Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 655/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 31, 40
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy R. (dalej jako "rada gminy") działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości u porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391) podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R..

Pismem z 31 lipca 2017 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej jako "Prokurator" lub "skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

I. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 250, dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 446) poprzez uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R., zawierającego unormowania z przekroczeniem upoważnienia ustawowego tj.:

- zawarcie w § 1 regulaminu powtórzeń i modyfikacji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 2 regulaminu pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w aktach prawnych wyższego rzędu, bez odwołania się do właściwego aktu prawnego i dokonanie modyfikacji ustalonych w nich definicji;

- powtórzenie w § 3 ust. 1 części zadań gminy wymienionych wyczerpująco w art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 3 ust. 2 i 3 obowiązków właścicieli nieruchomości mimo uregulowania tej kwestii w rozdziale 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i z przekroczeniem materii regulaminowej określonej w art. 4 ust. 2 ww. ustawy;

- nałożenie w § 3 ust. 3 lit. g obowiązku niezwłocznego usuwania śniegu, lodu, zanieczyszczeń z chodników i poboczy położnych wzdłuż nieruchomości, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a ponadto organ uchwałodawczy nie posiada uprawnienia do określenia terminu wykonania powyższego obowiązku - jako niezwłocznego;

- nałożenie w § 3 ust. 3 lit. h obowiązku niezwłocznego usunięcia sopli lodu i nawisów śniegu z dachów budynków w sytuacji gdy rada gminy nie może wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego;

- zmodyfikowanie w § 3 ust. 3 lit. i, j regulaminu, obowiązków właściciela dotyczących przyłączenia do sieci kanalizacyjnej uregulowanych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- powtórzenie w § 3 ust. 3 lit. k regulaminu obowiązku dotyczącego utrzymania czystości i porządku na terenie budowy, uregulowanego w art. 5 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- powtórzenie w § 3 ust. 4 regulaminu obowiązku gminy dotyczącego utrzymania czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, uregulowanego w art. 3 ust. 2 pkt 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- sformułowanie w § 3 ust. 8 i 9 regulaminu sposobu postępowania ze ściekami i zanieczyszczeniami, które powstały w wyniku mycia i napraw pojazdów samochodowych oraz użycie nieostrego pojęcia "drobne naprawy", przez co nastąpiło wkroczenie w regulację dotyczącą stosunków sąsiedzkich uregulowaną w kodeksie cywilnym oraz w ustawie Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2017, poz.1121);

- ustalenie w § 4 i § 5 regulaminu zakazów podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości;

- określenie w § 7 regulaminu obowiązków dla właścicieli nieruchomości na terenie których znajdują się place zabaw dla dzieci, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji;

- określenie w § 9 regulaminu wymagań i obowiązków podmiotu odbierającego odpady komunalne, podczas gdy powyższe kwestie zostały uregulowane w art. 9d i 9e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 10 ust. 7 i 8 oraz § 11 ust. 13 regulaminu miejsca do umieszczenia urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji;

- uzależnienie w § 12 ust. 2 regulaminu możliwości prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika od zarejestrowania go w gminie i podpisania stosownego zobowiązania, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji;

- określenie w § 14 regulaminu rodzajów urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie budów i niejednoznacznych przesłanek do uprawnienia gromadzenia gruzu budowlanego luzem, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji;

- sformułowanie w § 16 ust. 2 i 3 regulaminu obowiązku przedstawienia do wglądu osobom upoważnionym przez wójta, dokumentacji potwierdzającej realizację usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych i zbiorników przydomowych oczyszczalni ścieków oraz zakazu opróżniania zbiorników bezodpływowych we własnym zakresie i odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezpodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe, podczas gdy takiej regulacje nie mają oparcia w upoważnieniu ustawowym z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- wskazanie w § 17 ust. 1 regulaminu, że wielkość zbiornika bezodpływowego musi być dostosowana do planowanej częstotliwości jego opróżniania podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

