Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 979/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 ust 2 , art 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 14 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara –Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na skutek podania B. B. z dnia 14 września 2017 r., Wójt Gminy O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia sposobu zagospodarowania działek nr [...] położonych w miejscowości S.. Jak wskazała wnioskodawczyni z powodu zmiany sposobu zagospodarowania w/w działek i przeznaczeniu ich na cel leśny, nie może ona zrealizować na swojej działce (nr [...]) inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego z uwagi na normatywne odległości zabudowy od lasu. Z podobnym wnioskiem zwrócili się także P. i A. N. (pismo z dnia 15 grudnia 2017 r.), właściciele działki nr [...].

W toku postępowania ustalono, że właściciel w/w działek J. K. dokonał zalesienia działek nr [...] (odpowiednio o powierzchni 0,73 ha i 0,72 ha) w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 pn: "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne".

W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia 15 października 2014 r. znak: [...], w której orzeczono o ustaleniu klasyfikacji gruntów leśnych w związku z przekwalifikowaniem gruntu rolnego o powierzchni 0,73 ha na grunt leśny na działce nr [...] oraz o powierzchni 0,72 ha na grunt leśny na działce nr [...] położonych w S. gmina O..

Podaniem z dnia 31 maja 2017 r. A. i P. N. oraz B. B. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Starosty Powiatu w D. T.. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r. znak[...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to, jak wynika wyjaśnień Starosty [...] zawartych w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r., nie zostało zaskarżone.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r. Wójt Gminy O. nakazał J. K. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości o charakterze rolnym (nr [...] w miejscowości S.). Jak wskazał organ dla w/w nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r, poz.788), grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stwierdził organ w niniejszej sprawie doszło zmiany użytku rolnego na leśny bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji daje podstawę do wydania takiej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. K. wskazując, iż w sprawie zalesienia działek działał w porozumieniu z organami administracji i w oparciu o ich zalecenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 2018 r. uchyliło decyzje organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż organ nie zważył na wszystkie okoliczności jakie w tej sprawie występują. Skarżący bowiem, jak to wynika z materiału dowodowego, i o czym na tym etapie postępowania wiedział organ, zmienił sposób zagospodarowania swoich działek sądząc, iż działa zgodnie z prawem. Na cel zalesienia odwołujący otrzymał środki finansowe ze strony Państwa, a zatem mógł mieć przekonanie, że jego działania są legalne i zgodne z prawem. W tej sytuacji organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie z w powyższym zakresie, a dokonując wyboru sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ winien kierować się zasadami wyrażonymi w art. 7 Kpa

Następnie decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy O. nakazał J. K. wstrzymanie użytkowania działek nr [...] w S., których jest właścicielem (1), zobowiązał J. K. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu uzyskania zezwolenia na zmianę sposobu zagospodarowania terenu polegającą na zalesieniu działek nr [...] w S.- w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (2).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. K. oraz B. B..

B. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w szczególności brak szczegółowego uzasadnienia wyboru, w drodze uznania administracyjnego, dwóch przewidzianych w przepisie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, środków prawnych związanych z dokonaniem zmiany przeznaczenia terenu (zalesienia) bez uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to poprzez dokonanie wyboru, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, środka prawnego w postaci wstrzymania użytkowania oraz nakazania wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] położonych w S., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie, charakter zmiany użytkowania działek, który wpływa bardzo istotnie na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich oraz bezpieczeństwo pożarowe wskazuje, iż właściwym do zastosowania w niniejszej sprawie środkiem prawnym jest nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położone w S..

J. K. zarzucił organowi, iż wydał decyzję z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie prawa procesowego a to: a to 6 k.p.a, art.7 k.p.a., art.7a § 1 k.p.a., art.8 § 1 k.p.a., art. 16 k.p.a. w związku z art. 81 a § 1 k.p.a. Odwołujący stwierdził, iż starania o zalesienie działek nr [...] w S. podjął w 2009 r., i jak zauważył, w toku postępowania zmierzającego zalesienia działek nr [...] żaden organ administracji nie wymagał od skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. Nie zrobił tego również Wójt Gminy O., pomimo, że jako organ był jednym z ogniw administracji uczestniczących w procesie zalesiania nieruchomości rolnych. Dalej odwołujący zwrócił uwagę, że procedurę zalesienia odbywała się w oparciu o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Orientacji i Gwarancji Rolnej. W tym kontekście, jak zauważył J. K., nie ma zastosowania art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zalesianie działek nie było dokonywane na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o lasach, która wiąże się z powołanym przepisem, lecz na podstawie przepisów mających charakter szczególny, a to określanych przepisami Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z ust. 2 w/w przepisu, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Powyższe regulacje określone w art. 59 ust. 1 i 2 w/w ustawy zostały uzupełnione przepisem szczególnym tj. art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie z którym, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższych przepisów wynika, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca na zalesieniu terenu wymaga, w przypadku braku planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, iż teren działek nr [...] w miejscowości S. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a J. K. dokonał zalesienia części gruntu bez decyzji o warunkach zabudowy.

Należy wskazać, że zalesienie przedmiotowych gruntów nastąpiło w ramach pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.2017, póz. 1867) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004, Nr 187, poz.1929).

Zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. dotyczącego planu zalesienia), dołącza się:

1) wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia;

2) wypis z ewidencji gruntów i budynków dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia;

3) kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków obejmującą działki rolne przewidziane do zalesienia.

A zatem mimo, że do wniosku o zalesienie nie trzeba było dołączać decyzji o warunkach zabudowy, nie zmienia to faktu, że decyzja taka była wymagana, a to z uwagi na brzmienie art. 14 ust 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Błędny jest zarzut J. K., iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a w konsekwencji art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie chodzi tu o art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 w/w ustawy, który traktuje o zmianie zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę.

Niemniej jednak wskazania wymaga, iż treść ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, odnosi się wyłącznie do warunków uzyskania środków na zalesienie terenu, co nie jest tożsame z uzyskaniem prawa do wykonania zalesienia. Przepisy tych aktów prawnych nie wyłączają stosowania przepisów art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Innymi słowy ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wraz aktami wykonawczymi reguluje odmienną problematykę tj. zajmuje się kwestiami dotyczącymi warunków udzielania pomocy finansowej na zalesienie terenu.

Błędny jest też pogląd J. K. wskazujący, iż jeżeli w wyniku zaniechania organów nie wiedział, że powinien legitymować się decyzją o warunkach zabudowy, to nie powinna go dotknąć sankcja z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż zaniechania organów, jeżeli do takich doszło, nie wyłączają zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a zatem organy nie badają stopnia zawinienia, tak jak to się ma w postępowaniu karnym.

Nieuzasadnionym też jest zarzut naruszenia art. 7a § 1 Kpa, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie bowiem nie ma wątpliwości co do brzmienia i zastosowania przepisów art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w związku z art. 59 ust. 1 i 2 art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co do naruszenia art. 81a § 1 Kpa, wskazania wymaga, że zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Zdaniem Kolegium w niniejszej spawie nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, a stan jest taki, że J. K. dokonał zalesienia gruntu bez stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego zważenia wymaga, że zgodnie z art. 81 a § 2 Kpa, przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

W niniejszej sprawie, według oceny Kolegium, uczestniczą strony o spornych interesach i sam ten fakt wyłącza zastosowanie § 1 tegoż przepisu.

W myśl art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 3 w/w ustawy ma charakter uznaniowy. "Przepis ten daje organowi możliwość wyboru jednej z sankcji za dokonanie bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmian zagospodarowania terenu, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też wybór jednego z alternatywnych rozstrzygnięć art. 59 ust. 3 u.p.z.p. winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony z zachowaniem wymogów procesowych wynikających z art. 7 k.p.a., to jest z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli" (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r., II SA/Bd 445/13, publ. LEX nr 1457953).

Odnosząc się do zarzutów B. B., zdaniem Kolegium, organ l instancji prawidłowo orzekł o wstrzymaniu sposobu użytkowania przedmiotowych działek i zobowiązał J. K. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uwzględniło fakt, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania byłby w realiach tej sprawy zbyt daleko idący. Nie można bowiem nie uwzględnić tego, że jak wskazano wyżej, zalesienie działek nr [...] odbyło się pod nadzorem organów i J. K. mógł sądzić, że działa de lege artis. Innymi słowy, zachowanie J. K. nie daje, w przekonaniu Kolegium, podstaw do zastosowania od razu przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy. W takiej sytuacji nakaz przywrócenia stanu poprzedniego byłby dla J. K. bardzo uciążliwy i kosztowny. Oczywiście nie oznacza to wprost, że J. K. uzyska pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zalesienia. O tym zadecyduje postępowanie w ramach przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust. 1 tejże ustawy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia co do wyboru rodzaju środka prawnego określonego w przepisie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie o ustalone okoliczności dotyczące interesu jednej ze stron postępowania - J. K.; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie wyboru, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, środka prawnego w postaci wstrzymania użytkowania oraz nakazania wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] położonych w S., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie, charakter zmiany użytkowania działek, który wpływa bardzo istotnie na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich oraz ich bezpieczeństwo pożarowe wskazuje, iż właściwym do zastosowania w niniejszej sprawie środkiem prawnym jest nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położone w S..

