Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 501/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11d, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej też jako "skarżąca"), reprezentowanej przez pełnomocnika r.pr. M. K., od decyzji Starosty P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ II instancji") z 28 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Z. P., [...], [...], polegającej na budowie nowego odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Ś. w zakresie: budowy nowego odcinka drogi powiatowej, budowy chodnika, budowy kanalizacji deszczowej, budowy kanału technologicznego, obejmującej następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów: Powiat P., gmina K., miasto Ś., Jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], ark. mapy 2, dz. o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w pkt I uchylił w całości punkt I. na stronach 1. i 2. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

I. Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii.

1. Inwestycję należy realizować tak, aby zapewnić powiązanie wszystkich istniejących dróg publicznych położonych na terenie objętym inwestycją, z zapewnieniem dostępu nieruchomości sąsiednich do dróg publicznych.

2. Należy zapewnić powiązanie projektowanego odcinka drogi powiatowej poprzez:

2.1 skrzyżowanie skanalizowane z drogą krajową nr [...];

2.2 skrzyżowanie zwykłe z drogą gminną nr [...] (ul. P.);

2.3 skrzyżowanie zwykłe z drogą powiatową nr [...] (ul. [...]).

W pkt II uchylił w całości załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - rysunek nr 1 pt. "Proponowany przebieg drogi" ukazujący linie rozgraniczające teren i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr 1 pt. "Proponowany przebieg drogi", który stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody jako załącznik nr 1.

W pkt III orzekł poprzez dodanie w punkcie II. na stronie 2. zaskarżonej decyzji, następującego zapisu:

3. Linią rozgraniczającą istniejący pas drogowy drogi powiatowej nr [...] objęta jest w części działka o nr. ewid.[...], ark. 2, obr. [...], oznaczona linią ciągłą koloru czarnego na ww. mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

W pkt IV uchylił w całości punkt III.3. na stronach 3. i 4. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

3. W zakresie prac budowlanych obejmujących pas drogowy drogi krajowej nr [...] ustalam obowiązek zachowania warunków i wymagań określonych w opinii Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z 2.06.2020 r. (znak: [...]), tj. utrzymania (nie pogorszenia) dotychczasowych parametrów odcinka drogi krajowej nr [...] objętego inwestycją.

W pkt V uchylił w całości punkt VI.2. na stronie 5. zaskarżonej decyzji.

W pkt VI uchylił w całości punkty VII.2 i VII.3. na stronie 6. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

2. Ustalam obowiązek wykonania oznakowania pionowego i poziomego spełniającego warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dia znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311) na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu sporządzonego zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) celem zachowania warunków i wymagań określonych w postanowieniu Starosty P. z 4.09.2020 r. (znak: [...]) udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) polegające na zmniejszeniu odstępów pomiędzy sąsiednimi skrzyżowaniami drogi powiatowej nr [...] klasy Z, na terenie zabudowy, z:

- docelową drogą gminną klasy D (obecny przebieg drogi powiatowej nr [...] i drogą gminną nr [...] (ul. P.) klasy D do wartości [...] m,

- drogą gminną nr [...] (ul. P.) i drogą krajową nr [...] klasy GP do wartości [...] m.

3. Ustalam obowiązek:

- ograniczenia prędkości dopuszczalnej na odcinkach drogi o nienormatywnych promieniach łuków kołowych w planie, do wartości zapewniających zachowanie bezpieczeństwa przy ruchu pojazdu po mokrej nawierzchni,

- wykonania oznakowania pionowego i poziomego spełniającego warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego I warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311) na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu sporządzonego zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 wrześma 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U z 2017 r. poz. 784),

celem zachowania warunków i wymagań określonych w postanowieniu Starosty P. z 17.08.2021 r. (znak: [...]) udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów § 21 ust. 3 pkt 2 lit. d oraz § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) polegające na:

- zastosowaniu promieni dwóch łuków kołowych w planie o wartości 70 m na odcinkach drogi powiatowej nr [...]? klasy Z, gdzie jezdnia jest ograniczona z jednej lub z obu stron krawężnikami, podczas gdy dla prędkości projektowej wynoszącej 40km/h. przy pochyleniu poprzecznym jezdni jak na odcinku prostym, wartość promienia powinna wynosić co najmniej 150 m, usytuowaniu zjazdu publicznego do działki o nr. ewid. [...] jako wlot na skrzyżowaniu drogi powiatowej nr [...] z docelową drogą gminną klasy D, podczas gdy zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

W pkt VII uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie VIII.6. na stronie 7. zaskarżonej decyzji słów: "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018 r. poz. 963 t.j.)" słowami: "rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki (Dz. U. z 2021 r. poz. 1686)".

