Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2044/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11,39 ust. 1 i 2, art. 171, 190
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1171/14 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1171/14, oddalił skargę J.G.(zwanego dalej "skarżącym" lub skarżącym kasacyjnie), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2012 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

[...]września 2012 r. skarżący wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności we wrześniu 2012 r. [...]września 2012 r. pracownik organu pomocowego przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego ustalając, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Mieszka w dwupokojowym mieszkaniu z matką, córką i żoną, z którą ma orzeczoną separację sądową, zajmuje jeden pokój wspólnie z córką i żoną. Świadczenia mieszkaniowe uiszcza matka skarżącego, mieszkanie jest czyste, wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Skarżący cierpi na nadciśnienie tętnicze i wielopoziomową dyskopatię kręgosłupa. Z wywiadu wynika również, że pracownik zaproponował mu podpisanie kontraktu socjalnego – skierowanie do Klubu Integracji Społecznej, jednakże odmówił on jego podpisania.

Decyzją z [...] października 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy na zakup posiłku jest świadczeniem fakultatywnym i jego przyznanie, jak i wysokość uzależniona jest od możliwości finansowych organu pomocowego. W sytuacji niewystarczającej ilości środków na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb organ musi uwzględnić zarówno sytuację wnioskodawcy, ale i sytuację wszystkich osób ubiegających się o świadczenie, w kontekście ilości środków finansowych jaką dysponuje.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "u.p.s", oraz art. 8, art. 9, art. 24 § 1 pkt 5, art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a.

Decyzją z [...]listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że skarżący wypełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczenia, gdyż spełnia warunki wynikające z ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Jednakże z akt sprawy wynika, że strona nie chce współpracować z pracownikiem socjalnym w celu poprawienia własnej trudnej sytuacji życiowej. Oczekuje jedynie pomocy ze strony organów, a jednocześnie odmawia skorzystania z ciepłych posiłków. Organ podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenia zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że organ I instancji musiał uwzględnić także interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.G. zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, rażące naruszenie art. 9 K.p.a., poprzez odstąpienie od udzielenia całokształtu informacji, rażącą obrazę art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiałów sprawy, obrazę art. 6 pkt 6 u.p.s., poprzez odstąpienie od obowiązku przedstawienia uprawnień i zobowiązań na piśmie w ramach umowy zwanej kontraktem socjalnym, obrazę art. 11 u.p.s., poprzez wadliwe przyjęcie, że nie współpracuje z pracownikiem socjalnym.

Wyrokiem z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 35/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie można uznać za prawidłowe, aby ogólnym stwierdzeniem o braku środków móc skutecznie uzasadnić odmowę przyznania świadczeń fakultatywnych. W ocenie Sądu zwiększona dysproporcja pomiędzy potrzebami i dostępnymi środkami uzasadnia wzmożenie kontroli prawidłowości dystrybucji środków z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.

Niezależnie jednak od powyższych uwag krytycznych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli w sprawie dotyczącej zasiłku okresowego powodem odmowy przyznania świadczenia był brak współdziałania ze strony skarżącego z organem pomocowym i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, to niezrozumiałe jest pominięcie tych okoliczności przy uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Samodzielna podstawą zastosowania rygoru odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 u.p.s. – jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. Pracownik socjalny [...] września2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie takiego kontraktu w celu aktywizacji zawodowej poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającego odmowę przyznania świadczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że organy poczyniły ustalenia wskazujące jednoznacznie na spełnienie przez skarżącego kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak i na okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. mogły usprawiedliwiać odmowę przyznania świadczenia. Okoliczności te wynikają z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który stanowi zasadnicze źródło informacji w sprawie. Na żadnym etapie postępowania skarżący informacji wynikających z przeprowadzonego wywiadu nie kwestionował, a wręcz przeciwnie - w odwołaniu od decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazał, że wie, jakiej aktywności z jego strony wymagałoby podpisanie kontraktu socjalnego. Trudno więc uznać za uzasadnione stanowisko skarżącego, że nie znał warunków prawnych i skutków kontraktu. Ponadto z całą pewnością znał skutki odmowy jego zawarcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.G., zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", przez niepełną i chybioną ocenę zarzutów skargi, która doprowadziła do niedostrzeżenia konieczności uchylenia decyzji organu II instancji, która zapadła z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że skarżący kwestionował ustalenia wywiadu (w szczególności zaprzeczał odmowie podpisania kontraktu socjalnego) oraz miał zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia wywiadu i jego przebiegu.

