Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3431/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1- 4
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: par. 1
journal: Dz.U. 1950 nr 45 poz 416
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność  Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości  jest nieznany.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1056/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od M. B. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r., nr [...], postanowiło o przejęciu na własność Skarbu Państwa z dniem 1 października 1954 r. pozostałych po osobach nieobecnych i niewładających swoim gruntami oraz budynkami, nieruchomości położonych w gromadzie B., powiat G., o ogólnej powierzchni 1227,9 ha. Przejęcie nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339, powoływanego dalej jako "dekret z dnia 27 lipca 1949 r."). Jednocześnie w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wobec niezgodności katastru i hipoteki ze stanem faktycznym na gruncie zdołano ustalić jedynie powierzchnie ogólne gruntów. Nie zdołano natomiast ustalić ściśle umiejscowienia wszystkich gruntów i z tej racji przyjęto w orzeczeniu jedynie ich powierzchnie ogólne. W orzeczeniu zawarto listę osób, których nieruchomości zostały przejęte. Pod pozycją 15 orzeczenia, wskazano nazwisko B. J.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. B. (spadkobiercy J. B.), stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. - w części dotyczącej mienia J. B.. W ocenie Wojewody, ww. orzeczenie w istocie nie zawierało danych dotyczących przejmowanych na własność Skarbu Państwa nieruchomości, wskazując jedynie, że przejmowane są nieruchomości w gromadzie B. po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami. Wojewoda podkreślił, że skoro nie było możliwe określenie nieruchomości według dostępnych rejestrów bowiem "występowała niezgodność katastru i hipoteki ze stanem faktycznym na gruncie" organ orzekający o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa miał obowiązek opisać przejmowaną nieruchomość w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U Nr 45 poz, 416), czyli poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów (§ 1). W konsekwencji, Wojewoda [...] uznał, że orzeczenie z dnia [...] września 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (brak osnowy decyzji). Jednocześnie Wojewoda [...] uznał, że w/w orzeczenie z uwagi na niedookreślenie i niezidentyfikowanie przedmiotu przejęcia jest niewykonalne.

Wnioskiem z 30 lipca 2013 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wystąpiło do Wojewody [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 K.p.a, o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wstrzymanie wykonania tejże decyzji, uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania, jak również nieuwzględnienie wniosku M. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. oraz wstrzymał wykonanie tejże decyzji. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., podtrzymując stanowisko o rażącym naruszeniu przez PPRN prawa, poprzez niedookreślenie przejmowanego mienia J. B.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na skutek odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa L., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. i orzekając co do istoty sprawy - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1954 r. w części dotyczącej J. B. (w orzeczeniu ujętego jako J. B.). Uzasadniając decyzję Minister wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w G. z dnia [...] września 1954 r. Podmiot ten nie uczestniczył bez własnej winy w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., co oznacza, że zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe skutkować musiało uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., a następnie wydaniem nowej decyzji. Dlatego też rozstrzygając o istocie sprawy, tj. oceniającą legalność orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. w trybie art. 156 K.p.a., Minister uznał, że orzeczenie to zostało wydane zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego wydania, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Minister wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że J. B. na dzień wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego nie zamieszkiwał i nie władał nieruchomościami objętymi orzeczeniem z dnia [..] września 1954 r., położonymi w pasie granicznym - powiat G. w województwie krakowskim, co wynikało z wykazu załączonego do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym (Dz. U. z 1938r., nr 43, poz. 360). Powyższe okoliczności wskazują zatem, że oceniane orzeczenie w części dotyczącej J. B. odpowiada art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., który stanowił, że na własność Państwa mogły być przejęte w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Organ wskazał również, że w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut polegający na ogólnikowości sentencji ocenianego orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. - jednocześnie błędnie zakwalifikowany przez Wojewodę [...] w w/w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., jako rażące naruszenie prawa - nie powoduje jego nieważności. Jakkolwiek bowiem stanowiło to naruszenie art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r., to jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na powyższą decyzję M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 3 sierpnia 2015 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L., wniosło o oddalenie skargi w pkt 3 zaskarżonej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września1954 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Nadleśnictwo L. ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września1954 r., gdyż posiada prawo zarządu do nieruchomości objętych tym orzeczeniem. W tej sytuacji, prawidłowo Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2013 r. Powyższe skutkowało z kolei koniecznością dokonania ponownej kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. pod kątem prawidłowości stwierdzenia przez niego nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września1954 r., w trybie art. 156 § 1 ust 2 K.p.a. Przechodząc do dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny spornego orzeczenia PPRN z 1954 r., Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że ogólnikowość ww. orzeczenia polegająca na opisaniu w jego osnowie nieruchomości jedynie poprzez podanie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez ich konkretyzacji i przyporządkowania właścicielom, jakkolwiek stanowiła naruszenie art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, to jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że należy rozróżnić materialnoprawne przesłanki przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskich wskazanych w dekrecie z 1949 r. od formalnoprawnych wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja wydawana w tym przedmiocie. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy spełnione były kumulatywne następujące warunki: nieruchomość położona była w wymienionych powiatach i województwach, nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Przepis ust. 2 art. 1 uregulował dalsze przesłanki dokonywania nacjonalizacji. Przejście na własność nieruchomości w trybie omawianego dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego ważnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający ówcześnie obowiązującym przepisom prawa. Wprawdzie przepisy w/w dekretu nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Przepis ten określał, jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja i jakie elementy zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa powinna być zatem tak skonstruowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości co do tego, jakie jest w istocie rozstrzygniecie sprawy, w niej się właśnie zawierające. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy jest przejście nieruchomości na rzecz Państwa, poprzez odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. W zgodzie zatem z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. było dokładne określenie nieruchomości przejmowanej – jej właściciela, obszaru, oznaczenia (numery działek) lub, w razie braku takich możliwości, opis nieruchomości poprzez określenie granic gruntów na nią się składających lub otaczających ją (§ 1 rozporządzenia). Brak takiego oznaczenia nieruchomości w orzeczeniu o przejęciu, wydanym na podstawie art. 1 dekretu naruszał zatem art. 75 ust. 1.

