Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1211/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 517/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 517/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 13 września 2013 r. J. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta Poznania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., działka ewid. nr [...], ark. [...], obr. [...].

Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. znak [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. M. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, że decyzja i projekt budowlany są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] stycznia 2013 r. oraz wnioskiem inwestora, jak również, że po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1-3 tej ustawy. W odniesieniu do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ stwierdził, że Sąd Rejonowy [...] w P. postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] zezwolił wnioskodawczyni i A. M. na dokonanie czynności rozbudowy piętra przedmiotowego budynku w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę według dołączonego do wniosku projektu budowlanego. Wyjaśnił, że postanowienie to zostało wydane z uwagi na odmowę wyrażenia zgody na rozbudowę [przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości]. Jednocześnie organ I instancji zauważył, że zbycie na rzecz J. L. udziału w prawie własności samodzielnego lokalu nr [...] w nieruchomości wspólnej przy ul. [...] przez A. i J. P. nie ma żadnego wpływu dla oceny skuteczności uzyskanej zgody sądu na rozbudowę – z uwagi na związanie prawomocnym orzeczeniem wydanym przed zbyciem udziału.

Odwołania do Wojewody Wielkopolskiego od decyzji Prezydenta Miasta Poznania wnieśli A. P., J. P. oraz J. L.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4, art. 28 i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia J. M. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z informacji zawartych w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] w P., wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością J. M., A. M., A. P., J. P. i J. L., przy czym wielkość udziałów J. M. i A. M. wynosi ok. 40%, pozostałych zaś współwłaścicieli łącznie ok. 60%.

Wojewoda przywołał brzmienie art. 4 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, wyjaśniając, że w sytuacji gdy inwestor nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości objętej projektowanymi robotami budowlanymi nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, przywołując art. 199 Kodeksu cywilnego, stwierdził, że rozbudowa budynku objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, w konsekwencji J. M. powinna uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli na rozbudowę budynku przy ul. [...] w P. Tymczasem posiada tylko zgodę A. M., natomiast brak zgody pozostałych współwłaścicieli. Ponadto organ podniósł, że pozostali trzej współwłaściciele (wnoszący odwołanie) w swoich pismach sprzeciwiają się rozbudowie budynku oraz zgłaszają uwagi i zastrzeżenia względem projektowanych robót budowanych. W konsekwencji organ II instancji uznał, że inwestor nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji, bowiem J. M. wraz z A. M. mają ok. 40% udziału we współwłasności nieruchomości, zatem udział ten nie wynosi co najmniej połowy. Zdaniem Wojewody, dysponując takim udziałem we współwłasności, nie można uzyskać na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego rozstrzygnięcia zastępczego sądu.

Odnosząc się do przedłożonego przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] zezwalającego na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu – odpowiadającej inwestycji, której dotyczy wniosek – Wojewoda stwierdził, że postanowienie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, bowiem w tym czasie J. M. i A. M. posiadały co najmniej 50% udziałów we współwłasności nieruchomości. Podkreślił, że w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez organ I instancji J. M. i A. M. nie miały co najmniej połowy udziałów w nieruchomości i rozstrzygnięcie zastępcze sądu na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego w takiej sytuacji nie byłoby możliwe. W ocenie Wojewody, zmiana w udziale we współwłasności nieruchomości spowodowała, że postanowienie Sądu Rejonowego z [...] czerwca 2010 r. nie jest wiążące dla organów administracji wydających pozwolenie na budowę.

Wojewoda stwierdził, że kwestie dotyczące zniesienia współwłasności nie przystają do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a ponadto że art. 221 Kodeksu cywilnego dotyczy przejęcia przez nabywcę udziału we współwłasności, a nie zasadniczej zmiany wysokości tego udziału, jakim jest utrata części udziału przez J. M. i A. M., które nie posiadają już co najmniej połowy udziałów w nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 517/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów. Zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości (chociażby jednego) złożonego przez inwestora wyżej wymienionego oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych. Innymi słowy, samo oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest podstawą udzielenia pozwolenia na budowę jeżeli nie odpowiada ono rzeczywistości.

