Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1380/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SNSA Anna Szkodzińska SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2018r. sprawy ze skargi Z. W., S. L , J. L., T.L. i J. L. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r, znak: [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących: Z.W., S.L. , J. L., T. L. i J. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom S. L. i J. L. dostarczyć - w terminie do dnia 30 października 2015 r. - ekspertyzę techniczną samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową prywatnej drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] w B. , która winna wykazać czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami i wiedzą techniczną czy w sposób prawidłowy zostały zabezpieczone istniejące w drodze sieci i urządzenia oraz, w razie konieczności, winna określić zakres i sposób (opis, rysunki) dokonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji powołał art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W dniu 30 grudnia 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr ewid. [...] w B. . W ich wyniku ustalono, że działka ta stanowi dojazd do działek budowlanych. Na istniejącej nawierzchni S. L. i J. L. wykonali podbudowę z tłucznia i ułożyli warstwę betonowo asfaltową ograniczoną krawężnikami betonowymi drogowymi. Według oceny wizualnej inspektorów PINB wykonane roboty nie są skomplikowane i nie wymagają wykonania ekspertyz, a ich wykonanie jest poprawne. S. L. oświadczył, że roboty te wykonał wspólnie z J. L. latem 2002 r. bez stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. PINB wydał w dniu 30 maja 2014 r. decyzję, którą na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie nałożył na inwestorów - S. L. i J. L. obowiązku wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzania samowolnie wykonanych robót związanych z przebudową drogi dojazdowej na działce nr [...] w B. do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. M. i E. K., a po jego rozpoznaniu MWINB w K. decyzją nr [...] z dnia 1 grudnia 2014 r. znak: [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ I instancji wskazał, że wykonane roboty budowlane należy uznać za przebudowę drogi, bowiem na działkach nr [...] i [...] w B. istniała od kilkudziesięciu lat droga o nawierzchni żwirowej, a poprzez wykonanie nowej nawierzchni z masy asfaltowo – betonowej na podbudowie z tłucznia, ograniczonej krawężnikami drogowymi zmieniły się parametry techniczne tej drogi.

Wskazano również, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego na dzień 27 kwietnia 2015 r. zostały wyznaczone oględziny. Ponieważ inwestorzy byli nieobecni, oględziny nie odbyły się, jednakże sporządzono notatkę urzędową, z której wynika, że od dnia poprzedniej kontroli stan drogi nie uległ zmianie.

Uzasadniając nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy PINB wskazał, że "w przebudowanej drodze znajdują się sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącz elektroenergetyczny, co jest uwidocznione na mapie zasadniczej. Zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy w ramach przebudowy drogi w sposób prawidłowy zostały te sieci i urządzenia zabezpieczone. Stąd zasadne jest nałożenie na inwestorów obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej".

Po rozpatrzeniu zażalenia J. L. i S. L. wniesionego od powyższego postanowienia EWojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...], znak [...] uchylił skarżone postanowienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Kr [...] uchylił postanowienie EWojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...], znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania ekspertyzy i w tym zakresie wskazał nowy termin dostarczenia żądanej ekspertyzy do dnia 15 grudnia 2017 r. Orzekł, że w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie pozostaje bez zmian.

W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ odwoławczy uchylając wydane wcześniej w sprawie rozstrzygnięcie decyzją nr [...] z dnia 1 grudnia 2014 r. wskazał między innymi, że niewystarczająca jest ocena techniczna dokonanych robót. Dokonana przez pracowników PINB ocena wizualna nie daje podstaw do uznania, iż roboty te rzeczywiście przeprowadzono w sposób prawidłowymi.

Dalej przytoczono treść i omówiono orzecznictwo dotyczące art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że wydanie postanowienia w tym trybie zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w tym przepisie. Nadto organ ten - a nie strona - musi wykazać, że istnieją owe uzasadnione wątpliwości, które muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji odpowiadają hipotezie normy prawnej zawartej w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, na terenie działki nr [...] w B. , na której usytuowana jest droga dojazdowa biegną urządzenia podziemne tj. przyłącz energetyczny oraz sieć kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej. Urządzenia te zlokalizowane są m.in. pod sporną drogą. Z uwagi na fakt, że zrealizowane w 2002r. roboty w istocie w większej części zostały zakryte, nie jest z tego powodu możliwa ocena wizualna, jakości i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych. Nie można obecnie ocenić, czy wykonane roboty nie wpływają negatywnie na w/w urządzenia podziemne. Nie przesądzając o prawidłowości robót budowlanych, nie można wykluczyć, że ewentualne nieprawidłowości mogłyby powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ciągłości sieci podziemnych pod nią się znajdujących.

Podkreślono, że co do zasady organy nadzoru budowlanego dysponują należycie wykwalifikowaną kadrą pracowników, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i sztuką budowlaną. Jednakże w sytuacji braku możliwości oceny wizualnej, tj. w przypadku zakrycia znacznej części robót budowlanych, ocena przez pryzmat wymogu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania innych obiektów budowlanych znajdujących się z bezpośrednim sąsiedztwie, wykracza poza zakres kompetencji i wiedzy pracowników organu nadzoru budowlanego. Ustalenie, czy roboty budowlane przy drodze zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z przepisami, stanowi przykład "uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych i stanu technicznego obiektu", o których mowa w art 81c ust. 2 prbud. Dawało to podstawę do nakazania inwestorom robót przedłożenia stosownej oceny technicznej.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że z urzędu posiada wiedzę, iż przed PINB toczyło się postępowanie znak [...], którego przedmiotem była legalność przyłącza energetycznego sytuowanego m.in. na działce nr [...] w B. . Zakończone zostało decyzją PINB w G. z dnia 16 września 2015 r. znak: [...], którą działając na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 7 prbud nie nałożono na właściciela - [...] S.A. "obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót związanych z wykonaniem przyłącza energetycznego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w B. ". Z treści decyzji wynika, że przedmiotem postępowania uczyniona była legalność przyłącza energetycznego, nie była badana natomiast kwestia wpływu drogi na ten przyłącz. W postępowaniu znak [...] nie sformułowano żadnych wniosków ani ocen, co do jakości i zgodności z przepisami wykonanej drogi.

Upływ terminu wykonania ekspertyzy, określonego w zaskarżonym postanowieniu I instancji, spowodował konieczność wyznaczenia nowego terminu, natomiast w pozostałym zakresie postanowienie PINB okazało się prawidłowe.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Z. [...], S. L., J. L., T. L. i J. L., zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na jego treść, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 81c ust. 2 prawa budowlanego w zw. art. 7a § 1 k.p.a. -

poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienie i zasądzenie kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności zakwestionowano podstawę prawną wskazaną w postanowieniu – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Tymczasem MWINB częściowo uchylił postanowienie organu I instancji, do czego nie miał kompetencji w świetle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczność ta, biorąc pod uwagę rygorystyczne stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 grudnia 2016r., kiedy to powodem uchylenia postanowienia było naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., powinna stanowić "samoistną przesłankę uzasadniającą eliminację takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 81c podniesiono, że z treści zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji wynika, że organy nadzoru budowlanego mają wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych. Tymczasem zdaniem skarżących prace wykonane w 2002 roku na ich gruntach, niebędących "żadną drogą" nie były robotami budowlanymi i nie podlegały reżimowy ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy jedynie dokonali utwardzenia działek, którymi dojeżdżają do swoich nieruchomości, a działki te nadal figurują w rejestrach jako użytek rolny – pastwisko. Grunty te – jak piszą skarżący – "nie były, nie są i nie będą drogą".

Skarżący zwrócili uwagę na zmianę stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który w wydanym poprzednio, a uchylonym przez WSA w Krakowie postanowieniu twierdził, że brak jest podstaw do zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. To tej właśnie kategorii należy zaskarżone postanowienie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już w niniejszej sprawie – wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn.. II SA/Kr [...] uchylił wydane poprzednio przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienie z dnia 13 lipca 2016 r.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

We wskazanym wyroku, jako okoliczność uzasadniającą uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazano fakt, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż jest rozstrzygnięciem o treści nieznanej obowiązującym przepisom. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do przesłanek wskazanych w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.).

Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy wykonał wskazania Sądu, bowiem orzekł o zmianie postanowienia organu I instancji w zakresie terminu przedłożenia ekspertyzy, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Pod względem formalnym orzeczenie to jest zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należy wskazać, że faktycznie to ten przepis został pierwotnie powołany w treści postanowienia. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Tymczasem zaskarżone postanowienie MWINB uchylało częściowo postanowienie organu I instancji.

Trzeba jednak zauważyć, że uchybienie to zostało przez organ II instancji dostrzeżone i naprawione poprzez wydanie w dniu 27 października 2017 r. postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w ten sposób, że zamiast "Na postawie art. 138 § 1 pkt 1" powinno być "Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2". Takie sprostowanie należy uznać za dopuszczalne, bowiem nie ingeruje ono w merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie likwiduje oczywiście błędnie wpisaną jednostkę redakcyjną przepisu, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (...)". Skoro zaskarżone postanowienie częściowo uchylało postanowienie organu I instancji i w tym zakresie orzekało co do istoty, ustalając nowy termin wykonania obowiązku, zaś w pozostałym zakresie utrzymywało w mocy postanowienie PINB, to jego powołanie w zaskarżonym postanowieniu było – pod względem formalnym – prawidłowe.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy w pierwszym rzędzie odnieść się do zarzutów skarżących, jakoby w niniejszej sprawie w ogóle brak było podstaw prawnych do stosowania reżimu przepisów ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak obiektu budowlanego – drogi.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji drogi, niemniej posługuje się tym pojęciem. I tak "droga wraz ze zjazdami" jest wymieniona, jako przykład obiektu liniowego w art. 3 pkt 3a. Z kolei w art. 3 pkt 7a w definicji przebudowy stwierdza się: "w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". W art. 29 ust. 2 pkt 12 przebudowa dróg wskazana jest jako roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Niewątpliwie droga będąca obiektem budowlanym podlega reżimowi prawa budowlanego i to niezależnie od tego, czy jest drogą publiczną, czy też nie.

W kwestii oceny, czy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania stanowiły przebudowę drogi oraz czy w ogóle były to roboty budowlane – szczegółowe rozważania na ten temat wykraczają poza granice sprawy. Przedmiotem sprawy jest kontrola postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc przede wszystkim rozważenie, czy zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, ma ono charakter incydentalny, dowodowy, jest wydawane w ramach postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w zakresie ich właściwości. Kwalifikacja prawna przedmiotu postępowania, ocena prawidłowości przyjętego przez organy trybu postępowania itp. problemy te mogą być przedmiotem weryfikacji instancyjnej i sądowej po jego zakończeniu decyzją administracyjną. Na obecnym etapie postępowania – nie przesądzając żadnej z tych kwestii – można jedynie stwierdzić, że (wbrew stanowisku skarżących) nie ma oczywistego braku przedmiotu postępowania, czyli przebudowanej drogi, co powodowałoby konieczność jego natychmiastowego umorzenia. Istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania, niezależnie od tego jakie będzie jego ostateczne zakończenie.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji należy stwierdzić, że obydwa te postanowienia zostały wydane bez rozważenia wszystkich znajdujących się w aktach dowodów.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Przesłankami nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do

- jakości wyrobów budowlanych lub

- robót budowlanych, a także

- stanu technicznego obiektu budowlanego.

Podkreślić przy tym należy, że wątpliwości organu dające podstawę do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane muszą mieć charakter kwalifikowany - uzasadniony. Nie chodzi, więc o jakiekolwiek wątpliwości. Przy ocenie stopnia wątpliwości należy mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego to wyspecjalizowany pion administracji publicznej.

Takie stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na przykład w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OSK 149/16 (LEX nr 2399250) stwierdzono: "Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 p.b."

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. II OSK 2404/15 (LEX nr 2339679): "Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia".

Z kolei w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2542/14 (LEX nr 2117154) podkreślono, że sam fakt wykonania robót w ramach samowoli budowlanej, nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki nałożenia obowiązków określonych w art. 81c ust. 2 p.b. Dla ustalenia czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust. 2 p.b. istotne znaczenie może mieć sam rodzaj, charakter robót budowlanych, które zostały wykonane. W przypadku nieskomplikowanych robót, czy obiektów budowlanych, w szczególności takich które objęte są uproszczonym nadzorem, inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli może być w stanie sam określić prawidłowość wykonanych robót. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Należy przypomnieć, że to właśnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał organowi I instancji rozważenie zasadności nałożenia na inwestorów obowiązku z art. 81c ust. 2 w wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej z dnia 1 grudnia 2014 r. znak: [...]

Wydając w tym trybie postanowienie PINB uzasadnił je w zasadzie dwoma zdaniami: "w przebudowanej drodze znajdują się sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącz elektroenergetyczny, co jest uwidocznione na mapie zasadniczej. Zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy w ramach przebudowy drogi w sposób prawidłowy zostały te sieci i urządzenia zabezpieczone".

Z kolei organ odwoławczy rozpoznając po raz pierwszy zażalenie na postanowienie PINB stwierdził, że nie zachodzą uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych wykonanych w dniu 30 grudnia 2013 r. według przeprowadzających kontrolę wykonane roboty nie są skomplikowane i nie wymagają wykonania dodatkowych ekspertyz, a ich wykonanie jest poprawne. Wody opadowe z utwardzonego terenu spływają do dwóch ściekowych krat ulicznych usytuowanych przy włączeniu do ulicy [...]. MWINB podkreślił wówczas, iż zarówno z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również z uzasadnienia skarżonego postanowienia nie wynika, jakie uzasadnione wątpliwości oraz czego dotyczące powziął organ I instancji. Tym samym nie zostały spełnione warunki określone w art. 81c ust. 2 u.b.p.

Rozpoznając zażalenie po raz drugi, po wyroku WSA, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. całkowicie odmiennie ocenił zaistnienie przesłanek, stwierdzając, że sam fakt, że pod drogą znajduje się przyłącz energetyczny oraz sieć kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej uzasadnia nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy z uwagi na brak możliwości oceny wizualnej, tj. w przypadku zakrycia znacznej części robót budowlanych.

Oceniając tę argumentację należy podkreślić, że roboty budowlane zostały wykonane w roku 2002, a postępowanie toczy się od roku 2013. W okresie tym brak było jakichkolwiek zdarzeń, które mogłyby choćby sugerować, że roboty budowlane zostały wykonane nieprawidłowo i mogą stanowić jakikolwiek zagrożenie. W aktach sprawy brak informacji, by w ciągu 15 lat funkcjonowania drogi nastąpiły jakieś awarie sieci energetycznej albo kanalizacyjnej, względnie inne negatywne oddziaływania. Należy również przywołać wyniki kontroli z grudnia 2013 r., kiedy to inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili, że roboty nie są skomplikowane i nie wymagają wykonania ekspertyz, a ich wykonanie jest poprawne.

Sam fakt, że pod drogą znajdują się sieci czy przyłącza, a organ nadzoru budowlanego nie ma do nich dostępu wizualnego to zbyt mało by stwierdzić istnienie uzasadnionych wątpliwości, co do wykonanych robót budowlanych.

Należy też przypomnieć, – co wynika z treści zaskarżonego postanowienia – że przed PINB toczyło się postępowanie, którego przedmiotem była legalność przyłącza energetycznego sytuowanego m.in. na działce nr [...] w B. (a więc właśnie tego przyłącza, którego bezpieczeństwo zostało powołane jako źródło wątpliwości organów obu instancji). Postępowanie to zakończone zostało decyzją 16 września 2015 r., którą nie nałożono obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót związanych z wykonaniem przyłącza energetycznego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w B. .

Organ II instancji przywołuje ten fakt w uzasadnieniu postanowienia, lecz wyciąga z niego błędne wnioski. Stwierdza, bowiem, że przedmiotem postępowania uczyniona była legalność przyłącza energetycznego, nie była badana natomiast tam kwestia wpływu drogi objętej niniejszym postępowaniem na ten przyłącz i nie sformułowano żadnych wniosków ani ocen, co do jakości i zgodności z przepisami wykonanej drogi.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że jak wynika z kopii decyzji PINB z 16 września 2015 r., znajdującej się w aktach sprawy, w trakcie tego postępowania została sporządzona ekspertyza techniczna w 2015 roku (a więc dwanaście lat po wykonaniu robót budowlanych związanych z przebudową drogi). W decyzji zacytowano fragment ekspertyzy, gdzie stwierdzono: "(...) przyłącze kablowe wykonane kablem ułożonym bezpośrednio w ziemi nie powoduje występowania żadnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a fakt zaasfaltowania drogi dojazdowej na części trasy nie wpływa na zmianę tej oceny (...) przyłącz kablowy może być w obecnym stanie wykonania nadal użytkowany przez odbiorcę. Jedyna niedogodność jaka istnieje związana byłaby z ew. potrzebą wymiany istniejącego przyłącza w sytuacji jego uszkodzenia na odcinku zaasfaltowanej drogi dojazdowej, ze względu na utrudniony dostęp do kabla i konieczność uzyskania zgody właścicieli działek . Prawdopodobieństwo wystąpienia takiej sytuacji ze względu na stosunkowo małą awaryjność linii kablowych jest bardzo małe...".

Prawdą jest, że w tym postępowaniu PINB nie badał prawidłowości robót budowlanych związanych z wyasfaltowaniem drogi, jednakże badał ich wpływ na bezpieczeństwo ludzi i mienia w związku z lokalizacją kabla pod drogą i stwierdził brak jakichkolwiek zagrożeń w tym zakresie. Nie ma racji MWINB, że w tym postępowaniu nie była badana kwestia wpływu drogi objętej niniejszym postępowaniem na przyłącz.

W świetle tych argumentów trudno się zgodzić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do wpływu robót budowlanych na bezpieczeństwo przyłącza energetycznego. Skoro kwestia ta była już badana w innym postępowaniu i zagrożenia w tym zakresie jednoznacznie nie stwierdzono, a brak innych nowych okoliczności, to nie ma potrzeby powtarzania ekspertyzy technicznej celem ponownego zbadania tej kwestii.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły uzasadnione wątpliwości, co do jakości robót budowlanych objętych kontrolowanym postępowaniem i nie było podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreśla się, że powyższe rozważania dotyczą wyłącznie przesłanek wskazanych w tym przepisie i wiążą organy nadzoru budowlanego tylko, co do braku podstaw do nałożenia omawianego postanowienia o charakterze incydentalnym.

Stwierdzając naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę [...]zł wniesioną tytułem wpisu od skargi.