Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 286/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, 81 c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, 80,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Zakwalifikowanie określonych robót według właściwych przepisów prawa jako prowadzonych legalnie lub nie wymaga jednoznacznego ustalenia daty ich wykonania. Zasada legalizmu wymaga bowiem, by ocena prawna określonych robót budowlanych następowała na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia.

Niedopuszczalna jest ocena zgodności z prawem prac obejmujących część obiektu budowlanego w sytuacji, gdy niepewna jest sytuacja prawna samego obiektu.

TEZY

Zakwalifikowanie określonych robót według właściwych przepisów prawa jako prowadzonych legalnie lub nie wymaga jednoznacznego ustalenia daty ich wykonania. Zasada legalizmu wymaga bowiem, by ocena prawna określonych robót budowlanych następowała na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia.

Niedopuszczalna jest ocena zgodności z prawem prac obejmujących część obiektu budowlanego w sytuacji, gdy niepewna jest sytuacja prawna samego obiektu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. T. kwotę 254 (słownie: dwieście pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 286/09

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2005 r. S. T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. o kontrolę legalności robót prowadzonych przez M. G. na nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości G. [...] gm. O. polegających na wybudowaniu kanału udojowego i chłodni mleka.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2005 r. oględzin ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się zbiornik na ścieki oraz budynek inwentarski - obora, której część przystosowana jest do roli pomieszczenia udojowego. Inwestor wyjaśnił, iż wykonania zbiornika na ścieki i robót w oborze nie zgłaszał organowi architektoniczno-budowlanemu.

W dalszej kolejności postępowanie w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych toczyło się dwutorowo: oddzielnie co do zbiornika na ścieki – decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. umorzył postępowanie z uwagi na rozebranie przez inwestora przedmiotowego zbiornika (k. 75 akt adm. I inst.), oddzielnie zaś co do zmian w wykorzystaniu części obory do roli pomieszczenia udojowego i to ostatnie postępowanie zostało poddane kontroli sądowej w sprawie niniejszej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2005 r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w części budynku obory usytuowanej na nieruchomości nr [...] we wsi G. [...] gm. O. (k. 71 akt adm. I inst.).

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązał M. G. do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2005 r. oceny technicznej wykonanych bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w trakcie oględzin w dniu 24 sierpnia 2005 r. ustalono wydzielenie w budynku obory pomieszczenia udojowego o wymiarach 3,70m x 3,45 m z posadzką betonową i ścianami pomalowanymi farbą wapienną, którego sufit jest podbity folią dachową. Pomieszczenie posiada posadzkę z kratą ściekową odprowadzającą ścieki do beczki metalowej wkopanej w grunt i osadzonej od góry w krąg betonowy. Na zewnątrz jest umieszczona obudowa z dojarką. W pomieszczeniu pod sufitem umieszczono rurociąg do odprowadzania mleka. Zbiornik na ścieki jest usytuowany w odległości 0,50 m od ściany pomieszczenia udojowego. Jak ustalił organ, na budynek obory zostało wydane pozwolenia na użytkowanie – decyzja Starosty B. z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...]. W 2004 r. inwestor wydzielił pomieszczenie udojowe, zamontował dojarkę i rurociąg, a także wykonał zbiornik na ścieki poudojowe. Opisanych robót inwestor nie zgłosił właściwemu organowi.

W wyniku wniosku S. T. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności (k. 112).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2006 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] listopada 2005 r. (k. 121).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawą nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen (orzeczeń) technicznych bądź innych dokumentów jest art. 81 c ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie organ nałożył taki obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, co jest rażącym naruszeniem prawa, albowiem w oparciu o ten przepis można nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, a nie przedłożenia stosownych dokumentów.

W dalszym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] zobowiązał M. G. do przedłożenia w terminie do 20 lutego 2007 r. oceny technicznej wykonanych bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych przystosowujących część obory do pomieszczenia udojowego, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę rozstrzygnięcia podał przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (k.127).

Postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] (k. 145).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S. T. z dnia 25 lipca 2005 r. w sprawie robót budowlanych polegających na przystosowaniu części budynku inwentarskiego na pomieszczenie udojowe (k.150).

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 05 lutego 2007 r. inwestor przedłożył w organie ocenę techniczną robót budowlanych wykonanych w budynku obory na działce nr [...] w miejscowości G. [...] gm. O. wraz z zaświadczeniem o posiadaniu uprawnień przez osobę, która sporządziła powyższą ocenę. Z oceny wynika, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami Prawa budowlanego. W tych okolicznościach dalsze prowadzenie postępowania było, w ocenie organu, bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. T. zarzucając, iż objęte kontrolą roboty budowlane w budynku obory stanowią samowolę budowlaną. Zwrócił uwagę, iż przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie ich legalności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, iż inwestor przedłożył stosowną ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, z której to oceny – sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia - wynika przeprowadzenie robót zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami prawa. W zaistniałej sytuacji organ nie dopatrzył się obowiązku kontynuowania procedury legalizacyjnej poprzez nakazanie inwestorowi wykonania innych czynności.

Podniesiono również, iż decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku inwentarskiego. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, jednak decyzja Starosty B. jest na chwilę obecną ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym, co uprawniało organ do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego S. T.

Wskazał, iż w przedmiocie legalności decyzji Starosty B. zezwalającej na użytkowanie budynku obory zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości G. [...] gm. O. toczy się aktualnie, wszczęte z jego inicjatywny, postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. Zdaniem skarżącego zezwolenie na użytkowanie obiektu obory bez wcześniejszej oceny zgodności obiektu z odpowiednimi przepisami technicznymi, w tym sporządzeniem inwentaryzacji, jest niezgodne z prawem. W związku z tym nielegalne jest również wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych w takim obiekcie. W ocenie skarżącego wątpliwości co do swej wiarygodności budzi znajdująca się w aktach sprawy ocena techniczna wykonanych prac. Jego zdaniem nie zbadano także w postępowaniu czy krata ściekowa i posadowiona pod nią beczka są połączone ze zbiornikiem na ścieki, czy ścieki mieszczą się w beczce, a jeśli nie, to w jaki sposób i gdzie są odprowadzane oraz w jaki sposób istnienie budynku obory wpływa na interes prawny właścicieli sąsiednich działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił w całości decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] udzielającej M. G. pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego murowanego na nieruchomości nr [...] w miejscowości G. gm. O. W uzasadnieniu GINB wskazał, że rozstrzygnięcie o legalności posadowienia przedmiotowego budynku, wybudowanego w całości w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane powinno być wydane na podstawie przepisów tej ustawy, a nie Prawa budowlanego z 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek sąd ocenił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako niezgodne z prawem i wyeliminował je z obrotu prawnego z innych powodów niż podane w skardze. Do powyższego sąd był zobowiązany i uprawniony na mocy art. 134 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrolując sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dostrzeżone uchybienia przepisom procesowym, mogące mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sprowadzają się przede wszystkim do braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - nieustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada legalności zawarta w art. 7 Konstytucji RP. Uszczegółowieniem tej zasady są przepisy art. 6, 7, 77 § 1 i 80 Kpa, zgodnie z którymi organy administracji są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa i do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Postępowanie administracyjne powinno się toczyć wedle reguł ustawowych. Celem postępowania wyjaśniającego w pierwszej kolejności powinno być prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy wyznaczonego treścią wniosku, bowiem zależy od tego podstawa prawna rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Konieczne jest wszechstronne zebranie materiału dowodowego mając na uwadze, że powinny być to dowody dotyczące istnienia lub braku okoliczności prawotwórczych z punktu widzenia obranego przedmiotu postępowania. W dalszej kolejności niezbędna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego, w tym przede wszystkim ustosunkowanie się do ujawnionych rozbieżności i ich rozstrzygnięcie w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny. Wynik końcowy tej oceny powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 Kpa.

Powyższym przepisom w sprawie niniejszej uchybiono, bowiem materiał dowodowy, na etapie jego zgromadzenia poddanym kontroli sądu, jest niekompletny i nie daje podstaw do formułowania tak jednoznacznych ocen jak zaprezentowane w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji. W konsekwencji ustalenie bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kpa z uwagi na prawidłowość techniczną wykonanych robót było w zaistniałej sytuacji przedwczesne i jako takie nie mogło się ostać.

