Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 856/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. R. i A. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Wojewoda P. po ponownym rozpatrzeniu odwołania G. A. i B.K. od decyzji Starosty M. nr 161/2019 (znak [...]) z dnia [...] czerwca 2019 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą Państwu Z. i A. R. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Państwu Z. i A. R. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w G. przy ul. W. P. [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] kwietnia 2015 r., Państwo Z. i A. R. wystąpili do Starosty M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w G. przy ul. W. P. [...]. W dniu [...]czerwca 2015 r., Starosta M. decyzją Nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorom pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Państwo G. A. i B. K. W dniu [...] lipca 2015 r., Wojewoda P. decyzją [...] utrzymał w mocy w/w zaskarżoną decyzję Starosty M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 588/15 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie rozważyły możliwości zlokalizowania budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżących i nie wykazały szczególnych okoliczności, o których mowa w przepisie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Starosta M. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] kwietnia 2016 r., decyzją nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] czerwca 2016 r. Wojewoda P. decyzją znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M.

W dniu 06 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem sygn. akt II SA/Bk 428/16 uchylił w/w zaskarżoną decyzję Wojewody P. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. R., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Białymstoku. NSA wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 349/17, oddalił skargę kasacyjną.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta M. w dniu [...] czerwca 2019 r., decyzją Nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorom pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Wojewoda P. decyzją znak: [...] w dniu [...] października 2019 r. uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od w/w decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Z. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt. II SA/Bk 791/19 uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...]października 2019 r.

Wojewoda P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty M. z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] (znak: [...]) i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 października 2020 r. sygn. akt. II SA/Bk 327/20 oddalił skargę na w/w decyzję Wojewody P. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. R., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Białymstoku.

NSA wyrokiem z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II OSK 395/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, obowiązująca procedura budowlana (art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r. poz. 1557, dalej: P.b.) oraz przyznany zakres kompetencji organom architektoniczno - budowlanym skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do legalności przedstawionego projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do projektowanego zbliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią, a nie do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] marca 2022 r. Wojewoda P. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń (z prawa tego nie skorzystała żadna ze stron postępowania). W dniu [...] marca 2022 r. Wojewoda P. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do [...] kwietnia 2022 r.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. organ II instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z prośbą o informację czy Inwestor zgłosił zakończenie budowy. W tym samym dniu Wojewoda P. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do [...] maja 2022 r. W dniu [...] kwietnia 2022 r. PINB w M. wyjaśnił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy nie wpłynęło do organu. Ponadto wskazał również, że proces budowlany wstrzymany jest na etapie stanu surowego zamkniętego i nie zmienił się od daty ostatniej kontroli dokonanej w dniu [...] grudnia 2019 r.

Pismem z dnia [...] maja 2022 r. Wojewoda P. zwrócił się do PINB w M. z prośbą o informację, czy inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W dniu [...] maja 2022 r. Wojewoda P. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do [...] czerwca 2022 r. Pismem z dnia [...] maja 2022 r. PINB w M. wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2022 r. dokonał czynności kontrolnych i ustalił (na podstawie stanu istniejącego), że budynek został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Wojewoda P. nałożył na Inwestorów obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez wykazanie (w części rysunkowej i tekstowej) stanu istniejącego przedmiotowego budynku. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Inwestorzy wyjaśnili, że w przedmiotowej sprawie odrębne postępowanie administracyjne prowadził PINB w M., który decyzją z [...] stycznia 2020 r. umorzył swoje postępowanie stwierdzając brak prowadzenia robót budowlanych w okresie od lipca do sierpnia 2019 r. W związku z powyższym wskazali oni, że zostały do wykonania jedynie roboty wykończeniowe zgodne z opisem technicznym i sztuką budowlaną.

