Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 709/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 77/18 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I. i II. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego W. na rzecz Prezydenta W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 77/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego W. z dnia 12 stycznia 2018 r. w zakresie dotyczącym tiret 10, 11, 12, 16, 17, 18, 22, 24, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt pierwszym nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim oddalił dalej idącą skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy Pracowników Urzędu Miejskiego W. (dalej: związek, strona lub skarżący) zwrócił się do Prezydenta W. (dalej: organ, podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym naborów zewnętrznych na wolne stanowiska urzędnicze w Wydziale Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. poprzez nadesłanie (oddzielnie do każdego z przeprowadzonych naborów) danych i dokumentów zawierających: datę ogłoszenia naboru; nazwę stanowiska, którego dotyczył nabór; wniosek o wszczęcie naboru, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do Regulaminu naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miejskim W.; kartę opisu stanowiska pracy; ogłoszenie o naborze; informację, czy były zmieniane kryteria naboru określone w karcie opisu stanowiska pracy; skład osobowy komisji naboru kandydatów, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji wraz z imieniem, nazwiskiem i funkcją osoby, która wskazywała członka komisji; ilość kandydatów łącznie na dane stanowisko, która złożyła dokumenty rekrutacyjne; ilość kandydatów, która spełniała wymagania konieczne wskazane w ogłoszeniu o naborze; ilość kandydatów, która posiadała wyższe wykształcenie magisterskie oraz wskazanie jakie to było wykształcenie, z podaniem z jakiej dziedziny i na jakiej uczelni; ilość kandydatów, która posiadała licencjat, ze wskazaniem z jakiej dziedziny i na jakiej uczelni; ilość kandydatów, która posiadała doświadczenie w administracji publicznej i ile lat ono wynosiło w poszczególnych przypadkach; harmonogram prac komisji, o którym mowa w § 9 ust. 5 pkt 2 regulaminu naboru; listę kandydatów spełniających wymagania, o której mowa w § 10 ust. 2 regulaminu naboru; wskazanie wybranego rodzaju techniki rekrutacji; metodykę wyboru kandydatów, protokół z powiadomienia kandydatów oraz przebiegu rekrutacji; wskazanie podstawy końcowej oceny kandydatów przez komisję, którą stanowi analiza okazanych dokumentów aplikacyjnych oraz porównanie danych o wykształceniu, doświadczeniu, umiejętnościach i predyspozycjach kandydatów oaz wyniki zastosowanych technik rekrutacji; protokół, o którym mowa w § 13 ust. 1 regulaminu naboru, zawierający w szczególności: 1) określenie stanowiska urzędniczego, na który był prowadzony nabór; 2) skład komisji; 3) liczbę kandydatów, w tym spełniających wymagania formalne oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania (miejscowość) nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile do przeprowadzenia naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2 ustawy, uszeregowanych według spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze; 4) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 5) uzasadnienie dokonanego wyboru lub informację o braku rozstrzygnięcia naboru; wskazanie osoby, która została zatrudniona w wyniku konkursu. Ponadto strona skarżąca wniosła o nadesłanie: dokumentów źródłowych związanych z przesłankami rozstrzygnięcia konkursu; dokumentów, które wykazują proces wypracowywania stanowiska przez komisję dotyczącego wyboru pięciu najlepszych kandydatów; protokołów z posiedzeń komisji świadczących o spełnianiu kryteriów; dokumentów potwierdzających spełnianie kryteriów przez kandydatów; dokumentów świadczących o tym dlaczego poszczególne osoby miały najwyższą punktację; dokumentów z postępowania w sprawie naboru oraz kserokopii dokumentów, które pracodawca uzyskał; zbiorczego zestawienia kryteriów jakie spełniały osoby, które kandydowały; świadectw pracy tych pracowników, którzy wygrali konkurs i dwóch losowo wybranych osób, które znalazły się w gronie najlepszych kandydatów, o których mowa w § 13 ust. 1 regulaminu naboru, oddzielnie dla każdego naboru.

W odpowiedzi z dnia 25 stycznia 2018 r., nr [...] organ poinformował stronę, że: w 2011 r. ogłoszono i rozstrzygnięto konkursy na stanowiska: dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych, ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych oraz ds. obsługi użytkowania wieczystego, jednakże dokumentacja z tych postępowań podlegała brakowaniu; w 2012 r. nie przeprowadzono naborów zewnętrznych; w 2013 r. ogłoszono i rozstrzygnięto nabór na stanowisko ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych; w 2014 r. i 2015 r. nie przeprowadzono naborów zewnętrznych; w 2016 r. ogłoszono i zakończono nabory na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa nabory na dwa etaty), ds. opłat i ds. ustanawiania prawa do nieruchomości; w 2017 r. ogłoszono i zakończono nabory na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (jeden nabór na dwa etaty i jeden nabór na jeden etat) i ds. regulacji prawnych i komunalizacji. W toku pozostawał natomiast nabór na stanowisko ds. obsługi użytkowania wieczystego. Organ przekazał również stronie ogłoszenie i wynik naboru z 2013 r. zawiadamiając ją jednocześnie, że odnośnie naborów z 2016 r. i 2017 r. ogłoszenia i wyniki zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej BIP). Poza tym z uwagi na szeroki zakres danych organ podał, że udzielenie odpowiedzi na pozostałe żądania strony nastąpi do 28 lutego 2018 r. We wskazanej dacie organ przesłał stronie skarżącej dalsze informacje na temat przeprowadzonych naborów podając nazwę stanowiska, datę publikacji ogłoszenia, ilość ofert, liczbę ofert spełniających wymagania formalne, metodę i technikę naboru, skład komisji, imię i nazwisko kandydata, który wygrał nabór bądź informację, że nabór został nierozstrzygnięty. Podmiot zobowiązany przesłał również stronie listy kandydatów spełniających wymagania formalne i protokoły z przeprowadzonych naborów.

Odnosząc się do pozostałych żądanych dokumentów i informacji organ wskazał, że: 1) wnioski o wszczęcie naborów stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym i nie podlegają udostępnieniu w trybie właściwym dla informacji publicznej; 2) karty opisu stanowisk pracy w aspekcie procedury naborowej zawierają informacje odzwierciedlone w treści ogłoszenia o naborze i pełnią rolę wewnętrznego dokumentu porządkowego i organizacyjnego dla procesu przeprowadzania naboru; 3) odnośnie informacji o wykształceniu kandydatów i ich doświadczeniu w administracji publicznej organ wyjaśnił, że dane te były analizowane przez komisję w trakcie naboru i wszyscy wybrani kandydaci spełniali wymagania w tym zakresie. W przypadku, gdy kandydat nie kwalifikował się określonym ogłoszeniu poziomem wykształcenia, jego kandydatura nie przechodziła do dalszych etapów postępowania; 4) pytania zadawane przez komisję kandydatom podczas przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej (jeśli taka metoda i technika wyboru została wskazana) są takie same dla wszystkich osób i odnoszą się zarówno do wiedzy merytorycznej, jak i predyspozycji osobowościowych; 5) harmonogram prac komisji nie był tworzony w ramach poszczególnych naborów, a kolejne etapy postępowania były określane przez przewodniczącego na bieżąco; 6) przeprowadzenie określonego konkursu było podyktowane potrzebami zapewnienia ciągłości wykonywania zadań i wiązało się z wolnymi stanowiskami pracy z uwagi na przejście pracowników na emeryturę lub ich śmierć; 7) świadectwa pracy pracowników, którzy wygrali konkurs i dwóch losowo wybranych osób z grona najlepszych kandydatów nie są informacją publiczną i nie mogą zostać udostępnione; 8) dokumenty w postaci: protokołów z posiedzeń komisji świadczących o spełnieniu kryteriów, dokumentów świadczących o tym dlaczego poszczególne osoby miały najwyższą punktację z postępowania w sprawie naboru wraz z kserokopią dokumentów, które pracodawca uzyskał, zbiorczego zestawienia kryteriów jakie spełniały osoby, które kandydowały – nie były tworzone w formie pisemnej, co w przypadku małych naborów byłoby niecelowe, lecz przybierały postać ustnych uzgodnień członków komisji. Ich wynikiem było również telefoniczne informowanie kandydatów o miejscu i terminie rozmów kwalifikacyjnych, co zostało odnotowane w protokole z przebiegu rekrutacji, mającym charakter dokumentu wewnętrznego. Ustalenia tam ujęte są zaś zawarte w protokole z przeprowadzonego naboru, który jest jedynym dokumentem podlegającym udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Związek zarzucił organowi bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 12 stycznia 2018 r. dotyczący naborów zewnętrznych na wolne stanowiska urzędnicze w Wydziale Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego w W. w następującym zakresie: 1) nabory z 2011 r. na stanowiska: dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych oraz ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych oraz ds. obsługi użytkowania wieczystego – poza podaniem daty rocznej rozstrzygnięcia konkursu, nie udzielono żadnej z 28 zawnioskowanych informacji ani nie wskazano podstawy prawnej brakowania dokumentów, jego zakresu i daty; 2) nabór z 2013 r. na stanowisko ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19 i 21 – 28 wniosku; 3) nabory z 2016 r. na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa etaty) – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19, 21 – 23, 26 i 27, ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa etaty), ds. opłat i ds. ustanawiania praw do nieruchomości – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19 i 21 – 28 wniosku; 4) nabory z 2017 r. na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa konkursy łącznie na trzy etaty), ds. obsługi prawa użytkowania wieczystego – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19 i 21 – 28 wniosku, ds. regulacji prawnych i komunalizacji – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19, 21 – 23, 26 i 27.

Sąd I instancji ustalił, że przedmiotem sporu pozostaje ocena, czy organ rozpatrzył żądanie udostępnienia informacji publicznych w całości i w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że żądane przez niego informacje obejmują zasadniczo dane odnoszące się do funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Niemniej jednak nie do wszystkich z nich organ odniósł się w udzielonych stronie skarżącej odpowiedziach z dnia 25 stycznia 2018 r. i z dnia 28 lutego 2018 r. W ocenie Sądu, organ nie zajął stanowiska względem żądania udostępnienia informacji i dokumentów wskazanych w tiret 10 – 12, 16 – 18, 22 i 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. W aktach sprawy brak jest bowiem odniesienia się do liczby kandydatów dysponujących określonym poziomem wykształcenia, czy też doświadczenia zawodowego (tiret 10 – 12). Niewystarczająca okazała się uwaga organu, że komisja przeprowadzająca nabór przeanalizowała złożone aplikacje pod kątem wymaganego doświadczenia, czy wykształcenia. Okoliczność ta nie była bowiem przedmiotem zapytania skarżącego. Organ winien więc ustosunkować się do żądania skarżącego w tym zakresie. W udzielonych przez organ odpowiedziach nie zostało także precyzyjnie przedstawione stanowisko względem metodyki wyboru kandydatów (tiret 16), wskazania podstawy końcowej oceny kandydatów przez komisję (tiret 18), dokumentów określających proces wypracowywania stanowiska przez komisję w sprawie wyboru pięciu najlepszych kandydatów (tiret 22) oraz dokumentów potwierdzających spełnianie kryteriów przez kandydatów (tiret 24).

Zdaniem Sądu, niezasadnym był również pogląd organu co do wewnętrznego charakteru protokołu z powiadomienia kandydatów oraz przebiegu rekrutacji (tiret 17). Protokół dokumentujący czynność powiadomienia kandydatów o kolejnych etapach konkursu – zdaniem Sądu – nie spełnia kryteriów uznania go za dokument wewnętrzny. Już choćby z faktu jego oddziaływania na podmioty zewnętrzne, a więc kandydatów biorących udział w konkursie, nie może być uznawany za przejaw wewnętrznej działalności komisji naborowej. Informacje w nim zawarte mają bowiem doniosłe znaczenie dla całej rekrutacji. Z tych powodów wskazanego protokołu nie można traktować wyłącznie w charakterze dokumentu pomocniczego, służącego jedynie samej komisji naborowej, a nie osobom trzecim. Organ nie miał zatem podstaw by uznać wskazany protokół za dokument wewnętrzny i z tej przyczyny odmówić stronie jego udzielenia w trybie dostępu do informacji publicznej. W takiej sytuacji, podobnie jak i w pozostałych opisanych powyżej przypadkach (tiret 10 – 12, 16, 18, 22 i 24), należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z dnia 12 stycznia 2018 r. we wskazanym zakresie, dopuszczając się naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.). Do dnia wyrokowania organ bowiem nie odniósł się do przedmiotowych żądań, nie udostępnił oczekiwanych przez stronę informacji ani nie załatwił sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Stąd też Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w zakresie dotyczącym tiret 10 – 12, 16 – 18, 22 i 24, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej Sąd wziął pod uwagę, że organ nie pozostawał zupełnie bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2018 r. W znacznym zakresie udzielił on odpowiedzi stronie w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przesyłając jej oczekiwane przez nią informacje i dokumenty w dniach 25 stycznia 2018 r. i 28 lutego 2018 r. względnie informując, dlaczego żądane dane nie mogą zostać udostępnione. I choć jego stanowisko w tym przedmiocie w pewnym zakresie nie było zasadne, co w konsekwencji wiązało się z częściowym uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie, to wynikało ono z przyjętej oceny prawnej, o której strona została poinformowania. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

W ocenie Sądu, w pozostałym zakresie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podmiot zobowiązany udzielił bowiem skarżącemu informacji publicznej na większość z 28 jego żądań zawartych we wniosku, przesyłając mu stosowne dane i dokumenty w odpowiedziach z dnia 25 stycznia 2018 r. oraz z dnia 28 lutego 2018 r. Udostępnione informacje zawierały dane na temat ilości przeprowadzonych naborów w latach 2011-2017, składu komisji, liczby kandydatów, w tym kandydatów spełniających wymagania formalne, zastosowanej techniki rekrutacji oraz wskazywały kandydata, który wygrał nabór względnie określały, że nabór pozostał nierozstrzygnięty. Organ udostępnił także stronie skarżącej listy kandydatów spełniających wymagania formalne, protokoły z przeprowadzonych naborów w latach 2013 – 2017, a także ogłoszenie o naborze z 2013 r. i informację o jego wyniku. Zawiadomił również stronę, że pozostałe ogłoszenia o naborze wraz z ich wynikami zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem Sądu, przesłane skarżącemu dane stanowiły o wyczerpaniu przedmiotu wniosku określonego w tiret 1, 2, 5, 8, 7 (wskazanie składu komisji) 9, 13 – 15 oraz 19 – 21. Poza tym organ poinformował stronę, że informacje i dokumenty wskazane w tiret 3, 4, 6 i 7 (podanie osoby wskazującej członka komisji) stanowiły dokumentację wewnętrzną konkursu. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić, albowiem żaden z wymienionych w tych punktach dokumentów nie wywoływał bezpośredniego skutku na zewnątrz i został sporządzony jedynie w ramach wewnętrznej procedury związanej z organizacją i przeprowadzeniem konkursów na stanowiska urzędnicze. Strona mogła ponadto zapoznać się z częścią danych zawartych w tych dokumentach m.in. w ogłoszeniach naborowych, które były sporządzane w oparciu o kartę opisu stanowiska pracy.

Sąd podkreślił, że odnośnie danych określonych w tiret 23 i 25 – 27 wniosku podmiot zobowiązany zawiadomił stronę, że nie jest dysponentem żądanych przez nią informacji. Zawiadomił ją również, że nie jest w stanie udzielić jej jakichkolwiek informacji o konkursach przeprowadzonych w 2011 r., albowiem dokumentacja wytworzona w tych postępowaniach podlegała brakowaniu. Skoro organ nie dysponował żądanymi przez stronę danymi i zawiadomił ją o tym fakcie, to nie było podstaw do uznania, że pozostawał on w tym zakresie bezczynny. Poza granicami niniejszej sprawy znajdowała się natomiast kwestia zweryfikowania zaprezentowanego stanowiska organu, czy też ocena prawidłowości dokonania przez organ brakowania dokumentów z naborów przeprowadzonych w 2011 r.

