Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 120/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: 7 w zw z art. 77 , art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c , art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "O." Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "O."Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w K. kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r. (znak: [...] , na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., S.K.A. – reprezentowanego przez pełnomocnika M.G. , od decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia 26 lipca 2016 r. (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: Budowa trzydziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi wod,-kan., gaz, co, elektryczną oraz infrastrukturą techniczną, w tym przebudową istniejącego zjazdu, budową zjazdu, budową ciągów pieszo-jezdnych o szerokości 5m oraz dojść o szerokości 4, 5m umożliwiających dojazd, rozbudową i przebudową sieci wodnej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu z przyłączem gazu i wlz energii elektrycznej, budowa dwóch zbiorników odparowujących jako element kanalizacji deszczowej działki nr [...] ,[...] ,[...] itd.. obr. S. , miasto S. oraz przebudowa i budowa zjazdu dz. [...] ,[...] ,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 lipca 2016 r., Nr [...] (znak: [...]) , Starosta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: Budowa trzydziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., gaz, co, elektryczną oraz infrastrukturą techniczną, w tym przebudową istniejącego zjazdu, budową zjazdu, budową ciągów pieszo-jezdnych o szerokości 5m oraz dojść o szerokości 4,5m umożliwiających dojazd, rozbudową i przebudową sieci wodnej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazu z przyłączem gazu i wlz energii elektrycznej, budowa dwóch zbiorników odparowujących jako element kanalizacji deszczowej działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... , obr. S. , miasto S. oraz przebudowa i budowa zjazdu dz. [...] ,[...] .

W uzasadnieniu decyzji Starosta K. wskazał, że postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ I instancji stwierdził, że wniesione przez pełnomocnika inwestora wyjaśnienia nie uczyniły zadość żądaniom punktu 8 i 9 ww. postanowienia. Starosta K. wyjaśnił, że zgodnie z pkt 8 nie doprowadzono dachów projektowanych budynków do zgodności z wytycznymi § 24 ust. 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w zakresie kąta nachylenia połaci dachu. Natomiast w odniesieniu do wymagań określonych w pkt 9, nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości organu, że projektowane budynki stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne odpowiadające wprost definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.p.b.

Odwołanie od ww. decyzji wniosło [...] Sp. z o.o., S.K.A. Według odwołującej się, decyzja Starosty K. powinna zostać uznana za bezzasadną, opartą na błędnej interpretacji przepisów prawa miejscowego. Odwołująca się zarzuciła, że organ I instancji uznał, iż w zakresie pojęcia dachów o innej formie nie mieści się dach płaski, dokonując dość niezrozumiałego uzasadnienia takiego stanowiska, a następnie przedstawiła własną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie oraz zwróciła uwagę, że do sprawy została dołączona opinia autora planu i organu uchwalającego plan. Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę na sporną, w ocenie organu I instancji, kwestię dotyczącą projektowanej zabudowy, niezgodnej z definicją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zawartej w art. 3 pkt 2a u.p.b. Skarżąca zarzuciła również, że Starosta K. nie wskazał żadnej sprzeczności zaprojektowanej zabudowy z ww. przepisem. Dodatkowo wyjaśniła, że projektowana zabudowa to budynki w zabudowie szeregowej, posiadające po dwa niezależne lokale mieszkalne (zgodnie z przytoczoną definicją), stanowiące oddylatowane od siebie niezależne konstrukcyjne obiekty, a w związku z tym posiadają wszystkie parametry zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym aktami prawa miejscowego. Skarżąca stwierdziła m.in., że przytoczone przez Starostę K. zarzuty o gabarytach przemawiających za zabudową wielorodzinną, czy układzie i rodzaju pomieszczeń świadczących o późniejszym zamiarze dokonania podziałów, są dalece nieuprawnione i bezzasadne. Podkreśliła przy tym, że projektując zabudowę projektanci kierują się własną wizją przestrzeni oraz obowiązującymi przepisami, przy czym bezpośrednimi wytycznymi są zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. , które jednoznacznie dopuszczają przyjęte gabaryty zabudowy. Skarżąca wskazała, że jeżeli Starosta K. miał inną wizję kształtowania przestrzeni w przedmiotowym miejscu, mógł swoje uwagi zgłosić na etapie konsultacji planu, przed jego uchwaleniem.

Wojewoda [...] po dokonaniu analizy przekazanych akt sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a zarzuty skarżącej tylko w części należy uznać za zasadne.

W uzasadnieniu, decyzji organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko skarżącej, dotyczące zawartej w decyzji Starosty K. , błędnej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych (zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia 12 grudnia 2013 r., Rady Miejskiej w S. , Dz.Urz.[...] ), w kwestii dotyczącej formy dachu w projektowanych budynkach. Organ odwoławczy powołując się na treść § 24 ust. 4 pkt 5 obowiązującego planu podał, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynków usługowych należy stosować dachy dwuspadowe i wielospadowe, o nachyleniu połaci od 30° do 45°, z dopuszczeniem dachów o innej formie, z zastrzeżeniem stosowania jednolitej geometrii dachów dla zabudowy bliźniaczej oraz w przypadku realizowania zespołu zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz z zakazem stosowania połaci dachowych przesuniętych w pionie oraz dachów kopertowych. Organ odwoławczy, dokonując weryfikacji akt sprawy, dopatrzył się również uchybień organu I instancji, w działaniach zmierzających do sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami ww. miejscowego planu. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji dokonał nadinterpretacji ww. przepisu, gdyż nie precyzuje on sformułowania o innej formie (dachu). Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, za nieuprawnioną należało uznać interpretację planu, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 26 lipca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego, dokonana przez organ I instancji analiza tekstu § 24 ust. 4 pkt 5 planu, prezentuje wykładnię zawężająca i ograniczającą, która ma cechy logicznego sposobu rozwiązania problemu. Jednak według organu II instancji tylko jednoznaczne określenie w przepisie zakazu bądź nakazu, może stanowić podstawę nałożenia na inwestora obowiązku z rygorem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] wskazał, że uchwałodawca dopuścił dowolność formy projektowanego dachu, zastrzegając jednak przy tym, konieczność stosowania jednolitej geometrii dachów dla zabudowy bliźniaczej oraz w przypadku realizowania zespołu zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oraz z zakazem stosowania połaci dachowych przesuniętych w pionie oraz dachów kopertowych. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zabudowa zespołu 37 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej, a w związku z tym według organu II instancji dach o innej formie, czyli projektowany dla ww. budynków dach płaski, nie jest sprzeczny z ustaleniami planu, jako że jest to jedna z form dachu. Dlatego też, organ odwoławczy nie widział podstaw do zawężenia dopuszczalnych jego form w omawianym obszarze, a przy tym podał, że jak wynika z treści pisma Zakładu Planowania Przestrzennego Biura Rozwoju K. z dnia 31 marca 2016 r. (znak: [...] ), dach płaski nie będzie naruszał wymogów planu, gdyż jest ono zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. Organ odwoławczy podniósł, że w opinii tej wskazano, że poprzez sformułowanie dachy o innej formie należy rozumieć, iż w pojęciu tym mieści się jak najbardziej dach płaski, a nadto wyjaśniono, że pojęcie dachów o innej formie zostało wprowadzone do planu w odpowiedzi na oczekiwania mieszkańców, właścicieli gruntów wyrażone we wnioskach do planu i było ono zgodne ze stanowiskiem Gminy. Wojewoda [...] nadmienił również, że w piśmie tym zwrócono uwagę na ujednolicenie zastosowanej formy projektowanego dachu w przypadku budowy zespołu budynków oraz na zakaz stosowania połaci przesuniętych w pionie oraz dachów kopertowych.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący plan stanowi podstawowy element prawa miejscowego i jest w całości wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, właściwych do orzekania w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, analizie powinna podlegać zgodność inwestycji z zawartymi w nim ustaleniami, w odniesieniu do wszystkich poszczególnych zagadnień. W ocenie organu II instancji, wątpliwości wyrażone przez Starostę K. w uzasadnieniu decyzji, nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa, dlatego też argument dotyczący zaprojektowania formy dachu, niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu, uznać należało za bezzasadny. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, dotyczące rodzaju zaprojektowanych budynków mieszkalnych. Podkreślił przy tym, że w miejscowym planie, dla obszaru o symbolu MN (A52MN) przewidziana została zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś zgodnie z zapisami § 24 ust. 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi wraz z zielenią urządzoną oraz z obiektami małej architektury. Z kolei w ust. 3 wskazano, że jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym zabudowy usługowej wolnostojącej; obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ogrodzeń, przyłączy i urządzeń instalacyjnych do budynków; budynków garażowych i gospodarczych, jako wolnostojących i dobudowywanych, niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, ciągów pieszych, miejsc postójowych. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z opisu do projektu budowlanego wynikało, iż zaprojektowano 37 budynków mieszkalnych, w każdym po dwa mieszkania oraz dwa miejsca postojowe w garażu zlokalizowanym w parterach, przy czym budynki czterokondygnacyjne na planie prostokąta, w układzie szeregowym. Ponadto organ II instancji podał, że analiza rysunków rzutów projektowanych budynków, wykazała jednoznacznie, że w ramach każdego z budynków mieszkalnych, zaproponowano trzy oddzielne lokale, mogące funkcjonować niezależnie, co dostrzegł również organ I instancji w pkt 8 postanowienia z dni 18 marca 2016 r., wydanego w oparciu o art. 35 ust. 3 u.p.b., którym wezwał inwestora do wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że każdy z projektowanych budynków, jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta K. zwrócił uwagę, iż przedstawiony układ pomieszczeń w budynkach, wskazuje na wyodrębnienie trzech niezależnych lokali, wydzielonych w obrębie budynku trwałymi ścianami i dostępnych (każdy) z wydzielonej klatki schodowej, a przy tym stwierdził, że układ pomieszczeń spełnia wymogi przepisu § 11 pkt 2a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462), dotyczącego lokalu użytkowego. Wojewoda [...] podkreślił także, że projektant wyjaśnił, iż na piętrze zlokalizowano jeden lokal mieszkalny, natomiast na drugim i trzecim piętrze zaprojektowano niezależny lokal mieszkalny, ze strefą dzienną na pierwszej kondygnacji oraz strefą nocną na drugiej kondygnacji, a nadto podał, że powyższe nie stanowi sprzeczności z przepisami prawa, a brak kuchni na ostatniej kondygnacji uniemożliwia prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazał także, że biegi schodów będą użytkowane wyłącznie przez właścicieli lokalu nr [...] . Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie uznał ww. wyjaśnień, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że podział funkcjonalny w budynku umożliwia wydzielenie odrębnych lokali użytkowych, bez uzyskania stosownych dokumentów (pozwoleń), a przy tym zwrócił uwagę na zaprojektowaną ilość pionów kominowych i wentylacyjnych, które obsłużą większą ilość lokali mieszkalnych, niż zgłoszone w przedmiotowym projekcie budowlanym. Organ odwoławczy podał, iż Starosta K. stwierdził również, że fakt zaprojektowania trzech komórek lokatorskich na parterze każdego z budynków może wskazywać na zapotrzebowanie na pomieszczenia pomocnicze dla większej niż dwa, lokali mieszkalnych, a instalacja gazowa została doprowadzona do wszystkich trzech kondygnacji. Organ odwoławczy zgodził się z przedstawioną przez Starostę K. analizą wskazując, że układ funkcjonalny, w tym układ konstrukcyjny, przewody spalinowe i wentylacyjne wyposażenie techniczne, właściwe są dla budynku wielorodzinnego. Podkreślił przy tym, że pomieszczenia, zlokalizowane na dwóch kondygnacjach (tj. II i III budynku), przynależne zgodnie z opisem projektanta, do lokalu dwupoziomowego, dostępne są z odrębnej, wydzielonej ścianami (przegrodami) klatki schodowej, co w ocenie Wojewody [...] wskazuje na odrębność ww. lokali. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienie projektanta, że pomieszczenia na III kondygnacji nie mogą stanowić odrębnego lokalu mieszkalnego, ponieważ nie ma tam kuchni, nie są odpowiedzią na postawiony zarzut, że w budynku znajdują się trzy niezależne lokale. Według organu II instancji, niewątpliwie samodzielny lokal zaprojektowany na III kondygnacji, może pełnić różne inne funkcje – niekoniecznie mieszkalne, zaś jego zaprojektowanie przesądza o konieczności stwierdzenia, że budynki nie są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a u.p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem o pozwolenia na budowę planowanej inwestycji ma obowiązek, w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy inwestor spełnia określone przepisami warunki oraz wymagać, aby do ww. wniosku o pozwolenie na budowę dołączony był projekt budowlany zawierający wymagane elementy. Podkreślił przy tym, że nieprawidłowości w projekcie budowlanym, skutkujące naruszeniem, wykluczają możliwość wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] wskazał bowiem, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji podjął niezbędne czynności celem wyjaśnienia spornych kwestii, jednak wobec nieuzupełniania materiału dowodowego przez inwestora, zobligowany był do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też organ odwoławczy, po weryfikacji całości zgromadzonego materiału budowlanego, stwierdził niezgodność projektowanej zabudowy z wymogami art. 3 pkt 2a u.p.b., co w jego ocenie równoznaczne jest z naruszeniem ustaleń § 24 ust. 2 obowiązującego miejscowego planu przestrzennego Miasta S . Zdaniem organu II instancji nie zostały również spełnione warunki określone w art. 4 u.p.b.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. (dawniej [...] Sp. z o.o. S.K.A.), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zmianę decyzji organu I instancji i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- błędne ustalenie, że zaprojektowane budynki nie spełniają wymogów domów jednorodzinnych, w sytuacji gdy jak wyjaśniano w toku postępowania w budynkach nie ma większej ilości mieszkań, a na poziomach III i IV znajduje się mieszkanie dwupoziomowe,