Sąd I instancji wskazał również, że wbrew temu co wywodził Minister, z przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r., na pewno nie wynika możliwość odstąpienia od jakiegokolwiek zidentyfikowania przejmowanej nieruchomości, a w rezultacie globalnego przejęcia gruntów położonych na terenie określonej wsi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Regulacja dotycząca przypadków gdy granice nieruchomości ziemskich zostały zatarte dowodzi tego, że każdorazowo konieczne było konkretne oznaczenie przejmowanej nieruchomości, z tym że w zależności od posiadanych danych rejestrowych, określenie to mogło być różnie dokonane. Dodać do tego trzeba, że z samej nazwy dekretu wynikało, że przejęciu podlegały nieruchomości, a nie grunty określonych wsi lub gromad. Zakładając hipotetycznie, że skarżący posiadałby w gromadzie B. kilka nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, nie sposób byłoby ustalić, na podstawie kwestionowanego w nadzorze orzeczenia, które z nich przeszły na Skarb Państwa. Przy nacjonalizacji nie można było bowiem założyć, że przeszły wszystkie.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż określało jedynie ogólną powierzchnię przejętych gruntów i tym samym nie pozwalało na ich przyporządkowanie właścicielom, podczas gdy orzeczenie to określało powierzchnię ogólną objętych nim nieruchomości i właścicieli poszczególnych nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia przez Sąd w/w decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego przyjęcia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu decyzji błędnie przyjął, że granice gruntów nie zostały zatarte podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek do takiego stwierdzenia,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia zajętego przez Sąd stanowiska w kwestii zakresu nacjonalizacji, w sytuacji gdyby skarżący (powinno być poprzednik prawny skarżącego) posiadał w gromadzie B. kilka nieruchomości, co doprowadziło do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, oraz brak uzasadnienia dla stanowiska Sądu, że granice przejmowanej nieruchomości były zatarte;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z art. 75 ust. 1 w/w rozporządzenia wynikała konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji (zawierającego takie elementy jak wskazanie konkretnych działek/parcel i ich powierzchni), wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika jedynie, że orzeczenie takie powinno zawierać osnowę opisującą daną nieruchomość w sposób umożliwiający jej identyfikację,

b) § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416), przez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęcie, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż granice nieruchomości J. B. nie zostały zatarte,

c) art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz art. 75 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia co w konsekwencji rażąco naruszało art. 1, 2, 3 i 4 dekretu, § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy brak szczegółowego opisu konkretnych działek gruntów nie oznaczał nieokreślenia przedmiotu przejęcia, a w konsekwencji nie stanowił naruszenia prawa w stopniu rażącym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 18 grudnia 2020 r. Skarb Państwa – Nadleśnictwo L. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września1954 r. w części dotyczącej J. B., ze względu na brak wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa.

Treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 514/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 977/19). Także w orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz k.p.a., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 - 900 i powołane tam orzecznictwo).

Ocenie podlegają skutki, które rzeczywiście wystąpiły, a nie te które mogą hipotetycznie wystąpić. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać. Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Jedna z przesłanek uznania, że doszło do "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2590/20).

Przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może zatem mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

Rozważań obejmujących powyższe kwestie nie poczyniono w kontrolowanym wyroku. Sąd I Instancji wskazując na istnienie wady rażącego naruszenia prawa ograniczył się wyłącznie do wskazania naruszenia treści przepisów stanowiących wzorzec normatywny decyzji, zawartych w art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, art.1 – 4 dekretu z 27 lipca 1949 r., § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Wskazał przy tym, że w orzeczeniu w sposób niedostateczny określono przedmiot przejęcia w rozumieniu art. 1- 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. Tymczasem, oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną nie jest wystarczająca do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Kontrolowane uzasadnienie nie zawiera pogłębionych refleksji w zakresie pozostałych przesłanek warunkujących przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Pomija badanie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja. Brak w nim również rozważań na temat tego czy naruszeniu należy przypisać znacznie większe znaczenie niż zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, będącej fundamentem pewności obrotu prawnego i zasady praworządności.

W tym kontekście zabrakło także odniesienia się przez kontrolowany Sąd do niebudzącego sporu faktu, że J. B. wraz z rodziną opuścił wszystkie należące doń nieruchomości położone na terenie wymienionym w art. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r., utraciwszy w ten sposób władanie nad nimi, co było warunkiem sine qua non przejęcia nieruchomości w trybie tego dekretu.

Z tego też względu nie mogły mieć żadnego znaczenia rozważania Sądu I instancji, których założeniem było hipotetyczne posiadanie przez skarżącego więcej niż jednej nieruchomości w gromadzie B., skoro sam zainteresowany nie podniósł, by w jego posiadaniu była jakakolwiek część objętych orzeczeniem o przejęciu nieruchomości.

Sąd I instancji nie wyjaśnił również jakie znaczenie w świetle przesłanek warunkujących przyjęcie rażącego naruszenia prawa przypisać należało temu, że J. B., na podstawie aktu nadania z dnia [...] grudnia 1953 r. otrzymał na własność grunty o powierzchni 8, 61 ha wraz zabudowaniami. Podstawą nadania były przepisy art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze ziem odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340). W tym kontekście należało także ocenić znaczenie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1963 r., wydanej na mocy art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), mocą której J. B. zwolniony został od spłaty należności Państwowego Funduszu Ziemi za gospodarstwo nadane w 1953 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zwolnienie od obowiązku uiszczenia ceny nabycia znajduje swą podstawę prawną w art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to że na podstawie orzeczenia z 1954 r. dokonano wykreślenia J. B. ze stosownych wykazów hipotecznych nie determinuje samo przez się istnienia wadliwości z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a pozwala jedynie przyjąć, że mimo ogólnego opisu przejmowanych nieruchomości możliwa była ich jednoznaczna identyfikacja.

Powyższe braki kontrolowanego uzasadnienia czynią zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Uzasadnienie, w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a., winno obejmować wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem, w kontrolowanym uzasadnieniu wskazując na wadę rażącego naruszenia prawa nie objęto zakresem rozważań istotnej części przesłanek determinujących wystąpienie tej wady. Jak wskazał wyżej Naczelny Sąd Administracyjny pominięto w nim analizę racji ekonomicznych i gospodarczych naruszenia. Brak w nim rozważań na temat znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnych i podjęcia się wykazania, że w niniejszej sprawie waga naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji. W tym kontekście nie odniesiono się również do całości materiału dowodowego, nie wyjaśniono znaczenia jakie przypisać należało zdarzeniom, które obrazują znajdujące się w aktach dokumenty w postaci aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] grudnia 1952 r., orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] czerwca 1956 r. w części dotyczącej ustalania ceny gospodarstwa, decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1963 r. orzekającej o zwolnieniu J. B. od spłaty należności Państwowego Funduszu Ziemi za nadane gospodarstwo.

W tym stanie rzeczy, za przedwczesne uznać należało stanowisko kontrolowanego Sądu co do rażącego naruszenia przepisów stanowiących wzorzec normatywny orzeczenia z 1954 r.

Wprawdzie precyzyjny opis przejmowanych na własność Państwa nieruchomości był wymagany zarówno w art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., jak i w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r., (choć w zależności od posiadanych danych określenie mogło być w różny sposób dokonane), tym niemniej uznanie, że zidentyfikowanie przejmowanych nieruchomości poprzez globalne ich określenie spełniać będzie, oprócz oczywistości także cechę rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymagało pogłębionych rozważań w odniesieniu do wszystkich przesłanek warunkujących kwalifikowaną wadę orzeczenia.

Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Stąd, orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Uzasadnienie winno zawierać odzwierciedlenie rozważań na temat wszystkich przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a

Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od M. B..