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, iż właściciel nieruchomości, J. K., dokonał nielegalnego, niezgodnego z przepisami prawa, zalesienia działek nr [...] położonych w S., co wynika z ustaleń organów obu instancji. Istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zaś jedynie to, jaki środek prawny, z dwóch wskazanych w treści przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, winien zastosować organ administracyjny.

W tym miejscu należy wskazać, iż ustawa nie przewiduje kryteriów wyboru środków prawnych przewidzianych w przepisie art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostawiając tą kwestię tzw. uznaniu administracyjnemu. Jednakże podkreślić należy, iż w ramach "uznania administracyjnego" organ nie jest uprawniony do dowolnego działania, a rozważyć winien wszystkie kwestie związane z wyborem dwóch możliwych do zastosowania środków prawnych, przy równoczesnym uwzględnieniu interesów wszystkich uczestników postępowania, co jest utrwalone w doktrynie i orzecznictwie Sądów Administracyjnych (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. I OSK 1334/14).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy O., naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (co łączyło się z przyjęciem, iż Wójt Gminy O. w prawidłowy sposób zastosował uznanie administracyjne) nie została bowiem w ogóle poprzedzona wszechstronną analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego, a Organ II instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na jednej przesłance -interesu jednej ze stron postępowania J. K., ignorując wszystkie pozostałe kwestie, w tym również te podniesione w odwołaniu.

Tymczasem do obowiązku Organów zarówno I jak i II instancji należało wyjaśnienie wszystkich aspektów niniejszej sprawy i dokonanie rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu zarówno interesu J. K., jak również interesu publicznego i interesów innych uczestników postępowania. Warto tu zwrócić uwagę, iż Skarżąca w swoim odwołaniu bardzo obszernie wskazała na okoliczności warunkujące orzeczenie o obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działek nr [...] położonych w S., tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji do zarzutów Skarżącej odniosło się w zaledwie jednym akapicie, ignorując przy tym wszystkie podniesione w tych zarzutach argumenty.

Dlatego też należy w niniejszej skardze wskazać na przemilczane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności, warunkujące zasadność orzeczenia o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położonej w S.. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż dokonane zagospodarowanie tychże działek, poprzez ich zalesienie, stworzyło zagrożenie pożarowe dla domu jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] położonej w S.. Posadzony las znajduje się w mniejszej odległości od domu, niż przewidują to przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie norm przeciwpożarowych ma miejsce pomimo dokonania zmian wyżej wymienionego rozporządzenia od dnia 1 stycznia 2018 roku. Podkreślić przy tym należy, iż właściciel nieruchomości nie powinien ponosić kosztów zwiększenia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku, spowodowanego nielegalnym posadzeniem lasu przez właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Analogicznie, posadzony las uniemożliwia zagospodarowanie działki nr [...], poprzez zabudowanie jej budynkiem mieszkalnym (domem jednorodzinnym), zgodnie z uzyskanymi przez Skarżącą warunkami zabudowy, które to warunki zabudowy odpowiadają uwarunkowaniom lokalnym, gdzie wzdłuż drogi przylegającej do działki nr [...] lokowane są budynki mieszkalne. Co przy tym ciekawe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na ochronę prawa J. K., w postaci nielegalnego zalesienia, a nawet w jednym zdaniu Organ nie wskazuje na konieczność ochrony słusznie nabytego prawa do zabudowy działki nr [...] na podstawie uzyskanych przez Skarżącą warunków zabudowy. Na sytuację Skarżącej nie wpływa przy tym zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Skarżąca nie będzie mogła bowiem posadowić domu na nieruchomości w takiej odległości od granicy działki nr [...], w jakiej mogłaby to uczynić, gdyby nie został posadzony w sposób nielegalny las.

Działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które pominęło całkowicie dwa wyżej wskazane argumenty przemawiające za nakazaniem przywrócenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...] stanowi tym samym wyraz prymatu ochrony nielegalnego zalesienia nad ochroną przeciwpożarową legalnie wzniesionego budynku, a także możliwością zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]), zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Z takim działaniem Organów administracji publicznej w niniejszej sprawie nie można się zgodzić.

