Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 310/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 153, art. 183, art. 184, art. 188, art. 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5 ust. 14 pkt 8 i 9, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 4, art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 51, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 307/15 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. W. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II SA/Op 307/15, oddalił skargę G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] maja 1993 r., nr [...], zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z częścią garażową w granicy na działce nr [...] k.m. 1, położonej w S. przy ul. S. [...].

W dniu 31 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (PINB) wszczął postępowanie w sprawie zgodności z prawem wybudowania ww. obiektu, stanowiącego własność E. i J. K., po czym decyzją z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. i J. K. obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych w zachodniej ścianie budynku. Organ stwierdził, że zostały one wykonane samowolnie, co stanowiło istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane udzielił E. i J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Opolski, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność powyższej decyzji Wójta z dnia [...] maja 1993 r., w związku z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. W związku z powyższym PINB wznowił postępowanie w sprawie udzielenia E. i J. K. pozwolenia na użytkowanie i decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz umorzył postępowanie w tej sprawie.

W dniu 1 grudnia 2010 r. właścicielka działki nr [...] - G. W., wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wniosła do PINB o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego budynku, bądź o nakazanie wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. Przedmiotowa sprawa była siedmiokrotnie rozpatrywana przez PINB. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] listopada 2011 r. oraz [...] maja 2012 r., organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazywał E. i J. K. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe decyzje były uchylane przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (WINB) decyzjami z dnia [...]sierpnia 2011 r., [...]marca 2012 r. oraz [...] listopada 2012 r. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę spornego budynku gospodarczego z częścią garażową. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13, uchylił decyzje organów obu instancji dotyczące nakazu rozbiórki. Sąd zwrócił uwagę na fakt zrealizowania spornego budynku po roku 1995, w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1993 r., wyeliminowane następnie z obrotu prawnego, co skutkowało zmianą stanu faktycznego. Wywiódł, że z tego powodu nie ma znaczenia wcześniejsze prowadzenie przez organy postępowania w związku z odstąpieniem od warunków określonych w tym pozwoleniu. Jako prawidłowe uznał wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z prawem, w tym w szczególności z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także zgodność z przepisami dotyczącymi ładu przestrzennego - planu miejscowego - obowiązującymi w chwili podejmowania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Sąd zaznaczył też, że z punku widzenia oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz możliwości ich legalizacji, jedną z najistotniejszych okoliczności jest fakt usytuowania spornego budynku w granicy działki i stwierdził, że taka jego lokalizacja nie przesądza o niemożliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i nie obliguje do nakazania rozbiórki. Sąd zarzucił, że organy nie rozważyły, że w świetle § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), określone wymogi co do wielkości i usytuowania budynku względem działki sąsiedniej dotyczą budynku zlokalizowanego w sąsiedztwie "działki budowlanej" oraz że nie ustaliły rodzaju i przeznaczenia działki sąsiedniej. Ponadto nie ustaliły też, czy sporny budynek posadowiony jest w zabudowie jednorodzinnej, co uniemożliwiło dokonanie ewentualnej oceny legalności budowy również na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Sąd wyraził pogląd, że zastosowanie tego przepisu nie jest wyłączone w odniesieniu do budynków gospodarczych. Sąd przesądził też, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził oględziny spornego obiektu, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., opartą o przepis art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że budynek jest wykorzystywany jako gospodarczo-garażowy i wskazał na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 2013 r. Na skutek odwołania wniesionego przez G.W., WINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił powyższą decyzję z powodu niewystarczającego odniesienia się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wykazania zgodności spornego obiektu z przepisami prawa, w tym zapisami obowiązującego planu miejscowego.

Kolejną decyzją, z dnia [...] kwietnia 2014 r., PINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, który w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, że po poprzednim uchyleniu rozstrzygnięcia PINB nie przeprowadził w ogóle postępowania.

W dniu 16 września 2014 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny spornego budynku, z których została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. i J. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2015 r. robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót związanych z budową przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, a polegających na skróceniu o 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na długości 6,09m na działkę nr [...]. Organ wskazał, że budynek usytuowany jest od strony wschodniej działki na odcinku 6,09 m bezpośrednio w granicy z niezabudowaną działką nr [...], a na długości 7,20 m odsunięty jest od tej granicy o 0,39 m. Według szkicu polowego południowo-zachodni narożnik budynku jest w odległości 0,34 m od granicy i wobec tego, że długość równoległej ściany wynosi 0,30 m, to odległość ściany o długości 6,09m do granicy wynosi 0,04 m. Budynek ten jest wykorzystywany jako garaż na samochód osobowy i sprzęt rolniczy – ciągnik; w części gospodarczej znajdują się narzędzia ślusarskie. Organ stwierdził, że ta część obiektu jest wykorzystywana wyłącznie do własnych potrzeb i nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza, a poddasze jest nieużytkowane. Obiekt został wykonany zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia z dnia [...] maja 1993 r. Dalej organ, powołując się na uzyskaną informację urbanistyczną, podał, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...]listopada 2000 r., Nr [...], wynika, iż działka oznaczona jest symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Stosownie do § 9 ust. 3 tej uchwały utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy. Zdaniem organu, oznacza to, że usytuowanie spornego budynku w stosunku do granicy zostało prawnie usankcjonowane. Według organu, przeznaczenie budynku oraz fakt, iż działka sąsiednia jest niezabudowana, powoduje wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W sprawie nie może mieć zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1, bowiem pomimo faktu, że szerokość działki nr [...] jest mniejsza niż 16 m, a budynek na długości 6,09 m usytuowany jest na granicy działki, to część budynku na odcinku o długości 7,20 m odsunięta jest od granicy o 0,39 m, co świadczy o tym, że dyspozycja normatywna tego przepisu nie może zostać spełniona. Zdaniem organu, nie może mieć też zastosowania § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z powodu niemożliwości wypełnienia jego dyspozycji zważywszy na długość budynku wynosząca 13,29 m. W kontekście § 12 ust. 2 rozporządzenia organ dokonał oceny porównując ten przepis z zapisem § 9 ust. 3 planu miejscowego i uznał, że zasadnym będzie zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Organ stwierdził, że poprzez skrócenie ławy fundamentowej o 6 cm, która na długości 6,09 m wchodzi na działkę nr [...], stan faktyczny zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zarówno G. W. jak i E. i J. K.. WINB, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie naprawcze zostało przez organ I instancji przeprowadzone w dostatecznym zakresie, jednakże rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż konieczność nałożenia obowiązku wykonania robót polegających na rozbiórce 6 cm ławy fundamentowej nie wynika z ustaleń dokonanych w prowadzonym postępowaniu i dokumentacji zebranej w sprawie. W aktach sprawy brak jest dowodu dokonania jakichkolwiek pomiarów dotyczących przekroczenia granicy przez ławę fundamentową, a w szczególności nie wynika to z protokołu oględzin z dnia 16 września 2014 r. Oceniając okoliczności sprawy niezbędne dla ewentualnej legalizacji przedmiotowego budynku, organ odwoławczy odnotował jego wybudowanie w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1993 r. oraz zaakceptował prowadzenie przez organ I instancji, po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, postępowania na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i zastosowanie trybu naprawczego. Organ podkreślił konieczność zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków technicznych, jak i prawa miejscowego i wywiódł, że w razie stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przewidziana jest możliwość odstąpienia od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót mających na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że okolicznością istotną z punku widzenia oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz możliwości legalizacji jest usytuowanie spornego budynku częściowo w granicy działki [...] z działką nr [...] należącą do G. W.. Organ zauważył, przywołując treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.- [...] nie zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działki. Sporny budynek znajduje się na ternie oznaczonym w planie jako MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i stosownie do zapisu § 9 ust. 3 tej uchwały dopuszcza się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy. Według organu odwoławczego, brak jest kompetencji organów nadzoru budowlanego do formułowania stwierdzeń odnośnie wychodzenia ławy fundamentowej poza granicę działki, natomiast strona nie przedstawiła stosowych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Tym samym usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego zostało usankcjonowane w akcie prawa miejscowego, co z kolei uzasadniało odmowę nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności. Według organu II instancji, skoro inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę uchylonego już po jej wykonaniu, to w całości winna zostać zalegalizowana, co uczyniono w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W razie zaś konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, naruszenia prawa własności strona może dochodzić swoich praw na drodze cywilnej.

