Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2995/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 61/17 w sprawie ze skargi Fundacji S. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla punkty 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. zasądza od Fundacji S. z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 61/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] listopada 2016 r. nr [...]w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 oraz punkcie 2 w zakresie odnoszącym się do właścicielki lokalu numer 3 – Fundacji [...] z siedzibą w K.; 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków złożonych przez współużytkowników wieczystych nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], orzekł:

I. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...], o powierzchni [...] m2, posiadającej księgę wieczystą nr [...], stanowiącej dotychczas własność Miasta [...], a będącej we współużytkowaniu wieczystym:

1. A. i G. małżonków S., w udziale 51/1000, właścicieli lokalu nr [...],

2. A. O., w udziale 64/1000, właścicielki lokalu nr [...],

3. Fundacji [...], w udziale 59/1000, właścicielki lokalu nr [...],

4. A. S., w udziale 65/1000, właścicielki lokalu nr [...],

5. K. i Z. F. małżonków B. i E. K., w udziale 54/1000, właścicieli lokalu nr [...],

6. J. S., w udziale 61/1000, właścicielki lokalu nr [...],

7. P. O., w udziale 42/1000, właściciela lokalu nr [...],

8. J. J., w udziale 44/1000, właściciela lokalu nr [...],

9. G. i M. małżonków Ś., w udziale 36/1000, właścicieli lokalu nr [...],

10. Z. i A. małżonków N., w udziale 33/1000, właścicieli lokalu nr [...],

11. K. i J. małżonków K., w udziale 20/1000, właścicieli lokalu nr [...],

12. M. S., w udziale 32/1000, właścicielki lokalu nr [...],

13. H. i J. małżonków W., w udziale 57/1000, właścicieli lokalu użytkowego [...],

14. R. D. i B. D. wspólników spółki cywilnej, w udziale 58/1000 właścicieli lokalu użytkowego [...];

II. ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt I w prawo własności dla:

1. A. i G. małżonków S., właścicieli lokalu nr [...], w wysokości [...] zł,

2. A. O., właścicielki lokalu nr [...],w wysokości [...]zł,

3. Fundacji [...], właścicielki lokalu nr [...], w wysokości [...] zł,

4. A. S., właścicielki lokalu nr [...],w wysokości [...]zł,

5. K. i Z. F. małżonków B. i E. K., właścicieli lokalu nr [...] - w łącznej wysokości [...]zł, w tym dla K. i Z. F. małżonków B. oraz dla E. K. po [...]zł,

6. J. S., właścicielki lokalu nr [...], w wysokości [...]zł,

7. P. O., właściciela lokalu nr [...], w wysokości [...] zł,

8. J. J., właściciela lokalu nr [...], w wysokości [...]zł,

9. G. i M. małżonków Ś. właścicieli lokalu nr [...], w wysokości [...]zł,

10. Z. i A. małżonków N. właścicieli lokalu nr [...], w wysokości [...] zł,

11. K. i J. małżonków K. właścicieli lokalu nr [...], w wysokości [...]zł,

12. M. S., właścicielki lokalu nr V, w wysokości [...]zł,

13. H. i J. małżonków W., właścicieli lokalu użytkowego [...], w wysokości [...]zł,

14. wspólników spółki cywilnej: R. D. i B. D., właścicieli lokalu użytkowego [...], w wysokości [...]zł.

W ramach pkt II organ orzekł w pkt 1 o stosowanej bonifikacie przy ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w pkt 2 orzekł, że właściciele lokali winni uregulować należność jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta [...], w dniu [...] grudnia 2012 r., wystąpili wszyscy właściciele lokali wyodrębnionych posiadający odpowiednie udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wniosek złożono zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Przekształcenia dokonano przy uwzględnieniu wartości prawa własności nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, który został przyjęty jako dowód w sprawie. Opłatę – stanowiącą różnicę między wartością udziału w prawie własności nieruchomości a wartością udziału w prawie użytkowania wieczystego – ustalono przy uwzględnieniu bonifikaty 98% przysługującej osobom fizycznym właścicielom lokali mieszkalnych zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 stycznia 2012r. nr XXX/535/12 w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r., poz. 511), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 maja 2014 r. nr LXXXVI/1787/14 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2014 r. poz. 2189), której udzielenie jest możliwe tylko w przypadku zapłaty w formie jednorazowej. W odniesieniu do wnioskodawców A. S. współwłaściciela lokalu nr [...] oraz K. B. i E. K. jako współwłaścicieli lokalu nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że zachodzi podstawa do udzielenia bonifikaty, która stanowi pomoc publiczną. Bonifikaty w opłacie nie zastosowano dla właścicieli lokali użytkowych oraz dla osoby prawnej – właścicielki lokalu nr [...] Fundacji [...], bowiem uchwała takiej możliwości nie przewiduje w odniesieniu do przekształcenia dla właścicieli lokali, w których prowadzona jest działalność gospodarcza oraz osób prawnych. Właściciele lokali użytkowych I i II oraz właścicielka lokalu nr [...] nie wystąpili o rozłożenie na raty opłaty i zobowiązani są do jednorazowego jej wniesienia.

