Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 380/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 i inne
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. sprawy ze skarg J. D. i Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. D. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r., znak [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2012r. Nr [....] , znak [....] , złożonych przez Stowarzyszenie [....] oraz J.D. , R.F. i innych......, , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2012 poz. 647 ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na poniższe okoliczności.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r. Nr [....] , znak [....] , Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy w wniosku K.T. z daty 18 lipca 2007 r. dla zamierzenia budowlanego pn. " Budowa zespołu budynków hotelowo - biurowo - usługowych z układem komunikacyjnym, miejscami postojowymi, wjazdem oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] obr. [....] jedn. ew. [....] przy ul. [....] w K", stwierdzając w uzasadnieniu, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyło Stowarzyszenie [....] podnosząc szereg zarzutów.

Stowarzyszenie wskazywało m.in., że przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną przeznaczoną na realizację inwestycji budowlanej o gabarytach określonych zaskarżoną decyzją.

Wniosek inwestora z dnia 18 lipca 2007 r. jest niekompletny z uwagi na brak sprecyzowania gabarytów inwestycji, brak wskazania ilości budynków wchodzących w skład zamierzenia inwestycyjnego, a także nie wskazania w sposób właściwy parametrów dla wszystkich projektowanych budynków na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nastąpiło błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego poprzez wadliwe określenie frontu działki, co skutkuje przyjęciem niewłaściwego terenu poddanego analizie (zwłaszcza mając na względzie inny typ zabudowy poza obszarem przyjętym do analizy).

Brak jest w obszarze analizowanym wyodrębnionej funkcji hotelowej oraz biurowej.

Organ pierwszej instancji odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy od strony ul [....] , zaś w sprawie winien wyznaczyć 2 linie zabudowy.

Także same parametry, takie jak: wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, zostały wyznaczone w sposób błędny.

Inwestycja nie posiada prawidłowych warunków obsługi komunikacyjnej oraz bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (tj. ul....), a w aktach sprawy brak informacji o kolizji przedmiotowej inwestycji z magistralą ciepłowniczą przebiegającą po stronie południowo - zachodniej przedmiotowej działki.

Stowarzyszenie zarzucało również naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania oraz wielokrotnych zmian, jakie następowały w treści decyzji na etapie prowadzonego postępowania.

Ponadto Stowarzyszenie podnosiło, że treść samej analizy architektoniczno - urbanistycznej budzi liczne wątpliwości, a także, iż na etapie prowadzonego postępowania nie odniesiono się do opinii prof. A.B. , która w swej treści negatywnie opiniowała przedmiotowe zamierzenie budowlane.

W drugim z odwołań, złożonym przez osoby fizyczne, zarzucono m.in., że organ pierwszej instancji naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa", poprzez określenie granic obszaru analizowanego w sposób zbyt szeroki, a także, iż nie uwzględniono krytycznej opinii prof. A.B.

W ocenie wszystkich podmiotów odwołujących się, uprawnionym jest pogląd, że inwestycja narusza interes prawny stron postępowania, a z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W dalszych wywodach, czynionych po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyraziło następujące stanowisko.

Poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 ustawy.

Jak słusznie podał organ pierwszej instancji, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ( art.61 ust. 1 pkt 1 ). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym wyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające w sprawie składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając cytowaną treść § 3 ust. 1 – 2 rozporządzenia oraz wypowiedź zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. do sygn. akt IV SA/Wa 1485/05 ( co do tego, iż powyższe rozporządzenie zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania, przy określaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy w celu zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz ), należy wskazać, że powołany przepis określa minimalne granice obszaru analizowanego. Organ administracyjny uprawniony jest zatem do wyznaczenia większego niż wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszaru analizowanego, jeżeli tylko obszar ten tworzy pewną całość urbanistyczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obszar analizowany może być większy niż określił ustawodawca w rozporządzeniu. I tak, WSA w Gdańsku wskazał w wyroku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 354/11 LEX 899070), że " Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada "dobrego sąsiedztwa", może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Tak więc skoro art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, organ I instancji uprawniony jest do wyznaczenia większego - niż wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia - obszaru analizowanego, jeżeli tylko obszar ten tworzy pewną całość urbanistyczną."

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie z uwagi na zróżnicowaną zabudowę oraz chaos budowlany w okolicy działek objętych wnioskiem organ administracyjny postąpił prawidłowo wyznaczając przedmiotowy obszar poddany analizie.

W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego. przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zawiera ona część graficzna - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego - uchwalając plan miejscowy - organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady "dobrego sąsiedztwa", a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowania jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji z oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i pod ustawowej.

Zasadę "dobrego sąsiedztwa", na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Działka sąsiednia, to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i nast. ustawy. W przedmiotowej sprawie zarówno analizę architektoniczno – urbanistyczna, jak i projekt decyzji została sporządzona przez inż. arch. E.S. , wpisaną na listę [....] Okręgowej Rady Izby Architektów.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia i wbrew twierdzeniom odwołań nie jest on mniejszy niż wymagane prawem minimum, szczególnie jeżeli uwzględni się front działki, czyli tę cześć działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przedmiotowa analiza szczegółowo opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Zarzuty dotyczące wadliwości analizy są bezzasadne. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza oraz dokumentacja jest bardzo obszerna, szczegółowo charakteryzuje teren oraz cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

W trakcie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji, treść analizy oraz kwestie związane z realizacją wnioskowanej inwestycji były przedmiotem szerokich konsultacji. I tak, dnia 14 lutego 2012 r. oraz 22 lutego 2012 r. w Wydziale Architektury i Urbanistyki odbyły się spotkania (protokół ze spotkań k. 496 - 497 oraz 498 - 500), na których omawiano kwestie związane z wykonaną analizą. Do jej treści nie wniesiono żadnych uwag, przy czym obecni na spotkaniu byli: Zastępca Dyrektora ds. Urbanistyki J.W., Kierownicy Referatu: E.K. A.B. , A.P. oraz autorka analizy E.S. . Ponadto dnia 22 lutego 2012 r. obecny był także Główny Architekt Miasta Krakowa prof. A.W. .

Także w okresie wcześniejszym, przedmiotowa analiza oraz sama możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji była przedmiotem rozważań organu w szerokim gronie. I tak, dnia 8 czerwca 2010 r. odbyło się spotkanie (protokół ze spotkania k. 308 - 309), na którym obecni byli m.ni. Główny Architekt Miasta prof. A.W. Ocenie została poddana wówczas kontr-opinia prof. A.B. , a także ponownie przeanalizowano kwestie związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Podczas spotkania odniesiono się do zastrzeżeń dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji, jakie zostały wrażone w opinii prof. A.B. , uznając, że jest ona wyrazem jego indywidualnej oceny, nie znajdującym potwierdzenia w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie.

Ponadto, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r. (k. 115) zwrócił się do Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej o wyrażenie opinii dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Opinia Komisji (karta nr 121-122) została uwzględniona w sporządzanej analizie. Komisja nie kwestionowała także samego faktu realizacji przedmiotowej inwestycji.

Mając na względzie powyższe, Kolegium jest zdania, że zarzuty skarżących dotyczące braku uwzględnienia wniosków, postulatów oraz wszystkich dokumentów mogących stanowić dowód w sprawie nie znajdują pokrycia w materiale dowodowym.

Organ pierwszej instancji, z uwagi na protesty okolicznych mieszkańców względem planowanej inwestycji w sposób rzetelny odniósł się do zgłaszanych uwag. Świadczą o tym powyższe spotkania w szerokim gronie pracowników Wydziału Architektury i Urbanistyki oraz spotkanie z Radą Dzielnicy (k. nr 111), a także rozprawa administracyjna przeprowadzona dnia 27 sierpnia 2012 r., na której strony postępowania mogły wnosić wszelkie uwagi co do wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy prowadził zatem postępowanie w celu wyjaśniania wszystkich kwestii związanych z wątpliwościami zgłaszanymi przez strony.

Kolegium nie kwestionuje wyznaczonego obszaru analizowanego tym bardziej, że istniejąca zabudowa wzięta pod uwagę przez urbanistę usytuowana jest w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to między innymi działki nr [....] (budynek usługowy), nr [....] i nr [....] (hotel), nr [....] (czterokondygnacyjny obiekt biurowy).

