Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 578/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 i art. 63 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 52 ust. 2 w zw z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 550/13 w sprawie ze skargi K.G. i L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od K.G. i L.G. na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 550/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi K.G. i L.G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw na terenie położonym w miejscowości [...] na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb [...]).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 13 kwietnia 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw. Jak wyjaśniono, toczące się obecnie postępowanie, wraz z prowadzonym równocześnie postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji tankowania pojazdów gazem płynnym, nie dotyczy przebudowy istniejącej stacji paliw, czy też jej budowy od podstaw. W piśmie inwestora z dnia 20 lipca 2012 r. wyjaśniono, że rozpoczął on już na podstawie zgłoszenia roboty budowlane, niewymagające pozwolenia na budowę. Stąd też przedmiotem prowadzonego postępowania było jedynie ustalenie warunków zabudowy dla budowy wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów. Organ podkreślił, że funkcjonowanie istniejącej stacji paliw jest już faktem i nie stanowi przedmiotu toczącego się postępowania.

Odnosząc się do zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń strony postępowania – L.G., co do uciążliwości związanych z funkcjonowaniem stacji paliw, organ wyjaśnił, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie naruszałoby porządek prawny, co w przedmiotowej sprawie nie miało jednak miejsca.

Następnie Wójt wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono analizę funkcji i cech zagospodarowania, która wskazała na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wyjaśniono, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występują tereny baz i składów z zabudowaniami usługowymi, w ramach których prowadzona jest głównie działalność handlowo-usługowa. W ramach tych terenów zlokalizowana jest również istniejąca stacja paliw, co z kolei umożliwiło wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Na skutek wniesionego przez K.G. i L.G. odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że inwestor na terenie działki nr [...] prowadzi, na podstawie zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2012 r., roboty budowlane obejmujące remont zbiorników magazynowych paliwa oraz rurociągów technologicznych pomiędzy zbiornikami i dystrybutorami. Jak zaznaczył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r., brak jest obecnie podstaw do wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stąd też, w ocenie Kolegium, należało podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na istniejącej (remontowanej) stacji paliw.

W dalszej części uzasadnienia przytoczono wyniki przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania konkludując, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ pierwszej instancji był zobowiązany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenie zostanie poddany przedłożony projekt budowlany, a w szczególności jego wpływ (oddziaływanie) na teren sąsiedni.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli K.G. i L.G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 80 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyjęcie, że stacja paliw faktycznie istnieje, jak również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Jak wyjaśniono stacja paliw istniała na przedmiotowej działce od kilkudziesięciu lat, a inwestor kupił ją w 2010 r. od Spółdzielni [...]. W momencie jej nabycia w zbiornikach było jeszcze paliwo, a inwestor przystąpił do jej modernizacji i dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów. Pełnomocnik przedłożył do akt sprawy dwie fotografie spornej inwestycji na stan jej nabycia przez inwestora. Na jednym ze zdjęć widać było budynek należący do skarżącego, który, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, został pobudowany z zachowaniem stosownych odległości od istniejących zbiorników i obecnie przebudowywanej wiaty dla stacji paliw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw na terenie położonym w miejscowości [...] na działce oznaczonej nr ewid. [...].

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd zauważył w pierwszej kolejności, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora. Wynika to z treści art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powoduje to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu we wniosku inwestor zwrócił się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy istniejącej wiaty stacji paliw w celu spełnienia wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), przy czym we wniosku wskazano, że w ramach infrastruktury technicznej zostanie dokonana modernizacja wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów, w celu dostosowania do obowiązujących przepisów. Co istotne, we wniosku nie wskazano żadnych parametrów planowanej inwestycji (wiaty). Tymczasem organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw. Oznacza to, że Wójt, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, samodzielnie zmodyfikował wniosek inwestora uznając, że dotyczy on budowy nowej wiaty. Ponadto Wójt samodzielnie ustalił, w pkt 2 decyzji, parametry powyższej inwestycji określając m.in. jej powierzchnię zabudowy, czy też wysokość. Zdaniem Sądu działanie powyższe wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania.

Dalej Sąd podkreślił, że wobec niekompletnego i nieprecyzyjnego wniosku inwestora, który wskazał zarówno na konieczność przebudowy wiaty, jak i na konieczność jej modernizacji (przy czym przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie posługują się tym pojęciem i jego nie definiują), obowiązkiem organu było, w pierwszej kolejności, ustalenie rzeczywistego przedmiotu wniosku inwestora. Pojęcia takie jak "przebudowa" czy "budowa", którymi to pojęciami posługują się inwestor we wniosku (przebudowa), a organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy (budowa), są pojęciami, które mają swoją ustawową definicję zawartą w art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przy tym zgodnie z legalną definicją pojęcie "budowa" nie obejmuje swoim zakresem przebudowy. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Samodzielne przyjęcie, że złożony w dniu 13 kwietnia 2012 r. wniosek stanowił wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy nowej wiaty, pomimo że inwestor we wniosku wskazywał jedynie na jej przebudowę (modernizację) oraz ustalenie przez organ we własnym zakresie cech charakterystycznych powyższej inwestycji stanowiło tym samym naruszenie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującym koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Dodatkowo Sąd podniósł, że we wniosku inwestora z dnia 13 kwietnia 2012 r. wskazano, iż planowana inwestycja ma na celu spełnienie wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Również dokonując charakterystyki planowanej inwestycji inwestor wskazał, w pkt V wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że może ona stanowić projektowane źródło zanieczyszczeń, przy czym przewidywana emisja zanieczyszczeń pozostanie bez zmian.

Niewątpliwie inwestycja polegająca na budowie instalacji do dystrybucji ropy naftowej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 35 powołanego powyżej rozporządzania Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.). Tym samym, zdaniem Sądu, możliwe jest powstanie sytuacji, w której przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia, konieczne będzie uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy prowadzące postępowanie zaniechały wyjaśnienia, czy zakres planowanych prac powoduje konieczność wcześniejszego rozpatrzenia wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i w poprzedzającej ją decyzji Wójta nie odniesiono się do kwestii ewentualnego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie dokonania powyższej oceny, pomimo że skarżący podnosili powyższą okoliczność chociażby na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu organy dopuściły się tym samym naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, czy dla planowanej inwestycji konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Reasumując Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...].

Ponownie rozpatrując sprawę, jak zaznaczono, organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań, a w szczególności wezwać inwestora do złożenia precyzyjnego i zgodnego z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz dokonać oceny, czy planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie, dla którego konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny jego oddziaływania na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. został zastosowany, w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, które nie naruszały przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności zostały wydane zgodnie z art. 52 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że:

- decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora, z którego treści i załącznika graficznego do wniosku organy prawidłowo wywiodły, iż celem inwestora była budowa nowej wiaty w miejscu wiaty dotychczas istniejącej (a więc zamierzenie to należało zakwalifikować jako "budowa" wiaty w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.),

- inwestor określił we wniosku charakterystyczne parametry inwestycji, tj. powierzchnię wiaty na 80 m² oraz wysokość poprzez wskazanie, iż jego celem jest doprowadzenie wiaty do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, które w § 106 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 246, poz. 2063 ze zm.) przewidują, iż minimalna wysokość wiaty to 4,5 m;

2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organy rozważyły czy zakres planowanych przez inwestora prac powoduje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i mimo iż nie dały temu wyrazu bezpośrednio w treściach decyzji, to nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zamierzenie inwestora nie wymagało uzyskania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy;

3/ naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające

na tym, że art. 151 P.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie

faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania

i oddalenia skargi;

4/ naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organów orzekających w sprawie co do tego, czy w ocenie Sądu dla wnioskowanej inwestycji należało w niniejszej sprawie uzyskać decyzję środowiskową;

- niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku który ustęp (lub które ustępy) artykułu 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został (zostały), w ocenie Sądu, naruszone przez organy administracji publicznej;

II. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasady wolności zabudowy, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż korzystna dla inwestora decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, od której nie wniósł on odwołania, zasługuje na uchylenie jako niezgodna z jego wnioskiem;

2/ naruszenie art. 52 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

- z przepisów tych należy wywieść, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być bezwzględnie zgodna z wnioskiem inwestora, podczas gdy nie wynika to expressis verbis z brzmienia tych przepisów, a jedynie jest to pogląd, który został sformułowany w orzecznictwie, który powinien służyć ochronie inwestora wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy,

- decyzja Wójta Gminy [...] była niezgodna z wnioskiem inwestora, pomimo iż wniosek ten nie został sformułowany w sposób jednoznaczny (użyto w nim zarówno zwrotu "przebudowa", jak i "modernizacja", jak i "wybudowanie"), a z załącznika do wniosku wynikało, jakie było rzeczywiste zamierzenie inwestora i organ odczytał je w sposób prawidłowy o czym świadczy okoliczność, że inwestor nie wniósł odwołania od decyzji uznając, że jest ona niezgodna z jego żądaniem;

- inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy, a nie budowy nowej wiaty, podczas gdy o tym, iż wolą inwestora była budowa nowej wiaty w miejsce dotychczas istniejącej świadczą: po pierwsze – użyte we wniosku sformułowanie "wybudowanie", po drugie – załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z którego wynika, iż wiata objęta wnioskiem ma powstać w miejscu dotychczas istniejącej, lecz nie zostanie oparta na tych samych słupach oraz przede wszystkim okoliczność, że inwestor nie wniósł odwołania od tej decyzji, jako że była ona niezgodna z jego wnioskiem.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. Spółka zmodyfikowała żądanie skargi kasacyjnej wnosząc o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie.

Niewątpliwie jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w motywach zaskarżonego wyroku powołano, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., bowiem zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszono prawo materialne, a to przepis art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ bez wyjaśnienia i sprecyzowania przez samego inwestora zakresu planowanej inwestycji i jej parametrów wydał warunki zabudowy dla inwestycji samodzielnie określając jej zakres, jak i parametry, a nadto naruszył przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. nie wyjaśniając, czy w tym postępowaniu zakres planowanych prac nie powoduje konieczności wcześniejszego rozpatrzenia wpływu planowanej inwestycji na środowisko, gdyż możliwe jest, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie konieczne będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarga kasacyjna trafnie powołuje się na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji właśnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również na obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Należy co do zasady zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. w szczególności charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, czy też charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić. Jeżeli chodzi natomiast o parametry tego obiektu, takie jak np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe jest ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji. Jeżeli zatem, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ uzna, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, to powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należy przyjąć, że modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, że w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1639/06, dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem, jak wyżej zaznaczono, jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania.

Zatem problem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wniosek inwestora z dnia 13 kwietnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy, tak jak wskazuje Sąd pierwszej instancji, wymagał doprecyzowania i czy faktycznie organ administracji pierwszej instancji samodzielnie zmodyfikował wniosek inwestora.

Przede wszystkim na wstępie należy podnieść, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora z dnia 13 kwietnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy dotyczył jedynie realizacji wiaty osłaniającej dystrybutory paliwa w ramach istniejącej stacji paliw. Zatem precyzyjnie oznaczono w tym wniosku przeznaczenie projektowanej budowli oraz funkcję, jaką ma pełnić.

To, że planowana inwestycja dotyczyła budowy wiaty osłaniającej dystrybutory, wynikało również, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, z przedstawionego przez stronę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie bowiem dotychczasowe wiaty osłaniające dystrybutory paliwa na przedmiotowej stacji paliw nie spełniały wymagań obowiązujących przepisów. Stąd też w pkt II ppkt 2 tegoż wniosku mimo, iż wskazano, że sposób zagospodarowania terenu polegać będzie na przebudowie istniejącej wiaty, to w tym samym podpunkcie zaznaczono jednak, że w ramach infrastruktury technicznej "wybudowane" zostaną wiaty osłaniające stanowiska tankowania. Informacja ta w powiązaniu z pkt III ppkt 2a tego wniosku, określającym rodzaj tej budowli – konstrukcja stalowa na stopach fundamentowych świadczy o tym, że trafnie odczytał organ administracji, iż wniosek inwestora dotyczył budowy nowych wiat osłaniających stanowiska tankowania pojazdów. Zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie tracą na znaczeniu w sytuacji, gdy inwestor w sposób jednoznaczny przyznaje, iż jego wniosek został odczytany prawidłowo.

Nie można również uznać za trafne stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż wniosek inwestora nie zawierał żadnych parametrów planowanej inwestycji, a Wójt samodzielnie ustalił w pkt II ppkt 1 decyzji parametry spornej inwestycji, między innymi jej powierzchnię zabudowy czy też wysokość. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż we wniosku inwestora wskazano na powierzchnię zabudowy jednej wiaty – określając jej powierzchnię na 80 m ² - co jednak nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji i taką też wartość przyjęto w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowy wniosek inwestora nie zawiera wprawdzie konkretnie oznaczonej wysokości jaką posiadać będzie planowana wiata, lecz w tym wypadku nie można pominąć, że minimalna wysokość takiej budowli określona została w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie dla tego rodzaju budowli niezbędne charakterystyczne parametry zawiera, co właściwie przypomniano w skardze kasacyjnej, rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063). W § 106 ust. 1 tego aktu przyjęto, że wysokość zadaszenia w świetle, mierzona od poziomu podjazdu, powinna wynosić co najmniej 4,5 m. Skoro tak, to ustalona w decyzji wartość wysokości projektowanej wiaty na max 6 m wynikała ze zgłoszonego we wniosku żądania ustalenia spornych warunków dla wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów, w celu dostosowania tychże budowli do obowiązujących przepisów, w tym również i do wymaganej aktualnie wysokości planowanej wiaty. Zatem ustalenie tego parametru planowanej inwestycji nastąpiło poprzez jedynie ogólne wskazane ww. aktu prawnego, który oznacza minimalną wysokość, lecz nie jest to równoznaczne z tym, że inwestor nie wskazał żadnego parametru co do wysokości.

Dlatego też powyższe rozważania, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, prowadzą do konkluzji, iż wniosek inwestora nie wymagał doprecyzowania w zakresie opisanym w motywach zaskarżonego wyroku, jak również nie można przyjąć, że organ administracji pierwszej instancji samodzielnie, sprzecznie z wolą inwestora ustalił parametry tej inwestycji.

Dlatego też przyjąć należy, iż wskazany wyżej wniosek inwestora z dnia 13 kwietnia 2012 r. zawierał niezbędne informacje, aby możliwe było podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, a więc stanowisko Sądu pierwszej instancji co do jego wadliwości nie zasługuje na uwzględnienie. Zatem błędnie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji przyjął, że doszło w tym postępowaniu do naruszenia art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że jak wynika z samej treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wniosek inwestora z dnia 13 kwietnia 2012 r. uzupełniony został w dniu 10 października 2012 r., a ten element sprawy nie był badany przez Sąd pierwszej instancji.

Podobnie wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do potrzeby ewentualnego wyjaśnienia czy zakres prac związanych z planowaną inwestycją powoduje konieczność wcześniejszego rozpatrzenia jej wpływu na środowisko.

Przede wszystkim, jak już wyżej zaznaczono, wniosek inwestora z dnia 13 kwietnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy dotyczył jedynie realizacji wiaty osłaniającej dystrybutory paliwa w ramach istniejącej stacji paliw. Tak określony rodzaj inwestycji nie jest objęty uregulowaniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Aby skutecznie podważyć to stanowisko należałoby zakwestionować ustalenia faktyczne w sprawie przyjmując, że przedmiotem postępowania nie jest wyłącznie planowana budowla i że przed uzyskaniem takiej decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazując zaś na potrzebę uzupełnienia postępowania w opisanym wyżej zakresie powołał się na realizację inwestycji polegającej na budowie instalacji do dystrybucji ropy naftowej, która to stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 35 powołanego powyżej rozporządzania Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.). Tym samym, zdaniem Sądu, możliwe jest powstanie sytuacji, w której przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia, konieczne będzie uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tej sprawie nie jest jednak realizowana inwestycja polegająca na budowie instalacji do dystrybucji ropy naftowej, tym bardziej, że fakt istnienia stacji benzynowej na spornym terenie nie jest kwestionowany. Wiaty osłaniające dystrybutory paliwa w ramach istniejącej stacji paliw, będące jedynie elementem infrastruktury takiej stacji, nie mogą być zaliczone do takich instalacji o jakich wspomina Sąd pierwszej instancji.

Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, iż możliwość wdrożenia postępowania środowiskowego uzależniona jest od tego czy mamy do czynienia z instalacją do dystrybucji ropy naftowej. Definicja instalacji wynika z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a pod tym pojęciem należy rozumieć: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Natomiast sporne wiaty nie są takimi urządzeniami o jakich mowa w ww. przepisie. Są niewątpliwie budowlą, ale ich eksploatacja nie powoduje emisji, stąd też we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w punkcie V.5 wpisano, że przewidywana emisja zanieczyszczeń do środowiska: bez zmian stanu istniejącego. Wiata nie jest więc instalacją w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska a w konsekwencji nie może być uznana za instalację do dystrybucji ropy naftowej.

Zatem wskazywane w motywach zaskarżonego wyroku naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w tym zakresie nie może zostać uznane za prawidłowe, gdyż stanowisko Sądu odnosi się do przedsięwzięcia, które nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Natomiast to, że strona w odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy podnosiła zarzut braku przeprowadzenia postępowania środowiskowego i organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tej kwestii należy rozpatrywać w kontekście naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 K.p.a. niemającego jednak, w okolicznościach tej sprawy, istotnego wpływu na wynik postępowania.

Niemniej jednak konkludując uznać należy, iż wskazane wyżej usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej doprowadziły do jej uwzględnienia, co spowodowało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, należy przede wszystkim ocenić czy w sprawie spełniono wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Oczywiście należy także uwzględnić powyżej przedstawione rozważania.

Jednocześnie na koniec zauważyć należy, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako pozbawione doniosłości prawnej nie wymagały wnikliwego ustosunkowania się do nich.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.