- określenie w § 19 ust. 1 i 2 regulaminu obowiązku zawarcia umów na odbieranie nieczystości płynnych oraz ich okazania uprawnionym instytucjom i osobom wraz z dowodami uiszczania bieżących opłat oraz okresu ich przechowywania, podczas gdy taki obowiązek został sformułowany w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a wskazanie okresu przechowywania dowodów opłat nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 20 regulaminu zakazu dotyczącego miejsca odprowadzenia ścieków, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 29 ust. 1 pkt. 2 i art. 39 ustawy Prawo wodne;

- stwierdzenie w § 22 ust. 1 regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 431 Kc;

- stwierdzenie w § 22 ust. 2 regulaminu, że właściciel zobowiązany jest w należyty sposób dbać o psa, a w szczególności karmić go i nie stosować przemocy fizycznej, podczas gdy obowiązki wobec zwierząt zostały uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856);

- powtórzenie i zmodyfikowanie w § 22 ust. 3 regulaminu obowiązku poddania psa szczepieniom ochronnym przeciwko wściekliźnie, podczas gdy powyższy obowiązek wynika z art. 56 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt z 11 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz.1539);

- określenie w § 22 ust. 4 regulaminu sposobu utrzymywania zwierząt domowych, w sposób sprzeczny z regulacją zawartą w art. 9 ustawy o ochronie zwierząt;

- ustalenie w § 22 ust. 5, 6, 7 regulaminu zasad postępowania z psami pozostawionymi bez opieki, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 11 ustawy o ochronie zwierząt;

- ustalenie w § 22 ust. 8 regulaminu obowiązku umieszczenia widocznej tabliczki ze stosownym strzeżeniem w przypadku utrzymywania psa szczególnie niebezpiecznego, podczas gdy zwrot "szczególnie niebezpieczny" jest nieprecyzyjny i niezdefiniowany w innych regulacjach prawnych;

- wprowadzenie w § 23 ust. 1 a i b regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt domowych do wskazanych obiektów, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nic był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom;

- wprowadzenie w § 23 ust. 3 regulaminu zakazu dotyczącego utrzymywania zwierząt domowych w budynkach wielorodzinnych i gęstej zabudowie z określeniem nieprecyzyjnej przesłanki "znacznej uciążliwości dla mieszkańców", podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

- nałożenie w § 24 regulaminu obowiązków na właścicieli zwierząt gospodarskich w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w przepisach rangi ustawowej;

- uregulowanie § 25 ust. 2 regulaminu kwestii dotyczącej stosunków sąsiedzkich uregulowanej w kodeksie cywilnym;

- określenie w § 25 ust. 3 regulaminu zakazu dotyczącego miejsca odprowadzenia ścieków, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ustawy Prawo wodne;

- ustalenie § 25 ust. 4 regulaminu sposobu postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi, podczas gdy norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do regulowania powyższej kwestii;

- określenie w § 27 ust. 2 i 3 regulaminu obowiązków dotyczących deratyzacji na prywatnych posesjach oraz kosztów jej ponoszenia przez właściciela nieruchomości, podczas gdy norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do regulowania powyższych kwestii;

- brak określenia w § 27 ust. 4 regulaminu terminu przeprowadzenia deratyzacji na wyznaczonych obszarach;

- upoważnienie w § 29 ust. 1 regulaminu pracowników- oraz innych jednostek do wykonywania czynności kontrolnych w; zakresie stosowania regulaminu, podczas gdy zgodnie z art. 9u ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy zobowiązany został wójt (burmistrz, prezydent), upoważnienie do wykonywania czynności kontrolnych wynika z przepisów rangi ustawowej;

- wskazanie w § 29 ust. 4 regulaminu sankcji za jego nieprzestrzeganie i trybu postępowania, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10 ust. 2a i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator w obszerny sposób przedstawił argumentację przemawiającą za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości z uwagi na liczbę i charakter uchybień regulaminu. Wskazał na liczne zbędne powtórzenia i modyfikacje szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminach określonych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Podniósł, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować zaś jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Zgodnie bowiem z § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 283, dalej jako "rozporządzenie Prezesa RM w sprawie zasad techniki prawodawczej") w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Powtarzanie przepisów ustawowych jest zatem niedopuszczalne z uwagi na normatywną zbyteczność i niebezpieczeństwo wprowadzenia odbiorcy w błąd. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniósł też, że istotnym naruszeniem prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę rada gminy podniosła, że zaskarżona uchwała została zaakceptowana przez [...] Urząd Wojewódzki. Pozytywnie została również zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.. Uchwalając przedmiotową uchwałę popełniono wprawdzie kilka błędów i niedociągnięć, ale nie powinny one stanowić podstawy stwierdzenia nieważności całości uchwały. Nadto wskazała, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 31 lipca 2016 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi rada gminy stwierdziła, że są one niezasadne. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zakwestionowane przez niego przepisy regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Zawarte w regulaminie uregulowania stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Dopuszczalność uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP, gdyż regulacje takich aktów nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Przepisy prawa miejscowego stanowią więc dopełnienie przepisów rangi ustawowej.