W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego. Sporządzona w toku postępowania analiza architektoniczne - urbanistyczna w sposób kompleksowy weryfikuje zabudowę usytuowaną w tym obszarze oraz wykazuje sposób, w jaki wkomponowano nową zabudowę w istniejący stan zagospodarowania realizując w ten sposób ład przestrzenny.

W szczególności, w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczającą najbliższe dopuszczalne usytuowanie lica ściany budynku (ograniczenie nie dotyczy takich części budynku jak: okapy, gzymsy, balkony) w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [....], co stanowi kontynuację linii zabudowy lica ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [....] , bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. W nawiązaniu do powyższego, warto podkreślić, że w orzecznictwie zagadnienie wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy wywołuje wątpliwości, niemniej jednak dopuszcza się - jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy architektoniczne - urbanistycznej, właśnie takie ustalenie linii zabudowy. W szczególności, w wyroku NSA (przedstawiony w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 789/07, LEX nr. 447867), stwierdzono, że "Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy". Wyznaczenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej jest dopuszczalne. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje zatem wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej strome linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych warunki określającymi położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyrok NSA 9 września 2010 r., II OSK 1311/09 LEX nr 746463, podobne stanowisko zawiera wyrok WSA w Krakowie z II SA/Kr 194/11 niepubl.)

Przechodząc do analizy kolejnych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych należy stwierdzić, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi średnio na terenie analizowanym 27 m. Szerokość projektowanego budynku została wyznaczona na 29 metrów z tolerancją +/- 20% od strony ul. [....], od strony ul. [....] od 9 do 10 m, a od strony ul. [....] od 12 do 13 m.

Wysokość budynku została określona na 11,5 m z tolerancją technologiczną +/- 1 m od ul. [....] oraz na 13 m od ul. [....] (nawiązanie do elewacji budynku na działce sąsiedniej nr....).

Z kolei wskaźnik powierzchni zabudowy został określony jako 38% z tolerancją technologiczną -/+ 2%. Jak wynika z analizy średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 38%.

Wszystkie powyższe parametry znajdują odzwierciedlenie w treści analizy architektoniczno - urbanistycznej. Analiza terenu szczegółowo opisuje wszystkie istniejące budynki na terenie analizowanym ze szczególnym uwzględnieniem ich wysokości, szerokości, geometrii dachu, wskaźnika zabudowy. W sposób kompleksowy odnosi się także do kwestii wkomponowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w zastany ład architektoniczny. Kolegium podziela ustalenia organu pierwszej instancji, że z uwagi na zróżnicowaną zabudowę w okolicy terenu inwestycji realizacja zamierzenia budowlanego pozwoli na pewne uporządkowanie otoczenia ul. [....] . Jednocześnie należy podkreślić, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca nie bez powodu powierzył sporządzenie projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów, tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu (por. WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1157/11).

Zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając tak analizę architektoniczną –urbanistyczną, jak i projekt decyzji.

Kolegium uwzględnił okoliczność, że zabudowa w obszarze analizowanym oraz w sąsiedztwie istniejącej zabudowy jest złożona i obejmuje zarówno obiekty usługowe, handlowe, jak również zabudowę wielorodzinną. Brak jest zatem podstaw do zarzucania organowi pierwszej instancji naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Wiedza i doświadczenie zawodowe urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, charakter zabudowy istniejący w obszarze analizowanym dopuszcza realizację wnioskowanej inwestycji. Tym samym Kolegium podziela ustalenia organu pierwszej instancji w przedmiotowej kwestii.

Podsumowując tę część rozważań , sporządzona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, a zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

W toku postępowania dokonano stosownych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja posiada także dostęp do drogi publicznej (tym samym spełniona jest przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Powyższe wynika bezpośrednio z opinii Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia 20 maja 2008 r., znak [....] , z dnia 19 sierpnia 2008 r., znak [....] , oraz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 24 marca 2010r. znak [....].

W odniesieniu do zarzutów skarżących, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił opinii prof. inż. arch. A.B. , Kolegium wskazuje, iż opinia ta była przedmiotem analizy przed wydaniem decyzji - co wynika z poprzednich rozważań, zaś Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że opinia ta jest wyrazem indywidualnej oceny wyżej wymienionego i nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Podkreślenia również wymaga, że wskazana w odwołaniu uchwała Rady Dzielnicy z dnia 7 października 2008 r., znak [....] nie stanowi dowodu, który z punktu widzenia regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałby istotne znaczenie dla procedowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Nadto, decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji zamierzenia i choć wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoczęcia prac budowlanych. Określa ona tylko rodzaj inwestycji, parametry techniczne, wymagania oraz warunki jakim powinna ona odpowiadać zgodnie z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga też sprawy szczegółowego usytuowania projektowanego obiektu na działce. Organ administracji architektoniczne – budowlanej, działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego, zaś w takim przypadku nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Spełnienie ściśle określonych przesłanek Prawa budowanego skutkować będzie dopiero wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie.

Reasumując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (odnosząc się do wszystkich zarzutów, jakie strony składały w trakcie trwania postępowania), a z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi pierwszej instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W świetle aktualnie obowiązującego art. 138 § 2 Kolegium nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 12 grudnia 2012 r., znak [....] , odrębne skargi wnieśli w terminie J.D. , działając w imieniu własnym jako osoba fizyczna - zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 380/13, a także Stowarzyszenie [....] , reprezentowane przez J.D. , którą to skargę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 381/13.

Kwestionując zaskarżoną decyzję w całości J.D. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2012 r., znak [....] , oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. , a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał naruszenie :

1) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej

decyzję organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia w całości i przekazania do organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania;

2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie istnienia przesłanek do rozszerzenia granic obszaru analizowanego;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie oceny realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" w kontekście zabudowy terenu stanowiącego urbanistyczną całość;

4) art. 107 k.p.a. poprzez rezygnację z dokładnego określenia liczby budynków wchodzących w skład zamierzenia inwestycyjnego;

5) art. 10 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

6) art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i tym samym rezygnację z realizacji zasady przekonywania;

7) art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rezygnację ze wskazania w uzasadnieniu decyzji zarzutów postawionych przez stronę i ustosunkowania się do nich.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi J.D. wskazywał na za zasadnicze znaczenie prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, z powołaniem się na poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. II SA/Kr 495/11, LEX nr 993327) oraz stwierdzając, że "prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. II SA/Bk 637/09, LEX nr 559708).

Wyjaśniał następnie, że w przedmiotowej sprawie pomimo uzasadnionego w odwołaniach zarzutu błędnego ustalenia granic obszaru analizowanego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Utrzymanie w mocy decyzji obarczonej powyższym błędem prowadzi w efekcie do naruszenia podstawowej zasady planowania przestrzennego, jaką jest zasada "dobrego sąsiedztwa". Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych można poszukiwać działki sąsiedniej również w większej odległości od terenu inwestycji, jeżeli działka ta nie tylko będzie znajdowała się w granicach obszaru analizowanego ale nie będzie również ze względu na swoją zabudowę i sposób zagospodarowania odbiegała od zabudowy obszaru tworzącego urbanistyczną całość. W przeciwnym wypadku wzięcie przez analizatora pod uwagę działki odbiegającej od zabudowy innych działek i tworzącej wśród tej zabudowy pewną wyspę o odmiennym charakterze i funkcji zabudowy może doprowadzić do dalszej degradacji przestrzeni urbanistycznej. W przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w kształcie zatwierdzonym decyzjami organów obu instancji dojdzie właśnie do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa" i w konsekwencji naruszenia ładu przestrzennego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. W bezpośredniej bliskości, tj. na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, znajduje się bowiem wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności. Okoliczność ta została pominięta w rozważaniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo istotnej wadliwości polegającej na rezygnacji ze wskazania liczby budynków wchodzących w skład planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczność ta nie podlegała ocenie organu drugiej instancji pomimo, że w odwołaniu z dnia 12 lipca 2012 r. od decyzji organu pierwszej instancji zawarty i uzasadniony został stosowny zarzut. W przypadku projektowania zespołu budynków nie można uznać za wystarczające podanie takich parametrów jak: określenie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. Jak słusznie zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. II SA/Kr 45/12) "decyzja pozbawiona tak istotnego elementu narusza art. 107 k.p.a., bowiem rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji "budowa zespołu budynków" bez określenia dokładnej ilości tych budynków fest niekompletne i z tego względu podlega uchyleniu przez sąd administracyjny" Wobec gruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wskazującego, że nawet w przypadku poszczególnych parametrów mającego powstać budynku w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać dokładny wymiar każdego z parametrów, względnie określić poszczególne parametry w tzw. "widełkach", rezygnację z określenia dokładnej liczby budynków należy uznać za rozwiązanie nie tylko nieprawidłowe, ale również pociągające za sobą istotne zagrożenie dla realizacji ogólnych wymagań ładu przestrzennego.

Organ drugiej instancji nie ustosunkował się do większości zarzutów podniesionych tak w odwołaniu skarżącego , jak i odwołaniu Stowarzyszenia [....] . Obowiązek wnikliwej oceny zarzutów dotyczy zwłaszcza postępowania prowadzonego w drugiej instancji i związany jest z realizacja zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. ( tak wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wa 1693/06). Zatem należy przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję naruszyło także normę art. 11 k.p.a. Na znaczenie oceny przez organ administracji publicznej poszczególnych podniesionych przez stronę zarzutów i skutki jej nie dokonania zwrócono również uwagę w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1802/06, NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97. Dokonane naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oznacza także, że nie została w sposób prawidłowo zrealizowana norma wynikająca z art. 8 k.p.a., nakazująca organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną.

Skarżące Stowarzyszenie [....] domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stowarzyszenie wskazywało na wstępie, że podtrzymuje wszystkie uwagi zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustosunkowało się do przedstawianej argumentacji w sposób wybiórczy, natomiast w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów i uwag. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało ogólnikowo i schematycznie kwestie odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy oraz wielkości obszaru analizy. W materiale dowodowym powołano tylko te pisma, które dopuszczały do realizacji inwestycje, a pominięto całkowicie stanowiska opinia prof. B. , stanowisko R. L. oraz innych architektów i urbanistów będących autorytetami urbanistycznymi K. , które były przeciwne tej inwestycji. Nie dość, że Kolegium nie odniósł się do zarzutów i uwag, przemilczało sprawy istotne mające wpływ na rozstrzygnięci, to w uzasadnieniu decyzji zawarło nieprawdziwe stwierdzenie ( strona 9), że strony nie wniosły uwag do zamierzenia inwestycyjnego. Jako dowody przeczące takiemu stwierdzeniu zostały załączone do skargi zawiadomienie o zabraniu materiału dowodowego ( pismo z dnia 23 maja 2012 r.) oraz odpowiedź na powyższe w formie pisma z uwagami do inwestycji z dnia 5 czerwca 2012 r., skierowanego do UMK - na ręce Zastępcy Prezydenta ds. Rozwoju Miasta K. P. E. K.

Kolegium całkowicie przemilczało zaniedbania organu pierwszej instancji w kwestii żądania od inwestora wprowadzenia zmian do wniosku oraz w kwestii braku zebrania dodatkowego materiału dowodowego.

Działka inwestycyjna będąca przedmiotem wniosku nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca .2012 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 12, ilekroć mowa w ustawie o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Planowana zabudowa dotyczy wąskiego pasa terenu o długości około 220 m i szerokości od ok. 18 m do ok. 20 m. Ze względu na jego wielkość i cechy geometryczne w tym znaczną długość, oraz nienormatywną głębokość, połączenie od strony krótszego boku z drogą publiczną, brak warunków obsługi komunikacyjnej przez autokary i samochody dostawcze, działka nie może zostać zabudowana przez obiekty mieszczące funkcję hotelowo - biurowo – usługową.

W dalszej części , w kolejnych punktach, Stowarzyszenie rozwijało obszernie zarzuty skargi dotyczące:

1. odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy od ul. [....] oraz odstąpienie od sposobu wyznaczenie jej zgodnie § 4 pkt 1 rozporządzenia;

2. błędne wyznaczenie wielkości obszaru analizy;

3. błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynków;

4. błędne wyznaczenie wysokości elewacji frontowej;

5. błędne wyznaczenie geometrii dachu;

6. brak prawidłowych warunków obsługi komunikacyjnej oraz bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jaką stanowi ul. [....];

7. brak wskazania ilości budynków oraz szczegółowej funkcji poszczególnych budynków usługowych;

8. nie wywiązanie się z powinności wynikającej z art.7 i art.77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także art.107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę, ciągłe zmiany parametrów decyzji, niepoparte nową zabudową w obszarze analizy, brak stosownych wyjaśnień do przeprowadzanych zmian;

8.a brak sprawdzenia wszystkich wymogów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania z dnia 18 lipca 2007 r., w tym brak żądania dodatkowego materiału dowodnego 8.b. brak odniesienia się do analizy prof. Bohma, jako dowodu w sprawie;

8.c. brak dołączenia do akt sprawy decyzji: Nr [....] z dnia 28 października 2004 r., Nr [....] z dnia 19 stycznia 2010 r., Nr [....] z dnia 20 czerwca 2011 r., Nr [....] z dnia 19 października 2010 r., Nr [....] z dnia 6 listopada 2008 r.- będących w posiadanie organu, a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

8.d. skrótowe sformułowanie uzasadnienia decyzji oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów;

8.e. nieuzasadnione ciągłe zmiany parametrów decyzje na "zamkniętych" spotkaniach ( np. w protokole z dnia 22 lutego 2012 r. wyznaczono linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej ok. 35 m , wyznaczenie wysokości projektowanych budynków na poziomie 13 m);

9. W stosunku do autora analizy, przygotowującej projekt decyzji nie wywiązanie się z art. 7, 8 i art. 11 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik postępowania i nieuzasadnione pominięcie słusznego interesu skarżącej i obywateli w ustaleniu warunków zabudowy, z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, faktów i dowodów na których organ się oparł.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o ich oddalenie, podtrzymując stanowiska wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skargi popierali uczestnicy : M.J. , B.K. i inni ......, Uczestnik K.T. wnosił o oddalenie skarg jako bezzasadnych, uznając wydane w toku instancji decyzje za zgodne z prawem.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie sprawy sygn. akt II SA/Kr 381/13, ze sprawą akt II SA/Kr 380/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że obie rozpoznawane skargi zasługują na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania niesygnalizowane w skargach, co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło treści normatywnej aktu).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

W zaskarżonej decyzji dane dotyczące publikacji rozporządzenia wykonawczego podano błędnie, co pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Z zakresem tych ustaleń oraz przedmiotem rozstrzygnięcia związane są zaś pewne szczególne regulacje proceduralne i to już na etapie złożenia wniosku.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Nie jest możliwe wykonanie przez organ administracji publicznej w sposób właściwy obowiązku zbadania spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisach odrębnych bez jednoznacznego sprecyzowania przez wnioskodawcę zamiaru co do realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a organ ten z uwagi na skargowy charakter postępowania nie ma kompetencji do zastępowania inwestora w określaniu tego zamiaru.

Analizując zagadnienia dotyczące wymogów przewidzianych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz z tym związane należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej do wniosku z dnia 18 lipca 2007 r. inwestor dołączył wymagane mapy. Nieistotne z uwagi na przedmiot zamierzenia są dane żądane w przypadku lokalizacji składowiska odpadów. W pozostałości wniosek budzi jednak zastrzeżenia. Inwestor co prawda był wzywany o usunięcie braków wniosku, ale organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na wszelkie występujące barki, względnie także na nieścisłości, niedokładności i wewnętrzne sprzeczności wniosku w relacji do załączników, które uniemożliwiały zarówno przeprowadzenie właściwej analizy, jak i wydanie rozstrzygnięcia.

Ta negatywna uwaga odnosi się do nie określania ani w treści wniosku, ani na wezwanie z dnia 20 lipca 2008 r. konkretnych danych dotyczących zapotrzebowania na wodę i energię dla zamierzenia – w tym poszczególnych budynków, lecz odesłanie w tym zakresie do wskazań mających znajdować w dokumentach złożonych przy protokole czynności z dnia 3 sierpnia 2007 r., uzyskanych od jednostek organizacyjnych będących dostawcami mediów. Z powołanych regulacji wynika, że inwestor nie ma obowiązku przedstawiania dokumentów dotyczących uzbrojenia terenu innych niż kopia mapy zasadniczej (przy jej braku – kopii mapy katastralnej), winien natomiast podać w treści wniosku konkretne zapotrzebowania na określone media. Te bowiem wskazania podlegają ocenie organu właściwego w sprawie, który już na wstępie winien rozważyć czy zapotrzebowanie na media podano w sposób adekwatny do przedmiotu zamierzenia. Powyższe jest punktem wyjścia do dalszego wyjaśnienia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Uwzględniając treść powyższych dokumentów należy zwrócić uwagę na fakt, że z informacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 30 lipca 2007 r. wynika pośrednio podane przez inwestora zapotrzebowanie na wodę, co ma wpływ na ilość odprowadzanych ścieków sanitarnych. Przedmiotowa informacja w pozostałości nie powala jednak na stwierdzenie, że uzbrojenie istniejące w rejonie planowanego zamierzenia jest wystarczające do jego obsługi w tym zakresie, co winien wyjaśnić organ przed wydaniem decyzji.

Informacja [....] Oddział w K. z dnia 7 sierpnia 2007 r. również ujawnia pośrednio zapotrzebowanie w zakresie energii elektrycznej dla przedmiotowej inwestycji, przy czym wynika z niej, że oczekiwane zasilanie wymaga przez przyłączeniem do sieci realizacji tam opisanej, odrębnej inwestycji ( budowa sieci transformatorowej wewnętrznej wolnostojącej, budowa linii kablowych od miejsc wcięcia w istniejąca linie kablową do projektowanej stacji transformatorowej, budowa sieci rozdzielczej nn od projektowanej stacji ). Nie jest wiadomym przy tym, czy taka inwestycja winna zostać zrealizowana wyłącznie w granicach terenu objętego wnioskiem.

O ile kolejne informacje - [....] Zarządu Komunalnego w K. z dnia 23 lipca 2007 r. - dotyczące odprowadzania wód opadowych, oraz [....] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. w T. - o warunkach przyłączenia do sieci gazowej, wskazują, że uzbrojenie terenu dla zamierzenia jest dostateczne, to jednak z tych dokumentów nie wynika, jakie konkretnie zapotrzebowanie zostało w nich uwzględnione. W tym zakresie inwestor nie usunął zatem braków wniosku, także w sposób pośredni.

Informacje zawarte w tych dwóch dokumentów budzą zaś dalsze wątpliwości albowiem z treści wniosku inwestora z dnia 18 lipca 2007 r. wynika, że w ramach zamierzenia, w granicach terenu objętego wnioskiem, planuje on nie tylko budowę zespołu budynków, ale także rozbudowę sieci gazowej, energetycznej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, żądając również w tym zakresie ustalenia warunków zabudowy. Nadto z dalszej części wniosku wynika, że dotyczy on rozbudowy także sieci wodociągowej, zaś inwestor podaje nawet, że wniosek dotyczy rozbudowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, które zaliczane są do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Takie stwierdzenia zawarte we wniosku, w powiązaniu z dostarczonymi dokumentami rodzą pytanie, czy planowana w ramach terenu objętego jego granicami rozbudowa sieci jest elementem większej inwestycji, względnie - co inwestor rozumie pod pojęciem rozbudowy wymienionych sieci. O dalsze sprecyzowanie wniosku w tym zakresie inwestor nie był jednak wzywany.

W toku postępowania wyżej wskazane oświadczenia utraciły ważność, zaś w ich miejsce inwestor przedstawił :

1.Informację techniczną Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 23 kwietnia 2012 r., z której wynika, że doprowadzenie wody do przedmiotowej zabudowy wiązałoby się z rozbudową miejskiej sieci wodociągowej w nawiązaniu do wodociągu na wysokości ul. [....] ( który będzie dopiero rozbudowywany), poprowadzeniem sieci wodociągowej wzdłuż ul. [....] do spięcia z kolejnym wodociągiem ( hydrant końcowy na wysokości ul......) i dalej na wysokości projektowanej inwestycji do spięcia z wodociągiem w ul. [....] . Taki opisy w powiązaniu z mapami naprowadza, że konieczna do realizacji inwestycja przekracza znacznie granice terenu objętego wnioskiem. Również odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych z terenu przedmiotowej inwestycji można przewidzieć w oparciu o miejski kanał sanitarny biegnący wzdłuż ul. [....] ( na wysokości ul.....), poprzez rozbudowę miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Inwestor może rozbudować miejskie sieci wod.kan. na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz podanych w oświadczeniu o warunkach przyłączenia. Pismo to zawiera szereg innych informacji, w tym dotyczących możliwości pobrania druków umowy, której podpisanie zostanie poprzedzone wydaniem oświadczenia o warunkach przyłączenia.

2 Oświadczenie [....] Dystrybucja S.A. Oddział w K. z dnia 30 marca 2012 r., z którego wynika, że przyłączenie przedmiotu zamierzenia do sieci będzie wymagać budowy linii kablowej niskiego napięcia z rozdzielni nn stacji trarnsformatorowej nr [....], przy czym przedmiotowe oświadczenie wydaje się uzyskania warunków zabudowy/decyzji ULICEP dla obiektu.

3. Oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej, wydane przez [....] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. w T. dnia 15 marca 2012 r., z którego wynika, że takie przyłączenie będzie możliwe do istniejącego gazociągu niskiego ciśnienia, zlokalizowanego w K. ul. [....] na dz. [....] .

Co do możliwości przyłączenia inwestycji do kanalizacji opadowej aktualnych informacji brak.

W aktach organu pierwszej instancji znajduje się też pozytywna informacja Miejskiego Przedsiębiorstwa [....] S.A. w K. z dnia 20 marca 2009 r. o możliwości przyłączenia przedmiotowej inwestycji do miejskiej sieci ciepłowniczej, z której jednakże wynika fakt lokalizacji na terenie zamierzenia trzech ciepłociągów oraz kolizja zamierzenia z dwoma z nich, których odcinki trzeba przebudować. Konieczność usunięcia kolizji uzbrojenia ( w tym zachowania odległości przy lokalizacji zabudowy od ciepłociągu ) nie stanowi przesłanki negatywnej do ustalenia warunków zabudowy albowiem te kwestie podlegają rozwiązaniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

W sprawie niniejszej, na podstawie powyższego materiału, organy obu instancji uznały za spełnioną przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. pomimo, że jak dotąd brak ku temu podstaw. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U.z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.- dalej u.g.n. ), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z powołanych przepisów wynika zatem wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi, natomiast przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu nie wtedy, gdy istnieje potencjalnie możliwość jego wykonania, lecz jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Takiej umowy zawartej przez inwestora z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. w aktach administracyjnych brak, zaś inwestor przed wydaniem decyzji nie został pouczony przez organ pierwszej instancji w trybie art. 9 k.p.a. o powinności jej przedstawienia występującym stanie faktycznym.

Nadto, nie wyjaśnieniu rzeczywistej treści wniosku inwestora oraz brak stosownych ustaleń ze strony organów obu instancji wydających w sprawie niniejszej decyzje powoduje, że nie można sensownie powiązać tego materiału z żądaniem inwestora dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy wszystkich sieci w granicach terenu objętego wnioskiem. Z warunków technicznych przyłączenia v Dystrybucja S.A. Oddział w K. z dnia 30 marca 2012 r., a także [....] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. w T. z dnia 15 marca 2012 r. wynika, że nie zachodzi potrzeba rozbudowy sieci, także w granicach terenu objętego wnioskiem. Informacja Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 23 kwietnia 2012 r. wskazuje co prawda na konieczność rozbudowy sieci, ale jak się wydaje nie w granicach terenu objętego wnioskiem. W kontekście planowanej przez inwestora rozbudowy sieci kanalizacji opadowej istotne znaczenia ma natomiast brak w aktach sprawy aktualnej informacji właściwej w tym zakresie jednostki organizacyjnej. Jedynie co do rozbudowy sieci kanalizacyjnej inwestora w piśmie z dnia 25 marca 2009 r. zmodyfikował wniosek podając, że planowana inwestycja nie przewiduje rozbudowy głównych magistrali sieci kanalizacyjnej, jedynie budowę przyłącza do działek objętych wnioskiem, w związku z czym planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Zważyć należy dalej, że inwestor ani we wniosku ani w toku postępowania nie wyraził zamiaru objęcia wnioskiem przebudowy kolidującej sieci ciepłowniczej.

W tej sytuacji wskazanie w załączniku Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji zawierającym warunki zabudowy, że " Niniejsza decyzja obejmuje rozbudowę sieci : gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz energetycznej oraz przebudowę istniejących na terenie inwestycji miejskich sieci ciepłowniczych " – jest całkowicie dowolne, sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem, zaś co do przebudowy sieci ciepłowniczej oczywiście sprzeczne z treścią wniosku, także po jego modyfikacjach. Już z tego powodu obie kontrolowane decyzje należy uznać za wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 63 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co obliguje do ich uchylenia.

Zważyć należy dalej, że wniosek inwestora z dnia 18 lipca 2007 r., z uwagi na dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w charakterystyce inwestycji winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu - przedstawionego w formie opisowej i graficznej.

Powyższa regulacja ma zasadnicze znaczenie dla stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś służy ujawnieniu konkretnego zamiaru inwestora, co do którego organ administracji publicznej, w myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ma przeprowadzić analizę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. i wydać rozstrzygnięcie w zakresie wymaganym tym aktem wykonawczym oraz regulacjami zawartymi w przepisach odrębnych. Takie przepisy mogą bowiem zawierać określone normy upoważniające do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianym wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś obowiązek organu administracji publicznej wyjaśnienia czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - po to, by w razie spełnienia tej przesłanki, takie wymagania ustalić dla ściśle określonej inwestycji.

O przedmiocie wnioski i rozstrzygnięcia nie decyduje przy tym sama nazwa zamierzenia.

Zgodnie z językiem potocznym ( np. do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PIN, W-wa 1979, Tom trzeci R-Z) :

- "zabudować", to wznieść na jakimś terenie budowle, ich części lub zespoły;

- "zabudowa", to budynki znajdujące się na określonym terenie; także teren zabudowany;

- "zagospodarować", to zorganizować, coś urządzić pod względem, gospodarczym, uczynić produkcyjnym.

Takimi pojęciami posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wymogi kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wiąże z obiektami budowlanymi.

Nie budzi wątpliwości, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są ściśle związane z procesem budowlanym i na następnym jego etapie wiążą one organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p.) . Istotne znaczenie dla wykładni analizowanych pojęć mogą mieć zatem definicje legalne zawarte ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz. 1623z późn. zm.), które uwzględnia się niżej pod kątem stanu faktycznego sprawy.

Stosownie do art.3 Pb, ilekroć w ustawie jest mowa o :

1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;

3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową;

4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

9) urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W ramach wykładni należy uwzględnić z definicji legalnych także zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z § 3 tego aktu wynika, że pojęcie "zabudowa" odnosi się do budynków, z tym zastrzeżeniem, że w myśl § 2 ust. 1, przepisy tego rozporządzenia stosuje się nie tylko przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, ale również budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

Z powyższych wywodów wynika w szczególności, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla budynków i budowli, dla których ustawodawca nie wprowadza tożsamych wymogów. Wymogom przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winny w szczególności odpowiadać budynki i budowle nadziemne spełniające funkcje użytkowe budynków, za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 61 ust. 2 i 4 u.p.z.p., które nie dotyczą niniejszej sprawy. Ponadto, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Każdego z budynków - a nie zespołu budynków nawet jeżeli z uwagi na funkcjonalne powiązanie mają stanowić jedno zamierzenie budowlane - dotyczą zatem przepisy rozporządzenia wykonawczego, nakazujące po myśli § 4 - § 8 określenie dla nowej zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Każdy budynek cechują bowiem określone parametry decydujące o jego gabarytach, zaś lokalizacja kolejnych budynków od strony frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5, może wyznaczać kolejne linie zabudowy na terenie objętym wnioskiem. To powierzchnia zabudowy dla każdego z budynków wraz z pozostałymi parametrami przewidzianymi w rozporządzeniu wyznacza jego gabaryty, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 , czy art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przy określaniu powierzchni zabudowy dla terenu składającego się z kilku działek albo części działki ma zatem znaczenie liczba budynków. Suma powierzchni zabudowy dla budynków określa sumę powierzchni zabudowy dla działki lub terenu, co jednak nie jest tożsame ze wskaźnikiem intensywności wykorzystania terenu.

Co do obowiązku wskazania liczby budynków zważyć należy dalej, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mającej służyć fazie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę, z której nie będzie wynikać liczba i przeznaczenie poszczególnych budynków.

Kolejne przepisy, które należy uwzględnić przy wydawaniu takiej decyzji zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy .

O ile żadna z powyższych regulacji nie mówi wprost o obowiązku wymienienia w decyzji konkretnych działek, na których ma nastąpić dopuszczona zmiana zagospodarowania terenu, o tyle należy zauważyć, że takie właśnie oznaczenie stanowi w sposób naturalny konieczny element decyzji z następujących powodów.

Artykuł 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznacza się na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wskazanie numerów działek w terenie i ich granic jest zaś treścią wszystkich typów wyżej wymienionych map.

Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia określa że w części graficznej decyzji o decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Skoro zatem teren inwestycji w części graficznej składa się z działek lub ich części, jedyny możliwy opis terenu inwestycji w części tekstowej decyzji musi następować przez podanie numerów działek.

Zważyć należy dalej na treść § 3 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje, że podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Przepis ten mówi zatem o oznaczeniu w części graficznej decyzji nie tylko granic i linii regulacyjnych, ale także elementów zagospodarowania przestrzennego. W Polskiej Normie PN-B-01 027 ( Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania terenu ) przewidziano szereg oznaczeń, między innymi dla projektowanego obiektu budowlanego ( Lp. 1.1), projektowanej krawędzi jezdni, dojazdów ( Lp. 3.1), projektowanej krawędzi chodnika, ścieżki rowerowej ( Lp. 3.2) i in. Nadto, jak wynika z § 3 4 , w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

Paragraf 2 rozporządzenie określa w pkt 1 – 8 sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

I tak, § 2 z pkt 1 rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a)zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b)zabudowa usługowa,

c)zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e)cmentarze,

f)drogi publiczne,

g)drogi wewnętrzne,

h)obiekty infrastruktury technicznej.

Z § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Również taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter nie jednorodzajowy, a funkcja obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu jest różna, to rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy w części graficznej, a także spójnej z nim części tekstowej, winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych, na których dopuszcza się określony rodzaj zabudowy, ze wskazaniem działek przeznaczonych pod obiekty budowlane o określonym sposobie użytkowania oraz zagospodarowania terenu na inne cele. Nie chodzi przy tym o konkretną lokalizację obiektów budowlanych, lecz ich przyporządkowanie do określonych działek w całości lub w części. Pierwotnym źródłem takich informacji, przeobrażonych po analizie w rozstrzygnięcie, są informacje, które inwestor winien podać we wniosku i jego załącznikach.

Uwzględniając te regulacje, wadliwym jest wniosek, a potem rozstrzygnięcie, w których nie wskazano w ramach charakterystyki planowanej zabudowy liczby budynków, które obejmuje zamierzenia, a także przeznaczenia ( planowanego sposobu użytkowania) i gabarytów każdego z nich, w formie opisowej i graficznej. O ile na określonym terenie składającym się z większej liczby działek budowlanych ma powstać większa liczba takich budynków - czy także innych budowli - wnioskodawca winien nadto wskazać element pozwalający na uznanie inwestycji za jedno zamierzenie funkcjonalnie powiązane, a nie odrębne w istocie inwestycje objęte jednym wnioskiem. Wskazanie takiego elementu ma istotne znaczenia w szczególności wówczas, gdy budynki planowane są w taki sposób, że mają być lokalizowane bez zachowania synchronizacji z granicami działek ewidencyjnych, a także wówczas, gdy nie wszystkie budynki samodzielnie mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, albo dostęp taki mogłyby posiadać z różnych dróg.

