust. 4, art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 638/10 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez powiadomienia organu o zakończeniu robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania bez powiadomienia organu o zakończeniu robót budowlanych 41 pawilonów hodowlanych do hodowli norek oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wymierzył, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), F. Spółka z o.o. z siedzibą w K. karę w wysokości 205 000 zł, z tytułu przystąpienia do użytkowania bez powiadomienia właściwego organu o zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych. Organ I instancji ustalił w toku kontroli, że pawilony hodowlane wybudowane na nieruchomości nr [...] w K. na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 1997 r. są użytkowane bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia zakończenia robót.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka F., zarzucając naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że sankcje przewidziane w art. 57 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane odnoszą się do inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Przepisy te mogą mieć zastosowanie jedynie do inwestycji zakończonych po dniu 31 maja 2004 r., zaś budowa przedmiotowych obiektów została zakończona w 1997 r. Zdaniem skarżącej wszystkie podmioty, które przed dniem 11 lipca 2003 r. przystąpiły do użytkowania wzniesionych obiektów bez wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy, powinny ponosić konsekwencje wyłącznie na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane (art. 93 pkt 7) w brzmieniu dotychczasowym, gdyż kary za użytkowanie obiektów budowlanych z naruszeniem art. 54 i 55 pr. bud. zostały wprowadzone ustawą z 16 kwietnia 2004 r. obowiązującą od 31 maja 2004 r.

Zaskarżonym postanowieniem Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uchylił postanowienie organu I instancji w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane wymierzył inwestorowi karę w wysokości 180 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania 36 pawilonów przeznaczonych do hodowli norek. Organ odwoławczy stwierdził, że w sentencji zaskarżonego postanowienia oprócz obiektów kontrolowanych, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1997 r., w stosunku do których został stwierdzony fakt przystąpienia do użytkowania bez zgłoszenia, organ I instancji ujął obiekty realizowane na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2006 r., w stosunku do których nie przeprowadził dowodu w sprawie i nie wykazał naruszenia przepisów art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto organ podkreślił, że ustawodawca wprowadzając przepisy dotyczące kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane stwierdził, iż art. 57 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy wchodził w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Oznacza to, że z dniem wskazanym przez ustawodawcę organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy również w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka F. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Spółka podniosła, że organ odwoławczy oparł się wyłącznie na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji, natomiast sam nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto zdaniem skarżącej w orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed 11 lipca 2003 r. wyłączenie stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli prowadzonej w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed ta datą jest równoznaczne z wyłączeniem stosowania przepisów o karze za odstępstwo.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2008 r. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawa budowlanego oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) do art. 57 dodano ust. 6 stanowiący, że zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli oraz ust. 7 stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ obowiązany jest do dokonania bezzwłocznie obowiązkowej kontroli obiektu. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 noweli do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, co oznacza ograniczenie stosowania nowej regulacji art. 57 ust. 6 i 7 do tych obiektów. Sąd wskazał, że regulacja taka zawiązana jest z art. 2 Konstytucji RP i zasadą lex retro non agit. Obowiązująca norma art. 57 ust. 7 wprowadzona została nowelą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy nowe przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Wyjątek dotyczy kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 i art. 59f, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy nowelizującej w sprawach wszczętych, a niezakończonych ich wysokość oblicza się według przepisów dotychczasowych. Powyższe pozwala sądzić, że wprowadzenie w treści art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 wyjątków od zasady bezpośredniości wskazuje na wątpliwości ustawodawcy co do zasadności stosowania bardzo rygorystycznej sankcji z art. 57 ust. 7 znowelizowanego prawa budowlanego w odniesieniu do stanów i zdarzeń powstałych w odległej przeszłości, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Zatem przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wskazuje, że do spraw związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, w których obiekty te zostały wzniesione na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 r. należy stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że obiekty wzniesione przed tą datą nie podlegały obowiązkowej kontroli, jak też wyłączono wobec nich stosowanie przepisów o karze za odstępstwo przewidzianej w art. 57 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucono także naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art.4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym wyżej wymienioną ustawą zmieniającą może dotyczyć tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po 11 lipca 2003 r. i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie co skutkowało wadliwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka F. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał prawidłowej wykładni przepisów podanych w podstawie tej skargi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca Spółka wybudowała 36 pawilonów do hodowli norek na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1997 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę zawierała zastrzeżenie, że strona ma obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego obiektu. Mimo tego zastrzeżenia strona rozpoczęła użytkowanie bez powiadomienia o ukończeniu budowy. Miało to miejsce przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718), to jest przed dniem 11 lipca 2003 r. Stan taki istniał również w czasie kontroli przeprowadzonej w 2007 r. oraz w czasie rozpoznawania sprawy w obu instancjach.

