Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3216/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako "organ"/"Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) – dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku M. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...], Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1953r. w części orzekającej o odjęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w osiedlu [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961r. nr [...] prostującego powyższe orzeczenie w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości, w pkt 1 utrzymał w mocy kontrolowaną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] natomiast w pkt 2 uchylił tę decyzję w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja1961r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Państwa, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, m. in. nieruchomość położoną na osiedlu [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...]. W powyższym orzeczeniu przedmiotowa nieruchomość została określona jako własność nieustalonej osoby.

Następnie orzeczeniem z dnia [...] maja 1961r. nr [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] sprostował powyższe orzeczenie w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzając, iż w miejsce 63 ha 625m2 winno być 35 ha 135m2. Powyższe sprostowanie było skutkiem błędu matematycznego polegającego na wadliwym zsumowaniu powierzchni poszczególnych nieruchomości.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953r., w części dot. przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w osiedlu [...], oznaczonej jako działka nr [...] wystąpił następca prawny byłej właścicielki przejętej nieruchomości Z. K. - M. K. (dalej jako "skarżący"). Na potwierdzenie roszczeń własnościowych wnioskodawca powołał się na wyrok Sądu Polubownego z dnia [...] sieprnia1942r., którego wykonalność została stwierdzona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 1942r. Nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1396/10 ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia [...] kwietnia1953r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonych w osiedlu [...], a oznaczonych jako działka nr [...] i działka nr [...] z bloku [...], działka nr [...] z bloku nr [...], działka nr [...] z bloku nr [...] oraz działka nr [...] z bloku nr [...].

W związku z prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/10 uchylającym decyzję Ministra Infrastruktury nr [...] i poprzedzającą ją decyzję nr [...], organ podjął w dniu [...] listopada 2013r. postępowanie w sprawie i następnie w dniu [...] maja 2015r. decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...], z dnia [...] kwietnia 1953r. nr [...] w części orzekającej o odjęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] prostującego to orzeczenie w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości.

W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że będąca przedmiotem wywłaszczenia działka nr [...], została zajęta w latach 1939-45 na cele komunikacji kolejowej i rozbudowy infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...], realizowanej przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe - Dyrekcję Odbudowy Węzła Kolejowego w [...]. Fakt zajęcia wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego tj. Rejestru Pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i [...] w gm. [...] powiecie i województwie [...] z dnia [...] kwietnia1949 r. nr [...], szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] z 1948 r. oraz o uzyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego w [...] zdjęcia lotnicze wykonane w 1945 r. Organ ustalił ponadto, przedmiotowa nieruchomość pozostawała zajęta na cele kolejowe również w dacie wejścia w życie dekretu wywłaszczeniowego oraz w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, zatem spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

Organ stwierdził poza tym, że dochowane zostały również formalne przesłanki złożenia wniosku, gdyż odpowiadał on wymaganiom stawianym w art. 3 dekretu wywłaszczeniowego. Wyjaśnił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) – dalej jako "dekret wywłaszczeniowy"/"dekret", oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R. P. Nr31,poz. 205). W toku postępowania ustalono, że była właścicielka uzyskała prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Polubownego w [...] z dnia [...] sierpnia 1942 r., który dotyczył podziału w naturze części terenów nieruchomości [...]. Wykonalność powyższego wyroku została stwierdzona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada1942 r. Nr [...].

W dniu 3 czerwca 2015 r. M. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 28 kpa wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015r. w zakresie pkt 1 oraz o wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśnił, że jak wynika z treści pisma Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z dnia [...] lipca 2011 r., opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego E. R. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz treści elektronicznej księgi wieczystej KW nr [...], wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek nr [...] z obrębu [...] oraz działek nr [...] i [...] z obrębu [...], w jednostce ewidencyjnej [...] Dzielnica [...]. Działka nr [...] - stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym w PKP S.A. Natomiast działki nr [...] i nr [...] - stanowią własność Skarbu Państwa.

Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, które obligowałyby organ naczelny do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 1953 r. W jego ocenie orzeczenie to zostało wydane przez organ właściwy, tj. organ szczebla wojewódzkiego Prezydium Rady Narodowej [...]. Brak jest poza tym, w jego ocenie, dowodów na okoliczność, że orzeczenie to rozstrzygało sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją lub orzeczeniem, nie zostało ono skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie a jego wykonalność nie budzi wątpliwości. Organ uznał, że też brak jest podstaw do twierdzenia, iż w razie wykonania wywołałoby ono czyn zagrożony karą lub że jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Wskazując ponadto na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ wyjaśnił, że nie można stwierdzić, aby orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r. (w kontrolowanej części) zostało wydane bez podstawy prawnej. Wydano je bowiem na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego w związku z art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776, z późn. zm.). Organ stwierdził, że w dniu 31 stycznia 1952 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, która w art. 6 przewidywała, iż postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 7 kwietnia 1948 r. po wejściu w życie jej przepisów miało być nadal prowadzone w dotychczasowym trybie, tj. na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, z tym, że odwołania miały być rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe.

