Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 159/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 art. 66 art. 71
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] , znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w N. kwotę 500 (słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 30 maja 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 509/07, uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, nr [...] oraz poprzedzającą decyzję nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, z dnia [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w N.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że kontrola zaskarżonego orzeczenia w granicach kognicji sądów administracyjnych, po poddaniu ocenie ustalonych przez organy administracji publicznej okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawa, wskazała podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przede wszystkim Sąd stwierdził naruszenie przez organy art. 105 K.p.a., a także przez organ odwoławczy art. 15 K..p.a. Również, w ocenie Sądu, w sprawie nie przeprowadzono prawidłowo postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania dowodowego, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie wymóg właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczył, nie tylko stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania suszarni i korytarza na mieszkanie. Koniecznym było ustalenie, jakie roboty budowlane i w jakiej dacie zostały wykonane, skutkiem których była zmiana sposobu użytkowania suszarni i korytarza na lokal mieszkalny. Sąd uznał, że po ustaleniu przedmiotu robót, organ winien określić, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę w ramach obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1995r. przepisów ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), przy potwierdzeniu okoliczności, że roboty wykonano przed 1 stycznia 1995r. Sąd zakwestionował twierdzenie organów, iż data wykonania prac adaptacyjnych jest pewna. Nadto Sąd zwrócił uwagę na inne oczywiste uchybienie organów polegające na "odesłaniu" skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej do innego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego z 1994r., skoro z zapisów rozdziału 8 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie z urzędu. Zarzucając także niezbadanie, czy wykonana adaptacja suszarni i korytarza na lokal mieszkalny zagraża życiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia w czasie użytkowania budynku przy ulicy [...] w N., co możliwe było i konieczne w ramach prowadzonego postępowania wszczętego sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń użytkowych na lokal mieszkalny, Sąd podkreślił, że w sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania wobec uregulowania art. 66 Prawa budowlanego. Sąd zważył, że organy dość dowolnie traktowały przedmiot sprawy, zupełnie pomijając, iż z części wspólnych budynku adaptacji podlegały nie tylko suszarnie (wymiennie nazywane strychem), ale także korytarz łączący dwie sąsiednie klatki schodowe. Trwałe zamknięcie przejścia przez istniejące wcześniej drzwi przeciwpożarowe między dwiema klatkami i zamontowanie tam drzwi służących jedynie lokalowi mieszkalnemu winno być, w ocenie Sądu, przedmiotem rozważań organów tak na tle przepisów Prawa budowlanego, jak i przepisów technicznych (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do przyjętej przez organy bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, Sąd zważył, że wykonanie robót budowlanych doprowadzających do samodzielnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego przesądza o tym, że nie można mówić o braku przedmiotu postępowania, nawet jeśli dotyczy faktów mających miejsce przed 1 stycznia 1995r. Sąd podniósł, że wobec tych robót adaptujących pomieszczenia suszarni i korytarza na lokal mieszkalny nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Takiej oceny nie może zmienić okoliczność, że obecnie sporna część wieżowca odpowiada przepisom technicznym a dobry stan techniczny wykonanych robót potwierdza możliwość dalszego użytkowania tej części budynku dla celów mieszkalnych, to zaś stanowiło podstawę do przyjęcia, że aktualny stan jest zgodny z prawem. Sąd odnotował, że w toku postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte przez organ I instancji 21 października 2005r. nie wydano ani ostatecznego nakazu wykonania określonych prac w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nie wstrzymano użytkowania lokalu ani nie przeprowadzono procedury legalizacyjnej.

