Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3450/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. J., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał , że w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. J. J. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.). Powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Powyższy wniosek został przekazany Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] jako organowi właściwemu w tej sprawie. W dniu [...] grudnia 2020 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił stronie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W dniu [...] maja 2021 r. (data stempla pocztowego) strona skierowała do KWP w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] KMP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.

Komendant Główny Policji utrzymując w mocy decyzję KWP w [...] wskazał na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Podniósł m.in., że stwierdzenie nieważności jest najdalej ingerującym instrumentem umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Organ wskazał też, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, nie może prowadzić do rozstrzygnięcia meritum sprawy. Jego głównym celem jest ustalenie istnienia bądź nieistnienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie w sprawie, stwierdzające nieważność decyzji, ma zatem charakter wyłącznie kasacyjny. W związku z tym, organ rozstrzyga jedynie co do nieważności, nie jest natomiast władny do rozstrzygania w innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., s. 859).

KGP wskazał, że jedną z przyczyn umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przesłanka zobowiązująca do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji administracyjnej, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Ponadto rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA II34/I996).

Rozstrzygając w sprawie organ wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia [...] listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Strona została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2012 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu [...] listopada 2018 r. (art. 61 § 3 k.p.a.).

Organ wskazał, że mając na uwadze fakt, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu, należy stwierdził, że decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna inna przesłanka wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. obligująca organ do wyeliminowania wymienionej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Organ stwierdził, że prawidłowo KWP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KMP w [...].

Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. stała

się przedmiotem skargi J. J., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i Komendanta Miejskiego Policji w [...] z uwagi na dotknięcie ich kwalifikowaną wadą – rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Komendantowi Głównemu Policji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] odmawiającej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r., który mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (K 7/15) został wyeliminowany z porządku i który nie mógł być podstawą decyzji jakiegokolwiek organu w demokratycznym państwie prawa, co czyni zaskarżoną decyzję i decyzje je poprzedzające obarczone kwalifikowaną wadą - rażącym naruszeniem prawa - skutkującą ich nieważnością,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na tym, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ uznał, że nakaz zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) stosowania do spraw w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. przepisów art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., czyli bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., (K 7/15), który uznał za niekonstytucyjny zawarty w art. 115a ustawy o Policji przelicznik w wysokości 1/30, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna doprowadzić organ do wniosku, że brzmienie art. 115a ustawy o Policji sprzed 6 listopada 2018 r., o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) winno uwzględniać rzeczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego i ustalić przedmiotowy ekwiwalent bez wskazanego ustawowo przelicznika, tylko w taki sposób, by za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wypłacono wynagrodzenie jak za jeden dzień roboczy;

2) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.. uniemożliwiające Skarżącej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...).

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stanowisko organu zawarte w decyzji i rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów.

Wskazał m.in., że gdyby organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny i wszechstronny, ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie w sposób prawidłowy dokonały subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej, to wówczas doszedłby do prawidłowego wniosku, iż dotychczasowe decyzje w przedmiotowej sprawie nie powinny się ostać. Tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest winno być uznane za naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nawet art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. Pełnomocnik wskazał, że w niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]) z rażącym naruszeniem prawa. Tyczy się to również decyzji Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] i decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Rozstrzygnięcia zawarte w powyższych decyzjach, pomijając przepisy prawa procesowego, zostały oparte co do zasady na dwóch przepisach tj. art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) wykładanych w sprzeczności z przytaczanym w niniejszej skardze wyrokiem TK i nowelizacją art. 9 ust. 1 tej ustawy. Organ miał obowiązek prawidłowo ustalić treść normy prawnej, uwzględniającej ten wyrok i na podstawie tak ustalonego przepisu dokonać subsumpcji do zaistniałego stanu prawnego. Pełnomocnik wskazał, że decyzja organu nieuwzględniająca rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., pozbawiająca skarżącą należnych z mocy prawa świadczeń w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w prawidłowo ustalonej wysokości została wydana z naruszeniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Stwierdził, że decyzja organu II instancji stoi w jawnej sprzeczności z przepisami prawa, a jej pozostawanie w obrocie prawnym (jak i decyzji ją poprzedzających) jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie argumentowany był wątpliwościami w zakresie prawidłowości umocowania pełnomocnika. Żądając oddalenia skargi pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odniósł się do zarzutów skargi, wskazując na ich niezasadność. Podniósł m.in., że nawet jeżeli kwestia oceny zgodności z prawem - tj. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt: K 7/15 i jego skutkami prawnymi oraz z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) – samej odmowy wypłaty dochodzonego świadczenia może być różnie oceniana i interpretowana przez orzecznictwo sądowe, to nie można utożsamiać postępowania nieważnościowego z kontrolą instancyjną, a następnie sądową rozstrzygnięcia merytorycznego (którym jest decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...]).

Pełnomocnik wskazał, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyjaśniona została w orzecznictwie sądowym dość obszernie i nie budzi wątpliwości, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu i sprzeczność ta daje się zauważyć poprzez proste zestawienie ich ze sobą. Jeżeli zatem pełnomocnik strony Skarżącej formułując powyższe zarzuty uzasadnia je tym, że organ w toku postępowania nieważnościowego nierzetelnie prowadził postępowanie, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny oraz w nieprawidłowy sposób dokonał subsumcji ustalonego stanu prawnego do hipotezy normy prawnej, to już sama ta argumentacja wskazuje, że pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią normy prawnej sprzeczność taka nie zachodzi, bowiem aby ją ewentualnie dostrzec konieczne są inne zabiegi niż zwykłe zestawienie, kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym, rozstrzygnięcia z treścią normy prawnej. Zasygnalizował, że formułując taki zarzut pełnomocnik strony Skarżącej pominął regulacje zawarte w art. 9 powołanej wyżej ustawy. Pełnomocnik wskazał, że oczywiste jest, że organy Policji, związane zasadą praworządności rozstrzygając kwestię wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy nie mogą pominąć art. 9 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu Komendanta Wojewódzkiego Policji w v z dnia [...] czerwca 2021 r. odpowiadają prawu i wydane zostały przez właściwe organy. Nie zaszła podstawa do stwierdzenia ich nieważności. Nadto, w sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo Komendant Główny Policji zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Organy prawidłowo stwierdziły, że nie zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie wypłaty skarżącej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi wskazania wymaga,

że Komendant Główny Policji i Komendant Wojewódzki Policji nie rozstrzygali w niniejszej sprawie kwestii uprawnień do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, albowiem postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym. Nie może być tym samym mowy o naruszeniu art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...), czy art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie była kwestia uprawnień strony do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powyższe mogłoby być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Stąd kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia KMP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu.

Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wskazania w związku z tym wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania.

Postępowanie nadzorcze, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, nie stanowi kolejnej instancji tego postępowania.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na tę przesłankę strona powołała się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji KMP z dnia [...] grudnia 2020 r.

W ocenie Sądu Komendant Główny Policji prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka określona w tym przepisie, jak również nie wystąpiła żadna inna przesłanka nieważności wymieniona w § 1 art. 156 k.p.a.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje

się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Organ nadzoru powołał przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji KMP z dnia [...] grudnia

2020 r. Wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał też, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...). Podał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Organ stwierdził, że w świetle powołanych przepisów, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem [...] listopada 2018 r. KGP wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2012 r. Podał też, że w związku z tym zwolnieniem wypłacono skarżącej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu [...] listopada 2018 r. (wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu opatrzony jest datą [...] listopada 2018 r.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str.337).

Podnoszona zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji KMP w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., jak i w skardze do Sądu, kwestia wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji w kontekście wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie decyzji KMP w z dnia [...] grudnia 2020 r. nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych przez organ przepisów i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, co prawidłowo stwierdził Komendant Wojewódzki Policji i Komendant Główny Policji rozstrzygając w trybie nadzorczym.

Warto nadmienić również, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20).

Stwierdzenie przez Komendanta Miejskiego Policji w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., iż ustalona w sprawie skarżącej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wynika z przepisów prawa, jak również kwestia interpretacji tego prawa w kontekście wyroku TK sygn. akt K 7/15, nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa.

Zarzuty skargi Sąd uznał za nietrafne. Raz jeszcze podkreślenia wymaga,

że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym, a nie w trybie zwykłym. Uzasadnienie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Organ nadzoru wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 k.p.a.). Odmienna ocena strony od oceny organu w zakresie zaistnienia rażącego naruszenia prawa nie stanowi o nienależytym rozpatrzeniu sprawy. Organ dokonywał w niniejszym postępowaniu oceny, czy zaszła przesłanka nieważności

i prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły podnoszone przez stronę kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji KMP z dnia [...] grudnia

2020 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jak też nie zaszła w tym zakresie żadna z pozostałych przesłanek nieważności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku.