Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1468/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156, art. 129 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2369/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2369/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr 228/2010 ustalającą odszkodowanie w wysokości 52.037 zł za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną) ul. G. w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 94/5 z obrębu ew. 33, o pow. 114 m2, zobowiązującą Gminę L. do jego wypłaty na rzecz W. B. za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości w kwocie 26.018,50 zł oraz S. B. za udział wynoszący 1/2 części nieruchomości w kwocie 26.018,50 zł.

Przedmiotowa działka gruntu stała się na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z pózn. zm.), z mocy prawa, własnością Gminy Miasta L. co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia 12 lutego 2007 r., nr WG.C-7728-400/320/06.

Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej u.g.n.) odszkodowanie to ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 października 2009 r., przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., w którym na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n., dookreślenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonał w oparciu o nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. W operacie szacunkowym ustalił cenę za 1 m2 nieruchomości w wysokości 361,37 zł.

W dniu 30 marca 2010 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego.

Pismem z dnia 7 lipca 2010 r. Prezydent Miasta L. oświadczył, że cena zawarta w operacie szacunkowym jest za wysoka ponieważ istniejąca działka stanowi drogę publiczną, a nie działkę budowlaną przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe, dlatego też wnioskował o zmniejszenie wartości odszkodowania do 200 zł za 1 m2. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 19 lipca 2010 r. oświadczył, że podtrzymuje swoją wycenę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta L., podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, bowiem, w jego ocenie, została oparta na zawyżonej wycenie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 94/5, a w toku postępowania doszło do uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewoda M., rozpoznając odwołanie, uznał stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe, mając na uwadze zarówno treść§ 36 ust. 4 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak również § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, do którego dyspozycji zastosował się w niniejszym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej opinii przy określaniu wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę zastosował metodę wyceny podejścia porównawczego, biorąc do porównania transakcje nieruchomościami w latach 2008-2009, położonymi na obszarze miasta L., przeznaczonymi pod zabudowę niską. Ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 6 reprezentatywnych transakcji, stanowiących przedmiot prawa własności (tabela nr 1 operatu), o cenach jednostkowych od 345 zł za 1 m2 do 475 zł za 1 m2, o cenach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem położenia, otoczenia, sąsiedztwa, dostępności komunikacyjnej oraz możliwości alternatywnego wykorzystania. Biegły wskazał, że nie było potrzeby określania trendu czasowego z uwagi na stabilizację cenową rynku nieruchomości, niewielką ilość dostępnych transakcji nieruchomościami na lokalnym rynku oraz niewielkie różnice czasowe pomiędzy datami zawierania tych transakcji. Biegły uwzględnił w wycenie fakt, że grunty pod budynkami są tańsze od takich samych gruntów niezabudowanych. Ponieważ do wyceny użyto cen nieruchomości niezabudowanych, aby zniwelować tę różnicę biegły wykorzystał cechę alternatywnego używania z wagą "30". Organ podniósł, że obliczona wartość rynkowa mieści się w przedziale cenowym cen rynkowych podobnych nieruchomości, ustalonym w trakcie analizy rynku, oraz nie odbiega znacząco od cen uzyskanych za nieruchomości o podobnej lokalizacji i od średniej ceny nieruchomości uzyskanej z rynku lokalnego.

Wojewoda wskazał, że ostatecznie po wybraniu 4 najbardziej podobnych do szacowanej działki, określeniu procentowym wagi poszczególnych cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku, wartość 1 m2 szacowanej nieruchomości ustalono w wysokości 361,37 zł za 1 m2.

Organ drugiej instancji podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwej metody szacowania kieruje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, a przy sporządzaniu wyceny kieruje się zasadą bezstronności, jak również zasadami etyki zawodowej. W konsekwencji organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nie może, zatem również wskazywać rzeczoznawcy wyboru metody czy też techniki szacowania.

Mając zatem na uwadze fakt, że nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto L. własności przedmiotowej działki zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody M. oraz wobec stwierdzenia, iż operat szacunkowy z 14 października 2009 r. nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Starosty L. za prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał, iż jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dla Sądu stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. tj. zbadał, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

We wniesionej skardze Prezydent Miasta L. kwestionuje sposób ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października. Przepisy - wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazał, iż kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w art. 128 - 135 (dział III rozdział 5 tej ustawy) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którego pozycja zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia, której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2). Stosownie zaś do § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Zdaniem Sądu, z powołanych przepisów wynika zatem, że inny sposób określenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stosuje się w sytuacji, gdy na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego miały miejsce transakcje sprzedaży nieruchomości odpowiednio zajętych pod drogi publiczne, a inny wówczas, gdy takich transakcji sprzedaży nie było.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze fakt, że na terenie Gminy L. nie było wolnorynkowych transakcji sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne, zastosował metodę wyceny podejścia porównawczego, przyjmując do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu podobnym do przeważającego wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości, stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z bazy danych wybrał sześć nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, zaś do wyceny przyjął cztery w przedziale obszarowym od 628 m2 do 1500 m2. Nieruchomość objęta wyceną wynosiła zaś 144 m2.

Oceniając operat Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, podzielając w pełni stanowisko organów obu instancji, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym zdaniem Sądu określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu § 36 ust. 2 rozporządzenia wyłącza stosowanie § 26, gdyż rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 123 K.p.a. w zw. z art. 125 § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wniosku strony z dnia 7 lipca 2010 r. W piśmie tym Prezydent Miasta L. oświadczył, że cena zawarta w operacie szacunkowym jest za wysoka w konsekwencji wnioskował o zmniejszenie wartości odszkodowania do 200 zł za 1m2, czyli o podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Sąd zauważa, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w formie postanowienia może być kwestia proceduralna. Postanowienie nie rozstrzyga w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), a zatem nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. W konsekwencji w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 19 lipca 2010 r., przekazanym przez organ skarżącemu, oświadczył, że podtrzymuje swoją wycenę. I takie załatwienie sprawy, na tamtym etapie postępowania, należy uznać za zasadne.

Sąd podniósł, że w utrwalonym już orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 14.03.2007 r., I OSK 322/06,LEX nr 329151, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.08.2006 r., I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.05.2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07, opubl. Legalis) - czego skarżąca nie zrobiła, podnosząc jedynie, że przyznane odszkodowanie jest za wysokie.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji sprawdził w sposób wyczerpujący na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia i skontrolował prawidłowości tego rozumowania.

Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L., w której zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 14 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 14października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,

3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia 8 października 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie, nie zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu, iż operat szacunkowy z dnia 14 października 2009 r., w którym do porównania przyjęto transakcje z lat 2008 – 2009 został sporządzony prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem do wyceny nieruchomości przyjęto transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L.

W myśl bowiem art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 2). W niniejszym postępowaniu operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 14 października 2009 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r.. nr [...], a Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Zatem decyzja ustalająca odszkodowanie za przedmiotowy grunt wydana została po 9 miesiącach od chwili sporządzenia operatu, a decyzja Wojewody M. po 12 miesiącach. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 223/08 z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia przy założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Założenie to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen. Ponadto, znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce właśnie w 2008 r. Stwarza to zatem uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie zostało ustalone, na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różnice nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. A w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 114m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogę publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Skarżąca kasacyjnie uważa, iż oceniając operat szacunkowy Wojewoda M. stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii - rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednakże zauważyć trzeba, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1K.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo, iż Wojewoda M. nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. W ocenie skarżącej, Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77§ 1 , art. 80 i art. 107 K.p.a.

Ponadto w myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w spawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (ust. 2 pkt 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (ust.3). Przy określaniu wartości stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/09 stwierdził, że" § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(...) nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym sięgnięcia do rynku regionalnego". Uzasadnieniem takiej decyzji byłby brak transakcji na rynku lokalnym oraz fakt, iż zastosowanie stawek jak za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod budownictwo jednorodzinne prowadzi w istocie do zawyżenia wartości gruntów pod drogi publiczne. Właściciele gruntów w momencie zakupu tych nieruchomości mieli zapewne świadomość ich niższej wartości. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku.

W niniejszej sprawie metoda, przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów, zaś nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie§ 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie mógł zatem dokonać wyceny, wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36, bowiem przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku, rzeczoznawca mógł odwołać się do wartości gruntów i przeznaczeniu przemawiającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie, w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.

Jak już podniesiono wyżej skarżąca Gmina miała możliwość w toku postępowania zgłosić swoje zastrzeżenia, zwłaszcza na rozprawie administracyjnej, która służy właśnie wyjaśnieniu powstałych na tle sporządzonego operatu szacunkowego wątpliwości. Z prawa tego Gmina nie skorzystała. Wprawdzie wystosowała stosowne pismo do Starostwa powiatowego o wystąpieniu do Ministra Infrastruktury o zbadanie i dokonanie przez Komisję Odpowiedzialności zawodowej oceny poprawności wykonanego operatu szacunkowego, jednakże była to tylko zapowiedź. Zwłaszcza, że oceny poprawności operatu nie dokonują wskazane przez Gminę organy, ale organizacja zawodowa rzeczoznawców, do której gmina się nie zwróciła. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie. W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Również nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 w.w. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2009 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.