Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 167/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6d
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "GIOŚ" lub "organ") z [...] listopada 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GIOŚ, po rozpoznaniu odwołania Gminy P. (dalej również: "skarżąca" lub "gmina"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2013 r. znak: [...], wymierzającej skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł, uchylił wskazaną decyzję WIOŚ w całości i wymierzył Gminie P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, z późn. zm.; dalej również: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach").

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniach 23 i 30 lipca 2013 r. oraz 5 i 8 sierpnia 2013 r. upoważniony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pracownik przeprowadził kontrolę przestrzegania przez Gminę P. przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W wyniku kontroli stwierdzono, iż uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyboru sposobu i metody prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P., wykonanie zadania polegającego na gospodarowaniu odpadami komunalnymi, w szczególności na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, powierzono spółce gminnej (por. § 1 uchwały). Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyznaczenia spółki gminnej wykonującej zadania z zakresu organizowania gospodarowania odpadami komunalnymi, jako podmiot, który będzie wykonywał w/w zadanie, wyznaczono Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w P. Sp. z o. o. Zarządzenie zaczęło obowiązywać od dnia 1 grudnia 2012 r. W wyniku kontroli stwierdzono również, iż Gmina P. nie zorganizowała przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ). Uzasadniając w decyzji z [...] grudnia 2013 r. wysokość wymierzonej gminie kary ([...] zł) WIOŚ wskazał na znaczny stopień społecznej szkodliwości czynu wynikający z faktu, że gmina świadomie nie przeprowadziła przetargu na odbiór odpadów komunalnych, mimo niebudzącego wątpliwości brzmienia obowiązujących w tym względzie przepisów, a nie jedynie opóźniła się z jego zorganizowaniem lub rozstrzygnięciem, tak jak ma to miejsce w przypadku niektórych gmin w Polsce.

II.2. Odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r. wniosła gmina.

II.3. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżoną decyzję uznał, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy oraz prawidłowo stwierdził, że zaistniały podstawy do wymierzenia gminie kary za niewykonanie obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymierzona kara [...] zł jest jednak nieadekwatnie wysoka do stwierdzonego naruszenia. W związku z analizą materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji oraz w wyniku rozpatrzenia argumentów strony podnoszonych w odwołaniu, GIOŚ postanowił o obniżeniu kary do najniższej kwoty przewidzianą art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. [...] zł. Uzasadniając zaskarżoną decyzję GIOŚ przypomniał, że przepis art. 6d ust. 1 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że wójt, burmistrz łub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Tylko w przypadku określonym w art. 6f ust. 2, tj. rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - w celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, zatem zakłady budżetowe mogą świadczyć usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców tylko w przypadku, gdy zostaną przekształcone w spółki prawa handlowego. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i przepisów ustawy o samorządzie gminnym. GIOŚ, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że skarżąca błędnie przyjmuje, iż podmiotem, któremu Gmina P. powierzyła odbieranie odpadów było Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w P. Sp. z o.o. GIOŚ podniósł, że wskazywany przez gminę zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w P. zajmuje się gospodarką odpadami, co nie wskazuje na wykonywanie przez ten zakład usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców. Organ dodał, że w celu powierzenia zakładowi budżetowemu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, koniecznym było podjęcie odrębnej uchwały, tj. uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyboru sposobu i metody prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P., którą wykonanie zadania polegającego na gospodarowaniu odpadami komunalnymi powierzono spółce gminnej. Natomiast zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyznaczenia spółki gminnej wykonującej zadania z zakresu organizowania gospodarowania odpadami komunalnymi, jako podmiot wykonujący ww. zadanie, wyznaczono Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w P. Sp. z o.o. Ponadto, w § 2 uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. spółce gminnej powierzono m.in. objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie P. systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. System gospodarowania odpadami komunalnymi w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oznacza m.in. zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1) poprzez zorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów (art. 6d ust. 1). GIOŚ powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 oraz orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych (sprawy IV SA/Wa 2154/14 oraz II SA/Kr 291/13), w których to judykatach przyjęto podobną wykładnię art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W podsumowaniu uzasadnienia decyzji GIOŚ stwierdził, że iż niewypełnienie przez gminę obowiązku zorganizowania przetargu nie wiązało się z zaprzestaniem wykonywania pozostałych obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami i nie spowodowało negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne ani zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Niemniej jednak należy zaznaczyć, iż nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2012 r., stanowi jednocześnie naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 645). Tym samym świadczy to o nie w pełni skutecznym zarządzaniu systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie P., zatem stwarza to, zgodnie z art. 9zc dodatkową przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej za niezorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców.

III.1. W skardze na wskazaną na wstępie decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. gmina zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu wyjaśnień skarżącej i wskazanych przez nią dowodów w postaci dokumentów urzędowych, a tym samym nieuprawnione i nie mające oparcia w materiale dowodowym sprawy przyjęcie, iż:

a) podmiotem, któremu Gmina P. powierzyła odbieranie odpadów było Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., podczas gdy z treści uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że Gmina powierzyła jej zadanie własne w postaci gospodarowania odpadami własnej komunalnej osobie prawnej - spółce gminnej, tj. Zakładowi Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w P.,

b) Gmina P. nie osiągnęła wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania w 2012 r., co zdaniem organu "stanowi jednocześnie naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 645)" i świadczy "o nie w pełni skutecznym zarządzaniu systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie P.", podczas gdy z treści ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawartych w protokole kontroli nr [...] r., sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie wynika, aby organ ustalił jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) przepisu art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy w związku z nieprawidłowym ustaleniem, że Prezydent Miasta P. był zobowiązany do zorganizowania przetargu na odbiór odpadów również w sytuacji, w której jeszcze przed datą wejścia przepisu w życie Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. powierzyła zadanie własne Gminy w postaci gospodarowania odpadami własnej komunalnej osobie prawnej - spółce gminnej, tj. Zakładowi Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w P.,

b) niewłaściwą wykładnię przepisów art. 6d ust. 1 oraz 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z brakiem rozważenia w jakim stosunku pozostają przepisy art. 6d, art. 6e i art. 6g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodane do tejże ustawy nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897, z późn. zm.), do przepisów art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), prowadzącą w konsekwencji do błędnej konstatacji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy Gmina P. była zobowiązana do zorganizowania przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów,

c) art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994, nr 124, poz. 607 ze zm. wynik, ze sprost. błędu - Dz. U. z 2006, nr 154, poz. 1107) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie wykonywania zadania własnego, jakim jest gospodarowanie odpadami, możliwe jest ograniczenie swobody działania jednostki samorządu terytorialnego w sprawach należących do jej kompetencji, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 9z ust. 4 w zw. z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

d) tiret 15 preambuły dyrektywy nr 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007, zmieniającej dyrektywę Rady nr 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przepisy dyrektywy oraz zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej wymagały od organu pominięcia w prowadzonym postępowaniu wadliwie sformułowanego przepisu prawa krajowego oraz zastosowania bezpośrednio skutecznego prawa unijnego.

III.2. Główny Inspektora Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.1. Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu miedzy gminą a GIOŚ jest zagadnienie, czy gmina zobowiązana była zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Zdaniem gminy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, a nadto jest on niekonstytucyjny oraz niezgodny z przepisami prawa unijnego. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy ochrony środowiska trafnie przyjęły, że rzeczony obowiązek wynika jednoznacznie z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ergo, zasadne było nałożenie na gminę kary na podstawie art. 9z ust. 4 wspomnianej ustawy. W sprawie było bowiem bezsporne, że gmina rzeczonego przetargu na odbieranie odpadów komunalnych albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów nie zorganizowała. Zadania te miała natomiast wykonywać spółka komunalna (według zaskarżonej decyzji był to Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaś według twierdzeń skarżącej Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w P.).

