Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 431/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 plt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D.P. i D.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących D.P. i D.P. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako p.b.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 256, dalej k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla P sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P operatora sieci [...], obejmującą posadowienie wieży o wysokości H ok. 62. m n.p.t. z instalacją systemu antenowego oraz posadowienie urządzeń zasilająco-sterujących posadowionych u podstawy wieży, przyłącza elektroenergetycznego (WLZ) i ogrodzenia terenu wieży w miejscowości [...] na dz. nr [...].

Organ wskazał, że planowane do wykonania przedsięwzięcie nie mieści się w kwalifikacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 71 - dalej rozporządzenie RM) i dlatego nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oceny oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wójt Gminy decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez D.P. i D.P., Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r., na mocy której organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla P sp. z o.o. wskazanego powyżej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P operatora sieci [...].

Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentacji w sposób pozwalający na weryfikację planowanej inwestycji w kontekście jej oddziaływania i dokonania oceny czy istnieje konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że inwestor uzupełnił dokumentację projektową o kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej pod względem oddziaływania na środowisko orz o rysunki przedstawiające przebieg głównych wiązek promieniowania anten wraz z przekrojami pionowymi wzdłuż tych osi (uwzględniające ich możliwe położenie). Organ wskazał, że działka objętą inwestycją nie znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dlatego inwestor dołączył do projektu budowlanego ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalającej warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P operatora sieci [...] na działce nr ewid. [...]. Organ stwierdził, iż przedłożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest zgodny z warunkami ustalonym w tej decyzji. Projekt budowlany jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz kompletny, spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. W ocenie Wojewody spełnione zostały także wymagania dotyczące obowiązku przedłożenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Projekt budowlany wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Organ II instancji uznał, że na przeszkodzie udzielenia pozwalnia na budowę nie stoi fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno - budowlanej działa na podstawie wniosku inwestora oraz przedłożonej przez niego dokumentacji. Poziomy pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej telefonii cyfrowej są zależne od charakterystyk technicznych sprzętu nadawczego, a zwłaszcza mocy nadajników, charakterystyk promieniowania anten oraz sposobów rozmieszczenia tych anten. Poziomy te można wyznaczać zarówno obliczeniowo, jak też i pomiarowo. Organ wyjaśnił, iż na etapie planowania lokalizacji stacji bazowych korzysta się z technik obliczeniowych. Wyznaczenie poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowych bez znajomości danych technicznych sprzętu radiowego oraz sposobu jego rozmieszczenia, zwłaszcza anten i ich charakterystyk, jest niemożliwe. Wojewoda zauważył, iż z uwagi na specyficzny charakter inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, której eksploatacja związana jest z emisją pól elektromagnetycznych, organ administracji architektoniczno-budowlanej zmuszony jest opierać się na szczegółowych danych przedstawionych przez inwestora i dołączonych do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli dokumentacja taka nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, nie ma podstaw, aby odmówić jej waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Może być ona sporządzona na zlecenie inwestora co nie oznacza, iż jest obarczona wadliwością lub stronniczością. Organ zobowiązany jest zatem do sprawdzenia, czy opracowanie takie zawiera wszelkie dane, niezbędne do dokonania oceny, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć określonych szczegółowo w rozporządzeniu. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej dane takie stanowią: wskazanie jakiego rodzaju anteny będą instalowane, jakiej częstotliwości pola elektromagnetyczne będą emitowały, jaka będzie równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, oraz w jakich odległościach od środka elektrycznego anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, występują miejsca dostępne dla ludności. Natomiast przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o którym mowa w art. 124 ust. 2 Prawo ochrony środowiska oraz w rozporządzeniu RM, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych, według organu należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy, zdaniem organu odwoławczego rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego. W ocenie Wojewody, z ustaleń dokonanych w ramach prowadzonego postępowania wynika, że miejsca dostępne dla ludności w związku z promieniowaniem emitowanym przez przedmiotową stację bazową winny zostać określone na podstawie istniejącej zabudowy. Przy takim określeniu poziomów, na których znajdują się miejsca dostępne dla ludności sporządzona została kwalifikacja przedsięwzięcia przez P.L.. Organ wskazał, iż z rysunków przedstawiających przekrój wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych projektowanej stacji bazowej telefonii wynika, iż w odległości maksymalnej 70 m dla anten sektorowych (3x AS21_1, 3xAS19_2, 3xAS25_2), od środka anteny rozsiewczej główna oś wiązki promieniowania będzie przebiegała w miejscach niedostępnych dla ludności, tj. na wysokości ok. 46,1 m n.p.t. (również przy maksymalnym pochyleniu). Z kolei pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne (0,1 w/m²) kończą się na poziomie 42,8 m n.p.t., a zatem poza miejscami dostępnymi dla ludności. Organ wskazał, że dane powyższe są deklarowane przez inwestora i nie ma możliwości sprawdzenia zachowania wskazanych parametrów na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę. Bezpośrednio po uruchomieniu anten stacji bazowej telefonii komórkowej powinny zostać wykonane pomiary kontrolne, które należy przeprowadzić także w razie zmiany warunków pracy obiektu, o ile mogłyby one mieć wpływ na zmianę poziomów elektromagnetycznych promieniowania jonizującego, którego źródłem jest obiekt. Pomiary te winny zostać wykonane w oparciu o wytyczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883). W oparciu o powyższą kwalifikację ustalono, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlp. złożyli D. i D.P., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art.77 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 135 Prawo ochrony środowiska w w zw. z art. 160 kodeksu karnego poprzez zbiorowe narażenie zdrowia i życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla maksymalnych giltów, pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja wprowadzi na trwałe uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny,

2) naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 2081 ze zm. - dalej u.u.i.ś.). poprzez nie ustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej nie sprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

3) naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 13 Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do dekodowania z uwagi na:

- nie podanie mocy ilości anten,

- nie wskazanie maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie - z jednoczesnym udowodnieniem, że osie główne wiązek występują na wysokości nie możliwej do zabudowy,

- brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu,

- nie ustaleniu maksymalnych tiltów anten.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na okoliczność wykazania faktycznego zakresu oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie byli poinformowani o decyzji Wójta Gminy dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i dlatego złożyli wniosek o wznowienia postępowania w sprawie. Skarżący podkreślili, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z urządzeniami i instalacjami wymagającą pozwolenia na budowę. Nadto przedłożona przez inwestora dokumentacja nie zawiera:

- określenia mocy EIRP na każdym kierunku emisji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych, jak i mechanicznych (na podstawie danych technicznych producenta),

- mapy obrazującej faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych odbić od naturalnych przeszkód,

- określenia błędu metody obliczeniowej jaką przyjęto w wyliczeniach.

Skarżący zarzucili, że organy nie wyjaśniły, czy emitowane przez projektowaną stację bazową promieniowanie przebiegać będzie przez miejsca dostępne dla ludzi także do potencjalnej możliwości zagospodarowania terenu (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), nad którymi przebiegać będą wiązki główne promieniowania. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu decyzji z Wójta Gminy z dnia [...] marca 2018 r., [...] marca 2018 r., decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. skarżący oświadczyli, że wokół stacji bazowej znajdują nie budynki mieszkalne, dom skarżących znajduje się w odległości 33 m. Nadto podnieśli, że stacja przy silnych wiatrach powoduje charakterystyczne dźwięki (świsty), co powoduje bardzo silne uciążliwości dla człowieka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P operatora sieci [...], obejmującą posadowienie wieży o wysokości H ok. 62 m n.p.t. z instalacją systemu antenowego oraz posadowienie urządzeń zasilająco-sterujących posadowionych u podstawy wieży, przyłącza elektroenergetycznego (WLZ) i ogrodzenia terenu wieży w miejscowości [...] na dz. nr [...].

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.,

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2018 r. poz. 2363) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN"."

