Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1281/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 37 pkt 7, art. 124 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. – P. B. M. M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2188/13 w sprawie ze skargi M. K. – P. B. M. M. K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Zarządu Województwa M. kwotę 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2188/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. prowadzącego P. B. M. M. K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dotacji pochodzącej ze środków unijnych.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2010 r. M. K. zawarł z Województwem M. w imieniu którego działa M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: JWPU) umowę o dofinansowanie projektu pn. "Eksploatacja kruszyw naturalnych przy pomocy innowacyjnej technologii". Skarżącemu udzielono dotacji w kwocie 1.840.660,39 zł. Umowa została następnie trzykrotnie zmieniona na podstawie aneksów z [...] maja 2010 r., [...] lutego 2011 r. i [...] lipca 2011 r.

Będący przedmiotem umowy projekt zakładał uruchomienie od dnia [...] lutego 2009 r. w miejscowości B. D., gmina R., powiat makowski, województwo m. linii technologicznej do wydobycia i sortowania piasku, żwiru oraz kamienia łamanego ze znajdującego się tam zbiornika wodnego. W związku z tą działalnością strona zamierzała zakupić i wdrożyć innowacyjne rozwiązania patentowe nr PL [...] [...] z dnia [...] lipca 2008 r. (nr zgłoszenia [...] z dnia [...] maja 2002 r.) - sortownik przeznaczony do sortowania kruszywa wydobywanego spod wody pogłębiarką ssąco - refulującą. Sortownik ten stanowił innowację procesową w zakresie sortowania wydobywanego surowca (piasku, żwiru, kamienia). Dodatkowo planowano także zakupić następujące środki trwałe: pogłębiarkę ssąco - refulującą rury tłoczące do linii technologicznej, linię technologiczną do kruszenia i sortowania oraz spychacz (2 szt.).

W dniu [...] stycznia 2012 r. strona złożyła "Sprawozdanie w zakresie monitorowania trwałości projektu oraz obszarów szczególnego ryzyka". Oświadczyła w nim, iż projekt nie był poddawany żadnej znaczącej modyfikacji, a wskaźniki są utrzymane.

Następnie w dniach [...] – [...] maja 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. Zespół Kontrolujący przeprowadził kontrolę doraźną. W ramach tej kontroli dokonano dwukrotnych oględzin miejsca realizacji projektu. Kontrola wykazała, że projekt został zrealizowany z naruszeniem: umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] maja 2010 r. wraz z aneksami. Beneficjent nie zrealizował bowiem projektu zgodnie z Wnioskiem o dofinansowanie oraz nie zachował zgodności projektu z przepisami prawa krajowego. Stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie § 3 ust. 5, 7 oraz § 18 ww. umowy. Nadto ustalono, że skarżący nie posiada koncesji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej, na której rozwój otrzymał dofinansowanie. Zgodnie zaś z art. 15 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 1994 r., nr 27 poz. 96, dalej: Prawo geologiczne i górnicze z 1994r.) prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż jest działalnością koncesjonowaną i wykonywanie jej bez zezwolenia jest zabronione.

Ponadto beneficjent nie przedstawił podczas kontroli - dokumentu potwierdzającego prawa do wykorzystania patentu objętego zgłoszeniem patentowym z [...] maja 2002 r.

Beneficjent nie poinformował, także M. Jednostki o zmianie miejsca realizacji projektu i sposobie wykorzystywania zakupionych środków trwałych. Podczas oględzin w maju stwierdzono brak maszyn, natomiast w sierpniu maszyny zgromadzone we wskazanym miejscu były nieuruchomione i nie było głównego środka trwałego - sortownika, stanowiącego sedno innowacyjności projektu, na który udzielone zostało dofinansowanie. Kontrolujący stwierdzili też, że beneficjent zakupił maszyny używane. Skarżący nie posiadał zezwolenia na prowadzenie żwirowni w miejscu realizacji projektu, a dzierżawione grunty są przeznaczone pod usługi turystyki, zabudowy letniskowej i wód śródlądowych, co nie wypełnia ustawowych wymogów dotyczących prowadzenia działalności koncesjonowanej, jaką jest wydobywanie kopalin ze złóż. Nie zostały osiągnięte ani utrzymane wskaźniki produktu i rezultatu założone dla projektu.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami uznano, że skarżący wykorzystał otrzymane dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, czego konsekwencją, na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej. uf.p.), jest obowiązek jego zwrotu.

Skarżący w zastrzeżeniach do ustaleń kontrolnych wskazał, że ma on prawo do prowadzenia działalności bez koncesji, jeśli występuje jako podwykonawca innej firmy posiadającej koncesję. Zwrócił uwagę, iż we wniosku o dofinansowanie projektu i biznes planie nie określał, że samodzielnie o tego typu koncesję będzie występować, a jedynie wskazał, że zamierza uruchomić i prowadzić tego typu działalność. Przedstawił obszerne uzasadnienie, odnosząc się do każdego z zarzutów.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. JWPU wezwała skarżącego do zwrotu dofinansowania z EFRR w wysokości 1.840.660,39 zł. wraz z odsetkami.

W odwołaniu od tej decyzji strona powtórzyła argumentację zawartą w zastrzeżeniach do ustaleń kontrolnych.

Zarząd Województwa M. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję MJWPU z dnia [...] lutego 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o tej treści organ odwoławczy skupił się na czterech kwestiach: braku koncesji na wydobywanie kopalin, niepoinformowaniu MJWPU o zmianie miejsca realizacji projektu i sposobie wykorzystania zakupionych środków trwałych, prawie do wykorzystania patentu oraz zakupie używanych środków trwałych.

W uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do braku koncesji na wydobywanie kopalin organ odwoławczy wskazał, że wydobywanie kopalin wymaga koncesji, a ta – jak ustalono m.in. na podstawie dokumentów z Wojewódzkiego Archiwum Geologicznego oraz Wydziału Geologii w Departamencie Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. – wygasła na kilka lat przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, po czym nie została odnowiona. Tym samym projekt oraz zakup maszyn służących jego realizacji należało uznać za bezzasadny z punktu widzenia celowości ponoszonych wydatków. Wydatki poniesione w ramach projektu są niecelowe i niekwalifikujące się do dofinansowania, bowiem projekt był i jest niewykonalny prawnie w miejscu realizacji.

Dalej organ wskazał, że projekt nie był realizowany w miejscu wskazanym we wniosku o dofinansowanie. W miejscu kontroli nie została zarejestrowana żadna działalność gospodarcza. Miejscem realizacji projektu winna być miejscowość B. D. w Gm. R., pow. M., a w miejscu tym nie jest prowadzone, ani też nie było na etapie aplikowania do dofinansowania, legalne wydobywanie kopalin. Beneficjent ani samodzielnie pod firmą M., ani jako podwykonawca innej firmy nie prowadził ani nie prowadzi działalności w miejscu realizacji projektu, na którą otrzymał dofinansowanie.

Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie otrzymał dofinansowania na prowadzenie działalności, lecz na zrealizowanie projektu. Realizacja ta nie może jednak przebiegać z naruszeniem przepisów prawa, a wydobywanie kopalin ze złoża jako działalność regulowana, wykonywania bez koncesji, jest niezgodna z prawem.

W odniesieniu zaś do prawa do wykorzystania patentu organ II instancji wskazał, iż kwestia sporu beneficjenta z twórcą wynalazku, zajęcie sortownika przez Prokuraturę, sprawa patentu i brak prawa do jego wykorzystania stanowi przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową W. P. P.., która prowadzi śledztwo w sprawie wyłudzenia funduszy unijnych na podstawie cudzego patentu i bez jego późniejszej realizacji na szkodę twórcy patentu i MJWPU. Sprawa ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie odwołania.

