Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1900/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Z. P. sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1186/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 19 września 2011 r. nr WOA.7721.236.2011 PZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1186/11, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zw. dalej Wielkopolski WINB, z dnia 19 września 2011 r., nr WOA.7721.236.2011 PZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, zw. dalej PINB, z dnia 5 lipca 2010 r. nr 393/2010. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 5 lipca 2010 r. nr 393/2010 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, zw. dalej PINB, na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym,

1. zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącymi w budowie przy ul. S. [...] w P. (działki nr ewid. nr ... arkusz ..., obręb J.), zw. dalej projektem budowlanym zamiennym, wykonywanego z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę nr 3008/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. UA.VII.A07/7310-3699/08, wydanego przez Prezydenta Miasta Poznania,

2. zezwolił na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem,

3. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku,

4. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 25 marca 2010 r.,nr 147/2010, PINB DLA Miasta Poznania zobowiązał inwestora R. W. do sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 31 maja 2010 r. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania terenu, jak wykazały pomiary geodezyjne, polegały na tym, że przedmiotowy budynek usytuowano w odległości 5,80 m od granicy z działką nr ..., to jest z naruszeniem linii zabudowy. Pomiar wykazał też, że budynek przesunięto również o 0,50 m w kierunku sąsiedniej działki nr ..., co jest niezgodne z projektem zagospodarowania terenu. Organ uznał, że na tym etapie postępowania zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego i stwierdził, że przedłożony projekt budowlany sporządzony jest przez osoby uprawnione, opatrzony jest stosownymi oświadczeniami i jest odpowiedni do zakresu zmian, jakie wystąpiły w stosunku do projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę; w szczególności uwzględnia przemieszczenie bryły budynku. Projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w decyzji z dnia 17 czerwca 2008 r., nr 660/2007 Prezydenta Miasta Poznania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do: maksymalnej szerokości elewacji frontowej 13 m – projekt przewiduje 12,2 m od ul. S., maksymalnej wysokości 9,7 m do kalenicy – projekt przewiduje 9,47 m, zapewnia zaspokojenie potrzeb parkingowych na działce inwestora, wymogów dotyczących kształtu dachu, funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Organ stwierdził, że według bilansu terenu w projekcie zamiennym, maksymalny procent zabudowy, dla obu działek (nr ... i ...) nie zostanie przekroczony. Przedstawiony projekt budowlany zamienny jest zgodny z wymaganiami art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ sprawdził rozwiązania architektoniczne przedłożonego projektu, ze szczególnym uwzględnieniem odległości budynku i elementów zagospodarowania od działek sąsiednich i obiektów na nich usytuowanych, ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem z 2002 r., a nadto przeanalizował kwestię zacienienia w rozumieniu § 60 rozporządzenia, stwierdzając, że problem ten nie wystąpi.

Organ uzasadnił nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności swej decyzji na wniosek inwestora (art. 108 k.p.a.), ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, a także art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle którego organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, wnioskujący Inwestor dostatecznie uprawdopodobnił swój wyjątkowo ważny interes w uzyskaniu rygoru, z uwagi na to, że decyzja nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, wykonalność ta nie godzi w interesy osób trzecich (k. 191-189, 183-188 t. II akt PINB dla Miasta Poznania).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji i wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności i Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, który wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prokurator podniósł, że PINB dla Miasta Poznania przedwcześnie wydał decyzję o wznowieniu robót, bowiem najpierw inwestor winien przedłożyć prawidłową decyzję o warunkach zabudowy, która to decyzja winna dotyczyć działki na której realizowana jest inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy z 17 czerwca 2008 r. dotyczy działek nr ..., ... i części działki nr ... W decyzji tej ustalono m.in. wielkość powierzchni zabudowy do maksymalnie 21% dla budynków zlokalizowanych na działkach nr ... i ... Mimo, że warunki zabudowy dotyczą trzech działek, inwestycja realizowana jest na jednej działce nr ... o powierzchni 746 m2. Takim działaniem inwestor zablokował rozbudowę budynku na działce nr ..., czym naruszył interes właściciela tej działki. Organ zaś nie badał, czy zmiana lokalizacji obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy, jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga badania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, a także stwierdzenia, czy nie należy wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy. Prokurator w swym odwołaniu kwestionował zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. nr WOA–6.7144–151/10/4819 Wielkopolski WINB, na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia 5 lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona, bowiem w przypadku małżeństw (stron) doręczono jedną przesyłkę łącznie dla małżonków.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 165/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Motywując rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja z 1 grudnia 2010 r. powołuje się wprawdzie na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak nie są przekonujące ani motywy takiego stanowiska, ani wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, wymagające - w jego ocenie - dodatkowego wyjaśnienia i "doprecyzowania". Dlatego zawartej w decyzji argumentacji nie można zaakceptować jako podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nie zachodziły warunki z art. 138 § 2 k.p.a. Brak bowiem jest wskazówek, co dokładnie miałby organ I instancji wyjaśnić ponownie, rozpoznając sprawę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeanalizować treść i uzasadnienie decyzji organu I instancji, ustosunkować się do niego w swym rozstrzygnięciu i dopiero po analizie zdecydować o dalszym losie tego orzeczenia.

Wielkopolski WINB decyzją z dnia 19 września 2011 r., nr WOA.7721.236.2011 PZ, na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i E. Z., M. L., R. i B. S., K. i K. N., M. G. z 18 lipca 2010 r., uzupełnionego pismem z 21 lipca 2010 r. oraz odwołania Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu, uzupełnionego pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r., od decyzji z 5 lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny uchylił tę decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny, pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Motywując rozstrzygnięcie, Wilkopolski WINB ponowił opis stanu faktycznego sprawy, wskazując na ustalenia pomiaru geodezyjnego budynku (w odległości 5,80 m od granicy z działką ... - z naruszeniem linii zabudowy oraz przesunięcie o 0,50 m w kierunku sąsiedniej działki nr ... - niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu) oraz wskazał, że dla treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie należy przypisać faktowi związania organu nadzoru budowlanego II instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania administracyjnego, które zostały wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 165/10 (art. 153 p.p.s.a.), na obecnym etapie organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia odwołań od decyzji z 5 lipca 2010 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w owych odwołaniach, dot. m.in. realizacji obiektu na działkach ... i przekroczeniu maksymalnego procentu zabudowy na ww. działkach oraz naruszenia przez PINB rozporządzenia z 2002 r., wyjaśnił, że postanowieniem z 19 maja 2010 r., znak: UA.III.07/73313-2401/07, Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 123 i art. 113 § 2 i 3 k.p.a., wyjaśnił, że projekt zakładający ulokowanie tylko części elewacji w obowiązującej linii zabudowy nie jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy była badana pod kątem legalności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z 23 listopada 2009 r. nr SKO-GP-4000/327/09 odmówiło stwierdzenia nieważności badanej decyzji, która obowiązuje i wiąże organ wydający decyzję uprawniającą do wykonania budowy. Według bilansu terenu w projekcie, zatwierdzanym niniejszą decyzją, maksymalny procent zabudowy dla obu działek (...) nie będzie przekroczony. W przedmiotowej sprawie z decyzji o warunkach zabudowy nie wynikał obowiązek zabudowy działki sąsiedniej (tj. [...]) a istotne odstępstwo nie polegało na wznoszeniu obiektu jedynie na działce inwestora (tj. [...]), lecz wyłącznie na niedochowaniu obowiązującej linii zabudowy.

Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że zostały zachowane odległości ścian z oknami i ścian bez okien oraz spełniono inne warunki wynikające z rozporządzenia z 2002 r. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 108 k.p.a., która uzasadniałaby nadanie decyzji PINB dla Miasta Poznania rygoru natychmiastowej wykonalności, co zdaniem organu II instancji uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (dla zachowania przejrzystości podjętego rozstrzygnięcia), a w rezultacie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ponowne orzeczenie z pominięciem pkt 4.

Skargę na decyzję Wielkopolskiego WINB w Poznaniu z dnia 19 września 2011 r., nr WOA.7721.236.2011 PZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 51 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego polegającym na błędnym pominięciu okoliczności, że zasadniczym odstępstwem od pozwolenia na budowę było prowadzenie inwestycji jedynie na działce nr ... w sytuacji, gdy warunki zabudowy wydano dla działek nr ... a co za tym idzie wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bez przedłożenia przez inwestora prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, która winna dotyczyć terenu przeznaczonego faktycznie pod budowę (tj. działki nr ...). Zarzucono też pominięcie w procesie legalizacji okoliczności, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr ... oraz naruszenia przepisów procedury administracyjnej polegającej na pominięciu tych okoliczności sprawy, które prowadziłyby do innego jej rozstrzygnięcia.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 19 września 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 lipca 2010 r. Uczestnik R. W. wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka R. S. wniosła o uwzględnienie skargi Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia 19 września 2011 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji dotyczące przebiegu zdarzeń procesowych oraz odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia 16 grudnia 2008 r. i od decyzji z dnia 17 czerwca 2008 r., nr 660/20007 Prezydenta Miasta Poznania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, za wyjątkiem tej części, w której organy obu instancji uznały, że odmienne posadowienie przedmiotowego budynku nastąpiło na skutek błędu geodety.

Działka nr .., od strony ul. S., w dacie wniesienia wniosku z dnia 4 grudnia 2007 r., zabudowana była domem jednorodzinnym (ul. ...), stanowiącym własność B. i R. S. Decyzją z dnia 28 listopada 2007 r., nr ZG-AGP.7430-403/07 Dyrektor GEOPOZ w Poznaniu zatwierdził podział nieruchomości na działki ... i ..., przy czym projektowana działka oznaczona numerem ... wydzielana jest jako działka budowlana niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego. Składając dnia 10 października 2008 r. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr ... – na cele budowlane, inwestor złożył oświadczenie od początku obiektywnie nieprawdziwe, bowiem B. i R. S. nigdy nie udzielili R. W. zgody w formie wymaganej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Inwestor dopuścił się obejścia prawa, obejmując wnioskiem całą działkę nr ... o powierzchni 1496 m2 i deklarując, że wielkość powierzchni zabudowy wyniesie 21% dla działek nr ... i ... (zmiana wniosku z dnia 2 czerwca 2008 r.), gdy tymczasem przedmiotem planowanej zabudowy była od początku część pierwotnej działki nr ..., która w wyniku podziału stała się działką ...

Decyzją z dnia 15 marca 2010 r., nr UA.III.U07/73313-2401/07 Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 czerwca 2008 r., nr 660/2008 o warunkach zabudowy wobec braku zgody pozostałych stron postępowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji dopuściły się istotnych naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji błędnie przyjęły, że wraz z dostarczeniem przez inwestora projektu zamiennego, organ nadzoru budowlanego obowiązany był przedłożony projekt zatwierdzić i zezwolić na wznowienie budowy. Trafnie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Prokurator wskazuje, że decyzja z dnia 17 czerwca 2008 r. nie mogła być podstawą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych tym projektem. Decyzja z dnia 17 czerwca 2008 r. ustaliła bowiem warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji określającej wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: do 21% dla wszystkich budynków na działkach nr ... i ....

Posadowienie owego budynku wyłącznie na działce nr ... w sposób rażący naruszyło ów wymóg i stanowiło obejście prawa (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 17 czerwca 2008 r. nie mogła być podstawą zatwierdzenia projektu zamiennego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Miał taką świadomość inwestor, ubiegając się – nieskutecznie – o zmianę tej decyzji (decyzja z dnia 15 marca 2010 r.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji błędnie uznały, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny z kwietnia 2010 r., zgodny jest z decyzją z dnia 17 czerwca 2008 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wielkopolski WINB nie oparł tezy na tym, że projekt zakładający ulokowanie tylko części elewacji w obowiązującej linii zabudowy nie jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy, na analizie zgodności projektu budowlanego zamiennego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, do czego był obowiązany w sposób szczególny, z uwagi na sformułowany w tym przedmiocie w odwołaniu zarzut. Obowiązek stwierdzenia zgodności projektu zamiennego z decyzją z dnia 17 czerwca 2008 r. i z pozostałymi wymogami ustawowymi spoczywał na organach nadzoru budowlanego, a postanowienie z dnia 19 maja 2010 r. nie było w tej materii wiążące. Ponadto zapadło ono bez udziału pozostałych stron postępowania, nie zostało doręczone pozostałym stronom postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 17 czerwca 2008 r. ani Prokuratorowi Apelacyjnemu w Poznaniu, doręczono je jedynie wnioskodawcy. Postanowienie to, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie jest ostateczne, bowiem zarówno pozostałym stronom, jak i Prokuratorowi, nie zaczął biec termin do złożenia zażalenia na to postanowienie. Także odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 czerwca 2008 r., decyzją SKO z dnia 23 listopada 2009 r., nie przemawiała za zatwierdzeniem projektu zamiennego, ponieważ niestwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie pozbawiło tej decyzji cechy wzorca, z którym organy nadzoru budowlanego obowiązane były w projekt zamienny porównać.

Wielkopolski WINB błędnie zrozumiał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SA/Po 165/10. Z uwagi na istotne wady proceduralne decyzji kasatoryjnej z dnia 1 grudnia 2010 r. (skoncentrowanie się Wielkopolskiego WINB na uchybieniu w zakresie doręczenia decyzji z dnia 5 lipca 2010 r., nieodniesienie się organu odwoławczego do prawidłowości projektu zamiennego, do zarzutów podniesionych w odwołaniach oraz brak wytycznych dla organu I instancji co do dalszego postępowania), Wojewódzki Sąd nakazał organowi odwoławczemu przeanalizowanie treści i uzasadnienia decyzji organu I instancji, ustosunkowanie się doń w swym rozstrzygnięciu i dopiero po analizie zdecydowanie o dalszym losie tego orzeczenia. Wobec niewypełnienia w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 grudnia 2010 r. przez Wielkopolskiego WINB roli organu odwoławczego, decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 5 lipca 2010 r. nie zostały też poddane kontroli merytorycznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z wyroku, sygn. akt IV SA/Po 165/10, nie wynika, iż organ odwoławczy winien był zaaprobować przemieszczenie bryły owego budynku w stosunku do projektu posadowienia bryły budynku, zatwierdzonego decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r. i w warunkach określonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd Wojewódzki wyraził też pogląd sprowadzający się do twierdzenia, że w aktach administracyjnych z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. pozostawiono odpisy pism Prokuratora, zamiast doręczyć odpisy każdego z tych pism każdej ze stron – najpóźniej w momencie doręczenia pouczenia o treści art. 10 § 1 k.p.a. – odpowiednio – przed wydaniem każdej z decyzji kończących postępowanie w danej instancji, co uniemożliwiło pozostałym stronom zapoznanie się ze stanowiskiem Prokuratora. Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że PINB dla Miasta Poznania przy pierwszej czynności doręczy każdej ze stron odpisy pism Prokuratora, błędnie pozostawione uprzednio w aktach, informując strony (art. 9 k.p.a.), że czyni to w wykonaniu zaleceń Sądu, zawartych w wyroku sygn. akt IV SA/Po 1186/11.

Zaskarżona decyzja z dnia 19 września 2011 r. narusza także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem działanie "dla przejrzystości podjętego rozstrzygnięcia" nie mógł przemawiać za uchyleniem decyzji z dnia 5 lipca 2010 r. tylko po to, by w punktach 1-3 orzec tak samo, jak PINB dla Miasta Poznania, mając na celu jedynie uchylenie błędnie nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszały wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a nadto wskazane wyżej przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. W., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 1, 2, 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 pkt a i b, art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, ust. 3, 4 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1, art. 54 ust. 1, 2 pkt a, b, c, d, e, ust. 3, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż budynek należy zaprojektować na wszystkich działkach geodezyjnych, dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a decyzja o warunkach zabudowy wygasa po uzyskaniu pozwolenia na budowę i w związku z tym niezbędne jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego;

b) art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż warunkiem niezbędnym do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w procedurze legalizacji istotnego odstępstwa jest posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i złożenie oświadczenia o dysponowaniu takim prawem;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego WINB w Poznaniu z dnia 19 września 2011 r., podczas gdy decyzja ta rozstrzygnęła merytorycznie sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, podczas, gdy sprawa ta została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją nr 199/2011 PINB dla Miasta Poznania z dnia 1 marca 2011 r., znak: PINB/OOA/7355/3427/2009, które to naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem oddalającym skargę), ewentualnie — w przypadku nieuznania zarzutu z pkt a), podniesiono zarzuty naruszenia:

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 34 ust. 1, 2, 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 pkt a i b, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1, art. 54 ust. 1, 2

pkt a, b, c, d, e, ust. 3, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieoddalenie skargi, lecz uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza ww. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie przepisów prawa procesowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem oddalającym skargę);

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 1, 2, 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 pkt a i b, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, ust. 3, 4 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1, art. 54 ust. 1, 2 pkt a, b, c, d, e, ust. 3, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieoddalenie skargi, lecz uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, iż organy administracji dokonały prawidłowej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i trafnie wskazały, iż projekt ten jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z decyzją nr 660/2007 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy, a w konsekwencji wydały prawidłowe decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nieoddalenie skargi, lecz uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa procesowego - art. 10 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a.

Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Apelacyjny w Poznaniu, na podstawie art. 179 i art. 184 p.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak zasadnie zauważył w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator, jest nietrafny, ponieważ decyzja organu I instancji (nr 199/2011 z dnia 1 marca 2011 r., znak: PINB/OOA/7355/3427/2009) wydana po decyzji uchylającej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. poprzednio wydaną decyzję organu I instancji, nie rozstrzygała sprawy, gdyż nie stała się decyzją ostateczną, nie mogła przeto wywołać skutków wymaganych przesłanką wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. co skutkuje uznaniem, że podstawa tego zarzutu nie okazała się usprawiedliwiona.

Zarzut (oznaczony lit. b, pkt II) naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 34 ust. 1, 2, 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 pkt a i b, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1, art. 54 ust. 1, 2 pkt a, b, c, d, e, ust. 3, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wskazuje na to jego sformułowanie i uzasadnienie został postawiony jako skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, a zatem jego los uzależniony jest od rozpoznania tych zarzutów, co nastąpi w drugiej części rozpoznania skargi kasacyjnej.

Również (oznaczony lit. c pkt II) zarzut naruszenia c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 16 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 1, 2, 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 pkt a i b, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, ust. 3, 4 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1, art. 54 ust. 1, 2 pkt a, b, c, d, e, ust. 3, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieoddalenie skargi, lecz uchylenie zaskarżonych decyzji, ma podobny charakter co zarzut poprzedni, z tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono jako główną kwestię wadliwej - zdaniem autora skargi kasacyjnej - oceny okoliczności zgody na korzystanie z nieruchomości (załączając do skargi kasacyjnej kserokopię oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Z treści tego oświadczenia (na załączonym dokumencie brak jest daty jego sporządzenia) wynika, że prawo takie posiadają wypełniający je R. i B. S., czyli właściciele działki a nie inwestor. Dokument ten nie dowodzi zatem, wbrew temu co podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że prawem tym dysponował Inwestor, a zatem okoliczność ta prawidłowo została oceniona przez Sąd Wojewódzki, wobec czego podstawy powyższego zarzutu nie zostały usprawiedliwione.

W odniesieniu do argumentacji wskazującej na wadliwą ocenę przez Sąd Wojewódzki treści art. 10 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że zarzut ten postawiono jako zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, ale nie wykazując, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalece niewystarczające jest w tym względzie wyrażenie przez autora skargi kasacyjnej niczym niepopartego twierdzenia, że gdyby nie to uchybienie, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem uwzględniającym skargę. W rezultacie nie ma podstaw do przyjęcia, że wadliwa ocena powyższych okoliczności przez Sąd Wojewódzki miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tym bardziej, że o wadliwości uchylonych decyzji zadecydowały inne względy, o których mowa poniżej.

Nie okazały się bowiem usprawiedliwione podstawy przytoczone na poparcie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 1, 2, 3, ust. 2 pkt 1, 2, 3 pkt a i b, art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, ust. 3, 4 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1, art. 54 ust. 1, 2 pkt a, b, c, d, e, ust. 3, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż budynek należy zaprojektować na wszystkich działkach geodezyjnych, dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a decyzja o warunkach zabudowy wygasa po uzyskaniu pozwolenia na budowę i w związku z tym niezbędne jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Przede wszystkim, jak zasadnie zauważył to w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator, Sąd Wojewódzki w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie zawarł tezy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasa po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a zatem w tym zakresie zarzut nie jest trafny.

Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego przez przesunięcie położenia bryły budynku w stosunku do pierwotnego zaprojektowania powoduje odstępstwo od warunków tego pozwolenia, ponieważ dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).

Odstępstwo takie może też spowodować, iż zajdzie niezgodność wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, o ile w treści tej decyzji lub w załączniku graficznym będącym integralną częścią tej decyzji ściśle lub też liniami ograniczono położenie projektowanego obiektu budowlanego.

W takim przypadku konsekwencją przesunięcia położenia bryły budynku względem jego położenia wyznaczonego (ściśle bądź z według linii) w decyzji o warunkach zabudowy jest to, że decyzja ta przestaje stanowić wzorzec zagospodarowania terenu dla organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ decyzja ta została wydana dla innego zamierzenia budowlanego niż to, które w warunkach istotnego odstąpienia realizuje inwestor. Wobec tego warunkiem zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego staje się konieczność przedstawienia nowej decyzji o warunkach zabudowy, która stwierdzi, iż ze względu na wymagania urbanistyczne, dopuszczalna na tym terenie będzie zabudowa realizowana z odstępstwami co do położenia lub gabarytów obiektu.

Związanie wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy oznacza bowiem nie tylko obowiązek organów budowlanych wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymaganiom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 720/11oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/11, LEX nr 1219178. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Decyzja taka rozstrzyga o możliwości umieszczenia skonkretyzowanego zamierzenia, ustalając jednocześnie szczegółowe warunki odnoszące się do całości tego zamierzenia.

Wobec tego w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do terenu obejmującego kilka działek i skonkretyzowanego zamierzenia co do położenia obiektów na działce oraz określającego proporcje przestrzeni ekopozytywnej, tj. niepodlegającej zabudowie (lub określającej maksymalną wartość tej zabudowy w odniesieniu do całego zamierzenia), organ jest związany wszystkimi warunkami i ustaleniami decyzji. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby dopuszczenie możliwości swobodnej oceny przez organ budowlany wybranych przez inwestora elementów, które mógłby objąć wnioskiem, realizując tylko niektóre z warunków zamieszczonych w decyzji o warunkach zabudowy związanych bezpośrednio w wybranym fragmentem zamierzenia, a pomijając inne warunki jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma to szczególne znaczenie wówczas, kiedy zamierzenie, którego granice określono w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, ma być realizowane na kilku działkach, a warunek zachowania powierzchni ekopozytywnej odniesiono dla całości zamierzenia.

Aby został spełniony warunek zachowania tej powierzchni, zasięg projektu zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) winien w takich przypadkach pokrywać się z granicami terenu objętego wnioskiem oraz liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ tylko w takim przypadku organ może ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki z warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, warunek ten będzie spełniony, gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę lub pozwolenia zamiennego, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczyć będzie zatwierdzenia projektu zagospodarowania całego terenu objętego liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Ze względu zaś na treść art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany wówczas jest do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane całą nieruchomością położoną na terenie objętym wnioskiem.

Oznacza to, że inwestor zamierzający realizować zamierzenie budowlane na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego posiada względną tylko swobodę do sformułowania skutecznego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż organ budowlany jest związany warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym granicami zamierzenia określonymi na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W okolicznościach sprawy kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, wobec zmiany w toku procesu inwestycyjnego parametrów zabudowy i warunków ustalonych w tej decyzji przez przesunięcie bryły budynku również wobec granic działek sąsiednich projekt budowlany zamienny wymagał wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ, jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, projekt ten nie odpowiadał warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można zatem zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu, że oceniając warunki, w jakich ma dojść do zatwierdzenia na podstawie art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego tego projektu przyjął, zgodnie z treścią powołanych przepisów, iż projekt budowlany zamienny ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian, które są skutkiem odstępstw od projektu pierwotnego.

Odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących projektu budowlanego oznacza, że w zależności od rodzaju i zakresu dokonanych samowolnie odstępstw organy nadzoru budowlanego mają stosować takie środki oraz dokonywać ocen działań inwestora, które doprowadzą obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Zgodność z prawem projektu budowlanego zamiennego oznacza, że nie narusza on żadnego przepisu, który miałby mieć zastosowanie w zwykłym procesie budowlanym prowadzonym w oparciu o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem ani zakładać, ani też dopuścić w praworządnym państwie, aby inwestor odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego mógł odnosić korzyść z tego odstąpienia, przez zwolnienie go z niektórych z wymagań obowiązujących wszystkich innych inwestorów realizujących zabudowę zgodnie z wymaganiami prawa.

Dlatego też, jeżeli jak w tym przypadku, odstąpiono od wymagań ustalonych decyzją o warunkach zabudowy, lokalizując budynek w innym miejscu i o innych parametrach, to z jednej strony konstatacja tego faktu wymagała, po pierwsze: stwierdzenia, że odstąpienie takie miało miejsce, po drugie zaś: wyprowadzenia z tego faktu konsekwencji prawnych, które sprowadzały się do stwierdzenia, iż nie został spełniony warunek zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Z tych względów podstawy ocenianego zarzutu nie okazały się usprawiedliwione.

Nie okazał się również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 34 ust. 1, 2, 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 pkt a i b, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 59 ust. 1, art. 54 ust. 1, 2 pkt a, b, c, d, e, ust. 3, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11.

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

Mając na uwadze, to co powiedziano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszeń prawa materialnego wywiedzione w skardze kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione, co powoduje, że nie mogły również okazać się skuteczne zarzuty naruszeń prawa procesowego opisane w punkcie II lit. b i c petitum skargi kasacyjnej, o czym była mowa już wcześniej.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.