W ocenie Sądu realizację przedsięwzięcia obejmującego nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. należałoby uznać za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie sytuacja prawna jest jednak bardziej złożona, bowiem w dacie orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie istnieje już sytuacja, w której cała zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w P. (działka ewid. nr [...], ark. [...], obr. [...]) stanowi przedmiot współwłasności kilku podmiotów, w tym inwestora. W wyniku zniesienia tej współwłasności zostało ustanowione prawo odrębnej własności lokalu – zostały prawnie wyodrębnione lokale nr [...] i [...], pozostała zaś część przedmiotowej nieruchomości stanowi przedmiot współwłasności właścicieli odrębnych lokali, którzy tworzą wspólnotę mieszkaniową, w ramach nieruchomości wspólnej.

Zdaniem Sądu J. M. (inwestor nadbudowy przedmiotowego budynku) i A. M., jako właściciele odrębnej własności lokalu nr [...] przypisanego im prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. [...] (postanowienie Sądu Okręgowego w Poznaniu z [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...]) w ramach zniesienia współwłasności wyżej opisanej nieruchomości, nie mają wyłącznego prawa zarządu nieruchomością wspólną, co wynika z treści art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor wraz z A. M. był właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], który stanowił odrębną własność nieruchomości, wpisaną do księgi wieczystej nr [...] na podstawie postanowienia sądu o zniesieniu współwłasności nieruchomości i nie dysponował co najmniej połową udziałów w nieruchomości wspólnej (udział związany z lokalem nr [...] wynosi 9 772/24 189, tj. 40%, udział zaś związany z lokalem nr [...] wynosi 14 417/24 189, tj. 60%), co jednoznacznie wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie (wypisy z ksiąg wieczystych, stanowiska stron postępowania), a sama skarżąca tej oczywistej okoliczności nie przeczy. Powstała w ten sposób z mocy ustawy wspólnota mieszkaniowa obejmowała nieruchomość wspólną, a zatem wszystkie te części nieruchomości, które nie składały się na lokal mieszkalny nr [...] i nie stanowiły wyłącznej własności inwestora. Nie ulega też żadnej wątpliwości, że do zarządu nieruchomością wspólną, zgodnie z przywołanym już art. 19 ustawy o własności lokali, miały odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W konsekwencji, w braku zgody wszystkich współwłaścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniową, współwłaściciele, których udziały w nieruchomości wspólnej wynoszą co najmniej połowę, mogliby żądać rozstrzygnięcia przez sąd – w wyniku odpowiedniego zastosowania art. 199 Kodeksu cywilnego. Natomiast w razie, gdyby większość współwłaścicieli postanowiła dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu rzeczą wspólną, każdy z pozostałych współwłaścicieli mógłby żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 202 Kodeksu cywilnego). Ponadto każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość (art. 203 Kodeksu cywilnego). Większość współwłaścicieli oblicza się według wielkości udziałów (art. 204 Kodeksu cywilnego).

W takiej sytuacji faktycznej i prawnej, jaka zachodzi w czasie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (nadbudowę części przedmiotowego budynku), inwestor (wraz z drugim współwłaścicielem lokalu nr [...]) nie mógł samodzielnie dysponować częścią wspólną budynku, w którym zostały prawnie wyodrębnione lokale nr [...] i [...] (nieruchomością wspólną), a zatem weryfikacja jego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie mogła abstrahować od aktualnych stosunków własnościowych i stanowiska pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, tj. współwłaścicieli lokalu nr [...]: J. L., J. P. i A. P. (księga wieczysta nr [...]) dysponujących 60% udziałem w nieruchomości wspólnej. Pozostali współwłaściciele nieruchomości wspólnej (członkowie wspólnoty mieszkaniowej – art. 6 ustawy o własności lokali) konsekwentnie sprzeciwiali się realizacji przedmiotowej inwestycji, co jest tożsame z brakiem zgody na dokonanie przez jednego ze współwłaścicieli czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą (nieruchomością wspólną). Okoliczność ta nie podlega zakwestionowaniu przez żadną ze stron postępowania. Spór natomiast dotyczy tego, czy w odniesieniu do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygające znaczenie ma to, że Sąd Rejonowy [...] w P. prawomocnym postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] (postanowienie Sądu Okręgowego w Poznaniu z [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...]) zezwolił J. M. (inwestorowi) i A. M. na dokonanie czynności rozbudowy piętra przedmiotowego budynku w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę według dołączonego do wniosku projektu budowlanego.

Sąd w tym zakresie w pełni podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w dacie orzekania przez organy architektoniczno-budowlane w przedmiotowej sprawie inwestor nie był współwłaścicielem całej nieruchomości i nie dysponował w tej nieruchomości udziałem w wysokości co najmniej połowy wszystkich udziałów. Orzeczenie zastępcze sądu powszechnego dotyczyło zaś żądania, które J. M. i A. M. zgłosiły jako współwłaściciele nieruchomości posiadający co najmniej połowę udziałów w nieruchomości. Wskazany przez pełnomocnika skarżących przepis art. 365 § 1 k.p.c. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niemniej jednak stwierdzenie, że art. 365 § 1 k.p.c. przypisuje prawomocnemu orzeczeniu sądu moc wiążącą nie tylko wobec stron i sądu, który je wydał, lecz również innych sądów, organów i podmiotów, oznacza jedynie tyle, że żaden z wymienionych podmiotów nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego treści, niezależnie od tego, czy był, czy też nie był stroną tego postępowania. Jednakże mocy wiążącej prawomocnego wyroku w rozumieniu powołanego przepisu nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 366 k.p.c., który przymiot powagi rzeczy osądzonej odnosi tylko "do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami". O wystąpieniu stanu powagi rzeczy osądzonej rozstrzyga nie tylko sama tożsamość stron, ale równocześnie tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Dopiero kumulacja obu tych przesłanek przesądza o wystąpieniu powagi rzeczy osądzonej.

Dlatego też zdaniem Sądu, jakkolwiek ani organy rozstrzygające w przedmiocie pozwolenia na budowę, ani Sąd nie mogą kwestionować faktu wydania przez sąd powszechny określonego rozstrzygnięcia w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego, to zarazem są w pełni uprawione ocenić skutki takiego rozstrzygnięcia na płaszczyźnie przepisów prawa publicznego (materialnego prawa administracyjnego) – prawa budowlanego. Postanowienie sądu powszechnego z [...] czerwca 2010 r. dotyczyło stosunków pomiędzy J. M. (inwestorem) i A. M. a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka ewid. nr [...], ark. [...], obr. [...], księga wieczysta nr [...]), tj. J. P., A. P. i obejmowało rozstrzygnięcie zastępcze w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego zezwalające na realizację inwestycji w kształcie i odpowiadającym następnie złożonemu wnioskowi o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast w czasie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zachodził inny stan faktyczny i prawny. Wobec zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali nr [...] i [...] – co nastąpiło wskutek wydania prawomocnego postanowienia sądu powszechnego z [...] czerwca 2010 r. (postanowienie Sądu Okręgowego w Poznaniu z [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...]), a następnie dokonania wpisu odrębnej własności lokali do księgi wieczystej, co finalnie miało miejsce w dniu 26 maja 2011 r. – dotychczasowe relacje prawne współwłaścicieli całej nieruchomości zostały zastąpione stosunkami prawnymi w ramach wspólnoty mieszkaniowej, a zarząd rzeczą wspólną dotyczył jedynie tej części nieruchomości przy ul. [...] w P., która stała się z mocy prawa nieruchomością wspólną właścicieli wyodrębnianych w tej nieruchomości lokali nr [...] i [...]. W tak kształtującej się nowej sytuacji faktycznej i prawnej, inwestor (wraz z drugim współwłaścicielem lokalu nr 2) nie jest już współwłaścicielem posiadającym w całej nieruchomości co najmniej połowę udziałów, jak również aktualnie nie posiada w nieruchomości wspólnej udziału wynoszącego co najmniej połowę wszystkich udziałów. Brak jest zatem podstaw do rozciągnięcia skutków orzeczenia zastępczego sądu powszechnego z [...] czerwca 2010 r. na aktualną sytuację prawno-faktyczną, która jest zasadniczo odmienna od tej, jaka stanowiła podstawę do wydania przedmiotowego orzeczenia.

Sad podkreślił, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tytułu prawnego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych) w rozumieniu przepisów art. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zatem nie przysługuje jej prawo zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych określonych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Do aktualnej sytuacji nie może również znaleźć zastosowania przepis art. 221 Kodeksu cywilnego, bowiem dotyczy jedynie sytuacji nabywcy udziału we współwłasności, a nie zasadniczej zmiany wysokości tego udziału w wyniku przekształceń własnościowych związanych ze zniesieniem współwłasności nieruchomości i powstania wspólnoty mieszkaniowej w odniesieniu do tej części dotychczasowej nieruchomości (wcześniej objętej współwłasności), która stałą się nieruchomością wspólną właścicieli odrębnych lokali powstałych w wyniku podziału nieruchomości (zniesienia współwłasności nieruchomości).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z 20 listopada 2014 r. wniosła J. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

• błędna wykładnię art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada i nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy przedłożyła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] zastępujące zgodę pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę;

• błędną wykładnię art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez nieuprawnione pominięcie prawomocnego postanowienia z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], którym Wojewoda jest związany, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę mimo wydania w spawie prawomocnego orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na rozbudowę;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego – określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy polegające na pominięciu istotnej części tych akt w postaci dokumentu – postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II Instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. i J. L. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, biorąc pod uwagę zawarte w niej zarzuty, wyznaczające granice zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

I. Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu istotnej części akt – postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...].

Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji nie pominął w swoich rozważaniach ww. postanowienia SR z [...] czerwca 2010 r., nie uznał go jednak jako dowodu świadczącego o posiadanym przez skarżącą prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tym samym Sąd pierwszej instancji wyraził akceptację dla stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, a wcześniej zdaniem organu odwoławczego, przy badaniu stanu prawnego, czy J. M. w dacie złożenia wniosku (13 września 2013 r.) o wydanie pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., miała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało wziąć pod uwagę oprócz powyżej wymienionego postanowienia SR z [...] budowanej nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...].

W sytuacji powyżej opisanej, brak uzasadnienia dla zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, gdyż zasada ta, prawidłowo rozumiana, nie może ograniczać Sądu administracyjnego w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP. Oba z powyżej wymienionych postanowień SR w P. (z [...] czerwca 2010 r. i z [...] czerwca 2010 r.) należą do akt administracyjnych w tej sprawie, były również uwzględniane przez organy administracji publicznej przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie, nie mogły więc być pominięte przez Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji.

II. Jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w skardze kasacyjnej wskazano, podobnie jak w skardze do Sądu pierwszej instancji:

– naruszenie art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], zastępujące zgodę pozostałych współwłaścicieli na rozbudowę;

– naruszenie art. 4 Pr. bud. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. przez błędną wykładnię i nieuprawnione pominięcie prawomocnego postanowienia z [...] czerwca 2010 r., [...], którym był związany Wojewoda, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Oba zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 3 pkt 11, art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.) przez błędną wykładnię, dotyczą przepisów stanowiących o konieczności wykazania się przez inwestora, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i otrzymania pozwolenia na budowę.

Warunkiem formalnym wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud., jest złożenie przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Oświadczenie to zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponieważ decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się wyłącznie na wniosek inwestora, a roboty budowlane, z wyjątkiem robót określonych w art. 29-31 Pr. bud., można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.), należy przyjąć, że wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 32 ust. 1-4, art. 33 ust. 2 i 3 Pr. bud. w tym również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, muszą stanowić odzwierciedlenie stanu prawnego i stanu faktycznego na dzień składania wniosku, a najpóźniej na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 15 maja 2015 r., II OSK 2511/13, Lex nr 1780472).

To, że dokumenty składane przez stronę, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, musza być aktualne na dzień wszczęcia tego postępowania, wynika z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i z tego, że postępowanie jurysdykcyjne toczące się w oparciu o przepisy tej ustawy musi kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.), która jest aktem administracyjnym regulującym prawa i obowiązki strony na przyszłość. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie wprowadzają w tym zakresie żadnych odstępstw, czego przykładem może być art. 32 ust. 4a Pr. bud.

Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady jest wystarczające, jednak w przypadku powstania w tym zakresie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości, organ na prawo żądać wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 4 Pr. bud., przez przedstawienie stosownych dokumentów (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna, akt notarialny). Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., stwarza domniemanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może być podważone dowodami przeciwnymi, iż jego treść nie odpowiada rzeczywistości (wyroki NSA: z 18 czerwca 2010 r., II OSK 1101/09, Lex nr 597135; z 11 maja 2007 r., II OSK 775/06, Lex nr 336711; z 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, Lex nr 966245).

Ocena, czy przedłożone oświadczenie inwestora uprawnia go do prowadzenia robót budowlanych określonych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organy administracji publicznej, oraz sądy administracyjne, nie są co prawda powołane do rozstrzygania sporów o posiadanie bądź brak uprawnień wynikających z tytułów prawnych, o których mowa w art. 3 pkt 11 Pr. bud., w stosunku do konkretnego inwestora, względem określonej nieruchomości, gdyż spory w tym zakresie powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne (wyroki NSA: z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88; z 23 marca 2012 r., II OSK 554/10, Lex nr 1420335; z 15.05.2015 r., II OSK 2511/13, Lex nr 1780472; z 11 września 2015 r., II OSK 112/14, CBOSA). Niemniej jednak organy administracji architektoniczno-budowlanej upoważnione są do oceny dokumentów przedstawianych przez inwestora, mających świadczyć o jego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o ile jest to niezbędne do podejmowania działań władczych przez te organy w ramach posiadanych kompetencji. Tym samym organy administracji publicznej, w tym przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej, powołane są do ustalenia stanu faktycznego, w sprawie które ustalenia są następnie kontrolowane przez sąd administracyjny.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, faktycznie kwestionuje się ustalenia stanu faktycznego w sprawie, skoro w ocenie Sądu, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o przedłożone prawomocne postanowienie SR w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno wynikać z ww. postanowienia SR, tym bardziej że postanowienie to jest prawomocne w rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym i doktrynie, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane. W przeciwnym razie zarzuty takie są przedwczesne. W przypadku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej, polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Tak więc kwestionowanie stanu faktycznego sprawy, nie może mieć miejsca poprzez zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, gdyż skutecznym w tym zakresie może być jedynie zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. 6, s. 756-759).

Niezależnie od powyższych uwag co do prawidłowości sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, biorąc pod uwagę argumentację podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z następujących względów.

Po pierwsze, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając zaskarżoną decyzję, musiał ustalać prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w oparciu o stan prawny i stan faktyczny obowiązujący w tej dacie, wynikający z wypisów z ksiąg wieczystych, obejmujących nieruchomość, której dotyczył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej należy do prawa cywilnego. Organ administracji publicznej nie ma możliwości w toku postępowania, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Nie jest też uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skoro w dacie złożenia wniosku (13 września 2013 r.) przez J. M. o wydanie pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., był ujawniony w księdze wieczystej fakt zniesienia współwłasności ww. nieruchomości, to organ administracji architektoniczno-budowlanej był prawnie obowiązany na tej podstawie dokonać ustaleń, czy skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że wpis ten korzysta z domniemania, iż prawo, którego dotyczy jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] została zniesiona współwłasność zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w P., przy ul. [...], stanowiącej działkę o numerze [...]. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Poznaniu z [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...] zostały oddalone apelacje wniesione przez J. M., A. M. oraz A. P. i J. P., o czym zdaje się nie pamiętać pełnomocnik J. M.

W związku z powyższym, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia odwoływanie się w skardze kasacyjnej do postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], którym na podstawie art. 199 k.c. zezwolono wnioskodawczyniom J. M. i A. M. na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu polegającej na rozbudowie piętra budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].

Powyższe postanowienie SR w P. z [...] czerwca 2010 r., jakkolwiek prawomocne, przestało być aktualne z chwilą uprawomocnienia się postanowienia SR w P. z [...] czerwca 2010 r. znoszącego współwłasność przedmiotowej nieruchomości i dokonania wpisu odrębnej własności lokali do księgi wieczystej, co miało miejsce 26 maja 2011 r.

Powyżej wymienione postanowienie SR w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] znoszące współwłasność nieruchomości w świetle art. 365 § 1 k.p.c. jest prawomocne, z wszelkimi skutkami wynikającymi z tego przepisu.

Nie może więc tu być argumentem mającym znaczenie w sprawie odwoływanie się w skardze kasacyjnej do prawomocności postanowienia SR [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], gdyż postanowienie to było wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej do czasu kiedy istniała współwłasność nieruchomości. Z chwilą prawomocnego zniesienia współwłasności nieruchomości i dokonania stosownych wpisów z tym związanych w księdze wieczystej, uległ radykalnej zmianie stan prawny i stan faktyczny sprawy, co musiało znaleźć swoje odzwierciedlenie w zaskarżanej decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji.

Postępowanie w sprawie zezwolenia J. M. i A. M. na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.) i postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości toczyły się przed sądami rejonowymi w P. równolegle. Natomiast zgodnie z uchwała SN z 24 września 1981 r., III CZP 29/81, OSNC 1982, nr 4, poz. 45 w takiej sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie, sąd w sprawie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 199 k.c., powinien zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości, gdyż sprawa o udzielenie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, może zdezaktualizować się w zależności od wyniku zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności (patrz: uzasadnienie wyroku SO w Poznaniu z [...] listopada 2010 r. sygn. akt [...]).

Przed zniesieniem współwłasności nieruchomości J. M. i A. M. jako współwłaścicielki nieruchomości mające udziały wynoszące co najmniej połowę, wystąpiły do sądu na podstawie art. 199 k.c. o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Postanowieniem SR [...] w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] zezwolono wnioskodawczyniom na rozbudowę piętra budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Postanowienie to, do czasu zniesienia współwłasności nieruchomości, bez wątpienia zastępowało zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na rozbudowę budynku i na mocy art. 365 § 1 k.p.c. było wiążące dla organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Nie mogło więc w związku z tym być wątpliwości co do tego, że J. M. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud.

Jednak stan związania prawomocnym orzeczeniem, o czym stanowi art. 365 § 1 k.p.c., odnosi się tylko do stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, po którym nastąpiło wydanie orzeczenia. Wobec tego stan związania prawomocnym orzeczeniem w innej sprawie z udziałem tych samych stron może uchylić pojawienie się nowych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności (wyrok SN z 15 listopada 2013 r., V CSK 500/12, Lex nr 1425057, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 18 marca 2016 r., V ACa 395/15, Lex nr 2031112, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 2 czerwca 2016 r., I ACa 1723/15, Lex nr 2069289, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 czerwca 2016 r., III AUa 230/16, Lex nr 2106941).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym i w literaturze skutki prawomocności orzeczenia nie ustają w zasadzie przez sam upływ czasu. "Jednakże jest to aktualne tylko do chwili wykazania faktu przeciwnego. Gdy okoliczności są zmienne, a orzeczenie wywołuje skutki w przyszłość, ustawodawca daje możliwość dostosowania stosunku prawnego stwierdzonego orzeczeniem do sytuacji wywołanej zmianą stanu faktycznego. Moc wiążąca orzeczenia nie stoi temu na przeszkodzie. Sąd orzekający w takiej sprawie jest związany tylko tym, że w chwili wydania orzeczenia okoliczności sprawy przedstawiały się tak, jak stwierdzono w orzeczeniu. Wszystkie orzeczenia wydawane na podstawie okoliczności zmiennych wiążą materialnie tylko w okolicznościach, przyjętych za podstawę orzeczenia" (A. Góra-Błaszczykowska (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Art. 1-729, Warszawa 2013, s. 779; glosa J. Kunickiego do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, nr 4, poz. 63).

Nie jest więc tak, jak przyjmuje się w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, iż postanowienie SR w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], z racji tej, że jest prawomocne ma charakter wiążący, także w sytuacji kiedy uległ zmianie stan faktyczny i stan prawny sprawy na skutek wydania innego prawomocnego orzeczenia – w tym przypadku postanowienia SR [...] z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] – znoszącego współwłasność nieruchomości. Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że ww. postanowienie znoszące współwłasność nieruchomości, zmieniło relacje własnościowe pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, zaczęły obowiązywać stosunki prawne w ramach wspólnoty mieszkaniowej. Zarząd rzeczą wspólną dotyczy jedynie tej części nieruchomości przy ul. [...] w P., która z mocy prawa stała się nieruchomością wspólną jako prawo związane z własnością wyodrębnionych lokali nr [...] i nr [...].

Bezsporne też jest, że po zniesieniu współwłasności nieruchomości, na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, J. M. i A. M. jako właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...], dysponowały udziałem w nieruchomości wspólnej w wysokości 9 772/24 189 co stanowi 40%, natomiast pozostałe 60% udziałów, tj. 14 417/24 189 należało do właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...]. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i dacie wydania zaskarżonej decyzji, skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud., a wpływu na to nie mogło mieć również postanowienie SR w P. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...], gdyż na skutek zniesienia współwłasności nieruchomości i zmiany stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy przestało być aktualne. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego jest zgodna z prawem.

Jak wynika z powyższych rozważań, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.