W skardze na powyższą decyzję G. W. wniosła o uchylenie decyzji decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: § 12 rozporządzenia poprzez uznanie, że dopuszcza usytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, podczas gdy część spornego budynku na odcinku 7,20 m jest oddalona o 0,39 m od granicy, a zatem nie przebiega bezpośrednio przy niej; § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że z przepisów tych nie wynika automatyzm stosowania i każde odstępstwo powinno zostać szczegółowo uzasadnione, czego nie uczyniono w sprawie, a wybudowanie budynku gospodarczego jest pochodną wcześniejszego wybudowania budynku mieszkalnego i bezprawnej zmiany jego lokalizacji; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich oraz ograniczenie się do formalnej oceny spełnienia warunku z § 12 ust. 2 rozporządzenia; § 2 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia i w zw. z § 9 ust. 3 uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego S.-2 poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy § 12 ust. 2 nie dotyczy budynków już usytuowanych, już istniejących, a jedynie do sytuowania nowych; art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania, w szczególności niedopuszczalności - w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia - sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy; art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie braku kompetencji do stwierdzenia wychodzenia ławy fundamentowej poza granicę działki oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a także poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, pominięcie wnikliwej analizy sposobu przeznaczenia spornego budynku i pominięcie sprzeczności pomiędzy projektem budynku a stanem rzeczywistym.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podkreślił, że zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i skład rozpoznający skargę na kolejną decyzję organu odwoławczego, na podstawie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. zobowiązane były podporządkować się ocenie prawnej i wskazówkom co do dalszego postępowania wyrażonym przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13. Zdaniem Sądu, badając zgodność przedmiotowej budowy z obowiązującymi przepisami prawa, opierając się o zapisy miejscowego planu obowiązujące na dzień podjęcia rozstrzygnięcia, prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że uchwała Rady Gminy D. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. nie zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działki. Organy zastosowały się do wszystkich zaleceń zawartych w powyższym wyroku. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ w ponownym postępowaniu przeprowadził w dniu 16 września 2014 r. oględziny i uzyskał od Wójta Gminy D. informację urbanistyczną z dnia 11 sierpnia 2014 r. dotyczącą zapisów obowiązującego miejscowego planu. Organ ustalił, że budynek bezspornie jest wykorzystywany jako garaż na samochód osobowy i sprzęt rolniczy, a w części gospodarczej, wykorzystywanej wyłącznie na potrzeby własne, znajdują się narzędzia ślusarskie. Badając zapisy planu organ ustalił, że sporna działka jest położona na terenie oznaczonym w planie symbolem MNU i stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Na tym terenie znajduje się również działka nr [...], będąca działką budowlaną. Organ stwierdził, że zapis § 9 ust. 3 planu miejscowego przewidujący, iż utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy, oznacza, że usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w stosunku do granicy działki zostało usankcjonowane prawnie. Wobec ustalenia, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczo-garażowym i aktualnie takie jest jego przeznaczenie, a działka sąsiednia nr [...] jest działką budowlaną niezabudowaną, organ dokonał oceny w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wykluczył możliwość zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 4 tego rozporządzenia i uznał, że z uwagi na parametry techniczne oraz położenie spornego budynku, a także zapisy obowiązującego planu miejscowego w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Jak podkreślił to Sąd w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., pomimo iż zastosowanie tego przepisu jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, to nie zwalnia to organu z obowiązku rozważenia możliwości jego zastosowania, zwłaszcza w sytuacji ustalenia, że plan miejscowy nie zabrania lokalizacji obiektów gospodarczych w granicy działek, jak miało miejsce w tej sprawie. Organ II instancji nie zakwestionował oceny dokonanej przez organ I instancji w tym zakresie i uznał zgodność z prawem spornej lokalizacji obiektu przy granicy działki. Zgodnie ze wskazaniami Sądu organy przeprowadziły ocenę na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia w kontekście zapisów planu, uznając, że zapis § 9 ust. 3 obowiązującego planu miejscowego dopuszcza lokalizację spornego budynku przy granicy. Chociaż organ odwoławczy nie odniósł się wprost do zapisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, to brak ten, zdaniem Sądu, nie spowodował, że lokalizację budynku uznano za niezgodną z prawem, gdyż organ podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie nieistnienia podstaw do zastosowania w sprawie tego przepisu i § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Według Sądu, w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji, taka ocena jest prawidłowa. Sąd zaakceptował też stanowisko organów odnośnie sposobu wykorzystania spornego obiektu jako gospodarczo-garażowego, co jednoznacznie obrazuje dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku kolejnych oględzin, w tym z dnia 16 września 2014 r. Trafnie organ wskazał, że posiadanie i przechowywanie narzędzi ślusarskich nie świadczy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Na aktualną ocenę nie może mieć wpływu sugerowany przez skarżącą fakt wykorzystywania w przeszłości tego obiektu na warsztat. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że na gruncie § 9 ust. 3 obowiązującego planu miejscowego lokalizacja spornego obiektu w granicy jest dopuszczalna w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowiącego, iż sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu nie budzi też wątpliwości, że przedmiotowy obiekt spełnia wymóg z § 12 ust. 1 pkt 2, gdyż zwrócony jest w stronę granicy ścianą, która nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Ponadto § 9 ust. 3 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowi, że "utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy". Na tej podstawie zasadnie organy przyjęły, że w świetle zapisów obowiązującego planu miejscowego dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów w granicy, przy czym zapis § 9 ust. 3 planu odnieść należy do wszystkich budynków, w tym także do budynków legalizowanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Nie znajdują, według Sądu, uzasadnienia zarzuty skarżącej, że zapisy planu dotyczą tylko budynków nowoprojektowanych. Brzmienie § 9 ust. 3 uchwały nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie sposób z zapisu tego wywieść treści sugerowanej przez skarżącą.

