Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2474/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nowogardzie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 382/21 w sprawie ze skargi H. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. nr XLV/385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard - obręb nr 6" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek H. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 382/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi H. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r., nr XLV/385/10, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowogard - obręb nr 6", stwierdził nieważność § 3 pkt 20 oraz § 25 zaskarżonej uchwały w zakresie działek oznaczonych geodezyjnie nr [...], nr [...] oraz nr [...], położonych w obrębie 6 miasta Nowogard oraz zasądził od Gminy Nowogard na rzecz skarżącej H. N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Nowogardzie. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", polegające na arbitralnym przyjęciu, że w każdej sytuacji, uchwalenie studium oraz miejscowego planu na posiedzeniu rady gminy w tym samym dniu stanowi naruszenie procedury planistycznej i w konsekwencji powinno skutkować unieważnieniem uchwały w całości lub w części, w sytuacji gdy ocena tego powinna być dokonywana indywidualnie przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. N. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaistniały określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z przepisu tego wynika, że każde istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ocenie podlega, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, czy stwierdzone naruszenie trybu ma charakter istotny. Następnie należy ocenić, czy stwierdzone istotne naruszenie skutkuje nieważnością uchwały całości, czy w części.

Kontrowersja w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy dopuszczalne jest uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego w tym samym dniu, w którym uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Analizie należy zatem poddać w pierwszej kolejności art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Warunkiem koniecznym stwierdzenia o nienaruszeniu przez plan ustaleń studium jest dokonywanie przez radę tej oceny w odniesieniu do studium obowiązującego w chwili uchwalania planu. Nie chodzi o studium, które przestało obowiązywać, ani o studium, które dopiero zostanie uchwalone w przyszłości.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że dopuszczalne jest równolegle prowadzenie prac planistycznych w zakresie studium i planu miejscowego.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Jednak wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących o trybie przygotowania i uchwalania obu tych dokumentów, w tym także art. 14 ust. 5, powinna uwzględniać celowość równoczesnego opracowywania spójnej koncepcji planistycznej i rozwiązań prawa miejscowego konkretyzujących tę koncepcję.

W orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko dopuszczające równoległe procedowanie studium i planu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt 1974/11; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16).

To równoległe prowadzenie prac nie może jednak być utożsamiane z jednoczesnym uchwaleniem studium i planu lub z uchwaleniem tych aktów samorządowych na sesji w tym samym dniu. Taki sposób procedowania stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 717/14, uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć w ujęciu systemowym przyjmując że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwy organ gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy (u.p.z.p.), jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu uchwalania studium.

Pogląd ten został zaaprobowany w uzasadnieniach szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 303/15; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1388/16; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16; wyrok NSA z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1353/18; wyrok z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16).

Niezależnie od argumentacji w tej mierze przedstawionej powyżej, dodać można, że z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy odczytać obowiązek nie tylko formalnego stwierdzenia przez radę, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Czynność ta powinna być podjęta z zagwarantowaniem członkom rady możliwości skonfrontowania przedstawionego im projektu planu z uchwalonym studium.

W razie równoległego prac nad studium i planem, członkowie rady mają możliwość zapoznawania się na bieżąco z projektowanymi dokumentami oraz wprowadzanymi w trakcie procedury planistycznej zmianami. Jednak właśnie z uwagi na to, że proces opracowywania projektów ostatecznie przedkładanych radzie do uchwalenia jest długotrwały, a ostateczny kształt projektów jest uwarunkowany wieloma czynnościami organów gminy, organów opiniujących, organów uzgadniających, a także wnioskami i uwagami wnoszonymi przez osoby fizyczne i prawne, a także jednostki organizacyjne, rzeczywiste sprawdzenie przez członków rady zgodności projektu planu ze studium jest możliwe po ponownym przyswojeniu treści ustaleń planu i zapisów studium, a następnie rozważeniu ostatecznie przedłożonego materiału.

Co do zasady, z uwagi na zakres przedmiotowy studium, a także projektu planu, przeprowadzenie takiego procesu weryfikacji w jednym dniu, a w zasadzie w części dnia obrad, nie jest możliwe.

W okolicznościach niniejszej sprawy Gmina Nowogard nie podważyła tej zasady. Należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżony Plan zawiera 58 paragrafów, składających się w wielu wypadkach z większej ilości jednostek redakcyjnych. Tekst Planu zamieszczony został na 57 stronach. Natomiast ujednolicony, na skutek uchwały Rady Miejskiej w Nowogardzie, z dnia 3 listopada 2010 r., tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Nowogard liczy ponad 100 stron.

Odnosząc się do jeszcze jednego aspektu badania uchwały, podniesionego w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia nieważności Planu w części dotyczącej interesu prawnego skarżącej.

W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym jeszcze mogłoby polegać stwierdzenie nieważności Planu w części, przy wyżej opisanym naruszeniu trybu sporządzenia Planu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek pełnomocnika skarżącej H. N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić.

Wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, podlegających zasądzeniu na podstawie art. 204 w zw. z art. 205 § 2 lub 4 P.p.s.a. Występujące w tej kwestii wątpliwości w orzecznictwie rozstrzygnęła uchwała NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38, w której uznano, że art. 204 i 205 § 2–4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a., stanowią podstawę zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (patrz: Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 12 do art. 179 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tak powołane).

Pismo określone jako odpowiedź na skargę kasacyjną zostało w niniejszej sprawie wniesione (wysłane za pośrednictwem poczty) po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. Pismo takie nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07; B. Dauter, op. cit. pkt 11).

W takiej sytuacji, wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie podlega uwzględnieniu (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 2173/19).