Należy wskazać, że na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Wskazać trzeba, że okoliczność wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy rozpoznawanej sprawy - nie powoduje jednak, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z ustalenia, czy planowana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wynikające z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.) związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji w sprawie lokalizacji. Można więc przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami p.b. Zawarte w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które skutkowało barkiem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji o lokalizacji, nie może więc oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzjeęo pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też powinien uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która będzie dla niego wiążąca, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., Rozstrzygnięcie tej kwestii jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. O ile bowiem wnioskodawca nie uzyska wymaganej decyzji środowiskowej, to niedopuszczalne będzie uwzględnienie jego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Właściwy organ nie będzie mógł wszakże w takiej sytuacji stwierdzić, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Dlatego ustalenie, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących zawsze, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powinno być dokonane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej niezależnie od tego, że potrzeby takiej nie stwierdzono w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zasadnie organ wskazał, że sam fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie stał na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, nie dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny czy projektowana inwestycja składająca się z wieży z 9 antenami sektorowymi i 7 antenami radioliniowych, zalicza się do przedsięwzięć, które mogą zawsze znacząco oddziaływać bądź mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przedstawione stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niewystarczające. Wskazać trzeba, że organ dokonując analizy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko oparł się na ustaleniach zawartych w Kwalifikacji przedsięwzięcia i w konsekwencji uwzględnił parametry pojedynczej anteny sektorowej zamontowanej na maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej z pominięciem, że na tym maszcie są zamontowane inne anteny sektorowe. W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisów rozporządzenia RM wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13 - CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia RM prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą zawsze znacząco oddziaływać bądź mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (zob. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2007/13, z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16, z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15, z dnia 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16, CBOSA). Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2186/19, CBOSA). Z przywołanych względów, dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. W takim zakresie orzekające w sprawie organy nie dokonały oceny (weryfikacji) danych zawartych w dokumentach przedłożonych przez inwestora, w tym Karty przedsięwzięcia. Jak już wyżej wskazano celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć również wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły czy w pobliżu planowanej inwestycji znajdują się inne stacje bazowe telefonii komórkowej. Z kolei kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do możliwości zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwością zmiany kierunku wiązki promieniowania. Jeżeli bowiem istnieje możliwość pochylenia anteny, tzw. tilt, to tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania. Kwalifikacja przedsięwzięcia zawiera tabelę, w której podano zestawienie odległości dla ludności od środków elektrycznych anten sektorowych stacji, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania dla tiltów minimalnych i maksymalnych (planowanych pochyleń wiązek w stronę ziemi). Należy jednak wskazać, że nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Łd 44/19, CBOSA). Zmiana pochylenia anteny może być następstwem nie tylko zamierzonych działań inwestora, ale także następstwem zdarzeń niezależnych od niego np. działań sił natury. Ponownej weryfikacji powinny wobec tego podlegać takie zagadnienia jak azymuty, możliwość pochylenia anteny - tzw. tilt, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry - na ten fakt i uciążliwy hałas z tym związany zwrócili uwagę skarżący), odległość na jaką urządzenie może emitować pole elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo), uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, (zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową) i miejsc dostępnych dla ludności - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

W sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowych istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy posiada termin "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny", który oznacza odcinek prostej wyznaczony wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut i pochylenie tej osi. W orzecznictwie wyjaśniono, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2245/15, CBOSA). Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13, z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 1421/12, z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10, CBOSA). Nie powinno ulegać zatem wątpliwości, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Skarżący podnieśli, że wokół planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkaniowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy sposobu wykorzystania terenu, na który oddziałuje przedsięwzięcie. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że działka objęta inwestycją nie znajduje się na terenie, na którym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien zatem wyjaśnić, czy w pobliżu planowanej inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, zagospodarowania terenu lub pozwolenia na budowę, czy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ma to istotne znaczenie z uwagi na konieczność zachowania przepisów określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Należy dodać, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu "[...]", na którym obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Sądu uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie pozwalają przyjąć, że organy dokonały prawidłowej oceny przedmiotowej inwestycji w zakresie jej oddziaływania na środowisko. Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora podnieść należy, że w ocenie Sądu organy wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzje, organy administracji są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślenia także wymaga, iż z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy te, co do zasady, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok NSA z dn. 13 stycznia 2006 r., II FSK 230/05, CBOSA). Zgodnie z treścią art.106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosków o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgłoszonych przez skarżących w toku postępowania sądowego. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż uwzględnienie wniosków dowodowych wskazanych przez skarżących nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego należy dodać, że przekazane do sądu akta administracyjne sprawy nie zawierały wszystkich dokumentów. W trakcie postępowania organ pomimo wezwania nie przedłożył dokumentów poprzedzających wydanie decyzji przez Starostę z dnia [...] sierpnia 2018 r. W konsekwencji uniemożliwiło to zweryfikowanie przez Sąd, czy inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach p.b. np. wskazane w art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią wskazania wynikające z tegoż wyroku dotyczące oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności powinny wyjaśnić kwestię ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, a także czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie (taka sytuacja mogłaby wchodzić w rachubę w przypadku zdalnego sterowania antenami, zmiany ustawienia przez inwestora lub będąca następstwem działania natury) lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, jak chociażby z inną stacją telefonii komórkowej, z jednoczesnym poczynieniem ustaleń dotyczących oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludzi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na koszt składa się uiszczony wpis od złożonej skargi w wysokości 500 zł oraz koszty dojazdu do Sądu na rozprawę w wysokości 200 zł (pkt II wyroku).