Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 242/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: § 10
journal: Dz.U. 2013 poz 3
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia  rodzinne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Pleśna o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Pleśna a Prezydentem Miasta Nowego Sącza w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. T. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Nowego Sącza jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Pleśna pismem z dnia 4 listopada 2015 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Nowego Sącza, z upoważnienia którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Sączu, a Wójtem Gminy Pleśna, z upoważnienia którego działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pleśnej, w sprawie z wniosku M. T. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Nowego Sącza jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 października 2015 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pleśnej wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Sączu z dnia 27 października 2015 r. w sprawie przekazania w trybie art. 65 kpa podania M. T., dotyczącego ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma organ podał, że M. T. jest osobą obłożnie chorą, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Sączu z dnia 21 października 2015 r. Jest osobą porzuconą przez męża i dzieci. Z tego względu, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, właściwą do rozpatrzenia wniosku jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. Gmina Pleśna. Z tym stanowiskiem nie zgadza się Wójt Gminy Pleśna. M. T. pozostaje zameldowana na pobyt stały w miejscowości L., gmina Pleśna. Pomimo zameldowania w miejscowości L., M. T. opuściła wskazaną miejscowość i nie przebywa w niej od około 15 lat. Z oświadczeń zebranych w sprawie wynika, że wnioskodawczyni i jej rodzina co najmniej od 15 lat nie mieszkają na terenie L., gdyż wyprowadzili się w okolice Nowego Sącza. Nie utrzymują żadnego kontaktu z dalszą rodziną. Z tego co wiadomo, rodzina Państwa T. opuściła dom w L. z powodu ogromnych długów, jakie zaciągnęli w bankach. Od tego czasu nigdzie się nie meldują, żeby wierzyciele nie mogli ustalić ich aktualnego miejsca zamieszkania. W aktach wnioskującego organu znajduje się oświadczenie M. T. z dnia 10 lipca 2014 r., z którego wynika, że nie zamieszkuje ona w L., tylko w Nowym Sączu przy ul. [...]. Z oświadczenia syna wnioskodawczyni wynika, że matka mieszkała w Nowym Sączu przy ul [...] od 2008 r. lub 2009 r. Krótkotrwale przed pobytem w szpitalu (ok. 1 tygodnia) przebywała w jego mieszkaniu. Oświadczył również, że pracuje w delegacji na Śląsku, jego żona również pracuje, mają dwoje małych dzieci i nie mają możliwości zająć się matką M. T. W rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym z M. T. w dniu 16 września 2015 r. ustalono, że M. T. ostatnio zamieszkiwała u syna pod adresem - Stary Sącz, osiedle [...], natomiast aktualnie przebywa w szpitalu w Nowym Sączu na oddziale chorób wewnętrznych. Syn odmówił przyjęcia matki do lokalu, w którym mieszka wraz z rodziną. M. T. jest osobą porzuconą przez dzieci i męża. Organ wnioskujący przywołał treść art. 3 pkt 11, art. 16, art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.), § 10 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) oraz art. 25 K.c. i uznał, że centrum spraw życiowych M. T. skupia się od 15 lat w Nowym Sączu. W tych okolicznościach przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 23 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem organem właściwym do rozpatrzenia podania M. T. z dnia 23 października 2015 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na jej miejsce zamieszkania i aktualnego pobytu jest Prezydent Nowego Sącza.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Sączu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Nowego Sącza, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o oddalenie przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.). Z akt sprawy wynika bowiem, że M. T. faktycznie przez kilka ostatnich lat wynajmowała lokal mieszkalny w Nowym Sączu, jednakże wskutek braku zapłaty zaległych świadczeń musiała się z niego wyprowadzić. W związku z tym M. T. przebywała u swojego syna w Starym Sączu, a obecnie przebywa w Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w Nowym Sączu. Po zakończonym procesie leczenia Szpital podjął próbę przewiezienia M. T. do ostatniego miejsca jej pobytu, tj. do Starego Sącza, na co jednak jej syn nie wyraził zgody. Obecnie żaden z członków rodziny nie chce jej przyjąć. Oznacza to, że w tym momencie M. T. nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu mieszkalnego, nie zamieszkuje w żadnym lokalu mieszkalnym (za lokal mieszkalny nie można uznać szpitala) i nie ma takiego lokalu mieszkalnego, w którym mogłaby zamieszkać. M. T. jest co prawda zameldowana na pobyt stały w miejscowości L. w gminie Pleśna, jednakże dom, który się tam znajduje, nie nadaje się w ogóle do zamieszkania. Skoro M. T. jest osobą bezdomną, to ustawa o świadczeniach rodzinnych w zakresie określenia organu właściwego do załatwienia sprawy o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie znajdzie względem niej zastosowania. W takiej sytuacji zgodnie z brzmieniem § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych wszczyna organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Ostatnim miejscem czasowego pobytu M. T. było zaś Miasto Stary Sącz, a więc należy uznać, że to Miasto Stary Sącz jest właściwe do załatwienia jej sprawy.

Jeżeli z wnioskiem o rozpoznanie sporu o właściwość występuje jeden z organów pozostających w sporze, a żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. W takiej sytuacji wniosek organu wszczynającej spór podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Przedmiotowy negatywny spór o właściwość zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Nowego Sącza a Wójtem Gminy Pleśna w sprawie z wniosku M. T. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.

Dla rozpoznania sporu o właściwość organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Właściwość organu w tych sprawach regulują przepisy art. 20 ust. 2 i 3, w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.), zgodnie z którymi właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. O właściwości miejscowej organów umocowanych do orzekania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego stanowi również § 10 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczenia, zaś w przypadku osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, właściwą miejscową gminą jest gmina czasowego pobytu osoby składającej wniosek (§ 10 powołanego rozporządzenia).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania", co oznacza, że pojęcie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 tego kodeksu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle powołanego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Zamiar stałego pobytu nie oznacza jednak, że osoba, której to dotyczy, ma intencję mieszkać w danej miejscowości przez całe życie, wystarczy, że skupia swoje potrzeby w określonej miejscowości na bliżej nieokreślony czas.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy M. T., jako osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, posiada miejsce zamieszkania. W przypadku ustalenia, że nie posiada on miejsca zamieszkania, ustalenia będzie wymagało aktualne miejsce jej czasowego pobytu.

Z akt sprawy wynika, że M. T. obecnie przebywa w szpitalu w Nowym Sączu, którego to miejsca – jak słusznie podniósł Prezydent Nowego Sącza – nie można uznać za miejsce służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 150), a więc okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania. Podobnie bez znaczenia dla sprawy pozostaje jej tygodniowy pobyt u syna poprzedzający hospitalizację. M. T. wraz z rodziną kilkanaście lat temu opuściła miejscowość L., w której nadal jest zameldowana na pobyt stały i gdzie pozostawiła dom, obecnie zdewastowany. Jak zgodnie podają sołtys tej miejscowości, kuzynka M. T. i jej sąsiadka, rodzina przeniosła się do Nowego Sącza (okolic). W oświadczeniu z dnia 10 lipca 2014 r. M. T. podała, że nie zamieszkuje w L., tylko wraz z mężem wynajmuje mieszkanie w Nowym Sączu przy ul. [...]. Okoliczność tę potwierdził jej syn Sebastian, podając że pod tym adresem jego matka mieszkała od 2008 lub 2009 r. To w Nowym Sączu M. T. od wielu już lat stale przebywa i tam ześrodkowała swoją aktywności życiową.

W świetle powyższych ustaleń należało przyjąć, że centrum spraw życiowych M. T. od wielu lat znajduje się w Nowym Sączu, a więc tu jest jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. Wobec tego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. T. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest Prezydent Miasta Nowego Sącza.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.