IV.3.2. Podstawą nałożenia przez organy ochrony środowiska przedmiotowej kary na gminę był art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem, gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 6d ust. 1 - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł. W myśl zaś art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zawartym w rozdziale 3a zatytułowanym: "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę"), wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Z kolei w art. 6d ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano, jakie w szczególności elementy winna zawierać specyfikacja istotnych warunków zamówienia przedmiotowego przetargu. Zgodnie zaś z art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Należy dodać, że w art. 6f ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przywidziano, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiera z przedsiębiorcą wybranym w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, umowę na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 6f ust. 2 cytowanej ustawy, w przypadku rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych.

IV.3.3. W ocenie Sądu, w świetle powołanych wyżej przepisów, gmina ma obowiązek zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Jedynym wyjątkiem jest tutaj sytuacja przewidziana w art. 6f ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Otóż przepis ten przewiduje możliwość czasowego (do czasu rozstrzygnięcia przetargu) zapewnienia odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Możliwość tą to przewidziano w sytuacji rozwiązania zawartej wcześniej przez gminę umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Sytuacja ta ma jednak charakter nadzwyczajny i przepis art. 9f nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae) Należy dodać, że w przetargu, o którym mowa w art. 6d ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mogą brać udział również spółki z udziałem gminy (art. 9e tej ustawy). Reasumując, ustawodawca zasadniczo wykluczył możliwość powierzenia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także możliwość powierzenia odbierania i zagospodarowania takich odpadów, bez przeprowadzenia przetargu. W przetargu takim mogą natomiast, na równi z innymi przedsiębiorcami, wziąć udział spółki prawa handlowego, których udziałowcem (akcjonariuszem) są gminy (verba legis: "spółki z udziałem gminy"). Tym samym ustawodawca wykluczył możliwość realizowania usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także usługi odbierania i zagospodarowania takich odpadów, za pośrednictwie zakładu komunalnego (z istoty rzeczy – działając w ramach osobowości prawnej gminy - nie może on bowiem wziąć udziału w przetargu organizowanym przez gminę i podpisać z gminą umowy) lub za pośrednictwie spółki komunalnej (chyba, że spółka taka wygra przetarg organizowany przez gminę). Omawiane tu przepisy stanowią zatem regulacje szczególne (lex specialis) wobec powołanych w skardze ogólnych przepisów art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515). Ustawodawca ograniczył tym samym samodzielność gmin co do wyboru sposobu prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi. Innymi słowy, w zakresie usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także usługi odbierania i zagospodarowania takich odpadów (bo już nie samej usługi zagospodarowania odpadów – zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., II GSK 1188/14, CBOSA) gmina nie może zadecydować, że usługi te będzie świadczyć formie samorządowego zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego (bez przeprowadzenia przetargu). Należy dodać, że przyjęta w niniejszym wyroku wykładnia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zgodna z rozumieniem przedmiotowych przepisów przyjętym dwukrotnie przez Trybunał Konstytucyjny. Chodzi tu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12, OTK-A 2013/8/125 oraz postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., K 52/12, OTK-A 2014/2/25). Korzystając z ustaleń zawartych w tych uzasadnieniach warto pokreślić, że model odbioru odpadów komunalnych przyjęty nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 1 lipca 2011 r. (tzw. model konkurencji o rynek) jest najczęściej stosowany w krajach Unii Europejskiej (zob. uzasadnienie wyroku w sprawie K 17/12, punkt 2.5.1. i cyt. tam raport UOKiK). Jest to dodatkowy argument natury porównawczej, oprócz wniosków wypływających z wykładni językowej, systemowej, celowościowej i historycznej, przeciwko przyjęciu wykładni przedmiotowych przepisów prezentowanej w skardze, opartej zresztą przede wszystkim na założeniu rzekomej niedopuszczalności ograniczenia samodzielności gminy co do wyboru formy prowadzenia gospodarki komunalnej.