Sąd zauważył również, że wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 581/14, WSA oddalił skargę na decyzję w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego E. i J. K., usytuowanego na tej samej działce (nr [...]) w S., w granicy z działką nr [...]. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, iż Sąd zaakceptował ustalenie organów, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S.-2, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2013 r., dopuszcza lokalizację w granicy działki również dla celów postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż w decyzji organu I instancji powołano nieobowiązującą uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2000r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., co jednak w realiach tej sprawy należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską. Organ I instancji zacytował bowiem § 9 ust. 3 aktualnie obowiązującej uchwały Nr [...], a uchwała z dnia [...] listopada 2000 r. w § 9 nie zawiera treści przywołanych przez organ. W istocie zatem organ poddał analizie zapisy obowiązującego planu miejscowego, stąd omawiana wadliwość nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że w ponownym postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn z jakich uznał, że należy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożyć na właścicieli spornej działki obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na działkę nr [...] na długości 6,09 i nie podał żadnych okoliczności wskazujących, że zostały poczynione faktyczne ustalenia co do wychodzenia ławy fundamentowej na działkę sąsiednią i że przekroczenie to jest takie, jak wskazano w decyzji. Niemniej jednak, to właśnie nałożenie tego obowiązku zakwestionował organ odwoławczy i stwierdził, że brak jest podstaw do jego nałożenia. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro obiekt odpowiada warunkom technicznym i nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia, to nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych robót dla jego legalizacji. Sąd zgodził się też ze stanowiskiem organu odwoławczego, że naruszenia prawa własności można dochodzić na drodze cywilnej. Wyłącza to tym samym kompetencje organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku wykonywania robót w tym zakresie, a taki charakter mają roboty określone w sentencji decyzji organu I instancji. Trafnie więc organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku rozebrania fragmentu ławy fundamentowej, jeśli nawet znajduje się on na terenie działki sąsiedniej, gdyż są to kwestie stosunków sąsiedzkich, które należą do zakresu prawa cywilnego. W ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego nie zasługiwały na uwzględnienie w świetle wcześniejszego wiążącego wyroku Sądu, w którym przesądzona została kwestia zakresu koniecznej oceny. Nie można zgodzić się też z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż stanowisko organu odnośnie zgodności wykonanych robót budowlanych zarówno z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało w sposób wystarczający uzasadnione. Z kolei zarzut dotyczący konieczności dokonania oceny w zakresie możliwości zabudowy działki sąsiedniej nie może zostać uznany za zasadny, skoro ustalono, że lokalizacja spornego budynku jest zgodna z prawem.

