Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2434/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 220
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 151 art. 153 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "N." z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1484/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "N." z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1484/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia "N." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w L., zwróciła się do Wójta Gminy Biesiekierz o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia (SN) oraz teletechnicznej światłowodowej, położonej w granicach działek nr [...], [...], [...] obręb P., gmina B.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wójt Gminy Biesiekierz ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji złożyło uczestniczące w postępowaniu Stowarzyszenie "N." z siedzibą w P., zarzucając naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny. W ocenie Stowarzyszenia, przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieści się w zakresie celu publicznego, ale jest wyłączną inwestycją podmiotu prywatnego realizującego interesy komercyjne, a w decyzji nie wskazano jaki jest charakter planowanej inwestycji oraz nie odniesiono się do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym decyzję wydano na podstawie niekompletnego wniosku w odniesieniu do charakterystyki inwestycji i wobec braku aktualnego wypisu z KRS potwierdzającego właściwy sposób reprezentacji inwestora. Podniesiono również, że w aktach sprawy znajdują się wyłącznie kserokopie nieuwierzytelnionego pełnomocnictwa i dowodu wniesienia opłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) oraz art. 50-58 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, argumenty Stowarzyszenia nie podważają ustaleń poczynionych przez organ I instancji, ani zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Kolegium wskazało, że organ I instancji przedłożył aktualny na dzień złożenia wniosku w niniejszej sprawie wypis z KRS, z którego to wynika, iż podpisani pod pełnomocnictwem z dnia 30 stycznia 2015 r. członkowie zarządu umocowani byli do reprezentacji Spółki. Ponadto w dniu 3 lutego 2015 r. notariusz uwierzytelnił kserokopię dokumentu pełnomocnictwa, natomiast brak potwierdzenia kserokopii dokumentu uiszczenia opłaty za wydanie przedmiotowej decyzji, pozostaje bez znaczenia, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dalej wyjaśniono, że kwestionowana przez Stowarzyszenie "N." decyzja wydana została po przeprowadzeniu przez Wójta Gminy Biesiekierz postępowania, nakazanego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu jak i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Z analizy stanu faktycznego wynika, iż planowana inwestycja znajduje się w granicach administracyjnych Gminy Biesiekierz i przebiegać będzie w poboczu dróg gminnych oraz po gruntach rolnych - stanowiących własność Spółki R. Zbadano stan prawny poszczególnych działek oraz wykazano, iż przedmiotowe działki w części są wyłączone z użytkowania rolnego, a pozostałe nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Z uwagi na skalę przedsięwzięcia, nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zaś projekt decyzji poddano uzgodnieniom z Zachodniopomorskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie, Starostą Koszalińskim oraz Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Szczecinie. W dniu [...] marca 2015 r. organ powiadomił strony o dokonanych uzgodnieniach i prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Kolegium podkreśliło, iż wbrew wywodom odwołania, złożony w dniu [...] lutego 2015 r. wniosek zawierał niezbędne dane charakteryzujące inwestycję. Opisując planowany sposób zagospodarowania terenu wskazano, iż linia kablowa SN oraz światłowodowa projektowane są na potrzeby zespołu elektrowni wiatrowych w obrębie miejscowości P. w gminie B. Obie linie układane będą we wspólnym wykopie o głębokości od ok. 0,8 do ok. 1,5 m p.p.t. Planowane jest wykorzystanie kabla energetycznego - żyła miedziana lub aluminiowa w izolacji z polietylenu usieciowanego, wciągniętego w rurociąg kablowy z rur typu [...],[...] z kablem światłowodowym. W odpowiednich odległościach na trasie linii zostaną posadowione studnie kablowe lub zasobniki.

W ocenie organu, zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 54 u.p.z.p., gdyż podano rodzaj inwestycji oraz jej teren wyszczególniając działki, przez które linia kablowa będzie przebiegać, wskazując na zlokalizowane tam cieki wodne oraz drogi. Organ I instancji w decyzji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz opisał dokonane przewidziane prawem czynności, o których to każdorazowo zawiadamiał strony postępowania oraz odwołujące się Stowarzyszenie.

Kolegium uznało za chybiony zarzut odwołania, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w zakresie celu publicznego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 709/14, w którym podkreślono, że podmiot prywatny również może być adresatem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. może być podmiotem realizującym inwestycję celu publicznego, a nawet w pełni komercyjny charakter tej działalność nie stoi temu na przeszkodzie. Z brzmienia bowiem art. 2 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że podmiotowa kwalifikacja inwestora (tj. czy jest to podmiot publiczny czy też prywatny) oraz źródeł finansowania (środki publiczne lub środki prywatne) jest bez znaczenia, jeżeli tylko mamy do czynienia z inwestycją, którą można przypisać do jednego z celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto Sąd stwierdził, że budowa linii elektroenergetycznej, która służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru spełnia wymagania umożliwiające zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Odpowiada bowiem warunkom definicji zawartej w art. 6 pkt 2 ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż służy do przesyłania energii elektrycznej.

Stowarzyszenie "N." z siedzibą w P. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie :

1. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący,

2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez podanie nie wszystkich dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia rozstrzygnięcia,

3. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny, bez podania art. 2 ust. 5 cyt. ustawy jako podstawy prawnej decyzji,

4. art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak działania ze strony organu zmierzającego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

5. art. 104 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy z przepisów prawa wynika, że podjęcie takiej decyzji - obejmującej ściśle wyliczony (zamknięty) katalog inwestycji o znaczeniu publicznym określony w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowi wyjątek od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy,

6. art. 2 ust 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny.

Stowarzyszenie podniosło, że inwestycja polegająca na budowie linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia (SN) oraz teletechnicznej światłowodowej, położonej w granicach działek nr [...],[...], [...] obręb P., gm. B. jest wyłącznie inwestycją podmiotu prywatnego realizującego cele komercyjnej i nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż nie spełnia przesłanek do tego, aby można było ją uznać za sieć przesyłową lub dystrybucyjną czy element jednostki wytwórczej w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego. Ponadto energia ma być transportowana m.in. z krajowego systemu elektroenergetycznego do zespołu elektrowni wiatrowych na jej potrzeby własne, a inwestor nie posiada ważnej umowy o przyłączenie ani warunków przyłączenia do publicznej sieci energetycznej. Poniesiono także, że organ nie zawiadomił stron (oprócz inwestora) ani na piśmie, ani w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty o wystąpieniu do organów właściwych o uzgodnienia jak i wydanych w tym przedmiocie postanowieniach, czym naruszono art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 10 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1484/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia "N." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została bowiem wydana przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego, a nadto przy uwzględnieniu wymaganych w toku postępowania administracyjnego reguł zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej K.p.a.). Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i właściwie oceniły cały materiał dowodowy, ustalając wszelkie istotne dla sprawy okoliczności.

Sąd stwierdził, że mając na uwadze zarzuty jak i argumentację skargi w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że będące przedmiotem decyzji przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego.

W myśl art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.).

Z powyższego przepisu wynika, że pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. W związku z powyższym podniesiona w skardze okoliczność, że inwestycja polegająca na budowie linii kablowej elektroenergetycznej średniego napięcia (SN) oraz teletechnicznej światłowodowej, położonej w granicach działek nr [...],[...], [...] obręb P., gm. B. jest wyłącznie inwestycją podmiotu prywatnego realizującego cele komercyjne nie wyklucza zaliczenia przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07).

Analiza akt sprawy wskazuje, że kwestionowane zamierzenie, wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, spełnia powyższe warunki, gdyż stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 u.g.n. i ma znaczenie co najmniej dla społeczności lokalnej.