W pkt VIII uchylił w całości punkt XII. na stronie 8. zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, następującego zapisu:

XI. Określenie budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu:

1. Ustalam obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach przedstawionych w poniższej Tabeli 3, w zakresie oznaczonym linią przerywaną koloru ciemnoróżowego w załączniku nr 1 do decyzji, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją.

2. Ograniczam sposób korzystania z nieruchomości poprzez:

2.1. Udzielenie Z. P. zezwolenia na budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach, o których mowa w punkcie Xll.l. decyzji, na czas realizacji budowy lub przebudowy sieci, jednak nie dłużej niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

2.2. Udzielenie każdoczesnemu gestorowi sieci, o których mowa w punkcie XII.1. decyzji, zezwolenia na wykonanie czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych sieci uzbrojenia terenu.

Jednocześnie wskazuję, że:

na Z. P. ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu;

- jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, przysługuje odszkodowanie, na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), Rozdział 5: Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości;

- jeżeli dokonana budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie

z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Z. P. nabył, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości;

- właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych związanych z budową lub przebudową sieci uzbrojenia terenu, a także czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii budowanych sieci uzbrojenia terenu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej;

- ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej.

3. Zezwalam na wykonanie obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie określonym w punkcie Xll.l. decyzji.

W pkt IX orzekł poprzez dodanie na końcu Tabeli 4 w punkcie XIII. 1. na stronie 9. zaskarżonej decyzji, nowego wiersza o treści wskazanej w decyzji.

W pkt X w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 11 września 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Z. P. z 11 września 2020 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie nowego odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Ś.. Zarządca drogi wnioskował również o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się na interes społeczny polegający na ochronie życia i zdrowia ludzkiego poprzez poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wniosek został złożony przez właściwego zarządcę drogi, tj. Z. P., i prawidłowo podpisany przez dwóch członków tego Zarządu.

Starosta wydał decyzję w dniu 02 listopada 2020 r. nr [...] (znak: [...]), którą udzielił zarządcy drogi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie nowego odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Ś.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego pismem datowanym na 19 października 2020 r. (data złożenia w organie: 23 listopada 2020 r.) Wojewoda wydał decyzję z 28 stycznia 2021 r. (znak: [...]) uchylającą w całości decyzję

Starosty z 02 listopada 2020 r. ([...]) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na podstawie uzupełnionego wniosku Starosta wszczął postępowanie administracyjne o czym, działając zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2020, poz. 1363, w skrócie "specustawa"), zawiadomił pisemnie wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (pismo z 26 sierpnia 2021 r.), zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości (wypisy z rejestru gruntów z 18 września 2020 r. - zgodnie z pismem Starosty z 25 listopada 2021 r. stan prawny nie uległ zmianie). W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pisma. Pozostałe strony organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń i w BIP Starostwa Powiatowego w P. od 31 sierpnia 2021 r. do 14 września 2021 r. oraz na tablicy ogłoszeń i w BIP UG K. od 31 sierpnia 2021 r. do 14 września 2021 r. Obwieszczenie zostało również opublikowane 31 sierpnia 2021 r. w prasie lokalnej ("[...]"). Zgodnie z art. 11d ust. 6 pkt 1 specustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Pismem z 20 września 2021 r. (data wpływu do organu: 22 września 2021 r.) Pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/21), oddalającego złożoną przez skarżącą skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody nr [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (znak [...]) dla inwestycji pn. "Przebudowa skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w m. [...]" zlokalizowanej na nieruchomościach nr ewid.[...], [...], [...], [...], obr. [...], w miejscowości K.

Postanowieniem z 28 września 2021 r. (znak: [...]) organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania.

Starosta decyzją z 28 września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 w skrócie "k.p.a.") oraz na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 specustawy, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, która – zarzuciwszy:

I. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na obligatoryjną przesłankę jaką jest zagadnienie wstępne, którym w okolicznościach niniejszej sprawy jest postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym

II. naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez wydanie Zaskarżonej decyzji, pomimo nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, tym samym naruszając zasadę zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pełnomocnik skarżącej uzasadniając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że jeżeli skarga kasacyjna zostanie uwzględniona, to NSA wyda wyrok uchylający orzeczenie WSA w Warszawie - w rezultacie Pozwolenie na budowę może zostać uchylone. Zdaniem pełnomocnika, ten stan rzeczy bezpośrednio rzutuje na niniejszą sprawę albowiem bez prawomocnego Pozwolenia na budowę zaskarżona decyzja nie powinna być wydana. Zdaniem pełnomocnika, co jest istotne i na co uwagę zwracają sądy, to okoliczność, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć będzie rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie chodzi tylko o wydanie decyzji. Powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 05 marca 2021 r. III SA/Łd 868/20: "Zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści.". Taka też, zdaniem pełnomocnika, sytuacja ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy.

Z kolei argumentując naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. zdaniem pełnomocnika organ winien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wojewoda w decyzji z dnia z 14 czerwca 2022 r. (IR-III.7821.21.2021.4), stwierdził, że decyzja Starosty została wydana na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy dróg publicznych, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie jej na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę. Decyzja Starosty została wydana na rzecz właściwego zarządcy drogi, tj. na rzecz Z. P.. Organ I instancji prawidłowo określił przedmiot inwestycji.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. lid, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Wojewoda dokonując z punktu widzenia cytowanego przepisu kontroli decyzji Starosty stwierdził, co następuje:

1) decyzja Starosty tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy. Organ I instancji w punkcie I. na stronach 1. i 2. ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, umieszczając w decyzji informacje zawarte w załączonej do wniosku analizie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Należy jednak zauważyć, że informacje te dotyczą również połączeń drogowych poza zakresem inwestycji i nie stanowią ustalenia wymagań, w związku z czym organ II instancji uznał za konieczne stosowne skorygowanie zapisów punktu I.

2) decyzja Starosty tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy, w punkcie II. na stronach 2.-5. określając linie rozgraniczające teren. Organ II instancji uznał za celowe jego uzupełnienie z uwagi na brak wskazania nieruchomości objętej linią rozgraniczającą istniejący pas drogowy drogi powiatowej nr [...], znajdującej się - zgodnie z załącznikiem nr 1 do zaskarżonej decyzji - w granicach terenu niezbędnego dla obiektu budowlanego i niezbędnej do realizacji skrzyżowania projektowanego odcinka drogi z jej istniejącym fragmentem. Z uwagi na dokonaną w toku postępowania naprawczego korektę - dodanie oznaczenia dotyczącego budowy sieci uzbrojenia terenu na działce nr ewid.[...] ark. 2 obr. [...] - organ II instancji uznał za konieczne uchylenie i zastąpienie rysunku nr 1 pt. "Proponowany przebieg drogi" ukazującego linie rozgraniczające teren.

3) decyzja Starosty tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, w punkcie III. na stronach 2.-4. ustalając warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Zawarty w punkcie III.3. zapis będący przytoczeniem treści pisma Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z 2.06.2020 r. (znak: [...]) nie stanowi ustalenia decyzji, w związku z czym organ II instancji uznał za konieczne jego skorygowanie.

Na marginesie Wojewoda zauważył, że informacje odnośnie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz jej lokalizacji względem obszarów chronionych nie stanowią ustaleń decyzji i winny się znaleźć w jej uzasadnieniu.

4) decyzja Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, w punkcie IV. na stronie 4. ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wynikające z Pr. bud.

5) decyzja Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy. Organ I instancji w punkcie V. na stronach 4. i 5. zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

6) decyzja Starosty spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy. Organ I instancji w punkcie VI. na stronie 5. prawidłowo wskazał części nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Powiatu P. .

Wojewoda wskazał, że punkt VI.2. zawiera zapis dotyczący obowiązku przebudowy dróg innej kategorii, w związku z czym uznał za konieczne jego uchylenie.

7) decyzja Starosty tylko częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy, w punkcie VII. zatwierdzając projekt budowlany.

Zdaniem Wojewody, w punktach VII.2. i VII.3. organ I instancji ustalił obowiązek zachowania warunków i wymagań określonych w postanowieniach Ministra Infrastruktury z 4.09.2020 r. i 13.08.2021 r. "udzielających zgody" na odstępstwa od przepisów rozporządzenia, podczas gdy zgoda taka została udzielona postanowieniami Starosty P. , po otrzymaniu stosownych upoważnień od Ministra Infrastruktury. W związku z tym uznał za konieczne skorygowanie zapisów ww. punktów. Po analizie projektu budowlanego, organ II instancji stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z Pr. bud., obowiązującymi przepisami dotyczącymi projektowania dróg w tym rozporządzeniem, oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), a także zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Projekt budowlany zawiera też informację o obszarze oddziaływania obiektu, wymaganą na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 5 Pr. bud.

8) decyzja Starosty częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy:

- w punkcie VIII. organ I instancji prawidłowo określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (por. art. llf ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy). Ponieważ jednak przywołane w punkcie VIII.6. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia utraciło moc z dniem 19.09.2021 r., Wojewoda, uznał za celowe uaktualnienie ww. zapisu;

- w punkcie IX.1. organ I instancji - wobec braku takiej potrzeby - nie ustalił obowiązku budowy tymczasowych obiektów budowlanych oraz prawidłowo ustalił okres użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b specustawy);

- w punkcie X. organ I instancji - wobec braku takiej potrzeby - nie ustalił obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych i prawidłowo określił termin rozbiórki takich obiektów (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c, j specustawy);

- w punkcie XI. organ I instancji prawidłowo określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy);

- w punkcie XII. organ I instancji ustalił obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, i, j specustawy).

W toku postępowania odwoławczego inwestor udzielił wyjaśnień w zakresie sprzeczności pomiędzy treścią wniosku a treścią mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi (załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji) oraz odnośnie wskazania nieruchomości objętych obowiązkiem dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, w związku z czym Wojewoda uznał za konieczne i potrzebne skorygowanie stosownych zapisów punktu XII. decyzji Starosty;

- w punkcie XIII. organ I instancji ustalił obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku i zezwolił na jego wykonanie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, i, j specustawy).

W toku postępowania odwoławczego inwestor udzielił wyjaśnień w zakresie sprzeczności pomiędzy treścią wniosku a treścią mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi (załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji) oraz odnośnie wskazania nieruchomości objętych obowiązkiem dokonania przebudowy innych dróg publicznych, w związku z czym Wojewoda uznał za konieczne i potrzebne uzupełnienie stosownych zapisów punktu XIII. decyzji Starosty.

9) w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność dokonania ustaleń wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f, h oraz art. 20a specustawy.

10) decyzja Starosty spełnia ponadto wymogi przepisu art. 16 ust. 2 specustawy, w punkcie XIV.l. prawidłowo określając termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, a także czyni zadość wymaganiom art. 17 ust. 1 specustawy, bowiem organ I instancji w punkcie XIV.2. prawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda, dokonując analizy decyzji Starosty stwierdził także, że tylko częściowo spełnia ona wymogi art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja Starosty P. narusza bowiem przepis art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony lub stron. Organ I instancji prawidłowo wskazał w decyzji jej adresata - Z. P., jednak w uzasadnieniu decyzji wskazano, że stronami postępowania są "wnioskodawca, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji".

Wojewoda wyjaśnił również, że specustawa nie zawiera definicji strony postępowania. W związku z tym w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, zastosowanie ma art. 28 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 11c specustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów specustawy.

Zdaniem organu II instancji, bez wątpienia stronami postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem, natomiast "pozostałymi stronami", o których mowa w art. 11d ust. 5 specustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, co wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązek budowy tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, a także obowiązek dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych lub zjazdów, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c, e-h specustawy. Wojewoda - reasumując, krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu ustala się w oparciu o przepisy art. 11d ust. 5, 6, 7 i 8 specustawy oraz art. 28 k.p.a. co oznacza, że stronami postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, a także osoby fizyczne i osoby prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych decyzją oraz inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wojewoda wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 167/12.

Dodatkowo Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, stwierdził, iż w analizowanej sprawie nie sposób uznać, że rozpatrzenie wskazanej przez Pełnomocnika skarżącej skargi kasacyjnej dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanego na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jest zagadnieniem wstępnym uniemożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na wniosek Z. P..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, D. P., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na obligatoryjną przesłankę jaką jest zagadnienie wstępne, którym w okolicznościach niniejszej sprawy jest postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym;

2. art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, tym samym naruszając zasadę, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności

wniosła o

I. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

II. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione na piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego IV Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie nowego odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Ś. w zakresie budowy nowego odcinka drogi powiatowej, budowy chodnika, budowy kanalizacji deszczowej, budowy kanału technologicznego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm. dalej: "specustawa drogowa", "specustawa drogowa").

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1specustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

zatwierdzenie projektu budowlanego; Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1. Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 11b ust. 1 specustawy. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: p.b.), z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Nie stosuje się natomiast przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego

Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e tej ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Zatem jeżeli ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

W związku z tym, że na podstawie art. 11i specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy, na organach orzekających w przedmiotowej sprawie spoczywał obowiązek uwzględnienia wymagań art. 5 ust. 1 p.b., z którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastępuje pozwolenie na budowę, z tego względu organ związany był art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed wydaniem tego typu decyzji właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy ponadto wskazać, że z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wynika brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18; CBOIS).

Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, po zmianach dokonanych przez organ odwoławczy, czyni zadość wymaganiom ustawowym. W szczególności decyzja zatwierdza projekt budowlany, którego kompletność nie budzi wątpliwości, określa proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu; wykazano precyzyjnie działki podlegające podziałowi. Kwestia ta w sprawie nie stanowiła przedmiotu sporu.

Podnoszone przez stronę okoliczności, jako uzasadnienie stawianych zarzutów, koncentrują się w zasadzie na odmowie zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/21 oddalającego skargę na decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia 22 czerwca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr [...] z droga powiatową[...] w m. "Ś.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 97 ust. 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawy taka okoliczność nie występowała. Zagadnienie wstępne powstaje bowiem wtedy, gdy rozstrzygnięcie jakiejś kwestii materialnej wykracza poza kompetencje organu prowadzącego konkretne postępowanie. Chodzi więc o sytuację, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym ( patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 897/ ). Z powyższego wynika, że nie każda kwestia, która w subiektywnej ocenie stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem w istocie jest i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. A z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Kontrolując zatem prawidłowość podjętego przez organy rozstrzygnięcia w tym zakresie Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że wypowiedzenie się Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii prawidłowości zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę skarżącej w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa skrzyżowania w ciągu drogi krajowej nr [...] z droga powiatową [...] w m. Ś. ". nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej "zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie nowego odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Ś. w zakresie budowy nowego odcinka drogi powiatowej, budowy chodnika, budowy kanalizacji deszczowej, budowy kanału technologicznego". Podkreślić należy, że organ który prowadzi postępowanie musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zależność ta musi być bezpośrednia. Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyżej określonego przepisu. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Mogą zatem wiązać się z nim określone skutki, ale jego powstanie nie powoduje obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu za bezzasadne uznać należało także ogólnie określone zarzuty skargi, co do naruszenia zasad wyrażonych w k.p.a., z szczególnym wskazaniem na zasadę wszechstronnego rozpoznania sprawy.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że organy spełniły w przedmiotowej sprawie wymogi wynikające z art. 7 i 77 k.p.a. Wojewoda dokonał wnikliwej analizy sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Właściwie Wojewoda uznał, że brak jest obiektywnych przyczyn przemawiających za odmową wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.