Podobnie należało, zdaniem Sądu, ocenić działanie organu w przedmiocie żądania udostępnienia stronie świadectwa pracy pracowników, którzy wygrali konkurs oraz dwóch losowo wybranych osób, które znalazły się w gronie najlepszych kandydatów (tiret 28). Choć informacje na temat stażu pracy kandydatów odnoszą się do spełnienia przez nich wymagań konkursowych i mogą stanowić informację publiczną, to same świadectwa pracy takiego charakteru już nie mają. Wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącego, który domagał się udostępnienia świadectw pracy, a nie zawartych w nich informacji publicznych, organ zasadnie wskazał stronie, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać jej przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent W., zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na uchyleniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. wskutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że organ nie zajął stanowiska względem żądania udostępnienia informacji i dokumentów wskazanych w tiret 10-12, 16-18, 22, 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r., w sytuacji gdy w ocenie organu, w oparciu o materiał sprawy, w zakresie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669, dalej u.d.i.p.) wszelka informacja mająca charakter informacji publicznej i będąca w dyspozycji organu w przedmiotowej sprawie została skarżącemu przedstawiona w sposób pełny i wyczerpujący, zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. Wskazane w dalszym ciągu niniejszej skargi braki uzasadnienia skarżonego wyroku nie uniemożliwiają organowi odniesienie się w całej rozciągłości do zarzutów względem sporządzonych przez organ odpowiedzi na poszczególne punkty pierwotnego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Posłużenie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu takim określeniem, jak "nie zostało precyzyjnie przedstawione stanowisko (..)" stanowi jawne pogwałcenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. oraz nie pozwala na w pełni uzasadnione stwierdzenie, że Sąd oparł się na aktach sprawy, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności Protokół z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta W. w ocenie organu wskazuje, że informacje w takim zakresie, w jakim u.d.i.p. zobowiązuje do ich udostępnienia, zostały w zgodzie z przepisami ustawy udostępnione skarżącemu, biorąc w szczególności pod uwagę kompletność, złożoność oraz celowość przestawienia informacji przez aplikantów konkursowych w realiach konkretnej sprawy, tj. ubieganie się o określone stanowisko. Proces rekrutacji konkursowej odbywa się w sposób sformalizowany, w oparciu o wskazane w aktach sprawy regulacje, zaś przede wszystkim celem rekrutacji jest wyłonienie osoby najlepiej predestynowanej do pełnienia określonego stanowiska. Komisja Naborowa rozpatruje zgłoszenie w oparciu o wskazane w ogłoszeniu o naborze kryteria formalne, tj. przykładowo posiadanie wykształcenia wyższego, bądź dookreślonego np. prawniczego lub ekonomicznego, nie zaś posiadanie dyplomu określonej uczelni czy też inne okoliczności uboczne, co stało się przedmiotem zapytania skarżącego (tiret 10 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r.). Organ w zakresie swojej kognicji w ramach postępowania konkursowego w sposób niezbędny odnotował spełnienie kryteriów formalnych przez poszczególnych kandydatów dla celów tego postępowania. Skoro ogłoszenie o warunkach naboru nie zawierało żadnych odniesień do uprzywilejowania potencjalnego kandydata ze względu na rodzaj uczelni, której jest absolwentem, organ nie był w obowiązku archiwizowania takich informacji w zakresie wykraczającym poza zakres ustawowy, a dalej podlegający udostępnieniu skarżącemu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Organ podnosi tą okoliczność z tego względu, że rzutuje ona na ogólny charakter oceny Sądu I instancji co do błędnie wskazanego zakresu obowiązku udzielenia informacji. Organ pragnie wskazać, że przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) wprowadzają daleko idące w stosunku do uprzednich regulacji w polskim systemie prawnym obostrzenia co do celów, zakresu przetwarzania danych, szeregu obowiązków informacyjnych, możliwości ograniczenia dostępu do danych osobowych, wglądu weń przez osoby uprawnione, prawa do wniesienia sprzeciwu, skargi do organu nadzorczego, systemu kontroli sądowej itp. Wymusza to w praktyce działania organu dalece idącą wnikliwość i ostrożność co do niezbędnego charakteru i celu uzyskiwanych w ramach postępowania konkursowego informacji. Tytułem przykładu – skoro w ramach postępowania konkursowego aplikant przedkłada określone dokumenty (nośnik informacji), takie jak dyplom ukończenia szkoły wyższej, to w ramach procedury konkursowej w zakresie przewidzianym ogłoszeniem o naborze kryterium oceny organu jest fakt posiadania określonego wykształcenia wyższego, bądź w niektórych przypadkach np. wyższego prawniczego. W pozostałym zakresie dane osobowe, które taki dokument zawiera, nie są przedmiotem oceny konkursowej (przetwarzania) organu w świetle wskazanej regulacji RODO, ale też chociażby art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którego ratio legis wydaje się tożsame z cytowanym Rozporządzeniem i jego Preambułą. W dalszej zaś kolejności, biorąc pod uwagę podnoszoną wielokrotnie w niniejszej sprawie kwestię ekonomiki postępowania konkursowego i ustną formę poniektórych ustaleń w ramach procedury konkursowej na poszczególnych etapach rekrutacji, utrwalonych w stosownym Protokole z przeprowadzonego naboru, o którym mowa w art. 13 ust. 4 i art. 14 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm. – dalej: u.p.s.) zaś w zakresie nieobjętym rygorem formy pisemnej, czy też jakiejkolwiek szczególnej formy, jak organ podnosił w odpowiedzi na skargę z dnia 19 kwietnia 2018 r., Komisja Naborowa nie ma narzuconego trybu pracy co do pisemnego dokumentowania wymienionych przez skarżącego w inicjującej niniejsze postępowanie skardze czynności, zwłaszcza przy naborze o niewielkiej liczbie kandydatów, co jest oczywistym rezultatem technicznego charakteru tego typu czynności oraz względami szybkości postępowania konkursowego. Sąd I instancji raczył zauważyć w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że "zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są wyłącznie te podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Skoro organ nie dysponował żądanymi przez stronę danymi i zawiadomił ją o tym fakcie, to nie było podstaw do uznania, że pozostawał on w tym zakresie bezczynny". Udostępnieniu skarżącemu podlegał chociażby (tiret 18) protokół końcowy, którego nie poprzedzały dokumenty merytoryczne, nie będące przewidziane stosownymi przepisami. Organ pragnie wskazać – jak już podnosił w odpowiedzi na skargę, że objętość dokumentacji w ramach prowadzonego postępowania konkursowego, a w szczególności ta podlegająca udostępnieniu w ramach u.d.i.p. jest ściśle określona względami formalnymi i merytorycznymi. Dokumenty wewnętrzne (nie podlegające udostępnieniu), a tym bardziej ustalenia wewnętrzne członków Komisji Naborowej, które składają się na techniczny przebieg procesu rekrutacji, a niejednokrotnie są to dyskusje i wymiana spostrzeżeń dotyczących aplikujących osób. Nie można żądać udostępnienia w ramach u.d.i.p. informacji, która zgodnie z przepisami nie podlega utrwaleniu na etapie procedowania w ramach kognicji Komisji, a w sposób syntetyczny została ujęta w stosownych Protokołach udostępnionych skarżącemu. Udostępnienie dokumentów końcowych w ocenie organu stanowiło wywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji o charakterze publicznym w granicach wskazanych w u.d.i.p., co w klarowny sposób wynika z materiałów postępowania przed Sądem I instancji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. ma istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ wadliwość uzasadnienia i immanentne braki w ocenie stanu faktycznego w oparciu o materiały postępowania spowodowała następcze naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji i zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2018 r. w zakresie wskazanym w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) błędną wykładnię art. 13 ust. 4 u.p.s. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, wbrew literalnej treści tegoż przepisu, że wniosek z dnia 12 stycznia 2018 r. stanowił podstawę uzyskania informacji publicznej o treści zgodnej ze sprecyzowanym żądaniem skarżącego sformułowanym w tiret 10-12, podczas gdy zakres żądanej informacji możliwej do uzyskania w ramach tego przepisu obejmuje expressis verbis informację w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze, tj. chociażby jak podnoszono już w niniejszej skardze kasacyjnej, czy też w odpowiedzi na skargę złożoną przed Sądem I instancji, informację na temat posiadania wykształcenia wyższego, lub też wykształcenia kierunkowego, nie zaś faktu ukończenia konkretnej uczelni (tiret 10-11). Jako informacje nieobjęte treścią ogłoszenia naborowego tego typu informacje nie noszą znamion informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie art. 13 ust. 4 u.p.s. Podobnie też tiret 12 żądania Skarżącego odnoszący się do ilości kandydatów, która posiadała doświadczenie w administracji publicznej ile lat ono wynosiło w poszczególnych przypadkach wykraczał poza zakres informacji podlegającej udostępnieniu w ramach art. 13 ust. 4 u.p.s., ponieważ ogłoszenia naborowe nie zawierały w swojej treści różnicowania liczby lat na stanowiskach w administracji publicznej jako kryterium dokonywanej oceny, lecz jedynie liczbę lat ogółem w obszarze działania określonym w treści ogłoszenia o naborze. Organ pragnie wskazać, że informacje, którymi dysponował i które podlegają udostępnieniu w trybie art. 13 ust. 4 u.p.s. zostały Skarżącemu, w niezbędnym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa, jak też orzecznictwem sądowym, udzielone. Nieuprawnione zatem jest stwierdzenie Sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku, jakoby "informacja o wykształceniu, stażu pracy i doświadczeniu zawodowym kandydatów ubiegających się o stanowisko w służbie publicznej niewątpliwie odnosi się do wymagań zawartych w ogłoszeniu o naborze. Jest to istotne zwłaszcza wtedy, gdy mają one charakter wymagań niezbędnych do zajmowania określonego stanowiska". Istotny jest zakres tak rozumianej informacji, ponieważ na fakt posiadania określonego wykształcenia składa się szereg różnych danych, których w żadnej mierze nie można uznać za podlegające udostępnieniu w ramach art. 13 u.p.s., organ zaś nie pozostając biernym udostępnił skarżącemu stosowne informacje co do wymaganego wykształcenia we wszystkich naborach objętych wnioskiem o uzyskanie informacji, jak też listy kandydatów spełniające wymagania formalne określone w treści ogłoszenia o naborze oraz stosowny protokół z przeprowadzonego naboru, w którym jednoznacznie wskazano osoby spełniające przedmiotowe kryterium. Okoliczności będące przedmiotem zapytania Skarżącego w szerszym zakresie nie podlegają udostępnieniu w trybie art. 13 ust. 4 u.p.s., ponieważ wykraczają poza treść ogłoszenia o naborze. Rozumowanie Sądu I instancji oparte o niewłaściwą wykładnię art. 13 ust. 4 u.p.s. należy zatem uznać w tym zakresie za zasadniczo błędne.

