Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1305/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i 6, art. 73 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 10, art. 61 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 162/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 162/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 138 1 § pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), a także § 2 ust. 1 i § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. U. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r.), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą przyznania A. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że A. W. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (dalej - PUP) w dniu [...] sierpnia 2010 r. Następnie w dniu [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. (dalej - WUP) wpłynęła dokumentacja ww. bezrobotnego w celu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w Irlandii do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (dalej - UE). W aktach sprawy znajdował się formularz E 301, potwierdzający okres ubezpieczenia i zatrudnienia A. W. w Irlandii od dnia 11 września 2006 r. do 12 czerwca 2009 r. oraz okres pobierania przez niego zasiłku dla bezrobotnych w Irlandii od dnia 11 lutego 2009 r. do dnia 2 maja 2009 r.

Mając powyższe na uwadze Marszałek Województwa Wielkopolskiego ustalił, że łączny okres ubezpieczenia wnioskodawcy w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień jego ostatniej rejestracji w PUP, jako osoby bezrobotnej wynosił mniej niż 365 dni. W konsekwencji, organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania A. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] sierpnia 2009 r. Zainteresowany wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. zarejestrował się w PUP w C. i następnie, z powodu zmiany miejsca pobytu, od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2010 r. zarejestrowany był w PUP w P.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzję w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa Wielkopolskiego działał w oparciu o przepisy przywołanych rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, a także art. 12 i art. 54 rozporządzenia 987/2009. Minister podniósł, że A. W. po powrocie z Irlandii pierwszej rejestracji w PUP, jako osoba bezrobotna dokonał w dniu [...] sierpnia 2009 r. Zgodnie zaś z obowiązującymi do dnia 1 maja 2010 r. przepisami UE obowiązek udokumentowania okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych w innym państwie członkowskim UE, EOG lub Szwajcarii na formularzu E 301 spoczywał w pierwszej kolejności na bezrobotnym - zgodnie z art. 80 ust. 1 rozporządzenia 574/72 w związku z art. 2 tego rozporządzenia oraz decyzją Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących Nr 199 (2005/204/WE). Natomiast w świetle przepisów rozporządzeń 1408/71 i 574/72 jedynym - stosowanym na mocy decyzji Nr 199 Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących z dnia 13 października 2004 r. - dokumentem dającym podstawę do zaliczenia okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych w innym państwie członkowskim był formularz E 301. Inne dokumenty, takie jak świadectwa pracy, czy umowa o pracę, stanowią tylko informację uzupełniającą. Dlatego okres zatrudnienia uprawniający do uzyskania zasiłku mógł być wyliczony jedynie w oparciu o wystawiony przez zagraniczną instytucję właściwą formularz E 301.

Organ odwoławczy podkreślił, że aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, strona musi spełniać wymogi określone w polskim ustawodawstwie. Przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdza, że aby bezrobotny nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinien udokumentować przepracowane łącznie, co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Na mocy art. 71 ust. 7 ww. ustawy do okresów tych, na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zalicza się również okresy zatrudnienia spełnione poza granicami Polski.

