Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2600/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1 w zw z art. 28,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 973/12 w sprawie ze skargi L. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 973/12 oddalił skargę L. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Pismem z 8 sierpnia 2011 r. L. J. wniosła o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności i prawidłowości zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] przy ul. [...] w B., gm. S.. Powołała art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazała, że z informacji uzyskanych od Starosty P. wynika, iż przedmiotowy zjazd stanowi samowolę budowlaną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego przekazano wniosek zgodnie z właściwością, po zapoznaniu się z żądaniem skarżącej, w dniu [...] listopada 2011 r. wydał postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 61a i art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przy ul. [...] w B., gm. S.. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że wnosząca podanie pismem z 9 września 2011 r. została wezwana przez organ do wskazania przepisu prawa, w oparciu o który wywodzi swój interes prawny w domaganiu się przeprowadzenia postępowania na "żądanie strony". W dniu 19 września 2011 r. wpłynęła odpowiedź na to wezwanie, w której wyszczególnione zostały przepisy prawa mające stanowić źródło interesu prawnego zainteresowanej, a mianowicie: art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 18 – 21 i 36 ust. 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 110 – 128 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych. Organ wojewódzki przytoczył treść tych przepisów i odniósł się do argumentacji wnioskodawczyni, a w efekcie stwierdził, że L. J. nie ma interesu prawnego w sprawie, nie jest więc stroną postępowania i w tej sytuacji należało zastosować art. 61a k.p.a.

L. J. nie zgodziła się z takim orzeczeniem i wniosła na wydane postanowienie zażalenie. Podniosła, że posiada interes prawny w sprawie, albowiem samowolnie wybudowany zjazd może oddziaływać na jej nieruchomość.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia L. J., utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przywołał treść art. 61a i art. 28 k.p.a. (zawierający definicję strony postępowania administracyjnego). Wskazał przy tym, że podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Organ wskazał, że sprecyzowanie interesu prawnego jest koniecznym warunkiem dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż L. J. jest współwłaścicielem działki nr [...] w B.. Działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], do której prowadzi sporny zjazd. Obie ww. działki rozdziela działka nr [...]. Trudno zatem wskazać przepis prawa, z którego L. J. może wywodzić swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...] w B.. Przepisu takiego nie stanowią normy przywołane przez skarżącą w piśmie z 15 września 2011 r., albowiem w żaden sposób nie wynika z nich, że sporny zjazd wpływa na chronione prawem interesy zainteresowanej, m.in. wykonywanie prawa własności. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zaś osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. wniosła L. J. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Wnosząc o powyższe skarżąca wskazała, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 61a k.p.a. polegającego na popełnieniu błędu subsumcji, albowiem "organy obu instancji niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa i to co najmniej z dwóch powodów:

-podanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie,

-organ nie wskazał żadnego powodu - żadnej uzasadnionej przyczyny, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. W związku z tym, że przedmiotowy zjazd jest samowolą budowlaną to postępowanie na mocy art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego nie tylko mogło, ale powinno zostać wszczęte z urzędu, a skarżąca powinna w nim uczestniczyć na prawach strony".

W uzasadnieniu skargi skarżąca – L. J. wskazała przede wszystkim na to, iż jest właścicielką działki nr [...], tj. sąsiadującej bezpośrednio z terenem, na którym został wybudowany potężny obiekt: hala magazynowo - biurową (inwestycja o powierzchni 2,8034 ha). Zjazd został wybudowany w celu obsługi zwartego terenu (obszaru kilku działek), na którym wybudowana została przedmiotowa hala, w tym działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką skarżącej nr [...]. Nieruchomość skarżącej, jak podniosła zainteresowana, niewątpliwie zatem znajduje się w obszarze oddziaływania hali magazynowo-biurowej i przedmiotowego zjazdu, który stanowi integralną część inwestycji. Istnienie interesu prawnego skarżącej nie powinno budzić żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości. Skarżąca zauważyła przy tym, że gdyby budynek mieszkalny znajdujący się na jej nieruchomości nie znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu nie byłoby obowiązku zaprojektowania i zrealizowania od strony zachodniej pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 6 m, a nawet obowiązku zainstalowania ekranu akustycznego na wysokości doków przeładunkowych. Na koniec skarżąca wniosła o to, aby Sąd rozpoznając niniejszą skargę wziął pod rozwagę ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 508/11 z 29 marca 2012 r. Do skargi skarżąca załączyła m.in. wydruk mapy z geoportalu.gov.pl, dokumentację fotograficzną oraz kopię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] sierpnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Przy piśmie z 21 maja 2012 r. strona skarżąca złożyła do akt sądowych kopię wyroku Sądu w Poznaniu z 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/11 wraz z uzasadnieniem, wnosząc raz jeszcze o jego uwzględnienie w sprawie. Pismem procesowym z 25 czerwca 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – M. Sp. z o.o. w B. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 973/12, którym oddalił skargę L. J. zaznaczył, że przedmiotem jego kontroli jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., które jest postanowieniem o charakterze formalnym.

Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżąca w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym nie jest stroną postępowania i z jej wniosku postępowanie nie może być wszczęte i prowadzone. To zaś uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd wyjaśnił, iż żądanie wszczęcia postępowania wymaga reakcji ze strony organy, przy czym - nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 1 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28, 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie, w tzw. wstępnej fazie postępowania. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie są zróżnicowane, przy czym - w przypadku, gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie mającego interesu prawnego, organ zobligowany jest zareagować w sposób określony w cyt. powyżej art. 61a § 1 k.p.a. (o czym wskazany przepis wyraźnie stanowi).

Sąd wskazał, że tego też rodzaju przeszkoda formalna - natury podmiotowej wystąpiła w niniejszej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę GINB i prawidłowo w tej sytuacji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (z tej również przyczyny).

Zaznaczył, iż skarżąca domagała się zbadania legalności i prawidłowości wybudowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] w B., w świetle regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Akta sprawy wskazują na to, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr ewid. [...] w B. zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Działka skarżącej (na co zasadnie wskazał organ odwoławczy) nie sąsiaduje jednak bezpośrednio z ww. działką nr ewid. [...], do której prowadzi sporny zjazd. Działki te rozdziela działka o nr ewid. [...], a to także oznacza, iż sporny zjazd jest w pewnym oddaleniu od nieruchomości należącej do skarżącej. Zdaniem Sądu uprawnione jest stanowisko organów orzekających, iż sporny zjazd nie wpływa na chronione prawem interesy skarżącej. W takiej sytuacji nie można bowiem stwierdzić, aby wskazany zjazd w jakikolwiek sposób oddziaływał na nieruchomość skarżącej, w tym wpływał na wykonywanie przez nią prawa własności. W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach sprawy trudno wskazać przepis prawa, z którego wywodzić można interes prawny skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w opisanej powyżej sprawie.

Sąd zauważył przy tym, iż "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. (który to skarżąca winna była wykazać), to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Sąd stwierdził, że normy takiej skarżąca nie wskazała na żadnym etapie w sprawie. W skardze i w zażaleniu żaden przepis prawa nie został przez skarżącą w tej materii przywołany, natomiast te przepisy, które skarżąca powołała w piśmie z 15 września 2011 r. złożonym przed organem I instancji, nie tworzą dla niej sytuacji, w której mogłaby być uznana za stronę postępowania.

Z tych też przyczyn Sąd uznał zaskarżone w sprawie postanowienie za prawidłowe i nie podzielił zarzutów skargi, w tym dotyczącego naruszenia art. 61a k.p.a.

Mając na względzie treść skargi Sąd dodatkowo zaznaczył, iż kontrolując zaskarżone w sprawie postanowienie miał na względzie nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 508/11, powołany w skardze. Wyrokiem tym Sąd w Poznaniu uwzględnił skargę L. J. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania administracyjnego (na wniosek skarżącej oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za nieprawidłowe uznał stanowisko organów orzekających, że skarżąca nie ma przymiotu strony, co więcej – Sąd w Poznaniu przesądził, iż należąca do skarżącej działka nr ewid. [...] w B. znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, a wobec tego skarżąca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia wskazanego wyroku Sądu wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania, który zainicjował postępowanie, dotyczył sprawy zakończonej decyzją Starosty P. z [...] grudnia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Po zapoznaniu się z treścią wskazanego wyroku, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wyrok Sądu w Poznaniu nie może mieć żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, albowiem nie dotyczy przedmiotowego w tej sprawie zjazdu. Sprawa, w której orzekał Sąd w Poznaniu odnosi się do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej inwestycji opisanej jako hala magazynowa (magazyn artykułów spożywczych, wyrobów cukierniczych) z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi etap I i II (pompownia wód pożarowych, zbiornik wody pożarowej, dwa zbiorniki bezodpływowe na ścieki, urządzenia instalacyjne do podczyszczania wód opadowych – separatory, na działkach o nr ewid. [...] w B., gm. S.). Zjazd publiczny przedmiotowy w sprawie nie był objęty wskazanym pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę P. w dniu [...] grudnia 2009 r. Stąd też, zdaniem Sądu, wskazany wyrok nie mógł wpłynąć na ocenę kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia, dotyczącego zupełnie innego przedsięwzięcia budowlanego. Z tej samej przyczyny Sąd nie mógł uwzględnić argumentacji skargi, która w istocie dotyczy inwestycji znajdującej się na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, a nie spornego w sprawie zjazdu. Sąd stwierdził, że okoliczności przywołane w skardze wskazują wyraźnie na to, że wszelkie uciążliwości odczuwane przez skarżącą związane są ze sposobem zabudowy i wykorzystywania działek sąsiadujących z jej nieruchomością, a nie z opisanym powyżej zjazdem. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie przeczy temu, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w sferze oddziaływania hali magazynowo - biurowej zrealizowanej na ww. działkach, tym niemniej nie może zgodzić się z takim stanowiskiem, iż sporny w sprawie zjazd stanowi integralną część tej inwestycji, skoro nie był objęty wskazanym powyżej pozwoleniem na budowę.

Sąd zaznaczył też, iż żądanie skarżącej dotyczyło tylko zjazdu określonego przez skarżącą jako publiczny (tj. legalności jego wykonania), a wobec tego przy ustalaniu interesu prawnego skarżącej w tak zakreślonej sprawie nie mogła mieć żadnego znaczenia inwestycja realizowana/zrealizowana na działkach sąsiednich, w tym na działce, do której zjazd ten prowadzi.

Sąd wyjaśnił, iż zgadza się ze stroną skarżącą co do tego, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest takim rodzajem postępowania, które winno być prowadzone z urzędu (zgodnie z zasadą oficjalności). W sytuacji jednak złożenia podania o wszczęcie takiego postępowania przez podmiot nie mający interesu prawnego, organ ma obowiązek na to podanie w przewidzianej w prawie formie odpowiedzieć. Sąd wyjaśnił również, że prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej, nie przesądza o braku podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w tej sprawie z urzędu. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w P. z 2 sierpnia 2011 r. znak: [...], z którego wynika, że na realizację spornego zjazdu nie wydano pozwolenia. Wynika z niego również (na co Sąd powyżej już wskazał), że pozwolenie na budowę inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B. nie obejmowało przebudowy zjazdu (decyzja z [...] grudnia 2009 r., nr [...]). To zaś stanowi wystarczający powód do zainteresowania się sprawą przez właściwy organ z urzędu. Sąd dostrzegając taki stan rzeczy nie może nakazać organowi uruchomienia takiego postępowania. Przypomina jednak, że stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. J.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt

1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 3 pkt 1 a), art. 3 pkt 9) i art. 20 Prawa budowlanego polegające w istocie na nie ustaleniu stanu faktycznego tj. na nie ustaleniu prawidłowo wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu budowlanego rozumianego jako hali magazynowo-biurowej wraz z urządzeniem technicznym (urządzeniem budowlanym) jakim jest zjazd, który niewątpliwie zapewnia możliwość użytkowania obiektu tu: hali magazynowo-biurowej zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie wadliwie ustalono, że przedsięwzięciem jest tylko hala magazynowo - biurowa, a nie hala magazynowo – biurowa wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi związanymi z nią w celu zapewnienia możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.

II. art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 3 pkt 1 a) Prawa budowlanego przez jego błędną

wykładnię oraz art. 61 a k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, WSA w Warszawie popełnił błąd w subsumcji tzn. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie art. 61 a k.p.a., gdy tymczasem stan faktyczny jest taki, że żądanie, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, zostało wniesione przez osobą będącą stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przeszkoda formalna - natury podmiotowej w sprawie nie wystąpiła. W ocenie skarżącej sporny zjazd jest urządzeniem budowlanym (urządzeniem technicznym), o którym mowa jest w art. 3 pkt 9) Prawa budowlanego i niewątpliwie stanowi integralną część inwestycji, choć nie był objęty pozwoleniem na budowę. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że przedmiotowy zjazd, jeśli nie bezpośrednio, to na pewno pośrednio wpływa (oddziałuje) na działkę skarżącej. Innymi słowy działka skarżącej nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego zjazdu, który zapewnia możliwość użytkowania hali magazynowo - biurowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Należy zauważyć, że największym czynnikiem bezpośrednio generującym uciążliwości są pojazdy, których wjazd na nieruchomość sąsiadującą z działką skarżącej umożliwia właśnie przedmiotowy zjazd.

III. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o

ustroju sądów administracyjnych tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Zdaniem skarżącej, WSA w Warszawie błędnie uznał, że sporny zjazd nie stanowi integralnej części inwestycji, gdy faktycznie jest odwrotnie, co wprost wynika z przepisów art. 3 pkt 1 a i pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie istotnego naruszenia prawa przez organy jest również naruszeniem prawa. Świadczy ono o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przemilczenie naruszenia prawa przez sąd jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem doprowadziło od oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

IV. art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. Zdaniem skarżącej, WSA we Warszawie powinien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o przepisy art. 145 p.p.s.a., tzn. WSA w Warszawie powinien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonego orzeczenia GINB. Innymi słowy istnieją powody i przesłanki do ponownego zbadania tego, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej - zjazdu.

W ocenie skarżącej, naruszenie prawa przez WSA w Warszawie polegało na naruszeniu przepisów w przywołanych wyżej podstawach skargi kasacyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 p.p.s.a. Gdyby bowiem wyżej wymienione zarzucone naruszenia przepisów, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wystąpiły, nie doszłoby do rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści i skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona przez Sąd.

Mając na względzie powyższe, L. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania w sprawie w wysokości 560 zł, na które składa się wynagrodzenie dla pełnomocnika w wysokości 3 krotnej stawki minimalnej, opłata kancelaryjna oraz wpis od skargi.

Uczestnik postępowania – M. Spółka z o.o. w B. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jej rzecz zwrot kosztów postępowania w sprawie wg norm przypisanych. W jej uzasadnieniu wskazał na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten jest związany wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych. Ponadto przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Sądowi nie wolno bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać czy też w inny sposób korygować (por.: wyrok NSA z 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Mon. Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 3 pkt 1a i art. 20 Prawa budowlanego, którego skarżąca upatruje w wadliwym ustaleniu przez organy administracji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego rozumianego jako hala magazynowo – biurowa wraz z urządzeniem technicznym (urządzeniem budowlanym) jakim jest zjazd oraz zaakceptowaniu tego ustalenia przez Sąd wojewódzki. Z wyżej przedstawionym stanowiskiem skarżącej w żadnej mierze nie można się zgodzić. Po pierwsze wskazać należy, że błędnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż zjazd stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do obiektu budowlanego, jakim jest hala magazynowo – biurowa.

Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji "zjazdu" jednakże pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2013, poz. 260), w której – w art. 4 pkt 8 wskazano, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast przez urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. A zatem warunkiem sine qua non uznania urządzenia za budowlane jest m.in. stwierdzenie, że jest urządzeniem technicznym. Takiego charakteru nie posiada zjazd, a co za tym idzie nie może być traktowany jako urządzenie budowlane obiektu jakim jest hala magazynowo – biurowa. W świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych zjazd należy kwalifikować jako samodzielny obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 omaw. ustawy.

Taki pogląd został także wyrażony przez Sąd wojewódzki, który stwierdził, że sporny w sprawie zjazd nie stanowi integralnej części inwestycji jaką jest hala magazynowo – biurowa wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, skoro – co nie jest sporne w sprawie - nie był objęty pozwoleniem na budowę. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ww. stanowisko. Skoro decyzją z dnia 13 grudnia 2009 r. Starosta Poznański udzielił pozwolenia na budowę ww. hali wraz z urządzeniami technicznymi i nie objął nim przedmiotowego zjazdu to brak podstaw do twierdzenia, że zjazd stanowił takie urządzenie.

Konkludując nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że obowiązkiem organu administracji było ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego jakim jest hala magazynowo – biurowa wraz ze zjazdem jako urządzeniem technicznym umożliwiającym korzystanie z tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem.

Zadaniem organu było ustalenie czy skarżąca posiada interes prawny w żądaniu przeprowadzenia postępowania co do legalności zjazdu i ewentualnie nakazania jego rozbiórki i taka ocena – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej została przeprowadzona.

Niezależnie od powyższego, co uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w zakresie legalności obiektu budowlanego na organach nie ciąży obowiązek ustalania obszaru oddziaływania obiektu. Taki obowiązek spoczywa jedynie na organach architektoniczno budowlanych, które winny ustalić krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 tej ustawy. W każdym innym postępowaniu niż udzielenie pozwolenia na budowę rzeczą organu jest ustalenie kręgu stron w oparciu o art. 28 k.p.a., a zatem przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego tego przepisu. A zatem w niniejszej sprawie – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji interes prawny skarżącej winien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. co oznacza, że musiał być oparty o przepis prawa materialnego. Istnienia takiego przepisu skarżąca kasacyjnie ani na etapie postępowania administracyjnego, ani sądowo - administracyjnego nie wykazała. Nie wskazała go również w skardze kasacyjnej odnosząc podnoszone przez siebie kwestie jedynie do obszaru oddziaływania zjazdu, który zapewnia możliwość użytkowania hali magazynowo – biurowej.

Powyższe uzasadnia ocenę, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak bowiem zostało wyżej wskazane przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd ocenił prawidłowość zastosowania przez organ administracji art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i przedstawioną przez ten Sąd ocenę w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił bowiem jako prawidłowe stwierdzenie organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy, odnoszących się do obiektu jakim jest zjazd trudno jest wskazać przepis prawa z którego wywodzić można interes prawny skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w opisanej sprawie.

Nieskuteczny jest także zarzut wskazujący na brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej oceny postępowania organów administracji w kontekście nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie negując, że obowiązkiem organu jest przestrzeganie zasad określonych w tych przepisach wskazać należy, że obowiązek ten powstaje z chwilą wszczęcia postępowania. Skoro organ, działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania, to nie można uznać, że naruszył ww. normy prawne. Innymi słowy nie można zarzucić organowi, że nienależycie wyjaśnił stan sprawy skoro – co do zasady – odmawiając wszczęcia postępowania nie prowadził w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, oraz na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w ww. przepisie. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał szczegółowo przyczyny, dla których podzielił stanowisko organu o braku po stronie skarżącej interesu prawnego w żądaniu rozbiórki zjazdu publicznego uznając, że zjazd ten – jako odrębny od inwestycji objętej pozwoleniem na budowę obiekt budowlany nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącej, zwłaszcza że jest zlokalizowany na nieruchomości, która bezpośrednio nie graniczy z działką stanowiącą własność skarżącej. Tym samym, jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki, nie została w żaden sposób ograniczona własność skarżącej.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania albowiem przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstawy do takiego rozstrzygnięcia. Art. 204 tej ustawy stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Brak jest zatem podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.