Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 324/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 28 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 9 art. 28 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 259/17 w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 259/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

a) art. 13 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961, zwana dalej u.i.e.w.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo iż przepisy u.i.e.w. nie znajdowały zastosowania przy merytorycznej ocenie kwestii związanych z zatwierdzaniem projektu budowlanego i udzielaniem pozwolenia na budowę, interes prawny skarżących może być wywodzony z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., oraz błędne uznanie, że kontrola obszaru oddziaływania inwestycji powinna zostać przeprowadzona w oparciu o zapisy tej ustawy,

b) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich interpretację polegającą na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez błędne uznanie, że organ nie może dokonać odmiennej od postępowań z zakresu zagospodarowania przestrzennego (lokalizacyjnego) oraz ochrony środowiska (środowiskowego) oceny, w zakresie ustalenia przymiotu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowy, a w konsekwencji zarzucenie organowi ich pominięcia i błędnego nieprzyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i przyjęcie, że zakres stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi być oceniany przez pryzmat zakresu stron w postępowaniach lokalizacyjnym i środowiskowym i w rezultacie utożsamienie kręgów tych stron.

c) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że przyjęty za podstawy rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie budził wątpliwości a organ podjął właściwe rozstrzygnięcie (nie uznał skarżących za stronę), a w związku z tym skarga powinna być oddalona, oraz nieuzasadnione przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie przed dokonaniem oceny czy dany podmiot ma status strony powinien był zbadać "czy nie występują inne przepisy prawa materialnego w szczególności z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mają status stron postępowania" nie wskazując jednocześnie, że organ naruszył prawo, poprzez niezastosowanie któregoś z tych przepisów, mimo że taka potrzeba nie istniała a organ prawidłowo ocenił status odwołujących, a w szczególności biorąc pod uwagę istnienie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którymi organ był związany w zakresie nie dotyczącym ustalania kręgu stron.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 pkt 4 i art. 13 ust. 3 u.i.e.w., a także art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w sposób rzutujący istotnie na wynik sprawy i odpowiednio poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że decyzję organu II instancji uznano za wydaną z naruszeniem przepisu art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w ramach przepisów odrębnych tam przewidzianych nie uwzględniono art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., podczas gdy zgodnie z art. 13 ust. 3 tej ustawy, nie należał on do przepisów dotychczasowych, w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu naruszenie wymienionych przepisów, miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż organ II instancji naruszył wymienione przepisy, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem jego decyzji w wyniku wadliwej interpretacji Sądu. Gdyby bowiem Sąd nie zastosował tej wadliwej interpretacji, wówczas nie naruszyłby wskazanych przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że nie ma racji Sąd I instancji twierdząc, że przy analizie przepisów odrębnych, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących, należy stosować przepisy ustawy u.i.e.w. Określona w spornym przepisie art. 13 ust. 3 u.i.e.w. dyspozycja, by postępowania wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzone były na podstawie przepisów dotychczasowych oznacza, prowadzenie tych postępowań tak jakby normy zachowania odległości, określone w art. 4 u.i.e.w., nie obowiązywały, gdyż w przepisach dotychczasowych odległości określonej we wspomnianym przepisie nie było. Powyższa zasada dotyczy zarówno budynków mieszkalnych i o funkcji mieszanej, jak i postępowań dotyczących elektrowni wiatrowych. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), i w konsekwencji ta chwila decyduje o zakresie stosowanych przepisów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w sposób niedopuszczalny rozszerza stosowanie reguł tej ustawy. W procesie stosowania prawa nie można wyręczać ustawodawcy albo w drodze wykładni rozszerzać na podmioty prawa administracyjnego rygory, wymogi i obowiązki, których ustawa nie przewiduje. Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji zgodził się z jednej strony z poglądem, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy u.i.e.w., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, lecz uznał jednocześnie także, że interes prawny skarżących może być wywodzony również z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy u.i.e.w. Takie rozumowanie jest jednak wewnętrznie sprzeczne, gdyż z powołanego przepisu jasno wynika właśnie owa niemożność wywodzenia interesu prawnego skarżących nie tylko z powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., ale też pozostałych przepisów tej ustawy.

