Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3019/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: z art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 408/17 w sprawie ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz S.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 408/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną w powyższym postępowaniu decyzją Kolegium po rozpoznaniu odwołania [...] uchyliło decyzję Burmistrza K. z [...] 2016 r. ustalającą na wniosek A.G. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowo-usługowy na działce ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. P. w K. Uchylając powyższą decyzję Burmistrza, Kolegium orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ustalenie przez organ I instancji stron postępowania odbyło się w sposób nie pozwalający na merytoryczne orzeczenie. Nie wiadomo bowiem, czy krąg osób wskazanych w rozdzielniku decyzji pierwszoinstancyjnej jest prawidłowy i wystarczający dla przyjęcia, że wszyscy, których interes prawny lub obowiązek dotyczy postępowanie będą w sprawie stronami, oraz, czy wszystkie osoby będące w tym załączniku wymienione powinny mieć status strony. W ocenie organu odwoławczego wątpliwości budziło w szczególności nadanie statusu strony S.L., w sytuacji, gdy organ I instancji wyjaśniał, że zamieszkuje on na nieruchomości nie posadowionej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co więcej należąca do niego nieruchomość nie jest nawet objęta obszarem analizy. Stąd w ocenie SKO trudno było dociec, z jakiej przyczyny ma on status strony (i wtórnie odwołującego), a zatem jakiego jego interesu prawnego tudzież obowiązku dotyka niniejsze postępowanie.

Nadto Kolegium odnosząc się bezpośrednio do zarzutów odwołania wskazało, że żaden przepis prawa nie zawiera jednoznacznego zakazu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu została już dokonana.

Skargę od powyższej decyzji Kolegium wywiódł S.L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które zostało już zrealizowane oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 408/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, iż dostrzeżona przez SKO konieczność ustalenia stron postępowania, jest w dalszym ciągu aktualna i z całą pewnością wymaga wyjaśnienia, co może nastąpić przed organem odwoławczym także na zasadach określonych w art. 136 K.p.a., a nadto uznał za uzasadnione zgłoszone przez skarżącego S.L. zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, co doprowadziło do nieustalenia istotnej dla sprawy okoliczności, czy zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i czy toczy się postępowanie legalizacyjne w oparciu o przytoczone przepisy ustawy – Prawo budowlane.

Uzasadniając to stanowisko WSA w Rzeszowie wskazał, iż strona skarżąca ma słuszność, co do tego, że organ gminy nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny. W przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu takim przepisem szczególnym jest art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud."). Jeżeli więc wnioskodawczyni ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już nastąpiła, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ten sposób wykładni i stosowania przepisów u.p.z.p. należy odnosić do wszystkich rodzajów robót budowlanych skutkujących zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a więc także takich, które powodują jedynie zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.):

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z przepisem art. 138 § 2 i 136 K.p.a. przez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a zatem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a., podczas gdy ze względu na brak ustalenia stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalenie kręgu podmiotowego sprawy na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a. i rozpoznanie merytoryczne zarzutów odwołania doprowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania, przez pozbawienie uczestników postępowania do dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie;

2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji kasatoryjnej organu z powodu naruszenia prawa materialnego art. 59 ust. 1 i 3 u.p.z.p. i wiążące rozstrzygnięcie co do prawa materialnego w postępowaniu ze skargi na decyzję kasatoryjną mimo, że dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego i w związku z czym nie jest uprawniony do odnoszenia się do zarzutów zgłoszonych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego;

3. naruszenie .przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przepisu art. 59 § 1 i 3 w zw. z art. 61 u.p.z.p. przez przyjęcie, że organ nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już wykonanej i ma obowiązek ustalić, czy zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła mimo, że w aktualnym porządku prawnym dopuszczalne jest co do zasady ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, o czym stanowi art. 48 ust. ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 lub dla zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego art. 71 "a" ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Pr. bud., które to przepisy mają zastosowanie w postępowaniu przed właściwym organem nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji legalizującej stan faktyczny, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 P.p.s.a. o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika S.L., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i jej rozpoznanie na rozprawie. Nadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny złożonej skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczność ustalenia kręgu stron postępowania i braków jakimi w tym zakresie obarczone było postępowanie Burmistrza K. Tegoż stanowiska WSA w Rzeszowie nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, co oznacza, że nie podlega ono kontroli orzekającego jedynie w granicach skargi kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż organ II instancji rozpoznając odwołanie S.L. stwierdził, iż wątpliwości budziło w szczególności nadanie statusu strony S.L., w sytuacji, gdy zamieszkuje on na nieruchomości nie posadowionej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a należąca do niego nieruchomość nie jest nawet objęta obszarem analizy.

Z powyższych, nie zakwestionowanych przez Sąd I instancji ustaleń, tak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i następnie WSA w Rzeszowie nie wyciągnęły jednak prawidłowych wniosków, co do ich wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] 2017 r.

Stwierdzić zaś należy, co umknęło tak Sądowi I instancji, jak i autorowi skargi kasacyjnej, iż postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Jest ono bowiem oparte na zasadzie skargowości i nie ma charakteru inkwizycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2011 r., sygn. I OSK 1866/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Po 422/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r., sygn. IV SA/Wa 1111/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., sygn. II SA/Ke 375/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak Odwołania w postępowaniu administracyjnym, wyd. Oficyna 2011, rozdział II, pkt 3.2, dostępne w Lex).

Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1984 r., sygn. II SA 2048/83, (publ. ONSA 1984, nr 1, poz. 51) organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Powyższe wynika z art. 127 § 1 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony, do której to kategorii zaliczyć należy organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu (art. 31 § 3 K.p.a.), prokuratora (art. 188 K.p.a.) i inne podmioty określone w przepisach szczególnych.

Co za tym idzie dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 K.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 K.p.a. jest przy tym przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1083/10).

Posiadanie przymiotu bycia stroną danego postępowania administracyjnego ma zatem charakter obiektywny i nie jest w żaden sposób uzależnione od tego czy organ administracji uznaje dany podmiot za stronę postępowania, czy też takowego uznania podmiotowi odmawia. Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy zauważyć nadto trzeba, iż choć decyzja organu I instancji została doręczona S.L. wraz z pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia, to jednak fakt jej doręczenia stworzył wyłącznie możliwość złożenia przez niego odwołania, albowiem jest to formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia. Jednakże nie kreowało to ex lege u niego prawa do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, które to prawo musi być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., to jest mającym swe źródło w przepisie prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. I SA/Wa 1616/10, Lex nr 1129373).

W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu mimo, iż powzięło wątpliwości co do przysługiwania odwołującemu się S.L. przymiotu strony postępowania i trafnie zauważyło, iż materiał zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego nie pozwala na zweryfikowanie posiadania przez niego przymiotu strony postępowania, rozpoznało pochodzący od niego środek zaskarżenia i uchyliło decyzję Burmistrza K.

Decyzja SKO obarczona była zatem wewnętrzną sprzecznością, bowiem skoro organ odwoławczy rozpoznał odwołanie strony, to stwierdził w ten sposób, że zostało ono wniesione przez stronę i z zachowaniem terminu, a jednocześnie w uzasadnieniu tejże decyzji wskazał, na konieczność zbadania przez organ I instancji posiadania przymiotu strony między innymi przez osobę, której odwołanie rozpoznał.

Inaczej rzecz ujmując przystępując do rozpatrzenia odwołania organ ma obowiązek ustalenia we wstępnej fazie postępowania, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania, względnie podmiotu na prawach strony. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe oznacza, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ II instancji winien skontrolować przesłanki formalne, w tym przede wszystkim czy nie doszło do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia oraz czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony.

Ustalenie już w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje zaś organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 285/10, dostępny w Lex nr 676064, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597).

Wskazanym wyżej wymogom rozstrzygnięcie SKO w Tarnobrzegu nie sprostało i co za tym idzie działanie organu odwoławczego uznać należało za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jako wydanej z naruszeniem art. 127 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 i § 2 K.p.a. oraz i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na wydaniu decyzji odwoławczej bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Podkreślić trzeba, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozpatrzenie odwołania wniesionego przez osobę nieuprawnioną stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a. (patrz: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 503; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98; wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 464/10; w Olsztynie z 29 marca 2011 r., sygn. II SA/Ol 118/11; w Kielcach z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Ke 821/11, dostępne w CBOSA).

Podkreślić przy tym należy, iż wobec braku w aktach sprawy materiału dowodowego pozwalającego na weryfikację, czy odwołującemu się przysługiwał przymiot strony organ odwoławczy winien w tym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a., na co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie zauważyć należy, iż wobec braku zweryfikowania czy wniesiony środek odwoławczy pochodził od osoby uprawnionej przedwczesnym było tak zajmowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze merytorycznego stanowiska, co do podniesionych w tym odwołaniu zarzutów, jak i badanie z urzędu, czy postępowanie prowadzone przez Burmistrza K. nie było obarczone innymi, nie podniesionymi w odwołaniu uchybieniami, chociażby co do kręgu innych niż odwołujący się stron postępowania.

Za przedwczesne uznać należy także zajęcie przez orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanowiska co do wykładni przepisów prawa materialnego, skoro zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie oceny, czy orzekający w sprawie organ odwoławczy był w ogóle uprawniony do merytorycznej kontroli prawidłowości orzeczenia organu I instancji i co za tym idzie wyrażania poglądów, co do zgodności z prawem wydanej przez Burmistrza K. decyzji.

Jedynie w tym zakresie za trafne, aczkolwiek nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku, uznać należy zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 59 § 1 i 3 w zw. z art. 61 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe, to jest przedwczesne zastosowanie przez orzekający w sprawie Sąd I instancji.

Choć bowiem w dacie wydania zaskarżonego wyroku – odmiennie niż rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej w aktualnym stanie prawnym – wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. co do zasady uprawniony był do dokonywania wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, celem ustalenia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy (który to zakres wynika przecież z przepisów prawa materialnego definiujących przesłanki zastosowania danej regulacji matrerialnoprawnej), to nie mógł tych przepisów stosować, a więc i wykładać, w niniejszej sprawie, gdzie istotą występującego problemu było zweryfikowanie posiadania przymiotu strony przez odwołującego się, a więc ustalenie dopuszczalności prowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego.

Stąd również Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 59 § 1 i 3 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, uznając, iż byłoby to w obecnym stanie sprawy przedwczesne.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 408/17 mimo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował skarżącego także w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.