b) błędną wykładnię art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ pozostał bezczynny w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji (tiret 16-18, 22, 24). Wszelkie posiadane przez organ informacje zostały, jak już argumentowano w postępowaniu przed Sądem I instancji, udostępnione w posiadanej przez organ formie. Specyfika postępowania konkursowego odnoszona do każdego poszczególnego naboru, liczby aplikantów, stopnia skomplikowania procedury oraz zastosowanych kryteriów i metod oceny zgłoszeń rzutowała na tworzone w ramach procedur konkursowych dokumenty. Skarżącemu udostępniono dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu (chociażby protokół z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miejskim W.). Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew faktom i dyspozycji wskazanego przepisu uznał, że organ pozostał bezczynny w zakresie obowiązku udostępnienia informacji wnioskowanych w tiret 16-18, 22, 24 wniosku z 12 stycznia 2018 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w oparciu o posiadane dokumenty, które odpowiadały wymaganiom formalnym postępowania konkursowego. Za chybione należy uznać zarzuty, że organ pozostawał bezczynny w kwestii udzielenia informacji wykraczającej poza zakres wskazany w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. Takie informacje zawierał udostępniony Skarżącemu protokół z przeprowadzonego naboru na stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miejskim W. Organ pragnie zauważyć po raz wtóry, że celem postępowania konkursowego jest wyłonienie najlepszego kandydata do piastowania określonego stanowiska w zgodzie z literą prawa, nie zaś generowanie zbędnej dokumentacji na każdym możliwym etapie postępowania, nadmierny formalizm, pisemność ustaleń czynionych przez członków komisji, które ze swej natury odciągałyby Komisję od jej rzeczywistego celu istnienia. Skoro informacje zawarte w protokole z przeprowadzonego naboru na stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miejskim W. stanowią syntezę informacji uzyskanych od kandydatów a jednocześnie pokrywają się z przedmiotem pierwotnego ogłoszenia naborowego, taka informacja w istocie podlega udostępnieniu, czemu Organ sprostał. Jak Sąd I instancji raczył słusznie zauważyć, Organ dokonał w tym zakresie oceny prawnej w ramach wykładni przepisów u.p.s. i u.d.i.p. i stosownie do tego posiadaną informację w postaci kluczowych w istocie dla przebiegu postępowania konkursowego dokumentów – protokołów, Skarżącemu udostępnił. Sąd I instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu, że (...) organ poinformował stronę, że informacje i dokumenty wskazane w tiret 3, 4, 6 i 7 (podanie osoby wskazującej członka komisji) stanowiły dokumentację wewnętrzną konkursu. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić, albowiem żaden z wymienionych w tych punktach dokumentów nie wywołał bezpośredniego skutku na zewnątrz i został sporządzony jedynie w ramach wewnętrznej procedury związanej z organizacją i przeprowadzeniem konkursów na stanowiska urzędnicze. Sąd I instancji wyrokując naruszył jednakże art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. twierdząc, że organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji wnioskowanej w tiret 17 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. W sytuacji, gdy organ nie był w posiadaniu wnioskowanej informacji w takim zakresie, w jakim była ona objęta żądaniem skarżącego, a które wykraczało poza zakres danych stanowiących informację podlegającą udostępnieniu w ramach u.d.i.p., udzielił on stosownej informacji w najszerszym możliwym przewidzianym przepisami zakresie i nie doszło do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja, co nie jest jednoznaczne z udostępnieniem jej na nośniku, na którym jest zarejestrowana. Istotą udostępnienia informacji publicznej jest udostępnienie informacji i danych będących w posiadaniu organu zobowiązanego, a nie udostępnienie kopii dokumentu (bez różnicowania na dokument urzędowy, prywatny lub wewnętrzny). Organ pragnie wskazać, że zakres informacji żądanej we wniosku z 12 stycznia 2018 r. wykracza wielokrotnie poza zakres informacji udostępnionej w trybie u.d.i.p., ale też wykracza poza zakres informacji, które mają znaczenie kluczowe dla przeprowadzenia postępowania konkursowego, ergo są ewidencjonowane w formie pisemnej właśnie dla celów ich potencjalnego udostępnienia zainteresowanym stronom. Organ działając w ramach przepisów u.d.i.p. udostępnia takie dokumenty, które w ramach przepisów stanowią zapis określonych działań Organu w ramach postępowania konkursowego, czyli w szczególności protokół końcowy, protokół z przeprowadzonego naboru na stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miejskim W., w których odzwierciedlenie mają wymagania zawarte w ogłoszeniach naborowych, a wynikające z art. 13 u.p.s. Ponownie zaś cytując wyrok Sąd I instancji "zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są wyłącznie te podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Skoro organ nie dysponował żądanymi przez stronę danymi i zawiadomił ją o tym fakcie, to nie było podstaw do uznania, że pozostawał on w tym zakresie bezczynny". Stanowisko Sądu I instancji wydaje się zatem wewnętrznie sprzeczne (z przyczyn wad proceduralnych wskazanych w pkt I zarzutów oraz dalej w uzasadnieniu), skoro bowiem w pewnym zakresie nieudostępnienia informacji, której organ nie posiada, jest w ocenie Sądu uprawnionym zachowaniem, w innej zaś jest kwalifikowane jako bezczynność organu, który w takim samym stopniu i z tych samych przyczyn takimi informacjami, mogącymi ulec udostępnieniu, nie dysponuje, ze względów już w postępowaniu i w zarzutach niniejszej kasacji szeroko podnoszonych.

Wniesiono o uchylenie wyroku w punkcie pierwszym oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, a w szczególności protokół z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miejskim W. oraz treść odpowiedzi na skargę z dnia 19 kwietnia 2018 r. prowadzi do innych wniosków niż przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezrozumiałym jest dla organu, jakie przesłanki legły u podstaw uznania w punkcie pierwszym sentencji racji skarżącego co do żądania z tiret 10-12, 16-18, 22, 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r., podczas gdy podobne okoliczności rzutowały na udzielenie informacji w określonym przepisami zakresie co do pozostałych punktów wniosku, w stosunku do których skargę oddalono, co wskazuje na niekompletność uzasadnienia. Sąd I instancji poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że w udzielonych przez organ odpowiedziach nie zostało precyzyjnie przedstawione stanowisko względem metodyki wyboru kandydatów (tiret 16), wskazania podstawy końcowej oceny kandydatów przez komisję (tiret 18), dokumentów określających proces wypracowywania stanowiska przez komisję w sprawie wyboru pięciu najlepszych kandydatów (tiret 22) oraz dokumentów potwierdzających spełnienie kryteriów przez kandydatów (tiret 24). Organ podkreślił, że nie jest w stanie odnieść się do argumentu niedostatecznej precyzyjności zajętego stanowiska, bo Sąd tego wniosku nie rozwinął, dokonując jakiejkolwiek egzemplifikacji informacji, która taką precyzyjnością by się charakteryzowała w realiach tej sprawy, a w szczególności w kontekście bardzo rozbudowanych, dalece wykraczających poza wskazane w u.d.i.p. informacji, których udostępnienia wnioskodawca żądał, a w których posiadanie organ rzekomo wszedł w toku postępowań konkursowych na przestrzeni lat objętych zapytaniem lub które zostały zawarte w dokumentach stanowiących osnowę stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał, że w rozumowaniu Sądu I instancji doszło do błędnej wykładni art. 13 ust. 4 u.d.i.p., który stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Inne informacje, takie jak okoliczność ukończenia określonej uczelni, nie może być traktowana jako informacja o charakterze publicznym (tiret 10). Analogiczne uwagi można odnieść do tiret 11 wniosku, tj. ilości kandydatów, która posiadała licencjat, ze wskazaniem z jakiej dziedziny i na jakiej uczelni oraz tiret 12. Względem tiret 16 wniosku organ nie podzielił stanowiska Sądu co do nieprecyzyjności udzielonej informacji. W jego ocenie Sąd błędnie przyjął, że organ nie udzielił informacji co do metodyki wyboru kandydatów, gdyż techniki i metody naboru są określone w protokole z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze, w szczególności w pkt. 4. i 5. protokołu. Zdaniem organu, nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, jakoby organ nie odniósł się do żądań z tiret 17 wniosku, skoro posiadane informacje udostępnił. Organ wskazał także, że Sąd błędnie przyjął, iż informacje z tiret 18 wniosku nie zostały stronie skarżącej udostępnione. Są one ujęte w protokole z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Podobny wniosek organ wyciągnął co do tiret 22 wniosku. Co zaś tyczy się tiret 24 wniosku, organ wskazał, że udostępnienie żądanych informacji, do czego zobowiązał go Sąd I instancji, jest niemożliwe, gdyż dokumenty je zawierające nie są kwalifikowane jako informacja publiczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. wskutek błędnego przyjęcia, że organ nie zajął stanowiska względem żądania udostępnienia informacji i dokumentów wskazanych w tiret 10-12, 16-18, 22, 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r., w sytuacji gdy w ocenie organu, wszelka informacja mająca charakter informacji publicznej i będąca w dyspozycji organu w przedmiotowej sprawie została skarżącemu przedstawiona w sposób pełny i wyczerpujący, jest uzasadniony.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w ograniczonym zakresie, i powinność zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Specyfika spraw o ustalenie bezczynności lub przewlekłości postępowania polega na tym, iż dokonanie ustaleń faktycznych jest obowiązkiem sądu administracyjnego. W pozostałych sprawach sąd administracyjny dokonuje kontroli poprawności ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne. Wówczas przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może zostać zaś naruszony, gdy sąd dokona samodzielnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane organowi odwoławczemu. Z tych przyczyn w sprawach mających za przedmiot bezczynność lub przewlekłość postępowania do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie dowodów innych niż zgromadzone w aktach (zarówno administracyjnych jak i sądowoadministracyjnych), jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim, gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego. Przypadek taki bez wątpienia nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż z treści uzasadnienia nie wynika, aby Sąd I instancji orzekał na innej podstawie niż akta sprawy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie został precyzyjnie sformułowany przez autora skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia (s. 12) wywieść można jednak, że zdaniem autora skargi kasacyjnej zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy prowadzi w ramach rozumowania prawniczego i prawideł logiki formalnej do zgoła innych wniosków niż przyjęte w uzasadnieniu Sądu I instancji, lecz ze względu na niekompletność uzasadnienia sporządzonego z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie sposób ustalił jakie przesłanki legły u podstaw orzeczenia w pkt. I wyroku. Istota zarzutu sformułowanego w punkcie I. skargi kasacyjnej koncentruje się tym samym na naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków.

Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA, uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08).

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. W punkcie I. wyroku Sąd I instancji zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego w W. z dnia 12 stycznia 2018 r. w zakresie dotyczącym tiret 10-12, 16-18, 22, 24. Z treści uzasadnienia nie sposób ustalić jednak jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę tej części wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w tej części lakoniczne i ogranicza się do pewnych stwierdzeń, które nie zostały rozwinięte. Sąd I instancji stwierdza m.in. "W ocenie Sądu, organ nie zajął stanowiska względem żądania udostępnienia informacji i dokumentów wskazanych w tiret 10 – 12, 16 – 18, 22 i 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. W aktach sprawy brak jest bowiem odniesienia się do liczby kandydatów dysponujących określonym poziomem wykształcenia, czy też doświadczenia zawodowego (tiret 10 – 12). (...) W udzielonych przez organ odpowiedziach nie zostało także precyzyjnie przedstawione stanowisko względem metodyki wyboru kandydatów (tiret 16), wskazania podstawy końcowej oceny kandydatów przez komisję (tiret 18), dokumentów określających proces wypracowywania stanowiska przez komisję w sprawie wyboru pięciu najlepszych kandydatów (tiret 22) oraz dokumentów potwierdzających spełnianie kryteriów przez kandydatów (tiret 24)".

Obowiązkiem Sądu I instancji jest w ramach przedstawiania stanu sprawy, precyzyjne określenie stanu faktycznego, który legł u podstaw wyroku, jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny prawnej ustalonych faktów. Ustalenie stanu faktycznego jest czynnością zobiektywizowaną, polegającą na określeniu wystąpienia lub nie wystąpienia określonych faktów, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Kolejnym etapem procesu dowodzenia jest ocena dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Czynność ta wiąże się zarówno z oceną dowodów, które zostały przyjęte do ustalenia faktów, jak również dowodów, którym sąd odmówił przymiotu wiarygodności. Równolegle dokonywana jest ocena ustalanych faktów przez pryzmat normy materialnej, która znajdzie zastosowanie w sprawie, tak by ustalone fakty miały walor faktów prawnie istotnych z punktu widzenia stosowanej normy materialnoprawnej. Proces dowodzenia powinien zakończyć się jasnym i kompletnym ustaleniem stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie proces dowodzenia został przez sąd ograniczony do stwierdzeń, że organ nie zajął stanowiska względem żądania udostępnienia informacji i dokumentów wskazanych w tiret 10 – 12, 16 – 18, 22 i 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz że w udzielonych przez organ odpowiedziach nie zostało także precyzyjnie przedstawione stanowisko względem kwestii z tiretów 16 – 18, 22 i 24. Sąd I instancji, którego obowiązkiem było dokonanie ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie, nie przedstawił procesu myślowego, który doprowadził go do takich ustaleń faktycznych. Udzielenie odpowiedzi wnioskodawcy nastąpiło w dwóch pismach, w pierwszym datowanym na dzień 25 stycznia 2018 r. oraz w drugim piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. Obie odpowiedzi były szerokie i zawierały szereg załączników. U.d.i.p. nie reguluje formy udzielania odpowiedzi. Z ustawy można wywieść jedynie obowiązek udzielenia informacji publicznej. Może on być zrealizowany przez udzielenie odpowiedzi wprost na zadane pytanie. Dopuścić należy także udzielenie informacji publicznej w takiej postaci, że udzielenie odpowiedzi na postawione przez wnoszącego pytanie będzie wymagać pewnego procesu myślowego, który doprowadzi wnoszącego do odpowiedzi na postawione uprzednio organowi pytanie.