Przedmiotem sporu w kontrolowanym postępowaniu jest zgodność z prawem wykonania w istniejącym budynku inwentarskim robót polegających na dostosowaniu jego części do pełnienia funkcji pomieszczenia udojowego. W sprawie bezspornie ustalono, że roboty polegały na wykonaniu w budynku ścianki działowej z pustaków wydzielającej pomieszczenie o powierzchni 3, 70 m x 3,45 m, w którym zainstalowano sprzęt służący do udoju (vide protokół z dnia 24 sierpnia 2005 r. k. 12 akt adm. I inst. oraz protokół z dnia 27 kwietnia 2006 r. k. 17 akt adm. II inst.).

Z akt sprawy można wyprowadzić wniosek, że powyższe czynności określane przez organy jako "przystosowawcze" (takiego sformułowania użyto w sentencji rozstrzygnięcia organu I i II instancji), zostały poddane procedurze legalizacyjnej na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wskazuje na to treść postanowienia z dnia 13 września 2005 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia w części budynku obory (k. 34 akt adm. I inst.) wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. budowlanego, czy następujące sformułowanie uzasadnienia decyzji organu II instancji: "W zaistniałej sytuacji nie występuje konieczność nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane jakichkolwiek czynności faktycznych, jako kontynuacja wszczętej procedury z art. 50 ustawy prawo budowlane".

Wymienione przepisy art. 50 i 51 pr. budowlanego dotyczą nielegalnego prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa lub też w innych okolicznościach niż wymienione w przepisach art. 48 i 49b tej ustawy, wymagających zgłoszenia. Jednakże dla ustalenia, że uregulowany w tych normach tryb postępowania ma w sprawie zastosowanie niezbędne jest wstępne zakwalifikowanie kontrolowanych robót jako "innych niż budowa" (art. 50 pr. budowlanego). Nie można bowiem wykluczyć, że takie wstępne badanie doprowadzi do stwierdzenia, że wykonane przez inwestora czynności objęte są zakresem przedmiotowym innych przepisów niż art. 50 pr. budowlanego lub też że w ogóle nie podlegają ocenie z punktu widzenia norm tej ustawy.

W sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej kierunku nie było prowadzone, pomimo że charakter i zakres przedmiotowych prac, polegających na dostosowaniu części budynku inwentarskiego do roli pomieszczenia udojowego, nie jest tak jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, jak przyjęły to organy nadzoru budowlanego. W ocenie sądu rozstrzygnięcie co do ich zgodności lub niezgodności z prawem wymagało szerszej analizy w kontekście przepisów prawa budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika bowiem, na jakiej podstawie organ zakwalifikował sporne prace na podstawie art. 50 pr. budowlanego jako "inne niż budowa roboty budowlane". Zabrakło wszechstronnej analizy przeprowadzonej przede wszystkim w kontekście odpowiednich definicji zawartych w tzw. słowniczku pr. budowlanego (art. 3) - pod kątem ewentualnego zakwalifikowania do jednej z wymienionych tam kategorii (budowa, inne roboty budowlane) lub wykluczenia takiej kwalifikacji, z uwzględnieniem przepisów art. 29 i 30 tej ustawy określających warunki legalności prowadzenia robót budowlanych w wypadku ustalenia, że są objęte zakresem przedmiotowym pr. budowlanego.

Dalej podnieść trzeba, że w wyniku spornych prac polegających głównie na postawieniu ścianki działowej i zamontowaniu instalacji udojowej, budynek inwentarski w części jest obecnie inaczej wykorzystywany - jako pomieszczenie udojowe. Organ nie rozważył czy zakres i charakter tych prac był bliższy w dacie ich wykonywania robotom budowlanym czy zmianie sposobu użytkowania obiektu (Rozdział 6 pr. budowlanego). Jest to o tyle istotne, że wyniki powyższego ustalenia, jak to już wyżej podniesiono, mogą wywołać konieczność wdrożenia postępowania legalizacyjnego na zupełnie odmiennej podstawie niż przyjęta, w którym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem będzie wymagało dopełnienia innych formalności. Nie jest również wykluczone ustalenie, jak wskazywano, że przepisy pr. budowlanego w ogóle nie mają w rozważanym przypadku zastosowania, zatem brak jest przedmiotu postępowania, jednak wniosek ten musi być poprzedzony wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym.

Niewątpliwie zakwalifikowanie określonych robót według właściwych przepisów prawa jako prowadzonych legalnie lub nie wymaga jednoznacznego ustalenia daty ich wykonania. W sprawie zabrakło również pełnego ustalenia w tym przedmiocie, co podważa jako przedwczesny wdrożony tryb legalizacji, a następnie kończącą postępowanie w sprawie decyzję i dlatego nie może ona zostać zaakceptowana przez sąd. Wskazać bowiem trzeba, że zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 Kpa) wymaga, by ocena prawna określonych robót budowlanych następowała na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania, natomiast postępowanie legalizacyjne powinno się toczyć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego prowadzenia.

W uzasadnieniach decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej organy nie wskazały daty (okresu) przeprowadzenia czynności polegających na wydzieleniu pomieszczenia udojowego. Uprawnia to do wniosku, że okoliczności tej, podstawowej dla dokonania prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, organy nie sprawdziły. Również akta administracyjne nie wskazują, by przesłance tej poświęcono należytą uwagę w postępowaniu wyjaśniającym. Co prawda z protokołu z dnia 24 sierpnia 2005 r. wynika, że przedmiotowe prace wykonano w roku 2004 (oświadczenie inwestora, k. 12 akt adm. I inst.), z protokołu sporządzonego w dniu 27 kwietnia 2006 r. wynika, iż nastąpiło to "około trzech lat wstecz", co wskazywałoby na rok 2003 (vide k. 17 akt adm. II inst.), zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2005 r. wskazano, że "przedmiotowe pomieszczenie (udojowe) powstało w okresie 2003 - 2004" (k. 34 odwrót akt adm. II inst.) – jednak powyższych rozbieżności nie wyjaśniono. Nie pozwala to na właściwą kwalifikację wskazanych robót ani wskazanie przepisów właściwych dla oceny wykonanych robót w budynku inwentarskim, tym bardziej, że w roku 2003 r. miała miejsce obszerna nowelizacja pr. budowlanego, który to fakt nie powinien umknąć uwadze organów nadzoru budowlanego.

Przyznać trzeba, że organy podjęły próbę ustalenia stanu faktycznego sprawy wykorzystując przepis art. 81 c) ust. 2 pr. budowlanego (wezwano inwestora postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia (k. 127 akt adm. I inst.), jednak nie przeprowadziły tych ustaleń w sposób kompleksowy, a więc w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia końcowego.

Należy tylko marginalnie nadmienić, że postępowanie, w zakresie którego zostaje wydane postanowienie na podstawie art. 81 c) pr. budowlanego, może być częścią innego postępowania prowadzonego na podstawie norm w/w ustawy, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy uzasadniającego wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten ma charakter wyłącznie dowodowy (procesowy), nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty, a ma zapewnić prawidłowe wykonywanie zadań przez organy nadzoru budowlanego. Wskazuje się, że na jego podstawie można żądać od inwestora określonych dokumentów, ekspertyz i ocen technicznych dla rozstrzygnięcia sprawy również w trybie art. 51 tej ustawy (vide wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1780/04, Lex nr 179100 oraz Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006, s. 710).

