Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2193/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. par. 1 art. 7 art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 art. 113 par. 1 art. 133 par. 1 art. 141 par. 4 art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2893/19 w sprawie ze skarg M. G., J. P. i Ł. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2893/19, po rozpoznaniu skarg M. G., J. P. i Ł. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz M. G. kwotę 997 zł oraz solidarnie na rzecz J. P. i Ł. D. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższą decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 966 ze zm., zwana dalej: "specustawą"), po rozpatrzeniu odwołań J. P. i Ł. D., M. G., W. i K. w O. sp. z o.o. z siedzibą w O., J. H. oraz J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], udzielającej Marszałkowi Województwa [...] pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia pn.: "P. [...]", obejmującego obiekty: W. [...]" (km [...]), Wał [...] "[...]" (km [...]) oraz Wał [...] zamykający "[...]" (km [...]), w określonym zakresie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, orzekając jednocześnie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podejmując rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę związany jest wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1819/19, jak również obowiązany jest uwzględnić wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18.

Następnie zauważył, że głównym zarzutem obu skarg, jest pominięcie w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nieruchomości skarżących M. G. oraz J. P. i Ł. D., jako nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a i b specustawy.

Sąd przypomniał, że skarżący M. G. podkreślił, że chociaż działka o nr ewid. [...] znajduje się w strefie zagrożenia wodami powodziowymi, to posiada wydzieloną część budowlaną, będącą poza zasięgiem tych wód (podwyższenie terenu), na której trwa budowa domu jednorodzinnego, zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany. Podniósł, że poprowadzenie wałów przeciwpowodziowych w planowany sposób ingeruje i trwale zmienia charakter jego nieruchomości, tworzy realne zagrożenie zalania wodami powodziowymi budowanego domu, który znajdzie się około 1,5 m poniżej korony wału, co znacznie zwiększy zagrożenie życia i zdrowia jego rodziny, utrudni, a momentami wręcz uniemożliwi dojazd wszelkich służb ratunkowych, sanitarnych itp., jak również obniży wartość nieruchomości. Z kolei skarżący J. P. i Ł. D. podnieśli, że ich nieruchomość znajduje się na terenie polderu, co stwarza niebezpieczeństwo dla skarżących i uniemożliwia im podejmowanie działalności gospodarczej. Faktycznym skutkiem wybudowania nowego odcinka wału będzie to, że skarżący zostaną "zamknięci" wewnątrz polderu, który wcześniej nie miał granic. Inwestycja sprawi, że w przypadku powodzi, budynek mieszkalny skarżących zostanie zalany spiętrzoną wodą.

Odnosząc się do położenia nieruchomości skarżących, Sąd ustalił, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, że znajdują się one na terenach zalewowych. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany – tom 1, str. 113, 114), nieruchomości te, nie znalazły się w liniach rozgraniczających inwestycji, ani w liniach wyznaczających teren służący do realizacji obiektów budowlanych. Projekt budowlany nie przewiduje także wykonywania na nieruchomościach skarżących żadnych robót budowlanych. Wskazał jednakże, że budowa nowych odcinków wałów, powiększających i zamykających obszar istniejącego polderu przeciwpowodziowego, spowoduje, że nieruchomości skarżących znajdą się wewnątrz nowego polderu otoczonego wałami ze wszystkich stron, w zamkniętym obszarze przeznaczonym do wypełniania wodami powodziowymi. Dotychczasowa powierzchnia polderu wynosi ok. 200 ha, a pojemność V≈ 1,70 mln m3. Przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie. W zakresie wału polderowego "[...]", w otoczeniu którego położone są nieruchomości skarżących, projekt nie przewiduje zmian w istniejącej sieci dróg w rejonie obiektu, a projektowany wał, poprzez przejazdy i wyjazdy, połączony będzie z istniejącymi drogami i ciągami komunikacyjnymi. Istniejąca infrastruktura techniczna (linie energetyczne, linie telekomunikacyjne, rurociąg kanalizacji ściekowej), również ma zostać zachowana, a w przypadkach kolizji z inwestycją, przewidziano jej przebudowę.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 i 11 specustawy, wniosek składany przez inwestora powinien zawierać m.in. wskazane nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a) oraz nieruchomości o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b). Zgodnie z treścią art. 9 pkt 5 specustawy, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości: a) nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego; b) nieruchomości lub ich części będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania.

