Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 760/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2 , art. 148b ust. 1, art. 146 ust. 1, 3, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 2, 17, 18
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 57 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 zd. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 1a i c, art. 152, art. 205 par. 2, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 15 pkt 1, par. 14 ust. 2 pkt 1c, par. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje radcy prawnemu J. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 221,40 zł (dwieście dwadzieścia jeden złotych 40/100) w tym 41,40 zł (czterdzieści jeden złotych 40/100) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z uchwałą nr XXII/155/2008 Rady Miejskiej Kole z 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr 58, poz. 1156) ustalił dla H. G. opłatę adiacencką w wysokości 700 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. L., oznaczonej nr geodezyjnym działki [...] ark. mapy 50 o pow. [...] ha, w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej tj. budowy ulicy L. wraz z kanalizacją deszczową.

Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł H. G. wskazując na naruszenie 3-letniego terminu do wydania decyzji, liczonego od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń. Argumentował, że z dniem 27 kwietnia 2009r. droga została oddana do użytku, zatem termin minął w dniu 26 kwietnia 2012r., a odwołujący się decyzję otrzymał w dniu 27 kwietnia 2012r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2012r. działając na podstawie art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603, ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta z [...] kwietnia 2012r. w mocy w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokości - pkt 1 decyzji oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu na dokonanie wpłaty oraz w kwestii skutków zwłoki lub opóźnienia - pkt 2 i 3 decyzji i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Kolegium przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że

1) protokołem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku dokonano odbioru końcowego zadania inwestycyjnego - "Budowa ulicy L. z odwodnieniem w K.", co oznacza, że z tym dniem zostały stworzone, w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunki do korzystania z wybudowanej drogi i z tym dniem zaczyna biec 3 letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej,

2) w dniu [...] kwietnia 2009 roku obowiązywała Uchwała nr XXII/155/2008 Rady Miejskiej w Kole z dnia 27.02.2008 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej,

3) decyzja Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej została doręczona Odwołującemu się w dniu 27 kwietnia 2012 roku za dowodem doręczenia.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że zostały spełnione warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej określone w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest uzasadnionym stanowisko Odwołującego się, iż zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem 3 letniego terminu na jej wydanie. Wprawdzie w art. 57 kpa, określającym sposób obliczenia terminów, nie odniesiono się do terminów ustalanych w latach, należy jednak przyjąć, że terminy określone w latach - kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było, w dniu, który poprzedzałby bezpośrednio ten dzień. Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W rozpatrywanej sprawie początkiem terminu jest dzień 27 kwietnia 2009 roku, zatem 3 letni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej kończy się z upływem dnia 27 kwietnia 2012 roku, a nie jak sądzi Odwołujący się z dniem 26 kwietnia 2012 roku.

Stosownie do art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia zostały wybudowane z udziałem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (przepis art. 92 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio). Dla obszaru, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość nie uchwalono planu miejscowego, zaś nieruchomość jest w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jako B-RV i RV, jednak jest zabudowana, co oznacza, że stosując odpowiednio art. 92 ust. 2 do przesłanek określonych w art. 143 ust. 1 powołanej ustawy należy przyjąć, iż część nieruchomości (oznaczona jako B-RV) spełnia warunek do ustalenia opłaty adiacenckiej wskazany w tym przepisie. Stosownie do powyższego opłatą adiacencką objęto część nieruchomości o pow. [...] ha (B-RV).

Zgodnie z art. 146 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W ocenie Kolegium wykonany dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami i metodami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oceny operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie dokonał również organ I instancji. Rzeczoznawca dokonał identyfikacji rynku lokalnego i zebrał dane dotyczące transakcji w latach 2010 - 2011 i wybrał te, które były najbardziej podobne do nieruchomości objętej wyceną. Pozwoliło to na przyjęcie metody korygowania ceny średniej podejścia porównawczego. W następnej kolejności rzeczoznawca ustalił warunki brzegowe oraz najbardziej typowe atrybuty rynkowe mające wpływ na poziom cen transakcyjnych.

Stan prawny przedmiotowej nieruchomości zbadano na podstawie księgi wieczystej i zapisów w ewidencji gruntów, a stan faktyczny na podstawie oględzin nieruchomości w dniu 27 stycznia 2012 roku. Powyższa analiza trybu postępowania przy sporządzaniu operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, że posiada on wartość dowodową dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, związanego z wybudowaniem drogi.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta jest prawidłowa co do meritum sprawy, tj. ustalenia obowiązku i wysokości opłaty adiacenckiej, natomiast wyznaczenie terminu na jej wniesienie nie znajduje oparcia w art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 powołanej ustawy, które upoważniają wyłącznie do ustalenia opłaty i jej wysokości. Natomiast termin wniesienia opłaty adiacenckiej oraz kwestie związane ze zwłoką lub opóźnieniem w jej zapłacie zostały uregulowane wprost w ustawie (art. 148) i nie może o nich rozstrzygać organ w decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Powyższe uchybienie nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 kpa, obliguje jedynie organ odwoławczy do wyeliminowania tej nieprawidłowości poprzez uchylenie decyzji w części dotyczącej określenia terminu wniesienia opłaty i umorzenia w tej części postępowania pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł H. G. stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Zarzucił, że został przekroczony 3-letni termin do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Nadto podniósł, że opłata jest dużym obciążeniem finansowym, gdyż niewielki dochód przeznacza w dużej mierze na wydatki związane z leczeniem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają możliwości uzależnienia wysokości opłaty od sytuacji finansowej właściciela nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wydana w sprawie decyzja organu II instancji nie może się ostać.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."). Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych.

Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007 Nr 19, poz. 115, dalej "u.d.p.") "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "p.b."), wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przedmiotowa droga – ul. L. w K. stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) – tj. bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej) – to utwardzenie takiej drogi przez jej wyasfaltowanie z obustronnym chodnikiem z kostki brukowej wraz z kanalizacją deszczową stanowiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. uprawniające organ do naliczenia opłaty adiacenckiej

Jednakże organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, czy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka, na odcinkach nią objętych, istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też ów szlak komunikacyjny powstał w zupełnie naturalny sposób. Innymi słowy, zabrakło ustaleń, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście mieliśmy do czynienia z budową drogi, w tym z jej ewentualną rozbudową, czy raczej tylko z przebudową (modernizacją) drogi. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na sformułowanie jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. W aktach sprawy brak jest dokumentacji obrazującej stan pierwotny i zakres robót wykonywanych w ramach przedmiotowej inwestycji – w szczególności dokumentacji technicznej (projektu) inwestycji lub pozwolenia na budowę. Analiza dokumentów załączonych do akt sprawy nie prowadzi do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wniosków w tym zakresie.

I tak, "Protokół odbioru końcowego zadania pn. Budowa ulicy L. z odwodnieniem w K." z dnia 27 kwietnia 2009 r. (k. 33 akt adm. I inst.) nie zawiera żadnych informacji wskazujących, czy inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi. Protokół odbioru ogranicza się do stwierdzeń: "zgodność robót z Dokumentacją Kontraktową – zakres robót wykonany zgodnie z umową", "zgodność wykonanych robót z Dziennikiem Budowy i rozliczeniem końcowym", "ogólna ocena wykonanego obiektu – dobra", "postanawia się odebrać wykonane roboty o wartości". W aktach sprawy brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej stanu ulicy sprzed wykonania robót.

Rzeczoznawca w swym operacie wskazuje zaś, że zakres wyceny obejmuje część zabudowanej nieruchomości, która wykorzystywana jest pod budownictwo jednorodzinne, przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (droga o nawierzchni asfaltowej z obustronnym chodnikiem z kostki brukowej wraz z kanalizacją deszczową) - k. 4 operatu. W istocie brak jednak informacji o tym do jakiego rodzaju i stanu ulicy przedmiotowa nieruchomości miała pierwotnie dostęp, a okoliczność ta służy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi wraz z kanalizacją deszczową, celem ustalenia, czy doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości po wybudowaniu ulicy wraz z kanalizacja deszczową. Tym bardziej, że biegły do porównań wziął nieruchomości usytuowane przy drodze o nawierzchni nieutwardzonej (nieruchomość A k. 11 operatu), przy drodze o nawierzchni gruntowej (nieruchomość B k. 12 operatu), przy drodze o nawierzchni asfaltowej (nieruchomość C, k. 12 operatu). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dla określenia wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, którą określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, niezbędne jest ustalenie stanu ulicy do jakiej szacowana nieruchomość miała dostęp (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

W tym zakresie należy zwrócić się do rzeczoznawcy o sprecyzowanie, a nawet uzupełnienie operatu szacunkowego o okoliczności opisujące stan ulicy, do której miała dostęp przedmiotowa nieruchomość przed podjęciem robót nazwanych "budową ulicy z odwodnieniem". Następnie sprawdzenie, czy ustalona w operacie wartość nieruchomości przed inwestycją jest prawidłowa i nie ulega zmianom.

W niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy został przyjęty bez zastrzeżeń przez organy administracji obu instancji, tymczasem, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy rzeczoznawca sporządził ów operat z poszanowaniem art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia, a w konsekwencji rozważyć wezwanie autora operatu o dodatkowe wyjaśnienia w sygnalizowanych wyżej kwestiach, a nie poprzestać na bezkrytycznej jego akceptacji. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi również naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ I, jak i II instancji wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji o "wzroście wartości nieruchomości spowodowanej oddaniem do użytku inwestycji polegającej na budowie ulicy wraz z kanalizacją deszczową" (k. 34 i nast. akt adm. II instancji), jednak odstąpiły od podania szczegółów i opisania stanu ulicy przed podjęciem inwestycji, a następnie dokładnego opisania zakresu wykonanych robót.

Wszytko to prowadzi do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji – w kontekście ustawowego wymogu "wybudowania drogi" (art. 145 ust. 1 u.g.n.) oraz legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 u.d.p.) – nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy organów administracji, które apriorycznie przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n.

Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowiło niewątpliwe naruszenie przez organy wynikającego z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te uzasadniają uchylenie przede wszystkim decyzji organu II instancji, który w zakresie swojej właściwości rzeczowej może uchybienia te samodzielnie usunąć w toku postępowania odwoławczego.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na treść art. 145 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej winno nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Przy czym za zachowanie 3-letniego ustawowego terminu uznać należy rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, które nadal znajduje się w obrocie prawnym (por. uchwała 7 sędziów NSA z 27 lipca 2009r., I OPS 4/09, Lex 508131.

W tym miejscu wskazać należy, że chybiony jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący niedochowania 3-letniego terminu z uwagi na jego błędne obliczenie. Wprawdzie, jak słusznie wskazują organy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują, jak należy liczyć termin określony w latach (art. 57 kpa), to jednak przyjąć należy że termin taki upływa z dniem ostatniego roku, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. W ten właśnie sposób liczyć należy terminy określone w tygodniach i miesiącach (art. 57 §2 i 3 kpa). W podobny sposób liczy się terminy opisane w latach zgodnie z art. 112 zd. 1 kodeksu cywilnego. Słusznie zatem przyjmują organy, że jeżeli zdarzenie miało miejsce 27 kwietnia 2009r., a termin wynosi 3 lata, to termin ten kończy się z upływem dnia, który swoją nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, tj. 27 kwietnia 2012r., a nie 26 kwietnia 2012r., jak wskazuje skarżący.

W ocenie sądu, organy w niniejszej sprawie niedostatecznie rozważyły znaczenie użytego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu "dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", jak i nie zebrały w sprawie odpowiedniego materiału dowodowego, który pozwoliłby na jednoznaczne stwierdzenie od jakiego dokładnie dnia zostały stworzone warunki do korzystania z obiektu infrastruktury komunikacyjnej, co ma podstawowe znaczenie dla ustalenia początkowej daty 3-letniego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu dla uznania, że zostały stworzone rzeczywiste warunki do korzystania z drogi, nie wystarcza samo odebranie robót drogowych przez inwestora, niezbędne jest jej faktyczne przyjęcie do użytkowania, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Znajdujący się w aktach sprawy Protokół odbioru końcowego niezależnie od wątpliwości co do zakresu wykonanych robót – nie może stanowić dowodu na to, że przedmiotowy odcinek ulicy mógł być z datą spisania protokółu odbioru w dniu 27 kwietnia 2009r. użytkowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wzmianka w tym protokole, że roboty zostały wykonane "zgodnie z umową", "zgodnie z Dziennikiem Budowy i rozliczeniem końcowym", z dobrą oceną wykonanego obiektu nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w tym względzie. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (prezentowany m.in. także w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10 i z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania ulicy ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania.

Sąd podkreśla, że Kolegium Odwoławcze nie skorygowało wskazanych uchybień, ograniczając się do ogólnikowej oceny operatu i zacytowania przepisów prawa. Tymczasem organ odwoławczy jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej przez pryzmat przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie i w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając rozważania dotyczące przedawnienia rozpoznania sprawy zasadne było uchylenie tylko decyzji II instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 250 p.p.s.a. oraz §15 pkt 1 w zw. z §14 ust. 2 pkt 1c i §2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej – a zatem, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie ulicy, a nie jej przebudowie w rozumieniu przepisów u.d.p. – da organowi możliwość dalszego procedowania w tym względzie, co oznaczać będzie w szczególności konieczność przynajmniej uzupełnienia operatu dla przedmiotowych działek, w tym dodatkowych wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podkreśla przy tym – nawiązując do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (OPS 4/09, ONSAiWSA 2009 nr 5, poz. 84) – że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Bezspornie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie takie zapadło przed upływem wskazanego terminu (a mianowicie w dniu 27 kwietnia 2012 r.), zatem, jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został on przez organy dochowany. Okoliczności tej nie zmienia niniejszy wyrok uchylający decyzję odwoławczą, o ile ostanie się orzeczenie organu I instancji.