Biorąc pod uwagę, iż zapytanie wnioskodawcy było bardzo szerokie, dotyczyło informacji publicznej zróżnicowanej treściowo oraz z bardzo długiego okresu czasu, a także mając na względzie treść udzielonych odpowiedzi, należało założyć, iż proces dowodzenia powinien przyjąć złożony charakter, w którym Sąd zestawi odrębnie poszczególne pytania z treściami obu odpowiedzi i wyprowadzi logiczny wniosek myślowy o udzieleniu lub nie udzieleniu odpowiedzi na konkretne pytanie oraz uzasadni swoje stanowisko. Z obowiązku tego Sąd I instancji nie wywiązał się, a całość swoich rozważań ograniczył do zacytowanych powyżej sformułowań, nie wyjaśniając dlaczego przyjął taką ocenę. Z tych przyczyn zarzut ten znajduje pełne uzasadnienie.

Zarzut naruszenia przepisu art. 13 ust. 4 u.p.s. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek z dnia 12 stycznia 2018 r. stanowił podstawę uzyskania informacji publicznej o treści zgodnej ze sprecyzowanym żądaniem skarżącego sformułowanym w tiret 10-12, podczas gdy zakres żądanej informacji możliwej do uzyskania w ramach tego przepisu obejmuje expressis verbis informację w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze, jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 13 ust. 4 u.p.s. informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. O zakresie przedmiotowym pojęcia informacji publicznej przesądzać będzie w tym przypadku treść konkretnego ogłoszenia o naborze. Nie będzie tym samym istniał jeden ogólny katalog informacji publicznej związanej z dokonywaniem naborów pracowników samorządowych. Zakres informacji publicznej o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, może zostać ustalony więc na potrzeby indywidualnej sprawy w oparciu o treść konkretnego ogłoszenia o naborze.

Przepis art. 13 ust. 2 u.p.s. określa treść ogłoszenia o naborze, w tym m.in. w punkcie 3. zawiera określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż były to m.in. informacje na temat posiadania wykształcenia wyższego, lub też wykształcenia kierunkowego, nigdy zaś ukończenia konkretnej uczelni (tiret 10-11). Wymagania takie nie zostały określone w treści ogłoszeń naborowych. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że informacje tego rodzaju jako nieobjęte treścią ogłoszenia naborowego nie noszą znamion informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie art. 13 ust. 4 u.p.s. i nie mogły zostać udzielone. Podobnie należy ocenić żądania skarżącego z tiret 12 wniosku odnoszący się do ilości kandydatów, która posiadała doświadczenie w administracji publicznej, ile lat ono wynosiło w poszczególnych przypadkach. Wniosek w tym zakresie wykraczał poza zakres informacji podlegającej udostępnieniu w ramach art. 13 ust. 4 u.p.s., ponieważ ogłoszenia naborowe nie zawierały w swojej treści różnicowania liczby lat na stanowiskach w administracji publicznej jako kryterium dokonywanej oceny, lecz jedynie liczbę lat ogółem w obszarze działania określonym w treści ogłoszenia o naborze. Z tych względów zarzut ten znajduje uzasadnienie.

Uchybienie obowiązkowi wypływającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. ogranicza konstytucyjne prawo strony do sądu oraz rozpoznania sprawy w dwóch instancjach sądowych, a także uniemożliwia dokonanie kontroli wyroku przez Sąd II instancji, gdyż braki uzasadnienia uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, który stał się podstawą orzeczenia w punkcie I. wyroku. Uzasadnia to zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach I. i II, gdyż rozstrzygnięcie punktu II. jest integralnie powiązane z rozstrzygnięciem punktu I. i winno dzielić jego los. Obowiązkiem sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie dotyczącym tiret 10 – 12, 16 – 18, 22 i 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz zastosowanie odpowiedniej nomy materialnej do przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego.

Z tych względów rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ pozostał bezczynny w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji (tiret 16-18, 22, 24) jest przedwczesne. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej autor w ramach tego zarzutu dokonuje własnych ustaleń faktycznych oraz stosuje odpowiednią normę materialną i wyprowadza własny wniosek, iż nie pozostawał bezczynny, gdyż udzielił informacji publicznej w zakresie wskazanym w tiret 16 – 18, 22 i 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. Ustalenie stanu faktycznego oraz zastosowanie normy materialnej przynależy w przypadku spraw o bezczynność organu do obowiązków sądu administracyjnego I instancji. Dokonana autorytarna konkretyzacja prawa materialnego przez sąd podlega kontroli w drodze wniesienia skargi kasacyjnej i podniesienia w niej stosowanych zarzutów. W przypadku braku stanowiska Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, zarzut ten jako przedwczesny, uznać należało za nieuzasadniony, pozostający bez wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu II instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).