Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 491/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 196 poz 1631
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1128/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1128/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany WSA) uwzględnił skargę Stowarzyszenia [...] (zwanego dalej Stowarzyszeniem) na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów (zwany dalej PRM) o udostępnienie informacji publicznej i przesłania jej na adres Stowarzyszenia w zakresie: 1) treści notatek ze spotkań, które odbyły się z udziałem "wyznaczonych funkcjonariuszy służb specjalnych z upoważnionymi przedstawicielami wybranych ministerstw", 2) treści dokumentów określających zadania związane z realizowaniem projektu [...], szczególnie tych zawierających opisane w "[...]" polecenie PRM wdrażające projekt [...].

W wyniku rozpatrzenia żądania, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyjaśniono, że PRM nie dysponuje treścią notatek ze spotkań, które odbyły się z udziałem wyznaczonych funkcjonariuszy służb specjalnych z upoważnionymi przedstawicielami wybranych ministerstw, tj. nie posiada informacji, o których mowa w pkt 1 wniosku z [...] kwietnia 2010 r. Odnosząc się do żądania wyrażonego w pkt 2, PRM decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], odmówił udzielenia informacji, powołując art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; zwana dalej u.d.i.p.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu i zasad funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz zakresu czynności sekretarza tego Kolegium (Dz. U. Nr 103, poz. 929). Zgodnie z tą regulacją, posiedzenia Kolegium mają charakter niejawny co powoduje, że w myśl § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, materiały dotyczące posiedzenia Kolegium, w tym protokół oraz pełny zapis jego przebiegu, należy sporządzać z zachowaniem przepisów dotyczących ochrony informacji niejawnych. Obrady Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 r., na mocy decyzji Prezesa Rady Ministrów zostały objęte klauzulą "tajne". Było to podyktowane względami ochrony informacji zgodnie z zakresem kompetencji Kolegium określonym w art. 12 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154) oraz charakterem tych informacji, wynikającym z art. 2 pkt 1 oraz pkt 32 wykazu stanowiącego część II załącznika nr 1 do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 196, poz. 1631 ze zm.; zwana dalej u.o.i.n.). Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, przedmiot obrad Kolegium wymagał objęcia ustawową klauzulą tajności i dlatego treść "Protokołu z posiedzenia nr [...] Kolegium do Spraw Służb Specjalnych z dniu [...] czerwca 2008 r." stanowiącego dokument zawierający polecenie Prezesa Rady Ministrów, dotyczący wdrożenia "[...]", stanowi tajemnicę państwową w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dostęp do tego rodzaju informacji podlega ograniczeniu w rozumieniu u.o.i.n. co oznacza, że w sprawie ma zastosowanie art. 5 u.d.i.p. Powołany przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie podniosło, że nie żądało pełnej wersji protokołu. Domagano się jedynie dostępu do fragmentu dotyczącego treści polecenia Prezesa Rady Ministrów wdrażającego fragment "[...]". W zaskarżonej decyzji organ określił, że informacja będąca przedmiotem odmowy wskazana jest w załączniku I (część II) do ustawy o ochronie informacji niejawnych w pkt 32. Organ nie wyjaśnił dlaczego z uwagi na powyższy przepis Protokół winien być utajniony. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości budzi to, że z treści § 7 cytowanego już wyżej rozporządzenia w brzmieniu "z posiedzenia Kolegium sporządza się protokół oraz pełny zapis jego przebiegu, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych", można wywieść podstawę prawną do nadania protokołowi klauzuli tajności. Prezes Rady Ministrów w dokumencie "[...]" oraz na stronach internetowych KPRM ujawnił część informacji, które według niego były ujęte w treści polecenia, nie odtajniając tej części protokołu. Dokonano zatem selektywnego wyboru informacji, chociaż stanowiły tajemnicę państwową. Jeżeli faktycznie istnieje potrzeba ochrony wnioskowanych informacji jako niejawnych, to udostępnienie ich publicznie przez Prezesa Rady Ministrów stanowiłoby naruszenie art. 3 u.o.i.n. Według strony, żądane informacje obrazują tą formę aktywności władzy publicznej, która dotyczy eliminowania zachowań korupcyjnych i jako takie wiążą się z szeroko pojętym interesem publicznym. Zakres przekazanych przez PRM poleceń pozwoli ocenić skuteczność polityki antykorupcyjnej obecnego rządu, jak również pozwoli zweryfikować doniesienia prasowe poddające w wątpliwość istnienie "[...]".