Wobec tego, że kary administracyjne za użytkowanie obiektów budowlanych z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego (dalej p.b.) zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), którą został, między innymi, zmieniony art. 57 ust. 7 tej ustawy, powstały wątpliwości co do czasowego zakresu tych zmian. Ustawa weszła bowiem w życie po 30 dniach od jej ogłoszenia z wyjątkiem art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Jednocześnie ustawa nowelizacyjna stanowiła w art. 2 ust. 4, że wbrew zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy (art. 2 ust. 1) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie do obliczania kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Omawiane wyżej regulacje prawne nie dały wprost odpowiedzi na pytanie czy przepis art. 57 ust. 7 p.b. ma zastosowanie do sytuacji, gdy użytkowanie obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 p.b. rozpoczęło się przed wprowadzeniem kar na podstawie art. 57 ust. 7 i trwało dalej, również w okresie gdy te kary obowiązywały.

Wychodząc z założenia, że skoro nowela do prawa budowlanego z 27 marca 2003 r. wyłączyła stosowanie wprowadzonej obowiązkowej kontroli do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano pozwolenie na budowę (art. 7 ust. 3), zaś kary za bezprawne rozpoczęcie użytkowania obiektu są konsekwencją takiej kontroli, uznawano, że do obiektów takich nie mają też zastosowania przepisy o karach na podstawie art. 57 ust. 7 p.b. Pogląd ten został zakwestionowany bez szerszego uzasadnienia w uzasadnieniu powołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1182/09 (publ. w Lex nr 587185). Stanowisko zawarte w ostatnio wymienionym orzeczeniu jest jednak nieprzekonywujące i sprzeczne zarówno z poglądami wyrażonymi w doktrynie jak i w przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wykładnia przepisów zastosowanych w sprawie, zgodna z zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie została dokonana m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 103/10 (publ. w Lex nr 605312). W orzeczeniu tym, uwzględniającym w najszerszym wymiarze poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdzono, w nawiązaniu do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie prawa budowlanego, co następuje:

"Ustawodawca ograniczył stosowanie nowej regulacji art. 57. ust. 6 i 7 do tych obiektów, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie ustawy, tj. po 11 lipca 2003 r. W konsekwencji do wszystkich spraw związanych nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, w których obiekty te wzniesione zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 r. należało stosować przepisy dotychczasowe. A jeśli tak, to obiekty wzniesione przed 11 lipca 2003 r. nie tylko nie podlegały obowiązkowej kontroli, ale także wyłączono wobec nich stosowanie przepisów o karze za odstępstwo, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli (pogląd ten został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1219/09 oraz w wyroku NSA z 28 listopada 2008 r. II OSK 923/07). Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że przyjęte w art. 7 ust.3 noweli z 27 marca 2003 r. rozwiązanie wyłącza możliwość stosowania art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 6, a więc także art. 59a–59g prawa budowlanego do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed 11 lipca 2003 r. wydano pozwolenie na budowę (Szuster, Komentarz do art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, Lex/El 2003).

Ratio legis tych ograniczeń w zakresie stosowania obowiązkowej kontroli i związanej z tym kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę w związku z postępowaniem dotyczącym przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych (art. 54 –.59 Prawa budowlanego) należy w ocenie Sądu wiązać z zasadą zaufania do państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym ww. przepisem ma zasada lex retro non agit, zgodnie którą akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (zakaz retroakcji właściwej) – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, Lex 210815.

Obowiązująca norma art. 57 ust. 7 ustanawiająca karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, którą zastosowały organy I i II instancji została wprowadzona nowelą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Nowela kwietniowa w art. 2 ust. 1 ustawy przyjęła zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia ustawy w życie (tj. 31 maja 2004 r.), dodatkowo wskazując w art. 4 pkt 2 ustawy, że w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia niniejszej ustawy w życie art. 57 ust. 7 w wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.