Reasumując ten fragment uzasadnienia, gmina P. wbrew przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zorganizowała przetargu na odbiór odpadów komunalnych. Ergo, zaistniały podstawy do nałożenia na gminę kary administracyjnej art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W realiach niniejszej sprawy nie zaszły okoliczności przewidziane w art. 6f cytowanej ustawy zwalniające z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Dodać należy, że zgodnie z art. 15 cyt. ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), gminne jednostki organizacyjne, które w dniu wejścia w życie ustawy (czyli 1 stycznia 2012 r.) wykonują działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, były obowiązane dostosować się do wymagań, o których mowa w art. 9d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do 31 grudnia 2012 r.). Zatem nie tylko ogólne zasady prawa międzyczasowego (zasada tempus regit actum), ale i szczególny przepis przewidujący okres dostosowawczy, jednoznacznie wskazują, że w realiach niniejszej sprawy gmina nie mogła powoływać się na brak obowiązku przeprowadzenia przetargu z uwagi na wcześniejsze akty wewnętrzne powierzające odbiór odpadów spółce komunalnej. Zarówno WIOŚ, jak i GIOŚ, zobowiązane były w takim przypadku, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), nałożyć na gminę przedmiotową karę. Jedynie co do kwestii określenia konkretnej wysokości tej kary organy dysponowały pewną swobodą (uznaniem) z uwagi na ocenne i niedookreślone kryteria zawarte w art. 9zc ust. 1 art. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ostatecznie GIOŚ skorzystał z tej możliwości i obniżył nałożoną na gminę karę do minimalnej ustawowej wysokości (tj. [...] zł).

IV.3.4. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: "Karta"). Zgodnie z tym przepisem, społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego chodzi o niezgodność przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na podstawie których wymierzono gminie karę pieniężną z powołanym przepisem umowy międzynarodowej (s. 10 skargi). Sąd nie dostrzega takiej niezgodności i nie znajduje podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie. Równocześnie należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyżej postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., K 52/12, umorzył postępowanie co do kontroli art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z powołanym przepisem Karty. Trybunał powołał się tu na swój wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12, gdzie stwierdzono, że przepisy te ograniczają co prawda swobodę jednostek samorządu terytorialnego wykonywania zadania własnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, to jednak przepisy te są zgodne z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Równocześnie Trybunał w powołanym postanowieniu zauważył, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie konstytucyjnym poglądem, art. 4 ust. 2 Karty wyraża słabszą ochronę samodzielności gminy niż zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym (zob. np. wyroki TK z 26 września 2006 r., sygn. K 1/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 110 oraz 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182). Stąd też w świetle wyroku w sprawie K 17/12 dokonanie oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów z art. 16 ust. 2 zdanie drugie i art. 166 ust. 1 Konstytucji czyni zbędną wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności z postanowieniami Karty (zob. punkt 5.2.4 uzasadnienia).

IV.3.5. Bezzasadne jest również powoływanie się przez skarżącego na niezgodność art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z tiret 15 preambuły dyrektywy nr 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007, zmieniającej dyrektywę Rady nr 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dz. U. EU L 335/31). Zgodnie z tym postanowieniem dyrektywy 2007/66/WE, przyczyny mogące uzasadniać bezpośrednie udzielenie zamówienia w rozumieniu niniejszej dyrektywy mogą obejmować odstępstwa przewidziane w art. 10–18 dyrektywy 2004/18/WE, zastosowanie art. 31, art. 61 lub art. 68 dyrektywy 2004/18/WE, udzielenie zamówienia na usługi zgodnie z art. 21 dyrektywy 2004/18/WE lub udzielenie legalnego zamówienia wewnętrznego ("in-house") zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości.

Otóż uchodzi uwadze skarżącego, że z dopuszczalności na gruncie prawa unijnego udzielenia, w pewnych ściśle określonych przypadkach, zamówienia wewnętrznego ("in - house") przez jednostkę samorządu terytorialnego (np. poprzez zlecenie usług zakładowi budżetowemu lub spółce, w której gmina posiada 100 % udziałów) nie można wyprowadzać wniosku, że ustawodawca krajowy zobowiązany jest taką regulację wprowadzić np. w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Jest to bowiem wyjątek od traktatowej zasady swobodnego przepływu usług i wolnej konkurencji. Możliwość udzielenia legalnego zamówienia bezpośredniego ("in- house"), na którą powołuje się skarżący, otwiera się dopiero wówczas, gdy prawo krajowe dopuszcza możliwość wykonywania zadań publicznych przez instytucję zamawiającą z użyciem własnych służb (np. zakładów budżetowych) lub jednostek prawnie odrębnych, lecz spełniających przesłanki zależności organizacyjnej i ekonomicznej. Tymczasem art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzają normy określające sposób zaspokajania potrzeb publicznych, polegający na obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Regulacja ta koresponduje zatem z zasadą, że europejskie prawo zamówień publicznych zmierza do zapewnienia swobody przepływu usług i zagwarantowania wolnej konkurencji na tym rynku. Należy dodać, że zagadnienie to zostało obszernie przeanalizowane w uzasadnieniu wskazanego wyżej postanowienia pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2014 r., K 52/12 (punkt 7 uzasadnienia) i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę ocenę prawną Trybunału.

IV.3.6. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczące nieprawidłowego ustalenia, której spółce gminnej skarżący powierzył odbieranie odpadów komunalnych (zarzut 1a skargi). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zagadnienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, w której chodziło o wymierzenie kary za nieprzeprowadzenie przetargu (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest w takim przypadku, czy bezprzetargowe powierzenie odbierania odpadów nastąpiło na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. czy też na rzecz Zakładowi Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w P. Niezależnie od tego, zdaniem Sądu organy mogły zasadnie przyjąć, że w świetle zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] września 2012 r., o którym mowa na s. 3 protokołu kontroli, do odbioru odpadów komunalnych została wyznaczona spółka gminna Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Raz jeszcze jednak należy podkreślić, że zagadnienie, której ze spółek gminnych powierzono to zadanie, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Innymi słowy, nawet gdyby przyjąć, że podmiotem wyznaczonym do odbioru odpadów był Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w P., to i tak organy ochrony środowiska zobowiązane były do wymierzenia kary pieniężnej art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący nie zaprzeczył bowiem, również w znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnieniach z 12 sierpnia 2013 r., że nie przeprowadził wymaganego przez przepisy prawa przetargu na odbiór odpadów komunalnych.

IV.3.6. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcie była również kwestia, czy gmina w kontrolowanym okresie osiągnęła wymagany poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania w 2012 r. (zarzut 1b skargi). Raz jeszcze wypada przypomnieć, że kara wymierzona gminie w zaskarżonej decyzji dotyczyła wyłącznie naruszenia obowiązku przeprowadzenia przetargu (art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w świetle sentencji obu kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji. Ewentualne naruszenie przez gminę wspomnianego obowiązku mogło natomiast uzasadniać nałożenie kary na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Analizowanie tego zagadnienia przez Sąd byłoby jednak wyjściem poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zauważyć tylko można, że GIOŚ w sposób zbędny i naruszający art. 107 § 3 k.p.a. powołał się na kwestię ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (s. 12 decyzji). Zagadnienie to może być bowiem przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w którym strona (gmina) będzie mieć zapewnione pełne prawo do obrony przed stawianymi zarzutami, łącznie z ewentualnym prawem do odwołania oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast formułowanie takich zarzutów wobec strony, nie mających związku z przedmiotem sprawy, niejako na marginesie rozważań organu, jest niedopuszczalne i narusza również zasadę ogólną zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.). To uchybienie GIOŚ nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, której istota dotyczyła nieprzeprowadzenia przetargu przez gminę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należy dodać, że sporna kara administracyjna została ostatecznie ustalona w minimalnej wysokości, zatem rozważania GIOŚ co do rzekomego naruszenia obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji nie mogły mieć również wpływu na wysokość kary. Raz jeszcze należy podkreślić, że ewentualne naruszenie tego obowiązku może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej i nie stanowi, jak to stwierdził GIOŚ na s. 12 zaskarżonej decyzji, "dodatkowej przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej za niezorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców". Trzeba równocześnie zauważyć, że GIOŚ w odpowiedzi na skargę dostrzegł omawianą tu nieprawidłowość fragmentu uzasadnienia (s. 8 odpowiedzi na skargę) i przyznał, że nastąpiła tu pomyłka po stronie organu II instancji.

IV.4. Sąd nie stwierdził z urzędu innych uchybień niż wskazane w skardze, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

V. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.