Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 470/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 157 par1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K . z dnia [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , II. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz skarżącej Spółki z o.o. "[....] " z siedzibą w K. kwotę 557 zł ( pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

II SA/Kr 470/08

UZASADNIENIE

Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Województwa .... w dniu .... (Nr ..., poz. ...) i weszła w życie z dniem [...].

W dniu [...] kwietnia 2008 r. skargę na tę uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka z o.o. "A. " z siedzibą w K. , przy ul [...]. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, skierowanym do Rady Miasta K. w dniu [...] lutego 2008 r., t.j. przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.

W skardze tej zarzucono najpierw naruszenie trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego określonego w art. 17 i art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Skarżący uważają, że nastąpiły rażące uchybienia i odstępstwa od procedury określonej prawem, które wymagają powtórzenia procedury uchwalania planu w znacznej części, a wobec powyższego stanowią kwalifikowaną wadę wskazanej uchwały, skutkującej jej sprzecznością z prawem. Ww. sprzeczność z prawem polega na następujących okolicznościach:

a) projekt planu został przedstawiony przez prezydenta M. K. - Radzie Miasta K. w dniu [...] 2007 r. - wobec powyższego został wyczerpany tryb z art. 17 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po którym następuje bądź uchwalenie planu, bądź zastosowanie dyspozycji z art. 19 ww. ustawy, tj. wskazanie koniecznych zmian następujących w formie uchwały i podlegającej wykonaniu przez Prezydenta M. K,

b) proces uchwalenia ww. planu rozpoczął się w dniu [...] 2007r. - a zakończył jego uchwaleniem w dniu [...] 2007 r. Z powyższego schematu

wynikałoby, iż plan został uchwalony w postaci i treści przedstawionej przez Prezydenta M. K. w dniu [...] 2007r.,

c) jak wynika natomiast z procedury uchwalania tegoż planu zostały wprowadzone istotne zmiany, wynikające z zarządzeń Prezydenta M. K. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] i Nr [...], z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...], które wprowadzały autopoprawki do projektu planu.

Skarżący podnoszą, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza procedury autopoprawki do projektu planu i to po przedstawianiu projektu planu do uchwalenia. Ww. sprzeczny z prawem proces wprowadzania zmian do projektu planu narusza dwie podstawowe instytucje ww. procedury: możliwość zapoznania się ludności z projektem zmian wprowadzonych do projektu planu oraz możliwości zapoznania się rady gminy z wprowadzonymi zmianami oraz racjonalnego ich uchwalenia. Zgodnie z art. 17 pkt. 14 ustawy O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do projektu planu po jego przedstawieniu radzie gminy do uchwalenia, mogą być wprowadzone wyłącznie zmiany wynikające ze stosownych uchwał rady gminy (podlegających weryfikacji Wojewody w zakresie ich zgodności z prawem) - w niniejszym stanie faktycznym zarządzenia Prezydenta wprowadzające autopoprawki do planu są sprzeczne z wynikającą z ustawy procedurą uchwalania planu i wobec powyższego naruszają przepisy ustawy.

Skarżący uważają, że te okoliczności wskazują na konieczność ponowienia przynajmniej części procedury uwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Drugi zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów prawa związanych z ochroną nabytych przez skarżących praw do zagospodarowania własnych nieruchomości zgodnie z prawomocną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z [...] obejmującą m.in. teren objęty kwestionowaną uchwałą, na podstawie której to decyzji Prezydent M. K. wydał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jest to naruszenie art. 6 i 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 33 ustawy Prawo budowlane, art. 20 w zw. z art. 64 Konstytucji RP.

Podniesiono, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z wydaną przez Prezydenta M. K. prawomocną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z [...]. Zdaniem Skarżących Rada Miasta K. , uchwalając taki plan, nie tylko naruszyła chronione prawem interesy skarżących ale również, doprowadziła do sytuacji w której nie uwzględniła zapisów prawomocnych decyzji administracyjnych, które nie tylko odnoszą się do innych wskaźników zabudowy, ale również inaczej określają odległości i linie zabudowy od planowanych szlaków komunikacyjnych, przez co kluczowe założenia planu dotyczące obsługi komunikacyjnej terenów, mogą być nie wykonalne.

Na zakończenie skargi dodano, że skarżący wyczerpali tryb z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wzywając Radę Miasta K. wezwaniem do usunięcia naruszeń, a w dniu [...] marca 2008r. otrzymali stanowisko organu odmawiające uwzględnienia wezwania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie lub oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi umotywowano tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących zostało wniesione przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.

Z ostrożności procesowej sformułowano również odpowiedź merytoryczną.

Podniesiono, że procedura sporządzania planu miejscowego przewidziana wart. 17 i 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje, że uchwałę w przedmiocie planu miejscowego podejmuje rada gminy. Proces podjęcia uchwał przez Radę Miasta K. , jest natomiast uregulowany w statucie Rady Miasta K. , który w § 33 i § 36, stanowi, że "projektodawca może wprowadzić autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta w terminie określonym przez Przewodniczącego, a po jego upływie wyłącznie takie autopoprawki, które wynikają z treści zgłoszonych poprawek". Termin do wprowadzenia autopoprawek, został po pierwszym czytaniu, wyznaczony przez Przewodniczącego obrad, na [...] listopada 2007 r., natomiast ostateczny termin zgłoszenia poprawek na [...] listopada 2007 r. W wyniku powyższego zostały przyjęte autopoprawki, które miały charakter porządkujący i nie wprowadzały istotnych zmian do projektu planu miejscowego.

