Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 758/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. C. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0405 ha (obręb 21 - O. [...], arkusz mapy 10), przejętą na własność Miasta L. - miasta na prawach powiatu, pod rozbudowę drogi powiatowej ulicy [...] w L. na odcinku od ul. [...] do ul. [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sporna nieruchomość została przejęta na własność Miasta L. na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: rozbudowa drogi powiatowej nr 2344L - ulicy [...] w L. na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] - rondo im. [...] M. M. wraz z rozbudową i przebudową infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 104 k. p. a., art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa" ustawa o ZRiD, w zw. z art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "u. g. n." oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie", orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (księga wieczysta nr LU [...]/0): [...] G. i A. K. małż. [...] za udział [...] części nieruchomości na podstawie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie [...]zł oraz [...] M. i M. K. małż. [...] za udział [...] części nieruchomości na podstawie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie [...]zł.

W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego - W. T..

Stan nieruchomości przyjęty do operatu został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r., podczas których stwierdzono, że sporna działka jest niezabudowana, ze składnikami budowlanymi (nawierzchnia z trylinki na podbudowie betonowej z krawężnikami) i roślinnymi (trawnik, żywopłot z berberysu Thunberga i forsycja pośrednia). Nieruchomość położona jest bezpośrednio przy ul. [...], zlokalizowana w sąsiedztwie terenów zurbanizowanych i zabudowanych - zabudowa usługowa z zabudową wielorodzinną. Działka jest uzbrojona w kanalizację sanitarną i kanalizację deszczową. Rzeczoznawca majątkowy oszacowała jej wartość na łączną kwotę [...]zł., w tym prawo własności gruntu na kwotę [...]zł., wartość składników budowlanych na kwotę [...]zł., zaś składniki roślinne na kwotę [...]zł. Wartość jednostkową 1 m2 wycenianego gruntu działki oszacowano na [...] zł.

Wartość nieruchomości określono według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, tj. 27 luty 2013 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r. J. C. wniósł uwagi do sporządzonej opinii, do których biegła odniosła się pismem z dnia [...] października 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł kolejne zastrzeżenia do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. organ odniósł się do tych zastrzeżeń.

Organ I instancji uznał, ze operat został sporządzony prawidłowo i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł, w tym na rzecz [...] G. i A. K. małż. [...] w kwocie [...]zł, a na rzecz [...] M. i M. K. małż. [...] w kwocie [...]zł.

W odwołaniu od tej decyzji J. C. zarzucił naruszenie:

- art. 7, 12, 77, 80 i 107 k. p. a. w zakresie dotyczącym rzetelności, wnikliwości i kompletności działań podjętych przez organ I instancji i niedokonanie przez organ analizy i oceny operatu szacunkowego;

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u. g. n., poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości porównawczych niepodobnych pod względem położenia, otoczenia i wartości do nieruchomości wycenianej;

- art. 18 ust. 1e specustawy drogowej;

- art. 151 ust. 1 u. g. n., zgodnie z którym wartość rynkowa nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach;

- art. 134 u. g. n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości poprzez przyjęcie w operacie sztucznie zaniżonej wartości rynkowej pozbawionej występującego w transakcjach porównawczych podatku VAT;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, w myśl którego opodatkowaniu podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju, poprzez odmowę zapłaty podatku VAT naliczonego od wartości netto nieruchomości;

- art. 128 ust. 1 u. g. n., art. 21 i 32 Konstytucji RP, poprzez odmowę zapłaty za wywłaszczoną nieruchomość kwoty odpowiadającej wartości wywłaszczonych praw oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa;

- art. 24 k. p. a., poprzez wydanie decyzji o odszkodowaniu przez organ, który na podstawie art. 24 k. p. a. podlega wyłączeniu.

W związku z powyższymi zarzutami odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania innemu organowi niż Prezydent Miasta L..

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu.

W obszernym uzasadnieniu Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4a, ust. 4 f , art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, a także przepisy dotyczące zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i sporządzania operatu szacunkowego tj. art. 134 ust. 1, 2, 3, art. 154 ust.1,2,3 u.g.n. oraz § 36 ust. 1,2,3 rozporządzenia.

Następnie Wojewoda odniósł się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazał, że biegła stwierdziła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Lublin nr 1688/LV/2002 z dnia 26 września 2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część II, ogłoszona w Dz. U. WL z dnia 24 października 2002 r., nr 124, poz. 2671), przedmiotowa działka była położona na obszarze oznaczonym symbolem KDD - tereny komunikacji drogowej, droga publiczna, ulica klasy dojazdowej gminnej.

Analizą biegła objęła rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi i przeznaczonymi pod drogi publiczne. Obszarem badania rynku objęła rynek lokalny obejmujący miasto L. oraz pomocniczo rynek gmin sąsiadujących z L.. Jak wskazała biegła, rynek obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne na obszarze rynku lokalnego, regionalnego, czy krajowego staje się coraz bardziej ograniczony, z uwagi na to, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, nabycie tego rodzaju nieruchomości następuje nie w trybie aktu notarialnego, a głównie z mocy prawa za odszkodowaniem w trybie decyzji o wywłaszczeniu. Dokonując analizy rynku, biegła stwierdziła, że ceny gruntów nabywanych pod drogi publiczne uzależnione są głównie od położenia i otoczenia. Wyższe ceny osiągają nieruchomości położone bliżej strefy centralnej oraz położone przy traktach komunikacyjnych o większym znaczeniu - głównych drogach wylotowych. Niższe ceny osiągają natomiast nieruchomości położone na peryferiach miasta, zlokalizowane na terenie częściowo zabudowanym, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Analiza wykazała, że cena tego typu nieruchomości wynosi od 113,82 do [...] zł/m2. Okresem badania objęto ponad 3 lata wstecz od daty wyceny z uwagi na ograniczony obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

Mając na względzie, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia, tj. pod drogę publiczną, jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (droga publiczna), rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, stosownie do art. 134 ust. 3 u. g. n., bowiem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość składników budowlanych określono w podejściu kosztowym, metoda kosztu odtworzenia, technika elementów scalonych, zaś wartość kultur wieloletnich określono według zasad określonych w art. 135 ust. 6 u. g. n.

Ze względu na brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania, określono wartość odtworzeniową nieruchomości, tj. osobno wyceniono wartość gruntu i jego części składowe.

Do ostatecznej analizy przyjęto 5 transakcji przedstawionych w formie tabeli na str. 11-13 operatu szacunkowego, których ceny kształtowały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Biegła ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy jak: położenie nieruchomości, warunki komunikacyjne (waga 40%) oraz otoczenie nieruchomości, funkcja gruntów sąsiednich (waga 60%). Ze względu na stagnację na badanym rynku, nie dokonywano aktualizacji cen ze względu na upływ czasu.

Ostatecznie wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o pow. 0,0405 ha została oszacowana na kwotę [...]zł. Wartość składników budowlanych biegła oszacowała na kwotę [...]zł., zaś wartość składników roślinnych została oszacowana na kwotę [...]zł. Łączna wartość odtworzeniowa nieruchomości została obliczona na kwotę [...]zł. (po zaokrągleniu). Wartość jednostkową 1 m2 wycenianego gruntu działki oszacowano na [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnianie.

