Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2076/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. T. – przedstawiciela ustawowego małoletniego D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydana na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 października 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), którą odmówił J. T. – przedstawicielce ustawowej małoletniego D. K. przyznania renty w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:

* jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

* nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

* nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

* nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Powołany wyżej art. 83 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach.

Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. art. 83 uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

Wskazał, iż renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o których mowa wyżej.

W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu.

Organ podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 45 lat życia ojciec dziecka posiadał udowodnione okresy składkowe wynoszące 2 lata 9 miesięcy i [...] dni. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano 1 rok 11 miesięcy i [...] dni okresów składkowych.

Ponadto w okresie od [...] kwietnia 1997 r. do [...] kwietnia 1999 r., od [...] października 1999 r. do [...] lutego 2001 r. oraz od [...] listopada 2002 r., tj. od zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych do [...] grudnia 2008 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy.

Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2010 r. ustalona została trwała niezdolność do pracy J. K. od dnia [...] grudnia 2008 r., a więc po upływie ponad 6 lat od ostatnio udowodnionego okresu składkowego. Nie można zatem przyjąć, iż ojciec dziecka nie nabył uprawnień do renty przyznawanej na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia.

Natomiast sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to bowiem nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, lecz świadczeniem z ubezpieczenia społecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż J. K. był nieodpowiedzialnym mężem i ojcem, [...], kryminalistą a pod koniec życia samotnym i nieuleczalnie chorym człowiekiem. Nie interesował się losem dziecka, nie płacił zasądzonych alimentów, jednak syn otrzymał za jego życia świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Natomiast, po śmierci ojca dziecka odmawia się dziecku pomocy, chociaż w jego życiu nie nastąpiła żadna zmiana i nadal znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem skarżącej dla takich właśnie osób wprowadzono w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych art. 83, z którego Prezes ZUS powinien korzystać celem ochrony najsłabszych, niczemu niewinnych dzieci.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe organy faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, niż podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że do podstawowych ogólnych reguł postępowania administracyjnego zalicza się ustanowioną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia. Ma ona stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str.12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Dotyczy to przy tym pracownika zatrudnionego w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji na podstawie indywidualnego upoważnienia bądź z mocy prawa, a ponadto osobę piastującą funkcję organu. Przepisy te, w myśl art. 27 § 1 k.p.a., mają też zastosowanie do członka organu kolegialnego.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu (członka organu kolegialnego) od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogła być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Ponadto, jak podkreślił W. Dawidowicz "osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania, rozstrzygnięcia nieopartego na obiektywnej ocenie (Ogólne postępowanie administracyjne. Warszawa 1962 r.). Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelność postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że obie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje, tj. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych – E. N.

W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do zastosowania wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki wyłączenia w przypadku podjęcia decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zagadnienie to niejednokrotnie było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i doktryny. W wielu orzeczeniach oraz niekiedy piśmiennictwie prezentowano pogląd, że skoro do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy dotyczące odwołań stosuje się tylko odpowiednio a nie wprost a ponadto postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności, to w postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można tu bowiem mówić o "niższej" i "wyższej" instancji, gdyż obie decyzje wydaje ten sam organ (minister w rozumieniu przepisów k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze). Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi wprawdzie obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie, ale jest to środek prawny działający wyłącznie na zasadzie remonstracji, a nie odwołania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 909/07). Naczelny organ ma więc obowiązek przeprowadzić autokontrolę wydanej przez siebie decyzji, ale nie musi zawsze wyznaczać innego upoważnionego pracownika do jej oceny (wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. II OSK 983/06, LEX 368205). Tego stanowiska nie podziela jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą skargę.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art.127 § 3 k.p.a. w rozdziale 10 działu II k.p.a. zatytułowanym "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczone w omawianej normie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zwrócił na to uwagę między innymi Zbigniew Kmieciak ("Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a.", Państwo i Prawo, z. 3 z 2008 r., str.19 i nst.), przywołując także znamienną w tym zakresie wypowiedź J. Borkowskiego, który wskazał, że w początkowym okresie określenie "niższa instancja" nie budziło żadnych wątpliwości. Spowodowane było to tym, że wówczas tam, gdzie występowały organy dwóch instancji, były one od siebie zawsze wyraźnie oddzielone strukturalnie i funkcjonalnie. Po nowelizacji k.p.a. w 1980 r. i dodaniu przepisu art.127 § 3 k.p.a., wspomniane pojęcie należy jednak "wykładać już z uwzględnieniem istnienia nowego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" (J. Borkowski [w.] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 183 ).

Dodać również należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż dotyczy decyzji ostatecznych, to jednak wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście z wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia.

Istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to, czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia) czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W, Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989 r., str. 45).

Z powyższych względów uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę, podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji (Rafał Karczmarczyk glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa, 2008 r., z. 1).

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61). Pogląd ten zbieżny jest również ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07 (Z.U. 2008/10A/178).

W tej sytuacji, skoro decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] została wydana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez tego samego pracownika, który orzekał, podejmując decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], to zdaniem Sądu należało uznać, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji zawierającej wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 152 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.