Powołując się na art. 2 dekretu wywłaszczeniowego Minister wskazał na przesłanki warunkujące dokonanie odjęcia prawa własności nieruchomości w tym trybie i podtrzymał ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji wskazując, że ze zgromadzonych w sprawie akt jednoznacznie wynika fakt. iż m. in. nieruchomość "[...]", została zajęta w okresie wojny w latach 1939 - 1945 na cele komunikacji kolejowej i rozbudowę infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...], realizowane przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe - Dyrekcję Odbudowy Węzła Kolejowego w [...]. Okoliczność ta została udowodniona na podstawie Rejestru Pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i [...] w gm. [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie terenów zajętych w latach 1939-45 i użytkowanych przez PKP.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wskazał że dokonane na Rejestrze Pomiarowym odręczne notatki nie dyskwalifikują go jako dowodu. W ocenie organu bezsporne jest bowiem, że rejestr obejmujący m.in. przedmiotowe działki został sporządzony w dniu [...] kwietnia 1949 r. - na co wskazuje umieszczona na nim data wraz z pieczęcią i nazwiskiem autora. Natomiast odręczne dopiski, mogły zostać sporządzone po wywłaszczeniu, bowiem zostały umieszczone w rubryce "uwagi" i dotyczyły wyniku postępowania wywłaszczeniowego. Przy czym fakt niewypełnienia powyższej rubryki w całości (a tylko w nieznacznej części) nie ma znaczenia dla oceny wiarygodności dokumentu.

Organ wyjaśnił, że potwierdzeniem zajęcia działki nr [...] jest ponadto pismo J. W. z dnia [...] stycznia 1958 r., w którym wskazano na fakt zajęcia przez władze okupacyjne nieruchomości w gminie [...], na cele rozbudowy węzła kolejowego, już w lipcu 1942 r. Ww. okoliczność znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Komitetu Blokowego nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. Obecny kształt stacji rozrządowej [...] ([...]) potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość została w pełni przeznaczona na cele komunikacji kolejowej bowiem bezpośrednio na wszystkich przejętych działkach znajdują się tory kolejowe.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym m.in. Rejestr Pomiarowy części gruntów nieruchomości i protokół z rozprawy z dnia [...] listopada 1951 r.) w sposób bezsporny potwierdza, że nieruchomość obejmującą działkę nr 6 z bloku nr 70, zajęto na cel użyteczności publicznej wskazany w art. 2 ust. 1 pkt a dekretu. Tym samym według organu brak jest podstaw do stwierdzenia, aby nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 2 pkt 1 lit. a dekretu.

Powołując się na treść art. 3 ust. 2 dekretu organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 1949 r. Dyrekcja Odbudowy Węzła Kolejowego - Polskich Kolei Państwowych w [...] wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania m.in. w stosunku do nieruchomości położonych "we wsi [...], gminy [...]"’, które zostały zajęte na cele rozwoju urządzeń komunikacyjnych i w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. były przewidziane na budowę powyższych urządzeń. Wnioskiem tym objęto również działkę nr [...] z bloku nr [...]. Organ wyjaśnił w tym miejscu, że wbrew twierdzeniom skarżącego, odnaleziony "Szkic gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...]" jest szkicem stanowiącym załącznik do wniosku wywłaszczeniowego. Wskazał przy tym, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu wywłaszczeniowego w dniu [...] sierpnia 1948 r., a zatem dochowany został termin na jego złożenie.

