Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2560/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 12, art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 12 ust. 1 i 4, art. 18  ust. 2, art. 27, art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 1 pkt 4, art. 26, art. 26a ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. `106 par. 3 i par. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 72/14 w sprawie ze skargi P. R. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 26 września 2002 r. nr 887 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. R. na rzecz Gminy m. st. Warszawa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 72/14 oddalił skargę P. R. na uchwałę Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 26 września 2002 r. Nr 887 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w dniu 13 grudnia 2013 r. (po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa) P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 26 września 2002 r. Nr 887 (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 r. Nr 289, poz. 7604) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Potułkały, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 63 pkt 1 i 2 oraz § 25 wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr ew. "x" z obrębu [...], dla której prowadzona jest KW [...] oraz nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr "y" z obrębu [...] objętej KW [...] (dz. "y" odpowiada ujawnionej w księdze wieczystej działce ewidencyjnej o archiwalnym numerze[...]).

Wskazanej uchwale w zaskarżonej części skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 10 ust. 1b w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej jako "u.z.p.") w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 - poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego i naruszenie zakresu władztwa planistycznego, w tym naruszenie zasady proporcjonalności,

- art. 18 u.z.p. w zw. z art. 12 u.z.p. w zw. z art. 27 u.z.p. poprzez niedochowanie wymaganej przepisami procedury przy uchwalaniu planu.

W uzasadnieniu skargi P. R. wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, na którą składają się działki o nr ew. "x" z obrębu [...] (dla której prowadzona jest KW [...]) oraz o nr ew. "y" z obrębu [...] (dla której jest prowadzona księga wieczysta nr[...]). Nieruchomość ta została objęta uchwałą Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 26 września 2002 r. Nr 887, który określa jej przeznaczenie jako ZP1, tj. pod funkcje zieleni parkowej, sport i rekreację, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje ogrodnictwo i rolnictwo. Postanowienia planu wykluczają zabudowę tego terenu z wyjątkiem niewysokich, tj. o max 7 m wysokości obiektów małej architektury (5% powierzchni zabudowy). Podkreślając radykalne ograniczenie wykonywania przez właściciela przysługującego mu prawa w rozumieniu art. 140 k.c. (prawa do korzystania z nieruchomości wyłączeniem innych osób), skarżący wskazał, że zakwestionowane postanowienia planu istotnie naruszają jego prawo własności. Przywołując treść art. 33 obowiązującą w dacie uchwalania planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym strona wskazała, że przeznaczenie nieruchomości na cel zieleni parkowej z wyłączeniem prawa jej zabudowy nastąpiło bez podstawy prawnej i bez istniejącej potrzeby. Skoro realizacja celów wynikających z ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z § 25 planu była skoncentrowana na innym obszarze (m.in. Park Kultury w Powsinie), to nie istniała realna potrzeba zlokalizowania na przedmiotowym gruncie parku, stąd też postanowienia uchwały w zakresie, w jakim przeznaczyły działkę o nr ew. "x" i "y" pod funkcję ZP1, nie miały prawnego ani funkcjonalnego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, organ nie przedstawił wyczerpująco przesłanek, którymi się kierował przy przyjęciu ww. przeznaczenia, w szczególności nie wykazał, aby ograniczenie uprawnień właściciela było niezbędne z uwagi na istniejący interes publiczny. Odnosząc się natomiast do zakazu zabudowy stwierdzono, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości istnieją zabudowania mieszkalne i zarzucono, że zakaz zabudowy należącego do niego terenu doprowadził do naruszenia zasady proporcjonalności, jak również zasady równego traktowania stron (art. 32 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skarżącego. Organ wyjaśnił, że właścicielem działki nr "y" do 2001 r. był Skarb Państwa, a od 2001 r. Gmina Warszawa – Wilanów. Skarżący w wyniku zasiedzenia został ujawniony jako właściciel tej działki dopiero w 2012 r., natomiast działka nr "x" z obrębu [...] była własnością skarżącego od 1992 r. Wskazując na historyczny stan prawny nieruchomości skarżącego stwierdzono, że istniały materialne podstawy do wyznaczenia terenów zieleni z uwagi na potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego.

Pismem z dnia 10 marca 2014 r. skarżący podniósł dodatkowe argumenty na poparcie zarzutów skargi, stwierdzając m.in., że w jego ocenie obowiązujący w dacie podjęcia skarżonej uchwały plan ogólny z 1992 r. nie uzasadniał przeznaczenia nieruchomości będących jego własnością pod funkcje ZP1 gdyż poprzednio w/w nieruchomość położona była w obszarze o przeznaczeniu X-75, a funkcje ochrony systemu przyrodniczego miasta Plan ogólny realizował na obszarach oznaczonych jako 0-63.

W piśmie z dnia 27 marca 2014 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że podstawą przeznaczenia nieruchomości skarżącego na zieleń parkową z dopuszczeniem ogrodnictwa i rolnictwa były uwarunkowania środowiskowe i konieczność zapewnienia systemu wymiany i regeneracji powietrza w mieście, a obie działki leżały w jego obszarze. Od lat działki te były wykorzystywane rolniczo i nigdy nie miały charakteru inwestycyjnego, jednak ta okoliczność nie stanowiła jedynej i podstawowej przesłanki dla ustalenia przeznaczenia dla ww. nieruchomości funkcji ZP. Zdaniem organu racjonalną przesłanką takiego przeznaczenia nieruchomości była konieczność zapewnienia utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia mieszkańców Warszawy. Kierunek i przeznaczenie określonego obszaru jako strefy wymiany i regeneracji powietrza był już wyznaczony przez uchwałę nr 25 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 28 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Warszawa - Wilanów. Jeszcze zatem na jego podstawie działki skarżącego leżały w obszarze "postulowanych lokalnych powiązań przyrodniczych". W tym kontekście wskazano, że do głównych celów polityki zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów należy "osiągnięcie wymaganych standardów jakości powietrza atmosferycznego". Reasumując, organ stwierdził, że przeznaczenie przedmiotowego terenu na zieleń miało miejsce od początku i żadnych zmian w tym zakresie nie dokonywano. Za przeznaczeniem terenów z wykluczeniem zabudowy przemawiały i przemawiają w dalszym ciągu względy zachowania korytarzy wymiany powietrza, w których obszarze leżą nieruchomości skarżącego.

Jako bezzasadny oceniono zarzut zamieszczenia ogłoszenia w prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu dopiero po dwóch latach od podjęcia uchwały o przystąpieniu. Tego rodzaju praktyka jest powszechna i wynika z dużej liczby toczących się procedur planistycznych w m.st. Warszawie, w których podjęcie faktycznych czynności uzasadniało ogłoszenie, a następnie zbieranie wniosków do planu. Przepisy ustawy z 1994 r. nie określały terminu, jaki może lub powinien upłynąć od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp a jej ogłoszenia. Organ wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się kopia ogłoszenia o pierwszym wyłożeniu mpzp poświadczona za zgodność z oryginałem. Dopełniono zatem ustawowego obowiązku, a ogłoszenia dokonano również poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu Gminy Wilanów. O ponownym wyłożeniu mpzp poinformowano w prasie w dniu 28 maja 2001 r. Daty wskazują na zachowanie ustawowego terminu pomiędzy ogłoszeniem w prasie, a wyłożeniem do publicznego wglądu, tj. co najmniej 7 dni licząc od 28 maja 2001 r. do 18 czerwca 2001 r.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa miejscowego, ani zasady proporcjonalności.

Podniesiono, że w dacie sporządzania zaskarżonej uchwały obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z 1992 r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu, działki nr "x" i "y" z obrębu [...] znajdowały się w obszarze X-75, dla którego nie ustalono funkcji preferowanych do czasu sporządzenia planów miejscowych. Obszar ten obejmował tereny rolne. Zgodnie z wpisami do ewidencji gruntów i budynków, działka nr "x" stanowiła pastwisko, natomiast działka nr "y" była gruntem ornym. Działki skarżącego przed uchwaleniem zaskarżonego planu nie miały zatem charakteru inwestycyjnego. Ponadto w myśl planu miejscowego z 1992 r. ww. działki położone były w obszarze tworzącym system wymiany i regeneracji powietrza w mieście. System ten miał na celu zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia (ustalenia ogólne nr 11). W ramach ustaleń ogólnych nr 12 plan ustalał także minimalny zasięg terenów tworzących wraz ze strefą ekologiczną, podstawowy system przyrodniczy miasta, zapewniający min. warunki do realizacji miejskich terenów wypoczynkowych oraz powiązanie terenów zieleni miejskiej z lasami, tj. Lasem Kabackim i Lasem Natolińskim. W ocenie Sądu, istniały zatem racjonalne podstawy do wyznaczenia w zaskarżonej uchwale terenów zieleni na kwestionowanym przez skarżącego terenie. Było to uzasadnione potrzebą ochrony środowiska przyrodniczego, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podkreślił, że w dacie przystąpienia do sporządzenia planu działka nr "y" stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina Warszawa-Wilanów nabyła do niej tytuł własności na podstawie art. 1 pkt 1 i 3, art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dniem 1 lipca 2000 r. Powyższe zostało potwierdzone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2000 r. nr 606/2000. Skarżący nabył prawo jej własności dopiero z dniem 1 października 2005 r. w wyniku wydania przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa Wydział XVI Cywilny postanowienia z dnia 17 lutego 2012 r. o zasiedzeniu. Powyższe oznacza, że prawo własności skarżącego ujawniono w księdze wieczystej 10 lat po uchwaleniu zaskarżonego planu. Zarówno więc w dacie przystąpienia do jego sporządzenia, jak i ostatecznego uchwalenia, sporny teren stanowił własność najpierw Skarbu Państwa a potem samorządu terytorialnego. Nie był zatem terenem prywatnym i mógł być przeznaczony na teren zieleni parkowej. Teren ten sąsiadował z będącą własnością skarżącego mniejszą nieruchomością stanowiącą działkę nr "x" i uwzględniając jej areał gruntu i położenie również przypisano jej opisane wyżej przeznaczenie. W przypadku działki o nr "y" istotnym jest, że skarżący nabył jej własność przez zasiedzenie a więc w sposób pierwotny. W dacie nabycia prawa własności miała ona konkretne przeznaczenie w planie miejscowym i jako nabywca przeznaczeniem tym skarżący jest związany.

W przedmiotowej sprawie w 2002 r. Gmina korzystając w władztwa planistycznego przeznaczyła na teren zieleni parkowej nieruchomość gminną oraz sąsiadującą z nią bezpośrednio mniejszą nieruchomość skarżącego. Dopiero później, po wielu latach, skarżący wykazał, że od 5 października 2005 r. jest właścicielem obu tych nieruchomości. Sąd podniósł, że przeznaczenie określonych gruntów rolnych na cele zieleni parkowej, sportu i rekreacji przy jednoczesnym pozostawieniu jako dopuszczalnego ogrodnictwa i rolnictwa w istocie nie zmienia przeznaczenia w/w gruntów w sposób wykluczający dotychczasowe ich użytkowanie. Grunty skarżącego nie zostały dotychczas zaadoptowane na teren zieleni parkowej i mogą być przez niego wykorzystywane jak dotychczas przed 2002 r. – jako pastwiska i grunty orne. W istocie uchwalenie planu miejscowego nie doprowadziło do faktycznej zmiany sposobu użytkowania tych nieruchomości, skarżący nie wykazał zatem w ocenie Sądu, że jego prawa zostały naruszone. Strona bez udziału innych osób dysponuje areałem gruntu takim jak dotychczas i może korzystać z niego w sposób identyczny jak dotychczas a użytkowanie to nie pozostaje w sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącego sporny teren nie jest ogólnodostępny, nie stanowi on parku miejskiego (bo taki nie został urządzony) i nie może z niego korzystać nieograniczona liczba osób.

Odnosząc się do ustanowionego w planie zakazu zabudowy poza obiektami małej architektury, Sąd stwierdził, że art. 10 pkt 8 u.z.p. nie został naruszony, a zakaz wynika z uzasadnionych potrzeb i uwarunkowań aglomeracji warszawskiej.

Za niezasadne uznano także zarzuty skarżącego dotyczące braku zachowania wymaganej przepisami procedury przy uchwalaniu planu, tj. naruszenie art. 18 u.z.p. w związku z art. 12 u.z.p. i art. 27 u.z.p. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została ogłoszona w miejscowej prasie oraz obwieszczona w sposób zwyczajowy w Biuletynie Wilanowskim, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. W aktach sprawy znajduje się wykaz właścicieli działek, do których wysłano zawiadomienia pocztą za poświadczeniem odbioru. Osoby wymienione na liście, w tym skarżący, zostały skutecznie powiadomione o wyłożeniu planu. Dokumentacja zawiera też wykaz osób, do których zawiadomienia wysłano ponownie. W sytuacji gdy plan nie narusza istotnie praw i obowiązków skarżącego, to brak potwierdzenia odbioru powiadomienia go o podjętych czynnościach planistycznych nie może automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie z powołaniem się na art. 27 u.z.p. Taka interpretacja w/w przepisu byłaby wynikiem nadużycia prawa.

Analizując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, że przeznaczając w 2002 r. w miejscowym planie sporny teren na zieleń parkową z pozostawieniem jako alternatywnego przeznaczenia ogrodnictwa i roli - rada gminy nie naruszyła też zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP), a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą, a więc np. ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., czy ustawą z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). W myśl art. 4 pkt 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – co organ uczynił w rozpatrywanej sprawie.

Sąd zwrócił nadto uwagę, że z zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 627) na utworzenie nowego parku na terenie nienależącym do gminy wymagana jest zgoda właściciela. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazujących na to, że parki nie zostały wymienione w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej zwanej "u.g.n.") jako "cele publiczne" - rzeczywiście park miejski nie jest elementem katalogu określonego w art. 6 u.g.n. Oznacza to, że gmina nie miała obowiązku zaliczenia w/w terenów do gruntów przeznaczonych na cele publiczne. Tym niemniej, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie sposób przyjąć, że został on tym samym pozbawiony prawa do jakiegokolwiek odszkodowania. Ewentualne roszczenia wobec gminy mogą być realizowane na gruncie art. 36 ustawy planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. R., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: “P.p.s.a") naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nieodniesieniu się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze i w efekcie nie wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędnej oceny zakresu interesu skarżącego,

- art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 27 u.z.p. poprzez nie uwzględnienie zdarzeń wynikających z akt sprawy, tj. przyznania w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2014 r. przez organ okoliczności niedochowania terminu wyznaczonego art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. skutkującego bezwzględną nieważnością uchwały,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 39 k.p.a., 43 k.p.a. i art. 44 k.p.a. i art. 18 ust. 2 pkt 5a u.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie miało zastosowanie domniemanie prawidłowego doręczenia pisemnego zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu, w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów doręczenia korespondencji,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez przekroczenie przez Sąd zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób całkowicie dowolny polegające na uznaniu, iż pomimo nie przedstawienia przez organ dowodów odebrania przez skarżącego korespondencji, zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy świadczy o prawidłowym pisemnym doręczeniu skarżącemu zawiadomień o wyłożeniu projektu planu miejscowego,

- art. 3 § 1 P.p.s.a. , art. 141 § 4 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 27 u.z.p. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w wyniku m.in. pominięcia, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego skutkujących jej nieważnością,

- art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, pomimo naruszenia wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 140 k.c., art. 336 k.c., art. 33 u.z.p., art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że zaskarżona uchwała jako, że ustalając przeznaczenie nieruchomości pod funkcje 1 ZP wyznaczyła, jako dopuszczalny sposób jej przeznaczenia, dotychczasowy sposób faktycznego wykorzystywania obu działek nie narusza interesu prawnego skarżącego, jak również poprzez bezpodstawne pominięcie, że uchwała w zaskarżonym zakresie nadmiernie ogranicza uprawnienia do wykorzystywania nieruchomości przez właściciela i samoistnego posiadacza, prowadząc do naruszenia obowiązującej zasady proporcjonalności i równego traktowania stron,

- art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 poprzez wydanie orzeczenia sankcjonującego - naruszenie równowagi pomiędzy interesem publicznym a prawami jednostki,

- art. 1 u.z.p., art. 2 u.z.p., art. 3 u.p.z., art. 4 ust. 1 u.z.p w związku z art. 7 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą z naruszeniem prawa materialnego, tj. z przekroczeniem granic dopuszczalnych przez prawo i bez właściwego szczegółowego uzasadnienia - z przekroczeniem granic władztwa planistycznego,

- art. 27 u.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. oraz w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. poprzez pominięcie, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego skutkujących jej nieważnością, polegających na niepowiadomieniu na piśmie skarżącego (właściciela i władającego) o wyłożeniu projektów planu oraz nie zachowaniu terminów wymaganych od dnia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu do zakreślonego terminu na składanie wniosków do planu,

- art. 27 u.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.z.p. oraz w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez pominięcie, iż postanowienia planu nie zakwalifikowały podstawowego przeznaczenia nieruchomości (zieleń parkowa) jako celu publicznego, pomimo normatywnego wymogu w tym zakresie, co skutkowało sankcją nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, jak również świadczy o braku realnej potrzeby przeznaczenia działek na cele uzasadnione potrzebą realizacji interesów publicznych,

- art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. oraz art. 10 ust. 1b u.z.p. poprzez pominięcie, iż wprowadzenie postanowieniami planu zakazu zabudowy mogło mieć charakter wyjątkowy i było dopuszczalne jedynie w uzasadnionych przepisami prawa przypadkach, które w niniejszej sprawie nie miały miejsca, zaś wyznaczenie terenów rekreacyjno - wypoczynkowych wiązało się z taką potrzebą,

- art. 27 u.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 u.z.p. oraz art. 12 ust. 1 i 4 u.z.p. poprzez pominięcie, że postanowienia planu wykraczają poza zakres uchwały Rady o przystąpieniu do sporządzenia planu z dnia 31 października 1995 r.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie NSA zwraca uwagę, że uchwała Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 26 września 2002 r. Nr 887 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Potułkały, była już przedmiotem oceny legalności ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej: "u.s.g."). Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. IV SA/Wa 572/10 WSA w Warszawie skargę oddalił, zaś NSA wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 745/11 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Zasadniczo zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 (opubl. [w:] CBOSA): "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego". Mając na uwadze to stanowisko skład orzekający NSA stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargę P. R. na uchwałę Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 26 września 2002 r. nr 887 w granicach, w jakich nie była rozpoznawana w sprawie o sygn. IV SA/Wa 572/10, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Dlatego w sprawie nie ma zastosowania norma art. 101 ust. 2 u.s.g.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia proceduralnego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonej uchwały. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. , art. 141 § 4 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej powoływana jako "u.z.p.") w zw. z art. 151 P.p.s.a,

Przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zastosowanie art. 151 P.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267). Natomiast przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.). Przepisy te zakreślają właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie stwierdził jej nieważności. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. musi być wykładany przez pryzmat modelu stosowania prawa, a więc należy uwzględnić, że stosowanie prawa przez sąd administracyjny, którego wyrazem jest wyrok tegoż sądu, polega na ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, normatywnej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego i ustaleniu jej prawnych konsekwencji. Sąd administracyjny ma obowiązek przedstawienia rzeczywistego (prawdziwego) stanu sprawy. Jest też oczywiste, aczkolwiek wprost to nie zostało wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a., że przedstawiając stan sprawy sąd administracyjny jest zobowiązany wskazać na czym (na jakich dowodach) opiera swoje ustalenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz postępowania, w ramach którego uchwała ta została podjęta. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, że sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko tegoż Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Bezzasadne są też zarzuty kasacji naruszenia art. 141 § 4 i art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez przekroczenie przez Sąd zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób całkowicie dowolny polegające na uznaniu, że pomimo nie przedstawienia przez organ dowodów odebrania przez skarżącego korespondencji, zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy świadczy o prawidłowym pisemnym doręczeniu skarżącemu zawiadomień o wyłożeniu projektu planu miejcowego.

Zgodnie z obowiązującym modelem postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ustaleń sądu administracyjnego będą dokumenty, z reguły zgromadzone w aktach sprawy przedstawionych przez organ administracji (art. 54 § 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a.) lub uzyskanych przez sąd z własnej inicjatywy (z urzędu) lub od stron postępowania (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Ponadto ustalony przez sąd administracyjny stan sprawy może opierać się na faktach powszechnie znanych (art. 106 § 4 P.p.s.a.). Przedstawienie stanu sprawy, który nie ma oparcia w zebranych dokumentach lub faktach powszechnie znanych jest naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszeniem powołanego przepisu będzie również sytuacja polegająca na tym, że sąd administracyjny przedstawiony stan sprawy oprze na niektórych dokumentach lub faktach powszechnie znanych, mimo że będą dostępne także inne dokumenty lub fakty powszechnie znane, mogące stanowić podstawę odmiennych ustaleń, do których sąd się nie odniesie.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. można postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, bądź gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. Przepis § 5 art. 106 P.p.s.a., nakazujący stosowanie do postępowania dowodowego przepisów k.p.c. (w tym art. 233 § 1) odnosi się, co wyraźnie wynika z jego treści "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3..." do postępowania uzupełniającego przed sądem administracyjnym. Sąd dokonuje zatem samodzielnej oceny dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów tylko wówczas, gdy sam dowody te przeprowadzi (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 2133/08, LEX nr 593816). W sytuacji, gdy sąd nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy K.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, LEX nr 322261). Niezależnie od tego podkreślić warto, że ustalanie stanu prawnego, a następnie powoływanie się przez sąd administracyjny na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jest procesem stosowania prawa. Ustalanie stanu prawnego nie jest postępowaniem dowodowym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Ustalenie treści norm prawnych zawartych w tym akcie normatywnym nie mogło być przedmiotem postępowania dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a.

W świetle powyższego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 39, 43 i art. 44 K.p.a. i art. 18 ust. 2 pkt 5a u.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie miało zastosowanie domniemanie prawidłowego doręczenia pisemnego zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu, w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów doręczenia korespondencji.

Zaznaczyć trzeba, że u.p.z. nie zawiera unormowań w zakresie procedury zawiadamiania podmiotów o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Ustawa ta nie zawiera również przepisu odsyłającego do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie stosowania procedury doręczeń podmiotom wskazanym w art. 18 u.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepisy k.p.a., w ogóle nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym uregulowanym w sposób szczególny w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1794/06 (LEX nr 333413) NSA wyraził pogląd, że: "Przepisy k.p.a., w tym przepis art. 58, dotyczący przywracania uchybionych terminów procesowych, nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym uregulowanym w sposób szczególny w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidującej przywracania terminów ustalonych w tym postępowaniu.".

Z materiału aktowego wynika, że zarząd gminy - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zawiadamiał na piśmie, o terminie wyłożenia projektu planu, właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może zostać naruszony ustaleniami planu. Skarżący został powiadomiony zarówno przy pierwszym jak i drugim wyłożeniu planu. Na obu listach znajduje się bowiem imię i nazwisko skarżącego a wykazy zawierają listę osób, do których wysłano zawiadomienia pocztą za poświadczeniem odbioru, a nie jak twierdzi skarżący: "Wykaz osób przeznaczonych do powiadomienia". Jak słusznie wskazał Sąd, domniemanie to nie zostało obalone przez skarżącego, nie przedstawił on żadnego dowodu przeciwnego.

Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gminy i związków międzygminnych (wydanym, na podstawie art. 39a u.s.g.) i załącznikiem nr 4 do tego rozporządzenia pod nazwą: "Jednolity rzeczowy wykaz akt dla organów gmin i związków międzygminnych" organ gminy miał obowiązek przechowywania takich dokumentów jak dzienniki korespondencji, pocztowe książki nadawcze, rejestry przesyłek poleconych i wartościowych oraz potwierdzenia odbioru, przez okres 5 lat. Taki sam 5 - letni okres przechowywania dotyczył zgodnie z rozporządzeniem zawiadomień zainteresowanych stron o przeznaczeniu terenu (jeśli za takowe uznać należało powiadomienie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu). Organ zatem działał na podstawie prawa powszechnie obowiązującego tj. norm wydanych na podstawie i w celu wykonania ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym i nie może przez to ponosić negatywnych konsekwencji prawnych, tym bardziej, że w aktach postępowania są dowody wskazujące na skierowanie zawiadomień do osób, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie mamy tu zatem do czynienia z żadną wartością historyczną w rozumieniu § 13 rozporządzenia. Dokumentację archiwalną oznacza się bowiem literą A. Natomiast zgodnie z zestawieniem tabelarycznym zawiadomienia zainteresowanych stron o przeznaczeniu terenu zakwalifikowano jako literę B - 5 (§ 13 ust. 10 - dokumentacja niearchiwalna B tj. mająca czasowe znaczenie praktyczne), co oznacza możliwość jej usunięcia po 5 latach. Zatem stanowisko dotyczące zgody dyrektora Archiwum Państwowego jest całkowicie bezzasadne.

Odnośnie zarzutu zamieszczenia ogłoszenia w prasie o przystąpieniu do sporządzenia planu dopiero po dwóch latach od podjęcia uchwały o przystąpieniu, trzeba zwrócić uwagę, że przepisy u.z.p. nie określały terminu, jaki może lub powinien upłynąć od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a jego ogłoszeniem w prasie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została ogłoszona w miejscowej prasie oraz obwieszczona w sposób zwyczajowy w Biuletynie Wilanowskim, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. W aktach sprawy znajdują się też poświadczone kopie "Gazety Wyborczej" i "Życia", w których ukazały się ogłoszenia (daty wydania gazety są datami, kiedy ukazało się ogłoszenie).

W zakresie materialnej podstawy kasacyjnej, w pierwszej kolejności trzeba ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 k.c. , art. 336 k.c., art. 33 u.z.p., art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jako, że ustalając przeznaczenie nieruchomości pod funkcje 1 ZP wyznaczyła, jako dopuszczalny sposób jej przeznaczenia, dotychczasowy sposób faktycznego wykorzystywania obu działek nie narusza interesu prawnego skarżącego, jak również poprzez bezpodstawne pominięcie, że uchwała w zaskarżonym zakresie nadmiernie ogranicza uprawnienia do wykorzystywania nieruchomości przez właściciela i samoistnego posiadacza, prowadząc do naruszenia obowiązującej zasady proporcjonalności i równego traktowania stron. Zarzuty te dotykają kwestii kluczowej, tj. kompetencji planistycznej gminy, a zatem rezultat rozważań odnosić się będzie także do innych części skargi kasacyjnej. Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje równą dla wszystkich ochronę prawną własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Jednocześnie jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi o możliwości ograniczenia własności - tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulację tę potwierdza art. 140 k.c., w myśl którego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale, jak wskazano wyżej, sama Konstytucja zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnia ona gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, [w:] CBOSA).

Także przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane w art. 140 Kodeksu cywilnego - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11; z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, [w:] CBOSA).

Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą zatem w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Do ustawowych ograniczeń prawa własności należał przepis art. 33 u.z.p.. Stanowił on, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (odnotować można, że niemal identyczną treść ma przepis art. 6 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jedynie zwrot "przepisami prawa" zastąpiono zwrotem "przepisami").

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, po wnikliwej ocenie wszystkich wysuwanych zarzutów, zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez Radę Gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych u.z.p., czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Trafnie ocenił, że gmina dysponowała władztwem planistycznym, w ramach którego mogła swobodnie kształtować przeznaczenie terenów. W roku 2002 r. Gmina, korzystając w opisanego wyżej władztwa planistycznego, przeznaczyła na teren zieleni parkowej nieruchomość gminną oraz sąsiadującą z nią bezpośrednio mniejszą nieruchomość skarżącego. Dopiero po wielu latach, skarżący wykazał, że od dnia 5 października 2005 r. jest właścicielem obu tych nieruchomości.

Zaskarżone przepisy § 63 pkt 1 i 2 oraz § 25 wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności. Sąd trafnie stwierdził, że w odniesieniu do działki o nr ewid. "y", w dacie uchwalenia planu miejscowego skarżący nie posiadał tytułu własności tej nieruchomości, co oznacza, że jego interes prawny w żaden sposób nie mógł zostać naruszony przez organ administracji publicznej. Natomiast działka o nr ewid. "x" nie zmieniła przeznaczenia na mocy postanowień skarżonego planu, gdyż ogrodnictwo i rolnictwo zostały wymienione jako przeznaczenie dopuszczalne. Przed uchwaleniem planu żadna z działek będących obecnie własnością skarżącego nie miała charakteru inwestycyjnego. Przeznaczenie określonych gruntów rolnych na cele zieleni parkowej, sportu i rekreacji przy jednoczesnym pozostawieniu jako dopuszczalnego ogrodnictwa i rolnictwa w istocie nie zmienia ich przeznaczenia w sposób wykluczający dotychczasowe ich użytkowanie. Tym samym, interes prawny skarżącego w odniesieniu do ww. działek nie mógł zostać naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1933/11, (LEX nr 1152101), że "Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, wiele lat po uchwaleniu, zapisem planu".

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia terenu na cel publiczny, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak było ku temu podstaw w obowiązujących przepisach. Z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 3 u.z.p. nie wynika, iż przeznaczenie terenu na zieleń powinno nastąpić z bezwzględnym wskazaniem, że jest to teren przeznaczony dla realizacji celów publicznych. Brak ujęcia terenów zielonych w katalogu celów publicznych, wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia gminie prowadzenia polityki planistycznej w zakresie zakładania terenów zielonych. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego, że z uwagi na zamknięty katalog możliwości wywłaszczania na cele publiczne, zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gmina nie powinna planować terenów zielonych na terenach stanowiących własność prywatną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i art. 12 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, placów oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny wykonuje zadania publiczne i działa w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. W przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 630/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "niemożność pozyskania na taki cel jak publiczna zieleń miejska terenu drogą wywłaszczenia nie pozbawia tego rodzaju zamierzeń cech inwestycji publicznych, bowiem kwestia ta pozostaje bez wpływu na znaczenie jakie mają te inwestycje w zapewnieniu potrzeb zbiorowości, w tym przypadku zbiorowości na poziomie gminy. Natomiast ograniczenia w zakresie dopuszczalności wywłaszczenia gruntu należy wyłącznie do sfery realizacji tych zamierzeń, przy czym nie można z góry wykluczyć możliwości pozyskania gruntu na taki cel czynnością cywilnoprawną".

Tak więc przeznaczenie działki skarżącego w planie pod tereny zieleni parkowej nie godzi w istotę prawa własności. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK z 1999 r. Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (np. niemożność zabudowy i ogrodzenia działki) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W świetle powyższych rozważań nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Pamiętać przy tym trzeba, że właścicielowi nieruchomości przysługiwały, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i ewentualną niemożliwością lub ograniczeniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości, roszczenia z art. 36 ust. 1 u.z.p., a jeśli wartość nieruchomości uległa obniżeniu, roszczenia z art. 36 ust. 2 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku potrzeby i uzasadnienia dla przeznaczenia działek skarżącego pod tereny ZP1 to należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podstawą tego ustalenia były uwarunkowania środowiskowe i konieczność zapewnienia systemu wymiany i regeneracji powietrza w mieście, a obie działki leżały w jego obszarze. Obszary oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Potułkały symbolem ZP1, znajdują się bowiem w obszarze korytarza wymiany powietrza. Kierunek ten został wyznaczony przez uchwałę nr 25 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 28 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Warszawa Wilanów. Zatem na podstawie studium uwarunkowań działki skarżącego leżały w obszarze: "postulowanych lokalnych powiązań przyrodniczych".

Ponadto we wskazanym na wstępie wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 572/10 oddalającym skargę indywidualną na uchwałę Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 26 września 2002 r. nr 887 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. Potułkały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że: "W dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079). W myśl art. 13 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, formą ochrony przyrody było wyznaczanie obszarów chronionego krajobrazu. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 26 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest terenem chronionym ze względu na wyróżniające się krajobrazowo tereny o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe w szczególności ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem, lub istniejące albo odtwarzane korytarze ekologiczne. Zgodnie zaś z obowiązującym w tej dacie tj. 26 września 2002 r., art. 26a ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, na obszarze chronionego krajobrazu zabrania się lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym ustawa ta stanowiła w art. 37 ust. 1 pkt 23, że ograniczenia i zakazy wprowadzone w odniesieniu do przyrody mogą w szczególności dotyczyć budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, linii komunikacyjnych, urządzeń lub instalacji.". Sąd wskazał, że w oparciu o art. 32 ustawy o ochronie przyrody, Wojewoda Warszawski rozporządzeniem z dnia 29 sierpnia 1997 r. utworzył obszar chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego. Obszarem tym została objęta również gmina Warszawa – Wilanów.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut kasacji naruszenia art. 27 u.z.p. w zw. z art. 18 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 i 4 u.z.p. poprzez pominięcie, że postanowienia planu wykraczają poza zakres uchwały Rady o przystąpieniu do sporządzenia planu z dnia 31 października 1995 r. Zdaniem skarżącego w uchwale o przystąpieniu, jako jej przedmiot wskazano wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i uporządkowanie istniejącego zagospodarowania terenu. Uchwała nie przewidywała dla obszarów objętych planem, realizacji innego przeznaczenia niż mieszczącego się w jej celach, w tym nie dopuszczała ustalenia przeznaczenia gruntów z wykluczeniem zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno na gruncie u.z.p., jak i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Taka uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek nieruchomości. Z jej istoty, jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Co do zasady uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2442/12, [w:] CBOSA).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a