Fundacja [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podnosząc zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wskazując, że nie miała możliwości wpływu na własną sytuację m. in. możliwość złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zgodnie z art. 10 K.p.a., wezwało pełnomocnika strony do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w tym do uzupełnionego materiału dowodowego przedstawionego przez organ pierwszej instancji.

Strona w piśmie z [...] października 2016 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w odwołaniu. Zarzuciła brak odniesienia do kwestii przyznania Fundacji bonifikaty, mimo że wniosek w tym zakresie był złożony kiedy właścicielem lokalu był A. R., od którego Fundacja nabyła prawo własności i weszła w jego miejsce jako następca prawny. Ponadto wskazała, że z akt sprawy nie wynika, że organ pierwszej instancji informował Fundację o przysługującym prawie do rozłożenia opłaty na raty, co naruszałoby art. 9 K.p.a., a także nie ustosunkował się do kwestii prowadzonego postępowania w zakresie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków. Zebrany w sprawie materiał jest niekompletny i nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w piśmie z [...] października 2016r. wezwało Fundację [...] do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy strona składa wniosek o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], a jeśli tak - to o wskazanie na jaki czas, stosownie do przepisu art. 4 ust. 3 ustawy.

W zakreślonym terminie Fundacja podała, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od przedmiotowej decyzji. Ponadto wniosła, w razie utrzymania przedmiotowej decyzji w mocy, o rozłożenie na raty na okres 20 lat opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] w części, tj. w pkt II ppkt 2 co do tego, że właściciele lokali powinni uregulować należność jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekło co do istoty, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W zakresie rozstrzygnięcia reformatoryjnego Kolegium orzekło, że właściciele lokali, z wyłączeniem właścicielki lokalu nr [...], tj. Fundacji [...], winni uregulować należność jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a właścicielka lokalu nr [...] – Fundacja [...] winna dokonać opłaty w 20 ratach rocznych, przy czym rozłożona na raty niespłacona część opłaty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Jednocześnie organ orzekł, że pierwsza rata w wysokości [...] zł płatna jest w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a następne raty w wysokości po [...] zł oraz odsetki wynikające z ww. oprocentowania, płatne są corocznie w latach następnych – w terminie przypadającym na dzień i miesiąc, kiedy decyzja stała ostateczna.

Kolegium uznało, że zasadne jest orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenie w części zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy ze względu na kompetencje organu odwoławczego rozpoznania sprawy co do meritum oraz ze względu na złożenie przez stronę jednoznacznego wniosku o rozłożenie na raty na okres 20 lat opłaty z tytułu przekształcenia przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że korespondencja dla Fundacji [...], zawierająca informacje o ustaleniach i zebranym materiale dowodowym, była kierowana na adres siedziby Fundacji i była doręczana, co potwierdzają dołączone do akt potwierdzenia odbioru przesyłek.

Fundacja [...] z siedzibą w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzuciła naruszenie art. 9, art. 7 w związku z art. 77§ 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 10 ustawy poprzez niewyjaśnienie i brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do faktu trwania postępowania o wpisanie nieruchomości na listę zabytków, podczas gdy postępowanie to ma wpływ na przedmiot niniejszej sprawy, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji opartej na niepełnie ustalonym stanie faktycznym; w związku z tym zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji do czasu rozstrzygnięcia statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Kolejno zarzuciła naruszenie art. 11 w związku z art. 107 §3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów o braku informacji o możliwości rozłożenia opłaty na raty oraz braku ustosunkowania się do kwestii prowadzonego postępowania w zakresie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, co uniemożliwiło pełne prześledzenie toku postępowania organu odwoławczego, a w konsekwencji zrozumienie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że brak jest decyzji o wpisaniu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, a wpis nieruchomości do ewidencji zabytków nie stanowi podstawy dla udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Zatem ta okoliczność nie mogła i nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ podkreślił, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy stanu faktycznego i prawnego, jaki jest w dacie rozstrzygania, nie może to być wskazywanie na warunek jaki może być spełniony w przyszłości. Prawo użytkowania wieczystego przekształca się bowiem w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, a prawomocna decyzja stanowi podstawę do złożenia wniosków o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej i księgach wieczystych urządzonych dla wyodrębnionych lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem skargę w części uwzględnił, a w części oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowo zostało przyjęte, że w sprawie zastosowanie miała uchwała Rady Miejskiej z dnia 11 stycznia 2012r. nr XXX/535/12 w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uchwała ta przewiduje udzielenie bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dla spółdzielni mieszkaniowych, osób fizycznych i ich następców prawnych, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze spadku lub darowizny, nie obejmując jednocześnie swoim zakresem podmiotowym osób prawnych. Sąd zgodził się z Kolegium, że brak było podstaw, aby dla obliczenia wysokości opłaty za przekształcenie dla Fundacji [...], będącej osobą prawną, została udzielona bonifikata na podstawie ww. uchwały.

Jednakże – jak Sąd dalej wskazał - zgodnie z art. 4 ust. 10 ustawy istnieje możliwość obniżenia opłaty z tytułu przekształcenia w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków o 50 %. Z powyższej regulacji wynika, że w razie stwierdzenia wpisu nieruchomości do rejestru zabytków organ orzekający w sprawie przekształcenia obligatoryjnie obniża opłatę z tytułu przekształcenia o połowę w celu rekompensaty obciążeń i niedogodności ograniczających uprawnienia tej grupy posiadaczy. Skarżąca domagała się obniżenia ustalonej opłaty w oparciu o ten przepis, a także rozłożenia opłaty na raty. Tymczasem organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji uwzględnił jedynie żądanie rozłożenia opłaty na raty, nie odnosząc się do kwestii obniżenia przedmiotowej opłaty na podstawie art. 4 ust. 10 ustawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że brak jest decyzji o wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, a wpis do ewidencji zabytków nie stanowi podstawy dla udzielenia bonifikaty z tytułu przekształcenia.

Sąd nie zgodził się w tym zakresie ze stanowiskiem Kolegium. Sąd wskazał, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji brak było decyzji w sprawie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, jednakże już wówczas postępowanie w tym przedmiocie toczyło się. Postępowanie o wpis nieruchomości do rejestru zabytków zostało bowiem wszczęte w toku niniejszego postępowania. Organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości winien uwzględnić tę okoliczność, mając na uwadze treść art. 4 ust. 10 ustawy. Skoro wysokość opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność jest związana z faktem wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, to określenie wysokości tej opłaty, w sytuacji gdy prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, jest działaniem przedwczesnym. W takich okolicznościach status prawny nieruchomości, od którego zależy rozstrzygnięcie w zakresie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, jest bowiem dopiero ustalany. Ma to miejsce w postępowaniu prowadzonym przed innym organem administracji, a ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia. Tym samym Sąd uznał, że w toku kontrolowanego postępowania wyłoniło się zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., a więc zagadnienie prawne o charakterze materialnym, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ administracji,

i którego jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnienie to ma bowiem bezpośredni wpływ na wysokość stosownej opłaty, a zatem na zakres obowiązków strony postępowania.