Skargą kasacyjną G. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie) w zw. z § 9 ust. 3 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.-2 i w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że treść § 9 ust. 3 ww. uchwały stanowi samoistną przesłankę postępowania naprawczego i utrzymania lokalizacji budynków, odbiegającej od treści § 12 ust. 1 rozporządzenia, nawet w zakresie, w którym przepis miejscowego planu jest określony szerzej od § 12 ust. 2 rozporządzenia - w sytuacji, gdy to przepisy rozporządzenia stanowią podstawę do sytuowania budynków względem granicy sąsiedniej i tylko w tych granicach może być brany pod uwagę zapis planu miejscowego, a tym samym uznanie za zgodne z ww. przepisami utrzymanie obecnej lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, który jest położony na długości 7,20 m w odległości 30-40 cm od granicy z działką sąsiednią, a zatem nie w granicy ("przy granicy") działki, ani nie w odległości przynajmniej 1,5 m od granicy działki, jak nakazuje § 12 ust. 2 rozporządzenia. Bez znaczenia dla zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia pozostaje zapis § 9 ust. 3 uchwały, w którym utrzymuje się lokalizacje budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5m i mniejszej od granicy;

2) naruszenie § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie za zgodne z prawem usytuowania budynku oddalonego od działki sąsiedniej o 0,3-0,4 m, gdy tymczasem stanowcza treść ww. przepisu nie daje podstaw do dowolnego sytuowania budynków od samej granicy do odległości 1,5 m i oznacza, że w świetle tego przepisu można w drodze wyjątku sytuować budynki albo w samej granicy działki albo w odległości przynajmniej 1,5 m od tej granicy,

3) naruszenie § 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny, czy poza spełnieniem formalnych przesłanek odstępstwa od warunków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające takie odstępstwo, a tym samym przeprowadzenie postępowania naprawczego oceniając jedynie z punktu widzenia aktualnej zgodności usytuowania obiektu z przepisami o warunkach technicznych budynków - co nastąpiło wskutek błędnej, zawężającej wykładni ww. przepisów co do zakresu postępowania legalizacyjnego w sytuacji usytuowania budynku bez zachowania odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia;

4) naruszenie § 12 ust 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że szczególną okolicznością uzasadniającą legalizację budynku niespełniającego wymogów z § 12 ust. 1 rozporządzenia, może być zezwolenie w planie miejscowym na odstępstwa, o których mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia - gdy tymczasem jest to jedynie wymóg formalny, niezbędny do tego by można było ustalać istnienie tych szczególnych okoliczności, nie jest to natomiast samoistnie wystarczająca przesłanka takiej legalizacji,

5) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i legalizację obiektu w dotychczasowej lokalizacji, którego ulokowanie na granicy działki budowlanej narusza uzasadniony interes skarżącej, będącej właścicielką działki sąsiedniej, uniemożliwiając swobodną zabudowę tej działki i tym samym stanowiąc naruszenie prawa swobodnej zabudowy własnej działki - wskutek błędnej wykładni pojęcia uzasadnionych interesów osoby trzeciej i kryteriów wyważenia wzajemnych interesów stron - także poprzez niezastosowanie przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, które nakazują powstrzymanie się przez właścicielka działki od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad miarę;

6) naruszenie § 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 7 rozporządzenia - poprzez przyjęcie, że usunięcie ławy fundamentowej wchodzącej na działkę sąsiednią nie wchodzi w zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz stanowi to naruszenie prawa własności, którego ochrony można dochodzić jedynie na drodze postępowania cywilnego - gdy tymczasem ława fundamentowa, będąca elementem wystającym ponad powierzchnię gruntu i wychodząca poza granice działki inwestorów narusza zarówno przepisy dotyczące odległości sytuowanych budynków od granicy sąsiedniej, jak też zasady budowania obiektów budowlanych z punktu widzenia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wchodzących w zakres oddziaływania tego obiektu, jak też z punktu widzenia zasad sytuowania takich obiektów;

7) naruszenie § 2 ust. 1 i § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 ww. uchwały przez ich zastosowanie w sytuacji, w której z brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia w sposób wyraźny wynika, że hipotezą obejmuje on jedynie "sytuowanie budynku", a zatem nie dotyczy ewentualnej legalizacji budynków już usytuowanych, a w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie uchwały Rady Gminy D. do budynku w S. - wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że również w takim przypadku należy stosować aktualny stan prawny, a zatem przepisy rozporządzenia należy stosować także do budynków wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez:

1) pominięcie faktu, że organ administracji przy dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie całkowicie zaniechał dokonania ustaleń co do oddziaływania zabudowy przebiegającej w granicy działki z działką sąsiednią, w szczególności, czy zabudowa ta nie uniemożliwia prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej - przy uwzględnieniu jej kształtu i szerokości - co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) uznanie przez Sąd za prawidłowe przerzucenie na skarżącą ciężaru udowodnienia wystawania ławy fundamentowej na jej działkę, zakresu tego naruszenia granicy działki sąsiedniej i nieuwzględnienie wnioskowanych przez skarżącą wniosków dowodowych - gdy tymczasem to na organie, w świetle art. 7 i 77 § 1 k.p.a. spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, zaś obarczanie przez organ drugiej instancji obowiązkiem wykazania powoływanego wystawania ławy na działkę nr [...] był całkowicie nieuzasadniony i niewykonalny.

3) uznanie postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organy administracji w obu instancjach, za prawidłowe, niedostrzeżenie w tym zakresie żadnych uchybień, pominięcie zarzutów dotyczących nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej i uznanie za prawidłowe wniosków wyciągniętych z zebranego materiału dowodowego, polegające w szczególności na: ustaleniu, że w przedmiotowym budynku nie jest prowadzona działalność gospodarcza i jest on faktycznie wykorzystywany jako budynek gospodarczo garażowy; pominięciu występujących w budynku Inwestorów elementów świadczących o wykonywaniu działalności gospodarczej, takich jak kanał naprawczy czy narzędzia ślusarskie; pominięciu w zakresie dokumentacji zdjęciowej faktu znajdowania się w tym budynku ciągnika, który nie należy do J. K. - jako kolejnego dowodu świadczącego o wykonywaniu działalności gospodarczej; pominięciu dowodów mogących świadczyć o częściowym przeznaczeniu ww. budynku na cele mieszkalne; brak dopuszczenia jako dowodu dziennika budowy oraz innych dokumentów, z których mogło wynikać rzeczywiste przeznaczenie budynku; oparcie się w zakresie przeznaczenia budynku (i nieprowadzenia działalności gospodarczej) na oświadczeniu samego zainteresowanego J. K.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania E. K. i J. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: ustawy - Prawo budowlane, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz.22 ). Wprawdzie teza tej uchwały może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak uzasadnienie uchwały pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50- 51 ustawy - Prawo budowlane.

A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, iż prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych (por. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1724/14; 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14; 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; 6 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2426/12; 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11). Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł.

Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr 1332676; z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2566/14, z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1260/16; z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 817/15 - CBOSA).

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały wskazał, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy - Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W tej sytuacji błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu naprawczym nie jest możliwe nałożenie na inwestorów obowiązku rozbiórki części ławy fundamentowej wychodzącej na sąsiednią działkę, która nie stanowi własności inwestorów, lecz jest własnością osoby trzeciej. Przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane daje organom nadzoru budowlanego kompetencje do badania, czy inwestor dysponuje prawem do określonej nieruchomości na cele budowlane i podjęcia decyzji usuwającej stan niezgodności z prawem, spowodowany zrealizowaniem obiektu budowlanego lub jego części na nieruchomości stanowiącej własność innej osoby (osób) niż inwestor.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu naprawczym winny – mając na uwadze obowiązki obciążające organ z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - ustalić, czy faktycznie ława fundamentowa przedmiotowego budynku znajduje się w części na działce skarżącej, a jeśli tak to jaki jest zakres tego "wkroczenia" na działkę będącą własnością skarżącej. W przypadku potwierdzenia zrealizowania ławy fundamentowej w części na działce skarżącej organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest uprawniony do nakazania usunięcia stanu naruszającego prawo własności skarżącej.

Podkreślić należy, iż celem postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego winien ustalić i rozważyć, czy w danej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tylko należyte wyjaśnienie okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie pozwala na prawidłową subsumcję danej normy prawa materialnego do stanu faktycznego istniejącego w danej sprawie.

Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy - Prawo budowlane). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, w prawie wodnym, geologicznym i górniczym". Zbadanie zatem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, ale i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1290/14; z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2566/14, z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1260/16; z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 817/15 - CBOSA ). Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z powyższych względów usprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego przeanalizowania wymaga – po ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym usytuowania przedmiotowego budynku - kwestia dotycząca zgodności tego obiektu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – zgodnie z wytycznymi i poglądem prawnym zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak stanowi § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Aby zatem, budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż z treści tego przepisu wynika, iż ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości sytuowania ściany budynku przy granicy wyklucza możliwość takiego rozumienia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że ściana budynku może być usytuowana w dowolnej odległości od granicy w przedziale od 0-1,5 m ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2014r., sygn. akt II OSK 290/12; z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 231/09 nie mniejszej niż 1,5m - CBOSA).

Odnośnie zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 i § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia w zw. z § 9 ust. 3 uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Rady Gminy D. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.-2 stwierdzić należy, iż nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego, iż brzmienie § 9 ust. 3 uchwały oznacza usankcjonowanie usytuowania spornego budynku.

Zgodnie z ustaleniami planu, zawartymi w § 9 ust. 3 tej uchwały, utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5m i mniejszej od tej granicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie brzmienie § 9 ust. 3 uchwały dotyczy budynków istniejących na terenie objętych tym planem wzniesionych legalnie. Lokalizacja budynków wzniesionych legalnie może ulec zmianie w stosunku do granic działki, a to chociażby za sprawą kolejnych podziałów nieruchomości, czy też zmiany przebiegu granic w wyniku postępowań rozgraniczeniowych bądź scalenia i podziału gruntów. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić samoistnego instrumentu prawnego, automatycznie legalizującego usytuowanie obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanych, prowadzenie postępowania naprawczego należy do kompetencji innych organów niż organy właściwe w procedurze planistycznej. Uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanych, prowadzenia postępowania naprawczego ustawodawca przyznał organom nadzoru budowlanego. Przepisy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą mieć zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym samowolę budowlaną, w postępowaniu naprawczym, przy czym nie może to prowadzić do obejścia przepisów prawa powszechnie obowiązującego i sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na § 9 ust. 4 planu miejscowego, dopuszczający budowę nowych i rozbudowę ( nadbudowę) budynków istniejących, usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5m od tej granicy. To postanowienie planu stanowi nawiązanie do § 12 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia i może znaleźć zastosowanie w postępowaniu naprawczym ( w postępowaniu legalizacyjnym). Skoro bowiem plan dopuszcza sytuowanie nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5m od tej granicy, to należy uznać, że w takich też sytuacjach dopuszczalne jest uznanie w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), że możliwe jest zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia, bowiem – tak jak stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia – możliwość takiego usytuowania budynku wynika z ustaleń planu.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze powyższe rozważania tak co do rozumienia przepisów prawa jak i konieczności wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.