Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1753/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak:

[...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwany dalej także: "Ministrem"), działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 710, dalej jako: "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2018 r., znak: [...] niewpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa lubelskiego: zespołu budynków "[...]" w P., składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. W. w P. (gm. P., pow. [...]), na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] (jednostka ewidencyjna: [...], obręb: [...], arkusz mapy: 15) – uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P. (dalej także: "Stowarzyszenie" bądź "Skarżący"), wnioskiem z 30 marca 2017 r. wystąpiło do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także: "[...] WKZ") o podjęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków województwa [...] zespołu budynków "[...]" w P. składającego się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym, a pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych wyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nimi budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. W. w P. Ponadto, Stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie wpisu "[...]" do rejestru zabytków. W ocenie Stowarzyszenia, "[...]" był jednym z ostatnich budynków w P. zachowanych w niezmienionym stanie, reprezentujących architektoniczny styl modernizmu. Jego zachowanie i objęcie opieką konserwatorską było o tyle istotne, że większość puławskich budynków reprezentujących ten styl i będących świadectwem zamkniętej epoki rozwoju P., jako nowoczesnego miasta o wysokiej jakości przestrzeni publicznej i architektury zostało przebudowanych bez szacunku dla ich wartości architektonicznych. W ocenie Stowarzyszenia, planowana przez władze miasta przebudowa "[...]", określana jako "adaptacja" lub "modernizacja" oznaczała w istocie zniszczenie pierwotnej architektury budynku, a przede wszystkim jego niezwykle wartościowych wnętrz. Świadczyła o tym m.in. dostępna na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Inwestycji Miejskich w P. dokumentacja przetargowa zawierająca koncepcje przebudów budynku głównego "[...]" oraz mającego powstać w miejsce wyburzonego pawilonu wystawowego budynku [...].

W związku z ww. wnioskiem [...] WKZ, postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w ww. sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]", postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżone orzeczenie [...] WKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że organ ten nie dokonał oceny wniosku z 30 marca 2017 r. pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., natomiast brak zaistnienia interesu społecznego organ utożsamił z brakiem istotnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych przedmiotowego zespołu. Odmawiając wszczęcia postępowania organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dokonał zatem merytorycznej oceny wartości zabytkowych obiektu, które w ocenie organu nie kwalifikowały "[...]" do objęcia ochroną konserwatorską, poprzez wpis do rejestru zabytków, w sytuacji gdy weryfikacja wartości obiektu mogła być dokonana przez organ dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] WKZ postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] zespołu budynków "[...]" w P., o czym zawiadomił pisemnie ww. Stowarzyszenie oraz właściciela nieruchomości – działki nr [...], położonej przy ul. W. w P. – Gminę Miasto P.

W dniu 16 marca 2018 r. przy udziale ww. stron przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowego budynku, zakończone sporządzeniem protokołu.

Decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...],[...] WKZ orzekł o niewpisaniu opisanego wyżej zespołu budynków do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] . Organ wojewódzki stwierdził brak wartości "[...] " uzasadniających tego rodzaju wpis.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosło Stowarzyszenie "[...]".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WKZ z [...] maja 2018 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P., wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2084/18, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r., znak: [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