Co więcej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygając o wyborze środka prawnego przewidzianego w treści przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno był również przeanalizować, czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] położonych w S., w szczególności z uwzględnieniem wyżej wymienionych okoliczności. Tymczasem w niniejszej sprawie, z uwagi na to, iż ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego zalesienia prowadziłoby do istotnego naruszenia praw osób trzecich oraz stworzenia niebezpieczeństwa pożarowego, wydanie takiej decyzji jawi się jako niemożliwe.

Co do ochrony interesu J. K., to ponownie podkreślić należy, iż postępowanie w trybie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma służyć ochronie interesu osoby, która zmieniła przeznaczenie nieruchomości bez stosownej zgody, a jedynie ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast Pan J. K. uważa, iż został wprowadzony w błąd przez organy administracyjne w toku pozyskiwania dofinansowania na zalesienie, powinien on wystąpić ze stosownymi roszczeniami odszkodowawczymi, a nie obciążać konsekwencjami swoich nielegalnych działań osoby trzecie, w tym Skarżącą, która na skutek, co należy podkreślić, nielegalnych działań J. K. utraciła możliwość zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy.

Tym samym, mając na względzie powyższe argumenty, w ocenie Skarżącej utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy O. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi naruszenie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i zastąpienie jej dowolnością w działaniu organu administracji publicznej. Organ działając w ramach swobodnego uznania administracyjnego zawsze powinien bowiem wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i argumenty podnoszone przez poszczególne strony postępowania, gdyż tylko wtedy wydana decyzja nie będzie nosić znamion dowolności, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Przepis ten w ust. 1 wprowadza obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, o czym stanowi ust. 2. W ust. 3 wskazano natomiast rozstrzygnięcia, jakie może wydać wójt, burmistrz albo prezydent, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to skierowane do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nakazy: 1) wstrzymania użytkowania terenu, z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W pierwszym rzędzie rozstrzygnąć zatem należy czy działania polegające na zalesieniu mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1485/07 art. 59 ust. 2 ma zastosowanie do dwóch kategorii zmian zagospodarowania terenu. Po pierwsze, do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, po drugie zaś do takiej, która nie dość, że nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dodatkowo jest zmianą tymczasową, jednorazową, a przy tym trwającą do roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przemawia za "szerokim" stosowaniem tego przepisu. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą mieć możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany zagospodarowania. Ten kierunek wykładni zyskał powszechną aprobatę, wyrażany był również m.in. w wyrokach: NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 49/14, w którym Sąd przyjął, że nagromadzenie hałd ziemi należy do tego rodzaju robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale z uwagi na to, że zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 2, a także w wyroku oraz WSA w Opolu z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Op 78/11, wydanym w sytuacji zalesienia gruntów rolnych. WSA w Opolu przyjął, że w sytuacji braku planu miejscowego konieczne jest wydanie decyzji z art. 14 ust. 2 ustawy o lasach, ale jednocześnie przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przesądza o niezbędności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu gruntów (oba wyroki dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.), grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przepisów tych wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w postaci zalesienia, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy z 1991 r. o lasach jest zatem wyłączną podstawą prawną dokonywania zalesień poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie wskazać należy, że na ocenę, czy zmiana zagospodarowania terenu w postaci zalesienia dokonana została legalnie, nie mają wpływu przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1936) oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W myśl art. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ustawa określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą". Do działań tych należy, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 15 tej ustawy, zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne.

W § 4 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.) wskazuje się, że: "pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi do gruntów stanowiących grunty orne lub sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu, gdy zalesianie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2283/10, przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu - niesprzeczność ze studium, są przesłankami przyznania rolnikowi pomocy, a warunki te są przejawami przestrzennego zasięgu wdrażania działania, a nie szczególnymi hipotezami z zakresu zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Tym samym niewątpliwie jest tak, że z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym J. K. dokonał zalesienia działek nr [...] niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. zmienił zagospodarowanie terenu bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym wdrożenie procedury przewidzianej art. 59 u.p.z.p. jest całkowicie prawidłowe.

Do rozstrzygnięcia zatem pozostaje, czy organ dokonał prawidłowego wyboru jednego z możliwych na podstawie art. 59 ust. 3 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. nakazów ( tj. wstrzymania użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.)

Wskazać należy, że organ dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym, o czym świadczy zastosowanie sformułowania: "wójt (...) może", przy czym oznacza to, że organ ma wybór pomiędzy dwoma powyższymi rozstrzygnięciami i może wybrać jedno z nich albo zastosować jedno po drugim. Nie oznacza to jednak, że organ może zaniechać wydania decyzji w oparciu o treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli wystąpią przesłanki wskazane w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. To jakie rozstrzygnięcie wyda organ, zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w uzasadnieniu wydanej decyzji organ winien wskazać motywy dokonanego przez siebie wyboru.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie – jak już wskazywano na wstępie – Wójt Gminy O. orzekając w sprawie po raz pierwszy, wydał decyzję o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która następnie uchylona została przez SKO w T.. Słusznie bowiem Kolegium wskazało wówczas, że nie można całkowicie pominąć pozostałych okoliczności sprawy, w których nastąpiło zalesienie spornych działek. J. K. dokonując bowiem zalesienia swoich nieruchomości czynił to w ramach pomocy finansowej na zalesianie gruntów (funduszy pochodzących ze środków Unii Europejskiej, jednak przyznawanych i rozdysponowywanych przez organy administracji publicznej), w ramach której to procedury organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy (Wójt Gminy O.) wydał w dniu 9 czerwca 2009 r. zaświadczenie, zgodnie z którym przeznaczenie działek rolnych do zalesienia nr [...] o pow. 1,08 ha oraz dz. nr [...] o pow. 1.04 ha w miejscowości S. nie jest sprzeczne z ustaleniami studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] r. z dnia 10 lipca 2003 r.

Z akt sprawy można domniemywać, że skarżący dopełnił wszystkich wymogów prawa związanych z zalesieniem – za wyjątkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wywnioskować to można choćby z treści uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia 15 października 2014r. o ustaleniu klasyfikacji gruntów leśnych w związku z przekwalifikowaniem gruntu rolnego na grunt leśny (k. 5 akt adm.), w której wskazano, że dokonano oceny udatności uprawy leśnej założonej w 2010 r. przez J. K., uprawa została dokonana zgodnie z planem zalesienia i otrzymała ocenę udatnej.

Od okoliczności tych (tj. prowadzenia procesu zalesienia co najmniej za wiedzą i we współpracy z organami administracji publicznej) nie można całkowicie abstrahować, dokonując wyboru nakazu z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Rację mają organy, że właściwym rozstrzygnięciem w sprawie będzie w pierwszej kolejności umożliwienie J. K. legalizacji dokonanej zmiany. Dopiero w sytuacji, gdyby w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy okazało się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, tj. organ nie stwierdzi możliwości ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany, dopiero wówczas może wydać decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

Jednocześnie wskazać należy na podnoszone przez skarżącą kwestie związane z tym, że -jak twierdzi- uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (sąsiedniej wobec nieruchomości zalesionych). Decyzja ta nie została dołączona do akt sprawy. Niemniej jednak z przepisów dotyczących zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona możliwość budowy określonego rodzaju obiektu na danym terenie, wskazując jedynie jego podstawowe parametry (powierzchnię zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu oraz obowiązująca linię zabudowy od frontu działki, rozumianego jako ta część działki od której odbywa się wjazd na nieruchomość). Decyzja o warunkach zabudowy nie ustala natomiast szczegółowej lokalizacji planowanego obiektu względem nieruchomości sąsiednich – to bowiem następuje dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Linia zabudowy jest zatem jedynym parametrem dotyczącym konkretnego posadowienia planowanego na nieruchomości budynku.

Nieruchomości stanowiące działki nr [...] – jak wynika z mapy poglądowej znajdującej się na k. 9 akt adm. – mają szczególną konfigurację, wszystkie bowiem są bardzo długie i wąskie, przylegając jednocześnie do działki drogowej. Niewątpliwie zatem problem naruszenia interesu prawnego skarżącej, poprzez nielegalną z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości, nie dotyczy całej długości jej działki, a jedynie tej części (zapewne frontowej - od drogi), na której zgodnie z przywoływaną decyzją o warunkach zabudowy - planowała posadowić dom jednorodzinny.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Innymi słowy, interes prawny skarżącej, który podczas procedowania decyzji o warunkach zabudowy nakazanej w zaskarżonej decyzji organ będzie obowiązany uwzględnić, sprowadza się od tego, aby skarżąca zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy mogła na działce [...] wybudować dom jednorodzinny (oczywiście pod warunkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę).

Interes prawny skarżącej nie polega natomiast na prawie wybudowania domu w konkretnym kształcie, z konkretnych materiałów czy w konkretnej lokalizacji. Takich bowiem praw decyzja o warunkach zabudowy z natury rzeczy nie kształtuje, a jej adresat tym samym praw tych nie nabywa.

Na koniec, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że jest on oczywiście nieuzasadniony, gdyż organy administracji publicznej nie stosują i nie mogą stosować przepisów procedury sadowoadministracyjnej.

Wobec wszystkich powyższych argumentów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.