Umocowanie do uregulowania sposobu procedowania nad podejmowaniem uchwał wynika z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z tym podejmowanie uchwał zgodnie z ustalonym przez Radę Miasta statutem, nie może być jak wywodzi strona skarżąca powodem unieważnienia podjętej uchwały. Proces uchwalania zgodnie z statutem, przewiduje w momencie ogłoszenia zakończenia pierwszego czytania możliwość ustalenia terminu do zgłaszania autopoprawek z zastrzeżeniem § 33 ust. 1 statutu oraz późniejszy od niego termin zgłaszania poprawek do projektu uchwały (§ 36), dlatego strona skarżąca nie może powoływać się na naruszenie trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego skoro sam proces podejmowania uchwały obejmuje swoim zakresem instytucje autopoprawki do uchwalanej uchwały, co jest zgodne z obowiązującym aktem prawa miejscowego, jakim jest statut Rady Miasta K.

.

Stwierdzono, że przyjęcie zmian objętych autopoprawkami nie powodowało wprowadzenia nowych ograniczeń lub regulacji wymagających ponowienia czynności planistycznych.

W odniesieniu do zarzutu drugiego napisano, że w trakcie sporządzania projektu planu miejscowego, wiążące dla jego konstruowania ustaleń są wydane ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, a decyzje o warunkach zabudowy, są traktowane jako jedno z wielu uwarunkowań, analizowanych przy wyznaczaniu przeznaczenia terenów i ustalania warunków ich zagospodarowania. Zgodnie z art.63 ust. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, w związku z tym strona skarżąca nie może powoływać się na naruszenie przez Radę Miasta interesów skarżącego, w wyniku uchwalenia planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2007 r. (II OSK 1738/06), zgodnie z którym sam fakt podjęcia przez organ gminy uchwały - jeszcze przed jej opublikowaniem - rodzi określoną sytuację prawną, jaka można określić jako stan subiektywnego przekonania strony, że jej interes prawny został przez tę uchwałę naruszony. Sam akt publikacji uchwały nie zmienia w żadnym stopniu sytuacji prawnej strony skarżącej. Konieczność oczekiwania na publikację lub na wejście aktu w życie powoduje jedynie przedłużenie stanu ewentualnie niezgodnego z prawem. Jest więc możliwe wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego po uchwaleniu uchwały, ale jeszcze przed jej publikacją i momentem wejścia w życie. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi.

Rozpatrując merytorycznie wniesioną skargę i analizując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że drugi zarzut wniesionej skargi nie jest zasadny. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, mającym rangę konstytucyjnego źródła prawa. Normy takiego aktu, jako powszechnie obowiązujące stoją naturalnie wyżej w hierarchii norm od norm indywidualnych, wynikających z decyzji administracyjnych. Oczywiście kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje ochronę praw nabytych z decyzji administracyjnych (art. 154 i art. 155 k.p.a.), ale chroni je tylko przed innymi możliwymi decyzjami administracyjnymi (zasada trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 § 1 k.p.a.). Prawa te nie mogą być chronione przed ingerencją aktu wyższego rzędu o randze źródła prawa. Z tego właśnie powodu ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał stwierdzać wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zresztą decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stwarza jakichkolwiek praw do nieruchomości. Trzeba dodać, że właściciel nieruchomości może się domagać odszkodowania, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości stało się niemożliwe lub ograniczone (art. 36 ust. 1 tejże ustawy). Z tych wszystkich względów nie można twierdzić, że naruszenie praw nabytych z decyzji administracyjnej może być powodem stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast pierwszy zarzut skargi Spółki A. jest nie tylko zasadny, ale obnaża rażące naruszenie prawa, jakie tkwi w zaskarżonej uchwale a w istocie w postępowaniu poprzedzającym tę uchwałę, t.j. w procedurze planistycznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza szczegółową procedurę przygotowania planu miejscowego i przyjmuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały (art. 28 ust. 1). Jednym z najistotniejszych elementów tej procedury jest obowiązek ponowienia niektórych czynności planistycznych, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu (art. 19 ust. 1). Jedną z takich czynności może być wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu i zebranie uwag do planu, co pozwala osobom zainteresowanym na ustosunkowanie się do projektu planu i czyni zadość postulatowi informowania ludności o projekcie.

Rada Miasta K. przyjęła uchwałę z oczywistym pogwałceniem powyższych zasad, wprowadzając do swojej uchwały autopoprawki, zgłoszone przez Prezydenta M. K. w czterech jego zarządzeniach. Dokonano więc w ostatniej chwili zmiany projektu bez ponowienia określonych czynności, do czego zobowiązuje cyt. art. 19 ustawy. Co więcej, nie zastanowiono się nawet na tym, czy czynności takie powinny zostać ponowione. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, przyjęto bowiem, że autopoprawki są możliwe, gdyż ich wprowadzenie przyjmuje obowiązujący Statut Rady Miasta K. Łamiąc zasadę konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, która w demokratycznym państwie prawa nie może doznawać wyjątków, postawiono więc Statut Rady Miasta K. ponad ustawą. Uznano, że Statut ten modyfikuje rozwiązania ustawowe i przyjętą przez ustawę procedurę. Jaskrawość tego uchybienia nie wymaga dyskusji. Dla oceny tego stanu rzeczy nie ma znaczenia to, czego dotyczyły wprowadzone autopoprawki. Nota bene w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że poprawki te nie są istotne. Jednakże lektura zarządzeń Prezydenta M. K. , wprowadzających autopoprawki przeczy temu stwierdzeniu.

W opisanej sytuacji, skoro Rada Miasta K. działała sprzecznie z art. 19 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) O kosztach postanowiono w myśl art. 200 tejże ustawy.