WSA w Warszawie stwierdził, że organ II instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego w odniesieniu do pawilonu wystawowego. Budynek nie został objęty robotami budowlanymi w okresie od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z 30 marca 2017 r. do chwili rzeczywistego jego wszczęcia [...] marca 2018 r., chociaż nosi ślady przebudowy wnętrza. Kwestia ta jednak nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji uznał więc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy wydał decyzję wyłącznie w oparciu o ustalenia oględzin z 16 marca 2018 r. i bezspornej okoliczności wykonania prac rozbiórkowych związanych z przebudową budynku głównego. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że organ powinien przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe z uwzględnieniem odpowiedzi na pytanie czy przekształcenia wnętrza pawilonu wystawowego mają charakter odwracalny, ponieważ okoliczność dotycząca jego wartości zabytkowych nie została wyjaśniona.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2291/19, oddalił skargę kasacyjną Miasta P. od ww. wyroku WSA w Warszawie z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2084/18. W uzasadnieniu NSA wskazał, że w postępowaniu w sprawie wpisu o charakterze indywidualnym nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.o.z.o.z., w sytuacji, gdy nieruchomość objęta postępowaniem składa się z kilku powiązanych ze sobą i dających się wyodrębnić budynków, organ może wpisać jedynie część tej nieruchomości. W postępowaniu dowodowym nie ustalono na ile opisywane w opinii NID zmiany układu przestrzennego wnętrza pawilonu wystawowego pozostają nieodwracalne, mając na uwadze materiały, jakie zostały użyte w przebudowie wnętrza spornego budynku. Braki w ustaleniach faktycznych organu doprowadziły do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy wpisu do rejestru zabytków budynku pawilonu wystawowego. Jednocześnie Sąd Naczelny za trafne uznał uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując, że w przypadku, gdy brak było podstaw - w postępowaniu wszczętym z urzędu - do objęcia ochroną i wypisu do rejestru zabytków zespołu budynków "[...]", organ powinien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość prowadzonej sprawy administracyjnej polegała bowiem na stwierdzeniu w postępowaniu administracyjnym braku cech zabytkowych całej nieruchomości objętej postępowaniem o wpis do rejestru zabytków.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy, Miasto P. pismem z 23 lutego 2021 r. wniosło o umorzenie w całości toczącego się postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W okresie bowiem pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (kończącej postępowanie konserwatorskie), a prawomocnym wyrokiem NSA, Miasto P. przeprowadziło obszerne prace budowlane, które objęły swym zakresem cały zespół budynków [...] Ośrodka Kultury "[...]". Celem tych robót było zmodernizowanie budynku głównego, a także wybudowanie "[...]" w miejscu istniejącego dotychczas Pawilonu [...]. Budynek główny zespołu "[...]", w ramach przeprowadzonej inwestycji, został poddany całkowitej przebudowie, na podstawie prawomocnych decyzji Starosty [...] (nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. zmienionej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. i decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r.). Na ich podstawie wykonano w obiekcie następujące prace: rozebrano w całości starą elewację, rozebrano część obiektu z salą taneczną i wybudowano w tym miejscu dwie kondygnacje z nową salą taneczną na piętrze i salą klubową na parterze, zabudowano istniejące patio tworząc duży hol z nowo usytuowanym wejściem głównym, dokonano termomodernizacji budynku poprzez ocieplenie i wykonanie nowej elewacji, przebudowano wnętrza obiektu, zmodernizowano sale widowiskowe i sale zajęć, wymieniono i zmodernizowano wszystkie instalacje sanitarne, teletechniczne, wyposażenia audio-video i wyposażenia scen w salach widowiskowych. Wewnątrz budynku głównego powstała także nowa galeria, która przejmie zadania pawilonu wystawowego. Pawilon wystawowy zespołu "[...]" został objęty robotami rozbiórkowymi prowadzonymi od 1 marca 2019 r. na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...]. Rozpoczęto je od południowego łącznika, następnie zaadaptowano wnętrza pawilonu jako miejsca do tymczasowej pracy dla pracowników POK "[...]" utrwalając dokonaną już w latach 90. zmianę jego oryginalnie jednoprzestrzennego charakteru - budynku z podłużną obszerną antresolą (w całości zamkniętą stropem), służącego pierwotnie przede wszystkim funkcjom wyłącznie wystawowym. Od 5 stycznia 2021 r. realizowane były dalsze prace rozbiórkowe zgodnie z ww. pozwoleniem. Do dnia wstrzymania tych prac (na skutek wyroku NSA), w ramach prac rozbiórkowych wykonano rozbiórkę: ścian osłonowych i elewacji, wszystkich ścian działowych I piętra i znacznej części ścian parteru, schodów zewnętrznych i części wewnętrznych, posadzek kamiennych, instalacji, dachu, znacznej części konstrukcji stalowej pawilonu.

Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Minister zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], uchylił rozstrzygnięcie [...] WKZ z [...] maja 2018 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), dokonując rozstrzygnięcia winien mieć na uwadze fakt, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku zapadłego w niniejszej sprawie. Jedynie gdy przepisy prawne uległy zmianie, to ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych.