Odnosząc się do kwestii zakupu przez beneficjenta używanych środków trwałych, organ wskazał, że zgodnie z instrukcją wniosku o dofinansowanie wymóg zakupu nowego sprzętu dotyczył dużych przedsiębiorców. W związku z tym beneficjent należąc do sektora małych i średnich przedsiębiorstw nie był zobligowany do wystąpienia do MJWPU o zgodę na zakup sprzętu używanego, o ile sprzęt spełniał warunki określone w Zasadach kwalifikowania wydatków w RPO WM (rozdz. VI, pkt 4.2) - "środek trwały nie był współfinansowany ze środków wspólnotowych ani z dotacji krajowych w okresie 7 lat poprzedzających datę dokonania zakupu danego środka trwałego przez Beneficjenta. Dokumentem poświadczającym ten fakt może być oświadczenie ostatniego sprzedawcy." Organ wskazał jednak, że nie sposób odnieść się do oświadczenia wystawcy faktury, że używany sprzęt nie był zakupiony z użyciem środków krajowych lub UE, gdyż brak jest takiego oświadczenia w aktach sprawy, nie została również dołączona do odwołania jego kopia lub ponowne oświadczenie.

Przedsiębiorstwo Budowlane złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zarzuty skargi są całkowicie bezpodstawne i bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, iż nie zgadza się z argumentacją skarżącego, iż do prowadzonej działalności skarżącego nie jest wymagana koncesja. Działalność skarżącego polegająca na wydobywaniu żwiru i piasku z dna zbiornika wodnego nie odbywała się w związku z okolicznościami wymienionymi w art. 124 ust. 3 Prawa wodnego. Tymczasem jedynie wydobycie prowadzone w co najmniej jednym ze wskazanych w tym przepisie celów mogłoby uzasadniać brak konieczności posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji również koncesji na pozyskiwanie kopalin.

W postępowaniu będącym przedmiotem oceny Sądu wykazane zostało, że istotą prowadzonej przez skarżącego działalność miało być wydobywanie kopalin (żwiru, piasku i kamienia) ze zbiornika wodnego, nie zaś wykonywanie tych czynności jedynie przy okazji, w związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglugowych i remontem urządzeń wodnych. Za takim wnioskiem przemawia już sama nazwa projektu zgłoszonego przez skarżącego: “Eksploatacja kruszyw naturalnych przy pomocy innowacyjnej technologii" oraz z opisu projektu, w którym zaznaczono, iż “oprócz świadczenia usług będziemy się również zajmować produkcją piasku, żwiru i kamienia łamanego na cele budowlane".

Wskazać w ocenie Sądu również należy, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy firmą “I." W. K. a gminą R. nie wskazuje na prowadzenie działalności polegającej stricte na utrzymywaniu wód, szlaków żeglugowych i remoncie urządzeń wodnych. W umowie tej wskazano jedynie, iż dzierżawca ma możliwość wykonywania na swój koszt prac takich jak: pogłębianie istniejącego zbiornika, regulowanie linii brzegowych, oczyszczanie akwenu wodnego oraz pobieranie z tego tytułu pożytków.

W ocenie Sądu I instancji podejmowana przez skarżącego próba zrównania postanowień ww. umowy z okolicznościami powołanymi w art. 124 ust. 3 Prawa wodnego nie znajduje uzasadnienia. Skarżący działając w ten sposób dokonuje oczywistej nadinterpretacji postanowień umowy pomiędzy "I." W. K., a gminą R., na potrzeby niniejszego postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący prowadził działalność wymagającą uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Będące przedmiotem tej działalności pozyskiwanie piasku, żwiru i kamienia łamanego z dnia zbiornika wodnego miało bowiem wyłącznie gospodarczy charakter i nie pozostawało w związku z utrzymywaniem stanu tego zbiornika.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżący nie dysponował koncesją na prowadzoną działalność – polegającą na wydobywaniu kopalin. Wskazać również należy, że działalność skarżącego znajdująca się w granicach obszarów górniczych B. M. i B. D. została zakończona odpowiednio w 2000 i 2001 roku, nastąpiło również wygaśnięcie koncesji na eksploatację kopalin we wskazanych lokalizacjach. Nadto ani skarżący ani właściciel firmy "I." nie uzyskali koncesji na wydobywanie kopalin z jakiegokolwiek złoża położonego na terenie powiatu makowskiego.

Tym samym, za prawidłowe należy uznać stwierdzenie JWPU oraz Zarządu Województwa M., że skoro przedmiotem projektu o dofinansowanie którego ubiegał się skarżący było wydobycie i sortowanie piasku, żwiru i kamienia łamanego ze wskazanego przez niego złoża, a skarżący na taką działalność nie miał wymaganej koncesji i pozwolenia wodnoprawnego, to wydatek służący na zakup maszyn mających umożliwić wykonywanie działalności, był bezzasadny z punktu widzenia celowości. Wydatki poniesione w ramach projektu nie kwalifikowały się do dofinansowania.

W zaskarżonej decyzji wykazano również, że beneficjent nie otrzymał dofinansowania na prowadzenie działalności, lecz na zrealizowanie konkretnego projektu w dokładnie określonym miejscu, którym jak wskazał sam skarżący jest miejscowość B. D., gmina R., powiat makowski. O zmianę miejsca realizacji projektu na podstawie postanowień § 18 umowy o dofinansowanie (paragraf ten dotyczy procedury zmian w Projekcie i Umowie) skarżący nie występował.

Pomijając powyższe ustalenia i zakładając, iż skarżący mógł zmienić miejsce zamontowania maszyn i urządzeń niezbędnych do pozyskiwania piasku, żwiru i kamienia łamanego nie można uznać, że tego rodzaju działalność skarżący prowadził. Dla przyjęcia takiego wniosku konieczne jest bowiem – jak wykazano wcześniej – posiadanie koncesji i pozwolenia wodnoprawnego, którymi skarżący ani na dzień złożenia wniosku, ani później nie dysponował.

Do analogicznych wniosków należało dojść w odniesieniu do kwestii zakupu przez skarżącego sortownika zastępczego z naruszeniem § 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie.

W ocenie Sądu I instancji wobec jednoznaczności ustaleń należało również uznać, iż na rozstrzygnięcie sprawy nie miała wpływu kwestia prawa do wykorzystania przez skarżącego patentu zastosowanego w sortowniku.

Z przedstawionych powodów za bezzasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego o naruszeniu art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie. Wskazać należy, że decyzję administracyjną dotyczącą zwrotu środków, o której mowa w tym przepisie wydaje się bowiem m.in. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie natomiast z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przez procedury, o których tu mowa należy natomiast rozumieć ustawy oraz umowę o dofinansowanie. Te zaś – jak wykazano powyżej – zostały przez skarżącego niewątpliwie naruszone.

Rozpoznając zarzuty procesowe WSA nie podzielił argumentacji skarżącego dot. naruszenia zasad dwuinstancyjności. Kolejno za bezzasadne uznał Sąd zarzuty art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu oświadczenie ostatniego sprzedawcy nie jest jedynym dokumentem mogącym poświadczyć fakt, iż środek trwały nie został współfinansowany ze środków wspólnotowych ani z dotacji krajowych. Katalog tych dokumentów nie jest bowiem zamknięty. Taka konstatacja wynika z treści ww. rozdziału VI, pkt 4.2 Zasad kwalifikowania wydatków w RPO WM, wymieniającego przedmiotowe oświadczenie jedynie przykładowo. Jednakże nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, iż to wyłącznie na organie ciążył obowiązek podjęcia działań w celu ustalenia faktu współfinansowania lub niewspółfinansowania zakupu powołanego środka trwałego ze środków wspólnotowych lub dotacji krajowych, podczas gdy skarżący mógł zachować w wyjaśnieniu tej kwestii zupełną bierność. Skarżący – w przypadku zakupu używanych maszyn (środków trwałych) – powinien wykazać, że maszyny te nie zostały współfinasowane z ww. źródeł. Wynika to z oczywistej reguły, iż to skarżący jako podmiot zainteresowany w pozytywnym dla siebie rozstrzygnięciu sprawy powinien dostarczyć, lub przynajmniej wskazywać dowody, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Skarżący zaś, twierdząc, że okoliczność ta może być ustalona na podstawie innych niż oświadczenie ostatniego sprzedawcy dokumentów, na żaden tego rodzaju dokument nie wskazał. Takie działanie sprawia, że podniesiony zarzut jawi się jako gołosłowna polemika z ustaleniami organu mającymi odzwierciedlenie w materiale dowodowym, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA za zupełnie bezzasadny uznał zarzut dotyczący wykorzystania do ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie dokumentów sporządzonych przy udziale osoby, co do bezstronności której istnieją poważne zastrzeżenia. Sąd podzielił całkowicie w odniesieniu do tego zarzutu stanowisko wyrażone przez organ II instancji. Ustalenia poczynione bowiem przez K. D. – K. kierownika zespołu kontrolującego w Wydziale Kontroli Projektów RPO w odniesieniu do projektu skarżącego znalazły potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji. Poza tym ustalenia te nie stanowiły głównej, a tym bardziej jedynej podstawy do orzeczenia o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu kwoty dotacji pochodzącej ze środków unijnych. Podstawę taką – jak wykazano powyżej – stanowił bowiem przede wszystkim brak posiadania przez skarżącego koncesji i pozwolenia wodnoprawnego.

M. K. złożył skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., bądź jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za zasadne - rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej: "Decyzja") utrzymującą w mocy decyzję M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...] zobowiązującą Skarżącego do zwrotu kwoty 1.840.660,39 złotych dotacji wraz z odsetkami z tytułu wykorzystania otrzymanego dofinansowania projektu nr [...], pt. "Eksploatacja kruszyw naturalnych przy pomocy innowacyjnej technologii" niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur lub pobranego nienależnie;

Skargą kasacyjną skarżący zarzucił:

A. Naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.):

a) przez jego błędną wykładnię:

a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 roku, Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej jako "Prawo geologiczne i górnicze") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że ustawę Prawo geologiczne i górnicze stosuje się do korzystania z wód w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm., dalej jako "Prawo wodne") podczas gdy na mocy art. 3 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego ustawy tej nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami;

b) przez jego niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 21 ust. 1 pkt. 2 Prawa geologicznego i górniczego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kamienia, żwiru oraz piasku wymaga posiadania przez Skarżącego koncesji na wydobywanie kopali ze złóż, w sytuacji jeżeli powołana koncesja nie jest wymagana przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

b) art. 122 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 37 ust. 7 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kamienia, żwiru oraz piasku w związku z utrzymywaniem wód wymaga posiadania przez Skarżącego pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji jeżeli powołane pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

c) art. 124 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowane i przyjęcie iż prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu kamienia, żwiru oraz piasku w związku z utrzymywaniem wód wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

d) art. 207 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i zobowiązanie Skarżącego do zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami z tytułu wykorzystania otrzymanego dofinansowania projektu nr [...] niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur lub pobranego nienależnie.

B. Naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA w zw. z art. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej: "KPA") poprzez oddalenie skargi Skarżącego i brak uchylenia Decyzji w sytuacji rozpoznania złożonego przez Skarżącego odwołania przez Zarząd Województwa M. - w decydującej mierze - wyłącznie poprzez odniesienie się do poszczególnych zarzutów w nim podniesionych, a więc do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym zaniechaniu istoty zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 KPA;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez oddalenie skargi Skarżącego i brak uchylenia Decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia przez organy administracji obu instancji postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, skutkującym niepełnym rozpatrzeniem materiału dowodowego i poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych skutkujących uznaniem, że Skarżący prowadził działalność w miejscowości B. podczas gdy z Informacji pokontrolnej nr [...] wynika że prowadził on działalność na żwirowni B., która to znajduje się w miejscowości B. D.;

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA w zw. z art. 8 KPA poprzez oddalenie skargi Skarżącego i brak uchylenia Decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia przez organy administracji obu instancji postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych - w tym wynikającej z art. 8 KPA zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do państwa - skutkującymi zaniechaniem ustalenia okoliczności, czy nabyte przez Skarżącego używane środki trwałe były lub nie były współfinansowane z publicznych środków krajowych lub wspólnotowych w okresie 7 lat poprzedzających datę dokonania zakupu danego środka trwałego, stosownie do pkt. 4.2, rozdz. VI Zasad kwalifikowania wydatków w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa M.;

d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA poprzez oddalenie skargi Skarżącego i brak uchylenia Decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia przez organy administracji obu instancji postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, skutkującym niepełnym rozpatrzeniem materiału dowodowego i poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych skutkujących ustaleniem, że Skarżący nie prowadził działalności polegającej na wydobywaniu kamienia, żwiru oraz piasku w związku z utrzymywaniem wód oraz przyjęcie iż działalność o dofinansowanie której wnioskował Skarżący oraz następnie przez niego prowadzona nie może być wykonywana w ramach utrzymania wód.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Zarząd Województwa M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w pierwszej kolejności zauważyć należy, że powołując się na naruszenie przepisów postępowania, w ramach określonej wyżej podstawy kasacyjnej, kasator winien wykazać, że naruszenie tych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przypomnieć bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi odzwierciedlenie zasady określonej w art. 78 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że celem tej zasady jest "zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia" (vide wyrok TK z 15.05.2000 r. SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz.110).

Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, przy czym konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide wyrok NSA z 21.02.2012 r. II OSK 2720/11 niepublikowany).

Oczywistym więc jest, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że ponownie rozstrzygnął sprawę analizując stan faktyczny i prawny, a tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do przyjęcie, iż przy rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia zasady określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że całkowicie niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie Ba petitum skargi kasacyjnej.

Również za całkowicie niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, a opisanych w punktach B b,c,d petitum skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym podkreślić należy, że kasator ubiegał się i otrzymał dofinansowanie projektu "Eksploatacja kruszyw naturalnych przy pomocy innowacyjnej technologii". We wniosku o dofinansowanie projektu beneficjent wskazał, że projekt dotyczy uruchomienia wydobycia i sortowania piasku i żwiru oraz kamienia ze zbiornika wodnego w gminie R. w miejscowości B. D.. Również w umowie z dnia [...] maja 2010 roku wraz z aneksami wyraźnie wskazano, że dofinansowanie zostało przyznane na realizację projektu szczegółowo określonego we wniosku o dofinansowanie. Zasadnie więc uznał Sąd I instancji, że z akt sprawy wynika, iż w miejscu wskazanym we wniosku tj. w miejscowości B. D. projekt nie był przez kasatora realizowany. Okoliczność tę potwierdzają kontrole przeprowadzone przez organ w miejscowości B. D..

Środki przyznane w ramach dofinansowania miały być przeznaczone na zakup sprzętu w postaci sortownika, pogłębiarki ssąco - refulującej, rur tłoczących do linii technologicznej, linii technologicznej do kruszenia i sortowania oraz dwóch spychaczy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w Zasadach kwalifikowania wydatków w RPO WM przewidziano dla małych i średnich przedsiębiorców warunek, że zakupiony środek trwały nie może być współfinansowany ze środków wspólnotowych ani z dotacji krajowych w okresie 7 lat poprzedzających datę dokonania zakupu tegoż środka trwałego przez beneficjenta. W dokumentacji tej wskazano także, że dowodem na spełnienie tegoż warunku może być pisemne oświadczenie podmiotu wystawiającego fakturę (sprzedawcy). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to aby beneficjent spełnił opisany wyżej warunek. Samo twierdzenie kasatora, że do akt postępowania złożył taki dokument stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

Ponadto stwierdzić należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że ani z treści wniosku o dofinansowanie, ani z treści umowy nie wynika aby działalność na którą zostało przyznane dofinansowanie miała być związana z utrzymaniem wód. Treść wniosku jest w tym zakresie jednoznaczna i wskazuje, że projekt dotyczy wydobycia i sortowania piasku i żwiru oraz kamienia ze zbiornika wodnego w gminie R. w miejscowości B. D.. Projekt nie obejmował swym zakresem działań, o których mowa w art. 124 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Jak wynika z wniosku o dofinansowanie projekt miał na celu oferowanie surowców w postaci piasku, żwiru i kamienia, jako produktów o wysokiej jakości wydobywanych z zastosowaniem nowoczesnej technologii i przeznaczonych na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy w ocenie NSA brak jest podstaw do uznania, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zasługują na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy na wstępie przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze wynika, że ustawy nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Treść powołanego przepisu prawa wyraźnie wskazuje, że wyłączenie ustawy Prawo geologiczne i górnicze odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w odrębnych przepisach kwestia korzystania z wód została uregulowana odmiennie od tego jak to czyni ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze w ogóle nie znajdują zastosowania do zagadnień dotyczących korzystania z wód. Odwoływanie się przez kasatora do treści art. 124 pkt 3 ustawy Prawo wodne jest całkowicie bezzasadne bowiem zawarta w tym przepisie regulacja prawna nie dotyczy okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie ubiegała się i nie uzyskała dofinansowania do projektu obejmującego wydobywanie piasku, żwiru i kamienia w związku z utrzymaniem wód, a w celu uzyskania przy zastosowaniu nowoczesnej technologii materiałów budowlanych z przeznaczeniem dla budownictwa. Okoliczności dotyczące ewentualnych umów zawartych z organami gminy a dotyczącymi utrzymania wód pozostają poza zakresem niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ustalenie czy beneficjent wykorzystuje przyznane środki finansowe zgodnie z przepisami unijnymi oraz przepisami prawa krajowego. Skoro środki finansowe zostały przyznane na realizację konkretnego projektu szczegółowo opisanego we wniosku o dofinansowanie to brak jest podstaw do zmiany zakresu przedmiotowego dofinansowania poprzez wprowadzanie dodatkowych nie znanych w dacie oceny wniosku i zawierania umowy elementów warunkujących realizację projektu.

Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 ustawy Prawo wodne korzystanie z wód polega na korzystaniu powszechnym, zwykłym lub szczególnym. Niewątpliwie wydobywanie kamienia, żwiru czy piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu jest zaliczone do szczególnego korzystania z wód w rozumienia art. 37 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Poza sporem pozostaje okoliczność, że opisana wyżej działalność nie może być zaliczona do powszechnego czy zwykłego sposobu korzystania z wód (art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 37 ustawy Prawo wodne). Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód, a więc także na działalność opisaną w art. 37 pkt 7 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji wskazał, odwołując się do orzecznictwa NSA (wyrok NSA z dnia 15.04.2010 r. II GSK487/10), że w przypadku szczególnego sposobu korzystania z wód polegającego na gospodarczym, zorganizowanym i ciągłym wydobywaniu kopaliny w postaci żwiru i piasku, działalność taka wymaga uzyskania koncesji jak i pozwolenia wodnoprawnego. Jak zasadnie przyjmuje się w powołanym wyżej wyroku NSA w takiej sytuacji mamy tutaj do czynienia z działalnością gospodarczą, która obwarowana jest obowiązkiem uzyskania koncesji stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.