Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 551/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6j ust. 1, 2 i 2a, art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski, sędzia WSA Jacek Kaute (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy Baranowo z dnia 24 stycznia 2019 r. nr V/34/2019 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe 1) stwierdza nieważność §2 zaskarżonej uchwały, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2019 roku Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe.

W §1 pkt 2 tej uchwały wskazano, że dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionej w art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach od gospodarstwa domowe.

W §2 tej uchwały wskazano, że ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości:

od gospodarstw domowych liczących jedną osobę:

47,00 zł (słownie: czterdzieści siedem złotych), wyższą stawkę, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny,

22,00 zł (słownie: dwadzieścia dwa złote), jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

od gospodarstw domowych liczących dwie osoby:

75,00 zł (słownie: siedemdziesiąt pięć złotych), wyższą stawkę, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny,

40,00 zł (słownie: czterdzieści złotych), jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

od gospodarstw domowych liczących więcej niż dwie osoby:

90,00 złotych (słownie: dziewięćdziesiąt złotych), wyższą stawkę, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny,

53,00 złote (słownie: pięćdziesiąt trzy złote), jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

W §3 tej uchwały zawarto 5 ustępów, zgodnie z którymi:

Ustala się ryczałtową stawkę opłaty od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanej jedynie przez część roku. Roczna ryczałtowa stawka opłaty stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tej nieruchomości, na obszarze Gminy B., wyrażoną w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik.

Średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1, ustala się na 6 pojemników o pojemności 120 litrów.

Stawka opłaty za pojemnik, o którym mowa w ust. 2 wynosi:

24,16 złotych, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny,

35,83 złotych, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Ustala się ryczałtową stawkę opłaty, o której mowa w ust. 1, w wysokości 145,00 złotych za rok, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Ustala się wyższą ryczałtową stawkę opłaty, o której mowa w ust. 1, w wysokości 215,00 złotych za rok, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

W §4 wskazano, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 2627).

W §5 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy B., natomiast w §6 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (ust.1) oraz uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r.

W skardze z dnia 7 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w O. zaskarżył przedmiotową uchwałę (omyłkowo wskazując, że jest to uchwała Rady Gminy L.) zarzucając tej uchwale istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) – zwana dalej "u.s.g." oraz art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) – zwana dalej "u.c.p.g." i przekroczenie ustawowego upoważnienia polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym i wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu swojej skargi Prokurator Rejonowy w O. po przywołaniu treści art. 94 Konstytucji, art. 40 i 41 u.s.g., wskazaniu, że delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., zauważył, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Wskazał następnie, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115, 118, 135 i 137 w związku z § 143 rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym, w tym przypadku akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały zauważył, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jednocześnie według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego, zdaniem Skarżącego, wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1. o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego".

Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, zdaniem Skarżącego, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłat takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem.

Wobec powyższych unormowań ustawowych zauważył, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Podkreślił bowiem, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy B., wydając zaskarżoną uchwalę, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było, stosownie do powyższych uwag, sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, to jest: kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.

W odpowiedzi na skargę z dnia 3 marca 2020 r. Organ wskazał, że nie zgadza się z tak jednostronnie przedstawionym stanowiskiem przez Skarżącego, z przedstawionych poniżej powodów. Organ wskazał, że Skarżący w treści odwołuje się (dwukrotnie) do uchwały Rady Gminy L. (także miasta), jednakże wskazana w treści skargi zaskarżona uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, świadczy o błędnym przywołaniu Rady Gminy L., zamiast właściwej w tej sprawie Rady gminy B.. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Rada Gminy B., w § 1 ust. 1 dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wymienionej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g. od gospodarstwa domowego.

Uchwała po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r. Powyższa uchwała została uchylona z dniem 31 stycznia 2020 r. na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie której ustalono nowe miesięczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi również przy zastosowaniu ustalenia tych opłat gospodarstwa domowego. Następnie uchwałą Nr [...] Rada Gminy B. w dniu [...] lutego 2020 r., dokonała wyboru nowej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki tej opłaty. Uchwała po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], weszła w życie z dniem 1 marca 2020 roku.

Organ wskazał przy tym, że w odniesieniu do możliwości różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość przy przyjęciu metody od "gospodarstwa domowego" występują rozbieżne poglądy organów nadzoru jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ wskazał również, że Skarżący całkowicie pominął tę problematykę, skupiając się na orzeczeniach potwierdzających zaprezentowane w skardze stanowisko. Niewątpliwie część orzecznictwa sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyrażona przez ustawodawcę w art. 6 j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie dotyczy metody od gospodarstwa domowego.

Biorąc jednak pod uwagę wykładnię nie tylko celowościową, lecz także systemową tego przepisu, stanowisko Skarżącego jest nieuprawnione, albowiem różnicowanie stawki opłaty jest możliwe również w doniesieniu do metody od gospodarstwa domowego, co potwierdza orzecznictwo (wskazał przy tym na wyrok z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3231/15 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r. , sygn. akt I SA/Rz 499/15 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 2401/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując istotne zagrożenie zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Przechodząc do istoty sporu podnieść należy, że kwestia braku możliwości różnicowania stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego w przypadku dokonania wyboru przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (w obecnym stanie prawnym) jest zasadniczo przyjmowana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12.08.2020 r., II FSK 2113/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.08.2020 r., I SA/Bd 132/20, wyrok WSA w Białymstoku z 16.09.2020 r., I SA/Bk 183/20, wyrok WSA w Kielcach z 17.09.2020 r., I SA/Ke 228/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko i odpowiednio posłuży przedstawianą w orzecznictwie argumentacją w tym zakresie.

W niniejszej sprawie uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza (art. 6j ust. 1) polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości, uzależniona będzie m.in od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga (art. 6j ust. 2) z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W sytuacji gdy rada gminy decyduje się na tę właśnie metodę, rezygnuje ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustala jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.).

Jak wynika z § 1 ust. 2 uchwały, Rada wybrała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu, przepis ten jest jednoznaczny i pozwala radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.), to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego. Osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Podstawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również sam art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w określonych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących, gospodarstwo domowe. Tym samym przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy.

Innymi słowy, możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. sygn. II FSK 3267/18, z 6 maja 2016 r. sygn. II FSK 16/16) stanowiskiem zróżnicowanie opłaty ustalonej metodą przewidzianą w art. 6j ust. 2 (a więc od gospodarstwa domowego) według ilości osób, z jakich to gospodarstwo domowe się składa, było możliwe tylko w okresie pomiędzy 6 marca 2013 r., kiedy to ustawą z 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 228) do art. 6k dodano ust. 4 (zgodnie z którym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat), a 31 stycznia 2015 r. Poczynając bowiem od 1 lutego 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) art. 6k ust. 4 zmienił swoją treść, przewidując jedynie w odniesieniu do opłat od gospodarstw domowych zwolnienie w całości lub w części od tych opłat ze względu na niski dochód.

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Stanowisko, że można zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie znalazło akceptacji w powołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II FSK 16/16, którego poglądy Sąd w składzie niniejszym podziela. W konsekwencji nie może uznać argumentu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, wedle którego organ ma prawo do różnicowania stawek opłaty stosując kryterium liczby mieszkańców gospodarstwa domowego.

W przytoczonym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3231/15, odwołano się do wyroku tegoż Sądu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15, w którym to dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas obowiązujący art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1, jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 499/15, gdyż nie uwzględniono w nim znaczenia regulacji zawartej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., koncentrując się głównie na interpretacji art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Jednocześnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 240/18 dotyczył uchwały podjętej w lutym 2013 r. (a więc we wcześniejszym stanie prawnym).

Podsumowując należy zarzucić, że Rada w sposób nieuprawniony zdecydowała, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana od ilości osób w gospodarstwie domowym. Należy ponownie podkreślić, że od 1 lutego 2015 r. brak jest możliwości różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym.

Regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (cyt. wyżej wyrok II FSK 16/16) podnieść należy, że "z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać."

Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa. Powyższe uprawnia Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej paragrafu §2 .

Mając na uwadze to, że zaskarżona uchwała – w następstwie stwierdzenia nieważności §2 – może dalej funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż zawiera ona również §3 (którego prawidłowość nie była kwestionowana i który dotyczy odrębnej kwestii, tj. uchwalenia ryczałtowej stawki w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku), nie było podstaw do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uznając zatem, że Skarżący wnosząc w petitum skargi "o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości" w istocie zmierza do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (z art. 147 §1 p.p.s.a. wynika bowiem, że w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, sąd, nie uchyla go, lecz stwierdza jego nieważność), gdzie powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (a nie tylko w odniesieniu do §2) jest niekompletność całej uchwały, która wskutek wyeliminowania §2, nie może dalej funkcjonować w obrocie prawnym (w ten sposób Sąd odczytuje stanowisko wyrażone na str. 6 skargi), Sąd uznał, że skarga jest zasadna w części dotyczącej paragrafu §2 (i wymaga to stwierdzenia nieważności uchwały w tej części) i nie jest zasadna w pozostałej części (skoro zaskarżona uchwała – w następstwie stwierdzenia nieważności §2 – może dalej funkcjonować w obrocie prawnym) oddalając w tym zakresie skargę.

W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności (pkt. 1 sentencji wyroku) i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił - na podstawie art.151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ wnoszący skargę - prokurator, jest z mocy prawa zwolniony od obowiązku ich uiszczenia (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.