Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 30/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.3 par.2 pkt 8, art.3 par.2 pkt 1-4a, art.149 par.1, art.149 par.2, art.154 par.6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.37 par.1, art.12, art. 35-38
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.8a ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi C. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego C. B. z dnia [...] marca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych).


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane wnioskiem C. B. z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) w którym strona wniosła o wyłączenie jej spod stosowania art.15c wyżej cyt. ustawy.

W dniu [...] grudnia 2017r. (po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa) wnioskodawca wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu powyższego wniosku wnosząc o:

1) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnoszę o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154. § 6 p.p.s.a.,

6) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2017 r., na podstawie art. 8a znowelizowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), złożył wniosek o skorzystanie z uprawnienia do wyłączenie stosowania wobec mnie art.15c ww. ustawy emerytalnej i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji.

Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. poinformował go, że sprawa wniosku, nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Spowodowane to jest koniecznością "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających". Ponadto w tym piśmie poinformował o planowanych, w związku ze złożonym wnioskiem, czynnościach tj. wystąpienie do: ZER MSW czy pobierane jest świadczenie emerytalne, za jakie okresy i w jakich formacjach. W dalszej kolejności do IPN i do formacji, w której pełnił służbę. Termin rozpatrzenia wniosku wyznaczony został do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Ponadto Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA przesłał stronie do wiadomości pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r., które skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW z prośbą o przekazanie informacji czy ma ustalone prawo do emerytury, czy otrzymuje powyższe świadczenie i wskazanie okresów pracy i służby, w jakich formacjach, które stanowią podstawę świadczenia.

Odpowiedzi na powyższe zapytanie udzieliła [...] Naczelnika Wydziału Ustalania Świadczeń Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW Pani E. R. pismem z dnia [...] maja 2017 r

Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2017 o sygn.. [...] przekazała do MSWiA kopię decyzji wydanej przez ZER MSW na podstawie art. 15c w związku z otrzymaną informacja z IPN o pełnieniu służby na rzecz "totalitarnego" państwa.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA M. P. poinformowała stronę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w poprzednim piśmie, w związku "z koniecznością dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających". Poinformowano skarżącego, że organ wystąpił do ZER MSWiA celem ustalenia czy pobiera świadczenie emerytalne za jakie okresy służby i w jakich formacjach, czy podlega i ew. za jakie okresy, regulacjom ustawy zaopatrzeniowej (art. 15 c, art. 22 a, art. 24a). Wobec potwierdzenia pobierania emerytury konieczne jest wystąpienie do IPN celem uzyskania informacji nt. przebiegu służby na rzecz "totalitarnego" państwa oraz wystąpienie do Komendy Głównej Policji o weryfikację okresów służby pod kątem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W związku z tym termin rozpatrzenia wniosku określono do dnia [...] stycznia 2018 r

Ponadto przesłano stronie kopię pisma z dnia [...] lipca 2017 r. skierowanego przez MSWiA do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej

W dniu [...] października 2017 r. skarżący otrzymał do wiadomości pismo, skierowane przez Instytut Pamięci Narodowej do Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA przesyłające kopie z akt osobowych dot. przebiegu jego służby.

W dniu [...] września 2017 r. wystąpił do MSWiA o przesłanie mu na podstawie art. 73 kpa oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwierzytelnionych kopii dokumentacji zebranej dotychczas w toku prowadzonego wobec niego postępowania.

Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji (pismo nr [...] z dnia [...] września 2017 r.) nie przekazał żądanych dokumentów prosząc o wykazanie ważnego interesu w urzędowym potwierdzeniu dokumentów, o które występował.

W piśmie z dnia [...] października 2017 r. strona zwróciła się do MSWiA o umożliwienie wglądu do dotychczas zgromadzonych dokumentów zebranych w toku prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji pismem [...] z [...] października 2017 r nie odniósł się do tej prośby argumentując, że wszelka korespondencja dotycząca strony jest i będzie kierowana również do jej wiadomości." Trwa proces gromadzenia materiałów dowodowych w sprawie i po zebraniu całości przed wydaniem decyzji końcowej, zostanie poinformowany o prawie zapoznania się z dokumentacją.

W dniu [...] listopada 2017 skarżący wystąpił do MSWiA z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dot. bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] Dyrektor Biura Kadr Szkolenia i Organizacji MSWiA wyjaśniając tak długi tryb postępowania wskazał m.in., że nie uzyskano odpowiedzi z Komendy Głównej Policji. Oczekiwanie na odpowiedź trwa od lipca br.

Na zakończenie strona wskazała, ze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku (blisko 10 miesięcy temu) do dziś nie został on rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 KPA, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 KPA oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 §1 KPA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), która w art. 8 a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy: "wniosek o skorzystanie z uprawnienia do wyłączenia stosowania wobec mnie art. 15 c ww. ustawy emerytalnej i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji".

Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a).

W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W tym miejscu należy w ocenie organu przytoczyć stosowne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2001 r. I SAB 72/00, LEX nr 54526, stwierdził, że: "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 września 2016 r. IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, stwierdził, że: "W ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia".

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r. II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, stwierdził, że: "Należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności".

W związku z powyższym biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8 a ustawy) przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, należy podnieść, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8 a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Na marginesie należy według organu również dodać, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę 4 015 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2016 r. I SAB/Wa 1262/16, LEX nr 2158457, stwierdził, że: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności". W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, że: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania". W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

W odpowiedzi na żądanie skarżącego w sprawie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy według organu podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. II SAB/Go 164/16, Lex nr 2220020 podkreślił, że: "Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r. II SAB/Go 159/16, LEX nr 2200989: "Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia".

Jednocześnie organ zakwestionował żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2017 r. II SAB/Łd 25/17, LEX nr 2298868, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r, sygn. akt I OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)".

Podkreślono też, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a co warte ponownego podkreślenia zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw w których zostały wniesione wnioski na podstawie art. 8 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), tj. na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę 4 015 spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.).

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 6 marca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu należy podać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości czy bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podnieść należało, iż chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] czerwca 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić i nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W ocenie tut. Sądu działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności i przewlekłości, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem w dniu [...] lipca 2017 r. organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. Dlatego należy zgodzić się ze skarżącym, iż stan bezczynności trwa nadal, skoro sprawa nie została załatwiona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd.

Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa , której postanowienia legły u podstaw niniejszego postępowania administracyjnego, nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Organ działając w sprawie winien więc czynić to z zachowaniem terminów określonych w przywołanym akcie prawnym.

Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają natomiast organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku terminowości działań organu - w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego, argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę o skomplikowanym charakterze sprawy i o dużej ilości spraw podobnego rodzaju, nie mogły w sposób skuteczny ekskulpować Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zarzutu bezczynności w sprawie. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy stanowiące podstawę żądania sformułowanego we wniosku inicjującym sprawę, nie brał pod uwagę możliwości faktycznych organu rozpoznającego sprawy, wnoszone na podstawie nowych przepisów i czynienia tego w terminach ustawowych.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy.

Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd, na podstawie ww. przepisu uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. Nadto w ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 500 zł. na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę tut. Sąd nie mógł zaś uwzględnić wniosku strony o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności. Przedmiotowa problematyka wykracza bowiem poza kognicje Sądu administracyjnego.