W rozpatrywanej sprawie okres 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniej rejestracji A. W. w PUP rozpoczął się od dnia 25 lutego 2009 r. i zakończył w dniu 25 sierpnia 2010 r. Z załączonego do akt sprawy formularza E 301 wynika, że A. W. był ubezpieczony na terytorium Irlandii od dnia 25 lutego 2009 r. do dnia 12 czerwca 2009 r., tj. przez 108 dni. Jednakże, jak wynika z pkt. 7 irlandzkiego formularza E 301 pobierał on w Irlandii zasiłek dla bezrobotnych w okresie od dnia 11 lutego 2009 r. do 2 maja 2009 r. Zgodnie zaś z art. 10 rozporządzenia 883/2004 okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w Polsce należy skrócić o okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w innym państwie członkowskim. W związku z powyższym łączny okres ubezpieczenia i zatrudnienia wymienionego zaliczany do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych wynosi 41 dni. Oznacza to, że nie spełnił on określonego w ww. przepisie warunku pozostawania ubezpieczonym lub zatrudnionym przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna, w związku z czym nie przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ II instancji podkreślił, że okres 18 miesięcy poprzedzający dzień rejestracji w PUP powinien być wyznaczony w oparciu o dzień ostatniej rejestracji w PUP. Zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po 7 dniach od rejestracji prawo do zasiłku powstaje dopiero od dnia udokumentowania tego prawa oraz w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej. W analizowanej sprawie odwołujący się po rejestracji w PUP w C. w dniu [...] sierpnia 2009 r. utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2009 r. Ponownie był zarejestrowany w PUP w P. od dnia [...] grudnia 2009 r. do [...] lipca 2010 r. Biorąc pod uwagę fakt, że A. W. nie udokumentował na formularzu E 301 okresów uprawniających do zasiłku, spełnionych w Irlandii przed dniem utraty statusu osoby bezrobotnej, należało uznać, że nie spełnił on podstawowego warunku otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia spełnionych w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień jego rejestracji w PUP w dniu [...] sierpnia 2009 r., ani rejestracji w dniu [...] grudnia 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2010 r. zainteresowany ponownie zarejestrował się w PUP, jako osoba bezrobotna oraz udokumentował okres ubezpieczenia i zatrudnienia spełniony przez niego w Irlandii. Zatem to w oparciu ostatnią datę rejestracji w PUP należy obliczyć okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej ubiegającej się o zasiłek.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. wniósł o jej zmianę poprzez przyznanie prawa do zasiłku z dniem [...] sierpnia 2009 r. Skarżący zarzucił ww. rozstrzygnięciu: 1) błędną interpretację art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, iż badanie czy ubezpieczony był zatrudniony i podlegał ubezpieczeniu społecznemu przez okres 365 dni winno następować w okresie 18 miesięcy w okresie od ostatniej rejestracji, 2) naruszenie art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 poprzez nieuwzględnienie w koniecznym zakresie okresu ubezpieczenia przebytego pod działaniem ustawodawstwa innego państwa członkowskiego UE, tj. okresu ubezpieczenia od dnia 11 września 2007 r. do dnia 12 czerwca 2009 r., przebytego pod działaniem Republiki Irlandii, 3) naruszenia art. 80 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. przez organ I instancji przez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia okresu podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu z racji zatrudnienia poza granicami kraju, 4) naruszenie art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 poprzez jego błędną interpretację i skracanie okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu zamiast skracania okresu pobierania zasiłku w Polsce o okres pobierania zasiłku częściowego w Irlandii.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że przyznany mu "zasiłek częściowy" nie stanowi zasiłku z tytułu bezrobocia, lecz jest formą pomocy rządowej pracodawcom irlandzkim w związku z kryzysem światowym, polegającą na dofinansowaniu do wynagrodzeń pracowników. Stąd też organ bezpodstawnie skrócił skarżącemu do 41 dni okres podlegania ubezpieczeniu i zatrudnieniu. Skarżący zwrócił uwagę, że dopiero w lipcu 2010 r. doręczył do WUP w P. zaświadczenie o zatrudnieniu w Irlandii na formularzu E 301.

W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, że okres 18 miesięcy należy liczyć od "ostatniej" rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej, albowiem powyższe stanowisko nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Należy mieć na względzie, że ponowna rejestracja nie była spowodowana faktem podjęcia zatrudnienia, lecz jedynie zmianą miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że przepisy wspólnotowe, dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dają bezrobotnemu prawo do zaliczenia okresów ubezpieczenia, nabytych w jednym z państw członkowskich UE, jednakże w zakresie nabywania prawa do zasiłku dla bezrobotnych odsyłają do stosowania ustawodawstwa kraju zamieszkania – w tym wypadku powszechnie obowiązującego prawa polskiego.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ustęp 6 powołanego artykułu stanowi, iż w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się także okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 7).