Rada wskazała, że zawarte w regulaminie zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usunięcia śniegu, lodu zanieczyszczeń z chodników i poboczy położonych w wzdłuż nieruchomości stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązku właścicieli nieruchomości zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wprost wynika, że obowiązek ten dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze z powyższego przepisu uchwały nie wynika, by obowiązek usuwania dotyczył całego chodnika i jest być może zbędnym powtórzeniem, ale nie można tu mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Podobnie należy potraktować inne zaskarżone paragrafy i punkty regulaminu które faktycznie stanowią powtórzenie przepisu prawa wodnego, sąsiedzkiego, ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Biorąc pod uwagę fakt, że regulamin ma pełnić także funkcję informacyjną dla mieszkańców gminy, nie może on odsyłać do innych przepisów celem ustalenia ich obowiązków, a sam fakt braku wskazania podstawy prawnej pochodzącej definicji czy zwrotu nie powinien stanowić podstawy uznania nieważności całego regulaminu.

W ocenie rady nie można uznać skarżonych paragrafów regulaminu za naruszający w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku kwestii "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". Zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczania ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do. określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy miała na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Oceniając legalność zakwestionowanego regulaminu, zezwalającego właścicielom samochodów na dokonywanie poza warsztatami wyłącznie drobnych napraw w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować uciążliwości dla sąsiadów, stwierdzić należy, że warunki te realizują cel art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ze względu na to, że obowiązujące przepisy na zasadzie wyjątku dopuszczają mycie i naprawę samochodów poza warsztatami i myjniami, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające - na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, w sposób nieuprawniony wkraczają w sferę prawa cywilnego. Tym bardziej zaś nie można spornego przepisu regulaminu uznać za istotnie naruszający prawo.

Odnośnie nałożonego w regulaminie obowiązku kompostowania odpadów ulegających biodegradacji rada gminy stwierdziła, że jakkolwiek nie znajduje on oparcia w delegacji ustawowej, to nie można uznać, że uchybienie to mogłoby prowadzić do skutków, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Ponadto w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dopuszczają kompostowanie na własne potrzeby, nie można uznać by - na skutek zawarcia takiego rozwiązania w zaskarżonym regulaminie - doszło do istotnego naruszenia prawa.

Podobnie, nie można podzielić stanowiska skarżącego, gdy chodzi o obowiązki właścicieli zwierząt domowych. Celem tych przepisów jest bowiem dopełnienie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązującym radę gminy do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizując zakwestionowane przepisy stwierdzić należy, że zapewniają one taką ochronę. Dotyczy to również obowiązku nadzorowania i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi oraz trzymania psów na smyczy. Jest oczywiste, że taki nadzór służy realizacji celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem ze strony pozbawionych właściwego nadzoru zwierząt oraz uciążliwościami dla ludzi. Wbrew zarzutom skargi, nie budzi przy tym wątpliwości sformułowanie "psy szczególnie niebezpieczne". Radzie gminy nie chodziło bowiem o definicję legalną takich zwierząt ale o literalne jej brzmienie. Określenie to jest bowiem jasne i zrozumiałe dla każdego, chodzi o takie psy, które ze względu na swoje rozmiary i agresywne zachowanie mogą być "niebezpieczne". Obowiązek szczególnego nadzoru takich zwierząt jest więc w pełni uzasadniony, gdyż może to zapewnić skuteczną ochronę przed zagrożeniem z ich strony. Regulacje regulaminu uściślają sposób postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Rada gminy podniosła, że zapis zakwestionowany przez Prokuratora zobowiązujący osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do niepowodowania wobec osób trzecich uciążliwości, takich jak hałasy czy wydzielanie uciążliwych zapachów itp., stanowi realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przepis ten odnosi się wyłącznie do uciążliwości spowodowanych hałasem czy przykrymi zapachami. Nie każdy zatem hałas czy zapach będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym paragrafie regulaminu sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom gospodarskim zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa wprowadzenie do treści regulaminu definicji pojęć, których znaczenie nie zostało przez ustawodawcę wyjaśnione w aktach wyższego rzędu.