Te istotne kwestie zostały zaś poza rozważaniami organów obu instancji pod kątem treści wniosku, zaś nie znajdują też odzwierciedlania w wydanym rozstrzygnięciu, z którego nie wynika w szczególności ile budynków, o jakim sposobie użytkowania i na jakich działkach ma powstać na terenie objętym wnioskiem. Nie jest także widomym na jakich działkach ewidencyjnych mają powstać budowle stanowiące inną niż budowa budynków zmianę zagospodarowania, w szczególności wjazd i pozostała infrastrukturę techniczną łącznie z komunikacją.

W szczególności, inwestor podał we wniosku, że zamierza zrealizować inwestycję pod nazwą "Zespól budynków hotelowo-biurowo-usłgowych z układem komunikacyjnym, miejscami postojowymi, wjazdami oraz infrastrukturą teczniczna." Wyjaśnił dalej, że "Planowana inwestycja to zabudowa hotelowo-biurowo-usługowa. Przewidywane są miejsca parkingowe oraz garaż podziemny. Planowana rozbudowa sieci w ramach terenu objętego wnioskiem. Budynki o dachach płaskich do 5 kondygnacji, częściowo podpiwniczone. Wjazdy na działkę od ulicy [....] oraz od ulicy [....] . Planowana intensywność zabudowy do 75 %. Wniosek obejmuje rozbudowę sieci gazowej, kanalizacyjnej sanitarnej, kanalizacyjnej deszczowej. "

Kwestia rozbudowy sieci została już omówiona, natomiast również w pozostałości powołany wyżej opis nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów i nie mówi nic na temat rzeczywistego zamiaru inwestora w istotnym zakresie.

Co do planowanego zagospodarowania terenu ( innego niż rozbudowa sieci ) inwestor scharakteryzował nieco szerzej swój zamiar poprzez przedłożenie wraz z wnioskiem dokumentów nazwanych koncepcją zespołu budynków hotelowo-użytkowych, nie mniej jednak uczynił to w sposób nasuwający liczne wątpliwości. I tak z mapy będącej elementem koncepcji, na której naniesiono planowaną zabudowę może wynikać, że zespół zabudowy ma objąć kolejno, od ul. [....] wzdłuż ul. [....]. budynek biurowy, budynek usługowy ( biurowy z powierzchni handlową), budynek oznaczony kolorystyką w legendzie jako powierzchnia hotelowa, opisanych zaś jak budynek usługowo-hotelowy. Z opisu na tej mapie, zamieszczonego pod nazwą " Sytuacja skala 1:500", wynika, że wysokość zabudowy planuje się do 5 kondygnacji nadziemnych ( około 18 m ) z płaskim dachem. W tym miejscu nie ma jednak mowy o trzech budynkach, lecz o jednym budynku i podaje się, że szerokość elewacji frontowej budynku usługowo-hotelowego planuje się do 70 m, bez wskazań na pozostałe budynki. Opis wspomina o zabudowie bezpośrednio przy granicy z działką drogową ul. [....] ( wniosek o linii zabudowy 20 m od jezdni ul. ....) i od tej strony podano szerokość elewacji frontowej jednego z budynków, chociaż wjazdy na teren inwestycji przewidziano pierwotnie od strony ul. [....] i [....] . Z kolei sporządzone w ramach koncepcji wizualizacje przedstawiają - jak się wydaje teren zabudowany jednym lub dwoma budynkami. Rozeznanie w rzeczywistych zamiarach inwestora utrudnia dodatkowo fakt, że w legendzie mapy koncepcji taki sam kolor przewidziano dla oznaczenia powierzchni hotelowej i powierzchni chodników.

Kolejne opisy zamierzenia - inne niż modyfikacje wniosku (k. 81, 86-88), zdają się potwierdzać, że zamiarem inwestora jest budowa trzech budynków, natomiast nie zawierają danych co do gabarytów każdego z nich.

Inwestor modyfikował wniosek jedynie w zakresie :

- wskazania działek nr [....] i nr [....] , jako terenu objętego wnioskiem ( już na wstępie 3 sierpnia 2007 r.);

- liczby kondygnacji i wysokości budynków, co uczynił 6 sierpnia 2008r., podając, że planuje zabudowę nie wyższą niż 16 m od strony ul. [....] ( do 4 kondygnacji nadziemnych );

- terenu objętego wnioskiem poprzez dodanie działek nr [....] i nr [....] , jednakże bez wskazania przyczyn tego stanu rzeczy i wyjaśnienia, jaki zagospodarowanie ma na nich powstać ( 21 stycznia 2009 r. );

- planowanej ilość miejsc parkingowych - ogółem 72 , w tym 60 w garażu podziemnym ( 25 marca 2009 r. );

- rezygnacji z drugiego wjazdu, tj. od ul. [....] , który planował pierwotnie obok wjazdu z ul [....] ( 11 września 2009 r.).

W świetle powyższego nie można uznać, by zamiar inwestora i w tym zakresie został dostatecznie sprecyzowany we wnioski albo w toku postępowania, co stanowi kolejny powód do stwierdzenia naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Również z kontrolowanych decyzji nie wynika ile konkretnie budynków, o jakich gabarytach co do każdego z nich, inwestora może zrealizować w ramach planowanego zespołu budynków, uznanych funkcjonalnie za jedno zamierzenie. Nie wyjaśniono, dlaczego pomimo rezygnacji inwestora z budowy wjazdu od ul. [....] działka nr [....] objęta jest nadal liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Takie rozstrzygnięcie narusza wyżej wskazane przepisy szczególne określające wymogi dotyczące decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz po części zasadę skargowości.

W przedmiotowej sprawie zastrzeżenia budzi również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego.

I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia wykonawczego: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Właściwa interpretacja powyższego przepisu wymaga poczynienia kilku uwag wstępnych dotyczących relacji pomiędzy używanymi w nim pojęciami "działki budowlanej", " działki objętej wnioskiem" oraz "terenu" , na którym ma powstać nowa zabudowa i nowe zagospodarowanie. Pojęcia te pojawiają są też w innych przepisach rozporządzenia wykonawczego.

Treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz powyższa regulacja naprowadza, że pomimo zdefiniowania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "działki budowlanej" nie jest ono przewidziane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W szczególności, art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Definicje "działki budowlanej" zawiera też art. 4 pkt 3a w ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy ustaleniu treści którego nieodzownym jest sięgnięcie także do tam zawartych definicji pojęć "działki gruntu" ( art. 4 pkt 3 ) i "nieruchomości gruntowej " ( art. 4 pkt 1 ). Te pojęcia używane są w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zarówno w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. , jak i definicjach z ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia się kryteria własnościowe, które są nieistotne na etapie ustalenia warunków zabudowy. Nadto ustalając zakres zastosowania art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy dostrzec, że odwołuję się on do wymogów działek budowlanych wynikających zapisów planu miejscowego. Zważyć należy dalej, że regulacja z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie posługuje się pojęciem działki budowlanej, lecz terenu. Na tym terenie, w oderwaniu od kryteriów własnościowych, czy innych szczególnych wymogów wymaganych przy udzieleniu pozwolenia na budowę dokonuje się dopiero oceny spełnienia przesłanek z art. z art. 1-5.

W języku potocznym (potocznym ( np. do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PIN, W-wa 1979, Tom pierwszy A-K) słowo " działka" oznacza kawałek terenu użytkowanego pod uprawy rolne albo przeznaczonego pod zabudowę". Kawałek terenu przeznaczony pod zabudowę można zatem określić w języku potocznym mianem działki budowlanej. Ten kawałek terenu przy ustalaniu warunków zabudowy jest działką budowlaną (krócej – działką), czyli terenem, a raczej kawałkiem terenu, który wskazuje inwestor z zamiarem dokonania zmian w zabudowie i zagospodarowaniu. Tak właśnie – zgodnie językiem potocznym - należy rozumieć powyższe pojęcia przy stosowaniu przepisów rozporządzenia wykonawczego. Działka budowlana w tym znaczeniu może obejmować kilka działek ewidencyjnych w całości lub w części, albo jedną taką działkę w całości lub w części.

Uwzględniając, że ustalenie warunków zabudowy poprzedza fazę projektowania i wydania pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji, przyjęcie wykładni z języka potocznego nie kłóci się regulacjami zawartymi w ustawie – Prawo budowlane, gdzie wagi nabiera jednak prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przykładem tego stanu rzeczy może być art. 6 tej, w myśl którego dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych. Do analogicznych wniosków prowadzi też treść art. 33 ust. 1 tej ustawy.

Powracając do regulacji § 3 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego należy zatem uznać, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej ( a więc terenu którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy) jeden obszar analizowany, którego granice wyznacza się na kopii mapy ( o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taka działka, objęta wnioskiem, ma zatem jeden front, przez który należy rozumieć część działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki , a więc część działki, z której ma się odbywać główny wjazd winien wskazać inwestor. O ile nie planuje się wjazdu, wskazaniu podlega główne wejście na działkę. Droga, o której mowa w powyższym przepisie nie musi być drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz. 260 ).

Skoro ustawodawca zdefiniował pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m , każdocześnie należy wyznaczać jeden taki obszar, który winieni mieć kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum obszaru analizowanego. Front działki, to także miejsce ścian frontowych budynków.

Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego - zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. W takim postępowaniu ustawodawca nie przewidział ani opinii miejskiej komisji urbanistycznej, ani głównego architekta miasta. W tym celu wyznaczenia obszaru analizowanego należy poszukiwać czynników zobiektywizowanych, nawiązujących do elementów przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie zapominając jednakże, że o zasadniczej różnicy pomiędzy funkcją miejscowych planów realizujących, a funkcją decyzji o warunkach zabudowy, która nie służy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, lecz realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien w szczególności wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektoniczne, na zasadzie kontynuacji, nie zaś poszukiwać takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, względnie przyjmowanych za zgodne z polityką przestrzenną gminy.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować przede wszystkim wymogi "dobrego sąsiedztwa". Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. Analogiczna uwaga dotyczy zatem przedstawianych przez strony postępowania opinii osób, które z uwagi na wiadomości specjalne mogą zostać uznane za biegłych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej nie można uznać, by określenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób zgodny z przepisami, także w takich granicach, w jakich został on ostatecznie ustalony przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji.

W szczególności, do dnia sprecyzowania wniosku pismem z dnia 11 września 2009 r. inwestor nie wskazał, czy głównym wjazdem na działkę ma być wjazd od ul. [....] , czy wjazd od ul [....] Tej istotnej kwestii nie wyjaśniono przed sporządzeniem w pierwszego dokumentu, nazwanego analizą urbanistyczno-architektoniczną, z dnia 6 stycznia 2009 r., w której obszar analizowany wyznaczono jako wielokrotnie przekraczający ustawowe minimum, niezależnie od tego, które z tych dwóch miejsc uznać za front działki. Jako uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru analizowanego w tak znacznych granicach podano motywy nieistotne z punktu widzenia czynników mogących decydować o powyższym. Nie stanowi bowiem podstawy odejścia od zasady nakazującej uwzględniania określonych czynników dla kontynuacji tego, co znajduje się w sąsiedztwie - i jak podano wzięcia pod uwagę szerokiego kontekstu przestrzennego - chęć uniknięcia wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia. Podobnie, nie stanowi czynnika uzasadniającego znaczne poszerzenie obszaru analizowanego i dodatkowo jego wydłużenie w dwóch kierunkach to, że ul. [....] jest drogą powiatową, uznawaną za jedną z ważniejszych arterii komunikacyjnych, skoro obszar analizowany wyznaczony zgodnie z ustawowym minimum odzwierciedla także zabudowę znajdującą się przy tej ulicy. Spojrzenie na mapę z tak wyznaczonym obszarem analizowanym, obejmującym szereg zupełnie różnych jednostek przestrzennych, znacznie oddalonych od siebie i terenu inwestycji, a także od ul. [....] , położonych pomiędzy wieloma drogami biegnącymi równolegle albo prostopadle tej ulicy, nie połączonych z nią nawet skrzyżowaniami, winno uzmysławiać bezcelowość liczenia wymaganych średnich albo czynienie innych szczegółowych rozważań w tak znacznym obszarze. Takiej wymaganej analizy w stosunku do całego obszaru analizowanego w efekcie zresztą nie przeprowadzono. Ta sama uwaga dotyczy kolejnych aneksów do pierwotnej analizy ( datowane 20 października 2009 r., 21 stycznia 2010 r.). Opisane w zaskarżonej decyzji stanowiska wyrażane przez Głównego Architekta Miasta, względnie Miejską komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, czy podawane przez niego motywy wyznaczenia określonego obszaru analizowanego wskazują na te czynniki, które gmina realizuje się poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru.

W dniu 3 marca 2012 r. sporządzono w sprawie nowy dokument, nazwany analizą urbanistyczno - architektonicznej, motywując powyższe znacznym upływem czasy i z tym związanymi zmianami geodezyjnymi dotyczącymi działek, zmianą ukształtowania przestrzeni wokół terenu inwestycji, zmianą przepisów, zmianami w interpretacji prawa oraz nowymi wytycznymi Dyrektora Wydziału. Jako jedyny - a więc główny - wjazd na działkę inwestora wskazywał w tej dacie już wyłącznie ul. [....] . Z części wstępnej analizy wynika, że nieco mniejszy niż poprzednio obszar analizowany wyznaczono kierując się poleceniem służbowym Nr [....] Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK z dnia 19 grudnia 2008 r. - co naprowadza, że były to już obowiązujące wytyczne. Wyjaśniono następnie, że wprowadzono korektę obszaru analizowanego zmniejszając go w stosunku do zasięgu z poprzedniej analizy, tj. wyłączono tereny najbardziej oddalone od wnioskowanego terenu, których zagospodarowanie nie ma istotnego wpływu na ład przestrzenny miejsca, gdzie ma być realizowania inwestycja. Nie mniej obszar ten wyznaczono nadal w granicach większych od ustawowego minimum. Jak podano, granice obszaru analizowanego wyznaczono kierując się koniecznością zbadania wszystkich typów i parametrów istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowy. Ze względu na charakter przedmiotowej inwestycji, istniejący sposób zagospodarowania w rejonie terenu wnioskowanego zamierzenia, a także rangę ul. [....] oraz układ urbanistyczny kwartału zabudowy ograniczonego ulicami : [....] ( zawierający układ kompozycyjny ul [....] ), w celu wyeliminowania możliwości przypadkowego rozstrzygnięcia, wyznaczając obszar analizowany pod uwagę wzięto szeroki kontekst społeczny. Obszar analizowany powiększono wzdłuż ul. [....] w obu kierunkach tak, aby objął obie pierzeje ulicy na odcinku od skrzyżowania z ul. [....] do około 150 m za skrzyżowanie z ul. [....] . Natomiast od strony północno- wschodniej obszar analizowany został wyznaczony tak, aby objął wyżej wymieniony kwartały zabudowy ograniczony ulicami: [....] , tj. pas wzdłuż ul. [....] o szerokości około 80-220m, a od strony południowo-zachodniej, pas wzdłuż ul. [....] o szerokości 110 m.

Uwzględniając już li tylko powyższe widocznym jest, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach szerszych i wydłużonych nierównomiernie w określonych kierunkach, nie następuje w sposób zobiektywizowany, zaś nadto uzasadnienie w tym zakresie nie pozwala na uznanie, że decydującym wyznacznikiem w tym przypadku był któryś z czynników wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W dalszych wywodach wskazano, że przy wyznaczeniu wyżej opisanego obszaru analizowanego wzięto pod uwagę, że:

- teren przedmiotowej inwestycji położony jest wzdłuż drogi powiatowej ul. [....] , jednej z głównych arterii miasta, której obudowa znajduje się w fazie kształtowania,

- ul. Wielicka, jako jedna z głównych arterii komunikacyjnych miasta, winna posiadać obudowę kubaturową, zgodnie ze swoją rangą ulicy wielkomiejskiej;

- istnienie obiektów o tym samym typie zabudowy, jaki prezentuje obiekt inwestycji, w obudowie ul. [....] , w odległości większej niż opisana w rozporządzeniu;

- istnienie obiektów wpływających na tendencje rozwojowe w kształtowaniu przestrzeniu ul. [....] , w odległości większej, niż minimalna, opisana w rozporządzeniu.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że obszar analizowany wyznaczono w sprawie niniejszej niezgodnie z wymogami narzuconymi przez wymów ustawowy, określany mianem zasady "dobrego sąsiedztwa". O takiej negatywnej ocenie decyduje po pierwsze brak obiektywizmu polegający na przyjęciu z góry założenia, że należy znaleźć taki teren, który zakresie zagwarantuje dla przedmiotowej inwestycji spełnienie wymogów kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Po wtóre, w uzasadnieniu dla wyznaczenia obszaru analizowanego powołano takie czynniki, które winny być realizowane z uwzględnieniem zasad i trybu właściwego dla planowania przestrzennego.

O ile w motywach mających decydować o wyznaczeniu w obszaru analizowanego wymieniono również to, że teren inwestycji zlokalizowany jest w kwartale zabudowy, ograniczonym ulicami: [....] ( zawierający układ kompozycyjny ul ...), to zważyć należy, że dla zachowania tego układu, widocznego również od ul. [....] , właściwym jest wyznaczenie obszaru analizowanego , jako ustawowego minimum.

Takie błędne argumenty dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego zostały uznane za trafne przez organ pierwszej instancji, zaś następnie zaakceptowane w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego przy w wyznaczeniu obszaru analizowanego, a w szczególności określenie go w granicach przekraczających ustawowe minimum bez uwzględnienia celu regulacji z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynika sprawy, co skutkuje wystąpieniem kolejnej przesłanki do uchylenia obu kontrolowanych decyzji. Stan taki powoduje zaś bezprzedmiotowość rozważań w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących ustalenia konkretnych parametrów dla przedmiotowej inwestycji i błędów w dalszej analizie, za wyjątkiem kwestii niżej podanych.

I tak, uwzględniając jednak, że z wniosku inwestora wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wszystkie planowane przez niego budynki mają tworzyć zespół, a więc być funkcjonalnie powiązane, zaś planowany i zaakceptowany przez zarządcę drogi jest tylko jeden wjazd na działkę – od ul. [....] , w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy zdaje się możliwe zajęcie stanowiska w sprawie linii zabudowy.

Linia zabudowy należy do grupy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zarówno w planach miejscowych, jak i przy ustaleniu warunków zabudowy. Linia zabudowy w projektowaniu urbanistycznym, to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków, często nie tylko względem dróg.

Linia zabudowy, którą należy ustalić wydając decyzję o warunkach zabudowy ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. Za takową nie można uznać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Również tu – podobnie jak w przypadku pozostałych parametrów - wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne, regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wyznaczenie linii zabudowy, jako obowiązującej, a nie nieprzekraczalnej, winno nastąpić wyłącznie od frontu działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu. Zważyć należy bowiem, że w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział dla fazy projektowania - co do zasady z góry ustalone minimalne odległości, w jakich mogą zostać usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni przy autostradach, drogach ekspresowych, czy ogólnodostępnych drogach krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych – w terenach zabudowy i poza terenami zabudowy. Artykuł 43 ust. 2 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Z powołanego przepisu wynika, że linie zabudowy, jako linie regulacyjne względem dróg wyznacza sama ustawa, natomiast uzyskanie zgody zarządcy drogi na odstępstwa dla dróg krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych następuje na etapie późniejszym niż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak zatem podstaw do wprowadzania na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestora dodatkowych ograniczeń w zakresie linii zabudowy innej niż znajdująca się od frontu działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem ).

W opisanej sytuacji oraz ustalonym jak dotąd stanie faktycznym brak było podstaw do wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [....] ( czy także ul......). W tej części zarzuty skargi nie są zatem zasadne.

Stosownie do art. 52 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Ponadto, nie można określać w decyzji o warunkach zabudowy takich wymogów, które nie zostały przewidziane w przepisach, co wynika z uprzednio już powołanych regulacji.

Na tle przepisów rozporządzenia wykonawczego brak podstaw do określania szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla mających powstać budynków od innej strony niż front działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), a więc niezgodnie z § 6-8 w zw. z § 2 pkt 5. Takie naruszające prawo rozstrzygnięcie zawiera Załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, co zaakceptowano w zaskarżonej decyzji.

W świetle tego aktu brak także podstaw dla ustalania parametru w postaci wysokości budynku oraz ustalenia układu równoległego budynków w stosunku do ul. Wielickiej i nakazu usytuowania ich w jednakowej odległości od granicy z działką drogową. Takie błędne rozstrzygnięcie zostało zaś zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, co bezzasadnie zaakceptowano utrzymując ją w mocy zaskarżoną decyzją. Obie kontrolowane decyzje w tym zakresie nie odpowiadają przepisom prawa materialnego albowiem nie wskazano w nich upoważnienia wynikającego z przepisów odrębnych, które mogłoby być podstawą do wprowadzonego związania inwestora dodatkowymi warunkami. Stan taki nie oznacza jednak, że same decyzje wydano bez podstawy prawnej.

Istotnym uchybieniem przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji jest wewnętrzna sprzeczność w Załączniki graficznym nr 2. Z legendy wynika powiem , że linie rozgraniczające teren inwestycji - tożsame z granicą terenu objętego wnioskiem- mają przebiegać od pkt A do Ł, natomiast na mapie nie ma pkt Ł, zaś oznaczenia kończy się na literze L.

Zasadnie są zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co zresztą miało miejsce w obu instancjach. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest związane już z nie dostrzeżeniem braków i wewnętrznych sprzeczności wniosku, oraz dokumentów dotyczących uzbrojenia terenu, a także niepodjęciem działań służących uzyskaniu kompletnego materiału w tym zakresie. Materiał zgromadzony nie został poddany ocenie na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a., co dotyczy także opinii przedstawianych przez strony. Nie jest bowiem zgodne z tymi z zasadami skwitowanie opinii prof. A.B. jednym zdaniem, że zawiera ona subiektywny pogląd autora, bez wskazania na niedostatki albo nieprzydatność podanych w niej ustaleń i wyciąganych wniosków. Nie jest argumentem mającym świadczyć o prawidłowości postępowania liczba spotkań pracowników upoważnionych do przygotowania materiału dla organu wydającego decyzję, a także stanowisko organów, którym przepisy prawa przyznają określone kompetencje w innych sferach niż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, np. w zakresie opiniowania strusim i aktów prawa miejscowego. O ile takie podmioty uznać za posiadające wiedzę specjalną wszelkie ich wypowiedzi brane pod uwagę winny mieć charakter kompleksowej opinii, i być poparte szczegółowymi ustaleniami, na podstawie których wyciąga się określone wnioski. Tak jednak nie było w niniejszej sprawie, a jak wykazano uprzednio, wyrażane postulaty zmierzały do kompleksowego kształtowania pierzei ulicy uznawanej za jedną z głównych arterii komunikacyjnych miasta, zgodnie z wizją uznaną za mającą uwypuklać jej rangę. Takie podejście można uznać za właściwe przy opracowywaniu studium, a potem z nim zgodnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na cel przepisów o ustaleniu warunków zabudowy i przewidzianą w nim zasadę " dobrego sąsiedztwa" takiej polityki gminy nie można zrealizować poprzez wyznaczanie w sposób dowolny obszaru analizowanego w poszerzonych granicach. Granice te nie charakteryzują zresztą ul [....] w całości, natomiast kontynuacji elementów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pod kątem kontynuacji, tj. dostosowania się do zastanego stanu rzeczy jest możliwa przy wyznaczeniu obszaru analizowanego w minimalnych granicach.

Zasadny jest zarzut, że organ drugiej instancji nie odpowiedział wprost na niektóre z zarzutów skarg. Z niewiadomych przyczyn w analizie własnej pominął on zupełnie fakt, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nie jest wiadomym, co organ ten rozumie pod pojęciem chaosu budowlanego i czy takie wrażenie dotyczy terenu bezpośrednio sąsiadującego z inwestycją, czy też dalszej okolicy. Zasadne są zatem zarzuty skarg dotyczące także naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także zasady z art.11 k.p.a, która obliguje do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek którymi kierują się organy administracji publicznej przy załatwieniu sprawy.

Trafne jest wskazanie w skardze na naruszenie zasady z art. 10 § 1 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tym zakresie należy dostrzec, że na ostatnim etapie postępowania został sporządzony nowy projekt decyzji, zawierający zmiany w relacji do poprzedniego, o czym nie poinformowano stron postępowania przed wydaniem decyzji.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " - " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III - IV. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1- 2 p.p.s.a.