Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 417/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145§ 1 pkt 1 c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 207 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: § 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 193 poz 1399
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach  regionalnych programów operacyjnych.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 214 poz 3 art. 8
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w  zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Tekst mający znaczenie dla EOG

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E Spółki z o.o. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej E Spółki z o.o. kwotę 12.217 (dwanaście tysięcy dwieście siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2009 r. "E" Spółka z o.o. zawarła z Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym umowę o dofinansowanie projektu pt. "Budowa i wyposażenie kompleksu E". Umowa została zawarta po złożeniu przez "E" Spółkę z o.o. w dniu [...] września 2008 r. wniosku o dofinansowanie projektu. Dnia [...] października 2008 r. Spółka złożyła poprawiony wniosek, z którego wynikało, że realizacja procesu budowlanego rozpocznie się w listopadzie 2008 r. i będzie dotyczyła m.in. części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu. Źródłami finansowania określonymi w umowie o dofinansowanie były środki pochodzące z budżetu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, budżetu państwa oraz wkład własny Beneficjenta. W okresie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] maja 2010 r., na podstawie pięciu wniosków o płatność, Beneficjent otrzymał dofinansowanie w formie refundacji w łącznej kwocie 2912479,06 zł.

W dniach od [...] do [...] lutego 2011 r. Zespół Kontrolujący Instytucji Zarządzającej RPO przeprowadził u Beneficjenta kontrolę doraźną powyższego projektu. Kontrola wykazała, że w dokumentach takich jak protokół odbioru wykonanych robót z [...] października 2008 r., umowa o dofinansowanie projektu z [...] kwietnia 2009 r. oraz umowa z generalnym wykonawcą obiektu, jako termin rozpoczęcia robót wskazano datę [...] października 2008 r. Natomiast z dziennika budowy obiektu wynikało, że prace związane z budową hotelu rozpoczęto w 2006 r. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielanie regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007, nr 193, poz. 1399 ze zm.) dofinansowanie może być przyznane wyłącznie wtedy, gdy Beneficjent przed rozpoczęciem pomocy złożył wniosek a Instytucja Zarządzająca potwierdziła, że co do zasady projekt kwalifikuje się do objęcia pomocą. Stosowne pismo Instytucji Zarządzającej RPO nr [...] przesłano Beneficjentowi 15 października 2008 r. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie z [...] października 2008 r., będącym podstawą przyznania dofinasowania wskazał rozpoczęcie budowy na listopad 2008 r. Tym samym Beneficjent nie podał, że faktycznie rozpoczął prace w 2006 r., i kontynuował je, wg zapisów w dzienniku budowy od [...] czerwca 2008 r.

Dnia [...] marca 2011 r. do Prokuratury Rejonowej skierowane zostało zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa związanego z otrzymanym dofinansowaniem ze środków Unii Europejskiej i budżetu państwa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, polegającego na przedstawieniu dokumentów stwierdzających nieprawdę, w celu otrzymania środków publicznych, a więc czynu zabronionego o którym mowa w art. 297 § 1 kodeksu karnego. Prokurator po przeprowadzeniu śledztwa umorzył je [...] sierpnia 2011 r., nie stwierdzając znamion czynu zabronionego. Wskazał jednocześnie, że formalnie mogą istnieć podstawy do zwrotu dofinansowania, wymaga to jednak oceny przez Instytucję Zarządzającą RPO. Przesłuchiwani w toku prowadzonego śledztwa świadkowie, którzy uczestniczyli w procesie budowy potwierdzali, że zapisy zawarte w dziennikach budowy zostały tam umieszczone zgodnie ze stanem faktycznym.

