Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 201/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G.-T. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych na terenie Gminy Ś. Ś. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, art. 43 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i ust. 5 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 2, 9, 13 i 19, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 2 i art. 43 ust. 1a, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. (Nr[...]), zezwalającej Spółce z o.o. "G.-T." z siedzibą we W.na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych oznaczonych kodami 02 03 05 i 19 08 05 - na terenie gminy Ś. Ś.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) Starosta Ś.- na wniosek złożony w dniu 5 listopada 2009 r. - wydał Spółce z o. o. "G.-T." z siedzibą przy ul. Z. [...] we W. zezwolenie na prowadzenie w okresie do dnia 18 listopada 2019 r. odzysku, w procesie R10, na terenie gminy Ś.Ś. następujących odpadów i w ilościach rocznie:

|Kod odpadu |Rodzaje odpadów |Ilość w Mg/rok |

|02 03 05 |Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków |20 000 |

|19 08 05 |Ustabilizowane komunalne osady ściekowe |90 000 |

pod warunkiem:

- prowadzenia odzysku polegającego na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby w procesie R10,

- magazynowania odpadów bezpośrednio w miejscu odzysku z zabezpieczeniem przed dostępem osób postronnych,

- zapewnienia warunków pracy zgodnych z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844 ze zm.),

- prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadu zgodnie z zasadami i wzorami dokumentów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 36 ust. 14 ustawy o odpadach,

- sporządzania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów i sposobach gospodarowania nimi, zgodnie z zasadami i wzorami dokumentów określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 37 ust. 5 ustawy o odpadach,

- przedłożenia w Starostwie Powiatowym w Ś. Ś. stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku.

Wydanie zezwolenia uzasadniono złożeniem poprawnie sporządzonego wniosku i uzyskaniem opinii Burmistrza Ś. Ś. z dnia [...] r. ([...]).

W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] r. ([...]) Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego powyżej zezwolenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest przepisów:

- art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, z powodu niewskazania określonego miejsca prowadzenia odzysku odpadów, lecz zezwolenia na odzysk odpadów gdziekolwiek na terenie całej gminy Ś. Ś., co stanowi realne zagrożenie dla środowiska;

- art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach, przez wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów bezpośrednio w miejscu odzysku, co oznacza zezwolenie na magazynowanie odpadów w dowolnym miejscu na obszarze gminy, zamiast jednoznacznego wskazania miejsca na terenie, do którego wnioskodawca ma tytuł prawny, z określeniem części przestrzeni (działka, plac, magazyn, na utwardzonej powierzchni, pod zadaszeniem, w pojemnikach itp.);

- art. 28 oraz art. 32 ustawy o odpadach, powołanych w podstawie prawnej decyzji, bowiem art. 28 reguluje warunki uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, natomiast art. 32 stanowi, że prowadzący działalność w zakresie odzysku oraz zbierania lub transportu odpadów zwolniony jest od obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania lub transportu odpadów, ale z zastrzeżeniem, że organ wydający zezwolenie na prowadzenie odzysku uwzględni dodatkowo wymagania przewidziane dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów (art. 32 ust. 3). Powołanie w podstawie prawnej art. 28 i art. 32 wskazuje, zdaniem autora pisma z dnia 8 marca 2010 r., że decyzja zezwala, obok prowadzenia odzysku, również na prowadzenie działalności w formie zbierania lub transportu odpadów (bądź obu łącznie), jednak sentencja ani uzasadnienie nie potwierdzają tego, a treść decyzji (oprócz podstawy prawnej) wskazuje, iż stanowi ona jedynie zezwolenie na odzysk odpadów. Oznacza to, że "istnieje duża rozbieżność pomiędzy podstawą prawną decyzji, a jej pozostałą częścią, co uniemożliwia w sposób jednoznaczny określenie treści zezwolenia i jest rażącym naruszeniem prawa";

- art. 43 ustawy o odpadach i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 228, poz. 1685), bowiem organ nie odniósł się w żaden sposób do tych regulacji, które rygorystycznie regulują warunki prowadzenia odzysku tak specyficznych odpadów, jakimi są komunalne osady ściekowe zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.

W wystąpieniu Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarzucono także naruszenie art. 104 kpa, przez błędne powołanie art. 106 kpa w podstawie prawnej decyzji, który stanowi podstawę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji, a nie jest podstawą wydawania decyzji. Ponadto organ wskazał, że punkt 6 warunków odzysku osadów ściekowych nałożył na Spółkę "G.-T." obowiązek przedłożenia stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku. Zdaniem autora wniosku z dnia 8 marca 2010 r., skoro Spółka jest podmiotem prowadzącym odzysk odpadów przez rozprowadzanie na powierzchni ziemi, to brak jest możliwości wskazania dalszych odbiorców odpadów, a tym bardziej przedłożenia zawartych z nimi stosownych umów.

Następnie Kolegium podniosło – powołując się na art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – że pozycja prawna organów Inspekcji Ochrony Środowiska w postępowaniu administracyjnym podobna jest do pozycji prokuratora, co oznacza, że żądanie organów Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest (podobnie jak żądanie prokuratora) wiążące dla organu administracyjnego.