W dniu [...] lipca 2022 r. Wojewoda P. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z nowymi zebranymi dowodami w sprawie sprawy możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń, jednocześnie organ przedłużył termin na rozpatrzenie sprawy do [...] sierpnia 2022 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Wojewoda P. po raz kolejny nałożył obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz przedstawiającego jakie elementy zostały jeszcze do wykonania. W dniu [...] sierpnia 2022 r. Wojewoda P. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do [...] września 2022 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Inwestorzy wyjaśnili, że podtrzymują stanowisko i wyjaśniania wskazane w ich piśmie z dnia [...] lipca 2022 r.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda P. w dniu [...] września 2022 r. wydał zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzję, uchylającą decyzję organu I instancji i odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Państwu Z. i A. R. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w G. przy ul. W. P. [...].

U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II OSK 395/21, który uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 327/20 oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] uchylającą decyzję Starosty M. z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] (znak: [...]) i umarzającą postępowanie organu I instancji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując sprawę miał zatem obowiązek uwzględnić argumentację Sądu przedstawioną w ww. wyroku na podstawie art. 153 i 170 p.p.s.a.

W związku z powyższym organ odwoławczy podniósł, że w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na obowiązującą procedurę budowlaną (art. 37 ust. 2 P.b.) oraz przyznany zakres kompetencji organom architektoniczno - budowlanym skutkujący koniecznością wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do legalności przedstawionego projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do projektowanego zbliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią, a nie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Na tej podstawie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 37 P.b. oraz przepisów mających zastosowanie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Podkreślił, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało uchylone po wykonaniu w całości lub w części obiektu budowlanego powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Dlatego też decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. winna zatwierdzać projekt budowlany dla całego zakresu robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, w tym również już zrealizowanych, gdyż nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda P. wyjaśnił, że na podstawie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. wznowienie już wcześniej rozpoczętej budowy następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja taka stosownie do art. 33 P.b. musi obejmować całe zamierzenie budowlane, co w ślad za tym idzie Inwestor winien przedłożyć organowi administracji architektoniczno-budowlanej projekt budowlany obejmujący całe zamierzenie budowlane, który uwzględniać powinien także wykonane już roboty budowlane, gdyż nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zaakcentował także, że art. 35 ust. 4 P.b. wskazuje, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższy przepis Prawa budowlanego nie dopuszcza uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z tego względu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i jest ograniczone zakresem wniosku Inwestora. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie pomimo dwukrotnego nałożenia na Inwestorów obowiązku przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz przedstawiającego, jakie elementy zostały jeszcze do wykonania Inwestor obowiązku takiego nie wykonał. Braki przedłożonej dokumentacji projektowej miały kluczowe znaczenie, bowiem nie pozwalały na precyzyjne określenie zarówno tego co zostało już wykonane, jak i tego co Inwestor jeszcze wykonać zamierza. Mając powyższe na uwadze Wojewoda P. wydał decyzję negatywną.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną wnieśli Z. i A. R. reprezentowani przez pełnomocnika – M. W. zarzucając naruszenie:

- art. 8 k.p.a. polegające na tym, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2022 r. oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia dokumentów było dla nich niejasne i niezrozumiałe, bowiem nie wiedzieli oni czy konieczne jest przedłożenie nowego projektu budowlanego czy tylko samej inwentaryzacji, co więcej, również projektant, który przygotowywał dokumentację nie miał pewności co do tego jaka była intencja organu, należy więc uznać, że postanowienia nakładające na skarżących zobowiązania nie były sformułowane jednoznacznie i zrozumiale,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na tym, że organ całkowicie pominął pisma Inwestora datowane na dzień [...] lipca 2022 r. oraz [...] sierpnia 2022 r., z których wynika, że Inwestor nie wiedział dokładnie jakie dokumenty ma przedłożyć organowi a jednocześnie pozostawał w przekonaniu, że samo umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., dotyczące prowadzonych robót budowlanych w okresie od lipca do sierpnia 2019 r. będzie wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na tym, że organ pominął fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego prowadzonych robót budowlanych w okresie od lipca do sierpnia 2019 r. na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w G., zgodnie z którą jedynymi prowadzonymi na nieruchomości pracami były prace zabezpieczające przed czynnikami atmosferycznymi.

Mając powyższe na uwadze, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci inwentaryzacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w G., ul. W. P., działka nr geod. [...] z dnia [...] października 2022 r. na fakt, że skarżący zamierzali wykonać ciążące na nich zobowiązanie, jednak zakreślony termin okazał się zbyt krótki.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2023 r. skarżąca podkreśliła, że wyrok NSA, który zapadł w sprawie niniejszej przesądził, że właściwym jest wydanie pozwolenia na budowę, a ocena prawna wiąże organy oraz Sąd (k. 48).

W dniu 20 stycznia 2023 r. wpłynęło do akt sprawy również pismo procesowe uczestników postępowania Państwa K., w którym przedstawiali swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi i zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie sygn. akt II OSK 92/22 (k. 52).

Postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r. WSA w Białymstoku odmówił zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpoznania w/w sprawy przez NSA (k. 80).

Następnie w dniu 14 lutego 2023 r. do sprawy wpłynęło kolejne pismo uczestników postępowania wraz ze zgłoszeniem się do udziału w sprawie ich pełnomocnika. Dołączono również decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieważności zaskarżonej decyzji, które były na wcześniejszym etapie dołączone przez organ odwoławczy (k. 91).

W dniu 14 lutego 2023 r. wpłynęło kolejne pismo procesowe skarżącego, z zawartym stanowiskiem w sprawie (k. 101).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są niezasadne.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta naruszała prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty skargi dotyczyły jedynie naruszenia przepisów postępowania, w tym zakresie strony skarżące wskazywały na niejasność wezwań organu odwoławczego i krótki termin ich wykonania, co skutkowało niewykonaniem zaleceń organu w zakresie przedłożenia dokumentacji budowlanej. W skardze nie podniesiono przy tym żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, co w ocenie Sądu daje podstawę do wnioskowania, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa budowlanego.

Podkreślić przy tym na wstępie należy, że treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego musiała również uwzględniać wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 20.10.2021r. sygn. akt II OSK 395/21, który uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2020r. sygn. akt II SA/Bk 327/20 i decyzję organu II instancji wydaną w przedmiotowej sprawie w dniu [...]03.2020r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał wówczas, że częściowe wybudowanie przez Inwestora budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w G. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, wobec czego organem właściwym do dalszego prowadzenia postępowania są organy nadzoru budowlanego. Takie stanowisko zanegował Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 395/21, co skutkowało koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Przypomnieć jedynie należy, bowiem stan faktyczny w sposób szczegółowy obrazuje tok postępowania w przedmiotowej sprawie, że pierwotne pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego przez skarżących zostało wydane w 2015 r., a następnie uchylone przez WSA w Białymstoku, co skutkowało kolejną decyzją w tym zakresie wydaną przez organ I instancji w 2016 r. Decyzja ta również została wyeliminowana z obrotu prawnego przez WSA, a skarga kasacyjna została oddalona. Ostatnia decyzja w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana przez organ I instancji w 2019 r. i po kilku decyzjach oraz wyrokach sądów ostatecznie została wydana niniejsza decyzja, która została obecnie zaskarżona. Od daty wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę w 2015 r. stan faktyczny obiektu budowlanego sprowadza się w zasadzie do wykonania budynku mieszkalnego w stanie surowym zamkniętym, przy czym w toku tych postępowań toczyły się jeszcze różnego rodzaju postępowania dotyczące legalności określonych robót budowalnych, w tym odległości budynku w stosunku do nieruchomości sąsiednich (wykonanych w oparciu o ostateczne decyzje, a także wykonanych również wówczas gdy już te decyzje nie obowiązywały). Między innymi ostatnia ze spraw dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, zakończona wyrokiem WSA w Białymstoku oddalającym skargę uczestników postępowania (sygn. akt II SA/Bk 556/21), ze względu na którą uczestnicy wnosili o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez NSA (sygn. akt II OSK 92/22). Sąd oddalił wniosek w tym zakresie albowiem niniejsza sprawa dotyczy całościowo udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (niejako jest sprawą główną), a zatem sprawa dotycząca wąskiego zakresu robót budowlanych, w tym budynku mieszkalnym nie miała żadnego wpływu na niniejsze postępowanie. Zaakcentować jedynie można, że na datę sporządzania niniejszego uzasadnienia sprawa o sygn. akt II OSK 92/20 została już rozpoznana, a skarga kasacyjna została oddalona (wyrok z 27 lutego 2023 r. CBOSA).

Wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie przez NSA w dniu 20 października 2021 r. o sygn. akt II OSK 395/21 skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzją Sądu jest zatem ponowna ocena zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 20.10.2021r. sygn. akt II OSK 395/21.

Wyrokiem tym NSA uchylając wyrok WSA w Białymstoku oraz decyzję organu odwoławczego wskazał, że treść "art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. w okolicznościach niniejszej sprawy stwarza możliwość zakończenia w sposób merytoryczny postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. bądź przez udzielenie pozwolenia na budowę bądź jego odmowę, a nie – umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro mowa jest w tym przepisie o wznowieniu robót budowlanych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, niewątpliwie taka możliwość może odnosić się do sytuacji gdy inwestycja została rozpoczęta i była realizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które następczo zostało np. uchylone, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Co prawda, art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. budził wątpliwości interpretacyjne i formułowano w oparciu o jego treść także odmienne poglądy orzecznicze, które opierały się na wykładni systemowej przepisów Prawa budowlanego – jednak aktualnie prawodawca w wyniku ww. nowelizacji rozwiał wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego w jaki sposób należy wykładać art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza, że dotychczasowa argumentacja dotycząca interpretacji ww. przepisu straciła na aktualności. Obecne brzmienie art. 37 ust. 2 jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości, że także gdy budowa została rozpoczęta, jeżeli zajdzie jedna z przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Zatem również wznowienie już wcześniej rozpoczętej budowy następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanej przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego w tej sprawie nie ma przesądzającego znaczenia dla zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. wskazana przez Sąd I instancji okoliczność, że inwestorzy w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r. prowadzili roboty budowlane, pomimo tego, że decyzja Starosty M. z [...] czerwca 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie była ostateczna. Jak trafnie podnosił inwestor, z zapisów w dzienniku budowy wynika, że roboty budowlane przy budynku zostały rozpoczęte w dniu [...] października 2015 r. i w części niewątpliwie zostały zrealizowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co prawda, sam inwestor przyznał, że rzeczywiście roboty budowlane przeprowadzone latem 2019 r. "rozpoczęto" [a raczej wznowiono] na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w świetle dokonanej powyżej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest to okoliczność przesądzająca o wyniku sprawy. W okolicznościach tej sprawy, obowiązująca procedura budowlana oraz przyznany zakres kompetencji organom architektoniczno-budowlanym skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do legalności przedstawionego projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do projektowanego zbliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią (co było powodem uchylenia dotychczasowych decyzji o pozwoleniu na budowę), a nie – umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Na aktualnym etapie postępowania administracyjnego inwestor, z uwagi na zrealizowanie inwestycji i treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, mógł zatem wymagać od organu architektoniczno-budowlanego wydania merytorycznej decyzji w sprawie udzielenia pozwoleniu na budowę inwestycji, którą już w zasadniczej części zrealizował. (...) Zrealizowanie budynku nawet w znacznej części nie wykluczało bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie istnienia kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do orzekania na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę".

