Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 280/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151apar. 2, art. 64d par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50 ust. 1, art. 48 ust. 1 art. 49b
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 381/20 w sprawie ze sprzeciwu J. S. od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 15 maja 2020 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 381/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151a § 2 i art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw J. S. od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 15 maja 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 a § 2 p.p.s.a. - przez jego bezpodstawne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącego oraz

2) art. 151 a § 1 p.p.s.a. - przez jego bezpodstawne niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dn. 15 maja 2020 r. wydanej przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sytuacji naruszenia przez organ administracji drugiej instancji art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego,

- wskazano, że powołane wyżej uchybienia spowodowały przegranie procesu przez skarżącego,

a ponadto zarzucono, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do:

3) sanowania naruszenia przez organ drugiej instancji następujących regulacji:

a) a contrario art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186 z późn. zm.) przez bezpodstawne uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma uprawnień do odmowy wstrzymania robót budowlanych, w sytuacji gdy skoro może wydać rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych to może również orzec o odmowie wstrzymania robót budowlanych,

b) art. 136 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie we własnym zakresie przez organ drugiej instancji ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy:

- znacznie przyśpieszyłoby to rozpoznanie niniejszej sprawy,

- leżało to w możliwościach i kompetencjach organu drugiej instancji,

- nie było połączone z nadmiernymi trudnościami,

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że orzeczenie organu pierwszej instancji nie spełnia kryteriów art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy spełniało te kryteria,

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy stan faktyczny został wyjaśniony.

Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że:

4) organ drugiej instancji powinien był poczynić własne ustalenia i rozpoznać sprawę na nowo, a także w razie konieczności przeprowadzić dodatkowe dowody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawia art. 151a § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej k.p.a.

Trzeba przy tym przypomnieć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Uwzględniając przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie usunął uchybień wskazanych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych, w konsekwencji czego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymagał podjęcia kolejnej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podzielił zasadnie stanowisko organu odwoławczego, że istotnym naruszeniem art. 51 ust 1 Prawa budowlanego było wydanie przez organ powiatowy na podstawie tego przepisu decyzji o odmowie wydania nakazu wstrzymania budowy, podczas gdy wstrzymanie bądź odmowa wstrzymania robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, następuje w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) – dalej Prawo budowlane. Słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ powiatowy podejmując takie rozstrzygnięcie dopuścił się uchybienia zarówno przepisom prawa materialnego, jak i przepisom postępowania, przy czym odniósł się do tej kwestii w aspekcie przesłanek wydanej decyzji kasacyjnej. Dalej Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do istotnych braków postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji akcentując, że nie został ustalony stan faktyczny na datę orzekania, organ nie dopuścił dowodu z oględzin i z zeznań wnioskowanych świadków, chociaż było to niezbędne do wyjaśnienia okoliczności dotyczących wykonania robót budowlanych na działce skarżącego. W szczególności organ nie ustalił jednoznacznie jakie roboty budowlane zostały zaprojektowane według pozwolenia na budowę oraz jakie roboty zostały rzeczywiście wykonane. Zasadnie organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki, zwróciły uwagę, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jest lakoniczne i powierzchowne; nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dodatkowo Sąd Wojewódzki wskazał na istotne sprzeczności występujące w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji.

W takim stanie sprawy uprawnione było stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co warunkowało wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Tym samym chybiony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący wymienionych przepisów zwłaszcza, że nie przedstawiono żadnej argumentacji, która odnosiłaby się konkretnie do oceny Sądu Wojewódzkiego, zawierającej wyczerpującą analizę uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, implikujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że dostrzeżone przez organ odwoławczy ewidentne braki postępowania dowodowego organu pierwszej instancji, były tak znaczące, że czyniły niedopuszczalnym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Niewątpliwie organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji wykazał rzetelnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymagał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, alebowiem postępowanie dowodowe nie mogło być uzupełnione w trybie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Wobec powyższego chybiony okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 136 § 1, § 2, § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że formułując ten zarzut, autor skargi kasacyjnej nie odniósł regulacji wymienionych przepisów do okoliczności konkretnej sprawy i nie przedstawił żadnego wywodu prawnego, który nawiązywałby do wniosków przedstawionych w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki. W rezultacie niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd Wojewódzki w sposób właściwy przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, uznając za zgodną z prawem decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

5