Wojewoda stwierdził przede wszystkim, że dokonując wyceny biegła stosownie do art 4 pkt. 16 u. g. n. prawidłowo i zasadnie przyjęła do porównania nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, a więc te porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Poza tym biegła uzasadniła przejęty sposób wyceny, a w toku postępowania odniosła się do wnoszonych przez stronę zastrzeżeń do operatu. W ocenie organu odwoławczego nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że błędem było przyjęcie przez rzeczoznawcę nieruchomości "położonych peryferyjnie". Jak wykazała analiza rynku nieruchomości drogowych, ceny nieruchomości położonych przy traktach komunikacyjnych o dużym znaczeniu, tj. przy głównych drogach wylotowych osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości położone dalej od tych dróg i jest to cecha, która ma istotny wpływ na cenę takiej nieruchomości, co jasno przedstawia się w tabeli na str. 7-8 operatu szacunkowego.

Wojewoda wskazał również, że skoro nieruchomość wyceniana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę, to do porównania rzeczoznawca majątkowa zobligowana była przyjąć nieruchomości drogowe, co jasno wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia i definicji podobieństwa z art. 4 pkt 16 u. g. n. Jak wskazała biegła, rynek nieruchomości drogowych w L. jest ograniczony, niemniej jednak występuje w takim zakresie, że w oparciu o nieruchomości drogowe możliwe było dokonanie wyceny.

Biegła prawidłowo zatem dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych i z uwagi na wystarczającą liczbę takich transakcji dokonała na ich podstawie wyceny spornej nieruchomości. Podkreśliła przy tym, że nieruchomości położone dalej od centrum, lecz położone przy drogach wylotowych miasta nie osiągają cen niższych, niż nieruchomości położone w centralnych dzielnicach L., m.in. S. czy [...] Można natomiast zauważyć tendencję odwrotną: właśnie nieruchomości przeznaczone pod drogi położone bliżej granicy miasta przy drogach wylotowych osiągają ceny wyższe od nieruchomości przeznaczonych pod drogi w dzielnicach L. położonych bliżej centrum miasta.

Wojewoda wskazał również, że w śródmieściu rzeczoznawca majątkowy nie odnotowała transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, a zatem nie było możliwości, by w oparciu o nieruchomości ze śródmieścia dokonać wyceny. Natomiast przyjęcie do wyceny jakichkolwiek nieruchomości położonych w śródmieściu, dyskwalifikowałoby taką wycenę, gdyż nie można byłoby takim nieruchomościom przypisać charakteru podobieństwa.

Zdaniem Wojewody, niezrozumiałe jest przekonanie skarżącego, że nieruchomość na ul. [...] rzeczoznawca uznała za bardziej atrakcyjną (najlepszą) od nieruchomości wycenianej. Taki zakres skali ocen tej nieruchomości odnosi się tylko do cechy położenia nieruchomości i warunków komunikacyjnych względem dróg wylotowych, która to cecha wpływa na wyższą cenę nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Natomiast co do drugiej cechy, tj. otoczenia, rzeczoznawca przyjęła, że obie nieruchomości (tj. przy ul. [...] i nieruchomość wyceniana) mają taki sam zakres skali ocen, tj. że są bardzo atrakcyjne.

Ponadto nieruchomość przy ul. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wylotowej na R. - ul. [...] i drogi krajowej S19, czego nie można przypisać wycenianej nieruchomości przy ul. [...], która położona jest w centrum osiedla [...] w dalszej odległości od drogi krajowej S19. Obie nieruchomości położone są wprawdzie w podobnym otoczeniu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, ale - jak wyjaśniła biegła - teren przy działce na ul. [...] jest najbardziej perspektywiczny w obrębie miasta L. i w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest w części pod usługi, handel, budownictwo mieszkaniowe oraz aktywność gospodarczą.

Ostatecznie Wojewoda uznał, że rzeczoznawca majątkowy stosując metodę porównywania parami dokonała odpowiedniej oceny poszczególnych cech rynkowych wpływających na określenie wartości, nieruchomości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegła bez wątpienia uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Wojewoda podkreślił, że skarżący miał prawo złożyć wniosek o poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia, czego nie uczynił.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Prezydent Miasta L. podjął wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy. P. strony z uwagami do operatu szacunkowego przekazywał rzeczoznawcy majątkowemu, by ten mógł się do nich odnieść i uznał je za rzetelne i wystarczające. Skoro w ocenie organu I instancji, wyjaśnienia rzeczoznawcy były rzetelne i operat został sporządzony prawidłowo, organ był uprawniony wydać stosowną decyzję bez przekazywania kolejnych pism rzeczoznawcy, co prowadziłoby do wydłużania postępowania. Mając na uwadze powyższe nieprzekazanie przez organ I instancji pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. rzeczoznawcy majątkowemu, nie miało wpływu na wynik toczącego się postępowania. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że z uwagi na to, że treść tego pisma jest zbieżna z uzasadnieniem odwołania, to organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o analizę sporządzonej wyceny z uwzględnieniem zawartych w odwołaniu zarzutów. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. odniosła się do tych uwag.

Zdaniem Wojewody brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania dotyczących podatku VAT i naruszenia przepisów Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (które organ powołał) dominuje bowiem pogląd, że prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1 u. g. n. wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, natomiast podatki i inne opłaty, w tym podatek VAT związany z m.in. transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości, powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji, a nie jako element ceny transakcyjnej, wykreowanej przez wolny rynek i stanowiącej efekt wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży. Tym samym określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa przedmiotu wyceny stanowiąca podstawę przyznanego odszkodowania nie może zawierać wysokości podatków, czyli czynników nie będących czynnikami rynkowymi. Brak jest normy prawnej pozwalającej na doliczenie podatku VAT do prawidłowo ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Takiej normy prawnej w szczególności nie sposób wywieść z art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie ustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości - poza treścią art. 18 specustawy drogowej, art. 134 ust. 1 i art. 154 u. g. n. - w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalna.

