Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3401/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 107e
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 189d pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2967/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 września 2018 r. znak DOZ-OAiK.650.527.2018.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2967/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 września 2018 r., znak DOZ-OAiK.650.527.2018.MW, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. z art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, wynikające z błędnego założenia, że organy w sposób wadliwy rozważyły założenia konstrukcyjne kształtujące zasady wymierzania administracyjnej kary pieniężnej,

2. art. 189d pkt 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie może być postrzegany jako umożliwiający zastosowanie dwóch administracyjnych kar pieniężnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić do przyjęcia, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji nakładających na Skarżącą administracyjne kary pieniężne za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oddzielnie w stosunku do budynku dworu i parku.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107e ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony winien być w stosunku do braku wykonania zalecenia pokontrolnego, a nie do niewykonania poszczególnych obowiązków wynikających z zalecenia pokontrolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji nakładających na skarżącą administracyjne kary pieniężne za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oddzielnie w stosunku do budynku dworu i parku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2019 r. skarżąca [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed sądem I i II instancji. Podtrzymała dotychczas wyrażone stanowisko. Dodała, że nie było możliwości nałożenia na Spółkę administracyjnych kar pieniężnych, ponieważ na dzień jej ewentualnych działań lub zaniechań nie obowiązywały przepisy o możliwości nakładania kar pieniężnych, a istniał jedynie przepis o możliwości nałożenia kary grzywny, ustalonej w wysokości określonej w Kodeksie wykroczeń. Zgodnie z art. 189c K.p.a. w związku z art. 107g ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu, czy poprzednio obowiązujące przepisy ustawy były korzystniejsze dla strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przesądzające znaczenie ma wykładnia art. 107e w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), dalej także: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", "ustawa".

Zgodnie z art. 107e ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł.

Dodać można, że przepis art. 107e został do ustawy dodany, tak samo jak cały "Rozdział 10a. Administracyjne kary pieniężne", na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1595), dalej także: "nowela", "ustawa z dnia 22 czerwca 2017 r.". Nowela w tym zakresie, w myśl jej art. 10 pkt 1, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.

Poza granicami kasacji pozostają zagadnienia intertemporalne związane z zastosowaniem art. 107e do zachowania polegającego na niewykonywaniu zaleceń pokontrolnych zarówno przed wejściem w życie uprawniającego do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za ten czyn, jak i po wejściu w życie normy sankcyjnej zawartej w art. 107e. Podkreślić trzeba, że w odniesieniu do normy art. 107e w związku z art. 40 ust. 1 ustawy, w skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że przedmiot sankcjonowanego działania odnoszony winien być do braku wykonania zalecenia pokontrolnego, a nie do niewykonania poszczególnych obowiązków wynikających z zalecenia pokontrolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji nakładających na skarżącą administracyjne kary pieniężne za niewykonanie zaleceń pokontrolnych oddzielnie w stosunku do budynku dworu i parku.

W drugiej części opisu naruszenia wnoszący kasację Minister wskazał prawidłową jego zdaniem wykładnię, przy czym zawarł w tym opisie indywidualne okoliczności niniejszej sprawy, które należałoby wiązać z niewłaściwym zastosowaniem, będącym skutkiem błędnej wykładni. Zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 107e Minister jednak nie sformułował.

Kontynuując uwagi w zakresie wykładni art. 107e, zauważyć należy, że przepis art. 40 ust. 1 ustawy, do którego nawiązuje hipoteza art. 107e, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

Tak więc hipoteza art. 40 ust. 1 ustawy odnosi się do zabytku. Uprawnienie wojewódzkiego konserwatora do wydania zaleceń, o których mowa w art. 40 ust. 1, jest uwarunkowane podstawą materialną, której elementem istotnym jest zabytek. Niezależnie od tego, ile rozstrzygnięć w znaczeniu formalnym (zaleceń) organ wyda na podstawie art. 40 ust. 1, w stosunku do podmiotu kontrolowanego na podstawie tej samej kontroli, z punktu widzenia materialnego, zalecenia odnoszące się do jednego zabytku stanowią jeden akt, przewidziany w art. 40 ust. 1 ustawy. Konsekwencją takiego rozumienia art. 40 ust. 1 jest także brak możliwości "dzielenia" zaleceń kierowanych w odniesieniu do poszczególnych części zabytku w trakcie stosowania art. 107e ustawy. Abstrahując od wpływu zakresu niewykonanych zaleceń na wysokość nałożonej na podstawie art. 107e kary pieniężnej, przyjąć należy, że niewykonanie zaleceń wydanych na podstawie tej samej kontroli, odnoszących się do jednego zabytku, umożliwia nałożenie, na podstawie tego przepisu, jednej kary administracyjnej.

Zalecenia będące przedmiotem odniesienia w niniejszej sprawie zostały wydane w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 40 ust. 1 stanowił wówczas, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej.

Z treści przepisu nie wynikało zatem wprost, że zalecenia odnoszą się do zabytku. Jednak nawiązanie do kontroli, której rezultatem są określone ustalenia, wywołujące potrzebę wydania zaleceń, wskazuje na to, że zalecenia są rezultatem kontroli zabytku (art. 38 ust. 3 pkt 1) lub zabytków (art. 38 ust. 3 pkt 2). Również w tym przypadku punktem odniesienia jest zabytek. Odrębnie można formułować zalecenia odnoszące się do odrębnych zabytków.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli był zabytek w postaci Zabytkowego dworu i otaczającego go parku w K., gm. B. – założenie dworsko-parkowe z drugiej połowy XIX w., wpisany do rejestru zabytków województwa bydgoskiego pod nr [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 czerwca 1987 r., nr [...]. Założenie to obejmowało, jak wynika z przywołanej decyzji, m.in. park i dwór.

Dla porządku odnotować można, że na mocy art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tytuł zmieniony z dniem 4 lutego 1997 r.) zachowują ważność. Oznacza to, że zabytek wpisany do rejestru zabytków, na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury, jest zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zalecenia wystosowane w dniu 14 października 2015 r. do dzierżawcy, na podstawie art. 40 ust. 1 oraz art. 119 ustawy, dotyczyły całego zabytku i nie mogą być traktowane jako zalecenia odrębne, dotyczące poszczególnych części zabytku – w tym przypadku budynku dworu i parku. W konsekwencji nie ma podstaw do nakładania, na podstawie art. 107e ustawy więcej niż jednej kary administracyjnej będącej rezultatem niewykonania tych zaleceń.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawy do wymierzenia dwóch kar: jednej w zakresie dworu oraz drugiej w zakresie parku, nie stanowi art. 189d pkt 3 K.p.a. Jest to norma mająca wpływ na wymiar kary pieniężnej w przypadku zbiegu odpowiedzialności karnej i administracyjnej. O takim zbiegu nie ma mowy w przypadku dwóch kar administracyjnych. Niezależnie od tego, zauważyć można, że zagadnienie takiego zbiegu reguluje przepis art. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. z art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, wynikające z błędnego, zdaniem Ministra, założenia, że organy w sposób wadliwy rozważyły założenia konstrukcyjne kształtujące zasady wymierzania administracyjnej kary pieniężnej.

Wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji stanowi jedną z innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 3 do art. 61a – za Z. R. Kmiecikiem "Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego", Warszawa 2014, s. 211–212; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 384).

W postępowaniach wszczynanych z urzędu, tak jak w niniejszej sprawie, o ile dojdzie do wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie już się toczy, zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem nie tylko uchylił decyzje obu instancji, ale także na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne.

W razie bezprzedmiotowości postępowania nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytorycznie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 565 oraz orzecznictwo tak powołane).

Podniesiona w piśmie procesowym złożonym przez Spółkę w postępowaniu kasacyjnym, kwestia intertemporalna, a co za tym idzie zagadnienie wyboru podstawy materialnej, dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia. Kontrowersja ta nie może być zatem rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu.

Można jedynie odnotować, że postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte wcześniej, niż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zakończyło się wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z dnia 19 września 2018 r. znak: DOZ-OAiK.650.504.2018.MW o utrzymaniu w mocy decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr WZN/74/2018, o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł z powodu niewykonania do dnia 28 marca 2018 r. zaleceń pokontrolnych z dnia 14 października 2015 r., znak: WU0Z.DB.WrZN.5i80.i4.20i5.ZWT.AS, w stosunku do dworu w K. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2776/18, skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 września 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.504.2018.MW w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej została oddalona. Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która dotychczas nie została rozpoznana.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). W związku z wnioskiem Spółki o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji należy przypomnieć, że koszty te zostały zasądzone w punkcie II zaskarżonego wyroku.