Organ odwoławczy był zatem obowiązany rozpatrzyć niniejszą sprawę na nowo w oparciu o aktualny stan prawny i faktyczny, w tym uwzględnić zmiany, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji i wydanych w niej orzeczeń sądowych.

Minister stwierdził, że jak wynika z materiału dowodowego zebranego przez [...] WKZ, zespół budynków "[...]" w P., składający się z pawilonu wystawowego, budynku głównego oraz łącznika pomiędzy budynkiem głównym i pawilonem wystawowym oraz bezpośredniego otoczenia wskazanych powyżej budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami małej architektury, położonych przy ul. W. w P. na działce nr ewid. [...] (jednostka ewid.: [...], obręb: [...], arkusz mapy: 15), posiadał cechy zabytku, ale nie posiadał walorów predestynujących go do indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. Nie posiadała ich również jego część, tj. pawilon wystawowy.

Zdaniem organu II instancji, obecnie ww. zespół budynków, w tym także pawilon wystawowy, utracił wszelkie walory zabytkowe wskazane w art. 3 pkt. 1 u.o.z.o.z. Zniszczona została wyjątkowa integralność strukturalna i formalna komponentów architektonicznych oraz plastycznych tego zespołu oraz bezpośredniego otoczenia budynków wraz ze znajdującymi się na nim budowlami (baseny) oraz elementami malej architektury. Nie można go było zaliczyć do niewielkiej grupy dobrej klasy modernistycznych obiektów o analogicznej publicznej funkcji, które dotrwały w niemal kompletnym stanie. Nie istniały aktualnie walory zabytkowe, naukowe i artystyczne upoważniające organ ochrony zabytków do objęcia prawną ochroną konserwatorską obiektu, a także jego części (pawilonu wystawowego), poprzez wpis do rejestru zabytków.

Stosując się zatem do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2291/19, Minister uznał za prawidłowe uchylenie decyzji [...] WKZ i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie "[...]", wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze Stowarzyszenie podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 152 § 1 p.p.s.a., poprzez niezgodne z prawem stwierdzenia, sugerujące, że roboty budowlane prowadzone przy zespole budynków "[...]" (w szczególności rozbiórka pawilonu wystawowego), po dniu 13 marca 2019 r., tj. po dacie wyroku WSA w Warszawie, który uchylił w całości decyzję Ministra utrzymującą w mocy odmowę wpisu ww. zespołu budynków, odbywały się zgodnie z prawem, w sytuacji gdy po dniu 13 marca 2019 r. obowiązywała dyspozycja art. 152 § 1 p.p.s.a. (zgodnie z którą w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej), a tym samym nastąpił powrót do stanu prawnego, w którym obowiązywała dyspozycja art. 10a u.o.z.o.z., zgodnie z którą we wskazanym wyżej okresie obowiązywał zakaz prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowych obiektach.

Ponadto skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 80 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym stwierdzenia dotyczące okresów, w jakich prowadzone były prace rozbiórkowe poszczególnych części zespołu "[...]".

W związku z tym skarżące Stowarzyszenie wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego skutek, dotyczący możliwości wznowienia robót budowlanych w zespole budynków "[...]" został tymczasowo usunięty z obrotu prawnego na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. (którego zastosowanie spowodowało w ocenie skarżącego powrót do stanu prawnego w którym obowiązywał zakaz przewidziany w art. 10a u.o.z.o.z.) z chwilą uchylenia ww. decyzji administracyjnej wyrokiem WSA w Warszawie z 13 marca 2019 r.

Zdaniem skarżącego, Minister nie ocenił w sposób wystarczający wyjaśnień zawartych w piśmie Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2021 r., wskazujących na czas dokonania przekształceń budynku pawilonu wystawowego. Tymczasem, w okresie pomiędzy wyrokiem WSA w Warszawie, a datą rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez NSA, Gmina Miasto P. przeprowadziła prace budowlane, które doprowadziły do nieodwracalnych zmian w strukturze zespołu budowlanego – "[...]", w tym do praktycznie całkowitej rozbiórki pawilonu wystawowego. Wobec tych bezprawnych działań, wynik postępowania w rozpoznawanej sprawie mógł być tylko jeden i taki był, a mianowicie umorzenie postępowania w sprawie wpisu rzeczonego pawilonu do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z 19 października 2021 r. odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania – Gmina Miasto P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Uczestnik wskazał, że w jego ocenie zarzuty wyartykułowane w skardze są bezzasadne, wobec czego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie należy zauważyć, że analiza zarzutów skargi upoważnia Sąd do stwierdzenia, że skarżący – co do zasady – nie kwestionuje zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a jedynie nie zgadza się z niektórymi zawartymi w treści przedmiotowej decyzji fragmentami uzasadnienia.