Wojewoda stwierdził ponadto, że wbrew zarzutom odwołania, brak jest podstaw do orzeczenia o zwiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy. Przytaczając treść tego przepisu Wojewoda wyjaśnił, że uprawnionym do powiększonego odszkodowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę niezwłocznego wydania nieruchomości inwestorowi. Wydanie nieruchomości należy rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność, podnosząc jedynie, że faktycznie to nastąpiło poprzez nieczynienie inwestorowi przeszkód w realizacji inwestycji. Wojewoda odnosząc się do tej argumentacji wyjaśnił, że za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Były właściciel powinien przedstawić jakiś dokument, z którego wynikałoby, że dobrowolnie wydał nieruchomość w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wojewoda uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 24 k. p. a., poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy. Wyjaśnił, że stosownie do art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu (miasta na prawach powiatu), na podstawie decyzji starosty (prezydenta miasta) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). W przedmiotowej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta L. reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał w dniu [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta L. i organ ten był również właściwy do orzekania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ odwoławczy wskazał także na dwojaki charakter działania prezydenta miasta (starosty), który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), w odróżnieniu od prezydenta miasta (starosty) wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k. p. a.). Wydając decyzję odszkodowawczą Prezydent Miasta L. działa jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta L. nie jest zatem organem reprezentującym interesy Miasta L. - miasta na prawach powiatu, działa bowiem jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, i nie mógł być on uznany za organ jednostki samorządowej, jaką jest powiat. W odróżnieniu od uregulowania dotyczącego zwrotów wywłaszczonych nieruchomości zawartego w art. 142 ust. 2 u. g. n., zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k. p. a., takie uregulowanie nie zostało przyjęte w sprawach o ustalenia odszkodowania na podstawie specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw prawnych, by wyłączyć prezydenta miasta od prowadzenia takich spraw i tym samym by uznać ten organ za niewłaściwy.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. art. 7, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a w zakresie dotyczącym rzetelności, wnikliwości i kompletności działań podjętych przez organ pierwszej instancji i niedokonanie przez organ analizy i oceny operatu szacunkowego oraz poprzez popełnienie tych samych błędów przez organ drugiej instancji;

2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do wyceny nieruchomości porównawczych niepodobnych pod względem, położenia, otoczenia i wartości do nieruchomości wycenianej;

3. § 36 ust. 4 rozporządzenia, w świetle którego organ miał obowiązek wycenić nieruchomość wycenianą w oparciu o ceny gruntów przyległych;

4. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez niepowiększenie odszkodowania o 5 %;

5. art. 151 ust. 1 u.g.n.;

6. art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniżenie wartości rynkowej nieruchomości porównawczych o podatek VAT;

7. art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy o podatku od towarów i usług ;

8. art. 128. ust. 1 u.g.n., art. 21 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę zapłaty za wywłaszczoną nieruchomość kwoty odpowiadającej wartości wywłaszczonych praw oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa;

9. art. 24 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odszkodowaniu przez organ, który na podstawie art. 24 k.p.a. podlega wyłączeniu;

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący przede wszystkim podniósł, że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi dokonania oceny wiarygodności sporządzonego operatu, ograniczając się do powołania w decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, zamiast samodzielnie sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) nie ma bowiem dla organu charakteru wiążącego, a więc organ powinien ją przed wydaniem decyzji ocenić. Skarżący podniósł jednocześnie, że do zakwestionowania prawidłowości operatu nie jest konieczna ocena organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Skarżący wskazał zatem, że organy miały obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności związane z wyceną nieruchomości, a w szczególności powinny ustalić, czy w operacie szacunkowym:

a) zawarte zostały dane niezbędne do oceny jego rzetelności i adekwatności, czy operat zawiera uzasadnienie zmierzające do wykazania właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, funkcja, sposób korzystania, wielkość działek, kształt) i ustalenia istotnych cech różniących nieruchomości a także dane niezbędne do weryfikacji prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych;

b) nieruchomości porównawcze są podobne do nieruchomości wycenianej a wskaźniki korygujące są uzasadnione stanem faktycznym nieruchomości;

c) wartości nieruchomości porównawczych są wartościami brutto czy netto;

d) czy przy transakcjach przyjętych do porównań spełnione zostały warunki pozwalające uznać je za transakcje rynkowe zgodnie z definicją zawartą w artykule 151 ust. 1 u.g.n., to jest czy strony transakcji były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i czy upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku;

e) czy nie zaistniały szczególne warunki zawarcia transakcji (np.. sprzedaż z odroczoną płatnością) powodujące, że transakcji nie można uznać za porównawcze.

Do okoliczności tych organy w niniejszej sprawie się odniosły, czym naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania wyjaśniającego. Powielenie treści operatu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było wadliwe, gdyż – zdaniem skarżącego - sam operat nie został sporządzony prawidłowo.

Zarzucając wadliwość operatu, skarżący podniósł, że rzeczoznawca nie uzasadniła doboru nieruchomości porównawczych, ani przyjętego sposobu wyceny. Z operatu w niniejszej sprawie wynika, że rzeczoznawca zrobiła to "na oko ".

Odnosząc się szczegółowo do treści operatu, skarżący wskazał, że nie ma w nim opisu cech nieruchomości porównawczych i ich analizy pod kątem wpływu na wartość nieruchomości. Operat zawiera jedynie kryteria oceny i przypisuje poszczególnym nieruchomościom oceny ich atrakcyjności, ale bez analizy cech nieruchomości i ich wpływu na atrakcyjność. Brak jest więc w operacie przesłanek, z których zostały wyciągnięte wnioski stanowiące podstawę ustalenia wskaźników korygujących.

W operacie nie zostały też opisane cechy przesądzające o podobieństwie nieruchomości porównawczych i wycenianej. Autor operatu nie uzasadnił podobieństwa nieruchomości przyjętych jako podobne do nieruchomości wycenianej, przyjmując ponadto do wyceny zamiast nieruchomości podobnych ze względu na położenie nieruchomości położone peryferyjnie, czyli o diametralnie innym położeniu. W istocie poza jednym kryterium tj. "przeznaczenia pod drogę", nie wiadomo dlaczego nieruchomości porównawcze zostały uznane przez rzeczoznawcę za podobne do nieruchomości wycenianej, bowiem operat w ogóle nie wskazuje cech podobieństwa.

Zastrzeżenia budzi kwestia doboru i oceny otoczenia, oceny położenia nieruchomości porównawczych, gdyż zostały dobrane spośród nieruchomości niepodobnych znajdujących się w innych, niższych strefach cenowych. Nie ma więc możliwości, by przy pomocy wskaźników korygujących uzyskać faktyczną wartość rynkową nieruchomości wycenianej, bowiem wartość ta jest limitowana zaniżonymi wartościami nieruchomości porównawczych. Za błąd merytoryczny uznać należy przyjęcie do wyceny nieruchomości peryferyjnie położonych przy [...], zamiast nieruchomości położonych na [...], tak jak działka wyceniana. Odnośnie działki przy [...] wskazać należy, iż nie jest to działka bardziej atrakcyjna od działki przy [...], a co za tym idzie wycena dla działki przy [...] powinna być istotnie wyższa, niż działki przy [...] ze względu na dwa najważniejsze parametry – otoczenie i położenie. Działka wyceniana, ze względu na stopień zagospodarowania otaczających terenów, wyposażenie otaczających terenów w usługi ogólnomiejskie i dzielnicowe, cechy otoczenia dotyczące rozplanowania i relacji przestrzennych - jest zdecydowanie bardziej atrakcyjna, niż działka przy ul. [...]. Ta ostatnia leży bowiem na terenach nie w pełni zagospodarowanych, jeszcze w trakcie zabudowywania, natomiast nieruchomość przy [...] na terenie jednej z najstarszych w L. dzielnic mieszkaniowych, w pełni zagospodarowanych i zabudowanych, wyposażonych we wszelaką infrastrukturę techniczną i społeczną. Poza tym, w okolicy ulicy [...] za wyjątkiem handlu i to głównie spożywczego, brak jest zupełnie usług osiedlowych, dzielnicowych i ogólnomiejskich, natomiast w okolicach ul. [...] ulokowano bogaty wachlarz usług dzielnicowych i ogólnomiejskich, których nie tylko nie ma, ale i w większości nigdy nie będzie przy ulicy [...]: szkoła, przedszkole, żłobek, dom kultury, przychodnie (rejonowa, [...]), Sąd Rejonowy, komenda policji, kościół, centrum sportowe z halą sportową, liczne banki, PZU, ZUS, biurowce, Urząd Miasta L. z Biurem Obsługi Mieszkańców, bogato reprezentowane placówki handlowe różnych branż. Proste porównanie w pełni zagospodarowanej dzielnicy wokół działki [...] przy ul. [...] z niezmiernie ubogo zagospodarowanym i peryferyjnie położonym obszarem w rejonie ulicy [...] nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postawienie znaku równości pomiędzy tymi dwoma obszarami w zakresie atrakcyjności otoczenia jest całkowicie wadliwe. Działki przy [...] przylegają do odcinka [...] położonego na północ od ulicy [...]. W tym obszarze z ulicą [...] sąsiadują strefa dostaw, rampy i śmietniki marketu [...] stacja paliw, i obiekty w budowie a więc tereny o charakterze niemalże półprzemysłowym, wyłącznie handlowe i pozbawione całkowicie usług dzielnicowych i ogólnomiejskich istniejących w dużym nasyceniu w otoczeniu ul. [...]. Z powyższych względów przyjęcie w operacie takiej samej, jak przy [...] atrakcyjności otoczenia działki porównawczej przy [...], było nieusprawiedliwione. Działka objęta wyceną znajduje się bowiem w tzw. ogólnomiejskim i dzielnicowym centrum usługowym "[...]y". Teren ten został opisany w planie zagospodarowania przestrzennego jako obszar o szczególnym znaczeniu ze względu na swe walory urbanistyczne i architektoniczne. Cały [...] jest rozplanowany w sposób przemyślany, z czytelnym podziałem na funkcje mieszkaniowe realizowane w poszczególnych osiedlach, pomiędzy którymi ulokowano służący mieszkańcom dzielnicy i miasta ośrodek usługowy. Dzielnicę wyposażono w bogaty program usług i zieleni publicznej. Rejon ulicy [...] nie został wyposażony w żadne usługi dzielnicowe i ogólnomiejskie ani też w zieleń publiczną, rozwija się w sposób spontaniczny i chaotyczny bez przemyślanych i racjonalnych zasad lokowania funkcji i komponowania przestrzeni. W efekcie jest to teren o zabudowie nadmiernie zagęszczonej, pozbawionej walorów estetycznych i urbanistycznych. Z kolei teren w narożu ulic [...], [...] i J. P. jest terenem koncentracji handlu wielkopowierzchniowego nadającego mu wygląd terenów półprzemysłowych z brzydką architekturą przypominającą hale przemysłowe, z wielkimi wybetonowanymi parkingami nieprzyjaznymi dla ruchu pieszego, z dużą intensywnością ruchu samochodowego i uciążliwościami z tego wynikającymi. Działki przy ulicy [...], które znalazły się jako porównawcze w operacie szacunkowym, to działki o nr ewidencyjnych [...] (obręb 71 ark. 12) o pow.0,0163 ha i nr [...] (obr.71, ark. 12) o pow.0,0233 ha. W bezpośrednim sąsiedztwie tych działek znajduje się strefa dostaw towarów do hipermarketu [...] i śmietniki, a po drugiej stronie ulicy [...] stacja paliw [...], czyli otoczenie niemalże przemysłowe dominujące w strefach aktywności gospodarczej. Zabudowa wielorodzinna znajduje się nie w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki, ale po drugiej stronie ulicy [...].

Nieuzasadnione było także zakwalifikowanie w operacie położenia działki przy ul [...] jako "najlepsze", a działki przy ul. [...] jako "bardzo dobre".

W pełni bowiem sprawdzalną zasadą na rynku nieruchomości w każdym mieście jest, iż nieruchomości położone w centrum i śródmieściu są przez nabywców i zbywców traktowane jako bardziej atrakcyjne i uzyskują znacznie wyższe ceny rynkowe, niż nieruchomości położone peryferyjnie, czego niniejszy operat nie uwzględnia. Rzeczoznawca powinien był zatem przeanalizować transakcje sprzedaży działek położonych w rejonie ulicy [...] i w rejonie ulicy [...] i dopiero na podstawie tak dokonanej analizy ustalić atrakcyjność położenia obu tych działek. Nieruchomości na [...] są nieruchomościami najdroższymi zaraz po nieruchomościach położonych w centrum i śródmieściu, a ceny rynkowe świadczą o znaczne niższej wartości gruntów przy ulicy [...] w stosunku do gruntów przy ulicy [...]. Działki budowlane przy ulicy [...] są traktowane jako położone peryferyjnie i z tego względu osiągają znacznie niższe ceny. Działki na [...] są sprzedawane nawet w cenach do [...] zł/m2. Przeciętne ceny gruntów w rejonie [...] wahają się natomiast w przedziale 350 - [...] zł/m2, a więc położenie działek przy ulicy [...] jest nieporównywalnie gorsze (a przez to niżej wyceniane przez rynek) niż działek przy ulicy [...]. W. działki ze względu na położenie można zweryfikować także porównując ceny mieszkań oddawanych do użytku w obu lokalizacjach. Otóż mieszkania budowane w ostatnich latach przy ulicy [...] i [...] [...] (inwestycje [...]) osiągnęły ceny od 5500 do [...] zł/m2 powierzchni użytkowej mieszkania, przy ulicy [...] ceny mieszkań kształtują się w przedziale 4500 - [...] zł/m2, co również pokazuje, że rynek wycenia atrakcyjność położenia terenów przy ulicy [...] znacznie niżej, niż terenów przy ulicy [...].

Skarżący zarzucił, że organy przyjęły za kryterium podobieństwa nieruchomości porównawczych wyłącznie przeznaczenie (pod drogi), natomiast nie uwzględniły innych kryteriów (położenie, otoczenie, stan prawny). Skarżący wyjaśnił przy tym, że wskaźniki korygujące nie służą do tego by sanować brak podobieństwa, a jedynie do tego, by uwzględniać różnice w wartościach nieruchomości podobnych. Wskaźnikiem korygującym nie można sanować braku podobieństwa ze względu na położenie nieruchomości położonej peryferyjnie i nieruchomości położonej w Śródmieściu natomiast można przy jego pomocy różnicować wartość dwu nieruchomości położonych w Śródmieściu. Obowiązkiem organu jest natomiast ocenić podobieństwo cech nieruchomości porównawczych i wycenianej, bowiem nie są to wiadomości specjalne. Skarżący zarzucił, że wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, nie wszystkie nieruchomości położone przy traktach komunikacyjnych o dużym znaczeniu tj. przy głównych drogach wylotowych osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości położone dalej od tych dróg. Spośród nieruchomości zamieszczonych w operacie (tabela na s.7, 8), tylko jedna (przy [...] osiągnęła wyższą cenę, niż działka wyceniana, a pozostałe znacznie niższe ceny. A z działek zamieszczonych w tabeli działki przy [...] (nie położone przy drogach wylotowych) osiągnęły znacznie wyższe ceny, niż działki przy wylotówkach: [...]. W rzeczywistości istnieje ścisła korelacja pomiędzy cenami nieruchomości drogowych i cenami gruntów przyległych i to ceny gruntów przyległych, a nie odległość od wylotówek, decydują o wycenie działki pod drogę. Najłatwiej tę prawidłowość można wykazać porównując ceny gruntów wywłaszczanych pod drogi krajowe na terenach pozamiejskich w gminach przylegających do granic L. i gruntów wywłaszczanych pod drogi w obrębie miasta centrum. Dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego ocena położenia działek przy [...] i [...] jest z tą zasadą sprzeczna. Poza tym obie działki: przy [...] i przy [...] znajdują się w niewielkiej odległości od drogi wylotowej na R. (działka przy [...] w odległości 800 m od Al. [...], działka przy [...] w odległości 400 m). Różnica w dostępie do drogi wylotowej jest więc niewielka (pół minuty jazdy) i nie uzasadnia tak znacznej różnicy w cenie za 1 m2, tj. [...] zł. Ponadto działka wyceniana jest położona znacznie bliżej Centrum L., niż położona peryferyjnie działka przy [...]. Odległość od działki przy [...] do centrum to 6,7 km od [...] 2,3 km, a więc jest 3 razy krótsza. Jak wynika z analizy cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości znacznie bliższa odległość działki przy [...] od centrum L. jest dla rynku parametrem znacznie ważniejszym, niż niewielka różnica w odległości od ulicy [...]. Nie wiadomo również, dlaczego przy takiej samej sytuacji faktycznej działki przy ulicy [...], jak działki przy [...] położenie pierwszej z tych działek zostało zakwalifikowane jako "dość dobre", a drugie jako "najlepsze". W konsekwencji należało przypisać położeniu działki przy ulicy [...] oceny "najlepsze", a położeniu działki przy ulicy [...] oceny co najwyżej "dobre" i do operatu przyjąć nieruchomości podobne pod względem położenia i otoczenia, a nie leżące na peryferiach L. działki niepodobne do wycenianej. Zdaniem skarżącego, przyjęcie, że jedynym kryterium podobieństwa jest przeznaczenie działek porównawczych pod drogę publiczną, nie było wystarczające.

W operacie nie wskazano również, czy transakcje przyjęte jako porównawcze spełniają warunki pozwalające uznać je za transakcje rynkowe, a więc czy strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W operacie brak jest informacji na temat tego czy w transakcjach przytoczonych w operacie zaistniały szczególne warunki zawarcia transakcji ( np. sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty) czy też nie, co jest istotne, gdyż szczególne warunki zawarcia transakcji wykluczają możliwość uznania danej transakcji za porównawczą.

Zdaniem skarżącego organ naruszył także art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez bezzasadną odmowę powiększenia odszkodowania o 5 %. Skarżący przytaczając fragmenty wyroku tut Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Lu 375/ 13 stwierdził, że przekazanie nieruchomości na cele związane z budową drogi może nastąpić w każdej formie, byle wystarczająco wyraźnej. Również więc bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5%. Współwłaściciele działki nr [...] nie czynili Gminie L. żadnych przeszkód w przejęciu przedmiotowej nieruchomości na cele inwestycji drogowej, w szczególności nie wnieśli odwołania od decyzji zrid. Działka została więc objęta bez przeszkód przez Gminę L., a inwestycję na tej działce wykonano, przy czym wydanie nieruchomości nie wymagało sporządzenia protokołu. Odmowa zastosowania przez organ podwyższonej o 5 % stawki odszkodowania jest zatem całkowicie niezasadna i narusza prawo. Decyzja zrid dla przedmiotowej działki stała się ostateczna w dniu [...] maja 2013 r,. a już dnia [...] maja 2013 r., ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o przetargu na rozbudowę odcinka ulicy [...] w L., w zakresie od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do rejonu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], co potwierdza, że już w tym dniu organ posiadał sporną działkę.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie w operacie wartości nieruchomości porównawczych nierynkowych, sztucznie zaniżonych o podatek VAT, co w efekcie zaniżyło wartość nieruchomości wycenianej. Skarżący podkreślił przy tym, że nie domaga się powiększenia ustalonego odszkodowania o VAT, ale dokonania wyceny w cenach brutto obejmujących także podatek VAT, czyli ustalenia odszkodowania w rzeczywistej a nie zaniżonej o VAT wartości rynkowej. Podatek od towarów i usług jest cenotwórczy, a więc ustalając w decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczenie, które ma odzwierciedlać rynkową wartość takiej transakcji organ, w przypadku podmiotu, który z tytułu takiej transakcji jest podatnikiem VAT, powinien uwzględnić ten podatek w wysokości odszkodowania. W związku z tym biegły wadliwie podał w operacie wartości netto nieruchomości porównawczych poprzez pomniejszenie ich rzeczywistych cen o VAT. Rzeczoznawca przyjmując w operacie transakcje porównawcze miał obowiązek podać rzeczywiste ceny za jakie nieruchomości te zostały sprzedane bez pomniejszania ich ceny o wartość VAT.

Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przytoczył treść art. 3 ust. 1 ustawy o cenach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 385), który cenę definiuje jako kwotę netto powiększoną o VAT oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym oraz art. 2 punkt 27 b ustawy o VAT, z którego wynika, że całkowita kwota obejmuje także podatek VAT. Definicje te mają zastosowanie w procesie szacowania nieruchomości. Wartość rynkowa powinna być wartością brutto, a jeśli VAT w transakcji nie występuje ze względu na zwolnienie ustawowe to ustawa o cenach nadal obowiązuje, tyle tylko, że kwota VAT wynosi [...] zł, a cena nieruchomości wyraża się kwotą netto.

Skarżący zakwestionował przy tym wyrażany w orzecznictwie (m.in. w wyroku NSA II OSK2746/12 przytoczonym w piśmie rzeczoznawcy z dnia [...] października 2016 r. ) pogląd o konieczności dokonywania w każdym przypadku wycen w kwotach netto ze względu na §11 rozporządzenia, który przewiduje, że przy obliczaniu dochodów, o których mowa w § 9 i 10, nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Zdaniem skarżącego przepis ten odnosi się wyłącznie do podejścia dochodowego, a nie porównawczego. Skoro dochód jest różnicą pomiędzy przychodem netto uzyskanym z danej nieruchomości a kosztami netto, więc wyliczając go pomija się VAT. Przepis § 11 rozporządzenia nie dotyczy w ogóle podejścia porównawczego, bowiem w podejściu porównawczym nie ustala się w ogóle abstrakcyjnej wartości dochodowej nieruchomości, ale jej wartość rynkową. Gdyby bowiem dla nieruchomości drogowej wyliczyć jej wartość w podejściu dochodowym to okazałaby się ona wartością ujemną, bowiem zazwyczaj nieruchomość taka nie generuje żadnych dochodów, a jedynie straty wynikające z konieczności zapłacenia podatków.

Skoro natomiast rzeczoznawca w sposób błędny ustalił wartość wywłaszczonej działki nr [...] jako wartość netto, organ powinien ten błąd naprawić i do tak ustalonej wartości doliczyć podatek VAT, konieczność opodatkowania podatkiem VAT wynika bowiem wprost z ustawy o podatku od towarów i usług. Brak takiego powiększenia stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Jak bowiem wynika z art. 2 pkt 6 ustawy o VAT oraz orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 września 2011 r. w sprawach C-180/10 i C-181/10, dostawę gruntu przeznaczonego pod zabudowę należy uznać za objętą podatkiem od wartości dodanej, pod warunkiem, że transakcja ta nie stanowi jedynie czynności związanej ze zwykłym wykonywaniem prawa własności. W związku zaś z tym, iż nieruchomości drogowe są i mogą być przedmiotem obrotu ustala się dla nich wartość rynkową. Ponieważ w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku a cena zbycia obejmuje VAT, to wartość rynkowa powinna być wartością brutto. Jeśli zbywcą nieruchomości jest podmiot nie zarejestrowany jako podatnik VAT, to cena sprzedaży nie będzie zawierała VAT. Uwzględniona w operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania nieruchomość przy ulicy [...] nie została w rzeczywistości sprzedana za [...] zł/m2, ale za [...] zł/m2, bowiem w transakcji tej wystąpił podatek VAT, co wynika z aktu notarialnego. Rzeczoznawca majątkowy bezpodstawnie nie wziął pod uwagę rzeczywistej ceny sprzedaży działki przy ulicy [...], lecz pomniejszył ją o podatek VAT tworząc w ten sposób cenę fikcyjną, nieodpowiadającą rzeczywistej cenie sprzedaży. To samo dotyczy pozostałych cen przyjętych w operacie. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący przytoczył treść kilku wyroków sądów powszechnych.

Skarżący wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym niekiedy w orzecznictwie, iż skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zapłaty podatku VAT za wywłaszczaną nieruchomość, to podmiot wywłaszczający nie ma obowiązku jego zapłaty. Zarówno u.g.n., jak i specustawa drogowa nie przewidują konieczności zapłaty VAT także przez podmiot wywłaszczony, a mimo to na podmiocie otrzymującym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ciąży wynikający z ustawy o podatku od towarów i usług obowiązek zapłaty podatku VAT. Analogicznie, pomimo braku takiego uregulowania w u.g.n., obowiązek zapłaty VAT ciąży na podmiocie wywłaszczającym - wynika to bowiem wprost z ustawy o podatku od towarów i usług. Ustawa o podatku od towarów i usług ma charakter powszechny i obejmuje wszystkie podmioty działające w ramach prawa krajowego. Nie ma wiec żadnego powodu, aby uznać, iż ustawa o podatku od towarów i usług może być stosowana selektywnie - w stosunku do podmiotów wywłaszczonych, ale już nie w stosunku do podmiotów wywłaszczających. Żaden przepis prawa nie przewiduje takiego zróżnicowania obowiązków tych podmiotów. Powyższe potwierdza wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 15 maja 1990 r. w sprawie C-4/89 między Comune di Carpaneto Piascentino i inni oraz Ufficio provinciale imposta sul valore aggiunto di Piacenza. ETS wskazał w nim, że państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić, by organy prawa publicznego traktowane były tak jak podatnicy w związku z wykonywanymi przez siebie czynnościami prawnopublicznymi, jeśli mogą one być wykonywane także w ramach działalności konkurencyjnej przez przedsiębiorców prywatnych.

Decyzja organu ustalająca odszkodowanie w wartości netto i odmowa zapłacenia VAT od tak ustalonego odszkodowania narusza zatem: 1) przepisy u.g.n. (poprzez ustalenie odszkodowania poniżej ceny rynkowej), 2) przepisy dyrektywy 2006/112/WE Rady w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.Urz. UE L z 2006 r. nr 347/1) (poprzez złamanie zasad neutralności VAT oraz niezakłócania konkurencji) i 3) konstytucji RP (poprzez pozbawienie podatników słusznego odszkodowania i wprowadzenie nierówności wobec prawa).

Uzasadniając naruszenie u.g.n. w tym zakresie, skarżący wskazał, że z przepisu art. 128 u.g.n. wynika, że odszkodowanie powinno być równe wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Podatnik VAT zbywający nieruchomość na rzecz jakiegokolwiek innego podmiotu (niezależnie od tego, czy byłby on zarejestrowany dla celów VAT), uzyskałby zatem zapłatę w kwocie brutto i to właśnie byłaby cena rynkowa. Nieuwzględnianie VAT przy ustalaniu odszkodowań wypacza cel, dla którego wprowadzono opodatkowanie odszkodowań uzyskiwanych za wywłaszczane nieruchomości. Celem tym było wyeliminowanie sytuacji, w której Skarb Państwa wybrałby przymusowe odebranie podatnikom prawa własności nad nieruchomością, zamiast ich kupowania (skoro płaciłby cenę niższą o VAT). Podatnik powinien więc dostać za swoje nieruchomości zawsze taką samą kwotę, bez względu na to, czy dokonałby jej sprzedaży, czy zostałaby wywłaszczona.

Brak doliczenia do odszkodowania podatku VAT narusza również zasadę neutralności VAT, zgodnie z którą podatek ten obciąża finalnego odbiorcę, a więc podatkiem tym powinna być obciążona Gmina L. jako nabywca nieruchomości.

Odszkodowanie ustalone w wartości netto (bez podatku VAT) narusza również art. 21 i art. 32 Konstytucji RP. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że wywłaszczenie jest możliwe jedynie za słusznym odszkodowaniem. Słusznym odszkodowaniem jest natomiast wyłącznie wartość, za którą nieruchomość zostałaby zbyta na rynku, a więc cena brutto. Uzyskując odszkodowanie w wartości netto, podatnik nie będzie w stanie odtworzyć swojej sytuacji majątkowej sprzed wywłaszczenia, a jego majątek ulegnie uszczupleniu. Takie odszkodowanie narusza również zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 Konstytucji. Różnicuje bowiem sytuację majątkową wywłaszczanych w zależności od ich statusu na gruncie ustawy o VAT.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 24 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest bowiem na mocy art. 12 ust. 4 a specustawy drogowej Prezydent Miasta L., działający w charakterze starosty, a jednocześnie będący organem wykonawczym Miasta L. (miasto na prawach powiatu), a więc podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania, dlatego zachodzi konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Miasta L.. Ustalenie bowiem wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta L., zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie zapewniało M. L., co ma niewątpliwie wpływ na jego budżet, a prezydent jako organ wykonawczy jest zobowiązany do dbałości o majątek gminy. Prezydent Miasta L. powinien więc być wyłączony od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji staje się bowiem sędzią we własnej sprawie. Z tych samych powodów podlegają wyłączeniu również zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta. Zdaniem skarżącego, niesłusznie Wojewoda wskazał, że w sprawach o ustalenie odszkodowania nie przyjęto rozwiązania zastosowanego w art. 142 ust.2 u.g.n. dotyczącego wyłączenia prezydenta z orzekania o zwrotach nieruchomości stanowiących własność gminy, a w konsekwencji, że nie ma podstaw prawnych do wyłączenia prezydenta od rozstrzygania niniejszej sprawy. Skarżący podniósł, że zanim przepis art. 142 u.g.n. został zmieniony, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów wydał uchwałę z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, w której pomimo braku takiego przepisu w u.g.n. wypowiedział się za wyłączeniem prezydenta od orzekania w sprawach, które dotyczą interesów majątkowych gminy. Tym samym uznał prymat zasad postępowania administracyjnego przewidujących wyłączenie organu nad przepisami prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy specustawy drogowej i u.g.n.