- naruszenie art. 3 pkt 2a u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projektowane budynki nie spełniają przesłanek budynku jednorodzinnego,

- naruszenie art. 35 ust. 4 u.p.b. poprzez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich przesłanek,

- naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że dach płaski w przypadku inwestycji jest w pełni dopuszczalny w świetle obowiązującego planu miejscowego, natomiast nieprawidłowe było ustalenie jakoby projektowany budynek nie spełniał wymogów domu jednorodzinnego. Skarżąca podniosła bowiem, że układ funkcjonalny, układ konstrukcyjny, przewody spalinowe i wentylacyjne oraz wyposażenie techniczne mogą występować w domu jednorodzinnym (gdzie dopuszcza się wydzielenie dwóch mieszkań) tak samo jak w budynku wielorodzinnym i powyższe nie może eliminować projektu tylko z tego powodu, że organ niejako przypuszcza, że może być to dom wielorodzinny. W ocenie skarżącej definicja domu jednorodzinnego nie zawiera żadnych wymogów odnośnie układu konstrukcyjnego, a organ w tym wypadku poczynił ustalenia dowolnie. Skarżąca wyjaśniła, że projektowana zabudowa to budynki w zabudowie szeregowej (dopuszczone w § 24 planu), o wysokości 12 m (dopuszczone w § 24 planu), posiadające po dwa niezależne lokale mieszkalne (zgodnie z przytoczoną definicją), stanowiące oddylatowane od siebie niezależne konstrukcyjnie obiekty (zgodnie z przytoczoną definicją), a w związku z tym posiadają wszystkie parametry zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym aktami prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej rodzaj, układ pomieszczeń, ich przeznaczenie oraz wyposażenie, nie stanowią w rozumieniu przepisów prawa budowlanego cechy definiującej i nie są ujęte w ramach cytowanej definicji. Skarżąca podniosła, że przytoczone przez Starostę K. zarzuty o gabarytach przemawiających za zabudową wielorodzinną, czy układzie i rodzaju pomieszczeń świadczących o późniejszym zamiarze dokonania podziałów, są nieuprawnione i bezzasadne. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wskazał dlaczego nie mógłby być to równie dobrze dom jednorodzinny z jednym mieszkaniem dwupoziomowym (o niewielkiej zresztą powierzchni). Wskazała przy tym, że w sumie zaprojektowano cztery typy budynków, które są opisane w projekcie jako budynki A, B, C, D, a dodatkowo podała, że z analizy rysunków rzutów projektowanych budynków wynika jednoznacznie, że zaprojektowano jeden lokal mieszkalny jednokondygnacyjny oraz lokal mieszkalny dwukondygnacyjny. Następnie skarżąca przedstawiła szczegółową analizę załączonego projektu budowlanego, zaś w odniesieniu do poruszanego w decyzji zagadnienia ilości komórek lokatorskich, kominów, czy możliwości dokonywania wtórnych podziałów uszczegółowiono, że komórki lokatorskie są dwie, które zostaną przypisane do lokali mieszkalnych, zaś trzecia zostaje jako pomieszczenie gospodarcze. Ponadto w co do ilości pionów kominowych, skarżąca podała, że przy konieczności organizacji lokalu mieszkalnego o wysokim standardzie (dwie kondygnacje) należy przewidzieć możliwość podpięcia kominka. W ocenie skarżącej niezrozumiałe jest twierdzenie organu, zgodnie z którym fakt, iż na III kondygnacji nie będzie kuchni nie oznacza, że nie będzie tam lokalu o innym niż mieszkalne przeznaczeniu. Według skarżącej nie sposób sobie wyobrazić jaki lokal użytkowy miałby być zlokalizowany w domu na III kondygnacji w tego rodzaju dzielnicy w S. i jaki sens gospodarczy miałoby jego wydzielanie (nie sposób sobie wyobrazić po co 37 – bo tyle jest budynków – niewielkich lokali użytkowych znajdujących się na ostatniej kondygnacji budynku). Zdaniem skarżącej oczywistym jest, że skoro kubatura pozwala na zbudowanie większego budynku, a w ramach jego mieszkania dwupoziomowego to każdy inwestor takie mieszkanie będzie wykonywał, zwłaszcza że jego powierzchnia nie jest bardzo duża i jego zbycie nie powinno nastręczać trudności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 t.j.):

"1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

2. (uchylony).

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Z kolei, w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, Ilekroć w ustawie jest mowa o:

"budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku".

Z kolei, miejscowym planie, dla obszaru o symbolu MN (A52MN) - na którym skarżąca planuje realizację zamierzenia inwestycyjnego obejmującego m.in. budowę trzydziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - przewidziana została zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś zgodnie z zapisami § 24 ust. 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi wraz z zielenią urządzoną oraz z obiektami małej architektury. Z kolei w ust. 3 wskazano, że jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym zabudowy usługowej wolnostojącej; obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ogrodzeń, przyłączy i urządzeń instalacyjnych do budynków; budynków garażowych i gospodarczych, jako wolnostojących i dobudowywanych, niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, ciągów pieszych, miejsc postojowych.

Negatywna wobec wniosku inwestora i zarazem skarżącej, decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: Budowa trzydziestu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą - oparta jest na założeniu, że przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowo-budowlana nie spełnia wymogów obowiązującego planu miejscowego, gdyż w układzie architektonicznym zaprojektowanym dla celów uzyskania pozwolenia na budowę, potencjalnie w każdym zaprojekowanym budynku, określonym jako jednorodzinny przez wnioskodawcę, przedstawiony układ pomieszczeń w tychże budynkach jednorodzinnych - wskazuje, zdaniem organów, na wyodrębnienie trzech niezależnych lokali, wydzielonych w obrębie budynku trwałymi ścianami i dostępnych (każdy) z wydzielonej klatki schodowej,

