Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 993/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 108
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi M. I. i M. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. I. i M. I. solidarnie 457 kwotę zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. i M.I. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej "ustawą".

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. znak: [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku "A" S.A. w W. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w J., gmina [...], oznaczonej jako działki nr 275 o pow. 1,5311 ha, nr 277 o pow. 1,3555 ha, nr 283/1 o pow. 2,1691 ha o nr 283/2 o pow. 0,8286 ha, będącej własnością M.I. i M.I., przez zezwolenie "A" S.A. w W. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 8,4 MPa relacji S.-P. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w miejscowościach J., P. J., B. - Etap I, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla gazociągu wysokiego ciśnienia relacji S.-P. W. (pkt 1). Ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegało na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy: na czas budowy gazociągu - części działek: nr 275 o pow. 693,2 m2 stanowiącej pas montażowy, oznaczony na załączniku nr 1, na części działki nr 277 o pow. 560,6 m2 stanowiącej pas montażowy, oznaczony na załączniku nr 2, części działki nr 283/1 o pow. 1231,5 m2 stanowiącej pas montażowy, oznaczony na załączniku nr 3, części działki nr 283/2 o pow. 606,1 m2 stanowiącej pas montażowy, oznaczony na załączniku nr 4 do decyzji; na czas utrzymania gazociągu - części działki nr 275 o pow. 378,8 m2 stanowiącej obszar strefy, oznaczony na załączniku nr 1, części działki nr 277 o pow. 305,9 m2 stanowiącej obszar strefy kontrolowanej, oznaczony na załączniku nr 2, części działki nr 283/1 o pow. 671,8 m2 stanowiącej obszar strefy kontrolowanej, oznaczony na załączniku nr 3, części działki nr 283/2 o pow. 329,9 m2 stanowiącej obszar strefy kontrolowanej, oznaczony na załączniku nr 3. Wskazano, że obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń podlega egzekucji administracyjnej. Wskazano, że w strefie kontrolowanej nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów itp. Grunty rolne będą wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem (pkt 2). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). Starosta [...] zobowiązał "A" S.A. w W. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu budowy oraz po zakończeniu konserwacji, remontów, a także po usunięciu awarii gazociągu, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, "A" S.A. w W. będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania (pkt 4) Zobowiązał również "A" S.A. w W. do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na postawie przedmiotowego zezwolenia w formie protokolarnego ich opisu, dokonanego w obecności rzeczoznawcy majątkowego i strony postępowania oraz przedłożenia Staroście [...] protokołu w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość poniesionych szkód i zmniejszenia się wartości nieruchomości (pkt 5). Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej na wniosek Starosty [...] (pkt 6).

Z argumentacją zawartą w decyzji Starosty [...] nie zgodzili się M.I.i M.I. wnosząc w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący podnieśli, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest określenie sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, musi ona wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela. Podnieśli również, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ dokonał analizy, czy proponowany sposób realizacji inwestycji jest jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości. Zdaniem odwołujących negocjacje nie zostały należycie przeprowadzone, wycena wartości służebności pochodzi sprzed dwóch lat, a wobec zmiany wartości gruntów jest nieaktualna. Zakwestionował nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ II instancji wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014r. znak: [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w miejscowościach J., P.J., B. - Etap I, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013r. Zgodnie z § 13 ust. 8 ww. W obszarze objętym opracowaniem planu dopuszcza się bowiem realizację sieci infrastruktury technicznej, w tym przesyłowego gazociągu wysokoprężnego DN 700 z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi w tym światłowodem oraz przebudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w sposób nie kolidujący z innymi ustaleniami planu. Z kolei § 27 ust. 1 stanowi, iż wyznacza się tereny infrastruktury gazowniczej oznaczone na Rysunku planu symbolami 1G, 2G i 3G z podstawowy przeznaczeniem pod przesyłowy gazociąg wysokoprężny DN 700 wraz z obiektami i urządzeniami infrastruktury towarzyszącej w tym światłowodem. Planem tym objęte są, m.in. przedmiotowe działki. Inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy.

Stosownie do treści art. 124 ust. 3 ustawy obowiązek przeprowadzenia rokowań ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Przepis art. 124 ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienia obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznaczą taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ww. ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, także co do sposobu ich zakończenia. Jak wynika z powyższego, wystarczy, że rokowania były prowadzone przed wszczęciem postępowania i że nie doprowadziły one do porozumienia między właścicielem i inwestorem.

Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 ww. ustawy jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Jak wynika z akt sprawy, spełniony został obowiązek przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem i właścicielem, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Potwierdzają to dołączone do wniosku uwierzytelnione kopie protokołów z negocjacji przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2011r. z M.l., w trakcie których pełnomocnik inwestora m. in., przedstawił przebieg gazociągu na mapie przez przedmiotowe działki oraz zaproponowane przez inwestora warunki finansowe ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Właściciel nieruchomości wyraził zgodę pod warunkiem, iż kwota jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu wynosić będzie 200,00 zł/m2 w strefie powierzchni pasa budowlanego. Tym samym każda strona przedstawiła warunki, które nie zostały zaakceptowane przez drugą stronę.

W rokowaniach uczestniczył tylko M.I., który oświadczył, iż działa również z pełnomocnictwa małżonki M.I.j, lecz do protokołu nie dołączono stosownego pełnomocnictwa. W związku z powyższym uznać należy, że rokowania przeprowadzono jedynie z M.I. Stosownie do ustaleń dokonanych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 10 września 2013r. M.I. zażądał od inwestora wynagrodzenia łącznego za służebności i odszkodowanie w wysokości 100,00 zł za m2. Wobec odmowy inwestora właściciel zobowiązał się do przedstawienia ostatecznego stanowiska do dnia [...] września 2013r. Brak stanowiska, stosownie do ustaleń uznany został za brak zgody na zajęcie części nieruchomości,

Organ wyjaśnił, że nie bada, w jaki sposób, czy też w oparciu o jakie dokumenty inwestor określił kwotę proponowanego właścicielom w trakcie negocjacji wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Tak więc podnoszona w odwołaniu kwestia, że wycena wartości służebności pochodzi sprzed dwóch lat, a wobec zmiany wartości gruntów jest nieaktualna, nie stanowi kwestii podlegającej weryfikacji w toku prowadzonego postępowania.

Nie zasługuje również na uznanie zarzut dotyczący braku określenia przebiegu inwestycji i zakresu uszczuplenia władztwa nad rzeczą. W zaskarżonej decyzji określono bowiem na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości: wskazano powierzchnię działki stanowiącej pas montażowy oraz powierzchnię stanowiącą obszar strefy kontrolowanej, do decyzji dołączono załączniki stanowiące mapy z projektowanym zasięgiem służebności przesyłu dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700, na których zaznaczono przebieg gazociągu przez działki objęte decyzją, zasięg stref oraz ich powierzchnię. W decyzji wskazano również, iż w strefie kontrolowanej nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, a grunty rolne będą wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.

M.i M.I. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2014r., znak: [...] wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014r.

Podtrzymali zarzut lakonicznego i nieprecyzyjnego opisania sposobu ograniczenia ich władztwa nad rzeczą, co narusza art. 124 ust. 1 ustawy. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo zaś odwołanie się w decyzji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czy też decyzji lokalizacyjnej) jest niewystarczające.

Ponadto organ w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy pod kątem jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, by organ dokonał stosownej analizy, czy proponowany sposób realizacji inwestycji jest jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości.

Ponadto podnieśli, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy nastąpić mogą tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażają na to zgody. Zatem postępowanie powinno być poprzedzone próbą uzyskania takiej zgody, a zarówno fakt podjęcia takich prób, jak i brak zgody powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Do obowiązków w tym zakresie odnosi się art. 124 ust. 3 ustawy. Skarżący tym samym podtrzymali zarzut, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone stosownymi negocjacjami. W szczególności zarzucili, że propozycja wynagrodzenia na poziomie 100 zł za m² zajętej powierzchni nie została zaakceptowana przez inwestora, a organ nie podjął jakichkolwiek negocjacji ani prób kontaktu ze skarżącymi.

Ponadto wywiedli, że wycena wartości służebności pochodzi sprzed dwóch lat, a wobec zmiany wartości gruntów jest nieaktualna. Organ nie powołał biegłego i nie oszacował wartości służebności oraz wysokości odszkodowania w sposób należyty, zgodnie z cenami obowiązującymi w chwili dokonywania wyceny, co oznacza, że skarżący zostaną ograniczeni w swym władztwie bez stosownego odszkodowania. Skarżący podnieśli ponadto zarzut wadliwego zaopatrzenia w rygor natychmiastowej wykonalności, bo takim rygorem opatrzona mogłaby zostać decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu decyzja) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 (ust. 3 art. 124 ustawy cyt. wyżej).

Wydanie takiej decyzji musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., a które z kolei nakładają na organy orzekające w sprawie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy.

Wyrażona w art. 7 k.p.a. jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem, powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale też wszystkie dowodowy we wzajemnej łączności. Obowiązki te obciążają zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozstrzygający sprawę. Należy przy tym podkreślić, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast winien sam przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (która winna być przedmiotem jego analizy zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a.).

Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego – w szczególności zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego (wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa), wydanych decyzji.

Wynikające z art. 124 ustawy uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 ustawy udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. W ocenie Sądu mogą być przedmiotem rokowań uzgodnienia w zakresie ustanowienia służebności przesyłu, z uwagi na przedmiot, cel i zakres takiego ograniczonego prawa rzeczowego.

Zważyć trzeba, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji rokowań. Prawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 Kodeksu cywilnego. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego (przepis art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 49, poz. 498), od dnia 25 września 2003r. nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojęcie to w art. 72 K.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 K.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Przepis art. 124 ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ustawy. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (zob. uzasadnienie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex nr 357505). Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanej wyżej regulacji. Rokowania jak już wskazano powyżej winny zostać przeprowadzone z właścicielem nieruchomości. Taki zapis w ustawie implikuje wniosek, że skoro nieruchomość pozostaje we własności kilku osób rokowania winny zostać przeprowadzone ze wszystkimi właścicielami, a organ winien ten fakt udokumentować w aktach administracyjnych sprawy. Z całą pewnością nie sposób przyjąć, że w rokowaniach prowadzonych w niniejszej sprawie uczestniczyła M.I. zastępowana przez pełnomocnika w osobie jej męża, skoro w aktach brak jest stosownego pełnomocnictwa upoważniającego M.I. do podjęcia takich negocjacji w jej imieniu. Z całą pewnością za nieuprawnioną należy uznać także tezę, że wymóg udziału w rokowaniach został wyłączony w stosunku do M.I. z uwagi na brak zgody M.I. na zaproponowane przez inwestora warunki. Błędna i wykraczająca poza upoważnienie ustawowe jest postawiona przez organ II instancji teza, iż wobec stanowiska w sprawie wyrażonego w sprawie przez M.I. zgoda M.I. nie mogłaby doprowadzić do ewentualnego zawarcia umowy w przedmiocie zgody na wejście na teren spornej działki. Nie można bowiem wykluczyć, że rokowania przeprowadzone z udziałem M.I. doprowadziłyby do zawarcia takiej umowy, bowiem z istoty rokowań (negocjacji) wynika ewentualność modyfikacji stanowisk stron biorących w nich udział.

Dyspozycja art. 124 ust.1 ustawy stanowi o obowiązku zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w przedmiocie ograniczenia powinna zatem określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną, to w aktach administracyjnych winien znaleźć się odpis decyzji lokalizacyjnej lub wypis i wyrys z planu miejscowego w takim zakresie, aby możliwe było zbadanie zgodności ograniczenia z planem lub decyzją. Zgromadzone w sprawie dokumenty takiej możliwości nie stwarzają. Z załączonego do akt wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w miejscowościach J., P.J., B. - Etap I, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013r., a dokładnie z § 27 wynika: "wyznacza się tereny infrastruktury gazowniczej oznaczone na Rysunku planu symbolami 1G, 2G, 3G z podstawowym przeznaczeniem pod przesyłowy gazociąg wysokoprężny DN 700 wraz z obiektami i urządzeniami infrastruktury towarzyszącej w tym światłowodem." Brak jest w aktach administracyjnych wyrysu z Planu w zakresie umożliwiającym określenie czy wskazany gazociąg znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod jego budowę. To uniemożliwia zbadanie wymogu zgodności ograniczenia z planem.

Jednocześnie brzmienie ww. przepisu oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm. u.p.z.p.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust.2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z dalszych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłu gazu przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 ustawy.

W postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust.1 ustawy należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust.3 oraz art. 124 ustawy. Przepis art. 124 ustawy ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 483193). W powyższej sprawy organy nie przeprowadziły takiej analizy uciążliwości.

Stosownie do treści art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Uzasadnienie w tym zakresie nie może sprowadzać się do powtórzenia części ww. przepisu, bowiem jest częścią uzasadnienia decyzji w ogóle i winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Także więc i w powyższym zakresie decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy, nie wyjaśniają bowiem, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest prawnie uzasadnione.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O ochronie tymczasowej w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postepowania sądowego w pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie, na podstawie art. 7, art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu oraz dokonać rzetelnej analizy i oceny materiałów sprawy. Wyniki dokonanej analizy, a także motywy rozstrzygnięcia winny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.