Reasumując, w wyroku z 20 maja 2008r. Sąd zważył, że przy przyjęciu, że prace adaptacyjne wykonano przed 1 stycznia 1995r. w rozpoznawanej sprawie winna mieć zastosowanie ustawa z 7 lipca 1994r. Przy czym organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając decyzję powinny zastosować przepisy tej ustawy w brzmieniu z daty orzekania, uwzględniając przy tym przepisy przejściowe ustaw nowelizujących prawo budowlane. Sąd stwierdził, że dopiero ustalenie przez organy, jakie przepisy będą miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie pozwoli na przeprowadzenie właściwego postępowania i wydania stosownej decyzji. Jednocześnie Sąd jednoznacznie uznał, że co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym przepis art. 71a, bowiem z art. 2 ust 3 ustawy nowelizującej Prawo budowlane z 16 kwietnia 2004r. wynika, wprost, że art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli przed dniem 31 maja 2004 roku. W rezultacie, w kompetencji organów pozostanie dokonanie oceny, czy właściwe będzie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, decyzją nr [...] z [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ponownie umorzył postępowanie administracyjne, wobec ustalenia, że samowolnie wykonane roboty budowlane wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal mieszkalny są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania lokalu i budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny wskazał, że w dniu 21 października 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń strychowych łączących klatki [...] i [...] na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w N. przy ulicy [...].

Podał, że w dniu 21 października 2005r. przeprowadzono w przedmiotowej części budynku kontrolę, a w dniu 16 grudnia 2008r. przeprowadzono oględziny przedmiotu postępowania. W wyniku tych czynności organ ustalił, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych w przedmiotowej części obiektu wraz z korytarzem przynależnym do nowopowstałego lokalu mieszkalnego.

Sposób użytkowania został zmieniony w następujący sposób:

- część pomieszczenia pralni zostało zamienione na kuchnię,

- z pozostałej części wydzielono łazienkę,

- z pomieszczenia dawnej świetlicy urządzono pokój,

- suszarnię zamieniono na drugi pokój,

-część korytarza ograniczono przegrodami, w których umiejscowiono otwory drzwiowe, tworząc hol.

Przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wiązała się, jak wyjaśnił organ I instancji, z wykonaniem określonego zakresu prac budowlanych. Prace te polegały na wykonaniu przegród rozdzielających istniejący korytarz łączący klatki "[...]" i "[...]". W przegrodach tych zamontowano otwory drzwiowe, co spowodowało powstanie holu stanowiącego integralną część mieszkania a wykonane przegrody uniemożliwiają swobodny dostęp z klatki ‘[...]" do klatki "[...]" przez ostatnią kondygnację. W pomieszczeniu dawnej pralni wyodrębniono, za pomocą ścianek działowych łazienkę. Wykonano w tym pomieszczeniu również nowe instalacje wody ciepłej i zimnej, a także wykonano nową instalację gazową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że poprzedni charakter oraz sposób użytkowania tego pomieszczenia świadczy jednoznacznie, iż umiejscowienie łazienki w tym miejscu jest następstwem przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na potrzeby mieszkaniowe lokatorki A. J.

Organ I instancji stwierdził, że inwestycja polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu doprowadziła do zmiany parametrów użytkowych całego obiektu, powstało nowe mieszkanie, dodając, że wykonanie robót budowlanych związanych z instalacjami stanowi przebudowę.

W dalszym ciągu organ wywodził, że zgodnie z intertemporalnymi przepisami zawartymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz. U. Nr 93, poz. 888, (art. 2 pkt 2-4) w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczasowe tzn. w pierwotnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane z 1994r. Mająca zatem zastosowanie w rozpatrywanym przypadku, procedura zmierzająca do likwidacji lub legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania opierała się, zgodnie z art. 71 ust. 3, na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że hipoteza normy prawnej wyrażonej w art. 71 Prawa budowlanego z 1994r. stanowi, iż wymagane jest pozwolenie na zmianę sposobu użytkowani obiektu lub jego części, gdy ma nastąpić przeróbka pomieszczeń powiązana ze zmianą ich przeznaczenia lub podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczne, sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układ obciążeń.

Zdaniem organu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przeświadcza w sposób jednoznaczny, że roboty budowlane a także zmiana sposobu użytkowania zostały dokonane przed dniem 1 stycznia 1995r., Wynika to m. in. z kserokopii pisma A. L. (obecnie J.) z dnia 29 grudnia 1993r. do [...] [... mieszkanie, które otrzymałam wyremontowałam we własnym zakresie z pralni, suszarni oraz pokoju gościnnego na jedenastym piętrze...], decyzji dowódcy Garnizonu nr [...] o zwolnieniu z obowiązku wpłaty kaucji mieszkaniowej przez A. L. [powołanie się na fakt faktycznej już przebudowy na koszt A. L.]. Konsekwencją wykonanych robót adaptacyjnych była umowa najmu zawarta w dniu 31 stycznia 1994r., pomiędzy Wojskową Administracją Koszar – [...] a A. L., w której wskazano już konkretny zakres pomieszczeń przynależnych do nowopowstałego lokalu nr [...]. Były to dwa pokoje, kuchnia, łazienka, przedpokój. Dokumenty te potwierdzają, iż przegrody oddzielające łazienkę od kuchni, a także przedzielający dawny korytarz, łączący klatki ‘[...]" i "[...]" zostały wykonane przed datą 1 styczeń 1995r., dodatkowo organ podniósł, że stan faktyczny opisujący instalacje w przedmiotowym lokalu opisuje "protokół przyjęcia i zdania osobnej kwatery stałej" z dnia 31 stycznia 1995r.

Zatem, wywodził organ, skoro prace zostały wykonane przed 1 stycznia 1995r., to nie ulega wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma ustawa z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, zgodnie bowiem z art. 103 tej ustawy; do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy w życie a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast z ust. 2 wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia ustawy w życie lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie spełniają żadnej z z ww hipotez.

Wobec powyższego, organ zastosował art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Cytując treść § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego; "zgoda na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części ma formę decyzji administracyjnej", dodał, że art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego z 19974r. stanowił, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności; przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt stały ludzi, a także zwiększenie lub zmianę układu obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania miała więc w rozpatrywanym przypadku charakter ewidentny a administracyjnej formy zgody inwestor nie uzyskał.

Jednocześnie organ przyjął, na podstawie dokumentacji, znajdującej się w aktach, że stan techniczny całego obiektu należy ocenić jako dobry, przydatność budynku i jego poszczególnych elementów do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem jest dobra, nie stwierdzono zasadniczych odstępstw do normalnych warunków użytkowania pomieszczeń mieszkalnych i innych, wykonanie dodatkowych wyłazów na dach budynku spełnia funkcję drugiej drogi ewakuacyjnej w przypadku pożaru. Podkreślił, że sama przebudowa i zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodność projektu przebudowy została przyjęta przez sporządzającego bez uwag. Uzgodnienie to stanowi część dokumentacji technicznej przedłożonej przez [...] w toku procedury legalizacyjnej.

Jednocześnie powołując się na § 193 ust. 2 oraz 194 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) organ doszedł do przekonania, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych szczególnych wymogów, jeżeli chodzi i liczbę urządzeń dźwigowych służących komunikacji ogólnej. Nie ma więc obowiązku zapewnienia komunikacji poziomej pomiędzy poszczególnymi pionami w celu korzystania z urządzeń znajdujących się w pionie sąsiednim.

Cytując treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ uznał, że nałożenie obowiązków wymienionych w przywołanym przepisie było bezzasadne. Argumentował, że wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu jako całości i jakości wykonanych robót związanych z przebudową zostały wyeliminowane na podstawie protokołu z kontroli pięcioletniej sporządzonej przez D. S., a także inwentaryzacji i oceny stanu technicznego lokalu mieszkalnego sporządzonego przez B. Wobec czego przyjęto, że stan techniczny obiektu nie wymaga żadnej władczej interwencji organ nadzoru budowlanego., a więc nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W rezultacie, organ zmuszony był umorzyć postępowanie administracyjne, skoro przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu podstawy do wypowiedzenia się w sytuacji prawidłowo wykonanych robót.

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa "A" w N. zarzuciła naruszenie prawa mieszkańców dwóch sąsiednich klatek do korzystania z bezprawnie zamkniętego między nimi przejścia. Podnosząc, że obowiązujące przepisy w latach, gdy budynek powstawał, nie pozostawiały żadnych wątpliwości, co do komunikacji i możliwości dojścia do dźwigu na drugiej klatce schodowej. Odwołująca Wspólnota powołała przepis § 112 rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 1 lipca 1980r., wywodząc, że chce zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe dla mieszkańców dwóch sąsiednich klatek schodowych oraz umożliwić mieszkańcom korzystanie z windy w sąsiedniej klatce na wypadek awarii lub jej naprawy.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją nr [...], z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zauważył, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, stwierdziwszy, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a to dlatego, że roboty zostały wykonane prawidłowo.

W skardze sądowoadministracyjnej Wspólnota Mieszkaniowa A w N., reprezentowana przez zarząd wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 9, art. 10, art. 19, art. 65, art. 66 i art. 77 K.p.a., a także przepisów art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane z 1994r. przez stwierdzenie, że wskazany przepis prawa materialnego dotyczy tylko działań podejmowanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej a nie nadzór budowlany. W uzasadnieniu zarzucono, że po tak długim prowadzeniu postępowania ponownie umorzono postępowanie administracyjne, nie rozstrzygając żadnych problemów merytorycznych. Zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie rozstrzygnięto kwestii bezpiecznego użytkowania budynku w aspekcie przepisów przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu nadzoru budowlanego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy, albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Podkreślić przy tym należy, że kwestia legalności decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy w spornym budynku była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Ocena prawna wyrażona przez ten Sąd i wskazania co do dalszego postępowania wiążą zatem, na podstawie art. 153 P.p.s.a., Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd rozpoznający przedmiotową skargę.

Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Op 509/07 uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97 (OSP 1999, z. 3, poz. 101, glosa B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną przez sąd na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, iż oznacza to "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy".

Przy czym przez ocenę prawną rozumie się powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek [w:] W. Siedlecki (red.): System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318, 319; A. Kabat [w:] B. Dauter i in.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 345).

Podkreślić przy tym należy, że naruszenie przez organ art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym postawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 347).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], nr [...], nie do końca sprostał wskazaniom Sądu, co do dalszego postępowania.

Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony wymóg właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, który dotyczył nie tylko stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania suszarni i korytarza na mieszkanie. Koniecznym było ścisłe ustalenie, jakie roboty budowlane i w jakiej dacie zostały wykonane, skutkiem których była zmiana sposobu użytkowania suszarni i korytarza na lokal mieszkalny. Po ustaleniu przedmiotu robót organ winien określić, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę w ramach obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. 1975 Nr 8 poz. 48 ze zm.), oczywiście przy potwierdzeniu tej istotnej okoliczności, że roboty wykonano przed 1 stycznia 1995. Bowiem, wbrew temu, co miało wynikać z uprzednio zaskarżonej decyzji data wykonania prac adaptacyjnych nie była pewna. Ponadto Sąd zważył, że organy nie czyniły żadnych ustaleń faktycznych, co do daty wykonania innych robót adaptacyjnych, jak i nie oceniły charakteru prawnego tych robót. Wreszcie Sąd zwrócił uwagę na oczywiste uchybienie organu odwoławczego polegające na "odesłaniu" skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej do innego postępowania administracyjnego mającego być prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd uznał, że zbadania wymagało, czy wykonana adaptacja suszarni i korytarza na lokal mieszkalny zagraża życiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia w czasie użytkowania budynku przy ulicy [...] w N., co możliwe i konieczne było w ramach prowadzonego postępowania wszczętego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń użytkowych na lokal mieszkalny. Równocześnie Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania także wobec uregulowania art. 66 Prawa budowlanego.

Zauważyć warto, że w trakcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organy inspekcji budowlanej przeprowadziły dodatkowe dowody na okoliczność ustalenia zakresu i daty wykonania robót, które doprowadziły do powstania mieszkania z dotychczasowych pomieszczeń gospodarczych oraz części klatki schodowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w N. Ustalając, że nastąpiła nie tylko samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych w przedmiotowej części obiektu wraz z korytarzem łączącym klatki [...] i [...]. Przy czym sposób użytkowania został zmieniony w ten sposób, że część pomieszczenia pralni zostało zamienione na kuchnię, a z pozostałej części wydzielono łazienkę, z pomieszczenia dawnej świetlicy urządzono pokój, a drugi pokój powstał z suszarni, część korytarza ograniczono przegrodami w których umiejscowiono otwory drzwiowe i zaczęto wykorzystywać jako hol. Dodatkowo organy uznały, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania wiązała się z wykonaniem określonego zakresu prac budowlanych, prace te polegały na wykonaniu przegród rozdzielając istniejący korytarz łączący klatki [...] i [...]. W pomieszczeniu dawnej pralni wyodrębniono za pomocą ścianek działowych łazienkę, wykonano nowe instalacje wody ciepłej i zimnej. Organy stwierdziły, że poprzedni charakter oraz sposób użytkowania tego pomieszczenia świadczy jednoznacznie, iż umiejscowienie łazienki w dawnym pomieszczeniu pralni jest następstwem przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego z 1994r. Inwestycja polegająca na wykonaniu robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu doprowadziła do zmiany parametrów użytkowania całego obiektu - powstało nowe mieszkanie.

Na podstawie protokołu przyjęcia i zdania osobnej kwatery stałej z dnia 9.02.1994r., sporządzonego przez garnizonowy organ kwaterunkowo budowlany [...], umowy najmu mieszkania zakładowego (na podstawie decyzji [...]) z 10.08.1992r., decyzji nr [...] z 4.01.1994r. w sprawie zwolnienia z obowiązku wpłaty kaucji mieszkaniowej oraz pisma A. L.-J.- z 12.12.1993r. do Dowódcy Garnizonu o umorzenie należnej kaucji, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane wraz ze zmianą sposobu użytkowania zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995r. I z tą konstatacją organu, należało, w ocenie Sądu, się zgodzić.

Wobec powyższego, aprobaty wymaga kolejne stwierdzenie organu, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie do prowadzenie postępowania legalizacyjnego winna mieć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po myśli art. 103 tego aktu prawnego, przy uprzednim ustaleniu, co uczynił organ, że wykonane samowolnie roboty wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Stosownie do zaleceń Sądu, wskazanych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Op 509/07, organy rozważyły, że w przedmiotowym przypadku nie będą mieć zastosowania przepisy art. 71a ustawy Prawo budowlane w obowiązującym brzmieniu, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) nie stosuje się ich do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, wówczas stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, trafnie organy wywodziły, że mająca zastosowanie w przedmiotowym przypadku procedura zmierzająca do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania opierać się powinna o przepisy art. 50 i 51, stosownie do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Tym samym, do kompetencji organów należało dokonanie oceny, czy właściwe było wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż istotne w sprawie było ustalenie, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Jednocześnie wskazać wypada, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Pogląd taki został wielokrotnie zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (porównaj: wyrok NSA z 28.09.2000r. II SA/Lu 930/99, wyrok WSA w Warszawie z 9.03.2005r.,7/IV SA 5144/02, wyrok WSA w Krakowie z z 16.01.2001r. II S.A./Kr 1556/00). Podkreślenia wymaga, że dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać na robotach budowlanych, takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót.

W tym miejscu zgodzić się należało ze stwierdzeniem, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a to dlatego, że roboty te zostały wykonane prawidłowo. W takim przypadku organ powinien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 K.p.a., albowiem przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do wypowiedzenia się w sytuacji prawidłowo wykonanych robót.

Jednakże w ocenie Sądu, w rozpatrywanym przypadku organy inspekcji budowlanej, prowadząc postępowanie legalizacyjne nie ustaliły czy wykonane roboty adaptacyjne nie naruszają przepisów Prawa budowlanego, jak i przepisów technicznych – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), mimo stosownego wskazania w wyroku WSA w Opolu z 30 maja 2008r. Wymogu tego nie spełnia stwierdzenie organów, że wykonane przebudowa pozostaje w zgodzie z § 197 przepisów technicznych, zacytowany przez organ przepis zawarty został i dziale IV cytowanego rozporządzenia i odnosi się warunków, jakim powinny odpowiadać montowane w budynku urządzenia dźwigowe. W dalszym ciągu organy nie rozważyły na tle przepisów technicznych – w szczególności pomieszczonych w dziale VI "Bezpieczeństwo przeciwpożarowe" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r., czy wykonane roboty, które doprowadziły do trwałego zamknięcia przejścia przez istniejące wcześniej drzwi przeciwpożarowe między dwiema klatkami i zamontowania tam drzwi służących jedynie lokalowi mieszkalnemu, pozostają w zgodzie z normami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w tym przepisów regulujących kwestie dotyczące odporności pożarowej budynków, stref pożarowych i oddzielenia przeciwpożarowego (rozdział 2 i 3), dróg ewakuacyjnych- rozdział 6. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, że już sam sposób umieszczenia i otwierania drzwi, który zwęża lub likwiduje drogę ewakuacyjną należy uznać za sprzeczny z przepisami technicznymi – podobnie WSA W Warszawie w wyroku z 14.07.2006r. II SA/Wa 387/06. Zgodnie z § 236 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami. Stosownie do § 246 ust. 1 w budynku wysokim (W) i wysokościowym (WW) powinny być co najmniej dwie klatki schodowe obudowane i oddzielone od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom § 232. Dopuszcza się dodatkowe pionowe drogi komunikacji ogólnej, niespełniające tych wymagań, jeżeli łączą one kondygnacje w obrębie jednej strefy pożarowej.

Natomiast w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego organ uznał, skoro dobry stan techniczny wykonanych robót potwierdza możliwość dalszego użytkowania tej części budynku dla celów mieszkalny to można przyjąć, że taki stan jest zgodny z prawem, nie dokonując analizy wykonanej przebudowy pod kątem zgodności ze wskazanymi wyżej przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Należy także zwrócić uwagę, że organy nie dostosowały się do zaleceń Sądu odsyłających do analizy dokonanej przebudowy w zakresie uregulowania art. 66 Prawa budowlanego. W wyroku z 30 maja 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania także wobec uregulowania art. 66 Prawa budowlanego, wyjaśniając iż zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ, którym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, iż organ jest zobowiązany do podjęcia określonych działań, a mianowicie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku. Powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 pkt 1 Prawa Budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W treści wydanej decyzji organ powinien określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji. Należy przy tym wskazać, iż decyzje wydawane w trybie art. 66 Prawa budowlanego zawierają nakazy. W związku z tym niewykonanie nałożonych w takich decyzjach obowiązków może spowodować wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu ich wykonania w trybie przymusowym. Tymczasem organy uznały, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż roboty budowlane wykonane w toku adaptacji są zgodne z prawem. Celem zaś omawianego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku, w tym pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a zatem usunięcia zagrożeń z tym związanych. Tego rodzaju nieprawidłowości winny być usunięte niezależnie od możliwości finansowych właściciela obiektu. W związku z tym, tak jak już uprzednio stwierdził Sąd, nie jest bezprzedmiotowe wydanie nakazów określonych w art. 66 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie zostało przez organy zbadane, czy obiekt jest użytkowany w sposób nie zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, wobec dokonania zmian w zakresie likwidacji jednej z dróg ewakuacyjnych i dokonania zmian w sposobie użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów przeciwpożarowych.

W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji nie zrealizowały wytycznych Sądu dotyczących przeprowadzenia postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym organy naruszyły ogólne zasady postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 K.p.a. Powyższe uchybienia miały oczywisty wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Op 509/07. stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.