Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 891/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Hanna Raszkowska Beata Jezielska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu samochodowego 1) uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy garażu samochodowego położonego przy ul. "[...]" w "[...]" na działce nr "[...]", stanowiącego własność B. i R. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]" roku, znak "[...]" nakazał opracować inwentaryzację oraz ekspertyzę stanu technicznego przedmiotowego garażu samochodowego i przedłożyć w terminie do dnia 30 czerwca 2005 roku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i przesłuchaniu świadków za wiarygodne uznał zeznania wykonawców robót budowlanych i stwierdził, że przedmiotowy garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1978 roku, a w 2001 roku jedynie go wyremontowano.

Pismem z dnia 30 czerwca 2005 roku, które wpłynęło do organu 4 lipca 2005 roku, właścicielka sąsiedniej nieruchomości – E. B. wniosła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: H. B. i R. P. na okoliczność stwierdzenia faktu, że przedmiotowy garaż został w 2001 roku w całości rozebrany i wybudowany od podstaw.

Po otrzymaniu wniosku B. i R. K. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu i wymaganej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]" roku, znak "[...]" udzielił pozwolenia na jego użytkowanie.

Pismem z dnia 13 lipca 2005 roku, znak "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" poinformował E. B., że na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. nie uwzględnił jej żądania w sprawie przeprowadzenia zgłoszonych dowodów, gdyż dotyczyło ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Poza tym złożony wniosek dowodowy nie mógł zostać rozpatrzony, gdyż postępowanie zostało już zakończone prawomocną decyzją.

Od powyższej decyzji E. B. wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, mających znaczenie dla ustalenia, kiedy został wybudowany przedmiotowy garaż. W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie przedmiotowy garaż został wybudowany od podstaw w 2001 roku. W toku postępowania zgłosiła wniosek o przesłuchanie kolejnych dwóch świadków mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie i posiadających informacje odnośnie inwestycji polegającej na wyburzeniu starego garażu oraz postawieniu nowego. Jednak przedmiotowy wniosek dowodowy nie został przez organ uwzględniony, mimo iż miał on znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Po otrzymaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 25 sierpnia 2005 roku, znak "[...]" zwrócił się do H. B. i R. P. o złożenie oświadczenia dotyczącego daty wybudowania przedmiotowego garażu.

W złożonym oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2005 roku H. B. stwierdził, że w czasie trwania remontu domu przy ul. "[...]" w "[...]" w latach 2001-2002 garaż został całkowicie rozebrany i od podstaw wybudowany.

Decyzją z dnia "[...]" roku, znak "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że opierając się na zeznaniach R. K. i jego świadków oraz wykonanej inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną przedmiotowego garażu przychylił się do stanowiska, że na samowolnie wybudowanym w 1978 roku garażu wykonano samowolnie w 2001 roku roboty budowlane polegające na kapitalnym remoncie. Organ wyjaśnił, że jeden ze świadków R. K. pełni samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, a zatem jego oświadczenie jest wiarygodne, natomiast E. B. i jej świadkowie "nie wnieśli do sprawy niepodważalnych faktów, które uprawdopodobniły ich wersję

Wydarzeń". Również mało prawdopodobne jest by nowy świadek H.

B. przez cały czas znajdował się w pobliżu miejsca budowy i obserwował roboty budowlane wykonywane przy remoncie przedmiotowego garażu.

Na powyższą decyzję E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 37 ust. l i art. 40 Ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane polegające na pominięciu przez organ analizy przesłanek negatywnych wydania zgody na legalizację samowoli budowlanej i tym samym nie rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Skarżąca podniosła, że pomimo informowania organu o zastrzeżeniach w kwestii odległości przedmiotowego garażu od granicy sąsiednich działek, organ skupił się jedynie na ustaleniu daty wystąpienia samowoli budowlanej i właściwym zastosowaniu przepisu legalizującego.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że został naruszony art. 40, 42 ust. 3 oraz art. 56 ust. l Ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem postępowanie powinno się toczyć w oparciu o art. 40 cyt. ustawy, natomiast organ za podstawę prawną przyjął art. 42 ust. 3 i w tej sytuacji postępowanie o legalizację przedmiotowego garażu nie zostało zakończone. Z kolei art. 56 ust. l cyt. ustawy został potraktowany jako podstawa do wydania decyzji, podczas gdy jest tylko podstawą do żądania dowodu w postępowaniu legalizacyjnym.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, 10 § l, 77 § l, 81, 84 § l oraz 136 k.p.a. polegające na niezwróceniu przez organ odwoławczy uwagi na błędy w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, w wyniku którego pozbawiono skarżącą możliwości wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonych dowodów i pominięto jej wnioski dowodowe, a także nieprawidłowo rozstrzygnięto o sprzecznościach istniejących w zeznaniach świadków. Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy uchylił się od samodzielnej oceny wiarygodności zebranych dowodów zawieszając postępowanie zażaleniowe na postanowienie dowodowe do czasu zakończenia

postępowania karnego dotyczącego składania przez świadków fałszywych zeznań.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że w przypadku prowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej wobec inwestora powinna zostać wydana decyzja nakazująca mu wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli jednak w trakcie postępowania zostanie stwierdzone, iż obiekt budowlany został wykonany w taki sposób, że nie są konieczne żadne zmiany lub przeróbki, to wydanie decyzji na podstawie art. 40 Ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane jest zbędne. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu zgodnie z art. 42 ust. 3 cyt. ustawy.

