Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2460/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1 i 4,  art. 13,  art. 15
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: art. 85
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt 3 II SA/Wr 2460/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryka Łysikowska, Sędzia NSA - Barbara Adamiak, Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant - Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 30 lipca 2001r. Nr XXXVIII/373/01 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz usytuowania w/w punktów na terenie miasta Legnicy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Działając na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Naczelnego Sądu administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu – na uchwałę Rady Miejskiej Legnicy z dnia 30 lipca 2001r. nr XXXVIII/373/01 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania w/w punktów na terenie miasta Legnicy – domagając się stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że w dniu 30 lipca 2001r. Rada Miejska Legnicy podjęła m.in. uchwałę nr XXXVIII/373/01 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania w/w punktów na terenie miasta Legnicy.

W § 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, że w uchwale nr XLIX/367/93 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 10 września 1993r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania w/w punktów na terenie miasta Legnicy dodaje się do § 1 ust. 2 w brzmieniu "2. Ustala się, że na terenie miasta Legnica liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie może przekroczyć 100".

Pismem z dnia 21 sierpnia 2001r.. nr GP 6435/6/2001 Prezydent Miasta Legnicy wyjaśnił, że "Rada Miejska Legnicy, określając limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) na poziomie 100 punktów gastronomicznych kierowała się miedzy innymi perspektywami rozwoju miasta, powstawaniem obiektów handlowo-usługowych oraz liczbą mieszkańców. Przyjęcie limitu punktów sprzedaż}- w ilości 100 placówek gastronomicznych nie spowoduje gwałtownego ich zwiększenia. Decyzje zezwalające na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych wydawane są w drodze uznania administracyjnego, a limit ustalony na wyższym pułapie daje możliwość bezkonfliktowego udzielania zezwoleń. (...) Gminny Program... zakłada ograniczanie możliwości zakupu alkoholu zarówno przez młodzież, jak i dorosłych. Program nie ogranicza jednak liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Zakłada natomiast stałą współpracę przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych z właściwymi służbami (...). Organizowane są dla przedsiębiorców szkolenia (...), mające na celu przybliżenie problemów związanych z nadużywaniem alkoholu oraz koniecznością przestrzegania ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. (...) Założenia Gminnego Programu... są szerokie, a ich realizacja przyczynia się do zwiększenia dostępności i skuteczności różnorodnych form pomocy mieszkańcom.

Legnica jest miastem liczącym ponad 109 tys. mieszkańców. Obecnie w mieście funkcjonują 53 placówki gastronomiczne prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych w pełnym asortymencie oraz 51 placówek, prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa Należy przy tym brać pod uwagę fakt, że przedsiębiorcy prowadzący wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, mogą ubiegać się o rozszerzenie asortymentu, np. o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu - wina szampany. Przyjmując limit w ilości 100 punktów, kierowano się również rozwojem miasta W Legnicy powstają nowe obiekty handlowo-usługowe, zagospodarowywane są obiekty przejęte po wojskach FR, m.in. w tzw. Kwadracie, kompleksie przy ul. Chojnowskiej-Drzymały, Poznańskiej i al. Rzeczypospolitej. Powstaje infrastruktura na nowych osiedlach domków jednorodzinnych. Godzi się podkreślić, że rynek sam zweryfikuje ilość punktów z uwagi na znaczne koszty związane z opłatami za korzystanie zezwoleń. Świadczy o tym chociażby ilość wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w placówkach detalicznych".

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego i po uzyskaniu powyższego wyjaśnienia organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"). W treści swych wywodów organ nadzoru przytoczył, że jednym z podstawowych celów ograniczenia swobody sprzedaży napojów alkoholowych jest sformułowane w cytowanym art. 1 i 2 ustawy ograniczanie dostępności do alkoholu. Nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek realizacji celów ustawy oznacza, że podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie uchwały organów tych jednostek powinny wskazany cel realizować. Stanowisko to potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu" (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996, H SA 2792/95).

Podkreślenia zdaniem Wojewody Dolnośląskiego wymaga fakt, iż niezrealizowanie przez gminę obowiązku w postaci określenia w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu w sposób umożliwiający określenie wymaganego limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie zwalnia gminy z obowiązku ograniczania (również w uchwale dotyczącej limitów punktów sprzedaży napojów alkoholowych) celów ustawy jakim jest ograniczanie dostępności do alkoholu.

Określenie limitu ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie ma włącznie charakteru technicznego. Uchwała rady gminy w powyższej sprawie stanowi jeden z elementów realizacji na terenie danej gminy, oczywiście z uwzględnieniem lokalnej specyfiki, celów ustawowych.

Rada Miejska w Legnicy w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2001, przyjętym uchwalą Rady Miejskiej Legnicy nr XXX/317/2000 z dnia 18 grudnia 2000 roku przyjęła m.in.: "Ograniczenie możliwości zakupu alkoholu zarówno przez nieletnich jak i przez dorosłych". Ograniczanie to, jak wynika z rozwinięcia zapisu realizacji tego punktu, ma być prowadzone poprzez: 1) wprowadzenie stałej współpracy podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych z właściwymi służbami (Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Policja, Straż Miejska) poprzez uczestnictwo w szkoleniach, konferencjach, zgłaszanie interwencji, pilnowanie porządku w otoczeniu punktu sprzedaży alkoholu, 2) bezwzględne przestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi, zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uchwałą Rady Miejskiej Legnicy Nr XLIX/367/93 z dnia 10 września 1993r. i jej późniejszą zmianą Nr LY/395/94 z dnia 24 stycznia 1994r. oraz innymi aktami prawnymi regulującymi obrót napojami alkoholowymi.

Zgodnie z zapisami wymienionych wyżej uchwał, Rada Miejska w Legnicy postanowiła, że: 1) nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż z tzw. "okienka", 2) nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych: - w barach mlecznych, -w piwiarniach - pijalniach piwa (za wyjątkiem piwa), 3) nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (za wyjątkiem piwa) punktom gastronomicznym takim jak bufety, smażalnie, pijalnie, lodziarnie, pizzerie itp. 4) nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w placówkach handlowych i gastronomicznych położonych w odległości mniejszej niż 50 m od szkół podstawowych i średnich

praz internatów (licząc w linii prostej od obiektu chronionego do punktu sprzedaży).

Z kolei jak wynika z zapisów na stronie 4 gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych Rada Miejska Legnicy przyjęła następujące cele: 1) kreowanie i propagowanie modelu "trzeźwego życia", 2) przerwanie procesu degradacji osób uzależnionych i ich rodzin oraz osób zagrożonych uzależnieniem od alkoholu, 3) umożliwienie świadomego wyboru modelu "trzeźwego życia" przez dzieci, młodzież i dorosłych, 4) zmniejszenie przestępczości oraz poprawa kondycji zdrowotnej osób uzależnionych i ich rodzin, 5) zwiększenie ilości osób utrzymujących skutecznie abstynencję po przebytym leczeniu odwykowym, 6) zmniejszenie ilości tragizmu alkoholowych zaburzeń życia rodzinnego (przemocy i zaniedbań).

W postawionych wyżej celach w przekonaniu strony skarżącej brak jest jednoznacznego określenia aktywnej polityki, gminy miejskiej Legnica, w zakresie ograniczania dostępności do alkoholu. Odwołując się do literatury naukowej, omawiającej przyczyny występowania problemów alkoholowych, uznać należy również, że problemy alkoholowe warunkowane są czynnikami biologicznymi, psychologicznymi i socjologicznymi osoby używającej alkoholu a także zależą od dostępności do samego alkoholu. Alkohol jest środkiem zmieniającym zachowanie i nastrój osób używających go, a nie artykułem spożywczym, czy też artykułem powszechnego użytku i dlatego limitowanie jego dostępności "musi wynikać z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie gminy, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz jej art. 1 i 2 jako ogólnych przepisów odnoszących się i do rady gminy. Nie jest właściwe ustalanie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie z zastosowaniem rachunkowego odniesienia do liczby mieszkańców, według którego reglamentuje się zwykłe deficytowe artykuły powszechnego użytku".

Jak ustalono Rada Miejska zwiększyła o prawie 100% dopuszczalną ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w stosunku do ilości, która została ustalona w warunkach rynkowych, w których do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy nie było żadnych ograniczeń wynikających z limitów w ilości takich punktów sprzedaży. Jak wywodził dalej organ skarżący powyższa uchwała stoi zatem w oczywistej sprzeczności z ustawowym wymogiem ograniczania dostępności do alkoholu. Założenie, że limit taki me będzie wykorzystany w pełni i pozostanie w gestii organu wykonawczego, tj. prezydenta miasta, pozostaje w sprzeczności z podstawowym celem wynikającym wprost z ustawy, gdyż dopiero "wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania dalszych zezwoleń i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku" (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1994r., II SA 1406/93).

Wyjaśnienia Prezydenta Miasta dotyczące kwestii finansowych czy też organizacyjnych podmiotów zajmujących się sprzedażą napojów alkoholowych w ogóle nie dotyczą działalności gminy jako podmiotu zobowiązanego do realizacji celów ustawy. Również rozwój miasta oraz zagospodarowanie części obszaru miasta po byłych jednostkach armii Federacji Rosyjskiej nie uzasadnia prawie dwukrotnego zwiększenia limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Uzasadnianie zaś zwiększenia limitu argumentem, iż "przedsiębiorcy prowadzący wyłącznie sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, mogą ubiegać się o rozszerzenie asortymentu, np. o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu - wina, szampany itp.", a także argumentem, że "limit ustalony na wyższym pułapie daje możliwość bezkonfliktowego udzielania zezwoleń" jest nieporozumieniem ocenie Wojewody Dolnośląskiego, ponieważ argumenty te wskazują, że Rada Miejska uchwalając przedmiotową uchwałę miała na celu nie ograniczanie dostępu do alkoholu, lecz zapewnienie pełnego dostępu do zezwoleń na sprzedaż alkoholu wszystkim chętnym przedsiębiorcom, jak również zapewnienie komfortu działania Prezydenta Miasta.

Gmina Legnica w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, uznając stanowisko organu skarżącego za błędne, zarzucając, iż jednym z celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest m.in. ograniczenie spożycia alkoholu. Zarówno ustawa jak gminny program profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych obowiązujący w mieście Legnicy sprawę ograniczania spożycia alkoholu nie sprowadzają się do zmniejszania liczby punktów sprzedaży. Takich zapisów po prostu nie ma. Stanowisko skarżącego jest tylko jego poglądem i to sprowadzającym się do tezy, że ilość punktów to jednoznacznie wielkość sprzedaży. Zdaniem strony przeciwnej nie ma prostej zależności między liczbą punktów sprzedaży a ograniczeniem spożycia alkoholu. Tym bardziej, że statystyki potwierdzają fakt zmniejszania spożycia alkoholu powyżej 4,5% przez statystycznego obywatela a liczba punktów sprzedaży w ciągu ostatniego dziesięciolecia wzrosła kilkakrotnie. Skarżący w swej skardze nie przedstawił żadnego logicznego dowodu, by Gmina Legnica ustanawiając taką liczbę punktów sprzedaży naruszyła w sposób istotny przepisy cytowanej ustawy oraz zapisy swojego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy.

Po myśli art.3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrolę sądową w tej materii należy ujmować nie tylko w sferze zgodności z prawem działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego , ale także jako jeden ze środków ochrony samodzielności samorządu terytorialnego . W świetle bowiem art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

W niniejszej sprawie kwestią do rozważenia pozostaje zagadnienie zgodności przedmiotowej uchwały z prawem, tj. z uregulowaniami zawartymi w artykułach 1, 2, 12 ust.1 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 35 z 1982 r. , poz. 230 ze zmianami).

Stosownie do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Jak postanowiono w treści przepisu art. 2 ust. 1 zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspakajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu ( pkt 1), działalność wychowawczą i informacyjną (pkt 2), ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w kraju( pkt 3), ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4), leczenie i rehabilitację osób uzależnionych od alkoholu, (pkt 5), zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie ( pkt 6). Zgodnie z brzmieniem art.4 ust.1 prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu, udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie, prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, w szczególności dla dzieci i młodzieży, ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrolę przestrzegania zasad obrotu tymi napojami, wspomaganie działalności instytucji , stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych, podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 13 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego. Realizacja tychże zadań prowadzona jest w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez radę gminy ( ust.2). W zakresie określania liczby punktów sprzedaży alkoholu przepis art. 12 w ustępie 1 stanowi , że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) , przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Analogicznie – w tym samym trybie ustalane są zasady usytuowania miejsc sprzedaży i warunki sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 2 art. 12 ). Liczba punktów sprzedaży , o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży , podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4).

W świetle zatem cytowanej normy art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie ulega wątpliwości , że rada gminy ma pełną swobodę w ukształtowaniu liczby punktów sprzedaży napojów powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży. Liczba ta tylko, co wynika z ustępu 4, powinna być dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2001, przyjętym uchwałą rady Miejskiej w Legnicy Nr XXX/317/2000 z 18 grudnia 2000 r. nie sformułowano szczegółowych wytycznych w tej mierze, wskazując jedynie ogólnie w pkt 1 na jeden z najważniejszych kierunków działań na rok 2001 – tzn. "ograniczenie możliwości zakupu alkoholu zarówno przez nieletnich jak i przez dorosłych" - nie precyzując np. okoliczności zmuszających gminę do wdrożenia konkretnych rozwiązań zmierzających do ograniczenia, w stosunku do dotychczas obowiązującego limitu, liczby punktów sprzedaży alkoholu. Ograniczanie dostępności sprzedaży alkoholu, jak zresztą przyjęto również w programie gminy Legnica, może być realizowane także za pomocą innych środków reglamentacji: udzielanych zezwoleń, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i obrotu napojami alkoholowymi etc. Należy jednak mieć na uwadze, że przedmiotowy program gminny nie jest aktem normatywnym, lecz ma charakter planu działań gminy w celu realizacji zadań i kompetencji nałożonych przez ustawę. W przedstawionym kształcie założeń programu trudno przypisywać przedmiotowej uchwale, iż do nich nie przystaje bądź jest z nimi sprzeczna. Nadto, wyrażenie ustawowe "potrzeby ograniczania dostępności alkoholu" nie oznacza bynajmniej wprost nałożonego obowiązku uściślania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Teza taka, zwłaszcza sprowadzająca się w rezultacie do konkluzji, iż raz ustalona na mocy uchwały liczba punktów sprzedaży alkoholu nie może ulec w późniejszym czasie zwiększeniu byłaby zbyt daleko idąca i nie znajduje żadnego oparcia na tle unormowań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Takiego wniosku – jak słusznie podniosła w odpowiedzi na skargę strona przeciwna – z zapisów ustawowych wyprowadzić się nie da.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy podnieść poza tym należy, iż poprzednia uchwała w sprawie ustalenia liczby przedmiotowych punktów sprzedaży została podjęta w dacie 10 września 1993 r. (Nr XLIX/367/93) i określała jedynie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, pomijała zaś regulację odnośnie ustalenia liczby lokali gastronomicznych sprzedających alkohol, wskutek czego była ona nieograniczona. Zaskarżoną uchwałą wyeliminowano brak stosownej normy w tym zakresie, jednocześnie wzięto pod uwagę w sposób oczywisty zmienione przez znaczny upływ czasu od poprzedniej uchwały warunki gospodarowania na terenie gminy. Tym samym ograniczanie dostępności alkoholu nie może sprowadzać się do prostego przeliczenia rachunkowego i przyjęcia za miernik przykładowo liczby mieszkańców tudzież procentowego wskaźnika wzrostu liczby placówek sprzedaży, w stosunku do dotychczas istniejących, nie sposób bowiem nie zważać na całokształt okoliczności – przedstawionych wyżej oraz innych np. rynkowych, swobody prowadzenia działalności gospodarczej i jej zmieniających się uwarunkowań, etc.

W powyższym kontekście, nie można podzielić wywodów skargi, iż zaskarżona uchwała narusza prawo. Stosownie do treści normy art.171 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Tak też stanowi art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zmianami), zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wykluczone jest zatem ingerowanie w sferę działań samorządu z racji ich badania pod względem innych kryteriów – celowości, rzetelności. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, z przyczyn przedstawionych wyżej, podzielenie argumentacji strony skarżącej oznaczałoby w istocie zastosowanie niedopuszczalnego tu kryterium celowości oraz ograniczenie prawne chronionej samodzielności gminy.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu.