Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2254/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. K.-P. i Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1541/11 w sprawie ze skargi B. K. na § 1 pkt 11 i § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców 1. ze skargi kasacyjnej I. K.-P. uchyla punkt II. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. oddala skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1541/11, wydanym w sprawie ze skarg B. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r., nr XLVI/568/08, w pierwotnym brzmieniu, w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców – w punkcie I stwierdził nieważność § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały, natomiast w punkcie II oddalił skargę w zakresie jej § 8 ust. 2.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 11 czerwca 2008 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.).

Pismem z dnia 25 czerwca 2009 r. B. K. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 1 powyższej uchwały ust. 11, który jej zdaniem bezprawnie różnicuje sytuację najemców, ponieważ kryterium posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonych na terenie Gminy Miejskiej lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską nie jest uzasadnione żadnymi względami społecznymi ani interesem Gminy czy też innym prawnie doniosłym interesem, a przez to narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (poprzez nieuzasadnione różnicowanie sytuacji najemców mieszkań komunalnych) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 75 ust. 1 i art. 76 Konstytucji RP.

Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W związku z powyższym, pismem z dnia 14 sierpnia 2009 r. B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 1 ust. 11 uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Kolejnym pismem z dnia 27 sierpnia 2009 r. B. K. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie z § 8 uchwały z dnia 11 czerwca 2008 r. Nr XLVI/568/08 ustępu 2, który jej zdaniem bezprawnie reguluje kwestię rozliczenia kaucji mieszkaniowej.

Następnie, pismem z dnia 16 października 2009 r., B. K. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), poprzez uregulowanie kwestii rozliczenia kaucji mieszkaniowej (uzależnienie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego dotychczasowego najemcy od złożenia oświadczenia przez najemcę o zrzeczeniu się roszczeń cywilnych z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej), bez istnienia podstawy ustawowej do podjęcia przez radę gminy uchwały w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił połączyć obie sprawy ze skarg B. K. na powyższą uchwałę Rady Miasta.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 970/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W jego uzasadnieniu Sąd podał, że wbrew twierdzeniom skarżącej wskazane przez nią zapisy przedmiotowej uchwały nie naruszają prawa materialnego, które nie sprzeciwia się takiej regulacji.

Na skutek wniesionej przez B. K. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1723/10, uchylił tenże wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W jego uzasadnieniu wskazano, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy posiadanie samego tytułu prawnego do nieruchomości jest wystarczające dla uznania, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej zostały zaspokojone, nadto czy nieruchomość ta jest i czy w ogóle może być wykorzystywana w celach mieszkaniowych. Zaskarżona uchwała nie definiuje co rozumie przez nieruchomość, lokal wykorzystywany na cele mieszkaniowe, co rodzi ryzyko dowolnej interpretacji tego pojęcia. Nie precyzuje też czy nieruchomość, do której tytuł prawny posiada najemca ma być wykorzystywana przez niego, czy przez inne osoby na cele mieszkaniowe. Niejasne jest również sformułowanie "posiada tytuł prawny". Nie wiadomo bowiem o jaki tytuł prawny chodzi. Tytułem prawnym do nieruchomości, czy lokalu wykorzystywanego w celach mieszkaniowych będzie np. umowa najmu. Taki tytuł prawny posiadają najemcy lokali do których adresowana jest sporna uchwała, a to z kolei stawia pod znakiem zapytania jej sens. Podobnie rzecz się ma z użytym zwrotem "cele mieszkaniowe". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych, które nie zostały zdefiniowane może powodować, iż spełnianie lub nie, przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji najemców lokali pozostających w zasobach Gminy Miejskiej Kraków.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1541/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając skargi B. K., wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1723/10. Tym samym za zasadne uznał zarzuty skargi dotyczące § 1 ust. 11 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r., Nr XLVI/568/08, w brzmieniu obowiązującym na datę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. 25 czerwca 2009 r. i datę wniesienia skargi tj. 14 sierpnia 2009r., czyli w brzmieniu pierwotnym tego przepisu (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2008 r. Nr 566, poz. 3721). Z treści art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 3721) wynika m.in. że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegację ustawową, w oparciu o którą takie kryteria mogłyby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego. Jak wskazał Sąd I instancji w uchwale Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. wprowadzono dodatkowe kryteria, miedzy innymi w § 1 ust. 11, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego przeznaczonego do zbycia. O tym, że najemca lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został zawarty na czas nieoznaczony, aby móc skorzystać z pierwszeństwa musi spełniać dodatkowe przesłanki wskazuje podstawa prawna wydania przedmiotowej uchwały, w której między innymi powołano art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także sama preambuła uchwały w której stwierdzono "Niniejsza Uchwała precyzuje ustawowe warunki pierwszeństwa najemców do nabycia najmowanych przez nich lokali..." W takim kontekście patrząc na treść § 1 ust. 11 uchwały Sąd I instancji stwierdził, że niezgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców lokali mieszkalnych możliwości skorzystania z uprawnienia z tytułu pierwszeństwa, w przypadku przeznaczenia lokalu do zbycia, poprzez wprowadzenie dodatkowych ograniczeń, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony innych kryteriów, ani nie zawierają delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji nieprawidłowy jest również sposób sformułowania przepisu § 1 ust. 11 uchwały, który poprzez nieprecyzyjne ujęcie może prowadzić do różnych interpretacji, a w konsekwencji w takich samych stanach faktycznych przepis ten może być różnie stosowany. Zawarte w § 1 ust. 11 uchwały sformułowanie "zbył nieruchomość lub lokal wykorzystywane na cele mieszkaniowe położone na terenie Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską Kraków lub posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe położonej na terenie Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską Kraków" rodzi zdaniem Sądu szereg wątpliwości. Pierwsza dotyczy pojęć "zbył nieruchomość...", "posiada tytuł prawny do nieruchomości...", mianowicie zbycie jakiego tytułu prawnego do nieruchomości będzie spełniało hipotezę tej normy, jak również posiadanie jakiego tytułu prawnego do nieruchomości będzie powodowało spełnienie tej hipotezy? Czy chodzi o tytuły prawne do nieruchomości tylko o charakterze rzeczowym, czy również o charakterze obligacyjnym (np. najem, dzierżawa, dożywocie), a nadto, czy w przypadku tytułów prawnych o charakterze rzeczowym mogą być brane pod uwagę tytuły mające charakter praw rzeczowych ograniczonych, np. służebność osobista, użytkowanie. Dodatkowe wątpliwości powstają w przypadku gdy najemca (wnioskodawca) jest współwłaścicielem nieruchomości, lub lokalu, wówczas zasadne jest pytanie, czy w takim przypadku istotna jest wielkość udziału jaki posiada we współwłasności, a także, czy możliwe jest wykorzystywanie nieruchomości lub lokalu na cele mieszkaniowe mając na uwadze uprawniania pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem Sądu I instancji tak ogólne sformułowanie przepisu § 1 ust. 11 uchwały, w którym jest mowa o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, może skłaniać do szerokiej, a właściwie dowolnej interpretacji, co z kolei w sposób zasadny prowadzi do pytania, jaki jest rzeczywisty zakres tego przepisu. Druga istotna wątpliwość, na którą wskazał Sąd dotyczy zawartego w § 1 ust. 11 sformułowania posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu "wykorzystywanych na cele mieszkaniowe" a zatem, czy wnioskodawca ma faktycznie wykorzystywać daną nieruchomość na cele mieszkaniowe, czy też chodzi o samą potencjalną obiektywną możliwość korzystania z danej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Nadto, czy wykorzystywanie danej nieruchomości na cele mieszkaniowe ma oznaczać, że nieruchomość ta ma stanowić miejsce gdzie koncentruje się centrum życiowe wnioskodawcy, czy też korzystanie z danej nieruchomości tylko okazjonalne, sezonowe również może być traktowane jako wykorzystywanie na cele mieszkaniowe. Podniesione przez Sąd I instancji uwagi dotyczące sformułowania § 1 ust. 11 uchwały zasadnie wskazują, że jednoznaczna wykładnia tego przepisu jest niemożliwa, co powoduje tym samym, iż stosowanie tego przepisu w praktyce może prowadzić do dowolności. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż przepis § 1 ust. 11 uchwały, który wyklucza możliwość sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych jeżeli najemca posiada tytuł prawny do nieruchomości lub lokalu wykorzystywanych na cele mieszkaniowe wprowadza kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu, którym jest teren Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską Kraków. Odnosząc się do wprowadzonego kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu należy stwierdzić, że obejmuje to powiat krakowski i powiat wielicki, albowiem Gmina Miejska Kraków bezpośrednio graniczy z tymi dwoma powiatami. Takie ujęcie sprawia, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu w innym powiecie np. myślenickim nie pozbawia najemcy lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kraków możliwości nabycia prawa własności tego lokalu mimo, że w konkretnych okolicznościach nieruchomość ta może znajdować się w bliższej odległości od Gminy Miejskiej Kraków, niż nieruchomość położona w powiecie bezpośrednio sąsiadującym z Gminą Miejską Kraków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uznał, że nie narusza on prawa. Wprowadzona w tym przepisie regulacja nie warunkuje sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji. Obowiązujące przepisy, w tym zwłaszcza art. 68 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), upoważniają właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając uznaniu organu jej wysokość i zasady na jakich będzie ona udzielana. Ustalona w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały reguła nie narusza w ocenie Sądu I instancji wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Jak słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik organu skorzystanie z bonifikaty przez najemcę przy zakupie mieszkania powoduje niejednokrotnie, że kwota ceny, która pozostaje do zapłaty przy zakupie lokalu mieszkalnego jest niższa niż kwota z tytułu wpłaconej kaucji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: I. K. – P. jako następca prawny zmarłej B. K. oraz Rada Miasta Krakowa.

W skardze kasacyjnej I. K. – P. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w odniesieniu do punktu II, który dotyczył oddalenia skargi B. K. w zakresie dotyczącym § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Skarżąca kasacyjnie wskazała następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 4 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż w ramach kompetencji gminy mieści się regulowanie uchwałą Rady Gminy rozliczenia kaucji mieszkaniowej w wypadku sprzedaży przez gminę lokalu mieszkaniowego na rzecz jego najemcy,

2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie motywów prawnych jakimi się kierował Sąd I instancji oddalając skargę w zaskarżonym zakresie, a ogólne wskazanie na okoliczność, iż w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już wypowiedział się w tej kwestii jest niewystarczające i błędne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tej części.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła, iż kwestię rozliczenia kaucji uregulował ustawodawca wyczerpująco w przepisach art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów i nie dał legitymacji ustawowej organom gminy do modyfikacji tej kwestii w odmienny sposób niż przewiduje to ustawa.

Strona przeciwna postulowała oddalenie tej skargi kasacyjnej.

Rada Miasta Krakowa w swej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2012 r. w zakresie punktu I stwierdzającego nieważność § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVI/568/08 z dnia 11 czerwca 2008 r.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż z przepisu tego wynika, iż brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegację ustawową, w oparciu o którą dodatkowe kryteria dla przyznania pierwszeństwa w nabyciu lokalu komunalnego od jednostki samorządu terytorialnego mogłyby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego,

b) § 1 ust. 11 ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVI/568/08 poprzez przyjęcie, iż przepis ten jest nieprecyzyjnie sformułowany i prowadzi do różnych interpretacji,

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie art. 1 § 1 w zw. z § 2 art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – dalej: P.u.s.a. poprzez przyjęcie kryterium celowościowego, a nie zgodności z prawem, przy badaniu przepisów zaskarżonej uchwały w zakresie treści § 1 ust. 11 tej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I wyżej wymienionego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną regulacja zawarta w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy jedynie pierwszeństwa do przeznaczenia do sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego najemcy, a nie warunków przyznania bonifikaty od ceny sprzedaży takiego lokalu mieszkalnego. Na tej podstawie Gmina Miejska Kraków nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów dla przyznania takiego pierwszeństwa, a realizuje te, które wskazane zostały bezpośrednio przez ustawodawcę. Gmina Miejska Kraków dopiero bezpośrednio w zaskarżonej uchwale precyzuje warunki nabycia takiego lokalu z bonifikatą, określoną zgodnie z art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta jednak nie zawiera dodatkowych warunków stojących w sprzeczności z ustawą przyznającą pierwszeństwo najemcy w nabyciu komunalnego lokalu mieszkalnego jako takiego przez jego najemcę. Korzystając z przysługujących jej uprawnień ustawowych Rada Miasta Krakowa określiła zasady zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców w uchwale z dnia 11 czerwca 2008 r., nr XLVI/568/08. Sprzedając lokale mieszkalne na preferencyjnych zasadach z udzieleniem 90% bonifikaty organy gminy jako właściciel, mają prawo ustalić zasady takiej sprzedaży, w tym wyłączenia ze sprzedaży, warunki i stawkę procentową przyznawanych bonifikat.

W ocenie organu niesłusznym jest również przyjęcie, iż § 1 ust. 11 uchwały jest nieprecyzyjnie sformułowany i prowadzi do różnych interpretacji. Uchwała nie ogranicza bowiem nabytych praw najemców, a jedynie precyzuje zasady sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków z 90 % bonifikatą z uwzględnieniem finansowych możliwości Gminy oraz mieszkaniowych potrzeb jej mieszkańców.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania, organ uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie winny całościowo oceniać treść § 1 ust. 11 uchwały w kontekście wszystkich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powołanych jako podstawy prawne dla przyjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Wyrywkowe, celowościowe i bez powiązania analizowanie tychże przepisów przez ww. sądy doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania i nie zasługuje na utrzymanie powstałego w jego wyniku rozstrzygnięcia w sprawie naruszającego w sposób istotny uprawnienia Gminy Miejskiej Kraków.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną I. K. – P. nie poparła twierdzeń i wniosków w niej wyrażonych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Za zasadny uznać należy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej I. K. – P., który dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że z jednej strony Sąd powinien przedstawić przebieg postępowania w sprawie, jak i zarzuty zawarte w skardze, a także stanowisko strony przeciwnej. Z drugiej zaś strony Sąd ma wskazać podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz przemawiające za tą podstawą argumenty. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie może ograniczać się do wskazania odpowiednich przepisów art. 145-152 P.p.s.a., lecz powinna także nawiązywać do tych przepisów prawa materialnego i procesowego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w akcie poddanym sądowej kontroli. Ponadto Sąd ten w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinien przedstawić swoje stanowisko, co do zarzutów podniesionych w skardze, jeżeli dotyczą one kwestii, które mogły mieć wpływ na to rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z prawem § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały ma charakter lakoniczny i sprowadza się do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała w tym zakresie nie narusza wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad prawidłowej i racjonalnej gospodarki mieniem komunalnym. Wskazać należy, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, powinien był dokonać oceny zarzutów w oparciu o całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Dopiero poczynione tak ustalenia powinny były stanowić podstawę podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 8 ust. 2 przedmiotowej nie wskazuje, by Sąd takiej kontroli dokonał, w każdym razie nie przedstawił wyników tej kontroli w uzasadnieniu.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Skarżąca kasacyjnie trafnie wskazała, iż kwestia rozliczenia kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego została wyczerpująco uregulowana przez ustawodawcę w wyżej wymienionych przepisach. Żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do uregulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określenia zasad rozliczania z tego tytułu lub wymogów z tym związanych, a stanowisko orzecznictwa jest w tej materii utrwalone (p. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 166/08 oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1058/05 i z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 847/06). Tymczasem we wskazanym § 8 ust. 2 uchwały uzależniono udzielenie bonifikaty od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Tym samym w niedopuszczalny sposób zróżnicowano sytuację ewentualnych nabywców oraz powiązano ją z modyfikacją ich ustawowego uprawnienia.

Udzielenie bonifikaty reguluje art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Może tego dokonać jedynie organ uprawniony, jakim w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta Krakowa, za zgodą Rady. Wyklucza to podjęcie w tym zakresie aktu generalnego wyrażającego zgodę bądź też nie na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty. Ustalenia zawarte w omawianym § 8 uchwały dotyczące bonifikaty stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego. Nie usprawiedliwiają jej intencje organu, nawet godne aprobaty, gdyż nie uzasadniają one nielegalnych działań.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił punkt II. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, uwzględniającego powyższe wywody.

Odnosząc się z kolei do skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa uznać należy, iż jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem, iż Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. przyjmując kryterium celowościowe, a nie zgodności z prawem przy badaniu treści § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że z art. 1 § 1 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w wyżej wymienionym zakresie. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikami tej kontroli nie oznacza, że kontrola ta nie została przeprowadzona. Natomiast art. 1 § 2 P.u.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie zgodnie z kryterium celowościowym co sugeruje strona skarżąca kasacyjnie. Z przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji był zobligowany do dokonania kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem spełnienia przez nią innych kryteriów, niż zgodność z prawem. Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z uprzednio zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 1723/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie został zobowiązany do ponownego rozpoznania kwestii zgodności z prawem § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08, zgodnie z wiążącymi wskazaniami. Należy mieć bowiem na uwadze, że dokonując kontroli legalności tego przepisu uchwały Sąd I instancji był stosownie do art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w szczególności stwierdzeniem, że przy uchwalaniu § 1 ust. 11 uchwały doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, Sąd I instancji po ponownym przeanalizowaniu sprawy zasadnie doszedł do wniosku, że § 1 ust. 11 uchwały jest niezgodny z prawem, bowiem pozbawia określonych najemców prawa pierwszeństwa przy nabyciu lokali, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów, a także zawiera nieprecyzyjne sformułowania w swojej treści, które mogą nasuwać wątpliwości interpretacyjne.

Zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami funkcjonuje z woli ustawodawcy, a charakter tego uprawnienia przypisany jest do najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Kwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały stawiają jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia wykluczając z możliwości korzystania z uprawnienia najemców wypełniających kryteria wskazane w § 1 ust. 11 uchwały. Regulacja ta wprowadza więc ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie wyklucza tych najemców którzy spełniają przesłanki wskazane w wyżej wymienionym przepisie uchwały. W tym zakresie Rada Gminy w kwestionowanej regulacji ograniczyła krąg osób uprawnionych w sposób niezgodny z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co prawidłowo zostało podważone przez Sąd I instancji. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku wyraźnie wskazał, że znaczenie niektórych z pojęć zastosowanych w § 1 ust. 11 uchwały stanowi zagrożenie dla zasady równości wobec prawa.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa.