Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2710/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 84 I 85
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 96/16 w sprawie ze skargi B.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nowogrodu z [...] października 2015 r. znak [...] oraz postanowienie Burmistrza Nowogrodu z [...] września 2015 r. znak [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz B.S. i T.S. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B.J. i T.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 13 lipca 2015 r. Podlaski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Białymstoku zwrócił się do Burmistrza Nowogrodu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr 645, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku Łomża-Nowogród z obejściem m. Stare Kupiski.

Decyzją z [...] października 2015 r. Burmistrz Nowogrodu stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia i rozstrzygnięciu temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji wskazał, że z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łomży z [...] sierpnia 2015 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2015 r. wynika, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostały spełnione wymogi z art. 73 ust. 1 i art. 74 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zdaniem organu odwoławczego, informacje przedstawione przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia stanowiącej podstawowy dowód w sprawie, zawierały wystarczające dane. Dołączona do wniosku karta informacyjna jest dokumentem bardzo rozbudowanym, a stopień złożoności i zakres zawartych w niej analiz zbliża ją do raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Ponadto dołączono do niej obszerną inwentaryzację ornitologiczną. Karta informacyjna zawiera informacje wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w zakresie wystarczającym do oceny przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko, w tym obszar Natura 2000, w szczególności do rozważenia zasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W karcie wskazano, że z dokonanych obliczeń wynika, że eksploatacja obiektu nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości powietrza, tzn.: nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych stężeń godzinowych ani średnich emitowanych substancji. Użytkowanie drogi nie spowoduje przekroczenia norm jakości powietrza w otoczeniu analizowanej inwestycji, nie wystąpią również przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu 65 dBA w porze dnia oraz 56 dBA w porze nocy dla najbliższych terenów o normowanym poziomie hałasu (zabudowa mieszkalna, zaś ewentualne uciążliwości spowodowane eksploatacją drogi będą się mieściły w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny). Karta zawiera charakterystykę powierzchni zajmowanej przez obiekt wraz z opisem jej dotychczasowego sposobu wykorzystywania. Powierzchnia terenu objętego przedsięwzięciem wynosi około 10 ha, długość całego odcinka – około 10,2 km, zaś numery działek przez które przebiega inwestycja przedstawione są w załączniku (mapa 1:5000). Wskazano także, że aktualny stan zieleni niskiej nie przedstawia szczególnych walorów przyrodniczych, a zatem przekształcenie jej nie będzie istotnym oddziaływaniem na środowisko. Ponadto akta sprawy zawierają wypisy z rejestru gruntów poszczególnych działek, obrazujących ich powierzchnię i rodzaje użytków.

Zdaniem organu odwoławczego, nieracjonalne byłoby nieuwzględnienie przy orzekaniu w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania, opinii wyspecjalizowanych organów, które zajmują się kwestią oddziaływania na środowisko i posiadają w tym zakresie szeroką wiedzę i doświadczenie. Organ I instancji podzielił uzyskane w tej sprawie opinie i postanowieniem z 15 września 2015 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma charakter uproszczony. W jego ramach nie analizuje się wpływu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie określonym w art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ I instancji nie był obowiązany prowadzić szerokiego postępowania wyjaśniającego ani dowodowego.

Organ odwoławczy przedstawił charakterystykę przedsięwzięcia. Wskazał ponadto, że żaden z przepisów ustawy środowiskowej nie obliguje organu wydającego decyzję środowiskową do powołania biegłego. Ustawodawca nawet w przypadku inwestycji wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zrezygnował z konieczności powołania biegłego do sporządzenia tego dokumentu. W sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mogą pojawić się zagadnienia, do których zrozumienia i pełnej oceny konieczne są wiadomości specjalne. W tej sprawie wypowiedział się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łomży, jako organ wyspecjalizowany w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Skarżący nie przedstawili natomiast żadnego kontrdowodu.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że w sprawie należało badać skumulowane oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z oddziaływaniami generowanymi przez planowaną budowę drogi "Via Baltica", a także, że po zrealizowaniu przedsięwzięcia, oddziaływanie obwodnicy w Starych Kupiskach będzie się kumulować z oddziaływaniem obecnego przebiegu drogi wojewódzkiej Nr 645 przez Stare Kupiski, który ma się stać drogą gminną. Skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami bada się jedynie przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 62 ust. 21 ustawy środowiskowej). Natomiast zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, organ I instancji powinien uwzględnić kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Na obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie ma innych przedsięwzięć. Również art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy środowiskowej (dotyczący raportu) - nie mający zastosowania w przedmiotowej sprawie - posługuje się pojęciem skumulowanych oddziaływań jedynie w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, a nie do innych przedsięwzięć, o ile nie są z nim powiązane.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem 7-dniowego terminu na zgłoszenie uwag do zgromadzonego materiału dowodowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie toczyło się w trybie art. 49 k.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania Burmistrz Nowogrodu przesłał w dniu 15 września 2015 r. Wójtowi Gminy Łomża obwieszczenie z 15 września 2015 r. o wydaniu postanowienia i zebrania materiału dowodowego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z 7 października 2015 r. Wójt Gminy Łomża poinformował, że ogłoszenie wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Łomża w dniu 17 września 2015 r.; na tablicach w poszczególnych miejscowości w dniach 22-24 września 2015 r., w tym w dniu 23 września 2015 r. w Starych Kupiskach (miejscu zamieszkania skarżących) oraz umieszczono w dniu 7 października 2015 r. na stronie BIP organu. Ostatnia data publicznego ogłoszenia obwieszczenia w gm. Łomża przypadała na dzień 7 października 2015 r., czyli skutek jego doręczenia nastąpił w dniu 21 października 2015 r., tj. po upływie 14 dni, o których mowa w art. 49 k.p.a. Od dnia 21 października 2015 r. należało liczyć 7-dniowy termin na zgłoszenie uwag do materiału dowodowego, który upływał 28 października 2015 r. Pismo skarżących z datą stempla pocztowego 29 października 2015 r. wpłynęło poza wyznaczonym terminem na składanie uwag. Ponadto skarżący brali czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] grudnia 2015 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko, że organ I instancji wydał prawidłową decyzję na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora i sporządzonej przez specjalistów – biegłych w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko oraz opinii wyspecjalizowanych jednostek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łomży. Przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ opierać powinien się o dane i założenia przyjęte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Dane te konkretyzują przedsięwzięcie i wyznaczają przedmiot postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. W znajdującej się w aktach sprawy karcie informacyjnej bardzo szczegółowo i wnikliwie przeanalizowano wszelkie wynikające z przepisów i mające istotne znaczenie dla sprawy aspekty wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko. W szczególności opisano lokalizację i skalę planowanego przedsięwzięcia, scharakteryzowano powierzchnię zajmowaną przez obiekt wraz z opisem jej dotychczasowego sposobu wykorzystania. Ponadto opisano rodzaj technologii planowanej do zastosowania, przedstawiono pięć wariantów projektu przebiegu drogi i uzasadniono wybór wariantu ze wskazaniem oddziaływania na środowisko. Scharakteryzowano także rodzaj i przewidywaną ilość wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko i stwierdzono, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie ujawni się w postaci negatywnego oddziaływania na środowisko poza granicami RP. Przedsięwzięcie przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 "Dolina Dolnej Narwi", jednak tylko na długości około 1 km zbliża się od niego na odległość poniżej 500 m. Inwestycja nie zmieni poważnie parametrów użytkowania drogi co oznacza, że oddziaływanie inwestycji na obszar Natura 2000 po jej zrealizowaniu będzie niemal identyczne jak przed jej realizacją. W ocenie Sądu I instancji, w karcie informacyjnej przedsięwzięcia przeanalizowano oddziaływanie przedsięwzięcia pod kątem wszystkich aspektów środowiskowych wymaganych przepisami dla takiego dokumentu (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej). Karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem sformalizowanym, zawierającym najistotniejsze informacje i dane dotyczące przedsięwzięcia. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że wyspecjalizowane organy dokonując oceny przedstawionej karty informacyjnej uznały, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżących dotyczących oparcia decyzji jedynie na nierzetelnej karcie informacyjnej oraz nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Karta informacyjna były oceniana przez dwa niezależne i wyspecjalizowane organy, które uznały, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie opinie wydane przez wyspecjalizowane organy spowodowały, że zbędne było powoływanie dowodu z opinii biegłego. Organ nie jest zobligowany do uwzględnienia żądania strony o powołanie biegłego, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Skarżący nie wykazali, że ustalenia przyjęte w odniesieniu do parametrów przedsięwzięcia opisanego w karcie informacyjnej są nieprawidłowe.

Sąd I instancji stwierdził, że postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. wydanym w innej sprawie, Burmistrz Nowogrodu nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla takiego samego przedsięwzięcia i określił zakres raportu. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r., z uwagi na cofnięcie wniosku przez inwestora, umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z [...] stycznia 2015 r. nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podyktowane było przede wszystkim treścią opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] grudnia 2014 r. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w tej sprawie, ponieważ została ona rozstrzygnięta w oparciu o nową kartę informacyjną przedsięwzięcia. Karta ta zawiera wszystkie dane, o które miała być uzupełniona poprzednio złożona karta. Ponadto karta informacyjna została między innymi uzupełniona o jeszcze jeden wariant realizacji inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oceniając preferowany przez inwestora wariant w postanowieniu z [...] sierpnia 2015 r. wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ wyrażając swoją opinię dokonał oceny inwestycji zarówno w fazie realizacji jak i użytkowania pod kątem jej wpływu na sąsiedztwo Natura 2000, występowania emisji w postaci hałasu, zanieczyszczeń gazowych i pyłowych, generowania odpadów. Ponadto w oparciu o wykonaną inwentaryzację ornitologiczną poddano analizie wpływ inwestycji na gatunki gniazdujące w bezpośrednim jej pobliżu.

Zdaniem Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć. W chwili obecnej w sąsiedztwie przedsięwzięcia nie jest realizowane żadne przedsięwzięcie. Droga "Via Baltica" i droga gminna przebiegająca przez Stare Kupiski są inwestycjami dopiero planowanymi.

Dodatkowo Sąd I instancji odniósł się do oczekiwanego przez skarżących przebiegu planowanej drogi oraz wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady przezorności wynikającej z art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 10 k.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji ustalił, że publikacja obwieszczenia na stronie BIP miała miejsce w dniu 9 października 2015 r., co oznacza, że decyzja z [...] października 2015 r. została wydana przed upływem 7-dniowego terminu do złożenia uwag, a pismo skarżących z 29 października 2015 r. zostało złożone w terminie. W ocenie Sądu I instancji, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Uwagi zgłoszone w piśmie z 29 października 2015 r. nie wniosły niczego nowego do sprawy, a organ udzielił odpowiedzi na to pismo w dniu 16 listopada 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 63 ust. 1 oraz art. 84 ustawy środowiskowej jak również w związku z art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 k.p.a. Polegało to na dokonaniu niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżących, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym złożona przez inwestora karta informacyjna wskazują na celowość nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) oraz art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. W ocenie skarżących, było to nieuzasadnione, bowiem organ odwoławczy naruszył art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 84 i art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy już z samej treści przedłożonej karty informacyjnej wynika, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wskazuje na konieczność przeprowadzenia takiej oceny.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. W ocenie skarżących było to nieuzasadnione, bowiem organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 107 § 1 k.p.a. Organ w sposób nieuprawniony uznał, że w sprawie w przedmiocie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko brak jest podstaw do powołania dowodu z opinii biegłego, bowiem sprawa jest opiniowana przez podmioty specjalistyczne w tym regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Natomiast w sprawie istniały poważne wątpliwości co do kierunku rozstrzygnięcia sprawy, które przejawiały się różnym zakończeniem dwóch analogicznych postępowań dotyczących tej samej planowanej inwestycji. Strona skarżąca złożyła wniosek o powołanie biegłego, a okoliczności które wymagały udowodnienia miały istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) przez wydanie decyzji I instancji przed upływem 7-dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia stanowiska w sprawie. Sąd w sposób wadliwy uznał przy tym, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie to skutkowało niezapoznaniem się z treścią pisma procesowego strony złożonego w ostatnim dniu terminu i jednocześnie nierozpoznanie złożonych w tym piśmie wniosków dowodowych.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, nieprawidłowe zastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 i art. 85 ustawy środowiskowej, polegające na stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wynikało to z wadliwego przyjęcia, że przedłożona do akt sprawy karta informacyjna jest dokumentem bardzo rozbudowanym (liczącym 91 stron), a stopień jej złożoności i zakres zawartych w niej analiz zbliża ją do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym zawiera elementy wskazane jako niezbędne do uwzględnienia w raporcie, a więc tym samym nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast zdaniem skarżących, stwierdzenie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest w jakimkolwiek zakresie uzależnione od kompletności karty informacyjnej, ale od obiektywnej oceny przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po drugie, nieprawidłowe zastosowanie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej, przez uznanie, że obowiązek uwzględnienia w toku analizy konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powiązań przedsięwzięcia dotyczy jedynie przedsięwzięć już istniejących. Zdaniem skarżących, taka wykładnia tego przepisu prowadziłaby do możliwości obejścia przepisów wymagających badania wzajemnej kumulacji oddziaływań, w sytuacji równoległego prowadzenia kilku przedsięwzięć oddziałujących na środowisko.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] grudnia 2015 r. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku skarżący wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 63 ust. 1 i art. 84 ustawy środowiskowej jak i art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji dokonał bowiem nieprawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Jest to bowiem przedsięwzięcie dotyczące budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej Nr 645, łącznie z drogowymi obiektami inżynierskimi oraz konieczną infrastrukturą techniczną na odcinku Łomża Nowogród z obejściem m. Stare Skupiski. Wynika to z tego, że nie zostało uznane a priori za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z dyspozycją art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, chociaż ustalenia karty informacyjnej danego przedsięwzięcia jak i pozostały materiał dowodowy zebrany w tej sprawie, świadczą o skali oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził, podzielając w tym zakresie stanowisko właściwych organów, że będąca w aktach administracyjnych karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem "bardzo rozbudowanym", ponieważ liczy 91 stron jak i stopień jej złożoności oraz zakres przeprowadzonych w niej analiz "zbliża ją do raportu oddziaływania na środowisko", a więc brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jest to błędny pogląd, ponieważ raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest tylko jednym z elementów kompleksowego postępowania o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast w świetle dyspozycji art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej jeżeli właściwy organ wydaje postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, to musi w nim precyzyjnie określić wymagania nałożone przez ustawodawcę w przepisie art. 63 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy środowiskowej. Ponadto ustawodawca nie wprowadził w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia możliwości "zastąpienia" raportu o jego oddziaływaniu na środowisko kartą informacyjną, ponieważ liczy aż 91 stron, co ma ją przybliżać do raportu, chociaż w żadnym przypadku nie może to powodować z tej przyczyny braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Jednocześnie należy przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko musi się także toczyć z udziałem społeczeństwa w rozumieniu przepisów art. 33–38 ustawy środowiskowej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2904/12, Lex nr 1481942).

Po drugie, należy podkreślić, że postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. chociaż w innej sprawie, Burmistrz Nowogrodu nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla takiego samego przedsięwzięcia i określił zakres raportu. Dopiero decyzją z [...] lutego 2015 r. z powodu cofnięcia wniosku przez inwestora, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto z uzasadnienia postanowienia z 12 stycznia 2015 r. wynika, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko związane było w szczególności z treścią opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z [...] grudnia 2014 r. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne jak i zebrany w sprawie materiał dowodowy zasadnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym także brak zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 85 i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ustawy środowiskowej. Nie jest bowiem dozwolone zastąpienie raportu o ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia nawet tak obszerną kartą informacji, która liczy 91 stron, przy jednoczesnym z tej przyczyny odejściu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, a który to obowiązek przeprowadzenia oceny stwierdza w formie postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia czyli w tej sprawie Burmistrz Nowogrodu. Ponadto dopiero w ramach tego postępowania wymagającego udziału społeczeństwa będzie można prawidłowo ocenić także podniesioną w zarzucie kasacyjnym kwestię powiązań z innymi przedsięwzięciami, a także kumulacji oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i już zrealizowanych, dla których wydano decyzję środowiskowa zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej (por. C-87/02 Komisja Europejska przeciwko Włochom).

Po trzecie, zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi, że w tym stanie faktycznym i prawnym należy także brać pod uwagę przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. regulujący zasadę ogólną prawa ochrony środowiska, którą jest zasada przezorności. Ponadto zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., właściwe organy merytorycznie orzekające w tej sprawie powinny poddać ocenie właśnie treść opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r., czego następstwem było wydane postanowienie organu I instancji z [...] stycznia 2015 r. nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przecież dla tego samego przedsięwzięcia. Jest to szczególnie ważne w świetle opinii powyższego organu z 4 sierpnia 2015 r., które już stwierdza brak obowiązku przeprowadzenia takiej oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji prawnej i faktycznej właściwy organ I instancji, czego nie uwzględnił Sąd I instancji podczas sądowej kontroli, powinien merytorycznie odnieść się do tej kluczowej spornej kwestii i np. zarządzając rozprawę administracyjną lub powołując inne dowody wymagające wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.