Przyjmując bez uprzedniej wnikliwej analizy materiału dowodowego w kontekście odpowiednich (z właściwej daty) przepisów pr. budowlanego, że częściowa zmiana sposobu wykorzystywania budynku inwentarskiego nastąpiła bez uprzedniego zgłoszenia - organy uchybiły przepisom art. 6, 7, 77 § 1 i 80 Kpa i art. 50 i 51 pr. budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenie nie pozwala na kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zastosowanej podstawy rozstrzygnięcia, co dyskwalifikuje decyzję i zobowiązuje sąd do jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Marginalnie wskazać tylko można, że ocena kontrolowanej decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa byłaby dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdyby wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazywał, iż roboty w budynku kwalifikują się do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 pr. budowlanego, jednak z uwagi na prawidłowość techniczną ich wykonania, nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 493/04, Lex nr 169372). Do powyższych ocen nie uprawnia jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Powyżej zaprezentowana negatywna ocena zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia organu I instancji nie byłaby jednak pełna bez uwzględnienia faktu, że prawomocną (nie zaskarżoną do sądu przez strony) decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] o udzieleniu M. G. pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości G. gm. O. (k. 120). Skutkiem tego rozstrzygnięcia jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku inwentarskiego, w którym wykonano roboty budowlane poddane ocenie organów nadzoru budowlanego w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym. Dalszą konsekwencją decyzji GINB jest to, że postępowanie co do budynku inwentarskiego (uprzednio zakończone pozwoleniem na użytkowanie z [...] lutego 2001 r.) jest w toku i zostanie w nim powtórnie dokonana ocena dopuszczalności jego wzniesienia. Powyższa okoliczność nie pozostaje bez wpływu na kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie co do legalności wydzielenia pomieszczenia udojni, które nie może się dalej toczyć dopóki nie zostanie zakończone postępowanie co do budynku inwentarskiego. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek ocena zgodności z prawem prac obejmujących część obiektu budowlanego w sytuacji, gdy niepewna jest sytuacja prawna samego obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2273/06, Lex nr 334809). Niemożliwa do zaakceptowania jest w takiej sytuacji dwutorowość postępowania i ocen prawnych. Tym bardziej, że toczące się postępowanie odnośnie budynku inwentarskiego obejmie wszystkie elementy tego obiektu wymagające oceny zgodności z prawem, włącznie z wydzielonym pomieszczeniem udojni, stanowiącym jego część.

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że do czasu zakończenia przed właściwym organem postępowania dotyczącego budynku obory - w sprawie niniejszej występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uzasadniające jego zawieszenie. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy bezwzględnie zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, a zatem, że orzeczenie o zagadnieniu wstępnym powinno poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy podlegającej zawieszeniu. Niewątpliwie zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, występuje w sprawie niniejszej, bowiem o dopuszczalności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie zgodności z prawem udojni (nie tylko o możliwości jego pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia) decyduje zakończenie sprawy w przedmiocie legalności budynku inwentarskiego. Inaczej rzecz ujmując, w zależności od treści i zakresu rozstrzygnięcia o legalności budynku inwentarskiego organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej będą miały podstawy do podjęcia kontrolowanego postępowania i jego umorzenia lub zakończenia orzeczeniem merytorycznym, oczywiście w zależności od uprzedniej kwalifikacji robót.

Wobec powyższego stwierdzić również marginalnie należy, że organ odwoławczy wiedząc o niezakończonym jeszcze prawomocnie postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2001 r., co sygnalizował S. T. – nie ocenił właściwie tej okoliczności, w szczególności nie rozważył możliwości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Przedstawiona wyżej ocena zaskarżonego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania skutkowała jego uchyleniem jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku niniejszego wyroku organ prowadzący postępowanie w przedmiocie legalności wykonanych w budynku inwentarskim prac rozważy zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przed właściwym organem, pozostającego w toku na skutek decyzji GINB, postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku inwentarskiego. Jak to już wyżej podniesiono, nie zachodzi bowiem dopuszczalność orzekania w sprawie niniejszej (co do prac wykonanych później i co do części budynku inwentarskiego) do czasu orzeczenia o zgodności z prawem obiektu, w którym je wykonano. Wyłącznie wynik tego ostatniego postępowania będzie zatem skutkował możliwością merytorycznego orzekania lub bezprzedmiotowością postępowania w sprawie objętej niniejszym postępowaniem. W sytuacji, gdy w sprawie o legalność budynku inwentarskiego zostanie przeprowadzona ocena zgodności z prawem wykonania pomieszczenia udojni, powstanie bezprzedmiotowość dokonywania tej oceny w sprawie niniejszej. Brak orzeczenia w tym przedmiocie w postępowaniu dotyczącym budynku spowoduje, że "odżyje" możliwość tej oceny w niniejszym przypadku. Wówczas również (a więc gdy wystąpi wskazywana wyżej możliwość merytorycznego orzeczenia co do pomieszczenia udojni) – weźmie organ pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu odnośnie konieczności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przedstawienia tej oceny w uzasadnieniu sporządzonym według zasad art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postaci części uiszczonego wpisu od skargi (w pozostałej części skarżący korzystał z przyznanego prawa pomocy – k. 26, 42) oraz kosztów dwukrotnej podróży na rozprawę (w dniach 13 marca i 09 lipca 2009 r.