Analizując powyższe wytyczne NSA należy zatem wskazać, że wyrokiem tym przesądzono możliwość zastosowania w sprawie niniejszej trybu z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo toczących się wcześniej postępowań oraz de facto zrealizowania inwestycji, bez ustalania, które z robót budowlanych były wykonane w oparciu o ostateczne decyzje, a które nie. Jednocześnie NSA podkreślił, że organ architektoniczno – budowlany ma możliwość zakończenia niniejszej sprawy w sposób merytoryczny tj. bądź przez udzielenie pozwolenia na budowę bądź jego odmowę, a nie umorzenie postępowania. Nie zasługują w tym zakresie na uwzględnienie zarzuty skarżących, że w wyroku tym NSA zobowiązał organ do wydania pozwolenia na budowę, czyli tylko i wyłącznie decyzji pozytywnej, bowiem takie wnioski nie wynikają z lektury uzasadnienia tego wyroku. Wprost przeciwnie NSA nakazał wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do legalności przedstawionego projektu budowlanego, w tym w odniesieniu do projektowanego zbliżenia budynku do granicy z działką sąsiednią, co oznacza, że organ odwoławczy musiał ponownie przeanalizować wszystkie wymagane warunki dotyczące postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wynikające z art. 28 P.b. i przepisów następnych.

Analizując zatem rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż – zdaniem Sądu – organ wykonał wszystkie zalecenia NSA w sposób należyty.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej P.b. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o cytowany art. 37 ust. 2 P.b. oznacza zarówno możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu pozwolenia na budowę w przypadku spełnienia wymogów przewidzianych w ustawie Prawo budowlane, jak również wydania decyzji odmownej w sytuacji odmiennej.

Podkreślić przy tym należy, że jeśli w sytuacjach zawinionych przez inwestora przepisy prawa budowlanego dają możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych, to tym bardziej ustawodawca w treści art. 37 ust. 2 P.b. dopuścił możliwość wydania pozwolenia na budowę w przypadku, w którym roboty wykonane były choćby częściowo legalnie, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuszcza zatem możliwość dalszego prowadzenia robót, a nawet ich zakończenia, mimo braku pozwolenia na budowę (świadczy o tym możliwość ich legalizacji ex post).

W niniejszej sprawie, co nie budzi żadnych wątpliwości, inwestorzy realizowali roboty budowlane na podstawie kilku decyzji (również ostatecznych) o pozwoleniu na budowę, a więc wymóg ten spełnili. Należy pamiętać, iż zasadą jest, że każda inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę powinna, oprócz dopuszczenia jej do obrotu poprzez umożliwienie legalnego użytkowania, posiadać także odpowiednią i zatwierdzoną dokumentację budowlaną. Tym samym jeżeli ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona po zakończeniu procesu inwestycyjnego realizowanego, to inwestorowi należy umożliwić uzyskanie zatwierdzonej dokumentacji projektowej. W tym zakresie toczyło się niniejsze postępowanie.

Ponadto akcentując powyższą argumentację odwołać należy się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (zob. druk nr 121 Sejmu IX Kadencji), w którym wskazano, że wprowadzona zmiana ma na celu: "doprecyzowanie art. 37 ust. 2 w zakresie występującego przypadku, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak zakończono budowę. Zakończenie budowy nie wyłącza konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wprost wynika z nowelizowanego brzmienia art. 37 ust. 2. Obecnie zdarzają się przypadki podważające taką konieczność właśnie ze względu na nieprecyzyjność przepisów. Tym samym, jeżeli np. zakończono budowę, ale po tym fakcie stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany rozpatrzyć pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę (będący podstawą wydania decyzji, która jednak później została wyeliminowana z obrotu prawnego) i wydać (albo odmówić wydania) pozwolenie na budowę."

Powyższy fragment uzasadnienia ustawy zmieniającej wskazuje, iż założeniem ustawodawcy od samego początku (tj. od 2015 r.) było zobowiązanie organu do rozpatrzenia pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli poprzednie pozwolenie wydane na podstawie tego wniosku zostało uchylone, nawet pomimo zrealizowania już inwestycji.

W przedmiotowej sprawie, wnioskodawcy rozpoczęli realizację inwestycji na działce nr ew. [...], położonej w G., na którą uzyskali pozwolenie na budowę tj. decyzją Starosty M. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z [...]czerwca 2016 r.). Przerwali prowadzone prace, gdyż WSA w Białymstoku wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 428/16, wyeliminował z obrotu prawnego ww. decyzje, zaś NSA wyrokiem z 16 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 349/17, oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA. W ramach wykonanych prac na działce inwestycyjnej nr ew. [...] inwestorzy dokonali rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego i wybudowali nowy budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym. Powyższy stan rzeczy potwierdziły kontrole dokonane przez pracowników PINB w M. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. w toku niniejszego postępowania PINB w M. poinformował, że nie wpłynęło do niego zawiadomienie o zakończeniu budowy. Ponadto wyjaśnił, że proces budowlany na działce nr ew. [...] w G. jest wstrzymany na etapie stanu surowego zamkniętego i nie uległ zmianie od dnia ostatniej kontroli dokonanej [...] grudnia 2021 r. Dodatkowo w piśmie z [...] maja 2022 r. PINB w M. wskazał, że "dokonano pomiarów budynku w zakresie długości, szerokości i wysokości oraz odległości od istniejących elementów ogrodzenia. Długość i szerokość odpowiadają zaprojektowanym wymiarom budynku, natomiast całkowita wysokość nie jest możliwa do ustalenia ze względu na niezakończony proces budowlany i nieporządkowany teren budowy. Bryła budynku oraz jego układ konstrukcyjny i funkcjonalny jest zgodny z projektem. W chwili obecnej brak wykonanej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej uniemożliwia tutejszemu organowi jednoznaczne stwierdzenie, iż obiekt jest wykonany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, niemniej dokonane pomiary do istniejących elementów ogrodzenia od strony ulicy i działki [...] wskazują na poprawną lokalizację budynku". Taki stan obiektu przedmiotowego budynku mieszkalnego jest niekwestionowany przez strony.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 i 3a P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 P.b. Zauważyć należy, że "rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) z powodu upływu trzyletniego terminu lub uchylenia pozwolenia na budowę, a także stwierdzenia jego nieważności jest możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Niewątpliwie, wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że inwestor, który z powyższych przyczyn utracił pozwolenie na budowę, aby móc legalnie ją rozpocząć lub kontynuować, musi wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy budowa była już prowadzona, podstawę wydania tej decyzji będzie stanowiła inwentaryzacja wykonanych robót oraz projekt budowlany" (Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. Autorzy fragmentu: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), komentarz do art. 37, pkt 14, LEX/el. 2022).

Wobec powyższego, słusznie organ II instancji, postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., na podstawie art. 136 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 P.b, nałożył na Inwestorów obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego (projektu budowlanego) poprzez wskazanie (w części rysunkowej i tekstowej) stanu istniejącego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wskazania jakie roboty zostały jeszcze do wykonania aby zakończyć inwestycję. Jednocześnie Wojewoda P. podkreślił, że posiada tylko jeden egzemplarz projektu budowlanego. Natomiast poprawki należy dokonać we wszystkich czterech egzemplarzach projektu budowlanego, w tym należy je opatrzyć datą i czytelnym podpisem projektanta (k. 17 akt organu).

Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W myśl natomiast art. 35 ust. 3 P.b, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

W odpowiedzi na postanowienie z dnia [...] czerwca 2022 r., Inwestorzy w piśmie z [...] lipca 2022 r. wyjaśnili, że "jeśli budynek jest w stanie surowym zamkniętym, to nie trudno przypuszczać, że do wykonania pozostały jedynie roboty wykończeniowe. (...) A roboty wykończeniowe zostaną wykonane zgodnie z opisem technicznym do projektu i sztuką budowlaną". Ponadto wskazali, że w dniu [...] grudnia 2019 r. inspektorzy powiatowego organu nadzoru budowlanego dokonali oględzin wykonanych robót. W trakcie oględzin ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie surowym zamkniętym, a proces budowlany jest wstrzymany. Jednocześnie wskazali, że "czytając ze zrozumieniem końcową część uzasadnienia wyroku NSA sygn. akt II OSK 395/21 z dnia 20 października 2021 r. odnośnie tej sprawy można dojść do wniosku, nawet nie będąc prawnikiem czy fachowcem budowlanym, że ta sprawa winna być zakończona ponownym wydaniem pozwolenia na budowę przez organ architektoniczny w trybie art. 37 ust. 2 P.b., a nie przez organ nadzoru o wznowieniu robót budowlanych" (k. 19 akt organu).

Wobec niewypełnienia przez Inwestorów nałożonego obowiązku, postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., Wojewoda ponownie nałożył na Z. i A. R. obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz przedstawiających jakie elementy zostały jeszcze do wykonania. Jednocześnie organ poinformował Inwestorów, że nieuzupełnienie ww. obowiązku we wskazanym w postanowieniu terminie będzie skutkowało wydaniem decyzji odmownej w ramach art. 37 ust. 2 P.b. Wojewoda P. ponownie podkreślił, że posiada tylko jeden egzemplarz projektu budowlanego i wskazał, że poprawki muszą być naniesione na wszystkich egzemplarzach (k. 21 akt organu).

Pismem z [...] sierpnia 2022 r., Inwestorzy podtrzymali swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] lipca 2022 r. wskazując, że ich stanowisko jest jednoznaczne. Podkreślili, że w treści protokołu kontroli z [...]05.2022 r. stwierdza się, że nie została sporządzona inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, gdyż budowa jest w toku, a proces jest w chwili obecnej przerwany. Skarżący jednocześnie wskazali, że "organ odwoławczy za pomocą perswazji poprzez nakładanie kolejnych obowiązków na inwestorów do wymuszania wykazania rzekomych nieprawidłowości, których sam nie potrafi określić. Organ usiłuje wykazać to, czego organ nadzoru budowlanego nie stwierdził i zaznacza, że w przypadku nie uzupełnienia nieprawidłowości w podanym terminie wyda decyzję odmowną w ramach art. 37 ust. 2 P.b. – co uważamy za zastraszanie. A decyzja na tej podstawie może dla nas być tylko pozytywna" (k. 23).

Powyższe postanowienia Wojewody P. - w kontekście podniesionych zarzutów skargi w zakresie niezrozumienia ich treści - wskazują, że o ile pierwsze postanowienie organu z [...] czerwca 2022 r. mogło być dla skarżących nieczytelne (organ wskazywał na obowiązek przedłożenia projektu budowlanego i w końcowej części wyjaśniał, na czym uzupełnienie ma polegać), to o tyle drugie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2022 r. było już jednoznaczne i nie mogło budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Organ wskazywał w nim wprost na konieczność przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych oraz przedstawiającego jakie elementy zostały jeszcze do wykonania. Zostało również wskazane, że ich nieuzupełnienie skutkować będzie decyzją odmowną z art. 37 ust 2 P.b. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 8 k.p.a. czy też wskazanego art. 7, 77 i 80 k.p.a. Drugie z postanowień nie pozostawiało bowiem żadnych wątpliwości, jakie dokumenty inwestorzy mają przedłożyć.

