Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1208/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147, 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4,6,1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 681/10 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr XI/105/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1208/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. M. na uchwałę Rady Miasta Opola w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 26 kwietnia 2007 r. Rada Miasta w Opolu podjęła uchwalę nr XI/105/07, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Groszowice – Metalchem w Opolu.

Pismem z dnia 6 września 2010 r. J. M., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa i naruszenia jego interesu prawnego, jako właściciela działki nr [...] km 7 obręb Groszowice, polegającego na przeznaczeniu części tej działki pod drogę (1KDx). Podniósł, że przeznaczenie jego działki w planie miejscowym spowodowało, że jest ona dla niego bezużyteczna, albowiem nie można na niej zrealizować budowy domu jednorodzinnego. Zarzucił Radzie Miasta, że działając bezprawnie, przekroczyła władztwo planistyczne m.in. poprzez: arbitralne wytyczenie drogi, zignorowanie stanowiska wnioskodawcy, brak alternatywnych wariantów przebiegu drogi, brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wytyczonego przebiegu drogi, brak rozważenia racjonalności projektu w tym zakresie, brak argumentacji przemawiającej za optymalnością takiego wytyczenia drogi, brak konsultacji z właścicielem działki zagarniętej pod drogę lub choćby powiadomienia o zamiarach i skutkach planów gminy, a także brak propozycji warunków rekompensaty dla właściciela działki za ograniczenie jego prawa do dysponowania gruntem, co jest wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślając, że doszło do naruszenia prawa i interesu prawnego, wskutek uniemożliwienia właścicielowi władania działką, J. M. podał, że gmina znając jego stanowisko od wielu lat go zwodziła. W tym zakresie, jako dowody, powołał swoje pismo z dnia 12 lipca 2004 r. oraz pisma z okresu od 24 lipca 2007 r. do 26 kwietnia 2010 r., sporządzane w ramach wymiany korespondencji pomiędzy nim a Urzędem Miasta. Dodatkowo zarzucił też organowi, że przedkładane przez organ wyrysy z części graficznych planu nie są wystarczające do oceny spełnienia przez gminę wymagań z ustawy, gdyż weryfikacja ich winna nastąpić w oparciu o część opisową uchwały, co nie zostało jednak rozważone. Wskazał, że organ w tym zakresie nie wyjaśnił ani nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy (np. względy ekonomiczne, ekofizjograficzne, warunki lokalne, stanowisko mieszkańców itd.). Nie wiadomo też, czy i dla kogo wytyczenie drogi jest optymalne, skoro przecina ona obecnie istniejący i rozrastający się ciąg zabudowy, prowadząc w kierunku, gdzie żadne zabudowania nie powstają. Ponadto nieznane są względy, dla których prawa przyszłych właścicieli działek, do których ma prowadzić droga, mają pierwszeństwo przed prawami właścicieli istniejącego szeregu zabudowy. W oparciu o przedstawione stanowisko J. M. wniósł o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianę planu i wskutek tego umożliwienie mu zabudowy na jego działce.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 6 października

2010 r., Rada Miasta Opola stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie zawiera wad prawnych, nie narusza żadnego interesu prawnego, ani też żadnych uprawnień, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ wyjaśnił, że przy opracowywaniu planu przestrzegana była procedura uregulowana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioski do planu zbierane były od dnia 21 marca do 21 kwietnia 2005 r., projekt planu wyłożony był do publicznego wglądu od dnia 8 stycznia do 5 lutego 2007 r., dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami zorganizowana była dnia 1 lutego 2007 r., a do dnia 23 lutego 2007 r. zbierane były uwagi do projektu planu. Przesłanką do wytyczenia drogi 1 KDx o ustalonym przebiegu była kontynuacja myśli urbanistycznej zawartej we wcześniejszych opracowaniach planistycznych, przy czym w czasie opracowywania projektu planu właściciel spornej działki nie wnosił żadnych pism i nie uczestniczył w dyskusji publicznej nad projektem. W oparciu o art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz

art. 140 kc organ wyjaśnił, że ustalenia planu, będącego aktem prawa miejscowego, stanowią o granicach i zasadach wykonywania prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustawą, o której mowa w art. 140 kc. Powołując art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wywiódł, że właściciele mogą wykonywać swoje prawa w granicach określonych m.in. przez plan miejscowy, a władztwo planistyczne nie narusza interesu prawnego właścicieli gruntów. Zaznaczył przy tym, że do czasu realizacji spornej drogi nieruchomość może być użytkowana rolniczo (zgodnie z obecnym stanem według ewidencji gruntów), a do terenów przeznaczonych na drogi ma zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznając, że wzywający nie wykazał naruszenia żadnego interesu prawnego, mogącego stanowić podstawę zmiany planu organ dodał, że oceny kwestionowanego planu pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa dokonał również Wojewoda Opolski. Rada zasygnalizowała także, że dwa kluby radnych uznały, że wystosowane wezwanie jest niezasadne, a jeden klub pozytywnie ustosunkował się do przedstawionych w nim argumentów. W sprawie nie będzie jednak podejmowana inicjatywa uchwałodawcza dotycząca zmiany planu.

Pismem dnia 15 października 2010 r. J. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zarzucając zaskarżonemu aktowi bezprawność oraz naruszenie jego interesu prawnego wskutek przeznaczenia części działki nr [...], będącej jego własnością, pod drogę (1 KDx) z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie kwestionowanej uchwały w tym zakresie. Odnosząc się do twierdzenia organu wyrażonego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i nie zawiera wad prawnych, strona podniosła, że nie może ona w pełnym zakresie funkcjonować w obrocie prawnym, aż nie zostanie zweryfikowana przez sąd przez pryzmat legalności. Podważając stwierdzony przez organ fakt niezgłaszania przez skarżącego uwag i wniosków do planu czy ewidencji wnioskowanych zmian, wskazał z kolei na swoje pismo z dnia 12 lipca 2004 r. oraz pisma sporządzone w okresie od 24 lipca 2007 r. do 26 kwietnia 2010 r., w ramach "wymiany korespondencji z urzędem miasta." Dalej, w zakresie zarzutu przekroczenia przez organ władztwa planistycznego skarżący przytoczył argumenty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto podnosząc, że jego uprawnienia właścicielskie nie zostały ograniczone zgodnie z prawem, zakwestionował stanowisko organu co do tego, że może użytkować ziemię rolniczo. Stwierdził też, że brak uznania jego zarzutów za zasadne dowodzi, że "padł ofiarą polityki miasta, która opiera się na enigmatycznych hasłach myśli urbanistycznej, stanowisk klubów radnych itd., które jednak nie mają nic wspólnego z prawnymi standardami leżącymi na styku uprawnień właścicielskich oraz władztwa gminy, które co do zasady są równe". W oparciu o orzecznictwo sądów skarżący zwrócił uwagę, że uchwała musi zawierać uzasadnienie faktyczne polegające na wykazaniu niezbędności przeznaczenia pod drogę publiczną części nieruchomości skarżącego, a zastosowanie zasady równomierności nie może polegać na mechanicznym odcięciu z każdej nieruchomości pasa gruntu o równej szerokości, jako przeznaczonego pod drogę. Podczas planowania konieczna jest wszechstronna analiza, rada powinna rozważyć także inne możliwości poprowadzenia drogi, konieczne jest minimalizowanie ingerencji w prawa właścicieli, a na gminie spoczywa ciężar optymalizacji rozwiązań planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Opole wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej organ podniósł, że pismo skarżącego z dnia 12 lipca 2004 r. nie dotyczyło miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Groszowice - Metalchem w Opolu, lecz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej. Nie było ono zatem wnioskiem do projektu planu i nie mogło być uwzględnione podczas rozstrzygania takich wniosków. Ponadto na wszystkie pisma, wnioski, czy interpelacje skarżącego udzielono informacji, zgodnie z aktualnym stanem prawnym. Informacja o możliwości złożenia wniosku o zmianę planu wynikała przy tym z art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, odnośnie zarzutu dotyczącego konieczności rozważenia wszystkich okoliczności sprawy (np. względów ekonomicznych, ekofizjograficznych, warunków lokalnych, stanowiska mieszkańców), uznając zarzut za chybiony podniósł, że opracowania ekofizjograficznego zostały przygotowywane przed rozpoczęciem procedury miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stosowanie do zapisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150). Z kolei, analizy dotyczące względów ekonomicznych zawarte są w prognozie skutków finansowych, a stanowisko mieszkańców zawsze jest brane pod uwagę, zgodnie z procedurą określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, że wszelkie sporządzone analizy były brane pod uwagę podczas konstruowania zapisów zaskarżonego aktu. Część tekstowa miejscowego planu zawiera jednoznaczne ustalenia i nie ma możliwości wprowadzania do niej wyjaśnień, rozważań i uzasadnień. Omawianie założeń projektu planu oraz wyjaśnienia miały natomiast miejsce w dyskusji publicznej, w której skarżący nie uczestniczył. Co do publicznego ciągu pieszo-jezdnego (1 KDx) przebiegającego przez działkę skarżącego organ wyjaśnił, że wyznaczono go w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej. Bez zarezerwowania terenu niezbędnego pod rozwój układu komunikacyjnego nie ma możliwości projektowania nowych obszarów mieszkaniowych. Argumentem przemawiającym za słusznością wyznaczenia drogi w takim przebiegu była z kolei kontynuacja myśli urbanistycznej, bowiem droga była już wyznaczona wg Planu szczegółowego zagospodarowania terenu budownictwa jednorodzinnego