Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2484/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust.3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 2 i 3, art. 20, art. 19 ust. 1 i art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1558/14 w sprawie ze skargi W.B. na czynność Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sprawie ujawnienia w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić W.B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej oraz wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1558/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W.B. na czynność Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.B. zwróciła się do Wojewody Podkarpackiego z żądaniem rozliczenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczkę prawną K.K. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i ujawnienie w prowadzonym rejestrze uprawnienia do tej rekompensaty.

Decyzją z dnia [...], Wojewoda Podkarpacki odmówił ujawnienia w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty wybranej przez wnioskodawczynię formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K.K.

Po rozpatrzeniu odwołania W.B. decyzją z dnia [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.B., stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji z uwagi na ich wydanie bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) brak było podstawy do rozpatrzenia zgłoszonego żądania w formie decyzji administracyjnej. Określona w art. 7 ust. 3 ustawy czynność ujawnienia w rejestrze ma charakter czynności materialno-technicznej. Z tego też powodu, jeżeli organ nie widzi podstaw do ujawnienia w rejestrze decyzji czy zaświadczenia wydanych na podstawie odrębnych przepisów, powinien jedynie poinformować na piśmie wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Niedopuszczalne było zastąpienie działania organu w formie czynności materialno-technicznej kwalifikowanym aktem administracyjnym w postaci decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu podania W.B. w piśmie z dnia [...] Wojewoda Podkarpacki poinformował wnioskodawczynię o pozostawieniu jej podania bez rozpatrzenia. Argumentując zajęte stanowisko organ podał, że stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. Zdaniem organu z poczynionych ustaleń wynika, że W.B. swoje prawo już częściowo zrealizowała poprzez nabycie po obniżonej cenie nieruchomości od Skarbu Państwa.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zakwestionowała dokonaną przez organ wykładnię przepisów ustawy. Wskazała, że jej poprzedniczka prawna J.O. uzyskała zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez jej poprzedniczkę prawną K.K. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wystąpienie o wydanie kolejnego takiego dokumentu jest niedopuszczalne. Częściowe zrealizowanie rekompensaty nie może pozbawić jej prawa do ujawnienia żądania w rejestrze w pozostałym zakresie.

W piśmie z dnia [...] Wojewoda Podkarpacki podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.B. zarzuciła naruszenie przez Wojewodę Podkarpackiego przepisów: 1) art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) poprzez nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpatrzenia pomimo, że dysponuje stosownym zaświadczeniem a swoje uprawnienia do rekompensaty zrealizowała jedynie częściowo; 2) art. 9 k.p.a., art. 7 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 1, art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) poprzez błędne przyjęcie, że osoby, które w części zrealizowały swoje uprawnienia do rekompensaty na podstawie posiadanych dokumentów potwierdzających takie uprawnienie nie mają prawa domagania się ujawnienia ich roszczeń w urzędowym rejestrze prowadzonym przez wojewodów oraz bezpodstawne wymaganie, aby osoby takie po raz kolejny występowały z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty; 3) art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozostawienie podania bez rozpatrzenia i tym samym odmówienie ujawnienia w rejestrze nabytych uprawnień do częściowo niezrealizowanej rekompensaty; 4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organowi pozostawiono swobodę do określenia osób, których uprawnienia podlegają ujawnieniu w rejestrze.

Powołując się na powyższe, skarżąca domagała się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej czynności, orzeczenia w przedmiocie ujawnienia uprawnień w rejestrze oraz orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Sąd ten, przytaczając treść art. 171 p.p.s.a. podał, że w orzecznictwie panuje jednolity pogląd, że zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku.

Sąd I instancji podał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1960/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] i decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty. Sąd wyjaśnił, że kompetencja organu do wydania decyzji musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 7 ust. 3 ustawy nie można wyinterpretować formy decyzyjnej dla odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Jeśli ujawnienie w wojewódzkim rejestrze ma formę czynności materialno-technicznej, to odmowa wpisu do tego rejestru winna przybrać formę pisma informującego stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn. Sąd stwierdził, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych przez organy obydwu instancji jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wykonaniu powyższego wyroku Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia [...] poinformował, że pozostawia wniosek bez rozpoznania z dnia 14 listopada 2011 r. o ujawnieniu w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty w wybranej formie z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podał, że w przypadku częściowej realizacji prawa do rekompensaty treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) powinna być odczytywana w kontekście art. 6 ust. 3 ustawy stanowiącym, że osoba, która na podstawie odrębnych przepisów w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność lub w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku dokumenty urzędowe potwierdzające to nabycie. Wniosek, o którym mowa w tym przepisie, jest wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Na poparcie ww. stanowiska organ odwołał się do tezy wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1932/09. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni częściowo zrealizowała prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez K.K. we Lwowie, w związku z tym nie spełnia przesłanek określonych w art. 7 ust. 3 ww. ustawy. Pełnomocnik skarżącej pismo to odebrał w dniu 19 sierpnia 2014 r.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie do Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 września 2014 r. zawarł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W petitum wezwania wskazano, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Podkarpacki powinien ujawnić w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty wybraną przez nią formę realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez K.K., skoro prawo do tej rekompensaty już raz zostało w odpowiedni sposób, w odpowiedniej formie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa potwierdzone. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 2 września 2014 r., to jest w ostatnim dniu czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

W piśmie z dnia [...] Wojewoda Podkarpacki potrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r.

Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiona sekwencja czynności pozwala stwierdzić, że skarga na akt administracyjny jest dopuszczalna, gdyż stosownie do art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a. wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o rozliczenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia wniosku wynika między innymi, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Przemyślu zaświadczeniem z dnia [...], w którym potwierdzono uprawnienia matki skarżącej W.B. J.O. do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości w miejscowości Lwów przy ul. L. stanowiącej własność jej zmarłej matki K.K. w kwocie 164.300 zł. Z treści zaświadczenia wynika również, że wartość pozostawionych poza granicami kraju nieruchomości może być zaliczona na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Aktem notarialnym sporządzonym w dniu 28 stycznia 2000 r., Rep. A Nr [...] matka wnioskodawczyni – J.O. dokonała cesji uprawnień do zaliczenia wartości ww. nieruchomości na córkę - wnioskodawczynię W.B. W.B. na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży - akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia 21 stycznia 2000 r., nabyła lokal mieszkalny nr [...] położony w Lęborku przy ul. W. wraz z przynależnościami do tego lokalu i udziałem w częściach wspólnych budynku oraz w prawie własności działki nr [...] o pow. 1 584 m2. Cena nieruchomości wyniosła łącznie 11.465 zł i na podstawie przepisów art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami i oświadczenia J.O. została zaliczona w poczet wartości mienia pozostawionego poza granicami RP. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I Ns 2647/11 Sad Rejonowy w Przemyślu stwierdził, ze spadek po J. H. O. zmarłej 9 lutego 2009 r. w Lęborku, ostatnio zamieszkałej w Przemyślu na podstawie notarialnego testamentu z dnia 31 sierpnia 1978 r. nabyła w całości W. T. B. We wniosku domaga się rozliczenia jej prawa do rekompensaty według zasad określonych przepisami ustawy z 2005 r.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 7 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym osoby, które posiadają zaświadczenie lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał decyzję z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1.

Sąd ten zaznaczył, że osoby, które dysponują już zaświadczeniem lub decyzją o potwierdzeniu prawa do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów w zależności od tego, czy zrealizowały chociażby częściowo swoje prawo, czy też nie zrealizowały, winny złożyć wniosek z art. 5 ust.1 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej o potwierdzenie prawa do rekompensaty, bądź złożyć wniosek w trybie art. 7 ust. 3 tej ustawy o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. W sytuacji, gdy dana osoba, bądź jej poprzednik prawny zrealizowały chociażby częściowo prawo do rekompensaty winny w trybie art. 5 ust.1 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a w przypadku nabycia prawa własności, bądź użytkowania wieczystego Skarbu Państwa dołączyć do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. W przypadku częściowej realizacji rekompensaty konieczne jest ustalenie wartości zrealizowanego dotychczas prawa. Osoby, które na podstawie odrębnych przepisów zrealizowały już częściowo prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów, bądź zrealizowali ich poprzednicy prawni, aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty są zobowiązani do złożenia nowego wniosku w trybie art. 5 ust.1 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca już częściowo zrealizowała prawo do rekompensaty, co wynika z treści złożonego wniosku. Dlatego też podstawą prawną do kontynuacji dla realizacji swoich uprawnień nie jest art. 7 ust. 3 ustawy poprzez umieszczenie skarżącej w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy. Z tych przyczyn za prawidłowe Sąd ten uznał stanowisko Wojewody Podkarpackiego w tym znaczeniu, że skarżąca nie została umieszczona w rejestrze, gdyż nie spełniała przesłanek, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Pismo informujące o odmowie wpisu do rejestru jest formą rozpoznania wniosku w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, co jednoznacznie wynika z treści powołanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1960/13.

W skardze kasacyjnej W. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 9 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ww. ustawy o realizacji prawda do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej o ujawnienie w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty wybranej przez nią formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej pomimo tego, że:

- skarżąca legitymuje się ostatecznym rozstrzygnięciem - zaświadczeniem z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Przemyślu - wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, potwierdzającym uprawnienia jej poprzednika prawnego - jej matki J.O. do rekompensaty, jak również potwierdzającym wysokość tego prawa, a tym samym domaganie się przez skarżącą realizacji uprawnienia wynikającego z ww. ostatecznej decyzji, na podstawie przepisów art. 7 ust. 3 ww. ustawy poprzez ujawnienie ww. prawa w odpowiednim rejestrze jest jak najbardziej zasadne;

- wystąpienie przez skarżącą w trybie przepisów art. 5 ust. 1 ww. ustawy o potwierdzenie jej prawa do rekompensaty, zamiast z wnioskiem o ujawnienie w odpowiednim rejestrze wybranej przez nią formy realizacji jej prawa doprowadziłoby do tego, iż skarżąca legitymowałaby się dwoma decyzjami w sprawie potwierdzenia jej prawa do tej samej rekompensaty, co zmierzałoby z kolei do tego, iż dwa razy to samo prawo mogłaby zrealizować;

- z przepisów ww. ustawy, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie wynika, że osoby, które dysponują potwierdzeniem ich prawa do rekompensaty i częściowo zrealizowały już to prawo, muszą w trybie przepisów art. 5 ust. 1 ww. ustawy występować ponownie o potwierdzenie tego prawa, a także z przepisów ww. ustawy, w szczególności z przepisu art. 7 ust. 3 nie wynika, iż osoby które mogą wystąpić o ujawnienie w rejestrze wybranej przeze nie formy realizacji ich prawa do rekompensaty to wyłącznie te osoby, które w całości nie zrealizowały jeszcze w/w prawa, w tym nie wynika z ww. przepisów także i to, że z powyższym wnioskiem nie mogą wystąpić osoby, które częściowo już to prawo zrealizowały;

2) art. 9 k.p.a., art. 7 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 2 i 3, art. 20, art. 19 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

- błędne przyjęcie, iż osoby, które posiadają odpowiednie dokumenty, tj. dokumenty wymagane zgodnie z obowiązującymi w dacie ich wystawienia przepisami, w tym odpowiednie zaświadczenie, czy też decyzję potwierdzające ich prawo do rekompensaty i które nie zrealizowały jeszcze tego prawa "w całości" nie mogą wystąpić z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w przepisach art. 19 ust. 1 ww. ustawy pomimo tego, iż z treści przepisu art. 7 ust. 3 tej ustawy nie wynika, iż osoby które w części zrealizowały już to prawo nie mogą z takim wnioskiem wystąpić;

- błędne przyjęcie, iż Wojewoda Podkarpacki miał podstawy do pozostawienia bez rozpoznania ww. wniosku skarżącej o ujawnienia w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty wybranej przez skarżącą formy realizacji przysługującego jej prawa do rekompensaty pomimo tego, iż z treści przepisu art. 19 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, iż wojewodowie prowadzą wojewódzkie rejestry zawierające dane dotyczące decyzji lub zaświadczeń wydanych na podstawie niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, potwierdzających prawo do rekompensaty, co jednoznacznie przemawia za tym fakt wydania decyzji na podstawie odrębnych przepisów nie stanowi podstawy do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ujawnienie prawa do rekompensaty w tym rejestrze bez względu na to, czy prawo to zostało zrealizowane w całości, częściowo, czy też w ogóle nie zostało zrealizowane;

- poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek, o którym mowa w przepisach art. 6 ust. 3 ww. ustawy jest wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 1 tej ustawy pomimo tego, iż z jej przepisów nie wynika, iż do wniosku składanego przez osoby, które częściowo już zrealizowały ww. prawo do rekompensaty zastosowanie mają ww. przepisy;

- błędne utożsamianie sytuacji osób, które otrzymały już potwierdzenie ich prawa do realizacji rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów i które ze względu na ochronę praw nabytych nie powinny być tych praw ,,nagle" pozbawiani (regulacja wynikająca z przepisów art. 6 ust. 3 ww. ustawy) z sytuacją osób, które jeszcze nigdy nie występowały z wnioskiem o potwierdzenie ich prawa (art. 5 ust. 1) i stosowanie do obu ww. grup podmiotów jednakowej procedury, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów ww. ustawy, a także z wynikającą z Konstytucji RP zasadą ochrony praw nabytych;

- błędne przyjęcie, iż skarżąca powinna wystąpić z wnioskiem o potwierdzenie jej prawa do rekompensaty w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 1 ww. ustawy pomimo tego, iż jej poprzednik prawny – J.O. wnioskiem oznaczonym nr [...] złożonym w 1992 r. (znajdującym się w aktach sprawy) wystąpiła już raz o potwierdzenie jej prawa do rekompensaty i takie potwierdzenie prawomocnym rozstrzygnięciem otrzymała;

3) art. 2 oraz art. 7 w związku z art.8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż Wojewoda Podkarpacki zasadnie pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej z dnia 14 listopada 2012 r. o ujawnienie w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej pomimo tego, iż:

- poprzednikowi prawnemu skarżącej – J. O., po której wszelkie obowiązki i uprawnienia przeszły w drodze sukcesji uniwersalnej na skarżącą, zostało już raz potwierdzone prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K. K. - babkę skarżącej, a tym samym obecnie odmowa ujawnienia ww. jej prawa w wojewódzkim czy też centralnym rejestrze, o którym mowa w przepisach art. 19 ww. ustawy, stanowi naruszenie zasad ochrony praw nabytych oraz interesów w toku wyrażonych w art. 2 Konstytucji;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi W. B. na czynność Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] utrzymanej w mocy pismem Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] pomimo naruszenia przez ten organ przy zajmowaniu w treści ww. pisma powyższego stanowiska przepisów art. 6, 7, 8, 12, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- błędne przyjęcie przez Wojewodę Podkarpackiego, iż przepisy ww. ustawy o realizacji prawda do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej pozostawiają temu organowi swobodę do określenia, które osoby podlegają wpisowi do odpowiedniego rejestru (art. 19 tej ustawy) w rozumieniu jej przepisów art. 7 ust. 3, w tym określenie przez ten organ, iż skarżąca pomimo tego, iż dysponuje orzeczeniem w przedmiocie potwierdzenia jej prawa do rekompensaty, w trybie przepisu art. 5 ust. 1 ww. ustawy powinna wystąpić o potwierdzenie tego prawa ponownie, a nie o jego ujawnienie w ww. rejestrze (art. 6, 7, 8 k.p.a.);

- błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie został złożony wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 77 § 1, w związku z art. 80 k.p.a.);

- nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści sporządzonego przez niego wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów w przedmiotowej sprawie oraz niewyjaśnienie w treści uzasadnienia tegoż wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wykładni.

Wobec podniesionych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącej oraz jej pełnomocnika.

W uzasadnieniu podniesiono, że wniosku, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ww. ustawy, nie składają osoby, które uzyskały już prawomocne potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie innych przepisów. Ww. przepis art. 5 ust. 1 wskazuje bowiem, iż potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Skarżąca wskazała w treści wniosku z dnia 22 marca 2012 r., iż jej poprzednikowi prawnemu – J.O., Zaświadczeniem z dnia 15 lipca 1998 r. potwierdzono prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, których to ustaleń dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Tym samym zatem skarżąca uważa, iż występowanie przez nią z ponownym, kolejnym wnioskiem, o kolejne ponowne potwierdzenie już raz potwierdzonego ww. jej prawa jest całkowicie niezasadne. W przypadku wystąpienia przez nią, czy też przez inną osobę dysponującą potwierdzeniem prawa do rekompensaty, która częściowo już to prawo zrealizowała, o ponowne potwierdzenie prawa do rekompensaty dojdzie do tego, iż osoby te dysponować będą dwoma prawomocnymi rozstrzygnięciami w tej samej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w samej ustawie procesowej określony jest jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Trzecie, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., źródło to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 488). Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena, czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] i decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty. Sąd ten wyjaśnił, że kompetencja organu do wydania decyzji musi wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 69, poz. 1418 ze zm.) nie można wyinterpretować formy decyzyjnej dla odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Jeśli ujawnienie w wojewódzkim rejestrze ma formę czynności materialno-technicznej, to odmowa wpisu do tego rejestru winna przybrać formę pisma informującego stronę o stanowisku organu wraz z podaniem przyczyn. Sąd ten stwierdził, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych przez organy obydwu instancji jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafnie zauważa Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a., w orzecznictwie panuje jednolity pogląd, że zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku.

W wykonaniu powyższego wyroku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia [...] poinformował, że pozostawia bez rozpoznania wniosek W.B. z dnia [...] o ujawnieniu w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty w wybranej formie z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazać należy, że dnia 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/13), zgodnie z którą: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)." Uchwała ta została podjęta z uwagi na powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy. Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego ale w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniesiona w sprawie skarga na pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 listopada 2011 r. o ujawnieniu w rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty w wybranej formie z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, powinna była ulec odrzuceniu przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 266 - 267). Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala, bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie obowiązany był skargę wniesioną w niniejszej sprawie na pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej odrzucić.

Skoro zatem Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę ulegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to fakt ten skutkował koniecznością zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił skarżącej, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kwotę 300 zł uiszczoną przez nią tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz tytułem wpisu od skargi.