Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3288/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 § 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 626/14 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 626/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi T. A. uchylił decyzję Wojewody S. z dnia [...] marca 2014r., nr [...] oraz decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Starosta R., po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika T. S.A. z siedzibą w K., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym T. A. poprzez zezwolenie Spółce T. na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV z prawem do posadowienia na niej jednego słupa energetycznego, zgodnie z załącznikiem graficznym. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci i wybudowaniu słupa energetycznego, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania.

Organ I instancji wskazał, że postępowanie wszczęto wobec stwierdzenia bezskuteczności rokowań Spółki z T. A. W jego toku ustalono, iż zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w R., działka nr [...] stanowi tereny przemysłowe "Ba" o pow. 0,2524 ha; zgodnie zaś z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. działka ta zlokalizowana jest na terenach z przeznaczeniem podstawowym na obiekty produkcyjne, składy i magazyny (D2P) - w części stanowiącej 96,4 % powierzchni działki, oraz na terenie dróg publicznych klasy lokalnej (D2KDL) - w części stanowiącej 3,6% działki. Do tej pory przez przedmiotową nieruchomość nie przebiegała linia energetyczna 110 kV. Zdaniem organu planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji, o których wspomina ustawodawca w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy jest to inwestycja celu publicznego. Rokowania zakończyły się fiaskiem. Użytkownik wieczysty przedmiotowej działki w osobie T. A., nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego nieruchomości w sposób proponowany przez wnioskodawcę.

Prezydent Miasta R. pismem z dnia 14 października 2013 r., poinformował, że § 7 ust. 2 i § 43 ust. 3 planu zezwalają na lokalizację na działce T. A. planowanej inwestycji. Powyższe stanowisko zostało uzupełnione kolejnymi pismami Prezydenta Miasta R., zgodnie z którymi planowana przez wnioskodawcę trasa przebudowy linii 110 kV jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym także z uwagi na brzmienie § 43 ust. 1 oraz ust. 2 planu.

T. A. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił naruszenie art.124 ust 1 u.g.n. polegające na błędnym przyjęciu, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na realizację przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda S. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., Spółka T. przeprowadziła stosowne rokowania, natomiast użytkownik wieczysty gruntu, tj. T. A., nie wyraził zgody na dokonanie inwestycji - tym samym wypełniona została przesłanka zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. Na terenie działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...], zgodnie z planem położona jest na terenie o symbolu D2P - oznaczającym teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz D2KDL - teren dróg publicznych klasy lokalnej. Zgodnie z § 7 uchwały każdorazowo w ramach poszczególnych terenów obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (do których zalicza się m.in. linia wysokiego napięcia). Organ II instancji wskazał także § 43 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym dopuszczenie do zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej może nastąpić na wniosek władającego terenem, dopuszcza się możliwość ich przełożenia na koszt władającego terenem i na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci, gdy nie pogarsza to warunków obsługi i o ile nie narusza to interesów osób trzecich. Przywołał nadto § 44 ust. 2 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym strefa ograniczonego użytkowania dla napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia wynosi 16 metrów od osi linii 110 kV. Z przepisów tych wywiódł wniosek, iż zapisy planu pozwalają na stwierdzenie, że przewiduje on możliwość usytuowania na działce nr [...] napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV oraz jednego słupa energetycznego - w formie zaproponowanej przez inwestora. W przedmiotowej sprawie wystąpiły zatem przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie Starosta słusznie decyzją z 3 lutego 2014 r., udzielił zgody w tym zakresie. Organ II instancji uznał, że przedmiotowa linia energetyczna nie jest infrastrukturą techniczną, o której mowa w §43 ust. 3 uchwały. Kwestia ta, zdaniem Wojewody, pozostaje bez wpływu na wynik kontrolowanego rozstrzygnięcia, bowiem ten przepis uchwały nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut bezprawnego wydania kontrolowanej decyzji w oparciu o opinie Prezydenta Miasta R., albowiem do zasięgnięcia takich opinii organ był uprawniony, pomimo że w ocenie Wojewody były one zbędne, gdyż zapisy planu miejscowego nie wymagały dodatkowej interpretacji.

T. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję i zarzucił naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 124 ust 1 u.g.n. polegające na błędnym przyjęciu, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na realizację przedmiotowej inwestycji.

Skarżący wskazał że organ I instancji, pomimo ujawnionych w uzasadnieniu decyzji zastrzeżeń, oparł swoje przekonanie o zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego jedynie na bazie trzech pism Prezydenta Miasta R. Pomimo wniosku skarżącego pominął możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii niezależnego urbanisty. Skarżący podniósł nadto, iż jego zdaniem przywołane przez organy ustalenia planu miejscowego nie mogą stanowić podstawy lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - sieci elektroenergetycznej 110 kV. Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego, w przypadku potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego - sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, powinny bowiem jednoznacznie określać przebieg projektowanej linii w części tekstowej oraz na rysunku planu, jak również określać ograniczenia wynikające z jej lokalizacji. Przepisy planu, przywołane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, w rzeczywistości odnoszą się natomiast tylko do sieci infrastruktury i uzbrojenia terenu, które bezpośrednio obsługują dany teren, jednak w żadnym wypadku nie można uznać, że powyższe przepisy zezwalają na lokalizację sieci magistralnych czy wysokiego napięcia.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, że wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Niewątpliwie przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją celu publicznego co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolem D2P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, co stanowi 96,4 % powierzchni działki), oraz D2KDL (tereny dróg publicznych klasy lokalnej, co stanowi 3,6% powierzchni działki). Bezspornym jest także, iż rysunek planu nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110kV przez przedmiotową działkę, linii takiej nie przewidują również szczegółowe ustalenia odnoszące się bezpośrednio do stref, w ramach których położona jest nieruchomość. Jak wynika nadto z akt sprawy, nie powiodły się bezpośrednie rokowania pomiędzy T.S.A. a skarżącym.

Uzasadniając twierdzenie o zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym organ I instancji przywołał § 7 ust. 2 planu stwierdzający, iż "każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować: wewnętrzna obsługa komunikacyjna, ciągi piesze i pieszo-jezdne, ścieżki rowerowe, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona i izolacyjna - o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych niniejszej uchwały". Organ wskazał też, iż stosownie do § 43 ust. 3 pkt 1 "dopuszcza się lokalizację nowych, nie uwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu (w tym stacji transformatorowych), we wszystkich obszarach, również poza wyznaczonymi pasami drogowymi, przy spełnieniu warunku uzyskania zgody właściciela nieruchomości.

Wojewoda S., uznając za oczywistą tezę o zgodności inwestycji z planem miejscowym, nie podzielił argumentacji organu I instancji dotyczącej § 43 ust. 1 planu, przywołał natomiast dodatkowo § 43 ust. 1 i § 44 ust. 2 pkt 1 planu, zawierające warunki, które muszą być spełnione, by inwestycja mogła być zrealizowana. Stosownie bowiem do § 43 ust. 1 planu "Dopuszcza się zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej i każdorazowo na wniosek władającego terenem dopuszcza się możliwość ich przełożenia na koszt władającego terenem i na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci o ile nie narusza to struktury danej sieci, nie pogarsza warunków obsługi i nie narusza interesów osób trzecich". W myśl zaś § 44 ust. 2 pkt 1 planu "Ustala się strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia, wynoszące odpowiednio 1) 16 m od osi linii 110 KV".

Wnioski wyprowadzone przez orzekające w sprawie organy co do zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym są błędne, nie ulega bowiem wątpliwości, iż inwestycji celu publicznego w postaci budowy przez działkę skarżącego linii wysokiego napięcia plan miejscowy nie przewiduje. Bezspornym jest bowiem, iż ani na rysunku linia taka na działce skarżącego nie jest uwidoczniona, ani też w tekście plan nie przewiduje wprost lokalizacji na nieruchomości skarżącego takiej inwestycji. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm. ) granice terenów rozmieszczenia planowanych inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym muszą znaleźć uwidocznienie w planie miejscowym. Brak wskazania takich granic nie zezwala zatem na realizację na danym terenie inwestycji celu publicznego. Przywoływany § 7 ust. 2 planu stwierdzający, iż każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej odnosi się niewątpliwie do sieci i urządzeń wspomagających zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, nie zaś do realizacji inwestycji z obsługą nieruchomości nie związanych. Nie odnosi się zatem w ogóle do okoliczności niniejszej sprawy albowiem przedmiotowa linia nie ma służyć nieruchomości T. A., a przeciwnie, zagospodarowanie nieruchomości tej zgodnie z przeznaczeniem obecność linii takiej ograniczy. W żaden sposób do okoliczności sprawy nie odnosi się § 43 ust. 3 planu dopuszczający, po uzyskaniu zgody właściciela, lokalizację nowych, nie uwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu albowiem po pierwsze dotyczy on sytuacji, w której urządzenia służyć mają obsłudze zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsce, po drugie zaś T. A. nie wyraził zgody na ich umiejscowienie. Przedmiotowej sprawy nie dotyczy też § 43 ust. 1 planu odnosi się on bowiem do zmiany przebiegu istniejących sieci, nie zaś budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Nadto inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, który to warunek wobec przyszłego, w razie realizacji inwestycji, ograniczenia możliwości zagospodarowania działki T. A., w oczywisty sposób nie jest spełniony. Nadto przepis, o którym mowa, wymaga wniosku władającego terenem, którym to władającym T.S.A. nie jest.

Ponadto plan miejscowy zawiera jednoznaczne ustalenia odnoszące się do elektroenergetyki, przewidujące przebudowę linii wysokiego napięcia przebiegającą przez tereny D22R, D34R, i D35R, prowadzącą do GPZ B. i utrzymanie linii prowadzącej do GZP P. Czyni to oczywistym, że linia przebiegająca przez teren D2P (na którym połażona jest przedmiotowa działka) nie została w planie przewidziana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.S.A. w K. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

naruszenie prawa materialnego poprzez błędna jego wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie, a to:

naruszenie przepisów art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

naruszenie przepisów art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez uznanie planowanej inwestycji za budowę nowej sieci, podczas gdy traktować ją należy jako przebudowę istniejącej sieci.

naruszenie § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, że na terenie objętym inwestycją nie może obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym występować urządzenie infrastruktury technicznej, do której zaliczana jest planowana inwestycja.

naruszenie § 43 ust 1 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie została dopuszczona możliwość zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewiduje taką możliwość;

naruszenie § 44 ust 2 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie w ramach uchwalonego planu miejscowego nie można dopuścić do zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej na wniosek władającego terenem i na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci; pomimo, iż plan miejscowy dopuszcza i ustala strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia.

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a, poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie złożonej przez T. A. skargi w sytuacji, kiedy — winna ona zostać oddalona z uwagi na brak naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a także z uwagi na brak innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

b) przepisu art. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy nie ma ku temu podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z przedstawionej w przedmiotowej sprawie dokumentacji wynika jednoznacznie, że trasa przebudowy linii jest zgodna z planem miejscowym, co potwierdzają niezależnie od decyzji Starosty R., oraz decyzji Wojewody S. pisma przedstawiciela Prezydenta Miasta R. z dnia 14 października 2013 r. oraz z dnia 9 grudnia 2013 r. zgodnie, z którymi w myśl obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. możliwa jest realizacja projektowanego odcinka linii 110 kV zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Na spornym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Radę Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zapisy tego planu pozwalają na stwierdzenie, że przewiduje on możliwość przeprowadzenia na spornej nieruchomości inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Skarżąca spółka wskazała, iż planowaną przez niego inwestycję traktować należy jako przebudowę sieci istniejącej. Zgodnie art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane za przebudowę uznać należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; Przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku planowanej przez Skarżącego inwestycji mamy do czynienia ze specyficznym rodzajem obiektu budowlanego jaka jest sieć energetyczna, której nie można rozpatrywać pod kątem jednej czy dwóch nieruchomości przez które akurat przebiega, ale należy traktować ją jako całość. W tym kontekście mamy do czynienia z przebudową już istniejącej sieci, która wymaga już modernizacji. Przebudowa ta jednak z przyczyn niezależnych od skarżącego wynikających ze zmian zagospodarowania terenu, zwiększenia gęstości zaludnienia, wymagała zmiany przebiegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie dokonał klasyfikacji charakteru inwestycji, dla której realizacji niezbędne jest uzyskanie przedmiotowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym T. A.. Zdaniem skarżącego w pełni zasadnym było przyjęcie przez organy administracji obu instancji, iż w sprawie znajdują zastosowanie § 43 ust 1 i § 44 ust 2 pkt 1 uchwały zatwierdzającej plan, a tym samym nie doszło w żadnej mierze do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego, istotny wpływ na wynik sprawy miało także pominięcie faktu, że inwestycja, która stała się podstawą do złożenia przez skarżącego wniosku o wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest częścią długoletniej, prowadzonej przez skarżącego inwestycji. Do dnia złożenia wniosku z dnia 19 września 2013 r. skarżący wykonał w zasadzie wszystkie prace na trasie SE R. - SE S. - SE P. z wyjątkiem odcinka linii długości 3,4 km od słupa nr [...] do słupa nr [...] z wprowadzeniem do SE B., przebiegającego między innymi przez nieruchomość użytkownika wieczystego T. A.. Całość planowanej inwestycji — praktycznie została (poza kilkoma wyjątkami) już uzgodniona i blisko 98 właścicieli nieruchomości wyraziło zgodę na jej przeprowadzenie. Przebudowa sieci jest konieczna ze względu na wyeksploatowanie dotychczas funkcjonującej linii oraz co raz większe zagrożenie awariami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W świetle materialnoprawnych podstaw skargi kasacyjnej istota sprawy sprowadza się bowiem do oceny trafności stanowiska sądu I instancji co do zastosowania przez organy administracji art. 124 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. w dacie wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zamierzona przez skarżącą spółkę inwestycja celu publicznego nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie było podstaw do ograniczenia prawa własności na podstawie powołanego powyżej przepisu i dlatego uchylił decyzje organów administracji.

Rozstrzygnięcie o zasadności zarzutu opartego na art. 124 § 1 ustawy wymaga rozważenia, czy skarżący kasacyjnie trafnie zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zwanej dalej planem. Zarzuty te zmierzają bowiem do tego, by wykazać, że wbrew stanowisku sądu I instancji zamierzona inwestycja zgodna jest z planem, a zatem zasadne było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124§1 ustawy.

Powołany wśród podstaw skargi kasacyjnej przepis § 7 ust. 2 planu stanowi, że każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować wewnętrzna obsługa komunikacyjna, ciągi piesze i pieszo jezdne, ścieżki rowerowe, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona i izolacyjna – o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście trafna jest wykładnia tej regulacji dokonana przez sąd I instancji. Chodzi w niej bowiem o inwestycje pozostające "obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym". Mają one mieć zatem charakter towarzyszący – poboczny w stosunku do przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego. Przepis ten nie może być traktowany w żadnym razie tak jak chciałaby tego strona skarżąca, a mianowicie tak, by umożliwiał budowę na każdym terenie dowolnych sieci i inwestycji infrastrukturalnych (w tym także takich, które wyróżniają się rozmiarem i stopniem oddziaływania na środowisko) – bez względu na przewidziane w planie przeznaczenie terenu.

Takie rozumienie planu czyniłoby oczywiście bezprzedmiotowymi szczegółowe regulacje zawarte w §42 ust. 5 planu, dotyczące określonych tam linii 110KV. Byłyby one zbyteczne, gdyby zaakceptować wykładnię planu przyjętą przez organ.

Z taką wykładnią pozostaje w sprzeczności także § 43 ust. 3 planu, który dopuszcza lokalizację nowych, nie uwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu (w tym stacji transformatorowych) we wszystkich obszarach, również poza wyznaczonymi pasami drogowymi, przy spełnieniu następujących warunków:

1) uzyskanie zgody właściciela nieruchomości

2) powiązanie z elementami ekofizjograficznymi, w szczególności projektowanie sieci z uwzględnieniem ukształtowania terenu, walorów krajobrazowych, obszarów leśnych i skupisk zadrzewień, przebiegu cieków wodnych,

3) powiązanie ze struktura władania, w szczególności projektowanie sieci wzdłuż granic nieruchomości oraz w sposób umożliwiający realizację przeznaczenia terenu.

Zatem możliwe jest umieszczenie nowych przewodów i urządzeń infrastrukturalnych we wszystkich obszarach – tylko jeśli są one związane z obsługą zagospodarowania terenu, a także i wówczas ich lokalizacja uzależniona jest od zgody właściciela terenu. Zamierzona przez spółkę inwestycja nie jest niewątpliwie związana z obsługą zagospodarowania terenu.

Przepis § 43 ust. 1 planu – powołany także jako podstawa skargi kasacyjnej dopuszcza zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej i każdorazową możliwość ich przełożenia na wniosek i koszt władającego terenem.

Regulacja ta nie może w żadnej mierze odnosić się do rozpoznawanej sprawy. Władającym terenem pozostaje bowiem jego użytkownik wieczysty - T. A., który nie składał niewątpliwie żadnego wniosku dotyczącego zamierzonej przez spółkę T. inwestycji, a przeciwnie był jej konsekwentnie przeciwny. W tym kontekście nie wymaga szczegółowej analizy zarzut naruszenia art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, zawierający definicję przebudowy.

Skarżąca kasacyjnie spółka łączyła ten zarzut z § 43 ust. 1 planu, twierdząc, że w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja jest w istocie przebudową istniejącej sieci, to powinien znaleźć zastosowanie ten właśnie zapis planu. Skoro, jak już wyżej wskazano nie ma w sprawie mowy o wniosku władającego terenem, to nie ma znaczenia stwierdzenie, czy inwestycja ma mieć charakter budowy, czy przebudowy sieci w rozumieniu powyższego przepisu. Wystarczy stwierdzić, że ma być ona ulokowana na terenie, który nie pozostaje we władaniu skarżącej kasacyjnie spółki. Z punktu widzenia logiki prawniczej niemożliwa jest do obrony argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą przymiot władającego po stronie spółki wynikać miałby z poddanej w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nie sposób zaakceptować wyprowadzenia skutków prawnych z zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej, po to, by uzasadnić istnienie przesłanek do zastosowania przepisu będącego jej podstawą.

Wreszcie przepis § 44 ust. 2 pkt 1 planu ustala na 16 m od osi linii strefę ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia (110 kV). Skarżąca kasacyjnie spółka powołała powyższy przepis wśród podstaw kasacyjnych, lecz odniesienie się do tego konkretnego zarzutu jest niemożliwe, gdyż z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób ten konkretny przepis miałby zostać naruszony przez sąd I instancji.

Skoro zatem powołane w skardze kasacyjnej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na przyjęcie, że inwestycja zamierzona przez skarżącą kasacyjnie spółkę T. na nieruchomości T. A. jest zgodna z tym planem, to uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 124 § 1 ustawy. Słusznie bowiem sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do jego zastosowania.

Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie stwierdził naruszenie prawa materialnego przez organy administracji obu instancji, to zobowiązany był do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Nie naruszył zatem ani tych przepisów, ani art. 151 p.p.s.a., który mógłby być zastosowany jedynie w przypadku, gdyby skarga była niezasadna.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.