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], PRM utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdzając, że proces oceny i klasyfikowania informacji, a w konsekwencji nadania odpowiedniej klauzuli tajności dokumentowi dokonuje osoba, która jest upoważniona do podpisania dokumentu na podstawie swojej wiedzy i dokonanej oceny wrażliwości zawartych w nim informacji. Fakt podania informacji o powołaniu "[...]" wraz z podstawowymi informacjami o niej nie powoduje, że automatycznie wszystkie szczegóły i założenia tego projektu też podlegają upublicznieniu. Jest to bowiem wiedza faktograficzna, która nie podlega ochronie. Wyjaśniono również, że obowiązującym regulacjom prawnym przysługuje domniemanie zgodności z normami konstytucyjnymi. To domniemanie może zostać obalone wyłącznie przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W skardze Stowarzyszenie zarzuciło decyzji PRM naruszenie prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP a także art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.i.n. Nastąpiło to poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej. Strona powołując się na treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie domagała się udostępnienia jedynie fragmentu protokołu dotyczącego treści polecenia Prezesa Rady Ministrów wdrażającego projekt "[...]". W świetle obowiązujących regulacji możliwe jest opatrzenie różnymi klauzulami części tego samego dokumentu, a w konsekwencji sporządzenie wyciągu z protokołu i odtajnienie go. Ponadto kwestia dotycząca polecenia Prezesa Rady Ministrów powinna zostać wyjaśniona ze względu na niejasny charakter aktu, który doprowadził do powstania "[...]". Poza tym organ nie wyjaśnił, dlaczego z uwagi na pkt 32 załącznika I (część II), protokół winien być utajniony. Z treści uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że podstawa faktyczna nadania klauzuli tajności w przypadku żądanego fragmentu protokołu jest nazbyt ogólna. Stąd nie spełnia zarówno norm konstytucyjnych oraz ustawowych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wskazując, że Sąd nie mógł się oprzeć jedynie na uzasadnieniu decyzji. WSA był zobowiązany do skonfrontowania tego aktu z materiałem źródłowym w postaci "Protokołu z posiedzenia nr [...] Kolegium do Spraw Służb Specjalnych z dnia [...] czerwca 2008 r." Ponieważ wskazany Protokół jest podstawowym argumentem organu a również zasadniczym elementem zaskarżonej decyzji, to niewątpliwie ustalenia te winny podlegać weryfikacji przez Sąd. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu spowodowałoby, że rozstrzygnięcie Sądu nieuznające, bądź uznające racje organu, czyniłoby ustalenia orzecznicze dowolnymi. Podniesiono, że pomimo tych okoliczności organ nie załączył do akt administracyjnych "protokołu", na który powoływał się w toku postępowania. W sposób zupełnie niezrozumiały nie wykonał zarządzeń Sądu wzywających do jego nadesłania. Ten fakt świadczy o niekompletności materiału dowodowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wskazuje na uchybienia w gromadzeniu materiału dowodowego. Wobec tego PRM naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Konsekwencją powyższego zbędnym było odnoszenie do zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości i wskazując art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ze względu na nie włączenie do materiału dowodowego Protokołu z posiedzenia nr [...] Kolegium do Spraw Służb Specjalnych z dnia [...] czerwca 2008 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego Sąd stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenie przez organ przepisów procedury tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia polegających na nie włączenie do materiału dowodowego Protokołu z posiedzenia nr [...] Kolegium do Spraw Służb Specjalnych z dnia [...] czerwca 2008 r.,

3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy i brak wskazań, co do dalszego postępowania,

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pomięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznającego, iż Sąd ma uprawnienie do badania merytorycznej prawidłowości nadania klauzuli niejawności,

5) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r., o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej służy również jako instrument do weryfikacji klauzuli tajności,