W przekonaniu Sądu, dokonywanie takiej, jedynie hipotetycznej oceny, wkraczającej w wolność projektowania i opartej na sugerowaniu planowanego przez inwestora obejścia prawa - wbrew jednoznacznej treści wniosku, dołączonej dokumentacji i spójnym oraz logicznym wyjaśnieniom projektanta - nie leży w kompetencjach organów architektoniczno-budowlanych. Nawiązując w tym kontekście do twierdzeń organów administracyjnych, które podważają pewność co do stanu faktycznego dokumentacji projektowej w omawianym zakresie, należy podkreślić, w przekonaniu Sądu, że do ustanowienia odrębnej własności lokalu nie dochodzi w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz dopiero na późniejszym etapie, już po wzniesieniu budynku, i to w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym (umowa, jednostronna czynność prawna, rzadziej: orzeczenie sądu powszechnego), uregulowanych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.; dalej: "ustawa o własności lokali", w skrócie: "u.w.l."). (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 380/13). Dla prawnego wyodrębnienia lokalu niezbędne jest uzyskanie zaświadczenia starosty, że dany lokal spełnia wymagania "samodzielnego lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (art. 2 ust. 3 u.w.l.), które to zaświadczenie wydaje się zasadniczo w oparciu o dokumentację techniczną budynku (zob. art. 2 ust. 6 u.w.l.). Zatem, w ocenie Sądu, w przypadku wydawania na wniosek Inwestorów stosownego zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta będzie związany adnotacją zamieszczoną w projekcie budowlanym, że przedmiotowy budynek jest jednorodzinny/ dwulokalowy. Ponadto starosta nie będzie mógł abstrahować od samej definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" – zamieszczonej wprawdzie w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 2a), ale posiadającej znacznie szerszy (bardziej uniwersalny) zakres zastosowania, wykraczający daleko poza granice tej ustawy – z której to definicji wynika, że w domu jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji, w przypadku zamiaru wyodrębnienia w takim domu trzech lokali mieszkalnych – czego obawia się organy w kontrolowanej sprawie – konieczne byłoby uprzednie uzyskanie zmiany kwalifikacji budynku, z czym wiąże się, określona w art. 71 p.b., zmiana sposobu jego użytkowania. Budynek, w którym istnieją trzy samodzielne lokale mieszkalne, nie jest bowiem budynkiem jednorodzinnym, lecz wielorodzinnym (por. np.: wyrok NSA z 05.10.2009 r., I OSK 428/09; a także wyroki WSA: z 15.02.2011 r., II SA/Lu 797/10 oraz z 19.04.2012 r., IV SA/Po 124/12 – orzeczenia dostępne w CBOSA). W świetle art. 71 ust. 2 i 4 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi i jest możliwa tylko pod warunkiem, że organ nie wniesie sprzeciwu. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 5 p.b. właściwy organ wnosi sprzeciw m.in. w sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub miejscowego planu. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji przywołany powyżej miejscowy plan wyraźnie stanowi, że podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi wraz z zielenią urządzoną oraz z obiektami małej architektury. Dlatego, w ocenie Sądu, obawy organów, iż skarżąca w projektowanych budynkach wyodrębni trzy lokale mieszkalne, lub dwa i jeden usługowy, są co najmniej przedwczesne, a zarzuty odnośnie niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami ww. planu miejscowego – niezasadne.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd stwierdza, że działające w kontrolowanej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 3 pkt 2a u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projektowane budynki nie spełniają przesłanek budynku jednorodzinnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy powinny mieć na względzie powyższą ocenę prawną Sądu.

W tej sytuacji, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza ww. zasady art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a. odnoszące się do pogłębiania zaufania do administracji, i wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności, w tym prawnych, sprawy, czego jak wynika z powyższych ustaleń organy nie uczyniły, a także art. 3 pkt 2a u.p.b. Prawa Budowalnego w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a