W myśl art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Niewątpliwie budowa spornej linii elektroenergetycznej służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru, co pozwala na zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Istotna jest tu bowiem funkcja realizowanej inwestycji w tym wypadku przesył energii. W tej sytuacji, za chybione i bezprzedmiotowe uznać należy, zdaniem Sądu, wywody skargi odnoszące się do analizy pojęć sieci przemysłowej, dystrybucyjnej czy elementu jednostki wytwórczej i odmawianie przedmiotowej inwestycji charakteru elementu sieci dystrybucyjnej/przesyłowej. Linia elektroenergetyczna, która objęta została zaskarżoną decyzją, jest elementem sieci łączącej zespół elektrowni wiatrowych z siecią elektroenergetyczną, przez którą energia elektryczna ma być przesyłana w dwóch kierunkach, tj. z krajowego systemu elektroenergetycznego do zespołu elektrowni wiatrowych na jej potrzeby własne oraz z zespołu elektrowni wiatrowych do krajowego systemu elektroenergetycznego. Taka jej funkcja w pełni odpowiada warunkom definicji zawartej w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż służy do przesyłania energii elektrycznej. Sąd stwierdził, że w tej mierze w pełni podziela argumentację wyrażoną w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 709/14, na który to powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

Prawidłowa ocena przedmiotowej inwestycji przez organ, w kontekście art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyni niezasadnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zebrany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwalał bowiem na dokonanie ustaleń faktycznych co do charakteru przedsięwzięcia, zaś okoliczność, że organy w podstawie prawnej wydanych przez siebie decyzji nie wskazały powyższego przepisu nie stanowi o naruszeniu prawa.

Odnosząc się do argumentu skargi, iż inwestor nie posiada ważnej umowy o przyłączenie ani warunków przyłączenia do publicznej sieci energetycznej Sąd stwierdził, że powyższe kwestie nie mogły być przedmiotem badania w przedmiotowej sprawie. W ustawie brak jest bowiem przepisu, który uzależniałby wydanie pozytywnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej od posiadania przez inwestora uzgodnienia z przedsiębiorstwem energetycznym na przyłączenie do sieci.

Zdaniem Sądu, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 K.p.a. Co prawda ustawodawca obliguje organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, do zawiadamiania stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o postanowieniach wydanych w sprawie, tym nie mniej brak takiego zawiadomienia o wystąpieniu do organów właściwych o uzgodnienia i wydanych w tym przedmiocie postanowieniach, nie stanowi w realiach niniejszej sprawy o uchybieniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro w ww. unormowaniu wprost wykluczono możliwość zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego przez pozostałe strony, to niepowiadomienie, w sposób przewidziany w art. 53 ust. 1 ustawy, tych stron o wydaniu takiego postanowienia, nie może rzutować na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Teza ta znajduje także potwierdzenie w art. 125 K.p.a., z którego wynika, że stronom doręcza się postanowienia, o ile przysługuje możliwość ich zaskarżenia. Zaznaczenia przy tym wymaga, zdaniem Sądu, że organ I instancji w drodze obwieszczenia poinformował strony o przysługującym im uprawnieniu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zaś Stowarzyszenie dodatkowo zostało zawiadomione odrębnym pismem. Tym samym w toku prowadzonego postępowania umożliwiono stronie skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy, z którego to prawa Stowarzyszenie skorzystało, wykonując w dniu 7 maja 2015 r. dokumentację zdjęciową.

Podsumowując, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie "N." podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do jego zastosowania,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a.

3) art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię,

4) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wszystkich zarzutów wniesionych przez Stowarzyszenie a niektóre niejako celowo pominął niezasadnie oddalając skargę Stowarzyszenia i nie uchylając zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2015 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu, planowana inwestycja nie ma w ogóle znaczenia dla społeczności lokalnej jak również dla społeczności powiatowej, wojewódzkiej i krajowej. Energia ma być bowiem transportowana między innymi z krajowego zespołu energetycznego do zespołu elektrowni wiatrowych na jej potrzeby własne. WSA, w ocenie Stowarzyszenia nie wskazał w jaki sposób inwestycja zaspokoi potrzeby społeczeństwa lokalnego i w jaki zakresie będzie temu społeczeństwu służyć. Tym samym inwestycja ta nie może być uznana za inwestycję celu publicznego. Inwestycja jest inwestycją podmiotu prywatnego realizującego interesy komercyjne.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 j.t. ze zm.) skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stwierdziło, że planowana przez inwestora linia kablowa elektroenergetyczna średniego napięcia oraz techniczna linia światłowodowa nie mogą być uznane za inwestycję celu publicznego albowiem:

1. nie spełniają one wymogów uznania jej za sieć przesyłową,

2. nie można uznać je za sieć dystrybucyjną,

3. nie można uznać je za element jednostki wytwórczej.

Inwestycją celu publicznego, w ocenie Stowarzyszenia, może być tylko taka inwestycja, która jest technicznie niezbędna do realizacji celu publicznego nie zaś taka, która ma mu tylko sprzyjać.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, planowana inwestycja nie spełnia też wymogów uznania jej za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Stowarzyszenie podniosło, że Wójt w decyzji nie wskazał jaki jest charakter planowanej inwestycji, to jest czy ma ona charakter lokalny czy ponadlokalny co świadczy o tym, że decyzja rażąco narusza art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. zaś Sąd I instancji odstąpił od kontroli decyzji pod kątem występowania tego naruszenia. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się należycie do kwestii braku posiadania przez inwestora ważnych warunków podłączenia inwestycji do publicznej sieci elektroenergetycznej co poddaje w wątpliwość zasadność i legalność dalszej jej realizacji. Brak tych warunków powoduje bowiem, że linia nie będzie mogła służyć przesyłowi energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej, w której mogłaby się stać dobrem wykorzystywanym publicznie.

W konsekwencji zaskarżony wyrok jak i poprzedzające je decyzje wydano z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) rozstrzygnięcia te należy uchylić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie "N." nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest możliwe dokonanie jego merytorycznej oceny. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wskazuje na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Wyrok Sądu I instancji jest wyrokiem oddalającym skargę. Tym samym Sąd nie mógł zawrzeć w nim oceny prawnej i wskazań dla organów administracji co do dalszego postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało bowiem w przedmiotowej sprawie zakończone.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. stwierdzić należy, że zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Także ten przepis ma charakter na ustrojowy. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na decyzję administracyjną dokonując tym samym jej kontroli. Sąd nie uznał się niewłaściwym do rozpoznania skargi. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie może prezentować pogląd, że wyniki tej kontroli są błędne jednakże ewentualne dokonanie nienależytej kontroli nie może być utożsamiane z brakiem dokonania takiej kontroli albowiem są to dwie odmienne sytuacje.

Niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Art. 123 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Skarżące Stowarzyszenie było bowiem podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, nie utraciło zdolności procesowej jak również nie cofnęło środka odwoławczego. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobowiązane do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. Ustalenia faktyczne niezbędne do rozpoznania sprawy zostały poczynione prawidłowo. Ustalono co ma być przedmiotem inwestycji, jej parametry oraz gdzie ma być ona umiejscowiona. Materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wymagał uzupełnienia.

To, czy inwestycja ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne należy do sfery oceny prawnej nie zaś do sfery ustaleń faktycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Wprawdzie w zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegać miała błędna wykładnia tych przepisów jednakże argumenty w tej kwestii zawarte zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym pozwala to na dokonanie merytorycznej oceny tego zarzutu.

Z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 j.t.) wynika, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Z kolei z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Argumentacja skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia opiera się w istocie na założeniu, że planowana linia kablowa elektroenergetyczna nie spełnia wymogów uznania jej za linię przesyłową w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 j.t. ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że zawarte w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowanie "przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji (...) energii elektrycznej" zostało użyte w takim rozumieniu jak to zostało zawarte w ustawie Prawo energetyczne. W sytuacji, gdy ustawodawca uznaje za konieczne odwołanie się w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami do rozumienia użytych w tym artykule pojęć do uregulowań zawartych w przepisach odrębnych, to czyni tak wprost. I tak:

– w art. 6 pkt 5 ustawodawca wskazuje, że celem publicznym jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

– w art. 6 pkt 5a) ustawodawca wskazuje, że celem publicznym jest ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

– w art. 6 pkt 6 ustawodawca wskazuje, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych;

W art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie zawarł natomiast analogicznego sformułowania "w rozumieniu przepisów o prawie energetycznym". Nie ma tym samym podstaw do tego by sformułowanie "przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji (...) energii elektrycznej" nadawać znaczenie zawarte w ustawie Prawo energetyczne. Dokonując wykładni art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ww. sformułowania należy przyjąć, że słowo "przesył" użyte zostało w znaczeniu słownikowym, to jest że należy przez nie rozumieć przemieszczanie energii elektrycznej na określoną odległość. Przyjmując takie rozumienie zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowania "przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji (...) energii elektrycznej" stwierdzić należy, że inwestycja, której dotyczy decyzja spełnia wymogi uznania jej za inwestycję celu publicznego.

Odnośnie do linii światłowodowej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że gdyby to była budowa tylko samej linii światłowodowej, to budowa taka nie spełniałaby wymogów uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W realiach niniejsze sprawy jednak tak nie jest. Jak wynika bowiem z wniosku inwestora linia energetyczna ma być układana w jednym wykopie wraz z rurociągiem światłowodowym. Do wybudowanego rurociągu ma być wciągnięty kabel światłowodowy. Linie energetyczna i światłowodowa są w tym przypadku technicznie ze sobą powiązane. Linia energetyczna jest zasadniczą inwestycją, zaś linia światłowodowa ma charakter inwestycji dodatkowej realizowanej przy wykorzystaniu rurociągu przeznaczonego dla linii energetycznej. W tej sytuacji rozpatrywanie tych linii oddzielnie, to jest wydawanie w sprawie linii energetycznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zaś w sprawie linii światłowodowej decyzji o warunkach zabudowy byłoby sztucznym dzieleniem całej inwestycji. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniała wydanie w stosunku do obydwu tych linii decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że planowana inwestycja nie ma żadnego znaczenia dla społeczności lokalnej, powiatowej, wojewódzkiej oraz krajowej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tej kwestii lakoniczne niemniej jednak zgodzić należy się z twierdzeniem Sądu I instancji, że inwestycja, której dotyczy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma znaczenie, co najmniej dla społeczności lokalnej. Inwestycja ta służyć ma funkcjonowaniu elektrowni wiatrowej. Funkcjonowanie tej elektrowni oznacza, że do systemu energetycznego dostarczana będzie energia elektryczna, produkcja której nie jest powiązana z emisją dwutlenku węgla. To z kolei spowoduje zmniejszenie emisji dwutlenku węgla do atmosfery i zmniejszy jej zanieczyszczenie. Zmniejszenie zanieczyszczenia atmosfery dwutlenkiem węgla ma znaczenie nie tylko dla społeczności lokalnej ale dla całego społeczeństwa.

Okoliczność, iż w Wójt w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazał jaki jest charakter inwestycji, to jest czy jest to inwestycja o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej decyzji w sytuacji, gdy inwestycja posiada znaczenie co najmniej lokalne.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia to, czy inwestor posiada ważne warunki przyłączenia do publicznej sieci energetycznej. Istotne jest bowiem to, czy planowana inwestycja stwarza możliwość takiego przyłączenia. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od posiadania przez inwestora ww. warunków. Warunki przyłączenia inwestor może uzyskać po zrealizowaniu inwestycji lub w trakcie jej realizacji. Realizując inwestycję bez posiadania takich warunków inwestor czyni to na własne ryzyko.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.