Organ podniósł ponadto, że ogłoszeniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie odjęcia prawa własności m. in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, wymieniono znanych organowi właścicieli nieruchomości, dokonano ogólnego opisu nieruchomości, wskazano, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek Dyrekcji Odbudowy Węzła Kolejowego - Polskich Kolei Państwowych w [...], który został zatwierdzony przez właściwego ministra. Wojewoda [...] poinformował również zainteresowanych o możliwości przeglądania akt sprawy w lokalu Zarządu gm. [...] i składania wniosków lub sprzeciwów, w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia. Ogłoszenie zostało obwieszczone na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego [...] Ekspozytury we [...], Zarządu Gminy w [...] gm. [...] oraz Urzędu Gminy [...] w [...] a także w [...] Dzienniku Urzędowym nr [...]. Z akt sprawy wynika poza tym, że w ustawowym terminie, nie zostały złożone żadne wnioski lub sprzeciwy. Ponadto obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1951 r. Nr [...] poinformowano strony postępowania o wyznaczeniu na dzień [...] października 1951 r. rozprawy wywłaszczeniowej w lokalu Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...], które następnie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w [...].

Ze znajdującego się w sprawie protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1951 r. wynika, że odbyła się ona z udziałem przedstawiciela Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, Prezydium [...] Powiatowej Rady Narodowej we [...] oraz przedstawiciela wnioskodawcy wywłaszczenia - Dyrekcji Rozbudowy [...] Węzła Kolejowego. Na rozprawę, nie stawiła się natomiast właścicielka przedmiotowej nieruchomości. Z protokołu z rozprawy wynika natomiast, że w jej toku potwierdzone zostało zaistnienie przesłanek dopuszczalności przejęcia nieruchomości określonych w art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Z akt wynika również, że wydane w dniu [...] kwietnia 1953 r. przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wywieszone na tablicy ogłoszeniowej w dniach 2 maja 1953 r. – 18 maja 1953 r. Organ wyjaśnił, w tym miejscu, że bezskuteczny wynik czynności mających na celu odnalezienie potwierdzających fakt opublikowania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie za wystarczającą Minister uznał publikację w dzienniku urzędowym samego obwieszczenia o wszczęciu postępowania, gdyż informowało ono właścicieli nieruchomości o wszczęciu procedury w przedmiocie przejęcia nieruchomości i umożliwiało stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie organu brak publikacji orzeczenia wywłaszczeniowego w dzienniku urzędowym, jednocześnie przy podaniu go do publicznej informacji w drodze obwieszczenia w formie zwyczajowo przyjętej, nie spowodował negatywnych skutków dla stron postępowania a tym samym nie powinien być kwalifikowany jako rażące naruszenie postanowień dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ podkreślił ponadto, że z uwagi na odformalizowany tryb wywłaszczenia regulowanego przepisami dekretu wywłaszczeniowego (art. 4 dekretu), nie można stawiać organowi wywłaszczeniowemu zarzutu rażącego naruszenia prawa w kontekście braku wskazania właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu, skoro przedmiotowa nieruchomość została dokładnie oznaczona przez podanie numerów poszczególnych działek i ich powierzchni, numerów bloków oraz położenie, co umożliwiało właścicielowi identyfikację nieruchomości, to brak jest podstaw, aby stwierdzić, iż wskazanie w kwestionowanym orzeczeniu, że właściciel przedmiotowej nieruchomości był nieznany, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podkreślił ponadto, że odjęcie prawa własności nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r. następowało bez względu na osobę właściciela (często zaginionego w związku z działaniami wojennymi lub okupacją), z której poszukiwań przepisy dekretu zwolniły zarówno wnioskodawcę postępowania, jak i organ orzekający - art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 dekretu. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2680/12.

Wskazał także, że właścicielka przejętej nieruchomości Z. K. żyła w dniu 9 maja 1945 r., a zatem możliwym było odjęcie jej prawa własności przedmiotowej nieruchomości z tą datą. Ponadto Z. K. żyła zarówno w dacie wszczęcia postępowania jak i dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego i została zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami zawiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego jak również o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Zatem miała możliwość uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu i podejmowanych czynnościach oraz czynnego udziału w tym postępowaniu i obrony przysługujących jej praw. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Z. K. została wymieniona w treści kwestionowanego orzeczenia Prezydium jako hipoteczna właścicielka innej przejmowanej nieruchomości. Mogła się zatem z łatwością dowiedzieć, iż przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy również innych nieruchomości stanowiących jej własność. Organ uznał, że skoro orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Społeczno- Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1953 r. zostało skutecznie doręczone Z. K. jako właścicielce innej nieruchomości to zostało jej również skutecznie doręczone jako właścicielce nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Podniósł, że okoliczność braku wskazania Z. K. jako właścicielki w miejsce "osoby nieznanej" obciąża właścicielkę, gdyż pomimo nabycia przedmiotowej nieruchomości w 1942 r. nie ujawniła ona swoich praw w księdze wieczystej. Ustalenie rzeczywistego właściciela nastąpiło natomiast dopiero w toku postępowania nadzorczego, na podstawie wyroku Sądu Polubownego z dnia [...] sierpnia 1942 r. Organ wskazał przy tym, że ewentualny brak udziału (pomimo prawidłowego zawiadomienia) w postępowaniu wywłaszczeniowym ówczesnych właścicieli mógł być kwalifikowany jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzucił Ministrowi naruszenie:

1. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż:

a. przedmiotowa nieruchomość w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. nie została zajęta na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., a w dniu wejścia w życie tego dekretu nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, ani nie była nadal użytkowana na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 tego dekretu,

b. przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca tego postępowania nie podjął pertraktacji z właścicielem przedmiotowej nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia tej nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. "prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem" (Dz. U. z 1934 r. Nr 86 poz. 776 z późn. zm.),

c. zawiadomienia o rozprawach co do wywłaszczenia oraz orzeczenie z dnia 30 kwietnia 1953 r. nie zostały ogłoszone zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 21 § 1 i 2 oraz art. 25 § 1 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.,

d. w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r. ani w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1953 r. nie został podany konkretny cel wywłaszczenia zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 oraz art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r.,

e. Prezydium Rady Narodowej [...] nie ustaliło właściciela przedmiotowej nieruchomości zgodnie art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r.

f. orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1953 r., w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, nie zostało skierowane do jej właściciela.

2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do większości zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. w zakresie pkt 1 oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1953r. zostało wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi wskazujące na to, że organ niejako punkt po punkcie nie zbadał wszystkich przesłanek warunkujących wywłaszczenie w trybie przepisów ustawy, bo w istocie nie jest to przedmiotem postępowania nieważnościowego. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru organ ma badać zaistnienie przesłanek z art. 156 kpa, w tym w szczególności, wobec upływu czasu, zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

W konsekwencji, a zwłaszcza w świetle szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Trzeba podkreślić, że decyzje administracyjne korzystają z tzw. domniemania legalności i ważności. Twierdzenie zatem, że sporna decyzja jest nieważna – formułowane w szczególności po kilkudziesięciu latach od jej wydania, wymaga (gdy chodzi o merytoryczną argumentację) także inicjatywy strony skarżącej, tj. strony, która twierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż tej ostatniej, co w świetle orzecznictwa jest oczywiste, nie można domniemywać.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty i rażący naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Skarżący swoje żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953r. uzasadniał rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe uznać należało, że zarzuty podniesione przez skarżącego, tak w postępowaniu przed organem jak i w złożonej do Sądu skardze, nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. orzeczenia, a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]. Wszelkie zarzuty, jakie w sprawie były formułowane sprowadzały się w zasadzie do uchybień proceduralnych, jednak nawet przy przyjęciu, że faktycznie miały one miejsce, ich skala oraz waga nie uzasadniają wyeliminowania ww orzeczenia z obrotu prawnego po ponad pół wieku od jego wydania.

Nie może też ujść uwadze okoliczność, iż większość merytorycznych zarzutów formułowanych w skardze sprowadza się w istocie do poddania w wątpliwość zaistnienia przesłanek dekretowych a nie je neguje. Skarżący wskazywał np. że zdjęcia lotnicze nie posiadają daty, są niewyraźne, że np. na ww zdjęciach lotniczych nie było śniegu. Argumenty te nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia zwłaszcza w sytuacji gdy nie przedstawiono jakiegokolwiek dowodu przeczącego ustaleniom organu wskazującym na to, ze sporna działka była zajęta pod infrastrukturę kolejową. Tymczasem, jak wskazano wyżej, nieważności nie można domniemywać a postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie polega na analizowaniu całego toku postępowania od początku lecz na wykazywaniu wprost zaistnienia ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa przesłanek. Tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia jak i uzasadnienie skargi wskazują jedynie, że nie ma pewności czy zaistniały przesłanki "dekretowe" do wydania kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia a nie, że mamy do czynienia z jego nieważnością.

W nawiązaniu do powyższego należy przywołać w tym miejscu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między – przewidzianą w art. 7 Konstytucji – zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a – wynikającymi z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej - Trybunał podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału na gruncie zasady praworządności należy rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności. Ten ostatni nakaz, zdaniem Trybunału, może podlegać ograniczeniom, w tym ograniczeniom płynącym z zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Według TK zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Stwierdzenie nieważności orzeczenia po upływnie tak długiego okresu czasu, niezależnie od wagi dotykającego go naruszenia prawa, godzi bowiem w zasadę zaufania do organów państwa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Zarówno organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne jak i sądy kontrolujące ich działalność winny brać pod uwagę z urzędu - przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Skutkuje to wyłączeniem zastosowania zasady tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania ich konstytucyjności. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, jak i w omawianym przypadku tj. w przypadku stwierdzenia przez Trybunał luki w prawie (poprzez uznanie jako niekonstytucyjny sam brak normy ograniczającej czasowo stosowanie danego przepisu) - sądy administracyjne mają prawo odmówić jego zastosowania. Innymi słowy, przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny być stosowane w przyszłości, nawet wówczas gdy za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Takie stanowisko zostało wyrażone np. w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie II OSK 2708/14 i stanowisko to skład tut. Sądu podziela. (por. też np. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1403/05; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 483/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1070/10; z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14, [w:] CBOSA).

Przekładając powyższe na rangę zarzutów sformułowanych pod adresem spornego orzeczenia z 1953r. należy podkreślić, że w ww. wyroku z 12 maja 2015r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił też uwagę na konieczność stosownej weryfikacji zarzutów stawianych po wielu latach aktom administracyjnym w kontekście pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Innymi słowy, upływ terminu, jak w sprawie niniejszej, ponad 50-letni, musi z samego założenia wykluczać możliwość wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego nawet w sytuacji ustalenia, że w istocie do owego naruszenia prawa doszło. Powyższe nie ma jednak decydującego znaczenia dla wyniku tej konkretnej sprawy, gdyż jak słusznie podniósł organ, w kontrolowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym niemniej Sąd zwraca uwagę na ewolucję orzecznictwa w tym zakresie, i wskazuje, że upływ tak długiego okresu czasu, w żadnej mierze nie uzasadnia wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego, a w szczególności jedynie przy hipotetycznych zarzutach bądź zarzutach stricte proceduralnych, jak w sprawieni niniejszej.

Trzeba zaznaczyć, że według materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy postępowanie zakończone kwestionowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem, co do zasady zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Punkt po punkcie przedstawił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotne jest także, że ówczesna właścicielka nieruchomości, jako że postępowanie dotyczyło także innej stanowiącej jej własność nieruchomości o pow. przekraczającej 25000mkw, brała udział w tym postępowaniu jak również że samo orzeczenie zostało jej doręczone. Orzeczenie to dotyczyło m.in. spornej nieruchomości, co do której właścicielka nie ujawniła swoich praw w księdze wieczystej, jednak co do zasady miała możliwość zapoznać się z ww. orzeczeniem jak i brać udział w postępowaniu. Kwestionowanie po ponad pół wieku braku jej czynnego udziału w sprawie słusznie organ zakwalifikował jako przesłankę wznowienia postępowania a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia, zwłaszcza że samo orzeczenie zostało jej doręczone. W postępowaniu prowadzonym w 1953r. została także przeprowadzona rozprawa administracyjna, o której powiadomiono strony postępowania w formie stosownego ogłoszenia; o wszczęciu postępowania, zgodnie z ówczesną procedurą również zawiadomiono zainteresowane strony w formie ogłoszenia. Przy argumencie wskazującym na doręczenie właścicielce ww. nieruchomości orzeczenia, zarzuty wskazujące na brak dowodów na dokonanie ogłoszeń o treści samego orzeczenia- nie mogą być uznane za zarzuty mające jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia.

Gdy chodzi o zarzuty pod adresem postępowania nieważnościowego, te również w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia. Jednym z zarzutów skargi było np. wskazanie na konieczność wyłączenia z udziału w sprawie biegłej E. R. jako osoby, która uprzednio była pracownikiem organu. Zarzut ten, całkowicie chybiony w świetle obowiązujących przepisów kpa, jest przy tym niezasadny, gdyż na pytanie Sądu pełnomocnik strony oświadczył, że sama dokumentacja przez ww. biegłą sporządzona z merytorycznego punktu widzenia nie budzi wątpliwości.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Minister punkt po punkcie przeanalizował poszczególne etapy postępowania i każdy w nich opisał odnosząc się jednocześnie do obowiązujących wówczas przepisów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nie tylko szczegółowe ale nade wszystko rzeczowe. Przytaczanie ponownie wskazanego w zaskarżonej decyzji stanu prawnego sprawy (a zrelacjonowanego w pierwszej części uzasadnienia), przy prawidłowo przedstawionej argumentacji organu – nie znajduje uzasadnienia.

Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania ani norm prawa materialnego a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne.