Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 465/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9, art. 14 ust. 8, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 roku sprawy ze skargi H.R., K.R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] roku nr XXIX/177/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz H.R. i K.R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXIX/177/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.), oraz po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 18, poz. 291 i zaczęła obowiązywać z dniem 19 kwietnia 2010 r.

Uchwalony powyższą uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objął teren położony w miejscowości [...], oznaczony numerami działek [...].

Na powyższą uchwałę Rady Gminy skargę wnieśli H.R. i K.R.. Zaskarżonej uchwale zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie ich wniosku z dnia [...] marca 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r., w szczególności:

- art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

- art. 2, 7, 8, 9, 20, 21, 22, 31, 32, 64, 77 i 87 Konstytucji RP

- art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 36, 80, 233 Kodeksu posterowania administracyjnego;

- szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 7 ust 1 pkt 3 oraz art. 90 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 3 ust 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i zbiorowym odprowadzeniu ścieków;

- §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin poprzez: brak faktycznego i prawnego uzasadnienia co do celowości przeznaczenia części terenu planu na tzw. działki zagrodowe; użycie w planie nielegalnej definicji pojęcia zabudowa zagrodowa; brak wskazania sposobu ustaleń wielkości minimalnej zabudowy zagrodowej;

- narażenie finansów publicznych na niczym nieuzasadnione opracowanie planu, a w wyniku jego uchwalenia świadomą rezygnację z przyszłych dochodów Gminy w postaci podatków od nieruchomości, opłat ze sprzedaży usługi zaopatrzenia w wodę, podatków podmiotowych;

- § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 9 ust 3 pkt 2, § 10 ust 1 pkt 1, skarżonej uchwały.

Wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę podnieśli, iż w dniu [...] października 2006 r. złożyli wniosek do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wraz z określeniem zasad podziału nieruchomości w obrębie [...] na działkach nr [...]. Do dnia wniesienia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, tj. do 28 maja 2010 r., wydanych zostało sześć decyzji Wójta Gminy, odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Wszystkie te decyzje były za każdym razem uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. skarżący jako właściciele działek wskazanych jak na wstępie, złożyli wniosek o zmianę zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, z przeznaczeniem działek na funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy poinformował o rozpatrzeniu wniosku skarżących w terminie późniejszym.

Na mocy uchwały Rady Gminy Nr XVII/116/2008 z dnia [...] października 2008 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla części terenu, który w przeważającej części stanowi własność skarżących, z cyt: "przeznaczeniem pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej". W związku z podjętą uchwałą, pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., skarżący złożyli kolejny wniosek, tym razem dotyczący uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego ich gruntów z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową jednorodzinną..

Pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., skarżący zostali poinformowani, że procedura planistyczna jest długotrwała, natomiast w zakresie uwag do planu będą mogli się wypowiedzieć później, jak zostanie wyłożony do publicznej dyskusji. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., skarżący poinformowali Wójta, iż oczekują właściwego rozpoznania wniosku, stosownie do dyspozycji art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., Skarżący zostali poinformowani, że podjęto kolejną uchwałę w sprawie ich gruntów, tym razem dotyczącą zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Następnie, pismami z dnia [...] listopada 2009 r., osobno do studium i osobno do planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wnieśli "uwagi, protest, sprzeciw i skargę", które w administracyjnym trybie nie zostały rozpoznane i na które nie otrzymali odpowiedzi, pomimo uchwalenia przedmiotowego planu.

Zdaniem skarżących uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi ewidentne zablokowanie planowanego przez nich przedsięwzięcia.

Aby nie przychylić się do wniosku skarżących z dnia [...] października 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla ich zamierzenia, opracowano plan zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w akcie prawa miejscowego, wykazując szereg naruszeń. Rada Gminy nie uwzględniła wezwania, nie odnosząc się jednakże zdaniem skarżących do meritum sprawy.