Z ustaleniami zawartymi w informacji pokontrolnej z [...] marca 2011 r. Beneficjent nie zgodził się i pismem z [...] marca 2011 r. zgłosił zastrzeżenia do ustaleń kontroli. Zespół Kontrolujący ponownie przeanalizował całą dokumentację projektu i [...] kwietnia 2011 r. sporządził ostateczną informację pokontrolną w której uznał wyjaśnienia Beneficjenta zawarte w zgłoszonych zastrzeżeniach w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych i promocyjnych. Wszystkie pozostałe, istotne ustalenia zawarte w pierwotnej informacji pokontrolne) zostały w ostatecznej informacji pokontrolnej podtrzymane. Beneficjent po raz kolejny pismem z [...] kwietnia 2011 r. zgłosił zastrzeżenia do ustaleń kontroli. Departament RPO w piśmie z [...] maja 2011 r. odniósł się do zastrzeżeń Beneficjenta. Zespół Kontrolujący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w pkt. VI. ostatecznej informacji pokontrolnej dotyczące wywołania tzw. "efektu zachęty". Nie może być on inaczej interpretowany niż zgodnie z punktem 28 preambuły i art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). Występuje on wówczas, gdy Beneficjent rozpoczyna prace związane z realizacją projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie, co w tym przypadku nastąpiło [...] września 2008 r. Zespół Kontrolujący wykazał, że realizację prac związanych z budową hotelu wraz ze Spa Beneficjent rozpoczął wcześniej niż został złożony wniosek o dofinansowanie. Pismem z [...] maja 2011 r. Beneficjent odmówił podpisania ostatecznej informacji pokontrolnej. Tym samym zakończona została procedura kontroli.

Mając na uwadze powyższe zawarte w Ostatecznej informacji pokontrolnej, Instytucja Zarządzająca RPO, powołując się na § 17 ust. 2 pkt 1 umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o dofinansowanie projektu "Budowa i wyposażenie kompleksu E", rozwiązała pismem z [...] czerwca 2011 r. w trybie natychmiastowym niniejszą umowę.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Instytucja Zarządzająca RPO wezwała Beneficjenta do dokonania zwrotu dotychczas otrzymanego w ramach niniejszej umowy dofinansowania w łącznej wysokości 2912479,06 zł, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych obliczonymi od dnia przekazania dofinansowania do dnia dokonania zwrotu. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków natomiast w odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. działając przez profesjonalnego pełnomocnika wezwał Instytucję Zarządzającą do odstąpienia od rozwiązania umowy oraz do odstąpienia od wydania decyzji w sprawie. Dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie powyższego projektu.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Zarząd Województwa określił "E" Spółce z o.o. kwotę dofinansowania do zwrotu w łącznej wysokości 2912479,06 zł. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 211 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), § 4, § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielanie regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007, nr 193, poz. 1399 ze zm.), art. 8. pkt. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

Zdaniem organu, z uwagi na fakt, iż środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej tj. refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności, wypełniła się przesłanka, o której mowa w art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przez wykorzystanie dotacji rozwojowej niezgodnie z przeznaczeniem, należy rozumieć sytuację, w której cel wskazany w umowie o dofinansowanie nie zostanie zrealizowany, zarówno w wyniku przeznaczenia przez Beneficjenta środków dotacji na wydatki niewskazane w projekcie, jak również w sytuacji rozwiązania umowy o dofinansowanie. W momencie bowiem rozwiązania umowy, cel w niej określony z obiektywnych przyczyn nie jest możliwy do zrealizowania. Z tego względu w przypadku rozwiązania umowy o dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą w wyniku nieprawidłowego realizowania projektu przez Beneficjenta, w sytuacji gdy cel zawartej umowy, na który zgodnie z art. 209 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Do całej dotacji rozwojowej przyznanej Beneficjentowi, który nie zrealizował projektu, znajdzie zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 207 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych, tj. wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkuje obowiązkiem jej zwrotu wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, na podstawie decyzji administracyjnej, o której mowa w ust. 4 tego artykułu.

Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu "Instytucja Zarządzająca RPO może rozwiązać niniejszą Umowę w trybie natychmiastowym, jeżeli Beneficjent: 1) złożył podrobione, przerobione lub stwierdzające nieprawdę dokumenty w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej Umowy, (...)" Instytucja Zarządzająca RPO pismem z [...] czerwca 2011 r. nr [...], powołując się na powyższy zapis umowy, rozwiązała umowę w trybie natychmiastowym. Jako uzasadnienie rozwiązania umowy wskazano złożenie dokumentów stwierdzających nieprawdę w celu uzyskania dofinansowania. Beneficjent składał bowiem dokumenty potwierdzające nieprawdę w zakresie terminu rozpoczęcia robót budowlanych tj. październik 2008 r. Zespól Kontrolujący Instytucji Zarządzającej RPO stwierdził natomiast, że pierwsze prace budowlane Beneficjent wykonał w roku 2006 i kontynuował je od [...] czerwca 2008 r.

Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007, Nr 193, poz. 1399 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w roku 2008, tj. w chwili składania przez E Sp. z o.o. wniosku o dofinansowanie – Beneficjent może rozpocząć prace dopiero po złożeniu wniosku o dofinansowanie i potwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą że co do zasady projekt kwalifikuje się do objęcia pomocą. Informację, o której mowa w ww. przepisie prawa Instytucja Zarządzająca RPO przesłała Beneficjentowi pismem nr [...] z [...] października 2008 r.

Beneficjent realizując projekt nie wywołał tzw. "efektu zachęty" zgodnie z punktem 28 preambuły i art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) występuje on wówczas, gdy Beneficjent rozpoczyna prace związane z realizacją projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie, co w tym przypadku nastąpiło [...] września 2008 r. Instytucja Zarządzająca RPO wykazał, że realizację prac związanych z budową hotelu wraz ze Spa Beneficjent rozpoczął wcześniej niż został złożony wniosek o dofinansowanie. W wyniku weryfikacji dokumentacji budowlanej ustalono, że prace związane z budową hotelu rozpoczęto w 2006 r. Zgodnie z zapisami Dziennika budowy nr [...] tom I wydanego [...] listopada 2006 r. geodeta wytyczył [...] września 2006 r. m.in. granice wykopów pod projektowany obiekt hotelowy. W listopadzie 2006 r. odebrano przyłącze wodociągowe do budynku hotelowego. Od czerwca 2008 r. rozpoczęto prace przy budowie hotelu. Taki przebieg realizacji procesu budowlanego potwierdzili przesłuchiwani w toku prowadzonego śledztwa świadkowie, którzy uczestniczyli w procesie budowy potwierdzali, że zapisy zawarte w dziennikach budowy zostały tam umieszczone zgodnie ze stanem faktycznym. Następne prace związane z budową prowadzone były od [...] czerwca 2008 r. Wykonywano kolejno prace ziemne, fundamentowe, zbrojeniowe i szalunkowe. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie wskazał rozpoczęcie projektu na październik 2008 r. Tym samym Beneficjent nie podał, że faktycznie rozpoczął prace w 2006 r. i kontynuował je, według zapisów w dzienniku budowy od [...] czerwca 2008 r. Gdyby faktyczny termin rozpoczęcia robót budowlanych był znany instytucji Zarządzającej RPO to nie przyznano by Beneficjentowi dofinansowania.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym stwierdziła naruszenie art. 211 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i aneksem nr [...] z dnia [...] października 2010 r., punktu 28 preambuły i art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art, 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), a także § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych.

Od powyższej decyzji "E" Spółka z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, prawa materialnego regulującego zasady przyznawania dofinansowania projektów w ramach regionalnych programów operacyjnych, a także zarzucając naruszenie zapisów łączącej Beneficjenta z Instytucją Zarządzającą RPO umowy o dofinansowanie.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Zarząd Województwa uchylił zaskarżoną decyzję w części wskazującej numer rachunku bankowego, na który należało dokonać zwrotu dofinansowania wskazując właściwy numer rachunku bankowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł m.in., że z dzienników budowy wynika jednoznacznie, iż budowę dofinansowanego projektu rozpoczęto w 2006 r. i kontynuowano ją od czerwca 2008 r. Fakt, że Instytucja Zarządzająca RPO wiedziała o zmianie przeznaczenia części budowanego obiektu nie może prowadzić do konkluzji, że wiedziała również o wcześniejszym rozpoczęciu prac budowlanych. Ponadto budowa fundamentów zarówno części hotelowej jak i rehabilitacyjno-rekreacyjnej rozpoczęła się przed potwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą RPO, że złożony wniosek o dofinansowanie jest poprawny pod względem formalnym i spełnia warunków otrzymania pomocy, co nastąpiło [...] października 2008 r. W związku z nieprawidłowym określeniem terminu rozpoczęcia realizacji projektu Instytucja Zarządzająca RPO podjęła obarczoną błędem decyzję o przyznaniu dofinansowania. Ponadto przedstawiony przez Beneficjenta Protokół nr [...] z końcowego przeglądu technicznego przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej nie wskazuje, kiedy rozpoczęto ich budowę. W piśmie z [...] kwietnia 2011 r. Beneficjent potwierdził, że przyłącze wodociągowe wykonano w 2006 roku. Fakt, że do 2010 roku przyłącze wodociągowe nie było wykorzystywane przez hotel nie ma znaczenia, ponieważ wybudowano je w ramach budowy hotelu, co jednoznacznie potwierdza zapis w dzienniku budowy z 2006 roku. Odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie było możliwe tylko w przypadku zwrotu dofinansowania wraz z należnymi odsetkami odstąpienie od wydania. Przed wydaniem decyzji wskazano również Beneficjentowi jakie dokumenty potwierdzające nieprawdę zostały przez niego przedłożone. W momencie składania wniosku z [...] października 2008 r. trwała już zarówno procedura wyboru wykonawcy jak i sama realizacja procesu budowlanego. Wskazano też, że część rehabilitacyjno-rekreacyjną zbudowano w ramach jednego procesu inwestycyjnego wraz z częścią hotelową, na który wydano stosowne pozwolenie na budowę.

Jednocześnie Zarząd Województwa uznał za niezasadne zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Od powyższej decyzji Zarządu Województwa z [...] marca 2012 r. "E" Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając m.in. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 art. 107, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 211 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 65 kodeksu cywilnego, § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielanie regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, pkt 28 preambuły oraz art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu, a także zapisów umowy o dofinansowanie z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz aneksów do tej umowy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna, jednakże z innego powodu, aniżeli podniesione w skardze.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. 2007, Nr 193, poz. 1399 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w roku 2008, tj. w chwili składania przez E Sp. z o.o. wniosku o dofinansowanie – beneficjent może rozpocząć prace dopiero po złożeniu wniosku o dofinansowanie i potwierdzeniu przez instytucję zarządzającą, że co do zasady projekt kwalifikuje się do objęcia pomocą. Regulacja ta stanowi konkretyzację na gruncie prawa krajowego tzw. "efektu zachęty", wynikającego z punktu 28 preambuły i art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. Efekt ten występuje wówczas, gdy beneficjent rozpoczyna prace związane z realizacją projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.) środkami publicznymi są m.in. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Do środków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się m.in. środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa (art. 5 ust. 3 pkt 2). Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są m.in. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (...) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, (...) – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art, 145 ust 2-5 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są m.in. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (...), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W myśl art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Co do zasady należy się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż środkami nienależnymi są m.in. środki udzielone bez podstawy prawnej tj. refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy organem a stroną skarżącą – pomijając kwestię prawidłowości zastosowania w zaistniałej sytuacji wymienionych w zaskarżonej decyzji przepisów – koncentruje się przede wszystkim wokół tego, czy roboty budowlane związane z realizacją przez "E" Spółkę z o.o. projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie rozpoczęły się przed potwierdzeniem przez Instytucję Zarządzająca RPO poprawności złożenia wniosku, co nastąpiło [...] października 2008 r., czy też już po tej dacie. W świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że plan budowy przez skarżącą Spółkę hotelu został powzięty jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, tj. w 2006 r.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organy orzekające w sprawie, a w szczególności dziennika budowy nie pozostawia wątpliwości, iż roboty budowlane związane z budową hotelu prowadzono już od 2006 r. W miesiącu wrześniu 2008 r. przeprowadzono prace rozbiórkowe części fundamentów obiektu przeznaczonych na garaż podziemny. Z dziennika budowy wynika również, że roboty budowalne bezpośrednio stanowiące realizację projektu po zmianie uwzględniającej powstanie części rehabilitacyjnej, rekreacyjnej i związanej z odnową biologiczną kontynuowano w drugiej połowie października, a więc już po potwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą RPO, że złożony wniosek o dofinansowanie jest poprawny pod względem formalnym i spełnia warunki otrzymania pomocy, co nastąpiło dnia [...] października 2008 r. Wynika stąd, iż przed otrzymaniem tego potwierdzenia beneficjent nie prowadził prac związanych z budową części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu.

W wydanych w sprawie decyzjach Zarząd Województwa jednoznacznie dał wyraz swojemu stanowisku, że część rehabilitacyjno-rekreacyjną zbudowano w ramach jednego procesu inwestycyjnego wraz z częścią hotelową, na który wydano stosowne pozwolenie na budowę. W toku postępowania organ nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń na okoliczność, czy istnieje możliwość wyodrębnienia z całego zakresu prac związanych z realizacją przedsięwzięcia, działań i robót związanych z powstaniem części rehabilitacyjno-rekreacyjnej obiektu, a co za tym idzie – czy istnieje możliwość stwierdzenia, że w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia (realizowanej po otrzymaniu potwierdzenia, o którym mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r.) został spełniony "efekt zachęty", o którym mowa w pkt 28 preambuły oraz art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. W razie wystąpienia takiej sytuacji organ powinien rozważyć, czy postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie powyższego projektu nie wszcząć jedynie w odniesieniu do tej części projektu, która była realizowana przed złożeniem wniosku o przyznanie dofinansowania oraz przed potwierdzeniem przez Instytucję Zarządzającą RPO, że złożony wniosek o dofinansowanie jest poprawny pod względem formalnym i spełnia warunki otrzymania pomocy.

W niniejszej sprawie niezbędnym było również porównanie treści projektu budowlanego, dla którego udzielono pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] z treścią wniosku Spółki z [...] października 2008 r. Jest to o tyle istotne, gdyż jak wynika z decyzji z 2006 r. – dotyczyła ona budowy hotelu nie tylko z restauracją i garażem podziemnym, ale również z częścią rekreacyjną. Brak tego projektu w aktach sprawy uniemożliwił Sądowi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem. Niemożliwe było także samodzielne uzupełnienie przez Sąd materiału dowodowego, gdyż przede wszystkim to organ administracyjny powinien przeprowadzić analizę tych dokumentów, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji i dopiero wtedy podlegać ocenie Sądu. W sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność rozpoczęcia inwestycji przed złożeniem wniosku w 2006 r. za własne środki Spółki, jednak Zarząd Województwa nie dokonał oceny zakresu tej inwestycji w porównaniu z nowym zamiarem inwestycyjnym, dla którego wydano decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jeżeli "efekt zachęty" dotyczyłby tylko części rehabilitacyjno-rekreacyjnej i zostałby w tej części osiągnięty, wówczas dofinansowaniem nienależnie pobranym byłaby kwota wypłacona na budowę obiektu z wyłączeniem jego części rehabilitacyjno-rekreacyjnej.

Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie należy zakwalifikować jako naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne ograniczenie postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania jedynie do tej części obiektu, która była realizowana przed złożeniem przez beneficjenta wniosku mogło przynieść bowiem znacząco odmienne wyniki, w szczególności w zakresie kwoty finansowej, jakiej obowiązek zwrotu organ nałożyłby na stronę skarżącą. W konsekwencji zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) należało uchylić.

Nie przesądzając w jakimkolwiek stopniu o wyniku postępowania stanowiącym rezultat ponownego rozpatrzenia sprawy, Zarząd Województwa, realizując wynikający z art. 153 p.p.s.a. obowiązek uwzględnienia zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazań Sądu powinien przede wszystkim porównać treść projektu budowlanego, dla którego udzielono pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] z treścią wniosku Spółki z [...] października 2008 r. Następnie organ powinien poddać analizie, czy istnieje możliwość wydzielenia z całego zakresu prac związanych z budową kompleksu hotelowego działań i robót związanych z powstaniem jego części rehabilitacyjno-rekreacyjnej, innymi słowy, czy część rehabilitacyjno-rekreacyjna stanowi na tyle wyodrębniony fragment całego obiektu, aby możliwe było zbadanie oraz – po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. – ewentualne stwierdzenie, że w odniesieniu do tej części przedsięwzięcia został spełniony "efekt zachęty". W konsekwencji, czy ewentualne postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania nie powinno być ograniczone jedynie do tej części obiektu, która była realizowana przed złożeniem przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie. Z tego względu, do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii rozpatrywanie zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia zdaniem strony skarżącej przepisów prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Sąd doszedł do wniosku, że ustaleń tych Zarząd Województwa może dokonać w ramach rozpoznania sprawy w jednej instancji i jeżeli na powyższe pytania uzyska twierdzące odpowiedzi – samodzielnie uchylić własne rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, a następnie przeprowadzić na nowo postępowanie administracyjne w dwóch instancjach, jeżeli zaś uzyska negatywne odpowiedzi – również wydać stosowną do tego decyzję.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) – przy uwzględnieniu faktu, że skarżąca Spółka wniosła tytułem wpisu sądowego od skargi kwotę 5000 zł, a także § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na sumę podlegającą zwrotowi tytułem poniesionych kosztów postępowania złożyła się kwota 5000 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota wynagrodzenia za zastępstwo prawne strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynosząca 7200 zł oraz koszt poniesionej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.