Poza tym organ przyznał, że nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie art. 56 Ustawy Prawo budowlane powinno nastąpić w formie postanowienia.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. l § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz.U. nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis ten obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Badając pod tym kątem Sąd uznał, iż przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7 i 77 § l k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie

uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny.

W przedmiotowej sprawie od ustalenia czy garaż przy ul. "[...]" w "[...]" na działce nr "[...]" został w 2001 roku wyremontowany czy wybudowany zależało, które przepisy prawa budowlanego będą miały zastosowanie do przedmiotowej samowoli budowlanej. Bowiem jeżeli garaż został wybudowany w 1978 roku i w 2001 roku jedynie wyremontowany, to należałoby zastosować przepisy Ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, póz. 229 ze zm.). Jeżeli jednak został rozebrany i od nowa wybudowany, jak twierdzi skarżąca, to zastosowanie miałyby przepisy Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 207, póz. 2016 ze zm.).

Organ I instancji po przeprowadzeniu rozprawy i przesłuchaniu R. K., E. B. oraz ich świadków, uznał, że przedmiotowy garaż został wybudowany w 1978 roku, a w 2001 roku jedynie wyremontowany i w tej sytuacji mają zastosowanie przepisy Ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że za wiarygodne uznał zeznania wykonawców robót budowlanych, którzy szczegółowo określili zakres i rodzaj wykonanych prac. Również organ odwoławczy za wiarygodne uznał zeznania przedstawiciela firmy budowlanej, która wykonała prace remontowe na przedmiotowym garażu, z powodu pełnienia przez niego samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Natomiast zeznania świadków E. B. nie uznano za wiarygodne, gdyż świadkowie mieszkają na innej ulicy i mało prawdopodobne jest, aby przez cały czas znajdowali się w pobliżu miejsca budowy i obserwowali prace budowlane.

Tymczasem organy dokładnie powinny wyjaśnić, dlaczego jednym dowodom dały wiarę, a innym odmówiły wiarygodności. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny.

Zasadny jest również zarzut skarżącej, że w trakcie postępowania organ pominął zgłoszone przez nią dowody mające znaczenie dla sprawy. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji E. B. zgłosiła wniosek dowodowy, który nie został uwzględniony przez organ z powodu stwierdzenia tych okoliczności już innymi dowodami. Natomiast zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji może nie uwzględnić żądania strony, jeśli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy tylko w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeśli natomiast dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno być oddalone (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 roku, SA/Lu 507/95, niepubl.).

Tymczasem kwestia czy garaż został w 2001 roku wyremontowany czy wybudowany nie została jednoznacznie wyjaśniona i w tej sytuacji dowody te miały znaczenie dla sprawy.

Z kolei organ odwoławczy przeprowadzając w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Bowiem organ wezwał wskazanych przez skarżącą świadków do złożenia oświadczenia. Natomiast zgodnie z art. 79 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu z zeznań świadków i powinna być o tym zawiadomiona, może zadawać pytania świadkom oraz składać wyjaśnienia. Zachowanie wymagań art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, zaś naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., III SA 1035/97, niepubl.).

Poza tym organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych

materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § l k.p.a. wynika, iż takie ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jej udziału w postępowaniu. Odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, o których jest mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Zasadny jest również zarzut skarżącej odnoszący się do niezbadania przez organy obu instancji przesłanek negatywnych legalizacji samowoli budowlanej. Jeżeli zostały podjęte czynności w celu zalegalizowania samowoli budowlanej na podstawie przepisów Ustawy z 1974 roku Prawo budowlane, to przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie należało zbadać, czy nie zachodzi potrzeba wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami i wydania w tej kwestii decyzji nakazującej dokonanie takich zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 cyt. ustawy. Dopiero efektem tego postępowania mogłoby być ustalenie, że przedmiotowy garaż jest zgodny z przepisami oraz udzielenie inwestorowi pozwolenia na jego użytkowanie.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji, bez badania zgodności samowolnie wybudowanego garażu z przepisami prawa, wydał pozwolenie na jego użytkowanie. Natomiast skarżąca informowała już wcześniej organ, że jej zdaniem garaż został wybudowany zbyt blisko granicy działki.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § l pkt l lit a) i c) Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji oraz na mocy art. 152 orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Ponadto Sąd w oparciu o art. 200 powyższej ustawy zasądził od organu na rzecz strony skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania sądowego.