Natomiast udzielone przez inwestorów odpowiedzi na oba pisma (przedstawione powyżej) w sposób jednoznaczny wskazują, że skarżący uznali, że w wyroku NSA przesądzono, że organ ma obowiązek wydać pozwolenie na budowę i nie muszą przedkładać żadnych dodatkowych dokumentów. W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że "art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. w okolicznościach niniejszej sprawy stwarza możliwość zakończenia w sposób merytoryczny postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. bądź przez udzielenie pozwolenia na budowę bądź jego odmowę, a nie – umorzenie postępowania administracyjnego". Powyższe oznacza, że organ miał prawo wydać decyzję zarówno pozytywną jak i negatywną, co uczynił z uwagi na brak choćby dokumentacji projektowej. Organ dwukrotnie podkreślał, że posiada jedynie jeden egzemplarz projektu budowlanego, zaś poprawki muszą być naniesione na czterech egzemplarzach. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie choćby w decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...]06.2019 r., od której organ II instancji rozpoznawał w niniejszej sprawie odwołanie. Znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji Starosty M., w końcowej części zawiera wskazanie stron tego postępowania, które otrzymują decyzję, a przy skarżących znajduje się zapis o zwrocie 2 egzemplarzy projektu budowlanego. Ponadto jeden egzemplarz projektu budowlanego został przekazany do PINB w M. (decyzja ta została na wniosek Sądu dołączona do akt sprawy k.120-123). Bezspornie zatem organ II instancji nawet nie był w posiadaniu wszystkich 4 egzemplarzy projektu budowlanego, co jest wymagane treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. (obowiązujących przed zmianą przepisów, która weszła 19 września 2020 r., obecnie po zmianie przepisów wymagane są 3 egzemplarze).

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

W konsekwencji niedopełnienia przez Inwestorów obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. (które nie budzi wątpliwości co do jego treści), Wojewoda P. słusznie decyzją z [...]września 2022 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego (tym bardziej, że nawet nie posiadał wszystkich wymaganych przepisami egzemplarzy projektu budowlanego). Wyjaśnić bowiem należy, że organ odwoławczy ustalił, że przedłożony przez Inwestorów projekt budowalny nie jest kompletny i brak ten nie został uzupełniony pomimo wystosowanych wezwań. Ponadto z dokumentacji załączonej do akt organu I instancji nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy prace budowalne na działce inwestycyjnej skarżących, nie zostały wykonane z odstępstwami od projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę, z uwagi na brak inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Wojewoda P. uchylając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję Starosty M. z [...] czerwca 2019 r., nr [...] oraz odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, prawidłowo zastosował zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak i prawa budowlanego.

Okoliczności tych nie zmienia, przedłożenie ze skargą inwentaryzacji przedmiotowego budynku mieszkalnego, sporządzonej w dniu [...] października 2022r. bowiem, sąd administracyjny ocenia legalność decyzji na datę jej wydania, oceniając czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Dlatego okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na dokonywaną przez sąd administracyjny ocenę legalności zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 109/20, CBOSA).

Wniosek dowodowy złożony zatem w skardze przez pełnomocnika skarżących i dotyczący dopuszczenia dowodu z dokumentu inwentaryzacji nie mógł zostać uwzględniony, gdyż dowód ten pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu przedłożenie tego dokumentu na etapie sądowym nie świadczy również o tym, że skarżący mieli zamiar wykonać ciążące na nich obowiązki, nałożone przez organ, albowiem przeczą temu pisma skarżących z [...] lipca 2022 r. oraz [...] sierpnia 2022 r., które są jednoznaczne w swojej treści. Nadto termin zakreślony skarżącym do wykonania obowiązków nie był krótki, albowiem od pierwszego postanowienia organu do końca terminu z drugiego postanowienia skarżący mieli praktycznie 2 miesiące na wykonanie tych zaleceń. Podkreślić przy tym należy, że termin rozpoznania sprawy był kilkukrotnie przedłużany (postępowanie wszczęte [...] marca 2022 r., zaś decyzja została wydana [...] września 2022 r.). Na każdym etapie strony były informowane o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i miały możliwość podjęcia stosownych działań, służących zalegalizowaniu wykonanych robót budowlanych.

Końcowo należy wskazać, że prawidłowość zaskarżonej decyzji Wojewody P. została również potwierdzona, w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2023 r., który po rozpoznaniu wniosku Z. R., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] listopada 2022 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] września 2022 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten nie stwierdził przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (k.67-70). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania niniejszego na podstawie art. 56 p.p.s.a. z uwagi na to, że przed wyrokowaniem w sprawie niniejszej, została już wydana ostateczna decyzja organu II instancji.

Reasumując, zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 78 K.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.