Odnosząc się do wymogów formalnych i skuteczności tak sformułowanej skargi oraz wskazanego zakresu zaskarżenia decyzji organu odwoławczego Sąd wyjaśnia, że kwestia dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji była już przedmiotem rozważań doktryny prawa jak i orzeczeń sądów administracyjnych, przy czym dominujące w orzecznictwie jest stanowisko aprobujące taką możliwość. Stanowisko to jest podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Uzasadnienie decyzji, jako obowiązkowy jej składnik mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi bowiem integralną część decyzji wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji składających się na jej całość. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment, jak wskazuje strona w przedmiotowej sprawie) może swoją treścią prawo naruszać. Strona może bowiem zgadzać się z samym rozstrzygnięciem, a kwestionować wyłącznie wskazane w uzasadnieniu stanowisko organu, czy powody takiego a nie innego załatwienia jej sprawy, zwłaszcza gdy motywy rozstrzygnięcia mają lub mogą mieć wpływ na dalszy tok postępowania lub sytuację prawną strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 632/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 890/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał skargę złożoną w przedmiotowej sprawie za dopuszczalną.

Dalej wskazać należy, że konsekwencją integralnego charakteru decyzji jest to, że zaskarżenie przez stronę samego uzasadnienia jest w istocie skargą na całe orzeczenie, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.). Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości [por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, Legalis].

Badając, według wskazanych wyżej kryteriów, prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprawność jej uzasadnienia z treścią rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie są zasadne i dlatego skarga winna ulec oddaleniu.

Przypomnieć przyjdzie, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2291/19, oddalił skargę kasacyjną Miasta P. od orzeczenia WSA w Warszawie z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2084/18 uchylającego uprzednią decyzję Ministra i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez NSA, że organ II instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił w należyty sposób przyczyn odmowy wpisu do rejestru zabytków części dawnego zespołu budowlanego "[...]", tj. budynku pawilonu wystawowego.

Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 oraz art. 3 pkt. 1 u.o.z.o.z. do rejestru zabytków wpisuje się zabytek ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną łub naukową. Wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa oznacza objęcie ochroną konserwatorską.

W sprawie nie budziło i nie budzi najmniejszych wątpliwości prawidłowość ustalenia przez Ministra, że pozostałe elementy zespołu budynków "[...]" w P., w tym m.in. budynek główny oraz łącznik pomiędzy tym budynkiem i pawilonem wystawowym, położone przy ul. W. na działce nr ew. [...], obręb: [...] miasto P., utraciły walory predestynujące je do indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, wskutek zrealizowanych robót budowlanych.

Jak wynika z akt postępowania i co nie jest kwestionowane w sprawie, budynek główny POK "[...]" został bowiem poddany całkowitej przebudowie, w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zmienioną decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] i decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...]. W ramach przedmiotowych robót budowlanych rozebrano w całości starą elewację, rozebrano część obiektu z salą taneczną i wybudowano w tym miejscu dwie kondygnacje z nową salą taneczną na piętrze i salą klubową na parterze, zabudowano istniejące patio tworząc duży hol z nowo usytuowanym wejściem głównym, dokonano termomodernizacji budynku poprzez ocieplenie i wykonanie nowej elewacji, przebudowano wnętrza obiektu, zmodernizowano sale widowiskowe i sale zajęć, wymieniono i zmodernizowano wszystkie instalacje sanitarne, teletechniczne, wyposażenie audio-video i wyposażenia scen w salach widowiskowych. Wewnątrz budynku głównego powstała także nowa galeria, która miała za zadanie przejęcie zadania pawilonu wystawowego.

Zaświadczeniem z 14 sierpnia 2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przyjął zgłoszenie Miasta P. o zakończeniu przebudowy budynku głównego zespołu budowlanego "[...]" i nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do jego użytkowania.

Z kolei łącznik pomiędzy budynkiem głównym a pawilonem wystawowym został całkowicie rozebrany.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego okazało się, że wyburzeniu – w zasadniczej części – uległ również pawilon wystawowy. Dokonano rozbiórki: ścian osłonowych i elewacji, wszystkich ścian działowych I piętra i znacznej części ścian parteru, schodów zewnętrznych i części wewnętrznych, posadzek kamiennych, instalacji, dachu, a także znacznej części konstrukcji stalowej pawilonu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (patrz s. 10) Minister podkreślił, że wobec opisanych wyżej zmian stanu faktycznego, tj. zakresu przeprowadzonych robót rozbiórkowych, wskazana w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie, konieczność oceny wpływu dokonanych wcześniej zmian we wnętrzach pawilonu wystawowego, zdezaktualizowała się. Organ wyjaśnił, że zachowały się jedynie części budynku w partii przyziemia (poniżej poziomu parteru) co oznacza, że jakakolwiek ocena wartości prezentowanych przez ten obiekt stała się niemożliwa.

W tych okolicznościach, zarówno organ II instancji, jak i skarżący zgodnie przyznają, że wskutek opisanych działań pawilon wystawowy uległ praktycznemu unicestwieniu i został pozbawiony swoich zasadniczych cech, które mogłyby uzasadniać objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie istnieją zatem aktualnie jakiekolwiek walory zabytkowe, naukowe i artystyczne upoważniające organ ochrony zabytków do objęcia prawną ochroną konserwatorską zespołu budynków "[...]", w tym także jego części w postaci pawilonu wystawowego. Z uwagi na to, Minister stwierdził, że tym samym cała nieruchomość objęta postępowaniem o wpis do rejestru zabytków utraciła cechy zabytkowe, a postępowanie w przedmiocie wpisu choćby jej części do rejestru stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

W konsekwencji przedstawionej argumentacji nie można zarzucić sprzeczności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem. Przeciwnie, organ w wyczerpujący sposób wyjaśnił motywy, którymi kierował się uchylając rozstrzygnięcie [...] WKZ i umarzając postępowanie administracyjne w sprawie wpisu opisanej nieruchomości do rejestru zabytków. Kluczowe ustalenia faktyczne, które legły u podstaw takiego orzeczenia nie zostały skutecznie podważone.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że rolą uzasadnienia jest przedstawienie toku rozumowania organu administracji w sposób umożliwiający weryfikację stanowiska zajętego przez ten organ. Istotne jest więc to, czy jest ono zgodne z zawartym w niej rozstrzygnięciem. W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawowe cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 535/17, LEX nr 2453632). Wadliwość uzasadnienia może być zatem stwierdzona tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, ale z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu, co prowadziłoby do sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a jej rozstrzygnięciem (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 632/14, LEX nr 1819459). W kontrolowanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takiej sprzeczności się nie dopatrzył.

Niemniej skarżący sygnalizuje niezgodność niektórych fragmentów uzasadnienia skarżonej decyzji z rzeczywistym stanem rzeczy. Skarżący zarzuca przede wszystkim zamieszczenie w uzasadnieniu stwierdzeń błędnie sugerujących, że roboty budowlane prowadzone przy zespole budynków "[...]" po dniu 13 marca 2019 r., tj. po dacie wydania wyroku przez WSA w Warszawie uchylającego pierwotną decyzję Ministra, były realizowane zgodnie z prawem.

W tym zakresie Sąd pragnie po pierwsze zauważyć, że przywołane w skardze fragmenty uzasadnienia zamieszczone na stronie 7 decyzji nie przedstawiają stanowiska organu, lecz zostały jedynie przytoczone przez Ministra i pochodzą z treści pisma Miasta P. z 23 lutego 2021 r., w którym wniesiono o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast ostatni przywołany w zakresie tego zarzutu fragment uzasadnienia pochodzący ze strony 8 decyzji Ministra przedstawia w istocie rzeczy konkluzje organu dotyczące braku możliwości zastosowania się do wskazań sądów administracyjnych w kwestii oceny zmian we wnętrzach pawilonu wystawowego, wobec dokonanej rozbiórki tego budynku. Organ również i w tym miejscu nie stwierdził, jakoby roboty budowlane prowadzone po wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. były legalne. Minister nie czynił bowiem w niniejszej sprawie ustaleń co do tego, w jakim okresie zrealizowane zostały roboty rozbiórkowe przy budynku pawilonu wystawowego, lecz ustalał jedynie sam fakt ich wykonania i wynikających z tego faktu skutków dla możliwości i celowości kontynuacji postępowania zmierzającego do wpisu obiektu do rejestru zabytków.

Podobnie, w dalszej części skargi zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie opisanych wyżej "ustaleń przez organ", choć jak już wyjaśniono, nie były to ustalenia organu, lecz wyjaśnienia Miasta P.

Po drugie, w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie zarzucić Ministrowi naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej), albowiem to nie organ odwoławczy był bezpośrednim adresatem tej normy prawnej. Skarżący być może nie bez racji uważa, że w świetle ww. przepisu prowadzenie robót rozbiórkowych przy budynku pawilonu wystawowego po dniu 13 marca 2019 r. (tj. po dacie wyroku WSA w Warszawie) było niedopuszczalne, gdyż wiążąca stała się wówczas dyspozycja art. 10a u.o.z.o.z., zgodnie z którą we wskazanym wyżej okresie obowiązywał zakaz prowadzenia robót budowlanych przy zespole budynków "[...]". Skarżący zdaje się jednak nie zauważać, że to ewentualnie inwestor robót rozbiórkowych mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów, a nie organ odwoławczy, który prowadził postępowanie w przedmiocie zasadności wpisu ww. obiektu do rejestru zabytków.

W odniesieniu do tego zagadnienia Sąd uznał za uzasadnione ponowne wyjaśnienie, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była ocena zgodności z prawem robót polegających na rozbiórce budynków "[...]" w P., ale dokonanie oceny, czy obiekty te zasługują na objęcie ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków. Kluczowe znaczenie miało więc zachowanie przez nie wartości uzasadniających objęcie tego rodzaju ochroną, a nie badanie legalności działań właściciela zespołu budynków. Tego rodzaju kontrola może być bowiem przeprowadzona jedynie w odrębnej procedurze.

Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty nie mają zatem wpływu na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia i adekwatność argumentacji zamieszczonej w skarżonej decyzji. Mimo to nie uszło uwadze Sądu, że twierdzenia skarżącego wskazujące na (w jego cenie) właściwe okresy prowadzenia robót budowlanych zasadniczo nie wydają się sprzeczne z wyjaśnieniami złożonymi w tej sprawie przez Miasto P. oraz ustaleniami wynikającymi z akt sprawy. Organ miejski nie zaprzecza bowiem, że rozpoczęcie robót rozbiórkowych nastąpiło jeszcze w trakcie prowadzenia prac związanych z przebudową budynku głównego POK "[...]" i w marcu 2019r. podjęto prace rozbiórkowe południowego łącznika pomiędzy budynkiem głównym a pawilonem wystawowym. Nie ma również rozbieżności co do tego, że w trakcie przebudowy budynku głównego "[...]" dokonano zmian adaptacyjnych w istniejącej strukturze wewnętrznej pawilonu wystawowego, ze względu na konieczność zapewnienia w tym budynku tymczasowych miejsc do pracy pracownikom zajmującym dotychczas sale i biura w budynku głównym, co potwierdzają oględziny przeprowadzone w marcu 2018 r. Właściwe prace budowlane, których skutkiem było rozebranie pawilonu wystawowego rozpoczęto natomiast w dniu 5 stycznia 2021r., tj. po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie, a przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej przez NSA.

W ocenie Sądu powyższe fragmenty uzasadnienia w żaden sposób nie naruszają jednak dóbr osobistych skarżącego ani nie są sprzeczne z treścią wydanej decyzji. Jednocześnie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie miało znaczenia przesądzenie kiedy roboty budowlane prowadzące do rozbiórki pawilonu wystawowego były faktycznie prowadzone i czy ich realizacja była zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu, Minister ocenił sprawę w sposób prawidłowy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź eliminacji jego uzasadnienia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.