Sąd zauważył, że z uwagi na zapis art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy, istotne znaczenie dla oceny zastosowania w sprawie tego przepisu, będzie miało określenie funkcjonowania polderu. Wyjaśnił przy tym, że specustawa nie zawiera definicji polderu przeciwpowodziowego, dlatego w tym kontekście, przydatne będzie posłużenie się definicją zawartą w art. 16 pkt 41 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą, polder przeciwpowodziowy jest urządzeniem wodnym odgrodzonym od koryta rzeki, mogącym okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Ponadto, zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, polder należy zaliczyć do urządzeń wodnych. Wlewanie się wody na jego teren, jest zatem wynikiem jego funkcji wynikającej z art. 9 ust 1 pkt 19 Prawa wodnego, jako urządzenia wodnego przystosowanego do pełnienia takiej właśnie funkcji. Sąd zaznaczył, że w kontekście wyżej przytoczonych przepisów, nie można pominąć argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzedni wyrok Sądu wydany w rozpoznawanej sprawie, odwołał się do regulacji art. 2 pkt 1 specustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. NSA wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowlach przeciwpowodziowych - rozumie się przez to kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską - wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. A zatem, w świetle przepisów specustawy, poldery przeciwpowodziowe stanowią budowle przeciwpowodziowe. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że skoro poldery przeciwpowodziowe, zgodnie z art. 2 pkt 1 specustawy, stanowią budowle przeciwpowodziowe, to nieruchomości lub ich części, na których znajdują się poldery przeciwpowodziowe lub na których planowana jest realizacja takich polderów, stanowią nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, niezbędne do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a) tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, przesądził zatem w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego, że nieruchomości skarżących, znajdujące się na terenie polderu stanowią nieruchomości będącą częścią inwestycji, niezbędną do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy. Jak wskazał NSA, kluczowe bowiem znaczenie należy przypisać nie temu, czy nieruchomości leżą na terenie zalewowym, lecz to, czy na określonych nieruchomościach (lub ich częściach) znajdują się lub mają być realizowane budowle przeciwpowodziowe w rozumieniu art. 2 pkt 1 specustawy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i dotyczy nieruchomości obu skarżących. Ich nieruchomości, znajdują się bowiem na terenie polderu, będącego jak wyżej wskazano budowlą przeciwpowodziową.

Sąd wskazał, że pamiętając zatem o położeniu nieruchomości skarżących na terenie budowanego polderu, należało także ocenić, czy takie ich położenie, trwale ogranicza sposób korzystania z tych nieruchomości. Sąd uznał, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślił, że funkcjonowanie polderu polega na wlewaniu się wody na jego teren, a następnie okresowym jej przetrzymywaniu i odwadnianiu przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Inaczej mówiąc, efektem funkcji, jaką spełnia polder, wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, jest wlewanie się wody na jego teren, a następnie w zależności od stanu zagrożenia powodziowego, okresowe jej przetrzymywanie i odwadnianie przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany. Sama więc funkcja polderu, której efektem mówiąc potocznie, jest jego zatopienie, stoi w kolizji z możliwością użytkowania położonych na jego terenie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Sąd stwierdził, że nie są to ograniczenia wyłącznie o charakterze faktycznym. Oboje skarżący, są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie budowanego polderu. Na nieruchomościach tych znajdują się budynki mieszkalne. Skarżący M. G. uzyskał pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego, co o wiąże się z ochroną jego prawa do legalnej możliwości jego użytkowania. Budowa domu jednorodzinnego na działce skarżącego oraz jego późniejsze użytkowanie, pozostaje w kolizji z funkcjonowaniem polderu. Ograniczenia te prowadzą do nierespektowania przez organ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w istocie wprowadzają w odniesieniu do nieruchomości obydwu skarżących zakaz zabudowy bez podstawy prawnej. Ograniczenia te dotyczą także działki skarżących J. P. i Ł. D., którzy wskazali, że przedmiotowa inwestycja, uniemożliwi prowadzenie na tym terenie działalności gospodarczej oraz uniemożliwi rozbudowę istniejących zabudowań. W ocenie Sądu, zarówno w przeprowadzonym postępowaniu, a następnie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, nie zagwarantowano w sposób należyty ochrony interesu skarżących, zwłaszcza przysługującego im prawa do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Decyzja ta, stanowi bowiem ingerencję w prawa majątkowe stron postępowania i należy ją oceniać również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości, podyktowane są w rozpoznawanej sprawie zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Skutkować to jednak powinno, zgodnie z intencją skarżących, możliwością wykupu ich nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Uprawnienie to, wynika wprost z zapisów specustawy (art. 20 i 22) i niczym nieuzasadnione, jest odsyłanie skarżących w tym zakresie na drogę postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu, spełnione zatem zostały przesłanki do objęcia nieruchomości skarżących decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej również na podstawie art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko organu, zgodnie z którym, realizacja przedmiotowej inwestycji, nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania z tych nieruchomości, ponieważ nieruchomości, mimo będącej przedmiotem sprawy inwestycji, nadal pozostają na terenie zalewowym. Podkreślił, że należy odróżnić okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Istnienie terenu zalewowego powoduje zagrożenie dla nieruchomości, nie wiąże się jednak z sytuacją, kiedy to z uwagi na funkcję jaką spełnia polder przeciwpowodziowy, nieruchomość znajdzie się w przypadku zagrożenia powodziowego, na terenie przewidzianym do zalania, a następnie odwadniania w sposób kontrolowany przy użyciu określonych urządzeń. Podniósł, że nieruchomości skarżących w wyniku realizacji inwestycji, znajdą się w zamkniętym obszarze przeznaczonym do wypełniania wodami powodziowymi. W ocenie Sądu, jest to sytuacja diametralnie różna od położenia nieruchomości na terenie zalewowym, co przy powodzi może skutkować zalewaniem nieruchomości, jednak z możliwością swobodnego rozprzestrzeniania się wody, która na danym terenie, występować będzie krócej i w mniejszym natężeniu, niż pełniąc w istocie jako polder, funkcję zbiornika przeznaczonego do najpierw do zalania, a następnie w czasie zależnym od stopnia zagrożenia powodziowego do opróżniania (odwadniania). Skoro przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie, nie może to pozostawać bez wpływu na nieruchomości skarżących, wcześniej znajdujące się jedynie na terenie zalewowym. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że woda, która znajdzie się w międzywale zachowa się inaczej, niż woda na zwykłym terenie zalewowym, bowiem w pierwszej sytuacji, nie będzie ingerencji człowieka, natomiast w drugim przypadku to człowiek będzie decydował, jak długo np. mimo ustąpienia fali powodziowej utrzymać wodę w polderze. Także w tym aspekcie wystąpi zmiana warunków korzystania przez skarżącego z nieruchomości.

Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy, który, w jego ocenie, jest konsekwencją błędnego pominięcia już przez Marszałka Województwa [...] we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nieruchomości należących do skarżących, jako konsekwencji faktu, że nie zostały one uznane za objęte dyspozycją normy prawnej wyrażonej w art. 9 pkt 5 lit. b) w związku z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy. Stwierdził także naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Formułując wytyczne, co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że organ odwoławczy weźmie pod uwagę wykładnię przedstawioną w uzasadnieniu wyroku, w tym także wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz rozważy rozstrzygnięcie, polegające na dokonaniu korekty merytoryczno-reformatoryjnej decyzji organu I instancji w odniesieniu do działek skarżących, tak jak to uczynił organ w odniesieniu do kilku działek w zaskarżonej decyzji. Dodał przy tym, że z uwagi na możliwość takiej korekty, a jednocześnie związanie wyrokiem, organ nie musi korzystać z regulacji przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 1 specustawy, zobowiązując inwestora do uzupełnienia dokumentacji dołączonej do wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 5 lit. b) oraz art. 9 pkt 3 specustawy, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy niezasadnie nie zakwalifikował nieruchomości skarżących do kategorii nieruchomości niezbędnych do funkcjonowania inwestycji, wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania oraz niezasadnie nie uwzględnił interesów skarżących, zdaniem Sądu, podlegających ochronie;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 specustawy, poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., pomimo rozpoczęcia realizacji inwestycji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 specustawy, poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., gdy zgodnie z uzasadnieniem wadą dotknięta jest tylko część tej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. bez odniesienia się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, co uniemożliwiło kontrolę instancyjną, wpływając istotnie na wynik sprawy. Brak wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd ustalił, iż nieruchomości skarżących obecnie nie znajdują się na terenie polderu, a jedynie na terenie zalewowym, brak wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej Sąd ustalił, iż realizowana inwestycja trwałe ograniczy sposób korzystania z nieruchomości, w szczególności ograniczy możliwość rozbudowy na przedmiotowych nieruchomościach czy też możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, a więc spowoduje ograniczenia inne niż te wynikające z obecnej lokalizacji nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez Sąd ustaleń, że nieruchomości skarżących obecnie nie znajdują się na terenie polderu, a jedynie na terenie zalewowym i dopiero w wyniku realizacji inwestycji znajdą się na terenie polderu, poprzez nie ustalenie zasięgu oddziaływania istniejącego polderu i tym samym przyjęcie, że po zrealizowaniu inwestycji sytuacja tych nieruchomości ulegnie zmianie m.in. inwestycja uniemożliwi rozbudowę nieruchomości i prowadzenie działalności gospodarczej, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, m.in. ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] km. 1 obręb [...], wydanej na rzecz skarżącego M. G. oraz wbrew istotnym wątpliwościom faktycznym, które pojawiły się, a przynajmniej powinny się pojawić, w uznaniu Sądu, który "powinien kierować się logiką do stosowania w wiedzy prawniczej" połączonej z doświadczeniem życiowym, a nadto poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń, co do trwałych ograniczeń w związku z inwestycją, w oparciu o przypuszczenia nie wynikające z akt sprawy, a to że woda w międzywale zachowa się inaczej niż woda na zwykłym terenie zalewowym, co przy powodzi może skutkować zalewaniem nieruchomości, jednak z możliwością swobodnego rozprzestrzeniania się wody, która na danym terenie, występować będzie krócej i w mniejszym natężeniu, niż pełniąc w istocie jako polder, funkcję zbiornika przeznaczonego do najpierw zalania, a następnie w czasie zależnym od stopnia zagrożenia powodziowego do opróżniania (odwadniania), które to przypuszczenia nie świadczą nawet o możliwości ustanowienia trwałych ograniczeń na nieruchomości skarżących;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję naruszył wskazane przepisy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz P. [...] kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych prawem, a następnie w piśmie procesowym z dnia 9 listopad 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko w zakresie oddalenia skargi kasacyjnej, jednocześnie wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, jednakże są one ze sobą powiązane, dlatego też zostaną poddane kontroli kasacyjnej łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego. Podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz dowody z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sąd zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 p.p.s.a.). Wyniki kontroli sądu znajdują zaś wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, które powinno odpowiadać wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, ażeby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy sąd nie wyjaśni w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak również wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, nie doszło do naruszenia ww. przepisów. W szczególności nie można w niniejszej sprawie zarzucić wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem zawiera ono wymagane prawem elementy. Sąd I instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Należy także podkreślić, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do zastosowania prawa materialnego i co do wykładni prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować skutecznie prawidłowości merytorycznej orzeczenia, tego czy Sąd I instancji słusznie uznał, że zebrany w sprawie przez organy administracji publicznej materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego oceny. Okoliczność zaś, że stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie zadawala strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie może prowadzić samo w sobie do uznania, że wyrok ten został wydany z naruszeniem 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., nie jest także podstawą do polemiki ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, a do tego zmierza argumentacja zawarta w podniesionych zarzutach, opartych o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym autor skargi kasacyjnej, w sposób nieuprawniony zarzuca Sądowi I instancji, iż ten błędnie ustalił, że nieruchomości skarżących obecnie nie znajdują się na terenie polderu, a jedynie na terenie zalewowym i że dopiero realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje, że nieruchomość skarżących znajdzie się na terenie polderu. Sąd I instancji nie zakwestionował, że nieruchomości skarżących znajdują się obecnie na terenie polderu. Stwierdzenie, że nieruchomości skarżących w wyniku przedmiotowej inwestycji, znajdą się na terenie nowo utworzonego polderu przeciwpowodziowego, należy odnieść do wcześniejszego spostrzeżenia Sądu, że budowa nowych odcinków wałów, powiększających i zamykających obszar istniejącego polderu przeciwpowodziowego, spowoduje, że nieruchomości skarżących znajdą się wewnątrz nowego polderu otoczonego wałami ze wszystkich stron, w zamkniętym obszarze przeznaczonym do wypełniania wodami powodziowymi.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 pkt 5 lit. b) oraz art. 9 pkt 3 specustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 11 specustawy oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

Przyjdzie zauważyć, że niniejsza sprawa była rozpoznawana już dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, tak więc zarówno Sąd I instancji, jak i obecnie orzekający Sąd, obowiązani są uwzględnić stanowiska wyrażone w prawomocnych wyrokach z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1015/18 oraz z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1819/19. W drugim powołanym wyroku, NSA w uzasadnieniu przesądził, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, a co nie jest kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, że nieruchomości skarżących, znajdujące się na terenie polderu stanowią nieruchomości będącą częścią inwestycji, niezbędną do jej realizacji w rozumieniu art. 9 pkt 5 lit. a) specustawy. Jak wskazał NSA, kluczowe bowiem znaczenie należy przypisać nie temu, czy nieruchomości leżą na terenie zalewowym, lecz to, czy na określonych nieruchomościach (lub ich częściach) znajdują się lub mają być realizowane budowle przeciwpowodziowe w rozumieniu art. 2 pkt 1 specustawy. Już z tego więc względu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. W pierwszym natomiast wyroku, NSA wyraził pogląd, że w przypadku, gdyby rzeczywiście budowa i użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby nie do pogodzenia z realizacją lub funkcjonowaniem przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, to wówczas zachodziłyby przesłanki do objęcia nieruchomości skarżących decyzją na podstawie art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy. NSA zwrócił także uwagę na konieczność dokonania kontroli zakresu ingerencji w prawa majątkowe stron postępowania również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie budowanego polderu, na nieruchomościach tych znajdują się budynki mieszkalne. Sąd podniósł, że nie zagwarantowano w sposób należyty ochrony interesu skarżących, zwłaszcza przysługującego im prawa do korzystania z własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Decyzja, stanowi bowiem ingerencję w prawa majątkowe stron postępowania i należy ją oceniać również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości, podyktowane są w rozpoznawanej sprawie zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Skutkować to jednak powinno, zgodnie z intencją skarżących, możliwością wykupu ich nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Uprawnienie to, wynika wprost z zapisów specustawy (art. 20 i 22) i niczym nieuzasadnione, jest odsyłanie skarżących w tym zakresie na drogę postępowania cywilnego. Spełnione zatem zostały przesłanki do objęcia nieruchomości skarżących decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej również na podstawie art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie jest przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane.

Sąd wojewódzki za niezasadne uznał stanowisko organu, zgodnie z którym, realizacja przedmiotowej inwestycji, nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania z tych nieruchomości, ponieważ nieruchomości, mimo będącej przedmiotem sprawy inwestycji, nadal pozostają na terenie zalewowym. Podkreślił przy tym, że należy odróżnić okoliczność położenia danej nieruchomości na tzw. terenie zalewowym, od sytuacji objęcia nieruchomości terenem inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Istnienie terenu zalewowego powoduje zagrożenie dla nieruchomości, nie wiąże się jednak z sytuacją, kiedy to z uwagi na funkcję jaką spełnia polder przeciwpowodziowy, nieruchomość znajdzie się w przypadku zagrożenia powodziowego, na terenie przewidzianym do zalania, a następnie odwadniania w sposób kontrolowany przy użyciu określonych urządzeń. Skoro przebudowa polderu, polegająca na odbudowie istniejących wałów i budowie nowych wałów, ma zwiększyć jego powierzchnię około dwukrotnie, natomiast pojemność pięciokrotnie, nie może to pozostawać bez wpływu na nieruchomości skarżących, wcześniej znajdujące się jedynie na terenie zalewowym. Sąd I instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że woda, która znajdzie się w miedzywale zachowa się inaczej, niż woda na zwykłym terenie zalewowym, bowiem w pierwszej sytuacji nie będzie ingerencji człowieka, natomiast w drugim przypadku to człowiek będzie decydował, jak długo np. mimo ustąpienia fali powodziowej utrzymać wodę w polderze. Także w tym aspekcie wystąpi zmiana warunków korzystania przez skarżącego z nieruchomości. Sąd uznał, że wpływ inwestycji na nieruchomości skarżących ograniczy ich prawa właścicielskie w sposób określony w art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. Oczywistym jest bowiem, że znajdowanie się nieruchomości, w istocie na terenie urządzenia wodnego, mającego za zadanie okresowo przetrzymywać nadmiar wód podziemnych, zalewanym, a następnie odwadnianym przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej realizacji zamierzeń budowlanych upraw oraz w przypadku jednego ze skarżących użytkowanie stawów hodowlanych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w tej konkretnej sprawie, doszło zatem do naruszenia art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy. Zapatrywania tego nie zmienia argumentacja skarżącego kasacyjnie, iż występuje małe prawdopodobieństwo wystąpienia podtopień i powodzi na obszarze polderu. Sąd wojewódzki wykazał, iż użytkowanie budynku mieszkalnego, a także realizacja ewentualnych innych zamierzeń inwestycyjnych byłoby nie do pogodzenia z realizacją lub funkcjonowaniem przedmiotowych budowli przeciwpowodziowych, co w świetle powołanego wyżej wyroku NSA, skutkowało wystąpieniem przesłanki do objęcia nieruchomości skarżących decyzją na podstawie art. 9 pkt 5 lit. b) specustawy.

Bezpodstawnie autor skargi kasacyjnej zarzuca także naruszenie art. 15 ust. 2 specustawy, zgodnie z którym, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia realizacji inwestycji może stwierdzić wyłącznie, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy odwołać się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego zapadłego na tle stosowania art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), który zawiera analogiczną regulację. Zgodnie z prezentowanym stanowiskiem, które skład obecnie orzekający podziela, norma wymienionego przepisu odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie reguluje natomiast w sposób szczegółowy rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 p.p.s.a. w stosunku do tej decyzji. Z przepisu tego wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Takie rozumienie tego przepisu, zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1413/11; z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10).

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 11 ust. 3 specustawy, stosownie do dyspozycji którego, w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje dyspozytywna część decyzji, która charakteryzuje się "samodzielnością w obrocie prawnym", a która mogłaby podlegać uchyleniu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, aby tak część istniała. Stwierdzone naruszenie art. 9 pkt 5 lit. a) i b) specustawy implikuje konieczność objęcia nieruchomości skarżących zakresem decyzji, może to zaś jedynie nastąpić, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku M. G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12), czemu dał wyraz w punkcie 2 sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.