Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 243/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 11
journal: Dz.U. 1999 nr 106 poz 1212
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu  mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 344/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 344/11 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że:

Komendant Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (Nr [...]), w której – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata: 2006, 2007, 2008, 2009:

• uchylił decyzję organu pierwszej instancji, w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata: 2006-2008, i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji;

• utrzymał w mocy decyzję tegoż organu w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2009.

Z uzasadnienia drugoinstancyjnego wynika, że organy policji obu instancji orzekały już wielokrotnie w przedmiocie równoważnika pieniężnego w odniesieniu do zainteresowanego, który aktualnie jest emerytem policyjnym, zwolnionym ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 1991 r.

Organ II instancji przyznał, że w obiegu prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] przyznająca stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, na podstawie której skarżący – jako emeryt policyjny – pobierał przedmiotowe świadczenie do 2005 r. Zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 100 poz. 919), Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Przewidywane w rozporządzeniu uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone było pierwotnie w § 8, który jednak, z dniem 1 stycznia 2006 r., został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U z 2005 Nr 266, poz. 2246), co tym samym pozbawiało uprawnienia do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

Komendant Wojewódzki Policji powołał się dalej na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. (K 7/04), w którym – dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP art. 91 ust. 2 ustawy o Policji (między innymi) – Trybunał stwierdził, że ww. przepis ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania równoważnika tylko do funkcjonariuszy w służbie czynnej. Zdaniem organu drugiej instancji, akty wykonawcze wydawane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji (zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., na gruncie ustawy o Policji, brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane, wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem – czyli uregulowaniami powołanych aktów wykonawczych – oraz koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wywodził dalej, że właśnie w celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 91 ust. 2 ustawy o Policji z tą ustawą konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który przewidywał prawo do równoważnika także emerytów i rencistów policyjnych. Konsekwencją takiego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to tym samym – w ocenie organu – że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, a także podstawy do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Następnie w decyzji organu II instancji przywołano pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lipca 2010 r. (II SA /Op 317/10), że nie można nie dostrzec, iż w decyzji przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zatem decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, odesłano bowiem w tej decyzji do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane w ustawie zasady wyliczenia takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej. Tak więc decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] maja 2002 r. (Nr [...]) przyznającą skarżącemu – jako emerytowi – prawo do równoważnika za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, określono jednocześnie, iż będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. W związku z tym, że od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja przyznająca stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, o jakiej mowa w tej decyzji, na podstawie której można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia. Wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest też podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób.

Z przedstawionych względów organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu, w części dotyczącej odmowy wypłaty przedmiotowego świadczenia za 2009 r.. Natomiast w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2008 należało – zdaniem organu - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Argumentując tę część rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że w momencie wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. (Nr [...]) postępowanie sądowadministracyjne w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu za okres 2006-2008 toczyło się przed NSA (skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2010 r., Sygn. Akt IV SA/Wr 174/10).

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną do WSA we Wrocławiu złożył A. K.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpatrując sprawę podniósł, że poddane kontroli Sądu decyzje administracyjne wydane zostały w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2010 r. zawierającego wezwanie do wypłaty przedmiotowego równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami należnymi za lata 2006-2010. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2011r. odmówił skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006, 2007, 2008 i 2009, natomiast Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, w punkcie pierwszym swojej decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2008 i w tej części umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji; w punkcie drugim: utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za rok 2009.Sąd I instancji rozpatrywał zatem kwestię prawidłowości stanowiska organów o odmowie wypłaty świadczenia, argumentowanej brakiem możliwości wykonania decyzji przyznającej stronie uprawnienie przez jego wypłatę z tego względu, że nie obowiązuje żadna stawka o jakiej mowa w tej decyzji, gdyż od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla emerytów policyjnych. Jednak, zdaniem WSA we Wrocławiu, stanowisko takie nie może być uwzględnione, gdyż z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] maja 2002 r. przyznano skarżącemu – jako emerytowi policyjnemu - prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. W jej rozstrzygnięciu postanowiono o przyznaniu stronie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem norm zaludnienia oraz że kwota równoważnika zostanie ustalona każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek, zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 przywołanego wyżej rozporządzenia. Skarżący - co wynika z treści jego wniosku z dnia 29 kwietnia 2010 r. – domagał się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, przyznanego ww. decyzją, która nadal pozostaje w obrocie prawnym. Należy zatem przyjąć, że domagał się on wykonania (realizacji) ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej mu bezterminowo określone wcześniej prawo podmiotowe. W tym przedmiocie orzekały także organy obu instancji w decyzjach stanowiących przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Kwestia pozostawania decyzji przyznającej A. K. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego była przedmiotem rozważań w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 174/10) oraz w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 1529/10), które zapadły w sprawie dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając decyzję organu pierwszej i drugiej instancji, stwierdził wówczas, że zbadania wymaga w jaki sposób zmiana określonego przepisu prawa wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze przed obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Sąd wskazał na "instytucję praw nabytych", według której, mimo zmiany stanu prawnego, stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. Zaznaczył również, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Źródłem takiego uprawnienia był § 8 wskazanego rozporządzenia. Sąd stwierdził nadto, że zmiana omawianego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., prowadząca do wyeliminowania z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 ww. aktu, pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił również, że według powszechnie przyjętego stanowiska doktryny, zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nawet w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidulanemu adresatowi określone uprawnienia, a nie zostanie ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z obrotu prawnego, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. W konkluzji Sąd stwierdził, że ponieważ decyzja z dnia [...] maja 2002 r. przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. (I OSK 1529/10) oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od ww. wyroku. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego zaznaczono, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Skoro więc decyzją z dnia [...] maja 2002 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości, ponadto decyzja ta, jak też obowiązujące w tym zakresie przepisy, nie określały zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie nawiązanego bytu stosunku materialnoprawnego.

Sąd rozpatrując sprawę przywołał treść art. 153 .P.p.s.a., wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której mowa w przywołanym przepisie dotyczyć może stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu jako podstawy do wydania decyzji. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Natomiast według art. 170 .P.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych - także inne organy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnych postępowaniach, w których pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Przyjąć zatem należy, iż kwestia pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 2002 r. była już przedmiotem oceny w przywołanych wcześniej prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawomocnie przesądzono w nich bowiem, że dopóki decyzja z dnia [...] maja 2002 r. wydana na rzecz skarżącego nie zostanie zweryfikowana w sposób prawem przewidziany, dopóty będzie wywoływać skutki prawne wiążące w sposób trwały i nieprzerwany podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Decyzja ta korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości. Co istotne, zaznaczono również, że decyzja ta, jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określały zdarzenia czy warunków, z którymi wiązałoby się ustanie nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem decyzji z dnia [...] maja 2002 r. jest uprawnienie skarżącego do wypłaty świadczenia i odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek corocznej wypłaty tego świadczenia. Decyzja ta jest bowiem bezterminowa – co również przesądzone zostało w przywołanych orzeczeniach. Jednocześnie dodano, że jeżeli w ramach stosunku administracyjnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt zmiany rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez uchylenie jego § 8, z której to okoliczności organy wywiodły podstawę do odmowy wypłaty równoważnika. Decyzja z dnia [...] maja 2002 r. nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób indywidualny przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych ani też żadne z rozporządzeń MSWiA - w szczególności wydane w dniu 28 czerwca 2002 r. oraz w dniu 6 kwietnia 2005 r. – nie zawierało przepisów intertemporalnych które skutkowałby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji przyznających uprawnienia emerytom policyjnym.

Sąd I instancji uznał, że przywołane orzeczenia mają wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie wypłaty tego równoważnika. Nie można bowiem mocy wiążącej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. oraz skutków, jakie ona wywołuje dla stron, oceniać inaczej w postępowaniu dotyczącym uprawnienia podmiotowego przysługującego stronie, a inaczej w postępowaniu dotyczącym wykonania tego uprawnienia. Należy zatem stwierdzić, że w przywołanych orzeczeniach oceniono kwestię prawną mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyroki te na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (tj. na dzień [...] lutego 2011 r.) były prawomocne, a w konsekwencji organy (podobnie jak sądy) były nimi związane. Powyższe związanie wynikało również z faktu, że w orzeczeniach tych wskazano, iż organy wadliwie określiły przedmiot podstępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r., które w swojej treści jest zbliżone do wniosku z dnia 29 kwietnia 2010 r. W ocenie Sądów (zarówno WSA jak i NSA) wniosek ten dotyczył bowiem wykonania decyzji z dnia [...] maja 2002 r. poprzez wypłatę świadczenia przyznanego tą decyzją a nie orzekania w przedmiocie posiadania prawa podmiotowego.

Sąd I instancji wskazał, że wobec powyższego nie może uznać stanowiska organów o odmowie wypłaty równoważnika ze względu na brak podstawy prawej umożliwiającej konkretyzację jego wysokości. W orzeczeniach tych stwierdzono, że źródłem stosunku administracyjnoprawnego i płynącego z niego uprawnienia dla skarżącego jest decyzja z dnia [...] maja 2002 r., która nie zawierała innego sposobu obliczenia wysokości świadczenia jak poprzez odwołania do brzmienia przepisów wykonawczych – rozporządzeń wydawanych przez MSWiA. Wedle tych przepisów wyliczenie równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów w latach, w których było ono realizowane wyliczane było w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej według corocznie waloryzowanych stawek. Tym samym należy przyjąć, że taka reguła powinna dotyczyć lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i niewyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji. Tak więc zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w zakresie, w jakim odmówiono wypłaty równoważnika, wydane zostały z naruszeniem omówionej wcześniej zasady związania prawomocnym wyrokiem.

Jednocześnie WSA we Wrocławiu uznał, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zawarte w decyzji organu odwoławczego uznać należy za przedwczesne. Przesłankę bezprzedmiotowości postępowania uzasadniono bowiem tym, że postępowanie w sprawie równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008 toczyło się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. w którym uchylono decyzje organu pierwszej i drugiej instancji w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej prawa do przedmiotowego równoważnika za lata 2006-2008. Organ nie uwzględnił jednak, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego toczyło się postępowanie przed sądem, zakończone zostało decyzją o odmowie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za okres 2006-2008 (dopiero Sąd zwrócił uwagę na wadliwie określenie przedmiotu postępowania), a nie o odmowie wypłaty tego równoważnika. Nadto w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – postępowanie sądowe już się nie toczyło, gdyż zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Tym samym uznać należy, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania, które spełniałoby kryteria art. 105 § 1 k.p.a. Niewątpliwie jednak organ pierwszej instancji, dysponując wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2009 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2010 r. ze względu na pokrywające się żądanie wypłaty świadczenia za okres 2006-2008 i mając na uwadze wymogi wynikające z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., zobligowany był wyjaśnić, przy udziale strony, czy ma do czynienia z nowym żądaniem wypłaty świadczenia (obejmującym cały wskazany okres), czy też tylko z rozszerzeniem żądania zgłoszonego w dniu 2 stycznia 2009 r. o lata 2009 i 2010. Dopiero wyjaśnienie powyższej kwestii pozwalało na ocenę wniosku w kontekście przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. w części obejmującej lata 2006-2008. W tym zakresie nie podjęto jednak żadnych czynności.

W dniu 23 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył Komendant Wojewódzki policji we Wrocławiu. Zarzucił on wyrokowi Sądu I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 134, 135 i 152 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy decyzje wydane przez organy obu instancji są zgodne z prawem;

• art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a polegające na tym, że w pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd nie rozpatrzył wpływu zakresu uprawnienia A. K. do otrzymania świadczenia, podczas gdy z decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Lubaniu z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] i treści przepisów wynika, że równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznego składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustala się każdorazowo przy uwzględnianiu stanu prawnego obowiązującego w dacie kolejnej oceny,

• art. 170 P.p.s.a i art. 153 P.p.s.a poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 174/10) oraz w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 1529/10), w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika wiąże organy w zakresie wypłaty równoważnika w sytuacji braku przepisów wykonawczych określających wysokości tego świadczenia dla emerytów.

• bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji, podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a zatem jest inna od postawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...] maja 2002 r. nr [...]

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 91 ustawy o Policji w związku z art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja z [...] maja 2002 r. nadal wywołuje skutek prawny w postaci obowiązku wypłaty A. K. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego

• naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie że decyzja z [...] maja 2002 r. nadal wywołuje skutek prawny w postaci obowiązku wypłaty A. K. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy ustawa o Policji nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości wypłacania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom policyjnym.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu nie można wywodzić uprawnień emerytów i rencistów policyjnych z treści przepisów ustawy o Policji. Art. 91 ust. 1 ustawy o policji nie dawał takiego uprawnienia emerytom. Nadto uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania powoduje, że odpadła podstawa prawna do przyznawania świadczenia emerytom. W skardze podkreślono, że WSA we Wrocławiu nie rozpatrzył wpływu, jaki na zakres uprawnienia strony miała treść decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] maja 2002 r. (Nr [...]) przyznającej skarżącemu – jako emerytowi – prawo do równoważnika za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, określając jednocześnie, iż będzie on wypłacany corocznie na podstawie składanego przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Tak więc postępowanie w sprawie wypłaty równoważnika powinno być wszczynane co roku i ma charakter odrębnego postępowania, które kończy się odrębnym rozstrzygnięciem. Tymczasem wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest też podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. Zatem zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną walor trwałości decyzji z 2002 r. nie skutkuje uprawnieniem do otrzymywania świadczenia, które jest co roku weryfikowane, a więc w sytuacji gdy brak jest podstawy do wypłaty świadczenia, nie jest ono wypłacane. Jednocześnie w skardze zauważono, że uprawnienie do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego powinno wynikać z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem uchylony zapis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania wychodził poza upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, a wiec jego uchylenie jest zgodne z art. 2 Konstytucji, co potwierdziły orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w tego typu sprawach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zarzucenia Sądowi I instancji nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego i przez to wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia. W tym miejscu jednak należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacje prawne dotyczące równoważnika za remont lokalu dla emerytów i rencistów policyjnych i wywiódł, że zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie miała wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im tego uprawnienia. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia [...] maja 2002 r. przyznająca A. K. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak wynika z jej treści, została wydana na podstawie art. 91 ust.1 ustawy o Policji oraz § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106 poz. 1212). Według § 11 wymienionego rozporządzenia emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w niniejszym zarządzeniu. Również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w §8 przewidywało uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu. Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) zmieniające wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., wprawdzie uchyliło § 8, lecz nie zawierało żadnych regulacji prawnych dotyczących równoważników przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozporządzenie nowelizujące nie zawierało też postanowień o działaniu nowych przepisów z mocą wsteczną. Bezspornym jest zarówno to, że z dniem 1 stycznia 2006 r. utracił moc przepis na podstawie, którego emeryci i renciści policyjni otrzymywali równoważnik za remont lokalu, jak również i to, że nowa regulacja prawna nie zawiera żadnych postanowień dotyczących losu decyzji administracyjnych wydanych na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Skoro tak, to decyzje te nadal wiążą, mimo że przestała istnieć podstawa prawna uzasadniająca ich wydanie. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w sposób generalny poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę określonej normy intertemporalnej bądź w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Dopóki decyzja ostateczna, bo taką jest decyzja, na mocy której został przyznany stronie równoważnik za remont lokalu, pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie zweryfikowana (art.16 §1 zd.2 K.p.a.), to wywołuje określone skutki prawne. Uwzględnić też należy, że decyzja o przyznaniu równoważnika została wydana, gdy A. K. był już na emeryturze.

Tak więc wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzja przyznająca uprawnienie skarżącemu może być realizowana przez jego wypłatę. W niniejszej sprawie organ, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu oraz decyzję przyznającą skarżącemu równoważnik, powinien ustalić wysokość świadczenia na podstawie obowiązujących obecnie przepisów (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1711/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2016/11).

Niezrozumiały jest zarzut skarżącego dotyczący błędnego zastosowania art. 153 P.p.s.a.. Skoro zarówno w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 174/10 jak i w wyroku NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1529/10 dokładnie wskazano, że jak długo decyzja o przyznaniu skarżącemu prawa do równoważnika nie zostanie wyeliminowana z obrotu, to nadal wywołuje skutki prawne i obowiązkiem organu administracji jest podporządkowanie orzeczeniu niezawisłego sądu. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że ww. orzeczenia sądów administracyjnych wiążą organy policji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.