Wyrokiem z 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1372/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. [...] września 2012 r. zaproponował skarżącemu zawarcie kontraktu socjalnego w celu aktywizacji zawodowej, poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej. Skarżący odmówił zawarcia takiego kontraktu, jak również podpisania oświadczenia o odmowie zawarcia kontraktu. Tym samym skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Fakt odmowy powinien jednak znaleźć swoje potwierdzenie w materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s. kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Przepis art. 108 ust. 1 u.p.s stanowi natomiast, że kontrakt socjalny zawierany jest w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu potwierdzającego przywoływaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego. Wprawdzie w aktach tych znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym [...]września 2012 r., lecz okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego ze skarżącym potwierdza jedynie adnotacja pracownika socjalnego, że propozycja zawarcia kontraktu została złożona. Zatem Sąd I instancji, bez wyjaśnienia powyższej okoliczności, przedwcześnie wypowiedział się, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego, a w konsekwencji, że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze wynikający z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r.

w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. z 2010 r., nr 218, poz. 1439) wzór kontraktu, nie można przyjąć, że sama propozycja aktywizacji zawodowej, poprzez sprawdzanie ofert pracy w Klubie Integracji Społecznej może być uznana za propozycję zawarcia kontraktu socjalnego. Nie negując pozytywnych rezultatów takiej aktywizacji Sąd wskazał, że kontrakt socjalny musi ustanawiać uprawnienia

i zobowiązania obu jego stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań osoby ubiegającej się o świadczenia i pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej,

a nie tylko jednej strony kontraktu. Tymczasem z akt nie wynika, jakie zobowiązania w tym zakresie miałby przyjąć na siebie pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności we wrześniu 2012 r. uzasadniona była przez organy obydwu instancji nie odmową zawarcia kontraktu socjalnego (takie uzasadnienie zawarte było wyłącznie w decyzjach o odmowie przyznania zasiłku okresowego), a ograniczonymi możliwościami ośrodka pomocy społecznej, który nie dysponuje środkami finansowymi na tyle dużymi, by udzielać pomocy w każdym, nawet uzasadnionym przypadku. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Co więcej, podstawą prawną decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego nie był art. 11 ust. 2 u.p.s.

WSA w Łodzi przytoczył treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz wskazał, że z przepisów tych wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych

z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej.

Sąd I instancji powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252), w którym stwierdzono, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych.

WSA w Łodzi stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m. in. w ustaleniach organów, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wcześniej korzystał ze wsparcia z pomocy społecznej, m. in. w postaci zasiłku okresowego, czy też zasiłków celowych na dożywienie. Jego sytuacja materialna, życiowa i zdrowotna jest zatem znana pracownikom opieki społecznej. Podkreślić należy, że z uwagi na brak środków finansowych pracownik socjalny, zamiast zasiłku celowego na posiłek, zaproponował skarżącemu skorzystanie z ciepłych posiłków w jadłodajni. Z propozycji tej skarżący nie skorzystał, uzasadniając to potrzebą przestrzegania odpowiedniej diety.

Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowa, zdaniem Sądu I instancji, jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku) ustalić sam.

W ocenie WSA w Łodzi nie można przy tym odmówić racji organowi odwoławczemu, gdy podnosi, że organ odpowiedzialny za udzielenie pomocy dysponował ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musiał rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Przyznana pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego. Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z art. 39 ust.1 i 2 oraz art. 3 ust. 4 u.p.s., czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu, na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.).

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie objętej sądową kontrolą nie było obarczone wadą polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych ze szczegółami dotyczącymi przyznania zasiłków celowych innym osobom.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J.G.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 170, art. 171 i art. 190 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 10 października 2014 r., sygn. akt: I OSK 1372/13, z których wynika, że kontrola zaskarżonej decyzji powinna być dokonana w oparciu o normę art. 11 ust. 2 u.p.s.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., polegające na zaakceptowaniu zgodności z prawem ustaleń organu drugiej instancji o szczupłości środków finansowych, które zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 10 października 2014 r. Z wytycznych tych jednoznacznie wynika, że kontrola zaskarżonej decyzji powinna być dokonana w oparciu

o przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli przepis ten nie mógł być podstawą wydania zaskarżonej decyzji, to powinna ona być uchylona.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń organu w zakresie ograniczonych możliwości finansowych organu pomocy społecznej narusza prawo. Ustalenia te nie zostały dokonane przez organy w sposób wyczerpujący i oparto je na niewystarczającym w tym zakresie materiale dowodowym. Przesądza to o tym, że zaskarżona decyzja została wydana z pogwałceniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienie ma wpływ na treść decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art.170, art. 171 i art. 190 P.p.s.a.

W myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisu tego wynika, że oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku związany jest nie tylko organ i sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Adresatem normy z art. 190 P.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed prawomocnym zakończeniem sprawy. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Przyjmuje się, że art. 190 P.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 190 P.p.s.a, LEX). Z przepisu art. 190 P.p.s.a. wynika związanie wykładnią prawa tylko przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a nie "przy podejmowaniu każdego rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej" (por. wyrok NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1388/06, LEX nr 394869).

Stosownie do art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej..., s. 87). Przywołany przepis samodzielnie reguluje granice stanu powagi rzeczy osądzonej.

Odniesienie się do ww. zarzutów skargi kasacyjnej wymaga analizy zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, jak i odniesienia się do wydanych w sprawie decyzji administracyjnych w kontekście ich podstaw prawnych.

Zarówno decyzja Prezydenta Miasta Łodzi odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności we wrześniu 2012 r., jak i utrzymująca w mocy ten akt decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...]listopada 2012 r., były uzasadnione brakiem środków finansowych na udzielenie pomocy w każdym, nawet uzasadnionym przypadku. W wyroku z 20 marca 2013 r. (II SA/Łd 35/13) Sąd nie uznał, aby taka argumentacja przemawiała za legalnością kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu z okoliczności sprawy wynikały jednak inne powody, które samodzielnie uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Dlatego też Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja, choć zawiera błędne uzasadnienie, to jednak odpowiada prawu i z tego powodu powinna pozostać w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego we wrześniu 2012 r., organy poczyniły ustalenia wskazujące jednoznacznie, zarówno na spełnienie przez skarżącego kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak i na okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. mogły usprawiedliwiać odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Okoliczności te wynikają z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który stanowi zasadnicze źródło informacji w niniejszej sprawie. Sąd przyjął, że na żadnym etapie postępowania skarżący informacji wynikających z przeprowadzonego wywiadu nie dezawuował, a wręcz przeciwnie, w piśmie z 22 października 2012 r., które zostało uznane za odwołanie od decyzji organu I instancji, jednoznacznie wskazał, iż wie jakiej aktywności z jego strony wymagałoby podpisanie kontraktu społecznego. Sąd nie uznał zatem za uzasadnione stanowiska skarżącego, iż nie znał warunków prawnych i skutków kontraktu. Ponadto z całą pewnością znał skutki odmowy jego zawarcia. W konkluzji Sąd wskazał, że organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił zawarcia kontraktu socjalnego, co mogło stanowić powód odmowy przyznania zasiłku celowego.

Przyjęte za podstawę takiego stanowiska Sądu ustalenia faktyczne skarżący zakwestionował w skardze kasacyjnej. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, uznał za oparte na usprawiedliwionych podstawach. W wyroku z 10 października 2014 r. (I OSK 1372/13) NSA wskazał, że analizując dokumentację zawartą w aktach administracyjnych stwierdził brak dowodu potwierdzającego przywoływaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego przez skarżącego. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym [...]września 2012 r., lecz okoliczność odmowy zawarcia kontraktu socjalnego ze skarżącym potwierdza jedynie adnotacja pracownika socjalnego, iż propozycja zawarcia kontraktu została złożona. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji bez wyjaśnienia powyższej okoliczności, przedwcześnie wypowiedział się, że skarżącemu złożono propozycję zawarcia kontaktu socjalnego i że skarżący swym zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. W wyroku z 10 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się w zakresie innych przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie przesądził także, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że kontrola zaskarżonej decyzji powinna być dokonana w oparciu o normę art. 11 ust. 2 u.p.s., a jedynie wskazał, że zasadny okazał się zarzut niepełnej oceny zarzutów skargi. Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, uprawniony był zatem do ponownego rozpoznania skargi J.G.w pełnym zakresie.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 170, 171 i 190 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ustaleń co do ograniczonych możliwości finansowych organu pomocy społecznej, została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że decyzje w przedmiocie zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Wobec tego trzeba mieć na względzie, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dlatego też nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) – (por. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10). Dlatego też postępowanie administracyjne nie było obarczone wadą polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych ze szczegółami dotyczącymi przyznania zasiłków celowych innym osobom. W rozważaniach organów wprawdzie brak jest precyzyjnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ale wskazuje się na ograniczone środki finansowe oraz konieczność uwzględnienia także potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Brak dostatecznych środków finansowych na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej oraz rosnąca liczba osób korzystających z tego typu wsparcia są zresztą faktami powszechnie znanymi, podejmowanymi często w prasie, radiu i telewizji. Fakty te bezspornie znane są też sądom administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społeczne nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów, a więc zmuszone są ograniczyć się, tak jak w sprawie skarżącego, tylko do zabezpieczenia potrzeb podstawowych i to w ograniczonej wysokości (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11). W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania wskazanym w drugim zarzucie skargi kasacyjne, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjna jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.