Groszowice - Kolonia z 1985 r., obowiązującego do końca 2003 r. W obecnym planie miejscowym przeznaczono jednak dużo mniej terenu pod drogę w stosunku do poprzedniego planu, co jest dla skarżącego korzystne. Ponadto, według ustaleń poprzednio obowiązującego planu w ogóle nie było możliwości lokalizowania budynku mieszkalnego na nieruchomości skarżącego, natomiast według ustaleń obecnie obowiązującego planu istnieje możliwość usytuowania budynku, np. o wymiarach około 8 x 10 m. Możliwe jest również przełożenie istniejącej kanalizacji sanitarnej, w celu usytuowania większego budynku. Organ stwierdził, iż skarżący mylnie pojmuje prawo ograniczenia własności. Powołując się na zapis art. 140 kc wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustawą nadającą gminie tzw. władztwo planistyczne, które nie narusza interesu prawnego właścicieli gruntów. Stosownie do tego stwierdził też, że zaskarżony plan jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi i nie narusza przepisów prawa materialnego, w szczególności w odniesieniu do art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W oparciu o art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), ustosunkowując się do zarzutu skargi wskazał ponadto, że w części tekstowej planu nie ma żadnego uzasadnienia, ponieważ uchwała zawiera ustalenia dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania wyznaczonych w planie terenów. Drogi wyznaczone w planie stanowią jednak część układu komunikacyjnego, który ma zapewnić odpowiednią obsługę komunikacyjną nie tylko nieruchomości skarżącego, ale także dla innych terenów znajdujących się w sąsiedztwie. Podkreślając, że układ komunikacyjny stanowi system w obrębie całej jednostki urbanistycznej, ma charakter ciągły i nie można go rozwiązać tylko dla pojedynczych działek, organ podniósł, że w kwestionowanej uchwale układ komunikacyjny został zaprojektowany prawidłowo, a ilość i przebieg planowanych dróg są adekwatne do przewidzianych w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej (zarówno nowych, jak i istniejących). Podsumowując swoje stanowisko organ przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w zakresie przekroczenia władztwa planistycznego gminy oraz nie zawiera wad prawnych, skutkujących koniecznością jej uchylenia.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2010 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i zakwestionował twierdzenie organu, jakoby nie przedstawiał swojego stanowiska w trakcie opracowywania planu. W tym zakresie wskazał na swoje pismo z dnia 12 lipca 2004 r. Podniósł również, że wbrew ocenie organu niemożliwym jest posadowienie domu jednorodzinnego na jego nieruchomości, albowiem koszty uzgodnień i przełożenia kanalizacji sanitarnej są nieproporcjonalne do budowy domu o wymiarach 8x10m. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia uprawnień właścicielskich niezgodnie z prawem stwierdził, że organ zasłania się pozaprawnym pojęciem "myśli urbanistycznej", a w sprawie nie ma wystarczającego uzasadnienia wykazującego niezbędność przeznaczenia jego nieruchomości pod drogę publiczną.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2011 r. organ zwrócił uwagę, że nie można mylić procedury opracowania planu miejscowego z procedurą dotycząca wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla kanalizacji sanitarnej. Wskazał też, że o ile pojęcie "kontynuacji myśli urbanistycznej" nie jest pojęciem, które można zdefiniować, stanowi ono przyjętą zasadę działania dającą obywatelom poczucie bezpieczeństwa i stabilności w zakresie prowadzonej polityki przestrzennej.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 22 lutego 2011 r., strony podtrzymały swoje stanowiska. Dodatkowo, pełnomocnik strony skarżącej, nie zgadzając się z kwestionowaną koncepcją urbanistyczną gminy, podniósł, że tereny, do których miałby prowadzić ciąg pieszo – jezdny, wyznaczony na gruntach skarżącego, są terenami zalewowymi. Pełnomocnik organu wskazał z kolei, że zaskarżona uchwała nie tylko nie pozbawiła skarżącego prawa własności, lecz wręcz umożliwiła mu zabudowę jego nieruchomości w stosunku do poprzednich uregulowań planistycznych z 1985 r. W wyniku prac hydrologicznych tereny nie są przy tym uznawane za zalewowe. Jednocześnie podał, że możliwa jest przebudowa sieci sanitarnej przebiegającej przez nieruchomość skarżącego bliżej granicy. Gmina, projektując ciąg pieszo – jezdny, starała się w sposób proporcjonalny obciążyć wszystkie sąsiadujące nieruchomości. Na stwierdzenie pełnomocnika organu, że droga przebiega przy wschodniej części granicy działki skarżącego, pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że nie wiadomo, w jakiej odległości ma ona przebiegać, a działka ma 8,5 ara.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zważył na kwestie formalne, związane ze spełnieniem przez skarżącego ustawowych przesłanek zaskarżenia uchwały do sądu, które uregulowane zostały w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). Wskazany przepis stanowi bowiem podstawę prawną wniesienia do sądu skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bez wątpienia natomiast, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do jej podjęcia przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako akt prawa miejscowego, którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy, jest on zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą tą naruszone, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny po ustaleniu, że zaskarżona uchwała wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne, co do terminu jej wniesienia, poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, do zbadania legitymacji skargowej, która wiąże się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.