Motywując w dalszej części zasadność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Kolegium podało, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 KPA, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala z kolei na przyjęcie, że preferowane jest w nim podejście kasacyjne (formalne), nie zaś apelacyjne do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Polega ono na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności między treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia, gdzie rażący to wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny. Znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w przypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmowano, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r., II FSK 1292/05, niepubl., archiwum Kolegium). Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (wyrok z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, wyrok z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, PP 2006/6/54), a o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło następnie, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest uzasadnione tym, iż została ona podjęta z rażącym naruszeniem - wskazanych w wystąpieniu Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - przepisów ustawy o odpadach, a przede wszystkim art. 43 ust. 5 tej ustawy, który nie przewiduje wydawania zezwolenia starosty, ani obowiązku rejestracji, ani prowadzenia ewidencji odpadów w przypadku, gdy władający gruntami rolnymi, zamierza nawozić i ulepszać glebę komunalnymi osadami ściekowymi i podobnymi, prowadząc ich odzysk: "... polegający na ich stosowaniu: 1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczone do produkcji pasz, (...) 4) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, 5) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz". Uzyskania zezwolenia, także przez władającego gruntami, wymaga prowadzenie odzysku komunalnych osadów ściekowych i podobnych osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków polegającego na stosowaniu do innych dwóch celów wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. odzysku w procesie R14: "2) do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne, 3) do dostosowania gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W tych przypadkach obowiązuje także rejestracja i prowadzenie ewidencji osadów przez podmiot prowadzący odzysk.

Kolegium podniosło, iż według art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, komunalne osady ściekowe są to pochodzące z oczyszczalni ścieków osady z komór fermentacyjnych oraz z innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz z oczyszczania innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych.

Jak dalej wskazano - mimo podobnej nazwy komunalne osady ściekowe w rozumieniu ustawy o odpadach nie są odpadami komunalnymi, lecz odpadami specjalnymi. Podstawowe przepisy dotyczące komunalnych osadów ściekowych i zbliżonych składem osadów ściekowych z oczyszczalni zakładowych, zamieszczone są w definicji w art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach i "w jednym artykule 43 tej - 7 tej ustawy". Wytwórcę osadów i władającego gruntami, na których osady mają być poddane procesowi odzysku, obowiązują szczególne warunki tego odzysku, określone w przepisach art. 43 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim odzysk komunalnych osadów ściekowych i osadów podobnych w procesie R14 - do rekultywacji gruntów i do dostosowania gruntów do określonych potrzeb, jaki prowadzi się na podstawie zezwolenia starosty jak i w procesie R10 - do nawożenia ulepszania gleby, gdy odzysk prowadzi wyłącznie władający gruntami bez zezwolenia starosty, musi być prowadzony na podstawie dostarczonych przez wytwórcę wyników badań tych osadów i badań gruntów, na których osady mają być odzyskiwane. Odzysk komunalnych osadów ściekowych i im podobnych w procesie R14 i w procesie R10 może być dokonywany tylko z zachowaniem przez wytwórcę osadów i przez prowadzącego odzysk warunków wymienionych w art. 43 ust. 1a - 7 ustawy o odpadach. Odzysk w procesie R10 może natomiast prowadzić tylko władający gruntami, na których osady mają być zastosowane (właściciel, użytkownik, dzierżawca gruntu). Obowiązuje przy tym zachowanie odpowiednich wymogów rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie procesu odzysku lub unieszkodliwiana odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356), z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. Nr 228, poz. 1685), z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.) i z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359).

Wskazując, że zarówno przy odzysku komunalnych osadów ściekowych i osadów podobnych w procesie R14, na podstawie zezwolenia starosty, jak i przy odzysku tych osadów w procesie R10 wyłącznie przez władającego gruntami, bez potrzeby uzyskania zezwolenia starosty, musi być przestrzegane 14 zakazów odnoszących się do gruntów i upraw na tych gruntach, jakie wymienia przepis art. 43 ust. 6 ustawy o odpadach, Kolegium podało, iż skoro przepis art. 43 ust. 5 zwalnia władającego gruntami z obowiązku uzyskania zezwolenia, z obowiązku rejestracji i prowadzenia ewidencji osadów ściekowych stosowanych w celach - wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o odpadach, to Starosta Ś. nie miał kompetencji do wydania Spółce z o. o. "G.-T." zezwolenia na odzysk osadów ściekowych w procesie R10. Podkreślono przy tym, że spółka z o. o. "G.-T." we wniosku wyraźnie zaznaczyła, że odzysk komunalnych osadów ściekowych, oznaczonych kodami 02 03 05 i 19 08 05 będzie dokonywany metodą R10 i ma polegać na ich stosowaniu przez rozprowadzanie na powierzchni ziemi lub wprowadzanie do gleby w celu nawożenia lub ulepszania gleby.

W uzasadnieniu omawianej decyzji zaznaczono, że w złożonym wniosku Spółka wskazała we wniosku miejsca odzysku na terenie gminy Ś. Ś., tj. działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie Sz. i działki o numerach[...],[...], [...], [...], [...], w obrębie Z. Według natomiast zasady z art. 9 ustawy o odpadach wszelkie odpady odzyskuje się w miejscu ich powstawania lub poddaje odzyskowi w miejscu położonym najbliżej miejsca ich wytworzenia, w zasadzie w granicach województwa. W myśl natomiast art. 43 ust. 1a ustawy o odpadach, wytwórca komunalnych osadów ściekowych i wytwórca podobnych osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków, jak oznaczone wymienionym kodem 02 03 05 - pochodzące z przetwórstwa produktów i używek spożywczych i pochodzenia roślinnego, które przeznaczono do odzysku w procesie R10 przez nawożenie i ulepszanie gleby, może przekazać te osady ściekowe wyłącznie władającemu gruntami, które mają być nawożone. Przed ich przekazaniem wytwórca osadów ściekowych ma jednak obowiązek uprzedniego ustabilizowania osadów, tj. doprowadzenia do konsystencji nadającej się do zastosowania i pozbawienia osadów cech odpadu niebezpiecznego. W myśl § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, nastąpić powinno pozbawienie bakterii, głównie z rodzaju Salmonella, pozbawienie (do zastosowania w rolnictwie całkowite) lub ograniczenie ilości jaj pasożytów jelitowych i zapobieżenia zagniwaniu, oraz odpowiednie przygotowanie osadów do danego celu zastosowania, przez obróbkę termiczną, biologiczną lub chemiczną. Wytwórca osadów, przed ich przekazaniem władającemu gruntami, ma zatem obowiązek wpierw poddać osady laboratoryjnemu badaniu na zawartość bakterii salmonelli i jaj bakterii jelitowych i badaniu osadów oraz badaniu gleby, w której osady mają być wprowadzone, na zawartość metali ciężkich i składników pokarmowych dla roślin, a wyniki badań laboratoryjnych przekazywać władającemu gruntami wraz z partią osadów i z informacją o dawkach, jakie można stosować na poszczególnych gruntach.

Zdaniem organu, stwierdzenie nieważności wydanego zezwolenia nie przyczyni strat Spółce z o. o. "G.-T.". Spółka może bowiem bez zezwolenia Starosty Ś.prowadzić odzysk w procesie R10 komunalnych osadów ściekowych, oznaczonych kodem 19 08 05 i podobnych do nich osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków, oznaczonych kodem 02 03 05, lecz tylko na gruntach, którymi sama włada jako właściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik lub dzierżawca i przestrzegając wskazanych wymogów ustawy i rozporządzeń. Wytwórca osadów ściekowych lub władający gruntami może innemu podmiotowi niż władający gruntami, posiadającemu zezwolenie na transport odpadów, zlecić umownie tylko wykonywanie transportu osadów, a władający gruntami może zlecić innym podmiotom samo wykonywanie robót polowych nawożenia i ulepszania gleby na gruntach, którymi sam włada.

W ocenie Kolegium, w punkcie 2 warunków odzysku osadów ściekowych Starosta Ś. zezwolił na ich magazynowanie bezpośrednio w miejscu odzysku, sprzecznie z § 4 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. Przepis ten przewiduje bowiem, iż "Komunalne osady ściekowe w postaci płynnej mogą być wstrzykiwane do gruntu tylko metodą iniekcji (wstrzykiwania) lub metodą natryskiwania, w tym hydroobsiewu, a komunalne osady ściekowe w postaci mazistej i ziemistej, należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nim zmieszać ...". Osady ściekowe powinny być transportowane od wytwórcy na grunt, który ma być nawożony lub ulepszony, i wprowadzone do gleby bez ich zbierania na tym gruncie i magazynowania. Spółce może być wydane oddzielne zezwolenie na transport osadów ściekowych tylko od ich wytwórców do miejsca odzysku na gruntach, którymi Spółka włada. Nie może być natomiast wydane osobne zezwolenie na zbieranie tych osadów na działkach, na których mają być odzyskane w procesie R10, ani na magazynowanie.

Następnie wskazano, że w punkcie 6 osnowy decyzji uznano, iż jednym z warunków odzysku osadów ściekowych jest (niebędący omyłką) nakaz: "Przedłożenie (...) stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku". Odmiennie niż inne odpady, osady ściekowe przeznaczone do nawożenia i ulepszania gleby w procesie R10 nie mogą być przekazywane przez Spółkę z o. o. "G.-T.", jako je odzyskującej, a więc jako posiadacza tych odpadów, innym podmiotom na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, ze względu na ograniczenie przekazywania ich przez wytwórcę wyłącznie władającemu gruntami wraz z wynikami badań osadów i gruntów z informacją o dawkach dopuszczonych na zbadanym gruncie. Kolegium wskazało przy tym, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 2614), nie przewidziano możliwości przekazywania osadów ściekowych osobom fizycznym lub niebędącym przedsiębiorcami jednostkom organizacyjnym.

Dalej wyjaśniono, że kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodności z prawem podlegało tylko zezwolenie Starosty Ś. Nie podlegał natomiast tej kontroli wniosek Spółki, który nie stanowi integralnej części decyzji. Zaznaczono przy tym, że wnioskodawca, składając wniosek, może działać w błędzie co do prawa, obowiązkiem jednak organu właściwego przedmiotowo jest należyte pouczenie wnioskodawcy. Podkreślono także, że decyzje mogą być wydawane tylko na podstawie prawa i zgodnie z prawem. Z tych tez względów zezwolenie Starosty Ś.- nieprzewidziane w jego kompetencji - uznać należy za oczywiście sprzeczne z prawem.

Odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia 2 czerwca 2010 r. poglądu skarżącej Spółki, że opisana na wstępie decyzja nie zawiera tak poważnych wad i mogłaby zostać zmieniona w trybie art. 155 KPA, Kolegium podkreśliło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 KPA jest jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 678). Innymi słowy, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 KPA może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa, tak SN w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNP 1999/20/637). W rozpatrywanym natomiast przypadku - co wykazano wyżej - istnieją podstawy prawne do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 listopada 2009 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium wyjaśniło również, że - wbrew przekonaniu prezentowanemu w piśmie Spółki z dnia [...]r. - Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. nie mógł wnieść odwołania od decyzji z dnia [...]r. i w ten sposób doprowadzić do "skorygowania wad zezwolenia". Jak bowiem wskazuje się w doktrynie, z uwagi na fakt, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i nie może zostać wszczęte z urzędu, legitymacji prokuratora do wniesienia odwołania nie można wywodzić z prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 182 k.p.a.). Prawa tego nie można również wywieść z uprawnienia do udziału w każdym stadium postępowania, w przypadku, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu w I instancji. Postępowanie administracyjne toczy się bowiem od momentu jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu I instancji oraz toczy się od złożenia odwołania przez uprawniony podmiot do doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu II instancji. Dopiero zatem wniesienie odwołania powoduje, że postępowanie zaczyna się toczyć, niejako po przerwie pomiędzy doręczeniem decyzji organu I instancji, a wniesieniem odwołania przez uprawniony podmiot. Regulacje te z kolei - na co wskazywano na wstępie - odnoszą się w pełni do statusu organów Inspekcji Ochrony Środowiska w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem legitymacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wniesienia odwołania nie można wywodzić z prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mógł on również żądać dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (postępowanie odwoławcze się nie toczyło, a postępowanie w pierwszej instancji się zakończyło), to organ ten nie mógł również wyrazić swoich zastrzeżeń co do opisanej na wstępie decyzji w odwołaniu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła G.-T. sp. z o.o. we W., wywodząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 43 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 9 ustawy o odpadach.

W ocenie skarżącej spółki, okoliczność, iż ustawodawca zwolnił określone grupy podmiotów z obowiązku uzyskania decyzji na odzysk odpadów w procesie R10, nie prowadzi do wniosku, jakoby takiej decyzji właściwy organ nie mógł wydać. Wydanie takiej decyzji nie stoi bowiem w sprzeczności z zapisami ustawy o odpadach, a ponadto okoliczność istnienia decyzji w obrocie prawnym nie powoduje negatywnych konsekwencji, zwłaszcza, że tego typu decyzje są stosowane na terenie kraju, co powoduje, iż trudno skarżącej zgodzić się z interpretacją organu.

Zdaniem skarżącej spółki, nie ma przeszkód, aby przedsiębiorca, którego statutowym rodzajem prowadzonej działalności jest gospodarowanie odpadami na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, uzyskał zezwolenie właściwego organu administracyjnego na wskazany sposób gospodarowania odpadami. Również zapisy art. 43 pkt 5 zwalniające władającego gruntem z konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności opisanej w art. 43 pkt 1 ust 1, 4, 5 nie wykluczają możliwości jego uzyskania. Wskazanie przez organ na brak możliwości wydania takiej decyzji - w ocenie skarżącej Spółki - jest niezrozumiałe w kontekście chociażby faktu, iż w art. 43 ustawy o odpadach ustawodawca uregulował sposoby postępowania z osadami ściekowymi. Nie wskazał jednak metody zagospodarowania tych odpadów takiej jak "kompostowanie osadów", natomiast zarówno w ustawie o odpadach, jak i na rynku funkcjonują zezwolenia na tego typu czynności w procesie R3.

Odnosząc się do kwestii konieczności ustabilizowania osadów i przygotowania ich pod kątem nie zagrażania środowisku skarżąca spółka wskazała, iż Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska prowadził szczegółowe kontrole działalności spółki w zakresie gospodarowania odpadami na mocy decyzji R10, w trakcie których stwierdzono, że nie doszło do żadnych naruszeń, a pobrane próby wody, osadu i gruntu nie wykazały jakiegokolwiek zagrożenia dla środowiska.

Strona skarżąca nie zgodziła się nadto z twierdzeniem jakoby wycofanie decyzji z obrotu prawnego nie przysporzyło jej problemów, wskazując, że ważnym elementem posiadanej decyzji jest zgoda na magazynowanie odpadów, która to czynność nie jest przez ustawodawcę zabroniona. Magazynowanie może poprzedzać proces R10 w sytuacji, gdy oba procesy prowadzone są przez ten sam podmiot, co wyklucza przekazywanie osadów kolejnemu ich posiadaczowi. Wyjaśniono przy tym, że zanim nastąpi rozprowadzenie osadów na gruncie, są one magazynowane, do momentu wdrożenia procedury R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby). Niejednokrotnie też magazynowanie poprzedza proces rozprowadzenia osadów na konkretnych gruntach, co jest uwarunkowane m.in. możliwościami wykorzystywanego sprzętu rolniczego lub warunkami atmosferycznymi.

Za niezgodną z obowiązującymi przepisami uznano również interpretację organu odnoszącą się do odzysku odpadów w ramach procesu R14, który to został opisany jako inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części, wywodząc, że w procesie R14 osady ściekowe mogą być wykorzystywane jedynie do wytworzenia warstwy biologicznej w postaci okrywy rekultywacyjnej zamkniętych składowisk odpadów, a co za tym idzie - nie ma możliwości stosowania osadów w tym procesie do rekultywacji gruntów i do dostosowania gruntów do określonych potrzeb.

Strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO [...] SKO 2006.09.07, opubl. LEX nr 191865) rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o charakterze wyjątkowym i nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Skarżąca spółka poddała przy tym w wątpliwość tezę, jakoby naruszenie prawa w przedmiotowej sytuacji było rażące w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji.

Na marginesie strona skarżąca wskazała, iż powołane przez Kolegium jako obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 134, poz. 1140 i Nr 155, poz. 1299) jest aktem prawnym nieobowiązującym. Obecnie obowiązuje bowiem rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych z dnia 13 lipca 2010 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 924).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 KPA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji wywodzono, że stanowisko wyrażone przez Kolegium w składzie orzekającym w I instancji, stwierdzające wydanie decyzji Starosty Ś. z dnia [...]r. (Nr[...]) z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o odpadach (zwanej dalej ustawą), w szczególności jej art. 43 ust. 5, należało w pełni podzielić. Przypomniano przy tym, że stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem, między innymi, art. 43 ust. 5, który nie przewiduje wydawania zezwolenia starosty, ani obowiązku rejestracji, ani prowadzenia ewidencji odpadów w przypadku, gdy władający gruntami rolnymi zamierza nawozić i ulepszać glebę komunalnymi osadami ściekowymi i podobnymi, prowadząc ich odzysk: "... polegający na ich stosowaniu: 1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczone do produkcji pasz, (...) 4) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, 5) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz". Kolegium zauważyło przy tym, że czynności wymienione w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, pomimo, iż przy ich identyfikacji ustawodawca nie posłużył się kodami procesów odzysku (załącznik nr 5 ustawy), to jednak można zakwalifikować jako R10 - rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Beneficjentem zwolnienia od ustawowego obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów będących komunalnymi osadami ściekowymi będzie więc wyłącznie osoba władająca nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają zostać zastosowane w celach określonych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 lub 5 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. (Nr[...] ) zezwolono Spółce z o.o. "G. –T." na odzysk, w procesie R10, odpadów będących komunalnymi osadami ściekowymi, przez które należy rozumieć pochodzące z oczyszczalni ścieków osady z komór fermentacyjnych i z innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz z oczyszczania innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Odpady o kodach 02 03 05 i 19 08 05 (wymienione w decyzji) spełniają powyższą definicję, a w złożonym wniosku o wydanie zezwolenia Spółka wyraźnie zaznaczyła, że odzysk tychże odpadów będzie dokonywany właśnie metodą R10. Jako miejsce odzysku wskazano działki o numerach:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], 2029, 1116, w obrębie Sz. i działki o numerach: [...],[...], [...], [...], [...], w obrębie Z. (wszystkie na terenie gminy Ś. Ś.), będące we władaniu wnioskodawcy (umowa dzierżawy z dnia 26 października 2009 r.). Wypełniona została zatem wyżej opisana dyspozycja przepisu art. 43 ust. 5 ustawy. Trafnie więc wskazano w uzasadnieniu decyzji składu orzekającego w I instancji, że skoro przepis art. 43 ust. 5 ustawy zwalnia władającego gruntami z obowiązku uzyskania zezwolenia, z obowiązku rejestracji i prowadzenia ewidencji osadów ściekowych stosowanych w celach wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy o odpadach, Starosta Ś. nie miał kompetencji do wydania Spółce z o. o. "G.-T." zezwolenia na odzysk osadów ściekowych w procesie R10. Powyższe z kolei wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia przez ten organ przepisów prawa, obligującego Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Przypomniano przy tym, że rażące naruszenie prawa to oczywista sprzeczność między treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a takie rozumienie tego pojęcia jest następstwem gramatycznej, językowej jego wykładni, gdzie rażący to wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny.

Zdaniem Kolegium, z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której brak kompetencji Starosty do wydania spornego zezwolenia nie może budzić żadnych wątpliwości. Nie sposób przy tym podzielić poglądu pełnomocnika Spółki, że "zwolnienie określonych grup podmiotów z obowiązku uzyskania decyzji na odzysk odpadów w procesie R10, nie prowadzi do wniosku, jakoby takiej decyzji organ nie mógł wydać", czy też że "zapisy art. 43 ust. 5 zwalniającego władającego gruntem z konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności opisanej w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, nie wykluczają możliwości jego uzyskania". Oczywistym bowiem jest, że skoro zezwolenie nie było wymagane, to jego wydanie, w związku z brakiem podstawy prawnej, jest niedopuszczalne. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia, w przypadku zaistnienia opisanych w art. 43 ust. 5 ustawy przesłanek, jest równoznaczne z brakiem podstaw do jego wydania, a orzeczenie co do istoty w takiej sytuacji zawsze będzie nosić cechy rażącego naruszenia prawa.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, iż w pełni podziela stanowisko składu orzekającego w I instancji co do bezprawności pkt 2 i 6 osnowy decyzji Starosty Ś. z dnia [...]r., wywodząc, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, komunalne osady ściekowe w postaci płynnej mogą być wstrzykiwane do gruntu tylko metodą iniekcji (wstrzykiwania) lub metodą natryskiwania, w tym hydroobsiewu, a komunalne osady ściekowe w postaci mazistej i ziemistej, należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nim zmieszać. Z uwagi na fakt, że osady ściekowe powinny być transportowane od wytwórcy na grunt, który ma być nawożony lub ulepszony, i wprowadzone do gleby bez ich zbierania na tym gruncie i magazynowania, za niedopuszczalny trzeba uznać, zawarty w pkt 2 osnowy badanej decyzji, warunek "magazynowania ww. odpadu bezpośrednio w miejscu odzysku".

Odnosząc się do zarzutu Spółki co do nieaktualności wyżej powołanego rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że oceniając legalność decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, właściwy organ bada jedynie zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględniając przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jego wydania. Skoro zatem badana decyzja Starosty Ś. została wydana w dniu [...] r., wejście w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, dla oceny jej prawidłowości, nie mogło mieć znaczenia.

Kolegium podniosło następnie, że w pkt 6 osnowy decyzji Starosta zobowiązał Spółkę "G.-T." do "przedłożenia w Starostwie Powiatowym w Ś.Ś. stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku". Bezprawność tego obowiązku, wynika – w opinii organu – z faktu, że odmiennie niż inne odpady, osady ściekowe przeznaczone do nawożenia i ulepszania gleby w procesie R10 nie mogą być przekazywane przez Spółkę, jako je odzyskującej, a więc jako posiadacza tych odpadów, innym podmiotom na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy, ze względu na ograniczenie przekazywania ich przez wytwórcę wyłącznie władającemu gruntami wraz z wynikami badań osadów i gruntów oraz informacją o dawkach dopuszczonych na zbadanym gruncie. Takiej możliwości nie przewiduje również rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 2614).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła G.-T. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Rozwijając zarzuty skargi, strona skarżąca - powołując się na poglądy piśmiennictwa - podniosła, że okoliczność, iż ustawodawca zwalnia dany podmiot z obowiązku posiadania decyzji zezwalającej na prowadzenie określonych rodzajów działalności, nie uprawnia do wysuwania argumentu a contrario, że podmiot ten o taką decyzję nie może wystąpić i jednocześnie, że starosta nie jest uprawniony do jej wydania. Osady mogą być bowiem poddawane różnym procesom, np. procesom R3 (kompostowanie), R10 (rozprowadzanie na powierzchni gleby), R13 (magazynowanie), R14 (do wytworzenia okrywy rekultywacyjnej zamkniętych składowisk odpadów), a wybór prowadzonego procesu odzysku zależy od możliwości danego przedsiębiorcy oraz od dopuszczalnych metod regulowanych ustawą o odpadach i rozporządzeniami szczególnymi. R10 to z kolei proces polegający na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Pojęcie to jest znacznie szersze niż zapisy art. 43 pkt 1 ust 1,4,5 gdyż obejmuje swoim zakresem wszystkie procesy wymienione w art. 43 pkt 1 ust 1-5.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej Spółki, nie ma przeszkód, aby przedsiębiorca, którego statutowym rodzajem prowadzonej działalności jest gospodarowanie odpadami na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, uzyskał zezwolenie właściwego organu na wskazany sposób gospodarowania odpadami. Również zapisy art. 43 pkt 5 zwalniającego władającego gruntem z konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności opisanej w art. 43 pkt 1 ust. 1,4,5 nie wykluczają możliwości jego uzyskania. Decyzje bowiem na odzysk osadów w procesie R10 są decyzjami powszechnie występującymi na terenie naszego kraju, a ubieganie się przez spółkę o jej wydanie miało na celu uzgodnienie całego procesu odzysku, którego elementem jest konieczność przetrzymywania (magazynowania) osadu w pryzmach.

Odnosząc się do twierdzeń co do bezprawności pkt 2 osnowy decyzji Starosty Ś. (magazynowanie odpadu w miejscu odzysku), strona skarżąca podniosła, iż mamy tu do czynienia z nieprawidłową interpretacją przez organ zapisu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, komunalne osady ściekowe należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nimi mieszać, co też oznacza, że chodzi o natychmiastowe zmieszanie, w momencie, gdy osady ściekowe znajdują się na gruncie, na którym mają być zastosowane. W określonych natomiast przypadkach, zanim nastąpi rozprowadzenie osadów na gruncie, są one magazynowane, do momentu wdrożenia procedury R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby). Wskazano przy tym, że niejednokrotnie magazynowanie poprzedza również proces rozprowadzenia osadów na konkretnych gruntach, co jest jednak uwarunkowane możliwościami np. wykorzystywanego sprzętu rolniczego lub warunkami atmosferycznymi.

Powołując się nadto na interpretację m.in. Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego W. W., wskazano, że regulacja prawna zawarta w ustawie o odpadach i przepisach odpowiednich aktów wykonawczych, w żadnym momencie nie formułuje obowiązku zastosowania osadów bezpośrednio po ich przejęciu, bez jakiejkolwiek różnicy czasowej pomiędzy momentem przejęcia a wykorzystania. Wskazano przy tym, że nie ma przeszkód formalno-prawnych, by proces R1O poprzedzony był magazynowaniem odpadów oraz do uznania, że magazynowanie stanowi część procesu odzysku R1O.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ prawa procesowego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – skarżąca spółka wywodziła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa i już chociażby w kontekście przywołanej wyżej interpretacji zapisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego, jawi się poważna wątpliwość, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przez Starostę Ś. W ocenie skarżącej zaprezentowana wyżej wykładnia powoduje, że nie sposób mówić w sytuacji niniejszej sprawy o pozostawaniu treści decyzji w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, zwłaszcza w kontekście prezentowanej "praktycznej interpretacji zapisów ustawy o odpadach". Istnienie nadto przedmiotowej decyzji nie powoduje żadnych negatywnych skutków, co z kolei sprawia, iż "ciężko jest uznać jej istnienie w obrocie prawnym jako nieakceptowalne".

Ponadto skarżąca spółka podtrzymała swoje wcześniej wyrażone stanowisko odnośnie do możliwości usunięcia nieścisłości występujących w decyzji Starosty w trybie art. 155 KPA.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie z dnia 26 maja 2011 r. strona skarżąca podniosła, że w sytuacji podjęcia niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia zachodzi obawa, że bez jakiejkolwiek winy skarżącej, działającej w zaufaniu do organu administracyjnego, spółka może zostać obciążona karami finansowymi za magazynowanie bez posiadania decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania. W drodze natomiast mediacji można by osiągnąć wskazany cel, poprzez zgodę Kolegium na stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś.w części, w konsekwencji czego takie rozwiązanie stałoby w zgodzie z zasadami współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wyjaśniła nadto, że w chwili podjęcia przez Kolegium rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, podjęła działania mające na celu zaprzestanie magazynowania na działkach, a nadto zakończyła prowadzenie odzysku osadów ściekowych w procesie R10 na terenie Gminy Ś. Ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zgodnie zaś z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr[...], utrzymująca w mocy podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 KPA, art. 43 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i ust. 5, w związku z art. 3 ust. 3 pkt 2, 9, 13 i 19, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 2 i art. 43 ust. 1a, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr[...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...]r. nr[...], którą zezwolono spółce z o.o. G.-T. na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych oznaczonych kodami 02 03 05 i 19 08 05 – na terenie gminy Ś. Ś.

Motywując zasadność powyższego rozstrzygnięcia koniecznym jest na wstępie scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny. Zgodnie z art. 156 § 1 KPA organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 KPA podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 KPA). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

Mając na względzie powyższe rozważyć należało, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, to jest czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja udzielająca zezwolenia na prowadzenie w procesie R10 odzysku osadów ściekowych oznaczonych kodami 02 03 05 i 19 08 05 została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 KPA, wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Jednakże W. Dawidowicz odnosi brak podstawy prawnej jedynie do prawa materialnego (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 253), a B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, (OSP 2007, nr 9, poz. 100, s. 624). Rażące naruszenie prawa odnosi do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego).

Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20) "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).

Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Zdaniem W. Chróścielewskiego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzało o konieczności eliminacji kwestionowanej decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...] z obrotu prawnego. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.jedn. – w czasie podejmowania decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. – Dz.U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 z późn. zm.; obecnie – Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5. Zasadą jest zatem, że prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymaga zezwolenia, z wyjątkami przewidzianymi przez ustawodawcę. Jednym z nich jest sytuacja, gdy właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością stosuje komunalne osady ściekowe w rolnictwie, do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu lub do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz (art. 43 ust. 5 tej ustawy). W świetle literalnego brzmienia art. 43 ust. 5 powyższej ustawy, władający gruntem zwolniony jest więc nie tylko z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub obowiązku rejestracji, ale także z obowiązku prowadzenia ewidencji osadów ściekowych stosowanych w celach wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, to jest w rolnictwie, rozumianym tak, jak nakazuje ust. 1 pkt 1, do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz.

Skoro zatem ustawodawca z mocy ustawy wyłączył obowiązek ubiegania się o wydanie zezwolenia na działalność, o której mowa w powyższej regulacji normatywnej, to brak jest podstaw do przyznania upoważnienia właściwemu organowi do wydawania zezwoleń w tym przedmiocie. Z tego też względu – jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – S. Ś. nie miał kompetencji do wydania na rzecz "G.– T." sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów będących komunalnymi osadami ściekowymi na terenie gminy Śr. Ś. w procesie R10. Podkreślić bowiem należy, że wskazane we wniosku odpady o kodzie 02 03 05 (osady z zakładowych oczyszczalni ścieków) oraz 19 08 05 (ustabilizowane komunalne osady ściekowe) stanowią komunalne osady ściekowe, przez które należy rozumieć - w myśl art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach – pochodzące z oczyszczalni ścieków osady z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych, a nadto przewidziane są do odzysku metodą R10 – rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszenia gleby. Jako zaś miejsce prowadzenia działalności w opisywanym zakresie podano grunty znajdujące się w gminie Ś. Ś. o łącznej powierzchni 181, 67 ha, które spółka dzierżawi od Gospodarstwa Rolnego P. H., na mocy dołączonej do wniosku umowy dzierżawy.

