Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2735/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 239
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Stowarzyszenie (...) Wojskowej "Ż" z siedzibą w W. (dalej jako Skarżący) decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) określającą wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od Stowarzyszenia (...) Wojskowej "Ż." w wyniku realizacji umowy numer (...) z dnia 3 czerwca 2015 r. na kwotę 4 450,00 zł wraz z określeniem odnośnie odsetek.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu (...) czerwca 2015 r. Minister Obrony Narodowej zawarł ze Stowarzyszeniem (...) Wojskowej "Ż." umowę numer (...) na realizację zadania publicznego pod nazwą Konkurs historyczny dla uczniów Szkoły Podstawowej nr (...) im. (...) w G. pn. "Czy znasz historię 25-lecia ....". Zawarta umowa była umową na wsparcie realizacji zadania publicznego w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239, z późn. zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy Stowarzyszenie otrzymało dotację w wysokości 5 310,00 zł, płatną w terminie do 14 dni od daty zawarcia umowy. W § 2 ust. 1 umowy Stowarzyszenie zobowiązało się do realizacji zadania publicznego w terminie od dnia 4 maja 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r.

Organ - dokonując analizy sprawozdania z wykonania zadania publicznego - stwierdził, że wykorzystanie dotacji w kwocie 4 450,00 zł nastąpiło po terminie realizacji zadania określonego § 2 ust. 1 zawartej umowy, tj. po dniu 30 czerwca 2015 r. Wykazana nieprawidłowość stanowiła podstawę do żądania zwrotu dotacji w wysokości 4 450,00 zł, na podstawie § 11 ust. 1 zawartej umowy. Informacja o powyższym wraz z notą obciążeniową nr 54 z dnia 18 września 2015 r. na kwotę 4 450,00 zł została przesłana do Stowarzyszenia pismem z dnia 18 września 2015 r.

W związku z niewypełnieniem przez Stowarzyszenie warunków, na jakich dotacja została przyznana, pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. organ wszczął postępowanie administracyjne mające na celu określenie kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego nalicza się odsetki.

W toku przedmiotowego postępowania potwierdzono fakt wykorzystania po terminie realizacji zadania dotacji w kwocie 4 450,00 zł, wynikającego z faktury FV_.... na kwotę 4 450,00 zł opłaconej w dniu 2 lipca 2015 r. tj., po terminie realizacji zadania.

W związku z powyższym decyzją Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r. Minister Obrony Narodowej określił wysokość kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od Stowarzyszenia, w wyniku realizacji umowy numer (...) z dnia (...)czerwca 2015 r. na kwotę 4 450,00 zł, a także termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na dzień 16 września 2015 r.

Pismem z dnia 20 maja 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji otrzymanej z budżetu państwa na realizację zadania publicznego.

Zdaniem Stowarzyszenia organ błędnie wywiódł z brzmienia ww. przepisów, że w pojęciu nienależnego pobrania dotacji z budżetu państwa lub pobrania dotacji w nadmiernej wysokości mieści się sytuacja uchybienia przez Stowarzyszenie terminom dokonywania płatności na realizację celu publicznego, przy jednoczesnym pełnym zrealizowaniu celu umowy oraz wypełnieniu obowiązków z niej wynikających. Skutkiem błędnej wykładni prawa materialnego było nieuzasadnione nałożenie na Stowarzyszenie obowiązku zwrotu dotacji w wysokości określonej w decyzji z dnia 28 kwietnia 2016 r.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) kwietnia 2016 r. w sprawie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja Nr (...) Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) kwietnia 2016 r. zawiera błędne zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych. Stwierdzenie przez dysponenta, na podstawie przedstawionego rozliczenia w zakresie rzeczowym i finansowym, że dotacja została w części lub całości wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości, rodzi obowiązek określenia w drodze decyzji wysokości kwoty podlegającej do zwrotu do budżetu państwa.

Organ dokonując ponownej analizy dokumentacji potwierdził bowiem fakt wykorzystania dotacji w kwocie 4 450,00 zł po terminie realizacji zadania, tj. w dniu 2 lipca 2015 r., co było działaniem nieuprawnionym.

Zaznaczono, że Stowarzyszenie rozliczając zadanie publiczne przyznało się, że niedokładnie zapoznało się z zasadami przyznawania i rozliczania dotacji Ministra Obrony Narodowej.

Odnośnie ustalenia terminu płatności odsetek wskazano, iż wykorzystanie dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości zostało stwierdzone w dniu 16 września 2015 r., który tym samym stanowi termin, od którego nalicza się odsetki.

Stowarzyszenie (...) Wojskowej "Ż." zaskarżyło w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Nr (...) Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję (...) Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) kwietnia 2016 r. określającą wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, wnosząc o uchylenie obydwu decyzji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej jako kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z istotnym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 152 ust. 3 w zw. z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), poprzez błędne wyłożenie pojęcia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, a następnie błędną subsumpcję ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod przepis naruszonej normy materialnej,

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pozbawieniu Skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niezawiadomienie go o zakończeniu czynności dowodowych, przez co Skarżący utracił możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, złożenia wyjaśnień co do okoliczności niedochowania terminu wydatkowania środków publicznych oraz przyczyn takiego stanu faktycznego, co z kolei mogło przełożyć się na niewłaściwą subsumpcję stanu faktycznego - w zakresie zakwalifikowania do zakresu pojęciowego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że bezsporne między stronami jest to, że część środków (4 450,00 zł) została wydatkowana w dniu 2 lipca 2015 r., a więc po terminie wskazanym umową tj. po dniu 30 czerwca 2015 r. i poza terminem realizacji zadania (od 4 maja do 30 czerwca 2015 r.), wskazanym w § 2 ust. 1 zawartej umowy.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.; dalej: u.f.p.).

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Zgodnie zaś z ust. 2 dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

W myśl z kolei ust. 3 dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Natomiast w myśl art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa, zgodnie z art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi. Ustawodawca nie definiuje terminu "dotacja wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, z czym Sąd zgadza się w całej rozciągłości, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza, przede wszystkim wykorzystanie jej na cel inny niż ten, który miał być realizowany w świetle umowy o wsparcie. Umowa o dofinasowanie zakreśla zarówno cel, jak również termin w którym cel ten musi być realizowany. W tym miejscu trzeba ponownie wskazać, że Strona zobowiązała się do wykorzystania dotacji zgodnie z celem i na warunkach określonych umową.

Należy przy tym podkreślić, że dotacja stanowi nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych, przy czym fakt zawarcia w tym przedmiocie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunki pomiędzy stronami umowy będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. Przekazane środki nie tracą bowiem swego publicznoprawnego charakteru. Zawarta przez Skarżącą stronę umowa zawierała bowiem postanowienia zobowiązujące beneficjenta do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową.

W sytuacji zatem gdy - jak wynika to z cyt. powyżej przepisów - przez wykorzystanie dotacji rozumieć należy zapłatę za zadania, na które dotacja została udzielona, co wobec formy omawianej wypowiedzi normatywnej wyklucza jakiekolwiek wyjątki od tak określonego przez samego ustawodawcę rozumienia terminu "wykorzystania dotacji", a tym samym odstępstwa od ustanowionej w ten sposób zasady wykorzystywania dofinansowania.

Trzeba przy tym podkreślić, że dotacja celowa - a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie - jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie, co w kontekście źródła pochodzenia środków dotacyjnych, jako tzw. "środków znaczonych" (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl) oznacza, że granice upoważnienia do wykorzystania (wydatkowania) środków pochodzących z dotacji stanowi termin oraz cel, na który została ona przyznana i na który tym samym może być wykorzystana.

Przedstawiona teza znajduje swoje wyraźne potwierdzenie w woli ustawodawcy stanowiącego o wykorzystaniu dotacji przez "zapłatę za zrealizowane zadania, na które została udzielona" , a tym samym za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że nie każda zapłata ze środków przyznanej dotacji stanowi wykorzystanie dotacji w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Zapłata ta musi bowiem korespondować z konkretnym celem, na który zostały udzielone środki pochodzące z dotacji, a więc innymi słowy musi być przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego środkami publicznymi oraz być dokonana w terminie, w jakim zadanie - na które dotacja została przyznana - miało zostać zrealizowane.

W przeciwnym wypadku, a mianowicie dokonania zapłaty niezgodnie z celem, na który dotacja została przyznana - a więc nie na realizację konkretnego zadania finansowanego ze środków dotacyjnych - albo (oraz) dokonania zapłaty po upływie terminu realizacji konkretnego zadania (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1107/13; dostępny tamże), ani też bez żadnego dokumentującego ją rachunku - będzie to uzasadniało wniosek o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bo nie na finansowanie realizowanego w określonym terminie zadania, na które została ona udzielona (patrz: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3088/15; dostępny tamże, LEX 2331214).

W cyt. wyroku NSA postawił tezę, iż ocena odnośnie do wykorzystania dotacji z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem nie może pomijać tego, że granicę upoważnienia do dysponowania środkami pochodzącymi z dotacji udzielonej na finansowanie danego zadania stanowi zarówno cel, na który środki te są wydatkowane, jak i zakreślony - determinowany określonym czasem realizacji dotowanego zadania - termin, wraz z upływem którego nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała.

W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu należy wskazać, iż zaskarżona decyzja odnosząca się do określenia do zwrotu kwoty dotacji w wyniku realizacji umowy (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. na kwotę 4 450,00 zł wraz z określeniem terminu naliczania odsetek na dzień 16 września 2015 r. należy uznać za prawidłową, mimo, iż organ określa ją jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości, a należało ją zaklasyfikować jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Tym samym Sąd – dokonując kontroli zaskarżonej decyzji - uznał, iż organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych, odnoszących się do zwrotu kwoty dotacji celowej.

Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., albowiem - mimo uchybień organu co do informowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego - Skarżący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu i brał w nim czynny udział.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wystarczający sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.