Wojewoda [...] podkreślił również, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu, obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje (lub może oddziaływać) na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W związku z tym zarzut pominięcia przez organ rozważań dotyczących istnienia przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska jest również nieuzasadniony, a to po pierwsze z uwagi na niewskazanie przez wnioskujących żadnych okoliczności wskazujących na konieczność ponownej analizy przepisów prawa z tego zakresu, a po drugie z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oraz uzasadnienie ich ponownego niedokonywania z uwagi na istnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i badanie przez organ jedynie jej zgodności z zamierzeniem inwestycyjnym, z pominięciem kręgu stron. Organ podniósł, że w postępowaniach lokalizacyjnym oraz środowiskowym dokonywano szczegółowych ustaleń dotyczących ich przedmiotu, a ustalony w nich krąg stron w postępowaniu, nie przesądza o pozycji strony w sprawie pozwolenia na budowę. Organ II instancji nie dokonywał już zatem ustaleń na płaszczyznach lokalizacyjnej i środowiskowej, wobec ostateczności tamtych decyzji, co niesłusznie zarzuci mu Sąd I instancji. Wnosząc skargę kasacyjną stwierdził, powołując się na poglądy wyrażone w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 697/16 oraz NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1145/15, że wskazana przez Sąd I instancji konieczność analizy dopuszczalności zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej, która może obejmować również budynek o funkcji mieszkalnej lub mieszanej, a także zarzucane przez Sąd pominięcie rozważań dotyczących istnienia przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska nie mają znaczenia przy ocenie posiadania przez stronę skarżącą przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut sformułowany w punkcie c) skargi kasacyjnej. W myśl przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uchylenia decyzji organu odwoławczego, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa poniżej. Analiza podniesionego zarzutu prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę kasacyjną w jego ramach, o czym świadczy przywołanie art. 28 Prawa budowlanego, próbuje zwalczyć stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Stwierdzić jednakże trzeba, że nie może tego skutecznie uczynić w ramach zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Zredagowany zarzut nie do końca także koresponduje z jego uzasadnieniem. Strona w uzasadnieniu stwierdziła bowiem, że "Sąd wskazał jedynie, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana nie tylko z naruszeniem przepisów prawa materialnego (tj. art. 28 pr.bud.), ale także z naruszeniem przepisów postępowania, bez sprecyzowania, które przepisy postępowania zostały naruszone". Ww. stanowisko jest nieuprawnione. Niewątpliwie Sąd I instancji wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), jak również wskazał na przepisy, które w jego ocenie zostały naruszone (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Nie można w tym względzie doszukać się wadliwości, która stanowiłaby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego wyroku.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie, albowiem są ze sobą ściśle powiązane.

Jeszcze raz należy przypomnieć, co uszło uwadze Wojewodzie [...], że podstawą wyeliminowania jego decyzji, było stwierdzenie przez Sąd I instancji, naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., przejawiające się w tym, że organ odwoławczy bez przeprowadzenia pogłębionych ustaleń i rozważań, uznał, że skarżący nie mają przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku (str. 12, 13) analizę okoliczności sprawy organ odwoławczy błędnie zawęził jedynie do okoliczności dotyczących oddziaływania ponadnormatywnego hałasu na terenie działki zainteresowanych, stwierdzając, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ pominął poczynienie rozważań, czy nie występują inne przepisy prawa materialnego – w szczególności z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska – które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mają status strony postępowania. Zaniechał rozważenia sytuacji skarżących w szerszym zakresie, tj. na płaszczyźnie innych przepisów, z których mogłoby wynikać ograniczenie zagospodarowania ich nieruchomości. Nie chodzi tu wyłącznie o ograniczenie w zabudowie działki, lecz w jej zagospodarowaniu czy niezakłóconym korzystaniu z nieruchomości w granicach wynikających ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia rzeczy. W związku z powyższym, co do zasady, zarzuty skargi kasacyjnej powinny odnosić się do ww. przepisów postępowania. Brak jest zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie, co ogranicza instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku i przemawia za uznaniem, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 841/13; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 449/13).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/11, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/11, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10, wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13).

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że słusznie wskazał Sąd I instancji, że organ przy rozstrzyganiu sprawy powinien wziąć pod uwagę przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska, które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mają status strony postępowania. Jak wyżej wskazano, organ odwoławczy analizę okoliczności sprawy zawęził jedynie do okoliczności dotyczących oddziaływania ponadnormatywnego hałasu na terenie działki zainteresowanych. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną Sąd wojewódzki nie sformułował poglądu, że zakres stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi być oceniany przez pryzmat zakresu stron w postępowaniach lokalizacyjnym i środowiskowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie również Sąd Wojewódzki przyjął, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, zwana u.i.e.w.), w tym przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.ew., nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy.

Wprawdzie przepis art. 13 ust. 3 u.i.e.w. stanowi, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, jednakże nie oznacza to, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), nie może odbywać się przez pryzmat tej ustawy. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie u.i.e.w., normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 u.i.e.w., w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Zatem przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę [...] w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17.

Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, które w gruncie rzeczy dotyczą błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.