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Według skarżącego kasacyjnie, w wyroku nie zawarto wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że powinny być one sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy i jednoznaczny. Wadliwe uzasadnienie może bowiem skutkować niepewnością organu i strony co do dalszych czynności postępowania. Ponadto, Sąd dokonał niewłaściwej oceny prawnej, czym naruszył art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a. Według stanowiska organu, sąd pierwszej instancji błędnie wyraził ocenę prawną, że nie włączenie do materiału dowodowego Protokołu z posiedzenia nr [...] Kolegium do Spraw Służb Specjalnych z dnia [...] czerwca 2008 r. narusza art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powołując się na przepisy u.d.i.p. oraz przepisy u.o.i.n. wskazano, że dokumenty objęte klauzulą niejawności nie podlegają w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 16 u.d.i.p. procesowi oceny, czy dane informacje wyczerpują zakres określonego elementu materialnego definicji tajemnicy państwowej. Włączenie ich do postępowania oraz poddawanie ocenienie stosownie do art. 80 k.p.a. nie ma prawnych podstaw. Te argumenty uzasadniają zarzuty kasacyjne zawarte w pkt 1 – 3 skargi kasacyjnej. WSA naruszył ponadto przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznającego, że sąd administracyjny ma uprawnienie w postępowaniu prowadzonym w zakresie udostępniania informacji publicznej do badania prawidłowości nadania klauzuli niejawności. Samo nadanie określonej informacji klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Powołując się na wyrok NSA z 14 listopada 2003 r. podniesiono, że jeżeli przesłanką odmowy prawa dostępu do informacji jest niezgodne z ustawą zastosowanie klauzuli tajności przez nieuprawniony do tego organ lub w niewłaściwym trybie, to sąd administracyjny odmówi uwzględnienia skutków takiej klauzuli jako przesłanki odmownej decyzji. Przyjęte przez WSA założenie, według którego Sąd posiada uprawnienie do zapoznania się z dokumentami w celu zbadania czy dane informacje prawidłowo zostały zakwalifikowane, narusza art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r., o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1631 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w takim stopniu, że gdyby ich nie popełniono, wyrok Sądu byłby inny. Podkreślono w uzasadnieniu brak prawnych możliwości zapoznania się z dokumentami objętymi klauzulą tajności wyłącznie przez sąd a przedłożenie sądowi dokumentu, oznaczonego klauzulą tajności, który nie został włączony uprzednio do akt sprawy sądowoadministracyjnej, stanowiłoby naruszenie zasad ochrony informacji niejawnych. Nadmieniono, że art. 85 ust. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, który ma zastosowanie do sędziów sądów administracyjnych stanowi, że informacje niejawne mogą zostać udostępnione sędziemu tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do pełnienia powierzonych funkcji lub wykonywania powierzonych czynności. Powyższe uprawnienie dotyczy dokumentów niejawnych włączonych do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że gdyby zgodzić się ze stanowiskiem organu to należałoby przyjąć, że ustawodawca bez żadnej przyczyny zamieścił w u.d.i.p. przepis umożliwiający zakwestionowanie decyzji o odmowie dostępu. Oznaczałoby to, że organ może bez względu na stan faktyczny odmówić dostępu do informacji publicznej powołując się na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Powołano się na wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. I OSK 1047/10, w którym to stwierdzono, że kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ, w tym na materiale objętym klauzulą tajności. Zdaniem strony, utajnieniem informacji w niewłaściwym trybie będzie uznanie za informacje niejawną, treści dokumentu, który nie spełnia przesłanek wymienionych w ustawie o ochronie informacji niejawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Przy zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty mające swe oparcie w podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim należy powtórzyć za WSA, że zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /.../, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tak pojmowanej kontroli sądy administracyjne stosują środki przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / art. 3 § 1/. I tak, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /lit.a/, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /lit.b/ względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit.c/. Taki zakres kontroli nie tylko daje podstawę ale obliguje sąd administracyjny do badania zaskarżonej decyzji we wszystkich trzech płaszczyznach.

W rozpoznawanej sprawie WSA trafnie stwierdził, że dla oceny zasadności podjętej przez PRM decyzji niezbędne jest włączenie w poczet materiału dowodowego Protokołu z posiedzenia nr [...] Kolegium do Spraw Służb Specjalnych z dnia [...] czerwca 2008 r., oczywiście w granicach odpowiadających zakresowi wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2010 r., a więc określających zadania związane z realizowaniem projektu [...], szczególnie tych zawierających opisane w "[...]" polecenie PRM wdrażające projekt [...]. Celem więc skompletowania akt administracyjnych WSA wzywał skarżącego kasacyjnie o nadesłanie Protokołu, bowiem sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy /art. 133 § 1 p.p.s.a./. Wezwanie prawidłowo skierowane zostało do pełnomocnika, gdyż zgodnie z przepisem art. 67 § 5 p.p.s.a., jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Stąd też stanowisko pełnomocnika prezentowane w postępowaniu przed WSA o braku możliwości wykonania zarządzenia z uwagi na opatrzenie Protokołu klauzulą "tajne" nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zarządzenie skierowane było do strony /Prezesa Rady Ministrów/ a jedynie doręczone zostało ustanowionemu pełnomocnikowi – radcy prawnemu. Brak wykonania zarządzenia i w konsekwencji niekompletność nadesłanych akt administracyjnych prawidłowo zostało przez WSA ocenione jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego regulujących zasady zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego /art. 77 § 1 k.p.a./ oraz uznawania okoliczności za udowodnioną /art. 80 k.p.a./, gdyż uniemożliwiło to ocenę zaskarżonej decyzji w pełnym, wynikającym z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zakresie.

Jeśli chodzi o Protokół z posiedzenia nr [...] Kolegium do Spraw Służb Specjalnych z dnia [...] czerwca 2008 r., to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że został on zaopatrzony klauzulą "tajne", na podstawie art. 2 pkt 1 oraz pkt 32 wykazu stanowiącego część II załącznika nr 1 do u.o.i.n., w zw. z § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu i zasad funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz zakresu czynności sekretarza tego Kolegium. Okoliczność ta sama w sobie nie wykluczała jednak zapoznania się przez WSA z tym dokumentem, gdyż regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego co do zakresu sprawowanej kontroli.

Wskazać w tym miejscu należy na art. 4 ust. 1 u.o.i.n. który stanowi, że zasady zwalniania od obowiązku zachowania tajemnicy państwowej i służbowej oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierających tajemnicę państwową i służbową w postępowaniu przed sądami i innymi organami, określają przepisy odrębnych ustaw. W przypadku sędziów, kwestia ta uregulowana została w przepisach ustrojowych, co wynika wprost z art. 27 ust. 10 u.o.i.n. Stąd też, skoro art. 29 ustawy ustrojowej stwierdza, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów /.../ stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych /.../, to uprawnienie w zakresie dostępu do informacji niejawnych wynika z art. 85 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej: u.s.p.). Przepis ten stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępniane sędziemu tylko w zakresie niezbędnym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pełnienia powierzonej funkcji lub wykonywania powierzonych czynności. W przypadku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, analogiczne uprawnienia wynikają z art. 49 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym /Dz. U. Nr 240, poz.2052 ze zm./. Zatem konkluzja jest taka, że brak było podstaw prawnych do odmowy przekazania WSA "Protokołu" celem stwierdzenia przez Sąd czy dokument taki w ogóle istnieje, czy został opatrzony klauzulą "tajne" i wreszcie – jaka jest treść tego dokumentu. Dodać też wypada, że procedura sądowoadministracyjna zawiera przepisy dające gwarancję skorzystania z tego typu dokumentów w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z ich treścią przez osoby nieuprawnione, w tym strony toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

Reasumpcja jest więc taka, że o zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych przepisem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w konsekwencji o sprawiedliwym i bezstronnym rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby Sąd zapoznał się Protokołem nie tylko dla stwierdzenia jego istnienia i nadania klauzuli "tajne" ale również pod kątem zasadności utajnienia konkretnej informacji, której udzielenia domagał się wnioskodawca. Akceptacja natomiast odmiennego poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej skutkowałby iluzorycznością sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli i naruszałaby konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd /art. 45 ust. 1 Konstytucji/ a także prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej /art. 61 Konstytucji/.

W świetle powyższych rozważań kolejne zarzuty wskazujące na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów procedury, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak również wiążące ten przepis z art. art. 153 p.p.s.a., przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej i brak wskazań co do dalszego postępowania oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznającego, iż Sąd ma uprawnienia do badania merytorycznej prawidłowości nadania klauzuli niejawności, należy uznać za nieusprawiedliwione.

Jeszcze raz powtórzyć należy, że zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, który wynika z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy procesowej /p.p.s.a./, w żadnym wypadku nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom w odniesieniu do dostępu do informacji publicznej i decyzji odmawiających udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej zaprezentowane znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2009 r. sygn. K 26/2009 /OTK-A 2009/9/135/. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na dopuszczalność kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i podkreślił, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznej istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli, co umożliwiłoby kontrolę materialnych przesłanek utajnienia informacji /część 6.3 uzasadnienia/. Pogląd taki zaprezentowany został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. I OSK 1047/10. Wbrew więc skardze kasacyjnej WSA sporządził uzasadnienie odpowiadające wzorcowi ustawowemu /art.141 § 4 p.p.s.a./ i nie dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów postępowania, aczkolwiek ekspressis verbis nie zamieścił zaleceń co do dalszego postępowania. Niemniej jednak poprzez wyeksponowanie braków w postępowaniu wskazał, w jakim zakresie materiał dowodowy winien być uzupełniony aby decyzja ponownie przez organ wydana mogła zostać przez sąd administracyjny skontrolowania zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi standardami.

Jeśli chodzi o prawo materialne, które miał naruszyć WSA, to wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z tej tylko przyczyny, kwestie materialnoprawne nie były przedmiotem rozważań Sądu. W szczególności WSA nie zajmował stanowiska co do nadania Protokołowi klauzuli "tajne" /art. 21 ust. 1 i 2 u.o.i.n./, gdyż nie dysponował tym dokumentem i nie oceniał zasadności decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej w aspekcie podstaw wskazanych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.