Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 443/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak(spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 585/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 585/15, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania w czystości i porządku na terenie Gminy [...] w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie słowa "niezwłocznego"; § 6 ust. 2; § 7 ust. 5 i ust. 8; § 12 ust. 2 pkt 6 i pkt 9; § 12 ust. 5 pkt 3 i pkt 4; § 12 ust. 7; § 13 ust. 1; § 13 ust. 2; § 14 ust. 7; § 14 ust. 9; § 17 ust. 3 pkt 1 lit. a, b i f; § 17 ust. 3 pkt 2 lit. b i c; § 17 ust. 5; § 17 ust. 6; § 18 ust. 4 pkt 4, a w pozostałym zakresie oddalił skargę Prokuratura Okręgowego w[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. Prokurator Okręgowy w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy [...] (zwanej dalej również jako: "zaskarżona uchwała" lub "regulamin") zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. § 118, 135, 137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2 regulaminu definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach, takich jak: "stacje zlewne" (§ 2 ust. 2 pkt.10) oraz wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, takich jak: "nieruchomości częściowo zamieszkałe" (§ 2 ust. 2 pkt. 1), "nieruchomości niezamieszkałe" (§ 2 ust.2 pkt.2), "nieruchomości zamieszkałe" (§ 2 ust. 2 pkt. 3), "osoby przebywające" (§ 2 ust. 2 pkt. 4), "pojemnik do zbierania odpadów komunalnych" (§ 2 ust. 2 pkt 5), "punkty selektywnego zbierania odpadów" (§ 2 ust. 2 pkt. 6), "regulamin" (§ 2 ust. 2 pkt. 7), "sezon letni" (§ 2 ust. 2 pkt. 8), "sezon zimowy" (§ 2 ust. 2 pkt. 9), "ustawa" (§ 2 ust. 2 pkt. 11), "Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami (WPGO 2012)" (§ 2 ust. 2 pkt. 12), "worek do selektywnego zbierania odpadów" (§ 2 ust. 2 pkt. 13).

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale również istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zmianami, dalej zwaną jako "u.c.p.g.") poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Miejska nie była upoważniona, w tym:

- powtórzenie w § 3 ust. 1 i 2 regulaminu zapisów art. 3b ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 3c ust. 1 pkt. 1 i 2 u.c.p.g., w których ustawodawca nałożył na gminę obowiązki w zakresie osiągnięcia określonego poziomu recyklingu oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

- zbędne odwołanie się w § 2 ust. 1 regulaminu do definicji zawartych we wskazanych w tym przepisie ustawach,

- powtórzenie w przepisach § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt. 1c oraz § 5 ust. 2 pkt. 2a regulaminu regulacji ustawowych, którymi nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie,

- uregulowanie w § 5 ust. 2 pkt. 1 d regulaminu, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zasad selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne,

- wprowadzenie w § 5 ust. 2 pkt. 2c, 2d, 2e i 2f regulaminu zakazu stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska przy usuwaniu śniegu i lodu z chodników i placów publicznych, zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnik na jezdnie oraz powtórzenie regulacji ustawowej wskazującej, że usunięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości należy do zarządcy drogi,

- ustalenie w § 6 ust. 2, że mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu,

- wprowadzenie obowiązku zamieszczania na pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych informacji o właścicielu nieruchomości lub oznaczeniu nieruchomości (§ 7 ust. 5),

- uregulowanie w § 7 ust. 8 obowiązków właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe,

- wprowadzenie obowiązku zamykania pojemników wyposażonych w klapy w celu uniemożliwienia przedostanie się do jego wnętrza wód opadowych (§ 9 pkt. 4),

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przekazywania odpadów wymienionych w § 12 ust. 1 pkt. 3, 4, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz w § 12 ust. 2 pkt. 3 do punktu selektywnego zbierania odpadów samodzielnie i na własny koszt i niezorganizowanie w tym zakresie odbioru odpadów,

- ograniczenie ilości odbieranych jednorazowo odpadów zielonych (§ 12 ust.1 pkt. 2),

- wprowadzenie w § 12 ust. 2 pkt. 6 regulaminu możliwości ustalania przez właściciela nieruchomości wielorodzinnej sposobu zbierania odpadów przez poszczególne gospodarstwa domowe,

- upoważnienie w § 12 ust. 2 pkt. 9 regulaminu wspólnoty mieszkaniowej lub spółdzielni mieszkaniowej do wyznaczenia własnego wewnętrznego systemu identyfikacji wytwórców odpadów,

- wprowadzenie zakazu umieszczania w workach do selektywnego zbierania odpadów zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw sztucznych (§ 12 ust.5 pkt. 3) oraz zakazu przekazywania worków tylko częściowo wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi (§ 12 ust. 5 pkt. 4),

- upoważnienie przedsiębiorcy zbierającego odpady do sprawdzania selektywnego zbierania odpadów oraz upoważnienie tego podmiotu do stosowania swego rodzaju sankcji za niezgodne z regulaminem selektywne zbieranie odpadów (§ 12 ust. 7, 8, 9, 10),

- wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, odpadów zielonych, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej, a także zakazu gromadzenia wymienionych substancji w koszach na odpady, ustawianych przy drogach publicznych, przystankach komunikacyjnych oraz innych terenach użytku publicznego (§ 13 ust. 1 i 2 regulaminu),

- nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 14 ust. 2 i 3 regulaminu obowiązku zgłaszania faktu rozpoczęcia użytkowania lub zaprzestania użytkowania zbiornika bezodpływowego celem dokonania stosownych zapisów w ewidencji prowadzonej przez gminę,

- powtórzenie w § 14 ust. 6 regulaminu obowiązku dokumentowania usuwania nieczystości ciekłych, nałożonego ustawą na właścicieli nieruchomości, które nie są podłączone do sieci kanalizacyjnej,

- określenie w § 14 ust. 7-9 regulaminu obowiązków przedsiębiorstwa wywozowego w zakresie utrzymywania pojazdów do transportu nieczystości ciekłych w należytej czystości, przeprowadzania ich dezynfekcji oraz umieszczenia na nich w sposób trwały swoich znaków identyfikacyjnych, a także nakazujące opróżnianie tych zbiorników w określonych godzinach i regulujące zasady pobierania opłat za wykonane usługi,

- uregulowanie w § 15 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 i 4 regulaminu zasad pozbywania się odpadów komunalnych z terenu dróg publicznych z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego,

- nałożenie w § 17 ust. 3 pkt. 1a i b regulaminu na właścicieli psów obowiązku ich systematycznego szczepienia oraz obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywną - na smyczy i w kagańcu,

- uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe (§ 17 ust. 4 zd. 2)

- wprowadzenie zakazu sprzedaży zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach (§ 17 ust. 5),

- uregulowanie sposobu postępowania ze zwierzętami padłymi (§ 17 pkt. 6 regulaminu),

- wprowadzenie zakazów wprowadzania zwierząt domowych do określonych obiektów użyteczności publicznej oraz do piaskownic i na place zabaw dla dzieci (§ 17 ust. 3 pkt. 2b i 2c),

- nieprawidłowe uregulowanie zasad hodowli pszczół (§ 18 ust. 4 pkt.4).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w części i oddalającego skargę w pozostałym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Wskazał że nie stanowi istotnego naruszenia prawa odwołanie się przez Radę Miejską w § 2 ust. 1 regulaminu do pojęć zawartych w aktach rangi ustawowej, przy jednoczesnym dokładnym określeniu tej ustawy wraz z podaniem publikatora. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa wprowadzenie do treści regulaminu definicji pojęć, których znaczenie nie zostało przez ustawodawcę wyjaśnione w aktach wyższego rzędu. Rada Miejska nie powinna wprowadzać to treści uchwały własnych definicji, to jednak w przypadku definicji zawartych w § 2 ust. 2 regulaminu, uznać należy, iż zabieg poczyniony przez Radę Miejską miał na celu jedynie doprecyzowanie pojęć użytych w regulaminie, tak aby jego treść była bardziej czytelna dla potencjalnego odbiorcy.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 6 ust. 2 regulaminu możliwości mycia pojazdów na własnej posesji wyłącznie do nadwozia pojazdu. Do kompetencji Rady Miejskiej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. należało określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Do kompetencji Rady Miejskiej należało więc określenie ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości, nie natomiast niczym nieuzasadnione ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut przekroczenia ustawowej kompetencji poprzez wskazanie w § 7 ust. 5 regulaminu, że na pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych zbieranych selektywnie powinna być umieszczona informacja o właścicielu nieruchomości lub oznaczenie nieruchomości. Żaden z przepisów ustawy kompetencyjnej nie upoważnił Rady Miejskiej do nałożenia na właścicieli nieruchomości powszechnego udostępnienia swoich danych osobowych. Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 7 ust. 8 regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe, obowiązki w zakresie wyposażenia miejsca, na którym odbywa się impreza masowa we wskazaną w regulaminie ilość pojemników oraz ubikacji przenośnych, w zależności od ilości osób biorących udział w takiej imprezie. Jak słusznie podniesiono w skardze obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009r. Nr 62 poz. 504 ze zm).

Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące § 12 ust. 2 pkt 6 i 9 regulaminu, w którym wskazano odpowiednio, że właściciel nieruchomości wielorodzinnej, rozumiany tutaj, jako wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa, ustala sposób zbierania odpadów przez poszczególne gospodarstwa domowe, przy wykorzystaniu worków lub wspólnych pojemników oraz, że wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może wyznaczyć własne wewnętrzne systemy identyfikacji wytwórców odpadów. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie Rady Miejskiej do dokonania upoważnienia jakichkolwiek podmiotów do dokonania jakichkolwiek regulacji w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tak więc dokonana przez Radę Miejską swoista subdelegacja na spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty mieszkaniowe nie ma ustawowego unormowania. Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące § 12 ust. 5 pkt 3 i 4 regulaminu, w których Rada Miejska regulując kwestie selektywnego zbierania odpadów wskazała, że niedopuszczalne jest umieszczanie w workach odpadów wysegregowanych, zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw oraz, że niedopuszczalne jest przekazywanie worków tylko w części wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi. Z legalnej definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów zawartej w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) wynika, iż przez takie należy rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Ponadto zasadnie wskazał Prokurator, że w § 12 ust. 7 regulaminu Rada Miejska w sposób nieuprawniony dokonała przeniesienia kompetencji na przedsiębiorcę odbierającego odpady. Za przekroczenie ustawowego upoważnienia uznać należało nałożenie w § 13 ust. 1 i 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości zakazów gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej. Postanowienia te nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zasadny okazał się zarzut naruszenia ustawowej kompetencji poprzez zobowiązanie § 14 ust. 7 regulaminu przedsiębiorstw wywozowych do utrzymywania pojazdów do transportu nieczystości ciekłych w należytej czystości, prowadzenia ich dezynfekcji oraz umieszczenia na nich w sposób trwały swoich znaków identyfikacyjnych. Powyższe ingeruje bowiem w materię uregulowaną w przepisach rangi ustawowej, bowiem obowiązki przedsiębiorcy odbierającego odpady uregulowane już zostały w art. 9d ust. 1 pkt 1-4 u.c.p.g. i brak było kompetencji Rady Miejskiej do rozszerzania tych obowiązków. Ponadto, jako ingerencję w materię uregulowaną w ustawie Sąd ocenił upoważnienie w § 14 ust. 9 regulaminu przedsiębiorców posiadających zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych do pobierania opłaty za transport tych nieczystości do punktu zlewnego od właścicieli nieruchomości, z którymi ma podpisaną umowę na odbiór nieczystości ciekłych oraz opłatę za zrzut ścieków do stacji zlewnej. Zasady rozliczania przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielem stacji zlewnej określa umowa zawarta pomiędzy tymi podmiotami. Kwestie rozliczeń w zakresie transportu nieczystości ciekłych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych uregulowane zostały już przez ustawodawcę w przepisach art. 6 u.c.p.g. Co do zasady na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące § 17 ust. 3 pkt 1 lit a i b regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku systematycznego poddawania psa w wieku ponad 2 miesiące szczepieniu przeciw wściekliźnie co najmniej raz w roku oraz wyprowadzania psa na smyczy, a psów raz uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, bowiem Rada Miejska nie miała upoważnienia do regulowania materii uregulowanej w ustawie. Rada Gminy nie była też upoważniona do określenia w § 17 ust. 3 lit. f regulaminu miejsc, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi.

Rada Miejska nie była również upoważniona do wprowadzania w § 17 ust. 3 pkt 1 lit b i c regulaminu zakazu wpuszczania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. - zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych oraz zakazu wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, plaż, kąpielisk i miejsc zwyczajowo przyjętych do kąpieli przy jeziorach oraz na tereny objęte zakazem. Ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Miejskiej kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Z kolei § 17 ust. 5 regulaminu stanowiący o zakazie sprzedaży zwierząt domowych na targowiskach, targach i giełdach, stanowi ingerencję w materię uregulowaną w art. 10a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto Rada Miejska ingerując w materię uregulowaną w ustawie zobowiązała w §17 ust. 6 regulaminu właścicieli nieruchomości do pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt, w sytuacji gdy taki obowiązek wynika z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.). Ponadto zasady okazał się zarzut dotyczący § 18 ust. 4 pkt 4 regulaminu, w którym Rada Miejska zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie go trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, iż to przepisy Kodeksu cywilnego regulują kwestie stosunków sąsiedzkich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina[...] , zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 1 dotyczącego częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i domagając się jego zmiany w zakresie punktu 1 poprzez oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w [...] również w zaskarżonej części, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca Gmina zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

I. przez błędną wykładnię, tj.:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g poprzez uznanie, że zawarty w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] zawarty w Uchwale Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej Regulamin) obowiązek oczyszczenia chodnika: "niezwłocznie" przekracza delegację ustawową wynikającą z przepisu upoważniającego do uregulowania wymagań w zakresie uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu pozwala na określenie sposobu uprzątania chodnika przez radę - w tym także, w jakim czasie powinno to nastąpić,

2. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że poprzez szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi nie można określić, iż mycie można ograniczyć do nadwozia (§ 6 ust. 2 Regulaminu), gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu nie wynika takie ograniczenie,

3. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez błędne uznanie, że wprowadzenie w § 7 ust. 5 Regulaminu powinności umieszczenia informacji o właścicielu nieruchomości lub oznaczenia nieruchomości narusza ustawową kompetencję, a także art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, podczas, gdy przepis ten przewiduje, że "przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych", natomiast Regulamin przewiduje możliwość wyboru pomiędzy dwoma sposobami oznaczenia pojemnika i od woli podmiotu dysponującego nim zależy, jakie oznaczenie wybierze, natomiast prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a nie wyłącza możliwości określenia takiego wymagania,

4. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie daje uprawnienia do wprowadzenia w § 7 ust. 8 zasad utrzymania czystości i porządku właściciela nieruchomości, na której jest organizowana impreza masowa, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu nie wyklucza takiej możliwości,

5. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest ustawowych kompetencji Rady Miejskiej do wprowadzenia regulacji zawartych w § 12 ust. 2 pkt 6 i 9 Regulaminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku,

6. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest ustawowych kompetencji Rady Miejskiej do wprowadzenia regulacji zawartych w § 12 ust. 5 pkt 3 i 4 Regulaminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku,

7. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest ustawowych kompetencji Rady Miejskiej do wprowadzenia regulacji zawartych w § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku,

8. art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest ustawowych kompetencji Rady Miejskiej do wprowadzenia regulacji zawartych w § 14 ust. 7 i 9 Regulaminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. iż ma ona kompetencję do określenia,

9. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest ustawowych kompetencji Rady Miejskiej do wprowadzenia regulacji zawartych w § 17 ust. 3 pkt 1 lit. a, b, c i f Regulaminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku,

10. art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest ustawowych kompetencji Rady Miejskiej do wprowadzenia regulacji zawartych w § 17 ust. 6 Regulaminu, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku,

Naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 144 Kodeksu cywilnego i przyjęcie, że do regulacji zawartej w § 18 ust. 4 pkt 4 ma zastosowanie treść art. 144 K.c., gdy prawidłowo w niniejszym stanie faktycznym powinien zostać zastosowany art. z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

- Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co do zarzutu odnoszącego się do § 12 ust. 7 zaskarżonego Regulaminu.

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy zatem wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina nie wykazała argumentacyjnie, jak powinna wyglądać wykładnia prawidłowa wskazanych norm prawa materialnego. W skardze kasacyjnej jedynie polemizuje z ustaleniami Sądu, opartymi na rzeczowej argumentacji prawnej popartej adekwatnym orzecznictwem sądów administracyjnych. Pojedyncze odmienne orzeczenia dotyczące poszczególnych zakwestionowanych przepisów regulaminu, na które powołuje się skarżąca Gmina, nie mogą przesądzać o nieprawidłowej interpretacji dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie. Zresztą powołanie, w uzasadnieniu skargi, jedynie orzeczeń sądów administracyjnych i uchwał organów stanowiących jednostek samorządu, nie może stanowić podstawy argumentacyjnej na poprawność formułowanych zarzutów naruszenia norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię.

Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia ich konsekwencji przez organ administracji (tzw. błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Także i w tym zakresie skarga nie spełnia wymogów ustawowych.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddana została uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania w czystości i porządku na terenie Gminy[...], która bezspornie jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w tej uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów wymienionych w ust. 2 art. 4 u.c.p.g. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku ustawodawca, w skonstruowaniu delegacji ustawowej, posłużył się sformułowaniem: "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, LEX nr 1291950, 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, LEX nr 1152130, 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 LEX nr 597353).

W Rozdziale 2 regulaminu Rada wprowadziła wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości i porządku na terenie nieruchomości jest wyraźnie ograniczone przedmiotowo w literach a, b i c tego punktu. Rada wprowadzając określone wymagania musi mieć na względzie, czy dotyczą one zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, albowiem udzielone jej upoważnienie ustawowe ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku na terenie danej gminy. Z uwagi na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest, więc możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia nawet, jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej. W ocenie legalności wprowadzanej regulacji miejscowej jest też istotna kwestia przestrzegania praw jednostki, w tym jej prawa własności i ochrony danych osobowych.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził nieważność § 5 ust. 2 pkt 2 lit a regulaminu w zakresie słowa: "niezwłocznie". W przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. jest mowa o uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego Rada Miejska w § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a regulaminu dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej poprzez dodanie słowa: "niezwłocznie", co oznacza, że nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, a ponadto naruszyła zasadę prawidłowej legislacji.

Trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 6 ust. 2 regulaminu możliwości mycia pojazdów na własnej posesji tylko i wyłącznie do nadwozia pojazdu. Zaznaczyć należy, że na podstawie normy wynikającej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., do kompetencji Rady należy jedynie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Raz jeszcze trzeba podkreślić, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości.

W świetle powyższych uwag trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada, w § 7 ust. 5 regulaminu, wadliwie przyjęła, że na pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, powinna być umieszczona informacja o właścicielu nieruchomości lub oznaczenie nieruchomości. Trzeba mieć na względzie, że zagwarantowania w Konstytucji autonomia informacyjna oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyrok TK z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Przepis art. 51 Konstytucji wyraża prawo jednostki do ochrony danych osobowych, w zakres którego wchodzi m.in. wymaganie ustawowej podstawy nałożenia obowiązku ujawnienia przez daną osobę informacji jej dotyczących (ust. 1), zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2), prawo dostępu jednostki do dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4). Przepis art. 51 ust. 5 Konstytucji przewiduje natomiast, że: "Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa". Żaden z przepisów ustawy kompetencyjnej nie upoważnił Rady Miejskiej do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku udostępnienia swoich danych osobowych. Zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zamieszczania swoich danych osobowych na pojemniku przeznaczonym do zbierania odpadów narusza też wynikające z ustawy ograniczenie przetwarzania danych osobowych (art. 23 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), jak również stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji uznał zarzut przekroczenia przez Radę ustawowej kompetencji poprzez wskazanie w § 12 ust. 2 pkt 6 i 9 regulaminu, że właściciel nieruchomości wielorodzinnej, rozumiany tutaj, jako wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa, ustala sposób zbierania odpadów przez poszczególne gospodarstwa domowe, przy wykorzystaniu worków lub wspólnych pojemników oraz, że wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może wyznaczyć własne wewnętrzne systemy identyfikacji wytwórców odpadów. Nie można podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że "§12 ust. 2 pkt 9 nie jest delegacją [...], a ma charakter informacyjny, potwierdzający fakt, iż właściciele nieruchomości mogą wprowadzać własne, wewnętrzne regulacje". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podnosi, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Natomiast nie można traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującego prawa, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy. Tymczasem z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie Rady Miejskiej do upoważnienia jakichkolwiek podmiotów w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Dokonana przez Radę Miejską swoista subdelegacja na spółdzielnie mieszkaniowe i wspólnoty mieszkaniowe nie ma zatem ustawowego umocowania.

Przejawem dowolnej inicjatywy uchwałodawczej są postanowienia § 7 ust. 8 uchwały nakładające odpowiednio obowiązki na organizatorów imprez masowych. Powinności organizatorów imprez masowych precyzują przepisy art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 611) i nie mogą one zostać powtórzone w akcie prawa miejscowego. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza ramy u.c.p.g. i stanowić obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe (art. 5 ust. 1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 u.c.p.g. Przy podejmowaniu uchwały czuwać należy nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1, a wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1-5 u.c.p.g. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g., nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Niezasadna jest przy tym argumentacja strony skarżącej, że postanowienia regulaminu dotyczą właścicieli nieruchomości, na których odbywają się imprezy masowe, a przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych określają obowiązki organizatorów takich imprez. Trafnie bowiem przyjął Sąd pierwszej instancji, że ocenie legalności podlega zakres przedmiotowy zaskarżonej regulacji, a nie podmiotowy.

Prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki, że w § 12 ust. 7 regulaminu Rada w sposób nieuprawniony dokonała przeniesienia kompetencji na przedsiębiorcę odbierającego odpady. W państwie prawa przekazanie kompetencji prawotwórczych przez radę gminy, bez specjalnego upoważnienia ustawowego, narusza zakaz subdelegacji i nie może być uznane za prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej. Kluczowe dla uznania, że doszło do subdelegacji jest stwierdzenie faktu "przekazania kompetencji prawodawczej" na rzecz innego podmiotu. Przekazanie to oznacza bowiem, że określony podmiot w ten sposób upoważniony, uzyskuje możliwość uregulowania wskazanej kwestii w ramach własnej kompetencji i w ramach ponoszonej za to odpowiedzialności. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że przeniesienia kompetencji na przedsiębiorcę odbierającego odpady stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność wyeliminowania przepisu uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi nienależytego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności § 12 ust. 7 regulaminu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto ocenę legalności wskazanej regulacji. Tym samym nie naruszono normy art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że uchwalając postanowienia § 12 ust. 5 pkt 3 i 4 regulaminu Gmina nie była upoważniona do przyjęcia w akcie prawa miejscowego regulacji, że niedopuszczalne jest umieszczanie w workach odpadów wysegregowanych, zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw, oraz że niedopuszczalne jest przekazywanie worków tylko w części wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi. Zgodnie z przepisem definicyjnym zawartym w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) przez selektywne zbieranie odpadów należy rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Mając na względzie treść definicji legalnej "selektywnego zbierania odpadów", uznać należy, że ustanowiony w regulaminie zakaz umieszczania zabrudzonych oraz niezgniecionych butelek z tworzyw, czy też przekazywania worków tylko w części wypełnionych odpadami selektywnie zebranymi, nadmiernie, tj. nieproporcjonalnie co zamierzonego skutku, ingeruje w sferę praw i wolności jednostki oraz stanowi przekroczenie przyznanego radzie gminy uprawnienia.

W przepisie § 13 ust. 1 i 2 regulaminu Rada zabroniła gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, odpadów płynnych, substancji toksycznych, żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ta regulacja stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przepisy § 13 ust. 1 i 2 regulaminu są bowiem sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Trzeba też mieć na uwadze, że kwestie objęte dyspozycją § 13 ust. 1 i 2 regulaminu zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też systemowo do ustawy o odpadach.

Zobowiązanie w § 14 ust. 7 regulaminu przedsiębiorstw wywozowych do utrzymywania pojazdów do transportu nieczystości ciekłych w należytej czystości, prowadzenia ich dezynfekcji oraz umieszczenia na nich w sposób trwały swoich znaków identyfikacyjnych, ingeruje w materię ustawową, albowiem obowiązki przedsiębiorcy odbierającego odpady uregulowane zostały w art. 9d ust. 1 pkt 1-4 u.c.p.g. Stosownie do przywoływanego przepisu podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do spełnienia następujących wymagań:

1) posiadania wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego;

2) utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

3) spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

4) zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej.

Uszczegółowienie ww. wymogów ustawowych zawiera wydane, na podstawie art. 9d ust. 2 u.p.c.g., rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 25 stycznia 2013 r. poz. 122). Brak jest zatem kompetencji dla Rady do rozszerzania ustawowych obowiązków przedsiębiorcy odbierającego odpady w drodze aktu prawa miejscowego. Jako ingerencję w materię ustawową należało, więc ocenić upoważnienie, w § 14 ust. 9 regulaminu, przedsiębiorców posiadających zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych do pobierania opłatę za transport tych nieczystości do punktu zlewnego od właścicieli nieruchomości, z którymi ma podpisaną umowę na odbiór nieczystości ciekłych oraz opłatę za zrzut ścieków do stacji zlewnej. Zasady rozliczania przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielem stacji zlewnej określa umowa zawarta pomiędzy tymi podmiotami. Kwestie rozliczeń w zakresie transportu nieczystości ciekłych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych uregulowane zostały już w przepisach art. 6 u.c.p.g. Wymóg udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zawarto wprost w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Nałożenie na właścicieli nieruchomości takich obowiązków w żadnym razie nie stanowi materii, która może zostać uregulowana w uchwale w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w danej gminie.

Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że Rada Miejska bez należytej podstawy prawnej, zobowiązała, w § 17 ust. 6 regulaminu, właścicieli nieruchomości do pozbywania się z terenu nieruchomości zwłok padłych zwierząt. Należy zaznaczyć, że przepis art. 3 ust. 2 u.c.p.g. nakłada na gminy obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części (pkt 2 lit. c) oraz zapewniania zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 15). Materia postępowania z padłymi zwierzętami – czy szerzej zwłokami zwierzęcymi – zawarta jest również w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L. z 2009 r. nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Zauważyć trzeba, ze powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z późn. zm.) – art. 22 ust. 1 i ust. 3. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Rada Miejska nie była upoważniona do wprowadzania w § 17 ust. 3 pkt 1 lit b i c regulaminu zakazu wpuszczania zwierząt domowych do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. - zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych oraz zakazu wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, plaż, kąpielisk i miejsc zwyczajowo przyjętych do kąpieli przy jeziorach oraz na tereny objęte zakazem. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił rady gminy do sformułowania w akcie prawa miejscowego norm zakazujących wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że § 17 ust. 3 pkt 1 lit a i b regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku systematycznego poddawania psa w wieku ponad 2 miesiące szczepieniu przeciw wściekliźnie, co najmniej raz w roku oraz wyprowadzania psa na smyczy, a psa raz uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada Gminy nie była też upoważniona do określenia w § 17 ust. 3 lit. f regulaminu do określenia miejsc, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.). Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (dostępny [w:] CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił zarzut skarżącego Prokuratora dotyczący sprzeczności z prawem postanowień § 18 ust. 4 pkt 4 regulaminu, w którym Rada Miejska zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 133, poz. 921 ze zm.), pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowanie kwestii trzymania tych owadów. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Całkowicie błędna jest zatem argumentacja strony skarżącej, że: "Zakres regulacji § 18 ust. 4 pkt 4 jest szerszy od przywołanego przepisu Kodeksu cywilnego i dotyczy wszystkich przypadków hodowli pszczół niezależnie od tego, czy faktycznie narusza to stosunki dobrosąsiedzkie. Ponadto unormowanie w uchwale jest znacznie bardziej szczegółowe.".

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.