Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 539/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 12b, art. 6 par. 1, art. 7 par. 2, art. 15 par. 1, art. 18, art. 26 par. 4 i par. 5 pkt 2, art. 119, art. 148 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 68
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej Gminy D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." oraz art. 18, art. 119 - 126 oraz art. 1a pkt. 12 lit. b i art. 64a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." – utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w zakresie nałożonej na Gminę D. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł, natomiast uchyliło ww. postanowienie w zakresie nałożonego obowiązku uiszczenia opłaty za jego wydanie w wysokości 50,00 zł oraz nałożył na Gminę D. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 68,00 zł za wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Organ zażaleniowy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] września 2017r., nr [...], działając na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej: "Prawem budowlanym" – nakazał Gminie D. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. 54/3, obręb [...] D., gm. D. w terminie do 30 września 2017 r. z uwagi na zły stan techniczny bezpośrednio zagrażający ludzi i mienia - katastrofa budowlaną, a po wyłączeniu z użytkowania zarządził: 1. Umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, 2. Wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez trwałe zamkniecie otworów okiennych i drzwiowych, i odłączenie od mediów. Powyższej decyzji organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja jest ostateczna (Gmina D. będąca jedyną strona postępowania nie wniosła odwołania).

Pismem z 2 października 2017 r. Urząd Gminy D. poinformował organ I instancji, że podjęte zostały działania w celu wykonania decyzji z [...] września 2017 r., ale z uwagi na bezumowne zamieszkiwanie rodziny wielodzietnej w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr ewid. 54/3 w miejscowości D., nie jest możliwe wyłącznie ww. budynku z użytkowania. Jednocześnie Urząd Gminy D. poinformował, że w styczniu 2017 r. Gmina D. wystąpiła z pozwem o eksmisję ww. osób, a postępowanie sądowe nie zostało jeszcze zakończone.

Z uwagi na brak wykonania nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., wystawił 28 listopada 2017 r. pisemne upomnienie wzywające Gminę D., do wykonania w terminie 7 dni od jego otrzymania, obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2017 r., nr [...]. Powyższe upomnienie zostało doręczone 1 sierpnia 2017 r.

Pismem z 8 grudnia 2017 r. Urząd Gminy .po raz kolejny poinformował, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. 54/3 w miejscowości D., nie został wyłączony w całości z użytkowania, z uwagi na toczące się postępowanie sądowe o eksmisję rodziny zamieszkującej bezumownie ww. budynek.

W związku z powyższym, 13 grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wystawił tytuł wykonawczy [...] skierowany do Gminy D. Powyższy tytuł wykonawczy został odebrany 21 grudnia 2017 r.

Pismem z 28 grudnia 2017 r. Wójt Gminy D. po raz kolejny poinformował, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2017 r., nr [...], został w znacznej części wykonany, jednakże nie jest możliwe dokonanie wyłączenia z użytkowania całego budynku z uwagi na odmowę opróżnienia lokalu przez osoby go zamieszkujące (pomimo zaproponowania ww. osobom przez Gminę lokalu komunalnego o wyższym standardzie) oraz poinformował na jakim etapie znajduje się postępowanie sądowe dotyczące opróżnienia ww. budynku. Natomiast przy piśmie z 2 lutego 2018 r. Wójt Gminy D. przesłał kopię opinii biegłego sądowego dotyczącego stanu technicznego budynku, zlokalizowanego na dz. nr ewid. 54/3, obręb [...] D., stanowiącego dowód w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem Rejonowym w B. [...] Wydział Cywilny, w sprawie o opróżnienie lokalu mieszkalnego - sygn. akt [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał [...] r. opisane na wstępie postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Wójt Gminy D. w zażaleniu na ww. postanowienie podniósł, że organ nie uwzględnił toczącego się postępowania w Sądzie Rejonowym w B. [...] Wydział Cywilny w sprawie dotyczącej opróżnienia spornego budynku mieszkalnego. Wójt Gminy D. wskazał, że obowiązek wynikający z decyzji PINB w B. z [...] września 2017 r., nr [...] został w znacznej części wykonany tj. w niezamieszkanej części budynku odłączono media, wykonane zostało trwałe zamknięcie drzwi i otworów okiennych, oraz umieszczono tablice ostrzegawcze. Natomiast brak wyłączenia przez Gminę D. z użytkowania pozostałej części budynku wynika z faktu, że jest ona bezumownie zamieszkiwana przez osoby, które odmówiły przyjęcia innego lokalu komunalnego.

Organ II instancji, w oparciu o art. 3, art. 6 § 1, art. 15 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej, a następnie wskazał, że w związku z niespełnieniem obowiązku nałożonego decyzją nr [...] PINB w B., organ ten zasadnie i z zachowaniem terminów przewidzianych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystosował do zobowiązanego upomnienie, wystawił tytuł wykonawczy i tym samym wszczął postępowanie egzekucyjne, w rezultacie wydając kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Organ II instancji podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego wykonania nałożonych na niego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. A zatem, aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań.

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu okoliczności, że brak wykonania obowiązku polegającego na wyłączeniu z użytkowania budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid. 54/3, obręb [...] D. jest spowodowany brakiem zgody na opuszczenie ww. budynku przez osoby bezumownie go zamieszkujące i prowadzone jest postępowanie sądowe w przedmiocie eksmisji ww. osób z przedmiotowego budynku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że powyższa okoliczność nie ma wpływu na działania podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, bowiem organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, który obowiązek nałożył powinien podejmować w razie zwłoki działania przymuszające zobowiązanego do jego wykonania. Nie można zatem mówić, dopóki budynek nie zostanie opróżniony, że wykonano wszystkie możliwe i prawem dopuszczalne czynności. Niewątpliwie Gmina D. może w drodze mediacji porozumieć się z osobami zamieszkującymi ww. budynek, a zatem w dalszym ciągu ma do dyspozycji zgodne z prawem środki umożliwiające wykonanie obowiązku. Organ nadzoru budowlanego takich możliwości nie ma, a jednocześnie musi doprowadzić do wykonania wszystkich nałożonych obowiązków zwłaszcza, że mają one istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ludzi. Organ podkreślił, iż fakt braku woli osób zamieszkujących ww. budynek nie może stanowić o braku niewykonalności obowiązku zakazu użytkowania obiektu budowlanego. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Organ II instancji podniósł, że toczące się postępowanie o eksmisję osób zamieszkujących ww. budynek jest obiektywną przeszkodą nie mogącą jednakże stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem jakkolwiek zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 w związku z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i umorzenia postępowania jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, to ustawodawca wskazując, że okoliczność ta stanowi podstawę do umorzenia postępowania miał na uwadze niewykonalność o charakterze trwałym, nie zaś niewykonalność przemijającą, czasową, która może stanowić jedynie, w uzasadnionych przypadkach podstawę do wstrzymania czynności egzekucyjnych.

Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nadrzędne znaczenie ma kwestia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, ponieważ jak wynika z akt sprawy budynek zlokalizowany na dz. nr ewid. 54/3, obręb [...] D., gm. D. jest w złym stanie technicznym i istnieje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi zamieszkujących przedmiotowy budynek.

Dalej organ II instancji zaznaczył, że w rozumieniu art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków w pierwszej kolejności środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane winno być poprzedzone nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze, zwłaszcza, że choć wykonawca jest zobowiązany dochować należytej staranności przy jego realizacji, tym niemniej to zobowiązany jest odpowiedzialny za szkody powstałe w toku wykonania zastępczego wskutek ryzyka, siły wyższej lub przypadku.

Organ II instancji wyjaśnił również, że zgodnie z przepisami art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Natomiast, zgodnie z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Mając na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, organ II instancji uznał należy, iż kwota 10000,00 złotych winna skutecznie przymusić Gminę D. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2017 r., nr [...].

Organ II instancji podkreślił także, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125-126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Gmina D. ma zatem możliwość uchronić się przed skutkami nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia wykonując obowiązek wynikający z decyzji z [...] września 2017 r., nr [...].

Uwzględniając powyższe rozważania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego jest prawidłowe w zakresie w zakresie nałożonej na Gminę D. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł. Natomiast wydając zaskarżone postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo ustalił wysokość opłaty za wydanie ww. postanowienia. Zgodnie z treścią art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Ponieważ organ I instancji nałożył na Gminę D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł to wysokość opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinna wynosić 68,00 zł, a nie 50,00 zł, jak określono w sentencji zaskarżonego postanowienia z [...] r., nr [...].

Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z kompetencji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., tj. utrzymał w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł, a uchylił postanowienie w zakresie nałożonego obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie ww. postanowienia w wysokości 50,00 zł oraz nałożył na Gminę D. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 68,00 zł za wydanie ww. postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina D., zarzucając naruszenie art. 119 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy Gmina D. wykonała dobrowolnie obowiązki nałożone na nią decyzją PINB nr [...] z [...] września 2017 r., z wyjątkiem tych obowiązków, których wykonanie jest uzależnione od osób trzecich (mieszkańców budynku).

Gmina ponownie powołała się na zawisłe w Sądzie Rejonowym w B. [...] Wydział Cywilny postepowanie w sprawie dotyczącej opróżnienia budynku mieszkalnego, objętego decyzją nr [...]. Osoby, które mają opróżnić budynek, kwestionowały tezę o jego złym stanie technicznym i zagrożeniu katastrofą budowalną, twierdząc, że stan budynku jest wystarczający do zamieszkiwania w nim. Mimo, że Gmina D. złożyła w sądzie zarówno "Ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku mieszkalnego D. 16 - dz. nr ewid. 54/3, obr. D.", sporządzoną przez osobę z uprawnieniami w specjalności architektoniczno-konstrukcyjnej, jak również "Protokół oględzin i ekspertyz" sporządzony 7 sierpnia 2017 r., przez PINB, a także decyzję PINB z [...] września 2017 r., nr [...], nakazującą wyłączenie z użytkowania budynku stanowiącego zagrożenie dla mienia i osób z niego korzystających, to sąd dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego na okoliczność stanu technicznego budynku. Obecnie, opinia ta została złożona w sądzie, natomiast do chwili obecnej sąd nie wyznaczył kolejnego terminu rozprawy.

Gmina wyjaśniła również, że umowa najmu z osobami, które zajmują przedmiotowy budynek i których dotyczy postępowanie sądowe, wygasła 31 sierpnia 2016 r. Wielokrotnie tym osobom Gmina proponowała inny lokal komunalny, specjalnie dla nich przygotowany. Jednak osoby te nie wyraziły zgody na przeprowadzkę, używając wielu argumentów, m.in. takich, że stan techniczny jest właściwy, że budynek ten jest usytuowany w dobrym miejscu (centrum miejscowości), blisko szkoły, sklepów, kościoła itd.

Następnie skarżąca podniosła, że obowiązek, określony w tytule wykonawczym z 13 grudnia 2017 r., nr [...], polega na wyłączeniu z użytkowania ww. budynku mieszkalnego, a następnie umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonaniu doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez trwałe zaniknięcie otworów okiennych i drzwiowych i odłączenie mediów. W zakresie drugiej części budynku (niezamieszkałej) Gmina wykonała zalecenia PINB, a mianowicie odłączyła media, wykonała trwałe zamknięcie drzwi i otworów okiennych (pełne zadeskowanie okien) w tej części, zabezpieczenie taśmą ostrzegawczą i umieszczenie tablic ostrzegawczych. Natomiast Gmina nie może użyć jakichkolwiek instrumentów - poza środkami określonymi prawem - które spowodowałyby opróżnienie drugiej części budynku przez osoby bezumownie ją zamieszkujące. Jak podkreślono wyżej, Gmina D. wielokrotnie proponowała tym osobom zamieszkanie w innym lokalu komunalnym, a nawet pomoc w przeprowadzce, jednak nie dysponując rozstrzygnięciem Sądu Rejonowego w B. w zakresie obowiązku opróżnienia nieruchomości, Gmina nie ma podstaw do tego, by wyegzekwować opuszczenie przez te osoby zajmowanego bezumownie budynku, a zatem nie ma możliwości wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 13 grudnia 2017 r., nr [...].

W związku z powyższym Gmina D. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Kontroli sądu poddane zostały postanowienia organów nadzoru budowlanego, wydane w postępowaniu egzekucyjnym.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia.

W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie spełnienie powyższych przesłanek formalnych przez organ egzekucyjny jest niesporne.

Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie.

Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku możliwych środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Środkami egzekucyjnymi, stosowanymi w celu wyegzekwowania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowalnego są grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (art.1a pkt 12b u.p.e.a.).

Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, podejmuje się w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.).. Do takich środków egzekucyjnych należy grzywna w celu przymuszenia, nakładana w trybie art. 119 u.p.e.a., gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku i jako dolegliwość natury finansowej ma "zmobilizować" zobowiązanego do jego niezwłocznego wykonania, jest formą nacisku. W orzecznictwie podkreśla się jej funkcję motywującą

W kontekście przytoczonych przepisów trafnie strona skarżąca zarzuca, że organy nie oceniły należycie stanu sprawy. Poza sporem jest, że obowiązki nałożone decyzją nr [...] zostały niezwłocznie wykonane, poza nakazem opróżnieniem lokalu mieszkalnego z lokatorów. Pozostała część budynku została zabezpieczona przed dostępem osób trzecich, umieszczono stosowną informację o stanie zagrożenia katastrofą budowlaną.

Co do obowiązku opróżnienia budynku z lokatorów sąd podziela stanowisko Gminy D., że podjęła wszystkie kroki przewidziane prawem w celu realizacji i tego obowiązku. W zasadzie jedynym środkiem prawnym, jaki ma do dyspozycji właściciel lokalu w sytuacji, gdy osoby z niego korzystające po wygaśnięciu tytułu prawnego odmawiają jego wydania, jest pozew o opróżnienie lokalu. Na podkreślenie zasługuje fakt, że Gmina po wygaśnięciu umowy najmu wystąpiła z takim powództwem już na początku 2017 roku. Postępowanie jest w toku, jak wynika z niekwestionowanych wyjaśnień Gminy, aktywnie uczestniczy ona w tym procesie, dokumentując fatalny stan budynku. Co więcej, już po zakończeniu umowy najmu gmina składała oferty lokali zamiennych, które nie zostały przyjęte. Innych możliwości prawnych Gmina obecnie nie ma. Słusznie też Gmina zwraca uwagę na okoliczność, że żądanie opuszczenia lokalu skierowane jest do rodziny wielodzietnej z małoletnimi dziećmi.

W takiej sytuacji, gdy Gmina wyczerpała na obecnym etapie możliwości prawne opróżnienia lokalu, czyli zmuszenia osoby zajmujące go obecnie bez tytułu prawnego do jego opuszczenia, nałożenie grzywny mija się z celem. Z pewnością bowiem zastosowanie tego środka egzekucyjnego nie spowoduje, że zobowiązana wykona obowiązek wynikający z decyzji nakazującej wyłączenie budynku z użytkowania. Grzywna nie spełni żadnej z przypisanych jej funkcji. Niewykonanie obowiązku bowiem nie wynika bowiem z zaniechania strony zobowiązanej. Po prostu Gmina nie ma możliwości wykonania zgodnie z prawem obowiązku opróżnienia lokalu. Na obcnym etapie obowiązek nałożony na Gminę (opróżnienie lokalu) ocenić należy jako niewykonalny.

W literaturze prawniczej podnosi się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Jeżeli niewykonalność ma charakter tymczasowy, postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone, natomiast jeżeli ma charakter trwały - postępowanie egzekucyjne należy umorzyć. Wyraźnie przy tym podnosi się, że niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przy tym w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością prawnej natury. Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (C. Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (w:) D. R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2010). Nie ma także znaczenia, kiedy niewykonalność obowiązku nastąpiła.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia obiektywnie rzecz biorąc z niewykonalnością nałożonego na stronę skarżącą obowiązku . Warunkiem niezbędnym dla dokonania egzekwowanej rozbiórki jest bowiem przymusowe opróżnienie obiektu budowlanego z ludzi i mienia, do czego przedstawiciele Gminy nie są uprawnieni. Dopóki zatem nie będzie prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego o eksmisji, brak jest możliwości wykonania przez Gminę obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania.

Sąd rozpoznający skargę przychyla się do tej części orzecznictwa, która przyjmuje, że niemożność wyeksmitowania lokatorów do innych lokali jest okolicznością świadczącą o niewykonalności obowiązku podlegającego egzekucji w sensie prawnym. Raz jeszcze należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia ma właśnie przymusić właściciela do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Jeżeli jednak obiektywnie możemy stwierdzić, że wymierzenie grzywny jest bezcelowe, bowiem gmina nie ma już żadnej możliwości wyegzekwowania opuszczenia lokalu przez zamieszkującą tam rodzinę, to - zastosowany środek egzekucyjny nie doprowadzi w myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że nakaz opróżnienia budynku/lokalu został wydany w trybie art. 68 Prawa budowlanego, ze względu na jego bardzo zły stan techniczny, zagrażający bezpieczeństwu i życiu pozostających w nim ludzi. W takiej sytuacji, wobec niemożności wykonania obowiązku przez Gminę z jednej strony i konieczności zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną oraz zapewnienia bezpieczeństwa bezprawnym użytkownikom z drugiej strony, organy nadzoru budowlanego winny rozważyć zastosowanie środków przymusu bezpośredniego. Jak stanowi art. 148 u.p.e.a. przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku (§1). W szczególności przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nieruchomości, lokalu (pomieszczenia), wydania rzeczy, zaniechania czynności lub nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe (§2). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2011 roku w sprawie I OSK 2112/11 (LEX EX nr 1264673) w przypadku prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego mającego na celu opróżnienie lokalu mieszkalnego, w przypadku nie opróżnienia lokalu, przymus bezpośredni jest podstawowym środkiem egzekucyjnym, który jest stosowany. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, środki przymusu bezpośredniego mogą być stosowane nie tyko wobec zobowiązanego, ale i wobec innych osób, przeszkadzających w realizacji obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Z pewnością osoby bezprawnie zajmujące lokal i odmawiające jego opuszczenia to właśnie "inne osoby" w rozumieniu cytowanego przepisu. Tak więc ustawodawca wyposażył organ egzekucyjny w instrument skutecznego wykonania obowiązku przez osoby trzecie, nie wymienione w tytule wykonawczym. Takiego instrumentu nie posiada w tej sprawie Gmina.

Reasumując, organy egzekucyjne nie wyjaśniły należycie i wyczerpująco okoliczności sprawy, nie rozważyły wszechstronnie przesłanek zastosowania kwestionowanego środka egzekucyjnego, nie wzięły bowiem pod uwagę prawnej niewykonalności obowiązku przez zobowiązaną Gminę. Stanowi to o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7(zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 77 § 1 ( obowiązek wyczerpującego zebrani i rozpatrzenia cały materiał u dowodowego). Z mocy art. 18 u.p.e.a. zasady powyższe stosuje się również w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez organy administracji.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2017.1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. O kosztach postepowania orzeczono z mocy art. 205 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wskazań i poglądów prawnych.

dc