Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 892/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1162
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - t.j.
article: art. 31 § 1 i § 2, art. 61 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] z/s [...], [...], [...] za brak zgody na wysyłkę odpadów drewna do Polski w okresie od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszenie", złożyło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] z/s [...], [...], [...] z powodu wysyłki do Polski w okresie od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r. 33 transportów odpadów bez posiadanego w tym zakresie zezwolenia. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: K.p.a.), w zw. z art. 123 § 2 K.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] z/s [...], [...], [...] za brak zgody na wysyłkę odpadów drewna do Polski w okresie od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż Stowarzyszenie nie wykazało istnienia celów statutowych oraz istnienia interesu społecznego uzasadniających wszczęcie z urzędu i dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...].

Na wskazane powyżej rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Stowarzyszenie pismem z dnia 19 lutego 2021 r. złożyło zażalenie, w którym – żądając jego uchylenia - zarzuciło organowi I instancji naruszenie:

- art. 6 K.p.a., w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej z urzędu;

- art. 31 § 1 K.p.a. art. 31 § 2 K.p.a. i art. 31 § 3 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z urzędu i tym samym odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

W ocenie Stowarzyszenia cele statutowe oraz interes społeczny uzasadniają dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony w postępowaniu, wszczętym z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...]. Stowarzyszenie powołało się na § 6 lit. a i b swojego Statutu. Dodatkowo Stowarzyszenie wskazało, że swoje cele realizuje między innymi poprzez udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z ochroną środowiska (§ 7 Statutu litera f).

Zdaniem Stowarzyszenia jego zadaniem jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej. Argumentowało, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przyczyni się do dogłębnego wyjaśnienia sprawy, z pożytkiem dla społeczeństwa, a w szczególności mieszkańców [...].

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. odpowiada prawu.

Organ przytoczył art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., zgodnie którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Odwołując się do orzecznictwa podkreślił, że przesłanki wymienione w treści przytoczonego powyżej przepisu muszą być spełnione łącznie. Rozstrzyganie kwestii wszczęcia i dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym innej osoby, musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem być poparty stosownymi argumentami za nim przemawiającymi.

Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby z równoczesnym dopuszczeniem tej organizacji do udziału w tym postępowaniu za odrębną postać inicjatywy procesowej organizacji społecznej.

W postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby organizacja społeczna posiada status uczestnika na prawach strony. W związku z powyższym przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku organizacji społecznej i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, wskazane w art. 31 § 1 K.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. nie zostały udowodnione. Zgodnie z § 6 Statutu do celów Stowarzyszenia związanych z ochroną środowiska należą: zachowanie i wzbogacanie środowiska naturalnego; działania na rzecz ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego; ochrona praw i dobrostanu zwierząt; promocja inicjatyw związanych z ochroną środowiska, ochrona zwierząt i działalnością proekologiczną (lit. a-d).

Stosownie do § 7 Statutu realizacja powyższych celów następuje poprzez: prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej, promocyjnej i reklamowej; organizowanie akcji upowszechniających postawy proekologiczne; interwencje i akcje bezpośrednie w sytuacji najwyższego zagrożenia dla środowiska naturalnego w granicach określonych przepisami prawa; prowadzenie doradztwa w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt; prace badawcze i naukowe w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt; udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z ochroną środowiska; ochronę zwierząt oraz ochronę praw i interesów konsumentów; działalność szkoleniową, organizowanie spotkań wykładów, warsztatów, konferencji; prowadzenie i wspieranie schronisk dla zwierząt; prowadzenie i wspieranie ośrodków edukacji ekologicznej; działalność wydawniczą; organizowanie imprez i wydarzeń artystycznych; promocje organizacji, instytucji i przedsiębiorstw w zakresie ochrony środowiska i ochrony zwierząt (lit. a-m).

Postępowanie, o którego wszczęcie z urzędu wnioskuje Stowarzyszenie, tj. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a także dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony – w ocenie organu - nie będzie rozstrzygać zagadnień, mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary za brak zgody właściwego organu na wysyłkę odpadów, stosownie do art. 32 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1792), stanowi postępowanie, którego wynik doprowadzi do ustalenia wysokości kary. Tak więc postępowanie to będzie miało charakter wyłącznie sankcyjny i następczy w stosunku do działania [...]. Trudno w rozpatrywanym przypadku wskazać, w jakim zakresie wynik przedmiotowego postępowania wywrze pozytywny wpływ na ochronę zwierząt, ochronę dziedzictwa przyrodniczego oraz zachowanie i wzbogacenie środowiska naturalnego. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że postępowanie będzie się toczyć w sprawie, której celem jest także cel statutowy Stowarzyszenia.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zbyt szeroko i ogólnikowo sformułowany w statucie przedmiot działalności i cele Stowarzyszenia, nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Postępowanie, którego dotyczy wniosek nie zmierza, co do zasady, do przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ustalenia i określenia warunków, działań minimalizujących jego wpływ na środowisko naturalne, a w istocie dotyczy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Również druga z przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., dotycząca interesu społecznego, który by przemawiał za wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i dopuszczeniem Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania na prawach strony nie znajduje uzasadnienia we wniosku Stowarzyszenia. Stowarzyszenie w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony środowiska, wskazując że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Należy zauważyć, że wynik postępowania, którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie nie będzie miał wpływu na tworzenie warunków korzystnych dla zachowania wzbogacenia środowiska naturalnego, ochrony dziedzictwa przyrodniczego czy ochrony zwierząt, tak więc wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary i przystąpienie Stowarzyszenia do tegoż postępowania na prawach strony nie będzie stanowiło działania zmierzającego do ochrony środowiska. Tym samym za wszczęciem ww. postępowania i udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu nie przemawia interes społeczny, skoro w wyniku tego postępowania nie będą realizowane cele statutowe Stowarzyszenia.

Z tych powodów za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 31 § 1 K.p.a. Wskazana przez Stowarzyszenie chęć działania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia publicznego niewątpliwie jest działaniem w zakresie interesu społecznego, ale nie przesądza automatycznie o istnieniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący, że interes społeczny przemawia za wszczęciem takiego postępowania. Sam fakt, że cele statutowe Stowarzyszenia pozostają w związku z ochroną przyrody i środowiska, nie uzasadniają przyjęcia, że występuje interes społeczny we wszczęciu postępowania i w dopuszczeniu do działania w niej Stowarzyszenia. Stowarzyszenie poza powołaniem się, że okoliczności związane z weryfikowaniem przez jego członków i mieszkańców prawidłowości działań inwestycyjnych [...] w [...] nie wskazała żadnych szczególnych przesłanek mających bezpośredni związek ze sprawą. Zatem nie przedstawiła okoliczności uzasadniających, że w tym konkretnym postępowaniu interes społeczny uzasadnia wszczęcie postępowania i udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu. W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska sam fakt zapoznania się z postępowaniem, dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz posiadanie wiedzy merytorycznej nie uzasadnia przyjęcia istnienia interesu społecznego we wszczęciu postępowania w omawianej sprawie.

Dla wykazania istnienia interesu społecznego nie jest również wystarczające powoływanie się przez Fundację na posiadanie doświadczenia i wiedzy, bez wskazania konkretnych faktów, które w okolicznościach niniejszej sprawy mogą przyczynić się do prawidłowego i sprawnego jej rozstrzygnięcia.

Opierając się na powyższej analizie Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że Stowarzyszenie we wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] i dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz w zażaleniu nie wykazało istnienia celów statutowych oraz interesu społecznego.

W skardze wywiedzionej dnia 18 maja 2021 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 6, w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. art. 31 § 1 oraz 31 § 2 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z urzędu, art. 79a § 1 K.p.a. poprzez brak wezwania wnioskodawcy do wskazania przesłanek zależnych od niego, które nie zostały spełnione lub wykazane na drodze wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się do co do zebranych dowodów i materiałów.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia, a pominiętych przez GIOŚ, na okoliczność uwzględnienia interesu społecznego.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie, odwołując się do orzecznictwa, w tym do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2127/17 wskazało, że nie jest zatem słuszne twierdzenie, że wynik postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego - jednak nawet jeśli przyjąć, że takiego bezpośredniego wpływu nie ma, to istnieje wpływ pośredni, który wystarczy dla przyjęcia, że postępowanie jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska.

O ile organizacja społeczna zmierza do realizacji zadań w zakresie ochrony środowiska, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 K.p.a.

Ponadto Stowarzyszenie upatruje związku interesem społecznym w fakcie, że odpady z przedmiotowej inwestycji są przekazywane do instalacji w [...].

Zaakcentowało, że podejmowało już działania wyrażające kontrolę społeczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy możliwości uznania, czy skarżące Stowarzyszenie może skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] z/s [...], [...], [...] za brak zgody na wysyłkę odpadów drewna do Polski w okresie od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r.

W ocenie Sądu na aprobatę nie zasługuje stanowisko organów, wyrażone w zakresie braku legitymacji procesowej Stowarzyszenia w żądaniu wszczęcia postępowania z urzędu.

Odnosząc się do relewantnych podstaw prawnych należy wskazać, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 K.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 K.p.a.).

Co do samej zasady Sąd podziela generalne zapatrywanie organów, że udział organizacji społecznej musi się wiązać z kumulatywnym spełnieniem zarówno przesłanki uzasadnionego celu statutowego organizacji oraz przemawiania za jej udziałem w postepowaniu interesu społecznego.

Za słuszne należy uznać stanowisko wskazujące, że sama chęć udziału organizacji społecznej w danym postępowaniu bądź zapis w dokumentach wewnętrznych nie świadczy per se o skuteczności zgłoszonego żądania. Poza "celami statutowymi" musi bowiem istnieć jeszcze interes społeczny uzasadniający taki udział. Jest to oczywiste, jeżeli uwzględni się przypadki wykorzystywania niewątpliwie słusznej instytucji kontroli społecznej w postępowaniach administracyjnych w celu realizacji partykularnych interesów organizacji lub jej członków.

Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233).

Nadto należy podkreślić, co słusznie wywodziły strony postępowania, że norma z art. 31 K.p.a., jest rozwiązaniem szczególnym i generalnie dotyczy obiektywnej ochrony porządku publicznego, pozwalając organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby wnieść żądanie wszczęcia postępowania oraz przewidująca prawo zgłoszenia żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma więc zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku czynności wyjaśniających przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie. Ma ona zatem pełnić rolę swoistego "głosu społeczeństwa" wyrażanego nie tyle w każdej sprawie, ale w takiej, która takiego stanowiska szczególnie wymaga.

Ta "szczególność" unormowania ukierunkowuję wykładnię art. 31 K.p.a. skłaniając do respektowania zasady unikania wykładni rozszerzającej.

Drugą dyrektywę interpretacyjną tworzy skierowana do organu dyspozycja "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu". Organ musi zatem dokonać pozytywnej weryfikacji żądania Stowarzyszenia, a to z kolei implikuje konieczność zaprezentowania przez Stowarzyszenie jako inicjatora i dysponenta wniosku wszelkich elementów ów wniosek popierających. Nie wystarczy zatem samo zgłoszenie, konieczne jest wykazanie, że spełnione są kumulatywnie – jak wyżej powiedziano – przesłanki pozytywne wszczęcia.

Trzecie ważkie ukierunkowanie wynika z klauzuli uznaniowej, zawartej w przywołanym wyrażeniu. Organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu. Nie ma zatem obowiązku w każdym przypadku spełnienia przesłanek, wysłowionych w art. 31 K.p.a. wszczyna takiego postępowania.

Brak obowiązku jest ponadto pochodną zasady praworządności. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie, zawierającym normę kompetencyjną.

Podobnie jak ocena, czy interes strony jest szczególnie ważny [w rozumieniu art. 61 § 2 K.p.a.] należy do organu wszczynającego postępowanie (winno tu chodzić o stosunkowo nieliczne przypadki, gdy np. w sposób nie budzący wątpliwości wiadomo, że strona sama nie będzie inicjowała postępowania czy to ze względów zdrowotnych, społecznych, a brak też podmiotu, który byłby uprawniony do działania zamiast strony), tak nie istnieje ogólne zobligowanie do wszczynania postepowania urzędu na każde żądanie.

Muszą istnieć ku temu okoliczności, których zaistnienie skłaniałoby do uznania prawdopodobieństwa, że zachodzi przedmiot postępowania – w rozpatrywanym przypadku - powody do nałożenia kary administracyjnej.

Odnośnie do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że w ramach zbadania, czy z art. 31 § 1 K.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.

Konieczne jest zaistnienie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i nast.).

Związek z realizacją celów statutowych, polegającą na podejmowaniu działań interwencyjnych z urzeczywistnianiem interesu społecznego powinien być bezpośredni i bezsporny. Należy przyznać, że Strona powołała się w sposób lakoniczny na interes społeczny, nie uzasadniając go w szerszym stopniu.

Zgodnie z § 6 Statutu do celów Stowarzyszenia związanych z ochroną środowiska należą: zachowanie i wzbogacenie środowiska naturalnego, działania na rzecz ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego, ochrona praw i dobrostanu zwierząt, promocja inicjatyw związanych z ochroną środowiska, ochroną zwierząt i działalnością proekologiczną (lit. a-d).

Realizacja tych celów następuje stosownie do § 7 Statutu przez: prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej, promocyjnej i reklamowej, organizowanie akcji upowszechniających postawy proekologiczne, interwencje i akcje bezpośrednie w sytuacji najwyższego zagrożenia dla środowiska naturalnego w granicach określonych przepisami prawda, prowadzenie doradztwa w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt, prace badawcze i naukowe w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z ochroną środowiska, ochronę zwierząt oraz ochronę praw i interesów konsumentów, działalność szkoleniową, organizowanie spotkań, wykładów, warsztatów, konferencji, prowadzenie i wspieranie schronisk dla zwierząt, prowadzenie i wspieranie ośrodków edukacji ekologicznej, działalność wydawniczą, organizowanie imprez i wydarzeń artystycznych, promocję organizacji, instytucji i przedsiębiorstw w zakresie ochrony środowiska i ochrony zwierząt (lit.a-m).

A zatem z treści analizy powyższych zapisów niewątpliwie wynika, że zasadniczym celem Stowarzyszenia jest ogólna działalność na rzecz ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające (tak NSA w wyrokach z: 26 maja 2020 r., II OSK 3104/19, z 28 listopada 2019 r., II OSK 81/18, WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2021 r., II SA/Kr 134/21, CBOSA).

Zasadnie zatem w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że Stowarzyszenie nie podało wystarczających okoliczności, mających przemawiać za uznaniem, że na wniosek należy wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie zgody na wysyłkę odpadów drewna do Polski w okresie od [...] września 2020 r. do [...] października 2020 r.

Podkreślić nadto należy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że nie do zaakceptowania było stanowisko, że interes społeczny jest oczywisty.

Zwrócić należy jednak uwagę, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.

Odnosząc się do charakteru postępowania wskazać należy, że w myśl art. 32 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1792 ) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na wysyłającego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł, jeżeli ten, choćby nieumyślnie, dokonał wysyłki odpadów bez zgody zainteresowanych właściwych organów.

Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt Ii OSK 142/20, Legalis).

Postępowanie w sprawie wymierzenia kary za brak zgody właściwego organu na wysyłkę odpadów, stanowi postępowanie, którego wynik doprowadzi do ustalenia wysokości kary, bezpośrednio nie wpływając na stan środowiska naturalnego.

Słusznie organ przywołał wyrok z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1844/16, CBOSA, w którym NSA jednoznacznie wskazał, że podmioty, które nie mają w sprawie własnego interesu prawnego a w imieniu ogólnie stojącego interesu społecznego domagają się rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie spełniają przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przesłanka interesu społecznego występuje w sprawach, w których dokonuje się autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtując treść uprawnień lub obowiązków jednostek, a mające wpływ pośredni też na inne wartości, jak np. ochrona środowiska. Kara administracyjna nie kształtuje ani bezpośrednio ani pośrednio treści uprawnienia lub obowiązku w tej sferze, jej bezpośrednie oddziaływanie jest fiskalnej natury.

To, że nakładanie kary oprócz funkcji represyjnej pełni leż funkcję prewencyjną nie może być podstawą do wyprowadzenia interesu społecznego jako spełnienia przesłanki dopuszczenia do udziału.

Wobec powyższego związek celów statutowych Stowarzyszenia z postępowaniem w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest na tyle odległy, że nie uzasadnia istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem i udziałem Stowarzyszenia we wnioskowanej sprawie.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 K.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., II OSK 1621/16 oraz z 27 stycznia 2021 r. II OSK 74/21).

Kwestii formalnych, w postaci braku konieczności wydania postanowienia o dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie należy utożsamiać ze zniesieniem obowiązku wykazania pozytywnych przesłanek warunkujących dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Powyższe stwierdzenie odnosi się do wyrażanego w doktrynie poglądu, iż organizacja społeczna składając wniosek o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie (na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 307-308; R.Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, s. 235-236) – tak w wyroku NSA z 1 marca 2016 r. II OSK 1639/14. Pogląd, że samo wszczęcie postępowania w wyniku uwzględnienia żądania organizacji społecznej (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) powoduje, że nabywa ona status uczestnika tego postępowania na prawach strony był prezentowany też w orzecznictwie Sądów Wojewódzkich (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016r. II SA/Kr 1075/16, a także np. wyroki WSA w Warszawie z 12 stycznia 2012 r. IV SA/Wa 1726/11; z 24 września 2013 r. VII SA/Wa 905/13 oraz z 13 marca 2014 r. VII SA/Wa 2282/13, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lutego 2017 r. II SA/Go 952/16, CBOSA).

Skład orzekający w tej sprawie podziela przywołany pogląd, choć i to zagadnienie nie jest postrzegane w orzecznictwie NSA jednolicie (zobacz np. postanowienie z 8 września 2016 r. II OSK 1860/16). Zatem brak formalnego postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 31 § 2 K.p.a. o dopuszczeniu organizacji do udziału w postepowaniu nie zamyka drogi, w okolicznościach tej sprawy, do traktowania Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony. Jednocześnie zauważyć należy, iż kwestia konieczności wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia. Należy w szczególności zwrócić uwagę na zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88 (ONSA 1990, nr 1, poz. 3) pogląd, że przyjmowanie przez organ oświadczeń i wniosków organizacji społecznej, a także doręczanie tej organizacji wydanych w sprawie decyzji oraz postanowień, może oznaczać, że organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu – patrz: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r. II OSK 2014/10, CBOSA.

Wniosku przeciwnego, a mianowicie o braku potrzeby dokonywania merytorycznej oceny zasadności żądania wszczęcia postępowania, nie może bowiem uzasadniać argumentacja o braku potrzeby wydawania postanowienia.

Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.