Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 699/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.4, art.14 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art.40 ust.1 , art 42
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXXVI/302/2018 z dnia 28 lutego 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" na terenie Gminy w 2018 r."

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa:

- po pierwsze art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) - dalej: "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym;

- po drugie art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2017.1840 t.j. z późn zm.- dalej: u.o.o.z.) oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2016.283 j.t.) poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ w punkcie 2 paragrafu 1 załącznika do uchwały treści przepisu wskazanej ustawy w zakresie definicji: "zwierzęta domowe" .

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Zdaniem skarżącego, do istotnych cech programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej: "Program") trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wskazano, że zakwestionowana uchwała posiada wszystkie cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo jej adresaci zostali określeni generalnie, a nałożone obowiązki i uprawnienia mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny - jednorazowy. Adresatami uchwały są bowiem opiekunowie społeczni, właściciele zwierząt, lekarze weterynarii, a także organizacje pozarządowe. Jednocześnie uchwała ma charakter abstrakcyjny, gdyż z założenia obliczona jest na nieokreśloną liczbę opiekunów społecznych, właścicieli zwierząt, lekarzy weterynarii oraz organizacji pozarządowych. Ponadto Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się z niego dowiedzieć, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W opinii Prokuratora, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17 i z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17.

Prokurator podniósł, że w określonym przedmiotowo zakresie Program rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Mając powyższe na uwadze Prokurator stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy powinna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.).