Przechodząc do oceny legitymacji procesowej skarżącego, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd I instancji dostrzegł, że tylko przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Sąd I instancji wskazał, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.

Oceniając legitymację procesową skarżącego w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że niewątpliwie skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Opola podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Groszowice – Metalchem w Opolu, a to z uwagi na fakt, że jej postanowienia dotyczą terenu obejmującego nieruchomość będącą własnością skarżącego. Uchwała reguluje zatem sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Jego interes prawny wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Jednocześnie jednak w ocenie Sądu I instancji, postanowienia zaskarżonego aktu odnoszące się do nieruchomości skarżącego nie naruszają jego interesu prawnego.

Rada Miasta Opola podjęła zaskarżoną uchwałę w granicach kompetencji przyznanych jej na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz określonych w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie też, jak wynika z przedłożonych dokumentów, podjęła zaskarżoną uchwałę z zachowaniem zasad i trybu określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem przyjąć, że w związku z tym naruszyła jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przede wszystkim nieuprawniony jest zarzut skarżącego, że wadliwy w tym względzie jest brak wyjaśnienia i uzasadnienia w uchwale konieczności budowy drogi przebiegającej przez jego nieruchomość oraz to, że organ nie przewidział w planie innego wariantu jej przeprowadzenia, czy też nie odniósł się do sprzeciwu skarżącego dotyczącego budowy drogi.

Sąd zauważył, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zawiera on zatem konkretne ustalenia. Rozważanie wariantów w tym zakresie możliwe jest natomiast na etapie projektowania, tj. poprzedzającym jego uchwalenie, na którym ustawodawca przewidział dyskusję publiczną i zgłaszanie uwag co do przewidywanych ustaleń. Jak wynika z przedłożonych dokumentów skarżący nie zgłaszał uwag do projektu planu w trybie wynikającym z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powodowałoby konieczność udzielenia mu odpowiedzi i wyjaśnienie zasadności budowy spornej drogi. Powołane przez niego w skardze pisma składane były w okresie od 24 lipca 2007 r. do 26 kwietnia 2010 r., czyli już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Natomiast pismo z dnia 12 lipca 2004 r. zawierało jedynie oświadczenie o braku zgody na "zabranie części działki", przy czym projekt miejscowy był wyłożony do publicznego wglądu od 8 stycznia 2007 r. do 5 lutego 2007, a termin zgłaszania do niego uwag upływał 23 lutego 2007 r. Stosownie też do tego skoro, jak wynika z przedłożonych przez organ dokumentów, zachowany został ustawowy tryb podjęcia uchwały nie można uznać, że wskutek naruszenia przepisów prawa proceduralnego przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia uprawnienia skarżącego, w zakresie konieczności wyjaśnienia zasadności budowy drogi, w związku z rozpatrzeniem uwag.

Zaskarżona uchwała nie naruszyła również interesu prawnego skarżącego w zakresie przysługującego mu prawa własności, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa do zabudowy, w związku z przeznaczeniem części nieruchomości pod realizację celu publicznego w postaci budowy drogi, co skarżący wiąże z przekroczeniem przez organ gminy granic władztwa planistycznego. Nie można uznać, że podejmując uchwałę Rada Miasta Opola wykroczyła poza kompetencje przysługujące jej w tym zakresie i naruszyła przepisy prawa materialnego, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej, jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje bowiem możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi z kolei, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do wskazanych regulacji, przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności wynika natomiast wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Uwzględniając powyższe, stosownie do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości, Sąd stwierdził, że jakkolwiek, zapisy zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do ograniczenia prawo własności skarżącego, to Rada Miasta nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, a zapisy planu nie naruszają przysługującego skarżącemu prawa własności.

Przy dokonywaniu oceny w zakresie uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności w pierwszej kolejności uwzględnić należało to, że skarżący, nie zgłaszał wniosków do projektu planu oraz nie uczestniczył w dyskusji publicznej o projekcie. Wobec braku takich działań właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym trudno bowiem skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, a to z uwagi na to, że nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan pozostaje zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od 2001 r. Ponadto, ustalenia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego nie wyłączają możliwości korzystania przez niego bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający z ustaleń planu, co wyłącza uznanie, że doszło do naruszenia istoty przysługującego mu prawa własności. Ograniczenie jego prawa w tym zakresie, co do części nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę, mieści się natomiast w zakresie przyznanego gminie władztwa planistycznego.

Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego aktu, działka skarżącego oznaczona symbolem 16MN, przeznaczona została w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym na części działki skarżącego przewidziano przeprowadzenie publicznego ciągu pieszo – jezdnego, oznaczonego symbolem 1KDx. Kwestionowana przez skarżącego droga została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną. Stanowi ona część układu komunikacyjnego dla rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej. Przeznaczenie części działki skarżącego pod wskazaną drogę nie wyłącza jednak jej zabudowy zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym. Pozostała część nieruchomości nie straci bowiem parametrów działki budowlanej. Oceniając w związku z tym zakres ingerencji organu uznać należało, że nie ma ona znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Wprawdzie w odczuciu skarżącego zapisy planu nie dają mu możliwości zabudowy nieruchomości w zakresie zgodnym z jego planami, jednakże podkreślić trzeba, że nie wyłączają takiej zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, że na mocy powołanego wcześniej art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Jednocześnie, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, tak jak to podnosi skarżący, konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości, na przeznaczenie części nieruchomości stanowiącej jego własność pod drogę publiczną. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącego, nie świadczy o naruszeniu przysługującego mu prawa własności. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu publicznym, w planowaniu przestrzennym organy gminy obowiązane są uwzględnić zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, do których niewątpliwie zaliczyć należy planowanie układu komunikacyjnego w zakresie dostępu do drogi. Ponadto, ustalając w planie miejscowym rozwiązanie komunikacyjne w postaci publicznego ciągu pieszo – jezdnego, oznaczonego jako 1KDx, w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, organy gminy obowiązane były uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom wszystkich działek objętych zapisami kwestionowanego planu, w tym także w zakresie planowanego dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie też zwrócić należy uwagę, że zgodnie z planem miejscowym sporna droga nie została wyznaczona tylko na działce skarżącego, lecz także na działkach należących do innych osób, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności ujęcia drogi, co podkreślał organ. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi interesu publicznego, przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności Sąd I instancji stwierdził, że ingerencja w prawo własności skarżącego, w zakresie wyznaczenia na części jego działki publicznego ciągu pieszo - jezdnego, uzasadniona była interesem publicznym w postaci ustalenia układu komunikacyjnego służącego zapewnieniu nieruchomością przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową dostępu do drogi.

Sąd zwrócił również uwagę, że objęta zaskarżonym planem sporna droga 1KDx nie jest nowym elementem działalności planistycznej gminy. Jej realizacja przewidziana była już w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z 1985 r. dla tej części miasta. Skarżący znał ograniczenia wynikające z założeń w planie z 1985 r., a zaplanowana droga w planie z 2007 r. jest kontynuacją zamierzenia planistycznego gminy w tym zakresie. Co istotne, jak wynika z graficznej części planu, w poprzednio obowiązującym planie miejscowym pod drogę przeznaczona była większa część działki skarżącego niż w planie aktualnie obowiązującym. Ponadto, plan miejscowy z 1985 r. nie dopuszczał możliwości zabudowy działki skarżącego, bowiem ustalał dla niej przeznaczenie rolnicze. Dopuszczenie w obecnym planie możliwość realizacji na działce skarżącego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ustalenie przebiegu drogi na mniejszym jej obszarze, zapewnia skarżącemu odpowiednią ochronę i nie narusza jego interesu prawnego. W świetle wskazanego przez niego prawa do zabudowy nieruchomości, zapisy zaskarżonego aktu są bowiem dla skarżącego korzystniejsze od poprzednio obowiązujących, które możliwości takiej nie przewidywały.

Odnośnie kwestionowanego w skardze twierdzenia organu, co do możliwości aktualnie rolniczego użytkowania nieruchomości, wskazano na przepis art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile bowiem przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, przepis art. 35 tej ustawy stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut:

1) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że uzasadnienie koncentruje się na kwestiach techniczno-prawnych, związanych z trybem wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zamiast na naruszeniu prawa i interesu obywatela;

2) naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że mimo że Sąd I instancji dostrzegł, że ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym, to jednak nie stwierdził wadliwości zaskarżonego aktu, podczas gdy wspomniana konfrontacja dowodzi, że ograniczenie praw skarżącego pozwala mu jedynie na budowę domu o powierzchni 8x10 m i to pod warunkiem poniesienia kosztów przebudowy instalacji sanitarnej;

3) naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającym na ich błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że postanowienie uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy interes ten naruszają. Przyznając prymat interesowi publicznemu (budowa drogi publicznej) naruszony został interes skarżącego (praktyczny zakaz budowy);

4) naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie zgłosił uwag do planu, znosi obowiązek wyjaśnienia zasadności przebiegu drogi. Sąd uznał, że warianty w tym zakresie rozważa się na etapie projektowania, z którym to stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

5) naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że już Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, a także możliwość wywłaszczenia, jednakże nie dostrzeżono, że w praktyce wskutek zaskarżonej uchwały skarżący został tak daleko ograniczony, że jest to równoznaczne z jego wywłaszczeniem bez zachowania stosownej procedury;

6) naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 140 kc w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozminięciu się z istotą sprawy. Skarżący bowiem zna i akceptuje warunki ograniczenia prawa własności, lecz zarzuca, że zasada proporcjonalności w tej sprawie została naruszona, a granice władztwa planistycznego gminy zostały przekroczone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący w całej rozciągłości podtrzymuje argumentację zawartą w skardze. Zarzucił, że wbrew art. 2 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dążenie do zaspokojenia zobiektywizowanych potrzeb ogółu w tej sprawie zostało zrealizowane w sposób chybiony. Nieznane są względy, dla których prawa hipotetycznych przyszłych właścicieli działek, do których prowadzić ma droga mają pierwszeństwo przed prawami właścicieli istniejącego szeregu zabudowy. Gmina nie wykazała troski o minimalizowanie kosztów realizacji niezbędnych inwestycji drogowych. Natomiast ingerencja jest dopuszczalna jedynie w zakresie niezbędnym dla zrealizowania ważnych celów. Implikuje to kategoryczny nakaz minimalizowania ingerencji w prawa właścicieli działek. W konsekwencji to na radzie gminy spoczywa cały ciężar optymalizacji rozwiązań planu, a w postępowaniu sądowym ze skargi na plan – ciężar należytej staranności w doborze rozwiązań planu (zarówno ogólnych, jak i najbardziej konkretnych). Skoro do każdego organu administracji publicznej ma pełne zastosowanie negatywne domniemanie kompetencji władczych realizowanych w stosunku do podmiotu zewnętrznego, to również na radę gminy spoczywa ciężar wykazania w postępowaniu sądowym, że uchwalił w plan w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, bez niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek objętych planem.

Powołując takie argumenty w ramach skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Opola wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwił lepsze wykorzystanie nieruchomości skarżącego w stosunku do wynikających z planu poprzedniego. Za chybiony uznano argument dotyczący wytyczenia drogi w kierunku, gdzie brak jest zabudowań, gdyż celem wytyczenia tej drogi miało być otwarcie możliwości kontynuacji zabudowy i obsługi przez nią innych terenów mieszkaniowych przewidzianych w planie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymagają zarzuty dotyczące przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej u.s.g., którego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w kontekście naruszenia art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Autor skargi zarzucił bowiem Sądowi I instancji, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nadto skoncentrował się na kwestiach związanymi z trybem wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zamiast na naruszeniu prawa i interesu obywatela. Wskazał także, że Sąd meriti błędnie uznał, że postanowienia skarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego właściciela nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została w części przeznaczona pod drogę publiczną.

Jeżeli idzie o pierwszy z zarzutów, to należy uznać nie tylko, iż jest on niezasadny, ale również, że argumentom powołanym jako jego uzasadnienie trudno przypisać charakter jurydyczny. Nie sposób bowiem uznać, że zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia obszernych wyjaśnień dotyczących przepisu wyznaczającego przesłanki legitymacji skargowej można traktować w kategoriach uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym bardziej, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 u.s.g. określa legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu sądowym kwestionującym legalność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje się na odmiennych zasadach niż ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym. Wykazanie, iż interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie zostało naruszone na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi punkt wyjścia dla merytorycznego rozpoznania skargi.

Podkreślenia przy tym wymaga, że możliwość zastosowania art. 147 p.p.s.a. w stosunku do skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy postanowienia skarżonej uchwały poza naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, godzą również w obiektywny porządek prawny. Możliwości takiej nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Taki sposób skonstruowania skargi, o której mowa w art. 101 u.s.g. zobowiązuje zatem sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (czy został zachowany termin, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Dopiero po ustaleniu, że powyższe wymagania zostały spełnione, wojewódzki sąd administracyjny może przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stąd też wszelkie poczynione przez Sąd I instancji rozważania dotyczące szczególnego trybu wnoszenia skargi, określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. były niezbędne i miały na celu prawidłowe rozpoznanie sprawy.

Słusznie zauważył jednak autor skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ingerują w sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem, nie naruszają interesu prawnego jego właściciela. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że interes prawny właściciela nieruchomości, w związku z przeznaczeniem jej części w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, został naruszony. Jeśli bowiem zapis uchwalonego planu miejscowego przewiduje wykorzystanie choćby części nieruchomości osoby prywatnej na cele publiczne, w konsekwencji jest to równoznaczne z wprowadzeniem ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością przez jej właściciela. Sąd I instancji, wywodząc, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w granicach ustawowo przyznanych kompetencji, z zachowaniem zasad i trybu przewidzianego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr 80, poz. 717 z późn. zm.), błędnie uznał, że brak naruszenia procedury planistycznej przesądza o braku naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

Samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Opole narusza interes prawny skarżącego nie może jednak przesądzić, iż złożona skarga była zasadna. Jak już bowiem wskazano wcześniej wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale nie wystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonymi obowiązującym prawem.

W przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalność ingerencji w prawo własności wynika z przysługującego gminie, na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Autor skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że Sąd I instancji naruszył ten przepis, uznając, że brak czynnego udziału w procedurze uchwalania planu miejscowego znosi obowiązek wyjaśnienia zasadności zapisów planu, tj. na gruncie rozpoznawanej sprawy – wyjaśnienia wyboru danego wariantu przebiegu drogi, co powinno mieć miejsce na etapie poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że nie jest on uzasadniony. Przede wszystkim wypada zwrócić uwagę, że unormowanie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter bardzo ogólny i nie odnosi się w żaden sposób do procedury uchwalania planów miejscowych ani do wymogów formalnych i materialnych, jakie musi spełniać uchwała jako akt prawa miejscowego. Należy zatem stwierdzić, że o ile nie ulega wątpliwości, że określona ingerencja gminy w prawo własności powinna być uzasadniona i odbywać się jak najmniejszym kosztem właścicieli nieruchomości, to brak uzasadnienia przyjętego wariantu drogi nie może być zwalczany za pomocą zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Godzi się natomiast zwrócić uwagę, iż samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy, jako że swoboda gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. poprzez wprowadzenie wysoce sformalizowanej procedury. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001/2/29) owa złożona procedura zapewnia wszystkim zainteresowanym wpływ na treść planu miejscowego właśnie z uwagi na możliwość naruszenia praw właścicieli nieruchomości nim objętych. W ocenie składu rozpoznającego sprawę, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości objętej planem nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Podkreślenia również wymaga, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem zawierającym przyjęte konkretne i ostateczne rozwiązania dotyczące wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki czy architektury, nie służy zaś przedstawianiu możliwych do rozważenia wariantów.

Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji przyjmując, że Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, a także możliwość wywłaszczenia, nie dostrzegł, że w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący został tak daleko ograniczony w swoim prawie, że jest to równoznaczne z jego wywłaszczeniem bez zachowania stosownej procedury.

Nie ulega wątpliwości, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, choć ograniczenia te mogą wynikać wyłącznie z ustawy tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty prawa własności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe są podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego, a kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. W ramach realizacji tych zadań gmina była zatem uprawniona do obejmowania kolejnych obszarów planami zabudowy m.in. mieszkalnej, co z kolei jest nierozerwalnie związane z koniecznością zapewnienia niezbędnej infrastruktury i sieci dojazdowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zawarcie w planie miejscowym zapisu o przeznaczeniu określonej nieruchomości lub jej części pod drogę publiczną nie jest równoznaczne z utratą własności przez jej właściciela. Nie jest zatem zrozumiały argument autora skargi przyrównujący objęcie nieruchomości zapisami planu miejscowego do wywłaszczenia nieruchomości bez przewidzianej procedury, którą gwarantuje art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Powyższe rozważania pozostają w związku z zarzutem naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego i art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również bowiem art. 140 kodeksu cywilnego przewiduje ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, które to graniczenia wynikać muszą z aktów rangi ustawowej. Z uwagi na fakt, że prawo stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajduje swoje umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek ten bezspornie należy uznać za spełniony.

Uzasadniając wskazany zarzut skarżący stwierdził natomiast, że zna i akceptuje warunki ograniczenia prawa własności, lecz zarzuca niezachowanie zasady proporcjonalności i przekroczenie granic władztwa planistycznego przez gminę. Należy jednak podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż zachowane zostały racjonalne i odpowiednie proporcje w stosunku do celów, dla których przewidziano ograniczenia. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Biorąc zatem pod uwagę rangę takich wartości jak zobiektywizowane potrzeby lokalnych społeczności i konieczność rozwoju terenów zurbanizowanych i przeznaczania ich pod budownictwo mieszkaniowe oraz towarzyszącą mu infrastrukturę techniczną należy uznać, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Podzielić warto również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 r., II OSK 119/05 (System Informacji Prawnej Lex nr 190989), że ustawa statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, to jednak nie można z niej wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów publicznych terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa.

Reasumując, mimo częściowo błędnych rozważań Sądu I instancji, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie na mocy art. 184 p.p.s.a.