Przywołane w zarzutach regulacje Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazują na obowiązek poszanowania prawa własności, urzeczywistnienie zasad sprawiedliwości społecznej, jak również równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną. Skarżona uchwała w oczywisty sposób narusza przywołane regulacje prawne. Rada Gminy nie wykazując żadnego interesu publicznego, jak też interesu celu publicznego, ograniczyła prawo do decydowania o własności należącej do skarżących. W szeroko przyjętym orzecznictwie sądowym w sposób wyrazisty eksponowane jest stanowisko, iż jest nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną prawa własności sytuacja, kiedy gmina projektując rozwiązania planistyczne, kieruje się własnym, niczym nie uzasadnionym interesem, nawet jeśli w niedalekiej przyszłości wywołałoby to skutki ekonomiczne, które mogą ją dotknąć, z pola widzenia tracąc interes właścicieli gruntów i ich równe traktowanie wobec prawa. W demokratycznym państwie prawa, nie ma miejsca na sztywno pojmowaną zasadę jednego interesu nad innym, zwłaszcza interesu publicznego nad prywatnym, którego Rada Gminy nie wykazała.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wprawdzie do ustaw, które ograniczają sposób wykonywania prawa własności, jednakże plan zagospodarowania przestrzennego nie może być sposobem ograniczenia chronionej konstytucyjnie swobody zagospodarowania gruntów, czy też swobody działań gospodarczych. Nakazywanie przez Gminę prowadzenie działalności gospodarczej związanej z produkcją rolną na gruntach stanowiących bardzo niską klasę bonitacyjną (kl.V,VI – nieużytki), definiując w planie na tzw. działki zagrodowe, gdzie Gmina dla swoich gruntów tak nie stanowi, jest istotnym naruszeniem przywołanych powyżej regulacji prawnych. Ustrojodawca dopuszcza ograniczenie działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, czego w skarżonej uchwale brak. Gmina przyjęła zasadę, że winna najpierw swoje grunty przekształcać w działki budowlane poprzez uchwalanie cząstkowych planów zagospodarowania przestrzennego, a następnie je zbywać, natomiast osobom fizycznym ograniczać we wszelaki sposób ich prawa – czego dowodem jest sprawa skarżących z wniosku z dnia [...] października 2006 r., jak również m.in. uchwała Nr XXIX/173/09 Rady Gminy podjęta na tej samej sesji z dnia [...] grudnia 2009 r., uchwalająca plan w zakresie działek dla gruntów gminnych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Równość podmiotowa została więc w zakresie praw w sposób wyrazisty naruszona.

Uzasadniając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podnieśli, iż na skutek uchwalenia zaskarżonego planu doszło do istotnego naruszenie prawa w zakresie ograniczenia decydowania przez właścicieli gruntów w zakresie zagospodarowania swoich gruntów. Ponadto opracowujący skarżony plan w żaden sposób nie wykazał, iż wniosek Skarżących w przedmiocie przeznaczenia terenu na gruntach stanowiących ich własność pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jest sprzeczne i w jakikolwiek sposób narusza ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Nie wykazano że wniosek Skarżących co do przeznaczenia terenów będących ich własnością, nie da się pogodzić z istniejącą i zastaną zabudową. Przy właściwym sporządzeniu obszaru analizowanego, w sposób bezsporny należy stwierdzić, iż w zdecydowanej, przeważającej jej części, teren zabudowany jest budownictwem jednorodzinnym, sporadycznie wielorodzinnym, natomiast działki zagrodowe – przy zastosowaniu w sposób właściwy normy prawnej definiującej pojęcie działki zagrodowej – nie występują, chyba, że opracowujący zalicza do nich ogródki przydomowe. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, a niewątpliwie stosując w opracowanym planie koncepcję zabudowy zagrodowej, plan ten narusza zasadę ładu przestrzennego.

Przystąpienie do sporządzenia planu uchwałą Nr XVII/116/2008 Rady Gminy z dnia [...] października 2008 r. naruszyło normę zawartą w art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., bowiem nie można na etapie przystępowania do sporządzania planu ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu (wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 64/05). Ponieważ w wymienionej uchwale w § 1 określono, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie miejscowości [...] z przeznaczeniem pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej, zgodnie z przytoczonym wyżej wyrokiem NSA, poważnie naruszono procedurę w przedmiocie końcowego uchwalenia aktu prawa miejscowego. Już na samym początku zostało zatem przesądzone, co zostanie uchwalone przez Radę Gminy, natomiast dalsze jego procedowanie, stanowiło wyłącznie wypełnienie obowiązków ustawowych procedury, co świadczy o pozorności podmiotowego traktowania skarżących. W ich ocenie fakt ten stanowi poważną przesłankę do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r., skarżący wnieśli o zmianę zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, z przeznaczeniem należących do nich gruntów na funkcję mieszkaniową, jednorodzinną. Natomiast pierwszą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego podjęto dnia [...] października 2008 r., a następnie w dniu [...] lutego 2009 r. podjęto drugą uchwałę o przystąpieniu do zmian w studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wskazuje na kolejną przesłankę niezgodności w zakresie kolejności uchwalania aktów, bądź ich brak (wyrok WSA w Łodzi z 27 listopada 2007 r., II SA/Łd 473/07). Według skarżących stanowi to również dowód potwierdzający fakt dopasowania studium do podjętej wcześniej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 32 u.p.z.p. stanowi, iż dopiero po podjęciu uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Zgodnie z art. 29 u.p.z.p. akt prawa miejscowego wchodzi w życie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Skarżący podnieśli, iż zaskarżony przez nich akt został obarczony poważną wadą prawną, gdyż uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nie zawiera pełnego tekstu. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały stwierdza, iż integralną częścią uchwalonego planu są załączniki. Ogłoszony w akcie załącznik nr 2, otrzymał brzmienie niezgodne z § 1 skarżonej uchwały, a załącznik tak ważny dla skarżących, którego brak uniemożliwia odniesienie się w zakresie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do miejscowego planu zagospodarowania, nie został wcale ogłoszony.

Nadto skarżący wskazali na szereg niekonsekwencji zawartych w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. polegających na przyjęciu budowy studni na terenach objętych planem, pomimo iż w bliskim sąsiedztwie znajduje się sieć wodociągowa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Rada podniosła, że dla przedmiotowego obszaru brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego brak sprawiał, że prawidłowe gospodarowanie przestrzenią było znacznie utrudnione, a zgodnie ze złożonym przez skarżących wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie numerami [...], ich właściciele zamierzali wybudować 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami. Wobec wniosku sprzecznego ze studium, w celu określenia sposobu przeznaczenia tego obszaru, niezbędne stało się opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" (uchwała Nr VIII/45/2003 Rady Gminy z dnia [...] lipca 2003 r.), przedmiotowy obszar określono bowiem jako teren przeznaczony pod produkcję rolną.

Ponadto Wójt Gminy przystępując do sporządzenia planu dla przedmiotowego obszaru dokonał analizy dotyczącej jego zasadności. W analizie uwzględniono m.in. sposób użytkowania terenów, strukturę własności gruntów, istniejące zainwestowanie, a także kierunki polityki przestrzennej zawarte w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesieniu do analizowanego terenu. Wyniki analizy wskazały, iż w celu prawidłowego zagospodarowania omawianego obszaru tworzącego z przyległymi terenami harmonijną całość uzasadnione było podjęcie prac nad podjęciem planu, a wyniki analizy zawarte zostały w uzasadnieniu uchwały nr XVII/116/2008 Rady Gminy z [...] października 2008 roku.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 15 i art. 16 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pełni zachowana została również procedura uzgodnień planu, o której mowa w art. 17 ustawy. Wojewoda badając zaskarżoną uchwałę stwierdził jej zgodność z prawem, czemu dał wyraz w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. przekazanym Wójtowi Gminy.

Ustalenia faktyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i niezadowolonemu właścicielowi nieruchomości może wydawać się, iż jego prawo doznaje ograniczeń. Uchwalanie miejscowych planów, jako zadanie własne gminy, ma jednak na celu również ochronę ładu przestrzennego. Naruszenie zapisami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Taka sytuacja może się zdarzyć w każdym przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwalenia planu dokonuje Rada Gminy, którą stanowią wybrani przedstawiciele wspólnoty samorządowej spośród mieszkańców gminy. Zatem skoro wolą Rady Gminy, która ma obowiązek kierować się dobrem całej wspólnoty, było przeznaczenie terenu w sposób określony w planie, to należy uznać, iż organ ten nie miał zamiaru przedkładania interesu jednostkowego skarżących ponad interes całej wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżące wyczerpały ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XXIX/177/09 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. z 2010 r. Nr 18, poz. 291).

Wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących powołaną uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. jest pismo skarżących dnia [...] kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu – 21 kwietnia 2010 r.), w którym zawarto szereg zarzutów wobec powyższej uchwały. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują jednak dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

Stosownie do treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., II SA/Kr224/08, LEX 506897). Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje szczególne względem ustawy o samorządzie gminnym kryteria oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ustawodawca nie zdefiniował użytych w tym przepisie pojęć "zasady sporządzania planu miejscowego" oraz "tryb sporządzania planu miejscowego", jednak należy przyjąć, że "zasady sporządzenia planu miejscowego" dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2006 r., II SA/Po 692/06, LEX nr 475253). Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu.

W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstową i graficzną) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot (wprowadzone ustalenia) określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził wymóg sporządzenia projektu planu miejscowego w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Również rada gminy, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, ocenia zgodność projektu planu ze studium, bowiem plan miejscowy może być uchwalony jedynie po stwierdzeniu przez organ gminy o jego zgodności ze studium.

W niniejszej sprawie Rada Gminy, przystępując do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu obejmującego wskazane na wstępie działki, przesądziła w podjętej w tym przedmiocie uchwale Nr XVII/116/2008 z dnia [...] października 2008 r. o przeznaczeniu tych działek "pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej". W konsekwencji procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżoną uchwałę z dnia [...] grudnia 2009 r. już na swym początkowym etapie została obarczona istotną wadą. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2005 r., II OSK 64/05 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), wyłącznym przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia samego planu (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 146). Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania planu (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję rada gminy nabędzie dopiero na etapie uchwalania samego planu. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie – w załączniku graficznym – granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych.

Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09), nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zatem studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, o charakterze analityczno-badawczo-regulacyjnym, który określa politykę przestrzenną gminy. Uregulowany w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zakres związania przez studium organów gminy należy rozumieć w ten sposób, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla jej organów wykonawczych charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących – przy ich uchwalaniu (wyrok NSA z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uchwalenie studium stanowi etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z 10 lipca 2008 r., II SA/Gd 4/08). W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08).

Jak już wyżej wskazano, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu obejmującego wskazane na wstępie działki została podjęta w dniu [...] października 2008 r. Obowiązujące wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało przeznaczenie tych terenów pod produkcję rolną bez możliwości zabudowy. Dopiero w dniu [...] lutego 2009 r., gdy trwała już procedura planistyczna odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Oznacza to, że procedura planistyczna odnośnie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej gminy jest uchwała w sprawie studium. W uchwale tej określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.). Istotne z punktu widzenia kolejności działań przy uchwalaniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Z powyższego punktu widzenia taką kolejność działań trudno uznać za prawidłową. Mając na uwadze, iż procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z przewidzianą w ustawie kolejnością, to tym samym naruszenie kolejności tych działań ocenić należy negatywnie. Prace planistyczne wykonywane pod rządami nieaktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania winny zostać przerwane i rozpoczęte od nowa po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Skoro bowiem studium stanowi podstawę i punkt wyjścia dla jakichkolwiek dalszych prac planistycznych, to trudno zgodzić się z praktyką, która w rzeczywistości zamiast dostosowywać przepisy planu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w rzeczywistości dopasowuje studium do postanowień projektu planu.

Zachowania wskazanej powyżej kolejności działań planistycznych, które wypływają z istoty samego procesu planowania przestrzennego, należy się domagać od organów także z tego powodu, iż wynik owych działań stanowi prawo miejscowe. Zasada legalizmu wymusza na prawodawcy obowiązek przestrzegania przepisów prawa także w trakcie jego stanowienia. Trudno bowiem pogodzić się koniecznością przestrzegania prawa, którego powstanie urąga regułom legalności już w procesie jego tworzenia (wyrok WSA w Łodzi z 27 listopada 2007 r., II SA/Łd 473/07).

Wprawdzie w ostatnim z przywołanych wyroków wyrażono pogląd, że tego rodzaju naruszenie prawa samo w sobie nie jest na tyle istotne, aby być podstawą stwierdzenia nieważności planu, jednak w niniejszej sprawie, w połączeniu z opisanym wyżej rozstrzygnięciem o przeznaczeniu gruntów już na etapie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi to naruszenie procedury planistycznej na tyle poważne, że uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonego planu z obrotu prawnego. Nie chodzi jedynie o to, że zmiana studium była opracowywana równolegle z przygotowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż co do zasady organy gminy powinny przystąpić do prac nad projektem planu dopiero po uchwaleniu zmiany studium. W zaistniałym stanie rzeczy najistotniejsze jest to, że nie tylko cały proces przygotowania planu, ale również cała procedura poprzedzająca uchwalenie zmiany studium posłużyły do formalnego usankcjonowania przeznaczenia gruntów, które zostało przesądzone już w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu z [...] października 2008 r. Wszystkie działania składające się na procedurę planistyczną okazały się zatem fikcją. Nie zmienia tego fakt, że uchwalając w dniu [...] grudnia 2009 r. zaskarżony plan, mając na względzie zadośćuczynienie wymogowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Rada Gminy stwierdziła formalną zgodność planu z obowiązującym studium, zmienionym w tym samym dniu, bezpośrednio przed uchwaleniem planu.

Tym samym pozbawiono skarżących możliwości zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr XXIX/175/09 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i możliwości poddania jej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia trybu sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, nastąpiło w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200, 202 § 2 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.