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Podkreślono, że skutkiem braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Niepublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie - służy zapewnieniu zasady praworządności. Zdaniem Prokuratora, uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu braku jej ogłoszenia nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Prokurator odnosząc się do kwestii powtórzenia definicji ustawowej "zwierząt domowych" wskazał, że w przypadku, gdy określone pojęcie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy, ponowne jego definiowanie w uchwale lub powtarzanie tego pojęcia w ślad za ustawodawcą stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Definicja "zwierząt domowych" została zawarta w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany należy uznać pogląd, że powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09). Ponadto wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Uznaje się także, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga w zakresie punktu 1 nie jest zasadna. Organ uważa, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie spełnia wymogu aktu normatywnego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące. Uchwała została wydana w oparciu o art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Natomiast publikacja jest wymagana przy podejmowaniu uchwał w trybie art. 41 ust. 1 u.s.g. Program, opieki nad zwierzętami bezdomnymi, o jakim mowa w art. 11 a u.o.o.z., nie stanowi aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi cechować się powszechnością, generalnością i abstrakcyjnością postanowień, być skierowany i wiązać określone ogólnie kategorie podmiotów, określać ich prawa i obowiązki, nakazywać zachowania powtarzalne, których egzekwowanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Zakwestionowana uchwała takich cech nie posiada, tzn. nie kreuje obowiązków i uprawnień po stronie członków wspólnoty samorządowej. Uchwała ta jest planem, aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzuje działania gminy zmierzającej do osiągnięcia celów ustawowych określonych w/w przepisami. Taką kwalifikację uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 11 lipca 2012 r., II SA/Go 487/12, w Gliwicach z 21 września 2012 r., II SA/Gl 851/12, w Lublinie z 7 sierpnia 2012 r., II SA/Lu 463/12, w Gliwicach z 10 marca 2014r. II SA/Gl 1345/13, we Wrocławiu z 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Wr 686/12 oraz sygn. II SA/Wr 828/12, z 26 października 2012 r., sygn. II SA/Wr 821/12, a także z dnia 26 września 2012 r., sygn. 11 SA/Wr 504/12. Nie będąc aktem prawa miejscowego, uchwała nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W powołanym wyżej orzecznictwie wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Realizując to zadanie rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ustawa przewidując obowiązek corocznego przyjęcia programu w formie uchwały nie stanowi, że akt ten ma status aktu prawa miejscowego. Okoliczność ta jest przyczyną powstałych wątpliwości i rozbieżności w kwalifikowaniu uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wystarczającym powodem do zaliczenia danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego jest nadanie jej takiego charakteru przez ustawodawcę, wówczas inne jej cechy i treść nie mają znaczenia. Natomiast gdy przewidując podjęcie uchwały w jakiejś sprawie, ustawodawca nie określa jej prawnego charakteru i przynależności do grupy aktów powszechnie obowiązujących, wówczas rozstrzygnięcie kwestii jej normatywnego statusu wymaga odwołania się do argumentów treściowych, nie formalnych. Uchwały podejmowane na podstawie art.11a u.o.o.z., były jak wyżej wskazano przedmiotem rozważań w orzecznictwie. W wyrokach tych wskazano, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany przez gminę nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, wyznaczającym zadania podlegające realizacji. Zawarte w niej normy nie mają charakteru generalnego z tego powodu, że "stanowią instruktaż dla obywateli w przypadku zetknięcia się z takimi zwierzętami", poprzez wskazanie podmiotów wykonujących poszczególne czynności. Zadaniem norm powszechnie obowiązujących nie jest dostarczanie informacji i instrukcji dla osób trzecich, ale określenie uprawnień i obowiązków adresatów, wskazywanie powinnego zachowania. Niewątpliwie takich norm, skierowanych do mieszkańców, zaskarżona uchwała Rady Gminy nie zawiera. Określa natomiast cele, które gmina ma realizować, wskazuje podmioty biorące udział w realizacji poszczególnych zadań, określa kwoty przeznaczone na te zadania. Jest ona zatem aktem odnoszącym się do aktywności gminy, związanej z realizacją jej zadań własnych i zasadnie realizacja uchwały została powierzona organowi wykonawczemu gminy. Konsekwencją uznania wewnętrznego charakteru uchwały jest to, że nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących, wiążąc jedynie gminę i jej organy. Wykonanie uchwał należy do organu wykonawczego. W stosunku do uchwał, które nie są aktami prawa miejscowego, ustawa nie zawiera regulacji dotyczących początkowego momentu obowiązywania, wiążą one bowiem organ z chwilą ich podjęcia. Ustawa o ochronie zwierząt zawiera harmonogram prac nad przyjęciem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Projekt programu sporządza wójt (burmistrz, prezydent) i najpóźniej do 1 lutego przekazuje go do opiniowania. Podmioty opiniujące w terminie 21 dni wydają opinie. Rada uchwala program corocznie do dnia 31 marca każdego roku i należy przyjąć, że po jego przyjęciu program ma walor wiążący i podlega wykonaniu. Nie wydaje się możliwe, aby rada odroczyła w danym roku obowiązywanie takiej uchwały, czy zmieniła terminy określone ustawowo.

Pokreślono, że zaskarżoną uchwałę stosownie do przepisu art. 90 ust. 1 u.s.g. przekazano organowi nadzoru, jakim jest Wojewoda, w celu zbadania zgodności z przepisami prawa. Wojewoda po dokonaniu oceny nie wniósł zastrzeżeń do przedmiotowej uchwały. Wskazano także, że kwestia publikacji uchwały podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.o.z. była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody nr [..] z dnia 29 kwietnia 2016 r. W przedmiotowym piśmie Wojewoda zajął stanowisko, że uchwała Rady Gminy Nr XIV111012016 z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy na rok 2016 nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie należy również do innych niż akt prawa miejscowego aktów wymienionych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, wobec czego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podejmując zaskarżoną uchwałę, tutejszy organ kierował się zarówno treścią powoływanych wyżej wyroków, jak i jednoznacznym stanowiskiem organu nadzoru w tej kwestii.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, tj. naruszenia przepisów prawa poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ w punkcie 2 paragrafu 1 załącznika do uchwały treści przepisu wskazanej ustawy w zakresie definicji "zwierząt domowych" organ wskazał, że naruszenie to nie stanowi tego rodzaju naruszenia, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności podjętej uchwały. Sankcja nieważności jest najdalej idącym skutkiem naruszenia normy prawnej, stosowanej wyłącznie w przypadkach rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności aktu prawnego eliminuje go z obrotu prawnego. Sankcja nieważności powinna być zatem stosowana wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W ocenie organu, powtórzenie w uchwale jednej definicji ustawowej, nie stanowi tego typu naruszenia. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 roku (sygn. akt. IV SA/Po 725118).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP", z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z regulacji zawartych w art. 11a ww. ustawy wynika, że Program obejmuje

w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8).

W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy odniósł się do orzecznictwa sądowo administracyjnego. To orzecznictwo nie jest jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia Programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; czy z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, LEX nr 2406444. W orzeczeniach tych podkreślano, że Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012/4/44).

Okoliczność, że uchwalany przez radę gminy Program (akt planowania) zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Przywołane w odpowiedzi na skargę rozstrzygnięcie Wojewody nr [..] z dnia 29 kwietnia 2016 r. wskazuje tylko jeden z kierunków prezentowanych w judykaturze odnośnie do charakteru prawnego Programu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się ku odmiennemu postrzeganiu charakteru prawnego tego typu uchwał, podzielając stanowisko skarżącego Prokuratora.

Należy podkreślić, że każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez organ samorządu terytorialnego przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia.

Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść Programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech Programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Jak już wyżej wskazano - o tym, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.

Podsumowując: z uwagi na to, że Uchwała XXXVI/302/2018 rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 17 u.o.o.z., art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia ZTP Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 952/15, LEX nr 2177559; z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 896/15, LEX nr 2168897; z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122; czy z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Zasadę powyższą wyrażał § 77 ust. 4 uchwały Nr 47 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310). Wprawdzie uchwała ta utraciła moc obowiązującą z dniem 30 marca 2001 r. na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 120, poz. 1268), jednakże znalazła ona swoją kontynuację w § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia ZTP.

W myśl § 4 ust. 1 Rozporządzenia ZTP ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Z kolei § 118 powołanego Rozporządzenia stanowi, że w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (na podstawie art. 143 Rozporządzenia ZTP zasadę tę stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego).

W piśmiennictwie wskazuje się, że sformułowane w § 4 i § 118 Rozporządzenia ZTP zakazy mają na celu budowanie systemu prawnego w sposób spójny, czytelny, ułatwiający wyszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak prawo reguluje określoną kwestię. Dlatego też system prawny powinien być budowany od ogółu do szczegółu, a to oznacza, że na poziomie bardziej szczegółowym nie powtarza się już zasad wyczerpująco wyrażonych na poziomie bardziej ogólnym. Dotyczy to przede wszystkim aktów wykonawczych, ze względu na ich właśnie wykonawczy, a więc bardziej szczegółowy charakter. Jak bowiem zauważono w literaturze "powtórzenie przepisów ustawowych w rozporządzeniu powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu, przez co rozporządzenie traci swój wykonawczy charakter" (tak: K. Kaszubowski [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Wydawnictwo ABC 2003, s. 409).

Tym samym, naruszenie takiego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - obliguje do stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonego aktu prawa miejscowego, który powtarza regulację ustawową.

Zdaniem Sądu, zawarta w punkcie 2 paragrafu 1 załącznika do uchwały definicja "zwierząt domowych" nie powinna powielać definicji obowiązujących w dacie podjęcia tej uchwały w art. 4 pkt 17 u.o.o.z., gdyż w przypadku zmiany treści tej ustawy program regulowałby odmiennie określone zagadnienia, co powodowałoby sprzeczność obu regulacji (tj. ustawy i uchwały).

Należy również podkreślić, że naruszenie zasady powielania w uchwale zapisów innych aktów powszechnie obowiązujących stanowi dodatkowo nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla prawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2239/17, LEX nr 2580171).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.