Rada gminy może też określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Mając na uwadze powyższe rada gminy stwierdziła, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny. Uchybienia bowiem, których popełnienie zarzuca skarżący nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. Naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może też skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym - regulaminie - zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 446, dalej jako "u.s.g.") stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (patrz - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia RM w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Analiza przepisów regulaminu znajdujących się w załączniku do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zawierają one liczne zbędne powtórzenia i modyfikacje szczegółowych zasad określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wiele również nałożonych na właścicieli nieruchomości obowiązków stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w ww. przepisie. Sąd podziela w tym zakresie wszystkie zarzuty skargi. Wywody skarżącego zostały bowiem poparte trafnie wskazanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje je jak własne.

Słusznie wskazał skarżący, że w § 1 regulaminu dokonano zbędnego powtórzenia i modyfikacji szczegółowych zasad określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Treść § 1 regulaminu w zestawieniu z tytułami jego poszczególnych rozdziałów pozostaje w sprzeczności z brzmieniem określonym w ww. ustawie. W § 2 regulaminu dokonano powtórzenia i modyfikacji pojęć, które zostały zdefiniowane w aktach prawnych rangi ustawowej, często bez odwołania się do właściwej ustawy i publikatora. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zgodnie z § 118 rozporządzenia Prezesa RM w sprawie zasad techniki prawodawczej w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Powtarzanie przepisów ustawowych jest zatem niedopuszczalne z uwagi na normatywną zbyteczność i niebezpieczeństwo wprowadzenia odbiorcy w błąd.

Trafnie wskazał skarżący, że w § 2 ust. 2 regulaminu dokonano modyfikacji ustawowego określenia "nieruchomość" zdefiniowanego w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. W § 2 ust. 3, 4, 6, 7 regulaminu dokonano powtórzeń pojęć zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 2 ust. 8 i 9 regulaminu dokonano powtórzeń pojęć "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie" zamieszczonych w ustawie o ochronie zwierząt. Przy czym odnośnie pojęcia "zwierzęta gospodarskie" powyższa ustawa odsyła do definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt a-i ustawy o organizacji hodowli i rozrodu zwierząt gospodarskich z 29 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2007, Nr 133, poz. 921 z późn. zm.). W regulaminie podano niepełną definicję (bez określenia wskazanych w ustawie gatunków zwierząt koniowatych, bydła i jeleniowatych), co doprowadziło do modyfikacji ustawowej definicji. W § 2 ust. 5, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19 powtórzono pojęcia zdefiniowane w ustawie o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1987). Przy czym dokonano modyfikacji pojęć: "odpady komunalne", "bioodpady", "odpady ulegające biodegradacji", "odpady obojętne", "odzysk", "posiadacz pojazdów", "unieszkodliwianie odpadów", "zbieranie odpadów". Zdefiniowano na potrzeby regulaminu pojęcia: "harmonogram", "odpady niesegregowane", "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny", "odpady budowlane", co nastąpiło z przekroczeniem ustawowej delegacji.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że przyjęty w regulaminie zabieg polegający na stosowaniu wprost powtórzeń przepisów rangi ustawowej oraz odwoływaniu się ogólnie do konieczności przestrzegania regulacji ze wskazaniem konkretnych ustaw może prowadzić do wniosku, że stosowanie przepisów prawa rangi ustawowej w istocie zależy od woli organu stanowiącego, co z kolei może prowadzić do naruszenia przyjętej w art. 87 Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 2 marca 2016 r., sygn. TT SA/Wr 864/15).

W § 3 ust. 1 regulaminu powtórzono część zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku opisanych wyczerpująco w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podobnie w ust. 2 i 3 § 3 regulaminu określono obowiązki właścicieli, mimo uregulowania tej kwestii w art. 3 ustawy. W § 3 ust. 3 lit. i, j regulaminu dokonano modyfikacji regulacji ustawowej z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącej wyjątków od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W § 3 ust. 3 lit. i regulaminu stwierdzono, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do wyposażenia jej w szczelny zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, mimo że brzmienie ustawowe odnosi się do braku ekonomicznego lub technicznego uzasadnienia dla budowy sieci. W § 3 ust. 3 lit. j wbrew regulacji ustawowej, ograniczono możliwość odstąpienia od obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej do sytuacji gdy nieruchomość została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków jeszcze przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej. Ustawa nie przewidziała takiego warunku i brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska, że taki zapis regulaminu stanowi dopuszczalne rozwinięcie regulacji ustawowej. W § 3 ust. 3 lit. k regulaminu, dokonano powtórzenia art. 5 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącego obowiązków w zakresie czystości i porządku na terenach budowy, z taką modyfikacją, że obowiązki w powyższym zakresie zostały nałożone na właściciela nieruchomości, natomiast regulacja ustawowa odnosi się do wykonawcy robót budowlanych (o wadliwości takiej regulacji m in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 marca 2015 r., sygn. IV SA/Po 744/14). W § 3 ust. 4 regulaminu dokonano wprost powtórzenia art. 3 ust. 2 pkt 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczącego utrzymania czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządcą jest gmina.

Zauważyć należy, że niezależnie od szeregu powtórzeń i modyfikacji pojęć ustawowych w § 3 regulaminu, w § 3 ust. 3 lit. g nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania śniegu i lodu oraz błota i zanieczyszczeń z chodników i poboczy położonych wzdłuż nieruchomości. Powyższa regulacja nie wypełnia wymagań dotyczących treści regulaminu określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym przepisie jest mowa o uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części "nieruchomości służących do użytku publicznego", co czyni zasadnym stwierdzenie, że rada gminy nie spełniła wymogów kompletnego wypełnienia upoważnienia ustawowego, a ponadto naruszyła zasadę prawidłowej legislacji, gdyż o obowiązku uprzątania chodników wypowiada się sam ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 864/15). Ponadto niezgodne z prawem jest nałożenie obowiązku, zgodnie z którym właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości "niezwłocznie", ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 października 2013 r. sygn. IV SA/Po 741/13).

W § 3 ust. 3 lit. h nieprawidłowo nałożono obowiązek bezzwłocznego usunięcia sopli lodu i nawisów śniegu z dachów budynków, stanowiących zagrożenie dla przechodniów. Prokurator trafnie przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Łd 515/15, zgodnie z którym "w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się uprawnienie rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów i gzymsów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nic służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi.

W § 4 i § 5 regulaminu wprowadzono wprost szereg zakazów w zakresie utrzymania i czystości na terenie gminy oraz dotyczących terenów użyteczności publicznej. Jednak art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 maja 2016, sygn. II SA/Łd 240/16). W przedmiocie konkretnych zakazów jako wprowadzonych bez podstawy prawnej wymienionych np. w § 4 ust. 2 i 9 orzekały także Wojewódzkie Sądy Administracyjne: we Wrocławiu - wyrok z 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 864/15 i w Olsztynie - wyrok z 28 lutego 2013 r., sygn. II SA/Ol 46/13).

W § 7 regulaminu określono obowiązki dla właścicieli nieruchomości na terenie których znajdują się place zabaw dla dzieci. Upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ogranicza zakres treści regulaminu do kwestii opisanych w ppkt. a, b i c powyższej regulacji, które nie zawierają jakiegokolwiek odniesienia do możliwości nałożenia powyższego obowiązku.

W § 9 regulaminu określono wymagania i obowiązki podmiotu odbierającego odpady komunalne, mimo, że powyższa kwestia została uregulowana w przepisach rangi ustawowej oraz wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Określenie w § 10 ust. 7 i 8 oraz § 11 ust. 13 regulaminu miejsc do umieszczenia urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości nie znajduje umocowania w upoważnieniu ustawowym (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 792/13).

W § 12 ust. 2 regulaminu uzależniono możliwość prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów ulegających biodegradacji do własnego kompostownika od zarejestrowania go w gminie i podpisania stosownego zobowiązania. W uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 864/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na wadliwość takiego rozwiązania. Brak jest podstaw do przyjęcia, że nie zarejestrowanie kompostownika i podpisanie zobowiązania o konieczności właściwego prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów - ulegających biodegradacji, będzie prowadziło do powstania zakazu posiadania takiego kompostownika i gromadzenia w nim odpadów w formie selektywnej.

Uregulowanie zawarte w § 14 regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto ust. 2 § 14 regulaminu zawiera pojęcia nieostre tj.: "krótkotrwałe", "uzasadnione procesem budowlanym", które nie powinny być używane w aktach prawa miejscowego.

W § 16 ust. 2 regulaminu został nałożony obowiązek przedstawienia upoważnionym przez Wójta osobom dokumentów potwierdzających realizację usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i zbiorników - przydomowych oczyszczalni ścieków. Poza zakres ustawowego upoważnienia wykraczają obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w regulaminie utrzymania czystości i porządku, według którego zostali oni zobowiązani do udokumentowania korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wywozowe, poprzez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 maja 2012 r. sygn. TT SA/Bd 174/12). W § 3 (omyłkowo zapisanym jako § 2) sformułowano zakaz opróżniania zbiorników bezodpływowych we własnym zakresie i odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezpodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe. Przez płynne odchody zwierzęce oraz podsiąki z obornika należy rozumieć gnojowicę. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t. j. Dz.U. z 2017, poz. 668) obornik i gnojowicę należy traktować jako nawozy naturalne. Zasady przechowywania i stosowania nawozów naturalnych (obornika, gnojowicy i gnojówki) regulują odpowiednio wskazana już ustawa o nawozach i nawożeniu oraz art. 47 ustawy Prawo wodne. Naruszenie wskazanych przepisów w zakresie zasad przechowywania i stosowania nawozów naturalnych może prowadzić do zastosowania sankcji przewidzianych przez obydwie ustawy. W powyższym zakresie regulamin wkroczył w materię regulowaną przepisami rangi ustawowej. Podobnie rzecz się ma z zakazem opróżniania zbiorników bezodpływowych we własnym zakresie. Ten zapis regulaminu jest w istocie odmiennym sformułowaniem obowiązku, który wynika z regulacji ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 pkt 3b) oraz art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazany art. 5 ust. 1 pkt 3b) ww. ustawy nakazuje właścicielowi nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, natomiast z art. 6 ust. 1 ww. ustawy wynika obowiązek wykazywania się właściciela nieruchomości, że usuwania nieczystości ciekłych dokonuje upoważniony podmiot, a tym samym, że usunięcia nie dokonuje właściciel nieruchomości (patrz - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 maja 2010 r., sygn. II SA/Bd 1039/09).

Art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Organ uchwałodawczy gminy nie ma natomiast uprawnień do kształtowania ustaleń mających wpływ na wielkość (objętość) zbiornika w zestawieniu z planowaną częstotliwością jego opróżnienia (patrz - § 17 ust. 1 regulaminu dotyczący wielkości zbiornika bezodpływowego). Podobnie ust. 2 i 4 § 17 regulaminu zawierają nazbyt ogólne regulacje - w zakresie opróżniania zbiorników (systematycznego) i dezynfekcji (z częstotliwością dostosowaną do potrzeb) i z uwagi na przepisy rangi ustawowej (np. ustawa Prawo wodne), całkowicie zbędne.

Trafnie zauważył również skarżący, że w § 19 ust. 1 regulaminu powtórzono obowiązek wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie dotyczącym zawarcia umów na odbieranie nieczystości oraz ich okazania wraz dowodami uiszczenia opłat. W ust. 2 powyższej regulacji nałożono obowiązek przechowywania dowodów opłat przez okres 5 lat. Przepis rangi ustawowej nie zawiera przy tym żadnych postanowień, które określałyby jakikolwiek termin przechowywania dowodów uiszczania ponoszonych opłat (patrz - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 864/15).

W § 20 regulaminu wprowadzono zakaz odprowadzenia ścieków do enumeratywnie wymienionych miejsc, gdy regulacja w tym zakresie została zawarta w art. 39 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ponadto kwestia odprowadzania wód (ścieków) na grunty sąsiednie została wprost uregulowana w art. 29 ust. 1 pkt. 2 powyższej ustawy.

W § 22 ust. 2 regulaminu nałożono na właściciela psa sposób postępowania ze zwierzęciem. Z niezrozumiałych względów regulacja dotyczy tylko psa, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (przy czym sam tytuł rozdziału 6 jak i § 1 ust. 5 regulaminu zawiera niepełne określenie - "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe", co stwarza wrażenie rozszerzenia zakresu obowiązków względem regulacji ustawowej). Ponadto obowiązki w zakresie postępowania ze zwierzętami zostały uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt (np. art. 1, 5, 6, 9, 10, 12, 14 i inne). W § 22 ust. 3 regulaminu dokonano modyfikacji ustawowego obowiązku zawartego w art. 56 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W regulaminie nałożono obowiązek poddania psa szczepieniu przeciwko wściekliźnie po raz pierwszy w terminie dwóch miesięcy od ukończenia przez psa wieku miesięcy, na następnie w terminie określonym przez lekarza weterynarii podczas poprzedniego szczepienia, gdy według ustawy posiadacze psów są obowiązani zaszczepić psy przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3 miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia. W § 22 ust. 4 regulaminu określono sposób utrzymywania zwierząt domowych poprzez stwierdzenie, że zwierzęta domowe powinny być utrzymywane w "pomieszczeniach zamkniętych", co już budzi wątpliwości z uwagi na ustawową definicję zwierząt domowych oraz obowiązki w tym zakresie wynikające z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W § 22 ust. 5, 6, 7 regulaminu określono sposób postępowania z psami biegającymi bez nadzoru. Należy zauważyć, że obowiązek gminy w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt wynika z art. 3 ust. 2 pkt. 14 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie zawarte jest odwołanie do przepisów ustawy o ochronie zwierząt (odpowiednia regulacja zawarta jest w art. 11 tej ustawy). Powyższa kwestia nie powinna być przedmiotem regulacji w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika bowiem, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a ustawy. Należy wskazać, że taka uchwała powinna zostać podjęta po zasięgnięciu opinii u właściwego powiatowego lekarza weterynarii i organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy. Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Wr 153/14) z regulacji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika kompetencja dla rady, aby określać odpowiedzialność właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia. Kwestia odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku nie należy do kwestii bezpośrednio związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy i dlatego nie może być władczo uregulowana przez radę gminy (miejską) w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. ww. ustawy.

W § 22 ust. 8 regulaminu nałożono obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem, w przypadku utrzymywania psa szczególnie niebezpiecznego. W obowiązujących przepisach brak jest zaś definicji legalnej pojęcia "pies szczególnie niebezpieczny". Ustawa o ochronie zwierząt w art. 10 odnosi się bowiem do hodowli lub utrzymywania psów rasy uznanej za agresywną. Przy czym w ust. 3 art. 10 nastąpiło odwołanie do właściwego rozporządzenia w zakresie ustalenia wykazu psów uznanych za agresywne. Pojęcie zawarte w regulaminie jest nieprecyzyjne i pozwala na uznaniowe zakwalifikowanie psa przez organ administracji jako szczególnie niebezpiecznego.

W art. 23 ust. 1 a i b regulaminu ustanowiono zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wymienionych obiektów użyteczności publicznej i do miejsc takich jak tereny placów zabaw, piaskownic i terenów objętych zakazem na podstawie innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2014 r., sygn. II OSK 654/14 podniósł, że podzielić należy pogląd co do wadliwości zapisu zakazującego wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, jako nieznajdującego swojej podstawy w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Wr 153/14, stwierdzono zaś, że przyjęcie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk i miejsc wykorzystywanych do kąpieli oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał Rady Miejskiej stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rozumienie zacytowanego przepisu ustawowego powinno być bowiem takie, że na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ust. 3 § 23 wprowadzono zakaz utrzymywania zwierząt domowych w budynkach wielorodzinnych oraz gęstej zabudowie jednorodzinnej, w sposób stanowiący znaczne uciążliwości dla mieszkańców. Po pierwsze sformułowanie takiego zakazu nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Po drugie wkroczyło w zakres wykonywania prawa własności i stosunków sąsiedzkich (art. 140 Kodeksu cywilnego i następne). Ponadto użyto nieprecyzyjnego określenia "gęsta zabudowa jednorodzinna", pozostawiając jego interpretację wyłącznie od uznania organu.

W § 24 regulaminu nałożono na właścicieli zwierząt gospodarskich w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości z odwołaniem się do regulacji określonych w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Już sama redakcja tytułu rozdziału 6 budzi wątpliwości, wobec brzmienia zapisu ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto zaproponowane brzmienie § 24 regulaminu w istocie czyni zbędnym zawarcie takiej regulacji. Użycie zwrotu "w szczególności'' może prowadzić do wniosku, że wskazane przepisy (sanitarno -epidemiologiczne i ustawy Prawo ochrony środowiska z 27 stycznia 2001 r., t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519) mają pierwszeństwo stosowania przed innymi przepisami rangi ustawowej.

W § 25 ust. 2 regulaminu nałożono obowiązek prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości takich jak hałas, czy wydzielanie uciążliwych zapachów, w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., sygn. II SA/G1 531/07 dotyczącego oceny podobnego unormowania w regulaminie, wynika, że przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nakładający na właścicieli, utrzymujących zwierzęta domowe, niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta, narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto wskazana regulacja dotyczy zagadnienia związanego z wykonywaniem prawa własności i stosunków sąsiedzkich (art. 140 Kodeksu cywilnego i następne). W § 25 ust. 3 regulaminu wprowadzono zakaz dotyczący miejsca odprowadzania ścieków z hodowli, mimo unormowania powyższej kwestii w przepisach rangi ustawowej, tj. art. 29 ust. 1 pkt. 2 i art. 39 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W § 25 ust. 4 regulaminu określono sposób postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 września 2015 r., sygn. II SA/Łd 386/15 nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych oraz gospodarskich z zastrzeżeniem, że padłe zwierzęta gospodarskie należy niezwłocznie usunąć poprzez przekazanie ich przedsiębiorcy świadczącemu usługi odbioru, transportu i utylizacji zwłok zwierzęcych przekracza delegację ustawową. Należy podkreślić, że mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku. W powyższym zakresie istnieje także obowiązek wskazany w art. 42 ust. 1a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, dotyczący powiadomienia powiatowego lekarza weterynarii o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec i kóz.

W § 27 ust. 3 i 4 regulaminu wskazano podmiot, który zobowiązany jest do prowadzenia deratyzacji i kosztów jej przeprowadzenia. Ponadto w ust. 2 wskazano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do stałego tępienia szczurów na swojej posesji. Takie regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. II SA/Łd 527/13 przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii kosztów deratyzacji i podmiotów, których będą one obciążały. W § 27 ust. 4 regulaminu wskazano, że termin przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji zostanie podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty (po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w L.) Nie jest to prawidłowe wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 29 ust. 1 regulaminu zawarto regulację, zgodnie z którą Wójt Gminy R. może upoważnić pracowników oraz inne jednostki do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień regulaminu. Rozwinięciem powyższej regulacji są ust. 2 i 3 § 29. Należy przy tym zauważyć, że woli ustawodawcy wyrażonej w przepisie art. 9u ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy zobowiązany został wójt (burmistrz lub prezydent miasta) i w tym zakresie ustawodawca odesłał do przepisów art. 379 i art. 380 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017, poz.519), a więc również w kwestii upoważnienia do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych (patrz - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 marca 2015 r., sygn. IV SA/Po 744/14).

W § 29 ust. 4 regulaminu wskazano na tryb postępowania w sytuacji nie przestrzegania jego zapisów oraz rodzaj grożącej kary. Przytoczony zapis stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Materia dotycząca sankcji i trybu postępowania za nie przestrzeganie regulaminu została zarezerwowana dla regulacji rangi ustawowej, dlatego ponowne regulowanie powyższej kwestii w regulaminie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Sąd zgadza się w pełni ze skarżącym, że z uwagi na liczbę i charakter uchybień regulaminu zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Wyjaśnić na koniec jeszcze należy, że zmiana czy też uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej. Nieważność zaś zaskarżonej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc, nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia. (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07).