Sąd uznał zatem, że prowadząc postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność i pomijając istnienie zagadnienia wstępnego związanego z prowadzeniem odrębnego postępowania w przedmiocie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków organy naruszyły art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w kontekście art. 4 ust. 10 ustawy. W odniesieniu do wskazanej kwestii Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 11 w związku z art. 107 §3 K.p.a. Odniesienie się do tej kwestii przez organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę nie sanuje naruszenia ww. przepisów. Sąd nie zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia art. 9 K.p.a. uznając, że skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.), a o zakresie praw i obowiązków stron postępowania rozstrzyga ostateczna decyzja administracyjna, którą w realiach niniejszej sprawy wydał organ odwoławczy, to wezwanie strony przez organ odwoławczy do wypowiedzenia się w kwestii rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty i następnie rozłożenie tej opłaty na okres wnioskowany przez stronę, nie stanowi naruszenia prawa. Wadliwość działań organu pierwszej instancji w powyższym zakresie sanowało Kolegium informując stronę skarżącą o możliwości rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty. Działania i zaniechania organu odwoławczego stanowią bezpośredni przedmiot oceny ze strony sądu administracyjnego, a w powyższym zakresie działaniom tym nie można postawić zarzutu prawnej wadliwości. Podobnie – w ocenie Sądu - nie zasłużył na uznanie zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 107 §3 K.p.a., skoro Kolegium dostrzegając wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego w powyższym zakresie, rozłożyło opłatę z tytułu przekształcenia na maksymalnie dopuszczoną przez prawo liczbę rat, wcześniej informując stronę skarżącą o możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia i oczekując na złożenie przez nią stosownego wniosku.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do właścicielki lokalu nr [...] – Fundacji [...] z siedzibą w K., uznając że kwestia ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność ma charakter akcesoryjny wobec rozstrzygnięcia głównego, jakim jest samo przekształcenie użytkowania wieczystego i tym samym w tym zakresie uwzględnieniu podlega indywidualny interes konkretnej strony. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez adwokata D. B., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części określonej jako pkt 1 i 3. Kolegium zarzuciło naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b) art. 4 ustawy w związku z art. 232 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2016 r, poz. 380 ze zm. ) przez błędne przyjęcie, że na prawie własności może być ustanowiony udział w użytkowaniu wieczystym;

2) przepisów postępowania:

a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.

1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", przez niewłaściwe

zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych;

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt. 4 K.p.a. przez

błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej, bowiem w przedmiotowej sprawie nie istnieje konieczność zawieszenia postępowania na skutek wyłonienia zagadnienia wstępnego, a więc zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ administracji, której przedmiotem jest wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], bowiem postępowanie to nie ma bezpośredniego związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego wprawo własności;

c) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 33 §1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię bowiem Sąd pierwszej instancji nie objął swoim rozstrzygnięciem wszystkich współużytkowników nieruchomości mieszczącej się przy ul. [...], a które to rozstrzygniecie dotyczy ich interesu prawnego;

d) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdyż choć strona posiada uprawnienie do zgłaszania żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak to uprawnienie podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych;

e) art. 141 §4 w związku z art 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej komplikacją różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Ponadto wniósł o rozważenie możliwości zastosowania art. 187 §1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Wniosek o przedstawienie w trybie art. 187 §1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, nie mógł być uwzględniony, gdyż autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w odniesieniu do jakiego zagadnienia prawnego pojawiły się wątpliwości. Nie zostały przedstawione żadne okoliczności faktyczne sprawy w powiązaniu z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy o wpis nieruchomości do rejestru zabytków stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Problem ten wyłania się w związku z art. 4 ust. 10 ustawy, w myśl którego w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, obniża się o 50%.

Stosownie do art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).

Jeżeli w sprawie zatem wyłania się zagadnienie, które wskazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracyjny nie może bowiem, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym nie może być zatem wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

W odniesieniu do powyższych rozważań na gruncie rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że okoliczność toczącego się postępowania w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków nie jest zagadnieniem prejudycjalnym, gdyż nie musiała poprzedzać rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...], o powierzchni [...] m2, posiadającej księgę wieczystą nr [...]. W sprawie o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obowiązkiem organu administracji publicznej, działającego - zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. - na podstawie przepisów prawa, jak również zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 K.p.a., która zobowiązuje organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - jest zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisu prawa materialnego, umożliwiające rozstrzygnięcie sprawy i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Organ zatem powinien był zbadać przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, od których zależy przekształcenie tego prawa. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie wynikają z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

Z przesłanek tych wynika, że nie ma tu bezwzględnego uzależnienia rozpatrzenia sprawy o przekształcenie i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ ochrony zabytków. Rozstrzygnięcie sprawy przekształcenia nie wymaga uzupełnienia okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania administracyjnego nie było i który dopiero pozwoli władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron stosunku administracyjnoprawnego. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie ma dla sprawy o przekształcenie charakteru prawnego.

Charakteru takiego nie można jej przypisać nawet wtedy, gdy uwzględni się jej znaczenie przy ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tak jak było wspomniane w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków opłatę obniża się o 50%. Zasadą zaś jest, że przekształcenie następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Nie można przy tym również odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że wpis do rejestru zabytków ma wpływ na stan prawny nieruchomości. Jednakże zasadą jest także, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania. Obowiązek ten nie może jednak oznaczać niemożności rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji, skoro przesłanki przekształcenia określone w prawie materialnym są spełnione. Okoliczność wszczęcia postępowania o wpisanie niniejszej nieruchomości do rejestru zabytków (styczeń 2016 r.) w trakcie procesu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wcale nie oznacza – jak twierdzi skarżąca Fundacja - że status prawny tej nieruchomości nie był jasny i pewny na dzień wydawania decyzji w sprawie przekształcenia ani też że organ nie miał możliwości jednoznacznie określić, czy mieszkańcom przysługują bonifikaty i w jakiej wysokości. Okoliczności te mają wpływ na przekształcenie i możliwość ustalenia opłaty, tyle że nie bezpośredni. Nie tamują postępowania o przekształcenie i można rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron postepowania. Organ przecież ustalił stan prawny nieruchomości na podstawie m. in. odpisu z księgi wieczystej oraz ustalił wysokość opłaty zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zawieszenie postępowania administracyjnego nie musi następować w każdym przypadku, gdy na rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ wynik innego toczącego się postępowania administracyjnego albo sądowoadministracyjnego. Ocena, czy faktycznie zaistniała potrzeba odstąpienia od zasady szybkiego rozpoznania sprawy zależy od wnikliwej oceny każdego konkretnego przypadku, a zwłaszcza od tego jak kształtuje się relacja pomiędzy danym postępowaniem a postępowaniem, w którym zagadnienie wstępne jest rozstrzygane. W takich sytuacjach można przyjąć, że zawieszenie mogłoby nastąpić na zgodny wniosek stron zgłoszony w trybie art. 98 §1 K.p.a. Wówczas to strony ponoszą ryzyko zmiany stanu prawnego czy też zasad przyznawania bonifikaty z tytułu opłaty od przekształcenia. Ponadto, gdyby przyjąć pogląd skarżącej Fundacji i Sądu pierwszej instancji, że istniejąca zależność między rozstrzygnięciem w zakresie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków a rozpatrzeniem niniejszej sprawy polegająca na tym, że wpis do rejestru zabytków wpływa na wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ma charakter prejudycjalny, to wówczas obowiązek zawieszenia postępowania musiałby istnieć także w sytuacji, gdy w trakcie postępowania o przekształcenie toczy się postępowanie o wykreślenie nieruchomości z rejestru zabytków.

Uznać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy o wpis do rejestru zabytków stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wydania decyzji w tym przedmiocie, co uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a.

Zawieszenie postępowania w sprawie o przekształcenie w odniesieniu wyłącznie do tej części postępowania, która dotyczy ustalenia opłaty dla jednego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości byłoby wadliwe także z tego powodu, że w przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić wszyscy współużytkownicy wieczyści albo współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. W tym ostatnim przypadku organ zobligowany jest wystąpić do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu. Przy braku zgody jednego ze współużytkowników wieczystych na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego rozstrzygnięcie sądu powszechnego, wydane w oparciu o stosowany odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego zastępuje ową "brakującą" zgodę, wskutek czego organ administracji jest zobowiązany przyjąć, że wniosek pochodzi od wszystkich współużytkowników wieczystych, w konsekwencji czego jest zobowiązany dokonać przekształcenia wobec wszystkich współużytkowników, także tych, których zgodę zastąpiło orzeczenie sądu powszechnego.

Kolejną zasadą jest, że przekształcenie następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Wyrok Sądu pierwszej instancji doprowadziłby zaś do takiej sytuacji, że w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja o przekształceniu odnosząca się do wszystkich współużytkowników wieczystych oraz o ustaleniu opłaty wobec tych właścicieli lokali, którzy powinni uregulować należności z tytułu przekształcenia jednorazowo, jednakże bez rozstrzygnięcia o opłacie za przekształcenie należnej od Fundacji, gdyż w tym zakresie organ byłby zobowiązany do zawieszenia postępowania. Co nie jest poprawne choćby z formalnego punktu widzenia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. są zasadne. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące istoty sprawy pozwala sądowi odstąpić od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego należy poczynić ogólną uwagę, że wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, Legalis). Tym samym autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli winien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego ustępu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych czy art. 4 ustawy. Ten ostatni artykuł składa się z 17 ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skarga kasacyjna nie precyzuje, czy naruszenie dotyczy całych przepisów czy konkretnych ustępów. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazać jeszcze trzeba, że ma on charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ustawy uznać należało, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo w tym zakresie nie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 §1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. uchylił punkty 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).