Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 286/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46  ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 640/15 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo - Kredytowej w S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowo - adresowych potencjalnych spadkobierców zmarłego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 640/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej w S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowo – adresowych potencjalnych spadkobierców zmarłego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2015 r. do Prezydenta Miasta J. wpłynął wniosek pełnomocnika [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej w S. (dalej – skarżąca) w sprawie udostępnienia danych ze zbioru rejestru mieszkańców i rejestru zamieszkania cudzoziemców w postaci imienia, nazwiska oraz aktualnego adresu zamieszkania potencjalnych spadkobierców po zmarłym J. W. Uzasadniając interes prawny w uzyskaniu tych danych, pełnomocnik wskazał, że J. W. był dłużnikiem skarżącej, co potwierdza załączony do wniosku weksel z dnia [...] listopada 2012 r. podpisany przez J. W. W celu dalszego dochodzenia należności przysługującej wierzycielowi konieczne jest ustalenie kręgu spadkobierców dłużnika w toku postępowania o nabycie spadku. Stąd potrzeba uzyskania danych osobowych i aktualnych adresów zamieszkania potencjalnych spadkobierców zmarłego J. W. Pełnomocnik wskazał, że interes prawny skarżącej wynika z samego faktu istnienia wierzytelności, która może być realizowana przez ustalenie na kogo przeszły obowiązki majątkowe zmarłego dłużnika.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent J. odmówił udostępnienia danych potencjalnych spadkobierców po J. W. z rejestru mieszkańców. Odnosząc się do przedmiotowego wniosku Prezydent Miasta J. wskazał, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.), określa, że to na stronie żądającej udostępnienia danych spoczywa obowiązek udowodnienia istnienia interesu prawnego upoważniającego do otrzymania danych. O interesie prawnym strony do uzyskania danych osób ze zbioru rejestru mieszkańców, zdaniem organu, można mówić wówczas, gdy wnioskodawca przedstawi dokumenty potwierdzające, że z osobami poszukiwanymi łączy go stosunek prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Prezydent Miasta J. stwierdził, iż biorąc pod uwagę fakt, że interes prawny nie może być interesem przewidywanym w przyszłości ani hipotetycznym, ewentualny zamiar wystąpienia do Sądu nie może być uznany za wystarczający do posiadania interesu prawnego, a załączony do wniosku dokument nie spełnia wymogu, na dzień składania wniosku, o udostępnienie danych jednostkowych.

Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że wnioskowane dane może uzyskać jedynie podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnym interesem prawnym, a aktem administracyjnym lub czynnością organu. Ciężar wykazania istnienia interesu prawnego spoczywa na wnioskodawcy, który powinien podać podstawę prawną, załączyć dokumenty potwierdzające ten interes, lub wskazać okoliczności uzasadniające żądanie. W niniejszej sprawie wnioskodawca oświadczył, że dane potencjalnych spadkobierców są mu niezbędne do złożenia wniosku o nabycie spadku po zmarłym, a interes prawny w uzyskaniu tych danych wynika z art. 922 § 1, art. 924 i 925 k.c. Powołując powyższe, organ podniósł, że wskazane przepisy, z których ma wynikać interes prawny podmiotu w żądaniu uzyskania danych potencjalnych spadkobierców, określają jedynie ogólne prawa dotyczące spadku. Organ zaznaczył, że w polskim systemie prawnym nie obowiązuje system rezerw, zgodnie z którym określone osoby należące do najbliższych krewnych zmarłego zawsze dochodzą do dziedziczenia określonej części spadku. Nie sposób wykluczyć sytuacji, kiedy cały majątek spadkowy, a z nim odpowiedzialność za długi spadkowe, przejdzie na inne osoby niż te, które należą do spadkobierców ustawowych. Zdaniem Wojewody, skoro wierzyciel ma prawo dochodzić swoich wierzytelności od spadkobierców dłużnika, to najpierw muszą być oni ustaleni, a do tego właściwy jest sąd powszechny. Organ nie zgodził się także ze stwierdzeniem skarżącej, iż dla złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku konieczne jest posiadanie danych personalnych potencjalnych spadkobierców. Nie jest to bowiem obowiązek skarżącej. Nawet w przypadku, gdy we wniosku są podane osoby powołane do spadku, to sąd nie jest tym związany, bowiem związanie sądu w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku granicami wniosku odnosi się jedynie do osoby spadkodawcy. Sąd stwierdzi nabycie spadku przez spadkobierców, choćby były nimi osoby inne niż te, które wskazali uczestnicy postępowania.

Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że z przedstawionych do akt sprawy dokumentów wynika, iż skarżącej przysługiwała do J. W. wierzytelność potwierdzona nakazem zapłaty wystawionym przez Sąd Rejonowy w Ś. z [...] stycznia 2013 r. Również skarżąca twierdziła, iż J. W. był jej dłużnikiem, wskazując na weksel z dnia [...] listopada 2012 r. Do skargi dołączono także kopię umowy pożyczki konsumenckiej zawartej pomiędzy J. W. a skarżącą. Sąd stwierdził, że zobowiązanie to nie ma charakteru osobistego i nie wygasało z chwilą śmierci dłużnika. Takie prawa i obowiązki majątkowe dłużnika przechodzą bowiem na jego spadkobierców.

Badając, czy w niniejszej sprawie skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego wywodzonego z racji istnienia samego roszczenia, skład orzekający podzielił pogląd przedstawiony przez organy administracji, odnoszący się do konsekwencji przyjętych w polskim systemie prawnym reguł dziedziczenia. Sąd zaaprobował również stanowisko organów administracji, stwierdzając, iż żądane przez skarżącą dane nie są niezbędne do zainicjowania przed sądem powszechnym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Sąd spadku ma bowiem obowiązek badać z urzędu kto jest spadkobiercą.

Sąd uznał, iż w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach nie można jednoznacznie przyjąć, że skarżąca ma roszczenie o zapłatę wobec dzieci czy też rodzeństwa zmarłego, gdyż w świetle przedstawionych regulacji sam fakt należenia do grupy najbliższych krewnych zmarłego nie oznacza automatycznie, że jest się jego spadkobiercą. Zebrany w sprawie materiał nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że osoby wskazane we wniosku – dzieci, rodzeństwo – są jako potencjalni spadkobiercy zobowiązani względem skarżącej. Do stwierdzenia, kto konkretnie jest spadkobiercą konieczne jest przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, a sam fakt, że dana osoba przynależy do kręgu spadkobierców ustawowych nie przesądza o tym, że faktycznie jest spadkobiercą.

Sąd zauważył, iż ochrona danych osobowych i ograniczenie dostępu do tych danych służy przede wszystkim zapobieganiu udostępniania danych przypadkowym osobom z uwagi na przysługujące każdemu obywatelowi prawo do prywatności zagwarantowane art. 47 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała interesu prawnego w udostępnieniu danych osób wskazanych przez nią jako potencjalni spadkobiercy, gdyż nie zostało wykazane, że to właśnie oni są spadkobiercami, którzy przejęli zobowiązanie zmarłego. Skarżąca sama wyjaśniła, iż wystąpienie o dane z rejestru mieszkańców miało na celu jedynie przyspieszenie postępowania o nabycie spadku, co nie może być rozpatrywane w kategoriach interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Kasa Oszczędnościowo – Kredytowa w S., zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędną wykładnię przesłanki interesu prawnego stanowiącej podstawę udostępnienia danych objętych wnioskiem oraz nieuwzględnienie, że interes prawny w uzyskaniu danych potencjalnych spadkobierców dłużnika wynika z samego istnienia wierzytelności wnioskodawcy, potwierdzonej nakazem zapłaty opatrzonym klauzulą, która może być zrealizowana poprzez ustalenie, na kogo przeszły obowiązki majątkowe zmarłego dłużnika i tak rozumiany interes prawny znajduje podstawę w regulacji materialnoprawnej, tj. art. 922 § 1, art. 924, art. 925 k.c.,

2) art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także błędną wykładnię terminu "interes prawny", polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wnioskodawcach danych oraz nie spełniła warunków określonych w art. 46 ustawy o ewidencji ludności,

3) art. 47 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego skarżąca nie uzyskała danych potencjalnych spadkodawców J. W.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w rozważanym stanie faktycznym organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego powodujących konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego oraz naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

2) art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo, że istniały przesłanki do jej uwzględnienia w całości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

Skarżąca wskazała, iż na podstawie art. 176 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy, dane z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców, w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań, udostępnia się określonym w tym przepisie podmiotom. Regulacja zawarta w ust. 2 pkt 1 cytowanego przepisu wskazuje zaś, iż dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Przepis ten konstytuuje zatem drugą kategorię dostępu do danych zgromadzonych w rejestrach ewidencji ludności, w ramach której dostęp podmiotów w nim określonych do tych danych ma charakter fakultatywny. W odniesieniu do osób i jednostek organizacyjnych udostępnienie danych z w/w rejestrów uzależnione zostało od wykazania przez nie interesu prawnego uzasadniającego takie udostępnienie.

Jednostka ma interes prawny, jeżeli na podstawie obowiązujących przepisów prawa ubiega się o konkretyzację uprawnienia lub wobec jednostki organ administracji publicznej podejmuje władczą ingerencję ograniczenia ( cofnięcia) uprawnienia lub nałożenia obowiązku publicznoprawnego. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego odnosi się do władczej ingerencji w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa, głównie materialnego prawa administracyjnego. Jednostka ma interes prawny w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, gdy norma materialnego prawa administracyjnego w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej jej autorytatywnej konkretyzacji daje podstawy do nadania jej uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia jej obowiązkiem materialnoprawnym.

Artykuł 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, wprowadzając przesłankę interesu prawnego żądającego udostępnienia danych z rejestrów ewidencji ludności, nie określa aspektu przedmiotowego, który daje podstawy do wyznaczenia granic przedmiotowych interesu prawnego. Przy wykładni interesu prawnego jako przesłanki materialnoprawnej żądania udostępnienia danych nie można wyznaczyć wąskich ram związanych z autorytatywną konkretyzacją normy materialnego prawa administracyjnego poprzez przyznanie ( cofnięcie) uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia obowiązkiem materialnoprawnym. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego, na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, nie wyczerpuje tej wartości prawnej, a wymaga ujęcia szerszego obejmującego możliwość prawną podjęcia obrony prawnej na szeroko pojętej drodze prawa do procesu. Nie oznacza to jednak, że w sposób różny od przyjętego w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego należy ustalić cechy przesądzające o przyznaniu jednostce interesu prawnego. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Nałożenie na osobę lub jednostkę organizacyjną obowiązku wykazania interesu prawnego oznacza, że żądający dla skuteczności złożonego żądania udostępnienia informacji z rejestrów ewidencji ludności musi udowodnić w sposób sprawdzalny przez fakty, własny interes prawny. Nie jest udowodnieniem interesu prawnego w uzyskaniu danych potencjalnych spadkobierców dłużnika skarżącej, przytoczenie przepisów prawnych, na podstawie których skarżąca ma zamiar zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po tej osobie. Zamiar zainicjowania postępowania sądowego nie wypełnia istotnych elementarnych wartości na jakich oparty jest interes prawny. Nie jest to bowiem interes prawny konkretny, aktualny, obiektywnie istniejący. Samo deklarowanie zainicjowania w przyszłości postępowania sądowego, zwłaszcza w okolicznościach faktycznych sprawy, w której na gruncie materialnoprawnym nie występuje relacja łącząca skarżącą z osobami, których żądanie ujawnienia danych z rejestrów ewidencji ludności obejmuje, przesądza o braku uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych wykazania interesu prawnego. Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku nie jest bowiem roszczeniem materialnoprawnym, lecz procesowym. Na gruncie przyjętego w polskim prawie systemu dziedziczenia, sam fakt istnienia wierzytelności, która może być realizowana poprzez ustalenie, na kogo przeszły obowiązki majątkowe dłużnika, nie stanowi podstawy do wyprowadzenia na gruncie materialnoprawnym przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Brak zatem w niniejszej sprawie wykazania jakiejkolwiek relacji materialnoprawnej, a ograniczenie się wyłącznie do relacji procesowej uzasadniało podważenie zasadności wyprowadzenia interesu prawnego w uzyskaniu danych z rejestrów ewidencji ludności. Oznacza to, że wobec braku przesłanek uzasadniających uzyskanie wnioskowanych danych, organ administracji publicznej zasadnie odmówił ich udostępnienia, czym nie dopuścił się naruszenia art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności.

Zarzut naruszenia art. 47 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten określa jedynie, co należy rozumieć przez pojęcie "danych jednostkowych", podlegających udostępnieniu w formie określonej przepisem ust. 1. Powodem niezastosowania powyższego przepisu były prawidłowe ustalenia organu administracji w przedmiocie braku podstaw do udostępnienia danych objętych wnioskiem skarżącej.

Wobec braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Zarzuty dotyczące naruszenia powołanych przepisów nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.