Przepis art. 12 ust. 4 a specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. za nieruchomości, które na skutek decyzji o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. (ust.4 f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy - wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3).

W związku z tym, że art. 18 specustawy stanowi przepis szczególny, "odpowiednie" stosowanie przepisów u.g.n. przy ustalaniu odszkodowania, o czym stanowi przytoczony art. 12 ust. 5 – oznacza, że odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości (wyceny) i wypłacenia odszkodowania (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Bk 412/16), w więc zastosowanie mają w szczególności przepisy art. 130 ust. 2, art. 134, a także art. 149 - 159 u.g.n., w tym wydane na podstawie art. 159 u.g.n. przepisy wykonawcze tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

Stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi więc zawsze wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest więc niezbędnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości.

Podstawowy zarzut skarżącego w niniejszej sprawie – bardzo obszernie przedstawiony - to zarzut wadliwie sporządzonego operatu przez rzeczoznawcę W. T.. Skarżący wskazał na braki operatu, tj. że nie zawiera on szczegółowego opisu cech nieruchomości porównawczych oraz szczegółowego wyjaśnienia doboru tych nieruchomości pod względem kryterium ich położenia i otoczenia. Podniósł, że biegła w istocie w operacie wskazała jedynie wyniki analizy, natomiast przeprowadzonej analizy nie przedstawiła, co czyni operat wadliwym, gdyż brak tych informacji wskazuje na dowolność wyrażonych w nim przez rzeczoznawcę ocen i wniosków, a więc na nierzetelność operatu. W związku z tym skarżący przedstawił w skardze, jak również w pismach procesowych składanych w toku postępowania administracyjnego, własny opis cech nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę do porównania, opisał ich położenie i otoczenie, a z konkluzji tego opisu wynikało, że nie było w rzeczywistości podstaw do takich ocen tych nieruchomości, w zakresie poszczególnych parametrów, jakie przypisał im rzeczoznawca. Skarżący wyjaśnił również obszernie, jak - jego zdaniem - powinien być sporządzony prawidłowo operat szacunkowy.

W ścisłym związku z tym zarzutem pozostaje również drugi główny zarzut skarżącego czyli zarzut wadliwej oceny tego operatu przez organy obu instancji, tj. zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a także zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji, tj. uzasadnienia zawierającego powielenie treści operatu, bez dokonania samodzielnej oceny tego operatu przez organ, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4)

Określenia wartości rynkowej nieruchomości w myśl art. 150 ust. pkt 1 u.g.n. dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości.

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. (art. 152 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Bezspornie więc operat szacunkowy jest podstawowym, niezbędnym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Operat powinien być sporządzony przez uprawnionego biegłego zgodnie ze wskazanymi w przytoczonych przepisach zasadami jego sporządzania.

Nie ulega również wątpliwości, że choć operat (opinia) rzeczoznawcy jest najważniejszym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to podlega on ocenie przez organ, jak każdy inny dowód, a zatem to do organu należy ocena wiarygodności tego operatu. Dokonując tej oceny, organ nie kontroluje jednak merytorycznej zawartości opinii (operatu), a jedynie ogranicza się do zbadania jej poprawności, przejrzystości, logiki. Sądowi znane jest orzecznictwo, z którego wynika, że "organ nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania, a zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody". Jakkolwiek zasadniczo Sąd podziela takie stanowisko, to jednak należy podkreślić, że swobodna ocena dowodów, dokonywana przez organ w odniesieniu do dowodów wymagających wiadomości specjalnych właśnie ze względu na charakter, specyfikę tych dowodów, doznaje istotnych ograniczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 - Lex nr 1494707, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14 - Lex nr 2106691, 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12 - Lex nr 1578871, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 - Lex nr 1366424 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 456/16 - Lex nr 2105357, Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 356/16 - Lex nr 2098278). Trudno bowiem wymagać od organu, by oceniając opinię biegłego i nie posiadając (zwykle) odpowiedniej, fachowej wiedzy, miał faktyczną możliwość rzetelnego odniesienia się do ustaleń biegłego.

To samo dotyczy uzasadnienia decyzji organu wydanej w oparciu o taki operat. Trudno bowiem wymagać, by organ miał samodzielnie, a więc na nowo formułować wnioski przedstawione przez biegłego. Wiedza specjalistyczna posługuje się swoistym językiem, jej precyzyjne przekazanie wymaga więc znajomości tego języka, którego nie można wymagać od organu administracji nie posiadającego takiej wiedzy. Z tego względu samodzielne formułowanie wniosków opinii czy samodzielnie formułowanie tez opinii biegłego w uzasadnieniu organu, może wypaczać treść tej opinii. Dlatego też nie w każdym przypadku powielenie fragmentów opinii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne podważenie konkretnych ustaleń biegłego jest możliwe w zasadzie wyłącznie przez innego biegłego bądź właściwą organizację rzeczoznawców. Wynika to wprost z art. 157 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...).

Takich opinii natomiast skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawił. Wprawdzie skarżący zajmuje się od wielu lat wyceną nieruchomości i – jak twierdzi – zna zasady takiej wyceny, to jednak jego wyjaśnienia i argumenty (jakkolwiek bardzo obszerne), nie stanowią zwartego, kompleksowego specjalistycznego dokumentu, jakim jest opinia, o której mowa w przepisach u.g.n. i rozporządzenia, a skarżący nie wykazał również, by miał uprawnienia biegłego w tym zakresie, a więc osoby z potwierdzonymi we właściwym trybie uprawnieniami zawodowymi. Z tego względu obowiązkiem organu było wyłącznie odniesienie się do zgłaszanych przez skarżącego do operatu uwag, jak też zażądanie od biegłego ustosunkowania się do tych zarzutów, co organ uczynił. Wprawdzie skarżący podnosi, że udzielone odpowiedzi i wyjaśnienia zarówno biegłego, jak i organu są ogólne i stanowią powtórzenie treści operatu, to jednak nie można organowi zarzucić, że nieprawidłowo prowadził postępowanie wyjaśniające. W ramach swobodnej oceny dowodów organ uprawniony był ocenić, że opinia jest wiarygodna, bez konieczności samodzielnego formułowania ocen wynikających z tej opinii.

