Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1834/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1145/18 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2018 r. nr 133/I/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1145/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2018 r., nr 133/I/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. Starosta Makowski na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M.., przy ul. [...] [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 listopada 2017 r. W. W., wniósł o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M..

W trakcie postępowania administracyjnego organ ustalił, iż roboty budowlane zostały zakończone oraz wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na ww. działce w Makowie Mazowieckim, przy ul. [...] [...].

W kontekście tych ustaleń Starosta Makowski wskazał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jej celem nie jest ocena prawidłowości robót już wykonanych. Kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z obowiązującą w orzecznictwie sądów administracyjnych linią orzeczniczą - gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte, prowadzone czy zakończone nie ma podstaw do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

W. W. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Makowskiego z dnia 12 stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania,

2. art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

3. art. 8 K.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej związany z dowolnością w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji,

4. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

5. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 26 marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Makowskiego z dnia 12 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie regulacji ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym nie może ono służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem.

Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Organy architektoniczno-budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano.

Postępowanie zainicjowane przez W. W. w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego jest bezprzedmiotowe. Inwestycja została zrealizowana (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia 16 stycznia 2009 r., znak: PINB 7114-2-25/08, udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w M.).

W przypadku gdy postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, organ przed którym się ono toczy winien je umorzyć w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Sprawa administracyjna uzyskuje przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do merytorycznego jej zakończenia w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne.

Kwestia zgodności realizacji inwestycji z projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami w omawianym przypadku powinna być przedmiotem oceny i kontroli organów nadzoru budowlanego.

W. W. wniósł skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Makowskiego z dnia 12 stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego w miejscowości M. przy ul. [...] [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo oczywistego braku bezprzedmiotowości postępowania,

2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3. art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z brakiem pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, niepełne uzasadnienie decyzji,

5. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego,

6. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie,

7. art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowy przepis nie ma zastosowania do stanu faktycznego sprawy w drodze analogii.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1145/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane, a inwestycja zrealizowana. Wynika to z istoty postępowania w przedmiocie pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisów tych wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Decyzja organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Ograny architektoniczno-budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano.

Postępowanie zainicjowane przez skarżącego w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego, jest bezprzedmiotowe. Inwestycja ta została bowiem zrealizowana (co wynikało choćby z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia 16 stycznia 2009 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalno-handlowego).

Sąd podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., VII SA/Wa 2082/15 oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Makowie Mazowieckim z dnia 16 stycznia 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wskazał, że "Usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego." W związku z powyższym postępowanie, to toczyć się może tylko przed organami nadzoru budowlanego, co wynika wprost z brzmienia ww. przepisu.

Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu, sprawa miała charakter oczywisty - nie wymagała szczególnych ustaleń faktycznych ani zabiegów interpretacyjnych - tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 , art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Organy w uzasadnieniach decyzji wskazały przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, które znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Tym samym, zdaniem Sądu, zaistniały podstawy do oddalenia skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł W. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 § 1 i § 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 1 PrPostSądAdm poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 PrPostSądAdm poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 PrPostSądAdm, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia, lakoniczne i ogólnikowe, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie w sprawie ustaleń, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego,

2. art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 1 PrPostSądAdm poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w z w. z art. 141 § 4 PrPostSądAdm poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 PrPostSądAdm, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia, lakoniczne i ogólnikowe/polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżące zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały rozpoczęte i zakończone w czasie, gdy była w mocy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 prawa budowalnego,

3. art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 1 PrPostSądAdm poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 PrPostSądAdm poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 PrPostSądAdm, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia, lakoniczne i ogólnikowe, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez organ, polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowy przepis nie ma zastosowania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w drodze analogii,

4. art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 1 PrPostSądAdm poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 g 4 PrPostSądAdm poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 PrPostSądAdm, uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia, lakoniczne i ogólnikowe, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa miała charakter oczywisty, nie wymagała szczególnych ustaleń faktycznych ani zabiegów interpretacyjnych,

5. art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c PrPostAdm w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 prawa budowlanego, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy,

6. art. 141 § 4 PrPostSądAdm w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c PrPostSądAdm uniemożliwiające kontrolę kasacyjną orzeczenia, lakoniczne i ogólnikowe, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji,

7. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której umorzono z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku pomimo oczywistego braku bezprzedmiotowości postępowania,

8. art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienia przy wydawaniu wyroku interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

9. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały rozpoczęte i zakończone w czasie, gdy była w mocy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 prawa budowlanego,

10. art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowy przepis nie ma zastosowania do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w i drodze analogii.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 2 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję i stwierdzając jej prawidłowość Sąd nie kierował się innymi kryteriami. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny decyzji pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. także nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu – wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Brak jest też podstaw do przyjęcia, że Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organów administracji wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W toczącym się postępowaniu organ był zobowiązany ustalić, czy realizacja inwestycji została zakończona przed wydaniem pozwolenia na budowę i ustalenie to zostało poczynione. Prawidłowość tego ustalenia nie budzi wątpliwości i brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowił, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organy administracji nie zarzucały skarżącemu kasacyjnie, że rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Organy administracji wyraziły natomiast pogląd, że z treści ww. przepisu wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest jedynie dla inwestycji, którą inwestor dopiero zamierza zrealizować nie zaś dla inwestycji, która została już zrealizowana. W stanie prawnym obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do wydawania pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już rozpoczęta lub zakończona. Bez znaczenia było, czy rozpoczęcie i zakończenie inwestycji budowlanej nastąpiło bez uzyskania pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło to na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie na zasadzie analogii jak to postulował skarżący kasacyjnie. W czasie wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynikało, że ma on zastosowanie tylko w sytuacji, gdy budowa ma być dopiero rozpoczęta albo do sytuacji, gdy budowa ma być wznowiona. Przepis ten nie miał natomiast zastosowania w sytuacji, gdy budowa została już zakończona. W takiej sytuacji konieczne było przeprowadzanie tzw. postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stan prawny w tej kwestii uległ zmianie dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z treścią art. 1 pkt 19 tej ustawy do art. 37 ust. 2 dodane zostało zdanie drugie o treści: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych". Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. a wraz nią opisana zmiana weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Dopiero od tej chwili decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wydawana dla inwestycji, która została już zakończona w przypadku, gdy pierwotne pozwolenie na budowę zostało uchylone lub została stwierdzona jego nieważność. Oznacza to, że organy administracji nie miały podstaw prawnych do stosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy w sprawie skarżącego kasacyjnie albowiem przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji nie przewidywał możliwości wydania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.