Wskazując na to należy jednak zwrócić uwagę na niejasne, w kontekście wyżej wskazanych przepisów intertemporalnych, uregulowanie wprowadzone w art. 2 ust. 4 ustawy kwietniowej, że: do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym można zauważyć, że wprowadzenie wyjątków od zasady bezpośredniości w treści art. w art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 wskazuje na wątpliwości samego ustawodawcy co do zasadności stosowania bardzo rygorystycznej sankcji z art. 57 ust. 7 znowelizowanego prawa budowlanego w odniesieniu do stanów i zdarzeń powstałych w odległej przeszłości, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze zasygnalizowane wątpliwości co do ich spójności przepisów intertemporalnych ustawy kwietniowej – w zakresie art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 – a także zasadę prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa, którą powinny uwzględnić organy I i II instancji, rozstrzygające w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem, Sąd dostrzega konieczność uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie ww. przepisów noweli z 27 marca 2003 r. o zmianie prawa budowlanego. Analizując przepisy ustawy marcowej należy w szczególności zwrócić uwagę na fakt, że dopiero ta nowela wprowadziła instytucję obowiązkowej kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę (art. 54–59g). Nakazała również (jak wskazano wyżej) przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1 w sytuacji wskazanej w ust. 1 (art. 57 ust. 6), a w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 nakazała bezzwłocznie dokonać obowiązkowej kontroli (art. 57 ust. 7). W noweli tej ograniczono zarazem stosowanie nowych instytucji do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę udzielone zostało po dacie wejścia ustawy w życie, tj. po 11 lipca 2003 r. (art. 7 ust. 3). Jak podkreślił WSA w Krakowie w wyroku z 5 października 2009 r. sygn. akt 1219/09, którego pogląd w całości podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, "taka regulacja znajdowała głębokie uzasadnienie ponieważ nie doprowadzała do desynchronizacji pomiędzy systemami prawnymi i technicznymi uwarunkowaniami, w których rozpoczęto i zakończono proces budowlany". Trzeba również wskazać na zgodne orzecznictwo, iż w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed 11 lipca 20003 r. wyłączenie stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli prowadzonej w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed tą datą jest równoznaczne z wyłączeniem stosowania przepisów o karze za odstępstwo. Kara ta bowiem jest ściśle związana z dokonaniem obowiązkowej kontroli (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008, II OSK 923/07 oraz wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2009 r. sygn. akt 1219/09). Inna interpretacja przepisów noweli marcowej prowadziłaby bowiem, w ocenie Sądu, do naruszenie zasady prokonstytucyjnej interpretacji prawa w zakresie zasady zaufania do prawa (art. 2 Konstytucji RP). Odmienna, zawężająca interpretacja normy z art. 7 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r., zgodnie z którą nowa regulacja obejmowałaby obiekty wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę sprzed 11 lipca 2003 r., ale niezgłoszone do użytkowania narusza zasadę z art. 2 Konstytucji RP. W tym względzie należy również podzielić pogląd wyrażony w ww. wyroku WSA w Krakowie z 5 października 2009 r., w którym Sąd zwrócił uwagę, że wyjątkowa dotkliwość kary przewidywanej dla obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego po 11 lipca 2003 r. nie uzasadnia stosowanie zasady retrospektywnego działania prawa w stosunku do sytuacji, których przed nowelizacją z 27 marca 2003 r. inwestor nie mógł nawet przewidzieć.

To wszystko zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że także zastosowanie normy z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelą z 16 kwietnia 2004 r., tj. normy, która w odniesieniu do sytuacji przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje wprost – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu, (tj. z naruszeniem art. 54 i 55) – wymierzenie inwestorowi sankcji karnej, o której mowa w art. 59f ust. 1, tj. w wysokości podwyższonej dziesięciokrotnie, nie ma zastosowania do budynków, które zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r.

Wykładając zatem przepisy intertemporalne wprowadzające do prawa budowlanego art. 57 ust. 7 w brzmieniu obowiązującym, przy uwzględnieniu, że nowela kwietniowa pozostawiła niezmienione przepisy intertemporalne ustawy z 27 marca 2003 r., należy wskazać, że przepis art. 57 ust. 7 nie podlega stosowaniu w odniesieniu do obiektów budowlanych, które zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę sprzed 11 lipca 2003 r. nawet gdy postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia toczy się po 1 stycznia 2005 r."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację zawartą w cytowanym wyroku. Za niezgodne z porządkiem konstytucyjnym należy bowiem uznać penalizowanie tych trwale ukształtowanych stanów faktycznych, które w dacie ich powstania nie podlegały karom.

Skargę kasacyjną należało więc uznać za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddalenie na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.