Stwierdzić należy, że tylko w sytuacji oczywistych braków opinii w zakresie wynikającym z przepisów, które widać "gołym okiem", czyli takich, które nie wymagają od organu wiadomości specjalnych, podlegają ocenie organu w ramach swobodnej oceny odwodów. Natomiast gdy chodzi o uszczegółowienie opinii o określone cechy, opisy, wyjaśnienia, to zwykle ocena na ile zawarte w opinii dane umożliwiają bądź uniemożliwiają prawidłowe jej wnioski, należy do biegłego, posiadającego fachową wiedzę, nie zaś do organu.

W sprawie niniejszej zarzuty skargi dotyczą właśnie takich szczegółowych informacji.

Organ natomiast zasadnie uznał, że operat W. T. zawiera elementy wynikające z rozporządzenia i został sporządzony zgodnie z przepisami specustawy drogowej i u.g.n. Jest jednocześnie logiczny, jasny, spójny.

Biegła wyjaśniła, dlaczego wybrała takie, a nie inne nieruchomości do porównania oraz wskazała, jakie kryteria brała pod uwagę przy doborze tych nieruchomości. Wbrew zarzutom uwzględniła nie tylko przeznaczenie nieruchomości (pod drogi, co nakazywał wprost przepis § 36 rozporządzenia), ale również ich położenie i otoczenie, wyjaśniając, dlaczego uwzględniła nieruchomości z innych, dalszych rejonów miasta. Podała także sposób szacowania nieruchomości (m.in. podejście, metody), opisała nieruchomości, oceniając każdą z nich i przedstawiła wyniki analizy.

Treść operatu nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jego poprawności i zawartości, co pozwalało organowi uznać ten operat za wiarygodny, dający podstawę do ustalenia odszkodowania. Natomiast kwestia szczegółowości tego operatu nie należy do oceny organu w zakresie swobodnej oceny, lecz ewentualnie do innego biegłego.

W związku z powyższym organ nie miał obowiązku – wbrew zarzutom skargi – prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie miał podstaw do powoływania z urzędu drugiej opinii biegłego, natomiast skarżący sam takiej opinii nie przedstawił.

Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący nie ma również racji, zarzucając, że biegły przy szacowaniu wartości nieruchomości wycenianej nie uwzględnił podatku VAT. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokości odszkodowania (...) ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ani z przytoczonych wcześniej przepisów specustawy drogowej (art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 5, czy art. 18, w którym wskazano, że wysokość odszkodowania – pomijając wyjątki określone w art. 18 ust. 1e (5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości) i 1f (10.000 zł w przypadku przejęcia nieruchomości zabudowanej), ani też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie specustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług. Podstawy do doliczenia do wartości nieruchomości wycenianej podatku VAT nie stanowi również art. 134 ust. 1 u.g.n. czy art. 151 ust.1 u.g.n.

Ja trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2015 r., I OSK 14/14 - jakkolwiek podatek VAT wynika z odrębnej ustawy, tj. z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), to ustawa ta nie determinuje wysokości odszkodowania, lecz jedynie należności z tytułu tego rodzaju podatku. Odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości – poza treścią art. 18 specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. – w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy bowiem odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie specustawy drogowej. (por. wyrok NSA z dnia 18.01.2013 r., sygn. akt I OSK 1690/11 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl).

W dalszej części tego wyroku NSA stwierdził, że za nieusprawiedliwiony uznać należało także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług oraz art. 1 ust. 2 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.), który podnosi również skarżący w niniejszej sprawie. NSA stwierdził, że przepisy te nie miały w sprawie w ogóle zastosowania, gdyż odnoszą się do problematyki prawnopodatkowej, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kwestii, czy skarżący jest zobowiązany do uiszczenia podatku VAT, ani wymiaru tego podatku. Poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalności decyzji odszkodowawczej - pozostają wszelkie kwestie związane z tym, czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozstrzygały bowiem o obowiązku podatkowym uprawnionych do odszkodowania, a jedynie o należnym im odszkodowaniu.

Za niezasadny również NSA uznał zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.) (co zarzuca również skarżący [...]). Wymóg "słusznego odszkodowania", do którego odwołuje się art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nie oznacza bowiem odszkodowania pełnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02), a zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 29 września 2003 r., sygn. K 20/02: "(...) nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium »słuszności«, co nie oznacza, że musi być ona »pełna«. Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych - co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2 (...) Tym niemniej sama idea niepełnego odszkodowania nie jest Konstytucji obca. Nie można zatem twierdzić, iż sam fakt braku pełności odszkodowania jako taki jest niekonstytucyjny". W wyroku z 19 marca 1990 r., sygn. K 2/90 Trybunał wskazał zaś, że: "odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości".

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko i jego argumentację (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., I OSK 3241/14, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 802/14).

Skarżący zarzucił również, że organ bezzasadnie nie powiększył odszkodowania o 5%, zgodnie z art. 12 ust. 1e specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia (...) 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (...).

Odnosząc się do tego zarzutu skargi, Sąd nie przychyla się do tego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przytoczony wyżej przepis ma zastosowanie również w razie milczącego wydania nieruchomości.

Zdaniem sądu, intencją ustawodawcy, wprowadzającego powiększenie słusznego odszkodowania o 5% przewidziane w przytoczonym przepisie, było znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Ustawodawca zdecydował się na tego rodzaju "premię" czy też "zachętę" dla dotychczasowego właściciela z tytułu wcześniejszego, niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Za wydanie nieruchomości nie można jednak uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Były właściciel powinien przedstawić jakikolwiek dokument, z którego wynikałaby, że dobrowolnie wydał nieruchomość, bądź zgodził się na jej wydanie, (zob. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. I SA/Wa 1038/13). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Wbrew zarzutom, nie nastąpiło również naruszenie art. 24 k.p.a. dotyczącego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu ze względu na konflikt interesów ze stroną postępowania.

Wprawdzie w nieobowiązującej już uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 11), którą powołuje skarżący, NSA dokonał celowościowej wykładni art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wskazując, że na podstawie tych przepisów prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu (w konsekwencji nie może on także upoważnić do załatwienia tej sprawy swoich zastępców oraz pozostałych pracowników urzędu), to jednak uchwały tej nie można odnosić do spraw dotyczących odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. Należy bowiem dostrzec istotne różnice między postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należącej do gminy a postępowaniem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w którego ramach przechodzi do przeniesienia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości znajdujących się w pasach drogowych.

Poza tym - na skutek tej uchwały ustawodawca znowelizował ustawę o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). W wyniku tej nowelizacji do art. 142 dodany został przepis ust. 2 stanowiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania oraz zwrotu nieruchomości zamiennej, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie odniósł się natomiast w ogóle w tym przepisie do kwestii wyłączenia, ze względu na ewentualny konflikt interesów - prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne, w których wnioskodawcą jest ten organ wykonawczy gminy, co dotyczyłoby również przejęcia w trybie specustawy drogowej. W tej sytuacji zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można uznać, by jego wolą było wyłączenie – na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 k.p.a. - prezydenta miasta na prawach powiatu także od orzekania w takich sprawach.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.).