Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1044/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącego M. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskrzonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015r., znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz.. 856, ze zm.) w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) i art. 17 pkt. 1 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia M.S. na postanowienie Prezydenta m. [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania M. S. uprawnienia kategorii B prawa jazdy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 97 § 1 k.p.a. in flne - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Prezydent m. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekł o skierowaniu M. S. na badania psychologiczne, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami.

Następnie zawiadomieniem z dnia 5 września 2014 r., organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Pismami z dnia 1 października 2014 r. adw. K. S. (pełn. M. S.) złożył wnioski: 1/ o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. (w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne), 2/ o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. (w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne). Pismem z tego samego dnia pełnomocnik strony wniósł o: 1/ zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania M. S. prawa jazdy (prowadzonego pod sygn. [...] na podst. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (wyżej opisanych wniosków o wszczęcie postępowań nadzorczych), 2/ wydłużenie terminu załatwienia sprawy z powodu wyjazdu zagranicznego strony oraz potrzeby wyznaczenia nowego terminu z art. 10 § 1 k.p.a.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydent m. [...] orzekł w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia M. S. uprawnienia kategorii B prawa jazdy. Organ wskazał, że sprawa prowadzonych postępowań nadzorczych nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. .Postanowienie doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 30 października 2014 r.

W dniu [...] listopada 2014 r., adw. K. S. (pełn. M. S.) wniósł (nadał listem poleconym) zażalenie na powyższe postanowienie domagając się: 1/ uchylenia postanowienia i zawieszenia postępowania administracyjnego, ew.: 2/ uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,3/ zasądzenie kosztów postępowania, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:1/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż sprawa stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania (dot. skierowania strony na badania psychologiczne) nie stanowi zagadnień wstępnych w rozumieniu ww. przepisu, 2/ art. 124 § 2 w zw. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego przedmiotowe sprawy nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tych okolicznościach doszło do wydania postanowienia zaskarżonego w niniejszej sprawie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zażalenie jest bezzasadne. Art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie wskazuje się, iż owo zagadnienie wstępne to taki rodzaj zagadnienia, bez którego rozstrzygnięcia w ogóle nie jest możliwe załatwienie sprawy administracyjnej. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez, inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r., III SA/Kr 613/14, LEX nr 1490832). W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2014 r., II SA/Po 1387/13, LEX nr 1500386). Tym samym zagadnienie wstępne to taki rodzaj zagadnienia, bez którego rozstrzygnięcia w ogóle nie jest możliwe załatwienie sprawy administracyjnej. Tymczasem, niniejszej sprawie podstawą do złożenia wniosku była zawisłość prawna spraw dot. stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania (w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne). Rzecz w tym, że w chwili obecnej owa decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, a zatem stanowi element tego porządku prawnego. A jeśli tak, to organy administracji są zobowiązane stosować tę decyzję.

Ponadto Kolegium wskazało, że domaganie się przez pełnomocnika strony wydłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na wyjazd strony okazało się o tyle nietrafne, iż postępowanie w sprawie prowadzono już ponad dwa miesiące, a strona będąc reprezentowaną przez kwalifikowanego pełnomocnika mogła z łatwością przekazać swoje stanowisko pełnomocnikowi przed rozpoczęciem urlopu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł M. S. reprezentowany przez adw. K. S.. Na zasadzie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego zawieszenia postępowania w wyniku czego postępowanie toczy się pomimo istnienia przesłanek do jego obligatoryjnego zawieszenia i tym samym zostały naruszone zasady legalizmu, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz budzenia zaufania do władzy publicznej; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zaniechanie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy a sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta oraz sprawą o wznowienie postępowania, w którym wydana została decyzja Prezydenta, w wyniku czego przedmiotowe postępowanie nie zostało zawieszone pomimo istnienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż ostateczność decyzji Prezydenta wyklucza uznanie za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięć w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta oraz w sprawie o wznowienie postępowania, pomimo tego iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wiąże rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z koniecznością wydania orzeczeń jedynie w trybie zwyczajnym postępowania administracyjnego, a ponadto wywiedzenie z art. 16 k.p.a. nieistniejącej zasady prawomocności przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania zasady szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. , w wyniku czego organ nie dostrzegł zależności merytorycznej pomiędzy sprawami toczącymi się w trybach nadzwyczajnych, a w konsekwencji nie zawiesił postępowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżący, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a. wniósł o : uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Skarga została opatrzona obszernym uzasadnieniem rozwijający argumentacje w zakresie powołanych zarzutów z nawiązaniem do istotnego w sprawie, zdaniem skarżącego, orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ponadto, przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z rażącym naruszeniem art. 101 § 3 k.p.a. rozpoznało zażalenie złożone na postanowienie organu pierwszej instancji podczas gdy powinno było na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność ww. zażalenia.

Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Przepis zawiera zwrot "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, zatem zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" odnosi się wprost do postanowień o zawieszeniu postępowania. Istotą treści art. 101 § 3 k.p.a. jest pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Sąd ocenił, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącym naruszeniem prawa. Treść naruszonego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. nie wymaga bowiem szczególnej wykładni. Także utrwalone jest orzecznictwo sądów administracyjnych - nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 340/13).

W związku z powyższą argumentacja, która legła u podstaw podjętego orzeczenia, Sąd odstąpił od badania argumentacji powołanej w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.