Powyższe oznacza, że skarżąca spółka spełnia określone w art. 43 ust. 5 cyt. ustawy wymagania, od których ustawodawca uzależnił zwolnienie z mocy prawa władającego gruntem z obowiązku uzyskania zezwolenia, obowiązku rejestracji i prowadzenia ewidencji osadów ściekowych. W efekcie S.Ś. nie był uprawniony w świetle obowiązujących regulacji do wydania decyzji zezwalającej w przedmiocie tożsamym, co zezwolenie, o którym mowa w art. 43 ust. 5. Wobec tego podjęcie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji należy postrzegać jako rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności. Treść bowiem podjętego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, stanowiącego jego podstawę. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 6 KPA organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie to obejmuje z kolei dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IISA/Go 109/10). Kompetencji organów nie można nadto domniemywać, gdyż muszą one wynikać wprost z ustawy. Dowolne natomiast interpretowanie i przyjęcie, jako wyniku interpretacji, wykładni rozszerzającej w przypadku normy kompetencyjnej mogłoby powodować nadużycie w stosowaniu prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt IISA/Lu 453/08). Z tego też względu zgodzić należy się z Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie udzielone skarżącej Spółce zezwolenie, pomimo braku podstawy do jego wydania, nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący został bowiem naruszony przepis, który nie budził żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a nadto mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Ponadto wydanie niniejszej decyzji - wbrew jednobrzmiącej regulacji normatywnej przez organ do tego nieupoważniony – należy odczytywać jako wywołanie skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazana powyżej wadliwość uzasadnia więc stwierdzenie nieważności decyzji w całości albowiem niedopuszczalnym i nie do pogodzenia z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym zasadą legalizmu, byłoby jedynie częściowe wyeliminowanie niniejszego aktu działania administracji, w sytuacji braku w ogóle kompetencji do jego podjęcia przez Starostę.

Zgodzić się nadto należy z twierdzeniami Kolegium, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. Nr 134, poz. 1140 z późn. zm.) – stanowiącym, iż komunalne osady ściekowe w postaci płynnej mogą być wprowadzane do gruntu tylko metodą iniekcji (wstrzykiwania) lub metodą natryskiwania, w tym hydroobsiewu, a komunalne osady ściekowe w postaci mazistej i ziemistej należy rozprowadzać równomiernie na powierzchni gruntu i niezwłocznie z nim zmieszać, z zastrzeżeniem ust. 3 – osady ściekowe powinny być transportowane od wytwórcy na grunt, który ma być nawożony i wprowadzone do gleby bez ich zbierania na tym gruncie oraz magazynowania. Oznacza to, że nie do przyjęcia jest punkt 2 decyzji Starosty Ś. z dnia [...]r., wprowadzający warunek magazynowania bezpośrednio w miejscu odzysku oraz zabezpieczenia go przed dostępem osób postronnych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie spółce prowadzącej odzysk odpadów w procesie R10 nie mogło zostać wydane zezwolenia na zbieranie osadów na działce czy też ich magazynowanie. W procesie tym bowiem osady ściekowe winny być transportowane od wytwórcy na grunt i na nim rozprowadzane na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby. Magazynowanie przed rozprowadzaniem osadów na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby, o którym mowa w skardze, odpowiada z kolei bardziej procesowi R13 przewidzianemu dla magazynowania odpadów, które mają być poddane któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R12 (z wyjątkiem tymczasowego magazynowania w czasie zbiórki w miejscu, gdzie odpady są wytwarzane).

Zgodzić należy się także z Kolegium w kwestii bezprawności nałożenia w punkcie 6 decyzji Starosty Ś. obowiązku przedłożenia w Starostwie Powiatowym w Ś. Ś. stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku, czego także nie zakwestionowano w skardze. Osady ściekowe przeznaczone do nawożenia i ulepszania gleby w procesie R10 nie mogą być bowiem przekazywane przez je odzyskującego, którym w niniejszej sprawie jest skarżąca spółka, innym podmiotom na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy, ze względu na ograniczenie ich przekazywania przez wytwórcę wyłącznie władającemu gruntami wraz ze stosownymi wynikami badań i informacją o dawkach dopuszczonych.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżącej dotyczących możliwości usunięcia stwierdzonych w decyzji Starosty Ś. wad w trybie art. 155 KPA należy zauważyć, że uregulowana w nim konstrukcja wprowadza możliwość wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiąc pewien wyjątek od zasady trwałość decyzji administracyjnej tworzącej dla stron prawa nabyte i chroniąc te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji publicznej przez wymaganie zgody stron na jej wzruszenie. Instytucja ta służy jednemu celowi, a mianowicie ustabilizowaniu określonych w wyniku postępowania administracyjnego praw i obowiązków stron w sferze prawa materialnego, gdy inaczej mówiąc - decyzja stosowania prawa powoduje rozstrzygnięcie sporu co do prawa lub usunięcie sytuacji nieustalenia prawa. W judykaturze jednomyślnie podkreśla się, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, wywodząc, że "przewidziane w kodeksie i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Pierwszeństwo ma przy tym tryb najdalej idący, to znaczy tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc - od chwili jej wejścia do obrotu prawnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie decyzja Starosty Ś. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a zatem zastosowania trybu nadzwyczajnego, który skutkuje wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego od chwili jej wejścia w życie, to zastosowanie trybu z art. 155 KPA nie znajduje uzasadnienia. Jego bowiem zastosowanie byłoby możliwe dopiero wówczas, gdyby uznano, że brak jest podstaw nie tylko do stwierdzenia nieważności, ale również do wznowienia postępowania.

Odnosząc się z kolei do zawartych w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2011 r. obaw spółki co do możliwości nałożenia dotkliwych kar finansowych wskazać należy, że nie są one uzasadnione. Stwierdzenie nieważności decyzji otwiera bowiem możliwość wystąpienia do organu administracji o odszkodowanie w trybie określonym w przepisach kodeksu cywilnego, jeżeli wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa strona poniosłaby szkodę.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.