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący był zarejestrowany, jako bezrobotny w PUP w C. od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] listopada 2009 r., a następnie w związku ze zmianą miejsca zamieszkania w dniu [...] grudnia 2009 r. zrejestrował się w PUP w P. i w tym okresie posiadał status osoby bezrobotnej do dnia [...] lipca 2010 r. Następnie utracił on status osoby bezrobotnej, albowiem w dniu [...] lipca 2010 r. podjął zatrudnienie na podstawie stosunku pracy w wymiarze połowy etatu, które zakończyło się rozwiązaniem umowy o pracę za wypowiedzeniem dokonanym przez pracownika. Kolejna rejestracja w PUP nastąpiła w dniu [...] sierpnia 2010 r. i od tego dnia skarżący ponownie stał się osobą bezrobotną. Zatem mając na względzie przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdzić należy, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało skarżącemu ustalić od dnia [...] sierpnia 2010 r., albowiem w tej dacie nastąpiła rejestracja w PUP. Z przedstawionych zaś przez stronę dokumentów (formularza E 301 z dnia 20 lipca 2010 r.) wynika, iż skarżący wykonywał pracą zarobkową na terenie Irlandii w okresie od dnia 11 września 2006 r. do dnia 12 czerwca 2009 r., a zatem w dacie rejestracji skarżący legitymował się okresem ubezpieczenia wynoszącym 108 dni zamiast wymaganych 365 dni. Wprawdzie organ błędnie obniżył skarżącemu zaliczany okres ubezpieczenia w Irlandii do 41 dni, lecz to uchybienie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mogło mieć istotnego znaczenia dla końcowego jej rozpatrzenia. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym skarżący nie mógł zostać uznany za bezrobotnego posiadającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Sąd zwrócił uwagę, że z treści art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy a contrario wynika, że do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Skoro rejestracja skarżącego w PUP nastąpiła w dniu [...] sierpnia 2010 r., to nie miało w niniejszej sprawie znaczenia, że skarżący nie mógł wcześniej przedłożyć organowi Urzędu Pracy formularza E 301 potwierdzającego zatrudnienie u pracodawcy irlandzkiego do dnia 12 czerwca 2009 r. Sytuacja prawna skarżącego byłaby diametralnie inna, gdyby od dnia pierwszej rejestracji w PUP w C., tj. [...] sierpnia 2009 r. posiadał on stratus osoby bezrobotnej. Jednakże status ten skarżący utracił w dniu [...] lipca 2010 r. podejmując zatrudnienie.

Zdaniem Sądu trzeba ponadto wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 80 ust. 1 Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (...) w zw. z art. 2 tego rozporządzenia oraz decyzją Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących nr 199 (2005/204/WE), do dnia 1 maja 2010 r. obowiązek udokumentowania na formularzu E 301 okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych w innym państwie członkowskim spoczywa w pierwszej kolejności na bezrobotnym. Jeżeli bezrobotny napotkał na trudności w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, na jego wniosek krajowy organ zatrudnienia występował do odpowiedniego urzędu w kraju dotychczasowego zatrudnienia na terenie UE o wydanie wymaganego zaświadczenia. W aktach sprawy nie znajduje się natomiast jakikolwiek dokument w postaci notatki urzędowej, oświadczenia strony do protokołu, czy wniosku zainteresowanego, wskazujący, że skarżący zwracał się polskiego organu zatrudnienia o pomoc w uzyskaniu wymaganego formularza E 301.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 71 ust. 1 i 6 oraz art. 73 ust.5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ustalanie okresu zatrudnienia i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne musi następować w każdym przypadku od daty ostatniej rejestracji we właściwym urzędzie pracy, przy czym każda zmiana właściwości miejscowej oznacza zakończenie jednego i wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie;

- art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) poprzez odmowę zaliczenia okresu zatrudnienia w Irlandii udokumentowanego w formularzu E 301 rozpatrywanym w kolejnym postępowaniu w PUP zamiast w ramach kontynuacji postępowania wszczętego uprzednio w dniu [...] sierpnia 2009 r.;

- art. 80 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z 21 marca 1972 r. zastąpionego w trakcie sporu nową regulacją tj. art. 12 ust.1, 2 i 6 oraz art. 54 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 ( Dz. U. UE L 284 z 30 października 2009 r.) poprzez zaniechanie przez właściwe urzędy pracy działań w celu udzielenia pomocy lub załatwienia we własnym zakresie dokumentu zagranicznego tj. formularza E 301 z Irlandii.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, co do meritum.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w stanie faktycznym, mającym miejsce w przedmiotowej sprawie, krótkotrwałe zatrudnienie podjęte przez skarżącego w P. w okresie od 8 lipca 2010 r. do 21 sierpnia 2010 r. winno być oceniane w kontekście uregulowania zawartego w art. 73 ust. 5 ustawy. Wszystkie działania skarżącego, podejmowane począwszy od dnia pierwszej rejestracji w PUP w C., miały na celu wykonywanie obowiązków nakazanych przepisami prawa i jako takie nie może skutkować negatywnie dla bezrobotnego i pozbawiać go całkowicie prawa do zasiłku.

Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracji orzekające nie uznały daty [...] sierpnia 2009 r. (zgłoszenie w PUP w C.), jako daty, od której należy dokonywać obliczeń okresu uprawniającego do zasiłku, lecz wadliwie przyjęły, że datą właściwą jest [...] sierpnia 2010 r. (zgłoszenie w PUP w P.), co, w ocenie skarżącego, stanowi naruszenie art. 71 ust. 1 oraz art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zdaniem skarżącego kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest zastosowanie art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołany przepis mówi o udokumentowaniu "przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku..." nie wskazuje jednak, że jedyną dopuszczalną formą takiego udokumentowania jest formularz E 301. Występują zatem podstawy do tego, by o prawie do zasiłku rozstrzygać na podstawie całości materiału dowodowego w sprawie. Nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia dokumentu zagranicznego, którego wydanie jest całkowicie od strony niezależne a napotyka na oczywiste przeszkody obiektywne — konieczność działania za granicą i w języku obcym — nie może być jedyną przesłanką nabycia lub braku prawa do zabezpieczenia społecznego należnego bezrobotnemu w myśl art. 67 ust.2 Konstytucji RP.

Przepisy prawa europejskiego odwołują się, co do zasad nabywania uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, do przepisów krajowych. Nie można jednak interpretować tych przepisów ani też stosować ich wbrew zasadniczym celom, dla których zostały ustanowione. Prawo do zabezpieczenia społecznego bezrobotnych wynika także z art. 67 ust.2 Konstytucji RP i zgodnie z tą normą konstytucyjną powinna być interpretowana regulacja zawarta w powołanych wyżej przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przepisach prawa UE.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości. Organ w pełni aprobuje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W ocenie organu art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma, co do zasady zastosowanie jedynie do sytuacji, w których bezrobotny posiadał przed utratą statusu osoby bezrobotnej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem skarżący nie nabył prawa do zasiłku ani po swojej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...] sierpnia 2009 r., ani po swojej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu [...] grudnia 2009 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia wydane przez ww. urzędy. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie w żadnym wypadku nie mógł mieć zastosowania art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego daty rejestracji bezrobotnego, jaką należy brać pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że z punktu widzenia ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku praca każda rejestracja osoby bezrobotnej w powiatowym urzędzie pracy oznacza również wniosek tej osoby o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. Wyjątki od tej zasady mogą zaistnieć tylko w sytuacji, gdy przed wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o "pierwszą" rejestrację danej osoby, osoba ta utraci status osoby bezrobotnej, a następnie ponownie zarejestruje się w powiatowym urzędzie pracy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.- dalej zwana ustawą).

Według przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Zatem warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Chodzi tu łącznie o okres, co najmniej 365 dni przypadających w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. Przepis ustępu 6 art. 71 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się także okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 7).

Wypada w tym miejscu podkreślić, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionych jakichkolwiek cech uznaniowości.

Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 71 ust. 1 i 6 w związku z art. 73 ust. 5 ustawy "poprzez przyjęcie, iż ustalanie okresu zatrudnienia i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne musi następować w każdym przypadku od daty ostatniej rejestracji we właściwym urzędzie pracy, przy czym każda zmiana właściwości miejscowej oznacza zakończenie jednego i wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie". W ocenie skarżącego w żadnym z przepisów art. 71 ustawy ustawodawca nie użył wyrażenia "ostatnia rejestracja".

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej egzegezy postanowień normatywnych art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Z punktu widzenia celu ustawy, jakim jest łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacja zawodowa, każda rejestracja osoby bezrobotnej w powiatowym urzędzie pracy oznacza również wniosek tej osoby o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wyjątki od tej zasady mogą zaistnieć tylko w sytuacji, gdy przed wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o "pierwszą" rejestrację danej osoby, osoba ta utraci status osoby bezrobotnej, a następnie ponownie zarejestruje się w powiatowym urzędzie pracy. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Nie można także podzielić zarzutu skargi wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu art. 73 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że: "Bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy, jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, (...) lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4." Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy normatywnej powyższej regulacji w kontekście stanu faktycznego sprawy. Treść normatywna art. 73 ust. 5 ustawy jednoznacznie prowadzi do rezultatu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w której bezrobotny posiadał, przed utratą statusu osoby bezrobotnej, prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem z materiału aktowego wynika, że skarżący nie nabył prawa do zasiłku ani po swojej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...] sierpnia 2009 r., ani po swojej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu [...] grudnia 2009 r. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 73 ust. 5 ustawy.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) poprzez odmowę zaliczenia okresu zatrudnienia w Irlandii udokumentowanego w formularzu E 301 rozpatrywanym w kolejnym postępowaniu w PUP zamiast w ramach kontynuacji postępowania wszczętego uprzednio w dniu [...] sierpnia 2009 r. Zgodnie z art. 87 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 akt ten nie daje bowiem podstawy dla nabycia jakichkolwiek praw w okresie poprzedzającym datę jego wejścia w życie. Biorąc pod uwagę, że rozporządzenie 883/2004 weszło w życie w dniu 1 maja 2010 roku, należy uznać, że jego przepisy - w tym art. 61 ust. 1 i 2 - mogą być stosowane tylko do spraw wszczętych po tym dniu. Oznacza to, że sprawa przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o jego rejestrację w dniu [...] sierpnia 2009 r. w żadnym wypadku nie mogła zostać rozstrzygnięta w oparciu o przepisy rozporządzenia 883/2004.

Należy zauważyć, że skoro od dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący ponownie stał się osobą bezrobotną to prawo do zasiłku dla bezrobotnych należało skarżącemu ustalić od tego dnia. Z przedstawionych przez stronę dokumentów, w tym formularza E 301 z dnia 20 lipca 2010 r. wynikało, że skarżący wykonywał pracą zarobkową na terenie Irlandii w okresie od dnia 11 września 2006 r. do dnia 12 czerwca 2009 r. Jak wynika z pkt. 7 irlandzkiego formularza E 301 pobierał on w Irlandii zasiłek dla bezrobotnych w okresie od dnia 11 lutego 2009 r. do 2 maja 2009 r. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia 883/2004 okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w Polsce należało skrócić o okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych w innym państwie członkowskim. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy oraz przepisów UE w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organ wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o braku spełnienia przez skarżącego warunków do nabycia zasiłku, o których mowa w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe wskazuje, że w postępowaniu o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wszczętym w dniu [...] sierpnia 2010 r., prawidłowo ustalono okres pracy zatrudnienia i ubezpieczenia skarżącego uprawniający do uzyskania zasiłku także na podstawie danych wynikających z treści formularza E 301.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego wskazująca na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten odsyła w zakresie swej regulacji do ustawodawstwa zwykłego, stanowiąc, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Z treści tego unormowania nie można zatem wyprowadzić prawa do jakiegokolwiek konkretnego świadczenia. Prawodawca konstytucyjny pozostawił, bowiem określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób jeszcze wyraźniej szeroką swobodę działania pozostawioną parlamentowi w zakresie urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. (wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, s. 538).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, w procesie wykładni przepisów ustawy i prawa UE, niewątpliwie implicite uwzględnił cel i istotę obywatelskiego prawa do zabezpieczenia społecznego określonego w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.